Wyrok NSA, sygn. akt I SA 874/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Koncesje
Fundacje
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 31, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 1, art. 7
journal: Dz.U. 1991 nr 41 poz. 179
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich.
article: art. 33 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 105 poz. 452
law: Ustawa z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym.
Teza: Samorząd zawodowy występuje w roli organu współdziałającego z organem orzekającym w sprawach udzielania koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej, wydając opinię w formie postanowienia, na które służy zażalenie i skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rolę samorządu zawodowego wyznacza w tym postępowaniu nie organ koncesyjny - przyznając lub odmawiając prawa strony czy występowania na prawach strony - ale przepis prawa nakazujący zasięgnięcie opinii przed wydaniem decyzji. Taki status w postępowaniu o wydanie koncesji wyklucza możliwość występowania w nim samorządu jako organu opiniującego i jednocześnie strony postępowania.

TEZY

Samorząd zawodowy występuje w roli organu współdziałającego z organem orzekającym w sprawach udzielania koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej, wydając opinię w formie postanowienia, na które służy zażalenie i skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rolę samorządu zawodowego wyznacza w tym postępowaniu nie organ koncesyjny - przyznając lub odmawiając prawa strony czy występowania na prawach strony - ale przepis prawa nakazujący zasięgnięcie opinii przed wydaniem decyzji. Taki status w postępowaniu o wydanie koncesji wyklucza możliwość występowania w nim samorządu jako organu opiniującego i jednocześnie strony postępowania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Okręgowej Izby Aptekarskiej w P. na decyzję Krajowego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 28 kwietnia 1997 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowy Inspektor Farmaceutyczny decyzją z 28.04.1997 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w P. z 30.12.1996 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia Fundacji w P. koncesji na prowadzenie apteki.

Z uzasadnienia decyzji Krajowego Inspektora wynika, iż Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w P. decyzją z 4.11.1996 r. udzielił wyżej wskazanej Fundacji koncesji na prowadzenie apteki, pismem zaś z 18.12.1996 r. Okręgowa Izba Aptekarska w P. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w tej sprawie. Artykuł 33 ust. 5 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym /Dz.U. nr 105 poz. 452 ze zm./ wymaga zasięgnięcia opinii samorządu aptekarskiego przy udzielaniu koncesji. Warunek ten został spełniony, gdyż Okręgowa Izba Aptekarska wydała opinię 12.05.1994 r., nie zachodzi więc sytuacja, że organ koncesyjny pominął udział samorządu zawodowego. Przepis ten nie zobowiązuje organu do ponownego zasięgania opinii w sytuacji, gdy zmienia się kandydatura kierownika apteki, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponowne zasięganie opinii powinno mieć miejsce jedynie w wypadku, gdy w toku postępowania następuje zmiana elementu wniosku o wydanie koncesji, umieszczonego w decyzji koncesyjnej. W niniejszej sprawie nie miało to miejsca. Nadto Izba nie ma tytułu strony w postępowaniu koncesyjnym, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 1997 r. I SA 586/96.

Skargę na tę decyzję złożyła Okręgowa Izba Aptekarska w P. wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia prawa. W obszernym uzasadnieniu skargi Izba wywiodła, że żaden przepis ustawy nie uzasadnia stanowiska wyrażonego w decyzji, że tylko zmiana elementu wniosku, umieszczonego następnie w koncesji, mogłaby powodować powtórne zasięganie opinii. Prawo opiniowania dotyczyć powinno wszystkich kwestii zawartych we wniosku o koncesję, w tym i takich, które potem w samej koncesji nie są uwidocznione. Nietrafny jest też zarzut dotyczący strony postępowania, wyrok bowiem Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1996 r. III AZP 26/95, dotyczący samorządu notarialnego, ma istotny wpływ na określenie uprawnień tak izb aptekarskich, jak i innych samorządów. Przyznano im bowiem przymiot strony samorządom w postępowaniach, w którym są opiniującymi. Przymiot strony wynika również wprost z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich /Dz.U. nr 41 poz. 179/, który stanowi, że izby powinny służyć obronie ekonomicznych i zawodowych interesów samorządu, mają zatem interes prawny w rozstrzygnięciach postępowania koncesyjnego.

Odpowiadając na skargę Minister Zdrowia i Opieki Społecznej wniósł o jej oddalenie, argumentując, iż skarżąca nie jest stroną postępowania, gdyż może jedynie opiniować kwestie związane z udzieleniem koncesji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 Kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W sprawie zakończonej ostateczną decyzją w przedmiocie wydania koncesji na prowadzenie apteki dla Fundacji w P. z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła Okręgowa Izba Aptekarska w P. Izba ta, na mocy art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym /Dz.U. nr 105 poz. 452 ze zm./, zajmowała stanowisko w trakcie postępowania koncesyjnego. W związku z tym nasuwa się problem, czy izba ta może być uznana za stronę postępowania zakończonego wydaniem koncesji na prowadzenie apteki i tym samym żądać wznowienia postępowania, jako przyczynę podając art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa.

Przesądzającym, kto może być stroną określonego postępowania, jest art. 28 Kpa i stosownie do niego niezbędne jest wykazanie interesu prawnego, aby można było mówić o przymiocie strony postępowania.

Swój interes prawny w postępowaniu o wydanie koncesji na prowadzenie apteki Okręgowa Izba Aptekarska w P. wywodzi z przepisów ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich /Dz.U. nr 41 poz. 179 ze zm./, a mianowicie art. 1 i art. 7 ust. 1.

Ustawa ta w art. 1 ust. 1 Naczelną i okręgowe izby aptekarskie kreuje jako samorząd zawodu aptekarskiego reprezentujący jego zawodowe, społeczne i gospodarcze interesy, szczegółowe zaś zadania tego samorządu wymienia w art. 7 ust. 1, a sposoby ich realizacji w art. 7 ust. 2. Oczywiste jest, że wykonywanie zadań musi odbywać się w formach określonych przepisami, a zatem, jeśli idzie o postępowanie administracyjne, status w nim samorządu aptekarskiego będzie odpowiedni do realizowanego zadania.

Punkt 13 ust. 2 art. 7 zezwala izbie aptekarskiej na prowadzenie działalności gospodarczej jako realizacji gospodarczego interesu samorządu. Jeżeli więc przepisy prawa nakazują uzyskanie przez podmiot gospodarczy jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, to realizacja tego zadania samorządu będzie dawała izbie aptekarskiej status strony postępowania, o którym mowa w art. 28 Kpa. Będzie ona bowiem występowała we własnej sprawie, ubiegając się o otrzymanie orzeczenia dotyczącego jej praw lub obowiązków.

Izba aptekarska może także występować w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izby, o czym mówi punkt 11 ust. 2 art. 7. Jeżeli w sprawach tych członków toczy się postępowanie administracyjne lub toczyć się powinno, izba może występować na rzecz swoich członków, a wówczas podstawą jej działania jest art. 31 Kpa. Jest bowiem samorząd aptekarski niewątpliwie organizacją społeczną w rozumieniu Kpa, o czym przesądza jego art. 5 par. 2 pkt 5 i w obronie interesów swoich członków ma prawo brać udział w postępowaniu na prawach strony.

W obu wypadkach uprawnienia procesowe są takie same, różnica polega na tym, że art. 31 Kpa zezwala na obronę cudzych interesów, art. 28 Kpa - swoich.

Jednakże całkowicie odmiennie wyglądać będzie sytuacja prawna izby aptekarskiej, jeśli idzie o realizację zadania, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy, tj. wyrażania zgody w sprawach udzielania lub cofania koncesji na prowadzenie apteki lub hurtowni, wyznacza ją bowiem art. 106 Kpa. Samorząd zawodowy występuje w roli organu, współdziałając z organem orzekającym w sprawie koncesji, wydając opinię w formie postanowienia, na które służy zażalenie i skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rolę samorządu zawodowego w tym postępowaniu wyznacza nie organ koncesyjny - przyznając lub odmawiając prawa strony czy występowania na prawach strony, ale przepis prawa nakazujący zasięgnięcie opinii przed wydaniem koncesji. Taki status w postępowaniu o wydanie koncesji wyklucza możliwość występowania w nim jednocześnie jako strona lub na prawach strony.

Taka kumulacja ról procesowych nie miałaby żadnej podstawy w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Koncesja na prowadzenie apteki nie rozstrzyga sprawy indywidualnej samorządu aptekarskiego, nie wynikają też z niej dla niego żadne prawa lub obowiązki. Przymiot zatem strony w rozumieniu art. 28 Kpa nie ma tu miejsca. Nie można też mówić o legitymacji wynikającej z art. 31 Kpa, samorząd aptekarski bowiem nie występuje tu w sprawie dotyczącej innej osoby, broniąc interesów indywidualnych członka izby.

Wyrażenie opinii, od której zależy udzielenie bądź cofnięcie koncesji, jest działaniem władczym, a w postępowaniu takim występuje z jednej strony ubiegający się o koncesję, z drugiej - samorząd decydujący o kształcie tej opinii, z której dla ubiegającego się o koncesję wynikają określone uprawnienia lub obowiązki. W takiej sytuacji trudno jest mówić o statusie strony.

Skoro w postępowaniu o udzielenie koncesji samorząd nie jest stroną postępowania ani nie występuje na prawach strony, nie może mieć uprawnienia wynikającego z art. 147 Kpa, tj. wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania.

Okręgowa Izba Aptekarska nie wykazała zresztą swego interesu prawnego, z którego wynikałby status strony w postępowaniu koncesyjnym. Wywodziła go opierając się przede wszystkim na rozstrzygnięciu Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1996 r. III AZP 26/95 /OSN 1996 nr 12 poz. 164/, a także zapisie ustawy o izbach aptekarskich, mówiącym o obronie interesów ekonomicznych i zawodowych samorządu aptekarskiego, które to zadanie nie mogłoby być wykonywane, jeśli nie można uznać samorządu za stronę postępowania koncesyjnego. Zadanie to jednak nie doznaje żadnego ograniczenia, wprost przeciwnie. Samorządowi przyznano rolę organu współdecydującego, który stanowisko swoje wyraża postanowieniem, od którego przysługują środki zaskarżenia i jeśli strona z nich skorzysta, samorząd ma prawo jego obrony.

Z tych względów na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie mógł wpłynąć pogląd Sądu Najwyższego zawarty w cytowanej wyżej uchwale.

Wobec powyższego skarga Okręgowej Izby Aptekarskiej w P. nie mogła zasługiwać na uwzględnienie, a w związku z tym sąd na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.