Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2060/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 2 art. 16 ust. 1i2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska- Grońska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego K. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", organ"), powołując w podstawie prawnej art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a." odmówił udostępnienia informacji publicznej na wniosek K. S. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") z dnia [...] października 2020 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że powyższym wnioskiem K. S., działający przez pełnomocnika, zwrócił się do GDDKiA Oddział w [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej treści umowy/porozumienia zawartego pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad a [...] S.A. z siedzibą w [...] obejmującej realizację inwestycji objętej decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn: "budowa Południowego Wylotu z [...] drogi ekspresowej S7 na odcinku od węzła Lotnisko na Południowej Obwodnicy [...] do obwodnicy [...] odcinek B od węzła [...] (bez węzła) do węzła [...] (z węzłem) długość odcinka ok. 14,80 km. Zadanie 2 km 8+241,47-21+746,16".

W wyniku analizy ww. wniosku organ stwierdził, że żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa [...] S.A. w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1010 ze zm.), dalej: "u.z.n.k.". Udostępnienie tych informacji podlega zatem ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Dalej organ powołał treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wskazując, że [...] S.A. nie ujawniła do wiadomości publicznej dokumentów, o które wystąpił wnioskodawca, co więcej w treści zawartego porozumienia Spółka zastrzegła, że informacje związane z realizacją porozumienia stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Organ odwołał się również do treści art. 11 ust. 1 i 4 u.z.n.k. wskazując, że w sprawie została spełniona zarówno przesłanka materialna, jak i formalna uznania żądanej informacji publicznej za tajemnicę przedsiębiorcy. W konsekwencji udostępnienie tej informacji podlega ograniczeniu w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Końcowo organ zauważył, że wnioskodawcy nie wystąpił z wnioskiem o ww. informację w celu kontroli podmiotów publicznych, a jedynie wyłącznie dla celu prywatnego.

Pismem z dnia 19 listopada 2020 r. K. S., działający przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję GDDKiA z dnia [...] października 2020 r. zarzucając naruszenie:

- art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 4 u.z.n.k. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji, naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy, co skutkowało odmową udzielenia żądanej informacji publicznej,

- art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 1 i ust. 4 u.z.n.k. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie prowadzące do nieuzasadnionej odmowy udzielenia informacji, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz niespełniającej warunków konieczności dokonanego ograniczenia,

- art. 10 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 4 u.z.n.k. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniana jest na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik skarżącego wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Nadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2020 r. w sprawie [...] skierowanego do r.pr. P. M. W. oraz pisma Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2020 r. w sprawie [...] skierowanego do J. W. - p.o. Dyrektora Oddziału GDDKiA - co do: faktu prowadzenia postępowania odwoławczego w związku z zaskarżeniem decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "budowa Południowego Wylotu z [...] drogi ekspresowej S7 na odcinku od węzła Lotnisko na Południowej Obwodnicy [...] do obwodnicy [...] odcinek B od węzła [...] (bez węzła) do węzła [...] (z węzłem) długość odcinka ok. 14,80 km. Zadanie 2 km 8+241,47-21+746,16; udziału K. S. w przywołanym postępowaniu; objęcia przebudowy linii energetycznej wysokiego napięcia, której dotyczy wnioskowana umowa/porozumienie, decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2019 r.; braku dostępu do informacji nt. zasad udziału [...] S.A. w realizacji inwestycji o charakterze publicznym i strategicznym znaczeniu dla rozwoju infrastruktury transportowej Polski.

W motywach skargi pełnomocnik skarżącego podniósł w szczególności, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji [...] S.A. z siedzibą w [...] nie ujawniła do wiadomości publicznej wnioskowanych dokumentów, co więcej w treści zawartego porozumienia zastrzegła, iż informacje związane z jego realizacją stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Niemniej tak rozumiana tajemnica przedsiębiorcy nie stanowiła przedmiotu wniosku. Żądaniem wniosku złożonego przez skarżącego objęty był bowiem dostęp do treści porozumienia między GDDKiA a [...] S.A., a nie "informacje związane z realizacją porozumienia" na co wskazuje organ uzasadniając spełnienie kryterium formalnego tajemnicy przedsiębiorcy.

Zdaniem pełnomocnika, nawet gdyby podzielić powyższe ustalenia organu, stwierdzić należy, że samo spełnienie aspektu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy nie jest wystarczające do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Konieczne jest bowiem również wykazanie, że spełniona jest materialna przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy, a zatem, że wnioskowane informacje przejawiają wartość gospodarczą. W zaskarżonej decyzji nie wykazano jednak, aby wnioskowane informacje dotyczyły kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Nie wykazano w szczególności, dlaczego i w jakim zakresie uzyskana w ten sposób wiedza mogłaby służyć konkurentom przyczyniając się jednocześnie do pogorszenia pozycji konkurencyjnej i negocjacyjnej przedsiębiorcy, którego utajniona wiedza dotyczy.

Z powyższego wynika, zdaniem pełnomocnika skarżącego, że organ błędnie zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 4 u.z.n.k. Nie można bowiem zastosować ww. przepisu w sytuacji, gdy nie wykazano, że udostępnienie informacji publicznej naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy.

Pełnomocnik podniósł również, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. określa wyjątek od zasady jawności informacji publicznych wyrażonej w art. 61 Konstytucji RP, a uszczegółowionej w art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tę zasadę. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności, wyznaczającego granice ingerencji w konstytucyjnie chronioną sferę praw i wolności jednostki.

Ustawodawca w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyważył proporcje między prawem do informacji oraz ochroną informacji ze względu na interesy indywidualne, w przypadku przedsiębiorcy przewidując ochronę jego tajemnicy. W konsekwencji przepis ten zabezpiecza uzasadnione oczekiwania przedsiębiorcy współpracującego z podmiotami objętymi regulacjami u.d.i.p., że przekazane przez niego tajemnice dotyczące jego działalności gospodarczej będą chronione przez podmioty publiczne. Jednak realizacja tego oczekiwania przez powołanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. musi czynić zadość wpisanemu w nie balansowi między prawem do informacji a ochroną informacji ze względu na interesy indywidualne, implikującemu ścisłe kryteria jego zastosowania. Należy do nich niewątpliwe i weryfikowalne zagrożenie naruszenia tajemnicy prawnie chronionej w wyniku jej upublicznienia. W praktyce może oznaczać to udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1626/13) w zakresie, w jakim czyni zadość ciążącemu na organie obowiązkowi respektowania prawa przedsiębiorcy, którego informacja dotyczy, do ochrony jego tajemnicy w kształcie określonym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zdaniem pełnomocnika, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje na przeprowadzenie przez GDDKiA tak rozumianego rzeczywistego testu proporcjonalności, w szczególności w wyniku niewykazania przez organ usprawiedliwionego celu ograniczenia prawa do informacji publicznej w postaci ochrony tajemnicy przedsiębiorcy oraz konieczności tak dalekiej ingerencji w prawo skarżącego do informacji publicznej, naruszając tym samym art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu na wniosek podlega informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Niespełniająca wymogów prawa odmowa udostępnienia informacji publicznej, powoduje niezgodność zaskarżonej decyzji z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Nadto organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów zdając się badać legitymację skarżącego do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez wskazanie domniemanego celu jaki miał skarżący składając przedmiotowy wniosek, do czynienia czego organ na gruncie u.d.i.p. nie jest upoważniony.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W sprawie niniejszej nie było kwestią sporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest bowiem podmiotem zobowiązanym na gruncie ww. ustawy do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), jak również wnioskowana przez skarżącego informacja - "umowa/porozumienie zawarte pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad a [...] S.A. z siedzibą w [...] obejmująca realizację inwestycji objętej decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn: "budowa Południowego Wylotu z [...] drogi ekspresowej S7 na odcinku od węzła Lotnisko na Południowej Obwodnicy [...] do obwodnicy [...] odcinek B od węzła [...] (bez węzła) do węzła [...] (z węzłem) długość odcinka ok. 14,80 km. Zadanie 2 km 8+241,47-21+746,16", dotycząca realizacji zadania publicznego, mieści się w pojęciu informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Jak stanowi art. 5 ust. 2 u,d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie przepisy określające tryb dostępu do informacji publicznej powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom, innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; publ. CBOSA). Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem: a) odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, b) zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, c) wykazania, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.

W obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z treścią tego przepisu przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Zaznaczyć należy, że celem ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. definiującego pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, musi zatem mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania. Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na - dający się oszacować i wykazać - uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc, sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć - przynajmniej potencjalnie - na interesy przedsiębiorcy pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych. Wynika z tego oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa a warunkami gospodarczymi, w których prowadzi ono swoją działalność. Tej ochrony wymaga przedsiębiorca działający w warunkach rynkowych, których podstawową cechą jest konkurencyjność.

W orzecznictwie sądowym na podstawie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny - informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", gdy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób trzecich.

Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich istnienia nie może opierać się wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. np. wyroki NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15; z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 197/20; publ. CBOSA).

Odnośnie przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorcy w zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że "[...] S.A. nie ujawniła do wiadomości publicznej dokumentów, o które wystąpił wnioskodawca, co więcej w treści zawartego porozumienia zastrzegła, że informacje związane z realizacją porozumienia stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa". Tymczasem przedmiotem wniosku informacyjnego z dnia [...] października 2020 r. nie były "informacje związane z realizacją porozumienia", lecz sama treść porozumienia zawartego pomiędzy GDDKiA a [...] S.A. Nie można zatem przyjąć, że organ dokonał oceny przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu do przedmiotu wniosku.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wykazał również, że spełniona jest przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy, a zatem, że wnioskowane informacje przejawiają wartość gospodarczą. Uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnej argumentacji mającej wskazywać na to, że wnioskowane informacje dotyczą kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. W szczególności organ nie wyjaśnił dlaczego i w jakim zakresie udostępnienie żądanej informacji mogłoby służyć konkurentom przyczyniając się jednocześnie do pogorszenia pozycji konkurencyjnej i negocjacyjnej przedsiębiorcy. Samo odwołanie się do treści art. 11 ust. 1 i 4 u.z.n.k. w żaden sposób nie wyjaśnia z jakich względów organ uznał, że przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy została w niniejszej sprawie spełniona.

Odnosząc się do stanowiska organu, że "celem wnioskodawcy nie jest uzyskanie informacji w celu kontroli podmiotów publicznych, a jedynie wyłącznie dla celu prywatnego" podkreślić należy, że wobec jednoznacznej treści art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zakazuje się żądania od wnioskodawcy wykazania interesu faktycznego lub prawnego w udostępnieniu informacji publicznej. Podmiot zobowiązany nie może też badać interesu wnioskodawcy. Prawo dostępu do informacji publicznej posiada charakter otwarty i powinno być jak najszersze. Podmioty zobowiązane, poza przypadkiem określonym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie mogą żądać od wnioskodawcy przedstawienia intencji, dla których żąda określonych informacji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3195/21; publ. CBOSA).

Dodatkowo wskazać należy, że na wniosek pełnomocnika skarżącego Sąd, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentów załączonych do skargi, które potwierdzają stanowisko pełnomocnika odnośnie braku wnioskowanego porozumienia w aktach sprawy procedowanej przed Ministrem Rozwoju Pracy i Technologii z odwołania K. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], która to okoliczność wyłącza dostęp do ww. porozumienia w trybie art. 73 k.p.a.

Jak wynika z treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., a zatem powinno zawierać wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza więc ww. przepis, poprzez brak rozważenia, czy żądana informacja publiczna jest informacją objętą tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k.

W świetle powyższego Sąd nie mógł dokonać oceny, czy prawidłowe było przyjęcie przez organ, że żądana informacja korzysta z ochrony ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd, na którym spoczywa obowiązek zapoznania się z treścią dokumentów źródłowych będących przedmiotem wniosku informacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 191/13; publ. CBOSA), nie może zastępować organu w dokonywaniu kluczowych ustaleń faktycznych co do istnienia przesłanek ograniczenia dostępu do informacji publicznej określonych w u.d.i.p. To na organie spoczywa bowiem obowiązek rozpoznania wniosku informacyjnego, a w przypadku odnowy udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej - należyte jej uzasadnienie, odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., które umożliwi sądowi administracyjnemu ocenę podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Na marginesie Sąd zauważa, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo z dnia [...] lutego 2021 r. (a więc datowane już po wydaniu zaskarżonej decyzji) skierowane przez GDDKiA do [...] S.A. o rozważenie możliwości upublicznienia treści objętego wnioskiem porozumienia po uprzednim zanonimizowaniu danych wrażliwych. Jak wskazała GDDKiA dokument ten miałby zostać udostępniony na wielokrotne prośby okolicznych mieszkańców zainteresowanych realizacją inwestycji. W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. [...] S.A. udzieliła negatywnej odpowiedzi wskazując na ryzyko ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy. Zauważyć w związku z tym należy, że w świetle poglądów orzecznictwa ocena poczynionego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy należy do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1639/14; publ. CBOSA), który - w przypadku stwierdzenia podstaw do wydania decyzji odmownej - zobowiązany jest do wyczerpującego uzasadnienia przyjętego stanowiska.

Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało jej uchyleniem.

Rozpoznając ponownie wniosek z dnia [...] października 2020 r. organ uwzględni dokonaną ocenę prawną. Zważy przy tym, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś odmowa jej udostępnienia przybiera postać decyzji administracyjnej, która winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z odrębnościami wynikającymi z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej (480 zł), Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.