Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 314/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statutu 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] pismem z dnia [...] r. nr [...] za pośrednictwem Rady Miejskiej w M. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o stwierdzenie niezgodności z prawemu chwały nr [...] Rady Miasta M. w sprawie przyjęcia zmian w Statucie [...] Związku Metropolitalnego w całości, jako sprzecznej z art. 67

ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej "ustawą").

W motywach skargi Wojewoda [...] wskazał, że przywołaną wyżej uchwałą Rada Miasta M. przyjęła zmiany w statucie [...] Związku Metropolitalnego.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 67 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy

o samorządzie gminnym oraz uchwały nr [...] Zgromadzenia [...]Związku Metropolitalnego z dnia[...]r. w sprawie przyjęcia zmian w Statucie [...] Związku Metropolitalnego.

Wojewoda zarzucił uchwale naruszenie art. 67 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego podstawę prawną do przyjęcia zmian w statucie związków międzygminnych, a zgodnie z którym zmiana statutu następuje w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia. Oznacza to, że w przypadku zmian w statucie związku zastosowanie znajduje art. 67 ust. 1 ustawy, na mocy którego przyjęcie statutu następuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy.

Następnie Wojewoda [...] przywołał orzecznictwo oraz poglądy doktryny wyjaśniające pojęcie bezwzględnej większości głosów.

W dalszej kolejności stwierdzono, że w przypadku przedmiotowej uchwały podejmowanej przez Radę Miasta M. skład rady wynosi 23 radnych,

w związku z czym większość ustawowego składu Rady Miasta M. w dniu podjęcia uchwały powinna wynosić co najmniej 12 radnych. Jednak z wyciągu

z protokołu nr [...] sesji Rady Miasta M. odbytej dnia [...] r. wynika, że w sesji uczestniczyło 22 radnych, natomiast w głosowaniu brało udział 13 radnych z czego 8 opowiedziało się za jej przyjęciem. Oznacza to, że przedmiotowa uchwała nie została podjęta wymaganą, bezwzględną większością ustawowego składu rady, co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 67 ust. 3 w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta M. działający przez pełnomocnika radcę prawnego P. U. wniósł o uwzględnienie skargi w całości.

W motywach odpowiedzi podzielono argumentację zawartą w skardze oraz oświadczono, że uchwała nie została skutecznie podjęta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca

2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu

o kryterium zgodności z prawem.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia zmian w Statucie [...] Związku Metropolitalnego.

Przechodząc do kontroli jej legalności, Sąd miał na uwadze, iż po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(t.j. Dz.U. z 2012r., poz.270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3

§ 2 pkt 5 P.p.s.a., oznacza stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części, bądź stwierdzenie, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku

z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4, str. 30 31). Ponadto, jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Wojewoda [...] domagał się stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały

nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia zmian w Statucie [...] Związku Metropolitalnego w całości, jako sprzecznej z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Art. 67 ust. 1 ustawy stanowi, iż utworzenie związku wymaga przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Z kolei na mocy ust. 3 zmiana statutu następuje w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia.Przyjęcie statutu związku dochodzi do skutku, gdy rady zainteresowanych gmin podejmą stosowne uchwały.

Ustawodawca wprowadził dla ważności tych uchwał wymóg bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady, lecz tego pojęcia nie definiuje. Wyjść trzeba od zasady niepodzielności głosu, a więc od tego, że jeden głos jest zawsze minimalną jednostką obliczeniową w każdym głosowaniu. Przy nieparzystej liczbie głosujących nie da się zatem stosować reguły "50% + 1 głos". Bezwzględną większością głosów jest pierwsza liczba naturalna przewyższająca połowę ważnie oddanych głosów. Skoro więc wymóg dotyczy uzyskania bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady, to uchwała o przyjęciu statutu związku zostanie ważnie podjęta, jeżeli za jej podjęciem opowie się więcej niż połowa ustawowego składu zgromadzenia (tak wyrok NSA z dnia 16 września 1993 r., SA/Ka 1351/93, LEX nr 43497).

Skład Rady Miasta M. wynosi 23 radnych. Jak wynika z wyciągu z protokołu nr [...] sesji Rady Miasta M., która odbyła się [...] r. uczestniczyły w niej 22 osoby, z których 13 wzięło udział w głosowaniu

a 8 opowiedziało się za przyjęciem uchwały, co oznacza że uchwała nie została podjęta bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione dotychczas okoliczności, jeszcze raz podkreślić trzeba, że ujawnione naruszenia prawa polegające na nieuzyskaniu wymaganej, bezwzględnej większości głosów ma charakter istotnego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu.

W literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, iż z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (por. M. Rzążewska "Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego" Warszawa-Zielona Góra 1997, str. 54-55; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA/Rz 58/94, OSS 96/3/87). W doktrynie podnosi się także, że kategoria nieistotnego naruszenia prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia, polegające przykładowo na nieodpowiednim oznaczeniu uchwały, powołaniu niewłaściwej podstawy prawnej (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), czy popełnieniu oczywistej omyłki pisarskiej lub rachunkowej (por. Z. Kmieciak " W sprawie nieistotnego naruszenia prawa przez uchwałę budżetową", ST 94/3, str. 30-31). W ocenie składu orzekającego

w niniejszej sprawie, nie jest możliwe uzyskanie pewności, że głosowanie dokonane w sposób zgodny z przepisami doprowadziłoby do tego samego rezultatu, a więc należało uznać, że popełnione przez Radę Miasta M. naruszenia prawa mogły mieć wpływ na treść podjętej uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 41/09, dostępny w bazie orzeczeń CBOSA).

W świetle przedstawionych rozważań przyjdzie stwierdzić, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą, która uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Jednakże z uwagi na fakt, że od podjęcia poddanej kontroli uchwały, nie mającej charakteru prawa miejscowego upłynął rok, a tym samym mając na uwadze treść art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym można orzec jedynie o jej niezgodności z prawem.

W tym stanie prawnym i faktycznym rozstrzygnięto jak w sentencji działając w myśl art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd orzekł w trybie art. 152 wyżej wymienionej ustawy.