Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 99/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność opisana w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 13
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na Rektora A w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Rektora A do załatwienia wniosku [...] z siedzibą w [...] z dnia 24 lipca 2018 r. w części dotyczącej jego punktu 2, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność organu opisana w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) dalej idącą skargę oddala, 4) zasądza od Rektora A na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarga [...] z siedzibą w [...] (zwanego dalej skarżącym) na bezczynność Rektora A (zwanego dalej organem lub Rektorem) w związku z niezrealizowaniem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 24 lipca 2018 r. (26 lipca 2018 r. - data wpływu do organu), skierowanym do Rektora A, skarżący - powołując się na przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881) oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie u.d.i.p. - wniósł o przesłanie na wskazany adres e-mail "skanu protokołu z posiedzenia Senatu A odbytego w dniu 21 grudnia 2016 r. oraz skanów następujących uchwał/głosowań/zgód (wraz z wydrukami przebiegu głosowania oraz imienną listą oddanych głosów przez Członków Senatu w przypadku gdy głosowanie było jawne):

1. Uchwała/głosowanie w sprawie zmiany porządku obrad posiedzenia Senatu odbytego w dniu 21.12.2016 r. (zgodnie ze Statutem A Załącznik nr 5 Regulamin pracy organów kolegialnych Uczelni § 2 Zwoływanie posiedzeń ust. 10)

2. Uchwała/głosowanie - zgoda co najmniej 2/3 biorących udział w posiedzeniu członków Senatu na przeprowadzenie głosowania Uchwały w sprawach nieobjętych projektem porządku obrad posiedzenia Senatu w dniu 21.12.2018 r. (zgodnie ze Statutem A Załącznik nr 5 Regulamin pracy organów kolegialnych Uczelni § 3 Głosowania, interpelacje ust. 6 pkt 2)

3. Uchwała/głosowanie w sprawie dodatku specjalnego dla JM Rektora A (zgodnie z art. 151 ust. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym)".

Jednocześnie skarżący zaznaczył, że zwraca się jedynie o przesłanie skanów dokumentacji potwierdzającej przebieg i wyniki głosowania na Senacie A, zatem nie są to w żadnym aspekcie informacje przetworzone.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, w dniu 7 sierpnia 2018 r. organ przesłał na podany przez skarżącego adres e-mail uchwałę nr [...] Senatu A z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie dodatku specjalnego dla JM Rektora A oraz protokół głosowania z dnia 21 grudnia 2016 r. w przedmiocie powyższej uchwały, protokół głosowania w sprawie zatwierdzenia porządku obrad posiedzenia Senatu A w dniu 21 grudnia 2016 r. oraz protokół z tego posiedzenia Senatu.

W piśmie z dnia 9 sierpnia 2018 r. skarżący wezwał organ do wykonania ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, że przesłane skany dokumentów nie zawierają informacji w zakresie pkt 2 wniosku. Zaznaczył również, że w przypadku braku żądanej dokumentacji oczekuje na jednoznaczną odpowiedź ("TAK lub NIE") na następujące pytanie: "Czy na posiedzeniu Senatu A odbytego w dniu 21.12.2016 r. była wyrażona zgoda - w postaci głosowania/uchwały, co najmniej 2/3 biorących udział w posiedzeniu członków Senatu na przeprowadzenie głosowania Uchwały w sprawach nieobjętych projektem porządku obrad posiedzenia Senatu w dniu 21.12.2016 r. - Uchwały nr [...] z 21.12.2016r. (zgodnie ze Statutem A Załącznik nr 5 Regulamin pracy organów kolegialnych Uczelni § 3 Głosowania, interpelacje ust. 6 pkt 2)?".

Pismem z dnia 23 sierpnia 2018 r. organ poinformował skarżącego, że wniosek z dnia 24 lipca 2018 r. został zrealizowany w całości poprzez przesłanie na podany przez skarżącego e-mail kompletnej dokumentacji objętej zakresem pytań. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może służyć dokonywaniu przez A wykładni prawa, interpretacji przepisów czy wyjaśnienia treści aktów prawnych.

W odpowiedzi na powyższe, skarżący pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. wezwał organ do niezwłocznego wykonania wniosku z dnia 24 lipca 2018 r. w zakresie jego pkt 2 dotyczącego uchwały/głosowania obejmującego zgodę co najmniej 2/3 biorących udział w posiedzeniu członków Senatu na przeprowadzenie głosowania uchwały w sprawach nieobjętych projektem porządku obrad posiedzenia Senatu w dniu 21 grudnia 2016 r. Wyraził również stanowisko, że żądana informacja stanowi informację prostą i nie wymaga intelektualnego zaangażowania organu.

Pismem z dnia 2 października 2018 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, za pośrednictwem Rektora A, skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia 24 lipca 2018 r. Domagał się nakazania organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; stwierdzenia, że bezczynność organu miała rażący charakter; wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej przepisem art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej przepisem art. 154 § 6 P.p.s.a.; zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że pismem z dnia 24 lipca 2018 r., złożonym w biurze organu, powołując się na przepisy u.d.i.p., wniósł o udzielenie informacji publicznej. Po opisaniu przebiegu dotychczasowego postępowania, skarżący stwierdził, że organ pomimo upływu ponad 1 miesiąca od złożenia wezwania nie udzielił żądanej informacji w pełnym zakresie. Jednocześnie wskazał, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a informacja, o którą się zwrócił ma charakter informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, okoliczność, że organ w części zrealizował wniosek, nie ma znaczenia dla stwierdzenia, iż dopuścił się on bezczynności. Skarżący wywiódł również, że zaistniała bezczynność Rektora ma charakter rażącego naruszenia prawa, co z kolei uzasadnia wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznanie sumy pieniężnej na jego rzecz w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Rektor A, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W pierwszej kolejności organ przedstawił czynności potwierdzające realizację wniosku skarżącego. Następnie wskazał na zakres kognicji sądów administracyjnych oraz przesłanki oddalenia skargi. Wyjaśnił, że [...] - działając w imieniu własnym lub jako Przewodniczący Zarządu [...] - złożył łącznie 30 wniosków zawierających 88 pytań w zakresie informacji publicznej. Odnotował, że skarżący jest byłym pracownikiem A, pozostającym w otwartym konflikcie z Rektorem. Zdaniem organu, wniosek skarżącego nie został złożony w celach, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz został wniesiony w związku z toczącymi się postępowaniami sądowymi w sądzie pracy, sądzie cywilnym oraz z prywatnego aktu oskarżenia i stanowi nadużycie prawa. Dowodził organ, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż nadużywanie prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy jakiś podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale nie służy społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu. Nadto celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Dodatkowo Rektor podniósł, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, iż wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej. Akcentował, że przedmiotowy wniosek, łącznie z kilkunastoma innymi, nie tylko nie prowadzi do poprawienia funkcjonowania Uczelni, nie służy poprawie jej funkcjonowania, ale w istocie ma być dokuczliwy. W przekonaniu Rektora, w sprawie nie może też być mowy o bezczynności, ponieważ w ustawowym terminie udzielono skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek poprzez przesłanie całości dokumentacji objętej zakresem pytań. W konsekwencji nie można również uznać, że ewentualna bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem procesowym z dnia 9 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącego złożył odpowiedź na stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Dowodził, że dla oceny żądania skarżącego nie mają żadnego znaczenia okoliczności wskazane przez organ. Odnosząc się do twierdzeń organu o konflikcie i toczących się postępowaniach sądowych podał, że postanowieniem z dnia 24 lipca 2018 r. Sąd Okręgowy w [...] orzekł o zakazie rozpowszechniania w jakikolwiek sposób informacji dotyczących wnioskodawcy [...]. Pełnomocnik skarżącego negował również prawidłowość stanowiska procesowego organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 cyt. już wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej u.d.i.p., który przewiduje, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej w dalszym ciągu w skrócie: "P.p.s.a.". Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wyjaśnić też trzeba, że w przypadku gdy skarga dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Dodać jeszcze należy, że stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Z tego względu skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r., sygn. akt II SAB 391/03; wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2296/16; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że skarżący, jako organizacja pracownicza, jest uprawniony na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do żądania od podmiotu zobowiązanego udostępnienia informacji, która ma charakter informacji publicznej. Powyższe uprawnienie jest odrębne i niezależne od uprawnień przysługujących związkowi zawodowemu na gruncie przepisów ustawy z dnia z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881, z późn. zm.).

Wobec tego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Przechodząc już do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnienia wymaga, że skarżący zarzucił Rektorowi A bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 24 lipca 2018 r., w którym skarżący wystąpił do organu o przesłanie drogą elektroniczną skanów protokołów, uchwał/głosowań/zgód z posiedzenia Senatu A, które odbyło się w dniu 21 grudnia 2016 r.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że Rektor jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. A była i jest uczelnią publiczną i to zarówno w rozumieniu ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183, z późn. zm.), jak i ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668). Zgodnie z art. 66 ust. 1 pierwszej z ustaw oraz art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2 aktualnie obowiązującej ustawy, rektor kieruje działalnością uczelni i reprezentuje ją na zewnątrz. Władze publiczne zapewniają zaś uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań (art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. i art. 366 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.). Rektor A jest zatem podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne w zakresie oświaty i nauki, dysponuje też funduszami publicznymi, a tym samym jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Natomiast w kwestii uznania wnioskowanych informacji za posiadające walor publiczny wskazać trzeba, że definicja informacji publicznej zawarta została w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Informacja publiczna podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. Przykładowy katalog danych stanowiących informację publiczną, które podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. Skoro przepis ten zawiera przykładowy katalog spraw, które uznaje się za informacje publiczne, to dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić trzeba także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osobach pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osobach i jednostkach organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Wskazać też przyjdzie, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Oceniając żądanie skarżącego w kontekście tak szeroko rozumianego pojęcia informacji publicznej, należało uznać, że informacje wymienione we wniosku z dnia 24 lipca 2018 r. jako bezpośrednio związane z działalnością i funkcjonowaniem A są informacjami publicznymi. Protokoły z posiedzeń, czy też uchwały władz kolegialnych uczelni są dokumentami wytworzonymi przez szeroko rozumiane władze publiczne. A zatem, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W rezultacie tego, wniosek skarżącego winien zostać załatwiony w trybie u.d.i.p. Na akceptację zasługuje wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy; 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 508/17; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 80/17).

Podkreślenia wymaga, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Natomiast uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a., sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Badając zasadność skargi na bezczynność, sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia.

W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskiem datowanym na dzień 24 lipca 2018 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej, przy czym w sposób jasny i wyraźny sformułował swoje żądanie, domagając się przekazania konkretnych informacji. Prawidłowo zarzucił skarżący, że organ nie udzielił jednak wnioskowanej informacji w części dotyczącej punktu 2 wniosku, który dotyczył skanu "uchwały/głosowania - zgody co najmniej 2/3 biorących udział w posiedzeniu członków Senatu na przeprowadzenie głosowania uchwały w sprawach nieobjętych projektem porządku obrad posiedzenia Senatu w dniu 21 grudnia 2016 r. (zgodnie ze Statutem A Załącznik nr 5 Regulamin pracy organów kolegialnych Uczelni § 3 Głosowania, interpelacje ust. 6 pkt 2)". Nie wydał też w tym zakresie decyzji odmownej, ani nie poinformował skarżącego, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji. W korespondencji ze skarżącym ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że "przedmiotowy wniosek został zrealizowany w całości, poprzez przesłanie wnioskującemu kompletnej dokumentacji objętej zakresem pytań zawartych we wniosku, zgodnie ze wskazaniem wnioskującego", co jednak jest stwierdzeniem nieprawdziwym, gdy zważyć, że przekazana skarżącemu informacja nie obejmowała uchwały, o jakiej mowa w pkt 2 wniosku. Wobec braku jednoznacznego stanowiska organu w tej mierze, można tylko domyślać się, że uchwała ta nie została podjęta, lecz organ ani pośrednio, ani wprost nie wyjaśnił skarżącemu w żadnym piśmie, że części wniosku nie może zrealizować, bo - przykładowo - nie dysponuje daną informacją publiczną. Innymi słowy, Rektor nie odniósł się do spornej części wniosku w żadnej z przedstawionych wyżej, wymaganych form. Tymczasem zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Podkreślenia również wymaga, że wnioskodawca występując o udostępnienie informacji publicznej, nie musi mieć wiedzy co do tego, czy adresat wniosku jest rzeczywiście dysponentem informacji publicznej, której udostępnienia się domaga. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził on postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności w prawem przewidzianym terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 28/17; wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2733/15). Natomiast celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany do działania czynności lub aktu, wynikających z przepisów u.d.i.p. Ponadto w orzecznictwie słusznie zauważono, że omawiana bezczynność występuje również wtedy, gdy adresat wniosku udziela informacji niepełnej (niejasnej, niewiarygodnej) lub nie zawiadamia wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji, przy czym zawiadomienie to powinno być wyraźne, a twierdzenie o braku informacji należy uwiarygodnić stosowną argumentacją. Zainteresowany otrzymaniem informacji publicznej nie może bowiem domniemywać intencji adresata wniosku oraz samodzielnie domyślać się, czy dysponuje on żądanymi informacjami, czy też danych tych, nawet w części, nie posiada (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14 i powołane tam orzecznictwo). Skoro w okolicznościach sprawy z porównania żądań wniosku i przesłanych skarżącemu dokumentów wynika, że Rektor do dnia rozpoznania skargi na bezczynność nie rozpatrzył wniosku skarżącego w części dotyczącej pkt 2, to zasadne jest stanowisko, że w tym zakresie nadal pozostaje w bezczynności. W związku z powyższym Sąd - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - zobowiązał organ do rozpoznania w tej części wniosku skarżącego z dnia 24 lipca 2018 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.

W sprawie należało również dokonać oceny, czy stwierdzona bezczynność organu miała charakter rażący. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane ustawowo, a w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt. II OSK 468/13).

W ocenie Sądu, opisana wcześniej bezczynność organu - wbrew stanowisku skarżącego - nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W przekonaniu Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie można mówić o rażącym zaniedbaniu ze strony organu, ponieważ nie zlekceważył on skarżącego, ani też nie działał w opóźnieniu w sposób celowy. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił również fakt, że organ nie udzielił skarżącemu pełnej informacji w części dotyczącej jedynie jednego punktu wniosku. Ponadto nieudzielenie informacji mogło być wynikiem błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. i wadliwego przekonania o realizacji całości wniosku.

Odnosząc się natomiast do pozostałych informacji żądanych przez skarżącego we wniosku z dnia 24 lipca 2018 r., uznać trzeba, że organ przesłał wnioskowane skany dokumentów, a tym samym nie pozostaje w bezczynności. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że Rektor udostępnił wnioskodawcy uchwałę nr [...] Senatu A z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie dodatku specjalnego dla JM Rektora A oraz protokół głosowania z dnia 21 grudnia 2016 r. w przedmiocie powyższej uchwały, protokół głosowania jawnego w sprawie zatwierdzenia porządku obrad posiedzenia Senatu A w dniu 21 grudnia 2016 r. wraz z listą imienną osób biorących udział w tym głosowaniu i jego wynikami oraz protokół z tego posiedzenia Senatu. Z kolei za nieuprawniony, bo nieznajdujący potwierdzenia w aktach sprawy, należy uznać zarzut skarżącego, że organ wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, uznając, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną.

W tym miejscu odnotowania jeszcze wymaga, że Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Sąd miał bowiem na uwadze całokształt okoliczności sprawy oraz charakter zaistniałej bezczynności nienacechowanej rażącym naruszeniem prawa oraz fakultatywność orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a.

Z przyczyn przedstawionych powyżej, Sąd - w punkcie 3 wyroku - dalej idącą skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Na rzecz skarżącego nie zasądzono również odpowiedniej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 in fine P.p.s.a., gdyż - zdaniem Sądu - tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków odmowy udostępnienia informacji publicznej, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Nadto, nie ma ona charakteru obligatoryjnego, a w niniejszej sprawie organ pozostawał w stanie bezczynności ze względu na mylne przekonanie, że zrealizował wniosek skarżącego w pełnym zakresie.

Końcowo wyjaśnić przyjdzie, że w świetle obowiązujących przepisów u.d.i.p. nie zasługiwał na uwzględnienie podnoszony przez pełnomocnika organu zarzut dotyczący nadużywania przez skarżącego prawa, co miało polegać na złożeniu kilkunastu wniosków z różnymi zapytaniami w przedmiocie informacji publicznej. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcjonuje zapatrywanie dopuszczające możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, jednak definiuje owe nadużycie jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 r. s. 146-149; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). Na gruncie przedmiotowej sprawy brak jest jednak dostatecznych dowodów na potwierdzenie tego, że celem skarżącego występującego o dostęp do informacji publicznej są inne motywy niż troska o dobro publiczne. Z akt sprawy wynika natomiast, że organ nie załatwił wniosku strony w zakresie pkt 2 ani w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ani też w dodatkowym terminie, który mógłby zostać samodzielnie wyznaczony w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie zaś, korespondencja skarżącego z organem w żadnym razie nie wskazuje na to, aby organ miał jakieś istotne problemy z załatwieniem złożonych w większej liczbie wniosków, chociażby z uwagi na stopień ich skomplikowania. Dopiero istnienie tego rodzaju okoliczności, w połączeniu z wykazaniem (a nie domniemaniem) realizacji przez wnioskodawcę innego celu aniżeli troska o dobro publiczne, mogłaby usprawiedliwiać zastosowanie konstrukcji nadużycia prawa do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1014/18). Przyjęcie omawianej konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej w stosunku do organizacji związkowej, która z mocy ustawy o związkach zawodowych ma pełnić w stosunku do pracodawcy określone funkcje kontrolne, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy jest wątpliwe, gdyż nie zostało poparte żadnymi dowodami poza subiektywnym odczuciem organu.

Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 4 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.