Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 677/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 441/12 w sprawie ze skarg A. w W. oraz K. O. i T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2012 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 441/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. oraz K. O. i T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. decyzją (orzeczeniem) z dnia [...] lutego 1960 r., powołując się na art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych oraz art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, orzekło o przejęciu na własność Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi, nieruchomości o powierzchni 92,1464 ha wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami, położonej we wsi S. w powiecie t., zapisanej w księdze wieczystej S. tom [...], stanowiącej własność E. O. w zamian za prawo do rekompensaty w formie gospodarstwa zamiennego o przybliżonej wartości.

Na skutek odwołania E. O. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. decyzją (orzeczeniem) z dnia [...] grudnia 1960 r., powołując się na 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, art. 77 ust 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych oraz art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym uchyliło decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] lutego 1960 r. i orzekło o przejęciu nieruchomości, której dotyczy sprawa, na własność Państwa bez odszkodowania.

Organ odwoławczy uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że przejęcie gospodarstwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. nie jest uzasadnione, gdyż nieruchomość ta nie była przejęta w zagospodarowanie, lecz we władanie Państwa, zgodnie z deklaracją E. O. z dnia 27 czerwca 1951 r. i następnie przekazana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. w użytkowanie Państwowym Gospodarstwom Rolnym przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, to jest przed dniem 5 kwietnia 1958 r.

Wnioskiem z dnia 5 listopada 1990 r. K. O. i A. O., spadkobiercy E. O., wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zarzucając wydanie orzeczenia bez podstawy prawnej. We wniosku wskazali, że E. O. nie oddawał nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa ani w użytkowanie, ani w zagospodarowanie. Twierdzili, że oddanie nieruchomości nastąpiło w wyniku przymusu ówczesnych władz bezpieczeństwa. Po śmierci A. O. spadek po niej nabyli K. O., T. O. i A. O.. W kolejnych pismach skarżący zarzucili, że decyzja została wydana przez niewłaściwy organ, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zakaz orzekania na niekorzyść.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydium z dnia [...] grudnia 1960 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie jej nieważności jak i nie miało miejsca rażące naruszenie przepisów procesowych, a w szczególności zakazu zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż organy obydwu instancji rozpatrywały w ówczesnym czasie sprawę na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, które nie przewidywało zakazu reformationis in peius.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r.

Skarżący zaskarżyli powyższą decyzję, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 842/07, skargę oddalił.

Wyrokiem z 2 marca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w myśl przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. organ odwoławczy mógł, uchylając decyzję organu pierwszej instancji orzec co do meritum na odmiennej niż decyzja pierwszej instancji, podstawie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jak wynika z uzasadnienia weryfikowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia organ odwoławczy orzekł o przejęciu nieruchomości na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa. Dalej podniósł, że z treści zastosowanych przez organ pierwszej instancji i organ odwoławczy przepisów prawa materialnego wynika, że inne były przesłanki umożliwiające przejęcie nieruchomości na własność państwa na podstawie art. 2 wymienionej wyżej ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., a inne na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Wskazał w związku z tym, że przejęcie to następowało w innym trybie przy spełnieniu całkowicie odmiennych przesłanek i rodziło też dla właściciela odmienne skutki. W trybie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. właściciel powinien otrzymać rekompensatę, zaś przejęcie w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. następowało bez odszkodowania. Sąd drugiej instancji stwierdził, że podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na innej podstawie prawnej niż decyzja wydana przez organ pierwszej instancji w istocie pozbawiło właściciela możliwości odwołania się i tym samym prawa do rozpoznania jego sprawy przez dwie instancje, a takie prawo gwarantowały przepisy art. 82 i 93 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 maja 2010r. uchylił obie wydane w postępowaniu nieważnościowym decyzje SKO. Sąd uznał, że decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] lutego 1960 r. oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1960 r. zostały wydane na innej podstawie prawnej. Z uzasadnień tych decyzji wynika też, że inne były ustalenia faktyczne stanowiące ich podstawę. Pierwsza opierała się na ustaleniu, że nieruchomość rolna (gospodarstwo rolne) E. O., przejęta została w zagospodarowanie wraz z zabudowaniami na podstawie art. 10 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych i następnie przekazana w użytkowanie Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu w S., które poczyniło na niej nakłady o wartości około 300.000 zł. Druga decyzja opierała się na ustaleniu, że nieruchomość ta nie była przejęta w zagospodarowanie, lecz we władanie Państwa i następnie, jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego przekazana w użytkowanie Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu. Istotną różnicą w ustaleniach faktycznych było także to, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, w odróżnieniu od uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, odwołano się do deklaracji E. O. z 27 czerwca 1951 r., będącej jakoby podstawą przejęcia jego gospodarstwa rolnego we władanie Państwa.

Wskazane fakty, zdaniem Sądu, uzasadniają stwierdzenie, że wydając decyzję z [...] grudnia 1960 r. naruszono zasadę dwuinstancyjności, co z kolei uzasadnia stwierdzenie, że wydając tę decyzję rażąco naruszono prawo. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wskazał przy tym, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest, mimo umieszczenia w ustawie o charakterze procesowym, przepisem prawa materialnego. W związku z tym skargę uwzględnił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Sąd podniósł także, że wada zaskarżonej decyzji z [...] października 2007 r. dotyczy także decyzji ją poprzedzającej w toku instancji. Ponadto wobec stwierdzenia, że w ustalonym stanie faktycznym zasadne było uznanie, że decyzja z [...] grudnia 1960 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, konieczne będzie rozważenie, czy decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, co ma znaczenie dla przesądzenia, czy należy stwierdzić jej nieważność, czy też "tylko" stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a.). Kwestia ta z oczywistych względów nie była dotychczas badana. Wobec tego do końcowego załatwienia sprawy konieczne jest nie tylko uchylenie decyzji z [...] października 2007 r., ale także decyzji z [...] czerwca 2007 r. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 135 p.p.s.a. rozstrzygnięciem objął także decyzję z [...] czerwca 2007 r. i to mimo cofnięcia skargi przez skarżących na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. w odniesieniu do tej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO uznało, że konieczne jest dokonanie ustaleń co do aktualnego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. Stąd wystąpiło do Starosty Powiatowego w T. o przekazanie dokumentów dotyczących nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, w aktualnym stanie prawa własności, władztwa poszczególnych jego działek i zmian które na tej nieruchomości nastąpiły. Z przedłożonego wykazu zmian gruntowych z dnia 4 grudnia 1960 r. wynika, że gospodarstwo rolne E. O. położone we wsi S. o pow. 92,15 ha [...] było własnością Skarbu Państwa - Państwowe Gospodarstwo Rolne w S., zmianie uległy tylko numeracje i ilość parceli (działek) między stanem gdy właścicielem był E. O., a stanem gdy właścicielem był Skarb Państwa. Przesłana też została mapa ewidencji gruntów l:5000-arkusz 1 Gmina G. obręb S. sporządzona dnia 26 maja 1976 r. w której część numeracji poszczególnych działek pokrywa się z numeracją wykazu zmian gruntowych z dnia 4 grudnia 1960 r. Ponadto, przesłana została też mapa w skali 1:5000 oznaczona jako "wyrys z mapy ewidencyjnej Obr. S. 0014: dz. [...], [...], [...][...], 1[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]", sporządzona w dniu 13 grudnia 2010 r. Starosta Powiatowy w T. przesłał też 10 kart obejmujących wypisy z rejestru gruntów sporządzone dnia 13 grudnia 2010 r. obejmujące numery jednostki rejestrowej, numery działek i ich powierzchnie oraz określenie właściciela, wykonawcę prawa własności i dzierżawcę. Z analizy tych dokumentów wynika, że tylko działka nr [...] o pow. 51,7500 ha obejmująca grunty orne + rowy, oraz działka nr [...] o pow. 0,0500 ha obejmująca użytki rolne zabudowane, pozostają nadal własnością Skarbu Państwa, a prawo własności w jego imieniu wykonuje A. - Oddział w P.; działka nr [...] jest wydzierżawiona przez G. Sp. z o.o. w C.. Działki te opisane są pod poz. 1 i poz. 2 zestawienia. Pozostałe nieruchomości opisane pod poz. 3-10, mające obecną numerację w ewidencji gruntów: [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...]stanowią obecnie własność osób fizycznych lub Gminy G.; dz. nr [...] - zurbanizowane tereny niezabudowane i działki nr [...] i Nr [...] - drogi.

Zdaniem SKO z powyższych ustaleń faktycznych wynika, że Skarb Państwa w sposób trwały nie rozporządził prawem własności tylko wobec działek nr [...] o pow. 51,7500 ha i nr [...] o pow. 0,0500 ha. Wykonując wskazania WSA w G. zawarte w wyroku z dnia 18 maja 2010 r. Kolegium podkreśliło, iż przesłanka negatywna z art.156 § 2 k.p.a., dotycząca nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją administracyjną, powoduje, że mimo wad takiej decyzji określonych w art.156 §1 k.p.a. pozostaje ona nadal w obrocie prawnym. Nieodwracalność skutków prawnych jest pojęciem ze sfery prawa cywilnego co potwierdza uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, w której przedstawiono tezę, że jeśli obrót nieruchomości poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Przywołując uzasadnienie ww. uchwały Kolegium wskazało, że obalenie decyzji administracyjnej - która była przesłanką ważnego zawarcia umowy - już po zawarciu tej umowy, nie powoduje automatycznie bezskuteczności owej umowy, ale za to okoliczności, w których wzruszono decyzję, mogą mieć znaczenie w ocenie przez sąd dopuszczalności uchylenia się od prawnych skutków oświadczenia woli. W takim przypadku skutki prawne decyzji administracyjnej obarczonej wadą powodującą jej nieważność będą miały znamię nieodwracalnych w rozumieniu przepisów art.156 § 2 k.p.a., albowiem ich "odwrócenie" może nastąpić na podstawie orzeczenia sądowego, a nie w drodze administracyjnej. Czyli również i w tym przypadku nie chodzi o jakąś zobiektywizowaną nieprzywracalność stanu prawnego do pierwotnej postaci, lecz o niedostępność restytucji uprawnień na drodze administracyjnej, przez wydanie decyzji w trybie uregulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.\

Kolegium uznało także, że art. 9 ust.3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17 poz.71) wskazywał, że o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji rolnej - prezydium powiatowej rady narodowej. W sytuacji gdy orzekło o takim przejęciu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., to decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 1960 r. wydana została z naruszeniem właściwości do jej wydania. Natomiast w pozostałej części dotyczącej nieruchomości wobec których zaistniały nieodwracalne skutki prawne, gdyż nieruchomości te zostały nabyte przez osoby trzecie których prawa właścicielskie zostały ujawnione w księgach wieczystych i korzystają z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) - Kolegium stwierdziło wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa na mocy art.156 § 2 i art.158 § 2 k.p.a.

W konsekwencji Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. orzekło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1960 r. o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej położonej w S. powiat T. o powierzchni 92,1464 ha zapisanej w księdze wieczystej S. tom [...], stanowiącej własność E. O. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 51,75 ha obręb ewidencyjny S. [...]8 oraz działkę nr [...] o powierzchni 0,05 ha obręb ewidencyjny S. [...] oraz stwierdziło, że w pozostałej części orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1960 r. wydane zostało z naruszeniem prawa.

We wniosku K. O. i T. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucono, że zaskarżoną decyzją stwierdzona została nieważność orzeczenia PWRN w G. z 1960 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność państwa bez odszkodowania (w części obejmującej pkt 2 orzeczenia), w części dotyczącej gruntów, co do których nie nastąpiły w międzyczasie nieodwracalne skutki prawne i które nadal pozostają własnością Skarbu Państwa. Określenie tych części gruntu dawnego gospodarstwa rolnego nastąpiło jednak na podstawie numeracji działek wskazanej jedynie przez wnioskodawcę w piśmie z 2005 r. i dla uniknięcia możliwych niejasności kwestia powyższa winna być wyjaśniona dokładniej. W konsekwencji skarżący wnieśli o zwrócenie się przez organ do biegłego - uprawnionego geodety o sporządzenie opinii w tej sprawie w postaci wykazu synchronizacyjnego zmian gruntowych (mapka + tabela), który stwierdzałby, jakie obecnie działki ewidencyjne (lub jakie ich części) pokrywają obszar dawnej nieruchomości, przejętej przez państwo orzeczeniem z 1960 r. oraz wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji w ten sposób, że stwierdza się nieważność (tylko) pkt 2 orzeczenia nacjonalizacyjnego i to tylko co do określonej części dawnej nieruchomości, która aktualnie pozostaje własnością państwa, w konsekwencji powinna nastąpić także korekta numerów kilku działek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. SKO w G. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ponownie stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1960 r., w odniesieniu do gruntów, które wchodziły w dniu jego wydania w skład "zabudowanej nieruchomości rolnej, położonej we wsi S. pow. T., zapisanej w księdze wieczystej S. tom [...] stanowiącej własność Ob. E. O.", a które to grunty wchodzą obecnie w skład działki nr [...] oraz działki nr [...], obręb ewidencyjny S. (powiat T.) oraz stwierdziło, że w odniesieniu do pozostałych gruntów, które wchodziły w dniu wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. [...] grudnia 1960 r. w skład "zabudowanej nieruchomości rolnej, położonej we wsi S. pow. T., zapisanej w księdze wieczystej S. tom [...] stanowiącej własność Ob. E. O.", wspomniane orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wątpliwości niniejszego składu orzekającego budziło sformułowanie sentencji rozstrzygnięcia w tej części, w której "posłużono się" działką nr [...], a to z tej przyczyny, że w skład tejże działki mogą wchodzić także grunty, które w dniu wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1960 r. nie wchodziły w skład "zabudowanej nieruchomości rolnej, położonej we wsi S. pow. T., zapisanej w księdze wieczystej S. tom [...] stanowiącej własność Ob. E. O.", jak wskazują skarżący we wniesionym środku zaskarżenia. Kolegium dostrzegło, że w "Wykazie zmian gruntowych" ujęto (jako "stan nowy") m. in. działki o numerach [...],[...]. Porównując z kolei wykreślone na "Wyrysie z mapy ewidencyjnej skala 1:5000 (...)" (sporządzonym w dniu 13.12.2010r.) granice działki nr [...] z tym samym terenem, ale ujętym na "Mapie ewidencji gruntów 1:5000" (sporządzonej w dniu 26.06.1976r., dla której materiał źródłowy stanowiła "mapa ewidencji gruntów w skali 1:5000 wykonana w 1964r. przez WBGiTR w G."), należy zauważyć, że obszar działki nr [...] składa się z istniejących uprzednio działek nr [...] (całej tej działki) i nr [...] (całej tej działki). Tak więc koniecznym było, zdaniem orzekającego organu, wprowadzenie zmiany w rozstrzygnięciu decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2011 r., poprzez dookreślenie, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium z dnia [...] grudnia 1960 r. odnosi się do tych gruntów, które wchodziły w dniu jego wydania w skład "zabudowanej nieruchomości rolnej, położonej we wsi S. pow. T., zapisanej w księdze wieczystej S. tom [...] stanowiącej własność Ob. E. O.", a które to grunty wchodzą obecnie w skład działki nr [...], obręb ewidencyjny S. (powiat T.). Takie ujęcie powoduje, że stwierdzenie nieważności odnosi się jedynie do gruntów, które spełniają łącznie dwa warunki (czyli nie obejmuje gruntów wchodzących w skład działki nr [...] istniejącej obecnie, które to grunty nie wchodziły w dniu wydania orzeczenia Prezydium, tj. w dniu [...].12.1960r., w skład przejętej nieruchomości rolnej).

Ponadto Kolegium uznało za uzasadnione wprowadzenie zmiany w punkcie drugim zaskarżonego rozstrzygnięcia, poprzez ustalenie, że orzeczenie Prezydium z dnia [...] grudnia 1960 r., w odniesieniu do pozostałych gruntów, które wchodziły w dniu jego wydania w skład "zabudowanej nieruchomości rolnej, położonej we wsi S. pow. T., zapisanej w księdze wieczystej S. tom [...] stanowiącej własność Ob. E. O.", zostało wydane z naruszeniem prawa w rozumieniu art.158 § 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium, przyjęcie takiej właśnie konstrukcji czyniło będzie punkt drugi rozstrzygnięcia spójny z punktem pierwszym tego rozstrzygnięcia.

Skargą A. w W. Oddział Terenowy w G. z siedzibą w P. zaskarżyła powyższą decyzję domagając się jej uchylenia w całości. Organowi zarzucono naruszenie art. 156 § 1 ust. 1 i 2 oraz art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 1 ust 1 i 2 k.p.a. Dodatkowo wskazano na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieprzestrzeganie wymogów uzasadnienia decyzji - faktycznego i prawnego.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli także K. O. i T. O., podnosząc naruszenie art. 156 §1 i art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności i stwierdzenie naruszenia prawa orzeczenia z 1960 r. w całości mimo, że wniosek, zawarte w nim zarzuty i wada rażącego naruszenia prawa dotyczą tylko pkt 2 tego orzeczenia. Drugi podniesiony zarzut dotyczy naruszenia art. 7, art. 77 §1 oraz art. 76 i art. 84 k.p.a. przez niepełne wyjaśnienie, jaka konkretnie część obszaru dawnej nieruchomości pozostaje aktualnie własnością państwa i w związku z tym nie została objęta nieodwracalnymi skutkami prawnymi które uniemożliwia stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego (art. 156 § 2 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że z dokumentów urzędowych jakie uzyskał organ w toku postępowania nie wynika jednoznacznie, jakie obecnie działki ewidencyjne (lub jakie ich części) pokrywają obszar dawnej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie pełnomocnik K. O. i T. O. złożył pismo procesowe, gdzie przywołał dodatkowe zarzuty w postaci naruszenia art. 16 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Dodatkowo skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. w niniejszej sprawie organy związane były oceną prawną co do wykładni, że decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] lutego 1960 r. oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1960 r. zostały wydane na innej podstawie prawnej. Pierwsza na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, druga na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Z uzasadnień tych decyzji wynika też, że inne były ustalenia faktyczne stanowiące ich podstawę orzekania. Natomiast w świetle wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny należy przyjąć, że wydając decyzję z [...] grudnia 1960 r. naruszono zasadę dwuinstancyjności, co z kolei uzasadnia stwierdzenie, że wydając tę decyzję rażąco naruszono prawo. Orzekające w sprawie sądy obu instancji wskazały, że dla ustalenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji kluczowym jest zapis art. 156 § 2 k.p.a., wedle którego nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Zatem obowiązkiem organu w przeprowadzonym przez niego postępowaniu nieważnościowym było nie tylko zweryfikowanie decyzji wywłaszczeniowej w aspekcie przesłanek nieważnościowych, ale także w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych. SKO po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustaliło, że z gruntów wchodzących w 1960 r. w skład gospodarstwa rolnego E. O. tylko działka nr [...] o pow. 51,7500 ha obejmująca grunty orne i rowy, oraz działka nr [...] o pow. 0,0500 ha obejmująca użytki rolne zabudowane, pozostają nadal własnością Skarbu Państwa, a prawo własności w jego imieniu wykonuje A. - Oddział w P.; działka nr [...] jest wydzierżawiona przez G. Sp. z o.o. w C.. Pozostałe nieruchomości stanowiące ówczesne gospodarstwo rolne E. O. w miejscowości S. mają obecnie numerację w ewidencji gruntów: [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...]i stanowią własność osób fizycznych lub Gminy G.; dz. nr [...]- zurbanizowane tereny niezabudowane i działki nr [...]i Nr [...] - drogi. Z tych ustaleń faktycznych wynika, że Skarb Państwa w sposób trwały nie rozporządził prawem własności tylko wobec działek nr [...] o pow. 51,7500 ha i nr [...] o pow. 0,0500 ha.

Sąd podzielił pogląd organu co do nieodwracalnych skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Zgodził się też, że brak jest nieodwracalnych skutków prawnych wobec części działki nr [...] o pow. 51,7500 ha i nr [...] o pow. 0,0500 ha. Nieprecyzyjność orzeczenia organu powoduje jednak, że skarga musiała zostać uwzględniona. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji orzekającej wywłaszczenie może bowiem stanowić podstawę do wpisu ostrzeżenia w księdze wieczystej nieruchomości, dlatego też konieczne jest konkretne określenie obszaru nieruchomości, którego decyzja dotyczy. Zdaniem Sądu brak na obecnym etapie postępowania podstaw do dokonania podziału geodezyjnego, jednak wydzielenie tego obszaru powinno zostać dokonane przez uprawnionego geodetę co najmniej na aktualnej mapie geodezyjnej. Wyrys takiej mapy może stanowić załącznik do decyzji, a sama decyzja powinna zawierać wskazania co do obszaru, którego dotyczy postępowanie z opisaniem granic. Dopiero wówczas sama treść orzeczenia będzie na tyle precyzyjna, że stanie się czytelna i wykonalna.

W ocenie Sądu bezpodstawny jest zarzut, że już na tym etapie postępowania koniecznym jest dokonanie podziału geodezyjnego działki nr [...] celem wydzielenia obszaru nieruchomości, który jest jego przedmiotem. Wymaga podkreślenia, że kontrolowana decyzja nie kończy postępowania w sprawie, a jedynie spowoduje powrót sprawy na etap postępowania odwoławczego. Z obrotu zostaje wyeliminowana bowiem jedynie decyzja, której nieważność stwierdzono. Skutek ten nie odnosi się do poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji, zatem "odżywa" odwołanie, które powinno być rozpatrzone przez organ odwoławczy.

Chybiony jest także, zdaniem Sądu, zarzut, że organ orzekał ponad wniosek skarżących i stwierdził nieważność całości decyzji, podczas gdy ich celem było doprowadzenie do wyeliminowania tylko jej punktu drugiego orzekającego o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości E. O., a pozostawienie orzeczenia o uchyleniu orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w T. z dnia [...] marca 1960 r. o przejęciu na własność Państwa zabudowanej nieruchomości rolnej, położonej we wsi S. pow. T. zapisanej w księdze wieczystej S. tom [...] stanowiącej własność Ob. E. O. w zamian za nieruchomość zamienną o przybliżonej wartości. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tak na wniosek jak również z urzędu. Granice w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wiążą organu nadzoru. Jeśli przesłanki nieważności dotyczą całości decyzji, organ nadzoru stwierdza nieważność całej decyzji, choćby strona inicjująca to postępowanie żądała stwierdzenia nieważności tylko w części. Organ nadzoru stwierdza bowiem nieważność decyzji bądź jej wydanie z naruszeniem prawa w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 16 k.p.a. poprzez brak wskazania w jaki sposób orzeczenie zawarte w punkcie 1 decyzji, której nieważność stwierdzono, obarczone jest wadą kwalifikowaną Sąd podniósł, że cała decyzja z [...] grudnia 1960 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w postaci naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Kwestia ta została przesądzona w wyroku NSA z 2 marca 2010 r., zatem nie podlega ponownemu rozważeniu. Tym samym chybiony jest także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdzie strona twierdzi że taka interpretacja wytycznych jest błędna. Skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest twierdzeniem, iż decyzja z [...] grudnia 1960 r. jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, a badaniu podlega jedynie okoliczność w jakim zakresie nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiają orzeczenie o stwierdzeniu jej nieważności, powodując konieczność stwierdzenia sprzeczności z prawem.

Odnośnie zarzutów A. Sąd stwierdził, że domaga się ona prawdopodobnie, aby organ nadzoru przeprowadził postępowanie dowodowe w szerokim zakresie i także odnośnie przyczyn wydania decyzji odwoławczej z 1960 r. Tymczasem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie nosi znamion sporu pomiędzy stronami, dotyczy jedynie rodzaju wady powodującej nieważność decyzji, a nie jest wyznaczane charakterem sprawy, o której rozstrzyga się w decyzji.

Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a., poprzez wyjście poza granice rozpatrywanej sprawy, które to granice w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wyznaczone są możliwym dwojakim rozstrzygnięciem: stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa oraz wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji;

2) art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1, art. 158 § 2 oraz art.107 §1 i § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że elementem decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności winien być także załącznik zawierający "konkretne określenie obszaru nieruchomości, którego decyzja dotyczy", przy czym "wydzielenie tego obszaru powinno zostać dokonane przez uprawnionego geodetę co najmniej na aktualnej mapie geodezyjnej";

3) art.141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania, który to konkretnie przepis postępowania administracyjnego został naruszony przez Kolegium w sprawie, która została zakończona decyzją z dnia [...] maja 2012 r. (sygn. akt 1683/11).

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a., poprzez wyjście poza granice rozpatrywanej sprawy, które to granice w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - w ocenie skarżącego - wyznaczone są możliwym dwojakim rozstrzygnięciem: stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa oraz wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżąca powinna była wykazać, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, czego nie uczynił.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania i skargi ("granicami rozpatrywanej sprawy") była sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1960 r. o przejęciu na własność państwa nieruchomości rolnej, a nie dopuszczalne prawnie rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Nie można także w nałożeniu przez Sąd I instancji na organ obowiązku konkretnego określenia obszaru nieruchomości, którego decyzja dotyczy, upatrywać wyjścia poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Należy wskazać, że istotą postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja dotknięta jest wadą nieważności, a więc, czy spełnione zostały przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Jednakże w sytuacji poczynienia takiego ustalenia kolejnym działaniem organu powinno być sprawdzenie, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nieważność (art. 158 § 2 w zw. z art.156 § 2 k.p.a.). Organ zatem bada, czy nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne. Aby jednak to uczynić należy ustalić jakie nieruchomości wchodziły w skład przejętego przez Państwo majątku, wobec których z tych nieruchomości zachodzą nieodwracalne skutki prawne a w konsekwencji, w jakim zakresie kwestionowana w trybie nadzoru decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Zatem analogicznie, jak przy ustaleniu dotyczącym nieruchomości wobec których zaszły nieodwracalne skutki prawne, należy poczynić takie same ustalenia wobec tych nieruchomości, co do których takie skutki nie nastąpiły. Tak treść decyzji wydanej w trybie zwykłym, jak również treść decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym nie może nasuwać wątpliwości, lecz precyzyjnie określać, w jakim przedmiocie kwestionowane orzeczenie dotknięte jest wadą nieważności.

Zatem, mimo generalnej zasady ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu nadzwyczajnym (co do stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki nieważności) w sytuacji, gdy zachodzi konieczność określenia, w jakiej części kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności, a w jakiej zachodzą nieodwracalne skutki prawne, organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne ma obowiązek przeprowadzenia w tym kierunku postępowania. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie jest szczególnie uzasadnione w sytuacji, gdy – tak jak to miało miejsce w badanej sprawie - zmieniła się zarówno numeracja nieruchomości, jak i zaszły zmiany ewidencyjne w zakresie dotyczącym powierzchni działek ewidencyjnych.

Konieczne jest więc wnikliwe ustalenie, jakie obecnie działki ewidencyjne (lub ich części) pokrywają obszar dawnej nieruchomości. W sytuacji, gdy sporna jest okoliczność czy działka nr ew. [...] wchodziła w całości, czy w części w skład przejętego gospodarstwa rolnego, zachodzi konieczność, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, poczynienia precyzyjnych ustaleń co do działki nr [...]. Powinien być załączony do akt wykaz zmian gruntowych, z którego jednoznacznie będzie wynikało, jakie obecnie działki ewidencyjne lub ich części odpowiadają działkom przejętym przez Państwo a wchodzącym w skład gospodarstwa E. O.. Konieczność tego ustalenia dotyczy głównie działki nr [...]. Jeżeli się okaże, że działka ta w części jedynie odpowiada działkom wchodzącym w skład przejętego gospodarstwa, wystarczającym jest zaznaczenie choćby literowe granic tej działki, która wchodziła w skład przejętego gospodarstwa.

Wymaga podkreślenia, że na tym etapie postępowania nie zachodzi potrzeba podziału nieruchomości, bo nie mieści się to w zakresie tego postępowania. Jest to tym bardziej istotne, że kwestionowana decyzja z [...] grudnia 1960 r. będzie wyeliminowana z obrotu tylko w takim zakresie, w jakim zostanie stwierdzona jej nieważność. Dodać należy, że skoro ww. decyzja w zakresie, w jakim wywołała nieodwracalne skutki prawne, pozostaje w obrocie prawnym, to organ powinien w sentencji decyzji wyraźnie wskazać, że decyzja z [...] grudnia 1960 r. w zakresie dotyczącym konkretnie określonych działek (ze wskazaniem aktualnych nr ewidencyjnych) została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzić jej nieważność. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II Instancji wynika, jakie działki obecnie nie pozostają we władaniu Skarbu Państwa i powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.