Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2095/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Maria Werpachowska (spr.), Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w mieście stołecznym Warszawa z Wincentego Pstrowskiego na Bohaterów z kopalni "Wujek" 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz strony skarżącej Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 ze zm.), zwanej dalej u.z.p.k., zmienił dotychczasową nazwę ulicy położonej w m.st. [...] z [...] na [...] (§ 1). Wykonanie zarządzenia powierzył Prezydentowi m.st. [...](§ 2). Określił, że zarządzenie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (§ 3).

W uzasadnieniu organ wskazał, że u.z.p.k. weszła w życie w dniu [...] września 2016 r. Ustawa została zmieniona ustawą z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 1389). Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Przytoczył treść art. 6 ust. 2 u.z.p.k. Podniósł, że Rada m.st. [...] nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała zmiany nazwy ulicy [...]. Organ nadzoru podał, że zwrócił się, w trybie art. 6 ust. 3 ustawy, do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Opinia IPN wpłynęła do organu nadzoru w dniu 9 listopada 2017 r. (pismo z dnia 9 listopada 2017 r. znak: BUW-940- 229(2)/17).

Wojewoda podał, że w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nazwa [...] wypełnia normę art. 1 ustawy.

W dalszej części zarządzenia zastępczego Wojewoda wskazał, że nazwa ta odnosi się do [...], żyjącego w latach 1904 - 1948, górnika, rębacza dołowego w Kopalni "Jadwiga" w [...], a od 1946 r. członka PPR. Z inspiracji partii komunistycznej inicjatora opartej o wzorce sowieckie stalinowskiej kampanii "współzawodnictwa pracy".

W. P. początkowo pracował jako robotnik wiejski. W 1928 r. przeniósł się do Sosnowca, gdzie znalazł pracę w kopalni [...]. W wyniku wielkiego kryzysu gospodarczego utracił zatrudnienie i przez pewien czas utrzymywał się wydobywając węgiel w tzw. biedaszybach. W 1937 r. wyemigrował do [...] - podjął pracę w jednej z tamtejszych kopalń węgla kamiennego (rejon Mons).

Po zajęciu [...] przez Niemców w 1940 r. wstąpił do Komunistycznej Partii [...] i zaangażował się w [...] ruch oporu. Do kraju powrócił w 1946 r. Został zatrudniony w Kopalni Węgla Kamiennego [...] w [...]. Wstąpił do PPR i został robotnikiem - aktywistą partyjnym, czynnie zaangażowanym w partyjne akcje propagandowe przed wyborami do Sejmu Ustawodawczego (zasiadał również w jednej z komisji wyborczych). W Polsce, po siłowym zaprowadzeniu reżimu komunistycznego, jednym z najdotkliwszych problemów, przed którym stanęła władza "ludowa", było przeciwdziałanie dramatycznie niskiej wydajności pracy. Przez pierwsze dwa lata po wojnie próbowano ją poprawić, odwołując się do stachanowskiego wzorca sowieckiego, ale nie udało mu się wtedy nadać skali masowej. Działania prowadzone w tym zakresie przez członków PPR sprowadzały się bowiem przede wszystkim do opierania ich na propagandzie (np. rywalizacja o Przechodni Sztandar Pracy). Do połowy 1947 r. komuniści nie korzystali z sowieckich wzorców masowego "współzawodnictwa pracy". Wiązało się to nie tylko z katastrofalnymi warunkami pracy i płacy, ale również miało swoje podłoże polityczne w postaci powszechnego braku zaufania do przedstawicieli nowej władzy i funkcjonowania opozycji w postaci PSL. Także socjaliści z koncesjonowanej PPS nie popierali wówczas tego ruchu, wskazując, że "rywalizacja to zagrożenie wypadkami". Jakościową zmianę w praktycznym forsowaniu zaprowadzania współzawodnictwa i wyścigu pracy w skali ogólnokrajowej przyniosły dopiero sfałszowane wybory i sięgające tego samego czasu znaczące umocnienie systemu władzy po spacyfikowaniu podziemia niepodległościowego.

Kilka miesięcy po sfałszowanych wyborach, pod nadzorem aparatu partyjno -państwowego w lipcu 1947 r. Pstrowski rozpoczął wzorowaną na bolszewickim tzw. ruchu stachanowskim akcję propagandową, publikując w katowickiej "Trybunie Robotniczej" otwarty list do polskich górników Kto wyrobi więcej ode mnie? Wzywał ich do przekraczania norm wydobycia węgla. To miała być jedna z form propagandowej mobilizacji robotników wokół nowej władzy i haseł "budowy Polski Ludowej".

Na umasowienie ruchu robotników przekraczających normy produkcyjne ogromny wpływ miały nadane mu wówczas odgórnie formy organizacyjne oraz uruchomione na szeroką skalę konkretne formy wsparcia przodowników pracy w postaci: "nagród pieniężnych, awansów, odznaczeń państwowych i prawa do zaopatrywania się w sklepach za "żółtymi firankami". W rzeczywistości czasów stalinowskich centralnie zaplanowany wyścig "przodowników pracy" wiązał się więc z konkretną "wyceną przodownictwa". Składały się na nią gratyfikacje finansowe i dostęp do niedostępnych dla większości Polaków dóbr materialnych. O jego istocie stanowiło więc wypaczone traktowanie etosu pracy. Dla ratowania fatalnej sytuacji gospodarczej i poprawy wizerunku komunistycznej organizacji produkcji poświęcone zostały elementarne zasady rządzące cywilizowanymi warunkami pracy w postaci konieczności zapewnienia elementarnego bezpieczeństwa dla zdrowia i życia. S. model współzawodnictwa w ekstensywnych warunkach produkcji zaczął obracać się przeciwko nowej komunistycznej elicie robotniczej. "Śrubujący" normy podwyższali je bowiem dla ogółu załóg. To z kolei powodowało narastanie atmosfery wrogości i napięcia w tysiącach zakładów pracy.

P. po opublikowaniu listu otwartego w dość krótkim czasie stał się propagandową postacią-symbolem: "przykładem dla towarzyszy pracy", "wzorem świadomego socjalistycznego obywatela Polski Ludowej". O swoich doświadczeniach dotyczących sposobów podnoszenia wydajności opowiadał na dziesiątkach spotkań z robotnikami (jedno odbył też w ZSRR). Uczestniczył w propagandowych naradach, konferencjach, spotkaniach i pokazach jako symbol nowego etapu rozbudowy komunizmu w Polsce. Był wielokrotnie nagradzany i odznaczany przez władze komunistyczne. Stworzono z niego (przy jego udziale) symbol "socjalistycznych" przemian w gospodarce i wzór "świadomego socjalistycznego obywatela-robotnika".

P. zmarł 18 kwietnia 1948 r. w [...] po kilkutygodniowej chorobie. Oficjalnym powodem śmierci była białaczka szpiku, faktycznie jednak zgon nastąpił w wyniku zakażenia krwi, którego, nabawił się po zbyt szybkim podjęciu pracy w pyle węglowym po zabiegu usunięcia zębów, kiedy rany nie zdążyły się jeszcze zagoić.

Bezpośrednio po jego śmierci zapoczątkowano państwowy kult P. jako "pierwszego przodownika pracy".

W bolszewickiej Rosji tzw. ruch współzawodnictwa pracy został zapoczątkowany w 1919 r., najpierw w postaci tzw. komunistycznych sobót, 10 lat później skupiając go wokół "walki o obniżenie kosztów własnych produkcji i polepszenia ich jakości". W połowie lat trzydziestych przybrał jeszcze inną "postępową" formę, której patronem został A. S., górnik z Kopalni "Centralnaja-Irmino" w Kadjewce (Donieckie Zagłębie Węglowe). Polegała ona na wielokrotnym przekraczaniu obowiązujących dziennych norm wydobycia węgla. Propagandowo nagłośniony wyczyn robotnika Stachanowa (czternastokrotne przekroczenie normy - w rzeczywistości sfingowane) stał się sygnałem do masowego udziału robotników w biciu rekordów wydajności we wszystkich gałęziach przemysłu. W następnej fazie skupiono się natomiast na tzw. stachanowskich zmianach, czyli wypełnianiu zakładowych planów produkcyjnych przed terminem.

Bolszewicki ruch stachanowski był w praktyce zakamuflowanym rodzajem nacisku na robotników, którym w rzeczywistości totalitarnej przekraczanie norm produkcji i wyścig pracy przedstawiano jako obowiązujący standard, a jego niedotrzymywanie mogło sprowadzić zagrożenie surowo karanego podejrzenia o "sabotaż".

Następnie Wojewoda wskazał, że stosownie do brzmienia art. 1 i 6 ust. 1 u.z.p.k., podstawowym założeniem ustawy było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej. Przedsięwzięcie zmiany nazw jest jednym z elementów polityki historycznej, jako kategorii historii służącej kształtowaniu świadomości historycznej społeczeństwa, w tym świadomości gospodarczej i terytorialnej oraz wzmocnieniu publicznego dyskursu o przeszłości w kierunku pielęgnowania więzi narodowych niezależnie od bieżącej polityki państwa. Polityka historyczna dotyczy interpretacji faktów, bytów i zdarzeń oraz jest rozpatrywana w kategoriach racji stanu społeczeństwa i narodu, jako element mający charakter długofalowy i stanowiący fundament państwa.

Organ nadzoru podał, że jest zatem, na mocy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy zobligowany do wydania zarządzenia zastępczego dokonującego zmiany nazwy z ulicy [...] na ulicę [...]. Następnie organ wskazał, że 16 grudnia 1981 r. doszło do masakry górników strajkujących (strajk okupacyjny) w Kopalni Węgla Kamiennego [...] w [...], przeciw ogłoszeniu stanu wojennego. Podczas pacyfikacji siłami milicji oraz wojska i w wyniku strzałów Plutonu Specjalnego ZOMO zginęło 9 górników, a 23 zostało rannych. Rannych zostało 41 milicjantów i żołnierzy.

Na podstawie art. 5 ustawy pisma oraz postępowania sądowe i administracyjne w sprawach dotyczących ujawnienia w księgach wieczystych oraz uwzględnienia w rejestrach, ewidencjach i dokumentach urzędowych zmiany nazwy dokonanej na podstawie ustawy są wolne od opłat, zaś zmiana nazwy dokonana na podstawie ustawy nie ma wpływu na ważność dokumentów zawierających nazwę dotychczasową.

Organ podał, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Termin wejścia w życie zarządzenia, ze względu na ważny interes państwa i przytoczoną wyżej argumentację, dotyczącą podstawowych założeń ustawy, oraz z uwagi na bezczynność Miasta w zakresie zmiany nazwy, czyni w ocenie organu zadość zasadom demokratycznego państwa prawnego, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523).

Organ pouczył, że na zarządzenie zastępcze Miastu przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia, wnoszona za pośrednictwem organu, który skarżone zarządzenie wydał.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Miasto Stołeczne [...], reprezentowane przez adwokata, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. zarządzenie zastępcze Wojewody opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod pozycją [...] zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. : art. 2 w zw. z art. 13, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 165 ust. 2, art. 165 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 166 ust. 1 i 2, art. 167 ust. 1 i 4,

- art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 2 u.z.p.k., poprzez niewykazanie przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu do zarządzenia, że dotychczasowa nazwa ulicy zmieniona zarządzeniem wypełnia dyspozycję tych przepisów,

- art. 2 i 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (zwanej dalej: Kartą), polegające na wydaniu zarządzenia bez przeprowadzenia konsultacji społecznych,

- art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, polegające na określeniu chwili wejścia w życie zarządzenia na dzień jego podjęcia, podczas gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki prawne do skrócenia vacatio legis skarżonego aktu prawnego,

2. naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6 ust. 3 u.z.p.k. polegające na wydaniu zarządzenia bez uprzedniego uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 tej ustawy – stanowiącej obligatoryjny element postępowania Wojewody [...] w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego w sprawie według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że zarządzenie zastępcze narusza powołane przepisy Konstytucji RP, bowiem zostało wydane na podstawie przepisów u.z.p.k., które nie spełniają zasad określoności prawa oraz poprawnej legislacji. Najistotniejsza część przepisów, które stanowią sens całej regulacji ustawy, tj. określenie tego co jest zakazane, odwołuje się do zwrotów ogólnych, nieprecyzyjnych, bez staranności o przybliżenie choćby ich treści.

Zdaniem strony skarżącej, przepisy ustawy dekomunizacyjnej naruszają zasadę równego traktowania wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem ustawodawca w ww. akcie nakłada na jednostki samorządu terytorialnego określone obowiązki, jednocześnie nie wprowadzając podobnych obowiązków (nakazów, zakazów i stosownych sankcji) na podmioty administracji rządowej, które także mają uprawnienia i możliwości nadawania nazw określonym obiektom publicznym i urządzeniom użyteczności publicznej.

Strona skarżąca zarzuciła, że zmieniając zarządzeniem dotychczasową nazwę ulicy, Wojewoda wykonał swą kompetencję w sposób arbitralny, nie uszanowawszy chronionej prawem autonomii i samodzielności m.st. [...], praw i wolności ogółu mieszkańców, stanowiących wspólnotę samorządową w rozumieniu art. 16 Konstytucji RP. Zarówno podstawa prawna zarządzenia jak i sposób procedowania są nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą subsydiarności. Organy administracji rządowej powinny ingerować w działalność j.s.t. tylko wtedy, kiedy te ostatnie nie są w stanie poradzić sobie z realizacją określonych działań.

Pełnomocnik wskazał, że w sytuacji, gdy sam prawodawca dopuszcza tak szeroką interpretację przepisu art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, że w istocie nie można wskazać jasnego zakresu ustanawianego zakazu, to nie można mówić o samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w omawianej płaszczyźnie. Realne jest więc zagrożenie, że zarządzenia zastępcze będą obarczone dużą dozą arbitralności, co do tego, czy nazwa wyczerpuje znamiona nazwy z art. 1 u.z.p.k. Powyższe oznacza zaś pozbawienie możliwości wykonywania przez radę gminy jej wyłącznych kompetencji z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017, poz. 1875), zwanej dalej u.s.g.

W ocenie skarżącego u.z.p.k. narusza również zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem testu proporcjonalności nie spełniają przepisy art. 6 ust. 1 i 2 ww. ustawy. U.z.p.k., a zwłaszcza art. 6 ust. 1, jest niezgodna z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. Zdaniem pełnomocnika zarządzenie zastępcze z powołaniem się na wskazaną w nim podstawę prawną nie powinno zostać wydane i jest pozbawione podstaw prawnych. Zdaniem pełnomocnika Sąd w oparciu o treść art. 8 ust. 2 Konstytucji RP powinien odmówić stosowania u.z.p.k.

Pełnomocnik zarzucił, że Wojewoda nie wykazał, aby dotychczasowa nazwa ulicy zmieniona zarządzeniem wypełniała dyspozycję art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k. Zarządzenie zawiera w uzasadnieniu informację przypominającą kopię biogramu zaczerpniętego ze źródeł encyklopedycznych, często niepełnych, pozbawionych jakichkolwiek cech analizy. Brak dostatecznego uzasadnienia dla zarządzenia, powoduje, że nie sposób odczytać jakimi obiektywnie weryfikowalnymi kryteriami kierował się organ przy zakwalifikowaniu dotychczasowej nazwy ulicy do zmiany na podstawie ww. ustawy. Pełnomocnik podniósł, że Wojewoda miał obowiązek samodzielnego wykazania w jaki sposób osoba lub organizacja przez swoje działania symbolizowała lub propagowała komunizm. Podniesiono, że opinia IPN nie ma charakteru wiążącego.

W ocenie skarżącego Wojewoda powinien był przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami m.st. [...] przed wydaniem zarządzenia stosownie do art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Pełnomocnik skarżącego podniósł też, że zarządzenie zastępcze należy do katalogu aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, o którym mowa w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ważny interes państwa nie może zatem stanowić przesłanki, która uzasadniałaby wejście w życie zarządzenia zastępczego z dniem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zdaniem skarżącego pismo z dnia [...] listopada 2017 r. (znak: BUW-940-229(2)/17), Wojewoda [...] błędnie uznał za opinię IPN, o której mowa w art. 6 ust. 3 u.z.p.k. Opinia zgodna z art. 6 ust. 3 ww. ustawy powinna potwierdzać niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie tej ustawy z jej art. 1. Tymczasem, w opinii tej ograniczono się wyłącznie do enigmatycznego sformułowania: "Nazwy ulic znajdujących się w granicach Miasta Stołecznego [...], wymienione w załączonym niżej wykazie, jako nazwy wymagające zmiany - są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy", a w uzasadnieniu lakonicznie stwierdzono, iż "w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wymienione nazwy - jako odnoszące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm - są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy" oraz pozytywnie oceniono proponowane przez Wojewodę nowe nazwy ulic. Tego typu uzasadnienie, w którym zbiorczo i bez powołania konkretnych argumentów odnoszących się do poszczególnych osób, organizacji, wydarzeń lub dat, które przekonująco tłumaczyłyby racje i motywy dokonanej przez IPN oceny, nie spełnia wymogu prawidłowej, tj. wyczerpująco umotywowanej opinii. Nadto, "opinia" IPN nie pochodzi od właściwego organu ze względu na brak podpisu osoby reprezentującej organ Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi w całości.

Motywując wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, iż w skardze jako stronę skarżącą wskazano Radę m.st. [...], czyli organ stanowiący m.st. [...], podczas gdy uprawnienie do zaskarżenia zarządzenia zastępczego przysługiwało Miastu Stołecznemu [...]. Odróżnić należy kwestie oznaczenia podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, organu reprezentującego ten podmiot w postępowaniu oraz organu podejmującego akt będący podstawą do wniesienia skargi. Wojewoda podniósł, że to gmina będąca podmiotem władzy publicznej ma osobowość prawną i to ona ma zdolność sądową w postępowaniu sądowo administracyjnym.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., osoby prawne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W przypadku gminy - osoby prawnej - wyznaczenie organu uprawnionego do działania w postępowaniu sądowo administracyjnym następuje na podstawie przepisów ustrojowych, tj. ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 31 u.s.g. wprost zaś stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz. Jest to ustawowe przyznanie wójtowi prawa do reprezentacji gminy i pozycja ta nie może być uchylona poprzez działanie rady gminy. Tylko wójtowi jako organowi wykonawczemu ustawa powierza funkcję reprezentanta gminy "na zewnątrz", a zatem także w postępowaniach sądowych. Organ podkreślił, że wykonanie uchwały Rady m.st. [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze powierzono Prezydentowi m.st. [...]. Oznacza to, że sama Rada m.st. [...] podejmując ww. uchwałę przyjęła stanowisko, iż Prezydent m.st. [...], jako organ wykonawczy gminy, będzie ją wykonywał w oparciu o art. 30 ust. 1 u.s.g., reprezentując tym samym m.st. [...] w zainicjonowanym postępowaniu sądowo administracyjnym na podstawie art. 31 u.s.g., a nie jako pełnomocnik Rady m.st. [...].

Organ zauważył, że do skargi dołączono pełnomocnictwo procesowe do reprezentowania Rady m.st. [...], a nie m.st. Warszawy, które zostało udzielone w dniu 5 grudnia 2017 r. przez Zastępcę Prezydenta m.st. Warszawy działającego z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, a ten z kolei

z upoważnienia Rady m.st. Warszawy. Zatem działający w sprawie pełnomocnik nie ma należytego umocowania.

Motywując wniosek o oddalenie skargi Wojewoda wskazał, że podniesione

w niej zarzuty, w tym dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP,

są nieuzasadnione. Organ powołał się na domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją. Odnosząc się do zarzutu naruszenia autonomii i samodzielności m.st. Warszawy, pełnomocnik organu wskazał, że m.st. Warszawa miało okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, z dodatkowym 3-miesięcznym okresem vacatio legis do przeprowadzenia wszystkich czynności zmierzających do zmiany nazw ulic. Podkreślił, że organ władzy publicznej nie może unikać podejmowania decyzji, jeżeli wiążące normy prawne nakładają na niego taki obowiązek.

Organ zauważył, że brak jest w skardze zarzutu kwestionującego zasadność wytypowania do zmiany konkretnej nazwy ulicy objętej zarządzeniem zastępczym. Tym samym, strona skarżąca nie neguje konieczności zmiany tej konkretnej nazwy ulicy w świetle celu ustawy dekomunizacyjnej, uznania tej nazwy jako niezgodnej z art. 1 ustawy, a tym samym nie neguje, że ziścił się warunek, którego realizacja stanowiła prawnie zdeterminowany obowiązek samorządu.

Pełnomocnik organu wskazał, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie ma - w aspekcie wykonywania zadań publicznych - charakteru absolutnego. Jednostki samorządu muszą działać w ramach ustaw. Ustawodawca zaś może zgodnie z zasadą proporcjonalności ingerować w tę swobodę. Wyrazem dopuszczalnej konstytucyjnie ingerencji jest właśnie unormowanie art. 6 ust. 2 u.z.p.k. Nadto, w ustawie tej przewidziano w pierwszym rzędzie autonomiczne działanie samorządu w ramach zasady legalizmu, a dopiero bezczynność po stronie samorządu uruchamia procedurę zarządzenia zastępczego, jako środka ostatecznego. Jest to jednocześnie wyrazem zachowania zasady subsydiarności (pomocniczości), gdyż ustawa daje pierwszeństwo dla działania samorządu.

Pełnomocnik podniósł, że w zarządzeniu zastępczym wykazano, iż wypełniona została dyspozycja art. 1 u.z.p.k. Podkreślił, że w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego zostały podane informacje o charakterze encyklopedycznym, odnoszące się do dotychczasowej nazwy ulicy. Zdaniem organu są one wystarczające aby - bez oczekiwanej, pogłębionej analizy - uznać, że przesłanki z ww. przepisu zostały spełnione.

Organ zaznaczył, iż u.z.p.k. w żadnym zakresie nie przewiduje konieczności przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami czy z organami samorządowymi, które miałyby poprzedzać wydawane zarządzenie. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, czy też niezgodności u.z.p.k. z ww. przepisem Konstytucji.

Pełnomocnik podniósł, że zarządzenie zastępcze nie nakłada na mieszkańców żadnych nakazów, czy zakazów, co do obowiązywania których wymagane byłoby uprzednie zachowanie vacatio legis.

Podkreślił, że u.z.p.k. nie wprowadziła żadnych wymogów formalnych czy merytorycznych co do opinii IPN. Nie można podzielić poglądu, że Wojewoda Mazowiecki przed wydaniem zarządzenia zastępczego nie uzyskał opinii IPN, o której mowa w art. 6 ust. 3 u.z.p.k. Pełnomocnik wskazał na pełnomocnictwo udzielone Dyrektorowi Biura Upamiętnienia Walk i Męczeństwa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przez Prezesa IPN.

W piśmie z dnia 5 lutego 2018 r. pełnomocnik m.st. Warszawy podtrzymał zarzut braku w zarządzeniu zastępczym argumentacji świadczącej o wypełnieniu dyspozycji art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k. Skoro Wojewoda uznał daną osobę, organizację, datę lub wydarzenie za symbolizujące komunizm albo propagujące ten ustrój, to jego obowiązkiem było wykazanie, z jakiego konkretnego powodu zajął takie stanowisko. Podniósł, że gdyby nawet pismo IPN uznać za opinię, to nie może być ona traktowana jako akt wiążący.

W piśmie z dnia 5 marca 2018 r. pełnomocnik Wojewody Mazowieckiego ponownie podniósł, że Rada m.st. Warszawy nie ma zdolności sądowej. Brak zdolności sądowej po stronie skarżącej Rady m.st. Warszawy ma charakter pierwotny i zachodził już w chwili wszczęcia postępowania. Ten zaś możliwy jest do usunięcia przy zastosowaniu art. 31 § 1 p.p.s.a. czy 58 § 2 p.p.s.a., jedynie w przypadku, gdy co do zasady jest usuwalny. Dostrzeżony brak jest brakiem niedającym się uzupełnić, gdyż Rada m.st. Warszawy nie może uzyskać osobowości prawnej. Miasto ma swoją odrębną podmiotowość, a w konsekwencji - swoją odrębną zdolność sądową. W tym stanie rzeczy zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. wobec nieusuwalnego pierwotnego braku zdolności sądowej Rady m.st. Warszawy wskazanej w skardze i dołączonych do niej dokumentach.

Organ nadzoru podniósł nadto, że w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), dalej jako: "ustawa zmieniająca", z dniem 7 stycznia 2018 r. zaczął obowiązywać dodany w treści ustawy dekomunizacyjnej art. 6c. Przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na art. 4 ustawy zmieniającej. Postanowiono w nim, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. przed 7 stycznia 2018 r.) stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (tj. ustawą zmieniającą). Wobec braku spełnienia przesłanki z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, mającego zastosowanie w niniejszym postępowaniu, skarga winna być na tym etapie odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W piśmie z dnia 24 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego zakwestionował stanowisko Wojewody Mazowieckiego, co do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Wskazał, że pierwotne powołanie w skardze Rady m.st. Warszawy jako skarżącego należy rozpatrywać wyłącznie przez pryzmat przepisu art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd wezwał pełnomocnika strony skarżącej - Miasto Stołeczne Warszawy do uzupełnienia stosownego braku skargi, czemu Miasto uczyniło zadość w wyznaczonym przez Sąd terminie. Podniósł także, że przepis art. 6c u.z.p.k., ograniczający w bardzo istotny sposób możliwość zaskarżania zarządzeń zastępczych, a w praktyce pozbawiający tej możliwości, stanowi rażące naruszenie zasady sądowej ochrony samodzielności gminy jako odpowiednika ogólnego prawa do sądu (art. 165 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnej misji sądów administracyjnych (art. 166 ust. 3 w związku z art. 184 Konstytucji). Przepis ten jest sprzeczny z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

Pełnomocnik skarżącego za niekonstytucyjny uznał przepis art. 4 ustawy zmieniającej, wskazując, iż ogranicza w sposób bardzo istotny możliwość weryfikacji zarządzeń zastępczych przez niezależny sąd w odniesieniu do nowych spraw oraz kreuje dodatkową przesłankę zasadności skargi w trakcie trwających już postępowań, tym samym narusza gwarancje wyrażone w art. 2 Konstytucji.

Nadto wskazał, że w u.z.p.k. oprócz ogólnych przepisów nakazujących gminom zmianę nazw ulic symbolizujących komunizm, zabrakło wskazania przesłanek, jakimi organy j.s.t. miały kierować się przy identyfikacji nazw ulic spełniających kryteria wskazane w ustawie. W wyniku działania Wojewody doszło do błędnego zakwalifikowania dotychczasowych patronów ulic, będących częstokroć literatami, wojskowymi czy prawnikami żyjącymi w okresie PRL, jako symbolizujących komunizm. Osoby te miały wyłącznie pośredni związek z ustrojem komunistycznym, często wynikający wyłącznie z faktu, iż okres ich pracy zawodowej i twórczości przypadał w latach 1944-1989.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest dopuszczalna i podlegała uwzględnieniu.

Rada m.st. Warszawy podjęła w dniu 16 listopada 2017 r. uchwałę w sprawie wniesienia niniejszej skargi na zarządzenie zastępcze (LVII/1453/2017). Wykonanie uchwały powierzyła Prezydentowi m.st. Warszawy (§ 2). Z przepisu art. 30 i art. 26 u.s.g. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent), podejmując określone przepisami prawa czynności, działa w imieniu gminy. Wprawdzie w skardze wskazano,

że została wniesiona przez Radę m.st. Warszawy, niemniej jednak, za pismem z dnia 4 stycznia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia 28 grudnia

2017 r., do akt sprawy wpłynęło pełnomocnictwo z dnia 4 stycznia 2018 r. udzielone przez Prezydenta m.st. Warszawy adw. A. J. do zastępowania miasta stołecznego Warszawy jako skarżącego przed sądami administracyjnymi

w niniejszej sprawie. Jednocześnie Prezydent m. st. Warszawy potwierdził czynność wniesienia w dniu 8 grudnia 2017 r. przez pełnomocnika skargi w tej sprawie.

Brak było więc podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a.

Sąd nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi także na podstawie

art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. Zgodnie z art. 6c u.z.p.k., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy.

Tak zredagowany przepis stanowi wyraźne ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej,

a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wprost koresponduje z tym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową a administracją rządową, przy czym funkcjonowanie tej ostatniej nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność samorządu stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także prawnopublicznej. Z samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być powiązana ochrona owej samodzielności, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu, wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Konstytucja nie dopuszcza możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony swojej samodzielności.

Tym samym, oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody na podstawie art. 6c ustawy należy stwierdzić, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżenia tego aktu nadzoru nad samorządem, jest sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie.

Nie może zostać zaakceptowany pogląd Wojewody Mazowieckiego, zgodnie z którym wejście w życie art. 6c ustawy - wobec treści art. 4 ustawy zmieniającej - stanowiłby przeszkodę do wniesienia skargi. Przepis ten stanowi,

że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 7 stycznia 2018 r. stosuje się przepisy ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą

z dnia 14 grudnia 2017 r. Taka interpretacja art. 6c w związku art. 4 ww. ustawy zmieniającej stanowi rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wynikającej z powoływanego już art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz.

W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało

w dniu 9 listopada 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

Z tego już tylko powodu art. 6c ustawy nie mógł znaleźć zastosowania.

Dokonując natomiast kontroli zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego, Sąd stwierdził, że wydane zostało ono z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 6 ust. 2 w zw. z ust. 1 i art. 6. ust. 3 u.z.p.k., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

Samodzielność gminy jest gwarantowana konstytucyjnie. Nie jest ona jednak absolutna. Może być ona ograniczona ustawami. Ingerencja ustawodawcy w tę samodzielność powinna jednak odpowiadać wymogom proporcjonalności i zmierzać do realizacji konstytucyjnie usprawiedliwionych celów.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.p.k., nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Zakaz propagowania komunizmu jest celem legitymowanym konstytucyjnie. Zgodnie bowiem z art. 13 Konstytucji RP zakazane jest istnienie partii politycznych

i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod

i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa.

Skoro Konstytucja RP zabrania odwoływania się przez partie polityczne i inne organizacje do totalitarnych metod i praktyk działania komunizmu, zaś przepisy prawa karnego przewidują sankcję karną w związku z propagowaniem ustrojów totalitarnych, a niewątpliwie komunizm do takich ustrojów należy, to uznać należy,

że spójne z nimi jest stosowanie instrumentów właściwych dla nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością samorządową

w odniesieniu do sytuacji stwierdzonego propagowania tego ustroju.

Regulacje u.z.p.k. mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie rady gminy do nadawania i zmian nazw ulic (art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.). Ustawodawca za dopuszczalne uznał wydanie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę, w sytuacji gdy zaszły przesłanki z art. 6 ust. 1 u.z.p.k.

Zgodnie z tym przepisem obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Natomiast w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (art. 6 ust. 2). Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1

Skoro tak daleko idąca ingerencja organu nadzoru dotyczy tak istotnych kompetencji samorządu gminnego, to przepisy u.z.p.k. muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy.

Oznacza to, że tylko wtedy można mówić o zgodności z prawem zarządzenia zastępczego, gdy wykazane zostanie spełnienie przesłanek z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.z.p.k.

Jednym z warunków wkroczenia przez wojewodę w sferę uprawnień zastrzeżonych dla rady gminy jest dysponowanie przed wydaniem zarządzenia zastępczego opinią IPN potwierdzającą niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie u.z.p.k. z art. 1.

Opinia IPN, choć nie jest wiążąca dla organu nadzoru, stanowi podstawowy materiał dowodowy w sprawach, w których organ nadzoru podejmuje działania wkraczające w sferę wyłącznych uprawnień organu jednostki samorządu terytorialnego. IPN – co do zasady – jest instytucją wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski i z tego powodu ustawodawca wskazał na tę instytucję jako uprawnioną do potwierdzania niezgodności dotychczasowych nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej z u.z.p.k. Instytucja ta jest powołana do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną, dotyczącą okresu od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Zatem, potwierdzenie wyrażone w opinii IPN winno mieć charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji.

W postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę, IPN-owi można przypisać rolę quasi-biegłego. Na instytucji tej spoczywa zatem odpowiedzialność za bezstronną, rzeczową i fachową ocenę historii, kształtującą świadomość obywateli naszego Państwa.

Choć ustawodawca nie wskazał, jakie wymogi spełniać powinna opinia IPN, nie może budzić wątpliwości, że opinia powinna zawierać uzasadnienie.

Jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego, opinia jest niewiążącym poglądem w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianych w projekcie rozwiązań określonego organu, dysponującego odpowiednią wiedzą fachową i doświadczeniem (v. R. Lewicki. Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, str. 99). Zaznaczyć przy tym należy, że każda opinia, sporządzona na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy prawa, musi spełniać pewne podstawowe wymogi. Opinia musi zawierać uzasadnienie wskazujące na przesłanki, jakimi kierowała się osoba sporządzająca daną opinię i które to przesłanki doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji. Opinia powinna zawierać przekonującą argumentację na poparcie zawartego w niej stanowiska. Powinna być sporządzona poprawnie metodologicznie, a zatem - w przypadku dokonywania ocen określonych zjawisk lub osób – powinna zawierać wyraźne wskazanie źródła zaczerpnięcia wiadomości z przypisaniem temu źródłu konkretnego stanowiska lub poglądu zawartego w opinii. Opinia musi być sporządzona w sposób logiczny i z tej logiki powinien wynikać jej przekonywujący charakter. Innymi słowy analizując daną opinię, nawet osoba nie posiadająca wiedzy specjalistycznej winna nabrać przekonania, że każde jednoznaczne stwierdzenie lub pogląd w niej zawarty wynika z konkretnych zdarzeń mających oparcie o źródła, a osoba sporządzająca opinię łączy dane wydarzenia z formułowaniem oceny lub konkluzji. Pamiętać przy tym należy, że przepis art. 1 u.z.p.k. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Opinia IPN powinna mieć zindywidualizowany charakter zarówno co do podstawy prawnej, jak i uzasadnienia zawierającego wyczerpującą ocenę historyczną.

Pismo IPN z dnia 9 listopada 2017 r., które, jako opinię IPN, przywołał

w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym Wojewoda, w istocie opinii nie zawiera.

W piśmie tym nie ma nawet jednego zdania na temat tego, kogo dotyczy nazwa Wincentego Pstrowskiego. Nie ma wskazania działań, które poddane zostały ocenie

i doprowadziły do przyjęcia, że nazwa ta symbolizuje komunizm.

Choć zatem formalnie jest stanowisko IPN, to nie stanowi ono opinii, o której mowa w art. 6 ust. 3 u.z.p.k. Zawarte bowiem w piśmie IPN z dnia 9 listopada 2017 r. zdanie (generalnie odniesione do wszystkich wskazanych przez wojewodę w tabeli 47 ulic – w rubryce – nazwa wymagająca zmiany), że wymienione nazwy "odnoszące się do osób, organizacji, wydarzeń, dat symbolizujących komunizm – są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy" – w żaden sposób nie wskazuje na przesłanki, którymi kierował się wydający "opinię", a które doprowadziły do uznania, że nazwa Wincentego Pstrowskiego symbolizuje komunizm. Z pisma IPN w żaden sposób nie można wywnioskować, z jakich powodów i w oparciu o jakie przesłanki IPN uznał, że konkretna nazwa ulicy jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy. Zadania nałożone na IPN zobowiązują tę jednostkę do szczególnej staranności w badaniu wiedzy historycznej. W niniejszej sprawie, w sytuacji braku jakiejkolwiek argumentacji na poparcie stanowiska IPN, że konkretna nazwa ulicy jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy, tej staranności - zdaniem Sądu - zabrakło.

Pamiętać należy przy tym, że dopiero w następstwie uzyskania opinii IPN, która stanowi materiał dowodowy, organ nadzoru wydaje zarządzenie zastępcze. Rolą i ustawowym zadaniem IPN nie jest opiniowanie projektów zarządzeń zastępczych Wojewody (pismo Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 listopada 2017 r. do Prezesa IPN).

Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu powołanego do wydania opinii na podstawie art. 6 ust. 3 u.z.p.k. i obowiązki wojewody zmierzające do wydania zarządzenia zastępczego w oparciu o art. 6 ust. 2 wymienionej ustawy nie są tożsame. To na wojewodzie, jako organie stwierdzającym nieważność uchwały spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu prawa materialnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ opiniujący, choć nie wydaje zarządzenia zastępczego, powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to, że jest on zobligowany do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie, jak ma to czynić organ załatwiający sprawę (v. M. Makowski, M. Makowska, Komentarz do ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r., System Informacji Prawnej LEX 2018).

Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego także nie wykazał w sposób wymagany prawem konieczności zastosowanej ingerencji w sferę wyłącznych uprawnień rady gminy. Zarządzenie zastępcze, podobnie jak rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 91 ust. 3 u.s.g., musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.

Sąd podziela pogląd organu, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie ma - w aspekcie wykonywania zadań publicznych - charakteru absolutnego. Jednakże wkroczenie w sferę uprawnień Miasta Stołecznego Warszawy musi znajdować uzasadnienie, które na gruncie u.z.p.k. nie będzie pozostawiało wątpliwości, co do spełnienia ustawowych przesłanek. Wojewoda tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego powołał informacje o charakterze encyklopedycznym, odnoszące się do dotychczasowej nazwy ulicy, co zresztą wskazano wprost w odpowiedzi na skargę. Sąd nie podziela twierdzenia organu, że są one wystarczające, aby uznać, że przesłanki zostały spełnione. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego organ nadzoru winien po przedstawieniu ustaleń faktycznych (także wskazaniu ich źródeł) stwierdzić i wykazać, że nazwa ulicy symbolizuje komunizm, inny ustrój totalitarny lub też propaguje taki ustrój w inny sposób. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego stwierdzeń takich co do nazwy Wincentego Pstrowskiego brak. Pamiętać przy tym należy, że pojęcia zawarte w przepisach u.z.p.k. muszą być interpretowane ściśle, precyzyjnie. Ściśle należy zatem interpretować pojęcie "symbolu". Nie stanowi oceny organu nadzoru samo powołanie przepisu art. 1 ust. 2 u.z.p.k., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Ciężar wykazania konieczności zastosowania art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 spoczywa na Wojewodzie. Jeśli zatem w ocenie organu nadzoru jego ingerencja – mająca na celu realizację celu ustawy o zakazie propagowania komunizmu - jest konieczna, obowiązany jest to jednoznacznie stwierdzić i wykazać w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, po wcześniejszym uzyskaniu opinii IPN, o której mowa w art. 6 ust. 3 u.z.p.k. Samo powołanie informacji o charakterze encyklopedycznym na temat obowiązującej nazwy ulicy nie stanowi podstawy do zastosowania przez organ nadzoru art. 6 ust. 2 u.z.p.k. Nawet gdy zważy się, że tego rodzaju informacje o charakterze encyklopedycznym odnaleźć można na powszechnie dostępnej stronie internetowej IPN to jednak nie zostały one przez nikogo podpisane. Nie zostały też zamieszczone w BIP IPN, nie stanowią zatem oficjalnego komunikatu Prezesa IPN i nie mają waloru dowodowego w sprawie.

Tym samym Wojewoda nie dokonał w ogóle własnej oceny przytoczonych informacji na temat Wincentego Pstrowskiego. Podkreślić należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w sytuacji, gdy pismo IPN, jak wskazano powyżej, nie spełnia przesłanek opinii w rozumieniu art. 6 ust. 3 u.z.p.k., bowiem nie zawiera żadnej argumentacji na poparcie stwierdzenia o niezgodności nazwy Wincentego Pstrowskiego z art. 1 u.z.p.z., to na organie nadzoru spoczywał obowiązek dochowania w tym większej staranności w zakresie dokonania oceny historycznej tej nazwy i wykazania, że zachodzą przesłanki do jej zmiany.

Organ nadzoru powinien w uzasadnieniu zawrzeć umotywowaną ocenę dokonanych ustaleń i wskazać, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej tego zabrakło. Organ nie dokonał oceny przytoczonych informacji na temat patrona. Nie wyjaśnił, z jakich względów uznał,

że nazwa ta spełnia przesłanki z art. 1 (ust. 2), a w konsekwencji, że wymaga zmiany w trybie art. 6 ust. 2 ustawy. Nie wypowiedział się także, czy -a jeśli tak - to z jakich powodów podziela stanowisko IPN w przedmiotowym zakresie.

Zawarcie w zarządzeniu zastępczym prawidłowo sporządzonego

i wyczerpującego uzasadnienia decyduje w istocie o możliwości oceny tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę jego legalności. Podkreślenia wymaga, że nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie zarządzenia zastępczego o niezbędne rozważania lub oceny. Sąd nie dokonuje w postępowaniu sądowoadministracyjnym ocen historycznych lub historyczno-ideologicznych. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd nie odnosił się także do kwestii nadania w zarządzeniu nowej nazwy ulicy, gdyż nazwy te (dotychczasowa i zmieniona) nie są względem siebie konkurencyjne, bowiem upamiętnienie nazwy ulicy nazwiskiem osoby zasłużonej nie jest przedmiotem niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego.