Wyrok NSA, sygn. akt I SA 486/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1996-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 610  Sprawy komunalizacji mienia
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Teza: 1. Przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ daje podstawę do ustanowienia w drodze decyzji użytkowania wieczystego gruntu, nie daje natomiast podstawy do przeniesienia własności budynków.

2. Przyjęcie przez organ wadliwej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie nadzoru, ani nawet jej uchylenia, skoro organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji, powodując usunięcie jej z obrotu prawnego.

TEZY

1. Przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ daje podstawę do ustanowienia w drodze decyzji użytkowania wieczystego gruntu, nie daje natomiast podstawy do przeniesienia własności budynków.

2. Przyjęcie przez organ wadliwej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie nadzoru, ani nawet jej uchylenia, skoro organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji, powodując usunięcie jej z obrotu prawnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oddalił skargę Spółdzielni "H.B." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W.-O. o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu i przeniesieniu własności obiektów budowlanych.


UZASADNIENIE

Zarząd Gminy W.-O. decyzją nr BGG-7224/UW/28/94 z dnia 15 czerwca 1994 r., wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 i 3 w związku z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, oddał w użytkowanie wieczyste na lat 40 na rzecz (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "R." grunt zabudowany, położony w W. przy ul. G. nr 95 i 95a, stanowiący działkę ewidencyjną nr 7 z obrębu 2-03-09, wchodzący w skład nieruchomości opisanej w księdze wieczystej nr 2048, o powierzchni 8 994 m2. W decyzji tej organ orzekł także o nieodpłatnym przeniesieniu na rzecz Spółdzielni własności obiektów budowlanych i innych urządzeń trwale z gruntem związanych, ustalił cenę gruntu i wysokość opłat.

Równocześnie decyzjami z tej samej daty nr BGG-7224/UW/31/94, BGG-7224/UW-32/94 i BGG-7224/UW-33/94 Zarząd Gminy W.-O. odmówił ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz (...) Spółdzielni Spożywców "S.", a umorzył postępowanie w sprawie przyznania tego prawa (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "O." oraz na rzecz Spółdzielni "H.B." w W.

Odwołanie od decyzji wniósł syndyk masy upadłości (...) Spółdzielni Spożywców "S.", (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." /która następnie w dniu 6 września 1994 r. odwołanie to wycofała/ oraz Spółdzielnia "H.B.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w dniu 2 marca 1995 r. wydało postanowienie o połączeniu wszystkich spraw i ponownie doręczyło stronom postępowania wszystkie wymienione wyżej decyzje.

Od decyzji tych odwołanie wniosła Spółdzielnia "H.B.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 maja 1995 r. nr KOC/383/G/95 uchyliło zaskarżone decyzje w całości i orzekło na podstawie art. 80 ust. 2 wyżej podanej ustawy o oddaniu na rzecz (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w użytkowanie wieczyste gruntu i przeniesieniu własności budynków, w stosunku do pozostałych spółdzielni zaś odmówiło przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Wskutek skargi Spółdzielni "H.B." i syndyka masy upadłości Spółdzielni "S." w W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 1995 r. (...) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W dniu 12 stycznia 1996 r. Spółdzielnia "H.B.", działająca za pośrednictwem swych pełnomocników, złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr BGG-7224/UW/28/94 z dnia 15 czerwca 1994 r., ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków na rzecz (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "R.", gdyż decyzja ta została skierowana w próżnię prawną, jako że Spółdzielnia "R.", nie mając w dniu wydania decyzji osobowości prawnej, nie była jakąkolwiek osobą. Decyzja ta więc jest wadliwa, a organ orzekający ma obowiązek wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Ponadto decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, gdyż Spółdzielnia nigdy nie była posiadaczem. W toku postępowania nie udowodniła, że włada nieruchomością jako posiadacz zależny, ani też nie wykazała, że jest posiadaczem samoistnym.

Kolegium Odwoławcze w dniu 19 stycznia 1996 r. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 czerwca 1994 r., a (...) w dniu 23 lutego 1996 r. decyzją nr KOC/45/GO/96 na podstawie art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa w związku z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy W.-O. z dnia 15 czerwca 1994 r. o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu i przeniesieniu własności budynków na rzecz (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "R.". Kolegium uznało za zasadny zarzut skierowania decyzji do podmiotu nie mającego w dniu jej wydania osobowości prawnej, co oznacza, iż prawnie podmiotu tego nie było. (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." dopiero w dniu 28 czerwca 1994 r. została wpisana do rejestru osób prawnych. Wpis do rejestru ma w tym wypadku charakter konstytutywny. Sprawia to, że została wypełniona przesłanka określona w art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa. Skład orzekający natomiast nie uznał, że zachodził w tym wypadku brak podstawy prawnej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia "H.B.", domagając się jej uchylenia, gdyż Kolegium, uznając za zasadny pierwszy z zarzutów zawartych we wniosku, stwierdziło nieważność decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa, który nie ma w tej sprawie zastosowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Zdaniem organu, gdy adresatem decyzji stał się podmiot, którego w świetle prawa jeszcze nie było, to taka decyzja została skierowana do jednostki nic będącej stroną w sprawie. Zgodnie z art. 29 Kpa stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie mające osobowości prawnej. Spółdzielnia "R." prawa strony mogła uzyskać dopiero z momentem uzyskania osobowości prawnej. Stanowi to przesłankę przewidzianą w art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa, co czyni zbędnymi rozważania, czy w sprawie zachodzą inne jeszcze przesłanki stwierdzenia nieważności.

W dniu 8 października 1996 r. skarżący zmienili żądanie skargi i domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, przy czym podniesione uprzednio wady decyzji określili jako rażące naruszenie prawa, jakim było skierowanie decyzji do podmiotu, którego nie było, który nie brał udziału w postępowaniu, a tym bardziej nie mógł być podmiotem praw wynikających z faktu posiadania. Ponadto skarżący zarzucił nierozpatrzenie drugiego z zarzutów, co naruszało art. 11 i 77 oraz 107 par. 3 Kpa Kolegium uchyliło się od zajęcia stanowiska w kwestii posiadania nieruchomości, a wymagał tego przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., stanowiący podstawę decyzji przy uwłaszczeniu z tytułu posiadania. Tak więc faktyczne uzasadnienie decyzji nie odpowiada podstawie prawnej powołanej w osnowie. Kwestią stosowania przepisu art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Kolegium w ogóle się nie zajmowało, jak również nie ustalało przesłanki posiadania nieruchomości. Odnosi się to także do organu I instancji, który w podstawie powołał przepisy art. 80 ust. 1 i 3 tej ustawy, nieadekwatne do treści wydanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Spółdzielni "H.B." nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), wydana na wniosek Spółdzielni "H.B.", stwierdzała nieważność decyzji Zarządu Gminy W.-O. z dnia 15 czerwca 1994 r., czego domagała się skarżąca. Żądanie natomiast stwierdzenia nieważności decyzji nr KOC/45/GO/96 z dnia 23 lutego 1996 r. nie znajduje uzasadnienia w treści art. 156 par. 1 Kpa, gdyż nie zachodzi żadna z wymienionych tam przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodzić się należy z twierdzeniem skarżącej, iż organ wadliwie określił przesłankę stwierdzenia nieważności, którą stanowiło rażące naruszenie prawa przewidziane w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ daje posiadaczom gruntów, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie mogli wylegitymować się dokumentem o przekazaniu im gruntu w formie prawem przewidzianej, możliwość uzyskania w tym przedmiocie decyzji. Z akt wynika, iż wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." złożyła w dniu 21 grudnia 1988 r. Z podziału tej Spółdzielni, dokonanego na podstawie wyroku Sądu Wojewódzkiego w (...) z dnia 31 marca 1994 r. (...), powstała (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa "R.", zarejestrowana dnia 28 czerwca 1994 r. Zgodnie z art. 11 par. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze /Dz.U. nr 30 poz. 210 ze zm./ dopiero z chwilą wpisu do rejestru nabyła ona osobowość prawną, a więc zdolność posiadania praw i obowiązków. Skoro w myśl art. 80 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. prawo użytkowania wieczystego może uzyskać tylko posiadacz gruntu państwowego, to w dniu wydania decyzji przez organ I instancji Spółdzielnia "R.", nie będąc jeszcze osobą prawną, nie mogła uzyskać tego prawa, gdyż jak słusznie twierdzi skarżący w znaczeniu prawnym nie było jej. Dodać należy, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż uprawnienia określone w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie przechodzą na następców prawnych /wyrok I SA 1984/92 z dnia 27 września 1993 r. ONSA 1994 Nr 4 poz. 142/, tym bardziej więc cesja nie jest możliwa, gdy podmiot, któremu przyznano prawo, nie istniał. Decyzja taka w sposób rażący narusza prawo.

Stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy z dnia 15 czerwca 1994 r. było uzasadnione także tym, że w pkt 2 przenosiła ona nieodpłatnie własność budynków i innych urządzeń mimo braku podstawy prawnej do takiego rozstrzygnięcia. Przepis art. 80 ust. 2 omawianej ustawy bowiem daje podstawę do ustanowienia w drodze decyzji użytkowania wieczystego gruntu, nie daje natomiast podstawy do przeniesienia własności budynków. Powyższe mankamenty decyzji umknęły uwadze organu nadzoru, w następstwie czego Kolegium wadliwie przyjęło występowanie przesłanki określonej w art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa i tak skonstruowało uzasadnienie decyzji, zamiast przesłanki określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, co wymagało także odpowiedniego uzasadnienia. Przyjęcie jednak przez organ wadliwej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 23 lutego 1996 r., wydanej w trybie nadzoru, ani nawet jej uchylenia, skoro organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji, powodując usunięcie jej z obrotu prawnego.

W tej sytuacji skarga Spółdzielni "H.B." w W., domagającej się stwierdzenia nieważności decyzji z powodu przyjęcia wadliwej podstawy orzekania o nieważności, podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.