Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1866/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi


UZASADNIENIE

W dniu 23 sierpnia 2011r. J. L. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie trzech kondygnacji oraz budowie szybu dźwigu osobowego przy wschodniej elewacji budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...], zlokalizowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w W.

Zarząd Dzilelnicy [...] W. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że w oparciu o art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeprowadzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, Z analizy wynika, dopuszczalność planowanego zamierzenia z punktu widzenia przepisów prawa, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji, wynikającymi również z przeprowadzonych uzgodnień, pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego, na etapie postępowania o uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę, które przesądzi o możliwości jego realizacji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]".

W odwołaniu wskazano, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności prawa materialnego - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy.

Odwołujący podniósł wobec zaskarżonej decyzji następujące zarzuty:

" 1) naruszenie przepisu art. 54 pkt. 2 lit. a, b i d w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy powinna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, natomiast zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymogów, gdyż nie zapewnia:

właściwego kształtowania ładu przestrzennego (naruszenie dotychczasowego ładu przestrzennego w ciągu ulicy [...]),

harmonijnej wysokości w stosunku do sąsiednich budynków, a w szczególności budynku przy ul. [...] (od strony ul. [...]), a przede wszystkim nieprzekraczania przy nadbudowie wysokości gzymsu [...], czyli około 15 m,

wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności poprzez brak zobowiązania inwestora do dokonania oceny wpływu nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego na sąsiednie budynki, a przede wszystkim na sam budynek przy ul. [...] (naruszenie przepisu § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.),

miejsc parkingowych, wymaganych przy rozbudowie budynków mieszkalnych,

właściwego dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały ludzi - mieszkań położonych w sąsiednim czterokondygnacyjnym budynku mieszkalnym [...],

naruszenie art. 1. ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne,

naruszenie § 5 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.) poprzez jego niezastosowanie i brak określenia wskaźnika wielkości powierzchni planowanej inwestycji w rozumieniu nowej zabudowy w stosunku do powierzchni nieruchomości,

naruszenie art. 77 § 1 kpa, poprzez brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności wpływu inwestycji na sąsiednie nieruchomości, zapewnienia ładu przestrzennego oraz braku zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych w związku z nadbudową, a ponadto zapewnienia zaopatrzenia w media w związku ze zwiększonym zapotrzebowaniem po wykonaniu nadbudowy,

naruszenie wynikające z art. 8 kpa zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez niewyjaśnienie dlaczego w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono uwag składanych przez Wspólnotę Mieszkaniową,

naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, poprzez budowę budynku znacznie przewyższającego sąsiednie budynki,

błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż budynek siedmiokondygnacyjny przy ul. [...] należy do pierzei ul. [...] i w konsekwencji sztucznego zawyżenia wysokości budynków rzeczywiście należących do pierzei ul. [...],

brak ustalenia powierzchni biologicznie czynnej przy rozbudowie, która to powierzchnia biologicznie czynna przy zabudowie mieszkaniowej powinna wynosić min. 25 %,

naruszenie warunków zasad rozwiązań urbanistycznych i architektonicznych, które wynikają z dokonanej analizy obszaru, a w szczególności niezapewnienie dostosowania wysokości nadbudowy do wysokości sąsiednich budynków - przekroczenie wysokości budynku sąsiedniego Wspólnoty [...] (od strony [...]) oraz wysokości gzymsu [...],

nierówne traktowanie różnych podmiotów - decyzja Nr [...] o warunkach zabudowy dla terenu przy ul. [...] z dnia [...].04.2004 r. nakazywała dostosowanie wysokości budynku do wysokości [...] i budynku przy ul. [...] w części przylegającej do ul. [...], zaskarżona decyzja zezwala na większą wysokość zabudowy".

Podnosząc powyższe zarzuty odwołujący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę ustalenia wnioskowanych przez J. L. warunków nadbudowy wraz z rozbudową (o windę zewnętrzną) budynku lub zmianę decyzji poprzez uwzględnienie podnoszonych zarzutów, czyli ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przewidującej nadbudowę o jedną kondygnację, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2012r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia choćby jednego z powyższych warunków uniemożliwia uwzględnienie wniosku.

Sposób ustalania wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Kolegium podkreśliło, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Ratio legis art. 61 ustawy "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi ustalić, jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. W celu poczynienia ww. ustaleń organ zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy zabudowy i zagospodarowania teren zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia, który stanowi, iż organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy; wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Dodatkowo wskazano, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Z analizy zagospodarowania obszaru w części tekstowej (zał. nr 2 do decyzji) wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem i wykreślono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w skali 1:500. Co do zasady obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem - wymóg ten został w analizie zachowany.

W analizie ustalono, że w analizowanym obszarze dominuje śródmiejska zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, głównie na poziomie parteru.

W bezpośrednim sąsiedztwie budynku przewidzianego do nadbudowy znajduje się gmach [...] ([...]). Dalej wskazano, że trzygondygnacyjny budynek przewidziany do nadbudowy stanowi fragment południowej pierzei ulicy [...] (na odcinku - od ul. [...] w kierunku [...]), którą współtworzą: od strony wschodniej - sześciokondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny "ul. [...]" oraz siedmiokondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny "ul. [...]"; od strony zachodniej - czterokondygnacyjny narożnik siedmiokondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na parterze "ul. [...]".

Biorąc pod uwagę fakt, że planowana inwestycja polegać będzie na nadbudowie istniejącej kamienicy w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność ustalania linii zabudowy, gdyż ta pozostaje bez zmian. Wbrew argumentom podniesionym w odwołaniu organ I instancji wziął pod uwagę wysuniecie kamienicy, która ma być nadbudowana w kierunku jezdni, wskazując, że: "Inwestor zobowiązany jest uzyskać zgodę zarządcy ulicy [...], tj. Prezydenta W. za pośrednictwem działającego w jego imieniu Dyrektora Z., na umieszczenie projektowanej inwestycji w odległości mniejszej niż 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej ulicy, będącej drogą gminną w trybie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115, zpóźn. zm.)".

Kolegium podało, że szerokość elewacji frontowej budynku, a także wskaźnik określający stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki z uwagi na charakter inwestycji pozostają niezmienne. Z analizy wynika bowiem, że wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki w analizowanym obszarze wynosi 0,55, przy czym współczynnik określający stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni przedmiotowej działki wynosi 0,6, a dobudowa szybu dźwigowego minimalnie zwiększy ten współczynnik.

Odnoszących się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu, attyki), Kolegium podało, że wysokość obiektów w analizowanym obszarze jest zróżnicowana - z przewagą zabudowy w skali zabudowy [...]: VI, VII kondygnacji. W obszarze analizowanym występują również pojedyncze budynki czterokondygnacyjne, w tym gmach [...] (por. pkt 2.4. analizy). Kolegium wskazało, że biorąc pod uwagę powyższe organ I instancji prawidłowo uznał, że dla projektowanej nadbudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należy przyjąć w wysokości równej elewacji budynku "[...]", tj. 22,18 m. Skoro ww. budynek znajduje się w obszarze analizowanym, co więcej - w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, do którego odnosi się wniosek o ustalenie warunków zabudowy, bezzasadne są stawiane przez Odwołującego zarzuty, że budynek "[...]" nie należy do pierzei ul. [...] i nie powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu dopuszczalnej wysokości inwestycji objętej warunkami zabudowy. Podkreślono, że według poglądów wyrażanych w literaturze, orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla ustalenia, że przesłanka dobrego sąsiedztwa została spełniona wystarczy, aby choćby jedna z działek sąsiednich (w szerokim rozumieniu tego słowa) była zabudowana w sposób pozwalający na wniosek, że projektowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowych funkcji, czyli posiada cechy pozwalające uznać, że projektowana inwestycja spełnia cechy dobrego sąsiedztwa.

W ocenie SKO w decyzji uwzględnione zostały również wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne. Organ I instancji zobowiązał bowiem inwestora, by w ramach projektu budowlanego dążył do uzyskania ładu przestrzennego, tzn. takich rozwiązań przestrzennych, które tworzyć będą harmonijną całość oraz uwzględniając w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne i zabroniono mu - ze względu na eksponowana lokalizację budynku umieszczania urządzeń technicznych oraz innych elementów (niezwiązanych z wystrojem elewacji) na dachu i ścianach budynku.

Odnosząc się z kolei do zarzutu, iż zaskarżona decyzja organu I instancji dopuszcza większą wysokość zabudowy niż została przyjęta w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. dla nieruchomości położonej przy ul. [...], w której nakazano dostosowanie wysokości budynku do wysokości budynku [...] i budynku przy ul [...] w części przylegającej do ulicy [...], a w konsekwencji "nierówne traktowanie inwestorów nie znajdujące uzasadnienia", wskazano na fragment przywołanej i załączonej do odwołania decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r., z którego wynika, iż "bezpośrednie sąsiedztwo [...] nakłada szczególne wymogi na projektowany obiekt. Ze względu na nietypowe rozwiązanie wejścia do [...] w postaci rozszerzającego się "korytarza", który włącza przestrzeń publiczną w funkcje obiektu, szczególnie istotne jest właściwe ukształtowanie narożnika obiektu. Celowe jest wycofanie linii zabudowy i odsłonięcie wejścia do [...] z perspektywy ul. [...]. (...) Wysokość zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie [...] nie może przekraczać jego wysokości, tzn. wynosić powinna max 15 m. W głębi działki dopuszcza się zabudowę wyższą która w kalenicy osiągać może 24m" (por. Zał. nr 2 do decyzji - Wyniki analizy obszaru - część opisowa). Powyższe wskazuje zatem, że parametry ww. inwestycji, w szczególności odnoszące się do jej wysokości względem [...] określone zostały z uwagi na lokalizację nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie eksponowanego wejścia [...] i potrzeba jego odsłonięcia z perspektywy ul. [...]. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia z kolei budynek przewidziany do nadbudowy usytuowany jest naprzeciwko budynku [...] i jego nadbudowa pozostanie bez wpływu na widok [...] od strony ulicy [...]. Bezzasadny jest zatem argument podnoszony w odwołaniu jakoby organ wydając pozytywną dla inwestora decyzję o warunkach zabudowy naruszył dotychczasowy ład przestrzenny i nierówno traktował różne podmioty ubiegające się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w obszarze poddanym analizie.

Zdaniem SKO ustalenie wysokości planowanej nadbudowy na maksymalnym poziomie 22,18 m nie zaburza ładu architektonicznego, a ponadto jest zgodne z wysokością sąsiedniego budynku przy ul. [...] (od strony ul. [...]).

Z załączonych do wniosku wizualizacji obiektu również wynika, że będzie on harmonizował z otaczająca go zabudową, w konsekwencji czego Kolegium nie dopatrzyło się w sprawie naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, a także naruszenia art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Podkreślono, że na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. W przeciwnym wypadku uprzednie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich pozbawiłoby w istocie te osoby możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bowiem jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy jest tylko promesą, informacją, określającą w sposób ramowy, co można zrealizować na danym terenie, nie zobowiązującą jednak jeszcze wnioskodawcy do żadnych określonych działań poza tym, że mając taką decyzję może on wystąpić o pozwolenie na budowę. Organ procedujący w przedmiocie wydania decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy nie ma podstaw prawnych do zobowiązania inwestora do dokonania oceny wpływu nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego na sąsiednie budynki, bowiem powyższe leży w gestii dopiero organu budowlanego. Bezzasadny jest więc, zdaniem Kolegium, zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Kolegium dodatkowo podało, że w decyzji wprost wskazano, że "szczegółowe rozwiązania architektoniczno-budowłane planowanego zamierzenia ustalone zostaną na etapie postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. 2006 Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 650/04, Lex nr 186655). Wskazano, że kwestie nasłonecznienia oraz zachowania odległości między budynkami, jak również związane z rozwiązaniami konstrukcyjnymi przyjętymi dla danego obiektu oraz ich bezpieczeństwa, w tym związane z wykonaniem przez inwestora szczegółowych analiz technicznych są elementami postępowania budowlanego. Dopiero wówczas inwestor zobowiązany jest do przedstawienia szczegółowych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji oraz projektu architektonicznego. Kwestie te pozostają zatem poza zakresem rozstrzygnięcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium nie podzieliło również poglądu Odwołującego, iż o wadliwości zaskarżonej decyzji świadczyć miałoby niezapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych wymaganych przy rozbudowie budynków mieszkalnych. Wskazać bowiem należy, że w zaskarżonej decyzji w pkt 2.4.2. ustalono, iż w odniesieniu do lokalizacji miejsc parkingowych na potrzeby planowanej inwestycji należy przyjąć zasadę lokalizacji na terenie działki własnej inwestora lub poza przedmiotową działka w miejscach do tego przeznaczonych poza pasami drogowymi przylegających ulic, przy czym planowana inwestycja nie może powodować zmniejszenia ilości ogólnodostępnych miejsc parkingowych w pasach dróg publicznych na terenie przyległym do tej inwestycji. Ponadto kwestia miejsc parkingowych, w tym ich liczby, będzie przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Z uwagi na charakter planowanej inwestycji polegający na nadbudowie istniejącego już budynku i wiążący się z tym brak ingerencji w tereny zielone i pasy zieleni, bezzasadny jest również zarzut Odwołującego odnoszący się do braku ustalenia przez organ I instancji powierzchni biologicznie czynnej w rozmiarze co najmniej 25%.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] maja 2012r. nr [...] wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dwie skargi tj, skarga Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" oraz skarga Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]".

W obu skargach zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procedury administracyjnej.

W skardze Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" wskazano na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Wskazano też na naruszenie art. 2 pkt 1 ustawy przez przyjęcie, że inwestycja nie narusza ładu przestrzennego.

Decyzji zarzucono także naruszenie art. 54 pkt 2 lit. a, b i d w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż decyzja o warunkach zabudowy w przypadku inwestycji przy ul. [...] w W. określa w sposób prawidłowy warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich, podczas gdy ustalone warunki zabudowy nie gwarantują: zapewnienia właściwego kształtowania ładu przestrzennego poprzez naruszenie dotychczasowego ładu przestrzennego w ciągu ulicy [...] oraz [...], właściwej ochrony interesów osób trzecich poprzez brak zobowiązania inwestora do dokonania oceny wpływu nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego względem sąsiednich budynków oraz zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych.

Wskazano również na naruszenie art. 8 i art. 10 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

W skardze Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" podniesiono, że planowana nadbudowa będzie zbyt wysoka, przez co budynek nie będzie dostosowany do wysokości [...]. Podniesiono, że budynek jest usytuowany zbyt blisko jezdni i jego nadbudowa jest nieuzasadniona.

Podniesiono także kwestię niezapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedziach na skargi - wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ponieważ obie skargi dotyczą tej samej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) -zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Rozpoznając skargi w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 54 pkt 2 a w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p.

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej w skrócie: rozporządzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia).

Z kolei warunki analizy, o których mowa w § 3 ust. 1 (zwierające część tekstową i graficzną), stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

W ocenie Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w skargach, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto nie zasługują na uwzględnienie zarzuty, iż organ wydając pozytywną dla inwestora decyzję o warunkach zabudowy naruszył dotychczasowy ład przestrzenny, nie zapewnił właściwej ochrony interesów osób trzecich, a także naruszył prawo przez niezapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych.

Jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Celem powołanej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymywanie zabudowy, niedającą się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania planowanej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Innymi słowy - dopuszczalna jest nowa zabudowa (rozbudowa istniejącego obiektu) o ile charakter i szczegółowe uwarunkowania planowanej inwestycji odpowiadać będą charakterystyce urbanistycznej terenu, na którym ma być realizowana.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo określiło warunki dla planowanej inwestycji polegającej na nadbudowie wraz z rozbudową o windę zewnętrzną budynku mieszkalnego, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. Organ dokonał szczegółowej oceny obszaru analizowanego, w efekcie czego prawidłowo ustalił wysokość nowej inwestycji w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla kondygnacji wycofanych od strony ulicy o 4 m - jak w budynku przy ul. [...].

Ustalając ww. wysokość organ odwoławczy należycie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, a stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji znajduje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego w omawianym zakresie bez wątpienie wskazuje, iż Kolegium uczyniło zadość zasadzie dobrego sąsiedztwa mającej za zadanie zachowanie ładu przestrzennego. Nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż analiza zagospodarowania terenu dokonana w ramach prowadzonego postępowania, stanowiąca następnie załącznik do decyzji, cechuje się zbytnią ogólnikowością. Dokonana analiza jest wystarczająca dla prawidłowego określenia warunków nowej zabudowy, wskazuje bowiem w szczególności rodzaj, funkcje, charakter i wysokość istniejących już obiektów budowlanych, a także wskaźnik wielkości zabudowy na tym terenie.

W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również wnikliwie przeanalizował stan faktyczny i prawny terenu, na którym inwestor przewiduje realizację inwestycji.

Pozbawione słuszności, ale także uzasadnienia prawnego jest stanowisko skarżących jakoby w sprawie związanej z warunkami zabudowy istniał obowiązek inwestora zmierzający do dokonania oceny wpływu nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego względem sąsiednich budynków.

Twierdzenia takie są niezrozumiałe i w sposób nieuprawniony pozbawiają organ administracji publicznej możliwości dokonania samodzielnej oceny stanu faktycznego i prawnego, do czego organ ten został uprawniony na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotą postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest dokonanie oceny przez organ czy planowane przez inwestora przedsięwzięcie jest dopuszczalne w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Z powołanym zarzutem strona skarżąca wiąże ochronę interesów osób trzecich, jednakże ze względu na to, iż ochrona w powyższym zakresie nie może być na etapie ustalania warunków zabudowy oceniana tak, jak w kolejnym postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w tej części uznać należy za wystarczające. Decyzja ta określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które należy zapewnić w trakcie przygotowań i realizacji zamierzenia. Organ prawidłowo określił wymagania dotyczące interesu osób trzecich z powołaniem się na projekt budowlany, co oznacza iż konkretyzacja i uszczegółowienie tego uprawnienia nastąpi na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Natomiast na tym etapie przygotowania inwestycji (czyli ustalania warunków zabudowy), wymagania w wymienionym zakresie mogą mieć jedynie charakter ogólny. Niemniej zabezpieczają zagwarantowanie interesów osób trzecich w ramach dalszego procesu inwestycyjnego jakim jest etap pozwolenia na budowę, czyli w zakresie w jakim pozwalają na tym etapie przepisy prawa.

Nie można nadto podzielić poglądu, iż o wadliwości zaskarżonej decyzji świadczyć miałoby niezapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych.

W decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że w odniesieniu do lokalizacji miejsc parkingowych dla potrzeb planowanej inwestycji należy przyjąć zasadę lokalizacji na terenie działki własnej inwestora lub poza przedmiotową działką w miejscach do tego przeznaczonych poza pasami drogowymi przylegających ulic; po drugie kwestia miejsc parkingowych, w tym i ich liczby, będzie przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W tym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera wiążącego warunku.

Konkludując podkreślić należy, iż ustalenie warunków zabudowy wskazuje jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić w dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Tymczasem skarżący żądają ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy rozwiązań, które nie zapadają na tym etapie postępowania. W tym stanie rzeczy nie dopatrzono się ani w materiałach sprawy, ani tym bardziej we wskazanej wyżej argumentacji skarżących podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 10, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.) i to w takim stopniu, że mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, tj. powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.