Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 555/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust.1b, art. 27 ust. 5, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. G., reprezentowanej przez [...] M. Ż., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.),dalej jako "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r. znak: [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] orzekającą o odmowie przyznania M. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem P. G..

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] działając z upoważnienia Burmistrza [...] odmówił M. G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem P. G. motywując powyższe niespełnieniem przesłanki kryterium wieku powstania niepełnosprawności oraz posiadaniem przez stronę prawa do renty rodzinnej.

Organ ustalił, że M. G. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem. P. G. w 1996 roku uległ wypadkowi, wskutek którego przeszedł porażenie 4-kończynowe po złamaniu kręgosłupa. Porusza się na wózku inwalidzkim. Strona pomaga synowi w codziennym funkcjonowaniu, w prowadzeniu gospodarstwa domowego i czynnościach samoobsługowych. M. G. sprawuje opiekę stale i bezpośrednio, a poprzez wspólne zamieszkiwanie całodobowo. P. G. został zaliczony przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Niepełnosprawność istnieje od 9 czerwca 1996 r. tj. od [...] roku życia. Z ustaleń organu wynika, że w dacie powstania niepełnosprawności P. G. pracował zawodowo, a zatem jego niepełnosprawność nie powstała w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.

Ponadto organ I instancji uznał, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane ponieważ strona pobiera rentę rodzinną jako świadczenie korzystniejsze niż emerytura, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest negatywną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Od decyzji tej M. G., reprezentowana przez [...] M. Ż., złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym zarzuciła rozstrzygnięciu :

1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

2) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą renty rodzinnej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia,

3) niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przez to, nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty rodzinnej osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) orzekł, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przełożyło się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło właśnie przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1 b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (tak też NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1614/16; NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16; NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16; NSA w wyroku z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 755/16; I OSK 2593/16,1 OSK 2407/16,1 OSK 1622/15,1 OSK 1614/16).

W ocenie strony organ w rozpoznawanej sprawie pominął także regułę z art. 27 ust. 5 u.ś.r., z której wynika, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w powołanej ustawie skarżącej przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia. Skarżąca korzysta renty rodzinnej, bowiem dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiły jej skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem kwestia jej wyboru, ale sytuacja wymuszona okolicznościami. Należy również zauważyć, że z treści oświadczenia złożonego przez skarżącą wynika jednoznacznie intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania i zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1 b pkt 1 i pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Następnie Kolegium ustaliło, że M. G. w dniu 23 marca 2020 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad synem P. G., urodzonym [...] r. Syn skarżącej jest rozwiedziony. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] r. ustalono, że P. G. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, przy czym jako datę powstania stopnia niepełnosprawności wskazano 9 czerwca 1996 r., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 października 2014 r.

Ponadto Kolegium wskazało na art. 15o ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374, 567, 568, 695), z którego wynika, że z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przyznawanie lub aktualizacja prawa do świadczeń opiekuńczych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, oraz zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092 ze zm.), w szczególności osobie, która została poddana kwarantannie w związku z podejrzeniem o zakażenie lub o chorobę zakaźną, nie wymaga przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, a ustalenie sprawowania opieki może nastąpić w szczególności na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym oraz 2) dokumentów lub oświadczeń, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby ubiegającej się o świadczenie lub je otrzymującej lub od członków jej rodziny.

W związku z tym, w toku postępowania pracownik socjalny w dniu 3 kwietnia 2020 r. przeprowadził rozmowę telefoniczną z M. G., na podstawie której ustalił, że wnioskodawczyni urodziła się [...] r. (ma ukończone [...] lat). Jest wdową, utrzymuje się z renty rodzinnej po zmarłym mężu. Zamieszkuje wraz z niepełnosprawnym synem P. , który jest osobą bez zobowiązań rodzinnych. P. G. posiada ograniczenia ruchowe wynikające z porażenia czterokończynowego po złamaniu kręgosłupa w 1996 r. W chwili wypadku P. G. pracował zawodowo. Od tego czasu porusza się na wózku inwalidzkim. Z uwagi na stan zdrowia wymaga pomocy osób drugich w codziennym funkcjonowaniu, w prowadzeniu gospodarstwa domowego i czynnościach samoobsługowych. Pomoc i opiekę w powyższym zakresie bezpośrednio sprawuje matka M. G.. Opieka jest sprawowana całodobowo. Polega ona na: sprzątaniu, praniu, przygotowywaniu posiłków, robieniu zakupów artykułów spożywczych i przemysłowych. Ponadto P. G. wymaga pomocy przy czynnościach samoobsługowych takich jak: mycie, golenie, ubieranie i cewnikowanie. Matka pomaga synowi także przy przemieszczaniu na wózek inwalidzki czy na łóżko. Nadzoruje proces leczenia syna, jak i wykonuje niezbędne zabiegi przy opatrywaniu ran. Wykonuje wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. P. G. prowadzi działalność gospodarczą, pracuje zdalnie z domu, praca polega na obsłudze komputerowej i monitoringu firmy (sprzedaż detaliczna paliw do samochodów silnikowych na stacjach paliw).

Po przeanalizowaniu ustaleń dokonanych przez organ I instancji Kolegium uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, pomimo, że podzieliło zarzut strony odnoszący się do podjęcia decyzji przez organ I instancji w oparciu o normę prawną, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium podkreśliło, że akceptuje stanowisko, że w sprawie nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Zdaniem Kolegium świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane z uwagi na fakt, że wnioskodawczyni uprawniona jest do renty rodzinnej po zmarłym mężu, którą pobiera jako świadczenie korzystniejsze niż emerytura. W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i zasadnie przyjął, że okoliczność pobierania przez skarżącą renty rodzinnej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest sformułowany w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości i co istotne, nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego.

W przepisie tym wskazano bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Kolegium wskazało dodatkowo, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem wyrok TK dotyczy wyłącznie osób sprawujących opiekę pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Do takiej grupy strona nie może być zaliczona bowiem wnioskodawczyni pobiera rentę rodzinną po zmarłym mężu jako świadczenie korzystniejsze od własnej emerytury.

Kolegium wskazało, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J.Sapeta (w:) K. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych - komentarz do art. 17, lex 2015). Organ odwoławczy powołał się także na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach wyroków z dnia 18 lipca 2008 r.(sygn. akt P 27/07), z 22 lipca 2008 r. (sygn. akt P 41/07) oraz z 18 listopada 2014 r. (sygn. akt SK 7/11).

Ustawodawca zdecydował wyłączyć z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają już ustalone prawo do świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., czyli m.in. osoby mające ustalone prawo do renty rodzinnej, czy emerytury. Osoby te nie pozostają bowiem bez pomocy ze strony państwa z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dochód wynikający ze świadczenia pracy został im zastąpiony prawem do renty rodzinnej, emerytury.

Kolegium wskazało, że Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno - rentowych i świadczeń rodzinnych.

Zdaniem Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, brak jest również podstaw do zastosowania art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i uwzględnienia, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty rodzinnej osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego z tych świadczeń.

W art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Powyższy przepis ma zastosowanie do zbiegu uprawnień do świadczeń opiekuńczych przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Kolegium podkreśliło, że system świadczeń rodzinnych jest systemem odrębnym od systemu ubezpieczeń emerytalno - rentowych. Brak jest przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty rodzinnej, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy.

Organ zwrócił uwagę, że ustawodawca stanowiąc przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym miał na względzie osoby w wieku aktywności zawodowej, gotowe do podjęcia pracy, ale zmuszone do odstąpienia od jej podjęcia lub rezygnacji z niej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Aby świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało, musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (przyczyna), a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę (skutek).

Zdaniem Kolegium taki związek przyczynowo-skutkowy w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi, bowiem M. G. ma [...] lat i posiada uprawnienia emerytalne, a dodatkowo lekarz orzecznik ZUS orzekł o jej niezdolności do samodzielnej egzystencji do dnia 31 stycznia 2021 r. (pismo ZUS Oddział w S. z dnia [...] r.), co w świetle art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r. oznacza, że strona jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Zatem nie jest w stanie podjąć zatrudnienia z uwagi na swój wiek i stan zdrowia. Stwierdzenie powyższych okoliczności wyklucza możliwość przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzja w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, co oznacza, że wnioskodawczyni powinna spełnić wszystkie przewidziane prawem wymogi, gdyż tylko wówczas istnieje podstawa prawna do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła M. G. – reprezentowana przez [...]. M. Ż. wnioskując o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza [...] i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zawnioskowała także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez zastosowanie normy wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty rodzinnej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi przytoczył treść art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, zarzucając, że rozpatrując przedmiotową sprawę organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści tego ostatniego przepisu i przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do renty rodzinnej, to nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącej podkreślił, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. w sytuacji gdy świadczenie to jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa, ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej, czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i osobom niepełnosprawnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie, istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy strona skarżąca spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Skarżąca oczekuje przy tym dokonania innej niż językowa wykładni przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, podnosząc, że ich językowa wykładnia prowadzi do naruszenia, wskazanych w skardze zasad Konstytucji RP, co rodzi potrzebę odwołania się do ich prokonstytucyjnej wykładni celowościowej.

Bezsporny w sprawie niniejszej jest fakt, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, z tym że pobiera rentę rodzinną po mężu jako świadczenie korzystniejsze.

Również nie jest sporna okoliczność znacznego stopnia niepełnosprawności P. G. – syna skarżącej oraz fakt sprawowania przez skarżącą całodobowej opieki nad synem.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej powoływana jako u.ś.r.).

W przepisie art. 17 ust. 1 ustawy ustawodawca wymienił podmioty, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przy spełnieniu dodatkowych warunków. Jednocześnie jednak, w art. 17 ust. 5 ustawy ustawodawca zastrzegł m.in., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Problematyka zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają ustalone prawo do emerytury lub renty stała się przedmiotem licznych już orzeczeń sądów administracyjnych. Kwestia ta jest rozbieżnie oceniana. Na przykład w wyroku z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Świadczy o tym nie tylko wynik wykładni językowej, ale również rezultaty wykładni funkcjonalnej i celowościowej. NSA w wyroku tym akcentował, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Emerytura jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo i pozostaje w tak zwanym wieku przedemerytalnym (wypracowującym jeszcze swoje świadczenie emerytalne). Okoliczności zatem ,dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury.

Z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) ,dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem składu orzekającego NSA okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., które przeczą jego treści (podobnie NSA w wyrokach: z 6 kwietnia 2017 r.; I OSK 2950/15, z 10 lipca 2018 r. I OSK 134/18 dostępne w CBOSA). Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 1996 r., K 11/96). Osoby mające ustalone prawo do emerytury, choćby niższe kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin, nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły.

W judykaturze prezentowane jest też przeciwne stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1189/20, 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, publ. w CBOSA). We wskazanych wyrokach podkreślana jest również potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Zauważa się, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, CBOSA). Ta linia orzecznicza zwraca uwagę na kontekst historyczny pojawienia się art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od otrzymywanej emerytury. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, CBOSA). W wyroku z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20 NSA uznał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy czym, aby prawidłowo zrozumieć istotę przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, trzeba pamiętać o celu świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to – jak słusznie podkreśliło Kolegium - pomoc finansowa Państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Dlatego warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy w celu sprawowania opieki.

W orzecznictwie powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, dostępne w CBOSA).

W warunkach rozpoznawanej sprawy ustalone zostało natomiast bezspornie, że skarżąca wspólnie zamieszkuje z synem i przez całą dobę służy mu pomocą we wszystkich czynnościach. Taki stan rzeczy obiektywnie uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie powinno budzić natomiast wątpliwości, że emeryt ma prawo podjąć zatrudnienie.

Z akt wynika, że 17 marca 2020 r. skarżąca skończyła [...] lat i posiada uprawnienia emerytalne, jednakże sama jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a dodatkowo lekarz orzecznik orzekł o jej niezdolności do samodzielnej egzystencji do dnia 31 stycznia 2021 r. (vide pismo ZUS Oddział w S. z dnia 15 kwietnia 2020 r. – k. 29 akt adm.). W związku z powyższym również skarżąca wymaga opieki, co wykluczałoby możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia.

Zatem w sytuacji skarżącej nie można mówić o niepodejmowaniu zatrudnienia bądź rezygnacji z zatrudnienia (mimo osiągnięcia wieku emerytalnego) w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem.

Nie została więc spełniona jedna z przesłanek umożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zaś z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie.

Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. np. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, CBOSA). Należy mieć na względzie, co podkreślić należy raz jeszcze, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę

w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej, którą mógłby wykonywać, gdyby nie musiał zajmować się osobą niepełnosprawną.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że prawidłowa prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Oczywiście osoba dokonująca takiego wyboru musi spełniać przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś jak już wyżej wskazano, skarżąca przesłanek takich nie spełnia.

Reasumując, w ocenie Sądu, zarzuty skargi są niezasadne.

Organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem. Przeprowadzone w sprawie postępowanie było zgodne z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadają zatem prawu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny , działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na wniosek pełnomocnika skarżącej oraz organu,