Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 92/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art 79a § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant - sekr. sąd. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. E. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. E. (dalej: skarżąca lub strona) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub organ) z (...) listopada 2018 r., nr (...) odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z (...) sierpnia 2018 r. (data nadania) skarżąca zwróciła się o umorzenie należności w tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami. W uzasadnieniu strona wskazała na swoją trudną sytuacją finansową oraz zdrowotną. Skarżąca podkreśliła, że zadłużenie powstało na skutek choroby oraz wydatków związanych z wykupem leków. W tamtym czasie emerytura skarżącej była niższa i wynosiła 530 zł. Strona poinformowała, że aktualnie mimo, iż emerytura wynosi 669,84 zł, to dochód z działalności jest tak niski, że wystarcza tylko na opłatę rachunków i zakup leków.

W uzupełnieniu wniosku skarżąca załączyła: oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej osoby fizycznej, z którego wynika, że strona ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem (energia elektryczna, gaz, woda, węgiel itp.) w wysokości 235,08 zł miesięcznie, oraz czynsz 185 zł. Na koszty leczenia przeznacza kwotę w wysokości 182,32 zł. Oprócz przedmiotowego zadłużenia nie posiada skarżąca żadnych innych zobowiązań. Podała także, że posiada samochód osobowy marki (...) z 2003 r. i prowadzi działalności gospodarczą, z której jednak uzyskuje niewielki dochód lub stratę: w 2016 – 300 zł (dochód) przy przychodach w wysokości 6300 zł, 2017 r. – 250 zł (dochód) przy przychodach w wysokości 6250 zł, 2018 r. (od stycznia do czerwca) – 400 zł (strata) zł przy przychodach w wysokości 5600 zł. Jako majątek prywatny podała kwotę 12 tys. zł oraz że posiada zobowiązania prywatne, które wynosiły odpowiednio w 2016 r. 13 tys., w 2017 r. 11 tys. zł a w 2018 r. (od stycznia do czerwca) 10 tys. zł.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z (...) listopada 2018 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że żadna z przesłanek związanych z całkowitą nieściągalnością w stosunku do strony nie występuje. ZUS podkreślił, że z przyczyn oczywistych, nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 300 ze zm., dalej: usus), a także w stosunku do strony nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, dlatego też przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b, nie zachodzą. Zakład zauważył również, że zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, co oznacza, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a usus również nie ma zastosowania. Zakład nie wyczerpał także okresu dochodzenia należności, gdyż w stosunku do zadłużenia strony zostały podjęte działanie przedegzekucyjne. Naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

ZUS w dalszej kolejności przytoczył treść art. 28 ust. 3a usus oraz przesłanki umorzenia wynikające z § 3 ust. 1 Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie w sprawie umarzania) i stwierdzi, iż także one w sprawie nie występują.

Organ wyjaśnił, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Źródłem dochodu jest emerytura w wysokości 669,84 zł oraz działalność gospodarcza, która przynosi małe dochody, a w roku 2018 r. wygenerowana została strata finansowa. Zauważył, że strona wskazała, że ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem (energia elektryczna, gaz, woda, węgiel itp.) w wysokości 235,08 zł miesięcznie, oraz czynsz 185,00 zł. Na koszty leczenia przeznacza kwotę w wysokości 182,32 zł. Oprócz przedmiotowego zadłużenia nie posiada żadnych innych zobowiązań. Odnosząc się do powyższego stwierdził, że ponoszenie kosztów z tytułu miesięcznych opłat nie stanowi podstawy do umorzenia należności. Nie można uznać, że opłaty np. za czynsz i energię są to nadzwyczajne, czy nieprzewidziane wydatki. Wydatki tego rodzaju ponosi ogół społeczeństwa. ZUS podkreślił, że nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem, a strona nie wskazała, iż ma zadłużenia z tego tytułu. Zaznaczył, że każdy może wykazać, iż ma trudną sytuację lecz ZUS jest obowiązany w sposób dokładny i racjonalny ocenić sytuację i podjąć decyzję, czy uznaje ją za przesłankę do zastosowania umorzenia należności czy też nie.

Ostatecznie ZUS stwierdził, że sytuacja finansowa strony jest trudna, jednak nie nosi znamion ubóstwa. Skarżąca bowiem posiada stałe źródło dochodu w postaci emerytury. Trudna sytuacja, w ocenie organu, nie ma też charakteru permanentnego, gdyż nadal strona prowadzi działalność gospodarczą, co stwarza możliwość dalszego uzyskiwania dochodu z tego tytułu.

W odniesieniu do stanu zdrowia skarżącej ZUS wyjaśnił, że okoliczność ta sama w sobie nie jest przesłanką do zastosowania umorzenia należności z tytułu składek, lecz w zestawieniu z niemożliwością podjęcia pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad chorą osobą stanowi stan, w którym pojawiają się przeszkody w podjęciu spłaty należności. W sprawie natomiast problemy zdrowotne nie mają wpływu na stronę dochodową, gdyż skarżąca nadal prowadzi działalność gospodarczą. Nie ma potwierdzenia, że z uwagi na stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny nie może strona osiągnąć dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia.

Zdaniem ZUS zgromadzone dowody nie wskazują na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, natomiast było wynikiem nie opłacania w ustawowym terminie płatności składek na ubezpieczenia społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. W świetle powyższego Zakład nie mógł stwierdzić istnienia przesłanki zdefiniowanej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie umarzania.

W ocenie organu należało stwierdzić, że przedstawione informacje nie wskazują, że w sprawie wystąpiły przesłanki umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zakład odmówił uwzględnienia wniosku strony przedkładając interes społeczny jako nadrzędny. Powodem powyższego były następujące okoliczności: 1) sytuacja materialna nie ma charakteru permanentnego, a więc nie jest wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia zaległych składek; 2) w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek nie tylko godzi w prawa innych płatników lecz również narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych.

Skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję ZUS wnosząc o jej zmianę i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne z okres 09/2013 - 12/2013, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła obrazę przepisów postępowania poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyrażającej się w:

- odmowie obdarzenia walorem wiarygodności przedłożonych przez stronę dokumentów i opisanych przez nią okoliczności, które wyraźnie wskazują na trudną sytuację materialną i zdrowotną i w konsekwencji brak jakiekolwiek możliwości ich uiszczenia,

- całkowitym pominięciu przy ustalaniu stanu faktycznego realiów życia i niezbędnych środków do zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych strony,

- dokonaniu oceny dowodów sprzecznie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego, w sposób zbyt dowolny i oparciu orzeczenia tylko na subiektywnych odczuciach organu orzekającego przy całkowitym pominięciu dowodów dla strony korzystnych.

Zdaniem strony w konsekwencji obrazy przepisów postępowania organ dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegających na wyrażeniu błędnego, niczym nieuprawnionego poglądu, że dowody zgromadzone w sprawie i ustalone na ich podstawie okoliczności są niewystarczające do uznania za udowodniony fakt, iż skarżącej nie stać na uiszczenie kwoty w łącznej wysokości 1459,92 zł, w sytuacji gdy dokładna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim jej oświadczenia i złożone przez nią dokumenty prowadzą do odmiennego wniosku, a mianowicie do takiego, że nie jest ona w stanie z uwagi na trudną sytuację materialną i zdrowotną uiścić należnego zobowiązania w kwocie 1459,92 zł.

Skarżąca podkreśliła, że żyje praktycznie na skraju ubóstwa. Z trudnością zaspakaja swoje podstawowe potrzeby bytowe. Utrzymuje się jedynie z emerytury, która wynosi 669,84 zł netto, gdyż działalność którą prowadzi, jak wynika z przedłożonych dokumentów, generuje jedynie straty. Dodatkowo strona ma bardzo poważne problemy zdrowotne, które nie tylko uniemożliwiają jej znalezienie dodatkowego zatrudnia, ale przede wszystkim generują znaczne koszty które związane są chociażby z zakupem leków i opłaceniem prywatnych wizyt lekarskich, gdyż na leczenie w ramach NFZ nie może liczyć z uwagi na odlegle terminy wizyt, co mogłoby spowodować pogorszenie jej stanu zdrowia, a nawet doprowadzić do utraty życia.

Strona nie zgodziła się z organem, że jej działalność może w przyszłości stwarzać potencjał uzyskania dochodu. W jej ocenie jest to całkowicie hipotetyczne, gdyż po pierwsze dochód nie jest zyskiem o czym organ zapomniał, a po drugie prowadzona działalność gospodarcza generuje koszty w postaci wielu danin publicznoprawnych, a także wielu innych danin związanych bezpośrednio z prowadzeniem działalności gospodarczej. Ponadto prowadzona działalność jest w trakcie całkowitego wygaszania.

Skarżąca dodatkowo wskazała, że nie posiada żadnych oszczędności, które mogłaby przeznaczyć na spłatę zaległości. Jest samotną wdową, nie mogącą liczyć na nikogo i znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Rolą sądu administracyjnego jest więc ocena czy organ nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego i procesowego, które skutkowałyby wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: ppsa).

Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, sąd dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Przed przejściem do wyłożenia motywów zapadłego orzeczenia należy wyjaśnić, że sąd nie mógł uwzględnić wniosku strony o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie należności składkowych. Sąd administracyjny nie jest właściwy do wydania takiego orzeczenia, gdyż ustawodawca nie dał mu takich kompetencji. Właściwym w tej sprawie jest wyłącznie ZUS. Sąd administracyjny jedynie ocenia legalność decyzji wydanej przez ZUS i nie jest kompetentny zarówno samodzielnie umorzyć należności składkowych, jak też nakazać Zakładowi umorzenia należności. Tym samym omawiany wniosek strony nie mógł zostać uwzględniony.

Z akt sprawy wynika, iż organ rozpatrywał wniosek o umorzenie zaległych składek w kontekście dwóch podstaw prawnych, a mianowicie art. 28 ust.1-3 usus i art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z art. 123 usus, w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2096 ze zm., dalej: kpa).

Organ prawidłowo powołał się na ustaloną w art. 28 ust. 2 usus zasadę, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem postanowień ust. 3a. Sytuacje całkowitej nieściągalności zostały wyliczone w art. 28 ust. 3 usus, a wyliczenie to jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2171, 2260 i 2261 oraz z 2017 r. poz. 791);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W tym miejscu wymaga wyjaśnienia, że art. 28 ust. 2 usus oparty jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo ZUS, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 usus, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Użycie przez ustawodawcę w art. 28 ust. 1 usus "mogą być umarzane" wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast w wypadku ustalenia przez Zakład braku całkowitej nieściągalności (ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 usus), organ na podstawie art. 28 ust. 2 usus pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Innymi słowy zobowiązany będzie do odmowy umorzenia należności.

ZUS orzekając w sprawie prawidłowo ustalił, że w odniesieniu do skarżącej nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 usus. W stosunku do strony nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, a zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 września 2015 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1526) koszty upomnienia, o których mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wynoszą 11,60 zł. Zaległość skarżącej to 1.046,92 zł plus odsetki. ZUS nie wyczerpał też okresu dochodzenia należności. W stosunku zadłużenia skarżącej zostały podjęte działanie przedegzekucyjne, a naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

W związku z powyższym, w ocenie sądu, organ zasadnie przyjął, że w sprawie nie występują przesłanki umożliwiające umorzenie należności z art. 28 ust. 3 usus.

ZUS dokonał natomiast w sposób nieprawidłowy analizy sprawy pod kątem zaistnienia przesłanek w zakresie możliwości umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, a w szczególności pkt 1 i 3 tego przepisu.

Zgodnie z art. 28 ust. 3a usus należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki dające możliwość umorzenia należności składkowych zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W przytoczonych przepisach ustawodawca również posłużył się konstrukcją uznania administracyjnego, pozostawiając Zakładowi decyzję czy składki umorzyć czy też odmówić umorzenia, w przypadku wypełnienia przesłanek. Z uwagi jednak na to, że przesłanki określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia są mniej jednoznaczne niż przesłanki całkowitej nieściągalności, okoliczności faktyczne i prawne sprawy oraz zgromadzony materiał dowodowy wymagają staranniejszej analizy pod kątem ustalenia, czy zostały spełnione, zwłaszcza w odniesieniu do przesłanek z pkt 1 i 3. Dotyczą one bowiem delikatnej materii jaką jest możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych przez zobowiązanego oraz jego sytuacji zdrowotnej.

Odmawiając skarżącej umorzenia zaległości składkowych ZUS prawidłowo stwierdził, że przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie została spełniona. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast aby ZUS zgromadził oraz rozpatrzył okoliczności faktyczne i prawne sprawy w stopniu wystarczającym do uznania, że skarżąca nie spełnia przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Część twierdzeń organu nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym bądź jest nieweryfikowalna z powodu braku dokumentów (danych), które pozwoliłyby na ich sformułowanie w kształcie takim, jak przedstawiony przez ZUS. W sprawie doszło więc do naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, co z kolei spowodowało, że uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 i art. 11 kpa.

Zdaniem ZUS skarżąca nie wypełnia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia gdyż ma stałe źródło dochodów (emeryturę) i prowadzi działalność gospodarzą, co stwarza jej możliwość uzyskiwania dochodu z tego tytułu. Ponoszenie zaś wydatków związanych z niezbędnym utrzymaniem takich jak opłacanie czynszu, mediów i leczenia nie stanowi podstawy do umorzenia należności, gdyż "Zakład nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem". Organ stwierdził, że sytuacja skarżącej jest trudna lecz nie nosi znamion ubóstwa, nie wyjaśniając przy tym, jak definiuje pojęcie ubóstwa. Argumentacja ZUS prowadzi do wniosku, że utożsamia "brak ubóstwa" ze stałym dochodem i ponoszeniem wydatków na niezbędne utrzymanie, zaś wysokość dochodu, faktyczna możliwość jego zwiększenia oraz łączna kwota wydatków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych nie mają znaczenia. Takie podejście i definiowanie ubóstwa jest nieuprawione przy analizowaniu spełnienia przez wnioskującego o ulgę przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Jak stanowi ten przepis Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pozbawiłoby to jego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślając swój obowiązek dokonania oceny sytuacji "w sposób dokładny i racjonalny" ZUS zdaje się pomijać fakt, że "zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych" jest nierozerwalnie związane z koniecznością poniesienia na ten cel wydatków. Wielkość i rodzaj tych wydatków musi być określony z uwzględnieniem warunków ekonomicznych istniejących w czasie i miejscu rozpatrywania wniosku, tj. poziomu cen dóbr i usług niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowo-bytowych, a także innych okoliczności mających znaczenie w odniesieniu do osoby wnioskodawcy, tj. m.in. jego sytuacji rodzinnej i zdrowotnej.

Instytut Pracy i Spraw Socjalnych ustalił, że we wrześniu 2018 r. wartość minimum socjalnego dla emeryta gospodarującego samotnie wyniosła 1.151,57 zł, zaś minimum egzystencji w 2018 r. dla samotnego emeryta wyniosło 560,01 zł. Należy przy tym zaznaczyć, że minimum egzystencji, zwane także minimum biologicznym, to miara wyznaczająca niski, wręcz "alarmowy" poziom zaspokajania potrzeb, poniżej którego występuje biologiczne zagrożenie życia oraz rozwoju psychofizycznego człowieka (por. Deniszczuk, Sajkiewicz 1996). Takie dane należy zestawić z wysokością dochodów wnioskodawcy oraz jego sytuacją rodzinną i zdrowotną, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Organ nie ustalił, czy stały dochód skarżącej w postaci emerytury w kwocie 669,84 zł pozwala na zaspokojenie jej niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazując zaś na fakt, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą ZUS nie przeanalizował przychodów uzyskiwanych przez stronę z tego tytułu, ponoszonych kosztów oraz wysokości dochodów, nie sprawdził jaka jest skala tej działalności i czy skarżąca, osoba 66-letnia (w dniu wydania decyzji), zgłaszająca problemy zdrowotne, ma możliwości rozwoju działalności i zwiększenia dochodów. Dokonanie przez organ takiej analizy możliwości płatniczych skarżącej bez równoczesnego zwrócenia uwagi na jej wiek, stan zdrowia oraz perspektywy poprawy jej sytuacji w przyszłości, pozwala sądowi na postawienie zaskarżonej decyzji zarzutu naruszenia sformułowanej w art. 80 kpa zasady swobodnej oceny dowodów. Wymaga również wskazania, że zestawienie ww. danych Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z danymi dotyczącymi wnioskodawcy nie może być dokonane w sposób sztywny. Przykładowo nie można przyjąć, że określone w zestawieniach wydatki na leki i leczenie powinny wystarczyć także wnioskodawcy, jeżeli wykaże on konieczność ponoszenia na ten cel wydatków wyższych. Należy kierować się z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Możliwości płatnicze strony winny być oceniane wg rzeczywistych możliwości, a nie tylko hipotetycznych możliwości.

W kwestii przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ZUS stwierdził, że choć skarżącą "niezaprzeczalnie" ma problemy zdrowotne, to nadal prowadzi działalność gospodarczą, a więc nie spełnia tej przesłanki. Nie wyjaśnił jednak na podstawie jakich danych organ uznał, że skarżąca "niezaprzeczalnie" ma problemy zdrowotne, skoro w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących stanu jej zdrowia. Choć skarżąca podała we wniosku o umorzenie, że przyjmuje leki, a w rubryce "Sytuacja zdrowotna" "Oświadczenia o stanie rodzinnych, majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości" napisała, że załącza wypisy karty szpitalnej przewlekłej choroby, ostatecznie żadnych dokumentów nie dostarczyła. Nie wiadomo więc, czy rzeczywiście przewlekła choroba skarżącej nie pozbawia jej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Ustalenie jaki jest faktyczny stan zdrowia skarżącej jest istotne nie tylko świetle przesłanki z pkt 3 ale równie z pkt 1 ust. 1 § 3 rozporządzenia, co uwypuklono powyżej.

Reasumując w sprawie trudno jest ustalić, w jakim aspekcie organ widzi obecnie, czy też w przyszłości możliwość zaspokojenia swoich roszczeń. Pamiętać należy, że to organ jest gospodarzem postępowania i to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i podejmowania z urzędu wszelkich działań zmierzających do wszechstronnego zebrania materiału dowodowego. Strona oczywiście nie jest zwolniona z obowiązku współpracy z organem w celu realizacji zasady prawdy obiektywnej, czyli (w tym przypadku) z obowiązku wykazywania okoliczności z zakresu jej sytuacji i podstaw rzutujących na możliwość ubiegania się o skorzystanie z ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu składek. Jednakże to organ prowadzi postępowanie i to on w przypadku powstania określonych wątpliwości winien zwracać się do strony o stosowne wyjaśnienia i w wypadku nie udzielenia odpowiedzi, bądź też udzielenia odpowiedzi wymijającej, niepełnej może z takiego faktu dopiero wyciągać niekorzystne konsekwencje.

Należy też podkreślić, że organ nie zastosował się do przepisu art. 79a § 1 kpa, który stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w trybie art. 79a § 1 kpa jest dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego w sprawie ZUS nie uczynił.

Nie można również pominąć kwestii szczególnie istotnej roli, jaką odgrywa uzasadnienie w przypadku decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności. Sąd podziela w tym względzie stanowisko zawarte w wyroku tut. sądu z 13 grudnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1991/07, w którym wywiedziono, że: "Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 kpa. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu".

Sąd stwierdził zatem, że opisane powyżej uchybienia są istotne i mogły wpływać na wynik sprawy. Oczywistym jest, że ZUS ma obowiązek stania na straży finansów ubezpieczeń społecznych, co pokreślił w uzasadnieniu swojej decyzji. Jednakże stanie na straży tych finansów nie może być przesłanką przesądzającą, że w każdych okolicznościach organ odmawia umorzenia należności. Skoro racjonalny ustawodawca przewidział przesłanki umorzenia należności, to zdawał sobie także sprawę z konieczności dbania o stan finansów publicznych. Jednakże mimo to umożliwił w ściśle określonych wypadkach umorzenie należności, nakazując w takich sytuacjach uwzględniać "słuszny interesu strony" (art. 7 kpa). Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny analizując (w wyroku z 24 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 170/12) pojęcie "ważnego interesu dłużnika" nie można ograniczać tylko do sytuacji nadzwyczajnych czy zdarzeń losowych, gdyż funkcjonuje ono w zdecydowanie szerszym znaczeniu uwzględniającym także sytuację ekonomiczną strony, wysokość dochodów, zakres wydatków. Zawężanie wymagań umorzenia należności do sytuacji gdy spłata składek uniemożliwi stronie zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych byłoby niedopuszczalną interpretacja na niekorzyść dłużnika. Skoro strona powołuje się na własny interes w umorzeniu należności, to nie dopuszczalne było nie rozważenie tego interesu i poprzestanie tylko na wykazaniu interesu ogólnego (dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych, równość wobec prawa, domniemanie znajomości prawa), który legł u podstaw odmowy umorzenia należności.

Mając powyższe na względzie w ocenie sądu, w przeprowadzonym postępowaniu zabrakło należytego zastosowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ winien, po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, rozważyć i wyważyć interes społeczny i słuszny interes strony. Twierdzenia ZUS wskazujące, że spłata należności z tytułu składek nie pociągnie za sobą zbyt ciężkich skutków oraz nie pozbawi strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jawią się obecnie jako zupełnie dowolne, gdyż organ nie odnosi jej do uzyskiwanych dochodów, ponoszonych wydatków oraz sytuacji zdrowotnej skarżącej. ZUS nie dokonał więc wszechstronnej analizy sprawy, ograniczając się jedynie do pobieżnych, ogólnych twierdzeń, nie znajdujących potwierdzenia w materiale dowodowym.

Wydając decyzję ponownie ZUS winien uwzględnić przedstawioną w wyroku ocenę, a w wypadku powstania określonych wątpliwości co do sytuacji skarżącej zwróci się do niej o informację w tym zakresie. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 kpa i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Sąd przypomina także, że w każdym wypadku w którym wykazanie przesłanek, do wydania pozytywnej decyzji, zależne jest od strony organ powinien stosować powołany art. 79a § 1 kpa.

Z uwagi na powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, iż wskazane nieprawidłowości dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa.