Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 787/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 lipca 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. W. i A. W. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 15 marca 2013 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek A. i M. W. o ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego obiektu budowlanego (jednokondygnacyjnego) parterowego o funkcji handlowej z częścią sanitarną na działce nr [...] w G. przy ul. Ź.

Prezydent Miasta, decyzją z dnia 10 lipca 2013 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], położonej przy ul. Ź. w G., dla inwestycji polegającej na budowie parterowego obiektu magazynowo - handlowego (składowanie i sprzedaż papieru toaletowego). Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ uznał bowiem, że przedsięwzięcie na działce nr [...]w G. nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.). Na tym terenie nie ma zabudowy o funkcji magazynowej, a istniejące obiekty to budynki o funkcji mieszkalnej, handlowo – usługowej i sakralnej. A zatem obiekt magazynowy nie tylko nie nawiązuje do istniejącej zabudowy, a wręcz wprowadza dysharmonię w ładzie przestrzennym tej strefy. Ponadto, budynek ten nie spełnia określonych w analizie wymogów dotyczących linii zabudowy, wysokości zabudowy i geometrii dachu. Istniejący na działce obiekt od strony działki drogowej nr [...] żadnym fragmentem ściany nie przylega do obowiązującej linii zabudowy, a od strony "sięgacza"- działki drogowej nr [...], wykracza poza obowiązującą linię zabudowy. Budynek jest parterowy a dach budynku jest płaski. W analizie ustalono zaś, że w omawianej strefie budynki są dwukondygnacyjne z dachem stromym o kącie nachylenia 40°- 45°. Jednocześnie, organ wyjaśnił, że przedsięwzięcie to nie spełnia wymogu określonego w art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie uzyskało pozytywnego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Działka, której wniosek dotyczy, znajduje się na obszarze zespołu ruralistycznego dawnej wsi W. wpisanego do rejestru zabytków województwa pod nr [...] decyzją z dnia 27 listopada 1987 r. Dlatego też organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie również Miejskiego Konserwatora Zabytków, który wykonuje część zadań Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków określonych w porozumieniu zawartym w dniu 12 czerwca 2012 r. pomiędzy Wojewodą a Gminą Miasta i w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przez Gminę Miasta (Dz. Urzędowy Woj. Pomorskiego z dnia 12 czerwca 2012 r., poz. 2034). W odpowiedzi, w piśmie z dnia 17 kwietnia 2013 r., Miejski Konserwator Zabytków zaopiniował negatywnie inwestycję na działce nr [...] w G., wyjaśniając, że w związku z ochroną konserwatorską współczesna zabudowa musi zostać dostosowana do historycznej kompozycji zespołu pod względem lokalizacji, skali, bryły, podziałów architektonicznych, proporcji, form architektonicznych i materiałów wykończeniowych a istniejący parterowy obiekt budowlany o elewacjach i dachu wykończonym z blachy falistej nie jest dostosowany do historycznej, wiejskiej zabudowy zabytkowego zespołu.

A. i M. W. wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta, domagając się jej uchylenia. Zdaniem odwołujących się zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 10 kpa w zw. z art. 44 kpa polegającym na nieprawidłowym doręczeniu odwołującym się zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia co do niego, w tym złożenia wniosków dowodowych. Treść druku pocztowego nie odpowiada bowiem wymogom uznania skuteczności doręczenia zastępczego (nie zawiera informacji, gdzie umieszczono powtórne awizo), wobec czego nie można przyjmować domniemania skuteczności doręczenia zastępczego. Ponadto, zdaniem odwołujących się, decyzja ta wydana została z naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na uznaniu, że wniosek inwestorów nie spełnia warunków wskazanych w tym przepisie, gdy w realiach niniejszej sprawy przepis ten nie powinien mieć w ogóle zastosowania, ponieważ ma on tylko zastosowanie do budowy nowych obiektów i nie dotyczy obiektów już istniejących a wniosek złożony w niniejszej sprawie dotyczy właśnie legalizacji obiektu już istniejącego. Dlatego też, zdaniem odwołujących się, przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu również jest wadliwa a zawarta w niej teza o niezgodności istniejącego obiektu z funkcjami nieruchomości sąsiednich wynika z zawężonego przedmiotowo zakresu sporządzonej analizy. Odwołujący się uważają także, że decyzja organu wydana została z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż negatywna opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest wadliwa i przesadzona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 24 września 2014 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 lipca 2013 r. Kolegium uznało, że dla inwestycji objętej wnioskiem nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, albowiem nie jest ona zgodna przede wszystkim z przepisami regulującymi kwestie obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków. Z negatywnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 kwietnia 2013 r. oraz z wyników sporządzonej analizy wynika, że istniejący na przedmiotowej działce parterowy obiekt budowlany o elewacjach i dachu wykończonym z blachy falistej nie spełnia powyższych wymogów ponieważ nie jest dostosowany do historycznej kompozycji wiejskiej zabudowy zabytkowego zespołu pod względem lokalizacji, skali, bryły, podziałów architektonicznych, proporcji, form architektonicznych i materiałów wykończeniowych. Kolegium poparło również stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym istniejący obiekt magazynowy na działce nr [...] nie nawiązuje do występującej w obszarze analizowanym zabudowy, którą stanowią obiekty o funkcji mieszkalnej, handlowo - usługowej i sakralnej. Ponadto, istniejący na działce obiekt nie mieści się w wyznaczonych w analizie obowiązujących liniach zabudowy, jest budynkiem parterowym, który posiada płaski dach a z wyników przeprowadzonej analizy wynika, że w sąsiedztwie do działki objętej wnioskiem występują budynki dwukondygnacyjne z poddaszem użytkowym o dachach stromych i kącie nachylenia 40 – 45º. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że co do zasady nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, jednak działając w drodze wyjątku i zakładając, że wydanie takiej decyzji jest niezbędne dla legalizacji samowoli, zasadne było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

A. i M. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący zarzucili naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa – poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu przyczyn nieuwzględnienia zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przepisu art. 10 kpa i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez organ I instancji. Skarżący ponownie wskazali na naruszenie w postępowaniu przed organem I instancji: art. 10 kpa, art. 81 kpa i art. 44 kpa z uwagi na nieprawidłowe doręczenie im zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia co do niego, w tym złożenia wniosków dowodowych, skutkujące pozbawieniem skarżących tych praw, a także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie może on mieć w sprawie zastosowania a sporządzona na jego podstawie analiza funkcji jest wadliwa. Obszar objęty analizą powinien obejmować cały kompleks urbanistyczny, który winien być określony dla każdej sprawy z uwzględnieniem szerszego przedmiotowo zakresu nieruchomości. Skarżący zarzucili również, że decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że wniosek inwestorów nie spełnia warunków w nich wskazanych. Ponadto decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy okoliczności sprawy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 września 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 lipca 2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parterowego obiektu magazynowo – handlowego na terenie działki nr [...] w G. przy ul. Ź.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przy czym, w orzecznictwie ustalono, że powołany art. 59 ust. 1 ma zastosowanie również w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b oraz ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 122/08, ONSAiWSA 2010/2/25). Słuszne co do zasady stanowisko, iż nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, nie może znaleźć zastosowania w sytuacji, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II OSK 299/08, LEX nr 516798). Nielegalnie powstały obiekt budowlany, jak i obiekt, którego dotychczasowy sposób użytkowania został nielegalnie zmieniony, powinien być bowiem zgodny z przepisami budowlanymi, obowiązującymi w chwili powstania tejże samowoli oraz z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie orzekania o ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Taki obiekt budowlany musi bowiem nadawać się do wkomponowania w istniejący ład architektoniczno – urbanistyczny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 198/14, LEX nr 1493174).

Dlatego też, orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 15 marca 2013 r., który został złożony na skutek toczącego się postepowania legalizacyjnego, dyspozycję art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepis ten służy właśnie realizacji normy wynikającej z art. 59 ust. 1 ustawy.

Jednakże, rozpoznając wniosek skarżących z dnia 15 marca 2013 r., organy dokonały jego niewłaściwej modyfikacji. We wniosku tym skarżący domagają się ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w G. dla istniejącego obiektu budowlanego (jednokondygnacyjnego) parterowego o funkcji handlowej z częścią sanitarną o powierzchni handlowej 220 m2. Z kolei, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została już sporządzona dla inwestycji: budowa parterowego obiektu magazynowo - handlowego (składowanie i sprzedaż papieru toaletowego). Tak samo decyzja organu I instancji wydana została dla inwestycji polegającej na budowie parterowego obiektu magazynowo - handlowego (składowanie i sprzedaż papieru). Również decyzja organu II instancji dotyczy obiektu magazynowo - handlowego, aczkolwiek w uzasadnieniu stwierdził, że skarżący wystąpili o warunki zabudowy dla istniejącego obiektu, który stanowi obiekt budowlany jednokondygnacyjny parterowy o funkcji handlowej z częścią sanitarną o powierzchni handlowej 220 m2. I w takiej sprawie zostało wszczęte przez organ I instancji postępowanie zawiadomieniem z dnia 8 kwietnia 2013 r. Wnioskowana zaś funkcja handlowa z częścią sanitarną nie jest tożsama z funkcją magazynowo - handlową, której to dotyczą wydane w sprawie decyzje. Zakres wydanych decyzji jest zatem sprzeczny z zakresem złożonego wniosku. Wskazać przy tym należy, że na analizowanym terenie nie występuje funkcja magazynowa, co było zasadniczym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy, natomiast występuje tam zabudowa handlowo-usługowa.

Z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zaś, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07, LEX nr 337783). Inaczej mówiąc, organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do oceny organu administracji. W razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08, LEX nr 526580). A rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną.

Ponadto, ustalenia orzekających w sprawie organów, co do niespełnienia przez inwestycję na działce nr [...] w G., warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały oparte na błędnie sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta stanowi podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.) przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy.

O rzetelności analizy oraz jej wyników decyduje zaś przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Obszar analizowany, w którym ma zostać przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia, należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Powołana regulacja § 3 rozporządzenia nakłada na organ administracji, orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, obowiązek wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego w rozmiarze nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, przy czym nie mniejszym niż 50 metrów. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje przy tym jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – granicę maksymalną organ wyznacza zaś według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Organ zatem w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości czyni sporządzoną na jego podstawie analizę wadliwą (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 601/12, LEX nr 1379567).

W sporządzonej w niniejszej sprawie analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano jedynie, że obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia "w odległości nie mniejszej niż 3 krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m" a za front działki przyjęto odcinek ok. 17 m. Z zapisu tego nie wynika jednakże, w jakiej konkretnie odległości został wyznaczony obszar analizowany i dlaczego. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez wyraźnego uzasadnienia podważa jego prawidłowość i rodzi niepewność co do jego zasadności.

O rzetelności analizy świadczy również prawidłowe wyznaczenie szczegółowych wymagań dla nowej zabudowy. Podczas ich wyznaczania konieczne jest zaś zachowanie wskazań ustawodawcy co do sposobu obliczania tych wielkości, jak i kolejności ich stosowania określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, odnosząc się konkretnie do każdego z powyższych elementów, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Zaś wyznaczane tak wskaźniki nowej zabudowy, muszą mieć konkretną wielkość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 585/11, Lex nr 965372). Organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349). Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia "około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 957/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędne jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez odwołanie się do wysokości, szerokości frontu – itp., na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora, mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy skutkiem działań osób trzecich i nie być możliwe do odtworzenia z uwagi na pierwotny lub następczy brak dokumentacji budowlanej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 1639/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Opisana natomiast w sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie: szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie wskazuje konkretnej wielkości, jaka byłaby prawidłowa dla obiektu na działce nr [...]. Wskaźniki te zostały określone jedynie poprzez odniesienie się do wartości tych osiąganych przez niektóre budynki z obszaru analizowanego. Z kolei średni wskaźnik powierzchni zabudowy został oznaczony konkretnie ale nie można wywnioskować w jaki sposób uzyskano wskazany parametr, w jaki sposób dokonano jego obliczenia. Nie odwołano się bowiem do żadnej zabudowy na konkretnych działkach sąsiednich. Brak odwołania się do konkretnych działek sąsiednich uniemożliwia również dokonanie jej oceny pod względem zgodności z wymogami określonymi w § 5 rozporządzenia, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

Przede wszystkim zaś należy powtórzyć, że analiza została sporządzona w niniejszej sprawie dla obiektu magazynowo – handlowego a nie, jak wnioskowano, dla obiektu handlowego z częścią sanitarną.

Wszystko to czyni wykonaną dla potrzeb niniejszej sprawy analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą, a przez to nie mogąca stanowić podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto w kontrolowanych w sprawie decyzjach odmówiono ustalenia warunków zabudowy z uwagi na ochronę zabytkowego terenu, ponieważ działka nr [...] znajduje się w obszarze zespołu ruralistycznego dawnej wsi W., wpisanego do rejestru zabytków województwa pod nr [...] decyzją z dnia 27 listopada 1987 r., jednakże nie wystąpiono o uzgodnienie do wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak wymaga tego art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

Z celu uzgadniania, wprowadzonego do postępowania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy wynika, że kończące proces uzgadniania postanowienie w kwestii uzgodnienia, stanowi formę zajęcia stanowiska przez inny organ w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji administracyjnej. Uzgodnienie, poprzedzające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, zawiera ocenę prawną planowanego do realizacji przedsięwzięcia dokonaną przez organ administracji, który wypowiada się w ramach właściwych mu kompetencji. Poprzez uzgodnienie organ administracji wypowiada się o tym, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia stosownie do proponowanych warunkach zabudowy nie pociągnie za sobą naruszenia przepisów, których stosowanie leży we właściwości rzeczowej organu uzgadniającego, a wykracza poza właściwość rzeczową organu administracji właściwego do ustalenia warunków zabudowy. Uzgodnienie stanowi zatem ocenę, czy zmiany będące następstwem realizacji proponowanych warunków zabudowy nie doprowadzą do naruszenia przepisów prawa. Postępowanie to ma więc charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji. Organ może więc wydać decyzję rozstrzygającą wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dopiero po uzyskaniu stanowiska organu współdziałającego. Zaznaczyć należy, że ustawodawca w art. 60 ust. 1, a także w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym używa zwrotu "decyzję wydaje się po uzyskaniu uzgodnienia" lub "decyzję wydaje się po uzgodnieniu". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 638/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też uzgodnienie winno obejmować przygotowany projekt decyzji a nie sam wniosek inwestora (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 305/13, LEX nr 1331981). Co więcej przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygniecie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 878/11, LEX nr 1252223).

Dlatego też pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 kwietnia 2013 r. nie mogło stanowić podstawy wydanych w sprawie decyzji. Pismo to złożone zostało przez Miejskiego Konserwatora Zabytków na skutek zawiadomienia o wszczęciu w sprawie niniejszej postępowania, a więc bez zapoznania go z projektem decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższego wynika, że zarówno sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i wydana na jej podstawie decyzja Prezydenta Miasta z dnia 10 lipca 2013 r., obarczone są wieloma wadami, które skutkować musiały wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 września 2014 r., jako utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 10 lipca 2013 r., nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Organy obu instancji rozpatrzyły sprawę w sposób wyraźnie powierzchowny, nie respektując zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady wyczerpującego zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa).

Nadto, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z uwagi na nie odniesienie się w jej uzasadnieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy powinno zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14, LEX nr 1519889). Brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu i istotnych okoliczności spornych w sprawie stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189).

Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia w postępowaniu przed organem I instancji art. 10 kpa w zw. z art. 44 kpa. Bezsprzecznie, przepis art. 44 kpa wymaga dla przyjęcia prawidłowości doręczenia zastępczego zamieszczenia informacji o miejscu odbioru awizowanej przesyłki a jakiekolwiek formularze bądź instrukcje nie mogą uchylić tego ustawowego wymogu. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki adresowanej do skarżących a zawierającej zawiadomienie z dnia 5 czerwca 2013 r. o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym jasno wynika, kiedy przesyłka ta była awizowana zarówno pierwszy jak i drugi raz oraz gdzie zamieszczono wtedy informację o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej. Wskazać jedynie należy, że w toku postepowania administracyjnego doręczenia powinny być dokonywane każdemu z małżonków oddzielnie, a nie jedną przesyłką, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie w postępowaniu przed organem I instancji, aczkolwiek uchybienie to nie miało żadnego wpływy na wydane w sprawie rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 września 2014 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 lipca 2013 r. Ponadto, działając na podstawie art. 200 powołanej ustawy, Sąd zawarł w wyroku rozstrzygnięcie o kosztach.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.