Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 48/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 53 ust. 3 i ust. 4 pkt 9, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 647) oraz art. 104 i art. 107 § 1 - 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, parkingiem oraz masztem reklamowym przy ul. [...](w granicach działek nr 5/4, 8/4 i 4 w obrębie 186).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż teren przewidziany pod realizację projektowanego przedsięwzięcia znajduje się w granicach obszaru pozbawionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku tego planu, polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, parkingiem oraz masztem reklamowym, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu do analizy przyjęto obszar wyznaczony wokół terenu, którego dotyczy wniosek, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu przedmiotowego terenu (48 m - szerokość terenu od ulicy [...], z której planowany jest główny wjazd), tj. w odległości 144 m.

Analizując wyznaczony w ten sposób obszar analizowany organ uznał bowiem, że ewentualne jego zwiększenie nie przyczyni się do innych rozstrzygnięć urbanistycznych, ponieważ obszar wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia jest podobnie ukształtowany urbanistycznie jak obszar bardziej odległy od analizowanego terenu. Wobec powyższego przeprowadzono analizę w obszarze o promieniu 144 m.

Po wyznaczeniu ww. obszaru przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tej podstawie ustalono, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, produkcyjna, usługowa w tym handlowa oraz garażowa i gospodarcza. Mając powyższe na uwadze przyjęto, iż planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji, a istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich pozwala na ustalenie wymagań dla wnioskowanej zabudowy. W ujęciu funkcjonalnym wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, uznawane są za działki sąsiednie. Przyczyną zaś odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją analizowanego terenu. Inne stanowisko godziłoby w wyrażone w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo inwestora do zagospodarowania terenu.

Działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zdaniem organu I instancji są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy na wnioskowanym terenie, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu i tym samym jest spełniony warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono także, że wnioskowany teren stanowiący działki nr 5/4, 8/4 i 4 w obrębie 186 położony w[...], ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2) tj. do ul. [...], a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego na wnioskowanym terenie (art. 61 ust. 1 pkt 3) - bowiem w granicach ulic [...] istnieje odpowiednia infrastruktura techniczna, co potwierdzają pisma gestorów sieci.

Organ wskazał również, że teren przeznaczony pod inwestycję sklasyfikowany jest jako zurbanizowane tereny niezabudowane i tereny mieszkaniowe, czyli zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy - nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, dlatego zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647).

Analizując uwagi i zastrzeżenia wniesione przez strony postępowania, organ orzekający wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes indywidualny, nie zawsze jest zbieżny z interesem społecznym, czy też interesem osób trzecich, przy czym decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o realizacji wnioskowanej inwestycji oraz nie narzuca sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu, a jedynie rozstrzyga o możliwości realizacji określonego zamierzenia w aspekcie zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów odrębnych i określa kryteria, które winien spełnić inwestor do uzyskania pozwolenia na budowę.

Wyjaśniono też, że z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie lub przy terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa, dlatego na obecnym etapie postępowania tut. organ może jedynie zakreślić ramy ochrony interesów osób trzecich i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowlanego.

Zwrócono uwagę, że kwestia dotycząca ograniczenia dostępu do światła dziennego będzie szczegółowo badana w postępowaniu, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę, kiedy to organ wydający pozwolenie na budowę wszechstronnie zbada, czy projektowany obiekt odpowiada wymaganiom wynikającym z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów szczegółowych, dlatego też organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwolenie na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Zagadnienia w sprawie ewentualnych odszkodowań za utratę wartości nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji nie mogą być w ocenie organu rozpatrywane na obecnym etapie postępowania administracyjnego - nie mogą być ustalane w decyzji o warunkach zabudowy.

Jak stwierdzono, wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej od ulicy [...] i od tych dwóch ulic wnioskodawca planuje obsługę komunikacyjną projektowanego budynku handlowo-usługowego i na taką obsługę komunikacyjną wyraził zgodę Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w [...], jednakże konkretne rozwiązania techniczne mogą być przedmiotem rozważań dopiero na etapie pozwolenia na budowę i pozwolenia na lokalizację zjazdów. W związku z powyższym w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy określono, iż obsługę komunikacyjną ww. inwestycji należy projektować od ulicy[...], jednakże w uzgodnieniu i na warunkach Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w [...].

Orzekający organ podkreślił, że sporządzenie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów, a wnioskowane zamierzenie inwestycyjne uzgodniono: stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej - pismo z dnia [...].

Prezydent miasta zaznaczył, iż zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260) budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia, a szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg określa umowa między zarządcą drogi, a inwestorem inwestycji niedrogowej.

Ponadto organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność uzgodnienia projektu decyzji z pozostałymi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. Ch., zarzuciła rozstrzygnięciu w szczególności;

1. naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. z 1999 r., Nr 49, poz. 493), gdyż załącznikiem do zaskarżonej decyzji jest jedynie jej cześć graficzna, która nie jest jednak tożsama z częścią graficzną analizy przewidzianą w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sam zaś załącznik graficzny do decyzji stanowiąc kopie mapy zasadniczej w skali 1:1000 nie zawiera informacji pozwalającej jednoznacznie stwierdzić, czy i kiedy przyjęta została ona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Decyzja o warunkach zabudowy jest zatem decyzją niekompletną, o ile w ogóle opartą o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy.

2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w konsekwencji zaś niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez pominięcie w toku postępowania zebrania kompletnej informacji w zakresie wskaźników zabudowy wszystkich nieruchomości sąsiednich pozostających w obszarze analizowanym, a przez co analiza nie pozwala na ustalenie, czy inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i nie jest miarodajna.

3. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 107 § 1 oraz § 3 K.p.a., poprzez lakoniczne, a więc nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia tamże przyjętych do analizy wskaźników dopuszczalnej wielkości linii zabudowy, powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, dopuszczalnej szerokości frontowej planowanej inwestycji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od gzymsu/attyki oraz geometrii dachu, bowiem z samego uzasadnienia decyzji oraz jej załączników nie wynika w oparciu o jakie konkretnie wartości obliczono średnią ich wartość w granicach obszaru analizowanego.

4. Naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne ich zastosowanie w sytuacji braku ku temu wszelkiej podstawy prawnej, w szczególności zaś pomimo nieprzeprowadzenia w stopniu należytym analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia.

W szczegółowym, uzasadnieniu odwołania wskazano, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, która głosi, że organy prowadzące postępowanie winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Inną istotną zasadą jest to, żeby organ prowadzący postępowanie miał na względzie słuszny interes obywatela. Połączenie obu zasad daje w efekcie dyrektywę poszukiwania w postępowaniu administracyjnym rozwiązania najbardziej przychylnego dla obywatela, oczywiście w ramach obowiązującego prawa. Powołano także zasadę praworządności.

Odwołująca się podniosła, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, o ile co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wydanie warunków zabudowy uzależnione jest zatem od dokonania analizy urbanistycznej obejmującej sprawdzenie czy i jakie istnieją w sąsiedztwie planowanej inwestycji funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i na tej podstawie ustalenie odpowiednich wskaźników dla planowanej inwestycji. Sposób zbadania i ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wskazanych cech określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej wymogi prawne w rozpatrywanym przypadku nie zostały spełnione.

Kompletna decyzja o warunkach zabudowy powinna w ocenie odwołującej się obejmować poza częściami tekstowymi, część graficzną decyzji, na której wyznaczone są linie rozgraniczające teren inwestycji oraz stanowiąca jej załącznik część graficzną analizy. Obydwie części graficzne powinny być sporządzone na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli na kopiach mapy zasadniczej lub mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływała, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Co do zasady więc decyzja o warunkach zabudowy powinna obejmować dwie kpie mapy, oznaczone jako część graficzna decyzji oraz jako część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na których przedstawione powinny być dane wymagane przepisami prawa.

Odwołująca zauważyła jednak, że w doktrynie i orzecznictwie pojawia się pogląd dopuszczający prawidłowość decyzji obejmującej tylko jedną mapę, jednak pod warunkiem, że organ administracji wyraźnie wskaże, iż stanowi ona zarówno część graficzną decyzji o warunkach zabudowy jak i część graficzną analizy, a ponadto zawrze w niej wszystkie dane wymagane przepisami prawa dla tych dwóch części graficznych. W warunkach niniejszej sprawy w części tekstowej decyzji o warunkach zabudowy organ administracji wskazał, że granice obszaru analizowanego oraz ustaloną linię zabudowy wyznaczono na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik do tej decyzji, na stanowiącej jedyny załącznik graficzny do tej decyzji - kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, oznaczonej jako załącznik nr - graficzny, nie zostały jednak naniesione wymagane przepisami prawa elementy cechujące zabudowę okalającą teren planowanej inwestycji. Nie można zatem uznać, że załącznik ten stanowi część graficzną analizy. Wobec powyższego zaskarżona decyzja zdaniem strony nie zawiera jednej z jej integralnych części, stanowiąc tym samym decyzję niekompletną w zakresie jej obligatoryjnego elementu.

Ponadto zarzucono, że kopia mapy zasadniczej nie pozwala na jednoznaczne ustalenie czy i kiedy owa mapa została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wprawdzie w klauzuli, w którą opatrzona została kopia mapy, wskazano numer pod którym zewidencjonowany został jej oryginał przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lecz nie wskazano daty zewidencjonowania, co nie tylko czyni klauzulę niepełną, ale nie pozwala również ustalić na ile aktualny stan odzwierciedla ta mapa, co wobec braku jakichkolwiek wyjaśnień organu administracji w tym zakresie, nie pozwala przyjąć, że spełnia wymogi § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, że nie może budzić wątpliwości, iż mapa w oparciu o którą przeprowadza się analizę winna być aktualna, odzwierciedlając aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania.

Uzasadniając dalsze zarzuty strona skarżąca stwierdziła, że analiza winna obejmować wszystkie nieruchomości znajdujące się w analizowanym obszarze, nie zaś tylko wybrane. Na podstawie wszystkich nieruchomości powinny być ustalone wartości średnie. Dopiero potem jest możliwe zastosowanie odstępstw, co jednak wymaga dokładnego wyjaśnienia przyczyn konkretnie przyjętego odstępstwa.

Prezydent Miasta [...] przekazując akta sprawy wraz z odwołaniem ustosunkował się do podniesionych w nim zarzutów. Wyjaśnił, że analizą objęto wszystkie nieruchomości znajdujące się w analizowanym obszarze, co potwierdza część tekstowa analizy. Na podstawie istniejącej zabudowy wyznaczono wskaźniki dla nowego zamierzenia inwestycyjnego, a przyjęte parametry zostały szczegółowo wyjaśnione w analizie. Ponadto w odniesieniu do załącznika graficznego organ I instancji wyjaśnił, że część graficzna przedmiotowej decyzji przedstawia wyniki analizy, natomiast część graficzna analizy wraz z częścią tekstową znajduje się w aktach sprawy i zawiera szczegółowe dane dotyczące m.in. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że Prezydent Miasta [...] prawidłowo ustalił strony prowadzonego postępowania administracyjnego zapewniając im czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Odnosząc się do wniesionych przez strony uwag, organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie została przeprowadzona analiza na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), a akta sprawy wskazują, że organ I instancji wyznaczył obszar poddany analizie zgodnie z wymogami cyt. rozporządzenia w minimalnej wymaganej odległości wynoszącej trzykrotną szerokość frontu terenu objętego wnioskiem inwestora i nie mniej niż 50 m, posługując się mapą zgodną z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazał ponadto, że obowiązkiem organu I instancji było zbadanie zgodności nowej zabudowy z zabudową istniejącą w zakresie:

• linii zabudowy;

• wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

• szerokości elewacji frontowej;

• wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

• geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych),

natomiast sposób ustalania ww. charakterystyki nowej zabudowy został opisany w § 4-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie zdaniem Kolegium została przeprowadzona analiza zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, iż organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą:

1. tak zwaną zasadą dobrego sąsiedztwa, która jest spełniona, ponieważ projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji usługowej nieuciążliwej (w tym handlowej), a także istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych; teren wnioskowany pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej - od strony ul. [...], co potwierdza opinia Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w [...];

2. istniejąca sieć uzbrojenia terenu umożliwiająca podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej, co potwierdzają zapewnienia jednostek organizacyjnych;

3. obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne,

4. planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to w ocenie Kolegium, zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygniecie o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło ponadto, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, lecz prawodawca nie przewidział możliwości, a tym bardziej konieczności, załączania do decyzji całej analizy, w tym jej części graficznej, a konstrukcja tego przepisu wskazuje na to, że sama analiza (część tekstowa i graficzna) stanowi materiał dowodowy sprawy, z którym strony mogły się zapoznać w toku postępowania administracyjnego, natomiast załącznik do decyzji stanowią wyniki analizy.

Analiza akt sprawy w ocenie organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że w analizie uwzględniono wszystkie zabudowane działki znajdujące się w prawidłowo wyznaczonym analizowanym obszarze, wobec czego zarzut dotyczący przeprowadzenia analizy w sposób wybiórczy jest chybiony. Przyjęcie wszelkich odstępstw zostało precyzyjnie wyjaśnione, a obszerne uzasadnienie znajduje się zarówno w analizie, jak i w wynikach analizy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodało w tym miejscu, że istniejąca zabudowa znajdująca się w sąsiedztwie planowanej inwestycji jest urozmaicona, a przyjęte w decyzji parametry nowej zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiedniej, w szczególności także do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym zamieszkuje skarżąca (m.in. wielkość powierzchni w stosunku do powierzchni działki lub terenu).

Podkreślono również, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę uprawnioną - członka izby architektów, co czyni zadość wymogom zawartym w art. 60 ust. 4 cyt. ustawy, a zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy i uwarunkowania wynikające z przepisów dotyczące planowanego zamierzenia inwestycyjnego, bowiem projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał wymagane uzgodnienia wynikające z art. 53 ust 4 ustawy, konieczne w przedmiotowej sprawie.

Kolegium wyjaśniło także, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich, ponieważ z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa, przy czym ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Wszystkie te warunki w ocenie Kolegium zostały określone w zaskarżonej decyzji, przy czym podkreślono, że inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje ogólną informację o możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji na jego działce, dlatego decyzja ustalająca warunki zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, a konkretnie działki lub działek budowlanych, nie przesądzając o możliwości realizacji inwestycji.

W skardze do sądu M. Ch. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz orzeczenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, podtrzymując dotychczasowe zarzuty, szczegółowo wskazane oraz uzasadnione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła ponadto m.in.:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 2 K.p.a., w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, ze zm.)- zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej niekompletnej, jako że pozbawionej prawem wymaganych załączników.

2. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 8 i 9 K.p.a. w

zw. z art. 107 K.p.a. poprzez wadliwe, bowiem niepełne, uzasadnienie

decyzji o ustaleniu warunków zabudowy planowanej inwestycji

polegające na nie załączeniu do niej obligatoryjnego - elementu tj.

wyników analizy o której mowa w art. § 9 ust. 2 rozporządzenia z

dnia 26 sierpnia 2003 r. a nadto sporządzenie części graficznej decyzji

na kopii nie poświadczonej co do daty jej przyjęcia do właściwego

zasobu geodezyjno-kartograficznego.

3. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 10 K.p.a.,

poprzez pozbawienie strony możliwości wzięcia czynnego udziału w

każdym stadium postępowania, w szczególności zaś poprzez

nie zawiadomienie strony o możliwości końcowego zapoznania się z

aktami sprawy;

4. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 28 i 29 K.p.a., poprzez nie zawiadomienie o toczącym się postępowaniu wszelkich osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie, w szczególności zaś m.in. zaniechanie stosownej informacji w stosunku do zamieszkujących w obrębie oddziaływania inwestycji właścicieli nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi przy ulicy [...].

Zdaniem strony skarżącej sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.2003 r., Nr 164, poz. 1588), a decyzje organów obu instancji w rozpoznawanej sprawie naruszają § 9 i ust 2 tego rozporządzenia, bowiem jak z tego przepisu wynika decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną, a także załącznik w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierających część tekstową i graficzną.

Skarżąca podniosła, iż załączniki stanowiące integralną część decyzji muszą zawierać wszystkie te elementy, które winna zawierać decyzja (art. 107 § 1 K.p.a.). W przypadku zaś wadliwego sporządzenia tych załączników (albo nie sporządzenia ich w ogóle), decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98 i z dnia 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/2006). Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 K.p.a., załączniki, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji, przy czym obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy w ocenie skarżącej jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Strona podkreśliła również, iż ustawodawca pozostawił co prawda organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego, a zadaniem organu administracji jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu, dlatego w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Do tego właśnie celu służy zaopatrzenie decyzji w załączniki obrazujące w sposób maksymalnie szczegółowy przebieg procesu decyzyjnego organu administracji a także przedstawiające niezbędne ku temu wskaźniki stanowiące efekt należytego wyjaśnienia sprawy. (vide: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2011 r. II SA/Lu 807/2010).

Zdaniem skarżącej, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 61 § 4 i art. 91 § 3 K.p.a., organ administracji jest zobowiązany z urzędu do ustalenia pełnego katalogu podmiotów, których prawa rzeczowe i obligacyjne do nieruchomości mogą być przedmiotem ograniczenia wskutek wydania decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy w ramach innej nieruchomości, a wymóg ustalenia tegoż katalogu uczestników jest jedną z podstawowych gwarancji zapewniających w państwie prawa ochronę praw osób trzecich w toku postępowania administracyjnego prowadzące go do realizacji inwestycji budowlanych.

Wymienione powyżej (jedynie przykładowo) elementy związane z planowaną inwestycją w ocenie skarżącej mogą niezaprzeczalnie wpływać na wykonywanie prawa własności sąsiednich działek w obszarze oddziaływania inwestycji, a skoro tak, to każdy z właścicieli albo użytkowników wieczystych działek sąsiednich powinien mieć zagwarantowany wpływ na przebieg przedmiotowego postępowania administracyjnego, co jednak w sposób oczywisty nie miało miejsca. Organ wytypował do udziału w postępowaniu jedynie najbliższe terenowi planowanej inwestycji podmioty prawa, co - poprzez wzgląd na ogólne zasady postępowania administracyjnego - nie może spotkać się z akceptacją.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W tym celu prowadzona jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisu zawartego w części tekstowej analizy, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Analiza zawiera część tekstową i graficzną. Prawidłowa analiza wymaga właściwego określenia obszaru analizowanego. W tym zakresie sąd nie dostrzega nieprawidłowości.

Decyzja o warunkach zabudowy zawiera analizę obszaru pod kątem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ale przeprowadzono ją nadinterpretując obowiązujące przepisy.

W obszarze analizowanym dominującą funkcję zabudowy stanowi funkcja mieszkalna jednorodzinna. Najbliższe sąsiedztwo terenu zabudowy także zdominowane jest przez zabudowę o funkcji mieszkaniowej, w tym budynkiem wielorodzinnym na działkach 5/1 i 8/3, 10/3, 16/3. Zabudowa usługowa ma charakter nieuciążliwy dla środowiska i ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, tzn. że przedsięwzięcie nie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Działalność handlowa odbywa się na działce 75/11 obr. 481 i 4 obr. 186. Pozostałe obiekty usługowe to biura i obiekty z takimi usługami jak restauracje, pub, gabinety lekarskie i drobne usługi. Inwestycja będąca przedmiotem wniosku jako obiekt handlowy mieści się więc w przedstawionej w analizie funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Przewidziana natomiast wielkość obiektu może jednak budzić uzasadnione wątpliwości dotyczące jej nieuciążliwego charakteru.

Przewidziany do realizacji obiekt to 1700 m2 powierzchni zabudowy w tym do 1300 m2 powierzchni sprzedaży.

Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), które określa: rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć (§ 3 rozporządzenia) centra handlowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a

- przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego.

Rozporządzenie wskazując na charakter obiektu, z pominięciem nawet obszaru na którym może być on usytuowany pozwala przynajmniej stwierdzić, że obiekty handlowe wielkopowierzchniowe są co do zasady uciążliwe. Przewidziany do realizacji obiekt wprawdzie ma niewspółmiernie mniejsze parametry, jeśli chodzi o powierzchnię zabudowy, odbiegające od określonych we rozporządzeniu jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko to pozwala na przyjęcie, że taki obiekt może być uznany za uciążliwy, godząc w konieczność ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Uznanie, że obiekt odpowiada występującej na obszarze analizowanym nieuciążliwej funkcji usługowej jest w tych warunkach wysoce wątpliwe, zwłaszcza, że jego wielkość w stosunku do tego typu obiektów w obszarze analizy jest wyraźnie dominująca.

W zakresie wyznaczenia linii zabudowy jak i określenia szerokości elewacji frontowej, odstąpiono od obowiązujących reguł określonych w § 4.1 i § 6.1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem organu mając na względzie załączoną analizę wyznaczenie linii zabudowy względem budynków – najdalej położonego przy ul. Glinki (ok. 45 m od granicy z działkami drogowymi) oraz przy ul. [...]– (ok. 126 m od granicy z działką drogową), uniemożliwiałoby racjonalne zagospodarowanie terenu. Stosownie zatem do § 4.4 rozporządzenia postanowiono inaczej wyznaczyć linię zabudowy – 5 m od granicy z działką drogową, ul. [...]. O ile można zgodzić się z twierdzeniem, że nie odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy wg wskazanych w rozporządzeniu reguł w odniesieniu do obu ulic mogło uniemożliwić racjonalne wykorzystanie terenu, to odstępstwo od wyznaczenia jednej z nich już takiego niebezpieczeństwa nie stanowiło. W tych okolicznościach nie można zgodzić się z poglądem o konieczności odstąpienia od obowiązujących zasad w odniesieniu do do ustalenia linii zabudowy od obu działek drogowych, by móc racjonalnie zagospodarować teren.

Kolejnym parametrem jest szerokość elewacji frontowej. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 10 m, co przy tolerancji do 20% daje przedział od 8 m ÷ 12m. Uznano jednak, że przy znacznej szerokości terenu od ul. [...] (48 i 44m), przyjęcie zakresu 8 -12 m byłoby nieracjonalne, podczas gdy w obszarze analizowanym występuje rozbieżność od 2-122,5 m. W tych okolicznościach jako dopuszczalne odstępstwo przyjęto 83 m. Odniesiono się tutaj do budynku przy ul. [...] [...]. Budynek ten ma jednak inną funkcję, określoną jako budownictwo wielorodzinne, stąd w ocenie Sądu przyjęcie jako dopuszczalnych parametrów szerokości elewacji frontowej budynku handlowego na poziomie 83 m jak dla budynku wielorodzinnego, prowadzi do znaczącego zróżnicowania wzajemnego oddziaływania obiektów. W sposób niewspółmiernie niekorzystny będzie oddziaływał przewidziany do realizacji obiekt handlowy na budynek wielorodzinny.

W pojęciu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich mieści się zrównoważone oddziaływanie, stąd w ocenie sądu przyjęcie prezentowanej przez organ argumentacji, ograniczającej się wyłącznie do parametru matematycznego, z pominięciem elementu funkcjonalnego, narusza obowiązujące przepisy prawa i stanowi niedopuszczalną jego nadinterpretację, zwłaszcza, że wielkość zabudowy obiektu handlowego stanowi oczywisty czynnik zwiększający uciążliwość a ponadto narusza obowiązujące zasady dobrego sąsiedztwa.

W następstwie ustaleń organu, przewidywany do zabudowy obiekt będzie dominujący wielkością w stosunku do obiektów o tej samej funkcji w obszarze analizowanym. Co do ustalenia innych parametrów organ przyjął do porównania obiekty o tożsamej funkcji np. co do wysokości obiektu co należy zaakceptować. Wprawdzie z wniosku nie wynika czy ma to być obiekt jednokondygnacyjny czy 2- kondygnacyjny, ale na rozprawie uczestnik wyjaśnił, że chodzi o budynek jednokondygnacyjny. W analizie przyjęto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie od 5-8 m, odstępując od zasady określonej w § 7.1 rozporządzenia, a więc przedłużenia krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i odwołania się do innych obiektów usługowych w obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

W przedmiotowej sprawie w analizie stwierdzono, że w obszarze analizowanym budynki mają średnią wysokość- 5m a średnia wys. budynków usługowych wynosi 8m. Dopuszczono zatem wysokość 8 m.

Takimi natomiast kryteriami nie kierowano się przy ustalaniu innych parametrów zabudowy (jak średniej powierzchni zabudowy obiektów usługowych w obszarze analizowanym).

Takie działanie organu doprowadziło do nieuzasadnionego maksymalizowania niektórych parametrów, a to w ocenie Sądu, gdy nie uniemożliwia zagospodarowania terenu, nie może zostać zaakceptowane.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Co do zasady przeprowadzona analiza i przyjęte wskaźniki przewidywanego do realizacji obiektu wobec wielkości terenu zabudowy nie budzą zastrzeżeń lecz w kontekście innych wskaźników prowadzą do dominacji kubaturowej w terenie i realnego zagrożenia spowodowania nadmiernych uciążliwości i naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Należy jednak podkreślić, że w stosunku do wszelkich obiektów usługowych istnieje konieczność zachowania usług o nieuciążliwym charakterze. W przeciwnym razie nie można uznać, że decyzja jest prawidłowa.

Zgromadzone w aktach dokumenty, a w szczególności przygotowana dla potrzeb tej konkretnej sprawy analiza nie została sporządzona w taki sposób, aby prawidłowość działań, ustaleń i wniosków organu mogła prowadzić do zachowania spójności funkcjonalnej i parametrów zabudowy. Wad tych nie dostrzegł też organ drugiej instancji, który zobligowany był do samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w procesie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących usytuowania budynku w pobliżu budynku wielorodzinnego wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia rozstrzygania w decyzji o warunkach zabudowy o usytuowaniu zabudowy nie jest oceniana jednolicie. Z jednej strony prezentowany jest pogląd, że organ ustalający warunki zabudowy w ogóle nie może rozstrzygać o usytuowaniu obiektu, gdyż jest to kompetencja organu architektoniczno - budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10, Lex nr 1121197, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/ Łd 630/12, Lex nr 1241641) a z drugiej organ ustalający warunki zabudowy może i powinien orzekać o usytuowaniu budynku, ale wówczas gdy wymaga tego wzgląd na ochronę ładu przestrzennego oraz gdy taka okoliczność wynika z analizy przeprowadzanej w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 262/11 por. https://cbois.nsa.gov.pl).

Sąd akceptuje pogląd, iż w decyzji w sprawie warunków zabudowy przy spełnieniu określonych warunków możliwym jest orzekanie o usytuowaniu budynku zwłaszcza w sytuacji, gdy w grę wchodzi ocena ładu przestrzennego obowiązującego na obszarze analizowanym. Sposób umiejscowienia obiektu na działce budowlanej mieści się w pojęciu "cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jeżeli zatem na danym terenie elementem kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest posadowienie obiektu o szczególnych parametrach i odmiennej od dominującej funkcji zabudowy celowe byłoby wskazanie w analizie na usytuowanie obiektu. Powyższe nie znalazło odzwierciedlenia w przeprowadzonej analizie. Należy też podkreślić, że decyzja nie określa wielkości obiektu, którego dotyczył wniosek, ograniczając się do podania wyłącznie powierzchni sprzedaży a wniosek dotyczył budowy obiektu o pow. 1700 m2.

Odnosząc się pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują zastosowania przepisy techniczno – budowlane, takie jak rozporządzenie w sprawie warunków techniczno – budowlanych (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 713/05, Lex nr 190610). Parametry podstawowe znajdujące odzwierciedlenie w w/w rozporządzeniu – na co zwracał już uwagę organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji - szczegółowo ustala się na drugim etapie procesu inwestycyjnego – w ramach postępowania, poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 maja 2008r., sygn. akt II SA/Rz 771/07, Lex nr 511420).

Odnosząc się do zarzutu załączenia wadliwej mapy bez określenia czy i kiedy została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i załącznika do decyzji organu I instancji, który nie jest tożsamy z częścią graficzną analizy, należało ocenić, czy te ewentualnie uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. W aktach znajduje się informacja o sporządzeniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, zawierającego załączniki. Skarżąca w trakcie postępowania przed organem I instancji miała możliwość zapoznania się z kompletem dokumentów, w tym dokumentami stanowiącymi później załączniki do decyzji o warunkach zabudowy i ewentualnego wskazania braku aktualnych danych na mapie. W orzecznictwie wskazuje się, że choć samo doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, to uchybienie to może nie mieć negatywnego wpływu na wynik sprawy, jeśli m.in. w toku postępowania zapewniono stronie możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, w tym z załącznikami, oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 735/09, LEX nr 574172, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20.10.2010 r. sygn. akt II SA/Po 399/10 i wyrok NSA z dnia 14.09.2010 r. sygn. akt II OSK 1368/09 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Dodatkowo Sąd nie uznał, by zarzuty w tym względzie miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Ponadto przepisy nie przewidują konieczności dołączenia do decyzji całej analizy, w tym jej części graficznej. Do decyzji dołączono wyniki analizy. W decyzji wskazano istotne dane zawarte w analizie. W aktach znajduje się część tekstowa i graficzna analizy, z którą strona mogła się zapoznać. Ponadto materiały kartograficzne posiadają prawidłowe oznaczenie, że zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego a reprodukcję wydano 12 marca 2013 r. Stąd zarzut w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Z uwagi jednak na wcześniejsze uwagi, że sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy nie można uznać za prawidłową i wystarczającą dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., a o wykonalności decyzji na podstawie art. 152 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ dokona oceny analizy, która winna zawierać dane pozwalające w przekonywujący sposób na zweryfikowanie prawidłowości przyjęcia parametrów nowej zabudowy.