Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2439/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Siły zbrojne
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 206 poz 1367
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1841/13 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...]


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1841/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 30 sierpnia 2010 r. A.K. złożył wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Z treści wniosku wynikało, że wymieniony jest żołnierzem służby stałej. Pismem z dnia 19 października 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. powiadomił wnioskodawcę o umieszczeniu go na wykazie żołnierzy do wypłaty świadczenia mieszkaniowego - od miesiąca września 2010 r. Następnie pismem z dnia 1 października 2012 r. organ powiadomił wnioskodawcę, iż nastąpiło nadpłacenie świadczenia mieszkaniowego na jego rzecz w okresie od 1 lipca 2010 r. do 31 sierpnia 2012 r., bowiem wnioskodawca w dniu 7 lutego 1994 r. nabył od gminy Ł. lokal mieszkalny z bonifikatą, co – stosownie do art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm., dalej ustawa o zakwaterowaniu) – stanowi przesłankę negatywną do wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 13 ust. 6, art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, odmówił A.K. wypłaty świadczenia mieszkaniowego, wskazując, że w sytuacji, gdy zainteresowany nabył od gminy Ł. lokal mieszkalny z bonifikatą, nie przysługuje mu prawo do zakwaterowania, w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpoznaniu odwołania A.K., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując że nie zawiera ona wyjaśnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nadto stwierdził, iż organ I instancji uchybił obowiązkowi zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., na podstawie art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 48d ust. 1 – 3 ustawy o zakwaterowaniu, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mienia w S. ponownie, z podanych wyżej powodów odmówił wypłaty na rzecz A.K. świadczenia mieszkaniowego.

Zaskarżona decyzją, na postawie art. 13 ust. 7 w związku z art. 21 ust. 1, ust. 3, ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał w szczególności, że prawo do zakwaterowania jest samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. Wyjaśnił także, że świadczenie mieszkaniowe, o które wnioskuje skarżący, realizowane na rzecz żołnierzy przez Wojskową Agencję Mieszkaniową jest finansową formą pomocy państwa, umożliwiającą zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych we własnym zakresie. Podkreślił, że z pomocy Skarbu Państwa w zakresie zaspokojenia potrzeb skorzystać można tylko raz, dlatego właśnie w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu ustawodawca określił, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania między innymi jeżeli on lub jego małżonek nabył lokal mieszkalny od jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą. Ponieważ taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, to w konsekwencji wnioskującemu żołnierzowi wypłata świadczenia mieszkaniowego nie przysługuje. Skoro skarżący, poprzez wykup lokalu od gminy ma już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, co więcej - nie zwrócił udzielonej mu bonifikaty, to trudno oczekiwać, aby Państwo udzielało mu obecnie - jako żołnierzowi zawodowemu - kolejnego finansowego wsparcia. Skorzystanie przez wnioskodawcę kolejny raz z pomocy Państwa prowadziłoby do nieuzasadnionego podwójnego osiągnięcia przez niego korzyści, w sytuacji kiedy to wcześniej jako beneficjent zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej, zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe przy udziale mienia i środków publicznych. Organ podkreślił także, że zarówno w dacie złożenia wniosku o wypłatę przedmiotowego świadczenia (30 sierpnia 2010 r.), jak i w dacie, kiedy organ I instancji dokonał weryfikacji stanu faktycznego i prawnego sprawy, w wyniku czego powiadomił zainteresowanego o nadpłaceniu świadczenia (pismo z dnia 1 października 2012 r.) A.K. skorzystał z preferencyjnych warunków nabycia lokalu mieszkalnego od gminy Ł., bowiem nastąpiło to już 7 lutego 1994 r.. Ponadto organ nie podzielił argumentacji odnośnie pozbawienia skarżącego prawa nabytego do zakwaterowania z dniem jego powołania do zawodowej służby wojskowej tj. z dniem 1 lipca 1999 r., ponieważ o prawach nabytych można byłoby skutecznie mówić jedynie w sytuacji, gdyby strona takie uprawnienie otrzymała. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca, bowiem okolicznością bezsporną jest, że skarżący skorzystał z jednej z form pomocy mieszkaniowej określonych w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A.K. zarzucając organowi art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu poprzez zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie, mimo że po 1 lipca 1999 r. skarżący nie nabył lokalu mieszkalnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia ani od Skarbu Państwa, ani od Wojskowej Agencji Mienia, ani od jednostki samorządu terytorialnego, a także poprzez dowolne i pozbawione podstawy prawnej przyjęcie, iż w systemie prawnym obowiązuje zakaz korzystania z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż raz, a w szczególności że zasada taka wynika z ustawy z o zakwaterowaniu oraz bezprawne pozbawienie strony prawa słusznie nabytego w postaci prawa do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę. Skarżący zarzucił także organowi naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, mimo nie ujawnienia nowych okoliczności, a także z naruszeniem zasad, na jakich zmiana rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest dopuszczalna oraz naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nierespektowanie prawa strony do uzyskania należytej, wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. W ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka negatywna wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego określona w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, bowiem skarżący nabył uprzednio od jednostki samorządu terytorialnego lokal mieszkalny z bonifikatą. Sąd podkreślił, że powołany przepis nie odnosi się do kwestii czasu, w jakim miało miejsce nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnił, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie wyłączenia określonego w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Zatem, zdaniem Sądu, przesłanka negatywna realizacji prawa do zakwaterowania (wypłaty świadczenia mieszkaniowego) wystąpi również w sytuacji, gdy osoba będąca żołnierzem w dacie złożenia wniosku o wypłatę tego świadczenia, przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej nabyła lokal mieszkalny w określonych w tym przepisie warunkach. Ustawodawca bowiem ograniczając prawo żołnierza zawodowego do zakwaterowania w przypadku, gdy nabył on (jego małżonek) lokal mieszkalny z bonifikatą, w sposób zamierzony objął tą przesłanką wszelkie stany faktyczne, niezależnie od daty nabycia lokalu. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje okoliczność czy do nabycia lokalu doszło przed powołaniem żołnierza do zawodowej służby wojskowej, czy w trakcie jej pełnienia. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania sytuacji prawnej żołnierza, który wcześniej zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe korzystając ze środków pochodzących od Skarbu Państwa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższej oceny nie może zmienić podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż pozostałe punkty art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu odwołują się do istniejących wcześniej w systemie prawnym postaci realizacji prawa żołnierza zawodowego do zakwaterowania wynikającego z pełnienia zawodowej służby wojskowej, bowiem zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie wyłączenia z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy, obejmujące przypadki, gdy osobom, których przedmiotowa norma dotyczy, kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na wskazane tam cele mieszkaniowe. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie mógł skutecznie nabyć uprawnienia do zakwaterowania z dniem powołania do zawodowej służby wojskowej skoro skorzystał z jednej z form pomocy mieszkaniowej, wymienionych w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Tym samym nieuzasadniony był zdaniem tego Sądu zarzut, iż skarżący został pozbawiony prawa nabytego do zakwaterowania w formie określonej w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu.

Sąd nie dopatrzył się również w niniejszej sprawie naruszeń prawa procesowego w szczególności, że w organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy zasadniczą kwestią sporną w sprawie niniejszej pozostawała wykładnia (nie zaś sama znajomość) przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.K. zaskarżając go w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania tj.:

art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269, ze zm. dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez zastąpienie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nieznaną ustawie, a ponadto błędną, kontrolą tej działalności pod względem jej zgodności z niewiążącym Sądu w niniejszej sprawie orzecznictwem sądów administracyjnych w innych, istotnie odmiennych, sprawach; art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez odniesienie się wybiórczo tylko do niektórych argumentów przedstawionych w skardze, przy całkowitym pominięciu bądź zniekształceniu pozostałych; art. 145 § 1 pkt 1, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi mimo:

– przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego nietrafne były te argumenty strony podniesione w skardze, które pominięte zostały w rozważaniach Sądu, jak również niewskazanie w stosunku do jakiej grupy podmiotów sytuacja skarżącego byłaby niezasadnie uprzywilejowana w razie pobierania w spornym okresie świadczenia mieszkaniowego, ani na czym polegało w niniejszej sprawie naruszenie prawa w stopniu niższym niż kwalifikującym zaskarżoną decyzję organu administracji do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jak też niewyjaśnienie przyczyn takiej, a nie innej oceny stopnia owego naruszenia;

– popełnienia przez Sąd I instancji błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że skarżący nie nabył skutecznie prawa do zakwaterowania z dniem powołania do zawodowej służby wojskowej, a w konsekwencji niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego nietrafny był zarzut strony powołujący się na bezprawne pozbawienie skarżącego słusznie nabytego prawa do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę;

– nieuwzględnienia dowodów z akt w sprawie uprawnienia do kwatery (zakwaterowania) strony w latach 1999-2012, z których jednoznacznie wynika, że przed lipcem 2010 r. skarżący miał niekwestionowane prawo do zakwaterowania (mieszkał w internacie garnizonowym, a następnie oczekiwał na wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery);

oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 i 9 k.p.a. na skutek niezauważenia, że w toku postępowania przed organami administracji publicznej w niniejszej sprawie, doszło do narażenia strony na szkodę z powodu sposobu załatwiania sprawy, a konkretnie z powodu pozbawienia skarżącego wspomnianego już słusznie nabytego z dniem powołania do zawodowej służby wojskowej, prawa do zakwaterowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy po 1 lipca 1999 r. skarżący nie nabył lokalu mieszkalnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia ani od Skarbu Państwa, ani od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, ani od jednostki samorządu terytorialnego, ani też gdy jego prawo do zakwaterowania nie zostało zaspokojone w żadnej innej postaci; a także naruszenie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu przez przyjęcie rozszerzającej wykładni przepisu ustawy wprowadzającego wyjątek od zasady określonej przez Sąd wprost jako "szerokie ujęcie wyłączenia" oraz faktycznym oparciu negatywnego dla strony rozstrzygnięcia na nieznanej ustawie przesłance ziszczającej się rzekomo, gdy stronie "kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na wskazane tam cele mieszkaniowe" podważające ponadto istotę i charakter prawa żołnierza do zakwaterowania oraz naruszenie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu poprzez dowolne pozbawione podstawy prawnej przyjęcie, iż w systemie prawnym obowiązuje zakaz korzystania z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż raz, a w szczególności że zasada taka obowiązuje na gruncie ustawy o zakwaterowaniu; jak również naruszenie art. 22 i 24 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 lipca 1999 r. oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143, dalej ustawa o zmianie) w związku z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, skutkujące wadliwym ustaleniem, że skarżący "nie mógł skutecznie nabyć uprawnienia do zakwaterowania z dniem powołania do zawodowej służby wojskowej".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm obowiązujących. Organ ponowił stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę i podzielił argumentację Sądu pierwszej instancji. W uzupełnieniu podał, że wniosek skarżącego złożony został po wejściu w życie nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu z dniem 1 lipca 2010 r. Zatem należało zastosować instytucję zawartą w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Organ nie zgodził się też z tym, że pozbawił skarżącego słusznie nabytego prawa do zakwaterowania, skoro prawo do zakwaterowania w formie internatu skarżącemu nadal służy, co wynika z uregulowania zawartego w art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu. Wskazał też, że za zakazem wielokrotnej pomocy Państwa przy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych na gruncie ustawy o zakwaterowaniu, przemawia wykładnia systemowa i funkcjonalna, bowiem pomoc ta pochodzi z tego samego źródła tj. środków publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Na wstępie wskazać należy, że prawo żołnierza zawodowego do świadczenia mieszkaniowego stanowi pochodną uprawnienia podstawowego jakim jest prawo do zakwaterowania. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 i 2 o zakwaterowaniu żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Żołnierz służby stałej wybiera, na swój wniosek, jedną z ww. form zakwaterowania (ust. 3). Ustawodawca określił również przesłanki negatywne, których spełnienie pozbawia żołnierza zawodowego prawa podstawowego do zakwaterowania oraz form zastępczych realizacji tego prawa. W świetle art. 21 ust. 6 powołanej ustawy, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: 1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.; 2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.; 3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36); 5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

Z powyższego wynika zatem, że prawo do zakwaterowania jest sposobem, za pomocą którego Państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają obowiązek podporządkować się jej rygorom. Prawo do lokalu nie ma więc charakteru pomocy dla rodziny żołnierza. Prawo to wynika z treści i charakteru stosunku prawnego wiążącego żołnierza z Siłami Zbrojnymi. Prawo do zakwaterowania ma zapewnić prawidłowe wykonywanie przez niego obowiązków wynikających ze stosunku służbowego. Natomiast świadczenie mieszkaniowe skierowane jest nadto do żołnierzy, którzy pomimo ciążącego na Państwie obowiązku zapewnienia im zakwaterowania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, we własnym zakresie zaspokajają potrzeby mieszkaniowe. Wskazać też trzeba, iż pod pojęciem żołnierza zawodowego należy rozumieć żołnierza pełniącego stałą albo kontraktową zawodową służbę wojskową – art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. nr 90, poz. 593 ze zm.).

W niniejszej sprawie skarżący ubiega się o przyznanie prawa do świadczenia mieszkaniowego w sytuacji, gdy w dniu 7 lutego 1994 r. nabył od Miasta Ł. lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 62,32 m² z 30% bonifikatą od ceny lokalu. Skarżący w dacie nabycia lokalu mieszkalnego od jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą nie był żołnierzem zawodowym, bowiem do zawodowej służby wojskowej został powołany dnia 1 lipca 1999 r. Tym samym bezsporne jest, że będąc żołnierzem zawodowym nie nabył lokalu mieszkalnego z bonifikatą. Dodać też można, że w dacie wejścia w życie przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP skarżący, jako żołnierz zawodowy, nie był już właścicielem lokalu mieszkalnego nabytego z bonifikatą. W omawianym przypadku, wniosek o przyznanie świadczenia mieszkaniowego jak i postępowanie w sprawie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego zostało wszczęte po wejściu w życie znowelizowanych przepisów ustawy o zakwaterowaniu tj. po 30 czerwca 2010 r. W dacie rozstrzygania przez organy administracji obowiązywał zatem stan prawny ustalony przepisami ustawy zmieniającej, który ograniczał prawo żołnierza zawodowego do zakwaterowania w przypadku, gdy wcześniej nabył on lokal mieszkalny od jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą. Nie ulega więc wątpliwości, że rozstrzygając sprawę organy zobowiązane były zastosować przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Zatem zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia, która determinować będzie rozstrzygnięcie sprawy, jest odpowiedź na pytanie czy ograniczenie prawa do zakwaterowania wynikające z treści art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, obejmuje także sytuacje nabycia lokalu mieszkalnego od jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą przez żołnierza przed powołaniem do służby wojskowej, inaczej mówiąc czy ograniczenie to dotyczy nabycia takiego lokalu tylko w czasie pełnienia służby wojskowej. Nie budzi wątpliwości, że ten drugi przypadek objęty jest tym uregulowaniem.

Zdaniem Sądu kasacyjnego przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie obejmuje sytuacji nabycia lokalu z bonifikatą przed powołaniem do służby wojskowej. Przemawiają za tym następujące powody.

Wbrew temu co przyjęły organy administracji a co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, ustawa o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie reguluje kwestii prawa do zakwaterowania w ujęciu dotyczącym wszystkich beneficjentów zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej. Nie formułuje też uniwersalnej zasady, że z pomocy państwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, czy to przed powołaniem do służby wojskowej, czy w jej toku, można skorzystać tylko raz. O ile bowiem ustawa, zgodnie z jej tytułem i zakresem unormowania, faktycznie zawiera szczegółowe rozwiązania dotyczące prawa żołnierzy do zakwaterowania (i rzeczywiście ogranicza możliwości korzystania przez żołnierzy w toku służby wojskowej z więcej niż jednej postaci zakwaterowania jednocześnie) to twierdzenie, że ustawa odnosi się także do innych sposobów zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej w zakresie potrzeb mieszkaniowych (w tym także tych nie mających żadnego związku z wojskiem, czy prawem żołnierza do zakwaterowania) pozbawione jest podstawy prawnej, oraz nie uwzględnia uregulowań prawnych dotyczących grup obywateli innych niż żołnierze. Z ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie wynika generalny zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Gdyby taki był cel ustawodawcy, to art. 21 ustawy o zakwaterowaniu miałby inne brzmienie. Prawo do zakwaterowania przysługujące żołnierzom i nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, WAM albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, nie są jedynymi formami pomocy Skarbu Państwa, czy samorządu terytorialnego w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Jest znacznie więcej uregulowań dotyczących szeroko rozumianej pomocy mieszkaniowej na przykład: prawo do zakwaterowania przewidziane dla funkcjonariuszy SKW i SWW wynikające z art. 62 i następnych ustawy z 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, prawo do zakwaterowania przysługujące funkcjonariuszom BOR wynikające z art. 76 i następnych ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, prawo do zakwaterowania funkcjonariuszy Służby Granicznej wynikające z art. 92 i następnych ustawy z dnia 12 października 1990 o Straży Granicznej, prawo do lokalu przysługujące funkcjonariuszom Policji wynikające z art. 88 i następnych ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji czy funkcjonariuszom służby więziennej wynikające z art. 170 i następnych ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o służbie więziennej. Dodać do tego można prawo do dodatków mieszkaniowych przysługujące na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2010 r. o dodatkach mieszkaniowych. Prawo do pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przybiera przy tym także inne formy niż tylko nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia.

Nie sposób zatem trafnie bronić na tle ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych poglądu, że w systemie prawa obowiązuje zasada, iż tylko raz można uzyskać pomoc mieszkaniową ze środków publicznych. Powołane wyżej ustawy, jak i ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie stanowią, że żołnierz zawodowy, który w związku ze służbą otrzymał jakiekolwiek świadczenie z WAM, po odejściu ze służby i na przykład po przejściu do innej służby wymienionej wyżej, nie będzie mógł nabyć prawa do zakwaterowania przewidzianego dla członków tej innej służby, czy na przykład z prawa pomocy ze środków publicznych w postaci dodatku mieszkaniowego. To odwołanie się do ustaw regulujących uprawnienie innych niż wojsko służb, czy innych grup obywateli ukazuje również, że prawo do zakwaterowania, czy szerzej do pomocy ze środków publicznych na cele mieszkaniowe nie jest prawem uniwersalnym przysługującym w obowiązującym porządku prawnym tylko raz, ale samoistnym uprawnieniem (przywilejem) związanym z faktem pełnienia każdego rodzaju wymienionych wyżej służb.

Prawidłowa interpretacja art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu powinna uwzględniać zarówno wykładnię językową, jak i celowościową, systemową i historyczną. Przy takim założeniu prowadzi ona do odmiennych wniosków niż przyjęły organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Przede wszystkim należy podkreślić, że ustawodawca w tym przepisie posługuje się pojęciem żołnierza, uzależniając powstanie negatywnej przesłanki korzystania ze świadczenia mieszkaniowego od nabycia lokalu mieszkalnego z bonifikatą lub pomniejszeniem ceny nabycia przez "żołnierza". Wykładnia językowa wskazuje zatem na to, że przesłanka ta nie ziszcza się, gdy lokal mieszkalny nabyty został przez osobę cywilną, przed powołaniem jej do służby wojskowej, nie jest to bowiem nabycie lokalu mieszkalnego przez żołnierza.

Do takiego samego wniosku prowadzi wykładnia systemowa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu ma pięć punktów. Punkty 1, 2, 4, i 5 ewidentnie dotyczą takich sytuacji, gdy żołnierz wcześniej (na podstawie nieobowiązujących obecnie przepisów) zrealizował swoje konkretne specyficzne prawo do kwatery w postaci przewidzianej dla żołnierzy, a więc wynikające bezpośrednio ze stosunku służby wojskowej (a nie generalnego prawa do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jako zbiorowej społeczności). Mianowicie mowa tu o nieistniejącym już w systemie prawa ekwiwalencie pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery, dawnej odprawie mieszkaniowej, pomocy finansowej w rozumieniu poprzedniej ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 r. oraz o wypadku nabycia własnościowego prawa do lokalu od WAM a więc także na podstawie przepisów o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Są to instytucje prawa ściśle związane z prawem żołnierza do zakwaterowania i będące postaciami realizacji tego prawa w związku z pełnioną służbą wojskową. Zatem cel omawianych uregulowań zawartych w tych punktach ustępu 6 art. 21 ustawy, w kontekście brzmienia całego ustępu analizowanego zapisu ustawowego, jawi się wyraźnie jako wykluczenie możliwości uzyskania przez żołnierza prawa do zakwaterowania wynikającego ze służby wojskowej po raz drugi, ale nie z uwagi na zasadę jednorazowego zaspokajania potrzeb społeczności lokalnej ze środków Skarbu Państwa, ale z uwagi na to, że dany żołnierz zrealizował swoje prawo do zakwaterowania na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, w jej wcześniejszym brzmieniu. A zatem nie dlatego, że uzyskał pomoc mieszkaniową z jakiegokolwiek źródła publicznego (w tym związanego ze służba wojskową), ale dlatego, że uzyskał taka pomoc właśnie specyficznie jako żołnierz i w ramach uprawnień wynikających z powołania do pełnienia służby wojskowej. Dlaczego zatem ustawodawca w punkcie 3 art. 21 ust. 6 miałby objąć także wyjątkowo sytuacje nie tylko odnoszące się do swoistych instytucji prawa o zakwaterowaniu sił zbrojnych (obecnych lub dawnych) lecz do tych które organy nazwały zaspokajaniem zbiorowych potrzeb społeczności ze środków Skarbu Państwa. Gdyby taki szeroki był cel owego punktu trzeciego, to nie byłoby powodu, aby np. w punkcie 5 art. 21 ust. 6 ustawodawca ograniczył się wyłącznie do wypadków nabycia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu WAM, jak również nie byłoby powodu aby zakresem art. 21 ust. 6 nie obejmować innych świadczeń związanych z zakwaterowaniem, czy prawem do lokalu mieszkalnego przewidzianych dla innych niż wojsko służb. Czy grup ludności, bo przecież tamte świadczenia również pochodzą ze środków publicznych.

Także z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, który następnie stał się ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, wprowadzającą do systemu prawnego m.in. obecną treść art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy nie ma mowy, aby zamiarem ustawodawcy było tworzenie jednorazowego korzystania z pomocy mieszkaniowej ze środków publicznych. Mowa jest tam natomiast o tym, że będące nowym rozwiązaniem "świadczenie mieszkaniowe" ma stanowić "ekwiwalent kosztów ponoszonych przez państwo w związku z obowiązkiem zakwaterowania w przypadku rezygnacji z przysługującego żołnierzowi prawa do zakwaterowania w naturze" (projekt ustawy z uzasadnieniem na stronie http://sejm.gov.pl).

Za zasadnością stanowiska skarżącego kasacyjnie przemawia także, jak to on wskazuje, wykładnia historyczna. Bowiem także w punkcie 3 art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu ustawodawca konsekwentnie i spójnie z treścią pozostałych punktów tego samego przepisu, odwołuje się do specyficznych instytucji prawa stanowiących emanację prawa żołnierza do zakwaterowania. Nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, WAM albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikata albo obniżką w cenie nabycia mogło bowiem niegdyś wynikać bezpośrednio z przysługującego żołnierzowi prawa do zakwaterowania. Zgodnie z treścią art. 86 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu obowiązującym (z pewnymi modyfikacjami) między 10 sierpnia 1995 r. a 1 lipca 2004 r. a także zgodnie z art. 55 i następnymi tej ustawy w brzmieniu sprzed wprowadzenia instytucji świadczenia mieszkaniowego, możliwe było nabycie przez żołnierza lokalu mieszkalnego od WAM z bonifikatą, albo nabycie takiego lokalu od innych właścicieli (w tym od jednostki samorządu terytorialnego, czy Skarbu Państwa) również z ulgą lub obniżką w cenie nabycia, ale z dodatkowym świadczeniem ze strony WAM, przy czym obie te postacie nabycia lokalu mieszkalnego z niższa ceną wiązały się bezpośrednio z tym, że nabywca tego lokalu był, osobą uprawnioną do kwatery w rozumieniu ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, co z kolei wiązało się wprost z aktem powołania do służby wojskowej.

Zatem celem uregulowania zawartego w art. 21 ust. 6 ustawy było, by żołnierz, którego prawo do zakwaterowania wynikające wprost z faktu pełnienia służby wojskowej i z przepisów o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (a nie z zaspokajania potrzeb zbiorowych społeczności przy udziale środków Skarbu Państwa przed powołaniem do służby wojskowej) zostało zrealizowane, w jednej ze specyficznych postaci przewidzianych przez ustawę o zakwaterowaniu przed nowelizacją tego prawa z dnia 1 lipca 2010 r., nie mógł się ubiegać o ponowne zrealizowanie tego prawa w oparciu o to że nadal pełni służbę wojskową, a w systemie pojawiły się nowe uregulowania dotyczące form prawa do zakwaterowania.

W związku z powyższymi uwagami Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przytoczonym przez Sąd pierwszej instancji tj. w wyrokach z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 1139/12, z dnia 6 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2506/12 oraz I OSK 2497/12 oraz w wyroku NSA z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1037/13 (wszystkie publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Większość tych orzeczeń odnosi się do nieco odmiennych stanów faktycznych, dotyczących małżonków żołnierzy. Prezentowane tam stanowisko nie uwzględnia argumentacji wziętej pod uwagę w niniejszej sprawie i zrywa związek świadczenia mieszkaniowego z wymogiem despozycyjności żołnierza zawodowego, związanym z koniecznością prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych w dowolnych miejscach. Zatem nie sposób dopatrywać się u osób będących w podobnej sytuacji jak skarżący "nieuzasadnionego uprzywilejowania". Ponadto w kontekście przedstawionych wcześniej wywodów nie ma znaczenia brak wskazania w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu ram czasowych do jakich ma zastosowanie to uregulowanie. Nie można także zgodzić się z poglądem prezentowanym w tych orzeczeniach, że wolą ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego w powyższym przepisie wyłączania. Argumentem przemawiającym przeciwko takiemu stanowisku jest to, że w systemie prawa jest wiele form pomocy w realizacji potrzeb mieszkaniowych, o których w art. 21 ust. 6 ustawy się milczy. Zatem gdyby przyjąć za słuszne stanowisko Sądu pierwszej instancji, to należałoby ustawodawcy odmówić racjonalności. Po wtóre uregulowanie to jest wyjątkiem (ograniczenie prawa) od zasady jaką jest przysługiwanie żołnierzowi prawa do zakwaterowania od momentu powołania do służby wojskowej. Nie wymaga przedstawienia szerszego wywodu, co do tego, że wykładanie przepisu o charakterze wyjątku w sposób rozszerzający, narusza jedną z podstawowych reguł wykładni o niedopuszczalności wykładni rozszerzającej wyjątku od zasady.

Należy także podkreślić, że całkowicie chybiona jest konstatacja Sądu pierwszej instancji, że z uwagi na skorzystanie z jednej z form pomocy przewidzianych w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, skarżący nie nabył skutecznie uprawnienia do zakwaterowania z dniem powołania do zawodowej służby wojskowej. Sąd nie zwrócił uwagi na to, że skarżący rozpoczął służbę wojskową 1 lipca 1999 r., kiedy obecnego przepisu art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu jeszcze nie było w systemie prawa. Prawo do zakwaterowania regulowała wówczas ustawa o zakwaterowaniu w odmiennym brzmieniu i nie budzi wątpliwości, że na podstawie art. 22 ust. 1 i 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu z dnia 1 lipca 1999 r., skarżący nabył prawo do zakwaterowania. Potwierdzeniem tego jest to, że korzystał przez pierwsze lata służby z internatu garnizonowego oraz oczekiwał na niekwestionowaną przez organ wypłatę ekwiwalentu, w zamian za rezygnację z kwatery, która była wówczas jedną z form zakwaterowania przewidzianego tą ustawą. Skarżący zrzekł się przysługującego mu ekwiwalentu. Zatem stosownie do treści art. 17 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych ustaw ( Dz.U. z 2010 r., Nr 28 poz. 143) prawo to stało się prawem do odprawy mieszkaniowej, której skarżący także nie otrzymał. W rezultacie skarżący nie skorzystał w czasie pełnienia służby wojskowej (do dnia wydania zaskarżonej decyzji) z takiej formy prawa do zakwaterowania, która pozbawiałaby go uprawnienia do świadczenia mieszkaniowego.

Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w ustalonym stanie faktycznym, skarżący nie może być objęty dyspozycją przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania wszedł w życie w dniu 1 lipca 2010 r. – art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 143). Nie można zatem przyjąć, iż na dzień 1 lipca 2010 r. skarżący skutecznie skorzystał z jednej z form pomocy mieszkaniowej, określonych w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Oznacza to, że w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia mieszkaniowego przysługiwało mu prawo do zakwaterowania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a co za tym idzie i świadczenia zamiennego w postaci wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, są pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, to wobec słuszności tych ostatnich zbyteczne jest odnoszenie się do tych pierwszych.

Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznając trafność podstaw kasacyjnych wskazujących na naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Przyjęte przez Sąd kasacyjny stanowisko stanowiące o dokonanej przez organy administracji i Sąd błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego, spowodowało konieczność uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz uchylenia zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S.

Organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, będzie miał na uwadze to, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu niniejszego wyroku, wiąże organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.