Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2883/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 59 ust 1 i 6
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art 147 par 1, art 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 61
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Bogucka, Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 673/13 w sprawie ze skargi Wojewody Podlaskiego na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia szkoły 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz Rady Gminy N. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 673/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, uwzględniając skargę Wojewody Podlaskiego, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie przekształcenia szkoły oraz orzekł o jej wykonalności.

Jak wynika z jego uzasadnienia zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym:

zaskarżoną uchwałą Rada Gminy N. zdecydowała o przekształceniu Szkoły Podstawowej im. [...] w M., a to z powodu zmniejszenia liczby uczniów w szkole. Jednocześnie zapewniono uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole.

Zaskarżając tę uchwałę organ nadzoru zarzucił jej naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez jej podjęcie mimo braku zawiadomienia E. C. – matki jednego z uczniów przekształcanej szkoły – o zamiarze przekształcenia szkoły, co doprowadziło do istotnego uchybienia prawu. W ocenie Wojewody zawiadomienie o zamiarze przekształcenia szkoły jest – wedle treści art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy – dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które winny zostać powiadomione, najpóźniej w terminie 6 miesięcy przed terminem przekształcenia. Termin ten upłynął w dniu [...] lutego 2013 r. Czynność ta nie została skutecznie dokonana w stosunku do wspomnianej osoby, gdyż informacja o przekształceniu szkoły wysłana [...] lutego 2013 r. została zwrócona przez operatora pocztowego w dniu [...] marca 2013 r., po dwukrotnym awizowaniu. Naruszenie tego wymogu skutkuje nieważnością uchwały.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, dowodząc powszechnej znajomości sprawy przekształcenia szkoły w środowisku, jak też braku zainteresowania nią E. C.. Nie wychowuje ona bowiem dziecka uczęszczającego do tej szkoły, a czyni to ojciec, który nim samotnie się zajmuje. Korespondencja w tym przedmiocie została jej przesłana na znany organowi adres, a po ustaleniu jego zmiany, na nowy adres w dniu 22 lutego 2013 r. Zawiadomienie odebrał w dniu 1 marca 2013 r. mąż E. C. (obecnie K.). Dlatego organ nie podzielił poglądu o nieważności z tej przyczyny zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż zasadność skargi wynika z naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, bowiem uznał brak skutecznego zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły matki jednego z uczniów – E. C. (obecnie K.). Wedle brzmienia tego przepisu organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Odpowiednio dotyczy to przekształcenia szkoły. Najpierw zatem jest podejmowana uchwała o zamiarze, a następnie uchwała o likwidacji (przekształceniu) szkoły. Pierwsza ma charakter intencyjny, a warunkiem jej skuteczności jest m.in. zawiadomienie wymienionych powyżej podmiotów. Czynność ta ma cechy czynności materialno-prawnej, a wskazany termin jest terminem materialnoprawnym, a zatem nieprzywracalnym. Uchybienie tej procedurze stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały (tak WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Go 794/11). Zawiadomienie nie musi zostać dokonane na piśmie, wszak musi dotrzeć do wszystkich adresatów w terminie. Przywołany przepis stanowi o konieczności powiadomienia rodziców uczniów, czyli obojga, jeśli żyją i żadne nie zostało pozbawione władzy rodzicielskiej, przy czym tylko wówczas, gdy oboje pozostają w związku małżeńskim i mieszkają wspólnie z dzieckiem, zawiadomienie może być skierowane do obojga w jednym piśmie (tak NSA w wyroku z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2630/12). Rodzice D. C. – ucznia szkoły w M., a to J. C. i E. K. są rozwiedzeni i nie mieszkają razem. Przeto zachodziła konieczność powiadomienia ich obojga odrębnie. Pierwsza próba doręczenia przesyłki zawierającej takie zawiadomienie matce dziecka miała miejsce 15 lutego 2013 r., wszak była nieskuteczna, bo nie została odebrana, a z adnotacji poczty wynikało, że "Adresat pod wskazanym adresem nie mieszka". Co prawda, w ocenie Sądu meriti, przepisy ustawy o systemie oświaty nie wymagają doręczenia w trybie przepisów k.p.a., lecz nie wykluczają go, a jeżeli taką formę zastosowano, to ze wszelkimi tego konsekwencjami. Drugą próbę organ wykonał w dniu 22 lutego 2013 r. wysyłając list polecony na nowoustalony adres E. K. Doręczyciel w dniu 27 lutego 2013 r. nie zastał adresatki, a dorosły domownik odmówił przyjęcia przesyłki. W dniu 1 marca 2013 r. odebrał ją w urzędzie pocztowym mąż adresatki. W przekonaniu Sądu I instancji doręczenie nastąpiło w tym dniu, gdyż poprzednie czynności nie były skuteczne. A skoro tak, to uchybiono terminowi 6-miesięcznemu, gdyż datę przekształcenia szkoły określono na [...] sierpnia 2013 r., zatem zawiadomienia powinny zostać doręczone najpóźniej w dniu [...] lutego 2013 r. Co mając na uwadze, na podstawie przytoczonego przepisu ustawy o systemie oświaty oraz art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej cytowanej jako P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną wniosła Gmina N., zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 59 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 6 ustawy z dnia 7 września o systemie oświaty poprzez błędne przyjęcie, iż nadanie przesyłki poleconej na adres adresatki lub odmowa przyjęcia przesyłki nie są wystarczającymi przesłankami do uznania, że rodzic został prawidłowo zawiadomiony o zamiarze przekształcenia szkoły,

- art. 59 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że każdy rodzic musi być bezwzględnie zawiadomiony o przekształceniu szkoły, nawet wówczas, gdy nie wykazuje on żadnego zainteresowania wychowaniem dziecka i nie uczestniczy w podejmowaniu decyzji dotyczących go.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Nadto skarżąca kasacyjnie domagała się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w motywach zaskarżonego wyroku w kwestii skuteczności zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły jest wadliwe. Jak stwierdził Sąd dla dochowania terminu wystarczy możliwość zapoznania się z zamiarem przekształcenia szkoły, stąd należało uznać skuteczność doręczenia pism w tej materii E. K. Tym bardziej, że pojawił się w orzecznictwie pogląd, wedle którego w takiej sytuacji za datę dokonania zawiadomienia należy uznać dzień nadania przesyłki w placówce polskiego operatora (Wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1024/12). Poza tym w kontekście oświadczenia złożonego przez matkę dziecka, że nie była zainteresowana tematem i nie ma żadnych pretensji z tego tytułu, zagadnienie to nie ma znaczenia i nie powinno wywołać negatywnych konsekwencji dla Gminy. Zatem za zasadny uznał autor skargi kasacyjnej pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, że zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły jest skuteczne, jeżeli zostało skierowane i doręczone temu z rodziców, który władzę rodzicielską faktycznie wykonuje (wyrok z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 446/12). Odmienne podejście, w przekonaniu skarżącej kasacyjnie, byłoby zbytnim formalizmem i wypaczało cel obowiązku informowania rodziców dzieci o zamiarze likwidacji szkoły.

Wojewoda Podlaski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, akcentując brak doręczenia zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły E. K. w ustawowym terminie. Wobec tego za bezprzedmiotowe uznał jej oświadczenie z 16 września 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zarzuty podniesione na uzasadnienie powołanej w skardze kasacyjnej rozpoznawanej w sprawie podstawy kasacyjnej musiały odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Zawiadomienie, o jakim mowa w art. 59 ust. 1 zd. drugie w związku z art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, nakazuje w razie przekształcenia szkoły zawiadomić o tym zamiarze m.in. rodziców uczniów co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia (co może mieć miejsce z końcem roku szkolnego i po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu). Jak trafnie zauważył Sąd I instancji termin ten jest terminem prawa materialnego zatem nie można go przywrócić. Jego bezskuteczny upływ powoduje więc skutek w postaci niewyczerpania omawianego warunku przekształcenia szkoły, równoznaczny z naruszeniem prawa. Zawiadomienie może być dokonane w każdej formie, jeżeli indywidualnie jest skierowane do adresata. Nie musi następować w trybie przepisów k.p.a., lecz jeżeli ten tryb jest stosowany, to należy skuteczność doręczenia oceniać według tych przepisów. Obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela stanowiska, wedle którego dzień nadania przesyłki w placówce polskiego operatora publicznego jest datą dokonania zawiadomienia (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1024/12, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wymagane jest bowiem zawiadomienie rodziców, czego nie gwarantuje samo wysłanie zawiadomienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - z braku innej regulacji we właściwych przepisach – należy w tej materii zastosować przepis art. 61 kodeksu cywilnego dotyczący oświadczeń woli, do których zaliczane jest owo zawiadomienie. Uznaje on za skuteczne złożenie oświadczenia z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł się on zapoznać z jego treścią. Przeto chodzi o dotarcie treści oświadczenia do wiadomości danej osoby, przy czym akcentuje się możliwość powzięcia wiadomości, która skutkuje domniemaniem zapoznania się z treścią oświadczenia woli (tak Stanisław Rudnicki w: Komentarz do kodeksu cywilnego Stanisława Dmowskiego i Stanisława Rudnickiego, Warszawa 1998 r., str. 156-157). Nie czyni przeto zadość temu wymogowi samo tylko wysłanie przesyłki. Przy czym możliwość zapoznania się z treścią oświadczenia oznacza taki sposób zawiadomienia, który pozwala na to w normalnym ciągu zdarzeń. Odmowa podjęcia przesyłki wysłanej w trybie k.p.a. przez dorosłego domownika czyni wątpliwą tę możliwość, choć jej nie wyklucza, bo tylko wysłanie jej pod niewłaściwy adres z pewnością nie zapewnia realizacji dyspozycji omawianej regulacji. Natomiast inaczej należy traktować odmowę przyjęcia przesyłki przez samego adresata, bo wówczas ma on możliwość zapoznania się z treścią oświadczenia, ale z niej dobrowolnie rezygnuje. Ta okoliczność nie podważa skuteczności zawiadomienia. To bowiem czy adresat skorzysta z możliwości zapoznania się z treścią oświadczenia czy też nie, jest już jego wewnętrzną sprawą. Organ ma prawny obowiązek podjąć działania w celu umożliwienia zapoznania się rodzica dziecka z zamiarem przekształcenia szkoły. W niniejszej sprawie obowiązek ten zrealizowano. Organ podjął bowiem próby powiadomienia obojga rodziców D. C., przy czym obojgu na znany adres, w tym w stosunku do jego ojca bez wątpienia skuteczną. Zasadnie bowiem dostrzegł Sąd Wojewódzki, iż w sytuacji rodziców rozwiedzionych, z których żaden nie został pozbawiony władzy rodzicielskiej, mieszkających osobno, należy zawiadomienie doręczyć każdemu z nich indywidualnie. Zagadnienie powierzenia faktycznego wykonywania władzy rodzicielskiej nie ma tu znaczenia zwalniającego z obowiązku zawiadomienia rodzica, któremu wykonywania władzy nie powierzono. Co więcej, po uzyskaniu wiadomości, że adres matki jest nieaktualny organ ustalił nowy i usiłował tam doręczyć zawiadomienie. Starania te podjął w czasie biegu 6-miesięcznego terminu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jego działania wypełniły obowiązek z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Nie sięga on wszak czynności, które nie należą do normalnie podejmowanych w celu ustalenia adresu danej osoby i doręczenia zawiadomienia. W przeciwnym wypadku – gdyby rozszerzyć te wymogi i nałożyć dalej idące obowiązki – w skrajnych przypadkach cały proces likwidacji czy przekształcenia szkoły zostałby sparaliżowany. W okolicznościach sprawy nie można zatem powołać się utrwalone poglądy judykatury w tym zakresie, których obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie kwestionuje (p. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2630/12, publ. jw., i cytowane tam orzecznictwo). Jej okoliczności są wszak szczególne - nieco inne niż w pozostałych sprawach. Oto bowiem matka dziecka, której nie powierzono wykonywania władzy rodzicielskiej, a zapewne (bo treść wyroku rozwodowego rodziców D. C. nie jest znana) ograniczono wykonywanie tej władzy do m.in. współdecydowania w sprawach edukacji dziecka, bo taka jest praktyka, tego uprawnienia nie realizuje. Wynika to jednoznacznie z jej oświadczenia z dnia 16 września 2013 r. Przy czym nie ma znaczenia data jego złożenia, bo dowodzi ono jedynie jej podejścia do tej sprawy, nie sanuje więc ewentualnego braku skutecznego doręczenia zawiadomienia, ani tym bardziej go nie zastępuje. Natomiast świadczy o rezygnacji z przyznanego jej uprawnienia w zakresie kształtowania sytuacji edukacyjnej dziecka, a tym samym rezygnacji z uprawnienia wynikającego z obowiązku zawiadomienia jej o zamiarze przekształcenia szkoły. Niepodobna wszak zmuszać jej do ingerowania w tę sferę wychowania dziecka na gruncie niniejszej sprawy. Zatem skoro zrezygnowała ona z uczestniczenia w wychowaniu dziecka i odmówiła przyjęcia przesyłki z przedmiotowym zawiadomieniem (w jej imieniu uczynił to dorosły domownik w dniu 27 lutego 2013 r.), a poprzednio nie doręczono jej tego zawiadomienia, to niepodobna twierdzić o nieskuteczności zawiadomienia w tym dniu, bo nie chodzi tu o formalne doręczenie, a więc procesową skuteczność doręczenia pisma, a o stworzenie możliwości zaznajomienia się z treścią pisma. Taką możliwość E. K. miała i z niej zrezygnowała. Zatem zasadnie twierdzi się, że zawiadomienie traktowane jako możliwość zapoznania się z treścią zawartego w nim oświadczenia woli, skutkującą domniemaniem dotarcia do adresata, nastąpiło w dniu 27 lutego 2013 r.

Przy czym, rozważając całokształt okoliczności sprawy nie można pominąć celu przywołanego przepisu, którym jest umożliwienie rodzicom podjęcia określonych działań zmierzających do zapewnienia możliwości edukacji dziecka, uczęszczającego do mającej być przekształconą szkoły, adekwatnych do konkretnej sytuacji faktycznej (a więc przykładowo albo zakwestionowania tego zamiaru, albo podważenia sposobu zapewnienia dalszej nauki albo umieszczenia dziecka w innej placówce). Jeżeli zatem matka się tymi zagadnieniami nie interesuje, faktycznie nie uczestniczy w wychowaniu dziecka, to uznanie braku właściwego zawiadomienia w sytuacji czynienia wszelkich możliwych starań w tym kierunku, jest niezgodne z intencją normy zawartej w tym przepisie. Nie bez znaczenia jest też fakt, że ostatecznie zawiadomienie dotarło skutecznie i procesowo i materialnie do E. K. w dniu 1 marca 2013 r. Co prawda oczywistym jest, że nastąpiło to po upływie terminu (ostatnim dniem był [...] luty 2013 r.), to jednak w okolicznościach sprawy upływ jednego dnia terminu, który miałby zniweczyć wielką pracę organów gminy i wysiłek zmierzający do osiągnięcia określonego zamiaru organu prowadzącego szkołę, musi zostać uznany za nadmierny rygoryzm i formalizm niezgodny z celem ustawodawcy, a więc nieadekwatny dla osiągnięcia tego celu. Taka interpretacja nie może znaleźć akceptacji sądu administracyjnego.

Odmienne stanowisko Sądu I instancji narusza przepis art. 59 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, co czyni zasadnym podstawę kasacyjną przedstawioną w skardze kasacyjnej. Jednocześnie upoważniało to Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania zasadności skargi. Z powodów wyżej wyłożonych okazała się ona niezasadna. Dlatego też uchyleniu zaskarżonego wyroku musiało towarzyszyć uchylenie zaskarżonej decyzji.

Co mając na uwadze, na zasadzie art. 188 i art. 151 oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Na koszty postępowania składają się wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłata skarbowa.

-----------------------

1