Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 716/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Po ponownym rozpoznaniu wniosku p. B. K., decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] Burmistrz Miasta S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kontenerowego punktu sprzedaży lodów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce [...], położonej u zbiegu ul. G. i ul. T. w S.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2022 r. pełnomocnik p. M. T. (właścicielki działki o nr [...] sąsiadującej z planowaną inwestycją, dalej powoływana także jako skarżąca) wniósł o uzupełnienie ww. decyzji o warunkach zabudowy poprzez dokonanie określonych skreśleń lub zmiany poszczególnych zwrotów w treści decyzji. Wniósł także o przesłanie na adres pełnomocnika ponumerowanych i opisanych załączników do ww. decyzji, wymienionych na s. 15 decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Burmistrz Miasta S. działając na podstawie art. 111 § 1b w zw. z § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako k.p.a.) odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2022 r. zgodnie ze zgłoszonym wnioskiem. Jednocześnie postanowieniem z tego samego dnia, na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. sprostował oczywistą omyłkę pisarską w ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2022 r. w rozdziale II ust. 4 pkt 5 decyzji. Ponadto pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Burmistrz Miasta S. poinformował, że załączniki do ww. decyzji znajdują się w aktach sprawy, do których strona ma prawo wglądu, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów.

W odwołaniu od powyższej decyzji (w której podniesiono również zarzuty skierowane do postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2022 r. odmawiającego przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów oraz postanowienia z dnia [...] sierpnia 2022 r. odmawiającego uzupełnienia decyzji), zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p.) oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., art. 109 § 1 k.p.a w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 63 u.p.z.p. i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 195 ze zm.) oraz art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Z uzasadnienia odwołania wynika m.in., że w ocenie skarżącej organ pierwszej instancji pominął ocenę dopuszczalności budowy obiektów po granicy; odległość lokalizacji planowanej inwestycji na działce inwestora (na utwardzonym miejscu) nie odpowiada stanowi faktycznemu (zdaniem skarżącej lokalizacja obiektu będzie w pasie zieleni); organ nie uwzględnił problematyki zmiany stosunków wodnych na gruncie (skarżąca obawia się, że wskazany w decyzji sposób odprowadzania wód opadowych na teren zielony będzie odbywało się ze szkodą dla działki nr [...]); brakuje jednoznacznego ustalenia szerokości frontu działki objętej wnioskiem (a co za tym idzie błędnie wyznaczono obszar analizy); do analizy przyjęto obiekt leżący poza obszarem analizy (nr 1); z decyzji nie wynika jakimi kryteriami kierował się organ typując obiekty w obszarze analizowanym (dlaczego niektóre obiekty pominął); w decyzji organ odwołuje się do projektowanego zespołu pawilonów handlowych na działce [...], podczas gdy obiekty projektowane nie mogą być ujęte w analizie; do analizy winny być uwzględnione jedynie kontenerowe obiekty budowlane (inne zawyżają parametry); błędnie ustalono geometrię dachów (w obszarze analizowanym są głównie dwu i wielospadowe); decyzja nie została jej doręczona z załącznikami (część graficzna i analiza urbanistyczna); nie dokonano uzgodnienia pod względem higienicznym i zdrowotnym z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym; projekt decyzji nie został podpisany przez osobę należącą do samorządu zawodowego architektów.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz postanowienia z dnia [...] maja 2022 r. odmawiającego przeprowadzenia wnioskowanych dowodów i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że choć nie wszystkie zarzuty z odwołania winny zostać uwzględnione, to skarżona decyzja zasługuje na uchylenie, albowiem postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji nie było na tyle rzetelne, aby można było przyjąć, że sprawa została wyjaśniona w stopniu wystarczającym.

Kolegium odwołując się do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. podkreśliło, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi kluczową zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), toteż w pierwszej kolejności ustawodawca uzależnił wydanie decyzji (w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) od spełnienia przesłanki polegającej na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z tak sformułowanego uregulowania jednoznacznie wynika, że w zależności od warunków konkretnej sprawy, obszar ten wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, jednakże z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, jak też innych wymogów wymienionych w szczególności w u.p.z.p.

W ocenie Kolegium, w sprawie po raz kolejny nie doszło do prawidłowego wyznaczania obszaru analizowanego. Wyznaczony obszar (wyrysowany na mapie przerywaną czarną linią) nie odpowiada trzykrotności szerokości frontu działki (front stanowi ta część działki od której następuje główny wjazd, tj. od ul. G. oznaczona literami A-B). Najnowsze orzecznictwo (choć Kolegium znane są i orzeczenia odmienne) ugruntowało prawidłowość jednego ze sposobów wyznaczania obszaru analizowanego w taki sposób, że odległość od granicy działki będącej przedmiotem sprawy (a nie od innego miejsca na działce) do granicy obszaru analizowanego wynosić powinna nie mniej niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem i nie mniej niż 50 metrów. Jest to o tyle istotne, iż w analizie urbanistycznej należy uwzględnić obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym. Biorąc przy tym pod uwagę, że granica obszaru analizowanego, w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2020 r., II SA/Kr 1170/20, CBOSA). Ze zgromadzonych akt sprawy wynika zaś, że możliwe jest (a w jednym przypadku nawet potwierdzone - budynek oznaczony na mapie numerem 1), iż w najbliższej odległości aktualnie wyznaczonego obszaru analizowanego znajdują się inne budynki handlowo-usługowe. Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, iż zarzut skarżącej, że do analizy przyjęto obiekt leżący poza obszarem analizy (nr 1) jest nieuzasadniony.

Zdaniem Kolegium, istotną wadą skarżonej decyzji jest również to, że w punkcie IV podpunkt 3 i 4 decyzji niezwykle szczegółowo określono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, który przewidziany jest dopiero na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego. Kolegium zauważyło, że ani u.p.z.p. ani akty wykonawcze do tej ustawy nie precyzują kwestii odprowadzania ścieków, wód opadowych i roztopowych. Organ właściwy w sprawie zagospodarowania (lokalizowania) w tym zakresie powinien się zatem ograniczyć do wskazania, że odprowadzanie ścieków, wód opadowych i roztopowych powinno być zgodne z obowiązującymi przepisami (prawo budowlane i wodne). Dopiero organ administracji budowlanej, który będzie mógł działać na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), będzie uprawniony do szczegółowego ustalenia sposobów odprowadzania ścieków i wód.

Kolegium wskazało także, że w świetle regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) ustalenie w zaskarżonej decyzji w ust. 4 pkt 5 kolorystyki planowanego obiektu handlowo-usługowego nie znajduje podstawy prawnej. Jest to element kolejnego etapu postępowania inwestycyjnego, jakim jest uzyskiwanie pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium podnoszone przez skarżącą obawy w zakresie ochrony jej interesów odnośnie ewentualnego naruszenia stosunków wodnych są przedwczesne, bowiem powyższych kwestii nie regulują przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a kwestia ta będzie oceniana właśnie na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu określającym warunki zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, zaskarżona decyzja nie umożliwia budowy obiektu "po granicy". Co więcej, tego rodzaju kwestie jak lokalizacja budynku w konkretnym miejscu na działce objętej ustaleniami nie może być rozpatrywana na etapie ustalania warunków zabudowy. Aktualnie nie istnieje ku temu podstawa prawna. Z tego samego względu niemożliwe było uwzględnienie zarzutu, że odległość lokalizacji planowanej inwestycji na działce inwestora (na utwardzonym miejscu) nie odpowiada stanowi faktycznemu (zdaniem skarżącej lokalizacja obiektu będzie w pasie zieleni). W skarżonej decyzji nie odnajdujemy konkretnej lokalizacji planowanej zabudowy.

Kolegium zgodziło się ze skarżącą, iż do analizy funkcji nie powinny być brane pod uwagę obiekty projektowane (choć można brać pod uwagę obiekty w budowie, na które wydano ostateczne pozwolenie na budowę), to nie sposób potwierdzić słuszności twierdzenia, iż do analizy winny być uwzględnione jedynie kontenerowe obiekty budowlane (inne zdaniem skarżącej zawyżają parametry). Skoro przedmiotem sprawy jest budowa budynku handlowo-usługowego to do analizy powinny być uwzględniane budynki o tej samej funkcji bez względu na rodzaj materiałów użytych do budowy (panele, płyta, kontener, itp.). Jednocześnie Kolegium za niezasadny uznało zarzut skarżącej, że błędnie ustalono geometrię dachów, bowiem z analizy (nawet, gdy zostanie powiększony jej obszar zgodnie z wytycznymi z orzecznictwa sądowego) wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się również obiekty o dachach płaskich (na ok. 30 budynków handlowo-usługowych 7 ma dach płaski bądź jednospadowy). W opinii Kolegium jest to wystarczające dla ustalenia geometrii dachu zgodnie z wnioskiem.

W ocenie Kolegium, nie znajduje również uzasadnienia zarzut skarżącej, aby wadą postępowania było zaniechanie "uzgodnienia decyzji pod względem higienicznym i zdrowotnym" z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym. Z treści u.p.z.p. nie wynika obowiązek uzgodnienia inwestycji z tą instytucją. Z kolei doręczenie skarżącej decyzji pozbawionej załączników, o których mowa w § 9 rozporządzenia MI, Kolegium uznało za uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza że skarżąca będąc stroną postępowania miała swobodny dostęp do akt sprawy zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej jak i drugiej instancji.

Odnośnie zaś zarzutów skarżącej związanych z podpisaniem projektu decyzji przez osobę nie uprawnioną, kwestia ta w ocenie Kolegium powinna być jednoznacznie wyjaśniona w ponownie prowadzonym postępowaniu. Choć Kolegium domniemywa, że ww. osoba posiada uprawnienia do sporządzania projektów decyzji o warunkach zabudowy, to warto w aktach sprawy zawrzeć dokument (bądź stosowną pieczęć na projekcie) to potwierdzający.

Reasumując Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi organ rozstrzygający sprawę winien, interpretując wątpliwości prawne na korzyść strony, podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy, kierując się zasadą praworządności. Zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego w oczywisty sposób wykracza poza granice wyznaczone art. 136 k.p.a., co uniemożliwia dokonanie ich w drugiej instancji. W ponownym postępowaniu należy wyjaśnić sprawę wszechstronnie wyjaśnić, uwzględniając wymienione powyżej (w uzasadnieniu decyzji) wytyczne, a następnie wydać decyzję zgodnie z obowiązującym prawem.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżąca złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 142 k.p.a. przez nierozpatrzenie odwołania w części objętej zaskarżonym wraz z nim postanowieniem Burmistrza Miasta S. z dnia [...] maja 2022 r. znak [...] odmawiającym przeprowadzenia dowodów na wskazane przez skarżącą okoliczności, a w konsekwencji nieprecyzyjne i zawężające wskazanie zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, a mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez zakwestionowanie dopuszczalności dokonywania oceny lokalizowania nowego budynku (kształtującego nową zabudowę przy granicy z działką sąsiednią) zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa (podobieństwa lub kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy);

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z 53 ust. 4 (i art. 64) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - przez nieuzgodnienie warunków zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium podtrzymując stanowisko w skardze, wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" powinno być wykładane z należytym wyważeniem dwóch okoliczności: merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (co oznacza, że organ odwoławczy nie może uchylać się, przez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie na podstawie art. 136 k.p.a.) oraz konieczności respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania (zgodnie z art. 15 i art. 127 k.p.a., każda strona postępowania powinna mieć zagwarantowane prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje administracyjne). Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie powinno mieć miejsce w dwóch instancjach. Niedopuszczalną jest więc praktyka, w której organ pierwszej instancji uchyla się od rozpatrzenia istoty sprawy i tę lukę uzupełnia dopiero organ drugiej instancji. W takiej sytuacji powstaje brak rozpatrzenia sprawy w jednej instancji, a więc niezrealizowanie konstrukcyjnego elementu postępowania administracyjnego.

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania ujawnia się w szczególności w sprawach takich jak niniejsza, przy wyraźnie sprzecznych interesach inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy oraz skarżącej – właścicielce działki sąsiadującej z planowaną inwestycją. Interes stron postępowania, ale i interes społeczny w takich sytuacjach wymaga, aby w obu instancjach w pełni zrealizowano wymagania art. 7 k.p.a., tj. podjęto z urzędu i na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.) powinien zostać przebadany i oceniony w obydwu instancjach administracyjnych. Organ odwoławczy powinien bowiem uzupełniać postępowanie wyjaśniające wyłącznie w zakresie niedotyczącym istoty sprawy (art. 136 k.p.a.), zaś gdy uzupełnienie dotyczy istoty sprawy – powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższym wiąże się zakres kontroli sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw skarżącej wywiedziony od decyzji kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa wyżej cytowanym art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Jak to już wyżej wskazano, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie obie ww. przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).

Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy organ odwoławczy, na niego się powołujący, wykazał w sposób przekonywujący istnienie opisanych tam przesłanek. Dokonanie oceny wymaga jednak uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania.

Przedmiotem tak zakreślonej kontroli sądu w rzeczonym postępowaniu, jest decyzja Kolegium uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kontenerowego punktu sprzedaży lodów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej u zbiegu ul. G. i ul. T. w S. oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, za wydaniem decyzji kasacyjnej przemawiało nieprawidłowe wyznaczenia w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej obszaru analizowanego, bowiem wyznaczony obszar nie odpowiada trzykrotności szerokości frontu działki. Powyższe ma kluczowe znaczenie w sprawie, bowiem z akt sprawy wynika, że możliwe jest (a jednym przypadku potwierdzone – budynek oznaczony na mapie nr 1), iż w najbliższej odległości aktualnie wyznaczonego obszaru analizowanego znajdują się inne budynki handlowo-usługowe. Ponadto Kolegium wskazało jako wadę decyzji organu pierwszej instancji zbyt szczegółowe określenie warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej – odprowadzanie ścieków, wód opadowych i roztopowych oraz nieprawidłowe określenie architektury i kolorystyki planowanego obiektu. Tym samym, zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wyjaśnić przy tym należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Ratio legis powyższej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ochronie tej służy w szczególności unormowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa, która wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Jej istotą jest konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. Innymi słowy, zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ukształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną i estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., II SA/Gd 132/16, Lex nr 2104699).

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w dniu 3 stycznia 2022 r. na mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz.U. 2021, poz. 2399 - § 2 tego rozporządzenia). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy przy tym rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia MI); natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu - w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność (§ 2 pkt 3 rozporządzenia MI), które to parametry powinny zostać ustalone wedle regulacji zawartych w treści § 4-8 rozporządzenia MI. Wedle § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii ww. mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Podkreślić przy tym należy, że przepis ten określa w sposób bezwzględnie wiążący wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, że wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, nie stanowi co do zasady jego naruszenia. Wyznaczając granice obszaru analizowanego, organ powinien zatem ustalić, czy takie a nie inne wyznaczenie obszaru analizowanego, będzie zgodne z postulatami zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SA/Gd 3/13, CBOSA), zaś ewentualne poszerzenie obszaru analizowanego należycie uzasadnić.

W świetle powyższych rozważań, nie budzi wątpliwości sądu, że analiza jest podstawowym narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to zatem dokument w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Tylko pełna analiza umożliwia zatem należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 września 2017 r., II SA/Gl 625/17). Oznacza to, dostrzeżone przez Kolegium na etapie postępowania odwoławczego błędnie określenie minimalnego obszaru analizowanego w tak kluczowym dokumencie jak analiza architektoniczno-urbanistyczna musiało skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem błąd ten, w tak kluczowym dokumencie, nie mógł być sanowany przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Podkreślić należy, że powyższego nie kwestionowała skarżąca, podkreślając, że co do zasady podziela stanowisko Kolegium o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty zawarte w sprzeciwie skarżącej, bowiem nie miały one wpływu na wynik sprawy. Przyznając bowiem słuszność orzeczeniu Kolegium i w pełni popierając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie można przyznać za skarżącą, że organ ten naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w powiązaniu z poszczególnymi, innymi przepisami natury procesowej czy materialnej.

Sąd podziela przy tym stanowisko Kolegium, że decyzja o warunkach zabudowy w żadnym zakresie nie przesądza o konkretnym położeniu projektowanego obiektu budowlanego, w szczególności czy jest posadowiony po granicy działki. Decyzję o usytuowaniu obiektu budowlanego na działce, a więc względem granicy z działkami sąsiednimi, podejmuje dopiero organ architektoniczno-budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Dlatego organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w zakreślone ustawowo kompetencje organu architektoniczno-budowlanego – wynika to ze znowelizowanego, obowiązującego od 1 stycznia 2018 r., brzmienia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.). W obecnym stanie prawnym to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a nie decyzja o warunkach zabudowy mogą dopuszczać możliwości budowy po granicy. Zaznaczyć przy tym należy, że wskazywany przez skarżącą w uzasadnieniu sprzeciwu wyrok tut. sądu z 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 103/22 dotyczył zupełnie innego stanu faktycznego – przebudowy istniejącego już budynku, a zatem sytuacji, w której w ogóle nie bierze się pod uwagę zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Owszem, słusznie wskazuje skarżąca, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie w pełni odniosło się do zarzutów odwołania, w szczególności nie wypowiedziało się w kwestii postanowienia Burmistrza Miasta S. z dnia [...] maja 2022 r., znak [...] oddalającego zgłoszone przez skarżąca wnioski dowodowe. Jednakże powyższy błąd organu w żadnym zakresie nie miał wpływu na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy, że organ administracji publicznej nie jest związany swoim postanowieniem dotyczącym przeprowadzenia dowodu. Stosownie do art. 77 § 2 k.p.a., organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Mając na uwadze ciążący na organach obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do oceny, czy wskazane przez skarżącą dowody dotyczą okoliczności mających znaczenie dla wyjaśnienia stanu faktycznego i końcowego załatwienia sprawy. Nie ma również przeszkód natury formalnej, aby skarżąca ponowiła przed organem pierwszej instancji zgłoszone wcześniej wnioski dowodowe, szczególnie że organ ten będzie zobowiązany do ponownego sporządzenia analizy architektoniczno-budowalnej, z której wnioski mogą być odmienne od dotychczasowych ustaleń.

Podobnie należało ocenić zarzut braku uzgodnienia warunków zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych z powiatowym inspektorem sanitarnym. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, który to organ w ramach tego postępowania zobowiązany będzie do kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zatem kwestia, czy takie uzgodnienie będzie konieczne czy też nie, będzie uzależnione od ustaleń poczynionych w ramach ponownie prowadzonego postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że z treści art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie wynika obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z powiatowym inspektorem sanitarnym. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącej, Kolegium nie przesądziło, że takie uzgodnienie w realiach przedmiotowej sprawy nie jest konieczne. Sąd podziela przy tym pogląd prezentowany w orzecznictwie, że art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej może stanowić podstawę prawną do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jako przepis odrębny o którym mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. (zob. m.in. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 722/19, CBOSA). Przyjąć zatem należało, że w niniejszej sprawie kwestia ewentualnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z powiatowym inspektorem sanitarnym pozostaje otwarta.

Mając na uwadze ww. okoliczności sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Kolegium nie mogło przy tym wydać innej decyzji aniżeli kasacyjna. Dodać należy, że wydanie takiego rodzaju decyzji ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Jest ona bowiem skutkiem przede wszystkim nieprawidłowego przeprowadzenia analizy architektoniczno-budowlanej, a dodatkowo dostrzeżenia konkretnych uchybień w wydanej decyzji, które to organ będzie zobowiązany do wyeliminowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Niewątpliwie dostrzeżone błędy nie pozwalały na rozstrzygnięcie istoty sprawy już na etapie postępowania odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.