Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1596/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie del. NSA Jacek Hyla (spr.) NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 83/07 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności i umorzenia postępowania organu I instancji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 5 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Wr 83/07 uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 Nr [...]). Decyzją tą organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2006r. nr [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że organ nadzoru budowlanego I instancji działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nałożył na J. O. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 stycznia 2007 r. w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych prowadzonych w pomieszczeniach gospodarczych na parterze budynku mieszkalno-gospodarczego na posesji nr [...] we wsi B. następujących robót budowlanych:

- wykonania remontu komina poprzez jego wyszlamowanie i uszczelnienie za pomocą gliny lub osadzenia w istniejących przewodach wkładów kominowych z blachy kwasoodpornej,

- wykonania tynków w pomieszczeniach nr 8 i nr 9,

-podłączeniu instalacji wodno kanalizacyjnej i elektrycznej w tych pomieszczeniach,

- wylaniu posadzek ww. pomieszczeniach nr 8 i nr 9,

- ułożeniu terakoty ww. pomieszczeniach nr 8 i nr 9,

- montażu armatury i baterii łazienkowych,

- osadzeniu stolarki drzwiowej ww. pomieszczeniach,

- wykonaniu wentylacji pomieszczeń sanitarnych.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J. S. wystąpiła z wnioskiem o sprawdzenie czy prowadzone przez J. O. roboty budowlane w pomieszczeniach na parterze budynku mieszkalno-gospodarczego na posesji nr [...] w miejscowości B. nie są samowolą budowlaną. Według wnioskodawczyni w wyniku wykonania przez J. O. dodatkowego otworu drzwiowego w mieszkaniu na parterze został naruszony komin. J. O. i J. S. są współwłaścicielkami budynku na posesji nr [...], w którym J. O. posiada lokal na parterze, a J. S. na piętrze. W czasie oględzin stwierdzono, że J. O. wykonała między innymi następujące roboty budowlane:

- w mieszkaniu na parterze w ścianie nośnej wykonała dodatkowy otwór drzwiowy pomiędzy kuchnią a pokojem,

- jedno z pomieszczeń gospodarczych znajdujących się na parterze adaptowała na łazienkę,

- w drugim pomieszczeniu wykuła dodatkowe otwory okienne, zamontowała stolarkę okienną oraz przystąpiła do murowania ścianki działowej,

- na korytarzu zamontowała dodatkowe drzwi,

Do zakończenia robót pozostało jeszcze między innymi wykonanie następujących czynności:

- zakończenie murowania ścianki działowej,

- wykonanie tynków i posadzek,

- montaż stolarki drzwiowej.

Roboty związane z wykonaniem dodatkowych otworów w ścianach nośnych wymagają odpowiedniego pozwolenia oraz winny być prowadzone pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. Organ uznał iż właściwą drogą naprawienia zaistniałego stanu rzeczy jest zastosowanie w przedmiotowej sprawie art.51 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego oraz nałożył na J. O. obowiązek dostarczenia inwentaryzacji powykonawczej oraz orzeczenia technicznego co do wykonanych robót. Inwestorka dostarczyła orzeczenie o stanie technicznym oraz inwentaryzację wykonanych robót i orzeczenie o stanie technicznym z którego wynika, że:

a) wszystkie dotychczas wykonane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i obowiązującymi normami,

b) wykonanie otworu drzwiowego pomiędzy pokojem a kuchnią nie wpływa na stan techniczny komina,

W celu doprowadzenia wykonanego remontu do stanu pozwalającego prawidłowo użytkować obiekt należy wykonać roboty budowlane wymienione w części dyspozytywnej decyzji.

J. S. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, wskazując na fakt zablokowania głównego wejścia do budynku i mieszkania do niej należącego przez wstawienie dodatkowych trzech par drzwi.

Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania skarżącej uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że dostarczona przez inwestorkę ocena techniczna robót wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, sporządzona przez osoby uprawnione wskazuje, iż zostały one przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i obowiązującymi normami, w związku z czym postępowanie zmierzające do doprowadzenia powyższych robót do stanu zgodnego z prawem stało się bezprzedmiotowe. Przepis art. 51 Prawa budowlanego nie daje materialnoprawnej podstawy do nakładania w takiej sytuacji na inwestora obowiązku uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie obiektu lub jego części, skoro zgodność wykonania obiektu ze sztuką budowlaną i Prawem budowlanym nie została podważona. Nałożenie natomiast obowiązków, o których mowa w skarżonej decyzji stanowi w istocie pozwolenie na dokończenie samowolnie wykonanych robót, do wydania którego organ nie był uprawniony. Wdrożenie procedury legalizacyjnej ma na celu doprowadzenie już rozpoczętych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności, które do tego stanu doprowadzą. Zadaniem tej procedury nie może być nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy roboty budowlane zostały już rozpoczęte. W świetle przepisów prawa budowlanego roboty można rozpocząć jedynie po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę. Skoro inwestor już naruszył ten wymóg, to jedynym sposobem eliminacji skutków popełnionej samowoli budowlanej jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności, bez możliwości nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę już po fakcie rozpoczęcia tej budowy. Ponadto, jak wynika z przedstawionego przez inwestora orzeczenia technicznego, zamontowane drzwi pomiędzy dwoma korytarzami nie stanowią drogi ewakuacyjnej współwłaścicieli mieszkania na piętrze, gdyż posiadają oni osobne wejście do budynku, które stanowi dla nich najkrótszą drogę ewakuacyjną. Zadaniem organów nadzoru budowlanego jest zbadanie zgodności inwestycji ze sztuką budowlaną, obowiązującymi normami i przepisami techniczno-budowlanymi. Do kompetencji organów budowlanych należy sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Według ustalonego orzecznictwa wydanie decyzji w trybie art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. do zgodności ze sztuką budowlaną, obowiązującymi normami i przepisami techniczno-budowlanymi, a więc do zgodności z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. S., powołując się na podnoszone w toku postępowania nieprawidłowości w działaniu organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję organu odwoławczego wskazał, że postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a.) . Zasada ta realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia przysługujący w danym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie po raz drugi w całości, przez właściwy organ, sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej I instancji. W ocenie Sądu organ odwoławczy uchybił ustawowym obowiązkom, uznając postępowanie za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Stwierdzona przez organ odwoławczy bezprzedmiotowość odnosi się do postępowania prowadzonego w ramach legalizacji, czyli procedury mającej na celu ewentualne doprowadzenie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, a kasacyjne orzeczenie odnosi się do decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane orzekającej o obowiązku wykonania w określonym terminie konkretnych czynności i robót budowlanych. Zdaniem Sądu wymaganą przez ustawę zgodność z prawem należy postrzegać w sposób wszechstronny, określony kompleksowo obowiązującymi przepisami prawa materialnego, a oceny w tym zakresie nie można ograniczać do prawidłowości samego wykonawstwa. W ocenie Sądu w tak określonych warunkach prawnych organ odwoławczy powinien był rozważyć w sposób wszechstronny kwestię obowiązku nałożonego w pkt 1 decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego dotyczącego wykonania remontu komina poprzez jego wyszlamowanie i uszczelnienie za pomocą gliny lub osadzenia w istniejących przewodach wkładów kominowych z blachy kwasoodpornej. Ewentualna potrzeba wykonania takich prac została wskazana w złożonym przez inwestorkę orzeczeniu technicznym. Objęcie orzeczeniem kasacyjnym również tego obowiązku - w kontekście obowiązujących przepisów i celu postępowania legalizacyjnego - wymagało, zdaniem Sądu, szczegółowego uzasadnienia. Kwestią wymagającą wyjaśnienia była też ścianka działowa, którą organy traktują jako częściowo wykonaną, natomiast J. S. jako częściowo wyburzoną. Te czynności zostały pominięte przez organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania wbrew postanowieniom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto - zdaniem Sądu - organ odwoławczy powinien był również rozważyć, czy decyzja kasacyjna i umarzająca postępowanie organu I instancji nie narusza art. 139 k.p.a., statuującego zakaz reformationis in peius.

Wskazane powyżej uchybienia, zdaniem Sądu odpowiadają kwalifikowanym naruszeniom prawa określonym w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co skutkowało uwzględnieniem skargi.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną opierając ją na zarzutach:

- naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i uznanie, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie samowolnych robót budowlanych, pomimo wykazania zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

- naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 3 pkt 7 i 7a ustawy Prawo budowlane i uznanie, że realizacja przez inwestorkę ścianki działowej stanowi roboty budowlane podlegające kontroli organów nadzoru budowlanego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

- naruszenia prawa procesowego, mającego istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji trafnie zważył, że większość nałożonych przez organ I instancji obowiązków naprawczych (nr 2-8), w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, została określona wadliwie. W istocie bowiem wykonanie przez inwestorkę czynności naprawczych prowadziłoby do kontynuacji samowolnych robót budowlanych. Taki sposób sformułowania obowiązków naprawczych jest wadliwy z punktu widzenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Sąd I instancji podzielił również stanowisko skarżącego organu, że w przypadku ustalenia na podstawie dokumentacji przedłożonej przez inwestorkę, iż wykonane roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów prawa brak jest podstawy do merytorycznego orzekania w sprawie prowadzonej w warunkach art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Stąd, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji przychylił się do zasadności umorzenia postępowania organu I instancji, w części dotyczącej obowiązków nr 2-8, określonych w decyzji organu I instancji. Nie sposób zgodzić się jednak z argumentacją Sądu I instancji, że organ winien był rozważyć kwestię obowiązku dotyczącego wykonania remontu komina. Organ I instancji nałożył bowiem na stronę nakaz wykonania czynności nie związanej w jakikolwiek sposób z prowadzonym postępowaniem naprawczym, definiowanym przepisami art. 50-51 prawa budowlanego. W toku postępowania zmierzającego do konwalidacji samowolnie wykonanych robót budowlanych ustalono, że wykonane roboty w żaden sposób nie pozostają w sprzeczności z prawem - wykonano je zgodnie ze sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i obowiązującymi normami. Powyższe stwierdzenie wyklucza zatem możliwość dalszej interwencji organów nadzoru budowlanego, gdyż w tak ustalonym stanie faktycznym nie ma ani potrzeby ani też możliwości nakazywania jakichkolwiek czynności naprawczych. Ponadto w istocie obowiązek wykonania remontu komina poprzez jego wyszlamowanie i uszczelnienie wykracza poza uprawnienia organów nadzoru budowlanego określone w art. 50-51 Prawa budowlanego, gdyż nie jest on związany z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym. Opinia biegłego stwierdza, że wykonane samowolnie roboty budowlane nie wpływają na stan techniczny komina, a zatem inwestorka nie pogorszyła istniejącego stanu technicznego tej części obiektu budowlanego. Jeśli jednak z opinii biegłego wynika, że istnieją pewne nieprawidłowości w stanie technicznym powołanego komina, to organ nadzoru budowlanego winien wszcząć postępowanie w sprawie utrzymania obiektu budowlanego lub jego części, w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ I instancji dopuścił się zatem niedopuszczalnego połączenia dwóch odmiennych trybów postępowania - postępowania naprawczego, mającego na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnych robót budowlanych i postępowania dotyczącego utrzymania obiektów budowlanych. W ocenie skarżącego organu całość obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji organu I instancji została sformułowana w sposób sprzeczny z prawem. Skarżący organ nie podziela poglądu Sądu I instancji, iż w postępowaniu odwoławczym pominięta została kwestia ścianki działowej. Jej wykonanie nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane, w szczególności zaś nie jest przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a prawa budowlanego, w związku z czym nie podlega kontroli organów nadzoru budowlanego. Przebudowę obiektu stanowi zmiana układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego mogąca dotyczyć elementów konstrukcyjnych. Natomiast lekka ścianka działowa nie wpływa w żaden sposób na konstrukcję obiektu budowlanego. Nie istnieje również, wskazywana przez Sąd I instancji potrzeba ponownego rozważenia, czy wydana przez ten organ decyzja kasacyjna nie narusza art. 139 k.p.a. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji doprowadziłoby bowiem do rażącego naruszenia prawa. A zatem powołana w art. 139 k.p.a. zasada doznaje wyłączenia ze względu na powyższą okoliczność ze względu na rażąco wadliwe sformułowanie obowiązków naprawczych w decyzji organu I instancji. W świetle zgromadzonych dowodów nie zachodziła jakakolwiek potrzeba wydawania decyzji administracyjnej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wobec stwierdzenia prawidłowości wykonania robót budowlanych, z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Dlatego też organ odwoławczy, dochodząc w toku własnego postępowania do powyższych ustaleń, zobligowany był do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu niższego rzędu oraz do umorzenia postępowania organu I instancji na podstawie art. 105§1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Art. 184 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W pierwszym rzędzie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Zarzutu tego nie sposób podzielić, gdyż w istocie w skardze kasacyjnej nie powołano faktów wskazujących na wadliwość dokonanej przez sąd I instancji oceny materiału dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje bynajmniej na to, by sąd I instancji zarzucił wadliwość ustaleniom faktycznym, które legły u podstaw decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Niewątpliwie natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał za właściwe odmienne zastosowanie przepisów prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także zarzuty dotyczące powołania art. 139 k.p.a. przez sąd I instancji. Wielokrotnie już w orzecznictwie i doktrynie podnoszono, że skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi sądu, a nie przeciwko decyzji administracyjnej, a zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organem administracji publicznej. Art. 139 k.p.a. nie należy do przepisów stosowanych przez sądy administracyjne. Przepis ten stosować powinny natomiast w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej II instancji. Podważenie dokonanej przez sąd I instancji interpretacji art. 139 k.p.a. – gdyby została ona faktycznie dokonana - wymagałoby wskazania jako podstawy kasacyjnej przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który według wnoszącej skargę kasacyjną miałby naruszyć sąd dokonując takiej interpretacji i wyciągając z niej konsekwencje procesowe oraz powiązanie takiego przepisu go z omawianym przepisem k.p.a. Na marginesie tylko należy zwrócić uwagę, że sąd I instancji nie przesądził bynajmniej o tym, czy zaskarżona decyzja narusza art.139 k.p.a., a zalecił jedynie rozważenie tej kwestii.

Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zwrócić uwagę, że organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił, że inwestorka J.a O. podjęła bez pozwolenia na budowę roboty budowlane, które pozwolenia takiego wymagały i dlatego wstrzymał ich wykonanie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wstrzymane roboty budowlane polegały na adaptacji pomieszczeń gospodarczych na cele mieszkalne – jak określono w sentencji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006r. nr [...]. Z dotychczasowych pomieszczeń gospodarczych powstać miały łazienka i pokój. Inwestycja ta obejmowała między innymi przeróbki ścian zewnętrznych i stworzenie w nich otworów okiennych oraz zmiany w obrębie ściany konstrukcyjnej.

Według powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, zaś pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Skoro w konsekwencji podjętych przez inwestorkę robót nastąpić miała całkowita zmiana funkcji pomieszczeń, w których roboty te prowadzono to niewątpliwie stanowi to zmianę parametrów użytkowych, a zatem wbrew stanowisku organu odwoławczego cała inwestycja stanowiła przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 a Prawa budowlanego i roboty budowlane wykonywane przy niej wymagały pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeśli inwestorka pozwolenia tego nie posiadała to cała inwestycja pozostawać powinna pod kontrolą organów nadzoru budowlanego. Zarzut naruszenia przepisu art. 3 pkt 7 i 7a ustawy Prawo budowlane był zatem całkowicie bezpodstawny, gdyż zasadnym było uznanie, że wykonywane przez skarżąca roboty budowlane mieszczą się w definiowanym przez powyższe przepisy pojęciu przebudowy.

Jak słusznie wskazano między innymi w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2006r. sygn. akt II OSK 94/06 postępowanie prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego, jest postępowaniem, które wobec nie złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, niejako zastępuje postępowanie o pozwolenie na budowę.

Skoro zatem organ nadzoru budowlanego stwierdził, że samowolnie prowadzone są roboty budowlane, których przeprowadzenie wymagało pozwolenia na budowę i zastosował przepis art. 50 Prawa budowlanego, wstrzymując prowadzenie tych robót to zasadnym było kontynuowanie postępowania w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego. Przedmiotem postępowania legalizacyjnego była zaś całość robót budowlanych podjętych samowolnie przez inwestorkę. Bez znaczenia było to, że znaczna część robót, w tym te najpoważniejsze dotyczące zmian konstrukcyjnych i nowych otworów okiennych zostały już wykonane. Skoro podjęte przez skarżącą roboty budowlane, z uwagi na ich charakter, wymagały pozwolenia na budowę, to nadzór nad ich zgodnością z prawem pozostawał nadal w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego. Dlatego też nie sposób podzielić stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną organu administracji, który dokonał nieuzasadnionego wyodrębnienia spośród wszystkich robót budowlanych takich, które same w sobie – traktowane odrębnie od całości nie wymagałyby pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ocena zgodności z prawem robót budowlanych nie ogranicza się do stwierdzenia, że ich wykonawstwo odpowiada normom i zasadom sztuki budowlanej. Istnieją bowiem przepisy prawa regulujące wymogi jakim odpowiadać powinny pomieszczenia przeznaczone na pobyt osób (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zmianami). Przepisy te określają między innymi szczególne wymogi, jakim odpowiadać powinny pomieszczenia sanitarne, ich wentylacja, pokrycie ścian, podłóg itd. Skoro w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego inwestycja polegająca na przebudowie dotychczasowych pomieszczeń gospodarczych na pomieszczenia takie jak łazienka i pokój mieszkalny, nie odpowiadała wymogom wynikającym z przepisów prawa, to słusznie uznał sąd I instancji, że postępowanie organów nadzoru budowlanego, których zadanie polega na doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie stało się bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania w trybie art. 105§1 k.p.a. było bezzasadne.

Rzeczą organów nadzoru budowlanego było zatem zbadanie, czy i jakie czynności należy wykonać aby doprowadzić całą inwestycję do szeroko rozumianego stanu zgodnego z prawem, a stosowna ocena powinna znaleźć wyraz w wydanej decyzji administracyjnej.

Nie można natomiast podzielić poglądu sądu I instancji co do możliwości nałożenia na inwestora w postępowaniu opartym na przepisach art. 50 – 51 Prawa budowlanego obowiązku usunięcia wadliwego stanu takiego elementu obiektu budowlanego, który nie jest przedmiotem inwestycji. Skoro z ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego wynika, że komin wymaga naprawy, lecz nie był on w żadnej mierze przedmiotem inwestycji w sprawie której prowadzone jest postępowanie, to rzeczą organu nadzoru budowlanego jest wszczęcie odpowiedniego postępowania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 Prawa budowlanego.

Nie jest bowiem dopuszczalne łączenie szczególnego trybu postępowania legalizacyjnego z odrębnym trybem mającym na celu zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów.

Niedopuszczalność ta wynika między innymi z odmiennego kręgu adresatów decyzji wydanych w każdym z tych trybów. Mianowicie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 - 51 Prawa budowlanego adresatem decyzji jest inwestor, zaś adresatem decyzji opartej na art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 p.p.s.a., uznając, że wyrok Sądu I instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.