Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2440/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów [...] na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciwy.


UZASADNIENIE

Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. ustalił odszkodowanie za utracone prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...], położonej w [...], obręb [...], KW nr [...], która została objęta decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na rzecz [...] w kwotach szczegółowo opisanych w decyzji (pkt 1), orzekł o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości ze względu na jej wydanie w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, na rzecz w/w osób, proporcjonalnie do udziałów w prawie własności nieruchomości (pkt 2), o niepowiększaniu odszkodowania o kwotę 10 000 zł ze względu na to, że właściciele nieruchomości nie zamieszkiwali w znajdującym się na niej budynku mieszkalnym w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (pkt 3) oraz zobowiązał Prezydenta [...] do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, ze środków finansowych pozostających w dyspozycji Prezydenta [...].

[...] wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.

Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju rozpoznając sprawę przytoczył przepisy art. 12 ust. 4 pkt 1 i art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474) oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) podkreślając, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej wyżej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2017 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego [...] (uprawnienia nr [...]).

Organ odwoławczy zaznaczył, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji. Operat powinien spełniać nie tylko wymogi formalne takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.

Minister podkreślił, że art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy. Stosownie do art. 156 ust. 4 operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Organ zaznaczył, że art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami został zmieniony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509). Jednak zgodnie z art. 4 ust. 5 tej ustawy do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia.

Tym samym Minister stwierdził, że w związku z upływem ponad dwóch lat liczonych od daty sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, nie ma możliwości potwierdzenia jego aktualności. Powyższe oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów i poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju podkreślił jednocześnie, że wobec faktu, iż operat szacunkowy jest nieaktualny i zachodzi potrzeba sporządzenia nowego opracowania o wartości nieruchomości, nie było możliwe odniesienie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących operatu szacunkowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien jednak wyjaśnić kwestię podniesionych zarzutów dotyczących ustalenia powierzchni użytkowej budynku. Organ zaznaczył ponadto, że nie dopatrzył się uchybień w ustaleniach rzeczoznawcy dotyczących liczby kondygnacji budynku będącego przedmiotem wyceny. Prawidłowo też Wojewoda [...] orzekł o odmowie powiększenia odszkodowania o kwotę 10 000 zł oraz o zobowiązaniu Prezydenta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Minister wskazał ponadto, że kwestia dotycząca wypłaty zaliczki pozostaje poza zasięgiem przedmiotowego postępowania odszkodowawczego, zaś odsetki za zwłokę w wypłacie odszkodowania mogłyby zostać naliczone dopiero po upływie terminu płatności odszkodowania, określonego w art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sprzeciwy od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli [...].

[...] w złożonym sprzeciwie zarzucił naruszenie:

- art. 21 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten dopuszcza wywłaszczenie jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem,

- art. 138 § 2 zdanie pierwsze kpa, przez zawężenie tylko do jednej przyczyny uchylenie decyzji Wojewody z [...] listopada 2017 r.

- art. 138 § 2 zdanie drugie kpa, przez brak wskazania jakie okoliczności organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł o ustalenie, że dla wydania przez Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa istnieje więcej niż tylko jedna przesłanka, a opracowany dla ustalenia wysokości odszkodowania operat szacunkowy nie posiada żadnej wartości dowodowej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że zaskarżona decyzja jest zgodna z jego oczekiwaniami i z tego powodu nie składa wniosku o jej uchylenie.

[...] w złożonym sprzeciwie zarzucił naruszenie:

- art. 21 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., w zakresie, w jakim przepis ten dopuszcza wywłaszczenie jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem,

- art. 138 § 2 zdanie pierwsze kpa, przez zawężenie tylko do jednej przyczyny uchylenie decyzji odszkodowawczej Wojewody z [...] listopada 2017r.

- art. 138 § 2 zdanie drugie kpa, przez brak wskazania jakie okoliczności organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł o ustalenie, że dla wydania przez Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, istnieje więcej niż tylko jedna przesłanka, a opracowany dla ustalenia wysokości odszkodowania operat szacunkowy nie posiada żadnej wartości dowodowej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że zaskarżona decyzja jest zgodna z jego oczekiwaniami i z tego powodu nie składa wniosku o jej uchylenie.

W odpowiedzi na sprzeciwy Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 6 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2441/19 Sąd postanowił połączyć sprawy ze sprzeciwu [...] (sygn. akt I SA/Wa 2440/19) i ze sprzeciwu [...] (sygn. akt I SA/Wa 2441/19) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je pod jedną sygnaturą akt I SA/Wa 2440/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

W myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciwy nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja z [...] października 2019 r. nie narusza prawa.

Zauważyć należy, że decyzja w trybie art. 138 § 2 kpa może być wydana wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że niezależnie od powyższego wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć miejsce także wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, ale już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięcia zaistniały zdarzenia skutkujące dezaktualizacją materiału dowodowego, mającego dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, a uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie. Wydanie w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 kpa, naruszałoby ustanowioną w art. 15 kpa zasadę gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych.

Zdaniem Sądu taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła przyznania odszkodowania za nieruchomość objętą decyzją o realizacji inwestycji drogowej. Postępowanie toczyło się w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Zasady ustalania odszkodowania regulują natomiast przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.). W myśl art. 130 ust. 2 tej ustawy ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Stosownie do zaś do treści art. 156 ust. 1 powołanej ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3). W myśl art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Powołany art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami został zmieniony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509), przy czym zgodnie z art. 4 ust. 5 tej ustawy do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia.

Jak wynika z analizy akt rozpoznawanej sprawy podstawą ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości ozn. jako działka nr [...] o pow. [...], położonej w [...], obręb [...], stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lipca 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...] (uprawnienia nr [...]), na zlecenie Wojewody [...]. Operat ten sporządzony został na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. W dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji, tj. [...] października 2019 r. przedmiotowy operat utracił swoją ważność i oczywiste jest, że nie mógł stanowić dowodu w sprawie. W związku zaś z tym, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego upłynęły ponad dwa lata nie było możliwe potwierdzenie jego aktualności, stosownie do treści powołanego art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Słusznie zatem Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju uznał, że w związku z utratą aktualności operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania i brakiem możliwości potwierdzenia jego aktualności, konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, co oznacza przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w znacznej części, a tym samym, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zgodnie z art. 138 § 2 kpa. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie wskazuje się, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego, dlatego należy zagwarantować im prawo do ustosunkowania się do takiego dowodu oraz jego oceny przez organy obu instancji.

Zgodzić się ponadto trzeba z twierdzeniami organu odwoławczego, że w związku z zaistniałą koniecznością sporządzenia nowego operatu szacunkowego, brak było podstaw do odnoszenia się do podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących operatu z [...] lipca 2017 r. Wbrew twierdzeniom skarżących organ wskazał okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, odnosząc się przy tym do podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w sprzeciwach przepisów kpa oraz Konstytucji RP. Przy czym jeszcze raz podkreślić trzeba, że rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia wyłącznie czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Wniesione sprzeciwy są więc bezzasadne i brak jest podstaw do ich uwzględnienia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

8