Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1140/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.136 ust.3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 370/11 w sprawie ze skarg Miasta Poznań i "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. N. na rzecz "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 370/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skarg Miasta Poznań i "[...]" Spółka z o.o. w Warszawie na decyzje Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...]listopada 2010 r., Starosta Poznański na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1-4, w zw z art. 216 ust. 1, art. 217 ust. 1 i 2, art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), orzekł o zwrocie na rzecz R. K. w udziale 1/72 części, J. K. w udziale 1/72 części, Z. S. K. w udziale 1/72 części, M. J. K. w udziale 1/72 części, L. M. Ł. w udziale 1/540 części, M. L. w udziale 1/540 części, K. P. w udziale 1/720 części, A. B. w udziale 1/720 części, H. M. R. w udziale 1/720 części, S. M. w udziale 1/720 części, B. C. w udziale 1/1080 części, M. S. w udziale 1/1080, M. S. K. w udziale 1/180 części, [...]sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (obecnie " [...]" Sp. z o.o. w Warszawie) w udziale 167/180 części.

Organ ustalił, iż działka nr A/1 z arkusza mapy 10 obręb Ł., o powierzchni 222 m2, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] oraz działka nr B/1 z arkusza mapy 10 obręb Ł., o powierzchni 157 m2, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], zostały nabyte przez Skarb Państwa – Zarząd Dróg i Mostów w Poznaniu z przeznaczeniem pod poszerzenie ulicy Gąsiorowskich i parking. Cel nabycia działek nie został jednak zrealizowany, tym samym nieruchomości te stały się zbędne na cel wywłaszczenia działek. Obie działki zostały wykorzystane na inny cel aniżeli wskazany w aktach notarialnych z 19 września 1977r. i 8 grudnia 1977r. – to jest na budowę kawiarni "Hortex". Nabycie obu działek miało miejsce już w trakcie realizowania ww. inwestycji.

Starosta wskazał, że przepis art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu pierwotnym, przewidywał, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości mogli występować poprzedni właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni. Zmiana przepisu, skutkująca możliwością złożenia wniosku wyłącznie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę weszła w życie 15 lutego 2000 r. W zgodzie z pierwotnym brzmieniem tego przepisu K. K., C. B., W. N., A. W., J. W. aktami notarialnymi dokonali przeniesienia swoich roszczeń o zwrot udziału wynoszącego 167/180 części każdej z działek. Organ uznał, iż wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99, w którym stwierdzono, iż u podstaw zasady ochrony praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań, należało orzec o zwrocie spółce " [...]" Sp. z o.o. w Warszawie ww. działki w zakresie udziału wynoszącego 167/180. Organ uznał również, na podstawie operatu szacunkowego, iż wobec zmniejszenia wartości obu nieruchomości, nie ma podstaw do orzeczenia o zwrocie odszkodowania za wywłaszczenie obu działek.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: B. N., R. N., M. R., M. K., R. K., J. W., A. W.. Odwołujący się podnieśli, iż niedopuszczalny był przelew uprawnienia o zwrot nieruchomości, a skoro tak, to zwrot nieruchomości musi nastąpić na rzecz odwołujących się, a nie Spółki " [...]".

Odwołanie wniósł również J. P., pełnomocnik strony – A. F., wskazując, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją.

Odwołanie wniósł również Prezydent Miasta Poznania, zarzucając, iż obie przedmiotowe działki są zagospodarowane w sposób trwały, a ich zagospodarowanie nie może być usunięte. Zwrot działek nie jest więc możliwy. Pomimo zrealizowania innego celu publicznego, tj. budowy kawiarni "Hortex" na działkach A/1, B/1, przedmiotowe działki nie powinny być zwrócone.

Odwołanie wniósł także M. N.. Zarzucając, że poprzedni współwłaściciel nieruchomości W. N. zwrócił się pismem z dnia 23 grudnia 1997 r., do Zarządu Miasta Poznania o wyrażenie zgody na cesję uprawnień do wystąpienia z żądaniem o zwrot nieruchomości. Wobec tego, iż Zarząd Miasta Poznania udzielił takiej zgody dopiero po pół roku, należy zdaniem odwołującego się uznać, że Gmina odmówiła udzielenia takiej zgody. Uprawnionym do złożenia wniosku był więc W. N., a po jego śmierci, jego spadkobiercy.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o zwrocie nieruchomości położonych w Poznaniu, oznaczonych geodezyjnie jako działka nr A/1 z arkusza mapy 10 obręb Ł., o powierzchni 222 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] oraz działka nr B/1 z arkusza mapy 10 obręb Ł., o powierzchni 157 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz A. M. W. w udziale 560/2160 części, J. N. W. w udziale 60/2160 części, A. M. F. w udziale 411/2160 części , B. W. N. w udziale 411/2160 części, R. N. w udziale 411/2160 części, M. P. N. w udziale 411/2160 części, K. P. w udziale 3/2160 części, M. A. B. w udziale 3/2160 części, H. R. w udziale 3/2160 części, S. M. w udziale 3/2160 części, R. K. w udziale 35/2160 części, J. K. w udziale 35/2160 części, Z. K. w udziale 35/2160 części, M. K. w udziale 15/2160 części, L. Ł. w udziale 4/2160 części, M. L. w udziale 4/2160 części, B. C. w udziale 2/2160 części, M. S. w udziale 2/2160 części, A. M. R. w udziale 120/2160 części, M. S. K. w udziale 12/2160 części, K. K. w udziale 120/2160 części.

Organ II instancji orzekł jednocześnie o niezobowiązywaniu ww. osób do zwrotu należności określonych w art. 140 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne z wniosku " [...]" Sp. z o.o. w Warszawie, o zwrot nieruchomości zapisanych w księgach wieczystych KW nr [...]oraz KW nr [...].

Wojewoda uznał, że działki kwalifikują się do zwrotu. Materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia, a zatem organ II instancji mógł, na podstawie art. 138 K.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję orzec co do istoty sprawy. Nie podzielił stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, iż możliwe jest dokonanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz " [...]" Sp. z o.o. w Warszawie, która to spółka nie jest spadkobiercą poprzednich właścicieli. Uznał, że Starosta Poznański winien zastosować przepis art. 136 ust. 3 ustawy, w jego brzmieniu z chwili wydawania decyzji. Wojewoda Wielkopolski orzekł zatem o zwrocie obu działek na rzecz poprzednich właścicieli i ich spadkobierców.

Bezprzedmiotowym, zdaniem organu odwoławczego, stało się postępowanie w sprawie wniosku " [...]" Sp. z o.o. w Warszawie o zwrot nieruchomości i postępowanie to należało umorzyć. Wojewoda uznał, iż wobec zmniejszenia wartości obu nieruchomości, nie ma podstaw do orzeczenia o zwrocie odszkodowania za wywłaszczenie obu działek.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli: Miasto Poznań i " [...]" Sp. z o.o. w Warszawie.

Miasto Poznań zarzuciło: naruszenie przepisów art. 7, art. 15, art. 28, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. a także art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty Poznańskiego z [...] listopada 2010 r. Wskazało, że obie przedmiotowe działki są zagospodarowane w sposób trwały, a ich zagospodarowanie nie może być usunięte. Zatem zwrot działek nie jest możliwy. Nadto, Wojewoda błędnie ustalił krąg osób uprawnionych do otrzymania zwracanych działek, albowiem W. N., K. K., C. B., A. W. i J. W. zbyli swoje roszczenia do występowania o zwrot ww. działek, na rzecz Powszechnego Banku Gospodarczego S.A w Łodzi. Według Prezydenta, Wojewoda ustalając ponownie krąg osób uprawnionych, obliczając na nowo przysługujące im udziały oraz pozyskując dokumenty z Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta w Poznaniu, naruszył zasadę dwuinstancyjności, a powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

" [...]" Sp. z o.o. w Warszawie zarzuciła:

- naruszenie przepisu materialnego – art. 28 K.p.a. w zw z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na orzeczeniu zwrotu nieruchomości na rzecz osób, które zbyły to uprawnienie a tym samym utraciły interes prawny do bycia stroną przedmiotowego postępowania.

- naruszenie prawa materialnego – art. 136 ust. 3 u.g.n., w zw. z art. 1 pkt 57 c) ustawy z 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż hipoteza normy prawnej wynikającej z tego przepisu, w zakresie w jakim określa krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, odnosi się do postępowań zwrotowych, wszczętych przez następców prawnych poprzednich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, niebędących ich spadkobiercami, przed dniem 15 lutego 2000 r.,

- naruszenie prawa procesowego to jest art. 8 K.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania w sposób ograniczający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu za okoliczność niekwestionowaną uznał ustalenie przez Wojewodę Wielkopolskiego udziałów poszczególnych współwłaścicieli działek o nr A/1 i B/1, którzy zbyli nieruchomości na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. a także ustalenie spadkobierców zmarłych współwłaścicieli. Sąd zaznaczył, że w toku postępowania sądowego ustalono, iż Z. S. K. zmarł 28 czerwca 2005 r. Okoliczność ta nie była znana organom w toku postępowania administracyjnego. Według Sądu, już z tego powodu, że organ drugiej instancji orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz osoby nieżyjącej, zaskarżona decyzja nie mogła się ostać.

Przytaczając treść art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd przyjął, że jeżeli warunek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 wystąpi, a poprzedni właściciel lub jego spadkobierca wystąpi o zwrot, przesądza to o konieczności uwzględnienia tego wniosku za zwrotem odszkodowania lub otrzymanej nieruchomości zamiennej. Sad pierwszej instancji ustalił, że na wywłaszczonych działkach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia – nie pobudowano parkingu ani nie poszerzono ulicy G.. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika jednoznacznie, iż jeszcze przed wywłaszczeniem obu działek realizowano na tych nieruchomościach inny cel – budowę kawiarni "Hortex".

Okolicznością kwestionowaną przez byłych właścicieli i ich spadkobierców była możliwość przeniesienia roszczenia o zwrot nieruchomości. Zdaniem Sądu takie przeniesienie uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości jest dopuszczalne, w drodze sukcesji syngularnej i tym samym możliwe było orzeczenie zwrotu nieruchomości na rzecz podmiotu niebędącego ani wywłaszczonym ani spadkobiercą. Według Sądu, przeniesienie roszczenia mogło być zatem dokonane tylko pod warunkiem uzyskania zgody Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego uprawnionych do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Sąd zauważył, iż mimo zmiany przepisów z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony praw nabytych przez Spółkę, wykluczona jest w niniejszym stanie faktycznym taka interpretacja zmiany art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzonej ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U z 2000r. Nr 6, poz.70), zgodnie z którą, nową ustawę stosuje się do wszczętych już postępowań o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, albowiem naruszona w ten sposób zostałaby konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych.

Reasumując, Sąd przyjął, że następca prawny właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy, który nabył uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przed dniem 15 lutego 2000 r., to jest przed wejściem w życie art. 1 pkt 57 lit. c) ustawy 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw, nowelizującej art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przed ww. datą złożył wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości, korzysta z konstytucyjnej ochrony maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy prawa. Możliwe jest więc dokonanie zwrotu nieruchomości również na rzecz Spółki " [...]".

Zasadnym był zatem, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sformułowany przez skarżących Miasto Poznań i Spółkę " [...]" zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 ustawy i błędnego określenia kręgu osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości. Powyższe naruszenie przepisu materialnego było istotne i miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska zawartego w piśmie pełnomocnika Spółki " [...]" z dnia 19 października 2011r., jakoby termin wyznaczony Zarządowi Miasta Poznania do wyrażenia zgody na przelew uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości był nieodpowiedni w kontekście treści art. 520 K.c. W zakresie terminu na wyrażenie zgody, wskazanym w art. 520 K.c., zarząd miasta należy traktować identycznie jak inne podmioty prawa. Z tego też powodu powoływanie się na okoliczność sposobu pracy Zarządu Miasta Poznania w okresie międzyświątecznym, przy ocenie odpowiedniości terminu, jest niezasadne. W ocenie Sądu, ze Statutu Miasta Poznania w brzmieniu obowiązującym w grudniu 1997 r., (dostępny w Internecie), wynika jednoznacznie, iż podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia lub niewyrażenia zgody na analogiczne żądanie, było możliwe nawet w tym samym dniu, w którym wniosek wpłynął.

Jednak powyższa okoliczność pozostaje bez znaczenia wobec innego spostrzeżenia Sądu, sygnalizowanego przez pełnomocnika skarżącej Spółki. Wobec stwierdzenia przez organy obu instancji braku długu byłych właścicieli wobec Miasta Poznań z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, brak było podstaw do uzyskania zgody Zarządu Miasta Poznania, na przeniesienie uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości. Skoro bowiem nie było długu, nie było również obowiązku wyrażenia zgody przez "wierzyciela" na takie przeniesienie. Doszło więc do skutecznego przeniesienia przez część właścicieli i spadkobierców uprawnień do żądania zwrotu nieruchomości, najpierw na rzecz Powszechnego Banku Gospodarczego S.A. z siedzibą w Łodzi, a następnie na [...] sp. z o. o. ([...] sp. z o. o. została przekształcona w 1999 r. na " [...]" sp. z o.o., a następnie w 2006 r. na " [...]" sp. z o.o.).

Sąd nie zgodził się natomiast z zarzutem naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Na podstawie art. 136 K.p.a. jedynie w niewielkim stopniu Wojewoda Wielkopolski uzupełnił materiał dowodowy. Pozyskane dokumenty archiwalne nie wniosły nic nowego do sprawy. W takiej sytuacji organ II instancji mógł wydać decyzję reformatoryjną, uprawniał go do tego przepis art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. Celowość wydania takiej decyzji wynikała również z długotrwałości postępowania administracyjnego, w którym strony od wielu już lat oczekują na ostateczne jej zakończenie. W konsekwencji nie może być też mowy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. Nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Zgromadzono pełen materiał dowodowy, a uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło wyłącznie na skutek naruszenia przepisu prawa materialnego.

Skargę kasacyjna złożył M. N., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 370/11.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 519 § 2 pkt 2 K.c. poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą dla zastosowania w niniejszej sprawie art. 520 K.c. istotną okolicznością jest faktycznie istnienie długu wobec Miasta Poznania z tytułu zwrotu odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość,

2. z ostrożności procesowej, na wypadek uznania zarzutu określonego w punkcie 1. za nieuzasadniony, zarzucił naruszenie art. 520 K.c. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie wynikające z przyjęcia przez sąd, że stwierdzenie w/g stanu na dzień 17 listopada 2010 r. (data aktualizacji operatu szacunkowego) nieistnienia długu wobec Miasta Poznania z tytułu zwrotu odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość odnosi skutek wobec czynności prawnej dokonanej w dniu 23 grudnia 1997 r. (wystąpienie do Miasta Poznania o zgodę na cesję roszczenia do występowania o zwrot nieruchomości), a tym samym, że art. 520 K.c. pozostaje bez znaczenia dla sprawy,

3. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą zwrot nieruchomości może nastąpić również na rzecz podmiotu nie będącego poprzednim właścicielem nieruchomości lub jego spadkobiercą.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 września 2002 r. P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie istnienia w grudniu 1997 r. długu poprzednich właścicieli nieruchomości wobec Miasta Poznania z tytułu zwrotu odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość;

2. art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] listopada 2010 r. skierowanej m. in. do pana Z. K., zmarłego w dniu 28 czerwca 2005 r., to jest brak stwierdzenia przez sąd nieważności decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia art. 136 ust. 3 u.g.n. doprowadziła do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi podmiotu nie będącego poprzednim właścicielem nieruchomości lub jego spadkobiercą. Z kolei błędna wykładnia lub niezastosowanie art. 140 ust. 1 u.g.n., art. 519 § 2 pkt 2 K.c., art. 520 K.c. i art. 141 § 4 P.p.s.a. spowodowała sformułowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, które doprowadzą do wydania decyzji niezgodnej z prawem. Brak stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego (naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.) skutkuje przekazaniem sprawy do organu administracji niewłaściwej instancji.

Wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2011 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach kasacji.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może stanowić samodzielna podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Dotyczy to okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, a więc takich, których ustalenie jest konieczne dla oceny, czy zachodzą przesłanki materialne rozstrzyganej sprawy administracyjnej. Niezależnie zaś od trafności zarzutu polegającego na braku jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego w zakresie długu poprzednich właścicieli wobec Miasta Poznania z tytułu zwrotu odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość, stwierdzić należy, że okoliczność ta, jak zostanie to wskazane w analizie materialnej podstawy kasacji, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie prowadzi także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego, z dnia 26 listopada 2010 r., skierowanej m.in. do Zbigniewa K., zmarłego w dniu 28 czerwca 2005 r. Po pierwsze, skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa, a nie naruszenie, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 1996 , s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 K.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo (patrz: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, z glosą M. Stahl, OSP i KA 1984/5/108; uchwała NSA z dnia 22 września 1997 r., sygn. akt FPS 6/97, ONSA 1998/1/1; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/; wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 505429; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 595138; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1261/10, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie, aktem zaskarżonym do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest decyzja organu odwoławczego. Ewentualne zastosowanie przewidzianych ustawa środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji powinno nastąpić, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia skargi (art. 135 P.p.s.a.). W sytuacji zaś, gdy doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownie dojdzie do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, obowiązkiem Wojewody będzie przeprowadzenie kontroli instancyjnej pod każdym względem, a decyzja reformatoryjna, oparta o prawidłowo ustalony stan faktyczny, także w w zakresie stron postępowania, pozwoli na sanowanie uchybień w tym zakresie. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji zaś i tak musiało nastąpić z uwagi na okoliczności, o których będzie mowa w części rozważań dotyczących zagadnień materialnoprawnych. W związku z omawianą kwestią podkreślić jeszcze warto, że zarzut braku stwierdzenia nieważności nie został postawiony w odniesieniu decyzji organu odwoławczego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 519 § 2 K.c. poprzez błędna wykładnię, zgodnie z która dla zastosowania w niniejszej sprawie art. 520 K.c. istotną okolicznością jest faktyczne istnienie długu wobec Miasta Poznania z tytułu zwrotu odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość. Tak samo ocenić należy zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 520 K.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wynikające z przyjęcia przez Sąd, że stwierdzenie nieistnienia długu wobec Miasta Poznania z tytułu zwrotu odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość odnosi skutek wobec czynności prawnej dokonanej w dniu 23 grudnia 1997 r. (wystąpienie do Miasta Poznania o zgodę na cesję roszczenia do występowania o zwrot nieruchomości), a tym samym, że art. 520 K.c. pozostaje bez znaczenia dla sprawy. W odniesieniu do obu tych zarzutów konieczne jest wyraźne zakreślenie granic między właściwością sądów powszechnych i sądów administracyjnych. Ocena ważności czynności prawnych, w myśl art. 2 § 1 K.p.c., do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne. Do czasu zakwestionowania czynności prawnej przez sąd powszechny

z czynnością tą związane jest domniemanie legalności, które to domniemanie organy administracyjne oraz sady administracyjne mają obowiązek uwzględnić. Do obalania tego rodzaju domniemań powołane są sądy powszechne. Takie zakreślenie granicy między postępowaniem cywilnym i administracyjnym wyraźnie pokazuje, że organy rozpatrujące wniosek o zwrot nieruchomości nie mogą ignorować aktu notarialnego dokumentującego czynność przeniesienia uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnotować można, że w stanie prawnym obowiązującym w datach zawarcia aktów notarialnych z dnia 24 czerwca 1993 r., z dnia 4 października 1993 r. oraz z dnia 16 września 1998 r., którymi przenoszono na następców prawnych uprawnienie do żądania zwrotu, będącej przedmiotem niniejszej sprawy, wywłaszczonej nieruchomości, dopuszczalność przeniesienia nie była w orzecznictwie kwestionowana (patrz: uchwala SN z dnia 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102; wyrok SN z dnia 15 października 2004 r., sygn. akt II CK 86/04). Warto przypomnieć, że możliwość przeniesienia tego uprawnienia, będącego prawem majątkowym, za zgoda drugiej strony stosunku zobowiązaniowego (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) była, zdaniem Sadu najwyższego wynikiem oceny o braku zakazów w tym zakresie, zaś przepis art. 519 K.c został w rozważaniach w/w uchwały Sądu Najwyższego powołany jako argument wnioskowania w trakcie wykładni, a nie jako postawa prawna przeniesienia uprawnienia.

Nie jest trafny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędna wykładnię, zgodnie z którą zwrot nieruchomości może nastąpić również na rzecz podmiotu niebędącego poprzednim właścicielem nieruchomości lub jego spadkobiercą. Pierwsze umowy przenoszące uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zawarto w niniejszej sprawie pod rządami art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1969 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Ostatnia umowa przenosząca uprawnienie zawarta została pod rządami art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), w pierwotnym brzmieniu tego przepisu. W obu wypadkach możliwość przeniesienia uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w drodze sukcesji syngularnej nie była kwestionowana (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 844/06, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dodać trzeba, że umowy o przeniesieniu uprawnienia pożądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały zawarte w trakcie postępowanie o zwrot nieruchomości. W tej sytuacji, wejście w życie art. 1 pkt 57 lit. c ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), na mocy którego znowelizowano art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie odebrało następcom prawnym nabytego uprawnienia. Sąd pierwszej instancji słusznie ocenił, obszernie argumentując swoje stanowisko w tym względzie, że pogląd przeciwny naruszałby wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę ochrony praw nabytych. Zauważyć należy, że ocena przepisu art. 9 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw, jako niezgodnego z zasadą ochrony praw słusznie nabytych, z tym, że na tle art. 1 pkt 81 lit. a omawianej noweli, została przez Trybunał Konstytucyjny wyrażona wyroku z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt SK 30/04 (patrz: Dz. U. Nr 64, poz. 456; OTK-A 2006/4/42).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.