Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2790/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Wrocławskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 882/14 w sprawie ze skargi T. S. na uchwałę Zarządu Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Powiatu Wrocławskiego na rzecz T. S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 882/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odwołania T. S. ze stanowiska Dyrektora Powiatowego Zespołu Szkół nr 1 w K.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Zarząd Powiatu Wrocławskiego, wskazując jako podstawę swego działania art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm – dalej "u.s.p.") oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. dalej "u.s.o."), po zasięgnięciu opinii Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, odwołał T. S. ze stanowiska Dyrektora Powiatowego Zespołu Szkół nr 1 w K.

W uzasadnieniu uchwały organ stwierdził, że w jego ocenie zachodzą przesłanki odwołania dyrektora szkoły, noszące znamiona szczególnie uzasadnionych przypadków o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Sposób pełnienia funkcji dyrektora oraz skutki nieprofesjonalnych działań stosowanych w kierowaniu placówką, stanowią – zdaniem organu - zagrożenie interesu publicznego oraz istotne zagrożenie dla osiągnięcia celów szkoły. Powyższe stwierdzenie uzasadniono zarzutami: 1/ bezpodstawnego rozpowszechniania nieprawdziwych informacji o likwidacji szkoły, wprowadzających niepokój wśród nauczycieli, uczniów i rodziców, wprowadzających w dalszej perspektywie zagrożenie prawidłowego funkcjonowania szkoły oraz realizacji jej zadań wychowawczych, dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych - czego bezpośrednim dowodem są pisma kierowane przez dyrektora szkoły do MEN, Wojewody Dolnośląskiego, Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, Rady Powiatu Wrocławskiego oraz Starosty Powiatu Wrocławskiego oraz bezpodstawne informowanie Rady Pedagogicznej i Rady Rodziców; 2/ rozpowszechniania nieprawdziwych informacji o "nie zatwierdzeniu arkusza organizacyjnego" – podczas, gdy został on zatwierdzony przez Starostę w dniu 23 maja 2014 r. i przekazany do jednostki w dniu 26 maja 2014r., przy czym nie wprowadzono w nim żadnych zmian w zakresie zatrudnienia kadry pedagogicznej; 3/ nieprawidłowego gospodarowania mieniem Powiatu Wrocławskiego, przez zawieranie umów na sprzedaż energii cieplnej dla odbiorców indywidualnych, które przez zawarte w nich postanowienia naruszające w sposób istotny przepisy prawa, nie zabezpieczają interesów powiatu; 4/ braku współpracy i utraty zaufania organu do dyrektora wyrażającej się w "karygodnie układającej się współpracy z organem prowadzącym, podważającej autorytet organu oraz kwestionującej jego kompetencje merytoryczne i formalnoprawne". Wskazano, że "niekonstruktywna, napastliwa i bezpodstawna krytyka organu prowadzącego przed innymi organami, zarzucająca między innymi, nieuprawnione wydawanie aktów prawnych, bezprawne działania powodujące dysfunkcję szkoły, indolencję, defraudację środków publicznych, dyskryminację nauczycieli mianowanych i dyplomowanych" – powoduje utratę zaufania organu do dyrektora. Taki brak możliwości współpracy skutkuje też brakiem możliwości sprawowania właściwego nadzoru nad działaniami szkoły.

Zarząd Powiatu Wrocławskiego wskazał także na stwierdzone w wyniku audytu wewnętrznego naruszenia prawa polegające na: 1/ podejrzeniu podjęcia czynności przeciwko wiarygodności dokumentów z art. 270 i 271 k.k. w zakresie zawierania umów ubezpieczenia; 2/ nieefektywnym i niegospodarnym wydatkowaniu środków finansowych o których mowa w art. art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, w zakresie zawierania umów ubezpieczenia; 3/ wydatkowaniu środków z przekroczeniem roku budżetowego w ramach wyodrębnionego rachunku dochodów jednostek sytemu oświaty, co narusza art. 44 ust. 1, art. 46 ust. 1 ww. ustawy; 4/ dysponowaniu majątkiem powiatu niezgodnie z decyzją Zarządu dotyczącą formy likwidacji środków trwałych lub przez długotrwałą opieszałość w jej wykonaniu – co narusza art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p.; 5/ niejednolite ewidencjonowanie środków trwałych utrudniające a wręcz uniemożliwiające uzgodnienie stanu faktycznego ze stanem księgowym mienia powiatu - majątku jednostki oświatowej (naruszenie art. 27 ustawy o rachunkowości); 6/ niewypełnienie obowiązku skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej w zakresie ochrony zasobów, o czym świadczy "istniejący bałagan w ewidencji środków trwałych i innych składników mienia oraz swoboda w ich likwidacji (naruszenie art. 68 ust. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych); 7/ przekraczanie uprawnień kierownika jednostki do samodzielnego decydowania o wydatkach z wyodrębnionego rachunku dochodów jednostek sytemu oświaty do kwoty 5000 zł i 10000 zł.

Przedstawione wyniki audytu, zdaniem Zarządu, wskazują na działania lub zaniechania dyrektora o charakterze permanentnym, trwałym, wielokrotnym i powtarzającym się, co skutkuje destabilizacją zarówno finansów jak i gospodarki majątkiem szkoły, którym z ramienia powiatu dysponuje dyrektor.

Zarząd Powiatu Wrocławskiego stwierdził, że przedstawione zdarzenia (działania lub zaniechania) mają charakter zupełnie wyjątkowy oraz nadzwyczajny (wykraczający poza działania rutynowe, codzienne). Mają charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem, przy czym uchybienia nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej szkoły. Istnieje konieczność natychmiastowego zaprzestania pełnienia funkcji dyrektora przez T. S., gdyż dalsze zajmowanie przez nią stanowiska godzi w interes szkoły jak również w interes powiatu.

T. S. po uprzednim wezwaniu Zarządu Powiatu Wrocławskiego do usunięcia naruszenia prawa – które pozostało bez odpowiedzi – wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę, zarzucając jej:

1/ błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej uchwały, polegający na przyjęciu, że wobec skarżącej zachodził "przypadek szczególnie uzasadniony", umożliwiający odwołanie jej ze stanowiska dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, gdy tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy, powołany następnie w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały nie dawał podstaw do poczynienia takich ustaleń;

2/ obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 38 ust 1 pkt 2 u.s.o., poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w kategorii "przypadków szczególnie uzasadnionych", mieszczą się uchybienia o charakterze drobnym, nie związane z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały wskazano, że przewidziana w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty ( tj. Dz.U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej u.s.o.) instytucja odwołania dyrektora w trakcie roku szkolnego ma charakter wyjątkowy. Może być zastosowana tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora i dowody na ich poparcie, muszą wprost wynikać z uzasadnienia uchwały. Sąd ocenia prawidłowość aktu jedynie na podstawie tych okoliczności (faktów), które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały oraz muszą znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia. Tylko takie wywody, w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz na ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust.1 pkt 2 u.s.o.

W przywołanym przepisie nie wprowadzono obowiązku odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, lecz pozostawiono decyzję w tym zakresie do uznania organu odwołującego. Użyte w art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest swoistą klauzulą generalną, która winna być interpretowana wąsko. Szczególność przypadków należy rozumieć jako sytuacje wyjątkowe, niezwykle, osobliwe. O ich wystąpieniu można więc mówić w sytuacji konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też przez niego zawinionych (np. gdy w sposób istotny zostały naruszone obowiązki pracownicze - art. 52 § 2 k.p.), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez dyrektora funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonej uchwale organ nie wykazał aby wystąpiła sytuacja wypełniająca kryterium szczególnie uzasadnionych przypadków. Wskazano wprawdzie okoliczności, które stanowiły podstawę odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jednakże nie wykazano, że naruszenia – których zdaniem organu dopuściła się strona - uzasadniają zastosowanie pkt 2 ust. 1 art. 38 u.s.o. Nie każde naruszenie prawa kwalifikować można jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Jak wskazuje orzecznictwo, pomimo, że jest to pojęcie niedookreślone i ogólne, to z pewnością nie obejmuje negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych przez dyrektora zadań o których mowa w art. 34 ust. 2 a u.s.o. tj. prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; przestrzegania przepisów dot. bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów oraz przestrzegania przepisów dot. organizacji pracy szkoły. Kompetencje organu prowadzącego szkołę do odwołania dyrektora z powołaniem się na powyższe okoliczności, wynikają z nadzoru jaki organ ten sprawuje nad działaniem szkoły, tj. w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Co istotne, okoliczności powyższe stanowią podstawę do odwołania dyrektora przy zastosowaniu art. 34 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy – czyli innego przepisu niż został w niniejszej sprawie wykorzystany. Negatywna ocena działalności dyrektora w zakresie gospodarki finansowej szkoły, a także odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy konflikt z organem prowadzącym, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartych w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i nie uzasadniają odwołania dyrektora w tym trybie.

Zarzuty materialnoprawne, dotyczące przede wszystkim niewłaściwej współpracy dyrektora szkoły z organem prowadzącym, sporu co do sporządzenia arkusza organizacyjnego a tym samym co do zakresu dopuszczalnej ingerencji organu w kwestie dotyczące etatyzacji - a w istocie zakresu ingerencji organu w sferę decyzyjną dyrektora - nagłaśniania tego sporu np. przez wnoszenie skarg publicznych lub w inny sposób, czy wreszcie braku zaufania ze strony organu prowadzącego do dyrektora, Sąd stwierdził, że o ile są one uzasadnione (to bowiem obecnie nie podlega badaniu), to mogłyby stanowić ewentualnie okoliczności skutkujące brak możliwości sprawowania właściwego nadzoru nad działaniem szkoły. Bezsprzecznie jednak nie stanowią przypadków szczególnie uzasadnionych o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Podobnie ocenić należało zarzuty dotyczące nieprawidłowości w gospodarce finansowej szkoły, nieprawidłowości w gospodarowaniu mieniem szkoły czy środkami finansowymi – postawionymi na podstawie wyników audytu wewnętrznego. Zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły - uchybienia w zakresie rachunkowości, nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły.

Zarząd powiatu akcentował w uzasadnieniu uchwały, że przedstawione wyżej okoliczności powodują sytuację wyjątkową, nadzwyczajną i nagłą – wymagającą zastosowania regulacji z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o – jednakże nie uzasadnił i nie udowodnił, w żaden przekonujący obiektywne i konkretny sposób, że dalsze kierowanie szkołą przez skarżącą stanowi istotne zagrożenie dla jej funkcjonowania. W szczególności – na tle zgromadzonego materiału i przedstawionej argumentacji – brak podstaw do przyjęcia, że na skutek konfliktu pomiędzy organem i skarżącą oraz nagłośnieniem przez nią tego konfliktu, szkoła nie może funkcjonować i nie może pełnić swoich funkcji. Nie przedstawiono żadnych dowodów, czy przekonującego uzasadnienia, że działania skarżącej powodują społeczny niepokój wśród nauczycieli, uczniów - że w ogóle powodują destabilizację pracy szkoły i realizacji jej funkcji - dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie pełnienia funkcji przez dyrektora. Przywołane przez organ okoliczności nie mają też charakteru nagłego, gdyż trwały już od pewnego czasu przed podjęciem uchwały (co najmniej kilka miesięcy). Nie wskazano na istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy stwierdzonymi i zarzucanymi skarżącej uchybieniami, a działalnością szkoły. Zarzuty postawione skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały dotyczyły negatywnej oceny jej pracy i negatywnej oceny wykonywanych przez nią zadań - ale nawet przy założeniu, że są one zgodne z rzeczywistością - nie uzasadniają odwołania z zajmowanego stanowisko bez wypowiedzenia. Organ nie wykazał, aby w sprawie faktycznie zachodziła pilna konieczność odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia, w związku z zagrożeniem interesu publicznego jakim jest realizacja funkcji szkoły.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Powiatu Wrocławskiego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, bądź oddalenia skargi jako nieuzasadnionej oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sądowi pierwszej instancji zarzucił:

- naruszenie przepisu prawa materialnego tj. at. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w związku z art. 34a tej ustawy poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, iż zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej, organizacji pracy szkoły nie mogą stanowić przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu cytowanego przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2, podczas gdy:

właściwa wykładnia tego przepisu winna być dokonywana z uwzględnieniem ustawowych kryteriów (art. 34a) kontroli działalności dyrektora placówki, sprawowanej przez organ prowadzący, i tym samym skutkować przyjęciem interpretacji, w świetle której uchybienia dyrektora w wymienionej sferze działań mieszczą się w pojęciu przypadków szczególnie uzasadnionych,

przyjęcie takiej wykładni w praktyce stosowania art. 38 może doprowadzić do sytuacji, w której organ prowadzący zostanie faktycznie pozbawiony realnych, skutecznych instrumentów prawnych, pozwalających na natychmiastowe, efektywne, a nie iluzoryczne, sprawowanie nadzoru nad działalnością placówki.

Zdaniem skarżącego przedstawiona przez Sąd I instancji interpretacja zakresu kompetencji organu założycielskiego pozostaje w sprzeczności z uprawnieniami przyznanymi temuż organowi zgodnie z art. 34a ustawy o systemie oświaty. Przyjmując wykładnię, w świetle której zagadnienia finansowe nie stanowią asumptu do odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2, skarżący wskazał, iż organ prowadzący zostaje w praktyce pozbawiony faktycznego wpływu na funkcjonowanie podległej mu placówki, tym bardziej w sytuacji kiedy to właśnie prerogatywą tegoż organu jest powoływanie dyrektora szkoły. Przyjęta w konkretnych okolicznościach sprawy wykładnia art. 38 ust. 1 pkt 2 w sposób jednostronny chroni zasadę trwałości stosunku pracy z uszczerbkiem dla uprawnień kontrolnych organu prowadzącego szkołę, mających przecież na celu ochronę interesu publicznego, wymagającego szybkiej i efektywnej reakcji. Skarżący organ wskazał, iż charakter uchybień zarzucanych T. S. nie .pozwalał na ich ewentualne sanowanie ex post, stąd też organ nie powinien był zwlekać z decyzją o odwołaniu, tym bardziej, iż w dacie podjęcia uchwały istniały wnioski audytu negatywnie oceniające działania dyrektora i uchybienia te dotyczyły działalności, którą organ miał prawo kontrolować.

Mając na względzie, iż przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 posługuje się nieostrym i niezdefiniowanym pojęciem "przypadku szczególnie uzasadnionego" wykładnia tegoż przepisu nie powinna być rygorystyczna i dokonywana zawsze na niekorzyść organu. W istocie w niniejszej sprawie to Sąd dokonał dowolnej oceny charakteru stopnia ciężkości zarzutów stawianych dyrektorowi, podczas gdy jego kompetencją winno być jedynie badanie, czy organ działał w ramach zakresu dopuszczalnego uznania administracyjnego i czy owo działanie miało umocowanie w obowiązujących przepisach.

Organ, biorąc pod uwagę to, że ze względu na to, iż art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy ma charakter ocenny i uznaniowy, jego zastosowanie poprzedził dokładną analizą ocenianej sprawy, która pozwoliła na stwierdzenie, że taka wyjątkowa przesłanka odwołania dyrektora w tym trybie jest konieczna. W świetle przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, dowodowego i szczególnej analizie wykazało to, że zaniedbania po stronie dyrektora zostały udowodnione i udokumentowane we wcześniejszym postępowaniu, które poprzedziło jego odwołanie.

Zaniedbania po stronie dyrektora zostały udowodnione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie rozstrzygnięcia, a nawet w przeprowadzonym audycie i znalazły się w uzasadnieniu tego aktu. Zachowania dyrektora szkoły były nacechowane winą w postaci lekkomyślności, oraz rażącego niedbalstwa, które mieszczą się w pojęciu naruszenia obowiązków pracowniczych.

Skarżący podniósł, że "szczególne okoliczności" mogą obejmować zarówno przypadki zawinione przez dyrektora szkoły, jak i niezawinione i od niego niezależne, jak np. jego długotrwałą chorobę, która uniemożliwia efektywne funkcjonowanie placówki. Przypadek szczególnie uzasadniony może dotyczyć zarówno jednostkowego poważnego zdarzenia, jak i całego ciągu wydarzeń, które uzasadniają zastosowanie trybu odwołania przewidzianego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do powołanej w skardze kasacyjnej jej materialnoprawnej podstawy należy zwrócić uwagę na to, że art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną oprzeć można na jednej z dwu form naruszenia prawa materialnego, a mianowicie jego błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu. Pod pojęciem błędnej wykładni rozumieć należy nieprawidłowe odczytanie treści przepisu prawa, bądź zastosowanie prawa nieobowiązującego. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego.

Natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego to błąd subsumpcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej.

Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok stanowi wynik przeprowadzonego przez sąd I instancji procesu jego wykładni i oceny, czy został on przez wnoszący skargę kasacyjną organ prawidłowo zastosowany. Ocena ta przyniosła rezultat dla organu administracji negatywny, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej do sądu I instancji uchwały.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez sąd I instancji interpretacja art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty ( tj. Dz.U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) była w pełni prawidłowa. Sposób rozumienia tego przepisu był wielokrotnie analizowany przez Naczelny Sąd Administracyjne. W orzecznictwie tego sądu ukształtował się pogląd, że należy zwrócić uwagę na to, że konstrukcja "szczególnie uzasadnionych przypadków", mogących być przyczyną odwołania dyrektora szkoły ogranicza możliwość działania organu na podstawie powołanego przepisu do sytuacji wyjątkowych. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia by nadal nią kierował.

Z taką interpretacją powołanego w skardze kasacyjnej przepisu wnoszący ją organ jak się wydaje zgadzał się, twierdząc jednak, że przepis ten został słusznie, wbrew stanowisku sądu I instancji zastosowany wobec skarżącej T. S. Zatem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wydaje się wynikać, że istota powołanej w niej podstawy polegała nie tyle na zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego, co na zarzucie niewłaściwego zastosowania takiego przepisu, a konkretnie na wadliwym, zdaniem organu, stwierdzeniu przez sąd I instancji, że przepis ten nie powinien być wobec skarżącej w ustalonych okolicznościach sprawy zastosowany.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co czyni koniecznym oparcie rozważań co do zasadności podniesionych w niej zarzutów na ustaleniach faktycznych przyjętych przez sąd I instancji. Z ustaleń tych wyłania się sytuacja istotnego konfliktu pomiędzy dyrektorem szkoły i organem tę szkołę prowadzącym na tle istniejących, zdaniem organu, uchybień w pracy dyrektora dotyczących sfery organizacyjno-administracyjnej (m.in. rozbieżności co do treści sporządzanego przez dyrektora, a zatwierdzanego przez organ arkusza organizacyjnego) oraz gospodarki finansowej (wnioski wynikające z audytu wewnętrznego). Konflikt ten znalazł odzwierciedlenie we wnoszonych przez dyrektora szkoły skargach do innych organów, co przekłada się na brak zaufania ze strony organu prowadzącego w stosunku do dyrektora.

W okolicznościach niniejszej sprawy WSA we Wrocławiu dokonał trafnej oceny sposobu zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w drodze zaskarżonej uchwały, stwierdzając, że nie było podstaw do odwołania T. S. ze stanowiska dyrektora szkoły w określonym tym przepisem trybie.

Dokonana we właściwym trybie negatywna ocena prawidłowości dysponowania środkami finansowymi i gospodarowania mieniem oraz przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki doprowadzić może do odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty. Ten właśnie przepis uzależnia możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora bez wypowiedzenia od dokonanej w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli, negatywnej oceny jego pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań z zakresu dysponowania przyznanymi szkole środkami finansowymi, a także gospodarowania mieniem ewentualnie nieprzestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły (art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty).

Niedopuszczalne jest natomiast obchodzenie powyższej regulacji, odsyłającej do procedury w sprawie oceny pracy nauczycieli, przez przyjęcie, że uchybienia w zakresie gospodarowania mieniem lub pracy organizacyjnej dyrektora szkoły stanowią szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Nie sposób zaliczyć także do tej kategorii zdarzeń wystosowania przez dyrektora szkoły skargi na działanie organu prowadzącego kierowanej do innych organów władzy publicznej. Pełnienie funkcji dyrektora szkoły nie pozbawia możliwości krytykowania organu prowadzącego wobec innych organów władzy publicznej. Nie jest przesłanką zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty także i utrata zaufania organu prowadzącego szkołę do jej dyrektora, skoro u podstaw takiej utraty zaufania nie leżą przyczyny, które samoistnie uniemożliwiałyby kierowanie szkołą przez jej dyrektora.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a , uznając, że nie opiera się ona na usprawiedliwionej podstawie.

O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, związanych z wniesioną przez jej pełnomocnika odpowiedzią na skargę kasacyjną, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 r. poz. 1804) i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.), zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. ONSAiWSA 2013/3/38).