Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 435/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta W. postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...].AK, po kolejnym rozpatrzeniu sprawy (wskutek uchylenia poprzednich rozstrzygnięć postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2020 r. i [...] sierpnia 2020 r.), postanowił nie uzgodnić w zakresie swojej właściwości tj. w zakresie ochrony gruntów rolnych, przedłożonego przez Wójta Gminy F. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku, z przyłączem (energetycznym, wodociągowym, oczyszczalnia ścieków lub szambo) na działce o nr ewid.[...], położonej w obrębie ewidencyjnym S. G., gmina F..

Organ wskazał, że działka nr [...] powstała (wraz z działką nr [...]) z działki nr [...]. Działka nr [...] o powierzchni 0,0936 ha stanowi grunty rolne wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowane jako użytki rolne, oznaczone w ewidencji jako grunty orne RIIIb.

Starosta, na podstawie posiadanej dokumentacji oraz uzyskanego z Urzędu Gminy F. wypisu i wyrysu z nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego gminy F., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w F. z dnia [...] maja 1992 r., ustalił, że grunty rolne klasy R IIIb działki nr [...] nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jedynie niewielki fragment gruntów klasy R IIIb działki nr [...] pełniącej funkcję drogi wewnętrznej dojazdowej do działki nr [...] uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze – oznaczenie w planie 23 MU. Grunty klasy R IIIb działki nr [...] (obecnie po podziale działka nr 100/55 i nr [...]) znajdują się poza obszarem oznaczonym symbolem 23 MU.

Starosta dokonał analizy warunków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., zwanej w skrócie "u.o.g.r.l.") od spełnienia których ustawodawca uzależnił możliwość przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III bez uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Starosta uznał, że w przedmiotowym przypadku nie jest spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. tj. aby grunty rolne położone były w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W postanowieniu wskazano, że najbliższa droga publiczna (działka nr [...]) znajduje się w odległości 53 m. Najbliższa drogą publiczną, do której inwestor ma dostęp z działki nr [...] poprzez działki mające funkcję drogi wewnętrznej tj. działki nr [...] (obecnie działki nr [...]) jest działka nr [...] (droga publiczna kategorii gminnej – ul. [...]). Odległość gruntów klasy RIIIb działki [...] od drogi publicznej przekracza zatem 50 m.

Starosta podniósł, że wcześniejsze pozytywne uzgodnienie (postanowienie z [...] maja 2018 r.) dotyczącej inwestycji dla na działkach nr [...] i 100/25, było błędne. Z przedstawionego na potrzeby ówczesnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że inwestycja będzie miała dostęp do drogi gminnej ul. [...] poprzez służebność przejazdu na działce nr [...] (obecnie działki nr [...]), których inwestor jest współwłaścicielem. Zatem terenem inwestycji jest działka nr [...] (obecnie po podziale działki nr [...]), której grunty klasy III położone są w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej (ul. [...]) tj. ok. 91 m. Grunty działek nr [...], które pełnią jedynie funkcję dróg wewnętrznych nie można było uznać za przeznaczone do zabudowy (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku sygn. II SA/Bd 720/16)

Starosta wskazał ponadto, że przedmiotowa sprawa nie jest tożsama ze sprawą zakończoną postanowieniem Starosty z [...] maja 2018 r. nr [...]. Postanowieniem z [...] maja 2018 r. uzgodniono bowiem projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] i 100/25, o łącznej powierzchni 0,3449 ha. Uzgodnienie dotyczyło zatem innych działek o innej powierzchni. Starosta wskazał, że projekty decyzji o warunkach zabudowy tj. projekt uzgodniony postanowieniem z [...] maja 2018 r. oraz projekt decyzji w obecnym postępowaniu różnią się w zakresie dotyczącym wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, linii zabudowy, geometrii dachu – co również świadczy o odrębności sprawy.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia S. G. (Skarżącego będącego wnioskodawcą w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty.

Kolegium ustaliło, że w przedmiotowej sprawie terenem inwestycji jest działka nr [...] o powierzchni 0,0936 ha, którą zgodnie z danymi z ewidencji gruntów w całości stanowią grunty rolne (grunty orne R IIIb).

Kolegium wskazując na jednoznaczne stanowisko Wójta Gminy F. jak też znajdujące się w aktach sprawy wypis i wyrys nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego gminy F., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w F. z [...] maja 1992 r., w ślad za organem I instancji ustaliło, że działka nr [...] nie uzyskała zgody ministra do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj. ww. planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w F. z [...] maja 1992 r.), który utracił moc. W tej sytuacji konieczne jest ustalenie, czy teren zamierzenia inwestycyjnego nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Kolegium wskazało, że planowana inwestycja nie ma przeznaczenia rolnego, planowana jest bowiem zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (nie jest to zabudowa zagrodowa), co oznacza, że w jej efekcie doszłoby do zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze.

Inwestycja jest zlokalizowana na gruntach stanowiących użytki rolne klasy III, a zatem na gruntach, które podlegają ochronie przed zmianą przeznaczenia na cele nierolnicze. W takim przypadku przeznaczenie na cele nierolnicze bez uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wymaga spełnienia warunków określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Kolegium stwierdziło, że w analizowanej sprawie materiał dowodowy potwierdza, że nie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l. tj. warunek aby użytki rolne klas I – III położone były w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Najbliższą drogą publiczną do gruntów rolnych na działce nr [...] (teernu inwestycji), jest droga na działce nr [...]. Odległość zaś gruntów rolnych (zewnętrznych granic działki) od tej drogi publicznej wynosi, zgodnie z pomiarem Geodesty Powiatowego – ca 53,60 – 55,80 m (karta 55). Kolegium zaznaczyło, że teren inwestycji nie posiada dostępu do tej drogi, a najbliższa droga publiczna, do której teren ten posiada dostęp oddalona jest o 93,20 – 95,30 m (działka 92).

Ze względu na powyższe nie było możliwe pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Kolegium niezależnie od powyższego w przedmiotowej sprawie istotne było ustalenie, czy sprawa uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] (z uwzględnieniem tego, że dla drugiej działki - nr [...] prowadzone jest równolegle postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a obie te działki powstały po podziale działki nr [...]) – jest tożsama ze sprawą zakończoną uzgodnieniem pozytywnym wyrażonym przez Starostę W. w postanowieniu z [...] maja 2018r. nr [...].

Kolegium uznało, że taka tożsamość nie zachodzi.

Kolegium wskazało, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w stosunku do określonego terenu. Terenem jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, a decyzja w tym przedmiocie przesądza, że na działce wskazanej we wniosku możliwe jest zrealizowanie przedsięwzięcia o określnych w decyzji parametrach. Co się z tym wiąże, postępowanie wpadkowe, jakim jest postępowanie uzgodnieniowe, dotyczy tego samego terenu, który jest objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy, jak i przedsięwzięcia o określonych w decyzji parametrach technicznych wynikających z przeprowadzonej analizy. Również warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest badany z uwzględnieniem terenu, dla którego jest wydawana decyzja (w szczególności w zakresie odległości od drogi publicznej).

Kolegium podniosło, że w postępowaniu zakończonym pozytywnym uzgodnieniem (postanowieniem z [...] maja 2018 r.) terenem inwestycji były łącznie działki nr [...] i 100/25. Zamierzenie inwestycyjne obejmowało budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą. Analiza funkcji, zasad zabudowy i zagospodarowania terenu doprowadziła w szczególności, do określenia następujących warunków zabudowy:

- projektować dwa budynki jednorodzinne z garażami w bryle budynku o planowanej powierzchni zabudowy – do 120 m2 każdy,

- linia zabudowy – nie ustala się,

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy – od 12 % do 16,6 %,

- szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego – od 10 m do 12 m;

- wysokość elewacji frontowej do gzymsu budynku mieszkalnego – od 3 m do 3,5 m;

- geometria dachu: wielospadowy lub dwuspadowy o wysokości w najwyższym punkcie kalenicy od 6 do 7 m i kącie nachylenia połaci dachowych od 20? do 40?.

W obecnym postępowaniu terenem inwestycji jest działka nr [...], która obok działki nr [...] powstała z podziału działki nr [...]. Inwestycja polegać będzie na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku z przyłączem (energetycznym, wodociągowym, oczyszczalnia ścieków lub szambo). Analogiczna inwestycja jest planowana na działce nr [...].

Analiza funkcji, zasad zabudowy i zagospodarowania terenu doprowadziła w szczególności, do określenia następujących warunków zabudowy:

- projektować budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku z przyłączem (energetycznym, wodociągowym, oczyszczalnia ścieków lub szambo) o powierzchni zabudowy – do 120 m2,

- linia zabudowy – nie wyznacza się w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jedni wewnętrznej,

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy – do 30 %,

- szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego – do 12 m,

- wysokość elewacji frontowej do gzymsu – do 3,5 m;

- geometria dachu: dwuspadowy o wysokości kalenicy do 6,2 m i kącie nachylenia połaci dachowych od 30? do 10?.

Konsekwencją tego, że terenem inwestycji jest aktualnie tylko działka nr [...] (ułamek terenu inwestycji z 2018 r.), tylko odnośnie tego terenu Starosta bada dopuszczalność zmiany przeznaczenia terenu na cele nierolnicze. Teren inwestycji w przedmiotowej sprawie nie jest więc tożsamy z terenem inwestycji, dla którego inwestor uzyskał pozytywne uzgodnienie w 2018 r. Pozytywne uzgodnienie i analiza pod względem ochrony gruntów rolnych dotyczyły wówczas łącznie działek 100/46 (podzielonej później na działki [...]), 100/36 i 100/25. Sprawy ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] są prowadzone równolegle, ale odrębnie.

Kolegium stwierdziło, że z przedstawionego zestawienia warunków zabudowy określonych projektami decyzji wynikają różne parametry nowej zabudowy, w szczególności w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz geometrii dachu. Również szerokość elewacji frontowej i wysokość elewacji frontowej do gzymsu zostały określone odmiennie, z pominięciem ich minimalnych wartości.

Wobec tego Kolegium uznało, że uzgodnienie dokonane w 2018 r., niezależnie od tego, że wadliwe, to dotyczyło przedmiotowo innej sprawy niż aktualnie procedowana. Wobec tego pozostawanie w obrocie prawnym uzgodnienia z 2018 r. nie stanowi przeszkody do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia (o odmowie uzgodnienia) dla inwestycji planowanej na działce nr [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że pozytywne uzgodnienie nie może być dokonane tylko w związku z faktem, że zostały wydane decyzje zabudowy w odniesieniu do działek sąsiadujących z obecną inwestycją. Wydanie błędnego postanowienia w 2018 r. nie może być także argumentem za wydaniem kolejnego wadliwego i naruszającego przepisy prawa materialnego, postanowienia uzgodnieniowego.

W skardze do sądu administracyjnego S. G. wniósł o uchylenie ww. postanowienia Kolegium z [...] grudnia 2020 r.

Skarżący ww. postanowieniu zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego sprawy, poprzez błędną logicznie ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji oparcie się przy rozpatrywaniu całego materiału dowodowego jedynie na wybranych elementach korzystnych dla przyjętej przez organ koncepcji oraz niewykazanie należytej staranności w trakcie postępowania, poprzez brak zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ uzgadniający i oparcie się przez Organ Il instancji na tym materiale, co doprowadziło organ do błędnych ustaleń faktycznych w przedmiocie spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. oraz braku tożsamości terenu działki nr [...] z terenem inwestycji, dla którego inwestor uzyskał pozytywne uzgodnienie w 2018 r.,

2) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez złamanie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez wydanie odmiennego postanowienia w sprawie o identycznym stanie faktycznym po podziale działek, a zatem wydanie orzeczenia noszącego cechy dowolności i naruszającego prawo,

3) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasad trwałości orzeczeń administracyjnych,

4) art. 75 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo braku wszechstronnego wyjaśnienia kwestii odległości działki od drogi publicznej.

W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że Kolegium pomimo uprzedniego zobowiązania Organu I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego o wnioski Skarżącego przy wydawaniu orzeczenia bazowało jedynie na projektach decyzji o warunkach zabudowy. Jedynie z tych projektów zarówno Organ I, jak i II instancji wywiódł stanowisko o braku tożsamości spraw oraz stanowisko o różnicach w parametrach.

Skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie samo ustalenie, że:

1) Skarżący wnosił o warunki zabudowy w dwóch równolegle toczących się sprawach dotyczących każdej z działek osobno, oraz, że

2) w decyzji doszło do zmiany stanu faktycznego pod względem charakterystyki i parametrów technicznych

nie powoduje automatycznie braku tożsamości spraw.

Skarżący podniósł, że działka pierwotna i działki powstałe w wyniku jej podziału to ta sama nieruchomość, o tych samych granicach geodezyjnych i tej samej łącznie powierzchni. W tym kontekście niecelowym byłoby kilkukrotne przeprowadzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tego samego terenu dla każdego z planowanych obiektów budowlanych w ramach tej samej inwestycji i wydawanie kilku odrębnych decyzji ustalających warunki zabudowy odrębnie dla poszczególnych obiektów budowlanych, które mają być usytuowane na tej samej działce.

Skarżący podkreślił, że ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza własnej de?nicji nieruchomości, posługując się w szczególności pojęciem właściwym dla Prawa budowlanego. Ustawodawca w zakresie zagospodarowania przestrzennego posługuje się przede wszystkim pojęciem teren.

Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość gruntowa w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obejmować może powierzchniowo jedną lub większą liczbę działek wpisanych do ewidencji gruntów. Podobnie na tle ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (j.t. Dz.U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361 ze zm.), działka może być samodzielną nieruchomością albo stanowić nieruchomość składającą się z kilku działek. Jeżeli zatem granice terenu nie zmieniły się, mimo podziału działki na szereg nowych działek, nadal zachodzi tożsamość sprawy w zakresie przedmiotowym.

Skarżący podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest wydawana dla określonej (oznaczonej geodezyjnie) "działki", lecz dla określonego "terenu". Nie są to pojęcia tożsame. Teren, dla którego ustala się warunki zabudowy w konkretnej decyzji o warunkach zabudowy może obejmować jedną lub więcej działek geodezyjnych, przy czym wymienienie w tej decyzji owej działki (owych działek) służy przede wszystkim identy?kacji tego terenu oraz wyznaczeniu jego granic. W wyniku geodezyjnego podziału takiej działki nie przestaje istnieć teren, którego dana decyzja o warunkach zabudowy dotyczy, a tylko zmienia się formalny (geodezyjny) "opis" tego terenu (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 7 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Po 684/17).

Skarżący podniósł, że działka pierwotna i działki powstałe w wyniku jej podziału to ta sama nieruchomość, o tych samych granicach geodezyjnych i tej samej łącznie powierzchni. Drobne zaś różnice dotyczące ustalenia poszczególnych parametrów nie mają istotnego znaczenia dla prawidłowości ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy nie bada się szczegółowo rozwiązań technicznych wynikających z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takie wymogi są realizowane dopiero w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zmienione dane parametrów są bowiem niewielkie i nie powodują przekształcenia faktów prawnie istotnych, bowiem obecne postępowania było nadal związane z prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującym w 2018 r. postanowieniem oraz z tym samym stanem prawnym. Nie zachodzi tu żadna istotna zmiana, która prowadziłaby do wniosku, co do braku tożsamości spraw. O istotnej zmianie może być mowa tylko w przypadku gdyby Skarżący zamierzał wybudować kolejne inwestycje na całkiem innej nieruchomości bądź zamierzał wybudować zupełnie inny obiekt budowlany. A zatem gdyby zmiana taka, dotyczyć miała istotnych cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Skarżący podniósł, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia Organ I instancji i II instancji posiadał całą dokumentację dotyczącą przedmiotowej działki od czasu sprzed jej podziału, a zatem doskonale znał treść wydanego uprzednio postanowienia o pozytywnym uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącym działki nr [...], a także decyzji podziałowej i decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej ww. działki. Pomimo powyższego Organ I instancji w dniu [...] lipca 2019 r. wydał odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wydzielonej z działki nr [...] działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania, a w późniejszym czasie podtrzymał to postanowienie.

Organ działając zgodnie z przepisami prawa wiedział, że w obiegu prawnym nie mogą znaleźć się dwa odmienne orzeczenia dotyczące tego samego podmiotu oraz stanu faktycznego i prawnego, a wbrew twierdzeniom zarówno Organu I, jak i II instancji tak właśnie się stało.

Zdaniem Skarżącego pierwotnie pozytywne postanowienie o uzgodnieniu spowodowało, iż nabył dzięki niemu dalsze prawa, a na dzień dzisiejszy w związku z odmiennym w treści zaskarżonym postanowieniem został ich pozbawiony.

Co prawda Organ II instancji wskazuje, że podziela stanowisko Organu I instancji co do braku tożsamości obu spraw, zarówno obecnej, jak i tej z 2018 r., jednakże stanowisko to jest zdaniem Skarżącego pozbawione podstaw i niczym nie uzasadnione

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a Skarżący podniósł, że na dzień wydawania przez Organ I, jak i II instancji zaskarżonego postanowienia w obiegu prawnym istniało już prawomocne postanowienie dotyczące identycznego stanu faktycznego i prawnego w zakresie działki nr [...]. Pomimo tego Organ I instancji wydał ostatecznie zupełnie odmienne w treści orzeczenie. Na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia, postanowienie z 2018 r. nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i w dalszym ciągu korzystało z domniemania prawidłowości i co do zasady było trwałe. Tym bardziej dla Skarżącego niezrozumiałe jest działanie Organu I instancji polegające na wydaniu całkiem odmiennego postanowienia względem postanowienia wpadkowego z 2018 r., tym bardziej, że w dalszym ciągu jest ono prawomocne.

Organ I instancji wprawdzie wystąpił do Organu II instancji o wszczęcie postępowania o unieważnienie postanowienia z 2018 r., jednakże nie przyniosło to skutku i na dzień dzisiejszy błędne i pozbawione zdaniem Organu I instancji postanowienie w dalszym ciągu nie jest wyeliminowane z obrotu prawnego, a zdaniem Skarżącego dotyczy tożsamej sprawy administracyjnej co niniejsze zaskarżone postanowienie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 75 k.p.a. Skarżący podniósł, że Organ I instancji pomimo takich możliwości nie dokonał oględzin nieruchomości, nie poczynił jej stosownych obmiarów, a zatem nie wywiązał się z obowiązku ciążącego na nim, aby prawidłowo i dogłębnie wyjaśnić sprawę i ostatecznie zbadać spełnienie przesłanek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Organ Il instancji w swoim postanowieniu wskazał, że prawidłowe jest stanowisko Starosty, jednakże nie zbadał ww. kwestii. Skarżący zwrócił uwagę, że Kolegium w swoim postanowieniu z [...] sierpnia 2020 r. wprost stwierdziło, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy dowód z oględzin nieruchomości powinien być dopuszczony jako jeden z tych, który może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Jest on o tyle wskazany, ze z załącznika 2 str. 11 do decyzji o warunkach zabudowy RO. 6730.237.2017, autor jej projektu przedstawił wyniki przeprowadzonej analizy w odniesieniu do art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. i warunków jakie powinny być spełnione, które omówił na str. 10 i w pkt. ad. 3 stwierdził, że działki w tym dokumencie wymienione między innymi o nr [...] położone są od drogi publicznej w odległości mniejszej niż 50 m.

Naruszenia art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. Skarżący upatruje w tym, że Organ II uznając, że przedmiotowa działka jest oddalona od drogi publicznej powyżej 50 m nie wskazał na to twierdzenie żadnych dowodów, żadnych obmiarów, poza twierdzeniem w przesłanym przez Organ I instancji, w którym stwierdził on, że tę odległość obliczono na stronie geoportalu. Organ I instancji nie wskazał z czego wynika obrana przez niego odległość, nie przedstawia dowodów ją potwierdzających, tym bardziej, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki znajdują się budynki mieszkalne i jedynie Skarżący jest pozbawiony zaskarżonym postanowieniem możliwości doprowadzenia do zabudowania budynkami mieszkalnymi pozostałych działek.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Istotnymi kwestiami w sprawie są:

- istnienie tożsamości sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą,

- prawidłowe ustalenie, że nie zaistniała sytuacja opisana w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l.

Odnośnie pierwszej ze wskazanych kwestii należy przede wszystkim zauważyć, że Skarżący nie dostrzega konsekwencji stwierdzenia, że sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym postanowieniem jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą przez organ administracji. Konsekwencją stwierdzenia, że mamy do czynienia z tożsamą sprawą nie jest obowiązek organu administracji wydania takiego samego jako poprzednio rozstrzygnięcia merytorycznego, ale odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. (o ile ta okoliczność jest oczywista i została dostrzeżona zaraz po złożeniu wniosku) lub umorzenie postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 lutego 2021 r. sygn. II SA/Gd 509/20). Wydanie bowiem rozstrzygnięcia w sprawie, która już uprzednio była rozstrzygnięcia w sposób ostateczny pociąga za sobą nieważność tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (który stosownie do art. 126 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień, na które przysługuje zażalenie), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami (postanowieniami), z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (por. ww. wyrok WSA w Gdańsku z 24 lutego 2021 r. sygn. II SA/Gd 509/20).

Tak więc gdyby, jak stara się dowieść Skarżący, uznać że istnieje tożsamość pomiędzy sprawą rozstrzygniętą zaskarżonym postanowieniem a sprawą rozstrzygniętą postanowieniem Starosty [...] z [...] maja 2018 r. nr [...] (którym to postanowieniem Starosta uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych na działkach nr [...] oraz 100/25) – organy w niniejszej sprawie winny wydać postanowienie o umorzeniu postępowania. W przeciwnym razie wydane postanowienie obarczone byłoby wadą nieważności.

Wada taka nie zaistniała w przedmiotowej sprawie, słusznie bowiem Kolegium uznało, że nie zachodzi wyżej opisana tożsamość spraw ze względu na różnicę w określeniu terenów w poszczególnych sprawach jak też parametry planowanej inwestycji.

Zakres przedmiotowy postępowania w którym jest wydawana decyzja o warunkach zabudowy wyznacza (poza parametrami inwestycji) m.in. teren, na którym jest planowana inwestycja. W celu zbadania, czy nowy wniosek o warunki zabudowy jest tożsamy pod względem przedmiotowym z uprzednio złożonym wnioskiem (co to którego zapadło już rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy) konieczne jest zbadanie, czy nowy wniosek wskazuje na ten sam teren inwestycji. Tożsamość terenów będzie zachodzić wówczas, kiedy w obu postępowaniach wskazywana jest ta sama część powierzchni ziemskiej tj. posiadająca dokładnie te same granice. Należy zgodzić się ze Skarżącym, że działki geodezyjne służą identyfikacji terenu, dla którego mają być określone warunki zabudowy. Jeżeli więc – jak wyżej wskazano, tożsamość terenów oznacza tożsamość granic części powierzchni ziemskiej, z którą utożsamiany jest dany teren, to w konsekwencji w obu sprawach taki sam przebieg powinny mieć granice działki (lub działek geodezyjnych) składających się na ów teren. W przedmiotowej sprawie tak nie jest. Granice działki nr [...] tylko w części odpowiadają granicom działki nr [...]. Jest to oczywista konsekwencja tego, że działka nr [...] powstała po podziale działki nr [...] na dwie mniejsze: nr 100/53 i nr [...], przy czym bok działki nr [...] od strony działki nr [...] (umożliwiającej dojazd do drogi publicznej) jest sumą przylegających do tej działki boków działek nr [...] (por. znajdująca się w aktach sprawy administracyjnej mapa z projektem podziału nieruchomości – działki nr 100/46 oraz mapa k. 9 akt administracyjnych). Co więcej, w poprzednim postępowaniu jako teren inwestycji wskazano także działki nr [...] Z tożsamością terenów w rozważanej sytuacji mielibyśmy do czynienia wówczas, jeżeli w obecnym postępowaniu Skarżący wnosiłby o ustalenie warunków zabudowy dla terenu inwestycji, który obejmowałby zarówno działkę nr [...] jak i działkę nr [...] a ponadto pozostałe działki (tj. działki nr 100/25 i nr [...]) wskazane w postanowieniu Starosty z [...] maja 2018. Z akt sprawy (w szczególności z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy) nie wynika, aby taki właśnie wniosek został obecnie złożony.

Słusznie Kolegium uznało, że wielkość terenu jest elementem prawnie istotnym, jako że w zależności od długości "frontowego" boku terenu (czyli "szerokości frontu działki") wyznaczany jest obszar analizowany, w obrębie którego przeprowadzana jest analiza określająca funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu (por. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) przesądzająca o tym, czy możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Obszary analizowane o różnej wielkości oznaczają, że sporządzane na ich podstawie analizy mogą obejmować inne budynki, co będzie się z kolei przekładało na inne określenie parametrów stanowiących o tym, jaki jest lokalny ład przestrzenny, do którego nowa inwestycja ma się "dopasować". Skracając ten logiczny ciąg zależności: różna wielkość terenu (mająca swoje odbicie w różnej długości "frontowego" boku terenu) może skutkować różnym określeniem dopuszczalnych parametrów zabudowy. W konsekwencji możliwe jest zatem, że dokładnie ten sam dom usytuowany w tym samym miejscu będzie mógł być wzniesiony w przypadku jeżeli jako teren inwestycji będzie wskazany teren większy, ale nie będzie mógł być wzniesiony w przypadku wskazania jako terenu inwestycji terenu mniejszego, który powstał poprzez wydzielenie z owego większego terenu.

Powyższe czyni niezasadnymi także podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 7, 8 oraz art. 6 i 16 k.p.a. Skoro obecne postępowanie nie jest tożsame i jest odrębne od postępowania zakończonego postanowieniem Starosty z [...] maja 2018 r., to jego rozstrzygnięcie nie jest ani sprzeczne ze wskazanym postanowieniem, ani nie wpływa na umniejszenie praw Skarżącego nabytych w poprzednim postępowaniu. Inną kwestią (pozostającą poza ramami niniejszej sprawy administracyjnej jak też poza granicami kontroli Sądu) jest, czy Skarżący poprzez czynności (podział nieruchomości), które podjął po uzyskaniu poprzedniego postanowienia (i poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy) nie doprowadził do niemożności zrealizowania inwestycji w oparciu o poprzednio wydane rozstrzygnięcia.

Niezasadne są także zarzuty Skarżącego dotyczące ustalenia przez organ, że nie zaistniała sytuacja opisana w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l.

Zgodnie z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli spełniony jest m.in. ten warunek że grunty te położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ustawodawca nie ograniczył organów w wyborze dowodów, w oparciu o które wskazana okoliczność ma być zweryfikowana. W przedmiotowej sprawie dowodem na określenie położenia gruntów rolnych klasy R IIIb (wchodzących w skład działki nr [...]) względem drogi publicznej jest dokument sporządzony przez Geodetę Powiatowego (k. 55 akt wraz z dołączoną mapą). Jest to dokument urzędowy, stanowiący dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, jednakże strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna tę okoliczność udowodnić. W odniesieniu do dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej przez osoby legitymujące się stosownymi umiejętnościami i uprawnieniami zawodowymi, konieczne jest jednakże dysponowanie inną dokumentacją geodezyjno-kartograficzną o treści odmiennej od wskazanej mapą (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 sierpnia 2019 r. sygn. II SA/Łd 485/19). Z jednej zatem strony wskazanego dowodu nie można było zakwestionować przez przeprowadzenie oględzin, a z drugiej – wobec przeprowadzenia dowodu z dokumentu urzędowego, wystarczającego do zweryfikowania istnienia okoliczności z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., przeprowadzenie oględzin (jako dodatkowego dowodu na tą samą okoliczność) było zbędne.

Należy przy tym zaznaczyć, że rozstrzygnięcie organu było oparte na błędnej wykładni art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. Stosownie do tego przepisu nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli spełniony jest ten warunek, że grunty te położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej. Z treści cytowanego przepisu wynika, że cały obszar ("grunty"), którego przeznaczenie ma zostać zmienione, w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. To "grunt" (czyli cały obszar użytków rolnych klas I – III) ma być położony w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej, a nie linia graniczna określonej działki, w obrębie której są grunty rolne klasy I – III, czy najbliższy punkt obszaru gruntów klasy I - III (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 24 listopada 2020 r. sygn. II SA/Bd 634/20 oraz z 3 marca 2021 r. sygn. II SA/Bd 35/21). Innymi słowy: nie należy dokonywać pomiaru odległości pomiędzy granicą działki geodezyjnej stanowiącą teren inwestycji a drogą publiczną ani pomiędzy drogą publiczną a najbliższą tej drodze granicą obszaru gruntów klasy I – III (w przedmiotowej sprawie obie te granice tj. granica działki i granica gruntów klasy III pokrywają się), lecz należy dokonać pomiaru odległości pomiędzy drogą publiczną a najbardziej od niej oddalonym punktem obszaru stanowiącego grunt klasy I – III, który to obszar w części lub całości jest objęty terenem inwestycji.

Uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Jeżeli bowiem najbliższa drodze publicznej część przedmiotowego terenu inwestycji (będącego jednocześnie obszarem gruntów klasy III) znajduje się dalej niż 50 metrów od tej drogi publicznej, to w konsekwencji każda część gruntu rolnego klasy R IIIb, który znajduje się w części lub w całości obrębie tego terenu, położony jest dalej niż 50 metrów od drogi publicznej. Zasadnie zatem Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie warunek z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. nie jest spełniony.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), Sąd oddalił skargę.