Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 844/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 art. 54, art. 55, art. 57
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego na rzecz K. W. kwotę [...]zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr WOA. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.; zwanej dalej jako "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; zwanej dalej "P.b.") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], znak: [...]

Wymienioną wyżej decyzją Inspektor Powiatowy umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy piwnicy gospodarczej z WC i wyjściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą oraz rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o jeden boks garażowy (zrealizowany bliżej budynku mieszkalnego) w P. przy ul. [...] wykonanych na podstawie decyzji znak [...] wydanej dnia [...] września 1990 r. przez Prezydenta Miasta P. i zlokalizowanych na posesji stanowiącej współwłasność K. i A. P. A. i K. W..

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

W odniesieniu do obiektu – budynku przy ul. [...] w P. – toczyło się od 2013 r. wiele postępowań dotyczących legalności zrealizowanych w nim robót. Zagadnienia Sąd opisze skrótowo, jako że w dużej mierze odnosiły się one do sporów wokół przedmiotu postępowania i sposobu jego prowadzenia, a niekoniecznie dotyczyły samej istoty sprawy.

Zaznaczyć trzeba, że w dniu [...] listopada 2013 r. Inspektor Powiatowy wszczął postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego – dobudowy jednego pokoju oraz rozbudowy budynku gospodarczo – garażowego o jeden garaż na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...].

W dniu [...] grudnia 2013 r. Inspektor Powiatowy przeprowadził pierwszą kontrolę nieruchomości. Wyjściowo kontrola miała dotyczyć legalności wykonania rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez dobudowę jednego pokoju oraz rozbudowy budynku gospodarczego o jeden garaż.

Na przebieg całej sprawy zasadniczo rzutują następujące kwestie:

1. Inspektor Powiatowy ustalił, że Prezydent Miasta P. w dniu [...] września 1990 r. wydał dla Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej w P. decyzję [...], udzielającą pozwolenia "na rozbudowę budynku mieszkalnego - dobudowa 1 pokoju oraz rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego o 1 garaż". Kierownik Urzędu Rejonowego w dniu [...] lipca 1997 r. zawiadomił, że dnia [...] czerwca 1997 r. M. P. zgłosił do użytkowania rozbudowę mieszkania znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] oraz budowę garażu przy przedmiotowym budynku.

2. Kontrowersje powstały wokół legalności wykonania dobudowanego do budynku podpiwniczonego wiatrołapu oraz dobudowy do budynku drugiego garażu. W trakcie kontroli B. P. - wcześniejsza właścicielka lokalu nr [...] przy ul. [...] oświadczyła, iż dobudowa wiatrołapu i pokoju wraz z piwnicą oraz rozbudowa jednego garażu (przy dobudowanym pokoju) została zakończona około 1994 r. Stan taki potwierdza mapka załączona do zgłoszenia przystąpienia do użytkowania złożonego w Urzędzie Rejonowym w P.. Podała także, iż roboty prowadzone przy rozbudowie drugiej części budynku gospodarczo-garażowego wykonywane były przez K. W. w II połowie 1997 r. i obejmowały murowanie ścian i wykonanie pozostałych robót, na wylanych uprzednio (przed 1997) fundamentach;

3. W trakcie kontroli stwierdzono, że budynek gospodarczo-garażowy w obu częściach został rozbudowany ponad projekt budowlany to jest wysunięty na podwórko o około [...] m. Wysokość pomieszczenia określonego w projekcie jako piwnica wynosi [...] m. Stwierdzono też, że ilość stopni do podpiwniczenia jest większa o jeden, wprowadzono zmiany w lokalizacji otworów drzwiowych, wykonano dodatkowe okno do wiatrołapu, wykonano inaczej układ schodów w wiatrołapie (do piwnicy i na wysoki parter). Przy schodach brak poręczy. A. P. oświadczył, iż wraz ze złożeniem zgłoszenia do użytkowania M. P. - projektant i kierownik budowy złożył rysunki powykonawcze obejmujące zmiany dokonane w trakcie realizacji robót i opinię techniczną o prawidłowości ich wykonania. A. W. oświadczyła, iż w 2004 r. zakupiła część budynku gospodarczo-garażowego w stanie opisanym w akcie notarialnym tj. garaż istniał w takim stanie jak obecnie.

Przez kolejne lata prowadzone były przez Inspektora Powiatowego postępowania w sprawie obiektu na nieruchomości przy ul. [...] w P.. Ze względu na uwarunkowania przedmiotowe organ prowadził postępowania:

- w sprawie "rozbudowy budynku mieszkalnego o 1 pokój i rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o 1 garaż" ([...]);

- w sprawie "samowolnej dobudowy ganku do budynku mieszkalnego" ([...])

- w sprawie rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o drugi garaż ([...]).

Działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powyższych postępowaniach były przedmiotem oceny organu odwoławczego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W sprawie "rozbudowy budynku mieszkalnego o 1 pokój i rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o 1 garaż" ([...]) wydano wyrok z dnia 11 marca 2015 r., IV SA/Po 5/15. Sąd zwrócił w nim uwagę na konieczność uściślenia przedmiotu postępowania, zwłaszcza w kwestii objęcia nim rozbudowy budynku mieszkalnego oraz budowy budynku gospodarczo garażowego wraz z zagadnieniem dobudowy ganku (wejścia) do budynku.

Podobnie Sąd wypowiedział się w wyroku z dnia 11 maja 2016 r., IV SA/Po 179/16, który dotyczył postanowienia o nałożeniu na inwestora obowiązków związanych ze wskazaną wyżej budową ganku do budynku mieszkalnego ([...]).

Na skutek powyższych orzeczeń pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Inspektor Powiatowy zawiadomił strony postępowania, że postępowania o nr [...] oraz o nr [...] zostają scalone pod znak. [...], a postępowanie będzie dotyczyło:

- budowy piwnicy gospodarczej z WC i wyjściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą oraz rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o jeden boks garażowy (zrealizowany bliżej budynku mieszkalnego) w P. przy ul [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], nr [...] Inspektor Powiatowy na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy piwnicy gospodarczej z WC i wyjściem zewnętrznym, wiatrołapu ( ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą oraz rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o jeden boks garażowy (zrealizowany bliżej budynku mieszkalnego) w P. przy ul [...] wykonanych na podstawie decyzji znak [...] wydanej dnia [...] września 1990 r. przez Prezydenta Miasta P. i zlokalizowanych na posesji stanowiącej współwłasność K. i A. P. Alicji i K. W..

Zasadniczym motywem decyzji było uznanie, że skoro obiekt w części objętej postępowaniem został objęty zawiadomieniem o przystąpieniu do jego użytkowania (zawiadomienie to złożył M. P. w czerwcu 1997 r.) i nie wniesiono sprzeciwu, to oznacza, że kwestia legalności obiektu nie może być już badana.

W odwołaniu K. W. wniósł o uchylenie decyzji Inspektora Powiatowego i orzeczenie o wykonaniu robót budowlanych na nieruchomości niezgodnie z pozwoleniem na budowę - decyzją Prezydenta Miasta P. znak: [...], a także uznanie, że inwestor nie oddał inwestycji do użytkowania, ewentualnie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Po rozpatrzeniu odwołania Inspektor Wojewódzki zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Inspektora Powiatowego.

Inspektor Wojewódzki jeszcze raz podkreślił, że Prezydent Miasta P. w dniu [...] września 1990r. wydał dla Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej w P. decyzję udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego - dobudowę jednego pokoju oraz rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego o jeden garaż, a zatwierdzony wyżej wymienioną decyzją projekt obejmował budowę między innymi piwnicy gospodarczej z wyjściem zewnętrznym, pokoju o pow. ok. [...]m2 oraz rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego o garaże. Ponadto Inspektor Wojewódzki ustalił, że wykonawcą robót budowlanych był M. P.. W konsekwencji w ocenie Inspektora Wojewódzkiego nie można uznać, aby roboty budowlane były wykonane bez pozwolenia na budowę. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego stanowisko to potwierdza pismo Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

Inspektor Wojewódzki zaznaczył również, że w dniu [...] czerwca 1997 r. M. P. (jako kierownik budowy i wykonawca) zgłosił do Urzędu Rejonowego użytkowanie rozbudowanego mieszkania znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] oraz budowę garażu przy przedmiotowym budynku. Do zgłoszenia dołączył między innymi mapę zasadniczą z 1997 r. oraz opis techniczny wykonanych robót, z której wynika jaka część obiektu została wykonana, a jaka jest nadal w budowie (rozbudowa drugiego garażu). Urząd Rejonowy w dniu [...] lipca 1997r. przyjął zawiadomienie (nie kwestionując faktu, iż zawiadomienie złożył M. P.) stwierdzając równocześnie, iż rozbudowa została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę znak: [...], w pełnym zakresie. W ocenie Inspektora Wojewódzkiego brak jest zatem podstawy do stwierdzenia, że inwestycja nie została oddana do użytkowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. W. (zwany dalej również "skarżącym") zarzucił decyzji Inspektora Wojewódzkiego naruszenie:

- art. 8, art. 75 § 1 i § 2 , art.. 76 § 1, 76a § 1 art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie i nie rozważenie w sposób prawidłowy wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, przyjęcie za dowód w sprawie okoliczności, które w świetle cytowanych przepisów za taki dowód uznane być nie mogą, a w konsekwencji nietrafne uznanie, że brak jest przedmiotu postępowania, to jest samowoli budowlanej i umorzenie postępowania;

- art. 28 P.b. poprzez przyjęcie, że cała inwestycja została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę;

- art. 57 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w treści obowiązującej w 1997 r. to jest w dacie uznanej przez organy oddania do użytkowania budowy poprzez uznanie, że takie oddanie do użytkowania nastąpiło zgodnie z przepisami

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zaznaczył, że Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] września 1990 r. wydał, pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo-garażowego (drugi garaż) położonych w P. przy ul. [...]. Plan realizacyjny objęty został załącznikiem nr [...] do decyzji i obejmował rozbudowę budynku mieszkalnego - dobudowa 1 pokoju oraz rozbudowa budynku gospodarczo- garażowego o 1 garaż. Jako złączniki do decyzji wskazano 1 (pian realizacyjny) plus dziennik budowy. Kierownikiem budowy został M. P.. M. P. był jednocześnie najemcą lokalu mieszkalnego położonego na tej nieruchomości tj. przy ul. [...]. Po jego śmierci w 1997 r. jego żona B. P. wykupiła ten lokal mieszkalny oraz dobudowane pokoje. Inspektor Wojewódzki uznał, że decyzja ta, oprócz wskazanego w niej zakresu to jest dobudowy jednego pokoju i rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o jeden garaż zezwalała też na budowę piwnicy gospodarczej z wyjściem zewnętrznym i WC, oraz budowę nowego wiatrołapu (ganku).

Skarżący stwierdził, że inwestycja została wykonana niezgodnie z decyzją Prezydenta Miasta P. z 1990 r. Uznanie rozbudowy za legalną i dowody, na którym to uznanie oparto, nie uzasadniają tego stanowiska. Decyzja o pozwoleniu na budowę wyraźnie wskazuje co jest przedmiotem rozbudowy - dobudowa 1 pokoju i dobudowa 1 garażu. Jedyny załącznik do tej decyzji także wskazuje, że przedmiotem inwestycji jest tylko 1 pokój i 1 garaż. Organy oparły swoje ustalenia w przeważającej części na materiałach dostarczonych przez A. i K. P. i ich oświadczeniach oraz oświadczeniach B. P..

Ustalenia dotyczące zakres robót objętych decyzją Prezydenta Miasta P. i przyjęcie, że decyzja obejmowała budowę pokoju, piwnicy i wiatrołapu oparto na kopiach dokumentów i materiałach prywatnych tj. projektach powykonawczych sporządzonych przez A. P. i dokumentach, których zgodność z oryginałem potwierdzała K. P..

Zdaniem Skarżącego w uzasadnieniu przywołano tylko te dowody, które mają zalegalizować istniejącą zabudowę pomijając i nie poddając ocenie innych dowodów zgromadzonych w sprawie. W szczególności nie poddano ocenie aktu notarialnego Repertorium [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w którym sprzedano na rzecz B. P. lokal mieszkalny nr [...] w P. przy ul. [...]. W akcie tym, w opisie przedmiotu sprzedaży podaje się, że lokal składa się z czterech pokoi i pięciu piwnic, podczas gdy z załącznika do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1990 r. wynika bezsprzecznie, że "stara" część lokalu mieszkalnego składała się z dwóch pokoi i trzech piwnic. Już to proste porównanie stanu mieszkania przed dobudową i stanu objętego sprzedażą wskazuje, że inwestycja został zrealizowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Dobudowano dwa pokoje i dwie piwnice.

W ocenie skarżącego organy w sposób dowolny uznały pierwszą kondygnację budynku za piwnicę. Organy obydwu instancji nie odniosły tego ustalenia do § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W sprawie w ogóle nie poddano ocenie i pominięto milczeniem ustalone w czasie kontroli naruszenie przepisów techniczno-budowlanych w wiatrołapie (ganku) i pomieszczeniach sanitarnych. W decyzji Inspektor Wojewódzki stwierdził tylko, że przepisy nie przewidywały oceny robót co do istotnych odstępstw. Inne stanowisko zajął Inspektor Wojewódzkiw P., w zakresie takich odstępstw w decyzji nr [...] [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie K. i A. W..

Skarżący uważa także, że inwestycji nie oddano do użytkowania, wbrew twierdzeniom organów. Zgodnie bowiem z art. 57 ustawy Prawo Budowlane w brzmieniu obowiązującym w 1997 r. to inwestor zawiadamia o zakończeniu budowy lub wnosi o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Inwestorem w sprawie była Gmina P., a M. P. był kierownikiem budowy, którego obowiązki były inne od obowiązków Inwestora.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący powtórzył argumentację zawartą w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, jednakże nie wszystkie podniesione w niej argumenty są trafne.

Przed przejściem do dokonania oceny zasadności argumentów organów nadzoru budowlanego przemawiających z umorzeniem niniejszego postępowania wyjaśnić trzeba, że w niniejszej sprawie zapadły już dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W wyroku z dnia 11 marca 2011 r., IV SA/Po 5/15 Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego w sposób wadliwy określiły granice rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Wskazał, że organy nie wykazały jaki zakres robót objęty był pozwoleniem na budowę. Organ został zobowiązany do precyzyjnego określenia jaki zakres prac budowlanych jest przedmiotem prowadzonego postępowania, a następnie do przedstawienia w decyzji swego stanowiska odnośnie prawidłowości bądź nieprawidłowości wykonanych robót.

W wyroku z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 179/16 Sąd podzielając stanowisko Inspektora Wojewódzkiego zawarte w postanowieniu uchylającym postanowienie Inspektora Powiatowego dotyczące nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego stwierdził, że organ w pierwszej kolejności powinien odkreślić jaki zakres prac budowlanych jest przedmiotem prowadzonego postępowania, a następnie przedstawić w decyzji swe stanowisko odnośnie prawidłowości bądź nieprawidłowości wykonanych robót.

Wobec powyższego wskazać należy, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej "P.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem wypełnienia zaleceń zawartych w wyrokach stwierdzić trzeba, że organy wypełniły je w sposób prawidłowy i nie naruszyły art. 153 P.p.s.a.

Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego dotyczyło robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...].

Organy nadzoru budowlanego prowadziły w niniejszej sprawie postępowanie dotyczące zgodności z prawem robót budowlanych dotyczących budowy piwnicy gospodarczej z WC i wyjściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą oraz rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o jeden boks garażowy.

Jak prawidłowo oceniły organy nadzoru budowlanego część robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem wykonanych zostało na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1990 r. nr [...], a inwestorem było Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej w P.. Pozwolenie na budowę – zgodnie z jego sentencją obejmowało "rozbudowę budynku mieszkalnego – budowę 1 pokoju oraz rozbudowę budynku gospodarczo – garażowego o 1 garaż". Niemniej jednak ustalając zakres robót budowlanych objętych pozwoleniem nie można pominąć treści załączonego do niej projektu technicznego. Jak prawidłowo ustalił Inspektor Wojewódzki – zatwierdzony decyzją projekt obejmował budowę między innymi piwnicy gospodarczej z wyjściem zewnętrznym, pokoju o pow. ok. [...]m2 oraz rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego o garaże.

Zaznaczyć też należy, że w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1990 r. zobowiązano inwestora do zawiadomienia organu udzielającego pozwolenia na budowę o przystąpieniu do użytkowania po zakończeniu robót. M. P. zgłaszając przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego stwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane w pełnym zakresie. W zgłoszeniu tym wskazano jednak dodatkowo, że dobudowa drugiego garażu nie została zrealizowana w całości.

Inspektor Wojewódzki prawidłowo ustalił, że w wyżej wskazane zawiadomienie obejmowało wykonanie piwnicy gospodarczej z WC i wyjściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą oraz rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o jeden boks garażowy.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż organy obu instancji ustaliły, że wykonany obiekt zawiera odstępstwa od projektu. Zatwierdzony projekt nie przewidywał między innymi wykonania WC w piwnicy i powiększenia garażu nr [...] o dodatkowe [...]m.

Inspektor Wojewódzki uznał jednak, że przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dacie zakończenia tych robót nie przewidywały oceny robót pod katem istotnych odstępstw, zatem nie przewidywały postępowania naprawczego w tym zakresie. Z kolei Inspektor Powiatowy stanął na stanowisku, że pomimo iż przedmiotowa budowa w zakresie, na który udzielono pozwolenia na budowę nie została wykonana w pełni zgodnie z projektem budowlanym, obecnie organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości, ani właściwych podstaw prawnych by wszcząć postępowanie naprawcze w odniesieniu do tej części zrealizowanej inwestycji. W ocenie Inspektora Powiatowego nie jest możliwe wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b. w stosunku do ukończonego i legalnie użytkowanego obiektu budowlanego.

Stanowisko organów nadzoru budowlanego nie jest trafne. Niewłaściwe jest rozumowanie, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania legalności robót budowlanych, zrealizowanych z odstępstwem od pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ nie wniósł sprzeciwu w terminie 14 dni.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonywania przez M. P. zgłoszenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę albo zgłoszenie, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu. Z akt sprawy nie wynika, aby okoliczności wskazane w art. 55 i 57 P.b. wystąpiły w niniejszej sprawie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w tezowanym wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 201/15, w którym zawarto konkluzję, iż istnieje istotna różnica pomiędzy zakończeniem procesu inwestycyjnego poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, a zakończeniem tego procesu poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy. W pierwszym przypadku, organ administracji wydaje decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W drugim natomiast, właściwy organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej (art. 54 P.b.). Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną, jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie zarówno do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor dołącza oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a P.b.), jednakże jedynie w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ administracji przeprowadza obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego (art. 57 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1 P.b.). Zatem, jeżeli proces inwestycyjny został zakończony poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stoją na przeszkodzie względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w tym przypadku decyzja nie jest wydawana. Ponadto kontrola wykonania obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ma charakter formalny i pośredni. Opiera się bowiem na oświadczeniu kierownika budowy, a nie na bezpośrednich ustaleniach organu administracji. Zatem, w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy nie występują te same okoliczności, co w przypadku zakończenia tego procesu poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, które stanowiłyby podstawę uznania, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się w wyrokach z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 331/16, z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2601/14, z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1313/14 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny: w Poznaniu w wyroku z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II SA/Po 377/15, w Warszawie w wyroku z 20 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1140/13, a także w Krakowie w wyroku z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 358/16.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela odmiennego poglądu, tj. że dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie pozwala na kwestionowanie legalności wybudowanego budynku (tak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2370/11).

Skoro organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że w niniejszej sprawie roboty budowlane nie zostały wykonane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, a co więcej – odnotowano poważne odstępstwa (np. poszerzenie garażu o [...] m), to jednocześnie nie było podstaw do umorzenia postępowania.

Zaznaczyć przy tym należy, że organy obu instancji, choć poczyniły w sprawie szczegółowe ustalenia faktyczne, to jednak zaniechały w stosownej procedurze weryfikacji zgodności z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi wykonanych robót. Jako zasadne uznać należy zatem zarzuty skargi w zakresie w jakim odnoszą się one do nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (dotyczy to zwłaszcza art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).

Ponownie prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego rozważą, czy roboty budowlane wykonane na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] zostały wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1 P.b. Dokonanie ustaleń w tym zakresie determinować będzie dalszy bieg postępowania.

Sąd zaznacza w tym miejscu uzupełniająco, że nie ma znaczenia fakt, iż przepisy doprecyzowujące pojęcie "istotnych" i "nieistotnych" odstępstw od projektu wprowadzono do ustawy P.b. po dacie złożenia przez M. P. zawiadomienia o zakończeniu budowy. Obowiązki organów nadzoru budowlanego względem obiektów zrealizowanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach" wpisane były do ustawy od początku jej obowiązywania (zob. pierwotne brzmienie art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b.).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze (art. 57 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w treści obowiązującej w 1997 r.) wskazać trzeba, że prawidłowym było stanowisko organów nadzoru budowlanego dotyczące osoby dokonującej zgłoszenia przystąpienia do użytkowania. Wprawdzie bezspornym w niniejszej sprawie jest, że zgłoszenia tego powinien dokonać inwestor, to zebrane przez organ materiały dowodowe nie pozwalają jednoznacznie przesądzić w jakim charakterze zgłoszenie to złożył M. P.. Jak trafnie stwierdził Inspektor Powiatowy, z uwagi na brak stosownych dokumentów, nie można wykluczyć by M. P. nie posiadał upoważnienia do działania w imieniu inwestora. Świadczyć o tym może pokwitowanie na zawiadomieniu z dnia [...] lipca 1997 r. "M. P. pobrałem 2 egz., 1 dla MZGM w P.".

Ponadto nie ma racji skarżący zarzucając organom oparcie się na materiałach nadesłanych przez A. i K. P.. Przede wszystkim wskazać należy, że Inspektor Powiatowy akta sprawy mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy organ pozyskał od Starosty [...]. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego dotyczącego odmiennego stanowiska organów nadzoru budowlanego zajętego w postępowaniu prowadzonym w sprawie drugiego z garaży, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Oznacza to ,że w niniejszym postępowaniu Sąd nie jest uprawniony do kontroli rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego wydanych w innym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).