Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2352/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. W dniu 13 października 2020 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) wpłynęło pismo T. P., w którym podniosła, że "M. S. postawił na działce nr [...] na granicy z moją działką budynek gospodarczy, wyprowadził nad moją działkę betonowy występ o szerokości około 3 cm, a nad nim występ z blachy o szerokości ponad 10 cm służący odprowadzaniu części wody z tego budynku na moją działkę (...) proszę o wydanie nakazu zlikwidowania tego występu służącego odprowadzaniu wody na moją działkę oraz wykonania urządzeń, które przejmą i będą odprowadzały te wody na działkę właściciela budynku, tj. M. S."

2.2. PINB pismem 20 października 2020 r. poinformował T. P.,

że było już prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości budowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], przy granicy z działka nr ewid. [...] (własność T. P.) w miejscowości [...] przy ul. [...], będącej współwłasnością A. i M. S. – zakończone decyzją z lipca 2019 r. nr [...]znak: [...]umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie. PINB wyjaśnił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) po rozpatrzeniu odwołania T. P. wydał [...] sierpnia 2019 r. decyzję nr [...] znak [...], którą utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję PINB. Decyzja WINB nr [...] jest ostateczna w administracyjnym toku postępowania.

2.3. W dniu 22 października 2020 r. T. P. złożyła skargę

na bezprawna odmowę podjęcia postępowania administracyjnego przez PINB. [...]WINB w zawiadomieniu znak: [...] z 4 grudnia 2020 r. stwierdził zasadność tej skargi, pouczając PINB, że powinien zająć stanowisko wobec wniosku T. P. z 13 października 2020 r. w sposób przewidziany przepisami prawa, tj. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub wszcząć postępowanie i w jego ramach przeprowadzić stosowne czynności.

2.4. Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...] znak [...]PINB odmówił T. P. wszczęcia postępowania administracyjnego, z innych uzasadnionych przyczyn, biorąc pod uwagę wcześniejsze rozstrzygniecie w przedmiotowej sprawie. W wyniku zażalenia, [...]WINB postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...], znak [...] uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając brak przeprowadzonych czynności kontrolnych.

2.5. Ponownie rozpoznając sprawę, PINB pismem z 15 lutego 2021 r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie "(...)

M. S. (...) wyprowadził nad moją działkę betonowy występ o szerokości ok. 3 cm, a nad nim występ z blachy o szerokości ponad 10 cm służący odprowadzeniu części wody z tego na moją działkę (...)" oraz powiadomił o zamiarze dokonania czynności kontrolnych na spornej nieruchomości.

2.6. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. znak: [...]PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie: "M. S. postawił na działce nr [...] na granicy z moją działką budynek gospodarczy, wyprowadził nad moja działkę betonowy występ o szerokości około 3 cm, a nad nim występ z blachy o szerokości ponad 10 cm służący odprowadzaniu części wody z tego budynku na moją działkę (...) proszę o wydanie nakazu zlikwidowania tego występu służącego odprowadzaniu wody na moją działkę oraz wykonania urządzeń, które przejmą i będą odprowadzały te wody na działkę właściciela budynku, tj. M. S.".

2.6.1. Organ przedstawił, że w dniu 30 czerwca 2020 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono, że w północno-wschodnim narożniku działki nr ewid. [...] obręb [...] zlokalizowanej w miejscowości [...] przy ul. [...], będącej obecnie własnością D. K., zlokalizowane jest ogrodzenie z muru pełnego, wykonane z bloczków z betonu komórkowego. Ogrodzenie zakończone jest czapą betonową, wykończone obróbką wykonaną z blachy stalowej, która wyprowadzona jest mocowaniem poprzez wywinięcie w pionie – ok. 10 cm na ścianę przylegającego do ogrodzenia budynku gospodarczego i zakończona 3-centymetrowym okapnikiem od strony przeciwległej. Dokonano pomiarów z natury taśmą mierniczą. Ogrodzenie pełne długości ok. 7, 80 m, wysokość ok. 1,60 m. Betonowa czapa grubości ok. 5 cm. Obróbka blacharska szerokości ok. 35 cm. Wykonano dokumentację fotograficzną. W oględzinach uczestniczył M. S., T. P. i D. K. – obecny właściciel działki, który oświadczył, że podtrzymuje zarzuty zawarte w piśmie T. P..

2.6.2. Zdaniem PINB, fragment pełnego ogrodzenia na granicy obu działek: dz. nr ewid. [...] – należącej do D. K. i dz. nr ewid. [...] – należącej A. i M. S., które zostało zwieńczone od góry czapą betonową i obróbką blacharską w żadnym stopniu nie zakłóca stosunków gruntowo-wodnych na działce D. K.. Jak stwierdzono w uzasadnieniu tego postanowienia, "byłoby absurdem twierdzenie, że wody opadowe spadające na ten fragment ogrodzenia – częściowo odbite i rozproszone – mają jakieś mierzalne wartości i wymagają odniesienia do warunków technicznych. Rozpatrując aspekt techniczny zakończenia góry tego fragmentu ogrodzenia z wywinięciem i mocowaniem do ściany przyległego budynku gospodarczego należy stwierdzić, że przyjęte rozwiązanie jest w pełni profesjonalne i bezalternatywne. Podniesiony przez Pana D. K. zarzut jakoby woda opadowa spływająca z obróbki ogrodzenia w bezpośredniej bliskości konstrukcji murowej miała jakiś istotny wpływ na zawilgocenie konstrukcji jest typowym nieuprawnionym wyolbrzymieniem aspektu przyczynowo-skutkowego; w opinii organu nadzoru budowlanego oddziaływanie tej wilgoci jest praktycznie zerowe, a więc nie może być brane pod uwagę". Na tej podstawie PINB stwierdził, że postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

2.7. D. K. wniósł odwołanie od ww. decyzji PINB, w którym stwierdził, że dotyczyła ona nakazu zlikwidowania występu służącego odprowadzaniu wody na moją działkę oraz wykonania urządzeń które przejmą i będą odprowadzały te wody na działkę właściciela budynku, tj. M. S..

2.8. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] [...]WINB utrzymał

w mocy decyzję PINB nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. znak: [...]

w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

2.8.1. W uzasadnieniu tego postanowienia [...]WINB zwrócił PINB uwagę

na konieczność precyzyjnego określania przedmiotu postępowania. Zauważono,

że PINB wskazując przedmiot postępowania zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, jak i w skarżonej decyzji ograniczył się do zacytowania fragmentu wniosku z 13 października 2020 r. [...]WINB przyznał, że co do zasady organ jest związany treścią wniosku, jednakże powyższe nie zwalnia tego organu, jako gospodarza postępowania, z obowiązku oznaczenia przedmiotu postępowania

w sposób samodzielny.

2.8.2. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, organ odwoławczy podał, że przesłanką uzasadniającą podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania

w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. jest niewątpliwie brak uzasadnionego przedmiotu żądania, dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie

i ustalonego stanu faktycznego. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i nakładania obowiązku z zakresu nadzoru budowlanego skutkuje umorzeniem postępowania. Zdaniem [...]WINB, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby istniały materialno-prawne powody

dla dalszego prowadzenia przez organ powiatowy postępowania w przedmiocie spornego fragmentu ogrodzenia zakończonego czapą betonową, wykończonego obróbką blacharską.

2.8.3. [...]WINB zauważył, że na działce nr ew. [...], w narożniku działki nr ew. [...], zlokalizowane jest ogrodzenie wykonane z bloczków z betonu komórkowego, które usytuowane jest bezpośrednio przy zlokalizowanym na działce inwestora budynku gospodarczym, którego realizacja poprzedzona została zgłoszeniem zamiaru budowy, dokonanym przez M.S. 4 maja 2010 r. Względem tego zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Postępowanie administracyjne prowadzone z zakresu nadzoru budowlanego względem ww. budynku gospodarczego zostało zakończone decyzją PINB nr [...] z [...] lipca 2019 r. znak: [...]umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości budowy budynku gospodarczego, utrzymaną w mocy decyzją [...]WINB nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...]. Następnie organ odwoławczy wskazał, że z dołączonej do kopii akt organu powiatowego kopii zgłoszenia z 4 maja 2010 r. wynika, że zrealizowany budynek gospodarczy posiada dach jednospadowy. Jego wysokość od strony działki nr ew. [...] wynosi 3 m, zaś od strony działki inwestora 2,5 m. W protokole kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli organu powiatowego 29 maja 2019 r. wskazano, że: "wody opadowe z w/w budynku odprowadzane są na działkę inwestora." Tym samym w [...]WINB uzasadnione jest stanowisko PINB, wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji, zgodnie z którym: "(...) ogrodzenie (...) w żadnym stopniu nie zakłóca stosunków gruntowo-wodnych na działce Pana D. K.", zaś okoliczność podnoszona w piśmie T. P. z 13 października 2020 r., zgodnie z którą występ z blachy służy odprowadzaniu części wody opadowej z budynku gospodarczego na działkę nr ew. [...], nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym przedmiotowej sprawy. Spadek dachu w/w budynku gospodarczego w stronę działki inwestora, skierowany jest de facto w kierunku przeciwnym niż ogrodzenie, zakończone blaszaną obróbką.

2.8.4. W ocenie [...]WINB ustalenia dokonane przez organ powiatowy są podstawą do umorzenia postępowania. W związku z powyższym stwierdzono, że przedmiot sporu nie istnieje a zatem nie istnieje przesłanka przedmiotowa do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Jak wskazano powyżej zaistnienie takiej sytuacji obliguje organ do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie.

2.8.5. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że dotyczą one zgodności

z prawem zrealizowanego na działce M.S. budynku gospodarczego, będącego przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez PINB, czy też skuteczności zgłoszenia poprzedzającego jego realizację, dlatego też [...]WINB odstąpił od ustosunkowania się do zarzutów nie dotyczących przedmiotu omawianego postępowania, przypominając jednocześnie, że ww. kwestia została rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną. Nawiązując natomiast do kwestii stosunków wodnych pomiędzy działkami nr ew. [...] oraz [...] [...]WINB wyjaśnił, iż organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne (Dz. U.

z 2021 r., poz. 624, ze zm.) "jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". Organ odwoławczy wskazał jednak, że ze znajdującej się w aktach sprawy kopii opinii technicznej dotyczącej zalewania gruntu działki nr ew. [...] sporządzonej przez mgr inż. S. J. (uprawnionego w zakresie budownictwa wodno-melioracyjnego) wynika, że zmiana stosunków wodnych nastąpiła na skutek nawiezienia znacznej ilości ziemi na działkę nr ew. [...] oraz ułożenia wokół budynku mieszkalnego szczelnej kostki brukowej. Autor tego opracowania stwierdził, że: "wody opadowe spływające z połaci dachowych domu mieszkalnego oraz ułożonej kostki brukowej powodują natychmiastowy spływ wód, które nie są w stanie wchłonąć w pas ziemi nieutwardzonej znajdujący się pomiędzy istniejącą ścianą oporową a palisadą ułożoną wzdłuż kostki brukowej. W konsekwencji wody opadowe gromadzące się przy ścianie oporowej przelewają się na działkę sąsiednią powodując jej podtapianie (...)".

3. Pismem z 18 października D. K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie – wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, jak również o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 19 i 20 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez organy niewłaściwe albowiem w postępowaniu

I instancyjnym organem, który winien orzekać w zakresie zmiany stanu wody na gruncie oraz jego szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie winien być w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta [...], co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

2) art. 65 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzekazanie przez PINB niniejszej sprawy w zakresie stosunków wodnych między działkami nr ew. [...] oraz [...], powstałych w związku z wyprowadzeniem z budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr ew. [...] betonowego występu o szerokości 3 cm,

a nad nim występu z blachy o szerokości ponad 10 cm, służącego odprowadzaniu części wody z tego budynku na działkę nr ew. [...], do organu właściwego,

3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i bezpodstawne umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego "bezprzedmiotowość" w sytuacji, gdy organ w rzeczywistości doszedł do wniosku, że postępowanie to jest bezzasadne nie zaś "bezprzedmiotowe",

4) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu

w postaci płyty DVD, zawierającej filmy wykonane w czasie wielkiej nawałnicy

i zdjęciami wykonanymi po jej ustaniu, obrazujące nieprawidłowości w zakresie budowy budynku gospodarczego oraz sposobu odprowadzania z niego wód opadowych na działkę nr ew. [...] z "uwagi na obawę instalacji złośliwego oprogramowania na służbowym sprzęcie cyfrowym", co w efekcie całkowicie eliminuje możliwość przedstawiania dowodów w postaci filmów z uwagi

na konieczność nagrania ich na cyfrowych nośnikach informacji,

5) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez:

– brak rozstrzygnięcia istoty sprawy, a mianowicie czy wbudowanie betonowego wystepu o szerokości ok. 3 cm, a nad nim występu z blachy o szerokości ponad 10 cm, który wyprowadzony został nad działkę nr ew. [...] pozostaje zgodne

z przepisami prawa, w tym prawa budowlanego,

– brak rozstrzygnięcia w zakresie podstawy prawnej, która zezwala na wybudowanie przedmiotowego występu, wprowadzonego na działkę sąsiednią bez zgody jej właściciela,

– brak jakichkolwiek ustaleń czy betonowy występ wybudowany został zgodnie

z przepisami prawa, pozwoleniem na budowę oraz sztuką budowlaną

– brak dokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie celu wybudowania przedmiotowego występu betonowego, a nad nim występu z blachy oraz wyprowadzeniu go nad sąsiadującą działkę nr ew. [...]

– brak uzyskania wiadomości specjalnych, dotyczących zmian stanu wód na działkach nr ew. [...] i [...] i wpływu betonowego występu zakończonego blachą na sposób odprowadzania wód opadowych oraz poziomu szkodliwości zmiany stanu wód na działkę na działkę nr ew. [...],

– brak wyjaśnienia czy wykonany betonowy występ zakończony obróbką z blachy, służący odprowadzaniu części wód z budynku gospodarczego na działkę nr ew. [...] został uwzględniony w ramach postępowania administracyjnego znak sprawy: [...], dotyczącego budowy na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...] przedmiotowego budynku gospodarczego oraz czy taki sposób odprowadzania części wód przewidywał projekt budowlanego z 4 maja 2010 r., a jeżeli tak to czy przedmiotowy występ wykonany został zgodnie z ww. projektem,

6) art. 80 k.p.a. poprzez wyciągnięcie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego błędnych wniosków, że woda opadowa z budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr ew. [...] odprowadzana jest na działkę inwestora, gdyż spadek dachu ww. budynku skierowany jest w przeciwnym kierunku niż ogrodzenie, tj. w stronę działki inwestora, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotem niniejszej sprawy jest odprowadzanie części wody z budynku gospodarczego poprzez betonowy występ, zakończony obróbką z blachy, z którego woda odprowadzana jest na działkę skarżącego, co w sposób jednoznaczny widoczne jest na dokumentacji fotograficznej, znajdującej się w aktach sprawy,

7) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji i nie wskazanie przez organ faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym w szczególności ograniczenie się jedynie do opisu stanu faktycznego sprawy i stwierdzenie, że betonowy występ zakończony obróbką blacharską nie zakłóca stosunków gruntowo-wodnych przy jednoczesnym braku wyjaśnienia na jakiej podstawie organ dochodzi do takiego przekonania; brak konkretnego wskazania przyczyn uznania przedmiotowego postępowania

za "bezprzedmiotowe", brak ustosunkowania się do dokumentacji fotograficznej obrazującej sposób wykonania betonowego występu zakończonego blachą, która w sposób jednoznaczny obrazuje, że za jej pośrednictwem odprowadzana jest część wód opadowych z budynku gospodarczego na działkę należącą do Skarżącego, brak wskazania przepisu Prawa budowlanego bądź innego źródła, z którego wynikać ma pozwolenie na wyprowadzanie betonowych wypustów z budynku gospodarczego, celem odprowadzania wód opadowych na sąsiedni grunt;

8) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy PINB z [...] sierpnia 2021 r.

w sytuacji gdy organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

4. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.

6. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja umarzająca postępowanie administracyjne postanowienie. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

6.1. Zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. przez organy administracji publicznej było przedmiotem licznych wypowiedzi sądów administracyjnych. Na tle tego przepisu wskazywano, że umorzenie postępowania jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (Wyrok NSA z 28.05.2021 r., I OSK 3092/18, LEX nr 3265573). Skoro decyzja administracyjna, jako forma działania administracji, może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy norma materialna prawa administracyjnego przewiduje podstawę do jej wydania, to o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego decyduje stwierdzenie, że ustawodawca nie przewidział możliwości stosowania formy decyzji administracyjnej w określonej sytuacji społecznej, z tego powodu, że pozostaje ona poza zakresem zadań i kompetencji przypisanych organom administracji publicznej, albo dlatego, że właściwą reakcją na tę sytuację jest zastosowanie innych form działania niż decyzja. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (Wyrok NSA z 22.02.2021 r., I OSK 2502/20, LEX nr 3195737). Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje wtedy, gdy istnieje sprawa administracyjna załatwiana w tej formie działania, a zatem gdy obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki podmiotu spoza struktur administracji publicznej, z uwagi na to, że podmiot ten znalazł się w sytuacji faktycznej przewidzianej w normie prawnej tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej w tej właśnie formie (wyrok NSA z 26.01.2021 r., III OSK 3007/21, LEX nr 3166549). Zatem określona w art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (wyrok NSA z 6.07.2020 r., II OSK 818/20, LEX

nr 30647230). Co istotne, umorzenie postępowania administracyjnego jest obligatoryjne, gdy postępowanie to zostało wszczęte, a z jakiejkolwiek przyczyny okazało się ono od początku bezprzedmiotowe (bezprzedmiotowość pierwotną), lub też stało się bezprzedmiotowe w jego trakcie – bezprzedmiotowość następcza (wyrok NSA z 24.01.2020 r., I OSK 3648/18, LEX nr 2799085). Bezprzedmiotowość postępowania

z jakiejkolwiek przyczyny obejmuje zarówno przyczyny podmiotowe jak i przyczyny przedmiotowe. Do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć ustalenie w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w sprawie, w której postępowanie zostało wszczęte, że stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie materialnego prawa administracyjnego będącego podstawą rozpoznawanej sprawy. W razie gdy stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi zapisanemu w normie materialnego prawa administracyjnego wyłączona jest dopuszczalność wyprowadzenia nakazów obciążających jednostkę (wyrok NSA z 24.04.2018 r., II OSK 1469/16, LEX nr 2522081).

6.2. Należy również podkreślić, że przypadki umorzenie postępowania oraz przyczyny jego bezprzedmiotowości – jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy – muszą podlegać wykładni dosłownej oraz ścieśniającej,

w żadnym zaś razie wykładni rozszerzającej. Wobec powyższego, w pełni należy podzielić prezentowany od dawna w orzecznictwie pogląd, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej – mogącej być przedmiotem postępowania Oznacza to, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe - w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. - tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się z zbędne (wyrok NSA

z 28.02.2018 r., II GSK 1567/16, LEX nr 2471625).

6.3. Warto przy tym pamiętać, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno by prowadzone. Jeżeli bowiem strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, to organ administracji nie może uchylać się

od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 29.01.2020 r., II OSK 3589/18, LEX nr 3034034). Także przesłanka bezcelowości postępowania nie stanowi podstawy do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 20.04.2021 r., III OSK 138/21, LEX nr 3171677). Również zaistnienie np. bezzasadności żądania, nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie niezasadność żądania. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Natomiast umorzenie postępowania, w przypadku braku przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, jest niezgodnym z prawem uchyleniem się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA

z 22.11.2019 r., II GSK 3210/17, LEX nr 2772152).

7. Przenosząc te rozważania natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, należało stwierdzić, że treść motywów zaskarżonej decyzji nie jest wystarczająca dla uzasadnienia umorzenia kontrolowanego postępowania administracyjnego.

7.1. W pierwszej kolejności Sąd podjął próbę ustalenia, co było przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego. W rozstrzygnięciu decyzji PINB

nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. w części przeznaczonej na określenie przedmiotu umarzanego postępowania, organ ten zacytował bowiem treść wniosku T. P. z 13 października 2020 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przypomniał, że co do zasady organ jest związany treścią wniosku, jednakże powyższe nie zwalnia tego organu, jako gospodarza postępowania,

z obowiązku oznaczenia przedmiotu postępowania w sposób samodzielny. Sąd przypomina, że o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. Organ administracji nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, lecz musi rozpoznać sprawę, co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma (zob. wyrok NSA

z 19.05.2021 r., I OSK 3026/18, LEX nr 3206353). W związku z tym organ I instancji

w kontrolowanym postępowaniu powinien był ustalić, czy w zakresie jego właściwości leży stosowanie którejkolwiek normy prawa materialnego, której zakres merytoryczny odpowiada treści żądania wnioskodawcy. Gdyby organ uczynił to w sposób prawidłowy, to dopiero wtedy mógłby rzetelnie ocenić, czy rzeczywiście postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe albo czy też żądanie wnioskodawcy jest jedynie bezzasadne. Organy obu instancji nie powołały jednak żadnego przepisu prawa materialnego,

w kierunku zastosowania którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne

w sprawie i w związku z którym były prowadzone czynności procesowe, w tym czynności kontrolne na spornej nieruchomości. Także w zawiadomieniu z 15 lutego 2021 r. PINB nie wskazał materialnoprawnego przepisu w kierunku zastosowania którego zostało wszczęte kontrolowane postępowanie. Tymczasem na gruncie Prawa budowlanego (p.b.) postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów p.b. Dopiero takie ustalenia uprawniają organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego (zob. wyrok NSA z 8.09.2021 r., II OSK 542/21, LEX nr 3223833). Istotne zatem jest, aby organ nadzoru budowlanego dokonawszy przeglądu swoich kompetencji zweryfikował, która z nich może pozwolić na rozpatrzenie wniosku wszczynającego postępowanie.

7.2. W ocenie Sądu, organ administracji publicznej, który wszczął jakiekolwiek postępowanie w sprawie, powinien – także w decyzji umarzającej to postępowanie – precyzyjnie wskazać, w zakresie której z przyznanych mu przez ustawę kompetencji prowadził to postępowanie. Jeżeli natomiast podstawą umorzenia jest pierwotny brak normy kompetencyjnej umożliwiającej temu organowi wydanie decyzji administracyjnej co do istoty sprawy, to organ powinien w uzasadnieniu decyzji umarzającej przedstawić przysługujące mu kompetencje oraz wyjaśnić, z jakich przyczyn żądanie wnioskodawcy nie mieści się w żadnej z nich.

7.3. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...]WINB stwierdził, że przedmiot sporu nie istnieje a zatem nie istnieje przesłanka przedmiotowa do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnia zatem, że postępowanie administracyjne jest nakierowane na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, tj. zastosowanie normy prawa materialnego w stanie faktycznym przewidzianym w normie prawnej tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej. Organ nie może twierdzić, że "przedmiot sporu" (czyli sprawy) nie istnieje, skoro skarżący podtrzymał wszystkie żądania swojej poprzedniczki prawnej i złożył odwołanie od decyzji PINB, w którym domagał się doprowadzenia sprawy do merytorycznego rozpoznania. Co więcej, w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący wskazywał, że kontrolowane postępowanie powinno zmierzać do "wydania Panu M. S. nakazu zlikwidowania występu służącego odprowadzaniu wody na (...) działkę oraz wykonania urządzeń, które przejmą i będą odprowadzały te wody na działkę właściciela budynku, tj. Pana M. S.".

7.4. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie wyjaśnił, czy do umorzenia postępowania doszło z przyczyn podmiotowych czy przedmiotowych. Użyte przez organ sformułowanie wskazujące na "nieistnienie przedmiotu sporu" wskazuje jednak, że intencją organu było umorzenie tego postępowania z przyczyn przedmiotowych. Jednak bezprzedmiotowość postępowania z tej przyczyny wymaga wykazania przez organ, że stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie materialnego prawa administracyjnego będącego podstawą rozpoznawanej sprawy. Tego zaś zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie stwierdził również wprost, że ustawa nie przyznaje mu kompetencji adekwatnych do przedmiotu żądania wniosku wszczynającego postępowanie. Brak takiego stanowiska organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ mógł brać pod uwagę, że przedmiot żądania wnioskodawcy należy do jego kompetencji. Jednak i to nie wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

7.5. W związku z tym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie powołano bowiem okoliczności faktycznych ani prawnych, które w sposób odpowiedni usprawiedliwiałyby umorzenie kontrolowanego postępowania administracyjnego. Sąd przypomina, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (zob. wyrok NSA z 27.01.2021 r., I OSK 3071/18, LEX nr 3280291).

8. Na negatywną ocenę Sądu zasługuje ponadto odniesienie się przez organy oby instancji – w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji – do okoliczności, które nie mieszczą się w zakresie ich właściwości.

8.1. Sąd miał na uwadze, że PINB w motywach swojej decyzji odniósł się do kwestii ewentualnego zakłócenia stosunków gruntowo-wodnych na działce skarżącego. Z kolei organ odwoławczy – z jednej strony – wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do orzekania w tej materii, odwołując się do art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. Z drugiej jednak strony zacytował wprost na treść opinii technicznej dotyczącej zalewania gruntu działki nr ew. [...].

8.2. W ocenie Sądu taka treść uzasadnień obu tych decyzji, wbrew zarzutom skargi, nie świadczy jednak o zaistnieniu wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została

z naruszeniem przepisów o właściwości. Należy bowiem podkreślić, że w decyzjach tych – jako umarzających postępowanie administracyjne – nie doszło do konkretyzacji norm prawa materialnego, których stosowanie leży poza właściwością organów nadzoru budowlanego. Co więcej, w orzecznictwie wprost wskazuje się, że w sytuacji gdy niewłaściwy organ wszczął postępowanie i w jego trakcie ustalił, że jest niewłaściwy

w sprawie winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Brak właściwości (zarówno rzeczowej, miejscowej, jak i instancyjnej) organu administracji publicznej uniemożliwia mu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero takie merytoryczne rozstrzygnięcie, wydane

z naruszeniem przepisów o właściwości byłoby obciążone kwalifikowaną wadą powodującą jego nieważność (zob. wyrok WSA w Warszawie z 2 lipca 2019 r., VII SA/Wa 237/19, LEX nr 3038729).

8.3. Niemniej jednak ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie wskazały, aby

w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ustaliły, że są niewłaściwe

w sprawie. [...]WINB wskazał co prawda, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do orzekania w sprawie stosunków wodnych na działce skarżącego, jednak

z całokształtu zaskarżonej decyzji nie wynika, aby wniosek poprzedniczki prawnej skarżącego będący podstawą wszczęcia kontrolowanego postępowania w całości dotyczył stosunków wodnych. Rację ma przy tym skarżący, że jeżeli wniosek ten przynajmniej w części dotyczył sprawy, co do której właściwym jest inny organ administracji publicznej, to w tym zakresie powinny były przekazać temu organowi sprawę w tym zakresie, stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi jednoznacznie, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Sąd przypomina jednak,

że przekazanie podania do innego organu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. może nastąpić po wykluczeniu przez organ, do którego ono wpłynęło swojej właściwości do rozpoznania sprawy i po jednoznacznym ustaleniu, że właściwym w tej sprawie jest inny organ. Organ administracji publicznej może przekazać sprawę do załatwienia innemu organowi tylko wtedy, gdy nie istnieją żadne wątpliwości co do zakresu żądania strony i oczywiste jest, że organ, do którego zwróciła się strona, nie jest właściwy do załatwienia zgłoszonych wniosków (zob. wyrok WSA w Krakowie z 18.12.2017 r., II SAB/Kr 240/17, LEX nr 2422491).

8.4. Nie ulega przy tym wątpliwości, że także w uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie, organy inspekcji budowlanej nie powinny formułować wypowiedzi w przedmiocie zagadnień, które leżą poza ich właściwością. Zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 19 k.p.a.

8. Sąd stwierdził zatem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów i w związku z tym uchylił je na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

9. Ponownie rozpatrując sprawę, organ ustali ponad wszelką wątpliwość zakres żądania wnioskodawcy i zweryfikuje, czy posiada kompetencje adekwatne do tego żądania. Jeżeli z okoliczności sprawy będzie wynikało, że – nawet częściowo – zakres wniosku należy do właściwości innego organu, to przekaże temu organowi sprawę w tym zakresie. Organ zastosuje również pozostałe wskazania wynikające z niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną sformułowaną przez Sąd.

10. Na zakończenie należy jeszcze wyjaśnić, że Sąd rozpoznał sprawę

na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 199 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.