Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 519/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 214 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 867/16 w sprawie ze skargi D. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu warszawskiego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 867/16 oddalił skargę D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], którą Prezydent [...] ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 49 m² z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] na rzecz D. S. w udziale wynoszącym [...] części, na rzecz Skarbu Państwa w udziale wynoszącym [...] części oraz ustalił opłatę roczną z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu w wysokości 424,34 zł netto, stanowiącą 1% ceny gruntu i udzielił 80% bonifikaty od opłaty rocznej – po udzieleniu bonifikaty opłata roczna wynosi 84,86 zł netto.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że nieruchomość przedmiotowa objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Objecie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1949 r. tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Termin na złożenie wniosku dekretowego upłynął w dniu [...] października 1949 r. Dawni właściciele hipoteczni nie złożyli wniosku w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu. W dniu [...] lipca 1985 r. i w dniu [...] grudnia 1988 r. D. S. działająca w imieniu własnym oraz swojej matki H. S. złożyła wniosek o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] i [...] w W., ozn. hip. "[...]"[...]. Zgodnie z treścią zaświadczenia wydanego przez Sąd Rejonowy dla [...] tytuł własności do nieruchomości "[...]" [...] przysługiwał B. i H. małż. S. co do [...] części i C. M. I voto G. co do [...] części niepodzielnie na mocy aktu zeznanego w dniu [...] czerwca 1941 r.

W decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Prezydent [...] orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 511 m² położonego w W. przy ul. [...] i [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 175 m² i nr [...] o pow. 336 m² na rzecz D. S. w udziale wynoszącym [...] i na rzecz Skarbu Państwa w udziale wynoszącym [...]. Następnie decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Prezydent [...] za zgodą stron zmienił pkt I i II decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nadając im brzmienie: ustanowić na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...] i [...] o łącznej powierzchni 474 m² oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 175 m² i nr [...] o pow. 299 m".

Organ I instancji stwierdził, że do rozstrzygnięcia pozostał jeszcze wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do pozostałej części gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 49 m² oraz nr [...] o pow. 1 m². Ustalono, że działka nr [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się w strefie oznaczonej symbolem [...] – tereny dróg wewnętrznych. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Prezydent [...] zatwierdził podział działki nr [...] na działki nr [...] o pow. 49 m² i nr [...] o pow. 1171 m². W toku postępowania ustalono, że przedmiotowy grunt zabudowany był małym domem jednorodzinnym wybudowanym przed 1945 r., w związku z powyższym zostały spełnione przesłanki z art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie w odniesieniu do działki nr [...] nastąpi w odrębnym postępowaniu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując sprawę wskazało, że decyzja organu I instancji została oparta na uregulowaniu zawartym w art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przytoczyło jego treść. Kolegium wskazało, że przepisy art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują dwie przesłanki pozytywnego rozpatrzenia żądania, które musza zostać spełnione łącznie: zachowanie terminu złożenia wniosku do [...] grudnia 1988 r. oraz zabudowanie działek domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem [...] listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych.

Organ II instancji stwierdził na podstawie znajdujących się w aktach sprawy postanowień sądowych o stwierdzeniu praw do spadku po dawnych właścicielach dekretowych, że spadkobiercą po B. i H. S. (udział w nieruchomości [...] części) jest D. S., a po C. M. (udział w nieruchomości [...] części) jest Skarb Państwa.

Kolegium wskazało, że zgodnie z mapą sytuacyjną nieruchomości sporządzoną przez geodetę w dniu [...] listopada 2011 r., przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego za numerem [...] dawna nieruchomość hipoteczna "[...]" rej. hip. [...] stanowi aktualnie działkę nr [...] o pow. 175 m², nr [...] o pow. 299 m², część działki nr [...] o pow. 2 m², część działki nr [...] o pow. 48 m² i w tym zakresie mapa jest czytelna. Powyższe oznacza, że powierzchnia dawnej nieruchomości określona w zaświadczeniu Sądu Rejonowego dla [...] na ok. 523,7 m² jest równoznaczna z powierzchnią działek wskazanych wyżej. Do zrealizowania zaś żądań D. S. konieczne było dokonanie podziału działek nr [...] i [...] w celu poprawnego rozliczenia powierzchni dawnej nieruchomości. Organ odwoławczy podniósł, że co do działek nr [...] i [...] została wydana pozytywna dla skarżącej decyzja, a co do działki nr [...] sprawa nie jest rozstrzygnięta. Przedmiotem niniejszego stepowania jest rozpatrzenie wniosku skarżącej w zakresie działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Prezydent [...] zatwierdził podział działki nr [...] na działki nr [...] o pow. 49 m² i [...] o pow. 1171 m² w sposób wskazany na mapie z projektem podziału wpisanej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Kolegium dodało, że prawidłowo została ustalona opłata roczna za użytkowanie wieczyste przy uwzględnieniu 80% bonifikaty zgodnie z zasadami określonymi w uchwale nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Rady [...]w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości [...] w zakresie zasad ustalania czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a także bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach określonych w art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. S.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podstawą materialnoprawną orzekania przez ten organ był art. 214 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią tego przepisu poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość (ust. 1); zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych (ust. 2). A zatem, co słusznie podkreśliły organy administracji, dla pozytywnego rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego niezbędne jest spełnienie kumulatywnie 2 przesłanek:

1. wniosek powinien być złożony w terminie do 31 grudnia 1988 r.

2. grunt powinien być zabudowany w sposób wskazany w ust. 2 tego przepisu.

Niespornym jest, iż wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego został złożony w niniejszej sprawie przed upływem ustawowego terminu przez osoby uprawnione – D. S. i H. S. Natomiast kwestią sporną jest rozliczenie powierzchni dawnej nieruchomości hipotecznej w odniesieniu do aktualnie istniejących działek ewidencyjnych.

W ocenie Sądu ustalenia organów orzekających w tym zakresie są prawidłowe. Jak wynika bowiem z mapy sytuacyjnej nieruchomości z dnia [...] listopada 2011 r. wpisanej do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] listopada 2011 r. za nr [...] dawna nieruchomość hip. "[...]" aktualnie wchodzi w skład działek [...] o pow. 175 m², nr [...] o pow. 299 m², nr [...] część i nr [...] cześć.

W odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] decyzją z dnia[...] października 2012 r. Prezydent [...] ustanowił na rzecz D. S. prawo użytkowania wieczystego. W wykonaniu tej decyzji aktem notarialnym z dnia [...] maja 2013 r. Rep. [...] zawarta została umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem prawa własności budynków. Należy zauważyć, że zarówno decyzja jak i akt notarialny dotyczą działek o nr [...] i [...] o łącznej pow. 474 m². Powierzchni tej skarżąca nie kwestionowała. Przede wszystkim zaś podkreślenia wymaga, że decyzja z dnia [...] października 2012 r. zmieniała decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia [...] maja 2012 r. w zakresie powierzchni działki nr [...] z powierzchni 336 na 299 m². Jak wynika z akt decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] listopada 2012 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru) i skarżąca nie wniosła od niej odwołania. W wykonaniu tej decyzji zawarła umowę ustanowienia użytkowania wieczystego nie kwestionując powierzchni działek. Przy czym z decyzji tej jasno wynika, że powierzchnia w niej wymieniona nie wyczerpuje całej powierzchni nieruchomości hipotecznej, która wynosiła ok. 523,7 m². Trudno w tej sytuacji zrozumieć zarzuty skarżącej dotyczące nieprawidłowości w obliczeniu powierzchni dawnej nieruchomości w odniesieniu do aktualnych działek ewidencyjnych. W rozpoznawanej sprawie organ wydał decyzję dotyczącą działki nr [...] o pow. 49 m², która jak wynika z mapy z projektem podziału powstała w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2015 r. Mapa została wpisana do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2015 r. za nr [...].

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego twierdzenia skarżącej, że nabyta przez jej poprzedników prawnych nieruchomość położona była przy ul. [...] i nie wchodziła żadną częścią w ulicę [...] należy uznać za gołosłowne.

Należy mieć na uwadze, że w dacie nabywania przez poprzedników prawnych skarżącej przedmiotowej nieruchomości w 1941 r. ewidencja gruntów nie była prowadzona, a w aktach notarialnych z dnia [...] czerwca 1941 r. i z dnia [...] czerwca 1941 r. brak jest opisu granic nabywanej nieruchomości. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, a w szczególności mapy sporządzone przez geodetów uprawnionych, wpisane do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a dotyczące rozliczenia powierzchni dawnej nieruchomości hipotecznej wskazują, że częściowo nieruchomość ta wchodziła w skład drogi wewnętrznej - ul. [...]. Mapy te wpisane do zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowią dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dokumentację geodezyjną geodeta obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa (art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), pod rygorem odpowiedzialności karnej wskazanej w art. 46 tej ustawy.

Dokumenty urzędowe korzystają więc ze szczególnej mocy dowodowej, ponieważ stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Organy administracji są zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego, nie mogą swobodnie oceniać ani kwestionować treści takiego dokumentu, nie przeprowadzając dowodu przeciwko prawdziwości zawartych w nim informacji. Art. 76 § 3 K.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, co oznacza, że strona ma prawo taki dowód przeprowadzić. W rozpoznawanej sprawie strona nie przeprowadziła takiego dowodu w związku z powyższym brak jest podstaw do jego podważenia. Skarżąca dla podważenia wiarygodności dowodów z treści mapy musiałaby dysponować inną dokumentacją geodezyjno-kartograficzną o treści odmiennej od wykazanej mapą.

Sąd wskazał, że opłata roczna została prawidłowo ustalona, przy uwzględnieniu bonifikaty niewątpliwie przysługującej skarżącej.

Sąd wyjaśnił także, że Sąd dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej pod względem ich zgodności z prawem, objęcie zaś badaniem wszystkich decyzji, które zostały wydane w trakcie trwania niniejszego postępowania, jak chciałaby skarżąca, wykracza poza granice sprawy i nie leży w kompetencji Sądu w tym postępowaniu.

D. S. reprezentowana przez adwokata G. F. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez odmowę uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2016 roku nr [...] wydanej z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie administracyjne, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 140 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie art. 214 a pkt 1 w zw. z art. 6 ust 1 oraz art. 214 a pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dopuszczalny jest zwrot nieruchomości stanowiącej część drogi.

Mając na względzie powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, także o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów:

- z wydruków z mapy satelitarnej ul. [...] w W. i okolicznych ulic, a także wydruku zdjęcia ulicy przy nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] na okoliczność usytuowania i faktycznego przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] oraz skutków ustanowienia użytkowania wieczystego tej nieruchomości na rzecz Skarżącej dla mieszkańców okolicznych nieruchomości,

- z wydruków z elektronicznej bazy map miasta [...] dostępnej na stronie internetowej [...] na okoliczność przebiegu ul. [...] w W. wobec okolicznych nieruchomości i jej niezmienności poczynając od roku 1936.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała m.in., że wielokrotnie podnosiła zastrzeżenia, co do powierzchni działek i przebiegu granic. Mimo zgłaszania wniosków o udział w wizji lokalnej lub też pomiarach, skarżąca nie została do nich dopuszczona. Na uwagę zasługuje także okoliczność, iż efektem jednego z pomiarów było przeprowadzenie granicy działki nr [...] przez znajdującą się na niej nieruchomość budynkową, który to błąd został usunięty dopiero w 2012 r.

W niniejszej sprawie kolejne mapy sporządzane przez uprawnionych geodetów zawierały błędy. Jak wywodziła to skarżąca w swojej skardze, ul. [...] jest drogą powstałą już w czasach zaborów i co wyjątkowe w W. w zasadzie do dnia dzisiejszego pozostaje w kształcie niezmienionym. Obecne ogrodzenie rozgraniczające działki ewidencyjne nr [...] i [...] i pas drogowy ul. [...] pokrywa się z tym przedwojennym co potwierdzają także pozostałości przymurówki. Zgodnie z przedłożonymi mapami znajdującymi się w bazie miasta [...], granica działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] wobec ul. [...] się nie zmieniła przynajmniej od 1936 r. Skarżąca wskazała, że przebieg rozgraniczenia działek [...] i [...] i ul, [...] jest niemal w linii prostej, tak jak i sąsiadujących działek, Wskazywałoby to, iż albo wszystkie nieruchomości przy ul. [...] w części znajdują się na pasie drogowym ul. [...], albo też ulica ta miała bardzo nietypowy kształt i tylko nieruchomości poprzedników skarżącej znajdowały się na obszarze drogi.

W przedmiotowym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeanalizował materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ograniczając się do analizy jednego dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podobnie jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zignorował zarzuty Skarżącej wobec map sporządzonych przez geodetów uprawnionych dotyczących rozliczenia powierzchni dawnej nieruchomości hipotecznej, nie przeprowadzając jakiegokolwiek dowodu w tym zakresie, ani nawet szczegółowo nie analizując treści tych zarzutów, a stwierdzając jedynie, że mapy te stanowią dokumenty urzędowe.

Powołując się na przepis art. 214 a ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżąca wskazała, że działka ewidencyjna nr [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi drogę. Podział działki ewidencyjnej nr [...]będącej drogą, na działki ewidencyjne [...] i [...], dokonany został jak się wydaje wyłącznie na potrzeby postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości na rzecz pani S. i bez jakiejkolwiek analizy skutków tego podziału dla okolicznych mieszkańców. Mimo, iż ul. [...] jest drogą wewnętrzną to jednak drogą, a więc obiektem służącym transportowi publicznemu. Ustanowienie na przedmiotowej działce użytkowania wieczystego stoi w sprzeczności z przeznaczeniem powyższej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do części gruntu nieruchomości hip. "[...]"[...], oznaczonego aktualnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...].

Wbrew zarzutom skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 140 K.p.a. skarżąca wskazywała, że wielokrotnie w toku postępowania zgłaszała zastrzeżenia co do powierzchni działek i przebiegu granic działek będących przedmiotem wniosków z 1985 r. i 1988 r., a dotyczących nieruchomości hip. "[...]"[...].

Odnosząc się do tak stawianego zarzutu wskazać należy, że rozpoznając powyższe wnioski decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Prezydent [...] orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 511 m² położonego w W. przy ul. [...] i [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 175 m² i nr [...] o pow. 336 m² na rzecz D. S. w udziale wynoszącym [...] i na rzecz Skarbu Państwa w udziale wynoszącym [...].

Rzeczywiście skarżąca w wielu pismach, w tym w piśmie z dnia [...]sierpnia 2008 r. kwestionowała powierzchnię działek i przebieg granic, w tym prawidłowość wydanej w dniu [...] lutego 2008 r. decyzji.

Należy jednak zauważyć, iż z uwagi na powyższe zarzuty organ pierwszej instancji zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie mapy sytuacyjnej w celu prawidłowego rozliczenia powierzchni wskazanej wyżej nieruchomości. Wykonana przez geodetę mapa sytuacyjna nieruchomości z dnia [...] listopada 2011 r. została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Urzędu Miasta [...] w dniu [...] listopada 2011 r. za nr [...]

O powyższym organ zawiadomił skarżącą pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. informując jednocześnie, że zgodnie z powyższą mapą dawna nieruchomość hip. "[...]" stanowi aktualnie: działki ewid. o nr [...] o pow. 175 m² w obrębie [...], nr [...] o pow. 299 m² w obrębie [...], cz. działki nr [...] o pow. 2 m² w obrebie [...] (pod budynkiem garażowym), cz. działki nr [...] o pow. 48 m² w obrębie [...] (w pasie drogowym ulicy [...]).

W odpowiedzi na powyższe pismo, w dniu [...] maja 2012 r. skarżąca złożyła wniosek o zmianę powyższej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. z uwzględnieniem rzeczywistej powierzchni przedmiotowej nieruchomości i zgodnie z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Prezydent [...] za zgodą stron:

- w pkt 1 zmienił pkt I i II decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nadając im brzmienie: "ustanowić na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...] i [...] o łącznej powierzchni 474 m² oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 175 m² i nr [...] o pow. 299 m".

- pkt 2 w rozstrzygnięciu decyzji z [...] lutego 2008 r. dodano pkt [...] w brzmieniu "Rozstrzygnięcie wniosku stron o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do części gruntu nieruchomości hip. "[...]"[...]. Oznaczonego aktualnie w ewidencji gruntów działki w obrębie [...] nr [...] -cz. o pow. 2 m² i nr [...]-cz. o pow. 48 m² nastąpi w odrębnej decyzji.

- w pkt 3 na stronie 3 w uzasadnieniu decyzji skreślił akapit od 11 od góry do końca 17 wiersza rozpoczynającego się od słowa "Obecnie" i nadał mu następujące brzmienie "Obecnie składa się ona z działek ewidencyjnych w obrębie [...] nr [...] o pow. 175 m² , nr [...] o pow. 299 m² nr [...]-cz. o pow. 2 m² i nr [...]-cz. o pow. 48 m² (w pasie drogowym ulicy [...]).

Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] listopada 2012 r. Ponieważ skarżąca nie wniosła od niej odwołania jest ona decyzją ostateczną.

Należy podkreślić, na co również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że w wykonaniu powyższej decyzji, aktem notarialnym z dnia [...] maja 2013 r. Rep. [...] zawarta została umowa o oddanie gruntu o łącznej pow. 474 m² w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem prawa własności budynków, i że powierzchni gruntu skarżąca nie kwestionowała.

Z przytoczonych względów twierdzenia skarżącej kasacyjne, że nabyta przez jej poprzedników prawnych nieruchomość położona była przy ul. [...] i nie wchodziła żadną częścią w ulicę [...], oraz że wskazane wyżej działki miały inną powierzchnię należy uznać za niewiarygodne.

Dlatego nie mogły osiągnąć skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7 K.p.a., 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 140 K.p.a.

Zgodnie z art. 214 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6 (pkt 1), a także z uwagi na brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której jedynie część jest przedmiotem roszczenia określonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (pkt 5). Z kolei art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

Chybiony jest zarzut naruszenia wyżej wskazanych przepisów poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dopuszczalny jest zwrot nieruchomości stanowiącej część drogi. Wskazać należy, po pierwsze, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni wskazanych przepisów. Po drugie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji nie była decyzja orzekająca o zwrocie nieruchomości. Ponadto jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Prezydent [...] zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] na działki o nr [...] i [...]. Zauważyć także należy, że działka nr [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się w strefie oznaczonej symbolem [...] i stanowi drogę wewnętrzną, a nie drogę publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł też podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych sformułowanych w skardze kasacyjnej biorąc pod uwagę przede wszystkim to, że wnioskowane dowody nie spełniają wymogów z art. 106 § 3 P.p.s.a. Ponadto postępowanie dowodowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest co do zasady dopuszczalne (zob. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 230/05; z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt I FSK 1068/11; z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 972/13 -- wyroki opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), gdyż Sąd ten w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 P.p.s.a została oddalona.