Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 794/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 3 par. 2, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy Widuchowa z dnia 23 marca 2021 r. nr XXVI/207/2021 w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z placów zabaw będących własnością Gminy Widuchowa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 23 marca 2021 r. Rada Gminy Widuchowa podjęła, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), uchwałę nr XXVI/207/2021 w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z placów zabaw będących własnością Gminy Widuchowa, która następnie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 27 kwietnia 2021 r. pod poz. 1734.

Skargę na powyższą uchwałę w zakresie § 1 ust. 2 pkt 1, 3-7 i 11 złożył Prokurator Rejonowy w G. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym zakresie, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) - dalej: "u.s.g." polegającym na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w Regulaminie korzystania z placów zabaw będących własnością Gminy Widuchowa, zwanym dalej Regulaminem, zakazów, które zostały już uregulowane wprost lub można je wyinterpretować z przepisów powszechnie obowiązujących - zawartych w aktach prawnych rangi ustawowej, a mianowicie:

a) w art. 288 § 1 Kodeksu karnego i w art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń w odniesieniu do zakazu niszczenia cudzego mienia ruchomego,

b) w art. 82 § 1 pkt 1 i 5 Kodeksu wykroczeń w odniesieniu do podejmowania czynności mogących spowodować pożar, co obejmuje także zakaz palenia ognisk,

c) w art. 145 § 1 Kodeksu wykroczeń i w art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń w odniesieniu do zakazu zaśmiecania terenu placu zabaw, który to plac zabaw należy do kategorii miejsc dostępnych dla publiczności, których zaśmiecanie jest zakazane ww. przepisami,

d) w art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zakresie dotyczącym zakazu spożywania napojów alkoholowych na terenie placu zabaw, podczas gdy zakaz ten wynika z ww. przepisu, przewidującego zakaz spożywania alkoholu w miejscu publicznym, którym jest także plac zabaw,

e) w art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, z której wynika zakaz używania m.in. tytoniu i wyrobów tytoniowych w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych do zabaw dzieci, a miejscem takim jest plac zabaw,

f) w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, który przewiduje zakaz posiadania, wbrew przepisom ustawy, środków odurzających i substancji psychotropowych, który to zakaz obejmuje także spożywania ww. środków,

g) w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiącym zakres regulacji uchwalanego przez uchwałodawcę lokalnego Regulaminu w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach, w tym obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku,

2) art. 7, art. 32 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez ustanowienie w § 1 ust. 2 pkt 11 zakazu korzystania z urządzeń znajdujących się na placu zabaw przez osoby powyżej 15 roku życia, podczas gdy Rada Gminy nie posiadała upoważnienia ustawowego do ograniczenia korzystania z ww. urządzeń dla osób określonej kategorii wiekowej, co jednocześnie stanowiło naruszenie zasady równości obywateli.

Zdaniem Prokuratora, Rada Gminy w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji wprowadziła w Regulaminie zakazy, które już wprost wynikały z aktów prawnych rangi ustawowej lub które można było z tych aktów wyinterpretować. Tymczasem akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Ponadto, zgodnie z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. W § 136 tego rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Prokurator podniósł, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje.

W dalszej części uzasadnienia Prokurator szczegółowo odniósł się do zaskarżonych przepisów, w tym podał akty, których uregulowania zostały powtórzone przez prawodawcę lokalnego. Wskazał, że w § 1 ust. 2 pkt 1 Regulaminu Rada zakazuje na placu zabaw niszczenia elementów urządzeń służących do zabawy, sportu oraz wszelkich innych elementów małej architektury, w sytuacji gdy zakaz niszczenia cudzej rzeczy ruchomej wynika z przepisu art. 288 § 1 Kodeksu karnego oraz art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń. Natomiast w § 1 ust. 2 pkt 30 Regulaminu Rada wprowadziła zakaz rozpalania ognia na placu zabaw, podczas gdy zakaz w tym zakresie wynika z art. 82 § 1 pkt 1 i 5 Kodeksu wykroczeń. Istotne naruszenie prawa Prokurator upatruje w regulacji wynikającej z § 1 ust. 2 pkt 4 Regulaminu przewidującej zakaz zaśmiecania terenu placu zabaw, w sytuacji gdy zakaz w tym względzie zawiera art. 144 oraz art. 145 Kodeksu wykroczeń. Podobnie w § 1 ust. 2 pkt 5 Regulaminu Rada zakazała spożywania na placu zabaw napojów alkoholowych i przebywania na placu zabaw w stanie nietrzeźwości. Tymczasem, jak wynika z art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów.

Prokurator zwrócił uwagę, że w § 1 ust. 2 pkt 6 Regulaminu Rada Gminy uchwaliła zakaz palenia tytoniu oraz przyjmowania substancji psychoaktywnych. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, zabrania się palenia wyrobów tytoniowych w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych do zabaw dla dzieci. Zawarty w tym samym punkcie Regulaminu zakaz przyjmowania "substancji psychoaktywnych" w sposób nieuprawniony powtarza normę z art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Jednocześnie powołując się na wyrażone w orzecznictwie stanowisko Prokurator podniósł, że posiadaniem środka odurzającego lub substancji psychotropowej w rozumieniu art. 62 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest każde władanie takim środkiem lub substancją, a więc także związane z jego użyciem lub zamiarem użycia.

W ocenie Prokuratora, niezgodny z przepisami prawa jest także pkt 7 § 1 ust. 2 Regulaminu, według którego, zakazuje się wprowadzania zwierząt na teren palcu zabaw. Zakaz ten jest bowiem ogólny i bardzo szeroki, nie uwzględniający regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy. Nadto brak jest umocowania dla Rady do wprowadzenia w Regulaminie korzystania z placów zabaw ogólnego zakazu wprowadzania zwierząt.

Wedle Prokuratora, w kwestionowanym zapisie nie uwzględniono bowiem indywidualnych sytuacji dotyczących np. "psów przewodników osób niewidomych", czy "psów asystujących osobie niepełnosprawnej". Tymczasem w świetle regulacji ustawowej art. 20a ust. 1 pkt 1-3 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 poz. 1172), osoba niepełnosprawna wraz z psem asystującym ma prawo wstępu: do obiektów użyteczności publicznej, w szczególności: budynków i ich otoczenia przeznaczonych na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenia usług pocztowych lub telekomunikacyjnych oraz innych ogólnodostępnych budynków przeznaczonych do wykonywania podobnych funkcji, w tym także budynków biurowych i socjalnych, do parków narodowych i rezerwatów przyrody, na plaże i kąpieliska, co w rezultacie stanowi o naruszeniu przepisu ustawowego.

Ponadto jako podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego Prokurator uznał zapis § 1 ust. 2 pkt 11 Regulaminu, zakazujący korzystania z urządzeń znajdujących się na placu zabaw przez osoby powyżej 15 roku życia. Zdaniem Prokuratora, do wprowadzenia powyższego zakazu uzależnionego od wieku Rada Gminy nie była uprawniona, a nadto poprzez ten zakaz naruszyła określoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości obywateli.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej nieuwzględnienie, zaś w przeciwnym razie o ograniczenie się do stwierdzenia, że akt został wydany z naruszeniem prawa nie skutkującym sankcją nieważności. Zdaniem organu, podniesione przez Prokuratora zarzuty dotyczące w większości powtórzeń regulacji określonych w innych ustawach, nie powinny skutkować uwzględnieniem skargi. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wyrażone stanowisko, zgodnie z którym, powtórzenia w akcie prawa miejscowego regulacji określonych w innych ustawach nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Nie bez znaczenia ma istota dokonanych powtórzeń i cel jaki miała wprowadzona uchwała, która miała zapewnić bezpieczne korzystanie z miejsc publicznych przeznaczonych do zabawy i spędzania wolnego czasu przez rodziny z dziećmi. Wskazał, że regulacja dotycząca zakazu korzystania z urządzeń znajdujących się na placu zabaw przez osoby powyżej 15 roku życia miała jedynie zapewnić bezpieczeństwo dzieciom w określonym wieku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5).

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała z dnia 23 marca 2021 r., nr XXVI/207/2021 w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z placów zabaw będących własnością Gminy Widuchowa. Podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1378, powoływanej dalej: "u.s.g."). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4). Z kolei w myśl art. 41 ust. 1 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Bezspornie zatem Regulamin korzystania z miejskich placów zabaw stanowi akt prawa miejscowego, do którego uchwalania kompetencję posiada rada gminy.

Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 1 ust. 2 pkt 1, 3-7 i 11 przedmiotowej uchwały. Podkreślenia wymaga, że z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wynika kompetencja rady gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania. Oznacza to uprawnienie prawodawcy lokalnego do wprowadzania reguł dotyczących obowiązującego zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub obiektach o jakich mowa w tym przepisie.

Podniesione przez Prokuratora zarzuty dotyczą w przeważającej części przekroczenia przez prawodawcę lokalnego zakresu upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie w Regulaminie zakazów uregulowanych w aktach prawnych rangi ustawowej.

Reguły ustanowione kwestionowanymi przepisami, obejmujące zakaz na placu zabaw: niszczenia elementów urządzeń służących do zabawy, sportu oraz wszelkich innych elementów małej architektury (§ 1 ust. 2 pkt 1), palenia ognisk (§ 1 ust. 2 pkt 3), zaśmiecania terenu (§ 1 ust. 2 pkt 4), spożywania napojów alkoholowych (§ 1 ust. 2 pkt 5), palenia tytoniu oraz przyjmowania substancji psychoaktywnych (§ 1 ust. 2 pkt 6) czy też wprowadzania zwierząt (§ 1 ust. 2 pkt 7) niewątpliwie są objęte częściowo, bądź całkowicie zakresem regulacji ustawowej takich aktów jak Kodeks karny, tj. art. 288 § 1 w odniesieniu do zakazu niszczenia cudzego mienia ruchomego, Kodeks wykroczeń: art. 124 § 1 w odniesieniu do zakazu niszczenia cudzego mienia ruchomego, art. 82 § 1 pkt 1 i 5 w odniesieniu do podejmowania czynności mogących spowodować pożar, art. 145 § 1 w zakresie zaśmiecania miejsc publicznych; art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zakresie dotyczącym zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym; art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych przewidujący zakaz palenia m.in. wyrobów tytoniowych w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych do zabaw dzieci; art. 62b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, który przewiduje zakaz posiadania, wbrew przepisom ustawy, nowych substancji psychoaktywnych, który to zakaz obejmuje również spożywania tych substancji, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Zdaniem Sądu, wprowadzenie wymienionych wyżej zakazów w Regulaminie korzystania z placów zabaw nie ma cech naruszenia prawa oraz nie stanowi o istotnej ingerencji w regulację ustawową, która miałaby uzasadniać stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Prokuratora, że co do zasady, powielanie w akcie prawa miejscowego zakazów wynikających z przepisów ustawowych jest niewłaściwe. Niemniej strona skarżąca nie wskazała na taką modyfikację zasad odpowiedzialności korzystających z placów zabaw spornymi postanowieniami Regulaminu, która w sposób samoistny lub odmienny od obowiązujących ustaw odpowiedzialność taką by kształtowała. Za zasadną należy uznać ingerencję w treść aktu prawa miejscowego poprzez stwierdzenie jego nieważności w części albo poprzez wyeliminowanie go z obrotu prawnego w całości, jeżeli został on dotknięty istotnym naruszeniem prawa. Nie każde uchybienie, takie jak wskazane wyżej, a polegające na powtórzeniu lub przypomnieniu norm ustanowionych innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, koniecznym czyni skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 147 § 1 p.p.s.a.

Analogiczny pogląd przedstawił tut. Sąd w wyroku z dnia 28 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 749/20, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażone wcześniej stanowisko, które znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie innych sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 346/21, WSA w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Po 368/20, WSA w Opolu z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 294/21, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli dany przepis Regulaminu nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowił istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem jego nieważności.

W ocenie Sądu, kwestionowane przez Prokuratora zapisy nie stanowią pełnego, dokładnego powtórzenia treści wskazanych przez niego ustaw lecz raczej przypomnienie o zakazach wynikających ze wskazanych przepisów Kodeksu karnego i Kodeksu wykroczeń oraz innych wymienionych przez skarżącego ustaw. Zaznaczenia przy tym wymaga, że z placów zabaw korzystają przede wszystkim osoby bardzo młode, niejednokrotnie dopiero rozpoczynające proces edukacji, wobec czego szczególnie istotne jest zaznajomienie tych osób ze wspomnianymi przepisami i wynikającymi z nich zasadami w taki sposób, który będzie dla nich jasny, czytelny i zrozumiały. Ustosunkowując się do argumentacji skargi wyjaśnić należy, że powołane przez Prokuratora rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej nie może stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie – i to wyjątkowo – wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z Zasad techniki prawodawczej nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205).

Sąd nie znalazł również uzasadnienia dla konieczności stwierdzenia nieważności § 1 ust. 2 pkt 7 Regulaminu, w którym przewidziano zakaz wprowadzania zwierząt na plac zabaw, który wedle Prokuratora jest ogólny i bardzo szeroki. Takie jednak, zdaniem Sądu, powinny mieć charakter zapisy Regulaminu, chociażby dla jego powszechnej czytelności, a więc bez potrzeby szczegółowego przytaczania ustawowych wyjątków, którymi są w pewnym zakresie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

W ocenie Sądu, uzasadnieniem dla wprowadzonej regulacji może być choćby odwołanie się do doświadczenia życiowego. Zakaz wprowadzania zwierząt na plac zabaw ma na celu przede wszystkim utrzymanie porządku oraz ochronę przed zanieczyszczeniem przez zwierzęta terenu placu zabaw, a w rezultacie zapewnienia bezpiecznego, w szczególności pod względem sanitarnym, korzystania z tego miejsca przez dzieci. Nie powinno ujść uwadze skarżącego, że plac zabaw, ze swej istoty, ma służyć przede wszystkim dzieciom do bezpiecznego spędzania czasu, rozwijania ich zdolności ruchowych, umiejętności społecznych i dostarczania bodźców poznawczych. Plac zabaw jest miejscem w którym dzieci bawią się częstokroć w piasku (w piaskownicy), który stanowi nieodłączny element prawie każdego z nich. Z placu zabaw korzystają bardzo często, jeśli nie w większości, bardzo małe dzieci, stawiające na nim pierwsze kroki - dzieci w wieku przedszkolnym. Oczywistym jest, że niemożliwym byłoby zapewnienie odpowiednich warunków sanitarnych na placu zabaw na którym dozwolone byłoby wprowadzanie zwierząt, nawet przy założeniu najlepszej woli i starań ich opiekunów do uprzątania po nich wszelkiego rodzaju nieczystości.

Uwzględniając wiek dzieci korzystających z placów zabaw dostrzec należy również to, że dla małych dzieci kontakt z nieznanym psem lub nawet jego obecność może stanowić źródło lęku, czy stresu. Decyzja o warunkach w których dziecko wprowadzane będzie w świat obcowania ze zwierzętami, choć pożądana, powinna być pozostawiona opiekunowi danego dziecka, nie zaś powiązana z możliwością korzystania z publicznego placu zabaw. Z tego względu wprowadzony zakaz można traktować również jako element poszanowania praw użytkowników tego specyficznego obiektu, którym jest plac zabaw, w szczególności tych, którzy obawiają się kontaktu z obcymi zwierzętami.

Ponadto, zauważyć należy, że wiek dzieci korzystających z placów zabaw, ich temperament, zachowanie, czasem niepełnosprawność, również determinują sposób zabaw i wyrażanych emocji, które mogą wpływać na zachowanie zwierząt.

Nadto w ocenie Sądu, postanowienia § 1 ust. 2 pkt 7 Regulaminu, nie stoją w istotny sposób na przeszkodzie do uwzględnienia indywidulanej sytuacji osób niewidomych poruszających się z psem przewodnikiem, jak też osób niepełnosprawnych poruszających się z psami asystującymi, do których odnosi się przepis art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zgodnie z tym przepisem, osoba niepełnosprawna wraz z psem asystującym ma prawo wstępu do obiektów użyteczności publicznej, w szczególności: budynków i ich otoczenia przeznaczonych na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenia usług pocztowych lub telekomunikacyjnych oraz innych ogólnodostępnych budynków przeznaczonych do wykonywania podobnych funkcji, w tym także budynków biurowych i socjalnych; do parków narodowych i rezerwatów przyrody (art. 20a ust. 1 pkt 2) oraz na plaże i kąpieliska (art. 20a ust. 1 pkt 3).

Sąd zauważył, że co prawda wyszczególnienie w ww. przepisie przykładowych obiektów użyteczności publicznej nie ma charakteru enumeratywnego, tym niemniej mieć trzeba na uwadze specyfikę obiektu jakim jest plac zabaw – dedykowany ze swej istoty wyłącznie dzieciom. Wsparcie osoby niepełnosprawnej przez psa asystującego w dojściu do placu zabaw, pozostaje nadal możliwe, tak jak i pozostawienie psa przy ogrodzeniu lub przed wejściem na teren placu zabaw.

Podsumowując, w ocenie Sądu, wprowadzenie zakazu o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 7 Regulaminu, choć nie wyartykułowane wprost, znajdowało racjonalne uzasadnienie.

Kolejny zarzut skargi dotyczył przekroczenia upoważnienia ustawowego

i nałożenia w § 1 ust. 2 pkt 11 zakazu korzystania z urządzeń znajdujących się na placu zabaw przez osoby powyżej 15 roku życia, w sytuacji gdy, zdaniem Prokuratora, do wprowadzenia powyższego zakazu Rada Gminy nie była uprawniona, a nadto poprzez ten przepis naruszyła określoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości obywateli.

Celowym jest przypomnienie, że z zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną, uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 3329/18.

W ocenie Sądu, kwestionowany zapis § 1 ust. 2 pkt 11 Regulaminu wskazuje na to, że prawodawca lokalny przewidział możliwość korzystania z urządzeń znajdujących się na terenie placu zabaw przez dzieci w wieku szkolnym i przedszkolnym, z wyłączeniem młodzieży starszej (licealistów) oraz dorosłych. Cechą różnicującą wiek osób korzystających z placu zabaw stał się zatem wiek. Zdaniem składu orzekającego, zabieg ten niewątpliwie znajduje uzasadnienie w możliwościach techniczno-użytkowych sprzętu w jaki wyposażone są konkretne place zabaw, a do których odnoszą się przepisy Regulaminu. Wiąże się to z potrzebą zapewnienia bezpiecznego korzystania z obiektów i urządzeń umieszczonych na placu zabaw. Nie powinno budzić również wątpliwości, że sposób zabaw, także z uwzględnieniem siły i sprawności fizycznej młodzieży starszej i dorosłych, jest odmienny od prezentowanego przez dzieci do 15 roku życia i niekoniecznie byłby on bezpieczny dla najmłodszych współużytkowników placu. Tym samym Sąd nie podzielił poglądu Prokuratora, iż postanowieniami § 1 ust. 2 pkt 11 Regulaminu doszło do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Przy tym samo przebywanie młodzieży starszej jak i dorosłych na placach zabaw, w myśl kwestionowanej uchwały, jest możliwe. Omawiany zakaz dotyczy wyłącznie korzystania z urządzeń znajdujących się na placu zabaw.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nie dostrzegając w postanowieniach zaskarżonej uchwały naruszeń prawa, które skutkować miałaby uwzględnieniem skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.