Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2044/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 § 1 i 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 24 ust. 2 b pkt 1 lit. d i e, aryt. 24 ust. 2 a pkt 1 lit. b i pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 592/17 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. we W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. sp. z o.o. we W. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 lutego 2018 roku sygn. akt II SA/Wr 592/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę A. Sp. z o.o. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków przez wykreślenie oznaczenia lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w P. przy ul. [...] oraz nr [...], [...], [...], [..], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w P. przy ul. [...] jako niemieszkalnych i wpisanie w to miejsce oznaczenia tych lokali jako mieszkalnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji ustalenia organu znajdowały oparcie w materiale procesowym sprawy i były prawidłowe. Sąd podzielił pogląd organu, że zapisy ewidencyjne dotyczące gruntu, budynku i wyodrębnionych w tym budynku lokali powinny być spójne. Skoro z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 220/17 wynika, że ostateczną decyzją ustalono w ewidencji niemieszkalny charakter gruntu i budynków, to jest to wystarczająca przesłanka do ustalenia niemieszkalnego charakteru lokali.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła A. Sp. z o.o. z siedzibą we W., dalej zwana "Spółką", zaskarżając go w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi oraz twierdzeń i argumentów podniesionych w ich uzasadnieniu i poprzestanie na ogólnym stwierdzeniu, że: "ustalenia organu i cały materiał procesowy sprawy nie uzasadniał zarzutów naruszenia prawa sformułowanych w skardze", czego wyrazem jest brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do poszczególnych zarzutów, twierdzeń i argumentów Spółki w uzasadnieniu wyroku, co uniemożliwia jej zrozumienie motywów rozstrzygnięcia i tym samym merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem, a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną wyroku;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny, bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia Spółce zrozumienie motywów rozstrzygnięcia i tym samym merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem, a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną wyroku;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że ustalenia organu w zakresie niemieszkalnego charakteru przedmiotowych lokali i odmowa dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji przez wpisanie ich jako mieszkalnych były prawidłowe i znajdowały oparcie w materiale procesowym, pomimo że zakwalifikowanie lokali jako niemieszkalnych jest nieprawidłowe, sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym i procesowym, sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania oraz dowolne, naruszające zasadę swobodnej oceny dowodów.

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia:

4. art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d) ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej zwanej "p.g.k." przez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że treść dokumentacji architektoniczno-budowlanej zgromadzonej w sprawie, a w szczególności pozwolenia na budowę lokali mieszkalnych i pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych, nie stanowi podstawy dokonania aktualizacji informacji o lokalach wskazanych powyżej, jak również podstawy do wprowadzenia zmiany rodzaju przedmiotowych lokali z niemieszkalnych na mieszkalne podczas, gdy ze zgromadzonych dokumentów wynika, że przedmiotowe lokale są lokalami mieszkalnymi;

5. art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z ust. 2b pkt 1 lit. e) i w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 1 p.g.k. przez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w sprawie brak jest podstaw do dokonania aktualizacji kartoteki lokali podczas gdy z treści aktów notarialnych przekazanych przez notariusza, ustanawiających odrębną własność lokali mieszkalnych wynika, że przedmiotowe lokale są lokalami mieszkalnymi, a nie, jak zostało ujawnione w kartotekach, lokalami niemieszkalnymi;

6. art. 24 ust. 2a pkt 1b oraz ust. 2b pkt 1 lit. d) w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. j) p.g.k. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadną odmowę dokonania aktualizacji kartotek lokali, pomimo że ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z [..] maja 2016 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie dwóch (spośród trzech planowanych) budynków z apartamentami turystycznymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, wybudowanych w P. przy ul. [...] i [...] na działce nr [...] obręb [...], stwierdza wybudowanie w budynku [...] 28 mieszkań o łącznej powierzchni mieszkalnej 1339 m2 oraz takiej samej ilości mieszkań w budynku [...] (o takiej samej łącznej powierzchni mieszkalnej);

7. § 45 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, że brak jest podstaw do dokonania aktualizacji informacji zawartych w kartotekach lokali i prawidłowego oznaczenia ich rodzaju podczas gdy aktualizacja kartoteki następuje w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym lub stanem prawnym danymi zgodnymi oraz w celu wyeliminowania danych błędnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Nieskuteczne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz w nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skargi oraz twierdzeń i argumentów podniesionych przez skarżącą, co uniemożliwia zrozumienie motywów rozstrzygnięcia Sądu i tym samym uniemożliwia skarżącej merytoryczną polemikę z treścią tego rozstrzygnięcia a NSA kontrolę instancyjną wyroku.

Sformułowanie tych zarzutów i ich uzasadnienie wskazują, że ich istotą jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd meriti nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709). Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, Lex 173345). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. Reasumując, z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że co prawda uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone lapidarnie, to jednak istota rozumowania Sądu została w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyrażona jednoznacznie, w szczególności przez odwołanie się do stanowiska organu przyjętego w zaskarżonej decyzji i w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 220/17) oddalającego skargę skarżącej Spółki A. na decyzję, w której ustalono w ewidencji niemieszkalny charakter gruntów i budynków, w których znajdują się lokale będące przedmiotem niniejszej sprawy. Kasacja Spółki od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 października 2019 r. (sygn. akt I OSK 20/18). W uzasadnieniach tych wyroków Sądy wykazały bezzasadność stanowiska skarżącej w zakresie próby ustalenia, że budynki, w których znajdują się lokale objęte niniejszym postępowaniem, były budynkami mieszkalnymi. Natomiast w niniejszej sprawie skarżąca dochodziła przed organami Służby geodezyjnej i kartograficznej zmiany określenia w ewidencji gruntów i budynków funkcji lokali położonych we wskazanych budynkach z funkcji "niemieszkalnej" na "mieszkalną". Obydwie sprawy są zatem ze sobą bezpośrednio związane. W obydwu sprawach dokonane przez organy i Sąd pierwszej instancji ustalenia, zostały oparte na tym samym materiale dowodowym. W obydwu sprawach skarżąca prezentowała bardzo zbliżoną argumentację i podobne zarzuty. Istota rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, że jeśli w poprzedniej sprawie ustalono, iż budynki, w których znajdują się lokale, których funkcja jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, nie mają przeznaczenia mieszkalnego, to w konsekwencji lokale w takim budynku takiej funkcji mieć nie mogą. Teza ta została ujęta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w akapicie. "W nin. sprawie Sąd podziela pogląd organu, że zapisy ewidencyjne dotyczące gruntu, budynku i wyodrębnionych w tym budynku lokali powinny być spójne. Jak wynika z dołączonego przez skarżącego wyroku II SA/Wr 220/17, ostateczną decyzją ustalono w ewidencji niemieszkalny charakter gruntu i budynków. Stanowi to wystarczającą przesłankę do ustalenia niemieszkalnego charakteru lokali (art. 16 k.p.a.)". Stanowisko to jest prawidłowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zatem uznać, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wywieść podstawę faktyczną, podstawę prawną i jej wyjaśnienie a zaskarżony wyrok poddaje się kontroli kasacyjnej. W konsekwencji lakoniczność uzasadnienia i brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, pomimo że jest uchybieniem Sądu, to nie miały one wpływu na wynik sprawy, co stosownie do treści 174 pkt 2 p.p.s.a. było wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do szerzej nieuzasadnionego zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd kasacyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszeniem tej regulacji. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika obowiązek orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny z urzędu i w granicach sprawy. Co do zasady, przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże brak tego, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (tak: postanowienie NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1810/10). Granice sprawy sądowej określa rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym akcie (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przedmiotem orzeczenia Sądu pierwszej instancji było rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Sąd orzekł zatem w granicach sprawy i stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. dokonał kontroli wskazanej decyzji, nie pozbawiając skarżącej prawa do sądu wynikającego z art. 45 Konstytucji RP.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zarzut ten sprowadza się do nieprawidłowej oceny zebranego przez organy administracji materiału dowodowego w zakresie uznania lokali będących przedmiotem niniejszej sprawy jako niemieszkalnych. Odnosząc się do tego zarzutu, należy przede wszystkim zauważyć, że jak już podano wyżej decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Starosta [...] po przeprowadzeniu z urzędu aktualizacji – usunięcia błędnych wpisów danych ewidencyjnych w zakresie oznaczenia rodzaju budynków według KŚT, ich klasy według PKOB i głównej funkcji (FSB) oraz oznaczenia sposobu użytkowania określonej działki, orzekł o wykreśleniu istniejącego wpisu "budynki mieszkalne" (rodzaj 110) i o wpisaniu w to miejsce "budynki niemieszkalne" (rodzaj 109 – pozostałe budynki niemieszkalne) oraz o wykreśleniu wpisu "tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B" i o wpisaniu w to miejsce "inne tereny zabudowane oznaczone symbolem Bi", przy pozostawieniu bez zmian danych ewidencyjnych dotyczących klasy budynków według PKOB (KOB) oraz głównej funkcji budynków. Decyzje dotyczące wpisów o niemieszkalnym charakterze gruntów i budynków, w których znajdują się lokale objęte niniejszym postępowaniem są prawomocne. Za Naczelnym Sądem Administracyjny orzekającym w sprawie o sygn. akt I OSK 20/18 należy powtórzyć, że podstawę prawną dokonania zmiany w zakresie oznaczenia rodzaju budynku stanowi ostateczna decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę apartamentów turystycznych. W decyzji tej projektowany obiekt budowlany został zaliczony do XIV kategorii według załącznika do ustawy Prawo budowlane. Kategoria XIV obejmuje budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne. Natomiast do kategorii I zalicza się budynki mieszkalne jednorodzinne, a do kategorii XIII pozostałe budynki mieszkalne. Również w piśmie Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] lipca 2016 r., w którym odwołując się do treści decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wskazano, że budynki należy zaklasyfikować w zakresie klasy PKOB - 1212, a w zakresie rodzaju budynku według KŚT – 109 pozostałe budynki niemieszkalne. Przedmiotem sporu w tamtej sprawie była zmiana dotycząca rodzaju budynku według KŚT z dotychczasowego 110 na 109, natomiast wpis dotyczący klasy budynku według PKOB, tj. 1212, który pozostał niezmieniony nie był kwestionowany przez skarżącą kasacyjnie Spółkę.

Skarżąca kasacyjnie domagając się w niniejszej sprawie zmiany wpisu dotyczącego lokali znajdujących się w tych budynkach, ponownie wskazuje na te same dowody jak: zatwierdzony przez Starostę [...] projekt budowlany decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., w którym jest mowa o mieszkaniach, ostateczne decyzje Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. i z dnia [...] lutego 2016 r. zmieniające decyzje o pozwoleniu na budowę, na podstawie których zmianie ulegają m.in. rzuty niektórych mieszkań – inny układ ścian, czy też zmiana powierzchni użytkowej niektórych lokali mieszkalnych, ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie dwóch budynków z apartamentami turystycznymi, w którym wymienia powierzchnię mieszkalną i powierzchnię użytkową oraz liczbę mieszkań, pismo Urzędu Statystycznego z Ł. z dnia [...] stycznia 2016 r. wydane na wniosek skarżącej, w którym według PKB przyjęto klasę budynków 1122, wnioski o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali, odpisy z ksiąg wieczystych wskazujące, że na dzień dokonania wpisu lokale znajdujące się w przedmiotowych budynkach zostały wyodrębnione jako lokale mieszkalne. W oparciu o te dowody, podobnie jak w poprzedniej sprawie, skarżąca kasacyjnie żąda, aby organ prowadzący ewidencję ustalił, że przedmiotowe lokale są lokalami mieszkalnymi, a nie jak wynika to z ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynków zaliczonych do kategorii XIV czyli budynków zakwaterowania turystycznego – lokalami niemieszkalnymi. Stanowiska skarżącej kasacyjnie nie można zaakceptować.

Trafnie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, że argumentacja skarżącej Spółki w zakresie ustalenia charakteru przedmiotowych lokali opiera się na jej subiektywnej ocenie dokumentów stanowiących podstawę wpisu do ewidencji gruntów i budynków, polegającej na błędnej ocenie ich treści. Skarżąca jako inwestor powzięła zamiar zabudowy terenu nie przeznaczonego w planie miejscowym na cele mieszkalne, a następnie wniosła o pozwolenie na budowę budynków niemieszkalnych i je uzyskała. Kolejno uzyskała pozwolenie na użytkowanie tych budynków jako niemieszkalnych. Lokale w tych budynkach określała jako apartamenty turystyczne lub mieszkania czy mające powierzchnię mieszkalną, co dla organów budowlanych nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosków Spółki. Istotna dla nich była treść rozstrzygnięć, dotycząca zabudowy niemieszkalnej, jako jedynie dozwolonej na danym terenie. Kolejno skarżąca w oparciu o przedstawiony przez siebie stan faktyczny, sprowadzający się do twierdzenia o wybudowaniu budynków mieszkalnych, uzyskała interpretacje lub wyjaśnienia organów administracji, dostosowanie do tych błędnych twierdzeń. W oparciu o zaświadczenia o samodzielności lokali niemieszkalnych uzyskała zawarcie w umowach notarialnych oświadczenia o ustanowieniu odrębnej własności lokali mieszkalnych, co zostało wpisane w dziale I księgi wieczystej. Po uzyskaniu zawiadomienia o wpisie właściwy organ błędnie założył kartoteki dla lokali mieszkalnych i niezwłocznie po stwierdzeniu pomyłki zapisał prawdziwą informację o niemieszkalnym charakterze lokali.

Wskazać tu należy, że w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wyróżnia się dwa rodzaje lokali: mieszkalne oraz o innym przeznaczeniu. W niniejszej sprawie zarówno z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej wynika, że przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości, tj. apartamentów turystycznych, jest związane z obsługą ruchu turystycznego a nie z celami mieszkalnymi. Lokale te nie są przeznaczone na stały pobyt ludzi i do zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych, lecz do zaspokajania potrzeb związanych z turystyką, tj. pobytu czasowego. W projekcie budowlanym wskazano, że przedmiotowe lokale są "małymi apartamentami na wynajem dla obsługi ruchu turystycznego". Apartamenty są co prawda przystosowane do przebywania całorocznego, jednak zgodnie z ich przeznaczeniem spełniają funkcje inne niż mieszkalne, bowiem nie wyczerpują definicji samodzielnego lokalu mieszkalnego zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Potwierdzeniem tego są zaświadczenia Starosty Kłodzkiego, który stwierdził w nich jedynie o samodzielności tych lokali. Argumentacja skarżącej kasacyjnie, jakoby zaświadczenia te określały lokale jako mieszkalne jest nie do przyjęcia z uwagi na jasno sformułowaną treść tych zaświadczeń. Świadomość organu co do treści tych zaświadczeń jako nieokreślających lokali jako mieszkalnych, wynika choćby z przebiegu postępowania o wydanie tych zaświadczeń. Stanowiska skarżącej o mieszkalnym charakterze lokali, wbrew jej twierdzeniom, nie potwierdza też pozwolenie na użytkowanie budynków. W postępowaniu dotyczącym uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynków bada się zgodność wykonania inwestycji z decyzją o pozwoleniu na budowę. Postępowanie to nie może prowadzić do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania budynku określonego w pozwoleniu na budowę. Zmiana sposobu użytkowania budynku wskazanego w pozwoleniu na budowę, tj. zmiana lokali niemieszkalnych na mieszkalne, odbywa się w trybie określonym w art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Takiego postępowania skarżąca spółka nie przeprowadziła.

W realiach niniejszej sprawy najistotniejsza jednak jest zasada spójności zapisów ewidencyjnych, na którą powołały się organy i Sąd. Między innymi zgodnie z § 47 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w celu zapewnienia wewnętrznej spójności operatu ewidencyjnego jednocześnie dokonuje się aktualizacji rzeczowych praw związanych. Wprowadzone określenie "wewnętrznej spójności operatu ewidencyjnego", ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Ujawnienie lokali mieszkalnych w budynku o jednej funkcji niemieszkalnej, na gruncie oznaczonym jako inne tereny zabudowane (a nie tereny mieszkaniowe lub z dopuszczoną taką funkcją) wprowadzałoby niespójność danych ewidencyjnych pomiędzy danymi o gruncie, budynkach i lokalach. Jest to tym bardziej istotne, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej oraz gospodarki nieruchomościami (art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Oczywiście zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że w budynkach mogą być jednocześnie lokale mieszkalne i niemieszkalne, jednak taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, bowiem w pozwoleniu na budowę dopuszczono tylko budowę 3 budynków z apartamentami turystycznymi, tj. lokalami niemieszkalnymi.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię. Jak trafnie zwraca uwagę DWINGiK we W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie nie doszło w ogóle do sporu na tle wykładni prawa materialnego. Zarzut "błędnej wykładni prawa", to bowiem zarzut mylnego zrozumienia treści przepisu przez Sąd I instancji. Wymaga on więc, aby mógł być rozpatrzony, wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładania przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy i jaka powinna być jego prawidłowa wykładania, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Autor skargi kasacyjnej, w krótkim uzasadnieniu dotyczącym zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie wskazuje na czym miałaby polegać błędna wykładnia tych przepisów ani jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia. Zatem w sytuacji, gdy z jednej strony, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji wyraził w nim pogląd w zakresie interpretacji określonego przepisu, którego prawidłowość podważa strona skarżąca kasacyjnie, z drugiej zaś, nie ma żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że przepis ten nie został właściwie zastosowany w rozpatrywanej sprawie (o czym będzie poniżej), omawiane zarzuty uznać należało za niezasadne. Zwłaszcza, iż z uzasadnienia tych zarzutów wynika również, że w istocie rzeczy zmierzają one do podważenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, czemu jednocześnie towarzyszyła próba wykazania, że okoliczności stanu faktycznego sprawy były inne niż te, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania. Jak już bowiem wykazano wyżej Sąd prawidłowo ustalił, że lokale nie mają charakteru mieszkalnego. Tymczasem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Zatem omawiany zarzut tym bardziej uznać należało za nieusprawiedliwiony.

Nawet przy przyjęciu, że autor skargi kasacyjnej zarzuca niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego, to również i z tej przyczyny zarzuty te nie mogły być zasadne. Wynika to z tej oto przyczyny, że organy administracji prawidłowo ustaliły a Sąd pierwszej instancji uznał to ustalenie za trafne, inny stan faktyczny niż postuluje skarżąca Spółka. Skoro organy ustaliły, że lokale nie mają charakteru mieszkalnego to, brak było podstaw do uzyskania na podstawie treści decyzji administracyjnych, w szczególności decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie budynków, aktów notarialnych, zawiadomień sądu wieczystoksięgowego czy zaświadczeń o samodzielności lokali oraz w oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego, dokonania aktualizacji ewidencji w kierunku pożądanym przez skarżącą Spółkę. Zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogłyby odnieść pożądany skutek w sytuacji gdyby organy i Sąd ustaliły stan faktyczny zgodny z postulatami skarżącej kasacyjnie Spółki, czyli, iż zarówno grunt, budynki jaki i lokale w nich położone miałyby charakter mieszkalny. Dopiero wtedy, gdyby organy przy tak ustalonym stanie faktycznym odmówiły aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie przeznaczenia lokali, a Sąd oddalił skargę, postawienie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej, w kontekście ich zastosowania, miałoby jakąkolwiek podstawę.

Końcowo należy zauważyć, że wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż z regulacji ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, a zwłaszcza z art. 20, art. 22 i art. 24 tej ustawy wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno - techniczne. Zmiany w ewidencji nie rozstrzygają sporów o prawo, nie nadają ani nie ujmują praw. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów, rejestruje zmiany dokonane w innych postępowaniach. Stąd też organ ewidencyjny związany jest treścią ostatecznej decyzji z [...] lutego 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę apartamentów turystycznych, w której to decyzji organ orzekł, że budynki te zaliczone są do kategorii XIV. To zaliczenie budynków do określonej kategorii, co następuje zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, ma charakter wiążący dla innych organów w tym dla organu ewidencyjnego, z zaliczenia budynku do określonej kategorii wiążą się bowiem określone skutki prawne. Dlatego też nie można żądać, ani oczekiwać, aby organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków dla potrzeb tej ewidencji, samodzielnie w oparciu o inne dowody, prowadził postępowanie w celu ustalenia innej kategorii budynku niż wynika to z ostatecznej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca kasacyjnie po otrzymaniu decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę apartamentów turystycznych nie kwestionowała zawartego w decyzji rozstrzygnięcia o zaliczeniu budynków do kategorii XIV, stąd też decyzja ta wydana przez organ I instancji stała się ostateczna. Skarżąca kasacyjnie nie podejmowała również żadnych nadzwyczajnych postępowań, w których kwestionowałaby prawidłowość decyzji z [...] lutego 2014 r. w zakresie rozstrzygnięcia co do zaliczenia budynków do kategorii XIV. Dopiero w postępowaniach dotyczących aktualizacji ewidencji budynków, a więc postępowaniach, które mają odzwierciedlać stan prawny wynikający między innymi z decyzji z [...] lutego 2014 r. kwestionowała zaliczenie budynków do kategorii XIV i podnosiła, że zrealizowana inwestycja to budynki mieszkalne a znajdujące się w nich lokale to lokale mieszkalne. Organ ewidencyjny nie jest uprawniony do prowadzenia samodzielnych ustaleń w tym zakresie.

Z podanych powodów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d, art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. e, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2b pkt. 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz naruszenia § 45 ust.1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Mając na względzie powyżej przedstawione stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjne nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącej Spółki na rzecz organu drugiej instancji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.