Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 772/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Egzekucyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 45
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od czynności egzekucyjnych z tytułu zobowiązania do przywrócenia do stanu poprzedniego przepływu wody 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia [...] lipca 2012 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego W. L. kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] września 2010 r. uznał, że na działce nr 154 obrębu wsi W. nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w wyniku podniesienia ok. 1,5 m terenu tej działki przylegającej bezpośrednio do koryta rzeki D., dokonana przez jej właściciela P. S. (pkt 1 decyzji). Jednocześnie organ zobowiązał właściciela działki nr 154 P. S. do przywrócenia do stanu poprzedniego przepływu wody powodziowej w strefie zalewowej rzeki D., w terminie do 30 czerwca 2011 r., potwierdzonego opracowaniem operatu wodnoprawnego i uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo wodne (pkt 2 decyzji). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło tę decyzję w pkt 2 i zobowiązało P. S. do przywrócenia do stanu poprzedniego przepływu wody powodziowej w strefie zalewowej rzeki D., w terminie do 31 grudnia 2010 r. poprzez: obniżenie pasa gruntu na głębokości około 1,5 m i szerokości 40 m od linii brzegowej rzeki D. (decyzja z dnia [...] października 2010 r., nr [...]). Skarga od tej decyzji została oddalona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia [...] marca 2011 r., [...].

W związku z powyższym Wójt Gminy Z. w dniu 27 lipca 2011 r. wystosował do P. S. upomnienie do wykonania ww. obowiązku w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Następnie w dniu 18 sierpnia 2011 r. wystosowano do stron postępowania: P. S. i W. L. zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin na działce nr 154 w celu ustalenia, czy został wykonany, przedmiotowy obowiązek. Z oględzin przeprowadzonych w dniu 26 sierpnia 2011 r. została sporządzona notatka urzędowa w której stwierdzono, że z działki nie została usunięta ziemia. Z uwagi na niewykonanie obowiązku, postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Wójt Gminy Z. nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 1.000 zł i wezwał go do wykonania przedmiotowego obowiązku w terminie do 18 października 2011 r. W dniu 7 października 2011 r. wpłynęło do organu oświadczenie P. S., że wykona nałożony obowiązek do dnia 15 października 2011 r. a w dniu 14 października 2011 r. wpłynęła informacja, że obowiązek został wykonany. W związku z tą informacją organ w dniu 17 października 2011 r. wystosował zawiadomienie do stron postępowania: P. S. i W. L., że w dniu 21 października 2011 r. zostaną przeprowadzone ponowne oględziny działki nr 154. W wyniku tych oględzin ustalono, że ziemia przy rzece została usunięta w wymaganej ilości. Jednak w miarę oddalania się od rzeki w głąb działki poziom gruntu nieznacznie się podnosi, co może oznaczać że żądana głębokość w końcowym odcinku mogła nie zostać w pełni osiągnięta. Stopień zebrania gruntu mieści się w granicach tolerancji. Zastrzeżenia budzi jednak pozostawiony nasyp, który w przeszłości wraz z przepustem na rzece stanowił drogę dojazdową do działki (treść protokołu). W związku z tym organ zobowiązał P. S. do obniżenia pasa drogi do stanu poprzedniego do dnia 15 listopada 2011 r. (pismo z dnia 26 października 2011 r.). W dniu 22 listopada 2011 r. do organu wpłynęło oświadczenie zobowiązanego o przywróceniu stanu pierwotnego na odcinku 40 m działki od koryta rzeki wraz z listą osób poświadczających tę okoliczność. W dniu 27 grudnia 2011 r. w związku z niewykonaniem prac związanych z przywróceniem stanu wody na gruncie organ wezwał P. S. do uregulowania kary grzywny. Następnie w dniu 28 marca 2012 r. trzech pracowników Urzędu Gminy Z. dokonało oględzin naruszenia stanu wody na działce nr 154 z których sporządzono notatkę urzędową i wykonano zdjęcia. Z notatki tej wynika, że prace związane z usunięciem ziemi zostały wykonane w wymaganym stopniu. Stopień wykonania prac pozwala stwierdzić, że obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie został wypełniony. Nadto wskazano, że dodatkowo w aktach sprawy znajduje się oświadczenie mieszkańców wsi W., którzy poświadczyli przywrócenie stanu poprzedniego. Wskazano, że notatka została doręczona P. S. Ustalenia zawarte w powyższej notatce stanowiły podstawę zawiadomienia o tym, że przedmiotowy obowiązek został wykonany w stopniu wystarczającym. W odpowiedzi na to zawiadomienie W. L., na podstawie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zarzucił brak wykonania nałożonego obowiązku w wystarczającym stopniu, brak zawiadomienia go i związku z tym brak jego udziału w czynnościach poprzedzających wydanie tego zawiadomienia, zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii osoby kompetentnej i fachowej na stwierdzenie czy stosunki wodne zostały przywrócone i nie zagrażają nieruchomości sąsiedniej, dokonanie ustaleń tylko w oparciu o oświadczenie mieszkańców oraz zrobione zdjęcia podczas oględzin i notatkę urzędową z czynności o której nie został on zawiadomiony. W odpowiedzi na te zarzuty organ poinformował, że postępowanie zostało zakończone. Obowiązek według organu został wykonany w stopniu wystarczającym. W związku z tym iż postępowanie prowadzone było pomiędzy organem a zobowiązanym, organ powiadamiał W. L. tylko o konkretnych wynikach w sprawie. Wszelka inna dokumentacja była możliwa do wglądu w siedzibie organu. Wskazano, że powołanie biegłego podczas prowadzenia postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie miało na celu zapewnienie prawidłowego stwierdzenia stopnia zmian na gruncie oraz wpływu na sąsiednie działki spowodowanego nawiezieniem ziemi. Biegły ustalił zakres prac niezbędnych do wykonania. Zalecenia te zostały ujęte w decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego przepływu wody. Pracownicy urzędu podczas ostatnich oględzin stwierdzili, że niniejsze prace zostały wykonane w stopniu wystarczającym. Dowodem w sprawie są zdjęcia przedstawiające działkę po wywiezieniu gruntu wraz z notatką spisaną przez pracowników urzędu. Oświadczenia mieszkańców, nie były zbierane przez gminę, ani też na jej polecenie. Oświadczenie to zostało złożone z inicjatywy P. S. W dniu 21 czerwca 2012 r. w związku z obfitymi opadami deszczu pracownicy Urzędu Gminy Z. dokonali ponownych oględzin przedmiotowej działki i stwierdzili, że woda mieści się w korycie rzeki D. chociaż jej stan jest bardzo wysoki. Nie widać aby woda przedostawała się na działkę nr 134. Z oględzin została sporządzona notatka urzędowa oraz zdjęcia. W piśmie z dnia 27 czerwca 2012 r. zainteresowany W. L. wniósł o wydanie w sprawie odpowiedniego orzeczenia. W konsekwencji organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 45 § 1 i 3 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.), odstąpił od czynności egzekucyjnych w stosunku do P. S. uznając, że wykonał on nałożony obowiązek w stopniu wystarczającym.

Zażalenie na to postanowienie wniósł W. L. i podniósł, że odstąpienie od czynności egzekucyjnych jest bezprawne. Wszystkie bowiem czynności dokonane przez organ egzekucyjny odbyły się z naruszeniem elementarnych zasad praworządności i obowiązującego prawa. Działania zobowiązanego są jedynie pozorne i nie mają nic wspólnego z obowiązkiem nałożonym decyzją. W tajemnicy przed nim wszczęto postępowanie egzekucyjne i dokonano istotnych czynności dla jego praw, jako właściciela sąsiedniej nieruchomości i zbierano oświadczenia mieszkańców wsi o rzekomym przywróceniu pierwotnego stanu stosunków wodnych, nie żądano jednak od niego wyjaśnień. Podwyższenie przez P. S. pasa gruntu o 1,5 m i następnie rzekome jego obniżenie o kilkanaście centymetrów i to jedynie przy samym brzegu rzeki nie może dać efektu. Nie ma żadnych dowodów wiarygodnych opartych na fachowości o ile trzeba obniżyć podwyższony pas gruntu, aby przywrócić pierwotny stan stosunków wodnych. Winna to sprawdzić i dokonać osoba kompetentna - fachowiec. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie jako zgodne z prawem. Organ odwoławczy stwierdził że nie budzi w sprawie wątpliwości, iż P. S. wykonał ciążący na nim obowiązek usunięcia pasa gruntu na głębokości 1 ,5 m i szerokości 40 m od linii brzegowej rzeki Dąb na działce nr 154 obrębu wsi W., co wynika z treści ustaleń organu I instancji opartych na zebranym w sprawie materiale dowodowym a zwłaszcza notatek służbowych sporządzonych po kontroli w terenie zakresu wykonanych prac, w dniu 28 marca 2012 r. oraz w dniu 21 czerwca 2012 r. wraz z wykonanymi zdjęciami działki. Dłużnik dobrowolnie wykonał ciążący na nim obowiązek w dniu 22 listopada 2011 r. i w okresie późniejszym i obniżył teren działki nr 154 w takim stopniu, że obecnie przywrócił poprzedni przepływ wody. W ocenie organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu, mając na uwadze charakter sprawy, nie jest konieczne dokładne badanie czy dłużnik, co do centymetra długości i głębokości dokonał usunięcia wykonanego nawiezienia ziemi na swojej działce. Nie jest to potrzebne ani celowe, zwłaszcza, że wiązałoby się to z dodatkowymi kosztami, obciążającymi gminę. Istotne jest, że obecnie teren został obniżony i wyrównany i nie dochodzi do zalewania wodą rzeczną działki W. L.

W. L. nie zgodził się z tym postanowieniem i złożył skargę do sądu administracyjnego. Podniósł, że organy prowadzące postępowanie, poprzez dokonanie ustaleń bez jego udziału, naruszyły elementarne prawa. W jego ocenie dłużnik tylko pozornie wykonał ciążący na nim obowiązek. Organy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nawieziona ziemia została usunięta w stopniu wystarczającym. Tajemnicą pozostaje jaki konkretnie zakres miało to usunięcie, tj. na jakiej głębokości i na jakiej szerokości usunięto ziemię. Ustalenia w tym zakresie powinny być konkretne, bo decyzja nakładająca obowiązek konkretnie wskazuje te wielkości. Zdaniem skarżącego w sprawie powinien być powołany biegły, który obiektywnie oceni, na jakiej powierzchni i głębokości zostało dokonane usunięcie nawiezionej warstwy ziemi w stosunku do pierwotnego stanu. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zakażonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie – zdaniem Sądu – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naruszenie przepisów postępowania dotyczy przeprowadzenia postępowania dowodowego, służącego ustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia podjętego zaskarżonym postanowieniem.

Aby ocenić legalność postanowienia o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych, ze względu na wykonanie nałożonego obowiązku, należy przypomnieć, w jaki sposób obowiązek ten został sprecyzowany w ostatecznej decyzji. Obowiązek ten sformułowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w decyzji z dnia [...] października 2010 r. Mianowicie w pkt 2 decyzji, organ zobowiązał właściciela działki nr 154 do przywrócenia stanu poprzedniego przepływu wody powodziowej poprzez: "obniżenie pasa gruntu na głębokości ok. 1,5 m i szerokości 40 m od linii brzegowej rzeki D. na działce nr 154". Organ odwoławczy zmienił w tym zakresie decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 10 września 2010 r., który zobowiązał właściciela działki nr 154 do przywrócenia do stanu poprzedniego przepływu wody powodziowej w strefie zalewowej rzeki D., co należy poprzedzić opracowaniem operatu wodnoprawnego i uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2010 r., uznał, że uzyskanie opracowania operatu wodnoprawnego i pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie prac nie jest konieczne, albowiem prace te mają polegać jedynie na przywróceniu do stanu poprzedniego. Obniżając wymagania formalne, organ odwoławczy określił obowiązek precyzyjnie, przy wykorzystaniu opinii biegłego, którą uznał za rzetelną, dokładną i przekonującą.

Przy tak precyzyjnie określonym obowiązku w tytule wykonawczym, zdziwienie może budzić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia egzekucyjnego. Otóż organ odwoławczy stwierdził, "że w niniejszym postępowaniu mając na uwadze charakter sprawy, nie jest konieczne dokładne badanie czy dłużnik, co do centymetra długości i głębokości dokonał usunięcia wykonanego nawiezienia ziemi na swojej działce. Nie jest to potrzebne ani celowe, zwłaszcza, że wiązałoby się to z dodatkowymi kosztami, obciążającymi gminę". Zachodzi zatem istotna rozbieżność w stanowisku organu odwoławczego pomiędzy określeniem obowiązku w tytule wykonawczym a oceną wykonania tak określonego obowiązku. Powyższa rozbieżność oznacza – zdaniem Sądu – naruszenie przepisu art. 45 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.).

Zgodnie z art. 45 § 1 ustawy, organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od czynności egzekucyjnych, jeśli zobowiązany okazał dowody stwierdzające wykonanie obowiązku, organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych. Dowody stwierdzające wykonanie obowiązku powinny – zdaniem Sądu – potwierdzać wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wbrew mniemaniom organu odwoławczego, konieczne jest dokładne badanie, czy dłużnik dokonał usunięcia wykonanego nawiezienia ziemi na swojej działce. Nie chodzi tu o badanie, jak ironizuje organ odwoławczy – "co do centymetra długości i głębokości", jednakże nie wystarcza ogólnikowe stwierdzenie, iż obowiązek wynikający z decyzji "został wykonany w stopniu wystarczającym" (uzasadnienie postanowienia Wójta Gminy Z. z dnia [...] lipca 2012 r.), zwłaszcza, że zwrot: "wykonany w stopniu wystarczającym" nie został szerzej wyjaśniony, czy uzasadniony, a zatem nie wiemy, jak jest stopniowalne wykonanie obowiązku.

Nadmienić należy, iż zastrzeżenie może budzić sposób dokumentacji wyników oględzin jako czynności dowodowej. W notatce służbowej z dnia 28 marca 2012 r., sporządzonej przez pracowników Urzędu Gminy Z., stwierdzono m.in. "Podczas oględzin ustalono, że prace związane z usunięciem ziemi zostały wykonane w wymaganym stopniu. Stopień wykonania prac pozwala stwierdzić, że obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie wynikający z decyzji Wójta został wypełniony". Powyższe rozumowanie obciążone jest błędem logicznym ignotum per ignotum (nieznane przez nieznane). Używając zwrotu niedookreślonego, że prace zostały wykonane "w wymaganym stopniu", stwierdza się, że ten właśnie (nieznany bliżej) stopień wykonania prac pozwala uznać obowiązek za wypełniony. Podnieść także należy, iż pracownicy urzędu dokonujący oględzin zamiast dostarczyć organowi niezbędnych informacji, pozwalających na dokonanie oceny

w przedmiocie wykonania egzekwowanego obowiązku, sami dokonali tej oceny stwierdzając, że prace zostały wykonane w wymaganym stopniu. Oceny te zostały powtórzone w uzasadnieniach postanowień organów obu instancji (Wójt Gminy Z. powtarza za notatką służbową – obowiązek został wykonany w stopniu wystarczającym). Sytuacja taka stanowi naruszenie przepisu art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie to nie organy dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a posłużyły się oceną dokonaną przez pracowników przeprowadzających oględziny; oceną sformułowaną w sposób obciążony błędem logicznym. Organy w ogóle nie odniosły się do twierdzeń poszkodowanego – skarżącego, który podnosi, iż jego działka jest w dalszym ciągu zalewana. Organy nie odniosły się również do okoliczności jak się ma wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji, do propozycji rozwiązania problemu zawartej w opinii biegłego.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż podniesione w toku uzasadnienia naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.), dlatego też orzekł jak w sentencji, na podstawie w/w przepisu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na względzie charakter sprawy organy winny skorzystać z opinii biegłego, znającego już sprawę z postępowania rozpoznawczego, aby ocenił, czy zakres wykonanych prac uznać można za wykonanie obowiązku określonego decyzją.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ww. ustawy.-