Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 197/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 2,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skarg Gminy i Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Gminy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Busku - Zdroju w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu Ś. nr działki [...] o powierzchni 10,0723 ha, stanowiącej własność M.S. na podstawie wpisu w księdze wieczystej oraz działki nr [...] o powierzchni 14,9412 ha stanowiącej własność M.S. na podstawie wpisu w księdze wieczystej, ze wskazaniem, że działki nr: [...] wydzielone zostały na wniosek właściciela pod drogi gminne, w związku z czym zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z mocy prawa przechodzą one na własność Gminy z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...].

W uzasadnieniu Kolegium podało, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w Busku-Zdroju wniósł do Burmistrza Miasta i Gminy sprzeciw od decyzji ostatecznej tego organu z [...] oraz postanowienia tego organu z [...](faktycznie postanowienia z [...]), opiniującego pozytywnie projekt podziału działki, położonej w Ś., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] z powodu wydania tych aktów z rażącym naruszeniem prawa. Następnie wnioskodawca doprecyzował, że domaga się stwierdzenia nieważności powyższych aktów.

Dalej Kolegium wskazało, że wydając decyzję o podziale działek nr: [...] i [...], Burmistrz Miasta i Gminy badał zgodność zaproponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Śladków Mały i części sołectwa Śladków Duży, gmina Chmielnik uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 stycznia 2010 r. Nr XXXIV/321/2010. Na podstawie analizy tego planu ustalono, że obszar stanowiący przedmiot podziału w miejscowym planie został oznaczony jako tereny zabudowy jednorodzinnej, obsługiwane siecią dróg powiatowych, gminnych i wewnętrznych.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Busku-Zdroju zakwestionował prawidłowość decyzji z [...] podnosząc, że jest ona obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ prawomocnym wyrokiem z 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 922/15, WSA w Kielcach stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 stycznia 2010 r. Nr XXXIV/321/2010. Rozpatrując powyższy wniosek Kolegium podniosło, że wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 922/15 został wydany na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zmian.), dalej "p.p.s.a.". Cytując treść art. 147 § 1 i 2 tej ustawy, organ uznał, że z art. 147 § 2 p.p.s.a. wynika wprost, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ponadto, jak wskazał to w wyroku z 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1202/17, WSA w Poznaniu (cyt.): "Przepis art.147 § 2 P.p.s.a. ma jednak charakter normy odsyłającej. Tym samym nie stanowi on samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia aktu indywidualnego wydanego na podstawie uchwały, której nieważność została później stwierdzona prawomocnie przez sąd. Nie kreuje też nowych, odrębnych przesłanek wzruszenia aktu indywidualnego od tych, które określone zostały już przez ustawodawcę w kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji wzruszenie aktu indywidualnego w okolicznościach wskazanych w art. 147 § 2 p.p.s.a. jest możliwe wyłącznie na gruncie unormowań kodeksu postępowania administracyjnego albo w postępowaniach szczególnych. Co istotne art. 147 § 2 odsyła do trybów postępowania, a nie do podstaw prawnych.".

Powyższe, w ocenie organu, oznacza, że art. 147 § 2 p.p.s.a. nie tylko nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia aktu indywidualnego, ale też, że skorzystanie z tego odesłania jest uwarunkowane przeprowadzeniem postępowania w trybie wskazanym w art. 147 § 2 p.p.s.a. oraz wskazaniem właściwego przepisu proceduralnego, który, w okolicznościach opisanych w przesłankach art. 147 § 2 miałby zastosowanie. Nie wskazano w nim bowiem na podstawę prawną eliminacji z obrotu prawnego aktu indywidualnego, lecz odesłano do trybu, w jakim ustalenie takie może nastąpić. Odesłanie z art. 147 § 2 do trybu określonego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że tryb taki należy, wobec aktu indywidualnego wydanego na podstawie unieważnionego planu ustalić, a następnie zastosować przez przeprowadzenie postępowania wskazanego w przepisach kpa lub ustaw szczególnych.

Jak wynika z wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie jest to więc przyczyna nieważności określona w art. 156 kpa, jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 p.p.s.a. W ustawie o gospodarce nieruchomościami, w przepisach dotyczących podziału nieruchomości, nie został uregulowany odrębnie tryb postępowania w sytuacji stwierdzenia przez Sąd w trybie art. 147 nieważności mpzp, to jest skutków dla decyzji w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego miejscowego planu.

Kolegium zauważyło, że ustawodawca nie przewiduje na gruncie procedury administracyjnej bezwzględnej wzruszalności decyzji ostatecznych. Dopuszcza tym samym możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym wadliwych decyzji ostatecznych, które z różnych przyczyn (np. upływ terminu do złożenia wniosku, brak woli legitymowanego podmiotu) nie mogą być wzruszone w trybach nadzwyczajnych.

Zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie. Brak wyraźnie ustanowionej sankcji oznacza niedopuszczalność wzruszenia decyzji administracyjnej. Powołany art. 147 § 2 p.p.s.a. odsyła do kpa, tam jednak brak regulacji wskazującej na tryb właściwy w tej sytuacji jak w przypadku art. 145a kpa, dotyczącego wznowienia postępowania na skutek orzeczenia TK. Dlatego wobec braku ustanowienia sankcji w kpa, a także z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa, odnoszącego przesłankę braku podstawy prawnej decyzji do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji oraz art. 156 § 1 pkt 7 kpa, który wskazuje na przypadki wyraźnego ustanowienia sankcji nieważności w przepisie szczególnym, nie można zastosować sankcji nieważności decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego uznanego przez sąd za nieważny.

Mając powyższe na uwadze, jak również konstytucyjną zasadę ochrony praw

nabytych, organ stwierdził nadto, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji z powodu wadliwego działania Rady Miejskiej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego podstawą wydania decyzji z [...].

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Gmina Chmielnik i Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju. Skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W swojej skardze Gmina domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 147 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 kpa, poprzez brak ich zastosowania, a w konsekwencji uznanie, że decyzja z [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając interes prawny do wniesienia skargi Gmina wskazała, że nabyła prawo własności do części nieruchomości objętych decyzją z [...]. Zatem z uprawnień właścicielskich, precyzowanych regulacjami kodeku cywilnego, wynika jej interes prawny do udziału zarówno w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, jak i w postępowaniu sądowym zainicjowanym niniejszą skargą.

Dalej skarżąca Gmina podniosła, że w przypadku gdy decyzja, o której mowa w art. 96 u.g.n., została wydana w oparciu o stanowiącą akt prawa miejscowego uchwałę rady gminy podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to późniejsze stwierdzenie nieważności tej uchwały powoduje takie skutki, jakby decyzja ta została wydana w oparciu o nieistniejącą uchwałę. Będzie ona zatem dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 25 maja 2012 r., II OSK 400/11, gdzie uznano, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podstawowym wymogiem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest bowiem zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, trudno mówić o zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę z planem miejscowym. Zważywszy zaś na fakt, że stwierdzenie nieważności rodzi skutki ex tunc, można zasadnie twierdzić, że takiej zgodności nie było od początku wydania uchwały o miejscowym planie, której stwierdzono nieważność.

Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju w swojej skardze zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...]oraz naruszenie art. 93 ust. 1 u.g.n. w postaci odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Mając powyższe na uwadze autor skargi domagał uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz na postawie art. 145a P.p.s.a. zobowiązania Kolegium do wydania w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku decyzji stwierdzającej nieważność wskazanego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że WSA w Kielcach wyrokiem z 24 sierpnia 2016 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej z28 stycznia 2010 r. Stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Zatem omawianą uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co z kolei ma znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie.

Cytując treść z art. 96 ust. 1 u.g.n., wnoszący skargę stanął na stanowisku, że zarówno postanowienie z [...], opiniujące wstępnie projekt podziału nieruchomości, jak również decyzja z [...], są nierozerwalnie związane z uchwałą z 28 stycznia 2010 r. Skoro uchwała ta nie mogła wywołać skutków od samego początku, to tym samym zarówno powyższe postanowienie jak i decyzja dotknięte są wadą nieważności.

Prokurator zarzucił, że SKO dokonało błędnej wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a. Zaznaczył, że wzruszenie aktu indywidualnego w okolicznościach wskazanych w tym przepisie jest możliwe wyłącznie na gruncie unormowań kpa albo w postępowaniach szczególnych. Co istotne, art. 147 § 2 odsyła do trybów postępowania, a nie do podstaw prawnych. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został uregulowany odrębnie tryb postępowania w sytuacji stwierdzenia w trybie art. 147 P.p.s.a. nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w niniejszej sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy kpa. Ustawa o samorządzie gminnym również bowiem nie reguluje kwestii wpływu stwierdzenia nieważności uchwały na wydawane decyzje.

Zdaniem strony skarżącej jedyną możliwą do rozważenia podstawą jest przesłanka nieważnościowa określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odmienna interpretacja, polegająca na braku możliwości przyjęcia sankcji nieważności decyzji lub postanowienia, opartych na planie miejscowym, co do którego stwierdzono nieważność, prowadziłaby do braku możliwości zastosowania art. 147 § 2 p.p.s.a. w każdym przypadku, w którym stwierdzono nieważność danej uchwały. Skarżący uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skoro w obrocie pozostają rozstrzygnięcia wydane na podstawie przepisu obligującego do zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, zaś plan taki został uznany za nieważny. Ponadto skoro stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, to stwierdzenie nieważności miejscowego planu prowadzi również do wniosku, że gmina w dacie decyzji nie miała prawa do własności wydzielonych działek. Tym samym nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której gmina, pomimo powyższego, będzie zobowiązana do wypłaty odszkodowania w wysokości ponad 500.000,00 zł wraz z odsetkami, ustalonymi na podstawie decyzji starosty kieleckiego, tym bardziej, że art. 98 ust. 3 nie uzależnia przyznania odszkodowania od poniesienia jakiejkolwiek realnej szkody. Ta zaś nie nastąpiła, skoro faktycznie na gruntach będących przedmiotem decyzji podziałowej są drogi wewnętrzne na potrzeby właściciela tych gruntów.

Ponadto w 2013 r. Rada Miejska w zmieniła miejscowy plan zagospodarowania w zakresie obejmującym nieruchomości objęte podziałem, ustalając na tym terenie drogi wewnętrzne, należące do właściciela. Nie do zaakceptowania jest więc taki stan rzeczy, aby strona jedynie na podstawie wadliwości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, miała uzyskać kosztem gminy znaczne środki pieniężne, przewyższające pierwotną wartość całej nabytej nieruchomości. Ponadto z art. 7 kpa w żadnym razie nie wynika reguła, że w każdej konkretnej sprawie interes obywateli ma zostać uwzględniany z pominięciem interesu społecznego, zwłaszcza, że przepis ten wskazuje, że ma to być słuszny interes obywateli.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Na wstępie rozważenia wymaga kwestia legitymacji Gminy do wniesienia skargi. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 16 lutego 2016 r. w sprawie o sygn. I OPS 2/15 (sama uchwała dotyczyła legitymacji procesowej powiatu w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, w której w I instancji decyzję wydał starosta), wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną (uchwała dostępna w internetowej bazie orzecznictwa sadów administracyjnych).

Kierując się powyższym stwierdzeniem można by dojść do przekonania, że w niniejszej sprawie Gmina nie jest uprawniona do wniesienia skargi, skoro przedmiotem zaskarżonej decyzji jest rozstrzygnięcie co do ważności decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy. Tym niemniej, zdaniem składu orzekającego, specyficzna sytuacja jaka zaistniała w tej sprawie przemawia zarówno za przyznaniem Gminie przymiotu strony (tak też była ona traktowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w prowadzonym przez ten organ postępowaniu, o czym świadczy doręczenie jej decyzji), jak i uznaniem, że przysługuje jej legitymacja do wniesienia skargi na decyzję SKO, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział. Interes prawny Gminy przede wszystkim wynika z faktu, że została ona uznana za właściciela dwudziestu działek z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału, w związku z obowiązywaniem w dacie wydania tej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i dalej jest uznawana za właściciela, z wszystkimi tego konsekwencjami (por. wyrok tut. Sądu z 4 maja 2017 r. sygn. II SA/Ke 122/17, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA w spawie I OSK 2212/17, toczące się postępowanie egzekucyjne o zapłatę odszkodowania), pomimo, że stwierdzono nieważność zarówno miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowił oprócz decyzji zatwierdzającej podział podstawę do uznawania gminy za właściciela działek przewidzianych w tym planie pod drogi publiczne jak i decyzji zatwierdzającej projekt podziału w części, w jakiej pierwotne wskazywała ona, które działki są przeznaczone pod drogi publiczne. W tym miejscu bowiem podkreślenia wymaga, czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, sądząc po treści sentencji zaskarżonej decyzji w ogóle nie dostrzegło, że decyzją z [...] organ ten na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gmin z [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] i [...] położonych w obrębie Ś. Gm. C., w części dotyczącej pkt 3 decyzji (k. 28-29 akt adm., wraz ze wzmianką o prawomocności tej decyzji). Decyzją z tego samego dnia, znak [...] Kolegium stwierdziło także nieważność w całości decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...], zmieniającej pkt 3 decyzji z [...] poprzez nadanie mu nowego brzmienia o treści: "Z uwagi na to, że działki nr [...] wydzielone zostały na wniosek właściciela pod drogi gminne, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy przytoczonej na wstępie decyzji z mocy prawa przechodzą one na własność Gminy z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna.

O ile powyższe decyzje są prawomocne, oznacza to, że decyzja Burmistrza z [...] nie zawiera punktu 3, w którym wskazano: "z uwagi na to, że [...] wydzielone zostały na wniosek właściciela pod drogi gminne, w związku z czym zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z mocy prawa przechodzą one na własność Gminy z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna"; nie ma też decyzji zmieniającej ją poprzez ograniczenie z dwudziestu do dziesięciu działek, które określono jako przeznaczone w planie pod drogi gminne. Oznacza to także, że decyzja ta (z ...) nie jest zgodna z postanowieniem opiniującym projekt podziału (które to postanowienie wskazywało działki przeznaczone pod drogi publiczne). Załącznik graficzny do decyzji z [...] również nie wskazuje, które działki są przeznaczone pod drogi publiczne. Brak zaś takiej zgodności również stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Powyższe zdaniem Sądu przemawia za uznaniem, że Gmina ma legitymację o wniesienia skargi. Skład orzekający podziela przy tym stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z 7 maja 2015 r. w sprawie sygn. I OSK 2188/13 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), w myśl którego jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego (art. 28 kpa), prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. W niniejszej sprawie, o czym była mowa na wstępie, postępowanie zostało wszczęte na wniosek Prokuratora z 3 października 2018 r., złożony na podstawie art. 184 § 1 kpa, którym, po sprecyzowaniu stanowiska pismem z 27 listopada 2018 r., domagał się on stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tak więc postępowanie przed Kolegium zostało wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu.

Przechodząc do oceny zasadności wywiedzionych skarg, w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczona, bo pozwala stwierdzić nieważność jedynie takich aktów, które obarczone są najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Właściwy organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 kpa oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją ostateczną. Jednocześnie zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w sytuacji, gdy organ ponad wszelką wątpliwość ustali, że akt taki dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej.

Podstawą wystąpienia przez Prokuratora z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości było to, że została stwierdzona nieważność całej uchwały Rady Miejskiej w Chmielniku nr XXXIV/321/2010 z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Śladków Mały i części sołectwa Śladków Duży, gm. Chmielnik, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego nr 99 z dnia 19 marca 2010 r. pod poz. 730, co nastąpiło wyrokiem WSA w Kielcach z 24 sierpnia 2016 r. w spawie II SA/Ke 922/15. Stwierdzenie nieważności uchwały wywiera skutek ex tunc, co oznacza taki stan, jakby tej uchwały nigdy nie było.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.g.n. zarówno w jej brzmieniu z daty wydania decyzji zatwierdzającej podział, jak i obecnie, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami panu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Stosownie do ust. 2 zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Z kolei zgodnie z art. 98 ust. 1 tej samej ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Aby było możliwe ustalenie, czy jakieś działki przeszły z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub którejś z wymienionych w tym przepisie jednostek samorządu terytorialnego, musi to wynikać z przeznaczenia tych działek w miejscowym planie pod drogim publiczne. Tylko wówczas dochodzi do skutku o jakim mowa w tym przepisie. Jeżeli więc w dacie, w której decyzja Burmistrza z [...]została wydana i następnie stała się ostateczna, nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (taki jest bowiem skutek stwierdzenia jego nieważności), okoliczność ta ma bardzo istotne znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji zatwierdzającej podział. Zapisy planu stanowiły bowiem jedną z podstaw prawnych kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. W przypadku stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ta podstawa odpadła, a weryfikacja zgodności projektowanego podziału z planem miejscowym jest niemożliwa. Skoro stwierdzenie nieważności rodzi skutki w postaci bezskuteczności prawnej z mocą wsteczną, to przyjąć należy, że o takiej zgodności nie mogło być w ogóle mowy, skoro powyższy akt prawa miejscowego wyeliminowany został ze skutkiem od dnia jego podjęcia.

Należy zgodzić się z Kolegium, że sama regulacja zawarta w art.147 § 2 p.p.s.a. (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami) nie stanowi samodzielnej podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie uchwały, której nieważność stwierdzono. Przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. ma charakter normy odsyłającej. Nie kreuje on nowych, odrębnych przesłanek wzruszenia aktu indywidualnego od tych, które już zostały określone przez ustawodawcę w kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji wzruszenie aktu indywidualnego w okolicznościach wskazanych w art. 147 § 2 p.p.s.a. jest możliwe wyłącznie na gruncie unormowań kodeksu postępowania administracyjnego. Co istotne, art. 147 § 2 odsyła do trybów postępowania, a nie do podstaw prawnych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., II SA/Po 1202/17, Lex nr 2524774). Sąd orzekający w tej sprawie stoi na stanowisku, że wzruszenie aktu indywidualnego możliwe jest również w trybie regulowanym przepisami art. 156 i nast. kpa, czyli w trybie stwierdzenia nieważności takiego aktu, o ile zachodzi którakolwiek z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa.

SKO powołuje się na niemożność zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wynikającą z tego, że nie można decyzji Burmistrza z [...] przypisać wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż w dacie wydawania przez niego decyzji zatwierdzającej podział obowiązywał miejscowy plan, w związku z czym nie można mówić o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Pomijając bowiem, że w podobnej (chociaż rodzajowo różnej) sytuacji NSA w składzie 7 sędziów w uchwale z 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 2/12 wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), to jeszcze raz podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało taki skutek, jakby tego planu nigdy nie było. Stwierdzenie nieważności uchwały ma na celu wyeliminowanie wszystkich skutków prawnych, jakie mogła ona wywołać w okresie swojego obowiązywania.

W tej sytuacji jak najbardziej uzasadniony jest wniosek, że decyzja zatwierdzająca podział została wydana bez podstawy prawnej, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skład orzekający podziela w całości stanowisko zawarte w wyroku NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. I OSK 1156/17 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), w którym wskazano, że: " W myśl zaś art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Wydzielenie zaś działki pod drogę publiczną określonej kategorii może nastąpić wyłącznie w sytuacji, jeżeli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść decyzji podziałowej orzekająca o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem na podstawie decyzji podziałowej określone działki przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012r., sygn. I OSK 986/11, lex nr 12117382). Z przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. nie można wyprowadzić wniosku, aby organ administracji dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie. To właśnie treść planu zagospodarowania przestrzennego winna przesądzać kwestię kategorii planowanej drogi publicznej z uwagi na daleko idące skutki polegające na przejściu prawa własności działek drogowych na właściwe podmioty. Stwierdzenie zatem nieważności określonego przepisu prawa miejscowego, na podstawie którego dokonano podziału nieruchomości, oznacza, że od samego początku nie mógł on kształtować stanu prawnego. Orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność aktu prawa miejscowego musi rodzić skutki prawne przy ocenie aktów administracyjnych wydanych w oparciu o akt prawa miejscowego, którego nieważność stwierdzono. Tym samym decyzja podziałowa, której podstawą był konkretny, szczegółowy przepis planu (....), którego nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny (....) daje podstawę do przyjęcia, że decyzja podziałowa wydana została bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, nie można przyznać racji uczestnikom postępowania, którzy twierdzą, iż nawet w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Przęsocin mogłaby zapaść taka sama decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie sposób dopatrzyć się jej niezgodności z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. (....) Wskazać należy, że o wydzieleniu działek pod drogi publiczne nie przesądza fakt, czy dany teren został uchwałą rady gminy zaliczony do kategorii dróg publicznych, ani też fakt, czy w pobliżu przebiega droga publiczna, ale przesądza o tym właśnie przeznaczenie danego terenu w planie zagospodarowania. Rzutuje ono na obowiązkowy w tym zakresie sposób przeprowadzenia podziału nieruchomości, ergo brak odpowiednich zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wspominając już o nieistnieniu tego planu w ogóle, uniemożliwiałby wydanie decyzji w przedmiotowym kształcie. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 56 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać należy za chybiony".

W tym miejscu wskazać należy, że składowi orzekającemu znane jest stanowisko (zaprezentowane między innymi w wyrokach w sprawach II OSK 1850/16, II OSK 1490/15, II OSK 2085/16), zgodnie z którym stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Zauważyć jednak należy, że zostało ono zaprezentowane w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak zaś zwłaszcza wyjaśnił to NSA w wyroku o sygn. II OSK 2085/16, takie stanowisko znajduje uzasadnienie w przepisach art. 34 ust. 1, 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945). "Ustawodawca dopuszcza zatem, mając na uwadze realizację konstytucyjnej zasady ochrony prawa nabytych sytuację, w której może funkcjonować pozwolenie na budowę, mimo niezgodności tego indywidualnego aktu z później uchwalonym aktem prawa miejscowego.

Ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma żadnych przepisów, które regulowałyby kwestie ważności decyzji zatwierdzających podział, wydanych na podstawie miejscowego planu, którego nieważność została następnie stwierdzona. Nie oznacza to jednak, jak uważa Kolegium, że takie decyzje w takiej sytuacji nie podlegają wyeliminowaniu, mimo ich wadliwości.

Reasumując, zaprezentowany w zaskarżonej decyzji pogląd, jakoby stwierdzenie nieważności uchwały – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego została wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, nie uzasadniało zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest nieprawidłowy.

Ponadto, o czym była mowa na wstępie, w sytuacji gdyby faktycznie już wcześniej stwierdzono nieważność punktu 3 decyzji zatwierdzającej podział, to zauważyć należy, że decyzja w takiej postaci, jaka obecnie funkcjonuje w obrocie prawnym byłaby sprzeczna z postanowieniem opiniującym podział, co jedynie potwierdza zasadność zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium winno uwzględnić dokonaną wyżej wykładnię przepisów.

Natomiast odnosząc się do zarzutów i argumentacji podniesionych w piśmie procesowym uczestnika postępowania, należy zauważyć, że w głównej mierze koncentrują się one na problemach z wyegzekwowaniem odszkodowania za wydzielone pod drogi gminne działki podczas, gdy przedmiotem tej sprawy jest ocena prawidłowości decyzji SKO, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział. To, że uczestnik chciałby otrzymać odszkodowanie nie może mieć żadnego wpływu na ocenę, czy decyzja, której uostatecznienie się doprowadziło do wydania decyzji przyznającej mu to odszkodowanie, została wydana w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czy też nie.