Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 24/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2016 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 18 marca 2016 r. skarżący złożył w Urzędzie Miejskim wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla "rozbudowy z przebudową budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie szeregowej" na działce nr [..], obręb [..] przy ul. R. w G., wyjaśniając, że planuje podnieść część dachu od strony ul. W. do wysokości istniejącej kalenicy z zachowaniem kąta nachylenia połaci dachowej, tworząc trzecią kondygnację nadziemną.

Pismem z dnia 25 marca 2016 r. Prezydent Miasta wezwał skarżącego do uzupełnienia o wniosku poprzez prawidłowe nazwanie planowanej inwestycji. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 r. skarżący oświadczył, że zaplanowana przez niego inwestycja to: "nadbudowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie szeregowej".

Pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [..] obręb [..] przy ul. R. w G.

W piśmie z dnia 14 czerwca 2016 r. skarżący wskazał, że złożony przez niego wniosek nie dotyczy nadbudowy całej kondygnacji budynku lecz nadbudowy 1/3 poddasza, a dokładnie podniesienia mniejszej części dachu do poziomu istniejącej kalenicy, wskazując przy tym na dokonanie takiej nadbudowy w budynku przy ul. R., R. i ul. S., które znajdują się w bliskim sąsiedztwie jego budynku.

Prezydent Miasta, decyzją z dnia 22 czerwca 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Uzasadniając Prezydent wskazał, że analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została przeprowadzona w obszarze analizowanym, wyznaczonym w promieniu 51 m wokół działki wnioskodawcy. Działka nr [..] przylega bowiem do drogi publicznej ul. R., a front działki tj. część działki, od której zlokalizowany jest wjazd wynosi 17 m. Prezydent ocenił przy tym, że tak wyznaczony obszar jest wystarczający do przeprowadzenia analizy, ponieważ jego zasięg (zawiera 36 zabudowanych działek) jest na tyle rozległy, że pozwala na poprawne ustalenie wszystkich wskaźników i obejmuje typ zabudowy charakterystyczny dla tej części osiedla.

Jak wyjaśnił, teren analizowany obejmuje fragment osiedla domów jednorodzinnych z lat 80-tych "[..]", a cechą charakterystyczną większości budynków tam położonych jest usytuowanie na granicy z jedną lub dwoma działkami oraz rodzaj zabudowy, są to głównie budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej (27 budynków), w zabudowie bliźniaczej (6 budynków) oraz trzy budynki wolnostojące. W zabudowie szeregowej występują trzy jednakowe typy budynków: pierwszy o dachach powtarzalnych, nietypowych, nieregularnych, których krawędzie są równoległe do drogi; drugi o dachach powtarzalnych, nietypowych, nieregularnych, których krawędzie są prostopadłe do drogi; trzeci o dachach płaskich. W budynkach bliźniaczych dwa budynki składają się z typu budynku przyjętego w zabudowie szeregowej o dachach nietypowych, a dwa budynki to powtarzalny segment o dachu płaskim. Trzy budynki jednorodzinne wolnostojące swoją skalą i charakterem nawiązują do zabudowy sąsiedniej.

Prezydent wskazał, że analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, iż planowana przez skarżącego inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.. Inwestor zaproponował zmianę bryły budynku i geometrii dachu polegającą na podniesieniu dachu związanym z nadbudową o jedną kondygnację mieszkalną dwukondygnacyjnej części budynku. Inwestycja spowoduje przekształcenie bryły budynku oraz zmianę formy dachu na dach dwuspadowy. Jak wykazano zaś w analizie wnioskowany budynek znajduje się w szeregu, w którym poszczególne segmenty przykryte są dachami powtarzalnymi, nietypowymi, nieregularnymi składającymi się z dwóch płaszczyzn o różnych kątach nachylenia (20° i 10°), których krawędzie górne są na różnych wysokościach (ok. 11 m i ok. 9,5 m). Dachy są jednorodne, nieprzekształcone w swojej zasadniczej formie, każdy szereg składa się powtarzalnych segmentów. Szereg, w którym znajduje się wnioskowany budynek eksponowany jest zarówno od strony frontu tj. ul. R., jak i od ulicy W., gdzie planowana jest nadbudowa. W związku z powyższym kontynuacją istniejącej zabudowy byłoby powtórzenie geometrii dachów budynków tworzących zabudowę szeregową. Ponadto, w obszarze analizowanym w zabudowie szeregowej nie występują nadbudowy nad częścią dwukondygnacyjną budynków przykryte dachami przekształconymi w sposób, jaki zaproponował inwestor. Zatem wprowadzona zostałaby nowa forma architektoniczna, nie stanowiąca kontynuacji zabudowy istniejącej. Powiększenie bryły budynku i zmiana geometrii dachu spowoduje, że bryła ta stanie się odmienna od brył budynków w obszarze analizowanym, a w konsekwencji jego gabaryty będą większe od pozostałych budynków. Przy istniejącej zabudowie szeregowej, której cechą charakterystyczną jest powtarzalny typ budynków (segmentów), planowana inwestycja wprowadzi dysonans do stanu obecnego i bezsprzecznie ugodzi w zastany stan rzeczy oraz naruszy ład przestrzenny tej części osiedla.

Jednocześnie Prezydent wyjaśnił, że zaplanowana przez skarżącego inwestycja dotyczy nadbudowy dwukondygnacyjnej części budynku o jedną kondygnację mieszkalną, gdyż istniejące poddasze nad dwukondygnacyjną częścią budynku nie jest kondygnacją w rozumieniu art. 3 pkt 16 Prawa budowlanego i dopiero po wnioskowanej nadbudowie ta część będzie trzykondygnacyjna.

Odnosząc się zaś do przywołanych przez skarżącego, jako podobnych, przekształceń przy ul. R. i ul. S. Prezydent wskazał, że w archiwum urzędu brak jest dokumentów potwierdzających legalność tych nadbudów a ponadto budynki te stanowią zabudowę bliźniaczą, a przekształcenia znajdują się od ogrodu i nie są eksponowane od strony ulicy. Z kolei, budynek przy ul. R. znajduje się poza obszarem analizowanym i tu również nadbudowa znajduje sią od ogrodu, nie jest eksponowana od strony ulicy i nie wpływa negatywnie na charakter zabudowy sąsiedniej. Natomiast budynek inwestora otoczony jest z trzech stron ulicami, co powoduje, że jest wyjątkowo wyeksponowany. Cały pięciosegmentowy szereg jest spójny i nawet niewielka zmiana poddasza na taras zaburza charakter zabudowy. Zatem tak duża zmiana zdecydowanie negatywnie wpłynie na istniejący jednorodny szereg zabudowy, tak, jak przywołana przez inwestora znajdująca się poza obszarem analizowanym (w innym szeregu), orientalna altanka.

Od decyzji Prezydenta Miasta odwołanie wniósł R. B., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, bądź zmiany zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie skarżącego decyzja organu I instancji wydana została bowiem z naruszeniem:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ich wadliwą wykładnię;

- § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2O03 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ustalenie granicy analizowanego obszaru w odległości mniejszej niż 51 m;

- art. 3 pkt 16 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż poddasze budynku przy ul. R. ma średnią wysokość w świetle niższą niż 2 m, podczas gdy powyższy parametr jest o wiele wyższy, aniżeli 2 m a ponadto poprzez powołanie się na ten przepis pomimo jego uchylenia z dniem 1 maja 2004 r.;

- art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP - poprzez zezwolenie na nadbudowę nieruchomości położonych przy ul. R. oraz S. i R., a odmowę ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości przy ul. R.

Uzasadniając podniesione zarzuty odwołujący się wskazał, że co najmniej 9 budynków w najbliższym sąsiedztwie posesji przy ul. R. ma zabudowę inną aniżeli pozostałe budowle na wskazanym obszarze. Są to różnego typu modyfikacje, począwszy od tarasu, a skończywszy na pełnej nadbudowie połaci dachowej, a budynek przy ul. R., gdzie dokonano pełnej nadbudowy połaci dachu wraz z ekspozycją tej nadbudowy na ul. W. ma podobną ekspozycję, jaką miałby budynek przy ul. R. w przypadku nadbudowy. Odwołujący się, jak wskazał, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od legalności, czy też prawidłowości wykonania budynków sąsiednich.

Ponadto, w ocenie odwołującego się, organ I instancji niewłaściwie uznał, że do oceny warunków zabudowy dla nieruchomości położonej przy ul. R. wystarczy wyznaczenie terenu o promieniu zaledwie 51 m. Wyznaczenie takie pomija bowiem budynki położone przy ul. R., przy których dokonano całkowitej nadbudowy strychu, niwecząc przy tym zastaną linię zabudowy szeregowej. Wyznaczony okrąg powinien być przesunięty na całą ulicę R. oraz znaczną część ulicy W., tak aby ująć budynki, które zostały przy tych ulicach nadbudowane. Odwołujący się uważa jednocześnie, że nadbudowa istniejącej kondygnacji nie naruszy ładu przestrzennego przy ul. R., bowiem i tak w zasadzie nie będzie ona widoczna z drogi publicznej. Budynek na działce będącej terenem inwestycji skutecznie zasłania pozostałe budynki znajdujące się w szeregu. Teren inwestycji jest pierwszy w szeregu, w związku z tym nadbudowa nie będzie wyglądała niekorzystnie na tle pozostałych domów.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 9 listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 czerwca 2016 r.

Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem a zarzuty odwołania są niezasadne.

Kolegium oceniło, że obszar analizowany (jego granice) dla działki nr [..] wskazanej we wniosku został wyznaczony w sposób zgodny z przepisami prawa a z przeprowadzonej w tym obszarze analizy wynika, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowani zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych.Planowana inwestycja w zakresie geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) nie stanowi kontynuacji zabudowy istniejącej, albowiem realizacja planowanej inwestycji spowodowałaby w budynku, usytuowanym skrajnie w zabudowie szeregowej składającej się z pięciu domów jednorodzinnych, zmianę jednolitej konstrukcji dachowej poprzez przekształcenie (zmianę) bryły budynku (zabudowanie najwyższej kondygnacji równo z istniejącą elewacją budynku na niższych kondygnacjach). Ponadto, nastąpiłaby zmiana dachu z typu dwuspadowego symetrycznego na dwuspadowy- niesymetryczny (wysunięty w stosunku do pozostałych dachów szeregowca do linii elewacji tylnej tego szeregowca.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że istotnie przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje wprost, że ustalenie warunków zabudowy może odbywać się wyłącznie na podstawie istniejącej zabudowy postawionej w sposób legalny, jednakże jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje wprost, że może być brana pod uwagę, przy ustalaniu czy warunek wskazany w tym artykule jest spełniony, wyłącznie zabudowa legalna. Jednocześnie, Kolegium wskazało, że wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treści nieobowiązującego przepisu prawa budowlanego nie wpływa na zgodność wydanej decyzji z przepisami prawa, albowiem w tym postępowaniu decyzja wydawana jest w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś w oparciu o prawo budowlane. Kolegium stwierdziło także, że zarzuty strony odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez zezwolenie na nadbudowę nieruchomości położonych przy ul. R. oraz ul. S. i ul. R. a odmowę ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości przy ul. R. nie zostały przez stronę uzasadnione w jakikolwiek sposób. Kolegium wskazało przy tym, że dla nieruchomości położonych przy ul. S. i ul. R. nie były wydawane decyzje w zakresie dokonanych na nim przekształceń a wszystkie zmiany, czy to w zabudowie szeregowej czy też bliźniaczej (legalne lub nielegalne), poza nieruchomością przy ul. R., dotyczą innych budynków w zabudowie szeregowej niż ten, do której należy teren inwestycji. Z kolei, zdaniem Kolegium, przy takim a nie innym charakterze planowanej inwestycji oraz konkretnym terenem inwestycji, nie można wskazywać na zmiany w zabudowie mające miejsce w innej, niż teren inwestycji, zabudowie szeregowej, albowiem zaburzałaby ona charakter zabudowy w tej konkretnej zabudowie szeregowej. Natomiast, inwestycja zrealizowana na nieruchomości przy ul. R. nawet, jeśli była to zabudowa legalna stanowi taras bez zmian czy to bryły budynku czy też połaci dachowych. Tym samym jest to inwestycja różniąca się od planowanej przez stronę nadbudowy.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, podnosząc, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego błędną wykładnię;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez błędną wykładnię;

- art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego błędną wykładnię;

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez całkowite pominięcie złożonych przez stronę dowodów w sprawie oraz oparcie decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego;

- art. 7 k.p.a. - poprzez uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej i wydanie decyzji na podstawie dowolnego i nie popartego odpowiednimi argumentami przekonania organu;

- art. 107 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. - poprzez nie rozpoznanie przez Kolegium zarzutu wskazanego w pkt 3 odwołania, tj. naruszenia art. 3 pkt 16 ustawy prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię;

- art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez wadliwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz z ostrożności procesowej podnoszę błąd co do prawa, poprzez nieuwzględnienie dat zakończenia budowy nieruchomości położonych przy ul. R. oraz S. i R.

Uzasadniając podniesiony zarzuty skarżący powołał argumentację tożsamą co w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2016 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia 22 czerwca 2016 r. są zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W niniejszej sprawie inwestor domagał się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie szeregowej do trzech kondygnacji naziemnych, poprzez podniesienie części dachu od strony ul. W. do wysokości istniejącej kalenicy, zlokalizowanego na działce nr [..], obr. [..] w G. Taki zamiar inwestora wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku o ustalenie warunków zabudowy a także z pisma z dnia 11 kwietnia 2016 r., stanowiącego uzupełnienie złożonego wcześniej wniosku. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnia zaś, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przy czym, wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451). Niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

Ustawodawca pozostawił bowiem organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia należy rozumieć zaś część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – granicę maksymalną organ wyznacza z kolei według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku, a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Logiczna bowiem interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 637/09, Lex nr 559708). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1334/09 (Lex nr 741383) wyjaśnił, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach.

Z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że obszar analizowany ustalono wokół działki nr [..] w promieniu 51 m. Działka ta posiada bowiem dostęp do drogi publicznej ul. R., a szerokość frontu działki, która przylega do tej drogi, wynosi około 17 m. W ocenie Sądu ustalenie takiego obszaru analizowanego służy wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić jednostki terenowej i urbanistyczno – architektonicznej. Jak wyjaśniono bowiem w analizie, ustalony obszar jest wystarczający do przeprowadzenia analizy i pozwoli na poprawne ustalenie wszystkich wymagań dotyczących nowej zabudowy wskaźników, gdyż obejmuje typ zabudowy charakterystyczny dla tej części osiedla a w szczególności obejmuje w całości zespół budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, w której zlokalizowany jest wnioskowany budynek. Powiększenie tego obszaru, tak jak tego żąda inwestor, byłoby więc jednoznaczne z poszukiwaniem cech i parametrów zabudowy, która miałaby uzasadniać formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Ponadto, jego zasadność byłaby nieuzasadniona, gdyż dokonana w budynku przy ul. R. nadbudowa znajduje się od ogrodu i nie jest eksponowana od strony ulicy.

Ze sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jak i dołączonej do niej zdjęć wynika jednakże, że planowana na działce nr [..] nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Teren analizowany obejmuje fragment osiedla domów jednorodzinnych z lat 80 – tych "[..]". Cechą charakterystyczną większości budynków położonych w obszarze analizowanym jest usytuowanie na granicy z jedną lub dwoma działkami oraz rodzaj zabudowy. Są to głównie budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej (27 budynków), w zabudowie bliźniaczej (6 budynków) oraz trzy budynki wolnostojące. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej tych budynków wynosi około 8 m. W zabudowie szeregowej występują trzy jednakowe typy budynków: pierwszy o dachach powtarzalnych, nietypowych, nieregularnych, których krawędzie są równoległe do drogi; drugi o dachach powtarzalnych, nietypowych, nieregularnych, których krawędzie są prostopadłe do drogi; trzeci o dachach płaskich. W budynkach bliźniaczych dwa budynki składają się z typu budynku przyjętego w zabudowie szeregowej o dachach nietypowych a dwa budynki to powtarzalny segment o dachu płaskim. Trzy budynki jednorodzinne wolnostojące swoją skalą i charakterem nawiązują do zabudowy sąsiedniej. Wnioskowany budynek znajduje się w szeregu, w którym poszczególne segmenty przykryte są dachami powtarzalnymi, nietypowymi, nieregularnymi, składającymi się z dwóch płaszczyzn o różnych kątach nachylenia (200 i 100), których krawędzie górne są na różnych wysokościach (ok. 11 m i ok. 9,5 m), krawędzie te usytuowane są równolegle do drogi.

Z kolei, jak wynika ze złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, inwestor planuje dokonać nadbudowy dwukondygnacyjnej części budynku o jedną kondygnację, a dokładnie podniesienia krawędzi niższej do wysokości krawędzi wyższej dachu do 9,5 m wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodzić należy się więc z orzekającymi w sprawie organami, że realizacja zaplanowanej przez inwestora inwestycji doprowadziłaby do zmiany bryły budynku: z dwukondygnacyjnej na trzykondygnacyjną, a także do zmiany geometrii dachu: w miejsce dachu dwuspadowego symetrycznego powstałby dach dwuspadowy niesymetryczny. Zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) kondygnacja to pozioma nadziemna lub podziemną część budynku, zawarta pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia.

Taka zabudowa nie stworzyłaby więc harmonijnej całości z zabudową już istniejącą w obszarze analizowanym. Dokonując tej oceny, Sąd miał ponadto na uwadze zawarte w analizie ustalenia a wskazujące, że: istniejące górne krawędzie dachu w zabudowie szeregowej oraz bliźniaczej o dachach spadzistych (pierwszy typ, do których należy wnioskowany budynek) tworzą jedną linię, również jedną linię tworzą krawędzie połaci niższej; dachy są jednorodne, nieprzekształcone w swojej zasadniczej formie; geometria dachów wszystkich budynków w zabudowie szeregowej w obszarze analizowanym jest nie przekształcona, każdy szereg składa się z powtarzalnych jednolitych segmentów; w obszarze analizowanym w zabudowie szeregowej nie występują nadbudowy nad częścią dwukondygnacyjną budynków przykryte dachami przekształconymi w sposób, jaki zaproponował inwestor.

Sąd wyjaśnia jednocześnie, że wykonana dla potrzeb niniejszej sprawy analiza nie mogła uwzględniać cech i parametrów budynków nadbudowanych w sposób nielegalny. Określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa winna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Jednakże, zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. "dobre sąsiedztwo" musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej (zob. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2013, s. 513-515). Przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy warunek istnienia zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczy zabudowy legalnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1672/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie do których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), bądź obiekty w stosunku do których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Ustalenie, czy planowana zabudowa będzie zgodna z panującymi już na terenie sąsiednim warunkami dotyczącymi funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, możliwe jest jedynie poprzez porównanie zastanego na danym terenie zagospodarowania terenu z planowanym zagospodarowaniem. Jak już wyżej wyjaśniono, cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które obowiązują na terenie sąsiednim, określone zostają w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei planowane warunki zagospodarowania terenu, objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, określa inwestor w tym właśnie wniosku. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien bowiem zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przesłanka wynikająca z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, dotycząca kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, będzie więc spełniona, jeżeli warunki określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy będą zgodne z warunkami istniejącymi w analizowanym obszarze a ustalonymi podczas sporządzanej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia przez orzekające w sprawie organy prawa procesowego, oddalił wniesioną skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).