Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 93/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165  ust. 3 i  ust. 7 art. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 3 § 2 pkt 4, 8 i 9, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J.C.-R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie złożenia propozycji służby oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (DZ.U. z 2016 r. poz. 1948, dalej – p.w.u. KAS), Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej – DIAS) złożył starszemu aspirantowi celnemu J.C. – R., młodszemu ekspertowi Służby Celnej Izby Administracji Skarbowej propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej, na następujących warunkach: 1) rodzaj umowy o pracę - umowa o pracę na czas nieokreślony, 2) stanowisko służbowe - starszy kontroler skarbowy, zaliczane do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej, 3) miejsce wykonywania pracy - [...], 4) komórka organizacyjna Referat Postępowania Celnego w Izbie Administracji Skarbowej, 5) wynagrodzenie miesięczne: zasadnicze według mnożnika 2, 526 kwoty bazowej dla członków korpusu służby cywilnej, dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej w wysokości wynoszącej po pięciu latach pracy 5% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok pracy aż do osiągnięcia 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, 6) wymiar czasu pracy - 1/1.

W piśmie tym ponadto DIAS wskazał, iż zaproponowane warunki zatrudnienia będą obowiązywać od dnia następnego po ich przyjęciu, jednakże nie wcześniej niż od dnia 1 czerwca 2017 r. Jednocześnie organ pouczył J.C. – R., iż zgodnie z art. 170 ust. 2 u.p.w.u. KAS w terminie 14 dni od dnia otrzymania powyższej propozycji powinien złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia, natomiast w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u.KAS, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby.

W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. J.C. – R. wezwała DIAS do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej podnosząc, iż złożenie jej propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej jest błędne, gdyż użyty w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS zwrot "odpowiednio" wyraźnie wskazuje, że ustawodawca rozróżnia dwie grupy podmiotów — pracownika, któremu składa się propozycję pracy oraz funkcjonariusza, któremu składa się propozycję służby, i która zgodnie z przepisem art. 169 ust. 4 u.p.w.u. KAS jest decyzją administracyjną. Skarżąca podniosła, że skoro w dniu wejścia w życie u.p.w.u. KAS miała status funkcjonariusza, to powinna jej zostać przedstawiona odpowiednio propozycja pełnienia służby. Ponadto J.C. – R. podkreśliła, iż DIAS przedstawiając jej propozycję pracy w korpusie służby cywilnej pominął posiadane przez nią kwalifikacje, udokumentowane coroczną oceną okresową funkcjonariusza oraz przebieg dotychczasowej służby. Zaznaczyła również, iż wykonuje w ramach powierzonych jej obowiązków czynności zastrzeżone dla funkcjonariuszy celnych, a przedstawiona propozycja narusza art. 7 i 32 Konstytucji. W związku z powyższym wniósł o wydanie w stosunku do niego decyzji administracyjnej - propozycji służby.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. J.C. – R., powołując się na art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.) wezwała DIAS do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby, która winna być jej złożona na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS.

W piśmie z dnia 29 czerwca 2017 r. skierowanym do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (określanego dalej jako Szef KAS), na podstawie art. 37 § 1 kpa, skarżąca wniosła zażalenie na bezczynność DIAS i niezałatwienie sprawy w terminie, wyrażające się w braku złożenia jej propozycji służby pomimo treści art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS. Skarżąca wskazała, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z przywołanego przepisu ustawy do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymała propozycji służby, a jedynie otrzymała propozycję zatrudnienia, którą będąc pod przymusem prawnym i ekonomicznym przyjęła. Zdaniem skarżącej powyższa postawa DIAS stanowi rażące naruszenie prawa i rażącą bezczynność.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. odpowiadając na pismo skarżącej z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej DIAS wskazał, że art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS dowodzi, iż ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji ( tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia lub służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. DIAS – odpowiadając na pismo skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r., stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedstawienie propozycji służby - poinformował J.C. – R., iż powołany przez nią przepis art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2016 r. poz. 718) nie znajduje w sprawie zastosowania. Zdaniem organu w sprawie nie zaistniała sytuacja określona w art. 52 § 3 tej ustawy, dlatego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ uznał za bezprzedmiotowe.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. DIAS - odpowiadając na zażalenie z dnia [...] czerwca 2017 r. wniesione na podstawie art. 37 § 1 kpa na bezczynność organu polegającą na braku złożenia propozycji służby – poinformował skarżącą, że przepis art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS nakłada na właściwy organ obowiązek złożenia pracownikom oraz funkcjonariuszom pisemnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia sużby. Organ wskazał, że wymieniony przepis wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Z uwagi na fakt, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy kpa, w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 kpa stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych względów wniesione zażalenie nie może zostać rozpoznane w trybie art. 37 kpa.

W tych okolicznościach sprawy działając w oparciu o przepis art. 52 § 1 w oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." J.C. – R. złożyła w dniu 21 września 2017r. skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającą na braku realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Skarżąca zarzuciła DIAS bezczynność wyrażającą się w braku złożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego tam terminu (tj. 31 maja 2017 r.).

Skarżąca wniosła, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził istnienie bezczynności po stronie organu w związku z faktem braku przedstawienia skarżącej propozycji służby i aby Sąd zobowiązał Dyrektora do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej - propozycji uwzględniającej posiadane przez skarżącą kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W uzasadnieniu skargi podano, że skarżąca stoi na stanowisku, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał ustawowy obowiązek wręczenia skarżącej propozycji służby na podstawie p.w. KAS Uzasadniając tę tezę skarżąca podniosła, że na mocy art. 165 ust. 3 p.w. KAS wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Okoliczność wskazanego przekształcenia stosunku służbowego i jego zakres nie budził i nie budzi wątpliwości, a także nie była kwestionowana przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej lub przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Powyższa okoliczność jest niezwykle ważna z uwagi na treść art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s., gdyż ustawodawca w wskazanym przepisie użył zwrotu "odpowiednio" chcąc wyraźnie rozróżnić sytuację dotychczasowych pracowników Krajowej Administracji Skarbowej od dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Zwrot ten w niekwestionowany sposób oznaczał, że dotychczasowi pracownicy stali się w Krajowej Administracji Skarbowej pracownikami (można powiedzieć: pozostali pracownikami), a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej (można powiedzieć: pozostali w statusie funkcjonariuszy). Możliwości zmian statusu w Krajowej Administracji Skarbowej nie zapisano. Istotą przytoczenia powyższego przepisu jest podkreślenie tego jak ustawodawca użył we wskazanym zakresie zwrotu "odpowiednio". Zwrot ten nie był użyty przypadkiem - wyznaczał zakres stosowania wskazanego przepisu określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy. Powyższą tezę potwierdza fakt użycia przez ustawodawcę zwrotu "albo" w dalszej części analizowanego przepisu. Zwrot ten wskazuje na alternatywę wykluczającą się czyli tzw. dysjunkcję. Zatem pracownicy "zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej" w świetle ww. przepisu mogli stać się tylko i wyłącznie "pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej" a "funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych" mogą stać się tylko i wyłącznie "funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej". W kluczowym dla funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej art. 165 ust. 7 p.w. KAS. ustawodawca posługuje się również zwrotami odpowiednio" oraz (w dalszej części) dysjunkcją "albo" co wskazuje bezpośrednio na zamiar ustawodawcy by zastosować je tak jak w przepisie art. 165 ust. 3 p.w. KAS. Wskazany przepis operuje tymi samymi co art. 165 ust. 3 p.w. KAS zwrotami tj. "odpowiednio" oraz "albo" co należy jednoznacznie rozumieć w ten sposób, że w zależności od pierwotnej formy rodzaju "zatrudnienia" (umowy o pracę/mianowania na funkcjonariusza) ta sama forma "zatrudnienia" będzie proponowana również w Krajowej Administracji Skarbowej. Na mocy powyższego przepisu odpowiedni organ (Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, Dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości) powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zapisy analizowanego przepisu wykluczają dowolność czy zamienność składania propozycji tj. wyklucza, by pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję pracy. Gdyby ustawodawca chciał nadać przepisowi inną merytoryczną treść nie powinien używać słowa "odpowiednio" tylko użyć słowa "lub" jako alternatywy. Również druga część zdania wówczas brzmiałaby inaczej, zapisany w niej zwrot powinien brzmieć: "określającą nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby". Ustawodawca również miał możliwość zapisania wskazanego przepisu w inny sposób by zapisać i stworzyć możliwość ewentualnego zamiennego składania rodzaju propozycji, czego jednak nie uczynił.

Powyższej argumentacji żadną miarą nie zmienia art. 170 ust. 1 p.w. KAS, a wręcz ją potwierdza. Analizując art. 170 ust. 1 p.w. KAS należy wskazać, że nie można w tym w przepisie upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczania funkcjonariuszom propozycji, gdyż należy czytać p.w.KAS holistycznie (razem) oraz mieć na uwadze również obowiązującą Konstytucję RP oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium tj. żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy Krajowej Administracji Skarbowej mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby, poza wyjątkiem wynikającym wprost z przepisu art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u. KAS.".

W związku z tym opisana w art. 170 ust. 1 p.w. KAS. sytuacja prawna osoby nie otrzymującej propozycji służby dotyczy tylko osób spełniających przesłanki z wskazanego przepisu art. 144 ust. 1 u.KAS.

Wprowadzenie instytucji braku składania propozycji służby i wygaszania stosunku służbowego (tzw. warunkowego wygaszenia stosunku służbowego) wymagałoby ze strony ustawodawcy, aby obligatoryjnie zapisał kryteria (obiektywne i weryfikowalne) stosowania takiej instytucji oraz zapisał ewentualną drogę odwoławczą. Wskazane elementy są niezbędne jeśli ustawodawca chce skorzystać z instytucji warunkowego wygaszenia stosunku służbowego i wynika to wprost z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. dotyczącego UOP-u (sygn. akt K 45/02). Brak ww. zapisów w p.w. KAS. rodzi stan absolutnej i oczywistej niekonstytucyjności przepisów przez brak prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), brak jasności i precyzji przepisów prawa (art. 2 i 7 Konstytucji), wprowadzenie dyskryminacji i nierównego traktowania (art. 32 ust. konstytucji) oraz niezgodność z art. 60 Konstytucji (jasne kryteria przyjęć i zwolnień do służby mundurowej, ogólnie służby publicznej).

Interpretacja art. 170 ust. 1 p.w. KAS. jako podstawy do tego, aby nie składać funkcjonariuszom propozycji służby wprowadza stan totalnej "prawnej anarchii" tj. możliwość absolutnie arbitralnego "wybierania sobie" przez organy komu wręczyć propozycję służby z możliwością stosowania ewidentnej dyskryminacji ze względu na wiek, płeć czy działalność związkową z stanowiłoby prawdziwe pole do decyzji o charakterze nepotycznym oraz do tzw. "kolesiostwa". Rozsądny i racjonalny ustawodawca by do tego nie dopuścił, to co się dzieje to skutek wadliwej interpretacji przepisów przez organy Krajowej Administracji Skarbowej.

Skarżąca wskazała, że w literaturze podkreśla się iż ustawodawca nie może pozbawić prawa do sądu funkcjonariuszy czy urzędników w toku przekształceń kadrowych, albowiem taka regulacja pozbawia funkcjonariusza prawa do sądu, prawa do obrony swoich praw, a przyjmuje się powszechnie, iż ustawa nie może nikomu zamykać drogi do sądowego dochodzenia swoich praw, bo jest to niezgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Dalej skarżąca podniosła twierdzenie, zgodnie z którym sytuacja w której część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy, a część propozycję służby jest niezgodna z konstytucyjną zasadą równego traktowana. Zgodnie z art. 32 Konstytucji wszyscy są równi wobec prawa, wszyscy maja prawa do równego traktowania przez władze RP. Zdaniem skarżącej przyjęcie interpretacji przepisów prezentowanej przez organ prowadziłoby do akceptacji przepisów niekonstytucyjnych.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o: 1/ odrzucenie skargi z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego – wniesienie skargi jest niedopuszczalne,

2/ ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej na wypadek, gdyby Sąd nie uwzględnił wniosku z pkt 1.

W ocenie organu po stronie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nie istniał obowiązek zaproponowania skarżącej dalszego pełnienia służby. Jednocześnie nie toczy się żądne postępowanie, w którym DIAS działający jako organ, zobowiązany byłby do wydania decyzji, postanowień czy innych aktów/czynności z zakresu administracji publicznej. Brak zatem sprawy administracyjnej, w której organ zobowiązany byłby do wydania rozstrzygnięcia lub dokonania czynności z zakresu administracji publicznej. Powyższe, zdaniem organu, powoduje że złożona skarga nie stanowi skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Skarga na bezczynność DIAS nie mieści się w katalogu spraw objętych orzekaniem sądów administracyjnych, zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a., co winno skutkować jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Analizując treść art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1, art. 174 ust. 3, art. 175 p.w. KAS organ doszedł do przekonania, że żaden z tych przepisów nie prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi należało przedstawić jedynie propozycje dalszej służby, a słowo "odpowiednio" używane w kilku przepisach wskazuje jedynie na wybór po stronie organu polegający na tym, że organ ten może złożyć funkcjonariuszowi albo propozycję służby, albo też propozycję pracy.

Tym samym nie istniał obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi jedynie propozycji służby. Stosownie do w.w. przepisów skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia, którą w dniu 7 czerwca 2017 r. przyjęła, co doprowadziło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy. Wskazał, że ustawodawca pozostawił autonomiczne prawo kierownikom jednostek do wyboru rodzaju propozycji dalszego wykonywania obowiązków przez funkcjonariuszy.

Składając skarżącej propozycję pracy organ kierował się przesłankami z art. 165 ust. 7 .p.w.u. KAS, tj. kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W piśmie procesowym z dnia [...] pażdziernika 2017 r. skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze, ponadto wskazała, że do chwili obecnej DIAS nie zawarł z nią umowy o pracę na czas nieokreślony. Fakt przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy bez wydania stosownej decyzji bądź zawarcia umowy o pracę spowodował zwolnienie skarżącej ze służby bez podania przyczyn zwolnienia z art. 179 i 180 ustawy o KAS. Skarżąca podniosła, że w związku z przekształceniem stosunku służbowego w stosunek pracy pozbawiona została określonych praw związanych z pełnieniem służby.

W piśmie procesowym z dnia [...] pażdziernika 2017 r. skarżąca podnosiła twierdzenia na wykazanie właściwości drogi sądu administracyjnego w rozpatrywanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny co następuje.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie została wprost wyartykułowana w art. 3 § 1p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kognicja sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.;

- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W analizowanej sprawie skarga dotyczy zarzucanej Dyrektorowi izby Administracji Skarbowej bezczynności w zakresie braku złożenia skarżącej J.C. – R. propozycji służby w służbie celno-skarbowej.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, zgodnie z którym sąd rozpoznający sprawę jest władny ocenić i zaklasyfikować dany stan jako bezczynność lub przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego, w zależności od ustaleń wynikających z zebranego materiału dowodowego oraz niezależnie od treści skargi.

Wskazać przyjdzie, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie wypełniają przesłanki określonej w art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Dla stwierdzenia, że w konkretnym wypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, że organ zobowiązany był w świetle przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

W wypadku stwierdzenia, że wbrew stanowisku skargi organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić.

Ocena zasadności zgłoszonego zarzutu bezczynności organu winna być zawsze poprzedzona analizą charakteru oraz zakresu obowiązku jaki ciążył na organie, a który to obowiązek na skutek zarzucanej bezczynności nie został przez ten organ wypełniony.

W ocenie skarżącej bezczynność organu polegała na niewykonaniu obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, w postaci niezłożenia jej propozycji służby. Dla jasności wskazać przyjdzie, że w dniu [...] maja 2017 r. DIAS przedstawił skarżącej pisemną propozycję zatrudnienia, na określonych w tym piśmie warunkach, którą skarżąca przyjęła.

Pisemna propozycja zatrudnienia przedstawiona skarżącej została wydana na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Zgodnie z treścią tego przepisu, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przytoczony przepis wprost określa obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do dnia 31 maja 2017 r. ("składają odpowiednio"). Obowiązkowi temu musi odpowiadać zatem uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Obowiązek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS jest następstwem zastrzeżenia z art. 170 u.p.w.u.KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 165 ust. 3 u.p.w.u.KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS" albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowując ciągłość pracy i służby. Przy czym zastrzeżenie z art. 170 u.p.w.u.KAS, o którym wyżej mowa wskazuje, że kontynuacja pracy i służby po dniu 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została od otrzymania do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zarówno bowiem w przypadku nieotrzymania pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do dnia 31 maja 2017 r., jak również w razie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadkach, o których mowa w art. 170 ust. 1 u.p.w.u.KAS, traktuje się jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 tej ustawy).Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej inicjuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, którego konsekwencją jest ustanie stosunku służbowego. Przyjęcie propozycji zatrudnienia oznacza bowiem wyrażenie zgody na zawarcie umowy o pracę na warunkach wynikających z propozycji zatrudnienia, a zawarcie umowy o pracę jest równoznaczne z faktycznym zaprzestaniem pełnienia służby. Ze względu zatem na skutek przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, pisemna propozycja zatrudnienia musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego. Stosunek służbowy jest zaś stosunkiem administracyjnoprawnym. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosunek służbowy nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), a stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym, w konsekwencji sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi, lecz administracyjnymi. Istota tosunku służbowego tkwi w następujących cechach:- stosunek służbowy wyraża relację prawną uregulowaną przepisami prawa publicznego (administracyjnego) z przewagą elementów władczych, - podmiotem zatrudniającym nie jest konkretna jednostka, w której funkcjonariusz pełni służbę, lecz państwo jako całość; państwo w postaci wyodrębnionych struktur organizacyjnych i występujących w ich imieniu właściwych organów zwierzchnich zachowuje władztwo nad funkcjonariuszem, którego najdalej idącym przejawem jest tzw. wzmożona dyspozycyjność,- status prawny funkcjonariusza jest determinowany regulacjami o charakterze bezwzględnie obowiązującym, - przełożony wobec funkcjonariusza jest organem wykonującym administrację publiczną. Jak wynika przy tym z uzasadnienia wyroku z dnia 25 lutego 2002 r. (sygn. SK 29/01), a także wyroków wcześniejszych z dnia 9 czerwca1998 r. (sygn. K 28/97) i z dnia 10 maja 2000 r. (sygn. K 21/99) Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że doktryna i orzecznictwo rozróżniają sprawy podległości służbowej należące do sfery wewnętrznej aparatu państwowego oraz te sprawy ze stosunku służbowego, w których jednostka, dochodząc swoich uprawnień, określających istotę tego stosunku, występuje wobec organu jako odrębny podmiot praw i obowiązków (zewnętrzny charakter pewnych elementów stosunku służbowego).

Odniesienie wskazanych wyżej cech i skutków propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS do wymienionych wcześniej cech aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., pozwala na wyprowadzenie następujących wniosków:

1. Propozycja zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego. Ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji dla pisemnej propozycji zatrudnienia, ani nie przewidział sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby. Akty/czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. także nie są podejmowane w trybie regulowanym przepisami o postępowaniu. Ponadto, co należy wyraźnie podkreślić, treść art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS. jest odmienna od art. 169 ust. 4 u.p.w.u.KAS. Jak wynika z art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się formą decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. Sąd wyraża przy tym wątpliwości co do takiego sposobu regulacji tej materii, w której ustawodawca różnicuje charakter prawny pisemnej propozycji dalszego wykonywania obowiązków kierowanej do funkcjonariusza. Brak sprecyzowania w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS, że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy nie wydaje się jednak zaniechaniem, ale celowym działaniem ustawodawcy, który wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 u.p.w.u.KAS wprowadza inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS.

2. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej. Jest bowiem działaniem podejmowanym wobec funkcjonariusza pozostającego w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego, a zakres kompetencji przełożonego (tu dyrektora izby administracji skarbowej) względem funkcjonariusza charakteryzuje się władztwem administracyjnym. Władcze działanie co do zasady to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy władztwa administracyjnego nadają działaniu charakter władczy, choć nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, jest wystarczający do zakwalifikowania aktu czy czynności do aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Przepisy prawa mogą wprowadzać element przymusu państwowego poprzez wskazanie zewnętrznego skutku aktu/czynności (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 2(5)/2006, Warszawa, str. 7-19). Zewnętrzny skutek propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, niezależny od zachowania funkcjonariusza, a prowadzący do ustania stosunku służbowego (czy w następstwie wygaśnięcia wskutek nieprzyjęcia propozycji zatrudnienia, czy w następstwie przyjęcia prowadzącego do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy skutkującego de facto ustaniem stosunku służbowego) jest równoznaczny z wprowadzeniem przymusu państwowego wobec funkcjonariusza, który to przymus stanowi jeden z przejawów władztwa administracyjnego. 3. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi, stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego tj. niemieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną.

4. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby, co będzie przedmiotem dalszych rozważań. 5. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma charakter indywidualny. Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjno-prawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty.

Kwalifikacja danego aktu jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przesądza o dopuszczalności drogi sądowej na bezczynność w jego wydaniu, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Istotą sporu miedzy skarżącą, a organem jest obowiązek przedłożenia skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS propozycji dalszego pełnienia czynności w administracji celno-skarbowej jako funkcjonariuszowi, a tym samym przedłożenia do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby, a nie propozycji zatrudnienia. Zgodnie z art. 165 ust. 1 p.w. KAS z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca będąca do tej pory funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Urzędzie Skarbowym. Wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Art. 165 ust. 1 p.w.u. KAS. nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby wprowadzając i takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno-skarbowej.

W p.w.u. KAS wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej.

Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że obowiązujące przepisy dają podstawę do zaproponowana funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej tylko dalszych warunków służby, ale już nie warunków pracy (zatrudnienia na podstawie Kodeksu pracy). Wykładnia systemowa obowiązujących w tym względzie przepisów takiemu stanowisku zaprzecza. Ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z treści art. 165 ust. 7 p.w. KAS., ale również z pozostałych przepisów ustawy p.w.u. KAS. W art. 167 ust. 4 p.w. KAS zawarto regulację, w której przewidziano możliwość zaproponowania pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Art. 169 ust. 3 p.w.u. KAS stanowi wprost, że funkcjonariuszowi można złożyć propozycję zatrudnienia. Z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS. wynika, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. W myśl art. 174 ust. 3 p.w.u KAS funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie treść art. 175 ust. 2 p.w.u. KAS wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza.

Jak wyżej podniesiono o bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań.

Skoro w badanej sprawie, w ocenie Sądu, nie istniał po stronie organu obowiązek przedłożenia skarżącej jedynie propozycji służby, to nie można zasadnie uznać, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pozostawał w bezczynności w zakresie braku przedłożenia skarżącej propozycji służby.

Należy przy tym podkreślić, że choć wprawdzie obowiązujące przepisy nie nakazują przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby, to nie oznacza to jednak, że organ nie powinien rozważyć możliwości złożenia propozycji o takiej treści. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, biorąc pod uwagę przesłanki o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, powinien w pierwszej kolejności rozważyć możliwość złożenia propozycji służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że brak jest podstaw prawnych potwierdzających słuszność stanowiska, że skarżącej - jako funkcjonariuszowi celnemu - należało złożyć jedynie propozycję służby w administracji celno-skarbowej, z wykluczeniem możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Należy przy tym podnieść, że rozpoznając skargę na bezczynność sąd nie jest władny do oceny legalności pisemnej propozycji zatrudnienia z dnia [...] maja 2017. Akt ten jest bowiem przedmiotem oceny Sądu w ramach odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, opub. w ONSA i WSA 2009/4/63 stwierdzono, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponieważ taka sytuacja zachodzi w tej sprawie, tym samym skarga na bezczynność podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w analizowanej sprawie nie można Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej postawić zarzutu bezczynności, bowiem w dacie wniesienia skargi zarzucana w skardze bezczynność nie istniała.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.