Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 56/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Rada Radców Prawnych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uchwały organów administracji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz, Sędziowie NSA Stanisław Biernat (spr.), Bożena Wieczorska, Protokolant Aleksandra Kuc, po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1181/05 w sprawie ze skargi M. R. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 18 marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy radców prawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. uchyla uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 18 marca 2005 r. oraz uchwałę Okręgowej Rady Radców Prawnych w S. z dnia 1 marca 2004 r.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1181/05, oddalił skargę [...] na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych, zwanej dalej Krajową Radą, z 18 marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy radców prawnych.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Radca prawny [...], zwany dalej: skarżącym, poinformował pismem z 17 lutego 2004 r. Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w S., że został skazany przez Sąd Okręgowy w S. prawomocnym wyrokiem z 10 lutego 2004 r., sygn. akt IV Ka 97/04, za czyn z art. 270 § 1 k.k. oraz że orzeczono wobec niego środek karny w postaci zakazu wykonywania zawodu radcy prawnego na okres dwóch lat.

Uchwałą z 1 marca 2004 r. Nr [...] Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. skreśliła [...] z listy radców prawnych z mocą od 10 lutego 2004 r. Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał art. 29 pkt 6 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), zwanej dalej: u.r.p. W uzasadnieniu podano, iż powołany przepis nakłada na Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych obowiązek skreślenia radcy prawnego z listy radców w przypadku, gdy wobec danej osoby został wydany wyrok sądowy o pozbawieniu prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego.

W odwołaniu od powyższej uchwały skarżący wniósł o jej zmianę w ten sposób, aby skreślenie z listy radców prawnych pozostawało w mocy przez okres dwóch lat, tj. przez czas, na jaki skarżący został pozbawiony prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego wyrokiem z 10 lutego 2004 r. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że uchwała o skreśleniu go z listy radców prawnych bez określenia daty działania tak surowej sankcji nie jest skorelowana w czasie z orzeczeniem środka karnego zastosowanym przez Sąd Okręgowy w S. Skarżący wskazał również, że zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o kasację wyroku sądu karnego, a wniosek ten poparła Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S.

Krajowa Rada Radców Prawnych, uchwałą z 18 marca 2005 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 60 pkt 6 u.r.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu wskazano, że Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. była pozbawiona możliwości merytorycznego wglądu w sprawę karną, rozstrzygniętą prawomocnym wyrokiem sądowym. Z dniem uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego w S., stosownie do art. 29 pkt 6 u.r.p., rozstrzygnięcie w przedmiocie skreślenia z listy radców prawnych było obowiązkiem Rady. Krajowa Rada stwierdziła, że wniosek zawarty w odwołaniu w przedmiocie "czasowego skreślenia" z listy radców prawnych nie może być uwzględniony, z powodu braku prawnej możliwości podejmowania przez organ uchwał terminowych o skreśleniu z listy radców prawnych. Podkreśliła, że nie może kwestionować mocy wiążącej wyroku karnego, natomiast w wypadku powodzenia akcji kasacyjnej, skarżący będzie mógł wnieść podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w rezultacie zaś doprowadzić do uchylenia uchwał organów samorządowych obu instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] wniósł o uchylenie powyższej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. Zaskarżonym uchwałom zarzucił naruszenie: art. 29 pkt 6 u.r.p., polegające na skreśleniu z listy radców prawnych na mocy wyroku sądowego, choć wyrok ten nie pozbawił go prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego lecz wprowadził zakaz wykonywania tego zawodu przez okres dwóch lat; art. 40 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady odpowiedniości w zastosowaniu sankcji dyscyplinarnej, jaką dysponowały organy samorządu i art. 65 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady wolności wyboru i wykonywaniu zawodu radcy prawnego.

W uzasadnieniu skarżący zakwestionował przyjętą przez organy interpretację art. 29 pkt 6 u.r.p., albowiem zakaz wykonywania zawodu radcy prawnego na okres dwóch lat, nie jest tożsamy z pozbawieniem prawa do wykonywania tego zawodu. Zdaniem skarżącego wyrok Sądu Okręgowego w S. nie spełnia dyspozycji art. 29 pkt 6 u.r.p.. Nie ma, zdaniem skarżącego, przeszkody prawnej w zastosowaniu czasowego skreślenia z listy radców prawnych, gdyż u.r.p. nie wprowadza zakazu takiego rozwiązania. W ocenie skarżącego, organ I instancji mógł i powinien zastosować procedurę jurysdykcji dyscyplinarnej i ustalić odpowiedzialność dyscyplinarną. Zastosowana sankcja, najsurowsza z możliwych, była, zdaniem skarżącego, karą nieludzką i poniżającą, sprzeczną z powyżej powołanymi przepisami Konstytucji RP.

KRRP w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że nie jest uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 29 pkt 6 u.r.p.. Zastosowanie wobec skarżącego środka karnego w postaci pozbawienia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego wypełnia dyspozycję z art. 29 pkt 6 u.r.p. i stanowi podstawę do obligatoryjnego skreślenia [...] z listy radców prawnych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest trafna argumentacja skarżącego, że jeżeli ustawodawca pozwala organom samorządu radcowskiego na więcej, tj. na skreślenie radcy prawnego z listy radców prawnych w razie orzeczenia zakazu wykonywania zawodu bez ograniczenia czasowego, to tym bardziej organy te mogą o takim zakazie orzec na pewien czas. Sąd stwierdził, że ilekroć u.r.p. przewiduje środki mające zastosowanie czasowe, to wynika to z wyraźnych przepisów (np. przepis art. 65 ust 1 pkt 3, który reguluje kwestię okresu zawieszenia prawa do wykonywania zawodu, art. 65 ust. 2 pkt 2a i 2b dotyczący dodatkowego zakazu wykonywania patronatu). Sąd wskazał, że w u.r.p. brak jest przepisu pozwalającego na skreślenie z listy radców na określony czas. Nie podzielił również poglądu skarżącego, że ocenę tego, czy zachodziła okoliczność przemawiająca za skreśleniem skarżącego z listy radców prawnych organ powinien dokonać w postępowaniu dyscyplinarnym, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 29 i 30 u.r.p. Za niezasadne uznał Sąd zarzuty naruszenia art. 40 i 65 Konstytucji RP. Przedstawił w tym kontekście stanowisko Trybunału Konstytucyjnego dotyczące dopuszczalnych ograniczeń wolności wykonywania zawodu. Sąd I instancji stwierdził, że w u.r.p. zostały ustanowione właśnie takie ograniczenia w dostępie do zawodu, jak i warunki skreślenia z listy radców prawnych, a wśród nich także przepis art. 29 pkt 6 u.r.p..

[...] wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi. Wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 29 pkt 6 u.r.p., a na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., jak również polegające na naruszeniu art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w świetle art. 29 pkt 6 u.r.p. skreślenie z listy radców prawnych następuje w razie wydania wyroku sądowego o pozbawieniu prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego. W rozpoznawanej sprawie wobec skarżącego został natomiast wydany wyrok sądowy, w którym orzeczono zakaz wykonywania zawodu radcy prawnego przez okres dwóch lat. Skarżący, zestawiając ze sobą dwa zwroty: "pozbawienie prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego" oraz "zakaz wykonywania zawodu radcy prawnego na okres dwóch lat", stwierdził, że nie są one tożsame i dotyczą innych zdarzeń faktycznych. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, nastąpiło w zaskarżonym wyroku naruszenie prawa w sposób oczywisty i rażący, bowiem art. 29 pkt 6 u.r.p. przy prawidłowej wykładni w ogóle nie powinien być zastosowany. Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji znajduje się nieprawdziwe stwierdzenie: "poza sporem jest, że wobec [...] zapadł prawomocny wyrok karny skazujący, w którym Sąd zastosował wobec skarżącego na podstawie art. 41 § 1 k.k. środek karny w postaci pozbawienia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego". Sąd Okręgowy w S. zastosował bowiem, zdaniem skarżącego, środek karny nie w postaci pozbawienia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego lecz w postaci zakazu wykonywania zawodu radcy prawnego przez okres dwóch lat. W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając wbrew żądaniom skargi wykroczył poza granice, jakie wyznacza mu art. 7 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądów administracyjnych jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Nie wyjaśnił jednak na czym to naruszenie przepisów postępowania polegało. W kontekście naruszenia przepisów proceduralnych skarżący wymienił także przepisy art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ale z uzasadnienia skargi konstytucyjnej wynika, że zarzut naruszenia przepisów konstytucyjnych wiąże się z zastosowaną przez Sąd I Instancji wykładnią prawa materialnego.

Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenie przez Wojewódzki Sad Administracyjny prawa materialnego, a mianowicie art. 29 pkt 6 u.r.p., przez jego błędną wykładnię, która spowodowała niewłaściwe zastosowanie zawartej w nim normy. Zdaniem skarżącego, wyrok, w którym sąd orzekł zakaz wykonywania zawodu radcy prawnego na dwa lata nie może być bowiem traktowany jako wyrok sądowy o pozbawieniu prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego, będący przesłanką skreślenia z listy radców prawnych.

Dla oceny trafności tego zarzutu niezbędne jest dokonanie w niezbędnym zakresie wykładni przepisów art. 39, 41 § 1 i 43 § 1 k.k. Stosownie do tych przepisów, sąd może orzec środek karny w postaci zakazu wykonywania określonego zawodu, jeżeli sprawca nadużył przy popełnieniu przestępstwa wykonywanego zawodu albo okazał, że dalsze wykonywanie zawodu zagraża istotnym dobrom chronionym prawem. Zakaz taki orzeka się w latach, od roku do lat 10, a więc ma on charakter czasowy. W k.k. nie została przewidziana możliwość orzeczenia zakazu wykonywania zawodu na zawsze; może to mieć miejsce natomiast w odniesieniu do zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych (art. 42 § 3 i 4 k.k.). Środki stosowane na podstawie powołanych wyżej przepisów k.k. mogą się odnosić do szerokiego kręgu zawodów, w różny sposób regulowanych prawem. W niektórych przypadkach omawiany zakaz jest adresowany do samego zainteresowanego i będzie polegał na jego obowiązku powstrzymania się wykonywania danego zawodu. Ponadto zakaz będzie określać obowiązki innych osób, np. pracodawców.

Szczególna sytuacja występuje w przypadku zawodów, do których dostęp jest szczegółowo unormowany przez przepisy prawa. W takich przypadkach, prawo określa przesłanki, kompetencje właściwych organów oraz procedury przyznania prawa do wykonywania zawodu. W przypadku zawodów, dla których zostały stworzone w drodze ustaw samorządy zawodowe (art. 17 Konstytucji RP) oparte na obowiązkowej przynależności do korporacji osób wykonujących dany zawód, kompetencje w sprawach dopuszczania do wykonywania zawodu przysługują organom samorządu zawodowego, sprawującym funkcje organów administracji publicznej. Tak rzecz się przedstawia m.in. w odniesieniu do radców prawnych. Stosownie do art. 23 u.r.p. prawo do wykonywania zawodu radcy prawnego powstaje z chwilą dokonania wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania. Wpis na listę następuje na podstawie uchwały rady okręgowej izby radców prawnych (art. 24 ust. 2 u.r.p.).

Dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie ma określenie konsekwencji, jakie ma orzeczenie przez sąd karny zakazu wykonywania zawodu radcy prawnego na dwa lata, dla prawa do wykonywania zawodu i dla kompetencji organów samorządu zawodowego, prowadzących listy radców prawnych.

Należy zauważyć, że przepisy u.r.p. znają dwie instytucje prawne: zawieszenia prawa do wykonywania zawodu (art. 28) i pozbawienia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego; konsekwencją tego ostatniego jest skreślenie z listy radców prawnych (art. 29 i 30). Różnica między tymi instytucjami polega, po pierwsze, na tym, że odmienne są w dużej mierze przesłanki ich zastosowania, a po drugie, na tym, że zawieszenie prawa do wykonywania zawodu ma albo może mieć charakter czasowy (aż ustaną przeszkody, o których mowa w art. 28 ust. 1 oraz do końca okresu, na jaki została orzeczona kara dyscyplinarna na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 u.r.p.), podczas gdy pozbawienie prawa do wykonywania zawodu i skreślenie z listy radców prawnych ma charakter definitywny. Ustawa zna jedynie instytucję ponownego wpisu na listę radców prawnych (art. 30 ust. 2 u.r.p.).

Istotne jest, że zarówno z zawieszeniem, jak i pozbawieniem prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego wiąże się zakaz wykonywania tego zawodu. W tej sytuacji trzeba ustalić, która z tych dwóch omawianych instytucji normatywnych przewidzianych w u.r.p. koresponduje z zakazem wykonywania zawodu, jako środkiem karnym. Należy stwierdzić, że ze względu na wspomnianą wyżej cechę tego środka karnego, jaką stanowi to, że jest on orzekany na określony czas, odpowiadającym mu rozwiązaniem s świetle u.r.p. jest kompetencja organów samorządu zawodowego do zawieszenia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego, a nie do pozbawienia tego prawa.

Wykładnia art. 29 pkt 6 u.r.p. dokonana przez Sąd I Instancji, który nie stwierdził naruszenia prawa przez organy wydające decyzje administracyjne w rozpoznawanej sprawie jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowa. Należy się zgodzić z zarzutem zawartym w skardze kasacyjnej, że orzeczenie przez sąd karny w wyroku o środku zakazie wykonywania zawodu przez określony czas na podstawie art. 41 § 1 w związku z art. 43 § 1 k.k. nie może być uznane za odpowiadające wymaganiom, o których mowa w art. 29 pkt 6 u.r.p., tj. orzeczeniu przez sąd w wyroku o pozbawieniu prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego, bez ograniczeń czasowych. Ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywateli jest w takim przypadku nadmierne i nie może być uznane za konieczne w demokratycznym państwie prawnym dla porządku publicznego (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Należy dodać, że stosownie do wykładni art. 29 pkt 6 u.r.p. przyjętej w zaskarżonym wyroku Sądu I Instancji, skreślenie z listy radców prawnych przez organy samorządu zawodowego w następstwie wyroku sądu karnego orzekającego zakaz wykonywania zawodu radcy prawnego, następuje automatycznie, bez możliwości odniesienia się przez te organy do orzeczonego środka karnego. Pozbawienie radcy prawnego w taki sposób prawa do wykonywania zawodu na zawsze, jako konsekwencja wyroku sądu karnego o zakazie wykonywania zawodu orzeczonym na dwa lata, a więc blisko dolnego ustawowego zagrożenia, nie może być uznane za proporcjonalne.

Przyjmując, że orzeczonemu przez sąd karny zakazowi wykonywania zawodu na określony czas odpowiada w świetle u.r.p. zawieszenie prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle art. 28 ust. 1 u.r.p. nie występują przesłanki do podjęcia w tej sprawie uchwały przez okręgową radę radców prawnych bez przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Konsekwencją orzeczenia przez sąd karny o zakazie wykonywania zawodu radcy prawnego przez określony czas, powinno być zatem wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Spełnienie przesłanek odpowiedzialności dyscyplinarnej z art. 64 ust. 1 u.r.p. jest w takim przypadku niewątpliwe. należy przyjąć, ze sąd dyscyplinarny jest związany ustaleniami sądu karnego co do popełnienia przestępstwa. Kara dyscyplinarna zawieszenia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego nie będzie mogła być orzeczona na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 3 u.r.p. na czas krótszy, niż okres, na jaki został orzeczony zakaz wykonywania zawodu przez sąd karny. Nie ma natomiast prawnych przeszkód, aby orzeczona kara dyscyplinarna zawieszenia prawa do wykonywania zawodu była wyższa, w granicach ustawowych, a nawet aby sąd dyscyplinarny wymierzył karę dyscyplinarną pozbawienia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 4 u.r.p. Co do wymiaru kary znajdzie zastosowanie § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 6 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do radców prawnych i aplikantów radcowskich (Dz.U., Nr 27, poz. 138 z późn. zm.), stosownie do którego członkowie sądów dyscyplinarnych orzekają na podstawie swego przekonania, z uwzględnieniem prejudycjalnego znaczenie wyroku sądu karnego. Cele i przesłanki odpowiedzialności dyscyplinarnej są bowiem różne od celów i przesłanek odpowiedzialności karnej. Stosownie do art. 67 u.r.p. postępowanie dyscyplinarne toczy się niezależnie od postępowania karnego.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje za uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni, a w wyniku tego także niewłaściwie zastosował przepis art. 29 pkt 6 u.r.p. Stanowi to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Ze względu na to, że rozpoznając skargę kasacyjną nie stwierdzono naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę. Opierając się na powyższych ustaleniach Sąd uwzględnił skargę [...] na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z 18 marca 2005 r., Nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Ponadto, na podstawie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił uchwałę z 1 marca 2004 r. Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S.