Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 205/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 701/11 w sprawie ze skargi W. I. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 listopada 2011 r. (sygnatura akt II SA/Rz 701/11) oddalił skargę W. I. na postanowienie (w wyroku Sądu pierwszej instancji oczywista omyłka i mowa o decyzji zamiast o postanowieniu) Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Istotne okoliczności tej sprawy przedstawiały się następująco.

Skarżący pismem z 25 stycznia 2010 r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie o "uzasadnionym podejrzeniu przeprowadzenia prac budowlanych z uchybieniem przepisom prawa budowlanego" i w związku z tym zażądał "przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego". W piśmie tym twierdził, że 11 stycznia 2010 r. pracownicy [...] Spółka z o.o. w Rz. na działkach nr [...] i nr [...], nie będących własnością skarżącego, ale przylegających do działek, których jest właścicielem (nr [...], nr [...] i nr [...]), wymienili pojedynczy słup energetyczny na podwójny z "nową instalacją elektroenergetyczną przełączającą dotychczasowy kierunek dostarczanej energii elektrycznej". Wykonując te roboty budowlane przejeżdżano przez stanowiącą własność skarżącego działkę nr [...] niszcząc ją, dokładnie, "powodując liczne wgłębienia i odkształcenia gruntu". Roboty te, jak wskazał skarżący, wykonano bez jego zgody oraz bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Pismem z 4 lutego 2010 r. skarżący ponownie zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie o "uzasadnionym podejrzeniu przeprowadzenia prac budowlanych z uchybieniem przepisom prawa budowlanego" i w związku z tym zażądał "przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego". Tym razem wskazał, że 31 stycznia 2010 r. pracownicy [...] Spółka z o.o. w Rz. celem montażu urządzeń elektroenergetycznych na działkach nr [...] i nr [...], bez zgody skarżącego przejeżdżali przez stanowiącą jego własność działkę nr [...]. Zdaniem skarżącego wykonane w dniu 31 stycznia 2010 r. roboty budowlane też wymagały pozwolenia na budowę, którego nie uzyskano.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzozowie na oba wcześniej wskazane pisma odpowiedział pismem z 12 lutego 2010 r., wyjaśniając, że zgłoszono przebudowę słupa energetycznego na działce nr [...], że remont obiektów budowlanych nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia (z wyjątkiem obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków) oraz że naruszenie prawa własności nie jest regulowane przepisami prawa budowlanego i powinno być rozstrzygnięte "na drodze postępowania cywilno-prawnego". W związku z tym, jak wskazano, "brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania przez tut. Inspektorat".

W związku z pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie z 12 lutego 2010 r. skarżący pismem z 8 marca 2010 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie o "weryfikację błędnego stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie".

Na skutek wskazanego pisma Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, po udzieleniu odpowiedzi skarżącemu, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie pismem z 4 maja 2010 r. o wyjaśnienie sprawy przebudowy słupa energetycznego na działce nr [...] i poinformowanie skarżącego o wynikach postępowania wyjaśniającego oraz sposobie załatwienia sprawy.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzozowie przeprowadził postępowanie, w którym zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Brzozowie o podanie informacji czy wniesiono sprzeciw od zgłoszenia przebudowy słupa energetycznego na działce nr [...] oraz przeprowadził w trybie art. 81 § 4 Prawa budowlanego w dniu 28 maja 2010 r. kontrolę wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie tego słupa.

Pismem z dnia 4 czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzozowie poinformował skarżącego, że słup energetyczny na działce nr [...] został przebudowany na podstawie i zgodnie ze zgłoszeniem wykonywania robót budowlanych oraz że od tego zgłoszenia właściwy organ nie wniósł sprzeciwu.

Skarżący w związku z tym pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie pismem z dnia 29 czerwca 2010 r. wniósł na działalność tego organu skargę do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Pismem z 14 stycznia 2011 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie, skarżący zażądał "przeprowadzenia postępowania w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia". W piśmie tym zaznaczył, że działa w imieniu własnym, "jako strona, na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". Wynika z niego także, że obiektem budowlanym, który miał być według żądania skarżącego rozebrany, jest słup energetyczny stojący na działce nr [...], postawiony w okolicznościach wskazanych w pismach skarżącego z 11 stycznia i 4 lutego 2010 r.

Odpowiadając na pismo skarżącego z 14 stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzozowie pismem z 14 lutego 2011 r. wyjaśnił, że sprawa przebudowy słupa na działce nr [...] była już rozpatrywana. Odwołując się do pisma z 4 czerwca 2010 r. wyjaśniono, że słup został przebudowany na podstawie zgłoszenia wykonywania robót budowlanych, co do którego właściwy organ administracji nie wniósł sprzeciwu. Wyjaśniono też, że zgodnie z obowiązującymi w chwili zgłoszenia przepisami roboty budowlane polegające na przebudowie sieci elektroenergetycznych wymagały zgłoszenia. Wskazano też, że "wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane zastrzeżone jest przepisem ust. 2, który daje inwestorowi po spełnieniu określonych warunków, możliwość legalizacji samowoli budowlanej". Pismo to zakończono stwierdzeniem, że "biorąc powyższe pod uwagę brak jest podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego".

Skarżący, uznając pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie z 14 lutego 2011 r. za decyzję, wniósł od niego odwołanie. W dodatkowym piśmie z 14 kwietnia 2011 r. wyjaśnił, że jego zdaniem pismo z 14 lutego 2011 r. jest decyzją o umorzeniu postępowania "w sprawie uzasadnionego podejrzenia dopuszczenia się samowoli budowlanej".

W tych okolicznościach Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie z 14 lutego 2011 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ administracji, po przedstawieniu okoliczności sprawy, stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wszczął i nie prowadził postępowania administracyjnego oraz nie wydał rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Wskazał, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie z 14 lutego 2011 r. nie nosi cech i formy decyzji administracyjnej oraz nie zawiera elementów charakterystycznych dla każdego aktu administracyjnego, takich jak oznaczenia stron, merytorycznego rozstrzygnięcia i podstawy prawnej. Skoro zaś nie wydano decyzji, to odwołanie było niedopuszczalne.

Ponadto wyjaśniono, że pismo skarżącego z 14 stycznia 2011 r. (w oryginale oczywista omyłka i data 22 marca 2011 r.) faktycznie nie stanowiło wniosku, ani podania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które wszczynałoby postępowanie administracyjne przed organem nadzoru budowlanego na wniosek strony. Zdaniem organu pismo to ma charakter interwencji lub skargi publicznej zarzucającej naruszenie przepisów prawa budowlanego i z tego powodu stanowi podstawę podjęcia czynności kontrolno-wyjaśniających w celu sprawdzenia czy istnieją podstawy do ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu. Dalej organ administracji przedstawił obszerny wywód, mający uzasadniać tezę, że postępowanie przewidziane w art. 48 Prawa budowlanego wszczynane jest tylko z urzędu.

W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 104 § 1 w zw. z art. 105 k.p.a., polegające na niezastosowaniu tych przepisów, które z kolei miało polegać na błędnym przyjęciu, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie z 14 lutego 2011 r. ma wyłącznie charakter informacyjny, a nie że jest decyzją o umorzeniu postępowania,

- naruszenie art. 134 k.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, które z kolei miało polegać na wydaniu postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, mimo że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie z 14 lutego 2011 r. było decyzją administracyjną,

- naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a., polegające na niezastosowaniu tych przepisów, które z kolei miało polegać na błędnym uznaniu, że przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie czynności dowodowe, w tym oględziny, miały nieformalny charakter i nie zostały przeprowadzone w ramach postępowania administracyjnego,

- naruszenie art. 66 § 1 k.p.a., polegające na błędnej wykładni tego przepisu i przyjęciu, że określony rodzaj postępowania może zostać wszczęty albo na wniosek strony albo z urzędu, zamiast przyjęciu, że określony rodzaj postępowania administracyjnego może być wszczęty zarówno na wniosek, jak i z urzędu,

- naruszenie art. 48 Prawa budowlanego, polegające na błędnej wykładni tego przepisu i przyjęcie, że uregulowane w tym przepisie postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest postanowienie o niedopuszczalności odwołania wydane na podstawie art. 134 k.p.a., a kwestią sporną była ocena pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie z 14 lutego 2011 r., a w szczególności czy zawiera ono elementy decyzji administracyjnej. Dalej Sąd ten stwierdził, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji i omówił wymogi decyzji administracyjnej określone w art. 107 § 1 k.p.a. Następnie wskazał, że wspomniane pismo stanowi odpowiedź organu nadzoru budowlanego na pismo skarżącego z 19 stycznia 2011 r. (14 stycznia 2011 r.), w którym domagał się on nakazania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozbiórki słupa energetycznego, w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zauważył, że udzielając odpowiedzi organ administracji wskazał, że już w piśmie z 4 czerwca 2010 r. informował, że przebudowa tego słupa energetycznego była rozpatrywana przez Inspektorat, a czynności kontrolne wykazały, że inwestor posiada zgłoszenie o przystąpieniu do robót budowlanych z dnia 8 listopada 2007 r., złożone w Starostwie Powiatowym w Brzozowie z przewidzianym terminem rozpoczęcia robót na dzień 4 lutego 2008 r. Ponadto wskazał, że w dalszym ciągu pisma Inspektor Nadzoru Budowlanego informuje, iż do dokonanego zgłoszenia Starosta nie wniósł sprzeciwu oraz przytacza treść art. 30 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, z którego wynika, że wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 11 (przebudowa sieci elektroenergetycznych), wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, dodając, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 ust.1 Prawa budowlanego.

Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że pismo z 14 lutego 2011 r. nie nosi cech decyzji administracyjnej, bowiem nie zawiera elementów charakterystycznych dla decyzji administracyjnej. Wskazał, że pismo to zostało zaadresowane i doręczone wyłącznie skarżącemu, jako osobie interweniującej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ma ono charakter informacyjny. Sąd zauważył też, że nie zawiera również pouczenia o środku zaskarżenia. Ponadto wskazał, że decyzję wydaje się po przeprowadzeniu i zakończeniu postępowania administracyjnego i następnie doręcza się stronom na piśmie. Stroną zaś jest, zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Krąg osób, które są stronami postępowania, organ ustala po wszczęciu postępowania administracyjnego. Skuteczne doręczenie decyzji otwiera drogę do wniesienia odwołania do organu drugiej instancji. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji nie wszczął postępowania, nie ustalił stron postępowania, a przede wszystkim nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, bowiem czynności kontrolne wykazały, że nie doszło do naruszenia prawa. Ponadto wskazał, że orzecznictwo jest zgodne co do tego, że badanie samowoli w trybie art. 48 Prawa budowlanego następuje w postępowaniu wszczynanym z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a., choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej. Dlatego zdaniem Sądu pierwszej instancji nie jest zasadny pogląd skarżącego, że postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na działce nr [...] zostało wszczęte w związku otrzymaniem przez organ jego pisma z 25 stycznia 2010 r., zawiadamiającego o prowadzeniu robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia, bowiem to pismo nie skutkowało wszczęciem postępowania.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma wyjaśniającego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie z 14 lutego 2011 r. Takie rozstrzygnięcie, jak wskazał, jest zgodne z art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie, jak wyjaśnił, niedopuszczalność odwołania nastąpiła z przyczyn przedmiotowych polegających na faktycznym braku przedmiotu zaskarżenia, gdyż kwestionowana czynność organu nie jest decyzją.

Skarżący w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 48 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie tych przepisów, "polegające na bezzasadnym oddalaniu skargi" skarżącego "podczas gdy występujące naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powinny skutkować uwzględnieniem wniesionej skargi i uchyleniem w całości zaskarżonego postanowienia",

2/ art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy poprzez błędne zastosowanie, polegające na "zaniechaniu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podniesionych w skardze administracyjnej zarzutów naruszenia przepisów art. 104 § 1 k.p.a. i art. 105 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a., jak również przepisu art. 48 Prawa budowlanego, na co jednoznacznie wskazuje brak odniesienia się do wskazanych zarzutów w treści pisemnego uzasadnienia wyroku, podczas, gdy rozpoznanie tych zarzutów powinno prowadzić do uznania, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2011 r., skierowane do skarżącego, stanowi decyzję administracyjną umarzającą postępowanie",

3/ art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, "polegające na błędnym uznaniu, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2011 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, podczas, gdy przedmiotowe pismo zawiera wszelkie niezbędne cechy konstrukcyjne decyzji umarzającej postępowanie administracyjne",

4/ art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie, "polegające na błędnym uznaniu, że przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie czynności dowodowe, w tym oględziny obiektu budowlanego posadowionego na działce nr [...] w G. miały charakter nieformalny i nie zostały przeprowadzone w ramach postępowania administracyjnego, podczas gdy zasada legalizmu i formalizmu działania organów administracji publicznej wyklucza uznanie, że uregulowane prawnie czynności dowodowe mogłyby zostać przeprowadzone przez organ administracji publicznej poza postępowaniem administracyjnym",

5/ art. 48 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uregulowane w tym przepisie postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu,

6/ art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 48 Prawa budowlanego w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez "bezpodstawne uznanie niedopuszczalności odwołania od rozstrzygnięcia organu administracji publicznej wskazującego na brak zaistnienia samowoli budowlanej, co pozbawia stronę elementarnych gwarancji proceduralnych w postaci możliwości zaskarżenia kwestionowanego rozstrzygnięcia, a w rezultacie pozbawia prawa do sądu.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji lub uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji postanowienia. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do najważniejszych zarzutów. Następnie podniesiono, że kluczowym zagadnieniem było to czy postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego można wszcząć tylko z urzędu, czy także na wniosek strony. Zdaniem skarżącego należało przyjąć, że można to postępowanie wszcząć także na żądanie strony. Za istotne uznano także odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. przy czym skarżący podnosił, że ważne było wyjaśnienie w jakim trybie przeprowadzono czynności kontrolne. Zdaniem skarżącego zostały one przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Według skarżącego pominięcie przez Sąd pierwszej instancji niektórych zarzutów skargi stanowi także o naruszeniu art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przekonując, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie z 14 lutego 2011 r. było w istocie decyzją administracyjną wskazano, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż akt, który nie spełnia wymogów formalnych decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 1 k.p.a., może być uznany za decyzję administracyjną, jeżeli zawiera minimum elementów niezbędnych do uznanie go za decyzję. Są to, zdaniem skarżącego, oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu oraz rozstrzygnięcie o stanie sprawy. Wszystkie te elementy, jak wskazano, pismo z 14 lutego 2011 r. zawiera. Wyjaśniając bliżej ostatni z wymienionych stwierdzono, że z pisma z 14 lutego 2011 r. wynika jednoznacznie, że zdaniem organu administracji publicznej, inwestor nie dopuścił się samowoli budowlanej, co wyklucza celowość dalszego prowadzenia postępowania. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ administracji publicznej faktycznie umorzył postępowanie w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie oddalił wniosek o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie była ocena prawna pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie z 14 lutego 2011 r., w szczególności czy pismo to, mimo że nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 k.p.a., jest decyzją administracyjną. W związku z takim ujęciem sporu nieistotne są w sprawie kwestie dotyczące tego czy postępowanie prowadzone w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) jest wszczynane jedynie z urzędu, czy także na wniosek oraz tego w jakim postępowaniu organ nadzoru budowlanego przeprowadził czynności kontrolne. NSA zauważa, że skarżący twierdził, iż postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego może być wszczęte z urzędu oraz że czynności kontrolne zostały przeprowadzone w ramach postępowania administracyjnego po to, aby wykazać, że skoro wszczęto postępowanie administracyjne, to musiało ono zostać zakończone decyzją administracyjną i tą decyzją administracyjną było pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie z 14 lutego 2011 r. Jednakże tego rodzaju rozumowanie nie jest uprawnione. O prawnym charakterze pisma z 14 lutego 2011 r. może decydować tylko i wyłącznie jego treść, zaś nie to, że zostało ono sporządzone w postępowaniu administracyjnym lub poza nim. Bardzo częstym przypadkiem są przecież sytuacje, w których mimo wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej. Wówczas, jeżeli nadto upłynęły terminy załatwienia sprawy administracyjnej, organ administracji jest po prostu bezczynny.

Jeżeli chodzi o prawną ocenę pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie z 14 lutego 2011 r. to zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dość powszechnie przyjmuje się, iż akt organu administracji, który nie spełnia wymogów formalnych określonych dla decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.), może być uznany za decyzję administracyjną, jeżeli spełnia cztery podstawowe elementy. Do tych elementów zalicza się oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. (Jednym z pierwszych orzeczeń, w których przyjęto taką wykładnię, był wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., sygnatura akt SA 1163/81, opublikowany w OSP zeszyt 9-10 z 1982 r., poz. 169). Oceniając w tym kontekście pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie z 14 lutego 2011 r. należy zauważyć, że spełnia ono trzy z wymienionych warunków. Zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, adresata pisma oraz jest podpisane przez osobę pełniącą funkcję organu administracji publicznej. Nie zawiera ono jednakże rozstrzygnięcia o istocie sprawy.

W tym zakresie należy zauważyć, że istotą sprawy było żądanie skarżącego wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (słupa energetycznego). W piśmie z 14 lutego 2011 r. o takiej istocie sprawy nie rozstrzyga się. Organ administracji, co oczywiste, żądania tego nie uwzględnił, ale także nie rozpoznał go w kontekście zasadności. Stwierdza bowiem, że sprawa przebudowy słupa energetycznego była już rozpatrywana oraz, co najważniejsze, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Wobec tego rodzaju stwierdzenia nie sposób przyjąć, że ogólna wymowa pisma, która polega na tym, że nie wydano nakazu rozbiórki, przesądza o tym, iż zawiera ono rozstrzygnięcie o odmowie wydania nakazu rozbiórki. Jest wręcz przeciwnie. Organ administracji poprzez stwierdzenie, że brak podstaw do wszczęcia postępowania wyraźnie daje wyraz temu, że nie wydaje decyzji rozstrzygającej w jakikolwiek sposób o sprawie.

NSA zauważa, że sam skarżący nie jest konsekwentny w określeniu rozstrzygnięcia, które zawiera pismo z 14 lutego 2011 r. W toku postępowania oraz w skardze kasacyjnej z reguły twierdził, że zawiera ono rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego. Jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdza, że "tym samym organ administracji publicznej faktycznie umorzył postępowanie w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie oddalił wniosek o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego". Już to pokazuje, że nie sposób uznać, aby pismo, o którym mowa, zawierało rozstrzygnięcie.

Ponadto, skoro skarżący twierdzi też, że rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z 14 lutego 2011 r. to rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości, to nie sposób uznać, że zawiera ono rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Zgodnie bowiem z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji. Przykładem decyzji, która, jak mówi ustawa, w inny sposób kończy sprawę w danej instancji, jest właśnie decyzja o umorzeniu postępowania. Decyzja taka zatem ze swej istoty nie rozstrzyga o istocie sprawy.

Zatem pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie z 14 lutego 2011 r. nie jest decyzją, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W związku z tym zgodne z prawem jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...] czerwca 2011 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania skarżącego od tego pisma. Wyrok Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę skarżącego na to postanowienie, odpowiada zatem, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, prawu.

W skardze kasacyjnej skarżący podnosi także zarzuty sprowadzające się do tezy, że odmowa uznania pisma z 14 lutego 2011 r. za decyzję prowadzi do pozbawienia skarżącego prawa do sądu. W związku z tym zauważyć należy, że koncepcja czterech minimalnych elementów pozwalających uznać akt organu administracji publicznej, niespełniający wszystkich formalnych wymogów decyzji administracyjnej, za decyzję miała na celu właśnie zapewnienie kontroli sądowej takich "nieformalnych" decyzji. Jednakże, jak wcześniej powiedziano, z pisma z 14 lutego 2011 r. wynika, w szczególności ze zwrotu, że brak podstaw do wszczęcia postępowania, że intencją organu administracji było nierozstrzyganie sprawy w żadnej postaci, nawet przez umorzenie postępowania. W związku z tym należy zauważyć, że skarżący, który twierdzi, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne, może - wobec uznania, że pismo z 14 lutego 2011 r. nie jest decyzją – wnieść skargę na bezczynność organu administracji. W sprawie z tej skargi na bezczynność zostanie przesądzone czy zostało wszczęte postępowanie administracyjne i czy w związku z tym organ administracji miał obowiązek wydania decyzji kończącej to postępowanie.

W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna skarżącego pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, zaś wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wobec tego na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) NSA skargę kasacyjną oddalił.