Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2924/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 1 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 205/17 w sprawie ze skargi G. Ż. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Grzegorza Żarowskiego na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 610 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 205/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi G. Ż. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją nr [...] Starosta Powiatu Wrocławskiego, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 123 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku w sprawie pozwolenia na budowę z dnia 1 kwietnia 2016 r., uzupełnionego w dniu 29 kwietnia 2016 r., odmówił G. Ż. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną, na działkach nr A/5, A/6, położonych w obrębie S., gmina Kąty Wrocławskie, gdyż nieprawidłowości zawarte w projekcie budowlanym nie zostały usunięte w wyznaczonym terminie. Starosta wskazał, że zaprojektowane usytuowanie budynków uniemożliwi zabudowę sąsiednich działek budowlanych nr A/3 i nr A/4. Działki te wraz z działkami objętymi inwestycją zostały wydzielone pod zabudowę mieszkaniową w układzie szeregowym, co daje wprost właścicielowi każdej z nich, prawo do zabudowy budynkiem przylegającym ścianami zewnętrznymi - do granicy działki sąsiedniej. W ocenie organu, tylko taka zabudowa jest zgodna z ustaleniami zawartymi w § 4 ust. 2 uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S.. Stanowisko to potwierdza dodatkowo decyzja podziałowa, z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], obejmująca omawiane działki, z której wynika, że podziału dokonano "w celu zmiany parametrów działek, przeznaczonych pod zabudowę szeregową". Nieuwzględnienie w projekcie zmiany planowanego usytuowania budynków, spowodowało, że organ odstąpił od wydania kolejnego postanowienia, nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia istniejących nieprawidłowości w zakresie § 19 i § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w zakresie braku projektu instalacji zewnętrznych na terenie działek inwestora. Ponadto organ uznał za nieuzasadnione wystąpienie do właściwego ministra z wnioskiem o udzielenie upoważnienia do wydania zgody na wnioskowane przez inwestora odstępstwo od warunków technicznych, gdyż przedstawione rozwiązanie nie zasługiwało na pozytywną opinię organu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. Ż..

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że zaproponowany przez inwestora w rozpatrywanej sprawie sposób lokalizacji planowanej zabudowy szeregowej na przedmiotowej nieruchomości, prowadzi do skrajnego przypadku, który powoduje dyskwalifikację zabudowy sąsiednich działek nr A/3 i nr A/4 w S.. Realizacja inwestycji w kształcie określonym w projekcie budowlanym uniemożliwia realizację prawa własności właściciela tych działek w zakresie ich zabudowy.

Wojewoda stwierdził, że projektowana zabudowa narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odczytywanego przez pryzmat konstytucyjnych zasad - równej dla wszystkich ochrony własności i równego traktowania przez władze publiczne.

Przypomniał, że organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...], wydanym w trybie art. 35 ust. ust. 3 Prawa budowlanego, wzywał inwestora m.in. do zmiany lokalizacji budynków i doprowadzenia projektu do zgodności z art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 Prawa budowlanego, w kontekście § 4 ust. 2 pkt 4 obowiązującego planu miejscowego, z uwagi na całkowite uniemożliwienie zabudowy na działkach nr A/3 i nr A/4 w S.. Na wniosek inwestora termin do usunięcia wskazanych nieprawidłowości projektu został przedłużony do dnia 30 września 2016 r. Odpowiedź inwestora w tym zakresie nie sprowadziła się do stosownej zmiany lokalizacji projektowanych budynków względem granicy z działką nr A/4, a przekładając się na modyfikację wniosku w zakresie objęcia projektem także segmentu C, nie objęła zmian lokalizacji tak zaplanowanych budynków (stanowisko inwestora zawarte w piśmie z dnia 6 września 2016 r. - data wpływu do organu). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji umożliwił inwestorowi poprawę projektu budowlanego, lecz inwestor z tej możliwości nie skorzystał, podtrzymując swoje stanowisko, według którego, narzucanie inwestorowi konkretnego usytuowania zabudowy na działce jest sprzeczne z prawem.

W ocenie organu odwoławczego, postępowanie Starosty Powiatu Wrocławskiego w zakresie dążenia do usytuowania planowanych budynków w granicy z działką nr A/4, było prawidłowe. Zasadne bowiem było rozważanie przez organ pierwszej instancji usytuowania planowanej inwestycji. Przeciwne stanowisko doprowadziłoby do uprzywilejowanej pozycji jednej ze stron, co godziłoby w konstytucyjną zasadę równości oraz jej szczególną postać dotyczącą równej dla wszystkich ochrony prawa własności. Za powyższym przemawiają również przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), które również mają istotne znaczenie dla prawa sąsiedzkiego. Jeżeli przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy to poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też poprzez zasadę dobrego sąsiedztwa określają dla sąsiednich nieruchomości takie samo społeczno-gospodarcze przeznaczenie, to ich właściciele winni mieć równe prawo do ich zagospodarowania.

Odnosząc się do kwestii nieuwzględnienia przez organ wniosku inwestora o wystąpienie do właściwego ministra o upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie zmniejszenia wymaganej odległości miejsc parkingowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, organ stwierdził, że wniosek inwestora nie był kompletny, a nadto, nie mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym.

W sytuacji zaś sprzeciwu inwestora do zmiany usytuowania budynków (i usytuowania w granicy z działką nr A/4) oraz naruszenia warunków technicznych, nie miało znaczenia dla sprawy niewydanie przez organ pierwszej instancji kolejnego postanowienia wzywającego inwestora do usunięcia pozostałych nieprawidłowości w projekcie budowlanym (zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej poprzez działkę nr B/199 - ul. D. oraz uwzględnienia w projekcie budowlanym wszelkich instalacji zewnętrznych niezbędnych do obsługi planowanej inwestycji).

Skargę na powyższą decyzję złożył inwestor. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) poczynienie błędnych ustaleń faktycznych polegających na: a) ustaleniu, iż projektowana inwestycja skarżącego na działkach nr A/5 i A/6 jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi oraz uniemożliwia zabudowę działek sąsiednich o numerach A/3 i A/4, jak również, iż jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b) ustaleniu, iż działki nr A/3 i A/4 są działkami budowlanymi w sytuacji, gdy ich usytuowania i postanowienia planu uniemożliwiają zdefiniowanie ich, jako działek budowalnych, c) ustaleniu, iż właściciel działek nr A/3 i A/4 posiada interes prawny i jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem skarżącego o zatwierdzenie projektu budowlanego i dzielenie pozwolenia na budowę, d) ustaleniu, iż działki nr A/3 i A/4 pozostają w sferze oddziaływania planowanego przez inwestora przedsięwzięcia budowlanego, a w konsekwencji strona zarzuca;

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. art. 8 K.p.a. art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. polegające na naruszaniu zasady prawdy materialnej poprzez dowolne uznanie, że projektowana inwestycja skarżącego uniemożliwia zabudowę sąsiednich działek budowlanych w sytuacji, gdy przedmiotowe działki nie są działkami budowlanymi w rozumieniu odpowiednich przepisów prawa, a tym samym projektowania inwestycja skarżącego, zgodna ze wszelkimi wymaganiami przepisów prawa budowlanego, nie może uniemożliwiać ich zabudowy,

3) naruszenie przepisów art. 2, art. 21, art. 32, art. 45, art. 64 Konstytucji RP, art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., a nadto przepisów art. 3 pkt 20, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9, art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady równości wobec prawa polegającego na bezprawnym pozbawieniu skarżącego prawa do zabudowy jego nieruchomości w sytuacji, gdy projektowana przez niego inwestycja jest zgodna z odpowiednimi przepisami prawa budowlanego i w żaden sposób nie narusza interesów prawnych innych osób, w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich, które nie pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym organy architektoniczno-budowlane były zobligowane do zaakceptowania wniosku skarżącego, jako zgodnego z przepisami praw.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, organy co najmniej przedwcześnie wydały orzeczenie niekorzystne dla inwestora. W działaniach tych można doszukać się naruszenia przepisów postępowania (7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak rozważenia okoliczności sprawy), a także, w związku z naruszeniem przywołanych przepisów naruszono także przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 35 Prawa budowlanego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanego postępowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący przedłożył na rozprawie, decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla K. W. (uczestnika niniejszego postępowania), obejmującą dwa budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe, w zabudowie szeregowej na działkach A/3 i A/4, położonych w obrębie S. Działki te sąsiadują z działkami objętymi tym postępowaniem. Z uzasadnienia tego aktu administracyjnego wynika między innymi, że Starosta rozpoznał wniosek inwestora złożony jeszcze 30 grudnia 2016 r. (zatem przed wydaniem kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji ostatecznej). Na pisemne uwagi uczestnika postępowania (zgłoszone w toku tamtego postępowania przez organem pierwszej instancji) organ wskazał, że "odnosząc się do kwestii ilości projektowanych budynków i ich wzajemnego układu (...) nie ma żadnych podstaw prawnych do żądania, aby inwestor zamierzając wznosić np. tylko jeden budynek jednorodzinny, miał przedstawić projekt zagospodarowania dla szerszego zamierzenia". W uzasadnieniu organ przywołał także brzmienie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podkreślając, że sytuowanie budynku dopuszcza się bezpośrednio przy granicy (działki), jeśli wynika to z ustaleń planu miejscowego". Z tego dalej wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej uznał, iż taką lokalizację dopuszcza obowiązujący na terenie zainwestowania plan miejscowy. Dalej w motywach wskazano, że ‘’zatwierdzony rodzaj zabudowy umożliwi skarżącemu taki sam sposób zagospodarowania jego działek."

Sąd skonstatował, że lektura i zestawienie argumentacji, które legły u podstaw obu omówionych decyzji organu pierwszej instancji, tworzą nieodparte wrażenie, że zamierzeniem organu pozostaje "wymuszenie" na obu inwestorach, właścicielach gruntów sąsiednich zabudowy szeregowej, łączącej się na granicy działek. Nadto odnośnie do ostatnio omawianej decyzji organ wskazał na charakter związania decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, zaś w pierwszym przypadku zobowiązał inwestora najpierw do uzupełnienia wniosku o trzeci budynek, a następnie dodatkowo wzywał tegoż inwestora do uzupełnienia wniosku w różnym zakresie, po czym odmówił wnioskowi.

Sąd wskazał, że ani art.4, art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ani inne przepisy prawa budowlanego nie dają dodatkowych uprawnień temu inwestorowi, który pierwszy zabudowuje działkę. Przepis art. 4 Prawa budowlanego zapewnia możliwość realizacji zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami każdemu, kto posiada prawo do dysponowania działką na cele budowlane. Ten przepis prawny jest realizacją zasady wyrażonej w przepisie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, iż własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Tak więc, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym wybranym przez nich czasie.

W ocenie Sądu, przyjęta przez organ pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie wykładnia, że planowana zabudowa może spowodować zupełną dyskwalifikację do zabudowy sąsiednich działek jest na obecnym etapie sprawy co najmniej wątpliwa, w szczególności w świetle wydanej decyzji [...]. Sąd dodał, że organ pierwszej instancji w motywach swego rozstrzygnięcia bardzo lakonicznie uzasadnił decyzję odmowną wskazując, że przedłożony projekt jest niezgodny z obowiązującym planem, bowiem podział nieruchomości gruntowej, z której wydzielone zostały działki pod planowaną inwestycję został dokonany "w celu zmiany parametrów działek, przeznaczonych pod zabudowę szeregową". Wprawdzie organ wskazuje dodatkowe nieprawidłowości, dostrzeżone w projekcie, ale po pierwsze w tym zakresie sam popada w sprzeczność wskazując, że wobec innych okoliczności negatywnych dla inwestora nie widzi potrzeby zwracania się o zgodę na odstępstwo w trybie art. 9 Prawa budowlanego, ponadto wzywając inwestora o szereg uzupełnień i stosując zasadę ekonomiki procesowej, winien wezwaniem objąć wszelkie, konieczne do uzupełnienia, jego zdaniem braki. Tym samym, uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom ustawowym, określonym w art. 107 K.p.a. Organ odwoławczy w swoich motywach odniósł się w szerokim zakresie przede wszystkim do zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując szczegółowo unormowania planu, dotyczące terenu zainwestowania, ale z argumentacji decyzji trudno wywnioskować w jakim zakresie przedstawiony projekt narusza ten plan. W ocenie Sądu, zapisy planu ani nie nakazują, aby front domów był skierowany na ulicę Ł., ani nie uniemożliwia wybudowanie "szeregu" frontem do sięgacza (vide projekt zagospodarowania terenu) k. 43 przedłożonego projektu budowlanego. Nadto trzeba też powiedzieć, że to Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa rozpatruje wnioski o upoważnienie w sprawie odstępstwa zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Dopiero po uzyskaniu takiego upoważnienia, w następnym kroku orzeczenie w formie postanowienia podejmuje, po uzyskaniu upoważnienia oraz analizie zebranego materiału dowodowego w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, który udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.

Sąd uznał, że orzekając odmownie w zakresie wniosku inwestora, a akceptując wniosek uczestnika, organy naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wskazaną w ar. 8 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez brak wskazania i wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, których naruszenia dopuściły się orzekające w sprawie organy obu instancji, a przez to brak wyjaśnienia podstaw prawnych oraz przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, czego skutkiem jest brak wykazania zasadności uchylenia przez Sąd tych decyzji, pozbawienie organów informacji o przesłankach rozstrzygnięcia jak i uniemożliwienie wykonania wyroku i wskazań co do dalszego postępowania;

2) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., tj. rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poza jej granicami, poprzez przyjęcie przez Sąd, za podstawę oceny legalności działania orzekających w niniejszej sprawie organów, decyzji administracyjnej Starosty Powiatu Wrocławskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. wydanej w innej sprawie administracyjnej, co skutkowało niezasadnym uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145§ 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w sytuacji, gdy odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Skarżącemu pozwolenia na budowę była uzasadniona albowiem planowane zamierzenie budowlane było niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. uchwalonego uchwalą nr XXIX/216/04 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 24 sierpnia 2004 r. oraz przepisami techniczno-budowlanymi w kontekście zasady równego dla wszystkich prawa do zabudowy nieruchomości oraz wymogów prawa sąsiedzkiego.

Wojewoda wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wskazanego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. Ż. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Najpierw stwierdzić należy, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie skargi poza jej granicami. Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego i wydał w tej sprawie wyrok. To, że w trakcie kontroli uznał za istotne rozstrzygnięcie wydane w innej sprawie administracyjnej, nie oznacza, że orzekł poza granicami skargi.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. jest trafny o tyle, że tezy Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. nie zostały skonkretyzowane w odniesieniu do norm prawa materialnego i przesłanek zawartych w tych normach. Kwestia ta związek z wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia i zostanie bliżej omówiona w dalszej części niniejszych rozważań.

Trafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu przepisów prawa materialnego, których naruszenia dopuściły się orzekające w sprawie organy obu instancji, a przez to brak wyjaśnienia podstaw prawnych oraz przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd.

O naruszeniu omawianego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wymaganych elementów. Taka sytuacja ma miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Takie orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Podkreślić jednak należy, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku także w innych przypadkach, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Wyrok sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej w przypadku braku innych, niż stan sprawy, wymaganych prawem części, np. niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także wówczas, gdy są one co prawda obecne, jednak obejmują treści podane w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. W konsekwencji, tak sformułowane uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku obarczone jest uchybieniem właśnie w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji uznał, że w działaniach organu "można doszukać się" naruszenia przepisów postępowania i wskazał przepisy art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdził, że naruszenie to nastąpiło poprzez brak rozważenia okoliczności sprawy, przy czym nie podał, czy chodzi o okoliczności faktyczne, czy okoliczności prawne. Określenie "brak rozważenia", można odnieść do art. 107 § 3 K.p.a. Z przepisu tego wynika obowiązek zawarcia w uzasadnieniu decyzji przebiegu i rezultatów roztrząsania materiału dowodowego oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Okoliczności faktycznych dotyczy art. 80 K.p.a., według którego, Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Abstrahując na razie od trafności tego zarzutu, od razu zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie podał sposobu naruszenia odnoszącego się do art. 77 § 1 K.p.a. Tymczasem konstatację Sądu o "co najmniej przedwczesnym wydaniu orzeczenia na niekorzyść inwestora" wiązać można z takimi uchybieniami proceduralnymi, które polegają na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego.

Niezależnie od tego, Sąd pierwszej instancji nie podał przepisów prawa materialnego, w odniesieniu do których nastąpiło niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie, a także ocena materiału dowodowego. Jest oczywiste, że obowiązki w zakresie postępowania wyjaśniającego można wywodzić tylko co do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji powołał się co prawda na naruszenie art. 35 Prawa budowlanego, ale nie wskazał żadnego z szeregu różnorodnych przepisów odnoszących się do wymagań, które powinien spełniać wniosek o pozwolenie na budowę oraz przedłożony z wnioskiem projekt budowlany, zawartych w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.).

Dla pełnej jasności odnotować trzeba, że Sąd pierwszej instancji wcześniej przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego (wskazując publikację w Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), następnie art. 4 Prawa budowlanego (wskazując publikacje w Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, ale przytoczonych norm nie odniósł do ewentualnych naruszeń organów administracji architektoniczno-budowlanej.

W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji omówił kilka zagadnień, które, jak należy rozumieć, zadecydowały o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę.

Pierwsza kwestia to wydanie uczestnikowi niniejszego postępowania K. W., decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na działkach nr A/3 i A/4, a więc na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji objętej niniejszym postępowaniem. Przytaczając stanowisko zajęte przez Starostę w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., co do zgodności z planem miejscowym usytuowania budynków w granicy działki, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zamierzeniem organu jest "wymuszenie" na obu inwestorach, właścicielach gruntów sąsiednich, zabudowy szeregowej, łączącej się na granicy działek. Sąd przywołał jeszcze przepisy art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, ale nie zajął jednoznacznego stanowiska co do tego, jakie przepisy (ustawy, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) zostały przez organy naruszone, a także co do tego, czy przedłożony w niniejszej sprawie projekt budowlany jest zgodny z planem miejscowym.

Wbrew natomiast tezie Sądu pierwszej instancji, Starosta oraz Wojewoda wyraźnie przedstawili swoje stanowisko w zakresie zgodności inwestycji z planem. Starosta Powiatu Wrocławskiego stwierdził, że tylko zabudowa szeregowa dająca każdemu właścicielowi działek nr A/3 i A/4 oraz A/5 i A/6 prawo do zabudowy w układzie szeregowym, budynkiem przylegającym ścianami zewnętrznymi do granicy działki sąsiedniej będzie zgodna z ustaleniami zawartymi w § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie nr XXIX/2016/04, z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S.. Taka interpretacja planu, obejmującego jednostkę planistyczną MN/U, w odniesieniu do w/w działek została uzasadniona tekstem § 4 ust. 2 planu, normą art. 4 Prawa budowlanego oraz ustaleniami decyzji z dnia 31 lipca 2008 r. zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr A AM-7 i działka nr C AM-7, w wyniku którego powstały działki m.in. A/3, A/4, A/5 i A/6. Wojewoda Dolnośląski zaaprobował stanowisko Starosty o braku zgodności projektu budowlanego w zakresie usytuowania planowanej zabudowy na działkach z ustaleniami planu miejscowego. Analizując możliwość zabudowy działek nr A/3 i nr A/4, w sytuacji, w której wniosek skarżącego zostałby uwzględniony, ustalił, że na działkach sąsiednich nie byłoby możliwe wybudowanie żadnej zabudowy przewidzianej w § 4 ust. 2 lit. a-c planu miejscowego. W konsekwencji Wojewoda uznał, że projektowana zabudowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odczytywanego przez pryzmat konstytucyjnych zasad – równej dla wszystkich ochrony własności i równego traktowania przez władze publiczne.

W ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji mógł zatem i powinien ocenić, czy stanowisko organów w zakresie zgodności projektowanej zabudowy z planem jest trafne. Wskazując bliżej nieokreślone braki w materiale dowodowym, nienawiązujace do konkretnych przesłanek z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji nie określił jasno swego stanowiska w kwestii zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Jeśli Sąd uznał, że jak to określił "wymuszenie" na inwestorach, właścicielach gruntów sąsiednich zabudowy szeregowej, łączącej się na granicy działek, jest niezgodne z prawem, to powinien to stanowisko jasno wyrazić, z oparciem się na konkretne unormowania odnoszące się do tego zagadnienia. Samo określenie takiego działania organów jako "wymuszenia", nie oznacza wyrażenia stanowiska co do zgodności decyzji z prawem. W sytuacji bowiem, gdyby taka zabudowa była wymagana przepisami planu miejscowego, organ byłby zobowiązany do przeprowadzenia trybu określonego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Rzecz jasna to "wymuszenie" nie może polegać nie na niedopuszczalnym, w postępowaniu wnioskowym, udzieleniu pozwolenia na budowę w sposób sprzeczny z wnioskiem.

Odnotować można dwie wypowiedzi Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do kwestii stanowiącej istotę sporu, tj. treści planu w zakresie usytuowania zabudowy szeregowej. Pierwsza z tych wypowiedzi sprowadza się do wyrażenia wątpliwości o dyskwalifikacji działek sąsiednich do zabudowy (w razie uwzględnienia wniosku). Wypowiedź druga sprowadza się do oceny, według której, z argumentacji decyzji trudno wywnioskować, w jakim zakresie projekt narusza plan. Kontynuując tę drugą wypowiedź Sąd skonstatował, że przecież zapisy planu nie nakazują aby front domów był skierowany na ulicę Łubinową i nie uniemożliwiają wybudowania "szeregu" frontem do sięgacza.

Te sformułowania nie przedstawiają stanowiska Sądu pierwszej instancji w kluczowej kwestii. Stanowisko Sądu co do zgodności projektu budowlanego z przepisami planu miejscowego, z uwagi na różnorodność sytuacji faktyczno-prawnych, może być artykułowane poprzez różnorodne wypowiedzi. W każdym przypadku stanowisko Sądu powinno być jednak jasne i kategoryczne. Nie może sprowadzać się do wyrażenia wątpliwości. Uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić po stwierdzeniu uchybień wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zaś stwierdzenie nieważności, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). O ile Sąd nie stwierdza uchybień, powinno nastąpić oddalenie skargi (art. 151 P.p.s.a.).

Konieczne jest w tym miejscu odnotowanie, że niezależnie od wcześniej wyrażonej oceny o naruszeniu przez organy art.. 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., Sąd nie stwierdził braków w dokumentacji tworzącej projekt budowlany. Dysponował także dokumentacją planistyczną. Nie było więc podstaw do uchylenia się od zajęcia przez Sąd pierwszej instancji jasnego stanowiska w omawianej kwestii.

Konstatacja Sądu o naruszeniu przez organ art. 8 K.p.a. poprzez odmowę uruchomienia trybu zgody na odstępstwo została sformułowana bez odniesienia się do istoty zagadnienia wyartykułowanej przez organy. Przyczyną, dla której Starosta nie wystąpił do właściwego ministra o upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, było nieuwzględnienie w projekcie budowlanym złożonym po wezwaniu do uzupełnienia braków, zmiany usytuowania budynków. Stanowisko, według którego, uruchamianie przez organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę trybu zgody na odstępstwo od warunków technicznych jest zbędne, gdy projekt nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest trafne. Zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych odnosi się do wymogu określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Uzyskanie takiej zgody pozwala na przyjęcie, że wnioskodawca spełnia jedynie przesłankę określoną w tym przepisie. Ewentualne uzyskanie zgody na odstępstwo od zachowania zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, nie ma wpływu na wymóg zgodności inwestycji z przepisami planu miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Postępowanie organu w zgodzie z prawem nie może być uznane za naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). O naruszeniu tej reguły nie można także mówić, gdy przedmiotem sprawy są sprzeczne interesy wielu stron postępowania administracyjnego.

Opisane wyżej uchybienia determinują uchylenie zaskarżonego wyroku i konieczność ponownego przeprowadzenia kontroli sądowej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego wynika z art. 203 pkt 2 P.p.s.a.