Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 567/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 8, 11, 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 25 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w "[...]" (dalej: Dyrektor IAS lub organ), na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej: Przepisy wprowadzające KAS), złożył funkcjonariuszowi - "[...]" (dalej: skarżąca), zajmującej stanowisko Naczelnika "[...]", pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Olsztynie, wskazując: "[...]". Jednocześnie określono warunki uposażenia zasadniczego - według mnożnika "[...]"kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej, wysokość dodatku za stopień służbowy - według mnożnika "[...]"kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej oraz sposób ustalania wysokości dodatku za wieloletnią służbę. Ponadto wskazano, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r.

Skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu przedmiotowej propozycji, a następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając jej uchylenia w części dotyczącej stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego oraz ponowne jej określenie z uwzględnieniem posiadanych przez nią kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby, tj. na stanowisko "[...]"Służby Celno-Skarbowej z uposażeniem zasadniczym określonym co najmniej mnożnikiem 2,614 kwoty bazowej lub w części dotyczącej samego uposażenia zasadniczego oraz ponowne jego określenie na wskazanym wyżej poziomie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS poprzez nieuwzględnienie posiadanych przez nią kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby. Opisała przebieg swojej kariery zawodowej, zaznaczając jednocześnie, że uzyskała szereg certyfikatów z licznych kursów zawodowych, szkoleń interpersonalnych, a także kursu języka angielskiego. Wskazała, że posiada wykształcenie wyższe magisterskie, uzupełnione studiami podyplomowymi "[...]". Dodała, iż przez cały okres służby rzetelnie i nienagannie wykonywała przydzielone obowiązki, o czym świadczy dokumentacja zgromadzona w aktach osobowych. Podniosła, że w ocenach okresowych wskazywano na jej wszechstronny, wysoki poziom wiedzy i umiejętności fachowych oraz doświadczenie, jak również umiejętność rozwiązywania problemów, szybkiego uczenia się i dążenie do samodoskonalenia się. Podała, że była wielokrotnie wyróżniana zarówno poprzez awanse, nagrody pieniężne, jak i dyplomy oraz odznaczenia. Brała również aktywny udział w wielu nowatorskich zadaniach na poziomie regionalnym, jak i centralnym, w ramach prac Ministerstwa Finansów. W ocenie skarżącej, mając na uwadze posiadane przez nią kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej służby, w propozycji wyznaczono jej stanowisko znacznie poniżej posiadanych kwalifikacji i doświadczenia zawodowego, co stanowi naruszenie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS. Podniosła, że ustalenie stanowiska eksperta oraz najniższego mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego na tym stanowisku stawia ją w znacznie gorszej sytuacji zawodowej od innych funkcjonariuszy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Dyrektor IAS, decyzją z dnia 19 lipca 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję zawartą w treści złożonej propozycji z dnia 25 maja 2017 r.

Skarżąca wniosła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który po jej rozpoznaniu, wyrokiem z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 740/17, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd zawarł wskazania co do dalszego postępowania i nakazał, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględnił również ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2018 r., Dyrektor IAS ponownie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję zawartą w treści złożonej propozycji z dnia 25 maja 2017 r. W uzasadnieniu, opisując stan faktyczny sprawy dodał, że po zapoznaniu się z aktami sprawy, skarżąca złożyła w dniu 29 marca 2018 r., pismo, w którym wnosząc o dopuszczenie i przeprowadzenie określonych w nim dowodów, zażądała ustanowienia w propozycji stanowiska starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej oraz uposażenia zasadniczego w wysokości określonej mnożnikiem kwoty bazowej 2,721. W dniu 12 kwietnia 2018 r. ponownie zapoznała się z aktami sprawy.

Dyrektor IAS wskazał, że mając wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego złożył skarżącej propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, poddając uprzednio analizie dokumenty znajdujące się w jej aktach osobowych pod kątem przesłanek ustawowych - ocenił dotychczasowy przebieg służby, posiadane kwalifikacje (kursy, szkolenia, ukończone szkoły), opinie służbowe, oceny okresowe, badając, czy posiadane przez skarżącą wykształcenie i doświadczenie zawodowe jest odpowiednie dla zaproponowanego stanowiska. Zauważył, że przedkładając propozycję wziął również pod uwagę potrzeby pracodawcy, zadania ustawowe nałożone na jednostkę, przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków przeznaczonych na ich uposażenie. Stwierdził, że przedłożona skarżącej propozycja uwzględnia jej kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby, czego skutkiem jest propozycja pełnienia służby, a nie pracy. Zauważył, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 444), zaproponowane stanowisko służbowe eksperta Służby Celno-Skarbowej należy do kategorii stanowisk eksperckich. Stanowisko to zajmuje wysokie miejsce w hierarchii stanowisk nie kierowniczych, wyżej jest tylko stanowisko starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej. W "[...]"żaden z funkcjonariuszy nie zajmuje tego stanowiska. Na dwanaście osób, wykonujących zadania w tej komórce, stanowisko eksperta zajmuje tylko dwóch funkcjonariuszy, w tym skarżąca, z mnożnikiem kwoty bazowej na poziomie 2,321. W drugiej równorzędnej komórce - "[...]"- na siedem osób, w tym czterech funkcjonariuszy - dwóch z nich zajmuje stanowisko eksperta z mnożnikiem kwoty bazowej na poziomie 2,321, a dwóch - starszego specjalisty z mnożnikiem kwoty bazowej na poziomie 1,761. Dyrektor IAS stwierdził, że na tle funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach orzeczniczych skarżąca otrzymała wysokie stanowisko służbowe. Zauważył jednocześnie, że w latach 2010-2017 pełniła ona służbę w "[...]", a zatem nie zajmowała się aktualną problematyką merytoryczną w sprawach celnych. Oznacza to, że jej wiedza uległa dezaktualizacji w związku z czym istniała konieczność ponownego wdrożenia jej do aktualnie obowiązujących przepisów. Zdobyte doświadczenie i kompetencje na poprzednim stanowisku nie mają zatem zastosowania na nowym.

Odnosząc się do wysokości poszczególnych składników wynagrodzenia zaproponowanego skarżącej, Dyrektor IAS stwierdził, że mnożnik uposażenia zasadniczego ustalony został zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 446; dalej: rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego), które dla stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej przewiduje mnożnik kwoty bazowej w granicach 2,321-2,721. W ocenie organu, o wysokości zaproponowanego skarżącej uposażenia na poziomie 2,321 zdecydowały obiektywne przyczyny. Dyrektor IAS wskazał, że oczywistym jest, że zakres zadań, obowiązków i uprawnień, a tym samym odpowiedzialności na stanowisku eksperta jest zdecydowanie mniejszy niż na stanowisku "[...]"- nieuzasadnione było zatem utrzymanie wynagrodzenia skarżącej na dotychczasowym poziomie. Stwierdził, że w każdym przypadku wynagrodzenie powinno być ustalone tak, aby odpowiadało rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom niezbędnym, wymaganym do wykonywania danej pracy. Funkcjonariusz, którego kompetencje są wyższe niż wymagane na danym stanowisku, nie ma podstaw do żądania od pracodawcy zwiększenia poziomu uposażenia zasadniczego. Stwierdził, że kompetencje i doświadczenie skarżącej uzyskane przez nią na stanowisku naczelnika wydziału nie dają jej uprawień do otrzymania wyższego uposażenia, bowiem obecnie ocenie podlegają jedynie te, które są niezbędne do wykonywania zadań na nowym stanowisku. Dyrektor IAS zauważył, że funkcjonariusze pełniący służbę na stanowiskach eksperckich w komórkach postępowania celnego mają wystarczające kwalifikacje, a wobec tego ich uposażenie powinno być ustalone podobnie, mimo że niejednokrotnie kompetencje pracowników/funkcjonariuszy są wyższe niż wymagane na danym stanowisku. W ocenie organu, do ustalenia dla skarżącej wynagrodzenia na znacznie wyższym poziomie nie uprawnia posiadanie wyższego stopnia służbowego oraz odznaczeń, figurowanie na liście wykładowców centralnych w Służbie Celnej, czy też powoływanie jej do prac w zespołach regionalnych i centralnych, ustanawianie przewodniczącym różnych projektów, czy otrzymywanie indywidulanych nagród pieniężnych Szefa Służby Celnej. Dyrektor IAS podkreślił, że nie kwestionuje kwalifikacji i kompetencji skarżącej, zdobytych w czasie wieloletniej służby na różnych stanowiskach służbowych i w efekcie dokształcania, lecz zauważył, że dokształcanie i doskonalenie zawodowe jest obowiązkiem każdego funkcjonariusza, dlatego też liczne zasługi skarżącej nie mogą spowodować, że organ będzie mógł określić wynagrodzenie w sposób nieadekwatny do wykonywanych obowiązków, czy różnicować z tego powodu uposażenie osób zajmujących analogiczne stanowiska, na których zakres obowiązków i odpowiedzialności jest porównywalny. Zauważył, że uposażenie zasadnicze skarżącej zostało ukształtowane na takim samym poziomie, jak pozostałych ekspertów Służby Celno-Skarbowej, pełniących służbę w komórkach postępowania celnego. Mając na uwadze zasadę równego traktowania w zatrudnieniu, organ nie mógł ustalić skarżącej uposażenia zasadniczego na poziomie znacznie wyższym od uposażenia funkcjonariuszy, którzy zajmują tożsame stanowiska. Dyrektor IAS podkreślił, że nawet jeśli osoby zajmujące tożsame stanowisko, co skarżąca, nie posiadają identycznych zasług, czy doświadczenia, to nie oznacza, że nie spełniają, wymagań niezbędnych, które wymagane są na zajmowanym stanowisku, czy że powinni mieć ustalone uposażenie na poziomie znacznie niższym. W ocenie organu, być może kompetencje skarżącej są wyższe od pozostałych ekspertów, nie oznacza to jednak, że przysługuje jej prawo, a pracodawcę obliguje do ustalenia uposażenia na znacznie wyższym poziomie od pozostałych ekspertów.

Dyrektor IAS wskazał również, że przedkładając propozycję skarżącej wziął pod uwagę także ustalenia zawarte w Porozumieniu w sprawie zabezpieczenia praw i interesów pracowników oraz funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 1 marca 2017 r. zawarte pomiędzy "[...]"Szefem Krajowej Administracji Skarbowej, a NSZZ "Solidarność" z siedzibą w "[...]" (dalej: Porozumienie), na mocy których Szef KAS zalecił, aby przedstawiane warunki uposażenia przewidywały, że będą one miały wysokość nie niższą niż otrzymywana dotychczas, z zastrzeżeniem, że w przypadku funkcjonariusza, którego wysokość uposażenia jest w sposób nieuzasadniony znacznie wyższa od uposażeń funkcjonariuszy pełniących służbę na takich samych stanowiskach przedstawione warunki wynagrodzenia mogą przewidywać wysokość uposażenia na poziomie niższym niż dotychczasowe. Dyrektor IAS zauważył jednocześnie, że ma świadomość, iż wskazane Porozumienie nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, lecz uwzględnienie jego ustaleń świadczy o realizacji obowiązku załatwienia spraw przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.).

W dalszej kolejności, odnosząc się do ustalonego w propozycji dodatku za wieloletnią służbę, Dyrektor IAS wskazał, że jego wysokość ustalona została na podstawie art. 240 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) i na dzień 1 czerwca 2017 r. wyniosła 23%. W kwestii zaproponowanego stopnia służbowego, zauważył, że będąc związany art. 169 ust. 1 Przepisów wprowadzających KAS, zaproponował stopień równorzędny do dotychczasowego, czyli nadkomisarza, którego mnożnik ustalony został na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 414).

Odnosząc się do żądań skarżącej dotyczących przeprowadzenia wskazanych przez nią dowodów, uznając, że okoliczności będące ich przedmiotem nie mają znaczenia dla sprawy, Dyrektor IAS stwierdził, że Zespół Wsparcia, na którego spotkaniach ujawniono - jak wskazała skarżąca - zasadę obniżania wynagrodzeń na stanowiskach nie kierowniczych do poziomu 6.000 zł, a na stanowiskach kierowniczych do poziomu 7.000 zł, został powołany w celu przygotowania dla Dyrektora IAS propozycji pracy lub służby dla podległych pracowników i funkcjonariuszy, lecz jego rola miała jedynie charakter opiniodawczy i pomocniczy, bowiem ostateczna decyzja o kształcie propozycji należała do organu. W kwestii dowodu z dokumentów finansowych, zauważył, że w wyniku reformy, która przemodelowała aparat skarbowy łącząc Służbę Celną i administrację podatkową, doszło do połączenia trzech różnych budżetów w jeden przeznaczony na finasowanie działalności nowo utworzonej jednostki. Przyznawane środki z ustawy budżetowej na uposażenia nie znajdowały pokrycia na wszystkie wydatki związane z ich wypłatą. Zabezpieczały m.in. uposażenia zasadnicze, dodatki do uposażenia, nagrody jubileuszowe. Dodatkowo Dyrektor IAS musiał zabezpieczyć środki na dodatki specjalne, uposażenia za pełnienie służby w godzinach nocnych, czy w przedłużonym czasie służby, a ponadto także dodatki kontrolerskie. Składając propozycje pracy lub służby tak dużej ilości pracowników i funkcjonariuszy musiał dostosować dotychczasowy stan kadrowy do nowo utworzonej struktury organizacyjnej i do zadań nałożonych na organy KAS w ramach posiadanych środków finansowych. Przyjmując restrykcyjne założenia planu budżetowego już na etapie przedkładania propozycji musiał mieć na uwadze konieczność zabezpieczenia dodatkowych płatności oraz to, że środki przeznaczone na uposażenia mogły nie być wystarczające na pokrycie zobowiązań z jednej strony, a z drugiej strony spoczywał na nim obowiązek jako pracodawcy kontroli kosztów tak, aby nie doszło do przekroczenia planu finansowego. Dopiero bieżąca kontrola planu finansowego pozwoliła na dokonanie analizy prawidłowości poczynionych kroków w zakresie przedłożonych propozycji.

Odnosząc się do wniosków skarżącej w sprawie dokonania analizy porównawczej z funkcjonariuszami pełniącymi służbę na stanowiskach starszego eksperta we wszystkich komórkach IAS oraz na stanowiskach eksperta w komórkach prowadzących postępowania celne, podatkowe i administracyjne, Dyrektor IAS podkreślił, że w każdym przypadku badał, czy posiadane przez pracownika lub funkcjonariusza wykształcenie i doświadczenie jest odpowiednie pod kątem potrzeb, jakie są wymagane do realizacji zadań na zaproponowanym stanowisku służbowym. Dokonanie analizy stanowisk oraz przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy uznał więc za niecelowe ze względu na indywidualny charakter przedkładanych propozycji służby poszczególnym funkcjonariuszom i sprzeczne z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2017 r. wskazał, że rozpoznając wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy wziąć pod uwagę indywidualny przebieg jej służby. Sąd podkreślił, że propozycja określająca warunki pełnienia służby jest rozstrzygnięciem wydawanym w indywidualnej sprawie, dotyczącej konkretnego funkcjonariusza. Organ nie mógł więc uwzględnić wniosku dowodowego, który w istocie dotyczy okoliczności związanych z innymi funkcjonariuszami.

Reasumując, Dyrektor IAS stwierdził, że proces przedkładania propozycji pełnienia służby był procesem bardzo złożonym. Ukształtował stanowisko służbowe, uposażenie i dodatki do uposażenia skarżącej biorąc pod uwagę z jednej strony - obiektywne przyczyny, takie jak obowiązek realizacji zadań ustawowych, jakie zostały nałożone na jednostkę, przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i ograniczone środki finansowe przeznaczone na ich uposażenia, z drugiej zaś strony - rodzaj i poziom posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz doświadczenie, którymi legitymuje się skarżąca. Złożona jej propozycja jest adekwatna do rangi zajmowanego obecnie stanowiska, zakresu wykonywanych obowiązków oraz odpowiedzialności. Uposażenie zostało ustalone na poziomie uposażenia innych funkcjonariuszy wykonujących taką samą pracę i jest zgodne z interesem społecznym utożsamianym z interesem służby. Organ miał na uwadze konieczność przestrzegania zasady adekwatności uposażenia do zakresu obowiązków i odpowiedzialności na danym, konkretnym stanowisku oraz zasady równego traktowania w zatrudnieniu. Pozostawienie uposażenia na dotychczasowym poziomie oznaczałoby naruszenie zasady równości w zatrudnieniu, gdyż stanowiłoby faworyzowanie skarżącej w porównaniu do innych funkcjonariuszy zajmujących tożsame stanowisko. Dyrektor IAS zauważył, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną muszą być traktowane równo. Odstąpienie od tej zasady musi mieć natomiast charakter wyjątkowy i być odpowiednio uzasadnione. W niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania takiego wyjątku. W ocenie Dyrektora IAS, wskazane wyżej okoliczności tworzą słuszny interes społeczny, który przemawiał za zmianą sytuacji prawnej skarżącej i któremu to interesowi należało przyznać pierwszeństwo przed jej słusznym interesem.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie:

1/ art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), poprzez pominięcie w niej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r. poprzez:

a) niewykazanie, że organ dokonał oceny jej dotychczasowej służby w sposób obiektywny, co skutkowało niewykazeniem, że istnieje uzasadnienie dla pogorszenia warunków pełnienia służby oraz naruszeniem art. 2, 7 i 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS i art. 7 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.),

b) niewyjaśnienie w sposób szczegółowy przesłanek, jakimi kierował się organ uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie jej słuszny interes, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a.,

c) nieprzeprowadzenie dowodów, wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz we wniosku z dnia 28 marca 2018 r., co skutkowało niedokładnym ustaleniem stanu faktycznego oraz naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a.,

d) nieodniesienie się do jej twierdzeń, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz we wniosku z dnia 28 marca 2018 r., a dotyczących: oficjalnego informowania przez przełożonych i związki zawodowe, że przy ustalaniu uposażenia zasadniczego stosowano limit 6.000 zł bez uwzględniania kwalifikacji i doświadczenia zawodowego oraz stosowania dyskryminacji ze względu na wiek,

e) uniemożliwienie wypowiedzenia się co do materiału dowodowego i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co stanowi naruszenie art. 10 w zw. z art. 81 k.p.a.,

2/ przepisów postępowania, a w szczególności:

a) art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich

czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego i błędną jego ocenę oraz uwzględnienie dowodu, którego nie ma w aktach sprawy,

b) art. 11 k.p.a. poprzez nieustalenie i nieodniesienie się do wszystkich przesłanek i faktów istotnych dla sprawy oraz pominięcie milczeniem niektórych twierdzeń,

c) art. 10 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w tym uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione chociaż skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do dowodów prezentowanych przez organ w wydanej decyzji, a w szczególności tych, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy,

d) art. 78 § 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie jej wniosków dowodowych, chociaż ich przedmiotem były okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, a konieczność ich przeprowadzenia wynika z wyroku z dnia 14 listopada 2017 r.,

3/ art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS poprzez ustalenie w propozycji nowych warunków pełnienia służby bez uwzględnienia posiadanych przeze nią kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby oraz zastosowanie przesłanek nie określonych w tym przepisie.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie stanowiska służbowego "[...]"Służby Celno-Skarbowej oraz uposażenia zasadniczego na poziomie 2,721 kwoty bazowej lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pliku w formie arkusza EXCEL, ewentualnie wydruku z tego pliku, zawierającego zanonimizowane dane dotyczące wynagrodzeń i uposażeń pracowników i funkcjonariuszy przed przyjęciem propozycji oraz określonych w tych propozycjach na okoliczność, że Dyrektor IAS, ustalając uposażenie, stosował przesłanki pozaustawowe, tj. ustalił górną jego granicę w wysokości 6.000 zł, pomijając posiadane przeze nią kwalifikacje, kompetencje i doświadczenie zawodowe. Zauważyła, że okoliczność ta może być również udowodniona po uchyleniu decyzji i skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania w drodze przesłuchania świadków.

Nie zgadzając się z zawartymi w propozycji ustaleniami co do stanowiska służbowego i wysokości uposażenia zasadniczego, w obszernym uzasadnieniu skargi, skarżąca zakwestionowała na wstępie prawidłowość nieuwzględnienia jej wniosku z dnia 29 marca 2018 r. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów. W odniesieniu do dowodu z pliku w formie arkusza EXCEL wskazała, że organ w żaden sposób nie wykazał, że wskazana przez nią okoliczność stosowania pozaustawowych zasad ustalania uposażeń nie ma znaczenia dla sprawy. W jej ocenie, Dyrektor IAS celowo pomija niewygodne dla niego fakty, naruszając zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Organ nie przeprowadził też dowodu z porównania kwalifikacji i doświadczenia zawodowego jej i innych funkcjonariuszy na stanowisku "[...]"Służby Celno-Skarbowej, a miało to służyć wykazaniu zaniżenia jej uposażenia pomimo posiadania szerszych kwalifikacji i doświadczenia zawodowego. Skarżąca zauważyła jednocześnie, że nie było podstaw do odmowy przeprowadzenia porównania we wskazanym zakresie skoro sam organ dokonał porównania ich uposażeń, pomijając jednak - mimo jej wniosku - funkcjonariuszy na stanowisku "[...]", których w IAS jest ośmiu. Dodatkowo fakty te, znane organowi z urzędu, nie zostały jej zakomunikowane, aby mogła się do nich ustosunkować, co godzi w jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu (art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a.), podobnie jak i fakt, że po przedłużeniu terminu zakończenia postępowania z uwagi na konieczność rozpatrzenia jej wniosku dowodowego, nie podejmując żadnych czynności, zakończył postępowanie wydaniem decyzji, w której to dopiero ustosunkował się do niego, pozbawiając ją możliwości zgłoszenia kolejnych wniosków w reakcji na to stanowisko. W odniesieniu do dowodu z dokumentów finansowych skarżąca podniosła, że organ w żaden sposób nie wykazał, że przedmiotem tego dowodu jest okoliczność nie mająca zaznaczenia dla sprawy. Nie wykazał również, że środki te były niewystarczające do utrzymania jej uposażenia na dotychczasowym poziomie, tym bardziej, że w 2017 r. podwyższał uposażenia i wynagrodzenia, a w stosunku do niektórych pracowników i funkcjonariuszy nawet więcej niż jeden raz.

W dalszej kolejności skarżąca przytoczyła fragmenty uzasadnienia decyzji, które w jej ocenie świadczą o tym, że Dyrektor IAS, ustalając jej nowe stanowisko służbowe i obniżając jej dotychczasowe uposażenie, nie uwzględnił jej kwalifikacji i doświadczenia zawodowego, lecz wziął pod uwagę inne pozaustawowe czynniki, dostosowując zaproponowane jej nowe warunki do warunków innych funkcjonariuszy. Skarżąca wskazała, że organ wyraźnie stwierdza w zaskarżonej decyzji, że jej kompetencje i kwalifikacje są wyższe od pozostałych ekspertów, którzy nie posiadają również identycznych zasług czy doświadczenia, a mimo to uważa, że nie jest zobligowany do ustalenia uposażenia na wyższym poziomie, czym dowodzi, że w istocie nie rozumie zasady równości w zatrudnieniu i tego, że jego działanie może być uznane za dyskryminujące. Skarżąca zauważyła, że prawodawca, ustalając dla poszczególnych stanowisk służbowych szeroki zakres mnożników uposażenia, przewidział, że funkcjonariusze pełniący służbę na takich samych stanowiskach nie muszą być jednakowo wynagradzani. Wynagrodzenie to może być bowiem i powinno być zróżnicowane zależnie od m.in. posiadanych kompetencji, kwalifikacji i doświadczenia zawodowego. Organ nie uzasadnił ponadto twierdzenia, że zakres zadań, obowiązków i uprawnień na stanowisku "[...]"Służby Celno-Skarbowej jest zdecydowanie mniejszy niż na stanowisku N"[...]". Skarżąca dodała również, że powołanie na stanowisko kierownicze nie wiąże się z obligatoryjnym podwyższeniem uposażenia zasadniczego, a za pełnienie służby stałej na tym stanowisku przysługuje niezależny od uposażenia dodatek kierowniczy, którego wysokość ustalana była z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 kwietnia 2011 r. w sprawie warunków otrzymywania dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych oraz wysokości tych dodatków (Dz. U. z 2016 r., poz. 568), z którego wynika, że zakres wykonywanych zadań, odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku i wynikających z tego uprawnień był uwzględniany w tym dodatku.

Skarżąca zakwestionowała również twierdzenie organu, jakoby w latach 2010-2017 nie zajmowała się aktualną problematyką merytoryczną w sprawach celnych, co doprowadziło do dezaktualizacji jej wiedzy. Podniosła, że w okresie tym była członkiem centralnego "[...]"oraz uczestniczyła w monitorowaniu i aktualizacji programu "[...]", była powoływana przez Szefa Służby Celnej w skład komisji "[...]", prowadziła i nadzorowała prowadzenie postępowań administracyjnych ze stosunku służbowego, reprezentowała Dyrektora Izby Celnej przed wojewódzkim sądem administracyjnym i sądami powszechnymi. Zauważyła, że zarówno Szef Służby Celnej, jak i Dyrektor Izby Celnej, nie powierzaliby jej tych odpowiedzialnych zadań, wymagających wiedzy również z zakresu prawa celnego, gdyby nie posiadała stosownej wiedzy, doświadczenia i kwalifikacji w tym przedmiocie. Dodała, że z dniem rozpoczęcia służby w "[...]"otrzymała upoważnienie Naczelnika "[...]"do wydawania i podpisywania w zakresie przydzielonych do prowadzenia spraw, pism, decyzji, postanowień i rozstrzygnięć. Wskazała również, że nadal prowadzi szkolenia dla "[...]"oraz została zgłoszona na listę egzaminatorów "[...]". Naczelnik "[...]" powierzył jej również prowadzenie postępowań "[...]", które wymaga szerokiej znajomości przepisów prawa i regulacji wewnętrznych. Skarżąca dodała, że swoje obowiązki na każdym stanowisku wykonywała wzorowo, a w ocenach okresowych wszyscy jej przełożeni oceniali ją bardzo wysoko. Zauważyła, że Dyrektor IAS nie docenia podnoszenia przez nią kwalifikacji, podczas gdy nie każdy z funkcjonariuszy to czyni, a nieliczni w takim stopniu jak ona, o czym świadczy ponadprzeciętna liczba ukończonych przeze nią kursów i szkoleń. Mając na uwadze powyższe stwierdziła, że Dyrektor IAS obniżył jej uposażenie bez wskazania konkretnych, uzasadniających to okoliczności.

Zauważyła, że organ odwołał się wprawdzie do słusznego interesu społecznego, lecz w istocie nadal nie uzasadnił jakie potrzeby Służby Celno-Skarbowej uzasadniają obniżenie jej uposażenia. Sama reforma nie może stanowić bowiem pretekstu do dowolnego kształtowania stosunku służbowego i obniżania uposażenia. Powołując się na ograniczone środki finansowe, nie wykazał, że faktycznie były niewystarczające. Organ powinien natomiast wskazać konkretne zdarzenia lub okoliczności, których powstanie obiektywnie uzasadniałoby pogorszenie jej warunków pełnienia służby. W ocenie skarżącej, organ nie wykazał obiektywnych przyczyn uzasadniających wyższość interesu społecznego nad jej słusznym interesem.

Skarżąca podkreśliła ponadto, że pomimo tego, że propozycja ma być przedstawiana na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, organ powołuje się w uzasadnieniu decyzji na ustalenia zawarte w Porozumieniu, których naruszenia jednocześnie się dopuszcza, bowiem nie można mówić, że pozostawienie jej uposażenia na dotychczasowym poziomie nie znajdowałoby w warunkach niniejszej sprawy uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ stwierdził, że w jego ocenie w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowody oraz wyjaśnił zasadność przesłanek, jakimi kierował się przy jej załatwieniu. Zauważył, że skarżąca zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a przed wydaniem decyzji nie włączył do akt dowodów, których by nie znała. Środki pieniężne na podwyżki w 2017 r., o których wspomniała skarżąca, pochodziły z otrzymanych z Ministerstwa Finansów środków z rezerwy celowej na regulację wynagrodzeń/uposażeń od miesiąca grudnia 2017 r., a o tym, że zostaną przekazane organ nie miał wiedzy, przedkładając propozycje w maju 2017 r. Podniósł również, iż z twierdzeniem, że wiedza skarżącej wymaga aktualizacji nie stoi w sprzeczności fakt otrzymania wskazanych przez nią upoważnień od Naczelnika "[...]"Urzędu Celno-Skarbowego. Zauważył, że kwestią sporną pozostaje ocena jej kwalifikacji i kompetencji do wykonywania zadań na zaproponowanym jej stanowisku i ich znaczenia dla zmiany stanowiska służbowego i uposażenia. Odnosząc się do podniesionej przez nią kwestii dodatku kierowniczego, stwierdził, że skarżąca przed powołaniem na stanowisko naczelnika wydziału, pełniła służbę na stanowisku "[...]"z uposażeniem zasadniczym określonym mnożnikiem kwoty bazowej 2,284. Dopiero na nowym stanowisku doszło do podwyższenia wysokości tego uposażenia do poziomu 2,721, które w ocenie organu miało ścisły związek z zajmowanym przez nią stanowiskiem. Co do wysokości zaproponowanego obecnie uposażenia, Dyrektor IAS wskazał, że rozpiętość mnożników uposażenia zasadniczego przypisanych do stanowiska służbowego umożliwia kształtowanie jego wysokości w zależności od posiadanych środków finansowych oraz zakresu i złożoności zadań realizowanych na tym stanowisku. Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącej, wyjaśnił, że arkusz EXCEL był narzędziem, które miało jedynie charakter techniczny i pomocniczy, pozwalało na zebranie i usystematyzowanie w jednym miejscu wiedzy na temat funkcjonariuszy/pracowników, takich jak m.in. imię, nazwisko, stopień służbowy, stanowisko służbowe, komórka organizacyjna, składniki uposażenia. Arkusz był wielokrotnie modyfikowany i posłużył do przygotowania dokumentów propozycji, ale nie ustalenia wysokości wynagrodzenia, decyzja w tym zakresie leżała bowiem wyłącznie w gestii organu.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 23 października 2018 r., skarżąca - podtrzymując skargę - zauważyła, że obecnemu stanowisku "[...]"odpowiada poprzednio zajmowane przez nią stanowisko "[...]". Pełnomocnik organu, wnosząc o oddalenie skargi, wyjaśnił, że tylko skarżąca zajmuje stanowisko eksperckie w zaproponowanej komórce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów prawnych wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że jest ona dotknięta naruszeniami prawa, które uzasadniają wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W konsekwencji, skarga podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności, przypomnieć należy, że w rozpoznawanej obecnie sprawie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wypowiedział się już wyrokiem z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 740/17, którym uchylił decyzję Dyrektora IAS z dnia 19 lipca 2017 r. w przedmiocie warunków pełnienia służby przez skarżącą. Na skutek tego rozstrzygnięcia, sprawa wróciła do organu, który w dniu 30 kwietnia 2018 r. wydał skarżoną obecnie decyzję.

Mając to na uwadze wskazać należy, że stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie powszechnie prezentowany jest pogląd, iż związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, odmiennych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i ocenionych już faktów i dowodów, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że kryteria, wymienione w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, tj. posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania, odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. W konsekwencji, w przypadku reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym - jak zauważył - mamy do czynienia w niniejszej sprawie, konieczne jest wykazanie, że organ dokonał oceny dotychczasowej służby funkcjonariusza oraz posiadanych kwalifikacji, a także uwzględnił dotychczasowe miejsce zamieszkania, a przedstawiona mu na podstawie wskazanego przepisu propozycja jest wynikiem analizy tych kryteriów w odniesieniu do jego konkretnej sytuacji. Wprawdzie bowiem propozycja ta ma charakter uznaniowy, ale nie oznacza to dowolności działania organu. W przypadku tego rodzaju decyzji, na organie ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że Dyrektor IAS nie podał konkretnych przesłanek, jakimi się kierował, a także nie uzasadnił, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., obiektywnych przyczyn, z powodu których zmienił dotychczasowe elementy stosunku służbowego skarżącej, w tym przede wszystkim przyczyn obniżenia jej uposażenia zasadniczego. Sąd wskazał na brak przeprowadzenia przez organ analizy posiadanych przez skarżącą kwalifikacji, doświadczenia zawodowe i dotychczasowego przebiegu służby, w tym odniesienia się do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, dotyczących uzyskanych przez nią certyfikatów i ukończonych szkoleń zawodowych, awansów i nagród. Sąd stwierdził również, że organ nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób, jakimi przesłankami kierował się uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie słuszny interes skarżącej, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Zauważył, że skarżąca, będąc funkcjonariuszem publicznym, może oczekiwać, opierając się na art. 2, 7 i 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS oraz art. 7 in fine k.p.a., że przedstawione jej nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełniła służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności to uzasadniające, czego jednak organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał.

Uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd nakazał, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględnił ocenę prawną zawartą w wyroku, a przed jej wydaniem umożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu decyzji organ powinien natomiast podać, jakie konkretnie przyczyny przemawiają za określeniem nowych warunków służby, w tym przede wszystkim za ustaleniem wysokości poszczególnych składników uposażenia, a także odnieść się do twierdzeń skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i dalszych, które ewentualnie zostaną zgłoszone w toku postępowania odwoławczego.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym obecnie w niniejszej sprawie, Dyrektor IAS nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r.

Zauważyć należy, że organ, pomimo wskazania, że przedłożona propozycja pełnienia służby uwzględnia kwalifikacje i dotychczasowy przebieg pracy skarżącej, w dalszym ciągu nie przedstawił przekonujących okoliczności uzasadniających tą propozycję w zakresie zaproponowanego stanowiska służbowego "[...]"Służby Celno-Skarbowej i wysokości uposażenia zasadniczego na poziomie mnożnika 2,321 kwoty bazowej.

Sąd nie kwestionuje tego, że w hierarchii stanowisk niekierowniczych zaproponowane stanowisko zajmuje wysokie miejsce, lecz sama ta okoliczność nie jest wystarczającą podstawą nieuwzględnienia wniosku skarżącej co do ustalenia w tej propozycji stanowiska wyższego w tej hierarchii, a mianowicie "[...]" Służby Celno-Skarbowej. Usprawiedliwieniem propozycji w tym zakresie nie może być fakt, że w "[...]"żaden z funkcjonariuszy nie zajmuje tego stanowiska. O propozycji na wybrane dla skarżącej stanowisko służbowe decydować powinny bowiem jej kwalifikacje i dotychczasowy przebieg pracy, a nie wzgląd na rodzaj stanowisk zajmowanych przez inne osoby w tym Dziale. Propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby ma bowiem charakter indywidualny i dlatego musi uwzględniać cechy indywidualne funkcjonariusza, które przesądzić powinny o wyborze odpowiedniego stanowiska. W tym zatem świetle organ powinien uzasadnić wybór stanowiska służbowego dla skarżącej, a w toku ponownego rozpoznawania sprawy powinien również odnieść się do uwagi skarżącej zgłoszonej na rozprawie, że obecnemu stanowisku starszego "[...]" Służby Celno-Skarbowej odpowiada poprzednio zajmowane przez nią stanowisko "[...]".

W warunkach niniejszej sprawy, organ stwierdził wprawdzie, że ustalając stanowisko służbowe dla skarżącej wziął pod uwagę to, że w latach 2010-2017 pełniła ona służbę w "[...]", a zatem nie zajmowała się aktualną problematyką merytoryczną w sprawach celnych, co oznacza, że jej wiedza uległa dezaktualizacji w związku z czym istniała konieczność ponownego wdrożenia jej do aktualnie obowiązujących przepisów, lecz ocena ta pomija istotne - zdaniem Sądu - okoliczności odnoszące się do posiadanych przez skarżącą kwalifikacji i przebiegu jej dotychczasowej służby, a związane chociażby z działalnością szkoleniową skarżącej z tego okresu, w tym m.in. z faktem figurowania skarżącej na liście wykładowców "[...]", czy też powierzeniem jej z dniem rozpoczęcia służby w "[...]"upoważnienia do wydawania i podpisywania w zakresie przydzielonych do prowadzenia spraw, pism, decyzji, postanowień i rozstrzygnięć. Zauważyć jednocześnie należy, że fakt bycia wykładowcą w określonej dziedzinie świadczy co do zasady zarówno o wysokim poziomie wiedzy w tym zakresie, jak i o jej aktualności. W znajdującym się w aktach osobowych skarżącej wniosku o mianowanie na stopień służbowy Służby Celnej z dnia 22 lipca 2016 r. (k. 283b) wskazano, że posiadana wiedza merytoryczna i doświadczenie zawodowe skarżącej sprawiają, że jest ona cenionym wykładowcą wpisanym na listę wykładowców "[...]". Powyższe przeczy natomiast temu, że skarżąca nie zajmowała się aktualną problematyką merytoryczną w sprawach celnych i to - jak przyjąć należy mając na uwadze obecny zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności pracownika (k. 300) - w zakresie przydatnym również na aktualnie zajmowanym stanowisku. Wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, nie można uznać również, że fakt udzielenia jej wskazanego upoważnienia nie stoi w sprzeczności z koniecznością aktualizacji posiadanej przez nią wiedzy - trudno jest bowiem uznać za racjonalne powierzenie z dniem rozpoczęcia służby uprawnień do samodzielnego prowadzenia postępowań osobie, która nie posiada w tym zakresie aktualnej wiedzy.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że organ - wbrew zaleceniom Sądu - wciąż nie przeprowadził wnikliwej oceny posiadanych przez skarżącą kwalifikacji i doświadczenia zawodowego, nabytego w latach poprzedzających służbę w "[...]", a także później podczas jej wszechstronnej aktywności zawodowej w tym "[...]", dotychczas wysoko cenionych, pod kątem ich wpływu na propozycję w zakresie stanowiska służbowego, a w konsekwencji również wysokości uposażenia zasadniczego.

Zauważyć należy, że w przypadku różnicy kwalifikacji i doświadczenia zawodowego osób zajmujących to samo stanowisko, możliwa jest gradacja ich wynagrodzenia w ramach wynikających z rozporządzenia widełek mnożnika kwoty bazowej. W konsekwencji, uzasadnieniem dla ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego skarżącej na poziomie 2,321 nie może być samo wskazanie organu, że funkcjonariusze pełniący służbę na stanowiskach "[...]"w "[...]" mają wynagrodzenie ustalone też na tym poziomie, skoro organ nie przeczy jednocześnie, że kompetencje, doświadczenie zawodowe i zasługi skarżącej są wyższe od innych funkcjonariuszy pełniących służbę na stanowiskach eksperckich w tych jednostkach organizacyjnych. Za nie wystarczające uznać należy w tych warunkach wskazanie, że funkcjonariusze ci mają wystarczające kwalifikacje, a wobec tego ich uposażenie powinno być ustalone podobnie, mimo że niejednokrotnie kompetencje pracowników są wyższe niż wymagane na danym stanowisku. Sygnalizowana przez organ potrzeba braku dyskryminacji płacowej osób zajmujących podobne stanowiska służbowe nie może być równoznaczna z ustaleniem identycznych wynagrodzeń i nie uwzględnianiu, w ramach przyznanej organowi swobody w kształtowaniu wynagrodzeń, szczególnych cech i walorów funkcjonariuszy/pracowników. Skoro bowiem ustawodawca założył różną wysokość mnożnika kwoty bazowej na określonym stanowisku, to uznać należy, biorąc pod uwagę zasadę racjonalnego prawodawcy, iż zakładał on możliwość różnicowania wysokości wynagrodzenia także z uwagi na poziom kompetencji określonych funkcjonariuszy/pracowników. Błędne jest zatem uznanie organu, że w sytuacji gdy dane osoby spełniają wymagania niezbędne - wymagane na danym stanowisku, to różnica w ich kwalifikacjach, co z reguły przekłada się na jakość wykonywanej pracy, nie daje podstaw do różnicowania proponowanego im uposażenia.

Wobec możliwości gradacji wysokości mnożnika w granicach określonych w rozporządzeniu, przyjęcie jego określonej wysokości, szczególnie zaś, gdy przyjmuje poziom wartości minimalnej, wymaga szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia. Składana propozycja powinna uwzględniać indywidualne cechy funkcjonariusza, co oznacza, że nie powinna zrównywać wysokości jego uposażenia do poziomu uposażenia innych funkcjonariuszy niezależnie od posiadanych kwalifikacji i doświadczenia zawodowego, czy też z uwagi na długość stażu pracy. Zauważyć należy, że rozpiętość mnożnika kwoty bazowej na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej wynosi 2,321-2,721 (na stanowisku starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej: 2,614-2,900). Umożliwia zatem ukształtowanie wysokości uposażenia zasadniczego skarżącej na poziomie dotychczasowym nawet na stanowisku eksperta. Zauważyć jednocześnie należy, że pomimo powołania się przez organ na ustalenia Porozumienia, Dyrektor IAS w istocie nie wykazał, z jakich przyczyn ustalenie w propozycji skarżącej uposażenia zasadniczego na poziomie dotychczasowym, czy też generalnie wyższym od minimalnego, oznaczałoby, że będzie ono w sposób nieuzasadniony wyższe od uposażeń innych funkcjonariuszy pełniących służbę na takim samym stanowisku.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał wprawdzie, że w warunkach niniejszej sprawy utrzymanie wynagrodzenia skarżącej na dotychczasowym poziomie nie było uzasadnione, bowiem oczywistym jest, że zakres zadań, obowiązków i uprawnień, a tym samym odpowiedzialności na stanowisku "[...]"jest zdecydowanie mniejszy niż na dotychczasowym stanowisku "[...]", lecz nie rozwinął tej myśli, a mając na uwadze to, że zgodnie z Tabelą mnożników kwoty bazowej służących do ustalania wysokości uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy służby celno-skarbowej, stanowiącą załącznik do rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego, obecnie mnożnik kwoty bazowej na stanowisku "[...]" wynosi 2,321-3,400 (na stanowisku "[...]": 2,321-2,721), twierdzenie o zdecydowanie mniejszym zakresie zadań, obowiązków i uprawnień, a także odpowiedzialności na stanowiskach "[...]"nie wydaje się takie oczywiste. Okolicznością uzasadniającą obniżenie uposażenia nie może być też to, że do podwyższenia uposażenia zasadniczego skarżącej do poziomu 2,721 doszło w czasie kiedy pełniła służbę na stanowisku "[...]". Na podwyższenie uposażenia ma bowiem co do zasady wpływ wiele czynników, bez wątpienia jednak stanowi ono wyraz uznania dla kwalifikacji i zaangażowania w służbę funkcjonariusza.

Również samo stwierdzenie przez organ, że ustalenie uposażenia na poziomie przedstawionym w propozycji było zgodne z interesem społecznym utożsamianym z interesem służby, przejawiającym się koniecznością dostosowania uposażenia do zakresu odpowiedzialności i obowiązków, ale też posiadanych środków finansowych, nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia do zmiany warunków służby skarżącej w tym zakresie. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy w toku rozpatrzenia sprawy powinny uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywateli. Abstrahując od oceny, czy interes społeczny może być wprost utożsamiany z interesem służby, wskazać należy, że organ powinien mieć także na uwadze słuszny interes obywatela w tym przypadku skarżącej. Ten zaś nie musi być tożsamy z interesem służby. Co zrozumiałe interes obywatela w tym przypadku polega na jak najlepszym zabezpieczeniu jego potrzeb materialnych - czyli wysokości uposażenia, na poziomie nie gorszym niż otrzymywane wcześniej i odpowiadającym jego kwalifikacjom. Nie kwestionując, że proces kształtowania nowych struktur Służby Celno-Skarbowej był procesem bardzo złożonym, także z uwagi na potrzebę kontroli finansów, nie można uznać, że potrzeba przyjęcia restrykcyjnego założenia planu budżetowego już na etapie przedkładania propozycji mogła uzasadniać swego rodzaju automatyzm propozycji i zrównoważenie pozycji płacowej funkcjonariuszy niezależnie od przesłanek, o których stanowi art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS. W konsekwencji, organ powinien wyjaśnić szczegółowo powody dokonania wszelkich zmian na niekorzyść skarżącej, szczególnie że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę, w istocie nie stwierdził, że środki finansowe, jakimi wówczas dysponował nie pozwalały na określenie wysokości uposażenia zasadniczego na wyższym poziomie niż w przedstawionej jej propozycji.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może być uznana za pełną, wystarczającą i odpowiadającą wymogom, jakie określił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r. W jego uzasadnieniu Sąd wyraźnie wskazał, że wymienione w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS kryteria, w tym posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, odnoszą się także do etapu ustalenia nowych warunków jej pełnienia, a na warunki te składają się także zajmowane przez funkcjonariusza stanowisko służbowe oraz uposażenie. Na prawidłowość takiej wykładni wprost wskazuje art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, dlatego też choć ustawodawca pozostawił organowi możliwość ustalenia warunków pełnienia służby na zasadzie uznania administracyjnego, to uznanie to nie oznacza dowolności. Organ związany jest bowiem kryteriami określonymi w tym przepisie.

W konsekwencji, również wnioski dowodowe, zgłaszane przez skarżącą, a które nie odnoszą się do okoliczności mających znaczenie dla oceny tych kryteriów, nie mogą być uwzględnione. W tym zakresie stanowisko organu jest zatem zasadne. Co bowiem już wyżej wielokrotnie podkreślano propozycja ma charakter indywidulany, a zatem to indywidulane cechy konkretnego funkcjonariusza powinny mieć wpływ na kształt złożonej mu propozycji.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że ujawnione w warunkach niniejszej sprawy uchybienia z przyczyn wskazanych wyżej naruszają art. 153 p.p.s.a., a w konsekwencji również art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS oraz przepisy postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku, mając na uwadze to, że stosownie do art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS propozycja określonego stanowiska służbowego dla skarżącej i wysokość jej uposażenia powinna uwzględniać jej kwalifikacje i doświadczenie zawodowe. Rozstrzygnięcie w tym zakresie powinno być poprzedzone wnikliwą analizą tych kwalifikacji i doświadczenia zawodowego w kontekście ich wpływu na wybór nowego stanowiska służbowego i wysokości uposażenia zasadniczego, a motywy tego wyboru powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji, co ujawni, czy organ kierował się kryteriami, określonymi art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, czy też kryteriami pozaustawowymi. Przed wydaniem decyzji organ umożliwi również skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz zakomunikuje jej fakty znane mu z urzędu, jeśli będą one miały wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W świetle powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.