Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 241/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 253/14 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 253/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddali skargę T. G. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego, przyznając jej pełnomocnikowi wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2013 r., odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup papieru i pisaków w wysokości [...] zł, czego domagała się ona we wniosku z dnia [...] września 2013 r. W jej uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że w sprawie nie zachodzi kwalifikowany przypadek uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego, gdyż wydatek, który ma być dzięki niemu sfinansowany, nie powstał w związku z wystąpieniem szczególnego zdarzenia i nie służy też zaspokojeniu podstawowej potrzeby życiowej. Zasiłek celowy należy zaś do fakultatywnych form pomocy społecznej, toteż może, lecz nie musi być przyznany, nawet jeżeli występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1

i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa). W świetle tego przepisu chodzi jednak o zapewnienie potrzeb podstawowych, bieżących, pilnych i łączących się z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka.

Organ odwoławczy w kolejnym fragmencie uzasadnienia zauważył, że skarżąca, utrzymująca się z renty w wysokości [...] zł, przekracza określone art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy kryterium dochodowe jednoosobowego gospodarstwa domowego, tj. kwotę 542 zł. Stosownie do art. 41 ustawy może być jej zatem przyznany specjalny zasiłek celowy, lecz jedynie w szczególnie uzasadnionym przypadku, czyli w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, i powinien być przeznaczony na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. W ocenie organu w przypadku skarżącej tego rodzaju stan rzeczy nie występuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło też, że skarżąca stale korzysta z różnych form pomocy społecznej.

Skarżącą złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że nie jest w stanie samodzielnie sfinansować wydatku, w związku z którym wystąpiła o zasiłek celowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona nią decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Nawiązał do treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy i zaznaczył, że przyznanie przewidzianego w tym przepisie zasiłku celowego uzależnione jest od określonego w art. 8 ust. 1 ustawy kryterium dochodowego w wysokości 524 zł, które skarżąca przekroczyła, choć jej renta w kwocie [...] zł jest niska. Sąd podzielił ustalenia organów, wedle których jest ona osobą samotnie gospodarującą. Przyznał wprawdzie, że w świetle jej oświadczeń prowadzi ona gospodarstwo domowe wspólnie z pełnoletnim synem, lecz uznał, iż okoliczności tej w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie sposób stwierdzić. Jego zdaniem zatem organy słusznie rozpatrzyły wniosek skarżącej w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy, w myśl którego osobom przekraczającym kryterium dochodowe specjalny zasiłek celowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Sąd zauważył, że sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest nieostre i obejmuje sytuacje wyraźnie odbiegające od typowego położenia osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego, kiedy ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych ustaleń można stwierdzić wystąpienie zdarzeń niecodziennych, nieprzewidywalnych

i daleko ingerujących w plany życiowe, którym nadto nie można zapobiec. W jego ocenie takie okoliczności nie zachodzą, gdy obiektywnie niski dochód powiązany jest z dysfunkcją w postaci bezdomności, która trwa już od dłuższego czasu, tj. od września 2012 r. Sąd nie zakwestionował przy tym trudności, przed jakimi stoi skarżąca, ale przyjął, że nie odbiegają one od typowych problemów bezdomnych korzystających z pomocy społecznej. Konieczność ponoszenia wydatku, w związku

z którym skarżąca wystąpiła o zasiłek, przez osobę dysponującą własnymi dochodami przekraczającymi kryterium dochodowe, nawet gdy jest ona bezdomna, nie może być więc traktowane jako wywołana okolicznościami przewidzianymi w art. 41 pkt 1 ustawy. Wydatek ten nie służy zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych.

Sąd zaakcentował, że organ trafnie zwrócił uwagę na potrzeby innych osób,

w tym znajdujących się w gorszej sytuacji niż skarżąca, bo pozbawionych jakiegokolwiek dochodu, oraz na ograniczoną pulę środków przeznaczanych na pomoc społeczną. W tym kontekście stwierdził, że we wrześniu 2013 r. Centrum Pomocy Społecznej przyznało 562 osobom 1169 świadczeń na łączną kwotę [...] zł, przy czym średnia wysokość zasiłku celowego wyniosła [...] zł. Podkreślił, iż osoba ubiegająca się o pomoc społeczną zobowiązana jest przede wszystkim wykorzystywać własne środki, możliwości i uprawnienia do przezwyciężania sytuacji, w której się znalazła. Pomoc ma wszak jedynie wspierać takie osoby w wysiłkach zmierzających do poprawy trudnej sytuacji, a nie je wyręczać i nie służy zapewnieniu stałego źródła utrzymania na poziomie

i w wysokości przez nie pożądanej, jak oczekuje skarżąca składając wnioski

o przyznanie zasiłków na liczne cele.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organy przeprowadziły właściwą wykładnię art. 41 pkt 1 ustawy

i nie naruszyły przepisów postępowania, w szczególności dokonując prawidłowych ustaleń faktycznych. Odnotował, iż skarżąca korzystała już z różnych form pomocy społecznej – w październiku 2013 r. przyznano jej zasiłki celowe na zakup: żywności ([...] zł), leków ([...] zł), ciepłej bielizny ([...] zł) oraz plecaka i torby na kółkach ([...] zł), a także pomoc w formie codziennego gorącego posiłku.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), przyznając pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, adwokata ustanowionego

z urzędu, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 25 września 2014 r., zaskarżając to orzeczenie w części oddalającej skargę.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i zarzut materialnoprawny.

Pierwszy zarzut proceduralny podnosił, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podczas gdy organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) polegającego na wydaniu decyzji mimo niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpującego zgromadzenia

i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz na niewskazaniu przyczyn, dla których przyjęto, iż skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, w sytuacji gdy prowadzi gospodarstwo dwuosobowe, "tj. jest osobą w rodzinie".

Z tych samych przyczyn pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a., stwierdzając, że pomimo tego naruszenia prawa skargę oddalił.

Z kolei zarzut materialnoprawny został odniesiony do art. 39 i art. 41 pkt 1 ustawy. W tych ramach pełnomocnik podkreślił, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował pierwszego z tych przepisów i zastosował drugi z nich, podczas gdy skarżąca nie przekroczyła kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy udzielonej

z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz okoliczności w sprawie bezsporne, a mianowicie to, że skarżąca jest osobą chorą, podlegającą stałemu leczeniu oraz bezdomną w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku. Zaakcentował, że składa ona bardzo wiele wniosków o przyznanie środków na zakup niezbędnych w tym położeniu towarów i usług w nadziei, iż któryś spośród nich zostanie uwzględniony. W efekcie jej sytuacja jest znana organom. W tym kontekście pełnomocnik stwierdził, że organy wiedzą, iż skarżąca nie jest osobą samotną, lecz ma dorosłego syna,

z którym zamieszkuje. Tym samym bezpodstawnie przyjęły w jej przypadku kryterium dochodowe dla gospodarstwa jednoosobowego i zestawiły je z jej dochodem. Pełnomocnik zaznaczył, że gdyby organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, to zastosowałyby kryterium dla gospodarstwa dwuosobowego, wynoszące 456 zł na osobę, i musiałyby dojść do wniosku, iż kryterium to nie zostało przekroczone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Podkreślić zaś wypada, że zgodnie

z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie

w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest jedynie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane

i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej i często już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty.

Wszystkie zarzuty rozpatrywanej skargi kasacyjnej koncentrują się w istocie wokół jednego uchybienia, jakiego miał się dopuścić Sąd pierwszej instancji, naruszając przez to wszystkie powołane w nich przepisy tak procesowe, jak

i materialnoprawne. Jej autor podnosi mianowicie, że Sąd błędnie przyjął, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie dostrzegając, iż stan faktyczny w tym zakresie został ustalony w sposób nieodpowiadający przywołanym pośród zarzutów proceduralnych przepisom postępowania administracyjnego,

i w efekcie zastosował niewłaściwy przepis prawa materialnego, tj. art. 41 pkt 1 ustawy, regulujący sytuację osób, które przekroczyły kryterium dochodowe. Tymczasem zdaniem pełnomocnika skarżąca – jako osoba pozostająca w takim gospodarstwie z synem niedysponujacym żadnym dochodem – wspomnianego kryterium nie przekroczyła i dlatego w jej sytuacji należało zastosować art. 39 ustawy, przewidujący inne, łagodniejsze przesłanki przyznania pomocy, o którą się ona ubiega.

Odnosząc się do tego stanowiska zauważyć trzeba, że nie zostało ono wsparte jakimkolwiek dowodem, który mógłby je potwierdzić lub choćby uprawdopodobnić. Pełnomocnik skarżącej poprzestał jedynie na oświadczeniach, które zresztą pozostają ze sobą w sprzeczności. Z jednej strony uznał on wszak za okoliczności bezsporną, że skarżąca w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku była osobą bezdomną, z drugiej natomiast utrzymuje, iż zamieszkuje ona wspólnie z synem. Pełnomocnik nie nawiązał nadto do materiału dowodowego sprawy, nie odnosząc się do żadnego z dokumentów znajdujących się w aktach, mimo że kwestionuje ustalenia poczynione na jego podstawie. Nie podważył w szczególności wiarygodności któregoś z dowodów czy wniosków, jakie organy wyciągnęły podczas jego oceny, nie wskazał też ani luk dowodowych domagających się uzupełnienia, ani dowodów, po jakie można by w tym zakresie sięgnąć. Nie dostrzegł zatem, że kwestia zamykająca się w pytaniu o to, czy i z kim skarżąca tworzy wspólne gospodarstwo domowe, była przedmiotem ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym. W wyniku wywiadu środowiskowego z dnia [...] września 2013 r. ustalono, że skarżąca od września

2013 r. przebywała w Hotelu E. przy ulicy W., przy czym oświadczyła ona wówczas, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i nie podała adresu swojego syna. W obecności pracownika socjalnego ustosunkowała się zarazem do wezwania o wskazanie aktualnego miejsca pobytu, wystosowanego do niej przez Prezydenta W. w piśmie z dnia [...] września 2013 r., oznajmiając, iż jest "bezdomna – przebywająca czasowo W.– hotel – adres zastrzeżony do korespondencji".

Zarzuty zwalczające w sposób niejako generalny i ogólnikowy stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, bez odniesienia się do dowodów, z których ten stan faktyczny jednoznacznie wynika, i bez przedstawienia przeciwdowodów czy choćby wyeksponowania konkretnych mankamentów postępowania dowodowego, nie może okazać się skuteczny. Pełnomocnik nie wykazał więc, że doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez ustalenie, iż skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą i nieznacznie przekraczającą kryterium dochodowe. Przesądza to, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut materialnoprawny również nie zasługuje na uwzględnienie. Opiera się on wszak na założeniu, że skarżąca powinna być traktowana jako jedyna osoba dysponująca dochodem

w dwuosobowym gospodarstwie domowym, co miało uzasadniać sięgnięcie w jej przypadku po inny przepis prawa materialnego, znajdujący zastosowanie

w odniesieniu do osób, które kryterium dochodowego nie przekroczyły.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast w przedmiocie wniosku

o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej, który został ustanowiony

z urzędu w ramach prawa pomocy. Należy to bowiem do Sądu pierwszej instancji, który udzielił prawa pomocy i jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie na zasadzie art. 250 P.p.s.a. oraz przepisów w sprawie opłat za czynności adwokatów w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej

z uwzględnieniem czynności dokonanych w toku postępowania kasacyjnego.