Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1464/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Po 131/07 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Po 131/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia

2007 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał inwestorowi G. M. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę parterowego budynku warsztatowego o wymiarach 4,50 m x 5,00 m, zlokalizowanego na posesji przy ul. [...] w P. (działka geodezyjna nr [...], arkusz [...], obręb S.). Organ I instancji ustalił w toku postępowania, że ww. budynek wybudowano w 1990 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a inwestorem jest G. M.. Budynek ten został wybudowany w celu pomieszczenia tam maszyny służącej do produkcji artykułów z tworzyw sztucznych. W dacie budowy obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z dnia [...] września 1966 r. zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania [...] (Dz. Urz. Woj. Pozn. z 1991 r., Nr 1, poz. 5). Jak wynika z wyrysu i wypisu planu z 1966 r., teren, na którym położona jest przedmiotowa posesja, przeznaczony był pod uprawy ogrodnicze z zabudową mieszkaniową i gospodarczą. Przedmiotowy budynek nie posiada cech budynku gospodarczego przeznaczonego do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego. Ponieważ pojęcie budynku warsztatowego nie mieści się w pojęciu budynku gospodarczego, organ uznał, że budynek ten został wybudowany na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę niż wymieniona w planie, a tym samym w sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której określono jako podstawę prawną art. 37 ust.1 i precyzując ją wskazał na art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 104 k.p.a. W pozostałej części organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił poglądy wyrażone w decyzji organu I instancji, a odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, iż analiza akt sprawy potwierdziła prawidłowość ustaleń organu I instancji, że sporny budynek znajduje się na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod innego rodzaju zabudowę. Wbrew poglądom inwestora, nie jest on budynkiem gospodarczym, nie odpowiada bowiem definicji budynku gospodarczego, wyrażonej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) Zgodnie z tą definicją przez pojęcie budynku gospodarczego należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w budynku tym pomieszczono maszynę służącą wytwarzaniu artykułów z tworzyw sztucznych. Tym samym, z uwagi na niezgodność inwestycji z planem miejscowym, należało orzec o rozbiórce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 131/07, oddalając skargę G. M. stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że przedmiotowy budynek został wybudowany przez skarżącego samowolnie w 1990 r. (co potwierdziła współwłaścicielka nieruchomości - A. M.). W związku z ww. ustaleniami Sąd I instancji stwierdził, że do obiektów powstałych przed 1995 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem Sądu, organy orzekające prawidłowo ustaliły, że budowa przedmiotowego budynku była sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w momencie wybudowania obiektu. Sąd Wojewódzki ocenił, że organy orzekające, dokonując oceny zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, słusznie uwzględniły przepisy obowiązującego dla przedmiotowego terenu w dacie wybudowania obiektu Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania w dniu 9 września 1966 r. (uchwała PRN nr 33/283/99; Dz. Urz. RN nr 11, poz. 80). W planie tym określono, że teren obejmujący m.in. działkę nr [...] przeznaczony jest pod uprawy ogrodnicze z zabudową mieszkaniową i gospodarczą oraz w celu zabezpieczenia niezbędnych usług. Z ustaleń organów wynika zaś, że w przedmiotowym budynku G. M., od czasu jego wybudowania, wytwarza artykuły z tworzyw sztucznych. W ocenie Sądu I instancji, przyjęcie, że przedmiotowy budynek, w którym odbywa się produkcja artykułów z tworzyw sztucznych nie jest budynkiem gospodarczym było prawidłowe. Posługując się wykładnią językową, Sąd doszedł do wniosku, że budynek gospodarczy to budynek pomocniczy, odnoszący się do gospodarstwa domowego, zwłaszcza wiejskiego, a zatem mający ścisły związek ze sposobem użytkowania budynku mieszkalnego, zagrodowego (Wielki Słownik Wyrazów Bliskoznacznych pod red. Mirosława Baciko - Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 204; Wielki Słownik Poprawnej Polszczyzny pod red. Andrzeja Makowskiego - Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 298). W ocenie Sądu nie można uznać, że samowolnie wybudowany budynek pełni funkcję pomocniczą wobec istniejącego na tej samej działce budynku mieszkalnego. Wykorzystywany jest on do produkcji artykułów z tworzyw sztucznych, a zatem jest częścią zakładu produkcyjnego, nie jest natomiast związany z mieszkaniową funkcją nieruchomości. Organy uznając, że budowa obiektu sprzeczna była z obowiązującym w dacie budowy planem miejscowym, który nie zezwala na posadowienie tego rodzaju obiektów dokonały prawidłowej oceny, nie naruszając reguł wykładni. Powołana przez organ II instancji definicja odpowiada definicji pojęcia budynku gospodarczego w brzmieniu ustalonym wg powszechnych reguł języka polskiego. Dodatkowo Sąd nadmienił, że produkcji artykułów z tworzyw sztucznych nie sposób zaliczyć do tzw. niezbędnych usług dopuszczonych przez analizowany plan na terenach upraw ogrodniczych z zabudową mieszkaniową i gospodarczą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożył Gabriel Merek, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki, oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez pominięcie akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania ([...]) i w konsekwencji oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie wskazał, że w dacie wybudowania przedmiotowego budynku obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania, z 1966 r. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w dacie wzniesienia obiektu, tj. w 1990 r., działka, na której wybudowano przedmiotowy obiekt była objęta planem zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 1975 r., zaakceptowanym przez Wojewodę Wielkopolskiego w dniu 22 sierpnia 1975 r., stanowiącym integralną cześć planu województwa poznańskiego - zatwierdzony uchwałą nr VII/2S/77 Wojewódzkiej Rady. Z treści powyższego planu nie wynika jednoznaczny, bezwzględny zakaz wznoszenia na terenie, na którym posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany, budynków gospodarczych czy też warsztatowych bądź innych związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkających tam osób. W planie tym jest jedynie zakaz dotyczący budynków wykorzystywanych w celach prowadzenia dużych ferm hodowlanych. Po drugie, Sąd I instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych, uznając, iż budynek wybudowany przez skarżącego nie jest budynkiem gospodarczym, a "budynkiem warsztatowym". Skoro ani ówcześnie obowiązujący przedmiotowy plan zagospodarowania, ani ustawa Prawo budowlane z 1974 r., ani wydane na jej podstawie rozporządzenie z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, nie zawierały pojęcia budynku gospodarczego, to tym bardziej stworzenie przez Sąd na potrzeby niniejszego postępowania nowego pojęcia "budynku warsztatowego" w odniesieniu do stanu faktycznego z 1990 r. jest niczym nieuzasadnione i stanowi rażący błąd w ustaleniach faktycznych sprawy. W skardze kasacyjnej wskazano, że orzecznictwo NSA pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przyjmowało, iż budynkiem gospodarczym jest budynek służący zaspokajaniu potrzeb bytowych osób zamieszkujących na tej działce (wyrok NSA w Warszawie, z dnia 10 września 1986 r., IV SA 420/86, ONSA 1986/2/48). Skoro w przedmiotowym budynku skarżący prowadzi działalność gospodarczą, stanowiącą źródło jego utrzymania, to należy uznać, iż budynek ten jest budynkiem gospodarczym służącym zaspokajaniu potrzeb bytowych skarżącego. W konsekwencji należałoby uznać, iż przedmiotowy budynek objęty jest dyspozycją przywołanego przez Sąd zapisu odnoszącego się do działki nr 12/6 w planie zagospodarowania przestrzennego z 1966 r. Ponadto zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając zaskarżony wyrok przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w k.p.a., a w szczególności nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego postępowania. Sąd w ogóle nie odniósł się do kwestii pominięcia przez organy obu instancji sprawy toczącej się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania ([...]) dotyczącymi nakazu G. M., wykonania niezbędnych czynności do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami. Co więcej, Sąd I instancji, rozpatrując przedmiotową sprawę również nie odniósł się do tych akt.

Ponadto decyzją z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...], Prezydent Miasta Poznania zezwolił G. M. na użytkowanie samowolnie wybudowanego w 1990 r. budynku, albowiem dokonał on niezbędnych czynności do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, w zakreślonym w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...]. W decyzji o pozwoleniu na użytkowanie organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i ich mienia, spełnia warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać tego typu budynki oraz lokalizacja tego obiektu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także, iż pozwolenie na użytkowanie jest zgodne z obowiązującą wykładnią przepisów prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta m. in. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).

Zarzut naruszenia prawa procesowego wymaga zbadania w pierwszej kolejności, ponieważ od prawidłowo przeprowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego zależy prawidłowość materialnoprawnych podstaw wyroku, a taki zarzut również postawiono w skardze kasacyjnej.

Zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadniono tym, iż Sąd ten, rozpatrując sprawę pominął akta Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, w wyroku zaś nie odniósł się do decyzji, którą nałożono na skarżącego obowiązki zmierzające do legalizacji obiektu, a także zaakceptował pominięcie przez organ rozstrzygający sprawę okoliczności związanych z legalizacją obiektu, co przez naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 7 i 77 k.p.a. miało wpływ na wynik toczącej się sprawy.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać trzeba, że w treści art. 141 § 4 p.p.s.a. opisano obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku (o ile jest sporządzane) stanu sprawy. Chodzi zatem o zwięzłą relację z dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, obejmującą te wszystkie kwestie, które są niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy i ustosunkowania się do podnoszonych zarzutów, a także ocenę ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać, niekoniecznie szeroki, ale wyczerpujący opis sprawy, zawierający wszystkie istotne jej elementy. Jeżeli zatem niektóre elementy sprawy, szczególnie toczącej się od wielu lat i wielokrotnie rozpatrywanej przez organy w obu instancjach, nie są istotne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, to nie można skutecznie postawić zarzutu pominięcia opisu części takiej sprawy w uzasadnieniu wyroku. W skardze kasacyjnej nie wykazano też, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało pominięcie powyższych okoliczności w opisie uzasadnienia wyroku (bo takiej właśnie kwestii może dotyczyć zarzut formułowany w oparciu o wyżej podany art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Na krytyczną ocenę zasługuje też pominięcie rzeczywistego charakteru decyzji PINB, na którą powołano się w skardze kasacyjnej, ponieważ decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, wyprowadzane z niej wnioski nie zasługują zatem na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej, stawiając Sądowi Wojewódzkiemu taki zarzut przemilczał bowiem okoliczność, że decyzja PINB, po jej utrzymaniu w mocy przez organ II instancji, została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Po 243/03), co skutkowało uchyleniem decyzji PINB udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku, a w konsekwencji nakazem rozbiórki.

Formułowanie zarzutów kasacyjnych w oparciu o rozstrzygnięcia organów, pojawiających się we wcześniejszych etapach sprawy, a następnie wyeliminowanych z obrotu prawnego w postępowaniach instancyjnych, nadzorczych lub też na skutek kontroli sądowej, nie może odnieść oczekiwanego skutku, gdyż wyeliminowane z obrotu indywidualne akty administracyjne pozbawione zostały najistotniejszej cechy jaką było kształtowanie praw lub obowiązków dotyczących ich adresatów, nie można zatem skutecznie powoływać się na stanowisko organów wyrażane w takich aktach.

Również zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego przyjętego za podstawę prawną decyzji i wyroku, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. został wadliwie skonstruowany.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, że przyjęcie jako podstawy skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, rozumianego jako bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, wymaga wykazania w skardze nieadekwatności zastosowanej normy prawnej do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykazuje się, że błąd Sądu polegał na zaakceptowaniu ustaleń organów, że w dacie wybudowania przedmiotowego budynku obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania z 1966 r., a nie jak twierdzi skarżący, plan zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 1975 r. Zarzuca się zatem, iż organy wadliwie ustaliły okoliczności w zakresie obowiązywania określonego stanu prawnego. Nie chodzi zatem o błąd subsumcji rozumianej jako wadę w opisie w języku określonej normy prawnej określonego stanu faktycznego, lecz o błąd polegający na zastosowaniu nieodpowiedniego przepisu prawa materialnego, tj. nieobowiązującego, zdaniem skarżącego, planu zagospodarowania.

Odnosząc się do tak rozumianego zarzutu skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że z ustaleń organów zawartych w aktach postępowania administracyjnego poddanego kontroli Sądu Wojewódzkiego wynikało, że plan z 1975 r. nie został opublikowany (opublikowano jedynie treść uchwały, a nie plan) i z tej przyczyny organy opierały swoje rozstrzygnięcia na planie wcześniejszym, tj. z 1966 r. W takim razie, skoro dalsze wywody skargi kasacyjnej odnoszą się do regulacji wynikających z planu z 1975 r., pomimo prawidłowej oceny w zakresie podstaw prawnych, na których oparły się organy, to argumenty skargi kasacyjnej dotyczące powyższych okoliczności nie mogą zaważyć na ocenie rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego.

Na marginesie już tylko wspomnieć trzeba, że już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1981 r., sygn. akt I SA 2253 (ONSA 1981/2/109) przyjęto, że artykuł 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), mówiący o przeznaczaniu terenu na określony cel "zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym" należy rozumieć w ten sposób, że podstawą rozstrzygnięć organów administracji, działających zgodnie z art. 54 ust. 5 tej ustawy, może być tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mający moc powszechnie obowiązującą, to jest uchwalony i opublikowany zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67, z późn. zm.) oraz z § 7 ust. 1 uchwały nr 148 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1976 r. w sprawie zasad i trybu sporządzania, uzgadniania i zatwierdzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (M.P. Nr 31, poz. 135).

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.