Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 724/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 3, art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 2 lutego 2022 r. inwestora [...] Spółki z o.o. w W., zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] w skład której wchodzą: wieża stalowa o wysokości całkowitej 49,95 m n.p.t. z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi i zasilającymi oraz wewnętrzna linia zasilania energetycznego, w m. N. gm. R., na działce o nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w projekcie budowlanym zamieszczono analizę występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448). W analizie przedstawiono maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych oraz sumaryczne moce EIRP promieniowane izotropowo dla każdej z anten. Podano też minimalne i maksymalne wartości pochylenia wiązek oraz wyliczenia przedziału odległości w osi głównej wiązki dla każdej z anten. Na rzutach poziomych i pionowych przedstawiono rozkład gęstości wypromieniowywanego pola elektromagnetycznego osobno dla każdej z anten. Na rysunkach oznaczono też najmniejsze odległości pomiędzy granicą występowania obszarów o gęstości mocy równej wartościom określonym w ww. rozporządzeniu, a poziomem terenu. Z analizy wynika, że maksymalny zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych poziomach gęstości mocy wynosi 3,9 m i nie wykracza poza działkę, na której zlokalizowano inwestycję.

W kwalifikacji przedsięwzięcia wykazano, że dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (vide: § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d ww. rozporządzenia).

Starosta podkreślił, że inwestycja nie ograniczy użytkowania działek sąsiednich. Minimalna odległość osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych od poziomu terenu dla inwestycji wynosi 38,7 m n.p.t., natomiast minimalna wysokość ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji wynosi 46,9 m n.p.t. Nadto, jak wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. części miejscowości N. - strona północna, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] września 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] - dalej określany jako "plan" ), dla jednostek urbanistycznych 4MN,Utp i 1U, które obowiązują na działkach o numerach geodezyjnych 5 i 6, maksymalną wysokość zabudowy ustalono na trzy kondygnacje. Zgodnie z § 4 pkt 5 lit. c planu, dla projektowanej zabudowy trzykondygnacyjnej ustala się maksymalną wysokość zabudowy równą 13 m. Maksymalna dopuszczalna wysokość budynków na terenach 4MN, Utp i 1U jest więc mniejsza niż minimalna odległość osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych od poziomu terenu i minimalna wysokość ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji.

Organ I instancji stwierdził, że projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z zapisami planu.

Od decyzji odwołanie wniosła B. K., reprezentowana przez pełnomocnika, w którym zarzuciła organowi I instancji, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W jej opinii organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, ponadto uniemożliwił pełnomocnikowi możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, oraz błędnie dostarczył decyzję, bezpośrednio do strony.

Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że zamiarem inwestora jest budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej - wieży typu BOT E3/48 o wysokości całkowitej 49,95 m n.p.t. posadowionej na kołowej płycie fundamentowej. Na wieży zamontowane zostaną 3 anteny sektorowe na wysokości 47,3 m n.p.t. (po jednej na każdym z azymutów: 70°, 160°, 250°) oraz 2 anteny radiolinii na wysokości 45,0 m n.p.t. Poziom zawieszenia, azymuty, a także równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) dla każdej z anten sektorowych inwestor określił w projekcie zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanym oraz w opracowaniach (Projekt zagospodarowania terenu, Analiza środowiskowa ).

Przedmiotowa nieruchomość objęta jest ustaleniami planu i znajduje się na obszarze opisanym symbolem 1U przeznaczonym pod usługi (w tym usługi komunalne i administracji). Przeznaczenie terenu na cele usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jaka jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie narusza ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie organ II instancji podał, że inwestor do projektu dołączył kwalifikację przedsięwzięcia, sporządzoną w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć" oraz analizę występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie pól elektromagnetycznych".

Zgodnie z analizą, dla anten sektorowych montowanych na azymutach 70°, 160°, 250° w odległości 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania nie występują miejsca dostępne dla ludności. Biorąc pod uwagę zapisy planu, w szczególności dotyczące dopuszczalnej wysokości zabudowy, przebieg głównych wiązek promieniowania, nie ogranicza potencjalnej zabudowy działek nr [...], [...] oraz nr [...], gdyż znajduję się na wysokości od 46,9 m do 47,7 m n.p.t.

Organ odwoławczy podkreślił, że analiza wykazała, że maksymalny sumaryczny zasięg występowania pól elektromagnetycznych określony dla maksymalnych wielkości z jakimi stacja może pracować wynosi 3,9 m na każdym z azymutów - 70°, 160°, 250° i występuje wyłącznie na działce inwestycji nr [...].

W ocenie organu II instancji, powyższe ustalenia potwierdzają, że prognozowany obszar pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż dopuszczalna znajduje się znacznie powyżej miejsc dostępnych dla ludności, zdefiniowanych w art. 124 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Oznacza to, że projektowaną stacja bazowa nie ograniczy w żaden sposób możliwości korzystania i użytkowania pozostających w obszarze jej oddziaływania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Projektowana stacja bazowa nie będzie uciążliwa dla środowiska i nie będzie również negatywnie wpływać na zdrowie ludzi.

Następnie organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania odwoławczego rozporządzenie z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko uległo zmianie wraz z wejściem w życie w dniu 4 czerwca 2022 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1071). Dotychczas obowiązujące przepisy § 2 ust. 7 oraz § 3 ust. 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć z dniem 4 czerwca 2022 r. zostały uchylone w całości. Tym samym, wolą ustawodawcy inwestycje polegające na montażu urządzeń radiokomunikacji, radionawigacji i radiolokacji, w tym stacje bazowe telefonii komórkowej, nie stanowią przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. W związku z powyższym odstępuje się również od zobowiązywania inwestora do sporządzenia kwalifikacji przedsięwzięcia. Jednocześnie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma obowiązku dokonania oceny przebiegu głównych wiązek promieniowania projektowanych anten sektorowych przez miejsca dostępne dla ludności.

W świetle powyższego, zdaniem organu II instancji, brak jest podstaw prawnych do uznania stacji bazowej projektowanej za przedsięwzięcie mogące oddziaływać na środowisko i wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.).

Organ II instancji wskazał dalej, że w analizie środowiskowej, potwierdzono, że obszary pól elektromagnetycznych o poziomach ponadnormatywnych będą występowały wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności. Oznacza to, że pola elektromagnetyczne przekraczające dopuszczalne normy będą znajdować się w przestrzeni ponad poziomem terenu na wysokości nie mniejszej niż 47,3 m nad poziomem terenu i w maksymalnej odległości 3,9 m od projektowanej stacji. W związku z powyższym przebywanie we wskazanej odległości od stacji na poziomie terenu oraz w przestrzeni do wysokości 47,3 m ponad tym terenem jest bezpieczne dla zdrowia.

Organ II instancji powołał się na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i wskazał, że z brzemienia ww. przepisu jednoznacznie wynika, że stroną postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę jest inwestor i właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Ustalenie kręgu stron postępowania, poza inwestorem, wymaga zatem prawidłowego określenia obszaru oddziaływania. Stosownie do definicji legalnej, zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obszar oddziaływania stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu należy dokonać oceny funkcji, formy, konstrukcji i inne cechy charakterystyczne obiektu, czy sposób zagospodarowania terenu wokół obiektu, w stosunku do nakazów i zakazów zawartych w przepisach prawa.

Z uwagi na powyższe, według organu II instancji, ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych, w tym budowę obiektów budowlanych, z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy, przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych.

Zdaniem organu, wraz z wejściem w życie w dniu 4 czerwca 2022 r. rozporządzenia z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zmianie uległ również sposób oceny obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a tym samym określania stron postępowania dla planowanego zamierzenia budowlanego. Mając na uwadze fakt, że obszary pól elektromagnetycznych o poziomach ponadnormatywnych będą występowały wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności i wyłącznie w obszarze działki inwestycyjnej, stwierdzenia wymaga, że krąg stron postępowania uległ zmianie, a tym samym odwołująca utraciła przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.

Organ wyjaśnił również, że inwestor, po zrealizowaniu inwestycji, jest zobowiązany do potwierdzenia wyników analiz przeprowadzonych na etapie projektowania i tym samym sprawdzenia dotrzymania standardów jakości środowiska w otoczeniu urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, poprzez wykonanie rzeczywistych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Dopiero, gdy pomiary potwierdzą, że obowiązujące normy nie są przekroczone stacja bazowa będzie mogła być użytkowana, zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska

W świetle dokonanych ustaleń, w ocenie organu odwoławczego, odwołanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w postępowaniu.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Szczecinie wniosła B. K., w której zarzuciła zaskarżonej decyzji zarzucam rażące naruszenie prawa:

- art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że nie jest stroną tego postępowania, a co skutkowało uznaniem, że odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była stroną,

- art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z pozbawieniem jej prawa do wykonywania uprawnień właścicielskich, spowodowanych zgodą na usytuowanie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce sąsiedzkiej.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w tej sprawie dla tej samej stacji bazowej GRF0801N już toczyło się postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. W Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie zapadł wyrok z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 7/21. Wyrok ten wskazywał na niezbędność uzyskania operatu szacunkowego.

Zdaniem skarżącej decyzje organów obu instancji powinny zostać unieważnione, z uwagi na:

- celowe pozbawienie pełnomocnika, mnie jako strony, prawa do złożenia wyjaśnień przed wydaniem decyzji pozwolenia na budowę,

- w ramach postępowania odwoławczego uznanie jej jako "nie stronę", pomimo, że maszt będzie stał 4 metry od granicy z jej nieruchomością i będzie miał wysokość 50 metrów,

- nie rozpatrzenie wniosku o wyłączenie Starosty [...],

- zignorowanie całkowite faktu, że posiada działkę, która jest przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę usługową i pensjonatową, a budowa stacji bazowej telefonii komórkowej 4 metry od granicy, czyni niemożliwą do zabudowy na cel wskazany w planie.

Według skarżącej, ustawa z roku 2010 o wspieraniu inwestycji w zakresie łączności nie wyłączyła, jak chciałby Starosta i Wojewoda jej uprawnień tylko dlatego, że "proteza prawna" - czyli ta ustawa z 2010 r. pozwalała za zabudowę takimi stacjami także tereny, które miały uchwalony miejscowy plan zagospodarowania prawnego, bez samej zmiany zapisów planu, z jednoczesnym udawaniem, że taki przypadek nie pozwala inwestorowi i gminie na wypłatę odszkodowań lub orzeczenia przymusy wykupu działki, która drogą decyzji organu administracji budowlanej ma zmienione całkowicie realne możliwości zabudowy. Proste wyjście nakazywałoby zobowiązanie inwestora do wypłaty odszkodowania lub wykup tej nieruchomości, gdyż realnie nie da się ekonomicznie zrealizować pensjonatu pod samą 50 metrową stacją bazową 8 metrów dalej i twierdzić, że stacja taka nie ma wpływu ani na wartość, ani też na możliwości zabudowy. W tym miejscu skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczących roszczeń odszkodowawczych z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko przedstawione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów ze skargi, powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podkreślił, że art. 36 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio w przypadku roszczeń wynikających z uchwalenia miejscowego planu. Nadto, że organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do oceny treści uchwalonego miejscowego planu, a jedynie ocenia zgodność zamierzenia budowlanego z ustaleniami planu.

W piśmie z dnia [...] października 2022 r. uczestnik postępowania Spółka z o. o. [...] wniosła o oddalenie skargi. Strona podkreśliła w piśmie, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w całości w obszarze działki nr [...] obr. N. , w związku z tym organ II instancji słusznie odmówił skarżącej przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody, którym to rozstrzygnięciem organ umorzył postępowanie odwoławcze, zainicjowane wniesieniem przez skarżącą odwołania od decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] w skład której wchodzą: wieża stalowa o wysokości całkowitej 49,95 m n.p.t. z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi i zasilającymi oraz wewnętrzna linia zasilania energetycznego, w m. N. gm. R., na działce nr [...].

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż Wojewoda stwierdził, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie planowanej inwestycji, a zatem nie posiada prawa do wniesienia odwołania.

W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie obejmuje oceny zgodności z prawem decyzji Starosty [...], ani też kwestii materialnoprawnych związanych z przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym wydano tę decyzję. Sąd może jedynie skoncentrować się na zbadaniu, czy istniały prawnie uzasadnione przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostawały zatem kwestie merytoryczne dotyczące poprawności zatwierdzenia, przez organ I instancji, projektu architektoniczno budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce o nr [...]., zaś istota tej sprawy sprowadza się do kontroli prawidłowości odmowy przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu w powyższym przedmiocie.

Należy podkreślić, że obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania ciąży również na organie II instancji nawet w sytuacji gdy organ I instancji przyznał danemu podmiotowi status strony, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy miał ustawowy obowiązek zweryfikować, czy podmiot wnoszący odwołanie jest do tego uprawniony. W sytuacji zaś ustalenia braku legitymacji do bycia strona postępowania po stronie podmiotu wnoszącego odwołanie organ odwoławczy zobligowany jest postępowanie zainicjowane tym odwołaniem umorzyć.

Dokonując kontroli przedmiotowej decyzji w powyżej wskazanym zakresie, Sąd uznał, że organ odwoławczy stwierdzając brak legitymacji skarżącej do bycia stroną postępowania oraz rozważając w tym zakresie jej interes prawny, właściwie rozpoznał badaną kwestię w jej całokształcie i dokonał wyczerpującej oceny, w konsekwencji, wbrew zarzutom skargi nie naruszył przepisów art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Słusznie organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2

ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Celem tej regulacji było więc przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje więc wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego.

Do przepisów odrębnych w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą m.in. rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r., poz. 1839), zwanego jak wyżej "rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć" oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), zwanego jak wyżej "rozporządzeniem w sprawie pól elektromagnetycznych".

W tym miejscu należy podkreślić, że z zasady praworządności (legalizmu), określonej w art. 6 k.p.a., wywodzi się obowiązek organów administracji działania na podstawie przepisów prawa i stosowania przez organ przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji, przy czym odstępstwa od tej reguły mogą zostać wprowadzone przepisami przejściowymi (por. wyrok NSA z 16.05.2007 r., I OSK 1080/06, LEX nr 342503).

Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie organ II instancji prawidłowo uwzględnił zmianę stanu prawnego, która nastąpiła na skutek nowelizacji przepisów dotyczących katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jakie określono w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć z 2019 r., która dokonana została rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071 - dalej "rozporządzenie zmieniające"). W wyniku nowelizacji z dniem wejścia przepisów nowelizacyjnych w życie, czyli z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylono zapisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 r., dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Tym samym ww. inwestycje, do których należą stacje bazowe telefonii komórkowych, wyłączone zostały z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego, do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Powyższy przepis przejściowy stanowi o tym, że w tej sprawie, skoro postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie zostało zakończone, do ustalonego stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy, wydając decyzję w dniu [...] czerwca 2022 r., musiał zastosować przepisy w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w nowym brzmieniu, nadanym temu rozporządzeniu z dniem 4 czerwca 2022 r.

W ocenie Sądu, jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, nowy stan prawny przekłada się sposób ustalenia kręgu stron postępowania, ponieważ nie ma aktualnie potrzeby badania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny od środka elektrycznego. Inaczej mówiąc, z uwagi na uchylenie regulacji § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć z 2019 r., od dnia 4 czerwca 2022 r. nie ma obowiązku kwalifikowania danego podmiotu jako strony postępowania w przedmiocie jak w tej sprawie, w oparciu o kryterium, czy jego nieruchomość znajduje się pod osiami głównych wiązek promieniowania anten, tak jak to miało miejsce w decyzji organu I instancji.

Należy też podkreślić, że w przypadku budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za istotne przesłanki pozwalające ustalić obszar jej oddziaływania uznaje się również natężenie szkodliwego promieniowania. Poprzez ponadnormatywne szkodliwe promieniowanie należy rozumieć promieniowanie emitowane przez pole elektromagnetyczne przekraczające wartość dopuszczalną. Promieniowanie takie może występować tylko w miejscach niedostępnych dla ludzi. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej będzie właściciel nieruchomości, która znalazłaby się w strefie, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Możliwość zagospodarowania takiej nieruchomości budynkiem z przeznaczeniem dla ludzi byłaby niewątpliwie ograniczona. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy, organ odwoławczy trafnie wskazał, iż z uwagi zapisy planu, w szczególności dotyczące dopuszczalnej wysokości zabudowy na terenie działki skarżącej (symbol 4MN,Utp i 1U) - maksymalnie do 13 m, przebieg głównych wiązek promieniowania nie ogranicza potencjalnej zabudowy działek nr [...], [...] oraz nr [...], gdyż znajduję się na wysokości od 46,9 m do 47,7 m n.p.t.

Jak nadto podkreślił organ odwoławczy, analiza występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu w sprawie pól elektromagnetycznych wykazała, że maksymalny sumaryczny zasięg występowania pól elektromagnetycznych określony dla maksymalnych wielkości z jakimi stacja może pracować wynosi 3,9 m na każdym z azymutów i występuje wyłącznie na działce nr [...], na której projektowana jest stacja P4.

Tym samym należało uznać, że organ ten zasadnie przyjął, że działka skarżącej nie doznaje ograniczeń w ewentualnym zagospodarowaniu, z uwagi na wystąpienie ponadnormatywnego promieniowania, co ma wpływ na ustalenie jej statusu jako strony w przedmiotowym postepowaniu.

Przypomnieć trzeba, że przymiotu strony postępowania nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, będące skutkiem obowiązywania tych "odrębnych przepisów", na podstawie których został wyznaczony teren w otoczeniu obiektu budowlanego, o czym mowa powyżej. Ponadto, dla uzyskania statusu strony w tego rodzaju postępowaniu nie jest wystarczające subiektywne odczucie skarżącej co do możliwości zagospodarowania jej działki z uwagi na sąsiedztwo stacji bazowej telefonii cyfrowej. Sąd stwierdził, że skarżąca nie wskazała na żadne inne normy, które wskazywałby na ograniczenie jej prawa do zagospodarowania, w tym przyszłej zabudowy nieruchomości. Tylko bowiem wskazanie takich przepisów i ograniczeń mogłoby zdecydować o przyznaniu jej przymiotu strony. Sam bowiem fakt położenia działki w sąsiedztwie inwestycji, w sytuacji kiedy nie jest ona narażona na ponadnormatywne oddziaływanie elektromagnetyczne, nie pozwala na przyznanie jej legitymacji strony, w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zasadnie zatem Wojewoda uznał, że skarżąca z uwagi na lokalizację jej działki, nie może być uznana za stronę postępowania, nie posiada prawa do skutecznego zaskarżenia decyzji Starosty odwołaniem, i w takim razie postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu.

Przy czym, w odpowiedzi na skargę, należy wyjaśnić, że na rozstrzygnięcie tej sprawy pozostaje bez wpływu wcześniejszy wyrok Sądu z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 7/21 wydany w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę objętej niniejszym postępowaniem stacji bazowej telefonii komórkowej. Niniejsza sprawa ma inny przedmiot rozstrzygnięcia, sprawa nie dotyczy ww. pozwolenia na budowę, zaś organy administracji są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego, jednakże to związanie istnieje tylko w ramach tej sprawy, która była rozpoznawana przez sąd administracyjny (art. 153 p.p.s.a.). Z kolei kwestie odszkodowawcze, o których mowa też w skardze, o charakterze cywilnym, nie mieszczą się w kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe zarzuty, w tym dotyczące ustaleń planu, nie podlegają rozpatrzeniu w tym postępowaniu.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić, o czym Sąd orzekł na wstępie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).