Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2784/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a, art. 33, art. 34 ust. 4, art. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4, art. 151, art. 182, art. 183, art. 185 par. 1, art. 189, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1, art. 130, art. 138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Teza: 1. Aktualne brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane - nadane ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane dla niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 443) - należy interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 par. 3 i 4 k.p.a.;

2. W obecnym stanie prawnym przepis art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi wyrażenie ogólnej zasady, że podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych stanowi pozwolenie na budowę (z wyjątkami od tej zasady przewidzianymi w art. 29 - 30 tej ustawy), zaś reguły wykonalności tej decyzji normuje art. 130 k.p.a.

TEZY

1. Aktualne brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane - nadane ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane dla niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 443) - należy interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 par. 3 i 4 k.p.a.;

2. W obecnym stanie prawnym przepis art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi wyrażenie ogólnej zasady, że podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych stanowi pozwolenie na budowę (z wyjątkami od tej zasady przewidzianymi w art. 29 - 30 tej ustawy), zaś reguły wykonalności tej decyzji normuje art. 130 k.p.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 126/19 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od A. G. na rzecz Wojewody [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 11 czerwca 2019r., sygn. akt II SA/Lu 126/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z [...] października 2018r., znak: [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. G. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Organ wskazał, że złożony przez skarżącą projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 33 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), jest kompletny, posiada wymaganą formę, nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, został opracowany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz zawiera wymagane decyzje i opinie.

Po rozpatrzeniu odwołania M. R. (właścicielki działki sąsiedniej nr [...])od powyższej decyzji, Wojewoda [...], decyzją z [...] stycznia 2019 r. uchylił wskazaną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wojewoda podkreślił, że decydujące znaczenie dla zakończenia postępowania w niniejszej sprawie ma art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.), wskazujący, że jeżeli postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ ma obowiązek umorzyć postępowanie – odpowiednio w całości lub w części. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 8 stycznia 2019 r., na działce nr [...] w [...] realizowana jest rozbudowa budynku mieszkalnego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji – wykonane zostały ławy fundamentowe, ściany przyziemia oraz strop żelbetowy nad parterem budynku. Z powyższego, zdaniem Wojewody, wynika, że roboty budowlane objęte zaskarżoną decyzją zostały w części zrealizowane. To oznacza, że rozpoznanie odwołania od tej decyzji stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W tej sytuacji bowiem organ utracił kompetencje do wydania pozwolenia na budowę, czego nie zmienia okoliczność, że wniosek o pozwolenie na budowę, w tym przedłożona dokumentacja techniczna, mogą obejmować elementy, które nie zostały jeszcze zrealizowane. Skoro ustalono, że skarżąca częściowo zrealizowała roboty budowlane, objęte pozwoleniem na budowę, to w tej części postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie w całości.

A. G. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. wskutek niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym faktu zgłoszenia robót budowlanych, zarejestrowania i wydania inwestorowi dziennika budowy, co uprawniało stronę do rozpoczęcia prac budowlanych. Skarżąca wskazała m.in., że przedmiotowe roboty budowlane nie zostały rozpoczęte przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie przed jej uprawomocnieniem się. Zdaniem skarżącej, rozpoczęcie robót budowlanych nie musi nastąpić dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z treści art. 28 ust. 1 i art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Przepis ten był przedmiotem nowelizacji, dokonanej ustawą z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), w wyniku której zostało z niego wykreślone słowo "ostatecznej". W projekcie ustawy omawiany przepis miał początkowo pozostać w dawnym brzmieniu, a wprowadzony miał zostać przepis art. 28a w brzmieniu: "W przypadku gdy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest wyłącznie inwestor, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę." W uzasadnieniu projektu wskazano na wprowadzenie przepisu pozwalającego na rozpoczęcie robót na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegającej wykonaniu. Podnoszono, że w wielu przypadkach nie występują inne strony niż inwestor a nie jest możliwe w tym przypadku zastosowanie art. 130 § 4 k.p.a. (decyzja podlega wykonaniu, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron). Miało to w sytuacji, gdy inwestor jest jedyną stroną postępowania, zaś decyzja jest zgodna z jego wnioskiem, pozwolić na pominięcie okresu oczekiwania, aż stanie się ona ostateczna, co przyspieszy rozpoczęcie inwestycji przynajmniej o 14 dni. W wyniku prac nad ustawą, po pracach w komisji z projektu został usunięty art. 28a, a art. 28 ust. 1 nadano obecnie obowiązujące brzmienie poprzez wykreślenie terminu "ostatecznej". W ocenie Sądu, należy przyjąć, zgodnie z zasadą racjonalności ustawodawcy, że działanie to było działaniem zamierzonym. Zmiana w toku prac legislacyjnych miała służyć przyznaniu inwestorowi uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji, także w przypadku, gdy w sprawie występują inne strony. Sąd stwierdził zatem, że obecnie inwestor może rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym rozpoczynając roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę inwestor naraża się na ryzyko, że decyzja ta może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku kontroli instancyjnej. W takiej sytuacji nie można jednak działań inwestora traktować jako rozpoczęcia budowy bez pozwolenia w ogóle, to jest jako samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu do przyjęcia odmiennego stanowiska nie prowadzi również – co do zasady – wykładnia art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. Przepis art. 130 § 1 k.p.a., wyrażający ustawową zasadę niewykonywania nieostatecznych decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jest adresowany do organów administracji publicznej jako podmiotów uprawnionych do przymusowego wykonania obowiązków administracyjnoprawnych. Przepis ten chroni prawa stron przed przymusowym wykonaniem decyzji przed upływem terminu do wniesienia środka odwoławczego w administracyjnym toku instancji. W ten sposób ustawodawca gwarantuje stronie zasadę niewykonalności – na drodze egzekucji administracyjnej – decyzji nieostatecznych do momentu upływu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Natomiast art. 130 § 2 k.p.a. jest adresowany do stron postępowania, które mogą rozpocząć proces wykonywania nieostatecznej decyzji zanim zostanie wniesione odwołanie. To znaczy, że nieostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę może być wykonywana dobrowolnie przez stronę lub strony postępowania z tym zastrzeżeniem, że wniesienie odwołania zawiesza prawo tych stron do legalnego wykonywania powyższej decyzji (prowadzenia robót budowlanych). Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Rozpatrując sprawę jako organ drugiej instancji, Wojewoda powinien był rozpoznać ją merytorycznie. W dacie wydania przez Starostę [...]decyzji o pozwoleniu na budowę roboty budowlane nie były prowadzone, więc wydanie takiej decyzji było uprawnione i nie można w żadnym wypadku zgodzić się z umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Uznanie za bezprzedmiotowe postępowania w drugiej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. art. 105 § 1 k.p.a. skutkowałoby naruszeniem art. 127 § 1 k.p.a. przyznającego stronie prawo do odwołania oraz zasady dwuinstancyjności postępowania, a więc prawa strony do merytorycznego rozpoznania sprawy przez dwie instancje, wynikającego z art. 15 k.p.a. Okoliczność rozpoczęcia prowadzenia robót budowlanych nie oznacza, że organ drugiej instancji zostaje pozbawiony prawa do merytorycznego orzekania, nawet jeżeli prowadziłoby ono do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przy uznaniu, że nie była ona prawidłowa. Przyjęcie takiego toku rozumowania doprowadziłoby do sytuacji, w której przyznane stronie szczególne uprawnienie poprzez dokonanie działań faktycznych, blokowałoby możliwość rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji i odbierało innej stronie prawo do drugiej instancji. Skarżąca, podobnie, jak inni adresaci działań organów administracji publicznej, nie może ponosić konsekwencji niejasnych zmian legislacyjnych, a do takiego właśnie skutku prowadziłoby oddalenie przez Sąd skargi. Sąd podniósł ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne - z jednej bowiem strony Wojewoda [...] wskazał, że w sytuacji, gdy skarżąca częściowo zrealizowała roboty budowlane, objęte pozwoleniem na budowę, to w tej części postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, a więc w tym też zakresie należy je umorzyć, a z drugiej ocenił, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy uzasadnia umorzenie tego postępowania w całości. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu będzie ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej w pierwszej instancji decyzją Starosty [...] z [...] października 2018 r., przy czym organ będzie miał na uwadze, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną, co wynika z tego, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargą kasacyjną Wojewoda [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego przez:

a) naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przyjmując, iż wykreślenie z treści przepisu słowa "ostatecznej" odnoszącego się do decyzji o pozwoleniu na budowę upoważnia inwestora i wnioskodawcę do rozpoczęcia realizacji inwestycji na podstawie decyzji organu pierwszej instancji nie zaopatrzonej w rygor wykonalności lub w inny sposób wykonalnej;

b) naruszenie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie tj. pominięcie ich treści, z których wynika zakres i przedmiot decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) przepisów postępowania sądowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez naruszenie:

a) art. 130 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż jego adresatem są organy władzy publicznej jako podmioty uprawnione do przymusowego wykonania obowiązków administracyjnoprawnych, a jego adresatem nie jest strona postępowania administracyjnego w związku ze złożonym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę;

b) art. 15 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia faktu, iż Wojewoda [...] jako organ odwoławczy ma prawo i obowiązek wszechstronnego badania sprawy, nie tylko merytorycznie, ale również formalnie, a w związku z tym ma prawo do zastosowania art. 138 § 2 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie we wskazaniach do dalszego postępowania informacji o tym, iż Wojewoda [...] nie może nie wydać decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zawarto w niej oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że inwestycja, której dotyczył wniosek, została w części zrealizowana, a to oznacza w tej części brak przedmiotu sprawy. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem decyzja o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie można jej zatem wydawać w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych. Zdaniem Wojewody, w okolicznościach przedmiotowej sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - organ utracił bowiem kompetencje do wydania pozwolenia na budowę i nie zmienia tej oceny okoliczność, iż wniosek o pozwolenie na budowę, a zwłaszcza przedłożona dokumentacja techniczna, mogą obejmować elementy, które nie zostały jeszcze zrealizowane, ponieważ zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie jest natomiast jej celem dokonywanie oceny prawidłowości robót już wykonanych (kontrola realizacji inwestycji należy do właściwości organów nadzoru budowlanego). Właściwym było w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym, polegającym na rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę w pełnym zakresie, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego w dacie decyzji organu odwoławczego, orzeczenie na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania. Wojewoda stwierdził przy tym, że pomimo zmian w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, nie uległy zmianie warunki wykonalności decyzji, które są określone w k.p.a. Decyzją wykonalną w świetle regulacji art. 130 k.p.a. jest przede wszystkim decyzja ostateczna, ale może być nią również decyzja nieostateczna, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a., decyzja podlegająca natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy lub decyzja wykonalna na zasadzie art. 130 § 4 k.p.a. jako zgodna z żądaniem wszystkich stron. Decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2018r. rygor natychmiastowej wykonalności nie został natomiast nadany, decyzja ta nie była też zgodna z żądaniem wszystkich stron (co potwierdza złożone odwołanie) ani nie była wykonalna również w oparciu o inne przepisy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia.

Zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane oraz powiązany z nim zarzut naruszenia art. 130 § 1 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r. poz. 443) zmiana art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane polegająca na skreśleniu występującego w tym przepisie słowa "ostatecznej", nie może być odczytywana w ten sposób, że w wyniku tej zmiany inwestorom przyznano uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – każdorazowo, bez żadnych ograniczeń.

Przypomnieć należy, iż przepis art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w jego brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji, zgodnie z którym roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, był przepisem szczególnym wobec regulacji zawartej w art. 130 k.p.a., przewidującej w niektórych sytuacjach możliwość wykonania decyzji administracyjnej, pomimo że nie była ona ostateczna. A zatem, przepis art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane określał zarówno sytuacje, kiedy konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę i przewidując wyjątki od tej zasady (art. 29 – 30 ustawy) jak i regulował kwestię dotyczącą wykonalności tej decyzji – przez użycie sformułowania "ostatecznej decyzji".

W myśl art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 k.p.a. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy: - nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a.); - podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a.); jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania (art. 130 § 4 k.p.a.).

W przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę przepis art. 130 § 4 k.p.a. dotyczy przede wszystkim sytuacji, gdy inwestor jest jedyną stroną postępowania).

Brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. - jako przepis lex specialis wobec art. 130 k.p.a. - uniemożliwiał zatem zgodne z prawem rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności nawet w sytuacji, gdy spełnione były przesłanki z art. 130 k.p.a.

Dokonana, z dniem wejścia w życie powyższej, zmiana art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez wykreślenie z niego słowa "ostatecznej" miała na celu doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą znajdowały zastosowanie ogólne reguły wykonalności decyzji administracyjnej, określone przez ustawodawcę w art. 130 k.p.a.

Aktualne brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane - nadane ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r. poz. 443) - należy interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i § 4 k.p.a.

Inwestor nie może wykonywać nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nie zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 k.p.a.

W obecnym stanie prawnym przepis art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi wyrażenie ogólnej zasady, że podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych stanowi pozwolenie na budowę (z wyjątkami od tej zasady przewidzianymi w art. 29 – 30 tej ustawy), zaś reguły wykonalności tej decyzji normuje art. 130 k.p.a.

Ogólną zasadą pozostaje zatem rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś odstępstwa od tej reguły określa art. 130 § 3 i § 4 k.p.a.

Podkreślenia wymaga przy tym, że zbieżne z powyższym stanowisko co do wykładni art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane po jego nowelizacji, wyrażane jest zarówno w doktrynie (zob. Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, wyd.6, Warszawa 2015r., s. 276; A. Ostrowska [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowane. Komentarz, wyd. III, WK 2016) jak i judykaturze (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 151/18 – publik. CBOSA).

W tym stanie prawnym zasadne jest podjęte w niniejszej sprawie przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcie, którym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił wydaną w pierwszej instancji decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. G. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...], i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Z niekwestionowanych w niniejszej sprawie ustaleń wynika, że A. G. rozpoczęła roboty budowlane objęte powyższym pozwoleniem na budowę zanim decyzja ta stała się ostateczna. Jednocześnie w niniejszej sprawie nie zostały spełnione określone w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 k.p.a. przesłanki upoważniające inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji - decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2018r. Decyzji tej nie nadano bowiem rygoru natychmiastowej wykonalności, nie podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, ani też nie można uznać, że jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (o braku takiej zgodności świadczy chociażby wniesienie od niej odwołania przez właścicielkę działki sąsiedniej nr [...] w stosunku do działki inwestycyjnej) jak i nie zrzekły się prawa do wniesienia odwołania wszystkie strony tego postępowania administracyjnego.

W tych okolicznościach sprawy zrealizowanie w części inwestycji objętej decyzją organu I instancji spowodowało bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego.

Zasadnie w tych okolicznościach sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zrealizowanie w części przedmiotowej inwestycji oznacza, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę tej inwestycji stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. To zaś obligowało organ II instancji do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2018r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. G. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę może dotyczyć jedynie robót przyszłych, a nie już wykonanych. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę może dotyczyć jedynie obiektu budowlanego, który jeszcze nie istnieje, tj. przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a nie zrealizowanych – choćby w części. Jeżeli obiekt budowlany już został choćby częściowo wybudowany, to sprawa administracyjna dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę staje się w takiej sytuacji bezprzedmiotowa, co powoduje, że postępowanie w tej sprawie podlega, na mocy art. 105 § 1 k.p.a., umorzeniu. Zrealizowanie w trakcie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowanego i wydania pozwolenia na budowę, robót budowlanych, które są przedmiotem tego postępowania, stanowi przesłankę do obligatoryjnego umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. bowiem decyzja taka może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych.

Potwierdzeniem tej zasady jest obowiązujący nadal przepis art. 32 ust. 4a ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie tj. pominięcie ich treści, z których wynika zakres i przedmiot decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Przepis art. 34 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane stanowi, iż projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś art. 36 ustawy - Prawo budowlane określa elementy decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2018r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. G. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Decyzja organu I instancji dotyczyła zatem całego zamierzenia budowlanego, jakim była rozbudowa budynku mieszkalnego. To zaś oznacza, iż zrealizowanie choćby w części inwestycji objętej zatwierdzonym przez organ I instancji projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę powoduje skutek, o jakim wyżej była już mowa.

Z powyższych wszystkich względów zasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (określony omyłkowo w podstawach skargi kasacyjnej jako art. 138 § 2 pkt 2, ale już prawidłowo powołany w uzasadnieniu tej skargi) i art. 105 § 1 k.p.a. oraz w konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby zatem skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego uwzględnił skargę. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i podał motywy podjętego rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu pierwszej instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.