Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2596/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 184, art. 282 par. 2, art. 273 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 951/17 w sprawie ze skargi B. S. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1242/13 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 951/17, oddalił skargę B. S. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1242/13.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 2 listopada 2004 r. w rezultacie trwającego konfliktu sąsiedzkiego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w przedmiocie legalności ogrodzenia działki nr ewid. [...] obr. [...] w M. od strony ul B., należącej do H. T. Skarżący będący właścicielem działki nr ewid. [...], sąsiadującej z działką inwestycyjną nr ewid. [...], nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania, gdyż nie uznano go za stronę. Przeprowadzone przez PINB postępowanie wykazało, że działka nr ewid. [...] została ogrodzona w 1977 r. równocześnie z budowanym domem mieszkalnym. Inwestorka okazała szkic geodezyjny z dnia 23 czerwca 1977 r., z którego wynikało, że przedmiotowa działka (o ówczesnym nr ewid. [...]) graniczyła bezpośrednio z rowem melioracyjnym, a ul. B. do omawianej działki nie dochodziła. Równocześnie obowiązujące wówczas przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48), wymagały uzyskania pozwolenia na budowę stałych ogrodzeń wyłącznie wtedy, gdy ogrodzenie było zlokalizowane od strony ulicy (§ 44 ust. 1 pkt 3c). Skoro ulicy na spornym odcinku nie było, zdaniem organu powiatowego, nie doszło do samowoli budowlanej przy budowie przedmiotowego ogrodzenia działki nr ewid. [...]. Z uwagi na powyższe, PINB decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwana dalej: "k.p.a."), umorzył postępowanie administracyjne dotyczące legalności budowy przedmiotowego ogrodzenia.

PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, odmówił wznowienia postępowania w przedmiocie legalności budowy przedmiotowego ogrodzenia. Organ powiatowy uznał, że skarżący jako właściciel działki nr ewid. [...] nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym przez PINB i zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., umarzającą postępowanie w sprawie legalności budowy ogrodzenia na działce nr ewid. [...] od strony ul. B. w M.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności. Organ wskazał, że już w trakcie postępowania przed PINB współwłaścicielka działki nr ewid. [...] w M. okazała szkic geodezyjny sporządzony w dniu 23 czerwca 1977 r., z którego wynika, że przedmiotowa działka graniczyła bezpośrednio z rowem melioracyjnym, a istniejąca ulica B. do omawianej działki nie dochodziła. Obowiązujące wówczas przepisy wymagały natomiast uzyskania pozwolenia na budowę stałych ogrodzeń wyłącznie od strony ulicy. W sytuacji faktycznej inwestorki, brak takiej ulicy oznaczał brak podstawy do występowania z wnioskiem o pozwolenie na budowę ogrodzenia. Z tego względu PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności ogrodzenia jako bezprzedmiotowe, a [...] stycznia 2015 r. badając podstawy do wznowienia postępowania w ww. sprawie, odmówił wznowienia postępowania. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego skarżący nie wykazał, że przysługuje mu przymiot strony i dlatego [...]WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2005 r.

GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r.

Skargę do Sądu Wojewódzkiego na ww. decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. złożył B. S.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1242/13, oddalił ww. skargę. Wyrok ten, wobec niezłożenia przez skarżącego skargi kasacyjnej, stał się prawomocny z dniem 28 lutego 2014 r.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. skarżący złożył skargę o wznowienie postępowania zakończonego ww. wyrokiem Sądu, wnosząc o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r. w całości i stwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu skargi skarżący zreasumował ustalenia organów administracji przyjęte w poprzednich decyzjach administracyjnych, a także ustalenia Sądu w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1242/13. W ocenie skarżącego, w sprawie pojawiły się jednak nowe okoliczności faktyczne i środki dowodowe, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy, a z których skarżący nie mógł skorzystać w postępowaniu prowadzonym przez Sąd w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1242/13. W dniu 1 marca 2017 r. skarżący otrzymał bowiem mapę sytuacyjną wysokościową w skali 1:5000 z dnia 17 stycznia 1977 r., z której wynika, że ul. B. w M. została już wówczas zaliczona do dróg miejskich. W toku postępowania sądowego skarżący nie miał wiedzy o powyżej wskazanym dokumencie i nie mógł skutecznie dochodzić przed Sądem swoich praw. Zdaniem skarżącego, gdyby treść ww. mapy była znana Sądowi w chwili orzekania, to wynik sprawy byłby odmienny. Skarżący podtrzymał swoje twierdzenie, że bez swojej winy został on pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu dotyczącym działki nr ewid. [...], co sprawiło, że działka nr ewid. [...], której skarżący jest właścicielem, została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Dostęp taki - zdaniem skarżącego - został zapewniony właścicielom działki nr ewid. [...] już decyzją Urzędu Miejskiego w M. nr [...] z dnia [...] marca 1979 r. o przedłużeniu ul. B. do ul. N.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że ustalając zasadność uchylenia wyroku Sądu z dnia 20 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa1242/13, należy zbadać, czy nowe okoliczności lub środki dowodowe wskazane przez skarżącego przemawiają za stwierdzeniem nieważności decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. Badając dokument złożony przez skarżącego, Sąd stwierdził, że przedłożona mapa sytuacyjno-wysokościowa stanowi precyzyjną kopię mapy w skali 1:5000, która została wykonana przez Państwowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w dniu 30 września 1976 r. i przekazana do składnicy map i dokumentów certyfikowanych 17 stycznia 1977 r. Zauważył, że omawiana mapa stanowi fotomechaniczne pomniejszenie pierworysów wykonanych w skali 1:2000. Z uwagi na obecną skalę mapy trudno zatem na jej podstawie przesądzić o szczegółowym stanie faktycznym zamieszczonych na mapie obiektów i nieruchomości. Mapa nie zawiera również numeracji poszczególnych działek, zgodnej z ewidencją gruntów i budynków. Położenie działki nr ewid. [...] można jednak ustalić po porównaniu badanej mapy sytuacyjno-wysokościowej z innymi mapami i szkicami zawartymi w aktach sprawy. Sąd I instancji podniósł, że na podstawie analizy omawianej mapy nie można stwierdzić, czy w roku 1977, tj. w roku wykonania spornego ogrodzenia na działce nr ewid. [...], ul. B. była rzeczywiście przeprowadzona wzdłuż działek nr [...] i [...]. Na omawianej mapie wąski pasek oznaczony symbolem "dr." (droga) nakreślony jest z jednej strony linią przerywaną, co wskazuje, że taka droga była wówczas zaplanowana, ale w okresie budowy ogrodzenia nie była jeszcze wykonana. Omawiana mapa nie uzasadnia zatem twierdzenia skarżącego, że odcinek ul. B. w M. graniczący z działką nr ewid. [...] został zaliczony do dróg miejskich (ulic) już w 1977 r. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, mapa złożona przez skarżącego nie ma także wpływu na wątpliwości interpretacyjne odnoszące się do powołanych wcześniej przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Wskazywany w dokumentach § 44 ust. 1 pkt 3c rozporządzenia przewidywał, że pozwolenia na budowę wymaga wykonanie stałych ogrodzeń od strony ulic i placów w miastach i miejscowościach uznanych za uzdrowiska i o charakterze turystyczno-wypoczynkowym. Mapa przedłożona przez skarżącego tej okoliczności nie przesądza. Również z dokumentów zawartych w aktach sprawy nie wynika jednoznacznie, czy w roku 1977 M. miał charakter miasta o charakterze turystyczno-wypoczynkowym. Jeśli nie, to powołany przepis w ogóle nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie i inwestorka nie miała obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę spornego ogrodzenia działki nr ewid. [...]. W ocenie Sądu I instancji, analiza mapy nie rozwiewa również wątpliwości interpretacyjnych, które może rodzić art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14, poz. 60). Skoro § 44 ust. 1 pkt 3c ww. rozporządzenia wymagał pozwolenia na budowę w przypadku stałych ogrodzeń od strony ulic, to w świetle przepisów o drogach publicznych nie ma pewności, czy faktycznie wykorzystywane przedłużenie ul. B. na odcinku graniczącym z działką nr ewid. [...] miało charakter ulicy. Przepisy o drogach publicznych przewidują bowiem, że ulicę stanowi droga na terenie zabudowy miast i wsi, która jest wydzielona liniami rozgraniczającymi i która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia. Jednocześnie art. 7 ust. 2 powołanej ustawy o drogach publicznych przewidywał, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Późniejsza zmiana przepisów o samorządzie terytorialnym spowodowała, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Wskazana interpretacyjność terminu "ulica" wyklucza jednak dopuszczalność stwierdzenia, że decyzja organu przyjmująca takie znaczenie ulicy może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Ani z omawianej mapy, ani też z dokumentacji zgromadzonej przez organy administracji nie wynika, aby odcinek ul. B. wzdłuż działki nr ewid. [...] był uznany za ulicę lub drogę miejską przed rokiem 1977. Przeciwnie, ul. B. stała się drogą gminną, a więc drogą wyższej kategorii, dopiero w 2005 r. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że jeśli działka nr [...] (działka drogowa) wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...] obejmowała rów melioracyjny, a nie była formalnie zaliczona do dróg gminnych lub miejskich, to PINB zasadnie przyjął w roku 2004, że inwestorka w 1977 r. nie była zobowiązana do występowania o pozwolenie na budowę spornego ogrodzenia. Dlatego też PINB prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne dotyczące legalności budowy przedmiotowego ogrodzenia. Konsekwentnie, w omawianym zakresie, późniejsze decyzje organów nadzoru budowlanego są zgodne z prawem.

Sąd Wojewódzki wskazał także, że powyższe okoliczności wynikające z przedłożonej przez skarżącego mapy oraz analizy innych dokumentów, okazują się też zgodne z innymi faktami, które zostały wcześniej ustalone przez organy administracji i legły u podstaw ostatecznych decyzji kwestionowanych przez skarżącego. Przede wszystkim, omawiana mapa nie pozostaje w kolizji z informacją, że działka nr ewid. [...] została ostatecznie wytyczona jako ul. B. i zaliczona do dróg gminnych dopiero uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., a więc 28 lat po wybudowaniu spornego ogrodzenia. Ponadto, brak naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, który mógłby skutkować uznaniem decyzji podejmowanych przez organy administracji w odniesieniu do lokalizacji spornego ogrodzenia (rozstrzygnięć co do meritum) za rażąco naruszające prawo wynika między innymi z faktu zawarcia w dniu 30 marca 2007 r. przez inwestorkę oraz gminę M. ugody dotyczącej spornego ogrodzenia oraz działki drogowej, nr ewid. [...]. Ugoda ta była następstwem uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. i została zawarta w celu usunięcia niezgodności między istniejącym od lat stanem faktycznym, a przewidzianym w uchwale przebiegiem ul. B.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Sąd stwierdził, że przedstawiona przez skarżącego mapa nie ujawnia okoliczności, które uzasadniałyby twierdzenia i żądania skarżącego. W związku z powyższym nie ma żadnej podstawy, ani okoliczności, która uzasadniałaby twierdzenie, że wskazana decyzja [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2005 r. obarczona była wadą nieważności. Tym samym nie ma również podstaw, aby stwierdzić, że decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą kontrolował Sąd w sprawie pod sygn. akt VII SA/Wa 1242/13, była wadliwa w takim stopniu, iż należało ją uchylić. Skoro tak, to należy stwierdzić, że złożona przez skarżącego mapa nie może być uznana za środek dowodowy, który mógłby mieć wpływ na wynik prawomocnie zakończonego postępowania sądowego. Dlatego też Sąd uznał, że żądając wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanki będącej warunkiem wznowienia przewidzianej w art. 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Stąd też przedmiotowa skarga o wznowienie, w ocenie Sądu, podlegała oddaleniu na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo że decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. "utrzymującą w mocy własną decyzje organu powiatowego z dnia [...].01.2013 r. za znakiem [...] i tym samym decyzja GINB z [...].04.2005 r" jest dotknięta wadą nieważności postępowania określoną w art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 76 k.p.a. i art. 44 ust. 1 pkt 3c rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48), jako wydane z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przez niezasadne niestwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2013 r., "utrzymującą w mocy własną decyzje organu powiatowego z dnia [...].01.2013r. za znakiem [...] i tym samym decyzja GINB z [...].04.2005 r w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego legalności budowy ogrodzenia na działce nr [...]", pomimo iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd z urzędu oraz nieustalenie na podstawie akt sprawy, że decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2013 r., "utrzymującą w mocy własną decyzje organu powiatowego z dnia [...].01.2013r. za znakiem [...] i tym samym decyzja GINB z [...].04.2005 r i tym samym decyzja GINB z dnia [...].04.2013r", jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydane z rażącym naruszeniem prawa;

4) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia czy działka nr ewid [...] położona w M. przy ul B. w chwili wybudowania ogrodzenia graniczyła z drogą i czy budowa ogrodzenia wymagała pozwolenia na budowę;

5) art. 282 § 2 w zw. z art. 273 § 2 p.p.s.a., przez oddalenie skargi o wznowienie postępowania sądowego, podczas gdy nowe okoliczności wykazały, iż w chwili budowy ogrodzenia istniała droga, a posadowienie ogrodzenia bez wymaganego pozwolenia na budowę doprowadziło do rażącego naruszenia prawa i nie bezprawnego pozbawienia skarżącego udziału jako strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przez niezasadne niestwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2013 r., "utrzymującą w mocy własną decyzje organu powiatowego z dnia [...].01.2013r. za znakiem [...] i tym samym decyzja GINB z [...].04.2005 r w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego legalności budowy ogrodzenia na działce nr [...]", pomimo iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, został błędnie skonstruowany. Przepis ten ma charakter wynikowy, co oznacza, że samodzielne jego wskazanie, nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej. Przepis określający same rozstrzygnięcie może być podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Ponadto, co odnosi się także do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, został on zredagowany w sposób niestaranny, albowiem autor skargi kasacyjnej błędnie wskazuje daty rozstrzygnięć i organy, które je wydały (np. organ powiatowy nie wydał decyzji z dnia [...].01.2013 r., a GINB decyzji z dnia [...].04.2005 r.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, nie mogą skutecznie podważyć stanowiska Sądu Wojewódzkiego o braku podstaw do uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania sądowego.

W niniejszej sprawie skarżący jako podstawę wznowienia wskazał przepis art. 273 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że "można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu". Powołał się na uzyskaną przez niego mapę sytuacyjno-wysokościową (w skali 1:5000, wykonaną w 1977 r.), z której zdaniem skarżącego ul. B. istniała już na całym odcinku działki nr ewid. [...] w M., w tym wzdłuż całej granicy działki nr ewid. [...], należącej do inwestorki.

Wyjaśnić należy, że z konstrukcji powyższej normy prawnej wynika, iż chodzi o takie okoliczności faktyczne lub środki dowodowe, które nie zostały ujawnione w zakończonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, tj. nieznanych w jego trakcie stronom i z których strona nie mogła skorzystać. Dodatkowo okoliczności te lub środki dowodowe muszą pozostawać w związku z prawomocnym orzeczeniem, które jest przedmiotem postępowania wznowieniowego, tzn. muszą być tego rodzaju, że mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w poprzednim postępowaniu. Innymi słowy, chodzi więc o sytuację, w której przy wiedzy sądu o tych faktach czy dowodach w momencie orzekania zapadłoby rozstrzygnięcie innej treści. Jak wskazuje się w doktrynie, logiczna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi w nim o takie okoliczności faktyczne lub dowody, które dotyczą podstawy, a w szczególności podstawy faktycznej skontrolowanej przez sąd decyzji administracyjnej (J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 4, Warszawa 2010, s. 625) – zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2355/10.

W zaskarżonym wyroku zasadnie wywiedziono, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Otóż, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, omawiana mapa stanowi fotomechaniczne pomniejszenie pierworysów wykonanych w skali 1:2000. Z uwagi na obecną skalę mapy trudno zatem na jej podstawie przesądzić o szczegółowym stanie faktycznym zamieszczonych na mapie obiektów i nieruchomości. Mapa nie zawiera również numeracji poszczególnych działek, zgodnej z ewidencją gruntów i budynków. Na podstawie analizy mapy nie można stwierdzić, czy w roku 1977, tj. w roku wykonania spornego ogrodzenia na działce nr ewid. [...], ul. B. była rzeczywiście przeprowadzona wzdłuż działek nr [...] i [...]. Na omawianej mapie wąski pasek oznaczony symbolem "dr." (droga) nakreślony jest z jednej strony linią przerywaną, co wskazuje, że taka droga mogła być wówczas zaplanowana, ale w okresie budowy ogrodzenia nie była jeszcze wykonana. Mapa nie uzasadnia zatem twierdzenia skarżącego, że odcinek ul. B. w M. graniczący z działką nr ewid. [...] został zaliczony do dróg miejskich (ulic) już w 1977 r. Niewadliwe także wskazał Sąd Wojewódzki, że przedłożona mapa nie ma także wpływu na wątpliwości interpretacyjne odnoszące się do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Wskazywany w dokumentach § 44 ust. 1 pkt 3c rozporządzenia przewidywał, że pozwolenia na budowę wymaga wykonanie stałych ogrodzeń od strony ulic i placów w miastach i miejscowościach uznanych za uzdrowiska i o charakterze turystyczno-wypoczynkowym. Mapa przedłożona przez skarżącego tej okoliczności nie przesądza. Wbrew zapatrywaniu wnoszącego skargę kasacyjną, z załączonej mapy sytuacyjno-wysokościowej nie wynika wyraźnie, iż w dniu 17 stycznia 1977 r. istniała droga ul. B. i graniczyła z działką nr ewid [...] i w takim też celu była wykorzystana. Z załączonej mapy nie można w sposób jednoznaczny wywnioskować, że "linią przerywaną są zaznaczone miejsca, w których droga graniczy z ogrodzeniami, bo część drogi – ul. B. nie została zaznaczona linię przerywaną". Wskazana mapa nie zawiera legendy, która mogłaby potwierdzić powyższe stwierdzenie skarżącego kasacyjnie.

Wnoszący skargę kasacyjną zdaje się nie zauważać specyfiki postępowania wznowieniowego. Zgodnie z art. 282 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia. Postępowanie wznowieniowe nie może wobec tego stanowić kolejnej, trzeciej instancji postępowania sądowoadministracyjnego, a już na pewno kolejnej instancji postępowania administracyjnego, bądź ją zastępować. Nie było rzeczą Sądu I instancji pozyskiwanie dowodów za stronę postępowania, celem udowodnienia zasadności twierdzeń strony, jak oczekuje tego skarżący, wytykając Sądowi, iż nie zwrócił się do Państwowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego dysponującego szerszą dokumentacją o nadesłanie mapy w celu wyjaśnienia wątpliwości, lecz kontrola, czy wskazana podstawa wznowieniowa (powołane nowe okoliczności i dowody), miała wpływ na odmienną ocenę stanu faktycznego sprawy, a tym samym, czy zaszły podstawy do zmiany dotychczasowego rozstrzygnięcia. Podnieść także należy, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania wyjaśniającego i dowodowego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tym samym stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. jest całkowicie pozbawione podstaw. Ponadto, z uwagi na treść art. 282 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu wznowieniowym nie znajduje zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., w świetle którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1594/17), co czyni zarzutu w tym przedmiocie niezasadnym. Powyższe zaś prowadzi do konkluzji, że chybiony jest również zarzut naruszenia art. 282 § 2 w zw. z art. 273 § 2 p.p.s.a., a także zarzut zawarty w punkcie 1 skargi kasacyjnej. Nadto, w ramach tego ostatniego analizowanego zarzutu, przyjdzie zauważyć, mając na względzie jego redakcję i pomijając wskazane błędy, że autor skargi kasacyjnej, nie wyjaśnił w sposób należyty, dlaczego, w jego ocenie, decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2013 r., są dotknięte wadą nieważności, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa. Co do zasady, te same kwalifikowane wady nie mogą stanowić o wadliwości decyzji wydanych w trybie nadzoru i decyzji będących przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościom. Wydaje się, że zarzut ten został sformułowany, na poparcie tezy zawartej w skardze kasacyjnej, iż "w kategorii podstaw wznowienia można również rozpatrywać zdarzenia w postaci orzeczenia dotkniętego wadą nieważności, którego nieważność została stwierdzona dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia objętego skargą o wznowienie postępowania". Skarga kasacyjna nie zawiera jednakże żadnej pogłębionej analizy w tym temacie, wyjaśniając powyższą zależność.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).