Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1586/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2 art. 16
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 2, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1587/15 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [..] sierpnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt: II SA/Wa 1587/15 po rozpoznaniu skargi J.S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [..] sierpnia 2015 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oaz poprzedzającą ją decyzję z dnia [..] czerwca 2015 r., znak: [..], w punkcie drugim zasądził od organu zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [..] czerwca 2015 r., znak: [..] po rozpatrzeniu skierowanego drogą elektroniczną wniosku J.S. z dnia 15 czerwca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez "podanie wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto rzecznika prasowego Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jakie otrzymał za [..] 2015 r. i to bez względu na tytuł, na podstawie którego otrzymuje wynagrodzenie pracując w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego", odmówił wskazanej we wniosku informacji, z uwagi na ograniczenia w udostępnianiu informacji publicznych, związane z ochroną prywatności osoby fizycznej oraz z ochroną danych osobowych.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [..] sierpnia 2015 r., znak: [..] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [..] czerwca 2015 r.

Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [..] sierpnia 2015 r.

znak: [..] stała się przedmiotem skargi J.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że rzecznik prasowy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, lecz pełniącą funkcje usługowe i techniczne; 2) § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej poprzez jego bezpodstawne pominięcie; 3) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne uchylenie się organu od wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik w sprawie, bowiem rodzaj stosunku pracy, a także sposób nawiązania stosunku pracy stanowi podstawę do przyjęcia czy dana osoba jest osobą pełniącą funkcje publiczne czy też tylko usługowe; 4) art. 115 § 13 pkt 4 kodeksu karnego i art. 115 § 19 kodeksu karnego poprzez ich błędne pominięcie, w sytuacji gdy rzecznik prasowy Ministra jest pracownikiem administracji rządowej, a wykonywane przez niego czynności nie mają charakteru wyłącznie usługowego; 5) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że udzielenie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia rzecznika prasowego narusza jego prawo do prywatności, gdy tymczasem rzecznik prasowy jest osobą pełniącą funkcje publiczne i takie ograniczenie nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 23 lutego 2016 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Ministra oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc, że osoba pełniąca funkcję rzecznika prasowego w Ministerstwie pełni swoje obowiązki będąc przy tym osobą sprawującą funkcję kierowniczą w Ministerstwie jako dyrektor departamentu i nie zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prawo do prywatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że organ niezasadnie powołał się na prawo do prywatności jako przesłankę wyłączającą udostępnienie żądanej informacji publicznej, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ zawarta we wniosku informacja dotycząca wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto rzecznika prasowego Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jakie otrzymał za [..] 2015 r., stanowi informację publiczną, jako informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Wykonywanie zadań z zakresu polityki informacyjnej Rządu na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej (Dz. U. Nr 4, poz. 36), nie stanowi czynności usługowej, co przesądza o pełnieniu przez rzecznika prasowego Ministra funkcji publicznej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie był wnioskiem ad personam. Fakt, że z istoty zadań nałożonych na rzecznika prasowego Ministra wynika powszechna dostępność danych osobowych (imienia i nazwiska) osoby pełniącej tę funkcję nie powoduje, że żądane dane przestają mieć charakter informacji publicznej. W sprawie niniejszej, informacja o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie rzecznika prasowego Ministra w maju 2015 r. – wobec wykonywania przez osobę pełniącą tę funkcję publiczną zadań z zakresu polityki informacyjnej Rządu – stanowi informację związaną z funkcjonowaniem organu administracji rządowej. Z tego względu nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd zwrócił uwagę także, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania decyzji, wskazując, że w tym przypadku wniosek powinien spełniać warunki określone w przepisach k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającą na przyjęciu, że nieuprawnione było powołanie się przez organ na przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczający dostęp do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, biorąc pod uwagę to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył podania wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto znanego z nazwiska pracownika (rzecznika prasowego);

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 141 ust. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska Ministra, w tym zawartego w odpowiedzi na skargę, podnoszącego ograniczenia w udostępnieniu wnioskowanych informacji, wynikające z przepisów o ochronie danych osobowych oraz z przepisów o ochronie dóbr osobistych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumenty na poparcie wyłączenia od obowiązku udzielenia informacji publicznej informacji podlegających ochronie dóbr osobistych, a w tym danych o wynagrodzeniu pracowników, podkreślając, że wniosek dotyczy konkretnej osoby, informacji o jej wynagrodzeniu miesięcznym brutto i netto oraz wskazując, że rzecznik prasowy nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, nie posiada bowiem kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, także z uwagi na wydanie decyzji bez uprzedniego wezwania skarżącego do podpisania wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, a granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W skardze kasacyjnej zawarto zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła wyłącznie zarzut wadliwego zastosowania art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

Treść skargi kasacyjnej wskazuje, że podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie usiłuje podważyć stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że wykonywanie przez rzecznika prasowego ministerstwa zadań z zakresu polityki informacyjnej Rządu powoduje, że jest on osobą pełniącą funkcje publiczne, a zatem nie zachodzą podstawy do wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) zwanej dalej u.d.i.p.

Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego uznał stanowisko organu, że ograniczenie dostępu do żądanej informacji publicznej znajduje uzasadnienie w prawie do ochrony danych osobowych, czy prawie do ochrony prywatności za błędne, a zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Prawidłowość merytorycznego stanowiska Sądu I instancji nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), co jednak w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku.

Nie mógł być uwzględniony w niniejszej sprawie również zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Naruszenie prawa materialnego może zatem polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu będącym konsekwencją błędnej wykładni tego prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15).

Błędnej wykładni przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie upatruje w "przyjęciu, że nieuprawnione było powołanie się przez organ na przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczający dostęp do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, biorąc pod uwagę to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył podania wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto znanego z nazwiska pracownika (rzecznika prasowego)". W istocie więc Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut błędnej wykładni, kwestionuje prawidłowość zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stanie faktycznym sprawy, tj. w odniesieniu do treści wniosku, który w jego ocenie dotyczył konkretnego, znanego z nazwiska, pracownika. Innymi słowy, według skarżącego kasacyjnie, treść tego wniosku nakazywała zastosować przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim ogranicza on prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, czego nie uczynił Sąd I instancji.

Nie można - jak wyżej wskazano – utożsamiać zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego z jego błędną wykładnią. Skoro więc w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, a sposób zastosowania tego prawa skarżący usiłuje kwestionować w drodze zarzutu błędnej wykładni, to zarzut powyższy nie mógł odnieść skutku. Podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konieczne było wykazanie wadliwego zrozumienia przez Sąd I instancji normy zawartej w tym przepisie, czego w treści zarzutu nie uczyniono.

Jednocześnie należy wskazać, że treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p odnosi się bezpośrednio do kategorii informacji publicznej określając podstawy ograniczenia prawa do tego rodzaju informacji, a zatem rozumienie tego przepisu determinujące jego stosowanie w realiach konkretnej sprawy, pozostaje w nierozerwalnym związku z rozumieniem pojęcia informacji publicznej. Z tego względu zarzut dotyczący wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dawał podstawę do zasygnalizowania przez Naczelny Sąd Administracyjny generalnych uwag dotyczących rozumienia pojęcia informacji publicznej w kontekście charakteru informacji o wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto w konkretnym miesiącu osoby pełniącej funkcje publiczne.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wykładnia prokonstytucyjna pojęcia "informacji publicznej" użytego w licznych przepisach u.d.i.p., w tym zwłaszcza w art. 1 ust. 1, art. 4, art. 5 i art. 6 tej ustawy, prowadzi więc do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, ale jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.

Należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Trafne było zatem ogólne stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną jako informacja o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych stanowi informację publiczną.

W realiach niniejszej sprawy konieczne będzie jednak zweryfikowanie przez organ w toku dalszego postępowania, czy wniosek o udostępnienie informacji o wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto w konkretnym miesiącu osoby pełniącej funkcje rzecznika prasowego ministerstwa bez względu na tytuł otrzymywanego wynagrodzenia może być traktowany jako tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. Rolą organu będzie ocena, czy wniosek taki dotyczy wskazania wszystkich poszczególnych elementów wynagrodzenia konkretnej osoby – oznaczonej z imienia i nazwiska – i czy jako taki dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam), tj. czy treść wniosku dotyczy informacji publicznej w jej wyżej przyjętym rozumieniu. W tym kontekście konieczna będzie odpowiedź na pytanie, czy pytanie dotyczące wynagrodzenia konkretnej osoby, które jest wypadkową również takich elementów jak np. różnego rodzaju dodatki, m.in. dodatki stażowe lub funkcyjne, dodatki za pracę w godzinach nadliczbowych (kształtujące wynagrodzenie brutto rozumiane jako wynagrodzenie obejmujące wszystkie jego składniki) oraz np. zindywidualizowane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz potrącenia dokonywane bez zgody i za zgodą pracownika (kształtujące wynagrodzenie netto), jest pytaniem o wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych i czy w istocie dotyczy jawności wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie związane z wykonywaniem funkcji rzecznika ministerstwa w ramach realizowania zadań publicznych, czy też dochodu uzyskiwanego przez konkretną osobę fizyczną. Wykładnia normatywnego pojęcia "informacji publicznej" nie daje bowiem podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika z niespersonifikowaną informacją o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.

Powyższą wykładnię ustawowego pojęcia informacji publicznej – użytego również w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – organ uwzględni rozpoznając ponownie wniosek J.S. z dnia 15 czerwca 2015 r. Należy przy tym mieć na uwadze, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, adresat wniosku nie jest uprawniony do badania motywów złożenia wniosku, a wnioskodawca nie jest ograniczony w jakikolwiek sposób w ponowieniu wniosku i takim jego sformułowaniu, aby żądana informacja miała charakter informacji publicznej.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są wyroki wydane przez NSA w dniu 22 czerwca 2017 r., I OSK 2273/15 oraz w dniu 27 października 2017 r., I OSK 3193/15, jednak przedmiotem analizy w tych sprawach, jak wynika z uzasadnień powyższych orzeczeń, była wyłącznie kwestia uznania rzecznika ministerstwa za osobę pełniącą funkcje publiczne, co skutkowało uznaniem, że nie podlega on ochronie prywatności ze względu na brzmienie art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. Ogólna teza o tym, że informacja o wysokości świadczeń wypłacanych z funduszy publicznych rzecznikowi prasowemu organu administracji jest informacją o warunkach wykonywania funkcji publicznej, jest zatem informacją publiczną podlegającą udostępnieniu, której nie dotyczy ograniczenie związane z ochroną prywatności, była wynikiem wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a nie oceny prawidłowości jego zastosowania w realiach spraw rozpoznawanych przez NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną miał również na uwadze, że jedną z podstaw uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej do niego decyzji i decyzji ją poprzedzającej – wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – stanowiło niedopełnienie warunków formalnych wniosku wymaganych przy wydawaniu decyzji w oparciu o przepisy u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego), co wynika z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08; z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., II SAB/Po 76/13).

Niemniej jednak wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. Zatem, gdy choćby potencjalnie zachodziła możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek, do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OW 196/11; wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16).

Zatem wydanie decyzji w niniejszej sprawie było obarczone błędem organu, który mógł wydać decyzję odmowną jedynie w wyniku uznania, że informacja dotyczy sfery publicznej, podlegającej udostępnieniu, ale zachodzą przyczyny do wyłączenia dostępności informacji, po wezwaniu do podpisania wniosku zgodnie ze przepisami k.p.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

3