Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 817/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 11, art. 33 ust. 1, art. 77 ust. 1 pkt 2, art. 78 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 24, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 lipca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku M. W., D. W., K. O., M. T. i H. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tegoż Kolegium z dnia 6 maja 2013 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 maja 2012 r., nr [...], ustalającej K. i A. małż. J. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania, na działkach oznaczonych nr nr ewid. [...] w T., gmina [...] – utrzymało tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 1 lipca 2013 r. Kolegium wyjaśniło, że Wójt Gminy [...] ustalając K. i A. małż. J. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanego przez nich przedsięwzięcia wymienioną wyżej decyzją wskazał szczegółowo, jakie działania należy podjąć na etapie realizacji i użytkowania tego przedsięwzięcia oraz określił, jakie wymagania – z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska – winna spełniać dokumentacja niezbędna do udzielenia pozwolenia na budowę przedsięwzięcia. Organ pierwszej instancji opisał przebieg prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowań wpadkowych w ramach których uzgodnił realizację planowanej inwestycji na zasadach art. 77 ust. 4 i art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa o ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 149, poz. 1227 ze zm.), z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...]. Decyzja środowiskowa z dnia 15 maja 2012 r., jak wskazało Kolegium, została doręczona wymienionym w tej decyzji stronom postępowania, to jest: A. K., K. K., L. M., H. M., H. S. i G. I. Od decyzji tej żadna ze stron nie złożyła odwołania w ustawowym terminie i stała się ona ostateczna w dniu 20 czerwca 2012 r.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2012 r. (data wpływu do organu) D. W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 maja 2012 r. Wnioskodawca zarzucił, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wskutek pominięcia udziału w postępowaniu właścicieli sąsiednich nieruchomości, niezapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu oraz bez uzyskania opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] odnoszącej się do ostatniej wersji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 maja 2012 r. z uwagi na tożsame w istocie uchybienia złożyli również w szeregu pism kierowanych do Kolegium: M. W., K. O., M. T. i H. M.

Decyzją z dnia 6 maja 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 maja 2012 r., wskazując, iż decyzja ta nie narusza obowiązujących przepisów prawnych w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zarzuty sformułowane przez wnioskodawców, nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Kolegium podzieliło stanowisko wnioskodawców, iż przysługiwał im interes prawny przemawiający za uznaniem ich za strony postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją. Fakt niebrania przez nich udziału – bez własnej winy – w tym postępowaniu nie stanowi jednak podstawy do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, gdyż okoliczność ta mogła być wyłącznie przesłanką do wznowienia opisanego postępowania z mocy art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem Kolegium, brak opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] odnoszącej się do uzupełnionej – na wezwanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] – wersji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jakkolwiek stanowi naruszenie prawa, to nie może być ono uznane za rażące. Nadto, jak wskazało Kolegium, choć dokonane przez Wójta Gminy [...] obwieszczenie z dnia 24 lutego 2012 r. nie spełnia wszystkich wymogów formalnych, ponieważ nie wymienia poszczególnych dokumentów zgromadzonych w sprawie, to niewątpliwie wskazuje na możliwość zapoznania się z niezbędną dokumentacją, w tym z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Oznacza to, że również to uchybienie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. W., M. W., K. O., M. T. i H. M. podtrzymali podniesione zarzuty i zażądali uchylenia decyzji Kolegium wydanej w pierwszej instancji w zakresie nie dotyczącym uznania ich za osoby posiadające interes prawny oraz wydania orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...].

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 1 lipca 2013 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 6 maja 2013 r., nr [...], podzielając w całości argumentację wyrażoną przez skład orzekający Kolegium rozpoznający sprawę w pierwszej instancji. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że organ sanitarny wydając opinię sanitarną z dnia 12 października 2011 r., nr [...], pozytywnie zaopiniował realizację zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "rozbudowa fermy drobiu wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania w miejscowości T.", w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. W opinii tej organ sanitarny dostrzegł wprawdzie braki w przedstawionym raporcie (co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu opinii), jednakże dla potrzeb wydania opinii sanitarnej, dołączony raport okazał się wystarczającym i pełnym dowodem w sprawie. Uzupełnienie raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dokonane pismem inwestora z dnia 16 lutego 2012 r.) zostało wykonane na potrzeby postępowania wpadkowego, prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], zakończonego postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2012r. nr [...]. W ocenie Kolegium, zakres i treść uzupełnienia raportu nie miałyby wpływu na zmianę stanowiska zawartego w opinii sanitarnej. Niezależnie od tego organ stwierdził, że ewentualne istotne naruszenie procedur określonych w art. 77 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa o ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.; dalej zwana także: "ustawą o udostępnianiu informacji) w związku z art. 106 K.p.a., to jest w zakresie współdziałania organu, może stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., a nie podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Brak było także podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji organu jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, przez zaniechanie ustawowego obowiązku prawidłowego powiadomienia społeczeństwa o toczącym się postępowaniu.

Kolegium stwierdziło ponadto, że Wójt Gminy [...] uruchomił w toczącym się postępowaniu administracyjnym procedurę "powiadomienia społeczeństwa", a ewentualne nieprawidłowości w tym postępowaniu dotyczące udziału społeczeństwa, nie noszą cech rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji.

Skargę na powyższą decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła K. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 maja 2012 r. bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Kolegium.

W skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 2 czerwca 2014 r. (uzupełnionym w dniu 10 czerwca 2014 r.) skarżąca podkreśliła, że postępowanie zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji środowiskowej od początku prowadzone było tak, by pozbawić najbliższych sąsiadów możliwości wypowiedzenia się co do zasadności przedmiotowego przedsięwzięcia, które w sposób znaczący wpłynie na ich codzienne życie. Zdaniem strony, Wójt Gminy [...] nie poinformował mieszkańców T. w prasie lokalnej i w Biuletynie Informacji Publicznej o planowanym przedsięwzięciu. Nie zostało także wykazane, by społeczeństwo zostało zawiadomione o toczącym się postępowaniu w sposób zwyczajowo przyjęty. Organ przekazał bowiem jedynie kierowcy autobusu obwieszczenie, nie sprawdzając, czy i gdzie zostało ono wywieszone. Poinformowanie mieszkańców T. o prawie wnoszenia uwag dotyczących inwestycji, skutkowałoby złożeniem szeregu zastrzeżeń, do których organ byłby zmuszony ustosunkować się merytorycznie. Brak konsultacji prowadził więc do rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c in fine ustawy o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa o ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W ocenie strony skarżącej pomimo niezwiązania Wójta Gminy [...] treścią opinii organu sanitarnego, jej nieuzyskanie stanowiło rażące naruszenie art. 77 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Nadto, przedłożony raport, który był podstawą wydania decyzji środowiskowej, nie spełnia wymogów art. 66 omawianej ustawy, gdyż nie zawiera uzasadnienia proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko. Raport ten zawiera również nieprawdziwe stwierdzenie, iż teren projektowanej inwestycji ma charakter typowo rolniczy, podczas gdy w ostatnich 10 latach pobudowało się nas tym obszarze wiele młodych małżeństw, które nie prowadzą działalności rolniczej. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, omawiany teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową z funkcją rekreacyjną.

Wójt Gminy nie przeprowadził również analizy konfliktów społecznych, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 17 wymienionej ustawy. Treść punktu 13 raportu nie stanowi takiej analizy, lecz opis " co by było gdyby".

Uzasadnienie kwestionowanej decyzji rażąco narusza prawo także z tego powodu, że zawiera niezgodne ze stanem faktycznym stwierdzenie, iż oddziaływanie inwestycji nie wykracza poza teren działek inwestora.

Ponadto inwestycja wymagała pozwolenia zintegrowanego jako zawsze mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko. Inwestor deklaruje bowiem wariantową hodowlę i uzyskał warunki zabudowy i pozwolenie na budowę dla hodowli wariantowej kurcząt lub indyków. Z tego powodu, Wójt Gminy nie był właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji, a całe postępowanie dotknięte jest nieważnością.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania D. W. w piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2014 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 maja 2012 r. bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Kolegium.

Zaskarżonej decyzji uczestnik zarzucił naruszenie:

– art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie całokształtu stanu faktycznego sprawy, w tym nieuwzględnienia żądań wnioskodawców;

– art. 24 § 1 pkt. 5 i pkt. 7 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i dopuszczenie M. S. do reprezentowania stanowiska Wójta Gminy [...] oraz oparcie na jego zeznaniach "częściowego wypełnienia" zapisów art. 33 ustawy o udostępnianiu informacji;

– art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji, poprzez jego błędną interpretację i uznanie wypełnienia jego treści poprzez okazanie obwieszczenia z dnia 24 lutego 2012 r.;

– art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji, poprzez jego niezastosowanie i uznanie zgodności decyzji z wyżej wymienioną ustawą;

– art. 38 ustawy o udostępnianiu informacji, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie braku naruszenia jego zapisów;

– przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r w sprawie dopuszczalnych norm hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie i dopuszczenie do legalności decyzji, umożliwiającej lokalizację inwestycji powodującej przekroczenie dopuszczalnych norm immisji hałasu.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 25 września 2014 r. skarżąca wyjaśniła, iż odbywała staż w Urzędzie Gminy w [...] w okresie od 3 kwietnia 2012 r. do 3 lipca 2012 r. i z całą pewnością ogłoszenie, o którym mowa w zaskarżonej decyzji nie widniało na tablicy ogłoszeń w urzędzie. Okazała jednocześnie umowę zawartą między Powiatowym Urzędem Pracy a Urzędem Gminy dotyczącą odbywania przez nią stażu oraz zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy z 30 maja 2014 r. o odbyciu przedmiotowego stażu.

Obecny na rozprawie pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył, w trybie art. 104 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a."), załącznik do protokołu, zawierający stanowisko Kolegium wobec przedłożonych przez strony pism procesowych.

Uczestnik postępowania D. W. dodatkowo złożył na rozprawie kserokopie trzech map, ośmiu decyzji o warunkach zabudowy oraz trzech postanowień w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto po zamknięciu rozprawy, a przed publikacją orzeczenia, D. W. złożył przesłany w drodze dokumentu elektronicznego w dniu 30 września 2014 r. wniosek o doręczenie – za pomocą poczty e-puap albo poczty elektronicznej – załącznika do protokołu złożonego na rozprawie przez pełnomocnika Kolegium. W dniu 2 października 2014 r. (o godzinie 7:10, to jest przed publikacją wyroku) do akt sprawy dołączono pismo D. W. (przesłane jako dokument elektroniczny w dniu 1 października 2014 r.), w którym wniósł on o nieuwzględnienie treści opisanego załącznika do protokołu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 6 maja 2013 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 maja 2012 r., nr [...], ustalającej K. i A. małż. J. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania, na działkach oznaczonych nr nr ewid. [...] w T., gmina [...]

Przede wszystkim należy zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może być traktowane jako alternatywna, równorzędna droga weryfikacji prawidłowości decyzji administracyjnej w stosunku do postępowania odwoławczego. To w postępowaniu, wszczętym złożeniem odwołania od nieostatecznej decyzji administracyjnej, organ drugiej instancji jest zarazem uprawniony i obowiązany do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której zapadła decyzja pierwszoinstancyjna. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc odniesienie się do całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, ewentualnie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.) i na podstawie wnikliwej analizy dowodów zgromadzonych w sprawie, wydanie jednej z decyzji, o jakich mowa w art. 138 K.p.a. Stąd też postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego.

W postępowaniu, toczącym się na podstawie art. 156 i nast. K.p.a., ustawodawca nie stwarza stronie tak szerokich możliwości obrony interesu prawnego, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. To rozwiązanie jest prawną konsekwencją zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 K.p.a.), którą uznaje się za jedną z istotnych wartości demokratycznego państwa prawnego, albowiem ma ona podstawowe znaczenie dla trwałości obrotu prawnego, chroniąc stabilność stanu faktycznego ukształtowanego przez skutki prawne ostatecznej decyzji administracyjnej.

W toku postępowania skarżąca zarzucała, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy [...] dnia 15 maja 2012 r. rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) w wyniku: wydania decyzji środowiskowej bez uzyskania opinii społeczeństwa (pominięcia społeczeństwa w tym postępowaniu), nieuzyskania ponownej opinii Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w [...] po dokonaniu uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także niezapewnienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom.

Za prawidłowe należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], iż kwestionowana decyzja nie narusza prawa w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Pojęcie "naruszonego prawa", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, bo składają się na nie przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Pojęcie to obejmuje zatem wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Naruszenia prawa, jak słusznie zauważyło Kolegium, mają charakter "rażący", gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona "stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części". Rażące naruszenie prawa zachodzi więc, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 599; wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96, z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23, z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, z. 3, poz. 101).

Należy zauważyć, że udział społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko określa art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa o ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko. Zgodnie z tym przepisem obowiązkiem organu administracji jest między innymi podanie do publicznej wiadomości informacji o: wszczęciu postępowania, przystąpienia do prowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w przedmiocie decyzji która ma być wydana rzez organ właściwy, możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu, możliwości składania uwag i wniosków oraz sposobie i miejscu składania uwag i wniosków wskazując jednocześnie 21-dniowy termin o ich składania.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] sporządził obwieszczenie z dnia 4 lutego 2012 r., które wymieniało niezbędne informacje do publicznej wiadomości, z wyjątkiem oznaczenia końcowego terminu do składania uwag i wniosków. Obwieszczenie to było wywieszone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy [...] w dniach od 27 lutego 2013 r. do 19 marca 2013 r.

W aktach tych brak jest jednak dowodów powiadomienia społeczeństwa o planowanym przedsięwzięciu w innych formach, w tym, co zarzuca skarżący, nie ma potwierdzenia wywieszenia opisanego wyżej obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w miejscowości T.

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji, przez podanie informacji do publicznej wiadomości rozumie się:

a. udostępnianie informacji na stanie Biuletynu Informacji Publicznej, organu właściwego w sprawie,

b. ogłoszenie informacji w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie,

c. ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty, w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa - w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu,

d. w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania - także przez ogłoszenie w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania.

Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż w powyższym przepisie wymieniony został zamknięty katalog form powiadomienia społeczeństwa (udzielenie informacji do publicznej wiadomości) o prowadzonym postępowaniu w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z tym że wypełnienie choćby jednej z tych form powiadomienia, przykładowo, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, poprzez ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty w siedzibie organu właściwego w sprawie, świadczy o podaniu informacji do publicznej wiadomości w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji.

W ocenie Sądu, wywieszenie w siedzibie Urzędu Gminy [...] w dniach od 27 lutego 2013 r. do 19 marca 2013 r. obwieszczenia Wójta Gminy z dnia 24 lutego 2012 r. wypełnia więc obowiązek podania informacji do publicznej wiadomości o planowanym zamierzeniu inwestycyjnym. Wbrew twierdzeniom skarżącej, z akt sprawy nie wynika, by obwieszczenie to faktycznie nie zostało wywieszone w siedzibie organu.

Nie można również uznać, że pominięcie w tym obwieszczeniu określenia końcowego terminu do składania uwag i wniosków (21 dni) czyniło bezskutecznym tę czynność, skoro – jak słusznie zauważyło Kolegium – termin ten wynikał wprost z powszechnie obowiązującego przepisu prawa, to jest art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji.

Uchybienie to nie mogło być zatem zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Trafnie więc wskazał organ nadzorczy, że Wójt Gminy [...] prowadził w toczącym się postępowaniu administracyjnym procedurę "powiadomienia społeczeństwa", a dokonane przezeń naruszenie powołanych przepisów nie nosiło cech rażącego naruszenia prawa powodujących stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia 15 maja 2012 r.

Nie można również uznać, że zasadnym były zarzuty skarżącej, iż kwestionowana decyzja narusza prawo w sposób rażący, z powodu nieuzyskania ponownej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] po dokonaniu uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Stosownie do art. 77 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji

1) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego;

2) zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1-3 i 10-19 (między innymi decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę).

W myśl art. 78 ust. 1 powołanej ustawy organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwym do wydawania opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 pkt 2, jest:

1) państwowy wojewódzki inspektor sanitarny - w odniesieniu do:

a) będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko:

– dróg,

– linii kolejowych,

– napowietrznych linii elektroenergetycznych,

– instalacji do przesyłu ropy naftowej, produktów naftowych, substancji chemicznych lub gazu,

– sztucznych zbiorników wodnych,

b) pozostałych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zakresie zadań określonych dla niego w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej;

2) państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny - w odniesieniu do pozostałych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w zakresie zadań określonych dla tych organów w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarnego w [...] w opinii sanitarnej z dnia 12 października 2011 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 78 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnieniu informacji, pozytywnie zaopiniował realizację zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "rozbudowa fermy drobiu wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania w miejscowości T.", w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. W opinii tej organ sanitarny wskazał inwestorowi między innymi na konieczność uwzględnienia w rozwiązaniach projektowych, a w konsekwencji w realizacji inwestycji, wszystkich zabezpieczeń zalecanych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ze szczególnym uwzględnieniem zabezpieczeń mających na celu ochronę środowiska wodno-gruntowego przed ewentualnymi zagrożeniami, właściwego zagospodarowania gnojowicy i obornika oraz emisji odorów zwłaszcza amoniaku oraz pyłu, a także emisji hałasu nocą. Jednocześnie organ ten zwrócił uwagę na pewne uchybienia w przedłożonym raporcie, uznał jednak, iż dla potrzeb oceny przedsięwzięcia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest wystarczający (k. 9 tom I akt adm.).

Uzupełnienie raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, którego dokonali inwestorzy pismem z dnia 16 lutego 2012 r., niewątpliwie zostało wykonane w związku z uwagami zgłoszonymi przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Organ ten zresztą, po dokonaniu analizy uzupełnionego raportu, postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2012 r., nr [...], uzgodnił pozytywnie wspomnianą inwestycję (k. 23-27 tom I akt adm.).

W tej sytuacji uznać należy, że jak prawidłowo podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], uchybienie organu wydającego decyzję środowiskową, polegające na nieprzedstawieniu uzupełnionego raportu Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] celem sporządzenia ponownej opinii, nie może być oceniane jako rażące.

Słusznie podniosło przy tym Kolegium, że naruszenie procedur określonych w art. 77 ustawy o udostępnienie informacji o środowisku w związku z art. 106 § 1 i 2 K.p.a. dotyczących współdziałania organu sanitarnego przy wydawaniu decyzji środowiskowej, może stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., a nie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W tym miejscy zauważyć trzeba, że system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej, na który składa się obok postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, także postępowanie w sprawie wznowienia postępowania oraz postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 507).

Z powyższego wynika więc, że niedopuszczalnym jest "mieszanie" ze sobą przez organ administracyjny poszczególnych nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji. Wadliwość określonego typu może być podstawą wzruszenia decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym w jednym tylko trybie, a nie zarazem w innym.

Zasadnie zatem wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że fakt niebrania udziału przez skarżącą oraz pozostałych wnioskodawców (M. W., D. W., M. T. i H. M.), bez własnej winy, w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem kwestionowanej przez nich decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 maja 2012 r., nr [...], nie mógł stanowić podstawy stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro tego rodzaju okoliczność jest niewątpliwie przesłanką wznowienia postępowania, w świetle art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącej. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej brak jest miejsca na merytoryczną ocenę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta przekracza bowiem ramy kontroli nadzorczej wyznaczonej w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 in fine w związku z art. 80 K.p.a. Wymagałoby ona bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego właściwego dla postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, co przeczyłoby zarówno funkcji stosowanego w postępowaniu nadzwyczajnym art. 156 k.p.a., jak i naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania nadzorczego (art. 15 k.p.a.). Tym bardziej niedopuszczalne byłoby oparcie ewentualnego rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność ostatecznej decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania na kryteriach ściśle ocennych stanowiących w istocie polemikę z ustaleniami raportu. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1358/10, Lex nr 746485 oraz z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10, Lex nr 745223, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 815/12, niepubl., dostępny w CBOSA).

Nietrafne były także zarzuty uczestnika postępowania D. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając w ramach nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji, jakim jest stwierdzenie jej nieważności, ustaliło i należycie oceniło wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne. Wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 K.p.a. jest podstawą wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd nie dopatrzył się naruszenia w zaskarżonej decyzji powołanych przez uczestnika przepisów ustawy o udostępnianiu informacji oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r w sprawie dopuszczalnych norm hałasu w środowisku. Ponownie należy bowiem podkreślić, iż oparcie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji środowiskowej na kryteriach ściśle ocennych, będących polemiką z ustaleniami raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko byłoby prawnie wadliwe. Sąd nie dopuścił nadto dowodu z dokumentów złożonych przez uczestnika postępowania, albowiem zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z dokumentów jest możliwe jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przedłożone przez uczestnika postępowania kserokopie trzech map, ośmiu decyzji o warunkach zabudowy, trzech postanowień w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, pisma H. M. z dnia 17 sierpnia 2012 r. do Wójta Gminy [...] oraz odpowiedzi organu na to pismo z dnia 12 września 2012 r., a także złożonej do tego organu – w trybie art. 227 K.p.a. – skargi D. W., K. O., P. O., M. W., H. M. i M. T. na dwóch pracowników organu (niewymienionych z imienia i nazwiska), nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy.

Należy zauważyć, iż jak wynika z akt sądowych sprawy Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia 23 stycznia 2014 r., nr [...], działając na wniosek K. O., M. W. i D. W., wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją tego organu z dnia 15 maja 2012 r., nr [...], ustalającą K. i A. małż. J. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację omawianego przedsięwzięcia. W postępowaniu tym zarówno skarżąca, jak i uczestnicy postępowania będą mogli dochodzić ochrony własnego interesu prawnego.

Sąd nie uwzględnił złożonego po zamknięciu rozprawy, a przed publikacją orzeczenia, wniosku D. W. 30 września 2014 r. o doręczenie – za pomocą poczty e-puap albo poczty elektronicznej – załącznika do protokołu złożonego na rozprawie przez pełnomocnika Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Załącznik ten został złożony w trybie art. 104 P.p.s.a. i zawierał stanowisko Kolegium wobec przedłożonych przez strony pism procesowych. Stanowisko to zostało zresztą obszernie zreferowane przez pełnomocnika SKO na rozprawie przed Sądem w dniu 25 września 2014 r.

Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.