Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 247/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140 ust. 1, 3 i 5
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania P. M., uchylił w całości decyzję Starosty P. z dnia [...] 2013 r. znak [...] , odmawiającej E. B., P. M. i R. M. zwrotu części nieruchomości, stanowiącej własność Miasta P.., położonej w P., dla której Sąd Rejonowy [...]. prowadzi księgę wieczystą KW [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0617 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,0339 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,0243 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,0204 ha, część działki nr [...] o całkowitej 0,0279 ha, obręb Z., arkusz mapy 32 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Podstawą wydania decyzji organu odwoławczego były następujące ustalenia:

Podaniem z 18 stycznia 2000 r. wnioskodawcy E. B., P. M. oraz R. M. wnieśli o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w P. przy ulicy I., składającej się z części działki nr [...] z mapy 32, obrębu Z..

Decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania wydał w dniu [...] 1983 r. Prezydent Miasta P.. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1958 r. nr 17 poz. 70 z późn. zm.). Wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa podlegała nieruchomość położona w P. przy ulicy B. o numerze geodezyjnym nr 15, arkusz mapy 7, obręb Z. o powierzchni 3080 m2, stanowiąca własność małżonków R. i I. M..

Tytułem rekompensaty za wywłaszczenie nieruchomości, małżonkowie . i R. M. otrzymali prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej, położonej w P. przy ulicy S. 71, o oznaczeniu geodezyjnym obręb G., działka nr [...] o powierzchni 144 m2 i nr [...] o powierzchni 32 m2, o wartości 104.878 zł oraz odszkodowanie w kwocie 2.634.066 zł.

Sąd Rejonowy w P. - Wydział III Cywilny postanowieniem z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt III Ns 3312/00/13 stwierdził, iż spadek po I. M., zmarłej w dniu 11 września 1998 r. nabyli: mąż R. M. oraz dzieci: E. B. i P. M..

Określonym w decyzji o wywłaszczeniu celem publicznym była realizacja inwestycji budownictwa mieszkaniowego “Górnego Tarasu Rataj", zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydaną przez Prezydium Rady Narodowej Miasta P.. - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury dnia [...] 1972 r., znak [...]. Cel ten uszczegółowiała decyzja z dnia [...] 1987 r., wydana przez Kierownika Urzędu Miejskiego - Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w P., znak [...] w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania terenu jednostki mieszkaniowej F-2, część B – Z..

W latach 1975-1994 na terenie miasta P.. obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego Miasta P.. z 1975 r., zatwierdzony przez Wojewodę P. w dniu [...] 1975 r., a stanowiący integralną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa P., zatwierdzonego uchwałą nr [...] WRN w P. w dniu [...] 1977 r. W planie tym nieruchomość wywłaszczona należała do jednostki strukturalnej D I, dla której podstawową funkcją było mieszkalnictwo wraz z uzupełniającą funkcją nauki. Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się nadto na styku terenów oznaczonych symbolami MW - tj. teren intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności oraz U - tj. teren intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji koncentracji usług powszechnego użytkowania.

Nadto, z treści planu miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego “A" w P. - planu perspektywicznego z 1970 r., uchwalonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P.. z 19 marca 1971 r. wynika, iż obszar wywłaszczonej nieruchomości był oznaczony symbolem F9MWn - tj. teren budownictwa mieszkaniowego o dużej intensywności, parkingi i garaże osiedlowe. Integralnymi elementami funkcjonalno-przestrzennymi planu było przeprowadzenie ciągów pieszych podłużnych i poprzecznych, rozumianych jako ciągi zieleni osiedlowej ze zlokalizowanymi przy nich usługami podstawowymi.

W toku oględzin części nieruchomości objętej podaniem o zwrot wykonanych w dniu 16 lutego 2001 r. ustalono, iż część działki nr 8, znajdująca się w graniach części dawnej działki nr 15 jest niezabudowana, niezagospodarowana, ma pofałdowaną nawierzchnię. Nadto ustalono, iż przez działkę przebiega kanalizacja deszczowa oraz drenaż. Powyższy stan nieruchomości wynika także pośrednio z treści pisma z 24 lutego 2000 r. Spółdzielni Mieszkaniowej "B" w P., w którym podano, iż została dopiero opracowana koncepcja docelowego zagospodarowania terenu os. Stare Z., m.in. obejmująca teren dawnej, wywłaszczonej działki nr 15.

Z pisma P. Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z dnia 23 stycznia 2002 r. oraz mapy zasadniczej wynika, iż przez fragment działki nr 8 przebiegają: wodociąg o średnicy 200 mm, który zaopatruje w wodę miejską zabudowę mieszkaniowo-osiedlową, zlokalizowaną w rejonie ulicy I. i ulicy Z.: kanały deszczowe o średnicy 300 mm, 400 mm, 600 mm odprowadzające wody opadowe z przedmiotowego obszaru; rurociągi kanalizacyjne o średnicy 100 mm i 200 mm będące przewodami drenażowymi odwadniającymi podłoże kanałów deszczowych. Przekazanie sieci wodociągowej do eksploatacji nastąpiło w dniu 18 listopada 1982 r., zaś kanalizacji deszczowej w 1983 r. - tj. przed aktem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

W dniu 29 października 2001 r. wykonany został projekt podziału działki nr[...]. uwzględniający przebieg granicy dawnej, wywłaszczonej działki nr 15, a nadto położenie istniejących urządzeń infrastruktury technicznej w postaci sieci kanalizacji deszczowej kd 300, 400, 600, kanalizacji drenażowej kdr 100, 200 oraz kanalizacji wodociągowej 200. W wyniku przeprowadzonego podziału wyodrębniono dziesięć działek, wśród których działki nr [...] , nr [...] . nr [...] , nr [...] oraz wschodnia część działki nr [...] stanowią fragment dawnej, wywłaszczonej działki nr 15, objętej podaniem o zwrot. Projekt podziału został zatwierdzony przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz decyzją z dnia 31 stycznia 2002 r.

W toku postępowania, w dniu 27 września 2002 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w trakcie której pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do działek o numerach [...] , [...] i [...] - tj. nowych działek, wyodrębnionych z dawnej działki nr 8.

Decyzją z [...] 2003 r. Prezydent Miasta P.. orzekł o zwrocie na rzecz R.a M., E. B. oraz P. M. części nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Z., arkusz mapy 32, działki nr [...] , nr [...] , nr [...] o łącznej powierzchni 786 m2 oraz odmówił zwrotu części przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę [...] oraz część działki [...] , odpowiadającej części dawnej działki nr 15 z arkusza mapy 7, obrębu Z.. Ponadto, zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz Miasta P.. kwoty 12.178,33 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, iż wnioskodawcom nie może zostać zwrócona ta część nieruchomości wywłaszczonej jaka odpowiada działce [...] i części działki [...] , gdyż cel publiczny wywłaszczenia został na tych fragmentach terenu zrealizowany. Organ administracji podał, iż integralnym składnikiem realizacji inwestycji celu publicznego budownictwa mieszkaniowego jest budowa odpowiedniej infrastruktury technicznej, jaką stanowi umieszczona na tych działkach kanalizacja wodociągowa i deszczowa.

Po rozpatrzeniu odwołania P. M. od powyższej decyzji, Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2004 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, w zakresie w jakim odmówiono wnioskodawcom zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości i zwrócił wnioskodawcom cześć nieruchomości wywłaszczonej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 617 m2 oraz część działki [...] , stanowiącą projektowaną działkę nr [...] o powierzchni 69 m2.

Na potrzeby tego rozstrzygnięcia, na wniosek Wojewody Wielkopolskiego, sporządzono projekt podziału działki nr [...] , na skutek którego wyodrębniono m.in. działkę nr [...] o powierzchni 69 m2, która wraz z działką [...] winna podlegać zwrotowi wobec niezrealizowania na ich obszarze celu wywłaszczenia.

Wyrokiem z 24 stycznia 2006 r. w sprawie II SA/Po 843/04 Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2004 r. wraz z poprzedzającą je decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] 2003 r., gdyż w postępowaniu pierwszej instancji orzekał organ, który winien podlegać wyłączeniu albowiem Miasto P. jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda Wielkopolski przekazał sprawę do rozpoznania Staroście P.. Rozpoznając sprawę, pismem z dnia 23 sierpnia 2010 r. Starosta P. zwrócił się do wnioskodawczyni E. B. oraz jej męża, Z.. z zapytaniem czy w przypadku orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, dokonają zwrotu przyznanej w ramach rekompensaty nieruchomości zamiennej, oznaczonej jako działki nr [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 176 m2. E. i Z. małżonkowie B., monitowani pismami tej samej treści z dnia z 27 sierpnia 2013 r. oraz z 1 października 2013 r., nie udzielili odpowiedzi.

W dniu 12 listopada 2010 r. Starosta P. przeprowadził oględziny nieruchomości stanowiącej działki nr: [...] , [...] . [...] , [...] oraz [...] i stwierdził, że cały teren, za wyjątkiem części działki nr [...] oraz części działki nr [...] , jest niezagospodarowany. Jedynie na działce nr [...] stwierdzono istnienie chodnika wyłożonego kostką brukową, kapliczkę Św. R. położoną w jej północno-wschodniej części, ozdobne dojście do budynku nr 81 od strony od ulicy B.j oraz wejścia do bloku nr 81, wyłożonego kostką brukową oraz dwoma murkami z klinkieru. Na obszarze działki nr [...] - w jej wschodniej części - znajduje się fragment chodnika wyłożonego kostką brukową.

Pismem z 7 października 2013 r. Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego Miasta P.. poinformował Starostę P., że działki nr [...] . nr [...] . nr [...] nie są objęte umowami najmu, dzierżawy oraz użyczenia. W stosunku do działek nr [...] i nr [...] podano, iż teren ten jest przedmiotem bezumownego korzystania przez spółkę “C" S.A. z siedzibą w P., która poczyniła na owym gruncie nakłady w celu wykorzystania gruntu jako drogi dojazdowej wraz z chodnikiem do swoich nieruchomości. W piśmie tym podano także, że działka nr [...] jest przedmiotem postępowania o zajęcie działki w celu budowy sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączem.

Decyzją z dnia [...] 2013 r. Starosta P. odmówił zwrotu części nieruchomości, położonych w P., dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą [...] , oznanczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] , [...] , [...] , [...] i część działki [...] , obręb Z., arkusz 32.

Organ pierwszj instancji, wskazując na art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102 poz. 6511 ze zm.) dalej u.g.n., podniósł, iż skoro w sprawie niemożliwy jest zwrot nieruchomości zamiennej, to nieruchomość wywłaszczona nie może być zwrócona ani w całości ani choćby w części odpowiadającej równowartości przyznanego odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji wskazał na tezę orzeczenia Wojewódzkiego Sądu w Gliwicach, zgodnie z którą ustawodawca nie przewidział możliwości odzyskania nieruchomości wywłaszczonej bez jednoczesnego zwrotu nieruchomości zamiennej. Nie przewidział także możliwości odzyskania tej części nieruchomości z jednoczesnym zwrotem odszkodowania stanowiącego różnicę pomiędzy jego wartością a wartością nieruchomości zamiennej, której zwrot z racji jej zbycia nie jest możliwy" (wyrok z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt: II SA/GI 201/12) oraz na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracji w myśl którego nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie nieruchomości w przypadku, gdy nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości zamiennej (wyrok z 21 września 2009 r., sygn. akt: I OSK 1597/07). Zdaniem organu, niedopuszczalny jest zwrot przedmiotowej nieruchomości albowiem wnioskodawcy odmówili zwrotu nieruchomości zamiennej, gdyż we wskazanym terminie nie udzielili organowi stosownej odpowiedzi.

Powyższą decyzję zaskarżył w całości P. M.. W odwołaniu wskazał, iż w istocie wnioskodawcy nie wyrazili zgody na zwrot nieruchomości zamiennej, położonej w P. przy ulicy S. 71, składającej się z działek o nr [...] oraz [...] , obręb G., arkusz mapy 35. Działka ta jest zabudowana i zamieszkała przez jej właścicieli, E. i Z. małżonków B. i nie może być elementem zwrotu odszkodowania.

Odwołujący się zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie wniesiono o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej, a uzyskana nieruchomość zamienna stanowiła, obok odszkodowania pieniężnego, jedynie część rekompensaty za wywłaszczenie. P. M. powołał sie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrok z dnia 1 lipca 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1198/00,w uzasadnieniu którego stwierdzono, że kiedy mowa o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, nie można mówić o zwrocie wszystkich składników odszkodowania. W ocenie odwołującego, powinna istnieć możliwość uzyskania zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej, pod warunkiem zwrotu odpowiedniej kwoty odszkodowania.

Zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji została wydana w wyniku błędnej interpretacji art. 140 ust. 1 u.g.n.

Konsekwencją naruszenia wskazanej normy prawa materialnego było także naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., w zakresie w jakim nie przeprowadzono dalszego, niezbędnego postępowania dowodowego.

Organ odwoławczy na wstępie wskazał, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości winien byćrozpatrywany na podstawie przepisów u.g.n., gdyż wprawdzie prawo własności nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, zostało odjęte w latach 80. na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r., a podanie inicjujące postępowanie w pierwszej instancji wniesiono w dniu 28 stycznia 2000 r., to jednak przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. (a więc dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie m.in. decyzji wydanych w oparciu o ww. ustawę, obowiązującą w okresie od 5 kwietnia 1958 r. do 31 lipca 1985 r.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 136 ust. 1 u.g.n.. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Określenie zbędności wywłaszczenia jest rozpatrywane z uwzględnieniem treści art. 137 ust. 1 u.g.n. który precyzuje, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli w terminie 7 lat od dnia wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie wywłaszczenia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją określonego celu albo pomimo upływu lat 10 od dnia wywłaszczenia, zaplanowany cel nie został zrealizowany.

Organ administracji publicznej, rozpatrując podanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, powinien zatem w pierwszej kolejności skoncentrować się na ustaleniu celu wywłaszczenia określonej nieruchomości, by następnie przeprowadzić takie dowody, które pozwolą na stwierdzenie, kiedy nastąpiło zrealizowanie określonych inwestycji stanowiących cel pozbawienia prawa własności na rzecz interesu publicznego. Nadto nie bez znaczenia jest ustalenie faktu, w jaki sposób wywłaszczona nieruchomość była i jest wykorzystywana nadal. W dalszej kolejności — przystępując do rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości, organ administracji publicznej zobowiązany jest orzec, stosownie do treści art. 140 ust. 1-5 u.g.n., o zwrocie odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, a także nieruchomości zamiennej, jeżeli była ona przyznana w ramach odszkodowania.

Organ odwoławczy wskazał, że rzeczywiście z literalnej interpretacji art. 136 ust. 3 i art. 140 ust, 1 u.g.n. wynika, iż zasadą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot nieruchomości zamiennej, o ile została ona przyznana jako element rekompensaty za akt wywłaszczenia. Uprawnienie przewidziane w art. 136 u.g.n., pozwala jednak właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości wystąpić z roszczeniem zarówno o zwrot całej nieruchomości, jak też umożliwia ograniczenie żądania do zwrotu jedynie określonej części tego obszaru. Organ odwoławczy powołał się przy tym na wyroki:. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lipca 2003 r.. sygn. akt: II SA/Kr 1198/00, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 658/09 oraz z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 185/10, Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 1994 r., sygn. IV SA 1434/93 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. Akt II SA/Po 1001/12.

Wojewoda Wielkopolski w pełni podzielił pogląd wyrażany w cytowanych wyrokach sądów administracyjnych, zgodnie z którym istnieje możliwość zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, bez obowiązku jednoczesnego zwrotu przyznanej nieruchomości zamiennej, w szczególności zaś w sytuacji gdy w postępowaniu wywłaszczeniowym pomiędzy wartością przyznanej nieruchomości zamiennej, a wartością nieruchomości wywłaszczonej, zaszła rażąca dysproporcja. Zdaniem organu odwoławczego, w razie gdyby wnioskodawca żądał zwrotu całej nieruchomości wywłaszczonej i zwrot ten byłby możliwy, wówczas warunkiem zwrotu całej nieruchomości wywłaszczonej jest zwrot całego przyznanego odszkodowania wraz z nieruchomością zamienną.

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo okoliczności, od których uzależniona została możliwość rozstrzygnięcia o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości. Mianowicie, pominięto całkowicie fakt otrzymania przez wnioskodawców odszkodowania w formie pieniężnej oraz nie podjęto ustaleń czy zachodzi rażąca dysproporcja pomiędzy wartością działki wywłaszczonej, a działką zamienną. Wojewoda Wielkopolski dostrzegł, że przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość o powierzchni 3080 m2, której wartość została określona na kwotę 2.738.944 złotych, a przyznane zostało jedynie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej o powierzchni 176 m2 o wartości 104.878 złotych. Głównym składnikiem udzielonej rekompensaty była kwota odszkodowania pieniężnego wynosząca 2,634.066 zł. Trudno zatem, w ocenie Wojewody Wielkopolskiego, uzasadnić rozstrzygnięcie Starosty P., w którym odmowa zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości (stanowiącej mniej niż połowę powierzchni wywłaszczonej), motywowana jest niE.rażeniem zgody na zwrot nieruchomości zamiennej, której powierzchnia stanowi jedynie 5,71% całkowitej powierzchni nieruchomości wywłaszczonej. Dominującym składnikiem przyznanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości była kwota pieniężna, zatem jej zwrot - po zastosowaniu przepisów regulujących kwestię waloryzacji kwoty odszkodowania - powinien być warunkiem zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda Wielkopolski uznał zatem, iż wskazany przez organ pierwszej instancji powód odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie był zasadny. Wystąpiła więc konieczność ponownego rozpoznania sprawy w celu orzeczenia co do zasadności zwrotu przez pryzmat ziszczenia się pozostałych przesłanek przewidzianych przez przepisy rozdziału 6, działu III u.g.n. i stąd organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie odpowiadała prawu w zakresie w jakim naruszała treść art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 ust. 1 u.g.n. poprzez bezpodstawną odmowę zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej, nieuwzględniającą możliwości zwrotu tejże części nieruchomości wywłaszczonej, która swą wartością odpowiada części otrzymanemu odszkodowaniu pieniężnemu, przy jednoczesnym zwrocie części odszkodowania pieniężnego.

Zdaniem organu odwoławczego, rozpoznając sprawę ponownie, Starosta P. winien także dokonać ustalenia czy pozostała część nieruchomości wywłaszczonej (tj. część dawnej działki nr 15. mapa 7, ul B. - nieobjęta podaniem o zwrot) została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, czy też nie została objęta podaniem wnioskodawców z ich dobrowolnej inicjatywy oraz dokonać samodzielnej analizy dysproporcji zachodzącej pomiędzy wartością przyznanej nieruchomości zamiennej, a wartością nieruchomości wywłaszczonej.

Powyższa decyzja Wojewody Wielkopolskiego jest przedmiotem skargi Miasta P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 136 ust. 3 i art. 140 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazując na treść przepisów art. 136 ust. 3 i art. 140 ust. 1 i 5 u.g.n., podniósł, że prawidłowo w decyzji z dnia 9 grudnia 2013 r. Starosta P. stwierdził, że w przypadku gdy nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej, nieruchomość wywłaszczona nie może być zwrócona ani w całości, ani choćby w części odpowiadającej równowartości przyznanego odszkodowania.

Ponadto skarżacy nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego nakazującym przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonania ustalenia czy pozostała część wywłaszczonej nieruchomości (tj. część dawnej działki nr 15 z arkusza mapy 07, obrębu Z.) została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, czy też nie została objęta podaniem o jej zwrot przez wnioskodawców z ich dobrowolnej inicjatywy. Zdaniem skarżącego, postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzone są na wniosek poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców, a do obowiązków organu nie należy wyjaśnianie dlaczego uprawnione podmioty ograniczyły swoje roszczenie o zwrot tylko do części nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. uczestnicy postępowania P. M., E. i Z. małżonkowie B. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem wniesionej skargi jest rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego, który uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] 2013 r. o odmowie zwrotu E. B., P. M. i R. M. nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] ,[...] ,[...] oraz część działki nr [...] , obręb 0006 Z., , arkusz mapy 32.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że decyzją wywłaszczeniową z dnia 30 lipca 1983 r. Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości położonej w P., przy ul. B.6, o oznaczeniu geodezyjnym działka nr 15, arkusz mapy 7, obręb Z., o powierzchni 3080m2, stanowiącej własność R. i I. małżonków M.. Tytułem rekompensaty R. i I. małżonkom M. przyznano odszkodowanie w kwocie 2.634.066 zł oraz nieruchomość zamienną położoną w P. przy ul. S. , oznaczoną geodezyjnie numerem [...] i [...] , o łącznej powierzchni 176 m2, obręb G., o wartości ustalonej na kwotę 104.878 zł. Nie budzi również wątpliwości, że przedmiotowe postępowanie, zainicjowane wnioskiem E. B., P. M. i R.a M. z dnia 18 stycznia 2000 r. dotyczy jedynie części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w P. przy ul. I., składającej się z części działki nr 8 z mapy 32, obręb Z.. Nieruchomość zamienna położona w P. przy ul. S. 71 jest obecnie własnością E. i Z. małżonków B., którzy na niej zamieszkują.

Kwestią sporną pozostaje natomiast możliwość prowadzenia postępowania zwrotowego, w sytuacji, w której niemożliwy jest zwrot nieruchomości zamiennej w ramach wzajemnych rozliczeń pomiędzy dotychczasowym właścicielem nieruchomości (ewentualnie jego spadkobiercami), a organem na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest przy tym zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 powyższej ustawy. Powołany powyżej art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami precyzuje, że w sytuacji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Równocześnie, na mocy ust. 3 powyższego artykułu, gdy zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości.

Z treści powyższych przepisów wynika więc, że koniecznym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot nieruchomości zamiennej, otrzymanej tytułem odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Konsekwentnie ewentualne zbycie nieruchomości zamiennej stanowi przesłankę uniemożliwiającą prowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i musi skutkować wydaniem decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Mieć jednakże należy na względzie, że w praktyce możliwe jest powstanie sytuacji, w których za wywłaszczoną nieruchomość jej dotychczasowy właściciel uzyskał zarówno nieruchomość zamienną jak i odszkodowanie. Sytuacja powyższa miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż na mocy decyzji wywłaszczeniowej z 1983 r. R. i I. małżonkom M. przyznano odszkodowanie w kwocie 2.634.066 zł oraz nieruchomość zamienną położoną w P. przy ul. S. 71, stanowiącą obecnie własność E. i Z. małżonków B.. Tym samym konieczne jest ustalenie, czy w takim przypadku niemożność zwrotu nieruchomości zamiennej również uniemożliwia przeprowadzenie postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części odpowiadającej wypłaconemu odszkodowaniu.

Rozpoznając powyższe zagadnienie wskazać należy, w że w doktrynie wskazuje się, że w sytuacji, gdy jako odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w części przyznano nieruchomość zamienną, w części zaś dopłatę pieniężną, to – mając na uwadze, że przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca obowiązani są do zwrotu nieruchomości zamiennej i ustalonego odszkodowania – nie można wykluczyć, że gdy nie jest możliwy zwrot Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego nieruchomości zamiennej, można orzec o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, która odpowiada przyznanemu wyrównaniu pieniężnemu (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wyd. 5, Warszawa 2011 r., s. 557-558). Pogląd powyższy znalazł swoje odzwierciedlenie w powołanych w treści zaskarżonej decyzji wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10.06.2010 r., sygn. II SA/Bk 185/10 i z dnia 3.12.2009 r., sygn. II SA/Bk 658/09, wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20.05.2009 r., sygn. akt II SA/Kr 445/09 , wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 1994 r., sygn. akt IV SA 1434/93 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5.02.2013 r., sygn. akt II SA/Po 1001/12.

Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 5.02.2013 r., wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. I OSK 1507/13 oddalił skargę kasacyjną Miasta P.., wywodząc, że należy zwrócić uwagę na szczególny charakter zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku nie użycia jej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie podkreśla, że zasada ta ma rangę konstytucyjną, gdyż stanowi oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008r. sygn. akt K 6/05). Przepisy ustawy regulujące zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonej powinny być zatem interpretowane zgodnie z powyższą zasadą – w sposób pozwalający na jej możliwie najpełniejszą realizację.

Ustawa pozwala na zwrot nie tylko całości ale i części wywłaszczonej nieruchomości i ustala w art. 140 ust. 3, że w takim przypadku zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Istnieją zatem normatywne zasady postępowania w przypadku orzekania o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, według których odszkodowanie podlegające zwrotowi zmniejsza się proporcjonalne. Naczelny Sąd Administracyjny , odnosząc się do sytuacji w rozpoznawanej przez siebie sprawie, gdzie spadkobierczynie byłego właściciela domagały się zwrotu jedynie części wywłaszczonej nieruchomości - o powierzchni nie przekraczającej 1/3 jej całkowitej powierzchni, a według decyzji wywłaszczeniowej wartość nieruchomości zamiennej nie przekraczała także 1/3 wartości całego wywłaszczonego gruntu, uznał, że nie może stanowić przeszkody dla uwzględnienia żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości to, że nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, przepis art. 136 ust. 3 ustawy musi być bowiem, zgodnie z powołaną wyżej konstytucyjną zasadą wyprowadzoną z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP interpretowany w ten sposób, że warunek zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej jest spełniony również poprzez zwrot odszkodowania przyznanego obok nieruchomości zamiennej – w przypadku gdy zwrot nieruchomości zamiennej nie jest już możliwy, a prawnie dopuszczalne jest wydzielenie z nieruchomości wywłaszczonej takiej jej części, której powierzchnia nie przekraczałaby ekwiwalentu wypłaconego odszkodowania pieniężnego - ustalonego w oparciu o art. 140 ust. 3 ustawy.

Stanowisko przyjęte w ww. wyrokach sądów administracyjnych Sąd w pełni aprobuje. W szczególności Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Kr 586/12 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. II SA/Po 1001/12, że wykładnia art. 136 ust. 3 zd. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może prowadzić do przyjęcia istnienia bezwzględnego zakazu zwrotu nieruchomości zamiennej, rozumianego w ten sposób, że w każdym przypadku bez zwrotu tej nieruchomości, (nawet jeśli przyznano ją jedynie obok odszkodowania pieniężnego) nie jest możliwy zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Przepis ten stanowi, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawarty w jego treści spójnik "lub" stanowiący alternatywę rozłączną nie pozwala na wyciąganie kategorycznego wniosku, co do obowiązku zwrotu nieruchomości zamiennej także w tej sytuacji, gdy nieruchomość taką przyznano za wywłaszczoną nieruchomość obok odszkodowania pieniężnego. Gdyby zdanie trzecie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami miało w sposób bezpośredni i nie budzący wątpliwości normować opisaną wyżej sytuację i rzeczywiście wyrażać obowiązek zwrotu tak nieruchomości zamiennej jak i odszkodowania pieniężnego, przepis ten posługiwać się powinien spójnikiem wskazującym na koniunkcję obu warunków.

Treść art. 140 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna oraz dopłata pieniężna, oprócz nieruchomości zamiennej zwraca się także tę dopłatę. Wykładnia językowa przepisu art. 136 ust. 3 zdanie trzecie powyższej ustawy prowadzi tymczasem do wniosku, że ma on bezpośrednie (nie wymagające dalej idących zabiegów interpretacyjnych) odniesienie jedynie do dwóch przypadków, to jest takich, gdy tytułem ekwiwalentu za nieruchomość wywłaszczaną przyznano odpowiednią kwotę pieniężną oraz gdy w zamian za nieruchomość wywłaszczoną przyznano tylko nieruchomość zamienną.

Z powyższego wynika, że stan faktyczny, który jest przedmiotem wniesionej skargi, nie został zamieszczony w hipotezie normy wyrażonej w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wywiedzenie z treści tego przepisu regulacji, która znalazłaby zastosowanie do tego przypadku opierać się zatem musi na dalej idącej wykładni omawianego tu przepisu, przy uwzględnieniu językowych dyrektyw interpretacyjnych, ale też względów funkcjonalnych i celowościowych.

W powyższym świetle przeciwko uznaniu, że niemożność zwrotu nieruchomości zamiennej czyni bezskutecznym żądanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej także w takim przypadku, gdy nieruchomość zamienna została przyznana jedynie jako element odszkodowania – to znaczy obok kwoty pieniężnej – a jednocześnie częściowy zwrot nieruchomości wywłaszczonej (w części odpowiadającej wartości przyznanej kwoty pieniężnej) jest możliwy zarówno z punktu widzenia uwarunkowań faktycznych jak i prawnych sprzeciwiają się też reguły wykładni funkcjonalnej. Niewątpliwie obowiązkiem organów administracji publicznej jest zwrot każdej nieruchomości wywłaszczonej, która nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Obowiązek powyższy wynika wprost z art. 21 ust. 2 Konstytucji i jest dostrzegany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, OTK ZU 2001, Nr 7, poz. 216; wyrok TK z dnia 03 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, OTK ZU 2008, Nr 5, poz. 41). Stąd odmówienie następcom prawnym właściciela prawa do ubiegania się o zwrot choćby tej części niE.korzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej, która swą wartością odpowiada wartości odszkodowania pieniężnego, prowadziłoby do niekorzystnego i nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej wywłaszczonych. Konsekwencją przyjęcia tego stanowiska byłaby odmowa zwrotu części nieruchomości niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia, pomimo istniejących faktycznych i prawnych możliwości zwrotu. Skutki takiego sposobu interpretacji omawianych przepisów byłyby szczególnie dotkliwe w tych wszystkich przypadkach, gdy istnieje rażąca dysproporcja pomiędzy wielkością i wartością nieruchomości zamiennej a nieruchomością wywłaszczoną.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Wojewoda Wielkopolski dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 136 ust. 3 oraz art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jego decyzja odpowiada prawu.

Trafny okazał się jedynie zarzut skarżącego odnośnie konieczności ustalenia, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji, czy pozostała część nieruchomości, nieobjęta wnioskiem o zwrot została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, czy też nie została objęta wnioskiem z dobrowolnej inicjatywy wnioskodawców. Rację ma bowiem skarżący, że zgodnie z art.. 136 ust. 3 u.g.n., to osoby uprawnione do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości decydują czy chcą zwrotu całej nieruchomości, czy też jej określonej części. Zbędne jest zatem ustalanie dlaczego wnioskodawcy wnieśli o zwrot jedynie części wywłaszczonej nieruchomości.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.