Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1943/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 156 par. 2, art. 158 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. D. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "organ" lub "Minister") postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...] , po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej jako "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] października 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] (dalej jako "Naczelnik") z [...] października 1978 r. nr [...], w części dotyczącej dz. nr [...].

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Naczelnik decyzją z [...] października 1978 r., zatwierdził umowę z [...] lipca 1978 r. zawartą pomiędzy [...] a Spółdzielnią Kółek Rolniczych w [...], dotyczącą sprzedaży części gospodarstwa rolnego o pow. [...], składającej się z dz. nr [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...] (obecnie gmina [...]), stanowiących własność [...].

Skarżąca (córka byłej właścicielki) pismem z [...] stycznia 2020 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika, w części dotyczącej dz. nr [...].

Minister postanowieniem z [...] października 2020 r., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanego dalej jako "K.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1978 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że z nadesłanych przez skarżącą dokumentów nie wynika, że jest ona stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Brak jest ponadto innych przesłanek, wskazujących na posiadanie przez nią interesu prawnego. Ani pokrewieństwo, ani stosunek przysposobienia nie świadczą o nabyciu praw do spadku. Również umowa darowizny sporządzona w formie aktu notarialnego z [...] kwietnia 1988 r. Rep. A nr [...] dotycząca dz. nr [...], nie daje podstaw do uznania skarżącej za stronę postępowania, gdyż umowa darowizny zawarta pomiędzy nią a matką – [...], dotyczyła innej nieruchomości, niż nieruchomość będąca przedmiotem decyzji Naczelnika (dz. nr [...]). Złożenie żądania wszczęcia postępowania przez osobę niebędącą stroną w sprawie uzasadnia natomiast odmowę wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem skarżąca podniosła, że bezpodstawne jest stanowisko organu, jakoby nie posiadała ona przymiotu strony w tej sprawie. Wskazała na nieprawidłowości dotyczące podziału geodezyjnego dz. nr [...] (później nr [...] i nr [...]), potwierdzeniem czego ma być brak w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej mapy z podziału geodezyjnego ww. działki. Skarżąca wskazała ponadto na nieścisłości dotyczące powierzchni gruntów, które aktem własności ziemi nabyła jej matka, a których dotyczyła kwestionowana decyzja.

Minister postanowieniem z [...] listopada 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] października 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia zauważył, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego może wystąpić były właściciel tego gospodarstwa lub jego spadkobiercy, przy czym spadkobierca powinien udokumentować swoje prawa do spadku. Z uwagi na powyższe pismem z [...] lipca 2020 r. skarżąca została wezwana do udokumentowania następstwa prawnego po matce, poprzez nadesłanie odpisu postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku bądź notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawczyni nadesłała: dwa zupełne odpisy aktów urodzenia, umowę darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego z [...] kwietnia 1988 r. Rep. A nr [...] dotyczącą dz. nr [...], pismo Starostwa Powiatowego w [...] z [...] lipca 2019 r., odpis z księgi wieczystej Nr [...], odpis zupełny z księgi wieczystej Nr [...], postanowienie Państwowego Biura Notarialnego z [...] grudnia 1979 r. Dz.Zd.nr [...]. Z uwagi na nienadesłanie żądanych dokumentów, pismem z [...] sierpnia 2020 r. Minister ponowił wezwanie o nadesłanie odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po [...]. W odpowiedzi skarżąca wskazała, że nie posiada dokumentów spadkowych po matce, zaś swoje następstwo prawne wywodzi z umowy darowizny z [...] kwietnia 1988 r. dotyczącej dz. nr [...]. Mimo dwukrotnego wezwania, skarżąca nie wykazała zatem, że jest spadkobiercą byłej właścicieli gruntu, brak również innych przesłanek wskazujących na posiadanie przez nią interesu prawnego w sprawie. Minister zauważył, że ani pokrewieństwo, ani stosunek przysposobienia nie świadczą o nabyciu praw do spadku. Przedłożony przez wnioskodawczynię akt notarialny z [...] kwietnia 1988 r. także nie daje podstaw do uznania skarżącej za stronę postępowania, bowiem sporządzona w takiej formie umowa darowizny zawarta między matką a córką dotyczyła dz. nr [...], nie zaś dz. nr dz. nr [...] będącej przedmiotem kwestionowanej decyzji Naczelnika. Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji i wskazała, że organ niezasadnie uznał, że nie ma ona interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika, a co za tym idzie niesłusznie odmówił on wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Skarżąca dowodząc posiadania przez nią interesu prawnego w sprawie powołała się na umowę darowizny z [...] kwietnia 1988 r. dotyczącą dz. nr [...]. Ponadto w jej ocenie, decyzja Naczelnika wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem dotyczyła nieistniejącej dz. nr [...], czego dowodzić ma brak map i operatu dokumentujących podział dz. nr [...]. Z tego względu decyzja ta jako wadliwa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W konsekwencji skarżąca wniosła o uznanie jej za stronę postępowania, w celu umożliwienia sprostowania nieprawidłowości przedstawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika, w części dotyczącej dz. nr [...].

Skarżąca w uzupełnieniu skargi, przy piśmie z [...] stycznia 2021 r. nadesłała, za pośrednictwem organu, akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłej matce, z którego wynika, że skarżąca jest jedynym następcą prawnym zmarłej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że z nadesłanych w toku postępowania dokumentów nie wynikało, by skarżąca była stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika. Brak było również innych przesłanek wskazujących na posiadanie przez nią interesu prawnego. Ani bowiem pokrewieństwo, ani stosunek przysposobienia nie świadczą o nabyciu praw do spadku. Odnosząc się natomiast do nadesłanego przez skarżącą aktu poświadczenia dziedziczenia, organ zauważył, że sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia czynności, tj. według stanu na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Minister nie dysponował wówczas rzeczonym dokumentem (potwierdzającym następstwo prawne skarżącej po matce).Tym samym uznać należy, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie wydane w pierwszej instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiadają bowiem prawu.

Podstawę prawną postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania omawianej instytucji procesowej.

W niniejszej sprawie Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1978 r. z przyczyn podmiotowych, bowiem uznał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu powyższej decyzji. W ocenie Sądu, stanowisko to było błędne i naruszało zarówno art. 61a § 1 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, jak i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie koniecznym do bezspornego ustalenia interesu prawnego skarżącej, uprawniającego ją do zainicjowania postępowania.

Zgodnie z art 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei rola art. 61a § 1 K.p.a., w ocenie Sądu, sprowadza się do eliminacji wszczynania postępowania przez podmiot, który po pierwsze nie posiada zdolności procesowej i po drugie w sposób oczywisty, bezsprzeczny, nie budzący wątpliwości, czyli nie wymagający prowadzenia postępowania administracyjnego - nie posiada legitymacji materialnoprawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego.

W niniejszej natomiast sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1978 r., zatwierdzającej umowę z [...] lipca 1978 r. zawartą pomiędzy [...] a Spółdzielnią Kółek Rolniczych w [...], dotyczącą sprzedaży części gospodarstwa rolnego o pow. [...], składającej się z dz. nr [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...] (obecnie gmina [...]), stanowiących własność [...], wystąpiła córka byłej właścicielki. Organ odmówił wszczęcia przedmiotowego postępowania z uwagi na nieprzedłożenie przez skarżącą postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej matce. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpił zatem przypadek bezsprzecznego, nie budzącego wątpliwości, braku po stronie skarżącej legitymacji materialnoprawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego. Co istotne, przed przekazaniem skargi do Sądu skarżąca przedłożyła organowi notarialny akt poświadczenia dziedziczenia z [...] stycznia 2021 r. Repertorium A nr [...], z którego wynika, że jest ona jedynym następcą prawnym zmarłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości. Organ miał więc możliwość zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję (...). Z możliwości tej jednak Minister nie skorzystał, mimo że skarżąca bezspornie wykazała swój interes prawny w sprawie.

Mimo dostrzeżonej wadliwości zaskarżonego postanowienia, zauważyć należy, że w dacie orzekania przez Sąd, na skutek zmiany stanu prawnego, w sprawie zaistniała przedmiotowa niedopuszczalność wszczęcia postępowania, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi.

W dniu 16 września 2021 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 K.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn.. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 KPA z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej . Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 KPA w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazano także, że TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine KPA po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu − wraz z upływem czasu – stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. "Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc).

Stosownie przy tym do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że kwestionowana przez skarżącą w trybie nadzoru decyzja wydana została w dniu [...] października 1978 r. i nie została zaskarżona przez żadną ze stron postępowania, w tym również przez matkę skarżącej. Na decyzji tej znajduje się bowiem zapis z 27 października 1978 r., że "wobec nie złożenia w przewidzianym trybie i czasie odwołania – decyzja niniejsza stała się prawomocna i podlega wykonaniu". Mając na uwadze, że doręczenie ww. decyzji nastąpiło 43 lata temu, w sytuacji uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia go poprzedzającego (z uwagi na wcześniej wskazaną ich wadliwość), zastosowanie w sprawie znalazłby przepis art. 158 § 3 K.p.a., co z kolei skutkowałoby odmową wszczęcia przedmiotowego postępowania, jednak z przyczyn przedmiotowych, nie zaś podmiotowych, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada obecnie obowiązującym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.