Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1110/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 93/08 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 93/08, po rozpoznaniu skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 1a i punkcie 2.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., po rozpoznaniu odwołania M. G. od decyzji Burmistrza Miasta Łukowa z dnia [...] października 2006 r. o odmowie przyznania jej zasiłku rodzinnego na córkę P. i syna S. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez syna S., w pkt 1) uchyliło tę decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania na dzieci P. i S. G. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na syna S. od [...] lipca 2006 r. do [...] sierpnia 2007 r. i w tej części orzekło o co do istoty w ten sposób, że: a) przyznało M. G. zasiłek rodzinny od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r. na P. w kwocie po 48 zł miesięcznie i na S. w kwocie po 64 zł miesięcznie, b) przyznało dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez S. w kwocie 100 zł jednorazowo, 2) w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że decyzją z dnia [...] października 2007 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania M. G. zasiłku rodzinnego na córkę P. i syna S. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez syna S., gdyż łączny dochód rodziny wnioskodawczyni przekraczał określone w art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kryterium dochodowe warunkujące przyznanie wnioskowanych świadczeń rodzinnych.

Wskazało, że po dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nastąpiła zmiana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 lipca 2007 r. dopuszczalne przekroczenie kryterium dochodowego o kwotę najniższego zasiłku, tj. 48 zł, dotyczy dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, a nie jak dotychczas, łącznego dochodu całej rodziny. Różnica pomiędzy dochodem rodziny wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobę ([...] zł) a kryterium dochodowym (504 zł) wynosi [...] zł i jest niższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego, który w okresie zasiłkowym od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. wynosił 48 zł. Spełniony został również drugi warunek, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, tj. w poprzednim okresie zasiłkowym od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r. wnioskodawczyni miała przyznany zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem, gdyż dochód rodziny nie przekraczał kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy (504 zł). W związku z tym Kolegium przyznało wnioskodawczyni prawo do zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci od dnia 6 lipca 2007 r., tj. od daty wejścia w życie znowelizowanego przepisu art. 5 ust. 3 ustawy, do dnia 31 sierpnia 2007 r., tj. do końca okresu zasiłkowego, w wysokości 48 zł miesięcznie na P. i 64 zł miesięcznie na S. Organ odwoławczy przyznał również wnioskodawczyni jednorazowo dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez S. w wysokości 100 zł. Jednocześnie stwierdził, iż decyzję organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy w części dotyczącej odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń od 1 września 2006 r. do 5 lipca 2007 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której podniosła, iż osoba, która osiąga dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej, który realnie stanowi pokrycie straty tejże działalności i nie jest zobowiązana do zapłaty podatku, nie może być pozbawiona z tego powodu prawa do zasiłku rodzinnego. Wskazała, iż w związku z kontrolą przeprowadzoną przez właściwy Urząd Skarbowy i związaną z nią korektą, w 2005 r. dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekroczył kwoty 504 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

W dniu 17 kwietnia 2008 r. skarżąca złożyła pismo procesowe wraz z zaświadczeniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Łukowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. o wysokości dochodów w roku podatkowym 2005 podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku powołując treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podał, że nie można pojęcia "naruszenia prawa" o jakim mowa w tym przepisie ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to w szczególności podstawy wznowienia postępowania administracyjnego określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1b ustawy, bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

W piśmie z dnia 17 kwietnia 2008 r., które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu 18 kwietnia 2008 r. skarżąca wskazała, że w roku podatkowym 2005 r. osiągnęła inny dochód niż wskazany w zaświadczeniu Urzędu Skarbowego z dnia [...] września 2006 r., które w tej sprawie było podstawą ustalenia dochodu jej rodziny. Na dowód dołączyła zaświadczenie Urzędu Skarbowego w Łukowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. stwierdzające, że w roku podatkowym 2005 dochód skarżącej i jej męża wyniósł kwotę [...] zł (k. 23 akt sprawy). W poprzednim zaświadczeniu, dołączonym do wniosku stwierdzono, że ten dochód wynosił [...] zł (k. 10 akt postępowania administracyjnego). Ujawniły się zatem nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nieznane jednak organowi w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Z akt sprawy wynika, że organy obu instancji ustalając stan faktyczny sprawy określiły dochód rodziny skarżącej biorąc za podstawę kwotę wskazaną w zaświadczeniu dołączonym do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca wskazała wprawdzie, że już po złożeniu wniosku dokonała korekty zeznania podatkowego za rok 2005, nie przedstawiła jednak dowodu, iż na skutek tej korekty dochód dla celów ubiegania się o świadczenia rodzinne został wyliczony inaczej niż w zaświadczeniu z dnia [...] września 2006 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji ujawnienie nowej okoliczności – faktu osiągnięcia przez rodzinę skarżącej w 2005 r. dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w kwocie [...] zł stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Po doliczeniu dochodu z gospodarstwa rolnego, łączny dochód rodziny wynosiłby [...] zł, a to oznacza, że miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekraczałby kwoty 504 zł. Dawałoby to podstawę do wydania przez organy administracji publicznej decyzji odmiennej treści. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie uzasadniało to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w pkt 1a i pkt 2.

Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 923/07, wyrażono pogląd, iż przepis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 109, poz. 747), która weszła w życie z dniem 6 lipca 2007 r., interpretowany powinien być przy zastosowaniu wykładni systemowej, a więc przesłanki przyznania zasiłku rodzinnego mimo przekroczenia kryterium dochodowego o kwotę równą lub niższą od najniższego zasiłku rodzinnego, którą należało odnosić do dochodu w przeliczeniu na członka rodziny, a nie – jak wskazywałoby na to literalne brzmienie przepisu – do dochodu rodziny.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ drugiej instancji zobowiązany będzie ustalić dochód rodziny skarżącej za 2005 r. przy uwzględnieniu nowej, ujawnionej po wydaniu decyzji okoliczności, dotyczącej jego wysokości. Dopiero wówczas możliwe będzie ustalenie, czy skarżąca spełnia kryteria przyznania zasiłku rodzinnego, określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji zauważył, iż uwzględniając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powołanym wyroku a także zaaprobowane w wyrokach tego Sądu w sprawach I OSK 151/07 i I OSK 1108/07 (niepubl.), skarżącej przysługiwałoby prawo do zasiłku rodzinnego na dzieci P. i S. za okres od dnia 1 września 2006 r., także wówczas, gdyby kwota dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekraczała kwotę dochodu uprawniającą do zasiłku o kwotę odpowiadającą wysokości najniższego zasiłku rodzinnego, tj. o 48 zł.

Z akt postępowania administracyjnego wynika bowiem, że dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącej, obliczony przez organy administracji wynosił [...] zł i przekraczał kryterium dochodowe, uprawniające do zasiłku o kwotę niższą niż kwota odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, wynoszącemu 48 zł. Dawało to podstawę do przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku za okres od dnia 1 września 2006 r. na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia o tyle, że wobec ujawnienia nowej okoliczności organ zobowiązany jest na nowo ustalić dochód rodziny skarżącej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie i zaskarżając go w całości zarzuciło:

– naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w punkcie 1a i 2 w sytuacji, gdy nie doszło po stronie organu odwoławczego do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

– naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), poprzez przyjęcie, że przed nowelizacją, dokonaną ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 109, poz. 747), która weszła w życie 6 lipca 2007 r., pod pojęciem "dochód rodziny" należało rozumieć "dochód rodziny przeliczeniu na osobę".

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że niezbędną przesłanką pozwalającą sądowi uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na zaistnienie okoliczności stanowiącej przyczynę wznowienia postępowania jest to, aby powstanie tej okoliczności dało się zakwalifikować jako naruszenie prawa przez organ. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz na doktrynę Kolegium podniosło, że należy dokonać podziału przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego na takie, które są tożsame "z naruszeniem prawa" – art. 145 § 1 pkt 1–4 i 6 K.p.a. i na przesłanki, którym nie da się przypisać tej cechy – art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 K.p.a. Tylko pierwsza z wyodrębnionych grup wskazuje na naruszenie prawa i może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Pozostałe przesłanki nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji administracyjnej przez Sąd, gdyż uchylenie takie byłoby niezgodne nie tylko z analizowanym przepisem, ale i z ogólnym celem działania NSA.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie stwierdził naruszenia prawa przez Kolegium lecz zrównał konsekwencje prawne wystąpienia przyczyny wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. z "naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem Kolegium przedstawienie przez M. G. zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego mogłoby być podstawą ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego w stosownym trybie, ale nie w trybie kontroli sądowoadministracyjnej.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że stosownie do art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej, której istotą jest orzekanie wedle wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Natomiast w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej rozpatrując odwołanie M. G. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta Łuków z dnia [...] października 2006 r., dochód rodziny obliczyło na podstawie dołączonych przez skarżącą do wniosku dokumentów. Jednym z nich było zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Łukowie z dnia [...] września 2006 r. Nr [...], które jest dokumentem urzędowym sporządzonym w przepisanej formie (zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia) i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 2 K.p.a.). W toku postępowania odwoławczego M. G. nie przedłożyła innego zaświadczenia urzędu skarbowego, chociaż w odwołaniu podniosła, że dochód jej i jej męża w 2005 r. był niższy od podanego w zaświadczeniu dołączonym do wniosku. Takie zaświadczenie przedłożyła dopiero w przededniu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Lublinie w dniu 18 kwietnia 2008 r., wnosząc o jego dołączenie do akt jej sprawy.

Zdaniem Kolegium, w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji powinien był ocenić legalność zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Fakty wynikające z dokumentu przedłożonego dopiero w postępowaniu przed Sądem, które nie były przez stronę przedstawione organowi odwoławczemu, nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mogą być one jedynie podstawą ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego w stosownym trybie.

Brak było zatem podstaw do zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylenia zaskarżonej decyzji w punkcie 1a i punkcie 2.

Ponadto w skardze kasacyjnej zakwestionowano zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, co do możliwości przyznania M. G. świadczeń rodzinnych na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, począwszy od 1 września 2006 r. Wskazano, iż zasadą w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest, że prawo do nich przysługuje tylko wówczas, gdy dochód miesięczny na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 504 zł, a w rodzinach z niepełnosprawnym dzieckiem – 583 zł (art. 5 ust. 1 i ust. 2). Przepis ten jest wyjątkiem od zasady unormowanej w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy i dlatego też w brzmieniu obowiązującym do 6 lipca 2007 r. nie mógł być interpretowany rozszerzająco, czyli w ten sposób, że chodzi o dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Według definicji normatywnej (art. 3 pkt 2) "dochód rodziny" oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W definicji tej ustawodawca wyraźnie mówi o "dochodzie rodziny", a nie o "dochodzie na osobę w rodzinie". W ustawie o świadczeniach rodzinnych pojawiają się oba pojęcia np. o dochodzie rodziny stanowi art. 5 ust. 3, ust. 4, ust. 4a, ust. 5, art. 1a ust. 5, art. 60 ust. 1 i art. 61, natomiast o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie art. 5 ust. 1, ust. 2, ust. 5, ust. 7, art. 17 ust. 2. Ustawodawca rozróżnia zatem te pojęcia, co oznacza, że pojęcia "dochód rodziny" użył świadomie. Wobec tego treść art. 5 ust. 3 w pierwotnym brzmieniu: "w przypadku gdy dochód rodziny(...)", nie mógł być odczytywany jako: "w przypadku, gdy dochód na osobę w rodzinie (...)". Prawidłowość poglądu Kolegium potwierdza nowelizacja tego przepisu, która weszła w życie 6 lipca 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Jako nietrafny ocenić należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy po stronie organu odwoławczego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie autora skargi kasacyjnej przedstawienie przez M. G. zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. o dochodzie jej i małżonka w roku podatkowym 2005 dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego mogło być podstawą ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego w stosownym trybie, a nie w trybie kontroli sądowoadministracyjnej. Samo wystąpienie podstawy wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie uzasadnia zastosowania przez sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a., gdyż konieczne jest stwierdzenie naruszenia prawa przez organ. Dlatego też przedstawienie przez skarżącą wskazanego zaświadczenia, nie mogło być podstawą uwzględnienia skargi, gdyż naruszenie prawa przez organ nie wystąpiło.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie wskazanego przepisu w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie jest wystarczające stwierdzenie, że po jej wydaniu doszło do ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nieznanych organowi, który wydał decyzję. Podkreślić bowiem należy, że przesłanki wznowienia postępowania są powiązane z kwalifikowanymi wadami procesowymi, uzasadniającymi uchylenie decyzji ostatecznej i rozstrzygnięcie sprawy w nowym, wolnym od wad "procesowych", postępowaniu administracyjnym. W świetle prezentowanego w piśmiennictwie poglądu (glosa J. Zimmermanna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, OSP 2000, z. 1, poz. 16) przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego mają dla postępowania sądowoadministracyjnego inne znaczenie niż dla postępowania administracyjnego i skutkują przyjęciem odrębnego trybu postępowania. Uchylenie przez Sąd administracyjny decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w związku z art. 145 K.p.a. wyklucza możliwość wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie tej przesłanki, gdyż sprawa zostanie rozstrzygnięta w nowym postępowaniu administracyjnym, które nie będzie jednak postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym (wznowienia postępowania). Zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. następuje wówczas, gdy w postępowaniu przed sądem administracyjnym pojawią się nowe istotne dowody lub okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, których ocena miałaby znaczenie w sprawie i prowadziłaby nie tylko do wznowienia postępowania administracyjnego, ale również mogłaby prowadzić do zmiany treści zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że dla sprawy istotne będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1985 r. I SA 198/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 35).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że jej istota sprowadza się do wyjaśnienia, czy złożone do akt sprawy w dniu 17 kwietnia 2008 r. zaświadczenie o dochodzie rodziny skarżącej w 2005 r. będzie nowym faktem w sprawie wynikającym z dokumentu, nieznanym organowi w momencie orzekania, który może mieć istotne znaczenie i którego ujawnienie jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., stanowiło naruszenie prawa i uprawniało Sąd pierwszej instancji do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie na gruncie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), którego odpowiednikiem jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a., został wyrażony pogląd, że użycie w powołanym przepisie ustawy o NSA zwrotu "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania" powoduje, że w sprawie tego przepisu niezbędne jest podzielenie przesłanek wznowienia na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" (art. 145 § 1 pkt 1–4 i 6 K.p.a.) i na przesłanki, którym tej cechy nie da się przypisać (art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 K.p.a.). Oznacza to, że tylko pierwsza z wyodrębnionych grup stanowiłaby podstawę do uchylenia decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. Natomiast pozostałe przesłanki nie stanowiłyby takiej podstawy (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4728/97, OSP 2000, z. 1, poz. 16). Stanowisko to zostało także zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków z dnia 22 listopada 2007 r. I OSK 182/07, z dnia 12 maja 2005 r. FSK 2045/04, z dnia 4 czerwca 2008 I GSK 864/07, z dnia 14 maja 2008 r. GSK 601/07, z dnia 24 kwietnia 2008 r. I GSK 559/07.

Wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowym prezentowany jest również pogląd odmienny stwierdzający, że użytego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. pojęcia "naruszenie prawa" nie można ograniczać do sytuacji gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Niewątpliwie dotyczy to niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego określonych np. w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 K.p.a., czy też art. 145 a K.p.a. (uzasadnienia wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39, uzasadnienia wyroków NSA z dnia 10 października 2007 r. II OSK 2002/06, z dnia 14 listopada 2006 r. II OSK 1321/05, z dnia 12 czerwca 2008 r. II OSK 121/07).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela drugi z zaprezentowanych poglądów.

Analiza art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że chodzi o jakiekolwiek naruszenie prawa, a jedynym ograniczeniem zastosowania tego przepisu jest to, czy naruszenie określonej normy daje, czy też nie daje podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. A zatem w sytuacji, gdy nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ lub lit. c/ P.p.s.a. Chodzi zatem o to, by naruszenie prawa było podstawą wznowienia postępowania administracyjnego.

Tak więc w sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stosuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. Stwierdzenie zaś, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, powinno być uzupełnione wyjaśnieniem, dlaczego w ocenie Sądu ujawnione okoliczności są istotne i mogą wpłynąć na wydanie przez organ odmiennego rozstrzygnięcia.

Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że złożone przez skarżącą na etapie postępowania sądowoadministracyjnego zaświadczenie stanowi w sprawie nową okoliczność faktyczną wynikającą z dokumentu urzędowego, nieznaną organowi w momencie orzekania, która może mieć istotne znaczenie, oraz której ujawnienie byłoby podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Skutkowało to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części.

W tych warunkach uznać należy, iż zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. nie mógł być uwzględniony.

Jako nieusprawiedliwiony ocenić należy także zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach pieniężnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 lipca 2007 r. przez przyjęcie, że pod pojęciem "dochód rodziny" należało rozumieć dochód rodziny w przeliczeniu na osobę.

Przypomnieć należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego może być dokonane wówczas, gdy stan faktyczny sprawy jest prawidłowo ustalony i strony go nie kwestionują. Jednakże w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ujawnienie nowej okoliczności powoduje, iż organ będzie zobowiązany na nowo ustalić dochód rodziny M. G. Niewątpliwie oznacza to konieczność poczynienia przez organ ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych warunkach brak jest podstaw do uznania, aby jak to podkreślił autor skargi kasacyjnej zaprezentowany przez Sąd pierwszej instancji ubocznie pogląd dotyczący art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych aczkolwiek prawidłowy miał charakter wiążący.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.