Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 219/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 251 ust. 1 i art. 252 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt [...] w przedmiocie określenie należności z tytułu dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W dniach 15 czerwca do 6 lipca 2015 r. Wójt Gminy przeprowadził kontrolę w Niepublicznej Szkole Podstawowej w B. w zakresie wykorzystania dotacji podmiotowej za 2014 r. udzielonej organowi prowadzącemu szkołę – Stowarzyszeniu "A" w B. W imieniu podmiotu kontrolowanego występowała dyrektor szkoły V. S. W toku kontroli organ ustalił, że Stowarzyszenie w 2014 r. nie posiadało zarządu, stwierdził ponadto szereg innych nieprawidłowości skutkujących uznaniem, że dotacja w łącznej kwocie 245.112,50 zł wykorzystana została na cele niezgodne z jej przeznaczeniem.

Wobec nieuregulowania nieprawidłowo wydatkowanej dotacji, pismem z dnia 22 października 2015 r. Wójt Gminy zawiadomił stowarzyszenie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu do budżetu gminy dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Decyzją z dnia 30 listopada 2015 r. Wójt Gminy określił należności z tytułu dotacji udzielonej w 2014 r. wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem przypadające do zwrotu do budżetu gminy w kwocie 245.112,50 zł.

W wyniku rozpatrzenia odwołania stowarzyszenia, decyzją z dnia 22 listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Stowarzyszenie "A" w B. wniosło o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), w skrócie "u.s.o.", poprzez bezpodstawne uznanie, że wynagrodzenie wicedyrektora szkoły jest wydatkiem niezgodnym z przeznaczeniem; art. 5 ust. 7 w zw. z art. 2 u.s.o., poprzez przyjęcie, że sfera zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę nie podlega finansowaniu z dotacji podmiotowej przysługującej tej szkole; art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 2 pkt 2 u.s.o. poprzez uznanie, że kwota dotacji przeznaczona na utrzymanie szkolnych busów dowożących uczniów do szkoły nie została wykorzystana zgodnie z art. 90 u.s.o.

Jednocześnie strona zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 10, art. 77, art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "k.p.a."), poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie gdy strona była pozbawiona możliwości działania z powodu braku powołanych do tego organów, art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność prawidłowości wydatkowania dotacji na wynagrodzenie nauczyciela oraz na pokrycie kosztów szkolnych busów, jako kosztów ściśle związanych z działalnością szkoły, art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania kontrolnego do czasu powołania organów Stowarzyszenia.

Organ w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 146/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że stowarzyszenie bez własnej winy nie brało udziału w czynnościach kontrolnych. Sąd podkreślił, że protokół, wystąpienie pokontrolne oraz wezwanie do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, nie zostały skutecznie doręczone organowi prowadzącemu szkołę, w związku z tym nie została dopełniona procedura w § 8 uchwały nr XI/86/2011.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

1.naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." i uchylenie decyzji organu odwoławczego poprzez odwołanie się do uchybień zaistniałych podczas czynności kontrolnych prowadzonych w szkole, które nie miały wpływu na wynik sprawy albowiem podjęte zostały poza postępowaniem administracyjnym; uchybienie miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, albowiem uchybienia w czynnościach zaistniałych poza postępowaniem administracyjnym nie mogą mieć wpływu na ocenę jego prawidłowości;

2.naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenie decyzji organu odwoławczego bez wykazania wpływu dostrzeżonych uchybień na wynik sprawy; uchybienie miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji bez wykazania jej nieprawidłowości;

3.naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 8 pkt 1 oraz 7, 8 i 10 uchwały nr XI/86/2011, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że kontrolowanym w zakresie wydatkowania dotacji, jest organ prowadzący stanowiący stowarzyszenie reprezentowane przez swoje organy, podczas gdy podmiotem tym była szkoła reprezentowana przez dyrektora.

Z uwagi na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3699/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania,

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za błędne uznać należy twierdzenie, że organ prowadzący szkołę, który uzyskał dotację oświatową może uniknąć kontroli wykorzystania tej dotacji, ze względu na brak możliwości zapewnienia mu właściwego poziomu ochrony w prowadzonym postępowaniu kontrolnym, z tego tylko powodu, że uchyla się od podstawowego obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o Stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 20, poz. 104, obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 210), którym jest ustanowienie organu uprawnionego do reprezentacji.

Zdaniem Sądu II instancji, w rozpatrywanej sprawie bezsporne pozostaje, że stowarzyszenie, które było organem prowadzącym szkołę i uzyskało na ten cel dotację po wygaśnięciu kadencji zarządu w 2011 r. nie posiadało organu uprawnionego do jego reprezentacji. Wskazana okoliczność, podobnie, jak podnoszona w piśmie procesowym z dnia 6 października 2017 r. okoliczność, że zarząd stowarzyszenia nie podjął uchwały o powołaniu dyrektora szkoły, w istocie nie podważa stanowiska organów administracji o zaistnieniu nieprawidłowości przy wykorzystaniu dotacji, lecz jest jego potwierdzeniem.

W odniesieniu do okoliczności rozpatrywanej sprawy NSA zauważył, że organ dokonujący kontroli dochował wszelkich starań, by zapewnić stowarzyszeniu, które uzyskało dotację możliwość czynnego udziału w postępowaniu kontrolnym. Z przyczyn leżących wyłącznie po stronie tego podmiotu, tj. z powodu braku powołania zarządu, organ administracji w ramach realizacji spoczywającego na nim ustawowego obowiązku kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej dopuścił do realizacji uprawnień kontrolowanego przez osobę pełniącą funkcję dyrektora szkoły, będącą również - jak wynikało z wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym - członkiem zarządu stowarzyszenia bezpośrednio przed wygaśnięciem jego kadencji.

Na marginesie NSA w odniesieniu do uwag, które organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – zauważył, że WSA dopuścił się pewnej niekonsekwencji przyjmując, iż zarzucany brak udziału stowarzyszenia w czynnościach kontrolnych skutkować powinien uchyleniem decyzji organu II instancji, a nie decyzji organów obu instancji. Wobec wskazanych wcześniej powodów wadliwości stanowiska zaprezentowanego przez Sąd w zaskarżonym wyroku, kwestia ta pozostawała jednak bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3699/17 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lipca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi.

W związku z powyższym w rozpoznawanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji.

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

W pierwszym rzędzie, odnosząc do zarzutów strony skarżącej związanych z kwestią pozbawienia możliwości działania z powodu braku powołanych do tego organów, wymaga podkreślenia, że zarówno uchwała nr XI/86/2011, jak i ustawa o systemie oświaty, kształtujące zasady procedowania organu administracji, wprost dopuszczają przeprowadzenie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji bezpośrednio w placówce oświatowej. Zgodnie z art. 80 ust. 3f u.s.o. oraz § 8 pkt 5 uchwały nr XI/86/2011 kontrolujący ma prawo wstępu do szkoły oraz wglądu do prowadzonej przez nią dokumentacji - nie tylko odzwierciedlającej przebieg nauczania, ale również organizacyjnej i finansowej.

W ocenie Sądu, za błędne uznać twierdzenie, że na gruncie omawianej regulacji organ prowadzący szkołę, który uzyskał dotację oświatową, może uniknąć kontroli wykorzystania tej dotacji ze względu na brak możliwości zapewnienia mu właściwego poziomu ochrony w prowadzonym postępowaniu kontrolnym, z tego tylko powodu, że uchyla się od podstawowego obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 3 ustawy Prawo o Stowarzyszeniach, jakim jest ustanowienie organu uprawnionego do reprezentacji.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że stowarzyszenie, które było organem prowadzącym szkołę i uzyskało na ten cel dotację po wygaśnięciu kadencji zarządu w 2011 r. nie posiadało organu uprawnionego do jego reprezentacji. Wskazana okoliczność, podobnie, jak okoliczność, że zarząd stowarzyszenia nie podjął uchwały o powołaniu dyrektora szkoły, w istocie nie podważa stanowiska organów administracji o zaistnieniu nieprawidłowości przy wykorzystaniu dotacji, lecz jest jego potwierdzeniem.

Zauważyć należy, że organ dokonujący kontroli dochował wszelkich starań, by zapewnić stowarzyszeniu, które uzyskało dotację możliwość czynnego udziału w postępowaniu kontrolnym. Z przyczyn leżących wyłącznie po stronie tego podmiotu, tj. z powodu braku powołania zarządu, organ administracji w ramach realizacji spoczywającego na nim ustawowego obowiązku kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej dopuścił do realizacji uprawnień kontrolowanego przez osobę pełniącą funkcję dyrektora szkoły, będącą również - jak wynikało z wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym - członkiem zarządu stowarzyszenia bezpośrednio przed wygaśnięciem jego kadencji.

Wymaga odnotowania, że postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dotacji w części wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem zostało wszczęte w dniu 22 października 2015 r. Stosowne zawiadomienie zostało wysłane na adres stowarzyszenia. W dniu 28 października 2015 r., został powołany zarząd stowarzyszenia i od tego czasu, w całym dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, a następnie w postępowaniu sądowym stowarzyszenie było w sposób prawidłowy reprezentowane. Jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Miała zatem możliwość, odniesienia się do wyników przeprowadzonej kontroli i z możliwości tej korzystała - chociażby w ramach odwołania, które zawiera argumenty zmierzające do merytorycznego podważenia ustaleń faktycznych i ich oceny dokonanych w toku kontroli.

Wobec powyższego, bezzasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 10, art. 77, art. 81 k.p.a., poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie stanu faktycznego ustalonego, w czasie gdy strona była pozbawiona możliwości działania z powodu braku powołanych do tego organów. Sąd nie podziela również poglądu strony skarżącej, że organ był zobligowany do zawieszenia postępowania kontrolnego do czasu powołania organów stowarzyszenia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, że spór pomiędzy stronami w niniejszej sprawie sprowadzał się przede wszystkim do wykładni art. 90 ust. 3d u.s.o., przy czym zaznaczyć należy, iż w stanie faktycznym sprawy przepis ten należało zastosować w brzmieniu obowiązującym w dacie przyznania dotacji, a nie orzekania o jej zwrocie.

Przepis ten od dnia 1 stycznia 2014 r. został zmieniony przez art. 1 pkt 20 lit. e) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., Dz.U. z 2013 r., poz. 827, otrzymując brzmienie: "dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Zgodnie z art. 5 ust.7 u.s.o. organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania

czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., nr 76, poz.694 ze zm.) i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Z zestawienia tych przepisów wynika wprost, że w ramach dotacji dofinansowanie może obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną szkołę, a dotacje nie mogą stanowić dofinansowania zadań organu prowadzącego szkołę.

Zdaniem Sądu, z treści art. 90 ust. 3d u.s.o., obowiązującej w 2014 r., nie wynika, że dotacja może być przeznaczona na koszty działalności organu prowadzącego szkołę. Uwzględniając wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie eliminujące takie koszty z kosztów, które mogą być pokrywane środkami z uzyskanych dotacji, uznać należy, że wprowadzenie przez ustawodawcę unormowania sprzecznego z dotychczasową regulacją i jej interpretacją winno nastąpić w sposób wyraźny i precyzujący, że dotacja może być przeznaczona na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7. Ustawodawca nie wprowadził takiego unormowania, wskazując jedynie na możliwości pokrycia z dotacji kosztów wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego.

Wymienienie tych kosztów nie stanowi potwierdzenia, że dotacja może być przeznaczona na sfinansowanie wszystkich wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego. Przeciwnie - sposób nowelizacji przepisu, przy dotychczasowej odmiennej regulacji, prowadzi do wniosku, że finasowaniu z dotacji oświatowej podlegać mogą jedynie wydatki organu prowadzącego szkołę wyraźnie w tym przepisie wymienione.

Dodać przy tym należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie można dokonywać wykładni przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez pryzmat zmiany, jaka nastąpiła w u.s.o. z dniem 31 marca 2015 r. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca dopiero od dnia 31 marca 2015 r. do wydatków bieżących wprost zaliczył także wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o którym mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o. W ocenie Sądu, nowe od dnia 31 marca 2015 r. brzmienie art. 90 ust. 3d u.s.o., które zostało w znaczący sposób rozszerzone, może mieć zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych powstałych po wejściu w życie tych przepisów.

W świetle powyższego, należy podkreślić, że interpretując przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. trzeba mieć na uwadze całe jego brzmienie, a nie fragmenty wyrwane z kontekstu. Zatem dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. W niniejszej sprawie sporne wydatki nie zostały przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że dotacja przyznawana na podstawie ww. przepisu ma charakter podmiotowo-celowy. Uznaje się, że jest to dotacja o charakterze mieszanym (podmiotowo-celowa), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel – realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Rola dotacji oświatowej nie polega bowiem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę, przedszkole, czy inna placówkę, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Nie sposób przyjąć - w świetle art. 90 ust. 3d u.s.o. - że dotacja może być wydatkowana na każdy cel. Dotacja przysługuje na każdego ucznia (wychowanka) i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 132/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 maja 2017r. sygn. akt III SA/Po 1295/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając zatem na uwadze treść art. 90 ust. 3d u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w 2014 r., zasadnie organy zakwestionowały wydatki na nagrodę dyrektora szkoły za 2014r. (lista płac z lutego 2015r.) w kwocie 116. 000 zł, za którą faktycznie zakupiono w grudniu 2014r. samochód osobowy marki Peugeot. Kwotę tę później, z uwagi na brak podstaw do jej pokrycia z dotacji, przeksięgowano pokrywając kwotę zakupu samochodu. Organ ustalił, że faktycznie nagroda w wskazanej wysokości z konta bankowego nie została wypłacona, mimo sporządzenia listy płac. Dyrektor szkoły wyjaśniła, że z tych środków pokryto zakup samochodu.

Za uzasadnione uznać należy zakwestionowanie sfinansowania z dotacji wynagrodzenia wicedyrektor szkoły. Z prawidłowych ustaleń organów wynikało bowiem, że taka funkcja nie była przewidziana w statucie szkoły. Co ważne, dotyczyło ono wynagrodzenia nauczyciela przypisanego do punktu przedszkolnego i stanowiło wydatek pokryty z dotacji otrzymywanej na punkt przedszkolny.

Skarżąca wskazywała, że organ winien przeprowadzić dowód z zeznań świadka W. G. na okoliczność prawidłowości wydatkowania dotacji na wynagrodzenie nauczyciela. Odnosząc się do tego stanowiska, podkreślenia wymaga, że organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, czyli wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, nie zaś wszystkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania.

To, czy dany dowód zostanie przeprowadzony, zależy od przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy i co których organ miał wątpliwości. Tymczasem w badanej sprawie, organy zebrały materiał dowodowy umożliwiający podjęcie zaskarżonej decyzji, po uprzedniej analizie m.in. dokumentacji zgromadzonej w toku czynności kontrolnych.

Podzielić należy stanowisko Kolegium o braku podstaw do pokrycia z dotacji kosztów wyjazdów służbowych dyrektora szkoły na kwotę 16.510.49 zł. Koszty takich wyjazdów winien pokryć organ prowadzący szkołę. Podkreślić należy, że strona skarżąca nie wykazała, w jaki sposób wyjazdy te miały wpływać na realizację zadań wobec uczniów. Ogólnikowe twierdzenie, że dyrektor nie korzystała z komunikacji miejskiej, ponieważ ograniczałoby to jej czas związany z działaniem na rzecz szkoły, nie stanowi argumentu, potwierdzającego zasadność finansowania tych kosztów z dotacji. Co istotne, z ustaleń kotrolujących wynikało, że ewidencja przebiegu pojazdu była prowadzona w sposób nierzetelny i nie pozwała na powiązanie celu wyjazdów służbowych dyrektora z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej ucznia. Zatem niewykazanie przez stowarzyszenie, że wyjazdy służbowe dyrektor szkoły wykonywane były w ramach realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia lub wychowania nie pozwoliło na uznanie, że pokrycie z dotacji kosztów tych wyjazdów stanowiło wydatkowanie środków dotacji zgodnie z przeznaczeniem.

Kolegium stwierdziło ponadto brak podstaw do pokrycia z dotacji wydatków związanych z badaniami lekarskimi uczniów i nauczycieli. W ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko, że uczniom przysługuje bezpłatna opieka medyczna, a badania lekarskie nauczycieli zobowiązany jest sfinansować organ prowadzący szkołę jako pracodawca, w ramach badań okresowych.

Trafnie organy zakwestionowały finansowanie środkami pochodzącymi z dotacji kosztów nabycia busa oraz eksploatacji busów, dowożących dzieci do szkoły. Jak wynika z akt sprawy, busy stanowią własność organu prowadzącego szkołę, natomiast rodzice uczniów ponoszą koszty dojazdów w kwocie 60 zł miesięcznie. Niezależnie od tego, statut szkoły nie przewidywał dowozu uczniów do szkoły.

Prawidłowo, za niezgodne z przeznaczeniem organy uznały ponadto wydatki poniesione na zakup środków spożywczych dla pracowników szkoły i nauczycieli, na kwotę 8.383.94 zł. Wydatki te powinien pokryć organ prowadzący, ponieważ nie wynikały one z realizacji założeń programowych szkoły.

W odniesieniu do wydatków związanych zakupem oprogramowania księgowego, organ II instancji argumentował, że koszt zakupu programu nie stanowi wydatku bezpośrednio związanego z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką społeczną. W przypadku zatrudnienia księgowego ewentualne potrzebne mu narzędzia pracy organ prowadzący winien zakupić z własnych środków. Koszty te (program komputerowy) nie są bowiem kosztami bieżącymi związanymi z celem wskazanym w ustawie. Stanowisko to, w ocenie Sądu, nie budzi zastrzeżeń.

W odniesieniu do kwestii finansowania z dotacji kosztów kursu kwalifikacyjnego nauczycieli, podzielić należało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że koszty podnoszenia kwalifikacji pracowników winny być finansowane przez pracowników lub przez pracodawcę w zależności od uregulowań umowy o pracę. Wynikający ze statutu szkoły obowiązek podnoszenia kwalifikacji przez nauczycieli, nie oznacza jednak możliwości ich finansowania wydatków z tym związanych, z przyznanej dotacji, ponieważ beneficjentem środków z dotacji mogą być jedynie uczniowie.

Zgodzić także należy z organem II instancji, że koszty zakupu czasopism to koszty spoczywające na organie prowadzącym. Z ustaleń bowiem kontrolujących wynikało, że czasopisma nie były zaewidencjowane w zbiorach bibliotecznych i służyły wyłącznie dyrektorowi szkoły.

W odniesieniu do zakupu roślin do ogrodu za kwotę 579.98 zł, podnieść należy, iż strona skarżąca nie wykazała jednoznacznie, by zakup roślin do ogrodu przy szkole dokonany został dla potrzeb kółka przyrodniczego. Z tego względu, w ocenie Sądu, prawidłowe było stanowisko organów, że zakup roślin nie był związany bezpośrednio z procesem dydaktycznym i nie pełnił funkcji w zakresie kształcenia wychowania i opieki.

Brak było również podstaw do pokrycia z przyznanej szkole dotacji kosztów utrzymania rachunku bankowego w kwocie 928,10 zł. Rachunek był również wykorzystywany przez punkt przedszkolny oraz stowarzyszenie, jako organ prowadzący szkołę, co niewątpliwe doprowadziło do braku przejrzystości w rozliczeniach. Niewątpliwie organ prowadzący szkołę winien jest taki indywidualny rachunek posiadać, bo na ten rachunek przekazywane są środki finansowe z dotacji.

Jednakże, w ocenie Sądu, korzystanie z rachunku bankowego związane jest z wypełnianiem przez organ prowadzący szkoły zadań obsługi administracyjnej i finansowej, o jakich mowa w art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o. Nie służy natomiast realizacji zadań szkoły z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., które mogłyby być finansowane z dotacji oświatowej.

Kolegium uznało także, że brak jest podstaw do uznania wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem dotacji w części przeznaczonej na sfinansowanie monitoringu szkoły. Nie budzi wątpliwości, że zapewnienie bezpieczeństwa w szkole należy do organu prowadzącego i nie mieści się w zakresie wskazanym w art. 90 ust. 3d u.s.o. To na organie prowadzącym ciąży obowiązek zapewnienie bezpiecznych warunków nauki, wychowania i opieki.

Za prawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie organu odwoławczego w pozostałym zakresie, niekwestionowanym w skardze.

Reasumując, stwierdzić należy, że wymienione kategorie wydatków nie mogły zostać sfinansowane ze środków pochodzących z przyznanej dotacji oświatowej. W konsekwencji dotacja oświatowa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co zobowiązywało organy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie określenie obowiązku jej zwrotu, w zakwestionowanym zakresie.

Podkreślić przy tym należy, że stowarzyszenie nie respektowało ustawowych obowiązków w zakresie rzetelnego i ścisłego dokumentowania wydatków i w konsekwencji nie potrafiło wiarygodnie wykazać organom, że przeznaczyło dotacje w całości na cele oświatowe określone przez ustawodawcę, a więc zasadnie organy zakwalifikowały taki stan rzeczy jako dowolne, niezgodne z przeznaczeniem rozdysponowanie dotacji, która podlega zwrotowi. Bezspornym jest, że stowarzyszenie, uzyskując dotację, musiało respektować konieczność rzetelnego dokumentowania ich faktycznego przeznaczenia, co wynika z samej istoty oddania mu do dyspozycji środków publicznych, które podlegają rozliczeniu.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy zasadnie zakwestionowały część wydatków sfinansowanych dotacją, jako niespełniających wymogów z art.90 ust.3d u.s.o. Skoro zatem prawidłowo uznano, że skarżąca wykorzystała dotację niezgodnie z jej przeznaczeniem, to zasadne było określenie obowiązku jej zwrotu. Zgodnie bowiem z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm. - dalej: "u.f.p.") dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W myśl art. 252 ust. 5 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Podsumowując, zarzuty skargi okazały się bezzasadne, a organ nie naruszył przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. Organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, co wynika wprost z treści uzasadnień decyzji obu instancji, a dokonana przez organ ocena dowodów jest zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego i nie wykroczyła poza zakres swobodnej ich oceny.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, oddalił ją na mocy art. 151 p.p.s.a.