Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 411/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt. 2, art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Wiesław Morys /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1488/08 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r., w sprawie oznaczonej sygnaturą akt IV SA/Wa 1488/08 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wygaszeniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawa z dnia [...] marca 2007 r. ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Na skutek wniosku R. W. z dnia 14 czerwca 2005 r., ponowionego wnioskiem z dnia 17 października 2005 r., w którym domagał się on ustalenia opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości, a to działki nr [...] o powierzchni 16200 m kw. w zakresie służącego mu udziału w ½ części, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z zamiarem sprzedaży tej nieruchomości, Prezydent m. st. Warszawa decyzją z dnia [...] maja 2006r., wydaną na podstawie m.in. art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił tę opłatę w wysokości 141.461,74 zł oraz orzekł, iż należy ją uiścić w terminie 14 dni od zbycia udziału we współwłasności tej nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna bez zaskarżenia. Następnie organ ten decyzją z dnia [...] marca 2007 r., na podstawie m.in. art. 162 § 1 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie tej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, iż R. W. w dniu 31 lipca 2006 r. sprzedał część wyżej opisanej nieruchomości nr [...], a to działki nr [...] i [...], powstałe w wyniku podziału działki nr [...] na cztery parcele. Podział ten został zatwierdzony decyzją Prezydenta m. st. Warszawa z dnia 28 lipca 2006 r. W jego ocenie decyzja z dnia [...] maja 2006 r. stała się bezprzedmiotowa, bowiem na skutek podziału – przed dokonaniem sprzedaży – przestał istnieć jej przedmiot. Wygaszenie decyzji leży w interesie strony, bo zbywca zostanie zobowiązany do zapłaty przedmiotowej opłaty wyłącznie z tytułu sprzedanych działek, a nie od całej nieruchomości, która objęta była podziałem. Decyzja ta stała się ostateczną bez zaskarżenia.

Wnioskiem z dnia 13 marca 2008 r. R. W. zwrócił się do Prezydenta m. st. Warszawa o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Jako podstawę nieważności powołał rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W jego uzasadnieniu zakwestionował poprawność poglądu o bezprzedmiotowości decyzji z powodu sprzedaży części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu opłaty planistycznej. Jego zdaniem podział nieruchomości (działki nr [...]) na cztery parcele nie zmienił jej charakteru, bo nadal jest nieruchomością wpisaną do tej samej księgi wieczystej, należy do tych samych współwłaścicieli, a jedynie zmieniono oznaczenie geodezyjne wchodzących w jej skład gruntów. Zatem nie odpadła przyczyna, potrzeba i cel ustalenia opłaty poprzednią decyzją oraz jej przedmiot nie przestał istnieć. W ocenie wnioskodawcy przyrzeczenie organu co do wysokości opłaty w razie zbycia nieruchomości powinno zostać utrzymane proporcjonalnie do części nieruchomości, jaka ostatecznie została zbyta. Zatem decyzja z dnia [...] marca 2007 r. zapadła na skutek rażąco błędnej wykładni przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż oczywistym jest, że jego przesłanki w sprawie nie wystąpiły. Decyzja nie była bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nie leżało ani w interesie strony ani w interesie społecznym. Wskazano na koniec na ukryty zamiar organu uchylenia się od skutków prawnych decyzji z dnia [...] maja 2006 r. i przeprowadzenia nowej, dla siebie korzystnej, wyceny wzrostu wartości nieruchomości. Kolejną bowiem decyzją ustalono sporną opłatę od zbytych działek na kwotę łączną 233.120,25 zł.

Decyzją z dnia 28 maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na zasadzie m.in. art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta stołecznego Warszawa z dnia [...] marca 2007 r. W jej uzasadnieniu wskazało, że stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji administracyjnych, stąd może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonych przez prawo przypadkach. Przewiduje je art. 156 § 1 k.p.a., który w punkcie 2 jako przesłankę nieważności statuuje wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje przepis prawa dający podstawę wydania decyzji, a rozstrzygnięcie w niej zawarte jest niezgodne z zawartymi w nim przesłankami. Zatem zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana w państwie prawa. Przepis art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje uprawnienie z jednej strony (i obowiązek z drugiej) do jednorazowej opłaty w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego w razie zbycia nieruchomości. Decyzja w tej materii jest obligatoryjna. Przy czym, po myśli art. 37 ust. 7 tej ustawy, właściciel albo użytkownik wieczysty może żądać ustalenia tej opłaty przed zbyciem nieruchomości. Decyzja w tym trybie zapadła w sprawie w dniu [...] maja 2006r., a dotyczyła działki nr [...] o powierzchni 16097 m kw. Jej wykonalność była zatem uzależniona od dokonania czynności cywilnoprawnej – zwarcia umowy sprzedaży. Natomiast strona zbyła tylko jej część, bo działki nr [...] i [...]. W ocenie organu ta okoliczność przesądza o bezprzedmiotowości decyzji, która stała się niewykonalna – niemożliwa do egzekucji, nadto nierealna z punktu widzenia możliwości osiągnięcia jej celu. Zdaniem organu wygaszenie decyzji z dnia [...] maja 2006 r. leżało zarówno w interesie strony, gdyż winna ona wnieść opłatę tylko za część zbytą, jak też w interesie społecznym, bo gmina winna uzyskać należny jej dochód. W konsekwencji czego uznał, iż decyzja ta nie była dotknięta istotną wadą w chwili jej wydania, bo przesłanki do wygaszenia wspomnianej decyzji wystąpiły. Przeto niepodobna obronić poglądu o jej rażącej nieważności.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy eksponujący bezprzedmiotowość decyzji ustalającej opłatę jedynie w części, w jakiej objęta nią nieruchomość nie była przedmiotem umowy sprzedaży, nadto podtrzymujący pogląd o rażącym naruszeniu prawa decyzją z dnia [...] marca 2007 r. w pozostałym zakresie, nie odniósł skutku. Zaskarżoną następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie m.in. art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy swą decyzję z dnia 28 maja 2008 r. Kolegium nie podzieliło poglądu o rażącym naruszeniu prawa decyzją wygaszającą decyzję o ustaleniu opłaty planistycznej z powodu zbycia części nieruchomości, dla całości której ustalono tę opłatę. W jego ocenie w związku z podziałem nieruchomości objętej pierwotną decyzją, przestał istnieć jej przedmiot, nadto stała się ona niewykonalna. W konsekwencji czego jest bezprzedmiotowa. Jeżeli nadto wygaszenie decyzji leżało w interesie strony, bowiem winna ona wnieść opłatę jedynie za zbytą nieruchomość, nie doszło do rażącego naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego odmowa stwierdzenia nieważności okazała się trafna.

W skardze R. W. domagał się uchylenia obu zapadłych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając im naruszenie art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadniając żądanie zakwestionował powyższy pogląd organu, dowodząc, że podział nieruchomości ma znaczenie wyłącznie z punktu widzenia oznaczenia geodezyjnego, natomiast nie wpływa na ocenę nieruchomości jako takiej, stąd podział i zbycie niektórych tylko działek nie niweczą przedmiotu decyzji ustalającej opłatę planistyczną dla całej nieruchomości. Nadto czynność ta nie przekreśla celu decyzji. W uzasadnieniu skargi podważono również trafność stanowiska o braku rażącego naruszenia art. 162 § 1 pkt 12 k.p.a., wywodząc, że żadna z jego przesłanek w sprawie nie zachodziła. W szczególności, oprócz braku bezprzedmiotowości, wygaszenie decyzji nie leżało ani w interesie strony ani w interesie społecznym. Nowe opłaty okazały się znacznie wyższe od poprzednich, czym naruszono szereg reguł postępowania administracyjnego wskazanych w motywach skargi.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił stan faktyczny sprawy, który w zasadzie jest bezsporny, oraz wynik badania zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności. W jego ocenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyło prawa. Decyzja mająca swe oparcie w przepisie art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna uwzględniać wzrost wartości spowodowany uchwaleniem planu miejscowego, który wynikać powinien z operatu szacunkowego. Decyzja z dnia [...] maja 2006 r. obejmująca działkę nr [...] stanowiącą w połowie współwłasność skarżącego, tym kryteriom odpowiadała. Jednakowoż przedmiotem sprzedaży skarżący uczynił inną nieruchomość, bo powstałe z podziału działki nr [...] parcele nr [...] i [...]. Skoro zatem obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej istnieje w dacie zbycia nieruchomości, to wystąpiły podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia wspomnianej decyzji. Okazała się ona bowiem bezprzedmiotowa. Za wygaszeniem przemawiał interes strony, która powinna uiścić opłatę od faktycznie sprzedanej działki. Żądanie wygaszenia decyzji w części uznał Sąd za chybione, zwłaszcza dlatego, że na skutek podziału zaistniała konieczność nowego oszacowania wzrostu wartości działek. Dalsze zaszłości, w szczególności ustalenie wyższej opłaty, nie miały wpływu na dokonaną ocenę legalności kontrolowanej decyzji. Odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2007 r. uznał Sąd więc za zasadną, gdyż decyzja ta nie naruszała przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej opartej na zarzutach naruszenia:

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.,

skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W jej uzasadnieniu zarzucono przede wszystkim brak odniesienia się przez ten Sąd w motywach zaskarżonego wyroku do przepisów i wywodów skarżącego przedstawionych na poparcie swych twierdzeń, gdyż Sąd ten – w przekonaniu skarżącego - ograniczył się do zaprezentowania odmiennych poglądów, bez ich uzasadnienia. W konsekwencji pogląd, jakoby podział nieruchomości objętej pierwszą decyzją miał wpływ na ocenę jej charakteru i wymuszał wydanie nowej po dokonaniu oszacowania wydzielonych z niej działek, uznał za trudny do zwalczenia. W ocenie autora skargi kasacyjnej stan faktyczny po podziale działki winien skutkować ustaleniem prawidłowej opłaty planistycznej w wyniku korekty decyzji z dnia [...] maja 2003 r. Dalej skarga kasacyjna podważyła trafność wywiedzenia przez Sąd przesłanki bezprzedmiotowości tej decyzji oraz przyjęcia, że jej wygaszenie leży w interesie strony. W konsekwencji czego dowodziła braku podstawy do wydania decyzji opartej o przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Następnie podkreślono fakt, że decyzja ta miała na celu uzyskanie przez stronę pewności co do wysokości opłaty planistycznej w razie sprzedaży nieruchomości na potrzeby oceny opłacalności transakcji i wysokości ceny sprzedaży. Wygaszenie decyzji cel ten zniweczyło. W ocenie kasatora istniały zatem powody dla stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Wreszcie podniesiono, że decyzji tej nie zaskarżono, gdyż strona nie jest prawnikiem i działając w zaufaniu do organu dała się zwieść zawartemu w jej uzasadnieniu stwierdzeniu, że wydanie decyzji leży w jej interesie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie wskazuje przepisu, na którym oparto podstawy kasacyjne, bo precyzując naruszone przez Sąd pierwszej instancji przepisy nie określa czy naruszenie to stanowi uchybienie uregulowane w art. 174 pkt 1 czy pkt 2 P.p.s.a., a tym samym też nie prezentuje która z postaci naruszenia prawa materialnego zachodzi. Jest to jej niewątpliwa wada, która jednak może być usunięta poprzez analizę treści uzasadnienia tejże skargi kasacyjnej. Doprowadziła ona do przekonania o oparciu skargi kasacyjnej zarówno na zarzutach procesowych, jak i zarzutach naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Stosownie do utrwalonego orzecznictwa w pierwszej kolejności badaniu podlega zasadność zarzutu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zresztą w niniejszej sprawie właściwie jego ocena implikuje wynik badania drugiej podstawy kasacyjnej.

Podniesione na początku uchybienie przepisowi art. 1 (autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował jednostki redakcyjnej przepisu) ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) nie ma miejsca, gdyż ani § 1 ani § 2 tego przepisu Sąd pierwszej instancji nie naruszył. Nie doszło bowiem do przekroczenia zakresu właściwości sądu administracyjnego, a dokonana przezeń kontrola legalności zaskarżonej decyzji uwzględnia uregulowaną tamże ogólną dyrektywę. Sąd pierwszej instancji orzekał w sprawie administracyjnej w rozumieniu przepisu art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, toteż nie uchybił i temu przepisowi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedstawia tok rozumowania Sądu, który powołał argumenty na poparcie zajętego stanowiska. Nawet wówczas, gdy wyraźnie nie odniósł się do wszystkich wywodów strony skarżącej, to opowiedzenie się za odmiennym stanowiskiem organu jest równoznaczne z zanegowaniem twierdzeń przeciwnych. Skarga kasacyjna nie prezentuje przy tym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., stąd niepodobna w większej mierze kwestii tej obecnie roztrząsać.

Dalsze rozważania godzi się poprzedzić stwierdzeniem, że postępowanie administracyjne, w jakim zapadły poddane kontroli zgodności z prawem decyzje było postępowaniem nadzwyczajnym, które rządzi się innymi regułami niż postępowanie zwyczajne, instancyjne. Z uwagi na ten charakter normy je regulujące podlegają ścisłej interpretacji, a ewentualna nieważność może być stwierdzona wyłącznie w oparciu o enumeratywnie wyliczone w ustawie przesłanki. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2007 r. zostało oparte o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc na przesłance rażącego naruszenia prawa, czyli stanowiącego jej podstawę przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, nie pozwalający i nie rodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publikowany w CBOiS), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji, która zresztą to ocena nie jest oceną sensu stricte, bo organ odwoławczy rozpatruje każdą sprawę merytorycznie w jej całokształcie, a nie dokonuje kontroli legalności. Zatem jedynie tak scharakteryzowane naruszenie przywołanej normy art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z odpowiednimi przepisami stanowiącymi podstawę prawną decyzji objętej rozstrzygnięciem w tym trybie, czyli tu decyzji z dnia [...] maja 2006 r., dawałoby podstawę do uwzględnienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2007 r.

Przesłankami stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej w świetle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. są: bezprzedmiotowość decyzji oraz interes społeczny lub interes strony przemawiający za wygaśnięciem decyzji (kwestię nakazania wygaszenia decyzji ex lege można pominąć z uwagi na brak powiązania jej ze stanem faktycznym niniejszej sprawy). Podlegająca wygaszeniu decyzja z dnia [...] maja 2006 r. została wydana m.in. na podstawie przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 37 ust. 7 tej ustawy głosi, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem, może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4. Natomiast uzasadnienie faktyczne znalazła we wzroście wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego i zamiarze jej zbycia oświadczonym przez wnioskodawcę – R. W. w podaniu wszczynającym postępowanie. Objęła całą nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] (nr księgi wieczystej 39051), przy czym opłatę ustalono stosownie do udziału wnioskodawcy – jej współwłaściciela w ½ części. W bezspornym stanie faktycznym sprawy sprzedażą objęto wydzielone z niej działki nr [...] i [...]. Zagadnieniem budzącym rozbieżności stanowisk w niniejszej sprawie jest to, czy w takim stanie faktycznym decyzja z dnia [...] maja 2006 r. była bezprzedmiotowa i czy jej wygaszenie leżało w interesie strony lub w interesie społecznym. Konieczne jest zatem w pierwszej kolejności ustalenie przedmiotu tejże decyzji. Jest nim nieruchomość, która podlegać ma zbyciu. Należna opłata powinna być uiszczona po dokonaniu tej czynności prawnej, która jest niejako warunkiem (zawieszającym) jej wymagalności. Zgodnie z utrwalonymi regułami wykładnia użytego w przywołanych przepisach zwrotu "nieruchomość" winna być dokonana przede wszystkim na gruncie ustawy, w jakiej się on znajduje, czyli przywołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem żaden jej przepis, zwłaszcza art. 2 zawierający tzw. słowniczek pojęć zwrotu tego nie definiuje. Przepis ten w punkcie 12 podaje jedynie definicję działki budowlanej, stanowiąc, iż jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jej analiza prowadzi do konkluzji, że pojęcia "nieruchomość gruntowa" i "działka gruntu" nie są synonimiczne, zatem nie można ich utożsamiać, skoro wymieniono je odrębnie w treści definicji. Nadto jej brzmienie wskazuje na to, że "nieruchomość gruntowa" i "działka gruntu" są zwrotami szerszymi niż "działka budowlana", która jest kwalifikowaną "nieruchomością gruntową" lub "działką gruntu", bo spełniającą określone kryteria. W praktyce pojęć tych niejednokrotnie używa się zamiennie, a w teorii formułuje wiele różnorodnych interpretacji, w zależności od charakteru konkretnej sprawy czy podstawy dokonywanej oceny prawnej. Poszukiwanie wykładni pojęcia "nieruchomość" na gruncie innych regulacji nie daje pożądanych rezultatów. Przede wszystkim przywołać wypada definicję zawartą w przepisie art. 46 § 1 kodeksu cywilnego, a więc podstawowego aktu prawa prywatnego, wedle którego to przepisu nieruchomością są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty) [...]. Kładzie on akcent na wyodrębnienie gruntu pod względem przedmiotowym oraz prawo własności, a więc aspekt podmiotowy. Funkcjonujące w ramach przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków pojęcie gruntów (p. przykładowo art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), zasadza się na podobnych kryteriach. Wreszcie przepisy wieczystoksięgowe akcentują stan prawny nieruchomości jako całości wpisanej do danej księgi (p. art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Analizując je Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nabrał przekonania, że przepisy mające cel porządkujący pod względem prawnym czy ewidencyjnym, nie mogą implikować rozumienia omawianego pojęcia użytego w przepisach dotyczących opłaty planistycznej na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bo nie dla tych celów zostało ono stworzone. Przeto przepisy o ewidencji gruntów, jak też przepisy wieczystoksięgowe, nie mogą być miarodajne dla rozwiązania przedmiotowego sporu. Zresztą w tym miejscu przywołać można orzeczenia Sądu Najwyższego, który opowiada się za odmiennym rozumieniem tych pojęć użytych w różnych aktach prawnych (tak przykładowo dla potrzeb wieczystoksięgowych, gdzie nieruchomość rozumie się jako teren stanowiący własność jednego podmiotu i wpisany do jednej księgi wieczystej – w postanowieniu z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt IV CK 114/02, OSNC z 2004 r. nr 12, poz. 201, czy rozdzielając pojęcia nieruchomości na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami od tego pojęcia właściwego dla ustawy o księgach wieczystych i hipotece dla potrzeb wykładni prawa pierwokupu – w wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 229/06, LEX nr 369187). Do głosu winny dojść zatem reguły wykładni funkcjonalnej i celowościowej, posiłkujące się wszak przytoczonymi wyżej innymi regulacjami, zwłaszcza pojęciem nieruchomości funkcjonującym na gruncie prawa cywilnego. W konsekwencji czego w ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę skoro ustalenie wysokości opłaty planistycznej ma związek ze zbyciem nieruchomości, to ustalając znaczenie pojęcia "nieruchomość" na gruncie przepisu art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) należy mieć na względzie tę część powierzchni ziemskiej, która w konkretnych okolicznościach stanowi przedmiot obrotu cywilnoprawnego, a więc przedmiot czynności prawnej określanej jako zbycie, czyli przeniesienie własności. Nie jest zatem istotne oznaczenie działek dla potrzeb ewidencyjnych, czy ilość ksiąg wieczystych, w jakich są one wpisane. Opłata winna być wymierzona choćby dla części nieruchomości (gruntu), jeżeli ta część uległa zbyciu i jej wartość wzrosła. Taki pogląd wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OPK 17/98 (ONSA z 1999 r., nr 4, poz. 121), wydanej co prawda w innym stanie prawnym, nie mającej też wiążącego obecnie znaczenia, wszak zapadłej w odniesieniu do podobnej regulacji i wyposażonej w autorytet tego Sądu. W jej uzasadnieniu wskazano na odrębność części nieruchomości wydzielonej z całości dla potrzeb obrotu prawnego, co ma znaczenie zarówno dla kwestii geodezyjnego określenia działki, jak i dla podziału prawnego. W konsekwencji czego za uprawniony należy uznać pogląd, wedle którego podstawą ustalenia opłaty planistycznej na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest objęty zamiarem zbycia przedmiot – grunt (teren). Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 408/07 (LEX nr 467118) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 495/08 (LEX 493198). Jeżeli zatem opłata ta została ustalona dla innego przedmiotu (innej nieruchomości), niż ten który został sprzedany, to decyzja w tej materii jest bezprzedmiotowa.

Stanowisko sugerujące możliwość zmiany decyzji ustalającej opłatę dla pierwotnej nieruchomości i dostosowanie jej treści do wartości działki zbytej powstałej z jej podziału, jest wadliwe. Niepodobna uznać za trafne przyjęcie prostej zależności wysokości opłaty od powierzchni gruntu, do czego się ono sprowadza. Wysokość opłaty jest przecież wypadkową wielu innych jeszcze czynników, których ta operacja nie uwzględniałaby, a przede wszystkim przeznaczenie nieruchomości. Wzrost wartości ustalany jest w drodze operatu, który szacując całą nieruchomość nie szacuje jej poszczególnych części następnie wyodrębnionych. Przeto jak najbardziej zasadne było wygaszenie decyzji ustalającej tę opłatę dla nieruchomości, która tylko w części została zbyta. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ani organy ani strona nie mogły przewidzieć wyniku "nowego" oszacowania i wysokości opłaty, i zapewne nie było intencją organu uzyskanie wyższej kwoty z tego tytułu, a przynajmniej w okolicznościach sprawy brak jest na to dowodu, stąd stanowisko skarżącego w tej materii jest nieuprawnione. Zresztą nie skorzystał on z możliwości odwołania się od decyzji z dnia [...] marca 2007 r. orzekającej o wygaszeniu decyzji z dnia [...] maja 2006r. Wiążące, jak powiada skarga kasacyjna, określenie wysokości opłaty wyposażone jest w tę cechę dopóty, dopóki trwają dane okoliczności faktyczne i prawne. Ich zmiana wyłącza ten charakter decyzji. Skoro więc strona zbyła inny przedmiot, niż objęty decyzją ustalającą opłatę, nie mogła powoływać się na to rozstrzygnięcie (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1908/07, LEX nr 525891). Podział geodezyjny w tym wypadku doprowadził do zmiany istotnych okoliczności, w jakich zapadła ostatnia z wymienionych decyzji. Toteż niepodobna podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, że wyodrębnienie nowych działek ma znaczenie czysto techniczne i jest zabiegiem ważnym tylko z punktu widzenia geodezyjnego. Oznaczenie działki ma bowiem istotne znaczenie dla treści i skutków umowy cywilnoprawnej jej dotyczącej. Przesłanka bezprzedmiotowości została zatem spełniona. W tym miejscu można tylko jeszcze przytoczyć za doktryną, że bezprzedmiotowość wynika z ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji (J. Borkowski: Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego 1996 r., str. 750-751). Orzecznictwo akcentuje bezprzedmiotowość jako nierealność osiągnięcia celu, dla którego decyzja została wydana (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 4/07, LEX nr 466044), albo niemożność lub bezprzedmiotowość jej wykonania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1179/06, LEX nr 384309).

Jeśli zaś chodzi o dalsze przesłanki, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dowiedziono, aby wygaszenie decyzji leżało w interesie strony, co więcej, organ to zagadnienie potraktował pobieżnie. Jednakowoż niepodobna tej kwestii uznać za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Jest to wszak zagadnienie ocenne, bo interes strony nie jest pojęciem prawnie zdefiniowanym, stwarza więc różne możliwości interpretacyjne. Toteż, jak to wyżej wskazano, uznaniowość materii wyłącza potraktowanie przyjęcia jednej z wielu możliwych wersji, czy wybranych okoliczności motywujących zajęte stanowisko, jako rażąco wadliwego zastosowania prawa. Natomiast w przekonaniu Sądu wystąpiła przesłanka interesu społecznego, gdyż przede wszystkim w tym interesie leży usunięcie z obrotu prawnego decyzji bezprzedmiotowej; jej celem istnienia jest realizacja określonego zadania, którego nie spełnia decyzja nie nadająca się do wykonania z powodu braku przedmiotu, którego dotyczy (tak też T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.), Państwo i Prawo z 1992 r., nr 7, str. 55-56). W obrocie prawnym winny pozostawać tylko decyzje, które są podmiotowo i przedmiotowo skuteczne i wykonalne. Na koniec godzi się wskazać na formułowany obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej w razie spełnienia przesłanek ku temu prowadzących (M. Jaśkowska i A. Wróbel: Komentarz do art. 162 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2009).

Mając na uwadze wszystkie przedstawione okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za bezpodstawną, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.