Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 221/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 3 i art. 97 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Rzeszowie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; II. zasądza na rzecz skarżącego M. S. kwotę 500 zł (słownie: pięciuset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 221/18

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi MS jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr 555/1 w miejscowości [...].

W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." oraz art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 96 ust. 1, 2 pkt 1 i ust. 3, art.98 ust. 1, 4-5 i art. 100 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405, ze zm.) – dalej w skrócie "ustawa środowiskowa" .

Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że po złożeniu przez MS wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę opisanej na wstępie inwestycji prowadzone było przez Starostę [...] postępowanie, w toku którego organ ten, w oparciu o art. 96 ust. 3 ustawy środowiskowej uznał, że przedsięwzięcie może potencjalnie negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, na którym jest położone. W dniu 4 lipca 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) w [...] wydał postanowienie nr [...], w którym nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Stanowisko RDOŚ w [...] co do konieczności przeprowadzenia takiej oceny zostało potwierdzone przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawcy.

Po przedłożeniu przez MS "Raportu oddziaływania na obszar Natura 2000 Bieszczady PLC 180001" wnioskowanego przedsięwzięcia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] odmówił uzgodnienia warunków realizacji tego przedsięwzięcia, powołując się na art. 98 ust. 3 ustawy środowiskowej.

W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że inwestycja planowana jest do realizacji w oddaleniu od istniejącej zwartej zabudowy miejscowości [...]. Plan miejscowy, który obowiązuje na działce nr ewid. 555/1 nie obejmuje całej miejscowości. tylko kilka pojedynczych działek, oderwanych od siebie i jednocześnie od zwartej zabudowy. Działka, stanowi część kompleksu łąkowo – pastwiskowego, który nie jest jeszcze objęty żadną zabudową, a realizacja planowanej inwestycji przyczyni się do rozpoczęcia zabudowy w całym kompleksie. Inicjacja zainwestowania terenu dotychczas otwartego będzie przyczyną wyłączenia części terenów nieleśnych z żerowisk lub potencjalnych terenów lęgowych ptaków objętych ochroną. Otoczenie płata łąk od strony zachodniej i południowej tworzy zwarty kompleks leśny, stanowiący jednocześnie korytarz ekologiczny o randze międzynarodowej (w odległości ok. 300 m od działki 555/1 stwierdzono szlak migracji wilków oraz eksploracji przez niedźwiedzie brunatne). Działka 555/1 znajduje się zatem w obszarze występowania tych ssaków, które są gatunkami o znaczeniu priorytetowym dla Wspólnoty i dla których wyznacza się obszary Natura 2000. Zabudowa tej działki spowoduje, że jej obszar pozostanie na stałe wykluczony z przestrzeni życiowej osobników tych zwierząt. Dodatkowo skoncentrowana na zabudowanym terenie aktywność człowieka oddziałuje również na tereny przyległe poprzez wprowadzenie hałasu, sztucznego oświetlenia, co wpływa negatywnie na ich wykorzystanie przez ww. gatunki zwierząt.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ew. 555/1 w miejscowości [...].

W uzasadnieniu wskazał, że w związku z lokalizacją wnioskowanej inwestycji w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 o nazwie "Bieszczady" kod PLC 180001, na inwestora nałożony został przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] organ ten odmówił uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, co w świetle art. 93 ust. 4 ustawy środowiskowej obligowało organ administracji architektoniczno – budowlanej do wydania decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia.

MS wniósł odwołanie od tej decyzji, domagając się jej uchylenia i uwzględnienia złożonego wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołujący podniósł, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym na działce nr 555//1 miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. i wchodzi w skład obszaru oznaczonego symbolem MN czyli zabudowy mieszkaniowej z usługami nieuciążliwymi. W procedurze uzgodnień plan ten uzyskał pozytywną ocenę Dyrektora Wydziału Urzędu Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w [...], zaś z opracowanej prognozy oddziaływania na środowisko oraz opracowania ekofizjograficznego wynikało, że nowo budowane obiekty na obszarze MN nie spowodują ujemnych zmian dla środowiska przyrodniczego ani dla obszaru Natura 2000. Wobec powyższego, skoro objęte wnioskiem przedsięwzięcie jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to decyzję organu I instancji oraz postanowienie RDOŚ w [...] należy – zdaniem odwołującego – uznać za sprzeczne z przepisami prawa miejscowego.

Ponadto w ocenie odwołującego RDOŚ w [...] w sposób nieuprawniony przyjął, że przedstawiony raport nie wykazuje w sposób rzetelny opisu elementów przyrodniczych objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a w konsekwencji, że nie wynika z niego, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać negatywnie na środowisko. W przedmiotowym raporcie wskazano działania minimalizujące wpływ budynku mieszkalnego na otaczające go środowisko, a zatem nie sposób przyjąć za odpowiadającą prawdzie argumentację organu, że powstanie jednego budynku mieszkalnego wpłynie znacząco negatywnie na populację gatunków zwierząt na obszarze Natura 2000. Organ I instancji nie wziął również pod uwagę, że budynek mieszkalny jednorodzinny nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Samo usytuowanie planowanej inwestycji w obszarze Natura 2000 Bieszczady PLC180001 nie stanowi wystarczającej przesłanki do odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. W tym obszarze nie ma bowiem zakazu budowy, a jeśli chodzi o korytarz ekologiczny, to cała gmina [...] (za wyjątkiem fragmentu miejscowości [...]) stanowi taki korytarz, bowiem znajduje się w obszarze Natura 2000 Bieszczady, a więc zgodnie z logika organu na całym jej terenie należałoby zakazać jakiejkolwiek zabudowy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości.

Zdaniem organu odwoławczego Starosta [...] zasadnie uznał, że wnioskowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, co zapoczątkowało stosowne postępowanie przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...]. Skoro zaś organ ten nie uzgodnił warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, to organ I instancji nie mógł wydać pozytywnej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Postanowienie RDOŚ ma bowiem dla organu administracji architektoniczno – budowlanej charakter wiążący. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał m. in., że postanowienie RDOŚ nie podlega zaskarżeniu w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w trybie określonym art. 142 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, nie można zaakceptować poglądu, że w postępowaniach odwoławczych prowadzonych przed wojewodą mogły zostać poddane kontroli instancyjnej postanowienia takich organów, dla których organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a., nie jest wojewoda.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję MS wniósł o jej uchylenie decyzji i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], uchylenie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a w konsekwencji wydane w sprawie decyzje organów obu instancji, są wadliwe z następujących powodów:

1. planowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r.;

2. teren inwestycji i walory przyrodnicze są takie same jak terenu oddalonego 250 m dalej, leżącego już poza obszarem Natura 2000, na którym restrykcje związane z tym obszarem nie obowiązują;

3. dla terenu inwestycji, podczas sporządzania planu miejscowego, została opracowana prognoza oddziaływania na środowisko oraz opracowanie ekofizjograficzne, z których wynikało, że nowo budowane obiekty w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem MN, nie spowodują ujemnych zmian dla środowiska przyrodniczego ani dla obszaru Natura 2000. Skarżący podniósł, że już wówczas na jego działce obowiązywał obszar ochrony przyrody Natura 2000 PLC 180001, a skoro Rada Gminy [...] dopuściła na niej zabudowę, to zaskarżone akty naruszają ustalenia planu, będącego źródłem prawa miejscowego;

4. w procedurze uzgodnień projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" uzyskał pozytywną ocenę Dyrektora Wydziału środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w [...];

5. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" został opracowany przy czynnym udziale społeczeństwa, został wyłożony do publicznej wiadomości i przyjęty bez żadnych zastrzeżeń;

6. uchwałą nr [...] z dnia 8 maja 2013 r., podjętą po wprowadzeniu dyrektywy ptasiej i siedliskowej, Rada Gminy [...] uchwaliła Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. Studium zostały objęte m.in. obszary objęte ustaleniami Planów "[...]" oraz dodatkowo działki nr 508 oraz część działek nr 532 i 282, jako obszar wskazany do potencjalnej zabudowy mieszkalnej z dopuszczeniem usług. Co istotne w kontekście powyższych rozważań, projekt Studium został pozytywnie uzgodniony z RDOŚ w [...];

7. w piśmie z dnia 8.04.2016 r. nr [...], RDOŚ w [...] nadmienił, że nie będzie konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, gdyż planowane zamierzenie nie stanowi przedsięwzięcia wymienionego w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Niezależnie od powyższego skarżący zakwestionował stanowisko Wojewody [...] o braku możliwości zaskarżenia w odwołaniu od decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zdaniem strony skarżącej, organ odwoławczy rozpatrując odwołanie winien ponownie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, w tym zweryfikować prawidłowość dokonanego uzgodnienia. Opisane wyżej uchybienia stanowiły w ocenie skarżącego naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 oraz art. 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...], który zgłosił swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyłączył się do stanowiska skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w rozpoznawanej sprawie była odmowa uzgodnienia warunków realizacji tego przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], wymaganego na podstawie art. 98 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 3 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405, ze zm.) – "ustawa środowiskowa".

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przybliżenia ww. przepisów i trybu przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, nie ulega bowiem wątpliwości, że działka skarżącego, zlokalizowana w [...], położona jest w obszarze ochrony ptaków Natura 2000 "Bieszczady" PLC 180001, będącego jednocześnie obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty.

W myśl art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony (do decyzji tych należy w szczególności decyzja o pozwoleniu na budowę), jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Jeżeli organ ten (w rozpoznawanej sprawie starosta) uzna, że takie potencjalnie znaczące oddziaływanie może zachodzić, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska wymienionych w art. 96 ust. 3 dokumentów. W dalszej kolejności przepisy ustawy środowiskowej przewidują kolejne etapy postępowania przed regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, który albo wydaje postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, uwzględniając łącznie uwarunkowania wymienione w art. 97 ust. 1 tej ustawy, w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na ten obszar (art. 97 ust. 2) albo wydaje postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, gdy stwierdzi, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na ten obszar (art. 97 ust. 5).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m. in. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 28.09.2010 r., IV SA/Wa 1402/2010 i WSA w Poznaniu z dnia 8.12.2010 r., IV SA/Po 803/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreśla się, że dla wydania postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie jest niezbędne ustalenie w sposób pewny, że przedsięwzięcie to będzie oddziaływać na obszar Natura 2000. Wystarczające jest ustalenie stanu potencjalnego, tzn., że przedsięwzięcie może wpływać na taki obszar. Tym bardziej, nie jest w tym przypadku konieczne ustalenie, iż planowane przedsięwzięcie może znacząco i negatywnie wpływać na obszar Natura 2000. Ta bowiem kwestia jest przedmiotem ustalenia na etapie postępowania prowadzonego przez organy ochrony środowiska. Uwarunkowania te korespondują z zasadą przezorności (ostrożności), a także z zasadą prewencji (stosowania działań zapobiegawczych), stanowiącymi zasady polityki Unii Europejskiej w dziedzinie ochrony środowiska i znajdują swe źródło w art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a także w art. 6 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. WE L 1992.206.7).

Z akt sprawy wynika, że postanowienie, którym stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr 555/1 w [...] oraz przedłożenia raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, wydał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w dniu [...] lipca 2016 r. Postanowienie to, na skutek złożonego przez MS zażalenia (przysługującego na podstawie art. 97 ust. 7 ustawy środowiskowej) było przedmiotem kontroli instancyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2016 r. utrzymał je w mocy.

Na dalszym etapie zastosowanie znajdowały kolejne przepisy ustawy środowiskowej – art. 98, który w ust. 1 stanowi, że "po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000".

Zgodnie z art. 98 ust. 2 uzgodnienie realizacji warunków przedsięwzięcia następuje, jeżeli:

1) z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar;

2) z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jednocześnie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody".

Z kolei art. 98 ust. 3 ustawy środowiskowej stanowi, że "jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, regionalny dyrektor ochrony środowiska odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia".

Tego typu postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji Starosty wydał RDOŚ w [...] w dniu 25 września 2017 r., zaś w myśl art. 100 ustawy środowiskowej postanowienie, o którym mowa w art. 98 ust. 1, wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1.

W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że do uzgodnień tych stosuje się art. 106 k.p.a., dotyczący współdziałania organów przy wydaniu decyzji. Stosowanie ww. przepisu jest jednak z mocy art. 98 ust. 8 ustawy środowiskowej częściowo wyłączone. Zgodnie z art. 98 ust. 8 do postanowienia, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a., co m. in. oznacza, że na postanowienia RDOŚ wydane na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy środowiskowej nie przysługuje zażalenie. Tego rodzaju konstrukcja prawna oznacza, że wyeliminowana została kontrola instancyjna takich postanowień, przy jednoczesnym pozostawieniu formuły współdecydowania w zakresie wydania decyzji m. in. o pozwoleniu na budowę.

W rozpoznawanej sprawie kwestia ta ma kardynalne znaczenie, a ponadto jest przedmiotem kontrowersji. Skarżący zgłasza bowiem liczne zarzuty merytoryczne w stosunku do wydanego przez RDOŚ w [...] postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji inwestycji, natomiast organy architektoniczno – budowlane, powołując się formalnie na to postanowienie i swoje nim związanie wynikające z art. 100 ustawy środowiskowej, nie przedstawiają żadnych wywodów merytorycznych, podważając ponadto zasadność kwestionowania postanowienia RDOŚ na etapie składania odwołania od decyzji Starosty odmawiającego wydania pozwolenia na budowę, a także obowiązku Wojewody jako organu odwoławczego - rozpoznania zarzutów wysuwanych wobec postanowienia RDOŚ.

Problem ten był wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie, jest też dostrzegany w doktrynie. W Komentarzu do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX 2013, autor K. Gruszecki wskazał, że "w celu przyspieszenia postępowania w art. 98 ust. 8 ustawy wyłączono stosowanie wobec omawianego rodzaju postanowień przepisów art. 106 § 3-5 k.p.a., przewidujących między innymi możliwość wniesienia zażalenia. Takie rozwiązanie – choć może racjonalnie uzasadnione – z punktu widzenia ochrony środowiska nie wydaje się najlepsze. Doprowadziło ono bowiem do sytuacji, w której podmiot mający w tym interes prawny może zakwestionować prawidłowość przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dopiero w odwołaniu od decyzji stanowiącej podstawę realizacji przedsięwzięcia. Organ wyższej instancji właściwy do jego rozpoznania w wielu przypadkach nie będzie odpowiednio przygotowany do oceny wpływu realizacji przedsięwzięcia na stan środowiska (np. organy architektoniczno-budowlane), ponieważ w tym celu ustawa powołała do życia specjalistyczne organy w postaci regionalnych dyrektorów ochrony środowiska oraz Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska. Dlatego też dla zapewnienia właściwych standardów ochrony środowiska w przyszłości wskazane byłoby wprowadzenie możliwości wnoszenia zażaleń od postanowień wydawanych na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy".

Poglądy sądów administracyjnych w zakresie zaskarżalności postanowienia uzgadniającego i możliwości jego kontroli były wyrażane zarówno przy okazji orzeczeń dotyczących decyzji o warunkach zabudowy, gdzie współdziałanie w procesie decyzyjnym także znajduje oparcie w przepisach art. 98 ust. 1 ustawy środowiskowej, jak i orzeczeń dotyczących współdziałania w zakresie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W obu tych przypadkach sądy zajęły jednoznaczne stanowisko dopuszczające możliwość kwestionowania postanowienia uzgadniającego przez strony w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej (por. wyroki NSA z dnia 14.01.2011 r., II OSK 2365/10 i II OSK 2366/00, WSA w Olsztynie z dnia 9.12.2010 r., II SA/Ol 755/10, WSA w Warszawie z dnia 17.08.2011 r., VII SA/Wa 1344/11 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20.03.2012 r., II SA/Rz 1111/11 i wyrok NSA z z dnia 21.02.2012 r. II OSK 2544/1.

W rozpoznawanej sprawie pomimo licznych, obszernie umotywowanych zarzutów skarżącego wobec postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2017 r., zawartych w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji wykluczył zasadność weryfikacji postanowienia RDOŚ odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Przede wszystkim zaś zarówno uzasadnienia decyzji organu I, jak i II instancji pozbawione są w ogóle argumentów merytorycznych, eksponują natomiast swoje związanie postanowieniem RDOŚ z dnia [...] września 2017 r. i w efekcie brak możliwości wydania pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak uzgodnienia warunków jego realizacji z organem ochrony środowiska.

W sytuacji, kiedy mamy do czynienia z niezaskarżalnym postanowieniem uzgadniającym, które wiąże organ wydający decyzję i kształtuje jej treść, przytoczenie tej argumentacji jest niezbędne. Wynika to także z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje organowi administracji architektoniczno- budowlanej badanie zgodność projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska. W przypadku zaś postępowania odwoławczego zakres rozstrzygania sprawy o wydanie pozwolenia na budowę jest jeszcze faktycznie rozszerzony w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego o konieczność zbadania i rozstrzygnięcia zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu uzgadniającemu (por. powołany wyrok NSA z dnia 21.02.2012 r., II OSK 2544/11).

Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie przytoczył żadnej argumentacji, choć za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął art. 93 ust. 4 ustawy środowiskowej, który to przepis obliguje organ właściwy do wydania decyzji do odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że może ono znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 (przepis ten obowiązywał do 31.12.2017 r.).

Stan jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, tj. wydanie decyzji bez argumentacji merytorycznej i rozpoznanie sprawy bez odniesienia się do zarzutów strony jest nie do pogodzenia z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności z wyrażonymi w art. 7 i 8 k.p.a. zasadami prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania do organów państwa. Decyzje organów obu instancji naruszają też art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 1 ustawy środowiskowej, które to przepisy dotyczą wymogów uzasadnienia decyzji. Te istotne uchybienia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy przesądziły o konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji. Dodatkowo wady decyzji organu odwoławczego uniemożliwiły Sądowi odniesienie się do zarzutów merytorycznych skargi dotyczących postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2017 r. Należy bowiem podkreślić, że rolą Sądu nie jest zastępowanie organów w procesie decyzyjnym, ale badanie legalności ich rozstrzygnięć, w sytuacji natomiast gdy Wojewoda odstąpił od kontroli postanowienia uzgadniającego i nie zajął stanowiska wobec zgłaszanych wobec tego postanowienia zarzutów, odniesienie się do tych zarzutów przez Sąd stanowiłoby de facto zastąpienie organu II instancji.

Z tych przyczyn Sąd uchylił decyzje organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Zwrócić należy przy tym uwagę, ze skutkiem uchylenia decyzji kończącej postępowanie będzie konieczność przeprowadzenia uzgodnienia z RDOŚ od nowa (por. K. Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, LEX 2013). Uzgodnieniu podlegają bowiem warunki realizacji przedsięwzięcia ukształtowane konkretną decyzją administracyjną, a ta została właśnie wyeliminowana przez Sąd z obrotu prawnego. Sąd podkreśla jedynie, że w toku tych uzgodnień należy zwrócić uwagę na podnoszone przez skarżącego kwestie, w tym związane ze stanowiskiem RDOŚ wobec Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] oraz wobec Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]", które swoim zakresem obejmują działkę skarżącego, na której ma być zlokalizowana inwestycja.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając wniosek skarżącego.