Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 316/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art.31 § 1, § 1a, § 2§ 3, § 4, art. 61a § 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 133 § 1, art. 145 § 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia zwykłego R. w N. na postanowienie Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 października 2022 r., nr EP.906.1.2022.KK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji zakazującej wykonywania działalności leczniczej 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia zwykłego R. w N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym przez Stowarzyszenie "R." (dalej także: strona, Stowarzyszenie, skarżąca) postanowieniem z dnia 13 października 2022 r., nr EP.906.1.2022.KK, Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej także: OPWIS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej także: Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 20 września 2022 r., nr 1/EP/2022 (dalej także: PPIS) odmawiające wszczęcia postępowania – orzeczenie pierwszoinstancyjne utrzymał w mocy.

Orzeczenia zostały wydane w następującym stanie prawnym oraz faktycznym. Wnioskiem datowanym na dzień 3 sierpnia 2022 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z żądaniem wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania:

po pierwsze – decyzji zakazującej Podmiotowi leczniczemu prowadzącemu zakład leczniczy - A sp.p. (dalej: Podmiot leczniczy) wykonywania działalności leczniczej w pomieszczeniach znajdujących się pod wyżej wymienionym adresem ze skutkiem natychmiastowym;

po drugie – decyzji zakazującej Podmiotowi leczniczemu prowadzenia działalności leczniczej w zakresie: zabiegi [...], endoskopia [...], minimalnie inwazyjna [...], minimalnie inwazyjna [...];

po trzecie – decyzji zakazującej Podmiotowi leczniczemu wykonywania działalności leczniczej w zakresie leczenia stacjonarnego [...] jednego dnia HC.1.2. ze skutkiem natychmiastowym.

Jako podstawę do wydania objętych żądaniem decyzji Stowarzyszenie wskazało art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 195 z późn. zm.), dalej: ustawa o PIS, lub też Inspekcji Sanitarnej.

Równocześnie na podstawie art. 31 § 1 Kpa uzasadniając wniosek celami statutowymi i ważnym interesem społecznym wniosło Stowarzyszenie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w powyższej sprawie. Wniosek został przesłany przez platformę ePUAP. OPWIS przy piśmie z dnia 5 sierpnia 2022 r. przesłał wniosek zgodnie z właściwością do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu (data wpływu to: 5 sierpnia 2022 r.). Pismem z dnia 23 sierpnia 2022 r. PPIS wezwał Stowarzyszenie do przedstawienia regulaminu celem wykazania, że K. P. jest uprawniona do reprezentowania stowarzyszenia "R.". Odpowiadając na wezwanie skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 40b ust. 4 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2261 ze zm.), dalej: Prawo o stowarzyszeniach, ewidencja stowarzyszeń zwykłych, w tym również regulamin i dane przedstawiciela są jawne i udostępnione, w ich przypadku, w BIP Starosty O. Równocześnie poinformowała skarżąca, że dokumenty, o których mowa w art. 40 ust. 5 tej ustawy stanowiące akta ewidencyjne są w posiadaniu Starosty O. i na podstawie art. 40b ust. 5 są dostępne dla osób mających interes prawny. Tym samym podniosło Stowarzyszenie, że zgodnie z art. 220 Kpa należy uznać, iż niedołączenie do wniosku regulaminu nie stanowiło braku formalnego, a żądanie organu – jak zaznaczyło – było niedopuszczalne. Niemniej jednak przekazało uchwałę ustanawiającą K. P. przedstawicielką Stowarzyszenia, a także jego regulamin.

Przytoczonym na wstępie postanowieniem z dnia 20 września 2022 r., nr 1/EP/2022, organ pierwszoinstancyjny odmówił wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia PPIS wskazał art. 61a § 1 Kpa, w zw. z art. 31 § 1 i § 2 Kpa. Uzasadniając wyjaśnił organ pierwszoinstancyjny, że zasadą w postępowaniu administracyjnym jest udział w nim stron, przy czym pojęcie strony określone zostało w art. 28 Kpa. Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, których uczestnictwo nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego, lecz przemawia za tym wyłącznie interes społeczny, przy czym ten udział musi być uzasadniony celami statutowymi. Udział organizacji społecznych w konkretnym postępowaniu administracyjnym nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną samych stron, dlatego przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Oceniając wniosek Stowarzyszenia w kontekście przepisu art. 31 § 1 Kpa PPIS stwierdził, że nie spełnia ono określonych w nim warunków. Przede wszystkim jego cele statutowe nie uzasadniają wszczęcia takiego postępowania. Zaznaczył przy tym PPIS, że cel działania stowarzyszeń, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, określa statut. Cel działania stowarzyszenia zwykłego określa zaś regulamin, który zgodnie z art. 43 pkt 2 ustawy Prawo o stowarzyszeniach ma znaczenie prawne statutu stowarzyszenia. Cel działania w statucie/regulaminie powinien być określony na tyle precyzyjnie, nie ogólnikowo, aby dało to podstawę do wyprowadzenia związku z mającą lub będącą przedmiotem postępowania administracyjnego sprawy. Każdy cel działania określony w statucie/regulaminie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia do niego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Zaznaczył organ, że we wniosku przedstawiciel Stowarzyszenia powołał się na swoje cele statutowe, wskazując, że jego regulamin przewiduje działanie na rzecz poprawy stanu i jakości leczenia w podmiotach wykonujących działalność leczniczą w zakresie [...] i chorób [...] oraz monitorowanie jakości wykonywania świadczeń w powyższym zakresie w podmiotach wykonujących działalność leczniczą poprzez między innymi udział w postępowaniach administracyjnych dotyczących wpisów w rejestrach podmiotów wykonujących działalność leczniczą, to jednak – jak stwierdził – negatywnie zweryfikował tę przesłankę.

Następnie przytoczył organ pierwszoinstancyjny pkt 6 i 7 regulaminu, cytując, że celami Stowarzyszenia są zgodnie z pkt 6:

a) ppkt g "(...) działanie na rzecz poprawy stanu i jakości leczenia w podmiotach wykonujących działalność leczniczą w zakresie [...] i chorób [...] na terenie całego kraju (...)"; zaś z jego

b) ppkt j "(...)Monitorowanie jakości wykonywania świadczeń z zakresu [...] i chorób [...] w podmiotach wykonujących działalność leczniczą na terenie całego kraju w ramach obowiązującego prawa".

Zaznaczył przy tym PPIS, że zgodnie z pkt 7 ppkt g Stowarzyszenie realizuje swoje cele między innymi poprzez uczestniczenie jako strona w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy państwowe i samorządowe, w szczególności w postępowaniach dotyczących dokonywania wpisów, odmowy dokonywania wpisów, zmian wpisów w rejestrach podmiotów wykonujących działalność leczniczą oraz nakładania kar pieniężnych na podmioty wykonujące działalność leczniczą.

Mając to na uwadze skonstatował organ pierwszoinstancyjny, że Stowarzyszenie nie posiada "kwalifikacji do występowania w niniejszej sprawie", a nadto, iż żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji zakazującej Podmiotowi leczniczemu wykonywania działalności leczniczej nie może być uznane za uzasadnione przywołanymi celami statutowymi. Motywując stwierdził PPIS, że określone cele w pkt 6 ppkt g i j wskazują jedynie na działanie na rzecz poprawy stanu i jakości leczenia oraz monitorowanie jakości wykonywania świadczeń z zakresu [...] i chorób [...]. Zauważył nadto, iż zgodnie z definicją językową słownika języka polskiego - "monitorować" - oznacza systematycznie sprawdzać przebieg jakiegoś zjawiska lub stan czegoś. Z powyższego w jego opinii wynika, iż cele stowarzyszenia skupiają się na zorganizowanym sposobie obserwacji, nadzorowaniu podmiotów leczniczych wykonujących działalność leczniczą w zakresie [...] i chorób [...] na terenie całego kraju, jak również na działaniu tego Stowarzyszenia na rzecz poprawy stanu i jakości leczenia w tych podmiotach.

Zdaniem organu pierwszoinstancyjnego nie jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji zakazującej Podmiotowi leczniczemu wykonywania działalności leczniczej w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w pomieszczeniach tego podmiotu, działalności leczniczej w zakresie: zabiegi [...], endoskopia [...], minimalnie inwazyjna [...], jak również w zakresie leczenia stacjonarnego jednego dnia. Uznał także PPIS, że sprawa niniejsza nie mieści się w granicach celów określonych w regulaminie tej organizacji. Ponadto zaznaczył PPIS, że realizacja celów tego Stowarzyszenia została zawężona do występowania jako strona w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach administracyjnych dotyczących dokonywania wpisów, odmowy dokonywania wpisów, zmian wpisów w rejestrach podmiotów wykonujących działalność leczniczą oraz nakładania kar pieniężnych na podmioty wykonujące działalność leczniczą. Nie obejmuje natomiast możliwości uczestniczenia w innych postępowaniach niż te wymienione powyżej.

Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie złożyło zażalenie, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności lub jego uchylenie oraz realizacją żądań zawartych we wniosku z dnia 3 sierpnia 2022 r. Stowarzyszenie zanegowało w całości stanowisko pierwszej instancji.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 października 2022 r. OPWIS utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W pełni podzielił zatem pogląd PPIS, że:

po pierwsze – cele statutowe i zakres działania Stowarzyszenia nie mają merytorycznego powiązania z przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto,

po drugie – nie została spełniona przesłanka w postaci interesu społecznego. Zdaniem organu odwoławczego na akceptacje zasługuje twierdzenie organu I instancji, iż Stowarzyszenie w sposób ogólny powołało się na zasady ochrony zdrowia wskazując, że działanie na rzecz poprawy stanu i jakości leczenia zawsze leży w interesie społecznym.

Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego Stowarzyszenie nie dostarczyło dowodów wskazujących, że Podmiot leczniczy powoduje pogorszenie stanu zdrowia w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Tym samym stwierdził OPWIS, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 31 § 1 Kpa. Zdaniem organu drugoinstancyjnego argumentacja Stowarzyszenia przedstawiona we wniosku o wszczęcie i dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu nie uzasadnia dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Stowarzyszenie – jak zaznaczył OPWIS – "w sposób ogólny powołuje się na zasady ochrony zdrowia, wskazując że działanie na rzecz środowiska zawsze leży w interesie społecznym".

Zaznaczył przy tym OPWIS, że "ponadto w chwili rozpatrywania sprawy wykonywanie działalności leczniczej w zakresie: zabiegi [...], endoskopia [...], minimalnie inwazyjna [...], minimalnie inwazyjna [...] przez podmiot leczniczy (...) nie jest wykonywane z powodu braku decyzji na uruchomienie pracowni i na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego". Obecnie – jak zaznaczył organ odwoławczy –prowadzone jest przez OPWIS postępowanie dotyczące wydania pozwoleń na uruchomienie pracowni i na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła orzeczenie odwoławcze w całości. W zasadniej kwestii autor skargi powtórzył dotychczas prezentowane, podniesione w zażaleniu zarzuty i argumenty przytoczone na ich poparcie. Zarzucił orzekającym w sprawie organom naruszenie art. 31 § 1 Kpa przez niewłaściwą jego wykładnię. Podnosząc te zarzuty wniósł autor skargi o stwierdzenie nieważności postanowienia w całości lub uchylenie postanowienia w całości; a także zobowiązanie organu do wydania w terminie 7 dni decyzji:

a) zakazującej Podmiotowi leczniczemu wykonywania działalności leczniczej w pomieszczeniach znajdujących się pod wyżej wymienionym adresem ze skutkiem natychmiastowym;

b) zakazującej Podmiotowi leczniczemu działalności leczniczej w zakresie: zabiegi [...], endoskopia [...], minimalnie inwazyjna [...], minimalnie inwazyjna [...];

c) zakazującej Podmiotowi leczniczemu wykonywania działalności leczniczej w zakresie leczenia stacjonarnego [...] jednego dnia HC.1.2. ze skutkiem natychmiastowym lub wydanie postanowienia o wstrzymaniu działalności leczniczej w Podmiocie ponieważ zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody na zdrowiu operowanych tam pacjentów, a co za tym idzie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci utraty zdrowia i życia".

Jednocześnie wniósł autor skargi o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W uzasadnianiu skargi jej autor rozwinął zarzuty przytoczone w jej petitum. Akcentując, że Stowarzyszenie działa na rzecz pacjentów [...], a nie we własnym interesie. Zdaniem autora skargi cele statutowe Stowarzyszenia obejmują działanie na rzecz poprawy stanu i jakości leczenia w podmiotach wykonujących działalność lecznicą w zakresie [...] i chorób [...] na terenie całego kraju między innymi poprzez uczestniczenie jako strona w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy państwowe i samorządowe. Przypomniał autor skargi, że wniosek Stowarzyszenia dotyczył zakazu wykonywania działalności leczniczej w Podmiocie w zakresie [...] jednego dnia, ponieważ warunki, którymi dysponuje Podmiot nie gwarantują bezpieczeństwa zdrowotnego operowanych tam pacjentów. Jego zdaniem w złożonym wniosku Stowarzyszenie zawarło argumenty przemawiające za potrzebą wszczęcia postępowania, takie jak: naruszenie obowiązującego prawa, brak reakcji organu nadzoru sanitarno-epidemiologicznego, powikłania pooperacyjne jednego z poszkodowanych przez Podmiot leczniczy pacjentów opisane w piśmie do Stowarzyszenia.

Argumentując zaznaczyło także Stowarzyszenie, że w odpowiedzi na jego wniosek złożony na podstawie art. 31 § 1 Kpa Główny Inspektor Sanitarny wszczął postępowanie administracyjne, dopuszczając go do udziału w sprawie, a następnie w dniu 9 września 2022 r. w wydanych w sprawie decyzjach stwierdził nieważność czterech decyzji OPWIS w Opolu, które zezwalały podmiotom wykonującym działalność leczniczą w pomieszczeniach mieszczących się budynku [...] przy ulicy [...] w O.: S. i Podmiotowi leczniczemu na uruchomienie medycznej pracowni rentgenowskiej oraz uruchomienie i stosowanie aparatu rtg dla radiologii zabiegowej. Decyzje te – jak zauważyło Stowarzyszenie – GIS uzasadnił faktem, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ pomieszczenia, w których używany był aparat rtg nie spełniają stanowionego prawem wymogu minimalnej powierzchni 19 m2 dla gabinetu radiologii zabiegowej. W obszernych motywach opisało zastrzeżenia i spostrzeżenia odnośnie do działalności Podmiotu leczniczego. Podniosło Stowarzyszenie, że organy są świadome rażącego naruszania prawa i warunków wykonywania działalności leczniczej przez Podmiot leczniczy, ale "już dawno ukształtowały swoje stanowisko we wnioskowanej sprawie i podjęły rozstrzygnięcia niezależnie, a nawet wbrew obowiązującemu prawu". Zaakcentowała nadto strona skarżąca, że organów nie przekonała więc także opinia Konsultanta Krajowego w dziedzinie [...], prof. dr hab. n. med. T. T. o niedopuszczalności wykonywania: zabiegów [...], endoskopia [...], minimalnie inwazyjnej [...], minimalnie inwazyjnej [...], w warunkach innych niż szpitalne. Polemizując z organem zaznaczył autor skargi, że pod koniec lipca 2020 r., a więc już po kontroli PPIS i pozytywnym zaopiniowaniu pod względem sanitarnym pomieszczeń Podmiotu leczniczego dla operacji [...], doszło do poważnej komplikacji pozabiegowej u młodego pacjenta, który dzięki pilnej operacji wykonanej w innym szpitalu przeżył, ale – jak zaznaczyło Stowarzyszenie – najprawdopodobniej nigdy nie odzyska pełnej sprawności fizycznej. Zaznaczyło nadto, że z zawiadomienia poszkodowanego i Ministra Zdrowia toczy się w prokuraturze w O. śledztwo w tej sprawie. Podsumowując wskazało, że "dla członków Stowarzyszenia, lekarzy, jest to trudna do pogodzenia się sytuacja, kiedy niczego nieświadomi pacjenci, w oparciu o zaufanie do zawodu lekarza, poddawani są od kilku lat operacjom w tych skandalicznych warunkach. U każdego z tych pacjentów mogą wystąpić powikłania pooperacyjne w postaci zakażenia i sepsy, jak u wspomnianego wyżej pacjenta, będące wynikiem braku aseptyki przy wykonywaniu operacji, podczas gdy organy państwowe zobowiązane do stanowczego reagowania w takich wypadkach, z niezrozumiałych i w naszej ocenie pozornych powodów odmawiają działania". Tym samym w ocenie autora skargi nie ma racji OPWIS, że Stowarzyszenie nie wykazało, iż "działalność lecznicza Podmiotu powoduje pogorszenie stanu zdrowia w znacznych rozmiarach".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia.

W replice zatytułowanej "uzupełnienie skargi po zapoznaniu się z odpowiedzią organu na skargę" Stowarzyszenie w obszernych, aczkolwiek zarazem w syntetycznie ujętych wywodach zanegowało stanowisko organu odwoławczego wyrażone w sprawie. Zaakcentowało m.in., że w polskim prawie nie funkcjonuje tzw. tryb ambulatoryjny, na który na s. 9 powołuje się OPWIS, a także przedstawiło podejmowane, w sprawach dotyczących Podmiotu leczniczego, działania organów inspekcji sanitarnej tych szczebla powiatowego, wojewódzkiego i centralnego a także prokuratury. Zaznaczyło, nadto że konsekwentnie wskazuje na wykonywanie zabiegów [...] nie nieprawidłowo a w niewłaściwych warunkach, co w ocenie Stowarzyszenia stanowi ogromną różnicę. Nadto dołączyło do pisma na potwierdzenie podnoszonych kwestii materiały je dokumentujące.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.

Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach:

pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym,

drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury,

trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797-798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia wykazała, że zostało one wydane z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Sąd za zasługujące na akceptacje uznaje, co do zasady, stanowisko Stowarzyszenia.

Wydanym na podstawie art. 61a § 1 Kpa postanowieniem z dnia 20 września 2022 r., nr 1/EP/2022, organ pierwszoinstancyjny, które zaaprobował – objętym niniejszą skargą – postanowieniem z dnia 13 października 2022 r., nr EP.906.1.2022.KK, organ odwoławczy, odmówiono wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia postępowania – co do zasady – w przedmiocie legalności wykonywania przez Podmiot wskazany we wniosku o wszczęcie postępowania działalności leczniczej w pomieszczeniach znajdujących się pod adresem ul. [...], w tym wykonywania przez ten Podmiot działalności leczniczej w zakresie: zabiegi [...], endoskopia [...], minimalnie inwazyjna [...], minimalnie inwazyjna [...] oraz wykonywania działalności leczniczej w zakresie leczenia stacjonarnego [...] jednego dnia. Wniosło również Stowarzyszenie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w powyższej sprawie na podstawie art. 31 § 1 Kpa.

Organ pierwszoinstancyjny stwierdził, że wniosek Stowarzyszenia nie spełnia określonych w art. 31 § 1 Kpa warunków. Przede wszystkim – jak zaznaczył organ I instancji – cele statutowe Stowarzyszenia nie uzasadniają wszczęcia takiego postępowania. Odwołując się do postanowień regulaminu Stowarzyszenia uznał, że jego cele:

po pierwsze – wskazują jedynie na działanie na rzecz poprawy stanu i jakości leczenia oraz monitorowanie jakości wykonywania świadczeń z zakresu [...] i chorób [...];

po drugie – skupiają się na zorganizowanym sposobie obserwacji, nadzorowaniu podmiotów leczniczych wykonujących działalność leczniczą w zakresie [...] i chorób [...] na terenie całego kraju, jak również na działaniu tego Stowarzyszenia na rzecz poprawy stanu i jakości leczenia w tych podmiotach.

W ocenie PPIS w Opolu w sprawie nie została spełniona przesłanka w postaci interesu społecznego.

Organ drugoinstancyjny, kontrolując w instancyjnym toku administracyjnym postanowienie pierwszoinstancyjne i wyrażone w nim stanowisko, stwierdził, że zasługuje ono na zaaprobowanie. Zdaniem OPWIS stanowisko PPIS wyrażone w zaskarżonym postanowieniu w pełni znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa, a także w orzecznictwie sądów. Podniósł, że PPIS dokonał oceny wniosku w dwóch aspektach, tj. pod kątem celów statutowych zgłaszającej żądanie organizacji oraz pod kątem oceny interesu społecznego. Obie przesłanki muszą zaistnieć łącznie. Odwołując się do orzecznictwa podał, że organ administracji publicznej nie jest zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., sygn. II OSK 663/11 oraz z 14 listopada 2008 r., sygn. II GSK 314/08, wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Wszczęciu i prowadzeniu postępowania nie mogą również przeciwstawiać się przepisy prawa. Osoby trzecie, z uwagi na brak uprawnień procesowych do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie (brak uprawnienia do ochrony ich praw podmiotowych w tym trybie), nie mogą być stroną takiego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa, z uwagi na brak interesu prawnego.

Następnie stwierdził organ odwoławczy, że Stowarzyszenie nie dostarczyło dowodów wskazujących, że Podmiot leczniczy objętym przedmiotowym wnioskiem "powoduje pogorszenie stanu zdrowia w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi". Tym samym za niezasadny uznał OPWIS zarzut naruszenia art. 31 § 1 Kpa. Wskazał przy tym, że chęć działania w zakresie ochrony zdrowia niewątpliwie jest działaniem w zakresie interesu społecznego, ale nie przesądza automatycznie o istnieniu interesu społecznego we wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Argumentacja Stowarzyszenia, jak skonstatował OPWIS, przedstawiona we wniosku o wszczęcie i dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu nie uzasadnia dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu odwoławczego "Stowarzyszenie, w sposób ogólny powołuje się na zasady ochrony zdrowia, wskazując że działanie na rzecz środowiska zawsze leży w interesie społecznym".

Istota rozpoznawanej sprawy dotyczy tym samym oceny prawidłowości rozstrzygnięcia przez organy administracyjne odmawiające wszczęcia w tej sprawie postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej, wniesiony na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 Kpa.

Mając zatem na uwadze zaistniały w sprawie spór w pierwszej kolejności wypada odnieść się do samego wniosku o wszczęcie postępowania. Zgodnie z treścią Kodeksu postępowania administracyjnego powinien on bowiem zawierać kilka elementów obligatoryjnych. Po pierwsze wniosek (podanie) o wszczęcie postępowania może zostać złożony pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej. Istnieje zatem katalog bardzo wielu dopuszczalnych metod składania wniosków do organów administracji. Art. 63 § 2 Kpa stanowi, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jak zatem widać, zakres elementów obowiązkowych nie jest obszerny, jednakże wymienione elementy muszą pojawić się we wniosku. Jeżeli bowiem wniosek nie spełnia wymagań, to organ administracji wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Natomiast w sytuacji, gdy we wniosku nie wskazano adresu osoby wnoszącej podanie i jednocześnie nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Do wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego co do zasady nie jest wymagane wydanie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Datą wszczęcia postępowania inicjowanego przez stronę jest data doręczenia organowi administracji publicznej stosownego żądania (art. 61 § 3 Kpa). Nie wprowadzono natomiast żadnej podstawy prawnej o charakterze ogólnym, na mocy której adresat żądania byłby zobowiązany do wydania odrębnego orzeczenia w przedmiocie wszczęcia postępowania.

Wyjątkami są tu – mający zastosowanie w sprawie – art. 31 § 2 Kpa (dotyczący wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej), oraz – niemający zastosowania w sprawie, jednakże dla zasady wymagający zauważenia – art. 149 § 1 Kpa (odnoszący się do wznowienia postępowania - wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia). Formą procesową wszczęcia postępowania w tych przypadkach jest postanowienie. Zgodnie z art. 31 § 1 Kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Z kolei mocą jego § 1a organizacja społeczna, o której mowa w § 1, może brać udział w postępowaniu w imieniu i na rzecz pracownika delegowanego na terytorium RP lub z terytorium RP albo pracodawcy delegującego pracownika na terytorium RP lub z terytorium RP – za zgodą strony w imieniu i na rzecz której występuje w postępowaniu.

Natomiast stosownie do § 2 organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

Nadto art. 31 § 3 normuje, że organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, a jego § 4, iż organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny. W ostatnim § 5 art. 31 ustawodawca ustanowił, że organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego.

W świetle z kolei definicji zawartej w art. 5 § 2 pkt 5 Kpa, przez organizację społeczną rozumie się organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne.

Na gruncie art. 31 § 1 Kpa, dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest od spełnienia trzech przesłanek:

pierwszej – prowadzone postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby" czyli strony tego postępowania;

drugiej – dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej;

trzeciej – za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.

Oceniając wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania organ powinien zbadać nie to, czy postępowanie takie może się zakończyć pozytywną decyzją dla organizacji, ale wyłącznie to, czy: po pierwsze – samo wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie – przemawia za tym interes społeczny. Tylko te dwie przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, aby wniosek organizacji można było uznać za zasadny. W sytuacji gdy organizacja społeczna wykaże, że wniosek jej uzasadniony jest celami statutowymi tej organizacji, to organy powinny przystąpić do kolejnego etapu oceny, tj. zbadania, czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Zarówno w orzecznictwie jak i literaturze fachowej akcentuje się, że ustalenie istnienia interesu społecznego nie podlega dowolnemu uznaniu organów – zob. P. Brzozowski, Glosa do wyroku WSA z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1693/08, "Glosa" 2010, Nr 3, s. 119–123 oraz orzecznictwo i piśmiennictwo tam przywołane.

Tym samym w aspekcie wskazanych przesłanek prawnie doniosłe są cele, które determinują pozycję organizacji w ramach przysługujących jej uprawnień w postępowaniu administracyjnym. W piśmiennictwie wskazuje się, że pogląd wyrażany przez organizację społeczną ma pomóc organowi administracji publicznej w kompleksowym rozpoznaniu sprawy, przy uznaniu jej ogólnego wymiaru. Pogląd organizacji społecznej – jak wskazują znawcy przedmiotu – reprezentuje społeczny punkt widzenia co do problemów podejmowanych w sprawie. Opinia taka najczęściej formułowana jest w oparciu o informacje oraz badania uzyskane w trakcie wykonywania działalności statutowej (A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lex 2012). Przyznanie organizacjom społecznym prawa do wszczynania postępowań w cudzej sprawie – w przypadkach innych niż te, do których odnosi się art. 1 pkt 2 Kpa (gdy organ organizacji społecznej jest powołany z mocy prawa lub na podstawie porozumień administracyjnych do załatwiania spraw indywidualnych) stanowi szczególne uprawnienie dla podmiotu nie będącego stroną postępowania. To z kolei wymaga od organów oceniających wniosek organizacji do dołożenia wszelkiej staranności przy jego załatwieniu, zwłaszcza mając na uwadze uznaniowość rozstrzygnięcia. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 20 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 847/10 – pojęcie "interesu społecznego" nie zostało określone w przepisach prawa. W rezultacie ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. O ile organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy, o tyle organ do którego wpłynęło żądanie organizacji zobowiązany jest do zbadania ziszczenia się przesłanek warunkujących dalszy prawny byt tego żądania. Na organizacji ciąży powinność wykazania, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie ale już ocena ich wystąpienia należy do organu, który każdorazowo stanowisko swoje musi uzasadnić w aspekcie badanych przesłanek. Musi organ wykazać istnienie lub nieistnienie związku między przedmiotem sprawy a specjalizacją działania organizacji, a nie tylko jej celami. Powyższe stanowisko potwierdza również pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych: jedynie faktyczne i prawne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego, którego wszczęcia domaga się ona, może powodować zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 Kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 31 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 198/08). Powinnościom tym nie sprostały orzekające w sprawie organy, zwłaszcza organ odwoławczy, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zobowiązany był do rozpoznania w całokształcie sprawy. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjną rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Natomiast do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest bowiem, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Rolą organu odwoławczego nie jest więc kontrola zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty. Z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy inicjowanej swoim wnioskiem. Istota administracyjnego toku instancji nie sprowadza się do apriorycznego potwierdzenia, bądź nie, prawidłowości rozstrzygnięcia, od którego strona postępowania wniosła odwołanie, podobnie jak nie polega jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 1 kwietnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Go 565/19).

Zasada ta, co także należy podkreślić, należy do podstawowych zasad rządzących w polskim postępowaniu sądowym. Gwarantowana jest przez Konstytucję w artykule 176 odnoszącym się do ustroju władzy sądowniczej oraz w artykule 78 dotyczącym dostępnych środków ochrony praw i wolności. Ten sam artykuł (78) dopuszcza również możliwość ograniczenia dwuinstancyjności przez ustawę. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest niewystarczające dla wsparcia postawionej przez organ tezy i wymaga uzupełnienia. Sąd administracyjny, kontrolując legalność działalności organów administracji publicznej, nie może zastępować organów w argumentowaniu za bądź przeciw ich stanowisku.

O ile zatem organ odwoławczy powziął wątpliwości co do kompletności wniosku w aspekcie przesłanek warunkujących byt prawny organizacji społecznych, o których mowa w art. 31 § Kpa, to winien dążyć do usunięcia ujawnionych braków, czego w sprawie nie uczynił. Wskazanie, że podwodem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie jest nie dostarczenie przez Stowarzyszenie dowodów wskazujących, że Podmiot leczniczy objętym przedmiotowym wnioskiem powoduje pogorszenie stanu zdrowia w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy co najmniej przedwczesne. Nie wyjaśnił bowiem organ jakie dowody miałoby przedstawić na tym etapie postępowania Stowarzyszenie ponad podnoszonymi kwestiami dotyczącymi zorganizowania przez Podmiot leczniczy opieki medycznej. Uwaga ta jest istotna również albowiem trudno uznać także, czy odmówiono wszczęcia postępowania z uwagi na niezgodność jego przedmiotu z celami statutowymi Stowarzyszenia, czy z uwagi na brak interesu społecznego, o czym także szerzej poniżej. Tym samym, którą z tych podstaw uznał za występującą w sprawie organ odwoławczy, czy obie, na które wskazał organ I instancji, i dlaczego.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2536/10, Sąd ten zwrócił uwagę, że wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga zdaniem NSA każdorazowo indywidualnej oceny. Nadto koniecznym jest podkreślenie, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi. Stanowisko to akceptowane jest także przez doktrynę, zob. B. Adamiak, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09, OSP z 2011 r., z 11, poz. 108. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08). I o ile organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów, to już na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (zob. wyroki NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 i z 23 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1339/09).

Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie powinnościom tym nie sprostał organ odwoławczy. Ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia dopuszczenie do udziału w postępowaniu powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Każdy cel działania określony w statucie nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie tylko nie odniósł się do wskazanego we wniosku uzasadnienia wszczęcia postępowania administracyjnego, do czego był zobowiązany zgodnie z zasadą dwuinstancyjności jako organ drugoinstancyjny, ale bezkrytycznie zaaprobował niejednoznacznie wskazane przez organ I instancji podstawy, które zadecydowały o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku organizacji. Uwaga ta jest istotna albowiem zarówno ocena celów statutowych jak i wystąpienia interesu społecznego musi być przedmiotem badania organów administracji w zakresie żądania objętego wnioskiem.

W sprawie niniejszej braku istnienia po stronie Stowarzyszenia racjonalnej kontroli społecznej skutecznie nie podważono, zatem wydane postanowienia odmowne były zdecydowanie przedwczesne i tym samym nieuprawnione na obecnym etapie rozpoznania sprawy. Jak wskazano powyższej zaskarżone rozstrzygnięcie odwoławcze zapadło z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, ale także z naruszeniem obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 i art. 107 § 3 Kpa). Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na prawo Stowarzyszenia do żądania wszczęcia postępowania i udziału w nim.

Zdaniem Sądu przez negatywne rozpoznanie wniosku z powodu m.in. "nie dostarczenia dowodów wskazujących, że Podmiot leczniczy objętym przedmiotowym wnioskiem powoduje pogorszenie stanu zdrowia w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi" naruszył organ odwoławczy zasady postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na jego wynik. Sąd uznał, że organ II instancji naruszył wynikającą z art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, na skutek braku ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Dokonana ocena w istocie sprowadzała się tylko do kontroli postanowienia organu pierwszej instancji oraz przedstawienia ogólnego stanowiska, i to w wybranym przez organ odwoławczy zakresie. Sąd uznał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dokładnie okoliczności stanowiących przedmiot wniosku Stowarzyszenia a tym samym stanu faktycznego sprawy i nie rozpoznał badanej kwestii w jej całokształcie i nie dokonał wyczerpującej oceny, w konsekwencji czego w sposób istotny naruszył przepisy art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15 Kpa, które znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego, a w rezultacie naruszył także art. 107 § 3 Kpa. Wskazać należy, że treść art. 7 Kpa obliguje organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 Kpa organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w ramach postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności powoływanych przez podmiot wnoszący odwołanie. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 Kpa, zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Natomiast w kontekście zasad z art. 8 i art. 11 Kpa doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa, wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przytoczonego przepisu wynika, że uzasadnienie decyzji nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście okoliczności faktycznych sprawy, zaś w przypadku stwierdzenia braku legitymacji odwołującego, powinno dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej w tym zakresie oceny.

Sąd zgadza się z powszechnie prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, że nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za ważne dla sposobu załatwienia sprawy, narusza w sposób istotny zasadę przekonywania, sformułowaną w art. 11 Kpa, wedle której organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, oraz zasadę wynikającą z art. 8 § 1 Kpa, w myśl której organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny wszystkich aspektów sprawy, w tym podnoszonych przez strony postępowania (por. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12 oraz przywołane tam orzecznictwo).

Równocześnie na zakończenie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. ab initio - sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem. Nadto stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przedmiotowej sprawie wnioskowane przez stronę dokumenty nie są też niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości albowiem dotyczą okoliczności wskazywanych przez stronę, nie negowanych przez organ a przy tym objęte skargą rozstrzygnięcie dotyczy odmowy wszczęcia postępowania a zatem nie rozstrzyga merytorycznie sprawy objętej wnioskiem Stowarzyszenia.

Mając powyższe na uwadze, zwłaszcza dostrzeżone a wskazane powyżej naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, zdaniem Sądu organ ten nie rozpoznał wniosku Stowarzyszenia, a w dalszej kolejności nie uzasadnił kwestii legitymacji ale i jego kompetencji w sposób wyczerpujący oraz całościowy, a dokonana ocena – przedstawiona w objętym skargą orzeczeniu – jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak przeprowadzenia całościowej i wyczerpującej oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa i okoliczności faktycznych dotyczących inicjatywy Stowarzyszenia, jego celów i interesu społecznego wespół z okolicznościami wskazanymi we wniosku spowodował, że kontrolowane postanowienie nie realizuje wskazanych zasad w sposób wystarczający do stwierdzenia jego legalności, a w rezultacie nie odpowiada też wymogom z art. 107 § 3 Kpa. Stosowanie do powiedzianego dotąd Sąd za nieuzasadnione uznał prezentowane przez organ odwoławczy stanowisko. W ocenie Sądu ujawnione naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, mocą art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, na podstawie art. 200 P.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.