Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 412/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1-3, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151, art. 170, art. 171
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] grudnia 2015 r. G. K. i R. V. (dalej także jako: "wnioskodawcy") wystąpiły do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości stanowiącej dawniej gospodarstwo rolne S. i T. K., stanowiącego działkę nr [...] z arkusza mapy [...] i działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...].

Powyższy wniosek został przekazany Wojewodzie, który postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. wyznaczył Starostę [...] do rozpatrzenia sprawy zwrotu działek o nr [...] i [...].

Wnioskiem z [...] lipca 2017 r., rozszerzonym pismem z [...] sierpnia 2017 r., D. K. (dalej także jako: "wnioskodawca") także wystąpiła o zwrot działek nr [...] i [...].

Z kolei wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. G. K. i R. V. wystąpiły o wydanie decyzji częściowej w zakresie działki nr [...].

Starosta [...] decyzją częściową z [...] grudnia 2020 r., nr [...], orzekł:

I) zwrot na rzecz G. K. w [...] części, R. V. w [...] części i D. M. K. w [...] części, nieruchomości położonej w P. w rejonie ulic [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...] [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P.;

II) zobowiązał do zwrotu na rzecz Miasta [...] G. K. kwoty [...]zł, R. V. kwoty [...]zł oraz D. K. kwoty [...]zł, czyli łącznie kwoty [...]zł, stanowiącej należności określone w art. 140 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – w skrócie: "u.g.n.").

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w związku z wnioskiem z [...] czerwca 2020 r., a także w celu uproszczenia postępowania obejmującego działki o różnorodnym stanie faktycznym i prawnym, wnioski o zwrot wywłaszczonych nieruchomości rozpoznał w formie decyzji częściowych. Niniejsza decyzja orzeka w zakresie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...]. Organ wskazał, że działki nr [...] i [...] nie są objęte żadnymi umowami najmu, dzierżawy, czy też użyczenia, w związku z czym stronami postępowania w stosunku do ww. nieruchomości, poza wnioskodawcami, jest aktualny właściciel nieruchomości, tj. Miasto [...]. Jednocześnie organ zaznaczył, że postępowanie o zwrot działki nr [...] zostanie rozstrzygnięte odrębną decyzją.

W toku postępowania organ ustalił, że Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] aktem notarialnym z [...] lutego 1973 r., rep. A. II. [...], w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 – w skrócie: "u.z.t.w.n.") nabyło od S. i T. K. nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...]. Cenę nieruchomości ustalono na podstawie oszacowań biegłych na kwotę [...]zł, a zgodnie z przedłożoną przy akcie notarialnym decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury nr [...] z [...] lipca 1972 r. zatwierdzającą plan realizacyjny G. w P., przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie ww. inwestycji. Aktem notarialnym z [...] sierpnia 1973 r., rep. [...], uzupełniono ww. umowę sprzedaży w ten sposób, że po uwzględnieniu wartości budynku mieszkalnego na nieruchomości jej cenę ustalono ostatecznie na kwotę [...]zł.

Działka nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] znajduje się w zasięgu dawnej działki nr [...] z mapy [...] obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Jednak zgodnie z opisem i mapą pochodzącym z [...] stycznia 1973 r., dawna działka nr [...] położona była pomiędzy ul. [...] od strony południowo-wschodniej oraz linią kolejową od strony północno - zachodniej. W związku z powyższym działka nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] leżąca obecnie za linią przebiegu dawnej linii kolejowej (obecnie m.in. działka nr [...]) nie może odpowiadać dawnej działce nr [...] w żadnej części. T. i S. K. w dniu [...] stycznia 1973 r. oświadczyli do protokołu, że nieruchomość położona w P. przy ul. [...] stanowi ich jedyną nieruchomość i innych nie posiadają.

Następnie organ I instancji ustalił, że spadek po zmarłej w dniu [...] czerwca 1988 r. T. K. nabyli: S. K., P. K., R. V. i D. K., w [...] części każda z osób. Spadek po zmarłym w dniu [...] kwietnia 1990 r. S. K. nabyli: R. V., D. K. oraz P. K., w [...] części każda z osób. Z kolei spadek po zmarłym w dniu [...] stycznia 2015 r. P. K. nabyła w całości na podstawie testamentu G. K.. W związku z powyższym organ stwierdził, że osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] są: R. V. w [...] części, D. K. w [...] części oraz G. K. w [...] części.

Organ I instancji ustalił, że w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] z [...] września 1966 r. przez Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] obowiązującym w latach 1966-1974 działki nr [...] i [...] należały do jednostki bilansowej G. Zgodnie z rysunkiem planu działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolami [...], tj. zieleni leśnej, [...] tj. usług kultury (teatr z salą koncertową), [...] tj. mieszkalnictwa rodzinnego o intensywności [...] brutto i parkingu na [...] stanowisk. Działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...], tj. zieleni leśnej. Natomiast w planie ogólnym zatwierdzonym przez Wojewodę [...] w dniu [...] sierpnia 1975 r., stanowiącym integralną część planu zagospodarowania województwa [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] z [...] października 1977 r. obowiązującym w latach 1975-1994, przedmiotowe działki należały do jednostki strukturalnej [...] dla której funkcją podstawową było mieszkalnictwo, natomiast funkcją uzupełniającą nauka. Zgodnie z rysunkiem planu działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...], tj. terenie intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności oraz na terenie oznaczonym szrafem oznaczającym tereny otwarte zieleni umiarkowanego i okresowego użytkowania. Działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym szrafem oznaczającym tereny otwarte zieleni umiarkowanego i okresowego użytkowania.

W planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego G. w P., zatwierdzonym uchwałą nr [...] przez Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] marca 1971 r. działka nr [...] położona była na terenie jednostki funkcjonalno-bilansowej "[...]". Na rysunku planu położona była na terenie węzła komunikacyjnego, gdzie część tej działki oznaczona została symbolem [...], na podstawie ustaleń szczegółowych stwierdzono, że był to teren przeznaczony pod ulicę ruchu normalnego I klasy. Natomiast według ustaleń realizacyjnych ulica dwuprzestrzenna o szerokości w liniach rozgraniczających [...] m, połączona z sąsiednimi ulicami [...] i [...] węzłami jednopoziomowymi. Działka nr [...] położona była poza granicą zatwierdzenia przedmiotowego planu szczegółowego.

Natomiast w Ogólnym Planie Zagospodarowania Terenu Inwestycji Osiedla Mieszkaniowego - Jednostki "[...]" w P. R. , G. , zatwierdzonym decyzją z [...] lipca 1972 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, na terenie objętym wnioskiem o zwrot znalazły się obiekty nr [...], tj. warsztaty remontowe i nr [...], tj. stacja obsługi.

Podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] marca 2016 r. stwierdzono, że działka nr [...] w całości stanowi parking utwardzony ażurowymi płytami betonowymi. Granicę północno-wschodnią stanowi ogrodzenie z siatki metalowej. W tej części działki posadowiona jest stróżówka z blachy falistej. Działka nr [...] zajęta jest pod zieleń dzikorosnącą - drzewa wieloletnie i krzewy. Zieleń jest niepielęgnowana.

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Starosta [...] stwierdził, że w stosunku do nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb Ż., spełnione zostały przesłanki zbędności określone w przepisie art. 136 ust. 3 u.g.n. Nieruchomość oznaczona dawniej jako część działki nr [...] została nabyta zgodnie z przedłożoną przy akcie notarialnym decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury nr [...] z [...] lipca 1972 r. zatwierdzającą plan realizacyjny G. w P., a stosownie do jej załącznika graficznego przeznaczona była pod budowę towarzyszących osiedlu mieszkaniowemu - warsztatów remontowych i stacji obsługi. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie ustalono, że działka nr [...] od ok. 1976-1977 do dnia dzisiejszego jest zajęta pod fragment placu parkingowego. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w protokole z oględzin nieruchomości, zdjęciach lotniczych obejmujących działkę nr [...], a także opinii Urzędu Miasta [...] oraz użytkownika terenu - Spółdzielni Mieszkaniowej " A".

W konkluzji organ I instancji stwierdził, że poczynione w sprawie ustalenia jednoznacznie dowodzą, że na terenie o zwrot którego wystąpili wnioskodawcy nigdy nie zbudowano żadnych budynków, w szczególności nie powstały tam obiekty pełniące rolę warsztatów remontowych, czy stacji obsługi. Ponadto organ wskazał, że w odniesieniu do sąsiadującej z działką nr [...], zagospodarowanej w jednakowy sposób i nabytej przez Skarb Państwa na podstawie tej samej decyzji z [...] lipca 1972 r., działki nr [...] również prowadzone było postępowanie o zwrot, zakończone decyzją Starosty [...] z [...] września 2017 r. Następnie Wojewoda decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], uchylił ww. decyzję i orzekł m.in. o zwrocie działki nr [...] na rzecz byłych jej właścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], oddalił skargę na decyzję z [...] maja 2018 r., a wywiedziona od tego orzeczenia skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2020 r., sygn. akt I OSK [...].

W odwołaniu z [...] grudnia 2020 r. Miasto [...] wniosło o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – w skrócie: "k.p.a.").

Wojewoda decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podkreślił, że cel wywłaszczenia wynika bezpośrednio z planu realizacyjnego i niedopuszczalna jest rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie. W ocenie organu odwoławczego, kluczowym dowodem w sprawie jest decyzja z [...] lipca 1972 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury (po rozpatrzeniu wniosku Miastoprojekt - [...] o zatwierdzenie planu realizacyjnego inwestycji G. Osiedle "D" w P., składającego się z Planu ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji i opracowań branżowych, którą zatwierdzono ww. plan z warunkami wyszczególnionymi w załączniku do decyzji. Na przedmiotowym planie realizacyjnym G. w P. - na terenie obecnej działki nr [...] znalazły się obiekty nr [...], tj. warsztaty remontowe i nr [...], tj. stacja obsługi.

Zdaniem organu II instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że na działce [...] nie została zrealizowana inwestycja polegająca na budowie warsztatów remontowych i stacji obsługi. Na tym terenie nie powstała również inwestycja o charakterze określonym w planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego "G. w P." (działka nr [...] położona była na terenie jednostki funkcjonalno-bilansowej "[...]". Na rysunku planu ww. działka położona była na terenie węzła komunikacyjnego, gdzie część tej działki oznaczona została symbolem [...]. Ustalenia szczegółowe dla jednostki bilansowej o tym symbolu wskazują, iż był to teren przeznaczony pod ulicę ruchu normalnego I klasy. W ustaleniach realizacyjnych - ulica dwuprzestrzenna o szerokości w liniach rozgraniczających [...] m, połączona z sąsiednimi ulicami [...] KN II i [...] KN II węzłami jednopoziomowymi).

W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że skoro z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego wynika, że teren wywłaszczonej nieruchomości, na skutek zmiany założeń techniczno-ekonomicznych z 1976 r., wykorzystany został na parking, to w takiej sytuacji należy uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a sporna nieruchomość powinna zostać zwrócona wnioskodawcom.

Organ II instancji zaznaczył, że późniejsza (zaistniała już po akcie wywłaszczenia) zmiana celu publicznego realizacji jakiemu ma służyć przedmiotowa działka i zrealizowanie tego innego niż wskazany w akcie nabycia celu (w niniejszej sprawie parkingu) nie może co do zasady, to jest za wyjątkiem sytuacji gdy wywłaszczony na inny cel teren przeznaczony zostanie pod drogę publiczną, stanowić przesłanki dla odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda podkreślił, że choć do wywłaszczenia doszło na podstawie umowy sprzedaży nieruchomości, to cel wywłaszczenia został określony w sposób precyzyjny. W tym kontekście organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] zatwierdzająca plan realizacyjny z 29 lipca 1972 r. (przywołana w akcie notarialnym sprzedaży z [...] lutego 1973 r.), wydana w oparciu o art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. u. nr 7 poz. 47) i art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7 poz. 46), stanowiła akt zbliżony do obecnej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu, jeżeli, zgodnie z załącznikiem do decyzji okazanej w trakcie podpisywania aktu sprzedaży, na nabywanej przez Skarb Państwa nieruchomości powstać miał warsztat remontowy i stacja obsługi, celem dla którego nabyto nieruchomość były takie właśnie obiekty.

W skardze z [...] kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Miasto [...] wniosło o uchylenie powyższej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Miasto zarzuciło naruszenie:

1) art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne stwierdzenie, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany w odniesieniu do działki nr [...], ark. m. [...], obr[...],

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie.

W argumentacji skargi skarżący zarzucił, że Wojewoda dokonał nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, albowiem błędnie przyjął, że cel wywłaszczenia działki nr [...] polegał na budowie warsztatów remontowych i stacji obsługi. Tymczasem w dacie wywłaszczenia działki nr [...] ([...] lutego 1973 r.), obowiązywał szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego "G. w P." - zatwierdzony uchwałą nr [...] z [...] marca 1971 r., zgodnie z którym na działce nr [...] był przewidziany parking. W trakcie realizacji celu publicznego zmodyfikowano pierwotne założenia budowy warsztatów remontowych i stacji obsługi, na rzecz pierwotnego celu jakim był budowa parkingu. Parking powstał w latach 1976-1977, a więc w terminie przewidzianym w art. 137 u.g.n. Zdaniem skarżącego, wskazana powyżej modyfikacja planu - budowa parkingu uwzględniała aktualne potrzeby mieszkańców. Skarżący podkreślił, że budowa osiedla mieszkaniowego jest działaniem etapowym, rozłożonym w czasie, w trakcie którego możliwa jest modyfikacja planu realizacyjnego. W niniejszej sprawie taka modyfikacja nastąpiła w 1976 r., poprzez przesunięcie na planie realizacyjnym projektowanego warsztatu remontowego i stacji obsługi, a w ich miejsce pobudowanie parkingu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2021 r. G. K. i R. V. wniosły o oddalenie skargi, stwierdzając, ze w całości popierają argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., które uzasadniały orzeczenie o zwrocie na rzecz G. K. w [...] części, R. V. w [...] części i D. K. w [...] części, nieruchomości położonej w P. w rejonie ulic [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...] [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P..

Zdaniem organów na działce nr [...] nie została zrealizowana inwestycja polegająca na budowie warsztatów remontowych i stacji obsługi. Na tym terenie nie powstała również inwestycja o charakterze określonym w planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego "G. w P.". Zdaniem organu odwoławczego, skoro z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego wynika, że teren wywłaszczonej nieruchomości, na skutek zmiany założeń techniczno-ekonomicznych z 1976 r., wykorzystany został na parking, to w takiej sytuacji należy uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a sporna nieruchomość powinna zostać zwrócona wnioskodawcom.

Kwestionując to stanowisko skarżące Miasto [...] podniosło m.in., że w dacie wywłaszczenia działki nr [...] obowiązywał szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego "G. w P." - zatwierdzony uchwałą nr [...] z [...] marca 1971 r., zgodnie z którym na działce nr [...] był przewidziany parking. W trakcie realizacji celu publicznego zmodyfikowano pierwotne założenia budowy warsztatów remontowych i stacji obsługi, na rzecz pierwotnego celu jakim był budowa parkingu. Skarżący podkreślił, że parking powstał w latach 1976-1977, a więc w terminie przewidzianym w art. 137 u.g.n. Zdaniem skarżącego, wskazana powyżej modyfikacja planu - budowa parkingu, uwzględniała aktualne potrzeby mieszkańców.

Wobec tak zakreślonej płaszczyzny sporu na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy i przeprowadziły niezbędne w sprawie czynności dowodowe (w tym oględziny spornej nieruchomości), co pozwala twierdzić, że zebrane dowody pozwalają na ustalenie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych (w zasadzie bezspornych) i rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Sądu organy nie naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. Sporne stanowiska w tej sprawie wynikają natomiast z odmiennej oceny tych dowodów, w kontekście ustawowych przesłanek warunkujących zasadność zwrotu uprzednio wywłaszczonej nieruchomości. Zawarte w skardze zarzuty oceniać zatem należy w świetle art. 80 k.p.a.

Skarżąca zarzucając naruszenie przepisów postępowania kwestionuje prawidłowość ustalenia przez organy podatkowe podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Wskazanie istotnych w sprawie ustaleń faktycznych wymaga uprzedniego wyjaśnienia materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia, które determinują zakres postępowania dowodowego i wyznaczają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, zdarzenia i okoliczności.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. Rozważania dotyczące podstaw zwrotu rozpocząć należy od wyjaśnienia, że zgodnie z art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

W myśl art. 137 u.g.n. (według obecnego brzmienia) nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Ponadto zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r., dalej u.z.t.w.n.).

Na tle powołanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jeżeli nie ma już tego celu publicznego do zaspokojenia, tym samym dla właściciela (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) nie ma już uzasadnienia dalsze wykorzystywanie wywłaszczonej nieruchomości. Wywłaszczenie jest uzasadnione dopóty, dopóki trwa cel wywłaszczenia. W wyroku z dnia 24 października 2001 r. wydanym w sprawie o sygn. akt SK 22/01 (OTK 2001, nr 7, poz. 216) Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że nakaz dokonywania wywłaszczenia "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Wywłaszczenie jest bowiem zgodne z Konstytucją, jeśli jest konieczne (niezbędne) dla realizacji celu publicznego. Cel wywłaszczenia i jego konstytucyjna legitymacja polega na tym, że wywłaszczona nieruchomość powinna zostać oddana dla realizacji określonego przed wywłaszczeniem przedsięwzięcia publicznego. Jak długo wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji.

W judykaturze podkreśla się także, że rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione wyłącznie od zaistnienia lub nie przesłanek z art. 136 i 137 u.g.n. W postępowaniu tym nie bada się legalności aktu, na podstawie którego nastąpiło odjęcie prawa własności, ani też kwestia ta nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od terminu jego realizacji, to nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. Wskazane wyżej regulacje mają zastosowanie tylko wtedy, gdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Z przepisów u.g.n. wynika, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Akcentuje się także, że jedną z gwarancji ustawowych, że odjęte prawo własności na rzecz Skarbu Państwa zostanie wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, jest instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać zatem przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 maja 2019 r., IV SA/Po 1133/18, i powołane tam orzecznictwo).

Dla rozstrzygnięcia niniejszej istotne znaczenie ma ocena prawna w zasadzie tożsamych okoliczności faktycznych, dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z 12 maja 2020 r., sygn. akt I OSK [...], wydanym w toku kontroli instancyjnej wyroku tut. Sądu z 29 listopada 2018 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...].

Przedmiotem ww. sprawy była zasadność zwrotu działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) położonej przy ul. [...] w P..

Podobnie jak w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, aktem notarialnym z [...] marca 1973 r. Prezydium Rady Narodowej miasta [...] – Skarb Państwa nabyło od właściciela w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oznaczoną działkę gruntu. Ponadto w tamtej sprawie organy także powołały się na decyzję Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydział Budownictwa i Architektury nr [...] z dnia [...] lipca 1972 r. zatwierdzającej plan realizacyjny G. , z której wynikało, że na spornej działce nr [...] miały powstać warsztaty remontowe. Bezsporne natomiast było, że na tej działce urządzono parking samochodowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku stwierdził m.in., że z przyjętego przez sąd I instancji i niezakwestionowanego stanu faktycznego wynikało, że teren wywłaszczonej nieruchomości, na skutek zmiany założeń techniczno – ekonomicznych z 1976 r., wykorzystany został przez skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową na parking. W skargach kasacyjnych skarżący podnosili, że wykorzystanie wywłaszczonej działki na parking osiedlowy zamiast na warsztat remontowy, nie stanowi zmiany celu wywłaszczenia lecz jego aktualizację (modyfikację), gdyż zasadniczym celem była budowa osiedla mieszkaniowego.

Mając to na uwadze NSA stwierdził, że po pierwsze, realizacja celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, powinna być rozumiana w sposób ścisły i nie można ustalać go w sposób odmienny od celu deklarowanego w akcie wywłaszczeniowym. Po drugie – zdaniem NSA - nie można, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, oraz po uchyleniu przepisu art. 229a u.g.n. przyjmować, że dla spełnienia celu wywłaszczenia wystarczy realizacja jakiegokolwiek celu publicznego.

Po trzecie NSA zwrócił uwagę, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia, najogólniej określoną jako jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, od jego modyfikacji, a zatem przeobrażenia, niezmieniającego zasadniczego charakteru celu wywłaszczenia. O zmianie celu można mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały.

Jako istotne w sprawie NSA przyjął, że do wywłaszczenia nieruchomości nie doszło na podstawie decyzji administracyjnej lecz w formie nabycia na podstawie umowy zawartej z powołaniem na art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co ma takie znaczenie, że w przypadku zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości - na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. - umowa ta mogła w ogóle nie określać celu zbycia nieruchomości (odpowiednika celu wywłaszczenia), albo określać ten cel nieostro i nieprecyzyjnie. W okolicznościach rozstrzyganej sprawy, mimo że do wywłaszczenia doszło na podstawie umowy sprzedaży nieruchomości, cel wywłaszczenia został jednak określony w sposób precyzyjny. Zdaniem NSA decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny (przywołana w akcie notarialnym sprzedaży), wydana w oparciu przywołane przepisy, stanowiła zatem akt zbliżony do obecnej decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli, jak zostało przyjęte w niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy, zgodnie z załącznikiem do decyzji okazanej w trakcie podpisywania aktu sprzedaży, na nabywanej przez Skarb Państwa nieruchomości powstać miał warsztat remontowy, celem dla którego nabyto nieruchomość był taki właśnie obiekt.

W kontekście takiego stanowiska NSA przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z przepisu tego wynika, że ani strona, ani organ administracji publicznej, nie mogą kwestionować wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badane. Prawomocne orzeczenia korzystają z domniemania prawidłowości i mogą zostać wzruszone jedynie w przypadkach nadzwyczajnych, określonych ustawą.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt I FSK 1614/15, wyrok NSA z 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2474/15). Ponadto podkreślić należy, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14). Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2428/15).

Odnosząc się do stanowiska skarżącego Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę zaznacza, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego, jeżeli celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe, to ścisłe ustalanie celu wywłaszczenia, w sensie ustalania konkretnych obiektów lub elementów infrastruktury, jakie miały powstać na nieruchomości wywłaszczonej, nie jest konieczne. Podkreśla się także, że gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy czas, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, budowa tego rodzaju założeń uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które są traktowane jako pewny, swego rodzaju, mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, to jest uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla (wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., I OSK 3608/18 i powołane tam orzecznictwo; wyrok WSA w Poznaniu z 17 maja 2018 r., IV SA/Po 29/18).

Ponadto Sąd podziela – co do zasady - także wyrażone w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym, celu wywłaszczenia dokonanego w dość odległej przeszłości nie można interpretować, w szczególności co do precyzji użytych w decyzji czy innym akcie wywłaszczeniowym sformułowań, według aktualnych standardów. W przeszłości cel wywłaszczenia określany był na ogół ogólnikowo. Tak też należy interpretować to pojęcie obecnie. Nie jest koniecznym ustalanie, jakie konkretnie miało być przeznaczenie wywłaszczanego terenu, jeżeli w akcie wywłaszczeniowym wskazywano, że miała być to np. budowa osiedla czy miasta. Dla uznania, że cel wywłaszczenia zrealizowano wystarczy wykazać, iż dany obszar został zagospodarowany jako przestrzeń osiedlowa czy miejska (wyrok WSA w Krakowie z 18 lutego 2020 r., II SA/Kr 1528/19).

Jak jednak trafnie zwrócił uwagę NSA w cytowanym wyżej wyroku (I OSK 1039/19), pogląd ten nie może być jednak przekładany na każdy stan faktyczny sprawy bezrefleksyjnie. NSA zwrócił uwagę, że jeżeli w stanie faktycznym rozstrzyganej sprawy, podstawy wywłaszczenia nie stanowił ogólny projekt czy ogólny plan zagospodarowania osiedla, lecz precyzyjne ustalenie rodzaju zabudowania określonej ewidencyjnie działki, to nie można mówić o wywłaszczanej nieruchomości jako o nieruchomości służącej zaspokojeniu fragmentu infrastruktury, która nie wymaga uszczegółowienia w pierwotnych zamierzeniach inwestycyjnych, a dopiero w trakcie realizacji zostanie przypisana jakiemuś nieznanemu wcześniej celowi. W przyjętym i niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy zaniechanie budowy warsztatu na terenie w tym celu wywłaszczonym nie jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, modyfikacją tego celu, lecz jego niezrealizowaniem.

Uwzględniając powyższe Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę stwierdził, że zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne. Sąd podzielił stanowisko organów, że skoro z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że teren wywłaszczonej nieruchomości, na skutek zmiany założeń techniczno-ekonomicznych z 1976 r., wykorzystany został na parking, to w takiej sytuacji należy uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a sporna nieruchomość powinna zostać zwrócona wnioskodawcom. Słusznie organ odwoławczy podkreślił, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (w tym decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Zasadnie organ II instancji uznał w bezspornych okolicznościach faktycznych tej sprawy, że cel wywłaszczenia wynika bezpośrednio z planu realizacyjnego i niedopuszczalna jest rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie. Jeżeli zatem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezspornie, że na działce nr [...] nie została zrealizowana inwestycja polegająca na budowie warsztatów remontowych i stacji, a teren ten został wykorzystany (na skutek zmiany założeń techniczno –ekonomicznych) na parking, to nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, co uzasadnia twierdzenie o spełnieniu się przesłanki zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n.

W podsumowaniu przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy administracyjne zgromadziły w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy, który należycie oceniły, dokonując (bez istotnego naruszenia przepisów postępowania) prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji właściwie zastosowały powołane na wstępie przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.