Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 769/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2004-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art 77 par. 1, art. 80, art. 134, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2,
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi "W." Spółki Jawnej P. Janusz, W. Jan na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 350 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na oryginale właściwe podpisy


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] 2004 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 123 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z odwołaniem F.P.H.U. "W." s.c. przy ul. [...] w T. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004r. znak: [...], [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej N. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w T. pozwolenia na budowę Wytwórni Mas Bitumicznych wraz z przebudową przyłączy elektroenergetycznych (zalicznikowych) do EC2, budową przyłącza linii kablowej 15 KV, budową stacji transformatorowej odbiorcy na terenie przy ul. [...] w T. – działki nr [...] oraz przyłącza energetyczne – dodatkowo działki nr [...] – stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 134 Kpa do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jest uprawniony w postępowaniu administracyjnym tylko organ odwoławczy. Kontrola dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością, jaką organ winien podjąć po otrzymaniu odwołania. Odwołanie jest niedopuszczalne przede wszystkim wtedy, gdy wyczerpano już tok instancji oraz gdy wnosi je osoba lub jednostka nieuprawniona, a więc osoba lub jednostka nie będąca stroną w sprawie.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ( w brzmieniu obowiązującym od 11.07.2003 r.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 tegoż prawa, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania obiektu określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości (przepisy przeciwpożarowe, przepisy z zakresu ochrony środowiska, warunki techniczne dotyczące różnych obiektów). Jeżeli z przepisów tych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu ( w tym w zabudowie) sąsiedniej nieruchomości, to wówczas nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, a właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu, zarządcy) tej nieruchomości przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należało, że planowana inwestycja, objęta wymienioną na wstępie decyzją organu I instancji w żaden sposób nie narusza interesu prawnego F.P.H.U. "W." s.c. przy ul. [...] w T., która zajmuje działki nr [...] i [...]. Odwołująca się F.P.H.U. "W." s.c. nie wykazała, iż planowana inwestycja narusza jej interes prawny.

Odnośnie podniesionej przez w/w firmę w dodatkowych pismach okoliczności, iż byli uznani przez organ I Instancji za stronę we wcześniejszym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy Wytwórni Mas Bitumicznych przy ul. [...] w T. organ wyjaśnił, iż postępowanie to dotyczyło innej lokalizacji inwestycji (sąsiednich działek), które zostało umorzone przez organ I instancji decyzją z dnia [...] 2004 r. znak: [...], [...]. Natomiast z akt sprawy wynika, że aktualnie lokalizacja planowanej inwestycji jest przesunięta o ok. 500 m w kierunku zachodnim, eliminując tym samym bezpośrednie sąsiedztwo z terenem i obiektami firmy "W.". Z uwagi na zmianę lokalizacji planowanej inwestycji obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje działek zajmowanych przez firmę "W.". Tym samym Spółce F.P.H.U. "W." nie przysługuje przymiot strony.

Ponadto organ stwierdził, że podniesiony przez F.P.H.U. "W." s.c. zarzut, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji prowadzone było przez organ I instancji bez udziału społeczeństwa, nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Na powyższe postanowienie Janusz P. i Jan W. – spółka cywilna "W." wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie.

Skarżący zarzucili, że przepis art. 134 kpa nie stanowi podstawy do rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę.

Postanowienie organu odwoławczego stwierdzające na podstawie art. 134 kpa niedopuszczalność odwołania wniesionego przez osobę, której organ ten – z naruszeniem art. 28 kpa – nie uznał za stronę postępowania administracyjnego, należy uznać za decyzję administracyjną jednoznaczną w skutkach z umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (patrz wyrok z 10.03.1986 r. NSA III SA 1377/86 ONSA 1989/1/1) – z uzasadnieniem.

Twierdzenie strony, że decyzja organu I instancji dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego, może zostać zweryfikowana tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 kpa ( patrz wyrok z 14.10.1999 r. NSA I SA 1321/99 LEX nr 48668).

Ponadto skarżący podnieśli, że Wojewoda [...] przed wydaniem zaskarżonego postanowienia z [...] 2004 r. o niedopuszczalności odwołania wiedział o fakcie wniesienia w dniu [...] 2004 r. prośby o przywrócenie terminu do wniesienia tegoż odwołania, jednak prośby tej nie rozpatrzył.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 23.11.1984 r. II SA 1284/84 – patrz ONSA 1984/2/111 – jeżeli strona nie wycofa skutecznie odwołania nie jest dopuszczalne pozostawienie bez rozpoznania przez organ odwoławczy jej wniosku (prośby) w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Skarżący nie zgadzają się z oceną organu, że nie wykazali, iż planowana inwestycja narusza ich interes prawny twierdząc, że uczynili to w piśmie z [...] 2004 r. skierowanym do Wojewody [...].

Ponadto skarżący podnieśli, że nieprawdą jest, iż postępowanie wszczęte postanowieniem z dnia [...] 2003 r. i uzupełnione postanowieniem z [...] 2003 r. w sprawie decyzji o warunkach zabudowy zostało umorzone decyzją Prezydenta Miasta T. z [...] 2004 r., skoro decyzja ta została zaskarżona, a więc jest nieostateczna.

Nie zgadzają się również skarżący z twierdzeniem organu, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę prowadzone było przy zachowaniu wymogu udziału społeczeństwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację co do niedopuszczalności odwołania.

Co do prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to Wojewoda wskazał, że prośba ta do organu odwoławczego wpłynęła [...] 2004 r., a więc po wydaniu zaskarżonego postanowienia.

Jednocześnie wskazał, że odwołanie skarżących wniesione zostało w terminie, jednakże z uwagi na brak przymiotu strony stwierdzona została niedopuszczalność odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Dokonując na mocy art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem należało uznać, że wydane ono zostało z naruszeniem przepisów proceduralnych, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu zawartego w skardze, co do naruszenia art. 134 kpa, stwierdzić należy, że rację ma skarżąca Spółka, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważył pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, a nie w trybie art. 134 kpa (por. uchwałę NSA z 05.07.1999 r. OPS 16/98 ONSA 1999 Nr 4, poz. 119, wyrok NSA z 02.04.1998 r. IV SA 1643/97, wyrok NSA z 27.09.2000 r. II SA 2109/00 OSP 2001/6/86).

Nie można jednak nie dostrzec, że w piśmiennictwie prezentowane są w tym zakresie różne poglądy.

Dla przykładu w Komentarzu Kpa autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego zawarte jest stanowisko zbieżne z powołanym wyżej orzecznictwem (Komentarz Wyd. C.H. Beck Warszawa 2003 str. 576). Odmienne zapatrywanie wyrażone zostało przez komentatorów M. Jaśkowską i A. Wróbel, którzy stwierdzili, że organ odwoławczy orzeka w formie postanowienia o niedopuszczalności odwołania z tej przyczyny, że osoba wnosząca odwołanie nie ma legitymacji do wniesienia tego środka prawnego, ponieważ nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa (Komentarz Kpa Kantor Wydawniczy Zakamycze 2000 str. 725-727).

Nie odmawiając słuszności tego ostatniego stanowiska, Sąd jednak akceptuje przyjętą w omawianym zakresie linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stwierdzenie, że organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie z uchybieniem art. 134 kpa, nie oznacza jeszcze, iż zaistniała przesłanka do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – zwanej dalej p.p.s.a.) – Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi (...) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zarzucane przez skarżącą naruszenie przepisu art. 134 kpa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że zarówno na postanowienie o niedopuszczalności odwołania, jak też na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego – przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gwarantująca kontrolę tych orzeczeń pod względem ich legalności.

Niezależnie jednak od przyjętej podstawy orzekania, obowiązkiem organu było precyzyjne ustalenie okoliczności istotnych dla oceny istnienia legitymacji skarżących w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę Wytwórni Mas Bitumicznych wraz z przebudową przyłączy elektroenergetycznych (zalicznikowych) do EC2, budową przyłącza linii kablowej 15KV, budową stacji transformatorowej odbiorcy na terenie ul. [...] w T. – na rzecz N. Sp. z o.o. w T.

Mając na względzie, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004 r. wydana została wskutek wniosku inwestora z dnia [...] 2004 r., to zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przez ustawę z 27.03.2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718).

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) – stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciel, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu.

Według art. 3 pkt 20 – przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że Prawo budowlane przed nowelizacją nie określało kręgu osób, którym w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przysługiwał przymiot strony. Ustalał je, zgodnie z art. 28 kpa prowadzący postępowanie organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Natomiast obowiązująca od dnia 11.07.2003 r. regulacja Prawa budowlanego zawiera przepisy szczególne precyzujące krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

W efekcie tej zmiany właściwe organy nie mogą automatycznie przyjmować, jak czyniono to zwykle w poprzednim stanie prawnym, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca Spółka wnosząc odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] 2004 r. o pozwoleniu na budowę wskazała, że z terenem inwestycji, a konkretnie działką nr [...] (uprzednio oznaczoną nr [...]) graniczą działki [...] i [...], będące jej własnością. W piśmie uzupełniającym z dnia [...] 2004 r. skarżący kwestionując pominięcie ich w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sprawie pozwolenia na budowę podali, że byli stroną w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej samej inwestycji, przy czym wnioskowane warunki planowanej inwestycji naruszały ich interes.

Odnosząc się do tej okoliczności organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, iż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, którego stroną była skarżącą Spółka, dotyczyło innej lokalizacji inwestycji.

Z uwagi na zmianę lokalizacji planowanej inwestycji, obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje działek zajmowanych przez skarżącą, a tym samym nie ma ona przymiotu strony.

Dokonując oceny powyższych twierdzeń organu odwoławczego należało uznać, że nie znajdują one oparcia w aktach administracyjnych. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że w myśl przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. – Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Dla kontroli legalności zaskarżonego aktu szczególne znaczenie ma jego uzasadnienie.

W niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia treści odpowiadających wymogom art. 107 § 3 kpa.

Mianowicie w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien poczynić ustalenia, jaki był zakres wniosków i prowadzonych postępowań, o wszczęciu których skarżący byli zawiadomieni pismami Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2003 r. Nr [...], z dnia [...] 2003 r. Nr [...] i z dnia [...] 2004 Nr [...].

W szczególności organ powinien wskazać konkretną numerację działek stanowiących teren planowanych inwestycji ( z uwzględnieniem ewentualnej zmiany geodezyjnego oznaczenia działek gruntu), a następnie ustalenia te odnieść do zakresu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2004 r. Nr [...] oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2004 r. Nr [...], [...].

Zauważyć trzeba, że w tej ostatniej decyzji organ wskazując działki, przez które przebiega inwestycja wymienił m.in. działkę Nr [...], która to działka, według skarżących graniczy z ich nieruchomością.

Organ odwoławczy mając to na uwadze, powinien szczegółowo wyjaśnić, a następnie przedstawić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, na czym polega zmiana lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Nieweryfikowalne jest bowiem twierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż "z akt sprawy wynika, że aktualna lokalizacja planowanej inwestycji jest przesunięta o ok. 500 m w kierunku zachodnim, eliminując tym samym bezpośrednie sąsiedztwo z terenem i obiektami firmy "W."".

Organ nie podając konkretnej dokumentacji tego dotyczącej i nie wyjaśniając, jakich konkretnie działek i powierzchni gruntu dotyczy zmiana lokalizacji przedmiotowej inwestycji sprawił, że podjęta w tym zakresie ocena nosi cechy dowolności.

Organ nie wskazując konkretnych dowodów, na których oparł swe ustalenia, przy ogólnikowym odwołaniu się tylko do akt sprawy, w istocie uniemożliwił Sądowi kontrolę faktycznej podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Niepełne ustalenia faktyczne wykluczyły też kategoryczne wypowiedzenie się przez Sąd co do zasadniczej kwestii prawnej, jaką była legitymacja skarżących do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Wskazane wyżej uchybienia proceduralne organu odwoławczego stanowią naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Dla porządku dodać trzeba, że bez wpływu na wynik sprawy miała podnoszona w skardze kwestia nierozpoznania przez organ prośby skarżących o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, skoro organy obu instancji uznały, że odwołanie złożone zostało w terminie i w konsekwencji nadano mu właściwy bieg.

Co do zarzutu związanego ze stosowaniem przez organ w sprawie pozwolenia na budowę przepisu ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczącego udziału społeczeństwa stwierdzić trzeba, że nie odnosi się on do przedmiotu zaskarżonego postanowienia.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 200 p.p.s.a.