Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 386/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzającą je decyzję organu I instancji
Powołane przepisy: article: art. 31, art. 61a
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 23 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1251/13 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. kwotę 660 (słownie: sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1251/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Starosta Krośnieński zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...].

Z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., wystąpiło [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R., wskazując na okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Iwonicz-Zdrój z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] orzekającej o uznaniu, że planowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej [...], zlokalizowana na działce nr [...] w [...], nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] Wojewoda Podkarpacki, na podstawie art. 61a i art. 157 § 2 K.p.a. oraz art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji.

W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 61a K.p.a. i art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Wojewoda wskazał, że z mocy ww. przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji Starosty Krośnieńskiego, jak i w chwili obecnej, organizacje społeczne zostały pozbawione prawa uczestnictwa w postępowaniu o pozwolenie na budowę, z uwagi na wyłączenie działania przepisu art. 31 K.p.a. Skoro więc organizacja społeczna nie mogła brać udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie tego pozwolenia na budowę, to tym samym nie może składać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na skutek wniesionego przez Stowarzyszenie zażalenia postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższe postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem w trybie art. 31 § 1 K.p.a. występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej także "ustawą środowiskową". Zdaniem organu wprawdzie Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną, co powoduje, że może uczestniczyć w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jednakże postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na budowę przedmiotowej stacji nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. Następnie wskazano, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w trzech przypadkach, ściśle określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r., a mianowicie: jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy); na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.); jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.).

W ocenie organu odwoławczego analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że w przedmiotowej sprawie organ stopnia podstawowego nie przeprowadzał oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Co więcej, konieczność przeprowadzenia takiego postępowania w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym, postępowanie zakończone decyzją Starosty Krośnieńskiego z dnia [...] października 2008 r. nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej. Nadto zauważono, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu [...] października 2008 r., udział organizacji społecznych w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych był bezwzględnie niedopuszczalny. W powyższej dacie nie obowiązywał bowiem art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ wskazał, że w analizowanym przypadku art. 31 § 1 K.p.a. w ogóle nie znajduje zastosowania, gdyż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej, tym samym organizacja społeczna nie jest uprawniona do skutecznego żądania, w trybie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., wszczęcia postępowania nieważnościowego, niezależnie od tego, czy kwestionowana decyzja może być obarczona kwalifikowaną wadliwością, czy też nie. Wyjaśnił także, że uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, merytoryczna argumentacja zażalenia, dotycząca prawidłowości decyzji z dnia [...] października 2008 r. nie mogła być poddana ocenie.

Na powyższe postanowienie skargę wniosło Stowarzyszenie domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: art. 12 Konstytucji RP w związku z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., art. 6, art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 4 ust. 1, art. 7 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Zdaniem Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krośnieńskiego z dnia [...] października 2008 r. W zaskarżonym postanowieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a to powoduje, że przepisy art. 31 § 1 K.p.a. w związku art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w tej sprawie nie znajdowały zastosowania. W zakresie postępowań w sprawie pozwoleń na budowę, art. 28 ust. 3 i 4 powyższej ustawy stanowią lex specialis względem art. 31 § 1 K.p.a. Przepis art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zawiera regulację, wyłączającą stosowanie w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę, art. 31 K.p.a. Jednakże zgodnie z art. 28 ust. 4 tej ustawy ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku udział organizacji społecznych w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę wymagających udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej. W postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę podstawą prawną oceny, czy Stowarzyszeniu przysługuje legitymacja procesowa jest zatem art. 31 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane.

Dalej Sąd wyjaśnił, że w myśl ustawy środowiskowej możliwość udziału organizacji społecznej w postępowaniu, w którym przeprowadzana jest ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko zagwarantowana jest przez art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c. Przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko dokonuje się w przypadkach wymienionych w art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 i art. 90 w związku z art. 72 ustawy środowiskowej. W tym zakresie w zaskarżonym postanowieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. O tym nie decyduje więc przekonanie podmiotu, który żąda wszczęcia postępowania. W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę katalog takich inwestycji zawierało nieobowiązujące już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Dalej wskazując na przepis art. 61 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz jej art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 1, a także art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 tej ustawy Sąd zauważył, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie obowiązywały ww. przepisy ustawy środowiskowej. Nie oznacza to jednak, że nie obowiązywała procedura dotycząca możliwości poddania ocenie oddziaływania na środowisko konkretnej inwestycji.

Nadto Sąd wyjaśnił, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była poprzedzona decyzją Burmistrza Gminy Iwonicz-Zdrój z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...], w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. Decyzją tą uznano, że ww. inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej z tej przyczyny, że nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Oceny zawartej w ww. decyzji Burmistrza Iwiczna-Zdrój nie zmienia fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], stwierdziło nieważność tej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej i skierowanej do podmiotu niebędącego stroną postępowania.

Nadto Sąd wskazał, że jak wynika z powyższego wywodu inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej zgodnie z obowiązującymi przepisami nie została uznana za inwestycję mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. Tego rodzaju inwestycja nie została bowiem zakwalifikowana przez Radę Ministrów do enumeratywnego katalogu inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Z tego względu wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymagało dokonania oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko, a zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wszczęte postępowanie zmierzające do sformułowania takiej oceny winno zostać umorzone.

W ocenie Sądu w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo zastosowano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a K.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, ponieważ z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnosciowego w sprawie decyzji o pozwolenie na budowę wystąpił podmiot, których w świetle art. 31 § 1 w związku z art. 28 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, nie posiadał do tego legitymacji procesowej.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiodło Stowarzyszenie zaskarżając je w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1/ art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli wydanych postanowień opartych o przepisy prawa materialnego ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nieobowiązującej w dniu wydania decyzji przez Starostę Krośnieńskiego. Ponadto Sąd kontrolował również inne przepisy nieobowiązujące w dniu wydania decyzji oraz przepisy prawa, których organ w postanowieniu nie stosował. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieprawidłowy wypowiadał się w kwestii wymagań decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem postępowanie w organie właściwym wciąż się toczy, a organ architektoniczno-budowlany tego zagadnienia nie badał jak wynika z decyzji;

2/ art. 2 oraz art. 7, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez naruszenie zasady lex retro non agit z uwagi na stosowanie przepisów prawa, które nie obowiązywały w dniu wydania decyzji w trybie zwykłym,

3/ art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 K.p.a. w związku z art. 12, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione nakładanie na organizacje dodatkowych wymogów nieprzewidzianych w ustawie oraz przyjęcie, iż organizacja społeczna nie może domagać się weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę z urzędu, nawet jeżeli wskazuje przesłanki uprawdopodabniające wady rażącego naruszenia prawa. W istocie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż postępowania w sprawie pozwoleń na budowę nie mogą być kontrolowane przez organizacje społeczne,

4/ art. 2, art. 12 Konstytucji RP w związku z art. 31 § 2 K.p.a. w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organy mają prawo negatywnie odmawiać organizacji wszczęcia z urzędu postępowania przyjmując, że inwestycja nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w sytuacji, w której żadnej z organów tego merytorycznie nie badał, albowiem decyzja organu właściwego została wyeliminowanie z obiegu prawnego ze skutkiem ex tunc, a która stanowiła podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Następnie w piśmie procesowym z dnia 14 października 2015 r. [...] Stowarzyszenie [...] uzupełniło uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, pozwala na uwzględnienie wniesionego środka odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Niespornym pozostaje w niniejszym postępowaniu, iż skarżące Stowarzyszenie po uzyskaniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy Iwonicz-Zdrój z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] orzekającej o uznaniu, że planowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na działce nr [...] w [...], nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wystąpiło w trybie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. do Wojewody Podkarpackiego o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Krośnieńskiego z dnia [...] października 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. inwestycji. We wniosku podniesiono jednoznacznie, że dotyczy on wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego, wyjaśniając jednocześnie, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Natomiast organ administracji pierwszej instancji rozpoznając ten wniosek na podstawie art. 61a i art. 157 § 2 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Generalnie uznano w kontekście art. 61a § 1 K.p.a., że przepis art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji z dnia [...] października 2008 r., jak i aktualnie, statuuje, że przepisu art. 31 K.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Skoro więc organizacja społeczna nie mogła brać udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie tego pozwolenia, to tym samym przyjęto, że nie może składać także wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy aprobując to stanowisko dodatkowo podkreślił, iż postępowanie to o pozwolenie na budowę zakończone decyzją z dnia [...] października 2008 r. nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. Wykazano, iż organ stopnia podstawowego nie przeprowadzał oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę takiej konieczności nie stwierdzono. W dniu [...] października 2008 r. udział organizacji społecznych w postępowaniu dot. pozwoleń na budowę był bezwzględnie niedopuszczalny, w powyższej dacie nie obowiązywał art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Potwierdzono, że w niniejszym przypadku art. 31 K.p.a. nie znajduje zastosowania.

Stanowisko to i poczynione przez organ rozważania podzielił Sąd pierwszej instancji i w konsekwencji rozpatrując skargę Stowarzyszenia w ramach sądowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Poglądu tego nie można jednak podzielić, stąd też skarga kasacyjna kwestionująca wyrok Sądu pierwszej instancji zasługiwała na uwzględnienie w szczególności w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie nieprawidłowej kontroli legalności wydanych postanowień, jak też naruszenia art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczącego wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Art. 141 § 4 P.p.s.a. w kontekście, w jakim został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozwala stwierdzić, iż nie dotyczy on uchybień konstrukcji uzasadnienia Sądu pierwszej instancji – z punktu widzenia wymogów tegoż przepisu – lecz służy podważeniu ustaleń, na podstawie których organy odmówiły wszczęcia postępowania w trybie art. 61a K.p.a., a Sąd to uznał za prawidłowe mimo nierozpoznania przez organy właściwie wniosku Stowarzyszenia w trybie art. 31 K.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie wyrażony został również pogląd, iż art. 141 § 4 P.p.s.a. może służyć jako podstawa do zwalczania ustaleń faktycznych z tej racji, iż przyjęcie określonej podstawy faktycznej jest dla Sądu pierwszej instancji warunkiem sine qua non kontroli legalności decyzji administracyjnej.

Bezsprzecznie z treści art. 3 § 1 P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej, a to oznacza, że w ramach takiej kontroli są zobowiązane do oceny poprawności stosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. W tej sprawie takiej właściwej kontroli nie przeprowadził Sąd pierwszej instancji, podzielając w całości wadliwe stanowisko organów orzekających w sprawie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a K.p.a.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie rozstrzygnąć należy, czy zasadnie uznano w tej sprawie, iż norma art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wyłączająca stosowanie art. 31 K.p.a. w postępowaniu o pozwolenie na budowę, automatycznie powoduje, że niedopuszczalne jest rozpatrzenie żądania wszczęcie na wniosek organizacji społecznej z urzędu postępowania nieważnościowego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowie.

Wniosek Stowarzyszenia odnosił się, co jest istotne, do wszczęcia na podstawie art. 31 K.p.a. z urzędu postępowania nieważnościowego.

Przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak uznaje się w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądowym (ogólnie wypowiedziano się w uchwale NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12), jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Uruchomienie postępowania w trybie nadzwyczajnym wszczyna postępowanie w nowej sprawie, odrębne w stosunku do postępowania, w wyniku którego została wydana decyzja, której nieważność się stwierdza, że przedmiotu postępowania nadzwyczajnego należy upatrywać w kwestii istnienia określonych wad decyzji, uzasadniających pozbawienie jej mocy wiążącej oraz, że przedmiot ten jest tożsamy z przedmiotem postępowania zwykłego, co jednak nie oznacza, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie pozostaje z tym postępowaniem w bliskim związku.

Norma procesowa, na którą powołano się w wniosku Stowarzyszenia, a to przepis art. 31 K.p.a. jest rozwiązaniem szczególnym i generalnie dotyczy obiektywnej ochrony porządku publicznego, pozwalając organizacji społecznej, która co do zasady nie ma dominującej pozycji w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby, wnieść żądanie w sprawie, w której organ administracji władny jest wszcząć postępowanie z urzędu (art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a.). Regulacja ta pozwala również na dopuszczenie takiej organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.). Organ administracji publicznej stosownie do rozwiązania zawartego w art. 31 § 2 K.p.a. uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Jest to rozwiązanie szczególne, w przeciwieństwie do art. 61a K.p.a. -przewidującego formę odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na przesłanki podmiotowe jak i przedmiotowe, alternatywnie odnosząc się do wszczęcia postępowania w razie gdy z takim żądaniem wystąpiła organizacja społeczna. W takim przypadku organ wydaje postanowienie o wszczęciu postępowaniu z urzędu lub o odmowie wszczęcia postępowania – porównaj B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz C.H. Beck Warszawa 2011, str. 295).

Przywołany przepis art. 31 K.p.a. służy realizacji konstytucyjnej zasady praworządności. Również w art. 7 K.p.a. zobowiązano organ administracji by w toku postępowania stał na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmował wszelkie czynności.

Przepis art. 31 K.p.a. nie ma zastosowania do postępowania o pozwolenie na budowę, co wprost statuuje norma art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, to organ administracji samodzielnie czuwa nad przestrzeganiem przepisów prawa stojąc na straży praworządności i podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Inaczej należy ocenić normę art. 31 K.p.a. w kontekście realizacji powyższej zasady praworządności w zakresie dotyczącym żądania organizacji społecznej domagającej się, tak jak w niniejszym postępowaniu, wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego dotyczącego pozwolenia na budowę. Takie nadzwyczajne postępowanie, nie jest postępowaniem zwykłym o pozwolenie na budowę, tylko nadzwyczajnym nakierowanym, co nie budzi wątpliwości, na obiektywną ochronę porządku prawnego. Organ administracji winien w szczególności być wyczulony na wszelkiego rodzaju uzasadnione informacje, w tym również pochodzące od organizacji społecznej, pozwalające na wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę zawierającej kwalifikowane wady. Wady te powodują, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się nie nawiązuje.

Uwagi powyższe prowadzą do wniosku, iż rozpoznając wniosek Stowarzyszenia w tej sprawie o wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego na podstawie art. 31 K.p.a. wobec decyzji Starosty Krośnieńskiego z dnia [...] października 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] S.A., zlokalizowanej na działce nr [...] w [...], organ orzekający nie mógł odmówić wszczęcia postępowania wskazując przepisy art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który nie pozwala stosować art. 31 K.p.a. w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Nie można bowiem uznać, że w tym postępowaniu dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności decyzji przepis ten wyłącza automatycznie stosowanie art. 31 K.p.a. To wykładnia systemowa i gramatyczna tych przepisów powadzi bowiem do wniosków odmiennych, niż przyjęły to organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji.

Jedynie informacyjnie zaznaczyć w tym miejscu należy, iż nieobowiązujący w chwili wydawania przedmiotowej decyzji Starosty Krośnieńskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2008 r. nr [...] przepis art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wskazujący, iż powołane wyłączenie organizacji społecznych od udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie dotyczy udziału organizacji ekologicznej, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie.

Mając bowiem na uwadze charakter postępowania nieważnościowego wyjaśnić należy, iż nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, iż takie postępowanie nie wymaga udziału społeczeństwa, gdyż ogranicza się ono do zbadania istnienia wad materialnoprawnych w samej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie przeprowadza się w nim postępowania dowodowego w takim zakresie oraz nie dopuszcza się nowych dowodów, w tym dotyczących ewentualnych udziału społeczeństwa – porównaj wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 908/10, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1400/10-orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym dotychczasowe rozważania prowadzą do konkluzji, iż w tej sprawie doszło do nieprawidłowego zastosowania art. 61a K.p.a. oraz art. 157 § 2 K.p.a., a w konsekwencji odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego wskazanej wyżej decyzji Starosty Krośnieńskiego. Stanowisko to, podzielone przez Sąd pierwszej instancji, uznać również należy za wadliwe i dlatego też tak wydany w sprawie wyrok należało uchylić.

Jednakże mając na uwadze treść przepis art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał uwzględniając skargę i uchylając zaskarżony wyrok, że możliwe jest rozpoznanie skargi Stowarzyszenia, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i uczynił to w niniejszej sprawie, w konsekwencji uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Rozpoznając tę skargę wyjaśnić należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania było dokonanie oceny zgodności z prawem odmowy wszczęcia przez organy architektoniczno-budowlane postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krośnieńskiego z dnia [...] października 2008 r. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu.

Stowarzyszenie nie było stroną postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę i nie składało wniosku w tej sprawie jako strona, lecz żądało wszczęcia postępowania z urzędu w trybie art. 31 K.p.a.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że postępowanie może zostać wszczęte na żądanie zarówno strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji co do której ma nastąpić badanie jej prawidłowości z punktu widzenia przesłanek nieważności o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a., jak i podmiotu który nie był stroną zakończonego postępowania, lecz jego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji (M. Jaśkowska, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 991-995 uw. 7-16 i przywołane tam orzecznictwo). Wszczęcie postępowania z urzędu następuje w przypadku, gdy organ administracji sam poweźmie wiadomość o wadliwości decyzji. Dzieje się tak m. in. w przypadku, gdy podmiot składający żądanie w trybie art. 61 § 3 K.p.a. nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodabnia określoną w art. 156 § 1 K.p.a. wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 6 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 2338/97, publikowany LEX nr 43772; dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1399/09, publikowany LEX nr 746509; z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2520/98, publikowany LEX nr 48669; z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, publikowany ONSA 1995, z. 1, poz. 32).

W judykaturze utrwalonym jest pogląd, że postępowania w nadzwyczajnych trybach (w tym takie jak w tej sprawie postępowanie dot. stwierdzenia nieważności decyzji), w zakresie wszczęcia postępowania, oparte są na zasadzie skargowości i zasadzie oficjalności (art. 147, art. 157 § 2, art. 154, art. 155 K.p.a.), lecz z ograniczeniem na rzecz zasady skargowości. Jeżeli przepis szczególny wprowadza zasadę skargowości, to należy przyjąć, że tylko strona rozporządza tym prawem, nie można zatem w tych granicach wyprowadzać prawa podmiotu na prawach strony (odpowiednio – B. Adamiak w części II glosy aprobującej do wyroku NSA z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. akt II GSK 125/05, publikowane OSP 1/07/9 s. 55). Natomiast norma art. 157 § 2 K.p.a. nie ogranicza możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności jedynie w oparciu o zasadę skargowości (jak to ma miejsce w przypadku uregulowanym w art. 147 zd. 2 K.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a K.p.a. następuje tylko na żądanie strony), bowiem ustawodawca wskazuje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (zatem także w oparciu o zasadę oficjalności).

Nawet w przypadku gdy podmiot składa żądanie w trybie art. 31 § 1 K.p.a., a treść żądania uprawdopodobnia określoną w art. 156 § 1 K.p.a. wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, to stosownie do art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno zostać wszczęte z urzędu (patrz wyroki NSA: z dnia 7 kwietnia 1995 r. sygn. akt IV SAB 88/94, publikowany LEX 1689168, z dnia 6 października 1998 r. sygn. akt IV SA 2338/97 publikowany LEX 43772).

Dlatego też w tym postępowaniu na organie administracji rozpoznającym podanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wobec niekwestionowanego braku legitymacji czynnej podmiotu wnoszącego podanie, co spowodowało przecież złożenie podania w trybie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., spoczywał obowiązek rozważenia potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu, zważywszy na zawarte w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji argumenty. W tej sprawie tego nie uczyniono, a do tego rozstrzygnięto o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a K.p.a., który zarezerwowany jest dla innego rodzaju sytuacji procesowych i przedstawiając rozważania, które nie zasługują na aprobatę. Dlatego też eliminując w niniejszej sprawie wydane w sprawie postanowienia, należało zobowiązać organ pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wniosku Stowarzyszenia w trybie wskazanym w podaniu z dnia 2 stycznia 2013 r. (data wpływu 4 styczeń 2013 r.). Dopiero uznanie żądania organizacji społecznej za bezzasadne przez organ administracji, zgodnie z brzmieniem art. 31 § 2 zdanie 2 K.p.a. powoduje wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – patrz wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 1913/12 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). W przeciwnym wypadku należy wszcząć postępowanie nieważnościowe i w jego ramach dokonać oceny wad kwalifikowanych decyzji ocenianej w sprawie.

Brak przesłanek nieważności decyzji jest podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a nie może być podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1436/96, publikowany GP 1998, nr 18, s. 34, akceptowany przez J. Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 639 nb 3, s. 641, nb 6, 7).

Z tych powodów na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 200 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.