Wyrok NSA, sygn. akt I OPS 4/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 272
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 8, art. 92 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 4, art. 40 ust. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838
law: Obwieszczenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o drogach publicznych.
Teza: Podstawę uchylenia decyzji, w razie stwierdzenia przez sąd sprzeczności przepisu rozporządzenia z ustawą, stanowi co do zasady przepis art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" lub "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Można także rozważać, czy skoro orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania /art. 145a Kpa i art. 272 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ i uchylenia decyzji, to czy odmowa zastosowania przez sąd przepisu rozporządzenia z powodu jego niezgodności z Konstytucją lub ustawą, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, mogłaby być kwalifikowana tak jak naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co uzasadniałoby uchylenie decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

TEZY

Podstawę uchylenia decyzji, w razie stwierdzenia przez sąd sprzeczności przepisu rozporządzenia z ustawą, stanowi co do zasady przepis art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" lub "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Można także rozważać, czy skoro orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania /art. 145a Kpa i art. 272 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ i uchylenia decyzji, to czy odmowa zastosowania przez sąd przepisu rozporządzenia z powodu jego niezgodności z Konstytucją lub ustawą, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, mogłaby być kwalifikowana tak jak naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co uzasadniałoby uchylenie decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Teresy Kalocińskiej na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2004 r., 6/II SA 1095/03 wydanego w sprawie ze skargi Henryka K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 września 2002 r., (...) w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Henryka K., wyrokiem z dnia 16 czerwca 2004 r. uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 września 2002 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia 6 sierpnia 2002 r., nakazującą skarżącemu usunięcie reklamy, umieszczonej - w okresie od 11 maja 2002 r. do 31 lipca 2002 r. - bez zezwolenia w pasie drogi krajowej nr 45 w R. oraz nakładającą na skarżącego karę pieniężną w kwocie 4.110,76 zł, która została ustalona przy uwzględnieniu kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, o jakim mowa w par. 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./. Podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego stanowił art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ w związku z par. 10b ust. 1 i par. 11 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepis par. 10b powołanego rozporządzenia był niezgodny z upoważnieniem ustawowym zawartym w ówcześnie obowiązującym art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ oraz z art. 2 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a wobec tego Sąd, powołując się na art. 178 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, odmówił zastosowania tego przepisu.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad od tego wyroku wniósł skargę kasacyjną, zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni art. 8 ust. 2 w związku z art. 178 ust. 1, art. 188, art. 190 i art. 193 Konstytucji RP oraz w związku z art. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. nr 102 poz. 643 ze zm./ przez przyjęcie, że z zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji wynika, iż poza Trybunałem Konstytucyjnym, sąd administracyjny ma uprawnienia do samodzielnej kontroli legalności podustawowych aktów prawnych i stwierdzenia ich niezgodności z Konstytucją, a tym samym w razie stwierdzenia we własnym zakresie niezgodności takiego aktu z Konstytucją, sąd może odmówić jego zastosowania, mimo braku stwierdzenie jego niezgodności przez Trybunał Konstytucyjny i na tej podstawie rozstrzygnąć sprawę;

- naruszenie art. 184 Konstytucji w zakresie, w jakim sądy administracyjne upoważnione są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym orzekania o niezgodności z ustawami aktów normatywnych, przez przyjęcie, że sądy administracyjne upoważnione są do orzekania o zgodności z Konstytucją aktów innych niż uchwały organów samorządu terytorialnego i akty normatywne terenowych organów administracji rządowej;

- naruszenie art. 87 ust. 1 i 2 w zw. z art. 92 ust. 2 Konstytucji w zakresie w jakim sąd administracyjny przyjął, że odwołanie się w par. 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych w związku z art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, jest równoznaczne z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego polegającym na ustanowieniu innych organów współdecydujących o wysokości stawki opłaty i z tej przyczyny odmówił zastosowania przepisu par. 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych w związku z art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Uchylenie decyzji z tego tylko powodu spowodowało, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wkroczył w wyłączną kompetencję Trybunału Konstytucyjnego. Na poparcie tego stanowiska skarżący przytoczył obszerne fragmenty z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99 /OTK 2001 nr 1 poz. 15/ oraz wyroków Sądu Najwyższego: z dnia 7 listopada 2002 r., V CKN 1493/00 /Lex nr 57238/ i z dnia 30 października 2002 r., V CKN 1456/00 /Lex nr 57237/, sprowadzające się do tezy, że bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji sądów do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa.

W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2004 r., skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 29 czerwca 2005 r. na podstawie art. 187 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne: "czy Wojewódzki Sąd Administracyjny mógł odmówić zastosowania par. 10b ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./, uznając, że przepis ten jest niezgodny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ ?". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów na podstawie art. 187 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejął sprawę do rozpoznania i zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej /art. 183 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone /art. 174 i 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to po pierwsze, z zasady, iż sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym /art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153 poz. 1269/, a po drugie z zasady, iż wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze.

Obowiązek wskazania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia został powiązany z wymogiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego /art. 175 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ albo przez osoby wymienione w art. 175 par. 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty wskazane w przytoczonych podstawach kasacyjnych sprowadzają się w istocie rzeczy do tego, że zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył wymienione w skardze kasacyjnej przepisy, ponieważ sąd administracyjny nie może oceniać i kwestionować zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą i Konstytucją, a po drugie nie ma podstaw do przyjęcia, iż stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji przepis par. 10b ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych jest niezgodny z przepisem art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /w brzmieniu tych przepisów obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej w tej sprawie/.

Odnosząc się do tych zarzutów należy przede wszystkim podnieść, iż w tej sprawie, z uwagi na czas zajęcia pasa drogowego przez skarżącego /maj-lipiec 2002 r./ oraz czas orzekania przez organ /wrzesień 2002 r./, podstawę prawną orzekania stanowiły przepisy obowiązujące w tym czasie. Stosownie do przepisu art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych obowiązującego, wówczas za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne, których wysokość nie została określona w ustawie. W upoważnieniu ustawowym /art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych/ Rada Ministrów została upoważniona do określenia, w drodze rozporządzenia, kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń bez zezwolenia. Wysokość kar pieniężnych została określona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./, z tym że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1999 r. /Dz.U. nr 59 poz. 624/, które weszło w życie z dniem 9 lipca 1999 r., został dodany przepis par. 10b, który stanowił, że stawki opłat, a więc także kary pieniężne, podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa GUS w Monitorze Polskim. Dodany przepis par. 10b rozporządzenia Rady Ministrów został uchylony z dniem 1 października 2002 r. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 2002 r. /Dz.U. nr 150 poz. 1240/. Natomiast przepis art. 40 ust. 4 i 7 w przytoczonym brzmieniu utracił moc 9 grudnia 2003 r., z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych i niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 200 poz. 1953/.

Mając na uwadze przepisy dotyczące kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, należy odnieść się do zasadniczych zagadnień podniesionych w skardze kasacyjnej.

Nie jest trafny zarzut, iż sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP oraz że nie może odmówić zastosowania obowiązującego przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten w ocenie sądu jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. W tym względzie wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego a sądu administracyjnego.

Już pod rządem poprzednio obowiązującej Konstytucji nie było w zasadzie rozbieżności w orzecznictwie sądowym i doktrynie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Takie uprawnienie sądu wynikało z ówcześnie obowiązującego art. 62 Konstytucji, który stanowił, że sędziowie w zakresie orzekania podlegają tylko ustawom. Ten stan rzeczy nie uległ zmianie po utworzeniu Trybunału Konstytucyjnego w 1985 r., a znalazł jeszcze silniejsze oparcie w przepisach Konstytucji RP z 1997 r. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. U 2/97 /OTK 1998 nr 1 poz. 4/, w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie uległa bowiem zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. Również Sąd Najwyższy wielokrotnie wskazywał, iż sądom przysługuje takie uprawnienie. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny /przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., OPK 13/00 - ONSA 2001 Nr 2 poz. 63, z dnia 15 grudnia 2000 r., OPK 20-22/00 - ONSA 2001 Nr 3 poz. 104, z dnia 21 lutego 2000 r., OPS 10/99 - ONSA 2000 Nr 3 poz. 90, z dnia 22 maja 2000 r., OPS 3/00 - ONSA 2000 Nr 4 poz. 136/. Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie NSA znajduje w przepisach Konstytucji

- w art. 184, który stanowi, że NSA i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa;

- w art. 178 ust. 1, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom /a nie wszelkim innym aktom prawnym/,

- w art. 8, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego postanowienia są przede wszystkim sądy.

Ten kierunek argumentacji jest w zasadzie powszechnie aprobowany w doktrynie prawa konstytucyjnego i administracyjnego /A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy - Państwo i Prawo 2005 nr 5 str. 12; L. Garlicki, Trybunał Konstytucyjny a rola sędziów w ochronie konstytucyjności prawa - Państwo i Prawo 1986 nr 2 str. 40/.

To uprawnienie sądów w żadnym stopniu nie umniejsza roli Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Ta różnica wskazuje na znaczenie instytucji pytań prawnych co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, o której mowa w art. 193 Konstytucji RP. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż dla porządku prawnego, a w szczególności dla praworządnego działania organów władzy publicznej i ochrony praw obywateli, bardziej pożądane jest eliminowanie z systemu prawnego przepisów rozporządzeń niezgodnych z Konstytucją i ustawą, aniżeli poprzestanie na odmowie zastosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie.

Ocena sądu administracyjnego, iż stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego przepis rozporządzenia jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi.

W takim przypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie prawa następuje także wówczas, gdy decyzja administracyjna została wydana z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który w ocenie sądu administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą. Nie można bowiem naruszenia prawa ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania /art. 145 par. 1 pkt 5 i 8 Kpa/. Postawę uchylenia decyzji, w razie stwierdzenia przez sąd sprzeczności przepisu rozporządzenia z ustawą, stanowi co do zasady przepis art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" lub "c" - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Można także rozważać, czy skoro orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania /art. 145a Kpa i art. 272 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ i uchylenia takiej decyzji, to czy odmowa zastosowania przez sąd przepisu rozporządzenia z powodu jego niezgodności z Konstytucją lub ustawą, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, mogłaby być kwalifikowana tak jak naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co uzasadniałoby uchylenie decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b". Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dla oceny rozpatrywanej sprawy ważne jest ustalenie stanu prawnego. Przedstawia się on następująco:

Podstawą wydania dla kwestionowanej decyzji był przepis par. 10 b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. dodany rozporządzeniem z dnia 22 czerwca 1999 r., a podstawą prawną tej nowelizacji był art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W momencie, gdy w 1999 r. do rozporządzenia Rady Ministrów z 1986 r. dodany był przepis par. 10b obowiązywała uchwalona w 1997 r. Konstytucja RP, która w art. 92 ust. 1 sformułowała nowe, inne niż dotychczas obowiązujące wymogi wydawania rozporządzenia.

Art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych będący podstawą wydania w 1999 r. par. 10b rozporządzenia Rady Ministrów - nie odpowiadał od strony formalnej rygorom obowiązującej w tym czasie Konstytucji. To spowodowało, że par. 10b rozporządzenia był wydany na podstawie upoważnienia sprzecznego z Konstytucją i sam przez to był obarczony tzw. wtórną niekonstytucyjnością. Wydaje się, że w zaistniałej sytuacji Rada Ministrów nie powinna korzystać z przedkonstytucyjnego upoważnienia do wydania rozporządzenia.

Omawiana sprawa obok aspektu formalnej niekonstytucyjności par. 10b rozporządzenia Rady Ministrów zawiera jeszcze w sobie zagadnienie materialnej niezgodności par. 10b rozporządzenia Rady Ministrów z Konstytucją.

Rozporządzenie co do swojej treści wkroczyło w materię zastrzeżoną dla ustawy, naruszyło art. 92 ust. 1 Konstytucji, z którego wynika, że rozporządzenie ma jedynie służyć wykonaniu ustawy a upoważnienie ustawowe powinno określać zakres spraw przekazanych do regulacji. Waloryzacja stawek opłat i kar, ustanawiając w istocie nowy sposób ich naliczania, nie służy wykonaniu ustawy lecz zastępuje normę ustawową. Cytowany par. 10b rozporządzenia Rady Ministrów byłby także, jako niezgodny z upoważnieniem zawartym w art. 40 ust. 7 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, sprzeczny z postanowieniami Konstytucji obowiązującej przed 1997 r.

W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie ocenił, iż należy odmówić stosowania w sprawie przepisu rozporządzenia, a nie występować z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Przemawia za tym przede wszystkim to, że zakwestionowany przepis rozporządzenia obowiązywał od dnia 9 lipca 1999 r. i utracił moc obowiązującą z dniem 1 października 2002 r.

Nie jest również trafny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, iż sąd pierwszej instancji uchylił się od rozpoznania sprawy co do istoty. Ocena, iż decyzje zostały wydane także na podstawie przepisu par. 10b powołanego rozporządzenia Rady Ministrów, który nie może mieć zastosowania w sprawie uzasadnia ich uchylenie. Wadą uzasadnienia zaskarżonego wyroku, której w skardze kasacyjnej nie podniesiono, jest natomiast to, iż sąd pierwszej instancji nie zamieścił wskazań co do dalszego postępowania /art. 141 par. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Jest jednak oczywiste, że w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, przy uwzględnieniu stanowiska sądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku, a w szczególności stanowiska co do tego, że stawek, od których zależy wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń bez zezwolenia, nie można waloryzować.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.