Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1233/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art. 15 par. 1 i art. 33 pkt 7 w zw. z art. 23 par. 1 i par. 4 oraz art. 18
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 44, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 144, art. 7 i art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo WSA Mariusz Kotulski WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2014 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J. C. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...] z dnia 13 czerwca 2014 r. znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 18 i art. 23 § 1 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej w skrócie u.p.e.a.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 30 sierpnia 2013 r. znak [...], którym odmówiono uwzględnienia zarzutów J. C. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej rozbiórki dwóch budynków mieszkalnych.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia 24 września 2001 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nakazał K. i J. małżonkom C. rozbiórkę dwóch budynków mieszkalnych o wymiarach 6,10m x 8,20m na działce nr [...] w M., wybudowanych bez wymaganego pozwolenia.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 września 2002 r. znak [...].

W dniu 11 marca 2003 r. PINB w N. skierował do stron upomnienie na podstawie art. 15 u.p.e.a., a w dniu 2 lipca 2003 r. wydał tytuł wykonawczy nr [...] znak [...] oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Pismem z dnia 15 lipca 2003 r., strony zgłosiły zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, podnosząc:

1) brak doręczenia decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB w N. z dnia 24 września 2001 r. o nakazie rozbiórki, a tym samym brak świadomości tego rozstrzygnięcia i niewykorzystanie dalszej drogi prawnej w postaci skargi do NSA,

2) brak uprzedniego doręczenia upomnienia wymaganego w myśl art. 15 u.p.e.a.,

3) przedwczesne zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci surowej grzywny.

W dniu 7 czerwca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wydał postanowienie znak: [...], którym uznał zarzuty wniesione przez K. C. i J. C. za nieuzasadnione.

Pismem z dnia 26 czerwca 2006 r. strony wniosły zażalenie na ww. postanowienie, które zostało przekazane organowi II instancji za pismem z dnia

3 lipca 2006 r.

W dniu 25 stycznia 2010 r. WINB w K. zawiesił postępowanie zażaleniowe ze względu na śmierć strony postępowania – K. C..

Postępowanie zostało podjęte na nowo postanowieniem z dnia 27 maja

2011 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem nr [...] z dnia 8 kwietnia 2013 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie PINB w N. z dnia 7 czerwca 2006 r. znak: [...] w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu w/w postanowienia organ odwoławczy wskazał, że organ egzekucyjny nie dokonał kwalifikacji zgłoszonych zarzutów do podstaw wymienionych w art. 33 u.p.e.a., koniecznej ze względu na fakt, iż podstawą zarzutu może być jedynie okoliczność przewidziana w tym przepisie.

Ponadto organ II instancji zakwestionował ustalenia co do terminu doręczenia stronom upomnienia z dnia 11 lutego 2003 r., a także wskazał na konieczność zastosowania do oceny tego faktu przepisów obowiązujących w dniu skierowania do zobowiązanych tego upomnienia.

WINB wytknął także, że PINB w N. błędnie założył, iż grzywna jest jedynym środkiem egzekucyjnym, jaki można było zastosować na tym etapie postępowania. Organ I instancji winien był wykazać, że zastosowany środek egzekucyjny jest mniej uciążliwy dla zobowiązanych niż inny, możliwy do zastosowania w sprawie.

W dniu 30 sierpnia 2013 r. PINB w N. wydał postanowienie nr [...] znak: [...], którym po ponownym rozpatrzeniu zarzutów zgłoszonych przez K. C. i J. C. w piśmie z dnia 15 lipca 2003 r. uznał je za nieuzasadnione.

Odnośnie do zarzutu nr 1, organ egzekucyjny wskazał, że dotyczy on postępowania jurysdykcyjnego i nie może być rozpatrywany przez organ.

Natomiast w odniesieniu do zarzutów nr 2 i 3, PINB stwierdził, że ich podstawą są przepisy art. 33 pkt 7 i 8 u.p.e.a. i nie zasługują one na uwzględnienie. Podniósł, że przesyłka z upomnieniem z dnia 11 lutego 2003 r. została doręczona stronom w trybie art. 44 K.p.a. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym w dniu 21 lutego 2003 r.

Nadto wskazał, że środek w postaci nałożonej grzywny jest mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze z tej przyczyny, że koszt takiego wykonania przewyższyłby kwotę grzywny, zaś grzywna w razie wykonania obowiązku może podlegać umorzeniu.

Pismem z dnia 10 września 2013 r. J. C., działając przez pełnomocnika, wniósł zażalenie na w/w postanowienie PINB.

W uzasadnieniu wskazał, że obecnie toczy się postępowanie wznowieniowe w sprawie prawidłowości postępowania zwieńczonego nakazem rozbiórki, stąd upadek tego nakazu powinien skutkować anulowaniem obowiązku uiszczenia grzywny.

Ponadto wskazał, że organ egzekucyjny zobowiązany był wystawić tytuły wykonawcze na każdego z małżonków C. z osobna. Zaskarżone postanowienie zostało skierowane do osób niebędących stronami w sprawie, bowiem przeciwko następcom prawnym zmarłej K. C. nie został wystawiony tytuł wykonawczy, nie są więc oni stronami postępowania egzekucyjnego.

Zaskarżonym w sprawie postanowieniem nr [...] z dnia 13 czerwca

2014 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podzielił stanowisko PINB w N. co do kwalifikacji zarzutów egzekucyjnych oraz pogląd, że kwestia doręczenia decyzji kończącej postępowanie jurysdykcyjne może być przedmiotem rozpoznania w ramach postępowania jurysdykcyjnego lub ewentualnie w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, nie zaś w postępowaniu egzekucyjnym.

Dalej podniósł, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją WINB z dnia 2 września 2002 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia 24 września 2001 r. znak: [...] o nakazie rozbiórki, zakończyło się decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2013 r. znak: [...], którą w/w organ uchylił w całości decyzję WINB z dnia 12 sierpnia 2013 r. Nr [...], znak: [...] (o odmowie, w trybie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, uchylenia decyzji WINB z dnia 2 września 2002 r. znak: [...]) i stwierdził, że decyzja WINB z dnia 2 września 2002 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, odmawiając jednocześnie jej uchylenia z powodu upływu terminu określonego w art. 146 § 1 Kpa.

Organ odwoławczy uznał w ślad za organem I instancji, że upomnienie z dnia 11 lutego 2003 r. zostało doręczone zobowiązanym w trybie doręczenie zastępczego w dniu 21 lutego 2003 r. Stwierdził także, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy grzywna była dla stron najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym do zastosowania, przede wszystkim ze względu na następczą możliwość jej umorzenia.

W ocenie WINB, zarzut wystawienia tytułu wykonawczego łącznie na obojga małżonków C. stanowi w istocie zarzut niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 27 u.p.e.a., którego podstawa została określona w art. 33 pkt 10 u.p.e.a. W/w zarzut nie może być przedmiotem badania przez organ odwoławczy. Zobowiązani, w terminie 7 dni od doręczenia im odpisu tytułu wykonawczego, pismem z dnia 15 lipca 2003 r. zgłosili jedynie zarzuty określone w art. 33 pkt 7 u.p.e.a. (brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.) oraz w art. 33 pkt 8 u.p.e.a. (zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego). Postępowanie w przedmiocie zarzutów toczy się w ramach nakreślonych przez zobowiązanego, zgłaszającego konkretne zarzuty. Rozpatrzeniu podlegają wyłącznie zarzuty przez niego zgłoszone, organ egzekucyjny nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego. Rozpoznanie zarzutu, opartego na podstawie określonej w art. 33 pkt 10 u.p.e.a., którego zobowiązany we wskazanym 7-dniowym terminie nie zgłosił, byłoby wyjściem poza przedmiot postępowania określonego w art. 34 u.p.e.a. Tym niemniej organ nadmienił, że egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek ma charakter niepieniężny, zaś w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym przy egzekucji tego typu obowiązków, możliwe jest wskazanie w jednym tytule wykonawczym kilku podmiotów, jeżeli zakres ich odpowiedzialności jest tożsamy. Możliwość taką dopuścił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK1655/11).

W odniesieniu do zarzutów nieprawidłowego określenia kręgu stron postępowania egzekucyjnego, organ II instancji podniósł, że wynikające z przepisów Prawa budowlanego nakazy, a taki nakaz jest egzekwowany w niniejszym postępowaniu, związane są z władztwem nad nieruchomością. To nieruchomość jest obciążona wynikającym z nakazu obowiązkiem, zatem w sytuacji jakichkolwiek zmian stanu prawnego nieruchomości obowiązek winien być egzekwowany od każdoczesnego jej właściciela. Na podstawie uzyskanego od Starosty wypisu z rejestru gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości M. WINB ustalił, że aktualnym właścicielem w/w nieruchomości, a więc i znajdujących się na niej, podlegających obowiązkowi rozbiórki budynków, jest J. C.. W/w ustalenie potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] ujawniona w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych. Zgodnie z jej zapisami podstawą wpisu w księdze, dotyczącego przysługującego J. C. prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w M. jest umowa z dnia 3 grudnia 2010 r. o dział spadku i zniesienie współwłasności oraz umowy darowizn (Akt Notarialny Nr repertorium [...]). Tym samym jedynym zobowiązanym (stroną postępowania egzekucyjnego) pozostaje J. C.. Przymiot stron nie przysługuje natomiast pozostałym spadkobiercom K. C.. Uwzględniając powyższe, organ II instancji uczynił przedmiotem merytorycznego rozpoznania wyłącznie zażalenie J. C.. Organ wskazał, że odrębnymi rozstrzygnięciami, opartymi na przepisie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, orzekł o umorzeniu postępowań inicjowanych zażaleniami U. C. i M. C. na postanowienie PINB nr [...] z dnia 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt [...]. WINB nadmienił, że zaskarżonym postanowieniem PINB rozpatrzył zarzuty zgłoszone w piśmie K. C. i J. C. z dnia 15 lipca 2003 r. i rozstrzygnięcie to zostało skierowane do J. C. i doręczone mu, jako zobowiązanemu. Pomimo nieprawidłowego doręczenia postanowienia PINB w przedmiocie zarzutów również U. C., M. C. oraz B. S. (pozostawienie w aktach ze skutkiem doręczenia), którym nie przysługuje przymiot stron postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 2 lipca 2003 r. nie można zatem przypisywać skarżonemu postanowieniu, jak chce tego skarżący, kwalifikowanej wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa (skierowanie postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie).

W skardze na powyższe postanowienie J. C. podniósł zarzut naruszenia art. 15 § 1 i art. 33 pkt 7 w związku z art. 23 § 1 i § 4 oraz art. 18 u.p.e.a., a także art. 44, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji. Zawnioskował także o dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2013 r. znak [...] na okoliczność braku doręczenia skarżącemu i jego żonie decyzji WINB z dnia 2 września 2002 r. znak [...] ostatecznie nakładającej na skarżącego i jego żonę obowiązku określonego w tytule wykonawczym wystawionym przez PINB w N..

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że już w zarzutach z dnia 15 lipca 2003 r. zobowiązani podnosili, że decyzja WINB z dnia 2 września 2002 r. nie została im doręczona, zatem nie mieli oni świadomości istnienia po ich stronie obowiązku rozbiórki.

Ponadto skarżący podniósł, że upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., powinno być wystawione osobno dla skarżącego i jego żony, a następnie również osobno im doręczone. Tymczasem organ II instancji bezpodstawnie przyjął, że przesyłka adresowana na nazwisko obojga zobowiązanych została skutecznie doręczona w trybie doręczenia zastępczego, podczas gdy adnotacje na przesyłce wskazują na daleko idące uchybienia doręczyciela w tym zakresie, skutkujące konkluzją, iż doręczenie im upomnienia nigdy nie miało miejsca. W szczególności na przesyłce nie wskazano, z jakiej przyczyny nie doręczono przesyłki bezpośrednio adresatom, a także gdzie przesyłka została pozostawiona do odbioru.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd z urzędu, tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa i ocenia, czy ich skutki powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, co nie oznacza, że WSA w Krakowie podziela w pełni jej wszystkie argumenty.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 czerwca 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 30 sierpnia 2013 r., którym odmówiono uwzględnienia zarzutów J. C. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej rozbiórki dwóch budynków mieszkalnych. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że postępowanie zażaleniowe w sprawie zarzutów J. C. jest rozciągnięte w czasie, a to m.in. z uwagi na zawieszenie w dniu 25 stycznia 2010 r. przez WINB w K. przedmiotowego postępowania zażaleniowego ze względu na śmierć strony postępowania – K. C.. Przedmiotowe, kontrolowane przez Sąd postępowanie zażaleniowe zostało podjęte na nowo postanowieniem z dnia 27 maja 2011 r.

W sprawie bezsprzeczne jest, że aktualnym właścicielem działki nr [...] w M., a więc i znajdujących się na niej, podlegających obowiązkowi rozbiórki budynków, jest J. C.. W/w ustalenie potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] ujawniona w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych. Zgodnie z jej zapisami podstawą wpisu w księdze, dotyczącego przysługującego J. C. prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w M. (wcześniej działka nr [...]) jest umowa z dnia 3 grudnia 2010 r. o dział spadku i zniesienie współwłasności oraz umowy darowizn (Akt Notarialny Nr repertorium [...]). Tym samym jedynym zobowiązanym, czyli stroną postępowania egzekucyjnego, pozostaje J. C.. Przymiot stron tego postepowania nie przysługuje natomiast pozostałym spadkobiercom K. C..

Normatywnym wzorcem kontroli Sądu jest treść art. 33 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U. z 2013, poz. 1289, vide art. 123 ust 1 w/w ustawy który znajduje zastosowanie w sprawie), zgodnie z którym: " Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku,

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej,

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4,

4) błąd co do osoby zobowiązanego,

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym,

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego,

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1,

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego,

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny,

10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27".

Jak wynika z akt sprawy bezsprzeczne jest, że skarżący sformułował w swoim piśmie z dnia 15 lipca 2003 r. adresowanym do PINB w N. trzy zarzuty, a to

1) brak doręczenia decyzji Wojewody [...], przy czym zdaniem Sądu chodzi tutaj o decyzję WINB w K., utrzymującą w mocy decyzję PINB w N. z dnia 24 września 2001 r. o nakazie rozbiórki, a tym samym brak świadomości tego rozstrzygnięcia u skarżącego i niewykorzystanie dalszej drogi prawnej w postaci skargi do NSA,

2) brak uprzedniego doręczenia upomnienia wymaganego w myśl art. 15 u.p.e.a.,

3) przedwczesne zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci surowej grzywny.

Już na samym początku Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, podzielany przez skład rozpoznający sprawę, że postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego te zarzuty w terminie otwartym na ich zgłoszenie (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt FSK 1435/10, LEX nr 1113603).

Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są bowiem środkiem zaskarżenia, który służy w fazie wszczęcia tego postępowania, co oznacza, że nie można podnosić nowych zarzutów na dalszych etapach postępowania. Obowiązuje w tym zakresie siedmiodniowy termin na zgłaszanie zarzutów, liczony od dnia doręczenia tytułu wykonawczego zobowiązanemu. Co do zasady nie jest zatem możliwe formułowanie nowych zarzutów na późniejszych etapach postępowania, gdyż prowadziłoby to do obejścia przepisów dotyczących terminu ich zgłaszania.

W związku z tym ograniczenie liczby i przedmiotu zarzutów do tych wskazanych przez skarżącego konkretnie w piśmie z dnia 15 lipca 2003 r. - Sąd uważa za prawidłowe i zgodne z prawem.

Sąd także podziela stanowisko WINB w K., podnoszące że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). W związku z tym zarzut skarżącego nie doręczenia jemu decyzji kończącej postępowanie jurysdykcyjne jest przedmiotem rozpoznania w ramach postępowania jurysdykcyjnego lub ewentualnie w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, nie zaś w postępowaniu egzekucyjnym.

Należy w tym miejscu wskazać, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją WINB w K. z dnia 2 września 2002 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia 24 września 2001 r. znak: [...] o nakazie rozbiórki, zakończyło się decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2013 r. znak: [...], którą w/w organ uchylił w całości decyzję WINB z dnia 12 sierpnia 2013 r. Nr [...], znak: [...], o odmowie, w trybie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, uchylenia decyzji WINB z dnia 2 września 2002 r. znak: [...] i stwierdził, że decyzja WINB z dnia 2 września 2002 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, odmawiając jednocześnie jej uchylenia z powodu upływu terminu określonego w art. 146 § 1 Kpa.

Ustosunkowując się dalej do argumentów skargi kierowanej do WSA w Krakowie na tle stanowiska zajętego przez organy administracji publicznej wobec tychże trzech w/w zarzutów skarżącego, Sąd nie podziela stanowiska organów administracyjnych podnoszącego, że upomnienie zostało doręczone zobowiązanym w trybie doręczenia zastępczego w dniu 21 lutego 2003 r.

Jak wynika z administracyjnych akt sprawy, upomnienie wzywające zobowiązanych do wykonania w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego upomnienia, jako materialny dokument, zostało zaadresowane w swej głowie łącznie, wspólnie do "Pan/i K. i J. C., ul. K., W." (karta 5 administracyjnych akt sprawy).

Jak wynika z kserokopii koperty przesyłki poleconej ze zwrotnym potwierdzeniem zawierającej w/w upomnienie, przesyłka ta była także adresowana łącznie do Państwa K. i J. C.. Na kserokopii koperty zawierającej przesyłkę jest pieczątka nie podjęto w terminie z dopiskiem znajdującym się w kółku "do 4". Obok jest widoczny okrągły datownik [...] 06.03.03.17 Jest także odręczna adnotacja nie podpisana w postaci "II z 240203". Z okrągłego datownika pocztowego na kserokopii koperty wynika, że przesyłka była nadana w N. w dniu 12.02.03.

Z kserokopii druku "potwierdzenie odbioru" znajdującego się na odwrocie karty akt administracyjnych z kserokopią opisywanej koperty wynika, że wobec niemożności doręczenia pisma adresatowi i braku osoby, która podjęła by się oddać adresatowi, nie podpisany w żaden sposób doręczyciel pisze "złożyłem je w dniu 14.02.03. w Urzędzie Pocztowo-Telekomunikacyjnym nr ... (bez wskazania numeru), adres Urzędu Pocztowego odręczny nieczytelny, a zawiadomienie o tym umieściłem na drzwiach adresata – co można tylko przypuszczać, zdaniem Sądu, przez delikatne podkreślenie tego fragmentu tekstu drukowanego na opisywanym druku "potwierdzenie odbioru". Na tym druku brak jest podpisu doręczyciela. Doręczyciel nie określił terminu skutecznego odbioru pisma. Na kserokopii druku "potwierdzenie odbioru" jest pieczątka nie podjęto w terminie, obok datownik 06.03.03. Ta sama data jest na kserokopii druku potwierdzenia odbioru napisana odręcznie.

Zgodnie z treścią art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym na dzień kontrolowanych czynności doręczenia (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) "W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 pismo składa się na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu".

Art. 42 k.p.a., o którym jest mowa w przywołanym art. 44 k.p.a. odpowiednio stanowi, że " § 1. Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. § 2. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. § 3. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie". Z kolei w myśl przywołanego powyżej w art. 44 k.pa. - art. 43 k.p.a. " W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania".

Mając na uwadze przywołane powyżej regulacje prawne, Sąd przychyla się jednoznacznie do poglądów doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którymi przesłanką skuteczności dokonania doręczenia jest m.in. wymóg dokonania odpowiedniego zawiadomienia. Zawiadomienie powinno zawierać informację o miejscu złożenia pisma (właściwa placówka pocztowa lub urząd gminy/miasta), możliwości (powinności) jego odbioru oraz o terminie 7 dni, w którym odbiór jest możliwy. Zgodnie ze stanowiskiem SN dla skuteczności doręczenia pisma sądowego w trybie art. 44 k.p.a. niezbędne jest zawiadomienie adresata o złożeniu pisma na okres siedmiu dni we wskazanym urzędzie pocztowym - por. wyrok SN z dnia 22 lutego 2001 r., III RN 70/00, OSNP 2001, nr 19, poz. 574.

Artykuł 44 k.p.a. nakłada także na osobę dokonującą zawiadomienia umieszczenia go w określonych miejscach. W pierwszej kolejności ma to nastąpić w oddawczej skrzynce pocztowej, Dopiero w sytuacji, gdy nie jest to możliwe (np. adresat nie posiada oddawczej skrzynki pocztowej) zawiadomienie umieszcza się na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

Sformułowanie art. 44 k.p.a. przesądza, iż przepis ten określa nie tylko bezwzględnie wiążący obowiązek pozostawienia zawiadomienia w określonych miejscach, zamknięty katalog miejsc umieszczenia zawiadomienia, ale także wiążącą ich kolejność.

W kontrolowanym przypadku, zdaniem Sądu, brak w aktach, czyli na stosowanym druku, wyjaśnienia dlaczego i to tylko przypuszczalnie (a to wskutek wskazanej wyżej opcji, podkreślenia przez anonimowego doręczyciela fragmentu tekstu dot. umieszczenia zawiadomienia na drzwiach na druku potwierdzenia odbioru), doręczyciel pocztowy pozostawił na drzwiach mieszkania adresata informację o złożeniu decyzji w urzędzie pocztowym i to bez wskazania, że na okres siedmiu dni - nie pozwala uznać, że upomnienie zostało doręczone w trybie określonym w art. 44 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1998 r., I SA/Gd 1457/96, LEX nr 34760).

Skład rozpoznający w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA 1722/97, LEX nr 45642, zgodnie z którym "jeżeli zwrotne poświadczenie odbioru pisma, zawierające informacje o czynnościach doręczającego, nie zostało wypełnione, doręczenia nie można uważać za dokonane w trybie art. 44 k.p.a.".

W kontrolowanym przypadku druk zwrotnego potwierdzenia jest wypełniony z wyżej opisanymi wadami i brakami uniemożliwiającymi, zdaniem Sądu, przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z doręczeniem upomnienia w trybie zastępczym.

Stanowisko Sądu stanowi zarazem uwzględnienie i akceptację poglądu przyjętego przez NSA, zgodnie z którym jeżeli nie wiadomo, jak działał doręczający, doręczenia nie można uznać za dokonane - por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001 r., II SA 2871/00, LEX nr 53460].

W tym miejscu Sąd zauważa dodatkowo zauważa, że w administracyjnych aktach sprawy brak jest oryginału nieodebranej przesyłki zawierającej upomnienie oraz oryginału druku zwrotnego potwierdzenia odbioru, na podstawie którego organy sformułowały twierdzenie o trybie doręczenia zastępczego. Oznacza to, że organ odwoławczy wydawał swoje postanowienie opierając się na kserokopii koperty oraz kserokopii druku zwrotnego potwierdzenia odbioru, co do których skarżący podniósł zarzuty dotyczące braku możliwości formułowania wniosku, że upomnienie zostało doręczone w trybie doręczenia zastępczego. Zdaniem Sądu, w administracyjnych aktach sprawy, na podstawie których procedował WINB w K. powinny się znajdować w/w oryginały, a ich kserokopie z potwierdzeniem zgodności z oryginałem powinien przechowywać, gdy widzi taką celowość, organ I instancji. Stosowanie prawa przez organ odwoławczy w oparciu o kserokopie materiału dowodowego może prowadzić do naruszenia zasady prawdy materialnej i art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a.

Rację ma także skarżący, że omawiane upomnienie powinno być - z uwagi na swoje szczególne znaczenie prawne dla prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego i potencjalne skutki prawne wynikające z aktów wydawanych w jego ramach dla stron postępowania egzekucyjnego, nastawionych na doprowadzenie do wykonania obowiązku administracyjnego w rzeczywistości - doręczone zobowiązanym dwoma odrębnymi przesyłkami, adresowanymi indywidualnie wobec każdego z nich. Przedmiotowe upomnienie posiada bowiem charakter osobisty.

Jak stanowi art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli tylko przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. Skoro ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie reguluje kwestii udzielania pełnomocnictwa, to w sprawie ma zastosowanie art. 32 kpa, zgodnie z którym strona postępowania może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego udziału. Doręczenie upomnienia jest czynnością poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego, zaś doręczenie odpisu tytułu wykonawczego wszczyna to postępowanie. Dopiero zatem od momentu skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny ma do czynienia ze stroną, której uprawnienia są regulowane tak w art. 10 § 1, jak i art. 32 oraz art. 40 kpa. W tym kontekście uzasadnione jest twierdzenie, że zgodnie z art. 32 kpa zarówno upomnienie, jak i tytuł wykonawczy muszą być doręczone bezpośrednio zobowiązanemu (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2005 r., sygn.. akt III SA/Wa 1122/05).

Wobec powyższych ustaleń w przedmiocie nieskuteczności doręczenia upomnienia, wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny należy uznać za przedwczesne, a zatem zarzut podważający prawidłowość bytu prawnego tego środka egzekucyjnego jest uzasadniony. W związku z powyższymi ustaleniami zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 15 § 1 i art. 33 pkt 7 w związku z art. 23 § 1 i § 4 oraz art. 18 u.p.e.a., a także art. 44, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. – są uzasadnione.

Z uwagi na śmierć adresata decyzji podlegającej egzekucji, organy powinny mieć na uwadze treść art. 28a u.p.e.a., zgodnie z którym " W przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego".

W ramach prowadzonego następnie postępowania, właściwe organy powinny mieć na uwadze ocenę prawną dokonaną przez Sąd.

Mając na uwadze wszystkie powyżej wskazane okoliczności prawne i faktyczne kontrolowanej sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. Jak w punkcie II sentencji, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie III sentencji, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.