Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 161/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51, art. 7, art. 48
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: art. 80, art. 7, art. 107 par. 3, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 24 września 2012 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 lutego 1998 roku S. B. zgłosił organom nadzoru budowlanego swoje zastrzeżenia co do legalności muru oporowego, wybudowanego przez A. i L. P. na granicy działek nr [...] przy ul. S. w R., wskazując, że na budowę muru nie wyraził zgody. Stwierdził również, że wskutek wybudowania muru w niewielkiej odległości od jego budynku, posadowionego na sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...]), grunt spod budynku będzie się przemieszczał do wykopu przy murze, a izolacja muru będzie zatrzymywać wodę opadową na terenie jego nieruchomości.

W toku postępowania administracyjnego inwestor L. P. - zobowiązany przez organ, przedłożył orzeczenie techniczne z czerwca 1998 roku, dotyczące analizy wpływu wykonania wykopu przy murze oporowym na sąsiedni budynek, sporządzone przez rzeczoznawcę R. Ż. Na podstawie tego orzeczenia organy nadzoru budowlanego obu instancji nie stwierdziły wpływu wykonanych przy murze oporowym robót budowlanych na stan obiektu znajdującego się na działce sąsiedniej i umorzyły postępowanie w sprawie.

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2000 roku, sygn. akt II SA/Gd 2140/98, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku uchylił ww. decyzje organów obu instancji i wskazał, że w dalszym postępowaniu organy powinny zbadać zarówno stan techniczny muru oporowego, jak również wpływ, wykonanych przy wznoszeniu muru oraz przy jego izolacji, robót budowlanych na stan budynku znajdującego się na działce sąsiedniej, a także ustalić czy prace zostały wykonane zgodnie z projektem i prawem budowlanym.

Wobec wątpliwości dotyczących projektu budowlanego, w którym miał zostać ujęty przedmiotowy mur oporowy, przeprowadzone zostało odrębne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 18 maja 1994 roku, udzielającej A. i L. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ew. [...](obecnie nr [...]) w R. Jego rezultatem była decyzja Wojewody z dnia 9 lutego 2005 roku, odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 marca 2005 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - prawomocnym wyrokiem z dnia 25 listopada 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 665/05, oddalił skargę S. B. w powyższej sprawie.

Decyzją z dnia 12 czerwca 2001 roku orzeczono o braku podstaw do nakazania inwestorom rozbiórki przedmiotowego muru. Na skutek odwołania S. B. powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 sierpnia 2001 roku, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Następnie - decyzją z dnia 9 lipca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania A. i L. P. nakazu usunięcia nieprawidłowości w przedmiotowym murze oporowym. Także i ta decyzja została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 grudnia 2006 roku, w uzasadnieniu której organ drugiej instancji wskazał na konieczność zastosowania w sprawie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz. 1126 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą - Prawo budowlane". Skarga S. B. na tę decyzję została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2007 roku, sygn. akt II SA/Gd 106/07.

Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 19 listopada 2008 roku, orzekł o braku podstaw do zastosowania art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w sprawie przeprowadzonych robót budowlanych dotyczących wykonania przedmiotowego muru oporowego.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że projekt muru oporowego został wykonany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, a sama budowa była nadzorowana przez kierownika budowy, który również posiada odpowiednie uprawnienia. Budowa muru nie miała także wpływu na stan budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...], należącego do S. B., co potwierdza orzeczenie techniczne wykonane w czerwcu 1998 r. przez R. Ż, posiadającego uprawnienia budowlane wraz z zawartą w niej uwagą, że "odkopanie muru nie miało wpływu na stan techniczny budynku zlokalizowanego na dz. nr [...], należącego do skarżącego". Również z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 1 lipca 2003 roku wynika, że mur oporowy nie posiada pęknięć, zarysowań, odchyleń od pionu i jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, a w związku z dobrym stanem technicznym nie stanowi zagrożenia dla budynku mieszkalnego na działce nr [...].

Decyzja powyższa została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2009 roku, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia decyzji było dokonanie przez organ pierwszej instancji ustaleń na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonych oględzin nieruchomości oraz na podstawie nieaktualnej opinii technicznej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji - postanowieniem z dnia 10 marca 2009 roku nałożył na A. i L. P. obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego muru oporowego. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2009 roku, w którym organ II instancji orzekł również o braku podstaw do nałożenia ww. obowiązku. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Gd 635/09, oddalona została skarga S. B. na powyższe postanowienie. Sąd w wyroku tym stwierdził, że z kilkakrotnych oględzin przeprowadzonych w tej sprawie przez organy administracji publicznej wynika, że stan muru oporowego nie uzasadnia domagania się przez skarżącego kolejnej ekspertyzy sporządzonej na koszt innych osób.

Kolejną decyzją z dnia 30 kwietnia 2010 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie stwierdził brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Decyzję tę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzją z dnia 27 lipca 2010 roku.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 713/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2010 roku oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zakwestionował pogląd organów obu instancji, zgodnie z którym skoro sporny mur został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, co zdaniem Sądu pozostawało bezsporne, to brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Sąd wyjaśnił, że z treści tego przepisu wynika, że ma on zastosowanie we wszystkich przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 ww. ustawy, gdzie wskazano, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający nie tylko od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, ale także w przepisach. Sposób sformułowania

art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane pozwala przyjąć, że art. 51 ust. 2 tej ustawy, dopuszczający możliwość doprowadzenia samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, o jakich stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4, do stanu zgodnego z prawem, może mieć zastosowanie zarówno w sytuacji, gdy inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, jak również wtedy, gdy takim pozwoleniem dysponuje. Z tych przyczyn Sąd uznał, że nie zasługuje na akceptację stanowisko organów obu instancji, że kwestia legalności muru oraz jego stanu technicznego została jednoznacznie rozstrzygnięta przez Wojewodę, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w stosownych decyzjach i wyroku.

Jak wskazał Sąd, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zastosować art. 51 ustawy - Prawo budowlane także w sytuacji, w której ujawniono naruszenie w sposób istotny warunków wynikających z pozwolenia na budowę. W przypadku prowadzenia postępowania dotyczącego obiektu, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, organy nadzoru budowlanego mają obowiązek porównania treści projektu budowlanego ze zrealizowaną na jego podstawie inwestycją celem ustalenia, czy nie zachodzą odstępstwa uzasadniające kontynuowanie tego postępowania. W szczególności ustaleniu podlega, czy stwierdzone odstępstwa są istotne.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy obu instancji nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy i zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do merytorycznego zakończenia postępowania, ograniczając się do stwierdzenia, że sporny mur został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika jednak, czy przedmiotowy mur został wykonany zgodnie z tym pozwoleniem. Znajdująca się w aktach administracyjnych kserokopia decyzji Wójta z dnia 18 maja 1994 r., udzielającej A. i L. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, nie zawiera projektu technicznego przedmiotowego muru. Także z planu realizacyjnego zagospodarowania działki nie wynika w jakim miejscu i kształcie mur miał zostać zrealizowany.

Sąd stwierdził również, że skoro organy administracji publicznej przyjęły niepełny materiał dowodowy jako podstawę dokonanego rozstrzygnięcia, to zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd wytyczył, że w pierwszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien uzupełnić materiał dowodowy o kopię całego projektu budowlanego, a następnie poczynić nowe ustalenia faktyczne odnośnie ewentualnych odstąpień i w zależności od poczynionych ustaleń ocenić prawidłowo ustalony stan faktyczny pod kątem zastosowania przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 grudnia 2011 roku orzekł o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w sprawie wykonanych robót budowlanych dotyczących przedmiotowego muru oporowego. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 marca 2012 roku, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia obecnych wymiarów przedmiotowego muru w zakresie umożliwiającym ocenę zgodności jego budowy (w tym głębokości posadowienia i faktycznej wysokości) z zatwierdzonym projektem budowlanymi oraz ocenę ewentualnych odstępstw (istotnych bądź nieistotnych). Pomiary muru winny zostać dokonane przede wszystkim od strony działki inwestora. Za niewystarczające organ odwoławczy uznał dokonanie pomiarów muru tylko od strony działki sąsiedniej (tj. działki należącej do S. B.) i poprzestanie na oświadczeniach stron postępowania. Organ wskazał też, że protokolarne ustalenia powinny zostać w miarę możliwości poparte szczegółową dokumentacją fotograficzną.

Kolejną decyzją z dnia 24 września 2012 roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do zastosowania art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w sprawie przeprowadzonych robót budowlanych dotyczących wykonania muru oporowego zlokalizowanego na granicy działek nr [...] w R. przez A. i L. P. w związku z tym, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i pozwoleniem na budowę.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że roboty budowlane

- prowadzone przez osobę legitymującą się uprawnieniami budowlanymi, pozwalają domniemywać, że zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, a tym samym nie miały wpływu na budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr 110. Fakt ten potwierdza orzeczenie techniczne autorstwa R. Ż. posiadającego uprawnienia budowlane. Organ wyjaśnił, że w toku oględzin w dniu 28 maja 2008 roku nie stwierdził pęknięć w budynku mieszkalnym S. B., a także ustalił, że mur oporowy nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, bądź środowiska. Kluczowym dla organu było przy tym stwierdzenie S. B., że w swoim budynku mieszkalnym nie stwierdził pęknięć, jedynie obawia się, że roboty budowlane dotyczące przedmiotowego muru mogą w przyszłości powodować pęknięcia.

Organ wyjaśnił również, że dowodem na okoliczność, iż decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce inwestorów obejmowała także mur oporowy jest dołączony do projektu rysunek techniczny. W toku oględzin w dniu 3 listopada 2011 roku organ stwierdził, że mur oporowy wykonano zgodnie z projektem technicznym, nie stwierdzono istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę oraz stwierdzono, że obiekt jest w dalszym ciągu w dobrym stanie technicznym. Z kolei w toku oględzin w dniu 25 lipca 2012 roku nie stwierdzono żadnych spękań i odchyleń muru od pionu.

Organ wyjaśnił również, że według orzeczenia technicznego autorstwa J. L. przedmiotowy mur oporowy spełnia warunki bezpieczeństwa oraz warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać tego typu obiekty budowlane, a także, że wykonany mur nie blokuje odprowadzenia wody opadowej z sąsiedniej działki, gdyż zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wody opadowe powinny być zagospodarowane na terenie własnej działki.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. B. zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie wszystkich niezbędnych dowodów, a przez to ustalenie błędnej prawdy materialnej.

W uzasadnieniu odwołania wskazał, że kwestia legalności muru oporowego oraz jego stanu technicznego nie została jednoznacznie rozstrzygnięta. W postępowaniu nie wyjaśniono czy pomiędzy uzyskanym pozwoleniem na budowę spornego muru oraz projektem budowlanym występują odstępstwa w stosunku do obiektu faktycznie wykonanego. Domniemania o wykonaniu robót zgodnie ze sztuką budowlaną nie można wyprowadzać z okoliczności prowadzenia robót przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami. Orzeczenie techniczne autorstwa R. Ż. jest przestarzałe i nieobiektywne, co podkreślał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 2 lutego 2011 roku. Organy ponownie wydały decyzje nie przeprowadzając wskazanych przez Sąd w uzasadnieniu wyroku analiz i zaleceń. Zaniechano oceny stanu technicznego muru, jak również dokładnej ekspertyzy i faktycznego ustalenia wpływy muru na stan działki nr [...]. Nie zbadano w sposób należyty okoliczności zatrzymywania przez mur oporowy wód powierzchniowych. Głębokość muru powoduje zagrożenie osuwania się ziemi spod ław fundamentowych budynku należącego do skarżącego, co grozi katastrofą budowlaną. W murze nie wykonano bowiem otworów umożliwiających odpływ wody. Ponadto osoba wyznaczona do sporządzenia orzeczenia technicznego nie figuruje w rejestrze osób uprawnionych do wykonywania samodzielnych opinii w zakresie rzeczoznawstwa. Mając powyższe na uwadze, odwołujący się stwierdził, że przedmiotowy mur oporowy może powodować zagrożenie mienia, bezpieczeństwa oraz środowiska. Tamuje on odpływ wód opadowych z jego działki (nr [...]), przez co budynek znajdujący się na tej działce jest zagrożony. Przedmiotowy mur oporowy w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach, a także został wykonany w sposób sprzeczny ze sztuką budowlaną.

Decyzją z dnia 22 stycznia 2013 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 ustawy

- Prawo budowlane, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że kwestia legalności przedmiotowego muru oporowego została rozstrzygnięta przez Wojewodę decyzją z dnia 9 lutego 2005 roku. Stwierdził także, iż niniejszą sprawę należało przeanalizować w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, że z archiwalnej dokumentacji architektoniczno-budowlanej wynika, że do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku na nieruchomości inwestora załączony został projekt techniczny budynku mieszkalnego, w skład którego wchodzą także rysunki przedstawiające wymiary "ściany oporowej" i zbrojenie poziome wraz z pustakami betonowymi przy "murze sąsiada". Według rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego, inwestor zamierzał wybudować ścianę oporową zaprojektowaną jako ściana o wysokości w sumie 276cm (250cm plus grubość ławy fundamentowej

- 26cm), o grubości 25cm, z pustaków betonowych ze słupkami żelbetowymi. Z uwagi na fakt, że lokalizacja muru oporowego nie została wskazana na planie zagospodarowania działki, można jedynie przypuszczać, że - biorąc pod uwagę różnice w poziomie terenu (skarpa zaznaczona na tym planie), inwestor planował budowę ściany oporowej (muru) od strony działki należącej do S. B.

Organ stwierdził również, że według orzeczenia technicznego autorstwa R. Ż. wysokość muru o grubości 25cm od poziomu terenu od strony działki nr 105 wynosi 260cm, a głębokość posadowienia w gruncie 100cm (razem 360cm - zamiast, jak na rysunku załączonym do zatwierdzonego projektu, 276cm).

Organ powołał się także na oględziny z 25 lipca 2012 roku, podczas których ustalono, że mur ma długość 21,20m, wysokość 2,60m oraz szerokość 0,25m. Wskazał także na treść orzeczenia technicznego autorstwa J. L., wpisanego na listę Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, w którym stwierdzono, że przedmiotowy mur oporowy: został wykonany zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz przepisami i obowiązującymi polskimi normami; jest podobny do innych murów oporowych wykonanych na sąsiednich działkach; nie blokuje odprowadzania wód opadowych z sąsiedniej działki, ponieważ zgodnie z § 38 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wody powinny być zagospodarowane na terenie własnej działki; spełnia warunki bezpieczeństwa oraz warunki techniczne jakim powinny odpowiadać tego typu budowle.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że:

- skoro lokalizacja przedmiotowego muru oporowego nie została wskazana na planie zagospodarowania działki, który został załączony do zatwierdzonego projektu, nie ma podstaw do uznania, że mur powstał z istotnym odstąpieniem od tego projektu w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu;

- w zatwierdzonej dokumentacji nie zostało wskazane jaką długość ma mieć docelowo ściana oporowa, zatem nie ma podstaw do stwierdzenia, że mur powstał z istotnym odstąpieniem od projektu w zakresie tego parametru;

- szerokość (grubość) 0,25m przedmiotowego muru jest zgodna z projektem, tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia, że mur powstał z istotnym odstąpieniem od projektu w zakresie tego parametru;

- widoczna po porównaniu projektu (według projektu mur miał mieć wysokość w sumie 276cm, tj. 250cm plus grubość ławy fundamentowej - 26cm) i protokolarnych ustaleń organu pierwszej instancji (wysokość muru - 260cm) różnica w wysokości obiektu jest nieznaczna i minimalnie (tj. o 0,05m) odbiega od standardu średniego błędu położenia punktów pomiarowej osnowy wysokościowej; daje to podstawę do uznania, że mur nie powstał z istotnym odstąpieniem od projektu w zakresie parametru wysokości;

- przedmiotowy mur oporowy nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenia środowiska.

Organ wyjaśnił przy tym, że subiektywna argumentacja skarżącego nie może podważać załączonego do akt sprawy orzeczenia technicznego. Skarżący nie przedstawił żadnego innego orzeczenia technicznego, potwierdzającego jego zastrzeżenia.

W skardze na powyższą decyzję skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W piśmie z dnia 10 czerwca 2013 roku skarżący dodatkowo stwierdził, że organy w sprawie winny były przeanalizować poprawność wydania pozwolenia na budowę, a także wziąć pod uwagę, że skarżący został pominięty przy wydawaniu tego pozwolenia. Winny były przy tym również uwzględnić, że pozwolenie na budowę zostało wydane sprzecznie z prawem, ponieważ część muru oporowego znajduje się na terenie skarżącego. Zdaniem skarżącego, nadal nie ustalono prawidłowo stanu technicznego muru oporowego oraz wpływu robót budowlanych wykonanych przy budowie muru oporowego, a następnie jego izolacji, na budynek skarżącego. Skarżący podkreślił, że mur umiejscowiony jest na granicy dziadek nr [...] i nr [...] i z uwagi na wielkość oraz położenie wpływa na stan techniczny budynku mieszkalnego skarżącego (zlokalizowanego na działce nr [...]). Skarżący zarzucił, że prace związane z wykonaniem muru były prowadzone także na jego działce, mimo że inwestor nie miał zgody skarżącego na wejście na jego teren. Stwierdził także, że nieprawidłowo ustalono datę budowy muru, który powstał w 1995 roku, a zaizolowany został w 1997 roku. Skarżący stwierdził nadto, że od tego czasu na całej długości muru po stronie skarżącego przy większych opadach gromadzi się woda, co dowodzi, że nastąpiło całkowite odcięcie wód opadowych i nie ma właściwego drenażu. Gromadząca się woda opadowa może spowodować zmiękczenie gruntu i osunięcie się domu skarżącego od strony muru oporowego. Wcześniej, przed budową muru, woda opadowa swobodnie spływała z części działki skarżącego (ogrodu) poprzez działkę inwestorów do kanalizacji burzowej położonej poniżej, przy ul. C. Skarżący zarzucił nadto, że organy nie uwzględniły jego wniosku o powołanie biegłego z listy biegłych, a oparły się na mało wiarygodnej opinii inż. J. L. W opinii tej brak jest materiału dowodowego w postaci: badań geologicznych gruntu - naruszonego i nienaruszonego, odkrywek, sprawozdania pomiarowego, obliczeń stycznych, protokołu, szkiców itd. Są tylko ogólne wnioski, nie odzwierciedlające stanu faktycznego. Natomiast zawarte w niej uwagi dotyczące wód opadowych nie są słuszne, gdyż na przedmiotowym osiedlu - wg planu zagospodarowania terenu w [...], wody opadowe winny być odprowadzane z terenów działek do tzw. instalacji burzowej. Do niej przyłączona jest - wykonana i odebrana przez nadzór budowlany zgodnie projektem - instalacja budynku skarżącego. Zaizolowanie muru oporowego przez inwestorów na dużej głębokości przy braku okien upustowych i właściwego drenażu muru oporowego odcina całkowicie odpływ wód opadowych. Skarżący stwierdził również, że przy sąsiednich budynkach zbudowano podobny mur oporowy ale co najmniej o połowę niższy, solidniejszy (wykonany z lanego betonu w całości zbrojonego stalą), posiadający - oprócz drenażu - solidne upustowe okienka odwadniające. O tym fakcie J. L. w swojej opinii milczy, mimo że wszystkie pozostałe mury oporowe na osiedlu są mniejsze, solidniejsze i mają odbiory techniczne. Skarżący dodatkowo podniósł, że przeprowadzane w sprawie oględziny były pobieżne, a skarżącego i jego pełnomocnika nigdy nie wpuszczono na teren sąsiedniej posesji aby mógł obejrzeć mur z drugiej strony. W trakcie oględzin nie dokonano odkopania i sprawdzenia stabilności muru, ani wpływu muru na zatrzymywanie wód powierzchniowych. Skarżący zarzucił nadto, że wydając decyzję, organ II instancji nie stwierdził oczywistego naruszenia przepisu art. 65 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo Budowlane, pomimo że obecny stan techniczny muru oporowego jest niezadawalający i wymaga dostosowania do stanu umożliwiającego bezpieczne użytkowanie zgodne z jego przeznaczeniem.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 roku skarżący, podtrzymując skargę, wyjaśnił, że sporny mur znajduje się na granicy działek, oraz że podczas ostatnich oględzin nie wpuszczono go na działkę sąsiada.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.).

Przepis art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi zaś, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zgodnie natomiast z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ w przedmiotowej sprawie orzekał już zarówno Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy Gdańsku, jak i dwukrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zgodnie z ww. przepisem

- ocena prawna i wskazania zawarte w tych wyrokach wiązały zarówno organy rozstrzygające w przedmiotowym postępowaniu, jak również sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W wyroku z dnia 26 lipca 2000 roku, sygn. akt II SA/Gd 2140/98, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku podkreślił, że skarżący domagał się aby inwestor, który zbudował przedmiotowy mur oporowy, wykonał roboty zabezpieczające stabilność gruntu na działce skarżącego oraz prawidłowość odpływu wód opadowych. Sąd stwierdził również, że skoro zarzuty skarżącego S. B. dotyczyły wpływu wykonanych robót przy murze oporowym na stan techniczny budynku skarżącego, zatem ta okoliczność winna być w przedmiotowym postępowaniu w sposób wnikliwy wyjaśniona.

Naczelny Sąd Administracyjny negatywnie ocenił przy tym wartość dowodową orzeczenia technicznego autorstwa R. Ż. z czerwca 1998 roku. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie oględzinom, z udziałem stron i biegłego, należy poddać nie tylko sporny mur, ale także stan gruntu na działce skarżącego oraz stan jego budynku mieszkalnego. Sąd zaznaczył przy tym, że opinia nie powinna się ograniczać do oceny stanu technicznego muru, ale również obejmować odpowiedź na to, czy roboty prowadzone przy wznoszeniu muru i później przy jego izolacji nie spowodowały zagrożenia dla budynku skarżącego. Sąd stwierdził także, mając na uwadze treść art. 80 k.p.a., że za niedopuszczalny należy uznać pogląd organu, iż ostateczny wynik postępowania ma być uzależniony od swoistego konkursu orzeczeń technicznych przedstawianych przez strony postępowania mające rozbieżne interesy co do jego wyniku. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że okoliczność, iż orzeczenie (opinia) zostało opracowane przez osobę mającą wiadomości specjalne i stosowne uprawnienia budowlane nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od oceny wartości dowodowej danego orzeczenia.

Mając na uwadze treść uzasadnienia ww. wyroku, uznać należało, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego ponownie rozpatrujących niniejszą sprawę było przeprowadzenie postępowania w sprawie wpływu wykonanych robót budowlanych - związanych z budową muru oporowego i jego izolacją, na stan budynku skarżącego, przy czym rozstrzygnięcie organu winno zostać oparte na prawidłowo sporządzonej opinii biegłego oraz przeprowadzonych prawidłowo oględzinach, które obejmować winny nie tylko sporny mur, lecz również stan gruntu na działce skarżącego i stan jego budynku mieszkalnego.

W wyroku z dnia 26 lipca 2000 roku Naczelny Sąd Administracyjny nakazał również zbadać, na podstawie akt sprawy o pozwolenie na budowę, czy przedmiotowy mur został wykonany na podstawie decyzji z dnia 18 maja 1994 roku o udzieleniu A. i L. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, ponieważ to ustalenie budziło wątpliwości Sądu.

Sąd w ww. wyroku stwierdził nadto, odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących przekroczenia granicy działek przy wykonywaniu przedmiotowych robót budowlanych, że roszczenia związane z wejściem na nieruchomość sąsiednią bez zachowania warunków określonych w art. 47 ustawy

- Prawo budowlane, winny być dochodzone na drodze cywilnoprawnej. Należy przy tym zauważyć, że na tym etapie postępowania skarżący nie zarzucał, że sam mur znajduje się na jego działce. Jedynie podnosił, że przy wykonywaniu prac z nim związanych wtargnięto na jego teren, w celu wykonania wykopów.

W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że kwestia ważności pozwolenia na budowę udzielonego inwestorom A. i L. P. decyzją Wójta z dnia 18 maja 1994 roku została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 665/05, oddalającym skargę S. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2005 roku, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z dnia 9 lutego 2005 roku o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, w niniejszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego nie mogły badać zarzutów skarżącego dotyczących ważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie były również upoważnione do odnoszenia się do zarzutów dotyczących pominięcia skarżącego w ww. postępowaniu, ponieważ taki zarzut może stanowić jedynie ewentualną podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją, do czego organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione.

Kolejnym wyrokiem wydanym w niniejszej sprawie był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2009 roku, sygn. akt

II SA/Gd 635/09. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2009 roku uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2009 roku, którym nałożono na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego muru oporowego. Wydając ten wyrok Sąd rozstrzygnął jedynie o tym czy w dotychczas ustalonym stanie faktycznym sprawy, z którego - w ocenie Sądu - wynikało jednoznacznie, że stan techniczny muru nie budzi wątpliwości, zachodziły podstawy do nałożenia na inwestorów na podstawie art. 81c ustawy - Prawo budowlane obowiązku sporządzenia ekspertyzy w tym zakresie. Sąd uznał, że z kilkakrotnych oględzin przeprowadzonych w tej sprawie wynika, że stan muru oporowego nie uzasadnia domagania się przez skażonego kolejnej ekspertyzy. Sąd podkreślił przy tym, że przedmiotem postępowania przez niego ocenianego nie były kwestie samowoli budowlanej, czy też legalności realizacji tego muru, gdyż te kwestie były przedmiotem uprzednio wydanych wyroków sądów administracyjnych (tj. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 26 lipca 2000 roku i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 roku).

Następnie - wyrokiem z dnia 2 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 713/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2010 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2010 roku, w których orzeczono o braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

W tym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ocenił jako bezsporną okoliczność, że przedmiotowy mur został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 18 maja 1994 roku, a co za tym idzie przesądził, że organy prawidłowo prowadzą postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Sąd uznał przy tym, że nadal w niniejszej sprawie pozostaje nierozstrzygnięta kwestia legalności muru w rozumieniu art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Sąd wskazał, że znajdująca się w aktach administracyjnych decyzja o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego nie zawiera projektu technicznego przedmiotowego muru, także z planu realizacyjnego zagospodarowania działki nie wynika w jakim miejscu i kształcie mur miał zostać zrealizowany. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że w pierwszej kolejności organy miały obowiązek ustalić czy obiekt budowlany nie został wykonany z istotnymi odstępstwami od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, czego nie uczyniły. Z uzasadnień zaskarżonych decyzji nie wynikało bowiem czy przedmiotowy mur został wykonany zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Ograniczenie się organów do stwierdzenia, że mur został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, zdaniem Sądu oznacza, że decyzje zostały wydane bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do merytorycznego zakończenia postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy winny poczynić nowe ustalenia faktyczne odnośnie ewentualnych odstąpień i w zależności od poczynionych ustaleń dokonać oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego pod kątem zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Na skutek wydania wyroku z dnia 2 lutego 2011 roku, organy nadzoru budowlanego zostały zatem zobowiązane do zbadania czy roboty budowlane dotyczące budowy muru oporowego zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Kwestią otwartą przy tym nadal pozostawało stwierdzenie zaistnienia pozostałych przesłanek prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ w tej materii Sąd w ww. wyroku nie wypowiedział się wiążąco w żaden sposób.

W ocenie Sądu orzekającego w obecnym składzie, organy nie wykonały prawidłowo wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2000 roku, a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011 roku, co stanowi naruszenie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie nie ustalono bowiem prawidłowo czy przedmiotowy mur został wykonany z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, czy też jest z nim zgodny. Nie dokonano również żadnych ustaleń dotyczących wpływu robót budowlanych - związanych z wykonaniem spornego muru oporowego i późniejszą jego izolacją, na stosunki wodne istniejące na sąsiadującej nieruchomości skarżącego,

a w konsekwencji na stan gruntu nieruchomości skarżącego i jego budynku mieszkalnego, który na tym gruncie jest usytuowany. Nadal nie został przeprowadzony prawidłowo dowód z opinii biegłego w celu wykazania czy wpływ, o jakim mowa powyżej, istnieje, czy też należy go wykluczyć. Dopiero prawidłowo ustalony w tym zakresie stan faktyczny, w istocie odpowiadający rzeczywistemu przedmiotowi postępowania, wyznaczonemu przede wszystkim twierdzeniami skarżącego S. B. prezentowanymi w toku całego postępowania, może być podstawą prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego, to jest przepisów art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Mieć przy tym należy na uwadze, że w związku ze wszczęciem przedmiotowego postępowania przed 11 lipca 2003 rokiem w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w tym dniu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2 (które to zastrzeżenie nie ma w niniejszej sprawie zastosowania).

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1 ) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2 ) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Z art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wynika zaś, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynność. Natomiast art. 51 ust. 4 cyt. ustawy stanowi, że przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone

w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Literalne przytoczenie ww. przepisów jest istotne z tych względów, że organy konsekwentnie w sposób błędny w wydawanych decyzjach rozstrzygają o braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie "art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane". W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że roboty budowlane, których dotyczy postępowanie, zostały zakończone. Organy winny zatem zbadać czy w niniejszej sprawie zachodzi konieczność zastosowania nakazów lub nałożenia obowiązków zawartych w art. 51 ust. 1, nie zaś w art. 50 ust. 1 ustawy

- Prawo budowlane. Przepisy art. 50 ust. 1 ww. ustawy zawierają jedynie przesłanki wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz wskazują na sposób wykonania robót budowlanych, uzasadniający zastosowanie art. 51 ust. 1 cyt. ustawy. Przepisy art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wskazują natomiast na to jakie środki może w drodze decyzji administracyjnej zastosować organ nadzoru budowlanego, jeżeli po przeprowadzeniu postępowania naprawczego zostanie w sposób prawidłowy ustalony stan faktyczny sprawy. To zatem art. 51 ustawy - Prawo budowlane zawiera przepisy upoważniające organ do nałożenia na inwestora określonych nakazów i obowiązków, a zatem to dopuszczalność jego zastosowania winna stanowi przedmiot rozstrzygnięcia organów w przedmiotowej sprawie.

W końcowym fragmencie uzasadnienia wyroku z dnia 2 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyraźnie wskazał na konieczność badania niniejszej sprawy w pierwszej kolejności pod kątem zastosowania przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, przy czym prawdopodobnie w wyniku oczywistej omyłki wskazał, że ww. przepis należy stosować w związku z art. 51 ust. 7 tej ustawy, zamiast w związku z art. 51 ust. 4. Jest to oczywista omyłka, ponieważ w stanie prawnym obowiązującym przed 11 lipca 2003 roku art. 51 ustawy - Prawo budowlane miał tylko cztery ustępy, przy czym odpowiednikiem aktualnie obowiązującego ustępu 7 był ustęp 4.

W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że aby wykonać prawidłowo wskazania zawarte w opisanych powyżej wyrokach sądów administracyjnych organy winny były ustalić zarówno czy mur oporowy wykonano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego decyzją z dnia 18 maja 199 roku projektu budowlanego, jak też zbadać - przeprowadzając prawidłowo dowód z opinii biegłego, kwestię wpływu wykonanego muru oporowego i późniejszej jego izolacji na stosunki wodne panujące na nieruchomości skarżącego w celu potwierdzenia lub wykluczenia okoliczności podnoszonych przez skarżącego o możliwości pogorszenia się stanu technicznego jego budynku mieszkalnego w związku z wykonanymi robotami budowlanymi.

Należy również stwierdzić, że dokonując ustaleń w powyższym zakresie organy nie mogły za podstawę prawidłowych ustaleń faktycznych przyjmować orzeczenia technicznego autorstwa R. Ż. z czerwca 1998 roku, na które nadal, we wszystkich decyzjach się powołują, ponieważ wartość dowodowa tej opinii została jednoznacznie podważona już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2000 roku, w którym Sąd uznał, że przedmiotowe orzeczenie zostało sporządzone na podstawie teoretycznych założeń, z pominięciem rzeczywistego stanu sprawy.

Podstawy prawidłowych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy w niniejszej sprawie nie mogło również stanowić orzeczenie techniczne autorstwa J. L., na którym oparły się organy wydając zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje. Z akt administracyjnych nie wynika, aby był to biegły powołany przez organ prowadzący postępowanie. Przeciwnie, orzeczenie to wydaje się być sporządzone na zlecenie inwestora, zatem wiarygodność wniosków tej opinii już chociażby z tego względu może budzić wątpliwości, z uwagi na działanie w interesie zleceniodawcy. Opinia ta zawiera ponadto kategoryczne wnioski o spełnianiu przez sporny mur oporowy "warunków bezpieczeństwa oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tego typu budowle", jednak z jej treści nie wynika, na jakiej podstawie autor doszedł do takich wniosków. Sporządzający opinię J. L. nie wskazał z jakich przepisów miałyby wynikać warunki bezpieczeństwa i warunki techniczne, które brał pod uwagę, stwierdzając zgodność muru z tymi warunkami. Brak jest także jakichkolwiek wyjaśnień co do wykonania oględzin w celu sporządzenia opinii, a stwierdzenie dotyczące braku wpływu przedmiotowego muru na sposób odprowadzania wód deszczowych z działki skarżącego nie zostało w żaden sposób uzasadnione. W orzeczeniu tym stwierdza się bowiem tylko, że "wykonany mur nie blokuje odprowadzania wody opadowej z sąsiedniej, górnej działki, gdyż zgodnie z § 38 pkt 1 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...]. - wody opadowe powinny być zagospodarowane na terenie własnej działki (...)". Stwierdzenie to w żaden sposób nie odpowiada na pytanie czy faktycznie przedmiotowy mur tamuje odpływ wód opadowych z działki skarżącego, a jedynie może stanowić odpowiedź na pytanie czy ewentualne "blokowanie odpływu" jest zgodne z prawem, co również muszą w niniejszej sprawie ocenić organy. Przy czym i w tym zakresie budzi ono wątpliwości, z niczego nie wynika bowiem (ani z orzeczenia, ani z uzasadnień decyzji organów obu instancji) jakiego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] dotyczy. Sporządzający tę opinię nie wskazał o jaki plan miejscowy chodzi, nie wyjaśniły tego również organy. Z ustaleń poczynionych przez Sąd wynika, że być może autor orzeczenia odnosił się do zapisów § 38 uchwały Rady Gminy z dnia 10 sierpnia 2005 roku, nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - cześć wyżynna (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2005 r., nr [...], poz. [...]), w którym jednak ustalono jedynie zakaz realizacji zespołów zabudowy oraz składów przed wykonaniem systemu prawidłowego odprowadzenia wód deszczowych, który nie będzie stanowił zagrożenia dla terenów niżej położonych. Opinia autorstwa J. L. nie daje zatem odpowiedzi na pytanie, czy wykonanie i izolacja spornego muru może wpływać negatywnie na stan techniczny budynku skarżącego.

Mimo tych licznych uchybień, organy obu instancji bezkrytycznie zaakceptowały przedmiotową opinię, opierając na niej swoje ustalenia, czym naruszyły art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonały bowiem ustaleń faktycznych na podstawie dowodu, który budzi szereg wątpliwości co do jego rzetelności. Opisanych powyżej zastrzeżeń co do ww. opinii organy nie wyjaśniły przy tym w uzasadnieniach wydanych decyzji. Na powyższe braki omawianej opinii wskazywał także skarżący w toku postępowania odwoławczego (w piśmie z dnia 12 stycznia 2013 roku), jednak słusznych zastrzeżeń skarżącego w tym zakresie organ odwoławczy nie wyjaśnił. Ustalenia oparte na nieprawidłowo przeprowadzonych dowodach są dowolne i nie korzystają z ochrony wynikającej z zasady swobodnej oceny dowodów. Już w wyroku z dnia 26 lipca 2000 roku (wydanym w tej sprawie) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił organom, że fakt opracowania orzeczenia (czy też opinii) przez osobę mającą wiadomości specjalne i stosowne uprawnienia budowlane nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od oceny wartości dowodowej danego orzeczenia. Podobnie brak jest podstaw aby uznać, tak jak zrobił to organ I instancji w niniejszej sprawie, że prowadzenie robót przez osobę legitymującą się uprawnieniami budowlanymi rodzi domniemanie prawidłowości ich wykonania.

Na przyszłość należy również wyjaśnić, że także opinia sporządzona przez niezależnego biegłego powołanego przez organ, jak każdy inny dowód, podlega ocenie organów rozstrzygających sprawę i powinna być przez nie szczegółowo przeanalizowana. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest jedynie dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 1998 roku, IV SA 1656/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43813).

W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny za niedopuszczalny uznał również pogląd organu, że ostateczny wynik postępowania ma być uzależniony od swoistego konkursu orzeczeń technicznych przedstawianych przez strony postępowania mające rozbieżne interesy co do jego wyniku. Mimo to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji ponownie stwierdził, że "subiektywna argumentacja skarżącego nie może podważać załączonego do akt sprawy orzeczenia technicznego. Skarżący nie przedstawił żadnego innego orzeczenia technicznego, potwierdzającego jego zastrzeżenia". Takie stanowisko organu - zarówno w świetle przepisów regulujących postępowanie administracyjne, jak i powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi dodatkowo, że to organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści ww. przepisów wynika zatem, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. Skarżący nie musi zatem przedstawiać własnego orzeczenia sporządzonego przez uprawnionego inżyniera, czy też rzeczoznawcę, aby organ wnikliwie ocenił materiał dowodowy zebrany dotąd w sprawie. Nie ma bowiem takiego obowiązku. Ponadto zakreślenie właściwego przedmiotu dowodu z opinii biegłego winno uwzględniać wszystkie istotne okoliczności danej sprawy. Dlatego w niniejszej sprawie biegły winien zostać powołany przez organ prowadzący postępowanie - zgodnie z treścią art. 84 k.p.a., ponieważ oczywistym jest, że w sprawie takiej jak ta, w której ścierają się sporne interesy stron, każda ze stron, zlecając sporządzenie prywatnej opinii, będzie wskazywała zleceniobiorcy na te aspekty sprawy, które są dla niej korzystne. Z tych samych przyczyn organ powinien z ostrożnością odnosić się do prywatnych opinii przedkładanych przez strony postępowania.

W ocenie Sądu biegły powołany przez organ w niniejszej sprawie winien przede wszystkim stwierdzić, czego w niniejszej sprawie dotąd nie ustalono, czy wskutek wykonania przedmiotowego muru oporowego, a następnie wykonania jego izolacji (uwzględniając również rodzaj użytych do budowy muru i jego izolacji materiałów budowlanych, a także fakt wykonywanych przy tych pracach wykopów), nastąpiło naruszenie stosunków wodnych na gruncie skarżącego, polegające na zmianie w sposobie odprowadzania z jego nieruchomości wód opadowych (deszczowych),

a w konsekwencji, czy doszło do zmian właściwości gruntu na działce skarżącego, które mogą z kolei spowodować zagrożenie bezpieczeństwa budynku skarżącego.

W niniejszej sprawie należy również w sposób jednoznaczny ustalić rzeczywistą wysokość muru, a także zbadać jak głęboko mur jest posadowiony w gruncie (na jaką głębokość jest wkopany). Organy podają, że całkowita wysokość muru wynosi 2,6m, podczas gdy skarżący twierdzi, że wynosi ona 3,6m. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny wpływu wykonanego muru na stosunki wodne na działce skarżącego, a także na ocenę wykonania muru z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro z projektu - jak twierdzą organy - wynika, że wysokość muru wraz z fundamentem wynosić ma 2,76m.

Odnosząc się do ustaleń organów dotyczących wykonania muru zgodnie z pozwoleniem na budowę, należy stwierdzić, że organy swoje ustalenia w tej kwestii oparły przede wszystkim na dowodzie z oględzin przeprowadzonym w dniu 25 lipca 2012 roku, który - zdaniem Sądu, nie może stanowić wiarygodnego dowodu w niniejszej sprawie albowiem został przeprowadzony wadliwie.

Zgodnie z art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1); strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2).

Z akt administracyjnych wynika, że skarżący S. B. nie został dopuszczony do udziału w powyższych oględzinach, w zakresie w jakim zostały przeprowadzone na terenie działki inwestorów. Oświadczenie w tym przedmiocie skarżący zawarł w piśmie do organu pierwszej instancji z dnia 1 sierpnia 2012 roku, a także okoliczność tę potwierdził na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 roku. Fakt ten potwierdza również treść pisma organu pierwszej instancji z dnia 7 sierpnia 2012 roku, w którym organ błędnie wyjaśnia skarżącemu, że z przepisów Kodeksu cywilnego wynika, iż inwestorzy nie mieli obowiązku wpuszczenia skarżącego na teren własnej działki. W ocenie Sądu uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości nie stanowią uzasadnienia dla utrudniania czynności procesowych organu administracji publicznej. Obowiązkiem organu jest zapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz we wszystkich czynnościach dowodowych przeprowadzanych w jego toku. Dotyczy to w szczególności dowodu z oględzin, nawet gdy są one przeprowadzane na terenie nieruchomości jednej ze stron postępowania. Tych wymogów organ pierwszej instancji nie zachował. Późniejsze zapoznanie się skarżącego z protokołem oględzin z dnia 25 lipca 2012 roku nie mogło zastąpić jego czynnego udziału w oględzinach.

Przeprowadzone w dniu 25 lipca 2012 roku oględziny zmierzały do ustalenia wymiarów spornego muru w celu zbadania czy został on wykonany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazane powyżej uchybienia dotyczące sposobu przeprowadzenia tego dowodu nie pozwalają uznać, że poczynione przez organy na ich podstawie ustalenia faktyczne są prawidłowe. Ponadto prawidłowe ustalenia w tej materii, dokonane z udziałem wszystkich stron postępowania, powinny obejmować chociażby częściową odkrywkę gruntu przy murze w celu określenia głębokości osadzenia jego fundamentów.

Sąd stwierdził nadto, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w niniejszej sprawie wyroku z dnia 2 lutego 2011 roku, oprócz powyżej opisanych, odbyły się drugie oględziny w dniu 3 listopada 2011 roku, które również nie były przeprowadzone prawidłowo, albowiem miały miejsce tylko od strony działki skarżącego z uwagi na nieobecność inwestora. Skutkowało to wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji kasacyjnej w dniu 5 marca 2012 roku, który wskazał, że koniecznym jest wykonanie pomiarów muru przede wszystkim od strony działki inwestora. Oględziny następnie przeprowadzone, to jest w dniu 25 lipca 2012 roku, nie stanowiły prawidłowej realizacji wskazań organu wyższego stopnia, które Sąd ocenia jako słuszne i przyjmuje za swoje. Organ nadzoru budowlanego powinien bowiem podczas oględzin przedmiotowego muru dokonać jego pomiarów z obu stron, z udziałem wszystkich uczestników postępowania, a w razie konieczności także z udziałem powołanego - niezależnego biegłego, w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno oględziny przeprowadzone w dniu 3 listopada 2011 roku, jak i w dniu 25 lipca 2012 roku, zostały przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, a zatem nie mogą stanowić podstawy prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie. Oznacza to, że dokonana przez organy ocena - niezbędnej dla należytego rozpoznania niniejszej sprawy w świetle wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lutego 2011 roku - kwestii dotyczącej tego czy sporny mur oporowy został wykonany z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, nie znajduje oparcia w prawidłowo zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W sprawie nie przeprowadzono bowiem innych (poza powyżej omówionymi) dowodów w celu ustalenia tych okoliczności, a te dowody, które zostały przeprowadzone, nie spełniają wymogów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawą ustaleń w tym zakresie nie może być także, ze względów już wyżej wykazanych, orzeczenie techniczne autorstwa R. Ż. Brak ustaleń w tym zakresie oznacza, że organy nie wykonały wytycznych zawartych w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, naruszając tym samym

art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonane przez nie ustalenia w zakresie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę nie znajdują bowiem potwierdzenia w prawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym, są zatem ustaleniami dowolnymi.

Zdaniem Sądu, dopiero po prawidłowo przeprowadzonych oględzinach przedmiotowego muru i nieruchomości skarżącego, a także po prawidłowo sporządzonej opinii biegłego, organy mogły ocenić czy w sprawie zachodzą podstawy do stosowania art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 roku, a w szczególności stwierdzić czy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę i przepisami oraz czy nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Przepisy prawa nie przewidują przy tym oceny wykonanych robót budowlanych pod kątem ich zgodności ze "sztuką budowlaną". Pojęcie to nie funkcjonuje w przepisach prawa, jest sformułowaniem niedookreślonym i nie ma możliwości poddania go weryfikacji zarówno w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, jak również w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ocena wykonanych robót budowlanych winna zatem opierać się na wskazaniu właściwych przepisów prawa materialnego, które określają wymagania dla prowadzenia tego typu robót budowlanych. Dopiero wówczas będzie możliwe podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, które uwzględni wynikające z przepisów prawa materialnego wymagania co do zgodnego z prawem wykonywania robót budowlanych. Organy muszą przy tym mieć na uwadze, że przepisy art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane określają wyłącznie przesłanki wszczęcia postępowania naprawczego, wyznaczając zakres postępowania wyjaśniającego niezbędny dla jego prawidłowego rozstrzygnięcia. Skoro jednak w niniejszej sprawie jest bezsporne, że roboty budowlane związane z wykonaniem przedmiotowego muru oraz jego późniejszą izolacją zostały już wykonane, nie ma uzasadnienia dla formułowania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Trzeba je bowiem sformułować w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Odnośnie podnoszonej przez skarżącego kwestii wkroczenia przez inwestorów przy wykonywaniu przedmiotowego muru oporowego na jego nieruchomość, należy stwierdzić, że skarżący w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego, a także w toku postępowania przed sądem administracyjnym, raz twierdził, że mur oporowy został wykonany w granicach jego działki, a raz, że sam mur wykonano na granicy działek, ale roboty budowlane związane z jego budową i zaizolowaniem prowadzone były z wkroczeniem na jego nieruchomość bez jego zgody. Zdaniem Sądu, okoliczność ta nie została wyjaśniona w przedmiotowym postępowaniu, podczas gdy ma istotne znaczenia dla jej wyniku. Jeżeli bowiem doszło do wykonywania robót budowlanych z wkroczeniem na nieruchomość skarżącego bez jego zgody, a więc z pominięciem tryby określonego w art. 47 ustawy - Prawo budowlane, jednak sam mur znajduje się na działce inwestorów, to zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2000 roku skarżącemu przysługują w tym zakresie jedynie roszczenia o charakterze cywilnoprawnym. Jeżeli natomiast organ nadzoru budowlanego ustali, że mur oporowy został wykonany w granicach nieruchomości skarżącego, to okoliczność ta będzie miała istotne znaczenie w sprawie, ponieważ niewątpliwie w ramach ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 18 maja 1994 roku inwestorzy mogli wykonywać roboty budowlane wyłącznie na terenie, co do którego mieli prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc jedynie na należącej do nich działce.

Z ww. decyzji nie wynika bowiem aby dawała ona prawo do zabudowy innych nieruchomości, w tym w szczególności nieruchomości skarżącego. Jeżeli zatem inwestorzy wykonali mur oporowy na terenie stanowiącym własność skarżącego, niewątpliwie zrealizowali roboty budowlane z odstępstwem od tego pozwolenia, które winno zostać ocenione przez organy. Ponieważ jednak w sprawie w tym zakresie brak wiążących ustaleń, dalsze dywagacje w tym przedmiocie są przedwczesne.

Niezasadnie natomiast skarżący zarzucał, że organy wydały w niniejszej sprawie decyzje z naruszeniem przepisów regulujących kwestie dotyczące utrzymania obiektów budowlanych tj. przepisów art. 66 pkt 1 (skarżący w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 roku prawdopodobnie w wyniku omyłki wskazał art. 65 pkt 1 ww. ustawy - takiego przepisu brak) w związku z art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo Budowlane. Organy bowiem nie prowadzą w niniejszej sprawie postępowania uregulowanego w ww. przepisach, lecz postępowanie naprawcze z art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Należy również wyjaśnić skarżącemu, że bez znaczenia dla prawidłowej oceny niniejszej sprawy pozostaje ustalenie dokładnej daty wybudowania przedmiotowego muru. Zarówno bowiem do budowy wykonanej w 1994 roku (taką datę ustaliły organy), jak i w 1995 roku (taką datę wskazuje skarżący), przy jednoczesnym wiążącym ustaleniu, że mur został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, nawet jeżeli zostanie ustalone, że z istotnymi odstępstwami, lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, zastosowanie mogą znaleźć (zgodnie z art. 103 ustawy - Prawo budowlane) tylko przepisy regulujące postępowanie naprawcze z art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Trzeba także podkreślić, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem

- zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. W ocenie Sądu uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione. W niniejszej sprawie organy obu instancji powyższych obowiązków należycie nie spełniły, nie wskazały bowiem w uzasadnieniach swoich decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy opisanych powyżej. Brak tych ustaleń spowodował, że organy nie mogły prawidłowo ocenić czy w stosunku do przedmiotowego muru oporowego mają zastosowanie przepisy

art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że opisane powyżej uchybienia powodują, iż kwestionowane przez skarżącego decyzje organów obu instancji zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie mogą bowiem mieć charakteru dowolnego, lecz muszą być wynikiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom

art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie organy obu instancji orzekały na podstawie niepełnego materiału dowodowego, gdyż nie zebrały niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów, jak również nie oceniły należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W konsekwencji przyjąć należało, że materiał dowodowy, na jakim zostały oparte rozstrzygnięcia organów obu instancji, był niekompletny. Niekompletny materiał dowodowy nie może stać się podstawą prawidłowych ustaleń faktycznych, a tylko dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą do zastosowania odpowiednich norm prawa materialnego. Z tych względów uznać należało, że rozstrzygnięcia organów obu instancji - oparte na niekompletnym materiale dowodowym - są nieprawidłowe i nie mogą się ostać.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego - związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz pozostałych wyroków wydanych w niniejszej sprawie (art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), prawidłowo zgromadzi materiał dowodowy (w tym dokona prawidłowych oględzin i dopuści dowód z opinii biegłego) pozwalający na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego koniecznego do załatwienia niniejszej sprawy. Nie jest przy tym wykluczone, że zasadnym będzie, na końcowym etapie postępowania, przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej z udziałem stron i biegłego, na której zapewni się stronom możliwość przedstawienia końcowego stanowiska w sprawie, złożenia wyjaśnień, a także odniesienia się do wniosków sporządzonej w sprawie opinii biegłego. Tak ustalony stan faktyczny sprawy winien następnie stać się podstawą do prawidłowych rozważań organu dotyczących zastosowania w sprawie przepisów art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 roku.