Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1154/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 181 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 182 poz 1228
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego I. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 10 października 2011 r. I.K. zwrócił się do Prezydenta Miasta Krakowa o udostępnienie informacji publicznej w postaci zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 marca 2007 r., Nr 503/2007 w sprawie powołania Zespołu Zadaniowego do spraw inwentaryzacji wierzytelności oraz zobowiązań finansowych Gminy Miejskiej Kraków (punkt 9 wniosku), protokołów posiedzeń, opinii i wniosków prac tego zespołu (punkt 10 wniosku) oraz innych dokumentów i danych związanych z gospodarką budżetową Gminy Miejskiej Kraków (punkty 1-8 oraz11-14 wniosku).

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 5 ust. 1, art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3 i art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych oraz art. 104 ustawy kodeks postępowań

administracyjnego, odmówił 'udostępnienia informacji publicznej w postaci protokołów prac Zespołu Zadaniowego do spraw inwentaryzacji i zobowiązań finansowych Gminy Miejskiej Kraków powstałych w okresie od marca 2007 r. do 2 stycznia 2011 r. W pozostałym zakresie, wniosek o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony pozytywnie.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że zgodnie z § 6 Zarządzenia z dnia 8 marca nr 503/2007 w sprawie powołania Zespołu Zadaniowego do spraw inwentaryzacji wierzytelności i zobowiązań finansowych Gminy Miejskiej Kraków, dokumenty przekazywane Zespołowi oraz stanowiące wynik jego prac mają charakter poufny. Wszelkie zatem informacje, które były wytwarzane przez Zespół stanowiły, do dnia 2 stycznia 2011 r, to jest do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, tajemnicę służbową i z tego powodu nie mogą być udostępnione. Natomiast wedle przepisów nowej ustawy o ochronie informacji niejawnych, dokumenty te nie mają charakteru tajemnicy niejawnej w rozumieniu art. 5 ust. 2 tej ustawy i dlatego, w zakresie w jakim wniosek dotyczył udostępnienia dokumentów z prac Zespołu od dnia 2 stycznia 2011 r., wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania I.K. od wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 3, art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, póz. 1198 ze zm.) art. 181 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. nr 182, póz. 1228) oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że prawo do informacji zagwarantowane przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 61 ust. l Konstytucji), polega na prawie do uzyskiwania informacji m.in. o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Szczegółowe zasady udzielania informacji publicznej określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. - o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którą informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 tej ustawy), a każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 2 ustawy). W świetle przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie ulega wątpliwości, że Wniosek I.K. o udostępnienie informacji w postaci kserokopii protokołów Zespołu Zadaniowego ds. Inwentaryzacji wierzytelności i zobowiązań finansowych Gminy Miejskiej Kraków powstałych w okresie od marca 2007 r. do 2 stycznia 2011. dotyczył informacji publicznej.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych: "Informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że: utrudni prowadzenie bieżącej polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej; utrudni realizację przedsięwzięć obronnych lub negatywnie wpłynie na zdolność bojową Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; zakłóci porządek publiczny lub zagrozi bezpieczeństwu obywateli; utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej; utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości; zagrozi stabilności systemu finansowego Rzeczypospolitej Polskiej; wpłynie niekorzystnie na funkcjonowanie gospodarki narodowej. Regulacje dotyczące informacji wytworzonych przed wejściem w życie nowej ustawy o ochronie informacji niejawnych zawiera art. 181 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie z tym przepisem, kierownicy jednostek organizacyjnych przeprowadzą, w terminie 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, przegląd wytworzonych w podległych im jednostkach organizacyjnych materiałów zawierających informacje niejawne w celu ustalenia, czy materiały te spełniają ustawowe przesłanki ochrony na podstawie ustawy, i dokonają w razie potrzeby zmiany lub zniesienia klauzuli tajności. Z powyższego - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - wynika, iż informacja, niezależnie od daty jej wytworzenia, podlega regulacjom nowej ustawy, która nakazuje dokonanie przeglądu wytworzonych dotychczas informacji pod kątem spełniania kryteriów ochrony na podstawie ustawy. Dlatego nie można zgodzić się z argumentacją uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa , prowadzącą w konsekwencji do odmowy udostępnienia informacji. Należy w pierwszym rzędzie dokonać operacji, o której mowa w art. 181 ustawy i dopiero po jej zakończeniu i ustaleniu,' czy żądana informacja może być udostępniona, czy też nie, należy wydać decyzję rozstrzygającą w sprawie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 5 ust. 1, art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 z późn. zm.) w związku z art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182 póz. 1228 ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 póz. 1071 z późn. zm.) ponownie odmówił udostępnienia I.K. wnioskowanej informacji publicznej w postaci protokołów Zespołu Zadaniowego ds. inwentaryzacji wierzytelności i zobowiązań finansowych Gminy Miejskiej Kraków powstałych w okresie od marca 2007 roku do 2 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że wnioskodawca domaga się ujawnienia dokumentów o charakterze poufnym, wytworzonych przed dniem 2 stycznia 2011 r. W celu ustalenia, czy dokumentacja ta posiada charakter informacji niejawnych w rozumieniu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182 póz. 1228 ) sięgnąć należy do reguły interpretacyjnej zamieszczonej w art. 181 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, iż kierownik jednostki organizacyjnej ma obowiązek przeprowadzić w terminie do 36 miesięcy od daty jej wejścia w życie (czyli do dnia 2.01.2014 r.) przegląd wytworzonych w podległych mu jednostkach organizacyjnych materiałów zawierających informacje niejawne w celu ustalenia, czy spełniają ustawowe przesłanki ochrony na podstawie ustawy i dokonać w razie potrzeby zmiany lub zniesienia klauzuli tajności. W związku z takim brzmieniem przepisu należy uznać, iż do czasu wykonania czynności przeglądu i ewentualnego zniesienia klauzuli tajności (bądź jej obniżenia), informacje, które posiadały charakter niejawny posiadają go nadal. Zasada ta odnosi się więc w całym zakresie do dokumentacji objętej wnioskiem o udostępnienie złożonym przez I.K. . Realizacja obowiązku określonego w art. 181 ust. 1 ustawy o ochronię informacji niejawnych tj. przeprowadzenie przeglądu dokumentów zawierających informacje niejawne, wytworzonych przed dniem 2.01.2011 r., planowana jest w Urzędzie Miasta Krakowa na III kwartał 2013 r. Dopiero po wykonaniu tego przeglądu i ewentualnego zniesienia poufnego charakteru dokumentów, o które ubiega się wnioskujący możliwe będzie ich udostępnienie. Do czasu zaś wykonania obowiązku statuowanego przez art. 181 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, w ocenie organu informacje, które są przedmiotem wniosku stanowią informacje poufne z uwagi na zapis § 6 Zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 marca nr [...] w sprawie powołania Zespołu Zadaniowego ds. inwentaryzacji wierzytelności i zobowiązań finansowych Gminy Miejskiej Kraków zgodnie z którym: "Dokumenty przekazywane Zespołowi oraz stanowiące wynik pracy Zespołu mają charakter poufny", Zarządzenia Nr 1843/2009 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 sierpnia 2009 r., oraz Zarządzenia nr 3122/2010 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie powołania Zespołu Zadaniowego ds. ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny oraz niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, wynikających z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych. Nie mogą być zatem udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Decyzją z dnia [...]maja 2012 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania I.K. od wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 3, art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, póz. 1198 ze zm.), art. 181 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. nr 182, póz. 1228) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania oraz dokonane w jego toku ustalenia a nadto wskazał, iż nie jest zasadny powołany przez odwołującego się zarzut, że z chwilą złożenia przez niego wniosku o udostępnienie informacji, właściwy podmiot winien rozpocząć procedurę, o której mowa w art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Nie jest też prawidłowe twierdzenie, że organ l instancji został zobowiązany do uprzedniego przeprowadzenia wskazanej wyżej procedury przez orzekający poprzednio organ odwoławczy. W swej poprzedniej decyzji Samorządowego kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2012 r. wyraziło bowiem jedynie stanowisko, iż przed wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej organ l instancji winien zastosować procedurę opisaną w art. 181 ust. 1 ustawy, jednakże nie płynie z tego wniosek, iż asumptem do wszczęcia tej procedury jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje niejawne podlegają ochronie w sposób określony w ustawie do czasu zniesienia lub zmiany klauzuli tajności na zasadach określonych w ust. 3, z zastrzeżeniem ust. 6. Osoba, o której mowa w ust. 1, może określić datę lub wydarzenie, po których nastąpi zniesienie lub zmiana klauzuli tajności. Przepis art. 6 ust. 3 ustawy stanowi z kolei, iż zniesienie lub zmiana klauzuli tajności są możliwe wyłącznie po wyrażeniu pisemnej zgody przez osobę, o której mowa w ust. 1 albo jej przełożonego w przypadku ustania lub zmiany ustawowych przesłanek ochrony, o których mowa w art. 5. Zgodnie z art. 6 ust. 9 Prezes Rady Ministrów ma obowiązek określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu oznaczania materiałów, umieszczania na nich klauzul tajności, a także trybu i sposobu zmiany lub znoszenia nadanej klauzuli. Przegląd wytworzonych materiałów, o którym mowa w art. 181 ustawy jest poddany formalnym wymogom, które stanowią dla tej czynności wymaganą przepisami prawa procedurę. Nie jest zatem możliwe dokonanie zniesienia klauzuli tajności z wybranych jedynie dokumentów, o których udostępnienie wystąpił I.K. a to z uwagi na konieczność podjęcia wobec całości materiałów wytworzonych przed datą wyjścia w życie ustawy kompleksowych nakazanych prawem działań.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył I.K. , zarzucając naruszenie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz o zobowiązanie Prezydenta Miasta Krakowa do ponownego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym w punkcie 10 wniosku w części obejmującej okres od marca 2007 r. do 2 stycznia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze , wniosło o jej oddalenie.

Pismem z dnia 1 października 2012 r. udział w postępowaniu w charakterze uczestnika zgłosiło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. , przedstawiając własne stanowisko w sprawie.

Do pisma organizacji społecznej dołączono także "Opinię prawną w sprawie udostępnienia informacji publicznej przez Prezydenta Miasta Krakowa I.K. ", sporządzoną przez dr T.S.

Postanowieniem z dnia 10 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił do udziału w sprawie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty i racje zasługują na aprobatę.

Istotą kontrowersji w rozpoznawanej sprawie była możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem na treść przepisu art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 182, póz. 1228). Zaskarżoną decyzją organ administracji odmówił bowiem skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że objęte wnioskiem informacje zostały zakwalifikowane jako poufne na podstawie przepisów poprzedniej ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jednolity z 2005 r, Nr 196, póz. 1631 z późn. zm.), zaś Prezydent Miasta Krakowa nie dokonał jeszcze przeglądu i weryfikacji wcześniej nadanych klauzul tajności. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, kierownicy jednostek organizacyjnych, w terminie 36 miesięcy od dnia 2 stycznia 2010 r. zobowiązani są przeprowadzić przegląd posiadanych informacji niejawnych w celu ustalenia, czy spełniają ustawowe przesłanki ochrony na podstawie ustawy. Do czasu wywiązania się z tego obowiązku, informacje uznane za niejawne zachowują jednak ten status, a prawo uzyskania informacji publicznej ulega ograniczeniu, stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r, Nr 112, póz. 1198zpóźn.zm.).

W rozpoznawanej sprawie sporne było zatem, czy i w jakim zakresie informacje zakwalifikowane jako niejawne na podstawie przepisów dotychczas obowiązującej ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych zachowują ten status. Nie jest bowiem jasne, czy kwalifikacja danych informacji jako niejawnych może nastąpić z pominięciem odmiennych merytorycznych przesłanek, jakie formułuje w tym zakresie obecnie obowiązująca ustawa o ochronie informacji niejawnych. Wątpliwości dotyczą także charakteru prawnego wspomnianego wyżej przepisu art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Sporne jest, czy może on być podstawą uznania danej informacji za niejawną i w konsekwencji podstawą odmowy jej udostępnienia, czy też przewiduje on jedynie adresowany do kierowników jednostek organizacyjnych obowiązek wykonania określonych czynności o charakterze materialno - technicznym. Rozstrzygnięcia w niniejszej spawie wymaga także to, czy wskazany w art. 181 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych z 2010 r. obowiązek przeprowadzenia przeglądu znajdujących się w dyspozycji kierowników jednostek organizacyjnych informacji niejawnych, aktualizuje się w chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czy też kierownicy uprawnieni są do samodzielnego określenia - w wyznaczonych tym przepisem granicach - terminu wykonania wspomnianego przeglądu, a do czasu jego wykonania, informacji uznanych za niejawne nie udostępnia się.

Orzekające w sprawie organy uznały, że w związku z treścią art. 181 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o ochronie informacji niejawnych, do czasu wykonania

czynności przeglądu i ewentualnego zniesienia klauzuli tajności (bądź jej obniżenia), informacje, które posiadały charakter niejawny posiadają go nadal. Skoro zaś wniosek skarżącego dotyczy informacji uznanych za niejawne na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, a jednocześnie nie przeprowadzono jeszcze wobec nich procedury, o której mowa w art. 181 ust. 1 tej ustawy, nie jest możliwe ich udostępnienie. W ocenie orzekających w sprawie organów, do czasu wykonania powyższego obowiązku, informacje, które są przedmiotem wniosku stanowią bowiem informacje poufne a to z uwagi na zapis § 6 Zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 marca nr 503/2007 w sprawie powołania Zespołu Zadaniowego ds. inwentaryzacji wierzytelności i zobowiązań finansowych Gminy Miejskiej Kraków, zgodnie z którym: "Dokumenty przekazywane Zespołowi oraz stanowiące wynik pracy Zespołu mają charakter poufny".

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity z 2012 r. póz. 270, powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ, na wynik sprawy. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi zaś, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd administracyjny orzeka niezależnie od zakresu i treści sformułowanych w skardze zarzutów.

Ustalając przedmiot i zakres kontroli w rozpoznawanej sprawie uwzględnić należy, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o odmowie dostępu do informacji publicznej. Niezbędne jest przy tym wskazanie na niekwestionowany i jednolicie w orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmowany pogląd o dopuszczalności sądowej kontroli przesłanek utajnienia informacji w ramach tych wszystkich kategorii spraw, których następstwem są akty będące konsekwencją przyznania klauzuli tajności (por. przede wszystkim: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r, sygn. akt: ł OSK 572/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt: l OSK 1047/10, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia'8 grudnia 2000 r., sygn. akt: II SA 1568/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003 r., sygn. akt: II SA 2794/03, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt: II SA/Wa 1734/10 - wszystkie cytowane za http://orzeczenia.nsa.qov.pl/cbo/query).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie, stwierdzić należy, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego , wedle którego art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. ochronie informacji niejawnych określa samoistną przesłankę odmowy udzielenia informacji, które na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie informacji niejawnych zostały zakwalifikowane jako niejawne jest prawidłowe. Akceptacja powyższego poglądu nie jest jednak jednoznaczna z aprobatą wydanego przez organ administracji w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia.

Umiejscowienie powołanego przepisu w systematyce ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. oraz jego treść wskazują w sposób jednoznaczny, że ma on charakter przepisu przejściowego. Nałożenie na kierowników jednostek organizacyjnych obowiązku przeprowadzenia przeglądu informacji uznanych za niejawne na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów w celu ustalenia, czy spełniają one przesłanki ochrony na podstawie ustawy nowej ma to znaczenie, że do czasu wywiązania się z tego obowiązku, informacje te zachowują status niejawnych. W wyznaczonych zakresem zastosowania art. 181 ust. 1 granicach, o zaliczeniu danej informacji do kategorii niejawnych decydują zatem przesłanki, wynikające z poprzednio obowiązujących przepisów. Udzielona danym informacjom na podstawie tych przepisów ochrona ulega - z mocy omawianego tu art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych - prolongacie na wskazany w tym przepisie okres czasu. Na sformułowanie odmiennego wniosku we wskazanym wyżej zakresie nie pozwala wykładnia literalna omawianego przepisu. Zawarte w art. 181 ust.1 stwierdzenie, że: "kierownicy jednostek organizacyjnych przeprowadzą (...) przegląd wytworzonych w podległych im jednostkach organizacyjnych materiałów zawierających informacje niejawne w celu ustalenia, czy spełniają ustawowe przesłanki ochrony na podstawie ustawy (...)" odczytywać bowiem można w ten tylko sposób, że obowiązek weryfikacji dotyczy informacji uznanych za niejawne na postawie regulacji dotychczasowych. Konsekwencją powyższych uwag jest to, że art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych może być podstawą ograniczenia prawa do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Warunkiem powołania się na omawianą regulację jako na podstawę prawną odmowy udostępnienia informacji, jest jednak uprzednie ustalenie, że dana informacja została w sposób prawidłowy - to jest zgodny z przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych z 1999 r. - uznana za niejawną. Do takich tylko informacji odnosi się rozciągnięta w czasie i szczególna ochrona, o jakiej mowa w art. 181 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy.

W świetle powyższego uznać należy, że możliwość odmowy udzielenia informacji publicznej z powołaniem na fakt, że dana informacja została uznana za niejawną na podstawie przepisów ustawy z 1999 r. i - z mocy art. 181 ust. 1 ustawy z 2010 r. - status ten zachowuje do czasu dokonania obowiązkowego przeglądu przez kierownika jednostki organizacyjnej, warunkowana jest uprzednim stwierdzeniem, że objęta wnioskiem informacja rzeczywiście korzysta z ochrony na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących. Obowiązkiem organów administracji w postępowaniu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jest zatem ocena prawidłowości nadania klauzuli tajności na podstawie przepisów ustawy z 1999 r. tak pod względem formalnym, jak i treściowym.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji, w sposób wyraźny, przewidzianej w ustawie jednej z klauzul tajności W myśl ustępu 2 powołanego przepisu, klasyfikowanie informacji niejawnej zawartej w materiale, a zwłaszcza utrwalonej w dokumencie, polega na oznaczeniu tego materiału odpowiednią klauzulą tajności. Zgodnie z § 2 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 października 2005 r. w sprawie sposobu oznaczania materiałów, umieszczania na nich klauzul tajności, a także zmiany nadanej klauzuli tajności (Dz. U. z 2005 r., Nr 205, póz. 1696), materiały zawierające informacje niejawne utrwalone na piśmie, dalej zwane "pismem", oznacza się w następujący sposób: na pierwszej stronie pisma umieszcza się: w lewym górnym rogu nazwę jednostki lub komórki organizacyjnej, w prawym górnym rogu, w kolejności pionowej: nazwę miejscowości i datę podpisania pisma, klauzulę tajności, numer egzemplarza pisma, a w przypadku gdy pismo sporządzono w jednym egzemplarzu napis "Egz pojedynczy", napis o treści: "podlega ochronie do ...", jeżeli został określony krótszy niż wskazany w art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych okres ochrony informacji niejawnych stanowiących tajemnicę służbową, w lewym dolnym rogu numer, pod jakim pismo zostało zarejestrowane w dzienniku ewidencji wykonanych dokumentów, w prawym dolnym rogu klauzulę tajności oraz numer strony łamany przez liczbę stron całego pisma; na kolejnych stronach pisma umieszcza się: w prawym górnym rogu w kolejności pionowej: klauzulę tajności, numer egzemplarza pisma, a w przypadku sporządzenia go w jednym egzemplarzu napis "Egz. pojedynczy", w lewym dolnym rogu numer, pod jakim pismo zostało zarejestrowane w dzienniku ewidencji wykonanych dokumentów, w prawym dolnym rogu klauzulę tajności, numer strony łamany przez liczbę stron całego pisma; na ostatniej stronie pisma umieszcza się: w prawym górnym rogu w kolejności pionowej, klauzulę tajności, numer egzemplarza pisma, a w przypadku sporządzenia go w jednym egzemplarzu napis "Egz. pojedynczy", z lewej strony pod treścią: liczbę załączników, jeżeli są dołączone do pisma, klauzule tajności załączników wraz z numerami, pod jakimi zostały zarejestrowane w odpowiednim dzienniku, liczbę stron każdego załącznika, z prawej strony pod treścią pisma i adnotacją o załącznikach w kolejności pionowej: stanowisko oraz imię i nazwisko osoby je podpisującej, w lewym dolnym rogu w kolejności pionowej: liczbę wykonanych egzemplarzy, adresatów poszczególnych egzemplarzy pisma lub adnotację "Adresaci według rozdzielnika", nazwisko lub inne dane identyfikujące sporządzającego i wykonawcę, numer, pod jakim pismo zostało zarejestrowane w dzienniku ewidencji wykonanych dokumentów, w prawym dolnym rogu klauzulę tajności oraz numer strony łamany przez liczbę stron całego pisma.

Katalog klauzul tajności zawarty został w art. 23 powołanej wyżej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, informacje niejawne zaklasyfikowane jako stanowiące tajemnicę państwową oznacza się klauzulą: "ściśle tajne" - zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik nr 1 do ustawy (część l) lub "tajne" - zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik nr 1 do ustawy (część II). Informacje niejawne zaklasyfikowane jako stanowiące tajemnicę służbową oznacza się natomiast klauzulą: "poufne" - w przypadku gdy ich nieuprawnione ujawnienie powodowałoby szkodę dla interesów państwa, interesu publicznego lub prawnie chronionego interesu obywateli lub "zastrzeżone" - w przypadku gdy ich nieuprawnione ujawnienie mogłoby spowodować szkodę dla prawnie chronionych interesów obywateli albo jednostki organizacyjnej.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy, klauzulę tajności przyznaje osoba, która jest upoważniona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego niż dokument materiału.

Jak wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zagadnienie prawidłowości zakwalifikowania objętych wnioskiem I.K. informacji jako niejawnych nie było przedmiotem oceny organu administracji. Stosowanej oceny we wskazanym wyżej zakresie nie prowadził organ pierwszej instancji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze koncentrowało się w swej argumentacji na polemice z wyrażonym przez odwołującego się poglądem, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej obligował organ do zainicjowania procedury, o której mowa w art. 181 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych z 2010 r. w stosunku do objętych żądaniem danych. Organ odwoławczy kwestionował powyższe zapatrywanie i wskazywał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dotyczący informacji wytworzonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. i zakwalifikowanych jako niejawne., nie jest asumptem do wszczęcia procedury, o której mowa w art. 181 ust. 1 tej ustawy (s. 3 i 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Zagadnienie prawidłowości nadania materiałom i dokumentom wytworzonym w związku z działalnością powołanych przez Prezydenta Miasta Krakowa zespołów zadaniowych nie było również przedmiotem uwagi organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. akcentowano bowiem jedynie to, że do upływu wskazanego w art. 181 ust. 1 ustawy terminu, informacje, które posiadały status niejawny posiadają go nadal (s. 2 uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 lutego 2012 r.). Powyższej oceny nie uzależniano jednak w żadnej mierze od prawidłowości nadania tej informacji wspomnianego statusu.

Konsekwencją zaniechania dokonania kontroli w omówionym wyżej zakresie jest wadliwość zaskarżonej decyzji. Podkreślenia bowiem wymaga, że uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że prawidłowość zakwalifikowania dokumentów i informacji, których udostępnienia odmówiono I.K. jako niejawnych, budzić może poważne zastrzeżenia.

Jak wynika z poczynionych w sprawie i niekwestionowanych przez strony ustaleń, podstawę nadania klauzuli "poufności" dokumentom przekazywanym poszczególnym zespołom zadaniowym oraz dokumentom stanowiącym wynik ich pracy stanowiły postanowienia poszczególnych zarządzeń, na podstawie których powoływano poszczególne zespoły. W Zarządzeniu Prezydenta Miasta Krakowa nr 258/2011z dnia 3 marca 2011 r., Zarządzeniu Prezydenta Miasta K. nr 3122/2010 z dnia 10 grudnia 2010 r., Zarządzeniu Prezydenta Miasta Krakowa z nr 1843/2009 z dnia 24 sierpnia 2009 r. oraz Zarządzeniu Prezydenta Miasta Krakowa z nr 503/2007 z dnia 8 marca 2007 r. znajdował się bowiem identyczny co do swej treści zapis (§ 6), zgodnie z którym: "Dokumenty przekazywane Zespołowi oraz stanowiące wynik pracy Zespołu mają charakter poufny. Każde z powołanych zarządzeń został podpisane przez Prezydenta Miasta Krakowa. W uzasadnieniu decyzji z dnia 29 listopada 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa wprost wskazał, że zgodnie z § 6 Zarządzenia z dnia 8 marca nr 503/2007 w sprawie powołania Zespołu Zadaniowego do spraw inwentaryzacji wierzytelności i zobowiązań" finansowych Gminy Miejskiej Kraków, dokumenty przekazywane Zespołowi oraz stanowiące wynik jego prac mają charakter poufny. Wszelkie zatem informacje - jak dalej wywodził organ l instancji - które były wytwarzane przez Zespół stanowiły, do dnia 2 stycznia 2011 r., to jest do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 5 sierpnia2010 r. o ochronie informacji niejawnych, tajemnicę służbową i z tego powodu nie mogą być udostępnione.

Mając na uwadze treść cytowanego wyżej przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, wskazać należy, że Prezydent Miasta Krakowa nie był podmiotem uprawnionym do nadania klauzuli tajności dokumentom stanowiącym wynik pracy poszczególnych, powołanych przez niego zespołów. W myśl powołanego przepisu, podmiotem posiadającym w tym zakresie stosowną kompetencję była osoba upoważniona do podpisania danego dokumentu. Podobne zapatrywanie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2003 r., sygn. akt: II SA 2794/03 (LexPolonica nr 2147998). Zastrzeżenia budzi też sposób nadania klauzuli poufności. Zwraca bowiem uwagę, że status "poufnych" nie był nadawany poszczególnym dokumentom lub materiałom, lecz został zadekretowany w sposób zbiorczy i blankietowy w stosownym przepisie zarządzenia o powołaniu zespołu. Zastrzeżenie tajności nie odnosiło się ponadto do dokumentów już wytworzonych, a zostało przewidziane ze skutkiem na przyszłość, w odniesieniu do materiałów nieistniejących jeszcze w chwili nadawania im szczególnego statusu. W powyższym kontekście przypomnieć należy, że zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy z 1999 r., klasyfikowanie informacji niejawnej zawartej w materiale, a zwłaszcza utrwalonej w dokumencie, polega na oznaczeniu tego materiału odpowiednią klauzulą tajności. Brak jest zatem podstaw do generalnego i odnoszącego się do bliżej nieokreślonych informacji nadawania im statusu niejawności.

Podkreślenia wymaga, że uregulowania dotyczące informacji niejawnych stanowią ingerencję w mającą źródła konstytucyjne sferę uprawnień informacyjnych jednostki (art. 47 oraz 51 Konstytucji RP). Przepisy o ochronie informacji niejawnych przewidują wyjątki od politycznego prawa obywatelskiego do informacji (art. 61 Konstytucji RP) oraz od wolności do pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 Konstytucji RP). Konsekwencją powyższych uwag jest przede wszystkim nakaz ścisłej i restrykcyjnej wykładni przepisów stanowiących podstawę do zawężania wskazanych wyżej konstytucyjnych praw i uprawnień (por. B. Banaszak, M. Bernaczyk Opinia prawa dotycząca ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, Kancelaria Senatu, Biuro Analiz i Dokumentacji, Dział Analiz i Opracowań Tematycznych, lipiec 2010 r. z powołaniem na M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Warszawa 2008 r., s. 86-88 oraz T. Górzyńska, Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej, Zakamycze 1999 r., s. 21). Z tego względu nieuprawniona jest taka interpretacja powołanych wyżej przepisów art. 21 ust. 1 ustawy z 22 stycznia 1999 r., która do nadawania klauzul tajności upoważniałaby także inne niż tylko wskazane w tym przepisie podmioty. Z podobnych względów, wadliwe byłoby dopuszczenie możliwości zbiorczego kwalifikowania nieistniejących jeszcze w chwili podejmowania informacji w tym zakresie, wbrew ściśle odczytanej dyspozycji art. 21 ust. 2 ustawy.

Omówione wyżej zagadnienia pozostały poza zakresem oceny organów administracji. Brak jest w szczególności analizy, czy przepisy § 6 poszczególnych zarządzeń Prezydenta Miasta były jedyną podstawą kwalifikowania wytwarzanych przez zespoły dokumentów jako poufne. Nie jest także jasne, czy i w jakiej formie stanowisko w przedmiocie oznaczenia danego dokumentu klauzulą poufności zajmowała także osoba uprawniona do podpisania każdego z dokumentów, czy też podstawą takiej kwalifikacji były wyłącznie przepisy podpisanego przez Prezydenta Miasta Krakowa zarządzenia. Wszystkie wskazane wyżej zagadnienia, rzutujące na ocenę prawidłowości zakwalifikowania objętych wnioskiem I.K. informacji jako niejawnych winny być przedmiotem uwagi organów w ponownym postępowaniu.

Mając na uwadze, że orzekające o odmowie udostępnienia informacji publicznej organy uczyniły podstawą swego rozstrzygnięcia przepis art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r., a jednocześnie zaniechały weryfikacji przesłanek uprawniających do powołania się na tę wyjątkową regulację, uznać należało wydane w sprawie decyzje naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a.). Nie sposób bowiem wykluczyć, że przyjęcie przez organy administracji prawidłowej wykładni omawianego przepisu, mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na sumę kosztów w niniejszej sprawie złożyła się kwota wpisu od skargi w wysokości 200 zł (§ 2 ust. 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sadami administracyjnymi).