Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 289/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 PAR 4, 134 PAR 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 21 UST 1, 31 UST 3, 64 UST 1 I 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 9 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 371/12 w sprawie ze skargi K.P. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 17 stycznia 2011 r. nr VI/36/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Białostoczek w Białymstoku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 371/12 oddalił skargę K. P. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 17 stycznia 2011 r., nr VI/36/11, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Białostoczek w Białymstoku.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

K. P., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skargę na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 17 stycznia 2011r., nr VI/36/11, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Białostoczek w Białymstoku (rejon ul. Kombatantów i 1-szej Armii Wojska Polskiego), w zakresie § 33, którym wprowadzono zakaz zabudowy mieszkaniowej i usługowej na należącej do niego działce nr [...] położonej przy ul. K. Zakwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności planu w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi podał, że jest właścicielem przedmiotowej działki od 2008 r. i od tego czasu czyni starania o uzyskanie prawa jej zabudowy, zabudową mieszkaniową i usługową. Prezydent Miasta Białegostoku decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2010 r. potwierdził jego prawo do takiej zabudowy. W związku z wejściem w życie planu decyzja ta wygasła, co zostało stwierdzone decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] kwietnia 2011 r. W ocenie skarżącego kwestionowany plan w zakresie § 33 narusza jego interes prawny ograniczając przysługujące mu prawo własności, ponieważ zakazuje zabudowy jego działki w sposób w jaki chce, a jaki Prezydent zdefiniował w decyzji o warunkach zabudowy. Poczucie naruszenia bezpośredniego interesu prawnego jest tym większe, że po drugiej stronie ul. K.– na obszarze 1MW, U (§ 32 planu) – zabudowa mieszkaniowa i usługowa jest możliwa, a wszelkie warunki istotne dla planu miejscowego między obiema stronami ulicy są porównywalne. Uzasadniając poszczególne zarzuty skarżący wywiódł, że uchwała w kwestionowanej części narusza art. 2 Konstytucji, ponieważ brak było racjonalnego uzasadnienia takiego działania organów Państwa, co stanowi naruszenie zasady zaufania. Wskazano, że na przestrzeni 34 dni od wydania decyzji o warunkach zabudowy do uchwalenia planu nie uległa zmianie wola skarżącego do zabudowy działki, jak też zapotrzebowanie mieszkańców Białegostoku na dostępne mieszkania, czy gotowość infrastruktury miejskiej do przyjęcia zabudowy mieszkaniowej po obu stronach ul. K. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji skarżący wskazał, że kwestionowana uchwała nie wyjaśnia jaka to nadrzędna okoliczność uzasadniała ograniczenie jego prawa własności.

W ocenie skarżącego Rada przekroczyła ustawowy mandat naruszenia i ograniczenia jego prawa własności, o którym mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji i tym samy naruszyła art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przekraczając władztwo architektoniczne, a także nie zachowała należytej staranności w badaniu okoliczności i możliwości zabudowy mieszkaniowej wzdłuż ul. K., posługując się dużymi jednostkami urbanistycznymi – obszarami – bez możliwego, rozsądnego i potrzebnego w okolicznościach sprawy, wariantowego rozstrzygnięcia w zakresie zagospodarowania obszaru 2U, UC, P. Zdaniem skarżącego, prosty zapis pozwalający na nawiązanie do zabudowy obszaru 1MW, U na określoną głębokość obszaru 2U, UC, P i wzdłuż ul. K. oszczędziłby skarżącemu i sądowi korekty wadliwej w części uchwały.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że przedmiotowy plan został sporządzony zgodnie z procedurą określoną w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz został poddany procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko określonej w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ustalenia zawarte w uchwale zawierają wszystkie elementy określone jako obowiązkowe w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt przedmiotowego planu zgodnie z procedurą określoną w art. 17 ustawy uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. Zgodnie z art. 20 ust. 2 uchwała w sprawie planu miejscowego wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Wojewoda nie znalazł żadnych nieprawidłowości i plan został ogłoszony w dzienniku urzędowym. Skarżący w czasie prowadzenia prac planistycznych w dniach 11 kwietnia 2008 r. i 28 maja 2008 r. złożył wnioski dotyczące rozszerzenia przeznaczenia działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o możliwość realizacji wysokiej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią usługową. Na etapie ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu została złożona uwaga dotycząca zmiany przeznaczenia działki położonej na terenie oznaczonym symbolem 2U przeznaczonym pod usługi, w tym lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², oraz produkcję. Zmiana miała polegać na przeznaczeniu tego terenu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Przedmiotowa uwaga, zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydenta Miasta Białegostoku, została w całości nieuwzględniona. Dnia 17 stycznia 2011 r. ww. uwaga została przedstawiona Radzie Miejskiej Białegostoku, która podjęła wówczas uchwałę w sprawie przedmiotowego planu, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych.

Nadto wskazano, że wymogi ustawowe rozpoznania uwag skarżącego zostały spełnione, a powody ich nieuwzględnienia pozostają czytelne i jasne. Organ podniósł, że uwagi nie zostały uwzględnione bo były sprzeczne z treścią studium. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy, rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu, że jest on zgodny z ustaleniami studium. Zapisy planu dotyczące działki nr [...] są zgodne z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku". W studium na obszarze miasta wydzielono 9 stref funkcjonalno-przestrzennych. Teren objęty przedmiotowym planem znajduje się w strefie nr 2, dla której jednym z kierunków rozwoju jest "stworzenie warunków rozwoju biznesu i usług o znaczeniu ponadlokalnym". Przeznaczeniem podstawowym tej strefy są: mieszkalnictwo, usługi, handel, produkcja, przetwórstwo i rzemiosło. Obszar strategiczny określony w studium numerem 2.16 - przeznaczony pod tereny przemysłowe, bazy, składy i rzemiosło do sukcesywnej modernizacji, uzupełnień i przekształceń z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowo-usługowej - obejmuje tylko teren oznaczony w przedmiotowym planie symbolem 1 MW, U. W związku z tym tylko tam możliwe było ustalenie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Teren o symbolu 2U, UC, P, oznaczony jest w studium jako tereny przemysłowe, bazy, składy i rzemiosło - do sukcesywnej modernizacji, uzupełnień i przekształceń. Nie jest on objęty strefą 2.16, w związku z tym nie można tam lokalizować zabudowy mieszkaniowej. Organ podniósł, że skoro postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące, to oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do zmiany kierunków i zasad zagospodarowania terenu uchwalonych w studium, a do tego doszłoby na skutek uwzględnienia stanowiska skarżącego. Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia w planie miejscowym wydanej decyzji o warunkach zabudowy organ podał, że decyzja taka jest tylko doraźnym narzędziem planistycznym, nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. Przeznaczenie terenów, zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania oraz zasady budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zostać określone w planie miejscowym, z uwzględnieniem ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku. To w planie miejscowym określa się tereny o różnym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, zasady kształtowania zabudowy oraz parametry i wskaźniki zagospodarowania z uwzględnieniem szeregu uwarunkowań, w tym m.in. istniejącego osiedla mieszkaniowego, możliwości powiązań komunikacyjnych i infrastrukturalnych w sposób niekolidujący z istniejącym zagospodarowaniem. Na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jedynie w przypadku jego braku (art. 4 ust. 2 ustawy) ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji. Wydawane decyzje o warunkach zabudowy nie opierają się na ustaleniach studium, a wynikają z art. 61 ustawy. Niezgodność ze studium nie może być powodem odmowy wydania warunków zabudowy. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia planu miejscowego muszą być zgodne z ustaleniami studium. Relację pomiędzy wcześniej wydaną decyzją o warunkach zabudowy, a późniejszym planem określa przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa sposobu zagospodarowania lecz warunki zagospodarowania. Przez warunki należy rozumieć zespół predestynujących do czegoś, natomiast przez sposób rozumieć należy formę realizacji. Decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie wpływają na postanowienia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy, ani tym bardziej na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ nadmienił, że w momencie składnia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotową działkę skarżący znał przeznaczenie terenu w projekcie planu miejscowego. Ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji. Wygaśnięcia decyzji nie stwierdza się jedynie w sytuacji, jeżeli na podstawie decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskał już ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W sprawie niniejszej na wniosek skarżącego, złożony w dniu 7 kwietnia 2009 r., a skorygowany i uzupełniony w dalszych pismach, dnia [...] grudnia 2010 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z usługami, na części ww. terenu obejmującego działkę nr [...]. Pouczenie decyzji zawierało między innymi następujące informacje: "2. Organ stwierdzi wygaśnięcie decyzji (art. 65 ust. 1), jeżeli dla tego terenu zostanie uchwalony plan miejscowy, którego ustalenia będą inne niż w wydanej decyzji." oraz "Z uwagi na to, iż m.in. na wnioskowany teren obecnie opracowywany jest plan miejscowy - w momencie jego wejścia w życie przedmiotowa inwestycja może okazać się niezgodna z jego ustaleniami. W związku z tym na podstawie 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jeżeli do czasu wejścia w życie planu inwestor nie uzyska decyzji o pozwoleniu na budowę - niniejsza decyzja o warunkach zabudowy zostanie wygaszona". Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji.

W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2012 r. strona skarżąca uzupełniła skargę i podała, że plan miejscowy podzielił tereny po tej samej stronie ul. K., które przed wejściem w życie planu przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową - na dwa obszary o radykalnie różnych przeznaczeniach (określonych w § 32 i 33). Powyższa okoliczność podkreśla nieracjonalny podział funkcji zabudowy wzdłuż ul. Kombatantów w skarżonym planie miejscowym. Zdaniem skarżącego przeznaczenie obszaru 2U, CP, P określone w § 33 nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, stoi w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem tych terenów i dynamiką rozwoju architektonicznego miasta Białystok.

Organ wykonując postanowienie Sądu wydane na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r., przedłożył pismo procesowe, w którym wyjaśnił kwestię zgodności § 33 uchwały z postanowieniami studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie uwzględnił wniesionej skargi i przede wszystkim podkreślił, że jest ona rozpoznawana w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jak też, że została wniesiona w terminie po uprzednim bezskutecznym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący wykazał posiadanie legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Wynika ona z faktu, że jest on właścicielem działki nr [...] położonej na terenie objętym planem. W przypadku skarg na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie interesu prawnego nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. Ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Zatem podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi.

Wyjaśniono, że w tej sprawie skarżący wskazał, iż § 33 planu w następującym brzmieniu: "teren oznaczony na rysunku planu symbolem 2U, UC, P przeznacza się pod usługi, w tym lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², oraz produkcję wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną", nie mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, a w konsekwencji narusza jego interes prawny poprzez ingerencję w jego prawo własności. O powyższym świadczą następujące okoliczności:

- decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta Białegostoku ustalił warunki zabudowy na części działki nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do sześciu budynków) o wysokości do XIV kondygnacji nadziemnych wraz z parkingami podziemnymi, naziemnymi z dopuszczeniem części usługowo - handlowej w parterach (usługi nieuciążliwe, np. gabinety lekarskie, stomatologiczne, fryzjer, sklepy) z infrastrukturą techniczną i projektowanym zjazdem z ul. K.,

- pomimo tego, że na przestrzeni 34 dni od wydania tej decyzji do uchwalenia planu nie uległy zmianie żadne okoliczności, w planie inaczej określono przeznaczenie terenu przedmiotowej działki,

- po drugiej stronie ul. K.– na obszarze 1MW, U – § 32 planu – zabudowa mieszkaniowa i usługowa – o jaką zabiegał skarżący jest możliwa pomimo tego, że wszelkie warunki istotne dla planu między obiema stronami ul. K. są porównywalne.

W ocenie Sądu kwestionowany § 33 planu mieści się w granicach władztwa planistycznego. Odnosząc się do tego zarzutu zauważono, że ochronę prawa własności zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz przepis art. 140 K.c. Prawo własności nie jest jednak prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych powyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 K.c. zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie jak podkreślono istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy Sąd podniósł, że argumenty skarżącego nie świadczą o naruszeniu przez gminę władztwa planistycznego. Okoliczności takiej nie stanowi fakt wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej działki, zgodnie z wnioskiem inwestora, następnie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w którym ustalono inne przeznaczenie terenu działki i w konsekwencji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawowym instrumentem określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jedynie w przypadku jego braku ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji – art. 4 ust. 2 ustawy. Relację pomiędzy wcześniej wydaną decyzją o warunkach zabudowy, a późniejszym planem określa przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli dla terenu objętego decyzją uchwalono plan, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, chyba że została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Z regulacji tej wynika, że ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji. Inwestor w decyzji określającej warunki zabudowy został pouczony o tym, że organ stwierdzi wygaśnięcie tej decyzji, jeżeli dla tego terenu zostanie uchwalony plan miejscowy, którego ustalenia będą inne niż w wydanej decyzji oraz że z uwagi na to, iż m.in. na wnioskowany teren obecnie opracowywany jest plan miejscowy - w momencie jego wejścia w życie przedmiotowa inwestycja może okazać się niezgodna z jego ustaleniami. W związku z tym, na podstawie 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli do czasu wejścia w życie planu inwestor nie uzyska decyzji o pozwoleniu na budowę, niniejsza decyzja o warunkach zabudowy zostanie wygaszona. Niezgodność ze studium nie może być zatem powodem odmowy wydania warunków zabudowy. Uchwalenie planu określającego inne przeznaczenie terenu niż decyzja ustalająca warunki zabudowy, czyniło koniecznym stwierdzenie jej wygaśnięcia, co uczyniono decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Zdaniem Sądu, wbrew temu co podnosi skarżący, nie musiała nastąpić żadna zmiana okoliczności w okresie pomiędzy wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a uchwaleniem planu miejscowego, aby nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu jego działki. Zapisy planu odnośnie przeznaczenia tego terenu są inne w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy, albowiem plan w przeciwieństwie do decyzji musi być zgodny z ustaleniami studium - art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, że kwestionowany zapis planu - § 33 jest zgodny z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku". W studium na obszarze miasta wydzielono 9 stref funkcjonalno-przestrzennych. Teren objęty przedmiotowym planem znajduje się w strefie nr 2, dla której jednym z kierunków rozwoju jest "stworzenie warunków rozwoju biznesu i usług o znaczeniu ponadlokalnym". Przeznaczeniem podstawowym tej strefy są: mieszkalnictwo, usługi, handel, produkcja, przetwórstwo i rzemiosło oraz funkcję wykluczoną: przemysł uciążliwy oraz szczególnie szkodliwy dla środowiska i zdrowia ludzi. W strefie nr 2 zostały wyodrębnione obszary strategiczne oznaczone kolejno 2.1, 2.2 itd. Obszar strategiczny określony numerem 2.16 dla którego ustalenia tekstowe studium dopuszczają zabudowę mieszkaniowo – usługową obejmuje tylko teren oznaczony w przedmiotowym planie symbolem 1 MW, U. W związku z tym tylko tam możliwe było ustalenie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Teren o symbolu 2U, UC, P, oznaczony jest w studium jako tereny przemysłowe, bazy, składy i rzemiosło - do sukcesywnej modernizacji, uzupełnień i przekształceń. Nie jest on objęty strefą 2.16, w związku z tym nie można tam lokalizować zabudowy mieszkaniowej. Słusznie zatem, w ocenie Sądu, stwierdzono w sprawie, że skoro postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące, to oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do zmiany kierunków i zasad zagospodarowania terenu uchwalonych w studium, a do tego doszłoby na skutek uwzględnienia stanowiska skarżącego.

Na koniec Sąd wyjaśnił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. Wydanie takiej decyzji stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego, daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno - budowlanego o pozwolenie budowę. Nie stanowi jednak aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, iż inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. Nadmieniono nadto, że w momencie składnia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotową działkę skarżący znał przeznaczenie terenu w projekcie planu miejscowego.

Jednocześnie działając z urzędu, bo w tym zakresie nie były podnoszone zarzuty, Sąd nie dostrzegł uchybień formalnych, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie nieważności planu.

Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł K. P., zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.:

a/ naruszenie przepisu art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na pominięciu rozpoznania przez WSA zarzutów skargi dotyczących:

- naruszenia przez organ administracji art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie uchwały nr VI/36/11 z dnia 17 stycznia 2011 r. w zakresie jej § 33, którym wprowadzono zakaz zabudowy mieszkaniowej i usługowej na należącej do skarżącego działce nr [...], a poprzez to naruszenie prawa własności skarżącego objętego zasadą zaufania do organów publicznych wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego,

- naruszenia przez organ administracji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wydanie uchwały nr VI/36/114 z dnia 17 stycznia 2011 r. w zakresie jej § 33, którym wprowadzono zakaz zabudowy mieszkaniowej i usługowej na należącej do skarżącego działce nr [...], tj. ustanowienie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnego prawa własności bez wykazania istnienia konieczność jego ograniczenia,

- naruszenia przez organ administracji art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wydanie uchwały nr VI/36/11 z dnia 17 stycznia 2011 r. w zakresie jej § 33, którym wprowadzono zakaz zabudowy mieszkaniowej i usługowej na należącej do skarżącego działce nr [...], tj. ograniczenie prawa własności z przekroczeniem ustawowego mandatu wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

oraz braku wyjaśnienia przyczyn pominięcia tych zarzutów, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji "nie dokonał w przedmiotowym stanie faktycznym ustrojowy zasad prawa dotyczących ochrony szczególnie wrażliwego na ograniczenia, jakim jest prawo własności, a której to analizy dokonanie mogło zmienić ocenę tego, czy organ administracji przekroczył granicę swego władztwa planistycznego";

b/ naruszenie przepisu art. 147 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wskutek przyjęcia, że § 33 uchwały poprzez ograniczenie prawa do zabudowy działki skarżącego nie stanowi przekroczenia przez organ administracyjny tzw. władztwa planistycznego wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo tego że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; w trakcie postępowania Sąd uznał, że faktycznie skarżący nie będzie mógł realizować zamierzonych inwestycji z uwagi na to, że zaskarżona część uchwały narusza jego prawo własności; Sąd pierwszej instancji zatem niesłusznie skargę oddalił, podczas gdy powinien ją uwzględnić i zastosować art. 147 § 1 P.p.s.a.;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie przez Sąd, że organ administracyjny przyjmując uchwałę w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym nie przekroczył uprawnień wynikających z art. 6 ust. 1 powyższej ustawy, tj. władztwa planistycznego i nie naruszył prawa własności skarżącego.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto obszerną argumentację na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Białystok wniosła o jej oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zaś w związku z tym, że w niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w § 2 art. 183 P.p.s.a. nie zaistniały, przedmiotowa skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana w granicach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, iż z uwagi na charakter przedstawionych zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie zarzucono Sądowi pierwszej instancji obrazę art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającą na pominięciu rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji zarzutów dotyczących naruszenia art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i niewyjaśnienie przyczyn pominięcia tych zarzutów, jak również powołano się na naruszenie art. 147 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wskutek przyjęcia, iż § 33 uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 17 stycznia 2011 r., nr VI/36/11 związany z ograniczeniem prawa do zabudowy działki skarżącego nie stanowi przekroczenia przez organ tzw. władztwa planistycznego wynikającego z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z zarzutów skargi kasacyjnej oraz z ich uzasadnienia wynika, że kwestią sporną pozostaje wyłącznie to czy gmina przeznaczając tereny oznaczone na rysunku planu symbolem 2U, UC, P pod usługi, w tym lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² oraz produkcję (§ 33 uchwały), a nie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o jaką wnioskowano, nadużyła władztwa planistycznego, co w tym zakresie, zdaniem strony, nie zostało prawidłowo ocenione przez Sąd pierwszej instancji.

Niewątpliwie dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że – stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. – Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Z tych też przyczyn Sąd obciąża powinność wykazania, iż przeprowadził w sposób pełny i wnikliwy kontrolę legalności zaskarżonej aktu.

Co do zasady ww. przepis obliguje Sąd pierwszej instancji do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. Jednakże brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd nie musi, aczkolwiek jest to pożądane z uwagi na potrzebę wszechstronnego informowania strony o jej sytuacji procesowej, odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności - porównaj wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX nr 173345.

Z powyższych względów szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, które winno odpowiadać wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem to ono stanowi odzwierciedlenie dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem kontrolowanego aktu. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd pierwszej instancji legalności zaskarżonego do sądu aktu. Istotnym elementem uzasadnienia wyroku jest ta jego część, w której sąd przeprowadza wywód prawny, w którym omawia podstawę prawną wyroku, tj. wskazuje zastosowane przepisy oraz wyjaśnia sposób ich wykładni.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. reguluje składniki uzasadnienia wyroku i mógłby zostać naruszony tylko wówczas, gdyby wskazano składnik uzasadnienia, jakiego w zaskarżonym wyroku brakuje lub jaki został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zamieszczony wbrew wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie jest wystarczające w tym względzie twierdzenie, że "niedokładnie zbadano sprawę i nie wyjaśniono wszystkich zarzutów skarżącego"- porównaj wyrok NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1053/10, LEX nr 744918.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzono prawidłową kontrolę legalności uchwały Rady Miejskiej Białegostoku nr VI/36/11 z dnia 17 stycznia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Białostoczek w Białymstoku (rejon ul. Kombatantów i 1-szej Armii Wojska Polskiego) i oceniając zarzuty skargi trafnie przyjęto, że gmina przeznaczając tereny oznaczone na rysunku planu symbolem 2U, UC, P pod usługi, w tym lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² oraz produkcję (§ 33 uchwały), a nie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną nie nadużyła władztwa planistycznego, zaś ingerencja w prawo własności skarżącego odbyła się zgodnie z prawem w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawiono również właściwe w tym zakresie uzasadnienie, w szczególności prawidłowo odnosząc się do podnoszonego zarzutu wydania w tej sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a później wygaszenia jej na skutek uchwalenia planu miejscowego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie w motywach zaskarżonego wyroku właściwie odniesiono się również do kwestii wskazywanego naruszenia prawa własności strony, a motywy te pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, a przede wszystkim wskazują na prawidłowe zastosowanie w tej sprawie konstrukcji prawnej z art. 151 P.p.s.a. Dlatego też trafnie, w tych okolicznościach sprawy, oddalono skargę wobec jej niezasadności, to z kolei przesądza o braku podstaw do zastosowania normy wskazywanej w skardze kasacyjnej, a to art. 147 § 1 P.p.s.a.

Podzielają stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku naruszeń prawa w powyższym zakresie zauważyć należy, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym czy też "samodzielnością planistyczną gminy" nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Co do zasady przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż godzi w merytoryczną wartość i wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez gminę.

W trybie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem w zakresie, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony: z naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Sąd administracyjny nie posiada natomiast kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości czy też racjonalności rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku mając na uwadze podstawowy zarzut skargi związany z wykazywanym naruszeniem prawa własności skarżącego i przekroczeniem władztwa planistycznego w odniesieniu do treści uregulowania § 33 przedmiotowego prawa miejscowego ocenił właściwie ten zarzut poprzez pryzmat norm art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i art. 140 K.c. (patrz strona 8 i 9 uzasadnienia). Skarga kasacyjna i jej argumentacja nie pozwala na wyprowadzenie odmiennych wniosków od tych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie, tym bardziej, iż skarżący przede wszystkim kwestionuje racjonalność i celowość przyjętych rozwiązań w obszarze 2U, CP, P – określonych w § 33 zaskarżonej uchwały, stojących – jak zaznaczono – w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem tych terenów i dynamiką rozwoju architektonicznego miasta Białegostoku.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, iż należąca do skarżącego działka nr [...] przy ul. K. w Białymstoku została nabyta w 2008 r., co przyznano w skardze do Sądu pierwszej instancji. Działka ta w chwili jej nabycia znajdowała się w obszarze terenów przeznaczonych pod zabudowę przemysłową i skarżący wykorzystywał ją w ten sposób jako skład budowlany, a więc pod szeroko pojęte usługi oraz produkcję. W studium teren ten przeznaczony był pod zabudowę produkcyjno-usługową oraz lokalizację obiektów wielkopowierzchniowych. Niewątpliwie już w piśmie z dnia 11 kwietnia 2008 r. skarżący jako "[...]" – K. P. wnosił o rozszerzenie zakresu przeznaczenia ww. gruntów wykorzystywanych pod zabudowę przemysłową jako zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W późniejszym czasie powtórzono te wnioski, jednakże Gmina przywołując obiektywne przesłanki braku jego realizacji powoływała się przede wszystkim na treść wiążącego studium będącego prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, służącym ustalaniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, w którym sporny teren przeznaczony został pod stworzenie warunków rozwoju biznesu i usług o znaczeniu ponadlokalnym. Dodatkowo podnoszono również w tym zakresie, iż niemożność lokalizowania w tym rejonie zabudowy mieszkaniowej wynika z braku możliwości uwzględnienia zasady dowolnego rozmieszczania funkcji w poszczególnych strefach. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazywano na potrzebę zachowania właściwych proporcji pomiędzy interesem publicznym z jednej strony, a ograniczeniem prywatnego interesu właściciela z drugiej strony. Przy czym na podkreślenie zasługuje przede wszystkim fakt, iż sporny teren na którym znajduje się nieruchomość skarżącego w chwili zakupu w 2008 r. jak i w uchwalonym przedmiotowym miejscowym planie w istocie posiada niemalże tożsame przeznaczenie, tj. usługi oraz produkcja, z tym że aktualnie dopuszczona jest realizacja obiektów wielkopowierzchniowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Ta okoliczność musi być również brana pod uwagę przy ocenie zarzucanego skargą kasacyjną ewentualnego przekroczenia władztwa planistycznego gminy w tej sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że co do zasady prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy przywołane przez Sąd pierwszej instancji – art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP – stanowiące, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu – jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na wskazany również przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 140 K.c., który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, [w:] CBOSA).

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 27-28).

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania. Jeżeli nie doszło do wyważania interesów lub bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek z interesów – zasada ta zostaje naruszona. Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej. Ingerencja w sferę prawa własności musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdyby okazało się, że skala ingerencji w prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym, bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego.

W rozpoznawanej sprawie mając na uwadze wyżej podniesione uwagi w żadnym wypadku nie można przyjąć, iż ingerencja w prawo własności skarżącego w tej sprawie nie znajdowała żadnego uzasadnienia, wprost przeciwnie argumentacja organu planistycznego przemawiała za potrzebą przyjęcia takiego rozwiązania jak na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 2U, UC, P. Co do zasady w tej sprawie nie mamy do czynienia z nadmierną ingerencją w prawo własności strony, a zatem nie przekroczono w tej sprawie przysługującego Gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości strony.

Po analizie przedstawionej dokumentacji planistycznej należy uznać, iż Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, na gruncie przedmiotowej sprawy, że taka ingerencja jak w tej sprawie w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, znajduje swoje uzasadnienie w przepisach prawa. Poza tym należy wyraźnie podkreślić, iż w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o ograniczeniu prawa własności skarżącego, albowiem ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działki jedynie pozór prawa własności, a więc określają takie przeznaczenie, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie. Natomiast z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Powyższe rozważania jednoznacznie pozwalają na przyjęcie stanowiska, że nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ administracyjny przyjmując uchwałę w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym nie przekroczył uprawnień wynikających z art. 6 ust. 1 powyższej ustawy, tj. władztwa planistycznego i nie naruszył prawa własności skarżącego.

Dotychczasowe rozważania wskazują na to, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co czyni wniesioną skargę kasacyjną niezasadną.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.