Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 60/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. I. stwierdza przewlekłość postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 10 lutego 2011r. o udzielenie pozwolenia na budowę, II. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący, III. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych, IV. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez "[...]" Spółkę z o.o. w [...] -zawartej w piśmie z 28 października 2012 r.- jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w sprawie z wniosku skarżącej Spółki o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu 10 lutego 2011 r. "[...]" Spółka z o.o. w [...] wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku hotelowego z garażem podziemnym na terenie działki o nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...].

Pismem z 15 marca 2011 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w ww. sprawie, a następnie w dniu [...] kwietnia 2011 r. Prezydent [...] wydał decyzję Nr [...] pozytywną dla inwestora, tj. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono m. in., iż przedłożony projekt budowlany jest zgodny z warunkami decyzji Nr [...] z [...] maja 2010 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która stała się ostateczna 14 czerwca 2010 r. i decyzji nr [...] z [...] lipca 2010 r. przenoszącej decyzję o warunkach zabudowy na rzecz "[...]" Sp. z o.o., która stała się ostateczna 7 lipca 2010 r.

Wskazana decyzja z [...] kwietnia 2011 r., nie ostała się w obrocie prawnym. Wojewoda [...] działając w sprawie na skutek odwołania uczestnika postępowania, w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał decyzję Nr [...], mocą której uchylił ww. orzeczenie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Akta administracyjne sprawy zostały przekazane do organu I instancji w dniu 17 października 2011 r. (data wpływu), przy piśmie Wojewody [...] z 7 października 2011 r. znak: [...].

Prezydent [...], działając ponownie w sprawie, decyzją z [...] października 2011 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce "[...]" pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołania Parafii [...] w [...], Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2012 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał w szczególności na to, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a., albowiem przy doręczaniu decyzji I instancji nie uwzględniono pełnomocnika uczestnika postępowania, jak i nie umożliwiono stronom postępowania -przed wydaniem orzeczenia- zapoznania się z aktami i zajęcia stanowiska. Akta administracyjne zostały zwrócone do organu I instancji w dniu 8 lutego 2012 r. (v. pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...] z [...] maja 2012 r. znak: [...]).

I dalej, pismem z 7 marca 2012 r. organ I instancji poinformował strony o ponownym prowadzeniu postępowania w związku z decyzją kasatoryjną Wojewody [...] uchylającą poprzednią decyzję tego organu z [...] października 2011 r. Następnie, postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, m. in. wezwał inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Okopowej – w terminie 14 dni od daty doręczenia tego postanowienia. Postanowienie zostało doręczone Spółce "[...]" w dniu 17 kwietnia 2012 r., a w dniu 27 kwietnia 2012 r. wpłynęła do organu I instancji odpowiedź tej Spółki na ww. postanowienie. Pismem z 11 lipca 2012 r. organ I instancji poinformował strony o treści art. 10 § 1 k.p.a., a w dniu [...] lipca 2012 r. wydał decyzję Nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę z uwagi na niewykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. i nie dostosowanie projektu budowlanego do obowiązującego od dnia 24 listopada 2011 r. na terenie inwestycyjnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania inwestora, decyzją z [...] września 2012 r. Nr [...], uchylił ww. decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. i (po raz trzeci) przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda wskazał w uzasadnieniu, iż organ I instancji pochopnie zastosował tryb przewidziany w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Winien był w pierwszej kolejności zawiesić postępowanie z urzędu, do czasu załatwienia sprawy o wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowego zamierzenia, z uwagi na wejście w życie miejscowego planu, z którym ta decyzja jest sprzeczna.

W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...], uzupełnionej pismem z 31 lipca 2013 r., skarżąca Spółka zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów procesowych.

Podniosła, iż sprawa jest prowadzona od ponad dwóch lat, tj. od 10 lutego 2011 r. i dotychczas nie została załatwiona. Każda z decyzji organu I instancji wydanych w sprawie została zakwestionowana przez Wojewodę [...] działającego w II instancji. Skarżąca podniosła również, iż wadliwe działanie organu I instancji spowodowało, że w sprawie uległy zmianie przesłanki merytoryczne, albowiem w trakcie prowadzenia tego postępowania wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obszar planowanej inwestycji. Skarżąca wskazała nadto, że druga z kolei decyzja Prezydenta [...] została wzruszona tylko dlatego, że organ I instancji nie poinformował pełnomocnika uczestnika postępowania, tj. dopuścił się uchybień natury procesowej. Wyłącznie więc z winy organu I instancji doszło do ponownego skierowania sprawy na etap I instancji, a to naraziło inwestora na nieuzasadnione straty. Skarżąca Spółka w efekcie zarzuciła, iż organ I instancji działał w sprawie bezskutecznie, przewlekle narażającym tym inwestora na straty oraz zaprzepaszczenie całości nakładów finansowych poniesionych na inwestycję budowy hotelu przy ul. [...] w [...]. W końcu, skarżąca podała, że wielokrotnie składała zażalenia do organu wyższego stopnia na zaistniałą przewlekłość. Przy piśmie z 31 lipca 2013 r. skarżąca załączyła pismo z prezentatą [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z 27 grudnia 2012 r., zawierające zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a., związane ze zwłoką w sprawie Prezydenta [...].

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż po decyzji Wojewody [...] z [...] września 2009 r. i w związku z brakiem akt sprawy, w dniu 11 marca 2013 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie tych akt. Akta zostały bowiem przekazane przez Wojewodę [...] do Sądu wraz ze skargą na decyzję tego ostatniego organu z [...] września 2012 r. Dalej, organ podał, że 13 marca 2013 r. zwrócił się do Zarządu Dzielnicy [...]o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Nr [...] z [...] maja 2010 r. o warunkach zabudowy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], uchwałą Rady [...] Nr [...] z [...] listopada 2011 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...] z [...] listopada 2011 r., Nr [...], poz. [...]. W dniu 15 marca 2013 r. zostało wszczęte przez Zarząd Dzielnicy [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji o warunkach zabudowy, a w dniu [...] marca 2013 r. postanowieniem Nr [...] zawieszono z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Stosownie do art. 52 p.p.s.a. oraz art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnieść po wyczerpaniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a w braku takiego organu – wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym stanowi ww. art. 37.

Orzekając w tej kategorii spraw, sąd administracyjny kieruje się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w chwili rozpoznawania skargi.

-Dostrzegając powyższe zauważyć trzeba, iż przedmiotowa skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem dotyczy sprawy objętej kognicją tego sądu na mocy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nadto, wskazać trzeba, że skarga ta jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżąca Spółka stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyczerpała powyżej wskazany tryb zaskarżenia (przysługujący w takich przypadkach w postępowaniu administracyjnym).

Rozszerzając tę ocenę wskazać należy, iż stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej oznacza, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, sąd ten winien przekazać ją właściwemu organowi. O zachowaniu zaś terminu do wniesienia skargi, decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd na adres organu administracyjnego (tak m. in. NSA w postanowieniu z 30 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1768/11, lex nr 948934). Wskazanie na powyższe jest w sprawie o tyle istotne, że pismo skarżącej Spółki z 28 października 2012 r. stanowiące skargę, zostało złożone do Sądu za pośrednictwem Wojewody [...]. Zawierało bowiem skargę na decyzję tego organu oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Z uwagi na to, iż zawierało również skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...], na mocy zarządzenia z dnia 30 stycznia 2013 r. Sąd przekazał odpis skargi z 28 października 2012 r. Prezydentowi [...]. Tym samym za datę wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] należało przyjąć datę nadania tej skargi przez Sąd do tego organu, a to miało miejsce w dniu 8 marca 2013 r. Przed tą datą, skarżąca wyczerpała zaś tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę załączone przez skarżącą do pisma procesowego z 31 lipca 2013 r. zażalenie z 27 grudnia 2012 r. skierowane do organu wyższego stopnia. Wziął również pod uwagę znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy pisma skarżącej Spółki, kwestionujące opieszałe działanie w sprawie Prezydenta [...], które to organ I instancji także mógł potraktować odpowiednio do 37 § 1 k.p.a. (i przekazać do organu właściwego – v. pismo Spółki z 23 kwietnia 2012 r. oraz z 19 czerwca 2012 r.).

-Przechodząc do meritum sprawy zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Kierując się treścią tego przepisu i rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, dotyczącej wniosku skarżącej z 10 lutego 2011 r. o udzielenie pozwolenia na budowę, Sąd miał na względzie, iż postanowieniem z [...] marca 2013 r. zawieszono postępowanie w sprawie (zgodnie z oświadczeniem organu zawartym w odpowiedzi na skargę a niekwestionowanym przez skarżącą). Sąd miał również na względzie, iż wskazane postanowienie zostało wydane po wniesieniu skargi. W tym kontekście Sąd zauważa jednak, iż wskazane postanowienie nie kończy sprawy i nie uzasadnia zastosowania przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (i umorzenia na jego podstawie postępowania sądowego). Sąd zwraca w tym miejscu uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe na tle znowelizowanego art. 149 p.p.s.a. W szczególności Sąd wskazuje na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ." W tym samym wyroku NSA stwierdził także, że o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 par. 1 i 2 p.p.s.a.).

Konkludując, orzekając w niniejszej sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd -kierując się przywołanym stanowiskiem NSA- uznał, iż sam fakt wydania postanowienia przez organ (czy też podejmowania przez ten organ innych czynności procesowych) nie zwalnia z oceny w postępowaniu sądowym, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, i (ewentualnie) z wydania orzeczenia w oparciu o art. 149 p.p.s.a., z pominięciem (wobec wskazanych okoliczności) zobowiązywania organu do wydania konkretnego aktu administracyjnego.

Przechodząc do oceny, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania zaznaczyć trzeba, iż przepisy prawa nie definiują wprost tego pojęcia. Niewątpliwie pojęcie to ma jednak inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to także NSA w wyroku powyżej już cytowanym. NSA stwierdził, iż "(...) nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238)."

-Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż Prezydent [...] prowadził postępowanie w sposób przewlekły oraz, że przewlekłość ta miała charakter rażący. Przypomnieć należy, iż postępowanie, którego dotyczy skarga zostało zainicjowane wnioskiem Spółki "[...]" z 10 lutego 2011 r. (data wpływu do organu) o udzielenie pozwolenia na budowę i do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone ostateczną decyzją, a powodem tego jest -w ocenie Sądu- w dużej mierze wadliwy sposób procedowania Prezydenta [...].

Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na powyższe dostrzec należy, iż zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jednocześnie wskazać trzeba, iż stosownie do art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w ww. § 3. I tak, z uwagi na przedmiot postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej Spółki, w sprawie należało uwzględnić przepis art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który w zdaniu 1 stanowi, iż w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Na mocy przytoczonego przepisu termin załatwienia sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę, w porównaniu z regulacjami zawartymi w art. 35 k.p.a., został wydłużony do 65 dni. Należy przy tym przyjąć, iż termin ten zaczyna swój bieg od dnia wpływu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę do właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego). Zatem, z uwagi na przedmiot postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej Spółki z 10 lutego 2011 r., sprawa ta winna być załatwiona przez organ I instancji w terminie nie dłuższym niż 65 dni, chyba że zaistniały okoliczności niezależne od organu uniemożliwiające zachowanie tego terminu.

W analizowanej sprawie organ I instancji orzekał trzykrotnie. Po raz pierwszy wydał decyzję pozytywną dla inwestora [...] kwietnia 2011 r., a po raz drugi (na skutek decyzji kasatoryjnej Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r.) – w dniu [...] października 2011 r. Tak pierwsza, jak i druga decyzja tego organu zapadła z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, i w tym kontekście (i na tym etapie) Sąd nie dopatrzył się przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta [...]. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż wniosek o pozwolenie na budowę (zgodnie z aktami) nie był dotknięty brakami wymagającym uzupełnienia w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Organ nie widział też wówczas potrzeby uzupełnienia złożonej dokumentacji budowlanej w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Podać należy, iż do wniosku inwestor załączył m. in. ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z [...] maja 2010 r.

Decyzja Prezydenta [...] z [...] października 2011 r. nie ostała się w obrocie prawny, została wzruszona decyzją organu odwoławczego z [...] stycznia 2012 r. o Nr [...] wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., na skutek czego organ I instancji obowiązany był ponownie rozpatrzyć sprawę. Przyczyną uchylenia tej decyzji organu I instancji było pominięcie przez ten organ pełnomocnika uczestnika postępowania, jak również nie zapewnienie stronom czynnego udziału w sprawie. Były to jedynie powodu wzruszenia decyzji I instancji pozytywnej dla inwestora. Nie jest to zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy, bez znaczenia. Wadliwe postępowanie organu I instancji (naruszające art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a.) spowodowało bowiem, iż okoliczności sprawy uległy zasadniczej zmianie, a to w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], uchwałą Rady [...] Nr [...] z [...] listopada 2011 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...] z [...] listopada 2011 r., Nr [...], poz. [...]. Zatem, po wzruszeniu przez Wojewodę [...] decyzji organu I instancji z [...] października 2011 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, powstało w sprawie zagadnienie na tle wskazanego planu miejscowego i załączonej do wniosku przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe przełożyło się zaś w zasadniczy sposób na całe postępowanie znacznie je wydłużając.

Po wydaniu decyzji z [...] stycznia 2012 r., akta administracyjne zostały zwrócone przez Wojewodę [...] do organu I instancji w dniu [...] lutego 2012 r., co obligowało ten organ do podjęcia dalszych czynności, w tym uwzględniających ww. aspekt sprawy. W ocenie Sądu, od tego etapu postępowania Prezydent [...] działał nieefektywnie. Nie tylko podejmował czynności w dużych odstępach czasu, niczym nie uzasadnionych, ale też nie dochowując należytej staranności podejmował czynności pozorne, nieadekwatne do stanu sprawy. Posiadając akta od dnia 8 lutego 2012 r. (v. pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z [...] maja 2012 r. skierowane do Wydziału Prawnego dla Dzielnicy [...]), dopiero pismem z 7 marca 2012 r. zawiadomił strony o prowadzeniu postępowania. Następnie, dopiero po ponad miesiącu wydał postanowienie w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i nałożył na inwestora m. in. obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym od dnia 24 listopada 2011 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na wykonanie obowiązków organ wyznaczył inwestorowi 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, co nastąpiło w dniu 17 kwietnia 2012 r. Inwestor odpowiedział na wskazane postanowienie pismem z [...] kwietnia 2012 r. (data wpływu do organu). Kolejna decyzja organu I instancji zapadła zaś dopiero w dniu [...] lipca 2012 r. Organ potrzebował więc ponad 5 miesięcy na podjęcie decyzji, co istotne - nie dostrzegając przy tym zupełnie, że w sprawie nadal występuje zagadnienie, które wymaga wyjaśnienia w innym postępowaniu, a tym samym sprawa niniejsza winna być na ten czas zawieszona (podjęcie postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie było bowiem wystarczające do prawidłowego załatwienia sprawy i wyjaśnienia zaistniałej w niej kwestii). To też legło u podstaw kolejnej decyzji kasatoryjnej Wojewody [...] z [...] września 2012 r. Nr [...]. Mocą tej decyzji, ww. decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. została uchylona a sprawa kolejny raz została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podejmując taką decyzję organ odwoławczy wskazał na to, że skoro w dniu 24 listopada 2011 r. wszedł w życie miejscowy plan obejmujący teren planowanej inwestycji, którego ustalenia są odmienne od tych wynikających z decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, konieczne jest zawieszenie postępowania i wystąpienie do organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy o podjęcie decyzji w sprawie stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent [...], pomimo iż co najmniej od dnia wydania postanowienia z [...] kwietnia 2012 r. w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego dostrzegał ww. zagadnienie (ważne w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), to jednak dopiero na skutek decyzji Wojewody [...] z [...] września 2012 r. zawiesił postępowanie w sprawie. Co istotne (i na co wskazuje odpowiedź organu na skargę), uczynił to z naruszeniem art. 12 k.p.a. i z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, albowiem dopiero w dniu [...] marca 2013 r., a więc po 6 miesiącach (biorąc pod uwagę, iż decyzję organu II instancji otrzymał w dniu 1 października 2012 r.). Wprawdzie organ I instancji wskazał na to, że wraz z decyzją Wojewody nie otrzymał akt administracyjnych, o które w końcu musiał zwrócić się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (akta przekazano bowiem do Sądu wraz ze skargą na decyzję Wojewody [...]), jednakże -w ocenie Sądu- brak akt w okolicznościach sprawy nie tłumaczy i nie uzasadnia takiego opieszałego działania Prezydenta [...]. Brak akt nie mógł stanowić przeszkody do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. To rzeczą organu jest bowiem tak zorganizować pracę, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi, a dzisiejsze środki techniczne w pełni to umożliwiają. Dodać należy, iż nie chodziło w sprawie (na tym etapie) o wydanie decyzji merytorycznej, ale o podjęcie dalszych czynności procesowych i wydanie postanowienia o charakterze formalnym, w związku z zaistnieniem zagadnienia znanego organowi I instancji co najmniej od dnia [...] kwietnia 2012 r. (w tej dacie -na co raz jeszcze warto wskazać- zapadło postanowienie tego organu powołujące się na ww. plan miejscowy).

Konkludując, Prezydent [...] prowadził postępowanie w sposób rażąco naruszający art. 12 k.p.a. Po pierwsze, z winy tego organu i popełnionych przez niego uchybień formalnych (przy wydawaniu decyzji z [...] października 2011 r. Nr [...]), w sprawie uległy zmianie okoliczności istotne z uwagi na brzmienie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a to wpłynęło na długość tego postępowania. Po drugie, podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle zasady uregulowanej w art. 12 k.p.a. i z uwagi na termin wynikający z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Po trzecie, zawieszenie postępowania w sprawie nastąpiło co najmniej z 11 – miesięcznym opóźnieniem. Przesłanka do zawieszenia postępowania występowała w sprawie już w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta [...] na skutek decyzji kasatoryjnej Wojewody z [...] stycznia 2012 r. W postanowieniu z [...] kwietnia 2012 r. organ I instancji, formułując obowiązki, wziął pod uwagę plan miejscowy z 24 listopada 2011 r. W ocenie Sądu, co najmniej w tej dacie mógł zawiesić postępowania i wystąpić do organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, o podjęcie decyzji w sprawie stwierdzenia jej wygaśnięcia.

-Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, przytoczone okoliczności znajdujące oparcie w aktach administracyjnych, bezspornie wskazują na to, iż sprawa mogła być zakończona w terminie krótszym, a to tylko świadczy o zasadności rozpoznawanej skargi (wobec opieszałego działania organu I instancji). Z tych też przyczyn Sąd podzielił skargę i stwierdził, że w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd uznał również, że okoliczności sprawy uzasadniają stwierdzenie, iż przewlekłość ta miała charakter rażący. Sąd miał w tym zakresie na względzie, iż postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z 10 lutego 2011 r. i do dnia dzisiejszego (pomimo trzech decyzji organu I instancji), nie zostało zakończone ostatecznym orzeczeniem, do czego w znacznym stopniu przyczynił się sam organ. Nadto, Sąd z urzędu uznał za zasadne wymierzyć organowi grzywnę. Podstawę prawną orzeczenia o grzywnie stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przewidziana tym przepisem grzywna (jak wynika z jego treści) ma charakter fakultatywny, co oznacza, iż w nie każdym przypadku zaistnienia bezczynności, bądź przewlekłości postępowania, nawet jeśli jest ona rażąca sąd uprawniony/obowiązany jest ją wymierzyć. Podstawowym jej celem jest przymuszenie organu do wydania decyzji merytorycznie kończącej postępowanie. Taka decyzja nie została w niniejszej sprawie jeszcze wydana. Kontrolowane postępowanie jest obecnie zawieszone. Po ustaniu przyczyny zawieszenia, winno zostać ono podjęte i winno zmierzać do sprawnego jego zakończenia. To też uzasadniało -w ocenie Sądu- zastosowanie ww. art. 149 § 2 p.p.s.a. i wymierzenie grzywny w wysokości określonej zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., na podstawie komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r. (M. P. z 2013 r., poz. 89). W ocenie Sądu, wysokość nałożonej grzywny jest adekwatna do opisanego powyżej opieszałego działania organu, nadto - uzasadniona przedmiotem sprawy i skutkami dla inwestora, jakie już zostały wywołane działaniem Prezydenta m. st. Warszawy pozbawionym należytej staranności.

Z tych też powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I, II i III sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.