Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1115/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. i R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 998/17 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od B. O. na rzecz M. G. i R. G. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. II SA/Sz 998/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na skutek skargi B. O. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] (pkt 1), uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] (pkt 2) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego (pkt 3).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] listopada 2015 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek skarżącego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia p.n. "Rozbudowa fermy drobiu na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]". Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1, art. 75 ust. 1 piet. 4, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1, pkt 1, 2 i 3, art. 85 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), dalej: "u.i.o.ś.", § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a." w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego Wójt Gminy [...] odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu wskazał, że na terenie działki nr [...] w obrębie [...], w gm. [...], znajduje się już ferma drobiu, na którą składają się trzy budynki inwentarskie (kurniki - obiekty oznaczone w dokumentacji jako: nr 2, 3 i 6) znajdujące się w centralnej części działki. Na terenie fermy prowadzony jest chów brojlerów w tradycyjnej technologii ściółkowej o łącznej obsadzie 123 600 sztuk drobiu (494,4 DJP), zaś w ramach planowanego przedsięwzięcia inwestor przewiduje rozbudowę istniejącej fermy w taki sposób, aby umożliwiła ona chów drobiu w wielkości 358 000 sztuk drobiu (1432 DJP). Istniejące obiekty hodowlane oznaczone w dokumentacji jako obiekty nr 2 i 3 wydłużone zostaną odpowiednio o powierzchnię ok. 1 260 m2 i ok. 1 728 m2. Dodatkowo, za istniejącym obiektem oznaczonym jako obiekt nr 6, wykonany zostanie obiekt inwentarski nr 4 o powierzchni ok. 1 560 m2 oraz dwa obiekty, równolegle do istniejących obiektów nr 2, 3 i 6 - jeden od strony miejscowości [...] (obiekt nr 1 o powierzchni ok. 3 000 m2) oraz jeden od strony miejscowości [...] (obiekt nr 5 o powierzchni ok. 4 200 m2). Istniejące przedsięwzięcie ma charakter fermy wielkoprzemysłowej, zaś po planowanej rozbudowie przewiduje się ok. trzykrotne zwiększenie dotychczasowej obsady.

Organ wyjaśnił, że teren fermy znajduje się między m. [...]ź od zachodu oraz m. [...] od wschodu. Od południa teren inwestycyjny graniczy z drogą [...], od wschodu bezpośrednio z działką leśną, za którą znajdują się zabudowania m. [...] i dalej zabudowania m. [...], natomiast od północy i od zachodu z gruntami ornymi użytkowanymi rolniczo (zasiewy zbóż), za którymi rozciągają się zabudowania m. [...]. Najbliższe tereny chronione akustycznie to zabudowa jednorodzinna znajdująca się w odległości ok. 60-100 m na wschód (m. [...],[...]) oraz w odległości ok. 150 m na zachód (m. [...]) od terenu inwestycyjnego.

Zauważył, że w raporcie ooś wskazano, że "Długość cyklu produkcyjnego zależy od docelowej masy ciała ptaków, określonej z odbiorcą i wynosi 5-7 tygodni. Tucz prowadzony jest do wagi kurczęcia ok. 2,6 kg (...). Po osiągnięciu oczekiwanej masy rzeźnej, kurczęta ekspediowane są do przedsiębiorstw uboju i przetwórstwa drobiu specjalistycznym transportem odbiorcy (...). Po każdym zakończeniu cyklu tuczu i usunięciu ptaków z pomieszczeń produkcyjnych następuje przerwa technologiczna trwająca ok. 14 dni, przeznaczona na przygotowanie pomieszczeń produkcyjnych do zasiedlenia nową partią kurcząt (...). Powstały w wyniku utrzymania ściółkowego obornik jest ładowany bezpośrednio na środki transportu w celu przetransportowania do odbiorcy. (...) Ilość kurcząt przeznaczonych do sprzedaży (uboju) szacuje się na 96% stanu początkowego (średni procent upadków i brakowań wynosi 3-6%). Przewiduje się realizację 6 maksymalnie 8 cykli produkcyjnych. Zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] oraz wskazaniami RDOŚ, wykonana została analiza porealizacyjna mająca na celu określenie rzeczywistego oddziaływania istniejącej fermy na środowisko (w zakresie emisji hałasu i emisji do powietrza). Została ona wykonana przez P. Sp. z o.o., zaś ze sprawozdań przedstawiających wyniki analizy wynika, że oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, zarówno w odniesieniu do powietrza atmosferycznego, jak i w odniesieniu do klimatu akustycznego, nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska poza granicami terenu należącego do inwestora. W decyzji z [...] marca 2014 r. wskazano, iż analiza porealizacyjna winna była być wykonana w okresie największej uciążliwości, tj. w okresie letnim i przy pełnej obsadzie. W ocenie RDOŚ w [...] i organu, pomiary, które miały określić rzeczywiste oddziaływanie istniejącej fermy, zostały przeprowadzone poza okresem największej uciążliwości, gdyż pomiary akustyczne przeprowadzono [...] sierpnia 2016 r., tj. w 21 dniu od zasiedlenia obiektu, gdzie temperatura powietrza wynosiła 22°C w porze dnia i 20° C w porze nocy. Z kolei pomiary w zakresie emisji do powietrza zostały przeprowadzone [...] września 2016 r. Jak wskazano w uzupełnieniu do raportu, "W początkowym okresie, do tygodnia od obsadzenia kurnika, wystarczająca jest praca pojedynczych wentylatorów o mniejszych wydajnościach i to przy zredukowanych obrotach wirnika, pomiędzy pierwszym i trzecim tygodniem od obsadzenia kurników, konieczna jest już praca 2-3 wentylatorów o niższych wydajnościach, zależnie od aktualnej temperatury otoczenia, pomiędzy trzecim i piątym tygodniem od obsadzenia kurnika, konieczna jest już praca 5-6 wentylatorów o mniejszych wydajnościach, także zależnie od wielkości obsady i aktualnej temperatury otoczenia, w końcowym okresie tuczu, czynne mogą być już wszystkie mniejsze wentylatory, a przy wysokich temperaturach otoczenia i silnym nasłonecznieniu (a więc latem w porze dziennej) może wystąpić także potrzeba intensyfikacji wentylacji przez włączenia wentylatorów o dużych wydajnościach". Zdaniem organu przedstawione w sprawozdaniu informacje wskazują na fakt, iż pomiar został wykonany w ok. 3 tygodniu obsadzenia (tj. w zasadzie w połowie cyklu produkcyjnego), w warunkach pogodowych nie wskazujących na potrzebę włączenia wszystkich wentylatorów, co tym samym nie przedstawia maksymalnego oddziaływania istniejącej fermy. Ze sprawozdania w zakresie emisji hałasu do środowiska wynika natomiast, że pomiary zostały przeprowadzone [...] sierpnia 2016 r. w porze dnia i w porze nocy. Wykonano je zgodnie z metodyką przedstawioną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. z 2014 r., poz. 1542). Punkty pomiarowe określono na najbliższych terenach zabudowy jednorodzinnej - działka nr [...] (P1) i działka [...] (P2). Wartość równoważnego poziomu dźwięku A zmierzona w wyznaczonych punktach pomiarowych wynosiła odpowiednio dla punktu P1 - 37,7 dB (w porze dnia) i 36,2 dB (w porze nocy), a dla punktu P2 - 35,0 dB (w porze dnia) i 33,8 dB (w porze nocy), jako wartość błędu wskazano 1,3-1,5 dB. Z obliczeń przedstawionych w raporcie wynika, że dla fazy użytkowania (po rozbudowie fermy) prognozowano, że w punkcie pomiarowym P1 emisja hałasu będzie się kształtowała na poziomie <41 dB w porze dnia i 37,6 dB w porze nocy, co wskazywałoby, że dołożenie 53 wentylatorów o mocy 70 dB i 52 wentylatorów o mocy 72 dB zwiększy oddziaływanie fermy jedynie o 3,3 dB w porze dnia i o 1,4 dB w porze nocy. Zgodnie z wytycznymi RDOŚ oraz wezwaniem organu z dnia [...] czerwca 2016 r., należało ponownie przeprowadzić analizę w zakresie oddziaływania fermy na klimat akustyczny, uwzględniając wyniki analizy porealizacyjnej, natomiast w odpowiedzi na ostatnie wezwanie organu, bez przeprowadzenia kolejnej analizy w tym zakresie wskazano, że "oddziaływania na klimat akustyczny oraz na powietrze atmosferyczne przedstawione w raporcie jest prawidłowe". W odniesieniu do analizy hałasowej w uzupełnieniu przedstawiono jedynie informacje na temat istniejącej fermy oraz jej rzeczywistego oddziaływania przedstawiając wyniki analizy porealizacyjnej, nie uwzględniono jednak w tej analizie dodatkowych źródeł hałasu takich jak wentylatory, które zamontowane zostaną w nowo wybudowanych lub rozbudowanych budynkach, co tym samym podważa wiarygodność wysnutych przez autora raportu wniosków. W raporcie brak jest również odniesień do informacji wskazującej na cyklicznie włączanie się w godzinach nocnych instalacji alarmowej informującej o nieprawidłowościach na terenie fermy.

Organ wyjaśnił ponadto, że ze sprawozdania dotyczącego emisji zanieczyszczeń z terenu fermy wynika, że badaniom poddane zostały: pył ogółem, pył zawieszony PM 10, pył zawieszony PM 2,5, siarkowodór i amoniak. Badania zostały przeprowadzone [...] września 2016 r. (w 27 dniu od obsadzenia kurników), natomiast miejscem poboru próbek i wykonania pomiarów były króćce pomiarowe na emitorze - określono 3 emitory (wentylator wyciągowy dachowy). Ze sprawozdania wynika, że poziom badanych substancji emitowanych z poszczególnych emitorów kształtuje się następująco (w kg/h): pył ogółem <0,0210, pył zawieszony PM10 <0,0084, pył zawieszony PM 2,5 <0,00844, siarkowodór <0,01051 - 0,01052 i amoniak 0,0066 - 0,0261. Organ wyjaśnił, że tak, jak w przypadku emisji hałasu do środowiska, zgodnie z wytycznymi RDOŚ i wezwaniem organu, należało ponownie przeprowadzić analizę w zakresie oddziaływania fermy na stan powietrza atmosferycznego uwzględniając wyniki analizy porealizacyjnej. W załączniku nr 6 do uzupełnienia w zakresie emisji do powietrza przyjęto emitory E-l/l-E-16, E-2/1-E-16, E-3/1- E38, dla których przedstawiono parametry oraz obliczoną emisję. Na podstawie wskazanych wartości, na załącznikach graficznych wykreślono izolinie z wartościami poszczególnych substancji emitowanych do powietrza z terenu fermy. Po rozważeniu tych dokumentów organ stwierdził, że analiza odnosi się wyłącznie do stanu istniejącego, zupełnie zaś pominięto emisję z budynków planowanych do realizacji i do rozbudowy - nie uwzględniono zatem emisji z budynków nr 1, 4, 5 i z rozbudowywanych części budynków 2 i 3. Łączna emisja powinna zostać obliczona ze wszystkich emitorów (w tym 170 wentylatorów), a została obliczona z 80 emitorów. Skoro zaś nie uwzględniono emisji m.in. z dodatkowych 107 wentylatorów, jakie pojawią się na terenie fermy po jej rozbudowie, co tym samym - w ocenie organu - podważa to wiarygodność wniosków ujętych w raporcie.

W ocenie organu, rozważając kwestię oddziaływania inwestycji na środowisko kierować należało się również zasadą przezorności ujętą w art. 191 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, która jako tzw. ogólna zasada prawa powinna być uwzględniana przy interpretacji wszystkich przepisów ochrony środowiska oraz przy podejmowaniu decyzji w sprawach administracyjnych związanych z ochroną środowiska. Organ wyjaśnił, że zasada ta wymaga, aby wszelkie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków traktować tak, jak pewność ich wystąpienia. Wskazał, że praktycznym wymiarem zastosowania zasady przezorności powinna być odmowa wyrażenia zgody na realizację działań, których skutki są niepewne, niejasne, wątpliwe lub ryzykowne. Kierując się tą zasadą wątpliwość czy dane negatywne oddziaływanie należy uznać za znaczące, czy nieznaczące, rozstrzygnąć należy na korzyść środowiska przyjmując, że będzie ono znaczące.

Organ zwrócił również uwagę, że inwestycja budzi sprzeciw społeczeństwa, w tym mieszkańców z m. [...],[...],[...], zaś jak wynika z ich pism do uciążliwości tych należą nie tylko odory, lecz również często włączająca się w godzinach nocnych instalacja alarmowa sygnalizująca nieprawidłowości w funkcjonowaniu fermy, która jest słyszalna w odległości ok. 150 m od terenu fermy. Wyjaśnił także, że planowana inwestycja nie znajduje się w znaczącej odległości od siedzib ludzkich, zaś jej teren nie jest zabezpieczony przez inwestora dodatkowymi rozwiązaniami, które mogłyby ograniczyć uciążliwość fermy.

Nadto organ wyjaśnił, że ciąży na nim obowiązek równego traktowania obywateli, co wpływa m.in. na poczucie sprawiedliwości, dlatego też interes prywatny inwestora nie może być przedkładany nad dobro środowiska i interes innych obywateli, tym bardziej w przypadku tak uzasadnionego sprzeciwu społeczeństwa.

Organy wyjaśnił również, że zobowiązany jest wydać decyzję odmowną w sytuacji, gdy nie uzyska pozytywnego uzgodnienia warunków realizacji inwestycji ze strony Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., w związku z art. 71 ust. 2, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1, art. 85 u.i.o.ś. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazało, że organ słusznie uznał, iż analiza porealizacyjna przedsięwzięcia nie została wykonana prawidłowo, gdyż powinna była zostać wykonana w okresie największej uciążliwości, tak by pomiary określały rzeczywiste oddziaływanie istniejącej fermy. SKO przypomniało, że ze sprawozdania z analizy porealizacyjnej wynika, że pomiary akustyczne przeprowadzono [...] sierpnia 2016 r., tj. w 21 dniu od zasiedlenia obiektu, gdzie temperatura powietrza wynosiła 22°C w porze dnia i 20°C w porze nocy, z kolei pomiary w zakresie emisji do powietrza zostały przeprowadzone w dniu [...] września 2016 r., zaś jak wskazano w uzupełnieniu do raportu: w początkowym okresie, do tygodnia od obsadzenia kurnika, wystarczająca jest praca pojedynczych wentylatorów o mniejszych wydajnościach i to przy zredukowanych obrotach wirnika, pomiędzy pierwszym i trzecim tygodniem od obsadzenia kurników, konieczna jest już praca 2-3 wentylatorów o niższych wydajnościach, zależnie od aktualnej temperatury otoczenia, pomiędzy trzecim i piątym tygodniem od obsadzenia kurnika, konieczna jest już praca 5-6 wentylatorów o mniejszych wydajnościach, także zależnie od wielkości obsady i aktualnej temperatury otoczenia, w końcowym okresie tuczu, czynne mogą być już wszystkie mniejsze wentylatory, a przy wysokich temperaturach otoczenia i silnym nasłonecznieniu (a więc latem w porze dziennej) może wystąpić także potrzeba intensyfikacji wentylacji przez włączenia wentylatorów o dużych wydajnościach. Organ II instancji zauważył, że przedstawione w sprawozdaniu informacje wskazują, iż pomiar został wykonany w połowie cyklu produkcyjnego, w warunkach pogodowych nie wskazujących na potrzebę włączenia wszystkich wentylatorów, co tym samym nie przedstawia maksymalnego oddziaływania istniejącej fermy na środowisko.

Ze sprawozdania w zakresie emisji hałasu do środowiska wynika natomiast, że pomiary zostały przeprowadzone [...] sierpnia 2016 r. w porze dziennej (godz. 1100-1145 oraz 1145-1230) i w porze nocy (godz. 2230-2300 oraz 2300-2330), zaś z obliczeń przedstawionych w raporcie wynika, że dla fazy użytkowania, po rozbudowie fermy, prognozowano, że w punkcie pomiarowym P1 emisja hałasu będzie się kształtowała na poziomie <41 dB (w porze dnia) i 37,6 dB (w porze nocy), co wobec przedstawionych danych określających rzeczywiste oddziaływanie fermy wskazywałoby, że dołożenie 53 wentylatorów o mocy 70 dB i 52 wentylatorów o mocy 72 dB zwiększy oddziaływanie fermy jedynie o 3,3 dB w porze dnia i o 1,4 dB w porze nocy. Zdaniem SKO taka sytuacja nie wydaje się możliwa.

Organ II instancji zauważył, że w odniesieniu do analizy hałasowej w uzupełnieniu raportu o.o.ś. przedstawiono jedynie informacje na temat istniejącej fermy oraz jej oddziaływania, przedstawiając wyniki analizy porealizacyjnej, nie uwzględniono dodatkowych źródeł hałasu wentylatorów, które zostaną zamontowane w nowo wybudowanych lub rozbudowanych budynkach, co podważa wiarygodność wysnutych wniosków. Nadto w raporcie nie odniesiono się do informacji przedstawionej przez stronę postępowania, wskazującej na cyklicznie włączanie się w godzinach nocnych instalacji alarmowej informującej o nieprawidłowościach na terenie fermy.

Odnosząc się do przedstawionego sprawozdania emisji zanieczyszczeń z terenu fermy SKO wskazało, że tak, jak w przypadku emisji hałasu do środowiska, zgodnie z wytycznymi RDOŚ i wezwaniem organu I instancji, należało ponownie przeprowadzić analizę w zakresie oddziaływania fermy na stan powietrza atmosferycznego uwzględniając wyniki analizy porealizacyjnej, zaś zgodnie z ustaleniami RDOŚ przedstawione uzupełnienie raportu odnosi się wyłącznie do stanu istniejącego, pomijając emisję z budynków planowanych do realizacji i do rozbudowy budynków. Tym samym nie uwzględniono emisji m.in. z dodatkowych 107 wentylatorów, jakie pojawią się na terenie fermy, co podważa wiarygodność raportu.

Organ II instancji ocenił przedstawione przez RDOŚ stanowisko jako spójne i logiczne i powtarzając dokonane przez RDOŚ ustalenia uznało, że dokonana ocena raportu i jego uzupełnienia zasługuje na akceptację jako zgodna z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Zdaniem SKO, okoliczność, iż pomimo wezwania przez organ I instancji pismem z [...] czerwca 2017 r. do dokonania ponownych obliczeń oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny i powietrze atmosferyczne oraz o przeprowadzenie analizy konfliktów społecznych przez odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez okolicznych mieszkańców, wnioskodawca wskazał jedynie, że znajdujące się w raporcie obliczenia są prawidłowe, pomijając przy tym kwestię hałasu emitowanego przez system alarmowy, co powoduje, że za niezasadne uznać należało zarzuty dotyczące braku zebrania materiału dowodowego, jego nieprawidłową oceną i brak uprzedniego wezwania strony do dokonania odpowiednich pomiarów.

Odnosząc się do kwestii zasady przezorności, organ wskazał, że zasada ta powinna być uwzględniana przy interpretacji przepisów ochrony środowiska oraz przy podejmowaniu decyzji w sprawach administracyjnych związanych z ochroną środowiska oraz że wymaga ona, aby wszelkie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków traktować tak, jak pewność ich wystąpienia.

SKO wyjaśniło także, że na etapie ubiegania się inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, rzeczywisty obszar oddziaływania planowanej inwestycji jest nieznany, bowiem wynika jedynie z założeń i obliczeń teoretycznych przedstawianych w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skoro zatem nie można stwierdzić, jakie będzie oddziaływanie inwestycji na tereny sąsiednie, gdyż wyliczenia dotyczące emisji pyłów i hałasu zostały podważone, to nie można skonkretyzować interesu prawnego M. i R. G. oraz R. M. Tym samym nie można uznać, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania w tej kwestii.

Ponadto SKO wyjaśniło, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jakkolwiek jest ważnym elementem materiału dowodowego w sprawie, to jednak ustalenia jego nie są niepodważalne i powinny podlegać weryfikacji w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej że jest to dokument sporządzony na zlecenie inwestora przez osoby, które w świetle przepisów k.p.a. i przepisów u.i.o.ś. nie mają statusu biegłych czy ekspertów. Podkreśliło również, że organ prowadzący postępowanie główne związany jest uzgodnieniem organu współdziałającego, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, co oznacza, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji pozytywnej, mimo negatywnej oceny warunków realizacji przedsięwzięcia, czyli w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający.

Z decyzją tą nie zgodził się skarżący i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucił jej naruszenie art. 81 u.i.o.ś.. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 77 ust. 1 pkt. 1 u.i.o.ś.. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a., art. 10 k.p.a.; art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 i art. 11 k.p.a.; art. 7, 77 i 80 k.p.a.; art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 191 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej; art. 80 ust. 1 pkt.2 u.i.o.ś.. w zw. z art. 66 u.i.o.ś..; art. 28 k.p.a.; art. 107 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a.; art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b u.i.o.ś..

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, iż z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż podstawą negatywnego rozstrzygnięcia wniosku inwestora było wydanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r. odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, które jest wiążące dla organu wydającego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji.

Wskazał, że z przepisu art. 77 u.i.o.ś. wynika, że ustawodawca regulując procedurę dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowiącą współdziałanie organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 k.p.a., wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie, jednak nie wyłącza to stosowania art. 142 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Tym samym postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jak i negatywne) może zostać przez stronę zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wskazując na orzecznictwo Sąd I instancji wyjaśnił, że co prawda decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, pomimo iż uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, to jednak nie oznacza to, że postanowienie takie nie powinno podlegać wnikliwej kontroli organu ostatecznie rozstrzygającego w sprawie. Zdaniem Sądu nie można dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego.

Sąd wyjaśnił, że organ powinien wnikliwie przeanalizować przesłanki, na których oparł się organ uzgadniający w postanowieniu odmawiającym uzgodnienia decyzji środowiskowej, zwracając mu uwagę na braki lub błędy w przyjętych w jego stanowisku ustaleniach i ocenach.

Sąd I instancji wskazał, że podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia była odmowa wyrażenia zgody na realizację danej inwestycji przez RDOŚ. Podstawę jego postanowienia - z jednej strony – stanowiło odwołanie się do stanowiska społeczeństwa, wyrażonego w pismach mieszkańców dotyczących uciążliwości istniejącego już zakładu, a z drugiej strony - odwołanie się do tzw. zasady przezorności wynikającej z art. 191 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zauważył, że organ uzgadniający uznał, iż przedstawione przez inwestora wraz z raportem o oddziaływaniu inwestycji na środowisko dane i obliczenia są niewiarygodne i zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia takich skutków dla środowiska, których w tej chwili nie można przewidzieć, zatem na wszelki wypadek należy odmówić wyrażenia zgody na planowaną inwestycję, gdyż wszelkie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków należy traktować tak, jak pewność ich wystąpienia. Stanowisko takie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za błędne.

Sąd zauważył, iż SKO w uzasadnieniu swej decyzji zdefiniowało zasadę przezorności wskazując, iż zobowiązuje ona, aby każdy, kto planuje, wyraża zgodę lub podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest w pełni rozpoznane kierując się przezornością, podjął wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Wskazał, że na płaszczyźnie ocen środowiskowych praktycznym wymiarem zastosowania zasady przezorności powinna być odmowa wyrażenia zgody na realizację działań, których skutki są niepewne, niejasne, wątpliwe lub ryzykowne, zatem kierując się tą zasadą wątpliwość czy dane negatywne oddziaływanie należy uznać za znaczące, czy nieznaczące, rozstrzygnąć należy na korzyść środowiska przyjmując, że będzie ono znaczące.

Następnie wyjaśnił, że z analizy raportu oddziaływania inwestycji na środowisko wynika, że oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, zarówno w odniesieniu do powietrza atmosferycznego, jak i w odniesieniu do klimatu akustycznego, nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska poza granice terenu należącego do inwestora. Podniósł, że RDOŚ ustaleń tych nie zakwestionował, wskazując jedynie, że pomiary, które miały określić rzeczywiste oddziaływanie istniejącej fermy, zostały przeprowadzone poza okresem największej uciążliwości. Jednocześnie, zwrócił uwagę, że mechanicznie powielony błąd w tej części uzasadnienia wskazuje na mechaniczną, a nie pogłębioną analizę istotnego aspektu oddziaływania istniejącej już fermy na środowisko, wywołując wątpliwości co do rzetelności dokonanej przez organy analizy. Ponadto zwrócił uwagę, że należy mieć również na uwadze, iż na żądanie organów raport o.o.ś. był wielokrotnie uzupełniany, a także, iż to RDOŚ zażądał uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko o przedstawienie analizy oddziaływania istniejącej już fermy.

Tym samym w ocenie Sądu I instancji nieuzasadniony jest zarzut RDOŚ, że przedstawiona analiza nie zawiera oceny oddziaływania fermy po rozbudowie, gdyż ocenę tę zawierał raport. W związku z żądaniami RDOŚ, skarżący podtrzymał zawarte w raporcie dane i opisy. Istotne zdaniem Sądu, jest również, iż organ uzgadniający danych zawartych w raporcie nie zakwestionował, gdyż nie wskazał okoliczności, które podważałyby zawarte w nim dane.

Sąd I instancji wskazał, że w uzupełnieniu do raportu wyjaśniono m.in. kwestię ilości pracujących wentylatorów w zależności od pory dnia oraz upływu czasu od obsadzenia kurników, a także temperatury otoczenia i nasłonecznienia oraz związaną z ich pracą emisję hałasu. Następnie zauważył, że RDOŚ wyraził wątpliwości wobec tych danych, ale nie przedstawił żadnych przekonujących danych ani argumentów na poparcie swego stanowiska, zaś taka praktyka, w ocenie Sądu, nie może być podstawą rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że podstawą taką winno być jednoznaczne wykazanie, przy przedstawieniu właściwej przekonującej metodologii i opartych na niej obliczeń, że dane, przedstawione w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, są błędne i należy je zakwestionować lub przy odwołaniu się do zasady przezorności, wykazanie, iż ze względu na niedostatki współczesnej wiedzy, braku pełnej informacji, niemożność wykonania analiz lub symulacji, rozbieżność stanowisk eksperckich, wielkości tych, czy ich skutków nie da się przewidzieć.

Wskazał także, że zasadę przezorności w przedstawionym w postanowieniu RDOŚ znaczeniu można odnieść i zastosować do nowych, niesprawdzonych jeszcze technologii, które mają oddziaływać na środowisko, natomiast nie można jej odnieść do takich czynników jak emisja hałasu (tło akustyczne) lub pyłów, gdyż są to czynniki typowe, których działanie oraz oddziaływanie na środowisko i otoczenie można przy zastosowaniu określonej metodologii przewidzieć i opisać. Podniósł, że środkiem takim jest raport o oddziaływaniu na środowisko, który podlega ocenie organów. Wskazał przy tym, jednakże, że jego zakwestionowanie powinno polegać na wskazaniu konkretnych błędów, nieścisłości, niezgodności z dostępną w tym zakresie wiedzą.

Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, biorąc pod uwagę, że tego typu inwestycje, jak będąca przedmiotem niniejszego postępowania, już w wielu miejscach funkcjonują, a zatem ich oddziaływanie na środowisko winno być znane, zwłaszcza wyspecjalizowanemu w tym przedmiocie organowi ochrony środowiska. Ponadto podkreślił, że przedmiotem postępowania nie jest budowa, a rozbudowa istniejącej fermy. Sama zaś jej trzykrotna rozbudowa nie oznacza, że w takim samym stopniu wzrośnie jej negatywne oddziaływanie na środowisko. WSA zauważył również, że w niektórych przypadkach rozbudowa - do pewnych granic funkcjonującego już zakładu, oddziaływującego na środowisko, może być działaniem bardziej prośrodowiskowym, niż budowa w innym miejscu nowego takiego zakładu. Ponadto wskazał, iż emisja szkodliwych czynników do środowiska może być monitorowana i w razie konieczności ograniczana w trybie administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że uzgodnienie decyzji środowiskowej z RDOŚ ma na celu znalezienie rozwiązań minimalizujących negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko, zaś tylko w sytuacji stwierdzenia, iż pewnym negatywnym oddziaływaniom nie można zapobiec, a ochrona środowiska jest dobrem większym niż cel inwestora należy odwołać się do zasady przezorności, odmówić uzgodnienia decyzji środowiskowej. W jego ocenie zarówno z postanowienia RDOŚ jak i zaskarżonych decyzji obu instancji nie wynika, iż rozważana była kwestia takiego zabezpieczenia środowiska i otoczenia inwestycji przed negatywnymi czynnikami.

Podniósł, że istotą zasady przezorności, jest przyjęcie, iż dopiero racjonalne wątpliwości co do ryzyka oddziaływania nowej inwestycji na środowisko mogą być przesłanką na rzecz zastosowania tej zasady i interpretacji tych wątpliwości na korzyść środowiska, a nie inwestycji, zaś przesłanki zastosowania jej muszą być jednoznacznie stwierdzone i uwypuklone.

W ocenie Sądu za znaczące oddziaływanie na środowisko, którego wielkości i skutków nie można przewidzieć, a tym bardziej zapobiec, nie można uznać hałasu, którego natężenia w przypadku uruchomienia planowanej inwestycji, jak twierdzi RDOŚ, nie można ustalić, czy też konieczności uruchomienia wszystkich wentylatorów przy pełnym obciążeniu, jak również sporadycznie włączania się alarmu, gdyż są to kwestie rozwiązań technologicznych.

W ocenie Sądu, RDOŚ zobowiązany jest kierować się skutkami w zakresie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, nie jest natomiast uprawniony do rozpatrywania i oceny podnoszonych przez społeczeństwo protestów i zastrzeżeń. Tym samym argument taki nie powinien stanowić uzasadnienia decyzji odmownej, skoro tak, to w przedmiotowej sprawie organ uzgadniający przekroczył swoje uprawnienia w tym zakresie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie Sąd wskazał, że stronami postępowania mogą być podmioty (osoby), które posiadają w danym postępowaniu realny i aktualny (a nie potencjalny) interes prawny co należy wykazać.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się M. G. i R. G. (skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucili mu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017r., poz. 1405), dalej "u.i.o.ś", w wyniku błędnej wykładni i przyjęcia, że postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska odmawiające uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy jedynie pozytywne stanowisko organu uzgadniającego nie ma takiego charakteru;

2. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519), dalej "p.o.ś." oraz art. 191 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez przyjęcie, że zasadę przezorności wyrażoną w ww. przepisach można odnieść i zastosować do nowych, niesprawdzonych jeszcze technologii, podczas gdy zasada ta ma zastosowanie także w przypadku braku wystarczających danych i informacji oraz wątpliwości co do rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

3. art. 6 ust. 2 p.o.ś. oraz art. 191 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez przyjęcie, że w sytuacji braku dostatecznych danych co do zakresu oddziaływania na środowisko organ administracji nie powinien odwoływać się do zasady przezorności, a powinien sugerować inwestorowi określone rozwiązania i sposoby zabezpieczenia środowiska, gdy tymczasem zgodnie z art. 6 ust. 2 p.o.ś. to na inwestorze spoczywa obowiązek podjęcia wszystkich możliwych środków zapobiegawczych, a zatem i przedstawienia wszystkich niezbędnych informacji i określonych rozwiązań chroniących środowisko przed negatywnym oddziaływaniem;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

4. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o samodzielną analizę danych technologicznych przedstawionych w materiale dowodowym, a w szczególności stanowisku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która to analiza wymagała wiadomości specjalnych, którymi Sąd nie dysponował - nie wynikały one bowiem z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy będących podstawą wyrokowania;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 77 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy:

- brak było podstaw do postawienia organowi uzgadniającemu zarzutu niedokładnego lub nieprawidłowego zbadania sprawy;

- organ wydający decyzję o środowiskowych; uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia był związany negatywnym stanowiskiem organu uzgadniającego,

- Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał samodzielnej oceny zakresu możliwych emisji i uciążliwości inwestycji nie dysponując niezbędną w tym zakresie wiedzą fachową, co rzutowało na wynik postępowania;

- wbrew ustaleniom WSA wnioskodawca nie uzupełnił raportu o odziaływaniu na środowisko zgodnie z żądaniem organów prowadzących postępowanie, a w rzeczywistości poprzestał na podaniu danych dotyczących już istniejącej fermy, a nie fermy w kształcie po przeprowadzeniu rozbudowy, co wykluczało ocenę rzeczywistego oddziaływania na środowisko;

- wbrew ustaleniom WSA w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie uwzględnił składanych przez mieszkańców skarg i protestów i nie miały one wpływu na treść postanowienia, a RDOŚ jedynie uznał za celowe przedstawienie swojego stanowiska w tym zakresie.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów sądowych oraz wynagrodzenia radcy prawnego z tytułu zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podnieśli, że wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku koncentrują się na wykazaniu braków w działaniu organu uzgadniającego i rozbieżności między treścią raportu a stanowiskiem RDOŚ, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując analizy stanowiska RDOŚ uczynił to w zakresie, w jakim wymagana jest do tego wiedza specjalistyczna. Podnieśli, iż pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających istotnie nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, jednakże Sąd I instancji pominął, że w niniejszej sprawie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. miało charakter negatywny, a zatem jego ustalenia były wiążące dla organu uzgadniającego.

Wskazując na treść art. 77 ust. 1 u.i.o.ś. zwrócili uwagę na wyraźne rozróżnienie pomiędzy uzgodnieniem, a opinią organu współdziałającego w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym rozróżnienie mocy wiążącej opinii i uzgodnienia dla postępowania głównego. Powołując się na orzecznictwo wyjaśnili, że uzgodnienie - w przeciwieństwie do opinii - jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Podkreślili, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej; przy czym jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie uzgodnieniowe obarczone jest wadami proceduralnymi. Tym samym, skoro odmówiono uzgodnienia warunków planowanego przedsięwzięcia, zarówno Wójt Gminy, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze byli związani treścią postanowienia uzgadniającego i nie mogli wydać decyzji o innej treści. Podnieśli, że negatywne stanowisko RDOŚ nie podlega weryfikacji, zatem niedopuszczalne było stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż to organ I instancji i SKO nie dokonały właściwej weryfikacji postanowienia RDOŚ. Skarżący kasacyjnie zwrócili również uwagę, że w toku postępowania przed organem i instancji kilkukrotnie wezwano wnioskodawcę do dokonania ponownych obliczeń oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny i powietrze, jak również przeprowadzenia analizy ewentualnych konfliktów społecznych poprzez odniesienie się do zarzutów podnoszonych przez mieszkańców, jednak wnioskodawca uchylił się od przedstawienia rzetelnych analiz wskazując, że przedstawione w raporcie dane są prawidłowe m.in. konsekwentnie nie uwzględniając wzrostu liczy wentylatorów o 107 jednostek. W ich ocenie, nie sposób przyjąć, że organ I instancji i RDOŚ uchyliły się od obowiązku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Skarżący kasacyjnie wskazali, że WSA uznał, że inwestor przedłożył wszystkie wymagane informacje, gdy tymczasem przedłożona dokumentacja nie zawierała danych i analiz dotyczących fermy w kształcie po planowanej rozbudowie, zaś sprawozdanie z analizy porealizacyjnej odnosiło się do pomiarów akustycznych i emisji zanieczyszczeń do powietrza dla istniejącej fermy, a zawarte w nim prognozy co do poziomu hałasu i zanieczyszczeń po rozbudowie były niewiarygodne. W ich ocenie, jest oczywistym, że trzykrotne powiększenie zakresu działalności wiąże się z większą emisją pyłów, jak i hałasu. Powyższe przesądza zaś o tym, iż przyjąć należało, że inwestor nadal posługiwał się danymi dla funkcjonującej części fermy. Niezrozumiałe zatem jest dla skarżących kasacyjnie stanowisko Sadu I instancji, że mimo ok. 3-krotnego zwiększenia mocy produkcyjnych, nie można przyjąć, że w tym samym stopniu wzrośnie uciążliwość - a co więcej, w pewnych okolicznościach rozbudowa może nawet okazać się działaniem prośrodowiskowym. Podnieśli, że Sąd nie wskazał podstawy takich wniosków. Ponadto wskazał, że kwestia natężenia hałasu nie może być uznana za czynnik znacząco oddziaływujący na środowisko, którego wielkości i skutków nie można przewidzieć i zapobiec. Zwrócili uwagę także, że dokonując tej oceny Sąd pominął, że rozbudowa wiąże się z przybliżeniem obiektów fermy do granicy nieruchomości, a tym samym do zabudowy mieszkaniowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w aspekcie procesowym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem prywatnym a nie urzędowym, a zatem nie korzysta z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym. W konsekwencji zawarte w nim stwierdzenia dotyczące faktów czy analiz podlegają ocenie jak każdy dowód w sprawie.

Ponadto wskazali, iż organy administracji i sąd administracyjny mogą oceniać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jak każdy dowód w sprawie, ale muszą mieć na uwadze, że szczególne postępowanie, dotyczące określenia środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia, zapewnia już udział organów wyspecjalizowanych (RDOŚ, PPIS), które dysponują fachową wiedzą i doświadczeniem, a ich ustalenia nie powinny być podważane przez organy wydające decyzję (czy sąd) bez odwołania się również do wiedzy specjalistycznej - chyba, że uchybienia mają charakter oczywisty (np. błędy logiczne, oczywiste pomyłki, niespójności). Skoro zaś ustawodawca uznał, iż w postępowaniu powinien obligatoryjnie wziąć udział organ wyspecjalizowany, to jego ustalenia nie mogą zostać podważone bez zasięgnięcia opinii innego specjalisty.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny niesłusznie uznał się za uprawniony do dokonania merytorycznej oceny niektórych rozwiązań technicznych przedstawionych przez inwestora. Samo zaś powołanie się na ogólnikowość przyczyn odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie sprawia, że nie dokonał on również merytorycznej oceny stanowiska RDOŚ.

Zwrócili uwagę, że w zaskarżonym wyroku wskazano, że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dokładny, dlaczego zasada przezorności uzasadniała odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednak z decyzji Wójta Gminy z [...] marca 2017 r. wynika, jakie kwestie dotyczące oddziaływania na środowisko zostały niewyjaśnione. W ocenie skarżących kasacyjnie uzasadnionym zatem było odwołanie się do zasady przezorności, bowiem to inwestor powinien udowodnić, że dane rozwiązanie jest bezpieczne.

Skarżący kasacyjnie podnieśli także, że WSA w sposób nieuzasadniony przyjął, że RDOŚ w postanowieniu z dnia 26 stycznia 2017 r. uwzględnił "stanowisko społeczeństwa", które było czynnikiem wpływającym na treść orzeczenia. Wyjaśnili, że jak słusznie zauważył Sąd I instancji, RDOŚ nie jest uprawniony do rozpatrywania i oceny podnoszonych przez społeczeństwo protestów i zastrzeżeń. W ocenie WSA w postanowieniu RDOŚ stanowisko społeczeństwa zostało "użyte jako argument na rzecz odmowy wyrażenia zgody na przedmiotową inwestycję", co stanowiło przekroczenie uprawnień i co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednak w treści postanowienia RDOŚ brak jest jakichkolwiek stwierdzeń wskazujących na to, że przy wydawaniu postanowienia RDOŚ podzielił słuszność skarg i protestów mieszkańców. W ich ocenie RDOŚ w wydanym postanowieniu w sposób jednoznaczny zastrzegł, że nie ma kompetencji "w zakresie rozpatrywania podnoszonych przez społeczeństwo protestów i zastrzeżeń", jednak przedstawić swoje stanowisko, wskazując, że to organ gminy jest obowiązany do ustosunkowania się do zarzutów społeczeństwa.

Konkludując skarżący kasacyjnie zwrócili uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku w zasadzie obciążył konsekwencjami braków i niedokładności raportu oddziaływania na środowisko organ administracji, mimo iż obowiązek przedstawienia dokumentacji dotyczącej oddziaływania na środowisko ciąży na inwestorze. Podnieśli, że w przypadku przyjęcia tezy prezentowanej przez Sąd każda odmowa uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań inwestycji musiałaby zostać uchylona w sytuacji, gdy inwestor nie mógł lub nie chciał przedstawić określonych informacji i dokumentów.

Podkreślili ponownie, że inwestor w ogóle nie przedstawił informacji niezbędnych do dokonania oceny oddziaływania na środowisko - w zakresie emisji hałasu oraz zapylenia powietrza, a przedłożone przez niego dane odnosiły się do już istniejącej instalacji, w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania była rozbudowa o nowe obiekty, co miało doprowadzić do trzykrotnego zwiększenia produkcji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności ocenie podlegał zarzut skargi kasacyjnie dotyczący naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska odmawiające uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy jedynie pozytywne stanowisko organu uzgadniającego nie ma takiego charakteru.

Zgodnie z powołanym w zarzucie skargi art. 80 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. "Jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone".

W myśl art. 77 ust. 1 u.i.o.ś. jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji między innymi uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy, uzgodnień tych dokonuje się w drodze postanowienia. Do uzgodnień nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. (art. 77 ust. 7 u.i.o.ś.).

Z przywołanego przepisu art. 77 u.i.o.ś. wynika, że ustawodawca regulując procedurę dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowiącą współdziałanie organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 k.p.a., wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie. Nie zostało jednocześnie wyłączone stosowanie art. 142 k.p.a., który stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Prowadzi to do wniosku, że postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jak i negatywne) może zostać przez stronę zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczyły treści postanowienia wydanego w trybie uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. W związku z czym organ odwoławczy zobowiązany był ustosunkować się do zarzutów dotyczących także treści postanowienia, które faktycznie zostało w sprawie zaskarżone w odwołaniu od decyzji.

Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze z uwagi na treść odwołania, w którym podniesiono także argumenty przeciwko postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ustosunkowało się do tych zarzutów i dokonało oceny tego postanowienia w oparciu o art. 142 k.p.a. W przypadku zaś zaskarżenia w powołanym trybie postanowienia uzgodnieniowego organ obowiązany jest do dokonania jego oceny, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Uznanie zaś przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest prawidłowe miało ten skutek, że wiązało organ główny w prowadzonym postępowaniu.

Z tych przyczyn nie można uznać za zasadny zarzutu skargi kasacyjnej, że negatywne postanowienie wydane w trybie uzgodnienia wiąże zawsze organ główny uprawniony do wydania decyzji.

Za zasadne należy uznać oba zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 6 ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z art. 191 Traktatu o Funkcjonowania Unii Europejskiej.

Odnosząc się do powyższych zarzutów skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, że art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu UE wskazuje, że polityka Unii w dziedzinie środowiska opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego. Zasada ostrożności stanowi ogólną zasadę prawa wspólnotowego nakładającą na odpowiednie władze obowiązek podjęcia stosownych środków w celu zapobieżenia określonemu potencjalnemu ryzyku, nadając przy tym pierwszeństwo wymogom związanym z ochroną (m.in. środowiska naturalnego) przed innymi interesami. Co więcej, środki ochronne przyjęte przez UE w ramach realizacji polityki w dziedzinie ochrony środowiska nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych. Państwa członkowskie mają obowiązek wyboru środków i formy ochrony najbardziej właściwych dla zapewnienia skuteczności dyrektyw. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi zatem bezpośrednie odbicie powyższej zasady i nakłada na organy ochrony środowiska obowiązek rozstrzygania z jej uwzględnieniem. Z zasady ostrożności wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja czy działalność.

Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze istotą zasady przezorności jest więc przyjęcie, iż w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji.

Również potencjalne ryzyko wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko może być przesłanką zastosowania instrumentów prawnych zgodnych z zasadą przezorności, uregulowaną w art. 6 ust. 2 p.o.ś.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zasadę przezorności rozumieć należy szeroko, a więc nie tylko w odniesieniu do nowych technologii, jak stwierdził to Sąd I instancji. Zasadnie więc organy administracji w rozpoznawanej sprawie wzięły pod rozwagę zasadę przezorności, o której mowa w art. 6 ust. 2 p.o.ś.

Przyznać także należy rację skarżącym kasacyjnie, że zgodnie z powołaną zasadą to na inwestorze ciąży obowiązek podjęcia wszelkich możliwych środków zapobiegawczych, a co za tym idzie przedstawienia wszystkich niezbędnych informacji i określonych rozwiązań chroniących środowisko przed negatywnym oddziaływaniem. Wynika to wprost z art. 6 ust. 2 p.o.ś.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o samodzielną analizę danych technologicznych przedstawionych w materiale dowodowym, a w szczególności stanowisku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która to analiza wymagała wiadomości specjalnych, którymi Sąd nie dysponował. Należy tu zaznaczyć, że Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny merytorycznej treści raportu, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. Stąd ocena raportu dotyczy w szczególności kwestii, czy jest on wyczerpujący (kompletny) i spójny, czyli spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości (treści) w rozumieniu dyspozycji art. 66 ustawy środowiskowej, a więc nie może to być ocena merytoryczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał merytorycznej oceny raportu, lecz stwierdził, że zakwestionowanie tego dokumentu przez organ uzgodnieniowy musi polegać na przedstawieniu konkretnych dany, a nie oparciu się na zasadzie przezorności.

Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić. Jak przedstawiono wyżej to na inwestorze ciąży obowiązek przedstawienia wszystkich niezbędnych informacji dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko. Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego raport oddziaływania na środowisko nie został uzupełniony zgodnie z oczekiwaniami Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, o informacje, które pozwoliłby na dokonanie pełnej oceny oddziaływania tej inwestycji. Na powyższe okoliczności wskazuje zresztą Sąd I instancji chociażby w odniesieniu do hałasu, jednakże wnioski płynące z tych okoliczności nie są prawidłowe. Brak bowiem ustalenia natężenia hałasu został uznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako czynnik, który nie może zostać uznany za znacząco wpływający na środowisko. Tymczasem w ustawie Prawo ochrony środowiska jest osobny rozdział poświęcony ochronie przed hałasem (art. 112 – 120). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyraził uzasadnione wątpliwości, które poparte zostały szczegółową argumentacją, że raport w zakresie analizy oddziaływania fermy na klimat akustyczny oraz na powietrze jest pełny. Organ wskazał, że analiza ta dotyczy już istniejącej fermy (wskazał i wyliczył ilość nieuwzględnionych wentylatorów), nie dotyczy zaś źródeł hałasu z wentylatorów, które zostaną zainstalowane w nowo wybudowanych i rozbudowanych budynkach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także na brak uwzględnienia hałasu generowanego przez wyłączające się w godzinach nocnych instalacje alarmowe. Podobnie przy obliczaniu emisji organ wykazała z jakich przyczyn ocenił, że w raporcie nie ujęto emisji z nowych budynków. Z tych też względów organ II instancji podzielił i zaakceptował stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Dodać należy, że to nie na organie ciąży obowiązek wykazania i zgromadzenia wszystkich informacji niezbędnych do ustalenia oddziaływania inwestycji na środowisko. Obowiązek taki spoczywał na inwestorze, który w konsekwencji w odpowiedzi na uzupełnienie raportu w tym zakresie stwierdził jedynie, że raport jest prawidłowy. Twierdzenia tego nie poparto żadnymi danymi, informacjami czy badaniami, które okoliczność tą by potwierdziły.

W takiej sytuacji zasadnie organ odwoławczy uznał, za prawidłowe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który wydał negatywne postanowienie w trybie uzgodnienia. Słusznie także organ odwoławczy ocenił ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko jako niepełne i nie dające podstawy do wydania pozytywnej decyzji w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W konsekwencji jako usprawiedliwiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 77 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust. 1 u.i.o.ś. w części odnoszącej się do niedokładnego zbadania sprawy przez organ administracji, nieuzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko. Zasadnie także wskazano w tym zarzucie, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie wydał postanowienia uzgodnieniowego w oparciu o skargi i protesty mieszkańców. W treści tego postanowienia wyraźnie wskazano, że okoliczność ta nie miała znaczenia dla treści postanowienia. Nie zmienia to jednak faktu, że zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. była ona brana pod uwagę przez organ główny przy wydaniu decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięci.

Mając na względzie powyższe rozważania, w oparciu o art. 188 w zw. z 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.