Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 462/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 6j ust. 1 i 2, art. 6 k ust. 2a pkt 4), art. 6k ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2015 poz 87
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 3, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1, 3 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 8.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca) sędzia WSA Jolanta Strumiłło Protokolant stażysta Joanna Lasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015r. sprawy ze skargi Gminy Rozogi na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 12 maja 2015r., nr 0102-166/15 w przedmiocie badania zgodności z prawem uchwały w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę .


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej także Kolegium Izby, organ nadzoru) podjęło uchwałę nr 0102-166/15 z dnia 12 maja 2015r. w przedmiocie badania zgodności z prawem uchwały nr IV/26/15 Rady Gminy Rozogi z dnia 30 marca 2015r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wysokości stawki tej opłaty. Kolegium Izby stwierdziło nieważność ww. uchwały Rady Gminy Rozogi z dnia 30 marca 2015r.. Jako podstawę prawną podano art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz.U. z 2012r. poz. 1113 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.).

Uzasadniając rozstrzygnięcie, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że:

W dniu 22.04.2015r. przedłożono Regionalnej Izbie Obrachunkowej Uchwałę Nr IV/26/15 z dnia 30 marca 2015r. Rady Gminy Rozogi celem zbadania jej postanowień pod względem zgodności z prawem. W posiedzeniu Kolegium Izby w dniu 12.05.2015r. uczestniczył przedstawiciel Gminy Rozogi.

Wskazując na przepisy art.18 ust.1 pkt 1 i art.11 ust.1 pkt 1-7 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych Kolegium Izby stwierdziło, że przysługą mu kompetencje w zakresie orzekania o nieważności uchwał w sprawie podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa. O tym czy podatki i opłaty mają charakter lokalnych nie decyduje ich unormowanie w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, lecz czy mają taki charakter w rozumieniu normy konstytucyjnej wywiedzionej z treści art. 168 Konstytucji RP. Powołało się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażone w wyroku z dnia 28 grudnia 2012r. sygn. akt I SA/Lu 932/12 i podało, że prawo do ustalania wysokości podatków lub opłat lokalnych łączy się z tym, że sumy pobierane z tych tytułów stanowią dochody jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ celem regulacji konstytucyjnej prawa jednostek samorządu terytorialnego do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych jest zapewnienie finansowania przynajmniej części potrzeb lokalnych społeczności bezpośrednio przez członków tych społeczności.

Kolegium Izby podało, że przedmiotowa uchwała dotyczy wyboru metody i wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wobec czego kontrola legalności takiej uchwały mieści się we właściwości regionalnych izb obrachunkowych, ponieważ przedmiot uchwały mieści się w pojęciu "sprawy podatków i opłat lokalnych", o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Kolegium Izby uznało, że Rada Gminy Rozogi w § 1 przedmiotowej uchwały postanowiła, iż metodą ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie uchwalenie jednej stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego. Następnie w ust. 2 i 3 tego paragrafu Rada Gminy Rozogi ustaliła miesięczne stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny i nieselektywny od gospodarstwa domowego liczącego 1 osobę, gospodarstwa domowego liczącego od 2 do 3 osób oraz gospodarstwa domowego liczącego 4 i więcej osób.

Organ nadzoru przytoczył treść przepisów art. 6k ust. 1 pkt 1, art. 6j ust. 1 pkt 1-3 i art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazał, że z art.6j ust.2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gospodarstwa domowego. Stwierdził, że Rada Gminy Rozogi w zakresie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawkę takiej opłaty, nie mogła ustalić metody tej opłaty od gospodarstwa domowego i jednocześnie zróżnicować stawki tej opłaty w zależności od liczby osób zamieszkujących gospodarstwo domowe. Z tego powodu § 1 przedmiotowej uchwały narusza w sposób istotny art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Organ podał, że z ukształtowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego (lub jej części) zaliczyć należy naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

Gmina Rozogi, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na ww. uchwałę Kolegium Izby z dnia 12 maja 2015r., żądając jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.), dalej u.c.p.g., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ustalając wysokość stawek tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w powiązaniu z metodą jej ustalania, nie ma możliwości różnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od wielkości gospodarstwa domowego, podczas gdy dokonanie wykładni celowościowej oraz systemowa powyższych przepisów w ocenie Gminy doprowadza do stwierdzenia w ramach subsumcji prawa, iż takie różnicowanie jest dopuszczalne,

2. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej Kpa, w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, tj. naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, ze względu na to, iż organ nadzoru jakim jest Wojewoda Warmińsko-Mazurski dopuszcza do publikacji prawa miejscowego uznając uchwałę Rady Gminy Rozogi nr IV/26/15 jako prawidłową, a RIO w Olsztynie mimo posiadanej w tym zakresie wiedzy nie uwzględnia powyższej okoliczności w toku postępowania nadzorczego,

3. art. 107 Kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez błędne zastosowanie, polegające na sporządzeniu uzasadnienia stanu faktycznego zaskarżonej uchwały w sposób niepełny i wręcz wadliwy, poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy związanych z przekazaniem odpisu uchwały nr IV/26/15 Rady Gminy Rozogi organowi nadzoru, okoliczności opublikowania uchwały w dzienniku urzędowym, pomieszania okoliczności związanych z prowadzeniem innego postępowania nadzorczego (w treści uzasadnienia uchwały na str. 2 popełniono błąd dotyczący ustaleń dokonanych na innym posiedzeniu kolegium i jednocześnie dokonano wadliwej interpretacji oświadczenia pełnomocnika Gminy).

W uzasadnieniu skargi w zakresie zarzutów z pkt 2 skargi podniesiono, że Wojewoda jest właściwy we wszystkich sprawach, które nie należą do Prezesa Rady Ministrów ani do Regionalnej Izby Obrachunkowej. Podstawowe znaczenie ma zatem rozgraniczenie kompetencji nadzorczych Wojewody i RIO. Jeżeli Wójt Gminy dokonał wadliwej kwalifikacji organu nadzoru i przesłał uchwałę do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, nie do RIO w Olsztynie, to w ocenie strony skarżącej zgodnie z art. 65 Kpa wojewoda, badający swoją właściwość z urzędu, winien ją przekazać w trybie art. 65 Kpa do RIO w Olsztynie. Podejmując uchwałę nr IV/25/15 skarżąca kierowała się zaufaniem do organów państwa polegającym na tym, że w 2012r. podjęła uchwałę nr XX/142/12, w której zastosowała taką samą metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (tj. wielkość gospodarstwa domowego). Ta uchwała na moment kontroli nadzorczej wykonanej przez RIO w Olsztynie nie budziła zastrzeżeń prawnych. Ponadto w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 18 marca 2015r. pod pozycją 997 została opublikowana uchwała nr VI/50/15 Rady Miejskiej w Piszu, w której zastosowano taką samą metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z ustaleń skarżącej wynika, że ponad 300 gmin w Polsce ma przyjętą taką metodę ustalenia tejże opłaty jako jedyną metodę.

Dodatkowo strona zarzuciła, że w sposób niepełny ustalono stan faktyczny sprawy na dzień orzekania przez Kolegium RIO w Olsztynie w zakresie powyższych okoliczności.

Odnośnie pkt 1 zarzutów skargi podniesiono, że uzasadnieniem nowelizacji ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach z 2013r. było "wprowadzenie rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami". Natomiast z materiałów legislacyjnych związanych z nowelizacją wynika, że podczas dyskusji na posiedzeniach właściwych komisji sejmowych wskazywano, iż dodanie do ustawy art. 6j ust. 2a "poszerza" oczekiwaną możliwość różnicowania stawek.

Gmina podniosła, że powyższy przepis, należy odczytywać nie tylko w kontekście ust. 2, lecz także w kontekście ust. 1 komentowanego przepisu a wprowadzenie możliwości różnicowania stawki w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, można odczytywać w kontekście socjalnym tj. zmniejszeniu obciążeń z tytułu opłaty w przypadku gospodarstw wieloosobowych. Szeroko propagowana przez organy państwa polityka prorodzinna w zupełności może być realizowana m.in. poprzez aspekt różnicowania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od wielkości gospodarstwa domowego. Pojęcie wielkości gospodarstwa domowego w sposób logiczny wiąże się z liczbą mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (kryterium określone w art. 6j ust. 2a). Regułą jest, że daną nieruchomość zamieszkuje jedna rodzina tworząca gospodarstwo domowe.

Gmina wskazała na rozbieżność orzecznictwa sądów administracyjnych w omawianym zakresie w latach 2014-2015. Sądy administracyjne z jednej strony uznawały, że w sytuacji, gdy rada gminy dokonała wyboru metody ustalenia wysokości opłaty od gospodarstwa domowego, to wówczas rezygnowała ona m.in. z możliwości uzależnienia wysokości opłaty od okoliczności wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 ustawy i ustala ona jedną, stałą stawkę dla gospodarstwa domowego i może ją ewentualnie różnicować tylko od tego, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (sprawy o sygn. akt I SA/Gd 17/15, II SA/Bd 114/14). Z drugiej strony w orzecznictwie dopuszczono możliwość różnicowania stawek opłat w przypadku wyboru metody od gospodarstwa domowego (I SA/Gd 1256/14, II SA/Kr 822/13).

Analogiczny sposób wykładni przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dopuszczenie możliwości różnicowania stawek od wielkości gospodarstwa domowego) przyjęły także Ministerstwo Środowiska i Najwyższa Izba Kontroli. NIK ustalił, że w kontrolowanych gminach przyjęto różnicowanie stawek za opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od wielkości gospodarstwa domowego. NIK w toku kontroli nie uznała tego za nieprawidłowość, ani nie sformułowała żadnych zastrzeżeń.

W ocenie skarżącej możliwość różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, potwierdza także wykładnia systemowa. Art. 6j ust. 2 u.c.p.g. został celowo zamieszczony przez prawodawcę po art. 6j ust 1 u.c.p.g., gdyż odnosi się do stawek opłat ustalonych na podstawie metod wskazanych w obu omawianych przepisach.

W związku z powyższym, zdaniem strony skarżącej, organ błędnie wydał rozstrzygnięcie nadzorcze uznając, że Rada Gminy Rozogi w sposób istotny naruszyła prawo, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., co stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem skarżącej z wykładni celowościowej i systemowej wynika, że ustalając wysokość stawek tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w powiązaniu z metodą jej ustalania, istnieje możliwość różnicowania stawki opłaty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nadzoru stwierdził, że w uzasadnieniu uchwały nr 0102-166/15 z dnia 12 maja 2015r. zawarta została omyłkowo część uzasadnienia z innej uchwały. W ocenie organu niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 6j ust. 2 u.c.p.g., która powoduje, że stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określone w oparciu o metodę - gospodarstwo domowe - będą zróżnicowane. Odnosząc się do zarzutów z pkt 3 skargi organ nadzoru powołał się na art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i podał, że w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały szczegółowo uzasadniło swoją właściwość rzeczową do badania pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Przy badaniu uchwały brało pod uwagę wszystkie okoliczności stanu faktycznego, w tym przekazanie uchwały wojewodzie w celu publikacji. Jednak publikacja uchwały w dzienniku urzędowym nie oznacza zgodności jej postanowień z przepisami prawa. Organ nadzoru podkreślił, że ogłoszenie aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego nie oznacza też, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski badał jej postanowienia pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona uchwała nadzorcza Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Aczkolwiek w uzasadnieniu, w opisie postępowania przed Kolegium zamieszczono passus wyraźnie odnoszący się do innego zagadnienia, a argumentacja prawna mogłaby być szersza, to jednak nie doszło do naruszenia przepisów postępowania jak i błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Podstawy podejmowania odpowiednich rozstrzygnięć nadzorczych odnośnie do uchwał organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze. zm.), oraz, w zakresie spraw finansowych, przepisy ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U z 2012r.poz.1113 ze zm.). Między innymi, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 5) tej ustawy, właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa. Według art. 18 ust. 1 pkt 1, Kolegium RIO przysługują kompetencje do orzekania o nieważności uchwał i zarządzeń w sprawach wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy.

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru (...). Zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (...). Natomiast w art. 91 ust. 5 określono, że w postępowaniu nadzorczym stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Z punktu widzenia przedmiotu sprawy, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. tj. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa przez nieuwzględnienie okoliczności publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko- Mazurskiego bez zastrzeżeń. W procesie badania uchwał jednostek samorządu terytorialnego pod względem zgodności z prawem przez właściwy organ nadzoru przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio, a nie wprost. Nie chodzi tu bowiem "o indywidualną sprawę rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej" a o ustanowiony akt prawa miejscowego. Wprawdzie w "postępowaniu nadzorczym" stroną jest jednostka samorządu terytorialnego, której organ podjął badaną uchwałę, jednak chodzi o akt, wydany przez organ tej jednostki działający jako organ władzy publicznej. Zatem w stosunku do organu nadzoru, jednostka samorządu terytorialnego nie występuje w charakterze "obywatela" wobec którego postępowanie ma być prowadzone w sposób wyrażony w art. 8 K.p.a. Zasada praworządności obowiązuje wszystkie organy państwa, a zakres ich kompetencji określony jest przepisami ustaw, w tym przepisami rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów prawnych (Dz.U. z 2011r. nr 197, poz. 1172 ze zm.) akt prawa miejscowego podlega niezwłocznemu ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2), niezależnie od wynikającego z art. 90 ustawy o samorządzie gminnym obowiązku przedłożenia go przez Wójta właściwemu organowi nadzoru. Wynika to z przypisanemu każdemu stanowionemu aktowi prawnemu domniemania zgodności z prawem. Stąd brak jest w przepisach określających obowiązek i zasady publikowania aktów prawa miejscowego ustanowienia trybu badania prewencyjnego tj. dokonywania merytorycznej kontroli aktu przed jego ogłoszeniem w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przez organ wydający dziennik urzędowy tj. wojewodę, natomiast przewidziany jest obowiązek ogłaszania rozstrzygnięć nadzorczych (art.13 pkt 8a).

Istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, z którym nie zgadza się skarżąca Gmina, jest wykładnia przepisów ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012r., poz. 391 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "u.c.p.g", określających zasady ustalania opłat za gospodarowanie opłatami komunalnymi. Sąd uznaje, że stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, iż z brzmienia art. 6j ust. 2 w związku z przepisami art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2a u.c.p.g. nie wynika możliwość różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w sytuacji wyboru metody uchwalenia opłaty od gospodarstwa domowego, jest prawidłowe.

Wbrew zarzutom skargi, w stanie prawnym, obowiązującym w dacie podejmowania przez Radę Gminę Rozogi uchwały Nr IV/26/15 tj. w dniu 30 marca 2015r. rozumienie art.6 ust.2 u.c.p.g., jako nie stojącego na przeszkodzie różnicowaniu stawek niezależnie od przyjętej metody nie znajduje oparcia ani w wykładni systemowej ani też w wykładni celowościowej przepisów ustawy.

Według ustalonego w orzecznictwie stanowiska, w ujęciu funkcjonalnym moc uchwały o charakterze prawa miejscowego zrównana jest z rozporządzeniem wykonawczym. Podobnie, jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Wskazać należy, że ustawą z dnia 28 listopada 2014r. (Dz. U z 2015r, poz. 87) dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepisy w nowym brzmieniu obowiązują od 1 lutego 2015r. Między innymi w art. 6 k, zawierającego w ust.1 pkt 1 upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały o wyborze metody "ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust.1 i 2" oraz "ustalenia stawki takiej opłaty" przy "dopuszczeniu stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy", dodano ust.2 a , w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Ponadto zmieniono treść ust.4. W miejsce "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art.6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art.6c ust.1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem TK z dnia 28.11.2013r. K 17/12), art.6k ust.4 otrzymał brzmienie "Rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust.1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2013r. poz. 182 ze zm.)."

Wobec powyższego w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015r. brak jest normy w ustawie, z której można by było wywieść, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane. Prezentowana przez Gminę wykładnia celowościowa, z której wywodzi się, że wprowadzenie możliwości różnicowania stawki w przypadku przyjęcia metody ustalania jej "od gospodarstwa domowego" realizuje cele socjalne tj. zmniejszenie obciążeń z tytułu opłaty w przypadku gospodarstw wieloosobowych, oraz że przemawia za tym polityka prorodzinna, nie znajduje potwierdzenia w aktualnym brzmieniu art.6 k ust.4 u.c.p.g. w związku z art.6 k ust.2a pkt 4) ustawy. Określając bowiem górne granice stawek, ustawodawca odnosi je do każdej z metod oddzielnie. Przy metodzie "od gospodarstwa domowego" przewidziana jest jedna górna stawka, uwzględniająca, że z reguły gospodarstwo domowe to więcej niż jedna osoba. Cele socjalne realizowane są natomiast nie poprzez możliwość różnicowania stawki, a poprzez możliwość uchwalenia zwolnień (art.6k ust.4 u.c.p.g.).

Reasumując Sąd stwierdza, że w art.6j ust.1 i ust.2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według ust.1 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art.6k ust.1. Według ust.2 rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

Z powyższego wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego"

Stąd możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art.6j ust.2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem np. budynki wielolokalowe i jednorodzinne.

Powyższej regulacji nie można odczytywać inaczej, niż tak, że skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art.6j ust.1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art.6j ust.2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego).

Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę znane jest niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w rozstrzyganej kwestii, w którym prezentowane było m.in. stanowisko o możliwości różnicowania opłat za odbiór odpadów komunalnych w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.10.2015r. sygn. akt II FSK 1797/15 (dostępny w CBOSA). Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że NSA dokonywał oceny zaskarżonej uchwały organu gminy według przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązujących w marcu 2013r. W szczególności zaś NSA analizował treść art. 6k ust.4 ustawy, "w którym wprost wskazano, że rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą o której mowa w art.6j ust.1 i 2 może m.in. różnicować stawki opłat", i wywiódł, że "powołany art.6 k ust.4 u.c.p.g. wyraźnie przewiduje takie uprawnienie także w przypadku wyboru metody, o której mowa w art.6j ust.2 tej ustawy".

Można więc stwierdzić, że uchwały różnicujące stawki, w przypadku wyboru metody ustalania opłaty "od gospodarstwa domowego", podejmowane w 2013r. miały oparcie w ww. przepisie. Natomiast aktualnie, jak już to Sąd wskazał, art. 6k ust.4 u.c.p.g. ma inne brzmienie, a z żadnego innego przepisu ustawy, nie da się wywieść takiego uprawnienia.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.