Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1981/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 1411
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1643/15 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 17 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na wyższe stanowisko służbowe uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1643/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 17 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na wyższe stanowisko służbowe, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję personalną z dnia 29 maja 2015 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Delegatury Centralnego Biura Antykorupcyjnego w [...] zwrócił się do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z wnioskiem personalnym o mianowanie M.S. na wyższe stanowisko służbowe "młodszy agent" z uposażeniem zasadniczym w kwocie 3.500 zł oraz premią w dotychczasowej wysokości.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego uwzględnił powyższy wniosek i decyzją personalną z dnia 29 maja 2015 r. nr [...], na podstawie art. 54 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1411 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o CBA") oraz § 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach służbowych (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1489) oraz § 1 i 2 § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1479), zwolnił M.S. starszego inspektora w Wydziale [...] Delegatury CBA w [...] z dniem 31 maja 2015 r. z zajmowanego stanowiska służbowego, z dniem 1 czerwca 2015 r. mianował na wyższe stanowisko służbowe młodszego agenta w Wydziale [...] Delegatury CBA w [...] oraz przyznał uposażenie miesięczne w wysokości 4.504,50 zł, które na dzień 1 czerwca 2015r. składa się: 1) uposażenie zasadnicze obejmujące stawkę uposażenia zasadniczego – 3.500 zł i kwotę 595 zł stanowiącą 17% stawki uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat; 2) premia w wysokości 10% uposażenia zasadniczego, o którym mowa w pkt 1, tj. kwota 409,50 zł.

W uzasadnieniu decyzji personalnej podał, że stanowi ona realizację w/w wniosku personalnego Dyrektora Delegatury CBA w [...] o mianowanie M.S. na wyższe stanowisko służbowe. W opinii kierownika jednostki organizacyjnej, funkcjonariusz posiada szeroki zakres wiedzy i umiejętności niezbędnych do realizacji obowiązków służbowych. Cechuje go bardzo wysoki poziom zaangażowania, a powierzone zadania wykonuje wzorowo i sumiennie, wykazując przy tym własną inicjatywę i kreatywność. Posiada odpowiednie wykształcenie i kwalifikacje zawodowe do pełnienia służby na stanowisku młodszego agenta w Wydziale [...] Delegatury CBA w [...].

W dniu 19 czerwca 2015 r. M.S. skierował do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją personalną z dnia 29 maja 2015 r. nr [...], w którym zarzucił:

1. naruszenie art. 54 ust. 4 ustawy o CBA w związku z § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach służbowych, poprzez awansowanie na stanowisko, które nie odzwierciedla w najmniejszym stopniu posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji zawodowych, tj. posiadania tytułu radcy prawnego;

2. naruszenie art. 54 ust. 4 ustawy o CBA w związku z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, tj. niewskazanie w decyzji kwalifikacji zawodowych w postaci tytułu radcy prawnego oraz faktu posiadania wykształcenia wyższego drugiego stopnia;

3. naruszenie art. 32 Konstytucji RP w zw. z § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinien spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach służbowych, poprzez:

a) nierówne traktowanie i stosowanie zakazanych praktyk dyskryminacyjnych, polegających na awansowaniu na stanowisko, które nie odzwierciedla w najmniejszym stopniu posiadanych kwalifikacji zawodowych o eksperckim charakterze w sytuacji, gdy inni funkcjonariusze posiadający niższe kwalifikacje są zatrudnieni na wyższych stanowiskach służbowych;

b) mianowanie na stanowisko służbowe, do zajmowania którego wystarczy posiadanie zaledwie średniego wykształcenia;

4. naruszenie § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego, dlaczego akurat przyznana została stawka uposażenia w wysokości 3 500 zł, podczas gdy przepis § 1 w/w rozporządzenia przewiduje możliwość przyznania na stanowisku młodszego agenta stawki do wysokości 3 800 zł.

Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji personalnej z dnia 29 maja 2015 r. nr [...] oraz wydanie decyzji mianującej na wyższe stanowisko służbowe, tj. na "starszy agent".

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego po rozpatrzeniu w/w wniosku decyzją z dnia 17 lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję personalną.

W uzasadnieniu decyzji podał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji personalnej z dnia 29 maja 2015 r. nr [...] stanowił art. 54 ust. 1 i 4 ustawy o CBA. Zgodnie z treścią w/w przepisów, Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Natomiast mianowanie na stanowisko służbowe odbywa się z uwzględnieniem wykształcenia i kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza.

Wskazał, że podstawę faktyczną wydania przedmiotowej decyzji personalnej stanowił wysoki poziom realizacji powierzonych zadań, wysoka efektywność służby funkcjonariusza oraz spełnianie przez funkcjonariusza minimalnych wymagań tak w zakresie wykształcenia, jak i kwalifikacji zawodowych jakie powinni spełniać funkcjonariusze pełniący służbę w CBA na stanowisku młodszego agenta. Wyjaśnił, iż z dyspozycji art. 54 ust. 4 ustawy o CBA wynika, że mianowanie na stanowisko służbowe odbywa się z uwzględnieniem wykształcenia i kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza. Wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych określa tabela stanowiąca załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach służbowych. Zgodnie z ww. tabelą, funkcjonariusz pełniący służbę na stanowisku "młodszy agent" powinien posiadać wykształcenie średnie, a w zakresie kwalifikacji zawodowych powinien odbyć szkolenie podstawowe oraz specjalistyczne. Z wykładni systemowej oraz funkcjonalnej art. 54 ust. 4 cyt. ustawy wynika, że użyte w tym przepisie pojęcia "wykształcenie" i "kwalifikacje zawodowe" oznaczają minimalne wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych dla danego stanowiska służbowego, które określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia. Przyjęcie odmiennej wykładni oznaczałoby, że każdy funkcjonariusz CBA, posiadający wykształcenie wyższe, powinien zajmować co najmniej stanowisko starszego agenta. Na dzień 3 lipca 2015 r. 90,08 % funkcjonariuszy CBA legitymuje się wykształceniem wyższym. Przy stanowisku "młodszy agent" należało ustalić wyłącznie, czy funkcjonariusz posiada wykształcenie średnie oraz czy odbył wymagane kursy. W związku z powyższym w tym postępowaniu kwestia posiadania przez M.S. tytułu radcy prawnego czy wykształcenia wyższego drugiego stopnia nie miała znaczenia.

Mianowanie na określone stanowisko służbowe jest uzależnione również od innych czynników takich jak: posiadanie doświadczenia zawodowego, stażu służby, ukończenia tematycznych szkoleń i kurów specjalistycznych, czy też efektywności służby. Stosowanie przepisu § 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Anty korupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach służbowych, przewidującego możliwość mianowania funkcjonariusza posiadającego wykształcenie średnie na stanowiska służbowe, na których wymagane jest posiadanie wykształcenia wyższego, ma w CBA charakter incydentalny i następuje po spełnieniu wszystkich przesłanek określonych w w/w przepisie. W strukturze etatowej CBA stanowiska służbowe "radca prawny" znajdują się wyłącznie w jednostkach organizacyjnych, mających swoją siedzibę w Warszawie. Nie ma zatem możliwości mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe najbardziej odpowiadające jego wykształceniu i kwalifikacjom, tj. radcy prawnego, z jednoczesnym pełnieniem służby w [...].

Ponadto organ wskazał, że na dzień podjęcia przez M.S. służby w CBA, tj. 26 lutego 2007 r. jego uposażenie wynosiło 3.249,00 zł brutto, natomiast na dzień 1 czerwca 2015 r. wynosi ono 4.504,50 zł brutto. W toku służby w CBA uposażenie funkcjonariusza wzrosło o 1.255,00 zł brutto.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego zaznaczył, że tabela stanowiąca załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, dla stanowiska "radca prawny" przewiduje możliwość przyznania stawki uposażania od 3.600 zł do 7.000 zł. Możliwe jest zatem zatrudnienie w CBA funkcjonariusza na stanowisku radcy prawnego ze stawką uposażenia zasadniczego w wysokości 3.600 zł i nie stanowiłoby to przejawu dyskryminacji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podtrzymał argumentację i zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2013 r., poz. 920) w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez brak uzasadnienia wysokości przyznanej stawki uposażenia zasadniczego oraz § 9 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 503), poprzez kilkukrotne nieawansowanie skarżącego na wyższe stanowisko służbowe w sytuacji, gdy po każdorazowym uzyskaniu pozytywnej opinii służbowej istniał prawny obowiązek mianowania go na wyższe stanowisko służbowe. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 17 lipca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 29 maja 2015 r., przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia i zobowiązanie go do wydania decyzji mianującej skarżącego na stanowisko służbowe "starszy agent", rozpoznanie skargi także pod nieobecność skarżącego, włączenie do materiału dowodowego akt sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1105/14, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz poinformowanie, w trybie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), właściwych organów zwierzchnich o wszystkich istotnych naruszeniach prawa, których dopuścił się Szef CBA.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., zaś w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podał m.in., że pomimo faktu, iż w decyzji personalnej z dnia 29 maja 2015 r. nr [...] jako podstawę prawną powołał art. 54 ustawy o CBA i zawarł pouczenie o przysługującym skarżącemu środku zaskarżenia, to wydana w niniejszej sprawie decyzja nie jest decyzją administracyjną, wbrew nazwaniu jej mianem "decyzji personalnej". W ocenie organu o tym, czy w sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnej, nie świadczy nazwa dokumentu, lecz jego treść, odczytywana w świetle obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 88 ustawy o CBA, funkcjonariuszowi, który osiąga znaczące wyniki w służbie, Szef CBA może udzielić następujących wyróżnień: 1) krótkoterminowego urlopu wypoczynkowego w wymiarze do 7 dni roboczych; 2) nagrody pieniężnej lub rzeczowej; 3) mianowania na wyższe stanowisko służbowe; 4) przedstawienia do orderu lub odznaczenia.

W rozpoznawanej sprawie Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, wydając zaskarżoną decyzję personalną, zastosował w istocie powołany wyżej przepis, tj. art. 88 pkt 3 ustawy o CBA, a zatem wyróżnił skarżącego, poprzez mianowanie go na wyższe stanowisko służbowe. W motywach decyzji personalnej podano, że funkcjonariusz posiada szeroki zakres wiedzy i umiejętności niezbędnych do realizacji obowiązków służbowych, cechuje go bardzo wysoki poziom zaangażowania, a powierzone zadania wykonuje on wzorowo i sumiennie, wykazując przy tym własną inicjatywę i kreatywność. Ponadto z uzasadnienia decyzji wynika, że w związku z powyżej przedstawioną oceną pracy funkcjonariusza, jego przełożony złożył stosowny wniosek o mianowanie go na wyższe stanowisko służbowe "młodszy agent" w jednostce organizacyjnej, w której dotychczas pełnił on służbę. Przepis art. 88 ustawy o CBA jest samoistną podstawą prawną, stwarzającą organowi możliwość wyróżniania funkcjonariuszy za ich wyjątkowe osiągnięcia w służbie. Stanowi normę prawną zezwalającą na szczególne uhonorowanie zasług funkcjonariusza. W tym sensie jest to przepis, który tylko Szefowi CBA pozwala kwalifikować jednostkowe osiągnięcia danego funkcjonariusza i to jedynie pod kątem interesu służby, albowiem norma ta nie zawiera jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych, które mogłyby indywidualizować ewentualne roszczenie funkcjonariusza o jej zastosowanie względem niego.

Istotne przy tym jest, że wyróżnienie mianowaniem na wyższe stanowisko służbowe w oparciu o art. 88 pkt 3 ustawy o CBA nie jest tożsame z mianowaniem funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o CBA. Są to całkowicie autonomiczne i niezależne podstawy prawne, świadczące o zupełnie innym charakterze obu tych przepisów. W pierwszym przypadku chodzi o wyróżnienie mianowaniem na wyższe stanowisko służbowe za "osiąganie znaczących wyników w służbie", mianowanie to ma charakter nagrodowy. W drugim przypadku mianowanie jest aktem administracyjnym, który tworzy stosunek służby pomiędzy funkcjonariuszem a urzędem (izbą), w której pełni on służbę. Przepis art. 54 ust. 1 ustawy o CBA dotyczy najczęściej sytuacji powstania stosunku służbowego funkcjonariusza w drodze mianowania na podstawie zgłoszenia do służby (art. 52 ust. 1 ustawy o CBA). Mianowanie, o którym tu mowa jest indywidualnym aktem administracyjnym, a więc tak jak w innych służbach mundurowych – jednostronnym, władczym działaniem organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1705/09, LEX nr 595275). Akt mianowania z art. 54 ustawy o CBA posiada wszystkie elementy decyzji administracyjnej. Rozstrzyga on sprawę indywidualną, polegającą na zawiązaniu pomiędzy osobą fizyczną a organem administracji publicznej stosunku służbowego. Akt ten jest skierowany do podmiotu spoza administracji publicznej, którym jest osoba fizyczna, wyrażająca wolę wstąpienia do służby. Organ administracji w jednostronny sposób kształtuje prawa i obowiązki funkcjonariusza. Rozstrzygnięcie co do treści aktu mianowania jest pozostawione woli organu administracji, jakim jest przełożony, a funkcjonariusz nie może "negocjować" treści tego dokumentu prawnego. Jak każda decyzja administracyjna, ten akt mianowania powinien zawierać określone w art. 107 § 1 K.p.a. obligatoryjne elementy decyzji.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego zauważył, iż akt wyróżnienia funkcjonariusza jest aktem władczym, co samo w sobie może być mylnie interpretowane przez osoby zainteresowane, które tego rodzaju akt będą chciały poddawać kontroli instancyjnej, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie. Jednak wyróżnienie, o którym mowa w art. 88 ustawy o CBA, nie ma charakteru roszczeniowego i to niezależnie od tego, czy tym wyróżnieniem w konkretnej sprawie jest mianowanie na wyższe stanowisko służbowe, jak w niniejszej sprawie, czy nagroda pieniężna, czy też przedstawienie do orderu lub odznaczenia. Wyróżnienie, jak sama nazwa wskazuje, jest aktem docenienia cudzych zasług i choć jego istota tkwi w uznaniowości, to nie zmienia to faktu, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wynikający jedynie z podległości służbowej. Treść art. 88 ustawy o CBA pozwala na taką konkluzję, gdyż wszystkie wymienione w nim rodzaje wyróżnień (pkt 1-4) wskazują w istocie na sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a., przepisów Kodeksu, w tym przepisów dotyczących decyzji administracyjnych, nie stosuje się, co oznacza, że akt wynikający z podległości służbowej nie podlega kontroli instancyjnej.

W konsekwencji Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego stwierdził, że sprawy z zakresu przyznania wyróżnienia nie są rozstrzygane na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie podlegają także kognicji sądów administracyjnych. W decyzji personalnej z dnia 29 maja 2015 r. nieprawidłowo pouczył funkcjonariusza, iż przysługuje mu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w decyzji z dnia 17 lipca 2015 r., że może złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją personalną o przyznaniu wyróżnienia w postaci mianowania na wyższe stanowisko służbowe powinien, na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Organ zatem błędnie uznał, iż w/w decyzje są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 K.p.a. W ocenie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, powyższe uchybienie nie może prowadzić do uznania wniesionej skargi za dopuszczalną. Zgodnie z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są bowiem właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż podniesione w skardze. W uzasadnieniu wyroku podał, że w sprawie jest niesporne, iż Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego jako podstawę prawną decyzji personalnej z dnia 29 maja 2015 r. wskazał art. 54 ust. 1, 3 i 4 ustawy o CBA. W uzasadnieniu tej decyzji odniósł do posiadanych przez M.S. kwalifikacji i wykształcenia. W zaskarżonej decyzji ponownie rozważał spełnienie przesłanek określonych w art. 54 cyt. ustawy. Natomiast w odpowiedzi na skargę stwierdził, że w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja personalna lecz akt wewnętrzny na podstawie art. 88 ustawy o CBA i nie ma do niej zastosowania tryb administracyjny. Wydając decyzją personalną z dnia 29 maja 2015r. stosując art. 88 pkt 3 powołanej ustawy, wyróżnił skarżącego mianowaniem na wyższe stanowisko służbowe. W motywach decyzji podał, że funkcjonariusz wykazał się dobrym przygotowaniem merytorycznym i praktycznym do realizacji ustawowych zadań CBA, zaś jego przełożony złożył stosowny wniosek o wyróżnienie funkcjonariusza, poprzez mianowanie go na wyższe stanowisko służbowe. Organ przyznał, że wprawdzie w decyzji tej zawarł pouczenie o przysługującym skarżącemu środku zaskarżenia, to jednak było ono nieprawidłowe. Środek odwoławczy, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługuje bowiem jedynie od decyzji administracyjnych, w rozumieniu art. 104 K.p.a., a taką nie jest "decyzja personalna" z dnia 29 maja 2015 r. Przepis art. 88 ustawy o CBA jest samoistną podstawą prawną, stwarzającą Szefowi Centralnego Biura Antykorupcyjnego możliwość wyróżniania funkcjonariuszy za ich wyjątkowe osiągnięcia w służbie. Stanowi normę prawną zezwalającą na szczególne uhonorowanie zasług funkcjonariusza. W tym sensie jest to przepis, który tylko Szefowi Centralnego Biura Antykorupcyjnego pozwala kwalifikować jednostkowe osiągnięcia danego funkcjonariusza i to jedynie pod kątem interesu służby, wszak norma ta nie zawiera jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych, które mogłyby indywidualizować ewentualne roszczenie funkcjonariusza o jej zastosowanie.

Sąd pierwszej instancji przyznał, iż należy zgodzić się z organem, że wyróżnienie poprzez mianowanie na wyższe stanowisko służbowe w trybie art. 88 pkt 3 ustawy o CBA nie jest tożsame z mianowaniem na wyższe stanowisko służbowe, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 tej ustawy. Są to całkowicie autonomiczne i niezależne podstawy prawne, świadczące o zupełnie innym charakterze obu tych przepisów. W pierwszym przypadku chodzi o wyróżnienie, poprzez mianowanie na wyższe stanowisko, za osiągnięcie znacznych wyników w służbie, a zatem mianowanie ma charakter nagrodowy, w drugim zaś przypadku mianowanie jest aktem administracyjnym, który tworzy stosunek pomiędzy funkcjonariuszem a urzędem, w którym pełni służbę.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie powinno budzić wątpliwości, że czym innym jest wyróżnienie, a czym innym przyznanie świadczenia, jednak z zaskarżonej decyzji jak z poprzedzającej ją decyzji personalnej takiego wniosku nie da się wyprowadzić. Akt wyróżnienia funkcjonariusza jest zapewne aktem władczym, co samo w sobie może być mylnie interpretowane przez osoby zainteresowane, które tego rodzaju akt będą chciały poddawać kontroli instancyjnej, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie. Wyróżnienie, o którym mowa w art. 88 ustawy o CBA, nie ma charakteru roszczeniowego i to niezależnie od tego, czy tym wyróżnieniem w konkretnej sprawie jest mianowanie na wyższe stanowisko, jak w niniejszej sprawie, czy też przedstawienie do orderu lub odznaczenia lub nagroda pieniężna. Wyróżnienie, jak sama nazwa wskazuje, jest aktem docenienia cudzych zasług i choć jego istota tkwi w uznaniowości, to nie zmienia to faktu, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wynikający jedynie z podległości służbowej. Treść art. 88 ustawy o CBA pozwala na taką konkluzję, wszak wszystkie wymienione w nim rodzaje wyróżnień (pkt 1-4) wskazują w istocie na sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a., przepisów Kodeksu, w tym przepisów dotyczących decyzji administracyjnych, nie stosuje się, co oznacza, że akt wynikający z podległości służbowej nie podlega kontroli instancyjnej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ zmienił swoje stanowisko w sprawie dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, chociaż wcześniej mógł skorygować swój błąd na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak tego nie uczynił. Konwalidowanie rozstrzygnięcia organu i jego uzasadnienia w odpowiedzi na skargę jest niedopuszczalne.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

W dniu 25 marca 2016 r. M.S. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uzupełnienie i wykładnię wyroku z dnia 22 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1643/15. W uzasadnieniu wniosku o uzupełnienie wyroku wskazał m.in., że nie posiada on wskazań co do dalszego postępowania, ani nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej. Ponadto nie wynika z niego, jakiego naruszenia przepisów prawa dopuścił się organ. Odnosząc się natomiast do wniosku o wykładnię wyroku stwierdził, że z jego uzasadnienia nie wynika, jaki pogląd ma Sąd na niniejszą sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1643/15 odmówił uzupełnienia wyroku (pkt 1) oraz odmówił wykładni wyroku (pkt 2).Uzasadniając odmowę uzupełnienia wyroku wskazał, że zgodnie z art. 157 § 1 P.p.s.a., instytucja uzupełnienia wyroku może dotyczyć jedynie ściśle określonych kwestii, które – co istotne – odnoszą się wyłącznie do sentencji tego wyroku, nie zaś do ich uzasadnienia. Strona może żądać uzupełnienia wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu, np. rozstrzygnięcia w trybie art. 152 P.p.s.a lub co do kosztów postępowania. W niniejszej sprawie Sąd w wyroku z dnia 22 lutego 2016 r. orzekł o całości skargi, uznając, że podlega ona uwzględnieniu i z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję personalną. Przepisy P.p.s.a. nie obligowały Sądu do zamieszczenia w wyroku żadnego dodatkowego rozstrzygnięcia. Zakres uzupełnienia wyroku, jakiego domaga się skarżący, nie mieści się w określonym w art. 157 § 1 P.p.s.a. katalogu okoliczności, których wystąpienie upoważnia do złożenia wniosku o uzupełnienie orzeczenia. Odnosząc się do wniosku skarżącego o wykładnię wyroku podał, że stosownie do treści art. 158 P.p.s.a., konieczność dokonania wykładni wyroku zachodzi wówczas, gdy jego treść jest sformułowana w sposób niejasny, który może budzić wątpliwości co do samego rozstrzygnięcia, a także sposobu jego wykonania. Ponadto wykładnia wyroku nie może prowadzić do reinterpretacji uzasadnienia, czy jego poszerzenia o inne, istotne zdaniem wnioskodawcy, elementy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, bowiem sentencja, jak i uzasadnienie, wyroku nie nasuwają żadnych wątpliwości. Sentencja wyroku czytelnie określa przedmiot skargi, której postępowanie dotyczy, a także jednoznacznie wskazuje sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie budzą też wątpliwości powołane w uzasadnieniu motywy oraz podstawa prawna rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżącego brak jest zatem potrzeby dokonania wykładni treści w/w wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.S. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1411 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o CBA"), § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach służbowych (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1489), poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji był zobligowany do uchylenia skarżonych decyzji z powodu naruszenia w/w przepisów, bowiem skarżący został awansowany na stanowisko, które nie odzwierciedla w najmniejszym stopniu jego kwalifikacji, tj. posiadania eksperckich kwalifikacji w postaci tytułu radcy prawnego;

2) naruszenie art. 54 ust. 4 ustawy o CBA w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji był zobligowany do uchylenia skarżonych decyzji z powodu wskazanego wyżej naruszenia, ponieważ skarżone decyzje nie zawierały uzasadnienia faktycznego i prawnego, poprzez brak wskazania w nich kwalifikacji zawodowych skarżącego, tj. m.in. posiadania tytułu radcy prawnego oraz niewskazaniu w w/w decyzjach posiadanego wykształcenia, tj. wykształcenia wyższego drugiego stopnia;

3) naruszenie art. 54 ust. 4 ustawy o CBA w zw. z § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach służbowych w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji był zobligowany do uchylenia skarżonych decyzji z powodu naruszenia w/w przepisu, gdyż:

a) organ dopuścił się wobec skarżącego nierównego traktowania i stosowania zakazanych praktyk dyskryminacyjnych, co znalazło swój wyraz w awansowaniu go na stanowisko, które nie odzwierciedla w najmniejszym stopniu jego kwalifikacji, tj. posiadania tytułu radcy prawnego, w sytuacji, gdy inni funkcjonariusze posiadający niższe kwalifikacje niż skarżący, w tym w szczególności byli policjanci, zatrudnieni są w Delegaturze CBA w [...] na wyższych stanowiskach służbowych;

b) organ mianował skarżącego na stanowisko służbowe, do zajmowania którego wystarczy posiadanie zaledwie średniego wykształcenia, w sytuacji, gdy nawet na stanowisku naczelnika wydziału wystarczające jest posiadanie wykształcenia wyższego pierwszego stopnia (np. licencjat) i to dodatkowo, gdy w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym na stanowiskach wyższych od zajmowanego obecnie przez skarżącego (nawet na stanowisku agenta specjalnego), zatrudnione są aktualnie osoby posiadające zaledwie średnie wykształcenie, w tym w szczególności byli policjanci (na mocy § 3 w/w rozporządzenia).

4) naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji był zobligowany do uchylenia skarżonych decyzji z powodu naruszenia w/w przepisu, gdyż:

a) organ dopuścił się w stosunku do skarżącego nierównego traktowania w porównaniu z innymi funkcjonariuszami Delegatury CBA w [...], znajdującymi się w podobnej sytuacji prawnej i faktycznej, co znajduje swój wyraz w zatrudnieniu go na stanowisku młodszego agenta, w sytuacji, gdy inny funkcjonariusz zatrudniony w tej samej komórce organizacyjnej Delegatury CBA w [...] i wykonujący takie same zadania zatrudniony jest na stanowisku o trzy stopnie wyższym niż skarżący, tj. na stanowisku agenta specjalnego.

b) organ dopuścił się w stosunku do skarżącego stosowania zakazanego kryterium dyskryminacyjnego, z uwagi na fakt, że nie posiada on przymiotu byłego policjanta i z tego powodu jest gorzej traktowany, co znajduje swój wyraz w tym, że nowo przyjmowani do służby w Delegaturze CBA w [...] byli policjanci, nieposiadający niejednokrotnie żadnego doświadczenia w ściganiu przestępczości korupcyjnej, mianowani są na stanowisko co najmniej agenta, w sytuacji, gdy skarżący, posiadając ponad ośmioletni staż służby, jest zatrudniony na niższym stanowisku, tj. na stanowisku młodszego agenta;

5) naruszenie art. 88 pkt 3 ustawy o CBA, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w/w przepis miał zastosowanie w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji awansowej i że był podstawą do wydania skarżonych decyzji, tj. był podstawą do mianowania skarżącego na wyższe stanowisko służbowe (młodszy agent);

6) naruszenie § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2013 r., poz. 920) w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji był zobligowany do uchylenia skarżonych decyzji z powodu naruszenia w/w przepisów, gdyż decyzje te nie zawierały jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego, dlaczego akurat stawka uposażenia w wysokości 3.500 zł (a nie inna) jest adekwatna dla wykształcenia i kwalifikacji zawodowych skarżącego, mimo że § 1 w/w rozporządzenia przewiduje możliwość ukształtowania uposażenia zasadniczego nawet na poziomie 3.800 zł;

7) naruszenie § 9 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 503), poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji był zobligowany do uchylenia skarżonych decyzji z powodu naruszenia tego przepisu, gdyż organ kilkukrotnie nie awansował skarżącego na wyższe stanowisko służbowe, w sytuacji, gdy po każdorazowym uzyskaniu pozytywnej opinii służbowej istniał prawny obowiązek awansowania go na wyższe stanowisko służbowe;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 134 § 2 P.p.s.a., poprzez wydanie niekorzystnego dla skarżącego wyroku, na skutek którego, z obrotu prawnego wyeliminowano korzystne dla niego decyzje awansowe, nie zobowiązując jednocześnie organu do wydania – o co skarżący wnosił w skardze – decyzji mianującej go na wyższe stanowisko służbowe, tj. starszego agenta;

2) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewskazanie przez Sąd pierwszej instancji, po uchyleniu skarżonych decyzji, dyspozycji dotyczących sposobu dalszego postępowania dla organu;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuchylenie skarżonych decyzji z powodu naruszeń prawa materialnego, wskazanych w skardze do Sądu pierwszej instancji oraz wymienionych powyżej;

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie skarżonych decyzji z powodu naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, których dopuścił się organ tj.;

- naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy;

- naruszenia art. 8 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej;

- naruszenia art. 11 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy;

- naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, polegające na nieustosunkowaniu się w żaden sposób do większości zarzutów podniesionych we wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, tj. nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący;

- naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 29 maja 2015 r. i odmowę jej uchylenia, w sytuacji, gdy pomimo istnienia naruszeń prawa wskazanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, winna być ona uchylona na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.;

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż Sąd pierwszej instancji nie wskazał jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania, które toczyło się przed organem i które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie mogłoby być podstawą do uchylenia skarżonych decyzji.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uwzględnienie w jego uzasadnieniu wszystkich zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, wskazanych w skardze do Sądu pierwszej instancji oraz uznanie, że wskazana w wyroku podstawa uchylenia skarżonych decyzji, tj. zmiana stanowiska organu na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, a więc dopiero w odpowiedzi na skargę, jako podstawa uchylenia skarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest błędna. Ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny nietrafności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. zarzutu bezpodstawnego zastosowania art. 88 pkt 3 ustawy o CBA, tj. uznania słuszności poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że Szef CBA wydał decyzje awansową na podstawie art. 88 pkt 3 ustawy o CBA, a nie na podstawie art. 54 ust. 1 tej ustawy, wniósł o uchylenie wyroku w całości z powodu nieważności postępowania, tj. niedopuszczalności drogi sądowej i umorzenie postępowania sądowoadministacyjnego. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał argumentację mającą wykazać słuszność podniesionych w niej zarzutów.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy uznać za zasadny. Przypomnieć należy, iż wymieniony przepis określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa stanowi tylko uzasadnienie spełniające warunki określone ustawą.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyroki NSA z dnia: 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10, z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego i realizuje istotne funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Ograniczenie się przez wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku do powtórzenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji, bez szczegółowego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem, której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania określonego przepisu prawnego w okolicznościach stanu faktycznego sprawy.

Taki sposób uzasadnienia wyroku, nie służy realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej, która swoim zakresem obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia. Jeżeli skarżący bądź organ dowodząc swoich racji wspiera je konkretnymi argumentami, na przykład z zakresu odnoszącego się do określonego rodzaju wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Jej zaniechanie stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyroki NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1832/09).

O naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., można zatem mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Oznacza to, że orzeczenie Sądu pierwszej instancji nie będzie poddawało się takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09, z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13 publ. CBOSA).

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby jednoznacznie wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 P.p.s.a., dlaczego stwierdził naruszenie przez organ administracji stosownych przepisów prawa.

Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów (...). W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. W uzasadnieniu powinna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2005, str.452-453).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z punktu widzenia przedstawionych uwag, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wyjaśnia w sposób, w jaki powinno to czynić, powodów, dla których uznano, że kontrolowane decyzje Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego są niezgodne z prawem.

W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie zamierza podważyć ustalenia faktyczne organu oraz ich ocenę na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powinien w uzasadnieniu wyroku w sposób jasny i precyzyjny wskazać, które przepisy regulujące przebieg postępowania administracyjnego zostały naruszone oraz na czym ono polegało, a także określić prawdopodobieństwo oddziaływania tych naruszeń na wynik postępowania administracyjnego.

Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że zawiera ono jedynie powołanie treści art. 54 oraz art. 88 ustawy o CBA oraz przedstawienie stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, w którym podano, że wprawdzie w decyzji będącej przedmiotem kontroli jako podstawę jej wydania wskazano art. 54 ustawy o CBA, to w istocie była ona oparta na podstawie art. 88 pkt 3 tej ustawy. Stanowiła zatem akt wewnętrzny, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji od tego rodzaju aktu skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił przedstawioną przez organ interpretację obu powołanych wyżej przepisów. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ zmienił swoje stanowisko w sprawie dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, chociaż wcześniej mógł skorygować swój błąd na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak tego nie uczynił. Stwierdził, że konwalidowanie rozstrzygnięcia organu i jego uzasadnienia w odpowiedzi na skargę jest niedopuszczalne. Następnie wskazał, że z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję personalną z dnia 29 maja 2015r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prawidłowo uznał, że zmiana przez organ stanowiska w sprawie, które pozostaje w całkowitej sprzeczności ze stanowiskiem zaprezentowanym w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu kwestionowanych decyzji, dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, jest niedopuszczalna. Pismo to nie może uzupełniać decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne.

Przede wszystkim jednak stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii w kontekście stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Podzielił jedynie rozważania organu co do niedopuszczalności skargi w stosunku do aktu wydanego na podstawie art. 88 ustawy o CBA, przyjął jednak swoją kognicję w niniejszej sprawie, gdyż skargę uwzględnił. Przy czym uchylając obie decyzje w istocie nie rozważył, na której z dwóch omawianych podstaw prawnych zostały one wydane (art. 54 czy art. 88 pkt 3 ustawy o CBA). Przyjmując, że stanowił ją przepis art. 54 ustawy o CBA - rozstrzygając na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie podał dlaczego stwierdził naruszenie innych przepisów postępowania (jakich) które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 141 § 4 zd. drugie P.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona i skarga ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji nie zawarł jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania. Z uwagi na charakter sprawy i podnoszone przez skarżącego zarzuty było to niewątpliwie nader istotne. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie wyjaśnia z jakich powodów uchylono obie decyzje wydane w sprawie. W istocie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził kontroli sposobu prawnej kwalifikacji faktów uznanych przez organ za ustalone, co odnieść należy do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym do kontroli ich wykładni i zastosowania.

Powyższe wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku są na tyle istotne, że uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej.

Z tego względu ocena zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które stanowią odzwierciedlenie procesowe koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżącego, byłaby przedwczesna.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.