Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 1546/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2004 r. sprawy ze skargi J.J. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia możliwości budowy budynku mieszkalnego na obszarze [...] Parku Narodowego I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego J.J. kwotę 210 zł (dwieście dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

7 IV SA 1546/03

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] października 1999 r. Wójt Gminy [...] na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] położonej w C. gm. [...] na budowę budynku mieszkalnego połączonego z budynkiem gospodarczym dla inwestora J. J.

W uzasadnieniu decyzji wskazano , że wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości ,która zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oznaczona jest symbolem [...] czyli przeznaczona na cele rolnicze . Wprawdzie dyrektor [...] Parku Narodowego negatywnie zaopiniował budowę domu mieszkalnego i budynku inwentarskiego ale w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisano możliwość zabudowy zagrodowej dla gospodarstw rolnych o powierzchni 10 ha . Zgodnie z wyrokiem NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 26 maja 1999 r. wydanym w sprawie S.A. Bt 1587/98 ograniczenie to nie było zgodne z konstytucją . W konsekwencji także osoba posiadająca mniejsze gospodarstwo rolne tak jak inwestor mogła uzyskać decyzję o warunkach zabudowy .

Ponadto w decyzji tej zobowiązano inwestora do zastosowania projektu budynku parterowego o dachu dwuspadowym o nachyleniu połaci pod kątem 45 z poziomem parteru wyniesionym ponad poziom terenu nie więcej niż 90 cm.

17 lipca 2001 r. J. J. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę na przedmiotowej działce i w związku z tym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r. Starosta w [...] na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie 60 dni nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu i projekcie budowlanym. Zobowiązano inwestora do przedłożenia uzgodnienia zamierzeń inwestycyjnych z Dyrekcją [...] Parku Narodowego , gdyż zamierzenie inwestycyjne realizowane miało być na działce położonej na terenie [...] Parku Narodowego.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego na podstawie art. 36 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz.1079 ) odmówił uzgodnienia możliwości budowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] położonej we wsi C. w zaproponowanym miejscu .

W uzasadnieniu podniósł ,że planowana inwestycja zlokalizowana ma być w takim miejscu ,że budynki będą widoczne od strony Zatoki [...] i jeziora W. Przez swoją lokalizację na skarpie zabudowa obniży walory krajobrazu . Zdaniem organu nie wyklucza to przeniesienia planowanej inwestycji w inne miejsce tej działki . Organ wskazał na lokalizację za ścianą lasu w zachodniej części działki .

W wyniku zażalenia wniesionego na to postanowienie Minister Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ podniósł ,że niezasadne są twierdzenia skarżącego co do braku kompetencji Dyrektora [...] Parku Narodowego w zakresie uzgadniania pozwoleń na budowę na terenie parku narodowego .

Przepis art. 36 ust 2 w zw. z art. 9 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, że wydawanie pozwoleń na budowę lub rozbudowę obiektów na terenie parku narodowego wymaga uzgodnienia z dyrektorem parku. Nadto za chybiony uznał organ zarzut dotyczący niemożności kontrolowania miejsca usytuowania inwestycji , skoro została ona wskazana w decyzji o warunkach zabudowy. Tą kwestią zajmują się bowiem organy właściwe do wydawania pozwolenia na budowę . Organ ten może badać czy obiekt budowlany i związane z nim urządzenia zostały zaprojektowane w sposób zapewniający odpowiednią formę architektoniczną i dostosowane są do krajobrazu .

Jednak zaskarżone postanowienie organ odwoławczy uchylił , gdyż organ I instancji nie odniósł się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących ochrony walorów krajobrazowych . Dyrektor Parku powinien zdaniem organu odwoławczego zbadać czy lokalizacja budynków w miejscu wskazanym przez inwestora nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony walorów krajobrazowych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego na podstawie art. 36 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody , odmówił uzgodnienia możliwości budowy budynku mieszkalnego i stodoły na działce nr ew. [...] we wsi C.

Organ wskazał ,że inwestor przedstawił do uzgodnienia projekt w którym zabudowania zlokalizowano w odsłoniętej części działki po jej południowo – wschodniej stronie , na wysokiej skarpie w oddaleniu 6 m od jej krawędzi . Miejsce to jest widoczne od strony jeziora i zatoki . Taka lokalizacja zdaniem organu obniży walory krajobrazu . Nadto w projektowanym budynku stodoły nie został zachowany wymóg określony w decyzji o warunkach zabudowy nachylenia kąta połaci dachowych bowiem przewidziano 37 stopni a powinno być zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy 45 stopni .Dodatkowo organ podniósł ,że inwestor nie jest rolnikiem i nie mieszka na terenie gminy .

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2003 r. złożył J.J. Według skarżącego nie ma podstaw prawnych do żądania uzgodnienia tej inwestycji przez Dyrektora [...] Parku Narodowego. Nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa i jej poddanie pod ochronę Parku mogłoby nastąpić jedynie za zgodą właściciela ( art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody ) . Także § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z 6 marca 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego wyklucza objęcie terenu ochroną ścisłą lub częściową bez zgody właściciela . Natomiast § 5 chroni grunty rolne prywatnych właścicieli. Skarżący argumentuje ,że wniosek nie podlega uzgodnieniu gdyż art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody nakazuje uzgadnianie z wojewodą wydawania pozwoleń na budowę w parku narodowym i rezerwacie przyrody . Wykonywać ochronę można tylko wobec czegoś co zostało poddane pod ochronę . Natomiast co zostało poddane pod ochronę określa art. 13 ust. 3 ustawy , który podobnie jak § 4 Rozporządzenia w sprawie [...] Parku Narodowego wyłączył grunty prywatne spod ochrony choćby częściowej , o ile nie wyrazi na to zgody właściciel . Gdyby nawet uznać konieczność uzgodnienia to powinien decydować w tym przedmiocie wojewoda a nie dyrektor parku. Skarżący wskazywał , że art. 36 ust. 2 stanowi lex specialis w stosunku do art. 9 oraz 16 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody .

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podniósł ,że art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. przewiduje ,że poddanie pod ochronę przez tworzenie parków narodowych lub uznanie za rezerwaty przyrody obszarów , które nie są własnością Skarbu Państwa następuje za zgodą właściciela lub w drodze wywłaszczenia . Nie ma jednak zastosowania do [...] Parku Narodowego gdyż powstał on na podstawie Rozporządzenia z 27 czerwca 1988 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego w oparciu o ustawę z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody , która nie przewidywała takiej ochrony prawa własności jak ustawa z 1991 r.

Zawarty w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zakaz budowy lub rozbudowy nie dotyczy obiektów służących celom parku oraz związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego . Zgodnie z tym przepisem budowa obiektów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego jest dopuszczalna jeżeli nie spowoduje degradacji przyrody lub krajobrazu . Zdaniem organu stosowanie tego przepisu dotyczy również gruntów prywatnych . Nadto art. 36 ust. 2 ustawy nie jest przepisem szczególnym do art. 9 albowiem zamiarem ustawodawcy było przekazanie kompetencji wynikających z tej ustawy dyrektorowi , który najlepiej zna potrzeby ochrony przyrody parku .

W piśmie procesowym nadesłanym do sądu skarżący podnosi ,że [...] Park Narodowy został utworzony na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1988 roku wydanego na podstawie Ustawy o ochronie przyrody z 1949 r. Kolejne Rozporządzenie w sprawie [...] Parku Narodowego zostało wydane dnia 14 marca 1997 r. na podstawie ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. . Zgodnie z § 7 tego Rozporządzenia poprzednio obowiązujące Rozporządzenie z 1988 r. utraciło moc za wyjątkiem § 1 dotyczącego faktu utworzenia [...] Parku Narodowego. Było to zgodne z art. 63 i 6 ustawy z dnia 1991 r. Następnie zdaniem skarżącego Rozporządzenie z 1997 r. utraciło moc prawną po wejściu w życie Ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody z 7 grudnia 2000 r. i wynikało to z art. 11 tej ustawy . W konsekwencji w ocenie skarżącego nie ma rozporządzenia w sprawie [...] Parku Narodowego i nie ma określenia jego granic .

Wojewódzki Sąd Administracyjny , zważył co następuje :

Skarga została uwzględniona ale nie z powodu zarzutów w niej wskazanych . Odnosząc się do zarzutów Sąd uznał ,iż twierdzenie jakoby nie obowiązywało Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 marca 1997 roku w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego ( Dz. U. z 1997 r. Nr 24 , poz. 124) nie znalazło potwierdzenia w analizie obowiązujących w tej materii przepisów.

Istotnie ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody ( Dz. U. z dnia 18 stycznia 2001 r. Nr 3 , poz. 21 ) w art. 11 stanowiła, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy , o której mowa w art. 1 ( ustawy o ochronie przyrody ) zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą w zakresie w jakim nie są z nią sprzeczne , jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie .

Przepisu tego nie można interpretować w oderwaniu od innych przepisów zamieszczonych w tej ustawie . W szczególności art. 3 analizowanej ustawy stanowi ,że parki narodowe utworzone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stają się parkami narodowymi w rozumieniu ustawy o której mowa w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą . Nadto szereg innych przepisów ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody to jest art. 4 , art. 5 jak i art. 1 pkt 13 wprowadzający zmiany przepisu art. 14 ustawy o ochronie przyrody wskazują, że intencją ustawodawcy była nowa regulacja dotycząca funkcjonowania parków narodowych . Intencja ta czytelna jest zwłaszcza w treści art. 3 kiedy ustawodawca stwierdza, że istniejące dotychczas parki narodowe stają się parkami narodowymi w brzmieniu nadanym analizowaną ustawą . Trudno zatem przyjąć , że z założenia racjonalny prawodawca w art. 11 wyraża wolę utraty mocy obowiązującej wszystkich Rozporządzeń Rady Ministrów powołujących do życia dotychczas funkcjonujące parki narodowe, skoro w art. 3 potwierdził że są one parkami narodowymi w brzmieniu wprowadzonym tą ustawa .

Należy jednak przyznać ,że treść art. 11 jest co najmniej nie zrozumiała a jej prawidłowa interpretacja nie może obyć się bez przyjęcia argumentów wykładni celowościowej . Istotnie gdyby analizować przepis art. 11 w oderwaniu od treści pozostałych przepisów zawartych w tej ustawie i poddać ten przepis jedynie wykładni gramatycznej to mogłoby to doprowadzić do wniosków jakie sformułował skarżący.

Jednak w ocenie sądu akty normatywne tworzące parki narodowe w postaci Rozporządzeń Rady Ministrów nie zmienione po 6 miesiącach od wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody są obowiązującymi aktami prawnymi . Dotyczy to także Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 marca 1997 r. roku w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego .

Kolejny zarzut skargi dotyczył kwestii zakresu obowiązywania art. 36 ustawy o ochronie przyrody . Jak wywodzi skarżący nie dotyczy on obiektów realizowanych w prywatnych gospodarstwach rolnych albowiem grunty prywatne zostały wyłączone spod ochrony na mocy art. 13 ust 3 ustawy o ochronie przyrody . Należy jednak zauważyć ,że [...] Park Narodowy powstał na podstawie Rozporządzenia z 27 czerwca 1988 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego wydanego w oparciu o ustawę z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody , która nie przewidywała takiej ochrony prawa własności jak ustawa z 1991 r. Natomiast uchylenie tego rozporządzenia w części dotyczącej określenia granic a pozostawienie w mocy co do samego utworzenia parku nie rodziło dla inwestora skutków bowiem jego nieruchomość wchodziła w obszar parku również poprzednio .

W ocenie sądu treść art. 36 ustawy wskazuje, że wymogiem uzgadniania możliwości budowy objęte są także tereny prywatnych gospodarstw rolnych . Bowiem art. 36 ust. 1 ustawy zabrania budowy lub rozbudowy obiektów i urządzeń na terenie parku narodowego, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku oraz związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Gdyby uznać , że przepis ten ma zastosowanie do obiektów które zawsze muszą służyć celom parku choćby były związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego to oznaczałoby , że budowa na terenie prywatnego gospodarstwa rolnego nie służąca przecież celom parku jest w ogóle zabroniona .

Kolejny zarzut dotyczy kwestii kompetencji Dyrektora Parku Narodowego do uzgadniania pozwoleń na budowę. W ocenie skarżącego przepis art. 36 ust 2 ustawy o ochronie przyrody wyraźnie wskazuje wojewodę jako uprawnionego do uzgadniania pozwoleń na budowę i jest to przepis szczególny wyłączający kompetencję innych organów .

Ocena tego zarzutu wymaga szerszej analizy uprawnień nadanych organom w ustawie o ochronie przyrody .

Zgodnie z art. 6 ustawy zamieszczonym w rozdziale II pod tytułem organy ochrony przyrody organami tymi są minister właściwy do spraw środowiska jako naczelny organ oraz właściwy wojewoda . W kolejnych artykułach to jest 7 , 8 i 9 następuje konkretyzacja wykonywania zadań ochrony przez te organy . Ustawa wskazuje , że Minister swoje zadania w tym zakresie wykonuje przy pomocy Głównego Konserwatora Przyrody a Wojewoda przy pomocy Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody .

Natomiast zadania i kompetencje wojewody z zakresu ochrony przyrody na terenie parku narodowego wykonuje dyrektor tego parku - art. 9 w/w ustawy

Przedstawiona konstrukcja przepisów nie pozostawia wątpliwości, który z organów jest właściwy na terenie parku oraz jaka jest wzajemna hierarchia przepisów . W ocenie sądu w zakresie właściwości organów ochrony przyrody przepis art. 9 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 36 ust 2 ustawy o ochronie przyrody bowiem wojewoda jest organem I instancji właściwym w każdym przypadku który nie dotyczy parku narodowego .

Powyższy pogląd wynika również z glosy Wojciecha Radeckiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2000 r. II SA /KR 2427/99 ( Ochrona Środowiska 2001, nr 1 str. 43 ).

Mimo, że zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia to zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu ,albowiem wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 2 kpa

Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 138 § 2 kpa daje organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas , gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenia go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził w przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczyć będzie to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych a tak w sprawie niniejszej nie było.

Postępowanie wyjaśniające zostało przez organ I instancji przeprowadzone a charakter sprawy jest tego rodzaju , że występuje w nim wiele elementów z zakresu uznania i oceny organu . Jeśli zachodziłaby potrzeba przeprowadzenia wizji mającej na celu analizę wpływu inwestycji na zachowanie odpowiednich walorów krajobrazu ,to organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa mógł uzupełnić postępowanie dowodowe zlecając jej dokonanie na miejscu i utrwalenie wyników na zdjęciach bądź w inny dostępny sposób .

W decyzji kasatoryjnej organ wypowiedział pogląd na temat konieczności ustalenia czy lokalizacja budynków w miejscu wskazanym przez inwestora nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie ochrony walorów krajobrazowych .Uznał, bowiem , że organ I instancji nie zbadał sprawy w tym zakresie . Jednakże taka wada decyzji w okolicznościach sprawy nie stanowiła o konieczności przekazywania jej do ponownego rozpatrzenia .

Brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy organ odwoławczy dysponował materiałami sprawy toczącej się już wiele lat i znanej organowi. Dlatego sprawę mógł i powinien rozstrzygnąć merytorycznie . Uchylając się od merytorycznej oceny sprawy organ odwoławczy naruszył art. 138 §. 1 pkt 2 Kpa

Należy pamiętać ,że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia tego przepisu.

W zaskarżonej decyzji nie wykazano, by zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie który uniemożliwił by to organowi II instancji a przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji wskazane w zaskarżonej decyzji nie odpowiadają przesłankom określonym w art. 138 § 2 kpa.

Podnieść należy , że w okolicznościach sprawy rzeczą organu II instancji było wyjaśnienie, czy w istocie, lokalizacja zaproponowana przez inwestora może prowadzić do degradacji przyrody i krajobrazu .

Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy.

Skoro zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił ją .

Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt II wyroku.