Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1751/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 37b ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant: referent Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2022 r. nr DOA.7110.77.2022.KBL w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "GINB", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r. DOA.7110.77.2022.KBL, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania D.K., A.S. i R.S., od decyzji Wojewody Pomorskiego ( dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 11 lutego 2022 r., znak: Wl-I.7840.4.47.2021.KW, stwierdzającej, na wniosek D.K., A.S. i R.S., że decyzja Starosty K. z [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, została wydana z naruszeniem prawa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że decyzją z 11 lutego 2022 r. Wojewoda Pomorski stwierdził, po wszczęciu postępowania na wniosek D.K., A.S. i R.S., że decyzja Starosty K. z [...] maja 2015 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca S.M. pozwolenia na budowę budynku magazynowego na działce nr ew. [...], w obrębie ew. [...], gm. S., została wydana z naruszeniem prawa. GINB przypomniał, że powodem wydania tego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ wojewódzki, że weryfikowane pozwolenie na budowę w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z uwagi na niezgodność rodzaju inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz, że w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art. 37b Prawa budowlanego.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z 11 lutego 2022 r., D.K., A.S. i R.S., wnieśli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odwołaniu skarżący wskazali, że w sprawie organ wojewódzki nieprawidłowo zastosował art. 37b ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż liczył upływ okresu 5 lat od dnia doręczenia inwestorowi decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, natomiast nie uwzględnił, że ww. rozstrzygnięcia z [...] maja 2015 r. wnioskodawcy nie otrzymali. Dlatego też, w ocenie skarżących, w omawianej sprawie termin 5 lat, o którym mowa w ww. przepisie art. 37b ust. 1 Prawa budowlanego, nie zaczął biec. Ponadto skarżący podnieśli, że powyższy przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż NSA w wyroku z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2658/18, wskazał, że przepis art. 37b Prawa budowlanego nie ma zastosowania do zakończonych spraw administracyjnych. Odwołujący się przywołali również treść art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), wskazując, że ww. przepis wyklucza zastosowanie w omawianej sprawie art. 37b Prawa budowlanego.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia 20 czerwca 2022 r.

Organ wyjaśnił istotę postępowania nieważnościowego i wskazał, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku hali magazynowej o powierzchni zabudowy 4314,53 m2, wraz z budową ciągów komunikacyjnych i 10 miejscami postojowymi, na działce nr ew. [...] w miejscowości S.. Planowany jednokondygnacyjny budynek ma być przeznaczony do składowania maszyn dla usług handlu maszynami stolarskimi i tartacznymi (wynajem przestrzeni magazynowej). Projekt przewiduje, że budynek będzie miał wysokość 9,406 m i zostanie pokryty dachem dwuspadowym o nachyleniu połaci dachowych wynoszącym 10°. Projektowany obiekt usytuowano w następujących odległościach od graniczących z nim działek: 34,8 m od działki nr ew. [...], 35,48 m od działki nr ew. [...], pow. 100 m od granicy z działką nr ew. [...] i 47,04 m od ulicy Partyzantów. Planowane miejsca postojowe zaprojektowano w odległości 6,74 m od granicy najbliżej położonej działki nr ew. [...] (część drogowa działki) i ok. 20 m od najbliższego budynku (usytuowanego na działce nr ew. [...]). Powierzchnia zabudowy będzie wynosić 16,92% powierzchni terenu, intensywność zabudowy wyniesie 0,1692, procent powierzchni biologicznej na działce ma wynieść 72,7%.

Przechodząc do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia Starosty K. z [...] maja 2015 r., GINB odniósł się do możliwości zastosowania w sprawie art. 37b Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 2). Powyższy przepis został dodany do ustawy Prawo budowlane przepisem art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 19 września 2020 r. Ponadto, stosownie do art. 25 i 26 ww. ustawy z 13 lutego 2020 r. do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26; 2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Odnosząc się do treści powyższych przepisów organ zauważył, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, tak więc dla oceny możliwości zastosowania przepisu art. 37b Prawa budowlanego w niniejszej sprawie ma znaczenie okoliczność, kiedy zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe, a nie kiedy została wydana weryfikowana w tym postępowaniu decyzja. A contrario - jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte po 18 września 2020 r., to art. 37b Prawa budowlanego ma zastosowanie w takim postępowaniu. Organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 30 września 2021 r. (data wpływu wniosku do organu wojewódzkiego).

Organ dalej wyjaśnił, że art. 27 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej odnosi się do zamierzeń budowlanych, które są "realizowane", dotyczy więc przepisów Prawa budowlanego, które mają związek z etapem realizacji robót budowlanych. Przepis art. 37b nie jest przepisem regulującym kwestie realizacji robót budowlanych, tak więc art. 27 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej nie ma w stosunku do niego zastosowania.

Dalej GINB wskazał, że Starosta K. uznał za stronę postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją z [...] maja 2015 r., wyłącznie inwestora - S.M., który ww. rozstrzygnięcie odebrał w dniu [...] maja 2015 r. Ponieważ wnioskodawcy nie zostali uznani za strony postępowania zakończonego decyzją z [...] maja 2015 r., powyższe rozstrzygnięcie nie zostało im doręczone. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej możliwości. Z powyższego wynika, że upływ terminu 5 lat, o którym mowa w art. 37b Prawa budowlanego, a który należy liczyć w omawianej sprawie od dnia [...] maja 2015 r., nastąpił z dniem 28 maja 2020 r.

Organ podsumował, że uwzględniając powyższy stan faktyczny i prawny, należy dojść do wniosku, że w omawianej sprawie art. 37b Prawa budowlanego może mieć zastosowanie.

Przechodząc do oceny weryfikowanego pozwolenia na budowę, z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 K. p.a., GINB zauważył, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., wg stanu na dzień weryfikowanego rozstrzygnięcia), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Sporna inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych enumeratywnie w § 2 oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z 9 listopada 2010 r., które to przedsięwzięcia stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z 3 października 2008 r., objęte są obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z § 3 ust. 1 pkt 52 lit b ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., wynika jedynie, że przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest m. in. zabudowa magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż objęte formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Z projektu budowlanego wynika natomiast, że tak rozumiana powierzchnia zabudowy omawianej inwestycji nie przekroczy 1 ha.

Planowana inwestycja została usytuowana na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obrębu S., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy S. z [...] kwietnia 2012 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r. poz. [...], ze zm.), symbolem B013-MN/U (tereny mieszkaniowo-usługowe). W § 3 ww. miejscowego planu wyjaśniono, że lit. U oznacza tereny zabudowy usługowej komercyjne i publiczne, użyteczności publicznej niechronione, tereny zabudowy usługowej użyteczności publicznej chronione. Jednocześnie w ww. miejscowym planie wszelka działalność gospodarcza z zakresu składu, baz i magazynów została wprost dopuszczona na terenie oznaczonym literą P (tereny zabudowy produkcyjno-usługowej i rzemieślniczej).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze przywołane wyżej zapisy miejscowego planu, należy podzielić stanowisko Wojewody Pomorskiego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że sporna inwestycja polegająca na budowie budynku hali magazynowej o powierzchni zabudowy 4 314,53 m2 i powierzchni użytkowej 4 259,8 m2, przeznaczonej do składowania maszyn dla usług handlu maszynami stolarskimi i tartacznymi nie została dopuszczona na terenie oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem B013-MN/U (tereny mieszkaniowo-usługowe). Na powyższą ocenę nie ma wpływu zapis w projekcie, że "(...) budynek hali projektuje się do celów usługowych. Projektowana usługa w zakresie logistyki tj. wynajmu przestrzeni magazynowej, m.in. magazynowania maszyn, prefabrykatów betonowych, krótko i długoterminowego składowania palet". Zauważyć też należy, że jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 30 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 122/12 "pozwolenie na budowę było sprzeczne z ustaleniami planu, gdyż zaprojektowany budynek nie ma charakteru usługowego, lecz jest magazynem wysokiego składowania. Ocenę tę należało podzielić wskazując jednocześnie, że jak wynika z załącznika nr 1 do Prawa budowlanego, magazyny ustawodawca umieścił w kategorii XVIII, która obejmuje budynki przemysłowe, a nie usługowe. (..) Już ta konstatacja wystarczała do tego, aby uznać, że sprawdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie zostało wykonane, a zatem organ wydając badane pozwolenie na budowę rażąco, bo w sposób oczywisty, naruszył wspomniany przepis. Zasadnie też organ II instancji wskazał, że decyzja obarczona tak rażącymi wadami wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczne, godząc w istotę porządku planistycznego, który polega na takim zharmonizowaniu potrzeb i możliwości zagospodarowania terenu, które pozwala społecznościom lokalnym na bezkonfliktowe i zgodne z wyważonymi w planie interesami członków tej społeczności wykorzystywanie prawa własności należących do nich gruntów. Odstępstwo zatem od ustaleń planu zaburza ustalony porządek społeczny i narusza w sposób istotny prawo lokalne jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego".

Mając na uwadze poczynione wyżej ustalenia, GINB zgodził się z Wojewodą Pomorskim, że kontrolowana decyzja Starosty K. z [...] maja 2015 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu w zakresie dopuszczalnej zabudowy. Niemniej jednak, GINB podzielił zdanie organu I instancji, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 37b ustawy Prawo budowlane

Jednocześnie GINB wskazał, że kontrolowana decyzja z [...] maja 2015 r. nie naruszyła w sposób rażący innych regulacji ww. miejscowego planu.

Jednym z wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest parametr dotyczący liczby miejsc parkingowych - co najmniej 1 miejsce postojowe na 50 m2 powierzchni użytkowej w usługach dla klientów i co najmniej 1 miejsce postojowe dla pojazdów zaopatrzenia do realizacji na własnym terenie. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu wojewódzkiego o naruszeniu powyższego wymogu. Zgodnie bowiem z projektem budowlanym planowana powierzchnia użytkowa przeznaczona dla klientów wyniesie 450 m2 (wymagane min. 9 miejsc postojowych - 1 miejsce postojowe na każde 50 m2). Zaprojektowano 9 miejsc postojowych i 1 miejsce dla pojazdów zaopatrzenia.

GINB podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, że projektowany obiekt nie narusza w sposób rażący przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Opisane wyżej usytuowanie planowanej inwestycji wyklucza w szczególności uznanie, że narusza ona § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia (dotyczący odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną) i § 19 (dotyczący sytuowania miejsc postojowych).

Kontrolowane rozstrzygnięcie nie narusza w sposób rażący innych przepisów prawa, w szczególności art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, dotyczącego konieczności złożenia przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele; jak również art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego. Stosownie do treści ww. przepisu art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest zaświadczenia wydanego dla projektantki Mirosławy Pilarskiej o jej przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, ale informacje dostępne na stronie internetowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, potwierdzają, że ww. projektantka w okresie sporządzania projektu była członkiem ww. Izby.

Podsumowując GINB wskazał, że analiza kontrolowanej decyzji Starosty K. z [...] maja 2015 r., prowadzi do stwierdzenia, że jakkolwiek jest ona obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K. p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to jednak z uwagi na przepis art. 37b przywołanej ustawy brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności. Ponadto nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja Starosty K. z [...] maja 2015 r., była obarczona pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K. p.a.

Z uwagi na powyższe organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 11 lutego 2022 r., stwierdzającą, że decyzja Starosty K. z [...] maja 2015 r., została wydana z naruszeniem prawa.

Skargę na powyższą decyzję GINB złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37b ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i tym samym nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na upływ 5 lat od dnia jej doręczenia, pomimo braku jej doręczenia, a także niewłaściwą wykładnię przepisów intertemporalnych (art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r. poz. 471) opierającą się na argumentacji a contrario z pominięciem zasady tempus regit factum.

Mają na uwadze powyższe wniosła o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2022 r. oraz decyzji jej poprzedzającej, tj. Wojewody Pomorskiego z dnia 11 lutego 2022 r. i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przepis ten powinien być natomiast wykładany z uwzględnieniem normy zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, nakazującej tak projektować obiekt, aby zapewnić poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Do wspomnianych odrębnych przepisów należą nie tylko przepisy regulujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale i przepisy uregulowane w innych aktach prawnych, np. przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, czy też przepisy prawa cywilnego. W niniejszej sprawie ze względu na charakter zaprojektowanego budynku, który przeznaczony został na potrzeby składowania maszyn dla usług handlu maszynami stolarskimi i tartacznymi, i jego funkcjonowanie, generuje on uciążliwości związane choćby z hałasem. Stąd stwierdzić należy, że działka należąca do skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Planowana inwestycja może również powodować ograniczenia sposobu zagospodarowania działki skarżącej zgodnie z przeznaczeniem w planie, jako położonych w strefie MN/MR zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (tak też Wojewoda Pomorski w zaskarżonej decyzji).

Zważając na powyższe, nie ma żadnych wątpliwości, że skarżąca jest stroną nie tylko niniejszego postępowania, ale także postępowania zakończonego decyzją Starosty K. z dnia [...] maja 2015 r. Pomimo przymiotu strony w tym postępowaniu, skarżącej nie została ona doręczona. Relewantne znaczenie w tym zakresie w sytuacji, gdy w postępowaniu poza inwestorem bierze udział wiele stron, przypisać należy temu doręczeniu decyzji, które nastąpiło najpóźniej. Tym samym termin 5 letni o którym mowa w art. 37b ust. 1 ustawy Prawo budowlane dla skarżącej nie zaczął jeszcze biec. Strona skarżąca rozumie, że został on ustanowiony w celu ochrony trwałości decyzji, ale nie sposób uznać, że biegnie on w przypadku braku jej doręczenia.

Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawą - Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rzeczonej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie na podstawie przedmiotowego przepisu uznał a contrario, że jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte po 18 września 2020 r., to art. 37b Prawa budowlanego ma zastosowanie w takim postępowaniu.

Z powyższym nie zgadza się skarżąca, gdyż w myśl art. 1 Prawa budowlanego ustawa ta "normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach". Z powyższego jasno wynika, że sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji (a więc sprawa "ogólna" administracyjna) nie jest przedmiotem unormowania w Prawie budowlanym. W związku z powyższym art. 25 ustawy nowelizującej nie stanowi przepisu intertemporalnego, który mógłby się odnosić do sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji.

Nie należy pomijać, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r. o sygn. akt II OSK 2658/18 z norm intertemporalnych zawartych w art. 25-33 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) nie wynika aby nowy przepis (art. 37b) miał zastosowanie do zakończonych spraw administracyjnych lub w postępowaniu sądowo-administracyjnym, gdzie przedmiotowa sprawa dotyczy zakończonej już sprawy administracyjnej.

Stąd wobec braku możliwości zastosowania art. 25 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do art. 37b Prawa budowlanego oraz braku uchwalenia przepisów intertemporalnych odnoszących się wprost do zagadnienia stosowania nowego prawa do wydanych wcześniej decyzji administracyjnych należy ustalić zakres i czas obowiązywania (stosowania) przepisów na zasadach ogólnych.

Jak słusznie zauważono w literaturze i orzecznictwie milczenie ustawodawcy odnośnie dalszego stosowania przepisów poprzednich nie oznacza, że stosowane być nie mogą. Nie istnieje reguła, która nakazywałaby w tej sytuacji automatycznie stosować prawo nowe nawet do sytuacji zaszłych pod rządami starego prawa. Milczenie ustawodawcy powinno być uznane jedynie za wyraz zaniechania uregulowania kwestii intertemporalnej, nie zaś za nakaz stosowania prawa nowego. W braku regulacji intertemporalnej pochodzącej od ustawodawcy to podmiot stosujący prawo musi - kierując się określonymi regułami - dokonać wyboru właściwego prawa.

Przyjmuje się, że w razie milczenia prawodawcy niezbędnym jest skorzystanie z zasady tempus regit factum, która traktowana jest jako swego rodzaju domniemane rozstrzygnięcie intertemporalne. W ujęciu normatywnym zasada ta rozumiana jest jako zalecenie, aby skutki zdarzeń prawnych oceniać na podstawie ustawy, która obowiązywała w czasie, gdy dane zdarzenie nastąpiło. Domniemanie tempus regit factum jest równoznaczne z przyjęciem metody dalszego działania dawnego prawa w stosunku do grupy stanów faktycznych jako oceną normatywną dawnego prawa oraz z uznaniem, że metoda bezpośredniego działania nowego prawa może wynikać - co do zasady - jedynie z wyraźnego przepisu intertemporalnego nowej ustawy i musi być dodatkowo uzasadniona. Zasada tempus regit factum ma charakter zasady prawnej o statusie dyrektywalnym na obszarze prawa administracyjnego. Oznacza to, że powinna być ona pojmowana jako norma prawna o znaczeniu zasadniczym dla całego obszaru regulacji administracyjnoprawnej. Źródłem normatywności tej zasady jest klauzula demokratycznego państwa prawnego, wynikająca z art. 2 Konstytucji RP oraz zasady cząstkowe z niej wywodzone, w tym np. zasada zaufania do państwa i prawa, zasada ochrony praw nabytych, zasada bezpieczeństwa prawnego, zasada nieretroakcji. Wspomniana zaś zasada nieretroakcji oznacza zakaz nadawania przepisom mocy wstecznej. Co więcej, wstecznego działania nie może przypisywać normie - przy braku stosownego przepisu intertemporalnego - sam podmiot stosujący prawo.

Kwalifikowane wady wymienione w treści art. 156 K. p.a. mają charakter materialnoprawny, a ich występowanie powoduje, że powstaje albo ułomny stosunek prawny, albo stosunek ten w ogóle się nie nawiązuje. W sferze prawa materialnego jest również usytuowana przesłanka przedawnienia stosowania sankcji nieważności. Istotą postępowania nieważnościowego jest ocena decyzji administracyjnej (aktu konkretyzacji prawa) pod kątem istnienia kwalifikowanej wady, która - co istotne - powstała już w dacie jej wydania. Decyzja objęta tym badaniem wywołała określone skutki prawne w przeszłości, dlatego dla samej oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, miarodajny jest stan prawa w dniu jej wydania. Stąd przedmiotem postępowania nieważnościowego jest zastosowanie sankcji nieważności wobec wydanej już decyzji administracyjnej, która skonkretyzowała stosunek prawny (nałożyła obowiązki albo przyznała uprawnienia) w ściśle wyznaczonym otoczeniu prawnym, w którym adresat decyzji, w tym skarżąca nabył również określone gwarancje (prawne) dotyczące jej trwałości. Oznacza to, że zastosowanie nowych reguł dotyczących przedawnienia stwierdzenia nieważności do decyzji wydanych przed wejściem w życie nowego prawa powinno uwzględniać zakaz retroakcji. Jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego intertemporalnego jest bowiem zasada tempus regit fatum. Jeśli więc prawodawca zamierzał powiązać nowe skutki prawne ze stanami faktycznymi, które na gruncie dotychczasowego stanu prawnego wyzwalały inne skutki prawne, powinien to uczynić za pomocą odpowiedniego sformułowania językowego.

Zważając na powyższe niewłaściwym byłoby zastosowanie art. 37b Prawa budowlanego do zakończonych spraw administracyjnych, gdzie w momencie ich zakończenia były określone normy dotyczące ich trwałości. Nabyte wówczas uprawnienie przez skarżącą nie powinno zostać jej odebrane. Dlatego też art. 37b Prawa budowlanego powinien mieć zastosowanie jedynie do decyzji wydanych po wejściu w życie przedmiotowego przepisu.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2022 r. DOA.7110. 77.2022.KBL, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 11 lutego 2022 r., znak: WI-L7840.4.47.2021.KW, który stwierdził, po wszczęciu postępowania na wniosek D.K., S. i R.S., że decyzja Starosty K. z [...] maja 2015 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca S.M. pozwolenia na budowę budynku magazynowego na działce nr ew. [...], w obrębie ew. S., gm. S., została wydana z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja GINB, nie została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 37b Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r. poz. 471).

W rozpoznawanej sprawie, nie jest sporne, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty K. z dnia [...] maja 2015 r., wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na jej niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej zabudowy. Sąd w pełni podziela w tym zakresie ocenę oraz argumentację organu odwoławczego zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd podziela także ocenę organu odwoławczego co do braku naruszenia w sposób rażący innych przepisów prawa oraz, że decyzja ta nie jest ona obarczona pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K. p.a.

Istotą sporu w niniejszej sprawie, jest natomiast ocena zasadności zastosowania przez organy regulacji przewidzianej w art. 37b Prawa budowlanego oraz wykładnia art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r. poz. 471).

Zdaniem Sądu przedstawiona w skardze argumentacja, zgodnie z którą przepis art. 37b Prawa budowlanego, nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 37b Prawa budowlanego, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Art. 37b został dodany do ustawy Prawo budowlane przepisem art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm., dalej: "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie 19 września 2020 r.

W myśl art. 25 i 26 ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy zmieniającej, do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26, 2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Uwzględniając powyższe regulacje, Sąd stoi na stanowisku, że niniejsze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, zatem dla oceny możliwości zastosowania przepisu art. 37b Prawa budowlanego w niniejszej sprawie ma znaczenie okoliczność, kiedy zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe, a nie kiedy została wydana weryfikowana w tym postępowaniu decyzja.

Nie można zdaniem Sadu podzielić argumentacji skarżącej, że w myśl art. 1 Prawa budowlanego ustawa ta "normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach", a zatem sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji (a więc sprawa "ogólna" administracyjna) nie jest przedmiotem unormowania w Prawie budowlanym i art. 25 ustawy nowelizującej nie stanowi przepisu intertemporalnego, który mógłby się odnosić do sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji.

Sąd w pełni w tym zakresie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2021 r., VII SA/Wa 1149/21, LEX nr 3318677, zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania o pozwolenie na budowę prowadzonego w trybie zwykłym, lecz oceniając decyzję pod kątem ewentualnego wystąpienia wad wskazanych w art. 156 § 1 K. p.a., organ dokonuje tego przez pryzmat przepisów ustawy - Prawo budowlane. W sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego (w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane), również w przypadku, gdy sprawa rozpatrywana jest w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K. p.a.). Wprawdzie w tym trybie organ nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz orzeka jedynie czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K. p.a., lecz dokonuje oceny tych przesłanek przez pryzmat przepisów prawa budowlanego. W związku z powyższym, wszczętą przed dniem 19 września 2020 r. sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę można uznać za sprawę "uregulowaną ustawą zmienianą w art. 1", a więc ustawą - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed tą datą."

Uwzględniając zatem a contrario przedstawioną w przytoczonym wyroku argumentację, stwierdzić należy, że do spraw, w których postępowanie nieważnościowe wszczęto po dniu 19 września 2020 r., będą już miały zastosowanie przepisy prawa budowlanego w nowym brzmieniu, w tym również art. 37b. Podkreślić w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe, zostało wszczęte w dniu 30 września 2021 r. (data wpływu wniosku do organu wojewódzkiego).

Słuszności argumentacji strony skarżącej, nie potwierdza również przytoczony w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2658/18, LEX nr 3109226.

W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że "w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 37b Prawa budowlanego obowiązujący od 19 września 2020 r. Na odmienną ocenę nie pozwala treść norm intertemporalnych zawartych w art. 25-33 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Nie wynika z nich aby nowy przepis miał zastosowanie do zakończonych spraw administracyjnych lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym takich spraw".

Wyrok ten bowiem został wydany w innym stanie faktycznym, gdzie postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte przed 19 września 2020 r.

Dodać także należy, że art. 27 ust. 1 ustawy zmieniającej, przewiduje stosowanie przepisów dotychczasowych ale tylko do zamierzeń budowlanych, które są "realizowane". Nie dotyczy więc inwestycji, które jak będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek magazynowy, zostały już "zrealizowane".

Nie zasługuje także na uwzględnienie argumentacja skarżącej, która wskazuje, że z uwagi na obszar oddziaływania inwestycji, powinna być uznana za stronę, a ponieważ nie doręczono jej kwestionowanej decyzji Starosty, wskazany w art. 37b Prawa budowlanego termin 5 letni nie zaczął w odniesieniu do niej jeszcze biec.

Sąd orzekający w sprawie, podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2022 r., VII SA/Wa 476/22, LEX nr 3382657, zgodnie z którym, "Stosując art. 37b ust. 1 Prawa budowlanego nie należy zatem brać pod uwagę nieprawidłowego ukształtowania katalogu stron postępowania zwyczajnego w tym sensie, że termin ten będzie się liczył tak samo, nawet jeśli postępowanie nieważnościowe będzie prowadzone z wniosku podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu zwyczajnym. Analizowany przepis ogranicza bowiem możliwość wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej nieważność - bez względu na to, czy postępowanie nieważnościowe toczy się z urzędu czy na wniosek. Ponadto, sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zwyczajnym stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt K. p.a.), nie zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji."

Powyższa ocena dająca prymat zasadzie trwałości decyzji administracyjnych poprzez wprowadzony ustawa zmieniającą art. 37b, znajduje także potwierdzenie w poglądach przedstawicieli nauki prawa. Wskazują oni, że "ustawodawca uznał, że okres 5 lat jest wystarczający na stwierdzenie ewentualnych nieprawidłowości w decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym nie chodzi o jakiekolwiek nieprawidłowości czy błędy decyzji, lecz o kardynalne wady, czyli o charakterze nadzwyczajnym. Termin 5-letni liczony będzie od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem prawodawcy dzięki temu rozwiązaniu wzmocniona zostanie w ten sposób trwałość decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy upłynie termin 5 lat, o którym stanowi komentowana regulacja, organ stwierdzi, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa. Uprawniony podmiot może wówczas dochodzić ewentualnych roszczeń odszkodowawczych w procesie cywilnym w trybie art. 417 i 4171 K. c. przed sądem powszechnym" (A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz (w:) Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 37 (b).

"Biorąc pod uwagę wyrok TK z 12.05.2015 r., P 46/13, w zakresie, w jakim wskazuje on na konieczność uwzględnienia czasu, jaki minął od dnia wydania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności, wzmocniona trwałość wynikająca z art. 37b pr. bud. może być również stosowana do pozwoleń na budowę wydanych przed wejściem w życie tego przepisu 138." ( Sypniewski Dominik (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Opublikowano: WKP 2022).

Biorąc powyższe pod uwagę, podsumować należy, że kontrolowana decyzja Starosty K. z [...] maja 2015 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jednak z uwagi na to, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 37b ustawy Prawo budowlane, brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności, a organ I instancji zasadnie ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.