Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 976/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części graficznej
w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art 20 ust 1 , art 6 ust 1 , art 9 ust 4 , art 3 ust 1 , art 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 3 pkt 32
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art 151 , 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 czerwca 2012 r. nr XXIII/169/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Aleksandrowice, Burów, Kleszczów w Gminie Zabierzów I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej w zakresie działki nr 121 położonej w obszarze oznaczonym symbolem 10R, II. oddala skargę w pozostałej części, III. zasądza od Rady Gminy Zabierzów na rzecz skarżącego M. S. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotów kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga M. S. na akt prawa miejscowego, uchwałę nr XXIII/169/12 Rady Gminy Zabierzów z dnia 15.06.2012 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Aleksandrowice, Burów, Kleszczów w Gminie Zabierzów w części dotyczącej działek oznaczonych numerami [...],[...] i [...], położonych w Burowie, w szczególności zaś:

w części dotyczącej § 1 uchwały, stwierdzającego zgodność całego projektu planu z ustaleniami Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zabierzów, przyjętego na podstawie uchwały nr L/488/10 Rady Gminy Zabierzów z dnia 16.07.2010 r,

w części graficznej planu, w zakresie

- działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obszarze oznaczonym symbolem 9R;

- działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obszarze oznaczonym symbolem 9R;

- działki ewidencyjnej nr 121 położonej w obszarze oznaczonym symbolem 10R, znajdujących się, zgodnie z uchwałą nr L/488/10 Rady Gminy Zabierzów z dnia 16.07.2010 roku w sprawie uchwalenia Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, w obszarze oznaczonym symbolem MNw, zatem na terenach z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczonych warunkowo.

Skarżący zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie uchwały nr XXIII/169/12 Rady Gminy Zabierzów z dnia 15.06.2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Aleksandrowice, Burów, Kleszczów w Gminie Zabierzów, którego postanowienia są niezgodne z postanowieniami zawartymi w uchwale nr L/488/10 Rady Gminy Zabierzów z dnia 16.07.2010 r. w sprawie uchwalenia Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, mimo że, stosownie do treści przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. postanowienia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych;

naruszenie prawa materialnego, a to art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., poprzez przekroczenie przez Radę Gminy Zabierzów granic władztwa planistycznego i arbitralną ingerencję w uprawnienia skarżącego związane z prawem własności działek ewidencyjnych o nr [...], [...] oraz 121, które w uchwale nr L/488/10 Rady Gminy Zabierzów z dnia 16.07.2010 r. w sprawie uchwalenia Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego oznaczone były jako MNw, podczas gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczone zostały odpowiednio symbolem 9R i 10R;

naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 u.p.z.p. poprzez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju,

naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie nakazu starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, które to w konsekwencji przyczyniło się do przyznania priorytetowego znaczenia interesowi publicznemu;

naruszenie przepisów postępowania, a to art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem udzielenia skarżącemu informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych w przedmiocie objęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działek nr [...] oraz nr [...] oznaczeniem 9R, a nadto działkę nr 121 oznaczeniem 10R oraz niewyjaśnieniem przesłanek jakimi kierował się organ podejmując uchwałę, w której to w/w działki oznaczone zostały jako tereny rolne.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części, dotyczącej § 1 uchwały, stwierdzającego zgodność całego projektu planu z ustaleniami Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zabierzów, przyjętego na podstawie uchwały nr L/488/10 Rady Gminy Zabierzów z dnia 16 lipca 2010 roku, a nadto w części graficznej planu, w zakresie:

działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obszarze oznaczonym symbolem 9R;

działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obszarze oznaczonym symbolem 9R;

działki ewidencyjnej nr 121 położonej w obszarze nr 121 położonej w obszarze

oznaczonym symbolem 10R.

Skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonych jako:

działka ewidencyjna nr [...] położona w Burowie (zakwalifikowana do obszaru oznaczonego symbolem 9R - tereny rolne);

działka ewidencyjna nr [...] położona w Burowie (zakwalifikowana do obszaru oznaczonego symbolem 9R - tereny rolne);

działka ewidencyjna nr 121 położona w Burowie (zakwalifikowana do obszaru oznaczonego symbolem 10R - tereny rolne) tym samym, posiada interes prawny w zaskarżeniu powołanej w petitum uchwały, w części dotyczącej wskazanych powyżej działek ewidencyjnych.

Nieruchomości te zostały oznaczone w uchwale nr L/488/10 Rady Gminy Zabierzów z dnia 16.07.2010 r. w sprawie uchwalenia Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego symbolem MNw, zatem jako tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczone warunkowo. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego natomiast nieruchomości te zostały w całości oznaczone odpowiednio symbolami 9R i 10R, zatem jako tereny rolnicze. Postanowienia planu w zakresie odnoszącym się do działek o nr [...], nr [...] oraz nr 121 są zatem niezgodne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji naruszają one art. 9 ust 4 u.p.z.p.

Jednocześnie w/w postanowienia uchwały nr XXIII/169/12 Rady Gminy Zabierzów z dnia 15.06.2012 r. naruszają art. l ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p., gdyż nie uwzględniają one w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności skarżącego. Skarżący bowiem nie ma aktualnie możliwości zabudowy należących do niego nieruchomości. Wyłączona została zatem możliwość realizacji jego zamierzeń inwestycyjnych. W konsekwencji niewątpliwie naruszony został interes prawny skarżącego. Posiada on zatem na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz 101 ust. 1 u.s.g. legitymację czynną do wystąpienia ze skargą.

W dniu 12.05.2017 r. skierowano do organu, który podjął zaskarżoną uchwałę, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ nie wystosował jednak do skarżącego, odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, w otwartym 60 - dniowym terminie (liczonym od dnia skierowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa), skarżący skierował niniejszą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Dalej skarżący podniósł, że w uchwale z dnia 16.07.2010 r. w sprawie uchwalenia Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego sporne tereny zostały oznaczone symbolem MNw. Zgodnie z postanowieniami części II studium, t.j. kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów, oznaczenie MNw obejmuje tereny zabudowy nowo wyznaczone w Studium położone w obszarach przewyższających powierzchnie poziome określone w aktualnej dokumentacji rejestracyjnej lotniska Kraków - Balice. W związku z wymogami przedstawionymi przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, konieczne było warunkowe wyznaczenie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazane było bowiem zweryfikowanie i uściślenie tych wymagań już na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnotować należy jednak, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidziano, że jedynie parametry i wskaźniki zabudowy określone zostały jak dla terenów z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z zastrzeżeniem konieczności ich ostatecznego określenia. Przytoczone wobec tego zostało stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zgodnie z którym na terenie przeszkód rozległych, naniesionych na dokumentację rejestracyjną lotniska maksymalna wysokość obiektu budowlanego nie może być większa niż 9 m nad poziom terenu, z zastrzeżeniem, że jego wysokość bezwzględna (w metrach nad poziom morza) będzie niższa od najwyższej rzędnej przeszkody rozległej, na której się znajduje. Przedstawione wymaganie zatem w żadnej mierze nie wyklucza dopuszczalności przeznaczenia tych terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wskazuje jedynie maksymalną wysokość zabudowań. Jednocześnie w stanowisku Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego przedstawiono parametry i wskaźniki zabudowy, które jednak nie zostały uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie zagospodarowania przestrzennego zmieniono całkowicie przeznaczenie tych gruntów.

W kwestii nieruchomości oznaczonej działką ewidencyjną o nr [...], zaznaczyć należy, że w studium przeznaczenie jej większej części zostało określone jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczone warunkowo (MNw). Jedynie część tej działki znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod tereny rolnicze (R). Tożsama sytuacja przedstawia się co do działki o nr [...]. Odnosząc się natomiast do działki o nr 121, wedle postanowień studium, w całości położona była na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczonych warunkowo.

Zdaniem skarżącego postanowienia zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek o nr [...], nr [...] oraz nr 121 są zatem niezgodne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W jego ocenie w efekcie organ podejmując uchwałę naruszył art. 9 ust. 4 u.p.z.p.. zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowym.

Nadto także naruszono art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Rada Gminy Zabierzów także w § 1 zaskarżonej uchwały wskazała, że plan miejscowy jest zgodny z postanowieniami studium, mimo, że faktycznie zgodność ta nie występowała.

Skarżący podkreślił, iż zaskarżona uchwała była już przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 roku. II SA/Kr 1144/13. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 stycznia 2013 roku. II SA/Kr 1276/12) oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 roku. II OSK 1541/13, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2014 roku. II OSK 1000/14). Skargi w sprawach dotyczyły analogicznych stanów faktycznych. Równocześnie kluczowe było zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego, która to była niezgodna z przeznaczeniem tych gruntów określonym w studium. W przytoczonych rozstrzygnięciach wskazano w szczególności, ze ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczono także, iż rada gminy nie jest uprawniona do formułowania innych niż wskazanych w studium wymagań czy też ograniczeń. Wobec postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednak tereny, które przeznaczone były w studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a stanowiące własność skarżącego przeznaczono pod tereny rolnicze. Zatem zgodnie z § 40 ust 4 pkt. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono zakaz nowej zabudowy mieszkaniowej, usługowej, gospodarczej i garażowej. W podjętej uchwale jednak nie uwzględniono tych wymagań. Ingerencja bowiem we własność winna zostać poprzedzona rozważeniem całokształtu okoliczności związanych z kształtowaniem polityki przestrzennej.

Skarżący zaznaczył, że zakres władztwa planistycznego gminy nie jest nieograniczony. W okolicznościach sprawy nie zaistniały jednak żadne obiektywne przesłanki, które to przemawiałby za przeznaczeniem w całości gruntów należących do skarżącego pod tereny rolne. W kwestii położenia nieruchomości, które znajdują się w nieznacznej odległości od Międzynarodowego Portu Lotniczego w Balicach, wskazać należy, że stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie wyklucza dopuszczalności zabudowy tych terenów. Ogranicza ono jedynie wysokość zabudowań.

W sprawie określenie przeznaczenia nieruchomości należących do skarżącego jako wyłączonych spod zabudowy nie ma żadnego uzasadnienia w świetle wymagania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Jak już wyżej podkreślono, stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w żadnej mierze nie wyklucza dopuszczalności przeznaczenia tych terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ograniczenie zatem możliwości zagospodarowania nieruchomości przez Skarżącego nie ma zatem żadnego odbicia w konieczności ochrony innych walorów czy też we względach bezpieczeństwa. Jednocześnie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stoją w sprzeczności z wymaganiami ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. W okolicznościach sprawy organ a priori przyjął tezę o wyższości interesu publicznego nad prywatnym, czego przejawem jest przeznaczenie nieruchomości należących do skarżącego pod tereny rolne.

W odpowiedzi na skargę Wójt gminy Zabierzów wniósł o nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie w całości.

Zaznaczył, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podlegał już kilkukrotnej weryfikacji sądu administracyjnego (w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego), między innymi w sprawie do sygn. akt II SA/Kr 1276/12. W wyroku wydanym dnia 28 grudnia 2012 roku w przedmiotowej sprawie tut, sąd dokonał badania zgodności kwestionowanej uchwały pod kątem między innymi proceduralnej, stwierdzając jej zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Okoliczność ta świadczy o dochowaniu wszelkich wymogów formalnych w zakresie prowadzonego procesu planistycznego, a tym samym potwierdza legalność działań w tej materii organu uchwałodawczego Gminy Zabierzów.

Odwołując się natomiast do treści skargi, Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę podkreślił, że skarżona uchwała została podjęta w wyniku prawidłowo i rzetelnie przeprowadzonej procedury planistycznej. Podniesione zaś w niej zarzuty są bezzasadne w całej rozciągłości, o czym świadczą niżej wskazane wywody wraz z dowodami przytoczonymi w treści niniejszej odpowiedzi na skargę.

Organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Aleksandrowice, Burów, Kleszczów w Gminie Zabierzów został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze. zm.) wg stanu obowiązującego przed dniem 21 października 2010 r., a także przy uwzględnieniu wielu przepisów odrębnych, m.in. z zakresu ochrony środowiska, udostępniania informacji o środowisku, ochrony dóbr kultury, dróg publicznych, Prawa lotniczego, Prawa budowlanego, Prawa wodnego i szeregu innych ustaw wraz z aktami wykonawczymi i w oparciu o ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów Uchwała Nr L/488/2010 z dnia 16.07.2010 r. W zakresie procedury planistycznej wykonano m.in. analizy, inwentaryzację urbanistyczną, opracowanie ekofizjograficzne. Organ podkreślił, że wyjaśnienia wymagają czynności podejmowane w trakcie kreacji struktury przestrzennej obszaru miejscowego planu, w szczególności jednego elementu w ramach tejże struktury, a mianowicie elementu gwarantującego bezpieczeństwo publiczne. W dokumencie określającym politykę przestrzenną gminy tj. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów (zwanym dalej Studium) w pkt 2.12.2. "Inne zagrożenia bezpieczeństwa ludności i mienia" odpowiednio pkt 2.12.2.1 "Uciążliwości i ograniczenia związane z lotniskiem" wskazano wprost na konieczność weryfikacji nowo wyznaczonych terenów zabudowy oznaczonych na końcu symbolu literą "w" pod kątem możliwości bądź braku możliwości (w całości lub części) przeznaczenia tychże obszarów pod zabudowę oraz warunki dla lokalizacji zabudowy na etapie sporządzania planów miejscowych, w szczególności w trakcie procedury uzgadniania miejscowych planów z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Nie ulega wątpliwości, iż w granicach sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Aleksandrowice, Burów, Kleszczów w gminie Zabierzów (zwanym dalej planem miejscowym) znajdują się tereny pozostające w zasięgu powierzchni poziomych przeszkód rozległych, dookreślanych w Dokumentacji rejestracyjnej lotniska "Kraków-Balice" (zwanej dalej dokumentacją rejestracyjną lotniska), i już sam ten fakt w sposób jednoznaczny uwrażliwia kreatora struktury przestrzennej sporządzanego plan na warunki i ograniczenia, rzutujące na bezpieczeństwo publiczne. Sporządzający miejscowy plan, mając na uwadze powyższe, po dokonaniu szczegółowej analizy terenów na przeszkodach rozległych - powierzchnia pozioma wewnętrzna 283 m n.p.m. stwierdził, że miejscowości Kleszczów i Burów w całości znajdują się na przeszkodzie rozległej, a tym samym, każdy nowy obiekt przekraczałby dopuszczalną wysokość (283 m n.p.m.) zabudowy określoną w Dokumentacji rejestracyjnej lotniska "Kraków-Balice". Mając na uwadze funkcję nadrzędną systemu struktury przestrzennej, związaną z kształtowaniem polityki przestrzennej i z przeznaczaniem terenów oraz ustalaniem zasad ich zagospodarowania (zabudowy), sporządzający miejscowy plan podjął działania zmierzające do przedstawienia racji nakierowanych na umożliwienie realizacji inwestycji na przeszkodach rozległych w miejscowościach Kleszczów i Burów na warunkach określonych przez właściwy organ, a to Urząd Lotnictwa Cywilnego.

Owocem działań zmierzających do umożliwienia realizacji inwestycji na przeszkodach rozległych były zgłoszone przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wnioski do uwzględnienia w opracowywanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Aleksandrowice, Burów, Kleszczów w gminie Zabierzów, w których między innymi czytamy "na terenie przeszkód rozległych, naniesionych na dokumentację rejestracyjną lotniska Kraków-Balice, maksymalna wysokość obiektu budowlanego nie może być większa niż 9 m nad poziom terenu, z zastrzeżeniem, ze jego wysokość bezwzględna (w metrach nad poziom morza) będzie niższa od najwyższej rzędnej przeszkody rozległej, na której się znajduje, [podstawa prawna - z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo Lotnicze (Dz. U. Nr 100 z 2666 r., póz. 696 ze zm."

Organ wyjaśnił, iż podstawę prawną działania w tym względzie stanowił art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo Lotnicze, a nie ogólne warunki wyrażone w formie pisemnej przez Prezesa ULC, które nałożone zostały na sporządzającego miejscowy plan, a tym samym zobowiązywały Wójta do ich spełnienia i uzyskania wymaganego prawem przezeń uzgodnienia. Sporządzający miejscowy plan wypełnił warunki nałożone przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w piśmie z dnia 20.09.2010 r., i wystąpił do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z prośbą o uzgodnienie. Projekt miejscowego planu zagospodarowania został uzgodniony postanowieniem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 10.05.2011 r.

Na tle zobrazowanych działań i wynikających z tego tytułu ograniczeń za niedopuszczalne i pozbawione podstaw prawnych należy uznać, w ocenie organu, wszelkie próby udowadniania racji w zakresie możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w ramach wykazanych w Dokumentacji rejestracyjnej lotniska przeszkód rozległych w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Aleksandrowice, Burów, Kleszczów w gminie Zabierzów. Nawiązując natomiast do poszczególnych zarzutów podniesionych przez skarżącego dotyczących naruszenia następujących przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a to między innymi art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej Pzp) i art. 20 ust. 1 Pzp poprzez określenie przeznaczenia ww. nieruchomości jako nieruchomości rolnych, podczas gdy w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przewiduje, że jest to teren oznaczony jako MNw - tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a tym samym poprzez wprowadzenia treści zaskarżonej uchwały naruszającej ustalenia Studium, w sytuacji w której Stanowisko Prezesa Urzędu lotnictwa Cywilnego nie wykluczało możliwości wykorzystania należącej do skarżącego nieruchomości w sposób przewidziany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i również art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie władztwa planistycznego i arbitralną ingerencję w prawo własności skarżącego – organ zauważył, iż zarzuty te pozostają ze sobą w ścisłym związku, dlatego też sporządzający plan miejscowy wskazuje poniżej argumenty w celu ich odparcia ujmując to zagadnienie łącznie. Niezgodność wszak zapisów miejscowego planu ze Studium w sposób logiczny wiąże się z brzmieniem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na osnowie którego organ stanowiący gminy aprobując treść projektu planu miejscowego uprzednio stwierdza jego zgodność z przepisami Studium. W tym jednak miejscu zauważyć należy, iż zarzuty te są bezzasadne, gdyż przyjęty przez Radę Gminy Zabierzów miejscowy plan nie tylko nie jest sprzeczny ze Studium, lecz wręcz przeciwnie w pełni odzwierciedla wskazane w nim kierunki zagospodarowania terenu w odpowiednim stopniu uszczegóławiając je - co stanowi o zgodności tych dwóch aktów prawa przestrzeni.

Jak na wstępie uwypuklono, w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów w pkt 2.12.2. "Inne zagrożenia bezpieczeństwa ludności i mienia" odpowiednio pkt 2.12.2.1 "Uciążliwości i ograniczenia związane z lotniskiem" wskazano wprost na konieczność weryfikacji nowowyznaczonych terenów zabudowy oznaczonych na końcu symbolu literą "w", pod kątem możliwości bądź braku możliwości (w całości lub części) przeznaczenia tychże obszarów pod zabudowę oraz warunki dla lokalizacji zabudowy na etapie sporządzania planów miejscowych, w szczególności w trakcie procedury uzgadniania miejscowych planów z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Tak więc nie do przyjęcia jest twierdzenie jakoby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Aleksandrowice, Burów, Kleszczów w gminie Zabierzów był niezgodny z wiążącymi postanowieniami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów.

Nie ulega wątpliwości, iż zasięg terenów przeznaczonych pod zabudowę wynika generalnie z ustaleń Studium uchwalonego w 16,.07.2010 r., które poszerzyło obszary przewidziane na cele inwestycyjne w stosunku do pierwotnego Studium, uchwalonego w 1998 r. Jedną natomiast z przyczyn różnic zasięgu terenów budowlanych między Studium a planem miejscowym, wynikającą z przyczyn obiektywnych, jest przesłanka odnosząca się do położenia obszaru objętego planem w sąsiedztwie lotniska Kraków - Balice, co wymagało, aby projekt tego planu został sporządzony z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo lotnicze, przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz Dokumentacji pn.: "Dokumentacja rejestracyjna lotniska Kraków/Balice (EPKK)". Na podstawie w/w przepisów oraz wspomnianej Dokumentacji rejestracyjnej, przekazanej Gminie Zabierzów wraz z wytycznymi do planu miejscowego na wstępnym etapie prac planistycznych przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej Prezes ULC), zostały szczegółowo przeanalizowane możliwości, ograniczenia i wykluczenia dla terenów pozostających w zasięgu oznaczonych w Dokumentacji rejestracyjnej powierzchni poziomych (określonych w tym dokumencie rzędnymi od 283 m n.p.m. do 383 m n.p.m.). Przeprowadzona analiza pozwoliła wyodrębnić tereny, które ze względu na kolizję z dokumentacją rejestracyjną lotniska nie mogą być przeznaczone pod zabudowę oraz tereny, na których zabudowa może być w zgodności z tą dokumentacją dopuszczona przy stosownym ograniczeniu dopuszczalnej wysokości obiektów budowlanych. Wyniki analiz zostały przedstawione przez Gminę Urzędowi Lotnictwa Cywilnego, a w konsultacjach roboczych z tym Urzędem został określony w projekcie planu miejscowego szczegółowy zasięg terenów, na których zabudowa nie może być dopuszczona ze względu na uwarunkowania związane z lotniskiem. Tak sporządzony projekt planu został następnie uzgodniony na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 28 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze przez Prezesa ULC postanowieniem z dnia 19.05.2011 r. Tereny, określone w Studium jako tereny "warunkowe", wyznaczono w tym dokumencie warunkowo na wniosek właścicieli i oznaczono dodatkowo literą "w" dopisaną do symbolu terenu (w Studium). Zgodnie z ustaleniami tekstowymi Studium (pkt. 2.12.2) tak wyznaczone warunkowo tereny zabudowy miały zostać zweryfikowane pod kątem możliwości lub braku możliwości ich przeznaczenia na cele budowlane na etapie sporządzania planu miejscowego. Taka weryfikacja, jednoznacznie zapisana w Studium (pkt. 2.12.2), nastąpiła w ramach niniejszego planu na podstawie analizy Dokumentacji rejestracyjnej lotniska Kraków - Balice i w trakcie procedury uzgodnienia z Prezesem ULG. Tego rodzaju regulacja zawarta w przepisach Studium w żaden sposób nie przesądzała o ostatecznym przeznaczeniu wskazanych terenów na cele budowlane. Wręcz przeciwnie - oznaczała sposobność ostatecznego określenia ich przeznaczenia na etapie przyjmowania miejscowego planu, a tym samym zarzut niezgodności miejscowego planu z ustaleniami Studium w tym wypadku pozbawiony jest racji prawnej.

Organ zauważył nadto, że w przedstawionym powyżej przypadku nie występuje niezgodność miejscowego planu z ustaleniami Studium. Co więcej, sporządzający plan miejscowy stosując w tym względzie prawo przestrzeni oraz działając w ramach przestrzeni prawa, wyłączył te tereny spod zabudowy mieszkaniowej, opierając się między innymi o uzgodnienie Prezesa ULC, jako organu predestynowanego do wprowadzania tego rodzaju ograniczeń z uwagi na regulacje prawa lotniczego wraz z aktami pochodnymi. Nie sposób zatem polemizować z tym uzgodnieniem, bez którego nie doszłoby w ogóle do uchwalenia miejscowego planu w kształcie jaki obecnie obowiązuje, gdzie sporządzający plan miejscowy w ramach przeprowadzonych uzgodnień uzyskał sposobność zainwestowania niektórych terenów na przeszkodzie rozległej w ramach odstępstwa na jakie przystał organ uzgadniający. Nie bez przyczyny bowiem lotnisko Kraków - Balice w żargonie pilotów nazywane jest lotniskiem w środku lasu (airport in the middle of forest). Topografia tego lotniska jak i uwarunkowania przestrzenne wokół niego wskazują zdecydowanie na obszar problemowy, a tym samym teren jaki nigdy nie zostanie w pełni zainwestowany.

Zdumienie organu budzi podnoszony przez skarżącego zarzut niezgodności miejscowego planu ze Studium, dodatkowo wzmocniony zarzutem naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro miejscowy plan w tym względzie zgodny jest z kierunkami zagospodarowania terenu na jakie wskazano w Studium. Nie można bowiem zapominać, że co do zasady Studium jak i miejscowy plan to dwa odrębne konstrukcyjnie akty planistyczne. Pierwszy z nich nie będąc aktem prawa miejscowego nie tylko determinuje miejscowy plan, lecz zwłaszcza wskazuje zasady i kierunki zagospodarowania obszaru gminy. To dopiero jednak miejscowy plan uszczegóławia zapisy Studium, i jako akt prawa miejscowego, zawierający normy prawne o dość szczegółowym charakterze, może godzić w interes prawny określonego podmiotu. Wywód ten z kolei przekłada się na rozumienie zgodności miejscowego planu z zapisami Studium. Nie można bowiem twierdzić, iż miejscowy plan winien powielać postanowienia Studium, gdyż brak szczegółowości norm zawartych w tym ostatnim akcie planistycznym wyklucza taką ewentualność. Zgodność o jakiej mowa w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy w takim wypadku zgodności planu z kierunkami Studium, które zostały przyjęte za podstawę do określenia przeznaczenia i zagospodarowania danego obszaru. Tym samym ujęcie w Studium Gminy Zabierzów terenów jako obszary przeznaczone do warunkowej zabudowy oznaczone symbolem MNw, które zostały na etapie sporządzenia miejscowego planu wyłączone spod zabudowy jest w pełni uzasadnione i zgodne z prawem. Za takim bowiem działaniem przemawiało podejście sporządzającego plan miejscowy do przedmiotowego zagadnienia, które zapewniło zachowanie równowagi pomiędzy elementami struktury przestrzennej działań systemowych. Sporządzający plan w tym względzie winien był uwzględnić nie tylko interes publiczny, który z skonfrontowaniu z partykularnym interesem właściciela przemawiał w ostatecznym rozrachunku za wyłączeniem tego terenu spod zabudowy mieszkaniowej, lecz przede wszystkim sporządzający plan miejscowy motywowany przesłanką ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia zobowiązany był w oparciu o Dokumentację rejestracyjną lotniska i uzgodnienia Prezesa ULC ograniczyć możliwość zainwestowania działki strony skarżącej. Nie powinno również ujść uwadze, iż nieruchomość gruntowa skarżącego położona jest praktycznie na wierzchołku wzniesienia, rozpostartego na przeszkodzie rozległej. W tej kwestii zatem bezpieczeństwo publiczne wskazuje na konieczność ograniczenia na tym obszarze zabudowy. Sporządzający plan miejscowy musi nie tylko oceniać krótkofalowe skutki w zakresie polityki przestrzennej, mając na względzie oczywiście uzasadniony interes właściciela, lecz w planowaniu przestrzennym za zasadę przyjmuję się długofalowość podejmowanych działań i towarzyszących im rozwiązań. To z kolei prowadzi do konstatacji, iż twórcy planu zobligowani są również przewidywać nie tylko typowe skutki przewidzianych w nim założeń, lecz w szczególności z pola widzenia nie mogą umknąć atypowe rozwiązania, na które też należy zwrócić uwagę. Zważywszy na układ przestrzenny i topografię tego obszaru przyjąć należy, iż drzewa zasadniczo stanowią przeszkodę cieniującą, a w gruncie rzeczy przeszkoda ta z prawnego punktu widzenia ma nietrwały charakter. W zależności bowiem o potrzeb lotniska można założyć, iż obszar ten w części do wysokości najwyższej rzędnej terenu liczonej od powierzchni podłoża gruntu może zostać trwale usunięty na co zresztą dozwala art. 82 pkt 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze. Przepis ten stanowi, że w celu zapewnienia bezpiecznej eksploatacji lotniska zarządzający lotniskiem wnioskuje do Prezesa Urzędu o wydanie decyzji w sprawie usunięcia przeszkody, która nie jest obiektem budowlanym, a stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego, w tym drzew i krzewów w rejonie podejść do lądowania. Norma ta implicite potwierdza działania sporządzającego plan miejscowy, jak również motywy uzgodnienia Prezesa ULC-u, na podstawie których obszar ten został ograniczony w zakresie zainwestowania na etapie miejscowego planu. Tym samym podjęcie miejscowego planu w kształcie obowiązującym w dniu jego wydania wyraźnie wskazuje na racjonalne podejście sporządzającego plan miejscowy oraz organu uzgadniającego w zakresie zakazu zabudowy na obszarach przeszkody rozległej. Zarzut skarżącego jakoby istniała sposobność zainwestowania tego obszaru jest nie do przyjęcia i kłóci się z zasadą ograniczania wszelkich przeszkód lotniczych w ramach Dokumentacji rejestracyjnej lotniska Kraków-Balice (EPKK) w tym na obszarach ścieżek startów i podejść do lądowania statków powietrznych jak i ograniczających powierzchni poziomych wewnętrznych. Skarżący w ogóle pomija fakt w treści swej skargi, iż jego nieruchomości, znajdując się na przeszkodzie rozległej przebijają płaszczyznę poziomą wewnętrzną 283 m n.p.m. w ramach przeszkody punktowej o numerze 19 G [333 m n. p. m. zgodnie z Dokumentacją rejestracyjną lotniska Kraków-Balice (EPKK)], o ok. 50 - 60 m, co w jednoznaczny sposób wyklucza możliwość zagospodarowania (zabudowy) przedmiotowych działek. Podkreślenia wymaga fakt, iż jedna z działek nr [...] znajduje się 7 m powyżej przeszkody punktowej 19 G.

Kwestia rzędnych wysokościowych w tym wypadku schodzi na dalszy plan, albowiem zakaz bezwzględny zabudowy w tym rejonie nie zależy od arytmetycznych wyników obliczeń wysokości rzędnych terenu, lecz od samego położenia tego obszaru w obrębie dwóch nakładających się przeszkód - rozległej i punktowej, co przesądza tym samym przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości skarżącego. Spoglądając na ten problem z perspektywy dziedziny wiedzy jaką jest bezpieczeństwo lotnictwa cywilnego, nie wolno pominąć także kolejnej niezwykle istotnej sprawy. Otóż, zasadą z punktu widzenia bezpieczeństwa lotów winno być, iż w przypadku zwiększania operacji lotniczych na lotnisku ilość przeszkód lotniczych winna proporcjonalnie maleć, a co najwyżej ich liczba nie może ulec zwiększeniu. Okoliczność ta wskazuje na długofalowe podejście twórców planu do zagadnienia, z którym najwyraźniej skarżący nie zamierza się pogodzić.

Na uwagę, w ocenie organu, zasługuje także twierdzenie, że akt uzgodnieniowy organu wyspecjalizowanego w określonym zakresie , w zasadzie od strony merytorycznej nie może być kwestionowany ani przez sporządzającego plan, ani inne organy orzekające w tej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w sytuacji Prezesa ULC jako podmiotu uzgadniającego, podważanie merytorycznej zasadności podjętego uzgodnienia w zakresie przewidzianych w nim ograniczeń tudzież wprowadzonych warunków nie leży w kompetencji w zasadzie żadnego organu, który proceduje akt planistyczny. Uzgodnienie również w kształcie przedstawionym do miejscowego planu przez predestynowany do tego organ, w tym przypadku Prezesa ULC nie może również stanowić przedmiotu wykładni przez inne organy, wszak dla sporządzającego plan kluczowym jest sposób i zakres uzgodnienia, które obliguje do jego uwzględnienia. W tym miejscu należy podkreślić, iż zaskarżony miejscowy plan został zaaprobowany w takim kształcie, który uwzględnia, a przede wszystkim równoważy wszystkie determinanty prawa przestrzeni. Nie sposób zatem polemizować w tym względzie z treścią poczynionych uzgodnień przez Prezesa ULC, który wyraźnie określił sporządzającemu miejscowy plan wytyczne do uwzględnienia, a następnie ów plan zaakceptował w kształcie przedłożonym do uzgodnienia. W tym miejscu można nawet pokusić się o stwierdzenie, iż liberalne podejście organu uzgadniającego, który w sposób graniczny dopuścił ograniczoną zabudowę na przeszkodzie rozległej, dozwalając na jakiekolwiek zainwestowanie tego terenu - należy suma summarum uznać również jako racjonalne działanie podmiotu planistycznego, mającego na uwadze właśnie interes właścicieli nieruchomości na tym terenie.

Organ wskazał, że sytuacja skarżącego, który domniemywał swoje budowlane przeznaczenie działki, której obostrzenia w zakresie zainwestowania zostały wprowadzone na etapie miejscowego planu, nie stanowi podstawy do twierdzenia, że zostały naruszone jego jakiekolwiek prawa właścicielskie w takim stopniu, aby mówić o wadliwości aktu prawa miejscowego. Ujęcie warunkowego przeznaczenia terenów w Studium, których ostateczny kształt zostanie określony na etapie tworzenia miejscowego planu nie świadczy po pierwsze o niezgodności miejscowego planu ze Studium, po wtóre zaś nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego poprzez ograniczanie prawa własności skarżącego w zakresie w jakim przysługiwałaby mu legitymacji skargowa. Sporządzający plan miejscowy na podstawie procedury uzgodnieniowej towarzyszącej konstruowaniu miejscowego planu z właściwymi organami w zakresie ruchu lotniczego określa pewne obostrzenia dla obszarów, co do których ograniczenia wymaga szczególny przepis prawa -wskazując na ochronę innych wartości w ramach ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju przy zastosowaniu w tym przypadku władztwa planistycznego w uzasadnionym powyżej celu.

W zawisłej sprawie nie doszło ani do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącego, ani zastosowane obostrzenia nie pozostawią posiadaczowi nieruchomości pozoru prawa własności w zakresie rozporządzania nią i swobodnego dysponowania. Co więcej działania planistyczne uwarunkowane zostały pozostałymi determinantami o jakich mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wiąże się z koniecznością ochrony szeroko rozumianego interesu publicznego związanego z funkcjonowaniem lotniska o zasięgu międzynarodowym. Bezpieczeństwo lotów statków powietrznych jak również zapewnienie ochrony tego obszaru poprzez jego wyłączenie spod zabudowy mieszkaniowej z uwagi na posadowienie tego terenu na przeszkodzie rozległej wskazują podstawę prawną tego typu działań planistycznych, które nie zależą w zasadzie od subiektywizmu sporządzającego plan miejscowy, lecz podyktowane są obiektywną potrzebą warunkowaną dodatkowo przez organ uzgadniający - Prezesa ULC. Analogicznie, uwzględnianie w niniejszej sprawie wszystkich roszczeń co do zmiany funkcji gruntu skarżącego dezawuowałoby w pełni ratio legis instytucji władztwa planistycznego, a także paradoksalnie naruszałoby przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie uwzględnienia innych determinantów przy kreowaniu prawa przestrzeni. Skarżący w tym względzie tak naprawdę nie wykazał w jaki sposób zastosowanie władztwa planistycznego zostało dokonane z przekroczeniem jego granic, a tym samym miało stanowić nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące mu prawo własności, skoro sam przyznaje fakt położenia swojej działki na terenie objętym lotniczą przeszkodą rozległą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że sądowa kontrola zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy winna w pierwszej kolejności dotyczyć tego, czy wniesiona skarga spełnia następujące wymogi: 1) zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej; 2) strona przed wzniesieniem skargi bezskuteczne wezwała radę gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego podjętą uchwałą lub zarządzeniem; 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się do wskazanych wyżej wymogów stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Odnośnie wymogu wcześniejszego (tj. przed wniesieniem skargi) bezskutecznego wezwania organu gminy przez skarżącego - do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia – wskazać należy, że skarżący powyższego wymogu dochował.

Nadto sąd uznał, że skarżący ma legitymację – w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – do zaskarżenia wskazanej wyżej uchwały Rady Gminy Zabierzów. Skarżący jest bowiem właścicielem działek znajdujących się na terenie objętym uchwałą, która jego zdaniem narusza prawo własności w sposób zaprezentowany w skardze.

Następnie przypomnieć wypada także, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższy przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną tj. uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz formalnoprawną, czyli zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08; LexPolonica nr 1988879). Wskazać w tym miejscu należy, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W rzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest natomiast pogląd zgodnie z którym, jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej (tak NSA w Warszawie między innymi w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 1883/07). Zważywszy zatem, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Zabierzów była już wcześniej przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tym samym w niniejszej sprawie nie ma już konieczności ani możliwości badania prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej, która prawomocnie została uznana za legalną. W nawiązaniu do powyższych uwag należy stwierdzić, że przedmiotem sądowej kontroli jest uchwała Rady Gminy Zabierzów w sprawie miejscowego planu dla sołectw Aleksandrowice, Burów, Kleszczów w Gminie Zabierzów, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., jest zatem ta jej część i rysunek planu, które odnoszą się wyłącznie do przeznaczenia działek skarżącego.

Przechodząc zatem do rozpoznania zarzutów skargi w pierwszej kolejności podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 23.04.2010r., sygn. akt II OSK 311/10 wskazał, że "zgodnie z art. 3 ust. 1 gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 u.p.z.p. oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym." Oznacza to, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Skarżący jest właścicielem działek o nr [...], [...] i 121, znajdujących się w Burowie gm. Zabierzów. Sporne działki [...] i [...] położone są w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 9R, działka nr 121 położona jest natomiast w terenie oznaczonym 10R czyli wszystkie w terenach rolniczych, o podstawowym przeznaczeniu pod uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady (§ 40 ust. 2). Jako zaś dopuszczalne przeznaczenie plan przewiduje możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń w tym : budynków bezpośrednio związanych z produkcją rolną , niewydzielonych na rysunku planu dojść pieszych i dojazdów do gruntów rolnych, sieci , urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej (§ 40 ust. 3). Nadto plan wprowadza na tym terenie całkowity zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, usługowej, gospodarczej i garażowej (§ 40 ust 4 pkt 2)

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej działek skarżącego należy zatem stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności, nie mniej z pewnością jednak doszło do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności w związku z zakazem zabudowy wskazanej w § 40 ust 4 pkt 2 chwały.

W związku z powyższym należy w dalszej kolejności rozważyć właśnie kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należących do skarżącego oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego.

Z tego punktu widzenia zasadne jest odniesienie się do zasad, jakie ustawodawca nakazuje uwzględniać w procesach planistycznych, tj. do zasady zrównoważonego rozwoju i zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego. Przez zrównoważony rozwój – zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustawodawca nakazuje rozumieć rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627), tj. taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Przez "równowagę przyrodniczą" rozumie się z kolei - w myśl art. 3 pkt 32 ustawy Prawo ochrony środowiska - stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej. Określenie powyższe koresponduje z prezentowaną w literaturze definicją, zgodnie z którą nakaz uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju zakłada konieczność zachowania równowagi pomiędzy wszystkimi elementami składającymi się na środowisko, w którym bytuje człowiek, aby przy racjonalnym wykorzystaniu potencjału przyrodniczego możliwe było zaspokajanie potrzeb obecnych i przyszłych pokoleń (zob.: J. Sommer w: W. Radecki, J. Sommer, W. Szostek: "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wybrane przepisy wykonawcze. Komentarz" Wrocław 1995 str. 12). Jednym z czynników, jakie należy uwzględniać przy analizie zasady zrównoważonego rozwoju w konkretnym stanie faktycznym jest ład przestrzenny, traktowany przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako szczególna zasada planowania przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego – również w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego - podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna. Lektura akt sprawy wykazuje, że organ skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interes prawny skarżącego i interes publiczny i w wyniku tego procesu doszedł do prawidłowych wniosków o braku zasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie dwóch działek tj. działki nr [...] i [...]. Bez wątpienia, także z uwagi na podstawowy zarzut skargi, koniecznym jest sięgnięcie do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia skarżonego planu), z uwagi na przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p , który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planu. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Sporne działki [...] i [...] w części znajdowały się w terenach rolniczych, w części zaś w terenach pod zabudowę jednorodzinną "warunkową", natomiast działka 121 w całości położona była w terenach zabudowy jednorodzinnej "warunkowej". Z uwagi na przytoczoną powyżej treść przepisów podkreślić należy, że studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wyznaczając kierunki dla planowania miejscowego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 27.06.2013 r. w sprawie do sygn. II OSK 92/13 "jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. (...) Studium, tak jak i plan, są aktami szczególnymi , składają się z części tekstowej i graficznej , które to części się wzajemnie uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale i także postanowień tekstowych studium". Pogląd ten w pełni akceptuje i podziela skład orzekający.

W Studium, obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały czytamy zatem, że "lokalizacja na obszarze gminy lotniska w Balicach skutkuje ograniczeniami w użytkowaniu terenów w jego sąsiedztwie.(...) Zgodnie z opinią Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 1.12.2008 r. projekt zmiany Studium został przeanalizowany w świetle aktualnej dokumentacji rejestracyjnej lotniska Kraków – Balice. Analizą objęto tereny pozostające w zasięgu określonych w tym dokumencie powierzchni poziomych, od powierzchni wewnętrznej określonej rzędną 283 m n.p.m. do powierzchni zewnętrznej o rzędnej 383 m n.p.m. Przeprowadzona analiza wykazała, że duże obszary gminy Zabierzów, z istniejącą zabudową, z zabudową wyznaczoną w planach miejscowych oraz niektóre obszary zabudowy nowo wyznaczone m.in. na podstawie wniosków projekcie zamiany Studium położone są wyżej niż określone w dokumencie rejestracyjnym lotniska powierzchnie poziome, co wynika z lokalizacji lotniska w otoczeniu terenów o bardzo urozmaiconej rzeźbie, z dużą ilością wzniesień, w tym zabudowanych, stanowiących rozległą przeszkodę lotniczą. W nawiązaniu do treści opinii ustalono, że : - tereny przeznaczone do zabudowy w dotychczasowych planach miejscowych zostają w pełni utrzymane,

- tereny zabudowy nowowyznaczone w projekcie zmiany studium na cele zabudowy, położone w obszarach przewyższających w/w powierzchnie poziome, zostają wyznaczone jako tereny zabudowy warunkowe, z oznaczeniem na końcu symbolu terenu literą "w". Możliwość , bądź brak możliwości (w całości lub w części) przeznaczenia tych terenów pod zabudowę oraz warunki dla lokalizacji zabudowy ( w tym dopuszczalna wysokość budynków i innych obiektów) zostanie zweryfikowana na etapie sporządzania planów miejscowych, w szczególności w trakcie procedury uzgadniania projektu planu z Prezesem Lotnictwa Cywilnego. (...) Wyznaczenie w projekcie zmiany Studium terenów zabudowy "warunkowych" oznacza, że uwzględnienie wniosków i uwag dotyczących nieruchomości położonych w takich terenach ma również charakter warunkowy, a ostateczne rozstrzygnięcia o przeznaczeniu wnioskowanych nieruchomości na cele budowlane będzie , albo braku takich możliwości z przyczyn wynikających z przepisów odrębnych – zostaną dokonane na etapie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego."

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że ustalenia planu wbrew stanowisku skarżącego są zgodne z postanowieniami Studium co do działek nr [...] i [...]. Zważyć bowiem należy w pierwszej kolejności, że wyznaczone granice kategorii zagospodarowania terenów na rysunku Studium mają charakter orientacyjny, a w stosunku do nowowyznaczonych terenów zabudowy w obszarach przewyższających powierzchnie poziome (wewnętrzną o rzędnej 283 m n.p.m. i zewnętrzną o rzędnej 383 m n.p.m.) mają wprost charakter warunkowy. W części tekstowej tego dokumentu przewidziano bowiem konieczność doprecyzowania przebiegu granic tych obszarów na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o procedurę uzgodnień z Presem Lotnictwa Cywilnego, z uwagi na położenie i specyfikę rzeźby terenu. Organ planistyczny prawidłowo więc ustalił, że zgodnym ze Studium przeznaczeniem dla działek nr [...] i [...] będzie jednak przeznaczenie ich w całości jako terenów rolniczych, bez możliwości lokalizacji nowej zabudowy. W ocenie Sądu takie przeznaczenie terenu znajduje uzasadnienie i oparcie w stanowisku wyrażonym przez Prezesa Lotnictwa Cywilnego w piśmie z dnia 20.09.2010 r., w którym zostały zgłoszone dodatkowe wnioski do uwzględnienia przy opracowywaniu planów, a w którym wskazano, że "na terenie przeszkód rozległych, naniesionych na dokumentację rejestracyjną lotniska Kraków – Balice, maksymalna wysokość obiektu budowlanego nie może być większa niż 9 m nad poziom terenu, z zastrzeżeniem że jego wysokość bezwzględna (w metrach nad poziom morza) będzie niższa od najwyższej rzędnej przeszkody rozległej, na której się znajduje".(...) Rację ma skarżący, że treść powyższego pisma nie wyklucza co do zasady możliwości nowej zabudowy w terenach oznaczonych w Studium symbolem MNw, pomija jednak istotny szczegół związany z koniecznością wzięcia pod uwagę w każdym indywidulanym przypadku kwestii "najwyższej rzędnej przeszkody rozległej".

Z dołączonej do skargi dokumentacji, co także potwierdził pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 21.11.2017 r. wynika, że przeszkoda punktowa oznaczona na mapie określającej przeszkodę rozległą (vide k: 38/7, 37/8,37/9) oznaczona jako 19G położona jest na rzędnej wynoszącej 333 m n.p.m. Tymczasem działka nr [...], w części która w Studium oznaczona była symbolem MNw (pozostała jej część stanowiła już teren onaczony symbolem R) położona jest na wysokości przewyższającej punkt G -19 oznaczony w dokumentacji rejestracyjnej lotniska, albowiem z mapy wysokościowej (k:38/9) wynika, że ta właśnie część znajduje się na rzędnej terenu 342,5 m do 340 m n.p.m. Podobnie jest z częścią zachodnią działki [...] oznaczonej w Studium symbolem MNw, która położona jest na rzędnej 333 m do 330 m n.p.m. , obniżającej się stopniowo w jej środkowej części do rzędnej 322,5 m n.p.m. W tym stanie faktycznym zatem, przy uwzględnieniu stanowiska organu uzgadniającego tj. Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w ocenie Sądu nie może być mowy o sprzeczności postanowień planu z postanowieniami Studium w tym zakresie. Wszak części działek [...] i [...] przewidziane w Studium warunkowo pod zabudowę jednorodzinną na etapie prac planistycznych ostatecznie zostały w całości uznane za działki wyłączone spod tej zabudowy, z uwagi na ich położenie w terenie uniemożliwiającym zachowanie wymogu maksymalnej wysokości bezwzględnej obiektu budowlanego takiej, by jego wysokość liczona w metrach nad poziom morza była niższa od najwyższej rzędnej przeszkody rozległej, na której się znajduje. Argument podniesiony w piśmie uzupełniającym skargę, że brak jest podstaw do uznania, że przeszkoda punktowa na poziomie 333 m n.p.m. jest najwyższą rzędną przeszkody rozległej jest o tyle nietrafiony, że sam skarżący nie jest w stanie wskazać by stan faktyczny był w rzeczywistości inny. Podkreślić należy, że rozpatrujemy położenie konkretnych działek w terenie objętym zaskarżoną uchwałą i możliwość ich zabudowy z uwzględnieniem bezspornej okoliczności, że działki te położone są w sąsiedztwie lotniska Kraków – Balice, a z tym wiążą się względy bezpieczeństwa z jednej strony pasażerów korzystających z usług lotniska, a z drugiej strony względy bezpieczeństwa wszystkich mieszkańców terenów przylegających do lotniska. Trudno więc znaleźć jakiekolwiek racjonalne argumenty dla przyjęcia braku starannego wyważenia interesu publicznego i prywatnego skarżącego w kontekście właśnie tych dwóch nieruchomości. To, że plan wskazuje wprost dla terenów zieleni ogrodowej 1ZG oraz 2ZG w § 39 ust.3 pkt 1 najwyższą rzędną terenu przeszkody rozległej, która znajduje się na wysokości 369 m n.p.m. pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie bowiem przedmiotem rozważań są tereny objęte rysunkiem planu i częścią tekstową odnosząca się do terenów oznaczonych w planie symbolem R jako tereny rolnicze, których w sumie jest 11, zaś działki nr [...] i [...] położone są w bliskim sąsiedztwie przeszkody punktowej G -19 zaznaczonej na przeszkodzie rozległej, według danych rejestracyjnych lotniska, które to dane niewątpliwie organ w procesie sporządzania planu musiał mieć na uwadze i nie mógł ich pominąć. Nie może również ich pominąć Sąd w odniesieniu do stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego sprawy.

Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja spornej działki o nr 121. Działka ta jak wynika z mapy wysokościowej (k:38/9) położona jest na rzędnej terenu 326,8 m n.p.pm. Nie znajduje się więc w terenie równym lub przewyższającym przeszkodę punktową G -19 wg dokumentacji rejestracyjnej lotniska. Także przy uwzględnieniu stanowiska Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wyrażonego w piśmie z dnia 20.09.2010 r. nie można całkowicie wykluczyć możliwości jej zabudowy. Wszak ze stanowiska tego wynika, że dopuszczalna jest zabudowa na terenie przeszkody rozległej przy uwzględnieniu jednak warunków wynikających z tego pisma. To oznacza, że organ nie wskazał i nie uzasadnił w sposób przekonywujący z jakich to konkretnych powodów przyjął, że działka nr 121 przewidziana w całości w Studium warunkowo pod zabudowę jednorodzinną została w planie włączona do terenów oznaczonych jako rolne (R), bez prawa zabudowy o charakterze jednorodzinnym. Także Sąd nie znalazł w zgromadzonym materiale żadnych argumentów by uznać, że stanowisko w tym względzie przyjęte i wyrażone w zaskarżonej uchwale było zasadne. To z kolei przesądza o tym, że zarzut przekroczenia władztwa planistycznego w stosunku do przedmiotowej działki należało uznać za uzasadniony, a ograniczenie prawa własności skarżącego w tym względzie za nadmierne i pozbawione podstaw.

Na marginesie wskazać wypada, że Sąd nie jest związany stanowiskiem wyrażonym przez Sąd w innym postępowaniu, przy czym podkreślić należy, że wbrew stanowisku skarżącego stany faktyczne w sprawach II SA/Kr 1144/13, II SA/Kr 1276/12 nie były w całości analogiczne do stanu faktycznego w niniejszej sprawie i choćby już z tego względu nie można powoływać się na poglądy tam wyrażone.

Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Gminy Zabierzów w prawo własności skarżącego w zakresie działek nr [...] i [...] nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.

Natomiast przyjął stanowisko odmienne co do działki nr 121 i w tym względzie w konsekwencji zasadnym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 i 205 § 2 p.p.s.a, na które złożyła się kwota wpisu (300 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz kwota opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).