Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1061/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Barbara Pasternak Sędziowie WSA: Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA: Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia Portu Lotniczego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana


UZASADNIENIE

Wojewoda złożył skargę na uchwałę [...] Rady Miasta z dnia [...] 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia Portu Lotniczego wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały:

1) w zakresie treści:

- § 6 ust. 1 pkt 20 uchwały,

- § 6 ust. 1 pkt 23 uchwały,

- § 7 ust. 1 pkt 3 lit. g), h), i), k), l), r) uchwały,

- § 9 ust. 3 uchwały,

- § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały,

- § 16 ust. 2 pkt 2 lit. b), d), f), h) uchwały,

- § 16 ust. 2 pkt 7 uchwały,

- § 17 ust. 5 pkt 6 uchwały,

- § 25 uchwały

- § 26 uchwały,

- § 27 uchwały,

- § 29 uchwały,

- § 30 uchwały,

- § 36 uchwały,

- wszystkich tych ustaleń tekstu planu, które odnoszą się do terenów oznaczonych symbolami MU 1, MU 2, ZI, RU, U1, U2, UC i UCK,

2) na rysunku planu:

- w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami ZI, RU i UCK,

- w zakresie dotyczącym obszaru położonego na południowy-zachód od zaznaczonego na rysunku przerywanego szrafu określającego granicę strefy ochronny pośredniej ujęcia wody z rzeki [...] obejmującego tereny oznaczone symbolami MU 1, MU2, U1, U2, UC i część terenu o symbolu UT.

Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca podniosła, że w dniu [...] 2006 r. Rada Miasta przyjęła uchwałę [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia Portu Lotniczego. Przedmiotowa uchwała została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W ocenie Wojewody wyżej wymieniony plan zagospodarowania przestrzennego narusza obowiązujące przepisy prawa. W szczególności stwierdzono naruszenie przepisów wynikających z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późno zm.), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.).

W odpowiedzi na skargę złożonej przez pełnomocnika Rady Miasta, strona przeciwna do skarżącej wniosła o oddalenie skargi ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów organu nadzoru. W generalnej ocenie organu planistycznego brak jest przesłanek z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Nie doszło bowiem do naruszenia zasad w sporządzaniu planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania a także naruszenia właściwości organów, co powoduje, że złożona skarga jako bezzasadna winna ulec oddaleniu.

Podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia Portu Lotniczego został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.).

W dniu [...]]2004 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia Portu Lotniczego. Zgodnie z dyspozycją art. 17 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosowne ogłoszenie Prezydenta Miasta dnia [...] 2004 r. zostało opublikowane w Dzienniku Polskim (dodatek Tygodnik Grodzki) oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta. Następnie wysłano zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu do organów i instytucji właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. W dniu [...] 2004 r. zarządzeniem Nr [...] Prezydent Miasta rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym w ogłoszeniu terminie zostały złożone do planu. Sporządzony projekt planu uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia oraz zgody rolnicze (zgodnie z art. 17 pkt 6, 7 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w tym również został pozytywnie uzgodniony przez stronę skarżącą.

Następnie projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 8 sierpnia 2005 r. do 6 września 2005 r. Zgodnie z ustawą zostało opublikowane ogłoszenie prasowe Prezydenta Miasta o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta na tablicach ogłoszeń w dniach 29 lipca 2005 r. – 20 września 2005r. W przewidzianym terminie strona skarżąca nie złożyła żadnych uwag do planu. Uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] 2005 r.

W dniu [...] 2006 r. Rada Miasta podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia Portu Lotniczego, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Po podjęciu przez Radę Miasta ww. uchwały Wojewoda, na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. Wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność w części lub w całości uchwały i skierował w/w uchwałę do publikacji. Zamieszczona w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] z dnia [...] 2006 r. uchwała po upływie 30 dni od tej daty weszła w życie i stała się prawem miejscowym.

Poszczególne zarzuty organu nadzoru i ich argumentacja oraz stanowisko organu planistycznego przedstawiają się następująco:

1. Wojewoda podniósł w pierwszej kolejności, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego uchwalany przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zasady sporządzenia tego aktu normatywnego powszechnie obowiązującego pojmowane jako wymogi polityki przestrzennej w zakresie dokonywania ustaleń planistycznych przez uprawnione organy zostały ujęte m.in. normą art. 15 ust. 2 pkt 9 cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tą normą plan miejscowy winien obligatoryjnie określać szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

Uszczegółowieniem przywołanej normy jest regulacja zawarta wart. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, w świetle której w planie miejscowym uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające m.in. z ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne warunków korzystania z wód dorzecza oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. Ograniczenia we wskazanym powyżej zakresie zostają określone w procedurze stanowienia planu na etapie jego uzgadniania z organami właściwymi i jako opisane w ramach uzgodnień stanowią podstawę dokonania zmian w projekcie planu, stosownie do normy ujętej w treści art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazano, że projekt planu przyjętego uchwałą Rady Miasta Nr [...] dla obszaru otoczenia Portu Lotniczego został przedłożony właściwemu w sprawach gospodarowania wodami na mocy art. 4a ust. 2 wymienionej ustawy - Prawo wodne organowi, to jest dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Dyrektor uzgodnił projekt przedmiotowego planu postanowieniem z dnia [...] 2005 r. znak: [...], pod warunkiem "wprowadzenia do treści planu wszystkich zakazów, nakazów i ograniczeń jakie zawarto w decyzji Wojewody z dnia [...] 1996 r., znak: [...], które dotyczą zewnętrznego terenu ochrony pośredniej strefy ochronne i ujęcia wody z rzeki [...]i".

Zatem Dyrektor RZGW jednoznacznie określił warunek dokonania uzgodnienia w postaci wprowadzenia do treści uchwały nakazów, zakazów i ograniczeń wynikających z decyzji Wojewody. Jednakże Rada Miasta uchwalając kwestionowany plan miejscowy nie dopełniła koniecznego warunku, pod jakim Dyrektor RZGW uzgodnił omawiany plan. Nie czyni bowiem zadość temu warunkowi zapis wprowadzony do uchwały § 9 ust. 3 o treści: "W zewnętrznym terenie ochrony pośredniej oznaczonym na Rysunku Planu granicą strefy ochrony pośredniej ujęcia wody z rzeki [...] ustanowionej decyzją Wojewody z dnia [...] 1996 r., znak: [...] obowiązuje nakaz uzgadniania inwestycji z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej".

Podniesiono w skardze, że cytowany zapis § 9 ust. 3 uchwały nie tylko nie spełnia warunku uzgodnienia Dyrektora RZGW, lecz nadto jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie, w jakim przyznaje Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej uprawnienie do uzgadniania inwestycji podejmowanych w wyżej oznaczonym terenie ochrony pośredniej. Jest tak albowiem kompetencje organów administracyjnych są określane przepisami rangi ustawowej i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu, a takim niewątpliwie pozostaje plan miejscowy jako akt prawa miejscowego. Wskazano, że twierdzenie strony skarżącej, iż organ uchwalający plan miejscowy nie jest umocowany do stanowienia regulacji prawnych w zakresie kompetencji organów administracji zostało potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] 2006 r., sygn. akt: [...] w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C.

Strona skarżąca zauważa, że zamieszczenie w tekście planu zakazów zawartych w decyzji jest niezbędne, bowiem decyzja Wojewody o ustanowieniu strefy ochrony ujęcia wody nie jest przepisem powszechnie obowiązującym i nie podlega promulgacji, choć zawiera szereg ograniczeń istotnych dla zagospodarowania przestrzennego. Na mocy postanowień tej decyzji zabronione jest np. w zewnętrznym terenie ochrony pośredniej m.in.:

-lokalizowanie magazynów produktów ropopochodnych i innych substancji chemicznych oraz rurociągów do ich transportu,

-lokalizowanie stacji paliw bez zainstalowania urządzeń zabezpieczających wody powierzchniowe i podziemne przed zanieczyszczeniem w trakcie prowadzonej działalności i ewentualnych awarii,

-lokalizowanie wylewisk odpadów komunalnych i przemysłowych,

-lokalizowanie wysypisk odpadów komunalnych i przemysłowych bez uszczelnienia dna i prawidłowego zagospodarowania odcieku,

podczas gdy według ustaleń planu w przedmiotowej strefie znajduje się, przykładowo, obszar o symbolu "UC - teren usług komercyjnych", w którym dopuszcza się m.in. lokalizowanie obiektów usług technicznych motoryzacji oraz stacje paliw (§ 26 tekstu uchwały).

Strona skarżąca podkreśliła, że strona do skarżącej przeciwna miała możliwość zakwestionowania stanowiska organu uzgadniającego, bowiem na wydane postanowienie przysługiwało zażalenie w oparciu o art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego do organu wyższego stopnia. Niemniej jednak Prezydent Miasta jako organ uprawniony na etapie sporządzania planu z uprawnienia takiego nie skorzystał.

Strona skarżąca wskazuje, że nieuwzględnienie zakazów i nakazów wynikających z ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody z rzeki [...] jest naruszeniem norm ujętych art. 73 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne, art. 17 pkt 9 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie zaś uchybienie zasad stanowienia planu miejscowego stanowi naruszenie, które zgodnie z art. 28 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy skutkuje nieważnością wadliwych zapisów. Konsekwencją powyższych ustaleń i żądania skargi stwierdzenia nieważności § 9 ust. 3 uchwały jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego także zapisów § 7 ust. 1 pkt 3 lit. g) i k), § 11 ust. 1 pkt 3, § 16 ust. 2 pkt 2 lit. f) i h), § 16 ust. 2 pkt 7, § 25 i § 29 uchwały.

W odpowiedzi na powyższe zarzuty organu nadzoru, organ planistyczny podniósł, że prawdą jest, iż w postanowieniu wydanym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uzgadniającym projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru otoczenia Portu Lotniczego, znalazł się warunek nakazujący wprowadzenie do treści planu wszystkich zakazów nakazów i ograniczeń wynikających z decyzji Wojewody z dnia [...]1996 r., znak: [...] o ustanowieniu strefy ochrony pośredniej ujęcia wody z rzeki [...]. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że decyzja ta wydana została w 1996 r. i obejmuje szerszy zakres nakazów zakazów i ograniczeń, w tym nie należących do sfery regulacji przestrzennych. W związku z powyższym wprost do treści planu nie wprowadzono tych ograniczeń zakazów i nakazów z decyzji, które nie znajdowały uzasadnienia w jego ustaleniach, natomiast przywołano i zastosowano wszystkie te zapisy wynikające z ww. decyzji, które wiązały się z przyjętym w planie przeznaczeniami i dopuszczeniami, jak również wprowadzono dodatkowo nakaz uzgadniania inwestycji z RZGW. Taki sposób uwzględnienia warunku wyżej wymienionego uzgodnienia jest pełnym zabezpieczeniem ochrony ujęcia wody w tworzonym prawie lokalnym na tym obszarze tym bardziej, że w części V ww. decyzji Wojewody zastrzeżono możliwość jej zmiany w przypadku pogorszenia się jakości wody w rzece[...].

W ocenie organu planistycznego dokonana poniżej analiza warunków zapisanych w decyzji Wojewody, odpowiednio z ich uwzględnieniem w planie, wskazuje, że zarzut strony skarżącej nie znajduje uzasadnienia w świetle ustaleń zaskarżonego planu.

Wskazano bowiem, że Decyzja Wojewody z dnia [...] 1996 r. znak: [...] o ustanowieniu strefy ochrony pośredniej ujęcia wody z rz.[...], zabrania:

a) przechowywania i składania odpadów promieniotwórczych – a plan nie wyznacza takiej kategorii przeznaczenia,

b) lokalizowania magazynów produktów ropopochodnych i innych substancji chemicznych – a plan nie wyznacza takiej kategorii przeznaczenia,

c) lokalizowania stacji paliw bez zainstalowania urządzeń zabezpieczających wody powierzchniowe i podziemne przed zanieczyszczeniem w trakcie prowadzonej działalności i ewentualnych awarii – a plan nie stwarza możliwości realizacji stacji paliw bez zainstalowania urządzeń zabezpieczających, które wymieniono w pkt c) omawianej decyzji.

Plan zawiera zapis § 8 ust. 1- ustalenia obowiązujące dla całego obszaru objętego planem "Utrzymanie bądź przebudowa istniejącej oraz realizacja nowej zabudowy i zainwestowania, a także zmiany zagospodarowania i użytkowania terenów - nie mogą naruszać: przepisów odrębnych, praw właścicieli i użytkowników terenów sąsiadujących, norm technicznych, sanitarnych i przeciwpożarowych, innych wymagań, a w szczególności dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajzobrazu kulturowego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej - określonych w niniejszym rozdziale oraz w Rozdziale III."

Zapis o dopuszczeniu w terenie UC stacji paliw oparty jest o obecne przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska z 2001 r. i Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, które zabezpieczają dopuszczenie stacji paliw wyłącznie spełniających wymogi nimi ustalone ti. - wykluczają możliwość lokalizowania stacji paliw bez zainstalowania urządzeń zabezpieczających wody powierzchniowe i podziemne przed zanieczyszczeniem w trakcie prowadzonej działalności i ew. awarii,

d) lokalizowania wylewisk odpadów komunalnych i przemysłowych – a plan nie wyznacza takiej kategorii przeznaczenia,

e) lokalizowania wysypisk odpadów komunalnych i przemysłowych – a plan nie wyznacza takiej kategorii przeznaczenia,

f) mycia pojazdów mechanicznych w ciekach wodnych i w pasie o szerokości 30m od ich brzegów – a plan miejscowy nie reguluje takiego zakresu działań, a przepisy odrębne wykluczają je w całkiem innym trybie,

g) gromadzenia odpadów na brzegach i w korytach cieków – zapis § 8 ust. 1- ustalenia obowiązujące dla całego obszaru objętego planem, ponadto sposób gospodarowania odpadami został określony w § 11 ust. 1 pkt 5,

h) wprowadzania do wód powierzchniowych lub do gruntu ścieków opadowych z nowych i modernizowanych ciągów komunikacyjnych, bez ich wcześniejszego podczyszczenia - zapis § 8 ust. 1 - ustalenia obowiązujące dla całego obszaru objętego planem i w szczególności zapis § 17 ust. 6 pkt 3 - Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej: "Dla powierzchni szczelnej terenów zabudowy usługowej, terenów bazy paliwowej oraz ciągów komunikacyjnych klasy: KD/A, KD/G, KD/Z, KD/L i KD/D, a także utwardzonych parkingów o powierzchni powyżej 0,1 ha obowiązuje realizacja kanalizacji deszczowej wyposażonej w osadniki zanieczyszczeń i separatory substancji ropopochodnych",

i) lokalizowania zakładów przemysłowych i usługowych opartych na chemicznej obróbce metali i innych materiałów – a plan nie wyznacza takiej kategorii przeznaczenia,

j) lokalizowania zakładów produkujących chemikalia lub produkty chemiczne – a plan nie wyznacza takiej kategorii przeznaczenia,

k) lokalizowania zakładów produkcji tłuszczów roślinnych i zwierzęcych – a plan nie wyznacza takiej kategorii przeznaczenia,

l) lokalizowania browarów, gorzelni i słodowni – a plan nie wyznacza takiej kategorii przeznaczenia,

m) lokalizowania garbarni i farbiarni – a plan nie wyznacza takiej kategorii przeznaczenia.

Decyzja Wojewody z dnia [...] 1996 r. znak: [...] o ustanowieniu strefy ochrony pośredniej ujęcia wody z reki [...], nakazuje:

a) realizację kanalizacji zakończonej urządzeniami oczyszczającymi równolegle z realizacją wodociągów jak również porządkowania gospodarki ściekowej na terenach objętych wodociągami - zapis § 17 ust. 1-6, w szczególności ust. 2 pkt 1 i 2 - Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej: "Jako generalne zasady obowiązujące w całym obszarze opracowania ustala się: 1) Tereny przeznaczone pod zainwestowanie należy wyposażyć w pełne uzbrojenie techniczne.2) Sieci i urządzenia infrastruktury technicznej należy rozbudowywać przy uwzględnieniu kolejności realizacji zabudowy na obszarze objętym planem",

b) posiadanie płyty gnojowej i zbiornika na gnojówkę w gospodarstwach prowadzących działalność hodowlaną – a plan nie wyznacza takiej kategorii przeznaczenia.

Podkreślono w odpowiedzi na skargę, że wyznaczone kategorie przeznaczenia w planie (podstawowego i dopuszczalnego) oznaczają, że inne nie są w obszarze planu możliwe do realizacji.

Zwrócono także uwagę, iż organy i jednostki uzgadniające w ramach zakresu ich kompetencji winny podejmować działania w celu doprowadzenia do skorygowania zdezaktualizowanych decyzji administracyjnych nieprzystających do zaistniałych w ostatnich latach zmian w przepisach ustawowych - Prawo ochrony środowiska i stosownie zmienionych nowych przepisów wykonawczych. Wprowadzenie wprost do ustaleń planu sporządzanego w latach 2005/06 zakazów i nakazów z decyzji z 1996 r. doprowadziłoby do niezgodności z przepisami odrębnymi zawartymi w ustawach.

Organ uzgadniający Rejonowy Zarząd Gospodarki Wodnej zapoznał się z ustaleniami projektu planu przedłożonego do uzgodnienia. Organ ten wiedząc, jakie przeznaczenie terenów jest w nim określone, nie zgłosił żadnych wątpliwości co do możliwości lokalizacji tych konkretnych przedsięwzięć w tym obszarze. Nie nastąpiło zatem naruszenie przepisów art. 73 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne oraz art. 17 pkt 9 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż warunki podane w uzgodnieniu zostały uwzględnione w zapisach planu (w zakresie, w jakim odnosiły się do jego regulacji).

2. Organ nadzoru podniósł, że przedmiotowy plan miejscowy nie spełnia wymogów sporządzania planu miejscowego w zakresie dokonywania wymaganych prawem uzgodnień także w zakresie tych uregulowań planu, które dotyczą przebiegającej przez teren objęty unormowaniem planu autostrady A-4.

Wskazano, że na podstawie art. 17 pkt 7 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu podlegał uzgodnieniu m.in. z wojewodą w zakresie odpowiednich zadań rządowych. Wojewoda, działając w oparciu o wskazany przepis, uzgodnił przedmiotowy projekt planu we wskazanym zakresie postanowieniem z dnia [...] 2005 r. znak: [...] nakazując, aby sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego autostrady był zgodny z warunkami zawartymi w decyzjach lokalizacyjnych, a to: decyzji Wojewody Nr [...] z dnia [...] 1998 r. i decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast znak:[...], z dnia [...] 1999 r.

Zgodnie z przywołanymi decyzjami o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 występują 3 strefy ponadnormatywnego oddziaływania autostrady (strefa oddziaływań ekstremalnych o szerokości 20 m od krawędzi jezdni, strefa zagrożeń o szerokości 50 m od krawędzi jezdni oraz strefa uciążliwości o szerokości 150 m od krawędzi jezdni), w których wprowadzono ograniczenia w użytkowaniu terenów. Jednakże ograniczenia wynikające z ustanowienia ww. stref nie zostały wprowadzone do treści przedmiotowego planu a zasięgi 3 stref ponadnormatywnego oddziaływania autostrady nie znalazły swego odzwierciedlenia na rysunku planu.

Ponadto w § 6 ust. 1 pkt 23 tekstu uchwały Rada Miasta sformułowała definicję "decyzji o lokalizacji autostrady A-4" podając, że należy przez to rozumieć tylko decyzję Nr [...] Wojewody o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 z dnia [...] 1998 r. (na odcinku [...])". Tym samym ustalenia decyzji Prezesa UMiRM, którą wprowadzono istotne zmiany w sposobie użytkowania terenów położonych w zasięgu stref oddziaływania w stosunku do użytkowania ustalonego decyzją Wojewody, zostały pominięte przy konstruowaniu omawianego planu miejscowego. Skoro zaś dokonanie uzgodnienia projektu niniejszego planu zostało uczynione tylko pod rygorem uwzględnienia uwag w przedmiocie wprowadzenia ustaleń określonych obiema decyzjami o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4, to brak ograniczeń w użytkowaniu terenów wynikających z tych decyzji stanowi naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 17 pkt 9 i art. 17 pkt 7 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie organu nadzoru powyższe ustalenia implikują konieczność zakwestionowania unormowań dotyczących zabudowy mieszkaniowo-usługowej o symbolu MU2 znajdującej się w zasięgu oddziaływania autostrady na środowisko, a dodatkowo położonych w granicach terenu strefy ochrony pośredniej ujęcia wody z rzeki [...].

Zgodnie bowiem z zapisem § 29 ust. 2 pkt 3 tekstu uchwały w granicach terenu oznaczonego tymi symbolami winny zostać uwzględnione warunki decyzji, o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 23, natomiast na rysunku planu umieszczono jedynie "zasięg ponadnormatywnego oddziaływania autostrady na środowisko" - o szerokości 150 m od krawędzi jezdni. Tym samym nie został uwzględniony zasięg strefy zagrożeń o szerokości 50 m od krawędzi jezdni, w której m.in. obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów z pomieszczeniami na stały pobyt ludzi. W ocenie strony skarżącej powinny zostać - a nie zostały - na rysunku planu wrysowane zasięgi 3 stref ponadnormatywnego oddziaływania autostrady, a w treści uchwały zawarte ograniczenia, które występują w ww. strefach. Wobec ich braku należy stwierdzić, że uchwała dopuszcza możliwość lokalizacji np. budynków mieszkalnych bezpośrednio przy pasie autostrady, co pozostaje w sprzeczności z wymienionymi powyżej przepisami prawa. Powyższe zastrzeżenia dotyczą w szczególności obszaru o symbolu MU 2, ponieważ po szczegółowej analizie ustaleń planu można stwierdzić, że w pozostałych obszarach, położonych w ww. strefach oddziaływania autostrady, plan ustala przeznaczenie terenu nie stojące w sprzeczności z zakazami wynikającymi z decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4.

W odpowiedzi na powyższe zarzuty organu nadzoru, organ planistyczny podniósł, że odnośnie do poruszonego nie odzwierciedlenia na rysunku planu zasięgu wszystkich 3 stref należy wyjaśnić, że oznaczony zasięg strefy III - 150 m w Tekście Planu zapisem § 7 ust. 2 pkt 1 określa, że w tym zasięgu zawiera się I i II strefa i jako "Elementy oznaczone na Rysunku Planu określone przepisami i decyzjami odrębnymi" zawiera pełną informację odniesienia się do ustaleń obowiązującej decyzji ULA Wojewody oraz zmieniającej ją w części decyzji Prezesa UMiRM.

W § 10 pkt 3 lit. b ustaleń planu zapisany został zgodnie z wymogami decyzji ULA warunek "realizacji urządzeń technicznych - ekranów akustycznych w zasięgu terenu autostrady (KD/A), wzdłuż jej przebiegu na odcinku terenu MU2, zapewniających właściwe warunki klimatu akustycznego". Wszystkie 3 strefy: I - oddziaływań ekstremalnych - o zasięgu 20m, II - zagrożeń o zasięgu 50m i III - uciążliwości - o zasięgu 150m, określone zostały w decyzji ULA "od krawędzi jezdni", która przebiega obecnie w zbliżeniu do zachodniej, wyznaczonej w planie linii rozgraniczającej teren autostrady A-4. Jednakże planowana modernizacja autostrady może spowodować zmianę ich przebiegu i jezdnia/jezdnie zostaną odsunięte w kierunku wschodnim, co obrazuje uzgodniona z GDDKiA szerokość linii rozgraniczających wyraźnie poszerzonych w kierunku wschodnim w stosunku do obecnego zasięgu pasa drogowego autostrady.

Dlatego odczytywanie odległości stref, w szczególności budzącej wątpliwości strefy II rzutującej na lokalizację (określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy) obiektów mieszkalnousługowych (przeznaczonych na stały pobyt ludzi) - oznaczonych MU2 odnosić się będzie do zmodernizowanego przebiegu autostrady, w tym jej nowych jezdni. Pokazanie na Rysunku Planu wyłącznie zasięgu 150m strefy uciążliwości autostrady zaznacza problem warunków jej oddziaływania na tereny z nią sąsiadujące, a zapisy Tekstu Planu gwarantują jego właściwe stosowanie na lata przyszłe. Przebieg istniejących i proponowanych jezdni nie jest ustaleniem planu lecz wyłącznie zawiera się na Rysunku Planu w jego "Elementach informacyjnych...", wyraźnie określonych jako nie stanowiących ustaleń planu.

Wskazano, że prawdą jest, że zawarte w § 6 ust. 1 pkt 23 przywołanie tylko decyzji Wojewody o lokalizacji autostrady A-4, bez przywołania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa (uchylającej w części decyzję Wojewody), jest informacją niepełną, jednakże brak ten w § 6 zawierającym jedynie definicje przyjęte na potrzeby planu z równoczesnym uwzględnieniem w dalszych ustaleniach planu warunków zawartych zarówno w decyzji Wojewody jaki i w zmieniającej ją w części decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta, czyni bezzasadnym zarzut strony skarżącej.

Pozostawienie ustaleń w tej formie zapisu "słowniczka" nie zagraża oczywistemu faktowi, że i tak decyzja ULA wydana przez Wojewodę będzie funkcjonować w obrocie prawnym łącznie z decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i nie wpływa na prawidłowe stosowanie ustaleń planu.

3. Wojewoda zarzuca także, że przedmiotowy plan miejscowy narusza obowiązujące przepisy prawa w zakresie, w jakim nie uwzględnia ograniczeń w użytkowaniu terenów wokół zlokalizowanego na obszarze objętym tym planem cmentarza, wynikających z przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Wskazano, że w myśl przepisu § 3 ust. 1 tego Rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150m; odległość ta może być zmniejszona do 50m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Cmentarz położony w obszarze objętym przedmiotowym planem włączony został do terenu zieleni izolacyjnej oznaczonej symbolem ZI. Na mocy § 36 ust. 2 tekstu uchwały, w którym zawarto ustalenia dla terenu ZI, ustalono jako przeznaczenie dopuszczalne tego terenu "(...) utrzymanie istniejącej zieleni urządzonej w formie cmentarza". Jednakże nie zostały wyznaczone na rysunku planu linie rozgraniczające teren cmentarza ani granice strefy sanitarnej, nie wymieniono także w tekście uchwały ograniczeń w użytkowaniu terenów będących cmentarzem i leżących w zasięgu jego strefy sanitarnej. Brak wyodrębnienia cmentarza liniami rozgraniczającymi nie spełnia wymogu przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu.

Strona skarżąca zauważa, że zgodnie z § 7 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Przywołane Rozporządzenie w oznaczeniach dotyczących przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego wyróżnia symbol ZC jako ten, który winien być stosowany do oznaczania terenu cmentarzy.

Wobec faktu, że w zasięgu oddziaływania wskazanej wyżej strefy na mocy ustaleń planu znalazły się wyznaczone tereny gospodarstw ogrodniczych oznaczone symbolem RU, które zostały przeznaczone pod gospodarstwa produkcji ogrodniczej z lokalizacją obiektów związanych z ich obsługą (w tym obiektów mieszkalnych), zasadnym jest – w ocenie organu nadzoru - objęcie przedmiotem zaskarżenia także zapisów planu odnoszących się do tych terenów, a to przede wszystkim § 30 uchwały.

Mając na względzie powyższe zastrzeżenia względem zapisów planu, strona skarżąca kwestionuje dopuszczalność także zapisów § 7 ust. 1 pkt 3 lit. 1) i r), § 11 ust. 1 pkt 3 oraz § 16 ust. 2 pkt 2 lit. h), które odnoszą się do wadliwych ustaleń planu w zakresie terenów o symbolach ZI i RU planu.

W odniesieniu do zarzutu niewyznaczenia na Rysunku Planu linii rozgraniczających teren cmentarza i brak wyróżnienia symbolu ZC oraz nieoznaczenia granic strefy sanitarnej, organ planistyczny podniósł, że ustalenia planu dla fragmentu istniejącego cmentarza parafialnego, położonego w obszarze planu, określają jego utrzymanie w ramach przeznaczenia oznaczonego symbolem ZI - teren zieleni izolacyjnej (w grupie kategorii zieleni urządzonej, w której zawiera się również i zieleń cmentarzy). Ponieważ nie jest to cmentarz nowozakładany i plan nie przewiduje wyznaczenia jego poszerzenia (art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych) - tym samym nie zmienia się zakresu (powierzchni terenu) i warunków jego obecnego funkcjonowania - ograniczenia wynikające z zasięgu jego strefy sanitarnej pozostają bez zmian. Zasięg strefy 50m mierząc od granic działki ewidencyjnej nr 340 (Bz wył) - na której odbywa się pochówek zmarłych, zawiera się w obszarze ZI oraz w obszarze KD/L i kończy się na linii rozgraniczającej teren RU, dlatego podniesione w skardze obawy, że narusza to wymogi przepisów w zakresie możliwości lokalizacji obiektów z funkcją mieszkalną (stały pobyt ludzi) w terenie RU nie są uzasadnione. Ustalenia planu zabezpieczają interes Parafii (właściciel ten nie składał wniosku ani uwagi do projektu planu w sprawie poszerzenia terenu cmentarza) i interes właścicieli terenów RU, spełniając wymogi w zakresie sanitarnym (działki Parafii o numerach ewidencyjnych działek nr 341/1 i 342/1 to użytki rolne klasy VI i nie stanowią faktycznego terenu cmentarza, tj. nie ma możliwości realizacji na nich miejsc pochówku zmarłych, bo nie została dokonana zmiana ich przeznaczenia na cele nierolnicze.

Zaznaczono, że choć w planie nie ma wyodrębnienia kategorii cmentarza, użytkowanie północnego fragmentu jego terenu zawartego w terenach ZI w sposób dotychczasowy nie jest uniemożliwione, ani nie zagraża prawidłowemu użytkowaniu wyznaczonych terenów RU, bowiem tereny te wyznaczone zostały w odległości 50m od granic istniejącego cmentarza, a zatem spełniona została dyspozycja § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

4. W ocenie strony skarżącej wątpliwości budzą także regulacje przedmiotowego planu dotyczące lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w aspekcie zgodności tych ustaleń planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie bowiem do brzmienia art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, na obszarach rozmieszczenia takich obiektów wyznaczonych w studium.

Ustalenia zawarte w § 26 i § 27 tekstu uchwały - w związku z § 6 ust. 1 pkt 20 uchwały formułującym definicję terminu "wielkopowierzchniowy obiekt handlowy" - przewidują na terenie oznaczonym symbolem "UC" - opisanym jako "Tereny usług komercyjnych" i na terenie o symbolu "UCK" opisanym jako "Tereny usług komercyjnych i urządzeń komunikacji" lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Natomiast w świetle ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta tego typu obiekty na wskazanym terenie lokalizacji nie zostały wyraźnie dopuszczone. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta przedmiotowy teren oznaczony jest symbolem "UC" i opisany jest jako "Teren zabudowy wielofunkcyjnej z przewagą funkcji usługowych".

Podniesiono, że wprawdzie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta zostało sporządzone pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która nie nakładała obowiązku określania w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, niemniej jednak w ocenie strony skarżącej dla dopuszczenia możliwości lokalizacji tego typu obiektów w planach miejscowych w sytuacji ich braku w studium koniecznym byłoby dokonanie przez organ stanowiący gminy zmiany studium poprzez wprowadzenie do niego takich obszarów. Zauważono, że zgodnie z normą wyrażoną wart. 32 i 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na organach gminy spoczywa obowiązek aktualizacji studium w aspekcie jego zgodności z wymogami m.in. wynikającymi z art. 10 ust. 1 i 2 wyżej wskazanej ustawy.

W związku z powyższym strona skarżąca stwierdza, że o ile przeznaczenie terenu ustalone w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego nie budzi zastrzeżeń co do zgodności z przeznaczeniem tego terenu opisanym w ww. studium, to dopuszczenie na terenach oznaczonych symbolami "UC" i "UCK" lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium w tym zakresie. To zaś stanowi dodatkowo naruszenie przepisu art. 9 ust. 4 ostatnio cytowanej ustawy, wedle którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Konsekwencją powyższego jest objęcie przedmiotem zaskarżenia zapisów § 7 ust. 1 pkt 3 lit. h) i i), § 16 ust. 2 pkt 2 lit. b) i d), § 17 ust. 5 pkt 6 oraz § 6 ust. 1 pkt 20, § 26 i § 27 uchwały - w zakresie, w jakim odnoszą się do terenów otwartych oznaczonych symbolami UC i UCK oraz rysunku planu w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami UC i UCK.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny podniósł, że wątpliwości strony Skarżącej w zakresie regulacji planu dotyczących możliwości lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 w terenach UC i UCK nie są uzasadnione.

Wskazano, że uchwalone pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa politykę przestrzenną miasta w sposób, jaki wynikał z przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy. Wchodząca w życie w dniu 11 lipca 2003 r. nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjęła zasadę ciągłości planowania poprzez zachowanie na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy mocy obowiązującej uchwalonych po dniu 1 stycznia 1995 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podniesiono w nawiązaniu do poglądów wyrażonych w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, s. 578, że zachowanie w mocy aktów planowania uchwalonych przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że pełnią one w systemie zagospodarowania przestrzennego taką samą funkcję i powodują takie same skutki prawne, jak akty planowania uchwalone na podstawie nowej ustawy."

Wskazano, że interpretacja art. 87 ust. 1 może wywoływać wątpliwości w zestawieniu z art. 33 ustawy, w którym to przepisie ustawodawca wprowadza obowiązek "aktualizacji" studium i planów miejscowych wynikający ze zmiany ustaw bądź wynikający z uchwalenia nowego prawa, jednakże w ocenie strony przeciwnej, obowiązek taki nie dotyczy dostosowania studium do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w chwili wejścia w życie tej ustawy tj. w dniu 11 lipca 2003 r. Gdyby bowiem ustawodawca chciał ustanowić po stronie gminy obowiązek zmiany studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - uchwalonych na gruncie poprzednio obowiązującego prawa, już z chwilą wejścia w życie nowej ustawy taki obowiązek zawarłby wprost w przywołanym wcześniej przepisie art. 87. Ponieważ jednak treść art. 87 ust. 1 ustawy nie zawiera jakichkolwiek warunków, które uzależniałyby utrzymanie mocy uchwalonych studiów uwarunkowań od dokonania w nich zmian dostosowujących studium do przepisów nowo wchodzącego prawa, aktualizacja tych aktów na podstawie art. 33 ustawy winna mieć miejsce w sytuacji przyszłych nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tzn. dokonywanych już po dniu 11.07.2003 r. tj. po dniu wejścia w życie nowej ustawy) lub w przypadku przyszłego uchwalenia nowych ustaw, których przepisy powodowałyby powstanie sprzeczności zapisów studium uwarunkowań z prawem.

Odnosząc powyższe rozważania do treści przyjętego uchwałą Nr [...] przez Radę Miasta w dniu [...] 2003 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, organ planistyczny stwierdził, że uchwalone przez Radę Miasta Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w istocie nie zawiera jednoznacznych ustaleń, które spełniałyby dyspozycję art. 10 ust. 2 pkt. 8 ustawy, tzn. w sposób bezpośredni nie określa obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Jednakże w Studium obszar objęty planem określony został jako teren o przeważającej funkcji usług komercyjnych oznaczonych symbolem - UC. W poprzednim stanie prawnym określenie w studium uwarunkowań obszaru jako terenu o przeważającej funkcji usług komercyjnych - UC dawało podstawę do uchwalenia planu miejscowego z dopuszczalnością lokalizacji obiektu wielkopowierzchniowego.

Skoro zatem uchwalone przez Radę Miasta Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zachowało w całości moc na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza to, iż obowiązujące na dzień uchwalania planu, jego zapisy nadal dawały możliwość uchwalenia planu miejscowego dopuszczającego możliwość lokalizacji obiektów o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt. 8 ustawy.

Dodatkowo zwrócono uwagę, iż zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, która nie została w ustawie wyrażona wprost w formie przepisu materialnego, wyłania się jednak z przepisów proceduralnych a to z art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (...)." Podniesiono nawiązując do poglądów doktryny, że przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada gminy jako twórca polityki przestrzennej dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Z przyjętego w powszechnym rozumieniu znaczenia pojęcia "zgodności" danego aktu z innym wynika, że jest to stopień związania znacznie silniejszy niż "spójność" czy też "niesprzeczność".

W związku z powyższym organ planistyczny stwierdził, że przytoczone powyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalenia zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dawały podstawę do stwierdzenia, że ustalenia planu wyznaczające w planie tereny UC (tereny usług komercyjnych) i UCK (tereny usług komercyjnych i urządzeń komunikacji) umożliwiały lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000m2 zgodnie z ustaleniami Studium, które zachowało moc aktu w zakresie planowania przestrzennego, co nie spowodowało naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a także ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 cyt. ustawy. Art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia.

Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425).

W niniejszej sprawie organ planistyczny przesyłając odpowiedź na skargę nie przekazał sądowi całości akt sprawy. W związku z powyższym sąd wezwał pełnomocnika Rady Miasta o przedłożenie kompletnych akt planistycznych i odroczył rozprawę wyznaczoną na dzień 23 kwietnia 2007 r. W dniu 27 kwietnia 2007 r. pełnomocnik Rady Miasta złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym kompletną dokumentację planistyczną.

Oznacza to, że dokumentacja przekazana przez organ planistyczny pismem z dnia [...] 2007 r. stanowi "akta sprawy" w rozumieniu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że jeżeli organ nadzoru nad działalnością komunalną zaskarżył w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko część uchwały, to sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

Mając powyższe na uwadze, jak również treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na wyraźnie określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia Portu Lotniczego.

Zaznaczyć należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). W związku z powyższym nie jest dla sądu wiążący wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały wyłącznie w zakresie treści § 6 ust. 1 pkt 20 uchwały, § 6 ust. 1 pkt 23 uchwały, § 7 ust. 1 pkt 3 lit. g), h), i), k), l), r) uchwały, § 9 ust. 3 uchwały, § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, § 16 ust. 2 pkt 2 lit. b), d), f), h) uchwały, § 16 ust. 2 pkt 7 uchwały, § 17 ust. 5 pkt 6 uchwały, § 25 uchwały, § 26 uchwały, § 27 uchwały, § 29 uchwały, § 30 uchwały, § 36 uchwały, wszystkich tych ustaleń tekstu planu, które odnoszą się do terenów oznaczonych symbolami MU 1, MU 2, ZI, RU, U1, U2, UC i UCK oraz na rysunku planu w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami ZI, RU i UCK i w zakresie dotyczącym obszaru położonego na południowy-zachód od zaznaczonego na rysunku przerywanego szrafu określającego granicę strefy ochronny pośredniej ujęcia wody z rzeki [...] obejmującego tereny oznaczone symbolami MU 1, MU2, U1, U2, UC i część terenu o symbolu UT.

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz właściwości organów ustawodawca nie wymaga, aby naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz każde naruszenie właściwości organów skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumieć należy jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Przez istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy z kolei rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

Mając na uwadze wskazane wyżej rozumienie pojęcia istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, należy w pierwszej kolejności ocenić, czy organ planistyczny uchwalający plan jest kompetentny do oceny postanowienia właściwego organu uzgadniającego projekt planu z punktu widzenia aktualności warunków wskazanych w tym postanowieniu i w konsekwencji uwzględnienia w planie tylko tych warunków, które w ocenie organu planistycznego mają do przedmiotu regulacji planu zastosowanie.

Art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta – według art. 24 ust. 2 - może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie.

Z powyższej regulacji wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta został wyposażony w kompetencję do uznania za uzgodniony projekt planu miejscowego w przypadku, w którym właściwe organy nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Ostateczne, a nawet prawomocne postanowienie właściwego organu (zwłaszcza w sytuacji, gdy w sprawie nie wypowiadał się sąd administracyjny w związku rezygnacją przez organ gminy z prawa wniesienia skargi do tego sądu) o odmowie uzgodnienia projektu planu nie musi więc oznaczać, że nie doszło do uzgodnienia projektu planu w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie przewidział automatyzmu w postaci sankcji nieważności za naruszenie trybu postępowania w związku z wydaniem w toku procedury planistycznej prawomocnego postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu planu.

Art. 24 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 7c cyt. ustawy uzasadniają również wniosek, że skutki prawne może wywołać tylko postanowienie w przedmiocie uzgodnienia wydane przez organ właściwy. Art. 17 pkt 7c ustawy stanowi bowiem, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta uzgadnia projekt planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Takim przepisem odrębnym jest art. 4a pkt 2 cyt. ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami, w tym w szczególności ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią, uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej wymaga miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i plan zagospodarowania przestrzennego województwa w zakresie zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody, obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych i obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi.

W toku postępowania planistycznego poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały zostało wydane w trybie art. 4a pkt 2 cyt. ustawy Prawo wodne postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2005 r., znak:[...] w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia Portu Lotniczego. Postanowienie to jest zatem wydane przez organ właściwy. Określono w nim również warunki uzgodnienia oraz powołano właściwą podstawę prawną uzasadniającą ich określenie.

W tym stanie rzeczy ostateczne postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2005 r., znak: [...] było dla organów planistycznych wiążące. Ustawodawca nie pozbawił organu planistycznego możliwości kwestionowania treści postanowienia w przedmiocie uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczając złożenie zażalenia na takie postanowienie, a w konsekwencji również skargi do sądu administracyjnego. Drogą kwestionowania treści postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2005 r., znak: [...] z punktu widzenia aktualności warunków uzgodnienia wskazanych w tym postanowieniu była zatem najpierw – zgodnie z pouczeniem wskazanym w tym postanowieniu – droga zażaleniowa do organu wyższej instancji, a następnie ewentualna skarga do sądu administracyjnego. W sytuacji, gdy organ planistyczny nie skorzystał z tej drogi, postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2005 r., znak: [...] uzyskało najpierw walor ostateczności, a potem również prawomocności. W konsekwencji postanowienie to stało się dla organów planistycznych wiążące. Uwzględnienie w planie tylko niektórych jego warunków, tj. tych, które w ocenie organu planistycznego mają do przedmiotu regulacji planu zastosowanie, a pominięcie pozostałych warunków niewątpliwie determinuje treść ustaleń planistycznych. Dochodzi w takim przypadku do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby uwzględniono wszystkie wskazane przez organ uzgadniający warunki. Organ planistyczny narusza tym samym w sposób istotny tryb postępowania nierespektując treści art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień.

Jak wynika z dokumentacji planistycznej Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia [...] 2005 r., znak: [...] uzgodnił projekt przedmiotowego planu pod warunkiem "wprowadzenia do treści planu wszystkich zakazów, nakazów i ograniczeń jakie zawarto w decyzji Wojewody z dnia [...] 1996 r., znak:[...], które dotyczą zewnętrznego terenu ochrony pośredniej strefy ochronne i ujęcia wody z rzeki [...]". Tymczasem z akt sprawy wynika niekwestionowany przez organ planistyczny fakt, że do treści planu nie wprowadzono wszystkich nakazów, zakazów i ograniczeń zawartych w decyzji Wojewody z dnia [...]1996 r., znak:[...], tj. tych ograniczeń, zakazów i nakazów z decyzji, które w ocenie organu planistycznego nie znajdowały uzasadnienia w ustaleniach planu. Organ planistyczny w ramach własnej oceny sposobu pełnego zabezpieczenia ochrony ujęcia wody w tworzonym przez siebie prawie miejscowym przyjął, że wystarczające jest zastosowanie tych nakazów, zakazów i ograniczeń zawartych w decyzji Wojewody z dnia [...]1996 r., znak: [...], które wiązały się z przyjętym w planie przeznaczeniami i dopuszczeniami. W ocenie sądu organy planistyczne nie miały podstaw do takiego działania, a traktując wybiórczo jako wiążące tylko niektóre nakazy, zakazy i ograniczenia zawarte w decyzji Wojewody z dnia [...] 1996 r., znak: [...] i wprowadzając do treści planu tylko wybrane przez siebie nakazy, zakazy i ograniczenia w sposób istotny naruszyły tryb sporządzenia planu miejscowego. Podkreślenia przy tym wymaga okoliczność, iż stanowisko wyrażone przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w z dnia [...] 2005 r., znak: [...]nie miało charakteru niewiążącej opinii, lecz stanowiło uzgodnienie projektu planu. Forma uzgodnienia traktowana jest w orzecznictwie i doktrynie jako silna forma współdziałania o charakterze wiążącym zakładającym jednolitość stanowiska i poglądów zainteresowanych podmiotów w danej sprawie. W sytuacji dostrzeżenia przez organy planistyczne, że realizacja wymogów uzgodnienia będzie mogła prowadzić w konsekwencji do sprzeczności ustaleń planu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, konieczne było podjęcie działań zmierzających do zweryfikowania zgodności z prawem postanowienia w kwestii uzgodnienia projektu planu. Konstatacja wyrażona w odpowiedzi na skargę, iż "organy i jednostki uzgadniające w ramach zakresu ich kompetencji winny podejmować działania w celu doprowadzenia do skorygowania zdezaktualizowanych decyzji administracyjnych nieprzystających do zaistniałych w ostatnich latach zmian w przepisach ustawowych - Prawo ochrony środowiska i stosownie zmienionych nowych przepisów wykonawczych" wskazująca w istocie rzeczy na nieprawidłowość postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2005 r., znak: [...] nie uprawniała organu planistycznego do samodzielnej oceny tego postanowienia z pominięciem administracyjnego toku instancji i wyników kontroli sądu administracyjnego. Zaprezentowany w odpowiedzi na skargę pogląd o dopuszczalności samodzielnej interpretacji przez organy planistyczne aktualności warunków uzgodnień dokonywanych przez właściwe organy i uwzględnianiu tylko tych warunków, które w ocenie organu planistycznego, odnoszą się do regulacji planu, pozostaje w sprzeczności z istotą współdziałania organów w formie uzgodnień, a ponadto stanowi ingerencję w kompetencje właściwych organów i sądów administracyjnych co do oceny zgodności z prawem postanowień w przedmiocie uzgodnień projektu planu.

Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych. Przepis ten koresponduje z treścią art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Naruszenie wymogów powyższych regulacji należy traktować jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Jak bowiem podkreśla się w doktrynie, zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiot (a więc wprowadzone ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3 cyt. ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określiło wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253).

Niezależnie zatem od tego, że organ planistyczny naruszając art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie wprowadzenie zmian wynikających z dokonanego uzgodnienia w sposób istotny naruszył tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, doszło również w niniejszej sprawie do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ustaleniach planu nie uwzględniono bowiem ograniczeń, zakazów i nakazów wynikających z ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne, tj. na podstawie jej art. 4a pkt 2, wszystkich warunków ustanowienia stref ochronnych ujęć wód wskazanych w postanowieniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2005 r., znak: [...] odsyłającym do treści decyzji Wojewody z dnia[...]1996 r., znak:[...].

Niezależnie od powyższego jako nieprawidłową należy ocenić próbę gwarantowania przez organ planistyczny w ramach własnej oceny sposobu pełnego zabezpieczenia ochrony ujęcia wody w tworzonym przez siebie prawie miejscowym, polegającą na wprowadzaniu do planu miejscowego nakazu uzgadniania inwestycji z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej. § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały stanowi bowiem, że "W zewnętrznym terenie ochrony pośredniej oznaczonym na Rysunku Planu granicą strefy ochrony pośredniej ujęcia wody z rzeki [...] ustanowionej decyzją Wojewody z dnia [...] 1996 r., znak: [...] obowiązuje nakaz uzgadniania inwestycji z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej".

Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej nie jest – według przepisów ustawy Prawo wodne, ani innych przepisów obowiązującego prawa - organem właściwym w sprawach gospodarowania wodami. Organami właściwymi w tych sprawach są – zgodnie z art. 4 ust. 1 Prawa wodnego - minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - jako centralny organ administracji rządowej, nadzorowany przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej - jako organ administracji rządowej niezespolonej, podlegający Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, wojewoda oraz organy jednostek samorządu terytorialnego. Nie ulega też wątpliwości, że organ uchwalający akt prawa miejscowego, czyli akt o charakterze podustawowym nie jest umocowany do stanowienia w zakresie kompetencji organów administracji. Przede wszystkim bowiem normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki i cele działania administracji nie mogą być w państwie praworządnym, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy ustalanie obowiązków i praw obywateli i ich sytuacji wobec państwa, regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podustawowe, wydane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob.: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 1997 r., K 25/97, publ.: OTK z 1997 r., nr 3-4, poz. 35). W konsekwencji należy przyjąć, że dekodowanie norm kompetencyjnych może mieć miejsce wyłącznie na gruncie przepisów rangi ustawowej. W literaturze (zob.: J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 120) i orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że wyłącznym i jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a co za tym idzie również i kompetencji administracyjnych mogą być akty rangi ustawowej. Zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika właśnie stąd, że kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. Wynika to z podstaw demokratycznego państwa prawa determinujących cele, istotę i role administracji publicznej i prawa administracyjnego, w tym z zasady wyłączności ustawy. W orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, poz. 43). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 1, J. Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być – w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji.

W tym stanie rzeczy wprowadzenie zapisu § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały wskazującego na obowiązek uzgadniania inwestycji z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej, a w konsekwencji wyposażającego Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w kompetencje do dokonywania takich uzgodnień należy ocenić jako działanie podjęte z naruszeniem właściwości Rady Miasta i w związku z tym jako nielegalne. Organ planistyczny uchwalając plan w powyższym zakresie wkroczył bowiem w kompetencje ustawodawcze.

Z przyczyn wyżej wskazanych wiążące dla organów planistycznych było również postanowienie Wojewody z dnia 4 [...] 2005 r., znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia Portu Lotniczego wydane w oparciu o art. 17 pkt 7 lit.a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta uzgadnia projekt planu z wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Postanowienie z dnia[...] 2005 r. znak: [...] zostało zatem wydane przez organ właściwy. Określono w nim również warunki uzgodnienia oraz powołano właściwą podstawę prawną uzasadniającą ich określenie.

Zgodnie z treścią powyższego postanowienia Wojewody z dnia [...] 2005 r., znak: [...] sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego autostrady A-4 powinien być zgodny z warunkami zawartymi w decyzjach lokalizacyjnych, tj. w decyzji Wojewody Nr [...] z dnia [...] 1998 r. i decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] 1999 r., znak: [...].

Tymczasem w treści zaskarżonej uchwały odwołano się wyłącznie do ustaleń decyzji lokalizacyjnej Wojewody Nr [...] z dnia [...] 1998 r., o czym świadczy treść § 6 ust. 1 pkt 23 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym ilekroć w uchwale jest mowa o decyzji o lokalizacji autostrady A-4 to należy przez to rozumieć decyzję Nr [...] Wojewody o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 z dnia [...] 1998 r. (na odcinku od [...])". Wbrew twierdzeniom przedstawionym w odpowiedzi na skargę pominięcie w "słowniczku" uchwały decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] 1999 r., znak: [...] jest uchybieniem istotnym determinującym sposób odczytywania regulacji planu i ich wykładnię. Uchybienie to jest tym większe, gdy uwzględni się fakt, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] 1999 r., znak: [...] nie jest wyłącznie decyzją utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, lecz decyzją reformującą częściowo decyzję Wojewody Nr [...] z dnia [...] 1998 r. Z punktu widzenia ustaleń planu istotna jest zwłaszcza zmiana ustaleń dla strefy uciążliwości o zasięgu 150m od krawędzi jezdni poprzez uchylenie warunku niedopuszczalności lokalizacji nowych obiektów budowlanych z pomieszczeniami na stały pobyt ludzi (z wyłączeniem miejsc obsługi podróżnych) oraz urządzeń sportowych i rekreacyjnych. W istocie więc treść zaskarżonej uchwały wskazuje, że ustalenia planu należy interpretować wyłącznie w oparciu o część warunków wskazanych w postanowieniu Wojewody z dnia [...] 2005 r., znak:[...]. W ten sposób zniweczono cel, jakiemu ma służyć uzgodnienie dokonane przez inny organ i wskazanie w tym uzgodnieniu warunków, jakie ma realizować plan miejscowy. Podkreślić w tym miejscu należy funkcję regulacyjną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jego charakter prawa powszechnie obowiązującego skutkujący m.in. tym, że plan miejscowy może stanowić podstawę prawną rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Przepisy zawarte w aktach prawa miejscowego, które wespół z regulacjami ustawowymi stanowią podstawę do dekodowania norm prawnych podlegających konkretyzacji w ramach procesów stosowania prawa, a tym samym w konsekwencji do ingerencji w sferę prawną osób będących adresatami działań administracji, powinny być redagowane w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Nawet jeśli organ planistyczny uwzględniłby w ustaleniach planu wymogi obydwu decyzji lokalizacyjnych, to określenie w § 6 ust. 1 pkt 23 zaskarżonej uchwały decyzji o lokalizacji autostrady A-4 jako wyłącznie decyzji Nr [...] Wojewody o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 z dnia [...] 1998 r. stanowi podstawę do odwoływania się w procesach stosowania norm planu wyłącznie do jednej decyzji lokalizacyjnej. Idąc dalej można zasadnie twierdzić, że przyjęte ustalenia § 6 ust. 1 pkt 23 zaskarżonej uchwały w sposób nieuprawniony wyłączają dopuszczalność odwoływania się do treści decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] 1999 r., znak: [...] mimo że kwestie lokalizacji autostrady A-4 regulują łącznie obydwie decyzje lokalizacyjne.

Odrębnym zagadnieniem jest, czy organy planistyczne uwzględniły w rzeczywistości w treści projektu planu, a następnie w treści samego planu warunki zawarte w obydwu decyzjach lokalizacyjnych, tj. w decyzji Wojewody Nr [...] z dnia [...] 1998 r. i decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] 1999 r., znak:[...], zgodnie z treścią postanowienia Wojewody z dnia [...] 2005 r., znak:[...] .

Wbrew twierdzeniom prezentowanym w odpowiedzi na skargę na podstawie treści ustaleń planu nie jest możliwe stwierdzenie, czy organ planistyczny uchwalający plan wprowadził do treści planu ustalenia dla strefy uciążliwości o zasięgu 150m zgodnie z decyzją Nr [...] Wojewody o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 z dnia [...] 1998 r., czy też zgodnie z decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] 1999 r., znak: [...]. W planie bowiem nie wpisano ustaleń zawartych w decyzjach lokalizacyjnych (różniących się w zakresie ustalenia dla strefy uciążliwości o zasięgu 150m), a okoliczność, że § 7 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały posługuje się zwrotem "przepisy i decyzje odrębne" w żaden sposób nie uprawnia do twierdzenia, że regulacja § 7 ust. 2 pkt 1 "zawiera pełną informację odniesienia się do ustaleń obowiązującej decyzji ULA Wojewody oraz zmieniającej ją w części decyzji Prezesa UMiRM". Analiza redakcji § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazuje, że owe "przepisy i decyzje odrębne" zostały określone w poszczególnych punktach tego przepisu, a analiza treści punktu 1 uprawnia do wniosku, że organ planistyczny jako wiążące przyjmuje wyłącznie ustalenia decyzji Nr [...]Wojewody o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 z dnia [...] 1998 r. W konsekwencji w planie miejscowym przyjęto ustalenia dla strefy uciążliwości o zasięgu 150m od krawędzi jezdni obejmujące warunek niedopuszczalności lokalizacji nowych obiektów budowlanych z pomieszczeniami na stały pobyt ludzi (z wyłączeniem miejsc obsługi podróżnych) oraz urządzeń sportowych i rekreacyjnych. Oznacza to, że treść planu została ustalona wbrew uzgodnieniu zawartemu w postanowieniu Wojewody z dnia [...] 2005 r., znak:[...], albowiem wskazaną w tym postanowieniu decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] 1999 r., znak: [...] uchylono warunek niedopuszczalności lokalizacji nowych obiektów budowlanych z pomieszczeniami na stały pobyt ludzi (z wyłączeniem miejsc obsługi podróżnych) oraz urządzeń sportowych i rekreacyjnych.

Analogicznie zatem, jak w przypadku braku realizacji wymogów postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2005 r., znak: [...], również w kontekście postanowienia Wojewody z dnia [...] 2005 r., znak: [...] organ planistyczny naruszając art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie wprowadzenie zmian wynikających z dokonanego uzgodnienia w sposób istotny naruszył tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Doszło również do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ustaleniach planu nie uwzględniono bowiem szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu wskazanych w postanowieniu Wojewody z dnia [...] 2005 r., znak: [...] odsyłającym do treści dwóch decyzji lokalizacyjnych, tj. decyzji Wojewody Nr [...] z dnia [...]1998 r. i decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]1999 r., znak:[...].

Zgodnie ze stanowiskiem Rady Miasta wyartykułowanym w odpowiedzi na skargę nie są uzasadnione wątpliwości strony skarżącej co do regulacji przedmiotowego planu dotyczących lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w aspekcie zgodności tych ustaleń planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zasadność przytoczonego wyżej stanowiska Rady Miasta należy odnieść do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.

W chwili podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta uchwalone uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2003 r. Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta uchwalonego uchwałą Nr [...]Rady Miasta z dnia [...] 2003 r. poprzez określenie obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 nastąpiła dopiero na mocy uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta . Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia [...] 2007 r., sygn. [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta.

Podkreślić należy, że wprawdzie - zgodnie z przepisem art. 87 ust. 1 ustawy - studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc, nie oznacza to jednak, iż nie podlegają zmianom lub aktualizacji. Na mocy przepisu art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rady gmin mają obowiązek oceny (w formie uchwały) aktualności studium i planów miejscowych. Przy podejmowaniu uchwał aktualizacyjnych rady mają obowiązek wzięcia pod uwagę zgodności studium z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2 ustawy. Przepis art. 33 ustawy mówi wręcz o konieczności zmiany studium, jeżeli wynika to ze zmiany ustaw. Jak stwierdzają komentatorzy ustawy, regulacja art. 33 dotyczy zarówno konieczności zmiany studium lub planu w związku ze zmianą ustaw, jak i konieczności zmiany tych dokumentów w związku z uchwaleniem nowych ustaw (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 277). Podkreślić należy, że ustawa z 27 marca 2003 r. wprowadziła przepisem art. 10 ust. 2 pkt 8 obowiązek określenia w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została podjęta przez Radę Miasta w dniu [...] 2004 r., a więc już pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., dlatego też Rada Miasta powinna była zastosować się do dyspozycji przepisów art. 32 oraz art. 33 cyt. ustawy z 2003 r., o ile jej zamiarem było wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. W sytuacji tego rodzaju zamiaru organu planistycznego, przed uchwaleniem planu Rada Miasta powinna w pierwszej kolejności dokonać aktualizacji studium, określając w nim obszary, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8.

Należy podkreślić, że Rada Miasta w żadnej wcześniejszej uchwale nie zajmowała stanowiska w sprawie zgodności ustaleń przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami Studium, które zostało uchwalone pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt zaskarżonej uchwały został opracowany już zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Ustawa ta, m.in. w art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1, zobowiązuje organy gminy do przestrzegania przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych zasady obowiązkowej zgodności zapisów planu z ustaleniami studium. W szczególności ustawodawca w art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy określa obligatoryjne wymagania dla aktów planistycznych w przypadku zamiaru ustalenia lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. Jak wyżej podkreślono, wprawdzie na mocy art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone po 1 stycznia 1995 r. zachowuje moc, to jednak wskazany wyżej ustawowy obowiązek zgodności planów miejscowych ze studium został wprowadzony wraz z ustanowieniem nowego zakresu podmiotowego i procedury sporządzenia studium. Jeśli więc Studium uchwalone pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szczegółowe ustalenia niedostosowane do wymogów ustawowych obecnego zakresu przedmiotowego studium, to ustalenia te są niezgodne z obecną ustawą. Chociaż ustalenia nie ulegają formalnemu uchyleniu, to jako niezgodne z prawem nie mogą stanowić podstawy do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie nie powinny być brane pod uwagę jako kryterium zgodności planu miejscowego ze Studium, tym bardziej że zawarte w przepisach obecnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. w art. 27 i art. 33 mechanizmy dostosowywania planowania miejscowego do studium dają możliwości, aby studium zmieniać i formułować zgodnie z obecnie obowiązującymi normami ustawowymi.

Na mocy przepisu art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy, w planie miejscowym określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8. Jak twierdzą komentatorzy ustawy, ustalenia wymienione jako wprowadzane do planu "w zależności od potrzeb" nie oznaczają ich fakultatywności. Wymienione tam zagadnienia zgodnie z art. 10 ustawy są przedmiotem polityki przestrzennej i ujęte w studium. Zasada zgodności planu miejscowego ze studium powoduje konieczność uwzględnienia ich w planie dotyczącym danego obszaru (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 154). A zatem oznaczenie w planie granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 jest w istocie obowiązkowe, podobnie jak wcześniejsze określenie w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, o ile takie są istniejące już faktyczne uwarunkowania na terenie gminy oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej niezależne od woli gminy, a także – po drugie - o ile zamiarem organu planistycznego jest wprowadzenie na terenie gminy obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2.

Wyżej przedstawione stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 lutego 2006 r., II SA/Bk 583/05, publ.: LEX nr 173715 oraz wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 698/06, publ.: strona internetowa NSA).

Zaprezentowana w odpowiedzi na skargę wykładnia art. 87 ust. 1 w związku z art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą obowiązek "aktualizacji" studium i planów miejscowych wynikający ze zmiany ustaw bądź wynikający z uchwalenia nowego prawa, nie dotyczy dostosowania studium do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w chwili wejścia w życie tej ustawy tj. w dniu 11 lipca 2003 r. jest w ocenie sądu niedopuszczalna. Jej konsekwencją byłby bowiem obowiązek utrzymywania w obrocie prawnym nieaktualnych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pomimo wymogu ich aktualizacji określonego w art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wbrew treści art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy nakazującego określać w studium m.in. obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2.

Oczywiście nie w każdej gminie występują zjawiska, o których mowa w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy. Jak jednak wynika z treści § 26 ust. 2 pkt 1 oraz § 27 ust. 2 pkt 1 w związku z § 6 pkt 20 zaskarżonej uchwały zamiarem Rady Miasta – urzeczywistnionym w wyżej wskazanych regulacjach planu – było określenie obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. Lokalizację takich obiektów przewidziano w "Terenie usług komercyjnych" oznaczonym symbolem UC oraz w "Terenie usług komercyjnych i urządzeń komunikacji" oznaczonym symbolem UCK. W takiej sytuacji istniały podstawy do zawierania uwarunkowań i kierunków dotyczących tego rodzaju kwestii w studium gminnym.

Z tego punktu widzenia brak aktualizacji istniejącego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. przed podjęciem uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia Portu Lotniczego mieści się w zakresie przesłanki istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, o jakiej stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.

Uzasadnione są również zarzuty organu nadzoru w kwestii prawidłowości uregulowań w przedmiotowym planie miejscowym dotyczących lokalizacji cmentarza na obszarze terenów ZI.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem szczególnym, gdyż zawiera normy planowe, tj. normy określające zamierzone do osiągnięcia cele. Pod pojęciem "przeznaczenia terenu" należy zatem rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć. Z istoty planowania wynika, że określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu nie ma charakteru opisu stanu faktycznego zagospodarowania tego terenu. Skoro – zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to również i przede wszystkim kształtujący, a nie opisowy charakter mają ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów. Dotyczy to również sytuacji, gdy plan miejscowy utrzymuje istniejące dotychczas przeznaczenie terenu. W takim bowiem przypadku plan również określa na przyszłość cel, któremu ma dany teren służyć, tyle tylko, że jest to cel zgodny z dotychczasowym celem i przeznaczeniem danego terenu. Okoliczność, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t. jedn.: Dz.U. z 2000 r., nr 23, poz. 295 z późn. zm.) cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, nie zwalnia organu planistycznego od zachowania przewidzianych prawem warunków – wiążących się zwłaszcza z ochroną sanitarną – w zakresie przeznaczenia terenów znajdujących się w sąsiedztwie istniejącego cmentarza, którego istnienie w przyszłości przewidują ustalenia planu.

Nawet w sytuacji przyjęcia, że w kategorii zieleni urządzonej zawiera się również i zieleń cmentarzy, to niewątpliwie teren cmentarza ma inne przeznaczenie i inne zasady zagospodarowania niż pozostałe tereny zieleni. Teren cmentarza wymagał zatem wyodrębnienia w planie liniami rozgraniczającymi i stosownego oznaczenia zgodnie z cyt. wyżej art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Wśród podstawowych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego (załącznik nr 1) cyt. rozporządzenie wyróżnia symbol ZC jako ten, który winien być stosowany do oznaczania terenu cmentarzy. Teren cmentarza wymagał także wskazania w tekście uchwały ograniczeń w użytkowaniu terenów będących cmentarzem i leżących w zasięgu jego strefy sanitarnej.

Brak zrealizowania powyższych wymogów prawnych w zakresie obowiązkowego określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania i szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu uniemożliwia precyzyjne ustalenie, które tereny istniejącego cmentarza zostały przeznaczone w przyszłości właśnie pod cmentarz. Jak wynika z odpowiedzi na skargę intencją organu planistycznego było przeznaczenie pod cmentarz wyłącznie terenów położonych w granicach działki ewidencyjnej nr 340, gdyż działki nr 341/1 i 342/1 nie stanowią faktycznego terenu cmentarza, tj. nie ma możliwości realizacji na nich miejsc pochówku zmarłych, bo nie została dokonana zmiana ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Tymczasem analiza tekstu i rysunku planu prowadzi do wniosku, że teren istniejącego cmentarza obejmuje działki nr 340, 341/1 i 342/1 i wobec braku wyodrębnienia w planie liniami rozgraniczającymi terenu przeznaczonego w planie pod cmentarz, terenem przeznaczonym w planie pod cmentarz są również wszystkie te działki bez względu na to czy istnieje czy też nie istnieje możliwość realizacji na nich miejsc pochówku zmarłych.

W ocenie sądu zasadny jest zarzut, że przedmiotowy plan miejscowy narusza obowiązujące przepisy prawa w zakresie, w jakim nie uwzględnia ograniczeń w użytkowaniu terenów wokół zlokalizowanego na obszarze objętym tym planem cmentarza, wynikających z przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r., nr 52, poz. 315). Zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150m; odległość ta może być zmniejszona do 50m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Z regulacji tej wynika, że zasadą jest, iż minimalna odległość cmentarza od wskazanych wyżej obiektów powinna wynosić co najmniej 150m, a jedynie w sytuacji wyjątkowej, gdy teren w granicach od 50 do 150m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone, dopuszczalne jest zmniejszenie powyższej minimalnej odległości do 50m.

Normy planowe, w których ustala się przeznaczenie terenów graniczących z cmentarzem powinny zatem respektować wyżej wskazane warunki rozporządzenia. Dokumentacja planistyczna ani wyjaśnienia organu planistycznego nie pozwalają ustalić, czy zaistniały warunki do zastosowania w uregulowaniach planu wyjątkowej sytuacji, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Jeżeli nawet teren w granicach od 50 do 150m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone, to w ustaleniach planu nie zawarto wymogu podłączenia w przyszłości do istniejącej sieci wodociągowej wszystkich budynków korzystających z wody, a jak wynika z tekstu (§ 30 uchwały) i rysunku planu na terenie w granicach od 50 do 150m odległości od cmentarza przewidziano m.in. "Tereny gospodarstw ogrodniczych" oznaczone symbolem RU, których podstawowe przeznaczenie obejmuje gospodarstwa produkcji ogrodniczej z lokalizacją obiektów związanych z ich obsługą (w tym obiektów mieszkalnych).

Z treści planu (tekstu i rysunku) wynika, że istniejący cmentarz obejmuje w obszarze ZI tereny położone na działkach nr 340, 341/1 i 342/1. Również w odległości 50m od granic istniejącego cmentarza dopuszczono realizację obiektów wskazanych § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Zasięg strefy 50m mierzony nawet wyłącznie od granic działki ewidencyjnej nr 340 nie zawiera się bowiem wyłącznie – wbrew twierdzeniom organu planistycznego – w obszarze ZI oraz w obszarze KD/L. Z rysunku planu wynika, że w zasięgu strefy 50m znajdują się również tereny położone w obszarze "Terenów wystawowych w zieleni" – UWZ, w których przewidziano jako funkcje dopuszczalne w obiektach związanych z działalnością usługową komercyjną tworzenie lokali i punktów gastronomicznych (§ 21 ust. 2 pkt 4c tekstu uchwały). Ustalenia planu pozwalają zatem – wbrew regulacjom cytowanego wyżej rozporządzenia – na lokalizowanie w odległości 50m od granic cmentarza obiektów żywienia zbiorowego.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że w wyniku naruszenia wymogów art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz wskazanych wyżej przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze naruszone zostały zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji w sposób wadliwy uregulowano ustalenia § 21 i § 30 uchwały.

Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 11 stycznia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia Portu Lotniczego, a także mając na uwadze wskazany wyżej charakter oraz ilość uchybień zaskarżonej uchwały, które wpływają na wadliwość wiodących funkcji planu, w tym okoliczność, iż doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, tj. trybu sporządzania planu (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt.: II OSK 1278/06, niepubl.), należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność całej uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia Portu Lotniczego.

Uchwała Nr [...] Rady Miasta a z dnia [...] 2006 r. jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.