Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 985/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD") decyzją nr [...], z dnia [...] lutego 2017 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm., dalej "u.d.p.") oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1263, ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907, ze zm., dalej "u.t.d."), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł na Gminę [...] (dalej "skarżąca", "Gmina"), za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o nr rejestracyjnym [...] w dniu [...] czerwca 2016 r.

Z akt sprawy wynikało, że w dniu [...] czerwca 2016 r. zarejestrowano przejazd pojazdu samochodowego - autobusu - o numerze rejestracyjnym [...], którego właścicielem w tej dacie, według danych zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców była Gmina [...], przez urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...] pod numerem ewidencyjnym [...], o godzinie 18:41:58, na odcinku drogi krajowej nr [...] węzeł [...] - węzeł [...].

W wyniku dokonanej kontroli stwierdzono, że w pojeździe tym znajdowało się urządzenie pokładowe viaBox, którego użytkownik posiada podpisaną z pobierającym opłatę umowę w trybie przedpłaconym. W chwili przejazdu na koncie użytkownika w systemie viaToll nie było środków na pokrycie należnej opłaty.

Wobec powyższego pismem z dnia [...] października 2016 r. GITD zawiadomił Gminę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty, pouczając jednocześnie o treści art. 10 § 1 k.p.a. W odpowiedzi Burmistrz Gminy [...] wskazał, że do naruszenia doszło wskutek nieotrzymania w terminie noty obciążeniowej wskazującej na konieczność zasilenia kontra viaToll.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. GITD stwierdził, że Gmina [...] jako korzystający z drogi publicznej w dniu [...] czerwca 2016 r. naruszyła obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej. Konsekwencją czego było nałożenie na Gminę kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p.

Gmina wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazała, że przedmiotowy pojazd służy przede wszystkim do dowozu uczniów do szkół na terenie Gminy i w praktyce bardzo rzadko porusza się po drogach krajowych objętych systemem viaToll. Według kierowcy w dniu [...] czerwca 2016 r. na odcinku drogi krajowej [...] zainstalowane w autobusie urządzenie emitowało pojedynczy sygnał dźwiękowy, który jednoznacznie informował o tym, że na koncie są środki i została pobrana opłata elektroniczna. Podkreśliła również, że z tytułu tego przejazdu nie otrzymała żadnej noty księgowej, co dodatkowo utwierdzało ją w przekonaniu, że opłata została uiszczona. Strona wyjaśniła, że z uwagi na sporadyczne poruszanie się autobusem po drogach objętych systemem viaToll, pracownicy księgowości nie sprawdzają stanu środków na rachunku przeznaczonym do wnoszenia opłat. Do wniosku strona załączyła oświadczenie kierowcy autobusu – M. G.

Ponownie rozpoznając sprawę GITD wezwał spółkę K. Sp. z o.o. (dalej "K.") do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem, w szczególności do wskazania, czy opłata za przejazd została uiszczona.

Na podstawie udzielonej przez K. informacji ustalono, że opłata za przedmiotowy przejazd nie została uiszczona z powodu braku środków na koncie użytkownika. Ponadto ustalono, że stan salda użytkownika w czasie przejazdu przez bramownicę wynosił 0 zł, a środki na koncie wyczerpały się w dniu [...] kwietnia 2016 r. o godzinie 17:04:01. Konto użytkownika zostało ponownie zasilone w dniu [...] września 2016 r. o godzinie 19:35:47 - kwotą 200 zł. Organ ustalił również, że zawarta z użytkownikiem umowa nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu, a nadto, że użytkownik nie składał reklamacji w związku z nieprawidłowym działaniem urządzenia viaBox. Organ ustalił także, że odcinek drogi ekspresowej był oznakowany tabliczkami T-34, a przeprowadzone w tym zakresie kontrole nie wykazały nieprawidłowości.

Strona pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wskazała, że nie mogła złożyć reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBOX, gdyż o nieprawidłowości ich działania powzięła wiadomość dopiero po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, GITD wydał wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] lutego 2017 r.

W uzasadnieniu organ przywołał brzmienie mających zastosowanie w sprawie przepisów m.in. art. 5 ust. 1 u.d.p., art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. oraz art. 13k ust. 1, 4, 6 i 9 u.d.p., zwracając uwagę, że wysokość kary za naruszenia obowiązku uiszczenia obowiązku opłaty elektronicznej uzależniona jest od rodzaju pojazdu, a samą karę wymierzę się właścicielowi tego pojazdu, a także że nie może zostać nałożona więcej niż jedna taka kara za naruszenia dotyczące tego samego pojazdu samochodowego. W pozostałym zakresie organ powołał się na argumentację przedstawioną w decyzji z dnia [...] października 2016 r.

Organ wyjaśnił również, iż rozporządzenie Rady Ministrów zmieniające rozporządzenie w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej z dnia 6 lipca 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 1049) wprowadziło zmianę nazwy odcinków drogi ekspresowej [...], tj. odcinek węzeł [...] - węzeł [...], po którym ustalono poruszanie się przedmiotowego autobusu, otrzymał nazwę: węzeł [...] - węzeł [...] i został wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 9 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r.

Organ wyjaśnił również, że wszystkie decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku opłaty elektronicznej mają charakter decyzji związanych, a zatem organ nie miał możliwości wydania decyzji o innej treści, ani miarkowania wysokości kary. Następnie opisał schemat prawidłowego działania urządzenia viaBox wskazując, że podczas przejazdu kierujący miał możliwość sprawdzenia czy na koncie użytkownika viaBox znajdują się dostępne środki pieniężne, a także zwrócił uwagę na ciążący na użytkowniku obowiązek monitorowanie stanu konta viaBox.

GITD uznał zarzuty przedstawione w odwołaniu za niezasadne twierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje by ujawnione przez organ naruszenie było konsekwencją nieprawidłowego działania systemu elektronicznego poboru opłat. W tym zakresie dał on wiarę przesłanym przez podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat informacjom dotyczącym przedmiotowego przejazdu i uznał je za wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Od ww. decyzji Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ("WSA") w Warszawie skargę, zaskarżając ww. decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postepowania, a także naruszenie prawa materialnego, tj.:

• art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. polegające na błędnym uznaniu, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej,

• art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia prawdy obiektywnej i w konsekwencji ustalenia błędnego stanu faktycznego oraz niewłaściwe uzasadnienie skarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumentację zbieżną z zaprezentowaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym na decyzję z dnia [...] października 2016 r. Ponadto wskazała, że nie może zgodzić się z wydanymi w sprawie decyzjami, gdyż są dla skarżącej krzywdzące, a nadto wydane zostały z naruszeniem prawa. Wskazała przy tym na zapisy "Ogólnych warunków korzystania z konta w trybie przedpłaconym w sprawie potwierdzenia warunków korzystania z dróg płatnych oraz w sprawie warunków i zasad udostępniania viaBOX", w myśl których spółka K. zobowiązała się m.in. do przesyłania użytkownikowi (Gminie) ostrzeżenia informujące, że kwota na koncie osiągnęła ustalony w umowie pułap nie niższy niż minimalny próg ostrzegawczy, a także dokumentów związanych z rozliczeniami na adres e-mail lub adres pocztowy. Wedle oświadczenia skarżącej, spółka działająca w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nie zrealizowała żadnego z ww. obowiązków.

Gmina zwróciła uwagę, że spółka przesyłała jej noty obciążeniowe informujące o uiszczonych kwotach opłat, przy czym ostatnia wpłynęła do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu [...] marca 2015 r. Od tego momentu Gmina nie otrzymała żadnej noty obciążeniowej, aż do dnia [...] września 2016 r., kiedy to Gmina zażądała przesłania zaległych not.

Skarżąca wskazała też na okoliczność podkreślaną przez nią przez całe postępowanie, iż urządzenie viaBox zamontowane w autobusie przez cały okres eksploatacji emitowało tylko jeden sygnał dźwiękowy w momencie przejeżdżania pod bramownicą, co utwierdzało kierowcę w przekonaniu, że posiada wymagane do przejazdu środki pieniężne na koncie użytkownika.

Skarżąca zwróciła też uwagę na fakt możliwego nieprawidłowego działania systemu, skoro ze szczegółowego rozliczenia opłat wynika, że brak środków na koncie odnotowany został w dniu [...] kwietnia 2016 r., podczas gdy karę za przejazd wymierzono dopiero w dniu [...] czerwca 2016 r., a pomiędzy tymi datami, przedmiotowy autobus przejeżdżał pod bramownicami 30 razy, posiadając rzekomo zerowy stan konta, podczas gdy według urządzenia viaBox saldo na koncie było dodatnie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369). dalej "p.p.s.a.".

Analizowana pod tym kątem skarga Gminy [...] nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem obie zaskarżone decyzje GITD nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przesłanek takich Sąd nie dopatrzył się zarówno w świetle argumentacji przedstawionej w skardze, jak i działając z urzędu.

GITD, zarówno jako organ I jak i II instancji, prawidłowo - tj. bez naruszenia przepisów postępowania - ustalił okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a Sąd przyjął ustalony przez organy stan faktyczny także za podstawę swojego rozstrzygnięcia.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła kary pieniężnej nałożonej na Gminę [...] w związku z nieuiszczeniem opłaty elektronicznej za przejazd pojazdu (autobusu) o numerze rejestracyjnym [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. przez urządzenie kontrolne o nr. identyfikacyjnym [...] pod nr. ewidencyjnym [...], o godzinie 18:41:58, na odcinku drogi krajowej nr [...] węzeł [...] - węzeł [...]. Przyczyną nieuiszczenia opłaty był brak środków na koncie użytkownika.

Skarżąca nie kwestionowała powyższych ustaleń w zakresie wykonywania przez należący do niej autobus przejazdu po ww. trasie we wskazanej dacie i godzinie. Podniosła jednak, że urządzenie viaBox zamontowane w pojeździe przez cały okres eksploatacji emitowało pojedynczy sygnał, kierowca był zatem przekonany, że posiada na koncie środki pozwalające mu na przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej.

Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 oraz art. 13k ust. 4 u.d.p.

W świetle tych przepisów w każdym przypadku naruszenia obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej za korzystanie z dróg krajowych przez pojazdy powyżej 3,5 tony mamy do czynienia z odpowiedzialnością administracyjną.

W postępowaniu o wymierzenie kary na podstawie art. 13k ust. 1 u.d.p. ustalenia stanu faktycznego muszą zatem odnosić się do okoliczności objętych dyspozycją powołanego przepisu.

W niniejszej sprawie ustalone zaś zostały fakty mające znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności skarżącej za naruszenie opisane w art. 13k ust. 1 u.d.p.

Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika bowiem, że w miejscu i czasie wskazanym w zaskarżonej decyzji skarżąca wykonywała przejazd i nie uiściła stosownej opłaty, czym naruszyła przepisy prawa.

W ramach postępowania o nałożenie kary z tytułu przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, gdy z przepisów prawa wynika obowiązek jej uiszczenia, organ jest zobligowany do dokonania tylko tych ustaleń, które pozwolą na stwierdzenie, że została wypełniona dyspozycja art. 13k ust. 1 u.d.p. Wskazana odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny i jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. W obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie przewidział żadnych przypadków wyłączenia odpowiedzialności w sytuacji wypełnienia dyspozycji art. 13k ust. 1 u.d.p. Nie ustanowił też przesłanek jego stosowania, ani też nie uzależnił dopuszczalności nakładania na jego podstawie kary pieniężnej od jakichkolwiek innych, niż określone nim, prawnych warunków.

Z przepisu art. 13k ust. 1 u.d.p. wynika więc, że kreowana na jego gruncie odpowiedzialność ma charakter obiektywny i jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co oznacza, że jest ona niezależna od winy sprawcy naruszenia oraz od przyczyn, z powodu których do naruszenia tego doszło (uzasadnienie wyroku NSA z 18 marca 2015 r., II GSK 1456/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organu, w zakresie nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd autobusu o nr rejestracyjnym [...] w dniu [...] czerwca 2016 r., o godzinie 18:41:58 bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Okoliczność tę potwierdzają dowody z dokumentów zebrane przez organ w toku postępowania administracyjnego, w szczególności pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. nadesłane przez spółkę K. udzielające odpowiedzi na pytania organu związane z kontrolowanym przejazdem, w tym czy opłata za przejazd została uiszczona. Z akt sprawy wynika, że system pozwalający na uiszczanie opłat w dacie ww. przejazdu działał prawidłowo, a użytkownik nie składał reklamacji w związku z działaniem urządzenia viaBox. Gmina jako podmiot profesjonalnie realizujący przewozy, ponosi zaś odpowiedzialność za działanie lub zaniechanie osób, którymi posługuje się w wykonywanej działalności gospodarczej.

W zakresie podnoszonych przez skarżącą zarzutów co do krzywdzącego charakteru przepisów, wydania decyzji z naruszeniem prawa, a także możliwego umorzenia postępowania i odstąpienia od nałożenia kary, należy powtórzyć, że w kontrolowanym postępowaniu organ wydaje decyzje związane, a nie uznaniowe. Również sąd administracyjny nie posiada instrumentów prawnych, które na zasadzie słuszności, czy też w oparciu o zasady współżycia społecznego pozwalałyby na odstąpienie od jej wymierzenia, czy też na jej umorzenie.

Odnosząc się zaś do argumentacji skarżącej w zakresie niedotrzymania przez spółkę K. postanowień "Ogólnych warunkach korzystania z konta w trybie przedpłaconym w sprawie potwierdzenia warunków korzystania z dróg płatnych oraz w sprawie warunków i zasad udostępniania viaBOX", Sąd wskazuje, że nie mają one wpływu na wynik przeprowadzonego przez organ postępowania. Zgodnie z § 11 ust. 1 załączonych do skargi ww. "Ogólnych warunków..." ewentualne spory wynikłe na tle niewykonania lub nienależytego wykonania Umowy będą rozstrzygną przez sąd powszechny właściwy dla siedziby GDDKiA. Kontrola WSA w Warszawie, jako sądu prawa, polega wyłącznie na zbadaniu legalności wydanego przez organ rozstrzygnięcia, a nie wywiązywania się przez spółkę obsługującą system opłat elektronicznych z zawartych przez nią umów.

W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), oparł swoje rozstrzygnięcia na prawidłowo zebranym materiale dowodowym, dokonując wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organ art. 80 k.p.a., jak również wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o drogach publicznych.

W takim stanie rzeczy WSA w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.