Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 48/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie o jakim mowa w punkcie 1 wyroku
Stwierdzono, że bezczynność organu w zakresie wskazanym w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym  naruszeniem prawa
Oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art.4 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 2-4, art. 13 ust. 1 i 2.
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu do załatwienia punktu 5 wniosku skarżącego z dnia 1 czerwca 2016 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie wskazanym w punkcie 1 wyroku, 3) stwierdza, że bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w zakresie wskazanym w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) oddala dalej idącą skargę, 5) zasądza od Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu na rzecz skarżącego R. P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powołując się na art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wnioskiem z dnia 1 czerwca 2016 r., R. P. wystąpił do Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu o udostępnienie informacji publicznej. Swoje żądania w tym zakresie sformułował w 6 punktach, w których domagał się udzielenia informacji co do tego:

1. Kto wydał pozwolenie na zmianę oznakowania poziomego na ul. Dubois w Opolu, w dniach między 10 marca, a 18 kwietnia 2016 r. - zmiana oznakowania pasa postojowego, który kończył się przed przejściem dla pieszych przy skrzyżowaniu z ul. Ozimską przez zamalowanie znaku P-18 czarną farbą i skrócenie przez to pasa postojowego i tym samym oddalenie końca pasa od przejścia dla pieszych.

2. Kto wydał pozwolenie na zmianę oznakowania pionowego znaki D-18 w całej strefie płatnego parkowania w Opolu w dniach między 10 marca, a 18 kwietnia 2016 r. - zmiana polegająca na zaklejeniu niebieską taśmą części niezgodnej z wzorem zawartym w Rozporządzeniu ( Dz. U z 2003 r. Nr 220, poz. 2181) w prawym dolnym rogu znaku.

3. Kto wydał pozwolenie na zmianę oznakowania poziomego na ul. Plac Kopernika, droga jednokierunkowa w kierunku ul. Reymonta, w dniach między 10 marca, a 18 kwietnia 2016 r. - zmiana oznakowania pasa postojowego, który kończył się na wysokości linii P-14 przed przejściem dla pieszych, przez zamalowanie i usunięcie farby z części pasa postojowego i oddalenie jego końca od przejścia dla pieszych.

4. Kto wydał pozwolenie na zmianę oznakowania poziomego na ul. Podgórnej, miejsce postojowe w kierunku ul. Plac Kopernika wyznaczone na wysokości skrzyżowania z ul. Marii Sempołowskiej, w dniach między 10 marca, a 18 kwietnia 2016 r. - zmiana oznakowania miejsca postojowego przez zamalowanie czarną farbą.

Odnośnie tych pytań domagał się przesłania kserokopii lub skanów dokumentów wydanych w tym zakresie. Ponadto zażądał udzielenia odpowiedzi na następujące pytania:

5. Kto i kiedy wykonał zmiany w oznakowaniu, wskazane w pkt 1 - 4 (nazwa, adres firmy), na czyje zlecenie (nazwa, adres);

6. Kto jest odpowiedzialny za oznakowanie dróg w mieście Opolu, w tym oznakowanie dróg i miejsc postojowych w strefie płatnego parkowania – imię, nazwisko, stanowisko służbowe urzędnika.

Odpowiadając na wniosek, pismem z dnia 13 czerwca 2016 r., Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu poinformował R. P., że zmiany w oznakowaniu poziomym na ul. Dubois, Placu Kopernika i ul. Podgórnej w Opolu wprowadzono po zaktualizowaniu i naniesieniu poprawek do projektu strefy płatnego parkowania. Zmiany te zostały zatwierdzone przez Zarządcę Ruchu, tj. Wydział Infrastruktury Technicznej i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta w Opolu. Dyspozycję w tej sprawie wydał pracownik odpowiedzialny za utrzymanie oznakowania pionowego i poziomego na terenie miasta Opola - st. specjalista P. J. Dyspozycja ta została wpisana w notatkę służbową, której ksero stanowi załącznik pisma i zatwierdzona przez zastępcę dyrektora MZD A. W. Zmianę polegającą na zaklejeniu niebieską taśmą części niezgodnej z wzorem zawartym w Rozporządzeniu (Dz. U. 2003 nr 220 poz. 2181) wprowadziła natomiast firma odpowiedzialna za utrzymanie oznakowania pionowego, na podstawie wydanego polecenia wykonania nr 10/16, którego kserokopia także została załączona do pisma. Zlecona została ona przez P. J. po uzyskaniu akceptacji Dyrektora MZD A. K.

W nawiązaniu do udzielonych informacji, pismem z dnia 14 czerwca 2016 r., R. P. wniósł o uzupełnienie odpowiedzi z dnia 13 czerwca 2016 r. o informacje, które nie zostały w niej uwzględnione.

W kolejnym piśmie, z dnia 23 czerwca 2016 r., Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu powtórzył wyjaśnienia przedstawione w odpowiedzi z dnia 13 czerwca 2016 r. wskazując, że stanowią one informacje, których udostępnienia wnioskodawca żądał w pkt 1, 2, 3 i 4 wniosku. Ponadto dodatkowo zaznaczył, że w siedzibie Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, przy ul. Obrońców Stalingradu 66, do wglądu jest projekt organizacji ruchu w strefie płatnego parkowania, w wersji papierowej z naniesionymi poprawkami.

W dniu 5 lipca 2015 r. R. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w zakresie udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 1 czerwca 2016 r. Zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżący wystąpił o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, a także na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w zw. z art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto żądał wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a w uzasadnieniu skargi jako zasadne wskazał również zobowiązanie organu do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 K.p.a. Przedstawiając przebieg zdarzeń zaistniały w sprawie, a także powołując orzecznictwo sądowe dotyczące zaskarżania do sądu bezczynności organów w zakresie udostępnienia informacji publicznej, skarżący podniósł, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił mu żądanej informacji ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej, czym naruszył 14-dniowy termin z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do zakresu nieudostępnionej informacji wskazał, że dla pytań 1, 3 i 4 nie udostępniono dokumentów związanych z przeprowadzonymi zmianami. Udzielono jedynie lakonicznej informacji, że "zmiany te wprowadzono po zaktualizowaniu i naniesieniu poprawek do projektu strefy płatnego parkowania. Zmiany te zostały zatwierdzone przez Zarządcę Ruchu". Nie udostępniono jednak tych projektów. Nie udzielono również odpowiedzi na pytanie nr 5 wniosku, a z kopii przesłanych notatek nie wynika jakoby dotyczyły one zmian wprowadzonych w miejscach wskazanych we wniosku.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania go do udzielenia informacji publicznej i oddalenie skargi w całości w pozostałym zakresie. Kwestionując twierdzenie skarżącego o braku udostępnienia informacji żądanych w pkt 1, 3 i 4 wniosku organ wyjaśnił, że informacje te zostały udostępnione w żądanym zakresie. Poinformowano skarżącego o tym, że dyspozycję w zakresie zmiany oznakowania poziomego w zakresie ul. Dubois i pl. Kopernika wydał pracownik wymieniony z imienia i nazwiska P. J., a dyspozycja ta została zatwierdzona przez zastępcę Dyrektora MZD A. W. Zakres udzielonej informacji był zatem szerszy aniżeli wnioskowany przez skarżącego. Ponadto, do informacji została załączona notatka służbowa z dnia 4 kwietnia 2016 r. oraz polecenie wykonania z dnia 9 marca 2016 r., Nr 10/16. Z tej notatki służbowej wynika, że dotyczy ona odnowienia, jak i wprowadzenia zmian w zakresie całej strefy płatnego parkowania zarówno w strefie A, jak i B. Polecenie wykonania Nr 10/16 dotyczyło natomiast oznakowania wszystkich ulic objętych strefą płatnego parkowania. Fakt, że ul. Dubois, jak i Plac Kopernika są w strefie płatnego parkowania, jest skarżącemu znany, co wynika bezpośrednio z jego pisma oraz skargi. Zwracając uwagę, że obowiązek przekazania informacji publicznej dotyczy informacji znajdującej się w posiadaniu Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu organ podkreślił, że nie jest uprawniony do tworzenia dokumentów na potrzeby skarżącego. Odnosząc się do żądania z pkt 5 wniosku wyjaśnił z kolei, że informacja publiczna przekazana stosownie do pkt 1 i 3 wyraźnie wskazuje, kto zlecał wykonanie zmian oznakowania pionowego oraz poziomego. Podawanie adresu zlecającego jest przy tym niepotrzebne, gdyż zlecającym jest Miejski Zarząd Dróg w Opolu, którego adres, wnioskując po ilości składanych wniosków, jest skarżącemu doskonale znany, jak również znajduje się na stronach internetowych MZD w Opolu. Organ wskazał, że skarżącemu zostały udostępnione także informacje dotyczące firm "dokonujących" zmiany oznakowania poziomego oraz pionowego, gdyż udostępniono mu umowy na wykonania tego oznakowania, co oznacza, że jest on w posiadaniu pełnych danych identyfikujących podmioty wykonujące prace w tym zakresie. Termin wykonania został natomiast określony w poleceniu wykonania Nr 10/16 i w notatce służbowej z dnia 4 kwietnia 2016 r. Z tego też względu nakazanie udostępnienia takich informacji jest niezasadne. Co więcej, skarżący został poinformowany o możliwości zapoznania się ze zmianami projektu organizacji ruchu w strefie płatnego parkowania bezpośrednio w siedzibie Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, w trybie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak w terminie 14 dni nie złożył wniosku o udostępnienie informacji w sposób wskazany w powiadomieniu. Miał przy tym możliwość zapoznania się ze zmianami organizacji ruchu w strefie płatnego parkowania w dniu 5 lipca 2016 r., kiedy to stawił się w Miejskim Zarządzie Dróg w Opolu celem osobistego złożenia skargi. Organ wyjaśnił, że dokumentacja dotycząca zmian projektu organizacji ruchu w strefie płatnego parkowania jest sporządzona w formie papierowej, w formacie, który uniemożliwia jej zeskanowanie lub skopiowanie. Skoro natomiast informacje publiczne, o które wnioskował skarżący zostały mu udostępnione, lub też została mu zaproponowana forma dostępu do informacji publicznej, to nie można zarzucić organowi bezczynności. Nie może być także mowy w przedmiotowej sprawie o rażącym naruszeniu prawa, gdyż nie sposób dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania. Przeciwnie, organ reagował i odpowiadał na każde pismo i każdy wniosek w sprawie, wydając pełną dokumentację przez siebie posiadaną lub informował o możliwości zapoznania się z dokumentami w siedzibie organu. W odniesieniu do sformułowanego na wstępie wniosku o umorzenie postępowania sądowego, organ zaznaczył, że skoro jeszcze przed wniesieniem skargi informacje publiczne zostały udzielone lub wskazano tryb dostępu do informacji, zgodnie z art. 14 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Co do wniosku skargi o wymierzenie organowi grzywny wskazał z kolei, że nie zachodzą przesłanki do jej wymierzenia, albowiem informacja publiczna została udostępniona, zapewniono skarżącemu dostęp do informacji w trybie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a działanie organu nie było nakierowane na celowe przedłużanie postępowania lub złośliwe nieudostępnianie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badan jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązki, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddala natomiast skargę w przypadku stwierdzenia, że na dzień jej wniesienia organ nie pozostawał w bezczynności.

Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być natomiast rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skierowanie jej do rozpoznania w powyższym trybie nie jest przy tym uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn zm.), zwanej dalej ustawą, obejmującego żądanie udostępnienia informacji dotyczących zmiany oznakowania pionowego i poziomego na drogach w Opolu.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalności skargi wskazać trzeba, że wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie zostało przez ustawodawcę ograniczone terminem, jak również nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czy też wezwaniem wskazanym w art. 52 § 3 P.p.s.a. W szczególności środka zaskarżenia w tym zakresie nie przewiduje ustawa, która w sposób kompleksowy reguluje dostęp do informacji publicznej i której uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) zwanej K.p.a., znajdują natomiast zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy, stosuje się je jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym, w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez konieczności uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia na drodze administracyjnej. Przed jej wniesieniem nie jest również konieczne wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 lub § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie była dopuszczalna i mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu.

Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać z kolei należy, że istotną kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Powyższe determinuje również zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlegała załatwieniu w określonej przez ustawodawcę formie i czy nastąpiła w tym zakresie bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej załatwienia. Sąd bada w tym zakresie, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępniania informacji publicznych oraz, czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia, to z jakiego powodu zaistniała bezczynność i czy była zawiniona.

W świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy nie budzi wątpliwości, co zresztą nie było kwestią sporną w niniejszej sprawie, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Na podstawie tej regulacji obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony bowiem został wprost na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w tym, na podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Niewątpliwie do kategorii jednostek organizacyjnych wskazanych w tym przepisie należą jednostki pomocnicze organów władzy publicznej (np. organów gminy) nieposiadające osobowości prawnej. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu reprezentuje natomiast Miejski Zarząd Dróg w Opolu, będący - jak to wynika z uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 września 2011 r., Nr XV/215/11, w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg w Opolu - jednostką organizacyjną Miasta Opola nieposiadającą osobowości prawnej, działającą jako jednostka budżetowa i realizującą zadania publiczne z zakresu zarządzania drogami, na zasadach określonych w statucie. Jest więc podmiotem reprezentującym tę jednostkę, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Sądu nie ulega również wątpliwości, że wnioskowana przez skarżącego informacja posiada walor informacji publicznej.

W odniesieniu do tej kwestii wyjaśnić trzeba, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Zawiera on jednak tylko przykładowy katalog i dlatego, dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wskazuje, że prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W art. 61 ust. 2 Konstytucja stanowi natomiast o prawie do uzyskiwania informacji obejmującym dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej.

Na podstawie wskazanych powyżej przepisów w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Podkreśla się też, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 155/12, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2-4 ustawy dostrzec przy tym trzeba, że bez wątpienia informacją publiczną są m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2 lit. d), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (pkt 3 lit. a), trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (pkt 3 lit. b), a także treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 lit. a).

W kontrolowanej sprawie postawione przez skarżącego we wniosku pytania związane były z organizacją ruchu na drogach publicznych znajdujących się na terenie miasta Opola. Wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.) drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminnego. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy stanowi z kolei, że wójt (burmistrz, prezydent) jest organem pełniącym zarząd nad drogami gminnymi, przy czym w myśl art. 21 ust. 1 tej ustawy zarządca ten może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej radę gminy. Pytania skarżącego niewątpliwie dotyczyły wykonywania zadań związanych z zarządem nad drogami gminnymi. Tym samym dotyczyły informacji o działalności podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, a więc informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie omawianej ustawy. Zaznaczyć przy tym należy, iż obowiązek udzielenia informacji o osobach pełniących funkcje w organach władzy publicznej i posiadanych przez nich kompetencjach wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy.

Nie ulega zatem wątpliwości, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie ustawy i udzielenia odpowiedzi. W tej sytuacji, oceniając zasadność skargi należało rozważyć, czy organ pozostaje w tym zakresie w bezczynności.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W sytuacji z kolei, gdy zaistnieje podstawa do pobrania opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, w myśl art. 15 ust. 2 ustawy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia wnioskodawcę o jej wysokości, w terminie 14 dni do dnia złożenia wniosku i następnie udostępnienia informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Podkreślić należy, że ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została natomiast w art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. O bezczynności w udostępnienia informacji publicznej można zatem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym ustawowo terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy decyzji o umorzeniu postępowania. Tylko wówczas, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do jej udostępnienia lub wydania decyzji i należy jedynie poinformować o tym wnioskodawcę pisemnie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 6/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 31/16: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy dostrzec należy, że we wniosku z dnia 1 czerwca 2016 r. skarżący domagał się informacji w zakresie wskazania kto wydał pozwolenie na zmianę oznakowania na drogach w określonym okresie i udostępnienia dokumentów wydanych w tym zakresie (pkt 1, 2, 3 i 4), a także wskazania kto i kiedy wykonał te zmiany i na czyje polecenie (pkt 5) oraz kto jest odpowiedzialny za oznakowanie dróg w mieście (pkt 6). Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych odpowiedź na wniosek skarżącego zastała udzielona przez organ pismem z dnia 13 czerwca 2016 r., a następnie powtórzona w piśmie z dnia 23 czerwca 2016 r. W ocenie Sądu, odpowiedź organu z dnia 13 czerwca 2016 r. bez wątpienia stanowiła udostępnienie informacji publicznej, które nastąpiło z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy (pismo skarżącego z dnia 14 czerwca 2016 r. potwierdza, że w tym dniu znana była mu już treść pisma organu). Niemniej jednak, odpowiedź organu nie odnosiła się do całości żądania skarżącego. Organ udostępnił skarżącemu jedynie informacje dotyczące pytań sformułowanych w pkt 1, 2, 3, 4 i 6 wniosku. Nie podjął natomiast żadnych działań w zakresie udzielenia informacji, o których udostępnienie skarżący wnioskował w pkt 5., tym samym dopuszczając się w tym zakresie bezczynności.

Analizując pytania zawarte w pkt 1, 2, 3 i 4 wniosku zauważyć należy, że z ich treści wynika, iż skarżący domagał się udzielenia informacji jedynie co do tego, kto wydał pozwolenie na zmianę wskazanego przez skarżącego oznakowania pionowego i poziomego na drogach w określonym okresie oraz udostępnienia dokumentów wydanych w tym zakresie, a zatem dokumentów związanych z tym kto wydał pozwolenia. Odpowiadając na wniosek, w pismach z dnia 13 i 23 czerwca 2016 r. organ poinformował natomiast, że dyspozycja zmian o których mowa w punktach 1, 3 i 4 wniosku została wpisana w notatkę służbową i zatwierdzona przez zastępcę dyrektora MZD A. W. Organ przesłał też stronie kserokopię tej notatki. Niewątpliwie zatem udostępnił stronie informacje żądane w pkt 1, 3 i 4 wniosku, w tym także co do udostępnienia dokumentów sporządzonych w zakresie wydania pozwolenia na dokonanie zmiany oznakowania. Ponadto organ wskazał, że zmiany w oznakowaniu, o którym mowa w pkt 2 wniosku, wykonane zostały na polecenie P. J., po uzyskaniu akceptacji Dyrektora MZD A. K. Jednocześnie udostępnił stronie dokument wydany w tym zakresie, tj. polecenia wykonania Nr 10/16, udzielając tym samym również odpowiedzi na żądanie sformułowane przez skarżącego w pkt 2 wniosku. W swych pismach organ podał również, że st. specjalista P. J. jest odpowiedzialny za oznakowanie pionowe i poziome na terenie miasta Opola, a zatem odpowiedział także na pytanie zawarte w pkt 6 wniosku.

Mając na uwadze zakres wniosku oraz zakres udostępnionych informacji, nie można zgodzić się z zarzutem skargi co do bezczynności organu, w tym w udostępnieniu dokumentów związanych, z pytaniami z pkt 1, 3 i 4. O ile bowiem, jak dostrzegł skarżący, organ w swym piśmie wskazał, że zmiany, o których mowa w pkt 1, 3 i 4 wniosku wprowadzono po zaktualizowaniu i naniesieniu poprawek do strefy płatnego parkowania, to jednak dostrzec trzeba, że skarżący we wniosku nie domagał się udostępnienia konkretnych dokumentów związanych ze zmianą oznakowania, w tym dokumentów dotyczących projektu strefy płatnego parkowania oraz udostępnienia tego projektu, lecz wystąpił jedynie o udostępnienie dokumentów związanych z wydaniem pozwolenia na wykonanie faktycznej już zmiany, konkretnego oznakowania pionowego i poziomego na drogach. Treść żądania wniosku wyznacza granice udostępnianych informacji i nie można wymagać od organu, że będzie on udostępniał wszelkie informacje publiczne mogące być w jakikolwiek sposób związane z informacją, której dotyczy wniosek. Skoro skarżący nie sprecyzował, jakich dokładnie dokumentów żąda, to organ nie był zobowiązany do udostępnienia wszelkich dokumentów, lecz tylko tych wydanych bezpośrednio w zakresie pozwolenia - zlecenia wykonania zmian w oznakowaniu na drogach. Odnośnie pkt 1, 3 i 4 wniosku, organ udostępnił skarżącemu notatkę dotyczącą wydania dyspozycji (pozwolenia, zlecenia) wykonania zmian w oznakowaniu, co oznacza, że nie dopuścił się w tym zakresie bezczynności. Zauważyć też trzeba, że w drugim piśmie - z dnia 23 czerwca 2016 r. organ dodatkowo poinformował wnioskodawcę o możliwości zapoznania się w siedzibie organu z projektem organizacji ruchu w strefie płatnego parkowania, co uznać należy za pozytywny przejaw inicjatywy organu w zapewnieniu stronie dostępu do wszelkich informacji publicznych mogących potencjalnie być w zakresie zainteresowania ich udostępnieniem. Skarżący natomiast dopiero w skardze skarżący rozszerzył zakres swojego żądania, tj. o udostępnienie projektu strefy płatnego parkowania, stąd powyższe nie mogło uzasadniać postawienia organowi w omawianym zakresie skutecznego zarzutu bezczynności.

Niewątpliwie jednak organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 5 wniosku, co do tego kto, kiedy i na czyje polecenie wykonał zmiany oznakowania wskazanym w pkt 1, 2, 3 i 4 wniosku, w tym przez wskazanie nazwy i adresu firmy oraz nazwy i adresu zlecającego. Co do zmian z pkt 2 organ wskazał jedynie, że zostały one wprowadzone przez firmę odpowiedzialną za utrzymanie oznakowania pionowego na podstawie udostępnionego polecenia wykonania Nr 10/16, jednak nawet w tym zakresie nie podał kto dokładnie wykonał zmiany. Jednocześnie, organ nie wyjaśnił aby informacje w tej kwestii nie podlegały udostępnieniu w trybie ustawy, lub by nie był w ich posiadaniu. Nie wydał też w tym zakresie decyzji odmawiającej udostępnienie informacji publicznej. Jeśli więc nie odniósł się w żaden sposób do żądania z pkt 5 wniosku to oznacza to, że w tym zakresie nie rozpoznał wniosku skarżącego zgodnie z przepisami ustawy w wymaganym terminie i tym samym dopuścił się bezczynności.

Mając na uwadze dokonaną ocenę, wobec stwierdzonej bezczynności organu w zakresie udzielenia odpowiedzi na żądanie skarżącego z pkt 5 wniosku, należało skargę uwzględnić w tej części i stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązać organ w odniesieniu do pkt 5 wniosku do jego załatwienia, które powinno nastąpić przez wydanie aktu lub dokonanie czynności w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem, o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. Jednocześnie, w punkcie 4 wyroku Sad orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, w którym nie stwierdzono bezczynności organu.

W punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stwierdzono natomiast, że w zakresie pkt 5 wniosku organ dopuścił się bezczynności. Oceniając z kolei jej charakter, jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził w punkcie 3 wyroku, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił, że organ nie pozostawił całego wniosku skarżącego bez rozpoznania lecz w wymaganym terminie w znacznej części udzielił odpowiedzi, jak również to, że od złożenia wniosku do dnia wydania wyroku nie upłynął aż tak znaczny okres czasu. Ponadto, z odpowiedzi organu na skargę wynika, że pozostawienie bez rozpoznania wniosku w części pkt 5 wynikało nie tyle z woli uchylenia się przez organ od udostępnienia informacji w tym zakresie, lecz z błędnego przeświadczenia organu, że informacje takie zostały już skarżącemu udzielone w odpowiedzi na jego inny wniosek, o udostępnienie treści umów zawartych przez Miasto Opole z wykonawcami na wykonanie robót polegających m.in. na utrzymaniu oznakowania pionowego i poziomego na drogach miasta Opola. Organ przyjął, że skoro skarżącemu udostępniono takie umowy, to posiadał on pełne dane identyfikujące podmioty wykonujące prace w zakresie zmiany oznakowania oraz informacje o datach tych zmian i w związku z tym udostępnianie takich informacji było celowe. Wprawdzie takie przeświadczenie organu nie może zostać uznane za prawidłowe i wskazana okoliczność nie mogła mieć wpływu na ocenę dotyczącą bezczynności organu, niemniej jednak wynika z tego, że bezczynność organu nie była wynikiem zamierzonego zaniechania i rażącego zaniedbania przez organ obowiązków. Sąd przyjął, że rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., jest takie zaniechanie organu, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy w przewidzianym prawem terminie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest jednak wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy, lecz przekroczenie to musi być znaczne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził natomiast, aby zaistniały okoliczności uzasadniające uznanie, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie, wobec uznania, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, uwzględniając wskazane przez organ okoliczności zaistniałej bezczynności oraz to, że dotyczyła ona jedynie części wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku strony o wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W ocenie Sądu takie orzeczenie w niniejszej sprawie nie było bowiem konieczne dla zapobieżenia ewentualnym przyszłym działaniom organu w zakresie stwierdzonej bezczynności. Ponadto brak jest podstaw prawnych do orzekania przez Sąd o zobowiązaniu organu do ukarania pracownika winnego niezałatwieniu sprawy w terminie. W szczególności podstawy takiej nie stanowi wskazany przez skarżącego art. 38 K.p.a., który nie ma zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego.

W punkcie 5 wyroku, na wniosek skarżącego, orzeczono natomiast o kosztach postępowania. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podjęto na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów postępowania składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł.