Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1016/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134 oraz art. 10 ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20 pkt 12 i 14, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 3 par 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Hanna Knysiak-Sudyka, Sędziowie WSA Bożenna Blitek, WSA Renata Czeluśniak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu zezwoleniem z dnia 28 marca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 928 z późn. zm.) oraz art. 20 pkt 12 i 14, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), w odpowiedzi na wniosek złożony przez P. K. A ( dalej – skarżącego) o wydanie identyfikatorów na pojazdy wolnobieżne, udzielił zezwolenia na wjazd, postój i poruszanie się po drogach publicznych objętych Strefą Ograniczonego Ruchu oraz Strefą Ruchu Pieszego pojazdowi wolnobieżnemu z napędem elektrycznym wykorzystywanym dla prowadzenia działalności gospodarczej na potrzeby obsługi ruchu turystycznego zgodnie z poniższymi warunkami: pojazd musi posiadać numer identyfikacyjny przekazany przez ZIKiT, naklejony od wewnętrznej strony przedniej szyby w jej prawym dolnym rogu w sposób umożliwiający jego odczyt od zewnętrznej strony szyby; zabrania się zasłaniania naklejonego numeru identyfikacyjnego lub innego ograniczenia jego widoczności w całości lub tylko częściowo; kierujący pojazdem oznakowanym numerem identyfikacyjnym musi posiadać przy sobie oryginał zezwolenia; zabrania się poruszania ww. pojazdu z doczepioną przyczepą lub przyczepami; kierujący zobowiązany jest poruszać się oraz parkować ww. pojazd zgodnie z obowiązującą organizacją ruchu, wnioskodawca każdorazowo na wezwanie służb kontrolujących ma obowiązek podać nazwisko kierującego pojazdem w danym dniu oraz umożliwić kontrolę posiadanego zezwolenia służbom do tego uprawnionym (m.in. Straży Miejskiej, Policji, ZIKiT), data podana na naklejce określa rok wydania zezwolenia. W treści zezwolenia wskazano, że po zakończeniu okresu ważności zezwolenia nie będzie możliwości ubiegania się o jego przedłużenie lub wydania nowego na okres po 1 listopada 2017 r.

W dniu 18 kwietnia 2017 r. do ZIKiT wpłynęło skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo zatytułowane "odwołanie". Skarżący wskazał w nim, iż składa odwołanie od decyzji administracyjnej Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia [...] 2017 r. (zezwolenie nr [...] dla A). W piśmie tym zawarł wniosek o uchylenie ww. decyzji i wydanie prawidłowej bez niezgodnego z prawem zastrzeżenia, iż po zakończeniu okresu obowiązywania tych decyzji nie będzie się można ubiegać o nowe.

Pismem z dnia 11 maja 2017 r. skierowanym do SKO ZIKiT przesłał powyższe odwołanie celem nadania mu biegu wyjaśniając, że zezwolenia nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano, że pismo ma charakter informacyjny. ZIKiT wyjaśnił, że podstawą limitacji dostępu do dróg publicznych pozostaje obowiązujące oznakowanie usytuowane na podstawie zatwierdzonej organizacji ruchu. Wyjaśniono też, że zapis o braku możliwości ubiegania się o kolejne zezwolenie po dacie 1 listopada 2017 r. należy rozumieć jako informację dotyczącą planowanych zmian w treści uchwały [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30 czerwca 2017 r. znak: [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257) – dalej k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Kolegium w uzasadnieniu podkreśliło, że w niniejszej sprawie niewątpliwie zachodzi niedopuszczalność odwołania o charakterze przedmiotowym, wynikająca z faktu, iż w obrocie prawnym nie ma przedmiotu zaskarżenia, czyli decyzji administracyjnej, która byłaby zaskarżalna do samorządowego kolegium odwoławczego. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem pismo zatytułowane zezwolenie nr [...] dla A, wydane w odpowiedzi na wniosek o wydanie zezwolenia na wjazd dla pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym wykorzystywanych dla prowadzenia działalności gospodarczej na potrzeby obsługi ruchu turystycznego w K w strefach ruchu.

W opinii organu, pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera ono wszystkich konstytutywnych elementów, od których zależy uznanie danego aktu za decyzję administracyjną, w szczególności brak jest obiektywnej podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Jak podkreślił organ, brak jest uregulowania w ustawie, a także w aktach prawnych niższego rzędu kwestii wydawania przedmiotowych zezwoleń w formie decyzji administracyjnej.

Końcowo Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji, a o tym czy dana sprawa podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji administracyjnej decydują przepisy powszechnie obowiązującego prawa materialnego.

W skardze do WSA w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie art. 107 k.p.a., poprzez niewłaściwe przyjęcie, że zezwolenie nr [...] nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu ww. przepisu. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe w stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 z 30 sierpnia 2002br. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) dalej - p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle treści wskazanego przepisu oraz przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 3 p.p.s.a. mógł z urzędu rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Ukształtowane na tle art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – podmiotowe i przedmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 29 k.p.a.

Domniemanie formy decyzji można zastosować tylko wówczas, gdy określony akt nie spełnia wszystkich warunków formalnych decyzji administracyjnej, jednakże rozstrzyga sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 1982 r., SA/Wr 363/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 82, w którym przyjęto, że "organy administracji (...) załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ale tylko "w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych" (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.), co znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego w sposób niepozostawiający wątpliwości, że rozstrzygnięcie ma charakter decyzji, to jest jednostronnego ustalenia praw lub obowiązków skonkretyzowanego podmiotu w indywidualnej sprawie".

Między pojęciem decyzji, a pojęciem sprawy administracyjnej istnieje bowiem nierozerwalny związek, gdyż to właśnie decyzja ma sprawę rozstrzygać, co do istoty. Terminy "pozwolenie", "zgoda" "zakaz" itp. nie są synonimami decyzji, lecz sygnalizują treść względnie sposób rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego punkt ciężkości musi spoczywać na ustaleniu, czy zasygnalizowana w ten sposób sprawa odpowiada pojęciu sprawy administracyjnej czy też nie.

Prezydent Miasta, zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest organem zarządzającym ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem uprawniony jest w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 1777 poz. 1729) m. in. do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzania organizacji ruchu oraz przekazywania zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji. Jako organ zarządzający ruchem ma więc kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu na terenie m. K. Zarządzenia Prezydenta m. K w zakresie organizacji ruchu są aktami organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej (zob. Jan P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. - Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, W-wa 2006, str. 33).

W ocenie Sądu wydanie (odmowa wydania) zezwolenia przez organ jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., który może być poddany kontroli sądu administracyjnego. W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. I OPS 14/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5 i 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie uszczegółowienia warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało kwalifikacji prawnej udzielonego skarżącemu zezwolenia, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż nie jest ono udzielone w formie decyzji. Prawidłowa natomiast kwalifikacja winna skutkować przekazaniem pisma skarżącego zatytułowanego odwołaniem do odpowiedniego organu zgodnie z art. 65 i 63 k.p.a.

W ocenie Sądu, nie powinno budzić wątpliwości, że zezwolenie (odmowa zezwolenia) na wjazd, postój i poruszanie się po drogach publicznych objętych specjalnymi strefami pojazdowi wolnobieżnemu z napędem elektrycznym wykorzystywanym dla prowadzenia działalności gospodarczej na potrzeby obsługi ruchu turystycznego, ustala prawa i obowiązki skarżącego, dlatego pomimo braku pouczenia skarżącego o trybie zaskarżenia udzielonego zezwolenia przysługuje mu takie prawo. W ocenie Sądu okoliczność braku pouczenia nie powinna wywierać dla skarżącego negatywnych skutków procesowych. Pozostawienie takiej sprawy "constans" pozbawiałoby stronę skarżącą możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy.

Wyjaśnić również należy, że ograniczenie rozważań Kolegium, iż zezwolenie nie ma formy decyzji, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie nie jest wystarczające. Organ odwoławczy winien przede wszystkim wyjaśnić charakter udzielonego zezwolenia oraz jego podstawy prawnej i w zależności od ustaleń przekazać rozpoznanie pisma nazwanego odwołaniem do organu właściwego. Z pisma tego wynika bowiem, że zamiarem skarżącego było ponownie rozpoznanie sprawy w kwestionowanym zakresie. W sytuacji wątpliwości należało zwrócić się do skarżącego celem ustalenia rzeczywistej jego woli i wezwać go w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do jednoznacznego sprecyzowania, co jest intencją jego wniosku (czego konkretnie żąda od organu), zakreślając stosowny termin i pouczając o ewentualnych skutkach uchylenia się od wykonania wezwania.

Po ewentualnym wyjaśnieniu sprawy i zajęciu stanowiska przez skarżącego, Kolegium zobowiązane będzie do przekazania odwołania/wezwania do usunięcia naruszenia prawa wraz z zajętym stanowiskiem co do intencji złożonego pisma do organu I instancji - Prezydenta Miasta.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.