Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 172/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1, ust. 4, art. 40 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 2,8
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Tucznie z dnia 29 listopada 2005 r. nr XXVII/103/05 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr XXVII/103/05 Rady Miejskiej w Tucznie z dnia 29 listopada 2005 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków (Dz. Urz. Woj. Zach, z 2006 r., Nr 5, poz. 90 ).

Uchwale tej zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", poprzez brak faktycznego określenia w treści § 3 i § 4 regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody oraz minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, poprzez odesłanie w tym zakresie do treści zawieranej z odbiorcą usług umowy oraz warunków technicznych przyłączenia;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 ustawy, poprzez wadliwe sformułowanie treści rozdziału III - "Szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiązywania umów z odbiorcami" - zasad i trybu rozwiązywania umów z odbiorcami oraz wygasania umów podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania warunków i trybu rozwiązywania umów z odbiorcami w treści regulaminu;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 6 ustawy, poprzez wadliwe sformułowanie treści § 13 ust. 1 regulaminu uzależniającego zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym od uznania przedsiębiorstwa, przy czym w regulaminie nie określono przesłanek od jakich spełnienia uzależnione jest zawarcie umowy;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 ustawy poprzez zawarcie w treści § 27 ust. 4 regulaminu zasad określania wysokości wynagrodzenia za wydanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne "warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/kanalizacyjnej" podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu;

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 pkt 9 oraz art. 22 ust. 2 ustawy, poprzez uzależnienie treścią przepisu § 43 regulaminu dostaw wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy "pomiędzy gminą Przedsiębiorstwem a jednostką straży pożarnej".

Wobec powyższego Prokurator Rejonowy w W. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały XXVII/103/05 Rady Miejskiej w Tucznie z dnia 29 listopada 2005 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków (Dz. Urz. Woj. Zach, z 2006 r., Nr 5, poz. 90 ) - w całości - jako sprzecznej z prawem oraz stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Sądu.

W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że powyższy akt w zakresie treści powołanych wyżej postanowień regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków niezgodny jest z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności wobec sprzeczności treści jego postanowień z normami ustawy, na podstawie której został wydany.

Na mocy art. 19 ust. 1 powołanej ustawy rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który z mocy prawa posiada charakter aktu prawa miejscowego. Wytyczne co do zakresu normatywnej treści tego aktu prawa miejscowego zawarte są w treści art. 19 ust. 2 ustawy. Zgodnie z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) postanowienia regulaminu nie powinny powtarzać postanowień ustawy, ani innych aktów normatywnych. Oczywistym jest również, iż postanowienia regulaminu nie mogą być sprzeczne z innymi postanowieniami przedmiotowej ustawy.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pojęcie "minimalnego poziomu usług" nie zostało w ustawie zdefiniowane, tym niemniej, biorąc pod uwagę istotę i charakter usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, należy przyjąć, iż poziom ten powinny określać konkretne parametry – co najmniej w zakresie minimalnego ciśnienia dostarczanej wody oraz minimalnej ilości dostarczanej wody i minimalnej ilości odprowadzanych ścieków. Problematyka ta była przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. W tym miejscu przytoczyć należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2006 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Go 432/06, zgodnie z którym z ww. przepisu "(...) wynika wprost, że już w treści regulaminu winny być pomieszczone uregulowania, z których winny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. (...)" Zgodnie z ww. orzeczeniem odesłanie w zakresie ilości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków, minimalnego ciśnienia, czyli - w zakresie minimalnego poziomu usług - do treści umowy "(...) nie stanowi spełnienia dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, a tym samym regulamin nie zawiera obligatoryjnego elementu, o którym mowa w tym przepisie." W ocenie Prokuratora, powyższe rozważania zachowują pełną aktualność w przypadku treści regulaminu ustanowionego zaskarżoną uchwałą i sprawiają, iż akt ten nie może się ostać w obrocie prawnym.

Po drugie Prokurator podkreślił, iż pomimo jednoznacznej treści art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, upoważaniającej organ jednostki samorządu terytorialnego do uregulowania przepisami regulaminu szczegółowych warunków w zakresie trybu zawierania umów z odbiorcami usług, nie upoważniającej tym samym organu do regulowania kwestii rozwiązywania umów z odbiorcami, przedmiotowy regulamin w § 15-17 zawiera postanowienia regulujące zasady i tryb rozwiązywania umów z odbiorcami oraz normuje problematykę wygasania umów, co wykracza poza ramy ustawowego upoważnienia. Ponadto § 13 ust. 1 regulaminu sugeruje jakoby zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym miało być uzależnione od uznania przedsiębiorstwa. Regulacja ta sprzeczna jest z art. 6 ust. 6 ustawy, który to przepis nakłada obowiązek zawarcia umowy po spełnieniu wymienionych w nim przesłanek.

Jako przekroczenie przez organ stanowiący granic upoważnienia ustawowego Prokurator uznał również § 27 ust. 4 regulaminu, przewidujący wynagrodzenie za wydanie przez przedsiębiorstwo warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Nadto w treści § 43 zaskarżonego regulaminu zawarto unormowania uzależniające dostawę wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy "pomiędzy gminą przedsiębiorstwem a jednostką straży pożarnej". Prokurator podkreślił, że zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe powinny być określone przepisami regulaminu, nie zaś odsyłać do umowy. Ponadto kwestia wysokości należności za wodę pobraną na te cele wynika z art. 22 ust. 2 ustawy.

Na marginesie Prokurator dodał, że odwołanie się w § 2 pkt 6 regulaminu do treści art. 2 pkt 19 ustawy wydaje się sprzeczne z postanowieniami § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, albowiem definicję legalną "wodomierza głównego" zawiera powołany przepis ustawy. Ponadto zastrzeżenia w ww. zakresie budzi również wprowadzenie w treści aktu niższego rzędu (regulaminu) pojęć "odbiorca" oraz "przedsiębiorstwo" poprzez odwołanie się do pojęć znaczeniowo tożsamych "odbiorcy usług", "przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego", których definicje legalne zawiera ustawa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz T. wniósł uznał ją za zasadną i poinformował, że zainicjowano działania zmierzające do podjęcia nowego regulaminu, który obecnie jest w uzgodnieniach w Państwowym Gospodarstwie Wodnym "Wody Polskie".

W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2018 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej, mając na uwadze zasadę jednolitości prokuratury, podtrzymał skargę wniesioną przez Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Tucznie z dnia 29 listopada 2005 r., nr XXVII/103/05, w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków i wskazał, że skarga nie obejmuje wszystkich istotnych naruszeń prawa, jakimi w istocie dotknięty jest przedmiotowy akt prawny. Jednakże mając na uwadze fakt, że sąd nie jest związany zarzutami skargi i orzeka w granicach sprawy, wniósł o uwzględnienie podczas orzekania, że zaskarżona uchwała dodatkowo istotnie narusza prawo, tj. art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, przez:

1. wykroczenie poza delegację ustawową w:

- § 18 uchwały regulującym czynności przedsiębiorstwa po rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy,

- § 28 uchwały w zw. z § 32 ust. 2 uchwały regulującym możliwość wprowadzenia przez przedsiębiorstwo obowiązku wybudowania przez odbiorcę usług ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, względnie współfinansowania tej budowy oraz § 29 uchwały regulującym odpłatność za dokonanie przez przedsiębiorstwo usługi przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej podczas, gdy w art. 15 ust. 2 ustawa przewiduje wyłącznie obowiązek budowy na koszt odbiorcy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego dla lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zaś inne przepisy ustawy upoważniającej nie przewidują możliwości określenia w uchwale odpłatności za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.

2. wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię już uregulowaną przepisami wyższego rzędu w:

- § 4 i § 5 uchwały przez częściowe powtórzenie art. 5, art. 9 ust. 3 i art. 15 ust. 3 ustawy,

- § 7 uchwały przez określenie kwestii uregulowanych już w art. 3531 k.c. oraz pośrednio art. 58 k.c.,

- § 10 ust. 1 uchwały przez określenie formy zmiany umowy, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w art. 77 § 1 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy,

- § 22 ust. 4 uchwały - zdanie pierwsze - przez powtórzenie treści § 17 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania uchwały rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczania za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2002 r., nr 26, poz. 257) dot. wskazania, że odbiorca reguluje należność za wodę w terminie podanym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni,

- § 22 ust. 4 uchwały - zdanie drugie - regulującym możliwość pobierania odsetek za opóźnienie w sytuacji, gdy ww. uprawnienie wynika z treści art. 481 k.c.

- § 22 ust. 5 uchwały przez powtórzenie treści § 17 ust. 2 cytowanego powyżej rozporządzenia dot. wpływu zgłoszenia zastrzeżeń, co do wysokości zapłaty na obowiązek jej uregulowania,

- § 22 ust. 6 do uchwały przez powtórzenie treści § 17 ust. 3 cytowanego powyżej rozporządzenia dot. sposobu rozliczania nadpłaty,

- § 23 uchwały przez powtórzenie, z nieznacznymi zmianami, treści § 18 ust. 1 cytowanego powyżej rozporządzenia dot. sposobu ustalania ilości pobranej wody w przypadku niesprawności wodomierza głównego,

- § 47 uchwały przez powtórzenie treści art. 22 pkt 2 ustawy dot. obciążania gminy kosztami pobrania wody na cele przeciwpożarowe.

3. wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię stosunków cywilnoprawnych w:

- § 8-9 uchwały przez określenie, pozostających do swobodnego kształtowania przez strony umowy, postanowień umowy.

Odnośnie zaś do podniesionych już w skardze zarzutów Prokurator Regionalny zmodyfikował je w następujący sposób: przede wszystkim dotyczą one istotnego naruszenia prawa, a nie - jak błędnie wskazano - naruszenia prawa materialnego. Zarzuty określone w pkt 2-5 uzupełnił o istotne naruszenia również art. 7 i 94 Konstytucji RP, bowiem kwintesencją zarzutów prokuratora jest działanie organu bez podstawy prawnej (z przekroczeniem normy kompetencyjnej). Ponadto w przypadku zarzutu określonego w pkt 3 - zarzut istotnego naruszenia art. 6 ust. 6 ustawy, uzupełnił nie tylko o art. 7 i 94 Konstytucji RP, ale również o art. 19 ust. 2 ustawy, wskazując, że uchybienie organu polegało w rzeczywistości na wejściu w materię już uregulowaną ustawą (art. 6 ust. 6 ustawy). Mając na uwadze zakres przedstawionych zarzutów podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Jej pozostawienie w obiegu prawnym po ewentualnym stwierdzeniu nieważności tak licznych, poszczególnych jej zapisów czyniłoby przedmiotowy akt prawny ułomnym, nieczytelnym, ale również niewypełniającym delegacji ustawowej.

Jednocześnie cofnął wniosek o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Sądu (stosownie do treści art. 152 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, iż skarga winna być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną uchwałę organ w sposób istotny naruszył prawo.

Z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017r., poz. 1875 ze zm.) wynika, iż uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, między innymi, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 7747 ze zm.).

Prawidłowo określoną podstawę podjęcia uchwały winien stanowić art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy "rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego". Ust. 2 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Podzielić należy stanowisko skarżącego Prokuratora, co do tego, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków. Odesłanie w tym zakresie do postanowień umów zawieranych z odbiorcą usług oraz warunków technicznych przyłączenia nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej. Ponadto powtórzenie w § 3, 4, i 5 regulaminu częściowo treści art. 5, art. 7, art. 9 ust. 3, art. 15 ust. 3 ustawy, również nie stanowi wykonania art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Wskazany zarzut zasługiwał zatem na uwzględnienie, gdyż rozdział II uchwały nie stanowi realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Ponadto w § 5 regulaminu znajdującym się także w rozdziale II zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujące jego utrzymanie" wskazano z kolei na obowiązki odbiorców usług związane z korzystaniem z urządzeń w sposób niepowodujący pogarszania jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, co stanowi poniekąd powtórzenie treści art. 5 ust. 2 ustawy – jednakże uszczegółowione i rozszerzone. Z pewnością trudno jest § 5 uchwały zaliczyć do przepisów ustalających "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo". Ponadto § 5 pkt 8 i 9 uchwały nie mieści się w zakresie delegacji art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, a nawet, w ocenie sądu, narusza prawa właścicieli mających własne ujęcia wody. Trudno bowiem przyjąć, że takie ujęcia mogą oddziaływać na instalacje zasilane z sieci eksploatowanej przez przedsiębiorstwo, czy też instalacje odbiorcy mogą negatywnie oddziaływać na poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo – w sytuacji, gdy prawidłowo wydane zostały warunki przyłączenia do sieci oraz określone prawa i obowiązki stron umowy.

W rozdziale III regulaminu "Szczegółowe warunki i tryb zawierania i rozwiązywania umów z odbiorcami" poszczególne paragrafy sprowadzają się w zasadzie do powtórzenia obowiązujących przepisów ustaw: ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 6 ust. 3, 4, 6, 6a, 7), Kodeksu cywilnego ( art. 3511 i pośrednio 58, art. 77). Dodać należy, że niektóre z nich zmieniają treść przepisów ustawy, bądź też cytują zapisy ustawowe w niepełnym zakresie, tym samym myląc odbiorców, czy uregulowanie ma charakter ustawowy, czy regulaminowy (§ 7-10). Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. I tak w § 12 ust. 1 uchwały zakres odbiorców z którymi może być zawarta umowa ograniczono do osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci, a nadto zobowiązano do przedłożenia dokumentu potwierdzającego aktualny stan prawny nieruchomości. W ust. 4 § 12 stwierdzono, że "Umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktur korzystania z przyłączonej nieruchomości". Po pierwsze ustawa nie formułuje pod tym względem żadnego obowiązku legitymowania się dokumentem przedstawiającym aktualny stan prawny nieruchomości, czy wymogu uprawdopodabniania korzystania z nieruchomości, a po drugie zawarte w tym zapisie sformułowanie jest tak nieprawidłowe, że nie nadaje się do stosowania.

Z § 19 ust. 2 pkt 2 wynika, że regulamin określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z obiorcami usług. Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące (art. 6 ust. 3 ustawy):

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

W tym kontekście trzeba stwierdzić, że wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 ustawy należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych, przy czym zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy, w ocenie sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Tym samym należało uznać, że zapisy odnoszące się do treści umowy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej (§ 7 -12).

Zgodzić się należy także ze skarżącym, że sformułowanie § 13 ust. 1 regulaminu: "Umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych" oprócz tego, że jest częściowym powtórzeniem art. 6 ust. 6, to także w sposób istotny narusza określone w nim zasady zawierania umów pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcą usług. Na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie. Tymczasem w regulaminie Rada Gminy uzależniła prawo zawarcia umowy od uznania przedsiębiorstwa, co jest sprzeczne z art. 6 ust. 2 ustawy. Również zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług".

Kolejna część rozdziału III regulaminu nosi podtytuł "Zasady rozwiazywania umów" i całkowicie wykracza poza delegację wynikającą z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy. Ponadto na marginesie należy zwrócić uwagę, że skoro zawarcie umowy nie może być uzależniane od posiadania przez odbiorcę prawa do korzystania z nieruchomości, to utrata prawa do korzystania z nieruchomości nie może powodować wygaśnięcia umowy. Dodać też należy, że wygaśnięcie umowy nie zawsze musi skutkować zamknięciem przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego oraz demontażem wodomierza głównego, co też jednoznacznie wynika z § 11 regulaminu. Tym bardziej więc przepisy takie nie powinny znajdować się w regulaminie.

Rozdział IV regulaminu został zatytułowany: "Sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach". Tytuł ten jest zbieżny z ustawową delegacją zawartą w art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy.

W rozdziale tym:

- § 19 jest powtórzeniem art. 26 ust.1 ustawy,

- § 22: ust. 2 i 3 zawierają niepoprawne językowo sformułowania, uniemożliwiające prawidłowe stosowanie lub co najmniej je utrudniające; ust. 4 , zdanie pierwsze, jest powtórzeniem treści § 17 ust. 1 obowiązującego w dacie podjęcia uchwały rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczania za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2002 r. Nr 26, poz. 257); ust. 4, zdanie drugie, art. 481 Kodeksu cywilnego reguluje możliwość pobierania odsetek za opóźnienie; ust. 5 to powtórzenie § 17 ust. 2 ww. rozporządzenia; ust. 6 to częściowe powtórzenie treści § 17 ust. 3 ww. rozporządzenia w zakresie rozliczania nadpłaty,

- § 23 jest częściowym, zawężonym, powtórzeniem treści § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Kolejny rozdział V został zatytułowany :"Warunki przyłączania do sieci". W § 25 regulaminu określono zawartość wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci, a w § 26 ust. 1 wymagane załączniki do wniosku, a wśród nich (pkt 1) "dokument określający stan prawny nieruchomości, której dotyczy wniosek". Zdaniem sądu, nałożenie takiego obowiązku jest nieuprawnione. Skoro bowiem umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 ustawy) to osoba ubiegającą się o przyłączenie nie musi przedstawiać przedsiębiorstwu tytułu prawnego do nieruchomości. Dodać należy, że wystarczające powinno być w tym zakresie oświadczenie wnioskodawcy.

Paragraf 27 ust. 4 regulaminu brzmi: "Wynagrodzenie Przedsiębiorstwa za wydanie "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej", winno odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez Przedsiębiorstwo kosztom przygotowania dokumentu". W delegacji ustawowej znajduje się jedynie upoważnienie do ustalenia w regulaminie warunków przyłączania do sieci ( art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy). Z pewnością takie upoważnienie nie może stanowić podstawy do określenia wynagrodzenia za wydanie warunków czy też zasad ustalania takiego wynagrodzenia przez samo przedsiębiorstwo. Powyższe uwagi dotyczą także § 29 ust. 2 regulaminu, w którym stwierdzono, że "Przedsiębiorstwo wykonuje tę usługę (przyłączenia do sieci - dodane przez sąd) odpłatnie. Przed przystąpieniem do wykonania usługi Przedsiębiorstwo sporządza na własny koszt i przedkłada osobie ubiegającej się o podłączenie szczegółowy wykaz planowanych kosztów. Rachunek wystawiony przez Przedsiębiorstwo po zakończeniu tych prac nie może być wyższy o więcej niż 10% w stosunku do sumy kosztów przedłożonych osobie ubiegającej się o przyłączenie przed przystąpieniem do tych prac".

W świetle ustawy w regulaminie winny być określone oprócz warunków przyłączenia do sieci, także techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych i sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wykonanego przyłącza. Należy zauważyć, że art.15 ust. 4 ustawy brzmi: "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług." Ustawodawca położył więc nacisk na obowiązek przyłączenia leżący na przedsiębiorstwie, natomiast Rada Gminy główny nacisk położyła na możliwość odmowy przyłączenia do sieci, co z pewnością rozmija się z duchem ustawy.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 8 ustawy w treści regulaminu winny się znaleźć standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że wydaje się nielogicznym stwierdzenie w § 36 ust. 2, że udzielenie informacji za pośrednictwem telefonu, faksu lub elektronicznych środków przekazu następuje bez zbędnej zwłoki, jednakże w terminie nie dłuższym niż 3 dni, natomiast udzielenie informacji na pisemny wniosek (ust. 3) w formie pisemnej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prośby, chyba, że osoba zwracająca się wyraźnie zaznaczyła, że informacja ma być udzielona w jednej z form określonych w ust. 2. Zdaniem sądu, udzielenie informacji za pośrednictwem faksu, czy elektronicznych środków przekazu stanowi również formę pisemną, zaś udzielanie informacji o awarii urządzeń lub zakłóceniach w dostawie wody, po upływie dwóch tygodni, często staje się nieaktualne i niepotrzebne.

W § 41 zawarto przepisy dotyczące ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług oraz odpowiedzialności przedsiębiorstwa za szkody powstałe w związku ze wstrzymaniem lub ograniczeniem świadczenia tych usług. Zapisy te, w ocenie sądu, wykraczają poza delegację ustawową, bowiem nie mieszczą się one ani w pkt 7, ani w pkt 8 art. 19 ust. 2 ustawy. Nie dotyczą sposobu postępowania przedsiębiorstwa ani wymiany informacji, natomiast wkraczają w regulacje Kodeksu cywilnego.

Warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe zostały uregulowane w § 42-47 uchwały. W § 43 stwierdzono, że zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. W ocenie sądu, trudno sobie wyobrazić sens zawarcia takiej umowy trójstronnej skoro straż pożarna może korzystać ze wszystkich hydrantów zainstalowanych na sieci wodociągowej (§ 42), ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe może być określona dopiero po fakcie ugaszenia pożaru (nie da się przewidzieć, ani ilości pożarów, ani ilości zużytej wody), a ponadto zgodnie z art. 22 pkt 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe, tak więc częściowe powtórzenie treści art. 22 pkt 2 ustawy w § 47 jest istotnym naruszeniem przepisu ustawy. Zdaniem sądu, przepisy rozdziału IX nie do końca regulują kwestie związane z warunkami dostawy wody na cele przeciwpożarowe.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia, tak Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 7 i 94), art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i innych przepisów tej ustawy oraz przepisów wykonawczych do niej, polegające na powtarzaniu treści zapisów ustawy lub rozporządzenia, w tym w brzmieniu niekompletnym bądź zmienionym, sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.