Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1137/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60-61, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: par. 8 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 217 poz 1837
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej A. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2014 r. Prezydent Miasta R (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 106 ust. 3b, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r.

o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej: " u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), orzekł:

w pkt 1 - stwierdził, że A M (dalej: "skarżąca", "strona") jest osobą zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt ojca W M (dalej: "ojciec", "pensjonariusz") w domu pomocy społecznej (dalej: "DPS");

- w pkt 2 ustalił skarżącej opłatę za pobyt ojca w DPS: w okresie od 18 czerwca 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. w kwocie 123,38 zł i w okresie od 1 lipca 2008 r. do 31 grudnia 2009 r. w kwocie 284,73 zł miesięcznie. Łączna kwota opłaty wyniosła 5.248,52 zł;

- w pkt 3 ustalił, że w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. skarżąca nie ponosi odpłatności za pobyt ojca w DPS.

Powołując treść przepisu art. 60 ust. 1 u.p.s. organ I instancji wywiódł, iż pobyt

w DPS jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w S wynosił

w okresach: od maja 2006 r. do maja 2007 r. - 1.612,52 zł, od czerwca 2007 r. do lutego 2008 r. - 1.868,19 zł, od marca 2008 r. do lutego 2009 r.- 2.045,13 zł, od marca 2009 r. do marca 2010 r. -2.289,17 zł, od kwietnia 2010 r. do marca 2011 r. - 2.390,79 zł i od kwietnia do grudnia 2011 r. - 2.571,18 zł.

Prezydent ustalił, iż ojciec skarżącej skierowany został do DPS

w S decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. (znak [...]), gdzie przebywał od 27 maja 2006 r. (decyzja o umieszczeniu w DPS z dnia 25 maja 2006 r. – przypis Sądu) do 30 maja 2012 r. Od 31 maja 2012 r. został natomiast umieszczony w DPS w R (decyzja o umieszczeniu w DPS z dnia [...] maja 2012 r. – przypis Sądu). W okresie pobytu w DPS w S pensjonariusz ponosił opłatę za pobyt w wysokości 70% emerytury. Kwota ta wynosiła 292,60 zł miesięcznie w okresie od maja 2006 r. do stycznia 2011 r. i 334,82 zł w okresie od lutego 2011 r. do grudnia 2011 r. Kwota ta nie pokrywała w całości kosztów pobytu pensjonariusza

w DPS, dlatego pozostałą kwotę zastępczo wnosiła Gmina Miasta R (dalej: "Gmina"). Podał następnie, iż osobami zobowiązanymi do uiszczania odpłatności za pobyt pensjonariusza w DPS, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., są: córka B B, córka U R, córka M K oraz córka A M (skarżąca). Organ I instancji ocenił sytuację dochodową ww. osób i uznał, że kryterium dochodowe kwalifikujące do ponoszenia odpłatności przekroczyła skarżąca oraz M K, zaś pozostałe osoby nie kwalifikują się do ponoszenia tej odpowiedzialności.

Organ I instancji wskazał, iż postępowanie w sprawie ustalenia kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt pensjonariusza w DPS zostało podjęte jeszcze przed umieszczeniem ojca skarżącej w DPS. W dniu 27 kwietnia 2006 r. pracownik socjalny kontaktował się ze skarżącą, jednak nie wyraziła ona zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W kierowanej do strony korespondencji organ informował ją o zasadach odpłatności za DPS. Następnie sprawa skierowana została na drogę postępowania cywilnego (nakaz zapłaty z dnia 4 września 2007 r.),

w wyniku którego Sąd Rejonowy I Wydział Cywilny w R wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt IC 480/07 oddalił pozew. Na skutek apelacji Prezydenta Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt IV Ca 243/09 Wydział Cywilny Odwoławczy, uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił pozew z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej.

Decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ I instancji ustalił skarżącej odpłatność za okres od 27 maja 2006 r. do 31 grudnia 2009 r. w kwocie 34.279,87 zł i nałożył obowiązek zwrotu powyższej kwoty. Na skutek odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją znak [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent po raz wtóry ustalił odpłatność skarżącej za pobyt ojca w DPS za okres od maja 2006 r. do grudnia 2009 r. na kwotę 22.295,41 zł. Stwierdził jednocześnie, iż strona nie kwalifikuje się do ponoszenia ww. odpłatności w okresie od marca do kwietnia 2008 r. i od stycznia 2010 r. do grudnia 2011 r. W wyniku złożonego odwołania Kolegium decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2013 r. orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Na skutek skargi strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 311/13 orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Uzasadniając Sąd wskazał, iż nie ma możliwości obciążenia skarżącej odpłatnością za pobyt ojca w DPS od momentu umieszczenia ww. w tej placówce (tj. od maja 2006 r.). Zauważył jednak, że skarżąca posiadała wiedzę o pobycie ojca w DPS, szczególnie od momentu wniesienia powództwa do sądu powszechnego (Sądu Rejonowego w R), od kiedy miała świadomość, iż organ administracyjny domaga się zwrotu kosztów pobytu ojca w DPS. Ponadto zgodnie ze wskazaniem Sądu należałoby rozważyć okoliczność, czy moment wystąpienia na drogę sądową w trybie powództwa o zapłatę nie stanowił o wezwaniu skarżącej do zapłaty kosztów pobytu jej ojca w DPS i ewentualnie obciążyć ją za okres od daty doręczenia pozwu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji ustalił, że pozew o zapłatę nie został doręczony skarżącej. Sąd podjął próbę doręczenia ww. nakazu zapłaty z dnia 18 października 2007 r., który ostatecznie wobec niepodjęcia przesyłki w terminie został zwrócony do akt ze skutkiem doręczenia. We wniosku z dnia 19 czerwca 2008 r. strona zwróciła się do sądu powszechnego o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu od nakazu zapłaty. Z treści wniosku wynika, iż o wydaniu nakazu zapłaty strona dowiedziała się podczas drugiej rozprawy w sprawie dotyczącej jej siostry - M K, tj. w dniu 18 czerwca 2008 r. Prezydent przyjął zatem, iż momentem od kiedy strona uzyskała wiedzę i miała świadomość, iż organ administracyjny domaga się zwrotu kosztów pobytu ojca w DPS jest termin rozprawy, tj. 18 czerwca 2008 r. Za zasadne uznał więc ustalenie skarżącej opłaty właśnie od tej daty.

Wskazał, iż dochody strony za lata 2008 – 2011 zostały ustalone zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 1 u.p.s. w oparciu o zaświadczenia organu podatkowego. Wysokość opłaty skarżącej za pobyt ojca w DPS za okres od 18 czerwca 2008 r. do 31 grudnia 2011 r. Prezydent przedstawił w formie tabeli ustalając, że w ww. okresie (czerwcu 2008 r. i od lipca 2008 r. do grudnia 2009 r.) dochody skarżącej przekraczały kryterium dochodowe ustalone dla osoby samotnie gospodarującej (1.626 zł), stąd też zobowiązanie strony

z tytułu odpłatności za pobyt ojca w DPS za te okresy ustalone zostało na łączną kwotę 5.248,52 zł.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o zwolnienie od ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS. Podała, że od 2010 r. nie osiąga żadnych przychodów, a od 28 stycznia 2011 r. jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Za istotny na gruncie niniejszej sprawy strona uznała fakt, iż pomiędzy nią i jej ojcem brak jest więzi od ponad 20 lat, co w jej ocenie powinno być przesłanką do zwolnienia jej z obowiązku partycypowania w kosztach, zgodnie

z art. 64 u.p.s. Złożony w tym zakresie wniosek nie został przez organ I instancji rozpoznany, przez co naruszone zostały przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.

Wskazała, iż podnoszone w decyzji tezy o braku współpracy są niezasadne bowiem organ nie występował do niej z inicjatywą zawarcia jakiejkolwiek umowy. Posiłkując się wybranymi orzeczeniami sądów administracyjnych podniosła w tym zakresie, iż wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 ust. 3 w związku

z art. 61 ust. 3 u.p.a., określającej wysokość zobowiązania z tytułu odpłatności za pobyt w DPS jest nieprawidłowe, ponieważ ustalenie przedmiotowej opłaty jest obligatoryjne w drodze umowy, w związku z czym dopóki umowa taka nie zostanie zawarta, dopóty po stronie zstępnego nie istnieje wymagalny obowiązek ponoszenia opłaty.

Skarżąca podniosła również (wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych), że z art. 61 u.p.s. wynika tylko obowiązek wnoszenia opłaty. Obowiązek ten może przekształcić się w zobowiązanie poprzez zawarcie umowy lub wydanie decyzji ustalającej. Zobowiązanie do wnoszenia opłat powstaje najwcześniej od dnia, w którym osobie obowiązanej do ponoszenia opłat, przewidzianej w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., zostanie doręczone wezwanie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2. Propozycja zawarcia umowy powinna być skierowana do adresata, w czasie pobytu pensjonariusza w DPS. Decyzja może być wydana dopiero wówczas, gdy osoba zobowiązana odmówi podpisania umowy. Skarżąca ponownie podkreśliła, że nigdy nie odmówiła zawarcia umowy. Zwróciła także uwagę na okoliczność, że wedle regulacji art. 59 u.p.s. obie decyzje (ustalająca odpłatność i o umieszczeniu w DPS) powinny być niejako wydawane jednocześnie, albo przynajmniej postępowanie w tej sprawie powinno toczyć się jednocześnie. W przedmiotowej sprawie postępowanie o ustalenie kręgu osób zobowiązanych rozpoczęło się dużo później niż umieszczenie jej ojca

w DPS. Podała także, iż zaskarżoną decyzją organy nie ustaliły terminu zwrotu należności podlegającej zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s.

Jednocześnie strona zakwestionowała prawidłowość ustalenia jej dochodów

z prowadzonej działalności gospodarczej za 2009 r. poprzez uznanie, że miesięczny dochód w 2009 r. był równy kwocie miesięcznego dochodu z działalności gospodarczej w 2008 r.

Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Kolegium, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu treści przepisów regulujących kwestię ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS Kolegium wskazało, iż ojciec skarżącej przebywał w DPS w S w okresie od 27 maja 2006 r. do 30 maja 2012 r. Zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności za pobyt pensjonariusza w DPS są jego córki: B B, U R, M K i skarżąca, przy czym kryterium dochodowe kwalifikujące do ponoszenia tej odpłatności spełniały wyłącznie M K i strona. W odniesieniu do M K odpłatność w łącznej kwocie 87.787,81 zł za okres od 3 listopada 2007 r. do 31 grudnia 2011 r. ustalona została decyzją znak [...] z dnia [..] maja 2014 r.

Odpłatność skarżącej została ustalona zaskarżoną decyzją, którą objęto okres od 18 czerwca 2008 r. do 31 grudnia 2009 r. na łączną kwotę 5.248,52 zł. Jednocześnie decyzją powyższą ustalono, że skarżąca nie kwalifikuje się do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r.

Organ odwoławczy podał, iż zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt. VIII SA/Wa 311/13, uchylającego decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia 28 listopada 2012 r., organ

I instancji ustalił odpłatność skarżącej od 18 czerwca 2008 r. Pozew o zapłatę

w sprawie cywilnej nie został stronie doręczony z uwagi na niepodjęcie przesyłki

w terminie. Jednak sama skarżąca w treści wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu od nakazu zapłaty wskazała, że o wydaniu nakazu zapłaty dowiedziała się w dniu 18 czerwca 2008 r. Kolegium uznało więc, że w wymienionej wyżej dacie skarżąca uzyskała wiedzę i miała świadomość, iż ciąży na niej obowiązek partycypacji w kosztach pobytu ojca w domu pomocy społecznej, a więc ustalenie opłaty od dnia 18 czerwca 2008 r. jest zasadne.

Wskazało, iż skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W okresie od 29 kwietnia 2008 r. do 17 listopada 2010 r. prowadziła działalność gospodarczą,

a od 28 stycznia 2011 r. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jak wynika z zaświadczenia urzędu skarbowego z dnia 13 września 2012 r., dochody skarżącej z działalności gospodarczej za 2008 r. wynosiły brutto [...] zł, składki na ubezpieczenie społeczne [...] zł, składki na ubezpieczenie zdrowotne [...] zł, podatek należny [...] zł. Dochód netto wynosił zatem [...] zł. Po pomniejszeniu tego dochodu o wynagrodzenie za pracę

w P w W w styczniu i lutym 2008 r., dochód z działalności gospodarczej wynosił [...] zł. Po podzieleniu tego dochodu przez liczbę miesięcy, w których prowadzona była działalność ([...] zł : 9 miesięcy) uzyskano kwotę [...] zł, która stanowi miesięczny dochód strony w okresie od kwietnia do grudnia 2008 r. Dochód taki należało również przyjąć jako dochód z działalności gospodarczej za 2009 r. Za dochód w 2010 r. należało przyjąć dochody z działalności gospodarczej wykazane w 2009 r., które zgodnie z zaświadczeniem urzędu skarbowego z dnia

7 września 2010 r. wynosiły [...] zł netto. Ww. kwota dochodu, po jego podzieleniu przez 12 miesięcy, dała kwotę [...] zł, stanowiącą dochód miesięczny w okresie od stycznia do grudnia 2010 r. Od stycznia 2011 r. skarżąca jest osobą bezrobotną i nie osiąga żadnego dochodu.

W oparciu o powyższe organ odwoławczy ustalił, że dochód strony w okresie od 18 czerwca 2008 r. do 31 grudnia 2009 r. przekraczał kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 61 ust.2 pkt 1 ustawy, wynoszące 1.626 zł (542,00 zł x 300% = 1 626 zł). Organ I instancji obowiązany był zatem do ustalenia dla skarżącej odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, która uzależniona jest wyłącznie od sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej i kwalifikującej się do ponoszenia takiej opłaty.

Wysokość zobowiązania skarżącej ustalono odejmując od kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania w DPS w S opłatę wnoszoną przez pensjonariusza i opłatę ustaloną dla M K. Otrzymana różnica jest kwotą jaką może domagać się Gmina od strony. Jednak opłata jaką może ponosić zależy, od uzyskiwanego dochodu, a więc od dochodu skarżącej odjęto kwotę kryterium dochodowego i różnicę porównano z kwotą, której może domagać się Gmina. Na tej podstawie ustalono wysokość odpłatności strony, która wynosi 123,38 zł za okres od 18 do 30 czerwca 2008 r. oraz 284,73 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2008 r. do 31 grudnia 2009 r. Łącznie opłata powyższa w okresie od 18 czerwca 2008 r. do 31 grudnia 2009 r. wyniosła 5.248,52 zł. Od stycznia 2010 r. z uwagi na niski dochód skarżąca nie kwalifikowała się do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS.

Ostatecznie Kolegium stwierdziło, iż ustalona przez organ I instancji opłata jest prawidłowa, a przeprowadzone postępowanie zgodne z przepisami procedury administracyjnej.

Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium podało, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mówi art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Obowiązujące w tej materii przepisy u.p.s. nie przewidują możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt

w domu pomocy społecznej, bowiem jednoznacznie określają kto, w jakiej kolejności, na jakich zasadach i w jakiej wysokości partycypuje w kosztach utrzymania osoby bliskiej w tej placówce. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż postępowanie w przedmiocie zwolnienia strony z odpłatności za pobyt ojca w DPS na podstawie art. 64 u.p.s. może być wszczęte dopiero wówczas, gdy decyzja ustalająca wysokość tej opłaty stanie się ostateczna. Jednocześnie Kolegium podniosło, iż sposób ustalania dochodu

z działalności gospodarczej, na potrzeby u.p.s., określony został w art. 8 ust. 5 pkt 1, natomiast powołany przez stronę w odwołaniu art. 8 ust.7 u.p.s. określa wyłącznie na podstawie jakich dokumentów ustala się dochód z działalności gospodarczej (zaświadczenie naczelnika właściwego urzędu skarbowego).

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 64, art. 103, art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. oraz przepisów postępowania – art. 7, art. 9, art. 77 i art. 107 k.p.a. Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia strona przytoczyła argumenty tożsame z tymi, jakie prezentowała w toku postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą

w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Istota niniejszej sprawy tkwi w ustaleniu prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej regulujących sposób ustalania opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania (art. 60 u.p.s.). Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta), o zasięgu powiatowym starosta, a o zasięgu regionalnym marszałek województwa, przy czym informacje o powyższym są ogłaszane w dziennikach urzędowych ww. podmiotów. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane.

W art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona

w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie.

Zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu,

małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. – w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium - w przypadku zaś osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez wymienione wyżej osoby.

W art. 61 ust. 3 u.p.s. przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z obowiązku tego nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, tj. mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni bądź wstępni. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Dodać należy, że zgodnie

z art. 64, osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można, na ich wniosek, zwolnić częściowo lub całkowicie z tej opłaty.

Stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej,

w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja

o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby.

Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualnie zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r.

w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 217, poz. 1837, zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie domów pomocy społecznej"), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych.

Są to bezsprzecznie dane niezbędne do wydania na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., I OSK 204/10, publ. cbois). Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 u.p.s. ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299).

Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z tych osób. Kreuje go nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 tej ww. ustawy, ale decyzja administracyjna

o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., I OSK 2726/12, wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., I OSK 653/12, publ. cbois).

Z powyższego jednoznacznie wynika, że w pierwszej kolejności w dniu kierowania do domu pomocy społecznej należy określić wysokość opłaty za pobyt,

a następnie w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. dążyć do określenia obowiązków osób bliskich pensjonariuszowi. Zawarcie takiej umowy ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższej opłaty, aniżeli przewidują to przepisy o minimalnych obciążeniach, o których mowa

w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.p.s. (por. W. Maciejko i P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 listopada 2012 r., II SA/Rz 861/12, publ. cbois). Nie tylko pensjonariusz, ale i jego bliscy zobowiązani muszą mieć pełną świadomość co do tego, kto i jakie opłaty będzie ponosił w związku ze skierowaniem krewnego do domu pomocy społecznej, aby dokonać świadomego wyboru, czy umieścić tam taką osobę, czy inaczej rozwiązać kwestię koniecznej opieki nad nią (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 czerwca 2012 r., II SA/Go 395/12, publ. cbois).

Dla ustalenia tej odpłatności nie mają znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej czy majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu

z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s.

Zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s., może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku. Nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. Aby mówić o opłacie zastępczej musi być uprzednio ustalona opłata podstawowa (wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r.,

I OSK 653/12, publ. cbois). Obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się więc zobowiązanemu na przyszłość, a nie w sytuacji, kiedy gmina ubiega się o zwrot należności uiszczonych za ten pobyt.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż decyzja o skierowaniu ojca skarżącej do DPS została wydana w dniu [...] kwietnia 2006 r., natomiast umieszczenie w DPS nastąpiło w dniu 27 maja 2006 r. na podstawie decyzji z dnia [....] maja 2006 r. W DPS w S pensjonariusz przebywał do dnia 30 maja 2012 r., a następnie decyzją z dnia 24 maja 2012 r. został skierowany do DPS "[...].

Z ww. decyzji nie wynika jednak, aby oprócz pensjonariusza ktoś inny był zobowiązany do ponoszenia opłat za jego pobyt w DPS, mimo iż organ wiedział

o niewystarczającej wysokości jego zasiłku stałego na ten cel. Już w pierwszym wywiadzie środowiskowym, przeprowadzonym z pensjonariuszem w dniu 1 marca 2006 r. (a więc jeszcze przed wydaniem decyzji o skierowaniu i umieszczeniu w DPS) organ

I instancji ustalił, że ma on cztery córki, z czego utrzymuje kontakt tylko z jedną z nich - U R. W dniu 27 kwietnia 2007 r. pracownik socjalny nawiązał kontakt ze skarżącą, która jednak odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego

i udzielenia informacji dotyczącej jej sytuacji dochodowej.

Z analizy akt administracyjnych wynika, że organ I instancji wielokrotnie zwracał się do skarżącej o przeprowadzenie u niej wywiadu środowiskowego, jednak z uwagi na brak jej współpracy z organem działania w tym zakresie okazały się bezskuteczne.

W piśmie z dnia 24 listopada 2008 r., doręczonym w dniu 22 grudnia 2008 r. (na adres stałego zameldowania strony, do rąk matki), skarżąca została wezwana do organu celem zawarcia umowy z art. 103 ust. 2 u.p.s., jednak taka umowa nie została jej przedstawiona.

Brak możliwości zawarcia ze skarżącą umowy cywilnej nie oznacza

z zasady utraty kompetencji organu do ustalenia obowiązku strony do partycypowania w kosztach utrzymania ojca skarżącej w DPS w drodze decyzji administracyjnej.

W takim wypadku muszą być zachowane zasady postępowania administracyjnego, gdyż na podstawie prawa administracyjnego, a nie przepisów prawa cywilnego następuje orzekanie w tym przypadku.

Zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości w przedmiotowej sprawie, co do tego, że ustalenie kontrolowanego zobowiązania skarżącej poprzedziło wadliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, skoro na etapie orzekania o umieszczeniu ojca w DPS nie ustalono osób zobowiązanych do ponoszenia częściowej odpłatności za ten pobyt. W konsekwencji materiały dotyczące sytuacji dochodowej skarżącej organ zaczął zbierać dopiero od lutego 2009 r., a postępowanie administracyjne zostało formalnie wszczęte w dniu 16 kwietnia 2010 r. Pierwsza decyzja ustalająca zobowiązanie skarżącej wydana została w dniu 21 kwietnia 2011 r., tj. pięć lat od umieszczenia pensjonariusza w DPS, zaś wydana na skutek jej uchylenia zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia 28 listopada 2012 r. podjęta została po ponad sześciu latach od tej daty, a nadto w czasie, gdy pensjonariusz opuścił już placówkę

w S. Organ administracji, dysponując także innymi środkami

i możliwościami poza tymi ze źródeł osobowych, nie dołożył należytej staranności przy ustaleniu, jaka jest faktyczna sytuacja dochodowa skarżącej. Podejmowane w tym zakresie czynności z udziałem organów podatkowych oraz ZUS, w ocenie Sądu, nie były kompleksowe, tylko wybiórcze, nieskoordynowane w czasie (sprzecznie z § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie domów pomocy społecznej) i w związku z tym nieefektywne.

Takim postępowaniem organ naruszył przepisy prawa materialnego, wynikające z u.p.s. (art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 3) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.

7-9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Jeśli organ nie ustalił zobowiązania skarżącej już w decyzji o skierowaniu jej ojca do DPS i ustaleniu odpłatności za pobyt na przyszłość, to strona nie powinna być zaskakiwana wysokością tej opłaty ustalaną na późniejszym etapie postępowania z mocą wsteczną.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji, wykonując wytyczne WSA

w Warszawie, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 311/13, ustalił odpłatność skarżącej od dnia 18 czerwca 2008 r. Mając na uwadze art. 153 p.p.s.a., organ miał rozważyć okoliczność, czy moment wystąpienia na drogę sądową w trybie powództwa o zapłatę nie stanowił o wezwaniu skarżącej do partycypowania w kosztach utrzymania ojca w DPS i czy ewentualnie nie można obciążyć skarżącej kosztami za okres od daty doręczenia odpisu pozwu w sprawie cywilnej. Zalecenie Sądu w żaden sposób nie przesądzało przyszłego rozstrzygnięcia

i nie wiązało organ konkretną datą.

W ocenie Sądu, organy administracji zbyt dowolnie przyjęły, że data 18 czerwca 2008 r. jest momentem, od kiedy skarżąca uzyskała wiedzę i miała świadomość, iż Prezydent domaga się zwrotu kosztów pobytu ojca w DPS. Tak jak już wyżej było wspomniane, skarżąca winna uzyskać wiedzę o wysokości odpłatności za pobyt ojca

w DPS oraz okresie płatności w oparciu o przepisy prawa administracyjnego, a nie innego postępowania, w tym cywilnego. Jeżeli organ ustalił, że pozew o zapłatę skarżącej nie został doręczony, to brak było podstaw, aby zgodnie z wytycznymi Sądu była możliwość ustalenia, że od tej daty skarżącą można ewentualnie obciążyć częścią kosztów za pobyt ojca w DPS. Dociekanie i ustalanie dalszych dat w oparciu o akta innego postępowania (cywilnego) jest zbyt daleko idące i nie znajduje potwierdzenia

w procedurze administracyjnej i orzecznictwie sądowym w odniesieniu do tego rodzaju spraw. Należy w tym miejscu zauważyć, że z poglądu zawartego w sprawie VIII SA/Wa 311/13, dotyczącego ewentualnej możliwości zobowiązania zstępnej do ponoszenia odpłatności od momentu doręczenia jej odpisu pozwu w sprawie toczącej się przed sądem powszechnym, WSA w Warszawie wycofał się przy okazji rozpoznawania sprawy siostry skarżącej – M K (wyrok z dnia 23 października 2014 r. w sprawie VIII SA/Wa 526/14, który jest prawomocny, Kolegium nie złożyło skargi kasacyjnej).

Mając na względzie art. 153 i art. 170 p.p.s.a., ocena prawna wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie.

Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego, w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw prawnych do zobowiązania skarżącej do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS za okres od 18 czerwca 2008 r. do 31 grudnia 2009 r., bowiem nie została jej doręczona pierwsza decyzja o umieszczeniu ojca w DPS oraz

o ustaleniu odpłatności z tego tytułu. W tej sprawie organy, wbrew określonemu w u.p.s. porządkowi, najpierw rozstrzygnęły o skierowaniu i umieszczeniu ojca skarżącej w DPS, ustaliły odpłatność tylko wobec pensjonariusza, a pozostałe koszty ponosiła Gmina (bez ustalenia, zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s., czy są inne osoby do tego zobowiązane na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy). Dopiero w dalszej kolejności zostało wszczęte postępowanie mające na celu ustalenie ewentualnych osób zobowiązanych do odpłatności za pobyt w DPS ojca skarżącej.

Tymczasem jak wynika z w.cyt. przepisów u.p.s. oraz rozporządzenia w sprawie domów pomocy społecznej, wydanie decyzji o skierowaniu danej osoby do DPS winno być poprzedzone postępowaniem, w ramach którego następuje ustalenie osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu w DPS. Natomiast Gmina pokrywa koszty pobytu pensjonariusza w sytuacji, gdy nie ma osób zobowiązanych lub nie można ich obciążyć tymi kosztami z uwagi na sytuację materialną (art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s.). Drugi obowiązek Gminy to zastępczy za osoby, które przestały się wywiązywać z ustalonego obowiązku lub nie zaczęły się w ogóle wywiązywać (art. 61 ust. 3 zd. 2 u.p.s.). W tej drugiej sytuacji obowiązek małżonka i krewnego ponoszenia części kosztów opłaty za umieszczenie pensjonariusza w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany w postaci umowy lub decyzji administracyjnej. Prawidłowa wykładnia przepisów cytowanych wyżej przez Sąd powinna doprowadzić do wniosku, że w chwili obecnej postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe, bowiem uchybieniami organu nie może być obciążona strona.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie nierozpoznania wniosku skarżącej

o zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów za pobyt ojca w DPS, Sąd za prawidłowe uznaje stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż postępowanie w tym przedmiocie może być wszczęte dopiero, gdy decyzja ustalająca wysokość opłaty stanie się ostateczna. Z ugruntowanego już w tym zakresie stanowiska sądów administracyjnych wynika bowiem, że zwolnienie z opłaty może dotyczyć jedynie sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Nie znając bowiem zakresu obowiązku strona nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też winna wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie

z nieustalonej jeszcze opłaty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt. VIII SA/Wa 801/10, publ.cbosa).

Sąd nie podzielił także stanowiska strony, iż okoliczność braku więzi z ojcem stanowi negatywną przesłankę orzeczenia o jej obowiązku partycypowania w kosztach pobytu w DPS, bowiem taka przesłanka nie występuje w art. 61 ust. 2 pkt 1

i 2 u.p.s., który statuuje ogólny obowiązek ponoszenia takich kosztów przez małżonka

i krewnych pensjonariusza.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i merytoryczne wskazówki Sądu oraz podjąć stosowne rozstrzygnięcie.