Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 674/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i utrzymaną w mocy decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 92  ust. 1 w zw. z art. 20  a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: Art. 7, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c i 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak - Sudyka Sędziowie: WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ustawy o transporcie drogowym uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez J. S. (zwanego dalej skarżącym) decyzją z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 4 pkt 11 i 22, art. 18 ust. 4a, ust. 4b, art. 92a ust. 1, 3 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn., Dz.U. z 2019 r., poz. 58, zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym) oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2020 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł. za naruszenie ustawy o transporcie drogowym.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego:

Organ pierwszej instancji - Starosta - decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...] orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł. za naruszenie ustawy o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji przywołał rn.in. art. 18b ustawy o transporcie drogowym oraz treść załącznika nr 3 do ustawy l.p. 2.2 pkt. 1. Opisał przebieg postępowania. Wskazał, że o godzinie 9:00 w dniu 3 stycznia 2020 r. rozpoczęto kontrolę kursu, który miał odbyć się o godz. 9:18 na trasie z miejscowości Z do miejscowości O (przystanek Z Rynek). Kontrola zakończyła się o godzinie 10:00. Zdaniem organu naruszono przepis art. 18b ust. 2 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym ponieważ przewoźnik nie wykonał kursu. Organ podniósł, że dopiero kolejny kurs - tj. o godz. 10:12 - został wykonany przez przewoźnika. Organ wskazał, że z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół; kontrola była przeprowadzona w obecności funkcjonariuszy Powiatowej Komendy Policji.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że kurs nie został wykonany, gdyż zepsuł się autobus. Zatem zdaniem strony nie zostały naruszone przepisy o transporcie drogowym.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że zgodnie z art. 18b ustawy o transporcie drogowym, przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad:

1) do przewozu używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym;

2) rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych;

3) wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy;

4) należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat, a pasażer otrzymuje potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących;

5) w kasach dworcowych oraz w autobusie znajduje się dostępny do wglądu pasażerów opracowany przez przewoźnika lub grupę przewoźników regulamin określający warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób, bagażu i rzeczy; 6) cennik opłat został podany do publicznej wiadomości przy kasach dworcowych oraz w każdym autobusie wykonującym regularne przewozy osób, przy czym cennik opłat musi także zawierać ceny biletów ulgowych:

a) określone na podstawie odrębnych ustaw, a w szczególności ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego

b) wynikających z uprawnień pasażerów do innych ulgowych przejazdów, jeżeli podmiot, który ustanowił te ulgi, ustalił z przewoźnikiem w drodze umowy warunki zwrotu kosztów stosowania tych ulg;

7) zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.

Dodatkowo podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się (art. 18b ust. 2 ustawy):

1) używania do przewozu:

a) innych pojazdów niż autobusy,

b) autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym;

2) korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja

0 realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika

1 numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów;

3) zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy;

4) pobierania należności za przejazd niezgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości pasażerów;

5) naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zezwoleniu określa się w szczególności:

1) warunki wykonywania przewozów;

2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów;

3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób.

Zgodnie natomiast z ust. 1a art. 20 załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy.

Szczegółowe warunki, tryb i sposób przeprowadzania kontroli w zakresie przewozu drogowego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2145).

Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie.

Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

Jak stanowi art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z zastrzeżeniem ust. 4-6.

Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż o godzinie 9:00 w dniu 3 stycznia 2020 r. rozpoczęto kontrolę kursu, który miał odbyć się o godz. 9:18 na trasie z miejscowości Z do miejscowości O (przystanek Z Rynek). Kontrola zakończyła się o godzinie 10:00. Zdaniem organu naruszono przepis art. 18b ust. 2 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym ponieważ przewoźnik nie wykonał kursu, a stwierdzoną nieprawidłowość potwierdzili składając stosowne oświadczenia (dowody w aktach sprawy) funkcjonariusze Powiatowej Komendy Policji.

W związku ze stwierdzeniem naruszenia warunków udzielonego zezwolenia sporządzony został protokół kontroli nr [...] wraz z załącznikiem (stwierdzone naruszenia). W załączniku do protokołu opisano naruszenia warunków udzielonego zezwolenia określone w l.p. 2. 2. 1 załącznika nr 3 do przedmiotowej ustawy.

SKO wskazało, że art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym obejmuje swoją hipotezą szczególne sytuacje życiowe, dopuszczające, na zasadzie wyjątku, odstępstwo od zasad przewozu. Muszą to być okoliczności, których wykonujący transport drogowy nie mógł przewidzieć, przy czym chodzi tutaj o pewien stopień staranności co do zapobiegania określonym sytuacjom, jaki powinien być wymagany od podmiotu profesjonalnie zajmującego się działalnością przewozową. Jednocześnie są to sytuacje niezależne od przewoźnika, na które nie miał wpływu.

Zdaniem Kolegium aktualne pozostaje w dużej mierze orzecznictwo sądów administracyjnych na gruncie art. 93 ust. 7 w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 16 września 2011 r. ustawy o transporcie drogowym. Do takich sytuacji można zatem zaliczyć np. nagłą konieczność udzielenia pomocy lekarskiej pasażerowi (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 496/08). Są to zatem wyjątkowe sytuacje i to takie, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 976/09). Zdaniem Kolegium fakt awarii pojazdu, a także jego odholowanie wskazywane przez stronę winno być przezeń udowodnione i udokumentowane. Strona nie dostarczyła żadnej dokumentacji na poparcie swojego stanowiska - np. faktury za holowanie, czy też naprawy uszkodzonego pojazdu ze wskazaniem na rodzaj awarii, który uniemożliwił wykonanie kursu. Kolegium nie dało zatem wiary stanowisku skarżącego tym bardziej, że z akt wynika (k. nr 9), iż przewoźnik regularnie nie wykonuje kursów o wyznaczonych porach, a niektóre z nich w ogóle nie są realizowane. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie zachodzą, przesłanki z art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

Kolegium podniosło, że podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 maja 2015, sygn. III SA/Kr 264/15,według którego "zgodnie z art. 93 ust. 7 w/w ustawy, przepisów ust. 1-3 (dotyczących prawa podmiotu uprawnionego do kontroli do nałożenia kary pieniężnej) nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Wyłączenie to uzasadnione jest zaistnieniem zdarzenia., którego - jak wynika z literalnego brzmienia przepisu - przewoźnik nie mógł przewidzieć, czyli chodzi tu o zdarzenie nagłe (awaria, nagły atak choroby itp.)", ale takie, którego wystąpienie poparte jest stosowną dokumentacją.

Zdaniem Kolegium zaistniała przesłanka warunkująca nałożenie kary na przedsiębiorcę, gdyż naruszono warunki wykonywania przewozów określone w ustawie.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę cały materiał zgromadzony przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Kolegium stwierdziło, że jest on wystarczający do przyjęcia, iż przewoźnik dokonał naruszenia warunków zezwolenia podczas wykonywania przez niego regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym. Podkreśliło jednocześnie, że stwierdzenie dokonania naruszenia warunków przewozu obliguje organ właściwy ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli do nałożenia kary pieniężnej. Przepis stwierdza bowiem, że "Podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej (...)" (art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). SKO stwierdziło zatem, że po zmianie ustawy o transporcie drogowym dokonanej z dniem 1 stycznia 2012 r. decyzje nakładające kary pieniężne mają nadal charakter związany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 202/2006, LexPolonica nr 1083917).

Kolegium wskazało również, że wysokość kary została określona prawidłowo. Jak stwierdza się w załączniku nr 3 ustawy o transporcie drogowym w części Naruszenie przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób, za wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: dni, wymierza się karę pieniężną (tj. m.in. za niewykonanie kursu) w wysokości 2000,00 zł (pkt 2.2.1).

Mając powyższe na względzie Kolegium orzekło, jak na wstępie.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

- przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i w konsekwencji niedokonanie dokładnego zbadania istnienia przesłanek z art. 92c ust. l pkt l ustawy o transporcie drogowym, zwłaszcza że w trakcie postępowania skarżący zwracał uwagę na okoliczności wskazujące, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć,

- przepisów postępowania, tj. art. 86 k.p.a. i nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony pomimo, że z powodu braku środków dowodowych pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy - okoliczności istnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym,

- przepisów postępowania, tj. 104 k.p.a., polegające na wydaniu w stosunku do skarżącego w postępowaniu prowadzonym przez Starostę pod sygnaturą [...] dwóch decyzji - zaskarżonej niniejszą skargą oraz decyzji z dnia [...] 2020 r. utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 23 kwietnia 2020 r.

W związku z powyższym skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania, na podstawie art. 200 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podniosło, że wiadome było z urzędu, iż decyzja nr [...] dotyczyła innego rozstrzygnięcia Starosty, wydanego w dniu [...] 2020 r. aniżeli wydanego w dniu 2 marca 2020 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn., Dz.U. z 2019 r., poz. 2140, zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym) wyraża zasadę, według której podlega karze pieniężnej wykonujący przewóz drogowy w razie naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy lub przepisów w nim wymienionych.

Bezsprzecznie zatem do obowiązków - naruszenie których skutkuje zastosowanie ww. sankcji - należy wykonywanie przewozu zgodnie z zezwoleniem, przewidzianym art. 18 ustawy o transporcie drogowym, określającym m.in. przebieg trasy przewozu (art. 20 ust. 1 pkt. 2 ustawy o transporcie drogowym) i zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia (art. 20 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym).

Zwrócić należy jednak uwagę, że w świetle treści art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym "Warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych".

W świetle powyższego regulacja ta stanowi niewątpliwie odstępstwo od wymogu wykonywania przewozu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu.

"Skoro zatem z mocy wskazanego przepisu, w razie wystąpienia okoliczności nim przewidzianych, wykonujący przewóz zwolniony jest z obowiązku stosowania warunków określonych w zezwoleniu - to tym samym nie ma podstaw do przyjęcia by podlegał on karze pieniężnej przewidzianej za wykonywanie przewozu niezgodnie z warunkami uzyskanego przez niego zezwolenia, w zakresie w jakim w konkretnych okolicznościach warunków tych przestrzegać nie musiał."(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 540/08; LEX nr 526570).

W tym stanie rzeczy kwestią fundamentalną w rozpoznawanej sprawie była prawidłowo przeprowadzona wykładnia art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i jego zastosowanie.

Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 540/08, które nie straciło swej aktualności, że brzmienie przytoczonego wyżej art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym prowadzi do wniosku, iż wymieniony w nim katalog okoliczności uprawniających do odstąpienia przy wykonywaniu przewozu od warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozu nie jest katalogiem zamkniętym; użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności" jednoznacznie świadczy bowiem o tym, że okoliczności tam wskazane mają jedynie charakter przykładowy.

"Tym samym okolicznością przewidzianą omawianym art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. jest każda okoliczność - jeżeli tylko: 1) występuje niezależnie od przedsiębiorcy, 2) jednocześnie uniemożliwia wykonywanie przewozu zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów.

Nie budzi przy tym wątpliwości, że okoliczność niezależna od przedsiębiorcy to taka, na powstanie której przedsiębiorca wykonujący przewóz nie miał wpływu." (tak NSA w ww. wyroku).

Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w tej sprawie, niepodjęcie przewozu czy zaprzestanie wykonywania przewozu także stanowi o wykonywaniu tego przewozu niezgodnie z udzielonym zezwoleniem, w tym co do przebiegu trasy i rozkładu jazdy.

Zgodzić się w pełni należy ze stwierdzeniem NSA we wskazanym już wyroku, że "Nieuprawnione jest założenie, iż w zakresie okoliczności, o których mowa w art. 20a ust. 1 nie mieszczą się te, które skutkować mogą ewentualnym odstąpieniem od wykonywania przewozu."

Zasadnie zaakcentował NSA, że zwrócić należy także uwagę, iż art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewiduje po stronie organów administracyjnych bezwzględny obowiązek nałożenia kary pieniężnej na każdego wykonującego przewóz drogowy (...) z naruszeniem m.in. warunków zezwolenia, bez możliwości poddania ocenie przez organy czy stwierdzone uchybienia zostały przez wykonującego przewóz zawinione. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, wskazał bowiem, że zasadniczym celem kary przewidzianej ww. przepisem nie jest represja, ale zagwarantowanie należytego (zgodnego z przepisami) prowadzenia działalności gospodarczej.

W tym kontekście przyjąć należało, że celem ustawodawcy było zredagowanie art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w taki sposób aby przepisem tym - przewidującym wyjątek od wymogu wykonywania przewozu zgodnie z warunkami zezwolenia i tym samym będącym jedynym wyłomem od karalności za naruszenie tych warunków - objąć możliwie największą liczbę różnorodnych sytuacji.

Dotychczasowe wywody prowadzą więc do wniosku, że orzekające w niniejszej sprawie organy w ogóle, poza jego przywołaniem w komparycji decyzji, nie dokonały ustalenia znaczenia tego przepisu dla treści rozstrzygnięcia oraz jego wykładni.

Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że każda niezależna od przedsiębiorcy okoliczność uniemożliwiająca wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów uzasadnia odstąpienie od warunków określonych w tym zezwoleniu. Dyspozycja art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym obejmuje więc nie tylko okoliczności o charakterze technicznym.

W ocenie Sądu nie jest uzasadnione stanowisko orzekających w tej sprawie organów, że okoliczności podane przez skarżącego w piśmie z dnia 10 lutego 2020 r., iż kurs w tym dniu nie był zrealizowany z powodu awarii autobusu, nie zasługiwały na wiarę. To, że skarżący, jak podniosły organy nie wykonuje kursów, o czym mają świadczyć okoliczności zawarte w aktach sprawy, jest niewystarczające do zdyskredytowania znaczenia wskazanej okoliczności w tym przypadku. Zasadnie zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącego, że to iż strona ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalniało organu administracji publicznej od obowiązku ustalenia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Wszakże obowiązuje w Kodeksie postępowania administracyjnego zasada oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Argument, który można by podnieść na obronę stanowiska organów, że w rozpatrywanej sprawie, w świetle zasady oficjalności postępowania dowodowego zgromadziły one dowody, które pozwalały im na nałożenie kary pieniężnej na skarżącego za naruszenie warunków udzielonego mu zezwolenia, nie byłby jednakże przekonywujący. Wprawdzie NSA w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1704/06, LEX nr 386433, podkreślił, że to iż w postępowaniu administracyjnym organy mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, nie oznacza przerzucania na nie całego ciężaru dowodzenia w sprawie, bo jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Argumentacja ta z uwagi na uwarunkowania prawne przedmiotowego przypadku - ustanowionego w art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wyjątku – nie pozwalała na zaniechanie działań organów zmierzających do zweryfikowania prawdziwości twierdzeń skarżącego i oczekiwanie na przedstawienie przez niego z własnej inicjatywy ewentualnego kontrdowodu. Po pierwsze, mógł być on przeświadczony, że powołanie się na wskazaną okoliczność jest wystarczające. Po drugie, mając na względzie ów wyjątek z art. 20a ust. 1 ustawy oraz postanowienia art. 9 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), w świetle których "...organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa...", powinny były wezwać skarżącego do uprawdopodobnienia podniesionych przez niego okoliczności awarii autobusu, poprzez przedłożenie stosownych dokumentów. Skarżący w toku postępowania administracyjnego działał bowiem bez zawodowego pełnomocnika. Skoro organy nie wezwały do przedstawienia dokumentów, w tym faktury za odholowywanie uszkodzonego autobusu, której brak spowodował w ich ocenie nieuwzględnienie podniesionych przez skarżącego okoliczności, to z tytułu ich nieprzedstawienia nie można było a priori wyciągać negatywnych skutków. Takim dowodem uprawdopodabniającym mogła by być np. faktura, czy nawet rachunek za dokonaną naprawę w dniu nieodbycia kursu zepsutego autobusu. Dopiero nieprzedstawienie dokumentów pomimo wezwania organu taki skutek niewykazania zaistnienia okoliczności leżących w interesie strony mogło rodzić. Jeżeli organ prowadzący postępowanie w sprawie nałożenia przedmiotowej kary miał jakiekolwiek wątpliwości co do prawdziwości podniesionych przez skarżącego okoliczności awarii autobusu, to mógł i powinien je zweryfikować także w drodze przesłuchania w charakterze świadka – choćby kierowcy autobusu, który uległ awarii, kierowcy kursu z godz. 10.00, mechanika lub innej osoby, która dokonywała naprawy, równocześnie wzywając także do złożenia wyjaśnień skarżącego. Dopiero kompleksowa ocena tak zebranych dowodów mogła uchronić organy od skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 80 k.p.a.

Trafne okazały się zatem podniesione w tym zakresie zarzuty pełnomocnika skarżącego – naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy – artykułów 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Orzekające organy przedwcześnie przyjęły, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie uzasadniał zastosowania art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a w konsekwencji przedwcześnie wydały decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącego za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, tym bardziej, iż po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w tej sprawie, w którym pouczono o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, skarżący złożył właśnie wskazane już pismo z dnia 10 lutego 2020 r., informujące, że kurs nie był zrealizowany z powodu awarii autobusu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak sentencji wyroku.