Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1997/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183 par. 1 i 2, art. 176, art. 174 par. 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 2, art. 31
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1218/14 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 marca 2015r., sygn. akt VIII SA/Wa 1218/14, oddalił skargę S. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa po wznowieniu postępowania.

Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:

Decyzją nr [...] z [...] grudnia 1976 r., Naczelnik Gminy w Z., działając w oparciu o art. 9 ust. 2 oraz art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r. Nr 21, poz. 118, dalej ustawa z 1974 r.) oraz art. 97 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 ze zm., dalej k.p.a.) orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi N., stanowiącego w dacie przejęcia własność M. D. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1977 r.

Wnioskiem z dnia 19 maja 1992 r. poprzednia właścicielka gospodarstwa M. D. wystąpiła o stwierdzenie nieważności wydanych rozstrzygnięć.

Ostateczną decyzją z [...] lutego 1996 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej odmówił stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji. Organ nadzoru przyjął, że spełnione zostały ustawowe przesłanki przejęcia gospodarstwa – przedmiotowe gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i spełniało kryteria wymagane do przejęcia z urzędu w zamian za rentę. W uzasadnieniu powołano przepisy art. 9 ust. 2 i art. 31 ust. 1 ustawy z 1974 r. i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. z 1968 r. Nr 11, poz. 58, dalej rozporządzenie z 1968 r.), w świetle których za gospodarstwo rolne wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania można było uznać takie gospodarstwo, w którym w ciągu 3 lat przed przejęciem nie wszystkie grunty były rolniczo wykorzystywane lub plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym obsada inwentarza była niższa niż 0,4 sztuki przeliczeniowej na 1 ha. Wskazano, także, że z protokołu komisyjnej lustracji gospodarstwa z dnia [...] lipca 1976 r. wynika, iż 0,80 ha w stosunku do 6,27 ha powierzchni użytków rolnych pozostawało od 1972 r. w odłogu, a plony zbóż były niższe o 1/3 od przeciętnych osiąganych w tej wsi, ponadto obsada inwentarza była poniżej 0,4 sztuki przeliczeniowej na 1 ha użytków rolnych. Przeprowadzone przez Urząd Wojewódzki w [...] postępowanie wyjaśniające (3 notatki służbowe) potwierdziło niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i spełnienie przez gospodarstwo kryteriów do przejęcia.

W dniu 11 kwietnia 2002 r. następcy prawni M. D.: S. K., M. D. i A. D. wnieśli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra z dnia [...] lutego 1996 r. o odmowie stwierdzenia nieważności. Postanowieniem z [...] marca 2005 r. Minister wznowił postępowanie w sprawie.

Decyzjami z [...] stycznia 20011 r. i [...] czerwca 2011 r. Minister pierwotnie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [...] lutego 1996 r. Rozstrzygnięcia te zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 874/11. W konsekwencji Minister postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. orzekł o wznowieniu postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] odmóił uchylenia decyzji Ministra z dnia [...] lutego 1996 r.

Natomiast rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...] , działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 1 k.p.a. stwierdził, że decyzja Ministra z dnia [...] lutego 1996 r. została wydana z naruszeniem prawa, nie uchylił jednak wskazanej decyzji, bowiem od dnia jej doręczenia upłynęło ponad pięć lat. W uzasadnieniu wyjaśnił, że bezspornie w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem decyzja została wadliwie skierowana dla adresata określonego jako M. D. i wróciła z adnotacją "adresat nieznany", a doręczenie nie zostało ponowione. Skoro jednak decyzja została doręczona Wojewodzie [...] w dniu [...] lutego 1996 r., to od dnia doręczenia upłynęło ponad pięć lat, co stanowi przeszkodę do jej uchylenia przewidzianą w art. 146 § 1 k.p.a. i uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosła, że decyzja Naczelnika z [...] grudnia 1976 r. rażąco naruszała prawo. Wskazała, że w decyzji nie określono, czy gospodarstwo przejmowano z budynkami, czy bez nich. Jedynym dowodem, na podstawie którego została wydana decyzja Naczelnika o przejęciu gospodarstwa oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody jest protokół z dnia [...] lipca 1976 r. Zespół dokonujący lustracji gospodarstwa rolnego powinien być złożony z 3 specjalistów (przedstawiciela prezydium gromadzkiej rady narodowej, agronoma, zootechnika, przedstawiciela kółka rolniczego i sołtysa). Protokół, na podstawie którego wydano decyzję pozbawiającą własności gospodarstwa rolnego sporządziły dwie osoby, przypuszczalnie pracownicy gminy, z udziałem jedynie sołtysa. Nadto z treści protokołu nie wynika, czy sporządzający protokół byli specjalistami, a także czy w jego sporządzaniu brała udział właścicielka. Nie wynika z niego również w jaki sposób sporządzający doszli do wniosku, że produkcja rolna w gospodarstwie jest niższa o 1/3 od produkcji średniej we wsi na podobnych glebach.

Decyzją z [...] września 2014 r. Minister, działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i stwierdził, że decyzja Ministra z dnia [...] lutego 1996 r. o odmowie stwierdzenia nieważności została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie uchylił jej ze względu na ograniczenie zawarte w art. 146 § 2 k.p.a., tj. ze względu na okoliczność, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji. W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., M. D. została bez swej winy pominięta w postępowaniu, albowiem nie doręczono jej decyzji Ministra z [...] lutego 1996 r. Organ zwrócił jednak uwagę, że uchylenie decyzji w trybie wznowieniowym ograniczone jest dwoma przepisami: art. 146 § 1 k.p.a. (nie można uchylić decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat) i art. 146 § 2 k.p.a. (nie można uchylić decyzji, gdyby następnie miała zapaść decyzja taka sama jak decyzja uchylana). Organ nie podzielił poprzedniego stanowiska, że w sprawie zaistniała przeszkoda do uchylenia decyzji dotychczasowej związana z upływem czasu od jej doręczenia. Wojewoda nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra, przesłanie mu decyzji nie było jej doręczeniem, o którym mowa w art. 109 § 1 k.p.a., a przez to nie było doręczeniem wskazanym w art. 146 § 1 k.p.a. Pięcioletni termin z art. 146 § 1 k.p.a. nie rozpoczął więc swojego biegu i ograniczenie to nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do ograniczenia wynikającego z art. 146 § 2 k.p.a. organ wyjaśnił, że wymaga ono oceny, czy obecnie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie art. 156 k.p.a. również zapadłaby decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] marca 1977 r. Należy zatem zbadać, czy Wojewoda naruszył art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r., określający przesłanki przejęcia gospodarstwa z urzędu, zgodnie z którym gospodarstwo o pow. co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, mogło być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął odpowiedni wiek (60 lat - mężczyzna, 55 lat - kobieta) lub został zaliczony do jednej z grup inwalidów.

Badając pierwszą przesłankę organ uznał, że została ona spełniona, bowiem większość gruntów w przejmowanym gospodarstwie stanowiły grunty orne. Odnosząc się do drugiej przesłanki Minister podał, że art. 9 ust. 2 ustawy nie zawierał definicji pojęcia "niskiego poziomu produkcji rolnej". Definicji takiej nie zawierało także rozporządzenie wykonawcze – tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r. Nr 21, poz. 125, zwane dalej: "rozporządzeniem z 1974 r."). Powyższe oznacza, że każdy organ stosujący ten przepis zmuszony był do dokonania samodzielnej interpretacji tego pojęcia. Wskazał, iż z decyzji Wojewody oraz z protokołu lustracji z dnia [...] lipca 1976 r. wynika, że Wojewoda za wyznaczniki poziomu produkcji rolnej uznał: wykorzystanie całości gruntów ornych, wysokość plonów czterech zbóż, obsadę inwentarza żywego, stosowanie nawozów mineralnych oraz stan techniczny budynków inwentarskich. Takie kryteria oceny poziomu produkcji rolnej oznaczają, że Wojewoda w tym zakresie stosował (chociaż nie miał takiego obowiązku) w sposób odpowiedni § 1 rozporządzenia z 1968 r. W akcie tym wskazane były bowiem prawie identyczne kryteria oceny poziomu produkcji rolnej, tj.: wykorzystanie gruntów ornych, plony cztery zbóż, plony ziemniaków, obsada inwentarza żywego oraz stosowanie nawozów mineralnych. Zgodnie z treścią protokołu sporządzonego w sprawie, w przedmiotowym gospodarstwie, w okresie 1972 – 1976, spośród [...] ha gruntów ornych, niewykorzystywanych rolniczo było 0,8 ha. Powyższe znajduje potwierdzenie w protokołach przesłuchań z dnia [...] stycznia 1996 r. Mimo rozbieżnych danych podawanych przez świadków, w świetle rozporządzenia z 1968 r. już samo ustalenie, że nie wszystkie grunty orne były wykorzystane rolniczo, było wystarczające do uznania, że gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji rolnej. Tym samym spełniona była również druga przesłanka. W dacie przejęcia ówczesna właścicielka miała ukończone 65 lat, zatem także trzecia przesłanka została spełniona. Powyższe oznacza, że podejmując kwestionowaną decyzję Wojewoda nie naruszył art. 9 ust. 2 ustawy, a tym bardziej nie naruszył tego przepisu w sposób rażący.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister podał, że zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 1974 r., polegający na niewskazaniu w decyzji o przejęciu wartości budynków, jest niezasadny. Z decyzji o przejęciu nie wynika bowiem, aby przejęte zostały także budynki oraz aby strona po przejęciu zmieniła miejsce zamieszkania. Za chybiony uznał także zarzut naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia z 1974 r., dotyczący niezasięgnięcia opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej, której ewentualny brak oznaczałby jedynie brak proceduralny, nie mający wpływu na rozstrzygnięcie (brak takiej opinii nie zmienia bowiem kluczowego faktu, iż część gruntów ornych była nieuprawiana). Również nieuprawniony zdaniem Ministra jest zarzut naruszenia § 2 ust. 2 rozporządzenia z 1968 r.(tj., że lustracja odbyła się bez udziału osób wskazanych w tym przepisie), gdyż organy orzekające o przejęciu nie miały obowiązku stosować tego rozporządzenia, a tym samym niezastosowanie się do przepisów tego aktu nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Skoro zatem w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] marca 1977 r., to w sprawie zachodzi przeszkoda określona w art. 146 § 2 k.p.a. Stosownie natomiast do art. 151 § 2 k.p.a., gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła, że protokół lustracji gospodarstwa był nierzetelny, nie odzwierciedlał rzeczywistego stanu gospodarstwa rolnego, tak w zakresie użytkowania i upraw, jak i inwentarza. Protokół był przerabiany, a zespół lustracyjny nie odpowiadał składowi przewidzianemu w rozporządzeniu z 1968 r. Także uzasadnienie decyzji także nie odzwierciedlało sytuacji faktycznej w gospodarstwie. Strona zaakceptowała stanowisko organu, że rozporządzenie z 1968 r. nie wiązało organów orzekających na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. i mogło być stosowane tylko pomocniczo, jako rodzaj instrukcji technicznej. Uznała też pogląd, że wobec braku w przepisach ustawy z 1974 r. oraz w rozporządzeniu z 1974 r. będącym przepisem wykonawczym do niej, definicji pojęcia "niskiego poziomu produkcji rolnej" oraz wobec tego, iż przepis nie nakazywał przejmowania gospodarstw odpowiadających jego hipotezie, lecz jedynie zezwalał na ich przejmowanie, organ orzekający w tej sprawie działał w warunkach uznania administracyjnego zarówno w zakresie ustalenia, czy gospodarstwo rzeczywiście wykazywało niski poziom produkcji rolnej jak i w zakresie decydowania, czy wobec spełnienia tej przesłanki należy je przejąć na własność. Stwierdziła jednak, iż działanie w warunkach uznania administracyjnego nie oznacza, że orzeczenie organu może być całkowicie dowolne, jak to miało miejsce w sprawie.

Z uzasadnienia decyzji o przejęciu w żaden sposób nie wynika, by gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej, nie wskazano, że jakaś część gospodarstwa jest odłogowana. Nie wiadomo też, skąd wzięta jest informacja iż plony zbóż w gospodarstwie są niższe od przeciętnych we wsi o 7 q, a ziemniaków o 20 q. Niesporne jest, że w gospodarstwie nawozy były stosowane, przy czym nie wiadomo, w jakich ilościach - bo podana przez komisję wielkość nie została uzasadniona. Stanowisko organu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie może być uchylona ze względu na to, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej jest zadaniem strony nieuprawnione. Rozstrzygnięcie wydano na podstawie niekompletnych akt, bez pełnego wyjaśnienia sprawy, powołując się na notatki służbowe, które nie miały żadnej wartości dowodowej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu podkreślił, że postępowanie administracyjne w sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania, a nadto dotyczyło decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Nie budzi wątpliwości, że przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. została w sprawie spełniona. Istotna dla rozpoznania sprawy jest jednak okoliczność, że postępowanie wznowione zostało w sprawie decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym. W trybie stwierdzenia nieważności organ nie prowadzi "od nowa" postępowania administracyjnego, ale jedynie kontroluje, czy nie zachodzą enumeratywnie wyliczone przesłanki nieważności, w tym bada, czy decyzja nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania i jednocześnie ocenia, czy ustalenia poczynione przez organy w postępowaniu zwykłym nie pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Dokonując takiej oceny, organ orzekający jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., czyli, że w postępowaniu tym organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać merytorycznie.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi o rażącym naruszeniu prawa, a więc zarówno prawa materialnego jak i procesowego. W dotychczasowym orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu (normą prawną), a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie.

Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych ma miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 694/12.LEX nr 1285281).

Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. W postępowaniu dowodowym organ zasadniczo dokonuje oceny weryfikowanej decyzji przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby podważyć dokonane ustalenia faktyczne.

Oceniając decyzję Naczelnika z dnia [...] grudnia 1976 r. oraz decyzję Wojewody z dnia [...] marca 1977 r. pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego Sąd doszedł do przekonania, że prawidłowo Minister stwierdził, iż ww. rozstrzygnięcia nie naruszają prawa w stopniu, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Istotą sporu jest, czy przejęte gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Prawidłowo zauważył organ w zaskarżonej decyzji, że ustawa o przekazywaniu gruntów rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie zawierała definicji legalnej "niskiego poziomu produkcji rolnej", nie definiowały tego wyrażenia także akty wykonawcze. Z tego względu ocenę niskiej produktywności gospodarstwa rolnego formułowano przez pryzmat regulacji zawartej w rozporządzeniu z 1968 r., które stanowiło akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14). Z tego względu w sprawach rozstrzyganych na gruncie ustawy z 1974 r. powyższe rozporządzenie mogło być i było stosowane jedynie posiłkowo. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r., za gospodarstwo rolne wykazujące niski poziom produkcji rolnej uznawano takie gospodarstwa, w których w okresie trzech lat: 1) nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane lub 2) plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym 3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując: a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową, b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej, c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej. Rozporządzenie to przewidywało jednocześnie lustrację gospodarstwa rolnego dokonywaną przez zespół w składzie 3 specjalistów (§ 2 ust. 2) i sporządzenie z niej protokołu, w którym na podstawie kryteriów określonych w rozporządzeniu, zespół wyrażał opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (§ 2 ust. 5).

Jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem decyzji o przejęciu był sporządzony protokół z lustracji gospodarstwa rolnego, sporządzony w dniu 26 lipca 1976 r., z którego wynikało, że przejmowane gospodarstwo wypełniało zarówno warunek określony w § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1968 r. (nie wszystkie grunty rolne są rolniczo wykorzystane), jak również alternatywny warunek określony w § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 tego aktu (plony są niższe od przeciętnych we wsi, niższa jest obsada trzody i bydła). Za spełnieniem pierwszego warunku przemawiały zawarte w protokole lustracyjnym informacje, że właścicielka od 1972 r. (5 lat) nie użytkuje części gruntu, który jest odłogowany. Na spełnienie natomiast drugiego warunku wskazywały dane dotyczące obsady zwierząt (2 krowy, 1 warchlak) oraz plonów uzyskiwanych w poszczególnych uprawach, z których wynikało, że od ok. 5 lat plony zbóż są niższe od przeciętnej we wsi na podobnych glebach o 1/3. Aktualne twierdzenia skarżącej, że przejęte gospodarstwo rolne było w dobrym stanie, a ziemia uprawiana i systematycznie zasiewana, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Sąd I instancji zauważył, że Naczelnik Gminy wszczął postępowanie w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego po przeprowadzeniu lustracji gospodarstwa o czym świadczy protokół. Dołączył też zaświadczenie z Banku Spółdzielczego, potwierdzające stan zadłużenia z tytułu kredytów, dołączył też wyciąg z rejestru ewidencji gruntów, zlecenie oszacowania lasu wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego i opinię szacunkową w tym zakresie. Także ówczesna właścicielka, odwołując się od decyzji Naczelnika Gminy wskazywała, że uprawia ziemię w zakresie, w jakim jest w stanie i nie negowała niższego plonu zbóż i ziemniaków, a także okoliczności nie odnawiania materiału siewnego.

Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzje w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw. Okoliczności wskazywane w skardze wskazują bez wątpienia, że skarżąca podnosi argumenty dotyczące postępowania w trybie zwykłym, zapominając o tym, że kontroli podlegają decyzje wydane w trybie nadzwyczajnym. Kwestie dotyczące budynków, składu komisji lustracyjnej, brak opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej zostały prawidłowo zweryfikowane przez orzekający organ. Co do obecności ówczesnej właścicielki przy lustracji gospodarstwa Sąd stwierdził, że ze sporządzonego protokołu nie wynika, aby właścicielka gospodarstwa rolnego nie była obecna, skoro w pkt. 8 protokołu zawarto zastrzeżenie, że nie wyraża zgody na przekazanie gospodarstwa za rentę. Faktu obecności przy lustracji ówczesna właścicielka nie negowała także w odwołaniu od decyzji Naczelnika Gminy.

W skardze kasacyjnej S. K. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzje: z dnia [...] grudnia 1976r. i z dnia [...] marca 1977 r. zostały wydana bez rażącego naruszenia prawa;

2/ art. 9 ust 2, art. 31 ustawy o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i poprzez to uznanie, iż spełnione zostały wszystkie okoliczności pozwalające na wydanie decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi N., stanowiącego w dacie przejęcia własność M. D.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Nie określono jednak, którego z powołanych przepisów dotyczy zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jakkolwiek umieszczony w ustawie procesowej, kwalifikowany jest jako przepis o charakterze materialnoprawnym. Potwierdza to w niniejszym przypadku fakt, że nie jest możliwe rozważenie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bez uprzedniego zbadania, czy w sprawie miało miejsce niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 2 oraz art. 31 ustawy z 1974 r. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania podlegają natomiast z zasady badaniu w pierwszej kolejności, ustalony stan faktyczny jest bowiem punktem wyjścia dla oceny właściwego zastosowania prawa materialnego.

Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest wątpliwy stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, nie zgłoszono bowiem żadnych zarzutów pod adresem prowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Z tego względu podstawą do oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego jest stan faktyczny ustalony w sprawie.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 31 ustawy z 1974 r., albowiem ma on charakter złożony, składa się z trzech jednostek redakcyjnych, z których pierwsza zakłada tryb decyzyjny i właściwość naczelnika gminy, druga rozstrzyga właściwość naczelnika gminy w zakresie wykonywania prawa pierwokupu budynków, a trzecia zawiera normę kompetencyjną do wydania aktów wykonawczych dla Rady Ministrów. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi i nie może samodzielnie określać, ani która z norm została przez Sąd I instancji naruszona, ani na czym to naruszenie polegało. Wobec braku sprecyzowania zarzutu, nie nadaje się on do rozpoznania. Niewątpliwie przy tym w sprawie przejęcia gospodarstwa orzekał organ właściwy i w wymaganej formie, albowiem decyzję wydał naczelnik gminy. Wykonywanie zaś prawa pierwokupu i kompetencja do wydania aktów wykonawczych nie były przedmiotem sprawy.

Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Jak wyżej zastrzeżono, kwestia właściwego zastosowania przepisu wymaga rozważenia jego relacji do ustalonego stanu faktycznego. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego przepisu regulującego prowadzenie postępowania dowodowego, który mógłby stać się podstawą do zakwestionowania ustaleń faktycznych. Nie jest też skuteczne powoływanie się w uzasadnieniu na zarzuty zgłaszane w skardze do sądu I instancji, albowiem inny jest przedmiot zaskarżenia w przypadku skargi i skargi kasacyjnej. W tym drugim przypadku przedmiotem zarzutów jest wyrok Sądu I instancji, nie jest zatem wystarczające i dopuszczalne ogólne powołanie się na zarzuty zgłaszane na etapie skargi do WSA. Nie powołano przy tym w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wydanie decyzji w oparciu o art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. uzależnione było od spełnienia kilku przesłanek, w tym związanej z niskim poziomem produkcji rolnej. Ustalanie poziomu produkcji rolnej, wobec braku odrębnej regulacji, przeprowadzane było z zastosowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11, poz. 58). Jako akt wykonawczy wydany do innej ustawy, nie mogło ono mieć w sprawie zastosowania wprost, stąd nawet uchybienia określonym w nim standardom, nie mogą zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenia prawa. Nie mogło dojść do rażącego naruszenia prawa poprzez naruszenie normy, która w sprawie nie miała charteru wiążącego i organ nie był zobligowany do jej stosowania. Z tego powodu zarzuty dotyczące lustracji gospodarstwa, składu komisji czy formy protokołu nie mogły doprowadzić do wykazania, że doszło do rażącego naruszenia prawa wiążącego w sprawie.

Nie jest w konsekwencji uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa wymaga wskazania na fakt naruszenia po pierwsze normy bezwzględnie wiążącej w sprawie, po drugie wykazania pewnego stopnia oczywistości naruszenia. Ten drugi warunek wiąże się z faktem, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ co do zasady nie prowadzi postępowania co do istoty, zatem nie gromadzi materiału dowodowego, lecz materiał ten ocenia, podobnie jak w kategoriach rażącego naruszenia ocenia zastosowanie reguł wykładni przepisu. Skutki danego rozstrzygnięcia i ich doniosłość są wskazywane jako kolejny element rozumienia rażącego naruszenia prawa, nie można jednak, jak to uczyniono w skardze kasacyjnej, sprowadzać rażącego naruszenia prawa wyłącznie do sfery następstw. Mogą one być uznane za element konieczny pojmowania rażącego naruszenia prawa, z pewnością jednak nie stanowią warunku wystarczającego do stwierdzenia nieważności decyzji, bez zaistnienia pozostałych dwóch elementów pod postacią oczywistości naruszenia i charakteru naruszonego przepisu. Stwierdzenie, że skutki decyzji o przejęciu gospodarstwa są znaczne, albowiem nieodwracalnie spowodowały utratę własności przez poprzednią właścicielkę, nie wystarcza do uznania, że decyzja ta rażąco narusza prawo obowiązujące w dacie jej podjęcia.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.