Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 831/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. sprawy ze skargi L.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 8 czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego L.M. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy S. decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r. znak [....] odmówił udostępnienia L.M. informacji publicznej w zakresie skanów wszystkich umów zawartych przez wszystkie komórki organizacyjne Urzędu Gminy S. z podmiotami zewnętrznymi w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej "u.d.i.p." oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), dalej "K.p.a."

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca L.M. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanów wszystkich umów zawartych przez wszystkie komórki organizacyjne Urzędu Gminy S. z podmiotami zewnętrznymi w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r. Wnioskodawca zażądał udostępnienia powyższych informacji w formie skanów przesłanych na wskazany adres e-mail.

W odpowiedzi pismem z 14 marca 2016 r. organ poinformował wnioskodawcę, że informacja publiczna objęta wnioskiem, ze względu na obszerny jej zakres, konieczny do poniesienia nakład pracy związany z wyszukaniem dokumentacji, jej anonimizacją i skanowaniem oraz ze względu na brak zasobów kadrowych, które pozwalałyby na wykonanie tych czynności we wskazanym terminie, nie może zostać udostępniona w terminie 14 dni, lecz zostanie udostępniona do dnia 29 kwietnia 2016 r.

Dalej organ wskazał, że dodatkowo dokonana szczegółowa analiza działań koniecznych do wyodrębnienia zbioru około 150 wielostronicowych dokumentów objętych wnioskiem, zgromadzonych w różnych komórkach organizacyjnych Urzędu Gminy S. , wyselekcjonowania dokumentów wg wskazanych we wniosku kryteriów, analiza nakładu pracy związanego z koniecznością dokonania indywidualnej kontroli każdego dokumentu, sprawdzenia danych części kontrahentów w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w zakresie, które z danych wyszczególnionych w umowie będą podlegały anonimizacji danych osobowych, wykonania kserokopii dokumentów, dokonania anonimizacji danych prawnie chronionych, zeskanowania tak przetworzonych dokumentów celem ich przesłania drogą elektroniczną po uprzedniej weryfikacji poprawności skanów wykazała, że udostępnienie informacji - zgodnie ze sprecyzowanym wnioskiem - stanowi udostępnienie informacji przetworzonej.

Organ wskazał, że samo zanonimizowanie nie stanowi przetworzenia informacji zawartej w tych dokumentach. Jeżeli jednak utworzenie zbioru informacji prostych wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których żąda wnioskodawca, oceny zakresu i dokonania anonimizacji i to kosztem takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to jest to informacja przetworzona.

Na poparcie swoich tez organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.

W dniu 27 kwietnia 2016 r. organ poinformował wnioskodawcę, że informacja publiczna objęta wnioskiem jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i w związku z tym może być udostępniona po wykazaniu przez wnioskodawcę powodów, dla których spełnienie żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wnioskodawca w piśmie z 28 kwietnia 2016 r. wskazał, że informacje dotyczące umów, jakie wójt zawiera w imieniu gminy z podmiotami zewnętrznymi, są szczególnie istotne dla interesu publicznego ze względu na transparentność wydatków urzędu, będącą fundamentem demokratycznych administracji i dają możliwość mieszkańcom gminy poznania nazw firm, z którymi wójt i pracownicy jednostek organizacyjnych zawierają umowy oraz poznania wysokości kwot, na jakie są zawierane.

Organ uznał, że wnioskodawca nie wykazał konkretnych powodów, dla których spełnienie żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie wykazał, że ma rzeczywistą możliwość wykorzystania uzyskanych przetworzonych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów, nie wykazał, czy pozyskana informacja będzie służyć interesowi publicznemu czy też realizacji indywidualnych celów (określonych podmiotów), nie mających związku z poprawą funkcjonowania państwa, samorządów czy wspólnot lokalnych.

Pomimo, że rozpowszechnianie informacji publicznej w sprecyzowanym przez wnioskodawcę zakresie wśród mieszkańców gminy miałoby walor społecznie użyteczny, to jednak nie oznacza to, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Zatem wnioskodawca nie wskazał konkretnego uzasadnionego celu zbieranych informacji ani też nie wykluczył możliwości wykorzystania pozyskanych informacji w celach prywatnych czy komercyjnych. Nie wskazał też konkretnych metod usprawnienia funkcjonowania państwa, usprawnienia działania organów państwa i zaoszczędzenia środków publicznych w oparciu o pozyskane informacje publiczne.

L.M. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, żądając udostępnienia wskazanych informacji jako informacji nieprzetworzonej. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przez przedłużenie terminu na załatwienie sprawy na termin późniejszy niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Zawarł także obszerne wywody w kwestii wykładni pojęcia informacji przetworzonej, poparte orzecznictwem administracyjnym. Podniósł również, że wykazał interes publiczny w udostępnieniu żądanych informacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w . decyzją z 8 czerwca 2016 r. znak [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał art. 14 i art. 16 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP. Wskazał, że informacje proste to takie, które podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej je posiada, przy czym ich wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Zasada ta ulega jednak modyfikacji w przypadku tzw. informacji przetworzonych.

Organ przywołał treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. Wskazał, że w ocenie sądów administracyjnych, ograniczenie opisane w ww. przepisie jest konsekwencją zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych.

Organ stwierdził, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji, tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego.

Ze względu jednak na treść żądania udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze może się wiązać z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Nawet suma informacji prostych może tworzyć informację przetworzoną. Przetworzenie informacji jest jednoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny.

W przypadku wniosków o udostępnienie informacji publicznej, których zakres obejmuje konieczność przetworzenia posiadanych informacji poprzez ich np. opracowanie, zestawienie, zsumowanie, analizowanie, w wyniku którego dochodzi do powstania nowej informacji, organ ma obowiązek pozytywnego rozpatrzenia wniosku wyłącznie w sytuacji spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.

W przypadku ustalenia, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną oraz stwierdzenia, że nie występuje przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, organ odmawia udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej.

Organ wskazał również, że terminem "anonimizacja" określa się czynność polegającą na wyeliminowaniu z treści udostępnianej informacji publicznej tych informacji, których udostępnienie jest niedopuszczalne z uwagi na ograniczenia dostępu do informacji publicznej określone w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.. W praktyce dotyczy ona zwykle danych osobowych, w tym np. imion, nazwisk, adresów zamieszkania, numerów PESEL, czy dowodów osobistych stron postępowania, a także innych osób niepełniących funkcji publicznych.

Na poparcie przytoczonych tez organ odwoławczy przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz cytat z piśmiennictwa.

Informacje żądane we wniosku, zdaniem organu odwoławczego, stanowią informacje przetworzone. Informacje te wymagają opracowania przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez organ l instancji danych. Udostępnienie żądanych danych wiązać się będzie z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. W takiej sytuacji żądane informacje stanowią informacje przetworzone. Pomimo wezwania wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego. W związku z powyższym należało odmówić udostępnienia żądanych informacji.

L.M. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993, nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał stan faktyczny w sprawie oraz powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu, w tym wskazał, że w dniu [....] 2016 r. złożył do Urzędu Gminy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dotyczący zestawienia wszystkich umów zawartych w 2015 r. wraz z podaniem daty zawarcia umowy, przedmiotu umowy, danych podmiotu umowy, wartości umowy, okresu obowiązywania, komórki organizacyjnej urzędu powiązanej z umową oraz numery NIP, REGON i KRS.

W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 1 marca 2016 r. organ poinformował go, że udostępnienie przedmiotowych danych będzie wymagać przetworzenia informacji. Co za tym idzie, wezwano skarżącego do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

W wyniku powyższego, w dniu 4 marca 2016 r. skarżący zmodyfikował wniosek o udostępnienie informacji publicznej, żądając udostępnienia skanów wszystkich umów zawartych przez wszystkie komórki organizacyjne Urzędu Gminy S. z podmiotami zewnętrznymi, w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r.

Skarżący podniósł, że w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest wątpliwości co do spełnienia podmiotowych oraz przedmiotowych przesłanek u.d.i.p. Wójt Gminy jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p.), natomiast wnioskowane dane posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. f oraz pkt. 5 lit. c u.d.i.p..

Istotą sporu stało się natomiast założenie organu zarówno l, jak i II instancji, zgodnie z którym wnioskowane informacje posiadają walor informacji publicznej przetworzonej.

Skarżący przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz poglądy z literatury, wskazując m.in., że traktowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko dlatego, że miałaby być ona przygotowana specjalnie dla wnioskującego o nią podmiotu, np. w sytuacji, gdy jej przygotowanie ogranicza się do odnalezienia odpowiednich dokumentów, ich zeskanowania lub anonimizacji (usunięcia danych osobowych, czy tzw. danych wrażliwych), pozostaje w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej. Tym samym wyjątki od owej zasady nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający. Warto dodać, że nawet czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej (jakkolwiek mogą uzasadniać zastosowanie przepisów art. 14 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej przewidzianego w art. 3 u.d.i.p.

Uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się bowiem z poniesieniem określonych środków zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (...). Wszak sięgnięcie do zbiorów dokumentów zawierających informacje proste i przedstawienie tych informacji w odrębnym zestawieniu samo w sobie nie stanowi jeszcze, że są to absorbujące czynności analityczne, organizacyjne, a przede wszystkim intelektualne, prowadzące w rezultacie do powstania całkowicie nowej informacji. Przetworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) i nadania skutkom tego działania cech całkowicie nowej informacji.

Ponadto skarżący zarzucił, że w niniejszej sprawie organy nie przedstawiły wyczerpującego stanowiska przemawiającego za koniecznością uznania wnioskowanych informacji za przetworzone. Dokonanie wykładni pojęcia informacji przetworzonej, czy też jedynie lakoniczne wskazanie, iż organ musiałby przejrzeć całość dokumentacji, nie może zostać uznane za argumentację wystarczającą. Przeciwnie, działanie takie powoduje, iż skarżący nie jest w stanie w pełni ustosunkować się do prezentowanego stanowiska, domyślając się jedynie, z jakiego powodu dostęp do informacji publicznej został w tym przypadku utrudniony. Jeżeli zatem organ uznaje, iż wnioskowana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, to też powinien on wskazać konkretnie, jakie czynności musiałyby w tym przypadku zostać podjęte oraz na czym mają polegać trudności w ich przeprowadzeniu. Nie będą takimi argumentami natomiast selekcja, podział oraz przegląd dokumentów.

Skarżący podkreślił, że problematyka dostępu do informacji w postaci tzw. rejestru, czy wykazu umów, została jednoznacznie przesądzona zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych (np.: wyrok WSA z dnia 3 grudnia 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 545/14). Nie ulega zatem wątpliwości skarżącego, iż upowszechnienie informacji w przedmiocie wydatków gminy posiada istotne znaczenie z punktu widzenia jawności życia publicznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na decyzje w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny ustawodawca wyznaczył tylko jedno kryterium – legalności, czyli zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Jednocześnie, uwzględniając wskazane kryterium, prawodawca upoważnił sąd administracyjny do dwojakiego rodzaju rozstrzygnięć: kasatoryjnych (eliminujących z obrotu prawnego) lub oddalających skargę - zastrzegając, że wyroki kasatoryjne może wydać wyłącznie, gdy stwierdzi: naruszenie prawa procesowego (które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 1 lit. b P.p.s.a.) lub też naruszenie prawa materialnego (które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Powyższe oznacza, że do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego prowadzą tylko takie uchybienia, które miały wpływ na wynik sprawy, tzn. bez których popełnienia decyzja ta miałaby inną treść (zawierałaby inne rozstrzygnięcie), niż jej kontrolowane brzmienie.

Ponadto kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, w tym możliwość wzruszenia zaskarżonej decyzji, nie może pozostawać w oderwaniu od specyfiki postępowania, w której decyzja jest wydawana i specyfiki przedmiotu tej decyzji. Należy wskazać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, tzn. nie tylko są zobligowane stosować obowiązujące w dacie orzekania przepisy (zasada legalności, sformułowana również w art. 6 K.p.a.), ale też powinny uwzględniać cel, z jakim ustawodawca wprowadza do porządku prawnego określone regulacje (zasada praworządności). Powyższe wywołuje określone konsekwencje w przypadku kontrolowania przez sąd administracyjny decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że zaskarżone decyzje są wadliwe w stopniu uzasadniającym usunięcie ich z obrotu prawnego. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji I instancji - wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

Jak słusznie podniósł skarżący, w niniejszej sprawie brak jest wątpliwości co do spełnienia podmiotowych oraz przedmiotowych przesłanek ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej "u.d.i.p.". Wójt Gminy jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p.), natomiast wnioskowane dane posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p.

Istotą sporu jest natomiast stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym wnioskowane informacje posiadają walor informacji publicznej przetworzonej. W sporze tym rację ma skarżący.

Zasadne jest podkreślenie, że prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie, jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W tej materii Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9 października 2014 r., sygn. I OSK 546/14, (wszystkie orzeczenia dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli.

Przechodząc do oceny zaskarżonych niniejszej sprawie decyzji Sąd stwierdza, że organ odwoławczy przywołał wiele adekwatnych w sprawie orzeczeń sądów administracyjnych, których tezy Sąd podziela. Jednak mimo przywołanych orzeczeń i tez z literatury organy w sprawie nie dokonały właściwej wykładni pojęcia informacji przetworzonej, a w konsekwencji przeprowadziły wadliwą subsumpcję ustalonego stanu faktycznego do przepisów u.d.i.p. Organy nie dokonały należytego rozróżnienia pomiędzy "przetworzeniem" informacji, a jej "przekształceniem".

Należy stwierdzić, że żądane w niniejszej sprawie informacje w postaci skanów wszystkich umów zawartych przez wszystkie komórki organizacyjne Urzędu Gminy S. z podmiotami zewnętrznymi w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r. stanowią informację prostą, niewymagającą przetworzenia, a tym samym wykazywania szczególnie istotnego interesu publicznego, czego wymaga regulacja art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem stanowisko, że informacja przetworzona stanowi nową informację, nieistniejącą w dotychczas przyjętej treści i postaci, wymagającą podjęcia dodatkowych czynności intelektualnych, mimo iż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji przetworzonej nie dysponuje tą informacją na dzień złożenia wniosku, lecz tworzy tę informację na podstawie kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej informacji (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Kr 1149/14; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. II SA/Rz 247/14; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I SA/Sz 211/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r., sygn. VIII SA/Wa 997/13).

Od przetworzenia informacji należy odróżnić proces przekształcenia, który jest jedynie technicznym zabiegiem, w wyniku którego zewnętrzna forma informacji prostej ulega przekształceniu zgodnie z wnioskiem strony głównie poprzez wykonanie kserokopii czy też sporządzenie skanu treści dokumentu. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną również poprzez proces tzw. anonimizacji, polegający na usunięciu z udostępnianego dokumentu danych osobowych, bo czynność ta polega także na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych (vide: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. I OSK 792/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/Wa 842/14; wyrok WSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. II SA/Wa 723/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. IV SAB/Po 31/13).

Niewątpliwe udzielenie w niniejszej sprawie żądanej informacji łączy się z koniecznością dokonania przekształcenia poprzez poddanie jej procesowi skanowania oraz anonimizacji.

Wbrew twierdzeniom organów dokonanie tych czynności nie stanowi o przetworzeniu informacji, bowiem nie prowadzi do powstania nowej jakościowo informacji. Udostępnienie żądanej w niniejszej sprawie informacji nie wymaga dokonywania szczegółowych ocen i analiz dokumentów, bowiem wniosek dotyczy informacji, której zasadnicza treść nie powinna ulegać zmianie. Konieczność odnalezienia odpowiednich dokumentów i w razie potrzeby stwierdzenie, że niektóre z nich nie mogą zostać udostępnione w świetle art. 5 u.d.i.p., ponieważ dotyczą informacji niejawnych, prywatności osoby fizycznej, tajemnicy przedsiębiorstwa czy innych tajemnic ustawowo chronionych, nie czyni z informacji prostej informacji przetworzonej i jest zwykłym zabiegiem łączącym się z procesem udostępniania informacji publicznej.

Należy podkreślić, że powyższe wnioski wynikają również z przywołanych przez organ odwoławczy orzeczeń, np. "Za informację przetworzoną należy uznać zatem taką jaka, w zasadzie, w chwili złożenia wniosku nie istnieje (wyrok WSA w Krakowie z 25 października 2012 r., sygn. SAB/Kr 140/12); "Proces przetwarzania, którego istotnym elementem jest wysiłek intelektualny, musi prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji" (wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 792/11).

Jak wyżej wskazano, wszystkich opisanych czynności organu I instancji, a to: wyodrębnienia zbioru nawet 150 wielostronicowych dokumentów zgromadzonych w różnych komórkach organizacyjnych Urzędu Gminy S. , wyselekcjonowania dokumentów wg wskazanych we wniosku kryteriów, analizy nakładu pracy związanego z koniecznością dokonania indywidualnej kontroli każdego dokumentu, sprawdzenie danych części kontrahentów w CEIDG w zakresie, które z danych wyszczególnionych w umowie będą podlegały anonimizacji danych osobowych, wykonania kserokopii dokumentów, dokonania anonimizacji danych prawnie chronionych, zeskanowania tak przetworzonych dokumentów nie można uznać za przetworzenie informacji, bowiem nie prowadzą do wytworzenia żadnej nowej jakościowo informacji.

Powołanie się na konieczność wyselekcjonowania dokumentów wg wskazanych we wniosku kryteriów nie znajduje potwierdzenia w treści ww. wniosku, jako że jedyne kryteria wskazane przez wnioskodawcę odnoszą się do sprecyzowania zakresu żądanej informacji: - strona umowy - podmioty zewnętrzne, a także określony czas - od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r.

W sprawie żądana informacja nie ma waloru "przetworzonej", bowiem nie będzie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów.

Wnioskodawca, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie wnosił o sporządzenie analiz, zestawień, opracowań, zsumowań czy wyciągów z żądanych danych, wymagających samodzielnego ich zredagowania, a jedynie o proste skany umów.

Sąd nie kwestionuje twierdzeń organu, że utworzenie zbioru informacji prostych w niniejszej sprawie może wymagać stosunkowo dużego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które w jakimś stopniu negatywnie wpłyną na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na organ zobowiązany. Jednakże, jak słusznie podniósł skarżący, czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej (jakkolwiek mogą uzasadniać zastosowanie przepisów art. 14 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej przewidzianego w art. 3 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 września 2014 r. sygn. II SAB/Lu 267/14, LEX nr 1520274, wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Po 1111/14). Należy przy tym zaznaczyć, że art. 15 ust. 1 u.d.i.p. posługuje się sformułowaniem "konieczność przekształcenia informacji", a nie jej "przetworzenia".

W związku z przesądzeniem w niniejszej sprawie, że żądana wnioskiem z dnia 4 marca 2016 r. informacja nie jest informacją przetworzoną, odnoszenie się przez Sąd do polemiki między stronami w kwestii wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego jest zbędne.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i ocenę prawną.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zasądzoną kwotę stanowi uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.