Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 403/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 22
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi E. Ś. i K. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. solidarnie na rzecz skarżących E. Ś. i K. Ś. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 403/14

UZASADNIENIE

Starosta B.(1) decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] odmówił dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków użytków gruntowych dla działek od nr [...]/10 do nr [...]/16, pozostawiając aktualnie przypisany ww. działkom użytek "lasy".

Organ ustalił, że w 1992 r. dla działek ewidencyjnych nr [...]/9 o powierzchni 0,3939 ha, [...]/7 o powierzchni 0,3954 ha i [...]/5 o powierzchni 0,3980 ha ujawniono w ewidencji gruntów i budynków użytek gruntowy "lasy i grunty leśne" (symbol Ls), wykreślając jednocześnie dotychczasowe "grunty orne" (R) i "pastwiska trwałe" (Ps) (tom III karty 46-51). Zmiany dokonano w oparciu o przepisy § 13 ust. 2 i ust. 5 oraz § 14 ust. 2 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M. P. z 1969 r., Nr 11, poz. 98 ze zm.). Podstawą powyższej zmiany były wyniki wywiadu terenowego wykonane dla obrębu [...] w latach 1990/91, z których sporządzono dokumentację zawartą w operacie zarejestrowanym w ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej pod nr L.dz.ew. pom. (liczba dziennika ewidencji pomiarów) [...]. Ww. działki tworzyły nieruchomość [...], której właścicielami, na podstawie aktu notarialnego z [...] maja 1989 r. Repertorium [...], byli E. i K. S. W 2003 r. na zlecenie właścicieli została sporządzona dokumentacja geodezyjna dotycząca wydzielenia z działek nr [...]/5, [...]/7, [...]/9 siedmiu działek: [...]/10, [...]/11, [...]/12, [...]/13, [...]/14, [...]/15 i [...]/16. Ww. praca nie była zatwierdzana decyzją administracyjną, a zmiany danych ewidencyjnych z niej wynikające zostały ujawnione w ewidencji gruntów i budynków w 2003 r. Podczas połączenia i wydzielenia nowych działek nie został zmieniony dotychczasowy użytek gruntowy "lasy." Pierwszym pismem właścicieli E. i K. S., w którym zakwestionowali oni prawidłowość zaliczenia gruntu działek nr [...]/10 – [...]/16 do "lasów" było pismo z dnia 8 sierpnia 2005 r., w którym wskazali: "w związku z istniejącym - niezgodnym, ze stanem faktycznym - zapisem w ewidencji gruntów, iż działki [...]/10 do [...]/16 w obrębie [...] stanowią las, prosimy o sprostowanie zapisu." W związku z ww. podaniem, działająca z upoważnienia Starosty B.(1) M. B. dokonała w dniu 31 sierpnia 2005 r. "wizji lokalnej użytków gruntowych na działkach [...]/10 do [...]/16 położonych w B. (2) - właściciel K. i E. S.". W ramach ww. "wizji" zostały wykonane zdjęcia oraz sporządzona została "notatka służbowa", w której zapisano m.in.: "po przeprowadzeniu wizji lokalnej w terenie stwierdzam, że działki powyższe porosłe są drzewostanem sztucznie posadzonym i z samosiewu takim jak: brzoza, sosna, świerk w wieku około 30 lat. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. powierzchnia co najmniej 0,10 ha pokryta roślinnością leśną /drzewami i krzewami oraz runem leśnym/jest lasem."

W związku z zaleceniem organu odwoławczego wydania decyzji po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy uproszczonego planu urządzenia lasu, organ ewidencyjny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...], powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie żądania zmiany użytków gruntowych w ewidencji gruntów i budynków

Po wydaniu ww. postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, dotychczasowi właściciele, K. i E. S., na podstawie umów darowizny przenieśli prawo własności do działek nr [...]/12, [...]/13, [...]/15, [...]/16 na rzecz innych podmiotów. F. S. natomiast stał się właścicielem działki nr [...]/13 z dniem 13 listopada 2009 r., tj. przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania (strony umowy darowizny nie poinformowały o tym fakcie organu rozpatrującego wniosek o zmianę użytku gruntowego m. in. dla ww. działki). Organ wskazał, że zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W związku z powyższym, stronami zawieszonego postępowania w sprawie dokonania w ewidencji gruntów i budynków zmiany użytków gruntowych dla działek od nr [...]/10 do nr [...]/16, są właściciele ww. działek, tj. m.in. J. S. (1), F. S. i niepełnoletnia J. S (2).

W dniu 4 stycznia 2012 r. do Starostwa Powiatowego w B.(1) wpłynął wniosek J. S. (1) o wprowadzenie w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...]/15 "oznaczenia rola" w miejsce ujawnionego od 1992 r. użytku "lasy" (symbol Ls). Prawo własności ww. działki wnioskodawca nabył w dniu 27 lipca 2010 r. na podstawie umowy darowizny. We wniosku F. S. z dnia 3 stycznia 2012 r. także zwarte zostało żądanie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków "oznaczenia rola" w stosunku do działki nr [...]/13, w miejsce ujawnionego od 1992 r. użytku "lasy" (symbol Ls). Prawo własności ww. działki wnioskodawca nabył w dniu 13 listopada 2009 r. na podstawie umowy darowizny. Rozpatrując wniosek J. S. (1) oraz wniosek F. S. dotyczące zmiany użytków gruntowych dla działek nr [...]/15 i [...]/13 organ uznał, że istnieją podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania, pomimo tego, iż przyczyna zawieszenia nie ustała. W związku z powyższym Starosta B.(1) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. podjął postępowanie w sprawie żądania dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków dla działek od nr [...]/10 do [...]/16.

Rozważając podstawy zmiany użytku gruntowego dla działek nr [...]/10 do [...]/16 z aktualnego "lasy" na "grunty orne" organ wskazał, że zgodnie z ust. 2 pkt 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach. W związku z powyższym użytkiem gruntowym "lasy" (Ls) jest las w rozumieniu ustawy o lasach. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie legalna definicja zawarta w art. 3 ustawy o lasach, zgodnie z którą lasem jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania

drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Organ przytoczył tezę z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2009 r. (IV CSK 353/08, Lex nr 527250), w którym wskazano, że: "w świetle art. 3 pkt 1 ustawy z 1991 r. o lasach, za las należy także uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b i c (nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody ani nie został wpisany do rejestru zabytków) i że dodatkowe kryteria dotyczą gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej."

Zdaniem organu stan faktyczny wskazany przez wnioskodawców w pismach i aktach notarialnych, potwierdza istnienie lasu na spornych działkach. Organ podał, że w piśmie z dnia z dnia 8 sierpnia 2005 r. K. i E. S. przyznają, że na gruncie działek [...]/10-[...]/16 o łącznej powierzchni 1,1873 ha są następujące drzewa: brzoza brodawkowata, świerki pospolite. Natomiast w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 2010 r. repertorium [...] E. i K. S. oświadczyli, że na działce nr [...]/15 o powierzchni 0,1861 ha znajdują się: "betula pendula i caragana sibirica " tzn. brzozy brodawkowe i karagany syberyjskie; w akcie notarialnym z dnia [...] listopada 2009 r. repertorium [...] E. i K. S. oświadczyli, że na działce nr [...]/13 o powierzchni 0,1795 ha znajdują się drzewa gatunków: "Betuła pendula, Pica abies, Larix europea i Tilia cordata", tzn. brzozy brodawkowate, świerk pospolity, modrzew europejski, lipa drobnolistna; w akcie notarialnym z dnia [...] lutego 2011 r. repertorium [...] E. i K. S. oświadczyli, że teren działki nr [...]/12 o powierzchni 0,2113 ha, jest częściowo zadrzewiony i zakrzewiony. Organ uznał za dowód ww. oświadczenia stron i dał im wiarę ponieważ nie są one sprzeczne z pozostałymi ustaleniami, tj. w szczególności z wynikami oględzin z dnia 31 sierpnia 2005 r. i sporządzonymi podczas nich zdjęciami. Wprawdzie Państwo S. wskazując w ww. aktach notarialnych zawieranych od 2009 r., że zadrzewienia i zakrzaczenia nie obejmują całego obszaru działek, to jednak zdaniem organu stan taki zaistniał wskutek zlikwidowania drzew i innej roślinności znajdującej się na całym obszarze działek [...]/10-[...]/16. Do takiego wniosku uprawnia porównanie zdjęcia satelitarnego ww. działek dostępnego w internecie. Reasumując organ przyjął, iż na całym obszarze działek [...]/10-[...]/16, których łączna powierzchnia wynosi 1,1873 ha, znajdowały się drzewa i krzewy, których gatunki wskazali E. i K. S., a ponadto sosny, co wynika z oględzin w terenie dokonanych w dniu 31 sierpnia 2005 r. oraz opracowania "Inwentaryzacja stanu lasu na okres od 01.01.2010 do 31.12.2019" sporządzonego dla ww. działek przez dr W. C. z Biura Usług Ekologicznych i Leśnych [...]. Wskazana "Inwentaryzacja stanu lasu" została sporządzona na zlecenie Starosty B.(1) w ramach działań na podstawie art. 19 ust. 3, art. 21 ust. 2 ustawy o lasach. Przepis art. 19 ust. 3 ustawy o lasach stanowi: "Dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów.'' W związku z powyższym grunt działek nr [...]/10-[...]/16, których łączna powierzchnia wynosi 1,1873 ha, a więc znacznie przekracza powierzchnię 0,1000 ha, pokryty był roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, co oznacza, że stanowił las w rozumieniu ustawy o lasach. Zdaniem organu wiek, różnorodność gatunków drzew, krzewów, ich zwartość oraz kontur zewnętrzny tych roślin, przesądza, że wytworzyło się tam runo leśne.

Według organu oczywistym jest, że ten sam obszar gruntu nie może być przypisany jednocześnie do dwóch użytków gruntowych wymienionych w § 68 ust. 1-4 rozporządzenia, tj. np. do "gruntów ornych" (na których prowadzona może być "plantacja" np. drzew) i "lasów". W związku z powyższym, nie można uznać obszaru porośniętego m.in. drzewami: Betula pendula, Pica abies, Larbc europea i Tilia cordata, za plantację, i to jeszcze częściowo prowadzoną "w celach energetycznych", tym bardziej, że jak przyznają same strony, część drzew nie została przez nich zasadzona. Fakt, że teren w istniejących (obecnie nie obowiązujących) planach zagospodarowania przestrzennego gminy B. (2) zawsze był terenem rolnym" i fakt wydania decyzji Wójta Gminy B.(2) z dnia [...] marca 2004 r. ustalającej warunki zabudowy nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Organ zwrócił także uwagę, że w pismach z dnia 28 lipca 2008 r. i z dnia 29 października 2008 r. E. i K. S. wyrazili opinię, że "przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej dopiero rozstrzyga czy dany grunt jest lasem", oraz że " art. 3 ustawy o lasach stanowi, że lasem jest grunt przeznaczony do produkcji leśnej. Doprecyzowuje to art. 14 tejże ustawy - grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem nieprawdą jest, że w rozumieniu ustawy o lasach, nasze działki są lasami." Ustosunkowując się do tych wypowiedzi organ wskazał, że w świetle dokonanej przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia z dnia 28 stycznia 2009 r. (IV CSK 353/08, Lex nr 527250) wykładni pojęcia "lasy", zaprezentowanego przez autorów przytoczonych pism znaczenie pojęcia lasu, organ nie podziela.

Ponadto Starosta powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1240/10 w którym wyjaśniono, że: "z niczego nie wynika, że podstawą zmiany w ewidencji gruntów i budynków, która ma polegać na wpisaniu dla określonego obszaru gruntu rodzaju użytku gruntowego "Ls" - las w miejsce dotychczasowego użytku "Tr" - tereny różne, jest istnienie aktualnego planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu". Starosta zwrócił również uwagę, na kwestię dotyczącą konsekwentnego likwidowania roślinności leśnej przez właścicieli przedmiotowych działek. Podkreślił, że część drzew zgodnie z rejestrem działek leśnych i gruntów leśnych do zalesienia wg właścicieli ma 30 lat, co przesądza, że nie zostały zasadzone przez K. i E. S. W związku z tym zasadnym jest zdaniem organu rozpatrzenie, czy w przypadku braku obowiązującego uproszczonego planu urządzenia lasu, zlikwidowanie roślinności leśnej jest podstawą do wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków informacji o użytku "lasy". Organ wskazał, że odpowiedź pozytywna na tak postawione pytanie oznaczałaby naruszenie dyspozycji zawartej w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, który to przepis stanowi, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Organ wskazał także na przepis § 45 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych i stwierdził, że w świetle powyższych ustaleń, uwzględniając treść załączonych przez wnioskodawców dokumentów, które ich zdaniem miałyby być podstawą do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego, należało odmówić dokonania żądanej zmiany.

W dniu 2 maja 2012 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w B.(1) odwołanie K. S. od decyzji Starosty B.(1) z dnia [...] kwietnia 2012 r., zawierające wniosek o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem załatwienia zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia 28 sierpnia 2008 r. K. S. powołał się na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2009 r., w której wskazał on organowi I instancji, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ma on "podjąć decyzję w sprawie danych przedmiotowych w ewidencji gruntów i budynków po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy uproszczonego planu urządzenia lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa prowadzonej przez Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w B.(1)". K. S. wskazał ponadto, że Starosta B.(1) wbrew § 45 ust. 1 rozporządzenia nie wprowadził zmiany danych ewidencyjnych zawartych w aktach notarialnych sporządzonych dla nieruchomości F., J.(1) i J.(2) S. Z treści tych umów przekazania własności jednoznacznie – jego zdaniem - wynika, że na gruntach znajdują się nieznaczne zadrzewienia, zaś z przytoczonych w dokumentach notarialnych zaświadczeń Wójta Gminy B.(2) wynika, iż do końca 2003 r. teren w planach miejscowych był rolą, zaś obecnie brak planu. Podkreślił, że przedmiotem darowizny nie było przekazywanie działek leśnych i że do wniosków F. i J. (1) S. przekazanych do Starostwa B. (1) załączono dokumentację fotograficzną, z której wynika jednoznacznie, że działki "nie zawierają lasu", tylko nieznacznie zadrzewienia krajobrazowe.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (1) (dalej także [...]WINGiK), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa", wydał w dniu [...] października 2012 r. decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty B. (1) z dnia [...] kwietnia 2012 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta B. (1) podjął decyzję w sprawie danych w ewidencji gruntów i budynków po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy w formie decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej na podstawie inwentaryzacji stanu lasu prowadzonej przez Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w B. (1).

Organ zwrócił też uwagę, że Starosta B. (1) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zmiany aktualnego użytku gruntowego ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków dla działek ewidencyjnych o numerach: [...]/10, [...]/11, [...]/12, [...]/13, [...]/14, [...]/15, [...]/16 będących we wspólności małżeńskiej E. S. i K. S. i w uzasadnieniu ww. postanowienia powołał się na decyzję z dnia [...] listopada 2009r. [...]WINGiK, w której wskazał on na konieczność uwzględnienia w ewidencji gruntów i budynków ustaleń uproszczonego planu urządzenia lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa. Starosta B. (1) jednak postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. podjął postępowanie w sprawie zmiany aktualnego użytku gruntowego ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków dla ww. działek gruntu pomimo tego, iż przyczyna zawieszenia, nie ustała. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie wydano ostatecznej decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej na podstawie inwentaryzacji stanu lasu dla ww. działek, oraz że, zgodnie z art. 97 § 2 kpa organ administracji publicznej może podjąć postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, gdy ustąpią przyczyny zawieszenia postępowania. Zdaniem [...]WINGiK organ I instancji błędnie zinterpretował wnioski z dnia 4 stycznia 2012 r. J. S. (1) o wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów dla działki [...]/15 położonej w obrębie [...], polegającej na oznaczeniu ww. działki na "rola" oraz F. S. z dnia 3.01.2012 r. o wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów dla działki [...]/13 położonej w obrębie [...], polegającej na oznaczeniu ww. działki "rola", jako wnioski o podjęcie zawieszonego postępowania. Starosta B. (1) powinien wezwać wnoszących F. S. i J. S. (1) do usunięcia braków ww. wniosków, w przedmiocie czy dotyczą one podjęcia zawieszonego postępowania, czy też ww. wnioski dotyczą wszczęcia przez Starostę B. (1) nowych postępowań w sprawie zmiany rodzaju użytków dla konkretnych działek. [...]WINGiK podkreślił, że dopiero wydanie przez Starostę B. (1) ostatecznej decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej na podstawie inwentaryzacji stanu lasu w postępowaniu znak [...], oznaczałoby ustąpienie przyczyny zawieszenia postępowania. Starosta B. (1) mógłby wówczas podjąć postępowanie. W przypadku zaś braku rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego Starosta B. (1) powinien zgodnie z art. 101 § 3 Kpa odmówić podjęcia zawieszonego postępowania w formie postanowienia, na które służyłoby stronom zażalenie.

W skardze na to rozstrzygnięcie [...]WINGiK E. i K. S. zarzucili brak dogłębnego zbadania sprawy pod względem merytorycznym i nie podanie właściwych wskazówek organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia [...] lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 1176/12) uchylił decyzję [...] WINGiK w B. (1) z dnia [...] października 2012 r., stwierdzając że narusza ono prawo, ponieważ organ nie wyjaśnił dogłębnie sprawy i nie udzielił właściwych wskazówek organowi I instancji, a ponadto uszła uwadze organu zmiana treści art. 138 § 2 kpa przez co w uzasadnieniu decyzji posłużył się on przesłankami, które zwierał ten przepis w poprzednim brzmieniu. Sąd podkreślił, iż [...]WINGiK poprzestał na formalnej ocenie decyzji organu I instancji wskazując przede wszystkim na brak podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania czy wadliwego zakwalifikowania wniosków F. i J. S (1) i unikając merytorycznej oceny żądania skarżących.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy [...]WINGiK decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie ponownie uchylił decyzją Starosty B. (1) z dnia [...] kwietnia 2012 r., iż przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ponownie zarzucił Staroście, że podjął zawieszone postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. postępowanie administracyjne, pomimo że nie ustąpiła przyczyna zawieszenia, to jest nie została do chwili orzekania przez Starostę ([...].01.2012r.) wydana ostateczna decyzja określająca zadanie z zakresu gospodarki leśnej na podstawie inwentaryzacji stanu lasu. Zdaniem organu odwoławczego uchybienie to należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy jest według organu cyt. "rozstrzygnięcie, które powinno być zawarte w ostatecznej decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki na podstawie inwentaryzacji stanu lasu." Organ odwoławczy stwierdził także, że błędy proceduralne organu I instancji nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta winien podjąć decyzję w sprawie danych podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków, uwzględniając zapisy zawarte w ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (1) z dnia [...] kwietnia 2013 r. określającej zadanie z zakresu gospodarki leśnej na podstawie inwentaryzacji stanu lasu. Powinien również wezwać F. i J. S. (1) do usunięcia braków wnioskodawców z dnia 4 stycznia 2012 r. i z dnia 3 stycznia 2012 r. cyt. "w przedmiocie czy ww. wnioski dotyczą podjęcia zawieszonego postępowania, czy też wszczęcia przez Starostę B. (1) nowych postępowań w sprawie zamiany rodzaju użytków gruntowych dla konkretnych działek."

Skargę na decyzję [...]WINGiK wnieśli ponownie E. i K. S. (skarżący), zarzucając jej nieprawidłowe uzasadnienie oraz niepełne wskazania dla organu I instancji. Wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji,

2. rzetelne i dogłębne wyjaśnienie sprawy,

3. nakazowe zobowiązanie organów do wydania decyzji we wskazanym przez Sąd terminie,

4.wskazanie organowi II stopnia, czego winien dokonać, aby wydać decyzję zgodną z prawem i żądaniem skarżących,

5. zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie rozpatrzył istoty sprawy, przeprowadził postępowanie dowodowe w niepełnym zakresie, w konsekwencji kreując stan faktyczny odbiegający od rzeczywistego, a także oparł decyzję na fałszywych danych - jakoby na spornych gruntach występował drzewostan, nie posadzony przez właścicieli nowonabytego gospodarstwa rolnego w 1989 r. Skarżący podkreślili, że zwracali się do organu II instancji o wyeliminowanie fałszywych danych zawartych w teczce tej sprawy i wskazywali organowi, na możliwość przeprowadzenia dowodu ze świadków na okoliczność, iż na przedmiotowym terenie w 1989 r. nie istniały nasadzenia ani też samosiewy drzew leśnych, a było to pole uprawne wykorzystywane do uprawy zbóż. Wskazywano organowi także, że na spornych gruntach w 1990 r. założono plantację drzew szybkorosnących do celów energetycznych gospodarstwa i choinek do sprzedaży. Skarżący zarzucili, że organ całkowicie pominął okoliczność, iż postępowanie w toku którego w latach 1990r. – 1991 r. sporządzono operat techniczny, było prowadzone z naruszeniem prawa, w szczególności prawa strony do informacji. O wynikach tego postępowania skarżący - wówczas właściciele nieruchomości małżonkowie E. i K. S. nie byli informowani, nie mieli więc możliwości podważenia ustaleń dokonanych w wyniku tzw. wywiadu terenowego. Organ nie wyjaśnił, zdaniem skarżących stanu nieruchomości w dacie nabycia, nie prześledził "stanów faktycznych" dotyczących powyższych gruntów, całkowicie pominął zdecydowane, konsekwentne i logiczne oświadczenia właścicieli, że posiadali plantację drzew a nie las. Właściciele konsekwentnie wskazywali, iż sporne grunty nabyli w 1989 r. jako gospodarstwo rolne, a od 1990 r. rozpoczęli na nich specjalną uprawę, w której sadzi się sadzonki drzew w celu uzyskania surowca drzewnego lub drzew do sprzedaży - założyli więc plantację drzew. Na plantacji stwarza się bowiem uprawianym drzewom optymalne warunki rozwoju, przez zapewnienie właściwych warunków glebowych, przestrzeni życiowej i stosowanie intensywnych zabiegów pielęgnacyjnych. Plantacja, w przeciwieństwie do lasu, który pełni funkcje produkcyjne, ochronne i społeczne i odznacza się trwałością, ma charakter jednofunkcyjny, nastawiony na jak największą produkcję i krótkotrwałe użytkowanie. Zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej nie oznacza, że nasadzenia straciły swój plantacyjny charakter.

Skarżący zarzucili ponadto, że organ II instancji zignorował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt. II SA/Bd 1176/12, który zapadł w niniejszej sprawie i uchylał poprzednią decyzję, ponieważ w zaskarżonej aktualnie decyzji brak dogłębnego wyjaśnienia sprawy i jakichkolwiek wskazówek dla organu I instancji. Organ odwoławczy na 15 stronach decyzji nie zawarł merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, natomiast naświetlił historię niniejszego postępowania od czasu złożenia wniosku w 2008 r. do chwili obecnej. Napisał też o ogólnych zasadach załatwiania spraw, co jednak nic nie wniosło do niniejszej sprawy.

Skarżący podnieśli też kwestię decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. (1) z dnia [...] lipca 1991 znak [...], będącej podstawą spornego wpisu w ewidencji gruntów, która ich zdaniem nie miała znamion ostateczności i powinna być wyeliminowana z obiegu prawnego. Zarzucili, że organ nie powiadomił właścicieli odnośnie wprowadzonych na podstawie tej decyzji zmian. Zatem wpis do ewidencji odbył się bez wiedzy i udziału stron będących właścicielami działek.

Ponadto, zdaniem skarżących organy I i II instancji nie wykazały, że założona plantacja drzew (szybkorosnących do celów energetycznych i choinek w celach komercyjnych) na gruntach rolnych nie była prawem zabroniona i nie podlegała żadnym rejestrom i zgłoszeniom, a powinny udowodnić ponad wszelka wątpliwość, że przedmiotowe działki były przeznaczone do produkcji leśnej (art. 14 a ustawy o lasach), jeżeli odnoszą tę sytuację do ustawy o lasach. Podkreślili, że właściciele spornych działek nie przeznaczali ich do produkcji leśnej, a dla terenu tego, na czas zakupu gospodarstwa rolnego (1989 r.), aż do końca obowiązywania planów miejscowych tj. do końca 2003 r. działki były rolą. Obecnie na terenie działek brak drzew, za wyjątkiem nielicznych kęp pozostawionych po plantacji celem poprawy waloryzacji krajobrazu, ponadto znajduje się 7 arów niewyrośniętych drzew, których usunięcie jest ekologicznie i ekonomiczne nieuzasadnione. Organ odwoławczy, ich zdaniem winien wyjaśnić wzajemną relację między planowaniem przestrzennym a ewidencją mając na uwadze, że tereny w planach miejscowych były rolą, a wygaśnięcie planów miejscowych z końcem 2003 r. spowodowało, że dla części terenu uzyskano decyzje ustalające warunki zabudowy dla budynków mieszkalnych.

Kategorycznie też skarżący zażądali usunięcia fałszywego, ich zdaniem dowodu, potwierdzającego jakoby część drzew nie została posadzona przez właścicieli nabytego w 1989 r. gospodarstwa rolnego, który to dowód znalazł się w aktach sprawy w wyniku niekompetencji, braku staranności bądź też złośliwości pracownika organu. Stwierdzili, że dowód ten, jak i jemu podobne można łatwo wyrugować.

Skarżący zarzucili, że organy nie odniosły się do tego, iż część spornego terenu (działki [...]/10 i [...]/13) posiada ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod budownictwo mieszkalne, a decyzja taka daje prawo zabudowy działki w sytuacji braku planu miejscowego - co ma miejsce w tym przypadku - lecz realizacja tego prawa jest możliwa w praktyce po wyeliminowaniu zapisu Ls z ewidencji gruntów. Zatem działanie Starosty w rażący sposób narusza interes prawny właścicieli działek i uniemożliwia władanie gruntami. Organ winien odnieść się także do złożonych wniosków F. i J. S (1) i dokonać ich merytorycznej oceny. Działka [...]/13 będąca własnością F. S. w czasie zawierania umowy darowizny z dnia 13.11.2009 r. była uzbrojona w przyłącza; wodociągowe i energetyczne. W akcie notarialnym, nie istnieją wzmianki, że przedmiotem darowizny jest działka leśna, zaznaczono natomiast, że na gruncie działki o wielkości 0,1795 ha znajduje się około 20 drzew. Na działce zgromadzono materiały budowlane do budowy budynku mieszkalnego. Organ winien odnieść się do kwestii, że przedmiotem darowizny nie były działki leśne - akty notarialne szczegółowo opisywały przedmiot darowizny i stan na gruncie - a Starosta jest zobowiązany prowadzić operat ewidencji gruntów w oparciu o stan faktyczny i prawny.

Wiele rażących uchybień prawa w stosunku do zmiany w ewidencji w 1991 r. spornych działek z: rola (symbol R V i R VI) na las i tereny leśne (symbol Ls V) jednoznacznie zdaniem skarżących wskazuje, że obecny wpis w ewidencji narusza prawo i jednocześnie w związku z tym, że ewidencja gruntów prowadzona przez Starostów Powiatowych stanowi podstawę do działania innych organów, winien być usunięty i przywrócony stan poprzedni. Skoro bowiem ewidencja gruntów ma stanowić podstawę do działania innych organów, warunkiem niezbędnym, podstawowym jest jej zgodność z prawem. Zdaniem skarżących, organ nadzoru załatwiając w sposób merytoryczny ich odwołanie od decyzji Starosty winien w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wskazać Staroście sposób załatwienia żądania złożonego we wniosku z dnia 29 lipca 2008 r., bądź wskazać sposób wprowadzenia zmiany do ewidencji poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej i dlatego skarga jest zasadna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do zastępowania organu administracji w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej, lecz powołany jest wyłącznie do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) - zwanej dalej "ppsa", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzja kasacyjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (w skrócie "[...] WINGiK"), którą to decyzją organ ten po raz trzeci uchylił decyzję działającego jako organ I instancji Starosty B. (1) o odmowie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wyjaśnić w tym miejscu warto, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek:

1) gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13; dostępny pod nr lex 1448237), że jednak samo spełnienie tych przesłanek nie powoduje konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przepis art. 138 kpa zasadą czyni rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w którym organ ten albo utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 kpa), albo wydaje decyzję reformatoryjną orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Wynika to chociażby z systematyki aktu prawnego (art. 138 kpa), gdzie te możliwe zachowania organu wyznaczone są w pierwszej kolejności, jak też z formy językowej ("Organ odwoławczy wydaje decyzje w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję (...) i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy." Natomiast w przepisie art. 138 § 2 dano organowi odwoławczemu możliwość ("organ może") wydania decyzji kasacyjnej. Ta możliwość to jednak nie pełna, nie poddająca się kontroli co do zasadności przesłanek takiej decyzji, dyskrecjonalna dowolność organu odwoławczego co do wydania decyzji w tym trybie przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Ta dowolność musi się mieścić w granicach uznania administracyjnego, a więc organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 kpa musi się kierować nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 kpa, ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygniecie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 kpa) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 kpa możliwości uzupełnienia tego materiału.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że jako powód uchylenia decyzji organu I instancji [...] WINGiK w obu ostatnich decyzjach ponownie wskazał błędne jego zdaniem podjęcie przez Starostę zawieszonego postępowania. Błąd organu I instancji polegał zdaniem [...] WINGiK na tym, że podjął on na podstawie art. 97 § 2 kpa, zawieszone wcześniej postępowanie pomimo tego, że nie ustąpiły przyczyny tego zawieszenia. W dniu podjęcia postępowania, to jest [...].01.2012 r. nie została bowiem wydana ostateczna decyzja określająca zadania z zakresu gospodarki leśnej na podstawie inwentaryzacji stanu lasu dla działek od nr [...]/10 do nr [...]/16. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego w postanowieniu Starosty z dnia [...].01.2012 r. brak uzasadnienia uznania, że istnieją podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania. Tak więc organ II instancji skupił się nie na głównym przedmiocie rozważań jakim powinna być zgodność z prawem zakwestionowanej przez skarżących decyzji Starosty o odmowie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków, lecz na postępowaniu incydentalnym, podlegającym ocenie, co do zasady tylko dodatkowo w toku badania sprawy głównej. Podkreślić należy, że możliwość skontrolowania zasadności wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w takim trybie wynika z tego, że z mocy art. 101 § 3 kpa na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie, nie podlega więc ono zaskarżeniu w normalnym toku instancji. Na podstawie art. 142 kpa natomiast postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Wskazać należy, że w odwołaniu skarżący nie przedstawili żadnych zarzutów odnośnie postanowienia Starosty o podjęciu zawieszonego postępowania. Organ II instancji z własnej inicjatywy oceniał zasadność tego postanowienia i uznał, że jest to kwestia przesądzająca w tej sprawie. Brak ostatecznej decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej na podstawie inwentaryzacji stanu lasu w chwili podjęcia przez Starostę zawieszonego postępowania stał się bowiem głównym powodem uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

Podkreślić w związku z tym należy, że w dniu [...].02.2013 r. Starosta B. (1) wydał decyzję, którą określił zadania z zakresu gospodarki leśnej dla lasu stanowiącego własność skarżących, na podstawie inwentaryzacji stanu lasu dla spornych działek. Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.(1) (SKO) z dnia [...].04.2013 r. decyzja Starosty została utrzymana w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. (1) wyrokiem z dnia [...].07.2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 512/13) oddalił też skargę na tą decyzję SKO. Wszystko to stało się przed wydaniem zaskarżonej decyzji [...] WINGiK z dnia [...].12.2013 r. Jak wynika z jej uzasadnienia [...] WINGiK znał te orzeczenia w chwili podejmowania rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu powinien był je więc uwzględnić rozpoznając sprawę wskutek wniesionego odwołania. Stanowisko takie jest ściśle związane z koniecznością stosowania zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (tak B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że organ II instancji powinien był wydać decyzję merytoryczną, w której, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne oceniłby zasadność wniosku skarżących z dnia 29.10.2008 r. mając na uwadze także treść ostatecznej decyzji SKO z dnia [...].04.2013 r. w sprawie uproszczonego planu urządzenia lasu, określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej dla lasu stanowiącego własność skarżących, na podstawie inwentaryzacji stanu lasu dla spornych działek. Podnieść należy, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, iż stoi on na stanowisku, że z niczego nie wynika to, iż podstawą zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków jest istnienie aktualnego planu urządzenia lasu dla spornych działek. Stanowisko swoje organ oparł na tezie zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.06.2011 r. (sygn. akt I OSK 1240/10). Jeżeli więc organ odwoławczy miał inny pogląd w tej kwestii, a ponadto znał już w chwili orzekania treść decyzji w sprawie uproszczonego planu urządzenia lasu dla spornych działek – dla działek od numeru [...]/10 do numeru [...]/16 jako stanowiących las określone zostały zadania z zakresu gospodarki leśnej (vide: decyzja Starosty B.(1) z dnia [...].02.2013r., znak [...]), to nie powinien był unikać wydania decyzji merytorycznej, nota bene usprawiedliwiając wydanie decyzji kasacyjnej zasadą dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy podejmując bowiem decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 kpa powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów kpa, jak chociażby: wynikającą z art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ustaloną w art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania, czy wreszcie określoną w art. 139 kpa zasadę reformationis in peius zakazującą (poza przypadkiem rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego) wydawania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść odwołującego się. Brak jest przesłanek ku temu, by zasadę dwuinstancyjności postępowania czynić pierwszorzędną wśród tych innych zasad (vide: cyt. powyżej wyrok WSA w Warszawie).

Podsumowując stwierdzić należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz że to organ odwoławczy ma obowiązek podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

W sytuacji zatem gdy, tak jak w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie wykazał, aby zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, należało zaskarżoną decyzję uchylić na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ppsa, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa (pkt 2 sentencji), a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ppsa (pkt 3 sentencji).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku.