Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 112/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 , 2 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2020 r. I. zobowiązuje Wojewodę do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 11 czerwca 2020 r.; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. R. w dniu 11 czerwca 2020 r., za pośrednictwem poczty e’mail wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:

"Na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) wnoszę o udostępnienie informacji publicznej przez udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania. Odpowiedzi zostaną wykorzystane w komentarzu do ustawy z 5 grudnia

2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który powstaje pod redakcją prof. UW dr hab. L. B. i ma się ukazać nakładem Wydawnictwa C. H. Beck. Na potwierdzenie załączam rekomendację prof. B. z prośbą o udzielenie wsparcia.

Ile razy wojewoda wydal decyzje o skierowaniu pracownika medycznego do pracy przy zwalczaniu epidemii COVID-19 (art. 47 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) ?

Czy w ramach urzędu wojewódzkiego obowiązują akty prawa wewnętrznego, które doprecyzowują lub uzupełniają procedurę wydawania decyzji, o których mowa w art. 47 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi? Jeśli tak, proszę o ich udostępnienie w formie skanu.

Ilu adresatów decyzji stanowili lekarze, ilu pielęgniarki, a ilu innego rodzaju pracownicy? Jakiego rodzaju specjalistów skierowywano najczęściej do pracy przy zwalczaniu epidemii COVID- 19 w drodze decyzji?

W ilu przypadkach decyzja została doręczona w inny sposób niż na piśmie? Jakie były to sposoby?"

Skarżący zwrócił się o udzielenie odpowiedzi w formie skanu wysłanego na adres poczty e-mailowej, z której został nadany niniejszy wniosek.

W obszernym piśmie z dnia 22 czerwca 2020 r. (doręczonym skarżącemu drogą e-mailową w dniu 23 czerwca 2020 r.) Wojewoda odmówił udzielenia wnioskowanej informacji. Organ wskazał, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż kontrola działalności organów państwa polskiego, np. dla celów gospodarczych lub zawodowych (m.in. na potrzeby prowadzonych badań naukowych), albo toczących się lub planowanych postępowań sądowych. Wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji na okoliczność czego organ odwołał się do orzecznictwa. Organ stwierdził, że przedmiotowy wniosek nie służy uniwersalnemu dobru powszechnemu, nie ma znaczenia dla większej ilości osób, czy grup obywateli i nie wykracza poza prywatną sprawę wnioskodawcy, a także nie może służyć poprawieniu funkcjonowania organu państwa - gdyż jego przedmiotem nie jest żądanie informacji pozwalającej na konkretną weryfikację legalności działania jakiegokolwiek organu w materii ważkiej społecznie. W żaden sposób nie sprzyja dobru publicznemu, a wyłącznie prywatnemu. Wniosek w szczególności nie wskazuje, iż jest on ukierunkowany na osiągnięcie celu o którym mowa w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawie o dostępie do informacji publicznej, a zatem w istocie wniosek ten nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie odnosi się bowiem do "sprawy publicznej" - jest wnioskiem dotyczącym interesów wnioskodawcy a nie ogółu. Treść i argumentacja żądania znacznie wskazują, że celem wnioskodawcy jest uzyskanie informacji w jego prywatnej (nie publicznej) sprawie, służącej jego partykularnym, subiektywnym interesom, niemającym wspólnego ze sprawą publiczną.

J. R. w dniu 17 lipca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w K. skargę na bezczynność Wojewody zarzucając organowi naruszenie:

art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że

udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 11 czerwca 2020 r., oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że władcze rozstrzygnięcia organów władzy publicznej - wyroki, postanowienia, decyzje administracyjne wraz z uzasadnieniami - od wielu lat są uznawane w orzecznictwie sądów administracyjnych za informację publiczną, która podlegają udostępnieniu po uprzednim usunięciu danych. W tym kontekście nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja wojewody wydana na podstawie art. 47 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jako akt władczy, także stanowi informacje publiczną. Informację publiczną stanowią także dane na temat liczby wydawanych rozstrzygnięć przez organ władzy publicznej.

Odnosząc się do zarzutu, że wniosek stanowił "nadużycie prawa do informacji publicznej", ponieważ był umotywowany przygotowywaniem komentarza do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, skarżący zwrócił uwagę na cztery kwestie:

Po pierwsze, ani Konstytucja RP, ani ustawa o dostępie do informacji, nie wymagają od wnioskodawcy ujawnienia jego motywacji, czyli celu, do jakiego ma zostać wykorzystana pozyskana informacja. Prawo do informacji publicznej powinno sprzyjać głębszej realizacji prawa do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów.

Po drugie, nawet jeśli podzielić powyższe stanowisko części doktryny - która wykracza poza literalne brzmienie Konstytucji i ustawy - to nie można uznać, że wykorzystanie informacji publicznej do celów naukowych i edukacyjnych stanowi interes czysto prywatny. W orzecznictwie sądów administracyjnych zakaz składania wniosków o informację w celach czysto prywatnych interpretowany jest wąsko - odnosi się on przede wszystkim do prób pozyskania informacji od organu w celu wykorzystania we własnym interesie procesowym, w ramach konkretnego postępowania, gdy wnioskodawca jest stroną takiego postępowania albo pełnomocnikiem strony. Tymczasem skarżący nie jest stroną żadnego postępowania, w którym mógłby wykorzystać te informacje, a ich pozyskanie służyć ma nauce. Informacje przyniosą pożytek nie tyle skarżącemu jako współautorowi komentarza, ale wielu urzędnikom, prawnikom, pracownikom medycznym i innym obywatelom, którzy będą mieli okazję zapoznać się z pierwszym komentarzem do ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych.

Po trzecie, w związku z pracami nad komentarzem, skarżący złożył kilkaset wniosków o dostęp do informacji publicznej: do Ministerstwa Zdrowia, Agencji Rezerw Materiałowych, powiatowych i wojewódzkich inspektorów sanitarnych w całym kraju oraz 16 wniosków do wszystkich urzędów wojewódzkich. Każda z tych instytucji udzieliła odpowiedzi, żadna nie zarzuciła mu nadużycia prawa do informacji. Świadczy to o jednolitej praktyce stosowania przepisów, z której Wojewoda się wyłamuje.

Po czwarte, sytuacja prawdopodobnie nie miałaby miejsca, gdyby skarżący w ogóle nie uzasadnił wniosku o dostęp do informacji publicznej. Tymczasem skarżący podał motywację, aby wyjść pracownikom Urzędu Wojewódzkiego naprzeciw, pokazując, że zebrane i udostępnione przez nich informacje zostaną wykorzystane w pożytecznym celu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że we wniosku nie wyjaśniono w jaki sposób żądane dane statystyczne (informacje) mogłyby być pomocne w realizacji wskazanych zadań tj. w jaki sposób np. informacja o ilości wydanych przez Wojewodę decyzji o skierowaniu pracownika medycznego do pracy przy zwalczaniu epidemii COVID-19 (pkt 1 wniosku), byłaby pomocna w pracy urzędnika, prawnika, pracownika medycznego czy innych osób. Trudno też uznać, iż wniosek został złożony w interesie obywateli, a nie w interesie własnym wnioskodawcy - do prowadzonych badań naukowych, których efektem ma być komentarz do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który to ma się ukazać nakładem Wydawnictwa C.H. Beck. Badania naukowe to bez wątpienia "sprawa prywatna" naukowca - takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w aktualnej linii orzeczniczej. Można się zgodzić z argumentacją, że komentarz ten będzie pomocą zwłaszcza dla obywateli, ale jest to przede wszystkim przedsięwzięcie komercyjne, nie mające charakteru np. bezpłatnego biuletynu informacyjnego i edukacyjnego.

Przechodząc do kwestii sposobu załatwienia przedmiotowego wniosku, organ podkreślił, że Wojewoda, jako organ władzy publicznej, działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Załatwiając sprawy z wniosków o informację publiczną Wojewoda kieruje się aktualnym stanowiskiem judykatury, analizując bieżącą linię orzeczniczą w tym, w celu pogłębiania zaufanie obywateli do organów państwa. Motywacja złożenia wniosku - czy naukowa, czy osobista, czy inna - ma znaczenie dla kwalifikacji sposobu załatwienia wniosku. Dominujące aktualnie orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że co prawda osoba domagająca się dostępu do informacji publicznej nie ma obowiązku wykazywania interesu prawnego lub faktycznego w żądaniu takiej informacji - art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, to jednak należy zauważyć, że mając wiedzę, iż wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej w celu sprzecznym z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawą o dostępie do informacji publicznej, organ nie powinien bez podstaw wynikających z obowiązujących przepisów prawa, udostępniać informacji, gdyż takiego prawnego obowiązku nie posiada.

Posiadając wiedzę przekazaną przez wnioskodawcę, że celem wniosku jest uzyskanie informacji, które zostaną wykorzystane w komentarzu do ustawy Wojewoda nie mógł pominąć wskazanego faktu. Udostępnienie informacji do realizacji takiego celu (zawodowego i komercyjnego) w ocenie organu mogłoby zostać uznane za naruszenie prawa, bowiem w takiej sytuacji ustawa o dostępie do informacji publicznej w ogóle nie ma zastosowania. Należy wziąć w tym kontekście pod uwagę, iż celem składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest kontrola działalności organów Państwa Polskiego (kontrola społeczeństwa nad organami władzy publicznej). Za "sprawę publiczną" nie sposób uznać napisania komentarza do jakiejkolwiek ustawy, który to komentarz ma się później ukazać nakładem jakiegoś wydawnictwa. To, że każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej, nie oznacza, że każdy ma prawo uzyskać informację w każdej sprawie. Ustawodawca mówi o prawie do informacji publicznej, czyli tylko do informacji o "sprawie publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Obszerną argumentację takiego właśnie stanowiska organu, popartą licznym aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zaprezentowano w odpowiedzi na wniosek.

Organ wskazał również, iż w ostatnim czasie podmioty zobowiązane zasypywane są wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, jednak wielokrotnie, nie w celu poddania kontroli władzy publicznej. W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskodawcy zwracają się niejednokrotnie o udostępnienie informacji w celach prywatnych, w tym o charakterze zawodowym i komercyjnym. Koncepcja nadużycia prawa do informacji powstała w doktrynie i orzecznictwie jako odpowiedź na realne sytuacje, z którymi musiały mierzyć się sądy administracyjne. W orzecznictwie ukształtowała się linia orzecznicza zgodnie z którą organ ma obowiązek ocenić indywidualnie okoliczności, związane z otrzymanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a w przypadku stwierdzenia, iż jest on ukierunkowany na osiągnięcie celu innego niż cel, o którym mowa w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie powinien informacji udostępnić. Dla przykładu, organ odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 481/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie natomiast do treści art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności i zgodnie z § 1a stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Dokonując kontroli działania organu w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Rozpocząć trzeba od przypomnienia treści wniosku. Wnioskodawca domagał się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odpowiedzi na następujące pytania:

1) Ile razy wojewoda wydal decyzje o skierowaniu pracownika medycznego do pracy przy zwalczaniu epidemii COVID-19 (art. 47 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) ?

1) Czy w ramach urzędu wojewódzkiego obowiązują akty prawa wewnętrznego, które doprecyzowują lub uzupełniają procedurę wydawania decyzji, o których mowa w art. 47 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi? Jeśli tak, proszę o ich udostępnienie w formie skanu.

2) Ilu adresatów decyzji stanowili lekarze, ilu pielęgniarki, a ilu innego rodzaju pracownicy? Jakiego rodzaju specjalistów skierowywano najczęściej do pracy przy zwalczaniu epidemii COVID- 19 w drodze decyzji?

3) W ilu przypadkach decyzja została doręczona w inny sposób niż na piśmie? Jakie były to sposoby?"

Organ, odmawiając załatwienia wniosku, uznał, jak się wydaje, że cel przyświecający wnioskodawcy ( tutaj użycie danych do komentarza naukowego) determinuje sposób załatwienia wniosku. Co więcej, wskazał, że ponieważ celem wnioskodawcy nie jest kontrola działalności organów państwa, tylko napisanie komentarza, to nie jest to "sprawa publiczna", podczas gdy ustawodawca mówi o prawie do informacji publicznej, czyli tylko do informacji o "sprawie publicznej". Ponadto wskazał, że powodem nieudostępnienia informacji jest nadużycie prawa do informacji publicznej (z uwagi na cel wskazany przez wnioskodawcę).

Rozważając powyższe, należy podkreślić, że występują tutaj w ocenie Sądu dwa odrębne zagadnienia, które w odpowiedzi na wniosek, prezentującej argumentację organu, nieco wymieszano.

Pierwsza kwestia to konieczność oceny, czy żądana informacja jest, czy też nie jest informacją publiczną.

Prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna. Przepis ten jest zamieszczony w rozdziale II "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" Jak wskazuje się w doktrynie jest to prawo o charakterze politycznym (P. Szustakiewicz, Dostęp do informacji publicznej, warszawa 2016, http://www.legalis.pl), które stanowi istotny fundament ustroju demokratycznego. Prawo to pozwala bowiem obywatelom na kontrolę instytucji wykonujących zadania publiczne lub podmiotów, które gospodarują majątkiem publicznym. Zasadniczym aktem prawnym regulującym problematykę dostępu do informacji publicznej jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną " informacji publicznej ", przez którą to informację należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każdą informację o sprawach publicznych. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli (wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 października 2014 r. I OSK 267/14, LEX nr 1769267, wyrok NSA z dnia 12 września 2016 r. II SA/Kr 747/16, LEX nr 2120629). Jak z powyższego wynika, prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu. Nie można go zatem interpretować zawężająco.

Odnośnie strony przedmiotowej informacji publicznej, w tej kwestii wypowiedział się WSA w Łodzi następująco: "Za "informację publiczną" uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (wyrok z dnia 8 lutego 2013 r. II SAB/Łd 137/12, LEX nr 1287107)".

Patrząc z tego punktu widzenia, to jest od strony przedmiotowej, nie może budzić wątpliwości, że wnioskowana informacja, dotycząca decyzji administracyjnych, jest informacją publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a u.d.i.p.). Jednocześnie wnioskodawca wskazał cel uzyskania tej informacji, mianowicie dla wykorzystania w naukowym komentarzu do ustawy z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jednakże skarżący słusznie podkreśla w skardze, że w żadnym razie nie musiał określać we wniosku tego celu dla uzyskania informacji. Jest to bezdyskusyjne. Skarżący mógł skorzystać z zagwarantowanego mu konstytucyjnie i ustawowo (art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) prawa do uzyskania informacji publicznej, bez konieczności wykazywania swojego interesu prawnego czy faktycznego, bądź interesu publicznego i ewentualnych intencji związanych ze złożeniem wniosku. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego za wyjątkiem sytuacji, gdy informacja publiczna jest informacją przetworzoną.

Dochodzimy zatem do bazowej kwestii: mianowicie, czy cel prezentowany przez wnioskodawcę może sprawić, że dana informacja publiczna utraci taki charakter? Taki bowiem wniosek zdaje się płynąć z niektórych sformułowań odpowiedzi na skargę.

W ocenie Sądu, kwalifikacja informacji jako publicznej od strony przedmiotowej jest całkowicie niezależna od celu prezentowanego przez podmiot, który domaga się jej udzielenia. Można co najwyżej ocenić, że wnioskodawca domaga się udzielenia informacji w celu nie będącym tym, który przyświecał ustawodawcy przy konstruowaniu ustawy (kontrola podmiotów publicznych), jednak konsekwencje tego w zakresie oceny prawnej będą odmienne.

Trafnie, klarownie i jednoznacznie pogląd ten wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2018 r.( I OSK 2160/17, LEX nr 2474144): "Z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej motywy jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania nie mają żadnego znaczenia. Ustawa nie wymaga ich podawania, a co więcej zabrania nawet podmiotowi do którego został skierowany wniosek domagania się ich ujawnienia. Artykuł 2 ust. 2 ustawy stanowi bowiem, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Tym bardziej zatem ujawnienie niejako z własnej inicjatywy wnioskodawcy swojego interesu w uzyskaniu żądanej informacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie może pozbawiać jej przymiotu informacji publicznej. Dana informacja obiektywnie albo przynależy do katalogu rodzajów informacji publicznej określonym w art. 6, bądź ma jej cechę (dotyczy sprawy publicznej), albo nie. Klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy zatem od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada. Podobnie jak dokument, albo jest on nośnikiem informacji publicznej, albo nie jest jej nośnikiem. Jest to kwestia obiektywna niezależna od intencji wnioskodawcy, a ich poznania wyraźnie zabrania ustawodawca. Taki pogląd prezentowany jest również w piśmiennictwie prawniczym: "Ocena, czy określona informacja ma walor informacji publicznej, nie może być uzależniona od tego, kto i dla jakich celów ubiega się o jej udostępnienie. Powody, dla których uprawniony podmiot występuje o jej udostępnienie, nie mogą rzutować na tę ocenę. Kryteria uznania za informację publiczną muszą być zobiektywizowane i znajdować podstawę w przepisach komentowanej ustawy." (por. I. Kamińska i M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2016, str. 131)".

Pogląd ten Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Organ twierdził, w odpowiedzi na wniosek, że nie dotyczy on informacji publicznej, gdyż nie odnosi się do sprawy publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), albowiem dotyczy interesów wnioskodawcy. To by na przykład oznaczało, że informacja dotycząca decyzji administracyjnych, a więc dokumentów urzędowych, jest albo nie jest informacją publiczną, w zależności od tego, czy wnioskodawca wspomni we wniosku, w jakim celu domaga się tej informacji i jak ten cel określi (przy czym organ nie może żądać wskazania tego celu gdyż ustawa mu tego zakazuje). W sposób oczywisty tak być nie może i ten kierunek rozumowania prowadzi do nieprawidłowych i sprzecznych z ustawą wniosków.

Natomiast trzeba wskazać, co stanowi drugie z omawianych zagadnień, że w związku z pewnego rodzaju niedopatrzeniem ustawodawcy pojawiła się konieczność stworzenia w praktyce orzeczniczej swoistej protezy dla sytuacji, które dotyczą wykorzystywania prawa do informacji publicznej. Niewątpliwie bowiem takie zjawisko ma miejsce i Sądowi znanych jest z urzędu wiele sytuacji, gdzie "korzystanie" z prawa do informacji przybiera formę nieakceptowalną. W sposób obrazowy ujął ten problem NSA w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r. I OSK 799/12, LEX nr 1386388: " Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera systemowych ograniczeń przeciwdziałających nadużywaniu prawa do uzyskania informacji. Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego". W tej kwestii wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r. I OSK 658/18, LEX nr 2733158 powiada: "W doktrynie wskazuje się nadużycie prawa do informacji publicznej. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163 -170; M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej , Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1). Występowanie tego typu zachowań dostrzeżono również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.m.in. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; wyroki NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1087/14 - wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA")", podobnie wyrok NSA z dnia 24 września 2019 r. I OSK 715/18, LEX nr 2866480.

W świetle powyższego informacja, zidentyfikowana uprzednio jako publiczna, nie będzie udzielona w sytuacji, gdy cel jej żądania zostanie jednoznacznie oceniony jako sprzeczny z celami ustawy w sposób, który nijak nie daje się z nimi pogodzić, nawet przy założeniu jak najkorzystniejszej interpretacji dla obywatela. Ta korzystna interpretacja jest bowiem obowiązkiem organu udzielającego informacji, właśnie z tych ustawowych celów wynikającym. Jak to już bowiem wspomniano, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, które odbywa się na zasadach skonkretyzowanych w u.d.i.p. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego powinny być interpretowane ściśle.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę bez zastrzeżeń akceptuje zaprezentowane wyżej poglądy dotyczące możliwości przyjęcia w określonej sytuacji koncepcji nadużycia prawa do informacji i w tym zakresie w pełni podziela stanowisko organu. Jednak w ocenie Sądu należy to czynić z dużą ostrożnością, w sytuacjach oczywistych i jaskrawych. Warto dodać, że z uwagi na brak obowiązku przedstawienia celu uzyskania informacji, będzie on wynikał często z ogólnej oceny zachowania podmiotu składającego wniosek (np. nie kończące się zasypywanie organu wnioskami – taka sytuacja ma miejsce najczęściej) lub z wiedzy, którą organ posiada z urzędu ( np. na temat spraw sądowych prowadzonych przez wnioskującego i żądania informacji na potrzeby tych spraw).

Czas zatem na ocenę, czy doszło do nadużycia prawa do informacji przez skarżącego w niniejszej sprawie. W tym przypadku jest bowiem tak, jak wskazuje organ; skoro cel uzyskania informacji ostatecznie został podany, organ miał prawo go ocenić. Jednak nie w kontekście rzutującym na fakt, czy informacja jest publiczna, czy nie (to jest kwestia obiektywna), ale właśnie co do tego, czy mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji publicznej, cały czas pamiętając, że wykluczona jest interpretacja tego prawa zawężająco.

Skarżący podał, że odpowiedzi uzyskane na jego zapytanie zostaną wykorzystane w komentarzu do ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych, który ma się ukazać. Organ ocenił, że jest to cel komercyjny i zawodowy, skarżący natomiast akcentuje w skardze, iż składa wniosek w celu naukowym, dla pożytku wielu prawników, urzędników, pracowników medycznych. Dla Sądu jest natomiast oczywistym, że wskazany wyżej cel realizuje zarówno cele osobiste ( w zakresie wykonywania zawodu i w zakresie komercyjnym, uzyskania wynagrodzenia), jak i takie, które są zadaniem nauki od zawsze. Nie czas tu i nie miejsce na omawianie filozoficznych aspektów nauki. Można jednak krótko za Wikipedią powiedzieć, że nauka – jest to "autonomiczna część kultury służąca wyjaśnieniu funkcjonowania świata, w którym żyje człowiek. Nauka jest budowana i rozwijana wyłącznie za pomocą tzw. metody naukowej lub metod naukowych nazywanych też paradygmatami nauki poprzez działalność badawczą prowadzącą do publikowania wyników naukowych dociekań. Proces publikowania i wielokrotne powtarzanie badań w celu weryfikacji ich wyników, prowadzi do powstania wiedzy naukowej dostępnej dla całej ludzkości. Zarówno ta wiedza jak i sposoby jej gromadzenia określane są razem jako nauka" . Skrótowo ujęty cel nauki wskazuje na jej niezaprzeczalne i fundamentalne znaczenie dla społeczeństwa i jego rozwoju.

Zatem biorąc pod uwagę ten konglomerat celów prywatnych i publicznych i uchylając się stanowczo od oceny, który aspekt dominuje ( gdyż to jest niemożliwe), stwierdzić trzeba, że w żaden sposób nie zasługuje on na tak negatywną ocenę, jaką przydał mu organ odmawiając informacji. Pożytek społeczny z opracowań naukowych ukazujących się na rynku dla różnych grup zawodowych nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu w tym przypadku nie można zatem powiedzieć, że skarżący, żądając informacji w omawianym celu, nadużył prawa do informacji publicznej. Przeciwnie, jednym z aspektów powstania komentarza będzie możliwość jego wykorzystania w społeczeństwie. Nie można się tu zatem dopatrywać drastycznego przypadku wykorzystywania informacji do własnych celów, który zasługiwałby na napiętnowanie.

Sąd dodatkowo, na marginesie, pragnie także zauważyć, że być może żądana informacja winna być udzielona w trybie ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U.2019.1446 t.j.). Jednak tu pojawiają się dwie trudności. Pierwsza to ta, że to wnioskodawca, a nie organ, decyduje, w jakim trybie żąda informacji, czy w trybie u.d.i.p. czy u.i.s.p., a więc w niniejszym wypadku sytuacja jest jednoznaczna, bo wnioskodawca wystąpił w trybie u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5.12.2012r. II SA/Kr 1403/12 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 kwietnia 2017r. II SAB/Go 17/17, publ. Lex/el.)

Po drugie, nawet na gruncie u.i.s.p. istnieją wątpliwości co do kwalifikacji informacji w celach naukowych. Warto zacytować tutaj Komentarz autorstwa m.in. Bogdana Fischera do art. 2 u.i.s.p. (pibl. Lex/el.): "Trudno jednoznacznie określić, czy ponownym wykorzystywaniem jest użycie i.s.p. w pracach naukowych, takich jak licencjackie, magisterskie lub doktorskie. Należy to ustalać każdorazowo, biorąc pod uwagę konkretny stan faktyczny oraz to, czy prace te stanowią nowe produkty, dobra lub usługi oparte zarówno na wartości dodanej, jak i na i.s.p. Jeżeli autorzy wykorzystują uzyskane informacje w swoich utworach w formie, w jakiej je otrzymali, cytując je lub zamieszczając w załączniku, będą korzystali z wolności rozpowszechniania informacji. Inaczej należy zinterpretować sytuacje, w których autorzy otrzymane informacje przetworzą (przekształcą) i zamieszczą w pracy naukowej w formie wykresów, tabel lub zestawień. W tych przypadkach możemy uznać, że zaistniał element wartości dodanej. Niezależnie od tego trudno jednak przyjąć, że prace te będą zawierały element nowej funkcjonalności związanej z korzystaniem z i.s.p. Ich autorzy korzystają więc co do zasady z wolności rozpowszechniania i.s.p. Zazwyczaj zakres użycia i.s.p. w pracach naukowych jest niewielki. Nie można jednak wykluczyć powstania takich prac, poza naukami społecznymi, w których przedmiotem obrony będzie produkt oparty na i.s.p., np. program komputerowy czy aplikacja na telefon komórkowy. Podobną argumentację można podnieść w przypadku rozpatrywania wniosków o udostępnianie i.s.p. na potrzeby przygotowania książki. Pamiętać należy, że podmiotom publicznym trudno ocenić zakres użycia informacji; może być to trudne nawet dla wnioskodawcy. Dopiero bowiem ex post będzie można ustalić, w jaki sposób i.s.p. została użyta w pracy lub książce".

W ocenie Sądu, warto zacytować wskazany fragment celem wskazania na trudności, jakie się pojawiają w ocenie prac naukowych czy książek pod kątem ponownego wykorzystania informacji w celach innych niż pierwotny cel publiczny, na gruncie u.i.s.p. Wobec tego tym bardziej powinno to przekonywać do poglądu, iż w niniejszej sprawie nie można na gruncie u.d.i.p. uznać, że doszło do nadużycia prawa do informacji.

Podsumowując: nie ulega wątpliwości, że żądana informacja odpowiada definicji informacji publicznej. Koncepcja nadużycia prawa do informacji publicznej, która pojawiła się w ostatnich latach w orzecznictwie sądów administracyjnych może być powoływana jedynie w szczególnie drastycznych przypadkach wykorzystywania instytucji informacji publicznej do realizacji zdecydowanie nie aprobowalnych celów. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Skoro ustawodawca nie wprowadził wymogu wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego, czy chociaż motywu żądania zwykłej informacji publicznej, a jednocześnie odformalizował postępowanie w tym zakresie, to nie można twierdzić, że samo wskazanie przez wnioskodawcę przyczyny wystąpienia, wyklucza jej udostępnienie z powołaniem się na argumentację o utracie charakteru informacji publicznej. To czy jakaś informacja stanowi informację publiczną ma charakter obiektywny i co do zasady nie można różnicować jej oceny w zależności od celu jakiemu jej udostępnienie ma służyć. Nie ulega też wątpliwości, że żądane dane odpowiadają definicji informacji publicznej. Można jedynie rozważać, czy częściowo nie stanowiła ona informacji przetworzonej, ale tej okoliczności organ jak dotąd nie podnosił, więc pozostaje ona poza badaniem sądu.

Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie, następuje albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej).

W niniejszej sprawie organ udzielił odpowiedzi odmawiając udzielenia informacji, z założeniem, że nie jest to informacja publiczna (równocześnie twierdząc, że nadużyto prawa do jej udzielenia). Założenie to okazało się nietrafne, co powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Ponieważ odpowiedzi były udzielane w stosownych ustawowych terminach, nie można organowi zarzucić celowego działania, a tylko oparcie się na błędnych przesłankach. W związku z powyższym nie przyjęto, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z wymienionych przyczyn na zas. art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.