Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 469/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 42-44
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji w sprawie zasiłku stałego uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił A. G. wypłaty zasiłku stałego z tytułu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności za okres od dnia 16 maja 2013 r. do dnia 31 lipca 2014 r.

W dniu 09 lutego 2015 r. A. G. złożył osobiście odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu sprawy, wydało postanowienie z dnia [...] r., nr [...], w którym stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, który upłynął w dniu 04 lutego 2015 r., bowiem decyzja organu pierwszej instancji została doręczona w dniu 21 stycznia 2015 r. z zachowaniem warunków określonych w art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej jako: "K.p.a.').

W dniu 27 marca 2015 r. A. G. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r. W jego uzasadnieniu poinformował, że w dniu 9 stycznia 2015 r. uległ wypadkowi i po nim przebywał w szpitalu, w okresie od dnia 10 do dnia 21 stycznia 2015 r., stąd też nie odebrał awizowanej przesyłki. Na tą okoliczność przedłożył kartę informacyjną z leczenia szpitalnego z dnia 21 stycznia 2015 r. (k. 2 akt administracyjnych II tom). Po wyjściu ze szpitala jego stan zdrowia również nie pozwolił na odbiór przesyłki. Odbiór decyzji miał miejsce u niego w domu w dniu 28 stycznia 2015 r., kiedy to od dwóch pracowników socjalnych dowiedział się o jej istnieniu i potwierdził jej odbiór na piśmie. Nie poinformowano go wówczas, że może złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 58 i art. 59 w związku z art. 129 § 2 K.p.a., odmówiono przywrócenia terminu do złożenia odwołania przez A. G.. W jego uzasadnieniu uznano, iż stosownie do art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia otrzymania decyzji. Z treści art. 58 K.p.a. wynika, że termin do wniesienia odwołania należy przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Z powyższej regulacji wynika, że warunkiem przywrócenia przez organ uchybionego terminu jest spełnienie przez stronę łącznie trzech przesłanek a mianowicie: wniesienie przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przeszkody, która uniemożliwiła mu dochowania terminu, dokonanie jednocześnie czynności, której w zakreślonym terminie nie dokonano, oraz uprawdopodobnienie, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Przy uwzględnieniu takiej konstrukcji przepisu brak choćby jednej ze wskazanych przesłanek powoduje konieczność negatywnego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu. Zatem, skoro w rozpatrywanej sprawie, A. G. w dniu 09 lutego 2015 r. osobiście złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., a więc nastąpiło to z przekroczeniem 14 dniowego ustawowego terminu do jego wniesienia, który upłynął w dniu 04 lutego 2015 r. Następnie w dniu 27 marca 2015 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, jednak swoją prośbę o przywrócenie terminu wniósł po upływie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, czym nie dopełnił obowiązku określonego w art. 58 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, z uzasadnienia tego wniosku i załączonego wypisu wynika, że przebywał w szpitalu od 10 stycznia do 21 stycznia 2015 r., zatem siódmy dzień, o którym mowa w art. 58 K.p.a. upłynął w dniu 28 stycznia 2015 r., dlatego też pobyt ten nie ma znaczenia w sprawie.

W osobistej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. G. zaznaczył, że organ odwoławczy błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie, bowiem przedmiotową decyzję w sprawie zasiłku stałego odebrał w dniu 28 stycznia 2015 r., a nie w dniu 21 stycznia 2015 r. Odwołując się do pouczenia zawartego w decyzji dostrzegł, że nie ma tam wzmianki o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu do jego złożenia i uznał, że takie działanie jest sprzeczne z naczelnymi zasadami wynikającymi z przepisów K.p.a., zwłaszcza art. 7 i art. 8. W zaistniałej sytuacji, od daty doręczenia decyzji przez pracowników socjalnych, tj. od dnia 28 stycznia 2015 r. liczył 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, które złożył osobiście w dniu 9 lutego 2015 r., zatem z zachowaniem ustawowego terminu. Następnie, zaraz po odbiorze postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, skarżący zadzwonił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., gdzie polecono mu aby nie wnosił skargi, ale złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i tak też uczynił. W dalszej części uzasadnienia skarżący poinformował, że otrzymał wyrok Sądu Rejonowego w B. zaliczający go do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności od dnia 16 maja 2013 r. do dnia 31 lipca 2014 r. Nadto, opisał zdrowotne konsekwencje przebytego urazu głowy uzasadniające, jego zdaniem, brak winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Zaznaczył, że jest osobą niepełnosprawną i wymaga częściowej pomocy innej osoby w celu pełnienia ról społecznych w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a uraz głowy pogłębił jeszcze jego dolegliwości.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] r.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego postanowieniem z dnia 30 lipca 2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 469/15 ustanowiono dla skarżącego pełnomocnika z urzędu (k. 30 akt sądowoadministracyjnych).

W pisemnym uzupełnieniu skargi z dnia 29 września 2015 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał jego osobistą skargę, zarzucając dodatkowo naruszenie przez organ art. 9 K.p.a., poprzez brak poinformowania skarżącego o obowiązujących w sprawie przepisach prawa, zwłaszcza treści art. 58 K.p.a. oraz złożył wniosek o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu i oświadczył, że nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Akcentował, iż skarżący wiadomość o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania powziął dopiero w dniu 19 marca 2015 r. Zatem od tej daty należy liczyć termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do podjęcia czynności przez stronę (uczestnika) postępowania. Instytucji tej nie można stosować do terminów materialnoprawnych, ma bowiem zastosowanie jedynie do terminów procesowych i do terminów dokonania czynności procesowych. Równocześnie zgodnie z art. 58 K.p.a. organy administracji publicznej mogą orzec o przywróceniu uchybionego terminu, na wniosek strony, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, oraz dopełni czynności, dla której termin był określony jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu.

Z treści powołanego powyżej art. 58 K.p.a. wynika, że główną przesłanką przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy w uchybieniu terminu. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenia terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. A contrario, przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (zob. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1718/96; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 07 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 61/11; B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2011, str. 281). Oznacza to, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Do takich okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę zalicza się miedzy innymi przerwę w komunikacji, chorobę wymagającą hospitalizacji, czy inną nagłą i obłożną chorobę, która nie pozwoliła na dokonanie czynności procesowej lub posłużenie się osobą trzecią w celu dokonania czynności w zakreślonym terminie.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że zdaniem organu odwoławczego, doręczenie decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r. nastąpiło w dniu 21 stycznia 2015 r., w ramach trybu uregulowanego w art. 44 K.p.a. Jednakże skarżący podnosił w piśmie z dnia 27 marca 2015 r., stanowiącym wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, że odbiór decyzji miał miejsce u niego w domu, kiedy to od dwóch pracowników socjalnych dowiedział się o decyzji w sprawie odmowy wypłaty zasiłku stałego i potwierdził jej odbiór w dniu 28 stycznia 2015 r., przy czym wówczas nie poinformowano go, że może złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Dodatkowo, informował o przyczynie nie odebrania awizowanej przesyłki i pobycie w szpitalu po urazie głowy w okresie od dnia 10 do dnia 21 stycznia 2015 r. (k. 2 akt administracyjnych II tom) podnosząc, iż po wyjściu ze szpitala jego stan zdrowia również nie pozwalał na odbiór przesyłki.

W rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia, było zatem określenie, w jakiej dacie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r. Fakt prawidłowego doręczenia decyzji ma znaczenie prawne, gdyż związane są z nim skutki materialne i procesowe. Termin do złożenia odwołania biegnie bowiem od daty prawidłowego doręczenia decyzji. Ma więc istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. W związku z powyższym należy wskazać, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Kwestie zasad i trybu doręczania pism w postępowaniu administracyjnym uregulowane zostały w Rozdziale 8 K.p.a.

Generalną zasadą doręczania pism osobom fizycznym, wynikającą z art. 42 K.p.a., jest doręczenie bezpośrednio do rąk adresata w mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1), a także w lokalu organu administracji publicznej (§ 2) bądź w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Jest to tzw. "doręczenie właściwe".

Należy w tym miejscu zauważyć, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "mieszkanie" oznacza miejsce, gdzie osoba fizyczna faktycznie zamieszkuje. Na takie właśnie doręczenie powołuje się skarżący podając, iż to w jego domu pracownicy socjalni doręczyli mu decyzję organu pierwszej instancji, czego potwierdzeniem ma być adnotacja umieszczona na kserokopii decyzji, znajdująca się w aktach administracyjnych. Na tą okoliczność organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń.

Poza doręczeniem właściwym, ustawodawca przewidział ponadto inne formy doręczenia pism, mające charakter uzupełniający, w tym określone w art. 43 K.p.a. tzw. "doręczenie zastępcze", tj. w przypadku nieobecności adresata, do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Natomiast, na zasadzie art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. operator pocztowy przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Równocześnie, w myśl § 2 omawianego przepisu, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w tym terminie, zgodnie z art. 44 § 3 K.p.a., pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Stosownie do art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Ostatnio powołany przepis ustanawia tzw. "fikcję prawną doręczenia", na którą organ odwoławczy powołał się w rozpatrywanej sprawie.

Przyjdzie zaakcentować, że organ administracji publicznej może skorzystać z tego domniemania wyłącznie w sytuacji, gdy pismo kierował na prawidłowy adres strony i jeśli uczynił zadość wszystkim wymogom określonym w powołanych wyżej przepisach procesowych, przy jednoczesnym zrealizowaniu podstawowej zasady procedury administracyjnej, jaką jest zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej, określona w art. 9 K.p.a., stanowiącym, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Niedopełnienie tych obowiązków przez organ stanowi naruszenie prawa.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego od decyzji administracyjnej można stwierdzić bowiem tylko wtedy, gdy decyzja została skutecznie doręczona. Ustawodawca dokonał ścisłego unormowania problematyki obliczania terminów i ich upływu w treści omówionego już wcześniej art. 57 K.p.a. Przywołując treść art. 129 § 2 w związku z art. 57 § 1 K.p.a., staje się oczywiste, iż termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji.

Mając powyższe na względzie, jednym z ważniejszych obowiązków organu odwoławczego jest sprawdzenie, kiedy decyzja została doręczona stronie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji tego, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie.

Analiza zdarzenia, jakim jest doręczenie decyzji ma istotne znaczenie również dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, bowiem ocena terminowości wniesienia odwołania może zostać dokonana wyłącznie w przypadku niebudzącego wątpliwości skutecznego doręczenia decyzji.

Organ odwoławczy ustalając, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie musi mieć zatem pewność co do prawidłowego doręczenia decyzji.

Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumenty, a także działania organu odwoławczego poprzedzające wydanie postanowienia, wywołują jednak dalej idące wątpliwości, bowiem trudno wymagać od osoby dysponującej orzeczeniem o niepełnosprawności takim jak skarżący, iż zapewniono mu w toku postępowania administracyjnego pełnię praw przysługujących stronie postępowania przy uwzględnieniu zasady - praworządności, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, pogłębiania zaufania, obowiązku udzielania informacji, czynnego udziału w postępowaniu, przekonywania, szybkości postępowania, określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, jak również wynikających z art. 1, art. 3, art. 4 lit. e), art. 5 ust. 2, art. 8, art. 12 i art. 19 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych (sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. - opublikowanej: Dz. U. z 2012 r., poz. 1169), co narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Dodatkowo, zdaniem składu orzekającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w dniu [...] r. wydało postanowienie o nr [...], w którym stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jednak nie wiadomo kiedy zostało ono doręczone skarżącemu. Na tą okoliczność powołuje się pełnomocnik skarżącego w piśmie uzupełniającym skargę uznając, iż dopiero z chwilą doręczenia powyższego postanowienia skarżący powziął informację o tym, że uchybił terminowi do złożenia odwołania.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna wykazała naruszenie prawa, uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na konieczność powtórnego zbadania sprawy.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonych z urzędu naruszeń prawa procesowego, a to art. 7-10 i art. 77 § 1 i 3, w związku z art. 40 i art. 44 K.p.a., które mogły w sposób istotny wpłynąć na treść zaskarżonego postanowienia, Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.