Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 411/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1212/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające organu pierwszej instancji 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r., II SA/Kr 1212/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej jako: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. (dalej jako: [...]) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej jako: MWINB)

z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania skargę tę oddalił.

W uzasadnieniu wskazano, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (dalej jako: PINB) postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...], nałożył na [...]a obowiązek wpłacenia kary w wysokości 10000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obr. 21 Śródmieście przy ul. [...]w Krakowie z naruszeniem przepisu art. 55 Prawa budowlanego - bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w wyniku kontroli ustalono, iż budowa została zakończona, a obiekt jest nielegalnie użytkowany, a fakt użytkowania obiektu potwierdził inwestor w protokole z kontroli z dnia 1 kwietnia 2005 r.

Zażalenie na powyższe postanowienie do MWINB wniósł [...], żądając uchylenia postanowienia w całości, umorzenia prowadzonego przeciwko inwestorowi postępowania w zakresie nałożenia grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego, oraz wstrzymania wykonania wydanego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia przez organ II instancji, a to z tego powodu, że skierowanie do [...]a wyżej wymienionego postanowienia jest błędne, ponieważ nie jest on stroną postępowania o nałożenie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Spółdzielnia podniosła, że nie jest właścicielem przedmiotowego budynku, który został sprzedany w dniu 4 czerwca 1994 r. do indywidualnego wykończenia w stanie surowym zamkniętym J. S. zamieszkałemu w Wielkiej Brytanii. Spółdzielnia wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś złożenie tego wniosku wynikało z przyjętych na siebie obowiązków inwestora dla budowy osiedla w związku z zamknięciem pewnego etapu inwestycji. Statut spółdzielni pozwala na sprzedaż budynków swoim członkom do indywidualnego wykończenia, zaś nowi właściciele wykańczali je w tempie i standardzie dostosowanym do swoich możliwości. Nowy właściciel obowiązany był do wykończenia budynku i dopełnienia formalności związanych z jego zasiedleniem w odpowiednim czasie. Właściciel budynku, jeżeli przystąpił do zasiedlenia wcześniej, winien był oddać budynek do użytkowania w trybie indywidualnym. Złożony przez spółdzielnię wniosek wynika jedynie z harmonogramu inwestycji i pozostaje bez związku z ewentualnym wcześniejszym nielegalnym użytkowaniem budynku. Spółdzielnia wniosła o uwzględnienie zażalenia w całości.

MWINB postanowieniem z [...] maja 2009 roku, znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uznał, że organ l instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w wystarczającym zakresie co do przedmiotu rozstrzygnięcia w postępowaniu o nałożenie kary za przedwczesne przystąpienie do użytkowania. W szczególności organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniami zażalenia, że to właściciel budynku winien był wystąpić indywidualnie z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie w przypadku zamiaru wcześniejszego przystąpienia do użytkowania obiektu. Sam fakt nielegalnego użytkowania budynku znajduje potwierdzenie w protokole kontroli przeprowadzonej przez organ l instancji, z której protokół został bez zastrzeżeń podpisany przez przedstawicieli inwestora i inne obecne osoby. Fakt ten skutkuje więc koniecznością nałożenia przedmiotowej kary.

Wnosząc skargę do WSA [...] zażądał uchylenia ww. postanowienia w całości oraz uchylenia w całości postanowienia organu I instancji. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity tej ustawy, obowiązujący w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego i postępowania przed WSA to: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zmianami - dalej jako: pb) oraz prawa procesowego tj. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa). Zdaniem strony skarżącej organ wadliwie zinterpretował treść art. 57 ust. 7 pb, twierdząc, że karę za nielegalne użytkowanie budynku ponosi inwestor a rzeczywistości przepis ten nie wskazuje konkretnej osoby czy podmiotu, który ponosi odpowiedzialność za tego rodzaju naruszenie, a więc taka odpowiedzialność może dotyczyć każdego, kto naruszył art. 54 i 55 pb. Złożenie przez spółdzielnię wniosku o pozwolenie na użytkowanie wynikało jedynie z harmonogramu inwestycji i pozostawało bez związku z ewentualnym wcześniejszym nielegalnym użytkowaniem budynku. Odpowiedzialność z tytułu nielegalnego użytkowania powinien ponieść właściciel budynku.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 23 września 2009 strona skarżąca odniosła się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę. Podniosła, że wniosek o pozwolenie na użytkowanie został złożony tylko z powodu umowy z właścicielami, w której spółdzielnia zobowiązała się do jego złożenia, ale wniosek taki nie może być jednak dowodem na to, że spółdzielnia miała kontrolę nad budynkami.

W zaskarżonym wyroku WSA - oddalając skargę - wskazał, że w każdym przypadku stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z pominięciem procedury, o której mowa w art. 54 pb, tj. bez zawiadomienia organu, przy braku sprzeciwu w terminie, o którym mowa w tym przepisie, lub bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przypadkach, o których mowa w art. 55 pb, właściwy organ wymierza karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Sąd I instancji wskazał dalej, że zgodnie z art. 17 pb uczestnikami procesu budowlanego są inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant i kierownik budowy lub kierownik robót i stanowi to zamknięty katalog podmiotów, które są uczestnikami procesu budowlanego, na których spoczywają konkretne, określone dalszymi przepisami pb. Obowiązki inwestora określone zostały w art. 18 pb, z którego wynika, że rozciągają się one na wszystkie etapy procesu budowlanego. W szczególności przepis ten w ust. 1 pkt 4) stanowi, że do obowiązków inwestora należy wykonanie i odbiór robót budowlanych. Przepis ten koresponduje z art. 57 ust. 1 pb, z którego wynika, że zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonuje inwestor, jak i inwestor występuje z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. WSA wskazał więc, że z powyższych przepisów wynika, iż pb reguluje całość procesu budowy, a regulacje te są niezależne od tego, kto jest właścicielem wznoszonego i będącego w trakcie budowy obiektu, oczywiście z zastrzeżeniem obowiązków, o których mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2) i art. 33 ust. 2 pb tj. koniecznością wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dołączeniem oświadczenia o posiadaniu takiego prawa do wniosku o pozwolenie na budowę. W konkluzji, Sąd I instancji podkreślił, że nie mają więc znaczenia - przy ocenie przesłanek z art. 57 ust. 7 pb - okoliczności wynikające z zawartych przez inwestora umów cywilnoprawnych. Przy nakładaniu kary za nielegalne użytkowanie nie ma znaczenia okres nielegalnego użytkowania obiektu, lecz sam fakt takiego użytkowania. Przeniesienie na kupujących korzyści i ciężarów z przedmiotu umowy mogło dotyczyć wyłącznie korzyści i ciężarów w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Nie przeniosło natomiast żadnych obowiązków wynikających z pb. Te ostatnie mogły przejść na kupujących wyłącznie w drodze przeniesienia na nich decyzji o pozwoleniu na budowę, co w sprawie nie miało miejsca. Zdaniem Sądu, skoro inwestor, będący adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany spełnić wynikając z niej obowiązki i warunki określone w art. 54 i 55 pb, to powinien on ponosić konsekwencje niewypełnienia tych obowiązków, zatem tylko inwestor może być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 57 ust. 7 pb.

Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej zaskarżył powołany wyrok WSA w całości zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji: I) naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., nr 93, poz. 888 ze zmianami - dalej jako: uzpb) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 57 ust. 7 pb w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. b); 2) art. 2 ust. 4 uzpb przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 57 ust. 7 pb w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. b) uzpb oraz nałożeniu kary w wysokości określonej przez art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. b) uzpb a przecież zgodnie z art. 2 ust. 4 uzpb "do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa wart. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy, o której mowa w art. 1, oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe"; 3) art. 28 ust. 2 pb przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu faktu, iż właściciel nieruchomości jest stroną postępowania w procesie budowlanym i również ponosi odpowiedzialność z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oraz przyjęciu, iż tylko inwestor może być adresatem decyzji, która jest wydawana w przypadku wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu; 4) art. 36 ust. 1 pkt 5 pb przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżąca została poinformowana w decyzji o pozwoleniu na budowę o obowiązkach i warunkach wynikających z "art. 54 lub art. 54 pb" - skarżąca uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę jeszcze z roku 1993, a brzmienie art. 36 ust. 1 pkt 5, zgodnie z którym cyt. "zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55" zostało nadane dopiero art. 1 pkt 13 lit. a) uzpb; 5) art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną przez uzpb przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania w niniejszej sprawie; 6) art. 40 pb przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, iż skarżąca była w stanie przenieść na właściciela nieruchomości decyzję o pozwoleniu na budowę; 7) art. 57 ust. 7 pb przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, iż skarżąca jest obowiązana uiścić karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, jedynym podmiotem, na jaki może zostać nałożona kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest inwestor, skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego, tylko inwestor może być adresatem decyzji, która jest wydawana w przypadku wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu; 8) art. 57 ust. 7 pb przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a przecież nie doszło do przystąpienia do użytkowania budynku, ponieważ właściciel budynku przy ulicy [...] w Krakowie, J. S. zamieszkuje w Wielkiej Brytanii pod adresem: [...], Londyn [...] i budynek przy ulicy [...] jest niezamieszkały, przepis ten nie obliguje organu stosującego prawo do badania przyczyn i podstaw, dla których obiekt jest użytkowany bez stosownego pozwolenia, czy też bez dokonania zgłoszenia, dla wymierzenia kary przewidzianej w tym przepisie nie miała znaczenia kwestia winy skarżącej lub jej braku, ponieważ jedyną przesłanką jej wymierzenia jest fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu; 9) art. 57 ust. 7 pb przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie braku zawinienia skarżącej; II) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy to jest: 1) art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy przez Sąd I instancji, który powinien był zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organu I i II instancji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa poprzez oddalenie skargi strony skarżącej; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 4 pkt 2 uzpb przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt. 24 lit. b) uzpb; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 2 ust. 4 uzpb przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. b) uzpb, nałożeniu kary w wysokości określonej przez art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. b) uzpb, a przecież zgodnie z art. 2 ust. 4 uzpb "do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania i wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy, o której mowa w art. 1, oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe"; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 28 ust. 2 pb przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu faktu, iż właściciel nieruchomości jest stroną postępowania w procesie budowlanym i również ponosi odpowiedzialność z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, przyjęciu, iż tylko inwestor może być adresatem decyzji, która jest wydawana w przypadku wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 36 ust. 1 pkt 5 pb przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżąca została poinformowana w decyzji o pozwoleniu na budowę o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 pb; 7) art. 145 § 1 pkt 1 Iit. a) ppsa w związku z art. 36 ust. 1 pkt 5 pb w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną przez uzpb przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania w niniejszej sprawie; 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 40 pb przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, iż strona skarżąca była w stanie przenieść na właściciela nieruchomości decyzję o pozwoleniu na budowę; 9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 57 ust. 7 pb przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, iż strona skarżąca jest obowiązana uiścić karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, jedynym podmiotem, na jaki może zostać nałożona kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest inwestor, skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego, tylko inwestor może być adresatem decyzji, która jest wydawana w przypadku wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu; 10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 57 ust. 7 pb przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a przecież nie doszło do przystąpienia do użytkowania budynku, ponieważ właściciel budynku przy ulicy [...] w Krakowie, J. S. zamieszkuje w Wielkiej Brytanii pod adresem: [...] Londyn [...] i budynek przy ulicy [...] jest niezamieszkały, przepis ten nie obliguje organu stosującego prawo do badania przyczyn i podstaw, dla których obiekt jest użytkowany bez stosownego pozwolenia, czy też bez dokonania zgłoszenia, dla wymierzenia kary przewidzianej w tym przepisie nie miała znaczenia kwestia winy skarżącej lub jej braku, ponieważ jedyną przesłanką jej wymierzenia jest fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu; 11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 57 ust. 7 pb przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie braku zawinienia skarżącej; 12) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 3 § 1 ppsa poprzez ustalenie przez Sąd I instancji, że decyzje organu I i II instancji nie naruszają prawa; 13) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez oddalenie skargi; 14) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 77 kpa poprzez brak ustalenia, że organ I i II instancji naruszyły art. 77 kpa, ponieważ nie zbadały wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wszechstronnie i dokładnie; oraz 15) art. 151 ppsa w związku z art. 17 kpa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące zastosowaniem tego przepisu i oddaleniem skargi skarżącej. W uzasadnieniu wskazano, że budynek jednorodzinny, w którym organ stwierdził nielegalne jego użytkowanie i nałożył z tego tytułu karę, nie jest własnością strony skarżącej. Został on sprzedany w dniu 4 czerwca 1998 roku na podstawie umowy aktu notarialnego do indywidualnego wykończenia w stanie surowym zamkniętym J. S., zamieszkałemu w Wielkiej Brytanii pod adresem: [...]. Londyn [...]. Nowy właściciel obowiązany był do wykończenia budynku i dopełnienia formalności związanych z jego zasiedleniem w odpowiednim czasie. Skarżąca nie realizowała żadnych czynności prawnych z tym związanych, Nadto skarżąca nie posiadała umocowania w tym zakresie tj. nie uzyskała pełnomocnictwa od właścicieli budynku. Skarżąca nie przeprowadzała żadnych czynności zmierzających do ustalenia czy obecny właściciel budynku w nim mieszka i nie posiadała żadnych informacji na ten temat. Złożony przez skarżącą wniosek o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku wynikał jedynie z harmonogramu inwestycji. Strona skarżąca wskazała, że ze złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie może automatycznie wynikać odpowiedzialność strony skarżącej za ewentualnie nielegalne użytkowanie budynku. To właściciel budynku jako osoba, która bezprawnie zasiedliła budynek, ponosi z tego tytułu odpowiedzialność. Jest ona bowiem także stroną postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 pb. Fakt wystąpienia o pozwolenie na użytkowanie nie świadczy również sam w sobie, iż strona skarżąca miała kontrolę nad budynkiem. Biorąc powyższe pod uwagę strona wnosząca skargę kasacyjną zażądała przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie w razie zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 188 ppsa - uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według prawem przepisanych. Strona skarżąca wniosła także o wstrzymanie w całości wykonania postanowienia MWINB z dnia [...] maja 2009 roku, [...] utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2006 roku, [...].

Postanowieniem z dnia 18 marca 2010 r., II OSK 411/10 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) postanowił wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie wskazane w niej podstawy można było podzielić.

W związku z przedstawionymi w skardze kasacyjnej podstawami zauważyć należało, że za ich pomocą autor skargi kasacyjnej zakwestionował prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania, bowiem w kasacji wskazał na bezpodstawność nałożenia w okolicznościach niniejszej sprawy kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania.

W pierwszej kolejności rozważyć należało kwestię, czy w warunkach zaistniałych w niniejszej sprawie zasadnym było w ogóle jej wymierzenia, a więc czy zaistniały przesłanki z art. 57 ust. 7 pb. Odniesienie się jednak do tak przedstawionego problemu wymagało uprzedniego dokonania pewnych ogólnych rozważań na temat możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oraz sankcji z tytułu niedopełnienia w tym zakresie ustawowych obowiązków, ich funkcji oraz celów, szczególnie w aspekcie formułowanych na ten temat wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego (dalej jako: TK).

I tak stwierdzić trzeba, iż można przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po dokonaniu skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 pb) oraz w sytuacjach przewidzianych prawem po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 pb). Konsekwencją stwierdzenia przez organ przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem powyżej wskazanych obowiązków jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 pb). Jak wskazywał TK, badając konstytucyjność tego uregulowania, ciążący na inwestorze obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i przewidziana sankcja, mająca zapewnić realizację tych powinności, służą ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, do których należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok TK

z dnia 5 maja 2009 r., P 64/07, OTK ZU z 2009 r., nr 5/A, poz. 64). W innym z kolei wyroku TK stwierdził, że tam gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencję niespełnienia obowiązku, bowiem brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnienie obowiązku nagminne. TK przyznał też, że ustanowienie opłaty jest przejawem władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale jednocześnie podkreślił, że ingerencja ta stanowi sankcję niezgodnego z prawem zachowania określonych podmiotów (por. wyrok z dnia 18 kwietnia 2000 r., K 23/99, OTK ZU z 2000 r., nr 3, poz. 89). Istotą kary administracyjnej, a taką stanowi opłata z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK-A z 2007 r., nr 1, poz. 2).

Przedstawione wyżej względy, szczególnie w aspekcie funkcji kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, jaką jest zobligowanie inwestora do podjęcia czynności w celu skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, wymagają jednocześnie, iż wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 pb możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a określony podmiot z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu (tak też: wyroki NSA z dnia 15 lipca 2009 r., II OSK 1061/08, niepubl.; i z dnia 20 listopada 2009 r., II OSK 1049/09, niepubl.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że to adresat decyzji o pozwoleniu na budowę jest zobowiązany spełnić określone nią, a wynikające z przepisów obowiązującego prawa obowiązki i to on ponosi konsekwencje ich zaniechania. Powyższa regulacja prawna jest oczywista, uszło jednak uwadze WSA, iż inwestycja obejmująca obiekt będący przedmiotem rozpoznawanej sprawy została zrealizowana na podstawie decyzji z 1993 r., a więc decyzji wydanych na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zmianami - dalej jako: dpb). Co prawda, zauważyć należało, iż w decyzji z 1993 r. wskazano w punkcie 5, że inwestor jest zobowiązany do "powiadomienia tut. Wydziału o zakończeniu budowy /robót/ w terminie 7 dni od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu zakończając wymagane przepisami: dziennik budowy oraz protokoły badań i sprawozdań", jednakże zobowiązanie to stanowi nawiązanie do art. 41 ust. 2 dpb, a nie do przepisów art. 54 lub art. 55 pb w brzmieniu obecnie obowiązującym.

Kolejnej analizie poddać należało zagadnienie oddziaływania przepisów przejściowych zawartych w uzpb, wprowadzającej obowiązek wymierzania kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 57 ust. 7 pb.

W myśl poglądu odnoszącego się do art. 2 ust. 1 i art. 4 uzpb w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zmianami) wyrażonego w orzecznictwie NSA, a które Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela, sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie uzpb, do których stosuje się przepisy dotychczasowe, to również sprawy zakończone ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji. W decyzji tej, to jest pozwoleniu na budowę, określono bowiem zakres uprawnień i obowiązków strony związanych z realizacją przez nią określonych robót budowlanych, w tym obowiązku/uprawnienia pro futuro związanego z prawnym zakończeniem inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2008 r., II OSK 1096/07, ONSAiWSA z 2009 r., nr 5, poz. 92). Pogląd ten został również podzielony przez NSA w wyrokach z dnia 30 czerwca 2010 r., OSK 989/09, niepubl.; z dnia 18 października 2010 r., II OSK 1756/09, niepubl.; oraz z dnia 21 października 2010 r., II OSK 1673/09, niepubl.

Przenosząc powyższe uwagi na warunki istniejące w rozpoznawanej sprawie faktem niekwestionowanym jest, iż na stronę skarżącą nie nałożono w decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie ani obowiązku dokonania zgłoszenia o zakończeniu budowy z art. 54 pb. Tym samym nie było podstaw do stwierdzenia, iż obiekt jest nielegalnie użytkowany, bo "z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane". Ustalenie powyższe przyjęte w postanowieniu organu, zaaprobowane zostało też przez Sąd I instancji i fakt użytkowania obiektu nie budzi też wątpliwości strony skarżącej. W konsekwencji brak było podstaw do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie uchybiono obowiązkowi określonemu w art. 54 i art. 55 pb, a tym samym brak było podstaw do zastosowania z tego względu kary określonej w art. 57 ust. 7 pb. Taka interpretacja przedstawionych wyżej norm prawnych, której skutkiem było nałożenie na stronę obowiązku nie wyrażonego w treści decyzji o pozwoleniu na budowę, sprowadzałaby się do sytuacji, gdy wyłączną przyczyną powstania nowego dla strony obowiązku byłaby tylko zmiana stanu prawnego. Stanowiłoby to w efekcie naruszenie zasady nieretroaktywności prawa, ustanawiającej wymóg, by nie stanowić norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków i sytuacji prawnych, które istniały przed wejściem w życie tych norm. Jak zwracał uwagę TK, zakaz działania prawa wstecz zapewnia szczególnie intensywną ochronę jednostce, a odstępstwa od niego mogą być wprowadzane tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy jest to konieczne dla realizacji innej wartości konstytucyjnej (por. wyrok z dnia 18 października 2006 r., P 27/05, OTK-A z 2006 r., nr 9, poz. 124), a co nie można uznać by miało miejsce w okolicznościach objętych niniejszym postępowaniem.

Odnosząc się z kolei do zamieszczonego w decyzji z dnia 1993 r. o pozwoleniu na budowę obowiązku powiadomienia organu o zakończeniu budowy (robót budowlanych) w terminie 7 dni od dnia przystąpienia do użytkowania, to w konsekwencji przedstawionych wyżej rozważań uznać należało, że skutki uchybienia temu obowiązki należało oceniać z punktu widzenia przepisów go nakładających, a więc dpb.

Zważywszy na przedstawione wyżej uwarunkowania za trafione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 4 pkt 2 uzpb w związku z art. 57 ust. 7 pb, art. 2 ust. 4 uzpb, art. 36 ust. 1 pkt 5 pb, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 4 pkt 2 uzpb, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 2 pkt 4 uzpb, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 36 ust. 1 pkt 5 pb, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa związku z art. 36 ust. 1 pkt 5 pb.

Wobec skutecznego podważenia samej podstawy zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy regulacji określonej w art. 57 ust. 7 pb bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje ustosunkowanie się do kwestii związanej z adresatem kontrolowanego postanowienia. Z tych przyczyn nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 pb, art. 57 ust. 7 pb, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 28 ust. 2 pb, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 57 ust. 7 pb, art. 57 ust. 7 pb, art. 145 § 1 pkt lit. c) w związku z art. 3 § 1 ppsa, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa.

Strona skarżąca nie podważyła wskazywanej przez Sąd I instancji możliwości przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na nabywcę przedmiotowych nieruchomości. Możliwości tej nie eliminują jako możliwości w znaczeniu prawnym podkreślany przez autora kasacji brak zainteresowania tą kwestią strony nabywającej nieruchomość. Za niesłuszne należało tym samym uznać zarzuty naruszenia art. 40 pb oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 40 pb.

Wobec tego, że okoliczności faktyczne, wyżej omówione, a mające znaczenie dla rozpoznania sprawy nie były kwestionowane, nie budziły też wątpliwości strony skarżącej, to zarzuty strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7 i art. 77 kpa oraz art. 151 ppsa w związku z art. 77 kpa należało uznać za chybione.

Przytoczone wyżej względy obligowały NSA do stwierdzenia, że zaskarżonym wyrokiem oraz kontrolowanymi w sprawie postanowieniami organu I i II instancji naruszono poprzez wadliwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskazane powyżej przepisy prawa materialnego. Co prawda, za zasadne zostały uznane również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże ich zasadność sprowadzała się jedynie do błędnego oddalenia skargi. Dlatego też na podstawie art. 188 ppsa NSA uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa uchylił kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienia MWINB z dnia [...] maja 2009 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2006 r.

O kosztach postępowania NSA orzekł na mocy art. 207 § 2 ppsa stwierdzając zaistnienie szczególnej okoliczności upoważniających do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów.