Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 513/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w M. i K. K. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia lokalnych standardów urbanistycznych oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] ( dalej: "rada miasta") podjęła w dniu [...] stycznia 2022 r. uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych ( dalej: " zaskarżona uchwała" ) na terenie miasta [...].

Uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. 2021 r., poz. 1538, dalej: "specustawa mieszkaniowa", "specustawa") w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: "u.s.g.").

W myśl § 1 zaskarżonej uchwały, w uchwale Nr II.13.2018 Rady [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 13192 oraz z 2019 r. poz. 12943), w § 1 w ust. 1 w pkt 8 lit. b otrzymuje brzmienie:

"b) nie mniej niż 1,25 miejsca parkingowego na lokal mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej."

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę złożyli spółka P. [...] [...] Sp. z o. o. sp. k. w [...] oraz K. K. ( dalej: "skarżący").

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym działki nr ewid.:

1. [...] przy ul. [...] stanowiącej własność [...][...];

2. [...] przy ul. [...] stanowiącej własność K. i H. K. - [...];

3. [...] przy ul. [...] stanowiącej własność K. i H. K. - [...];

4. [...] przy ul. [...] stanowiącej własność K. i H. K. - [...];

5. [...] przy ul. [...]stanowiącej własność K. i H. K- [...].

Skarżący podnieśli, że są właścicielami działek wskazanych powyżej w pkt 1-5. Nieruchomości te są przygotowywane pod realizację inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycje towarzyszące w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2021 r. poz. 1538). Do Burmistrza Miasta [...]złożone zostały wnioski o ustalenie lokalizacji inwestycji na podstawie parametrów określonych w standardach urbanistycznych wprowadzonych uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 17 grudnia 2018 r.

Wskazali, że zmiana standardów w sposób negatywny oddziałuje na zaplanowane inwestycje mieszkaniowe i uniemożliwia ich wykonanie według koncepcji urbanistyczno - architektonicznych, o których mowa w art. 6 ustawy, dołączonych do wniosków. Podwyższenie wskaźników pozbawia skarżących prawa do zaplanowania inwestycji mieszkaniowych i inwestycji towarzyszących według przedstawionych koncepcji oraz podjęcia przez Radę Miasta [...] uchwał o ustaleniu lokalizacji, o których mowa w art. 7 ust. 4 ustawy. Jednym z warunków ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest spełnienie standardów, o których mowa w rozdziale 3, w tym lokalnych standardów urbanistycznych (art. 7 ust. 7 pkt 13 ustawy). Nie może więc ulegać wątpliwości, że uchwalenie zaskarżonej uchwały naruszyło interes prawny skarżących, co skutkowało uzyskaniem legitymacji procesowej do wystąpienia z niniejszą skargą do Sądu administracyjnego.

Skarżący wskazali, że zaskarżoną uchwałą zmieniony został § 1 w ust 1 w pkt 8 lit b) dotychczasowej uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] . W uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 17 grudnia 2018 r. minimalny wskaźnik miejsc postojowych w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej został ustalony na 1 na lokal mieszkalny. Na mocy uchwały nowelizującej współczynnik ten został podwyższony do 1,25 miejsca postojowego na lokal mieszkalny.

Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących w lokalnych standardach urbanistycznych, o których mowa w ust. 1, rada gminy może określić liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej lub obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne. Ww. przepis precyzuje, że określana w uchwale o lokalnych standardach urbanistycznych liczba miejsc postojowych musi być niezbędna dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej.

Ponadto skarżący podnieśli, że przez obsługę inwestycji należy rozumieć możliwość korzystania z niej przez przyszłych mieszkańców. Z uwagi na przyjęty w komentowanym przepisie wymóg niezbędności do obsługi przyszłej inwestycji mieszkaniowej rada gminy wyznaczy liczbę miejsc parkingowych przeznaczonych dla samochodów osobowych. Nie wyklucza to jednak również przewidzenia przez radę gminy wymaganej liczby miejsc parkingowych dla samochodów dostawczych czy pojazdów innego rodzaju, o ile są one tego rodzaju, że mogą być uznane za niezbędne dla obsługi mieszkańców. Ustawodawca nie określił wprost warunków, na podstawie których rada gminy wyznacza liczbę miejsc parkingowych. W komentowanym przepisie przyjęto jedynie, że rada gminy określa liczbę miejsc niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej. Sformułowanie to nie odnosi się bezpośrednio do liczby miejsc parkingowych, niemniej jednak umożliwia wskazanie wytycznych dla rady gminy. Istotne jest przy tym, że rada gminy nie może określić liczby miejsc parkingowych w sposób dowolny. Ich liczba musi wypełniać warunek niezbędności dla przyszłej inwestycji mieszkaniowej. Inaczej mówiąc, liczba miejsc parkingowych musi umożliwiać mieszkańcom korzystanie z inwestycji mieszkaniowej, a w przypadku samochodów osobowych nastąpi to poprzez zagwarantowanie mieszkańcom dostatecznej dostępności miejsc postojowych. Powoduje to, że liczba miejsc parkingowych będzie powiązana z liczbą mieszkań w danej inwestycji mieszkaniowej. Rozwiązanie takie jest przyjęte na gruncie planowania przestrzennego, gdzie przyjmuje się, że liczbę miejsc parkingowych określa się w stosunku do liczby mieszkań lub liczby zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W przypadku inwestycji mieszkaniowej rada gminy w uchwale dokona określenia liczby miejsc parkingowych dla samochodów osobowych przypadających na jeden lokal mieszkalny.

Z uwagi na wymóg niezbędności skarżący argumentowali, że można przyjąć, że liczba miejsc parkingowych musi odpowiadać co najmniej liczbie mieszkań określonych w inwestycji mieszkaniowej. Wartość taką uznać należy za wartość minimalną dla inwestycji mieszkaniowej. Wyznaczenie miejsc parkingowych poniżej poziomu minimalnego nie będzie spełniało wymogu niezbędności, o jakim mowa w art. 19 ust. 3 ustawy, a w konsekwencji uchwała podjęta przez radę gminy będzie dotknięta wadą naruszenia prawa. Wskazanie na poziom minimalny liczby miejsc parkingowych oznacza, że rada gminy ma obowiązek jego przestrzegania w uchwale w przedmiocie lokalnych standardów urbanistycznych Jednakże nie może być to poczytane jako zakaz zwiększenia przez radę gminy liczby miejsc parkingowych w uchwale. Rada gminy może dokonać zwiększenia liczby miejsc parkingowych w uchwale, o ile liczba ta wypełnia warunek niezbędności. Przy tym ustawodawca nie wyznacza górnej granicy wymaganej liczby miejsc parkingowych, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy jako organowi znającemu szczegółowo warunki lokalne. Podstawa do zwiększenia liczby miejsc parkingowych może być np. niedostateczna liczba parkingów publicznych w pobliżu terenu inwestycji mieszkaniowej, informacja od policji bądź straży miejskiej o wykroczeniach związanych z nieprawidłowym parkowaniem wskutek braku miejsc parkingowych lub informacje od obecnych mieszkańców na temat problemów z parkowaniem samochodu osobowego.

W zaskarżonej uchwale zwiększającej dotychczasowy wskaźnik minimalnej ilości miejsc postojowych Rada Miasta w żaden sposób nie wykazała z jakiego powodu uznała dotychczasowy wskaźnik za niewystarczający w świetle wskazanej w przepisie art. 19 ust. 3 specustawy mieszkaniowej niezbędności dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej. Uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia w tym zakresie.

Zdaniem skarżących lokalny organ prawodawczy podejmując inkryminowaną uchwałę nadużył kompetencji przyznanych mu na mocy specustawy mieszkaniowej. Art. 19 ust. 3 tej ustawy nie pozwala na dowolne określanie parametrów miejsc postojowych, co w przekonaniu skarżących nastąpiło. W procedurze związanej z podejmowanej uchwały rzeczona niezbędność nie została wykazana.

Według słownika języka polskiego PWN pod red. [...] "niezbędność" definiowana jest jako konieczna potrzeba, nieodzowność. Niezbędność podjęcia określonych działań występuje wówczas, gdy istnieje ku temu obiektywna konieczność związana z brakiem alternatywnego rozwiązania. W niniejszym przypadku niezbędność zwiększenia wskaźnika miejsc postojowych w uchwale o standardach urbanistycznych istniałaby wtedy, gdyby lokalny prawodawca posiadał obiektywne dowody potwierdzające, że dotychczasowy wskaźnik miejsc postojowych nie jest wystarczający dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej, powoduje negatywne konsekwencje dla komfortu funkcjonowania użytkowników lokali mieszkalnych. Tymczasem powszechną wiedzą jest, że właściciele lokali niejednokrotnie świadomie rezygnują z nabywania miejsc postojowych przynależnych lokalom, czego skutkiem jest pozostawanie ich znacznej liczby we własności inwestorów i co w konsekwencji negatywnie wpływa na bilans ekonomiczny zrealizowanej inwestycji mieszkaniowej. Dla przykładu na terenie inwestycji zrealizowanej przez skarżących na działce nr ewid. [...] pozostało w rezerwie niesprzedanych 134 miejsc postojowych. Powyższe świadczy o braku jakiejkolwiek potrzeby, nie mówiąc o niezbędności, podwyższania dotychczasowych wskaźników miejsc postojowych.

Gmina Miasto [...] zastępowana przez Burmistrza Miasta [...] ( dalej: "organ", "Burmistrz"), w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ wskazał, że ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących ma na celu wprowadzenie regulacji umożliwiających przyspieszenie przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Założenie wyjściowe dla procedury określonej w ustawie wyrażone zostało w art. 5 ust. 3 specustawy, który stanowi, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. W świetle art. 5 ust 3 ustawy, organy gminy rozpoznające wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej na podstawie przepisów specustawy pozbawione są możliwości powołania się na ustalenia planu miejscowego w celu zapewnienia realizacji lokalnej polityki zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca przyjął, że alternatywnym dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy i wiążącym w toku procedury ustalenia lokalizacji inwestycji na podstawie specustawy jest uchwała określająca lokalne standardy urbanistyczne obowiązujące na terenie gminy, o ile rada gminy taką uchwałę podejmie. Lokalne standardy urbanistyczne są zatem narzędziem realizacji lokalnej polityki w zakresie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy, standardy, o których mowa w art. 17 ust 2, 4, 6 i 7, obowiązują, o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie parametrów określonych w ust. 2. Zgodnie zaś z art 19 ust 3 ustawy, w lokalnych standardach urbanistycznych, o których mowa w ust. 1, rada gminy może określić liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej lub obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy Prawo energetyczne. Ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie wprowadza obowiązku tworzenia miejsc parkingowych dla wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej przez inwestora, kwestię miejsc parkingowych pomija się w art 17 ustawy, który określa ustawowe standardy realizacji inwestycji.

Przywołane przepisy jednoznacznie delegują na radę gminy kompetencje w zakresie tworzenia aktu prawa powszechnie obowiązującego określającego wymagania w zakresie zapewnienia miejsc parkingowych. Rada gminy może określić lokalne standardy urbanistyczne dla gminy, które wyłączać będą stosowanie na terenie gminy standardów ustawowych, określonych w art 17 ustawy i może w lokalnych standardach urbanistycznych zawrzeć wymagania dotyczące zapewnienia miejsc parkingowych. Wydanie na podstawie art. 19 ustawy aktu prawa miejscowego jest fakultatywne, zatem rada gminy zależnie od lokalnych potrzeb i uwarunkowań może określić lokalne standardy urbanistyczne bądź uznać, że nie jest to niezbędne.

Oceny uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych należy dokonywać biorąc pod uwagę także charakter tzw. uchwał lokalizacyjnych podejmowanych przez radę gminy na podstawie art. 8 specustawy (uchwały w sprawie ustalenia bądź odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji). Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że podejmowana w odpowiedzi na wniosek inwestora przez radę gminy uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma charakter uznaniowy. Specustawa mieszkaniowa kreując nową (szybszą) ścieżkę realizacji inwestycji nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego ani nie ograniczyła tego władztwa, a także odwołała się do gwarantowanej konstytucyjnie zasady samodzielności gminy. Lokalne standardy urbanistyczne określane są wyłącznie na potrzeby rozpoznania wniosków o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych oraz towarzyszących i mają zastosowanie tylko do inwestycji realizowanych na podstawie specustawy. Przyjmując lokalne standardy urbanistyczne rada gminy określa na terenie gminy jednoznaczne i jednakowe dla wszystkich inwestorów warunki realizacji inwestycji w trybie określonym specustawą a tym samym ogranicza zakres własnego uznania w ramach rozstrzygania konkretnych wniosków inwestorów o wydanie decyzji lokalizacyjnych. Należy z tego wywieść, że przyjęcie przez radę gminy określonych wskaźników w ramach upoważnienia do określenia standardów lokalnych jest, tak samo jak rozstrzygniecie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji, pozostawione do uznania organu gminy, któremu przysługuje władztwo planistyczne.

Podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Miasta dokonała szczegółowej oceny uwarunkowań lokalnych, wzięła pod uwagę postulaty lokalnej społeczności oraz uwarunkowania urbanistycznego rozwoju miasta. Powołana przez skarżących okoliczność, że zmiana lokalnych standardów urbanistycznych wynikająca z zaskarżonej uchwały powoduje potrzebę weryfikacji założeń inwestycyjnych skarżących w stosunku do działek wymienionych w żądaniu skargi i jest przez to dla skarżących niekorzystna, nie stanowi o sprzeczności zaskarżonej uchwały z prawem.

Podniesiono, że zarzuty skargi bazują na literalnym brzmieniu art. 19 ust. 3 ustawy i określeniu w tym przepisie liczby miejsc parkingowych przy użyciu sformułowania "niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej".

Odnosząc się do przywołanego wywodu skargi w zakresie wykładni art. 19 ust. 3 ustawy wskazano, że art. 19 ust. 3 ustawy stanowi, że rada gminy może określić liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej. Skarżący błędnie odczytuje znaczenie użytego w tym przepisie słowa "niezbędne". Celem ustawy jest określenie m.in. standardów lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych (art. 1 ust. 1 ustawy). Na gruncie ustawy nie może być wątpliwości, że standardy lokalizacji i realizacji inwestycji, wynikające z art. 17 ustawy lub z uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 19 ustawy, to tyle co "wymagania" jakie musi spełnić inwestycja mieszkaniowa opisana we wniosku inwestora (art. 7 ustawy).

Niespełnienie standardów lokalizacji i realizacji inwestycji wyklucza możliwość przyjęcia przez radę gminy uchwały, o której mowa w art. 8 ustawy. "Liczba miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej", o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy, to jeden ze standardów realizacji inwestycji. Tym samym, użyte w tym przepisie sformułowanie "liczba miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej" oznacza, że uchwała rady gminy określać ma liczbę miejsc parkingowych wymaganych do realizacji w ramach inwestycji. "Niezbędność" miejsc parkingowych, o której mówi cytowany przepis, oznacza "przeznaczenie miejsc" dla danej inwestycji, tj. powiązanie miejsc parkingowych z inwestycją polegające na tym, że bez zapewnienia w ramach realizowanej inwestycji mieszkaniowej miejsc parkingowych co najmniej w liczbie określonej przez radę gminy nie jest możliwe zrealizowanie tej inwestycji. Użyte w art. 19 ust. 3 ustawy słowo "niezbędne" oznacza więc to, że uchwała określa (minimalną) liczbę miejsc parkingowych jaka "jest wymagana", tj. musi być zapewniona w ramach inwestycji, aby inwestycja ta mogła zostać zrealizowana.

Przyjęcie poglądu prezentowanego w skardze co do zakresu upoważnienia rady gminy wynikającego z art. 19 ust. 3 ustawy, w tym istnienia po stronie gminy obowiązku posiadania "obiektywnych dowodów" na to, że dotychczasowe wskaźniki są "niewystarczające", jako warunku zmiany wskaźników, byłoby sprzeczne z istotą powierzenia gminom zadań z zakresu planowania przestrzennego i delegowania im uprawnienia do tworzenia aktów prawa powszechnie obowiązującego.

Dalej wskazano, że dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana wartości wskaźnika miejsc parkingowych nie była zmianą dowolną i jest uzasadniona uwarunkowaniami i potrzebami lokalnymi, które zostały jednoznacznie wyartykułowane na każdym etapie procedowania projektu zaskarżonej uchwały.

Skarżący formułując tezę o dowolnym określeniu wskaźnika miejsc parkingowych w zaskarżonej uchwale i nadużyciu kompetencji przez Radę Miasta przy podjęciu zaskarżonej uchwały pominął w całości proces uchwalania uchwały, który był jawny i prowadzony z udziałem społeczeństwa. Proces tworzenia zaskarżonej uchwały opisują dokumenty zawarte w aktach sprawy. Projekt uchwały, ogłoszenia o konsultacjach i raporty z konsultacji były publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta, co zapewnia pełną jawność motywów uchwały.

Odnosząc się do meritum zmiany lokalnych standardów urbanistycznych polegającej na zwiększeniu wskaźnika wymaganych miejsc parkingowych dla budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego poza strefą centrum miasta, podniesiono, że wskaźnik po dokonanej zmianie jest adekwatny do lokalnych uwarunkowań. Przyjęcie wskaźnika o wartości 1,25 miejsca parkingowego na lokal w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu, jakim jest zapewnienie harmonijnego rozwoju przestrzennego miasta.

Już w pierwotnym brzmieniu (tj. przed zmianą dokonaną zaskarżoną uchwałą) uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 13192, z 2019 r., poz. 12943, z 2022 r. poz. 1230) wyróżniono w [...] dwie strefy, dla których obowiązują różne wymagania dotyczące minimalnej liczby miejsc parkingowych dla pojazdów samochodowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej (§ 1 ust. 1 pkt 7 i 8 uchwały w sprawie LSU): strefa centrum miasta, strefa poza centrum miasta.

W § 1 ust. 1 pkt. 8 lit. b uchwały Nr [...] Rady Miasta [...]z dnia 17 grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...], Rada Miasta przy ustalaniu współczynnika miejsc postojowych wzięła pod uwagę braki istniejącej infrastruktury parkingowej i komunikacyjnej miejskiej (ogólnodostępnej) na terenie poza strefą centrum i określiła niezbędną liczbę miejsc postojowych na poziomie nie mniej niż 1 miejsce parkingowe na lokal mieszkalny w zabudowie wielorodzinnej (wartość przed zmianą wynikającą z zaskarżonej uchwały).

W wyniku analiz terenów możliwych do zagospodarowania na podstawie przepisów specustawy na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego i dyskusji publicznych związanych z procedowaniem konkretnych wniosków o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych na podstawie przepisów specustawy, które wpływały do Burmistrza Miasta lub są zapowiadane publicznie przez deweloperów i prezentowane organom Miasta, uznano, że wskaźnik miejsc postojowych powinien być wyższy niż 1 miejsce parkingowe na lokal mieszkalny. Istotnym czynnikiem determinującym decyzję Rady Miasta był fakt, że inwestorzy zasadniczo nie przewidują realizacji większej liczby miejsc parkingowych niż minimum wymagane standardami lokalnymi, chyba, że konieczność zrealizowania większej liczby miejsc parkingowych jest podyktowana innymi względami.

Dokonując zmiany wskaźnika wymaganych miejsc parkingowych, Rada Miasta uwzględniła ujawnione w dyskusji publicznej opinie mieszkańców, którzy negatywnie odnoszą się do inwestycji w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z uwagi na możliwość sytuowania jej w sąsiedztwie obecnych terenów zabudowy jednorodzinnej, zgodnie z zapisami uchwały Nr [...]Rady Miasta [...]z dnia 22 września 2014 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Tereny oznaczone symbolem [...]w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], wyznaczają kierunek zagospodarowania: jako: "(...) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej". Tereny te przeznaczono pod: "(...) budynki mieszkalne jednorodzinne, budyniu, w których wykonuje się usługi. (...) Dopuszcza się budynki mieszkalne wielorodzinne pod warunkiem, że ich wysokość, geometria dachów i powierzchnia biologicznie czynna na działce budowlanej będzie taka jak ustalona dla budownictwa jednorodzinnego." (Część nr 2, Rozdział nr 1, pkt 3, ppkt 3.2., str. 35-36, załącznika nr 1 uchwały Nr [...]). Z uwagi na duży poziom zurbanizowania terenu w mieście oraz małą podaż terenów przeznaczonych pod intensywną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, inwestorzy, w trybie specustawy mieszkaniowej, przedstawiają plany realizacji inwestycji mieszkaniowych wielorodzinnych na terenach oznaczonych w Studium symbolem MN/U, dla których podstawowym kierunkiem zagospodarowania jest przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Ustalając w lokalnych standardach urbanistycznych wartość wskaźnika miejsc parkingowych wymaganych do realizacji w ramach budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego poza strefą centrum miasta, Rada Miasta uwzględniła fakt, że teren całego miasta jest objęty ustaleniami planów miejscowych. Wartość współczynnika miejsc parkingowych w obowiązujących planach miejscowych jest zróżnicowana w sposób dostosowany do uwarunkowań obsługi komunikacyjnej i parkingowej dla poszczególnych części miasta. Zróżnicowanie współczynnika miejsc postojowych w obowiązujących planach miejscowych nie ma charakteru strefowania - współczynniki zróżnicowano w sposób miejscowy, uwzględniający infrastrukturę parkingową i charakter zabudowy poszczególnych kwartałów ulic.

Wskazano, że w najniższy współczynnik miejsc postojowych minimum 0,5 miejsca parkingowego na lokal mieszkalny w zabudowie wielorodzinnej został określony na dobrze skomunikowanych terenach zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie dworca kolejowego oraz autobusowego, z zapewnionym szybkim dojściem pieszym do obiektów użyteczności w strefie centrum, sprzyjającym rezygnacji z jazdy samochodem. Współczynnik 0,5 miejsca parkingowego na lokal mieszkalny w budownictwie mieszkaniowym wielorodzinnym został przyjęty zasadniczo w strefie centrum. Współczynnik minimum 1 miejsce postojowe na lokal mieszkalny w zabudowie wielorodzinnej występuje na terenach zabudowy wielorodzinnej o stosunkowo niskiej intensywności zabudowy, z dostępem do parkingów i do miejsc postojowych zlokalizowanych w drogach publicznych. Najwyższy współczynnik minimum 2 miejsca postojowe na lokal mieszkalny w zabudowie wielorodzinnej występuje na terenach najbardziej oddalonych od infrastruktury parkingowej i komunikacyjnej, tj. na obrzeżach miasta oraz na terenach, na których dopuszczona jest realizacja zabudowy wielorodzinnej o dużej intensywności zabudowy.

Zróżnicowanie współczynnika miejsc parkingowych stosowane w planach miejscowych powinno mieć przełożenie lub powiązanie ze współczynnikiem przyjętym w lokalnych standardach urbanistycznych. W związku z tym w lokalnych standardach urbanistycznych określono odrębnie współczynnik miejsc parkingowych dla zdefiniowanej w uchwale strefy centrum oraz dla strefy poza centrum miasta, do której odnosi się zaskarżona uchwała. Z uwagi na odmienną od zapisów planów miejscowych funkcję lokalnych standardów urbanistycznych, które nie mogą określać szczegółowego przeznaczenia oraz parametrów urbanistycznych dla określonych terenów, przyjmując współczynnik miejsc parkingowych dla strefy poza centrum miasta w lokalnych standardach urbanistycznych należało uśrednić (uogólnić) wartości współczynnika przyjmowane w obowiązujących planach miejscowych. Przyjęty wskaźnik 1,25 miejsca parkingowego na lokal w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej wyraża tą średnią wartość - 1,25 stanowi połowę przedziału różnicy między 0,5 a 2. Wskaźnik 1,25 stanowi kompromis pomiędzy zasadami realizacji zabudowy w oparciu o specustawę mieszkaniową a zasadami określonymi w obowiązujących planach miejscowych, przy przyjęciu, że dla zachowania ładu przestrzennego nie powinna występować znacząca preferencja dla inwestycji realizowanych na podstawie specustawy w stosunku do inwestycji realizowanych na zasadach ogólnych.

Oceniając wskaźnik organ zauważył, że zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 poz. 1065, ze zm.), zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Wskaźnik 1,25 miejsca postojowego na lokal mieszkalny uwzględnia założenie, że w każdym gospodarstwie domowym będzie użytkowany co najmniej 1 pojazd oraz że w ramach inwestycji zostaną zrealizowane miejsca dla użytkowników przebywających okresowo, w tym miejsca ogólnodostępne (tj. do których inwestor nie przeniesie praw rzeczowych na właścicieli lokali) dla osób z niepełnosprawnościami. Ustalenie wskaźnika na poziomie 1,25 miejsca parkingowego na lokal uwzględnia także rosnącą liczbę samochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca Miasta oraz powszechną tendencję do stałego korzystania z więcej niż jednego pojazdu przez członków jednego gospodarstwa domowego. Liczba mieszkańców, która posiada więcej niż 1 samochód na terenie miasta stanowi 19,3% mieszkańców miasta. Uwzględniając fakt, że powyższe dane nie uwzględniają mieszkańców niezameldowanych oraz osób przyjezdnych zarówno z terenu miasta i okalającej gminy wiejskiej [...] i powiatu [...], a także pojazdów służbowych bądź wykorzystywanych na podstawie umów leasingu, zarejestrowanych poza miastem, z pewnością można stwierdzić, że zapotrzebowanie na miejsca parkingowe jest wyższe niż 1 miejsce postojowe na lokal mieszkalny.

Dalej podniesiono, że specustawa mieszkaniowa nie wyłącza przygotowania lub realizacji całości lub części inwestycji mieszkaniowych lub inwestycji towarzyszących na zasadach ogólnych, określonych w szczególności w przepisach ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uzasadnia porównawcze odwołanie się do ustaleń planów miejscowych dla tego terenu. Potencjalna odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie przepisów specustawy nie będzie tożsama z utratą możliwości zagospodarowania tego terenu pod budownictwo.

Dla działek ew. nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz. Urz. Woj[...] . z 2010 r. Nr 94, poz. 1632). Na działkach nr ew. [...],[...] może być zatem realizowana na podstawie ustaleń planu zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna przy zachowaniu wskaźnika minimum 2 miejsca postojowo-garażowe na lokal mieszkalny, zaś dla zabudowy usługowej to 2 miejsca postojowo-garażowe na każde 100 m2 powierzchni użytkowej.

Dla działek ew. nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 19 lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mińsk [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. Nr [...]). Zgodnie z jego ustaleniami ww. działki to tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem mieszkalnictwa jednorodzinnego (pod warunkiem, że udział funkcji mieszkaniowej nie będzie większy niż 50%) - jednostka terenowa U, MN. W § 27 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały ustalono, że potrzeby w zakresie parkowania inwestorzy i właściciele posesji zapewnią na terenach własnych. Dla tej funkcji współczynnik miejsc parkingowych wynosi 2 miejsca parkingowe / 1 dom mieszkalny oraz 25 miejsc parkingowych / 1000 m2 powierzchni użytkowej usług. W przypadku działek nr ew. [...] na podstawie ustaleń planu nie jest możliwa realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Teren ten leży w bliskiej odległości od istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych i usługowych.

Wskazano, że w pasie drogowym ul. [...], na wysokości planowanej inwestycji mieszkaniowej, nie ma zlokalizowanych żadnych ogólnodostępnych miejsc parkingowych, wobec czego nie ma możliwości zapewnienia przez miasto miejsc do parkowania dla gości czy właścicieli więcej niż jednego samochodu osobowego z terenu planowanego osiedla. Najbliższy publiczny parking oraz ogólnodostępne miejsca postojowe w drodze publicznej zlokalizowane są w odległości ok. 900 m. Teren ten jest niewątpliwie preferowany do obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem samochodów osobowych, gdyż potencjalni mieszkańcy, którym zależy na szybkim dojeździe do pracy do Warszawy nie będą musieli przejeżdżać przez miasto [...] [...] Analiza uwarunkowań urbanistycznych działek wskazanych w żądaniu skargi wskazuje jednoznacznie, że planowana na nich inwestycja mieszkaniowa powinna być samowystarczalna (samoobsługująca się) pod względem zapewnienia mieszkańcom niezbędnej liczby miejsc postojowych, a jej realizacja w trybie specustawy mieszkaniowej nie powinna być ucieczką przed ustaleniami dotyczącymi liczby miejsc parkingowych, określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Dodano, że odwoływanie się przez skarżących do aspektów ekonomicznych procesu inwestycyjnego prowadzonego przez firmy deweloperskie oraz faktu niesprzedania przez skarżących miejsc postojowych w ramach zakończonej inwestycji na działce nr ew. [...] jest argumentem, który nie może mieć znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wpływ na aspekty ekonomiczne inwestycji mieszkaniowych nie stanowi o sprzeczności zaskarżonej uchwały z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Powyższe unormowanie, nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje zatem w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu.

W orzecznictwie przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 849/90 OSNA 1990/4 poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r. sygn. akt SA/Wr 81/91 Wspólnota 1991/26 str. 14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99 nie publ.).

Orzeczenie o nieważności uchwały (organu gminy) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, ST 1997/4 str. 23; Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, ST 1994/6 str. 13). Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Ponadto jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że nie jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa w zakwestionowanym w skardze zakresie.

Na wstępie odnieść się należy do interesu prawnego skarżących warunkującego ich legitymację do wniesienia skargi na powyższą uchwałę.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że art. 101 ust. 1 u.s.g., zawęża legitymację skargową, stanowiąc dopuszczony przez art. 50 § 2 p.p.s.a. wyjątek od zasady ogólnej z art. 50 § 1 p.p.s.a., przewidującego, że skargę może wnieść "każdy, kto ma w tym interes prawny", a więc kto ma interes prawny w rozstrzygnięciu jego sprawy przez sąd administracyjny.

Interes prawny musi mieć charakter indywidualny (tzn. dotyczący konkretnej osoby), osobisty (tj. własny i zindywidualizowany), realny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu kwestionującego dany akt. Bezpośredniość interesu prawnego polega na bezpośredniości związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest jego interes prawny, natomiast jego realność oznacza, że nie może to być tylko interes przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale ma być to interes już rzeczywiście istniejący (por. m.in. wyrok NSA z 1.03.2005 r., OSK 1437/04, "Wokanda" 2005/7–8, s. 69, LEX nr 151236, i wyrok NSA w Katowicach z 22.03.2000 r., I SA/Ka 1729/98, LEX nr 42944).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać należy zdaniem Sądu, że skarżący nie wykazali swojego aktualnego interesu prawnego w zaskarżeniu spornej uchwały. Skarżący są co prawda właścicielami wymienionych w skardze działek, jednak z uwagi na wskazane poniżej okoliczności sprawy, fakt ten nie jest wystarczający dla stwierdzenia ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Wnioski skarżących o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych w odniesieniu do działki o nr [...], znajdowały się na etapie uzupełniania braków formalnych.

Uzupełnienie tych braków doprowadzi do merytorycznego rozpoznania wniosków. W przypadku jednak ich nieuzupełnienia w terminie, stosownie do treści art. 7 ust. 9 specustawy, Burmistrz Miasta będzie zobowiązany do pozostawienia ich bez rozpatrzenia. Skarżący nie będą mogli wówczas wywodzić z faktu złożenia wniosków żadnych skutków prawnych.

Można zatem podsumować, że stwierdzenie interesu prawnego skarżących w odniesieniu do wyżej wskazanych działek, nie spełniałoby wymogu realności i aktualności i z uwagi na etap procedowania wniosków, byłoby przedwczesne.

Skarżący nie mają także podstaw do wywodzenia swojego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w odniesieniu do wskazanych w skardze działek nr [...]. W odniesieniu do tych działek, skarżący nie złożyli bowiem wniosków o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy. Według stanu na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę procedowany jest również na etapie braków formalnych wniosek podmiotu trzeciego, powiązanego ze skarżącymi, w zakresie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działkach nr ew. [...]. Należy zatem zdaniem Sądu podzielić stanowisko organu, że w zakresie działek nr ew. [...] skarżący nie mają podstaw do wywodzenia naruszenia interesu prawnego z faktu złożenia wniosków o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Zaskarżoną uchwałą zmieniony został § 1 w ust. 1 w pkt 8 lit. b) dotychczasowej uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] [...] W uchwale Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia 17 grudnia 2018 r. minimalny wskaźnik miejsc postojowych w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej został ustalony na 1 na lokal mieszkalny. Na mocy skarżonej uchwały nowelizującej współczynnik ten został podwyższony do 1,25 miejsca postojowego na lokal mieszkalny.

Materialną podstawą zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1538). W myśl tego przepisu w lokalnych standardach urbanistycznych, o których mowa w ust. 1, rada gminy może określić liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej lub obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 716, 868 i 1093).

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie, stanowi wspomniana wyżej niezbędność liczby przewidzianych w skarżonej uchwale miejsc postojowych.

Zdaniem skarżących, liczba miejsc parkingowych powinna być powiązana z liczbą mieszkań w danej inwestycji i powinna odpowiadać co najmniej liczbie mieszkań.

Rada gminy może dokonać zwiększenia liczby miejsc parkingowych w uchwale, o ile liczba ta wypełnia warunek niezbędności i wynikać z realnych potrzeb. Tymczasem w ocenie skarżących, Rada miasta zwiększając w zaskarżonej uchwale dotychczasowy wskaźnik minimalnej ilości miejsc postojowych, w żaden sposób nie wykazała z jakiego powodu uznała dotychczasowy wskaźnik za niewystarczający w świetle wskazanej w przepisie art. 19 ust. 3 specustawy mieszkaniowej niezbędności dla obsługi realizowanej inwestycji. Prowadzi to zdaniem skarżących do stwierdzenia, że rada miasta jako organ uchwałodawczy, nadużyła kompetencji przyznanych jej na mocy specustawy mieszkaniowej.

Zdaniem Sądu, powyższa argumentacja, nie zasługuje na uwzględnienie.

Standardy urbanistyczne, stanowią kluczową regulację gwarantującą, że proces inwestycyjny prowadzony na podstawie przepisów ustawy nie będzie generował negatywnych skutków urbanistycznych, środowiskowych i społecznych. Określając lokalne standardy urbanistyczne organy gminy uwzględniają lokalne uwarunkowania, tj. przede wszystkim charakterystykę urbanistyczną terenów, które mogą być uruchomione pod inwestycje realizowane na podstawie ustawy, z pominięciem ustaleń planów miejscowych.

Organy gminy realizując uprawnienia stanowiące przejaw władztwa planistycznego, są uprawnione do ingerencji w prawo własności podmiotów prywatnych z zachowaniem konstytucyjnych zasad proporcjonalności i zgodności podejmowanych rozstrzygnięć z prawem.

Jak podkreślił trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., II OSK 2477/18, wprowadzone - w ramach władztwa - ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione, przykładowo potrzebę interesu publicznego. Na organie prawodawczym gminy ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Stąd ingerencja w sferę prawa własności powinna pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych, mają charakter uznaniowy, co stwarza dla organu powinność odpowiedniego wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego.

W ocenie Sądu Rada Gminy sprostała powyższym wymaganiom.

Zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, jednak jat wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 3007/18, sam brak uzasadnienia uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego.

Taka właśnie sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Zebrany w aktach materiał dowodowy, wykazuje, że Rada Miasta dokonała szczegółowej oceny uwarunkowań lokalnych, wzięła pod uwagę postulaty lokalnej społeczności oraz uwarunkowania urbanistycznego rozwoju miasta. W oparciu o te elementy dokonała zmiany lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie wymaganej ilości miejsc postojowych. Uchwale nie można więc zarzucić dowolności w określeniu ilości miejsc postojowych, bowiem było ono oparte na rzetelnej ocenie lokalnych uwarunkowań, która biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał, nie nosi cech dowolności.

Skarżący pominęli w swojej argumentacji poprzedzający zaskarżoną uchwałę proces, który był jawny i prowadzony z udziałem społeczeństwa, a który znajduje odzwierciedlenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy.

Wspomnieć należy, że projekt zaskarżonej uchwały został złożony w wyniku spotkań radnych z mieszkańcami miasta oraz w związku z petycją mieszkańców miasta, która wpłynęła do Rady Miasta w dniu 21 września 2021 r, w sprawie zmiany lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta.

W petycji zawarte zostały dwa żądania w zakresie zmiany poprzednio obowiązującej uchwały z dnia 17 grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych a mianowicie:

1) ustalenie maksymalnie 3 kondygnacji naziemnych dla budynków objętych inwestycją mieszkaniową;

2) ustalenie liczby miejsc parkingowych w wysokości 1,25 miejsca parkingowego na lokal mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej (żądanie w zakresie zmiany wskaźnika miejsc parkingowych w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej dotyczyło całego terenu miasta - strefy centrum oraz strefy poza centrum miasta).

Projekt uchwały został poddany konsultacjom społecznym (ogłoszenie z dnia 29 października 2021 r., [...]), prowadzonym w dwóch trybach:

1) z mieszkańcami miasta - na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Miasta (Dz. Urz. Woj. [...])

2) z organizacjami pozarządowymi i podmiotami działającymi w sferze pożytku publicznego - na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057, z późn. zm.) oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 14 marca 2016 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania projektów aktów prawa miejscowego z organizacjami pozarządowymi i podmiotami działającymi w sferze pożytku publicznego (Dz. Urz. Woj. [...]).

W wyniku konsultacji nie wpłynęły uwagi do projektu uchwały od organizacji pozarządowych i podmiotów działających w sferze pożytku publicznego, zaś wpłynęły uwagi od mieszkańców miasta. Wszystkie uwagi mieszkańców miasta wyrażały poparcie dla kierunku zmian w uchwale w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych (raport z przeprowadzonych konsultacji z dnia 26 listopada 2021 r. wraz z pismami zawierającymi uwagi mieszkańców w aktach sprawy).

W odniesieniu do projektu zaskarżonej uchwały w dniu 20 października 2021 r. opinię wyraziła także Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna, przedkładając propozycję zmiany brzmienia projektu uchwały, polegającą na określeniu zróżnicowanych wskaźników liczby miejsc postojowych przypadających na lokal mieszkalny w zależności od powierzchni użytkowej mieszkań, przy czym Komisja nie kwestionowała kierunku zmiany uchwały, tj. podwyższenia wskaźnika.

Jawność dyskusji i motywów uchwały został zapewniony także przez udział społeczności lokalnej w posiedzeniach komisji Rady Miasta, na podstawie art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W toku procedowania projektu zaskarżonej uchwały w posiedzeniu Komisji Oświaty i Wychowania w dniu 17 stycznia 2022 r. wziął udział przedstawiciel firmy deweloperskiej (innej niż skarżący), który został dopuszczony do głosu, przedstawił planowaną do zrealizowania na podstawie specustawy inwestycję mieszkaniową i swoje stanowisko dotyczące standardów realizacji inwestycji mieszkaniowych w oparciu o przepisy specustawy i lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie miejsc parkingowych (protokół z posiedzenia Komisji Oświaty i Wychowania z dnia [...] stycznia 2022 r. Nr [...] w aktach sprawy). W posiedzeniu Komisji Budżetu i Planowania Gospodarczego w dniu 20 stycznia 2022 r. wzięła udział mieszkanka Miasta oraz przedstawiciel firmy deweloperskiej (protokół z posiedzenia Komisji Budżetu i Planowania Gospodarczego £ dnia 20 stycznia 2022 r. Nr [...] w aktach sprawy). W posiedzeniu Komisji Spraw Społecznych w dniu 18 stycznia 2022 r. oraz w posiedzeniu Komisji Komunalnej i Ochrony Środowiska w dniu 17 stycznia 2022 r. wziął udział przedstawiciel firmy deweloperskiej, który zajął stanowisko jak na wcześniej opisanych posiedzeniach komisji (protokół Nr 28.2022 posiedzenia Komisji Spraw Społecznych z dnia 18 stycznia 2022 r. oraz protokół Nr [...] z posiedzenia Komisji Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia 17 stycznia 2022 r. w aktach sprawy). W posiedzeniu Komisji Samorządności, Spraw Lokalnych i Praworządności w dniu 19 stycznia 2022 r. wzięli udział mieszkanka Miasta oraz przedstawiciel firmy deweloperskiej planującej realizację inwestycji mieszkaniowej na podstawie przepisów specustawy. Na posiedzeniu zabrała głos mieszkanka Miasta, która poinformowała, że bierze w nim udział ze względu na petycję mieszkańców Miasta w sprawie zmiany lokalnych standardów urbanistycznych. Na posiedzeniu przeprowadzono dyskusję na temat planowanych inwestycji (protokół nr 35.2022 posiedzenia Komisji Samorządności, Spraw Lokalnych i Praworządności z dnia 19 stycznia 2022 r. znajduje się w aktach spraw}').

W czasie XL sesji Rady Miasta, na której została podjęta zaskarżona uchwała, nad jej projektem odbyła się szeroka dyskusja (protokół z sesji w aktach sprawy). Motywy podjęcia uchwały zostały w toku tej dyskusji szeroko ujawnione ogółowi społeczeństwa. Zgodnie z art. 20 ust. 1b ustawy o samorządzie gminnym, obrady były transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, a nagrania obrad zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej. W toku dyskusji nad projektem uchwały na sesji Rady Miasta jednoznacznie wskazano, że planowane do zrealizowania na podstawie przepisów specustawy inwestycje mieszkaniowe budzą duże zainteresowanie społeczne. Radny występujący w imieniu grupy radnych, którzy wyszli z inicjatywą uchwałodawczą wyjaśnił szczegółowo, że do przedłożenia projektu doszło w wyniku spotkań z mieszkańcami oraz w związku z petycją mieszkańców północnej części miasta, zawierającą ponad 300 podpisów. W toku dyskusji szczegółowo odwoływano się do lokalnych uwarunkowań, problemów z parkowaniem w mieście i korkami, zwiększającej się liczby samochodów, potrzeby pogodzenia interesów deweloperów z interesami społeczności lokalnej. W toku dyskusji podkreślono, że zwiększenie współczynnika miejsc parkingowych realizowanych w ramach inwestycji mieszkaniowej spowoduje, że będzie mniejsze zagęszczenie pojazdów parkujących w pasach drogowych dróg miejskich, gdzie powinna być zieleń czy ścieżki rowerowe. Wskazano, że warunki realizowania inwestycji na podstawie specustawy nie powinny być korzystniejsze niż w przypadku realizowania inwestycji w oparciu przepisy ogólne i ustalenia planu miejscowego. W czasie sesji Rady Miasta udzielono także głosu przedstawicielowi firmy deweloperskiej, który przedstawił swój pogląd.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdza, że materiał dowodowy wskazuje na powody podniesienia współczynnika miejsc parkingowych. Co istotne skarżący podnieśli w skardze, że podstawą do zwiększenia liczby miejsc parkingowych może być np. niedostateczna liczba parkingów publicznych w pobliżu terenu inwestycji mieszkaniowej, informacja od policji bądź straży miejskiej o wykroczeniach związanych z nieprawidłowym parkowaniem wskutek braku miejsc parkingowych lub informacje od obecnych mieszkańców na temat problemów z parkowaniem samochodu osobowego.

Analiza akt sprawy, dyskusji nad projektem oraz stanowiska mieszkańców, prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że te właśnie okoliczności zostały uwzględnione przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Należy zgodzić się z organem, że przyjęcie wskaźnika o wartości 1,25 miejsca parkingowego na lokal w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu, jakim jest zapewnienie harmonijnego rozwoju przestrzennego miasta.

Rady Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę wzięła pod uwagę braki istniejącej infrastruktury parkingowej i komunikacyjnej miejskiej (ogólnodostępnej) na terenie poza strefą centrum.

Dokonując zmiany wskaźnika wymaganych miejsc parkingowych, uwzględniła ujawnione w dyskusji publicznej opinie mieszkańców, którzy negatywnie odnoszą się do inwestycji w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z uwagi na możliwość sytuowania jej w sąsiedztwie obecnych terenów zabudowy jednorodzinnej, zgodnie z zapisami uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 22 września 2014 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Rada Miasta uwzględniła fakt, że teren całego miasta jest objęty ustaleniami planów miejscowych. W odniesieniu do obszaru miasta najniższy współczynnik miejsc postojowych: minimum 0,5 miejsca parkingowego na lokal mieszkalny w zabudowie wielorodzinnej został określony na dobrze skomunikowanych terenach zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie dworca kolejowego oraz autobusowego, z zapewnionym szybkim dojściem pieszym do obiektów użyteczności w strefie centrum, sprzyjającym rezygnacji z jazdy samochodem. Współczynnik 0,5 miejsca parkingowego na lokal mieszkalny w budownictwie mieszkaniowym wielorodzinnym został przyjęty zasadniczo w strefie centrum. Współczynnik minimum 1 miejsce postojowe na lokal mieszkalny w zabudowie wielorodzinnej występuje na terenach zabudowy wielorodzinnej o stosunkowo niskiej intensywności zabudowy, z dostępem do parkingów i do miejsc postojowych zlokalizowanych w drogach publicznych. Najwyższy współczynnik minimum 2 miejsca postojowe na lokal mieszkalny w zabudowie wielorodzinnej występuje na terenach najbardziej oddalonych od infrastruktury parkingowej i komunikacyjnej, tj. na obrzeżach miasta oraz na terenach, na których dopuszczona jest realizacja zabudowy wielorodzinnej o dużej intensywności zabudowy.

Sąd podziela ocenę organu, że zróżnicowanie współczynnika miejsc parkingowych (od 0,5 do 2 miejsca parkingowego na lokal mieszkalny) stosowane w planach miejscowych powinno mieć przełożenie lub powiązanie ze współczynnikiem przyjętym w lokalnych standardach urbanistycznych. Przyjęty wskaźnik 1,25 miejsca parkingowego na lokal w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, stanowi kompromis pomiędzy zasadami realizacji zabudowy w oparciu o specustawę mieszkaniową a zasadami określonymi w obowiązujących planach miejscowych, przy przyjęciu, że dla zachowania ładu przestrzennego nie powinna występować znacząca preferencja dla inwestycji realizowanych na podstawie specustawy w stosunku do inwestycji realizowanych na zasadach ogólnych.

Przyjęty w uchwale wskaźnik jest zgodny wskaźnik o wartości 1,25 miejsca parkingowego na lokal mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej oznacza, że na cztery lokale ma przypadać 5 miejsc parkingowych.

Ustalenie wskaźnika na poziomie 1,25 miejsca parkingowego na lokal uwzględnia także rosnącą liczbę samochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca Miasta oraz powszechną tendencję do stałego korzystania z więcej niż jednego pojazdu przez członków jednego gospodarstwa domowego (mieszkańców jednego lokalu).

Potwierdzają to dowody w postaci danych pozyskanych z Wydziału Komunikacji i Transportu Drogowego Starostwa Powiatowego.

Ponadto organ wykazał również, że wbrew argumentacji zawartej w skardze, wskaźnik liczby miejsc parkingowych w stosunku do liczby mieszkań w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych o wartości 1:1, nie jest powszechnie stosowany przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ wykazał to przywołując obowiązujące w różnych porównywalnych miejscowościach uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych podjętych na podstawie art. 19 specustawy.

Organ uwzględnił również uwarunkowania odnoszące się do wskazanych w skardze działek inwestycyjnych. Wskazał, że dla działek ew. nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2010 r. Nr 94, poz. 1632).

Zgodnie z jego ustaleniami ww. działki to tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej - jednostka terenowa (6) MW/U. Dla tego terenu, zgodnie z § 13 ust. 6 pkt 3 i 4 ww. uchwały, miejsca postojowo-garażowe należy zapewnić oddzielnie dla każdej funkcji. Na działkach nr ew. 8300, 8297, 8298 i 8299 może być zatem realizowana na podstawie ustaleń planu zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna przy zachowaniu wskaźnika minimum 2 miejsca postojowo-garażowe na lokal mieszkalny, zaś dla zabudowy usługowej to 2 miejsca postojowo-garażowe na każde 100 m2 powierzchni użytkowej.

Wskazać zatem należy, że w odniesieniu do tych działek, przyjęty w uchwale współczynnik miejsc parkingowych jest znacznie niższy niż przyjęty dla tego obszaru w planach miejscowych.

Dla działek ew. nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą [...] Rady Miasta [...] z dnia 19 lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]). Zgodnie z jego ustaleniami ww. działki to tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem mieszkalnictwa jednorodzinnego (pod warunkiem, że udział funkcji mieszkaniowej nie będzie większy niż 50%) - jednostka terenowa U,MN. W § 27 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały ustalono, że potrzeby w zakresie parkowania inwestorzy i właściciele posesji zapewnią na terenach własnych. Dla tej funkcji współczynnik miejsc parkingowych wynosi 2 miejsca parkingowe / 1 dom mieszkalny oraz 25 miejsc parkingowych / 1000 m2 powierzchni użytkowej usług (§ 27 ust. 1 pkt 2 lit. b i c ww. uchwały). W przypadku działek nr ew. [...] na podstawie ustaleń planu nie jest więc możliwa realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Teren ten leży w bliskiej odległości od istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych i usługowych.

Organ zwrócił uwagę na niekorzystne uwarunkowania komunikacyjne w obszarze, w którym zlokalizowane są nieruchomości wymienione we wniosku skargi.

Niezasadna jest także argumentacja skarżących dotycząca rezygnacji przez właścicieli lokali z nabywania miejsc parkingowych przynależnych lokalom. Należy bowiem przyznać rację organowi, że aspekt ekonomiczny nie może mieć znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.