Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1255/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. K. i R. K. na uchwałę Nr LI/1404/21 Rady Miasta K. z dnia 13 stycznia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Nowohuckiej i Klimeckiego" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części oznaczonej jako obszar ZP.1 w granicach działki ewidencyjnej numer [...] obręb [...] ewidencyjna K. P.; II. zasądza od Gminy Miejskiej K. solidarnie na rzecz skarżących A. K. i R. K. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 7 października 2021 r. A.K. i R.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2021 r. nr LI/1404/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Nowohuckiej i Klimeckiego". Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

1/ art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 - ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy -Kodeks cywilny w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. [...] położonej na terenie objętym planem miejscowym;

2/ art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonych symbolem ZP.1 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to dokumencie działka skarżących została włączona do obszaru oznaczonego symbolem UM -Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury,

3/ § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący są użytkownikami wieczystymi nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...] przy ul.[...] o powierzchni 4925 m2. Dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta numer [...] Na przedmiotowej nieruchomości skarżący od kilkudziesięciu lat prowadzi działalność gospodarczą polegającą na produkcji i sprzedaży betonu ([...] ). Nieruchomość jest zabudowana szeregiem budynków produkcyjnych oraz magazynowych będących własnością użytkowników wieczystych. Jest ona w całości utwardzona i zagospodarowana na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Nieruchomość skarżących w uchwalonym planie miejscowym została objęta granicami terenu oznaczonego symbolem ZP.1 - teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park. Zgodnie z ustaleniami § 21 ust. 1 planu, podstawowym przeznaczeniem terenu zieleni urządzonej oznaczonego symbolem ZP.1 jest urządzenie publicznie dostępnego parku oraz ciągów pieszych. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono następujące zasady: 1/ minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 80%; 2/ nakaz: a/ urządzenia ciągów spacerowych, b/ realizacji ścieżek rowerowych, c/ projektowania zieleni z uwzględnieniem oświetlenia, jako jednorodnych kompozycji ogrodowych; 3/ dopuszczenie lokalizacji konstrukcji oporowych; 4/ maksymalna wysokość zabudowy: 5 m. Tym samym w uchwalonym planie miejscowym nieruchomość skarżących została całkowicie wyłączona spod zabudowy, co w dłuższej perspektywie uniemożliwi skarżącym dalsze prowadzenie na terenie ich nieruchomości działalności gospodarczej związanej z produkcją betonu, gdyż ustalenia planu wykluczają możliwość rozbudowy istniejących na nieruchomości budynków oraz budowy nowych budynków i innych obiektów niezbędnych dla funkcjonowania i rozwoju firmy. W przedmiotowej sprawie w ocenie skarżących doszło do naruszenia przepisów art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż uchwalony plan miejscowy w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości skarżących jest sprzeczny z postanowieniami Studium, przewidując odmienne niż w Studium wykorzystanie tej nieruchomości. Należy bowiem zauważyć, że znaczna część nieruchomości należącej do skarżących została objęta granicami terenu oznaczonego symbolem ZP.1 — Tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park i ciągi piesze. Tymczasem w Studium obszar ten przeznaczony został pod zabudowę usługową oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oznaczoną symbolem UM. Należy w tym zakresie wskazać, że analogiczne rozwiązania planistyczne (tj. przeznaczenie pod zieleń publiczną terenów należących do podmiotów prywatnych zlokalizowanych w Studium w graniach terenów przeznaczonych pod zabudowę), stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] (w zakresie terenu ZP.10 -wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2020 roku, sygn. II SA/Kr 1574/19) oraz uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " (w zakresie przeznaczonych pod zieleń publiczną działek nr [..] ,[...] ,[...] itd.. obręb 7 jednostka ewidencyjna Nowa Huta oraz działki nr 299/46 obręb 7 jednostka ewidencyjna [..] - wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2020 roku, sygn. II SA/Kr 552/20). W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego. Z przepisem tym koresponduje art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W orzecznictwie przyjęto na gruncie przywołanych przepisów, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2010 roku, sygn. II SA/Kr 632/10, LEX nr 753575). Studium z założenia ma być wprawdzie aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781). Należy przy tym mieć na uwadze, że stopień związania organów gminy ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień ten może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że obowiązujące w dniu uchwalania planu Studium w sposób stosunkowo precyzyjny określało zasady zagospodarowania analizowanego obszaru. W szczególności określało parametry zabudowy dopuszczonej na tym terenie, jak również dokładnie określało granice poszczególnych terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz spod zabudowy wyłączonych. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie związanie organów gminy ustaleniami studium, z uwagi na ich szczegółowość, było bardzo silne i odnosił się do dużej części zawartych w planie rozwiązań. W przypadku terenu zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej UM Studium stanowi, że funkcja podstawowa tego terenu to zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie, a także zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie. Natomiast funkcja dopuszczalna - to zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Teren należącej do skarżących działki nr [...] obr. [...] , która w Studium zlokalizowana jest w granicach terenu zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej UM, został w planie przeznaczony pod urządzenie publicznie dostępnego parku, co jest rozwiązaniem ewidentnie sprzecznym z ustaleniami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Tym samym uchwalenie planu miejscowego przewidującego przeznaczenie terenu należącego do skarżących pod publicznie dostępny park powoduje, że plan miejscowy obarczony jest istotną wadą prawną, dającą podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego planu miejscowego przynajmniej w części odnoszącej się do terenu działki [...] obr. [...] W myśl bowiem art. 9 ust. 4 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Skarżący wskazali również na całkowicie nieprawidłowe i sprzeczne z podstawowymi wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie przeznaczenia nieruchomości należącej do Skarżących. Zgodnie z art. 1 ust. 2 przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe przestrzeni, a także walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności nieruchomości. Przepis ten nakłada na organ planistyczny obowiązek racjonalnego gospodarowania przestrzenią przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak również interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości. Tymczasem w przedmiotowej sprawie rozwiązania planistyczne w odniesieniu do nieruchomości skarżących w żaden sposób nie nawiązują do wskazanych wymogów, czego efektem jest przeznaczenie pod zieleń terenów, które mają niewątpliwie charakter inwestycyjny. Dodatkowo należy podkreślić, że kwestionowane rozwiązanie planistyczne, skutkujące drastyczną ingerencją w przysługujące skarżącym prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia jakiekolwiek ważnego interesu ogólnospołecznego. W bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących zlokalizowane są bowiem znaczne obszary urządzonych terenów zielonych (m. in. [...] ), a dodatkowo na terenie rodzinnych ogrodów działkowych położonych w sąsiedztwie nieruchomości skarżących obowiązujący dla tego terenu plan miejscowy "[...] przewiduje lokalizację nowych rozległych terenów ogólnie dostępnej parkowej zieleni urządzonej (teren C.24.ZP). Rozwiązanie to znalazło przy tym potwierdzenie w ustaleniach obecnie obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, gdzie teren ten został objęty granicami obszaru zieleni urządzonej - ZU. Tym samym przeznaczanie pod zieleń terenów zlokalizowanych poza wyznaczonymi w studium terenami zieleni urządzonej, należących przy tym do podmiotów prywatnych, nie może być uznane za konieczne z punktu widzenia potrzeb społeczności lokalnej. Teren ten nie posiada przy tym żadnej wartości przyrodniczej, gdyż jest w całości zabudowany i zagospodarowany na potrzeby prowadzonej przez skarżącego R.K. działalności gospodarczej. Okoliczność ta dodatkowo podważa zasadność wyłączenia przedmiotowego terenu spod zabudowy. Ponadto kwestionowane ustalenia planu ignorują okoliczność, że skarżący R.K. od ponad 20 lat prowadzi na terenie działki nr [...] działalność gospodarczą w zakresie produkcji i sprzedaży betonu, która zapewnia utrzymanie jemu, jego rodzinie oraz rodzinom kilkudziesięciu pracowników firmy. Skarżący mają oczywiście świadomość, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślenia wymaga jednak, że wspomnianego władztwa planistycznego nie należy rozumieć jako pełniej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez gminę. W swoich działaniach gmina jest bowiem ograniczona zarówno przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym należy stwierdzić, że gmina może wprawdzie samodzielnie kształtować politykę przestrzenną, niemniej zasady oraz tryb realizowania tej polityki nie są już od gminy zależne. Wynika to m. in. z treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to ustawa (a nie gmina) określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Organy gminy określając w planie przeznaczenie nieruchomości należącej do skarżących nie uwzględniły w odpowiedni sposób interesów skarżących i nie dokonały wyważenia potrzeb ogólnospołecznych przy wprowadzaniu drastycznych ograniczeń w zagospodarowaniu należącej do nich nieruchomości. Z punktu widzenia interesu ogólnospołecznego w sprawie nie zaistniała bowiem (} konieczność przeznaczenia nieruchomości należącej do skarżących pod zieleń urządzoną przy całkowitym zignorowaniu faktu, iż przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkami produkcyjnymi i magazynowymi, w których od kilkudziesięciu lat prowadzona jest działalność gospodarcza w zakresie produkcji betonu. W ocenie skarżących przyjęte w planie rozwiązanie jest absolutnie nieracjonalne, gdyż oczywistym jest, iż miejskie tereny zielone powinny być urządzane przede wszystkim na terenach niezabudowanych i niezagospodarowanych, a nie na terenach już zurbanizowanych wykorzystywanych przez osoby prywatne na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Należy bowiem zauważyć, że realizacja ustaleń planu będzie w tym przypadku wymagała likwidacji prowadzonego przez skarżącego przedsiębiorstwa, wykupu nieruchomości przez gminę, wyburzenia istniejących budynków oraz urządzenia od podstaw nowego parku, co nie wydaje się uzasadnione i celowe biorąc pod uwagę bliskie sąsiedztwo rozległych terenów zielonych, których przystosowanie do funkcji parkowej byłoby zdecydowanie łatwiejsze i mniej kosztowne. Podkreślenia wymaga również, że takie przeznaczenie nieruchomości uniemożliwia skarżącym pozyskanie środków finansowych na ewentualne przeniesienie działalności gospodarczej w inne miejsce. Na gruncie obowiązującego planu miejscowego nieruchomość ta ma bowiem znikomą wartość w związku z czym zbycie przysługującego skarżącym prawa użytkowania wieczystego (w przypadku znalezienia potencjalnego nabywcy, co wydaje się bardzo mało prawdopodobne) nie pozwoliłoby na uzyskanie środków na nabycie zbliżonej pod względem parametrów nieruchomości o charakterze przemysłowo - usługowym. Za mało prawdopodobne należy również uznać wykupienie przedmiotowego terenu w przewidywalnej perspektywie czasowej przez gminę, gdyż trudna sytuacja finansowa gminy oraz prowadzona przez nią polityka w zakresie nabywania nieruchomości do zasobu gminnego wskazują na brak zainteresowania nieruchomościami przeznaczanymi w planach miejscowych pod zieleń urządzoną (parkową). Ponadto należy zauważyć, że w sporządzonej na potrzeby niniejszego planu prognozie skutków finansowych wskazano, że ewentualny (niesprecyzowany w czasie) wykup nieruchomości skarżących miałby nastąpić za cenę wynoszącą ok. 450 zł/m2 (bez uwzględnienia budynków), co jest wartością absolutnie nierynkową. Tym samym należy uznać, że na skutek wejścia w życie przedmiotowego planu miejscowego organy gminy nie tylko utrudniły (a w dalszej perspektywie czasowej w istocie uniemożliwiły) prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości skarżących, ale również nie uwzględniły rzeczywistych kosztów wprowadzonej regulacji i szkód, jakie wywoła ona w majątku skarżących. Nie j sposób zatem doszukać się w przedmiotowym przypadku zachowania proporcji pomiędzy negatywnymi dla skarżących konsekwencjami uchwalenia planu, a leżącymi u podstaw wprowadzonej regulacji założonymi efektami w postaci urządzenia niewielkiego zieleńca. W związku z powyższym wynikającą z przyjętych ustaleń planistycznych ingerencję w przysługujące skarżącym prawo użytkowania wieczystego nieruchomości należy uznać za absolutnie nieadekwatną do założonych rezultatów, a tym samym niedopuszczalną w świetle wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad kształtowania ładu przestrzennego. Okoliczność ta dodatkowo przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w części odnoszącej się do działki należącej do skarżących. W ocenie skarżących organ planistyczny naruszył w niniejszej sprawie przepis § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych. W tym zakresie należy wskazać na to, że zawiera ona szereg wad, które niewątpliwie miały wpływ na zawarte w przedmiotowym dokumencie konkluzje. W dokumencie tym błędnie przyjęto, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego, które mogłoby stanowić podstawę do kierowania względem gminy roszczeń w trybie art. 36 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W treści przedmiotowego dokumentu stwierdzono jednoznacznie, że dla przedmiotowego obszaru nie prognozuje się wydatków związanych z obniżeniem wartości. Przedmiotowe stwierdzenie jest niewątpliwie błędne. Już bowiem tylko skarżącym będą przysługiwały względem gminy roszczenia odszkodowawcze związane ze zmianą przeznaczenia nieruchomości. Ponadto nie sposób przyjąć, że żaden inny właściciel lub użytkownik

wieczysty gruntu położonego na terenie uchwalonego planu miejscowego nie będzie uprawnionych do dochodzenia odpowiednich odszkodowań w trybie wskazanego powyżej przepisu ustawy – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto należy podnieść, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż prognoza skutków finansowych stanowi dokument, który powinien stanowić rzetelną informację ekonomiczną dla rady gminy. Wskazuje się przy tym, że w pewnych przypadkach błędna zawartość przedmiotowego dokumentu może wskazywać na naruszenie trybu sporządzenia planu, skutkujące stwierdzeniem nieważności planu miejscowego. W tym zakresie należy powołać się między innymi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 roku, sygn. akt: IIOSK 2348/12, w którym Sąd stwierdził, że: "Podniesiona została także w skardze kasacyjnej kwestia wadliwości sporządzonej prognozy skutków finansowych, odnośnie wymagań dotyczących takiej prognozy to także nie może ona razić dowolnością, w przeciwnym razie przepis art. 17pkt5 u.p.z.p. byłby zbędny. Zauważyć należy, że prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do projektu planu wykładanym do publicznego wglądu i dyskusji, a przedkładana jest radzie gminy przy zwracaniu się o uchwalenie danego planu. Pełni ona funkcję analizy ekonomicznej, która powinna być rzetelnie sporządzona i musi uwzględniać skutki jakie powstaną w wyniku zastosowania dyspozycji min, art. 36 u.p.z.p. Zakres prognozy określa § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna. Jednakże stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędna zawartość prognozy skutków finansowych trzeba by wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu a gdyby była rzetelna analiza ekonomiczna do uchwalenia planu by nie doszło. Jest to sytuacja wyjątkowa a na pewno nie ma miejsca w niniejszym postępowaniu". Tymczasem w przedmiotowej sprawie prognoza nie zawiera pełnych i rzetelnych informacji o kosztach, jakie mogą być związane z uchwaleniem planu, gdyż w prognozie pominięto całkowicie ryzyko wystąpienia roszczeń wynikających z przepisów art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wskazane w prognozie koszty wykupu nieruchomości pod drogi i zieleń publiczną zostały zaniżone. Wystarczy bowiem wskazać, że w przypadku nieruchomości należącej do skarżących przyjęto cenę wykupu na poziomie 450 zł/m2, co jest wartością drastycznie zaniżoną, a dodatkowo nie uwzględniono w żadnym stopniu kosztów wykupu zlokalizowanych na terenie tej nieruchomości budynków. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie błędnie sporządzona prognoza skutków finansowych doprowadziła do uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego. W sprawie zachodzi bowiem istotne prawdopodobieństwo, że gdyby radni posiadali udokumentowane dane, z których wynikałoby jednoznacznie, iż potencjalne koszty dla gminy będą bardzo znacznie wyższe niż wskazane w prognozie, nie uchwaliliby przedmiotowego planu w takim kształcie (w szczególności w zakresie regulacji dotyczących działki nr [...]). Z powyższego wynika zatem, że Radni Miasta Krakowa podejmując uchwałę nie posiadali rzetelnej wiedzy na temat kosztów jakie wiążą się z jej wejściem w życie. Przedmiotowe uchybienie mogło mieć zatem bezpośredni wpływ na uchwalenie planu miejscowego. W ocenie skarżących w sposób nieprawidłowy zostały ustalone w części tekstowej granice uchwalonego planu miejscowego. Wątpliwości w tym zakresie wiążą się z treścią § 4 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały, który nakazuje odnoszenie nazw własnych i oznaczenia oraz przebiegu granic działek ewidencyjnych przywołanych w tekście planu i na rysunku planu do stanu istniejącego w dniu sporządzenia projektu planu. Przedmiotowy zapis jest bowiem bardzo nieprecyzyjny, gdyż nie sposób jednoznacznie stwierdzić, w jakim dniu sporządzony został projekt planu. Ponadto w sprawie zachodzą wątpliwości co do tego, co należy rozumieć przez sporządzenie planu miejscowego, w szczególności gdy do treści projektu wprowadzane są zmiany związane ze złożonymi wnioskami i uwagami do projektu planu. Zdaniem skarżących w tym zakresie należało przyjąć datę jednoznaczną, np. dzień podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Powyższe jest o tyle istotne, że w trakcie stosunkowo długiej procedury planistycznej niewątpliwie mogło dojść do zmian ewidencyjnych, które spowodowały zmiany przebiegu granic objętych procedurą planistyczną. Tym samym opisane w części tekstowej granice planu miejscowego, a także przywołane w nim nazwy własne mogą być już nieaktualne. Zaskarżony plan miejscowy nie spełnia wymagań jakie powinny spełniać ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej. Przedmiotowe zasady określone zostały w § 12 zaskarżonej uchwały, w którym co do zasady organ planistyczny ograniczył się jedynie do wskazania w sposób ogólny podstawowych nakazów i zakazów. W przepisie tym w istocie brak jest określenia warunków, w oparciu o które planowane do realizacji sieci miałyby być modernizowane, rozbudowywane i budowane, w tym ograniczeń w użytkowaniu terenu w strefach położonych wzdłuż planowanych do realizacji i modernizacji sieci, jak również określenia na załączniku graficznym do uchwały planowanych do realizacji, rozbudowy i budowy linii elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych, sieci gazowej, sieci cieplnej, sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej i sieci kanalizacji deszczowej oraz pasów i stref technologicznych od tych linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem, w tym powiązanego z tym zakazu zabudowy. Jest to o tyle istotne, że w ocenie skarżących z powyższych uregulowań wynika, iż to właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy wskazać rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, do których zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zalicza się inwestycje polegające na budowie infrastruktury technicznej. Tekst planu miejscowego powinien opisywać układ nie tylko istniejącej sieci infrastruktury technicznej, jej parametry i warunki powiązania jej z układem zewnętrznym, ale także sieci mające powstać w przyszłości. Samo wskazanie, że ustala się możliwość prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie, rozbudowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce o odłączaniu obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu. Stanowi także o dorozumianym przekazaniu kompetencji w zakresie określenia zasad zagospodarowania terenu, oznaczenia wymogów realizacji takich inwestycji inwestorowi. Tym samym Gmina Miejska Kraków pozbywa się wpływu na realizację takich inwestycji, czekając aż inwestor w ramach projektu budowlanego wskaże co i gdzie zamierza budować. Zdaniem skarżących poprzestanie na zawartych w zaskarżonej uchwale zasadach budowy, przebudowy i rozbudowy infrastruktury technicznej bez jednoznacznego określenia ich lokalizacji na rysunku planu, bez wyznaczenia pasów technologicznych ich szerokości oraz sposobu ich pomiaru, jest niewystarczające. Realizacja infrastruktury technicznej oznacza bowiem koniczność wyznaczenia pasów technologicznych w granicach których, wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Tym samym brak wyznaczenia przebiegu sieci infrastruktury technicznej i brak wyznaczenia pasów technologicznych powoduje dowolność w zagospodarowaniu przez inwestora terenu objętego planem. Plan nie przewiduje zatem wymaganych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w tym zakresie. W konkluzji skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZP.1 w granicach działki nr [...] obr. [...]

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u. p. z. p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast w myśl art. 20 ust. i u. p. z. p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Nie ulega zatem wątpliwości, iż podstawowym uwarunkowaniem prawnym przy sporządzaniu planu jest zachowanie jego zgodności ze studium. Należy jednak podkreślić, że studium jest dokumentem planistycznym o charakterze kierunkowym i w dużym stopniu ogólnym, dlatego też stopień związania planów miejscowych jego ustaleniami zależy w znacznym stopniu od treści studium. Zakres związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy, wpływając na ocenę sposobu realizacji zapewnienia wymogu zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Należy zwrócić uwagę, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne1. Zgodnie z wytycznymi obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w brzmieniu określonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/ 14 z dnia 9 lipca 2014 r., działki skarżących znajdowały się w terenie zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu UM. Dla terenów zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu UM wytyczne Studium przewidują kierunek zagospodarowania: Funkcja podstawowa - Zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m. in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie; Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (min, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie. Funkcja dopuszczalna - Zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Jednocześnie podkreślenia wymaga fakt, że wskazania Studium dla terenu UM nie przewidują rozwoju usług związanych z produkcją betonu. Przeznaczenie Terenu zieleni urządzonej ZP.1 zgodne jest ze Studium, gdyż według planszy K1 Studium objęty jest on kierunkiem zagospodarowania pod Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - UM, w których jedną z funkcji dopuszczalnych jest zieleń urządzona Tom III Studium - "Wytyczne do planów miejscowych" zawiera m.in. ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych (w części III.1.2): 6.. Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania. W związku z powyższym zarzuty niezgodności ustaleń planu z wytycznymi Studium należy uznać za pozbawione podstaw. Mając na względzie ustalenia dokumentu Studium, opracowano adekwatne ustalenia planistyczne w zaskarżonym planie, które dodatkowo stanowią regulację, kształtującą na tym obszarze ład przestrzenny w oparciu o zasadę zrównoważonego rozwoju. Odnosząc się natomiast do zarzut uniemożliwienia prowadzenia w dalszej perspektywie, na skutek wejścia w życie skarżonej uchwały, działalności gospodarczej polegającej na produkcji betonu, należy podnieść kilka kwestii. Po pierwsze, w myśl § 6 ust. i uchwały tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, jest możliwa kontynuacja prowadzonej przez Skarżących działalności gospodarczej. Należy też zauważyć, że do dnia wejścia w życie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] , na obszarze obejmującej działkę nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zabłocie", przyjęty uchwałą Nr CXIII/ 11567 06 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. Zgodnie z ustaleniami poprzednio obowiązującego planu, na działce nr [...] nie było możliwości lokalizacji nowej zabudowy ze względu przeznaczenie północnej części działki pod tereny dróg publicznych oraz ze względu na położenie południowej części działki poza obszarem przewidzianym do zainwestowania wyznaczonym przez nieprzekraczalną linię zabudowy. Na podstawie ustaleń obowiązującego miejscowego planu "Rejon ulic [...] ", prawie cały teren ZP.1 (z wyjątkiem wąskiego południowo-zachodniego skrawka sąsiadującego z terenem drogowym KDL.1) zlokalizowany jest w strefie 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego, w której w związku z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.) występują ograniczenia w zainwestowaniu. Zgodnie bowiem z art. 176 pkt 5 ustawy Prawo wodne zakazuje się wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału. O wyłączeniu z zabudowy części działki Skarżących zadecydowało także bezpośrednio sąsiedztwo po zachodniej stronie działki [...] z terenem MW/U.1, na którym zlokalizowane są ujęte w gminnej ewidencji zabytków obiekty Dawnych Chłodni Portowych. Nieprzekraczalna linia zabudowy od strony rzeki Wisły (od strony północnej) została w terenie MW/U.1 poprowadzona tak, aby obiekty Dawnych Chłodni Portowych pozostały dominantą architektoniczną - także od strony Wisły - co jest zgodne ze stanowiskiem Miejskiego Konserwatora Zabytków, wyrażonym we wskazaniach do projektu planu oraz w opinii (pismo z 19 kwietnia 2017 r. na etapie opiniowania wewnętrznego projektu planu w Urzędzie Miasta Krakowa). W związku z powyższym oraz ze względu na to, że teren zieleni na bulwarach nadwiślańskich w tym rejonie jest wąski, plan ustala przeznaczenie działki nr 2/ 2 pod publicznie dostępny park. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprawidłowego sporządzenia prognozy skutków finansowych oraz występujących w zaskarżonej uchwale wad, należy wskazać, że granice obszaru objętego planem zostały wyznaczone precyzyjnie, zarówno w części tekstowej uchwały - w § 1 ust. 2 skarżonej uchwały, jak również w załączonym do niej załączniku graficznym, który zawiera obowiązkową legendę. W części tekstowej uchwały, jak również w jej załączniku graficznym, znajdują się odniesienia zarówno do położenia obszaru objętego planem, określenia jego bezpośredniego sąsiedztwa, przebiegu ulic, istniejących działek Granice skarżonego planu w pełni korespondują z granicami obszaru, określonymi w załączniku do uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXIX/692/l6 z dnia 16 marca 2016 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu. Zgodnie z wymogami art. 16 ust. i u. p. z. p. plan miejscowy został sporządzony w skali i: 1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych. W tej samej skali, i: 1000, został sporządzony rysunek planu "Rejon ulic [...] ", z wykorzystaniem mapy zasadniczej. Zgodnie z przepisami prawa plan miejscowy może zawierać ustalenia tylko dla terenów objętych jego granicami. Zgodnie z art. 17 u. p. z. p. prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do planu, lecz do projektu planu przedkładanego radzie gminy do uchwalenia nie ma charakteru wiążącego, pełni funkcję analizy ekonomicznej. Sam fakt sporządzenia prognozy skutków finansowych przez osoby niebędące rzeczoznawcami majątkowymi nie stanowi naruszenia ww. przepisów. Kwestie związane ze sporządzeniem prognozy skutków finansowych oraz nieoszacowaniem wszystkich możliwych kosztów sporządzania planu, były już przedmiotem analizy sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 października 2019 r. do sygn. II SA/ KR 7857/19, rozstrzygającym skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr XII/ 2l8/ 19 z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] , stwierdził, że (..) jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie nie można przesądzać, ani nawet prognozować, czy skarżącej Spółce, w związku z uchwaleniem planu, przysługiwać będzie odszkodowanie, to wskazać trzeba, że ewentualne uwzględnienie takiego roszczenia nie jest zależne od treści prognozy. Na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 10 u. p. z. p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów (...) infrastruktury technicznej, które szczegółowo zostały określone w § 12 ustaleń planu, jako Zasady utrzymania, przebudowy, remontu, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej. Przepisy nie nakładają na organ sporządzający plan miejscowy obowiązku wskazywania na rysunku planu przebiegu sieci infrastruktury technicznej. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. do sygn. II SA/ Kr 1440/ 19 ,użycie w art. 15 ust 2 u. p. z. p. zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. W ocenie organu postanowiony zarzut wykroczenia poza zakres władztwa planistycznego w toku sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ", rozumianego jako uprawnienie organów planistycznych gminy, do kształtowania przeznaczenia terenów, zgodnie z obowiązującymi zasadami ustawowymi i konstytucyjnymi, nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie. Zgodnie przy tym z art. 6 u. p. z. p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, każdy ma prawo do zagospodarowania tego terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w obowiązującym planie miejscowym. Ustawodawca przesądził zatem, że ustalenia planistyczne kształtują sposób wykonywania prawa własności, a prawo do zabudowy nieruchomości jest sprecyzowane zapisami obowiązującego planu. Zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym korespondują w pełni z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, na podstawie którego własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ponownie należy podkreślić, iż na etapie procedury planistycznej skarżący nie składali wniosku do planu, nie złożyli również uwagi do projektu planu miejscowego na etapie jego wyłożenia do publicznego wglądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Miasta Krakowa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Strony skarżące są użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w obrębie tego planu - działki nr [...] na której prowadzą działalność polegającą na produkcji i sprzedaży betonu. Skarżący domagają się stwierdzenia nieważności planu w całości lub w części dotyczącej działki której są użytkownikami wieczystymi, w zakresie w jakim ma ona oznaczenie ZP. Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucają między innymi naruszenie władztwa planistycznego oraz sprzeczności ustaleń planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W skardze podniesiono, iż w studium teren tych działek przeznaczony jest pod zabudowę usługową i mieszkaniową, natomiast w zaskarżonym planie znaczna część działki nr [...] uzyskała przeznaczenie terenu zieleni urządzonej. W ocenie organu przeznaczenie tych terenów są zgodne z ustaleniami studium. Jedną z funkcji dopuszczalnych w tym obszarze jaką przewiduje studium, jest bowiem zieleń urządzona. Zdaniem organu gmina nie wykroczyła także poza przysługującej jej uprawnienia związane z władztwem planistycznym.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.). Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17).

W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów - jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego.

Strony skarżące, jako użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych w obszarze zaskarżonego planu miejscowego, mają legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących tej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego im prawa, wobec czego przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego w sposób niebudzący wątpliwości jest spełniona. Tym niemniej stwierdzone przez sąd istotne naruszenie zasad sporządzania planu nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności całego plany, a jedynie działki, których są użytkownikami wieczystymi. Zakres możliwości realizowania tego prawa, determinuje bowiem interes prawny stron skarżących oraz naruszenie tego interesu.

W ocenie sądu Rada Gminy Krakowa uchwalając przedmiotową uchwałę w stosunku do stron skarżących przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna wprawdzie jest ingerencja gminy w prawo własności czy użytkowania wieczystego przysługujące innym podmiotom, jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak wykonywać ich dowolnie, jak również ich nadużywać. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień tj. ograniczeń wprowadzanych arbitralnie bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. II OSK 456/04). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności lub użytkowania wieczystego osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 224/17 skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r. II OSK 1708/09).

Wskazać w pierwszej kolejności należy, iż działka nr [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jest przeznczona pod zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną. Użytkownicy wieczyści tej działki od wielu lat prowadzą na niej działalność gospodarczą – produkcję i sprzedaż betonu. Okoliczność ta w ocenie sądu (określony prawny i faktyczny stan nieruchomości), powinna być przez prawodawcę lokalnego uwzględniona chyba, że występują szczególne okoliczności uzasadniające wyłączenie danej nieruchomości z pod zabudowy, szczególnie jeżeli jest to sprzeczne z dotychczasowym faktycznym wykorzystaniem terenu. Na obszarze, który nie jest własnością gminy lub Skarbu Państwa, uchwalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zieleni czy to urządzonej czy nieurządzonej uzasadnione musi być szczególnymi względami. Okolicznością taką może być fakt, że obszar który takie przeznaczenie uzyskuje, jest przyrodniczo cenny – występuje na nim roślinność, którą należy zachować lub chronić. Jak mowa wyżej, okoliczność taka nie dotyczy niniejszej sprawy. Działka nr [...] jest pozbawiona zieleni oraz zabudowana budynkami i urządzeniami związanymi z prowadzoną tam działalnością - produkcji betonu. Nie można zatem przyjąć, iż jest ona przyrodniczo cenna i te walory uzasadniają uznanie prymatu interesu publicznego nad interesem użytkowników wieczystych.

Fakt zbliżenia działki nr [...] do wałów przeciwpowodziowych może mieć znaczenie, co do przyszłej możliwości zabudowy tej działki, ale nie ma on znaczenia decydującego w przeznaczeniu tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli studium zakłada, że mają być tam tereny zabudowy mieszkaniowej. Wprawdzie przepis art. 176 ust 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm.) zakazuje wykonywania robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych w tym wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału, nie jest to jednak zakaz bezwzględny. Zgodnie bowiem z art. 176 ust 4 tej ustawy, jeżeli nie wpłynie to na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, właściwy organ Wód Polskich może, w drodze decyzji, zwolnić dany teren od zakazów określonych w ust. 1 pkt 1-5 tj. także z zakazu zabudowy. Może zaistnieć zatem sytuacja, kiedy względy planistyczne nie wykluczają zabudowy w terenie zbliżonym do wału przeciwpowodziowego, zabudowa jednak nie będzie tam niemożliwa, bo inwestor nie uzyska zwolnienia o którym mowa w art. 176 ust 4 ustawy prawo wodne, lub zabudowa taka, zgodna z planem miejscowym, będzie możliwa, bo inwestor stosowne zwolnienie uzyska. Na etapie planowania przestrzennego zakaz zabudowy na terenach zbliżonych do wału przeciwpowodziowego jest możliwy, ale musi być zgodny tak z zapisami także studium. Sprzeczność w tym zakresie narusza legalność takiego działania. W ocenie sądu, przeznaczenie w planie miejscowym danego terenu wykluczające zabudowę, jeżeli studium zakłada, że ma być to teren zabudowy określonego rodzaju, uzasadnione wyłącznie brzmieniem art. 176 ust 1 ustawy Prawo wodne, jest naruszeniem zasad sporządzania planu. Jedynie zgodność z zapisami studium uzasadnia zakaz zabudowy terenu w planie miejscowym, zgodzie z art. 176 ust 1 ustawy Prawo wodne tj., już w studium uchwałodawcza musi zakładać ochronę wałów przeciwpowodziowych by później prawodawca lokalny mógł tą ochronę do planu wprowadzić. Jak mowa wyżej ochrona ta nie zostaje wyłączona, jeżeli w planie miejscowym teren zbliżony do wałów przeciwpowodziowych uzyska przeznaczenie pod zabudowę. Istnieje bowiem zakaz zabudowy tego terenu na podstawie art. 176 ust 1 ustawy Prawo wodne (co musi brać pod uwagę organ architektoniczno-budowlany przy udzielaniu pozwolenia na budowę) oraz ewentualna możliwość zwolnienia inwestora z tego zakazu, jeżeli w ocenie organu Wód Polskich, zabudowa nie wpłynie to na szczelność lub stabilność tych wałów.

Argumentacja dotycząca sąsiedztwa działki [...] z terenem, na którym zlokalizowane są ujęte w gminnej ewidencji zabytków obiekty [...] i wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony Wisły, aby obieky [...] pozostały dominantą architektoniczną nie są dla sądu w pełni jasne. Jeżeli nawet wolą prawodawcy lokalnego, zabytkowe [...] mają być dominantą architektoniczną w tym obszarze, to jak to ma być związane z zakazem zabudowy na działce nr 2/2. Organ może bowiem parametry nowej zabudowy wyznaczyć tak by ową dominantę Chłodni Portowych nie zaburzyć. Przede wszystkim jednak organ nie wskazał jaka jest podstawa prawna, by wbrew zapisom studium wprowadzać na działce nr. 2/2 zakaz zabudowy z taką właśnie argumentacją.

Dalej wskazać należy, iż prawdą jest, że tak zapisy planu jak i sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zakazują prowadzenia na danym terenie dotychczasowej działalności tj. zachowania jego dotychczasowego przeznaczenia, pomimo uchwalenia w planie innego przeznaczenia. Tym niemniej, zakaz zabudowy obowiązujący dla terenów zieleni urządzonej, wyłączają możliwość realizowania w tym obszarze nowej zabudowy związanej z dotychczasową działalnością a więc modernizacji zakładu. Obniżają też wartość terenu w kontekście jego ewentualnej sprzedaży i przeniesienia dotychczasowej działalności w inne miejsce. Argumenty skargi w tym aspekcie są jak najbardziej zasadne. Ustalenie przeznaczenia terenu zgodnego ze studium (zabudowa mieszkaniowa i usługowa) wykluczała by co prawda możliwość modernizacji funkcjonującego tam zakładu i niejako wymuszała by na przyszłość, przeniesienie działalności w inne odpowiednie miejsce, ale też niejako ułatwiało tą operację mając na uwadze kwestie ekonomiczne, czego organ w aspekcie ochrony prawa własności (użytkowania wieczystego) nie uwzględnił.

Co do oceny zgodności zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, uszczegółowić należy, iż zgodnie z art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 4 ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei art. 15 ust 1 stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z kolei przepis art. 20 ust 1 tejże ustawy stanowi, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy, powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia z dnia 18 lutego 2020 r. II OSK 1413/18 wskazuje, że w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 powołanej ustawy wyznaczone zostały granice wiążące studium przy sporządzeniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4), a przy uchwaleniu, stwierdzenie, że plan nie narusza ustaleń studium (art. 20 ust. 1). Tak wyznaczony stopień związania studium, a zatem uwzględnienie ustaleń studium oraz ustalenie, że plan nie narusza ustaleń studium przesądza, że nie obowiązuje nakaz przeniesienia do planu zapisu Studium a jedynie zakaz zmiany ustaleń Studium. Zmiana ustaleń Studium będzie miała miejsce w przypadku odstąpienia od ustalenia co do przeznaczenia i funkcji terenów w planie miejscowym. Przytoczyć można też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 2333/17 w którym podniesiono, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny).

Zaskarżony plan w części, jakiej dotyczy działki [...] jest ewidentnie sprzeczny z zapisami studium. Jak mowa wyżej, w studium tereny te, mają przeznaczenie pod zabudowę usługową i mieszkalną wielorodzinną, w planie natomiast, teren tej działki to obszar zieleni urządzonej. Argument, na jaki powołuje się organ, że studium w tym obszarze jako funkcję dopuszczalną przewiduje zieleń urządzoną, jest nieuprawniony. Taka interpretacja zapisów studium stałaby w jawnej sprzeczności z przepisami przytoczonymi wyżej w szczególności art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można uznać, że uprowadzenie w zapisach planu przeznaczenia dopuszczalnego, jakie w danym obszarze wynika ze studium jest prawnie dopuszczalne, w sytuacji kiedy stoi ono w całkowitej sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym i zasadniczo wyklucza możliwość zagospodarowania terenu, jakie wynika z funkcji podstawowej określonej w studium. Takie interpretacja zapisów studium wypaczała by reguły, o których mowa wyżej i dawała prawodawcy lokalnemu instrument do dowolnego kształtowania uchwalanych planów. Funkcja zieleni urządzonej i nieurządzonej towarzyszyć może bowiem każdemu w zasadzie przeznaczeniu terenu i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego często (jak nie zawsze) funkcja ta jest wskazywana jako funkcja uzupełniająca, w obszarach innych niż tereny zieleni urządzonej i nieurządzonej. Nie można uznać jednakże, iż prawodawca lokalny może dowolnie w uchwalanych planach funkcje tę określać, jako funkcję podstawową, wypacając przeznaczenie wynikające z zapisów studium, szczególnie jeżeli chodzi o tereny nie będące we władaniu czy to Gminy czy to Skarbu Państwa. Jak zasadnie wskazuje Naczelny sąd Administracyjny w wyroku 18 października 2019 r. II OSK 2795/17 (sprawa dotyczyła m. innymi zgodności uchwalonego planu miejscowego na terenie Krakowa a aspekcie jego zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa) " Treść obowiązującego studium wskazuje, że co prawda w zakresie funkcji dopuszczalnej możliwe jest przeznaczenie części terenów MW między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w tym miejscu studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych. Wskazuje na to redakcja treści studium, które w ramach funkcji dopuszczalnej, wymienia inwestycje celu publicznego. Ponadto w zakresie zieleni studium wymienia zieleń w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Przedmiotowe wyliczenie nie ma wprawdzie charakteru zamkniętego, jednakże inne formy zieleni, o których mowa jest w studium, również powinny mieć publiczny charakter".

Zapis studium na który powołuje się organ - wytyczne do planów miejscowych, stanowiący, iż "wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania", ma niezbyt wyraźny obszar zakresowy. Jak podkreśla się w orzecznictwie, stopień szczegółowości zapisów studium wpływa na możliwość kształtowania przeznaczenia danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2017 r. II OSK 1107/16 stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 2062/19). Wskazać jednak należy, iż odróżnić należy kwestię szczegółowości zapisów studium, od interpretacji jego zapisów, która stałaby w ewidentnej kolizji z przepisami ustawy. Nie bez znaczenia jest tu także wypracowana linia orzecznicza i dorobek doktryny. Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. II SA/Kr 1574/19 ‘W zaskarżonym planie działka nr (...) znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZP.10 - tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod parki, ogrody, zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, zieleń izolacyjną. Takie jej przeznaczenie, hipotetycznie rzecz ujmując, nie naruszałoby postanowień Studium, gdyby stanowiła ona teren miejski (własność Gminy) i miała przybrać formę zieleni o charakterze publicznym; tymczasem jest inaczej - jest to działka będąca własnością skarżącej Spółki. Przeznaczenie działki o takim statusie prawnym (własnościowym), przynależnej w Studium do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), pod zieleń urządzoną było niedopuszczalne - naruszało ustalenia Studium. W konsekwencji skonstatować trzeba naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., które wyczerpuje znamiona istotnego naruszenia zasad sporządzania planu". Stanowisko to w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Na koniec wskazać należy, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów dotyczących prognozy finansowej uchwalonego planu oraz ogólnych zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych, w ocenie sądu są one bezzasadne. Co do kwestii pierwszej, jak mowa w art. 28 ust 1 ustawy, tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu ich sporządzania może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w tym przedmiocie. Nawet wadliwie sporządzona prognoza finansowa ma znaczenie marginalne, nie wpływa bowiem na interes prawny właścicieli czy użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w obszarze dla którego uchwalono plan. Zarzuty w tym przedmiocie, jako organ nadzoru może zgłaszać jedynie wojewoda, gdyby naruszenia w tym zakresie miały istotnie znaczenie dla funkcjonowania uchwalonego planu. Kwestie te nie dotyczą jednak interesu prawnego skarżących. Wysokość ewentualnych odszkodowań jakie skarżący mogą uzyskać w związku z uchwaleniem planu, jest bowiem bez związku z prognozą finansową jaką prawodawca lokalny określił w załączniku do uchwały.

Uwagi te dotyczą też kwestii drugiej tj. ogólnych zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych. Jeżeli konkretne zarzuty w tym przedmiocie, nie dotyczą terenów, których właścicielem (użytkownikiem wieczystym) jest strona skarżąca, okoliczności te nie mają żadnego związku z interesem prawnym takiej strony, zatem interesu takiego nie mogą naruszać. Skutecznie skarżyć w tym zakresie uchwałę może tylko organ nadzoru tj. wojewoda. Ponadto Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia z 21 lutego 2020 II SA/Kr 1440/19, iż użycie w art. 15 ust. 2 zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadnie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł ja w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.