Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 269/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 139 ust. 1, ust. 1b, ust. 4;
journal: Dz.U. 2019 poz 2460
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - t.j.
article: art. 61 § 3, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażaleń: 1) [A.] S.A. w G. 2) [B.] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 798/20 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [A.] S.A. w G. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunku dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej postanawia: oddalić zażalenia.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym zażaleniami postanowieniem z 5 maja 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 798/20, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.), odmówił [A.] S.A. w G. (dalej: skarżąca, operator) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2020 r. nr [...], którą Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) określił [A.] S.A. w G. warunki dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej operatora w zakresie kabli telekomunikacyjnych w budynkach wielorodzinnych.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca w skardze na opisaną wyżej decyzję Prezesa UKE wniosła również o wstrzymanie wykonania tej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia operatorowi znacznej szkody ze względu na potencjalną skalę wpływu decyzji na działalność operatora, w szczególności z uwagi na koszty jakie skarżąca będzie musiała ponieść w związku z wdrożeniem decyzji w postaci konieczności zatrudnienia ok. 50 osób, co oznacza roczny koszt w wysokości ok. 4 100 000 zł oraz konieczności inwestycji w zakresie systemu paszportyzacyjnego oraz systemu do obsługi procesów związanych z dostępem do kabli (obsługa zapytań i zamówień), a koszty z tym związane należy szacować w wysokości ok. 3 500 000 zł. W ocenie skarżącej wspomniane kwoty muszą być uznane za znaczną szkodę. Zdaniem skarżącej wykonanie decyzji może wywołać również trudne do odwrócenia skutki związane z przedmiotem zaskarżonej decyzji, która określa warunki, na jakich skarżąca zobowiązana jest do udostępniania swoim konkurentom kluczowej dla własnej działalności infrastruktury. Jej udostępnienie pozbawia skarżącą możliwości prowadzenia w tym zakresie kluczowej działalności, jaką jest świadczenie usług detalicznych. W przypadku udostępnienia danego odcinka (kabla) skarżąca nie ma żadnego wpływu na to, kiedy ponownie będzie mogła zaoferować na tym odcinku swoje usługi. To z kolei prowadzi do ograniczenia przychodów oraz utraty pozycji rynkowej skarżącej, gdyż jednocześnie wzmocnieniu ulega pozycja konkurentów skarżącej, wykorzystujących jej infrastrukturę.

Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji sąd pierwszej instancji stwierdził, że obowiązkiem wnioskodawcy było wykazanie zaistnienia okoliczności świadczących o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody oraz możliwości spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu należało przedstawić dokumenty, które uprawdopodobnią opisywaną sytuację. W ocenie sądu skarżąca nie wywiązała się należycie z obowiązku uzasadnienia swojego wniosku, nie przedłożyła bowiem żadnych danych ani dokumentów, z których mogłoby wynikać, że wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do takich konsekwencji, które ostatecznie będą mogły być uznane za przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji (niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków). WSA wskazał, że rolą sądu nie jest poszukiwanie dowodów na poparcie twierdzeń wnioskodawcy, albowiem to na nim spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. W związku z tym sąd uznał wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji za niezasadny.

Zażalenia na powyższe postanowienie wniosły skarżąca oraz [B.] (dalej: uczestnik postępowania).

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że nie zaistniały lub nie zostały wykazane przesłanki wskazane w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków;

2. art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w przepisach, w szczególności poprzez sprzeczne wywody dotyczące rzekomego niewykazania danych, z których wynikają przesłanki wstrzymania wykonania decyzji.

W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca stwierdziła, że ocena sądu wyrażona w objętym zażaleniem postanowieniu jest błędna, a WSA powinien był dokonać analizy tych okoliczności, które wynikają z samej istoty regulacji i które, jak wskazała Spółka, powodują trudne do odwrócenia skutki związane z pozbawieniem Spółki możliwości prowadzenia działalności w zakresie świadczenia usług detalicznych. Skarżąca podniosła również, że przesłanki wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a. są jeszcze wyraźniejsze w kontekście obowiązującego stanu epidemii, gdyż zmienione na skutek epidemii społeczne realia funkcjonowania, w tym w szczególności masowa zdalna praca, zdalna edukacja, zdalna służba zdrowia etc., powodują, że przedsiębiorcy telekomunikacyjni, w tym Spółka, muszą zapewnić odpowiednią przepustowość sieci, obciążoną obecnie znacznie bardziej niż w okresie poprzedzającym epidemię wirusa COVID-19. Te działania, choć w sposób oczywisty generują koszty po stronie Spółki, nie wiążą się z dodatkowymi przychodami. W rezultacie, uwzględniając stan epidemii Spółka jest jeszcze bardziej dotknięta finansowo skutkami decyzji.

Uczestnik postępowania w swoim zażaleniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na:

I. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że:

1) "[w] celu uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności należy zatem przedstawić dokumenty, które uprawdopodobnią [...] niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków" podczas gdy skarżąca powinna uprawdopodobnić wystąpienie tych okoliczności, jednakże nie jest w tym celu niezbędne przedłożenie szeregu dokumentów potwierdzających sytuację skarżącej (II GZ 770/15),

2) skarżąca powinna uprawdopodobnić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody operatorowi oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy skarżąca powinna uprawdopodobnić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub (a nie "oraz") niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków,

co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do tego, że WSA odmówił wstrzymania wykonania decyzji;

II. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie, w szczególności poprzez pominięcie argumentacji skarżącej odnoszącej się do niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić ze względu na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a WSA pominął całkowicie argumentację skarżącej w tym zakresie, co uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania WSA, który doprowadził do odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Podnosząc powyższe zarzuty uczestnik postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano argumenty przemawiające za jego zasadnością, m.in. podniesiono, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przywołała wszystkie informacje potrzebne do tego, aby ocenić, czy operatorowi grozi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Wszystkie te informacje wynikają wprost z zaskarżonej decyzji, a przedstawianie dodatkowych informacji i dokumentów nie jest potrzebne. Zdaniem uczestnika sąd pierwszej instancji pominął fakt, że podstawą wstrzymania zaskarżonej decyzji może być sama okoliczność, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania przez decyzję trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto, w ocenie uczestnika, WSA w Warszawie stanął na stanowisku, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji możliwe jest w razie kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a., gdy tymczasem nie wynika to z treści tego przepisu.

Prezes UKE w odpowiedzi na zażalenie skarżącej wniósł o oddalenie zażalenia.

Pozostali uczestnicy postępowania nie zajęli stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem.

Art. 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody NSA wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.). Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą te przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie oceniając wniosek skarżącej w świetle przywołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. prawidłowo uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem braki wniosku, tak w zakresie zawartej w nim argumentacji, jak i dowodów przedłożonych na jej poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącej instytucji ochrony tymczasowej. Oceny tej nie zmieniają zarzuty i ich uzasadnienie przedstawione w obu wniesionych w sprawie zażaleniach.

Chybione są argumenty wskazywane w zażaleniu przez skarżącą, która stwierdza m.in. uzasadniając wniosek, że: "Spółka wskazała zatem na okoliczności uzasadniające spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy przy tym podkreślić, że nie wszystkie okoliczności są możliwe do potwierdzenia ich środkiem dowodowym, którym może być w przypadku postępowania na podstawie p.p.s.a. wyłącznie dokument. Jednocześnie nie ma sporu pomiędzy Spółką a Organem co do tego, że udostępniając dany kabel Spółka nie ma możliwości świadczenia na nim usług.". A ponadto "okoliczność ta wynika z samej zaskarżonej Decyzji, a Sąd powinien był jedynie dokonać kwalifikacji, czy ta okoliczność może być podstawy do wstrzymania wykonania Decyzji".

Decydując postanowieniem o wstrzymaniu wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co wynika z art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Nie ma jednak obowiązku uwzględnienia innych okoliczności uzasadniających spełnienie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji niż te, które zostały wskazane (uprawdopodobnione) przez skarżącego w znajdującym się w aktach sprawy wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (tak I. Makaruk, Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zagadnienia wybrane, ZNSA 2016/3, s. 77–88). W orzecznictwie podkreśla się, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym. To w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń (np. postanowienia NSA: z 14 listopada 2018 r., sygn. akt I FSK 1223/17, LEX nr 2578714; z 20 lipca 2015 r., sygn. akt II FZ 542/15, LEX nr 1754857). Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, a twierdzenia wnioskodawcy powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej strony (np. postanowienie NSA z 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 136/15, LEX nr 2067969). Aby wniosek mógł być uwzględniony, strona obowiązana jest wskazać konkretne zagrożenia płynące z wykonania decyzji (postanowienie NSA 20 sierpnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1837/18, LEX nr 2537027).

Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie ocenia merytorycznie decyzji będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (postanowienie NSA z 24 maja 2017 r., sygn. akt II OZ 534/17, LEX nr 2301188). W tym zakresie nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji argumentacja kwestionująca legalność zaskarżonej decyzji, tj. wskazująca, że na skutek wydania decyzji skarżąca utraciła swobodę biznesową w zakresie kreowania swojej oferty i jest obowiązana stosować warunki określone przez Prezesa UKE. Jest to bowiem w całości argumentacja odnosząca się do kwestii merytorycznych dotyczących legalności określonych w decyzji warunków dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej operatora w zakresie kabli telekomunikacyjnych w budynkach wielorodzinnych. Ocena takiej argumentacji przed rozstrzygnięciem merytorycznym skargi i dokonaniem oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest niedopuszczalna, stanowiłaby ona bowiem rodzaj niedopuszczalnego w obowiązującym prawie przedsądu.

Z kolei zarzutu naruszenia art. 166 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca nie uzasadniła w żaden sposób, bowiem zacytowała jedynie fragment uzasadnienia zaskarżonego postanowienia sądu pierwszej instancji i stwierdziła, że przywołany cytat przeczy stanowisku sądu o braku uzasadnienia złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżąca wskazała, że "Spółka przytoczyła szereg okoliczności, zaś WSA uchylił się od jakiejkolwiek próby ich oceny pod kątem zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a." Tak sformułowany zarzut nie poddaje się kontroli instancyjnej, bowiem skarżąca nie uzasadniła, że doszło do naruszenia przepisów postępowania i to w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Za zupełnie chybione należy uznać argumenty przywołane w pkt 6-10 uzasadnienia zażalenia, a dotyczące "wpływu epidemii Covid-19 na przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a.". Po pierwsze, wymienione przez skarżącą ograniczenia (konieczność zachowania dystansu (2m); ryzyko skierowania pracowników na kwarantannę i brak możliwości wykonywania zadań związanych z wykonywaniem decyzji; brak funkcjonowania placówek szkolnych i związane z tym ryzyko skorzystania z zasiłku opiekuńczego w przypadku dzieci poniżej 8 roku życia; ograniczenia w zakresie komunikacji publicznej) nie są wynikiem treści zaskarżonej decyzji. Po drugie, dotyczą one prawie każdego rodzaju działalności, nie tylko działalności gospodarczej. Ponadto obostrzenia w dużej części zostały zniesione, albo dotyczą tylko wybranych wskazanych stref (powiatów), a nie konkretnych gałęzi gospodarki, zaś nawet w okresie najbardziej surowych ograniczeń, w trakcie stanu epidemii istniała możliwość wykonywania obowiązków służbowych (pracowniczych).

Z tych przyczyn zażalenie skarżącej nie zasługiwało na uwzględnienie.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty podniesione w zażaleniu przez uczestnika postępowania.

Nieuzasadniony jest najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. "poprzez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom, w szczególności przez pominięcie argumentacji odnoszącej się do niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić ze względu co uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania WSA, który doprowadził do odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji" (pkt II petitum zażalenia uczestnika). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., uzasadnienie postanowienia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze (w tym przypadku argumentów wniosku), stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie podstawowe elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a.: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje argumenty wnioskodawcy, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do stanowiska skarżącej w zakresie słuszności wniosku. Dlatego też zdaniem NSA zarzut ten jest całkowicie chybiony.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty uczestnika zmierzające do wykazania, że WSA błędnie uznał, że skarżąca nie wykazała zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (pkt I.1 i I.2 i I petitum zażalenia).

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości stanowisko, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2019; art. 61; postanowienie NSA z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 734/20; LEX nr 3038947 i wskazane tam orzeczenia). W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, by powołane w nim okoliczności wskazywały na ziszczenie się w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość jej zweryfikowania, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (np. postanowienie NSA: z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 1303/20; LEX nr 3033882). Co istotne, dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności w stosunku do wnioskodawcy jest zasadne. Nie jest zatem wystarczające samo powtórzenie treści przepisu (np. postanowienie NSA z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 781/20, LEX nr 3040131). Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń oraz dokumentacji, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego orzeczenia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (T. Lewandowski, Glosa do postanowienia NSA z 7 stycznia 2014 r., sygn. akt II FZ 1350/13, LEX nr 1410667). NSA wskazywał również, że brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (zob. postanowienie z 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04, LEX nr 1405435).

Wobec powyższego za całkowicie błędną należy uznać podniesioną w uzasadnieniu zażalenia uczestnika postępowania argumentację. Błędnie bowiem uczestnik uważa, że wystarczające dla uzasadnienia wniosku o wtrzymanie wykonania decyzji jest stwierdzenie, że w przypadku zaskarżonej decyzji, wystarczy powołanie się na jej postanowienia (pkt 10-13 uzasadnienia zażalenia) dotyczące warunków zapewnienia dostępu do kabli telekomunikacyjnych, bowiem z uwagi na charakter decyzji, z samej jej treści wynika możliwość wystąpienia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków.

Skarżąca miała obowiązek wykazać ziszczenie się co najmniej jednej z przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i obowiązkowi temu, jak słusznie stwierdził sąd pierwszej instancji, nie sprostała. Błędne jest stanowisko autora zażalenia, który podnosi, "że podstawą wstrzymania wykonania decyzji może być sama okoliczność, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania przez decyzję trudnych do odwrócenia skutków", w sytuacji kiedy takiego niebezpieczeństwa – choćby potencjalnego – wnioskodawca nie wykaże. Nie jest wystarczające ogólne, niepoparte żadnymi wyliczeniami stwierdzenie o konieczności zatrudnienia 50 dodatkowych osób oraz poczynienia inwestycji w systemy niezbędne do wykonania decyzji w sytuacji, gdy Spółka sposób nie wykazała jak to wpłynie na jej kondycję finansową, czy może to zagrozić płynności finansowej Spółki, albo jaki w istocie wywrze to wpływ na działalność prowadzoną przez skarżącą. Wobec braku szczegółowego uzasadnienia, popartego dokumentacją, złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, niemożliwe było jego uwzględnienie. Brak uzasadnienia wniosku stanowi naruszenie obowiązku nałożonego na wnioskodawcę cytowanym art. 61 § 3 p.p.s.a. wykazania okoliczności lub konkretnych zdarzeń przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia przedmiotowego wniosku.

Należy podkreślić, że sam fakt, że zaskarżona decyzja nakłada obowiązki niekorzystne dla operatora, nie jest okolicznością wystarczającą dla wykazania zasadności wstrzymania wykonania decyzji. Ponadto podkreślana przez zarówno skarżącą, jak i uczestnika postępowania kwestia specyfiki i charakteru zaskarżonej decyzji nie może przesądzać w żadnym razie o braku prawidłowości rozstrzygnięcia WSA w Warszawie odnoszącego się do wstrzymania wykonania tej decyzji.

Należy w związku z tym przypomnieć, że wśród przepisów prawa, które stosuje Prezes UKE, znajdują się regulacje przewidujące sytuację, gdy charakter rozstrzygnięcia powoduje, że nie podlega ono natychmiastowemu wykonaniu (np. decyzja w przedmiocie kary pieniężnej wydawana na podstawie art. 206 ust. 2aa ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. z 2019 r. poz. 2460; dalej cyt. jak: p.t.). Zaskarżone rozstrzygnięcie jednak do takich nie należy. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 139 ust. 1b w związku z art. 139 ust. 1 i ust. 4 p.t., jest określenie warunków zapewnienia dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej operatora w zakresie kabli telekomunikacyjnych w budynkach wielorodzinnych. Decyzja ta podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa. Po wydaniu tego rodzaju decyzji wstrzymanie jej wykonania może nastąpić po zaskarżeniu do sądu administracyjnego i po spełnieniu przesłanek wskazanych w art. 61 p.p.s.a., do których bez wątpienia nie należy charakter tego rozstrzygnięcia. Raz jeszcze należy podkreślić, że art. 61 § 3 p.p.s.a. zawiera wyczerpujący katalog przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że możliwość udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej uzależniona jest od zajścia niebezpieczeństwa wystąpienia wskazanych w przepisie skutków w następstwie wykonania decyzji (uchwała NSA w składzie 7 sędziów z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, opubl. ONSAiWSA 2007 nr.4 poz.77). Powyższe oznacza także, że możliwość udzielenia ochrony tymczasowej nie jest uzależniona od charakteru rozstrzygnięcia.

Na marginesie należy też dodać, że wbrew stanowisku, że przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w tej konkretnej sprawie nie da się wykazać, to jednak w zażaleniu podjęto próbę szerszego uargumentowania konieczności udzielenia ochrony tymczasowej – czego zabrakło w złożonym przy skardze wniosku i co stanowiło podstawę nieuwzględnienia tego wniosku. NSA rozpoznając niniejsze zażalenia nie ocenia jednak na nowo argumentacji zawartej w zażaleniach pod kątem wystąpienia przesłanek warunkujących wstrzymanie decyzji.

Należy podkreślić, że instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady jej wykonalności i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie musi tego robić. Powyższa okoliczność niewątpliwie zawęża sądowi kasacyjnemu zakres kontroli. Przyjąć bowiem należy, że oparte na uznaniu rozstrzygnięcie sądu administracyjnego pierwszej instancji, jeżeli będzie miało spójne i logiczne uzasadnienie, będzie prawidłowe (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, op. cit.). W tej sprawie ani skarżąca, ani uczestnik nie wykazali wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. błędnie wychodząc z założenia, że sąd pierwszej instancji powinien wniosek uwzględnić opierając się jedynie na przekonaniu wnioskodawcy, że takie przesłanki zachodzą, ewentualnie samodzielnie ich poszukując w uzasadnieniu skargi, treści zaskarżonej decyzji czy opierając się na przekonaniu strony, że skoro te okoliczności były podnoszone w postępowaniu przed organem, a organ im nie zaprzeczył, to należy uznać je za przyznane.

W tych okolicznościach prawidłowo sąd pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu zażaleń.