Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 426/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Teza: Prawne zapewnienie dostępu do drogi publicznej, zagwarantowane zapisami w planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wystarczające spełnienie przesłanki dostępu do drogi, wymaganej przy podziale nieruchomości na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782), chociażby na dzień opiniowania podziału, droga nie została fizycznie urządzona. Zmiana zapisu w ewidencji gruntów z symbolu „dr” na „Bp” jest obojętna dla treści obowiązującego planu miejscowego, w którym zaplanowano drogę („dr”).

TEZY

Prawne zapewnienie dostępu do drogi publicznej, zagwarantowane zapisami w planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wystarczające spełnienie przesłanki dostępu do drogi, wymaganej przy podziale nieruchomości na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782), chociażby na dzień opiniowania podziału, droga nie została fizycznie urządzona. Zmiana zapisu w ewidencji gruntów z symbolu „dr” na „Bp” jest obojętna dla treści obowiązującego planu miejscowego, w którym zaplanowano drogę („dr”).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi A. M. W. O. T. w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia (...) marca 2015 roku nr (...); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego Agencji Mienia Wojskowego Oddział Terenowy w O. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Agencji Mienia Wojskowego w W. Oddział Terenowy w O. złożyła wniosek w sprawie zaopiniowania projektu podziału działki o nr geod. [...], położonej w S. przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Naczelnik Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w S., postanowił zaopiniować negatywnie przedstawiony projekt podziału przedmiotowej działki. W wyniku zażalenia złożonego przez Agencję, rozstrzygnięcie to zostało postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylone w całości i sprawa została przekazania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego i konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji postanowił po raz kolejny zaopiniować negatywnie przedstawiony projekt podziału przedmiotowej działki. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności opisano dotychczasowy tok prowadzonego postępowania, wskazując między innymi, że przed przystąpieniem do ponownego rozpatrzenia sprawy, w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. wystąpiono do Agencji, z prośbą o określenie zamierzeń odnośnie przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz określenia celu podziału działki. W odpowiedzi Agencja poinformowała, że jej zamiarem jest wydzielenie z przedmiotowego terenu działek zabudowanych i niezabudowanych z zamiarem ich odrębnego zagospodarowania. Zdaniem wnioskodawcy zaproponowane kształty i powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek uwzględniają możliwość przeznaczenia nieruchomości, odpowiednio na:

- budownictwo wielorodzinne i usługi - projektowane działki o numerach [...] i [...];

- drogę - projektowana działka o numerze [...];

- usługi - projektowane działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Analizując ponownie przedmiotowy wniosek, organ I instancji stwierdził, że:

- decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2014 r. zmieniającą decyzję w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 lutego 2014 r., działka o numerze geodezyjnym [...], będąca przedmiotem podziału została wyłączona z terenów wojskowych zamkniętych;

- przedmiotowa działka znajduje się na obszarze, na którym brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- w celu określenia zasad i sposobu zagospodarowania tego obszaru oraz ustalenia przeznaczenia terenów, w związku z faktem wyłączenia działki o numerze geodezyjnym [...] z terenów wojskowych zamkniętych, w dniu [...] października 2014 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę intencyjną nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów pokoszarowych przy ul. [...] i w chwili obecnej trwają prace nad projektem planu;

- zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., zmienionego w pełnym zakresie uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2012 r., obszar ten oznaczony jest jako tereny wojskowe zamknięte i oprócz wyznaczonego przebiegu drogi głównej oznaczonej symbolem [...] nie posiada innego przeznaczenia;

- działka o numerze geodezyjnym [...] położona jest wewnątrz terenów zagospodarowanych i nie posiada urządzonych wjazdów z dróg publicznych, a dotychczasowe skomunikowanie tego terenu opierało się na wjeździe na teren wojskowy zamknięty od strony ulicy [...] oraz dojeździe z drogi wewnętrznej od strony ulicy [...] i powiązana wspólnym układem istniejących dróg wewnętrznych z terenem wojskowym zamkniętym. Od północy i zachodu bezpośrednie sąsiedztwo działki objętej wnioskiem stanowią zagospodarowane tereny wojskowe zamknięte, zabudowane budynkami pokoszarowymi. Od południa działka ta odcięta jest wydzielonym, ogrodzonym terenem aresztu śledczego, a od wschodu działką o nr geod. [...], sklasyfikowaną w ewidencji jako zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp);

- teren po wschodniej stronie działki będącej przedmiotem podziału znajduje się w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] w S. w obszarze ograniczonym ulicami: [...] [...] trakcją kolejową a od strony północnej granicami działek nr [...], [...], [...], uchwalonego uchwałą nr XLIV/483/06 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 25 stycznia 2006 r. opublikowaną w Dz.Urz.Woj. Podl. z dnia 8 marca 2006 r. nr 69, poz. 731. Zgodnie z zapisami tego planu, wzdłuż wschodniej granicy działki o numerze [...] (na odcinku od działki o numerze geodezyjnym [...] do działki o numerze geodezyjnym [...]) projektowana jest droga lokalna, oznaczona na rysunku planu symbolem 3KD, która poprzez projektowany odcinek drogi 4KD, będzie posiadała dostęp do drogi publicznej (ulicy [...]). Organ podkreślił, że droga oznaczona symbolem 3 KD obsługująca przedmiotowy teren istnieje jedynie w ustaleniach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i założenia planu dotyczące zarówno układu komunikacyjnego, jak również terenów przeznaczonych pod zabudowę, nie zostały zrealizowane. Podjęta obecnie uchwała intencyjna w sprawie sporządzenia planu, pozwoli na ponowne przeanalizowanie przebiegu dróg i zasad zagospodarowania terenów wokół nich, a przyjęte w powstającym planie rozwiązania układu komunikacyjnego, muszą być zgodne z założeniami Studium. Zaznaczono przy tym, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., przez część działki o numerze geodezyjnym [...], na przedłużeniu ulicy [...], przebiega projektowana droga główna, stanowiąca istotny element w układzie komunikacyjnym miasta. Dlatego organ stanął na stanowisku, że proponowany projekt podziału, musi uwzględniać założenia dotyczące przebiegu i parametrów projektowanego układu komunikacyjnego miasta.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji, podkreślając zadania gminy w kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej, a w szczególności w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego, wskazał, że miasto przystąpiło do działań mających na celu realizację projektowanego w studium odcinka drogi głównej, przebiegającego przez teren działki o numerze [...] i do dnia [...] kwietnia 2015 r. ma zostać opracowana dokumentacja techniczna, która stanowić będzie podstawę do złożenia wniosku o wydanie decyzji na realizację inwestycji drogowej, w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ponadto organ wskazał, że równolegle do ww. prac projektowych wszczęta została procedura podziałowa działki o numerze [...], stanowiącej teren wojskowy zamknięty, będącej w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w O. Wykonana dokumentacja techniczna podziału przedmiotowej nieruchomości zakłada wydzielenie działki o numerze [...] (o powierzchni 0,1597 ha), przeznaczonej na cel publiczny, pod budowę odcinka drogi wojewódzkiej nr [...], pomiędzy węzłem na drodze ekspresowej S., a drogą krajową nr [...]. Projekt podziału zostanie zatwierdzony decyzją podziałową po uzyskaniu klauzuli ostateczności, a następnie działka zostanie wyłączona z terenów wojskowych zamkniętych. Organ I instancji podał, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału można dokonać, jeżeli nie jest on sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na to, że na teren obejmujący przedmiotową działkę nie wydano jakichkolwiek decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem należało rozpatrywać jedynie czy proponowany podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Podano, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Opinia o zgodności podziału opiera się przede wszystkim na ustaleniach celu podziału oraz zamierzeń co do dalszego zagospodarowania działek, tak by powstałe jednostki geodezyjne nie stały w sprzeczności z możliwością racjonalnego wykorzystania gruntów. Biorąc pod uwagę wskazane przez Agencję planowane przeznaczenie projektowanych działek oraz wynikający z rysunku projektu podziału dostęp do nowo wydzielonych działek poprzez projektowaną drogę wewnętrzną (działka o nr geod. [...]), organ stwierdził, że owa droga wewnętrzna nie ma dostępu do drogi publicznej. Działka o numerze geodezyjnym [...], z którą styka się bezpośrednio działka o numerze geodezyjnym [...], stanowiąca własność Gminy Miasta S., zgodnie ze stanem obowiązującym, w rejestrze gruntów, sklasyfikowana jest jako zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp). Zdaniem organu powstałe po podziale działki nie będą posiadały możliwości ich zagospodarowania zgodnie z przepisami szczególnymi. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można dokonać podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia nieruchomości nie będą posiadały dostępu do drogi publicznej. Organ stanął na stanowisku, że ze względu na istniejące uwarunkowania, w szczególności brak właściwego skomunikowania i uwzględnienia zamiarów miasta odnośnie rozwiązania układu komunikacyjnego w tym rejonie, proponowany podział nie jest możliwy do przeprowadzenia.

Na postanowienie powyższe, zażalenie złożyła Agencja. Wskazując, że kwestionowane rozstrzygnięcie w sposób istotny narusza obowiązujące przepisy prawa, w tym w szczególności art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy albo uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podano, że intencją wnioskodawcy było przeprowadzenie podziału w trybie art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 94 ustawy przewiduje dwa alternatywne, niezależne od siebie tryby dokonywania podziałów nieruchomości w przypadkach, w których dla terenów objętych podziałem brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Proponowany przez właściciela podział winien być zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 1 pkt 2) lub też być niesprzeczny z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie organ I instancji w sposób całkowicie niezrozumiały i nieuprawniony, odmówił zastosowania przepisu art. 94 ust. 1 ustawy, podnosząc że działka objęta projektem podziału oraz projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Podano, że we wniosku opisany został dostęp do drogi publicznej jako niezmienny do stanu przed podziałem działki [...], czyli poprzez działki oznaczone w ewidencji gruntów jako drogi (dr) numerem [...] i [...]. Natomiast będąca przedmiotem podziału działka nr [...] została wydzielona z działki [...] decyzją UM S. z dnia [...] czerwca 2012 r. [...], która w swojej treści nie zawiera szczegółowego opisu dostępu do drogi publicznej, np. poprzez służebność, a więc zakłada dostęp poprzez istniejące drogi opisane również we wniosku. Zaznaczono że działka drogowa [...] zlokalizowana jest w obszarze obowiązującego od 2006 r. do dnia dzisiejszego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. i została oznaczona symbolem 3KD - tereny komunikacyjne. Bez znaczenia, według wnioskodawcy, jest okoliczność, że dla działki o numerze geodezyjnym [...] zmieniona została klasyfikacja w ewidencji gruntów z drogi (dr) na zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp). Wskazano przy tym, że zmiana klasyfikacji tej działki została dokonana dopiero w lutym 2015 r., a ponadto zmiana ta stoi w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który działkę [...] zlicza do obszarów komunikacyjnych 3KD oraz została dokonana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 20 listopada 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2013 r. poz. 15). Zdaniem Agencji projektowane do wydzielenia działki gruntu posiadają dostęp do drogi publicznej - działki nr [...], która pomimo, że zmieniono jej oznaczenie jako "Bp" - zurbanizowane tereny niezabudowane, powinna być na potrzeby niniejszego postępowania uznana jako działka przeznaczona na drogę publiczną. Nadto podniesiono, że bez znaczenia jest powoływanie się na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w tym zakresie studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego i jest wiążące tylko w pracach wewnętrznych urzędu. Analogiczne podejście, należy zastosować do podniesionej przez organ okoliczności dotyczącej uchwał intencyjnych w sprawie prac nad nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz koncepcji układów komunikacyjnych. Przytoczone okoliczności nie mogą stanowić podstawy do wydania negatywnej opinii w zakresie przedmiotowego projektu podziału. Ponadto, jako nadużycie prawa, które narusza zasady współżycia społecznego określono dokonanie przez organ zmiany oznaczenia w ewidencji kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy działki nr [...]. Końcowo strona podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w zakresie stwierdzenia, że w niniejszym postępowaniu nie istnieje koniczność podawania celu dokonania planowanego podziału działki, wskazując, że obowiązek taki występuje wyłączenie sytuacjach opisanych § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Zdaniem Agencji ocena zasadności podziału nie może odbywać się w pod kątem przyszłego hipotetycznego przeznaczenia terenu wynikającego z postulatów wnioskodawcy przekazanych do organu administracyjnego w związku z rozpoczęciem prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, że w sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że na terenie działki nr [...] nie obowiązuje żaden plan miejscowy, nie jest to teren objęty obowiązkiem sporządzenia planu i nie wydano dla tego terenu żadnej z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem, stosownie do treści art. 93 ust. 4 zdanie drugie ustawy w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy, opinia organu w zakresie wstępnego projektu podziału tej działki powinna dotyczyć ewentualnej niesprzeczności podziału z przepisami odrębnymi. Ustawodawca nie określił jakie przepisy odrębne znajdą w takim przypadku zastosowanie. Biorąc jednak pod uwagę treść art. 93 ust. 1 i 2 ustawy oraz kryteria warunkujące dokonanie podziału wynikające z art. 94 ust. 1 ustawy, zdaniem Kolegium, należy przyjąć, że będą to przepisy regulujące możliwości i sposób zagospodarowania powstałych w wyniku podziału działek. Organ odwoławczy podniósł, że w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że dopuszczalność podziału nieruchomości w takim przypadku należy oceniać przez pryzmat możliwości zagospodarowania wydzielonych działek na cel wskazany przez właściciela, aby uniknąć sytuacji, w której po zatwierdzeniu podziału i zbyciu wydzielonych działek gruntu na odrębną własność okaże się, iż położenie i konfiguracja tych działek uniemożliwia ich zagospodarowanie przez nabywcę na cel, którym kierował się przy nabyciu tej działki gruntu (tak. M. Wolanin w: Jaworski, Prusaczyk, Tułodziecki, Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, 3. Wyd., art. 94, Warszawa 2013). Skoro więc oceny dopuszczalności podziału nieruchomości należy dokonywać w świetle przepisów, które są odpowiednie dla sposobu zagospodarowania, na jaki wskazuje właściciel wnioskujący o dokonanie podziału nieruchomości, to organ opiniujący ten podział powinien sięgnąć do przepisów odrębnych dotyczących takiego celu i poddać ocenie możliwość zagospodarowania proponowanych do wydzielenia działek gruntu na ten właśnie cel. W szczególności jeśli działka ma zostać zabudowana budynkiem, to powinna ona spełniać wymogi przewidziane dla działek budowlanych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak E.Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex 2015). W rozpoznawanej sprawie proponowane do wydzielenia działki przewidziane są w większości pod zabudowę mieszkalną i usługową. Wobec tego, aby mogły być zabudowane powinny odpowiadać cechom określonym w przepisach odrębnych dla działek budowlanych. Organ odwoławczy wywiódł, że w świetle art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu o możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, obok wielkości i cech geometrycznych, decydować będzie również spełnienie kryterium dostępu działki do drogi publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym rozumie się dostęp bezpośredni do drogi publicznej, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy). Tymczasem projektowane do wydzielenia działki, zdaniem organu odwoławczego, nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Działki te nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Natomiast określony we wniosku sposób dostępu do drogi publicznej wydzielanych działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] poprzez, będące własnością Miasta S., drogi znajdujące się na działkach nr [...] i [...] oraz działek nr [...], [...] i [...] poprzez nabycie udziałów w prawie do projektowanej do wydzielenia drodze wewnętrznej [...] oraz poprzez będące własnością Miasta S. drogi na działkach nr [...] i [...], na dzień orzekania faktycznie nie istnieje. Kolegium wywiodło, że wprawdzie, jak słusznie zauważa wnioskodawca, działki nr [...] i [...], w obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane są pod drogi (działka nr [...] oznaczona symbolem 4 KD) jako droga publiczna (§ 23 tekstu planu) oraz działka [...] oznaczona symbolem 3KD na interesującym odcinku jako droga wewnętrzna § 22 tekstu planu, jednakże w rzeczywistości dostęp ten nie istnieje, bowiem na działce nr [...] nie istnieje - nie została jeszcze wybudowana - droga. Z informacji udzielonej przez Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni w S. w piśmie z dnia [...] października 2014 r. wynika, że nie ma możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...] (podlegającej podziałowi), bowiem teren graniczący bezpośrednio z działką jest niezagospodarowany, porośnięty roślinnością i faktycznie nie stanowi drogi. Potwierdza to również znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów z dnia [...] lutego 2015 r., z którego wynika, że działka nr [...] stanowi zurbanizowane tereny niezabudowane (oznaczone symbolem Bp). Zdaniem Kolegium o istnieniu dostępu wydzielanych działek do drogi publicznej nie przesądzają okoliczności podnoszone w zażaleniu. Podstawą ustaleń organu orzekającego w niniejszym przypadku nie mogą być ustalenia dokonane we wcześniejszej decyzji administracyjnej wydanej [...] czerwca 2012 r. zatwierdzającej podział, w wyniku którego powstała działka dzielona nr [...]. Decyzja ta wydana została w innej sprawie administracyjnej, a ponadto w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie jej wydania. Na marginesie zaznaczono, że działka dzielona nr [...] przylega bezpośrednio do drogi publicznej - ulicy [...] i jako całość ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W zaproponowanym przez wnioskodawcę podziale tylko działka nr [...] ma dostęp do tej drogi publicznej. Natomiast pozostałe proponowane do wydzielenia działki mają przewidziany dostęp pośredni lub bezpośredni do drogi jeszcze nie istniejącej (oznaczonej w planie symbolem 4KD). Wobec tego nie jest również możliwe uznanie, że za pośrednictwem drogi planowanej na działce nr [...], a następnie przez działkę nr [...], zapewniony jest dostęp wydzielanych w zaproponowany sposób działek, do istniejącej drogi publicznej - ulicy [...]. Również podnoszona w zażaleniu okoliczność niewłaściwie dokonanej w trakcie trwania niniejszego postępowania zmiany w ewidencji gruntów nie może wpłynąć na rozstrzygniecie niniejszej sprawy. Kolegium, jako organ orzekający w II instancji w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, nie ma kompetencji do weryfikowania zapisów w ewidencji prowadzonej przez organ właściwy - tu Prezydenta Miasta S. Wręcz przeciwnie Kolegium obowiązane jest uwzględniać dane wynikające z tejże ewidencji (art. 21 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Kolegium podniosło, że ewidencja gruntów ma charakter deklaratoryjny - odzwierciedlający jedynie pewien stan, ale go nie tworzy. Również przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości na dany cel nie powoduje, że zmienia się faktyczny sposób zagospodarowania tej nieruchomości. Wobec powyższego, gdy niesporne jest, że na działce nr [...] nie jest jeszcze wybudowana droga, nie można uznać, że poprzez tę działkę zapewniony jest dostęp do drogi publicznej (czy pośredni czy też bezpośredni) działkom mającym powstać z podziału działki nr [...] zaproponowanego przez Agencję. To z kolei oznacza, że proponowane do wydzielenia działki nie będą mogły być zagospodarowane na cel wskazany przez wnioskodawcę, tj. jako działki budowlane. Dlatego też przedstawiony przez Agencję wstępny projekt podziału musi być zaopiniowany negatywnie, jako sprzeczny z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę od tego postanowienia do sądu administracyjnego złożyła Agencja Mienia Wojskowego w W. Oddział Terenowy w O. i zarzuciła naruszenie:

1. art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie wobec błędnych ustaleń faktycznych, dokonanych przez organ, polegających na stwierdzeniu, że wstępny projekt podziału nieruchomości jest sprzeczny z przepisami odrębnymi dotyczącymi braku dostępu planowanych działek do drogi publicznej, podczas gdy planowane działki posiadają dostęp do drogi publicznej, która została zaplanowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. na działkach nr [...] i [...] uwzględnionych jako obszary komunikacyjne - droga publiczna;

2. art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nieruchomość objęta wstępnym podziałem nie została uwzględniona w miejscowym planie i dlatego w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 94 ustawy.

Wskazując na powyższe naruszenia Agencja wniosła o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że nieruchomość objęta wstępnym projektem podziału, oznaczona w ewidencji gruntów numerem geodezyjnym [...] nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. - obowiązującym do dnia dzisiejszego - zostały objęte nieruchomości sąsiadujące z przedmiotową działką w tym również działka nr [...], która została zaliczona do obszarów komunikacyjnych 4KD. Zdaniem strony skarżącej, zmiana klasyfikacji tej działki, dokonana w lutym 2015 r. na zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp) stoi w sprzeczności z planem, co oznacza, że zmiana taka jest niezgodna z aktem obowiązującym i wiążącym organ w zakresie klasyfikacji działek. W związku z powyższym, według Agencji należy przyjąć, że działka nr [...] stanowi drogę, a zatem projektowane działki miałyby dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...]. W odniesieniu do stwierdzenia organu, że działka ta jest niezagospodarowana i porośnięta roślinnością stwierdzono, że ustalenia te nie zmieniają faktu przeznaczenia działki jako obszaru komunikacyjnego przewidzianego w obowiązującym planie miejscowym. Podkreślono, że realizacja planu zagospodarowania należy do gminy a niewykonanie planu miejscowego nie może w sposób ujemny wpływać na interes prawny strony skarżącej, która w oparciu o obowiązujące przepisy prawa miejscowego sporządziła przedmiotowy wstępny projekt podziału nieruchomości. Stwierdzono też, że za tym iż nieruchomość objęta wstępnym projektem podziału posiada dostęp do drogi publicznej przemawia fakt, iż działka ta została wydzielona, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2012 r. z działki nr [...]. Oznacza to, że w ówczesnym stanie faktycznym organ przyjął, iż działka wydzielona posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...]. Strona skarżąca podniosła również, że organ naruszył przepis art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy wobec braku planu miejscowego dla nieruchomości objętej wstępnym projektem podziału organ opiniujący powinien ograniczyć swe działania do zbadania, zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ustawy, czy projekt nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych samych przyczyn zarzucono naruszenie przepisu art. 93 ust. 4 przez jego niezastosowanie, a co za tym idzie wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o ustalenia przekraczające ramy związania wnioskiem. Wskazano również, że w niniejszym postępowaniu nie istnieje konieczność podawania celu dokonania podziału działki. Obowiązek taki występuje bowiem tylko w sytuacjach opisanych § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości nawiązującego do art. 93 ust. 2a i art. 95 ustawy, które w tym przypadku nie zachodzą. Zdaniem Agencji, ocena zasadności podziału nie może odbywać się pod kątem przyszłego hipotetycznego przeznaczenia terenu wynikającego z postulatów wnioskodawcy przekazanych do organu w związku z rozpoczęciem prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Orzekając w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do wniosku, że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i z tego tytułu Sąd uchylił postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej: p.p.s.a.

Stan faktyczny nie był sporny w niniejszym postępowaniu. We wniosku z dnia [...].09.2014r. Agencja Mienia Wojskowego określiła sposób podziału działki o nr [...] na 11 działek, proponując dostęp do drogi publicznej każdej z nich, w tym 3 działek (o nr [...], [...], [...]) poprzez projektowaną drogę wewnętrzną (nr działki [...]) łączącą się z drogami o nr [...] i [...], oznaczonymi w planie zagospodarowania przestrzennego jako drogi publiczne oznaczone symbolami 4KD i 3KD (uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...].01.2006r. nr [...]).

W dacie złożenia wniosku, jak też na dzień orzekania przez organy, działka o nr [...] nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast teren bezpośrednio przyległy od strony wschodniej, oznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego z 2006r. jako droga publiczna o szer. 6 m (dz. nr [...]), z którą miałaby się stykać planowana droga wewnętrzna (dz. nr [...]). Obrazuje ten stan załącznik do wniosku podziałowego w formie mapy ze wstępnym projektem podziału.

Naruszenie prawa materialnego zaskarżonego postanowienia nie polega na braku zastosowania art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2015r., poz. 782) zwanej: u.g.n. – jak błędnie wywiedziono w skardze – lecz na niewłaściwej interpretacji tegoż przepisu oraz niepowołanie go wprost w postanowieniu organu I instancji (co zaakceptowało SKO).

Nie ulega wątpliwości, że art. 93 u.g.n. normuje warunki podziału nieruchomości w sytuacji obowiązywania, na dzielonym terenie, planu miejscowego. Natomiast art. 94 ust. 1 u.g.n. znajduje zastosowanie do podziału nieruchomości, na terenie której plan miejscowy nie obowiązuje. Art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. jest przepisem proceduralnym mówiącym o tym, że w obydwu przypadkach wójt, burmistrz lub prezydent miasta opiniuje projekt podziału nieduchowności w formie postanowienia. Art. 94 wyszczególnia przesłanki, które powinny być spełnione, by projekt podziału nieruchomości, znajdującej się na terenie nieobjętym planem, mógł być zaopiniowany pozytywnie.

Organ I instancji, oprócz podstawy prawnej proceduralnej tj. art. 93 ust. 4, 5 u.g.n. powinien powołać także przepis art. 94 ust. 1 u.g.n. i omówić przesłanki tam zawarte, które, zdaniem organu, nie zostały spełnione dla pozytywnego załatwienia wniosku (przesłanki te, zdaniem Sądu, przeanalizowano pobieżnie). Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew błędnemu zrozumieniu skarżącej, dokonało ponownego rozpatrzenia sprawy i zawarło, w swoim uzasadnieniu, szerokie omówienie art. 94 ust. 1 u.g.n. wywodząc, iż właśnie ten przepis stanowi podstawę prawną orzeczenia tyle, że zaproponowany podział działki nie spełnia warunku z art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n., ponieważ jest sprzeczny z przepisami odrębnymi tj. wydzielone działki nie będą miały dostępu do drogi publicznej.

W tym miejscu Sąd orzekający nie zgadza się z interpretacją organu odwoławczego twierdzącego, że drogi publiczne na działkach o nr [...] i [...], chociaż wydzielone w planie zagospodarowania przestrzennego, faktycznie na gruncie nie istnieją, nie zostały urządzone, zaś ich oznaczenie w rejestrze gruntów zostało zapisane jako zurbanizowane tereny niezabudowane – Bp (zmiany tej dokonano w ewidencji, nota bene po wpłynięciu wniosku o podział, w lutym 2015r.).

Podzielając argumentację, zawartą w uzasadnieniu skargi, Sąd wyraża stanowisko, że czym innym jest prawne zapewnienie dostępu do drogi publicznej, a czym innym faktyczne urządzenie tej drogi. W planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] z dnia [...].01.2006r. Rady Miejskiej w S. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego...) zostały przewidziane drogi: działka nr [...] oznaczona symbolem 4KD jako droga publiczna oraz działka nr [...] oznaczona symbolem 3KD jako droga wewnętrzna.

Faktem pozostaje (niespornym), że dla pozytywnego zaopiniowania projektu podziału, działki wydzielone muszą mieć dostęp do drogi publicznej, niekoniecznie bezpośredni, ale także pośredni – przez drogę wewnętrzną. Wynika to z przepisów odrębnych i ma na celu zapewnienie komunikacji po zainwestowaniu wydzielonych działek (jak słusznie zauważa SKO jest to m.in. art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, także art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy).

W niniejszej sprawie, projekt podziału przewiduje wydzielenie drogi wewnętrznej o nr [...], która łącząc się z drogą publiczną 4KD (nr [...]), pozwoli na dostęp do tej ostatniej, działkom o nr [...], [...] i [...].

W ocenie Sądu, prawne zapewnienie dostępu do drogi publicznej, zagwarantowane zapisami w planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wystarczające spełnienie przesłanki dostępu do drogi, wymaganej przy podziale nieruchomości (art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n.), chociażby, na dzień opiniowania podziału, droga nie została fizycznie urządzona. Zmiana zapisu w ewidencji gruntów z symbolu "dr" na "Bp" jest obojętna dla treści obowiązującego planu miejscowego.

Należy mieć na względzie, że zarówno projekt podziału, jak też zapisy w planie miejscowym dotyczące dróg publicznych stanowią zdarzenia przyszłe, które będą zrealizowane w bliżej nieokreślonym czasie, zaś gwarancję tej realizacji stanowią odpowiednie unormowania uchwały, będącej aktem prawa miejscowego.

Rację ma skarżąca Agencja twierdząc, że brak realizacji dróg publicznych od 2006r. (od uchwalenia planu miejscowego) nie może ujemnie wpływać na interes prawny skarżącej, która sporządziła wstępny projekt podziału nieruchomości o obowiązujące przepisy prawa miejscowego.

Sąd zwrócił uwagę na (przewijające się w uzasadnieniu organu I instancji) wyjaśnienia, iż Rada Miasta S. zamierza uchwalić plan miejscowy dla części terenów pokoszarowych przy ul. [...], w tym również w zakresie rozwiązań komunikacyjnych. W dniu [...].10.2014r. została podjęta uchwała intencyjna w tej kwestii. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji zdaje się wynikać, iż rozpatrywany wniosek o podział nieruchomości (byłych terenów wojskowych) będzie kolidować z przyszłymi ustaleniami planu w zakresie rozwiązań komunikacyjnych.

Sąd zauważa, że przepis art. 94 ust. 2 u.g.n. przewiduje obligatoryjnie zawieszenie postępowania z wniosku o podział nieruchomości, ale tylko wówczas, gdy wniosek o podział został złożony po upływie 6 miesięcy licząc od dnia podjęcia przez gminę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.

Powyższy przepis nie znajdzie zastosowania w sprawie niniejszej, gdyż wniosek Agencji pochodzi sprzed daty podjęcia uchwały intencyjnej. Nie mniej jednak, Sąd zwraca uwagę na istnienie innych, ogólnych przepisów proceduralnych, które mogłyby być zastosowane dla rozwiązania problemu kolizyjnego między treścią przyszłego planu a treścią spornego podziału nieruchomości o nr [...].

Natomiast, w aktualnym stanie prawnym, przy obowiązującym nadal planie miejscowym z 2006r., organy miały obowiązek orzekać w zgodzie z tymi przepisami i zastosować prawidłową interpretację art. 94 ust. 1 pkt 1 w zakresie dostępu dzielonych działek, do wyznaczonych w planie, dróg publicznych.

Mając na względzie powyższe, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.