Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 704/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1, art. 138 par. 2, art. 15, art. 136, art. 40 par. 2, art. 10 par. 1, art. 12
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 205 par. 1, art. 200, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewody z dnia 10 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. N. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta, decyzją z dnia 10 października 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci B na terenie części działki nr [...] położonej w miejscowości D., gmina K.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny, został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i posiada wymagane uzgodnienia. Inwestycja zgodna jest również z ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 20 lutego 2008 roku. Organ stwierdził również, iż wiązki promieniowania anten w odległości 150 m od środka anteny będą miały zasięg 13 m od istniejącego terenu, a tym samym inwestycja, zgodnie z rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., nr 257, poz. 2573 ze zm.), nie wymaga decyzji środowiskowej. Zasięg strefy promieniowania nie sięga bowiem obszaru, w którym znajdują się miejsca dostępne dla ludności, ponieważ anteny będą zawieszone na wysokości 30 m, a najniższa wysokość, na jakiej wystąpią obszary pól o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2 to ponad 20,4 m.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. N., T. K., J. S., E. K., E. M., K. M. oraz S. C. zarzucili jej naruszenie:

• art. 7 - 9, art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez niewyjaśnienie sposobu ustalania i kwalifikowania inwestycji z uwagi na brak wytłumaczenia poszczególnych pojęć takich jak "wzdłuż głównej wiązki promieniowania", " miejsca dostępne", brak objaśnienia sposobu ustalenia odległości od środka elektrycznego anteny, brak udowodnienia, iż organ samodzielnie dokonywał tych ustaleń;

• art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 i art. 107 § 1 k.p.a. w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzez przywołanie całego normatywu bez konkretnej jednostki prawnej;

• art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieustalenie czy parametry techniczne (moce anten, azymuty) wskazane w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego są identyczne jak te wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę.

W piśmie z dnia 23 marca 2011 roku pełnomocnik odwołujących się – Z. G. dodatkowo zarzucił zaskarżonej decyzji, iż wydana została z naruszeniem

art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 140, art. 143 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.) w związku z art. 21, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku. Wskazał również, iż organ I instancji naruszył art. 40 k.p.a. albowiem doręczył decyzję reprezentowanym przez niego stronom postępowania, zamiast ich pełnomocnikowi.

Decyzją z dnia 10 czerwca 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy - wskazując na treść § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz treść analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stwierdził, że system antenowy wchodzący w skład budowanej stacji zawieszony będzie na wieży o wysokości ok. 35 m, na wysokości nie mniejszej niż 30,75 m. Stacja bazowa zlokalizowana będzie na terenach niezabudowanych, użytkowanych rolniczo. Na rozpatrywanej odległości (5 m, 70 m, 150 m) na tych terenach nie występują zabudowania ani inne przeszkody terenowe, które mogłyby mieć wpływ na warunki propagacji fal emitowanych przez stację bazową. Organ wyjaśnił również, że w rozumieniu ustawowym (przepisów "środowiskowych") miejsca dostępne dla ludności to wszelkie miejsca za wyjątkiem tych, do których dostęp ludności jest niemożliwy, zabroniony, utrudniony lub wymaga posługiwania się sprzętem technicznym. Miejsca dostępne dla ludności traktuje się jako powierzchnię na wysokości 2 m nad obszarami (jak np. powierzchnię ziemi, dostępnych dachów, tarasów, czy balkonów budynków mieszkalnych lub też same budynki), gdzie dostęp nie jest zabroniony czy utrudniony, lub nie wymaga użycia sprzętu technicznego.

Organ stwierdził również, że zamierzenie polegające na budowie przedmiotowej stacji bazowej nie kwalifikuje się - zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem, do przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko, albowiem nie stanowi ono przedsięwzięcia o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Tym samym realizacja przedmiotowej inwestycji nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

Organ odwoławczy wskazał również, że działki sąsiadujące z przedmiotową inwestycją - nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (położone w D., gmina K.) objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 19 grudnia 2007 roku (Dz. U. Woj. Pomorskiego z 2008 r., nr 35, poz. 1077). Zgodnie z ustaleniami ww. miejscowego planu w obszarze oddziaływania inwestycji - obejmującym powyżej wymienione działki, znajduje się strefa oznaczona symbolem 29 MN, dla której dopuszcza się zabudowę na wysokości od 6 m do 9 m. Organ wyjaśnił, iż samo prawo własności do nieruchomości nie daje możliwości budowy do jakiejkolwiek wysokości, lecz do wysokości ograniczonej obowiązującymi przepisami, w tym wypadku zapisami planu miejscowego. Zatem właściciele działek sąsiednich nie mogą legalnie wybudować się ponad dozwoloną w planie miejscowym wysokość tj. maksymalnie 9 m.

Wskazując na § 314 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) organ odwoławczy stwierdził nadto, że planowana inwestycja nie będzie ograniczać w przyszłości możliwości budowy budynków na terenie będącym w strefie oddziaływania inwestycji, gdyż na terenie tym obowiązuje dopuszczalna wysokość zabudowy do 9 m, zaś wiązki promieniowania anten w odległości 150 m od środka anteny będą miały zasięg 13 m od istniejącego terenu. Tym samym przedmiotowa inwestycja nie wymaga decyzji środowiskowej, bo nie wchodzi w zasięg strefy promieniowania, w której znajdują się lub mogą znajdować się na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejsca dostępne dla ludzi. Anteny będą bowiem zawieszone na wysokości 30 m, a najniższa wysokość, na jakiej wystąpią obszary pól o poziomach wyższych niż dopuszczalne tj. 0,1 W/m2 znajduje się na poziomie gdzie nie będą mogli przebywać ludzie.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że inwestor dla przedmiotowej inwestycji uzyskał decyzję Wójta Gminy z dnia 20 lutego 2008 roku o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której stwierdza się między innymi, iż "zasięg promieniowania anten nie może obejmować obszarów, w których przebywają ludzie, także w projektowanej zabudowie mieszkaniowej, w rejonie oddziaływania wszelkich urządzeń telefonii cyfrowej". Decyzja ta jest ostateczna, obowiązuje i nie została wyeliminowana z obiegu prawnego.

Organ odwoławczy stwierdził również, że zaskarżona decyzja nie została przesłana pełnomocnikowi skarżących Z. G. , lecz bezpośrednio właścicielom działek, którzy złożyli odwołanie w terminie. Wskazując na treść art. 110 i art. 40 § 2 k.p.a. organ odwoławczy podniósł, że w razie ustalenia pełnomocnika organ jest związany decyzją od dnia doręczenia jej pełnomocnikowi, a nie właścicielom. W przedmiotowej sprawie ustanowiony przez skarżących pełnomocnik nie otrzymał decyzji. Organ przytoczył także treść art. 10 § 1 k.p.a. Stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia 7 października 2010 roku, wydane w trybie art. 10 k.p.a., skierowane do właścicieli sąsiednich działek. Natomiast pełnomocnictwo dla Z. G. wpłynęło w dniu 19 października 2010 roku, czyli po wydaniu zawiadomienia, niemniej jednak decyzja została doręczona jedynie właścicielom, a nie pełnomocnikowi. Reasumując, organ odwoławczy uznał, że w związku z wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W skardze na powyższą decyzję J. N., T. K., J. S., E. K., E. M., K. M., S. C. wnieśli o jej uchylenie oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu i piśmie skarżących złożonym w toku postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że konieczność zaskarżenia decyzji kasacyjnej wynika z faktu, iż organy obu instancji zgodnie uznały, że inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dokonując lakonicznych ustaleń w tym zakresie.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 marca 2012 roku, sygn. akt II SA/Gd 704/11, odrzucono skargę T. K., J. S., E. K., E. M., K. M., J. S., A. S. i S. C. Rozpoznaniu podlegała zatem jedynie skarga J. N.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że kwestia obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji jest otwarta. Uchylenie przez Wojewodę decyzji organu pierwszej instancji i konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy czyni zadość uzasadnionemu interesowi skarżących. Starosta jest zobowiązany do ponownej analizy materiału dowodowego i oceny, czy inwestycja wymaga lub nie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponieważ brak było wyraźnego odniesienia się organu I instancji do tej kwestii, Wojewoda uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia 18 lipca 2012 roku dopuszczono do udziału w sprawie Stowarzyszenie C z siedzibą w R.

Na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 roku za Stowarzyszenie C z siedzibą w R. Prezes Zarządu Z. G. poparł skargę i oświadczył, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ w decyzji organ odwoławczy w żaden sposób nie wskazał, jakie postępowanie wyjaśniające winno zostać przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, natomiast odniósł się do kwestii merytorycznych, dotyczących decyzji środowiskowej i decyzji lokalizacyjnej, czyli przesądził wynik merytoryczny sprawy. Uczestnik postępowania podkreślił przy tym, że podstawą wydania decyzji kasacyjnej nie mogą być w niniejszej sprawie naruszenia art. 10 i art. 40 k.p.a., albowiem fakt niedoręczenia decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi części stron postępowania nie spowodował żadnych negatywnych skutków, ponieważ pełnomocnik stron sporządził odwołanie, a później osobiście je uzupełnił.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Należy bowiem wskazać, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 roku, nr 3-4, poz. 95), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Powyższy wyrok został wprawdzie wydany gdy art. 138 § 2 k.p.a. miał nieco inne brzmienie niż obecnie, jednak jest nadal aktualny. Zmieniając treść art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 roku (ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniającej m. in. k.p.a. - Dz. U. z 2011 roku, nr 6, poz. 18), ustawodawca pozostawił bowiem w niezmienionym brzmieniu zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji.

Podkreślić również należy, że dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy. Jego zadaniem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo czy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do takich naruszeń norm proceduralnych, na skutek których - aby dokonać prawidłowego ustalenia stanu faktycznego - organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części.

W uzasadnieniu wydanej w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej organ odwoławczy nie stwierdził konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem jednoznacznie, że organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji co do braku konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy oparł się w swojej argumentacji na tych samych dowodach, na podstawie których rozstrzygał organ pierwszej instancji (w szczególności uchwała Rady Gminy z dnia 19 grudnia 2007 roku, nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D. w gminie K. oraz analiza oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko) i z analizy ww. dowodów wywiódł taki sam wniosek o braku miejsc dostępnych dla ludności w zasięgu oddziaływania planowanych do realizacji anten telefonii cyfrowej.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zatem, że organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, zaś stan faktyczny sprawy nie budził jakichkolwiek wątpliwości organu odwoławczego. Takie stanowisko doprowadziło organ odwoławczy do zajęcia w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej stanowiska co do istoty sprawy, co byłoby dopuszczalne wyłącznie przy rozstrzygnięciu opartym na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Stanowi to o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zaistnienie przesłanek do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji winno skutkować wydaniem jednej z decyzji określonych w art. 138 § 1 k.p.a.

Przesłanką do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. nie mogło być przy tym stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenie przez organ pierwszej instancji

art. 40 § 2 k.p.a. Naruszenie tego przepisu nie spowodowało bowiem powstania sytuacji, w której koniczny, pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy, miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie organ I instancji istotnie naruszył art. 40 § 2 k.p.a., który nakazuje doręczanie pism ustanowionemu pełnomocnikowi strony postępowania. Decyzja organu pierwszej instancji nie została bowiem doręczona Z. G. - pełnomocnikowi stron postępowania: J. N., T. K., J. S., E. K., E. M., K. M., S. C. Jednak naruszenie to nie miało żadnego wpływu ani na bieg postępowania, ani na zakres poczynionych w sprawie ustaleń. Wprawdzie brak doręczenia decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi strony może powodować naruszenie prawa strony do aktywnego udziału w postępowania, może bowiem pozbawiać ją prawa do wniesienia skutecznego odwołania do organu drugiej instancji. Jednak taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Podkreślić również należy, że pominięcie pełnomocnika jest wprawdzie wadą proceduralną, lecz wada ta sama przez się nie wywołuje skutku bezwzględnej nieskuteczności decyzji. Doręczenie pisma stronie postępowania, z pominięciem jej pełnomocnika, wywołuje taki skutek, iż strona jest poinformowana o treści aktu administracyjnego, natomiast terminy procesowe do wykonywania czynności czy wnoszenia środków odwoławczych przez stronę należy liczyć od daty doręczenia pisma pełnomocnikowi, chociaż strona, której doręczono decyzję, nie jest pozbawiona prawa do złożenia odwołania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2010 roku, sygn. akt VII SA/Wa 328/10, Baza Orzeczeń Lex nr 676073).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy mieć należało zatem na uwadze, że brak doręczenia decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi ww. stron nie pozbawił tychże stron prawa do aktywnego udziału w sprawie. Strony bowiem w ustawowym terminie wniosły odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, które, jak to wynika z oświadczenia Z. G. (ustanowionego przez strony pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym), złożonego na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 roku, zostało przez niego sporządzone. Ponadto pełnomocnik stron

- w toku postępowania odwoławczego, jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, skorzystał z możliwości przedstawienia własnego stanowiska co do istoty sprawy (patrz: pismo Z. G. z dnia 23 marca 2011 roku, k. 18 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazane naruszenie przepisów postępowania nie odniosło zatem jakichkolwiek negatywnych skutków w sferze uprawnień stron reprezentowanych przez Z. G. do aktywnego udziału w postępowaniu. Z tych samych przyczyn brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 k.p.a., na skutek braku doręczenia decyzji tego organu pełnomocnikowi ww. stron postępowania. Jak bowiem już wyżej podkreślono, niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi nie wywołało negatywnych skutków dla stron, zaś organ I instancji nie miał podstaw aby na wcześniejszym etapie postępowania zwracać się do pełnomocnika stron. Pełnomocnictwo stron postępowania: J. N., T. K., J. S., E. K., E. M., K. M., S. C. dla Z. G. wpłynęło bowiem do Starosty w dniu 19 października 2010 roku, podczas gdy ostatnia czynność organu pierwszej instancji - przed wydaniem decyzji, to jest zawiadomienie z dnia 7 października 2010 roku o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zostało doręczone ww. stronom w dniach 14 i 15 października 2010 roku.

Pamiętać ponadto należy, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jeżeli zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był, w ocenie organu odwoławczego, wystarczający do wydania decyzji co do istoty sprawy, był on zobowiązany do wydania jednej z decyzji opisanych w art. 138 § 1 k.p.a.

Dodatkowo należy podkreślić, że bezzasadnie organ odwoławczy podnosił w odpowiedzi na skargę, że to kwestia obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - nieprecyzyjnie wyjaśniona przez organ I instancji, stanowiła jedną z przyczyn wydania decyzji kasacyjnej. Po pierwsze, powyższe twierdzenia nie znajdują potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z którego wynika, że organ odwoławczy zajął jednoznaczne stanowisko co do istoty przedmiotowej sprawy - wskazując, że dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Takie samo, jednoznaczne stanowisko zajął organ I instancji. Po drugie, stwierdzić należy, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Cel tego pisma jest zupełnie inny - ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego albowiem pozbawia stronę postępowania możliwości ustosunkowania się do tych twierdzeń organu w skardze (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 września 2007 roku, sygn. IV SA/Wa 594/07, Baza Orzeczeń LEX nr 399423). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - w tym w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem w żaden sposób, że w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w znacznym zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Należy w tym miejscu wyjaśnić również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej, w tym organów drugiej instancji, w prawidłowym wykonywaniu ich ustawowych kompetencji orzeczniczych. Sąd nie mógł zatem odnieść się do zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej wywodów organu odwoławczego dotyczących meritum sprawy, ponieważ to najpierw organ odwoławczy musi zastosować konkretne normy prawa materialnego i na ich podstawie rozstrzygnąć sprawę, a Sąd uprawniony jest jedynie do dokonania kontroli prawidłowości zastosowania w sprawie tych norm prawa materialnego przez organ odwoławczy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając na rzecz skarżącego zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł.

Z uwagi na uwzględnienie skargi J. N. sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ II instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.