Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2609/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 dla planowanego przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2609/13

U Z A S A D N I E N I E

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu zażalenia W. K. (dalej "skarżącego") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. (dalej "RDOŚ") z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], wydane w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natury 2000, orzekł o uchyleniu postanowienia RDOŚ w części obejmującej pkt 8.

II. Zaskarżone postanowienie GDOŚ wydane zostało w następującym stanie faktycznym:

1. W dniu 4 czerwca 2013 r. skarżący, działając w wykonaniu postanowienia Wójta Gminy B. (dalej "Wójta") z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], przedłożył RDOŚ dokumenty, o których mowa w art.96 ust.3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz.1227 z późn. zm.), dalej "ustawy o ocenowej" albo "ustawy".

2. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. RDOŚ nałożył na skarżącego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia, polegającego na rozbudowie istniejącego gospodarstwa rolnego – budowa wiat do hodowli norek, budowa płyty obornikowej i silosów na karmę, realizowanego na terenie działek o nr ewid. [...] i [...], w obrębie B., w gminie B. (dalej odpowiednio: "planowane przedsięwzięcie (inwestycja)" oraz "teren inwestycji") na specjalny obszar ochrony siedlisk Natura 2000 Dolina R. , C. i C. ([...] ), a także przedłożenia raportu o oddziaływaniu na te obszary Natura 2000.

3. Skarżący wniósł do GDOŚ zażalenie na postanowienie RDOŚ.

III. Rozpatrzywszy zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. zażalenie skarżącego na postanowienie RDOŚ, GDOŚ uchylił postanowienie RDOŚ w części obejmującej pkt 8.

Uzasadniając zaskarżone postanowienie, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje:

1. Podstawą do nałożenia w niniejszej sprawie, w drodze postanowienia, obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 jest art.97 ust.1 ustawy ocenowej. Należy przy tym podkreślić, że wprawdzie planowane przedsięwzięcie nie należy do kategorii przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art.59 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy ocenowej, niemniej realizacja tego rodzaju przedsięwzięcia może wymagać przeprowadzenia oceny na obszar Natura 2000 na podstawie art.59 ust.2 tej ustawy.

2. W postanowieniu, o którym mowa w art.97 ust.1 ustawy, regionalny dyrektor ochrony środowiska orzeka również o obowiązku przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (w formie wskazanej w tym przepisie), określając zakres raportu. Zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 powinien być przy tym ograniczony do określenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art.97 ust.4 ustawy). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że RDOŚ naruszył art.97 ust.4 ustawy, albowiem uwzględnił w zakresie raportu element nie związany z określeniem oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (pkt 8 postanowienia RDOŚ, dotyczący kwestii ograniczenia negatywnych oddziaływań przedsięwzięcia na stan powietrza atmosferycznego). Powyższe spowodowało konieczność wyeliminowania pkt 8 postanowienia RDOŚ z obrotu prawnego.

3. W świetle uregulowań art.138 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a. prawidłowo sformułowanym rozstrzygnięciem odwoławczym jest w tej sytuacji orzeczenie przez GDOŚ wyłącznie o uchyleniu wadliwego punktu rozstrzygnięcia RDOŚ (tj. pkt 8), natomiast niedopuszczalnym byłoby orzekanie również o utrzymaniu w mocy postanowienia RDOŚ w pozostałej, tj. nieuchylonej części. Przepis art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie daje bowiem umocowania do łączenia tego rodzaju rozstrzygnięć. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że uchylenie przez organ odwoławczy jedynie części orzeczenia organu I instancji jest równoznaczne z utrzymaniem w mocy tego orzeczenia w pozostałej części.

4. Odnośnie meritum sprawy podzielić należy stanowisko RDOŚ, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Planowane przedsięwzięcie związane jest z hodowlą 23 600 sztuk osobników norki amerykańskiej (Mustelavison), tj. gatunku wyjątkowo trudnego do utrzymania w warunkach hodowli zamkniętej. Gatunek ten posiada bardzo szerokie spektrum pokarmowe, polując na ofiary najłatwiej dostępne (gryzonie, ptaki, ryby, płazy i raki, okazjonalnie bezkręgowce i rośliny). Wkrótce po opanowaniu części Europy norka amerykańska zaczęła uchodzić za gatunek bardzo destrukcyjny dla rodzimych zoocenoz, wręcz wyniszczając lokalne populacje niektórych ptaków i ssaków.

Teren inwestycji znajduje się w odległości około 0,8 km od granicy obszaru Natura 2000 Dolina R. , C. i C. ([...] ). Obszar ten obejmuje szereg ważnych i cennych siedlisk z Dyrektywy Rady 92/43/EWG – zidentyfikowano tu 24 typy z Załącznika I Dyrektywy Rady 92/43/EWG, pokrywające w sumie około 60% powierzchni obszaru. Wiele z nich stanowi biotopy cennych gatunków zwierząt i roślin. Łącznie występuje tu 16 gatunków z Załącznika II Dyrektywy Rady 92/43/EWG. Norka amerykańska może stanowić zagrożenie dla niektórych z nich.

Wiele z nich stanowi biotopy cennych gatunków zwierząt i roślin. Łącznie występuje tu 16 gatunków z Załącznika II Dyrektywy Rady 92/43/EWG. Jak wskazano w SDF jedną z istotnych cech obszaru są liczne i dobrze zachowane biotopy dla wydry i kumaka nizinnego oraz: orlika krzykliwego, błotniaka stawowego, kani rudej, sokoła wędrownego, bielika, puchacza, bociana białego, bociana czarnego, derkacza, dzięcioła czarnego, zimorodka i żurawia. Zgodnie z informacjami będącymi w posiadaniu tut. Organu (dane inwentaryzacyjne z 2008 i 2009 r.), tereny okalające rzekę R. obejmują w większości siedlisko przyrodnicze (6510) niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie (Arrhenaherion elatioris), stanowiące przedmiot ochrony rzeczonego obszaru Natura 2000. Siedlisko 6510 zajmuje jedynie 2,60 % powierzchni tego obszaru. W granicach obszaru Natura 2000 Dolina R. , C. i C. , sąsiadującego z terenem omawianych działek znajdują się również następujące siedliska, stanowiące przedmioty ochrony obszaru: 91EO - łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe (Salicetum albo-fragilis, Populetum albae, Alnenion), 9190 - pomorski kwaśny las brzozowo - dębowy (Betulo - Quercetum), 9160 - grąd subatlantycki (Stellario -Carpinetum), 9110 - kwaśne buczyny (Luzulo - Fagenion). Ponadto z danych posiadanych przez tut. Organ wynika, iż w odległości ok. 2,2 km od rzeczonych działek stwierdzono stanowisko łososia (1106 Salmo salar), będącego przedmiotem ochrony ww. obszaru Natura 2000, o ocenie B.

Głównym potencjalnym zagrożeniem dla odtwarzanych populacji łososia jest zanieczyszczanie rzek (por. Poradniki ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000 - podręcznik metodyczny, tom 6, Ministerstwo Środowiska, Warszawa 2006 r.). W ocenie tut. Organu gatunek ten może stanowić składnik pokarmowy norki amerykańskiej. Wskazać należy, iż w wodach rzeki R. występować może także inny gatunek będący przedmiotem ochrony omawianego obszaru Natura 2000 - głowacz białopłetwy (1163 Cottus gobio), który również może być składnikiem pokarmowym omawianego drapieżnika. Jak już wcześniej wskazano w zakres zainteresowania norki amerykańskiej wchodzą również płazy, dlatego należy mieć na uwadze, iż może ona stanowić zagrożenie dla ewentualnie występujących na omawianym terenie gatunków: kumaka nizinnego (1188 Bombina bombina) oraz traszki grzebieniastej (1166 Triturus cristatus).Kumak nizinny to gatunek preferujący płytkie zbiorniki wodne o bogatej roślinności, takie jak: starorzecza, małe jeziorka i oczka wodne, etc. Unika on jezior zimnych i głębokich, a także wody płynącej (por. Poradniki ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000 - podręcznik metodyczny, tom 6, Gatunki zwierząt z wyjątkiem ptaków, Ministerstwo Środowiska, 2004 r., Warszawa). Jedna populacja tego gatunku do funkcjonowania potrzebuje często kilku zbiorników wodnych (do rozrodu, do żerowania, itp.), a zatem optymalnym środowiskiem wodnym jest zespół blisko położonych i ekologicznie zróżnicowanych zbiorników (Rybacki M., Maciantowicz M., Ochrona żółwia błotnego, traszki grzebieniastej i kumaka nizinnego. Wydawnictwo Klubu Przyrodnika, 2006 r., Świebodzin). Wskazać należy, iż na terenie okalającym koryto rzeki R. , gdzie zlokalizowane są siedliska o kodzie 6510 - niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie (Arrhenaherion elatioris), zlokalizowane są niewielkie zbiorniki wodne ([...]). mogące, zgodnie z wyżej przytoczonymi informacjami, być potencjalnym miejscem występowania tego gatunku. Traszka grzebieniasta jest gatunkiem przede wszystkim niżowym. Spotykana jest w wilgotnych siedliskach, o ile istnieją tam zbiorniki wody stojącej, w których może się rozmnażać. Szczególnie ważne dla tego gatunku są wilgotne lasy liściaste i wszelkiego rodzaju torfowiska. Są to pierwotne siedliska traszki grzebieniastej. Obecnie jednak gatunek ten często występuje na bardzo różnych stanowiskach antropogenicznych, gdzie znajdują się takie zbiorniki wodne, jak np. glinianki, doły pożwirowe, rowy melioracyjne, zbiorniki przeciw pożarowe, stawki i rozlewiska, w których może się rozmnażać. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż jednym z siedlisk z Załącznika I Dyrektywy Siedliskowej mogących wchodzić w zakres zainteresowania omawianego gatunku jest siedlisko przyrodnicze o kodzie 91EO - łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesiono)'e, znajdujące się nota bene w sąsiedztwie terenu przedmiotowej inwestycji.

Należy również mieć na uwadze, iż ze względu na rodzaj i charakterystykę planowanego przedsięwzięcia - w przypadku realizacji planowanej inwestycji, istnieje zagrożenie dla środowiska przyrodniczego, związane z zanieczyszczeniem wód powierzchniowych (rzeki R. i leżących w jej pobliżu zbiorników wodnych) i tym samym negatywnym oddziaływaniem na występujące na tym terenie siedliska i gatunki stanowiące przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Dolina R. , C. i C. ([...]). Jak zauważył organ I instancji istotne jest w niniejszej sprawie odpowiednie zabezpieczenie środowiska gruntowo - wodnego - konieczna jest analiza wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie gospodarki odpadami i wytwarzanymi nawozami oraz gospodarki wodno - ściekowej. Należy w szczególności przedstawić sposób magazynowania i zagospodarowania odchodów zwierząt powstających W związku z eksploatacją przedsięwzięcia, koniecznością ich przechowywania oraz przechowywania padłych zwierząt.

Tut. Organ przychyla się zatem do stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. , iż z uwagi na powyższe ustalenia bardzo istotne jest sporządzenie opisu elementów przyrodniczych środowiska, w celu określenia występowania, rozmieszczenia oraz sposobu i okresu wykorzystywania przez ww. gatunki zwierząt obszaru znajdującego się w zasięgu oddziaływania omawianej inwestycji. Lokalizacja inwestycji w bliskim sąsiedztwie obszaru Natura 2000, na którym występują i mogą potencjalnie występować gatunki zwierząt, a także siedliska przyrodnicze będące przedmiotami ochrony rzeczonego obszaru Natura 2000 nie pozwala wykluczyć możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania na te przedmioty ochrony, na skutek realizacji i funkcjonowania omawianego przedsięwzięcia. Biorąc pod uwagę łącznie uwarunkowania określone wart. 63 ust 1 ustawy OOŚ oraz informacje zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia należy stwierdzić, że skutki realizacji przedsięwzięcia mogą wpłynąć znacząco na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Dolina R. , C. i C. i tym samym niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na ten obszar Natura 2000 w określonym przez Organ I instancji zakresie.

Należy wskazać, że w przypadku niepewności wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zastosowanie ma tzw. "zasada przezorności". Zasada ta, zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 6 ustawy Z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.: Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, z późno zm.), nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko. Wykazanie owego braku negatywnego oddziaływania jest przy tym obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Szczególne znaczenie zasada ta ma w ochronie obszarów sieci Natura 2000, w tym zakresie była wielokrotnie podstawą wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok C-98/03, Komisja Europejska przeciwko Niemcom, [2006] ECR I-53). Należy stwierdzić, że jeżeli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je "na korzyść środowiska" a nie "na korzyść inwestycji" (por. "Ocena planów i przedsięwzięć oddziałujących na obszary Natura 2000". Wytyczne metodyczne dotyczące przepisów artykułu 6(3) i 6(4) Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG. Komisja Europejska 2002 r.).

W świetle powyżej poczynionych ustaleń Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdza, iż przedmiotowe przedsięwzięcie może negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 Dolina R., C. i C. ([...] ), dlatego też konieczna jest ocena oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na te obszary Natura 2000.

IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie GDOŚ, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.144 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia o treści sprzecznej z dyspozycją tych przepisów,

- art.84 § 1 k.p.a. w związku z art.75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania biegłego w sytuacji, w której w sprawie wymagane były wiadomości specjalne oraz wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o opracowania fachowe, niesporządzone dla potrzeb przedmiotowego postępowania administracyjnego,

- art.7 k.p.a. w związku z art.77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co z kolei doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów.

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art.66 ustawy ocenowej poprzez określenie elementów raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w sposób sprzeczny z dyspozycją tej normy prawnej.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje:

1. Wbrew dyspozycji art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. GDOŚ, poprzestając wyłącznie na uchyleniu pkt 8 postanowienia RDOŚ, nie wydał rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (zasadnym było umorzenie postępowania w przedmiocie, w którym RDOŚ orzekł w pkt 8). Wadliwie również GDOŚ nie orzekł o utrzymaniu postanowienia RDOŚ w pozostałym zakresie. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia RDOŚ. W świetle poglądów sformułowanych w orzecznictwie sądowo – administracyjnym oraz w nauce postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy częściowo w sposób odmienny od tego, jak uczynił to organ I instancji, a częściowo, w sposób tożsamy z orzeczeniem tego organu, winno skutkować wydaniem orzeczenia odwoławczego, w części uchylającego orzeczenie organu I instancji, natomiast w pozostałej części utrzymującego orzeczenie organu I instancji w mocy. Wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, nie mieszczącego się w katalogu rozstrzygnięć, przewidzianym w art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje nieważnością tego orzeczenia.

2. Wadliwie poczynił organ odwoławczy samodzielnie szereg ustaleń faktycznych, dotyczących norki amerykańskiej, podczas gdy ustalenia te wymagają specjalistycznej wiedzy biegłego.

3. Pewne wymagane elementy raportu, do którego sporządzenia skarżący został zobowiązany postanowieniami RDOŚ i GDOŚ zostały określone z naruszeniem art.66 ustawy ocenowej. Z art.66 ustawy ocenowej, w tym w szczególności z ust.1 pkt 2 tego artykułu (nakaz zamieszczenia w raporcie opisu elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko) nie wynika obowiązek przeprowadzania inwentaryzacji przyrodniczej terenu, która to inwentaryzacja powinna obejmować co najmniej jeden udokumentowany, pełny okres wegetacyjny roślin oraz okres rozrodu lokalnie występujących zwierząt.

4. Inwentaryzacja przyrodnicza przedmiotowego obszaru Natura 2000 została już sporządzona i znajduje się w Standardowym Formularzu Danych (SDF) dla tego obszaru, dostępnym w Internecie. Nałożenie na skarżącego obowiązku dokonania takiej inwentaryzacji jest w tej sytuacji bezprzedmiotowe. Podkreślenia wymaga w tym kontekście okoliczność, że nałożenie obowiązku sporządzenia inwentaryzacji przyrodniczej znacząco wydłuża proces inwestycyjny oraz wiąże się z dużymi nakładami finansowymi inwestora. Żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie określił terminów rozpoczęcia i zakończenia inwentaryzacji, jak też nie wskazał, dla jakich roślin i zwierząt inwentaryzacja ma być przeprowadzona.

V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. j.t., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z przepisem art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie GDOŚ nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska prowadzi do następujących wniosków:

1. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga brak podstaw w ocenie Sądu do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia GDOŚ z obrotu prawnego z uwagi na zamieszczenie w tym postanowieniu rozstrzygnięcia niezgodnego z katalogiem rozstrzygnięć odwoławczych, zawartym w art.138 w związku z art.144 k.p.a.

Po pierwsze, wskazać należy, że nawet w przypadku powzięcia wątpliwości co do kompletności rozstrzygnięcia orzeczenia odwoławczego w związku z faktem, że rozstrzygnięcie to ogranicza się wyłącznie do uchylenia pkt 8 orzeczenia RDOŚ, natomiast nie zawiera rozstrzygnięć odnośnie: (-) umorzenia postępowania I instancji w przedmiocie objętym uchylonym pkt 8, (-) utrzymania postanowienia RDOŚ w pozostałej części, nie ulega wątpliwości, że intencja wywołania przez orzeczenie odwoławcze takich właśnie skutków procesowych jednoznacznie wynika z uzasadnienia tego orzeczenia, obszernie omawiającego zarówno bezprzedmiotowość orzekania w kontrolowanym postępowaniu w kwestii objętej pkt 8 postanowienia RDOŚ, jak i prawidłowość rozstrzygnięcia RDOŚ w pozostałym, nieuchylonym zakresie. Mając na uwadze okoliczność, że równoprawnymi częściami składowymi orzeczenia administracyjnego są zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie orzeczenia, uznać należały że charakter prawny rozstrzygnięcia procesowego, wynikającego z zaskarżonego postanowienia, nie nasuwa wątpliwości co do jego zgodności z katalogiem rozstrzygnięć odwoławczych, zawartym w art.138 k.p.a.

Po drugie wskazać należy, że jakkolwiek rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia GDOŚ odbiega od powszechnej w obrocie prawnym praktyki jednoczesnego stosowania przez organy odwoławcze rozstrzygnięć przewidzianych w art.138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., o tyle może ono znajdować pewne oparcie w literalnej wykładni art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., na co zwrócono uwagę w przywołanym przez GDOŚ orzecznictwie sądowym.

2. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia GDOŚ była ocena, czy realizacja przez skarżącego planowanej inwestycji wymaga, w związku z ewentualnym oddziaływaniem na obszar Natura 2000, przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Stan prawny we wskazanym wyżej zakresie, uregulowany w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przedstawia się w sposób następujący:

Przepis art.3 pkt 8 ustawy definiuje ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jako postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Przepis art.59 ustawy ocenowej wskazuje przedsięwzięcia, których realizacja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Stosownie do postanowień ust.1 przywołanego przepisu przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Stosownie do postanowień ust.2 przywołanego przepisu realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli:

1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony;

2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1.

Tryb ustalania, czy dane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art.59 ust.2 ustawy ocenowej, wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, został uregulowany w sposób następujący:

Organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 (art.96 ust.1 ustawy ocenowej).

Przepis art.96 ust.2 ustawy ocenowej wskazuje katalog decyzji, o których mowa w art.96 ust.1, przewidując m.in. (w pkt 1), że do decyzji tych należą decyzje, o których mowa w art. 72 ust.1 ustawy, a zatem również decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art.72 ust.1 pkt 3 ustawy ocenowej).

Przepis art.96 ust.3 ustawy ocenowej zobowiązuje organ, o którym mowa w ust.1, który uzna, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, do wydania postanowienia w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia przez wnioskodawcę właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentacji sprawy (szczegółowo opisanej w przepisie).

Po otrzymaniu dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, uwzględniając łącznie uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, w odniesieniu do oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w szczególności w odniesieniu do integralności i spójności tych obszarów, oraz biorąc pod uwagę skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art.97 ust.1 ustawy).

Postanowienie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 (art.97 ust.2 ustawy).

W postanowieniu, o którym mowa w ust. 1, regionalny dyrektor ochrony środowiska nakłada obowiązek przedłożenia, w dwóch egzemplarzach wraz z ich zapisem w formie elektronicznej na informatycznych nośnikach danych, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i określa zakres tego raportu. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 68 (art.97 ust.3 ustawy).

Zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 powinien być ograniczony do określenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art.97 ust.4 ustawy).

W przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art.97 ust.4 ustawy).

Na postanowienie, o którym mowa w ust. 1, przysługuje zażalenie (art.97 ust.7 ustawy).

Uzasadnienie postanowienia, o którym mowa w ust. 1, niezależnie od wymagań wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 (art.97 ust.8 ustawy).

Do postanowienia, o którym mowa w ust. 5, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (art.97 ust.9 ustawy).

W świetle art.33 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) za działania mogące osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 uważa się w szczególności działania, które mogą:

1. pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2. wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3. pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

3. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, uznać należy, że orzekające w niej organy zasadnie stwierdziły, na podstawie art.97 ust.1 ustawy ocenowej, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, nakładając jednocześnie na skarżącego, stosownie do art.97 ust.3 ustawy, obwiązek przedłożenia raportu oraz określając jego zakres. Ustalony przez organy zakres przedmiotowego raportu nie budzi zastrzeżeń Sądu odnośnie jego prawidłowości, w tym w szczególności stwierdzić należy, że ustalenie zakresu raportu nastąpiło z poszanowaniem dyspozycji art.97 ust.4 ustawy ocenowej.

W ocenie Sąd zarzuty skargi, w tym w szczególności zarzuty podnoszące niedopuszczalność, czy też wadliwość rozstrzygnięć obu organów w odniesieniu do nałożenia na skarżącego obowiązku zawarcia w raporcie opisu elementów przyrodniczych środowiska, opartego na przeprowadzonej inwentaryzacji przyrodniczej terenu, są nietrafne. Organy wykazały bowiem w sposób przekonujący potrzebę przeprowadzenia stosownej inwentaryzacji. W szczególności Sąd podziela stanowisko odnośnie wskazanych wyżej zarzutów skargi, sformułowane przez GDOŚ w odpowiedzi na skargę. Stanowisko to znajduje w ocenie Sądu oparcie zarówno w przepisach prawa, jak i w materiale dowodowym sprawy.

Trafnie zatem przyjęły organy, że w przypadku niepewności do wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zastosowanie ma "zasada przezorności". Zasada ta, zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2008 r., Nr poz. 150, z późn. zm.), nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko. Wykazanie owego braku negatywnego oddziaływania jest przy tym obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Szczególne znaczenie zasada ta ma w ochronie obszarów sieci Natura 2000, w tym zakresie była wielokrotnie podstawą wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok C-98/03, Komisja Europejska przeciwko Niemcom, [2006] ECR 1-5). Należy stwierdzić, że jeżeli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je "na korzyść środowiska" a nie "na korzyść inwestycji".

Wskazać należy, iż dla wydania postanowienia, stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie jest niezbędne ustalenie, że przedsięwzięcie to będzie oddziaływać na obszar Natura 2000, wystarczające bowiem jest ustalenie stanu potencjalnego tzn., że przedsięwzięcie może wpływać na taki obszar. Nie jest w tym przypadku konieczne ustalenie, iż planowane przedsięwzięcie może znacząco i negatywnie wpływać na obszar Natura 2000, albowiem ta kwestia jest przedmiotem ustalenia na dalszym etapie postępowania prowadzonego przez organy ochrony przyrody. Uwarunkowania te korespondują z zasadą przezorności (ostrożności), a także z zasadą prewencji - stosowania działań zapobiegawczych (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2392/12).

Zasada przezorności zobowiązuje instytucję lub osobę, która zamierza podjąć określone działania do udowodnienia, że jej działalność nie spowoduje zagrożenia dla środowiska. W przypadku, gdy wykazanie braku zagrożenia dla środowiska nie jest możliwe, konieczne jest podjęcie działań chroniących środowisko. Z kolei zasada prewencji zakłada konieczność rozważenia potencjalnych skutków określonego działania i podjęcia na podstawie tej analizy działań zapobiegawczych.

Respektowanie zasady przezorności oznacza, że w sytuacji, gdy brak jest pewności, iż oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może ono znacząco wpływać na obszar Natura 2000. Z kolei poszanowanie zasady prewencji będzie w takiej sytuacji oznaczać, iż zasadne jest stwierdzenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, które da odpowiedź na pytanie, czy przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, czy też może będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, co z kolei - z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 34 ustawy o ochronie przyrody - przesądzi o dopuszczalności lub niedopuszczalności realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Trafnie uznały organy orzekające w niniejszej sprawie, że stwierdzenie potencjalnej możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, wiążącego się z planami skarżącego prowadzenia hodowli norki amerykańskiej było możliwe bez zasięgnięcia wiadomości specjalnych (tj. opinii biegłego), tj. wyłącznie na podstawie wiedzy organu, pochodzącej z ogólnodostępnych opracowań naukowych. Trafnie podkreśla GDOŚ, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia biologia omawianego gatunku została wyczerpująco opisana w oparciu o wybrane publikacje z podaniem ich źródeł. Z powołanej tam literatury specjalistycznej, a także innych publikacji (por.: Głowaciński Z., Okarma H., Pawłowski J., Solarz W. (red.) 2008. Księga gatunków obcych inwazyjnych w faunie Polski. Wyd. internetowe. Instytutu Ochrony Przyrody PAN w Krakowie; Zalewski A., Michalska-Parda A., Bartoszewicz M., Kozakiewicz M.." Brzeziński M., 2010, Multiple introductions determine the genetic structure of an invasive species population: American mink Neovison vison in Poland, Biological Conseroation, VoL 143, No. 6. [13 April 2010], pp. 1355-1363; Wilk r, Jujka M., Krogulec J., Chylarecki P. (red.) 2010. Ostoje ptaków o znaczeniu międzynarodowym w Polsce. OTOP Marki) opisujących wpływ norki amerykańskiej na przyrodę wynika jednoznacznie, iż omawiany gatunek należy uznać za obcy, ekspansywny i zagrażający rodzimej przyrodzie w przypadku uwolnienia do środowiska. Z uwagi na dostępność szczegółowej wiedzy na temat funkcjonowania norki amerykańskiej w środowisku przyrodniczym trafnie uznał GDOŚ brak konieczności uzyskiwania na potrzeby niniejszej sprawy opinii eksperta, dotyczącej podobnych do planowanej hodowli, celem ustalenia, czy norka amerykańska rzeczywiście jest gatunkiem trudnym do upilnowania i może destrukcyjnie wpływać na obszary otaczające daną hodowlę.

Zasadnie zatem uznano w orzeczeniach organów obu instancji, że lokalizacja planowanej inwestycji w bliskim sąsiedztwie obszaru Natura 2000, na którym występują i mogą potencjalnie występować gatunki zwierząt, a także siedliska przyrodnicze, będące przedmiotami ochrony rzeczonego obszaru Natura 2000 nie pozwala wykluczyć możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania na te przedmioty ochrony, na skutek realizacji i funkcjonowania omawianego przedsięwzięcia. Należy przy tym podkreślić, iż samo nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie może być utożsamiane z wyłączeniem możliwości jego realizacji. Procedura ta ma na celu jednoznaczne rozstrzygnięcie o możliwości wystąpienia oddziaływania na obszar Natura 2000 lub o ich braku. Nałożenie obowiązku przeprowadzenia postępowania ocenowego na obszar Natura 2000 nie przesądza, iż ewentualnie występujące oddziaływania miały charakter znacząco negatywny, a tym samym, że realizacja inwestycji nie będzie możliwa.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego odnośnie naruszenia przez organy art.66 ustawy ocenowej poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku uwzględnia w raporcie opisu elementów przyrodniczych środowiska na podstawie inwentaryzacji przyrodniczej. Trafnie w tym kontekście konstatuje GDOŚ, że art.66 ustawy ocenowej określa szczegółowo zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko, jednak nie ma on zastosowania do postępowania obejmującego ocenę oddziaływania na Natura 2000. Przy określaniu zakresu raportu organ środowiskowy nie jest więc związany dyspozycją przedmiotowego przepisu, albowiem jest on zobowiązany od samodzielnego ustalenia zakresu raportu, mając na uwadze art. 97 ust.4 ustawy ocenowej, stanowiący iż zakres raportu powinien być ograniczony do określenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Treść art. 66 ustawy ustawy ocenowej może być co najwyżej wskazówką dla Organu ochrony przyrody.

Abstrahując w tym miejscu od stopnia związania organów orzekających w niniejszej sprawie przepisem art.66 ustawy ocenowej, zauważyć należy, że wspomniany w skardze przepis art.66 ust.1 pkt 2 ustawy ocenowej przewiduje wymóg, aby raport zawierał opis elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym elementów środowiska objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Wprawdzie przywołany przepis nie precyzuje, że opis ten ma być dokonany na podstawie inwentaryzacji przyrodniczej, niemniej trafnie zauważył GDOŚ, że upoważnienie organu środowiskowego do zastrzeżenia takiej podstawy opisu można wywieść z art.68 ust. 2 lit. c ustawy ocenowej, w świetle którego, określając zakres raportu oragn może – kierując się usytuowaniem, charakterem i skalą oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – wskazać zakres i metody badań, w związku z art.68 ust. 1 ustawy ocenowej, w świetle którego określając zakres raportu, organ uwzględnia stan współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejące możliwości techniczne i dostępność danych.

W odniesieniu do zarzutu skargi, podnoszącego niezasadność stawiania skarżącemu wymogu sporządzania opisu elementów przyrodniczych środowiska na podstawie nowej inwentaryzacji przyrodniczej w sytuacji, w której inwentaryzacja taka jest zawarta w Standardowym Formularzu Danych Natura 2000, za przekonujący uznać należy argument GDOŚ, że dane inwentaryzacyjne, na podstawie których opracowywany jest Standardowy Formularz Danych Natura 2000 charakteryzują się małą szczegółowością, bowiem obejmują one cały obszar 21 861 ha, a nie jego wybrane fragmenty, które istotne są z punktu widzenia oddziaływania omawianego przedsięwzięcia.

Ponadto, wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie uchybienia, polegającego na niedostatecznym sprecyzowaniu przez organy obu instancji obowiązków związanych z wykonaniem inwentaryzacji przyrodniczej. Nie ulega wątpliwości, że stopień konkretyzacji tych obowiązków w postanowieniu określającym zakres raportu jest z istoty rzeczy ograniczony, natomiast powinnością inwestora jest zapewnienie wykonania tej inwentaryzacji w taki sposób, aby spełniała ona jasno sformułowany w postanowieniu cel, któremu ma służyć (umożliwienie opisu elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia). W świetle czytelnie wskazanych w uzasadnieniu obu postanowień przedmiotów ochrony na obszarze Natura 2000 oraz potencjalnych zagrożeń dla tych przedmiotów, uznać należy że zakres i sposób wykonania inwentaryzacji, realizującej cel, o którym mowa powyżej, są w oczywisty sposób możliwe do zidentyfikowania.

W świetle powyższych okoliczności skargę uznać należy za niezasadną i w konsekwencji podlegającą oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.