Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 448/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 79 ust. 1 i 4, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
article: art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c, ust. 3, art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 573
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.
article: par. 2 pkt 3 i par. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 926
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być  finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - t. j.
article: art. 88 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 2, art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Rady Powiatu w Szczecinku z dnia 25 lutego 2022 r. nr XLVIII/324/2022 w przedmiocie określenia zadań, na które przeznacza się środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w roku 2022 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2022 r. Rada Powiatu w S. na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.) w związku z art. 35a ust. 1 oraz art. 35a ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.) określiła zadania, na które przeznacza się środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w roku 2022.

W uchwale określono zadania, na które przeznacza się wspomniane środki przekazane Powiatowi S. przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zgodnie z § 3 tej uchwały, środki, o których mowa w § 1 w łącznej kwocie [...]zł "przeznacza się na zadania i w kwotach określonych w załączniku do uchwały". Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu S. (§ 3 uchwały). W § 4 ustalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł A. Z. domagając się "uchylenia zaskarżonej uchwały w całości" oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 35a ust. 4 w zw. z art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c) ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a nadto § 2 pkt 3) w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych poprzez:

1. bezprawne wyodrębnienie w punkcie II lit. b) uchwały nieznanych ustawodawcy dwóch zadań w ramach jednego zadania "zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny" w postaci:

- zadania "zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny przez osoby niepełnosprawne" oraz

- "zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny przez osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą"

podczas gdy zarówno z ustawy o rehabilitacji zawodowej jak i rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. wynika, że jest to tożsame zadanie, a same zadania na podstawie delegacji ustawowej z art. 35a pkt 4 tej ustawy zostały precyzyjnie określone w § 2 ww. rozporządzenia,

2. a limine dyskryminujące traktowanie osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą na rzecz osób niepełnosprawnych, poprzez wyłączenie ich w ogóle z możliwości uzyskania dofinansowania i nieprzyznania ani złotówki w budżecie na wskazane zadanie,

3. brak zabezpieczenia środków finansowych na realizację zadania pomimo złożenia wniosku przed otrzymaniem środków z PFRON (zgodnie z § 12 pkt 1 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r.),

4. całkowicie wadliwe ustalenie, że dofinansowanie zakupu sprzętu rehabilitacyjnego przez osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą na rzecz osób niepełnosprawnych jest odrębnym dofinansowaniem (zadaniem), podczas gdy jest to tożsame dofinansowanie, zatem niniejszy wniosek winien zostać rozpatrzony w oparciu o pkt II lit. b) zaskarżonej uchwały w ramach środków przeznaczonych na wskazane zadanie ([...],00 zł).

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że jako przedsiębiorca prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą związaną z rehabilitacją osób niepełnosprawnych w dniu [...] listopada 2021 r. złożył do Starosty [...], na podstawie art. 35a ust. 4 w zw. z art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c) oraz lit. e) ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych a także § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, wniosek o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON na zakup specjalistycznego sprzętu rehabilitacyjnego umożliwiającego jej prowadzenie rehabilitacji osób niepełnosprawnych.

W dniu [...] marca 2022 r. organ wydał decyzję odmawiającą skarżącemu udzielenia dofinansowania, a podstawą tej decyzji była zaskarżona uchwała z dnia [...] lutego 2022 r. Powyższe, zdaniem skarżącego, uzasadnia jego interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały.

Zdaniem strony, uchwała ma charakter całkowicie dyskryminacyjny. Rozróżnienie i dyskryminacja podmiotów uprawnionych do otrzymania dofinansowania na zakup sprzętu rehabilitacyjnego poprzez nieprzewidzenie ani złotówki w budżecie na realizację zadań publicznych, pomimo złożonych uprzednio wniosków stanowi rażące naruszenie konstytucyjnej zasady równości. Brak jest przy tym podstaw do rozróżnienia wskazanych zadań z uwagi na sam krąg podmiotowy. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d) ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny traktowane jest jako jedno zadanie. Także w § 2 pkt 1 oraz w § 5 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. nie wprowadzono podziału na osoby niepełnosprawne oraz osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą związaną z rehabilitacją osób niepełnosprawnych lecz potraktowano zaopatrzenie w sprzęt rehabilitacyjny jako jeden rodzaj zadań powiatu.

Dodatkowo, o jednolitości wskazanego zadania polegającego na zaopatrzeniu w sprzęt rehabilitacyjny świadczy treść § 5 wspomnianego wyżej rozporządzenia, w którym posłużono się ogólną kategorią główną "zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny", rozbijając jedynie krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania dofinansowania w ramach jednak tożsamego zadania.

Sztuczne dzielenie wskazanego zadania na dwa (bez jakiejkolwiek podstawy prawnej dla dokonania takiego podziału), przy jednoczesnym nieprzewidzeniu jakichkolwiek środków finansowych na realizację wyodrębnionego zadania – pomimo złożenia wniosku jeszcze w 2021 r. stanowi, zdaniem skarżącego, przejaw rażącej dyskryminacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu powiatu i posiada charakter przepisu szczególnego. Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez radę powiatu. Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie określenia zadań, na które przeznacza się środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przyznanych na realizację zadań ustawowych z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Jednakże, zdaniem organu, wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 87 ust. 1 wspomnianej ustawy nie zostały spełnione. Interes prawny wymieniony w tym przepisie polega na istnieniu powiązania między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną. Powyższy związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem jedynie hipotetyczne lub historyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący lub w interesie ogólnym.

W ocenie organu, skarżący nie jest bezpośrednim adresatem uchwały. Nie zawiera ona żadnych norm prawnych dotyczących sfery praw i obowiązków skarżącego. To, że taka uchwała mogłaby być podstawą do wydania decyzji administracyjnej w przyszłości z korzyścią lub z niekorzyścią dla skarżącego, jest sytuacją hipotetyczną, a taka sytuacja nie może być podstawą do przyjęcia, że zachodzi aktualny, realny i indywidualny interes skarżącego.

Organ dodał, że jak wynika z delegacji ustawowej zawartej w art. 35a ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, Rada Powiatu jest uprawniona do podjęcia uchwały, w której może wskazać, czy przekazuje środki z PFRON na wszystkie czy tylko niektóre z zadań wymienionych w ust. 1. Z kolei § 1 ust. 1 rozporządzenia z 25 czerwca 2002 r., nie wprowadza zasady ich obligatoryjnego finansowania. O wyborze zadań i wysokości środków na ich dofinansowanie decyduje specyfika potrzeb występujących w danym powiecie.

Organy administracji dysponując określonymi funduszami na realizację zadań, w tym m.in. zadania z § 5 wspomnianego rozporządzenia, winny rozdzielić je jak największej liczbie uprawnionych. Organ nie może więc zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości, a przyznając określone świadczenia musi kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniać potrzeby osób korzystających z pomocy.

Zdaniem organu, na uwagę zasługuje fakt, że powyższy sprzęt wykorzystywany przy zabiegach rehabilitacyjnych nie znajduje dofinansowania ewentualnych zabiegów w ramach NFZ, co za tym idzie istnieje duże prawdopodobieństwo, że zabiegi będą wykonywane odpłatnie, a koszty za nie poniesie pacjent, w tym również osoba niepełnosprawna, która bardzo często boryka się z brakiem środków finansowych na podstawowe potrzeby życiowe. Wobec powyższego, nie znajdują żadnego uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej a także art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminację skarżącego.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 czerwca 2022 r., skarżący został zobowiązany do sprecyzowania skargi w zakresie wykazania i udokumentowania interesu prawnego, z którego wywodzi możliwość złożenia skargi na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] lutego 2022 r.

W odpowiedzi na to wezwanie, skarżący nadesłał odpis decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2022 r., którą odmówiono mu przyznania dofinansowania do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego przez osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w 2022 r. z uwagi na brak środków finansowych.

Skarżący dołączył ponadto odpis postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2022 r. o zawieszeniu postępowania odwoławczego w sprawie z odwołania A. Z. od opisanej wyżej decyzji z dnia [...] marca 2022 r. Z treści uzasadnienia tego postanowienia wynika, że Kolegium uznało zawieszenie postępowania za konieczne z uwagi na to, że wydanie decyzji w sprawie przyznania dofinansowania do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego przez osoby prowadzące działalność gospodarczą, ze środków PFRON w 2022 r. uzależnione jest od pozostawania w mocy zaskarżonej uchwały, która stanowi zasadniczą podstawę rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w sprawie określenia zadań, na które przeznacza się środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w roku 2022.

W myśl art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526), uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Nie każda bowiem wadliwość uchwały organu powiatu jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 79 ust. 4 wspomnianej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe uregulowania, stwierdzić należy, że dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontrolowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ powiatu konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu, nie ulega wątpliwości, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, jak również, że interes ten został naruszony skoro w oparciu właśnie o tę uchwałę Starosta [...] wydał w dniu [...] marca 2022 r. decyzję nr [...], którą odmówiono A. Z. przyznania dofinansowania do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego przez osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w 2022 r. z uwagi na brak środków finansowych. Jak wskazał w uzasadnieniu tej decyzji Starosta, w uchwale nr [...] Rady Powiatu w S. z dnia [...] lutego 2022 r. nie przeznaczono środków finansowych na dofinansowanie tego typu zakupów.

Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie, jednak postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2022 r. zawieszono postępowanie odwoławcze w sprawie z odwołania A. Z. od opisanej wyżej decyzji z dnia [...] marca 2022 r. Z treści uzasadnienia tego postanowienia wynika, że Kolegium uznało zawieszenie postępowania za konieczne z uwagi na to, że wydanie decyzji w sprawie przyznania dofinansowania do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego przez osoby prowadzące działalność gospodarczą, ze środków PFRON w 2022 r. uzależnione jest od pozostawania w mocy zaskarżonej uchwały, która stanowi zasadniczą podstawę rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się z organem, że mamy do czynienia z sytuacją hipotetyczną i nie zachodzi w tym wypadku aktualny, realny i indywidualny interes skarżącego.

W sprawie bezspornym jest, że skarżący należy do podmiotów, którym może zostać przyznane dofinansowanie z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podstawie art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.) w zw. z § 2 pkt 3 i § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 926 ze zm.).

W myśl wspomnianego wyżej art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c) cytowanej ustawy, do zadań powiatu należy dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast zgodnie z art. 35a ust. 3 tej ustawy, rada powiatu w formie uchwały określa zadania, na które przeznacza środki określone w art. 48 ust. 1 pkt 1. Z kolei wskazany art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że Środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu tego Funduszu

samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy - według algorytmu.

Zgodnie z § 2 pkt 3 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r., ze środków Funduszu mogą być finansowane w części lub całości wymienione w tym przepisie rodzaje zadań, w tym m.in. zaopatrzenie w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie w § 5 tego rozporządzenia wymieniono podmioty, które mogą ubiegać się o dofinansowanie ze środków Funduszu zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny. Do podmiotów tych należą: 1) osoby niepełnosprawne stosownie do potrzeb wynikających z niepełnosprawności, jeżeli:

a) przeciętny miesięczny dochód, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, podzielony przez liczbę osób we wspólnym gospodarstwie domowym, obliczony za kwartał poprzedzający miesiąc złożenia wniosku, nie przekracza kwoty:

– 50% przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy, zwanego dalej "przeciętnym wynagrodzeniem", na osobę we wspólnym gospodarstwie domowym,

– 65% przeciętnego wynagrodzenia w przypadku osoby samotnej,

b) zachodzi potrzeba prowadzenia rehabilitacji w warunkach domowych przy użyciu tego sprzętu;

2) jeden raz w roku - osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli prowadzą działalność związaną z rehabilitacją osób niepełnosprawnych przez okres co najmniej dwóch lat przed dniem złożenia wniosku oraz udokumentują posiadanie środków własnych lub pozyskanych z innych źródeł na sfinansowanie przedsięwzięcia w wysokości nieobjętej dofinansowaniem ze środków Funduszu.

Skarżący, prowadząc działalność gospodarczą związaną z rehabilitacją osób niepełnosprawnych (co najmniej od 2 lat przed złożeniem wniosku), niewątpliwie należy do grupy osób, które mogą starać się o powyższe dofinansowanie. Jednakże Rada Powiatu [...] wprowadzając w uchwale z dnia [...] lutego 2022 r., nie wynikający z cytowanych przepisów - podział zadania określonego w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jako dofinasowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów na dwa osobne zadania określone jako:

1. dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów oraz

2. dofinansowanie zakupu sprzętu rehabilitacyjnego dla osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej

i przeznaczając na to ostanie zadanie "0 zł" pozbawiła w istocie skarżącego możliwości uzyskania takiego dofinansowania niezależnie od tego czy spełnia wszystkie wymogi niezbędne do jego przyznania czy też nie.

W ocenie Sądu, należy przyznać rację skarżącemu, że zarówno ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jak i rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przewidują wśród zadań powiatu, które mogą być finansowane z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych – zaopatrzenie w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów - bez podziału pod kątem podmiotów, które owo dofinansowanie mogą uzyskać. Tymczasem Rada w zaskarżonej uchwale wprowadziła sztuczny podział tego zadania – określonego w art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - na dofinansowanie zaopatrzenia ww. osób niepełnosprawnych i dofinansowanie zakupu sprzętu rehabilitacyjnego dla osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.

Słusznie też wskazuje skarżący, że w rozporządzeniu z dnia 25 czerwca 2002 r. (wydanym na podstawie art. 35a ust. 4 ww. ustawy) zadanie to zostało określone w taki sam sposób jak w ww. ustawie – jako jedno zadanie, a jedynie w § 5 ust. 1 tego rozporządzenia określono dwie grupy podmiotów, które o dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny mogą się ubiegać.

Wprowadzenie zatem w punkcie II lit. g) zaskarżonej uchwały zadania nieprzewidzianego w opisanych wyżej aktach prawnych niewątpliwie stoi w sprzeczności z zapisami cytowanego powyżej art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c) ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z § 2 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że powyższe naruszenie prawa należy uznać za istotne.

Na marginesie jedynie należy zauważyć, że argument organu dotyczący wykorzystywania przedmiotowego sprzętu przy zabiegach rehabilitacyjnych nieznajdujących dofinansowania w NFZ (których koszty poniosą pacjenci) jest co najmniej niezrozumiały. Taka sytuacja zachodzić może bowiem w każdym przypadku, gdy o sprzęt rehabilitacyjny występuje osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą. Jednak ustawodawca pomimo to przewidział możliwość dofinansowania zaopatrzenia we wspomniany sprzęt tej grupy osób bez wprowadzania jakichkolwiek dodatkowych warunków dotyczących dofinansowywania zabiegów w NFZ.

Niezależnie jednak od powyższego wskazania wymaga, że kontrolowana uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego.

Wynikające z niej normy mają charakter powszechnie obowiązujący. Dotyczy ona sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Nadto uchwała taka ma charakter zewnętrzny wobec administracji, normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1909/16; z 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2868/17; wyrok WSA w Łodzi z 7 września 29017 r., sygn. akt III SA/Łd 574/17; wyrok WSA w Opolu z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 443/19.

Na taki charakter uchwał podejmowanych w oparciu o art. 35a ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wskazuje się także w aktualnym orzecznictwie (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 270/22 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 302/16).

Z dokumentacji nadesłanej przez organ oraz z treści samej uchwały wynika, że nie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Z., natomiast w § 4 uchwały Rada ustalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że uchwała Rady Powiatu w S. została wydana z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność w całości, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania w zakresie obowiązku publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Obowiązek ten wynika wprost z art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, zaś zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa.

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Według art. 13 ust. 2 ww. ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (tzw. vacatio legis). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2).

Do powyższych zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego odsyła także art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym.

Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała mogła wejść do obrotu prawnego po upływie czternastu dni od dnia jej ogłoszenia we właściwym publikatorze, chyba że w uchwale zostałby określony dłuższy termin wejścia jej w życie. W sytuacji zaś braku urzędowej publikacji tego aktu prawa miejscowego i nieustalenia dla niego odpowiedniego vacatio legis, nie wszedł on w życie i nie mógł wywołać, jak uchwalił organ: "z dniem jego podjęcia", skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1213/10 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy nieopublikowana uchwała nie uzyskała obowiązującej mocy prawnej, co jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i powoduje jej nieważność w całości (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, publ. jw).

Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle której, organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym organów gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi też art. 94 Konstytucji RP, według którego, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Niewątpliwie zatem nieogłoszenie zaskarżonej uchwały świadczy o naruszeniu konstytucyjnych zasad i pozostaje w oczywistej sprzeczności z regulacjami ustawowymi - art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, do których stosowania w procedurze uchwalania aktu prawa miejscowego odsyła art. 94 oraz przywołany wcześniej art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w związku z wystąpieniem przesłanek wymienionych w tym przepisie (skarżący nie wyraził woli uczestnictwa w rozprawie prowadzonej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku).