Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1220/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 2, art. 141 § 4, art. 151, art. 176, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 169 ust. 2, 13 i 14, art. 207 § 1
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: art. 15, art. 128
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1401/11 w sprawie ze skargi W. O. na decyzję Rektora Politechniki Krakowskiej z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na I rok studiów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 grudnia 2012 r., III SA/Kr 1401/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. O. na decyzję Rektora Politechniki Krakowskiej z [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia skarżącego na pierwszy rok studiów. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że postępowanie kwalifikacyjne prowadzone było na podstawie Uchwały Senatu Politechniki Krakowskiej im. T Kościuszki z 28 maja 2010 r. nr 42/d/05/2010 w sprawie zasad przyjęć na l rok stacjonarnych i niestacjonarnych studiów l i II stopnia przewidzianych do uruchomienia w roku akademickim 2011/12. Powyższa uchwała ma swoje umocowanie w art. 169 ust. 2 ustawy z 7 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm., wedle stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji), zgodnie z którym to Senat uczelni ustala warunki i tryb rekrutacji oraz formy studiów na poszczególnych kierunkach.

Zgodnie z § 6 ww. uchwały Senatu, do opracowania tematów egzaminacyjnych z predyspozycji architektonicznych i uzdolnień plastycznych oraz do przeprowadzenia i oceny egzaminów wstępnych uprawnieni są nauczyciele akademiccy Wydziału Architektury Politechniki Krakowskiej. Z załącznika nr 3 do ww. uchwały wynika, że na Wydział Architektury, na kierunku architektura i urbanistyka, egzamin wstępny składał się z 2 prac rysunkowych, a to : a/ rysunek z natury, b/ rysunek z wyobraźni - kompozycja o charakterze architektonicznym i ta część egzaminu jest kwestionowana przez skarżącego. W jego ocenie, przedmiotem egzaminu w drugim dniu "nie była kompozycja o charakterze architektonicznym tylko butelka perfum, będąca przedmiotem użytkowym. Oznacza to, że był to egzamin z zakresu projektowania małych form przemysłowych, co stanowi o naruszenie warunków i trybu rekrutacji na studia, gdyż zachodziła niezgodność tematu egzaminu z zakresem wymagań do egzaminu.

Dokonując oceny zarzutów skarżącego, Sąd podkreślił, iż wybór tematu egzaminacyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może być kwestionowany, skoro wybór ten został dokonany przez uprawnione organy, z zachowaniem obowiązującej w tym zakresie procedury. Na marginesie zauważył jednak, że stopień zrozumienia prac egzaminacyjnych oraz sposób ich rysunkowej interpretacji zależy od indywidualnych predyspozycji kandydata i w tym zakresie uzasadnione jest stanowisko organów zważywszy, że w pierwszym dniu egzaminu obowiązywał rysunek z natury, a w drugim dniu - rysunek z wyobraźni, z czego wynika, że w tym drugim dniu nie chodziło, jak zarzuca skarżący, o projektowanie "drobnej formy przemysłowej". Jak wynika z opinii Komisji Rekrutacyjnej do odwołania skarżącego, kandydaci na studia mogli zadawać publicznie pytania dotyczące tematów, zaraz po ich ogłoszeniu na salach egzaminacyjnych i pytania takie były zadawane. Komisja stwierdziła, że zdecydowana większość osób zrozumiała właściwie zadany temat. Zgodnie z Regulaminem egzaminu wstępnego - § 4 pkt 5 - decyzje Komisji Egzaminacyjnej dotyczące ocen z egzaminu wstępnego są ostateczne. Oznacza to, że Sąd administracyjny w ramach sprawowanej kontroli nie może ingerować w tę sferę.

W związku z powyższym nieuzasadniony jest zarzut dotyczący braku dokonania ponownej oceny pracy egzaminacyjnej skarżącego przez organ odwoławczy. Ponowna ocena pracy nie jest niemożliwa, jak napisała Uczelniana Komisja Rekrutacyjna we wniosku dotyczącym odwołania skarżącego od decyzji Komisji Rekrutacyjnej Wydziału Architektury, ale jest niedopuszczalna z uwagi na treść § 4 ust. 5 ww. Regulaminu.

Organy orzekające w rozpatrywanej sprawie nie naruszyły ani art. 7, ani art. 15 k.p.a. Art. 207 § 1 Prawa o szkolnictwie wyższym stanowi, że do decyzji podjętych przez organy uczelni stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca wskazując na "odpowiednie" stosowanie przepisów k.p.a. przesądził o szczególnym charakterze postępowania przed organami szkoły wyższej i o dopuszczalności pewnych odstępstw od zasad uregulowanych w tym Kodeksie. Odstępstwa dotyczą m.in. kwestii związanych z realizacją trybu i zasad przyjęć na l rok studiów. Zachowanie procedury administracyjnej musi odbywać się przy jednoczesnym zachowaniu autonomii szkoły wyższej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, uczelnia publiczna jest uczelnią utworzoną przez państwo reprezentowane przez właściwy organ władzy lub administracji publicznej. Uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie. Taka pozycja uczelni państwowej powoduje, iż ustawodawca we wskazanym art. 207 ust. 1 ww. ustawy stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów k.p.a., między innymi do decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach. To odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. ma zapewnić tylko minimum procedury, niezbędnej do załatwienia sprawy i zachowania uprawnień strony, ale przy uwzględnieniu specyfiki szkoły wyższej. Oznacza to, że pewne regulacje "kodeksowe" będą stosowane wprost, inne - z pewnymi modyfikacjami, natomiast jeszcze inne - z uwagi na specyfikę uczelni publicznej - nie będą miały zastosowania przez tą uczelnią.

Jak wynika z art. 169 ust. 10 Prawa o szkolnictwie wyższym, rekrutację przeprowadzają komisje rekrutacyjne powołane przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej lub inny organ wskazany w statucie. Komisja rekrutacyjna podejmuje decyzje w sprawach przyjęcia na studia. Od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni lub innego organu wskazanego w statucie służy odwołanie do rektora, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (ust. 13). Podstawą odwołania w przypadkach, o których wyżej mowa, może być jedynie wskazanie naruszenia warunków i trybu rekrutacji na studia, określonych w ust. 2. Po rozpatrzeniu odwołania decyzję podejmuje rektor. Decyzja ta jest ostateczna (ust. 15). Analiza akt rozpatrywanej sprawy prowadzi do wniosku, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, organy te nie naruszyły obowiązujących w tym zakresie przepisów, a zwłaszcza dotyczących trybu i zasad przyjęć na l rok studiów. Zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak również w złożonej do Sądu skardze zakwestionowano tylko wybór tematu egzaminacyjnego w drugim dniu egzaminu z predyspozycji architektonicznych i uzdolnień plastycznych. Argumentacja w tym zakresie leży poza kognicją sądu administracyjnego i dotyczy również braku możliwości weryfikacji uzyskanej oceny punktowej.

Z kolei na etapie postępowania sądowego skarżący zarzucił m.in. brak dokumentów dotyczących: organizacji rekrutacji na l rok studiów, o których wyżej mowa, regulaminu egzaminu wstępnego i oceny rysunkowych prac egzaminacyjnych, trybu powołania poszczególnych komisji orzekających w sprawie oraz oryginału protokołu Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej dotyczącego przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego w odniesieniu do skarżącego. Akta sprawy, częściowo uzupełnione na etapie postępowania sądowego w związku z nowymi zarzutami, potwierdzają prawidłowość przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego tak pod względem procedury tego postępowania, jak i pod względem organów uprawnionych do działania w tym zakresie.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez W. O. W skardze kasacyjnej Sądowi zarzucono naruszenie:

1) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia w całości decyzji Rektora Politechniki Krakowskiej i poprzedzającej ją decyzji Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej, względnie stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a.;

2) art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej,

3) art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 16 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,

4) art. 207 § 1 Prawa o szkolnictwie wyższym w związku z art. 15 k.p.a. przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w toku postępowania rekrutacyjnego do szkoły wyższej ograniczeniu podlega zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe, wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd przeprowadził błędną wykładnię art. 207 § 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez przyjęcie, że zakres autonomii uczelni wyższej pozwala na odstępstwo od podstawowych zasad postępowania administracyjnego w przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji podjętej w postępowaniu rekrutacyjnym. Przeprowadzonej wykładni przeczy zarówno treść art. 207 § 1 analizowanej ustawy, jak i wzgląd na cele postępowania odwoławczego, gwarancją realizacji których jest przestrzeganie w toku postępowania rekrutacyjnego przynajmniej zasad ogólnych postępowania administracyjnego - por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 czerwca 2012 r. (sygn. II SA/Bd 347/11). Jedną z gwarancji przysługujących adresatowi decyzji administracyjnej, w tym również adresatowi decyzji kończącej postępowanie rekrutacyjne, jest możliwość jej weryfikacji co do istoty sprawy w toku prawidłowo wszczętego postępowania dowodowego. Z art. 207 § 1 Prawa o szkolnictwie wyższym dotyczącego odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można wnioskować o wyłączeniu stosowania art. 15 k.p.a., skoro sama ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym przewiduje postępowania odwoławcze, choć w istocie ogranicza je do oceny naruszeń warunków i trybu postępowania rekrutacyjnego określonego w odpowiednim regulaminie. Nie zmienia to jednak obowiązku rozpatrzenia sprawy co do istoty ponownie w toku postępowania odwoławczego choćby wymóg taki nie został wyrażony wprost w regulaminie. Organ drugiej instancji nie może zatem ograniczyć się do stwierdzenia, że ponowna ocena pracy nie jest możliwa, a powinien przeprowadzić postępowanie zgodnie z wymogami art. 7 i 15 k.p.a. Należy podkreślić, że aby nastąpiła prawidłowa subsumcja normy prawnej do stanu faktycznego, najpierw stan faktyczny sprawy musi być prawidłowo odtworzony w wyniku przeprowadzenia postępowania dowodowego. Wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie spowodowało ustalenie błędnego stanu faktycznego, co w konsekwencji skutkowało niewłaściwym zastosowaniem prawa materialnego. W ramach tak zakreślonego obowiązku organu odwoławczego pozostaje również ponowna ocena stanu faktycznego i dowodów stan ten potwierdzających, a w przypadku wykrycia nieprawidłowości w postępowaniu dowodowym - przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego lub w przypadku większych braków dowodowych wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 stycznia 2011 r. (II SA/Bd 1452/10). Organ drugiej instancji ograniczył się wyłącznie do częściowej oceny zarzutu odwołania dotyczącego tematyki pracy rysunkowej podczas drugiego dnia egzaminu wstępnego. Zatem, w istocie sprawa nie została ponownie rozpoznana w całości przez Rektora Politechniki Krakowskiej. Niedopełnienie obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy oznacza naruszenie art. 15 k.p.a. – por. wyrok WSA w Szczecinie z 15 marca 2007 r. (II SA/Sz 972/06). Pomimo sformułowania zarzutu dotyczącego naruszenia we wskazany wyżej sposób art. 15 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ograniczył się do stwierdzenia, że odstępstwa od zasad postępowania administracyjnego wynikają z autonomii uczelni wyższych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uchylił zaskarżonej decyzji pomimo, że w składzie Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej Wydziału Architektury Politechniki Krakowskiej brała udział osoba, która nie została w sposób prawidłowy powołana. Mianowicie, zgodnie z § 2 pkt 4 ppkt 1 Zarządzenia Nr 14 Rektora Politechniki Krakowskiej z 14 marca 2011 r. (znak R.0201-17/11) w sprawie organizacji rekrutacji na I rok stacjonarnych i niestacjonarnych studiów I i II stopnia uruchamianych w roku akademickim 2011/12 wydziałowe komisje rekrutacyjne są powoływane w terminie do 31 marca 2011 r. dla potrzeb rekrutacji na semestr zimowy. Z przedłożonego przez pełnomocnika organu dopiero w dniu 12 grudnia 2012 r., po licznych żądaniach skarżącego o uzupełnienie akt sprawy, pisma Dziekana Wydziału Architektury i Urbanistyki z 21 marca 2011 r. wynika, że w skład Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej dla studiów stacjonarnych I stopnia powołano: dr inż. arch. J. C., dr inż. arch. B. Z., dr inż. arch. J. C., mgr inż. arch. P. B., mgr inż. arch. J. K., mgr inż. arch. T. S. Natomiast dopiero pismem z 7 kwietnia 2011 r. Dziekan Wydziału Architektury Politechniki Krakowskiej zwrócił się do Prorektora ds. Studenckich Politechniki Krakowskiej z prośbą o uzupełnienie składu Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej o R. F. Z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób i w jakiej formie prośba ta została rozpatrzona. Niemniej, podpis R. F. widnieje pod decyzją wydaną w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji, tj. pod decyzją nr [...]. Z treści powyższej decyzji wynika, że R. F. uczestniczyła w rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy jako członek Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej. Z akt sprawy wynika, iż powołanie R. F. do składu organu pierwszej instancji nastąpiło najwcześniej 7 kwietnia 2011 r., a więc po terminie, do którego upływu należało ostatecznie ustalić skład osobowy kolegialnego organu pierwszej instancji, Oznacza to, że albo jeden z członków organu pierwszej instancji faktycznie nie został powołany i w konsekwencji w wydaniu decyzji uczestniczyła osoba nieuprawniona albo nastąpiło powołanie z pominięciem wymogów postępowania, co oznaczało powstanie składu organu kolegialnego niezgodnego z przepisami prawa. Bez względu na ocenę skuteczności takiego powołania w związku ze spóźnionym podjęciem próby uzupełnienia składu osobowego Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej Politechniki Krakowskiej doszło do rażącego naruszenia prawa. Warto w tym miejscu powołać się na wyrok NSA z 9 marca 2011 r. (I OSK 1559/10), który uznał, że "niezgodny z przepisami prawa procesowego lub ustrojowego skład kolegialnego organu administracji powoduje, że decyzję administracyjną wydaną przez taki skład organu należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa". Jeśli uznać, że ze względu na przekroczenie terminu nie doszło do skutecznego powołania R. F., to trzeba za wyrokiem WSA we Wrocławiu z 12 maja 2010 r. (IV SA/Wr 52/10) powtórzyć, że "decyzja organu kolegialnego podpisana przez inną osobę lub przez niektórych tylko członków składu orzekającego, rażąco narusza prawo". Natomiast jak słusznie ocenił NSA w wyroku z 10 października 2000 r. (I SA 205/00) "Niezgodny z regulaminem skład organu przedstawicielskiego (art. 37 ust 4 ustawy z 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych) nie tylko oznacza, że doszło do rażącego naruszenia prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., lecz wręcz uzasadnia przekonanie, że doszło do naruszenia przepisów o właściwości - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż organem właściwym jest organ działający we właściwym składzie osobowym". Biorąc pod uwagę powyższe należy podnieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 poprzez stwierdzenie nieważności decyzji dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa, ani nawet normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez uchylenie decyzji ze wzglądu na stwierdzenie innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżąca nie mogła podnieść zarzutu błędnego składu organu pierwszej instancji w skardze oraz w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, bowiem akta sprawy nie zostały w sposób prawidłowy skompletowane i przesłane przez Rektora Politechniki Krakowskiej. Poszczególne części akt sprawy były bowiem dostarczane dopiero po wytknięciu ich braku przez skarżącego na rozprawie. Należy podnieść, że kolejne dokumenty, z których treści wynika błąd w powołaniu członka organu kolegialnego pierwszej instancji, tj. Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej, zostały przez pełnomocnika organu wniesione do Sądu na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie skarżonego wyroku (w dniu 13 grudnia 2012 r.). Skoro jednak dokumenty prowadzące do tego wniosku ostatecznie znalazły się w aktach sprawy, to powinny zostać poddane dokładnej analizie przed wydaniem orzeczenia kończącego sprawę w pierwszej instancji. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a więc powinien z urzędu badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć również - a nawet przede wszystkim - w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wobec wystąpienia w toku postępowania administracyjnego do rażącego naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien z urzędu uwzględnić tą okoliczność i zastosować sankcję wynikającą z art. 145 § 1 pkt 2 lub ewentualnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Opisane powyżej zaniechanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sic!) doprowadziło do przeprowadzenia postępowania kontrolnego w sposób niedokładny, co oznacza, że nie zostały w istocie zrealizowane cele postępowania sądowego. Zasadne jest zatem zarzucenie skarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sic!) naruszenia przepisów postępowania, którego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy i wydaniu orzeczenia w oparciu o powyższe niekompletne ustalenia – por. wyrok NSA z 24 października 2007 r. (II GSK 175/07). Jednocześnie nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi świadczy o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sic!) normy wynikającej z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak żadnego z podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwiony.

Zarzut naruszenia art. 207 § 1 Prawa o szkolnictwie wyższym w związku z art. 15 k.p.a. przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w toku postępowania rekrutacyjnego do szkoły wyższej ograniczeniu podlega zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może się ostać. Po pierwsze, zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza prawo strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy. I to prawo jest zachowane w pełni w postępowaniu administracyjnym w sprawie przyjęcia na pierwszy rok studiów, ponieważ od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni lub innego organu wskazanego w statucie służy odwołanie do rektora, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (art. 169 ust. 13 Prawa o szkolnictwie wyższym), a więc do innego organu niż organ, który rozpoznał sprawę w I instancji. Natomiast na mocy art. 169 ust. 14 Prawa o szkolnictwie wyższym, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 128 k.p.a., ograniczeniu podlega jedynie zakres zarzutów, które mogą być podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ponieważ podstawą odwołania od decyzji komisji rekrutacyjnej może być jedynie wskazanie naruszenia warunków i trybu rekrutacji na studia, określonych w ust. 2 art. 169.

Po drugie, powyższe odstępstwo od regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego, znajduje uzasadnienie w treści art. 207 § 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, który stanowi, że do decyzji podjętych przez organy uczelni przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, co jak trafnie zauważył Sąd I instancji jest podyktowane koniecznością zachowania autonomii szkoły wyższej.

Zarzut naruszenia art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 16 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego jest bezzasadny, ponieważ pierwszy z tych przepisów nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast drugiego z wymienionych przepisów nie ma w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z kolei zarzut naruszenia art. 151 poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Rektora Politechniki Krakowskiej i poprzedzającej ją decyzji Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej, na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. z powodu wydania ich z rażącym naruszeniem prawa również nie może być uznany za trafny. Fakt, że w składzie Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej Wydziału Architektury Politechniki Krakowskiej brała udział osoba, która została do niej dokooptowana po 31 marca 2011 r. nie oznacza, że w następstwie spóźnionego uzupełnienia składu osobowego Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej Politechniki Krakowskiej doszło do rażącego naruszenia prawa, a to z tego względu, że termin określony w § 2 pkt 4 ppkt 1 Zarządzenia Nr 14 Rektora Politechniki Krakowskiej z 14 marca 2011 r. (znak R.0201-17/11) w sprawie organizacji rekrutacji na I rok stacjonarnych i niestacjonarnych studiów I i II stopnia uruchamianych w roku akademickim 2011/12 ma charakter instrukcyjny. Oznacza to, że dopuszczalne jest uzupełnienie składu komisji rekrutacyjnej również po upływie tego terminu.

Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zawarte w nim unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Odmienna w tym zakresie ocena skarżącego kasacyjnie nie może być uznana za racjonalny argument, że doszło do nieprawidłowego wykonania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy na podstawie akt sprawy.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

W szczególności, w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (art. 183 § 1 p.p.s.a). Przy tym przytoczenie podstaw kasacyjnych nie może ograniczać się do powtórzenia treści art. 174 (por. np. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., FSK 159/04). A zatem koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy przy tym przytoczenie przepisu ustawy stanowiącego podstawę kasacji. Powołanie przez wnoszącego skargę kasacyjną, jako podstawę kasacji, tylko art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. powoduje, że jedna z przesłanek materialnych skargi kasacyjnej nie jest zachowana. Przepis ten stanowi jedynie wskazanie, na jakich podstawach powinna się oprzeć skarga kasacyjna, w żaden więc sposób sam nie może być taką podstawą. Konieczne jest także sprecyzowanie, do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego doszło i na czym ono polegało. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe zarzuty pogwałcenia przepisów prawa materialnego lub prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i odsyłanie do pism procesowych zawartych w aktach sprawy.

Pogląd ten znalazł potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z 15 marca 2004 r., FSK 258/04 (Przegląd Podatkowy 2004, nr 7, poz. 53) podkreślono, że autor skargi ma obowiązek przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić je. Nie stanowi przytoczenia podstawy powtórzenie treści art. 174 p.p.s.a. Autor skargi ma wskazać, jaki konkretny przepis prawa materialnego został naruszony przez orzekający sąd i na czym – jego zdaniem – polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd. Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o naruszenie prawa procesowego. Zarzut ma się odnosić do postępowania, poprzedzającego wydanie skarżonego wyroku, a jego uzasadnienie wykazywać ma istotny wpływ uchybienia procesowego sądu na wynik sprawy. Należy wreszcie podkreślić, że naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji może dotyczyć zarówno postępowania sądowoadministracyjnego, jak również postępowania przed organem administracji publicznej.

Zatem zarzut, że jeden z członków organu pierwszej instancji faktycznie nie został powołany i w konsekwencji w wydaniu decyzji uczestniczyła osoba nieuprawniona, ponieważ z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób i w jakiej formie powołano do komisji rekrutacyjnej R. F., nie mógł być rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny, bo sporządzający skargę kasacyjną nie wskazał, który przepis prawa powszechnie obowiązującego został tym działaniem naruszony.

Wreszcie, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141§ 4 p.p.s.a. nie tylko dlatego, że został on postawiony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, co Naczelny Sąd Administracyjny traktuje jako oczywistą omyłkę. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 169 ust. 14 w związku z art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Częściowo źle postawione zarzuty uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w pełnym zakresie. Mając więc na uwadze podniesione wyżej względy, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.