Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2019/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
law: Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U z 2021 r. poz. 303) oraz art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 48d ust. 12 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2017) – zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] o odmowie wypłaty K. M. świadczenia mieszkaniowego i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, odmawiając K. M. wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] listopada 2020 r.

Decyzje powyższe zostały wydane w następującym stanie faktyczny i prawnym.

K. M. jest żołnierzem kontraktowym i w dniu [...] grudnia 2018 r. wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego w związku z wyznaczeniem od [...] grudnia 2018 r. do [...] grudnia 2020 r. na stanowisko służbowe w [...] w [...] ([...]), w garnizonie [...]. W wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosku takie świadczenie zostało jej przyznane od dnia [...] grudnia 2018 r.

W dniu [...] grudnia 2020 r. K. M. złożyła kolejny wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, który został uzupełniony o dokumentację potwierdzającą otrzymanie pomocy finansowej, m. in. kserokopię, poświadczoną za zgodność z oryginałem decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia [...] września 2013 r. Nr [...]w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w wysokości 16 632,00 zł.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 21 ust. 1, 2, 4 i 6 pkt 4 w związku z art. 48d ust. 12 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego odmówił K. M. wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wywiódł, że uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania jest wyłączone, jeżeli otrzymał pomoc finansową, a wnioskodawczyni bezspornie skorzystała już z przysługujących jej uprawnień wynikających z ustawy o Straży Granicznej w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. W ocenie organu, w sprawie została zatem spełniona przesłanka negatywna, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do zakwaterowania. Stąd przyjąć należy, że kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji ww. przepisów pozwala na wniosek, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza zawodowego i jego rodziny można wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy wyrażonym w ww. przepisie było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy państwa ze środków publicznych na cele mieszkalne.

Organ I instancji uznał zatem, że skoro K. M., przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, była funkcjonariuszem Straży Granicznej i otrzymała pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego, zaspakajając tym samym swoje potrzeby mieszkaniowe z wykorzystaniem środków publicznych, brak jest podstaw prawnych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. M. zarzuciła naruszenie przepisów:

1) art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu poprzez uznanie, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do świadczenia mieszkaniowego ze względu na to, że będąc w przeszłości funkcjonariuszem Straży Granicznej skorzystał z pomocy finansowej Państwa na cele mieszkaniowe, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych RP;

2) art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej i przyjęcie, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu ma szerszy zakres zastosowania niż wyrażony przez ustawodawcę w wyraźnej i precyzyjnej jego treści.

W związku z powyższym wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie prawa do wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

W uzasadnieniu odwołania, powołując treść art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu podniosła, że treść tego przepisu, który stanowi wyjątek od zasady, jest językowo zupełnie jasna, precyzyjna i nie pozostawia wątpliwości w jakiej sytuacji może być wyłączona dopuszczalność przyznania żołnierzowi prawa do świadczenia mieszkaniowego. Może to nastąpić tylko i wyłącznie wtedy gdy żołnierz lub jego małżonek nabyli pomoc finansową na podstawie ww. przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie dopuszczalności realizacji prawa do świadczenia mieszkaniowego ze względu na pomoc otrzymaną na podstawie przepisów dotyczących Straży Granicznej (lub pragmatyk innych służb mundurowych), wówczas w treści tego przepisu musiałyby zostać wprowadzone odpowiednie zmiany legislacyjne. Zdaniem K. M., dokonana na jej niekorzyść interpretacja ww. przepisu przez organ I instancji oczywiście i rażąco narusza zasadę praworządności działania organów administracji publicznej zapisaną w art. 6 K.p.a., ponieważ organy administracji nie mogą kreować norm prawnych i wkraczać w domenę zastrzeżoną wyłącznie dla prawodawcy.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżona decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, odmawiając K. M. wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] listopada 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji, powołując przepisy art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu, Prezes AMW wyjaśnił, że w kwestii realizacji prawa do zakwaterowania żołnierza służby kontraktowej, ustawodawca wyraźnie wskazuje nadrzędność jednej z form zakwaterowania, polegającą na przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Wypłata świadczenia mieszkaniowego albo przydział miejsca w internacie ma jedynie charakter ewentualny w sytuacji, w której Agencja Mienia Wojskowego nie może dostarczyć żołnierzowi służby kontraktowej kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Zdaniem organu odwoławczego, przytoczone regulacje prawne nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że żądanie wypłaty świadczenia mieszkaniowego żołnierz służby kontraktowej może zgłosić wyłącznie w sytuacji rozpatrzenia jego wniosku o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego i braku możliwości wskazania przez Agencję odpowiedniego lokalu mieszkalnego/kwatery.

W okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że od dnia [...] grudnia 2018 r. do dnia [...] października 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW realizował na wniosek K. M. - żołnierza służby kontraktowej, wypłatę świadczenia mieszkaniowego, z uwagi na brak możliwości przydziału lokalu mieszkalnego. Następnie, w związku z informacją, uzyskaną od małżonka K. M., również żołnierza zawodowego, o otrzymaniu przez stronę jako funkcjonariuszkę Straży Granicznej pomocy finansowej, organ I instancji wstrzymał z dniem [...] listopada 2020 r. wypłatę świadczenia mieszkaniowego i wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów potwierdzających ww. okoliczność w celu ustalenia uprawnień do zakwaterowania. W związku z nowym kontraktem, obowiązującym od [...] grudnia 2020 r. do [...] grudnia 2023 r., K. M. wniosła w dniu [...] grudnia 2020 r. kolejny wniosek o wypłatę świadczenia. Jednocześnie przedłożyła żądane dokumenty, na podstawie których Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW uznał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała jedna z przesłanek negatywnych do realizacji prawa do zakwaterowania i odmówił wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W ocenie Prezesa AMW w sprawie nie istnieje zatem spór co do stanu faktycznego sprawy, ale zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.

Organ odwoławczy wyjaśnił zatem, że z treści ww. przepisu wynika, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36). Wskazany ustęp 10 stanowi, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

Prezes AMW zaznaczył też, iż faktem jest to, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu zawiera zakaz realizacji prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową, wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery (w tym - żołnierzom) i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury, tj. do 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ustawy o zakwaterowaniu z 2004 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, w zamian za rezygnację z kwatery, na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.

Prezes AMW dodał, że w związku z ww. regulacjami istotnym jest jednak to, że z ustawy o Straży Granicznej - analogicznie - wynikało (w czasie wypłaty skarżącej pomocy finansowej) i wynika, że funkcjonariusz ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym ustawa ta zawiera także ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje, m.in. gdy nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej.

W ocenie Prezesa AMW, na tej podstawie można potwierdzić, że ustawodawca przyjął wspólny cel w ustawie o zakwaterowaniu i ustawie o Straży Granicznej. Państwo przyjęło na siebie obowiązek wsparcia służb mundurowych w zabezpieczeniu im potrzeb mieszkaniowych, z tym, że żołnierz zawodowy i funkcjonariusz z tego wsparcia powinien korzystać raz. Stąd nie może zostać pominięty fakt, że skarżąca otrzymała pomoc finansową, będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej.

Dodatkowo z analizy dalszych rozwiązań prawnych, w tym z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 860 i 2112) wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie, tj.: Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa na gruncie zawodowej służby wojskowej. W praktyce funkcjonariusz może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego np. w Straży Granicznej. Na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury są traktowane, jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 586 i 730), art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723). Tym samym, zdaniem organu II instancji, przepisy te zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP.

Prezesa AMW zaznaczył też, że przepisy art. 2 i 32 Konstytucji RP stanowią o konieczności przestrzegania zasad: równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, dlatego wszystkie podmioty - adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną cechą istotną, mają być traktowani równo, tj. żaden z żołnierzy nie może mieć realizowanego prawa do zakwaterowania dwukrotnie. W kontekście powyższego organ II instancji wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy uznanie, że skarżąca względem innych żołnierzy miałaby być potraktowana inaczej, czyli powinna otrzymać dwukrotnie wsparcie Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, prowadziłoby właśnie do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy.

Organ odwoławczy podniósł nadto, że wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej na podstawie przywołanych ustaw pragmatycznych były i są nadal pokrywane przez Państwo, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób.

Uwzględniając specyfikę sprawy, organ II instancji stwierdził, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, nie jest uprawniony do otrzymania po raz kolejny takiego wsparcia wynikającego ze stosunku służby, tak samo jak funkcjonariusz Straży Granicznej, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Straży Granicznej.

Na tej podstawie Prezes AMW uznał, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu z zastosowaniem wskazanej wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegająca na tym, że skarżąca nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa na ten sam cel - obecnie w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Dlatego ograniczenie się do literalnego zastosowania ww. przepisu, o co wnosi K. M. w odwołaniu, powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. Organ odwoławczy nie zgodził się zatem z poglądem skarżącej, że w sprawie tej organ I instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.

W ocenie Prezesa AMW, tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne wynikającą ze stosunku służby. Na potwierdzenie podobnych wątpliwości w zakresie stosowania wyłącznie wykładni językowej, ww. przepisu, organ odwoławczy przywołał szereg orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z lat 2019-2020.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji, pomimo zastosowania prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, organ I instancji nie wskazał od kiedy stronie odmówiono wypłaty świadczenia mieszkaniowego, co w ocenie Prezesa AMW należało doprecyzować, Dlatego też Prezes AMW uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie K. M. wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] listopada 2020 r.

W skardze na decyzję Prezesa AMW z dnia [...] marca 2021 r. K. M. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 21 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu poprzez uznanie, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego ze względu na to, że będąc w przeszłości funkcjonariuszem Straży Granicznej skorzystał z pomocy finansowej Państwa na cele mieszkaniowe, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych RP;

2) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej i przyjęcie, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu ma szerszy zakres zastosowania niż wyrażony przez ustawodawcę w wyraźnej i precyzyjnej jego treści oraz przyznanie prymatu rzekomej "wykładni funkcjonalnej i systemowej" ww. przepisu nad jego jasną, zrozumiałą i jednoznaczną wykładnią językową.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpatrzenia ze wskazaniem jakie okoliczności organ musi wziąć pod uwagę przy rozpatrzeniu sprawy.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu zaznaczając, że nie można zgodzić się z poglądem organów o prymacie "wykładni funkcjonalnej i systemowej" art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nad jego wykładnią językową, podczas gdy sens przepisu ustalony na podstawie reguł znaczeniowych języka naturalnego jest jasny, zrozumiały i jednoznaczny. Podkreśliła, że w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie, a zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa. Pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej, należy przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Sięganie do wykładni celowościowej jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu.

Skarżąca podniosła też, że ww. stanowisko znalazło potwierdzenie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który rozpatrując sprawy o podobnych stanach faktycznych i takim samym stanie prawnym, uchylał zaskarżone decyzje Prezesa AMW oraz utrzymane nimi w mocy decyzje organów I instancji.

Sąd w wyrokach tych zaznaczył, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże - według Sądu - analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. W związku z tym aktualny pozostaje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85 (publ. ONSA 1985 Nr 1, poz. 27), zgodnie z którym jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne. Wykładanie przepisu o charakterze wyjątku od obowiązującej zasady w sposób rozszerzający narusza jedną z podstawowych reguł wykładni o niedopuszczalności wykładni rozszerzającej wyjątku od zasady. Przepisy przewidujące wyjątki mogą być interpretowane wyłącznie dosłownie (literalnie). Nie jest dopuszczalne stosowanie funkcjonalnych dyrektyw wykładni w celu skorygowania językowego rezultatu wykładni na niekorzyść obywatela, zwłaszcza gdy norma wyinterpretowana z jasnego językowo przepisu nie narusza systemu wartości przypisywanych prawodawcy.

W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymują argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że nie podziela poglądu jakoby w ustawie o zakwaterowaniu, jak i innych ustawach dotyczących uprawnień mieszkaniowych służb mundurowych, obowiązek pomocy Państwa w zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych (tej samej osoby) miał charakter wielokrotny. Prezes AMW zauważył, że tzw. "prawo do kwatery" nie jest prawem uniwersalnym lecz jest uprawnieniem większości służb mundurowych realizowanym w następujący sposób:

I. bieżący:

1. u żołnierzy w trzech formach - przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, świadczenia mieszkaniowe, miejsca w internacie,

2. u funkcjonariuszy w dwóch formach - przydziału lokalu, równoważnika za brak lokalu.

II. docelowy:

1. u żołnierzy w dwóch formach - możliwości nabycia przydzielonego lokalu mieszkalnego z bonifikatą art. 76-82 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego – Dz. U. z 2020 r. poz. 231 oraz odprawy mieszkaniowej (wcześniej pomoc finansowa i ekwiwalent pieniężny),

2. u funkcjonariuszy w dwóch formach - możliwości nabycia przydzielonego lokalu mieszkalnego z bonifikatą art. 87 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 3 i art. 88 ust. 1 ustawy o Agencji Mierna Wojskowego (AMW) oraz pomocy finansowej na uzyskanie lokalu.

Prezes AMW podniósł też, że w ustawie o zakwaterowaniu sens przepisów dotyczących definitywnej pomocy Państwa przy realizacji potrzeb mieszkaniowych żołnierzy jest jasny - raz wypłacone docelowe wsparcie finansowe wyklucza możliwość nabycia lokalu z bonifikatą i odwrotnie - art. 21 ust. 6 i art. 23 ust. 9 pkt 1. W ustawach pragmatycznych innych służb jest podobnie - wypłata pomocy finansowej na uzyskanie lokalu niweczy możliwość przydziału lokalu mieszkalnego i jego ewentualne nabycie z bonifikatą.

W ocenie Prezesa AMW zmiana rodzaju pełnionej służby nie zmienia faktu, że dana osoba (w tym skarżąca) "prawo do lokalu" ma zaspokojone przy udziale Państwa. Organ zaznaczył przy tym, że żołnierzom, którzy zrealizowali to prawo ustawodawca pozostawił możliwość zakwaterowania w internacie lub kwaterze internatowej, będąc świadomym rotacyjnego charakteru służby - art. 21 ust. 10.

Organ dodał też, że zarówno orzecznictwo, jak i piśmiennictwo stoją na stanowisku, że wykładnia językowa powinna być traktowana jako podstawowa, jednak zasada pierwszeństwa tej wykładni nie powinna prowadzić do wniosku, że w każdej sytuacji wolno ignorować wykładnię systemową, czy funkcjonalną. W każdej sytuacji, w której istnieje podejrzenie, że wynik tylko wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, należy porównać go z wykładnią systemową i funkcjonalną. Należy mieć przy tym na względzie, że żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym. Interpretując więc dany przepis prawa należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego oraz do przepisów zawartych w innych ustawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu.

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga K. M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wydane zostały z naruszenia przepisów prawa.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni i zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącej – żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej, która pełniąc uprzednio służbę w Straży Granicznej na podstawie decyzji Komendanta [...]Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] otrzymała pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego w wysokości 16 632,00 zł (art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej) – przysługuje prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

Przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

W tym miejscu wskazać należy, iż tożsamy problem prawny, jak w sprawie rozpoznanej, był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w wyroku z dnia 1 czerwca 2021 r. w sprawie sygn. akt III OSK 3501/21 (publ. CBOSA).

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prowadzi do wniosku, że chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, udzieloną na podstawie innych ustaw. Oznacza to, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Żołnierz nie może zatem ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Treść omawianego przepisu nie daje podstaw do zastosowania wyjątku ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania wynikającego z art. 21 ust. 1 powołanej ustawy poza regulację zawartą w art. 21 ust. 6, w tym pkt 4 tego ustępu.

W ocenie Sądu, stwierdzenie Prezesa AMW, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu wedle jego brzmienia w stosunku do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc finansową na cele mieszkaniowe na innej podstawie prawnej niż wymieniona w tym przepisie, narusza wartości konstytucyjne równości i sprawiedliwości społecznej – jest nieprawidłowe. Organ odwoławczy naruszenie zasad konstytucyjnych, określonych w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP upatruje w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby.

Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok TK z dnia 18 lutego 2014 r., U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej.

W tym miejscu należy zauważyć, że skarżąca zmieniała formację – przeszła ze Straży Granicznej do wojska. Nie chodzi zatem o żołnierza, który po raz drugi chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. W ramach prawnie relewantnej cechy – bycia żołnierzem – każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przypisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji). Odnosząc się do zastosowanej przez organ odwoławczy wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, przypomnieć należy, iż wykładnię systemową stosuje się w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie rozwiewa wątpliwości co do znaczenia danej normy bądź należy od niej odstąpić (gdyż np. prowadzi do absurdu lub wykrycia oczywistego błędu legislacyjnego). Z kolei wykładnię funkcjonalną (celowościową) stosuje się w sytuacji, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa, okażą się w danym przypadku niewystarczające.

Niewątpliwie w procesie wykładni prawa – wykładni systemowej lub funkcjonalnej nie wolno całkowicie ignorować. Może się bowiem zdarzyć, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia: 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Zauważyć jednak należy, iż względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie nasuwa żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione.

Tymczasem Prezes AMW, powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu wskazał, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP. Przy czym nie odniósł się do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. Stosował zatem wykładnię celowościową wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy. Oparł się tylko na ogólnym celu ustawy – zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny i posiłkował się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych.

W ocenie Sądu, ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18), to jednak taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy.

W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej – rozstrzygając o prawach obywatela – są zobowiązane podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy w tym przepisie chodziło o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc, np. policjantom, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tylko tę ustawę).

Nie jest rolą sądu administracyjnego, ani zadaniem organu administracji państwowej, dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Zauważyć jednak należy, iż obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. To ustawodawca, który ma na względzie takie kreowanie prawa, które realizowałoby zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Do chwili obecnej zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego nie został poszerzony lub zmieniony poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach.

W konsekwencji przyjąć należy, że w sprawie niniejszej organy rozstrzygając o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego powołały się na pozaustawową przesłankę.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa AMW z [...] marca 2021 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] z [...] stycznia 2021 r. zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i art. 8 K.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji.