Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1197/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 105, art. 30 par. 4, art. 104 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 1, art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Waldemar Michaldo WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skarg Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie oraz A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia 17 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargi oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z 9.04.2014 r. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie prowadzone na wniosek M. L. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu wolnostojącego z częścią mieszkalną na działce nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] obr. [...] oraz na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. Z. w K.".

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy wpłynął w dniu 08.03.2010 r. W toku postępowania, pismem z 30.09. 2010 r. pełnomocnik inwestora poinformował, że przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana. Jako potwierdzenie tego faktu, do w/w pisma załączono kopie postanowień PINB w K. - z 06.09.2010 r. znak [...] oraz znak [...] informujących o zawieszeniu przez PINB w K. postępowania ,,w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego (...) na działce nr [...], obr. [...] przy ul. Z. w K., (...) zrealizowanych be zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej."

W toku postępowania w dniu [...].04.2013 r. wnioskodawczyni – M. L., zmarła. W związku z powyższym organ dokonał porównania tożsamości postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji, która ma być realizowana w przyszłości z postępowaniem o wydanie decyzji w prowadzonym w związku legalizacją samowoli budowlanej. Konkludował, że w obu przypadkach istota obu postępowań o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozostaje taka sama. Nadto organ zwrócił uwagę na charakter decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu administracyjnego osobowo - rzeczowego, określającego pewne prawa i obowiązki strony w stosunku do ściśle określonej rzeczy, wskazał na silny związek praw i obowiązków z rzeczą, tj. tego rodzaju, że w sytuacji utraty zdolności prawnej podmiotu któremu, te prawa przysługują, dalsze postępowanie w sprawie wydania tego aktu pozostaje bezprzedmiotowe. Jedna z takich przyczyn uzasadniających umorzenie przedmiotowego postępowania zaszła w niniejszej sprawie. Wobec śmierci podmiotu, który złożył wniosek w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przy uwzględnieniu specyfiki sprawy (rozstrzygnięcie ma dotyczyć inwestycji zrealizowanej, w stosunku do której organy nadzoru budowlanego podjęły działania zmierzające do legalizacji), organ stwierdził, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na to. że odpadł jeden z elementów administracyjnego stosunku prawnego (śmierć inicjatora postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej).

Odwołanie od decyzji złożył Prokurator Okręgowy w Krakowie oraz A. L..

Prokurator Okręgowy w Krakowie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 105 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż śmierć wnioskodawcy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, toczonego w trybie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zainicjowanego na skutek obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 3 ustawy z 7.07.1994 Prawo budowlane — prowadzi do wydania decyzji o charakterze osobistym - bez możliwości przejścia praw na rzecz innych osób, a w konsekwencji - wobec ustalenia śmierci strony — uznania toczonego postępowania za bezprzedmiotowe.

Prokurator wskazał, że dyspozycja art. 105 § 1 k.p.a. mówi o bezprzedmiotowości postępowania, w sytuacji m.in. osobistego charakteru prowadzonego postępowania - a więc związanego z osobą wnioskującą (np. otrzymania zasiłku, dopłaty). Jednak w sprawie o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja już istnieje, a prowadzone postępowanie toczy się w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane - trudno doszukiwać się elementu "stricte osobistego". Odwołujący wskazał na konieczność rozróżnienia prawa do wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy w toku dopiero prowadzonego postępowania inwestycyjnego - jako prawa ściśle osobistego, od wniosku o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji istniejącego obiektu, które nie stanowi woli uzyskania aktu o charakterze abstrakcyjnym, bo dotyczy już istniejącego budynku o określonej kubaturze. W tej ostatniej sytuacji reguła następstwa prawnego z art. 30 § 4 k.p.a. jest interpretowana w kontekście istnienia po stronie następców prawnych wnioskodawcy zobowiązania do uregulowania bezprawnie postawionego, a przez nich odziedziczonego budynku, czy to poprzez jego rozbiórkę, czy przez postępowanie legalizacyjne. Bez znaczenia w tej sytuacji jest czysto osobisty charakter pierwotnej decyzji. Następcy prawni inwestora, uzyskując prawo własności nieruchomości, weszli bowiem w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, zatem do nich kieruje się wszelkie rozstrzygnięcia, a w tym decyzję zmierzającą do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości. Stąd należało, w związku ze śmiercią wnioskodawczyni wezwać jej spadkobierców do udziału w postępowaniu, którzy po wykazaniu tytułu prawnego do nieruchomości, zadysponują interesem prawnym w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, który to interes wynika nie tylko z uprawnień cywilistycznych o charakterze majątkowym, ale i z przysługującej im ochrony poniesionych nakładów na realizację przedmiotowego obiektu. Przedmiotowy obowiązek legalizacji samowoli budowlanej, przechodzi na aktualnego współwłaściciela budynku, brak reakcji ze strony tego podmiotu na żądanie przedłożenia wymaganej dokumentacji (decyzji o warunkach zabudowy) może w ostateczności skutkować wydaniem decyzji o rozbiórce.

A. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 30 § 4 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 17.06.2014 r., znak: [...], na podstawie art. 105 §1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte na wniosek M. L., w związku z toczącym się na podstawie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane postępowaniem legalizacyjnym w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego (...) na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K., zrealizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej.

Kolegium podzieliło pogląd reprezentowany przez organ I instancji, że istnieje ścisły związek postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i prowadzonego na użytek tej procedury postępowania o wydanie warunków zabudowy, na który to związek mają obowiązek zwracać uwagę organy administracji rozpoznające wniosek o wydanie takiej decyzji o warunkach zabudowy. Jednak, zdaniem Kolegium, ów ścisły związek, nie niweczy odrębności postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Niezależność ta wyraża się w odrębnej regulacji prawnej mającej w tym postępowaniu zastosowanie, wyrażonej w przepisach art. 59 ust. 1, art 61 w zw. z art. 60 ust. 2 i in. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, determinującej przebieg postępowania, jego istotę, a także charakter prawny aktu administracyjnego kończącego to postępowanie. Nadto przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie różnicują sposobu prowadzenia postępowania, ze względu na to czy jest ono związane z zamiarem realizacji inwestycji, czy też dotyczy obiektu zrealizowanego, dla którego prowadzi się postępowanie legalizacyjne. W związku z powyższym, ugruntowane już w doktrynie i orzecznictwie poglądy co do osobisto — rzeczowego charakteru decyzji o warunkach zabudowy znajdą zastosowanie do sytuacji, gdy decyzja wz wydawana w jest na użytek postępowania legalizacyjnego. Organ II instancji podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy, w obu porównywanych przypadkach, zawiera w sobie dwa takie same władcze rozstrzygnięcia. Oprócz rozstrzygnięcia w sprawie lokalizacji zamierzenia, które ma charakter rzeczowy, zawiera ona rozstrzygnięcie skierowane do konkretnego podmiotu o nie ubiegającego się, mające za przedmiot dopuszczenie realizacji wskazanego przez niego przedsięwzięcia. To drugie rozstrzygnięcie nie ma charakteru rzeczowego, lecz osobisty. Przemawia za tym cały szereg argumentów. Po pierwsze nakaz określonego zachowania się poprzez realizację wskazanych warunków nie może dotyczyć, to znaczy - być adresowany - ani do takiego, czy innego zamierzenia inwestycyjnego, ani do jakiegoś miejsca, lecz do jakiegoś podmiotu. Ustawowy zakaz dokonywania zmian w zagospodarowaniu przestrzeni, bez wydania stosownej decyzji o warunkach zabudowy, dotyczy - co oczywiste - każdego. Natomiast jego uchylenie poprzez ustalenie warunków zabudowy dotyczy adresata decyzji o warunkach zabudowy tj. wnioskodawcy. Wnioskodawca zainteresowany wydaniem takiej decyzji jest jej adresatem w znaczeniu materialnym, to znaczy, że w sensie materialnym decyzja ta dotyczy indywidualnie określonego inwestora, gdyż określa status materialnoprawny tego konkretnie inwestora, na wniosek którego została ona wydana. Tylko bowiem z tego podmiotu decyzja taka zdejmuje ustawowy zakaz dowolnego dokonywania zmian w zagospodarowaniu przestrzennym. W tym więc przypadku związek praw i obowiązków konkretnej osoby z rzeczą pozostaje tak intensywny, że w sytuacji kiedy przestaje istnieć jedno albo drugie, postępowanie staje się bezprzedmiotowe.

Taka też istota decyzji o warunkach zabudowy, ze względu na brak odrębnych regulacji dotyczących treści decyzji w-z, nie zmienia się także w sytuacji, gdy decyzja ta pozyskiwana jest dla celów sanowania samowoli budowlanej.

Nadto Kolegium wskazało, że wydanie tej decyzji, zarówno w jednym jak i drugim z porównywanych przypadków, nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Nie rodzi praw do terenu, nie jest bowiem związana z posiadaniem prawa do nieruchomości. Decyzja ta sama przez się nie nadaje terenowi jakiegoś szczególnego statusu. Wnioskodawca występując do organu o wydanie takiej decyzji, realizuje więc swoje prawo o charakterze ściśle osobistym, bowiem nie wynika ono z faktu władztwa nad określoną nieruchomością i nie ma charakteru majątkowego. W postępowaniu o wydanie decyzji w-z, nie bada się bowiem elementu władztwa nad nieruchomością. Tym samym realizowane przez Inwestora prawo wystąpienia z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, nie przechodzi w drodze dziedziczenia na spadkobierców, osoby te nie wchodzą w miejsce wnioskodawcy i nie są stroną postępowania.

W konsekwencji Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie nie znajdzie zastosowania w związku ze śmiercią wnioskodawcy, konstrukcja sukcesji prawnej z art. 30 § 4 k.p.a. Oznacza to, że w przypadku śmierci wnioskodawcy, wraz z nim wygasa jego osobiste prawo do ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a postępowanie w tym przedmiocie pozostaje bezprzedmiotowe. Nie niweczy to uprawnień innych podmiotów, które posiadają zamiar kontynuacji postępowania legalizacyjnego samowolę budowlaną do wystąpienia z kolejnym wnioskiem o wydanie decyzji w-z.

Zasadę niedopuszczalności następstwa prawnego, potwierdzają zaś istniejące od niej wyjątki - określone w art. 30 § 4 k.p.a. Zasadniczo wyjątki te dotyczą tzw. stosunków administracyjnoprawnych rzeczowych. Każdy taki wyjątek musi znajdować umocowanie w wyraźnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do dopuszczonego w takim zakresie następstwa prawnego, opartego w każdym przypadku, jak już wyżej podkreślono, na wyraźnej normie prawnej, należy stosować jednakże wykładnię ścisłą. Tylko taka bowiem dotyczyć może rozwiązań o charakterze wyjątkowym. Stad też należy wywieść zakaz obejmowania w drodze analogii kategorią "aktów rzeczowych" innych aktów administracyjnych, w stosunku do których ustawodawca nie wspomniał o ich "rozszerzonej skuteczności". W sytuacji wiec braku wyraźnego przepisu, przewidującego dla decyzji wz wydawanej postępowaniu legalizacyjnym charakteru aktu stricte rzeczowego, oraz z uwagi na ww. jej cechy wskazujące na charakter mieszany tj. osobisto - rzeczowy, brak jest podstaw do poszukiwania stricte rzeczowego charakteru decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o wynikające z postępowania legalizacyjnego obowiązki właścicieli nieruchomości, których dotyczy postępowanie, choćby miały one oparcie w prawie materialnoadministracyjnym czy też w prawie cywilnym.

Powyższy zakaz stosowania rozszerzającej wykładni treści art. 30 § 4 k.p.a. uniemożliwia dalsze kontynuowanie przedmiotowego postępowania o wydanie w-z, tj. z udziałem spadkobierców wnioskodawcy, ze względu na treść art. 52 Prawa budowlanego. Co najwyższej z przepisu tego wywieść można katalog kilku potencjalnych inicjatorów postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w związku ze zrealizowanym obiektem, ze względu na nałożoną na nich w tym przepisie powinność realizacji obowiązków ustanowionych w postępowaniu legalizacyjnym Przepis ten nie reguluje natomiast sytuacji następstwa prawnego w toku takiego postępowania. Wobec braku powiązania uprawnienia tych osób z jednym prawem, którego przejście wprost powodowałoby następstwo prawne w sprawie, brak jest podstaw do upatrywania w treści tego przepisu możliwość zastosowania konstrukcji z art. 30 § 4 k.p.a.

Za chybioną Kolegium uznało argumentację przestawioną przez A. L., wyjaśniając, że nie neguje możliwości prowadzenia postępowania o wydanie decyzji w-z, w stosunku do inwestycji już zrealizowanej. Nie taka też przesłanka, o charakterze przedmiotowym, stanowi podstawę bezprzedmiotowości postępowania, lecz przesłanka o charakterze podmiotowym, tj. śmierć podmiotu inicjującego postępowanie.

Reasumując, organ II instancji stwierdził, że śmierć wnioskodawcy w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uniemożliwia podjęcie w sprawie decyzji merytorycznej.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnieśli Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie oraz A. L..

Prokurator zarzucił - obrazę art. 105 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż śmierć wnioskodawcy postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy toczonego w trybie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zainicjowanego na skutek obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wydania decyzji o charakterze osobistym - bez możliwości przejścia przedmiotowych praw na rzecz innych osób, a w konsekwencji - wobec ustalenia śmierci strony - uznania toczonego postępowania za bezprzedmiotowe z następczym jego umorzeniem. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu prokurator podniósł, że w prawie publicznym, którym jest prawo administracyjne, generalnie obowiązującą regułą jest przyjęcie osobistego charakteru uprawnień i obowiązków przyznawanych wydaną decyzją, w konsekwencji dla prawa administracyjnego zasadą jest niedopuszczalność następstwa prawnego. Często też, pomimo iż uprawnienia wynikające z określonych decyzji są zbywalne, to jednak nie podlegają dziedziczeniu. Reguła ta doznaje jednak ogólnego ograniczenia dyspozycją art. 30 § 4 k.p.a. Tego rodzaju następstwo w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w ocenie skarżącego choć nie dotyczy wszystkich - to jednak może i powinno dotyczyć tych stron - uczestników, które biorą udział w postępowaniu z uwagi na przysługujący im tytuł prawny do nieruchomości. W ich wypadku w miejsce uczestnika zmarłego wstępuje jego następca/cy prawni i dalsze postępowanie winno się toczyć z jego/ich udziałem. Wyjątki od tej zasady tyczyć w zasadzie powinny tych podmiotów, które dysponowały tylko i jedynie statusem "wnioskodawcy", z tego tytułu uzyskując prawa strony postępowania (jako podmiot, który żądał czynności organu administracji publicznej). Stąd jeżeli takie żądanie wynikało z tytułu uprawnień ustawowych - a nie wiązało się z innymi tytułami - w tym wypadku tytułem wynikającym z prawa własności nieruchomości, na której posadowiono samowolę budowlaną, faktycznie w sytuacji śmierci wnioskodawcy, jego uprawnienie, jako nie powiązane z prawami zbywalnymi czy dziedzicznymi, takimi jak własność - powoduje bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania.

Zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą następcy prawni inwestorów - co do zasady - wchodzą w ich prawa i obowiązki związane z usunięciem skutków samowoli budowlanej. O ile samo prawo do wystąpienia "o ustalenie warunków zabudowy" w toku dopiero prowadzonego postępowania inwestycyjnego przy tak przyjętym założeniu jest prawem ściśle osobistym, o tyle te same starania, w sytuacji istniejącego już obiektu, posadowionego na nieruchomości, do którego (zmarłemu) inwestorowi przysługuje tytuł prawny związany z prawem własności, nie mogą być traktowane jako dążenie do uzyskania aktu o charakterze abstrakcyjnym, skoro dotyczyć on będzie i jest rozpatrywany w bezpośrednim związku z już istniejącym, o określonej kubaturze i parametrach technicznych, budynkiem. W tej sytuacji reguła następstwa prawnego wyrażona dyspozycją art. 30 § 4 k.p.a. winna być interpretowana w kontekście regulacji materialnoprawnej prawa administracyjnego w związku z przepisami prawa cywilnego - w tym wypadku, istnienia po stronie następców prawnych zobowiązania do uregulowania bezprawnie postawionego - a przez nich odziedziczonego wraz z nieruchomością - budynku, czy to poprzez jego rozbiórkę, czy właśnie postępowanie legalizacyjne.

Bez znaczenia w tej sytuacji jest czysto osobisty charakter pierwotnej decyzji -następcy prawni inwestora, uzyskując prawo własności nieruchomości, weszli bowiem w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, zatem do nich winno kierować się wszelkie rozstrzygnięcia, w tym decyzje zmierzającą do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości. W ocenie skarżącego jest jednak rzeczą zbędną ponowne inicjowanie postępowania, skoro w tym wypadku prowadzona w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane legalizacja - powoduje, iż decyzja o warunkach zabudowy traci swój czysto osobisty charakter. Pozyskanie informacji o śmierci wnioskodawcy - winno zatem skutkować stosowaniem nie art. 105 k.p.a., ale art. 97 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. Potrzebę kontynuowania postępowania należałoby w tej sytuacji rozważać w kontekście art. 52 Prawa budowlanego. Śmierć inwestora w trakcie postępowania "legalizacyjnego" - zwalnia od nakładania nań obowiązków związanych z faktem, iż działał w warunkach samowoli budowlanej - tylko jego osobiście, natomiast jego spadkobierców dopiero wówczas, gdy zostałoby wykazane, iż nie posiadają oni tytułu prawnego do obiektu. Wówczas jednak przedmiotowy obowiązek przechodzi na aktualnego współwłaściciela budynku.

A. L. zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania mimo braku jego bezprzedmiotowości oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji mimo, że zostały spełnione przesłanki jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiano podobną argumentację co w skardze Prokuratora zmierzającą do wykazania, że toczące się postępowanie legalizacyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego sprawia, że śmierć wnioskodawcy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wymusza wstąpienie w prawa wnioskodawcy jego następców prawnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z 30. 08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., - dalej w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest niezasadna ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Zgodnie z treścią kwestionowanych w obu skargach decyzji postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu wolnostojącego z częścią mieszkalną na działce nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] obr. [...] oraz na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. Z. w K. zostało wszczęte i było prowadzone na wniosek M. L. z 8 marca 2010 r. W sprawie nie budzi również wątpliwości, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia został złożony w związku z postępowaniem legalizacyjnym gdyż przedmiotowe przedsięwzięcie zostało już zrealizowane. W sprawie sporna jest natomiast zasadność umorzenia postępowania o wydanie warunków zabudowy po śmierci wnioskodawczymi, która nastąpiła w toku postępowania w dniu 27 kwietnia 2013 r. W ocenie organów w dniu śmierci wnioskodawczyni postępowanie to stało się bezprzedmiotowe co uzasadniało jego umorzenie, natomiast w ocenie skarżących – w sytuacji gdy postępowanie to było prowadzone w stosunku do inwestycji zrealizowanej przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy (w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego) organy - w oparciu o normę z art. 30 § 4 k.p.a.- powinny kontynuować postępowanie o wydanie przedmiotowych warunków zabudowy z udziałem następców prawnych M. L.

W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. A zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, jako konsekwencja bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania, może być spowodowana zarówno przyczynami o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym, gdyż stanowiąca przedmiot tego postępowania sprawa administracyjna, jako sprawa indywidualnie załatwiana w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.), jest połączeniem elementów podmiotowych i przedmiotowych.

Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy trzeba wskazać, że na treść art. 52 ust.1 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jak warunków zabudowy (w zw. z art 64 ust. 1 ustawy) następuje na wniosek inwestora. Należy podkreślić, że wnioskodawcą zgodnie z art. 63 ust. 2 może być każdy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że śmierć wnioskodawcy występującego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uniemożliwiała podjęcie w sprawie decyzji merytorycznej. Nie daje także podstaw do poszukiwania następców prawnych zmarłego wnioskodawcy, gdyż status osoby subiektywnie zainteresowanej ma charakter wyłącznie osobisty. W konsekwencji, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że organy obu instancji zasadnie uznały, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu wolnostojącego z częścią mieszkalną na działce nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] obr. [...] oraz na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. Z. w K." wszczęte z wniosku M. L. stało się bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych wynikających z jej śmierci. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Orzeczeniem kończącym sprawę w danej instancji w inny sposób, a więc nie rozstrzygającym o istocie sprawy jest decyzja o umorzeniu postępowania. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., wydanie takiej decyzji następuje wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe i taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie w związku ze śmiercią w toku postępowania wnioskodawcy tj. M. L. ponieważ obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy prawa nie dawały podstaw do kontynuowania postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania w sytuacji śmierci wnioskodawcy. W sytuacji, w której organ stwierdza brak podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania, kończy postępowanie w drodze formalnej decyzji o umorzeniu postępowanie, które mogłoby dotyczyć interesów prawnych i obowiązków innych osób tylko wtedy, gdyby prowadziło do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpatrywanej sprawie nie było zatem potrzeby zawiadamiania dotychczasowych uczestników postępowania, gdyż decyzja umarzająca postępowanie nie dotyczy żadnych praw i obowiązków tych uczestników, a kwestia ich zaznajamiania się z aktami sprawy w żaden sposób nie wpływa na treść decyzji kończącej postępowanie, którą w przypadku śmierci wnioskodawcy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zawsze decyzja umarzająca postępowanie w sprawie (por. wyrok WSA z 12 stycznia 2012 r. , sygn. akt II SA/Kr 1625/11).

Odnosząc się do zarzutu skargi należy podkreślić, że obowiązujące prawo nie przewiduje żadnej różnicy dla postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla dopiero planowanego przedsięwzięcia tj. jako pierwszy etap planowanego procesu inwestycyjnego od wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy w toku postępowania legalizacyjnego tj. w sytuacji gdy inwestycja jest już zrealizowana, a zatem wnioskowana decyzja o ustalenie warunków zabudowy dotyczy już istniejącego budynku o określonej kubaturze. W obu przypadkach postępowanie przebiega według tych samych zasad i procedur i w obu przypadkach może zakończyć się wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy lub odmawiającej ich ustalenia. Sam cel, dla którego wszczyna się takie postępowanie nie wpływa na jego zróżnicowanie. Na koniec należy wskazać, że w sytuacji gdy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy toczyło się w związku z postępowaniem legalizacyjnym śmierć wnioskodawcy i w związku z tym umorzenie postępowania toczącego się z jego wniosku nie stoi na przeszkodzie wniesienia wniosku przez zainteresowanych spadkobierców zmarłej M. L.

Mając powyższe na uwadze i w całości podzielając stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, należało uznać skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie oraz A. L. za niezasadne.

W tym stanie rzeczy mając za podstawę art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak sentencji.