Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2368/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art 147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 1 ust 1, art 2 pkt 1, art 4 ust 4, art 6 ust 1, art 17 pkt 10,11,14, art 18, art 20 ust 1, art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek ew. nr [...] i [...] położonych w S. w gminie L.; 2. zasądza od Rady Miejskiej w L. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz.Urz. [...]), zwana dalej "Planem", w części dotyczącej działek ew. nr [...].

W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), p. A. K. – właściciel wskazanych działek – zarzucił niezgodność § 75 Planu, dotyczącego terenów oznaczonych symbolami1 R/RM do 3 R/RM, oraz jego załącznika graficznego, ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], zwanego dalej "Studium" (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.). Zdaniem Skarżącego prowadziło to do naruszenia:

- art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), poprzez ograniczenie prawa do zagospodarowania należącego do Skarżącego terenu, pomimo, że - zgodnie ze Studium - takie prawo mu przysługiwało i była możliwość zabudowy mieszkaniowej jego działek,

- art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie Planu z naruszeniem ustaleń Studium, gdy ustalenia te są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych,

- art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez sporządzenie projektu Planu nie zgodnie z zapisami Studium,

- art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niezachowanie przez organ planistyczny badania zgodności Planu ze Studium,

- § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem o planie", poprzez niezgodność projektu rysunku Planu z wyrysem ze Studium z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem tego dokumentu oraz § 9 tego rozporządzenia, poprzez sporządzenie niezbędnych map z naruszeniem ustaleń Studium.

Wniesiono o stwierdzenie nieważności Planu w stosownej części oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając skargę wskazano:

- przy podejmowaniu uchwały, naruszono zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego; skutkuje to - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego,

- zgodnie ze Studium obszar, na jakim znajdują się działki skarżącego należały do obszaru strefy 3.1 PO; jej dominującą funkcją była ochrona o znaczeniu metropolitalnym: usługi metropolitalne, zabudowa mieszkaniowa, organizacja bram wejściowych do parku, czy też sport i turystyka,

- organ, przy uchwalaniu planu miejscowego, jest związany ustaleniami studium; nie przeczy temu to, że samo studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego i nie jest aktem prawa miejscowego; jako akt wewnętrzny, bezwzględnie wiąże organ, który go wydał i organ wykonawczy; działając nawet w zakresie władztwa planistycznego organy gminy muszą działać na podstawie i w granicach obowiązującego prawa,

- Skarżący posiada interes w zaskarżeniu uchwały, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; naruszenie interesu prawnego następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas ciążący; w przedmiotowej sprawie zostało naruszone prawo skarżącego do możliwości zabudowy posiadanych działek; jest on właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym Planem, które są w nim oznaczone odpowiednio symbolem 1 R/RM i 2 R/RM; ustalenia Planu wpływają na sytuację Skarżącego, jako właściciela wskazanych nieruchomości, albowiem określają ich przeznaczenie wskazując przy tym na konkretne ograniczenia w ich wykorzystaniu; ustalenia planistyczne przewidują zakaz realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem realizacji zabudowy zagrodowej, podczas gdy w Studium była przewidziana taka możliwość; zgodnie ze Studium działki Skarżącego były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową,

- obszar objęty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami 1 R/RM - 3 R/RM został zróżnicowany w stosunku do sąsiednich obszarów bez żadnego uzasadnienia prawnego czy faktycznego, ograniczając podstawowe uprawnienia właściciela,

- zróżnicowanie działek - pozostawienie terenów zakwalifikowanych jako rolne w obszarze otoczonym zabudową mieszkaniową - będzie prowadziło do konfliktów,

- powinna zostać oceniona przydatność gleby jako rolniczej; działki skarżącego są objęte V klasą,

- nie przewidziano uwarunkowań, jakie muszą zaistnieć by wskazany obszar był faktycznie wykorzystywany jako rolny; przykładowo do działek nie ma właściwego dojazdu dla maszyn rolniczych.

W odwiedzi na skargę Rada, wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że:

- organ podtrzymał w całości argumentację, przedstawioną w piśmie do Skarżącego z [...] października 2013 r. nr [...] (k. 51-52 akt),

- ponadto, z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że zadania własne gminy, obejmują sprawy m.in. ładu przestrzennego, natomiast art. 3 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy; formą realizacji tego obowiązku, jest planowanie przestrzenne, dokonywane przez organy gminy, na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- oceniając więc naruszenie interesu prawnego skarżącego, który jest przesłanką dopuszczalności skargi, wskazano na różnicę pomiędzy studium - jako aktem wewnętrznej polityki przestrzennej gminy, a aktem prawa miejscowego - jakim jest plan miejscowy, w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego; ustalenia studium, nie są adresowane na zewnątrz, i - co do zasady - nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej; studium nie wywołuje bowiem skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości; stąd powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego,

- analizując sytuację planistyczną swoich działek w Studium, Skarżący zwrócił uwagę, że w najbliższym sąsiedztwie jego działek, znajduje się obszar przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podczas gdy jego nieruchomości pozbawiono takiej możliwości; jednak ustalenie funkcji terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właścicieli gruntu nie stanowi naruszenia prawa,

- ustalenie zakazu zabudowy na przedmiotowych działkach jest całkowicie spójne z dotychczasową polityką przestrzenną gminy; Rada decyduje o przeznaczeniu konkretnego terenu, co jest zgodne z brzmieniem art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; stanowi to istotę władztwa planistycznego gminy; nie można wywodzić z istoty prawa własności uprawnienia zabudowy nieruchomości - jako immanentnego elementu tego prawa.

W dodatkowym piśmie procesowym (k. 47-50) Skarżący polemizował z tezami pisma z [...] października 2013 r. przywołanego w odpowiedzi na skargę. Podniósł, że:

- Rada wskazuje, że działka ew. nr [...] już w uprzednim planie (z 1993 roku) była zakwalifikowana do obszaru C-9A/MN/MR przeznaczonego także pod zabudowę jednorodzinną; działka ew. nr [...] znajdowała się w obszarze C-8/R/RZ przeznaczonym pod tereny rolne i pastwiska; część działek z obszaru C-8/R/RZ uzyskała w Planie przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową; ich położenie w obszarze terenów rolnych w planie z I993 roku nie było przeciwwskazaniem by aktualnym Planem zmienić przeznaczenie działek na tereny mieszkaniowe,

- nie jest zrozumiałe, dlaczego na działkach skarżącego konieczne było wprowadzenie funkcji, której głównym założeniem jest ochrona ani, w jaki sposób wprowadzenie funkcji mieszkaniowej naruszyłoby ustalenia Studium; większość terenu z obszaru 3.1 PO Studium została przeznaczona w Planie pod zabudowę mieszkaniową,

- według Rady "obie działki były i są użytkowane rolniczo"; faktycznie działki skarżącego były i są użytkowane rolniczo; jednak, jako właściciel, wyrażał wolę ich przeznaczenia na zabudowę mieszkaniową; inne działki, znajdujące się na tym obszarze, były i są użytkowane rolniczo; ich właściciele nie występowali z wnioskiem o zmianę przeznaczenia, jednak zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową,

- co do opracowania "Krajobraz i roślinność rzeczywista gminy [...]", zwanego dalej "Opracowaniem przyrodniczym", podkreślono, że działka ew. nr [...] została przedstawiona jako teren, na którym występuje łąka rajgrasowa; jednak, to samo opracowanie sygnalizuje, że "niewielka reprezentacja siedlisk chronionych w regionie 4 wynika z występowania tam łąk rajgrasowych, które w niektórych przypadkach, gdy są równocześnie ekstensywnie wykorzystywane, ale nie porzucane jako użytek łąkowy, mogą być zaliczone do chronionego siedliska 6510. Trzeba jednak zaznaczyć, że zaprzestanie koszenia spowoduje zanik tak rozumianego siedliska NATURA 2000 na skutek spontanicznych procesów sukcesyjnych. Podobnie zwiększenie intensywności użytkowania (sianie, silne nawożenie) może wywołać zmiany, których następstwem będzie zanik tego siedliska."; obecnie działki skarżącego nie są koszone, natomiast są intensywnie wypasane przez konie; w przeszłości były przeznaczone pod uprawę zboża i buraków pastewnych; w ostatnich latach, w związku z przeznaczeniem pod wybieg dla koni, zostały obsiane koniczyną; wobec tego - zgodnie z zapisami Opracowania przyrodniczego - na działkach nie można uwzględnić występowania łąk rajgrasowych,

- jednocześnie inne tereny obszaru 3.1 PO, na których - zgodnie z Opracowaniem przyrodniczym - znajdują się łąki rajgrasowe, przeznaczono w Planie pod zabudowę mieszkaniową,

- odnośnie wpływu warunków zabudowy i pozwoleń na budowę na rozróżnienie przeznaczenia działek na tym samym obszarze (3.1 PO), dla obu działek skarżącego zostały wydane warunki zabudowy; organ gminy nie widział przesłanek do kwestionowania możliwości budowy; dla nieruchomości położonych w najbliższym sąsiedztwie nie zostały zaś wydane warunki zabudowy, na które powołuje się Rada; pracownicy Urzędu Gminy powoływali się, wielokrotnie podczas prac planistycznych na analizę danego terenu pod kątem wydanych warunków zabudowy; jednak prośby, co do przedstawienia tych analiz nie doprowadziły do przedstawienia stosownych dokumentów (załączono korespondencję),

- co do argumentacji o trudnych warunkach budowlanych, to z mapy - stanowiącej załącznik nr 1 do opracowania "Podstawowe opracowanie ekofizjograficzne dla projektu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] z 2003 r." (zwanego dalej Opracowaniem ekofizjograficznym") - wynika, że działki nr ew.[...] oraz [...] we fragmencie, mają takie same warunki jak przewidziane pod zabudowę tereny między ul. [...] i [...] (obszar 3.1 PO); z kolei pozostały fragment działki ew. nr [...] ma takie same warunki budowlane jak przeznaczone do zabudowy tereny przy ul. [...] oraz zabudowa w gminie [...],

- podczas ustalania warunków zabudowy dla działek skarżącego nie wnoszono zastrzeżeń, co do warunków budowlanych, dotyczących tego obszaru i je wydano,

- odnośnie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, zwanego dalej "WOChK", "Prognoza Oddziaływania na Środowisko mpzp obszaru [...]" w punkcie 5.3.7 przedstawia realizację zabudowy jako "mało znaczący wpływ na rzeźbę terenu", punkt 5.3.6 określa gleby objęte Planem jako "mało przydatne pod względem rolniczym", zaś pkt. 8 i 9 mówi o pozytywnym wpływie Planu na środowisko - "Realizacja przyjętych w planie miejscowym ustaleń będzie oddziaływać pozytywnie lub nie będzie miała znaczącego wpływu na stan i funkcjonowanie środowiska."; również w Opracowaniu przyrodniczym, w części dotyczącej WOChK napisano: "W większości (poza doliną [...] i rez. [...]) nie są to obszary szczególnie cenne pod względem walorów przyrodniczych.",

- odnośnie otuliny [...] Parku Narodowego (dalej "KPN"), to cała gmina [...]i znajduje się w tej strefie; pod zabudowę mieszkaniową zostały przeznaczone tereny znajdujące się w bliższym sąsiedztwie KPN niż działki skarżącego,

- Opracowanie ekofizjograficzne, we wnioskach (pkt. 7), wskazuje: "Pod względem prawnym, w bieżącym okresie brak jest formalnych podstaw regulujących zasady zagospodarowania w otulinie KPN, stary Plan Ochrony KPN nie obowiązuje, a nowy nie został zatwierdzony.",

- naruszenie władztwa planistycznego przez Radę, polega na nierównym traktowaniu działek o tej samej funkcji i na tym samym terenie; radni uchwalili Plan opierając się na dokumencie "Wprowadzenie - opis założeń projektu mpzp [...]", który zawiera nieprawdziwe lub wyrwane z kontekstu informacje,

- Opracowanie ekofizjograficzne zawiera również "mapę ochrony gruntów rolnych i terenów leśnych", wprowadzającą radnych w błąd; mapa ta wskazuje, że na działce ew. nr [...] jest grunt klasy IVa i IVb, który do zabudowy wymaga zgody wojewody; w rzeczywistości działki te mają V i VI klasę bonitacji; co za tym idzie są mało przydatne pod względem rolniczym i to takie gleby są przeznaczane w pierwszej kolejności jako grunty przewidziane pod zabudowę,

- prawo własności skarżącego zostało zdyskryminowane w stosunku do właścicieli działek znajdujących się w obszarze 3.1 PO; Rada zróżnicowała tereny na obszarze 3.1 PO, lecz nie potrafi określić, jakimi kryteriami się kierowała podczas podziału; podane kryteria - roślinność, bonitacja gleby, posiadanie wydanych warunków zabudowy, złe warunki budowlane, otulina KPN czy też teren WOChK - są tylko pretekstem do zatuszowania dyskryminacji i przekroczenia władztwa planistycznego.

W trakcie rozprawy (k. 87-88) Pełnomocnik skarżącego złożył do akt 2 dokumenty, przedstawiające orientacyjne położenie działek skarżącego względem innych gruntów, przeznaczonych pod zabudowę.

Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi. Wyjaśniał, że kryterium wyznaczenia terenów pod zabudowę mieszkaniową stanowiło wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jako tereny wolne od zabudowy wyznaczono wszystkie tereny, na których nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, co jest zgodne z funkcją tego terenu, wynikającą z Planu. Na gruntach organicznych i podtapianych nie powinno być w ogóle zabudowy a dopuszczono ją tylko gdy wydano warunki zabudowy, aby uniknąć odszkodowań. Po dużym podtopieniu - w 2010 roku - proces zabudowy spowolnił się, nie ma zainteresowania tymi terenami jako budowlanymi. Dla działek należących do Skarżącego wydano decyzję o zabudowie zagrodowej. W odrębnych postępowaniach (administracyjnych) Skarżący oświadczył, że dokonał nawiezienia ziemi na danych terenach, aby poprawić jej produkcyjność rolną, co wskazywałoby, na zainteresowanie kontynuowaniem takiej działalności, wbrew temu, co oświadcza na etapie skargi. Wyjaśnia, że wszelkie uwagi do projektów planów miejscowych są omawiane na etapie komisji, poprzedzających posiedzenie Rady, gdy głosuje się uchwałę w przedmiocie planu.

W piśmie określonym nazwą "załącznik do protokołu" (k. 98-100) Skarżący sformułował dalszą polemikę ze stanowiskiem Pełnomocnika Rady wyrażonym na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż Sąd nie podzielił niektórych ze sformułowanych zarzutów a jednocześnie część zarzutów nie została powiązana z naruszeniem stosownych przepisów. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz 270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Odnosząc się do argumentacji Rady, jakoby Skarżący nie był legitymowany do wniesienia skargi, wobec treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest ona zasadna. W rozpatrywanej sprawie Skarżący jest właścicielem nieruchomości rolnych – grunty kl V i VI. W porządku prawnym na dzień uchwalania Planu możliwość zabudowy tego rodzaju gruntów - przy spełnieniu określonych warunków (np. dobrego sąsiedztwa w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - nie była zakazana. Postanowienia Planu ingerują więc w zakres swobód skarżącego – uprawnienie do rozporządzania nieruchomością, stąd wywodzony jest z kolei jego interes prawny. W tej sytuacji skoro interes prawny został naruszony, uprawnione jest żądanie zbadania przez sąd administracyjny, czy ingerencja uchwalonym w danym przypadku aktem prawa miejscowego była uprawniona – w szczególności czy nie zachodzą przesłanki stwierdzania nieważności uchwały w granicach zakreślonych przepisem szczególnym – art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd, rozpoznając przedmiotową sprawę miał na uwadze, że postanowienia Planu był uprzednio kwestionowane skargą Wojewody [...]. W następstwie jej rozpatrzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z 25 czerwca 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 629/14) stwierdził m.in. nieważność § 75 pkt 2 tego aktu. Jak wynika jednak z istoty instytucji skargi, wnoszonej na akt prawa miejscowego przez organ nadzoru, a co potwierdza uzasadnienie wyroku, przedmiotem oceny legalności Planu były wyłącznie jego postanowienia zakwestionowane w skardze nie zaś zapisy w części tekstowej i graficznej zaskarżone obecnie. W zakresie problematyki podnoszonej w skardze nie ma przeszkód dla rozpatrzenia sprawy w kontekście res iudicata.

Nie trafne są zarzuty skargi gdzie wywodzi się jakoby zapisy Planu były sprzeczne ze Studium. Należy wskazać, że wobec przystąpienia do uchwalania Planu, na mocy uchwały Rady z [...] grudnia 2007 r. oraz treści stosownych przepisów przejściowych wymagane było zbadanie przez Sąd, czy postanowienia danego planu miejscowego są zgodne z zapisami studium. Wynikało to z treści art. 20 ust. 1 w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 130 poz. 871), wobec treści art. 4 ust. 2 noweli.

Wymagana zgodność została zachowana. Wprawdzie interpretacja postanowień Studium może w istocie przysparzać określone trudności, co uzasadnia w pewnej mierze wątpliwości skarżącego, jednak logiczna i racjonalna wykładania zapisów dotyczących obszaru funkcjonalnego, określonego w Studium mianem "Strefa 3 – obszar buforowy KPN", do której zaliczono jednostkę 3.1. Sadowne (patrz tabela str. 71 i 72), pozwala ustalić jego treść normatywną jednoznacznie. Samo Studium wyraża na danym obszarze bezwzględny zakaz zabudowy "w bezpośrednim sąsiedztwie parku" (kolumna 2 "zasady ochrony" zd. 2). Jednak, jako funkcję dominującą określono "ochrona o charakterze metropolitarnym" (kolumna 2 zd. 1), zaś w opisie obszaru wskazano, że wchodzi on w strefę ochrony urbanistycznej WOChK (kolumna 1 "Strefy i jednostki – charakterystyka"). W części gdzie wskazano "funkcję dominującą", wymieniono także szereg ograniczeń z zakresu ochrony przyrody, mających służyć realizacji zadań jej przepisanych (kolumna 2 część końcowa) Tego rodzaju zapisy wykluczają uznanie jakoby wolą Rady, uchwalającej dany dokument, była pełna urbanizacja – zabudowa obszaru. W tym kontekście trzeba wykładać zapisy dotyczące zakładanej "funkcji uzupełniającej", gdzie wskazano m.in. "zabudowa rezydencjonalna, mieszkaniowa" (kolumna 3 "Zasady zagospodarowania" tiret 2) a następnie "We wszystkich jednostkach dopuszcza się nową zabudowę typu rezydencjonalnego". Ze wskazanych zapisów nie można wywodzić, aby Studium nakazywało dopuszczenie danej zabudowy na wszystkich terenach. Dopuszcza jedynie jej lokalizowanie, pomimo zakładanych funkcji ochronnych danej strefy. Wykracza poza granice niniejszej sprawy podnoszona przez Skarżącego kwestia, że w istocie - wedle postanowień Planu - większość terenów nim objętego przeznaczono pod zabudowę oraz czy takie ustalania pozostają w zgodności ze Studium. W rozpatrywanej sprawie, bowiem Skarżący może żądać kontroli przez Sąd legalności reguł Planu jedynie w zakresie, w jakim dotyczą one jego interesu prawnego a także go naruszają.

Wobec powyższego chybione są zarzuty skargi z zakresie, w jakim wywodzono sprzeczność Planu z wymienionymi w skardze regułami prawa materialnego (rangi ustawowej i w aktach wykonawczych), dotyczącymi relacji postanowień planu miejscowego ze studium.

Sama zgodność Planu z postawieniami Studium nie uzasadnia odstąpienia przez Sąd od badania zasadności pozostałych zarzutów skarżącego. Sprowadzić je można do twierdzenia, że wyłączenie właśnie jego nieruchomości z zabudowy mieszkaniowej było działaniem dowolnym, gdyż nie przemawiały za tym racjonalne argumenty. Skarżący wywodził więc, że uchwalając plan Rada naruszyła grancie władztwa planistycznego a ingerencja w jego prawa (wykluczenie realizacji zabudowy mieszkaniowej na jego nieruchomościach) była nieuprawniona np. w kontekście zasady proporcjonalności zastosowanych środków. Argumentacja ta budowa jest w części w oparciu o wywody, że - gdy chodzi o nieruchomości, co do których zachodziły identyczne uwarunkowania (faktyczne czy prawne) - Plan zawiera inne rozstrzygnięcia (dopuszcza ich zabudowę). Podnoszono w szczególności, że - gdy chodzi o uwarunkowania faktyczne - dopuszczono zabudowę na terenach o takich samych walorach środowiskowych, przydatności rolnej, warunkach dla posadowienia zabudowy (problem przydatności gruntów, jako podłoże, w tym podtapianie gruntów). Z kolei - w kontekście uwarunkowań formalnych – zakwestionowano jakoby dopuszczono zabudowę jedynie na terenach gdzie uprzednio ustalono w drodze decyzji warunki zabudowy, kwestionując, aby zostały w danym zakresie przeprowadzone uprzednio rzetelne analizy (brak możliwości pozyskania ich wyników). Wskazano także, że za ograniczaniem zabudowy nie mogą przemawiać zakazy ustanowione w WOCHK, czy potrzeba ochrony KPN skoro na innych działkach, gdzie warunki obiektywnie są identyczne, dopuszczono zabudowę. W końcu wskazywano, że przeciwko rolniczemu przeznaczeniu działek skarżącego przemawia trudność dostępu do nieruchomości dla sprzętu rolnego oraz kolizja funkcji mieszkaniowej i rolnej (z uwagi na generowane uciążliwości), które to wyznaczono w sąsiedztwie

Po pierwsze trzeba wskazać, że samo dopuszczenia zabudowy na terenach o analogicznych cechach – gdy chodzi o uwarunkowania faktyczne i formalne – nie rodzi po stronie Skarżącego uprawnienia do żądania, aby zabudowa taka mogła być realizowana także na jego działkach. Nie sposób bowiem a prioori wykluczyć, że rozwiązania planistyczne, przyjęte dla pozostałych terenów, nie są zasadne – nie wynikają z obiektywnych uwarunkowań z uwzględnieniem kryteriów, np. wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 1 – 3 oraz 6 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy wręcz że skutkują naruszaniem zakazów, wynikających z przepisów odrębnych np. wobec ograniczeń w następstwie utworzenia WOChK.

Niemniej nie sposób uznać, aby uchwalając Plan, w którym wyłączono z zabudowy m.in. grunty skarżącego nie naruszono w sposób istotny zasad sporządzania planu, w kontekście oceny granic władztwa planistycznego, wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo, na które powołuje się Rada w odpowiedzi na skargę, nie oznacza bowiem dowolności w kreowaniu reguł, które przesądzają wszak o zakresie korzystania z prawa własności (wobec treści art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy).

Przepisy ogólnie obowiązujące na dzień uchwalania Planu, nie wyłączały możliwości zabudowy gruntów rolnych, ustalając w danym zakresie jedynie pewien katalog zasad. Wymagania materialne zakreślone były, na dzień uchwalania Planu, w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1266 ze zm.), zaś formalne w art. 7 ust 1 i 2 tej ustawy, jako obowiązek zachowania określone procedury – m.in. uzyskania odpowiednich zgód przed przyjęciem planu miejscowego w pewnych przypadkach. Ze wskazanych regulacji nie wynika z kolei, aby było obowiązkiem rady gminy - gdy nie ma przepisu szczególnego, z którego wynikałby bezwzględny zakaz zabudowy i spełnione są warunki z art. 6 ustawy 1 (chodziłoby o zabudowę gruntu będącego nieużytkiem, lub gdy nie ma takowego - innych gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej) - przeznaczenie pod zabudowę każdej nieruchomości, gdy takie jest żądanie jej właściciela. Przeciw takiemu rozumieniu przepisów przemawiają ogólne reguły gospodarowania przestrzenią. Obowiązek ich uwzględniania wynikał, na dzień uchwalania Planu, w przywoływanych już art. 1 ust. 2 pkt 1 2 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie sposób z kolei uznać, aby każda nieruchomość, według polskiego przodku prawnego, była a priori przeznaczona do zabudowy. Przeczy temu treść art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121), gdzie zakreślono granice wykonywania prawa własności nieruchomości z uwzględnieniem m.in. jej społeczno-gospodarczego przeznaczenia (tożsame brzmienie na dzień przyjęcia Planu). W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby za obowiązkiem uwzględniania w każdym przypadku żądań właściciela w danym zakresie przemawiała np. treść art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na konstrukcję przepisu art. 1 ust. 2 ustawy, gdzie wymieniono wyłącznie katalog kwestii, jakie należy uwzględnić, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr (patrz tak samo wyroki NSA o sygn. akt II OSK 145/09, 1275/09, 834/10 i 706/12 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Właśnie jej zachowanie będzie mieć kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice tzw. "władztwa planistycznego".

Uzasadniona jest więc konkluzja, że w istocie - gdy chodzi o przesądzenie, czy określone grunty zostaną poznaczone pod zabudowę - radzie gminy przysługuje pewna uznaniowość, co jednak nie może być utożsamiane z dowolnością. Gdy określne ograniczenia nie wynikają z konkretnych regulacja normatywnych (zakazów, nakazów), przyjmowane ustalenia muszą być racjonalnie uzasadnione regułami gospodarowania przestrzenią, z uwzględnieniem warunków lokalnych.

Z uwagi na wynikający z powyższych uwarunkowań szeroki zakres uznaniowości rady gminy, odnośnie możliwości i zakresu ingerencji w chronione prawem uprawnienia podmiotów, których dotyczą bezpośrednio ustalenia planu miejscowego, prawodawca poddał szczególnym reżimom prawnym procedurę, w ramach, której konsultuje się propozycje rozwiązań planistycznych, a następnie rada gminy może postanowić o nie nieuwzględnieniu pewnych uwag. Procedura ta - choć ograniczona w stosunku do uprzedniej określonej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), niemniej obejmuje obowiązek wyłożenia planu, organizacji dyskusji oraz wyznaczenia terminu składania uwag, rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag na sesji i załączenia do uchwały w przedmiocie planu wykazu tych nieuwzględnionych (art. 17 pkt 10, 11, 14, art. 18 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W orzecznictwie podkreśla się często istotną rolę zapewnienia możliwości dyskusji rady gminy nad każdą z uwag, co miałoby się wyrażać zasadą osobnego głosowania nad nimi (patrz np. wyrok NSA o sygn. akt II OSA 1154/12 - dostępny w CBOSA), choć prezentowany jest także pogląd, że uwagi mogą być rozpatrzone łącznie (patrz wyrok NSA sygn. akt II OSK 1860/12). Niemniej trafnie podkreśla się również istotne znaczenie pisemnego uzasadnienia stanowiska rady gminy na etapie przyjmowania planu (patrz wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1468/08 – dostępny w CBOSA), którego obowiązek sporządzenia wynikał zarówno z § 131 w zw. ze 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) jak i jest potwierdzony pośrednio treścią § 12 pkt 19 rozporządzenia o planie. Uzasadnienie to winno obejmować kwestie kluczowe - w tym wyjaśnienie przyczyn nie uwzględnienia określonych uwag.

Wobec tego, w przypadkach wspomnianego szerokiego zakresu uznaniowości w procesie planistycznym (gdy określone rozwiązania nie wynikają z regulacji szczególnych), może być skutecznie podnoszony zarzut nie odniesienia się do konkretnych uwag, co do meritum zawartych w załączniku do uchwały o przyjęciu planu (w myśl art. 20 ust. 1 zd. 2 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), gdyż brak wówczas przesłanek do uznania, że zostały one stosownie wnikliwie rozważone.

Przyjęte w planie rozwiązania, jako ingerujące w prawnie chronione prawo podmiotowe, powinny być uzasadnione względami racjonalnymi, odwoływać się do konkretnych faktów i okoliczności uwzględnianych przez radę gminę, jako przesłanka nieuwzględnienia uwagi (patrz tak samo, odnośnie odrzucenia zarzutu, wyroki NSA o sygn. akt IV SA 1638/98 opubl. Lex nr 48261, wyrok NSA sygn. akt II OSK 145/09, dostępny w CBOSA). Inne rozumienie analizowanych regulacji oznaczałoby faktyczne ograniczenie zakresu nadzoru nad legalnością działania organów władzy publicznej, w istotnym zakresie, gdzie ingerują one w prawem chronione prawa obywatelskie.

Skoro konkretne rozwiązania planistyczne jedynie w marginalnym stopniu mogą wynikać ze szczególnych rozwiązań normatywnych (patrz np. zakres ograniczeń na chronionych obszarach przyrodniczych, szczególne zakazy zabudowy obszarów zagrożonych powodzią, międzywali itp.), legalność uchwały dotyczącej planu w zakresie materialnoprawnym może być badana głównie w kontekście stosownie szczegółowego i wnikliwego rozpatrzenia uwag, w ramach których określony podmiot sprzeciwia się ingerencji w jego prawa, natomiast organ uchwałodawczy przesądza, czy - w interesie publicznym - ingerencję tę uznać za uzasadnioną.

Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że nie rozpatrzenie prawidłowo wniesionej uwagi w procedurze planistycznej, gdy orzeczenie oparte jest na zasadzie tzw. "władztwa planistycznego", nie pozwala wykluczyć naruszenia tego władztwa.

Ponieważ chodzi o naruszanie procedury ważne znaczenie - w kontekście przesłanek nieważności wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ma ocena, czy w danym przypadku ma ono charakter istotny. Nie miałoby go odstąpienie od wskazania przesłanek nie przyjęcia uwag w uzasadnieniu do uchwały, gdyby takie uzasadnienie znajdowało się np. w protokole z sesji rady, gdy plan był przyjmowany, czy innych dokumentach, jakie przedłożono radnym na danej sesji lub - chociażby - które znali, wobec wykonywanych uprzednio zadań. Istotne bowiem jest ustalenie, że rada gminy, jako ciało kolegialne, wyraziła określone stanowiska, mając na uwadze konkretną argumentację.

W rozpoznawanej sprawie Skarżący wniósł uwagi do Planu, kwestionując m.in. zakaz zabudów (innej niż zagrodowa), obejmujący jego działki, co zostało odzwierciedlone w pkt 25 złącznika nr 2 do uchwały w przedmiocie Planu. W rozpatrywanym przypadku, akceptując ostatecznie przyjęte rozwiązania projektowe, gdzie zakładano wyłącznie możliwości zabudowy innej niż zagrodowa gruntów skarżącego, położnych na obszarach funkcjonalnych 1 R/RM i 2 R/RM (§ 75 Planu), Rada uznała, że jest to uzasadnione. Jak wywodziła przed Sądem Rada (przez swoich pełnomocników), wynikało to z takich okoliczności faktycznych jak walory przyrodnicze danego terenu, brak przydatności na cele budowlane (co do podłoża), wymogi ochrony wynikające z funkcjonowania KPN i WOChK (okoliczności powołane w piśmie skierowanym do Strony z [...] października 2013 r. a przywołanym w odpowiedzi na skargę), czy brak zasady przeznaczania wszelkich gruntów pod zabudowę (argumentacja z odpowiedzi na skargę) oraz to, że cały teren powinien być generalnie wyłączony z nowej zabudowy a dopuszczona ją jedynie na tych częściach, gdzie wydano decyzje o warunkach zabudowy, w celu uniknięcia roszczeń odszkodowawczych od gminy (argumentacja z rozprawy).

Nie jest możliwe jednak zweryfikowanie, jaki stan faktyczny i prawny miała na uwadze Rada. Nie ma też dowodów, aby kwestie te były przez nią rozważane (jako organ kolegialny), na etapie uchwalania Planu. Z treści protokołu z posiedzenia Rady, gdy przyjęto Plan nie wynika, aby treść pisma, do Skarżącego, datowanego na [...] października 2013 r., była znana radnym lub aby stosowna argumentacja była choćby zreferowana na posiedzeniu Rady. Pismo to sygnowane było z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Referatu Gospodarki przestrzennej. Z protokołu (str. 19) wynika, że uwaga, dotycząca dopuszczenia zabudowy na działkach skarżącego, została odczytana zaś radni wyłącznie przegłosowali "podtrzymanie stanowiska Burmistrza". Z kolei brak dokumentów potwierdzających aby stanowisko Burmistrza zawierało uzasadnienie, z którego treścią mogliby zapoznać się radni, co pozwalałoby ewentualnie uznać, że poprzez konkretne głosowanie w istocie podzielają określoną argumentację. Istnienia tego rodzaju dokumentu nie potrafił także potwierdzić na rozprawie przed Sądem Pełnomocnik Rady, wskazując wyłącznie na to, że merytoryczne okoliczności sprawy były omawiane w komisjach rady. Z kolei dokumentacja, jaką mogli dysponować choćby hipotetycznie na danym posiedzeniu radni – stanowisko Burmistrza w kwestii nieuwzględnionych uwag kolejnych wyłożeń projektu Planu - nie zawiera żadnej merytorycznej argumentacji, dlaczego mają być wyłączone z zabudowy (innej niż zagrodowa) wybrane grunty. Stanowisko organu planistycznego w przedmiocie dopuszczania zabudowy, co do działek ew. nr [...]było na etapie I. wyłożenia warunkowo wręcz pozytywne (patrz komentarz do wniosku nr 3 – tabela, stanowiąca załącznik do zarządzenia Burmistrza [...] z [...] lutego 2008 r.). Natomiast na etapie drugiego i trzeciego wyłożenia wniosek wymieniono tylko jako nieuwzględniony - bez uzasadnienia (wniosek nr 34 – tabela, stanowiąca załącznik do zarządzenia Burmistrza [...] z [...] grudnia 2012 r., wniosek nr 1 str. 4 – tabela, stanowiąca załącznik do zarządzenia Burmistrza [...] z [...] marca 2013,). Równocześnie, wedle wywodów skarżącego inne nieruchomości - o analogicznych cechach - mają być zabudowane. Stosownego stanowiska wobec przyjętych rozwiązań, co do nieruchomości skarżącego – a szerzej przyjętych granic obszarów 1 R/RM i 2 R/RM, gdzie się one znajdują, nie zawiera także ani, stanowiące załącznik do uchwały o Planie, zestawienie nieuwzględnianych uwag ani uzasadnienie przyjętej uchwały. Nie można też uznać, aby w sprawie było istotne to czy dane kwestie były rozpatrywane przez niektórych spośród radnych, w ramach prac w komisjach. Treść planu miejscowego jest bowiem uchwalana, jako akt prawa miejscowego, przez Radę w pełnym składzie. Stąd znajomość okoliczności sprawy przez cześć tylko radnych nie może mieć znacznie dla oceny, czy organ prawodawczy w swej całości rozpatrzył daną uwagę.

Brak jest w takiej sytuacji podstaw do uznania, aby wskazane kwestie zostały faktycznie rozważone przez Radę, na etapie uchwalania Planu.

Nie sposób uznać - wobec wskazanych okoliczności - aby rozwiązania planistyczne, dotyczące obszarów oznaczonych, jako 1 R/RM i 2 R/RM, gdzie znajdują się działki skarżącego, pomimo ich kwestionowania, były należycie rozważane a przyjęte rozwiązania racjonalnie uzasadnione w kontekście zasad wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prowadzi to do konkluzji, że w dany przypadku naruszanie obowiązku zajęcia stanowiska przez Radę, w kontekście nieuwzględnionych uwag w formie pisemnego uzasadnienia, stanowi istotne naruszenie trybu, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkuje także nieważnością zaskarżonej uchwały we wskazanym w sentencji wyroku zakresie.

Z uwagi na fakt, że przyjęcie określonych rozwiązań, jak wskazano wcześniej, nie wynika wyłącznie z oceny ich zgodności z przepisami szczególnymi, lecz także orzekania w ramach uznaniowości, w kontekście artykułowanych priorytetów społeczności lokalnej, nie jest możliwa - na obecnym etapie - ocena przez Sąd, czy Plan, narusza prawo w kontekście dopuszczalności ingerencji w prawa Skarżącego, co do meritum. Naruszenie jego interesu prawnego polega jednak niewątpliwie na nie rozważeniu przesłanek takiej ingerencji, co w świetle przytoczonych regulacji nie było dopuszczalne.

Wobec wskazanych uwarunkowań przedwczesne byłoby ocenianie, czy doszło do naruszenia zakresu tzw. "władztwa planistycznego", w tym wywodzonej z reguł Konstytucji zasady proporcjonalności.

Wskazać jedynie wypada ze Rada, zajmując stanowisko - gdy postanowi nie uwzględniać uwagi skarżącego - musi odnieść się do uwarunkowań przemawiających za wywalczeniem danego terenu z zabudowy. Z uwagi na uznaniowy charakter szeregu kryteriów, stosowne ustalenia, co do ziszczenia się warunków - gdy było to kwestionowane w uwagach do projektu Planu - muszą być poczynione z odwołaniem do akt planistycznych. Oceny wymaga, czy dokumentacja ta może stanowić podstawę do wyłączenia danego terenu z zabudowy, np. z uwagi na uwarunkowania przyrodnicze, czy mało korzystne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Rada winna mieć w tym kontekście na uwadze w szczególności informacje zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym, sporządzonym dla potrzeb uchwalenia planu miejscowego, w myśl art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), w brzmieniu na dzień uchwalenia Planu, w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. Nr 155 poz. 1298). W myśl przywołanego rozporządzenia, opracowanie tego rodzaju - poza opisem istotnych elementów stanu zastanego (tak: § 6 pkt 1 lit. a, c, i d) – powinno zawierać informacje o predyspozycjach poszczególnych terenów do pełnienia funkcji przyrodniczych (§. 6 pkt 4), oraz określenie uwarunkowań do pełnia innych (§ 6 pkt 6). Odnosząc się do treści istniejącego opracowania z 2003 roku, Rada rozważy, czy zawarte w nim informacje są aktualne i wystarczająco precyzyjne np. w kontekście klas gruntów (wobec zarzutów skarżącego), o ile kwestia ta miałaby mieć charakter przesądzający. Może mieć przy tym na uwadze także inne specjalistyczne opracowania (np. przywoływane już Opracowanie przyrodnicze), pozwalające na ocenę specyficznych uwarunkowań faktycznych (np. względów przyrodniczych). Dopiero legalność przesądzeń planistycznych, uzasadnionych w określony sposób przez Radę, może być przedmiotem oceny Sądu, gdy chodzi o zachowanie granic władztwa planistycznego - zgodności postanowień Planu z prawem w kontekście materialnoprawnym (zachowania zasad jego sporządzania).

Odnośnie zarzutów Skarżącego należy wyjaśnić, że sam fakt nie zidentyfikowania negatywnych skutków zakładanej zabudowy terenów dla środowiska w określonym opracowaniu (np. w prognozie) nie przesądza o obowiązku Rady przeznaczenia wszelkich terenów objętych Planem pod zabudowę (sygnalizowany wcześniej brak w polskim systemie zasady prawa zabudowy każdego terenu). Trzeba też wskazać, że analizowano potencjalne skutki zabudowy w zakresie, w jakim miała być ona zrealizowana według projektu Planu – a więc nie na całym obszarze Bez znaczenia jest też podnoszona przez Skarżącego kwestia, że dla danego terenu ustalono warunki zabudowy (zabudowa zagrodowa). Sama techniczna możliwość zrealizowania zabudowy w danym miejscu, przy zastosowaniu odpowiednich środków, nie jest wystarczającym argumentem za przeznaczeniem danego terenu do zainwestowania, skoro stosowne warunki nie są sprzyjające (wobec obowiązku uwzględniania w planowaniu walorów ekonomicznych przestrzeni - art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Pod zabudowę przeznaczać należy w pierwszym rzędzie grunty gdzie warunki zainwestowania są najlepsze.

Nie oznacza to jednak, że przesądzenia, które tereny mają być wyłączone z zabudowy, gdyż przypisano im inne funkcje, nie muszą być racjonalnie uzasadnione. Względami przemawiającymi za tym może być np. przeciwdziałanie rozproszeniu zabudowy, jako racjonalna przesłanka gospodarowania przestrzenią, wyrażona aktualnie także jako reguła normatywna, rangi ustawowej – art. 1 ust. 4 pkt 1 i 4 po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. poz. 1777). Odnotowanie tej zasady expressis verbis w formie normatywnej nie oznacza, aby nie stanowiła ona wcześniej koniecznej do uwzględniania reguły, jako jedna ze służących gwarantowaniu ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uwzględnianiu walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy).

Z kolei uwzględnienie sformułowanych w skardze zarzutów nie było możliwe poprzez samo stwierdzenie nieważności wadliwych - zdaniem strony - zapisów w § 75 Planu, ograniczających możliwość zabudowy do zagrodowej (m.in., co do działek skarżącego). Dla wyeliminowania niezgodności z prawem zakwestionowanego aktu konieczne było stwierdzenie przez Sąd nieważności wszystkich jego postanowień, dotyczących nieruchomości Strony. Wobec wadliwości Planu, polegającej na nie rozpatrzeniu w istocie uwagi skarżącego, zniesienie stanu niezgodności z prawem nie mogło być osiągnięte poprzez stwierdzanie nieważności poszczególnych postanowień części tekstowej tego aktu. Prowadziłoby to bowiem do pozostawienia w obrocie prawnym, dla określonego terenu, aktu prawa miejscowego nie zawierającego pewnych postanowień, przesądzających o ładzie przestrzennym. W takim przypadku w procesie inwestycyjnym nie znajdowałaby równocześnie zastosowania procedura ustalania wymagań dla nowej zabudowy, przewidziana dla terenów nieobjętych planem (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznaczałoby to akceptacje stanu, gdy kwestie potrzeby egzekwowania określonych ograniczeń nie zostały w ramach procedowania nad Planem właściwie rozważone, zaś akt ten – nadal obowiązujący - dopuszczałby zabudowę.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 200 ustawy, uwzględniając kwotę 300 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.

Procedując ponownie w przedmiocie Planu, Rada uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.