Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 100/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 200 i art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki
article: art. 6, art. 7 i art. 18 ust. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 roku sprawy ze skargi Miasta Łódź na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr PNIK-I.4102.4.2017 w przedmiocie nadania nazwy placowi 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Miasta Łódź kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r., nr PNIK-I.4102.4.2017 w sprawie nadania nazwy placowi Wojewoda Łódzki na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016 r., poz. 744 ze zm.) w § 1 nadał Placowi Zwycięstwa położonemu w mieście Łódź nazwę: "Plac Lecha Kaczyńskiego".

W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że w dniu 2 września 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki. Zgodnie z art. 1 ustawy, nazwy m.in. dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm albo inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2 ustawy).

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy m.in. dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propagujące taki ustrój w inny sposób, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązany był zmienić w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Termin ten upłynął z dniem 2 września 2017 r. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, w przypadku niewykonania obowiązku przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wojewoda w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydaje zarządzenie zastępcze nadając nową nazwę drodze, ulicy, itd.

W związku z upływem terminu wyznaczonego dyspozycją art. 6 ust. 1 ustawy i nie dokonania zmiany nazwy "Plac Zwycięstwa" w mieście Łódź, którą Wojewoda Łódzki uznał za naruszającą dyspozycję art. 1 ustawy, wszczęto procedurę w sprawie nadania nowej nazwy placowi.

Pismem z dnia 13 listopada 2017 r. wystąpiono do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy "Plac Zwycięstwa" z art. 1 ustawy.

Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wydał w dniu 11 grudnia 2017 r. pisemną opinię, w której potwierdził niezgodność nazwy "Plac Zwycięstwa" z ustawą.

Z ww. opinii wynika, że nazwa placu Wodny Rynek w Łodzi została zmieniona przez powołaną przez władze komunistyczne Miejską Radę Narodową na Plac Zwycięstwa w maju 1945 r.

W tym czasie Polska wciąż była poddana obcej dominacji. Władze Rzeczypospolitej Polskiej z konieczności przebywały na uchodźstwie, gdyż nie mogły powrócić do kraju zajętego przez Armię Czerwoną. Z woli Kremla ziemiami polskimi na zachód od linii Bugu i Sanu administrował tzw. Rząd Tymczasowy, powołany przez J. Stalina. Składał się z komunistów i innych ludzi w pełni realizujących wytyczne i polecenia sowieckiego dyktatora. Powoływano lokalne struktury nowej władzy - w tym także ciała zwane radami narodowymi. Członkowie rad narodowych nie pochodzili z wyboru - byli mianowani m.in. za akceptacją komendantów wojennych Armii Czerwonej oraz przedstawicieli partii komunistycznej. W ich skład wchodzili przede wszystkim członkowie partii komunistycznej (PPR) i ugrupowań prokomunistycznych, realizujących politykę PPR. Również tzw. Miejska Rada Narodowa w Łodzi, która uzurpowała sobie funkcję lokalnego organu władzy, nie była ciałem reprezentatywnym dla mieszkańców miasta. Działała w imieniu nowych struktur państwowych, podporządkowanych Stalinowi.

W takich okolicznościach MRN podjęła w maju 1945 r. decyzję o zmianie nazwy Rynku Wodnego na Plac Zwycięstwa.

W okresie PRL, podobnie jak identyczna nazwa placu w centrum Warszawy, była podkreśleniem przede wszystkimi sowieckiego zwycięstwa nad niemieckim faszyzmem, interpretowanego w zgodzie z propagandowymi hasłami komunistów również jako polskie zwycięstwo. Mechanizm ten znalazł także odbicie w dyskusji w Łodzi, która poprzedziła przyjęcie uchwały w sprawie nazwy Plac Zwycięstwa. W dyskusji padły stwierdzenia w rodzaju "Przed nami otwiera się okres wolności - demokracji - okres postępu, który nastąpił w pierwszym rzędzie z wielkim wkładem krwi bohaterskiej Armii Czerwonej" łączono z politycznymi hasłami ukierunkowanymi na mobilizację do walki z przeciwnikami politycznymi ("wszyscy razem mamy jedną walkę - walkę z reakcją do ostatka").

W łódzkiej dyskusji i w uchwale na temat "zwycięskiego zakończenia wojny nad faszyzmem" ze względów oczywistych (przy takim składzie MRN) nie było miejsca na jakąkolwiek refleksję nad rzeczywistym losem Rzeczypospolitej Polskiej. Nie pozwolono aby w przestrzeni publicznej pojawiły się fakty, które obnażały fałsz propagandowych deklaracji komunistów. Komuniści poddawali ideologicznym zafałszowaniom los państwa, które za cenę ogromnych wysiłków od 1939 r. walczyło o niepodległość i granice, a w 1945 r., zamiast korzystać z klęski Niemiec w roli jednego z krajów decydujących o powojennym porządku europejskim, zostało zepchnięte do roli przedmiotu w polityce międzynarodowej, w pełni uzależnionego od woli sowieckiego dyktatora. Nie pozwalali na dyskusję o dokonanej przez ZSRS aneksji wschodnich województw RP, o sowieckim zniewoleniu całej reszty państwa, o narzuconej Polakom obecności NKDW i garnizonów Armii Czerwonej, o represjach, aresztowaniach, wywózkach obywateli RP do łagrów w głębi ZSRS i o zbrodniach dokonywanych na ziemiach polskich przez służby Związku Sowieckiego i podległy im komunistyczny aparat represji.

Ten kontekst czynił z Placu Zwycięstwa w Łodzi nazwę od początku obarczoną zafałszowaniem historii i przemilczeniami podobnie, jak było w przypadku jego odpowiednika w Warszawie. Nie bez powodu w stolicy Polski bezpośrednio po przemianach zapoczątkowanych po roku 1989 nazwa Placu Zwycięstwa została zmieniona. Było to nie tyle negacją wysublimowanego z otoczenia samego pojęcia "zwycięstwa", ile wyrazem niezgody na podtrzymywanie w przestrzeni publicznej nazwy ściśle wpisującej się w kontekst propagandowych zafałszowań historii z okresu PRL ".

W związku z powyższym, z uwagi na treść art. 6 ust. 2 i 3 ustawy, Wojewoda Łódzki uznał za zasadne wydanie zarządzenia zastępczego nadającego Placowi Zwycięstwa nazwę "Plac Lecha Kaczyńskiego".

Lech Kaczyński (ur. 18 VI 1949 r. w Warszawie, zm. 10 IV 2010 r. w Smoleńsku). Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, polityk, profesor prawa, działacz demokratycznej opozycji w okresie Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej.

Uczeń warszawskich liceów im. Joachima Lelewela i XXXIX Liceum Ogólnokształcące im. Lotnictwa Polskiego na Bielanach. W 1971 r. zdał egzamin magisterski na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. W 1980 r. obronił doktorat z zakresu prawa pracy, a w 1990 roku habilitację. Od 1996 r profesor Uniwersytetu Gdańskiego, a od 1999 r. Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego.

W sierpniu 1980 został doradcą gdańskiego Międzyzakładowego Komitetu Strajkowego w Stoczni Gdańskiej. Był autorem części zapisów porozumień sierpniowych, a także części statutów "Solidarności" dot. strajków, sekcji branżowych i układów zbiorowych. Był szefem Biura Interwencyjnego i kierownikiem Biura Analiz Bieżących Międzyzakładowego Komitetu Strajkowego. 17 września 1980 r. poparł koncepcję, by wszystkie nowo powstałe związki zjednoczyły się w jeden ogólnopolski związek "Solidarność".

W 1981 r. był delegatem na I Zjazd Krajowy "Solidarności" i przewodniczącym XI Zespołu Komisji Zjazdowej ds. stosunków z PZPR. Od lipca 1981 r. - członek zarządu regionalnego gdańskiej NSZZ "Solidarność". W stanie wojennym za aktywność w ruchu solidarnościowym został internowany. Po uwolnieniu powrócił do działalności związkowej i był członkiem podziemnych władz "Solidarności".

Od 1982 r. był w gdańskim "sztabie" Lecha Wałęsy. Od 1983 r. brał udział w posiedzeniach Tymczasowej Komisji Koordynacyjnej i był jej doradcą. Od 1985 r. wchodził w skład regionalnej Rady Pomocy Więźniom Politycznym w Gdańsku. Od stycznia 1986 roku był członkiem TKK oraz uczestniczył w pracach tajnej Regionalnej Komisji Koordynacyjnej NSZZ "Solidarność". Od lipca 1986 r. pełnił funkcję sekretarza TKK. Od grudnia 1987 r. po połączeniu TKK i Tymczasowej Rady "S" wszedł w skład Sekretariatu Krajowej Komisji Wykonawczej NSZZ "Solidarność".

Od lutego do kwietnia 1989 r. uczestniczył w obradach okrągłego stołu w zespole do spraw pluralizmu związkowego. Od kwietnia do lipca 1989 r. członek tzw. "Komisji Porozumiewawczej" pomiędzy rządem a "Solidarnością". Od kwietnia 1989 r. został członkiem Prezydium Krajowej Komisji Wykonawczej NSZZ "Solidarność", zastępującym przewodniczącego. W maju 1990 r. został I Wiceprzewodniczącym NSZZ "Solidarność".

W latach 1989-1991 senator; 1991-1993 i 2001-2002 poseł na sejm. W 1991 r. był ministrem stanu ds. bezpieczeństwa w Kancelarii Prezydenta RP. W latach 1992-95 prezes Najwyższej Izby Kontroli. W latach 2000-2001 minister sprawiedliwości - prokurator generalny. W latach 2002-2005 Prezydent m.st. Warszawy. Od 23 grudnia 2005 r. do 10 kwietnia 2010 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej.

Od początku działalności politycznej w wolnej Polsce postulował lustrację i dekomunizację w życiu publicznym. Walczył o dobre imię Polski na arenie międzynarodowej, przywracał pamięć o Powstaniu Warszawskim. Poniósł ofiarę życia wypełniając patriotyczny obowiązek wobec poległych w Katyniu.

W świetle przytoczonych faktów historycznych, zdaniem Wojewody Łódzkiego nie ulega wątpliwości, że Lech Kaczyński za osiągnięcia w działalności opozycyjnej, akademickiej oraz za działalność polityczną poświęconą realizacji dobra wspólnego i narodowego interesu Polski zasługuje na upamiętnienie.

Powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego wpłynęło do Rady Miejskiej w Łodzi w dniu 19 grudnia 2017 r.

W dniu 4 stycznia 2018 r. (data wpływu skargi do organu) Rada Miejska w Łodzi wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie nadania nazwy placowi. Zarzucając naruszenie:

- art. 6 ust. 1, 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki,

- art. 165 ust. 2 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego;

- art. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o ustanowieniu Narodowego Dnia Zwycięstwa;

wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego w całości i wstrzymanie jego wykonania.

W uzasadnieniu skargi odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1, 2 i 3 cyt. ustawy, rada miejska wskazała, że w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego organ nadzoru nie wyjaśnił, czy słowo "Zwycięstwo" jako desygnat wskazuje osobę, organizację, wydarzenie, czy też datę, nie wyjaśnia również stanowiska w zakresie tego, czy słowo to symbolizuje, czy też propaguje określony ustrój, czy ustrój ten był w ocenie organu nadzoru komunistycznym, czy też "innym ustrojem totalitarnym". Oceny organu nadzoru nie zastępuje obszerne zrelacjonowanie stanowiska IPN, albowiem to nie IPN wydaje zarządzenie zastępcze, lecz organ nadzoru. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nie wyjaśnia nawet, czy organ nadzoru przyjął stanowisko IPN jako własne, czy też nie podzielił stanowiska. W ratio rozstrzygnięcia zawarto jedynie stwierdzenie, że "w związku z powyższym [...] uznał za zasadne wydanie zarządzenia zastępczego nadającego nową nazwę", lecz nie wiadomo, czy organ nadzoru ostatecznie podziela opinię IPN co do niezgodności z ustawą nazwy dotychczasowej, ani też, jak organ nadzoru, a nie IPN, uzasadnia pogląd, że sprzeczna z ustawą jest nazwa "Zwycięstwo". Zdaniem rady miejskiej organ nadzoru traktuje "Zwycięstwo" jako "wydarzenie" w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy, tymczasem nazwa ta nie jest objęta dyspozycją art. 6 ust. 1 ustawy, a tym samym, nie ma do niej zastosowania również art. 6 ust. 2 ustawy.

Opinia IPN, której treść przytoczono w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego in extenso, ma charakter całkowicie dowolny i dotyczy w istocie innej nazwy, niż ta, która jest przedmiotem sporu. Nazwa dawnego Rynku Wodnego w Łodzi to "Plac Zwycięstwa", tymczasem opinia IPN skupia się nie tyle na niewłaściwości tej nazwy, ile na "przemilczeniach", czyli na tym, że nazwa nie oddaje cyt. "rzeczywistej refleksji nad losem Rzeczypospolitej Polskiej" - a zatem stanowi krytykę "braku nazwy", która upamiętniałaby inne aspekty powojennej polskiej rzeczywistości. Innymi słowy, IPN krytykuje nie samą nazwę, ale to, że nie odnosi się do innych aspektów powojennej sytuacji Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem art. 6 ust. 1 ustawy zakazuje utrzymywania nazw, które "upamiętniają", "symbolizują" lub "propagują" ustrój komunistyczny lub inny ustrój totalitarny, nie zaś takich, które cokolwiek "przemilczają". Nie sposób przyjąć, aby możliwe było "propagowanie", "symbolizowanie" lub "upamiętnienie" czegokolwiek (tu: ustroju) poprzez "przemilczenie" czegoś innego (tu: powojennych realiów Rzeczypospolitej Polskiej).

W opinii IPN wskazano również, że sporna nazwa "była podkreśleniem przede wszystkim sowieckiego zwycięstwa nad niemieckim faszyzmem". Jest to stwierdzenie aberracyjne. Zwycięstwo nad faszyzmem było rezultatem wspólnego wysiłku aliantów, których wspomagały działania partyzanckie prowadzone na terytoriach okupowanych przez Rzeszę (w tym działania struktur polskiego państwa podziemnego). Te wspólne działania doprowadziły do podpisania, w dniu 7 maja 1945 r., aktu kapitulacji w Reims. W wyniku podpisania aktu kapitulacji, działania wojenne zostały zakończone dzień później (tj. 8 maja 1945 r., a równocześnie 9 maja 1945 r. czasu moskiewskiego), kiedy ponownie podpisano akt kapitulacji. Niezależnie od wszelkich innych uwarunkowań, o których mowa w opinii IPN, zwycięstwo nad faszyzmem ostatecznie uwolniło Polaków od okupacji hitlerowskiej i również ostatecznie zakończyło gehennę Shoah, w wyniku której śmierć poniosło kilka milionów obywateli polskich pochodzenia żydowskiego, a równocześnie z Zagładą Żydów, Niemcy dokonali też ludobójstwa Romów oraz masowych mordów na etnicznych Polakach i radzieckich jeńcach wojennych, osobach niepełnosprawnych fizycznie i intelektualnie, osobach homoseksualnych, duchownych katolickich, protestanckich, Świadkach Jehowy, działaczach lewicy, komunistach oraz na członkach wolnomularstwa. Łącznie w wyniku nazistowskiego ludobójstwa śmierć poniosło kilkanaście milionów osób. Sprowadzanie zwycięstwa nad totalitaryzmem, który dokonał systematycznego i zmasowanego ludobójstwa na milionach ludzi, do kontekstu sytuacji politycznej, w jakiej znalazła się Polska po II Wojnie Światowej, jest absurdalne i stanowi również swego rodzaju szyderstwo z ofiar, jaką ponieśli wymordowani przez hitlerowską Rzeszę. Pokonanie hitleryzmu nie propaguje, nie upamiętnia ani nie symbolizuje żadnego ustroju, lecz jest wydarzeniem obiektywnie i bezwzględnie radosnym dla każdego Polaka, ale też - szerzej - dla każdego Europejczyka. Jest to wydarzenie wspólne dla narodów, które w wyniku Jałty znalazły się po wojnie albo po stronie liberalno-demokratycznej wspólnoty europejskiej, albo po stronie radzieckiej dominacji. Podjęta w opinii IPN próba wplecenia uniwersalnego wymiaru tego wydarzenia w cyt. "kontekst propagandowych zafałszowań historii z okresu PRL" nie wytrzymuje zderzenia z rzetelną wiedzą historyczną.

Błędne jest stanowisko Wojewody Łódzkiego, że nazwa placu w chwili podejmowania uchwały miała na celu upamiętnić komunizm. Zgodnie bowiem z treścią wyciągu z protokołu sesji Miejskiej Rady Narodowej w Łodzi z 8 maja 1945 r. rada nadała dotychczasowemu Rynkowi Wodnemu nazwę "Plac Zwycięstwa" - "dla uczczenia zwycięskiego zakończenia wojny z faszyzmem hitlerowskim", nie zaś, jak mylnie i ahistorycznie, a także wbrew treści dokumentu urzędowego, mniema organ nadzoru - z fascynacji komunizmem lub jakimkolwiek ustrojem. Zarządzenie zastępcze wydano w oparciu o ustalenia sprzeczne z treścią urzędowego dokumentu, tym bardziej, że jest cały szereg innych ulic i placów, które uzyskały nazwy nadane przez Miejską Radę Narodową (m.in. ul. Piotrkowska odzyskała swoją nazwę - po tym, jak w okresie okupacji hitlerowskiej była nazwana Adolf Hitler Strasse - wskutek uchwały MRN). Zwycięstwo nad faszyzmem ma uniwersalny wymiar i niedopuszczalne jest jego wpasowanie w kontekst, o którym mowa w opinii IPN, będącej wyłącznie projekcją zapatrywań ideologicznych, a nie rzetelną opinią mającą walor naukowy.

Ponadto rada miejska wskazała, że organ nadzoru winien był wystąpić do IPN o wydanie opinii w przedmiocie zgodności spornej nazwy z ustawą, powstrzymując się od przesądzania we wniosku o jej wydanie, czy nazwa jest zgodna, czy też niezgodna z ustawą. Zwrócenie się o "opinię potwierdzającą" było niedopuszczalne i stanowiło naruszenie art. 6 ust. 3 ustawy.

Niezależnie od powyższego, rada miejska podniosła również, że organ nadzoru ograniczył się do zasięgnięcia opinii IPN (do czego był zobligowany), natomiast nie zasięgnął opinii biegłego z zakresu historii powszechnej. Zgodnie z art. 8 w zw. z art. 1 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, do zadań IPN należą aktywności wskazane w art. 1 tej ustawy, które ograniczają się do archiwizacji i badań nad działaniami polskich organów bezpieczeństwa państwa, a także organów ZSRR i Trzeciej Rzeszy Niemieckiej, które polegały na popełnianiu przestępstw przeciwko pokojowi, ludzkości lub zbrodni wojennych oraz zbrodni nazistowskich i komunistycznych, a także takich, które były innymi represjami polskich organów ścigania lub wymiaru sprawiedliwości. Biorąc zatem pod uwagę właściwość IPN, nie należało ograniczać się do zasięgnięcia - do czego organ nadzoru był wszelako zobowiązany z mocy samej ustawy - opinii tej instytucji, skoro sporna nazwa poświęcona była wydarzeniu o charakterze uniwersalnym (zwycięstwo nad faszyzmem). Organ nadzoru winien był zasięgnąć opinii biegłego z zakresu historii powszechnej w celu ustalenia, czy "Zwycięstwo", którego dotyczy nazwa placu (a więc zwycięstwo nad faszyzmem), może być uznane z punktu widzenia wiedzy historycznej (nie zaś propagandy nazywanej "polityką historyczną") za symbolizujące, propagujące albo upamiętniające komunizm. Wydanie zarządzenia zastępczego wymaga zgodnie z ustawą opinii potwierdzającej niezgodność np. nazwy z ustawą, organ nadzoru nie był jednak związany "opinią potwierdzającą" w ten sposób, że musiałby wydać zarządzenie zastępcze w następstwie uzyskania opinii. Skoro zwycięstwo nad faszyzmem jest wydarzeniem o wymiarze uniwersalnym, to ograniczenie się w tym zakresie do wątpliwych poglądów instytucji zajmującej się, zgodnie z ustawą historią Polski - było błędem o charakterze proceduralnym.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 165 ust. 2 i art. 16 ust. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 i ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, rada miejska wskazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie zastępcze narusza zasadę samodzielności samorządu terytorialnego, stanowi niedopuszczalną ingerencję w jego ustawowe zadania, wykraczającą poza zakres kontroli zgodności jego działań z prawem. Istotą spornego rozstrzygnięcia jest zakwestionowanie dokonanej przez Radę Miejską w Łodzi -organ samorządu gminnego wykonujący, z mocy art. 18 ust. 2 pkt. 13 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencję w zakresie nadawania nazw ulicom i placom będącym drogami publicznymi - oceny w przedmiocie zgodności nazwy "Placu Zwycięstwa" z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki. Ocena taka wymaga rozważań natury historyczno-politologicznej, nie zaś prawnej. W konsekwencji, niedopuszczalne jest w świetle powołanych wzorców kontroli, wykonanie przez wojewodę kompetencji nadzorczej. Rada Miejska w Łodzi jest świadoma, że kompetencja wojewody została w tym zakresie zdeterminowana ustawą o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, jednak ustawa w powyższym zakresie (tj. art. 6 ust. 2, który stanowił w tym przypadku podstawę prawną rozstrzygnięcia wojewody) niezgodna z Konstytucją RP, jak i z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego. Niezależnie natomiast od zagadnienia niezgodności z Konstytucją RP - wynika obowiązek odmowy zastosowania przez sąd art. 6 ust. 2 ustawy.

Ponadto organ gminy wskazał, że zarządzenie zastępcze zostało wydane in concreto z powodu stanu bezczynności po stronie organu gminy. Wojewoda Łódzki oparł rozstrzygnięcie na art. 6 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym "w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1". Tymczasem niniejszej sprawie taki stan bezczynności nie zaistniał, ponieważ wojewoda nie wskazał "Placu Zwycięstwa" jako nazwy wymagającej zmiany zgodnie z ustawą, a także IPN nie wymienił tej nazwy wśród nazw wymagających zmiany wskazanych w piśmie z dnia 4 października 2017 r., stanowiącym odpowiedź na pismo Miasta Łodzi z dnia 3 sierpnia 2017 r. (a więc skierowane na miesiąc przed upływem 12-miesięcznego terminu na dostosowanie nazw do art. 1 ustawy dekomunizacyjnej). W powyższym zakresie również powstają wątpliwości co do zgodności ustawy z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 i ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

Odwołując się do treści art. 1 i art. 2 ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o ustanowieniu Narodowego Dnia Zwycięstwa, rada miejska wskazała, że kwestionowane zarządzenie zastępcze narusza cyt. ustawę, z której wynika prawo i obowiązek okazania należytego szacunku Narodowemu Dniowi Zwycięstwa i wydarzeniu, które święto to upamiętnia, tj. zwycięstwu nad faszyzmem. Ustawę o ustanowieniu Narodowego Dnia Zwycięstwa podjął Sejm RP większością 396 głosów. Skoro obecnie Wojewoda Łódzki uważa, że "Zwycięstwo", któremu poświęcono plac, o którego nazwę toczy się materialny spór, propaguje komunizm, to kierując się art. 304 § 2 k.p.k. winien zapewne niezwłocznie zawiadomić prokuraturę o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 256 § 1 k.k.

Zdaniem rady miejskiej dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia sąd administracyjny powinien zastosować przepisy ustawy obowiązuje tempore actio, czyli w dniu wydania zarządzenia zastępczego. Ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. wprowadziła do ustawy dekomunizacyjnej art. 6c, który stanowi, że skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego (...) jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki lub związku". W ocenie skarżącej przepis ten nie może znaleźć zastosowania w odniesieniu do skarg wniesionych przed dniem jego wejścia w życie (tj. przed dniem 7 stycznia 2017 roku).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze Wojewoda Łódzki podkreślił, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej w piśmie z dnia 13 listopada 2017 r. zwrócił się z prośbą o przedłożenie opinii zawierającej jednoznaczne stanowisko wraz z uzasadnieniem, czy nazwa Pl. Zwycięstwa, znajdującego się w miejscowości Łódź, gminie Łódź narusza dyspozycję art. 1 ustawy.

W uzasadnieniu Wojewoda Łódzki przytoczył treść opinii, na której się oparł oraz własne stanowisko, co do sprzeczności nazwy placu z art. 1 ustawy. Rola i znaczenie opinii IPN w niniejszej sprawie wynika wprost z treści art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej. Opinia IPN, która wskazuje niezgodność nazwy z art. 1 ustawy, stanowi warunek konieczny wydania zarządzenia zastępczego. Ustawodawca powierzył Instytutowi Pamięci Narodowej jako podmiotowi fachowemu i jednocześnie niezależnemu organowi, stojącemu poza administracją rządową w województwie, ocenę czy dana nazwa upamiętnia lub propaguje ustrój komunistyczny. Jeżeli zatem Instytut Pamięci Narodowej uważa, że dana nazwa propaguje ustrój totalitarny, to wojewoda ma obowiązek nadania nowej nazwy. Wynika to z treści art. 6 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym wojewoda nadaje, a nie może nadać. Opinia IPN w przedmiotowej sprawie była zatem wiążąca dla Wojewody Łódzkiego i konieczne było zamieszczenie w uzasadnieniu zarządzenia dokładnej treści opinii IPN.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, opinia IPN wyjaśnia dlaczego nazwa "Plac Zwycięstwa" narusza art. 1 ustawy. Organ nie miał obowiązku występowania o dodatkową opinię biegłego, obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu. Do zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego nie stosuje się przepisów k.p.a., a tym samym przepisów dotyczących m.in. postępowania dowodowego.

Niezależnie od powyższego Wojewoda Łódzki wskazał, że Miasto Łódź pismem z dnia 30 października 2017 r. zostało poinformowane przez Wojewodę Łódzkiego o nazwach ulic i placu Zwycięstwa, które mogą być niezgodne z art. 1 ustawy i wymagają zmiany. Ponadto Wojewoda Łódzki informował Miasto Łódź o konieczności dokonania zmian nazw propagujących ustrój totalitarny w piśmie z dnia 22 grudnia 2016 r. oraz z dnia 14 lipca 2017 r.

W ocenie organu nadzoru art. 6 ust. 2 ustawy oraz wydane na jego podstawie zarządzenie zastępcze nie jest niezgodne z Konstytucją RP oraz Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego. Ustawa ma na celu walkę z propagowaniem ustrojów totalitarnych, tj. sprzecznych z zasadami wyrażonymi m. in. w Konstytucji RP. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy, przewiduje długi 12 - miesięczny termin na dokonanie przez jednostki samorządu terytorialnego stosownej zmiany. Dopiero po tym terminie Wojewoda Łódzki nabywał kompetencję do nadania nowej nazwy. Gminy miały zatem wystarczająco dużo czasu na przygotowanie stosownych zmian.

Odnosząc się do załączonego do skargi pisma IPN z dnia 4 października 2017 r. Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że z treści powyższego pisma nie wynika, że stanowi odpowiedź na pytanie, jakie nazwy ulic na terenie Łodzi naruszają normę art. 1 ustawy. Miasto nie wystąpiło do IPN z pytaniem o nazwy placów, które są wymienione w art. 1 i art. 6 ustawy. Pismo zawiera wykaz ulic. Nie zawiera wykazu placów. IPN ww. piśmie zastrzegł ponadto, że nie posiada wykazu obiektów propagujących komunizm lub inny ustrój totalitarny na terenie Łodzi.

Wojewoda Łódzki nie mógł naruszyć art. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o ustanowieniu Narodowego Dnia Zwycięstwa, ponieważ przepis ten nie stanowił podstawy prawnej zarządzenia zastępczego.

Postanowieniem z dnia 5 marca 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

W dniu 22 czerwca 2018 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe Wojewody Łódzkiego z dnia 21 czerwca 2018 r., w którym podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie podkreślił, że do zadań IPN należy wydawanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Opinia IPN zgodnie z ww. przepisem musi zawierać jednoznaczny wniosek, czy nazwa jest zgodna, czy niezgodna z art. 1 ustawy. Opinii Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 11 grudnia 2017 r. nie można w tym zakresie postawić żadnego zarzutu. Wniosek opinii, którego treść ma podstawę ustawową, jest jednoznaczny. Zgodnie z opinią nazwa "Plac Zwycięstwa" w miejscowości Łódź jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy. Uzasadnienie opinii z dnia 11 grudnia 2018 r. stanowi wyraz specjalistycznej wiedzy historycznej z zakresu najnowszej historii uzyskanej, m. in. w wyniku statutowej działalności Instytutu.

W przedmiotowej opinii IPN wyraźnie stwierdził, że nazwa "Plac Zwycięstwa" miała podkreślać przede wszystkim sowieckie zwycięstwo nad niemieckim faszyzmem. Innymi słowy celem nadania i istnienia nazwy "Plac Zwycięstwa" miał być cel propagandowy służący utrwaleniu w świadomości obywateli zasług dla narodu polskiego Armii Czerwonej i Józefa Stalina. Istnienie nazwy "Placu Zwycięstwa" w Łodzi mogło być zatem obraźliwe dla licznych mieszkańców miasta mających świadomość zbrodni na narodzie polskim popełnionych przez sowietów, czy szerzej komunistów i ich intencji.

W załączeniu Wojewoda Łódzki przedłożył stanowiącą integralną część niniejszego pisma procesowego, opinię w sprawie "Placu Zwycięstwa" w Łodzi sporządzoną przez Dyrektora Biura Wojewody - T.B., odzwierciedlającą stan wiedzy organu nadzoru w zakresie niezgodności nazwy "Plac Zwycięstwa" w Łodzi z art. 1 ust. 1 ustawy. Do zadań Biura Wojewody Łódzkiego należą m.in. sprawy związane z dziedzictwem kulturowym i ochroną pamięci narodowej. Opinia ta potwierdza prawidłowość opinii IPN, a załączone do niej mapy Łodzi z 1946 r. ukazują "Plac Zwycięstwa", jako symboliczne miejsce stanowiące centralny punkt miasta, z którego rozpoczynają swój bieg ulice: "Marszałka Józefa Stalina" oraz ulica "Armii Czerwonej". Z "Placu Zwycięstwa" w Łodzi przechodziło się w ulicę Marszałka Józefa Stalina oraz w ulicę Armii Czerwonej.

Niezależnie od powyższego słuszność poglądu IPN co do niezgodności nazwy "Plac Zwycięstwa" w Łodzi z art. 1 ust. 1 ustawy, a tym samym konieczność zmiany potwierdzają działania Miasta Łodzi stanowiące próbę nadania nazwy przedmiotowemu placowi nazwy "Plac Zwycięstwa" dla uczczenia zwycięstwa w wojnie polsko – bolszewickiej w 1920 r.

W dniu 5 lipca 2018 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika strony skarżącej, stanowiące odpowiedź na pismo procesowe Wojewody Łódzkiego z dnia 21 czerwca 2018 r., w którym podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie pełnomocnik podkreślił, że w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym organ nadzoru w ogóle nie dokonał oceny, czy nazwa "Plac Zwycięstwa" upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób. Wojewoda Łódzki ograniczył się jedynie do przytoczenia obszernego fragmentu opinii IPN, która nie była dla organu wiążąca i nie zwalniała organu nadzoru z dokonania własnej oceny zgodności nazwy "Plac Zwycięstwa" z ustawą dekomunizacyjną. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego organ nadzoru powinien wyjaśnić, dlaczego (z jakich powodów) nazwa placu symbolizuje lub propaguje komunizm. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, które w obszerny sposób pełnomocnik przytoczył w treści niniejszego pisma.

Podkreślił również, że niezrozumiałym jest przedstawienie przez organ nadzoru po upływie ponad 6 miesięcy od dnia wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego "opinii w sprawie Placu Zwycięstwa", która ma odzwierciedlać stan wiedzy organu nadzoru w zakresie niezgodności nazwy placu z art. 1 ust. 1 ustawy. Zdaniem pełnomocnika opinia ta nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a stan wiedzy organu nadzoru w zakresie niezgodności nazwy "Plac Zwycięstwa" z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej winien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego.

Odwołując się natomiast do treści art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 6 ust. 1 i 2 i art. 7 ust. 1 u.s.g., pełnomocnik podniósł, że nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych, jako sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, stanowią wyłączną kompetencję gminy. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności. Regulacje ustawy dekomunizacyjnej mają zatem charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic. Nazewnictwo ulic i placów wiąże się bezpośrednio z tożsamością wspólnoty gminnej, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków danej wspólnoty.

Celem ustawy jest - jak sam jej tytuł wskazuje – zapobieżenie propagowaniu ustrojów totalitarnych, zwłaszcza komunizmu. Formą tego propagowania może być nadawanie lub utrzymywanie nazw ulic lub obiektów symbolizujących komunizm. Propagowanie jednak danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie tych symboli jest jasne i czytelne dla opinii społecznej. Aby zatem można było mówić o symbolach komunizmu i jego propagowaniu przy pomocy tych symboli - patroni ulic objęci tą regulacją musieliby kojarzyć się mieszkańcom (członkom wspólnoty gminnej) jednoznacznie z tym systemem. Dopóki nazwisko danej osoby lub nazwa grupy osób nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty gminnej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Zdaniem pełnomocnika sam tryb postępowania uregulowany w art. 6 ustawy wskazuje, że chodzi o symbole całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste. Przeciwna interpretacja naruszałaby konstytucyjną zasadę samodzielności gminy oraz zasadę państwa prawa, prowadząc do sytuacji, w której organ gmin dowiadywałby się o tym, że patron danej ulicy stanowi, według oceny organu nadzoru, symbol komunizmu dopiero po upływie ustawowego terminu do dokonania zmiany nazwy przewidzianego art. 6 ust. 1 ustawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem Wojewoda Łódzki nie wskazał "Placu Zwycięstwa" jako nazwy wymagającej zmiany zgodnie z ustawą i nie uczynił tego również IPN w piśmie z dnia 4 października 2017 r., stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia 3 sierpnia 2017 r. skierowane przez Miasto Łódź na miesiąc przed upływem 12-miesięcznego terminu na dostosowanie nazw do art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Tym samym o tym, że nazwa "Plac Zwycięstwa", stanowi w ocenie organu nadzoru symbol komunizmu strona skarżąca dowiedziała dopiero po wydaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Takie działanie organu nadzoru narusza konstytucyjną zasadę samodzielności gminy oraz zasadę państwa prawa.

Na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej popierał wniesioną skargę.

Pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli sądu jest ocena zgodności z prawem zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego z dnia 13 grudnia 2017 r. w przedmiocie nadania Placowi Zwycięstwa położonemu w Łodzi nazwy: "Plac Lecha Kaczyńskiego". Podstawę materialnoprawną zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r., poz. 744 ze zm.), dalej u.z.p.k.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności skargi, sąd stwierdził, że skarga wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), dalej u.s.g., ponieważ złożenie skargi w dniu 4 stycznia 2018 r. poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miejską w Łodzi stosownej uchwały w dniu 27 grudnia 2017 r.

Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 u.z.p.k. przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a u.s.g., stosuje się odpowiednio, co oznacza, że w postępowaniu dotyczącym wydanego zarządzenia zastępczego ustawodawca przewidział procedurę kontroli legalności takiego aktu podobną do kontroli wykonywanej w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego. Z art. 98 ust. 1 u.s.g. wynika zasada, że akt taki podlega zaskarżeniu z powodu jego niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia doręczenia. Natomiast podstawą do wniesienia skargi na taki akt jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g.).

W art. 1 ust. 1 u.z.p.k. ustawodawca przesądził, że nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Jednocześnie w ust. 2 tego przepisu wyjaśniono, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Art. 6 u.z.p.k. stanowi, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4 u.z.p.k., zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

W przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (art. 6 ust. 2 u.z.p.k.).

Zgodnie z dodanym z dniem 7 stycznia 2018 r. na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. z 2017r., poz. 2495), art. 6c skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Stosownie zaś do treści art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało w dniu 13 grudnia 2017 r., a zatem przed dniem wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. Za "sprawę zakończoną" należy uznać sprawę, w której zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, które jest wynikiem postępowania przed organem nadzoru. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego kończy postępowanie przed organem nadzoru, zaś wniesienie skargi do sądu administracyjnego otwiera kolejny etap postępowania, tj. postępowania sądowego, w którym zastosowanie mają przepisy p.p.s.a. Cytowany powyżej art. 6c u.z.p.k. dotyczy zatem spraw niezakończonych, a więc tych, w których postępowanie nadzorcze zostało wszczęte ale przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 14 grudnia 2017 r., tj. 7 stycznia 2018 r. nie zostało jeszcze wydane zarządzenie zastępcze. Kwestia stosowania przepisów przejściowych ustawy zmieniającej z dnia 14 grudnia 2017 r. była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w postanowieniach z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 525/18 oraz z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 579/18 (dostępne na str. www.cbios.nsa.gov.pl). Przedstawione w powyższych orzeczeniach stanowisko sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela.

Z powyższych względów w niniejszej sprawie nie miał zastosowania dodatkowy warunek dopuszczalności skargi jednostki samorządu terytorialnego na zarządzenie zastępcze wojewody określony w art. 6c u.z.p.k. W konsekwencji strona skarżąca nie była zobligowana wykazać, że brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.z.p.k., wynikał z przyczyn od niej niezależnych.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Przepis art. 6 ust. 1 u.s.g., ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.g. rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładów zadań własnych gminy służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty wymienione zostały sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Niezależnie więc od regulacji zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., brzmienie art. 6 i art. 7 ust. 1 tej ustawy potwierdza, że nadawanie i zmiana nazw dróg, ulic, czy placów ogólnie dostępnych, jako sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, stanowią wyłączną kompetencję gminy. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności.

Samodzielność gminy jest gwarantowana konstytucyjnie, nie jest jednak absolutna. Może być ona ograniczona ustawami, lecz ingerencja ustawodawcy w samodzielność gminy powinna odpowiadać wymogom proporcjonalności i zmierzać do realizacji konstytucyjnie usprawiedliwionych celów. Ingerencja ta wymaga ponadto dochowania koniecznej precyzji i zupełności sformułowań tak, aby ograniczenia samodzielności gmin nie mogły być interpretowane rozszerzająco (Ł. Złakowski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2011, s. 13).

Regulacje zawarte w ustawie o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic, dróg, czy placów. Podkreślić należy, że jest to uprawnienie szczególnie ważne, należące do zadań gminy związanych z zarządzaniem szeroko rozumianą przestrzenią w obrębie terytorium gminy. Nazewnictwo ulic i placów wiąże się też bezpośrednio z tożsamością wspólnoty gminnej, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków danej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 121/18, III SA/Gd 123/18).

Skoro zatem bezpośrednia, daleko idąca ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu gminnego może mieć charakter jedynie wyjątkowy, to zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa, przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy zatem interpretować pojęcie "symbolu" mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Chodzi przy tym o taki symbol, którego użycie prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1978, s. 936.) Aby dany przedmiot (nazwę), osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem.

Celem ustawy jest, jak sam jej tytuł wskazuje, zapobieżenie propagowaniu ustrojów totalitarnych, zwłaszcza komunizmu. Formą tego propagowania może być nadawanie lub utrzymywanie nazw ulic, placów lub innych obiektów symbolizujących komunizm. Propagowanie jednak danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie tych symboli jest jasne i czytelne dla opinii społecznej. Aby zatem można było mówić o symbolach komunizmu i jego propagowaniu przy pomocy tych symboli – patroni ulic (nazwy placów) objęci tą regulacją musieliby kojarzyć się mieszkańcom (członkom danej wspólnoty gminnej) jednoznacznie z tym systemem.

Zaznaczyć należy, że przed wszczęciem przez wojewodę procedury w sprawie zmiany nazwy ulicy, mostów i placów cyt. powyżej ustawa nie przewiduje możliwości wypowiedzenia się przez gminę i poinformowania organu nadzoru o braku podstaw do zmiany nazwy, wynikających chociażby z uznania, że dana nazwa nie narusza ustawy. Przed wydaniem zarządzenia zastępczego, gmina - do której wyłącznej kompetencji należy nadawanie i zmiana nazw ulic, dróg i placów ogólnie dostępnych (art. 18 ust. 2 pkt 13 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.s.g.) - nie ma wobec tego możliwości wykazania, że brak zmiany konkretnej nazwy nie narusza prawa, gdyż w jej ocenie dana nazwa nie symbolizuje ani nie propaguje komunizmu, czy innych systemów totalitarnych. Możliwość przedstawienia racji gminy pojawia się więc dopiero na etapie zaskarżenia zarządzenia zastępczego do sądu administracyjnego, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zarządzenie zastępcze nie jest jednak instytucją uregulowaną w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie do stosowania k.p.a. przy aktach nadzoru znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamiać z zarządzeniami zastępczymi. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu art. 6 ust. 3 u.z.p.k., a także art. 6 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 4 u.z.p.k., nie przewidują w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania k.p.a., nie odsyłają również do art. 91 ust. 5 u.s.g. Wydawanie zarządzeń zastępczych stanowi zatem odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zatem zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g. (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. II OSK 2055/10, z dnia 14 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 30/10, z dnia 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 784/17, dostępne na str. orzeczenia.nsa.gov.pl), ani też nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a.

Podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia zastępczego stanowił art. 6 ust. 2 i 3 u.z.p.k. Zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.p.k., wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie zgadza się z poglądem wyrażonym przez Wojewodę Łódzkiego, że treść opinii IPN jest dla organu nadzoru wiążąca. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego wojewoda stwierdził, że: "Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w dniu 11 grudnia 2017 r. wydał pisemną opinię, znak: BUW-940-422(25)/17, w której potwierdził niezgodność nazwy "Plac Zwycięstwa" z ustawą. Wojewoda Łódzki uznał, że był związany treścią opinii IPN i na jej podstawie zobowiązany do wydania przedmiotowego zarządzenia zastępczego".

Zdaniem sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że treść opinii IPN zwalnia organ nadzoru od przeprowadzenia własnych ustaleń w zakresie koniecznym do zastosowania art. 6 ust. 2 i 3 u.z.p.k. To, że do wydawania zarządzeń zastępczych nie stosuje się przepisów k.p.a., a wydanie zarządzenia wymaga opinii IPN nie oznacza, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do wystąpienia z wnioskiem do IPN o wydanie opinii i przepisania treści tej opinii do uzasadnienia wydanego przez siebie zarządzenia zastępczego. Opinia IPN nie może być bowiem, jak to uczynił wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu, utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu gminy w merytorycznej kwestii, jaką jest zmiana nazwy placu, został uprawniony na podstawie ustawy wyłącznie organ nadzoru, a nie IPN. Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez opinii IPN a nie, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody. W powyższym zakresie sąd w pełni podziela poglądy sądów administracyjnych wyrażone m.in. w wyrokach NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 658/18, WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 113/18, z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 158/18, WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 126/18, WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 128/18 i III SA/Kr 131/18, WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 94/19, WSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1416/17.

W powołanym powyżej wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "nadanie opinii Instytutu Pamięci Narodowej charakteru wiążącego pozostawałoby w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, gdyż faktycznym organem nadzoru byłby wtedy Instytut Pamięci Narodowej, a nie wojewoda.

Jak wynika z poglądów prezentowanych w judykaturze - opinia Instytutu Pamięci Narodowej nie ma charakteru wiążącego. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że opinia jest niewiążącym poglądem w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianych w projekcie rozwiązań określonego organu, dysponującego odpowiednią wiedzą fachową i doświadczeniem (por: R. Lewicki - Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym - Warszawa 2008. str. 99).

Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody zmierzające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia nie są zatem tożsame. To na wojewodzie, jako organie nadzoru spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu prawa materialnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający, choć nie wydaje rozstrzygnięcia nadzorczego (zarządzenia zastępczego), powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to jednak, że jest zobligowany do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie, jak ma to czynić organ załatwiający sprawę –(por. internetowy komentarz do ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r., Marcin Makowski, Marta Makowska, publikowany w zbiorze LEX".

NSA podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP "Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa", a jedną z podstawowych wartości demokratycznego państwa prawnego jest wartość praworządnego działania organów władzy publicznej. Stanowi o tym treść art. 7 Konstytucji RP - "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Organy władzy publicznej, a zarazem organy samorządu terytorialnego związane konstytucyjną zasadą praworządności obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa.

Pogląd wyrażony w cytowanym wyżej wyroku NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje.

Wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalnia zatem wojewody od badania, czy spełnia ona wymogi opinii, tj. czy nie jest jedynie oceną, opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa symbolizuje, bądź propaguje komunizm. Ponadto wojewoda musi zbadać, czy opinia spełnia warunki formalne, tj. czy została wydana przez właściwy organ – w niniejszej sprawie opinię wydał Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa – komórki organizacyjnej instytutu, podczas gdy zgodnie z § 2 statutu IPN – organami IPN są: prezes IPN, kolegium IPN, dyrektor oddziału IPN. Stosownie do treści § 8 ust. 1 statutu, prezes IPN w regulaminie organizacyjnym IPN określa szczegółową organizację jednostek i komórek organizacyjnych IPN oraz zakres ich działań. W niniejszej sprawie organ nadzoru bez jakichkolwiek zastrzeżeń przyjął opinię IPN z dnia 11 grudnia 2017 r. nie ustalił, czy w ogóle choćby formalnie spełnia ona warunki opinii Instytutu oraz czy faktycznie została sporządzona i podpisana przez właściwego, upoważnionego pracownika IPN.

Pomimo, że przepisy ustawy nie przewidują prowadzenia - poza koniecznością uzyskania opinii IPN - postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności danej nazwy ze standardami, o których mowa w art. 1 u.z.p.k., to jednak zdaniem sądu nie oznacza to, że dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia dokonywanie przez organ nadzoru własnych ustaleń w tym zakresie jest wykluczone. Opinia IPN jest dowodem w sprawie i jako taka podlegać powinna ocenie organu, ponieważ przepisy ustawy nie nadają jej wiążącego charakteru. Przedmiotowa opinia powinna zatem w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wyjaśniać, z jakich względów nazwa, w tym przypadku placu, jest niezgodna z art. 1 ust. 1 u.z.p.k.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nie odniósł się w żaden sposób do merytorycznej zawartości omawianej opinii w odniesieniu do nazwy Placu Zwycięstwa w Łodzi. Wojewoda Łódzki w uzasadnieniu zarządzenia ograniczył się jedynie do przytoczenia in extenso treści opinii IPN z dnia 11 grudnia 2017 r. Nie dokonał jakiejkolwiek samodzielnej oceny wartości dowodowej przedmiotowej opinii i nie poczynił żadnych własnych ustaleń faktycznych, co do istnienia w niniejszej sprawie podstaw do wydania kwestionowanego zarządzenia zastępczego.

W załączonej do akt niniejszej sprawy opinii IPN wskazano natomiast, że nazwa placu Wodny Rynek w Łodzi została zmieniona przez powołaną przez władze komunistyczne Miejską Radę Narodową na Plac Zwycięstwa w maju 1945 r.

W opinii podano również, że w łódzkiej dyskusji i w uchwale na temat "zwycięskiego zakończenia wojny nad faszyzmem" ze względów oczywistych (przy takim składzie MRN) nie było miejsca na jakąkolwiek refleksję nad rzeczywistym losem Rzeczypospolitej Polskiej. Nie pozwolono aby w przestrzeni publicznej pojawiły się fakty, które obnażały fałsz propagandowych deklaracji komunistów. Komuniści poddawali ideologicznym zafałszowaniom los państwa, które za cenę ogromnych wysiłków od 1939 r. walczyło o niepodległość i granice, a w 1945 r., zamiast korzystać z klęski Niemiec w roli jednego z krajów decydujących o powojennym porządku europejskim, zostało zepchnięte do roli przedmiotu w polityce międzynarodowej, w pełni uzależnionego od woli sowieckiego dyktatora.

Ten kontekst, w ocenie IPN cyt. "czynił z Placu Zwycięstwa w Łodzi nazwę od początku obarczoną zafałszowaniem historii i przemilczeniami podobnie, jak było w przypadku jego odpowiednika w Warszawie. Nie bez powodu w stolicy Polski bezpośrednio po przemianach zapoczątkowanych po roku 1989 nazwa Placu Zwycięstwa została zmieniona. Było to nie tyle negacją wysublimowanego z otoczenia samego pojęcia "zwycięstwa", ile wyrazem niezgody na podtrzymywanie w przestrzeni publicznej nazwy ściśle wpisującej się w kontekst propagandowych zafałszowań historii z okresu PRL".

Zdaniem sądu treść przytoczonej opinii IPN ma charakter całkowicie dowolny, ponieważ w żaden sposób nie zostało wyjaśnione, czy rzeczywiście zmiana nazwy placu Wodny Rynek w Łodzi na Plac Zwycięstwa, dokonana na podstawie uchwały Nr 35 podjętej w dniu 8 maja 1945 r. przez Miejską Radę Narodową wiązała się z uhonorowaniem (upamiętnieniem) wkroczenia Armii Czerwonej do Polski, a tym samym, czy nazwa Plac Zwycięstwa w Łodzi symbolizuje lub propaguje komunizm lub inny ustrój totalitarny.

W tym miejscu należy wskazać, iż według Słownika Języka Polskiego PWN "propagować" oznacza rozpowszechniać jakieś idee, myśli, przekonania, natomiast "symbol" to, między innymi, pojęcie, przedmiot, znak itp., mające jedno znaczenie dosłowne i większą liczbę znaczeń ukrytych. W kontekście art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, nazwa placu, niezgodna ze standardami ustanowionymi przez ustawodawcę powinna wobec tego jednoznacznie kojarzyć się z systemem komunistycznym, a ponadto nadanie takiej nazwy ulicy powinno mieć na celu gloryfikowanie ustroju komunistycznego, rozpowszechnianie i utrwalanie pamięci o nim wśród lokalnej społeczności. Zdaniem sądu, tego rodzaju interpretacja, wynikająca również z analizy przywołanego wyżej art. 1 ust. 2 u.z.p.k., wyklucza przyjęcie, że upamiętniają komunizm takie nazwy, które mogą być kojarzone z kilkoma wydarzeniami o różnym charakterze (wyzwolenie spod okupacji hitlerowskiej, zakończenie wojny, wkroczenie Armii Czerwonej). W takiej sytuacji istotne jest bowiem to, jaki jest społeczny odbiór nazwy, innymi słowy jak dana nazwa kojarzona jest przez lokalną społeczność. Dopiero wówczas, gdy społeczny odbiór nazwy jednoznacznie wskazuje, że jest ona symbolem komunizmu, gloryfikacją tego ustroju i wydarzeń z tym związanych, można mówić o tym, że naruszony został art. 1 ust. 1 u.z.p.k.

Załączona do akt opinia IPN jest tymczasem lakoniczna i zawiera informacje powszechnie znane, związane z konsekwencjami wkroczenia Armii Czerwonej do Polski. Brak jest natomiast jakiegokolwiek powiązania tych informacji z wydarzeniami, jakie miały miejsce w Łodzi. W żaden sposób przedmiotowa opinia nie wyjaśnia, czy nazwa Plac Zwycięstwa rzeczywiście związana była z czczeniem i wyrażaniem wdzięczności wobec Armii Czerwonej. Zaznaczyć należy, że nazwa placu została nadana w dniu 8 maja 1954 r. a więc w dacie, którą trudno uznać już za początek ustroju władz komunistycznych. Nazwa placu została zmieniona na podstawie uchwały Nr 35 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 8 maja 1945 r. i jak wynika z załączonego do akt sprawy wyciągu z protokołu posiedzenia rady w dniu 8 maja 1945 r. cyt. "dla uczczenia zwycięskiego zakończenia wojny z faszyzmem hitlerowskim przemianowano Wodny Rynek na Plac Zwycięstwa".

W świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych trudno uznać, że intencją podjęcia wskazanej powyżej uchwały Miejskiej Rady Narodowej było propagowanie komunizmu, skoro z treści archiwalnego wyciągu z protokołu posiedzenia rady jednoznacznie wynika, jaki był cel zmiany nazwy placu i intencje twórców uchwały, tj. uczczenie zwycięskiego zakończenia wojny z faszyzmem hitlerowskim.

Ponadto, co należy podkreślić zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o ustanowieniu Narodowego Dnia Zwycięstwa (Dz.U. z 2015 r., poz. 622) w celu upamiętnienia zwycięstwa nad hitlerowskimi Niemcami dzień 8 maja ustanawia się Narodowym Dniem Zwycięstwa. Narodowy Dzień Zwycięstwa jest świętem państwowym (art. 2 cyt. ustawy).

Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, że wojewoda nie poczynił żadnych ustaleń związanych z badaniem, czy opinia IPN spełnia wszystkie wymogi formalne i materialne, tak aby mogła stanowić podstawę do wydania zarządzenia zastępczego w oparciu o treść art. art. 6 ust. 2 i 3 u.z.p.k. Nie dokonał też żadnych własnych ustaleń w celu stwierdzenia, że nazwa "Plac Zwycięstwa" w Łodzi jest nazwą symbolizującą komunizm, czy stanowi symbol komunizmu i co najważniejsze jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem – czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem.

Tryb postępowania przewidziany w art. 6 u.z.p.k. w stosunku do obowiązujących nazw ulic i innych obiektów, zgodnie z którym organ samorządu ma obowiązek w ciągu 12 miesięcy zmienić stosowną nazwę, bez wskazania przez organ nadzoru, które nazwy ulic (placów) należy uznać za symbole komunizmu prowadzi bowiem do wniosku, że chodzi jedynie o symbole całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 124/18). Nie można natomiast uznać za symbolizujące komunizm nazwy, które w odbiorze społecznym nie są w ogóle z komunizmem kojarzone.

Należy podkreślić, że ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu gminnego, może mieć charakter jedynie wyjątkowy i musi posiadać oparcie w przepisach rangi ustawowej. Przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu należy zatem wykładać ściśle. Wojewoda, podejmując działania na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 u.z.p.k., winien zatem wykazać, że symboliczny charakter danej nazwy znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym. Wtedy bowiem, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu. Dopóki zatem nazwisko, wydarzenie, data lub nazwa nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców gminy symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Rzeczą organu nadzoru było zatem ustalenie, czy rzeczywiście nazwa "Plac Zwycięstwa" spełnia znamiona propagowania, bądź symbolizowania komunizmu, w szczególności poprzez poddanie ocenie opinii IPN w kontekście historycznych uwarunkowań dotyczących Miasta Łodzi.

Powyższych warunków z całą pewnością nie spełnia załączona przez Wojewodę Łódzkiego do akt sprawy na etapie postępowania sądowego opinia w sprawie "Placu Zwycięstwa" w Łodzi sporządzona przez Dyrektora Biura Wojewody - T.B. i załączone do niej mapy Łodzi z 1946 r. które mają na celu odzwierciedlać stan wiedzy organu nadzoru w zakresie niezgodności nazwy "Plac Zwycięstwa" w Łodzi z art. 1 ust. 1 u.z.p.k.. Motywy dokonanej zmiany nazwy placu powinny jednoznacznie wynikać z uzasadnienia zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego, a opinia Dyrektora Biura Wojewody na co również słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ nie może zastąpić rozstrzygnięcia wydanego przez uprawniony organ nadzoru, a stan wiedzy organu nadzoru w zakresie niezgodności nazwy "Plac Zwycięstwa" z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. winien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego.

W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia Wojewoda Łódzki nie przedstawił żadnych własnych rozważań w zakresie nazwy placu w kontekście normy prawnej zawartej w art. 1 ust. 1 u.z.p.k., tj. czy nazwa placu symbolizuje komunizm, czy też w inny sposób go propaguje. Zdaniem sądu organ nadzoru podejmując zaskarżone zarządzenie nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Nie wypowiadając się w istocie samodzielnie co do meritum sprawy i pomijając konieczność przeanalizowania wielu wskazanych powyżej kwestii organ nadzoru naruszył obowiązujące przepisy prawa, tj. art. 6 ust. 2 i 3 u.z.p.k.

Reasumując wskazać należy, że rolą sądu administracyjnego rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność zarządzenia zastępczego nie jest zastępowanie organu nadzoru przy wydawaniu tego rodzaju rozstrzygnięć. Formułę działania sądu w takim przypadku określa art. 148 p.p.s.a. Sąd nie podstaw do polemiki z ustaleniami co do faktów historycznych zawartymi w opinii IPN. Opinia ta jednak z całą pewnością nie może być uznana za wiążącą w zakresie, w jakim stwierdza, że nazwa placu propaguje, bądź symbolizuje komunizm i co się z tym wiąże, że nazwa ta nie zasługuje na to, by pozostawać w przestrzeni publicznej. W ocenie sądu, za wadliwy należy uznać pogląd organu nadzoru, że opinia IPN miała przesądzający charakter w sprawie, IPN był bowiem organem współdziałającym, a nie rozstrzygającym. Informacje zawarte w opinii IPN mogą być przedmiotem debaty historycznej i społecznej, lecz to właśnie demokratycznie wybrana przez członków wspólnoty rada miasta, po przeprowadzeniu konsultacji społecznych władna jest poddać ocenie, czy istotnie nazwa placu powinna pozostać, czy też plac powinien nosić inną nazwę, wybraną przez ten organ zgodnie z oczekiwaniami społeczności lokalnej. Możliwe jest także przeprowadzenie referendum gminnego w celu umożliwienia członkom wspólnoty gminnej zajęcia stanowiska co do zachowania danej nazwy lub jej zmiany i co do osoby ewentualnego nowego patrona. Nie zachodziły natomiast podstawy do zastosowania regulacji ustawy o zakazie propagowania komunizmu w odniesieniu do Placu Zwycięstwa w Łodzi.

Podkreślić raz jeszcze należy, że dokonując oceny legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego należy brać pod uwagę konstytucyjny aspekt samodzielności samorządu terytorialnego, podlegającego ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Konieczne jest również respektowanie tych unormowań, których wynika, że sprawy gminnych ulic i placów są sprawami własnymi gminy (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.s.g.), a do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic i placów (art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g). Nie jest także bez znaczenia przypomnienie, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP), a organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych – regionalne izby obrachunkowe. Eksponowanie przez organ nadzoru znaczenia opinii IPN i uznanie, że opinia ta ma przesądzające znaczenie dla oceny zgodności nazwy placu z art. 1 ust. 1 ustawy, pomija zamknięty, konstytucyjny katalog organów nadzoru i okoliczność, że to wojewoda jako właściwy organ do podjęcia zaskarżonego zarządzenia, był odpowiedzialny za wyczerpujące i jednoznaczne wykazanie, że nazwa placu symbolizuje lub propaguje ustrój komunistyczny lub inny ustrój totalitarny i tym samym wypełnia dyspozycję art. 1 ust. 1 u.z.p.k.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej ustalone stosownie do treści § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).

D.Cz.