Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 44/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 35 § 2, art. 12
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. F. i K. F. na przewlekłe prowadzenie wznowionego postępowania przez Prezydenta Miasta O. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza Prezydentowi Miasta O. grzywnę w wysokości 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych, 4) oddala skargę w pozostałym zakresie, 5) zasądza od Prezydenta Miasta O. na rzecz skarżących kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 31 maja 2021 r. A. F. i K. F. (dalej także: skarżący), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę w przedmiocie przewlekłości prowadzenia przez Prezydenta Miasta O. (dalej również: Prezydent lub organ) wznowionego postępowania zakończonego decyzją tego organu z [...] nr [...] , znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. D. (dalej również: inwestor) pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, na działce gruntowej nr a k.m.[...], prowadzonego z wniosku z 13 sierpnia 2019 r., a także niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym ani dodatkowym wyznaczonym przez Wojewodę O. w postanowieniu z [...].

Ponosząc te zarzuty strona skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżących grzywny w wysokości 25 tys. zł, rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

W motywach skargi – jej autorka – opisała dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że wnioskiem z 13 sierpnia 2019 r., skarżący zwrócili się do Prezydenta Miasta o wznowienie postępowania o pozwolenie na budowę zakończonego decyzją tego organu z [...]., nr [...]. Jako podstawę uzasadniającą wznowienie postępowania wskazano przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; na dzień orzekania: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "Kpa". We wniosku sformułowano również żądanie wstrzymania wykonania objętej nim decyzji.

Postanowieniem z [...] organ, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 w związku z art. 147 Kpa, wznowił postępowanie, a – odrębnie – wobec stwierdzonego braku analizy dotyczącej przesłaniania obiektu i czasu nasłonecznienia, postanowieniem z [...]., działając na podstawie art. 152 § 1 Kpa, wstrzymał wykonanie kwestionowanej decyzji.

Pełnomocnik skarżących podkreśliła następnie, że od 24 października 2019 r. do 25 listopada 2019 r. postępowanie było zawieszone. Następnie po jego podjęciu Wojewoda postanowieniem z[...], nr [...], uchylił postanowienie w sprawie wstrzymania wykonalności pozwolenia na budowę z [...] nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kontynuując uzasadnienie skargi, jej autorka, wskazała, że postanowieniem z [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesił postępowanie, argumentując, że zaistniało zagadnienie wstępne, tj. uzyskanie rozstrzygnięcia dotyczącego postępowania sprawdzającego prowadzonego przez Komendę Miejską Policji w O., Wydział [...], za sygnatura [...], [...], w zakresie przekroczenia uprawnień przez pracowników Urzędu Miasta O., czyli o czyn z art. 231 § 1 Kodeksu karnego. Postępowanie zostało ponownie podjęte postanowieniem z [...] ., na podstawie art. 97 § 2 i art. 123 Kpa.

Dalej pełnomocniczka skarżących podała, że decyzją z [...] organ pierwszoinstancyjny umorzył postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania i wstrzymania robót prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę z [...], nr [...]. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, wnosząc odwołanie do Wojewody. Zaznaczyła jednocześnie, że zostało ono przekazane organowi odwoławczemu bez zbędnej zwłoki, niemniej pełne akta sprawy organ I instancji doręczył mu dopiero przy piśmie z 31 marca 2020 r. Autorka skargi zaznaczyła, że organ winą za ten stan rzeczy obarczył skarżących "z uwagi na błąd w podanym numerze sprawy w odwołaniu (nr sprawy o wydanie pozwolenia na budowę, zamiast postępowania wznowieniowego)". W ocenie pełnomocniczki organ nie miał wątpliwości o jaką sprawę chodzi przesyłając w terminie Wojewodzie kopię zaskarżonej decyzji, natomiast w odwołaniu dokładnie doprecyzowano tak strony, jak i przedmiot sprawy w tym dane zaskarżonej decyzji, a nadto – jak zaznaczyła – przed organem toczyła się tylko jedna sprawa w tym przedmiocie i między tymi stronami. Ponadto, podkreśliła, że organ miał obowiązek przesłać organowi II instancji akta zarówno sprawy dot. udzielenia pozwolenia na budowę z [...] nr [...], jak i postępowania wznowieniowego.

W wyniku rozstrzygnięcia odwołania Wojewoda decyzją z [...] nr [...], uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Autorka skargi podkreśliła, że po uprawomocnieniu się decyzji, od której nie wniesiono sprzeciwu, przesłano akta sprawy organowi I instancji. Następnie opisała, że 4 września 2020 r., gdy przeglądała akta w Urzędzie Miasta, doręczono jej wezwanie z 2 września 2020 r., dotyczące jednoznacznego wykazania legitymacji procesowej przez strony, wykazania w jakim terminie strony powzięły wiedzę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia i zweryfikowania sprzecznych danych wysokościowych w jednej z analiz przesłaniania.

Zdaniem autorki skargi wezwanie to było całkowicie bezzasadne, gdyż interes prawny do udziału w postępowaniu oraz datę powzięcia wiedzy o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania zostały szeroko wykazane we wniosku o wznowienie postępowania z [...] Relacjonując dalszy przebieg postępowania podkreśliła autorka skargi, że "wyjaśnienie różnic wysokościowych w analizie przesłaniania było zupełnie bezprzedmiotowe, bo niezależnie od tego, że żadnych różnic nie było (jedna wysokość na rysunku wykazana była od poziomu gruntu, a druga od poziomu 0 budynku) to te parametry nie miały dla analizy żadnego znaczenia". Jednocześnie zaznaczyła, że zwróciła referentowi sprawy uwagę, że w aktach nie ma analizy przesłaniania, na którą organ powołuje się w wezwaniu. W pozostałym zakresie, w jej ocenie, akta sprawy były kompletne, ale nie zauważyła, czy do akt dołączona była dokumentacja projektowa na podstawie której wydano pozwolenie na budowę z [...] nr [...]. Przyjęła, że skoro organ dysponował kopiami otrzymanymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O (dalej również: PINB), to był w stanie uzyskać brakującą część od organu nadzoru w krótkim okresie czasu, a pozostała dokumentacja była spięta w teczkach i organ nią dysponuje od czasu ich zwrotu przez Wojewodę.

Następnie, jak przypomniała, Prezydent Miasta ponownie zawiesił postępowanie, postanowieniem z [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, uznając, że w sprawie zaistniało zagadnienie wstępnie, którym jest rozstrzygnięcie w toczącym się przed [...] Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: GINB) postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody z [...] nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] nr [...].

Kontynuując wskazała autorka skargi, że po zakończeniu postępowania przez GINB, decyzją z [...] wystąpiła 11 grudnia 2020 r. do Prezydenta Miasta o podjęcie zawieszonego postępowania. W odpowiedzi organ ten wystąpił do Wojewody o zwrot akt sprawy, a postanowieniem z 11 stycznia 2021 r., działając na podstawie art. 123 w związku z art. 101 § 1 Kpa, odmówił podjęcia postępowania, argumentując, że GINB nie zwrócił dokumentacji.

Autorka skargi podkreśliła przy tym, że w wyniku wniesionego ponaglenia Wojewoda, postanowieniem z [...], nr [...], stwierdził: bezczynność organu pierwszoinstancyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z [...] nr [...], wskazując, że nie miało ono jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), nałożył na organ I instancji obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania do 15 lutego 2021 r., i załatwienia sprawy w ciągu miesiąca tj. do 16 marca 2021 r. (pkt 2), zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności oraz podjęcia środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości (pkt 3).

Prezentując opis chronologii postępowania, pełnomocnik podkreśliła, że wyznaczonego przez organ II instancji terminu organ pierwszoisnatncyjny również nie dotrzymał i przedłużył go do 15 kwietnia 2021 r., który następnie został dodatkowo zmieniony. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji przewlekłość postępowania wiąże z częściowym brakiem akt, aczkolwiek – jak określiła – "sam nie wie jakich". Następnie przypomniała, że już 4 września 2020 r. wskazała pracownikowi organu na brak w przeglądanych aktach sprawy analizy przesłaniania sporządzonej przez projektanta Ł. M.

Jednocześnie zaznaczyła, że w piśmie z 17 marca 2021 r. przekazała organowi potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię przedmiotowej analizy. Dodatkowo podniosła, że jeżeli "w aktach brak także dokumentacji projektowej, która znajdowała się przy aktach w formie kopii, (bo tylko ta dokumentacja i analiza L. M. nie były wpięte w akta sprawy i stanowiły samodzielne tomy) to oryginały znajdują się w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w O."

W dalszych motywach skargi, jej autorka podniosła, że w dalszym etapie postępowania Prezydent Miasta ponownie zobowiązał inwestora do przedłożenia analizy przesłaniania i nasłonecznienia, podkreślając, że poprzednio dokonywał tego postanowieniami z: [...] [...] i [...].Zdaniem pełnomocniczki "za każdym razem organ podaje pod jakim rygorem, ale tego rygoru nie stosuje", co w jej ocenie jest przejawem niezasadności działania organu, wpływający na przewlekłość prowadzonego postępowania. Zaznaczyła również, że do dnia wniesienia skargi Prezydent Miasta nie wykonał polecenia Wojewody z [...] w zakresie zmiany postanowienia o wznowieniu postępowania o pozwolenie na budowę wydanego W. D. z uwagi na przesłanki prowadzenia sprawy także na podstawie art. 145 §1 pkt 5 Kpa.

Dalej wyjaśniła pełnomocniczka skarżących, że [...] organ wydał postanowienie umarzające w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji Prezydenta Miasta z [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na zakończenie budowy. W ocenie pełnomocniczki oznacza to, że "wniosek, który powinien być rozpatrzony w pierwszej kolejności, nie został rozpatrzony do momentu, gdy stał się bezprzedmiotowy". Zaznaczyła przy tym, że do dnia złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie podjęto merytorycznej decyzji w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania.

Autorka skargi podkreśliła nadto, że 22 kwietnia 2021 r. ponownie wystosowała ponaglenie do Wojewody, zaznaczając, że organ I instancji uzasadnia swoją przewlekłość częściowym brakiem akt sprawy, co w jej ocenie nie jest prawdą. Zauważyła, że de facto uzależnia organ pierwszej instancji prowadzenie sprawy od zwrotu lub wypożyczenia akt sprawy VII SA/Wa 2313/20, chociaż w tej sprawie organem I instancji był Wojewoda, w drugiej instancji GINB, a wyrok w sprawie zapadł 14 kwietnia 2021 r. W ocenie pełnomocniczki nie ma w nich dokumentacji postępowania wznowieniowego prowadzonego przez Prezydenta Miasta, a nawet jeżeli tak to – jak stwierdziła – organ ten "nie jest nawet w stanie wskazać, o jaką część akt mu chodzi. Nie wie, czego nie ma. Akta sprawy nie są ponumerowane, brakowało przeglądu akt. Dołączona była tylko karta osób zapoznających się z aktami".

Zdaniem strony skarżącej wskazywanie na konieczność pozyskania akt sprawy z odrębnego, nie prowadzonego przez ten organ postępowania, jest kolejną próbą przesunięcia w czasie merytorycznego załatwienia sprawy. Podkreśliła przy tym, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie może trwać dłużej niż 65 dni, stąd skarżący domagają się nałożenia na organ grzywny.

Uzasadniając wysokość grzywny wskazała, że po upływie 65 dni na organ administracji architektoniczno-budowlanej nakładana jest kara 500 zł za każdy dzień zwłoki, a w postępowaniu o pozwolenie na budowę inwestor otrzymał pozwolenie "od ręki", bowiem z akt wynika, że 19 lipca 2019 r. złożył wniosek, a [...] organ wydał żądaną decyzję. Dla kontrastu podkreśliła, że obecnie prowadzone postępowanie wznowieniowe "po odjęciu okresów zawieszenia, trwa ok. półtora roku, w większości przed Prezydentem Miasta". W ocenie strony skarżącej w trakcie postępowania prowadzone są wyłącznie czynności pozorne, a akta obfitują w pisma, które niczego nie wnoszą do sprawy. Jej zdaniem "sama okoliczność braku rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji nr [...] jest rażącym niedopełnieniem ze strony organu swoich obowiązków". Podkreśliła przy tym, że stwierdzona – w jej opinii –bezczynność i przewlekłość nie pozostają bez skutków, bowiem nie jest to sprawa, w której ktoś domaga się świadczenia i uzyska je lub nie, ale postępowanie dotyczy sprawy, gdzie "deweloper prowadził budowę w szybkim tempie, z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i przepisów techniczno-budowlanych, bo z naruszeniem przepisów o odległościach pomiędzy budynkami i zapewnieniem odpowiedniego dostępu do światła dziennego, co dotyczy trzech sąsiednich nieruchomości, w tym budynku skarżących". Dalej zaznaczyła, że budowa została zakończona, a sprawa nie została przez organ architektoniczno-budowlany zweryfikowana, chociaż wniosek o wznowienie postępowania został złożony wkrótce po ujawnieniu w rejestrze pozwoleń na budowę faktu wydania pozwolenia na budowę (ok. 30 lipca 2019 r.), na 2 miesiące przed rozpoczęciem prac budowlanych na działce.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odniósł się do zakresu wniosku o wznowienie postępowania, a następnie podał, że w trakcie prowadzonego postępowania wydał szereg decyzji i postanowień, które zaskarżane były przez wnioskodawców do Wojewody, następnie do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego i dalej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Jednocześnie podkreślił, że strona skarżąca wnioskowała do PINB o wstrzymanie wykonania decyzji z [...], [...], oraz złożyła pismo do Prokuratury Rejonowej, w następstwie którego 3 października 2019 r. wydano postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa wobec stwierdzenia braku znamion czynu zabronionego.

Przypomniał następnie, że przedmiotowa sprawa była rozpatrywana zgodnie z:

– decyzją Wojewody z [...] w której to organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta O. z [...] - umarzającą postępowanie w sprawie wznowienia postępowania i wstrzymania wykonania robót budowlanych objętych ww. ostateczną decyzją z [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

– postanowieniem Wojewody z [...] w którym to organ II instancji nałożył na Prezydenta Miasta obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania do 15 lutego 2021 r., co też – jak zaznaczył – uczynił postanowieniem z [...] ., i załatwienia sprawy w ciągu miesiąca, tj. do 16 marca 2021 r., przy czym, jak podał Prezydent Miasta, tego nie wykonał albowiem nie posiadał kompletu akt sprawy, które to Wojewoda przekazał do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego wraz z aktami swojej sprawy.

Kontynuując prezentację stanowiska podkreślił Prezydent Miasta, że w piśmie z 10 lutego 2021 r. oraz w piśmie z 1 marca 2021 r., w związku prowadzonym przez niego postępowaniem administracyjnym nr [...], a także w nawiązaniu do powyższych pism, zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. o krótkoterminowe wypożyczenie części akt, które [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał do Sądu wraz ze skargą.

Jednocześnie Prezydent przypomniał, że poinformował Sąd, iż nie jest w posiadaniu kserokopii wszystkich akt przedmiotowej sprawy, a są one niezbędne do przeprowadzenia czynności w tym postępowaniu administracyjnym. Następnie organ przytoczył odpowiedź z 8 marca 2021 r., w której wskazano, że "ze względu na możliwość wyznaczenia terminu rozpoznania ww. sprawy nie jest możliwe uwzględnienie wniosku o wypożyczenie akt administracyjnych".

Argumentując oddalenie skargi podkreślił Prezydent Miasta, że Wojewoda dopiero przy pismach z 8 lutego 2021 r. oraz z 3 marca 2021 r. zwrócił oryginał jego postanowienia z [...], odmawiającego podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem z 1 października 2020 r. Następnie wyjaśnił, że 10 marca 2021 r., zgodnie z art. 36 § 1 i 2 Kpa, zawiadomił, strony, że sprawa nie może zostać rozpatrzona w terminie i wyznaczył nowy, podkreślając, że przyczyny opóźnienia związane są ze skomplikowanym oraz proceduralnym charakterem przedmiotowej sprawy, wynikającym z obowiązujących przepisów Kpa oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane lub Pb.

W dalszej kolejności Prezydent Miasta podkreślił, że w związku z powyższym oraz z faktem, iż nie posiada części akt sprawy nr [...], poinformował, że po zebraniu kompletnej dokumentacji w przedmiotowej sprawie zostanie wydane stosowne rozstrzygnięcie, a także że załatwienie sprawy nastąpi bezzwłocznie po zawiadomieniu stron przed wydaniem decyzji/postanowienia, zgodnie z art. 10 Kpa, o zebranych w sprawie dowodach i materiałach oraz zgłoszonych żądaniach, jednak w terminie nie dłuższym niż miesiąc od dnia otrzymania przez strony tego zawiadomienia.

Zauważył przy tym, że jednocześnie poinformował strony, że w okresie obowiązywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zapoznanie się z aktami sprawy oraz wniesienie do niego ewentualnych uwag i zastrzeżeń, może nastąpić jedynie po wcześniejszym telefonicznym uzgodnieniu, a w razie konieczności udzielenia dodatkowych informacji lub wątpliwości co do treści niniejszego pisma, poproszono o kontakt telefoniczny lub e-mailowy z pracownikiem prowadzącym sprawę. Zaznaczył przy tym, że w piśmie tym zawarto także inne pouczenia dotyczące treści art. 41 § 1 i 2 Kpa, art.37 § 1-3 Kpa i art. 36 § 1 Kpa.

Podsumowując te kwestię Prezydent Miasta wskazał, że 18 marca 2021 r. pełnomocnik inwestora, w odpowiedzi na jego postanowienie z 1 marca 2021 r., zobowiązujące do przedłożenia analizy przesłaniania, zwrócił się o przedłużenie terminu do jej przedłożenia do 9 kwietnia 2021 r., a wniosek swój uzasadnił poddaniem kwarantannie, w związku z epidemią COVID-19, osób odpowiedzialnych za sporządzenie na rzecz inwestora dokumentacji wskazanej w przedmiotowym postanowieniu. Podniósł również, że tego dnia pełnomocnik skarżących przesłała uwierzytelnioną kopię żądanej analizy sporządzonej przez projektanta Ł. M.

Dostrzegł także, że 19 marca 2021 r., Wojewoda, w ślad za decyzją własną z [...], nr [...], w załączeniu przekazał uwierzytelnioną kserokopię akt sprawy, wypożyczonych przez WSA w Warszawie na potrzeby prowadzenia przez Wojewodę postępowania odwoławczego od wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji z [...], na podstawie których została wydana decyzja z [...] nr [...], tj. jeden skoroszyt uwierzytelnionej kopii dokumentów. Podkreślił, że pismem z 31 marca 2021 r., odpowiadając na wniosek pełnomocnika inwestora, przedłużył termin do uzupełnienia dokumentów, wymaganych postanowieniem z 1 marca 2021 r., do 9 kwietnia 2021 r. Następnie przytoczył treść pisma z 9 kwietnia 2021 r., w którym pełnomocnik szczegółowo wyjaśniał okoliczności uzasadniające nieprzedłożenie żądanej analizy w terminie.

Jednocześnie organ pierwszoinstancyjny wskazał, że 19 kwietnia 2021 r. ponownie zwrócił się pisemnie do WSA w W. o informację, kiedy możliwe będzie wypożyczenie akt, podkreślając, że są one mu niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Zawiadamiając przy tym, 18 kwietnia 2021 r., strony o ponownym przesunięciu terminu do rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Prezydenta Miasta pomimo zapisów zawartych w postanowieniu Wojewody z [...] do rozpatrzenia sprawy konieczne jest posiadanie całego kompletu oryginalnych akt sprawy, a te w części są obecnie w posiadaniu WSA w W., w związku ze środkami odwoławczymi wnoszonymi przez skarżących. Dalej organ stwierdził, że "sukcesywnie, wielokrotnie w trakcie trwania przedmiotowego postępowania, przedłużał termin rozpatrzenia wniosku Państwa F., co ma odzwierciedlenie w dokumentach prowadzonego postępowania".

Odnosząc się do skargi organ podkreślił "wielowątkowość i stopień skomplikowania" sprawy. Wskazał także, że w postanowieniu Wojewody z [...], po rozpatrzeniu ponaglenia z 22 kwietnia 2021 r., organ ten nie stwierdził jego bezczynności w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji z [...] ani nie stwierdził jego przewlekłości w załatwieniu wniosku o wznowienie postępowania.

W jego ocenie zarzuty skargi "są sformułowane chaotycznie i nielogicznie". Zdaniem organu nie mają one odzwierciedlenia w dokumentach oraz w dokumentacji projektowej przedmiotowej budowy. Zauważył, że sprawa zgodności z właściwymi przepisami była wielokrotnie badana i zarówno organy I jak i II instancji nie znalazły podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z [...], nr [...].

Na zakończenie wskazał, że wniesienie przez skarżących żądania o nałożenie grzywny sugeruje "oparcie się skarżących na art. 35 pkt 6 ust. 1) ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 (Dz. U. z 2021 r., poz.1333 z późn. zm.)". W ocenie organu przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie do postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).

Odnosząc się do zarzutu wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę "od ręki" podał, że jest on niezasadny, bowiem zgodnie z art. 12 kpa organ zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Organ podkreślił, że "w tym przypadku po sprawdzeniu dokumentacji nie stwierdzono niezgodności w obowiązującymi przepisami oraz uznano za właściwy obszar oddziaływania inwestycji uznany przez projektanta w związku z czym nie zachodziła okoliczność do wznowienia postępowania".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje;

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325, ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a., sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Kontrola ta, co należy podkreślić, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego.

Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli w tych sprawach, jak i w niniejszej, nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Wskazać nadto należy, że stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Z tego względu skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei jego § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Natomiast na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Oceniając przebieg postępowania pod kątem zaistnienia przewlekłości (oraz ewentualnie jej charakteru) należy również dostrzec, że do chwili orzekania sprawa nie została załatwiona.

W tym miejscu wskazać także należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Równocześnie Sąd podnosi, że podziela zarazem zarzuty strony skarżącej, jak i jej, w tym, zakresie argumentację. Odnośnie do wniosków Sąd uznał, że wymierzenie organowi grzywny w wymiarze wskazanym przez stronę skarżącą nie znajduje uzasadnienia, o czym szerzej poniżej.

Jak wynika z przedstawionego powyżej przebiegu postępowania, który jest co do meritum zgodnie prezentowany, tak przez stronę skarżącą, jak i organ, zdaniem składu orzekającego w sprawie, rację ma strona skarżąca, że w rytmice ale i zasadności podejmowanych czynności, ich szybkości i ekonomice – z uwzględnieniem okresu wprowadzonego stanu epidemiologicznego – wystąpił stan uzasadniający stwierdzenie, że organ, w sposób nieuzasadniony żadnymi merytorycznymi i usprawiedliwiającymi to okolicznościami, prowadzi przewlekle objęte skargą postępowanie.

Trudno w toku czynności podejmowanych przez organ wyłonić te, które zostały podjęte przez niego w celu merytorycznego rozpoznania sprawy. Wręcz w sprawie brak jest tych czynności, co z kolei skumulowało nieuzasadnioną jego przewlekłość. Tym samym należy stwierdzić, że działania organu skoncentrowane były na czynnościach nie zmierzających do merytorycznego rozpoznania sprawy, co uzasadnia uznanie, że przewlekłe prowadzenie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu długotrwałe, kilkunastotygodniowe, wręcz okresy braku podejmowanych czynności czy też zaniechanie dyscyplinowania podmiotów, którym zlecono czynności uzasadniają twierdzenie, że organ prowadził postępowanie przewlekle.

Zgodnie z art. 35 § 2 Kpa, co należy powtórzyć, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przy ocenie charakteru tej przewlekłości Sąd miał na uwadze okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę, tj. istniejący stan epidemii, który niewątpliwie wpływał na organizację pracy urzędu, czy też charakter postępowania. Przy czym czas prowadzenia postępowania zwłaszcza brak zaangażowania w zdyscyplinowanie z wykorzystaniem narzędzi prawnym inwestora w przedłożeniu pożądanej – w ocenie organu – analizy wyszczególnionej postanowieniem z 1 marca 2021 r., nie znajduje usprawiedliwienia we wskazanych przez organ okolicznościach związanych ze sposobem organizacji pracy urzędu, który powinien być odpowiedni do zachowania terminów wymaganych ustawą. Kwestia ta jest istotna albowiem sam organ wskazał, że "pełnomocnik skarżących przesłała wierzytelnioną kopię żądanej analizy sporządzonej przez projektanta Ł. M.". Nie sposób przy tym nie wskazać, że jeżeli zainteresowany rozstrzygnięciem inwestor opóźnia wykonanie wezwanie, to organ – i tylko organ – ma narzędzia procesowe ażeby nadać temu procesowy wymiar.

W ocenie Sądu stwierdzenia organu, że "przyczyny opóźnienia związane są ze skomplikowanym oraz proceduralnym charakterem przedmiotowej sprawy, wynikającym z obowiązujących przepisów Kpa oraz ustawy Prawo budowlane, nie poparte żadną merytoryczną czy poddającą się jakiejkolwiek kontroli okolicznością, czynią te twierdzenia niczym popartymi, nieuzasadnionymi. Tym samym nie poddających się i wymykających się kontroli Sądu.

Jak zasadnie wyjaśnił NSA w wyroku z 28 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3297/21, w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Ponadto, z czym w pełni utożsamia się skład orzekający w niniejszej sprawie, NSA w przytoczonym powyżej wyroku wskazał, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie, co zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie – właśnie w niej wystąpiło, albowiem jak inaczej ocenić prowadzenie postępowania od 13 sierpnia 2019 r., bez możliwości wskazania chociaż jednej procesowej czynności dowodowej czy jakiejkolwiek zmierzającej do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jak bowiem inaczej aniżeli brak koncentracji dowodzenia czy zamysłu ocenić stwierdzenie organu "że po zebraniu kompletnej dokumentacji w przedmiotowej sprawie zostanie wydane stosowne rozstrzygnięcie", jak dokumentacja ta i jej wpływ na wynik sprawy nie jest konkretyzowana.

Innymi słowy, na co także zwrócił uwagę NSA, w przytoczonym wyżej wyroku, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy.

NSA, co wymaga powtórzenia, odwołując się przy tym do dorobku doktryny – co istotne – podał, że pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (tak: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, a także B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).

Mając to na uwadze należy także dostrzec, że w wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość sąd bada wyłącznie, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób prawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to, czy sprawa została zakończona, czy też nie. Stąd uznać należy za zasadne orzeczone w pkt 1 zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, tak ważnej z punktu widzenia strony ale i społecznego oczekiwania. Sąd – jak wskazano powyżej – stwierdził, że bezczynność miała charakter rażący.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3267/14 rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Rażące naruszenie prawa musi posiadać, zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia – co właśnie zdaniem Sądu cechowało zachowanie organu w tej sprawie.

Zwraca się przy tym uwagę, w przytoczonym powyżej ale i poniżej orzecznictwie sądowoadministracyjnym, także na to, że długość trwania przewlekłości (bezczynności) postępowania nie jest podstawową, czy też najważniejszą przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ona prawo, niemniej jednak może mieć duże znaczenie w takiej jej kwalifikacji (podobnie NSA w wyroku z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wszystkie przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; CBOSA).

Takiego kwalifikowanego naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu dopuścił się organ. Z tego względu orzeczono jak w pkt 2 wyroku. Dokonana analiza prowadzi w ocenie Sądu do jednoznacznego do wniosku, że w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, co sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Doszło bowiem do naruszenia ustawowych terminów do załatwienia sprawy nawet przy przyjęciu, że miała ona charakter skomplikowany. Brak właściwej organizacji postępowania doprowadził do sytuacji, że sprawa nie została załatwiona we właściwym terminie. Przez ponad dwa lata strona skarżąca nie uzyskała bowiem rozstrzygnięcia ostatecznie załatwiającego jej żądanie. Przyczyną były wspomniane wyżej uchybienia organu I instancji.

Sąd dokonał oceny charakteru naruszenia prawa w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonymi przez wiele elementów zmiennych bowiem każda bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania, jest naruszeniem prawa, ale nie każde ma cechy rażącego naruszenia prawa. I o ile dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, które być musi znaczne i niezaprzeczalne, to już przekroczenie wielomiesięczne bez prowadzonych czynności dowodowych, w ocenie składu orzekającego, jest nim. Podkreślenia przy tym wymaga, że za rażące naruszenie prawa uznaje się wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie, co stwierdzono w rozpoznawanej sprawie.

Sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie 2500 zł (art. 149 § 2 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. Zdaniem Sądu już samo wymierzenie organowi grzywny w tej sprawie – bez względu na jej wysokość – powinno stanowić dla organu wystarczający sygnał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone jest z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 Kpa). Wysokość orzeczonej grzywny powinna więc spełnić swoją prewencyjno-represyjną funkcję. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z 16 lipca 2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 51/19, zgodnie z którym w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest mowa o jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone przez Sąd w razie uwzględnienia skargi. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 15/20). Sąd administracyjny może, nie musi orzec o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Ustalając wysokość tej grzywny Sąd nie był jednak, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., związany zamieszczonym w skardze wnioskiem o wymierzenie jej w wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W ocenie sądu grzywna w wysokości 2500 zł, biorąc pod uwagę długotrwałe prowadzenie postępowania, jest adekwatna i wystarczająca do osiągnięcia celu w postaci zdyscyplinowania organu do wydania stosownej decyzji merytorycznej i tym samym załatwienia definitywnie sprawy. Korzystając z tak zakreślonych granic uznania, Sąd dalej idącą skargę oddalił, o czym orzekł w pkt 4 wyroku. O kosztach postępowania, Sąd orzekł w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.