Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 151/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d, art. 30 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 35, par. 36, par. 45 ust. 1 pkt 1 -3
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Dnia 22 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. K. i S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia 29 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji zapisów w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 grudnia 2016 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 września 2016 r. w przedmiocie odmowy aktualizacji zapisów w ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa sprawa rozpoczęła się w 2005 r., kiedy to Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 16 maja 2005 r. poinformował J. K., że wszczął na jej wniosek procedurę przygotowania działek [...] i [...] położonych w obrębie [...] Miasta [...] do zbycia. Następnie zarządzeniem z dnia 17 listopada 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] przeznaczył do sprzedaży w trybie bezprzetargowym grunt oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 41 m2 w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości położonej w [...] przy ulicy N. [...] składającej się z działek nr [...] i [...] i stanowiącej własność J. i S. K.

W związku z tym, że właściciele nieruchomości sąsiedniej położonej przy ulicy N. [...] zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o nabycie części działki

nr [...], zaszła potrzeba dokonania jej podziału oraz sporządzenia operatu szacunkowego określającego jej wartość. Natomiast geodecie uprawnionemu R. D. zlecono opracowanie mapy z projektem podziału ww. działki.

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2007 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miejskiej [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o powierzchni 0,0041 ha na dwie działki gruntu nr [...] o powierzchni 0,0011 ha i [...] o powierzchni 0,0030 ha zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości sporządzoną przez geodetę uprawnionego R. D. Dokumentacja techniczna z opracowania mapy z projektem podziału nieruchomości została w dniu 29 marca 2007 r. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym [...].

W dniu 5 lutego 2008 r. aktem notarialnym rep. akt nr [...] J. i S. K. nabyli od Gminy Miejskiej [...] działkę numer [...] o powierzchni 30 m2 przy ulicy N. [...]. Państwo K. oświadczyli przed notariuszem, że granice działki gruntu nr [...] zostały im okazane oraz są im znane.

Organ wskazał, że pismem z dnia 8 lipca 2016 r. J. K. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o sprostowanie powierzchni działki [...] obręb [...] w S. z 30 m2 na 24,96 m2 we wszystkich dokumentach urzędowych i sądowych od dnia 28 marca 2007 r., oraz we wszystkich innych dokumentach administracyjnych.

W odpowiedzi na ww. pismo Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów

i budynków dotyczących działki [...], o czym poinformował stronę pismem z dnia 15 lipca 2016 r.

W trakcie prowadzonego postępowania Prezydent Miasta [...] uznał,

że wniosek będący podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego

w sprawie zmiany powierzchni działki [...] nie zawiera uzasadnienia oraz nie wskazuje na dokumentację, która uzasadniałaby konieczność aktualizacji powierzchni ww. działki. W związku z tym pismem z dnia 27 lipca 2016 r. organ pierwszej instancji wezwał do wskazania dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uzasadniającej twierdzenie, że powierzchnia działki [...] jest inna niż ujawniona w ewidencji gruntów.

W piśmie z dnia 2 sierpnia 2016 r. J. K. wyjaśniła, że dowodem świadczącym o konieczności zmiany powierzchni ewidencji gruntów jest szkic polowy wykonany przez geodetę R. D. w dniu 28 marca 2007 r. sporządzony w ramach pracy geodezyjnej dotyczącej podziału działki [...] na działki [...] i [...].

Z uwagi na to, że Państwo K. nie przedstawili nowych dokumentów świadczących o tym, że powierzchnia w ewidencji gruntów i budynków powinna być zmieniona Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 15 września 2016 r.

nr [...] odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej nr [...] obręb ewidencyjny [...] Miasta [...] polegającej na zastąpieniu powierzchni tej działki, która wg stanu ujawnionego

w ewidencji wynosi 30 m2 powierzchnią wynoszącą 24,96 m2.

Po rozpoznaniu odwołania J. i S. K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wyjaśnił, iż zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz aktualizacji operatu ewidencyjnego regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm., w skrócie - u.p.g.k.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.).

Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w myśl

§ 45 ust.1 pkt 1-3 rozporządzenia, polega na wprowadzaniu udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;

wyeliminowania danych błędnych.

Obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków wynikającym z treści art. 23 ust. 7 u.p.g.k. jest niezwłoczne wpisanie do operatu ewidencyjnego danych wynikających z przekazanych mu dokumentów, o których mowa w ust. 1-3 ww. przepisu, czyli m.in. danych wynikających z odpisów ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawie o podział nieruchomości (art. 23 ust.3 pkt. 1 lit. b). Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b u.p.g.k. oraz art. 24 ust 2b pkt 1 lit. d u.p.g.k. aktualizację taką należy przeprowadzić z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej.

W niniejszej sprawie należało ustalić, czy Prezydent Miasta [...] działając jako organ administracji geodezyjnej, zobowiązany do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, miał prawo odmówić skarżącym sprostowania danych ujawnionych w operacie ewidencyjnym dotyczących powierzchni działki ewidencyjnej [...], w sytuacji, gdy dane te wpisane zostały na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w sprawie podziału nieruchomości.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 118/15 zakresem pojęcia aktualizacji należy objąć zdarzenia mające miejsce po wpisaniu danych do ewidencji, jak i usuwanie błędnych wpisów danych w ewidencji, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych, w świetle złożonych dokumentów, pomyłek. Podkreślić należy, że czym innym jest prostowanie błędnych wpisów, a czym innym jest podważanie zapisów dokumentów, orzeczeń, rejestrów urzędowych czy innych dokumentów źródłowych. Organ właściwy do prowadzenia ewidencji gruntów nie ma bowiem kompetencji do ingerencji w ich treść.

Po przeanalizowaniu dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności danych z operatu technicznego z wykonania pracy geodezyjnej dotyczącej podziału działki [...] na działki [...] i [...] obręb [...] Miasta [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia wadliwości ww. operatu. Ze szkicu polowego na który powoływali się skarżący nie wynika, że działka [...] ma powierzchnię 24,96 m2.

Organ podkreślił, że szkic polowy wykonuje się podczas czynności geodezyjnych w terenie i ma on na celu ułatwić geodecie późniejsze prace kameralne. Szkic polowy, pomimo że zawiera ważne dane związane między innymi z położeniem na gruncie znaków granicznych, nie stanowi podstawy obliczenia powierzchni działki. Ponadto szkice polowe nie są wykonywane w skali.

Zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta [...] słusznie uznał,

że wnioskujący nie przedstawili dokumentów świadczących o tym, że stan wykazany w operacie ewidencyjnym wymaga aktualizacji. W złożonym wniosku skarżący ograniczyli się jedynie do stwierdzenia, że dane wykazane w ewidencji gruntów

i budynków są błędne, jednak na potwierdzenie swojej tezy nie przedstawili żadnych nowych dowodów uzasadniających dokonanie żądanej przez nich aktualizacji danych ewidencyjnych.

Dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym możliwe jest po udokumentowaniu przez osobę zainteresowaną rozbieżności między danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającymi z przedłożonych, przez stronę wnioskującą o dokonanie aktualizacji, dokumentów. Przed wprowadzeniem do ewidencji żądanych zmian organ zobowiązany jest dokonać weryfikacji takiego wniosku oraz ocenić, czy faktycznie udokumentowano rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi

z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Należy podkreślić, że organy ewidencyjne jedynie rejestrują stan prawny ustalony w odrębnych trybach przez inne organy, wynikający z przedłożonych dokumentów. Postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach. Zadaniem organów ewidencyjnych nie jest zatem dokonywanie interpretacji lub wykładni istniejących dokumentów zawierających dane, które należy ujawnić w ewidencji gruntów i budynków. Do ewidencji gruntów i budynków powinny być wprowadzanie jedynie dokumenty niebudzące wątpliwości, co do swej treści.

Organ odwoławczy uznał, że dokumenty, na podstawie których wprowadzony został podział działki [...] obręb [...] Miasta [...] do ewidencji gruntów

i budynków nie budzą wątpliwości i są wykonane prawidłowo.

W związku z tym, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego

i Kartograficznego nie posiada legitymacji ustawowej do badania kwestii prawidłowości decyzji podziałowej [...] z dnia 4 kwietnia 2007 r. podniesiona przez skarżących w odwołaniu sprawa posiadania przez Zastępcę Dyrektora Geodezji Gospodarki Gruntami i Rolnictwa pisemnej zgody Prezydenta Miasta do "rozcalenia działki" oraz akceptacji Uchwały Rady Miejskiej w [...] nie została rozstrzygnięta w niniejszej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli J. i S. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów.

Zarzucili:

̶ niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności niewyjaśnienia i niesprawdzenie błędnych wyliczeń cyfrowych powierzchni gruntu działek nr [...], nr [...], nr [...] obręb [...] w S.;

̶ naruszenie art. 30 ust. 1, art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania.

W skardze powołali się na wnioski dowodowe wyszczególnione w skardze w

punktach od 1 do 29. Ponadto wnieśli o:

̶ zwolnienie od opłat kancelaryjnych i sądowych,

̶ zasądzenie na ich rzecz od Urzędu Miasta kwotę 32,90 zł tytułem opłaty za wykup ksero Operatu Geodezyjnego wraz z odsetkami ustawowymi sporządzony w dniu 28 marca 2007 r. przez geodetę,

̶ o zasądzenie na ich rzecz od Urzędu Miasta kwotę z tytułu sprzedanego im zawyżonego gruntu o powierzchni 5,03 m2 [działki nr [...]] obręb [...] wraz z ustawowymi odsetkami do dnia 26 stycznia 2017 r.,

̶ o zasądzenie na ich rzecz od Urzędu Miasta z tytułu utraty ich praw materialnych i moralnych oraz zadośćuczynienia wysokości kwoty dobrowolnie uznanej i ustalonej przez Sąd,

̶ o zasądzenie na ich rzecz od Urzędu Miasta zwrotu kosztów podroży w wysokości 300 zł, gdyby ich ewentualnie wezwano na rozprawę sądową do Gdańska w przedmiocie sprawy,

̶ o przeprowadzenie rozprawy także w nieobecności organu,

̶ o anulowanie Operatu Geodezyjnego sporządzonego w dniu 28 marca 2007 r. na działce nr [...] obręb [...],

̶ o uchylenie w całości i oddalenie zaskarżonej decyzji, która jest sprzeczna z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne,

̶ o nadanie wyrokowi klauzuli wykonalności.

[...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zarzucili nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz naruszenie prawa materialnego w skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. art. 30 ust. 1, art. 33 ust. 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 1. Nadto zarzucili, że organ stwierdził, iż Urząd Miasta w [...] nie posiada dokumentacji, która by pozwalała na aktualizację powierzchni działki nr [...] oraz że nie sprawdził błędnych wyliczeń powierzchni gruntu działek nr [...], [...] i działki [...] obręb [...] w [...]. Skarżący podnieśli również, że ze szkicu polowego wykonanego przez geodetę R. D. sporządzonego w ramach pracy geodezyjnej dotyczącego podziału działki [...] można obliczyć powierzchnię działki [...] i wynosi ona zgodnie z wnioskiem stron z dnia 8 lipca 2016 r. - 24,96 m2.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację, nie znajdując podstaw do zamiany zajmowanego stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 29 grudnia 2016 r., którą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 września 2016 r. w przedmiocie odmowy aktualizacji zapisów w ewidencji gruntów i budynków.

Na wstępie trzeba podnieść, że z przywołanych powyżej przepisów ustaw wynika jednoznacznie, iż sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Kognicja sądu nie pozwala na wydanie wyroku, który uwzględniałby zgłoszone przez stronę skarżącą roszczenia, gdyż ustawodawca nie wyposażył sądów administracyjnych w takie uprawnienia. Dlatego też zgłoszone w petitum skargi żądania przez J. K. i S. K. (dalej jako - "skarżący") nie mogły zostać przez Sąd administracyjny uwzględnione, ani skutkować oczekiwanymi przez skarżących rozstrzygnięciami.

Należy bowiem zauważyć, że skarżący - poprzez wniesienie przedmiotowej skargi - dążyli nie tylko do uchylenia zaskarżonej decyzji, którą odmówiono uwidocznienia zmiany dotyczącej powierzchni działki w ewidencji gruntów i budynków, ale także do zasądzenia na ich rzecz stosownych kwot pieniężnych, w tym z tytułu odszkodowania za sprzedaną działkę o zawyżonej, w ich ocenie, powierzchni gruntu oraz "anulowania" operatu geodezyjnego z dnia 28 marca 2007 r.

Ponadto, należy wyjaśnić (w związku z załączeniem do skargi pism i dokumentów oraz ich przywołaniem w jej treści), że sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych, gdyż orzekają na podstawie akt sprawy - art. 133 § 1 p.p.s.a., zaś postępowanie dowodowe zostało ograniczone tylko do możliwości przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w sytuacji określonej w dyspozycji przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Trzeba podkreślić, że kognicja sądu administracyjnego, której przedmiotem jest kontrola legalności zaskarżonych decyzji, nie pozwala Sądowi orzekającemu na dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie. Ustaleń tych dokonują bowiem organy administracyjne i powinny one znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, gdyż na nich ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego.

Przechodząc do dalszych rozważań, to postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 8 lipca 2016 r., w którym skarżąca zwróciła się o sprostowanie "omyłek liczb cyfrowych" powierzchni działki nr [...] obręb [...] w [...], której faktyczna powierzchnia wynosi 24,96 m2, a która jest podawana i notowana jako powierzchnia 30 m2 we wszystkich dokumentach urzędowych od dnia 28 marca 2007 r., na koszt Urzędu Miasta.

Wniosek ten zapoczątkował niniejsze postępowanie, które miało na celu dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków poprzez uwidocznienie zmiany w powierzchni przedmiotowej działki (z 30 m2 na 24,96 m2). Trzeba wskazać, że jak zaznaczono w uzasadnieniu organu odwoławczego, aktualizacja operatu ewidencyjnego obejmuje przede wszystkim zdarzenia mające miejsce po wpisaniu danych do ewidencji gruntów i budynków, a także usuwanie błędnych wpisów, ale tylko mających charakter oczywistych pomyłek w świetle złożonych dokumentów.

Bezsporne w sprawie było, że decyzją ostateczną z dnia 4 kwietnia 2007 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miejskiej [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0041 ha na działki gruntu nr [...] o powierzchni 0,0011 ha i działki gruntu [...] o powierzchni 0,0030 ha. W sentencji decyzji określono powierzchnię każdej z nowo wydzielonych działek oraz podano, że działki są uwidocznione na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji. W jej zaś uzasadnieniu wskazano, że dokumenty sporządzone przez uprawnionego geodetę: mapa z projektem podziału, wykaz zmian danych ewidencyjnych i protokół przyjęcia granic zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego w Wydziale DGKiK Urzędu Miejskiego w [...] i wpisane za nr [...] [...].

Poza sporem było, że w dniu 5 lutego 2008 r. skarżący nabyli od Gminy Miejskiej [...] działkę nr [...] o powierzchni 30 m2, oświadczając przed notariuszem, że granice działki zostały im okazane oraz są im znane.

Obecnie skarżący stoją na stanowisku, że przedmiotowa umowa notarialna sprzedaży zawiera zawyżoną powierzchnię działki o 5,3 m2, powołując się na wadliwość sporządzonego operatu geodezyjnego i na błędną ww. decyzję administracyjną. W konsekwencji domagają się od organu m.in. zwrotu nadpłaconej ceny w kwocie 445,35 zł wraz z odsetkami ustawowymi, co stanowi kwotę 1.251,18 zł.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm., dalej jako - "ustawa") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm., dalej jako - "rozporządzenie"), w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania.

Ustawa ta określa przedmiot ewidencji oraz podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa natomiast zasad jej prowadzenia. Zasady te zostały zawarte w ww. rozporządzeniu, które m.in. w Rozdziale III określa sposób prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych.

Przepis art. 22 ust. 1 ustawy stanowi, że ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Do ich zadań związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia).

Zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) z przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust.1- 4,

c) materiałów zasobów,

d) wykrycia błędnych informacji;

Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej w przypadkach określonych w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a - h ustawy, natomiast w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych wypadkach (art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy). Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie, po pierwsze - w trybie czynności materialnoprawnej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia, o czym organ zawiadamia, po drugie - w formie decyzji administracyjnej.

W świetle regulacji ustawy i rozporządzenia - istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków - sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, i to zasadniczo, co należy podkreślić, na podstawie dokumentów powstałych poza postępowaniem ewidencyjnym.

Zasadne jest również zwrócenie uwagi na charakter i funkcje ewidencji gruntów i budynków. Przede wszystkim należy podkreślić techniczno-deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków.

Organy administracji publicznej dokonując aktualizacji zapisów ewidencyjnych nie posiadają kompetencji do rozstrzygania sporów prawnych. Przyjmuje się, że przez zmiany w ewidencji nie można doprowadzić do modyfikacji, czy ustalania spornego stanu prawnego nieruchomości, ale dopiero zmiana lub ustalenie tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie, np. w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, powinna znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Prowadząc ewidencje gruntów i budynków, organy administracji publicznej, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami.

Ewidencja jest tylko zbiorem informacji, rejestr ewidencji jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan zaistniały.

Aktualizacja jest zatem procedurą sformalizowaną w zakresie określania dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu. Formalny i wtórny charakter tej procedury wyznacza też organom administracji publicznej sztywne i ścisłe granice postępowania - rejestracja i zmiany ewidencyjne mogą być dokonywane tylko w sposób przewidziany w rozporządzeniu.

Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali - § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowania danych błędnych.

Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio (§ 45 ust. 2 rozporządzenia).

Obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków wynikającym z treści art. 23 ust. 7 ustawy jest niezwłoczne wpisanie do operatu ewidencyjnego danych wynikających z przekazanych mu dokumentów, o których mowa w ust. 1-3 ww. przepisu, czyli m.in. danych wynikających z odpisów ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawie o podział nieruchomości (art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. b).

Pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji w stosunku do źródeł tych informacji wymienionych w rozporządzeniu oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny, ani nie powinny budzić uzasadnionych wątpliwości.

Obowiązek zamieszczania w ewidencji wyłącznie danych niespornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem nieruchomości. Rola ewidencji gruntów i budynków polega jedynie na dokumentowaniu niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego, a organy ją prowadzące sprawują wyłącznie funkcje ewidencyjno-dokumentacyjne. Jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed odpowiednim organem lub sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości.

Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1596/10, lex 1068442 i przywołane w nim orzecznictwo).

Powyższe uwagi dotyczące charakteru i funkcji ewidencji gruntów i budynków, mają istotny wpływ na ocenę prawidłowości zapadłych w niniejszej sprawie decyzji.

Jak już podniesiono, skarżący domagają się uwidocznienia w ewidencji gruntów i budynków innej niż ujawnionej powierzchni działki nr [...], a mianowicie powierzchni - 24,96 m2. Jednak w toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedłożyli żadnych dokumentów, które w świetle przywołanych przepisów mogłyby stanowić podstawę do dokonania zmiany lub sprostowania istniejącego zapisu w ewidencji - powierzchni 30 m2 przedmiotowej działki. Podczas postępowania, jak i w skardze, skarżący na poparcie żądania powoływali się na dokumenty znajdujące się w operacie technicznym - na szkic polowy (z dnia 28 marca 2007 r.) oraz na wykaz obliczonych pól powierzchni (arkusz nr [...]) oraz kwestionowali wydaną w następstwie "fałszywych wyliczeń" decyzję z dnia 4 kwietnia 2007 r. Przy czym, skarżący nie sprecyzowali bliżej swojego stanowiska, a wniosek inicjujący postępowanie nie zawierał uzasadnienia, wskazując przede wszystkim na istnienie "omyłek liczb cyfrowych". W wykonaniu nałożonego przez organ zobowiązania do przedłożenia stosownych dokumentów na poparcie swojego twierdzenia, że powierzchnia działki jest inna niż ujawniona, w piśmie z dnia 2 sierpnia 2016 r. skarżąca podniosła m.in., "że nie trzeba być biegłym geodetą lub super specjalistą by stwierdzić naocznie ze szkic polowy (...) zawiera rzeczywiste wartości cyfrowe rzędnych i współrzędnych z ich dokładną powierzchnią gruntu. Natomiast rzeczą karygodną jest wypaczony wykaz obliczonych pól powierzchni w/w działek patrz arkusz o numerze [...]" (...). Dowody są w zasobie akt Urzędu Miasta [...] do wglądu".

Nie było natomiast w sprawie kwestionowane, że dane dotyczące powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] zostały wpisane na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 4 kwietnia 2007 r. wydanej w sprawie podziału nieruchomości - działki nr [...] o powierzchni 0,0041 ha na dwie nowo utworzone: działki nr [...] o pow. 0,0011 ha i działki nr [...] o pow. 0,0030 ha. Przy czym skarżący wskazywali na wadliwość tej decyzji w związku z błędnie sporządzonym, w ich ocenie, operatem geodezyjnym. Niewątpliwe organy ewidencyjne są związane treścią ww. decyzji i jak wynika z dokonanych rozważań w zaistniałej sytuacji organy nie mają uprawnień do podważania czy badania prawidłowości ww. rozstrzygnięcia, czego spodziewają się w niniejszej sprawie skarżący (podobnie jak innych aktów wymienianych w licznych pismach procesowych przez strony). Postępowanie ewidencyjne jest jak już zaznaczono postępowaniem sformalizowanym i ma charakter deklaratoryjny.

Niezależnie od tego, organy obu instancji ustosunkowały się do twierdzeń skarżących i dokonały analizy dokumentów znajdujących się w operacie ewidencyjnym. Organy nie znalazły jednak podstaw do przyjęcia, że operat ten zawiera "fałszywe informacje" dotyczące powierzchni działki, a przede wszystkim aby powierzchnia ta wynosiła 24,96 m2. Organy wyjaśniły także znaczenie i charakter szkicu polowego, który jest wykonywany przez geodetę w terenie. Szkic polowy nie stanowi podstawy obliczenia powierzchni działki, nie jest też wykonywany w skali. Już w piśmie z dnia 8 sierpnia 2016 r. organ wskazywał, że szkic polowy zawiera przede wszystkim numery działek i punktów granicznych, odległości między tymi punktami oraz wyjaśnił, że pole powierzchni działek ewidencyjnych określane jest w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha. Organy nie wykryły również błędów w wykazie obliczonych pól powierzchni znajdujących się na stronie [...] arkusza operatu. Jak zaznaczył organ I instancji ujawniona w ewidencji informacja o powierzchni działki jest zgodna z materiałami źródłowymi przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Natomiast organ odwoławczy po przeanalizowaniu dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym danych z operatu technicznego stwierdził, że organ I instancji nie miał podstaw do uznania jego wadliwości, zaś ze szkicu polowego nie wynika, że zawiera powierzchnię działki wskazywaną przez skarżących. Organ odwoławczy stwierdził, że dokumenty na podstawie, których wprowadzony został podział działki nr [...] nie budzą wątpliwości i są wykonane prawidłowo. Ponadto, jak podniósł organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, w sposób nie zrozumiały skarżący twierdzą, że ze szkicu polowego można wyliczyć powierzchnię działki nr [...] i że wynosi ona 24,96 m2, a świadczy o tym fakt "że nie trzeba być wybitnym znawcą i biegłym z matematyki by sprostać takim prostym obliczeniom." Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie może polemizować z takimi argumentami, gdyż nie jest w stanie odtworzyć w jaki sposób strony doszły do takiego wniosku. Podkreślił również, że skontrolował obliczenia powierzchni przedmiotowych działek wykorzystując współrzędne punktów zawarte w operacie geodezyjnym i nie stwierdził błędów w tym zakresie. Dokumentacja techniczna jest sporządzona prawidłowo, a skarżący błędnie odczytują informacje w niej zawarte. Dodatkowo zaznaczył, że szkic polowy nie stanowi samodzielnego dokumentu, który pozwala obliczyć powierzchnię działki, gdyż przedstawia jedynie rysunek poglądowy bez zachowania skali.

Jak już wskazano, organ ewidencyjny zwracał się w toku postępowania o przedstawienie dokumentacji potwierdzającej inną niż ujawniona powierzchnia działki nr [...], nie została jednak ona przez skarżących przedstawiona, a argumentacja stron ograniczała się zasadniczo li tylko do wskazania oraz zakwestionowania dokumentów znajdujących się w zasobach organu. Skarżący stoją przy tym na stanowisku, że to wyłącznie na organie ciąży obowiązek zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego, pozwalającego na wykazanie zasadności ich twierdzeń. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że cały ciężar dowodzenia faktów, z których strona postępowania administracyjnego (wnioskodawca) wywodzi dla siebie korzystne skutki nie spoczywa tylko na organie administracji. To stanowisko podziela również Sąd orzekający w sprawie. W sytuacji, gdy strona kwestionuje zgodność danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym lub stanem prawnym powinna przywołać na tą okoliczność stosowne dowody, a także przedstawić szczegółową i wiarygodną argumentację na poparcie swojego stanowiska. Takiemu obowiązkowi, skarżący w niniejszej sprawie nie sprostali (nie wykazali, ani nie przedłożyli dokumentów, z których wynika, że stan ujawniony w operacie ewidencyjnym wymaga zmiany).

W okolicznościach niniejszej sprawy ważne jest, że obecnie toczy się postępowanie administracyjne, zainicjowane przez skarżących zmierzające do wyeliminowania ww. decyzji administracyjnej dnia 4 kwietnia 2007 r. z obrotu prawnego (skarżący domagają się stwierdzenia jej nieważności), co podnosili podczas rozprawy sądowo-administracyjnej w dniu 22 czerwca 2017 r. Ponadto, strona skarżąca przyznała, że do tej pory nie zostały usytuowane na gruncie znaki graniczne (vide: - k.170 protokół rozprawy).

Podsumowując dokonane rozważania, należy uznać, że brak było podstaw do wzruszenia i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji, zwłaszcza w sytuacji, gdy formalny i wtórny charakter procedury wyznaczył organom ewidencyjnym ściśle określone granice postępowania.

Na zakończenie należy też wskazać, że nie każde stwierdzenie naruszenie prawa pozwala Sądowi na uchylenie decyzji w całości lub w części. Unormowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1) a, b, c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszeniu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia takiego charakteru naruszeń w przedmiotowej sprawie.

Należy wskazać, że Sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontrolowania zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich celowości czy słuszności, ani też do ustalania rzeczywistej powierzchni działki. Natomiast zgłaszane przez skarżących roszczenia pieniężne, w tym z tytułu zawyżonej ceny sprzedanego gruntu, podlegają kognicji sądu powszechnego.

Trzeba również podkreślić, że skarga wniesiona przez skarżących dotyczy zaskarżonej decyzji, która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą uwidocznienia w ewidencji gruntów i budynków żądanej powierzchni działki nr [...], zamiast ujawnionej. Przedmiotem rozstrzygania nie były powierzchnie innych działek, w tym działki nr [...]. Słusznie więc organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowa działka nie była objęta decyzją zatwierdzającą podział działki nr [...], a ponadto że podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie stanowiły przepisy art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy przywołane w skardze.

Na marginesie można dodać, że w związku z podjętymi przez skarżących krokami, niniejsza sprawa objęta jest czynnościami Głównego Geodety Kraju oraz Prokuratury Okręgowej w S.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za nieuzasadnioną i w oparciu o przepis art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją, orzekając jak w sentencji wyroku.