Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 15/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: W przypadku "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) - tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już "zakończonej".

TEZY

W przypadku "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) - tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już "zakończonej".


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 379/08 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach 2. odstępuje od zasądzenia kosztów kasacyjnych


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 października 2008 r. o sygn. akt II SA/Ke 379/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków - uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowcu Świętokrzyskim oraz zasądził od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego udzielił K. W. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce położonej w Ostrowcu Świętokrzyskim przy ul. [...] nr [...] z przeznaczeniem na samochód osobowy i sprzęt gospodarczy.

W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 25 marca 1999 r. stwierdzono, że projektowany budynek o konstrukcji tradycyjnej o wymiarach 11,50 m x 6,50 m, posiadający ściany murowane, dach jednospadowy kryty blachą trapezową został wybudowany niezgodnie z udzielonym pozwoleniem - zgodnie z projektem wybudowano część garażową, natomiast w pozostałej części budowa wykonana została w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia. Od strony północnej wzdłuż granicy wschodniej dobudowano część o wymiarach 2,00 m x 6,40 m. Zabudowie uległa część środkowa obiektu (nastąpiło zamknięcie ścianą od strony południowej), między projektowaną częścią garażową a gospodarczą. Całą projektowaną w poziomie parteru i poddasza część gospodarczą przystosowano do celów mieszkalnych. Wewnątrz obiektu wydzielono pomieszczenia mieszkalne: 2 pokoje, kuchnię i łazienkę. Celem zapewnienia komunikacji między kondygnacjami wykonano schody wewnętrzne żelbetowe. Natomiast wykonaną dobudowę w poziomie przyziemia przeznaczono na cele gospodarcze, a w poziomie poddasza na gołębnik. Ponadto inwestor bez uzyskania stosownych pozwoleń wykonał instalację wewnętrzną i przyłącza. W ten sposób zmieniło się zagospodarowanie działki, kubatura budynku, powierzchnia zabudowy, długość i szerokość budynku. Stwierdzono, że wykonane roboty budowlane istotnie odbiegają od warunków udzielonego pozwolenia na budowę.

Powyższe ustalenia legły u podstaw postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia [...] kwietnia 1999 r., którym nałożono na K. W. obowiązek dostarczenia inwentaryzacji i oceny technicznej oraz projektu zmian i przeróbek. Rozstrzygnięcie to, wraz z decyzją utrzymującą je w mocy, zostało jednak uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 12 września 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 1248/99.

Ponowną decyzję w sprawie wydano dnia [...] marca 2002 r. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust 4 Prawa budowlanego nałożono na K. W. obowiązek wykonania czynności mających na celu doprowadzenie wybudowanego budynku mieszkalno-garażowego do stanu zgodnego z prawem poprzez dostarczenie: projektu zagospodarowania działki zawierającego część opisową i rysunkową sporządzonego na kopiach aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; inwentaryzacji oraz opinii technicznej całego obiektu opracowanej przez osobę uprawnioną; opinii technicznej dotyczącej wykonanych instalacji wewnętrznych - sporządzonej przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych z jednoczesnym określeniem, iż w przypadku stwierdzenia, że rozbudowany obiekt narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140), opracowanie powinno zawierać również zakres zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z tymi przepisami.

Powyższe rozstrzygnięcie utrzymano w mocy decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 17 maja 2002 r.

Wyrokiem z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1514/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie uchylił wydane w sprawie decyzje. Sąd wskazał, że w postępowaniu odwoławczym organ nie usunął użytego przez organ pierwszej instancji błędnego stwierdzenia, że żądana dokumentacja powinna dotyczyć budynku mieszkalno-garażowego zamiast budynku gospodarczo- garażowego, przez co niemożliwe było dokonanie prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod przepis prawny i prowadzenie postępowania w zakresie doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Dokonując powtórnych oględzin w dniu 11 grudnia 2007 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że od ostatnich oględzin z dnia 25 marca 1999 r. stan obiektu

nie uległ zmianie i nie był on użytkowany.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na K. W., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 15 sierpnia 2008 r. dokumentacji w zakresie zamiennego projektu budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. W. i K. W..

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 7 marca 2008 r. w części rozstrzygnięcia: "projekt zamienny, w razie potrzeby powinien uwzględnić wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem" i utrzymał rozstrzygnięcie w części dotyczącej nałożenia na K. W. w terminie do dnia 15 sierpnia 2008 r. obowiązku sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, realizowanych w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 1996 r. W ocenie organu odwoławczego K. W. istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, stąd konieczne jest przedłożenie przez niego projektu zamiennego. Za nieuzasadnione organ drugiej instancji uznał zarzuty J. W. i K. W. dotyczące naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego.

W skardze K. W. wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz uznanie, że nałożone obowiązki wypełnił w dacie 16 lipca 1999 r. lub zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów wykonania żądanej dokumentacji. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi odwoławczemu przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu to jest z naruszeniem art. 10 K.p.a. Zdaniem skarżącego strony postępowania nie zostały poinformowane o zakończeniu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie miały możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i w efekcie uniemożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że opracowanie dostarczone w dniu 16 lipca 1999 r. nie jest tożsame z wymaganym projektem zamiennym budynku gospodarczo-garażowego.

Uchylając decyzje obu instancji wyrokiem z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 379/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyjaśnił, że inwestor bezspornie zrealizował roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczo-garażowego w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego decyzją pozwolenia na budowę. Ostatecznie kwestia ta została przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia z dnia 30 marca 2006 r., w którym stwierdzono, iż organy orzekające ustaliły fakt wybudowania obiektu w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu budowlanego, nadto wykazały naruszenie przepisów Prawa budowlanego zapewniających prawidłowość procesu budowlanego. Nie był kwestionowany również fakt, że budynek gospodarczo-garażowy został zrealizowany w 1999 r. i nie przeprowadzano w nim później żadnych robót budowlanych. Powyższe doprowadziło Sąd do przekonania, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego zawierający regulację odnoszącą się do robót budowlanych, które zostały zakończone. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 51 ust. 7, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (m.in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę). Zdaniem Sądu z tak sformułowanego przepisu wynika, że ustawodawca nie przewidział możliwości zastosowania do robót budowlanych już zakończonych art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala na legalizację samowoli budowlanej poprzez sporządzenie i przedstawienie projektu zamiennego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Sąd nadmienił też, że podstawy do nałożenia tego rodzaju obowiązków (dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen) nie można wywodzić z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Skargę kasacyjną od wyroku złożył Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 7 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nie znajduje zastosowania do robót budowlanych już zakończonych. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczył, że przepisy art. 51 Prawa budowlanego stanowią kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50. Przewidziano tam trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Stosownie do art. 51 ust. 4 po upływie terminu właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego - jeżeli budowa została zakończona. Zdaniem Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoro stwierdzono, że doszło do istotnych odstępstw od projektu powinna zostać wszczęta procedura legalizacyjna na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przy czym bez znaczenia dla zastosowania tego przepisu jest okoliczność zakończenia robót budowlanych. Według skarżącego organu zakończenie robót budowlanych ma jedynie takie znaczenie, iż w stosunku do robót już wykonanych zbędne jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania jak i nakazywanie zaniechania dalszych robót. Przenosząc rozważania na grunt sprawy Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że poza sporem jest okoliczność, iż inwestor zrealizował roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczo-garażowego w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia udzielonego decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. Przyjęcie przez Sąd, że zakończenie robót uniemożliwia zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nawiązuje do praktyki orzeczniczej, która miała miejsce przed nowelizacją Prawa budowlanego (ustawami z dnia 27 marca 2003 r. i z 16 kwietnia 2004 r.). Zdaniem skarżącego organu z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz doktryny jednoznacznie wynika, iż art. 51 ustawy znajduje zastosowanie do robót już zakończonych. Ustęp 7 tego artykułu dodany ustawą z dnia 27 marca 2003 r. zobowiązuje właściwy organ nadzoru budowlanego do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1-3, czyli odpowiedniego wydawania nakazów i nakładania obowiązków w nim określonych, jeżeli roboty budowlane w przypadkach inny niż określone w art. 48 albo art. 49b, zostały już wykonane (zakończone) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W konkluzji Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w sytuacji zrealizowania obiektu (zakończenia budowy) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu został prawidłowo zastosowany, na co wskazuje również dyspozycja art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W dalszej kolejności organ w terminie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, w drodze decyzji:

1. nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy).

Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakazy określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 mogą być także stosowane w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ustawy.

Już przy wstępnej analizie powołanego wyżej trybu łatwo dostrzec, że art. 51 ustawy jest wewnętrznie niespójny. Należy bowiem zauważyć, że z jednej strony przepis ten reguluje czynności organu będące bezpośrednim następstwem wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, co sugerowałoby, że znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadkach robót budowlanych "wykonywanych" w sposób określony w art. 50 ust. 1 ustawy i uzasadniających wydanie takiego postanowienia ("przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ..."); z drugiej natomiast strony z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 4 wprost wynika, że "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" organ może nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a obowiązek ten może odnosić się do robót budowlanych będących w toku jak i robót już "zakończonych". Można zatem odnieść wrażenie, że art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego określa skutki prawne zdarzeń, w odniesieniu do których przepis art. 51 - w swej zasadniczej treści - nie powinien w ogóle znaleźć zastosowania (zakończone roboty budowlane). Powyższych wątpliwości nie rozwiewa art. 51 ust. 7 ustawy, który, choć przewiduje możliwość odpowiedniego stosowania art. 51 do robót budowlanych już "wykonanych", to jednak wyraźnie ogranicza zakres tego stosowania do ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3.

Na tle przedstawionych niejasności w treści art. 51 Prawa budowlanego wyłania się zagadnienie prawne wymagające wykładni. Sprowadza się ono do odpowiedzi na pytanie: czy w przypadku jeżeli budowa została zakończona, a stwierdzono istotne odstąpienie przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ może nałożyć na inwestora obowiązki określone w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, czy powinien ograniczyć się do odpowiedniego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 na mocy odesłania z art. 51 ust. 7 ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że co do zasady art. 51 Prawa budowlanego ma zastosowanie wprost, gdy chodzi o roboty budowlane (w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b) wykonywane (będące w toku) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Jednakże w przypadku "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) - tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już "zakończonej".

Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia fakt, że naruszenie inwestora przejawiające się w "istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", zostało przez ustawodawcę wskazane bezpośrednio w treści art. 51 Prawa budowlanego jako odrębna przesłanka uzasadniająca nałożenie na inwestora określonych nakazów (art. 51 ust. 1 pkt 3) niezależnie od tego czy dotyczy to sytuacji, gdy roboty budowlane były prowadzone i zostały wstrzymane postanowieniem czy zostały zakończone (art. 51 ust. 4). Przesłankę określoną w art. 51 ust. 1 pkt 3 i jej następstwo wskazane w art. 51 ust. 4 ustawy należy traktować jako wyodrębnioną regulację, natomiast niefortunne sformułowanie, jakim te przepisy zostały poprzedzone: "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji..." ma w omawianym przypadku tylko takie znaczenie, że nakazuje uprzednie wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót, jeżeli są one nadal wykonywane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Trafność wykładni, w myśl której art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stosuje się wprost zarówno do robót budowlanych dopiero wykonywanych oraz zakończonych, potwierdza dodatkowo treść odesłania zawartego w art. 51 ust. 7. Przewidziano w nim możliwość odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy do robót budowlanych "wykonanych". Zakres odesłania z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego został przez ustawodawcę w tym umyślenie zawężony do powołanych w nim przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, gdyż - w odróżnieniu od art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 4 - mają one zastosowanie wprost wyłącznie do robót budowlanych nadal "wykonywanych" (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 bazują na przesłankach z art. 50 ust. 1 pkt 1-4).

Uzupełniając powyższe dodać należy, że za stosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 Prawa budowlanego do robót budowlanych zakończonych odpowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1723/07 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu orzeczenia Sąd zwrócił uwagę na powiązania, jaka zachodzą pomiędzy art. 51 ust. 1 pkt 3 a art. 51 ust. 4 ustawy wskazując, że ust. 4 odnosi się do sytuacji, gdy budowa została zakończona.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 51 ust. 7 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zważając, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zostało oparte na błędnej wykładni tych przepisów i miało to wypływ na wynik sprawy, zachodzi konieczność uchylenia wyroku i przekazania sprawy ponownego rozpoznania w oparciu o art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Sąd odstąpił od zasądzenia od K. W. na rzecz Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.