Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 171/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 3 i  ust. 4, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz-Kunicka (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 r. sprawy ze skargi W.K. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w B. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, przedszkoli i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta B. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz dla osób prowadzących wychowanie przedszkolne w innych formach. Jako podstawę prawną uchwały wskazała m.in. art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Przepis § 9 ust. 6 tej uchwały stanowi, że szkoły publiczne otrzymują na każdego ucznia dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez Miasto B. nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Miasto B. W przypadku nieprowadzenia przez Miasto B. szkoły tego samego typu i rodzaju - wysokość dotacji jest równa kwocie przewidzianej na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta B. Natomiast według treści §11 tej uchwały - kwotę należnej dotacji w danym miesiącu wylicza się na podstawie comiesięcznej informacji o faktycznej liczbie uczniów przedszkola, szkoły, oddziałów zerowych, innych form wychowania przedszkolnego i wychowanków placówek objętych opieką oraz na podstawie miesięcznej stawki dotacji ustalonej na jednego ucznia lub wychowanka. Przepis § 12 określa, że - miesięczną stawkę dotacji określa się corocznie na podstawie wydatków bieżących ustalonych na ten rok w uchwale budżetowej Miasta z uwzględnieniem wydatków w poszczególnych typach i rodzajach szkół oraz na podstawie części oświatowej subwencji otrzymanej przez Miasto B. określonej w metryczce subwencji oświatowej na dany rok.

W skardze od powyższej uchwały, wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591), W.K. - Dyrektor Publicznego Liceum Ogólnokształcącego w B. zarzucił, że § 11 i 12 uchwały stanowi naruszenie art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn zm.). W związku z tym wniósł o stwierdzenie nieważności § 11 i 12 wyżej wymienionej uchwały oraz o orzeczenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że uchwała nie czyni zadość obowiązkowi określonemu w przepisach art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, wymienionych jako podstawa prawna uchwały. Nie określa bowiem podstawy obliczania dotacji, a przez to narusza interes prawny skarżącego. Podniósł, że regulacja zawarta w § 9 ust. 6 uchwały, podobnie jak pozostała część § 9 uchwały nie wnosi żadnej treści do podstawy obliczania dotacji, z uwagi na to, że praktycznie stanowi powtórzenie regulacji ustawowej (art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty). Jednocześnie odwołuje się do wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju, pomimo braku w uchwale zapisu, który by przewidywał wysokość tych wydatków albo określał sposób ich wyliczenia. Skarżący wskazał, że w § 11 i 12 zaskarżonej uchwały jest mowa o sposobie obliczania stawek dotacji, ale przepisy te nie określają w sposób kompleksowy podstawy obliczania dotacji. Nie przewidują przede wszystkim algorytmu, według którego można obliczyć wysokość dotacji. W oparciu o wykładnię § 11 można określić sposób obliczenia kwoty dotacji należnej w danym miesiącu jako iloczyn liczby uczniów danej placówki i miesięcznej stawki dotacji ustalonej na jednego ucznia lub wychowanka. Liczbę uczniów danej placówki stwierdza się odpowiednio na podstawie informacji przekazywanych przez te palcówki ale pozostaje pytanie, jak obliczyć drugą ze wskazanych wielkości, tj. miesięczną stawkę dotacji ustalonej na jednego ucznia i wychowanka. Następnie skarżący podniósł, że w § 12 uchwały jest mowa o "miesięcznej stawce dotacji", ale po pierwsze nie wskazano czy jest to miesięczna stawka dotacji ustalona na jednego ucznia lub wychowanka, o której mowa w § 11; po drugie treść tego przepisu nie pozwala na wyliczenie tej stawki - wskazano jedynie, w oparciu o jakie dane jest ona wyliczana, nie podając jednocześnie sposobu wyliczenia - brak jest stosownego algorytmu. Zarzucił, że tym samym uchwała pozostawia niewiadomą w postaci miesięcznej stawki dotacji ustalonej na jednego ucznia i wychowanka; ponieważ zaś ta stawka stanowi podstawę do obliczenia kwoty należnej dotacji w danym miesiącu, nie można w żaden sposób przyjąć, że przedmiotowa uchwała określa podstawy obliczania dotacji. Skarżący podniósł, że treść art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty nie pozostawia wątpliwości co do tego, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego musi regulować omawianą kwestię w sposób zupełny. Podkreślił, że "ustalenie podstawy obliczenia dotacji" należy rozumieć w ten sposób, iż dany akt powinien przedstawiać algorytm w oparciu o który, po podstawieniu odpowiednich danych, możliwe będzie wyliczenie tej dotacji. Dodał, że również w literaturze wskazano, iż "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego będąc zobligowanym do udzielenia dotacji, musi (...) podjąć uchwałę doprecyzowującą nie tylko zasady udzielania dotacji podmiotowej, ale także sposób kalkulacji uśrednionych wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju. W ten sposób rada gminy ustala podstawę obliczania takiej dotacji. Kalkulowanie wysokości dotacji powinno mieć oparcie w punkcie odniesienia, którym w tym wypadku są bieżące wydatki dokonywane na jednego ucznia w równej wysokości w szkołach tego samego rodzaju i typu prowadzonych przez gminę" (W. Miemiec, M. Miemiec, Finansowanie z budżetu gminy szkoły publicznej prowadzonej przez osobę prywatną, NZS z 2002 r. nr 5, poz. 61, s. 62). Skarżący zarzucił, że w przedmiotowej uchwale nie przewidziano sposobu kalkulacji uśrednionych wydatków bieżących na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju - wskazano w § 9 ust. 6 na tę wielkość, bez jakiegokolwiek odniesienia do sposobu jej wyliczenia. Dodał, że wprawdzie § 21 uchwały z [...] r. powierza jej wykonanie Prezydentowi Miasta B., tym niemniej nie został wydany żaden akt precyzujący postanowienia uchwały. Ponadto podkreślił, że nawet gdyby taki akt wydany przez Prezydenta był w obrocie prawnym nie można byłoby uznać jego legalności i prawnej skuteczności, gdyż to organ stanowiący, zgodnie z art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty ma ustalić tryb udzielania i rozliczania dotacji, a subdelegacja kompetencji prawotwórczych jest - co do zasady – niedopuszczalna. Następnie skarżący podniósł, że w ubiegłym - 2009 r. wysokość dotacji na jednego ucznia Liceum Ogólnokształcącego dla młodzieży została ustalona na poziomie [...] zł. Natomiast z analizy kwoty wydatków budżetowych przeznaczonych w uchwale budżetowej na 2009 r. na dział [...] - licea ogólnokształcące wynika, że dotacja ta powinna wynosić [...] zł. Podkreślił, że kalkulacji tej dokonał nie w oparciu o zapisy uchwały z [...] r., ale mając jedynie na uwadze wydatki przewidziane w uchwale budżetowej na 2009 r. Podniósł, że w świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, iż jego interes prawny jest naruszany, gdyż zamiast otrzymywać na jednego ucznia miesięczną dotację w wysokości [...] zł., dostaje jedynie [...] zł. Ponadto skarżący dodał, że niepoprawność regulacji zawartej w uchwale potwierdza pismo Miejskiego Zarządu Oświaty z [...] r., które jako podstawę obliczania wysokości dotacji wskazuje art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty zamiast uchwałę Rady Miejskiej. Zgodnie zaś z regulacjami ustawy to właśnie uchwała organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego powinna stanowić podstawę obliczania dotacji, gdyż przepis ten odnosi się do wydatków bieżących przewidzianych (w uchwale) na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju. Jeżeli uchwała właściwego organu, wydana na podstawie art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, takich wydatków nie przewiduje, nie można w rzeczywistości ustalić dotacji na jednego ucznia na podstawie samej tylko regulacji ustawowej. W podsumowaniu skarżący wskazał, że uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] r. nie spełnia wymagań art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, które nakładają na organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego obowiązek ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół nie prowadzonych przez te jednostki oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zarzucił, że zaskarżona uchwała nie reguluje podstaw obliczania dotacji, a odnoszące się do tej materii § 11 i 12 uchwały są niezupełne, przez to niezrozumiałe i w konsekwencji naruszają wskazane przepisy prawa. Stanowią zatem przykład pominięcia prawodawczego, tzn. z sytuacji, w której prawodawca normując zagadnienie dokonał tego w sposób niepełny, fragmentaryczny. Przenosząc na grunt niniejszej sprawy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego - skarżący dodał, że zarzut niezgodności z prawem (niekonstytucyjności) może dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z prawem powinien był unormować (por. orzeczenie TK z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, OTK ZU Nr 6/1996, s. 499). W związku z tym podniósł, że uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w zakresie § 11 i 12 - z uwagi na pominięcie prawodawcze - należy uznać za niezgodną z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, przedszkola, szkoły i placówki publiczne niewymienione w art. 79 ustawy, otrzymują na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym dla jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak od kwoty przewidzianej na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku nieprowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego szkoły tego samego typu i rodzaju podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Organ administracji wskazał, że powyższe postanowienia w odniesieniu do szkół publicznych zostały recypowane w § 9 ust. 6 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w B. - o następującej treści:

"Szkoły publiczne otrzymują na każdego ucznia dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym dla jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez Miasto B., nie niższej jednak od kwoty przewidzianej na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji otrzymywanej przez Miasto B. W przypadku nieprowadzenia przez Miasto B. szkoły tego samego typu i rodzaju wysokości dotacji jest równa kwocie przewidzianej na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta B.". W związku z tym organ gminy podniósł, że nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, iż przedmiotowa uchwała w sposób niedostateczny określa podstawę obliczania dotacji i przez to narusza art. 80 ust.4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty - skoro wskazano w niej, że wysokość dotacji jest równa wydatkom bieżącym przewidzianym dla jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez Miasto B., przy czym nie może być ona niższa od kwoty przewidzianej na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji otrzymywanej przez Miasto B. Organ gminy podkreślił, że wszystkie pojęcia ( kryteria ) obliczania dotacji, użyte w przytoczonych postanowieniach § 9 ust. 6 uchwały; "wydatki bieżące", "typ szkoły", "rodzaj szkoły", "część oświatowa subwencji", możliwe są do zdefiniowania. Zaczerpnięte są bowiem z języka prawnego, a zatem nie można się zgodzić, że przedmiotowa uchwała jest niejasna, nieprzejrzysta i niekompletna w odniesieniu do regulacji podstawy obliczania dotacji. Ponadto organ gminy podniósł, że przepisy art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty przewidują, iż "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji (...), oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji". Podkreślił, że z przytoczonej delegacji ustawowej wynika, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uwzględnia w uchwale podstawy obliczania dotacji – przy czym w istocie podstawę obliczania dotacji reguluje art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że dotacje oblicza się "w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym dla jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego". Organ podniósł, że ustawa nie nakazuje konkretyzowania w uchwale podstawy obliczania dotacji ani też nie upoważnia do zastosowania dodatkowych bądź odmiennych kryteriów obliczania dotacji, a zatem powtórzenie w uchwale ustawowych kryteriów obliczania dotacji spełnia wymóg "uwzględnienia podstawy obliczania dotacji". Dodał, że nieuprawniona jest także teza skarżącego, iż przytoczona delegacja ustawowa obliguje do posłużenia się algorytmem, według którego można obliczyć wysokość dotacji oraz do określenia sposobu kalkulacji uśrednionych wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju. Organ podniósł, że z przedmiotowej uchwały wynika, jakie są konkretne i weryfikowalne podstawy (kryteria) obliczania dotacji, a także, w jaki sposób dokonuje się wyliczenia przedmiotowych dotacji. Z tego względu nie ma żadnych podstaw prawnych do żądania bardziej szczegółowego uregulowania tych zagadnień w uchwale wydanej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Natomiast wskazana przez skarżącego różnica w wysokości dotacji obliczonej dla prowadzonej przez niego szkoły typu liceum ogólnokształcące ( [...] zł. miesięcznie na jednego ucznia ) w porównaniu z przeciętną wysokością dotacji dla szkół tego typu prowadzonych przez Miasto B. ( [...] zł. miesięcznie na jednego ucznia ) jest konsekwencją zróżnicowania wysokości dotacji z uwzględnieniem nie tylko typu danej szkoły, ale również jej rodzaju - zgodnie z treścią art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Uwzględnienie obu tych kryteriów, tj. typu i rodzaju szkół, implikuje wyliczenie różnych kosztów funkcjonowania liceów ogólnokształcących ( typ szkoły ) w zależności od rodzaju szkoły tego typu.

Na rozprawie strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie określonym przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. Nr 256 z 2004 r. poz. 2572 z późn. zm.), uznać należało, że bezpodstawne są wnioski skarżącego o sprzeczności §11 i §12 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. z przepisami art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty stanowi, iż szkoły niewymienione w art. 79 ustawy, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku nieprowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego szkoły tego samego typu i rodzaju podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast zgodnie z przepisem art. 80 ust. 4 tej ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2 – 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Podobnej treści regulację zawiera przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, według którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a – 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Cytowane wyżej przepisy art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty stanowiły podstawę prawną przyjęcia zaskarżonej uchwały.

Według treści kwestionowanego §11 wyżej wymienionej uchwały - kwotę należnej dotacji w danym miesiącu wylicza się na podstawie comiesięcznej informacji o faktycznej liczbie uczniów przedszkola, szkoły, oddziałów zerowych, innych form wychowania przedszkolnego i wychowanków placówek objętych opieką oraz na podstawie miesięcznej stawki dotacji ustalonej na jednego ucznia lub wychowanka. Przepis kwestionowanego w skardze § 12 określa, że - miesięczną stawkę dotacji określa się corocznie na podstawie wydatków bieżących ustalonych na ten rok w uchwale budżetowej Miasta z uwzględnieniem wydatków w poszczególnych typach i rodzajach szkół oraz na podstawie części oświatowej subwencji otrzymanej przez Miasto B. określonej w metryczce subwencji oświatowej na dany rok.

Jak wynika z treści cytowanych wyżej przepisów art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania - jest zobowiązany uwzględnić w szczególności podstawy obliczania dotacji. Z tego jednak nie wynika, że ma upoważnienie ustawowe do ustalenia, w drodze uchwały – tychże podstaw obliczania dotacji. Podstawy obliczania dotacji muszą być tylko uwzględnione przez organ przy ustalaniu przez niego trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Delegacja ustawowa zawarta w przepisach art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty dotyczy bowiem tylko tych zagadnień, tj. ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący wadliwości postanowień zawartych w §11 i §12 zaskarżonej uchwały, polegającej według skarżącego na braku określenia kompleksowej podstawy obliczania dotacji, w szczególności algorytmu, według którego można obliczyć wysokość dotacji. Z tych samych powodów bezpodstawny był zarzut, że przepisy §11 i §12 tej uchwały nie określają sposobu kalkulacji uśrednionych wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju.

W zakresie wymienionych wyżej zarzutów podkreślenia wymaga, że z normatywnego charakteru kwestionowanej uchwały wynika konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co oznacza, że w jej treści nie mogą znaleźć się regulacje nie znajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową.

Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r. podkreślił, że akty prawa miejscowego, podobnie jak rozporządzenia, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, a więc zajmują analogiczną pozycję w hierarchii źródeł prawa. Różnica pomiędzy rozporządzeniami a aktami prawa miejscowego sprowadza się do innego obszaru obowiązywania każdego z powyższych rodzajów źródeł prawa (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 102/08). Podobnie zatem jak organ administracji publicznej wydający rozporządzenia – tak i rada gminy jest zobowiązana przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego przez ustawę w kwestii tworzenia aktów prawa miejscowego.

Według utrwalonej linii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemywanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może zasadniczo wchodzić w rachubę (orzeczenie TK z 05.11.1986 r., U5/86, publ. OTK 1986/1/1).

Natomiast z uwagi na zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma upoważnienie do ustalenia w drodze uchwały – jak już była o tym mowa - trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Nie jest zaś uprawniony do ustalenia samych podstaw obliczania dotacji. Podstawy te uwzględnia tylko przy określeniu – w drodze uchwały - trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Natomiast kwestię podstaw obliczania dotacji reguluje przepis art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Postanowienia tego przepisu zostały powtórzone – jak trafnie podniósł skarżący w uzasadnieniu skargi – w przepisie § 9 ust. 6 przedmiotowej uchwały. Nie zmienia to jednak faktu, że podstawy obliczania dotacji określa właśnie przepis art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Powtórzenie tej regulacji ustawowej w § 9 ust. 6 zaskarżonej uchwały było podyktowane względami praktycznymi – uchwała zyskała bowiem dzięki temu na przejrzystości.

Podkreślenia w tym miejscu bowiem wymaga, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, uznać należy za dopuszczalne przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2009 r. II SA/Wr 401/09, LEX nr 583193).

W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że bezpodstawny jest zarzut skargi, iż uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w zakresie § 11 i 12 jest niezgodna z prawem z uwagi na pominięcia prawodawcze tj. zaniechanie skonkretyzowania podstaw ustalania stawki dotacji, które w ocenie skarżącego stanowi niedostateczne wykonanie delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Jak już była o tym mowa wyżej – wymienione przepisy nie upoważniają organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia w uchwale podstaw obliczania dotacji ani – tym bardziej - do zastosowania dodatkowych bądź odmiennych kryteriów obliczania dotacji niż w art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, którego powtórzenie zawiera § 9 ust. 6 zaskarżonej uchwały. W związku z tym – takie określenie podstaw obliczania dotacji stanowiłoby naruszenie cytowanego wyżej art. 94 Konstytucji RP. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie - uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej gminy, musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2009 r. II SA/Wr 401/09, LEX nr 583193). W rozpoznawanej sprawie, Rada Miejska w B., podejmując zaskarżoną uchwałę była zatem zobowiązana respektować unormowanie zawarte w art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – w ramach tworzenia aktów prawa miejscowego nie może bowiem wkraczać w materię uregulowaną ustawą.

Nie uzasadnia również zarzutów skargi, przedstawiona w końcowej jej części - kalkulacja wysokości dotacji, której – jak podkreślił skarżący - dokonano nie w oparciu o zapisy zaskarżonej uchwały, ale mając jedynie na uwadze wydatki przewidziane w uchwale budżetowej na 2009 r. Podkreślenia bowiem wymaga, że podstawy obliczania wysokości dotacji uregulowane w art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, zawierają określenie wysokości dotacji (dla szkół niewymienionych w art. 79 ustawy) z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół – jako wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego.

Jeśli zatem – w ocenie skarżącego - wysokość udzielonej mu dotacji została obliczona w kwocie zaniżonej – to do kontroli prawidłowości zastosowania regulacji art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty – służą inne środki prawne aniżeli skarga na uchwałę rady miejskiej, która wobec braku upoważnienia ustawowego nie może regulować kwestii podstaw obliczania wysokości dotacji.

W świetle powyższego, ocena skarżącego w zakresie tego, że wysokość udzielonej mu dotacji została zaniżona, nie może prowadzić do uzasadnienia zarzutu wadliwości postanowień zaskarżonej uchwały.

W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że bezpodstawne są zarzuty skargi dotyczące sprzeczności uregulowań §11 i §12 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. z przepisami art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a wobec tego – na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.