Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2951/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Uzasadnienie
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Rysz (sprawozdawca), Sędzia NSA Zbigniew Czarnik, Krystyna Anna Stec, Protokolant Konrad Piasecki, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2021/16 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje od ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 marca 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2021/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę E. K. (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwanego "Prezesem NFZ") z [...] lipca 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się do Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ o wydanie decyzji dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym M. Ś. (dalej zwanego "Uczestnikiem") z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów cywilnoprawnych o świadczenie usług na rzecz Skarżącego w okresie od 1 czerwca 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. Przedmiotem tychże umów była "naprawa (określonej ilości) palet drewnianych".

Decyzją z [...] listopada 2014 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ustalił obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego Uczestnika z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów o świadczenie usług, do których zgodnie z kodeksem cywilnym stosuje się przepisu dotyczące zlecenia na rzecz Skarżącego w okresie od 1 czerwca 2011 r. do 31 grudnia 2013 r.

Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z [...] lipca 2016 r. Prezes NFZ, działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Prezesa NFZ, 31 umów zawartych przez Skarżącego z Uczestnikiem, nazwanych "umowami o dzieło", a polegających na "naprawie (określonej ilości) palet drewnianych", nie może zostać zakwalifikowanych jako umowy o dzieło, gdyż polegały na dokonywaniu czynności z należytą starannością. Wprawdzie czynności wykonywane przez Uczestnika prowadziły do powstania skutku w postaci naprawionej, określonej w poszczególnej umowie, ilości palet drewnianych, jednak skutek pracy był uzależniony wyłącznie od starannego działania wykonawcy umowy. Czynności te i ich skutki nie polegały na wykonaniu jednorazowego rezultatu, lecz na następującym po sobie osiąganiu kolejnych, liczbowo wyznaczanych w poszczególnych umowach, rezultatów w postaci naprawionych palet. W ocenie Prezesa NFZ, był to zatem szereg powtarzalnych czynności, który doprowadził do osiągnięcia coraz większej (z dnia na dzień i z miesiąca na miesiąc) ilości naprawionych palet, który nie może być jednak kwalifikowany jako realizacja umowy o dzieło. W konsekwencji Prezes NFZ uznał, że były to umowy o świadczenie usług, do których znajdują zastosowanie przepisy o zleceniu w rozumieniu art. 750 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.; dalej zwanej "kc"). Prezes NFZ dodał, że wspomniane czynności Uczestnika były powtarzalne i nie miały cech szczególnych, związanych z osobistymi właściwościami wykonawcy, ani nie wymagały od wykonawcy posiadania specyficznych cech czy umiejętności, poza umiejętnościami wyuczonymi, a zatem praca ta może być zasadniczo wykonana przez każdą osobę, która nabędzie odpowiednie przygotowanie praktyczne i której zostaną wydane odpowiednie narzędzia czy materiały.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Prezesa NFZ. Zarzucił naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 69 i art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez błędne zastosowanie, w sytuacji gdy Uczestnik nie wykonywał pracy na rzecz Skarżącego na postawie żadnej z umów wymienionych w tym przepisie, a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przez zaniechanie wyczerpującego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności odnośnie do charakteru czynności wykonywanych przez Uczestnika na podstawie umów zawartych ze Skarżącym oraz rezultatu tych czynności.

WSA oddalił skargę.

Stwierdził w szczególności, że organy NFZ prawidłowo przyjęły, że umowę o dzieło (art. 627 kc) od umowy o świadczenie usług (art. 750 kc) odróżnia to, że umowa o świadczenie usług sprowadza się do wykonania faktycznej usługi, konkretnej czynności czy też zespołu czynności, które nie muszą jednak zmierzać do osiągnięcia rezultatu. Natomiast umowa o dzieło jest umową konkretnego rezultatu, a jej przedmiot może mieć charakter materialny lub niematerialny. WSA dodał, że w przypadku umowy o dzieło niezbędne jest, aby starania przyjmującego zamówienie doprowadziły w przyszłości do konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu - jako koniecznego do osiągnięcia. Chodzi zatem o wykonanie dzieła, które może polegać na stworzeniu dzieła lub jego przetworzeniu do takiej postaci, w jakiej poprzednio nie istniało.

Zdaniem WSA, nie można podzielić stanowiska Skarżącego, że opisane w badanych umowach czynności stanowią dzieło. Nie powstał bowiem rezultat (materialny bądź niematerialny), który mógłby zostać poddany sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych. WSA stwierdził też, że "badana umowa polegała nie na tworzeniu czegokolwiek lecz spalaniu złomu". Dodał również, że "przy tego rodzaju zakresie czynności jak zespołowe spalanie złomu trudno mówić, że polegały one na <> (...)".

W ocenie WSA, trudno uznać za umowę o dzieło umowę, której istota sprowadzała się do regularnej naprawy określonej ilości palet drewnianych. Takim czynnościom nie można bowiem przypisać powstania czegoś trwałego, dającego się wyodrębnić. W konsekwencji WSA podzielił stanowisko organów, że łącząca strony umowa jest w istocie umową o świadczenie usług w rozumieniu art. 750 kc. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, WSA przyjął, że umowy, których treścią są stosunkowo proste i powtarzalne czynności, nie są umowami o dzieło w rozumieniu art. 627 kc. Zdaniem WSA, organy prawidłowo uznały, że wykonywana przez Uczestnika praca sprowadzała się do cyklicznego wykonywania pewnych prac, których skutkiem było naprawianie z należytą starannością palet drewnianych, a czynności określone w umowie było w istocie realizowane w ramach umów starannego działania, mających charakter umowy o świadczenie usług, do których stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu.

W konsekwencji WSA nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) i art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.). Zdaniem WSA, normy te zostały prawidłowo zastosowane przez objęcie Uczestnika ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania czynności polegających na naprawianiu palet, będącej w rzeczywistości umową o świadczenie usług.

Za niezasadne WSA uznał też zarzuty naruszenia art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 i art. 170 § 1 i 3 kpa. Zdaniem WSA, Prezes NFZ podjął wystarczające czynności zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego, który znajduje się w aktach sprawy. Jak wskazał WSA, "rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało wydane na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem treści analizowanej umowy oraz wykonywanych przez R. W. obowiązków (...)".

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem WSA było dokonanie, w oparciu o akta sprawy, kontroli działania Prezesa NFZ pod względem zgodności z prawem, co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, czy ustalenia faktyczne w toku postępowania były prawidłowe, w szczególności przez nierozpoznanie zarzutów skargi w zakresie podnoszonych przez Skarżącego zarzutów i twierdzeń, w szczególności:

- zarzutu błędnych ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności przez błędne ustalenie, że zgromadzone dowody, w szczególności umowy zawarte pomiędzy Uczestnikiem a Skarżącym miały charakter umów o dzieło, nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę, pomimo że do wyjaśnienia pozostały okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia w postępowaniu;

- zarzutu naruszenia art. 78 § 1 kpa w zw. z art. 123 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu i nieprzeprowadzeniu wnioskowanych przez Skarżącego dowodów w toku postępowania kontrolnego, co skutkowało brakiem wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i uznaniem, że Uczestnik podlegać powinien obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, bowiem świadczył usługi w ramach umowy zlecenia;

2) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ppsa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wadliwych ustaleń faktycznych tj. przytoczenie ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ administracji publicznej, bez wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny oraz z pominięciem zgromadzonych w aktach dowodów, a ponadto odwołanie się w treści uzasadnienia - wywodzie prawnym WSA na stan faktyczny innej sprawy dotyczącej innej osoby, niebędącej stroną w sprawie, tj. R. W. i inny przedmiot umowy tj. spalanie złomu;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez wydanie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem oceny wszystkich dowodów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy i oparcie wnioskowania jedynie na dowodach wskazanych przez organ;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 69 ust. 1 oraz art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez błędne ich zastosowanie, w następstwie nieprawidłowego uznania, że umowa zawarta przez Skarżącego z Uczestnikiem rodzi skutek określony w dyspozycji tej normy, bowiem nosi ona cechy umowy zlecenia w konsekwencji nieprawidłowego ustalenia, że jest ona umową starannego działania, a Uczestnik spełnia przesłanki wskazane w przedmiotowych normach.

W uzasadnieniu Skarżący przedstawił argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W dopowiedzi na skargę kasacyjną Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Skarżącego (adwokat) podtrzymał stanowisko i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W skardze kasacyjnej złożonej w tej sprawie Skarżący zarzucił m.in. naruszenie art. 141 § 4 ppsa. Zdaniem Skarżącego, WSA przedstawiając wywód prawny odwołał się do stanu faktycznego innej sprawy, dotyczącej osoby niebędącej stroną w tej sprawie (tj. R. W.) i innego przedmiotu umowy (tj. spalania złomu), a także powołał się na orzeczenie Sądu Najwyższego, które mogłoby być trafne odnośnie do "zespołowego spalania złomu", a nie w okolicznościach niniejszej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest zasadny.

Przepis art. 141 § 4 ppsa stanowi: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Ponadto przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 ppsa może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną lub gdy motywy zaskarżanego wyroku nie pozwalają stronie na skuteczne wdanie się w spór.

Taki przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie.

Kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie została poddana decyzja w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego przez Uczestnika z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów cywilnoprawnych na rzecz Skarżącego w okresie od 1 czerwca 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. Istota sporu sprowadzała się do oceny, czy umowy łączące Uczestnika ze Skarżącym, których przedmiotem było naprawienie określonej ilości palet drewnianych, były umowami o dzieło (jak twierdzi Skarżący), czy umowami o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy kc o zleceniu (jak twierdzi Prezes NFZ). Nie ulega wątpliwości, że dokonanie tej oceny wymagało odniesienia przedmiotu wspomnianych umów do treści art. 627 i art. 750 kc, a następnie kontroli czy organy administracji zgodnie z prawem przyjęły, że Uczestnik podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

W części uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawierającej ocenę prawną WSA stwierdził m.in.:

- na str. 10 - "(...) nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej, że opisane w badanej umowie czynności stanowią dzieło. W rozpatrywanym przypadku nie powstał bowiem rezultat (materialny bądź niematerialny, który mógłby zostać poddany sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych. Badana umowa polegała nie na tworzeniu czegokolwiek lecz spalaniu złomu. Przyjmując tok rozumowania skarżącej za wykonywanie działa należałoby także uznać spalanie węgla przez palacza w kotłowni.";

- na str. 11 - "(...) trudno jest uznać za umowę o dzieło umowę, której istota sprowadzała się regularnej, naprawy (określonej ilości) palet drewnianych.";

- na str. 12 - "Słusznie uznały organy NFZ, że wykonywana przez M. Ś. praca sprowadzała się do cyklicznego wykonywania pewnych prac, których skutkiem było naprawianie z należytą starannością palet drewnianych (...)";

- na str. 12 - "Utrwalone stanowisko orzecznictwa wyklucza jednoznacznie, aby czynności takie jak spalanie złomu, a w zasadzie efekt końcowy, w postaci spalonego złomu były dziełem. W konsekwencji, organ prawidłowo ocenił, nie negując zgodnego zamiaru stron podpisania umowy o dzieło, że rzeczywistą wolą stron umawiających się na wykonanie określonych czynności było zawarcie umowy o świadczenie usług.";

- na str. 13 - "Rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało wydane na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ze szczególnym uwzględnieniem treści analizowanej umowy oraz wykonywanych przez R. W. obowiązków, w oparciu o mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przywołane orzecznictwo, w szczególności sądów powszechnych.".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku poddają w wątpliwość rzetelność kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej przez WSA. Nie jest bowiem możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy WSA materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji odniósł do stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji w tej sprawie. WSA raz bowiem prowadzi rozważania odnośnie do Uczestnika (czyli M. Ś.) i wykonywanej przez niego umowy polegającej na naprawie palet drewnianych, a raz do R. W. (który nie był stroną, uczestnikiem postępowania, ani świadkiem w tej sprawie) i umowy mającej polegać na spalaniu złomu. Do obu tych kwestii WSA odnosi się kilkukrotnie w różnych fragmentach uzasadnienia wyroku, a zatem nie ma podstaw do przyjęcia, że doszło wyłącznie do oczywistej omyłki w toku sporządzania uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Skarżący trafnie zarzucił w skardze kasacyjnej, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, a zatem narusza art. 141 § 4 ppsa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można bowiem jednoznacznie ustalić, jakie jest stanowisko WSA w kluczowej dla rozstrzygnięcia tej sprawy kwestii, czyli kwalifikacji umów zawartych przez Uczestnika (a nie inną osobę) ze Skarżącym, polegających na naprawie palet drewnianych (a nie na spalaniu złomu).

W ponownie prowadzonym postępowaniu WSA dokona kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, odnosząc się przy tym do stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez organy administracji i znajdującego odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Z uwagi na brak stanowiska WSA we wskazanym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedwczesne byłoby odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

PG