Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3239/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 10 ust 1
journal: Dz.U. 1972 nr 27 poz 192
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
article: 9 ust 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art 170 par 3, art 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi R. B. i M. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania R.B. oraz M.B., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., Nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1984 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz S.B. w wysokości 2.339.333 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działki nr [...], nr [...],[...], o łącznej powierzchni 1,0543 ha, zapisaną w KW nr [...], stanowiącą własność S.B., przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi [...].

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Pismem z dnia 15 marca 2016 r. R.B. oraz M.B., będący spadkobiercami byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości – S.B. (na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 12 lutego 2016 r., Rep. A Nr [...]), wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1984 r., znak [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1984 r., znak [...].

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. wnieśli R.B. oraz M.B., podnosząc iż brak w przedmiotowej sprawie rozprawy o jakiej mowa w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowi rażące naruszenie prawa.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość położona we wsi [...], oznaczona jako działki nr[...], nr [...],[...] o łącznej powierzchni 1,0543 ha, zapisana w KW nr [...], stanowiąca własność S.B. została objęta zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi [...]. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27 poz. 216). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1984 r., Nr 3, poz. 52. Wyjaśnił, iż decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1984 r., znak [...] orzekająca o ustaleniu odszkodowania na rzecz S.B. w wysokości 2.339.333 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], została wydana na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z 1961 r. oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117). Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy 1961 r. oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z 1961 r., zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Organ zauważył, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. odnoszącego się do wywłaszczenia nieruchomości tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej.

Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Zdaniem organu unormowanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy z ustawy z dnia 12 marca 1958 r miały znaleźć zastosowanie. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą natomiast stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ zauważył, że problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U Nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy.

Organ wyjaśnił również, że w przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości. Nie sposób zatem uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej.

Powyższe – zdaniem organu odwoławczego – oznacza, iż brak rozprawy odszkodowawczej oraz przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Organ przypomniał, że odszkodowanie w wysokości 2.339.333 zł obejmowało odszkodowanie za grunt – 2.319.460 zł, składniki roślinne – 1.040 zł oraz składniki budowlane – 18.833 zł). Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż odszkodowanie w przedmiotowej sprawie zostało wycenione przez biegłych rzeczoznawców z listy Wojewody [...], a operaty stały się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji odszkodowawczej. W aktach archiwalnych sprawy zachował się operat szacunkowy, sporządzony w maju 1984 r przez rzeczoznawcę do spraw rolnictwa z listy Wojewody [...], zawierający wycenę przedmiotowej nieruchomości przejętej na własność Państwa, oznaczonej jako działka nr [...], nr [...],[...] o łącznej powierzchni 10.543 m2, stanowiącej własność S.B..

Podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość było zarządzenie nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi [...].

Na podstawie ww. przepisów biegły przyjmując stawkę odszkodowania 220 zł za 1m2 obliczył wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 2 319 460 zł (10 543 m2 x 220 zł za 1m2). Taka też kwota została przyznana przez organ odszkodowawczy.

W ww. opinii szacunkowej z maja 1984 r. biegły rzeczoznawca dokonał również wyliczenia wartości odszkodowania za składniki roślinne znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Na podstawie ww. przepisów oraz kosztów zalesienia i pielęgnacji według szacunku aktualnych cen biegły rzeczoznawca obliczył wartość drzewostanu znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości na kwotę 1.040 zł, i taka też kwota została przyznana zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 1984 r.

Natomiast wyceny wartości składników budowlanych na kwotę 18.833 zł dokonał rzeczoznawca do spraw budowlanych z listy Wojewody [...] W.G.w operacie szacunkowym z dnia 25 czerwca 1984 r., opierając się przy tym na przedmiotowej ustawie z dnia 12 marca 1958 r., rozporządzeniu Rady Ministrów zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustalenia odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości, zarządzeniu Nr 25/82 Naczelnego Dyrektora PZU z dnia 3 lipca 1982 r. w sprawie wprowadzenia podwyższonych norm wartości w obowiązkowych ubezpieczeniach rolnych oraz stosowania nowych cen przy likwidacji szkód oraz cenniku PZU do szacowania budynków systemem szczegółowym z 1972 r. Taka kwota ustalona przez biegłego uprawnionego została przyznana decyzją z dnia 27 czerwca 1984 r.

Ponadto organ podniósł, iż pomimo prawidłowego pouczenia strony o przysługujących mu środkach odwoławczych, co wynika z treści decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r., S.B. nie odwołał się od ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1984 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na jego rzecz w wysokości 2.339.333 zł, a zatem nie kwestionował wysokości przyznanego mu odszkodowania.

W świetle powyższego organ stwierdził, iż kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1984 r., znak [...] nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja z dnia [...] czerwca 1984 r. naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 Kpa. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r., (Nr [...]) złożyli M.B. i S.B., zarzucając jej:

1) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; - art. 8 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi; - art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi;

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 8 kpa, poprzez pominięcie aktualnych sądowoadministracyjnych linii orzeczniczych w zakresie przede wszystkim uznania, że wydanie decyzji odszkodowawczej bez przeprowadzenia rozprawy wymaganej art. 22 ustawy z 1958 r. stanowi rażące naruszenie prawa; - art. 107 § 3 kpa, przez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym powodów uznania za niekompletne archiwalnych akt wywłaszczeniowych zebranych w trakcie postępowania.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z 10 sierpnia 2017 r. Nr [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] nr [...] z [...] czerwca 1984 r., (w części dotyczącej odszkodowania za grunt), a także zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1984 r., nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za grunt, rażąco naruszała prawo, bowiem wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia gruntu ustalono bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy odszkodowawczej i bez uzyskania jakiejkolwiek opinii biegłego, a także bez właściwiej podstawy prawnej.

Skarżący nie zgadzają się z poglądem, iż obowiązujące w 1984 r. przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Przepisy były bowiem w tym zakresie precyzyjne. Wymóg powołania biegłych i przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał z:

- art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r, w którym zawarto bezpośrednie odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odesłanie to, zdaniem skarżących, obejmuje między innymi art. 22 ww. ustawy, z którego wynika, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych,

- rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117 ze zm.)., szczególnie jego §1 stanowiącego, że wysokość odszkodowania za grunty przejęte na podstawie art. 8 ustawy z 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, co oznacza że rozporządzenie odsyła do ustawy z 1958 r. Skarżący powołali orzecznictwo, w którym prezentowane są ww. poglądy.

Skarżący nie zgodzili się również z poglądem, iż ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi zawierała podobne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, co ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192).

Wskazali, że z uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] czerwca 1984 r. wprost wynika, że całość przejętych gruntów była przeznaczona pod drogi, w tym m.in. pod drogę dojazdową do ośrodka zdrowia. Zgodnie zaś art. 8 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa mogły być przejmowane jedynie grunty przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe. Właściwym zaś aktem prawnym regulującym wywłaszczenie gruntów przeznaczonych pod drogi była ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Naczelnik Gminy [...] wydając decyzję w której ustalił odszkodowanie z tytułu wywłaszczenie gruntów przeznaczonych pod drogi rażąco naruszył prawo.

Minister Infrastruktury i Budownictwa – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.– dalej w skrócie: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi.

Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym, którego przedmiotem była decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1984 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. B. (poprzednika prawnego skarżących) za przejęte na własność Państwa tereny budowlane położone we wsi [...].

W tym miejscu należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ich zaistnienie ocenia się według stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo uznał brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1984 r. Z przedstawionego stanu sprawy, akt sprawy i treści wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji wynika, że organy dokonały oceny decyzji z 1984 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym w szczególności jednej z tych podstaw, mianowicie podstawy z punktu 2, tj. "rażącego naruszenia prawa". Sąd uznał ocenę tę za prawidłową. Oznacza to, że w dalszej części rozważań odparcia wymaga argumentacja skargi przemawiającą – zdaniem skarżących – za nieważnością decyzji opartą na przesłance z pkt 2 § 1 art. 156 K.p.a., czyli wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Powyższe oznacza, że nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo uznały, że do oczywistego naruszenia prawa, nie doszło.

Podstawę materialnoprawną dotyczącą ustalenia odszkodowania stanowiły przepisy dotyczące przejęcia na własność Państwa gruntów z przeznaczeniem na tereny budowlane na obszarach wsi, a mianowicie przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (j.t. z 1969 r. Dz. U. nr 27, poz. 216, ze zm.).

Nie mają racji skarżący twierdząc, że organ odszkodowawczy dopuścił się rażącego naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 2016 r.) i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 27, poz. 64), albowiem wysokość odszkodowania ustalono bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy odszkodowawczej i bez uzyskania jakiejkolwiek opinii biegłego. Trafnie wskazały bowiem organy, że przepisy ustawy z 1961 r., jak i przepisy wykonawcze rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Powołane w podstawie prawnej decyzji z 1984 r. ww. rozporządzenie jedynie w § 1 wskazywało, że wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z 1961 r. oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Ówcześnie obowiązujące przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości i ustalaniu z tego tytułu odszkodowania regulowały przepisy ustawy z 1958 r.

Norma art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. stanowiła, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie było ustalane i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Z kolei według art. 10 ust. 2 ustawy z 1961 r., po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać: ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Niewątpliwe więc art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. odsyłał w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r., ale - co istotne – nakazywał też uwzględnienie postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Oznaczało to zatem nakaz uwzględnienia odmienności jakie charakteryzowały obie ustawy. Zasadniczą różnicą zaś było, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczyła nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postępowania wywłaszczeniowego (art. 8 ust. 3 ustawy), w odróżnieniu od ustawy z 1958 r. regulującej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości.

Jednocześnie, prawidłowo twierdzi organ, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. do ustawy z 1958 r. nie wskazywało jednoznacznie w jakim zakresie przepisy ustawy z 1958 r. miały zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy z 1961 r. Zaznaczyć natomiast należy, że ustawa z 1958 r. zawierała dwa odrębne rozdziały dotyczące problematyki odszkodowań, mianowicie rozdział 2 zatytułowany "Odszkodowanie" (art. 7 – art. 13) i rozdział 3 zatytułowany "Postępowanie wywłaszczeniowe" (art. 14 – art. 29). Rację mają organy orzekające w niniejszej sprawie, że rozdział III ustawy z 1958 r. dotyczył nie tylko procedury ustalenia i wypłaty odszkodowania, ale przede wszystkim samej zasadności wywłaszczenia. Stąd też rozdział ten nosił tytuł "Postępowanie wywłaszczeniowe". Natomiast kwestie wysokości odszkodowania uregulowane były w rozdziale II, zatytułowanym "Odszkodowania". Tymczasem na gruncie ustawy z 1961 r. sama kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym (uchwale prezydium powiatowej rady narodowej). Obowiązek wyznaczenia rozprawy na gruncie ustawy z 1958 r. uzasadniony był m. in. tym, że chodziło o podjęcie decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącej ingerencji w prawa majątkowe obywateli. Ten cel rozprawy był nieaktualny na gruncie ustawy z 1961 r. (por. np. nieprawomocne wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 listopada 2016 r., IV SA/Wa 1740/16; z dnia 24 marca 2017 r., IV SA/Wa 2990/16, z dnia 12 maja 2017 r., IV SA/Wa 803/17; z dnia 13 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 675/17; z dnia 1 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 953/17, z dnia 22 września 2017 r., IV SA/Wa 1089/17 - CBOSA).

Co istotne zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zasadą było rozpoznawanie spraw administracyjnych w tzw. trybie gabinetowym, tj. bez przeprowadzania rozprawy (art. 89 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1984 r.). Obowiązek wyznaczenia rozprawy, jako wyjątek od zasady, musiał zatem mieć wyraźną podstawę ustawową. Ustawa z 1961 r. podstawy takiej nie zawierała. Nie jest bowiem kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy. Dopuszczalna jest bowiem wykładania, że tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Natomiast pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale II ustawy z 1958 r., a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania. Z tych przyczyn, Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania za niezabudowaną działkę po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej i uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, znajdującego się w rozdziale III tej ustawy.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że aby mówić o rażącym naruszeniu jakiegoś przepisu prawa, nie może być wątpliwości, że przepis ten znajdzie zastosowanie. Tym samym powoływanie się na rażące naruszenie art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. czy wyżej wskazanych przepisów ustawy z 1958 r. poruszających kwestię rozprawy i opinii biegłych jako bezwzględnie wymagających stosowania w sprawie odszkodowania przyznawanego na gruncie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi z 1961 r., nie mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z 1984 r. ustalającej odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy i opinii biegłych, w sytuacji gdy – jak wyżej wskazano – istnieją wątpliwości, czy znalazły one zastosowanie w sprawie. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą bowiem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że rozbieżności interpretacyjne wskazujące na istnienie wątpliwości co do wykładni danego przepisu stosowanego przez organ w postępowaniu zwyczajnym będącym przedmiotem postępowania nieważnościowego nie mogą być rozstrzygane przez organ na gruncie postępowania nadzwyczajnego. W postępowaniu nieważnościowym, w przypadku wątpliwości interpretacyjnych, organ nie jest władny dokonywać wykładni przepisów w nim stosowanych. W postępowaniu nadzwyczajnym organ nie stosuje bowiem przepisów na gruncie, których wydano akt w postępowaniu zwyczajnym, ale kontroluje prawidłowość ich zastosowania przez organ ówcześnie wydający akt administracyjny, przy czym nie w kategorii każdego ich naruszenia, mającego wpływ na wynik sprawy, tylko wyłącznie naruszenia rażącego, a taką cechę ma jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez akt skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela skarżąca. Miejscem na interpretację jest postępowanie zwykłe. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego brzmiącego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedwuznaczny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (tak: NSA w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13). Wreszcie w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z 25.11.1997 r., sygn. akt III SA 1201/96).

Sąd wskazuje również, że nie podziela stanowiska skarżących, że w kwestii ustalenia zakresu zastosowania rozdziału III ustawy z 1958 r. nie można się pomocniczo odwołać do dorobku orzecznictwa wypracowanego na gruncie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Regulacje zawarte w ustawie z 1972r. dotyczące zasad ustalenia odszkodowania, są bowiem analogiczne do odesłania zawartego w art. 9 ustawy z 1961 r. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 stanowił, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Na gruncie tych przepisów zaprezentowano stanowisko, że obowiązek stosowania trybu z art. 22 ustawy z 1958 r. budził kontrowersje, a ostatecznie przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (por. np. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13, CBOSA).

Bezzasadne są również zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność wysokości odszkodowania. W realiach niniejszej sprawy brak opinii biegłego nie mógł być oceniony jako rażące naruszenie prawa. W przepisach prawa brak było jednoznacznej normy nakazującej sporządzenie takiego operatu dla celów ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem dokonanym na podstawie ustawy z 1961 r. Ponadto, odszkodowanie za grunty rolne było ustalane na gruncie tej ustawy w sposób uproszczony, w oparciu o urzędowe stawki i odgórnie określone przeliczniki (por. np. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., I OSK 2400/15, CBOSA). Szczegółowy sposób wyliczenia odszkodowania należnego poprzednikowi prawnemu skarżących przedstawił organ w zaskarżonej decyzji. Sąd uznaje te wyliczenia za zgodne z prawem, zaś skarżący nawet nie podjął w skardze próby ich zakwestionowania. Warto dodać, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z 1984 r. nie była kwestionowana w drodze odwołania (stosowne pouczenie zawarto w decyzji).

Reasumując, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przyznane odszkodowanie zostało ustalone w sposób rażąco naruszający prawo.

Zupełnie pozbawiony jakiejkolwiek podstawy jest zarzut skargi związany z niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji powodów uznania za niekompletne archiwalnych akt wywłaszczeniowych zebranych w trakcie postępowania nieważnościowego, tym samym naruszeniem według skarżącej art. 107 § 3 K.p.a. Przedmiotowe uznanie organu – w ocenie Sądu – nie wymagało uzasadnienia. Wystarczyło bowiem samo skorzystanie przez stronę z prawa zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie, które pozwoliłoby zorientować się, że akta wywłaszczeniowo – odszkodowawcze, nie są kompletne. Cząstkowo zgromadzony materiał archiwalny sprawy, pomimo powyższych wywodów, nie dał też organom jednoznacznych podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu odszkodowawczym nie przeprowadzono rozprawy i nie wysłuchano biegłych, którzy sporządzili opinie.

Skarżący, powołując sygnatury kilku orzeczeń sądów administracyjnych, zarzucili też organowi naruszenie art. 8 K.p.a., przez pominięcie w wydanym rozstrzygnięciu aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Sąd po analizie wskazanych przez skarżącą orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza, że w sprawach, w których orzeczenia te zapadły przedmiotem kontroli w postępowaniach nieważnościowych były akty administracyjne wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a nie jak w przedmiotowej sprawie akty wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Ponadto aktualnie przeważa linia orzecznicza zaprezentowana w zaskarżonej decyzji przez Ministra, którą orzekający w sprawie Sąd w pełni akceptuje (np. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., II OSK 2217/17 oraz wyroki WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2017 r., IV SA/Wa 235/17 i z 15 marca 2018 r., IV SA/Wa 3194/17).

Za pozbawiony zasadności Sąd uznał również argument dotyczący naruszenia art8 ust. 1 ustawy z 1961 r. wobec przejęcia na własność Państwa gruntów przeznaczonych pod drogi dojazdowe. W ocenie Sądu nie pozostawia wątpliwości fakt, że w ramach przejęcia gruntów pod budownictwo mieszkaniowe, konieczne było wyodrębnienie gruntów pod drogi dojazdowe. To, że działki stanowiące własność S.B. zostały właśnie przeznaczone pod drogi, nie oznacza że cel ich przejęcia na własność Państwa związany był z budownictwem mieszkaniowym.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych w treści skargi naruszeń, tak prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania, tj. art. 8 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto i naruszeń, które Sąd zobowiązany byłby wziąć pod uwagę z urzędu.

Wobec stwierdzenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.