Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1500/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 24 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 136
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2294/14 w sprawie ze skargi J. Ż. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., IV SA/Wa 2294/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi J. Ż. – uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2014 r., [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] 2014 r., [...].

Wskazanym wyżej postanowieniem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]z dnia [...] 2014 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, przydomowej oczyszczalni ścieków oraz niezbędnej infrastruktury technicznej w ramach utworzenia nowej zabudowy zagrodowej na działce [...] w miejscowości [...], gmina [...], położonej w graniach [...] Parku Krajobrazowego.

Wymienione rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Z akt sprawy administracyjnej – obejmujących etap postępowania uzgodnieniowego przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] przeprowadzanego w ramach procedury ustalenia warunków zabudowy – wynika, że wnioskiem z dnia [...] 2014 r. J. Ż. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji na działce [...] w miejscowości [...]. W toku prowadzonego postępowania w sprawie warunków zabudowy, w kwietniu 2014 r. sporządzono projekt decyzji [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia wnioskowanego przez J. Ż.

Następnie Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] 2014 r. – działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę wystąpienia: Dz. U. Nr 80, poz. 717; obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 778; dalej "u.p.z.p.") – zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie przygotowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy ze względu na usytuowanie terenu inwestycyjnego w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz projektowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk [...] "[...]".

Z akt administracyjnych wynika także, że w piśmie z dnia [...] 2014 r., [...] Dyrektor [...] Parku Narodowego, działając na prośbę Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], negatywnie zaopiniował inwestycję projektowaną przez J. Ż. W piśmie wskazano, że zabudowa jest przewidziana na terenie [...] Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązuje zakaz lokalizowana obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów, rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr 221, poz. 2157 – dalej zwanego "rozporządzeniem w sprawie [...] Parku Krajobrazowego"). Dyrektor [...] Parku Narodowego dodał, ze na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji znajdują się zbiorniki wodne, wykluczające możliwość planowanej zabudowy.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] 2014 r., [...], powołując się na art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8 oraz art. 53 ust. 5 u.p.z.p., odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji. Stwierdził, że zabudowa nieruchomości skarżącego w sposób określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy naruszałaby zakaz, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Przepis ten wprowadza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w oparciu o uzasadnienie projektu decyzji oraz znajdujące się w jego posiadaniu mapy ustalił, że na działce [...] zlokalizowanej po drugiej stronie drogi w stosunku do działki objętej wnioskiem znajduje się staw, który położony jest w strefie ochronnej 100 m. Ponadto na działce [...] znajdują się zbiorniki wodne, w tym jeden zlokalizowany w odległości kilkudziesięciu metrów od planowanej inwestycji.

Zażalenie od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2014 r. złożył J. Ż.

Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę postanowienia: tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 647; obecnie ustawę tą opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej powoływana jako "K.p.a.") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że w sprawie ma zastosowanie zakaz wskazany w § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wadliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W szczególności z przeprowadzonych oględzin terenu nie został sporządzony protokół i nie jest wiadome, kto dokładnie dokonywał tych oględzin. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał na treść art. 79 i 81 K.p.a. i stwierdził, że dokumentacja fotograficzna z tych oględzin dołączona do akt sprawy nie może stanowić dowodu w rozumieniu K.p.a. Dalej doszedł jednak do wniosku, że skoro J. Ż. potwierdził istnienie zbiorników wodnych na sąsiednich działkach, to tym samym fakty przedstawione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska należało uznać za udowodnione.

Przechodząc do kwestii merytorycznych Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał na treść art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (na datę decyzji tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 627; obecnie tekst jednolity ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm. – dalej "u.o.p.") [wymieniony przepis stanowi podstawę prawną wprowadzenia zakazów w obszarach chronionego krajobrazu, w tym [...] Parku Krajobrazowego – uwaga NSA]. Zaznaczył, że pojęcie "inny zbiornik wodny" nie odnosi się do pochodzenia, typu, wielkości danego zbiornika wodnego, ani także nie ma znaczenia, z jakich wód zbiornik jest zasilany.

Powyższą interpretację organ odniósł także do przepisów rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego i uznał, że pojęcie "inny zbiornik wodny" dotyczy zarówno zbiorników naturalnych, jak i sztucznych.

Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniósł J. Ż. Zakwestionował prawidłowość postępowania dowodowego, które – mimo dostrzeżonych błędów – zaakceptował organ odwoławczy. Odnosząc się do stanu nieruchomości skarżący zaznaczył, że sztuczny staw sąsiada znajduje się na jego miedzy, co pozwala przyjąć większą odległość od jego inwestycji. Z kolei drugi staw (określany przez J. Ż. "sadzawką") według skarżącego w okresie suchego lata i suchej jesieni jest pozbawiony wody.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., IV SA/Wa 2294/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2014 r., [...] oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] 2014 r., [...].

W motywach wyroku Sąd zaznaczył, że zaskarżone postanowienie wydano przedwcześnie, gdyż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zawiera uchybienia, które mogły skutkować błędnym ustaleniem stanu faktycznego; nadto uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia zastosowanej normy prawa materialnego.

Sąd wskazał dalej, że nie jest sporne, iż nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego będącego jedną z form ochrony przyrody w rozumieniu przepisów u.o.p. Oznacza to uznanie, że nieruchomość inwestycyjna jest położona w otoczeniu obszaru chronionego ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju (art. 16 ust. 1 u.o.p.).

Sąd wyjaśnił, że w celu ochrony stwierdzonych na wspomnianym obszarze wartości wprowadzono konkretne zakazy, a na jeden z nich powołał się organ odmawiając uzgodnienia warunków zabudowy. W ocenie Sądu nastąpiło to jednak z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 K.p.a. – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych przepisów wynika, że na organach spoczywa obowiązek zgromadzenia wszystkich dowodów w sprawie oraz wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym.

Odnosząc się do przedmiotu sprawy Sąd wskazał, że organy powinny były bezspornie ustalić czy staw, który opisano w załączniku nr 1 do projektu decyzji stanowi "inny zbiornik wodny" w myśl § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Stwierdzenie to zostało bowiem oparte – jeśli idzie o dowody zgromadzone w aktach administracyjnych – jedynie o ten dokument. Organ nie załączył ani ortofotomap, ani nie uznał zgodności z regułami postępowania dowodowego przeprowadzonych oględzin spornego stawu. Uznał jedynie, że skoro żalący przyznał fakt jego istnienia, to nie było konieczne przeprowadzenie oględzin.

W ocenie jednak Sądu pierwszej instancji charakter przepisów rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (ograniczających prawo własności w imię wartości publicznych, jakimi jest zachowanie istniejących cennych zasobów przyrodniczych) wskazuje, że powinny one być interpretowane precyzyjnie, bez stosowania wykładni rozszerzającej, aby jednak zachować równowagę miedzy wartościami chronionymi, a wartościami kosztem których ta ochrona występuje. Oznacza to konieczność dokonania w każdym wypadku indywidualnych ustaleń faktycznych celem weryfikacji, czy stwierdzone w rzeczywistości fakty odpowiadają dyspozycji normy prawa materialnego.

Odnosząc się do kwestii interpretacji pojęcia "inny zbiornik wodny" w § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego Sąd przyznał, że dotyczy ono zarówno zbiorników naturalnych, jak i sztucznych. Zatem zarówno naturalne zagłębienie zalane lub okresowo zalewane wodą, jak i zbiornik powstały wskutek działalności człowieka stanowi "inny zbiornik wodny", gdyż rozporządzenie Wojewody nie rozróżnia, czy ma to być zbiornik będący skutkiem działania natury, czy sił człowieka.

Dalej Sąd stwierdził, że w konsekwencji powyższego każdy istniejący zbiornik, nawet jeżeli powstał sztucznie, powinien być brany pod uwagę w świetle treści § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku zauważono, że poza kwestią samych przepisów, które należy stosować bezwzględnie, w pozostałym nieregulowanym zakresie reguły wykładania spornego pojęcia nie powinny odbiegać od racjonalności i celów ustanowienia spornych zakazów. Kontynuując Sąd przypomniał, że [...] Park Krajobrazowy ustanowiono ze względu na następujące walory przyrodnicze: a) zachowanie unikatowego, młodoglacjalnego krajobrazu Północnej [...] w postaci licznie występujących moren czołowych i dennych, rynien i dolin rzeczno - jeziornych, głazów narzutowych; b) zachowanie ekosystemów wodnych, w tym Jeziora [...] - najgłębszego jeziora w Polsce; c) zachowanie chronionych i rzadkich gatunków zwierząt i roślin związanych z siedliskami charakterystycznymi dla Parku. Ze względu natomiast na walory krajobrazowe rozporządzenie przewiduje: a) zachowanie i ochrona zespołów krajobrazu otwartego, stanowiącego walor wizualny współistnienia gospodarki człowieka z naturalnymi elementami środowiska; b) ochrona struktur geomorfologicznych; c) przywracanie obszarom o krajobrazie niekorzystnie przekształconym ich potencjalnych walorów krajobrazowych i przyrodniczych oraz d) utrzymanie charakterystycznych typów zabudowy. Sąd – nie kwestionując objęcia omawianego obszaru ochroną – wskazał, że ustanowione w tym celu zakazy nie należy traktować jako bezwzględne, to jest np. że każda glinianka, staw, oczko ogrodowe, bez względu na wielkość, charakter i położenie, wyklucza zainwestowanie obiektami budowlanymi w określonej odległości. W ocenie składu orzekającego nie bez znaczenia ma kwestia tego jak długo – w wypadku sztucznych zbiorników – istnieje dany zbiornik wodny, bowiem upływ czasu ma znaczenie z punktu widzenia na ile i czy w ogóle obiekt ten wpisał się pod względem przyrodniczym w istniejący już ekosystem wodny. Tymi zatem kryteriami należy się posługiwać przy wykładaniu pojęcia rozporządzenia "inny zbiornik wodny".

W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.p. ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody. Zatem w kontekście celów ochrony wyznaczonych rozporządzeniem w sprawie [...] Parku Krajobrazowego należało po pierwsze dokonać oględzin stawu na działce [...], a w dalszej kolejności jeśli zaistnieje taka potrzeba – zbiorników wodnych na działce [...] (których istnienie nie zostało potwierdzone dowodami w aktach administracyjnych) i w drodze stosownych badań ustalić, czy stanowi on element przyrody chroniony celami wyznaczonymi w rozporządzeniu.

Zdaniem Sądu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, trafnie wyłączając z materiału dowodowego oględziny zbiorników, popełnił błąd nie powtarzając tego dowodu, bądź nie zlecając tej czynności organowi pierwszej instancji (art. 136 K.p.a.).

Sąd doszedł w konkluzji do przekonania, że nie jest możliwe przesądzenie czy sporny staw, ewentualnie inne zbiorniki na działce [...], stanowią "inny zbiornik wodny" w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Wskazał, że organy powinny ponownie zgromadzić materiał dowodowy wskazujący na istnienie zbiorników wodnych w odległości 100 m od planowanej zabudowy zagrodowej, a następnie dokonać oceny walorów przyrodniczych tych zbiorników jako "innych zbiorników wodnych" z punktu widzenia kryteriów określonych w rozporządzeniu, w szczególności poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin tych zbiorników.

Skargę kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zarzucając:

1. dokonanie błędnej wykładni § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, polegającej na przyjęciu przez Sąd, że przepis ten dotyczy tylko zbiorników wodnych, które wpisały się pod względem przyrodniczym w ekosystem wodny oraz realizują cele ochrony obszaru chronionego, podczas gdy to prawodawca lokalny decyduje, kierując się potrzebą ochrony przyrody, w jakim zakresie wprowadzić zakaz na obszarze chronionym;

2. naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę wniesienia skargi kasacyjnej Dz. U. z 2012 r., poz. 270; aktualnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej "P.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia, o którym mowa w punkcie 1;

3. dokonanie błędnej oceny, że w sprawie mógł nie mieć zastosowania zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od brzegów zbiorników wodnych wynikający z treści § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, podczas gdy przewidziana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy inwestycja dotyczyła budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego, nie stanowiących obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (nie mieszczących się zatem w kategorii obiektów, które mogą być realizowane w pasie ochronnym).

W skardze kasacyjnej przedstawiono także zarzuty naruszenia przepisów postepowania, to jest:

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. i z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że nie powtórzenie oględzin terenu albo nie zlecenie przeprowadzenia tego dowodu organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy inwestor potwierdził w zażaleniu występowanie zbiorników wodnych (w tym stawu) na działkach [...] oraz [...], jakie wykazał organ pierwszej instancji podczas oględzin, spowodowało naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (tym samym Sąd pierwszej instancji powinien był skargę oddalić, a zatem naruszył także art. 151 P.p.s.a.);

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 141 § 4 i 153 P.p.s.a., poprzez wskazanie, że organ odwoławczy powinien powtórzyć oględziny terenu albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu organowi pierwszej instancji stosownie do art. 136 k.p.a. oraz jednoczesne zastosowanie art. 135 P.p.s.a. i uchylenie orzeczenia organu pierwszej instancji, co spowodowało, że ocena prawna Sądu jest częściowo niewykonalna (organ odwoławczy nie może zlecić przeprowadzenia oględzin terenu, tym samym wyrok Sądu jest wadliwy, co najmniej w zakresie w jakim Sąd ten uchylił także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]).

Wskazując na powyższe zarzuty Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wystąpił nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na poparcie zarzutów kasacyjnych skarżący organ przedstawił bardzo obszerne uzasadnienie. Na wstępie rozważań podkreślił, że granicach [...] Parku Krajobrazowego obowiązuje zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego stanowiący, iż na terenie tegoż obszaru chronionego zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powołał się następnie na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 4 września 2009 r., IV SA/Wa 880/09), z którego wynika, że zakaz budowy obiektów odnosi się do okolic "innych zbiorników wodnych", przy czym zawężenie go do okolic konkretnych zbiorników wymaga doprecyzowania danej regulacji przez sejmik województwa (wcześniej wojewodę) uchwalający akt tworzący park krajobrazowy (zob. art. 16 ust. 3 u.o.p.). Organ wskazał dalej, że a contrario rzeczony zakaz będzie miał zastosowanie w przypadku każdego zbiornika wodnego niezależnie od tego, czy stanowił on będzie zbiornik naturalny czy sztuczny lub zbiornik stale wypełniony wodą czy też okresowo wysychający. Za wskazanym sposobem rozumienia przedmiotowego pojęcia przemawiają reguły wykładni językowo-logicznej, w szczególności reguła lege non distinguente nec nostrum est distinguente.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaznaczył też, że w języku polskim zbiornik wodny jest wodą stojącą, zajmującą naturalne lub sztucznie wytworzone zagłębienia terenu. Zbiornikiem wodnym jest również zbiornik, w którym woda występuje sporadycznie, są to zbiorniki okresowe, wypełnione wodą tylko w porze deszczowej, po wiosennych roztopach lub w okresach występowania wysokich stanów wód gruntowych.

Skarżący kasacyjnie organ powołał się także na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., IV SA/Wa 1530/11, w którego uzasadnieniu odniesiono spór wokół pojęcia "zbiornika wodnego" do przepisów prawa wodnego. Wskazano, że art. 5 ust 3 tej ustawy śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na płynące i stojące, do których zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi. Jednocześnie przepisy o wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami. Oznacza to, zdaniem organu, że zarówno staw, jak i zbiornik powstały wskutek działalności człowieka stanowi "inny zbiornik wodny" gdyż rozporządzenie Wojewody nie rozróżnia, czy ma to być zbiornik będący skutkiem działania natury, czy sił człowieka. W konsekwencji każdy istniejący zbiornik, nawet jeżeli powstał sztucznie, będzie brany pod uwagę w kontekście § 4 ust 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dodał też, że powyższe stanowisko zaaprobowano w wyrokach z dnia 11 czerwca 2013 r., OSK 343/12 oraz z dnia 3 października 2014 r., II OSK 774/13).

Skarżący kasacyjnie organ wskazał także na dyrektywy wykładni, w tym wnioski płynące z języka specjalistycznego, które przemawiają za zaliczeniem stawu do zakresu pojęcia zbiorników wodnych. Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie bez znaczenia jest także to, że niekiedy stawy objęte są nawet ochroną rezerwatową (o wiele dalej idącą), gdyż pomimo antropogenicznego pochodzenia odznaczają się wyjątkowymi walorami przyrodniczymi.

Organ wskazał nadto na treść art. 16 ust. 1 u.o.p. zaznaczając, że dla ochrony krajobrazu istotne są bowiem zarówno występujące w nim obiekty zajmujące większy obszar (np. jeziora), jak i te które są stosunkowo niewielkie (np. stawy, sadzawki, wyrobiska, zapadliska z wodą, czy oczka wodne). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przypomniał, że § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego jest zgodny z brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że prawodawca zamierzał objąć ten obszar [...] Parku Krajobrazowego ochroną, ale nie bezwzględną, wyłączającą spod ochrony zbiorniki antropogenicznego pochodzenia, takie jak stawy, które nie wpisały się w ekosystem wodny obszaru chronionego. Gdyby intencją Wojewody było wyłączenie spod zakazu wymienionego w § 5 ust. 1 pkt 6 omawianego rozporządzenia określonych zbiorników wodnych, wtedy takie wyłączenia zostałyby zawarte w omawianym akcie prawa miejscowego. Zatem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], jak też Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie mogą ustalać we własnym zakresie, czy dany zbiornik wodny należy zaliczyć do kategorii "innych zbiorników wodnych" lub też czy ma on wpływ na kształtowanie obszaru chronionego.

Przenosząc powyższe wywody na grunt sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że skoro ustalenie organów w zakresie obecności zbiornika wodnego, w postaci stawu na działce [...], nie jest kwestionowane przez inwestora, to organy nie mogły naruszyć przepisów procedury administracyjnej w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ustaliły w pełni stan faktyczny, który objęty był § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia

Końcowo organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że znana jest mu problematyka dotycząca proporcjonalności stanowienia ograniczeń na obszarach chronionych przez prawodawców lokalnych. Nie zwalnia to jednak organu administracji ze stosowania obowiązujących przepisów prawa. Zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego może w pewnych konkretnych sytuacjach faktycznych nie odzwierciedlać potrzeb ochrony przyrody parku krajobrazowego i tym samym naruszać zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jednakże za zupełnie niezrozumiałe należy uznać nieprzeanalizowanie tej kwestii przez Sąd, który mógł w pełni dokonać oceny konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej, jaki stanowi § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, rozpatrując sprawę indywidualną, w której przepis został zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska kwestionując wyrok przedstawił kilka podstaw kasacyjnych, obszernie je uzasadniając. Dla przejrzystości dalszego wywodu Naczelny Sądu Administracyjny wskazuje jednak, że wszystkie zarzuty organu skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w gruncie rzeczy do wspólnego zagadnienia, w ramach którego dodatkowo wyróżnić można płaszczyznę materialnoprawną i formalną.

Mianowicie przedmiotem sporu o charakterze materialnoprawnym pomiędzy J. Ż. (inwestorem) a organami ochrony środowiska (uzgadniającymi projekt decyzji o warunkach zabudowy) jest to, czy elementy wód powierzchniowych znajdujące się na działkach [...] i [...] sąsiadujących z jego nieruchomością (działka [...]) należy bezwzględnie uznać za "inne zbiorniki wodne" w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, a co za tym idzie zastosować zawarte w tym przepisie wyłączenie z zabudowy w pasie 100 m od ich brzegów.

Druga kwestia, mająca charakter formalny, co do której zgłoszono w skardze wątpliwości, to rzetelność ustaleń w zakresie odległości pomiędzy opisanymi wyżej stawami a miejscem, gdzie mają być zlokalizowane projektowane przez J. Ż. obiekty budowlane.

Naczelny Sądu Administracyjny odniesie się w pierwszej kolejności do zarzutów kasacyjnych dotyczących drugiego z wyżej wymienionych zagadnień. To bowiem przede wszystkim uchybienia dotyczące postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy stały się przyczyną uwzględnienia skargi J. Ż.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, poza kwestiami materialnoprawnymi (o czym niżej), powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej uczynił przede wszystkim to, że organy nie przeprowadziły odpowiednich oględzin stawu na działce [...] (ze względu na istnienie którego odmawia się uzgodnienia inwestycji), a także zbiorników wodnych na działce [...]. Ponadto Sąd polecił organom zbadać, czy rzeczone zbiorniki wodne stanowią element przyrody chroniony celami wyznaczonymi w rozporządzeniu w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zgodził się z powyższym stanowiskiem uznając, że przeprowadzenie dowodów na okoliczność istnienia spornych stawów oraz ich odległości od inwestycji jest zbędne, gdyż kwestie te były bezsporne w toku postępowania (przyznane przez samego skarżącego w zażaleniu i skardze). Organ uznał, że również badanie charakteru zbiorników na działkach [...] i [...] jest niepotrzebne, albowiem zgodnie § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego zakaz zabudowy dotyczy odległości 100 m od każdego rodzaju zbiorników wodnych na terenie obszaru chronionego.

Z powyższym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powiązał zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. i z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny o konieczności oględzin terenu albo zlecenia przeprowadzenia tego dowodu organowi pierwszej instancji.

Niejako na marginesie skarżący kasacyjnie organ zwrócił też uwagę, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł niekonsekwentne wskazania, gdyż polecił powtórzyć oględziny terenu albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu organowi pierwszej instancji stosownie do art. 136 k.p.a., a jednocześnie zastosował art. 135 P.p.s.a. i uchylił decyzję pierwszoinstancyjną, co uczyniło wyrok w omawianym zakresie niewykonalnym. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska można wiec przyjąć, iż doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 141 § 4 i 153 P.p.s.a.

Odnosząc się do przedstawionych wyżej zagadnień formalnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zbyt daleko idące jest stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, iż braki w zakresie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy można było uznać za nieistotne.

Można się zgodzić, że procedura administracyjna charakteryzuje się pewną elastycznością. Wskazują na to powołane w skardze kasacyjnej reguły, takie jak zawarte w art. 75 § 1 K.p.a., który pozwala organom administracji jako dowód "dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem" oraz dyrektywy generalne, nakazujące organom oceniać dowodzone okoliczności "na podstawie całokształtu materiału dowodowego" (art. 80 § 1 K.p.a.). Owa elastyczność postępowania administracyjnego została dostrzeżona przez ustawodawcę, który także sądom administracyjnym umożliwił oddalenie skargi choćby dopuszczono się nieznaczących naruszeń procedury administracyjnej (a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że uznanie naruszeń postępowania przez organy za nieistotne (i oddalenie skargi) jest możliwe jedynie wówczas, gdy "nie mogły mieć [one] wpływu na wynik sprawy". W sprawie z wniosku J. Ż. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce [...] wymóg ten nie został spełniony, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uprawniony był do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Po pierwsze wskazać należy, że materiał dowodowy sprawy administracyjnej – w każdym razie w odniesieniu do zasadniczej kwestii jaką jest odległość inwestycji od zbiorników wodnych – jest nader ubogi. Organy stwierdzają, że inwestycja projektowana jest na działce na obszarze pasa 100 m objętym zakazem zabudowy w odległości brzegów zbiorników wodnych na działkach [...] i [...]. Tymczasem w aktach sprawy jedynym dowodem – i to zaledwie na samo istnienie jednego tylko "stawu" – jest mapa zasadnicza na 3 kracie akt administracyjnych, z której wynika, iż na działce [...] za istniejącym budynkiem znajduje się "staw" oznaczony w ewidencji gruntów symbolem "N". W toku postępowania wyjaśniającego nie ustalono natomiast w jaki sposób wyliczono odległość owego "stawu" od projektowanej zabudowy, co jest okolicznością relewantną z punktu widzenia zastosowania zakazu z § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

Co więcej, z akt w ogóle nie wynika, jaką charakterystykę ma element wód powierzchniowych na działce [...]. Jedynymi dowodami, które pozwalają bliżej orientacyjnie zapoznać się z położeniem elementów wód powierzchniowych na działkach [...] i [...] są nieopisane fotografie z oględzin utrwalone na załączonej do akt sprawy płycie CD. Bezsporne jest jednak, że oględziny te nie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy (nie sporządzono z nich nawet protokołu), stąd przez samego Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie zostały uznane za dowód w sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane wyżej okoliczności były wystarczające do uznania, że postępowanie dowodowe dotyczące zasadniczej dla sprawy okoliczności, jaką jest istnienie w zbliżeniu do inwestycji J. Ż. zbiorników wodnych relewantnych ze względu na § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), gdyż nie zebrano jednoznacznych danych dotyczących tego czy i z jakimi zbiornikami mamy do czynienia oraz w jakiej (precyzyjnie) odległości znajdują się one od projektowanej zabudowy.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w omawianym kontekście nie mogą zastąpić postępowania dowodowego organów administracji stwierdzenia skarżącego J. Ż., w których przyznał on, iż zbiorniki wodne na działkach sąsiednich z jego nieruchomością istnieją. Nie może też ujść z pola widzenia, że skarżący w skardze, przynajmniej pośrednio, poddaje pod wątpliwość ustalenia dotyczące odległości spornych zbiorników wodnych od projektowanej zabudowy.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały także zarzuty o charakterze materialnoprawnym. Poza problematyką związaną z samym udowodnieniem istnienia zbiorników wodnych na działkach [...] i [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w dużej części, a nawet w większości swych rozważań, koncentruje się na wykazaniu, że ze względu na obowiązywanie w obszarze inwestycji § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, istnienie każdego i jakiegokolwiek zbiornika wodnego wyklucza możliwość lokalizowania zabudowy w jego okolicy. W konsekwencji więc skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie tego przepisu przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że rzeczona regulacja ma zastosowanie nie do wszystkich zbiorników wodnych, ale tylko do tych, które "wpisały się pod względem przyrodniczym w ekosystem wodny oraz realizują cele ochrony obszaru chronionego". Organ zwrócił też uwagę na naruszenie art. 151 P.p.s.a., bowiem jego zdaniem wydane decyzje należało uznać za prawidłowe, a skarga powinna zostać oddalona.

Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego na terenie tego Parku zakazuje się "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej".

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał, że cytowany przepis – w płaszczyźnie językowej – konstytuuje zakaz zabudowy w pasie o szerokości 100 m od linii wszelkich "innych zbiorników wodnych". Sąd zwrócił jednak uwagę, że nie można interpretować owego przepisu z pominięciem względów racjonalności i celów ustanowienia zakazów na obszarach chronionego krajobrazu. Ta myśl doprowadziła Sąd do wniosku, że zakazy nie mogą być pojmowane bezwzględnie, gdyż w przypadku § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego nakazywałoby to wyłączyć z zabudowy otoczenie każdej "glinianki, stawu, oczka ogrodowego, bez względu na ich wielkość, charakter i położenie". Z tych powodów Sąd uznał, że w przypadku sztucznych zbiorników wodnych nie bez znaczenia jest kwestia tego jak długo istnieje dany zbiornik wodny i czy wpisał się pod względem przyrodniczym w istniejący już ekosystem wodny.

Z kolei Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zajął bardzo stanowcze stanowisko twierdząc, że co prawda zakaz, który wprowadzany jest do regulacji obowiązujących na obszarach chronionego krajobrazu na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p., może być ustanowiony w częściowym zakresie (tj. nie do wszystkich zbiorników), ale kompetencje w zakresie jego przedmiotowego ograniczenia przysługują wyłącznie sejmikowi województwa, który ustanawia obszary chronionego krajobrazu i określa obowiązujące w ich granicach zasady zagospodarowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, jeżeli zatem zakaz wprowadzony na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. formalnie dotyczy wszelkich zbiorników wodnych, to nie jest kompetencją organu administracji stosującego prawo wyłączanie niektórych z nich z jego zastosowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza w pierwszej kolejności, że nie są pozbawione racji oba poglądy: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i to pomimo, iż pozostają one w opozycji do siebie,. Trafnie co do zasady wywiódł Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zakazy wprowadzane na obszarze chronionego krajobrazu nie mogą być interpretowane z pominięciem względów racjonalności i celów ich ustanowienia. Z drugiej zaś strony nie można odmówić słuszności argumentom organu, iż proces wykładni reguł obowiązujących w graniach obszarów objętych ochroną nie powinien zmierzać do przypisania organom stosującym prawo kompetencji, które przyznane zostały lokalnemu prawodawcy.

W sprawie będącej przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spór prawny zawiązał się wokół zagadnienia, czy zakaz zawarty w § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (mający swą podstawę ustawową w art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p.) powinien być stosowany bezwzględnie w odniesieniu do wszelkich elementów wód powierzchniowych, względnie, czy w niektórych przypadkach nieznaczących elementów wód powierzchniowych może on zostać wyłączony, jeżeli nie przemawiają za tym cele obszaru chronionego krajobrazu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy opowiedzieć się za drugim z wymienionych poglądów, z zastrzeżeniem, że ocena czy konkretny element wód powierzchniowych jest zbiornikiem wodnym powinna być dokonywana zawsze w odniesieniu do konkretnego, ściśle określonego stanu faktycznego. Z uwagi na jednoznaczny charakter art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. niewłaściwym byłoby formułowanie reguł ogólnych, które pozwalałyby z góry niejako wyłączyć zastosowanie tego przepisu w określonych przypadkach.

Jeśli chodzi o stan faktyczny będący przedmiotem niniejszej sprawy zwrócić należy uwagę, że według danych mapy znajdującej się na karcie 3 akt administracyjnych na działce [...] wyrysowano kontur niewielkiego "stawu", z tym, że użytek w jego granicach oznaczono jako "N". Mapa zasadnicza nie określa elementów i konturów na działce [...]; z kolei dane mapy ewidencyjnej z karty 2 akt administracyjnych nie wskazują, aby na działce tej zaewidencjonowano jakiekolwiek inne użytki aniżeli grunty orne ("R").

Podsumowując: według danych z akt administracyjnych można wywnioskować w sposób pewny tylko tyle, że na działce [...] znajduje się staw zaewidencjonowany jako nieużytek.

Zgodnie z § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034) grunty rolne dzielą się na użytki rolne, do których zalicza się, między innymi użytki rolne, w tym grunty pod stawami, oznaczone symbolem – "Wsr" oraz nieużytki, oznaczone symbolem "N". Z kolei do gruntów pod wodami zalicza się między innymi "grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi", oznaczone symbolem – "Ws". Z załącznika nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. wynika, że pokryte wodami mogą być także nieużytki, które nie nadają się do produkcji rybnej (sadzawki, wodopoje, doły potorfowe) oraz niektóre użytki ekologiczne (E-Wp, E-Ws).

Uwzględniając wskazane wyżej regulacje i posługując się mapami znajdującymi się w aktach sprawy należy dojść do wniosku, że elementy wód powierzchniowych na działkach [...] i [...]: to odpowiednio - na działce [...] co najwyżej N - "grunt pokryty wodami, które nie nadają się do produkcji rybnej (sadzawki, wodopoje, doły potorfowe)", natomiast na działce [...] – elementy wód powierzchniowych niezaewidencjonowane, o ile w ogóle istnieją. Podkreślić przy tym należy, że z dostępnych map nie wynika, iż na badanych działkach występują jakiekolwiek wody powierzchniowe stojące (Ws) ani nawet stawy (Wsr).

Mając na względzie powyższe trudno nie mieć wątpliwości co do tego, czy w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie można w ogóle twierdzić o istnieniu na działkach [...] i [...] "zbiorników wodnych", w otoczeniu których aktualizuje się zakaz z § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Wątpliwości Sądu pierwszej instancji wywiedzione w tym zakresie są zatem zrozumiałe. Trafnie też Sąd polecił organom przeprowadzić stosowny dowód z oględzin, skoro zebrana dokumentacja nie pozwala wyjaśnić kwestii istotnych dla sprawy.

Z drugiej jednak strony rację ma Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, że zbyt daleko idące są rozważania Sądu pierwszej instancji, który sformułował uogólnione dyrektywy interpretacyjne pojęcia "inny zbiornik wodny" i wskazał, że chodzi o taki zbiornik wodny, który (gdy chodzi o zbiorniki sztuczne) "wpisał się pod względem przyrodniczym w istniejący już ekosystem wodny".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nieprawidłowe w aspekcie językowym jest twierdzenie (z zastrzeżeniem najnowszych zmian ustawowych – które zostaną przedstawione w końcowej części niniejszego uzasadnienia), że istnieć mogą takie zbiorniki wodne, które zarazem nie są zbiornikami wodnymi w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p.

Prawidłowe wyrażenie stanowiska, które można wyinterpretować z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku powinno opierać się na siatce pojęciowej z zakresu Prawa wodnego. Biorąc pod uwagę treść art. 9 ust. 1 pkt 4c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 469) należy przyjąć, że najogólniejszym pojęciem określającym część wód powierzchniowych stojących jest pojęcie "elementu wód powierzchniowych". Gdy element ten jest "oddzielny i znaczący", to wówczas może on zostać zaliczony do kategorii "jednolitych części wód powierzchniowych", wśród których ustawodawca wymienia: a) jezioro lub inny naturalny zbiornik wodny, b) sztuczny zbiornik wodny, c) strugę, strumień, potok, rzekę, kanał lub ich części, oraz d) morskie wody wewnętrzne, wody przejściowe lub wody przybrzeżne.

Nieprawidłowym jest więc rozumowanie, że istnieć może zbiornik wodny, który zarazem nim nie jest, albo nie podpada pod regulacje, które odnoszą się do tego rodzaju jednolitych części wód powierzchniowych.

W przypadku wód stojących o niewielkich rozmiarach można natomiast rozważać, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z "jednolitą część wód powierzchniowych", która mogłaby być kwalifikowana jako zbiornik wodny. Jak bowiem wskazuje prawodawca, "jednolitą częścią wód powierzchniowych" jest "element wód powierzchniowych", który jest "znaczący".

Odnosząc przedstawione rozważania do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zachodzi potrzeba weryfikacji czy element wód powierzchniowych znajdujący się na działce [...] ma charakter na tyle znaczący, że należy uznać go za zbiornik wodny w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 4c lit. a lub b Prawa wodnego. Jest to tym bardziej konieczne, że na mapie zasadniczej został on oznaczony konturem "N", który – gdy chodzi o wody – odnosi się do nieużytków takich jak sadzawki, wodopoje, doły potorfowe.

Gdy chodzi o elementy wód powierzchniowych, które występować mają na działce [...], to ich oględziny są tym bardziej konieczne, że w aktach nie utrwalono żadnych materiałów ich dotyczących.

Z wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za trafny zarzutu naruszenia § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. W stanie faktycznym konkretnej, kontrolowanej sprawy administracyjnej istnieją bowiem wątpliwości, co do tego, czy rozważane elementy wód powierzchniowych, ze względu na które rozważa się wyłączenie ich otoczenia z zabudowy, są zbiornikami wodnymi.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny sygnalizuje, że od dnia 11 września 2015 r. art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. obowiązuje w nowym brzmieniu. Zgodnie z jego aktualnie obowiązującą treścią w obszarach chronionego krajobrazu można wprowadzić zakaz: "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Wprowadzona nowelizacja wychodzi naprzeciw inwestycjom takim jak planowana przez J. Ż. W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Sejm RP VII kadencji, nr druku: 1525) wskazano, iż następuje "uwzględnienie w katalogu potencjalnych zakazów zmiany sposobu użytkowania gruntów oraz doprecyzowanie, iż zakaz budowy obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 metrów od zbiorników wodnych dotyczy wyłącznie zbiorników naturalnych i sztucznych na wodach płynących, a nie sztucznych bezodpływowych (w obowiązującym stanie prawnym zgodnie z literą prawa wybudowanie na własnej posesji stawu wymuszało odsunięcie się z budową jakiegokolwiek obiektu budowlanego o 100 metrów)". Wskazana nowelizacja weszła w życie po wydaniu zaskarżonych postanowień, niemniej jednak przemawia za słusznością tezy o możliwości potraktowania drobnych, mniej znaczących elementów wód powierzchniowych za kategorię nie mieszczącą się w pojęciu zbiorników wodnych.

Wreszcie zauważyć należy, że na podstawie § 5 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] 2015 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego poz. 2120) uchylono rozporządzenie w sprawie [...] Parku Krajobrazowego z 2006 r. Według obecnie obowiązujących przepisów utrzymany został zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 2015 r.), przy czym zakaz ten nie dotyczy między innymi "siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód", a także nie dotyczy "zbiorników wodnych pochodzenia antropogenicznego o powierzchni nie większej niż 0,5 ha i o głębokości nie większej niż 3 m".

Wejście w życie nowego rozporządzenia może mieć więc istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania uzgodnieniowego projekt decyzji o warunkach zabudowy wnioskowanej przez J. Ż.

W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut niewykonalności wyroku, co miało wyrażać się w zaleceniu powtórzenia oględzin terenu bądź zlecenia przeprowadzenie tego dowodu organowi pierwszej instancji stosownie do art. 136 K.p.a., przy jednoczesnym uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, że w powyższym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niekonsekwentne. Nie ulega jednak wątpliwości, iż niekonsekwencja ta jest najpewniej skutkiem prostej omyłki. Oczywistym jest bowiem, że wobec uchylenia decyzji obu instancji, obowiązanym do przeprowadzenia oględzin elementów wód powierzchniowych na działkach [...] i [...] będzie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...].

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.