Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 590/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. P., F. P. i I. P. na decyzję Wojewody z dnia 29 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 18 lutego 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących K. P., F. P. i I. P. kwotę 1511 (tysiąc pięćset jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. P., F. P. i I. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 29 lipca 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 18 lutego 2021 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Starosta decyzją z dnia 18 lutego 2021 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego – kurnika dla brojlerów kurzych do 101,7 DJP z częścią mieszkalną, dwóch silosów paszowych i szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej na działce nr [..] obręb B. Organ wskazał, że ustalając strony postępowania wzięto pod uwagę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [..] w B. oraz wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów sporządzone 20 listopada 2020 r. dla działek znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie inwestycji, to jest działki nr [..]-[..] w B. W ocenie Starosty, dokumentacja projektowa złożona i uzupełniona przez inwestora spełniała wymogi określone w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik K. P., F. P. i I. P zarzucił naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, co skutkowało uniemożliwieniem stronom podjęcia czynności sprawdzenia kluczowych dokumentów w postaci dokumentacji projektowej. Zarzucił również naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji organu I instancji skarżącym a nie ich pełnomocnikowi. Zdaniem pełnomocnika, powyższe uchybienia procesowe miały wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiły skarżących możliwości wykorzystania dwóch instancji administracyjnych. Pismem procesowym z 7 maja 2001 r. pełnomocnik skarżących uzupełnił odwołanie wskazując, że przedłożony projekt budowlany nie spełnia wymogów wynikających ze środowiskowych uwarunkowań planowanego przedsięwzięcia. Projekt ten bowiem nie przewiduje mechanizmów, które zapobiegałyby niedopuszczalnej ingerencji w środowisko. Na potwierdzenie powyższych tez pełnomocnik przedłożył kontroperat sporządzony na zlecenie skarżących. Z opinii tej wynika, że w projekcie nie przewidziano mechanizmu zapewniającego swobodny spływ wód opadowych, mechanizmu kontrolnego hamującego przenawożenie gruntów rolnych pomiotem kurzym pochodzącym z planowanej inwestycji, planu awaryjnego w przypadku braku możliwości odbioru pomiotu kurzego i alternatywy na uniknięcie jego gromadzenia oraz nie uwzględniono okoliczności związanych z koniecznością dokonania wycinki drzew znajdujących się na miejscu zlokalizowania kurnika. Według pełnomocnika, projekt pomija również istotne kwestie oddziaływania na środowisko, w tym na siedliska przyrodnicze, zbiorniki wodne. Dopuszcza przekształcenia rzeźby terenu, co narusza zakazy związane z lokalizacją działki zainwestowanej na terenie Parku Krajobrazowego.

Wojewoda rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z dnia 29 lipca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 18 lutego 2021 r. Oceniając postępowanie prowadzone przez organ I instancji Wojewoda stwierdził, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu. Projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Do projektu budowlanego dołączone zostało oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Stwierdzono, że projekt budowlany spełnia wymagania z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

W związku z tym, że na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Burmistrz wydał dla przedmiotowej nieruchomości decyzję o warunkach zabudowy z dnia 10 września 2019 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 lutego 2020 r. utrzymało w mocy. Z uwagi na zakres planowanej inwestycji, która zaliczona została do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, Burmistrz decyzją z dnia 15 stycznia 2019 r. określić środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oraz ustanowił charakterystykę przedsięwzięcia załącznikiem do decyzji. Zdaniem Wojewody, planowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i spełnia wymagania zawarte w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Starostę spełnienia obowiązku umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co skutkowało uniemożliwieniem podjęcia czynności sprawdzenia kluczowych dokumentów, Wojewoda uznał, że jest on niezasadny. Starosta pismem z dnia 2 lutego 2021 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, które doręczono stronom, które jednak z prawa tego nie skorzystały. Organ I instancji naruszył co prawda art. 40 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji skarżącym pomimo faktu, że skarżący są reprezentowani przez pełnomocnika, jednak uchybienie to nie miało, zdaniem Wojewody, istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż skarżący w terminie złożyli odwołanie.

K. P., F. P. i I. P w skardze na powyższą decyzję Wojewody zarzucili organowi naruszenie:

1. art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, pomimo przedłożenia przez skarżących opracowania sporządzonego przez specjalistę, przedstawiającego istotne mankamenty projektu budowlanego, a tym samym zaniechanie zweryfikowania, czy projekt budowlany przedłożony przez inwestora przewiduje wszelkie konieczne rozwiązania, w tym w szczególności, jakie znaczenie ma pominięcie w projekcie budowlanym:

• mechanizmu zapewniającego swobodny spływ wód opadowych, zważywszy, że z uwagi na powierzchnię dachu planowanego budynku (większa od powierzchni zabudowy), tereny utwardzone oraz silosy, nie będzie możliwości odprowadzania wód opadowych bezpośrednio do gruntu, jak to zakładał projekt budowlany,

• mechanizmu kontrolnego hamującego ewentualne przenawożenie gruntów rolnych pomiotem kurzym pochodzącym z planowanego przedsięwzięcia,

• planu awaryjnego w przypadku, gdy odbiór pomiotu nie będzie możliwy (np. awaria, pora roku uniemożliwiająca nawożenie) - brak alternatywnego sposobu na uniknięcie gromadzenia obornika kurzego,

• wycinki lub zabezpieczenia drzew (brzozy brodawkowatej) znajdujących się w miejscu, gdzie ma być kurnik. W konsekwencji skarżący uznali, że projekt budowlany nie spełnia wymogów wynikających ze środowiskowych uwarunkowań planowanego przedsięwzięcia,

2. art. 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wybiórczą i dowolną ocenę dowodów polegającą w szczególności na:

• odmowie rozważenia twierdzeń i wniosków objętych pismem skarżących z 7 maja 2021 r.,

• nieusprawiedliwionym całkowitym pominięciu dowodu w postaci opinii mgr M. K.,

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności dowodowi w postaci złożonego przez skarżących kontroperatu,

4. art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że projekt budowlany złożony przez inwestora spełnia wymagania określone tym przepisem, podczas gdy projekt nie spełnia tych wymogów, w szczególności wymogu z art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. e Prawa budowlanego dotyczący uwzględnienia rozwiązań materiałowych i technicznych mających wpływ na otoczenie, w tym środowisko.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody z dnia 29 lipca 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 18 lutego 2021 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że operat złożony przez inwestora pomija szereg istotnych dla oceny przedsięwzięcia kwestii. W kontekście postępowania dowodowego prowadzonego przez organy stwierdzono, że istniały dwa dowody: operat inwestora oraz kontroperat skarżących, które zawierały wykluczające się wnioski co do planowanego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy zaakceptował tę okoliczność, w żaden sposób nie odnosząc się do widocznej w tych dowodach sprzeczności i to pomimo wyraźnego sygnalizowania jej przez skarżących. Organ odwoławczy nie zweryfikował zarzutów sformułowanych w odwołaniu i nie odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji, czym zaniechał w istocie merytorycznego rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody z 29 lipca 2021 r. oraz poprzedzająca ją decyzją Starosty z 18 lutego 2021 r. wydana zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda decyzją z 29 lipca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z 18 lutego 2021 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi – J. K. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego – kurnika dla brojlerów kurzych do 101,7 DJP z częścią mieszkalną, dwóch silosów paszowych oraz szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej na działce nr [..] obręb B., gmina K.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Przepis art. 26 ustawy nowelizującej stanowi, że terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (12 miesięcy od 19 września 2020 r.) inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W takiej sytuacji, na mocy art. 27 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych przepisy Prawa budowlanego stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co potwierdza treść projektu budowlanego, w tym oświadczenie projektanta złożone w trybie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, obowiązującego do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2020 r.

W kontrolowanym postępowaniu zasadniczym obowiązkiem organu architektoniczno – budowlanego była weryfikacja przedłożonej dokumentacji projektowej w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, mającego zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie do treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, wskazując termin, po bezskutecznym upływie którego wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a jak wyjaśnia przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma bowiem charakteru uznaniowego. Organ nie może zatem odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie dawało podstaw do zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę o treści objętej decyzją organu I instancji i zaakceptowanej przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu, doszło do takich uchybień przepisom postępowania i przepisów Prawa budowlanego, które miały wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzją organu I instancji udzielono pozwolenia na budowę dla budynku inwentarskiego – kurnika o obsadzie 101,7 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP), zatwierdzając jednocześnie projekt budowlany sporządzony dla budowy kurnika o obsadzie inwentarza 95,2 DJP, po rozpoznaniu sprecyzowanego, na wezwanie organu, wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, w którym deklarowano planowaną obsadę brojlerów kurzych w łącznej wielkości 95,2 DJP (23800 sztuk brojlerów).

Dla rozstrzygnięcia sprawy wydania pozwolenia na budowę zasadnicze znaczenie ma treść wniosku, w którym inwestor decyduje, jakie jest faktycznie jego zamierzenie budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego oraz rozwiązania zaproponowane w przedłożonym projekcie budowlanym, zaś zadaniem organu jest wyłącznie sprawdzenie, czy jest ono zgodne z przepisami prawa. Pozwolenie na budowę - jako decyzja w przedmiocie uprawnienia inwestora do budowy określonego obiektu budowlanego, może być wydana wyłącznie na wniosek inwestora (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 1989 r., IV SA 116/89, OPS 1991, nr 1, poz. 27). W postępowaniach inicjowanych na żądanie strony to treść wniosku strony determinuje rodzaj sprawy administracyjnej, a organ nie może samodzielnie (bez zgody strony - art. 61 § 2 k.p.a.) modyfikować lub uzupełniać jej wniosku. Organ rozstrzygający w przedmiocie pozwolenia na budowę jest związany wnioskiem inwestora co do charakteru i parametrów planowanej inwestycji. Tylko strona wnioskująca uprawniona jest do zmiany żądania wskazanego we wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest więc właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku strony zwracającej się do niego o wydanie rozstrzygnięcia, jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania budzi wątpliwości albo został sprecyzowany w sposób niejasny, nieprecyzyjny. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że to jednostka rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu.

Tym samym, to wniosek inwestora z 25 września 2020 r., sprecyzowany pismem z 19 października 2020 r., określał przedmiot żądania strony, w tym rozwiązania projektowe i charakterystyczne parametry inwestycji, wśród których istotnym jest wielkość obsady inwentarza wyrażona w DJP, wpływająca na skalę inwestycji i przesądzająca o niezbędnych rozwiązaniach minimalizujących oddziaływanie, a organ orzekający był tym żądaniem związany. Wobec tego zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego kurnika o obsadzie 101,7 DJP, podczas gdy inwestor wnioskował o obsadę inwentarza 95,2 DJP przedkładając odpowiadający temu żądaniu projekt budowlany, jest niezgodne z wnioskiem inwestora i stanowi rażące naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego oraz pozostałych przepisów Rozdziału 4 Prawa budowlanego zatytułowanego "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych" odnoszących się do żądania wydania pozwolenia na budowę oraz sposobu jego procedowania przez organ.

W tych okolicznościach stwierdzenie zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy należało uznać za przedwczesne, albowiem wniosek inwestora zmierzał w istocie do realizacji inwestycji sprzecznej z udzielonymi warunkami zabudowy. Z decyzji Burmistrza z 10 września 2019 r. wynika, że ustalono warunki zabudowy dla budowy budynku inwentarskiego, tj. kurnika o obsadzie 25425 stanowisk dla brojlerów kurzych (101,7 DJP) z częścią mieszkalną dla osób obsługujących hodowlę drobiu oraz montażu dwóch silosów paszowych. Decyzją tą organ udzielający pozwolenia na budowę jest związany (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego kurnika o obsadzie brojlerów kurzych w ilości 101,7 DJP organ nie mógł we własnym zakresie sanować niezgodności charakterystycznych parametrów inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Organ winien był skorzystać z dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. i informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wskazać inwestorowi przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Przypomnieć należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

Realizacja wymogu zbadania, w trybie art. 35 Prawa budowlanego, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (zob. wyroki NSA: z 12 czerwca 2019 r., II OSK 1954/17, LEX nr 2687274, z 12 czerwca 2019 r., II OSK 1954/17, LEX nr 2687274).

Tymczasem w kontrolowanej sprawie żaden z organów nie wyjaśnił, dlaczego przedmiotowa inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, a także z wymaganiami ochrony środowiska, w tym z wydaną w sprawie decyzją środowiskową. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji na próżno szukać argumentów przemawiających za zgodnością inwestycji z ustaleniami powyższych decyzji oraz wymogami obowiązującego prawa. Organ ograniczył się bowiem do przedstawienia przebiegu postępowania i wybiórczego przytoczenia przepisów prawa.

Również organ II instancji, poza wskazaniem, że niniejsza inwestycja jest zgodna z wydaną w niniejszej sprawie decyzją o warunkach zabudowy i decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia, nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zasadniczym zakresie, a w szczególności nie odniósł się do bardzo konkretnych zarzutów sformułowanych przez skarżących w piśmie z 7 maja 2021 r. oraz w załączonej do niego opinii obejmującej analizę nieprawidłowości dostrzeżonych w projekcie budowlanym przedłożonym przez inwestora. Zdaniem Sądu, powyższe potwierdza, że organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. podjął zaskarżoną decyzję nie rozstrzygając ponownie sprawy w jej całokształcie jako instancja merytoryczna.

Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania, realizowana jest poprzez odwołanie, które skutecznie wniesione gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Treść art. 138 k.p.a. wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi. Istotne przy tym jest, że wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności powinnością organu odwoławczego jest rozpatrzenie "na nowo" sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie, co wymaga wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji.

Z zasady dwuinstancyjności wynikają również określone wymagania co do treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. W orzecznictwie podkreślono, że brak odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86; glosa T. Wosia i J. Zimmermanna do uchwały, PiP z 1989 r., z. 8).

Odnosząc powyższe do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie uznać należało, że Wojewoda podejmując zaskarżoną decyzję naruszył prawo we wskazanym wyżej zakresie i uchybił ustawowym obowiązkom. Organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania weryfikując zgodność projektu budowlanego z wymogami decyzji o warunkach zabudowy, wymogami ochrony środowiska, w tym wydanej decyzji środowiskowej oraz zgodność z przepisami prawa w ogóle nie odniósł się do sformułowanych przez skarżących zarzutów odnośnie rozwiązań przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Organ miał taki obowiązek, a ocena przesłanek wydania pozwolenia na budowę dokonana z pominięciem zarzutów skarżących jako niekompletna musiała być uznana za przedwczesną i niemogącą stanowić podstawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy powinien był odnieść się szczegółowo do argumentów skarżących sformułowanych w piśmie z 7 maja 2021 r., w oparciu o opinię sporządzoną przez M. K. O ile oceny sprecyzowane w tej opinii nie mogły podważyć ustaleń zawartych w wiążącej decyzji środowiskowej, o tyle wskazane w nim kwestie, będące wyrazem stanowiska skarżących powinny zostać wyjaśnione w kontekście zgodności projektu z decyzją środowiskową i wymogami ochrony środowiska. Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2373), zwanej dalej u.o.o.ś., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Jednak zakres związania tą decyzją, nie może być szerszy, niż zakres rozstrzygnięcia ustawowo określony dla decyzji środowiskowej (art. 82 u.o.o.ś.). Dlatego też wiążący charakter decyzji środowiskowej dotyczy tylko środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że związanie dotyczy charakterystycznych parametrów inwestycji i jej oddziaływania na środowisko, a więc nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej od wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązku samodzielnego ocenienia zgodności planowanej inwestycji z wymogami ochrony środowiska, nie ograniczając się wyłącznie do ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyroki NSA: z 11 lutego 2021 r., II OSK 2198/19, LEX nr 3151173, z 7 marca 2019 r., II OSK 989/17, LEX nr 2655719 oraz z 12 września 2018 r., II OSK 2248/16, LEX nr 2567283, z 3 marca 2017 r., II OSK 1848/16, LEX nr 2273691).

Wobec tego, zarzuty skargi odnośnie braku zweryfikowania przez organy obu instancji zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami decyzji środowiskowej i wymogami ochrony środowiska są zasadne. W decyzji środowiskowej w zakresie wymagań dotyczących ochrony środowiska niezbędnych do uwzględnienia w dokumentacji budowlanej, w szczególności w projekcie budowlanym, wskazano, że projekt budowlany powinien zakładać rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne minimalizujące oddziaływanie na środowisko, w szczególności w fazie budowy i eksploatacji. Rozpoznając wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji organy winny były dokonać kompleksowej oceny przyjętych przez inwestora rozwiązań projektowych pod kątem zapewnienia rozwiązań minimalizujących oddziaływanie na środowisko i ich zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym z przepisami z zakresu warunków technicznych budynków, ochrony przyrody, prawa wodnego.

Sąd podziela stanowisko skarżących odnośnie potrzeby zweryfikowania rozwiązań projektowych w zakresie odprowadzania wód opadowych, której dokonać należało w świetle § 28 i § 126 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). W projekcie przewidziano, że wody opadowe z połaci dachowych będą odprowadzane bezpośrednio do gruntu w granicach działki, podobnie jak wody opadowe z terenów zielonych i utwardzonych (ubity grunt rodzimy). Projekt przewiduje poza terenem zabudowanym obiektem inwentarskim i dwoma silosami, również powierzchnią biologicznie czynną, ale i "ubity grunt rodzimy" stanowiący powierzchnię utwardzoną. Dodatkowo, obiekt inwentarski oraz powierzchnia utwardzona otoczona ma zostać projektowanymi skarpami o maksymalnej wysokości 2m. W tych okolicznościach powinnością organu było zweryfikowanie zaproponowanego sposobu odprowadzania wód opadowych na własny teren nieutwardzony pod kątem ich zdolności do odbioru wody deszczowej, przy uwzględnieniu właściwości gruntów określonej w opinii geotechnicznej stanowiącej element składowy dokumentacji projektowej oraz projektowanych zmian w zakresie niwelacji terenu. Podkreślić bowiem należy, że prawidłowe zagospodarowanie wód opadowych służyć ma niedopuszczalnej zmianie naturalnego spływu wód opadowych w kierunku sąsiednich nieruchomości, a tym samym poszanowaniu, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, jak również utrzymaniu właściwego stanu technicznego budynku.

Obowiązkiem organów było również wyjaśnienie prawidłowości przewidzianego sposobu zagospodarowania obornika kurzego. Skoro w decyzji środowiskowej stwierdzono, że "powstający w trakcie eksploatacji kurnika pomiot kurzy w łącznej ilości około 599 Mg będzie wykorzystywany jako nawóz naturalny", to jego zagospodarowanie podlega reżimowi ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 76) oraz ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233), Dział III "Ochrona wód" Rozdział 4 "Ochrona wód przed zanieczyszczeniem azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych", zwanej dalej Prawem wodnym i przepisów wykonawczych, w tym rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia "Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu (Dz.U. z 2020 r., poz. 243).

Z przepisów tych wynika, że zarówno stosowanie, jak i przechowywanie nawozów naturalnych odbywa się zgodnie z przepisami wskazanego wyżej rozporządzenia, a przechowywanie nawozów naturalnych odbywa się w warunkach bezpiecznych dla środowiska, zapobiegających przedostawaniu się odcieków do wód i gruntu (art. 104a Prawa wodnego). Zgodnie z art. 105a ust. 6 Prawa wodnego podmiot prowadzący działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 1, może zbyć do 30% gnojówki i gnojowicy do bezpośredniego rolniczego wykorzystania, a pozostałą ilość przeznaczyć we własnym zakresie lub przekazać innemu podmiotowi do produkcji biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii lub zagospodarować na działkach rolnych, których jest posiadaczem i na których prowadzi uprawę roślin. Podmioty prowadzące działalność w postaci chowu lub hodowli drobiu powyżej 40 000 stanowisk mogą zbywać, w tym przekazywać, nawozy naturalne lub produkty pofermentacyjne wyłącznie na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej pod rygorem nieważności (art. 105a ust. 4).

W załączniku do powołanego wyżej rozporządzenia określono zarówno okresy nawożenia oraz warunki przechowywania nawozów naturalnych oraz postępowanie z odciekami. Przy intensywnej produkcji zwierzęcej powstają tak znaczne ilości nawozów, że ich bieżące wykorzystanie na polach nie jest możliwe. W pkt 1.4 załącznika wskazano, że podmioty prowadzące produkcję rolną zapewniają bezpieczne dla środowiska przechowywanie nawozów naturalnych, wytwarzanych w gospodarstwie rolnym lub przyjętych od innego gospodarstwa rolnego, przez okres, w którym nie jest możliwe ich rolnicze wykorzystanie. Wymaga to zapewnienia powierzchni nieprzepuszczalnych miejsc do przechowywania nawozów naturalnych stałych oraz pojemności przykrytych, w szczególności osłoną elastyczną lub osłoną pływającą, zbiorników na nawozy naturalne płynne, które powinny posiadać szczelne dno i ściany. Określono, że pojemność zbiorników na nawozy naturalne płynne powinna umożliwiać ich przechowanie przez okres 6 miesięcy, a powierzchnia miejsc do przechowywania nawozów naturalnych stałych powinna umożliwiać ich przechowanie przez okres 5 miesięcy. W rozporządzeniu ustalono również sposób obliczania wymaganej pojemności zbiorników oraz wymaganej powierzchni miejsc do przechowywania nawozów naturalnych.

Zdaniem Sądu, w świetle przywołanych wyżej przepisów, wyznaczających standardy ochrony środowiska w zakresie postępowania z nawozami naturalnymi powstającymi w trakcie działalności rolniczej, miały zastosowanie w niniejszej sprawie stanowiąc dla organu punkt wyjścia do oceny prawidłowości przyjętego przez inwestora sposobu zagospodarowania obornika kurzego powstającego w związku z planowaną działalnością. Jak już wcześniej wskazano wydana w sprawie decyzja środowiskowa nie pozbawiła organu architektoniczno – budowlanego kompetencji do zbadania zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z wymogami ochrony środowiska, tym bardziej, że decyzja ta w zakresie rozwiązań minimalizujących oddziaływanie na środowisko pozostawiła dowolność inwestorowi, której granice wyznacza obowiązujące prawo. W niniejszej sprawie organy nie wykonały swoich obowiązków pomijając brak wskazania w projekcie sposobu przechowywania i zagospodarowania obornika przez okres, w którym nie jest możliwe jego rolnicze wykorzystanie oraz brak przedstawienia przez inwestora sposobu zagospodarowania obornika powstającego w związku z planowaną działalnością na gruntach, do których przysługuje mu tytuł prawny i na grantach należących do innych rolników.

Organy nie zweryfikowały również projektu budowlanego w świetle wymogów uchwały Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Dz.Urz.Woj.. z 2011 r., nr 66, poz. 1462). W § 3 pkt 5 uchwały zakazano na terenie Parku wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Tymczasem z projektu budowlanego wynika, że "ze względu na różnicę terenu pod inwestycję teren podlega niwelacji. Projektuje się nasypy i wykopy o max. wysokości 2 m – według rysunku projektu zagospodarowania działki" (s. 59 projektu). Różnice poziomów oraz projektowane skarpy potwierdza projekt zagospodarowania działki. Ze względu na położenie obszaru inwestycji na terenie Parku Krajobrazowego wymogi ochrony walorów przyrodniczych unormowane uchwałą winny zostać uwzględnione w projekcie budowlanym, a jakiekolwiek wątpliwości w zakresie zgodności przyjętych rozwiązań z wymogami ochrony Parku muszą zostać wyjaśnione.

Natomiast dla oceny zgodności projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska oraz kompletności złożonego wniosku o pozwolenie na budowę bez wpływu pozostaje kwestia uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, albowiem zezwolenie takie nie jest rodzajem dokumentu, określonego w art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto brak jest przepisów szczególnych, które definiowałyby taki obowiązek w kontekście wycięcia drzew. Nie jest takim przepisem art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie rozpoznały istoty sprawy zainicjowanej wnioskiem inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę podejmując rozstrzygnięcie z naruszeniem wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, bez wykorzystania instytucji wezwania wnioskodawcy do usunięcia nieprawidłowości (art. 35 ust. 3) oraz możliwości poinformowania go, w trybie art. 79a § 1 k.p.a., o skutkach niespełnienia przesłanek wydania decyzji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. W toku procedowania niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowanie, tj. art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do przedwczesnego podjęcia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę bez wyjaśnienia istoty sprawy. Sąd uznał również, że bezsporne naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia przez organ I instancji skarżących za pośrednictwem ustanowionego przez nich pełnomocnika profesjonalnego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia w tym zakresie oraz brak doręczenia decyzji organu I pełnomocnikowi, miało wpływ na wynik sprawy. O ile bowiem nie przeszkodziło to skarżącym w terminowym wniesieniu odwołania, a tyle pozbawiło ich możliwości przedstawienia stanowiska w odniesieniu do zaproponowanych rozwiązań projektowych przed organem I instancji i zweryfikowania go przez organ II instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności.

Stwierdzone naruszenia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z 18 lutego 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozpoznając ponownie wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, w trybie przepisów Prawa budowlanego, organy będą zobowiązane, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., kierować się oceną prawną oraz wskazaniami co dalszego postępowania sformułowanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności organ I instancji doprecyzuje wniosek inwestora w zakresie zamierzonej obsady broilerów kurzych i rozpozna go w kształcie nadanym ostatecznie przez inwestora, przeprowadzając szczegółową weryfikację wszystkich przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę z uwzględnieniem stanowiska skarżących wyrażonego w piśmie uzupełniającym odwołanie z 7 maja 2021 r. i załączonej opinii.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1511 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł, opłata skarbowa od każdego z pełnomocnictw w łącznej wysokości 51 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Sąd ustalił w niniejszej sprawie opłatę, stanowiącą podstawę zasądzania kosztów zastępstwa prawnego, w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, albowiem uznał, że uzasadnia to nakład pracy radcy prawnego poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia niniejszej sprawy, którego wymagał jej charakter