Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2149/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi A. S. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. S. i W. S. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] [...].

Decyzją tą organ, po rozpatrzeniu wniosku A. S. i W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [ kwietnia 2016 r., znak: [...],[...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2011 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...]z dnia [...]grudnia 2010 r. nr [...], znak[...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...]przy ul. [...]w [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...]lipca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją własną z dnia [...]stycznia 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]grudnia 2012 r., znak: [...], odmawiającą, na wniosek A. S. i W. S., stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2011 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...]z dnia [...]grudnia 2010 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...]Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce [...]przy ul. [...]w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 642/13, oddalił skargę A. S. i W. S. na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2013 r. znak: [...]. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 329/14 (sprostowanym postanowieniem z dnia 1 marca 2016 r.), uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2012 r., znak: [...].

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. S. i W. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]kwietnia 2016 r., znak: [...],[...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2011 r., znak: [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...]kwietnia 2016 r. złożyli w terminie A. S. i W. S..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]lipca 2016 r., znak: [...][...], po rozpatrzeniu wniosku A. S. i W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...]lipca 2016 r. organ II instancji podał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji, w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Dalej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że na podstawie art. 153 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.), jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 329/14.

W powyższym wyroku z dnia 13 października 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny podał, że rzeczą organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie ustalenie "(...) skali uciążliwego oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, jak i obszaru oddziaływania, co jednak wymaga uprzedniej oceny co do konieczności zastosowania w tej sprawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z [...]listopada 2004 r."

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że inwestor - [...]Sp. z o.o. wraz z wnioskiem z dnia [...]października 2010 r. o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działka nr ewid. [...]) na cele budowlane. Stwierdził więc, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia wymagań ustanowionych w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z akt sprawy wynika, że działka nr ewid. [...]położona w miejscowości [...], na której realizowana jest sporna inwestycja, w dniu wydania pozwolenia na budowę, objęta były zakresem obowiązywania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa [...]w gminie [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...]z dnia [...]kwietnia 2005 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]z dnia [...]maja 2005 r. Nr [...], poz. [...]). Zatem, w ocenie organu, realizacja spornego przedsięwzięcia nie wymagała uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Zgodnie z miejscowym planem działka inwestycyjna nr [...]położona jest w jednostce oznaczonej w ww. planie symbolem 4MN — tereny zabudowy mieszkaniowej, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 4 ust. 1). Niemniej jednak w § 4 ust. 2 pkt 4 cyt. planu dopuszczono na ww. obszarze realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej dla obsługi tych terenów. Zatem przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie wieży stalowej kratowej o wysokości 49,95 m służącej do zainstalowania na niej trzech anten sektorowych pracujących w paśmie częstotliwości 900 MHz, o mocy promieniowania 1914,52 W, trzech anten sektorowych pracujących w paśmie częstotliwości 2100 MHz, o mocy promieniowania 2965,24 W oraz sześciu anten radioliniowych i przyłącza energetycznego (projekt budowlany - str. 9, 11, 28), nie narusza rażąco wymagań ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporne przedsięwzięcie polega bowiem na budowie sieci i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 3 ww. planu miejscowego, na terenie objętym przedmiotową inwestycją zabroniona jest realizacja: 1) obiektów i urządzeń o funkcji usługowej, których funkcjonowanie może stwarzać uciążliwości oddziaływania dla terenów zabudowy mieszkaniowej, 2) obiektów inwentarskich związanych z hodowlą zwierząt, 3) obiektów o funkcji produkcyjnej. Z projektu budowlanego spornej inwestycji, jak również z analiz oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko ("Wyniki weryfikacji dla anten" z października 2010 r. sporządzone przez mgr inż. R. K. "[...]") wynika, że nie jest ona zaliczana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zaś pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych (tj. o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2) będą występować na wysokości nie niższej niż 34,1 m nad poziomem terenu, a zatem w miejscach niedostępnych dla ludzi. Dodatkowo organ podał, że zgodnie z § 4 ust. 4 pkt 9 ww. planu miejscowego, dla analizowanego obszaru, wysokość budynków nie może przekraczać 12,0 m licząc od poziomu terenu do linii kalenicy dachu, natomiast zgodnie z § 4 ust. 4 pkt 12 lit. b ww. planu, wysokość budynków towarzyszących nie może przekraczać 6,0 m licząc od poziomu terenu do linii kalenicy dachu. W konsekwencji stwierdził, że na analizowanym terenie bezwzględnie zabronionym jest - mocą powszechnie obowiązujących przepisów prawa - sytuowanie obiektów o wysokości odpowiadającej tej, w której występują ponadnormatywne natężenia pól elektromagnetycznych emitowane przez sporne przedsięwzięcie.

Ponadto, badana decyzja nie narusza rażąco przepisów techniczno-budowlanych, w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...]kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 13 ust. 3, zgodnie z którym dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna.

Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia wymagań ustanowionych w przywołanym wyżej przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał przy tym, że przedmiotowa inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w przepisach § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...]listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Odnosząc się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 329/14, dotyczących konieczności dokonania oceny zastosowania w tej sprawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z [...]listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.), organ II instancji wskazał, że w myśl przywołanego przepisu parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje duża rozbieżność w przedmiocie tego, czy w przypadku kwalifikowania przedsięwzięcia pod kątem § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. należy brać pod uwagę - zgodnie z literalną treścią tych przepisów - równoważną moc promieniowana izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, czy też moc wszystkich anten skierowanych na jeden azymut albo w ogóle wszystkich przewidzianych do realizacji. W ww. wyroku z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 329/14 NSA nie wskazał, który z tych sposobów uznaje za prawidłowy, pozostawiając tym samym tę kwestię Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, ograniczył się wyłącznie do nałożenia na organ obowiązku dokonania oceny konieczności zastosowania w tej sprawie § 4 ww. rozporządzenia z dnia [...]listopada 2004 r., a tym samym możliwości sumowania parametrów charakterystycznych przedsięwzięcia, czyli w tym badanym wypadku mocy anten.

W ocenie GINB, za niezasadny należy uznać pogląd, iż ewentualnemu sumowaniu powinny podlegać moce wszystkich anten, niezależnie od kierunku głównej wiązki promieniowania (azymutu). Jak wskazano w decyzji organu I instancji, cechą charakterystyczną anten sektorowych montowanych na wieżach stacji bazowych (takich jak przewidziane do zamontowania w spornej inwestycji anteny [...]oraz [...]) jest silna kierunkowość emitowanego pola elektromagnetycznego, czyli zdolność anteny do koncentrowania energii w określonym kierunku kosztem innych kierunków. Z tego powodu szerokość wiązki promieniowania, rozumiana jako całkowity kąt mierzony w stopniach w płaszczyźnie zawierającej kierunek maksymalnego promieniowania (wiązce głównej, określonej jako dwusieczna tego kąta), w którym moc promieniowana w dowolnym kierunku nie zmniejsza się więcej niż 3 dB w stosunku do poziomu maksymalnego promieniowania (tzw. szerokość charakterystyki 3dB lub kąt połowy mocy), może być na tyle niewielka, iż wiązki anten skierowanych na sąsiadujące azymuty (nie mówiąc o azymutach przeciwległych) nigdy się nie spotkają. Możliwa jest też sytuacja przeciwna, w której kąt połowy mocy określony jest tak szeroko, iż miejsca nakładania się wiązek pochodzących z sąsiadujących anten znajdują się bardzo blisko samej wieży, tuż przy antenach, w miejscu z całą pewnością niedostępnym dla ludności. W badanej sprawie mamy do czynienia z tym pierwszym wypadkiem. Z "Wyników weryfikacji..." wynika, że dla anten [...]kąt połowy mocy wynosi 63° w płaszczyźnie poziomej i 4,3° w płaszczyźnie pionowej, zaś dla anten [...]jest to odpowiednio 68° i 7,7°, natomiast azymuty anten wynoszą 0°, 115°, 250°. Tym samym, w analizowanym przypadku, osie wiązek głównych promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny, kierowane w zupełnie innym kierunku, nie "nachodzą" na siebie, a zatem w niniejszym przypadku wykluczona jest ich "kumulacja".

W tym miejscu organ wyjaśnił, że powyższe ustalenia nie wykluczają zjawiska tzw. "kumulacji" pól elektromagnetycznych, rozumianej jako kumulacja ich gęstości (opisywanej w jednostkach W/m2). Zjawisko "kumulacji" pól elektromagnetycznych, którego występowanie w przyrodzie nie jest kwestionowane przez GINB, nie ma jednak znaczenia z punktu widzenia przywołanych wyżej przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., a więc z punktu widzenia kwalifikowania danego zamierzenia, jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe przepisy nie odnoszą się bowiem do parametru gęstości pól elektromagnetycznych, lecz do mocy oraz długości "osi głównej wiązki promieniowania" anteny.

Oceniając możliwość zastosowania § 4 ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. dla sumowania mocy wszystkich anten na danym obiekcie organ zwrócił uwagę na stanowisko, aprobowane przez GINB, wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2907/12, w którym stwierdzono, że "skoro odległość środka elektrycznego od miejsc dostępnych dla ludzi zależy od mocy każdej anteny osobno ("pojedynczej"), to oznacza, że będzie ona taka sama, nawet w sytuacji, gdy na jednym obiekcie znajdzie się kilka anten. Zatem, gdy przykładowo na jednym obiekcie znajdą się trzy nadajniki o mocy 500 W, to nie oznacza to, że należy badać czy miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w odległości właściwej dla mocy 1500 W (nie większej niż 70 m od środka elektrycznego). Przepisy stanowią o mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny - a więc należy badać, czy miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w osi wiązek konkretnych nadajników i w odległości zależnej od ich mocy (dla pojedynczego nadajnika). Mając powyższe na uwadze, organ opowiedział się za stanowiskiem, iż do kryteriów kwalifikowania instalacji emitujących pola elektromagnetyczne § 4 ani § 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 2004 r. (w brzmieniu po nowelizacji z 2007 r.) nie mają i nie mogą mieć zastosowania, gdyż logicznie rzecz ujmując kryteriów tych - z uwagi na ich charakter - nie da się po prostu sumować ani kumulować. Podał nadto, że jak wskazał NSA dalszej części uzasadnienia ww. wyroku, "powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w przepisach najnowszego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia wyraźnie wskazano, że równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Te najnowsze przepisy niejako potwierdzają, że prawodawca nie znajduje innej możliwości wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, aniżeli odnoszącej się do każdej pojedynczej anteny, chociażby te znajdowały się na terenie jednego zakładu lub obiektu". Identyczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 446/10, stwierdzając, że nie ma podstaw do badania, już na etapie kwalifikowania przedsięwzięcia pod kątem § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., sumy energii emitowanej na poszczególnych kierunkach przez wszystkie anteny planowanej stacji bazowej.

Ponownie organ zauważył, że parametrem charakteryzującym przedsięwzięcie w rodzaju stacji bazowej telefonii komórkowej, z punktu widzenia przepisów omawianego rozporządzenia, jest moc pojedynczych anten i długości wiązki głównej promieniowania, a nie gęstość pola elektromagnetycznego przez nie emitowanego. Z tego powodu nie jest dopuszczalne - na gruncie obecnie obowiązujących przepisów - dokonywanie charakterystyki przedsięwzięcia z punktu widzenia przepisów omawianego rozporządzenia przy pomocy parametru odnoszącego się do poziomu gęstości pola elektromagnetycznego emitowanego przez anteny. Parametr ten jest bowiem irrelewantny dla kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r.

W konsekwencji, w ocenie GINB, kontrolowana decyzja nie narusza rażąco przepisów ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., gdyż w analizowanym przypadku § 4 tego rozporządzenia nie ma wpływu na kwalifikację spornego zamierzenia z punktu widzenia § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8. Nawet w przypadku przyjęcia poglądu odmiennego niż wyżej przedstawiony, tzn. przyjęcia, że § 4 znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jego niezastosowanie nie wyczerpuje przesłanki "oczywistości" naruszenia prawa.

W związku z powyższym, po ponownej analizie sprawy GINB przyjął, iż Wojewoda [...], stwierdzając w kontrolowanej decyzji z dnia [...]lutego 2011 r., znak: [...], że projektowana stacja bazowa nie jest zaliczana do inwestycji wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, nie naruszył rażąco prawa.

Organ ten uznał również, że decyzja Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2011 r., znak: [...], nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., dlatego też utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]kwietnia 2016 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2016 r., znak: [...][...], wnieśli A.S. i W. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. przez naruszenie powagi rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku NSA z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 329/14, w którym podkreślono, iż doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

2) § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez nie udowodnienie, że nie miał zastosowania w niniejszej sprawie i tym samym nie mogło dojść do sumowania [...]anten na danym sektorze tym bardziej, że w aktach brak jest informacji na ten temat, a organ w obu decyzjach sobie zaprzecza;

3) art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 143 Kodeksu cywilnego w odniesieniu do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez nieustalenie, na jakiej wysokości wystąpią uciążliwości na terenach sąsiednich, bowiem bez uwzględnienia § 4 jest to niemożliwe, co potwierdził NSA w wyroku z dnia 13 października 2016 r. i tym samym brak oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2016 r. znak: [...],[...], utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...]kwietnia 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2011 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...]z dnia [...]grudnia 2010 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...]Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...]przy ul. [...]w [...].

Jak z powyższego wynika, zaskarżona decyzja wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, a zadaniem organu w tej sprawie była ocena w kontekście przesłanek nieważności uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a., ww. decyzji Wojewody [...]z dnia [...]listopada 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty. Co istotne, wskazane decyzje GINB, zaskarżona i decyzja ją poprzedzająca z dnia [...]kwietnia 2016 r., zapadły na skutek wyroku NSA z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 329/14 (sprostowanego postanowieniem z dnia 1 marca 2016 r), uchylającego wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 642/13 oraz zaskarżone wówczas decyzje GINB (wydane w niniejszej sprawie, a odmawiające stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...]). Tym samym, orzekając ponownie, GINB obowiązany był wziąć pod uwagę wskazania i wytyczne wynikające z ww. wyroku NSA, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

Zważyć w tej sytuacji trzeba, iż we wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut kasacyjny dotyczący braku oceny niezastosowania przez właściwe organy § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...]listopada 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr [...], poz. [...]ze zm.), który stanowi, że parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumują się. Sąd Naczelny wskazał, że jest to konieczne dla oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko pod kątem jego ewentualnego, potencjalnego oddziaływania, o którym stanowi § 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. odnośnie przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany. "Pozwoli to także ustalić, w jakim zakresie niezbędne byłoby ewentualne sumowanie mocy poszczególnych anten, w celu zbadania możliwości wystąpienia zjawiska kumulowania się promieniowania, a przez to rzeczywistej wartości promieniowania anten. Zjawisko kumulacji może prowadzić do innej kwalifikacji szkodliwego promieniowania, co w konsekwencji skutkować może koniecznością zaliczenia danego przedsięwzięcia do katalogu przedsięwzięć potencjalnie oddziałujących na środowisko". Z tej przyczyny, jak wskazał Sąd Naczelny, doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd kasacyjny wskazał, że pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia powołanych w nich przepisów prawa materialnego będą mogły być rozpatrzone dopiero po ustaleniu skali uciążliwego oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, jak i obszaru oddziaływania, co jednak wymaga uprzedniej oceny co do konieczności zastosowania w tej sprawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.

Zatem, jak z powyższego wynika, orzekając ponownie w sprawie, GINB obowiązany był (kierując się oceną prawną NSA), dokonać weryfikacji badanych decyzji, z uwzględnieniem § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Uwzględnienie tej regulacji prawnej mogło bowiem wpłynąć zarówno na kwalifikację przedsięwzięcia w kontekście przepisów środowiskowych, jak i na zgodność tej inwestycji z ustaleniami obowiązującego w dacie wydania badanego aktu, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wobec brzmienia § 4 ust. 3 tego planu). Podkreślić przy tym należy, iż cyt. wyrok NSA w żaden sposób nie przesądził o wydaniu kwestionowanych decyzji z rażącym naruszeniem prawa; wskazał jedynie na niepełną ocenę, mogącą mieć znaczenie dla wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i ww. § 4 rozporządzenia). Jednocześnie w wyroku tym NSA zauważył, iż w tego rodzaju postępowaniu o charakterze nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, badane jest tylko, czy w sprawie wystąpiła jedna z przesłanek nieważności, a to – w oparciu o zebrane już dowody.

Zważenie na powyższe Sąd uznał za konieczne, wobec zarzutów i argumentów podniesionych w skardze. W konsekwencji, mając na uwadze wytyczne wynikające z ww. wyroku NSA oraz analizę zawartą w zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, iż decyzja ta prawa nie narusza.

GINB, orzekając po raz kolejny w sprawie, uwzględnił w toku postępowania stanowisko Sądu Naczelnego, w efekcie: weryfikując decyzję Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2011 r., wziął pod uwagę § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...). Z uwzględnieniem tego przepisu dokonał następnie analizy danych wynikających z projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...], utrzymaną w mocy ww. decyzją Wojewody [...]. Opisał przedsięwzięcie, wchodzące w jego skład anteny i ich typ, azymuty, pasmo częstotliwości i moce poszczególnych anten słusznie zauważając, iż regulacja § 4 ww. rozporządzenia nie może być stosowana mechanicznie i wprost do wszelkiego rodzaju parametrów charakterystycznych dla przedsięwzięcia, ale tylko do tych, które ze względu na swoją specyfikę nadają się do sumowania (por. wyroki NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1680/10, z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 120/13). Słusznie też zauważył, że parametrem charakteryzującym przedsięwzięcie w rodzaju stacji bazowej telefonii komórkowej z punktu widzenia omawianego rozporządzenia, jest moc pojedynczych anten i długość wiązki głównej promieniowania, a nie gęstość pola elektromagnetycznego przez nie emitowanego. Ten ostatni parametr jest obojętny dla kwalifikacji przedsięwzięcia, a to wobec brzmienia § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. Zwrócił jednocześnie uwagę na to, że cechą charakterystyczną anten sektorowych montowanych na wieżach stacji bazowych (takich jak przewidziane do zamontowania w spornej inwestycji anteny [...]oraz [...]) jest silna kierunkowość emitowanego pola elektromagnetycznego, czyli zdolność anteny do koncentrowania energii w określonym kierunku kosztem innych kierunków. Z tego powodu szerokość wiązki promieniowania, rozumiana jako całkowity kąt mierzony w stopniach w płaszczyźnie zawierającej kierunek maksymalnego promieniowania, w którym moc promieniowana w dowolnym kierunku nie zmniejsza się więcej niż 3 dB w stosunku do poziomu maksymalnego promieniowania (tzw. szerokość charakterystyki 3dB lub kąt połowy mocy), może być na tyle niewielka, iż wiązki anten skierowanych na sąsiadujące azymuty (nie mówiąc o azymutach przeciwległych) nigdy się nie spotkają. Organ uznał, iż taka sytuacja, z uwagi na rodzaj anten, ma miejsce w tym przypadku. Sąd stwierdza zaś, że dane przywołane w tym zakresie w decyzji, znajdują swoje oparcie w ww. projekcie budowlanym i w załączonym do niego dokumencie zwanym "wyniki weryfikacji dla anten wg. zmiany z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 158, poz. 1105) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. z 2004 r, Nr 257, poz. 2573)". Sąd stwierdza także, iż dokonując oceny w sprawie i weryfikując decyzję Wojewody Śląskiego, organ nie mógł uzupełnić akt o nowe dowody (tj. o opinię, ekspertyzę czy -jak podnosi się w skardze- "mapę z obszarem oddziaływania obiektu uwzględniającego całość przedsięwzięcia"); obowiązany był ocenić ww. decyzję w oparciu o te dokumenty, które posłużyły do jej wydania. Na podstawie akt postępowania zwykłego, GINB mógł zaś przyjąć, że zjawisko kumulacji choć nie zostało uwzględnione w weryfikowanej decyzji (i zatwierdzonym projekcie budowlanym), to jednak -z analizy danych projektu budowlanego- nie wynika, aby w tym przypadku miało ono znaczenia z punktu widzenia kwalifikowania zamierzenia, jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Ocenę tę, Sąd w pełni podziela.

Sąd zauważa przy tym, iż w toku postępowania nieważnościowego organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Jego kontrola zasadza się wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tymże postępowaniem. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi zaś wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie należy zatem utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego (względnie w niektórych przypadkach przepisów procedury), mające wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Sąd stwierdza tym samym, że w sprawie co najwyżej można wskazać na naruszenie ww. § 4, poprzez jego nieuwzględnienie w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji budowlanej, w szczególności tej, na podstawie której dokonano kwalifikacji inwestycji w kontekście przepisów środowiskowych (co choć powinno, to nie zostało w postępowaniu zwykłym przez właściwy organ zakwestionowane). Ale z całą pewnością nie można stwierdzić, aby naruszenie to doprowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy brak jest podstaw, by przyjąć, iż dokonana analiza inwestycji pod kątem oddziaływana na środowisko jest w sposób oczywisty wadliwa (a jak przyjęto: rozpatrywana stacja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko, zaś rodzaj anten nie wskazuje na występowanie zjawiska kumulacji). W konsekwencji, Sąd podziela ocenę przedstawioną w zaskarżonej decyzji w powyżej omówionym, a spornym, zakresie.

Sąd stwierdza jednocześnie, że podziela ocenę GINB przedstawioną w sprawie w pozostałych kwestiach, w tym – co zgodności inwestycji z planem miejscowym (tj. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...]w gminie [...], zatwierdzonego uchwałą z dnia [...]kwietnia 2005 r., Nr [...], Dz. Urz. woj. [...]z 2005 r., Nr 65, po. 1670), zgadzając się z tym organem, iż analiza badanej decyzji Wojewody [...] nie wykazała wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności. W kontekście zgodności tego zamierzenia z ww. planem miejscowym, należy zauważyć, iż wieża bazowa telefonii komórkowej może być zakwalifikowana do obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1604/14), a działka inwestycyjna położona jest w jednostce planu oznaczonym symbolem 4MN – tereny zabudowy mieszkaniowej, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 4 ust. 1). Niemniej, w § 4 ust. 2 pkt 4 dopuszczono na tym obszarze realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej dla obsługi tych terenów. W konsekwencji, biorąc pod uwagę art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne i art. 2 pkt 8 i 46 tej ustawy, prawidłowo wskazano na zgodność zamierzenia z planem miejscowym w zakresie przeznaczenia. Organ uwzględnił przy tym, iż zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 1 ww. planu miejscowego, na terenie objętym przedmiotową inwestycją zabroniona jest realizacja obiektów i urządzeń o funkcji usługowej, których funkcjonowanie może stwarzać uciążliwości oddziaływania dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Słusznie jednak dostrzegł, że z projektu budowlanego spornej inwestycji, jak również z analiz oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko ("wyniki weryfikacji dla anten" z października 2010 r. sporządzone przez mgr inż. R. K. "[...]") wynika, że nie jest ona zaliczana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zaś pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych (tj. o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2) będą występować na wysokości nie niższej niż 34,1 m nad poziomem terenu (w sytuacji, gdy zgodnie z § 4 ust. 4 pkt 9 ww. planu miejscowego, dla analizowanego obszaru, wysokość budynków nie może przekraczać 12,0 m licząc od poziomu terenu do linii kalenicy dachu, natomiast zgodnie z § 4 ust. 4 pkt 12 lit. b ww. planu, wysokość budynków towarzyszących nie może przekraczać 6,0 m licząc od poziomu terenu do linii kalenicy dachu).

Podsumowując, skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiera bowiem szerokie i wyczerpujące ustalenia faktyczne, a także właściwe przedstawienie podstaw prawnych i ich wyjaśnienie. Odnosi się przy tym do wskazań zawartych w ww. wyroku NSA i dokonuje oceny zgodnie z wytycznymi w tym wyroku zawartymi. Decyzja ta zawiera pełną ocenę w sprawie, dostrzegając, w jakim zakresie organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obwiązany był dokonać sprawdzeń oraz, jakie obowiązki prawo nakładało w dacie wydania weryfikowanego aktu na inwestora. Analizuje sprawę z uwzględnieniem art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33, a następnie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego; nie sposób jednocześnie przyjąć (w tym: z przyczyn powyżej dostrzeżonych), aby analiza ta była wadliwa, czy niepełna.

W konsekwencji, Sąd stwierdza, iż postępowanie nadzwyczajne zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone w sposób właściwy, tj. zgodny z przepisami prawa, a ustalenia w nim poczynione nie dawały podstawy do zastosowania w sprawie art. 156 § 1, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.