Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 225/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P., J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 684/16 w sprawie ze skargi I. P., J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 225/17

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 684/16 oddalił skargę I. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ (dalej jako: Dyrektor GEOPOZ lub organ I instancji) – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 518, z późn. zm.; dalej w skrócie: k.p.a.), art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.; dalej w skrócie: u.g.n.) oraz uchwały Rady Miasta P. nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2004 r. Nr 83, poz. 1717; dalej jako: Uchwała RMP nr XLII/445/IV/2004) – orzekł o ustaleniu, po stworzeniu warunków do podłączenia części nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej wybudowanej w ulicy B., opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu [...] listopada 2013 r. własność I. P. i J. P. (dalej jako: Właściciele lub Skarżący) na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, położonej w P. przy ulicy B. [...],[...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb U., arkusz mapy [...], działki nr [...],[...] i [...] (pkt [...] sentencji decyzji), spowodowanego wybudowaniem tego urządzenia infrastruktury technicznej. Określił, że do wniesienia tak ustalonych opłat adiacenckich zobowiązani są Właściciele (pkt 2 sentencji decyzji). W punkcie trzecim sentencji decyzji Dyrektor GEOPOZ wskazał, że obowiązek wniesienia opłat powstaje po upływie 14 dni, a termin jej zapłaty upływa 30-go dnia – w obu przypadkach od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; ponadto podał sposób zapłaty, skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie oraz zasady waloryzacji opłaty.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydent Miasta P. (dalej jako: Prezydent Miasta), wydaną na wniosek Stowarzyszenia na rzecz budowy kanalizacji Osiedla U. z siedzibą w P. (dalej jako: Stowarzyszenie) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej w ulicach B., A. i ulicach bocznych, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu U.. Następnie decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Stowarzyszeniu pozwolenia na budowę. Na podstawie informacji uzyskanych z Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta P. ustalono, że inwestycja została zrealizowana z udziałem środków Miasta P.. Ogólny koszt inwestycji wyniósł [...] zł, w tym udział Miasta P. – [...] zł. Komisyjnego odbioru końcowego w przedmiocie stwierdzenia zgodności z dokumentacją wykonanego uzbrojenia dokonano w dniu [...] grudnia 2012 r. Dalej organ I instancji ustalił, że [...] października 2013 r. Stowarzyszenie zawiadomiło Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej jako: PINB) w trybie przepisu art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 140; dalej w skrócie: pr. bud) o zakończeniu budowy, a [...] stycznia 2014r. zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu (pisma PINB z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], a zatem do legalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej można było przystąpić w dniu [...] listopada 2013 r.

Na podstawie wyjaśnień A. S.A., zawartych w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., ustalono też, że Właścicielom nieruchomości położonej przy ulicy B. stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej w dniu [...] listopada 2013 r. Ponadto uzyskano, na podstawie informacji uzyskanych od Stowarzyszenia, wykaz członków partycypujących w kosztach budowy sieci kanalizacji sanitarnej.

Dalej organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego A. J., który w dniu [...] grudnia 2015 r. sporządził operat szacunkowy określający, iż wycenianą część nieruchomości stanowią trzy działki gruntu, sąsiadujące ze sobą i razem obejmujące obszar o kształcie regularnym, zbliżonym do prostokątnego, o płaskiej konfiguracji terenu. Od strony zachodniej przylega do nieurządzonej drogi na ulicy B. i ma obecnie dostęp do sieci energetycznej, gazowej, wodnej i kanalizacji sanitarnej. W związku z tym dojazd do nieruchomości biegły określił jako nieurządzony. Biegły dokonał oszacowania wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej, stosując podejście porównawcze, metodą porównywania parami oraz w podejściu mieszanym metodą pozostałościową, z uwagi na konieczność poniesienia dodatkowych kosztów przyłączy. Biorąc pod uwagę poziom cen robót inżynieryjnych w [...] kwartale 2015 r. dla województwa wielkopolskiego, biegły obliczył, że koszt robót związanych z przyłączeniem do sieci na odcinku o długości [...] m z rur PCV o średnicy [...] mm (wykop, próba szczelności kanału, zasypka piaskiem i ziemią z wykopu oraz ręczne rozplantowanie nadmiaru ziemi) wynosi [...] zł. Natomiast dodatkowe koszty związane z uzyskaniem warunków podłączenia, sporządzeniem protokołu, odbiorem technicznym i inwentaryzacją powykonawczą określił, na podstawie danych A. S.A. oraz rynkowych cen usług geodezyjnych, na kwotę [...] zł. Łączny koszt przyłączenia nieruchomości do sieci określił w wysokości [...] zł. Następnie oszacowaną wartość po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej umniejszył o wartość robót związanych z przyłączeniem do sieci. Uzyskane przez biegłego wyniki, w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. W ocenie organu, rzeczoznawca na podstawie analizy rynku lokalnego nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, że na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, nastąpił wzrost wartości części nieruchomości.

W podsumowaniu organ I instancji stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż na ulicy B. [...],[...] i [...] wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu [...] zł, czyli w wyniku wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej wzrosła o [...] zł. Wybudowanie kanalizacji sanitarnej, stworzyło właścicielom warunki do korzystania z podłączenia do sieci tej kanalizacji. W dniu stworzenia warunków do korzystania z podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, tj. w dniu [...] listopada 2013 r. obowiązywała uchwała RMP nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., w której ustalono stawkę procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. W tej sytuacji wartość części nieruchomości położonej przy ul. B. [...],[...] i [...] w wyniku wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej wzrosła o [...] zł. Kwotę tą pomniejszono o wartość poniesionych nakładów w wysokości [...] zł, a zatem opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości położonej przy ul. B. [...],[...] i [...] stanowi 50% kwoty [...] zł czyli wynosi [...] zł.

W odwołaniu od opisanej decyzji Dyrektora GEOPOZ Właściciele, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w . (dalej jako: Kolegium lub organ II instancji) – wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora GEOPOZ.

W uzasadnieniu Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki umożliwiające naliczenie opłaty adiacenckiej. Wskazało, iż bezspornym jest, że na ulicy B. doszło do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasadnym w okolicznościach sprawy było przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z sieci kanalizacji sanitarnej doszło w dacie [...] listopada 2013 r. i to właśnie ten dzień należy uznać za dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Przepisami szczególnymi, które znajdą zastosowanie dla oceny momentu stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej będą przepisy ustawy - Prawo budowlane, względnie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę art. 15 ust. 4 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie może funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust 7 pr. bud. Organ wskazał, że taki pogląd znajduje oparcie w ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie dokonano zgłoszenia do użytkowania, nadto dokonano odbioru technicznego przez przedsiębiorstwo wodociągowe (A. S.A.), co oznacza, iż z urządzenia można było korzystać zarówno formalnoprawnie jak i spełniało ono techniczne parametry, czyli rzeczywiście powstała możliwość podłączenia do niego nieruchomości. Zatem przyjęcie w tym przypadku daty [...] listopada 2013 r. jest jak najbardziej zasadne.

W ocenie SKO, nie budzi wątpliwości także okoliczność, iż w wyżej wymienionej dacie obowiązywała uchwała RMP nr [...].

Dalej organ II instancji uznał, po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonych operatów szacunkowych, że są one opracowaniami rzetelnymi, sporządzonymi zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wyceny poparte zostały obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca za pomocą tabel i wykresów uzasadnił także brak trendu czasowego. W ocenie organu, dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości, co do podobieństwa nieruchomości i zgodnie z zasadami wyceny zostały dokonane w trzyletnim przedziale czasowym poprzedzającym sporządzenie operatu szacunkowego.

Zdaniem organu II instancji, zarzuty kierowane pod adresem operatów szacunkowych mają charakter czysto polemiczny, w sferze zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji biegłego. Brak przedstawienia operatu szacunkowego, z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii, uprawnia organy do oparcia się na uznanych przez siebie za wiarygodne opracowaniach, bez potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej.

Z kolei odnosząc się do zarzutu związanego z partycypacją Skarżących w kosztach prac prowadzonych przez Stowarzyszenie na rzecz infrastruktury podziemnej w rejonie ulicy B. i A., SKO wskazało, że organ I instancji prawidłowo oparł się na informacjach uzyskanych od PINB, ZDM i Przedsiębiorstwa Wodociągowego A. S.A.

Na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli I. i J. P., reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, domagając się:

1) uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości,

2) przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

3) zasądzenia na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora GEOPOZ w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, Sąd I instancji nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tych aktów, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji należycie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń, co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd podzielił i uznał za własne.

W uzasadnieniu orzeczenia WSA w Poznaniu podkreślono, że materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika, że w obowiązującym systemie prawnym ponoszenie opłaty adiacenckiej jest wyrazem uczestniczenia w kosztach wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (w tym przypadku: drogi i kanalizacji sanitarnej) z udziałem środków publicznych (Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi – art. 143 ust. 1 u.g.n.) przez beneficjentów takiej inwestycji, przy czym owo uczestniczenie jest uzależnione od woli organu administracji, który może, ale nie musi opłatę ustalić. Opłata nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie. W świetle art. 145 ust. 1 u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej możliwe jest każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych rodzajów urządzeń (sieci) infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 zd. pierwsze w zw. z art. 146 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2 u.g.n.).

Z przytoczonych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu budowy infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) została wybudowana infrastruktura techniczna, z udziałem środków publicznych;

2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej ;

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego;

4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie ziściła się przesłanka wymieniona w punkcie [...], gdyż nie budzi wątpliwości, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi i kanalizacji sanitarnej obowiązywała Uchwała RMP nr [...] ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 50%.

Ponadto, jak słusznie ustaliły organy obu instancji na podstawie materiału zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy, doszło do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej – sieci kanalizacyjnej na ulicy B., czego wymaga art. 145 § 1 in fine u.g.n.

Sąd wskazał, że w świetle art. 148b ust. 1 u.g.n., ustalenie, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, następuje na podstawie odrębnych przepisów. "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje terminów: "budowa urządzenia infrastruktury technicznej", to dla ustalenia prawidłowego znaczenia należy posiłkowo sięgnąć do ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków.

Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej na ulicach B., A. i ulicach bocznych. Decyzją nr [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Stowarzyszeniu pozwolenia na budowę. Dnia [...] grudnia 2012 r. dokonano protokolarnego końcowego odbioru robót budowlanych. Stowarzyszenie, jako inwestor, pismem z dnia [...] października 2013 r. powiadomiło PINB o zakończeniu budowy. Zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu (uwzględniając termin [...] dni na ewentualne zgłoszenie sprzeciwu), stąd też do legalnego użytkowania wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej doszło [...] listopada 2013 r. Dopiero w tym dniu stworzono prawne warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie spełniona została zatem druga z ww. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci dochowania, wskazanego w art. 145 ust. 2 u.g.n., terminu 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09 (CBOSA), trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej. Należy zauważyć, że użyte w art. 145 ust. 2 u.g.n. wyrażenie "od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury" nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowane jednolicie. Jednakże Sąd w składzie orzekającym przychylił się do poglądu, zgodnie z którym momentem, w jakim dochodzi do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (a szerzej: z wybudowanej infrastruktury technicznej), nie jest data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz dopiero data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi (infrastruktury), ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego. Dlatego organy prawidłowo wskazały jako datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacyjnej, dzień [...] listopada 2013 r.

Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 z późn. zm.), przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Poznaniu z 23.10.2013 r., IV SA/Po 700/13, LEX nr 1382982; wyrok NSA z 03.11.2011 r., I OSK 1921/10, LEX nr 1131497).

Wobec powyższego, przewidziany w art. 145 ust. 2 u.g.n., trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania kanalizacji sanitarnej upływał w dniu [...] listopada 2016 r. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] stycznia 2016 r. (a doręczona Właścicielom [...] lutego 2016 r. – k. 70 i 71 akt adm. I inst.), czyli w przepisanym terminie. Sąd wyjaśnił, że wystarczające było już samo wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z zachowaniem terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Przed upływem tego terminu decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi bowiem uzyskać przymiotu ostateczności (por. argumenty zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA z 04.09.2013 r., II SA/Po 664/13, CBOSA); ważne jest jedynie, aby po tym terminie pozostawała nadal w obrocie prawnym. Zatem Kolegium, jako organ II Instancji, miałoby pełne podstawy do rozpoznania odwołania i wydania merytorycznej decyzji w sprawie (tu: utrzymania w mocy decyzji Dyrektora GEOPOZ) już po upływie ww. trzyletniego terminu, jednak w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie ziściła się także trzecia z ww. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci wykazania wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Sąd podzielił ocenę operatu, którego ustalenia stanowiły w tej sprawie podstawę wymiaru opłaty adiacenckiej, wyrażoną przez organy obu instancji – jako prawidłowego dowodu w sprawie – uznając, że zarzuty skarżących, skierowane pod adresem tego opracowania, nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż część z nich dotyczyła sfery wiadomości specjalnych, i jako takie nie podlegały kontroli organów administracji i Sądu, bądź też nie miały wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, organy słusznie uznały, że biegły w sporządzonym operacie prawidłowo zastosował, w odniesieniu do nieruchomości przed stworzeniem warunków do podłączenia do sieci kanalizacyjnej, podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej oraz w podejściu mieszanym, metodę pozostałościową. Podejście porównawcze, zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeśli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Biegły mógł zastosować w niniejszej sprawie podejście porównawcze, ponieważ znane były cechy i ceny nieruchomości podobnych do wycenianej. Biegły do okresu badania rynku wykorzystał transakcje z dwóch ostatnich lat poprzedzających wycenę. W wycenie biegły wykorzystał transakcje nieruchomościami, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dostępem oraz bez dostępu do kanalizacji sanitarnej, zlokalizowanymi w peryferyjnej części P.. Ze względu na szczególne warunki podłączenia nieruchomości do sieci, tj. konieczność poniesienia dodatkowych kosztów przyłączy (w celu osiągnięcia pełnych korzyści z dostępu do kanalizacji), do określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej biegły zastosował podejście mieszane, metodę pozostałościową. Metoda ta stosowana jest w sytuacji, gdy wyceniana nieruchomość jest w trakcie procesu inwestycyjnego, zmierzającego do jej budowy lub jej udoskonalenia, a więc w sytuacjach gdy przewidywane do realizacji części składowe nieruchomości są w stanie rzadko pozwalającym na znalezienie nieruchomości podobnych lub w stanie, w którym nie przynosi ona jeszcze dochodu. Organy należycie uzasadniły swoje rozstrzygnięcie i przeanalizowały operat. Skarżący nie partycypowali w kosztach budowy kanału sanitarnego. Sąd podkreślił, że dobór transakcji wziętych do porównań stanowi suwerenną decyzję biegłego, który jest w tym zakresie ograniczony jedynie wymogiem, aby były to transakcje dotyczące nieruchomości podobnych, pochodzących z badanego rynku.

Zdaniem WSA w Poznaniu – kwestie w zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag pozostawione zostały uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną i doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń. Odnosząc się do kwestii przyjęcia przez biegłego kosztów robót związanych z przyłączeniem do sieci kanalizacji do nieruchomości, Sąd wskazał, że nieruchomość składa się z dwóch działek nr [...],[...], które wycenione zostały jako całość i rzeczoznawca prawidłowo wziął pod uwagę odległość do nieruchomości, a nie do poszczególnych działek. Sąd podkreślił, że operat ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., toteż podlega ocenie, jak każdy inny środek dowodowy, jednak poza zagadnieniami należącymi do sfery wiadomości specjalnych, gdyż tej materii organ nie bada. Zatem tylko wówczas, gdyby istotne okoliczności, mające wpływ na wysokość szacunku, zostały przedstawione w opinii w sposób uniemożliwiający dokonanie oceny operatu, czy w sposób odbiegający od wymogów prawnych, jawnie sprzeczne z faktami, były nielogiczne czy niezgodne z zasadami doświadczenia, można byłoby jego wnioski podważyć. Natomiast w sytuacji, gdy strona kwestionuje moc dowodową i zasadność operatu szacunkowego opracowanego na potrzeby danej sprawy, przez uprawnioną osobę, winna przedstawić inny szacunek, sporządzony również przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czego skarżący nie uczynili.

W złożonym do sprawy operacie wad, ani organy obu instancji, ani kontrolujący je Sąd I instancji, się nie dopatrzyli. Z uwagi na powyższe, ponieważ postępowanie wykazało, że w ulicy B. wybudowano sieć kanalizacji sanitarnej, właścicielom części nieruchomości przy ul. B. [...] i [...] stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do tej sieci. Budowa sieci kanalizacji spowodowała wzrost wartości części nieruchomości. Ponadto w dniu stworzenia warunków do podłączenia części nieruchomości do wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej, tj. w dniu [...] listopada 2013 r. obowiązywała uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...], ustalająca 50% różnicę wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł. A zatem opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości przy ul. B. [...] i [...] prawidłowo została wyliczona na kwotę [...] zł (50% z kwoty [...] zł).

W dniu [...] grudnia 20102 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyli I. P. i J. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Kolegium, zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania za I i II instancję.

Zarzucili oni Sądowi I instancji: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 ust. 1 i 2 , art. 146 ust 1, 2, 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż decyzja o opłacie została wydana w terminie, opinia jest sporządzona prawidłowo i na prawidłową datę, prawidłowo nie uwzględnia kosztów drugiego przyłącza i większej długości sieci, a nadto, iż należna jest opłata została naliczona w wysokości aż 50% wzrostu ceny nieruchomości, chociaż sieć została wybudowana ze środków mieszkańców, a nie miasta.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, istnieje sprzeczność pomiędzy uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 6/13 oraz I OPS 4/09. Podnieśli, że decyzja organu II instancji, jest podstawą do obliczenia terminu 3-letniego, a została wydana po jego upływie.

Nadto, bez znaczenia jest moment rzeczywistego przyłączenia nieruchomości do sieci. W ocenie skarżących, znaczenie ma data stworzenia warunków technicznych umożliwiających podłączenie do sieci. Nie istotne zatem jest kiedy np. sieć zostanie fizycznie uruchomiona. Dlatego o momencie stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej infrastruktury powinien rozstrzygać dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót. Bowiem, jeśli do działki pociągnięta jest sieć kanalizacyjna to i tak używana dopiero będzie z momentem podłączenia konkretnego domu do sieci.

Opłata adiacencka jest wymierzana w związku z podniesieniem wartości nieruchomości wskutek wybudowania sieci. Dla nabywcy takiej działki fakt poprowadzenia sieci do oferowanej nieruchomości jednoznacznie wskazuje, iż nieruchomość ma sieć kanalizacyjną. To oznacza, iż teoretycznie działka taka jest więcej warta niż działka obok, która tej sieci doprowadzonej do działki nie ma. Tym samym moment technicznego odbioru jest właściwy dla ustalenia daty, od której liczy się termin 3 letni.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że biegły, podobnie jak Sąd, nie odpowiedział na pytanie, czy działka z siecią kanalizacyjną fizycznie posadowioną a przed jej dopuszczeniem do fizycznego korzystania i odprowadzania ścieków (w tym przypadku po upływie roku a w zasadzie jeszcze więcej albowiem działka jest cały czas niezabudowana i pusta i nie jest świadczona usługa odbioru ścieków) jest mniej (więcej, tyle samo) warta od działki z siecią kanalizacyjną fizycznie użytkowaną. Zdaniem skarżących wartość takiej działki wzrasta już w momencie posadowienia sieci kanalizacyjnej i z pewnością nie wzrasta po rozpoczęciu jej użytkowania. Wartość nieruchomości w okresie od fizycznego posadowienia sieci do rozpoczęcia użytkowania jest taka sama. Opłata jest pobierana w związku ze wzrostem wartości. W ocenie skarżących, celem tego przepisu jest zatem opodatkowanie zysku, który osiąga właściciel działki po przysporzeniu na jego rzecz wskutek doprowadzenia sieci kanalizacyjnej. Oznacza to, że moment, "wzrostu wartości", a nie żaden inny, jest miarodajny dla ustalenia opłaty. Można bowiem wyobrazić sobie taką sytuację, iż sieć fizycznie została posadowiona a przez kilkanaście lat nie doszło do faktycznego rozpoczęcia jej użytkowania. Jednak z punktu widzenia wartości nieruchomości, wzrosła ona z momentem fizycznego posadowienia sieci.

Nadto skarżący podnieśli, iż sieć kanalizacyjna została pobudowana przez Stowarzyszenie mieszkańców, którzy pokryli koszt budowy sieci kanalizacyjnej. Budowa sieci nie nastąpiła więc tylko i wyłącznie ze środków publicznych, a to oznacza, że ponoszą opłaty dwukrotnie. Zarazem opłata w wysokości aż 50% budzi zastrzeżenia natury konstytucyjnej ochrony własności i praw majątkowych.

Równocześnie skarżący podtrzymali swoje zastrzeżenia do opinii biegłego. W ich ocenie nieprawidłowe jest stanowisko organu i Sądu, iż biegły ma niczym nieskrępowaną dowolność w wydawaniu opinii. Każda opinia podlega ocenie i możliwości jej kwestionowania. Obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do zastrzeżeń, a nie odwoływanie się do fachowości biegłego. Równocześnie skarżący posiadają trzy działki ewidencyjne, a tym samym przyłącze musi być doprowadzone trzykrotnie. Tym samym skarżący muszą ponieść koszt przyłącza trzy razy. Do trzeciej działki zmuszeni będą doprowadzić około [...] metrów więcej sieci niż wskazał biegły, który uwzględnił jedynie odległość do pierwszej działki, mającej około [...] metrów szerokości, a front trzech działek to [...] metrów. Zdaniem skarżących o koszt wybudowania sieci do drugiej i trzeciej działki i koszt drugiego i trzeciego przyłącza winna być umniejszona opłata, a nie jedynie o wartość jednego przyłącza.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W istocie skarżący kasacyjnie przede wszystkim kwestionują datę, od której należałoby liczyć okres do upływu wskazanego w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej u.g.n.) terminu 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżących termin ten powinien być liczony od dnia sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót.

Z tym stanowiskiem strony nie można się zgodzić. Co prawda ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Prawidłowo Sąd I instancji ustalił, że w odniesieniu do urządzenia kanalizacyjnego tymi odrębnymi przepisami będą ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858). Zasadnie także WSA w Poznaniu odwołał się do treści art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że w przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej jest data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego (czyli [...] listopada 2013 r.), a nie, jak uznaje strona skarżąca kasacyjnie - [...] grudnia 2012 r., w której dokonano protokolarnego końcowego odbioru robót budowalnych. Wynika to z faktu, że dopiero od dnia [...] listopada 2013 r. zaistniała prawna możliwość świadczenia przez właściwe przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne usług w tym zakresie i użytkowania wybudowanego urządzenia kanalizacyjnego. Decydujące znaczenie ma bowiem nie data zakończenia budowy, lecz data powstania zgodnie z prawem możliwości podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń.

Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło bowiem legalnie funkcjonować, a także korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi będą daty wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalone według przepisów Prawa budowlanego i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W tym miejscu należy wskazać, że uznanie, iż termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. zaczyna biec od chwili, gdy zaistniała prawna możliwość świadczenia przez właściwe przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne usług w tym zakresie i użytkowania wybudowanego urządzenia kanalizacyjnego oznacza, że decyzja ostateczna SKO w P. z dnia [...] maja 2016 r. była wydana w terminie, ponieważ termin zakreślony w art. 145 ust. 2 u.g.n. upływał w dniu [...] listopada 2016 r.

Nie można się zgodzić z zarzutem błędnej oceny przez Sąd I instancji sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu poddał szczegółowej ocenie przeprowadzone postępowanie. Wywiódł, że rzeczoznawca zawarł wyczerpujące i przekonywujące rozważania na temat wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości. W operacie wskazano, że nieruchomość składa się z trzech działek, które wycenione zostały jako całość, a rzeczoznawca prawidłowo wziął pod uwagę odległość do nieruchomości, a nie do poszczególnych działek. W niniejszej sprawie mieć należy także na względzie, że organy orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji objął przedmiotem badania podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. W wyniku tej oceny, merytoryczna zasadność opinii rzeczoznawcy nie wzbudziła wątpliwości Sądu.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.