Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 797/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.5 pkt 11, art. 26 ust.1 pkt8
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Teza: Narusza przepis art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) oraz art. 2 Konstytucji RP system realizacji programu, niezawierający regulacji ukierunkowanych na przeciwdziałanie zagrożeniom pomyłek i błędów wyni-kających z korzystania z systemów informatycznych przy przesyłaniu tą drogą plików w formie elektronicznej, niedopuszczający możliwości sprostowania przez stronę za-istniałej pomyłki i skutkujący odrzucenie z tego powodu wniosku strony o dofinanso-wanie jej projektu.

TEZY

Narusza przepis art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) oraz art. 2 Konstytucji RP system realizacji programu, niezawierający regulacji ukierunkowanych na przeciwdziałanie zagrożeniom pomyłek i błędów wyni-kających z korzystania z systemów informatycznych przy przesyłaniu tą drogą plików w formie elektronicznej, niedopuszczający możliwości sprostowania przez stronę za-istniałej pomyłki i skutkujący odrzucenie z tego powodu wniosku strony o dofinanso-wanie jej projektu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Zofia Borowicz Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. W. M. K. "O." Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Op 238/10 w sprawie ze skargi F. W. M. K. "O." Sp. z o.o. w O. na ocenę projektu Zarządu Województwa O. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu dotyczącego odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w .; 2. zasądza od Zarządu Województwa Opolskiego na rzecz F. W. M. K. "O." Sp. z o.o. w O. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Op 238/10, wydanym w sprawie ze skargi F.W. M. K. "O." Spółka z o.o. w O. na ocenę projektu Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu pn. "Wdrożenie innowacji technologicznej poprzez uruchomienie w K. działu badawczo-rozwojowego", oddalono skargę.

Sąd ustalił następujący stan sprawy:

W dniu [...] listopada 2009 r. F. W. M. K. "O." Sp. z o.o. w O., zwana dalej "spółką", złożyła w O.C. R.G., zwanym dalej "OCRG", wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Wdrożenie innowacji technologicznej poprzez uruchomienie w K. działu badawczo-rozwojowego". Pismem z dnia [...] marca 2010 r. OCRG poinformowało o konieczności dostarczenia skorygowanego wniosku i brakujących załączników w ciągu trzech dni roboczych od dnia otrzymania pisma. Spółka w dniu [...] marca 2010 r. złożyła skorygowany wniosek wraz z załącznikami.

Pismem z dnia [...] marca 2010 r. OCRG poinformowało spółkę o odrzuceniu wniosku, który nie będzie podlegał dalszej ocenie, z powodu braku spójności sumy kontrolnej w wersji elektronicznej wniosku z sumą kontrolną w wersji papierowej tego wniosku, co uniemożliwiło przeprowadzenie prawidłowego procesu korekty w systemie S., a tym samym wniosek nie spełnił wymogu rejestracyjnego.

Nie godząc się z dokonaną oceną spółka wystąpiła z protestem, wnosząc o przywrócenie wniosku do ponownej oceny w ramach etapu merytorycznego. Według spółki brak spójności pomiędzy sumą kontrolną w wersji elektronicznej a sumą kontrolną w wersji papierowej nie wynikał z niezastosowania się spółki do zaleceń OCRG, lecz był jedynie następstwem niezamierzonej zmiany pliku komputerowego w wyniku przesłania go pocztą elektroniczną, która to okoliczność nie zależała od spółki i nie była przez nią zawiniona. Przyczyną modyfikacji przesłanego pliku była niezgodność sposobu kodowania znaków końca linii pomiędzy różnymi systemami operacyjnymi komputerów spółki. Jak wskazała brak jest możliwości sprawdzenia przez beneficjenta sumy kontrolnej w trakcie przechowywania pliku XML w jego systemie komputerowym i po nagraniu go na płytę CD, a przed dostarczeniem pliku do OCRG, ponieważ algorytm obliczania sumy kontrolnej w generatorze jest niejawny i nie jest udostępniany beneficjentom. Toteż, nie mają oni żadnej możliwości sprawdzenia, czy posiadany przez nich plik XML nie uległ modyfikacji. Zdaniem spółki OCRG powinien udostępnić beneficjentom aplikację umożliwiającą im w dowolnej chwili sprawdzenie sumy kontrolnej pliku XML przechowywanego w ich systemie komputerowym.

Według spółki działała ona w dobrej wierze, zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie, a także instrukcją obsługi generatora wniosków, a zatem nie może ponosić winy za zaistniałą sytuację, w szczególności, że:

• w żadnym dokumencie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 nie ma wzmianki o tym, aby przesyłanie pliku XML pocztą elektroniczną mogło prowadzić do zmiany jego treści,

• w żadnym dokumencie Regionalnego programu, ani w instrukcji obsługi generatora nie ma także wytycznych co do wymaganego/zalecanego systemu operacyjnego, którym powinien posługiwać się beneficjent; jedyna wzmianka dotyczy typu przeglądarki internetowej, ale tu beneficjent postąpił zgodnie z instrukcją,

• oryginalny plik XML posiadany przez beneficjenta był nieuszkodzony, a suma kontrolna była zgodna z sumą zapisaną w pliku PDF, co świadczy o tym, iż plik ten został spakowany programem ZIP 1 dostarczony pocztą elektroniczną do OCRG.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. OCRG rozpatrzył protest negatywnie. Uzasadniając rozstrzygnięcie powołano się na postanowienia Vademecum dla beneficjentów RPO WO dotyczące instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, w myśl których suma kontrolna widniejąca na wersji papierowej wniosku musi być tożsama z sumą kontrolną wersji elektronicznej przedłożonej na nośniku elektronicznym, gdyż jest to niezbędny warunek rejestracyjny wniosku o dofinansowanie, co odnosi się również do jego korekty. Za nieuzasadniony uznano zarzut dotyczący braku wzmianki w instrukcjach w kwestii wypełniania wniosku czy też obsługi generatora o sposobie postępowania z tego typu plikiem w przekazie elektronicznym. Nie było bowiem potrzeby umieszczenia w instrukcjach takich informacji, gdyż przesyłanie plików pocztą elektroniczną nie ma wpływu na ich zawartość. Pliki, zarówno w formacie PDF, jak i XML, można przesyłać pocztą elektroniczną pomiędzy komputerami pracującymi w takich samych, jak i w różnych systemach operacyjnych i nie ulegają one żadnej modyfikacji podczas przesyłania.

Instytucja zarządzająca przyznała, że dostarczona później oryginalna wersja pliku XML została sprawdzona przez administratora systemu i suma kontrolna tego pliku jest identyczna z sumą kontrolną wniosku dostarczoną w dniu [...] marca 2010 r. do OCRG w wersji PDF. Jednak OCRG nie może weryfikować prawidłowości tej wersji, gdyż protest jest rozpatrywany wyłącznie w oparciu o dokumentację złożoną do konkursu oraz uzupełnioną w trakcie oceny wniosku o dofinansowanie w ramach tego konkursu. Podczas rozpatrywania protestu nie są więc brane pod uwagę inne dokumenty, które wcześniej nie zostały dostarczone przez wnioskodawcę w ramach procedury naboru i oceny wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., jak to wskazano na wstępie, oddalił skargę.

Powołując się na przepis art. 26 ust.1 pkt 16 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.), w myśl którego do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności zapewnienie właściwej informacji i promocji programu operacyjnego, oraz na przepis art. 26 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów, Sąd pierwszej instancji wywiódł po stronie instytucji zarządzającej uprawnienie do określenia procedury postępowania przy dokonywaniu oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie. I tak, w rozdziale 1 - przygotowanie i wybór projektu w ramach RPO WO 2007-2013 w pkt 1.1 zatytułowanym zasady poprawnego przygotowania i wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu z EFRR wskazano w ppkt 6, że suma kontrolna widniejąca w wersji papierowej wniosku musi być tożsama z sumą kontrolną w wersji elektronicznej wniosku przedłożonej na nośniku elektronicznym. Z kolei w pkt 1.2 dotyczącym procesu wyboru projektów w trybie konkursowym w pkt 1.2.3 ujęto zasady i formy składania wniosków. Mianowicie, w ppkt 8 wskazano, iż w przypadku niespełnienia przez wniosek wymogów rejestracyjnych beneficjent zostaje o tym fakcie powiadomiony w formie pisemnej i wówczas zobowiązany jest do odbioru kopii dokumentacji projektowej. Z kolei, w sytuacji, gdy wniosek spełnia wymogi formalne, jest rejestrowany w systemie informatycznym S., a beneficjentowi wydaje się potwierdzenie przyjęcia wniosku. Opisane zasady, jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko OCRG, dotyczą zarówno pierwotnej wersji wniosku o dofinansowanie, jak również korekty każdego wniosku, zatem przy sporządzaniu korekt obowiązują takie same zasady jak przy wypełnianiu pierwotnych wniosków o dofinansowanie. Natomiast w myśl pkt 1.2.4.1 ocenie merytorycznej poddawany jest wniosek o dofinansowanie projektu spełniający wymogi rejestracyjne, co oznacza m.in., że złożono go w wersji papierowej i elektronicznej o tej samej sumie kontrolnej, a nadto, że był poprawnie walidowany. W sprawie zaś nie było sporne, że skarżąca spółka złożyła skorygowany wniosek w wersji papierowej i elektronicznej różniący się sumą kontrolną, co uprawniało OCRG do nie uwzględnienia protestu spółki. Tym samym w sprawie nie naruszono zarzucanego przez spółkę powołanego wyżej przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

W ocenie Sądu pierwszej instancji spółka nie zachowała należytej staranności przy posługiwaniu się urządzeniami elektronicznymi przy przesyłaniu danych tą drogą. Skoro korzystała ona z różnych systemów operacyjnych, to wiedząc o wymogu zgodności sumy kontrolnej, powinna mieć na uwadze ewentualne "pułapki" związane z przesyłaniem informacji drogą elektroniczną.

Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko OCRG o braku możliwości oceny wersji elektronicznej przedłożonej później przez wnioskodawcę już po odrzuceniu wniosku, gdyż przedmiotem oceny była, zgodnie z procedurą odwoławczą na etapie przedsądowym (pkt 2.12 dotyczący rozpatrzenia protestu, w tym ppkt 8), dokumentacja złożona do konkursu oraz uzupełniona w trakcie oceny wniosku o dofinansowanie w ramach tego konkursu. Skoro zatem złożony przez spółkę skorygowany wniosek o dofinansowanie nie spełniał wymogów rejestracyjnych, a to z uwagi na niezgodność sumy kontrolnej, rozstrzygnięcie protestu należało uznać za zgodne z prawem, co uzasadnia oddalenie skargi.

Od powyższego wyroku spółka wniosła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna, oparta jest na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."

Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, polegającą na błędnym ustaleniu, że odrzucając wniosek spółki OCRG nie naruszył zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów, ponieważ instytucji zarządzającej przysługiwało prawo odrzucenia wniosku z powodu braku formalnego, tj. niespełnienia przez spółkę wymogu wskazanego w Rozdziale 1 pkt 1.1. ppkt 6 Załącznika nr 1 do uchwały Nr [...] Vademecum dla beneficjentów RPO WO 2007-2008 tom II - Przygotowanie i wybór projektów w ramach RPO WO 2007-2013 (wersja 8), czyli zgodności sumy kontrolnej widniejącej na wersji papierowej wniosku z sumą kontrolną w wersji elektronicznej przedłożonej na nośniku elektronicznym, podczas gdy ani w Vademecum dla beneficjentów RPO WO 2007-2008, ani też w Instrukcji Obsługi Generatora Wniosków Aplikacyjnych, dostępnej na stronie internetowej, jak również w żadnym innym dokumencie czy miejscu, instytucja zarządzająca nie ostrzegła, iż w wyniku przesyłania pocztą internetową komputerowych plików XML plik ten może ulec niezamierzonej modyfikacji, w następstwie czego dojdzie do niezgodności pomiędzy sumą kontrolną podaną na wersji papierowej a sumą kontrolną znajdującą się w wersji elektronicznej, ani też nie wskazała sposobu w jaki pliki powinny być spakowane podczas przesyłania pocztą internetową, aby nie doszło do ich modyfikacji.

Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niezbadanie i niedokonanie przez Sąd oceny, czy odrzucenie wniosku spółki nastąpiło zgodnie z art. 29 ust. 2 tej ustawy;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności instytucji zarządzającej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez nią materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogłyby przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie instytucji zarządzającej oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść spółki. Nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o opinię biegłego informatyka obejmującą swym zakresem ustalenie, czy system informatyczny S. umożliwiał, czy też nie umożliwiał spółce sporządzenia wniosku w obu wersjach, papierowej i elektronicznej, ze zgodną sumą kontrolną.

Jak wywodzi skarga kasacyjna Sąd pierwszej instancji uznał, że ujęty w punkcie 1.1. ppkt 6 Vademecum nakaz zgodności sumy w wersji papierowej z wersją elektroniczną stanowi "zasadę jednakową dla wszystkich" wnioskodawców (str. 10 uzasadnienia). Jednakże temu uznaniu zaprzeczył, bowiem na stronie 11 uzasadnienia podkreślił, iż spółka korzystając z urządzeń elektronicznych oraz posługując się oprzyrządowaniem do tych urządzeń, w tym oprogramowaniem, powinna dysponować fachową wiedzą umożliwiającą jej prawidłowe wykorzystywanie tych urządzeń w swojej działalności. Bezbłędne sporządzenie poprawionego wniosku (korekty wniosku) w wersji papierowej i elektronicznej w zakresie zgodności sumy kontrolnej na wersji papierowej i sumy kontrolnej w wersji elektronicznej, zdaniem Sądu, wymagało zatem sporządzenia wniosku o dofinansowanie przez "fachowca" w zakresie informatyki. Natomiast pod użytym w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju pojęciem "wszystkich kategorii beneficjentów", należy rozumieć wszystkie podmioty chcące przystąpić do konkursu i to niezależnie od tego czy są w stanie zapewnić sobie fachową pomoc do sporządzenia wniosku, czy też nie. Obowiązkiem instytucji zarządzającej było więc opracowanie Vademecum oraz Instrukcji wypełniania wniosku z zapisami informującymi o "pułapkach", tak aby beneficjent, przystępując do sporządzenia wniosku lub konieczności sporządzenia korekty wniosku, mógł ocenić czy jest w stanie samodzielnie sporządzić formularze, czy też niezbędna mu będzie pomoc z zewnątrz w postaci informatyka posiadającego w zakresie programów komputerowych "wiedzę fachową". Tylko w ten sposób mógłby bowiem zapobiec końcowemu sporządzeniu wniosku lub jego korekty z niezgodną sumą kontrolną w wersji papierowej i wersji elektronicznej.

Według skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji uznał za dopuszczalną tkwiącą w Generatorze Wniosków Aplikacyjnych w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa [...] wadę w postaci modyfikacji pliku komputerowego XML podczas przesyłania pliku pocztą internetową, za co OCRG nie ponosi odpowiedzialności. Sąd pierwszej instancji usankcjonował zatem możliwość dostarczenia uczestnikom konkursu przez instytucję zarządzającą wadliwych narzędzi do przygotowania wniosków i zgodził się z uprzywilejowaniem tych uczestników, którym już wcześniej znane były "pułapki" w postaci niemożności przesyłania plików XML pocztą elektroniczną bez uprzedniego ich spakowania. Sąd nie dostrzegł jednak, że różnicowanie uczestników konkursu na takich, którym znane są omawiane "pułapki" i na takich, którym "pułapki" znane nie są, spowodowało naruszenie określonej w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu. Automatycznie bowiem z grona przystępujących do konkursu zostali wykluczeni ci beneficjenci, którzy nie byli w posiadaniu wiedzy o "pułapkach" i ich nie przewidując, nie skorzystali z "fachowej wiedzy".

Jak podnosi skarga kasacyjna dopiero po odrzuceniu wniosku spółki z omawianej przyczyny na stronie internetowej Województwa [...] znalazła się informacja ostrzegająca o możliwych zmianach w pliku oraz wskazująca w jaki sposób należy przesyłać plik, aby nie doszło do jego zmiany. Gdyby spółka wcześniej była w posiadaniu takiej wiedzy, korektę wniosku sporządziłaby i dostarczyła instytucji zarządzającej ze zgodną sumą kontrolną w obu wersjach.

Zgodnie z art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak podkreśla skarga kasacyjna, sąd administracyjny bada ocenę projektu dokonaną przez organ zarządzający pod względem zgodności z prawem. Sąd bada zatem, czy ocena przeprowadzona przez organ miała na względzie spełnienie przez projekt wymogów ustawowych, a więc z konieczności bada także, czy wymagania przedstawione w instrukcjach i załącznikach do instrukcji są zgodne z wymogami ustawowymi zawartymi w art. 29 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Tylko niespełnienie wymogów ustawowych dyskwalifikuje projekt. Bezpośrednią przyczyną odrzucenia wniosku spółki było niezastosowanie się do wymogu Rozdziału 1 punkt 1.1. ppkt 6 Vademecum, a więc do uregulowania zawartego w akcie wewnętrznym i uregulowania pozaustawowego. Toteż, Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, powinien był zbadać, czy instytucja zarządzająca dokonała oceny spornego wniosku zgodnie z art. 29 ust. 2 powołanej ustawy. W szczególności Sąd winien był zbadać, czy domaganie się przez instytucję zarządzającą spełnienia wymogu zgodności sumy kontrolnej na wersji papierowej z sumą kontrolną w wersji elektronicznej, jest zgodny z obowiązującym art. 29 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Istotą naruszenia przepisów postępowania jest zarzut nieskontrolowania przez Sąd pierwszej instancji, stosownie do przepisu art. 30c 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, działania OCRG, a w szczególności, czy w świetle przepisów art. 29 ust. 2 tej ustawy wspomniany organ był uprawniony odmówić spółce prawa usunięcia stwierdzonego mankamentu jej wniosku, dotyczącego spełnienia wymogu zgodności sumy kontrolnej na wersji papierowej wniosku z sumą kontrolną w jego wersji elektronicznej, który to wymóg był przewidziany w systemie realizacji projektu, a co było równoznaczne z negatywnym rozpatrzeniem protestu spółki.

Kontrolując zaskarżony wyrok w pierwszej kolejności wymaga rozważenia charakter systemu realizacji programu, czyli zasad i procedur obowiązujących podmioty uczestniczące w realizacji programu, w rozumieniu przepisu art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy, którego częścią było Vademecum dla beneficjentów, który nakładał na wnioskodawcę wymóg, aby suma kontrolna wniosku w wersji papierowej była zgodna z sumą kontrolną w wersji elektronicznej. W szczególności może powstać wątpliwość, czy omawiany system realizacji programu jest źródłem prawa. System ten nie mieści się bowiem w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie jest też wydany przez organ, który ma konstytucyjne upoważnienie dla wydania przepisów prawa. Ponadto, system realizacji programu nie jest publikowany w sposób powszechnie przyjęty dla publikacji aktów normatywnych. Mimo tych mankamentów należałoby systemowi realizacji programu nadać charakter źródła prawa. Przemawia za tym wzgląd, że ocena projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych na podstawie kryteriów zawartych we wspomnianym systemie realizacji programu, dokonywana przez instytucję zarządzającą, jest kontrolowana przez sąd administracyjny (art. 30c ust. 1 ustawy). Gdyby system realizacji programu nie miał waloru źródła prawa, sprawowanie przez sąd administracyjny wspomnianej kontroli, pod kątem zgodności działań instytucji zarządzającej z omawianym systemem, nie wchodziłoby w grę. Istotą sprawowania władzy sądowniczej jest bowiem rozstrzyganie prawnych spraw i sporów powstających w procesie stosowania prawa lub jego stanowienia (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, zarys wykładu, Warszawa 2001, s. 351). Dlatego, mimo nieprecyzyjnych regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dotyczących charakteru systemu realizacji programu, o którym mowa w omawianych przepisach, należałoby nadać mu walor źródła prawa. Przemawia za tym dodatkowo okoliczność, że omawiana regulacja ma umocowanie we wspomnianej ustawie. Ponadto regulacja system realizacji programu spełnia pozostałe kryteria dotyczące źródła prawa. Ma ona bowiem charakter generalny i jest skierowana do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Toteż, co do zasady, jako źródło prawa, aczkolwiek nie powszechnie obowiązującego, systemu realizacji programu wiąże podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie projektu.

Jednakże przepisy systemu realizacji programu nie wiążą sądu administracyjnego, gdyż zgodnie z zasadą konstytucyjną, wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W razie wniesienia przez wnioskodawcę skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie dotyczące negatywnego wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu, sąd administracyjny skontroluje także jego zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a w szczególności z Konstytucją RP i ustawami.

Skarga kasacyjna, o czym była już mowa, czyni Sądowi pierwszej instancji zarzut nieskontrolowania, pod kątem zgodności z przepisami art. 29 ust. 2 i art. 26 ust. 2 powołanej ustawy, zapisu 1.1. ppkt 6 Vademecum dla beneficjentów, który zawierał wymóg złożenia przez wnioskodawcę, na wezwanie instytucji zarządzającej, wniosku, którego suma kontrolna widniejąca na wersji papierowej winna być zgodna z sumą kontrolną w wersji elektronicznej, nie dopuszczając w tym zakresie możliwości sprostowania zaistniałej pomyłki. W świetle powyższych rozważań, powołany zarzut co do zasady wchodzi w zakres kognicji sądu administracyjnego, a jego zasadność podlega zbadaniu w postępowaniu kasacyjnym.

Jak już wskazano spółka tłumaczyła niespełnienie powyższego wymogu niezamierzoną zmianą pliku komputerowego w wyniku przesłania go pocztą elektroniczną, która to okoliczność nie zależała od spółki i nie była przez nią zawiniona.

Na tle okoliczności niniejszej sprawy nasuwa się ogólne spostrzeżenie, że nieomal wszystkie dziedziny życia dotyka postęp w zakresie informatyki. Dostrzega to ustawodawca, który widzi również płynące stąd zagrożenia. Brak jest wprawdzie ustawy, która w sposób kompleksowy regulowałaby wszystkie istotne kwestie związane z korzystaniem z systemów informatycznych, niemniej w szeregu ustaw, które cząstkowo dotyczą powyższej kwestii, nakłada się na podmioty korzystające zawodowo z systemów informatycznych obowiązki ukierunkowane na uniknięcie zagrożeń pomyłek i błędów stąd wynikających. Można tutaj wskazać na przepis art. 661 § 2 k.c., w myśl którego przedsiębiorca składający ofertę w postaci elektronicznej jest obowiązany przed zawarciem umowy poinformować drugą stronę w sposób jednoznaczny i zrozumiały o zasadach i sposobach utrwalania, zabezpieczania i udostępniania przez przedsiębiorcę drugiej stronie treści zawieranej umowy (pkt 3), jak i o metodach i środkach technicznych służących wykrywaniu i korygowaniu błędów we wprowadzanych danych, które jest obowiązany udostępnić drugiej stronie (pkt 4). Zbliżone regulacje zawarte są również w ustawie z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144, poz. 1204 ze zm.). I tak m.in., stosownie do art. 6 tej ustawy usługodawca jest obowiązany zapewnić usługobiorcy dostęp do aktualnej informacji o szczególnych zagrożeniach związanych z korzystaniem z usługi świadczonej drogą elektroniczną (pkt 1) oraz funkcji i celu oprogramowania lub danych niebędących składnikiem treści usługi, wprowadzanych przez usługodawcę do systemu teleinformatycznego, którym posługuje się usługobiorca (pkt 2). Ponadto, zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 2 lit. a) tej ustawy, regulamin świadczenia usług drogą elektroniczną, który określa usługodawca, powinien wskazywać warunki świadczenia usług drogą elektroniczną, w tym wymagania techniczne niezbędne do współpracy z systemem teleinformatycznym, którym posługuje się usługodawca. Wspomniane regulacje mają na celu uniknięcie potencjalnych zagrożeń będących następstwem przesyłania informacji drogą elektroniczną.

Powyższy problem dostrzegł również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt P 25/06. W świetle tego wyroku art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 1a i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) w zakresie, w jakim ogranicza możliwość złożenia miesięcznych informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników oraz możliwość złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące tylko do formy transmisji danych w formie dokumentu elektronicznego, bez zapewnienia innego sposobu dokonania tych czynności w sytuacji, gdy skorzystanie z tej drogi transmisji danych stało się obiektywnie niemożliwe lub istotnie utrudnione, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz z art. 69 Konstytucji RP. Według Trybunału Konstytucyjnego wspomniana regulacja narusza zasadę proporcjonalności poprzez zachwianie proporcji pomiędzy efektami kwestionowanej regulacji a zakresem ciężarów nakładanych na obywatela, gdy ciężarem związanym z obowiązkiem informatycznym jest ryzyko utraty prawa do należnego dofinansowania, zwłaszcza gdy nie uwzględnia się wchodzących w grę zdarzeń losowych (np. awarii łącza).

Sąd pierwszej instancji, z czym zgodzić się należy z zarzutem skargi kasacyjnej, nie oceniał, a powinien był uczynić, zgodność wspomnianego postanowienia Vademecum z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, a w szczególności z przepisami art. 29 ust. 2 i art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Sąd uchylił się od tego obowiązku, niejako a priori przyjmując wiążącą moc systemu realizacji programu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odwołując się do przedstawionych wyżej ustawowych regulacji prawnych ukierunkowanych na uniknięcie zagrożeń pomyłek i błędów wynikających z korzystania z systemów informatycznych przy przesyłaniu tą drogą plików w formie elektronicznej regulacje te, na zasadzie analogii iuris, powinny znaleźć zastosowanie w systemie realizacji programu, o którym mowa w art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zresztą, jak to trafnie wskazuje skarga kasacyjna, Sąd pierwszej instancji dostrzegł możliwość popełnienia błędów i pomyłek przy przesyłaniu plików drogą elektroniczną. Jednakże nie wyciągnął właściwych wniosków, a mianowicie, iż wspomniane kwestie powinny być przedmiotem regulacji w systemie realizacji programu. Skoro tak się nie stało, uzasadniony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 29 ust. 2, a w szczególności punktu 11 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt P 25/06, że narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 2 Konstytucji RP) system realizacji programu, niedopuszczający możliwości sprostowania omyłki w treści dokumentu, która miała miejsce na etapie przesyłania przez wnioskodawcę danych drogą elektroniczną, co skutkowało odrzuceniem wniosku i negatywnym rozpatrzenie protestu. Reasumując narusza przepis art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 2 Konstytucji RP system realizacji programu, niezawierający regulacji ukierunkowanych na przeciwdziałanie zagrożeniom pomyłek i błędów wynikających z korzystania z systemów informatycznych przy przesyłaniu tą drogą plików w formie elektronicznej, niedopuszczający możliwości sprostowania przez stronę zaistniałej pomyłki i skutkujący odrzucenie z tego powodu wniosku strony o dofinansowanie jej projektu.

Z powyższych względów również zasadnie wywodzi skarga kasacyjna, że nieuwzględnienie protestu spółki w niniejszej sprawie nastąpiło z naruszeniem zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu, o której mowa w art. 26 ust. 2 powołanej ustawy.

Skoro w niniejszej sprawie doszło w swej istocie do dokonania przez instytucję zarządzającą oceny projektu spółki w sposób naruszający prawo, a jednocześnie spółka wyczerpała przysługujące jej środki odwoławcze, zaskarżony wyrok podlega zatem uchyleniu (art. 185 p.p.s.a.).

Rozpoznając ponownie sprawę, uwzględniając ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w niniejszym wyroku, Sąd pierwszej instancji uwzględni skargę spółki.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.