Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 702/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II instancji w całości i I instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i par. 3, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 10, pkt 15a, art. 4, art. 5, art. 6, art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 23a, art. 24 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...]z dnia 20 marca 2019 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku rodzinnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wojewody z dnia 20 marca 2018 r., którą organ przyznał prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko od dnia 1 czerwca 2018 r. do dnia 31 października 2018 r. oraz jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 maja 2018 r.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 20 marca 2019 r. (nr [...]) Wojewoda - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej zwanej "k.p.a.") w zw. z art. 67 i art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 166/1, 30.4.2004 ze zm. – dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 883/2004"), art. 11 i art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 284/1, 30.10.2009) oraz art. 2, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 8 oraz art. 21, art. 23a, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 – dalej jako "u.ś.r.") oraz art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428) - orzekł w ten sposób, że:

1/ przyznał A. T. (zwanej dalej "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") świadczenie w formie:

- zasiłku rodzinnego na dziecko N. T., w kwocie 124 zł miesięcznie, w okresie od dnia 1 czerwca 2018 r. do dnia 31 października 2018 r.;

- jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przyznany na N. T., w kwocie 100 zł;

2/ odmówił stronie przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na N. T. w okresie od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 maja 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z oświadczeniem strony, jej mąż – P. T. przebywa na terenie kraju objętego przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ ustalił, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie, jednak nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do przyznania wnioskowanych przez stronę świadczeń w okresie od 1 października 2017 r. do 31 maja 2018 r.

Organ stwierdził, że na podstawie dokumentów uzyskanych drogą elektroniczną z Ministerstwa Finansów oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o dochodzie strony za 2016 r. oraz informacji z Wielkiej Brytanii o dochodzie za 2016 r. P. T. wraz z informacją o wypłaconych w 2016 r. świadczeniach z Funduszu Alimentacyjnego ustalono, iż miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w okresie od 1 października 2017 r. do 31 maja 2018 r. wyniósł 1.882,16 zł, zatem strona nie spełnia przesłanki określonej w art. 5 ust. 1 u.ś.r. (kryterium dochodowe - 674 zł).

Ponieważ w dniu 11 maja 2018 r. uprawomocnił się wyrok rozwodowy z dnia 19 kwietnia 2018 r. (sygn. akt [...]) między stroną a P. T., to od czerwca 2018 r. były mąż strony nie jest wliczany do składu rodziny. Uwzględniając tę zmianę sytuacji życiowej rodziny i po weryfikacji dochodu rodziny ustalono, że od czerwca 2018 r. miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 196,91 zł, a zatem kwalifikuje stronę do otrzymywania wnioskowanego świadczenia.

Strona odwołała się od decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia podnosząc, że organ nie dokonał wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i w związku z tym nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. W szczególności pominięto fakt, że od 2012 r. strona pozostawała w faktycznej separacji z mężem; nie prowadzili wspólnego gospodarstwa. Mąż wyjechał i nie kontaktował się z żoną i dzieckiem; nie realizował także obowiązku alimentacyjnego. W tych okolicznościach nie ma podstaw, by do dochodu rodziny wliczać dochody ojca dziecka. Powyższe okoliczności potwierdza także wyrok rozwodowy, z którego wynika, że pozew o rozwód strona złożyła już w 2015 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 sierpnia 2019 r. (sygn. akt [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł.

Zgodnie z art. 23a ust. 2 u.ś.r. w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 3). W przypadku, gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzje w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Zgodnie z art. 67 rozporządzenia nr 883/2004 osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Organ przytoczył też treść art. 68 tego rozporządzenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, w dniu 19 października 2017 r. A. T. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. wniosek wraz z wymaganymi dokumentami o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na córkę – N. T. ur. dnia 22.06.2009 r., na okres zasiłkowy 2017/2018 oraz o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. We wniosku podała, że w skład rodziny wchodzi wnioskodawczni i jej córka. W toku postępowania złożyła oświadczenie, że wnosi o "dopisanie do składu rodziny" męża P. T. i że mąż najprawdopodobniej przebywa w Wielkiej Brytanii (oświadczenie z dnia 13.12.2017 r.) i na tej podstawie organ I instancji ustalił, że w skład rodziny wnioskodawczyni wchodzą 3 osoby: wnioskodawczyni, córka N. oraz ojciec dziecka – P.T.

Na podstawie dokumentów uzyskanych drogą elektroniczną z Ministerstwa Finansów oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o dochodzie A. T. za 2016 r. oraz informacji z Wielkiej Brytanii o dochodzie za 2016 r. P. T. wraz z informacją o wypłaconych w 2016 r. świadczeniach z Funduszu Alimentacyjnego, ustalono, że ogółem rodzina w 2016 r. uzyskała dochód 65.169,09 zł. Miesięczny dochód rodziny w 2016 r. wyniósł zatem 5.430,76 zł. tj. w przeliczeniu na osobę w rodzinie 1.882,16 zł. Taka wysokość dochodu była uwzględniana w przedmiotowej sprawie do maja 2018 r. włącznie, tj. do uprawomocnienia się wyroku rozwodowego małżonków A. T. i P. T.

W ocenie organu odwoławczego odwołanie jest nieuzasadnione zważywszy na treść art. 3 pkt 16 u.ś.r. i zawartą w nim definicję "rodziny" na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do tego przepisu, gdy mowa o "rodzinie" oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów, definicja legalna "rodziny" zamieszczona w art. 3 pkt 16 u.ś.r. nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację. Warunkiem istnienia rodziny nie jest wspólne zamieszkiwanie, wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego, wspólność w zakresie budżetu domowego czy wzajemne stosunki między członkami rodziny. Definicja ta nie łączy pojęcia "rodzina" z pokrewieństwem czy obowiązkiem alimentacyjnym. "Rodzinę" tworzą wymienione w przepisie podmioty. Rodzinę - w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r. - stanowią małżonkowie, bez względu na istniejące między nimi relacje, w tym wynikające z zawartych umów małżeńskich, sposób ich zamieszkania, czy brak prowadzenia wspólnego gospodarstwa z uprawnionym. W uregulowanym pojęciu rodziny nie chodzi bowiem o wykreowanie grupy osób cechującej się bliskością i wspólnotą, ale o umożliwienie, jak najbardziej adekwatnej oceny sytuacji finansowej osoby wymagającej wsparcia. Mąż i żona, są zobowiązani do udzielania sobie pomocy i wsparcia (tak w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 26.01.2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 762/17).

Kolegium podzielając powyższy pogląd przyjęło, że organ I instancji w sposób prawidłowy odmówił przyznania A. T. zasiłku rodzinnego na córkę – N. T. na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 maja 2018 r. oraz przyznał zasiłek rodzinny na dziecko – N. T. w kwocie 124 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2018 r. do 31 października 2018 r. oraz przyznał dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 100 zł płatny jednorazowo.

A. T. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie w całości; względnie o jej zmianę poprzez uwzględnienie odwołania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 67 ust. 1 lit. a/ i ust. 2 oraz art. 68 rozporządzenia nr 883/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że ojciec dziecka jest członkiem rodziny skarżącej i jej dziecka, a tym samym naruszenie zasad współżycia społecznego poprzez nierówne traktowanie obywateli oraz to, że zachodzi kolizja świadczeń rodzinnych;

- art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym i niedokładnym zebraniu i rozpatrzeniu przez organ administracji publicznej materiału dowodowego w sprawie, niekompletnym rozważeniu przez organ wszystkich okoliczności sprawy i zbadaniu zaistniałego stanu faktycznego;

- art. 107 k.p.a. w zw. z art. 23a ust. 5 u.ś.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dostatecznie jasnych przyczyn jej wydania przez organ.

W uzasadnieniu skargi zasadniczo zakwestionowała ustalenia organów obu instancji związane z pobytem męża w Wielkiej Brytanii i w konsekwencji zarzuciła wadliwe zastosowanie przepisów prawa, w tym dotyczących podleganiu ustawodawstwu obcego państwa, przywołując w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie A. T. (dalej jako -"skarżąca" lub "wnioskodawczyni") uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 sierpnia 2019 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z dnia 20 marca 2019 r. (nr [...]) w części w jakiej ta została zaskarżona do organu odwoławczego, tj. w części odmawiającej przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5-18 lat – N. T. na okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 maja 2018 r.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. – dalej zwana "ustawą").

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy stanowi, że prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się. Stosownie do art. 5 ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł (ust. 1), a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764,00 zł (ust. 2). Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2, do ukończenia przez dziecko: 1) 18. roku życia lub 2) nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21. roku życia, albo 3) 24. roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub w szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 6 ust. 1 ustawy). Zasiłek rodzinny przysługuje osobie uczącej się w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie dłużej niż do ukończenia 24. roku życia (art. 6 ust. 1a ustawy). W przypadku ukończenia przez dziecko, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, lub osobę, o której mowa w ust. 1a, szkoły wyższej w trakcie ostatniego roku studiów prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje do zakończenia tego roku studiów, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, lub osobę, o której mowa w ust. 1a, 24. roku życia (art. 6 ust. 1b ustawy). Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy wysokość zasiłku rodzinnego wynosi miesięcznie: 1) 95,00 zł na dziecko w wieku do ukończenia 5. roku życia; 2) 124,00 zł na dziecko w wieku powyżej 5. roku życia do ukończenia 18. roku życia; 3) 135,00 zł na dziecko w wieku powyżej 18. roku życia do ukończenia 24. roku życia.

Stosownie do art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Okresem zasiłkowym, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych jest okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego (art. 3 pkt 10 ustawy).

Stosownie zaś do art. 3 pkt 15a ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oznacza to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podnosi się, że celem stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń.

Wskazane akty normatywne prawa unijnego, stanowiąc element porządku prawnego obowiązującego w Polsce, wprowadzają regulacje przeciwdziałające kumulacji świadczeń, tj. pobierania świadczeń rodzinnych na tego samego członka rodziny w tym samym czasie w różnych krajach, poprzez ustalenie zasad pierwszeństwa ustawodawstwa właściwego przy ich przyznawaniu i zasad zawieszania już ustalonych świadczeń. Umożliwiają one jednocześnie ustalenie ustawodawstwa państwa, któremu podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1696/18 czy wyrok NSA z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 390/18).

Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych (m.in. zasiłku rodzinnego) regulują przepisy Rozdziału 6 ustawy (art. 23-32a), zaś ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 23 ust. 1 ustawy).

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej (matki dziecka) złożonym w dniu 19 października 2017 r. w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Ż. W dniu 13 grudnia 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie, z którego wynikało, że jej mąż P. T. przebywa "najprawdopodobniej" w Wielkiej Brytanii czyli w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W konsekwencji, pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. organ przekazał wniosek skarżącej do [...] Urzędu Wojewódzkiego z wnioskiem o ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W tym miejscu należy wskazać, że w przedstawionych Sądowi orzekającemu aktach administracyjnych, oprócz ww. oświadczenia skarżącej oraz oświadczenia skarżącej z dnia 10 grudnia 2018 r., brak jest jakiegokolwiek dowodu (dokumentu) potwierdzającego pobyt jej męża w Wielkiej Brytanii. Nie może przy tym ujść uwadze, że w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest także ustalenia dotyczącego okresu, w jakim mąż skarżącej przebywał za granicą, jak też charakteru tego pobytu.

Ustalenie zatem w wydanych decyzjach, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego zostało oparte jedynie na treści oświadczenia skarżącej.

W aspekcie powyższych okoliczności trzeba podnieść, że przepisy omawianej ustawy regulują szczegółowo kwestie właściwości organów, przewidując w art. 21 ust. 1 ustawy, że do zadań wojewody w zakresie świadczeń rodzinnych należy: 1) pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej; 2) wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.

Jednocześnie ustawodawca w unormowaniu zawartym w art. 23a ustawy wskazał, że:

- w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (ust. 1);

- w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2);

- przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się w przypadku wyjazdu lub pobytu turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2a);

- w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 3);

- w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 21 (ust. 4);

- w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 5);

- w przypadku, o którym mowa w ust. 5, wojewoda wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 6);

- w przypadku gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego: 1) przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych - w przypadku, o którym mowa w ust. 1; 2) informuje o tym fakcie organ właściwy - w przypadku, o którym mowa w ust. 2 (ust. 7);

- organ właściwy w przypadku, o którym mowa w ust. 7 pkt 1, ustala prawo do świadczeń rodzinnych od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 (ust. 8).

Z przywołanego przepisu art. 23a ustawy wynika, że w przypadku gdy jeden z członków rodziny przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. To wojewoda staje się wówczas organem uprawnionym do rozpoznania wniosku o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Właściwość wojewody wynika zatem nie tyle z ustalenia właściwego ustawodawstwa przy zastosowaniu ww. przepisów unijnych, lecz z ustalenia, że w państwie pobytu członka rodziny zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a dalsze "zastosowanie" przepisów dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego powstaje w związku z równoległym nabyciem uprawnień w innym państwie członkowskim przez osobę uprawnioną (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 268/19).

Trzeba też w tym miejscu zaznaczyć, że czym innym jest kompetencja wojewody do ustalenia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a czym innym dopuszczalność wydania przez wojewodę decyzji, o których mowa w art. 23a ust. 3, 4 i 5 ustawy. Niemniej w świetle powołanych przepisów ustalenia organów dotyczące zastosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego powinny być wyczerpujące i nie mogą się ograniczać tylko do oświadczenia podmiotu wnioskującego, w którym wskazuje na fakt wyjazdu członka rodziny do innego państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, bez określenia przez organy charakteru tego wyjazdu czy okresu czasu na jaki ten wyjazd nastąpił. Jeśli organy dysponowały w niniejszej sprawie takimi danymi, to powinny one znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy i uzasadnieniu kontrolowanych decyzji.

Przechodząc do dalszych rozważań należy zaznaczyć, że zasiłek rodzinny w ramach przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego należy traktować jako świadczenie rodzinne w rozumieniu ww. rozporządzenia w sprawie koordynacji, odnoszące się do wszelkich świadczeń rzeczowych lub pieniężnych, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych. Definicja ta jest bardzo szeroka, a swoim zakresem obejmuje niewątpliwie zasiłek rodzinny, którego celem jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka.

Zasadą jest, że uzyskanie zasiłku rodzinnego (w niniejszej sprawie na córkę skarżącej – N. T.) uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c, które regulują przypadki utraty i uzyskania dochodu (art. 3 pkt 2a ustawy). Okres zasiłkowy – stosownie do art. 3 pkt 10 ustawy – to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych, a zatem w niniejszej sprawie jest to rok 2016. Pojęcie "dochodu" należy rozumieć zgodnie z przepisami art. 3 pkt 1 ustawy.

W związku z powyższym należy wskazać, że w skład rodziny skarżącej w dacie składania wniosku oraz w 2016 roku wchodzili: mąż – P. T., córka – N. T. oraz wnioskodawczyni. Jednak w toku postępowania administracyjnego wnioskodawczyni przedłożyła prawomocny z dniem 11 maja 2018 r. wyrok Sądu Okręgowego w G. II Wydziału Cywilno-Rodzinnego z dnia 19 kwietnia 2018 r. (sygn. akt [...]) rozwiązujący związek małżeński skarżącej i P. T. Do momentu uprawomocnienia się wyroku rozwodowego, jak podniesiono w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, organy wliczały do dochodu rodziny dochód męża P. T., gdyż wchodził on w skład rodziny. Organy obu instancji zgodnie również przyjęły, że mąż skarżącej P. T. jest aktywny zawodowo poza granicami RP i osiąga z tego tytułu dochód, którego wysokość wraz z dochodem skarżącej, skutkuje przekroczeniem kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Dochód rodziny skarżącej wyniósł 65.169,09 zł w 2016 r., zaś miesięczny dochód wyniósł 5.430,76 zł, co przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi kwotę 1.882,16 zł. Dokonując powyższych ustaleń - w odniesieniu do męża skarżącej - organy oparły się na "informacji z Wielkiej Brytanii o dochodzie za 2016 r. P. T." i w konsekwencji ustaliły, że miesięczny dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę przekroczył kryterium dochodowe, uprawniające do nabycia świadczenia w okresie pozostawania w związku małżeńskim czyli spełniania przesłanki zaliczenia do "rodziny" w rozumieniu definicji legalnej określonej w art. 3 pkt 16 ustawy, tj. w okresie od 1 października 2017 r. do 31 maja 2018 r.

Jedynym zatem powodem odmowy przyznania przez organy obu instancji zasiłku rodzinnego wnioskowanego przez skarżącą na dziecko – N. T. było przekroczenie kryterium dochodowego. Tym samym ustalenia organów w tym zakresie powinny być jednoznaczne i nie powinny budzić najmniejszych wątpliwości. W aktach administracyjnych sprawy przedstawionych Sądowi orzekającemu nie ma powołanej w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji - "informacji z Wielkiej Brytanii" - o wysokości uzyskiwanego dochodu przez męża skarżącej, ani też co zostało już wcześniej zaznaczone, jakiegokolwiek dowodu (dokumentu), który potwierdzałby zatrudnienie lub inną formę aktywności zawodowej P. T. w Wielkiej Brytanii oraz ich okres. Tak więc istotne ustalenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy, dotyczące wysokości dochodu męża skarżącej nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, a weryfikacja tej okoliczności przez Sąd orzekający jest niemożliwa, a trzeba w tym miejscu podkreślić, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

W konsekwencji w tym stanie rzeczy należy uznać, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie dokonały niedostatecznego jej wyjaśnienia, co musi skutkować przyjęciem, że kontrolowane decyzje naruszają w sposób istotny przepisy procedury administracyjnej.

Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 8 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Organ administracji publicznej obowiązany jest zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), na podstawie całokształtu materiału ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), a następnie zajęte stanowisko i przyjętą argumentację odzwierciedlić w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).

Rozstrzygnięcia organów obu instancji należy zatem uznać za co najmniej przedwczesne. Wobec zasygnalizowanych uchybień należy zgodzić się ze skarżącą, że organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem omawianych przepisów k.p.a., nie dokonując - wbrew wymogom wynikającym z ww. przepisów k.p.a. - wyjaśnienia w sposób dostateczny kwestii związanych z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż w zapadłych rozstrzygnięciach nie ma ustaleń dotyczących charakteru aktywności zawodowej męża skarżącej poza granicami kraju, okresu jego pobytu w Wielkiej Brytanii oraz - co najistotniejsze - brak jest w aktach sprawy przywołanego przez organy dowodu w postaci "informacji z Wielkiej Brytanii" o wysokości uzyskiwanego przez niego dochodu. Niewyjaśnienie tych okoliczności oraz nieuzasadnienie w tym zakresie decyzji narusza niewątpliwe podstawowe zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, stanowiąc podstawę do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organów będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa.

W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakwestionowanej przez skarżącą w części, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).