Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 212/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 55 ust. 2, par. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skarg M. W. i A. W. - S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza z dnia 7 grudnia 2011 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. W. i A. W. - S. kwoty po 246 zł (dwieście czterdzieści sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz decyzją z dnia 7 grudnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), ustalił dla A. W.-S. i M. W. opłatę adiacencką w wysokości po 6150 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B. obręb [[...]], stanowiącej działki nr [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]] i [[...]] o łącznej powierzchni 8873 m2, powstałe z zatwierdzonego projektu podziału działki nr [[...]] decyzją Burmistrza z dnia 16 lutego 2010 r., która stała się ostateczna w dniu 15 marca 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na wniosek A. W.-S. i M. W. współwłaścicielek w ½ części nieruchomości stanowiącej działkę nr [[...]] położoną w B. obręb [[...]], został zatwierdzony decyzją z dnia 16 lutego 2010 r., podział tej nieruchomości. Organ stwierdził, że w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o 41000 zł. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym z dnia 9 września 2011 r. Organ uznał, że operat szacunkowy spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak i opiera się na prawdziwych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca wyłączył z wyceny powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Organ wskazał, że Rada Miejska w B. w uchwale z dnia 24 października 2007 r., nr [[...]], zmieniającej uchwałę z dnia 28 marca 2007 r., nr [[...]], określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 30%. Wobec powyższego organ ustalił opłatę adiacencką w wysokości po 6150 zł dla każdej ze współwłaścicielek. Jednocześnie organ rozłożył ustaloną dla M. W. opłatę na 10 rat zgodnie z wnioskiem skarżącej.

A. W.-S. i M. W. wniosły odwołania od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony. Skarżące wskazały, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej wartość nieruchomości określono na kwotę około 81 zł za metr kwadratowy, natomiast za wydzielone również w wyniku tego podziału działki pod drogi gminne ustalono dla nich odszkodowanie w kwocie 21 zł za metr kwadratowy.

Decyzją z dnia 1 lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w przedmiotowej sprawie w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten nie budzi wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia, stanowi zatem dowód wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że nie można porównywać ustalonej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości do uzgodnionego przez skarżące z właściwym organem odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Wartość tego odszkodowania nie stanowiła przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie.

M. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. przez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej i z naruszeniem zaufania do organów Państwa. Nadto zarzuciła naruszenie art. 77 K.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego, a mianowicie bez uwzględnienia różnicy ceny gruntu przyjętej dla potrzeb ustalania opłaty adiacenckiej i ceny tego gruntu dla potrzeb ustalania odszkodowania za działki przejęte przez gminę pod drogi publiczne. Zarzuciła także naruszenie art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu przesłanek, którymi się kierował organ przy załatwianiu sprawy, w tym dokonanej oceny dowodów i podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wskazując na te zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Skargę na powyższą decyzję wniosła również A. W.-S., podnosząc takie same zarzuty.

W odpowiedzi na tę skargę organ odwoławczy wniósł także o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 28 maja 2012r. sprawa ze skargi A. W.-S. sygn. akt II SA/Gd 213/12 została połączona ze sprawą ze skargi M. W. sygn. akt II SA/Gd 212/12 w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega decyzja ustalająca opłatę adiacencką w związku z wydaniem przez Burmistrza decyzji z dnia 16 lutego 2010 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w B. - działki nr [[...]] na działki o nr [[...]] – [[...]], stanowiące współwłasność obu skarżących w ½ części.

Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1; do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne

(art. 98 ust. 1a ustawy).

Stosownie do art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje zatem rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym, w stanie faktycznym i prawnym z daty zaskarżonej decyzji, zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. W konsekwencji jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Podlega on ocenie organu administracji w toku postępowania administracyjnego, tak jak każdy inny środek dowodowy.

Przepis § 55 ust. 2 wskazanego rozporządzenia stanowi, że operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Przepis § 56 ust. 1 określa przykładowo, jakie dane ujęte w operacie winny obrazować sposób dokonania wyceny nieruchomości. Wśród nich w pkt 7 wymieniono między innymi analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Operat szacunkowy winien zatem zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy.

Operat szacunkowy, poza spełnieniem wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Analiza przepisów § 55 i § 56 cytowanego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być obszerny i w ocenie Sądu na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile bowiem sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1225/10, Baza orzeczeń LEX nr 753467).

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. (IV SA/Wa 123/08) stwierdzono, że brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny uniemożliwia dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego. Biegły powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości. Niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu, w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu.

Sąd podziela przedstawione wyżej poglądy. W związku z tym wskazać należy, że aby dokonać oceny, czy nieruchomości stanowiące podstawę wyceny zostały wybrane przez biegłego prawidłowo, konieczne jest opisanie ich w taki sposób, aby istniała możliwość ich zidentyfikowania. W innym bowiem wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował do wykonanej wyceny podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zgodnie z treścią art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Podkreślić należy, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Według definicji legalnej, zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu cechy nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szacunkowym. Brak zaś możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości, które zostały wytypowane jako podobne, skutecznie podważa wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego.

Przedmiotowa nieruchomość przed podziałem stanowiła grunt rolny, dla którego decyzją z dnia 21 kwietnia 2009 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tę cechę nieruchomości skarżących - możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynikającą z decyzji o warunkach zabudowy, istniejącą w dniu wydawania decyzji zatwierdzającej podział, winien był uwzględnić rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatu szacunkowego i ustalaniu wartości tej nieruchomości przed podziałem i po podziale.

Dokonując doboru nieruchomości podobnych rzeczoznawca majątkowy winien był zatem wyszukać wśród nieruchomości, będących przedmiotem obrotu rynkowego, takie, które odpowiadały cechami nieruchomości wycenianej. Analiza operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie prowadzi do wniosku, że jego autor przyjął na wstępie prawidłowe założenie, że podlegającym badaniu rodzajem rynku lokalnego powinien być rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednak przy doborze nieruchomości podobnych do tego założenia się nie zastosował. Rzeczoznawca nie uwzględnił bowiem tej istotnej cechy nieruchomości skarżących przy doborze nieruchomości, których ceny stanowić miały podstawę do wyceny wartości nieruchomości skarżących. Zdaniem Sądu operat szacunkowy zawiera uchybienia w tym zakresie zarówno w odniesieniu do wyceny nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale.

Opisując lokalny rynek nieruchomości przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przed podziałem, rzeczoznawca stwierdził, że jest on reprezentatywny dla obszaru o jednorodnym przeznaczeniu w planie miejscowym, wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy lub ze studium czyli przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Lokalny rynek był podobny pod względem cech fizycznych nieruchomości - podobne powierzchnie, zagospodarowanie, położenie na osiedlach mieszkaniowych o przeważającej zabudowie jednorodzinnej. Rzeczoznawca nie opisał wszystkich pięciu nieruchomości uznanych przez niego za reprezentatywne, a jedynie nieruchomości o najwyższej i najniższej cenie, przy czym do celów porównawczych, z nieruchomości bliżej opisanych, wybrał tylko nieruchomość o najwyższej cenie oraz dwie inne nieruchomości, których opisu w operacie brak. Wskazać przy tym należy, że nieruchomość o najwyższej cenie została opisana jako nieruchomość przeznaczona w planie miejscowym pod zabudowę wielofunkcyjną - usługi, handel, turystyka, natomiast nieruchomość o najniższej cenie według decyzji o warunkach zabudowy przeznaczona pod zabudowę wielofunkcyjną - usługi, oświata. Wynika z tego zatem, że nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nie można było uznać za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Nieruchomości przyjęte do porównania, przy wycenie przedmiotowej nieruchomości przed podziałem, nie posiadały zatem cech adekwatnych do nieruchomości wycenianej. Skoro bowiem wzrost wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym ma zostać określony jako różnica między dwoma stanami tej nieruchomości, tj. stanem na dzień wydania decyzji podziałowej i stanem z uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności (art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), to - konsekwentnie - rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględniać w procesie wyceny te cechy nieruchomości wpływające na jej wartość, które charakteryzowały ją w dacie dokonywania podziału. Taka konstrukcja prawna gwarantuje, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. podziałem nieruchomości. Co za tym idzie, rzeczoznawca musiał uwzględnić, że w chwili wydawania decyzji podziałowej nieruchomość skarżących była nieruchomością rolną, ale z możliwością zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wynikającą z wydanej dla tej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy) czego nie uczynił. Do wyceny przyjął bowiem - jako nieruchomości podobne - nieruchomości przeznaczone pod usługi, oświatę, handel.

Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wartość danej nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące ją od przedmiotu wyceny, przy czym korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Wskazać jednakże należy, że z operatu wynika, że rzeczoznawca nie dokonał takiej korekty cen, która pozwalałaby uznać, że uwzględnił tę cechę nieruchomości skarżących, tj. możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, odróżniającą ją w sposób istotny od nieruchomości przyjętych do porównania. Uwzględnione przez rzeczoznawcę cechy dotyczyły bowiem powierzchni nieruchomości, położenia szczegółowego, dojazdu do nieruchomości, uzbrojenia terenu i ograniczenia w zabudowie, w tym służebności gruntowych.

To samo dotyczy wyceny nieruchomości po podziale. Opisując lokalny rynek nieruchomości, rzeczoznawca stwierdził również, że jest on reprezentatywny dla obszaru o jednorodnym przeznaczeniu w planie miejscowym, wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy lub ze studium czyli przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Lokalny rynek był podobny pod względem cech fizycznych nieruchomości - podobne powierzchnie, zagospodarowanie, położenie na osiedlach mieszkaniowych o przeważającej zabudowie jednorodzinnej. Rzeczoznawca nie opisał jedenastu nieruchomości uznanych przez niego za reprezentatywne, a jedynie nieruchomości o najwyższej i najniższej cenie, przy czym do celów porównawczych wybrał trzy nieruchomości, których opisu w operacie w ogóle nie ma. Wskazać przy tym należy, że nieruchomość o najwyższej cenie została opisana jako nieruchomość przeznaczona według decyzji o warunkach zabudowy pod zabudowę wielofunkcyjną - usługi, produkcja, natomiast nieruchomość o najniższej cenie według studium przeznaczona pod zabudowę wielofunkcyjną – zabudowa mieszkaniowa i usługi. Rzeczoznawca nie dokonał korekty cen uwzględniającej cechę nieruchomości skarżących, tj. możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Przedstawiona wadliwość zasadniczego dowodu w kontrolowanym postępowaniu, jakim jest operat sporządzony przez rzeczoznawcę, wskazuje na naruszenie przez orzekające w sprawie organy administracji w sposób istotny przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego (art. 7 i art. 80 kpa). Skutkiem zaś zaaprobowania wadliwego dowodu Kolegium naruszyło również przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Niemniej pokreślenia wymaga, że skutkiem całkowitego zaniechania zbadania prawidłowości operatu przez organ II instancji, uzasadnienie tego organu nie odpowiada także wymogom art. 107 § 3 kpa. To samo dotyczy decyzji organu I instancji.

Opisane powyżej wady operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie uniemożliwiały dokonanie na jego podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Wydanie decyzji, w oparciu o tak sporządzony operat szacunkowy, należało zatem uznać za dokonane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 r., str. 67).

Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi zaś, iż organy administracji publicznej są obowiązane

Organy rozstrzygające w przedmiotowej sprawie wymogom wyżej opisanym nie sprostały. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie oceniły w sposób prawidłowy i wyczerpujący sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wynika to z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji. Organ I instancji zawarł w uzasadnieniu swej decyzji szczątkowe, odwołujące się w zasadzie wyłącznie do brzmienia odpowiednich przepisów prawa, a tym samym jedynie pozorne, odniesienie się do ustaleń operatu szacunkowego. Wskazał mianowicie, że operat szacunkowy spełnia wymogi formalne, opiera się na prawdziwych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Organ odwoławczy ograniczył się natomiast do stwierdzenia, że operat nie budzi wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Tymczasem ustalenia faktyczne czynione przez organ administracji publicznej winny być jego własnymi ustaleniami, pozwalającymi na przedstawienie stanowiska organu w będącej przedmiotem sprawy kwestii. Nie jest wykluczone, iż w razie dokonania samodzielnej i rzetelnej oceny przedłożonego operatu szacunkowego, organy rozstrzygające sprawę doszukałyby się zawartych w nim nieprawidłowości, opisanych powyżej.

Z tych też przyczyn Sąd uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów poczynione w niniejszej sprawie albowiem zostały one oparte na treści nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Sąd miał przy tym na uwadze, że zgodnie z treścią 80 k.p.a., zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie wynikający z ww. przepisu obowiązek wnikliwego zbadania całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny miał również na uwadze, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Zdaniem Sądu uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione.

W niniejszej sprawie organy obu instancji powyższych obowiązków nie spełniły, nie zawarły bowiem w uzasadnieniach swoich decyzji pełnej i wyczerpującej oceny podstawowego i obligatoryjnego dowodu przeprowadzonego w sprawie, to jest operatu szacunkowego.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza.

Nadto podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wobec uwzględnienia skarg Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżące wpis sądowy.

Z uwagi na uwzględnienie skarg sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ administracji winien zatem dokonać prawidłowej analizy operatu szacunkowego z uwzględnieniem wskazań Sądu. Dopiero po uzupełnieniu operatu bądź też sporządzeniu nowego możliwa będzie ponowna weryfikacja dokonanej wyceny, a w zależności od jej wyniku organ podejmie rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a.