Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2956/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska,, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skarg A. W., M. W., M. C., E. P., L. M., N. S. i G. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta [...] oraz [...] Spółdzielni Niewidomych "[...]" w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy – rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] kwietnia 1957 r. nr [...], sprostowanego postanowieniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] lipca 1962 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], ozn. jako część parceli nr [...] o pow. [...] m2, objętej Iwh [...] stanowiących współwłasność hipoteczną W. C., P. C., K. J. oraz W. C. (pkt 4 orzeczenia) oraz część parceli nr [...] o pow. 2120 m2, objętej Iwh 490 stanowiącej własność tabularną W. C. (pkt 5 orzeczenia), orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] czerwca 1957 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej za ww. wywłaszczoną nieruchomość oraz decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...] utrzymującej w mocy ww. orzeczenia:

1. uchylił w całości decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...];

2. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] kwietnia 1957 r. nr [...], sprostowanego postanowieniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] lipca 1962 r. nr [...] - w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej m. [...] przy ul. [...], ozn. jako część parceli nr [...] o pow. 2176 m2, objętej Iwh [...];

3. stwierdził nieważność decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] czerwca 1957 r. nr [...], w części dotyczącej przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za nieruchomość ozn. jako część parceli nr [...], o pow. 2176 m2, objętą Iwh [...], wywłaszczoną orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1957 r. nr [...];

4. umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] kwietnia 1957 r. nr [...] w części dot. wywłaszczenia części parceli nr [...], o pow. 2120 m2, objętej Iwh. [...].

Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych.

Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1957 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz Państwa – na cele [...] Spółdzielni Niewidomych w Kra[...]kowie – między innymi część nieruchomości położonej [...] przy ul. [...], ozn. jako działka pgr. l kat. [...] lwh [...] w części o pow. 2130 m2 stanowiącej współwłasność P. C., K. J., W. C. oraz W. C. oraz część działki pgr. l kat. [...] lwh [...] w części o pow. 2120 m2, zapisanej jako własność W. C.

Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1957 r. nr [...] Prezydium

Rady Narodowej w [...] orzekło o przyznaniu P. C. oraz

K. J. odpowiedniej nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania za wywłaszczony orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1957 r. grunt o powierzchni łącznej 4250 m2.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...], wydaną w następstwie rozpatrzenia odwołania K. J., Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Rady Narodowej w [...] przywróciła skarżącej termin do wniesienia odwołania i jednocześnie utrzymała w mocy powyższe orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1957 r. i z dnia [...] czerwca 1957 r., obejmujące lwh [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 1962 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] sprostowało własne orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1957 r. nr [...] w zakresie błędnego wskazania powierzchni wywłaszczonych części nieruchomości w ten sposób, że odnośnie nieruchomości nr [...] lwh [...] w miejsce pow. 2130 m2 wpisano pow. 2176 m2, zaś odnośnie nieruchomości nr [...] lwh [...] w miejsce pow. 2120 m2 wpisano pow. 2220 m2.

Z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2004 o stwierdzenie nieważności orzeczeń Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. i z dnia [...] czerwca 1957 r., jak również decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1957 r. – w zakresie parceli gruntowej nr [...] objętej lwh [...] – wystąpili A. W. i M. W., powołując się na następstwo prawne po byłej współwłaścicielce nieruchomości K. J.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2006 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] kwietnia 1957 r., sprostowanego postanowieniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] lipca 1962 r., w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych m. [...] przy ul. [...], ozn. jako część parceli nr [...] o pow. 2130 m2, objętej Iwh [...] oraz część parceli nr [...] o pow. 2120 m2, objętej Iwh [...] stanowiących współwłasność hipoteczną W. C., P. C. i K. J. oraz W. C. (pkt 1 decyzji), orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] czerwca 1957 r. o przyznaniu odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej za ww. wywłaszczoną nieruchomość (pkt 2 decyzji) oraz decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] grudnia 1957 r. utrzymującej w mocy ww. orzeczenia (pkt 3 decyzji).

Pismami z dnia 13 i 14 listopada 2006 r. odpowiednio [...] Spółdzielnia Niewidomych "[...]" w [...] i Prezydent Miasta [...] złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] października 2006 r.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. (pkt 1 decyzji) i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...] i nr [...] utrzymujących w mocy ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] kwietnia 1957 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako część parceli nr [...], o pow. 2130 m2, objętej Iwh [...] (pkt 2 decyzji), stwierdził nieważność postanowienia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] lipca 1962 r., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako część parceli nr [...], o pow. 2130 m2, objętej Iwh [...] (pkt 3 decyzji), stwierdził nieważność decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia 20 grudnia 1957 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] czerwca 1957 r. - w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1957 r. nieruchomość objętą Iwh [...] (pkt 4 decyzji) oraz umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...] utrzymującą w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] kwietnia 1957 r. w części dot. wywłaszczenia części parceli nr [...], o pow. 2120 m2, objętej Iwh [...] (pkt 5 decyzji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1534/10 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. wskazując, że organ naruszył art. 24 § 1 pkt 5 kpa, bowiem w wydaniu zaskarżonej decyzji brał udział pracownik organu, który powinien być obligatoryjnie wyłączony, ze względu na fakt, że brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r.

W związku z powyższym ponownie rozpoznając wnioski Prezydenta Miasta [...] oraz [...] Spółdzielni Niewidomych "[...]" w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. Minister Inwestycji i Rozwoju w zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2018 r. podzielił ustalenia zawarte w decyzji z dnia [...] października 2006 r. w kwestii określenia kręgu spadkobierców poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Z tym, że w miejsce zmarłego A. C. wstąpili jego następcy prawni – E. P. i L. M. Ponadto organ podał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wywłaszczona część parceli nr [...] o powierzchni 2130 m2, stanowi obecnie działki ewidencyjne nr: [...], [...] i [...], położone w [...] w obrębie nr [...], jednostka ewidencyjna [...]. Działki nr [...] i [...] stanowią własność [...] Spółdzielni Niewidomych "[...]", zaś działka nr [...] stanowi własność [...] sp. z o.o. sp.k. Zatem stronami postępowania nadzorczego są: A. W., M. W., E. P., L. M., H. C., M. C., B. B., [...] sp. z o.o. sp.k. oraz [...] Spółdzielnia Niewidomych "[...]" w [...].

W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Minister wskazał, że pismem z 31 sierpnia 2004 r. A. W. i M. W. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1957 r., orzeczenia z dnia [...] czerwca 1957 r. oraz decyzji z dnia [...] grudnia 1957 r. jedynie w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako parcela [...] objętej Iwh [...], powołując się na następstwo prawne po byłej współwłaścicielce nieruchomości – K. J. Natomiast w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2006 r. Minister Budownictwa ocenił legalność powyższych decyzji również w części dotyczącej części parceli nr [...] objętej Iwh [...] o pow. 2120 m2, co do której K. J. nie przysługiwały prawa rzeczowe, a zatem jej następcy prawni nie są podmiotami legitymowanymi do żądania dokonania oceny legalności ww. decyzji w tej części. W konsekwencji Minister stwierdził, że w części dotyczącej nieruchomości objętej księgą wieczystą Iwh [...], której nie obejmował wniosek o stwierdzenie nieważności z dnia [...] sierpnia 2004 r. konieczne stało się uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. i umorzenie postępowania nadzorczego w tym zakresie.

Wobec tego, w ocenie Ministra, merytoryczna ocena kwestionowanych rozstrzygnięć jest możliwa zatem jedynie w części dotyczącej nieruchomości objętej Iwh [...].

Minister Inwestycji i Rozwoju podał, że kontrolowane rozstrzygnięcia z dnia [...] kwietnia 1957 r., z dnia [...] czerwca 1957 r. i z dnia [...] grudnia 1957 r. zostały wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Kwestionowane orzeczenia należy zatem oceniać w świetle zgodności z przepisami tego dekretu, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania.

Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Przepis ten stanowił, że zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane były środki na jej nabycie. Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zaś zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (art. 5 ust. 2 dekretu).

Z akt archiwalnych wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wydało opinię z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] znak: [...], w której wskazano, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych - pod budowę ośrodka produkcyjnego i internatu dla osób niewidomych. Ponadto do wniosku [...] Spółdzielni Niewidomych z dnia [...] czerwca 1956 r. o wydanie zezwolenia załączono zaświadczenie lokalizacyjne z dnia [...] kwietnia 1956 r. nr [...], wykaz właścicieli hipotecznych nr [...], wykaz nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia w gm. kat. [...] oraz plan sytuacyjny. W oparciu zaś o powyższą opinię z dnia [...] maja 1956 r. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie na nabycie nieruchomości z dnia [...] października 1956 r. znak: [...]. Wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości zostało poprzedzone dodatkowo wydaniem zezwolenia z dnia [...] września 1956 r. nr [...] przez Prezesa Zarządu Centralnego Związku Spółdzielczości Pracy na złożenie wniosku o nabycie nieruchomości przez [...] Spółdzielnię Niewidomych. Na mocy uchwały Rady Ministrów z dnia 26 października 1954 r. nr 710 w sprawie nadzoru nad gospodarczą działalnością spółdzielczości pracy oraz zasad współdziałania Centralnego Związku Spółdzielczości Pracy z organami administracji państwowej (M.P. z 1954 r. Nr 107, poz.1421) bezpośredni nadzór nad gospodarczą działalnością spółdzielni pracy sprawował Centralny Związek Spółdzielczości Pracy. Dotychczasowy zakres działania Ministrów: Przemysłu Drobnego i Rzemiosła, Transportu Drogowego i Lotniczego oraz Żeglugi ww. dziedzinie przeszedł na Zarząd Centralnego Związku Spółdzielczości Pracy. Oznacza to, że Zarząd Centralnego Związku Spółdzielczości Pracy był organem uprawnionym do wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości przez [...] Spółdzielnię Niewidomych, bowiem był organem, który przejął uprawnienia właściwego ministra w tym zakresie. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 i 2 dekretu.

Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. organ wskazał, że w kontrolowanym postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco naruszono art. 8 dekretu z uwagi na fakt, że cena nabycia nieruchomości powinna być zatwierdzona przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, nie zaś przez władzę naczelną wykonawcy narodowych planów gospodarczych, w wezwaniu do sprzedaży nieruchomości nie podano konkretnie określonej i zatwierdzonej ceny, jak również nie wyrażono gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną.

W ocenie organu nadzoru zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 8 dekretu.

W przedmiotowej sprawie wykonawca narodowych planów gospodarczych skierował do współwłaścicieli: P. C., W. C., W. C. i K. J. wezwania z dnia [...] listopada 1956 r. l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...] i l.dz. [...], wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu i zatwierdzona przez Centralny Związek Spółdzielczości Pracy.

Z powyższego wynika jednoznacznie, że w wezwaniu skierowanym do właścicieli nieruchomości [...] Spółdzielnia Niewidomych w [...] ograniczyła się jedynie do wskazania podstaw ustalenia ceny nabycia nieruchomości poprzez odesłanie do art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Z treści pisma P. C. z dnia [...] grudnia 1956 r. skierowanego do [...] Spółdzielni Niewidomych "[...]" w [...] wynika, że ww. strona postępowania wywłaszczeniowego miała wiedzę o cenie oferowanej przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych skoro stwierdziła, że cena określona na podstawie art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. była sprzeczna z rzeczywistą wartością nieruchomości, i z tego względu nie wyraziła zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości.

Ponadto Minister powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08 wskazał, że określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, przez odesłanie do art. 28 tego dekretu nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do kwestii braku wyrażenia przez inwestora gotowości dostarczenia odpowiedniej nieruchomości zamiennej Minister wskazał, że stosownie do art. 8 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 1 dekretu obowiązek wyrażenia gotowości dostarczenia odpowiedniej nieruchomości zamiennej powstawał w przypadku nabywania nieruchomości uprzywilejowanych, tj. stanowiących gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczanego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu.

W piśmie z dnia 18 grudnia 1956 r. skierowanym do [...] Spółdzielni Niewidomych K. J. wyraziła zgodę na odstąpienie nieruchomości wyłącznie w zamian za przyznanie nieruchomości zamiennej, wskazując, że nabywana przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych nieruchomość stanowiła jej jedyną działkę przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego. Jednakże z treści wniosku [...] Spółdzielni Niewidomych "[...]" z dnia [...] stycznia 1957 r. [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła rolę. Ponadto z operatów szacunkowych sporządzonych w dniu [...] maja 1957 r. i w dniu [...] stycznia 1958 r. przez biegłego rzeczoznawcę inż. B. K. wynika, że właścicielami hipotecznymi wywłaszczanej parceli rolnej nr [...] byli: W. C., P. C., W. C. oraz K. J., zaś grunt użytkowany był wyłącznie przez Z. C. Zatem, w ocenie organu, przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła jedynej parceli wywłaszczanych z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczonej pod budowę takiego domu z uwagi na fakt, że były to grunty orne, a w aktach sprawy brak jakiejkolwiek informacji odnośnie wydanego dla przedmiotowej nieruchomości pozwolenia na budowę lub przeznaczenia tej nieruchomości na cele budowlane.

Organ przy tym zauważył, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 dekretu nieruchomość zamienna należała się w przypadku wywłaszczania całości gospodarstwa rolnego. Przedmiotowa nieruchomość nie mogła stanowić gospodarstwa rolnego z uwagi na jej zbyt małą powierzchnię - 2176 m2.

W ocenie organu nadzoru także fakt, że wywłaszczeniu podlegała tylko część gospodarstwa rolnego, tj. część parceli nr [...] o pow. 2130 m2 (z całości o pow. 2965 m2) objętej Iwh [...] (nieruchomość objęta Iwh [...] składała się z parceli nr [...] i parceli [...]), bez jakichkolwiek zabudowań gospodarczych, nie dawała podstaw, do uznania, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła nieruchomość uprzywilejowaną w myśl art. 30 dekretu i w konsekwencji zachodziła w tym przypadku konieczność obligatoryjnego zaoferowania przez inwestora byłym współwłaścicielom stosownych nieruchomości zamiennych. Uregulowania powołanych w art. 8 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., miały na celu umożliwienie właścicielom nieruchomości dalsze prowadzenie działalności rolnej lub ogrodniczej, która, wobec odjęcia prawa własności, nie mogłaby być prowadzona. W omawianym przypadku wywłaszczeniu podlegała tylko część parceli l.kat. [...], a ponadto, jak wykazano wyżej, nieruchomość ta miała charakter stricte rolny, nie stanowiąc jednak gospodarstwa rolnego. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 dekretu.

Stosownie do art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Do przedmiotowego wniosku z dnia [...] stycznia 1957 r. załączono wszystkie dokumenty, o których mowa w art. 17 ust. 3 dekretu, w tym zezwolenie z dnia [...] października 1956 r. nr [...], dowód wezwania właściciela w trybie art. 8 dekretu, poświadczony odpis z księgi wieczystej oraz plan sytuacyjny. Nie można zatem stwierdzić, aby doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 dekretu.

Stosownie do art. 18 ust. 1 dekretu, prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany miał być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane (art. 18 ust. 2 dekretu).

Stosownie do art. 20 ust. 1 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości oraz inne osoby zainteresowane, o których powzięło wiadomość ze zgłoszonych wniosków lub sprzeciwów albo z urzędu (art. 20 ust. 2 dekretu).

Z akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia wynika, że zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 1957 r. nr [...] (wywieszonym na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach od [...] lutego 1957 r. do [...] lutego 1957 r. i Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] - data obwieszczenia nie zachowała się w aktach sprawy) organ poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie organ poinformował o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej ustalonej na dzień [...] lutego 1957 r. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 dekretu ani art. 20 ust. 1 dekretu.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 dekretu, po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody, stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1957 r. zapadło po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem Z. C. – pełnomocnika współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, która oświadczyła, że P. C. jest jedynym spadkobiercą W. C. Jednocześnie złożyła do protokołu rozprawy spisanego w dniu [...] lutego 1957 r. wniosek o zaniechanie wywłaszczania przedmiotowej nieruchomości, a także oświadczyła, że opis plonów był zgodny ze stanem faktycznym.

Przedmiotowe orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1957 r. zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 21 ust. 2 dekretu, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - [...] Spółdzielni Niewidomych. Oznaczenie przez Prezydium Rady Narodowej w [...] przedmiotowej nieruchomości przez wskazanie numeru hipotecznego - Iwh [...], wskazanie numeru parceli gruntowej - [...], podanie części parceli przeznaczonej do wywłaszczenia - 2130 m2 oraz wskazanie osób ujawnionych w wykazie hipotecznym jako właścicieli nieruchomości (P. C., K. J., W. C. i W. C.), wypełniało wymogi nałożone na organ wywłaszczeniowy przepisem art. 21 ust. 2 pkt dekretu. Stan prawny przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako parcela l.kat. [...] uregulowany był w wykazie hipotecznym Iwh. [...] gminy katastralnej [...] Małe, gdzie jako właściciel parceli l.kat. [...] ujawnieni byli P. C., K. J., W. C. i W. C. Tym samym powołanie się przez organ wywłaszczeniowy przy opisie przedmiotu wywłaszczenia na dane z wykazu hipotecznego Iwh. [...], wypełnia dyspozycję art. 21 ust. 2 pkt 2 dekretu.

W ocenie organu nadzoru nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez wymienienie w treści orzeczenia wywłaszczeniowego m.in. W. C. - zmarłej współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości. W sprawie zapewniono udział w postępowaniu P. C. - spadkobiercy zmarłej W. C., a tym samym nie można uznać, aby w niniejszym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa wart. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Od powyższego orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] kwietnia 1957 r. odwołanie złożyła K. J. (pismo z dnia 25 czerwca 1957 r.), do której skierowana została decyzja Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1957 r. utrzymująca w mocy zaskarżone orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] kwietnia 1957 r. Decyzja Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej m. [...], jako decyzja ostateczna w sprawie wywłaszczenia części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako parcela nr [...] wydana została w następstwie rozpatrzenia odwołania K. J. i skierowana została jedynie do żyjących stron postępowania. Tym samym żadne z kontrolowanych rozstrzygnięć w zakresie wywłaszczenia nie podlega stwierdzeniu nieważności z powodu jego skierowania do osoby zmarłej.

Podsumowując rozważania w kwestii legalności decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].12.1957 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].04.1957 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia części parceli nr [...], objętej Iwh [...] stanowiącej współwłasność hipoteczną W. C., P. C., K. J. oraz W. C. (pkt 4 orzeczenia), a w rzeczywistości współwłasność P. C. i K. J., Minister stwierdził, że nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa, a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania badanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego w kontrolowanej części.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 1962 r. Prezydium Rady Narodowej w m. [...] sprostowało orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] kwietnia 1957 r. w części dot. wywłaszczenia na rzecz Państwa część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako działka pgr. I. kat [...], lwh. [...], w części o pow. 2130 m2 stanowiącej współwłasność P. C., K. J., W. C. oraz W. C. (pkt 4 orzeczenia), w ten sposób, że w miejsce dawnej parceli oznaczonej l.kat. [...] wpisano l.kat. [...], zaś w miejsce powierzchni 2130 m2 wpisano 2176 m2. Aktualizacja oznaczenia nieruchomości i jej powierzchni, zgodnie z treścią dokumentacji geodezyjnej (operatu pomiarowego) nie miała wpływu na treść merytoryczną orzeczenia wywłaszczeniowego, gdyż w dalszym ciągu odnosiło się ono do tej samej nieruchomości (nie uległ zmianie przedmiot wywłaszczenia). Tym samym nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się natomiast do kwestii przyznania na rzecz P. C. i K. J. nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za wywłaszczoną część parceli nr [...], Minister wskazał, że w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1957 r. nałożono na [...] Spółdzielnię Niewidomych "[...]" w [...], jako wykonawcę narodowych planów gospodarczych, obowiązek dostarczenia K. J. oraz P. C. odpowiedniej nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o pow. 4250 m2, a zatem obejmującej obie wywłaszczone nieruchomości - parcelę nr [...] o pow. 2130 m2, objętą Iwh [...] i parcelę nr [...] o pow. 2120 m2 objętą Iwh [...]. Organ odszkodowawczy przychylił się do wniosków właścicieli wywłaszczonej nieruchomości i przyznał im odszkodowanie w formie nieruchomości zamiennej. Stosownie do art. 30 ust. 2 dekretu wartość nieruchomości zamiennej powinna odpowiadać możliwie wartości nieruchomości wywłaszczanej, przy czym wyrównanie do pełnej wartości odszkodowania, przypadającego wywłaszczonemu, następowało na zasadach przewidzianych w art. 31 dekretu.

Rozstrzygnięcie o przyznaniu tytułem odszkodowania za wywłaszczany grunt nieruchomości zamiennej musiało jednak zawierać oznaczenie konkretnej nieruchomości zamiennej, o określonym położeniu, wielkości i przeznaczeniu, a zatem nieruchomości, której wartość mogła być ustalona. Tylko wówczas bowiem istniała możliwość porównania wartości nieruchomości wywłaszczanej i przyznawanej. Brak skonkretyzowania przyznawanej nieruchomości, a jedynie ograniczenie się do nałożenia na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązku dostarczenia "odpowiedniej nieruchomości zamiennej" stanowił przejaw rażącego naruszenia prawa, albowiem przepisy dekretu nie dopuszczały możliwości późniejszego oznaczenia nieruchomości zamiennej, już po wydaniu orzeczenia odszkodowawczego. Przepis art. 32 ust. 3 stanowił bowiem, że orzeczenie o zamianie nieruchomości stanowi podstawę wpisu w księgach wieczystych (tj. w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości zamiennej oraz dla wywłaszczanej nieruchomości).

Mając na uwadze powyższe Minister stwierdził, że decyzja Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] grudnia 1957 r. - w zakresie przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej oraz orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] czerwca 1957 r., którym przyznano na rzecz P. C. i K. J. odpowiednią nieruchomość zamienną w zamian za wywłaszczoną nieruchomość i zobowiązano [...] Spółdzielnię Niewidomych "[...]" w [...], jako wykonawcę narodowych planów gospodarczych, do dostarczenia takiej nieruchomości bez wskazania konkretnego gruntu zamiennego, są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Spośród kontrolowanych rozstrzygnięć jedynie w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 1957 r. o przyznaniu nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Orzeczenie to oraz kwestionowana decyzja Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] grudnia 1957 r., w zakresie odszkodowania, nie wywoływały nieodwracalnych skutków prawnych, a tym samym brak jest przeszkód do stwierdzenia nieważności tych rozstrzygnięć.

Ponadto Minister wskazał, że w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1969 r. nr [...] utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] listopada 1968 r. nr [...] o przyznaniu za wywłaszczoną orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1957 r. nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako część parceli pgr. l.kat [...] objęta Iwh. [...] o pow. 2176 m2 odszkodowania w kwocie 7.833,60 zł spadkobiercom W. C., P. C. i K. J.

Z powyższą decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nie zgodzili się skarżący A. W. i M. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, którzy złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając pkt 1 i 2 decyzji i wnosząc o uchylenie jej w zaskarżonym zakresie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 kpa i art. 11 kpa poprzez nieodniesienie się albo w ogóle albo w sposób niepozwalający na stwierdzenie, że organ dostatecznie wnikliwie zbadał zarzuty podniesione przez skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1957 r., [...] czerwca 1957 r. i [...] grudnia 1957 r., tj.:

- naruszenia art. 1, 3 i 4 dekretu ze względu na nieustalenie czy budowa ośrodka produkcyjnego oraz internatu, była przewidziana w planie inwestycyjnym na dany rok (lata), który to plan mieścił się w narodowym planie gospodarczym na ten rok (lata), jak również czy wywłaszczenie było "niezbędne" dla realizacji tego celu,

- naruszenia art. 5 dekretu polegające na wszczęciu postępowania, pomimo że środki na nabycie wywłaszczonej nieruchomości nie zostały zapewnione,

- naruszenia art. 75 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym ze względu na to, że decyzja z dnia [...] grudnia 1957 r. nie zawiera podpisów wszystkich członków organu kolegialnego.

2) art. 7, 77 i 80 kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji brak zebrania całego materiału dowodowego, w tym zaniechanie analizy:

- czy inwestycja planowana na nieruchomości była zamieszczona w planie inwestycyjnym na dany rok (lata), który to plan mieścił się w narodowym planie gospodarczym na ten rok (lata), a także czy wywłaszczana nieruchomość była niezbędna na ten cel,

- czy były zapewnione środki na nabycie wywłaszczonej nieruchomości, co stanowiło warunek wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 5-8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) w zw. z art. 30 ust. 1 i art. 8 ust. 2 dekretu, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych z dnia [...] kwietnia 1957 r. i [...] grudnia 1957 r, pomimo że nie zostały spełnione formalne warunki wszczęcia postępowania wywłaszczającego w postaci zaoferowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przez Spółdzielnię nieruchomości zamiennej.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty.

Skargę na powyższą decyzję Ministra wnieśli także skarżący M. C., E. P., L. M., H. C. i B. B., wszyscy reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

przepisów prawa materialnego:

1) art. 5 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez bezpodstawne uznanie, że wydane w niniejszej sprawie zezwolenie z dnia na nabycie nieruchomości jest zgodne z powołanym przepisem, podczas gdy przedmiotowe zezwolenie wydał Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, gdy tymczasem przepis art. 5 ust. 1 dekretu jednoznacznie określał, że zezwolenie wydaje Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, co skutkuje nieważnością zezwolenia wydanego przez organ nieuprawniony względnie osobę nieupoważnioną i zarazem rażąco narusza powołany przepis;

2) art. 8 ust. 1 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że wezwanie do odstąpienia nieruchomości nie zawierające konkretnie określonej ceny, zatwierdzonej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej – nie stanowiło naruszenia art. 8 ust 1 dekretu;

3) art. 8 ust. 1 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że brak zatwierdzenia przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej ceny nie stanowiło naruszenia art. 8 ust 1 dekretu;

4) art. 8 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 dekretu przez bezpodstawne uznanie, że dokonane w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym wezwanie właścicieli nieruchomości do jej odstąpienia i zawarcia umowy sprzedaży, bez podania ceny nabycia przy jednocześnie wadliwym wskazaniu sposobu jej określenia, a także bez zaoferowania nieruchomości zamiennej nie stanowiło rażącego naruszenia przedmiotowego przepisu;

5) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędną wykładnię przepisu prowadzącą do uznania, że osoba biorąca udział w postępowaniu administracyjnym, jako jedna ze stron postępowania, nie będąca jednocześnie wnioskodawcą w danej sprawie jest tylko adresatem decyzji, a zatem wydanie decyzji po jej śmierci i skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

6) art. 30 w zw. z art. 28 kpa poprzez uznanie, że stroną postępowania i adresatem decyzji może być osoba nie posiadająca zdolności prawnej;

7) art. 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) w zw. z art. 10 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że osoba zmarła może być stroną postępowania;

8) art. 62 kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że objęcie oceną dokonaną przez Ministra Budownictwa decyzji wywłaszczeniowych również w części dotyczącej parceli nr [...] lwh [...] stanowiło wydanie orzeczenia bez wniosku uprawnionej strony;

9) art. 20 dekretu poprzez przyjęcie, że strony postępowania prawidłowo zawiadomiono o wyznaczeniu rozprawy wywłaszczeniowej, podczas gdy od dnia 20 lutego 1957 r. do dnia 25 lutego 1957 r. upłynęło mniej niż 7 dni, a zgodnie z treścią art. 20 dekretu o rozprawie właściciele nieruchomości winni zostać powiadomieni co najmniej 7 dni naprzód;

10) art. 21 ust. 2 pkt 2 dekretu poprzez uznanie, że organ prawidłowo opisał przedmiot wywłaszczenia, pomimo, że jako jedną ze współwłaścicielek nieruchomości organ wskazał osobę nieżyjącą.

przepisów postępowania:

1) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez naruszenie zasady legalności, zasady podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, a przeprowadzone postępowanie prowadzone było w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a zaskarżona decyzja nie zawiera poprawnego uzasadnienia prawnego;

2) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 kpa, gdyż organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i całościowy materiału dowodowego i nie ustalił prawidłowo okoliczności faktycznych, dokonując wybiórczego i niekorzystnego dla strony wyboru materiału dowodowego.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zaś w uzasadnieniu skargi rozwinęli podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę B. B. Sąd odrzucił postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2956/18 wobec wniesienia jej z uchybieniem ustawowego, trzydziestodniowego terminu. Postanowienie to nie zostało zaskarżone, uzyskało więc walor prawomocności od dnia 19 grudnia 2018 r.

Zatem do rozpoznania w sprawie pozostała skarga A. W. i M. W. oraz skarga M. C., E. P., L. M. i H. C.

W toku postępowania sądowego zmarł skarżący H. C. Ze złożonego do akt sprawy zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] kwietnia 2019 r. wynika, że spadek po zmarłym dnia [...] marca 2019 r. H. C. na podstawie testamentu notarialnego nabyły dzieci: G. G. primo voto [...] z domu C. w 2/3 częściach i N. S. z domu C. w 1/3 części.

W piśmie z 12 marca 2019 r. uczestniczka postępowania [...] Spółdzielnia Niewidomych "[...]" w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, stwierdziła, że zarzuty podniesione w skargach są bezzasadne i nie dają podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skarg w całości.

W załączniku złożonym do protokołu rozprawy z dnia 8 maja 2019 r. pełnomocnik skarżących A. W. i M. W. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, jednocześnie rozwijając zarzuty skargi o kolejne argumenty mające przemawiać za uwzględnieniem ich skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd w całości podziela ustalenia faktyczne i aprobuje szeroką argumentację prawną przedstawioną w motywach zaskarżonej decyzji, co sprawia, że nie zachodzi potrzeba ich szczegółowego powtarzania.

Przed oceną zarzutów skarg należy jednak uwyraźnić wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, w którym to nadzwyczajnym trybie toczyło się niniejsze postępowanie. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem szczególnym wyjątkiem od reguły poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która rozstrzyga o prawach strony. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie pierwsze Kodeksu postępowania administracyjnego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Decyzja administracyjna, jako akt organu administracji publicznej sporządzony w przepisanej prawem formie, korzysta z domniemania prawidłowości. Staje się ona jednym z elementów kreujących porządek prawny. Reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim − ochrona praw nabytych. Ma ona duże znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji i realizuje potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli. W doktrynie podkreśla się, że ustawodawca wychodzi z uzasadnionego praktycznie założenia, że pomijanie w sferze normatywnej wszelkich skutków prawnych wadliwej decyzji może prowadzić do niekorzystnych następstw społeczno-ekonomicznych i dlatego przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji. Reguła trwałości decyzji nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić w szczególności w sytuacjach określonych nie tylko w art. 156 kpa, ale też w art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2, art. 154, art. 155, art. 161 i art. 162 § 1 i 2 kpa. Uzasadnieniem konstrukcji prawnych, których celem jest wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji, jest konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu), która odnosi się też do działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. Rezultatem zastosowania takich konstrukcji jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a co najmniej eliminacja stanu niezgodnego z prawem. Bezpośrednim rezultatem stwierdzenia nieważności decyzji jest zniesienie wynikającego z niej stanu niezgodności z prawem, który ma charakter kwalifikowany, tj. opisany w art. 156 § 1 kpa.

W obowiązującym stanie prawnym nie występuje konstrukcja nieważności decyzji z mocy prawa nawet, jeżeli dotknięta jest ona kwalifikowaną wadą prawną. Nawet wadliwy akt administracyjny obowiązuje, dopóki w odpowiednim trybie nie zostanie usunięty z porządku prawnego, np. przez stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 156 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji skutkuje wyeliminowaniem ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu. Następuje to w wyniku przeprowadzenia postępowania przewidzianego w art. 156 kpa, którego przedmiotem jest sprawa procesowa. Organ nie rozpoznaje w nim merytorycznie sprawy, lecz orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności skutkuje z mocą wsteczną (ex tunc). W doktrynie podkreśla się przy tym, że decyzja stwierdzająca nieważność ciężko wadliwej wcześniejszej decyzji nie jest wyłącznie deklaracją stanu istniejącego wcześniej skuteczną ex tunc, lecz tworzy z dniem jej doręczenia doniosłe elementy nowego stanu prawnego. Otwiera drogę do dochodzenia na drodze sądowej roszczeń odszkodowawczych i wywiera jeszcze inne skutki w obrocie prawnym (np. co do bytu prawnego innych decyzji lub stosunków cywilnoprawnych). W art. 156 § 2 kpa przewidziano dwa ograniczenia (przesłanki negatywne) stwierdzenia nieważności decyzji: nieodwracalne skutki prawne i upływ czasu. Negatywna przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy stwierdzenia nieważności ze wszystkich przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Odnosi się przy tym do skutków prawnych, a nie faktów. W wyroku z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1884/12 (Lex nr 1450707) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa, należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Do oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Drugie z ograniczeń przewidzianych w art. 156 § 2 kpa powoduje, że w razie upływu dziesięciu lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie może nastąpić stwierdzenie jej nieważności, mimo że istnieją przesłanki (wady) wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, a nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych. Wówczas organ rozpoznający sprawę wydaje zgodnie z art. 158 k.p.a. decyzję, która stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a ponadto wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Nie następuje wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu. W istocie upływ czasu nie jest negatywną przesłanką wszczęcia postępowania, lecz podjęcia decyzji o stwierdzeniu nieważności. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej – obecnie na podstawie art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, a wcześniej na podstawie art. 160 kpa.

Problematyką znacznego upływu czasu od momentu wydania decyzji kwestionowanej w trybie nieważnościowym zajmował się m.in. Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 12 maja 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt P 46/13 stwierdził, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że wynikający z art. 156 § 2 kpa wyjątek od stwierdzenia nieważności decyzji, dla realizacji celu polegającego na usunięciu z obrotu wadliwych decyzji, nie dotyczy w takim samym stopniu wszystkich sytuacji, w których decyzje zawierają kwalifikowane wady wyliczone w art. 156 § 1 kpa. W odniesieniu do części przesłanek (wad) wyliczonych w art. 156 § 1 kpa wyjątek ten jest ograniczony czasowo, a w odniesieniu do pozostałych nie przewidziano takiego ograniczenia. W świetle art. 156 § 1 kpa dziesięcioletni termin ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności: decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie i decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa), jest możliwe również po upływie dziesięcioletniego terminu. Tym samym wyjątek od reguły trwałości decyzji w odniesieniu do tej przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji jest ukształtowany szerzej niż w odniesieniu do przyczyn wyliczonych wyraźnie w art. 156 § 2 kpa. Takie szersze ukształtowanie wyjątku od reguły trwałości decyzji obejmuje również decyzję wydaną bez podstawy prawnej, decyzję niewykonalną w dniu jej wydania, jeżeli niewykonalność ta ma charakter trwały, oraz decyzję, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 2 ab initio, pkt 5 i 6 kpa). Dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi ponadto możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów, np. została ugruntowana w orzecznictwie sądowym po kilkudziesięciu latach, co miało miejsce odnośnie do charakteru terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i braku możliwości jego przywrócenia. Omówiona przesłanka jest więc przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa).

Trybunał w dotychczasowym orzecznictwie przyjmował, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 5). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Zasada pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego) jest zasadą pochodną wynikającą z art. 2 Konstytucji. Jej treścią jest gwarancja ochrony praw nabytych, interesów w toku oraz ekspektatyw. Zasadę tę wywodzi się najczęściej z zasady ochrony zaufania jednostki do Państwa, która interpretowana jest z, przewidzianej w art. 2 Konstytucji, klauzuli demokratycznego państwa prawnego. Niekiedy z klauzuli tej wywodzi się równolegle zasadę zaufania oraz zasadę pewności prawa.

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wskazywał też na, niezbędny dla zapewnienia bezpieczeństwa prawnego jednostki, obowiązek lojalnego postępowania państwa wobec jednostki, podkreślając, że "zasada zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem przejawia się m.in. w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny" (wyrok z dnia 24 maja 1994 r., K 1/94, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 10; zob. też wyrok z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29). Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że zasada ochrony zaufania obywatela do państwa nakazuje unikania sytuacji, w których obywatel znajdowałby się w swoistej "pułapce prawnej". Za przykład takiej pułapki uznał regulację pozostawiającą organowi nieograniczoną, także czasowo, kompetencję w zakresie wzruszania prawomocnych decyzji. Możliwość taka powinna mieć charakter wyjątkowy, obwarowany ściśle określonymi przesłankami (zob. wyrok z dnia 28 lutego 2012 r., K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16). Z orzecznictwa Trybunału wynika też, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne (...). Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty" (wyrok z dnia 14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138; podobnie wyroki z dnia: 6 lipca 2004 r., P 14/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 6; 25 kwietnia 2001 r., K 13/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 81). Trybunał stwierdzał również, że pewność prawa oznacza możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli, a przewidywalność działań państwa gwarantuje zaufanie do ustawodawcy i do stanowionego przez niego prawa (zob. wyrok z dnia 2 marca 1993 r., K 9/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 6).

Trybunał w dotychczasowym orzecznictwie akcentował również, że oczekiwanie przez jednostkę ochrony praw wynikających z decyzji administracyjnych jest racjonalne (zob. wyrok z dnia 15 września 1998 r., K 10/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 64), a ratio legis naruszenia takich praw jest wąska i ściśle interpretowana (wyrok z dnia 20 sierpnia 1992 r., K 4/92, OTK w 1992 r., cz. II, poz. 22). Trybunał zauważał przy tym, że podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości (zob. wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). W ocenie Trybunału z zasady bezpieczeństwa prawnego wynika m.in. zakaz przyjmowania nieprzewidywalnych unormowań, przy czym zaskakujące dla jednostki może być też stosowanie przepisów zawierających nieostre przesłanki (zob. wyroki z dnia: 14 czerwca 2000 r., P 3/00; z 19 marca 2007 r., K 47/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 27). Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu − wraz z upływem czasu − stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia − z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z dnia 19 czerwca 2012 r., P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (wyrok z dnia 24 października 2007 r., SK 7/06). Zdaniem Trybunału, niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2012 r. o sygn. akt K 5/11, trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również, jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Zasada praworządności nie uzasadnia więc zdaniem Trybunału rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego. Unormowanie wynikające z art. 156 § 2 kpa powinno stanowić kompromis między zasadą trwałości decyzji (rozumianą jako ograniczenie środków, które mogą wyeliminować decyzję z obrotu) a zasadą praworządności (rozumianą w tej sytuacji jako nakaz uchylenia decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa). Niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje także, że z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. W ten sposób, wobec braku ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, w tym z urzędu, ryzyko wadliwego działania administracji może zostać w sposób nieograniczony przeniesione na adresata wadliwej decyzji. Działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę (w szczególności jeżeli z takim nabyciem powiązane było powstanie obowiązku państwa), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji (tak w przytoczonym wyżej wyroku Trybunału P 46/13). W tym wyroku Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Powyższe argumenty potwierdzają więc tezę, że instytucję eliminacji z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia nieważności, prawomocnych decyzji, a zwłaszcza decyzji, od których wydania upłynął już znaczny czas, należy stosować z niebywałą ostrożnością. Nadto interpretacji przepisu art. 156 kpa, jak też subsumpcji stanu faktycznego, trzeba dokonywać w sposób zawężający, a nie rozszerzający. Należy bowiem mieć na względzie to, że jednym ze skutków znacznego upływu czasu od wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia jest przecież również to, że akta administracyjne mogą już być niekompletne. Odtworzenie wszystkich zaginionych lub zniszczonych czy nieczytelnych dokumentów w chwili obecnej nie zawsze będzie możliwe. Stąd więc niekiedy rzetelna ocena dawnej decyzji, jawi się jako wątpliwa do uczynienia.

Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd nie podzielił zarzutów zawartych w skargach. W pierwszej kolejności za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 62 kpa polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że objęcie oceną dokonaną przez Ministra Budownictwa decyzji wywłaszczeniowych również w części dotyczącej parceli nr [...] lwh [...], stanowiło wydanie orzeczenia bez wniosku uprawnionej strony. Otóż kierunek postępowania w tej sprawie nadali sami wnioskodawcy A. W. i M. W., którzy we wniosku z 31 sierpnia 2004 r. wskazali, że wnoszą o stwierdzenie nieważności orzeczeń Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. i z dnia [...] czerwca 1957 r., jak również decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1957 r., powołując się przy tym na następstwo prawne po K. J. – byłej współwłaścicielce parceli gruntowej nr [...] objętej lwh [...]. W żadnym miejscu w uzasadnieniu wniosku wnioskodawcy nie przywołują i nie wnoszą o stwierdzenie nieważności wymienionych orzeczeń również w zakresie parceli nr [...] lwh [...]. K. J. była współwłaścicielką parceli nr [...] lwh [...]. Parcela gruntowa nr [...] lwh [...] stanowiła zaś własność W. C. Biorąc pod uwagę treść tego wniosku, tzn. jego zamiar, dążenie do wzruszenia orzeczeń, należy stwierdzić, że wniosek ten pozwalał na jednoznaczne ustalenie intencji strony, wskazywał bowiem na dążenie wzruszenia orzeczeń w zakresie parceli nr [...] lwh [...], której współwłaścicielką była K. J.. Wskazać trzeba, że o tym, jaki charakter ma pismo decyduje sama strona, gdyż to ona jest dysponentem przysługujących jej uprawnień do inicjowania postępowania. Organ, co wymaga podkreślenia, nie jest przy tym władny do samodzielnego ustalania charakteru wnoszonego pisma, bowiem to nie rzeczą organu a strony jest formułowanie zamierzeń, jakie chce podjąć w postępowaniu czy wywołać składanym wnioskiem. Natomiast na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek rozstrzygnięcia wniosku strony zgodnie z jej wolą. Organ będąc związany żądaniem strony, nie może samodzielnie doprecyzować przedmiotu sprawy według własnego uznania. W przypadku niejasności co do rzeczywistych intencji szeroko rozumianego pisma podmiotu, a więc gdy treść wniosku nie pozwala na jednoznacznie określenie żądania – co jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi – powinnością organu jest podjąć czynności w celu wyjaśnienia intencji wnioskodawcy, w tym w szczególności poprzez wezwanie strony, w trybie art. 64 § 2 kpa, do sprecyzowania, uściślenia, czy uzupełnienia podania, przy jednoczesnym udzieleniu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie przyjmuje się, że takie działanie pozwala na uniknięcie sytuacji prowadzenia postępowania w kierunku, czy też w celu, który nie był przez stronę zamierzony w momencie składania przez nią podania lub nawet zgoła sprzeczny w tym wnioskiem. Określenie granic wniosku, należy więc do wnioskodawcy. Organ zatem nie może granic tego wniosku określać odmiennie, nie może według własnego uznania dokonywać jego zawężenia lub wyjść ponad żądanie. Konsekwencją tego, formalnego "związania" organu treścią wniosku w omawianym zakresie jest to, że i rozstrzygnięcie musi odnosić się do żądania zakreślonego granicami wniosku. Dlatego wniosek musiał zostać rozpatrzony zgodnie z zasadą związania organu treścią wniosku wszczynającego postępowanie, które to żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jasno wskazuje, że to rzeczywista treść wniosku, a nie wola organu decyduje o przedmiocie rozstrzygania i wyznacza granice sprawy administracyjnej, gdyż organ nie posiada uprawnień do modyfikowania żądania strony. Zasada związania organu wolą strony nie powinna być interpretowana w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw podlegających kognicji organu właściwego w sprawie, ale i normują uprawnienie do wszczynania określonego rodzaju postępowania. Organ administracji publicznej jest związany zakresem sprawy sformułowanym we wniosku strony i to strona określa w ten sposób zakres swego żądania (tak Naczelny Sad Administracyjny w wyrokach: z dnia 24 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1091/1999 LEX nr 78924, z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96 LEX nr 47890, z dnia 11 czerwca 1990 r. I SA 367/90 ONSA 1990/2-3/47; zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r., VII SA/Wa 1279/15), a jakakolwiek modyfikacja owego żądania – również dokonana przez organ orzekający w pierwszej i w drugiej instancji w postaci rozstrzygnięcia w zakresie nieobjętym żądaniem strony – nie jest działaniem organu administracji publicznej na podstawie przepisu prawa (art. 6 kpa). Organ nadzoru prawidłowo więc ograniczył zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego do parceli nr [...] lwh [...].

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia w toku postępowania wywłaszczeniowego przepisów art. 1, 3 i 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) poprzez nieustalenie czy budowa ośrodka produkcyjnego oraz internatu, była przewidziana w planie inwestycyjnym na dany rok (lata), który to plan mieścił się w narodowym planie gospodarczym na ten rok (lata) oraz czy wywłaszczenie było "niezbędne" dla realizacji tego celu, należy wskazać, że w aktach postępowania wywłaszczeniowego zachowało się skierowane do [...] Spółdzielni Niewidomych pismo Wojewódzkiego Związku Spółdzielni Pracy z [...] czerwca 1956 r. znak [...] zawiadamiającego, "że planowana przez Was budowa Ośrodka Produkcyjno-Socjalnego dla inwalidów niewidomych jest objęta planem 5-letnim" oraz pismo Działu Inwestycji Centralnego Związku Spółdzielczości Pracy z [...] września 1956 r. znak [...] informujące, że "w tytule inwestycyjnym Nr [...] [...] Spółdzielni Niewidomych na rok 1956 figuruje składnik na wykup terenu". Również we wniosku Centralnego Związku Spółdzielczości Pracy z dnia [...] września 1956 r. znak [...] do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zezwolenia na nabycie nieruchomości w [...] zawarto zapewnienie, że "Koszty inwestycji oraz nabycia nieruchomości zostaną pokryte z kredytów P.I. r. 56 tytuł Nr [...]". Mając na uwadze, że zgodnie z postanowieniem § 4 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 26 października 1954 r. Nr 710 w sprawie nadzoru nad gospodarczą działalnością spółdzielczości pracy oraz zasad współdziałania Centralnego Związku Spółdzielczości Pracy z organami administracji państwowej (M. P. Nr 107, poz. 1421) "W sprawach działalności inwestycyjnej spółdzielczości pracy Zarząd Centralnego Związku Spółdzielczości Pracy wykonuje funkcje inwestora centralnego", przytoczone zawiadomienia traktować należy jako oficjalną informację organu sprawującego nadzór nad [...] Spółdzielnią Niewidomych o umieszczeniu planowanej inwestycji w pierwszym 5-letnim planie gospodarczym. Dokumentem takim jest natomiast zezwolenie na nabycie przez [...] Spółdzielnią Niewidomych nieruchomości pod budowę ośrodka produkcyjnego i internatu dla niewidomych, udzielone w piśmie z dnia [...] października 1956 r. znak [...] przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W tym miejscu za niezasadny należy uznać zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 dekretu dotyczący wydania [...] Spółdzielni Niewidomych zezwolenia z dnia [...] października 1956 r. na nabycie nieruchomości pod budowę ośrodka produkcyjnego i internatu dla niewidomych przez Zastępcę, a nie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Kwestię tę rozstrzygnął bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 776/14 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że zgodnie z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 7, poz. 43), Przewodniczący Państwowej Komisji zastępowany był przez dwóch zastępców posiadających uprawnienia ministra. Literalna wykładnia użytego w wyżej przytoczonej normie prawnej sformułowania "zastępują", prowadzi do wniosku, że kompetencje i uprawnienia Zastępców Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego były jednakowe z uprawnieniami samego Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Istota zastępowania polega bowiem na tym, że zastępca porusza się w granicach kompetencji osoby, którą zastępuje. Oczywiście zakres umocowania zastępców można uregulować odmiennie od zakresu umocowania osoby zastępowanej. Taka odmienność musi jednakże wynikać wprost z ustawy. Analiza treści omawianego aktu prawnego świadczy zaś o tym, że nie zawiera on takich uregulowań, które zawężałyby uprawnienia zastępców w odniesieniu do uprawnień Przewodniczącego. Takiego ograniczenia nie sposób skutecznie wywodzić również z treści art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej. Przepis ten odnosił się bowiem jedynie do opisu stanowiska zastępcy, a nie jego uprawnień. Zrównanie więc przez ustawodawcę stanowisk zastępców, ze stanowiskiem ministra, miało na celu jedynie usytuowanie ustrojowe pozycji zastępców Przewodniczącego. Nie było natomiast próbą ingerencji w zakres uprawnień zastępców. Dodatkowo, w realiach rozpoznawanej sprawy konieczną uwypuklenia była okoliczność, że w dacie wydania spornego zezwolenia na nabycie nieruchomości, obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.). Zgodnie zaś z jego art. 101 ust. 1 lit. a władza nadzorcza może w trybie nadzoru uchylić z urzędu bądź z własnej inicjatywy, bądź na skutek zażalenia, jako nieważną, każdą decyzję, która wydana została przez władzę oczywiście niewłaściwą. W myśl natomiast ust. 2 tego przepisu, uchylenie decyzji z powodów wskazanych w lit. a artykułu niniejszego, może nastąpić tylko przed upływem lat trzech, od daty jej uprawomocnienia się. Powyższa regulacja świadczy więc niechybnie o tym, że podnoszenie obecnie przedmiotowego zarzutu, jawi się jako spóźnione. Wobec powyższego zgodzić należało się z organem nadzoru, że przedmiotowe zezwolenie na nabycie nieruchomości zostało udzielone w sposób skuteczny.

Na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. ocena, czy nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych miała bowiem charakter sformalizowany, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 2788/01, w którym stwierdzono, że "w ramach postępowania prowadzonego przez Państwową Komisję Planowania Gospodarczego, koniecznym było ustalenie, że dla realizacji planu gospodarczego konkretna inwestycja może zostać zrealizowana tylko na nieruchomości objętej treścią postępowania o wydanie zezwolenia (...). Wydane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia, dawały więc podstawę do przyjęcia, że nieruchomość (...) była niezbędna do realizacji narodowego planu gospodarczego". W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zezwolenie Przewodniczącego PKPG zostało wydane, co urzędowo potwierdza zarówno niezbędność tej nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych, jak i umieszczenie planowanej inwestycji w planie gospodarczym, bez czego jej finansowanie nie byłoby dopuszczalne. Postawione zarzuty upadają więc w konfrontacji ze stanem faktycznym sprawy i ustaloną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładnią przepisów dekretu.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 5 dekretu, sprowadzający się do tezy, że w sytuacji, gdy wykonawca planu gospodarczego (KSN) nie dysponował nieruchomością, którą mógłby zaoferować właścicielom w zamian za wywłaszczane nieruchomości, to wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego było niedopuszczalne. To przekonanie strony skarżącej pozostaje w sprzeczności z postanowieniem art. 30 ust. 4 dekretu, który przewidywał, że jeżeli wywłaszczający nie posiada własnych nieruchomości, które mogłyby służyć jako nieruchomości zamienne na odszkodowanie przewidziane w ust. 1, lub do zamiany, przewidzianej w art. 8 ust. 2, obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennych przechodzi na Skarb Państwa. Ustawodawca w ogóle nie dopuszczał bowiem sytuacji, by nieruchomość zamienna nie została dostarczona osobie wywłaszczonej, której prawo do takiej nieruchomości rzeczywiście przysługuje. Wnioskujący o wywłaszczenie był zatem zawsze "wypłacalny". Należy pamiętać, że w sytuacji, gdy brak było w "wykazie lokalnym" odpowiednich nieruchomości przeznaczonych na nieruchomości zamienne, to wykonawca zwracał się do organu prowadzącego "wykaz centralny" nieruchomości zamiennych o oddanie do dyspozycji wykonawcy odpowiedniej nieruchomości zamieszczonej w tym wykazie (§ 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie dostarczania nieruchomości zamiennych w zamian za nieruchomości niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych - Dz. U. Nr 47, poz. 355). W odniesieniu do poprzedników prawnych skarżących oraz właścicieli pozostałych wywłaszczonych nieruchomości problemem nie było dostarczenie odpowiednich obszarowo nieruchomości rolnych, lecz dostarczenie nieruchomości położonych w [...], czego uporczywie domagali się właściciele, z góry odrzucając – jak wynika z zachowanej korespondencji – nieruchomości położone dalej od [...].

Skarżący upatrują naruszenia przepisów dekretu w fakcie, że [...] Spółdzielnia Niewidomych nie zaproponowała K. J. konkretnej nieruchomości zamiennej, co w ich ocenie stanowi rażące naruszenie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 dekretu. W piśmie z 18 grudnia 1956 r. do [...] Spółdzielni Niewidomych K. J. oświadczyła "Ponieważ posiadana przeze mnie nieruchomość jest jedyną moją działką, przeznaczoną pod budowę domku jednorodzinnego - przeto zgodnie z art. 30 dekretu wywłaszczeniowego przysługuje mi nieruchomość zamienna o takim samym lub podobnym charakterze". Z treści listu wynika, że uprawnienia do ubiegania się o działkę zamienną wnioskodawczyni nie upatrywała w fakcie, że wywłaszczeniu podlega gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, lecz w tym, że wywłaszczana nieruchomość stanowi jej jedyną działkę przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego. K. J. nie posiadała jednak samodzielnej działki, którą mogłaby przeznaczyć pod zabudowę, a jedynie udział wynoszący 9/48 w działce oznaczonej nr [...] lwh [...], w dodatku przeznaczonej i użytkowanej do chwili wywłaszczenia przez Z. C. na cele ogrodnicze. W świetle postanowień art. 30 ust. 1 dekretu brak było podstaw do przyznania K. J. działki zamiennej, a zatem niezłożenie jej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego propozycji przyznania działki zamiennej było zgodne z prawidłową wykładnią tego przepisu.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu odnoszący się do "wadliwości postępowania" polegającej na tym, że wezwanie do odstąpienia nieruchomości nie zawierało konkretnie określonej ceny oraz że cena została zatwierdzona przez Centralny Związek Spółdzielczości Pracy w [...], a nie przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela tezę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. wydana w sprawie o sygn. akt I OPS 2/08, że w wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu, wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Jednakże określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Nadto, już sama konieczność podejmowania uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym przedmiocie świadczy o istnieniu wątpliwości interpretacyjnych, co do sposobu dokonania wykładni przepisów dekretu regulujących kwestię oznaczenia ceny zakupu w wezwaniu. Odmienna wykładnia prawa nie stanowi przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności. Nie sposób bowiem mówić o rażącym (a więc oczywistym) naruszeniu przepisów prawa, w odniesieniu do których, istnieją rozbieżności w ich wykładni.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 dekretu przez przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 dekretu, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie tylko w przypadku wywłaszczenia całości gospodarstwa rolnego. O tym, jak w roku 1957 dekodowano w systemie prawnym pojęcie "gospodarstwa rolnego" użyte w art. 30 ust. 1 dekretu wyjaśniają rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2160/11: "na gruncie analizowanego stanu faktycznego, pogląd organu wywłaszczeniowego nie był wadliwy. Znamienne jest bowiem, że w przepisie art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. prawodawca nie posłużył się określeniami takimi jak: "grunt rolny" czy "nieruchomość rolna" a prawo do domagania się nieruchomości zamiennej odniósł do pojęcia wywłaszczenia "gospodarstwa rolnego". W dacie orzekania o wywłaszczeniu, to jest w 1957 r. nie istniało jednak prawne pojęcie tej instytucji. W języku potocznym, pojęcie gospodarstwa jest zaś z reguły kojarzone z pewną, zorganizowaną i powiązaną ze sobą całością gospodarczą. Tak też rozumiał je prawodawca, regulując pojęcie gospodarstwa rolnego w dekrecie z dnia 30 czerwca 1951 r. o podatku gruntowym (Dz. U. z 1996 r. Nr 2, poz. 12), do której to regulacji - na gruncie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. - odsyłał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2000 r. (sygn. akt IV SA 1770/98). Zgodnie z art. 1 ust. 2 ww. dekretu z 1951 r., za gospodarstwa rolne uważa się ogólny obszar gruntów położonych na terenie gromad (miast, osiedla), które stanowią własność lub są w posiadaniu: 1) jednej osoby fizycznej lub prawnej bądź 2) dwóch lub więcej osób fizycznych lub prawnych, a są objęte wspólna gospodarką. W myśl zaś z art. 1 ust. 3 dekretu z 1951 r. za wspólną gospodarkę uważa się gospodarkę rolną, której sposób prowadzenia wskazuje na to, iż stanowi ona jedną całość gospodarczą, w szczególności wskutek dokonywania wspólnych zbiorów oraz zaspokojenia wspólnych potrzeb z przychodów osiągniętych z gospodarstwa jako całości". W literaturze analogiczny pogląd wyraził M. Gdesz, stwierdzając: "w okresie obowiązywania dekretu wywłaszczeniowego z 1949 r. polskie prawo nie definiowało pojęcia "gospodarstwa rolnego". Wydaje się, że treść tego pojęcia powinna być interpretowana przez pryzmat definicji zawartej w art. 1 ust. 2 dekretu z 30 czerwca 1951 r. o podatku gruntowym" (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Palestra 2003, z. 9-10, str. 41). W rozpatrywanym stanie faktycznym mamy natomiast do czynienia z sytuacją, gdy jeden z wywłaszczonych współwłaścicieli, tj. K. J. nie uczestniczyła w prowadzeniu "wspólnej gospodarki", jak wymagał tego dekret o podatku gruntowym. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie ma jednak większego wpływu na ocenę ważności decyzji wywłaszczeniowej, bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że z uwagi na rozbieżności wykładni dokonywanej przez w judykaturę, należało przyjąć, że istotnie w rozpoznawanym przypadku zachodziła niemożność stwierdzenia, że dokonana przez organ wywłaszczeniowy wykładnia prawa materialnego (art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.) mogła dowodzić jego rażącego naruszenia" (zob. wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2160/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1917/17 podniósł: "W tym miejscu jeszcze raz podkreślić należy, że ani ustawa z dnia 13 lipca 1957 r., ani rozporządzenie z dnia 5 sierpnia 1961 r. nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego. Z samego tego faktu wnika, że decyzja nie mogła w sposób rażący naruszać prawa. Brak definicji danego pojęcia skutkuje koniecznością posiłkowania się dla dokonania jego wykładni innymi aktami prawnymi. Powyższe oznacza, że dany przepis może być stosowany jedynie "odpowiednio", a to przesądza o braku możliwości naruszenia go w sposób rażący". Należy zwrócić uwagę, że w dniu orzekania o wywłaszczeniu brak było przepisów precyzujących pojęcie gospodarstwa rolnego, hodowlanego i ogrodniczego, a brak definicji gospodarstwa ogrodniczego powoduje, że nie można przyjąć, że wywłaszczona część nieruchomości stanowiła zorganizowane gospodarstwo rolne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1721/07).

Podnoszony przez skarżących zarzut nieważności decyzji wywłaszczeniowej z uwagi na prowadzenie postępowania z udziałem zmarłej W. C., także jest chybiony. Należy zauważyć, że od samego początku procedury wywłaszczeniowej, tj. wezwania właścicieli do sprzedaży nieruchomości, w miejsce zmarłej W. C. działali jej spadkobiercy, wykazani w lwh jako współwłaściciele. Wysłanie decyzji do osoby zmarłej, przy jednoczesnym wysłaniu jej do spadkobierców tej osoby, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że zaszła przyczyna określona w art. 156 kpa. Jeżeli nawet decyzja została wysłana do osoby zmarłej, to z akt sprawy wynika, że decyzja ta została skierowana również do spadkobierców po zmarłej strony postępowania. Okoliczność ta przesądza, że ostatecznie orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane także do podmiotu uprawnionego, tj. spadkobierców ustawowych, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa. nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności. W takiej sytuacji brak jest podstaw, aby za zasadny uznać, sformułowany zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 871/08 i z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 570/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 663/11). Ponadto należy zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2256/16, że "na gruncie dekretu z 1949 r. wydanie decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji, w której właściciel ujawniony w księdze wieczystej nie żył (jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie), a równocześnie nie przeprowadzono postępowania o stwierdzenie spadku, nie oznacza, że decyzja wywłaszczeniowa jest obarczona jedną z wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Pominięcie przez organ administracyjny w takim przypadku następców prawnych dotychczasowego właściciela może być co najwyżej rozważane w kategoriach zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zdaniem NSA, ocena zarzutu wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa nie może abstrahować od rozwiązań przyjętych w danym akcie prawnym, na podstawie którego wydano decyzję oraz rozwiązań innych ustaw, które wówczas obowiązywały (wykładnia systemowa). W aspekcie wykładni systemowej wewnętrznej odwołać się należy m.in. do wyżej już wskazach art. 40 ust. 1 i art. 21 ust. 2 dekretu z 1949 r., z których wynika, że możliwe było wywłaszczenie nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym. Wniosek ten potwierdza również art. 17 ust. 3 pkt 5 dekretu z 1949 r., który reguluje sytuację, gdy wniosek dotyczy nieruchomości nie mającej urządzonej księgi wieczystej i dla której nie jest prowadzony zbiór dokumentów. W dekrecie z 1949 r. nie przewidziano co prawda wprost takiej regulacji, jak powołane wyżej art. 113 ust. 5-7 u.g.n., ale na gruncie przytoczonych wyżej przepisów dekretu nie może budzić wątpliwości, że śmierć właściciela ujawnionego dotychczas w księdze wieczystej oraz nieprzeprowadzenie postępowania spadkowego nie stanowiły przeszkody do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Przeciwna wykładnia prowadziłaby do trudnego do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności wniosku, że dekret z 1949 r. przewidywał zdecydowanie wyższy poziom ochrony prawa własności kosztem interesu publicznego, niż ma to miejsce w stanie prawnym przyjętym przez organy ustawodawcze demokratycznego państwa prawnego".

Sąd nie podzielił też poglądu strony, że uchybienie, jakiego dopatrzyła się w zawiadomieniu o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, który był krótszy niż 7 dni, skutkować winien stwierdzeniem nieważności kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego. W szczególności o rażącym naruszeniu prawa nie świadczy skrócenie terminu zawiadomienia właściciela nieruchomości o rozprawie wywłaszczeniowej z 7 do 5 dni, o jakim strona powinna być zawiadomiona przed rozprawą wywłaszczeniową (art. 20 ust. 2 dekretu). Oczywiście skrócenie tego terminu stanowi pewnego rodzaju uchybienie, lecz biorąc pod uwagę fakt, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego podane było do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie jego treści na tablicy ogłoszeń, uchybienie to nie nosiło znamion kwalifikowanego naruszenia prawa. Nie sposób bowiem przyjąć, by skrócenie o 2 dni terminu, jaki powinien upłynąć pomiędzy zakończeniem eksponowania na tablicy ogłoszeń zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego a terminem rozprawy, mogło ograniczyć prawa stron postępowania, że można je zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Również nie można zgodzić się z twierdzeniem, że wywłaszczona nieruchomość "jedynie w niewielkiej części" została przeznaczona na cel wskazany w toku wywłaszczenia. Przypomnieć należy, że już w pismach [...] Spółdzielni Niewidomych z 1965 r. pojawiła się informacja, że wybudowany zakład produkcyjny zatrudnia 1.100 osób, z czego ponad 80% stanowili inwalidzi, niewidomi i niedowidzący. W wybudowanym przy ośrodku internacie zamieszkiwali natomiast niewidomi z całej południowej Polski (był to w tym rejonie jedyny taki ośrodek), ucząc się zawodu, który później mogli też wykonywać, np. w formie pracy chałupniczej. Przez cały okres swojej działalności KSN przyczyniła się do aktywizacji zawodowej kilkudziesięciu tysięcy osób niewidomych i niedowidzących, dla których była to jedna z najbardziej niezbędnych inwestycji pierwszej 5-latki.

Również zarzut, że decyzja z dnia [...] grudnia 1957 r. nie zawiera podpisów wszystkich członków organu kolegialnego jest nietrafny. Przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 maja 1952 r. w sprawie składu, organizacji i trybu postępowania odwoławczych komisji wywłaszczeniowych (Dz. U. Nr 23, poz. 151) stanowił, że "Orzeczenia podpisuje przewodniczący składu orzekającego". Przepis ten obowiązywał do dnia 5 kwietnia 1958 r. i jako lex specialis w stosunku do art. 75 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem precyzował przez kogo składany ma być "podpis władzy" w imieniu Odwoławczych Komisji Wywłaszczeniowych.

W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ koncentruje zatem swoje zainteresowanie ograniczając się na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych. Wady proceduralne poprzedzające wydanie decyzji w trybie zwykłym, która stała się ostateczna, stanowią natomiast podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 kpa i następne). Już chociażby z tego powodu wszelkie argumenty wysunięte zarówno we wniosku Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w skargach, a dotyczące naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art. 77 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, czy też brak zebrania całego materiału dowodowego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Podstawę żądania stwierdzenia nieważności orzeczeń oparto o normę art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a konkretnie przesłankę rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie oznacza wadliwość aktu administracyjnego powstałą wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach o szczególnym ciężarze gatunkowym. Wskazana przesłanka zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy organ, wydając decyzję, czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźnie, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/02). O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, co ma miejsce wówczas, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem materialnoprawnym, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W tym postępowaniu bada się kwalifikowane wady materialnoprawne tkwiące w samej decyzji, a nie wady materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. W tym postępowaniu nie można przeprowadzać ponownie postępowania dowodowego, tak jak w postępowaniu zwykłym, lecz organ nadzoru ocenia materiał dowodowy (zebrany w sprawie zakończonej kwestionowanymi rozstrzygnięciami) jedynie pod kątem przesłanek zawartych w art. 156 § 1 kpa. Minister wywiązał się w pełni z tego obowiązku. W przypadku decyzji, które wydawane są w trybie nieważnościowym specyfika tego postępowania polega na tym, że właściwy organ nie prowadzi de facto postępowania dowodowego (co do istoty sprawy), lecz – co już wyżej zostało wyraźnie zaznaczone – rozstrzygnięcie swoje opiera oceniając decyzję ostateczną wydaną w trybie zwykłym na podstawie akt sprawy z chwili wydania tej decyzji, ale tylko i wyłącznie w kontekście przesłanek art. 156 § 1 kpa. W tych okolicznościach uzasadnienie faktyczne i prawne zawarte w inkryminowanej decyzji Ministra spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Organ w zaskarżonej decyzji oparł bowiem swoje rozważania mając na uwadze stan faktyczny i prawny z chwili wydania rozstrzygnięć, których stwierdzenia nieważności domagają się wnioskodawcy. W decyzji tej można prześledzić sposób rozumowania organu i przyjęte przez niego założenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, dające obraz ustalonego stanu faktycznego i zawierające odniesienia do podstawy prawnej. W takich okolicznościach, niezasadne okazały się też pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd z urzędu również nie stwierdził istnienia takich wad kwestionowanej decyzji, które uzasadniałyby wyeliminowanie tego aktu administracyjnego z obrotu prawnego.

W tych okolicznościach Sąd nie stwierdził, aby Minister Inwestycji i Rozwoju, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył prawo.

Z tych przyczyn Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).