Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 672/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64 e, art. 151 a par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...]kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2022 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ odwoławczy", "SKO") działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 52 ust. 1 i 2, art. 54, art. 60 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: "r.s.u.w."), w wyniku rozpatrzenia odwołania A K - uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "organ I instancji", "Wójt") z [...] grudnia 2021 r. znak [...] ustalającą warunki zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, SKO stwierdziło, że Wójt Gminy [...] decyzją z [...] grudnia 2021 r. na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z [...] sierpnia 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 5 MW na powierzchni 2,5 ha wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...] z obrębu [...] , gmina [...] , powiat [...], województwo [...].

Pismem z 21 grudnia 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył A K, zarzucając Wójtowi naruszenie art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm., dalej: "u.o.o.ś") poprzez brak określenia przedmiotu decyzji, a w szczególności przedsięwzięcia, którego dotyczy, co jest niezbędnym elementem decyzji wydanej na podstawie tego przepisu.

We wskazanej powyżej decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zauważył, że według oceny organu I instancji w sprawie powinien znajdować zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z treścią którego przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ("zasady dobrego sąsiedztwa") i pkt 2 (dostęp do drogi publicznej) nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610, dalej: "u.o.ź.e."). Zdaniem organu odwoławczego, Wójt powinien mieć jednak na uwadze nie tylko przywołaną regulację, ale również wszystkie pozostałe przepisy u.p.z.p. normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, w szczególności art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Zdaniem SKO, norma art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwalniająca od wymogów ustawowych zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie wyłącznie do urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej nie większej niż 500 kW oraz, w przypadku lokalizacji inwestycji na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki, nie większej niż 1000 kW. Z kolei pozostałe inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej odpowiednio 500 kW oraz 1000 kW, stosownie do treści art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust 3 pkt 3a u.p.z.p., powinny być realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to, jak podkreślił organ odwoławczy, oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji, ale wówczas obszar inwestycji powinien zostać jasno określony w studium, w przeciwnym wypadku wymagane jest łączne spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. SKO zauważyło, że w sprawie planowana inwestycja zakłada budowę farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 5 MW (5000 kW) na części działki nr ew. 108, przy czym organ I instancji w treści zaskarżonej decyzji wskazał, iż inwestycja obejmuje teren oznaczony w ewidencji gruntów symbolem RIVb.

SKO zauważyło również, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję stwierdził, iż planowana inwestycja spełnia łącznie warunki art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wskazało jednocześnie, że Wójtowi uszło jednak uwadze, że art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. poz. 922) z dniem 27 maja 2021 r. wprowadził do ustawy u.p.z.p. art. 61 ust. 1 pkt 6.

Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi szczegółowe postępowanie wyjaśniające, przede wszystkim, co do zakresu obszaru analizowanego i na tej podstawie dokona analizy wskaźników, zgodnie z r.s.u.w. Następnie po uzupełnieniu materiału dowodowego oraz dokonaniu stosownych ustaleń mając na uwadze zakres wniosku inwestora wyda stosowne rozstrzygnięcie.

W ocenie SKO decyzja Wójta z [...] grudnia 2021 r. podlega uchyleniu, bowiem organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie uchybił art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisom prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepisy powyższe zobowiązują organ administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i ocenienia na jego podstawie czy dana okoliczność została udowodniona.

2. Pismem z 21 marca 2022 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji SKO z [...] marca 2022 r., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za utrzymaniem decyzji wydanej przez Wójta, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, takich jak: powszechność, brak negatywnego oddziaływania na środowisko, brak negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i otaczającej fauny oraz flory, redukcja zużycia paliw kopalnych, zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska, wykorzystanie terenów uznanych za nieużytki, brak negatywnego odziaływania na krajobraz, brak wytwarzania hałasu mającego wpływ na pobliskie otocznie;

b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż w związku z tym, że polityka określona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] jest sprzeczna z celem przedsięwzięcia (inwestycji), nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej lokalizacji, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium którego treść obliguje jedynie co do kierunków polityki a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego;

c) art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii;

d) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnowialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2;

e) art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 500 kW, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, w czasie gdy studium wiąże jedynie organy Gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie MPZP nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy;

f) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powyższe zarzuty skarżąca rozwinęła w uzasadnieniu sprzeciwu.

3. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

1. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

2. Odnosząc się do zgodności z prawem wydania przez SKO decyzji kasacyjnej z 1 marca 2022 r. w granicach wyznaczonych przepisem art. 64e p.p.s.a., Sąd jest zobowiązany przypomnieć, że powołany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższej regulacji prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1961/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1684/16; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1386/15). Ta ocena w żaden sposób nie jest kwestionowana w piśmiennictwie, w którym zauważa się, że zastosowanie omawianego rodzaju decyzji organu odwoławczego, stanowiącego wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie powinno podlegać wykładni rozszerzającej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 786-787; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 970-971). Kontrola sądowa poddająca weryfikacji działanie organu odwoławczego powinna mieć na uwadze w tych warunkach obowiązek przeciwdziałania nieuzasadnionemu odstąpieniu na etapie odwoławczym przez organ od ostatecznego załatwienia sprawy, gdy zachodzą warunki do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a.

3. Przenosząc powyższe wnioski na grunt rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, SKO należało w kontrolowanym postępowaniu przypisać błąd w odniesieniu do uznania, że zaistniały w sprawie podstawy do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej z racji dostrzeżonych przez organ odwoławczy wad cechujących postępowanie zakończone decyzją Wójta z [...] grudnia 2021 r. Ma zatem rację skarżąca, wskazując w złożonym sprzeciwie, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji nie czyniły sprawy niewyjaśnioną w stopniu nakazującym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Procedując wniosek o ustalenie warunków zabudowy, organy, zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. zobowiązane są do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Oznacza to, że w tego rodzaju postępowaniach organ zobowiązany jest przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe, w tym analizę zasad zagospodarowania terenu wynikającą z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji. Przy tym dokonując powyższych czynności, organ bazuje na wskazanej we wniosku przez inwestora charakterystyce inwestycji, określającej jej parametry techniczne oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Spośród przepisów odrębnych prawa materialnego, z których wynikają zasady zagospodarowania terenu istotne w niniejszej sprawie, niewątpliwie należy wskazać przepisy u.o.o.ś. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839, dalej: "r.p.m.z.o.ś."). W świetle tych przepisów organ rozpoznający sprawę ustalenia warunków zabudowy powinien ocenić wpływ inwestycji na środowisko i dokonać jej kwalifikacji jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Potrzebę uzyskania decyzji środowiskowej przed ustaleniem warunków zabudowy uzasadnia treść art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś., który stanowi, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie u.p.z.p. Dla oceny, czy w sprawie wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia istotne jest, czy inwestycja zalicza się do inwestycji, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.o.ś., tj. przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kategorie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określono w r.p.m.z.o.ś. i nie może budzić wątpliwości to, że organ I instancji, ustalając warunki zabudowy, jednoznacznie stwierdził, iż planowane przedsięwzięcie ze względu na swoją charakterystykę nie może zostać zaliczone do żadnej z nich. Organ odwoławczy to twierdzenie zasadniczo podzielił, zwracając uwagę jednakże na potrzebę dodatkowej oceny sprawy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. Nie negując tego wniosku, zwrócenia uwagi wymaga tym niemniej to, że stanowisko organu odwoławczego nie potwierdza, by wskazanych wątpliwości co do stanu faktycznego, które nabrał organ przy rozpatrywaniu w toku instancji złożonego odwołania, nie dało się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Zmiana treści art. 136 k.p.a. dokonana ustawą nowelizującą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmocniła i podkreśliła merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji.

Za samoistną podstawę wydania decyzji uchylającej decyzję Wójta i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia SKO uznało równocześnie wadliwość mającą związek z posłużeniem się przez organ I instancji błędną wykładnią art. 61 ust. 3 u.p.z.p., której konsekwencją było niedopuszczalne zawężenie ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, sprowadzające się do pominięcia spełnienia przez inwestycję wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1 ("zasada dobrego sąsiedztwa") i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (dostęp do drogi publicznej). Zdaniem SKO, jakkolwiek wnioskowana budowa farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 5 MW stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., to warunki realizacji takiej zabudowy powinny być kształtowane kontekstem systemowym wynikającym z treści art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

Sąd podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku 12 marca 2020 r. (sygn. II OSK 570/20), zgodnie z którym z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3880/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3552/19; wyrok NSA z 5 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3238/19). Sąd ograniczony do rozważenia tego, czy organ odwoławczy nie przekroczył w kontrolowanej sprawie swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., uznaje, że wypowiedzenie się odnośnie do prawidłowości przytoczonego wyżej wniosku interpretacyjnego, na którym zdecydowało się oprzeć SKO przy rozpatrywaniu odwołania A K, nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty, a to wyklucza art. 64e p.p.s.a. uruchamiający postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej.

Uwzględnienie faktu, że sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji, nie oznacza jednak odstąpienia przez Sąd od weryfikacji ustaleń organu odwoławczego, które bazując na kwalifikacji farmy fotowoltaicznej jako obiektu, którego lokalizacja musi pozostawać zgodna ze studium, wskazywały, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Wójta cechuje się istotnymi brakami. Wymaga w tym kontekście zauważenia, że ocena prawna wniosku złożonego przez [...] Sp. z o.o. sprowadzała się do uznania przez SKO, że łączna moc farmy fotowoltaicznej planowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] (do 5 MW) jest wyższa od dopuszczonej w art. 10a ust. 2 u.p.z.p. (moc zainstalowana do 500 kW dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii), a równocześnie wyjątek uczyniony dla wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW (art. 10a ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mógł obejmować spornej inwestycji z uwagi na wymóg związany ze zlokalizowaniem ww. urządzeń wyłącznie na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki. W tych warunkach SKO przyjęło, że wymagane w sprawie było łączne spełnienie przez wnioskodawcę wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. i odstąpienie od analizy tychże przez organ I instancji musiało skutkować wydaniem decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Taki wniosek, zdaniem Sądu, pozostawał jednakże w sprawie przedwczesny, albowiem warunkiem zastosowania przywołanej w zaskarżonej decyzji wykładni art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. było przesądzenie, że w uchwalonym dla Gminy [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zostało ustalone rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Takiego ustalenia tymczasem SKO w zakresie rozpatrywanej sprawy nie poczyniło, co uniemożliwiało organowi odwoławczemu dostrzeżenie w sposobie rozpatrzenia przez Wójta wniosku inwestora błędu mogącego skutkować uchyleniem decyzji, pozostawiając na boku w tym miejscu kwestię możliwości nadania studium mocy wpływania w zaznaczony przez organ sposób na treść decyzji o warunkach zabudowy.

W świetle powyższego, skoro organ odwoławczy nie wskazał w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym wad, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., rozstrzygnięcie uchylające decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] i przekazujące sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydane z naruszeniem ww. przepisu w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sprawa powinna powrócić na etap postępowania odwoławczego, przy czym organ odwoławczy zobowiązany będzie do ponownego przeprowadzenia postępowania i w jego ramach - zbadania prawidłowości decyzji organu I instancji co do meritum oraz rozpoznania odwołania.

4. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O należnym stronie skarżącej zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.