Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 52/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 112a uat. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 1 pkt 13, art. 13 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 8, art. 12 par. 1 i 2, art. 35 par. 1, par. 2, par. 3 i par. 5, art. 46 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 1, art. 61 par. 3 i 3a, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 par. 2b, art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia WSA Paweł Dańczak, , po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do załatwienia wniosku skarżącego M. C. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2. stwierdza, że Wojewoda [...]dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego M. C. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. C. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M.C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. e.o.


UZASADNIENIE

19 lipca 2021 r. M.C. wystąpiła do Wojewody [...]

z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

1 lutego 2022 r. M.C. wniósł do organu ponaglenie w sprawie jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

14 lutego 2022 r. M.C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpoznania jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zarzucając naruszenie:

I. art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej jako k.p.a.) przez:

- rażące niedochowanie podstawowego (maksymalnie) dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy przewidzianego w wyżej wymienionym przepisie, a w szczególności nie dokonanie wobec skarżącego pierwszej czynności polegającej na wezwaniu do osobistego stawiennictwa w urzędzie, zwłaszcza w bezpośrednim następstwie interwencji pełnomocnika skarżącego w postaci wniesionego ponaglenia,

- brak podjęcia jakiejkolwiek próby dochowania ustawowych terminów na rozpatrzenie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy;

II. art. 36 § 1 w zw. art. 9 k.p.a. poprzez:

- niepoinformowanie skarżącego o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach podstawowych wynikających z art. 35 k.p.a., liczonych od dnia skutecznego doręczenia żądania do organu oraz nie wskazanie skarżącemu przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidulanej sprawy administracyjnej,

- brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej,

- brak pouczenia skarżącego o możliwości wniesienia ponaglenia na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie sprawy administracyjnej;

III. art. 61 § 3 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, jako prawidłowej praktyki organu, postrzeganie daty konwalidacji wniosku z braków formalnych za datę wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie daty skutecznego doręczenia żądania strony do organu, co stanowi ewidentny przykład błędnej wykładni przepisów, sprzecznej z powszechną i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych;

IV. art. 64 § 2 k.p.a. i art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r.

o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650) w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak koncentracji działań organu polegających na niezwłocznym dokonaniu oceny formalnej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wezwania skarżącego do uzupełnienia oczywistych braków formalnych m.in. w postaci bezpośredniego stawiennictwa w urzędzie w celu złożenia odcisków palców, okazania oryginału paszportu etc;

V. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy organ administracji publicznej winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zwłaszcza na wstępnym etapie postępowania administracyjnego, w ramach którego, przy niskim nakładzie pracy, organ zobowiązany był do dokonania oceny formalnej wniosku pod kątem jego braków i do niezwłocznego wezwania skrżącego do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku;

VI. art. 10 k.p.a poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, iż skarżący przez wiele miesięcy od daty wszczęcia postępowania nie wiedział na jakim etapie znajduje się jego sprawa;

VII. art. 7 k.p.a. poprzez brak efektywnego podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony;

VIII. art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście organu wobec skarżącego i doprowadziło do naruszenie fundamentalnej zasady praworządności skutkującej wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania strony do organu władzy publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym.

W motywach skargi skarżący wskazał, że nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie dokonuje nawet wstępnej oceny formalnej wniosku czy statusu jego kompletności w okresie prawie 7 miesięcy od daty jego wniesienia. Czynności, które winny zostać podjęte przez organ niezwłocznie po złożeniu wniosku (w bezpośrednim następstwie jego złożenia) stanowią bowiem działania o charakterze typowym, powtarzalnym, nie wymagającym znacznego nakładu pracy. Niestety organ nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, nie wezwał do bezpośredniego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku, nie rozpoczął koncentracji materiału dowodowego i weryfikacji stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącego organ uchybił również obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie podanie przyczyn tego stanu rzeczy, brak wyznaczenia aktualnego terminu załatwienia sprawy i brak pouczenia o możliwości złożenia ponaglenia.

W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącego, oczywiste naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa skutkuje uznaniem, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, zaś brak obiektywnych powodów do zwłoki w rozpoznaniu sprawy i podjęcia jakichkolwiek czynności przez okres prawie 7 miesięcy od daty złożenia wniosku, skarżący poczytuje jako oczywiste lekceważenie jego praw i zgłoszonego żądania.

Skarżący dodał, że ma świadomość, iż przyznanie sumy pieniężnej opiera się uznaniu sądowym, które cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Skarżący nie przyczynił się jednak do przedłużenia postępowania, a znaczenie rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma dla niego fundamentalne znaczenie z punktu widzenia stabilności pobytu i pracy na terytorium RP.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1. orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonej sprawie administracyjnej oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 60 dni kalendarzowych od daty prawomocności wyroku sądu; 2. stwierdzenie, że bezczynność w niniejszym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 500,00 zł; 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika skarżącego oraz kosztów opłaty sądowej od wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że 19 lipca 2021 r. M.C. złożył do Wojewody [...], za pośrednictwem pełnomocnika, wniosek na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemiec jako przesłankę pobytu wskazał wykonywanie pracy w firmie A Sp. z o.o. sp.k. S.K.A., na stanowisku "pomocniczy robotnik w przemyśle przetwórczym". Pełnomocnik Cudzoziemca do przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy dołączył: Załącznik nr 1 do wniosku, informację starosty, potwierdzenie kwalifikacji, wydruk z KRS, dwa oświadczenia M.C., jak również poświadczone za zgodność z oryginałem kopie: paszportu Wnioskodawcy, pełnomocnictwo udzielone r.pr. Ł.B. przez cudzoziemca, oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, powiadomienia o nadaniu numeru PESEL, umowy zlecenia z 1 lipca 2021 r. oraz ZUS P ZUA.

27 października 2021 r. wniosek został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt.

1 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł, ponaglenie na działanie organu I instancji, zarzucając Wojewodzie [...] dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie.

3 lutego 2022 r. Wojewoda [...], w odpowiedzi na ponaglenie przedstawił, z zachowaniem przewidzianego w przepisach prawa terminu, stanowisko w sprawie, a następnie wraz z odpisem akt przekazał do rozpatrzenia organowi II instancji.

14 lutego 2022 r. M.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu w sprawie jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy.

Z uwagi na braki formalne złożonego wniosku, to jest: brak opłaty za złożony wniosek w wysokości 440 zł., brak fotografii zgodnych z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 kwietnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 779) oraz brak pełnomocnictwa udzielonego przez firmę A Sp. z o.o. sp.k. S.K.A. P.W. do podpisania załącznika nr 1 do wniosku, 3 marca 2022 r. Wojewoda [...] wezwał stronę, za pośrednictwem pełnomocnika, do uzupełnienia w/w braków formalnych wniosku wyznaczając jej termin na dzień 13 kwietnia 2022 r.

Organ dodał, iż w momencie złożenia przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy Wojewoda [...] procedował już ponad 17146 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, co przełożyło się również na wyznaczenie powyższego terminu. Organ wskazał również, że sprawa procedowana jest w okresie trwania stanu epidemii. Organ w związku z powyższym zobowiązany jest do pracy w warunkach sanitarnych, a co za tym idzie, zmuszony jest do ograniczenia kontaktu z klientami. Ponadto organ zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu do czego zobowiązują organ zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wynikające z treści art. 8 k.p.a. Dodał, że termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącego, a wynika z ilości procedowanych spraw.

W ocenie Wojewody [...] przedstawione przez skarżącego roszczenia pieniężne są bezzasadne. Organ wskazał, iż pełnomocnik skarżącego nie wykazał, że strona poniosła jakąkolwiek szkodę w związku z procedowaną sprawą. Cudzoziemiec legitymuje się ważnym paszportem biometrycznym i złożył wniosek na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, z uwagi na powyższe jego pobyt na terytorium RP jest legalny. Ponadto skarżący uzyskał oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy, na podstawie którego mógł legalnie świadczyć pracę na terytorium RP. Organ wyjaśnił nadto, że w toku postępowania zrealizował wszystkie niezbędne czynności, których celem jest danie możliwości cudzoziemcowi uzupełnienia wszystkich braków formalnych, stanowiących istotną przeszkodę w dalszym procedowaniu przedmiotowej sprawy, w szczególności tych których uzupełnienie jest zależne wyłącznie od strony, dbając przy tym o zachowanie ekonomiki postępowania oraz uwzględniając konieczny czas jaki potrzebuje strona na uzupełnienie dokumentacji wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), w myśl, którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a

W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość art. 53 § 2b p.p.s.a., tj. skarga została wniesiona po uprzednim złożeniu ponaglenia, które skierowane zostało do właściwego organu.

Podkreślić należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli sądu nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (np. wyrok WSA w Łodzi z 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z 19 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 934/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Bezczynność następuje zatem, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Co do zasady, bez znaczenia pozostaje przyczyna, która spowodowała zawinioną albo niezawinioną opieszałość. Okoliczności, które skutkują zwłoką, sposób działania i zaniechania organu w toku rozpoznawania sprawy, w tym stopień przekroczenia terminów, mogą mieć jednak znaczenie dla oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie skarżący uczynił bezczynność Wojewody [...] w rozpatrzeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dokonując kontroli zarzucanej przez skarżącego bezczynności w oparciu o wyżej wskazane kryterium sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Należy wskazać, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego, "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania", gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana (§ 3). Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 2 k.p.a.).

Stosownie zaś do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo w wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat jego terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu.

W tym miejscu zaznaczyć także należy, że 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), zwana dalej "ustawą zmieniającą". Z mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej do ustawy o cudzoziemcach po art. 112 dodano art. 112a. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 2 tej ustawy.

Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o cudzoziemcach), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W takim przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – od dnia jej wejścia w życie. W myśl art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji 19 lipca 2021 r., a więc przed wejściem w życie ustawy zmieniającej tj. przed 29 stycznia 2022 r. Dopiero po wpłynięciu ponaglenia z 1 lutego 2022 r. oraz po wniesieniu przez stronę skargi do tutejszego sądu organ administracji podjął pierwszą czynność w sprawie i pismem z 3 marca 2022 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku w postaci opłaty skarbowej za wydanie decyzji w wysokości 440 zł, 4 aktualnych fotografii zgodnych z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (Dz. U. poz. 779) oraz pełnomocnictwa udzielonego przez firmę A Sp. z o.o. sp.k. S.K.A. P.W. do podpisania załącznika nr 1 do wniosku określając termin wykonania wezwania na 13 kwietnia 2022 r.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma zatem art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej. Organ administracji wezwał bowiem skarżącego do usunięcia braków wniosku po wejściu w życie ustawy zmieniającej (wezwanie z 3 marca 2022 r.). W wezwaniu tym wyznaczył termin jego wykonania na 13 kwietnia 2022 r. W dniu rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi przez sąd nie upłynął zatem jeszcze sześćdziesięciodniowy termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Niemniej sąd zaznacza, że sytuacja ta ma charakter wyjątkowy z uwagi na przedłużenie terminu do załatwienia sprawy z mocy prawa na skutek wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej i zaistnienia skutków jakie ta ustawa wiąże ze skierowaniem do skarżącego wezwania do usunięcia braków wniosku. Regulacje zawarte w ustawie zmieniającej nie odnoszą się jednak do bezczynności powstałej wcześniej, tj. nie znoszą możliwości oceny, że miała ona miejsce, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawnych instrumentów do zwalczania bezczynności. Ustawa ta nie uregulowała skutków braku wezwania przez wojewodę do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Ustawodawca nie przesądził bowiem tej kwestii w art. 13 ustawy zmieniającej. Nowe terminy załatwienia spraw wprowadzone ustawą zmieniającą nie mają zdaniem sądu wpływu na ocenę, czy organ dopuścił się bezczynności, jeżeli stan bezczynności zaistniał już przed jej wejściem w życie.

W rozpoznawanej sprawie termin rozpoznania sprawy skarżącego przez organ administracji niewątpliwie rozpoczął bieg przed wejściem w życie ustawy zmieniającej tj. 19 lipca 2021 r. Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości postępowania, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy wówczas do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby do, co do zasady zabronionego, – retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a.) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 417¹ § 3 k.c.). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezczynności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej, co jest sądowi znane z urzędu. Ustawa zmieniająca nie wprowadziła żadnych zmian do procedury sądowoadministracyjnej.

Wobec powyższego oceniając sposób prowadzenia przez organ administracji postępowania wszczętego wnioskiem strony z 19 lipca 2021 r. należy mieć na uwadze powołane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw. W rozstrzyganej sprawie czas prowadzenia postępowania przez organ, a przede wszystkim brak podejmowania jakichkolwiek czynności w jego toku do czasu wniesienia skargi do sądu, tj. 14 lutego 2022 r. oraz fakt, ze organ nie rozpoznał wniosku skarżącego i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a stan ten trwał również na dzień wyrokowania, wpisuje się w definicję bezczynności.

W tym miejscu należy wskazać, ze sąd nie podziela stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, z którego wynika, że w jego ocenie postępowanie w niniejszej sprawie rozpocznie swój bieg dopiero w dacie skompletowania wniosku poprzez usunięcie wszystkich jego braków. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Nie ma zatem istotnego znaczenia, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Akceptacja stanowiska organu prowadziłaby do zupełnie bezkarnej i pozostającej poza jakąkolwiek kontrolą przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Niedopuszczalna jest, zdaniem sądu sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego kilka miesięcy po upływie terminu do załatwienia sprawy. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślony, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpłynięciu i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia.

Sąd dostrzega, iż złożony przez skarżącego wniosek był niekompletny nie zmienia to jednak faktu, iż skoro organ dokonując w 29 października 2021 roku jego rejestracji w systemie POBYT niewątpliwie dostrzegł uchybienia, to wezwanie do ich usunięcia powinno nastąpić niezwłocznie, a więc w takim terminie, aby możliwe było zakończenie postępowania i wydanie decyzji w rozsądnym terminie. Tymczasem w rozstrzyganej sprawie strona została wezwania do uzupełnienia braków wniosku w zakresie opłaty za złożony wniosek w wysokości 440 zł., fotografii oraz pełnomocnictwa udzielonego przez firmę A Sp. z o.o. sp.k. S.K.A. P.W. dopiero 3 marca 2022 r., to jest 8 miesięcy po wpłynięciu wniosku i dopiero po wniesieniu skargi do sądu. Przy czym w aktach sprawy przesłanych sądowi 14 marca 2022 roku brak dokumentów potwierdzających przesłanie powyższego zawiadomienia pełnomocnikowi skarżącego

Zatem w sprawie bezspornie doszło do przekroczenia terminów załatwienia sprawy przewidzianych w przepisach k.p.a. Podkreślić trzeba, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ nie wydając decyzji w sprawie nie informuje strony o przyczynach braku rozstrzygnięcia i nie informuje o przewidywanym, nowym terminie wydania decyzji. Takie postępowanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa ono również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego należało uznać za w pełni uzasadniony, o czym sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Z uwagi na to, że na skutek wezwania skarżącego przez organ administracji do usunięcia braków wniosku i wyznaczenia terminu ich uzupełnienia na 13 kwietnia 2022 r. z mocy art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej zastosowanie od tego momentu w sprawie mają powołane wyżej art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wyznaczający organowi administracji sześćdziesięciodniowy termin na wydanie decyzji oraz art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach określający bieg tego terminu. W dacie wydania niniejszego wyroku termin ten nie zakończył jeszcze swojego biegu. Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność zobowiązany jest uwzględnić stan prawny ukształtowany w oparciu o rozwiązania wprowadzone ustawą zmieniającą. Na skutek takiego stanu rzeczy sąd nie może zobowiązać organu administracji do załatwienia wniosku skarżącego i dlatego należało postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie umorzyć, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Sąd ocenił jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy od dnia złożenia wniosku do dnia wezwania skarżącego do jego uzupełnienia upłynął znaczny okres czasu - 8 miesięcy, a organ do czasu wniesienia skargi do sądu nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku. Organ nie podejmował zatem czynności, które koncentrowałyby się na efektywnym i sprawnym zakończeniu postępowania. Sąd nie znalazł okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opisane wyżej nieprawidłowości w działaniu organu. Trzeba także wskazać, że sądowi z urzędu znana jest sytuacja organu związana z ilością wpływających spraw i trudnościami kadrowymi. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że bez znaczenia dla uznania, że organ pozostawał bezczynny są ewentualne kłopoty kadrowe danej jednostki, choć oczywiście znaczący wzrost ilości wpływających wniosków przy zbyt małej obsadzie urzędników może powodować opóźnienia w rozpoznaniu wniosków i rejestrowaniu wydanych decyzji. Rzeczą organu jest jednak takie zorganizowanie pracy w podległym urzędzie, aby wiążące organ terminy z k.p.a. były dotrzymywane (np. wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 22/18, LEX nr 2617144). Jak stwierdził WSA we Wrocławiu w sprawie sygn. akt III SAB/Wr 90/2018 (LEX nr 2579192) właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie usprawiedliwia również trwający w toku postępowania stan epidemii wywołany wirusem COVID-19 (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 215/21, publ. CBOSA). Skoro organ nie wykazał okoliczności wskazujących na szczególne skomplikowanie niniejszej sprawy, ani też nietypowych trudności występujących w toku prowadzonego postępowania zasadnym było stwierdzenie dopuszczenia się przez organ bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w sytuacji, kiedy bezczynność przybiera formę kwalifikowaną, to jest ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą, a odstąpienie od zastosowania tego środka powinno być przez sąd uzasadnione (np. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 360/18, LEX nr 2720297). Z tego względu sąd, w punkcie 4 sentencji wyroku, orzekł o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, w żądanej przez niego wysokości. Zauważyć należy, iż suma pieniężna, której wymierzenie oparte zostało na uznaniu sędziowskim, ma charakter swoistego zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpatrywania jej sprawy przez organ (np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 916/18, LEX nr 2558720). Jest to instytucja właściwa prawu administracyjnemu, zbliżona konstrukcyjnie bardziej do instytucji nawiązki w postępowaniu karnym (art. 46 § 2 kodeksu karnego), niż odszkodowania w prawie cywilnym. Wymaga to podkreślenia, bowiem sąd administracyjny nie jest powołany do orzekania o odszkodowaniu oraz zadośćuczynieniu w rozumieniu prawa cywilnego. W tym zakresie orzekają sądy powszechne. Zdaniem sądu, z uwagi na znaczenie sprawy dla skarżącego, a także okres trwania postępowania, kwota 500 złotych jest adekwatna w ustalonym stanie faktycznym.

O kosztach postępowania (punkt 4 sentencji wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty postępowania złożyły się: 100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł – wynagrodzenie radcy prawnego.

k.ż.