Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 388/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J.D. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 26 lipca 2017 r. J. D. (dalej skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przedstawioną jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej organ, Dyrektor KIAS) propozycję pracy zamiast propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej Krajowej Administracji Skarbowej.

Postępowanie miało poniższy przebieg.

Pismem z dnia 26 maja 2017 r. (doręczonym 29.05) Dyrektor KIAS złożył skarżącej propozycję pracy w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K. określającą warunki zatrudnienia na stanowisku starszego kontrolera skarbowego w służbie cywilnej. Uzasadniając propozycję wyjaśnił, że obowiązują one od 1 czerwca 2017 r. a sama propozycja znajduje oparcie w art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej PWKAS). W pouczeniu organ podkreślił, że adresatka propozycji powinna w terminie 14 dni od jej otrzymania złożyć oświadczenie o jej przyjęciu lub odmowie przyjęcia, a niezłożenie stosownego oświadczenia we wskazanym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia i stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy, nie później niż 31 sierpnia 2017 r. W piśmie przedstawiono także zasady ustalania wysokości wynagrodzenia przysługującego pracownikowi w związku ze złożoną propozycją, którą skarżąca przyjęła składając 2 czerwca 2017 r. pisemne oświadczenie.

Wcześniej jednak od przedstawionej propozycja skarżąca 29 maja 2017 r. wniosła odwołanie akcentując, że DIAS do dnia 31 maja 2017 r. miał prawny obowiązek przedłożenia jej propozycji służby, na podstawie wskazanego wyżej przepisu. Zdaniem skarżącej, z treści art. 165 ust. 3 ustawy - PWKAS wynika, że organ powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycje służby, co potwierdza art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 tej samej ustawy. Powołała się na długoletni i nienaganny okres swojej służby (od miesiąca kwietnia 1997 r.), posiadane uprawnienia i doświadczenie zawodowe oraz nierówne traktowanie osób, które w takiej samej sytuacji prawnej otrzymały propozycję pracy lub służby lub nie otrzymały żadnej propozycji.

W odpowiedzi z 7 czerwca 2017 r., organ poinformował, że brak jest podstaw prawnych do przedstawienia żądanej propozycji służby.

Następnie, 12 czerwca 2017 r., skarżąca wezwała organ do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej. Wezwanie nie zostało uwzględnione, czemu organ dał wyraz w negatywnej odpowiedzi pisemnej z [...] r. Odwołując się do treści art. 165 ust. 7 PWKAS wywiódł, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom. Dlatego propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jaki i funkcjonariuszowi. Użyty w przepisie wyraz

"odpowiednio" porządkuje kwestię kto komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Jednocześnie poinformował skarżącą, że składana funkcjonariuszowi propozycja pracy nie ma charakteru decyzji. W sytuacji, gdy skarżącej złożono propozycję zatrudnienia brak podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby.

W odpowiedzi na powyższe skarżąca wniosła 26 lipca 2017 r. skargę na propozycję pracy, co stanowi przedmiot sporu w niniejszej sprawie, która została zarejestrowana pierwotnie pod sygn. akt IV SA/GL 804/17, kwalifikując ją jako akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "ppsa"). Propozycji pracy zarzuciła nieważność, bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy, a tym samym naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 PWKAS, a także naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - poprzez faktyczne zwolnienie ze służby pomimo braku zajścia przesłanek wskazanych w tych przepisach. Nadto zarzuciła naruszenie art. 2, art. 7, art. 32 i art. 60 Konstytucji RP. Gdyby Sąd uznał, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, to w jej przypadku nie było to właściwe, gdyż prawidłowe zastosowanie przesłanek z art. 165 ust. 7 PWKAS winno skutkować przedłożeniem jej propozycji służby. Wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności. Gdyby Sąd uznał, że propozycja pracy jest decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, to wniosła o wyraźne podkreślenie tego w wyroku, gdyż takie stwierdzenie może mieć istotny wpływ na jej prawa i obowiązki.

W obszernym uzasadnieniu wskazała, że przyjęła propozycję pracy pod przymusem ekonomicznym, ale nie zgadza się ze zwolnieniem jej ze służby poprzez "ucywilnienie" lub zwolnienie z dniem 31 sierpnia 2017 r. Podała, że złożyła odwołanie, ale otrzymała informację, że propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje jej odwołanie w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego zakwalifikowała ją do aktów (czynności) i wezwała do usunięcia naruszenia prawa. Wskazała na konstytucyjne prawo do sądu. Argumentując w zakresie zarzutów stwierdziła, że ustawodawca nie przewidział prawnej możliwości ucywilnienia funkcjonariuszy. Twierdzenie to zostało umotywowane poprzez interpretację stosowanych w sprawie przepisów, z odniesieniem do zasad konstytucyjnych. Nawet w przypadku przyjęcia tezy przeciwnej regulacja ma charakter niekonstytucyjny ze względu na brak należycie skonstruowanych przesłanek takiej zmiany. Podkreśliła, że na wypadek gdyby Sąd uznał, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, to właściwe zastosowanie przesłanek z art. 165 ust. 7 PWKAS winno prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności i stwierdzenie, że skarżąca nadal pozostaje funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej na warunkach sprzed wręczenia jej propozycji pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, gdyby Sąd nie znalazł podstaw do jej odrzucenia. Argumentując w zakresie pierwszego z tych żądań przybliżył i zinterpretował regulację prawną, którą zastosowano w przypadku skarżącej, stanowczo zaprzeczając zarzuconym naruszeniom przepisów prawnych. Wyjaśnił, że propozycja pracy oraz powołane pismo skierowane do skarżącej nie miały charakteru decyzji, ani nie można im przypisać przymiotu innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Tym samym przepisy wymienione w skardze nie mogły mieć w tym przypadku zastosowania. Odwołując się do treści art. 3 § 3 pk 2 kpa, wyłączającego co do zasady stosowanie do tej ustawy do postępowania w sprawach podległości służbowej wskazał, że zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej nie znajduje zastosowania.

Organ stwierdził, że w sprawie występuje niedopuszczalność drogi sądowej przez którą rozumie się sytuację, w której skarga dotyczy aktów lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 i

3 oraz art. 4 ppsa, lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 ustawy ppsa). W związku z powyższym jako podstawę prawną odrzucenia skargi wskazał art. 58 § 1 pkt 1 ppsa.

23 listopada 2017 r. do sprawy przystąpił zawodowy pełnomocnik, który podkreślił wyłączność właściwości sądów administracyjnych ze względu na fakt, że sprawa dotyczy praw i obowiązków skarżącego jako funkcjonariusza. Powołano się na stanowisko sądów pracy, które odrzucały pozwy lub uznawały się za niewłaściwe do ich rozpoznania i przekazywały sprawy do rozpoznania w trybie administracyjnym. Akcentował, że istotna ingerencja w stosunek administracyjny winna mieć formę decyzji administracyjnej. W sytuacji jednak, gdy organ uznał, że przedłożona propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej, winien ją uznać za inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa wykazując, że ta propozycja spełnia wymogi dotyczące aktu lub czynności. Organ był obowiązany przedstawić propozycję służby wszystkim funkcjonariuszom spełniającym wymogi ustawowe a prawa do sądu może zostać zrealizowane jedynie poprzez zaskarżenie aktu (czynności) do sądu administracyjnego.

Na rozprawie, 6 marca 2018 r., Sąd zobowiązał pełnomocników obydwu stron do przedłożenia dokumentów na okoliczność postępowania odwoławczego przeprowadzonego w sprawie poprzez przedłożenie odwołania i odpowiedzi na odwołanie oraz wykazanie daty doręczenia odpowiedzi na odwołanie, a pełnomocnika skarżącej dodatkowo do sprecyzowania przedmiotu skargi – w terminie 7 dni.

13 marca 2018 r. organ przedłożył objęte wezwaniem dokumenty, w tym odpowiedzi na odwołanie z 7 czerwca 2017 r. doręczone 4 lipca 2017 r. Skarżąca również przedłożyła dokumenty podkreślając, że termin złożenia skargi nie jest istotny, gdyż organ nie stosował żadnych pouczeń w tym zakresie przedstawiając stosowną argumentację. W przypadku uznania, że pismo utrzymujące w mocy propozycję pracy oraz sama propozycja są decyzjami administracyjnymi wniosła o uchylenie decyzji z [...] r., przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z wiążącym zaleceniem przedstawienia propozycji służby, ewentualnie uznanie uprawnienia do otrzymania propozycji służby, uznanie że po wyroku - do wydania poprawnej propozycji, strona pozostaje w dalszym ciągu funkcjonariuszem, gdyż termin 31 maja 2017 r. ma jedynie charakter instrukcyjny. Żądanie było motywowane groźbami organu, że po odmowie przyjecia propozycji strona nie będzie ani pracownikiem, ani funkcjonariuszem. W przypadku uznania propozycji za akt lub czynność wniósł o uchylenie tego aktu lub czynności, uznanie czynności za bezskuteczną, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Niezależnie od powyższej skargi, skarżąca wniosła jeszcze do tut. Sądu 21 sierpnia 2017 r. skargę na bezczynność Dyrektora IAS w przedmiocie złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej. Skarga została zarejestrowana pod sygn. IV SAB/GL 265/17 i odrzucona postanowieniem z 29 maja 2018 r. jako niedopuszczalna. Postanowienie to jest prawomocne.

Jak również 22 sierpnia 2017 r. skargę na bezczynność Dyrektora IAS w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby. Skarga została zarejestrowana pod sygn. IV SAB/GL 266/17. Skarga ta również została odrzucona jako niedopuszczalna, gdyż spór podlega właściwości sądu właściwego z zakresu prawa pracy. Postanowienie to jest nieprawomocne, gdyż zostało zaskarżone wniesieniem skargi kasacyjnej przez skarżącą. Skarga nie została rozpoznana.

Wskazać też należy, że niniejsze postępowanie było zawieszone, w oczekiwaniu rozstrzygniecie NSA w powyższej sprawie. Postępowanie było zawieszone od 25 czerwca 2018 r. do dnia 2020 r. do czasu uprawomocnienia się postanowienia w sprawie IV SA/Gl 265/17,które to rozstrzygnięcie uznano za zagadnienie wstępne. Dodatkowo wskazać należy, że Prezes NSA w związku z rozbieżnościami w orzecznictwie postanowił skierować do poszerzonego składu NSA pytanie prawne "Czy przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, orzekającej o jego zakończeniu?"

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych podlega odrzuceniu.

Na wstępie należy wskazać, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ppsa. Natomiast jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Granice tej właściwości sprecyzowane zostały w przepisach art. art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4-5 ppsa.

Uchwałą z 1 lipca 2019 r., sygn.. akt I OPS 1/19 NSA przesądził, że "Przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego."

W przedmiotowej sprawie postępowanie sądowe zostało zainicjowane skargą na przedstawioną skarżącej propozycję pracy zamiast propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej w KAS, pomimo istnienia ku temu, w ocenie skarżącej, ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 PWKA. Organ stanowiska tego nie podzielił uznając, że nie miał takiego obowiązku a przedstawiona propozycja nie jest decyzją administracyjną i z tej racji nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Z tej racji nie ma racji bytu wezwanie/odwołanie skierowane do organu z 7 czerwca 2017 r.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, że stanowisko skarżącej nie znajduje uzasadnienia ani w brzmieniu przywołanych przepisów ani uzasadnieniu przywołanej wyżej uchwały. W jej uzasadnieniu NSA wyraził pogląd, że "ustawa p.w. KAS w art. 165 -174 statuuje zasady zatrudnienia funkcjonariuszy w nowym, skonsolidowanym organie administracji skarbowej, który powstał w miejsce trzech dotychczas funkcjonujących organów administracji skarbowej: administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. W ramach scalania administracji skarbowej następowała konsolidacja podmiotowa na poziomie regionalnym oraz lokalnym izb i urzędów skarbowych, urzędów kontroli skarbowych, izb i urzędów celnych w izby administracji skarbowej oraz w urzędy administracji skarbowej i urzędy celno-skarbowe (por. uzasadnienie do projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, Druk sejmowy nr 826, s. 5). Powstał zatem nowy organ administracji skarbowej, który przejął kompetencje trzech dotychczas istniejących organów. Została zlikwidowana dotychczasowa Służba Celna, a w jej miejsce powołano w ramach KAS nową formację Służbę Celno-Skarbową. Powołując nowe organy administracji skarbowej ustawodawca miał prawo określić nowe warunki pracy lub służby. W konsekwencji uznać należało, że w stosunku do funkcjonariuszy Służby Celnej nie stosuje się więc już dotychczasowych przepisów art. 105 i 106 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1799) określających zasady zwalniania celników ze służby, ponieważ ww. ustawa z dnia 27 sierpnia 2007 r. zgodnie z art. 159 pkt 3 p.w. KAS utraciła moc z dniem 1 marca 2017 r. Od tej daty, status prawny funkcjonariuszy zatrudnianych w nowym organie jakim jest Krajowa Administracja Skarbowa statuują zatem wyłącznie Przepisy wprowadzające KAS." Te natomiast przewidują trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze stanowi niejako kontynuację stosunku służbowego w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PWKAS). Przy czym propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PWKAS). Dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby, co potwierdza decyzja o zwolnieniu ze służby wydana na podstawie art. 170 ust. 1 i 3 PWKAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Jak podkreślił NSA decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Katalog przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty a termin 31 sierpnia 2017 r. nie był terminem instrukcyjnym, jak wskazuje skarżąca tylko materialnym.

Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. To rozwiązanie zostało przedstawione skarżącej i wyraziła na nie zgodę, podnosząc w skardze, że działała pod przymusem i w obawie utraty pracy. Argumentacja w tej sprawie nie znajduje uzasadnienia. Jej stary stosunek prawny nie został zakończony, lecz zmieniony, a zatem nie ma potrzeby wydawania aktu prawnego potwierdzającego tą okoliczność.

Jak wskazał NSA "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Podobnie nie można wywieść obowiązku wydania decyzji kończącej stosunek służbowy dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celnej, który przyjął propozycję zatrudnienia z art. 179 i 180 ustawy o KAS statuujących przesłanki zwolnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Przepisy te bowiem nie znają przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu przyjęcia przez niego propozycji pracy, o której mowa, zaś zawarte w tym przepisie wyliczenie przesłanek zwolnienia celnika ze służby posiada charakter zamknięty.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, zgodnie z którym domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. (...) taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny."

NSA podkreślił też, że "przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, ustawa p.w. KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym."

Podkreślił również, że" wymagający zgody dotychczasowego funkcjonariusza na przekształcenie – jest konieczny, gdyż przekształcenie stosunku pracy z mianowania w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę powoduje pogorszenie sytuacji prawnej pracownika. Wiadomo powszechnie, że stosunki pracy z mianowania charakteryzują się zdecydowanie większym stopniem stabilizacji, wynikającym między innymi ze zwiększonej ochrony przed ich rozwiązaniem. Stosunek pracy na podstawie umowy o pracę może być natomiast rozwiązany w każdym czasie (por. w szczególności art. 30 i 32 kodeksu pracy), a pracownik z reguły nie ma tych samych uprawnień jak funkcjonariusz (np. związanych z prawem do lokalu mieszkalnego).

Argumentacja skarżącej wskazuje, że zmierza do tego, by zachować przysługujący jej uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno –Skarbowej, podważając dopuszczalność i skuteczność prawną propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego. A zatem spór w sprawie niniejszej związany jest z roszczeniami skarżącej ze stosunku służbowego, o których mowa w art. 277 ustawy o KAS, dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego ją ze Służbą Celno-Skarbową, wobec czego podlega właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Jak wymaga tego regulacja konstytucyjna, droga sądowa nie jest zatem zamknięta, gdyż sąd ten w sprawie, z uwagi na art. 199¹ k.p.c., nie będzie mógł odrzucić pozwu z uwagi na niewłaściwość (por. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 58/18, CBOS). Podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, że skarżąca w tym trybie nie dochodziła swoich praw.

W tym stanie sprawy, nieprzedstawienie propozycji służby nie stanowi żadnego z wymienionych przypadków, w którym droga sądowoadministracyjna byłaby dopuszczalna, skutkuje to odrzuceniem skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, o czym orzeczono w sentencji.