Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 399/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Renata Owczarzak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1302/10 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1302/10, oddalił skargę E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], Starosta Z., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku E. K., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku magazynowo - usługowego wraz z instalacjami wewnętrznymi, budową zbiornika przeciwpożarowego ze stanowiskiem czerpania wody, wykonaniem drenażu obniżającego poziom wód gruntowych z wylotem do ziemnego zbiornika przeciwpożarowego i odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do rowu, budową przyłącza energetycznego, na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...].

Z wnioskami o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, B. i J. małżonkowie W. oraz A. K.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071, ze zm.), dalej k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Starosty Z. Nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że zgodnie z § 202 ust. 5 pkt 3 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim nr XXVII/242/04 z dnia 16 grudnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2005 r., Nr 76, poz. 759), dla terenów oznaczonych symbolem Q13MN/U, na którym położona jest działka nr ewid. [...] w [...], dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi, przy czym usługi przeznaczone dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców mogą być realizowane jako funkcja uzupełniająca. Organ I instancji wyjaśnił, że przeznaczenie podstawowe oznacza określony w planie rodzaj przeznaczenia przeważający na danym terenie, a przez przeznaczenie uzupełniające należy rozumieć określone rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają przeznaczenie podstawowe. Ponadto organ I instancji ustalił, że w części opisowej do projektu zagospodarowania terenu wskazano jako przedmiot opracowania budynek magazynowo - usługowy związany z magazynowaniem tektury i opakowań tekturowych szczególnie dla firm z okolic [...], producentów rajstop, skarpet i odzieży.

Oceniając zgodność inwestycji z aktem prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki i jego zapisem o dopuszczalności jako przeznaczenie uzupełniające usług związanych z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców Wojewoda [...] uznał, że projektowana funkcja obiektu sprzeczna jest z zapisem planu. Budynek magazynowo - usługowy przeznaczony do składowania opakowań tekturowych na terenie o przeznaczeniu podstawowym (zabudowie jednorodzinnej) jest niezgodny z ustaleniami planu. Ponadto w ocenie Wojewody niemożliwym jest uznanie planowanej inwestycji jako związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców (czyli z zaspokojeniem ich podstawowych potrzeb). Przedmiotowej inwestycji nie można więc uznać jako usługi o przeznaczeniu uzupełniającym, ponieważ służyć będzie innym podmiotom niż mieszkańcy.

W związku z ww. ustaleniami Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowa inwestycja niezgodna jest z warunkami określonymi w planie zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki. Z tego względu należało uznać, że Starosta Z., wydając decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], naruszył rażąco art. 35 ustawy Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania E. K., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. Nr [...].

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1647/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], wskazując, że organ odwoławczy uchylił się od własnej analizy Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki, co było konieczne dla oceny zarzutu, że Starosta Z. wydając decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., naruszył rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Tym samym w toku postępowania odwoławczego doszło do naruszenia zasad określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania E. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., Nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sformułowania zawarte w § 202 ust. 1 pkt 2 lit. c Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki wskazują, że na wydzielonej działce jest dopuszczalna jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, bądź zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami. Nie przewidziano natomiast samodzielnie występującej zabudowy usługowej. Ponadto w § 202 ust. 5 pkt 3, jako przeznaczenie dopuszczalne, plan ustala usługi przeznaczone dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców – wolno stojące lub jako pomieszczenia wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego.

W ocenie organu II instancji przepisy ww. planu określają rodzaj dopuszczalnych usług oraz możliwą formę zabudowy. Nie wskazują natomiast, czy zabudowa usługowa może na danej działce występować samodzielnie, czy również jako zabudowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej. Stwierdzić zatem należy, że skoro przepis nie wyklucza wprowadzenia wyłącznie zabudowy usługowej na konkretnej nieruchomości, to jest ona dopuszczalna. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że analiza przepisów ww. planu prowadzi do stwierdzenia, iż podstawowym rodzajem zabudowy przewidzianym na obszarze Q13MN/U jest mieszkaniowa zabudowa jednorodzinna. Jednocześnie plan dopuszcza jako zabudowę uzupełniającą wprowadzenie usług, zdefiniowanych w § 2 pkt 13 ww. planu, jako usługi związane z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące na terenach mieszkaniowych (w odróżnieniu od usług, przemysłu, o których mowa w § 2 pkt 1 ww. planu, mogących znacząco oddziaływać na środowisko).

Z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowy budynek magazynowo-usługowy został zaprojektowany jako samodzielny budynek parterowy o powierzchni zabudowy 2133,07m2 i kubaturze 16025 m3. Obiekt ma służyć magazynowaniu tektur i opakowań tekturowych dla producentów rajstop, skarpet i odzieży,

W ocenie organu II instancji, charakter świadczonych usług nie pozwala uznać ich za przeznaczone dla mieszkańców oraz by miały służyć zaspokojeniu potrzeb związanych z codziennym zaopatrzeniem i bytowaniem. Odbiorcami usług nie są okoliczni mieszkańcy, lecz przedsiębiorcy z okolic Aleksandrowa. Ponadto wskazał, że przedmiotowa inwestycja swoim rozmiarem znacznie przewyższa znajdujące się w sąsiedztwie budynki.

Z powyższych względów organ odwoławczy stwierdził, że projektowany budynek magazynowo - usługowy nie spełnia wymagań określonych w § 202 ust. 5 pkt 3 ww. planu, co stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto decyzja o pozwoleniu na budowę wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno - gospodarcze. Sporna inwestycja narusza bowiem istniejący ład architektoniczny oraz estetykę zabudowy na terenie, dla którego ww. plan przewidział konkretne przeznaczenie, a z którym projektowany budynek jest niezgodny. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego niewątpliwie istnienie hali magazynowo - usługowej na terenie zasadniczo przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną naruszałoby interesy właścicieli działek sąsiednich, którzy mają prawo domagać się, aby dany obszar wyznaczony ww. planem pod konkretny cel był wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem i żeby w okolicy ich nieruchomości nie powstawały obiekty o charakterze bardziej uciążliwym niż to przewidują przepisy prawa miejscowego. Budowa budynku magazynowo - usługowego obniża wartość sąsiednich działek budowlanych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a nadto z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a. - poprzez wadliwe odczytanie wskazań wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1647/09, poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania materiału dowodowego niezbędnego dla dokonania prawidłowej oceny ustaleń Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki w odniesieniu do określonego w kwestionowanej decyzji zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezasadne zastosowanie do przypadku, który nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarzuty skargi są bezzasadne, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, że decyzja Starosty Z. z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się własnymi prawami. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., ponieważ wprost stwierdza, iż stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W przepisie tym zostały zawarte dwie przesłanki, przy czym z uwagi na zawartą w tym przepisie koniunkcję rozłączną, do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wystarczy, że zostanie spełniona jedna z tych przesłanek, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego Starosta Z. przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę inwestycji na działce nr [...] winien był sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim nr XXVII/242/04 z dnia 16 grudnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2005 r., Nr 76, poz. 759). Stosownie do treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego spełnienie powyższego wymagania jest jednym z koniecznych warunków do wydania "pozytywnej" decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że w przypadku braku zgodności pomiędzy zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a projektem budowlanym organ winien odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak wynika z ustaleń Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki działka nr [...], znajdująca się w obrębie [...], gmina [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolem Q13MN/U, którego granice zostały oznaczone w załączniku graficznym. Na tym terenie zgodnie z § 199 w związku z § 7 pkt 4 ww. plan określa podstawowe przeznaczenie terenu jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług (oznaczone na rysunku planu symbolem MN/U), przy czym w § 2 pkt 13 ww. plan definiuje "usługi" jako usługi związane z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące na terenach mieszkaniowych.

Jak wynika z powyższego pojęcie "przeznaczenia terenu" związane jest z konkretnym terenem wyznaczonym na rysunku planu liniami rozgraniczającymi oraz oznaczonym stosownym symbolem, a nie konkretną działką znajdującą się na tym terenie. Pojęcia "terenu" i "działki" zostały odpowiednio zdefiniowane na potrzeby ww. planu w § 2 pkt 6 i 7. W tym miejscu wskazania wymaga, że zgodnie z § 202 ust. 5 pkt 3 ww. plan ustala m.in. dla terenu Q13MN/U jako przeznaczenie dopuszczalne "usługi przeznaczone dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców wolno stojące lub jako pomieszczenia wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego". W tym przepisie zapisy planu nie posługują się jednak ani pojęciem "przeznaczenia podstawowego" zdefiniowanego w słowniczku planu w § 2 pkt 8, ani pojęciem "przeznaczenia uzupełniającego" (§ 2 pkt 9). Przepis ten ustala "przeznaczenie dopuszczalne", którym są m.in. usługi związane z prowadzeniem działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców wolno stojące lub jako pomieszczenia wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego.

Z powyższych ustaleń wynika więc, że co do zasady dla terenu oznaczonego symbolem Q13MN/U przepisy planu ustalają podstawowe przeznaczenie jakim są zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługi. Jednocześnie w oderwaniu od mieszkaniowego i usługowego przeznaczenia terenu ustalają jako dopuszczalne przeznaczenie usługi o jakich mowa w § 202 ust. 5 pkt 3. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, że skoro przepisy nie wykluczają wprowadzenia wyłącznie zabudowy usługowej na konkretnej nieruchomości, to jest ona dopuszczalna. Tym bardziej, że w stosunku do tych usług na terenie Q13MN/U plan miejscowy ustala charakter zabudowy jako dopuszczalny. Zgodnie z planem zabudowa ta może być wolno stojąca, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Jednak ustalenia planu nie umożliwiają realizacji każdych usług na terenie oznaczonym symbolem Q13MN/U. Na tym terenie dopuszczalne są usługi przeznaczone dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców wolno stojące lub jako pomieszczenia wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego. Jak wynika z części opisowej projektu budowlanego przedmiotowa inwestycja to budynek magazynowo - usługowy, związany z magazynowaniem tektury i opakowań tekturowych, szczególnie dla firm z okolic Aleksandrowa, producentów rajstop, skarpet i odzieży. Dokonując analizy ww. przeznaczenia budynku wskazania wymaga, że co do zasady to plan na tym terenie nie dopuszcza funkcji zabudowy o charakterze magazynowym. Ponadto nie można uznać by przedmiotowy budynek służył do prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców. Co najwyżej można uznać, że budynek ten służy zaopatrzeniu okolicznych przedsiębiorców w opakowania. Trafnie więc organ nadzorczy wskazał, że projektowany budynek magazynowo-usługowy nie spełnia wymagań określonych w § 202 ust. 5 pkt 3 planu miejscowego. Co więcej przeznaczenie budynku nie wypełnia również ogólnej definicji "usług" zawartej w postanowieniach ogólnych planu (§ 2 pkt 13). Ponadto wbrew interpretacji przyjętej w skardze z literalnego brzmienia § 202 ust. 5 pkt 3 nie można wywieść, że przepis ten mówi o "budynkach przeznaczonych do świadczenia usług dla podmiotów gospodarczych prowadzących działalność związaną z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców". Z przepisu tego wynika jasno, że w takich budynkach można prowadzić tylko taką działalność gospodarczą, która związana jest z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców. Inne twierdzenie byłoby sprzeczne z zasadami logiki formalnej i prowadziłoby do całkowitego zanegowania ustaleń planu.

A zatem, w ocenie Sądu, decyzja Starosty Z. z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę w sposób oczywisty została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że strona skarżąca winna mieć na względzie, że w niniejszej sprawie organ nadzorczy badał, czy decyzja Starosty Z. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. To brak wątpliwości co do interpretacji tego przepisu jest brany pod uwagę przy ocenie wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Ustaleniu podlega to, czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie, a nie to, czy rażąco naruszono § 202 ust. 5 pkt 3 ww. planu. Ponadto oceniając charakter prawny art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należy stwierdzić, że jest to norma bezwzględnie obowiązująca. W przypadku nie spełnienia jej dyspozycji organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest wydać decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto niewątpliwie kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja wywołuje negatywne skutki, czyli narusza racje ekonomiczne lub gospodarcze, poprzez zaburzenie ustalonego ładu przestrzennego oraz naruszenie interesów właścicieli działek sąsiednich znajdujących się w terenie zasadniczo przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dla pewności obrotu prawnego na terenie oznaczonego w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki symbolem Q13MN/U musi istnieć gwarancja zarówno dla potencjalnych nabywców, jak i obecnych właścicieli, że na tym terenie nie powstanie inna inwestycja niż ta, która jest przewidziana w ustaleniach tego planu. Dopiero w wyniku określonej procedury, na podstawie której zostaną zmienione zapisy planu, będzie można zgodnie z prawem zmienić przeznaczenie danego terenu z uwzględnieniem interesów osób trzecich.

Biorąc pod uwagę oczywistość naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, charakter tego przepisu oraz negatywne skutki dla obrotu prawnego jakie wywołuje to naruszenie, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie została spełniona przesłana rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za bezzasadne. Wbrew twierdzeniom skargi organ nadzorczy dysponował pełnym materiałem dowodowym. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że w postępowaniu nieważnościowym organ bada legalność decyzji w dacie jej wydania. Ponadto nie można skutecznie zarzucić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 153 p.p.s.a, jako niezgodnej ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1647/09. Po pierwsze, zgodnie z wytycznymi zawartymi w tym wyroku organ dokonał szczegółowej analizy i wykładni zapisów planu. Po drugie, dokonał także oceny charakteru usług jakie mogą być sytuowane na obszarze oznaczonym symbolem Q13MN/U. Innych zaleceń w ww. wyroku Sąd nie zawarł.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając rażące naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona nią decyzja została wydana z naruszeniem reguł procesowych określonych w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedstawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej przyczyny zaskarżenia determinują całkowicie zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie uwzględniają trybu, w jakim doszło do wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Zarzuty są tak skonstruowane, jakby skarżąca kwestionowała rozstrzygnięcie Sądu, którego przedmiotem kontroli byłaby decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., jak i decyzja organu I instancji, wydana została natomiast w trybie nieważnościowym. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji administracyjnej w przypadkach wymienionych enumeratywnie w pkt 1-7 powyższego przepisu. W niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji uznały, że decyzja z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem Starosta Z. przed jej wydaniem nie ocenił zgodności projektu budowlanego z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Aleksandrów Łódzki. Biorąc pod uwagę treść art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, spełnienie powyższego wymagania jest konieczne do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że w przypadku braku zgodności pomiędzy zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a projektem budowlanym organ winien odmówić wydania takiej decyzji. Sąd I instancji pogląd ten podzielił, wyrażając swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd kontrolował zatem legalność zaskarżonej decyzji jedynie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona nią decyzja została wydana z naruszeniem reguł procesowych określonych w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie zawierają one bowiem przepisów, w oparciu o które kontrolowana była decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, co uniemożliwia dokonanie oceny zaskarżonego wyroku pod kątem prawidłowości uznania przez Sąd I instancji naruszenia przez organ wydający pozwolenie na budowę art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a co za tym idzie, stwierdzenia, że w niniejszej sprawie organy zasadnie uznały, że została spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, orzekając w granicach zaskarżenia, z powodu niezasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.