Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 328/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 1  pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Na wniosek Z F. Burmistrz Miasta [...] decyzją nr [...] r. ustalił, powołując się na przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie pawilonu handlowego z parkingiem, wjazdami oraz drogami wewnętrznymi na terenie działki nr 377/7 oraz części działek nr 559/10 i 403/5 położonych w [...] przy ul. [...].

W decyzji sprecyzowano warunki i wymagania dotyczące m.in. kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i ochrony interesów osób trzecich oraz wynikające z przepisów odrębnych – art. 82 ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.).

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygając w przedmiocie warunków zabudowy terenu, którego część stanowi koryto przepływu wielkich wód powodziowych o prawdopodobieństwie występowania 1%, decyzję wydano po zbadaniu spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków, oraz dokonaniu uzgodnień z Zarządem Dróg Wojewódzkich w[...], Starostą [...] oraz [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych - Biuro Terenowe w [...].

Odwołania od powyższej decyzji uzupełnione dodatkowymi pismami wnieśli K. i T. F. (jako właściciele samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...] i udziału w budynku nr [...] oraz udziału w działce nr [...] położonych przy skrzyżowaniu ul. [...], J. Z. (jako współwłaściciel zabudowanej działki nr 376/3 przy ul. [...]), E. R. (jako właścicielka zabudowanej działki nr 378/11 przy ul. [...]) oraz [...] Spółdzielnia Handlowa w [...] (jako właściciel samodzielnego lokalu użytkowego i udziału w budynku nr [...] oraz udziału w działce nr [...] położonych przy skrzyżowaniu ul. [...]).

Wszystkie odwołania zawierały tożsame zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa, naruszenia art. 53 ust. 3 wymienionej ustawy poprzez nie dokonanie rzetelnej analizy koniecznych lub dopuszczalnych zmian w ukształtowaniu terenu z uwzględnieniem interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, a nadto – naruszenia art. 10 § 1 kpa poprzez nie zapewnienie im jako stronom czynnego udziału w postępowaniu. Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji odwołujący domagali się jednocześnie przyznania im statusu stron postępowania w oparciu o art. 28 kpa.

Uzasadniając odwołania wyżej wymienieni podnieśli, że działka nr 377/7 w studium unormowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] została w 100% powierzchni uznana za teren nie nadający się do zabudowy z uwagi na spadki terenu, bądź na nierówność gruntu i wysoki poziom wód gruntowych, a nadto jej część stanowi naturalny teren zalewowy rzeki[...], określany w dokumentach planistycznych jako korytarz ekologiczny objęty uwarunkowaniami programu Natura 2000. Z kolei działka nr 559/10 stanowi w całości tego rodzaju teren zalewowy i na jej części przyległej do działki 377/7 utrzymuje się całoroczne rozlewisko. Natomiast działka 403/5 to rów przeciwzalewowy i przeciwpowodziowy tworzący wraz ze wspomnianym rozlewiskiem na działce 559/10 oraz łączącymi się z działką 559/10 rowami na działkach 403/6 i 403/7 jednolitą ochronę działek sąsiednich z terenami zalewowymi. Poza tym teren wymienionych działek stanowi naturalne zlewisko dla wód opadowych i roztopowych. Według odwołujących się w celu realizacji planowanej inwestycji konieczne jest nasypanie na objętym nią terenie gruntu do jednolitego poziomu, co musi spowodować zamianę stosunków gruntowo- wodnych na działkach sąsiadujących z działkami nr 403/6, 403/7, 403/5, 559/6, 559/10 i dalszych. Ich zdaniem, w związku z powyższym w decyzji nie dokonano należytej analizy zakresu koniecznych lub dopuszczalnych zmian ukształtowania terenu pod kątem ochrony interesów osób trzecich (nie określono wystarczająco warunków zapobiegania skutkom jakie może spowodować realizacja inwestycji – art. 54 pkt 2 lit. d ustawy). Jak wskazali odwołujący się zabudowa działek objętych inwestycją spowoduje zakłócenie stanu naturalnego rozlewiska oraz ciągu ochronnego przed zalewaniem i podwoziami, skutkując podniesieniem poziomu wód gruntowych na ich nieruchomościach i zawilgoceniem budynków. E. R. dodatkowo, jako skutek zmiany stosunków wodnych wskazała zalewanie jej działki.

W ocenie odwołujących się zamierzenie inwestycyjne z powyższych przyczyn zmieni stosunki gruntowo-wodne przez podniesienie poziomu wód gruntowych na całym obszarze rejonu skrzyżowania i ciągu ulic[...].

Według odwołujących się realizacja inwestycji nadto nie tylko zmniejszy obszar stanowiący obecnie miejsce retencjonowania wody w wyniku podwyższenia terenu w jej obrębie, lecz również poprzez zwiększenie się utwardzonych powierzchni (parkingi, dach obiektu) odprowadzone z nich wody opadowe i roztopowe będą silniej podtapiały m.in. ich nieruchomości, co jest równoznaczne z bezpośrednią ingerencją w sferę ich prawa własności co jest zakazane przepisem art. 140 Kc.

Ponadto część terenu pod inwestycję wykorzystywana jest jako element systemu odprowadzania wód deszczowych i roztopowych (m.in. działka nr 403/7 jest łącznie z działką 403/5 publicznym rowem odprowadzającym) a decyzja nie reguluje spraw z zakresu uporządkowania gospodarki wodami opadowymi na działce 559/10 wraz z przyległymi rowami, co także oznacza pominięcie ochrony interesów osób trzecich oraz wymagań ochrony środowiska w powiązaniu z art. 144 Kc.

Niezależnie od oddziaływania planowanej inwestycji na zmianę stosunków gruntowo-wodnych, sąsiedztwo dużego marketu handlowego, zdaniem wszystkich odwołujących się narazi ich na immisje hałasu i spalin. Nadto lokalizacja pawilonu handlowego z dużym parkingiem wpłynie na obniżenie wartości stanowiących ich własność lokali i nieruchomości. Oddziaływanie przyszłej inwestycji na własność odwołujących się obejmuje poza tym skutki dla ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie formy użytkowania odmiennej od tej, jaka jest przypisana ich nieruchomości.

E. R. wskazała, że skoro jej działka 378/11 graniczy z działką 403/7 (rów), a do niej przylega działka nr 559/10 należąca do tego samego podmiotu - gminy miejskiej [...], to działki 403/7 i 559/10 stanowią jedną nieruchomość, a zatem sąsiaduje bezpośrednio z działką objętą inwestycją. Poza tym E. R. podała, że wniosła 21 maja 2009 r. do sądu pozew o uzgodnienie stanu prawnego działki nr 377/7 z rzeczywistym stanem prawnym w oparciu o dokumenty, które dowodzą jej praw jako właścicielki do tej nieruchomości.

Reasumując według odwołujących się zarówno bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji, jak i położenie działek nr 375/1, 376/3 i 378/11 w strefie oddziaływania inwestycji uzasadniały przyznanie im statusu stron postępowania w sprawie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tejże inwestycji, lecz za takowe nie zostali przez organ I instancji uznani.

Niezależnie od powyższego odwołujący się zarzucili, że zaskarżona decyzja umożliwia lokalizację obiektu, który w formie architektonicznej, skali urbanistycznej oraz funkcji nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa wymaganych przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w jego sąsiedztwie znajdują się budowla sakralna i budynki mieszkaniowe, a w nieco większej odległości budynki mieszkalne wielorodzinne w części parterowej przeznaczone na działalność handlową, budynki administracji i cmentarz.

Wszyscy odwołujący się wreszcie podnieśli, że jedynym sposobem ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji winna być procedura opracowania planu zagospodarowania przestrzennego, a nie kształtowanie przestrzeni w drodze indywidualnej decyzji.

W toku postępowania odwoławczego wpłynął do organu II instancji zbiorowy protest mieszkańców ulicy [...] przeciwko wydaniu decyzji ustalającej warunki dla budowy pawilonu handlowego.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z dnia [...] umorzyło postępowanie drugoinstancyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa stwierdzając, że odwołujący się nie wykazali interesu prawnego lub obowiązku będącego przesłanką uznania ich za strony postępowania.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż żaden z podmiotów odwołujących się nie graniczy bezpośrednio z planowaną inwestycją. Na podstawie okoliczności, iż działka odwołującego się graniczy z działką, która z kolei sąsiaduje z działką – terenem inwestycji i obydwie te działki stanowią własność tego samego podmiotu, nie można, zdaniem organu, wywodzić, że są one jedną nieruchomością, a w konsekwencji – że działka odwołującego się graniczy bezpośrednio z planowaną inwestycją. Każda bowiem działka jest wyodrębniona geodezyjnie i dla ustalenia sąsiednich nieruchomości znaczenie mają poszczególne działki a nie ich właściciele.

Nie jest także, w świetle art. 28 K.p.a., prawidłowe stosowanie automatyzmu w odniesieniu do interesu prawnego generalnie do wszystkich osób zamieszkujących pobliskie nieruchomości, co proponują wszyscy odwołujący się. Według organu poza tym za interes prawny nie mogą być uznane hipotetyczne obawy odwołujących się co do przewidywanego w przyszłości ewentualnego naruszenia stosunków wodnych, gdyż cechą interesu prawnego jest jego realność – musi istnieć w dacie stosowania danych norm prawnych. Interes prawny przy tym musi być oparty na przepisach prawa materialnego i być wykazany przez stronę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę w sprawie.

Ze względu na to, że przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują pojęcia oddziaływania inwestycji, pomocny może być tu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, który określa, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających w związku z obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zdaniem organu żadne przepisy prawne nie zawierają unormowań, z których wynikałoby oddziaływanie planowanej inwestycji poza teren objęty wnioskiem w sposób ograniczający korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Również odwołujący się nie wskazali przepisu, z którego można by wywieść ich interes prawny.

Tymczasem, jak podkreślił organ, oprócz wnioskodawcy i właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, do kręgu stron postępowania mogą być zaliczeni właściciele lub wieczyści użytkownicy gruntów dalej położonych tylko wówczas, gdy znajdują się one w granicach oddziaływania inwestycji. Według organu oddziaływanie przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach działek inwestora.

Jak wreszcie podkreślił organ odwoławczy, poza tym obawy co do wykonania inwestycji w sposób zagrażający bezpieczeństwu nieruchomości sąsiednich nie uzasadniają bycia stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, gdyż sposób realizacji inwestycji, jej zgodność z prawem budowlanym i innymi przepisami jest przedmiotem postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę.

K. i T. F., J. Z. oraz E. R. odrębnymi pismami procesowymi zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta[...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 28.04.2010 r. (sygn. II SA/Bd 135/10) uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, iż jakkolwiek odwołujący nie wskazali konkretnego przepisu prawa materialnego administracyjnego z którego wywodzi się ich interes prawny, to jednak takiego przepisu można dopatrywać się w art. 29 ust. 1 prawa wodnego. W związku z tym sąd uznał, że rolą organu odwoławczego było przed wydaniem decyzji ustalenie czy może istnieć z uwagi na planowane zamierzenie inwestycyjne związek między tym zamierzeniem, a niebezpieczeństwem naruszenia stosunków wodnych prowadzącego do podtopienia, czy zawilgocenia gruntów sąsiednich.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z dnia [...] umorzyło postępowanie odwoławcze z wniosku E. R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, stwierdzając, że odwołująca się nie wykazała interesu prawnego lub obowiązku będącego przesłanką uznania za stronę postępowania. Organ wskazał, że uwzględniając zalecenia i wskazówki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przeprowadzono uzupełniające postępowanie dowodowe oraz zgromadzono dodatkową dokumentację w tym opinię biegłego celem dokonania oceny wpływu planowanej inwestycji w zakresie określonym przez Sąd na nieruchomości sąsiednie. Wykonano szereg czynności celem ustalenia i zgromadzenia możliwie najszerszego materiału dowodowego w zakresie dotyczącym stosunków wodnych na przedmiotowym terenie. Zwrócono się między innymi do [...] zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (pismo z 08.09.2010 r.), Gminnej Spółki Wodnej w [...], uzyskano tekst studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta[...], projekt studium ochrony przeciwpowodziowej miasta[...], pismo z dnia [...] r. RZGW w [...] w sprawie zaopiniowania projektu Studium Ochrony Przeciwpowodziowej wraz z mapą zasięgu zagrożenia przeciwpowodziowego [...], mapy ewidencyjne terenu wraz wykresem z mapy glebowo - rolniczej, stanowisko [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Biuro Terenowe w [...] wraz z mapą ewidencyjną, wyrys studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - uchwała Rady Miasta nr XXIV/200/2000 z 24.10.2007r., pismo RZGW w [...] z dnia [...]r. wraz z mapą oraz opracowaniem Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział Morski w [...] zatytułowanym - wyznaczenie granic obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych [...], dokumentację geotechniczną określającą warunki gruntowo - wodne podłoża gruntowego na wskazanych działkach w [...] przy ul. [...], opinię specjalisty z zakresu kształtowania środowiska w zakresie hydrologii i wody w krajobrazie, wydaną w zakresie możliwości niebezpieczeństwa naruszenia stosunków wodnych, prowadzącego do podtopienia lub zawilgocenia gruntów sąsiednich w związku z realizacją inwestycji. Ustalono również, że istnieje możliwość odprowadzenia wód deszczowych do miejskiej kanalizacji na posesji działki numer 377/7 przy ul. [...] (pismo przedsiębiorstwa komunalnego [...]r.). Jak wynika z przedstawionej opinii inwestycja realizowana będzie na obszarze na który odpływ wód gruntowych posiada kierunek zgodny z topografią terenu. Inwestycja nie będzie stanowić bariery dla odpływu wód gruntowych i opadowych i nie będzie oddziaływać na działki sąsiednie, ponieważ nie znajdują się one na linii odpływu powierzchniowego i podziemnego pomiędzy badaną inwestycją a terenami położonymi wyżej. W konkluzji opinii autor stwierdził, że inwestycja nie stwarza niebezpieczeństwa naruszenia stosunków wodnych, które mogłyby prowadzić do podtopienia lub zawilgocenia gruntów sąsiednich, co wynika również z analizy dokumentacji hydrologicznej, geotechnicznej i glebowej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego opinia ta jest rzetelna, kompletna, uwzględniono w niej szeroką dokumentację, dokonano opisu obszaru inwestycji i terenów sąsiednich potencjalnie zagrożonych zmianą stosunków wodnych dokonano określonych w opinii ustaleń i obliczeń oraz przedstawiono te ustalenia również w formie graficznej, W opinii ustalono rzędne terenu, wyliczono zasięg strefy zagrożenia powodziowego 1 % dla wody stuletniej na poziomie 87,22 m n.p.m., a dla wody dziesięcioletniej na poziomie 86,91 m n.p.m.. Ustalono, że teren inwestycji jak i działki odwołujących znajdują się powyżej rzędnej wody stuletniej. Spośród działek w sąsiedztwie planowanej inwestycji najniżej położona budowla znajduje się na działce o numerze ewidencyjnym 378/1 na wysokości 89,5 m n.p.m. tj. powyżej zasięgu wody 1 %, natomiast działka pani R. numer 378/11 znajduje się ponad 1,78 m powyżej rzędnej wody stuletniej (str. 17 opinii).

W aspekcie zagrożenia powodziowego w opinii wyrażono stanowisko, że realizacja inwestycji nie wpłynie na warunki dławienia odpływu z obszaru doliny w kierunku rzeki, gdyż znajduje się powyżej obszaru zalewowego o prawdopodobieństwie 1 %. Przedmiotowa działka nie znajduje się na drodze przepływu wód powodziowych, nie zahamuje możliwości rozlania się wody po dolinie oznaczonej numerem 559/10 w przypadku wystąpienia powodzi, nie zwiększy zagrożenia powodziowego na badanym terenie, nie zmniejszy miejsca retencjonowania wody, gdyż posiada spadek w kierunku mokradła i rowu, które w swoim założeniu pełnią rolą odbiorników wód opadowych i roztopowych z terenu zlewni, nie zakłóci też ciągu ochronnego przed zalewaniem i powodziami i nie będzie miała wpływu na naturalny wzrost zwierciadła wód gruntowych. Natomiast budowa pawilonu ograniczy dopływ wód roztopowych i opadowych do działek 403/5 i 509/10 poprzez skierowanie tych wód bezpośrednio do systemu kanalizacji miejskiej, co będzie miało pozytywny wpływ na środowisko doliny (str. 18 opinii). Rzędna działki numer 378/11 wynosi 89 m n.p.m. a rzędna działki numer 377/7 wynosi 87 m ( str. 75 opinii). Oznaczałoby to, iż aby mieć wpływ na zwilgocenie na działce 378/11 woda musiałaby płynąć w kierunku przeciwnym do linii spadku, czyli pod górę. Również położenie lustra wody gruntowej w rejonie działki numer 378/11 znajduje się znacznie powyżej, aniżeli lustro wody na działce numer 377/7 (str. 20 opinii, załącznik numer 6 i 7 ).

W ocenie organu, wnioski zawarte w opinii są poparte określonymi ustaleniami mającymi oparcie w dokumentacji, stanowiącej podstawę wydania opinii oraz są logicznie i należycie uzasadnione i nie pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym w tym wskazanym wyżej. Brak jest podstaw, by opinię tę uznać za wadliwą czy niewiarygodną. Wskazano, że odwołująca się w zakresie wydanej opinii nie zajęła żadnego stanowiska z czego można wnioskować, że nie znalazła podstaw do uznania jej za wadliwą, ani też nie brała udziału w rozprawie wyznaczonej w celu ewentualnego wyjaśnienia treści opinii lub zgłoszonych zastrzeżeń.

Wobec przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego na okoliczności wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wykonaniu zaleceń tegoż sądu oraz wobec wykazania braku wpływu inwestycji na stosunki wodne na działkach sąsiednich, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko co do tego, iż odwołująca nie posiada przymiotu strony postępowania. Organ podniósł, iż odwołująca nie była uczestnikiem postępowania przed organem I instancji, gdyż nie została uznana za stronę. Ponadto tego interesu odwołująca nie wykazała, a przeprowadzone dodatkowe postępowanie dowodowe nie potwierdziło wpływu inwestycji na jej nieruchomość. Z uwagi na lokalizację gruntów skarżącej, zdaniem organu nie są one położone w granicach oddziaływania inwestycji, albowiem oddziaływanie to zamyka się w granicach nieruchomości inwestycyjnej, nie graniczą one również z terenem inwestycji, ponieważ działkę numer 378/11 przedziela od działki 377/7 pięć nieruchomości, a więc jest w znacznym oddaleniu. Zwrócono uwagę, że nie ma takiej możliwości, by sposób zabudowy na działce sąsiedniej 377/7 mógł w jakikolwiek sposób ograniczać sposób korzystania czy zabudowy na działce numer 378/11.

We wniesionej skardze skarżąca E. R. oświadczyła, że jest właścicielką działki nr 378/11 położonej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej decyzją. Inwestycja ma być realizowana na działkach 377/7 oraz części działek 559/10 i 403/5. Działka 403/5 jest rowem odwadniającym stanowiącym przedłużenie rowu na działce 403/7. Zdaniem skarżącej inwestycja będzie oddziaływała na jej nieruchomość przez uciążliwość dla środowiska i zdrowia oraz w sensie urbanistycznym na ład przestrzenny i warunki zagospodarowania sąsiednich nieruchomości.

Skarżąca zarzuciła, że opinia w sprawie oceny niebezpieczeństwa naruszenia stosunków wodnych, prowadzących do podtopienia lub zawilgocenia gruntów sąsiednich, zawiera błędy merytoryczne w kontekście złożonego przez inwestora wniosku. Opinia ogranicza się do analizy inwestycji na działce nr 377/7, pomijając działki nr 559/10 i 403/5, gdyż inwestor oświadczył, że rezygnuje z realizacji zamierzenia na działkach 559/10 i 403/5. Nie doszło jednak do stosownej zmiany treści decyzji. Inwestor wskazał ponadto, że nie posiada tytułu prawnego do działek 559/10 i 403/5, lecz zdaniem skarżącej nie ma to znaczenia, gdyż dopiero na etapie pozwolenia na budowę wymagane jest wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością. Wobec powyższego, analiza biegłego musi obejmować działki gruntów w pełnym zakresie, gdyż w przeciwnym wypadku jest niepełna i nie daje rzeczywistego obrazu zagrożeń. Z opinii wynika, że zabudowa gospodarcza działki 377/7 stwarza zagrożenie w fazie realizacji inwestycji, z uwagi na zintensyfikowanie dopływu wody do działki 559/10 i 403/5. Możliwość zintensyfikowania spływu wód na działki 559/10 i 403/5 może doprowadzić do kapilarnego podsiąkania wody na działkę skarżącej. Takiego badania biegła zaniechała. Zdaniem skarżącej, z decyzji Burmistrza Miasta [...] wynika, że nie da się zrealizować inwestycji tylko na działce 377/7, która będzie w całości zabudowana. Niezbędnie stanie się korzystanie z działek 559/10 i 403/5, co świadczy o wadliwości opinii biegłego i stanowiska SKO. Podane okoliczności świadczą o interesie prawnym skarżącej do zakwestionowania spornej decyzji, wynikającym z przepisów administracyjnych - art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prawa cywilnego – art. 140 i art. 144 kc.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że opinia odnosiła się do zamierzenia obejmującego wszystkie wymienione w decyzji działki (str. 14 opinii). Biegła jednoznacznie oceniła, że nie zachodzi niebezpieczeństwo podtopienia czy zawilgocenia działki skarżącej z uwagi na położenie działki, nachylenie terenu, rzędne terenu oraz uwzględniła warunki glebowe, co odnosi się do zarzutu o kapilarnym podsiąkaniu wody (str. 19 - 20 opinii).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że sąd rozpoznając skargę na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. bada wyłącznie prawidłowość tego rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych przepisem stanowiącym jego podstawę normatywną. Powyższe oznacza, że przy ocenie legalności tego aktu chodzi wyłącznie o zagadnienia proceduralne powiązane z przepisem materialnym w zakresie przesądzającym o podstawach uznania, czy skarżącej przysługuje status strony tj. czy ma interes prawny w zaskarżeniu spornej decyzji. Stąd też nie mogą zostać uwzględnione w tym postępowaniu jakiejkolwiek zarzuty wskazujące na naruszenie prawa materialnego przy wydaniu kwestionowanej decyzji, czy też związane z nienależytym ustaleniem stanu faktycznego sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o ile nie mają wpływu na ocenę interesu prawnego skarżącej, gdyż przedmiotem kontroli sądu nie jest poddana zgodność z prawem samej decyzji o warunkach zabudowy. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia zarzutu skargi o konieczności formalnoprawnej zmiany treści decyzji w związku z ograniczonym, zdaniem skarżącej, zakresem ustaleń biegłego. Rozwijając ten wątek skarżąca wskazała, że opinia w sprawie możliwości niebezpieczeństwa naruszenia stosunków wodnych, prowadzących do podtopienia lub zawilgocenia gruntów sąsiednich w zw. z realizacją inwestycji "Budowa pawilonu z parkingiem, wjazdami oraz drogami wewnętrznymi na terenie działki nr 377/7 i części działek 559/10 i 403/5 wykonana na zlecenie Burmistrza Miasta [...] przez biegłego dr hab. H. G. – L., zawiera błędy merytoryczne w zestawieniu z treścią wniosku inwestora. Zdaniem skarżącej opinia ogranicza się wyłącznie do analizy warunków lokalizacji inwestycji na działce 337/7, gdyż na str. 17 biegła powołuje się na oświadczenie inwestora o rezygnacji z realizacji zamierzenia inwestycyjnego na działkach 559/10 i 403/5 z powodu braku tytułu prawnego do tych działek, podczas gdy decyzja odnosi się również do działek nr 559/10 i 403/5.

Skarżąca słusznie zauważa, że dopiero przy pozwoleniu na budowę będzie wymagane wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale ta okoliczność pozostaje poza zakresem rozpoznawanej sprawy, podobnie jak odnoszenie opinii do zawartości merytorycznej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Opinię sporządzono na użytek ustalenia, czy skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu pozytywnej dla inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i tylko w takim zakresie musi być analizowana. Inne zarzuty skarżącej zawarte w odwołaniu były już przedmiotem oceny w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 135/10, która Sąd w niniejszym składzie podziela.

Działkę skarżącej od zasadniczego terenu inwestycji dzieli 5 innych działek. Ponadto jest ona położona powyżej działki nr 377/7, a najniższy punkt jest na wysokości 89,20 m n.p.m.

Wbrew stanowisku skarżącej, biegła oceniła wpływ inwestycji na wszystkie działki (str. 14 opinii). Działki nr 559/10 i 403/5 w niewielkim zakresie przewidziano pod urządzenie parkingów. Ewentualne przeszkody, czy ograniczenia w sensie budowlanym, w zagospodarowaniu działek 559/10 i 403/5, nie mogą być przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Biegła jednoznacznie wykluczyła negatywny wpływ inwestycji na działkę skarżącej.

Z opinii biegłej wynika, że działanie inwestora polegające na wykonaniu nasypu ziemnego po zachodniej stronie działki 377/7 doprowadziło do zniwelowania nadmiernego spadku terenu w kierunku mokradła (działka nr 509/10). Ten zabieg dodatkowo spowodował spowolnienie odpływu wód opadowych w kierunku mokradła, co okazało się zabiegiem pożądanym, nie tylko ze względu na realizację przyszłego przedsięwzięcia. Budowa pawilonu handlowego nie zakłóci "ciągu ochronnego przed zalewaniem i podwoziami" i nie będzie miała wpływu na naturalny wzrost zwierciadła wód gruntowych w wyniku wezbrań powodziowych. Dodatkowo budowa pawilonu ograniczy dopływ wód roztopowych i opadowych do działek 403/5 i 509/10 przez skierowanie ich bezpośrednio do kanalizacji miejskiej. Niezależnie od tego teren przewidzianej inwestycji znajduje się powyżej rzędnej wód powodziowych o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%. Z tych względów w opinii biegłego zapisy art. 40 i art. 82 ustawy z dnia 18.07.2001 r. – Prawo wodne nie uzasadniają ograniczenia zagospodarowania na działce nr 377/7.

Działce należącej do skarżącej, nie zagraża ani kierunek odpływu wód gruntowych i opadowych, ani naruszenie stosunków wodnych prowadzących do podtopienia lub zawilgocenia jej działki, która nie znajduje się na drodze przepływu wód powodziowych. Nie ma też zagrożenia kapilarnego podsiąkania gruntu. Należy przy tym podkreślić, że zabudowie budynkowej będzie podlegała działka nr 377/7, która jak zaznaczono wcześniej jest oddalona od działki skarżącej pięcioma innymi działkami, w odległości ponad 100 m. Jedynie część miejsc postojowych miałaby być usytuowana na działkach nr 403/5 i 559/10. Jest to niewielka część powierzchni całej inwestycji, nie mająca wpływu na istotną zmianę stosunków wodnych, natomiast odpowiednie zabezpieczenie wg wymogów przepisów prawa budowlanego, nie wpłynie negatywnie na panujące stosunki wodne. Działka nr 559/10 jest poniżej nieruchomości skarżącej, a działka nr 403/5 podobnie jak działka nr 377/7 nie graniczy z gruntem skarżącej. Działka skarżącej przylega do działki nr 403/7, która stanowi jedynie przedłużenie działki 403/5, na której znajduje się rów melioracyjny.

Zasięg obszaru wód powodziowych w rejonie działek objętych przewidzianą inwestycją, wynosi 86,74 m n.p.m. (zalecany do uwzględnienia na poziomie ok. 87 m n.p.m.). Nie ma więc żadnego oddziaływania na działkę skarżącej (wys. od 93,30 – 89,20 m n.p.m.). Działka skarżącej jest położona o 1,78 m powyżej rzędnej wody stuletniej.

W sprawach o ustalenie warunków zabudowy legitymacja stron oceniana jest na zasadach określonych art. 28 kpa w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U/ Nr 80, poz. 717 ze zm.) z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych a także art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nakładającym obowiązek określenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich.

W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że źródłem interesu prawnego jest konkretna norma prawa materialnego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny co do zasady mają właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów położonych dalej, w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty. Niewątpliwie działka ewidencyjna skarżącej nie jest działką bezpośrednio przyległą do terenu inwestycji.

Na ustalenie kręgu stron postępowania rzutują okoliczności konkretnej sprawy - charakter projektowanej inwestycji, a co za tym idzie rodzaj, stopień i zakres jej oddziaływania na otoczenie.

Należy podkreślić, że przy ocenie istnienia interesu prawnego osoby trzeciej trzeba brać pod uwagę możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania wokół niego terenu, jak też obszaru poza terenem inwestycji, w związku z czym stwierdzenie tej możliwości jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego i podstawą uznania za stronę. W wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt OSK 1505/07 NSA w Warszawie stwierdził: "Wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazaniu, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości.

Oznacza to, że ochrona własnego interesu prawnego może odbywać się w odniesieniu do oceny czy istnieją określone ograniczenia interesu prawnego skarżącej w zakresie praw statuowanych przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub naruszeniu innych przepisów rzutujących na ewentualne uprawnienia realizowane na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To implikuje konieczność ograniczenia badania interesu prawnego do konkretnego etapu postępowania realizacyjnego danej inwestycji, co wiąże się z pominięciem efektów, które może mieć przyszła inwestycja na prawo i ochronę interesu w sferze np. prawa budowlanego, ochrony środowiska i innych. Zadaniem organu była ocena uwarunkowań związanych z określoną lokalizacją projektowanej inwestycji i oceną zakresu i kierunków oddziaływania na ten element wymagań, który jest istotny z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego i ewentualnych ograniczeń osób trzecich w tej sferze ich uprawnień.

Wyjaśnienia wymagało, czy doszło do naruszenia interesów prawnych skarżącej w związku z obawą naruszenia stosunków wodnych. Biegła jednoznacznie wykluczyła, by wskutek przewidywanej inwestycji miało dojść do jakiegokolwiek oddziaływania na działkę skarżącej. Inne okoliczności, na które skarżąca wskazywała w odwołaniu były już przedmiotem oceny przez sąd i nie znalazły się w zarzutach skargi, stąd sąd aktualnie się do nich nie odnosi, aprobując stanowisko zaprezentowane w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 135/10, do którego odwołał się organ II instancji.

Z tych względów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.