Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 927/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.61.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A.P. i A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących A.P. i A.R. po 760 zł (słownie: siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia ..... marca 2007 r. J. Ł. zainicjował postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego przy ul. .....w K. na działce nr ......pod nazwą: "nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele mieszkalne polegająca na zmianie kształtu dachu z płaskiego na dwuspadowy".

Następnie wnioskodawca dokonał korekty wniosku w zakresie nazwy zamierzenia inwestycyjnego w ten sposób, że miało ono polegać na "rozbudowie w kierunku wschodnim wraz z nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele mieszkalne polegająca na zmianie kształtu dachu z płaskiego na dwuspadowy na dz. nr ...... ul. ..........w K".

Decyzją z dnia [....] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "rozbudowa w kierunku wschodnim wraz z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele mieszkalne polegająca na zmianie kształtu dachu z płaskiego na dwuspadowy na dz. nr ......przy ul. .....w K".

W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku postępowanie uzyskano postanowienie Dyrektora Zespołu ........Parków Krajobrazowych z dnia.........2007 r. w odniesieniu do obszaru zlokalizowanego na terenie parku krajobrazowego. Ponadto uzyskano opinie: Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia .......2007 r. w zakresie komunikacji, Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia.........2007 r. w zakresie ochrony środowiska, ........Zarządu Komunalnego z dnia.........2008 r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Organ podkreślił, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podał, że projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego architekta. W decyzji wskazano ogólne warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, tj. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i

l

Sygn. akt 11 SA/Kr 927/08

komunikacji, wymagania dot. ochrony interesów osób trzecich. Załącznik decyzji stanowią załącznik graficzny -mapa w skali 1:1000 oraz warunki zabudowy i wyniki analizy.

Od powyższej decyzji odwołania (tej samej treści) złożyły A.R. i A.P. Odwołujące wskazały, iż decyzja została wydana w sprzeczności z opinią Dyrektora Parków [....] odnośnie zachowania ciągłości zabudowy i tzw. "linii nieba" oraz dostosowania do obiektów znajdujących się w sąsiedztwie. Zdaniem odwołujących proponowana zabudowa będzie niezgodna z postanowieniami Wojewody .......z dnia.......2007 r. z uwagi na brak możliwości spełnienia parametrów gabarytowych i wysokościowych w zakresie linii zwieńczenia. Nastąpi podwyższenie budynku i wyburzenie zwartej całości jaką tworzy budynek mający podlegać przebudowie oraz przylegający do niego budynek jednorodzinny. Nadto wskazano na możliwość naruszenia stanu wód opadowych i zalegania śniegu. W konsekwencji wniesiono o "anulowanie" zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [....] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżona decyzja organu l instancji jest prawidłowa. Podano, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Dalej organ powołał się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, póz. 1588). W związku z brakiem obowiązywania na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało zastosować przepisy regulujące tryb ustalania warunków zabudowy. Organ wskazał, iż zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza

Sygn. akt II SA/Kr 927/08

na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy.

Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego w oparciu o wskazane powyżej rozporządzenie dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z art. 61 ust. l ustawy, w tym wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Organ podniósł że należy szeroko interpretować w przypadku braku planu miejscowego zarówno pojęcie działki sąsiedniej jak i kontynuacji funkcji zabudowy, co oznacza, że działka sąsiednia nie oznacza wyłącznie najbliższego sąsiedztwa lecz przymiot nieruchomości (działek) sąsiednich odnosi się również do nieruchomości nie graniczących ze sobą lecz tworzących pewną całość urbanistyczną. Analiza przepisów rozporządzenia pozwala na stwierdzenie, iż poszczególne parametry tzw. "dobrego sąsiedztwa" należy ustalać dla nowej zabudowy wraz z uwzględnieniem działek sąsiednich, a innym razem z obszaru analizowanego. Tym samym linie zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winna być "odwzorowana" z działek sąsiednich. Natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz geometria dachu winny być odwzorowane z zabudowy znajdującej się w przyjętym obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy zaznaczył, że określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy nastąpić ma w oparciu o konkretnie przyjęte działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, konieczne jest wskazanie w decyzji działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, w nawiązaniu do której ustalane są parametry zabudowy. Organ ł instancji wskazał, że tymi działkami są działki nr nr ..........Z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez uprawnioną osobę wynika, iż dominujące w obszarze analizowanym są dachy spadziste o symetrycznym układzie połaci dachowych i kącie nachylenia do 45°. W ocenie Kolegium Odwoławczego skoro w obszarze analizowanym występują dachy spadziste należy uznać, iż inwestycja polegająca właśnie m.in. na zmianie dachu z płaskiego na spadzisty kontynuuje cechy występujące na działkach sąsiednich. W konsekwencji, jak podaje organ odwoławczy,

Sygn. akt II SA/Kr 927/08

organ l instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji bowiem wpisuje się ona w zastane w terenie analizowanym cechy zabudowy.

Podkreślono również, iż w toku postępowania uzyskano wymagane uzgodnienie z wojewodą - w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody i uzgodnienie to nie zostało zaskarżone, a zatem ma walor postanowienia ostatecznego i wiążącego. Uzgodnienie to jest pozytywne lecz określa warunki dla przyszłej inwestycji. W odpowiedzi na zarzuty odwołania Kolegium podniosło, iż organ l instancji w całości uwzględnił w decyzji warunki pod jakimi dokonano uzgodnienia inwestycji. W szczególności inwestycja ma polegać oprócz nieznacznej rozbudowy budynku w kierunku wschodnim na zmianie kształtu dachu, co sprecyzowane jest w nazwie inwestycji i wynika z ustalonych dla inwestycji warunków. Analizując dalej warunki zabudowy organ II Instancji wskazał, iż w pkt II d wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono nie wyżej niż obecna wysokość budynku. Natomiast wysokość kalenicy ustalono do 11 m, co pozostaje w zgodzie z postanowieniem wojewody, który wyraźnie określił wskazania co do kształtu, kątu nachylenia, układu połaci dachowych i wysokości głównej kalenicy właśnie do 11 m. Wskazania, o których wspominają odwołujące odnośnie tzw. "linii nieba" zostały uwzględnione w rozstrzygnięciu organu l instancji w całości, a odnoszą się one do części rozbudowywanej i zostały wskazane wprost w zał. Nr .... do decyzji pkt 11.2 b.

Kolegium Odwoławcze dodało, że w tej sprawie wykonana została analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiadająca wymogom formalnym. Analiza ta opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Ustalone na jej podstawie wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń, a Kolegium po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie kwestionowało ich prawidłowości. Zgodnie z zasadą wolności zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy - każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawa. Kolegium Odwoławcze powołało się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt IV SA 1091/9, publ. LEX nr 78924), w którym podano, iż w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest

Sygn. akt II SA/Kr 927/08

dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania.

Organ zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż interesy prawne odróżnić należy od interesów faktycznych. Interesy faktyczne nie są chronione prawem. Interes faktyczny występuje w stanie, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1866/97, opub. w LEX nr 48704). Tym samym sprzeczność z interesami faktycznymi innych podmiotów nie może przemawiać za uchyleniem decyzji, jeśli została ona wydana w oparciu o obowiązujące regulacje prawne. Istotą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja ta nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich i takie wskazania zostały zawarte w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Samo wydanie takiego aktu administracyjnego nie powoduje żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Decyzja ta nie ma bowiem mocy ograniczania cudzych praw do nieruchomości. Sama zaś decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia prac budowlanych i stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości, określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi promesę dla pozwolenia na budowę i nie przesądza, że inwestycja taka powstanie. W toku postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, ocenie organu podlegać będzie zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno -budowlanymi. Organ administracji architektoniczne - budowlanej działając na podstawie właściwych przepisów Prawa budowlanego dokona analizy, czy projekt budowlany nie narusza interesów osób trzecich. Jeżeli przedłożony projekt budowlany (projekt architektoniczne - budowlany i projekt zagospodarowania działki) będzie naruszał właściwe w sprawie przepisy Prawa budowlanego, nie będzie możliwości pozytywnego załatwienia sprawy o wydanie pozwolenia na budowę.

Na zakończenie wskazano, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie bada zgodności istniejącej zabudowy z prawem budowlanym

Sygn. akt II SA/Kr 927/08

i warunkami technicznymi, a jedynie z przepisami dotyczącymi porządku przestrzennego. W kwestii usytuowania budynku i jego kształtu rozstrzygają organy właściwe do wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Także kwestia odprowadzania wód powierzchniowych może być rozpatrywana dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, czy też zatwierdzenia projektu budowlanego. W wydanej decyzji, zdaniem Kolegium Odwoławczego, zagwarantowano zagospodarowanie wód opadowych na terenie inwestycji pod warunkiem zapewnienia ochrony interesów osób trzecich (zał. Nr .....).

Pismem z dnia ......2008 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) A.R. i A.P., reprezentowane przez radcę prawnego. M.Ż . , złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10, 28 i 61 § 4 K.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie kręgu stron w niniejszej sprawie i pozbawienie ich tym samym możliwości udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, wyszczególnionych w pkt 1-5 art. 61 ww. ustawy, który uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie warunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-spoteczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej

Sygn. akt II SA/Kr 927/08

zabudowy, cechy i parametry o charakterze urbanistycznym (zagospodarowania terenu) i architektonicznym (ukształtowania wzniesionych obiektów). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych. Skarżące dalej wywodziły, że z uwagi na powyższe założenia wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wówczas, gdy co najmniej działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy intensywności wykorzystania terenu. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu już istniejącego określa rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżące przytoczyły treść § 3, w myśl którego wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu wymaga m.in. wykonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Zdaniem skarżących powołane przepisy nakazują wyraźnie konieczność wzięcia pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy między innymi gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych znajdujących się na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Skarżące podniosły, że działki wskazane przez organ l instancji jako działki sąsiednie to działki nr nr .........Jak wynika z mapy, stanowiącej integralną część decyzji organu ł instancji, działki o numerach ......oraz ......nie stanowią działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, bowiem położone są one w znacznym oddaleniu od działki nr.........., dla której ustalono warunki zabudowy, przy czym położone są przy innej drodze niż owa działka. Skarżące wskazały, iż działki te jedynie częściowo znajdują się na obszarze analizowanym, którego średnica wynika z przepisów powołanego wyżej rozporządzenia. W tej sytuacji nie można w ocenie skarżących uznać, by działki te mogły stanowić zgodną z przepisami prawa podstawę do ustalenia parametrów zabudowy działki m .......

Skarżące podały, iż działka o numerze ....należy do skarżących, a budynki na działkach nr ......oraz .......przylegają do siebie, tworząc zwartą i jednolitą całość.

Sygn. akt II SA/Kr 927/08

Nadbudowa jednego z budynków w sposób niewątpliwy wpłynie nie tylko na kształt powyższej całości architektonicznej, ale spowoduje również w ocenie skarżących zagrożenie ze strony spływających z nadbudowanego budynku wód opadowych oraz roztopowych. Porównując przylegające do siebie budynki skarżące stwierdziły, że uznanie przez organ II instancji iż planowana inwestycja wpisuje się w zastane w terenie analizowanym cechy zabudowy stoi w oczywistej sprzeczności ze wskazywanymi przez skarżące faktami, zgodnie z którymi forma architektoniczna planowanej inwestycji (zwłaszcza z uwagi na kształt dachu - obecnie obydwa budynki nie mają dachów spadzistych) będzie zasadniczo odmienna od przylegającego do niej budynku skarżących. Ponadto w toku postępowania nie zostały wzięte pod uwagę obiekty budowlane znajdujące się na dalszych działkach, położonych przy ulicy ........oraz w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ......(m.in. obiekty na działkach nr nr.......... Wszystko to powoduje w konsekwencji, że nie można uznać za zasadną dokonaną przez Kolegium Odwoławcze ocenę, iż organ l instancji prawidłowo ustalił cechy zabudowy zastane w terenie analizowanym.

Zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią decyzja organu l instancji wraz z załącznikami pomijają wymagane prawem wskaźniki, poprzestając w wielu miejscach na jedynie ogólnikowym określeniu warunków dopuszczalności planowanej inwestycji. Jako przykład skarżące wskazały, że w warunkach zabudowy oraz wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; nie zmierzono wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że nie ulegnie on znacznej zmianie, jedynie lakonicznie wskazano wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, nie określając konkretnych wymagań w powyższym zakresie. Brak jest również odniesienia do problemu formy architektonicznej planowanej inwestycji, jak również gabarytów projektowanej rozbudowy.

Skarżące podniosły, że w zaskarżonej decyzji brak jest wymaganych konkretnych rozstrzygnięć parametrów nowej zabudowy, będących istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego, wraz z wynikającym z analizy uzasadnieniem przyjętych rozwiązań - co stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy i winno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Brak dookreślenia powyższych parametrów w zaskarżonej decyzji nie tylko w sposób realny narusza prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich, ale i utrudnia jej wykonanie w zakresie realizacji kolejnych etapów planowanego procesu inwestycyjnego. Skarżące powołały

8

Sygn. akt II SA/Kr 927/08

się na wyrok sądu administracyjnego wprost wskazujący na konieczność ustalenia szczegółowo parametrów planowanej zabudowy. W tej sprawie przyjęcie za podstawę porównania obiektów budowlanych znajdujących się na działkach nr .....oraz ......nie spełnia wymagań dla uznania ich za zabudowę sąsiednią; nie przeprowadzono bowiem analizy innych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym poza budynkiem na działce skarżących, który - jak wskazywano - nie posiada dachu spadzistego. Zdaniem skarżących, ustalając wysokość kalenicy do 11 metrów (jako wynikającej z postanowienia Wojewody ......z dnia .......2007 r.), organ l instancji nie odniósł się w żaden sposób do wysokości budynków istniejących na analizowanym obszarze, a zwłaszcza budynku przylegającego do niego - uchybiając tym samym obowiązkowi określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób zgodny z warunkami określonymi w niniejszym rozporządzeniu.

Skarżące wskazały, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a mianowicie art. 10, 28 i 61 § 4 K.p.a., co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na nie zapewnienie wszystkim stronom możliwości udziału w postępowaniu. O prowadzonym postępowaniu nie zostali bowiem zawiadomieni (ani też nie uczestniczyli w nim) właściciele pozostałych (poza działką nr ....) nieruchomości sąsiadujących z działką nr .......- a mianowicie działek nr......, nr ......oraz nr ......W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 07.03.2005 r., sygn. akt IV SA 364/99, opub. w LEX nr 54743). Interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich do uczestniczenia w niniejszej sprawie jako strony wynika w tej sytuacji z art. 140 K.c., jako że może tutaj zapaść decyzja "tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 08.03.2005, sygn. akt OSK 682/04, opub. w LEX nr 176144) -poprzez chociażby zmianę możliwości zabudowy lub zagospodarowania stanowiących ich własność działek.

Ponadto zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. została doręczona łącznie w jednym egzemplarzu, dwóm stronom postępowania - a mianowicie A.R. oraz E.R. , a żaden przepis K.p.a. nie zezwala na łączne doręczenie jednego egzemplarza decyzji

9

Sygn. akt II SA/Kr 927/08

administracyjnej kilku stronom postępowania nawet wówczas, gdy strony te pozostają ze sobą w związku małżeńskim.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzupełniając swoje stanowisko Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że pojęcie obszaru analizowanego obejmuje sąsiedztwo bliższe, jak również sąsiedztwo dalsze, rozumiane jako teren w pobliżu, wyznaczone minimalnymi parametrami określonymi w § 3 ust.2 rozporządzenia, tj. co najmniej trzykrotną szerokością frontu działki objętej wnioskiem, jednak w żadnym wypadku nie mniej niż 50 m. Zdaniem organu odwoławczego poszczególne parametry ustalone zostały w sposób na tyle szczegółowy, że pozwala to na realizację decyzji. Teren inwestycji stanowi wyłącznie część działki nr ......(tj. w liniach rozgraniczających teren inwestycji ......na załączniku graficznym do decyzji) i wniosek obejmował wyłącznie rozbudowę w kierunku wschodnim budynku i zmianę kształtu dachu co skutkuje przyjęciem, iż planowana inwestycja wymaga określenia wyłącznie niektórych parametrów i nie wpływa zasadniczo na wszystkie.

Także ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej tj. nie wyżej niż obecna wysokość budynku jest wskazaniem precyzyjnym nie zezwalającym na podniesienie kondygnacji budynku. Szczegółowe natomiast zasady kształtowania dachu wynikają z wiążącego organ postanowienia Wojewody .......wskazującego warunki na jakich uzgodniono inwestycję.

Krąg stron został prawidłowo określony w związku z zakresem oddziaływania tej inwestycji. Za strony zostali uznane tylko te osoby, których interesu prawnego dotyczyło to postępowanie. Ponieważ teren inwestycji stanowi wyłącznie część działki nr .......,tym samym zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw do uznania, iż decyzja wpływa na prawa np. właścicieli działki nr nr ...........

Decyzję skierowano do dwóch stron, bo taka jest praktyka orzecznicza organów administracji, a w tej sprawie osoby te są współwłaścicielami działki. Nie doszło więc do pominięcia stron i takie wysłanie decyzji nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzuty i argumentacje zawartą w skardze. Uczestnik J. Ł. wniósł o oddalenie skargi.

10

Sygn. akt II SA/Kr 927/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej daje w skrócie "P.p.s.a.". Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] oraz poprzedzająca ją decyzja organu l-instancji.

W tej sprawie skarżące wniosły skargę do właściwego sądu administracyjnego z zachowaniem ustawowego terminu 30-dniowego. Sprawa podlegała więc merytorycznego rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Skarga w ocenie Sądu jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l-instancji naruszają prawo.

Organy administracyjne orzekające w przedmiocie warunków zabudowy są zobowiązane do uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego (w tym urbanistyki i architektury), a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą", przy czym pojęcie ładu przestrzennego obejmuje ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia

11

Sygn. akt II SA/Kr 927/08

m.in. uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, póz. 1588), zwane dalej w skrócie "rozporządzeniem".

W tej sprawie wniosek J.Ł. dotyczył, po modyfikacji, rozbudowy budynku mieszkalnego w kierunku wschodnim wraz z nadbudową tego budynku na cele mieszkalne połączoną ze zmianą kształtu dachu z płaskiego na dach dwuspadowy. Ustalenie warunków takiego zamierzenia inwestycyjnego wymagało sporządzenia analizy, określonej przepisami rozporządzenia.

Pomijając okoliczność, jaką było w tej sprawie niczym nie uzasadnione prawie 6 miesięczne oczekiwanie na sporządzenie analizy, analiza z dnia .........2008 r. nie spełnia warunków określonych w niniejszym rozporządzeniu. Dokonano wyznaczenia obszaru analizy zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia i obszar ten obejmuje 3-krotną szerokość frontu działki nr ....,a odległość krawędzi tego obszaru od granic ww. działki wynosi ok. 75 metrów. Przy ustalaniu warunków zabudowy w tej sprawie istotne znaczenie nabiera okoliczność istnienia na działce sąsiedniej nr ......budynku mieszkalnego.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia regulującego zasady ustalania linii nowej zabudowy, w pierwszej kolejności obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W sporządzonej analizie w ogóle pominięto wyznaczenie linii zabudowy zastępując to stwierdzeniem, że linię zabudowy kształtują budynki zlokalizowane po południowej stronie ul. .......w odległości ok. 6 metrów (budynek na działce nr ....) W załączniku graficznym do decyzji l-instancyjnej dodano jeszcze, że teren inwestycji położony jest poza liniami zabudowy w związku z tym odstępuje się od jej wyznaczenia.

12

Sygn. akt II SA/Kr 927/08

Tym samym organ l-instancji nie tylko że nie wyznaczył linii zabudowy, ale zaprezentował w swojej decyzji stanowisko co do sposobu ustalania linii zabudowy w zakresie nie objętym ani przepisami rozporządzenia, ani analizą. Wyniki zaś analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Ponadto sam wniosek wnioskodawcy obejmował rozbudowę budynku, tym samym koniecznym było wyznaczenie dla takiej inwestycji linii zabudowy. Samo określenie wniosku, że rozbudowa ma nastąpić w kierunku wschodnim nie oznacza zwolnienia organu administracji z obowiązku wskazania linii zabudowy.

Kolejną wadą było nie wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Taki obowiązek wprost wynikał z § 5 ust. 1 rozporządzenia i w tej sprawie winien być zastosowany, skoro planowane zamierzenie inwestycyjne obejmowało rozbudowę. Zamieszczenie w decyzji l-instancyjnej informacji, że nastąpi nieznaczne zwiększenie wskaźnika zabudowy (podkreślenie Sądu) działki nr ...... nie oznacza, na czym ten "nieznaczny" wzrost miałby polegać. Taki zapis pozwala na dowolną interpretację, dla której nie ma żadnych podstaw w obowiązujących przepisach i w istocie może szkodzić samemu wnioskodawcy, który również nie będzie wiedział, czy może dodatkowo zabudować np. 5 % działki, czy też 10 % działki. Sama analiza w ogóle nie określa, jaki jest średni wskaźnik zabudowy na obszarze analizy, a obowiązek takiego określenia wynikał z powołanego § 5 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto powołane rozporządzenie nie wymaga, aby był określany wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej a i taki warunek został zawarty w decyzji l-instancyjnej z zaznaczeniem, że ten wskaźnik również nieznacznie ulegnie zmianie (bez wyjaśniania, co oznacza owa "nieznaczna" zmiana).

Nałożenie jakiegokolwiek obowiązku na stronę w decyzji ustalającej warunki zabudowy musi wynikać z przepisów prawa obowiązującego i dopóki organ ustalający dany wskaźnik (np. wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej) nie wskaże na podstawę prawną jego wyznaczenia, dopóty nie ma możliwości nakładania na inwestora takiego dodatkowego ograniczenia. Nie można bowiem doprowadzić do sytuacji, w której organy dowolnie będą ustalały wskaźniki, a strona nie będzie mogła sprawdzić, czy działanie organu opiera się na jakiejkolwiek podstawie prawnej i jaka jest treść tej podstawy prawnej. Wskaźnik terenu biologicznie czynnego jest ważnym elementem zabudowy w tym znaczeniu, że

13

Sygn. akt II SA/Kr 927/08

ogranicza on przyszłemu inwestorowi możliwość zabudowy terenu, do którego posiada tytuł prawny. Nie można więc uznać, że może on być nakładany dowolnie.

Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, a dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W tej sprawie w analizie określono, że nastąpi nieznaczne zwiększenie szerokości elewacji frontowej istniejącego budynku nie wskazując, ile wynosi owo "nieznaczne" zwiększenie szerokości. Natomiast w decyzji l-instancyjnej określono ten wskaźnik następująco: "do szerokości terenu inwestycji obejmującego część działki nr .......Istnieje więc rozbieżność między treścią analizy a treścią decyzji. Takie wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wewnętrznie sprzeczne. Szerokość elewacji frontowej w zakresie objętym tą sprawą to właśnie szerokość samego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym szerokość tą w istocie ustalono w następujący sposób: szerokość elewacji frontowej na działce nr ...... wyznacza szerokość inwestycji. Żaden przepis rozporządzenia nie pozwala na takie określenie szerokości elewacji frontowej. Pozbawione było podstawy prawnej określenie w załączniku graficznym terenu inwestycji literami A-H sugerującego, że jest to wiążące oznaczenie terenu przyszłej inwestycji. Teren inwestycji winien być określany parametrami wynikającymi z analizowanego rozporządzenia [linia zabudowy, wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu lub attyki) oraz geometria dachu], a nie poprzez narysowanie go na mapie. Dodatkowo należy podnieść, iż takie określenie terenu inwestycji stanowi również nadmierne ograniczenie dla samego wnioskodawcy, który nie mógłby już na podstawie tej decyzji ustalającej warunki zabudowy starać się o pozwolenie na budowę poza granicami tak oznaczonej inwestycji. Nie można również pominąć i tego, że same linie rozgraniczające teren inwestycji zostały oznaczone w sposób co najmniej mało czytelny - szerokość obszaru inwestycji może różnić się o dwa metry a to dlatego, że grubość tych linii w załączniku graficznym do decyzji l-instancyjnej wynosi, przy zastosowaniu skali 1:1000 - około dwóch metrów (na mapie o ww. skali grubość linii wynosi ok. 2 milimetry). W istocie nie wiadomo więc, jaka jest szerokość nawet tak oznaczonego terenu inwestycji.

14

Sygn. akt II SA/Kr 927/08

Kolejnym elementem wyznaczanym w decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Ten parametr ma istotne znaczenie w tej sprawie, ponieważ przedmiot zamierzenia inwestycyjnego dotyczy zmiany konstrukcji dachu (z płaskiego na dwuspadowy). W analizie wyznaczono ten wskaźnik jako nie przekraczanie w większości przypadków na obszarze analizy wysokości 11 metrów do kalenicy dla dachów spadzistych i około 7 metrów do okapów, z zaznaczenie, że w obszarze analizy występują zróżnicowane wysokości zabudowy (strona 2 analizy, wersy 16-20 liczone "od góry"). Ani słowa nie podano w analizie, czy tak wyznaczona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z zastosowania przepisów rozporządzenia, czy też została wyznaczona w inny sposób. Rozporządzenie zaś w § 7 wyraźnie określa, że:

§ 7 ust. 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

§ 7 ust. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

§ 7 ust. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

§ 7 ust. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy.

Sporządzając analizę nie podano przy tym, czy wysokość kalenicy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wynosi 11 metrów (ewentualnie do 11 metrów), czy też jest inna. Analiza nie określa więc tego wskaźnika zabudowy. Natomiast w decyzji l-instancyjnej podano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustala się na poziomie nie wyżej niż obecna wysokość budynku nie precyzując, co oznacza owa wysokość budynku (czy to wysokość z kalenicą, czy też tylko ściany frontowej elewacji, czy może inna wysokość). Dodano również, że tą wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono nie jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej, ale wyznaczono w odmienny sposób wynikający z analizy. Analiza nie wskazuje zaś na żaden sposób wyznaczenia tej wysokości. Określając geometrię dachu organ I-instancji wskazał, że wysokość głównej kalenicy wynosi do 11 metrów.

Kolejny wskaźnik, jaki winien być ustalany w decyzji organu l-instancji to określenie geometrii dachu i ma on w tej sprawie istotne znaczenie.

15

Sygn. akt II SA/Kr 927/08

Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W sporządzonej analizie określono, że na obszarze analizowanym dominują dachy spadziste o symetrycznym układzie połaci dachowych i kącie nachylenia do 45°, a przeważającym kierunkiem głównym kalenic jest kierunek równoległy do przebiegu th. ........

Zaskarżona zaś decyzja określa kąt nachylenia dachu jako "wg. wytycznych określonych przez Wojewodę ........w postanowieniu z [....] ,a więc określenie tego wskaźnika nastąpiło poprzez odesłanie do postanowienia, które powinno "uzgadniać" projekt decyzji w tej sprawie. Zgodnie z tym postanowieniem kąt nachylenia dachu winien wynosić od 30° do 35°.

Tym samym nie wiadomo dlaczego i na jakiej podstawie prawnej zamiast kąta nachylenia dachu do 45° ustalono kąt o 10° mniejszy. Rozbieżność między analizą i treścią decyzji l-instancyjnej jest aż nadto widoczna i tą rozbieżność nie zauważył organ odwoławczy wyjaśniając, że kąt nachylenia dachu odnośnie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynosi 45°.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż w tej sprawie żaden z parametrów przedmiotowej inwestycji nie został wyznaczony w sposób pozwalający na jego ocenę jako zgodny z treścią rozporządzenia. Nie dokonano ewentualnego żadnego "uśrednienia" wskaźników (wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, ewentualnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej). Nie wyznaczono linii zabudowy. Geometria dachu została wyznaczona wbrew treści analizy.

Te naruszenia prawa są istotne i tym samym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , mocą której uznano brak jakichkolwiek uchybień w tym zakresie również narusza ww. powołane przepisy rozporządzenia.

W tej sprawie nie są to jednak jedyne uchybienia. W ocenie Sądu organ I-instancji przyjął nieprawidłowy tok postępowania. Zgodnie z art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ww. ustawy, a tym z właściwym wojewodą, jeżeli teren tej inwestycji znajduje się na obszarze objętej ochroną na podstawie przepisów o

16

Sygn. akt II SA/Kr 927/08

ochronie przyrody (art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Nie ulega wątpliwości, że takie uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 K.p.a. co oznacza, że dwa organy administracyjne wyrażają zgodę na określoną treść rozstrzygnięcia. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy organ prowadzący "główne" postępowanie (wójt, burmistrz, prezydent miasta) powinien więc zwrócić się do organów "uzgadniających" o zajęcie stanowiska (czyli dokonanie właśnie owego uzgodnienia) co do treści proponowanego rozstrzygnięcia. Oznacza to zarazem, że uzgodnienie powinno dotyczyć projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy, bo tylko przesyłając ten projekt organy "uzgadniające" znają treść proponowanego rozstrzygnięcia przez "główny" organ sprawy i wyrażają swoje stanowisko co do uzgodnienia.

Taki pogląd zaakceptowało orzecznictwo sądowe. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31.08.207 r., sygn. akt IV SA/Wa 305/07, opub. w LEK nr 355291 zawarł tezę, zgodnie z którą "organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia spraw/. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5.06.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 473/07, opub. w LEX nr 339985 zawarł tezę, zgodnie z którą "organ administracji, który uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy, może wypowiadać się co do kwestii objętych decyzją o warunkach zabudowy i tylko w zakresie swoich kompetencji. Jeżeli więc chodzi o zarządcę drogi, to zajmuje stanowisko w przedmiocie obsługi planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie infrastruktury komunikacyjnej. W żadnej mierze nie posiada uprawnień do warunkowego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudów/. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18.04.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 408/07, opub. w LEX nr 338871 zawarł tezę, zgodnie z którą "1. Organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy. (. ...)".

17

Sygn. akt II SA/Kr 927/08

W przedmiotowej sprawie nie doszło więc do uzgodnienia z Wojewodą ......w zakresie inwestycji znajdującej się na obszarze objętej ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Wprawdzie kompetencje te (dotyczące uzgadniania) wykonywał w imieniu Wojewody Dyrektor Zespołu [....] Parków Krajobrazowych w K. na podstawie porozumienia z dnia.........2006 r. (........), to jednak przedmiotem uzgodnienia nie był projekt decyzji, ale treść wniosku wnioskodawcy –J.Ł. Ponieważ wniosek ten zawierał bardzo nieliczne dane dotyczące projektowanej inwestycji: jedynie powierzchnię kubatury, zwiększenie powierzchni użytkowej i wykorzystania poddasza jako części mieszkalnej - stąd organ uzgadniający w istocie nie dokonał żadnego uzgodnienia projektu rozstrzygnięcia (bo takiego projektu wówczas nie było), ale samodzielnie ustalił szereg warunków (parametrów) zabudowy. Tym samym po sporządzeniu analizy okazało się, że niektóre parametry zamierzenia inwestycyjnego (np. kąt nachylenia dachu) zostały odmiennie określone w analizie i postanowieniu "uzgadniającym". Takiego problemu nie byłoby, gdyby do uzgodnienia przekazano projekt decyzji w tej sprawie. Chcąc jednak połączyć treść analizy z "uzgodnieniem", organ l instancji przemilczał treść analizy i zamiast niej wpisał treść "uzgadniającego" postanowienia. Tym samym warunki inwestycji w tej sprawie przynajmniej częściowo nie wynikały z analizy, ale ze stanowiska innego organu administracyjnego. Taki sposób prowadzenia postępowania w tej sprawie podważył sens sporządzania analizy, skoro i tak parametry zabudowy ustalił organ "współdziałający".

W postanowieniu uzgadniającym, którego treść została w całości przepisana do decyzji l-instancyjnej znalazło się dodatkowo wyznaczenie maksymalnej wysokości kalenicy, wysokość ścianki kolankowej ponad poziom stropu, rodzaj pokrycia dachu, maksymalna wysokość okapu - 7,5 metra; rodzaj i charakterystyka lukarn; kolorystyka ścian, kominów i pokrycia dachu, zobowiązanie wnioskodawcy do postępowania "w duchu nienaruszenia ciągłości i dobrej kontynuacji lub wzbogacenia istniejących walorów i charakteru lokalnego krajobrazu". Umieszczając taką treść warunków zamierzenia inwestycyjnego organ l-instancji winien wskazać na podstawę prawną, z której te warunki wynikają lub pozwalają na ich określenie. Nie można bowiem przyszłego inwestora już na etapie ustalania warunków zabudowy ograniczać możliwością zabudowy bez wyraźnie określonej podstawy prawnej.

18

Sygn. akt II SA/Kr 927/08

Tych wszystkich wątpliwości organ l-instancii uniknąłby, gdyby po otrzymaniu wniosku w tej sprawie i zawiadomieniu stron w pierwszej kolejności sporządzi analizę i projekt decyzji, a później przesłał projekt decyzji do uzgodnień. Wówczas każdy z organów "uzgadniających" dokładnie wiedziałby, co podlega uzgodnieniu i w jakim zakresie.

W związku z tym podniesione zarzuty w skardze a dotyczące nieprawidłowości ustalania warunków zabudowy zasługują na uwzględnienie.

Nietrafny jest natomiast zarzut podniesiony w skardze co do błędnego określenia stron postępowania. W tej sprawie brały udział współwłaściciele działki nr......, a nie brali udziału właściciel (ewentualnie współwłaściciele) działek nr nr.......... W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami są tylko ci właściciele (wieczyści użytkownicy) sąsiednich nieruchomości wobec objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, których to interes prawny dotyczyłby takiego postępowania. Nie każdy więc sąsiad ma ex legę taki interes. Zawsze należy brać pod uwagę zakres zamierzenia inwestycyjnego i możliwość oddziaływania tego zamierzenia na nieruchomości sąsiednie. W tej sprawie trafnie uznały organy administracyjne, że stronami powinni być właściciele działki nr ......działki nr .......(gminna droga publiczna) oraz działki nr ....(teren zamierzenia inwestycyjnego). W zakresie objętym wnioskiem w tej sprawie, właścicielom działek nr nr ...........nie przysługuje status strony.

Trafny jest zarzut co do nieprawidłowości w zawiadamianiu dwóch stron jedną przesyłką zawierającą decyzję organu administracyjnego, ale nie można uznać, iż to naruszenie procedury miało istotne znaczenie w tej sprawie, skoro strony te ( A.R. i E.R. ) decyzję otrzymały i z nią się zapoznały. Zagwarantowano więc im czynny udział w sprawie. Tym niemniej takie "uproszczenie" sposobu doręczania pism przez organ administracyjny stronom nie powinno mieć miejsca i nie jest zasadnym w tym zakresie powoływanie się na "praktykę organów administracyjnych". Taka praktyka, jeżeli rzeczywiście ma miejsce, nie jest prawidłowa i powinna być eliminowana.

Wskazane wyżej naruszenia wymagań prawa materialnego, które nie pozwalało organom administracji ani sądowi administracyjnemu na ocenę, czy zawarte w decyzji organu l instancji warunki nie naruszają wymagań określonych w rozporządzeniu, a także brak w decyzji wymaganych konkretnych rozstrzygnięć odnośnie parametrów nowej zabudowy stanowiących istotny element zapewnienia

19

Sygn. akt II SA/Kr 927/08

ładu przestrzennego, stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie tego naruszenia musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd decyzji utrzymującej w mocy wadliwe rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne. Z uwagi na potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o sporządzoną analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, już ww. przesłanki uzasadniają również uchylenie decyzji organu l instancji.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc sprawę należy w pierwszej kolejności dokładnie ustalić przedmiot zamierzenia inwestycyjnego, następnie sporządzić jeszcze raz analizę zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588) i na tej podstawie sporządzić projekt decyzji. Projekt ten winien być przesłany do uzgodnienia właściwym organom administracyjnym i dopiero na tej podstawie należy wydać decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Prowadząc postępowanie w tej sprawie organ l-instancji winien przestrzegać terminów załatwiania spraw wynikających z K.p.a.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwot uiszczonych wpisów, wynagrodzeń pełnomocnika skarżących i opłat skarbowych od udzielonych pełnomocnictw.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

20