Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1443/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 100 § 3, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 7 ust. 1 pkt 5, art. 11 ust. 1, art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant st. ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych. oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2019 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] Nr [...] z [...] października 2018 r., orzekającą w pkt I o wyrażeniu zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne 0,0030 ha gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa, projektowanych pod tereny drogi publicznej klasy lokalnej (KDL), w pkt II o odmowie wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne 12,0775 ha gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa, projektowanych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN2), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej (MN4), usług publicznych (UP), zieleni urządzonej (ZP) oraz tereny komunikacji w zakresie ciągów pieszo- jezdnych (KPJ), w zakresie działek wskazanych szczegółowo w sentencji decyzji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Marszałka Województwa [...], iż brak jest przesłanek przemawiających za wyrażeniem zgody na zmianę przeznaczenia wszystkich wskazanych we wniosku Wójta Gminy S. gruntów leśnych na cele nieleśne. Kolegium wyjaśniło, iż część gruntów leśnych wnioskowanych do zmiany przeznaczenia stanowi lasy ochronne ze względu na położenie w odległości nie przekraczającej 10 km od granic administracyjnych Miasta W. oraz ze względu na brak decyzji znoszącej tę formę ochronności (działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...]). Organ podkreślił, że ocena możliwości wyrażenia zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne, musi zostać dokonana przy uwzględnieniu brzmienia art. 9 ust. 2 i 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w lasach ochronnych mogą być wznoszone budynki i budowle służące gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzenia służące turystyce. W przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów lasy ochronne mogą być przeznaczone na inne cele niż określone powyżej, po uzyskaniu zgody właściwego organu wymienionego w art. 7 ust. 2. Słusznie zatem, w ocenie Kolegium, organ I instancji wskazał, iż możliwość wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne działek na których nie są planowane inwestycje wskazane w art. 9 ust. 2 ustawy uzależniona jest od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: ważnych względów społecznych i braku innych gruntów.

Kolegium przypomniało, że funkcja ochronna lasu związana jest z istnieniem interesu społecznego, ponieważ utrzymanie środowiska naturalnego w niezmienionej formie jest wartością samą w sobie dla ówcześnie funkcjonujących społeczeństw. Ponadto użycie przez ustawodawcę zwrotu "ważne" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu czy też zamierzeń planistycznych gminy jakiejkolwiek zwykłej potrzeby przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne, ale musi to być potrzeba wyjątkowa, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Za ważne względy społeczne należy przyjąć – jak zasadnie to uczynił organ I instancji – inwestycje celu publicznego lub inwestycje posiadające podobny charakter do inwestycji celu publicznego, mające przeważnie zasięg ponadlokalny, z których korzyści czerpać może znaczne grono mieszkańców lub większa społeczność, stwarzając tym samym perspektywy dla rozwoju lokalnego i ponadlokalnego oraz poprawę warunków życia ogółu mieszkańców.

Mając na uwadze przyjętą wykładnię art. 9 ust. 3 u.o.g.r.l. Kolegium uznało, że przeznaczenie dz. ew. nr [...] i [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ekstensywną (MN4) nie stanowi ważnych względów społecznych. Przywołując poglądy wyrażone w orzecznictwie, Kolegium przypomniało, że zamiar realizacji inwestycji sam w sobie nie stanowi argumentacji, która w ramach uznania administracyjnego mogłaby uzasadniać pozbawienie lasu charakteru ochronnego i podzieliło stanowisko Marszałka, zgodnie z którym zaspokajanie indywidualnych potrzeb właścicieli gruntów nie może zostać uznane za realizację "ważnych względów społecznych".

Kolegium podkreśliło, że także druga przesłanka wynikająca z art. 9 ust. 3 ww. ustawy, wymagana dla możliwości przeznaczenia działek posiadających status lasu ochronnego na cele nieleśne, nie została w sprawie spełniona. Przepis ten bowiem wymaga, aby oprócz ważnych względów społecznych, brak było innych gruntów, które mogłyby być zainwestowane. W rozpoznanej sprawie, w sąsiedztwie gruntów leśnych objętych wnioskiem znajdują się grunty rolne niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, które w pierwszej kolejności mogą być wykorzystane jako tereny inwestycyjne. Nieużytki oraz użytki rolne klas IV-VI wynoszą w obrębie Z. 115,9124 ha, podczas gdy powierzchnia terenów leśnych to 12,5175 ha. Z powyższego organ wywiódł, że na terenie gminy S. występują realne możliwości lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej na gruntach rolnych odznaczających się niższą przydatnością produkcyjną.

W uzasadnieniu decyzji zaznaczono także, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakłada realizację usług publicznych na gruntach leśnych o statusie lasów ochronnych w granicach działek o nr ew. [...] i [...], w ramach których zostało zaprojektowane lokalizowanie budynków służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej. Dopuszczenie na ww. działkach możliwości wyodrębnienia lokali mieszkalnych o pow. całkowitej do 200m2 i nie więcej niż 25% powierzchni całkowitej budynku usługowego, a więc umożliwienie realizacji funkcji mieszkaniowej, uniemożliwia jednoznaczne określenie, jakiego rodzaju funkcje miałyby pełnić budynki zlokalizowane w ramach terenów oznaczonych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolami UP1, UP2. W skarżonej decyzji zauważano także, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych wyłącznie w zakresie gruntów przewidzianych pod funkcje usług publicznych, zieleni urządzonej lub ciągów pieszo-jezdnych nie jest możliwa ponieważ stanowią one integralną część większego kompleksu leśnego, w stosunku do którego organ I instancji nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia.

Kolegium za trafny uznało również pogląd organu I instancji, że odmowę wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o pow. 12,0775 ha, przewidzianych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN2), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej (MN4), usług publicznych (UP), zieleni urządzonej (ZP) oraz tereny komunikacji w zakresie ciągów pieszo-jezdnych (KPJ), uzasadnia fakt, że grunty te tworzą kilkunastohektarowy kompleks leśny, położony zarówno w sąsiedztwie terenów zainwestowanych jak również gruntów rolnych niższych klas bonitacyjnych, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto grunty leśne w obrębie ewidencyjnym [...] Z. zajmują powierzchnię 12,5174 ha, co wskazuje, że wnioskowane tereny stanowią jedyne grunty leśne w tym obrębie. Projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został natomiast objęty obszar o pow. ok. 14 ha jedynie w obrysie kompleksu leśnego. Słusznie zatem, w ocenie Kolegium, wskazał organ I instancji, że wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia ww. gruntów na cele nieleśne skutkowałoby niemalże całkowitym przekształceniem pod zabudowę ostatnich terenów leśnych w tej części gminy.

Oceniając interes właścicieli gruntów i Gminy w kontekście możliwości wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia ww. gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, Kolegium podkreśliło, że fakt intensywnego rozwoju budownictwa na terenie gminy S. nie może przesądzać o konieczności zezwolenia na możliwość wprowadzenia zabudowy na całym jej obszarze. W ocenie organów obydwu instancji, chęć przyspieszenia procesów urbanizacyjnych w gminie S. nie może stanowić przesłanki nadrzędnej w procesie oceny dopuszczalności zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Również uznanie przez właściciela, iż dalsza produkcja leśna jest z punktu widzenia jego subiektywnego interesu mniej zasadna niż wykorzystanie terenu jako działki budowlanej, nie może stanowić wystarczającej przesłanki do zrezygnowania z ochrony gruntów leśnych.

Oceniając wpływ interesów właścicieli i Gminy na możliwość wyrażenia wskazanej zgody podkreślono występowanie na obszarze gminy S. oraz w obrębie ewidencyjnym nr [...] Z. znacznych niezabudowanych obszarów, które mogą zostać przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bez konieczności występowania o stosowne zgody (grunty nieleśne).

Organ I instancji a za nim organ odwoławczy dokonał również analizy możliwości wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia ww. gruntów na cele nieleśne z punktu widzenia ich przydatności do produkcji leśnej, opierając się na zapisach uproszczonego planu urządzenia lasu, uznał że przedmiotowych gruntów leśnych nie można zaliczyć do nieużytków lub gruntów o niskiej przydatności ekologicznej lub produkcyjnej. Świadczy o tym bonitacja drzewostanu na nich rosnącego oraz występujący tam typ siedliskowy lasu. Drzewostan występujący na przedmiotowym obszarze nie osiągnął jeszcze wieku rębności, co wskazuje, że cele prowadzenia gospodarki leśnej na tym terenie nie zostały jeszcze osiągnięte. Również typ siedliskowy lasu, skład gatunkowy oraz dobra jakość drzewostanu tego kompleksu leśnego umożliwiają w dalszym ciągu prowadzenie prawidłowej i trwałej gospodarki leśnej na tym obszarze.

Analiza możliwości wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia ww. gruntów dokonana została także przy uwzględnieniu faktu, iż lasy objęte wnioskiem znajdują się w zasięgu [...] Parku Narodowego (Otulina [...] Parku Narodowego) oraz w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie z § [...] pkt [...] lit. [...] Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru chronionego Krajobrazu, na terenie Obszaru wprowadza się ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów leśnych obligujące do utrzymania ciągłości i trwałości ekosystemów leśnych poprzez niedopuszczanie do ich nadmiernego użytkowania. Powyższe, zdaniem organów, również uzasadniało odmowę wyrażenia wnioskowanej zgody.

Kolegium odniosło się także do podniesionej w odwołaniu kwestii zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. w zakresie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Okoliczność ta, zdaniem organu, nie może być przesłanką wiążącą dla organu orzekającego na podstawie art. 7 ustawy. Wskazano bowiem, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego i nie wiąże Marszałka Województwa [...], tak jak ma to miejsce w odniesieniu do organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Gdyby ustalenia studium były wiążące dla organu właściwego w sprawach zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych wystąpienie do marszałka o wyrażenie zgody byłoby bezzasadne, gdyż organ rozpatrujący sprawę nie mógłby zająć indywidualnego stanowiska w sprawie, a każdy wniosek pozostający w zgodzie ze studium obligatoryjnie musiałby uzyskiwać pozytywne rozstrzygnięcie, przez co decyzja marszałka stałaby się jedynie formalnością. Kolegium podzieliło pogląd, iż Marszałek Województwa powinien brać pod uwagę ustalenia Studium, przy ocenie interesu społecznego w wyrażeniu lub niewyrażeniu zgody na planowane zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest bowiem przy udziale społeczności lokalnej, która może zgłaszać wnioski i uwagi do projektu studium, oraz po zasięgnięciu opinii organów administracji publicznej. Te aspekty muszą być jednak zestawione z celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc z ochroną terenów leśnych. Jednak podczas rozstrzygania kwestii zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne przede wszystkim należy kierować się zapisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ta bowiem ustawa wskazuje przesłanki, jakie winien rozważyć organ przy zmianie przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne. Kolegium za Marszałkiem Województwa [...] powtórzyło, że organ wyrażając zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne, mające na celu wyłącznie rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego przez Prezesa [...] Izby Rolniczej (pismo MIR z [...] października 2018 r. znak: [...]), Kolegium wskazał, że Prezes [...] Izby Rolniczej nie odniósł się do statusu lasów ochronnych, który posiada część wnioskowanych gruntów leśnych, jak również w sposób nieuprawniony wyraził "przypuszczenie", że ze względu na silną antropopresję wnioskowany obszar będzie ulegał stopniowej degradacji. Zdaniem Kolegium , organ I instancji zasadnie odmówił aprobaty sytuacji, w której zaniechanie przez właścicieli lasów wykonywania ich podstawowych obowiązków w zakresie pielęgnacji drzewostanów prowadziłoby w prosty sposób do zmiany ich przeznaczenia.

Kolegium podkreśliło także, iż decyzja pozbawiająca charakteru lasu ochronnego część wnioskowanych gruntów leśnych nie może stanowić samodzielnej podstawy do zajęcia przez marszałka województwa wyłącznie pozytywnego stanowiska w tej sprawie. Odmienne stanowisko prowadziłoby do bezprzedmiotowości postępowań prowadzonych w trybie art. 7 ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wywiódł Wójt Gminy S. zaskarżając decyzję w całości.

Zaskarżonemu aktowi skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego i niedokonaniu ustaleń niezbędnych do rozpoznania sprawy, a następnie oparcie rozstrzygnięcia na dowolnych przesłankach, co skutkowało niezapewnieniem stronie dwuinstancyjności postępowania,

b) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieodniesieniu się do zarzutów zawartych w uzasadnieniu obszernego odwołania organu oraz uchyleniu się od ponownego rozpoznania sprawy poprzez nieodniesienie się do kwestii, które w ocenie skarżącej podważały stanowisko organu I instancji, co skutkowało tym, że organ odwoławczy wyłącznie ograniczył się do powtórzenia argumentacji przytoczonej przez organ I Instancji przez co organ II instancji nie dokonał odrębnej, indywidualnej analizy sprawy, pod kątem możliwości wydania w sprawie decyzji na podstawie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia określonych we wniosku skarżącej gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu będącym wynikiem ww. naruszeń przepisów postępowania poprzez nieuprawnione oparcie odmowy wydania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne - potrzebami ich ochrony, które nie występują w niniejszej sprawie.

Skarżący wniósł o:

1. dopuszczenie na podst. art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów z dokumentów w postaci Załączników graficznych i zdjęciowych załączonych do niniejszej skargi na okoliczność, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyjęcia - bez dogłębnej i wnikliwej analizy sprawy – braku podstaw do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o powierzchni 12,0775 ha, na cele nierolnicze i nieleśne, położonych w obrębie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Wsi Z., przewidzianych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN2) oraz tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej (MN4), usług publicznych (UP) zieleni urządzonej (ZP), oraz tereny komunikacji w zakresie ciągów pieszo - jezdnych (KPJ) położonych w obrębie [...] Z. oznaczonych jako działki, o których mowa w pkt II decyzji Marszałka Województwa [...],

2. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że uchwałą Nr [...] z [...] października 2014 r. Rada Gminy S. przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Z.. Obszar ten odpowiada obszarowi oznaczonemu w Studium jako MN – 4 i był realizacją składanych wniosków właścicieli. W wybranym wariancie projekt planu miejscowego został przekazany wszystkim instytucjom uzgadniającym i opiniującym. Zarząd Województwa [...] w W. uzgodnił projekt planu w zakresie jego zgodności z zadaniami samorządu województwa [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. zaopiniował projekt planu bez uwag, Dyrektor [...] Parku Narodowego uzgodnił projekt planu bez uwag.

Skarżący podniósł także brak uwzględnienia przez Marszałka Województwa [...] stanowiska [...] Izby Rolniczej, tj.: pozytywnej opinii na temat zmian proponowanych we wniosku z [...] października 2017 r. wydanej w toku I postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego przedmiotowe opinie zostały oparte o opinię delegatury [...] Izby Rolniczej, czyli - jak należy zakładać - po dokonaniu rozpoznania sytuacji faktycznej w terenie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu były przytoczone na wstępie decyzje Marszałka Województwa [...] (decyzja organu I instancji) oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zaskarżona decyzja organu II instancji) orzekającą o wyrażeniu zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne 0,0030 ha gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa, położonych w Gminie S., obręb [...] Z., projektowanych pod tereny drogi publicznej klasy lokalnej (KDL), oraz o odmowie wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne 12,0775 ha gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa, projektowanych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN2), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej (MN4), usług publicznych (UP), zieleni urządzonej (ZP) oraz tereny komunikacji w zakresie ciągów pieszo- jezdnych (KPJ), w zakresie działek wskazanych szczegółowo w sentencji decyzji.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) - dalej "u.o.g.r.l." Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. planowana zmiana przeznaczenia gruntów leśnych musi być poprzedzona zgodą odpowiednio w stosunku do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa - Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz pozostałych gruntów leśnych (tj. niestanowiących własności Skarbu Państwa) - marszałka województwa po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. zgoda na wyłączenie gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne następuje w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie wszczyna się na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - art. 7 ust. 3 u.o.g.r.l.

Postępowanie w sprawie uzyskania wymaganej zgody jest postępowaniem stanowiącym fragment procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu administracyjnym o wydanie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne marszałek województwa musi ocenić zasadność takiego zamiaru, a także zbadać, czy argumenty podniesione we wniosku przemawiają za udzieleniem takiej zgody. Przy podejmowaniu rozstrzygnięcia organ winien także rozważyć, czy doniosłość celów założonych przez wnioskodawcę uzasadnia zmianę sposobu wykorzystania gruntów. Ponadto organ musi zważyć, czy realizacja celów obranych przez wójta (burmistrza, prezydenta) jest możliwa do osiągnięcia z wykorzystaniem innych gruntów o niższej wartości produkcyjnej (art. 6 u.o.g.r.l.). Marszałek województwa musi ponadto dokonywać zrównoważonej oceny potencjalnych korzyści płynących ze zmiany sposobu zagospodarowania gruntów leśnych oraz wynikających z generalnej zasady ograniczania przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne i nierolnicze wynikającej z art. 3 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.

Ponadto w ramach postępowania organ, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 7 ust. 1 pkt 5 u.o.g.r.l., zobowiązany był wystąpić do właściwej Izby Rolniczej o wydanie opinii w przedmiocie wniosku Wójta Gminy S. o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne przedmiotowych gruntów leśnych. [...] Izba Rolnicza opinią [...] października 2018 r. znak: [...], pozytywnie oceniła wniosek Wójta Gminy S.. Rozpatrujące sprawę organy administracji uznały jednakże, że opinia ta nie ma charakteru wiążącego, a także odniosły się do jej merytorycznej zawartości. Stanowisko wyrażone przez organy w tej mierze, przytoczone w części historycznej niniejszego uzasadnienia, Sąd w pełni podziela. Sąd podziela również stanowisko, iż wydanie opinii jako formy współdziałania organów administracji publicznej nie obliguje organu prowadzącego postępowanie do jej uwzględnienia i nie determinuje organu prowadzącego do akceptacji stanowiska wyrażonego opinią w wydanej decyzji administracyjnej (por. uchwała NSA z 15 lutego 1999 r., OPK 14/98). Istotne jest natomiast to, że organ I instancji, zgodnie z wymogiem proceduralnym określonym w art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l., wystąpił do właściwej izby rolniczej, a także, iż odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji, z jakich powodów nie uwzględnił stanowiska organu opiniodawczego. Argumentacja zaprezentowana przez organy jest w ocenie Sądu wystarczająco przekonująca.

Przechodząc dalej wyjaśnić należy, że decyzja administracyjna rozstrzygająca w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne ma charakter uznaniowy, co oznacza, że pozostawiono organowi ocenę danej sytuacji przez pryzmat posiadanej specjalistycznej wiedzy. Podkreślić należy, że Sąd bada decyzje uznaniowe jedynie pod kątem ich zgodność z prawem, a nie ingeruje w celowość ich wydania. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji powinna zmierzać jedynie do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski (w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 494 - 495).

W opinii Sądu rozpatrującego sprawę organy administracji wymogom tym sprostały. Marszałek Województwa [...], a następnie Kolegium, orzekając w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały jego wyczerpującej oceny, wyważając interes strony i interes społeczny oraz nie przekroczyły zasady uznania administracyjnego. Organy odniosły się do argumentacji podanej w treści wniosku o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Sąd w pełni podziela zarówno ustalenia jak i motywy rozstrzygnięcia wskazane w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji organu I instancji.

Organy w sposób wyczerpujący wyjaśniły przesłanki jakimi kierowały się odmawiając wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Sąd zaś te ustalenia uważa za trafne. Z racji ich obszernego przytoczenia w części historycznej, nie jest konieczne jest ich ponowne przywoływanie.

Zaznaczyć jednak trzeba, że organy trafnie oceniły kwestię występowania na obszarze wnioskowanym do zmiany lasów o statusie lasów ochronnych oraz występowania na terenie Gminy S. dużej ilości gruntów, które mogą podlegać zainwestowaniu, albowiem stanowią grunty, które nie podlegają szczególnej ochroni przewidzianej w u.o.g.r.l. Prawdą jest, że grunty te znajdują się poza obszarem objętym procedurą planistyczną, jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Oceniając zasadność wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod tym kątem, należy bowiem podkreślić że projektowany mpzp obejmuje wyłącznie grunty leśne i jest procedowany, celem umożliwienia właścicielom działek położonych na jego obszarze, a stanowiących grunty leśne, ich zainwestowanie. Jak słusznie jednak zauważyły organy orzekające w sprawie, sama chęć czynienia inwestycji na gruntach stanowiących grunty leśne, nie może stanowić przesłanki zobowiązującej organ do wydania zgody na zmianę przeznaczenia takich gruntów. Obowiązek taki stałby bowiem w sprzeczności z kierunkami ochrony gruntów leśnych wyrażonymi w art. 3 ust. 2 u.o.g.r.l.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku odniesienia się przez Kolegium do obowiązku zachowania zgodności postanowień projektu procedowanego planu miejscowego z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wskazać należy, że kwestia opracowania projektu planu zgodnego w zakresie przedmiotowego obszaru z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie ma istotnego znaczenia dla oceny przeprowadzanej przez organy orzekające w trybie u.o.g.r.l. Organy powołane do wyrażenia zgody, dokonują oceny wniosku pod kątem przesłanek wskazanych w u.o.g.r.l. i nie są w tej mierze związane postanowieniami studium.

Zdaniem Sądu, również uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób spójny i logiczny, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, wyczerpująco uzasadniły swoje stanowisko, z uwzględnieniem słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Nie można uznać, by wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie przekroczono granice uznania administracyjnego, czy też naruszono przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Odnosząc się zaś do wniosków dowodowych przedstawionych w skardze przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego jest ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu treść załączonych dokumentów nie mogłaby mieć wpływu na prawidłowo ustalony stan faktyczny, a ponadto brak konieczności ich przeprowadzenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają wskazanych w skardze i będących podstawą wydanych decyzji przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.