Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 897/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi KL (skarżącej) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...], wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

W dniu 18 września 2014 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadzili kontrolę w sprawie legalności wykonania garażu, zlokalizowanego na działce nr 514 w [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że na działce nr 517, zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, składający się z czterech lokali mieszkalnych. Jest to budynek jednokondygnacyjny, wykonany w technologii tradycyjnej, ze strychem nieużytkowym. Na terenie działki nr 517, pomiędzy ścianą szczytową ww. budynku a ogrodzeniem działki nr 524, w odległości 7,72 m od północnego naroża tej ściany, usytuowany jest budynek gospodarczy. Budynek ten posiada następujące wymiary: długość ściany tylnej od strony ul. [...] - 2,56 m, długość ściany przedniej od strony południowej - 4,58 m, długość ściany od strony budynku mieszkalnego - 6,78 m, długość ściany od strony działki nr 524 - 7,22 m. Tylna ściana budynku gospodarczego znajduje się w odległości 1,59 m od otworu okiennego, zlokalizowanego w zachodniej ścianie budynku mieszkalnego nr 28. Ściana budynku gospodarczego od strony działki nr 524, na długości 2,50 m przebiega wzdłuż ogrodzenia ww. działki, a na długości 4,59 m przylega do ściany sąsiedniego budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr 524. Ściana tylna na długości 2,56 m oraz ściana boczna od strony działki nr 524 na długości 2,50 m, posiada konstrukcję drewnianą i jest obita od zewnątrz blachą trapezową ocynkowaną, a od wewnątrz obudowana jest płytą OSB, przymocowaną do rusztu drewnianego. Przestrzeń pomiędzy nimi wypełniona jest wełną mineralną. Grubość tych ścian wynosi 12 cm. Ściana boczna, przylegająca na długości 4,95 m do sąsiedniego budynku gospodarczego, znajdującego się na działce nr 524, ocieplona jest na pełnej swojej wysokości płytami styropianowymi o grubości 5 cm. Druga boczna ściana, będąca na długości 5,35 m ścianą przyległego budynku mieszkalnego nr 28, została ocieplona płytami styropianowymi o grubości 5 cm. Jej przedłużeniem na długości 1,42 m jest ściana o konstrukcji drewnianej, obudowana od zewnątrz boazerią drewnianą, a od wewnątrz płytą OSB. Grubość tej ściany wynosi 17 cm i stanowi ona przedłużenie bocznej ściany od strony budynku mieszkalnego. Ściana przednia od strony południowej, o długości 4,58 m i wysokości 2,50 m, obudowana jest od zewnątrz boazerią drewnianą. W ścianie tej znajduje się brama o konstrukcji stalowej o wymiarach: długość 2,49 m, wysokość 2,14 m. Dach budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej, wykonany jest z pięciu krokwi o wymiarach 10 x 10 cm, wspartych na czterech płatwiach, wspartych na słupkach drewnianych o wymiarach 10 x 10 cm, usytuowanych w miejscach płatwi. Dach pokryty blachodachówką, pomiędzy krokwiami wypełnienie styropianem o grubości 8 cm, z wykonaną fakturą z siatki zaciągniętej klejem. Całość dachu nad budynkiem gospodarczym posiada spadek w kierunku południowym, tj. w kierunku wejścia do budynku. Na zakończeniu spadku dachu znajduje się rynna z rurą spustową. Wewnątrz budynek posiada posadzkę betonową i instalację elektryczną, tj. dwie lampy oświetleniowe i dwa podwójne gniazda hermetyczne. Organ I instancji podał, że w dniu kontroli, w pomieszczeniu budynku gospodarczego złożone było drewno opałowe oraz sprzęt gospodarczy potrzebny do utrzymania przyległej do budynku działki. Według oświadczenia KL, rzeczony budynek gospodarczy został wybudowany w 2008 r., w miejscu znajdującej się tu wcześniej komórki, której zły stan techniczny zagrażał bezpieczeństwu ludzi i mienia.

Organ wskazał, że w dniu kontroli nie prowadzono żadnych robót budowlanych, a prace przy budynku gospodarczym były w całości zakończone, natomiast skarżąca nie przedłożyła do wglądu decyzji pozwolenia na jego budowę ani też zgłoszenia robót budowlanych do Prezydenta Miasta [...].

Wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 48 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.), nakazał skarżącej wstrzymać roboty budowlane związane z samowolną budową budynku gospodarczego, nakładając jednocześnie obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2016 r.:

1. zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz uprawnieniami projektanta i zaświadczeniem jego wpisu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu,

3. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie, wobec nieprzedłożenia dokumentów celem ewentualnej legalizacji spornego budynku, decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 48 ust. 1 i 4 u.p.b., organ nadzoru budowlanego nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na terenie działki nr 517 obr. [...], przy ul. [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ust 1 u.p.b. stanowi katalog obiektów budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, który w punkcie 2, obejmuje wolno stojące parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m2. Organ wskazał, że powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr 517, posiada kształt trapezu, wynosi 6,90 x 2,56 + 0,5 x 2,02 x 6,90 = 24,63 m2. Z kolei art. 29 ust. 4 u.p.b. stanowi, iż "Roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane: (...) 2) na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust.1. Organ podniósł, że skoro działka nr 517 w P. znajduje się w strefie objętej ochroną konserwatorską, to obowiązkiem inwestora było dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi budowy na niej budynku gospodarczego. Tym samym, zdaniem organu I instancji, należało wdrożyć procedurę legalizacyjną, o której mowa w art. 48 u.p.b., zaś wobec nieprzedstawienia przez skarżącą stosownej dokumentacji, należało wydać decyzję o rozbiórce spornego budynku.

We wniesionym odwołaniu skarżąca zwróciła się o jej uchylenie oraz uchylenie postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. Skarżąca zarzuciła nieprawidłową kwalifikację wykonywanych mnie robót budowlanych twierdząc, że wykonane przez nią roboty budowlane polegały na remoncie istniejącego budynku gospodarczego. Roboty te polegały bowiem na wymianie zniszczonego i dziurawego pokrycia dachowego oraz wymianie części przedniej ściany wraz z drzwiami. Odwołująca się podała, że w ramach prowadzonych robót, przykręciła do tylnej ściany z zewnątrz blachę ocynkowaną, a w środku płytę OSB i zamontowała nowe rynny z rurami. Rzeczony budynek gospodarczy nie został zatem wybudowany w 2008r., tylko remontowany. Zdaniem skarżącej, nastąpiło "omyłkowe przejęzyczenie", iż budynek został wybudowany w 2008 r., ponieważ został on wybudowany w 1976 r. przez poprzedniego właściciela - JS. Odwołująca się podniosła, że nabywając nieruchomość budynek gospodarczy już istniał, w związku z tym nie mogła go wybudować, tylko remontować, ponieważ był w złym stanie technicznym a dach przeciekał. Skarżąca podała, że budynek gospodarczy remontowała, ponieważ wraz z mężem prowadzą gospodarstwo rolne i potrzebują suche miejsce na przechowywanie drobnego sprzętu rolniczego oraz opału na zimę.

Niezależnie od powyższego odwołująca się podniosła, że podpisała protokół kontroli nie widząc pomyłki, ponieważ jak podała jest kobietą, ciężko pracuje, wychowuje dzieci i zajmuje się domem i nie rozumie do końca dobrze tak specyficznego języka techniczno-budowlanego jak fachowcy-budowlańcy, czy pracownicy organu. Skarżąca podała, że ma wielu świadków na to, iż przedmiotowy budynek gospodarczy już stał, gdy kupiła nieruchomość.  Natomiast zdaniem skarżącej faktem jest, iż remontując budynek w 2008 r. wybudowała wraz z mężem inny - drugi budynek gospodarczy tzw. wiatę do suszenia mokrego drzewa, która faktycznie stoi w miejscu starej komórki, w której ówczesny właściciel trzymał króliki i którą to wraz z mężem rozebrała całkowicie, ponieważ zagrażała zawaleniem się, a tym samym bezpieczeństwu, i który stoi przed ww. budynkiem gospodarczym. Odwołująca się podała, że uczyniła to bez pozwolenia na budowę i tu – według jej oceny - powstało "nieporozumienie co do wyżej wymienionych budynków gospodarczych na jej działce".

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podał, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające tj. rozprawę administracyjną w dniu 11 maja 2017 r., aby umożliwić odwołującej przesłuchanie zgłoszonych świadków. Podczas rozprawy w charakterze świadka zeznawała AZ, która podała, że mieszka przy ul. W[...] przez całe życie tj. przez 53 lata i odkąd pamięta w miejscu obecnie istniejącego budynku gospodarczego istniały dwie rozwalające się komórki, które łącznie posiadały wymiar obecnego budynku gospodarczego, może były trochę niższe, tego dokładnie nie wie, dokładnie też nie pamięta kiedy budynek powstał w formie obecnej i w jaki sposób. W trakcie rozprawy w charakterze świadka zeznał również DF który podał, że w miejscu obecnego budynku gospodarczego istniały dwie komórki (pomieszczenia gospodarcze), dokładnie wymiarów nie określił twierdząc, że były podobne jak posiada obecny budynek gospodarczy. Wyjaśnił również, że w chwili kiedy powstał budynek w obecnie istniejącym stanie mało przebywał w miejscu zameldowania tj., przy ul. [...], bardziej pamięta kiedy zamieszkiwał tam jako dziecko i wówczas były stare rozwalające się komórki. Podczas rozprawy jako świadek zeznawał również ML, który podał że w 1999 r. wraz z żoną kupili mieszkanie przy ul. [...] wraz z istniejącym budynkiem gospodarczym, a od 2007 r. do 2008 r. sukcesywnie go remontował, wymieniając poszczególne elementy konstrukcyjne i osłonowe budynku będącego przedmiotem postępowania ponieważ przedmiotowy budynek zagrażał ich bezpieczeństwu. Podał również, że z informacji uzyskanej od poprzedniego właściciela wie, że budynek ten powstał w 1976 r. i został wybudowany przez JS. Podał także, że poprzednio istniejący budynek był o tych samych wymiarach i tej samej wysokości, a wymieniając elementy zachowywał takie same wymiary oraz że w ścianie południowej istnieją jeszcze elementy ze starego budynku gospodarczego.

Organ odwoławczy wskazał, że podczas rozprawy oświadczenie złożyła również skarżąca podając, że wspólnie z mężem mieszkanie przy ul. [...] nabyła wraz z istniejącym budynkiem gospodarczym który był w stanie krytycznym w 1999 r., natomiast remont rozpoczął się trochę później tj. na przełomie 2007 - 2008 r. Oświadczyła, że według jej wiedzy uzyskanej od poprzedniego właściciela Pana WZ (wnuka JS) budynek pierwotnie w tym miejscu powstał w 1976 r. i budynek przed remontem był o tych samych wymiarach, jednak był tak zniszczony że zagrażał bezpieczeństwu (dach był przechylony całkiem do przodu, wszystko przeciekało, nie można było otworzyć drzwi). Podała również, że remontem zajmował się mąż i zeznania jego są dokładniejsze.

WINB podniósł, że podczas rozprawy oświadczenie złożył również JP podając, że do 1970 r. zamieszkiwał wraz z matką przy ul. [...] i w miejscu obecnego budynku nie było żadnej zabudowy. Oświadczył, że w miejscu gdzie obecnie jest ściana budynku gospodarczego od strony północnej wcześniej było ogrodzenie z siatki za którym były poskładane różne rzeczy np. drewno, deski a przestrzeń była wolna. Według J. P., do 2014 r. w miejscu obecnego budynku gospodarczego nie było żadnej zabudowy i żadnego utwardzenia. Podał również, że w chwili obecnej po wykonaniu budynku gospodarczego brak jest prawidłowego odprowadzenia wody opadowej, co powoduje zamakanie budynku i przysłanianie światła wchodzącego do jego budynku.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. To organ administracji publicznej dokonuje oceny wyników postępowania. Przepis art. 80 k.p.a. nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Z kolei, zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ nadzoru budowlanego do dokonania rozstrzygnięcia, który z dowodów uznać za wiarygodny, a któremu odmówić mocy dowodowej. Zatem to organ nadzoru budowlanego dokonuje oceny wiarygodności zeznań świadków, wyjaśnień stron oraz całego zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie podejmuje konkretne rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując sprawę przyjął na podstawie oświadczenia skarżącej, złożonego podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 18 września 2014 r., że budynek gospodarczy został wybudowany w 2008 r. Ponieważ w treści odwołania skarżąca podważyła wcześniej podaną przez siebie datę budowy twierdząc, że w 2008 r. budynek został tylko wyremontowany, natomiast został wybudowany przez wcześniejszego właściciela w 1976 i posiada na potwierdzenie tej okoliczności wielu świadków, organ odwoławczy – jak podał – zobligowany był do uzupełnienia materiału dowodowego. WINB wskazał, że przesłuchana w charakterze świadka AZ mieszkająca w budynku przy ul. [...] przez 53 lata podała tylko ogólnie, iż odkąd pamięta istniały dwie rozwalające się komórki które łącznie posiadały wymiar obecnego budynku gospodarczego, dokładnie nie wiedziała czy nie były trochę niższe, natomiast nie potwierdziła natomiast informacji podawanej przez odwołującą że w 1976 r. był wybudowany budynek gospodarczy który był później remontowany. Podobnie zeznający w charakterze świadka DF potwierdził tylko, że w miejscu tym istniały dwie komórki. Nie podał natomiast jednoznacznie czy miały one wymiar obecnego budynku gospodarczego. Nie podał też daty powstania budynku w stanie obecnie istniejącym. Nie mógł też ustosunkować się do daty budowy wskazywanej przez odwołującą tj. 1976 r. rok z uwagi na swój wiek (31 lata) Zdaniem organu odwoławczego, wskazana data budowy jako 1976 r. wynika zatem wyłącznie z oświadczenia skarżącej i jej męża, którzy jak twierdzą, posiadają wyłącznie wiedzę przekazaną przez poprzedniego właściciela WZ, gdyż zakupili mieszkanie wraz z budynkiem mieszkalnym w 1999 r. W ocenie organu odwoławczego, biorąc powyższe pod uwagę brak jest podstaw aby przyjąć za wiarygodne zeznania w/w świadków.

Zdaniem organu odwoławczego, oświadczenie JP, że do 2014 r. w miejscu obecnego budynku nic nie było i odwoływanie się do dołączonej do akt sprawy wraz z kopiami z rejestru gruntów z dnia 31 października 2014 r. mapy ewidencyjnej, na której ww. budynek gospodarczy nie istnieje, jest również mało wiarygodne, gdyż w 2014 r. było już prowadzone przez organ I instancji postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczego (w aktach sprawy organu I instancji pismo z dnia 24 czerwca 2014 r.). Organ wskazał, że JP na potwierdzenie swoich oświadczeń w trakcie rozprawy nie przedstawił żadnych świadków.

Biorąc powyższe pod uwagę, WINB odmówił wiarygodności zeznań ww. świadków. Natomiast za wiarygodne przyjął, tak jak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, oświadczenie skarżącej złożone podczas pierwszej kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji z dnia 18 września 2014 r., że budynek gospodarczy będący przedmiotem postępowania został wybudowany w 2008 r.

Organ odwoławczy wskazał, że prowadzone obecnie w trybie odwoławczym postępowanie dotyczy samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie działki nr 517 obr. [...], przy ul. [...] który w rozumieniu przepisów zawartych w art. 3 pkt 1 u.p.b. jest obiektem budowlanym. Do rozpatrzenia spraw dotyczących samowolnej budowy obiektów budowlanych ustawodawca przewidział przepisy art. 48 i 49b u.p.b. w zależności od tego, czy budowa obiektu wymagała pozwolenia na budowę (art. 48), czy zgłoszenia właściwemu organowi (art. 49b). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b., budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że w opisywanym przypadku mamy do czynienia z samowolnie wybudowanym budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy 24,63 m2, który nie jest budynkiem wolno stojącym. W związku z powyższym, budowa tego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Tym samym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia przyjął art. 48 ust. 1 i ust. 4 u.p.b.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 u.p.b., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 2 u.p.b. stanowi, że jeżeli budowa spełnia jeden z warunków wymienionych w pkt 1a lub 1b, dotyczących zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz warunki podane w pkt 2, czyli nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wstrzymania postanowieniem robót budowlanych, przy czym w postanowieniu nakłada się obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 48 ust.3 pkt 1 i pki 2 ww. przepisów wymaganych przy legalizacji samowoli budowlanej.

Organ odwoławczy podał, że ustawodawca określił uwarunkowania, przy zaistnieniu których możliwa jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu lub jego części. Zgodnie z art. 48 ust. 2 u.p.b., jednym z warunków jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto budowanie nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Niespełnienie któregokolwiek ze wskazanych powyżej warunków wyklucza możliwość legalizacji i tym samym zachodzi konieczność orzeczenia rozbiórki.

WINB podniósł, że postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane związane z samowolną budową budynku gospodarczego na terenie działki nr 517 i nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia dokumentów nakazanych w sentencji postanowienia w terminie do dnia 31 lipca 2016 r. Zobowiązana nie spełniła obowiązku nałożonego ww. postanowieniem, co zdaniem organu obligowało do zastosowania przepisu art. 48 ust. 4 u.p.w., w myśl którego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1.

Organ odwoławczy podał, że w opisywanej sprawie, inwestor miał możliwość zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, lecz z tego uprawnienia nie skorzystał. Nie spełnił warunku niezbędnego do zalegalizowania stanu faktycznego, poprzez nieprzedłożenie żadnego z wymienionych w postanowieniu dokumentów. Niespełnienie przez inwestora przedstawionych powyżej obowiązków w wyznaczonym terminie oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 u.p.b. Zdaniem WINB, z podanych wyżej ustaleń i uwarunkowań prawnych wynika, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa pod względem merytorycznym, w związku z czym nie wymagała uchylenia w zakresie wydanego nakazu rozbiórki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, KL wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca podniosła, że zarówno zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały bez należytej podstawy prawnej oraz z naruszeniem obowiązku szczegółowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i obiektywnego rozpatrzenia całości zgromadzonego materiału dowodowego. Organ odwoławczy zupełnie dowolnie zinterpretował wyjaśnienia stron postępowania uzyskane na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 11 maja 2017 r. oraz pominął istniejącą realnie możliwość dokonania odkrywek w objętym postępowaniem budynku gospodarczym, pozwalających na jednoznaczne ustalenie, że obiekt ten w stanie istniejącym stanowi zmodernizowaną w wyniku remontu formę istniejącego już wcześniej w tym miejscu i w identycznych wymiarach budynku gospodarczego (dawnych dwóch komórek).

Skarżąca podała, że dokonany remont i modernizacja dawnego obiektu gospodarczego polegał na wymianie zużytych technicznie elementów drewnianych na nowe - również drewniane - z zachowaniem dotychczasowych gabarytów i wysokości obiektu. Z przepisów u.p.b. nie wynika jednoznacznie, aby ww. roboty powodowały konieczność uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty te spowodowały natomiast przywrócenie walorów użytkowych istniejącego już wcześniej obiektu i wpłynęły na poprawę estetyki w obrębie i sąsiedztwie nieruchomości obejmującej przedmiotowy obiekt.

Zdaniem skarżącej, objęty nakazem rozbiórki budynek nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, a jedynie z niewiadomych powodów interes osoby zamieszkującej około 1,5 km dalej, w zupełnie innej części miasta, będącej spadkobiercą ułamkowej części nieruchomości przy ul. [...]. Ponadto w ocenie skarżącej, poważne zastrzeżenia budzi również postępowanie organu I instancji - z przyczyn następujących:

– wątpliwości budzi zasadność wydania postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych w sytuacji, gdy żadne tego typu roboty od dawna nie były prowadzone;

– nie jest wiadome jakie jest uzasadnienie żądania przez organ I instancji przedłożenia projektu budowlanego dla obiektu istniejącego od szeregu lat. Zdaniem skarżącej, bardziej uzasadnione byłoby żądanie przedłożenia inwentaryzacji budowlanej oraz stosownego orzeczenia technicznego o przydatności obiektu do użytkowania,

– nie jest również wiadome, jaki jest sens żądania opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000,00 zł dla obiektu o wartości zaledwie kilku tysięcy zł.

W przekonaniu skarżącej, prawo powinno służyć interesom Państwa i obywateli. Natomiast nie jest wiadome, jakim i czyim interesom służy "bezmyślne i rutynowe stosowanie drakońskiego prawa" zrównującego sytuację prawną nieświadomych sprawców drobnych i nieistotnych samowoli budowlanych oraz świadomych i zdeterminowanych inwestorów nielegalnych dużych obiektów (hurtowni, magazynów, warsztatów — realizowanych na obrzeżach i peryferiach dużych miast), i nakładającego na takich sprawców "po równo" obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000,00 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja odpowiada prawu w świetle wynikających z art. 145 § 1 p.p.s.a. kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W związku z powyższym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Podniesione w skardze zarzuty są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Niezależnie jednak od zarzutów i wniosków zaskarżenia, Sąd – nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – dokonał z urzędu pełnej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia oraz decyzji organu pierwszej instancji, nie stwierdzając naruszeń prawa, których rodzaj lub stopień uzasadniałyby wzruszenie mocy obowiązującej kwestionowanych orzeczeń administracyjnych. Nie stwierdzono zatem istnienia wad nieważności i wad wznowienia postępowania, jak również takich naruszeń prawa materialnego lub prawa procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Legalność proceduralna decyzji oraz prawidłowość podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia faktyczne są wystarczające do zastosowania relewantnych norm prawa materialnego oraz znajdują odpowiednie potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Sąd podziela także stanowisko organów w zakresie wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6) i art. 3 pkt 8) u.p.b.

Spór pomiędzy stroną skarżącą a skarżonym organem sprowadza się zasadniczo do kwalifikacji prawnej robót budowlanych wykonanych w 2008 r. w odniesieniu do tzw. budynku gospodarczego o kształcie trapezu. Przedmiotem postępowania oraz kwestionowanych rozstrzygnięć organów nie była natomiast drewniana wiata o długości 3,88 m i szerokości 2,66 m, dostawiona do budynku gospodarczego (zob. protokół kontroli z dnia 18 września 2014 r. oraz treść sentencji decyzji organów pierwszej i drugiej instancji).

Z akt sprawy oraz ustaleń faktycznych organów wynika, że w 2008 roku strona skarżąca wykonała sporne roboty budowlane, które polegały z jednej strony na prawie całkowitym rozebraniu dwóch drewnianych pomieszczeń gospodarczych (tzw. komórek), wybudowanych w 1976 r. przez poprzedniego właściciela nieruchomości obejmującej działkę nr 517. Powyższe pomieszczenia nabyte w 1999 r. przez skarżącą wraz z działką znajdowały się w "stanie krytycznym", grożącym bezpieczeństwu ludzi i mienia, wymagającym pilnej interwencji ze względu na groźbę zawalenia (zob. np. wyjaśnienia oświadczenie skarżącej z dnia 18 września 2014 r. zawarte w protokole kontroli organu I instancji, zeznania świadków i wyjaśnienia skarżącej utrwalone w protokole rozprawy administracyjnej z dnia 11 maja 2017 r.). Powyższe roboty objęły zasadnicze elementy konstrukcyjne i osłonowe pomieszczeń (komórek) gospodarczych, prowadząc – pomimo zachowania zasadniczych wymiarów (szerokości i wysokości) komórek (zob. zeznania ML w protokole rozprawy administracyjnej z dnia 11 maja 2017 r.) – do powstania (jednego) budynku o charakterze gospodarczym. Jakkolwiek więc Sąd nie neguje twierdzenia, że "nowy budynek" bazuje na pewnych elementach "starych komórek" (świadek ML w protokole rozprawy administracyjnej z dnia 11 maja 2017 r. oświadczył, że "pewne elementy ze starego budynku" istnieją jeszcze "w ścianie południowej" nowego budynku), to jednak – jak oświadczył na rozprawie sądowej w dniu 7 listopada 2017 r. (k. 43 akt sądowych) pełnomocnik skarżącej – powyższe elementy zniszczonych pomieszczeń gospodarczych obejmowały jedynie "trzy lub cztery belki drewniane", natomiast w pozostałym zakresie "stare elementy" zostały "zastąpione nowymi", w tym w zakresie "pokrycia dachu oraz ścian (pokrycie dachu i ściany zostały wykonane z nowych elementów)". W tym kontekście okoliczność niedopuszczenia dalszego dowodu z oględzin budynku objętego nakazem rozbiórki (zob. zarzut skargi w zakresie pominięcia przez organ odwoławczy możliwości dokonania "odkrywek" w ścianach budynku) nie może podważyć oceny, że ustalenia organów są wystarczające do dokonania oceny prawnej robót budowlanych odnoszących się do spornego budynku gospodarczego. Organy pierwszej i drugiej instancji dokonywały bowiem w toku postępowania oględzin powyższego budynku, natomiast ostatnie oględziny miały miejsce w postępowaniu odwoławczym w toku rozprawy administracyjnej w dniu 11 maja 2017 r., w toku której istniała możliwość zgłaszania dalszych oświadczeń i zastrzeżeń w celu dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych. Potrzeba dokonywania dalszych ustaleń w powyższym zakresie musi być jednak oceniona jako zbędna, albowiem sama strona skarżąca wyjaśniła, czy i w jakim zakresie wykorzystano elementy "starych" obiektów budowlanych.

W związku z powyższym Sąd uznał, że niezależnie od robót polegających na rozebraniu zasadniczych elementów grożących zawaleniem (w tym przeciekający dach i zniszczone ściany) strona skarżąca wykonała również dalsze roboty budowlane, które doprowadziły powstania "zasadniczo nowego" obiektu budowlanego w postaci budynku gospodarczego w miejsce dwóch drewnianych, zniszczonych i grożących zawaleniem pomieszczeń gospodarczych. O ile więc prawdą jest, że nowy budynek bazował w pewnym zakresie na niektórych elementach "starych obiektów" (3 lub 4 drewniane belki), to jednak zakres wykorzystania owych elementów był szczątkowy. Zgodnie bowiem z twierdzeniami strony skarżącej i świadków substancja budowlana "starych pomieszczeń" była bardzo zniszczona (spróchniała lub zużyta), co groziło ich zawaleniem. W takiej sytuacji nie sposób przyjąć, aby skarżąca mogła wykorzystać w szerszym zakresie elementy lub materiały "starych pomieszczeń" do robót związanych z wykonaniem "nowego" budynku gospodarczego, nawet – czego Sąd nie podważa – o rozmiarach tożsamych z gabarytami dwóch "starych" pomieszczeń.

W ocenie Sądu roboty budowlane, które doprowadziły do powstania w istocie "nowego" budynku gospodarczego w miejsce poprzednio istniejących pomieszczeń drewnianych, należy zakwalifikować – z zastrzeżeniem wykorzystania pewnych "starych elementów" drewnianych oraz z zachowaniem zasadniczych wymiarów tych pomieszczeń – jako połączenie: 1) robót rozbiórkowych związanych z sukcesywnym usuwaniem "starych" i zasadniczych elementów pomieszczeń gospodarczych (w tym dachu i ścian), oraz 2) robót budowlanych polegających na odbudowie zasadniczych elementów rozebranych pomieszczeń gospodarczych (w tym przede wszystkim rozebranego dachu oraz ścian "komórek"), z wykorzystaniem jednak co do zasady nowych materiałów i elementów (w tym zewnętrznych – np. obić blachą trapezową ocynkowaną, i wewnętrznych – np. płyt OSB, wełny mineralnej) oraz z zachowaniem zasadniczych łącznych wymiarów obydwu pomieszczeń drewnianych. Powyższy zakres robót oraz ich charakter wynika z utrwalonej w aktach sprawy dokumentacji (w tym protokołów oględzin, dokumentacji fotograficznej, szkiców, protokółów zeznań i wyjaśnień).

Natomiast nie może być uznana za prawidłową proponowana przez stronę skarżącą kwalifikacja wykonywanych robót budowlanych jako remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 u.p.b. Tego rodzaju ocenie prawnej sprzeciwia się nie tylko literalna treść powyższego przepisu, lecz także jego zestawienie z kategoriami robót, które w świetle art. 3 pkt 6) u.p.b. stanowią budowę (odbudowa, rozbudowa, nadbudowa).

Przede wszystkim należy zauważyć, że pojęcie remontu może odnosić się tylko do istniejących (niezniszczonych, nierozebranych) obiektów budowlanych i może polegać tylko na robotach budowlanych, które nie stanowiąc bieżącej konserwacji obiektu zmierzają do odtworzenia pierwotnego stanu jakościowego pewnych elementów konstrukcji tego obiektu w zakresie ich cech technicznych lub użytkowych (np. pierwotnego stanu pokrycia dachu), także w wyniku zastosowania wyrobów lub materiałów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Prace remontowe nie mogą natomiast odnosić się do obiektów, które nie istnieją już w zasadniczej postaci (gdyż ich zasadnicze elementy konstrukcyjne zostały zniszczone lub rozebrane), nawet jeśli pozostały pewne elementy składowe, które samodzielnie nie mogą stanowić o zachowaniu substancji obiektu (np. elementy wchodzące w skład elementów konstrukcyjnych w postaci dachu lub ścian). Podobnie za prace remontowe nie mogą być uznane takie prace budowlane, które zmierzają nie do odtworzenia pierwotnego stanu jakościowego pewnych elementów tego obiektu (np. poprzez wymianę pokrycia dachowego), lecz do odtworzenia obiektu budowlanego jako całości po jego zasadniczej rozbiórce albo zniszczeniu (odbudowa), względnie do stworzenia całkowicie nowego obiektu, nawet o podobnych parametrach użytkowych lub technicznych (budowa), do rozbudowy lub nadbudowy (art. 3 pkt 6 u.p.b.) albo do przebudowy istniejącego obiektu (art. 3 pkt 7a u.p.b.).

Przyjęta przez Sąd kwalifikacja materialnoprawna wykonanych robót budowlanych znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. i por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., II OSK 56/05; wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r., II OSK 525/08; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., II OSK 610/10; wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., II OSK 923/09; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., II OSK 281/11, z dnia 14 grudnia 2011 r., II OSK 1689/10; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., II OSK 693/10; wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., II OSK 1/16).

Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 16 października 2014 r. (II OSK 858/13), konieczną cechą robót remontowych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane jest to, by były one wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w całości lub w znacznej części i ponowne wzniesienie obiektu (lub jego części), nie może być rozumiane jako remont. Zasadnicza różnica wynika bowiem z występującego w przypadku odbudowy faktu, uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania określonych zużytych fragmentów obiektu. Rozebranie takie bowiem wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenia stanu pierwotnego w rozumieniu remontu; byłby to bowiem remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane.

W świetle powyższych uwag sporne roboty budowlane polegające na prawie całkowitym rozebraniu drewnianych pomieszczeń (obejmującym zasadnicze elementy w postaci dachu i ścian, z pozostawieniem kilku drewnianych belek) i odbudowie ich zasadniczych elementów z wykorzystaniem nowych materiałów budowlanych (w tym drewnianych i stalowych), z zachowaniem co do zasady pierwotnych wymiarów, nie mogą zostać zakwalifikowane jako roboty remontowe ze względu na nieistnienie pierwotnych dwóch pomieszczeń drewnianych (poddanych robotom rozbiórkowym) oraz ze względu na zakres prac odtworzeniowych, które objęły nie elementy lub części istniejącego obiektu, lecz całą substancję obiektów, które przestały istnieć w dotychczasowej postaci jako dwa pomieszczenia drewniane.

W związku z powyższym, wyłączając zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. (sporny obiekt, jak trafnie wykazały organy orzekające, nie jest wolno stojącym budynkiem gospodarczym) oraz art. 30 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 u.p.b. (roboty budowlane nie stanowiły remontu zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podlegającego procedurze zgłoszeniowej), Sąd uznał, że roboty budowlane strony skarżącej wyczerpały znamiona robót rozbiórkowych oraz związanych z odbudową, a zatem zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro zaś skarżąca wykonała powyższe roboty bez pozwolenia na budowę, to wydane na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.b. rozstrzygnięcia skarżonych organów odpowiadają prawu.

Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.