Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1645/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w całości
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64a-64e, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2019 r. sprzeciwu M. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 listopada 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej uchyla zaskarżoną decyzję w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 września 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 104 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Burmistrz Miasta i Gminy Z. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia 21 stycznia 2016r. znak: [...] ustalającej na wniosek M. J. warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, krytego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3, studni kopanej oraz rozbudowy przepustu, na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości F. oraz części działki nr [...] w L. (pkt 1), uchylając równocześnie postanowienie z dnia 16 maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania w/w decyzji z dnia 21 stycznia 2016 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy (pkt2).

W uzasadnieniu wydanej decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy i stwierdzono między innymi: "Reasumując powyższe należy stwierdzić, że zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte, bowiem nie ustalono spadkobierców prawnych po zmarłych właścicielach działki nr [...] w L. , czyli stron postępowania mających interes prawny w prowadzonym postępowaniu, a organ prowadzący postępowanie mimo podejmowanych usilnych i skrupulatnych działań, nie jest w stanie ich ustalić, dlatego orzeczono, jak w sentencji"

Od tej decyzji odwołanie złożyła M. K., zaskarżonej decyzji zarzucając:

Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść decyzji - art. 138 § 2 w zw. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustalenia przez organ I instancji - pomimo wyraźnego zobowiązania organu II instancji wskazanego w postanowieniu z dnia 14 listopada 2018 r. (sygn. akt: [...]) - czy wadliwość postępowania miała miejsce w przedmiotowym postępowaniu, tj. ustalenie, czy ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy, są nowe; istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wstępnego;

Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania pomimo, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd - tj. postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w B. Wydział I Cywilny, sygn. akt: [...], pomimo informowania organu I instancji o prowadzonym postępowaniu, m.in. we wniosku o zawieszenie postępowania z dnia 23 sierpnia 2018 r.;

Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 3 w zw. z art. 100 § 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie pomimo braku wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie.

Jednocześnie na zasadzie art. 142 k.p.a. zaskarżono postanowienie z dnia 6 lipca 2018 r. o podjęciu zawieszonego postępowania dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie ostatecznej decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 21 stycznia 2016 r., zaskarżonemu postanowieniu zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez podjęcie przez organ postępowania, pomimo istnienia zagadnienia wstępnego, które nie zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd.

Po rozpatrzeniu odwołania M. K. wniesionego od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28 listopada 2018 r. znak [...] orzekło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Jako podstawę prawną decyzji SKO wskazało art. 138 § 2 w zw. z art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej "k.p.a.".

SKO zważyło, że organ może "odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji", czyli wydać decyzję o jakiej stanowi art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wyłącznie w sytuacji ustalenia przez organ, że powoływana podstawa wznowienia postępowania nie wystąpiła. Oznacza to, że podstawą rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej - tak jak to miało miejsce w rozpoznawanym przypadku - może być jedynie stwierdzenie przez organ braku zaistnienia przyczyny wznowienia (nie zaś ewentualne inne powody). Decyzja rozstrzygająca w przedmiocie wznowienia powinna w pierwszej kolejności zawierać wywód "co do przyczyn wznowienia" (art. 149 § 2 k.p.a.), a więc wywód dotyczący zaistnienia przesłanki, na podstawie której wznowione zostało postępowanie. Jak to już wyjaśniono w wydanym w sprawie postanowieniu Kolegium z dnia 14 listopada 2016 r. ([...]) w pierwszym etapie wznowionego postępowania bada się zaistnienie przesłanek wznowienia postępowania, czy znajdują one uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dopiero po ustaleniu powyższej okoliczności rozpoczyna się kolejny etap postępowania związany z rozstrzygnięciem na nowo sprawy, w której wznowiono postępowanie. Zatem organ prowadzący takie postępowanie, dopiero po stwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania wskazanej we wniosku o wznowienie, na nowo bada sprawę administracyjną zakończoną uprzednio decyzją ostateczną. Oznacza to, że organ na nowo rozpatruje wniosek i prowadzi postępowanie ustalając stan faktyczny i stan prawny sprawy na moment aktualnego orzekania (tj. po wznowieniu postępowania, a nie na dzień poprzednio wydanej wadliwej decyzji ostatecznej). Służy to wyeliminowaniu wad poprzedniego postępowania, które legły u podstaw wznowienia.

W rozpoznawanym natomiast przypadku, co - zdaniem SKO - zasadnie zarzuca odwołująca, Burmistrz Z. bez poczynienia ustaleń, czy wadliwość wskazywana we wniosku M. K. w przedmiotowym postępowaniu rzeczywiście miała miejsce, tj. bez wyraźnie nakazanego przywoływanym już postanowieniem Kolegium z dnia 14 listopada 2016 r. ([...]) ustalenia, "czy ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy, są nowe; istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; nie były znane organowi, który wydał decyzję", podjął rozstrzygnięcie w sprawie, motywując go dodatkowo nie brakiem zaistnienia przyczyny wznowienia, a brakiem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W tym też zakresie zarzuty odwołania są, zdaniem SKO, uzasadnione.

Za bezprzedmiotowe SKO uznało także rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 zaskarżonej odwołaniem decyzji, w którym orzeczono o uchyleniu postanowienie z dnia 16 maja 2017 r., znak: [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia 21 stycznia 2016 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy. Wydanie decyzji kończącej wznowione postępowanie kładzie bowiem kres mocy wiążącej postanowienia wydanego na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Z tą chwilą postanowienie wydane na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. ex lege traci wówczas moc. Wydanie więc przez Burmistrza Z. decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia 21 stycznia 2016 r. znak: [...] ustalającej na wniosek M. J. warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, krytego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3, studni kopanej oraz rozbudowy przepustu, na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości F. oraz części działki nr [...] w L. , powodowało z mocy prawa utratę mocy obowiązującej postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, a zatem wydawanie przez organ w tym zakresie rozstrzygnięcia SKO uznało za bezprzedmiotowe.

Zdaniem SKO zasadnie również odwołująca zarzuciła naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania poprzez brak rozstrzygnięcia, przed wydaniem decyzji, przesłanego do organu w dniu 27 sierpnia 2018 r. (a więc ponad dwa tygodnie przed wydaniem decyzji) wniosku M. K. o zawieszenie na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowionego postępowania do czasu rozstrzygnięcia prowadzonego przed Sądem Rejonowym w B. (pod sygn. akt: [...]) postępowania o stwierdzenie zasiedzenia przez M. K. z dniem 1 stycznia 2015 r. nieruchomości położonej w L. , stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w L. . Niezalenie bowiem od zasadności powyższego wniosku, winien on zostać rozstrzygnięty przed wydaniem decyzji w sprawie.

Za trafny SKO uznało również zarzut nieprawidłowego podjęcia przez organ zawieszonego postępowania, pomimo istnienia zagadnienia wstępnego, które nie zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd. Okoliczność, iż Sąd Rejonowy w B. prawomocnym postanowieniem z dnia 23 maja 2018 r. ([...]) umorzył postępowanie w sprawie z wniosku M. K. o stwierdzenie nabycia spadku po Z. B. nie oznacza, że kwestia uznana przez organ w ostatecznym postanowieniu o zawieszeniu postępowania za zagadnienie wstępne została rozstrzygnięta. SKO zauważyło, że również Gmina Z. może wystąpić do sądu z powództwem o ustalenie praw majątkowych (art. 189 k.p.c.), które może być wytoczone m.in. wtedy, gdy ustaleniu będzie podlegało prawo własności (por. uchwała SN z dnia 25 lutego 1987 r., III CZP 2/87, OSNCP 1988, nr 4, poz. 46). Z przytoczonych wyżej względów SKO orzekło jak w sentencji decyzji.

M. J. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2018 r. znak [...], zaskarżając ją w całości. Skarżąca wniosła o zajęcie się sprawą, która trwa już 3 lata. Podniosła, iż "z dniem 21 stycznia 2016 r. otrzymała decyzję ostateczną - warunki zabudowy. Podczas całego postępowania i na każdym etapie była informowana Pani M. K., bez żadnego wówczas sprzeciwu. Również postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 marca 2016 r. sprawa powinna być definitywnie zakończona, gdyż odwołanie Pani M. K. wpłynęło po terminie beż żadnego uzasadnienia". M. J. wniosła również o ustanowienie adwokata z urzędu i o zwolnienie z kosztów sądowych.

W złożonej przez organ odwoławczy odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu i odnosząc się do sprzeciwu powtórzyło, że w uchylonej przez Kolegium decyzji Burmistrz Z. bez poczynienia ustaleń w zakresie tego, czy wadliwość wskazywana we wniosku M. K. o wznowienie rzeczywiście miała miejsce, tj. bez wyraźnie nakazanego postanowieniem Kolegium z 14 listopada 2016 r. ([...]) ustalenia, "czy ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy, są nowe; istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; nie były znane organowi, który wydał decyzję", podjął rozstrzygnięcie odmawiające uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Z. z 21 stycznia 2016 r. (ustalającej na wniosek M. J. warunki zabudowy), motywując je nie brakiem zaistnienia przyczyny wznowienia, a "brakiem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego".

W przeprowadzonym postępowaniu doszło również do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, m.in. poprzez brak rozstrzygnięcia, przed wydaniem decyzji, przesłanego do organu w dniu 27 sierpnia 2018 r. (a więc ponad dwa tygodnie przed wydaniem decyzji) wniosku M. K. o zawieszenie na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowionego postępowania do czasu rozstrzygnięcia prowadzonego przed Sądem Rejonowym w B. (pod sygn. akt: [...]) postępowania o stwierdzenie zasiedzenia przez M. K. z dniem 11 stycznia 2015 r. nieruchomości położonej w L. , stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w L. . Niezalenie bowiem od zasadności powyższego wniosku, winien on zostać rozstrzygnięty przed wydaniem decyzji w sprawie.

Ustanowiony postanowieniem referendarza sądowego dla skarżącej, zwolnionej od kosztów sądowych, pełnomocnik z urzędu w piśmie z 28 lutego 2019r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 listopada 2018 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta była prawidłowa, odnosiła się w pełni do przedmiotu sprawy, a nadto została wydana zgodnie z przepisami prawa oraz w ich granicach;

- art. 149 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji nie przeprowadził dostatecznego postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, podczas gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone w pełnym zakresie oraz zakończyło się wydaniem prawidłowej decyzji z dnia 14 września 2018 roku, odmawiającej uchylenia decyzji pierwotnej;

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie stanowiska oraz zarzutów podnoszonych przez uczestniczkę, mimo braku po jej stronie interesu prawnego i faktycznego w ich formułowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa. Rolą sądu administracyjnego jest więc kontrola legalności zaskarżonego aktu.

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) - dalej "ustawa nowelizująca". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".

W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe, w tym dotyczący sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno wydanie i doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w nowym brzmieniu, objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz.U. z 2018 r., poz. 1302.

W rozpoznawanej sprawie sprzeciw został wniesiony skutecznie i sprawa podlegała rozpoznaniu przez Sąd.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do P.p.s.a. art. 151a o brzmieniu:

"§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie".

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim "zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)", gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało "upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, któremu nie jest w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny". W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana ma ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym, tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (Golęba Anna Art. 138. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015, teza 17).

Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 k.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262), zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299).

Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048).

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88) - (powołany wcześniej komentarz - teza 18).

W niniejszej sprawie postanowieniem z 16 marca 2016 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Z. z 21 stycznia 2016 r., znak: [...] ustalającej na wniosek M. J. warunki zabudowy stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Wnioskiem z 10 czerwca 2016 r. M. K. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy Z. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Nr [...] Burmistrza Miasta i miny Z. z dnia 21 stycznia 2016r., znak: [...] ustalającą na wniosek M. J. warunki zabudowy, "z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt4 i pkt 5 k.p.a.".

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Burmistrz Miasta i Gminy Z. postanowieniem z 16 września 2016 r., znak: [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Z. z 21 stycznia 2016r. znak: [...] ustalającą na wniosek M. J. warunki zabudowy.

Po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 14 listopada 2016 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uznając, że wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. został złożony w terminie zakreślonym treścią art. 148 § 1 k.p.a., postanowieniem z 23 lutego 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy Z. wznowił na żądanie M. K. postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Z. nr [...] z 21 stycznia 2016r. ustalającą na wniosek M. J. warunki zabudowy. Postanowieniem z 24 lutego 2017 r. odmówił natomiast wznowienia na wniosek M. K. postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a..

Postanowieniem z 30 marca 2017 r., z powołaniem się na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z urzędu zawiesił wznowione postępowanie, zobowiązując równocześnie M. K. "do wystąpienia do sądu z wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego dotyczącego ujawnienia, że Gmina Z. nie jest właścicielem nieruchomości objętych LWH [...], w tym w szczególności działki ewidencyjnej nr [...] w L. ".

Postanowieniem z 16 maja 2017 r., z powołaniem się na treść art. 152 k.p.a., Burmistrz Miasta i Gminy Z. wstrzymał wykonanie kwestionowanej decyzji numer [...] z 21 stycznia 2016 r., ustalającej na wniosek M. J. warunki zabudowy.

Postanowieniem z 6 lipca 2018 r. Burmistrz Z. podjął z urzędu zawieszone postępowanie wskazując, że prawomocnym postanowieniem z 23 maja 2018 r. ([...]) Sąd Rejonowy w B. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku M. K. o stwierdzenie nabycia spadku po Z. B. i M. B..

W następstwie powyższego rozstrzygnięcia w dniu 27 sierpnia 2018 r. do organu został przesłany wniosek M. K. o zawieszenie na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowionego postępowania do czasu zakończenia prowadzonego przed Sądem Rejonowym w B. ([...]) postępowania o stwierdzenie zasiedzenia przez M. K. z dniem 1 stycznia 2015 r. nieruchomości położonej w L. , stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...].

W tym stanie faktycznym sprawy Burmistrz [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., wydał decyzję z 14 września 2018 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Z. z 21 stycznia 2016 r. ustalającej na wniosek M. J. warunki zabudowy, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28 listopada 2018 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uchyliło ww. decyzję z 14 września 2018 r. w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Mając na uwadze kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, a stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji nie jest trafne.

Jak wynika z akt administracyjnych organ I instancji podejmował szereg, przedstawionych w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, czynności związanych z kwestią zagadnienia wstępnego dotyczącego własności nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] w L. . Burmistrz Miasta i Gminy Z. zwracał się do M. K. o przedstawienie dodatkowej dokumentacji mogącej pomóc w ustaleniu sygnalizowanych przez nią nowych okoliczności, ale także do Sądu Rejonowego w B., celem ustalenia rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które mogło mieć wpływ na wydaną przez organ I instancji decyzję. Wskutek tych działań organ I instancji ustalił jedynie, że sygnalizowane przez M. K. zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte, bowiem nie zostało ono przez M. K. należycie wykazane, a nadto nie zostało także potwierdzone dokumentami i postępowaniem prowadzonym przed Sądem Rejonowym w B. pod sygn. akt [...]. Ponadto prawomocnym postanowieniem z 23 maja 2018 r. ([...]) Sąd Rejonowy w B. umorzył postępowanie z wniosku M. K. o stwierdzenie nabycia spadku po Z. B. i M. B..

Z akt sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] jest w posiadaniu Gminy Z. oraz jest użytkowana wyłącznie jako droga.

Sąd zatem stwierdził, wobec powyższych okoliczności, że brak było po stronie SKO w [...] podstaw, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do uchylenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy winien był, w oparciu o akta sprawy, rozpoznać sprawę na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego dotychczas w aktach administracyjnych, a w razie potrzeby skorzystać z art. 136 k.p.a..

W przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (tak m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 362/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak: NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem w treści uzasadnienia decyzji SKO brak jest wskazania, jakie precyzyjnie okoliczności mają zostać wykazane przez organ I instancji w znacznej części.

Dokonawszy zatem kontroli zaskarżonej odwołaniem decyzji organ odwoławczy winien był wydać merytoryczne a nie kasatoryjne rozstrzygnięcie w sprawie rozważywszy, że wskazywana przez M. K. podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy nowych okoliczności wyłącznie w zakresie nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...], podczas gdy M. K. nie wykazała by była właścicielem, posiadaczem, użytkownikiem działki numer [...], nie wykazała także, by była spadkobiercą Z. B. i M. B..

Mając zatem na uwadze wyjątkowość zastosowania rozstrzygnięcia opisanego w art. 138 § 2 k.p.a. oraz fakt, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym ponownie rozpatrującym sprawę administracyjną, trzeba stwierdzić, że w niniejszej sprawie - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - nie zachodziły podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej.

Zdaniem Sądu zatem uchylenie przez organ odwoławczy decyzji I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia było nieuzasadnione i naruszające art. 138 § 2 k.p.a..

Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji, Sąd miał na uwadze wiodącą zasadę dwukrotnego merytorycznego orzekania przez organy administracji.

W niniejszej sprawie nie zachodzą wyjątkowe okoliczności wydania decyzji kasatoryjnej, a w każdym razie nie wykazał ich organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji.

Zaskarżona decyzja kasatoryjna organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mającym wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja I instancji została wydana na podstawie zebranego materiału dowodowego i nawet jeśli organ odwoławczy ocenił ją negatywnie, to nie uprawniało to organu odwoławczego do unikania podjęcia merytorycznej decyzji w sprawie. SKO nie wykazało ponadto, by konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem winien był – stosując właściwe przepisy prawa materialnego – rozpoznać sprawę merytorycznie, przedstawiając uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd administracyjny nie może zastępować organu w jego kompetencjach, a uprawniony i zobligowany jest jedynie do kontroli legalności działań organu administracji.

Ponadto konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niedopuszczalną byłaby na tym etapie wypowiedź Sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę bądź też taki czy inny zespół przesłanek) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik dotyczy (art. 64b § 3 P.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 P.p.s.a.) – niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji w uproszczeniu można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych (co do wykładni normy materialnej i częściowej subsumpcji stanu faktycznego pod jej hipotezę) przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione; natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Zgodnie z art. 64d § 1 P.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z § 2 tego przepisu Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do skorzystania z możliwości rozpoznania niniejszego sprzeciwu na rozprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.