Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 451/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 3 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Asesor WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Anna Rudzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy K. I. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy K. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 /słownie: dwieście czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. orzeka, że § 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 zaskarżonej uchwały nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. [...] Wojewoda D., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8.03.1990r. ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 i 3 uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy K.. Podczas rozprawy pełnomocnik procesowy Wojewody D. sprecyzował, że przedmiotem skargi jest treść § 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w § 2 uchwały przyjęto, że "1. Za osoby spełniające warunki oddania w najem na czas nieoznaczony lokalu mieszkalnego uważa się:

1) osoby zamieszkałe w gminie K. przez okres co najmniej [...] lat poprzedzających datę złożenia wniosku o najem lokalu mieszkalnego,

2) osoby, które uprawnione są do lokalu zamiennego w przypadku wystąpienia zagrożenia budowlanego lub dotkniętych skutkami klęsk żywiołowych.

2. Lokale mieszkalne w budynkach stanowiących mieszkaniowy zasób gminy wynajmowane będą także osobom pozostającym w trudnych warunkach mieszkaniowych, tzn. gdy na jednego członka gospodarstwa domowego przypada mniej niż [...] m2 powierzchni mieszkalnej, a dochód miesięczny brutto nie przekracza 150 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% w gospodarstwie wieloosobowym oraz osobom posiadającym orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, całkowicie niezdolnym do pracy i egzystencji oraz częściowo niezdolnym do pracy.

3. Osoba ubiegająca się o przydział lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, nie może być właścicielem lub najemcą innego lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego."

Mocą § 2 ust. ł i 3 Rada Gminy ustaliła kryteria decydujące o przysługiwaniu mieszkańcom Gminy prawa do ubiegania się o przyznanie lokalu mieszkaniowego z zasobu gminnego. I tak za osobę spełniającą warunki do przyznania lokalu na czas nieoznaczony uznano osoby zamieszkałe na terenie Gminy od co najmniej [...] lat oraz osoby uprawnione do otrzymania lokalu zamiennego w przypadku wystąpienia zagrożenia budowlanego lub dotkniętych skutkami klęsk żywiołowych (§ 2 ust. 1). Osoba ubiegająca się o przydział nie może być jednak właścicielem lub najemcą innego lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 71, poz. 733 ze zm.) tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.

Stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Jak wynika z art. 21 ust. 3 ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu,

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy,

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego,

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach,

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej,

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy,

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej [...] m2.

Zakres kompetencji prawodawczej, udzielony przez ustawodawcę radzie gminy mocą art. 21 ust. 3 ustawy jest bez wątpienia bardzo szeroki. Ustawodawca bowiem tworzy otwarty katalog zagadnień powierzonych do unormowania, przewidując różnorodność problematyki polityki mieszkaniowej w zależności od warunków lokalnych. Prawidłowe jednakże wykonanie upoważnienia do uchwalenia zasad implikuje konieczność uwzględnienia w uchwale całokształtu stanu prawnego regulującego przedmiotową problematykę, wynikającego z przepisów bezwzględnie obowiązujących, których rada gminy nie może modyfikować. Ustawa zaś wskazuje expressis verbis w art. 4 ust. 2, iż gmina, posiadająca mieszkaniowy zasób, zobowiązana jest do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach, przy czym chodzi tu o gospodarstwa domowe wspólnoty samorządowej tj. mieszkańców konkretnej gminy. Ustawodawca zatem zakreślił krąg osób posiadających prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Należą doń - w myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy - mieszkańcy gminy mający "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe" i prowadzący gospodarstwa domowe o "niskich dochodach". Jednocześnie ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencję do unormowania wysokości dochodu gospodarstwa domowego decydującej o nabyciu prawa do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Chodzi tu naturalnie o wskazanie granicy maksymalnej osiąganego dochodu, powyżej której mieszkaniec konkretnej gminy nie ma prawa do ubiegania się o najem lokalu z gminnego zasobu z uwagi na możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych na wolnym rynku mieszkaniowym. Poza przesłanką niskiego dochodu i pozostawania mieszkańcem gminy prawodawca wprowadził także przesłankę posiadania "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych". W odróżnieniu od przesłanki wysokości osiąganego dochodu, której konkretyzację powierzono radzie gminy mocą art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, rada gminy nie ma jakiegokolwiek upoważnienia, ażeby w tekście uchwały definiować pojecie "wspólnoty samorządowej" i "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych". Wyrażenia te bowiem należą do pojęć ustawowych i kształtują, istotne z punktu widzenia jednostki, prawo najmu lokalu mieszkaniowego z gminnego zasobu. Znaczenie tych pojęć można zatem ustalać tylko i wyłącznie na gruncie przepisów powszechnie obowiązujących w kontekście konkretnego stanu faktycznego. Rada gminy nie może więc postanowić, iż prawo najmu przysługuje osobie, która zamieszkuje na terenie konkretnej gminy co najmniej [...] lat (jest to modyfikacja znaczenia ustawowego pojęcia "wspólnoty samorządowej" z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), ani też postanowić, iż prawo do najmu lokalu przysługuje osobie, która nie jest właścicielem lub najemcą innego lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego (norma taka modyfikuje znaczenie "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" z art. 4 ust. 2 ustawy). Należy podkreślić, że przesłanka "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" ma szeroki zakres treściowy. Posiadanie bowiem tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie zainteresowanego przesłanki "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych". Taki tytuł prawny może być bowiem obciążony wadą (czy to wynikającą z okoliczności o charakterze prawnym czy też faktycznym), która uniemożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionego. Zwrócił na to uwagę sam ustawodawca, który w art. 23 ust. 2 ustawy wprowadził przesłankę braku tytułu prawnego do lokalu jako jedno z kryterium przyznania lokalu socjalnego, a więc lokalu tej kategorii, która przeznaczona jest dla osób najbardziej potrzebujących pomocy ze strony wspólnoty samorządowej, u których zachodzi kwalifikowana postać niemożności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.

Przytoczony powyżej stan prawny wskazuje, iż krąg osób, którym gmina powinna stworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, zakreślony został jednoznacznie w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Krąg ten tworzy mianowicie "wspólnota samorządowa", czyli -jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - mieszkańcy gminy. Należy zauważyć, że pod pojęciem mieszkańca należy rozumieć - zgodnie z brzmieniem art. 25 Kodeksu cywilnego, osobą fizyczną przebywającą na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu niezależnie od długości okresu przebywania.

W odpowiedzi na skargę Gmina K. wniosła o jej oddalenie. W motywach stwierdzono, że regulacja prawna zawarta w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego daje gminie szeroki zakres kompetencji do unormowania, biorąc pod uwagę indywidualne, różne warunki lokalne poszczególnych gmin.

W art. 21 w/w ustawy zawarte jest uprawnienie rad gmin do określenia zasad i kryteriów wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jednocześnie ust. 3 art. 21 ustawy precyzuje zasady wynajmowania lokali z zasobu mieszkaniowego gminy stanowiąc, iż najważniejszym kryterium kwalifikowania osób uprawnionych do zawarcia umów najmu stanowi wysokość dochodu gospodarstwa domowego. Usytuowanie tego przepisu wśród innych kryteriów stanowi o jego nadrzędności.

Ustawodawca w art. 21 ust. 2 nie określił zamkniętego katalogu zasad, którymi gmina ma się kierować przy wynajmowaniu lokali z jej zasobu mieszkaniowego.

Jak słusznie podnosi strona skarżąca zgodnie z art. 4 ust. 1 tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Zadanie to polega na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb mieszkaniowych wspólnoty. Ustawodawca nałożył na gminę obowiązek urzeczywistnienia tych właśnie zapotrzebowań społecznych wspólnoty lokalnej, które są potrzebami dominującymi, a takimi bez wątpienia są potrzeby mieszkaniowe.

Chcąc zatem uczynić realnym ten obowiązek, Rada Gminy w zaskarżonej uchwale określiła zasady i kryteria wynajmu mieszkań z zasobu mieszkaniowego, ograniczając prawo do zawarcia umów najmu do stałych mieszkańców gminy. Wyłączenie osób, które posiadają tytuły prawne do innych lokali oparte jest na domniemaniu, iż potrzeby mieszkaniowe tychże osób są lub mogą być zaspokojone na innej drodze prawnej. Takie uregulowanie w uchwale nie stanowi przekroczenia uprawnień udzielonych przez ustawodawcę radzie gminy.

Art. 25 kodeksu cywilnego definiuje pojęcie i zakres miejsca zamieszkania osoby fizycznej, w którym decyduje faktyczne przebywanie w danej miejscowości oraz wewnętrzny zamiar stałego pobytu.

Jakkolwiek samo zameldowanie, które jest pojęciem prawa administracyjnego nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego tworzy jednak domniemanie, iż osoba zameldowana przebywa w danym miejscu (miejscowości) z zamiarem stałego pobytu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przepisy uchwały w zaskarżonym zakresie w sposób istotny naruszają art. 21 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 21.05.2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. nr 71, poz. 733 ze zm.). W § 2 ust. 1 pkt 1 znalazł się zapis, że " za osoby spełniające warunki oddania w najem na czas nieoznaczony lokalu mieszkalnego uważa się osoby zamieszkałe w gminie K. przez okres co najmniej [...] lat poprzedzających datę złożenia wniosku o najem lokalu mieszkalnego". W § 2 ust. 3 postanowiono, że "osoba ubiegająca się o przydział lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, nie może być właścicielem lub najemcą innego lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego".

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, należy do zadań własnych gminy. Gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przepis art. 21 ust. 3 ustawy stwierdza, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, powinny uwzględniać wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, warunki zamieszkiwania kwalifikujące do ich poprawy, kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu, a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach, tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej, zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. W § 2 ust. 1 pkt. 1 uchwały, Rada Gminy J. oznaczyła krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie mowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz lokalu socjalnego. Krąg tych osób wyczerpująco określa jednak ustawa w art. 4 ust. 1 i 2 stwierdzając, "że uprawnionymi są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie kryterium dochodowe". Pod pojęciem członków wspólnoty samorządowej należy rozumieć wszystkich mieszkańców gminy, a zgodnie z brzmieniem art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

W konkluzji można stwierdzić, że postanowienie § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały stwierdzające, że najem lokalu mieszkalnego przysługuje tylko tym spośród mieszkańców gminy, którzy przez oznaczony w uchwale okres czasu zamieszkują na terenie gminy, wprowadza nieuzasadniony prawnie podział mieszkańców gminy (wśród tych, którzy spełniają warunki do uzyskania najmu lokalu) i łączy z tym określone skutki. Przyjęte rozwiązanie eliminuje bowiem z możliwości najmu lokalu tych spośród mieszkańców gminy, którzy zamieszkują w niej ale przez okres krótszy niż podany w przedmiotowej uchwale mimo, iż mogą oni spełniać podstawowe kryteria uprawniające do uzyskania lokalu i zasobu gminy w drodze najmu. (por. wyrok NSA z 17.XI.2004, OSK 883/04, Lex nr 164541).

Trafnie również zakwestionowano postanowienie uchwały stanowiące, że prawo do najmu nie przysługuje osobie, która jest właścicielem lub najemcą innego lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego. Posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie przesądza jednoznacznie o braku po stronie zainteresowanego przesłanki "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" (art. 4 ust. 2 ustawy). Wniosek ten umacnia treść art. 23 ust. 2 ustawy, wprowadzająca przesłankę braku tytułu prawnego do lokalu jako kryterium ubiegania się o przyznanie lokalu socjalnego.

Ustosunkowując się do zarzutu Gminy K., że ustawodawca nie określił w art. 21 ust. 3 ustawy zamkniętego katalogu zasad, którymi gmina ma się kierować przy wynajmowaniu swych lokali, stwierdzić należy, że Rada Gminy poza kryteriami wymienionymi w pkt 1-7 wzmiankowanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, może stosownie do okoliczności uwzględnić w uchwale także inne jeszcze czynniki mające znaczenie przy wynajmie lokali, nie mogą one jednak pozostawać w sprzeczności z prawem. A taką właśnie sytuację kreują zaskarżone przepisy uchwały.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 152 w.w. ustawy orzeczono, że postanowienia § 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 zaskarżonej uchwały nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.