Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 182/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77  par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 23 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim z dnia 10 lutego 2020 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Z. J. (zwanego dalej: skarżącym) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej: OWINB w Opolu lub organem odwoławczym) z dnia 23 kwietnia 2020 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim (zwanego dalej: PINB lub organem) z dnia 10 lutego 2020 r., nakazującą skarżącemu doprowadzenie obiektu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...] do stanu poprzedniego

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po uzyskaniu sygnalizacji o robotach przeprowadzonych w obiekcie budowlanym położonym w [...] przy ul. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim, przeprowadził w dniu 17 września 2015 r. kontrolę legalności wykonania robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w ww. budynku wielorodzinnym, działka nr a. Podczas kontroli ustalono m.in., że w lokalu mieszkalnym położonym na parterze przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego od strony podwórza budynku przy ul. [...], w 2015 r. dokonano wymiany stolarki okiennej na PCV wraz z pomniejszeniem 2 otworów okiennych (pierwotne wymiary: 1,0 m x 2,1 m; obecne wymiary: 1,83 m x 0,82 m). Ponadto wykonano otwór okienny w pomieszczeniu łazienki, po czym go zamurowano. Stwierdzono jednocześnie brak przewiązania murów przy zamurowaniu otworu oraz widoczne ubytki w konstrukcji ściany. Nadto na podwórzu przyległym do budynku przy ul. [...] zamurowano 3 zsypy do piwnic przy budynku zlokalizowanym na ul. [...], a w ścianach przyległych do pierwotnie istniejących zsypów wykonano z kolei wentylację z piwnic na wysokości ok. 51 cm za pomocą rur "spiro" 150 mm. W trakcie kontroli nie skarżący przedstawił pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia odnośnie do wykonanych robót.

W wyniku dokonanych ustaleń PINB dnia 30 września 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym w [...] przy ul. [...].

W toku tego postępowania organ kilkukrotnie wydawał decyzje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego nakazujące doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie wykonanego otworu okiennego w pomieszczeniu łazienki i przywrócenie pierwotnych wymiarów dwóch otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego przy ul. [...] graniczącej z działką nr b, które następnie były uchylane w postępowaniu odwoławczym w wyniku czego sprawa wracała do ponownego rozpoznania, tj. kolejno:

- decyzję z dnia 15 maja 2017 r., uchyloną decyzją OWINB w Opolu z dnia 6 lipca 2017 r.;

- decyzję z dnia 19 czerwca 2018 r., uchyloną decyzją OWINB w Opolu z dnia 10 sierpnia 2018 r.

- decyzję z dnia 28 grudnia 2018 r., uchylona decyzją OWINB w Opolu z dnia 12 marca 2019 r.

W toku postępowania prowadzonego przez PINB kilkukrotnie dokonywano oględzin i kontroli, tj:

- 20 października 2015 r. przeprowadzono oględziny, podczas których stwierdzono, że lokal, którego dotyczą roboty budowlane powstał z połączenia lokalu nr [...] i nr [...] i w wyniku powyższego uległ zmianie układ funkcjonalny pomieszczeń. Potwierdzono ustalenia z kontroli i uzyskano informację, że roboty rozpoczęto w maju 2015 r.

- 16 grudnia 2015 r. przeprowadzona została kontrola, podczas której ustalono, że w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...] w ścianie zewnętrznej graniczącej z działką nr b wykonano otwór okienny o wymiarach 110 cm x 107 cm w pomieszczeniu łazienki. Skarżący, jako inwestor robót podał, że roboty wykonano 28 listopada 2015 r. Podczas kontroli inwestor nie przedstawił pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a przedstawiciel "A" Sp. z o.o. wskazał, że "A" Sp. z o.o. jako właściciel lokalu nie wyraził zgody na wykucie otworu w ścianie budynku.

- 4 czerwca i 7 sierpnia 2019 r. przeprowadzono oględziny robót budowlanych w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] nr [...] i nr [...] w [...].

- 23 stycznia i 5 lutego 2020 r. przeprowadzono kolejne oględziny.

Postanowieniem z 4 stycznia 2016 r. PINB, działając na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na P. i Z. J. obowiązek sporządzenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...]. Postępowanie zażaleniowe dotyczące tego postanowienia - zainicjowane zażaleniem wniesionym przez M. C., zostało umorzone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia 17 lutego 2016 r.

Burmistrz [...] w piśmie z 13 lipca 2016 r., stanowiącym odpowiedź na pismo organu powiatowego wskazał, że działka nr a położona w [...] przy ul. [...] oznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z 10 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Op. Nr [...], poz. [...]), symbolem A.5MU - teren zabudowy mieszkalno-usługowej. W miejscowym planie nie zapisano żadnych parametrów dotyczących otworów okiennych.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, że według jego oceny roboty budowlane, wykonane przez lokatorów mieszkania nr [...] (Państwa J.), nie wpłynęły negatywnie na stan zabytkowego budynku, gdyż nie naruszyły pierwotnego, oryginalnego stanu tylnej elewacji. Lokatorzy faktycznie zmniejszyli szerokość otworów okiennych, zwężając je przy pomocy pustaków oraz zmniejszając wysokość otworów, dogodnie dla swoich celów. Jednakże otwory te były już wcześniej przekształcane i przemieszczane, czego dowodem był fakt, że parapety znajdowały się na wysokości około 15 cm nad podłogą (z całą pewnością takie umiejscowienie otworów nie było historycznym, oryginalnym rozwiązaniem z epoki, tj. z końca XIX w., jak datowany jest budynek). Lokatorzy chcąc zamontować pod oknami grzejniki podmurowali parapety pustakami podwyższając je, zwęzili także światło otworów obustronnymi zamurówkami. Podano, że obecnie trudno stwierdzić, w jakim czasie i przez kogo pierwotny układ otworów został zmieniony, a dokonane oględziny pozwalają na stwierdzenie, że nie przez obecnych lokatorów, tzn. skarżących. Faktem jest, że wykonane przez nich roboty nie były prowadzone na podstawie pozwolenia konserwatorskiego.

Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2017 r. PINB uchylił postanowienie z dnia 4 stycznia 2016 r. z uwagi na niewykonanie obowiązku.

Pismem z dnia 10 stycznia 2017 r. P. J. oświadczyła, że nie brała udziału w wykonywanych przez jej męża robotach budowlanych.

W toku prowadzonego postępowania PINB uzyskał pisemne wyjaśnienia: Burmistrza [...] o braku archiwalnych projektów budowlanych i inwentaryzacyjnych budynku (pismo z 29 września 2017 r.), "A" Sp. z o. o. w [...] o braku zdjęć, szkiców i opisów tylnej elewacji budynku (pismo z 13 października 2017 r. oraz skarżącego (pisma z 5 lutego, 13 marca i 12 czerwca 2018 r.) i M. C. (pismo z 12 maja 2018 r.); pisemne wyjaśnienia Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pismo z dnia 17 października 2018 r.) potwierdzające wydanie pozwolenia konserwatorskiego z dnia 6 października 2015 r., dotyczącego nowo wykonanego otworu okiennego w lokalu na parterze, w obrębie łazienki; pisemne wyjaśnienia "A" Sp. z o.o. (pismo z dnia 16 listopada 2018 r.) wskazujące, że P. i Z. J. dostali zgodę od Spółki na wykonanie okna w pomieszczeniu łazienki pod określonymi warunkami.

Postanowieniem z dnia 21 listopada 2018 r. organ powiatowy, na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na "A" Sp. z o.o. obowiązek sporządzenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na zamurowaniu wsypów piwnicznych z jednoczesnym wykonaniem wentylacji pomieszczeń piwnicznych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul. [...] nr [...] na ścianie zewnętrznej zlokalizowanej przy ul. granicy z działką nr b. W dniu 13 grudnia 2018 r. A" Sp. z o.o. przedłożyła ww. ocenę techniczną.

Przy piśmie z dnia 27 grudnia 2018 r. M. C. przedłożył kopię decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 października 2015 r. udzielającej pozwolenia na wykonanie prac budowlanych polegających na zmniejszeniu otworu okiennego w tylnej elewacji budynku przy ul. [...] w [...], w lokalu nr [...].

Przy piśmie z dnia 31 maja 2019 r. A Sp. z o.o. przekazał PINB umowę najmu z dnia 1 lipca 2009 r. oraz aneksu z dnia 30 kwietnia 2015 r. dla lokalu mieszkalnego nr [...] i nr [...];

Pismem z dnia 13 listopada 2019 r. PINB wystąpił do "A" Sp. z o.o. o przekazanie dokumentacji w zakresie powierzchni użytkowej pomieszczeń w których zostały wykonane roboty budowlane, na co Spółka udzieliła odpowiedzi przy piśmie z dnia 4 grudnia 2019 r.

Decyzją z dnia 10 lutego 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - po ponownym rozpoznaniu sprawy - nakazał Z. J. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez: zamurowanie wykonanego otworu okiennego o wymiarach ok. 110 x 107 cm w pomieszczeniu łazienki oraz przywrócenie pierwotnych wymiarów dwóch otworów okiennych tj. 210 x 100 cm, w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego przy ul. [...] graniczącej z działką nr b w lokalu mieszkalnym oznaczonym nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przedstawił dokonane w sprawie ustalenia i wskazał, że zrealizowane przez skarżącego roboty budowlane, polegające na wykonaniu otworu okiennego oraz pomniejszeniu wymiarów dwóch otworów okiennych należy zakwalifikować jako przebudowę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Wobec tego, że skarżący nie spełnił warunków wynikających z uzyskanej zgody "A" Sp. z o.o. na wybicie otworu okiennego w pomieszczeniu oraz nie wskazał dowodów bezsprzecznie potwierdzających istnienie pierwotnie otworu okiennego w pomieszczeniu łazienki stwierdzono, że przebudowa lokalu nastąpiła w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Na podstawie zaświadczenia otrzymanego od Burmistrza [...] wyjaśniającego, że w obowiązującym miejscowym planie nie zapisano żadnych parametrów dotyczących otworów okiennych organ uznał, że wykonane roboty budowlane powinny spełniać wymagania między innymi § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zmian.). Z dokonanych ustaleń wynika jednak, że otwór w pomieszczeniu łazienki oraz dwa pomniejszone otwory okiennego zostały wykonane w granicy z działką nr b, a zatem niezgodnie z tymi regulacjami. Ponadto pomniejszenie dwóch otworów okiennych w pomieszczeniu pokoju z aneksem kuchennym jest niezgodne z § 57 rozporządzenia. Podczas oględzin przeprowadzonych 5 lutego 2020 r. ustalono, że wymiary pomniejszonych otworów wynoszą 1,72 x 0,74 m, natomiast wymiary pomieszczenia to 5,33 x 5, 15 m. Wobec tego stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi wynosi 2,54:27,44, tj. 1:10,8 i warunek doświetlenia pomieszczenia wynoszący 1:8 nie jest spełniony. Jego spełnienie zapewni przywrócenie pierwotnych wymiarów otworów okiennych, tj. 210 x 100 cm. Dalej, roboty polegające na wyburzeniu ścianki o grubości 12 cm w istniejącym otworze drzwiowym w celu ponownego połączenia lokali mieszkalnych, organ powiatowy zakwalifikował jako remont niewymagający uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. W odniesieniu do robót polegających na zamurowaniu trzech zsypów do piwnic z jednoczesnym wykonaniem w ich miejscu za pomocą rur "spiro" o 150 mm wentylacji pomieszczeń piwnicznych organ uznał, że wprawdzie nastąpiły w warunkach samowoli budowlanej, jednak zgodnie z przedłożoną oceną techniczną zostały wykonane w sposób poprawny oraz nie stwarzają zagrożenia dla ludzi i mienia. Wobec tego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ powiatowy odstąpił od nałożenia obowiązków wymienionych w tym przepisie. Odnosząc się do wykonania w lokalu nowej instalacji C.O. uznał natomiast, że w świetle obowiązujących przepisów roboty te nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia wobec czego nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych w uzasadnieniu odwołania, na okoliczności tam wymienione, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego decyzji i brak wyjaśnienia podstaw faktycznych decyzji;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z pominięciem istotnych dowodów i w rezultacie brak zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie jego rozpatrzenia, co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie oceny na podstawie wyselekcjonowanych dowodów, w sposób dowolny zamiast z uwzględnieniem całokształty materiału dowodowego.

Odnosząc się do stwierdzenia organu o braku wskazania dowodów potwierdzających istnienie pierwotnie otworu okiennego skarżący wywodził, że zgodnie z art. 7 k.p.a. to nie strona ma dostarczyć organowi dowody, lecz to organ z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ pominął przy tym zupełnie przedstawione przez skarżącego dowody w postaci zdjęć potwierdzających umieszczenie okna w łazience w linii okien wyższych kondygnacji i wskazujące zachowane w ścianie dwuteowniki (świadczące o pierwotnie umiejscowionym w łazience okna), a także pominął wskazania organu odwoławczego wynikające z wcześniejszych decyzji dotyczące konieczności dokonania ustaleń co do możliwości zalegalizowania samowoli, odniesienia się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wszystkich zebranych w sprawie dowodów. Wskazując, że przed Sądem Rejonowym w [...], pod sygnaturą akt. [...], prowadzone jest postępowanie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem (w którym zapadł już prawomocny wyrok korzystny dla skarżącego), które dotyczyło bezprawnego umieszczenia pod oknami skarżącego ekranów zasłaniających okno skarżący wyjaśnił, że świadkowie obawiali się składania prawdziwych, a niekorzystnych dla M. C. zeznań z uwagi na grożące im retorsje z jego strony. Obecnie jednak uzyskał zgodę Z. A. na ujawnienie jego numeru telefonu, który podał. Dalej zarzucił organowi pominięcie pisma Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 sierpnia 2016 r., zgodnie z którym zmniejszone otwory były już wcześniej przekształcane i przemieszczane jednak obecnie trudno stwierdzić w jakim czasie i przez kogo, niemniej jednak dokonane oględziny pozwalają na stwierdzenie, że nie przez obecnych lokatorów. Wyjaśniając, że w obecnym lokalu mieszkał od urodzenia, z około dwudziestoletnią przerwą, skarżący zaznaczył, że pomieszczenie łazienki było używane przez poprzedniego najemcę jako komórka, w której przechowywał węgiel. Jeżeli chodzi zaś wskazywanie przez organ na niedoświetlenie pokoju stwierdził, że zakres tego niedoświetlenia jest niewielki i zadeklarował zamontowanie w pokoju luster umożliwiających światłu słonecznemu operowanie w pokoju w zwiększonym zakresie.

W odpowiedzi na odwołanie swoje stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik postępowania M. C., który w piśmie z dnia 27 marca 2020 r. podniósł okoliczności dotyczące prowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego, tj., że:

- "A" Sp. z o.o. wyraziła zgodę na wykucie okna już post fatum, wiedząc o wykonanych już pracach budowlanych, a skarżący nie spełnił warunków tej zgody;

- w dniu 7 sierpnia 2015 r. otrzymał pismo "A" Sp. z o.o. zawierające deklarację, że do dnia 29 sierpnia okno zostanie zamurowane;

- uchwała wspólnoty z dnia 2 września 2015 r. - w której poza "A" Sp. z o.o. jest jeden właściciel prywatny - wyrażająca zgodę na wybicie otworu okiennego nie zawiera zgody wszystkich właścicieli;

- pozwolenie z dnia 6 października 2015 r., nr [...], dotyczy wykonania prac budowlanych polegających na zmniejszeniu jednego otworu okiennego w tylnej elewacji budynku przy ul. [...] w [...] w lokalu nr [...];

- w odpowiedzi na jego pismo z dnia 21 sierpnia 2015 r. otrzymał pismo z dnia 23 lutego 2016 r., w którym Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Opolu potwierdził, że prace wykonane były bez zgody urzędu konserwatorskiego;

- ocena OWKZ, że roboty budowlane nie wpłynęły negatywnie na stan zabytkowy budynku to tylko ocena, a wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia budowlanego i konserwatorskiego;

- w materiale dowodowym WUOZ w Opolu przesłanym do organu powiatowego nie ma żadnej fotografii przedstawiającej tylna elewację przedmiotowego budynku, a elewacja jest widoczna tylko z jego podwórka, przy czym nikt tam nie przychodził ustalić, czy prace wpłynęły na architekturę czy nie.

Do pisma uczestnik postępowania załączył oświadczenia świadków którzy potwierdzili wcześniejszy brak okna w pomieszczeniu łazienki. Wskazując, że świadkowie ci mogą stawić się osobiście przed sądem, zwrócił się o przesłuchanie skarżącego oraz jego świadków jeśli jak zaznaczył, w końcu ich przedstawi. Ponadto, wyrażając obawę co do reakcji skarżącego na zeznania świadków wskazał na wyrok SR w [...], sygn. akt [...], z dnia 9 października 2018 r. i jego uzasadnienie, które dotyczyło zniszczenia jego mienia przez skarżącego. Odnosząc się do argumentu skarżącego dotyczącego istniejącego w wykutym otworze dwuteownika, jako dowodu na istnienie okna wywodził, że dwuteownik nie może świadczyć, że okno tam było. Wskazał, że świadek R. K., którego rodzina mieszkała tam od powojnia twierdzi, że żadnego okna tam nigdy nie było. Z kolei na zdjęciach wykonanych w trakcie wykuwania okna widać, że cegły muru w miejscu rzekomego okna są przewiązane z całością ściany, tak jak się muruje mur jakby okna tam nie miało być, a nie stanowią tylko wypełnienia rzekomego wcześniejszego otworu.

Decyzją z dnia 23 kwietnia 2020 r., nr [...], OWINB w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawił szczegółowo przebieg postępowania opisując podjęte czynności wyjaśniające. Dokonując ustaleń faktycznych podkreślił, że postępowanie dotyczy robót budowlanych wykonanych przez skarżącego w 2015 r. w wynajmowanym przez niego lokalu mieszkalnym, zlokalizowanym w [...] przy ul. [...], o łącznej powierzchni 73,87 m2, składającym się z istniejących wcześniej dwóch lokali. Wyjaśnił, że skarżący wykonał otwór okienny o wymiarach ok. 110 x 107 cm w pomieszczeniu łazienki oraz pomniejszył dwa otwory okienne w pokoju z aneksem kuchennym, które w świetle ościeżnic wynoszą 1,72 x 0,74 m. Pod tymi oknami wykonano grzejniki. Ponadto wykonano roboty polegające na wyburzeniu ścianki o grubości 12 cm w istniejącym otworze drzwiowym w celu ponownego połączenia lokali mieszkalnych nie ingerując przy tym w konstrukcję, ani części wspólne budynku oraz zamurowano trzy zsypy do piwnic z jednoczesnym wykonaniem w ich miejscu za pomocą rur "spiro" 0 150 mm wentylacji pomieszczeń piwnicznych, a także wykonano nową instalację C.O. w lokalu przy ul. [...]. Dokonując oceny spornych robót budowlanych organ odwoławczy wskazał, że wykonanie otworu w pomieszczeniu łazienki w ścianie znajdującej się w granicy z drugą działką, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem przedmiotowe roboty stanowiły przebudowę obiektu. Z korespondencji pomiędzy skarżącym, "A" Sp. z o.o., Opolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a także z ustaleń PINB wynika, że bezsprzecznie okno w łazience zostało wykonane w 2015 r. Nie można zgodzić się ze skarżącym że dwuteowniki, które były cały czas w ścianach świadczą o tym, że okno nie zostało wykute przez niego, zwłaszcza gdy jak sam uprzednio wskazał w odwołaniu, okno wcześniej zostało samowolnie zamurowane. Organ uznał za prawdopodobne twierdzenie skarżącego, że dwuteowniki stanowiły pozostałość po wcześniejszym otworze okiennym, co jak zaznaczył potwierdza również fakt, że są one umiejscowione w tej samej linii, co cały czas istniejące okna znajdujące się wyżej. Jako możliwe wskazał, że we wcześniejszych latach w miejscu obecnie wykonanego okna również było okno. Zaznaczył jednak, że okoliczności jego powstania, a potem zamurowania nie są znane. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika natomiast, że okna po przejęciu lokalu przez P. i Z. J. nie było. Stąd też stwierdził, że po przejęciu lokalu mieszkalnego skarżący wykonał okno bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zaznaczył, że powyższe może potwierdzać fakt, że gdyby przedmiotowe okno istniało uprzednio Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości nie podejmowałaby uchwały z dnia 2 września 2015 r., nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na wybicie otworu okiennego, a także w tym zakresie nie wypowiadałby się OWKZ. Brak w miejscu obecnej łazienki okna potwierdzał od początku również uczestnik postępowania M. C. Ponadto potwierdzają to także oświadczenia przekazane przez niego przy piśmie z dnia 27 marca 2020 r. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że skarżący wykonując przedmiotowy otwór naruszył wymogi wynikające z § 12 rozporządzenia, a legalizacja tych robót budowlanych nie jest dopuszczalna. Doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem może nastąpić wyłącznie poprzez: zamurowanie wykonanego otworu okiennego o wymiarach ok. 110 x 107 cm w pomieszczeniu łazienki. Odnosząc się następnie do pomniejszenia dwóch otworów okiennych w pokoju z aneksem kuchennym, które w świetle ościeżnic wynoszą 1,72 x 0,74 m, organ stwierdził, że również te roboty budowlane skarżący wykonał bez jakichkolwiek uzgodnień. Wskazał, że wyjaśnienia Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawarte w piśmie z dnia 10 sierpnia 2016 r. nie mogą świadczyć o braku nieprawidłowości w wyniku obecnego stanu. Wskazując na zapisy § 57 ust. 1 rozporządzenia, jako obowiązującego w dacie realizacji spornych robót organ stwierdził, że zgodnie z ustaleniami dokonanymi podczas oględzin przeprowadzonych 5 lutego 2020 r. stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi wynosi 1:10,8 i wobec tego warunek doświetlenia pomieszczenia wynoszący 1:8 nie jest obecnie spełniony, a wykonane roboty naruszają przepisy rozporządzenia i nie mogą być w takim stanie zalegalizowane. Nie może również zostać spełniony warunek prawidłowego doświetlenia pokoju poprzez zawieszenie w pokoju luster, tak jak to zaproponował w skarżący. Doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem może nastąpić wyłącznie poprzez przywrócenie pierwotnych wymiarów dwóch otworów okiennych tj. 210 x 100 cm. Reasumując, na podstawie art. 51 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego organ wywiódł, że skoro roboty budowlane nie odpowiadają obowiązującym przepisom prawa, obowiązany jest do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż tylko ten przepis zawiera sankcje adekwatne do stwierdzonych nieprawidłowości. Uznał, że prawidłowo zaskarżoną decyzją nakazano skarżącemu doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego podkreślając, że nawet jeśli okno w łazience niegdyś istniało, to jego likwidacja spowodowała zmianę stanu faktycznego. Ponowne jego odtworzenie wymaga ponownej procedury związanej z uzyskaniem pozwolenia na budowę (w tym przypadku przebudowę) budynku, przy zachowaniu obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Istniejący pomiędzy skarżącym, a M. C. konflikt sąsiedzki nie może być przedmiotem prowadzonego postępowania i nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie: art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także naruszenie art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący zakwestionował uwzględnienie przedłożonych przez uczestnika postępowania – M. C., oświadczeń świadków. Wskazując na ich prywatny charakter wyjaśnił, że okoliczności faktyczne mogą zostać ustalone na podstawie zeznań świadków utrwalonych w protokole, a na podstawie art. 70 k.p.a. wyjątkiem jest uzupełnienie zeznania ustnego przez dołączenie zeznania na piśmie lub innych dokumentów do protokołu. Ponadto stwierdził, że oświadczenia złożone zostały przez osoby, których związek ze sporna nieruchomością jest wątpliwy, sporadyczny lub przeszły. Zarzucił brak równorzędnego traktowania przez organ środków dowodowych i brak ustosunkowania się PINB do zdjęć dotyczących odtworzonego okna w łazience. Wnosząc o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć podniósł, że:

- oświadczenie świadka Z. H. nie zostało zrelacjonowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stąd nieznana jest jego treść i nie może się do niego odnieść;

- organ powinien rozważyć możliwość dopuszczenia dowodu z przesłuchania stron postępowania;

- nie jest prawidłowe stwierdzenie, że ze względu na trudności dowodowe, nie jest możliwe dokonanie ustaleń faktycznych co do istnienia spornego okna przed 2015 r.,

- nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące świadków przedstawionych przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę OWINB w Opolu podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za bezzasadne wniósł o jej oddalenie. Jako nieprawidłowy wskazał zarzut skargi dotyczący oparcia decyzji na oświadczeniach świadków wskazując, że przekonanie o prawidłowości wydanej decyzji wynika przede wszystkim z protokołów oględzin, dokumentacji zdjęciowej oraz z obowiązujących przepisów.

Uczestnik postępowania M. C. odpowiadając na skargę, w piśmie procesowym z dnia 11 września 2020 r. wyjaśnił, że powołani przez niego świadkowie nie mieszkają blisko skarżącego i zostali powołani dopiero po pięciu latach trwania postępowania z obawy o reakcję skarżącego. Sam skarżący w toku postępowania nie podał natomiast świadków w taki sposób, aby możliwe było ich przesłuchanie przez organ. Odnosząc się do oświadczenia świadka Z. H. podał, że nie dotyczy ono wykucia okna lecz niedopełnienia wymogów prawnych w zakresie uchwały wspólnoty mieszkaniowej, która powinna być podpisana przez wszystkim właścicieli. Ponadto zakwestionował prawidłowość działań A oraz WUOZ i jako bez znaczenia dla sprawy wskazał okoliczność prowadzenia przez niego firmy budowlanej.

Uzupełniając skargę, w piśmie z dnia 4 września 2020 r. (przedłożonym przy piśmie z dnia 16 września 2020 r.), skarżący zarzucił organowi odwoławczemu również dokonanie błędnej interpretacji przepisu § 57 pkt 2 rozporządzenia wskazując, że pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi, w rozumieniu tego przepisu, nie jest przedpokój. W istocie więc organ odwoławczy przyjął rażąco błędne założenie uznając za prawidłowe obliczenia poziomu światła naturalnego w lokalu, dokonane przez PINB, w których to obliczeniach powierzchnię przedpokoju potraktowano równoważnie z powierzchną pokoju mieszkalnego.

W piśmie procesowym z dnia 15 września 2020 r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych oświadczeń Z. A. z dnia 30 sierpnia 2020 r. i A. D. z dnia 31 sierpnia 2020 r. na okoliczność istnienia otworu okiennego w pomieszczeniu łazienki przed 2015 r., tj. przed datą odtworzenia stanu poprzedniego przez Z. J., a także z dokumentacji fotograficznej wskazującej na istnienie okien w pomieszczeniach łazienkowych w całym pionie budynku. Ponadto skarżący zaznaczył, że postępowanie w sprawie prowadzone jest już 5 lat, a zaskarżona decyzja wykazuje brak konsekwencji organu odwoławczego, który w swoich wcześniejszych decyzjach wskazywał na niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym m.in. na fakt braku wskazania przebiegu granicy działki, odległości od tej granicy budynku sąsiada oraz na brak przesłuchania świadków. Pomimo to, w decyzji PINB nie wskazano konkretnych odległości i nie opisano przebiegu granicy, a mimo to decyzja ta została utrzymana w mocy. Wskazał również, że już 12 czerwca 2018 r. poinformował organ o osobach mogących potwierdzić jego twierdzenia w zakresie uprzedniego istnienia otworu okiennego w pomieszczeniu łazienki i przekazał organowi numer telefonu, który pozwalał na skontaktowanie się ze wskazanym świadkiem. Co więcej M. C. wskazywał na konieczność przesłuchania skarżącego. Podnosząc, że z treści załączonych oświadczeń świadków jednoznacznie wynika, że okno istniało w latach, kiedy świadkowie tam mieszkali (odpowiednio w latach 1954-1983 r. i 1964-1990 r.) skarżący podtrzymał stanowisko kwestionujące walor dowodowy oświadczeń złożonych przez świadków M. C., wskazując głównie na brak bezpośredniego związku tych osób z budynkiem, a także na brak przesłuchania tych świadków (zasada bezpośredniości) i sporządzenia z tego przesłuchania protokołów. Dostrzegł również, że organ odwoławczy przyznał, iż prawdopodobnie skarżący ma rację, iż dwuteowniki są pozostałością po wcześniejszym otworze okiennym oraz że możliwe jest, że było tam okno. Przyjmując, że ponowne odtworzenie okna wymaga ponownej procedury związanej z uzyskaniem pozwolenia na budowę nie ustalił, w jakich latach istniało okno, kiedy zostało zamurowane i przez kogo. Tymczasem, ponowne wyburzenie okna było odtworzeniem stanu istniejącego — stanu pierwotnego budynku, a więc nie wymagało pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Skarżący wykonując ponownie otwór okienny tak naprawdę poprawił zaniedbania organu, który nie zauważył ingerencji w konstrukcję budynku przez osobę, która dokonała zamurowania tego okna. Przepis art. § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie, skoro otwór okienny istniał przed wejściem w życie tego aktu wykonawczego. W zakresie spełnienia przez pomieszczenia warunku doświetlenia skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 4 września 2020 r. Końcowo, wobec stwierdzonych uchybień w zakresie postępowania dowodowego, tj. naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. stwierdził, że stan faktyczny sprawy ustalono w sposób wadliwy, a organ odwoławczy nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy w jej całokształcie.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte oraz stanowisko przedstawione w pismach procesowych wraz z wnioskami dowodowymi. Skarżący okazał zdjęcia (załączone do protokołu) na okoliczność działań uczestnika postępowania M. C., który stwarza niebezpieczeństwo dla rodziny skarżącego przez zasłanianie okien. Ponadto wskazał, że inspektor nadzoru budowlanego współpracuje z M. C. Pełnomocnik organu z kolei podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z póżn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z póżn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Przeprowadzona przez Sąd, w tych graniach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Uzasadniając dokonaną ocenę w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło oceny legalności robót budowlanych wykonanych w 2015 r. (rozpoczęcie w maju 2015 r.) przez skarżącego w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. W przeprowadzonym postępowaniu w sposób bezsporny ustalono, że skarżący wykonał w ścianie budynku otwór okienny oraz pomniejszył dwa istniejące otwory okienne. Powyższe potwierdzają m.in. ustalenia z kontroli dokonanej 16 grudnia 2015 r., utrwalonej w protokole, który bez zastrzeżeń został podpisany przez skarżącego, a także protokół z kontroli przeprowadzonej 5 lutego 2020 r., uchwała wspólnoty budynku z dnia 2 września 2015 r. wyrażająca zgodę na wybicie otworu okiennego oraz wyjaśnienia skarżącego zawarte w odwołaniu i w skardze, w których nie kwestionował wskazanych ustaleń lecz podnosił, że wykonanie w łazience otworu okiennego było odtworzeniem otworu okiennego wcześniej istniejącego w tym samym miejscu i nie kwestionował w żaden sposób robót budowlanych polegających na zmniejszeniu dwóch otworów.

Na wykonanie spornych robót skarżący nie uzyskał pozwolenia budowlanego, jak również nie zostały one objęte zgłoszeniem. Okoliczności te, co należy podkreślić, nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane przez skarżącego. Nie jest również sporne to, że w postępowaniu ujawniono także wykonanie w 2015 r. innych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym, w postaci wykonania instalacji C.O wraz z montażem grzejników, a także roboty polegające na zamurowaniu trzech zsypów do piwnicy z jednoczesnym wykonaniem w ich miejscu wentylacji pomieszczeń piwnicznych. Jak ustalono jednak wykonane zostały one przez "A" Sp. o.o. i jeśli chodzi o pierwsze z robót, to stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.) zwanej dalej Prawo budowlane, nie wymagały one pozwolenia na budowę, a drugie zostały wykonane prawidłowo przez innego inwestora i nie naruszają przepisów prawa. W konsekwencji prawidłowo przyjęto, że nie stanowiły one przedmiotu rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie, które dotyczyło robót budowlanych wykonanych przez skarżącego. Zasadnicza kwestia sporna dotyczyła tym samym legalizacji robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu okiennego i pomniejszenia dwóch innych otworów okiennych. Przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie wyjaśniające miało w związku z tym na celu dokonanie ustaleń w zakresie zastosowania procedury legalizacyjnej w odniesieniu do tych właśnie robót budowlanych.

Ustalając charakter przedmiotowych robót ograny właściwie uznały, że stanowią one przebudowę budynku, przez którą w myśl art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wykonanie spornych robót budowlanych przez skarżącego doprowadziło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych budynku w odniesieniu do jego stanu sprzed tych robót. Wyjaśnić należy, że roboty stanowiące przebudowę nie zostały zwolnione, na podstawie art. 29 Prawa budowlanego, z ustalonego w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro więc skarżący nie posiadał pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych postępowanie w niniejszej sprawie prawidłowo prowadzone było w trybie przepisów art. 50–51 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wskazany tryb naprawczy odnosi się do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, które zostały wykonane: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Stosowanie też do art. 51 ust. 7 ustawy, w przypadku zakończenia robót budowlanych innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b ustawy przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio jeżeli roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy.

Z zestawienia art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego wynika, że celem postępowania prowadzonego w tym trybie jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jednak co wymaga podkreślenia, po uprzednim wyjaśnieniu legalności wykonanych robót. Zastosowanie art. 51 ustawy jest uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 ustawy, tj. miedzy innymi, gdy roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy i ocenić, czy roboty wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1, są zgodne z prawem. Pozytywna ocena w tym zakresie skutkuje odstąpieniem od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Ocena negatywna wymaga natomiast ustalenia w jaki sposób możliwe jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przez nałożenie obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że możliwość nałożenia jednego z obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. obowiązku rozbiórki bądź nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego zaistnieje dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez nałożenie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązku wykonania w tym celu określonych czynności lub robót budowlanych, bądź też nałożenie obowiązku stosowanie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Należy również wskazać, że w postępowaniu naprawczym owa zgodność z prawem wykonanych robót budowlanych rozumiana jest szeroko jako zgodność z przepisami Prawa budowlanego, warunkami technicznymi jak i zapisami prawa miejscowego oraz ostatecznymi decyzjami organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Ocena w zakresie legalizacji i doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem dokonywana jest w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Wymaga jednak dokładnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego nie tylko wykonanych robót budowlanych, ale także stanu obiektu budowlanego istniejącego przed rozpoczęciem inwestycji budowlanej.

W niniejszej sprawie organy zgodnie uznały, że roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu okiennego oraz na pomniejszeniu dwóch istniejących otworów okiennych, w ścianie budynku zlokalizowanej w granicy działki wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, są niezgodne z prawem. W tym zakresie wskazano odpowiednio - co do wykonania otworu okiennego w pomieszczeniu łazienki, na naruszenie warunków technicznych dotyczących usytuowanie budynku względem granicy z sąsiednia działką budowlaną, określonych w przepisach § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.), zwanego dalej rozporzadzeniem natomiast co do pomniejszenia okien, na naruszenie warunków odpowiedniego oświetlenia dziennego, wynikających z § 57 ust. 2 rozporządzenia. Odnosząc się do tej oceny Sąd podziela stanowisko organów, że w świetle aktualnie obowiązujących uregulowań, na podstawie § 12 rozporządzenia, jako niezgodne z prawem, uznać należy wykonanie okna w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki, a na podstawie § 57 rozporządzenia takie pomniejszenie okien, które powoduje, że w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi nie jest spełniony stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi, wynoszący 1:8.

Stwierdzenie braku możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, prowadzi do wydania nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jeżeli bowiem w wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy i dokonując oceny legalności rozstrzygnięcia podjętego przez organy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego Sąd uznał, że ustalenia organów w zakresie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji powyższego wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie odpowiadają kryterium legalności. W sprawa nie doszło do wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a w konsekwencji i ustalenia stanu faktycznego. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie było wystarczające, a co najmniej przedwczesne do zastosowania normy wynikającej z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Należy zwrócić uwagę, że w toku postępowania podjęte zostały działania co do ustalenia jak przedstawiał się stan faktyczny budynku przed samym wykonaniem przez skarżącego spornych robót budowlanych. Ustalono, że skarżący wykonał otwór okienny w pomieszczeniu łazienki oraz pomniejszył dwa istniejące otwory okienne w pokoju z aneksem kuchennym. Nie zostały jednak poczynione jednoznaczne ustalenie co do ostatniego, legalnego stanu ściany budynku objętej spornymi robotami. W szczególności nie wyjaśniono w sposób bezsporny, czy w miejscu wykonania otworu okiennego pierwotnie istniał legalnie taki otwór, ani też jakie były ostatnie wymiary legalnie wykonanych okien, które skarżący zmniejszył. Tymczasem, ustalenia w tym zakresie, zdaniem Sądu miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w tym dla kwalifikacji spornych robót budowlanych jako przebudowy, na którą wymagane było pozwolenie na budowę.

Skarżący podnosił bowiem w toku całego postępowania, że pierwotnie w miejscu wykonanego otworu okiennego istniał już taki otwór, jednak został on zamurowany. Ten wykonany przez niego ponownie prowadził zatem do przywrócenia/odtworzenia stanu pierwotnego. Na dowód swoich twierdzeń, skarżący powołał istnienie w tym samym miejscu okien na wyższych piętrach budynku oraz fakt zachowania w ścianie dwuteowników, jako świadczących o pierwotnym istnieniu umiejscowieniu okna w łazience. Wskazywał również, że powołane przez niego okoliczności mogą potwierdzić świadkowie. Ponadto w piśmie wyjaśniającym z dnia 10 sierpnia 2016 r. Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że sporne roboty budowlane nie wpłynęły negatywnie na stan zabytkowego budynku, gdyż nie naruszyły pierwotnego, oryginalnego stanu tylnej elewacji. W kwestii zmniejszenia dwóch otworów okiennych wyraźnie zaznaczył, że były one już wcześniej przekształcane i przemieszczane. Wyjaśnił również, że obecnie trudno stwierdzić w jakim czasie i przez kogo pierwotny układ otworów został zmieniony akcentując, że dokonane oględziny pozwalają na stwierdzenie, że nie przez obecnych lokatorów, tzn. państwa J.

W świetle powyższych twierdzeń organy powinny zatem podjąć czynności mające na celu ustalenie jaki był ostatni legalny stan ściany budynku objętej spornymi robotami budowlanymi, co pozwalało by prawidłowo ustalić, czy wykonane przez skarżącego roboty budowlane stanowiły w istocie przebudowę, czy jak podnosi skarżący odtworzenie poprzedniego legalnego stanu budynku. Dopiero też w tym kontekście możliwe byłoby wykazanie, że stanowiły one przebudowę wymagającą pozwolenia na budowę oraz, że nie jest możliwe doprowadzenie ich do stanu zgodnego z aktualnym porządkiem prawnym i w efekcie wydanie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego, tj. odpowiadającego ostatniemu legalnemu stanowi faktycznemu.

Organy winny wziąć pod uwagę fakt, że budynek objęty robotami, jak wynika z zamieszczonego w aktach wykazu zabytków został wybudowany pod koniec XIX w. Na przestrzeni ponad stu lat mógł więc ulegać przekształceniu na skutek wykonywania robót budowlanych, które nie zawsze musiały przecież mieć charakter legalny. Dlatego, organy powinny podjąć działania mające na celu wyjaśnienie takich okoliczności, w tym m.in. zmierzające do ustalenia, czy wydawane były przez organy architektoniczno-budowlane decyzje dotyczące robót budowlanych związanych ze spornymi oknami lub czy prowadzone były w tym zakresie jakieś postępowania naprawcze przed organami nadzoru budowlanego.

Tymczasem PINB nie rozważył prawidłowo wskazanej kwestii przyjmując, że skoro skarżący nie wskazał dowodów bezsprzecznie potwierdzających istnienie pierwotnie otworu okiennego w pomieszczeniu łazienki, to należy przyjąć, że wykonał nowy otwór okienny. Bez ustaleń co do poprzedniego, legalnego stanu otworów okiennych, nakazał ich przywrócenie do stanu sprzed wykonania spornych robót budowlanych. Organ odwoławczy natomiast za prawdopodobne uznał twierdzenie skarżącego, że dwuteowniki stanowią pozostałość po wcześniejszym otworze okiennym, co ma potwierdzać również to, że są umiejscowione w tej samej linii co istniejące cały czas okna znajdujące się powyżej. Stwierdził, że możliwe jest, że we wcześniejszych latach w miejscu obecnie wykonanego okna, okno takie również się znajdowało. Mimo to wskazał, że nie są znane okoliczności jego powstania oraz zamurowania i odstąpił od ich ustalenia. Bez podjęcia koniecznych czynności wyjaśniających, opierając się nie na faktach wynikających z dowodów lecz na domysłach - w tym wynikających z uchwały wspólnoty mieszkaniowej budynku z dnia 2 września 2015 r. oraz na oświadczeniach strony będącej w sporze ze skarżącym i przekazanych przez nią oświadczeniach pisemnych świadków uznał, że skarżący wykonał w łazience nowy, nieistniejący wcześniej otwór okienny. W kwestii zmniejszenia dwóch otworów, odwołując się do informacji Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wcześniejszym ich przekształceniu dokonanym nie przez skarżącego, organ odwoławczy z kolei w sposób dowolny i pozbawiony podstaw faktycznych uznał, że nie może to świadczyć o braku nieprawidłowości w wyniku obecnego stanu i podtrzymał w mocy obowiązek przywrócenia wymiarów tych okien sprzed ich zmniejszenia.

W ocenie Sądu, tak dokonana ocena materiału dowodowego nie może być uznana za wszechstronną i prawidłową. Nie została bowiem poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym co do ustalenia istotnej okoliczności, tj. ostatniego legalnego stanu elewacji budynku, w którym znajdują się sporne okna. W konsekwencji też, nie można jednoznacznie i bezspornie stwierdzić, że zachodziły podstawy faktyczne do podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia oraz że w zakresie spornych robót budowlanych wydany w sprawie nakaz prawidłowo określa poprzedni stan, do którego należy doprowadzić budynek.

Wyraźnie podkreślić trzeba, że w ocenie Sądu, nie można uznać za prawidłową takiej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, która nakazuje doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego będącego wynikiem wcześniejszej samowoli budowlanej. W takiej sytuacji dochodzi bowiem do zmiany pierwotnych cech użytkowych obiektu, która nie przywraca poprzedniego stanu rzeczy lecz sprowadza się do przekształcenia obiektu w inny sposób, który nie posiada statusu prawnego i nie daje się pogodzić z zasadą legalizmu. Stąd podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga bezspornego ustalenia legalnego stanu poprzedniego obiektu, tj. istniejącego przed wykonaniem robót budowlanych stanu faktycznego znajdującego umocowanie prawne. Ustalenia organu w tym względzie powinny być bezsporne i znajdować oparcie w prawidłowo i wyczerpująco zebranym materiale dowodowym. Organy powinny odnieść się do spornych twierdzeń stron postępowania i rozważyć wszystkie podnoszone w tym względzie okoliczności, zwłaszcza jeśli wyjaśnienia stron postępowania są sprzeczne. W tym celu powinny przeprowadzić właściwe postępowanie wyjaśniające i zgromadzić dowody pozwalające na dokonanie prawidłowych i bezspornych ustaleń.

Należy zwrócić uwagę, że postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego jest postępowaniem administracyjnym, w którym obowiązują zasady wynikające z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) zwanej k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy, w tym z urzędu, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Art. 77 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez nie oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a., organy administracji zobowiązane są z kolei prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny w tym, także w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez strony mające sporne interesy. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. i nie powinno być sformułowane ogólnikowo, a w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć także przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Powinno ono zatem dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny tak, aby nie było wątpliwości, ze wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wyczerpująco rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód organy winny dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Art. 7b k.p.a. ustala przy tym ogólną zasadę współdziałania organów, zgodnie z którą organy mają obowiązek współdziałania ze sobą w toku postępowania w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Ustawodawca nie określił form tego współdziałania, niemniej jednak na podstawie treści wskazanego przepisu przyjąć należy, że powinno być ono "adekwatne do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy". Stąd przyjąć należy, że organ prowadzący postępowanie wyjaśniające ma obowiązek podejmowania inicjatywy w zakresie uzyskania od innych organów informacji mogących przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy w niniejszej sprawie, nie spełnia powyższych wymogów, gdyż sprawa nie została rozpoznana w sposób wyczerpujący i całościowy, a dokonana ocena w świetle przepisów prawa materialnego oraz ujawnionych - spornych okoliczności faktycznych, jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak dokonania wyczerpujących ustaleń i całościowej oceny w odniesieniu do ostatniego legalnego stanu poprzedniego budynku, do którego należy doprowadzić sporne roboty budowlane spowodował, że przy wydaniu badanej decyzji nie zostały prawidłowo zrealizowane zasady z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie służącym realizacji zasad wynikających z art. 8 i art. 11 k.p.a., gdyż nie opiera się na bezspornych, udowodnionych faktach. W konsekwencji należało uznać, że wskazane w rozstrzygnięciu roboty mające przywrócić obiekt do stanu poprzedniego nie zostały prawidłowo określone co do ich zakresu. Nie uzasadniono też włazicie potrzeby ich wykonania.

Dodatkowo, w odniesieniu do stwierdzonych powyżej naruszeń wskazać trzeba, że dokonując istotnych ustaleń, tj. przyjmując, że wykonanego okna uprzednio nie było w miejscu łazienki, organ odwoławczy uwzględnił pisemne oświadczenia strony będącej w sporze ze skarżącym i dokonał ustaleń na podstawie przedłożonych przez nią oświadczeń świadków. W świetle istniejących wątpliwości i braku dowodów mogących potwierdzić tę okoliczność tak dokonane ustalenia, zdaniem Sądu, nie mogą być jednak uznane za prawidłowe. Dostrzec trzeba, że oświadczenia te dotyczą zasadniczej kwestii i pozostają w sprzeczności z twierdzeniami skarżącego, co do których organ odwoławczy zgodził się, że możliwe jest, że we wcześniejszych latach istniało okno w miejscu obecnie wykonanego. Stąd w celu uznania ich mocy dowodowej konieczne było przesłuchanie składających je świadków według reguł procedury administracyjnej, co pozwalałoby na bezpośrednie uzyskanie wiedzy umożliwiającej ocenę wiarygodności twierdzeń zawartych w oświadczeniach.

Jako nieprawidłowe uznać też należało odstąpienie przez organ od podjęcia działań w celu przesłuchania innych świadków w tym wskazywanych przez skarżącego, a to m.in. w piśmie z dnia 5 lutego 2018 r., gdzie podał, że pierwotne istnienie spornego otworu okiennego mogliby potwierdzić wcześniejsi lokatorzy. W piśmie z dnia 12 czerwca 2018 r. jako świadków wskazał natomiast Z. A. i M. A., a w odwołaniu podał nr telefonu tego pierwszego. Pomimo to organy nie podjęły żadnych działań w celu przesłuchania świadków, na których powoływał się skarżący co świadczy, że materiał dowodowy nie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Podkreślić należy w związku z powyższym, że tylko do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego.

Reasumując Sąd uznał, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zostało podjęte przedwcześnie i bez wyjaśnienia jego podstaw faktycznych, co spowodowało naruszenie ww. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spawy. Ocena organu była niepełna i dowolna i została dokonana na podstawie nieprawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych.

Końcowo, odnośnie do zgłoszonego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodów z przedłożonych przez niego oświadczeń świadków wyjaśnić przyjdzie, że nie mogły być one uwzględnione. Są to dowody nowe w sprawie, które nie istniały na dzień wydania kontrolowanych decyzji (sporządzone zostały w sierpniu 2020 r.) wobec czego nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności decyzji, która dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień ich wydania. Jednocześnie, Sąd nie zastępuje organów w ustalaniu stanu faktycznego. Dowody te winny jednak zostać zweryfikowane w ponownym postępowaniu wyjaśniającym podobnie jak twierdzenie skarżącego (zawarte w piśmie procesowym z dnia 4 września 2020 r.) dotyczące błędnego dokonania pomiaru powierzchni pokoi, w których zmniejszono otwory okienne, przez uwzględnienie powierzchni przedpokoju, którego weryfikacja wymaga przeprowadzenia oględzin mieszkania, które skarżący powinien umożliwić.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w szczególności w zakresie ustalenia ostatniego legalnego stanu ściany budynku objętej robotami budowlanymi wykonanymi przez skarżącego. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy winny uwzględnić wnioski dowodowe stron (art. 78 § 1 k.p.a.), dochować zasad postępowania, w tym także zasady bezpośredniego przeprowadzania dowodu (art. 79 k.p.a.), a jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostaną niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia rozważyć potrzebę zastosowania przepisu art. 86 k.p.a., czy art. 81a § 1 k.p.a.