Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 135/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2009 r., nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej Gminy W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] listopada 2009 r. – zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] października 2009 r., którym nie uzgodniono projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części wsi S.

W postanowieniu wydanym w I instancji Dyrektor podniósł, iż w przedstawionym do uzgodnienia projekcie planu w załączniku graficznym wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy dla terenu oznaczonego jako MN 4 oraz U 2 niezgodną z wymaganiami określonymi w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), który wskazuje, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 10 metrów dla drogi krajowej w terenie zabudowy. W związku z brzmieniem art. 43 ustawy o drogach publicznych należy, w ocenie Dyrektora, uzupełnić przytoczony w projekcie planu w Dziale II, Rozdziale I "Tereny Zabudowy mieszkaniowej" (§ 9 ust. 1 pkt 1) oraz Rozdziale II "Tereny zabudowy usługowej" (§ 16 ust. 1 pkt 2) zapis: "zachowanie budynków oznaczonych na rysunku jako istniejące budynki do zachowania lub ich odbudowę w obecnym obrysie, gabarytach oraz z zachowaniem obecnej geometrii dachu, w tym odbudowę na granicy działki bez zachowania warunków określonych w ust. 2 pkt. 2." - o wskazanie, że odbudowa budynków leżących w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], jest możliwa wyłącznie poza tą linią.

Ponadto w Dziale II, Rozdziale I "Tereny zabudowy mieszkaniowej" należy, zdaniem organu, dopisać, że dla zabudowy mieszkaniowej planowanej do usytuowania wzdłuż drogi krajowej nr [...] należy zapewnić odpowiednią ochronę budynków wymaganą przepisem § 325 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Zapis dotyczący zapewnienia odpowiedniej ochrony budynków, wymaganej przepisem § 325 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, należy również przytoczyć w Rozdziale II "Tereny zabudowy usługowej", w związku z dopuszczeniem możliwości budowy budynków mieszkalnych ma terenach U. Przytoczone w rozdziale IV "Tereny komunikacji" projektu planu zapisy dotyczące budowy ciągu pieszo rowerowego

oznaczonego jako KX2 oraz KX3 należy uzupełnić o wskazanie, że brak jest możliwości włączania się do ruchu do drogi krajowej nr [...], a od strony tej drogi, ciąg pieszo - rowerowy KX2 oraz KX3 uniedrożniony będzie odpowiednimi zabezpieczeniami uniemożliwiającymi przejazd pojazdów samochodowych (§ 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 43, poz. 430). Ponadto należy zapewnić odpowiednie włączenie wszystkich projektowanych ciągów pieszo jezdnych w istniejące chodniki położone wzdłuż drogi krajowej nr [...], w taki sposób aby ograniczyć możliwość wtargnięcia na jezdnię użytkowników ww. ciągów pieszo - rowerowych.

Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor podniósł, iż zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał, że przepis art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zezwala na sytuowanie obiektów budowlanych w odległościach mniejszych niż określone w ust. 1 za zezwoleniem zarządcy drogi. Przepis jednak nie przewiduje generalnego zezwolenia, które mogłoby być zamieszczone w planie zagospodarowania przestrzennego a wyłącznie zezwolenia w indywidualnej sprawie i wydawane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy. Brak jest również w ustawie zapisów pozwalających na niestosowanie tego przepisu w przypadku zbiegu ustaw w tym również ustawy o ochronie zabytków. Za nieuprawniony uznać należy, w opinii Dyrektora, pogląd prezentowany przez Gminę, o prymacie przepisów ustawy o zabytkach nad przepisami ustawy o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy w planie nie jest możliwe umieszczenie zapisów skutkujących ustaleniem linii zabudowy w odległościach mniejszych niż określone zapisami ustawy, albowiem stanowiłoby to naruszenie przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Nie można zgodzić się również z zarzutem, iż wniosek o wprowadzenie w planie zapisów wskazujących, jakie przepisy mają być zastosowane dla zapewnienia ochrony budynków stanowi naruszenie przepisu § 137 Zasad techniki prawodawczej. Przepis ten bowiem zakazuje powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustaw. Nie zakazuje jednak wskazywania tytułów tych ustaw. Zgodnie z treścią przepisu art. 17 ust. 7 d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy zarządca drogi uzgadnia projekt w zakresie zagospodarowania gruntów przyległych do drogi, jeżeli sposób ich zagospodarowania lub zmiana tego sposobu mogą mieć

wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Ustawodawca w ten sposób zapewnił zarządcy drogi możliwość kontroli na generowanym w rejonie jego dróg ruchem pojazdów i sposobem włączania tego ruchu do zarządzanych przez niego dróg. Stąd też w treści postanowienia z [...] października 2009 r. zawarte zostały zastrzeżenia w zakresie ograniczenia dostępności terenów przyległych do drogi krajowej.

Odnosząc się do zarzutów formalnych postanowienia, Dyrektor wskazał, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, a więc w myśl art. 5 § 2 pkt 4 kpa ministrem w rozumieniu przepisów tego kodeksu. Postanowienie z [...] października 2009 r. wydane było przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Nie ma i nie może mieć żadnego znaczenia dla sprawy okoliczność, że w ramach dekoncentracji kompetencji tego organu postanowienie wydane zostało przez z-cę Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W myśl bowiem § 2 ust. 1 Statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 5 Ministra Infrastruktury w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Generalny Dyrektor kieruje swoim aparatem pomocniczym w postaci Generalnej Dyrekcji m.in. przy pomocy dyrektorów oddziałów, przy czym w myśl ust. 2 tego samego § 2 zakres czynności osób wymienionych w ust. 1 ustala Generalny Dyrektor. Nadto w regulaminie organizacyjnym Generalnej Dyrekcji w § 26 pkt 10 powierzono oddziałom Generalnej Dyrekcji uzgadnianie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz rozpatrywanie wniesionych w tych sprawach środków prawnych. Umieszczenie na postanowieniu pieczęci urzędu a nie organu nie jest natomiast mankamentem mającym istotne znaczenie dla sprawy.

Gmina W. – w skardze – wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia wydanego w I instancji.

W skardze podniesiono, iż Gmina w dniu 21 września 2009 r. wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie, za pośrednictwem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. Oddział w S., o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wschodniej części wsi S. z zarządcą drogi krajowej nr [...], przylegającej do obszaru objętego ww. projektem planu. Obowiązek taki wynikał z przepisów art. 17 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachodnią

granicę projektu planu miejscowego stanowi granica pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (na tym odcinku ul. [...] w S.). Zgodnie z przepisami art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zarządcą drogi krajowej jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który jest także centralnym organem administracji rządowej, zgodnie z przepisami art. 18 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych. Przedstawiony do uzgodnienia projekt planu miejscowego uwzględniał wnioski złożone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, które dotyczyły następujących spraw: uwzględnienia ul. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] jako drogi klasy "G", uwzględnienia uwarunkowań wynikających z przepisów o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uwzględnienie to nastąpiło, jednak w zakresie uzasadnionym koniecznością zachowania przepisów art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zabytkach i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), w związku przepisami art. 1 ust. 2 oraz 15 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z faktem, że układ ruralistyczny wsi S., zachowana historyczna zabudowa tej wsi, a także ekspozycja dominanty urbanistycznej w postaci wieży kościoła oraz otoczenie ww. kościoła stanowią zabytki w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 1, 2, 12 i 14 ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami. Wynika to z wniosków złożonych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a także z przeprowadzonych wizji terenowej oraz analiz przed sporządzaniem projektu planu miejscowego. Analogicznie, według art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4). Konkretyzacją ww. ogólnych norm przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są normy zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określające elementy obowiązkowe miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższego wynika jasno, zdaniem skarżącego, konieczność dokładnego rozpoznania zabytków występujących w obszarze, dla którego sporządza się plan

miejscowy, jak i w jego otoczeniu, tak aby wywiązać się właściwie z ciążących na organie sporządzającym plan miejscowy obowiązków ustawowych, w szczególności obowiązku zapewnienia ochrony zabytków.

W chwili sporządzania planu miejscowego dla wschodniej części wsi S. było jasne, że następuje pewna sprzeczność obowiązujących norm dotyczących zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczność ta dotyczy z jednej strony obowiązku zachowania istniejących zabytków (bez względu na ich stan zachowania), zgodnie z przepisami art. 6 ust. 1 pkt 1 tiret pierwsze, drugie, trzecie, piąte i ósme ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami, a przepisami art. 43 ust. 1 (...) ustawy o drogach publicznych. W tym zakresie konieczne było dokonanie ważenia ww. norm, a także stwierdzenia, które z nich są ważniejsze lub bardziej adekwatne do zaistniałej sytuacji.

Dylemat sytuowania frontowych linii zabudowy budynków w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi drogi krajowej w terenie zabudowanym, rozwiązano w ten sposób, iż uznano za ważniejsze wywiązanie się z ustawowego obowiązku dbałości o zabytki, bez względu na stan ich zachowania. Nadto zachowanie linii zabudowy, niezgodnych z przepisami art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, aczkolwiek uzasadnione i dopuszczalne wg przepisów art. 43 ust. 2 ww. ustawy, przyjęto wyłącznie dla następujących przypadków: zachowanie istniejących budynków, odbudowa istniejących budynków w tym samym miejscu (w przypadku ich zniszczenia), nowa zabudowa na terenach w bezpośrednim otoczeniu kościoła, jednak w tzw. nieprzekraczalnej linii zabudowy (tzn. można na granicy z drogą, ale nie ma takiego obowiązku, można z zachowaniem norm art. 43 ust. 1). Innymi słowy przyjęto wyłącznie niezbędne dla zachowania zabytkowego charakteru zabudowy minimum. Rozwiązanie takie jest zgodne z przepisami art. 43 ust. 2 i zasadne, ponieważ służy ochronie zabytków. Jest to także przykład godzenia wzajemnie sprzecznych interesów osób prawnych zaangażowanych w proces planowania przestrzennego - zarządcy drogi publicznej i konserwatora zabytków.

W projekcie planu uznano niejako "wyższość" przepisów o zabytkach i opiece nad zabytkami nad przepisami o drogach publicznych, która posiada, w ocenie skarżącego, swe uzasadnienie prawne w przepisach:

- art. 4 i art. 108 ust. 1 ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami nakazującym organom administracji publicznej ochronę zabytków, a także przewidującym sankcje karne za niszczenie lub uszkodzenie zabytku, a także

mającym zastosowanie do ewentualnych zaniechań funkcjonariusza publicznego - osoby pełniącej obowiązki organu administracji publicznej zobowiązanego do ochrony zabytków - w przepisach art. 231 §1 Kodeksu karnego;

- art. 4, art. 6, art. 7 ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym nakazującym wprowadzać formy ochrony zabytków w postaci

ustaleń ochronnych w planie miejscowym;

- art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

określającym ład przestrzenny za podstawę działań w zagospodarowaniu

przestrzennym;

- art. 73 Konstytucji RP zapewnia każdemu dostęp do dóbr kultury, a co za tym idzie nie można ograniczać tego dostępu także przez niszczenie dóbr kultury, w

tym między innymi takich dóbr jak układ ruralistyczny, np. przez rozluźnienie zwartych linii zabudowy wsi,

oraz faktyczne w następujących okolicznościach:

- brak możliwości utrzymania parametrów drogi krajowej w postulowanej przez zarządcę drogi klasie "G" (droga główna);

- sankcjonowanie stanu istniejącego przez ustalenia planu miejscowego;

- brak możliwości korzystania z prawa do wnoszenia o zastosowanie przez

zarządcę drogi krajowej dopuszczalnego wg przepisów art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych odstępstwa od zasady zawartej w przepisach art. 43 ust. 1 tej ustawy, przy ograniczeniu zabudowy do przypadków normowych. Skutkiem takiego uznania było sporządzenie projektu planu miejscowego w sposób uwzględniający możliwość zabudowy w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej, w następujących sytuacjach: zachowanie istniejącej zabudowy, odbudowa istniejącej zabudowy, realizacja nowej zabudowy w nieprzekraczalnej linii zabudowy. Ustalenia te zawarto w szczególności w ustaleniach § 9 oraz §16 projektu planu miejscowego oraz w formie ustaleń graficznych na załączniku nr 1 do tego projektu.

Dalej skarżący podniósł, iż kwestie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 325 rozporządzenia, nie dotyczą etapu planowania przestrzennego, gdyż jak wynika z przepisów §2 obydwu rozporządzeń ich przepisy stosuje się odpowiednio przy projektowaniu dróg publicznych i budynków, a więc obowiązują one niezależnie od ustaleń planów

miejscowych, a zamieszczanie ich przepisów w planie miejscowym jest bezcelowe i niezgodne z zasadami techniki prawodawczej, tak samo jak zamieszczania w planie miejscowych nakazów zachowania określonych warunków, ponieważ nakaz taki jest wyrażony w akcie prawa powszechnie obowiązującego.

Skarżący podniósł także, że z zamkniętego katalogu spraw które rozstrzyga plan miejscowy wyrażonego w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do zakresu kwestionowanych ustaleń dla ciągów komunikacji zastosowanie mają wyłącznie przepisy art. 15 ust. 2 pkt 10 powołanej ustawy. Rozwinięciem tych przepisów są przepisy § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wg których ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

określenie układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic

i innych szlaków komunikacyjnych, co zostało zawarte w przepisach §2 ust. 1 pkt 6 i 8, §20 oraz §22 uzgadnianej uchwały, a z którego jasno wynika, gdzie będą drogi publiczne, a gdzie ciągi pieszo — rowerowe;

określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, co zostało zawarte w przepisach § 6 ust. 1 pkt 2 uzgadnianej uchwały, w następujący sposób: "zapewnienie powiązania z układem zewnętrznym - ul. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] - przez istniejące skrzyżowania z ulicami: [...] i [...], do których planuje się włączenie projektowanych ulic wraz z likwidacją lub ograniczeniem możliwości wykorzystywania do ruchu kołowego istniejących skrzyżowań ul. [...] i ul. [...] z ul. [...] ", jako zasada ma to moc obowiązującą, która, w powiązaniu z ustaleniami §22 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 pkt 3 uzgadnianego planu miejscowego uniemożliwia połączenie z ul. [...] w ruchu kołowym przez ciągi KX2 i KX3 z wyłączeniem (nie kwestionowanego w ramach odmowy uzgodnienia) tymczasowego wykorzystywania ul. [...] (ciąg KX3) na zasadach określonych w §7 uzgadnianego planu miejscowego (nie dłużej jak 16 lat, ale też nie dłużej niż do daty zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami niniejszego planu, tzn. na ciąg pieszo - rowerowy);

wskaźniki w zakresie komunikacji, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo

powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych, co zostało zawarte w przepisach uzgadnianej uchwały, ale nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżącego, ustalenia uzgadnianego planu miejscowego zawierają wymagane prawem ustalenia, z których wynika zakaz włączania się do ruchu z ciągów pieszo - rowerowych KX2 i KX3 do leżącej poza obszarem objętym ustaleniami planu miejscowego drogi krajowej. Zakaz ten sformułowany jest jako zasada powiązań terenu z układem zewnętrznym, a nie jako zakaz przypisany do ustaleń dla konkretnego terenu. Poza tym plan miejscowy nie może rozstrzygać o sposobach "uniedrożniania", a raczej uniemożliwiania przejazdu w ruchu kołowym, ani o sposobach włączania ciągów pieszo - rowerowych, szczególnie na terenach położonych poza terenem objętym ustaleniami planu miejscowego (pas drogi krajowej znajduje się poza tym terenem, a włączenie ciągu w chodnik drogi krajowej następuje już w pasie drogi krajowej). Rozwiązań takich dokonuje się w projektach architektoniczno - budowlanych, które realizowane w pasie drogi krajowej wymagają posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w pasie przyległym przy włączaniu w drogę krajową- uzgodnienia zarządcy drogi.

Dalej skarżący wskazał, iż postanowienie uzgodnieniowe nie zostało wydane przez organ administracji publicznej, ponieważ organem jest wyłącznie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, tym bardziej jej oddział, przez co należy uznać je za wadliwe pod względem formalnym, w szczególności w świetle przepisów art. 5 § 1 pkt 3 Kpa w związku z przepisami art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Analogicznie postanowienie to nie czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy 124 §1 Kpa, w szczególności nie zawiera oznaczenia organu. W tym kontekście zasadne jest rozważenie, czy nie mają zastosowania przepisy art. 156 §1 pkt 1 Kpa, ponieważ kwestionowane postanowienie mogło zostać wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, a w zasadzie wydane zostało przez instytucję nie mająca cech organu, a dodatkowo postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, przynajmniej na tyle wyczerpującego, aby wynikało zeń, jakie przepisy i w jaki sposób uzgadniany plan miejscowy narusza, mający za podstawę unormowania dotyczące planów miejscowych zawarte w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżącego obydwa postanowienia zarządcy drogi wydano z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności bez właściwego i pełnego

rozpoznania stanu faktycznego i prawnego, do czego organ jest zobowiązany na mocy przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie. Uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z 6 kwietnia 2010 r. skarżący podtrzymał swoją skargę, rozszerzając argumentację w niej zawartą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] listopada 2009r. i poprzedzające je postanowienie z [...] października 2009r. naruszają przepisy prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

W uchwale Nr [...] Rady Gminy W. z [...] września 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części wsi S. wskazano, iż plan obejmuje obszar ograniczony od Północy, Zachodu i Południa granicą pasów drogowych dróg stanowiących mienie gminne oraz drogi krajowej nr [...] - z wyłączeniem tych pasów, a od Wschodu ograniczony granicą lasu i gruntów leśnych z wyłączeniem tych terenów.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w warunkach określonych art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) – dalej w skrócie: u.p.z.p., stanowiącym, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu m. in. z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów

przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę.

Z racji tego, iż obszar objęty planem w części przylega m. in. do drogi krajowej nr [...], z wyłączeniem pasów tej drogi z ustaleń planistycznych, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca tej drogi, dokonywał uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części wsi S. Wypełniając ów obowiązek ustawowy odmówił uzgodnienia, powołując się na art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r, o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115, ze zm.) – dalej w skrócie: u.d.p. i § 325 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Stosownie do art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. a u.d.p. obiekty budowlane przy drodze krajowej w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze krajowej, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 – zgodnie z ustępem 2 powołanego przepisu - może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych.

Generalny Dyrektor - mając na względzie treść cytowanego wyżej przepisu - zakwestionował w postanowieniu odmawiającym uzgodnienia załącznik graficzny, na którym "zaznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy dla terenów oznaczonych jako MN 4 oraz U 2" wraz z zapisami projektu planu zawartymi w § 9 ust. 1 pkt 1 Działu II, Rozdziału I "Tereny zabudowy mieszkaniowej" i § 16 ust. 1 pkt 2 Działu II, Rozdziału II "Tereny zabudowy usługowej", a stanowiące, iż "zachowanie budynków oznaczonych na rysunku jako istniejące budynki do zachowania lub ich odbudowę w obecnym obrysie, gabarytach oraz z zachowaniem obecnej geometrii dachu, [...]". Dalej nakazał jego uzupełnienie o treść wskazującą, że "odbudowa budynków leżących w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] jest możliwa wyłącznie poza tą linią". Tymczasem skarżąca podniosła, iż dokonując przedstawionego ustalenia planistycznego dała priorytet przepisom ustawy z dnia

23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ((Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) – zwanej dalej: ustawą o ochronie zabytków) w związku z art. 1 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 3 i 4 u.p.z.p. Działanie to miało na celu zachowanie układu ruralistycznego wsi S., historycznej zabudowy tej wsi, a także ekspozycji dominanty urbanistycznej w postaci wieży kościoła oraz otoczenia ww. kościoła, które stanowią zabytki w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 1, 2, 12 i 14 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zaprezentowane stanowisko Generalnego Dyrektora – w ocenie Sądu - nie do końca zostało precyzyjnie przedstawione. Jak wynika bowiem z treści postanowienia z [...] października 2009r. organ kwestionuje przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalonej dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MN 4 i U 2. W ocenie organu ustalona linia została określona niezgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 43 ust. 1 u.d.p. Żąda z kolei uzupełnienia zapisów § 9 ust. 1 pkt 1 zawierającego ustalenia, które mają obowiązywać na wszystkich terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN) i § 16 ust. 1 pkt 2 zawierającego ustalenia, które mają obowiązywać na terenach zabudowy usługowej (symbol U), ze wskazaniem, że odbudowa budynków leżących w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] jest możliwa wyłącznie poza tą linią. Z powyższego wynika, iż organ kwestionuje tylko ustalenia dla terenu MN 4 i U 2, tymczasem odwołuje się do zapisów projektu planu odnoszących się ogólnie do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, ograniczając dalej swój postulat do zabudowy leżącej wzdłuż drogi krajowej nr [...]. Organ w żądaniu dotyczącym uzupełnienia treści projektu planu ustalającego zasady zagospodarowania dla "terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" i "terenów zabudowy usługowej" wykroczył poza ustawowo określony zakres uzgodnienia. Jak już wyżej zostało podkreślone właściwy zarządca drogi uzgadnia projekt planu w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiany tego sposobu, które mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Oznacza to, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – jako zarządca drogi krajowej nr [...] – mógł wypowiadać się tylko w stosunku do ustalonego w projekcie planu sposobu zagospodarowania terenu, który mógł mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę krajową nr [...]. Natomiast dany mu art. 17 pkt 7 lit. d u.p.z.p. zakres uzgodnienia nie uprawniał go do kwestionowania zapisu planu odnoszącego się ogólnie do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które według rysunku

planu rozmieszczone są na całym terenie objętym planem (MN 1 - MN 5 i MN 11). Nadto żądanie uzupełnienia projektu plany ogranicza nie tylko do kwestionowanego sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem MN 4 (postanowienie z [...] października 2009r.), ale i dla niekwestionowanej części planu, tj. terenu o symbolu MN 2, bowiem z rysunku planu wynika, iż wzdłuż drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) znajdują się również tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN 2.

Odnosząc się ogólnie do zastrzeżeń Generalnego Dyrektora dotyczących zapisu w planie, gwarantującego na terenach zabudowy m. in. mieszkaniowej jednorodzinnej zachowanie budynków oznaczonych na rysunku planu jako "istniejące budynki do zachowania", a ich odbudowę, gdy zaistnieje taka potrzeba, należy dokonać w obecnym obrysie, gabarytach oraz z zachowaniem obecnej geometrii dachu i uzupełnienia tego zapisu o treść wskazującą, że odbudowa budynków leżących w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni drogi jest możliwa wyłącznie poza tą linią, wskazać należy, iż Sąd podziela w tym względzie stanowisko skarżącej. Według art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Ustalenia dotyczące tych zasad powinny zwierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów (§ 4 pkt 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Z kolei zgodnie z normą art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa ochrona w szczególności uwzględnia zabytki nieruchome wpisane do rejestru i ich otoczenia, oraz inne zabytki nieruchome znajdujące się w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków). W zależności od potrzeb ustala się także strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków). Formą ochrony zabytków są i ustalenia ochrony zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków). Z akt sprawy i wyjaśnień skarżącej wynika, iż zapis dotyczący odbudowy istniejących budynków w tym samym miejscu (w przypadku ich zniszczenia) miał na celu dbałość o zachowanie historycznego układu ruralistycznego wsi S. Zatem, aby chronić to przestrzenne założenie wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, należało dać priorytet przepisom ustawy o ochronie zabytków. Zasadne bowiem jest zachowanie istniejących budynków i ewentualne ich odbudowanie w tym układzie. Wprowadzenie zapisu nakazującego odbudowę budynków wchodzących w skład przedmiotowego układu w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej w perspektywie upływu lat doprowadziłoby do całkowitego zburzenia tego układu. Natomiast budowa nowych obiektów budowlanych, niewchodzących w skład układu ruralistycznego wsi S. bez wątpienia powinna się odbywać w zgodzie z uregulowaniem wynikającym z art. 43 u.d.p.

Na marginesie należy także zauważyć, i uwaga ta kierowana jest zarówno do organu uzgadniającego jak i skarżącej, że z rysunku planu nie wynika, aby na terenie oznaczonym symbolem MN 4 wzdłuż drogi krajowej znajdowały się "istniejące budynki do zachowania", ponadto legenda rysunku planu nie zawiera linii zabudowy. . Idąc dalej wskazać należy, iż organ uzgadniający – opierając się na przepisie § 325 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. - zażądał, aby w tekście projektu planu, w Dziale II, Rozdziale I "Tereny zabudowy mieszkaniowej" (symbol MN) i Rozdziale II "Tereny zabudowy usługowej" (symbol U) dopisać że "dla zabudowy mieszkaniowej planowanej do usytuowania wzdłuż drogi krajowej nr [...] należy zapewnić odpowiednią ochronę budynków wymaganą tym przepisem". Paragraf 325 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r. stanowi, iż budynki mieszkalne, budynki zamieszkania zbiorowego i budynki użyteczności publicznej należy sytuować w miejscach najmniej narażonych na występowanie hałasu i drgań, a jeżeli one występują i ich poziomy będą powodować w pomieszczeniach tych budynków przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu i drgań, określonych w Polskich Normach dotyczących dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na budynki i na ludzi w budynkach, należy stosować skuteczne zabezpieczenia (ust. 1); budynki z pomieszczeniami wymagającymi ochrony przed zewnętrznym hałasem i drganiami należy chronić przed tymi uciążliwościami poprzez zachowanie odpowiednich odległości od ich źródeł, usytuowanie i ukształtowanie budynku, stosowanie elementów amortyzujących drgania oraz osłaniających i ekranujących przed hałasem, a także racjonalne rozmieszczenie pomieszczeń w budynku oraz zapewnienie izolacyjności akustycznej przegród zewnętrznych określonej w Polskiej Normie dotyczącej wymaganej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych (ust. 2). W ocenie Sądu uzależnianie uzgodnienia od zamieszczenia w wymienionych Rozdziałach projektu planu zapisu, że "dla zabudowy mieszkaniowej planowanej do usytuowania wzdłuż drogi krajowej nr [...] należy zapewnić odpowiednią ochronę budynków wymaganą tym właśnie przepisem", jest nieuprawnione. Żądanie to wykracza bowiem poza zakres uzgodnienia, do jakiego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest uprawniony z mocy art. 17 pkt 7 lit. d u.p.z.p. Właściwy zarządca drogi – jak już wyżej podkreślono - uzgadnia projekt planu, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Tymczasem celem zapisu wnioskowanego przez Generalnego Dyrektora jest ochrona przyległych budynków przed hałasem, drganiami i ewentualnego ich zabezpieczenia w razie narastania dolegliwości wywołanych tymi czynnikami. Zatem nie można przyjąć, iż planowany sposób zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], nawet jeżeli nie przewiduje ochrony, o której mowa w § 325 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r., a wnioskowanej przez organ uzgadniający, wpłynie na ruch drogowy lub samą drogę krajową nr [...]. Ochrona zabudowy przyległej do pasa drogowego przed ujemnymi skutkami wynikającymi z sąsiedztwa z drogą nie leży w gestii zarządcy drogi, bowiem zapewnienie tej ochrony czy jej niezapewnienie nie wpłynie na ruch drogowy lub sama drogę. Brak takiego zapisu nie mógł więc stanowić powodu do odmowy uzgodnienia projektu planu.

W planie miejscowym – stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. - określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości

zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych (§ 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Zlecenie uzupełnienia treści Rozdziału IV "Tereny komunikacji" projektu planu regulującej budowę ciągów pieszo – rowerowych (KX2 i KX3), sprowadzające się do zamieszczenia zapisów mówiących o:

- "braku możliwości włączenia się z nich do ruchu drogi krajowej nr [...]" oraz "uniedrożnieniu tych ciągów od strony drogi krajowej nr [...] odpowiednimi zabezpieczeniami uniemożliwiającymi przejazd pojazdów samochodowych" - w oparciu o regulację § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie,

- "odpowiednim włączeniu wszystkich projektowanych ciągów pieszo - jezdnych w istniejące chodniki, położone wzdłuż drogi krajowej nr [...], w taki sposób, aby ograniczyć możliwość wtargnięcia na jezdnię użytkowników ww ciągów pieszo – rowerowych, również jest niezasadne. Po pierwsze dlatego, że w ustaleniach ogólnych § 6 ust. 1 pkt 2 projektu planu określono warunki powiązań układu komunikacyjnego terenu objętego zakresem planu z układem zewnętrznym, czyli m.in. z drogą krajową nr [...]. Ustalono, iż "powiązanie z ul. [...] (w ciągu drogi krajowej nr [...]) nastąpi przez istniejące skrzyżowania z ul. [...] i ul. [...], do których planuje się włączenie projektowanych ulic wraz z likwidacją lub ograniczeniem możliwości wykorzystywania do ruchu kołowego istniejących skrzyżowań ul. [...] i ul. [...] z ul. [...]. Tę zasadę systemu komunikacyjnego należy powiązać z ustaleniami szczegółowymi zawartymi w Rozdziale IV "Tereny komunikacyjne", w szczególności § 22 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 uzgadnianego planu miejscowego, stanowiącymi iż:

"Ustala się przebudowę istniejących odcinków drogi gminnej w ciągu ul. [...] na ciągi pieszo – rowerowe oznaczone na rysunku planu symbolami KX1 oraz KX3, z zastrzeżeniem możliwości dojazdu do posesji z drogi publicznej bez możliwości przejazdu z terenu KD2 do ul. [...] i ul. [...]",

"Ustala się budowę ciągu pieszo – rowerowego oznaczonego na rysunku symbolem KX2, z zastrzeżeniem uniemożliwienia dojazdu do posesji z terenu KD2". Zaprezentowane rozwiązanie planistyczne zakłada wyeliminowanie połączenia z ul. [...] ruchu kołowego przez ciągi pieszo – rowerowe KX2 i KX3. Oczywiście

wszystko to z wyłączeniem, niekwestionowanego w ramach odmowy uzgodnienia, tymczasowego wykorzystywania ul. [...] (ciąg KX3) na zasadach określonych w §7 projektu planu, czyli nie dłużej niż 16 lat od daty wejścia w życie planu oraz daty zagospodarowania tego terenu zgodnie z ustaleniami niniejszego planu, tj. na ciąg pieszo – rowerowy. Po drugie nie można też zapominać, iż sporne powiązania komunikacyjne będą mieć status ciągów pieszo – rowerowych, co już oznacza, iż odbywający się na nich ruch kołowy będzie ograniczał się do dojazdu mieszkańców do ich posesji znajdujących się wzdłuż tych ciągów.

Powyższe dowodzi, iż projekt planu miejscowego zawiera wymagane prawem ustalenia powiązań komunikacyjnych z drogą krajową nr [...], leżącą poza obszarem objętym ustaleniami planu miejscowego. Rozwiązania te wyeliminują włączanie się z ciągów pieszo - rowerowych oznaczonych symbolami KX2 i KX3 do ruchu odbywającego się na drodze krajowej nr [...]. Zakaz ten sformułowany został jako zasada powiązań terenu z układem zewnętrznym, co ma swoje oparcie w art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r.

Kontrolując w dalszym zakresie postanowienia uzgadniające należy podkreślić, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może zawierać ustaleń, w których rozstrzygałby o sposobach zabezpieczeń, dzięki którym przejazd samochodem danym ciągiem komunikacyjnym zostałby uniemożliwiony. Tezę taką oparto na treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 9 b rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., w którym wymaga się od uchwałodawcy planistycznego określenia w planie jedynie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym. Ponadto z brzemienia § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r., nie można wyprowadzić wymogu stosowania zabezpieczeń, których skutkiem byłoby wyeliminowanie ruchu samochodowego z ciągu pieszo – rowerowego, jak to czyni Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Przepis ten stanowi, iż w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów; i tak droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli

potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Zacytowany przepis określa warunki powiązań drogi kasy GP z drogami zaliczanymi do niższych klas i terenami przydrożnymi (węzłów, skrzyżowań, zjazdów), celem zachowania których jest zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie mówi więc o rozwiązaniach architektoniczno – budowlanych jakie winno się stosować celem wyeliminowania ruchu kołowego na danym ciągu komunikacyjnym. Tymczasem intencją organu uzgadniającego było doprowadzenie do zmiany projektu planu, która gwarantowałaby wprowadzenie tego rodzaju zabezpieczeń. Ponadto wyjaśnienia wymaga powołanie się przez organ na regulację dotyczącą drogi klasy GP w kontekście treści skargi i twierdzenia pełnomocnika organu (na rozprawie), że droga krajowa nr [...] jest drogą klasy G.

Nieuprawnionym jest i żądanie zamieszczenia w planie ustaleń dotyczących sposobu włączenia ciągów pieszo – rowerowych w istniejące chodniki położone wzdłuż drogi krajowej nr [...], celem ograniczenia możliwość wtargnięcia na jezdnię tej drogi użytkowników ciągów pieszo – rowerowych. Po pierwsze przedmiotowego żądania organ nie oparł na konkretnym przepisie prawa. Po drugie żądanie to – tak jak wyżej omawiane – wykracza poza zakres ustaleń, jakich wymaga się w kwestii modernizacji, rozbudowy czy budowy systemów komunikacyjnych wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 pkt b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Plan określa zasady i ogólne warunki powiązań komunikacyjnych, natomiast nie może określać szczegółów, które należą do etapu procesu inwestycyjnego. Rozwiązań takich dokonuje się w projektach architektoniczno – budowlanych. Po trzecie plan nie może ingerować w sposób zagospodarowania terenu nie objętego zakresem uchwały planistycznej. Tymczasem ustalenia, jakich żąda Generalny Dyrektor dotyczyłyby odpowiedniego zagospodarowania chodnika, będącego częścią drogi krajowej nr [...], która z ustaleń planistycznych jest wyłączona. Wprowadzenie rozwiązania, które uniemożliwiłoby użytkownikom ciągów pieszo – rowerowych wtargnięcia na jezdnie drogi krajowej nr [...] – jak słusznie zauważyła skarżąca - wymagałoby także posiadania prawa do

dysponowania gruntem na cele budowlane, a nadto uzgodnienia zarządcy drogi. Wskazany przez uzgadniający organ sposób rozwiązania komunikacji na terenie objętym projektem wywoływałby skutki dla terenu położonego poza obszarem planu.

Według normy art. 18 ust. 1 pkt 1 u.d.p. centralnym organem administracji rządowej (a więc ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a.) właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. Z kolei swoje zadania - zgodnie z art. 18a ust. 1 u.d.p. - realizuje przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W skład Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wchodzą, oddziały w województwach. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może upoważnić pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do załatwiania określonych spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (art. 18a ust. 5 u.d.p.). W sprawach z zakresu administracji, do których zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego podstawę udzielenia takiego upoważnienia jest norma art. 268a tej ustawy. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwienia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Z kolei postanowienie – według normy art. 124 § 1 K.p.a. – jak słusznie zauważyła skarżąca, powinno zawierać oznaczenie organu i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Podpis pod decyzją (postanowieniem) składa więc osoba piastująca funkcję organu administracyjnego lub osoba działająca z jej upoważnienia udzielonego na mocy art. 268 a albo przepisów odrębnych. Właściwie również organ powołał się na uregulowania Statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 5 Ministra Infrastruktury w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz regulaminu organizacyjnego Generalnej Dyrekcji. Uwzględniając powyższe uregulowania prawne należało uznać, iż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie z [...] października 2009 r. wydane zostały przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z którego upoważnienia działały podpisane pod nimi osoby, będące zastępcami dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w S. Stosowne upoważnienia udzielone tym osobom przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad organ przedłożył, na wezwanie Sądu, w załączeniu pisma z 16 kwietnia 2010r. Nadto Sąd przyznaje rację organowi, a to wbrew twierdzeniom skarżącej, iż umieszczenie na postanowieniu pieczęci urzędu a nie organu nie jest uchybieniem mającym istotne znaczenie dla sprawy, którego skutkiem winno być wyeliminowanie postanowienia z obrotu prawnego, niemniej jednak takie uchybienia w działalności organu w ogóle nie powinny się zdarzać.

W kontekście pozostałych zarzutów skargi należy zgodzić się z organem uzgadniającym, że odesłanie w tekście planu miejscowego do danych przepisów prawa jest dopuszczalne. Z kolei dalej należy zauważyć, że organ uzgadniający w wydanych postanowieniach, poza powołaniem przepisów, w oparciu o które wnioskował zmianę projektu planu, nie uzasadnił zasadności wprowadzenia żądanych zapisów, nie wskazał również jakie – jego zdaniem - przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym narusza brak tych ustaleń. Działaniem takim naruszył art. 17 pkt 7 lit. d u.p.z.p., art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie miał na względzie treść powyższych rozważań.

Wobec naruszenia wyżej powołanych przepisów prawa Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.