Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2443/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15, 17 pkt 7 lit. g, 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6 pkt 9, art. 48 , art. 53
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 363/12 w sprawie ze skargi Gminy Miasta J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 363/12, oddalił skargę Gminy Jaworzno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Miejska w Jaworznie podjęła w dniu 24 listopada 2011 r. uchwałę nr XV/1/1/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów Dąbrowy Narodowej w Jaworznie. Odpis powyższej uchwały doręczono Wojewodzie Śląskiemu w dniu 30 listopada 2011 r., zaś pismem z dnia 9 grudnia 2011r., doręczonym w dniu 16 grudnia 2011 r., organ nadzoru powiadomił Radę Miejską o wszczęciu postępowania nadzorczego. W odpowiedzi Prezydent Miasta Jaworzna pismem z dnia 22 grudnia 2011 r. udzielił wyjaśnień w sprawie wprowadzenia w planie miejscowym ograniczeń dla przedsiębiorcy górniczego dla przedmiotowego terenu, prawie w całości położonego w zasięgu wpływów dawnej płytkiej eksploatacji zakończonej 10 lat temu oraz nałożenia wymogu wykonania dokumentacji geologiczno – inżynierskiej dla nowych obiektów budowlanych, a także zapisów planu w zakresie obsługi komunikacyjnej.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w częściach określonych w: § 6 ust. 1 pkt 1 – w brzmieniu " przyjmując I kategorię odkształceń terenu jako maksymalne możliwe oddziaływanie na powierzchnię terenu"; § 6 ust. 1 pkt 2; § 6 ust. 3; § 6 ust. 4; § 6 ust. 5 – w brzmieniu "a realizacja obiektów budowlanych w bezpośrednim ich sąsiedztwie wymaga przeprowadzenia badań jak dla klasy "a"; § 6 ust. 6 pozostaje w brzmieniu: "zapisy o których mowa w ust. 5 obowiązują dla realizacji nowych obiektów budowlanych"; § 8 ust. 1 pkt 4 – w brzmieniu "realizację równych dróg i ulic, przy czym"; § 8 ust. 1 pkt 4 lit. a; § 8 ust. 1 pkt 4 lit. b – w brzmieniu “oraz inne drogi i ulice dojazdowe"; § 13 ust. 1 pkt 3 lit. c – w brzmieniu "i 7 MU 1 – 9 MU 1".

Zdaniem organu nadzoru, zapisy § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, z naruszeniem zakresu delegacji zawartej w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), określają ograniczenia w przyszłej eksploatacji złoża celem ochrony bezpieczeństwa i zdrowia ludzi, bowiem przestrzeń objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych określa dopiero teren górniczy, którego granice wyznacza koncesja na wydobywanie kopaliny, co stoi także w sprzeczności z art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz wymogami ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. nr 228, poz. 1947), rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać projekty zagospodarowania złóż (Dz.U. nr 128, poz. 1075) i ustawą z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. nr 97, poz. 1051 ). Odnośnie zaś ustaleń § 6 ust. 3 uchwały, wprowadzających kategorie obszarów możliwego występowania zagrożeń deformacjami nieciągłymi, organ nadzoru podniósł, że w uchwale nie zdefiniowano tego pojęcia, ani też nie wskazano kryteriów, kiedy powinno się wykonać dla tych obszarów pełną dokumentację geologiczno – inżynieryjną, a kiedy istnieje możliwość odstąpienia od jej sporządzenia. Ponadto, narzucenie przez Radę Miejską sprowadzenia powyższej dokumentacji opartej o badania geofizyczne wykonane co najmniej dwoma metodami, wykracza poza zakres kompetencji z art. 15 u.p.z.p.

Organ nadzoru wskazał też, że ustalenia § 6 ust. 4 uchwały, naruszają przepisy rozporządzenia z dnia 3 października 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać dokumentacje hydrogeologiczne i geologiczno – inżynierskie (Dz.U. nr 201, poz. 1673 ) oraz przekraczają zakres planu miejscowego. Odnośnie natomiast § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały, wprowadzającej ustalenia dopuszczające realizację nowych dróg i ulic, również realizację dróg wewnętrznych, a także innych dróg i ulic dojazdowych poza wyznaczonymi w planie liniami rozgraniczającymi dróg publicznych, Wojewoda uznał, że postanowienia te naruszają § 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430), bowiem drogi i ulice dojazdowe, to drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.). Zapis taki nie spełnia też wymogów § 4 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Ponadto w ocenie Wojewody, z zapisów § 13 ust. 1 pkt 3 lit. c uchwały, wynika że doszło do oczywistej omyłki przy wprowadzaniu ustaleń także dla terenów 7 MU – 9 MU, które nie widnieją na rysunku planu.

W konsekwencji organ nadzoru dopatrzył się podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części wskazując, że w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego.

W skardze Gmina Jaworzno wniosła o uchylenie ww. rozstrzygnięcia w części w jakiej Wojewoda stwierdził nieważność § 6 ust. 1 pkt 1; § 6 ust. 1 pkt 2, § 6 ust. 3, § 6 ust. 5, § 6 ust. 6, § 8 ust. 1 pkt 4, § 8 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz § 8 ust. 1 pkt 4 lit. b, bowiem w tym zakresie zapadło ono z naruszeniem art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, a także wskutek błędnej wykładni ustaw: Prawo ochrony środowiska, Prawo geologiczne i górnicze, u.p.z.p. i przywołanych rozporządzeń.

W uzasadnieniu Gmina wyjaśniła, geologiczno – inżynierskiej dla nowych obiektów budowlanych, Gmina powołała się na umocowanie zawarte w rozporządzeniu MSWiA z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. nr 126, poz. 839 ) oraz wyniki specjalistycznych badań. Podniosła, że pojęcie deformacji nieciągłych występuje w szeregu aktach prawnych i jest powszechnie występujące w problematyce górniczej. Na rysunku planu wyznaczono granice takich obszarów, w podziale na klasy zagrożeń, które jednoznacznie identyfikują wymagania dotyczące wykonania badań. Stąd też przedmiotowe zapisy znajdują podstawę w art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. Naturalną konsekwencją ustaleń z § 6 ust. 3 uchwały, są zaś postanowienia § 6 ust. 4, nakładające obowiązek działań prowadzących do przygotowania podłoża do zabudowy w pełnym zakresie. Odnośnie natomiast § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały Gmina wyjaśniła, że w tym wypadku nie chodzi o drogi publiczne, zaś użyte określenie "droga dojazdowa" jest pojęciem uniwersalnym w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Gmina podniosła, że w planie uwzględniono lokalne uwarunkowania, zaś fakt istnienia terenów pogórniczych, pustek poeksploatacyjnych na głębokości kilkudziesięciu metrów, występujących stale zapadlisk, na terenie od lat zabudowanym i przeznaczonym do zabudowy i nigdy nie zrekultywowanym, musiał skutkować wymaganiami lub i informacjami w planie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w ustaleniach § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, gmina wprowadziła ograniczenia oraz zakaz eksploatacji złóż węgla z uwagi na uwarunkowania terenowe, związane z prowadzoną w przeszłości eksploatacją górniczą, podczas gdy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., stanowi o ograniczeniach w użytkowaniu terenu, w tym zakazie zabudowy. Zdaniem Wojewody Gmina nie posiada też kompetencji do modyfikacji przepisów rozporządzenia w zakresie wymogu wykonania dokumentacji geologiczno – inżynierskiej. Ponadto w jego ocenie wymienione w § 8 ust. 1 uchwały drogi dojazdowe nie mogą być uznane za drogi wewnętrzne.

Na wezwanie sądu Gmina w Jaworznie nadesłała uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie nr XIX/237/2012 z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] grudnia 2011 r. W związku z tym Wojewoda w kolejnym piśmie zarzucił, że organ gminy nie dopełnił obowiązku z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem uchwała Rady Miejskiej została podjęta już po wniesieniu skargi.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej Gminy Jaworzno sprecyzował żądanie skargi jako dotyczącej również rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność § 6 ust. 4 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał w pierwszej kolejności, że skarga podlegała rozpoznaniu, bowiem art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera ograniczenia czasowego do podjęcia uchwały w przedmiocie wniesienia skargi, w szczególności nie przewiduje, aby uchwała musiała poprzedzać skargę.

Odnosząc się merytorycznie do skargi Sąd wskazał, że zasadnie organ nadzoru dopatrzył się podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności części przedmiotowej uchwały. Zdaniem Sądu jest poza sporem, że objęty planem miejscowym teren, nie stanowi terenu górniczego w rozumieniu ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r., obowiązującej w dacie podjęcia uchwały, którego granice określa dopiero koncesja na wydobywanie kopaliny, lecz występują tam niewyeskploatowane złoża węgla kamiennego. Celem zapisów § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, było zaś wprowadzenie ograniczeń w przyszłej eksploatacji złoża poprzez przyjęcie I kategorii odkształceń terenu jako maksymalne możliwe oddziaływanie na powierzchnię terenu oraz zakaz eksploatacji złóż, w wyniku której może dojść do wystąpienia zagrożeń deformacjami nieciągłymi. Tego rodzaju materia nie podlega jednak regulacji w drodze aktu prawa miejscowego. Wbrew twierdzeniom Gminy, określenie zasad ochrony powierzchni terenu i znajdującej się tam zabudowy z uwagi na podniesione w skardze uwarunkowania, a w szczególności skutki prowadzonej w przeszłości eksploatacji górniczej, nie ma umocowania w treści art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., regulującego zakres planu miejscowego. Skoro zaś nie chodzi o teren górniczy, to w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 53 Prawa geologicznego i górniczego, przewidujący dodatkowe wymogi dla takich terenów, podlegające regulacji obligatoryjnym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie mógł też odnieść skutku argument, że plan miejscowy obowiązujący przed udzieleniem koncesji, jest jedynym dokumentem, w którym gmina może chronić interesy mieszkańców przed skutkami przyszłej eksploatacji. Przede wszystkim należy podnieść, że w istocie chodzi o kolizję z interesem Państwa, gdyż chodzi o dobro narodowe zgodnie z przywołaną przez organ nadzoru ustawą z dnia 6 lipca 2001 r. Istotne jest też, że plan dla terenu górniczego podlega uzgodnieniu z właściwym organem nadzoru górniczego z mocy art. 17 pkt 7 lit. g ustawy o planowaniu. Tymczasem wymóg taki nie dotyczył niniejszej sprawy. Dlatego, zdaniem Sądu, wprowadzenie ograniczeń w przyszłej eksploatacji górniczej bez uzgodnienia z takim organem w istocie zmierza do obejścia ustawy. Gmina może zaś stanowić akty prawa miejscowego tylko w granicach upoważnienia ustawowego.

Sąd wskazał ponadto, że podstawy prawnej do wprowadzenia w planie miejscowym ograniczeń dla przyszłej eksploatacji górniczej nie można też upatrywać w treści art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie chodzi bowiem o warunki realizacji przedsięwzięć, umożliwiających uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska. Co więcej, przepis art. 72 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, nakazuje uwzględnienie w planie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, zaś warunki i zasady prowadzenia eksploatacji określa projekt zagospodarowania złoża stanowiący załącznik wniosku o udzielenie koncesji, które to postępowanie podlega regulacji Prawa geologicznego i górniczego. Treść koncesji reguluje zaś przepis art. 22 tej ustawy, przewidując wymóg określenia rodzaju i sposobu oraz innych wymagań dotyczących wykonywania działalności, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska. Rada gminy w drodze aktu prawa miejscowego nie jest zatem władna wprowadzać jakichkolwiek wymogów na użytek udzielenia koncesji, a jedynie przewidując jej udzielenie w przyszłości oraz uwzględniając skutki prowadzonej w przeszłości eksploatacji górniczej, wprowadzić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy – a nie odwrotnie, jak to uczyniono w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały. Taki zakres upoważnienia wynika bowiem z treści art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Zasadnie zatem organ nadzoru dopatrzył się konieczności wyeliminowania tych zapisów uchwały z powodu naruszenia zasad sporządzania planu, a mianowicie przekroczenia delegacji ustawowej oraz naruszenia przepisów prawa, przywołanych w zaskarżonym akcie.

Zdaniem Sądu, trafnie Wojewoda stwierdził również nieważność § 6 ust. 3 i 5 uchwały, mocą którego nałożono bez podstawy prawnej obowiązek wykonania pełnej dokumentacji geologiczno – inżynierskiej, określając jej metody i zasięg rozpoznania, który to wymóg zgodnie z ust. 6, dotyczy realizacji nowych obiektów budowlanych. Aczkolwiek granice takich terenów określono na rysunku planu i pojęcie deformacji nieciągłych jest powszechnie używane i występuje w prawie górniczym, to jednak wbrew twierdzeniom Gminy, nie jest ona władna do modyfikacji (uszczegółowienia) aktów prawa powszechnie obowiązującego. Rozporządzenie MSWiA w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, zostało wydane w oparciu o delegację ustawową z art. 34 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a zatem dotyczy obowiązków inwestora nałożonych aktem prawa powszechnie obowiązującego. Plan miejscowy nie może takich wymogów modyfikować.

Sąd wskazał także, że Rada Miejska w Jaworznie nakładając na inwestorów obowiązki w zakresie wykonania dokumentacji geologiczno – inżynierskiej dla nowych obiektów, nie tylko naruszyła zakres umocowania, wynikający z art. 15 u.p.z.p., lecz przerzuciła na inwestorów własne obowiązki w zakresie rozeznania terenu pod kątem przydatności do zabudowy na etapie uchwalenia planu, co rodzi obawy, czy przedmiotowy teren w ogóle mógł być przeznaczony na takie cele z uwagi na skutki prowadzonej w przeszłości eksploatacji górniczej, które nie zostały usunięte. Podnoszona w skardze troska o bezpieczeństwo mieszkańców i przykłady innych miast, winny obligować Gminę Jaworzno do wnikliwej oceny sytuacji geologiczno – inżynierskiej i rozważenia, czy teren należy wyłączyć spod zabudowy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Całkowicie bezpodstawne jest też nałożenie na inwestorów obowiązku przygotowania podłoża do zabudowy w sposób wskazany w § 6 ust. 4 uchwały, w tym likwidacji pustek w górotworze na głębokości do kilkudziesięciu metrów. Właściciel gruntu nie ma żadnego obowiązku rekultywacji terenu po prowadzonej w przeszłości eksploatacji górniczej, zaś granice własności gruntu określa art. 143 Kodeksu cywilnego jako przestrzeń pod powierzchnię, lecz ograniczoną przez społeczno – gospodarcze przeznaczenie gruntu, co wyklucza przestrzeń na głębokości kilkudziesięciu metrów. Znamienne jest przy tym, że Gmina nie wskazała żadnej regulacji prawnej, z której wynikałaby kompetencja do nałożenia obowiązków w tym zakresie w drodze aktu prawa miejscowego. Treść planu reguluje zaś art. 15 u.p.z.p.

W ocenie Sądu nie mógł odnieść skutku zarzut skargi co do prawnej możliwości dopuszczenia realizacji nowych dróg i ulic dojazdowych poza liniami wyznaczonymi w planie miejscowym. Zdaniem Sądu, użyte w uchwale sformułowanie "drogi wewnętrzne oraz inne drogi i ulice dojazdowe" sugeruje, że Rada Miejska miała na uwadze, że pojęcie "inne drogi i ulice dojazdowe" nie dotyczy kategorii dróg wewnętrznych, zdefiniowanych w art. 8 ust. 1 ustawy. Zasadnie zatem organ nadzoru wyeliminował z obrotu prawnego zapis "drogi i ulice dojazdowe", jako że obligatoryjne jest wyznaczanie przebiegu dróg publicznych liniami rozgraniczającymi ( art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia przywołanego w zaskarżonym akcie). Gdyby zaś podzielić stanowisko Gminy, że § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały, dotyczy tylko możliwości realizacji dróg wewnętrznych, to stwierdzenie nieważności spornego zapisu doprowadziło do skutku zgodnego z intencją uchwałodawcy, bowiem przepis ten dotyczy obecnie jedynie możliwości realizacji dróg wewnętrznych poza liniami rozgraniczającymi drogi publiczne.

Skargą kasacyjną Gmina Jaworzno zaskarżyła powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię, skutkujące uznaniem, że art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. nie daje umocowania dla określenia w uchwale w sprawie planu zasad ochrony powierzchni terenu i znajdującej się tam zabudowy, w szczególności z uwagi na prowadzoną w przeszłości eksploatację górniczą, co stanowi ograniczenia dla ewentualnej przyszłej eksploatacji;

2) prawa materialnego, a to art. 53 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez niewłaściwą wykładnię, skutkujące uznaniem, że wyłącznie w oparciu o ten przepis plan zagospodarowania mógłby stanowić ograniczenia w eksploatacji;

3) prawa materialnego, a to art. 17 pkt 7 lit g u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię, skutkujące uznaniem, że organ nadzoru górniczego byłby organem władnym do uzgadniania planu miejscowego w zakresie ochrony interesu Państwa w odniesieniu do ochrony złoża węgla kamiennego;

4) prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegające na błędnej wykładni przepisów § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 planu poprzez uznanie, iż celem kwestionowanych przepisów uchwały Rady Miejskiej nie jest stworzenie warunków realizacji przedsięwzięć umożliwiających uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska, a nadto, jakoby przepisy nie dawały umocowania dla określenia w uchwale w sprawie planu jakichkolwiek wymogów na użytek udzielenia koncesji, a jedynie przewidując jej udzielenie w przyszłości oraz uwzględniając skutki prowadzonej w przeszłości eksploatacji górniczej, wprowadzić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

5) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 1 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.) polegające na nie wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnego przepisu lub przepisów ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. nr 97, poz. 1051), z którymi sprzeczne są przepisy § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 planu a także nie wyjaśnienie, na czym konkretnie miało polegać naruszenie przepisu lub przepisów wskazanej tu ustawy;

6) prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 j u. p. z. p. poprzez niewłaściwą wykładnię, skutkujące uznaniem, że art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. nie daje umocowania dla określenia w uchwale w sprawie planu wymogu dokonania konkretnych badań i przeprowadzenia ewentualnej rekultywacji jako warunków zabudowy terenu, co poczyniono w § 6 ust. 3, 4 i 5 planu;

7) prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na błędnej wykładni § 8 ust. 1 pkt 4 planu, skutkujące uznaniem sprzeczności tego aktu prawa miejscowego z § 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie w przypadku uznania, że nie zachodzi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że określając zakres władztwa planistycznego NSA wielokrotnie podkreślał, że nie można racjonalnie założyć, że każda czynność organu gminy podejmowana w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisu upoważniającego. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby przekreślenie istoty władztwa, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów. Wystarczającą podstawą do działania w ramach władztwa planistycznego w jest zespół przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 3 ust. 1 tej ustawy. Tak rozumiane władztwo planistyczne realizuje zatem wymogi art. 7 Konstytucji nakładającego obowiązek działania organów władzy na podstawie i w granicach prawa. Wskazano, że zgodnie z nieobowiązującym już, a przyjętym za podstawę rozstrzygania przez Sąd, art. 48 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, udokumentowane złoża kopalin uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Powołując się orzecznictwo podniesiono m.in., że nie można podzielić poglądu, że obowiązek uwzględnienia udokumentowanego złoża kopaliny w planie miejscowym nie oznacza prawnego obowiązku ukształtowania planu miejscowego w sposób umożliwiający eksploatację złoża kopaliny. Nie można też zaakceptować poglądu, że dopiero uzyskanie koncesji na wydobywanie kopaliny wyznaczającej granice terenu górniczego kreuje obowiązek gminy objęcia zapisami planu miejscowego terenu górniczego. Skarżąca podniosła ponadto, że w obowiązującym w dacie uchwały systemie prawnym art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wymaga od wójta, burmistrza, prezydenta uzgodnienia koncesji na eksploatację złoża na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem uzyskania, jeszcze wcześniejszej, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia jakim jest eksploatacja złoża, jest według art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227) zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym. Zatem zapisy miejscowego planu obejmującego granice występowania złoża, mogą oddziaływać na zapanowanie i ustalenie zakresu eksploatacji.

Zdaniem skarżącej uwzględniając w planach miejscowych udokumentowane złoża kopalin, trzeba wprowadzać, o ile to konieczne, zamierzenia ochronne w celu racjonalnego i kompleksowego wykorzystania złóż kopalin, w kontekście zagospodarowania terenu objętego planem. Za taką wykładnią przemawia obowiązek kierowania się w pracach planistycznych gminy, w tym przy uchwalaniu planów miejscowych, zasadą zrównoważonego rozwoju zdefiniowaną w art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska, będącą wspólną zasadą dla działań podejmowanych na gruncie prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz prawa ochrony środowiska.

Słusznie, zdaniem Gminy, zauważa Sąd, że właściciel gruntu objętego w przeszłości terenem górniczym nie ma żadnego obowiązku rekultywowania terenu po przeprowadzonej eksploatacji. Obowiązku nie ma, ale właściciel ten chce mieszkać na swojej nieruchomości. Po wygaśnięciu koncesji chcąc zrealizować prawo do zabudowy pozostaje mu domagać się wykonania koniecznych badań i zabezpieczeń lub zwrotu ich kosztów od Skarbu Państwa. W obydwu wskazanych przypadkach Sąd na wyrost określił adresata przepisów § 6 ust. 3, 4 i 5 planu. Na etapie sporządzania projektu planu Gmina dokonała oceny możliwości zagospodarowania terenu w oparciu o posiadane dokumentacje, co wynika także pośrednio z art. 14 ust. 5 u.p.z.p.

Skarżąca wskazała również, że plan miejscowy sporządza się dla obszaru, na którym istnieją drogi publiczne, zgodnie z przepisami art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i aktami władczymi wydanymi na podstawie art. 5-7 tej ustawy oraz drogi wewnętrzne w rozumieniu art. 8 ust 1 tej ustawy. Plan miejscowy sporządza się także w celu zaplanowania przyszłych dróg, które w momencie opracowywania i uchwalania planu miejscowego nie mają określonej kategorii. Literalna wykładnia ww. przepisów prowadziłaby do wniosku, że w planie miejscowym można jedynie wskazać parametry dla dróg publicznych już istniejących, a nie planowanych. Ani ustawa o odrgach publicznych ani rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie posługuje się bowiem kategoriami "planowanej drogi wewnętrznej", czy "planowanej drogi publicznej". Stąd, w przypadku sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji jego wykładni trzeba, w zakresie projektowanych dróg, dokonywać nie literalnej wykładni przepisów o drogach publicznych a funkcjonalnej i celowościowej. Na etapie sporządzania projektu planu miejscowego mamy niejednokrotnie do czynienia z sytuacją, w której nie można przewidzieć przyszłej kategorii drogi. Stąd zasadność używania w planach miejscowych, także w przedmiotowym planie, pojęcia m.in. "inne drogi i ulice dojazdowe" - pojęcia nie odnoszącego się do dróg istniejących ale projektowanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Chybione są podniesione w niej zarzuty błędnej wykładni przepisów art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy, art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, art. 17 pkt. 7 lit. g u.p.z.p., art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. 2 i art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, bowiem dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku wykładnia tych przepisów jest prawidłowa.

Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych tam przepisów prawa materialnego Gmina zmierza do zakwestionowania zaprezentowanego przez organ nadzoru i Sąd I instancji poglądu, że dopiero uzyskanie koncesji na wydobywanie kopaliny wyznaczającej granice terenu górniczego kreuje obowiązek gminy objęcia zapisami planu miejscowego terenu górniczego.

Bezspornym jest przy tym, że objęty planem miejscowym teren, nie stanowi terenu górniczego w rozumieniu ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r., obowiązującej w dacie podjęcia uchwały, którego granice określa dopiero koncesja na wydobywanie kopaliny, lecz występują tam niewyeskploatowane złoża węgla kamiennego.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do oceny, czy w sytuacji, gdy na danym terenie znajdują się udokumentowane złoża kopalin po dawnym wyrobisku, które nie stanowią wyodrębnionego obszaru górniczego, dopuszczalne jest zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowień dotyczących obszaru górniczego (art. 53 ustawy Prawo geologiczne i górnicze) i to bez uprzedniego przeprowadzenia procedury wymaganej przy sporządzaniu planu dla obszaru górniczego.

Uzasadniając zgodność z prawem zakwestionowanych zapisów planu Gmina wskazuje, że wprawdzie na przedmiotowym terenie nie obowiązują koncesje na wydobycie kopalin, lecz wobec istnienia niewyeksploatowanych pokładów węgla kamiennego, przy określaniu przeznaczenia terenu obowiązkowe było ustalenie prymatu dla zabudowy oraz dopuszczonych prawem ograniczeń dla przyszłej eksploatacji. Teren w całości położony jest w zasięgu wpływów dawnej płytkowej eksploatacji, a powstałe pustki przez wiele lat grożą deformacjami nieciągłymi w postaci zapadlisk. Stąd też ustalenia dotyczące np. zabezpieczeń są elementem ustalenia przeznaczenia i wykorzystania nieruchomości.

Natomiast w ocenie organu nadzorczego i Sądu I instancji określenie zasad ochrony powierzchni terenu i znajdującej się tam zabudowy z uwagi na skutki prowadzonej w przeszłości eksploatacji górniczej, nie ma umocowania w treści art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., regulującego zakres planu miejscowego. Skoro więc nie chodzi o teren górniczy, to w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 53 Prawa geologicznego i górniczego, przewidujący dodatkowe wymogi dla takich terenów, podlegające regulacji obligatoryjnym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił również, że plan dla terenu górniczego podlega uzgodnieniu z właściwym organem nadzoru górniczego z mocy art. 17 pkt 7 lit. g ustawy o planowaniu, a wymóg taki nie dotyczył niniejszej sprawy. Dlatego, zdaniem Sądu, wprowadzenie ograniczeń w przyszłej eksploatacji górniczej bez uzgodnienia z takim organem w istocie zmierza do obejścia ustawy i zasadnie organ nadzoru wyeliminował te zapisy uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Stanowisko organu nadzoru zaaprobowane przez Sąd I instancji należy uznać za słuszne i uzasadnione w okolicznościach sprawy.

Relacje między planowaniem przestrzennym, zwłaszcza treścią miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego a działalnością górniczą, regulowaną przez Prawo geologiczne i górnicze, są złożone. Przepis art. 48 powołanej ustawy stanowi m.in., że udokumentowane złoża kopalin (...) uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten jest jednoznaczny i niewątpliwie nakłada obowiązek uwzględnienia w planie miejscowym złóż kopalin – o ile zostały one udokumentowane. W literaturze przedmiotu (A. Lipiński, R. Mikosz: "Ustawa - prawo geologiczne i górnicze. Komentarz", Dom Wydawniczy ABC, wyd. II, Warszawa 2003, str. 237 i n.) podkreśla się, że ów obowiązek uwzględnienia ma w przypadku planu miejscowego wiele aspektów. Oznacza on m.in. konieczność ochrony złóż kopalin przed zagospodarowaniem miejsc ich występowania (ich otoczenia) w sposób wykluczający przyszłą eksploatację. Jedną z przesłanek opracowania (uchwalenia) planu miejscowego jest też rozważenie wszystkich zależności, jakie wiążą się z występowaniem na danym terenie złóż kopalin. Nie oznacza to jednak obowiązku ukształtowania planu miejscowego w sposób umożliwiający eksploatację złoża kopaliny. Rozstrzygnięcie tej kwestii zostało pozostawione uznaniu rady gminy, do której kompetencji należy uchwalenie planu.

Równocześnie art. 53 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze stanowi, że dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (ust. 1). Plan ten powinien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu: 1) wykonania uprawnień określonych w koncesji; 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego; 3) ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych (ust. 2). Plan taki może w szczególności określić obiekty lub obszary, dla których wyznacza się filar ochronny, w granicach którego, ze względu na ochronę oznaczonych dóbr, wydobywanie kopalin nie może być prowadzone albo może być dozwolone tylko w sposób zapewniający ochronę tych dóbr (ust. 3). Koszty sporządzenia projektu planu, o którym mowa w cytowanym przepisie, ponosi przedsiębiorca.

W obu przypadkach, tzn. uregulowanym zarówno w art. 48, jak i art. 53 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, przedmiotem regulacji są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, sporządzone w trybie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 48 dotyczy jednak planów obowiązujących, w których należy uwzględnić udokumentowane złoża kopalin. Natomiast art. 53 dotyczy planów nowych, sporządzanych i uchwalanych na nowo w związku z zamierzonym wydobywaniem kopalin (o czym świadczy m.in. systematyka ustawy i zamieszczenie art. 53 w dziale III ustawy: "Wydobywanie kopalin"), przy czym ich zasięg przestrzenny określony jest granicami terenu górniczego, tj. przestrzenią objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego (art. 6 pkt 9 ustawy), a ich zakres przedmiotowy jest poszerzony o cele określone w powołanym przepisie ustawy.

Plany miejscowe sporządzane na podstawie art. 48 ustawy umożliwiają w istocie lokalizację kopalni, działalności górniczej, natomiast plany sporządzane na podstawie art. 53 ustawy powinny być – z założenia - opracowywane już po wydaniu koncesji, gdy znane są już wynikające z niej uprawnienia i przedsiębiorca, który zobowiązany jest ponieść koszty sporządzenia tych planów. Plany te mają więc z założenia inne cele, zasięg przestrzenny i problemowy, są też sporządzane w różnych stadiach działalności górniczej i nie mają charakteru rozwiązań alternatywnych; w szczególności plan miejscowy terenu górniczego nie może spełniać podstawy dla lokalizacji działalności górniczej.

W świetle powyższego podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że skoro przedmiotowy plan nie dotyczył terenu górniczego, to do tego planu nie miał zastosowania przepis art. 53 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, przewidujący dodatkowe kryteria dla takich terenów, podlegające regulacji obligatoryjnym planem zagospodarowania przestrzennego sporządzanym z uwzględnieniem dodatkowych wymogów określonych w art. 17 pkt 7 lit. g u.p.z.p., a więc po uzgodnieniu z organem nadzoru górniczego. Trafnie też wskazano, że wprowadzenie, zakwestionowanymi rozstrzygnięciem nadzorczym zapisami § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 planu ograniczeń w przyszłej eksploatacji górniczej, bez uzgodnienia z takim organem, w istocie zmierza do obejścia ustawy.

Zasadnie też wywiódł Sąd w zaskarżonym wyroku, że podstawy prawnej do wprowadzenia w planie miejscowym ograniczeń dla przyszłej eksploatacji górniczej nie można też upatrywać w treści art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie chodzi bowiem o warunki realizacji przedsięwzięć, umożliwiających uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska, a przepis art. 72 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, nakazuje uwzględnienie w planie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, zaś warunki i zasady prowadzenia eksploatacji określa projekt zagospodarowania złoża stanowiący załącznik wniosku o udzielenie koncesji, które to postępowanie podlega regulacji Prawa geologicznego i górniczego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również ocenę i argumentację Sądu odnoszącą się do zakwestionowanego § 6 ust. 3 i 5 uchwały. Zasadnie Sąd ten wskazał, że Rada Miejska w Jaworznie nakładając na inwestorów obowiązki w zakresie wykonania dokumentacji geologiczno – inżynierskiej dla nowych obiektów, nie tylko naruszyła zakres umocowania, wynikający z art. 15 u.p.z.p., lecz przerzuciła na inwestorów własne obowiązki w zakresie rozeznania terenu pod kątem przydatności do zabudowy na etapie uchwalenia planu, co rodzi obawy, czy przedmiotowy teren w ogóle mógł być przeznaczony na takie cele z uwagi na skutki prowadzonej w przeszłości eksploatacji górniczej, które nie zostały usunięte. Trafnie też wskazano, że bezpodstawne jest też nałożenie na inwestorów obowiązku przygotowania podłoża do zabudowy w sposób wskazany w § 6 ust. 4 uchwały, w tym likwidacji pustek w górotworze na głębokości do kilkudziesięciu metrów oraz, że wyeliminowanie przez organ nadzoru z § 8 ust. 1 pkt. 4 uchwały zapisu "drogi i ulice dojazdowe" było uzasadnione.

Stwierdzić zatem należy, że w zaskarżonym wyroku nie doszło do zarzucanego naruszenia przez błędną wykładnię przepisów 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., art. 53 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, art. 17 pkt. 7 lit. g u.p.z.p., art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. 2 i art. 72 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Za nieusprawiedliwiony należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Oczywiście sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.