Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1026/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenie na lokalizację reklamy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając na podstawie art. 127 w związku z art. 155 i art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – uchylił decyzję I instancji w części dotyczącej końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ustalając ten termin na [...] maja 2007 r., odmówił zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] maja 2007 r. i ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 9820,80 zł.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] listopada 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie odcinka pasa drogowego Al. N. w rejonie ul. W. w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni [...] m2 na okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] grudnia 2007 r.

Spółka posiadała wydane wcześniej zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym ww. nośnika reklamowego na okres do dnia [...] grudnia 2006 r.

Złożony wniosek skorygowała pismem z dnia [...] grudnia 2006 r., który wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2006 r. wskazując termin zajęcia od dnia [...] stycznia 2007 r. do [...] marca 2007 r.

Rozpatrując niniejszą sprawę Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działający z upoważnienia Prezydenta [...], decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8 i ust 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a. oraz na podstawie uchwały Nr LXXX/2512/2006 Rady m. st. Warszawy z dnia 31 sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę XLVII/1191/2005 Rady m. st. Warszawy z dnia 17 marca 2005r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 77, poz. 2036) postanowił:

1. zezwolić na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej - Al. N. rejon ul. W. o powierzchni [...] m2, według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym (stanowiącym załącznik nr [...] do decyzji), na okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej [...] m2.

2. odmówić wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 r.

3. rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt. 2 decyzji nadać rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego.

Ponadto w decyzji ustalono (pkt [...],[...],[...] i [...]) warunki zajęcia pasa drogowego (załącznik nr [...] załączony do decyzji), wysokość opłaty (3.722,40 zł), terminy jej wniesienia i rachunek, na który należy ją wnosić.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż od czasu wydania poprzedniego zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. Wskazał na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W., stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych oraz założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005. Powołał się ponadto na wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego.

W oparciu o opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ wskazał, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W ocenie organu pas drogowy ulicy Al. N. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1590 pojazdów na godzinę. Zaznaczono, iż według ww. opinii należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Ponadto organ podkreślił, iż odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2,9 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ stwierdził jednocześnie, że mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony uznał za zasadne wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie. Zarząd Dróg Miejskich zezwolił zatem na umieszczenie reklamy w okresie od dnia 1 stycznia 2007r. do dnia wydania decyzji. Z uwagi natomiast na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego. Organ podkreślił jednak, że strona w związku z odmową udzielenia zezwolenia na dalszą lokalizację przedmiotowej reklamy, powinna niezwłocznie podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia z terenu pasa drogowego elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika reklamy.

C. Sp. z o.o. w skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odwołaniu od powyższej decyzji wniosła o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6 k.p.a., podnosząc, iż upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, które udzielone zostało przez Prezydenta [...] wskazanemu Dyrektorowi ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, bowiem wcześniej wygasło w związku z wygaśnięciem z mocy prawa mandatu Prezydenta [...] [...]. w grudniu 2006 r., z uwagi na to, że nie złożyła ona w przewidzianym prawem terminie, oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806).

Skarżącą spółka zarzuciła ponadto naruszenie art. 6 k.p.a. wskazując, iż w chwili obecnej w pasie drogi w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Świadczy to o nierównym traktowaniu przez ten organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Praktyka przyjęta przez urzędników Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie jest więc sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej spółki w ten sposób naruszona została również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Skarżąca zarzuciła ponadto zaskarżonej decyzji naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne i nieuprawnione przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżąca spółka podnosiła, że zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego w zakresie wykładni przepisu artykuł 108 § 1 k.p.a., przyjmuje się, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał jednak okoliczności, która wskazywałaby na niezbędność niezwłocznego działania organu i związaną z tym konieczność nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skoro zaś zaskarżoną decyzją organ wydał zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogi w okresie do dnia [...] lutego 2007 r., to przyjąć należy, iż organ ten pozytywnie ocenił przedmiotowe urządzenie pod względem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego, za niewiarygodne zaś należy uznać twierdzenia organu, że wydanie przedmiotowego zezwolenia do dnia [...] lutego 2007 r. wydane zostało jedynie z uwagi na dbałość organu o zachowanie przez skarżącą zaufania do organu.

Kolejnym zarzutem było naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącej spółki w uzasadnieniu decyzji nie zostały wskazane żadne konkretne dowody na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. Organ ograniczył bowiem treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji warszawskiej w latach 2004 - 2005. Badania te nie obejmują jednak okresu stycznia i lutego 2007 r., kiedy przedmiotowy nośnik, zdaniem organu, najpierw nie zagrażał, a potem zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego w miejscu jego posadowienia. Ponadto, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych w rejonie Al. N. oraz ul. W. w W., organ nie wykonał. Ponadto, zdaniem skarżącej spółki, wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, są niewiarygodne. Przedmiotowa opinia nie ma waloru dokumentu naukowego, brak jest bowiem w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. Z analizy treści przedmiotowej opinii wynika zaś, że odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem inwestora, faktycznie żadnych badań Instytut Badawczy Dróg i Mostów nie przeprowadził. W opinii dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Skoro natomiast organ twierdzi, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego. Tymczasem, odnośnie Al. N. w rejonie ul. W. w W.organ wskazał w zaskarżonej decyzji wyłącznie wynik badania natężenia ruchu samochodów w tym miejscu w godzinach szczytu komunikacyjnego. Pozostały wskazany w treści zaskarżonej decyzji materiał dowodowy w postaci opinii oraz innych dokumentów, dotyczy natomiast ogólnych badań związanych z reklamami drogowymi funkcjonującymi w Polsce, a przede wszystkim na terenie innych krajów świata. Zdaniem skarżącej w oparciu o ten materiał dowodowy organ nie wykazał ani niezbędności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ani też realności zagrożenia dla uczestników ruchu, powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpoznając odwołanie. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustaliło na [...] maja 2007 r.; nadało punktowi drugiemu brzmienie: "Odmówić zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] maja 2007 r."; nadało punktowi trzeciemu brzmienie "(uchylony)"; ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 9820,80 zł, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy z dnia [...] marca 1985r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 tej ustawy wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Organ wskazał, iż podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy, w myśl którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00,. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż nie ma podstaw do tego aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp., a zatem argument skarżącej spółki o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony. Organ powtórzył zawarte w decyzji I instancji twierdzenia o dekoncentracji kierowców przez reklamę.

Organ nie uznał również za zasługujące na uwzględnienie argumentów skarżącej spółki dotyczących uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż trafiające do organu od kilku miesięcy konsekwentne odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych oraz przedłużania zezwolenia na nośniki istniejące innych firm w pasie drogowym współgrają z polityką miasta zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Nie podzielił też zarzutu, że mandat prezydencki [...] wygasł.

Z uwagi natomiast na fakt, że decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] lutego 2007 r. i tylko do tego dnia zezwalała na zajęcie pasa drogowego, decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a odwołanie do organu wpłynęło po połowie marca i zostało rozpatrzone dopiero w dniu [...] kwietnia 2007 r. organ odwoławczy uznał za uzasadnione ustalenie innego terminu zezwolenia - do dnia [...] maja 2007 r. oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyliczono też nową wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Na powyższą decyzję C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji.

Skarżąca spółka ponownie zawarła w skardze zarzut naruszenia art. 6 k.p.a i art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem C. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie doszło do naruszenia zasady równego traktowania podmiotów gospodarczych wyrażonej w ww. przepisach, gdyż wnioski konkurencyjnych wobec skarżącej przedsiębiorców o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego Al. N. w rejonie ul. W. w W., jak również pasa drogowego innych ruchliwych ulic W., w celu umieszczenia w nim urządzenia reklamowego, Zarząd Dróg Miejskich rozpatruje pozytywnie. Ponadto skarżąca spółka podniosła, iż organ rozpatrując odwołanie nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w celu zweryfikowania tego zarzutu strony, co narusza przepis art. 7 i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do jej istoty.

W uzasadnieniu skargi podniesiono także zarzut, że organ odwoławczy wydał niespójne, a wręcz sprzeczne wewnętrznie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, gdyż z rozstrzygnięcia tego wynika, że do dnia [...] maja 2007 r. przedmiotowy nośnik reklamowy nie stwarzał zagrożenia dla kierowców i organ zezwolił inwestorowi na zajęcie pasa drogowego pod ten obiekt, a następnie stwierdził, że od dnia [...] maja 2007 r. obiekt ten powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ odwoławczy nie wskazał jednocześnie żadnych podstaw faktycznych zmiany swojego stanowiska w powyższym zakresie.

Ponadto skarżąca spółka postawiła zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 104 § 2 k.p.a poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty polegające na braku rozpatrzenia przez organ odwoławczy zarzutu zawartego w odwołaniu, a dotyczącego wadliwego oparcia decyzji I instancji na materiale dowodowym w postaci Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Ponownie strona skarżąca podniosła, iż organ ograniczył treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników i wniosków zawartych w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, które są zdaniem skarżącej całkowicie niewiarygodne. Ponadto zarzucono, że opinia ta została podpisana przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania Instytutu na zewnątrz oraz ponownie przytoczono zawarte w odwołaniu argumenty, iż opinia nie ma waloru dokumentu naukowego. Podniesiono także, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w swojej decyzji nie odniosło się w ogóle do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów formalnych i merytorycznych dotyczących tej opinii.

Ponadto skarżąca spółka powtórzyła zawarty już w odwołaniu zarzut naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 77 § 1 w związku z artykułem 7 k.p.a. polegający na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwu instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy Al. N. w rejonie ul. W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] zawierają wyjaśnienie przesłanek merytorycznych i prawnych, które stały się przyczyną podjęcia rozstrzygnięcia.

Przy piśmie z dnia [...] września 2007 r. skarżąca spółka nadesłała zdjęcie odcinka pasa drogowego ciągu komunikacyjnego Al. N. oraz 3 zdjęcia z innych ulicy w. z uwidocznieniem tablic reklamowych innych firm reklamowych oraz opracowanie PBO (Polskie Badania Outdooru) pt. "Jaki wpływ na Bezpieczeństwo Ruchu Drogowego mają nośniki outdoorowe".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270

z póź. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Skarżąca podniosła w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy administracji obu instancji przy rozpoznaniu sprawy przepisów postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżącej naruszenie przez organy art. 6 k.p.a. nastąpiło poprzez naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), a polegało na rozstrzygnięciu rozpatrywanej sprawy w sposób dyskryminujący C. Sp. z o.o. w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie Warszawy, w tym również w pasie drogi Al. N., w rejonie ul. W., za zgodą wydaną przez Zarząd Dróg Miejskich w W..

Stawiając zarzut dyskryminacji skarżąca odniosła go ogólnie do innych podmiotów (firm konkurencyjnych) reklamy zewnętrznej (outdoor) działających w skali całego [...] lub posiadających zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośniki reklamy przy Al. N., nie precyzując, czy firmy te działają na podstawie starych zezwoleń, udzielonych w poprzednich latach, czy też wystąpiły one – tak jak skarżąca – z wnioskiem o nowe zezwolenie na rok 2007 i takie zezwolenia uzyskały, przy podobnych warunkach drogowych. Jest to o tyle istotne, że tylko w przypadku konkretnych podmiotów (firm konkurencyjnych), działających w takich samych warunkach, na podstawie zezwoleń wydawanych lub wnioskowanych na ten sam okres, można mówić o dyskryminacji, a co za tym idzie – naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Chodzi bowiem o wykazanie, że w tożsamej sytuacji zróżnicowano prawa konkurencyjnych przedsiębiorców.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dna 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 67/06 wskazał, iż "Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady można mówić gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki." (LEX nr 198281).

Strona skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP nie wzięła pod uwagę, uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji, zmiany polityki [...] w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta). Z załączonych do akt administracyjnych kopii materiałów prasowych wynika natomiast, że stanowisko organu w kwestii umieszczania – czy też - dalszego umieszczania reklam w pasach drogowych ulic [...] jest wynikiem polityki miasta zmierzającej do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez porządkowanie reklamy przyulicznej na obszarze całego [...] i dotyczy wszystkich firm działających na tym rynku. Zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP należy w związku z tym uznać za bezzasadny.

Należy też podkreślić, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 tej ustawy, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy – jak wystąpiła o to zainteresowana Spółka – zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to m. in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje za każdym razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Zgoda zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy ma charakter decyzji uznaniowej. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643).

Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych, w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06 wskazał, iż "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949).

Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosi strona – przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. – tyle, że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw.

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in. "...Biorąc pod uwagę (...) zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." (LEX nr 171170).

Organ I instancji rozpatrując niniejszą sprawę miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Organ oparł się też na wynikach badań natężenia ruchu w pasie drogowym ul. G. w porannym szczycie (poj./godz.) opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...], opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Nie ma w ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom skarżącej – podstaw, by wymienionym jednostkom, tj. Biuru Planowania Rozwoju W. oraz Instytutowi Badawczemu Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinie. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w Warszawie, został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy organ odmówił stronie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. N., w rejonie ul. W. w W., na cele reklamy uzasadniając to względami bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Strona skarżąca zakwestionował to rozstrzygnięcie podnosząc, iż dopiero bezsporne udowodnienie (m. in. na podstawie materiałów Policji, pełnego postępowania administracyjnego z wizjami lokalnymi i pogłębionymi analizami, a także wiarygodnymi badaniami naukowymi, przeprowadzonymi z całym instrumentarium badawczym) związku przyczynowego między wypadkiem drogowym i określoną reklamą, a także wskazanie nadzwyczajnej ilości takich wypadków w pobliżu tej określonej reklamy, może prowadzić do odmowy wydania zezwolenia na usytuowanie nośnika reklamy w pasie drogowym określonej ulicy, w konkretnej lokalizacji. Innymi słowy, w ocenie skarżącej, zgoda na umieszczenie nośników reklam w pasach drogowych ulic publicznych powinna być zasadą, zaś odmowa takiego ich usytuowania powinna dotyczyć swoistych "czarnych punktów", w których niezbicie i bezspornie wykazano przedstawiony wyżej związek przyczynowy.

Taka argumentacja pozostaje jednak w sprzeczności z treścią przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi bowiem zasadę, zaś art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dopuszcza jedynie wyjątki, które nie mogą być jednak interpretowane rozszerzająco.

W świetle powyższych rozważań rozstrzygnięcie organu odmawiające stronie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. N.i, w rejonie ul. W.a w W. w celu umieszczenia reklamy należy uznać, w ocenie Sądu, za prawidłowe. Wydanie przez organ zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy w pasie drogowym do dnia [...] maja 2007 r. było natomiast uzasadnione prowadzonym postępowaniem administracyjnym i miało na celu ochronę słusznego interesu strony poprzez legalizację istniejącej reklamy w pasie drogowym do dnia ostatecznego rozpatrzenia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.