Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 293/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2004-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: _Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 24
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 91 i  art. 93
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: Nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym), w związku z czym ten tryb postępowania dotyczy wyłączenie ochrony obiektywnego porządku prawnego, a nie ochrony interesu prawnego osoby, której dotyczy uchwała organu gminy. Tryb ochrony interesu prawnego takiej osoby uregulowano w art. 101 ust. 1 cyt. ustawy, przewidującym możliwość zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego.

W tej sytuacji niedopuszczalna jest ingerencja organu nadzoru na podstawie art. 91 i 93 cyt. ustawy w celu ochrony interesu pranego osoby mogącej skorzystać z trybu przewidzianego art. 101 ustawy. Stwierdzenie zatem przez organ nadzoru, że ustalenia projektu planu naruszają interes prawny osób i w związku z tym Gmina miała obowiązek rozpatrzyć ich zastrzeżenia w trybie właściwym dla rozpoznania zarzutów, a nie protestów, przez co Gmina w istotnysposób naruszyła przepis art. 24 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zdaniem Sądu , nie mieści się w pojęciu "istotnego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, przedstawionym wcześniej. Przeciwna interpretacja, przyjęta przez organ nadzoru, jest z przedstawionych powodów niedopuszczalna , gdyż łączy dwa odrębne tryby przewidziane w cyt. ustawie (art.91 i 93 oraz art. 101), a także prawnie gwarantowaną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

TEZY

Nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym), w związku z czym ten tryb postępowania dotyczy wyłączenie ochrony obiektywnego porządku prawnego, a nie ochrony interesu prawnego osoby, której dotyczy uchwała organu gminy. Tryb ochrony interesu prawnego takiej osoby uregulowano w art. 101 ust. 1 cyt. ustawy, przewidującym możliwość zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego.

W tej sytuacji niedopuszczalna jest ingerencja organu nadzoru na podstawie art. 91 i 93 cyt. ustawy w celu ochrony interesu pranego osoby mogącej skorzystać z trybu przewidzianego art. 101 ustawy. Stwierdzenie zatem przez organ nadzoru, że ustalenia projektu planu naruszają interes prawny osób i w związku z tym Gmina miała obowiązek rozpatrzyć ich zastrzeżenia w trybie właściwym dla rozpoznania zarzutów, a nie protestów, przez co Gmina w istotnysposób naruszyła przepis art. 24 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zdaniem Sądu , nie mieści się w pojęciu "istotnego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, przedstawionym wcześniej. Przeciwna interpretacja, przyjęta przez organ nadzoru, jest z przedstawionych powodów niedopuszczalna , gdyż łączy dwa odrębne tryby przewidziane w cyt. ustawie (art.91 i 93 oraz art. 101), a także prawnie gwarantowaną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie: NSA Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/, WSA Anna Siedlecka, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 28 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 24 marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy D. nr XVII/299/2004, nr XVII/300/2004, nr XVII/301/2004, nr XVII/302/2004, nr XVII/303/2004, podjętych w dniu 18 lutego 2004 r. w sprawie odrzucenia protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. orzeka, że powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 marca 2004r. Nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność następujących uchwał Rady Gminy D. z dnia 18.02.2004 r.:

1. nr XVII/299/2004 w sprawie odrzucenia protestu wniesionego przez Panią M. J. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie wsi B. Ł. MPZP obręb B. Ł. w gminie D.;

2. nr XVII/300/2004 w sprawie odrzucenia protestu wniesionego przez Pana T. G. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie wsi B. Ł. - MPZP obręb B. Ł. w gminie D.;

3. nr XVII/301/2004 w sprawie odrzucenia protestu wniesionego przez Państwa K. i A. T. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie wsi B. Ł. - MPZP obręb B. Ł. w gminie D.;

4. nr XVII/302/2004 w sprawie odrzucenia protestu wniesionego przez Państwa B. i D. P. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie wsi B. Ł. - MPZP obręb B. Ł. w gminie D.;

5. nr XVII/3 03/2004 w sprawie odrzucenia protestu wniesionego przez Pana P. Gruszko do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie wsi B. Ł. - MPZP obręb B. Ł. w gminie D.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził co następuje:

Rada Gminy D. podjęła dnia 18.02.2004 r. uchwały w sprawie odrzucenia protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie wsi B. Ł. wniesionych przez właścicieli terenów objętych ustaleniami projektu planu.

Uchwały wpłynęły do Organu Nadzoru dnia 24.02.2004 r., przekazane pismem [...] z 24.02.2004 r.

W toku badania legalności uchwał Organ Nadzoru stwierdził podjęcie wymienionych w sentencji uchwał z istotnym naruszeniem art. 24 ustawy z 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.).

Rada Gminy D. podjęła uchwały w sprawie odrzucenia protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie wsi B. Ł. -MPZP Obręb B. Ł. w Gminie D. wniesionych przez: Panią M. J., Pana T. G., Państwa K. i A. T., P. B. i D. P. oraz Pana P. G. W trakcie postępowania

wyjaśniającego ustalono, że wskazane osoby wniosły w ustawowym terminie zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim postanowienia z § 4 pkt 16 projektu przewidywały przeznaczenia działek, stanowiących własność osób wnoszących zarzuty, na cele rolne (RP 2) z wykluczeniem zabudowy zagrodowej. Wnoszący zarzut uzasadniali naruszenie swojego interesu prawnego tym, że dotychczas na gruntach rolnych, będących ich własnością, nie obowiązuje zakaz zabudowy zagrodowej natomiast projekt planu wyraźnie taki zakaz przewiduje. W ocenie wnoszących zarzut, wprowadzenie takiego zakazu ograniczy w sposób istotny wykonywanie praw właścicielskich wobec przedmiotu własności, a zatem równoznaczne jest to z naruszeniem ich interesu prawnego. Wójt Gminy D., na etapie rozpatrywania wniesionych zarzutów, rozstrzygnął, iż charakter takich zastrzeżeń do projektu przemawia za rozpatrzeniem ich w trybie właściwym dla protestów i tak też zakwalifikował wniesione zastrzeżenia w zawiadomieniu o nie uwzględnieniu protestów z dnia 10.12.2003 r. Stanowisko Wójta podtrzymała Rada Gminy D., podejmując uchwały w sprawie odrzucenia protestów. W uzasadnieniu do uchwał w sprawie odrzucenia protestów wskazano, że protesty nie mogą być uwzględnione gdyż działki nie posiadały w poprzednim planie funkcji związanych z zabudową. Działki te były działkami o przeznaczeniu rolnym i takie też przeznaczenie przewidziane jest w projekcie planu.

Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z 27.03.2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie 11.07.2004 r. Gmina D. dokonała ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu dnia 05.07.2003 r., tak więc uchwalenie tego planu nastąpi w trybie ustawy z 07.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i aktów wykonawczych.

Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach (art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu). Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu). Rada gminy, wykonując czynności z zakresu władztwa planistycznego, obowiązana jest w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnić m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy). Do instrumentów prawnych służących ochronie prawa własności na etapie ustalania planu zagospodarowania przestrzennego należy z pewnością art. 24 ustawy, stanowiący, że każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu, może wnieść pisemny zarzut. Zarzut ten podlega rozpatrzeniu przez organ wykonawczy gminy. W przypadku jego nieuwzględnienia, o odrzuceniu bądź uwzględnieniu decyduje organ stanowiący gminy w formie uchwały, zawierającej uzasadnienie prawne i faktyczne. Uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Obok tej instytucji prawnej funkcjonuje także mechanizm umożliwiający ochronę interesów faktycznych. Jak wynika z art. 23 ustawy, każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, może wnieść w odpowiednim terminie pisemny protest. Protest podlega rozpatrzeniu przez organ wykonawczy gmin, który, w przypadku jego nieuwzględnienia, przekazuje go radzie gminy celem rozpatrzenia. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu rozstrzyga ostatecznie rada gminy w drodze uchwały.

O charakterze prawnym zastrzeżeń zgłoszonych do projektu planu rozstrzyga to, czy w danym przypadku ustalenia projektu naruszają interes prawny lub uprawnienie zgłaszającego zastrzeżenia. Przez "interes prawny" należy rozumieć obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebę ochrony prawnej (T. Rowiński, Interes prawny w procesie cywilnym i w postępowaniu nieprocesowym, Warszawa 1971, s. 22). Jak wskazuje orzecznictwo musi to być interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z 24.04.2002 r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 532/12/2002). Dopiero naruszenie tak rozumianej sfery uprawnień daje podstawę do szukania ochrony w ramach art. 24 ustawy. O tym, czy interes ma charakter prawny czy faktyczny, stanowi treść obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Ustalenie, czy w konkretnym przypadku Gmina D. naruszyła art. 24 ust. 1 ustawy poprzez błędną kwalifikacje zastrzeżeń zgłoszonych w ramach postępowania planistycznego, wymaga rozważenia wpływu ustaleń projektu planu na dotychczasową sytuację prawną (na uprawnienia wynikające z przepisów prawa) osób wnoszących zastrzeżenia.

Osoby, których dotyczą ww. uchwały są właścicielami oznaczonych nieruchomości gruntowych. Jak wynika z art. 140 kodeksu cywilnego właściciel, z wyłączeniem innych osób, może korzystać z przedmiotu swojej własności i rozporządzać nim w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Przeznaczenie tych gruntów Rada Gminy D. określiła w uchwale VI/30/94 z dnia 09.12.1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy D., ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa D. nr 13, poz. 124 z dnia 12.12.1994r. Zgodnie z ustaleniami tego planu, nieruchomości, będące przedmiotem własności osób wnoszących zastrzeżenia, miały charakter rolny i były przeznaczone pod uprawę rolną, a uzupełniająco pod użytki zielone, sady, ogrody, urządzenia infrastruktury technicznej. Zatem prawne granice korzystania z własności konkretnych gruntów określają przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z przepisami ustawy z 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 16, poz. 78 ze zm.). W ramach takiego stanu prawnego właściciel gruntu może, obok wykorzystania go pod uprawy rolne (użytki zielone, sady, ogrody, urządzenia infrastruktury technicznej), dokonać na nim także inwestycji polegających na zabudowie gruntu budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno- spożywczemu. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie tracą charakteru rolnego między innymi grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Ten właśnie przepis stanowił podstawę stanowiska utrwalonego dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczającego zabudowę gruntów rolnych obiektami kubaturowymi, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje zakazu takiej zabudowy (por. uchwala pięciu sędziów NSA z 11 maja 1998 r., OPK 40/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 111).

Uchwała nr VI/30/94 z 09.12.1994 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego utraciła moc obowiązującą z dniem 01.01.2004 r., zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym gospodarowanie terenami, których dotyczą ww. uchwały odbywa się aktualnie na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących ale nie zmienia to sytuacji prawnej właścicieli co do sfery przysługujących im uprawnień.

W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 4 ust. 15 pozostawiono dotychczasowe przeznaczenie tych gruntów, ale jednocześnie wprowadzono wyraźny zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej, obiektów hodowlanych oraz innych obiektów związanych z produkcją rolniczą. Obowiązywanie przepisu tej treści wykluczy zatem możliwość korzystania z gruntu w takim zakresie, jaki wynikał z dotychczasowego stanu prawnego. Właściciel gruntu zostanie bowiem pozbawiony możliwości, dokonania na gruncie zabudowy zagrodowej, a tym samym ograniczy mu się możliwość korzystania z nieruchomości w dotychczasowym zakresie.

Powyższe ustalenia pozwalają stwierdzić, że osoby wnoszące zastrzeżenia do projektu planu prawidłowo zakwalifikowały je jako zarzut. Ustalenia projektu planu, które były przedmiotem ich zastrzeżeń w części dotyczącej zakazu lokalizacji zabudowy zagrodowej, naruszają interes prawny tych osób i w związku z tym Gmina D. miała obowiązek rozpatrzyć je w trybie właściwym dla rozpoznania zarzutów.

Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji.

Skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła do sądu Gmina D., wnosząc o jego uchylenie.

Rada Gminy D. nie podzieliła, przedstawionej przez Wojewodę D. argumentacji zawartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wskazała, że zostało ono podjęte z naruszeniem prawa z następujących powodów:

1.Organ nadzoru przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia dopuścił się naruszenia prawa polegającego na nie zawiadomieniu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej uchwał. Nie dopełnienie obowiązków wynikających z przepisu art.61, § 4 kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art.91 ust.5 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r, Nr 142, poz.1591 ze zm.), uniemożliwiło Radzie Gminy D. wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

2.Rada Gminy D. na podstawie uchwały Nr XLIX/447/2002 z dnia 31.07.2002r. o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obręb B. Ł. w Gminie D., zwanego w dalszej treści "MPZP", podjęła procedurę opracowania tego planu, zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 roku - o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r, Nr 15, poz. 139 ze zm.).

W momencie rozpoczęcia prac nad MPZP działka rolna nr 27 w obrębie wsi B. Ł., o po w. 4,41 ha nie była podzielona i nie stanowiła własności osób, które wniosły skargi na w/w Uchwały Rady Gminy. Była to własność Państwa Z. i S.R.. Państwo Z. i S.R. nie złożyli wniosku do planu o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na tereny budowlane. Takiego wniosku nie złożyli również: Państwo M. J., T. G., K. i A. T., B. i D. P. i P. G. Z tego też względu Gmina nie dokonała żadnych zmian w MPZP i działka nr 27 jest w dalszym ciągu działką rolną, jak w poprzednim, obowiązującym do 31.12.2003 roku miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.

W miesiącu lipcu 2003 roku, poprzedni właściciel Państwo Z. i S. R. dokonali podziału geodezyjnego w/w działki rolnej na 24 działki, w tym 22 działki o powierzchni około 12 arów każda.

Z chwilą wyłożenia projektu MPZP do publicznego wglądu Państwo M. J., T. G., K. i A. T., B. i D. P. i P. G. złożyli w ustawowym terminie - wszyscy w dniu 30 września 2003r - każdy po trzy pisma o identycznej treści, różniące się ich oznaczeniem: jedno oznaczone jako "protest", drugie "zarzut" a trzecie "uwagi do planu".

W powyższych pismach skarżący podnieśli, że ustalenia projektu MPZP wykluczające zabudowę :

1) "uniemożliwią normalne funkcjonowanie gospodarstwa rolnego"

2) "w sposób rażący pogarszają możliwości wykorzystania terenu"

3)" naruszają jednoznacznie ich interes prawny".

Stwierdzili ponadto, że dla tego terenu nie obowiązywał do tej pory zakaz zabudowy gruntów rolnych.

Nie można zgodzić się z dwoma pierwszymi zastrzeżeniami stron skarżących, zawartymi w ich pismach oznaczonych jako "protest" i "zarzut" tj.: że ustalenia projektu planu wykluczając zabudowę na gruntach rolnych "uniemożliwią normalne funkcjonowanie gospodarstwa rolnego" i "w sposób rażący pogarszają możliwości wykorzystania terenu".

Otóż w projekcie MPZP tereny dz. nr 27 są przeznaczone właśnie pod uprawy rolne, co pozwala na prowadzenie produkcji rolnej. To właśnie uwzględnienie działań i zamierzeń osób protestujących jak piszą: "uniemożliwiły by prowadzenie gospodarstwa rolnego na tym terenie" i "w sposób rażący pogorszyłyby możliwości wykorzystania terenu".

Państwo P. G., D. P. i M. J. nie mieli nigdy zamiaru prowadzić gospodarstwa rolnego. Ich zamierzenia zostały określone w złożonych w Urzędzie Gminy D. wnioskach i toczących się do dnia dzisiejszego postępowaniach administracyjnych.

Otóż dnia 9 lipca 2003r trzech wymienionych wyżej Inwestorów złożyło 24 (dwadzieścia cztery) wnioski w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy 24 siedlisk rolniczych na gruntach rolnych, każde z budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym na działkach nr: 27/1, 27/2, 27/3, 27/4, 27/5, 27/6, 27/7, 27/8, 27/9, 27/10, 27/11, 27/12, 27/13, 27/14, 27/15, 27/16, 27/17, 27/18, 27/19, 27/20, 27/21, 27/22, 27/23 we wsi B. Ł. Siedliska miałyby być realizowane na działkach o powierzchni około 1200 m2 każde. Zabudowa na działkach o tej powierzchni może być tylko zabudową mieszkaniową, przy takiej ich powierzchni nie jest możliwe prawidłowe rozmieszczenie zabudowy związanej z prowadzeniem produkcji rolnej - budynku mieszkalnego dla rolnika, obiektów gospodarczych związanych z przechowywaniem maszyn i urządzeń, płodów rolnych i ewentualnie obiektów inwentarskich wraz z całościowo rozwiązanym problem komunikacji czyli poruszania się po tej działce sprzętem rolniczym i znacznych gabarytach.

Jeśli cały teren zostałby zabudowany 24 domkami mieszkalnymi, zgodnie z wnioskami właścicieli, to właśnie wówczas jak podnoszą skarżący: "uniemożliwiłoby to normalne funkcjonowanie gospodarstwa rolnego" i "w sposób rażący pogorszyłoby możliwość wykorzystania terenu" dla produkcji rolnej. Natomiast podkreślić należy, że w żaden sposób prowadzenie gospodarstwa rolnego, które jak deklarują, chcą prowadzić skarżący, nie zabraniają ustalenia projekty MPZP dla tego terenu.

Strony skarżące, nie zmieniły zamiaru budowy 24 budynków mieszkalnych i nie wycofały wniosków o wydanie warunków zabudowy, co tylko utwierdza w przekonaniu, że nie będą prowadziły gospodarstw rolnych.

Działka nr 27 w obrębie B. Ł. jest położona poza terenem zainwestowania wsi. Odległość od najbliżej położonej zabudowy wynosi ponad 650m. Gleby klas chronionych IIIa i IIIb stanowią 55% powierzchni tej działki, gleby klasy IVa i IVb 37% powierzchni i podlegają szczególnej ochronie na podstawie ustawy z 3 lutego 1995 r. - o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.Nr 16, poz.78, z późn. zm.) oraz nie posiadają zgody na ich wyłączenie z produkcji rolnej stosownych organów administracji państwowej.

Wnioskodawcy chcieli wybudować 24 budynki mieszkalne i tyle samo gospodarczych, co w istocie oznaczałoby wybudowanie osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych na obszarze ok. 4 ha na gruntach rolnych.

Powołany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyrok NSA z 1998roku, jak również zarzut stawiany przez skarżących, że dla tego terenu nie obowiązywał do tej pory zakaz zabudowy gruntów rolnych też nie można uznać za trafny, ponieważ oparty jest na stanie prawnym z 1998 roku i na zapisie artykułu 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu: "Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1".

Przepis powyższy został zmieniony ustawą z dnia 13 lipca 2000r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i obecnie jego brzmienie jest następujące: "Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art.2 ust. 2".

Zestawienie treści obu w/w przepisów dowodzi istnienia istotnej różnicy w zakresie przedmiotowym, gdyż ustalenia planu Gminy D. z 1994r. nie przewidują w terenach rolnych zabudowy. Interpretacja zapisów tego planu do 13 lipca 2000roku wskazywała, że gmina nie mogła odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy zagrodowej na terenach upraw rolnych, gdyż inwestycja taka nie była sprzeczna z planem, natomiast po tej dacie Gmina ma prawo odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy zagrodowej na terenach upraw rolnych gdyż takie inwestycje nie są zgodne z planem. Gmina dbając o ład przestrzenny zaniechała więc wydawania decyzji dla zabudowy zagrodowej na gruntach rolnych.

Państwo M. J., T. G., K. i A. T., B. i D. P. i P. G. już w momencie zakupu działek nie mogli zatem liczyć na zgodę gminy na zabudowę zagrodową na gruntach rolnych, nawet gdyby istotnie byli rolnikami.

Ponadto skarżący zgłaszają, że działka 27/24 przeznaczona do obsługi terenów zabudowy nie została włączona do sieci drogowej. Zważyć należy, że działka 27/24 w ewidencji gruntów posiada oznaczenie RIIIa, RIIIb, RIVa oraz W a nie "dr" .

Trzeci z podnoszonych przez strony skarżące zarzutów "naruszenie jednoznaczne ich interesu prawnego "również jest nieuzasadniony.

Gmina pisma stron skarżących potraktowała jako łączne wystąpienie osób zainteresowanych, będące protestem, gdyż nie stwierdza naruszenia interesu prawnego i uprawnień.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm. ). Wójt Gminy D. rozpatrzył zarzuty i protesty wniesione do projektu planu miejscowego. Po przeprowadzeniu analizy wniosków oraz stanu prawnego terenów, które one dotyczyły, nie stwierdzono naruszenia interesu prawnego wnioskodawców przez rozstrzygnięcia projektu planu, wobec czego zostały one zakwalifikowane jako protesty a nie zarzuty. O przynależności danego pisma do kategorii protestów albo zarzutów nie może stanowić ani jego nazwa, ani jego zakwalifikowanie przez zainteresowanego. Również mylne zatytułowanie wniesionego środka prawnego nie przesądza o charakterze tego środka. O charakterze prawnym uwag zgłoszonych do projektu planu decyduje jedynie to, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej, a nie subiektywna w odczuciu wnoszącego zarzut. Musi to być interes, który wynika z określonego przepisu prawa, konkretnej normy prawa materialnego - odnoszącej się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Z uwagi na to, że skarżący mogą korzystać ze swoich działek w sposób dotychczasowy (w tym sensie, że nie ulega ograniczeniom ich dotychczasowe przeznaczenie), trzeba stwierdzić, że ich interes prawny nie został naruszony. W swoich pismach skarżący nie godzą się z przyjętą w projekcie planu polityką zagospodarowania przestrzenią w gminie, naruszającą jej interesy prawne, a to nie jest równoznaczne z naruszeniem prawa. Skarżący składają zastrzeżenia dotyczące kwestii związanych z ich nieruchomości.

Tylko naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, w szczególności naruszenie praw właścicielskich, umożliwia wniesienie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji dopuszczalność skargi na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu. Brak interesu lub uprawnienia, chronionych wyraźną normą prawną, i występowanie w interesie społecznym( "w obronie samego prawa") nie daje podstaw do uznania zastrzeżeń do projektu planu za zarzut, i to niezależnie od przyjętej przez Radę Gminy kwalifikacji tych zastrzeżeń. Wójt przedstawił Radzie Gminy m. in. powyższe, nie uwzględnione w projekcie planu protesty.

W konkluzji stwierdzić należy iż: M. J., T. G., K. i A. T., B. i D. P. i P. G. nie utracili poprzez zapisy projektu planu żadnych praw, uprawnień i wartości. Nie mogli wcześniej uzyskać zgody na zabudowę swoich nieruchomości.

Gmina podjęła prawidłową decyzję przestrzenną, zgodnie z którą grunty rolne poza wsiami i sieciami uzbrojenia winny być uprawiane bez możliwości zabudowy zagrodowej.

Gmina właściwie zatem zakwalifikowała wystąpienia M. J., T. G., K. i A. T., B. i D. P. i P. G. jako protesty.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumentację podaną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ i art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem aktów organów samorządu terytorialnego.

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. Nr 13, poz. 74 z 1996r. ze zm.) stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90. Organ nadzoru wydaje wówczas rozstrzygnięcie nadzorcze. Każda zatem uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Omawiana ustawa nie wymaga natomiast, by taka uchwała w sposób rażący naruszała prawo. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że: "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa". Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § kpa (por. wyrok NSA z dnia 18.09.1990r., sygn. SA/Wr 849/90, ONSA 1990r., nr 4, poz. 2, wyrok NSA z dnia 26.03.1991r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000r., sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów.

Nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest zatem tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym), w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 cyt. ustawy. Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego".

Podobne stanowisko w tej mierze prezentuje także szerokie piśmiennictwo. I tak przykładowo B. Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", opubl. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23, pisze, "iż według konstrukcji wad powodujących nieważność decyzji administracyjnej można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważność uchwały organu samorządu terytorialnego. Do nich należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał". Podobnie Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyraża pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały (organu gminy) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Z kolei R. P. Krawczyk w glosie do wyroku NSA z dnia 10 października 1996 r. (I SA/Kr 887/96), opublikowanej także w Samorządzie Terytorialnym 1997/1-2/148, wskazuje, że "o "istotnym" naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdy organ gminy wydał uchwałę wyraźnie sprzeczną z treścią przepisu, który ustanawia określony nakaz lub też zakaz" (podkr. Sądu).

Powyższe wskazuje, że dla wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały kompetentnego organu jednostki samorządu terytorialnego niezbędnym jest wykazanie w toku postępowania kontrolnego naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Analiza uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nie pozwala na przyjęcie, że z takim właśnie naruszeniem prawa organ nadzoru miał do czynienia. Sąd nie dopatrzył się po stronie Rady Gminy D. istotnego naruszenia przepisu art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, co upoważniałoby organ nadzoru do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Rzecz bowiem w tym, że rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwał Rady Gminy D. w sprawie odrzucenia protestów właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznając, że osoby te jako posiadające interes prawny winne być potraktowane przez Gminę jako składający zarzuty do tego planu (podkr. Sądu). W związku z tym nie wchodzą tu w grę naruszenia przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, a także w końcu – przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię. Nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym), w związku z czym ten tryb postępowania dotyczy wyłącznie ochrony obiektywnego porządku prawnego, a nie ochrony interesu prawnego osoby, której dotyczy uchwała organu gminy. Tryb ochrony interesu prawnego takiej osoby uregulowano w art. 101 ust. 1 cyt. ustawy, przewidującym możliwość zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego.

W tej sytuacji niedopuszczalna jest ingerencja organu nadzoru na podstawie art. 91 i 93 cyt. ustawy w celu ochrony interesu prawnego osoby mogącej skorzystać z trybu przewidzianego w art. 101 ustawy. Stwierdzenie zatem przez organ nadzoru, że ustalenia projektu planu naruszają interes prawny osób i w związku z tym Gmina miała obowiązek rozpatrzyć ich zastrzeżenia w trybie właściwym dla rozpoznania zarzutów, a nie protestów, przez co Gmina w istotny sposób naruszyła przepis art. 24 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zdaniem Sądu, nie mieści się w pojęciu "istotnego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, przedstawionym wcześniej. Przeciwna interpretacja, przyjęta przez organ nadzoru, jest z przedstawionych powodów niedopuszczalna gdyż łączy dwa odrębne tryby przewidziane w cyt. ustawie (art. 91 i 93 oraz art. 101), a także narusza prawnie gwarantowaną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Ta zasada jest szczególnie mocno akcentowana w orzecznictwie sądowym wyjaśniającym pojęcie istotnego naruszenia prawa, upoważniające organ nadzoru do ingerencji na podstawie art. 91 cyt. ustawy (por. wyrok NSA z 11.02.1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97 – OSS 1998/3/99, wyrok NSA z 30.06.1992r. sygn. akt SA/Lu 711/92 – nie publ., postanowienie WSA we Wrocławiu z 22.03.2004r. sygn. akt 3 II SA/Wr 203/02 – nie publ. oraz orzeczenia omówione na s. 11 niniejszego wyroku).

Z tych wszystkich powodów Sądu uznał, że skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszyło przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i dlatego w oparciu o przepisy art. 148 i art. 152 ustawy z dnia 30 września 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie wyroku.