Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2740/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 405/13 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 405/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Zaskarżoną decyzją, wydaną z powołaniem na art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 951), zwanej dalej u.p.z.p. oraz art. 7 ust 1 oraz 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Wójta Gminy Kołbaskowo z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, obejmującej budynek mieszkalny z garażem i budynek gospodarczy na narzędzia rolnicze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...]/2 (budynek mieszkalny i gospodarczy) i [...]/1 (infrastruktura) z obrębu geodezyjnego [...], gmina Kołbaskowo - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy Kołbaskowo o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, jednakże organ ten odmówił ustalenia warunków zabudowy. Powodem odmowy była okoliczność, że już w dniu [...] września 2000 r. skarżąca uzyskała decyzję ustalającą warunki zabudowy nr [...], dotyczącą budowy budynku mieszkalnego, budynku magazynowego z przechowalnią i budynku warsztatu z garażami na cele produkcji rolnej na działce nr [...] z obrębu [...], gmina Kołbaskowo oraz, że obecnie fragmentem działki nr [...] jest działka nr [...]/4. Decyzja ta została przez wnioskodawczynię skonsumowana - tj. na działce nr [...]/4 wybudowany został budynek zagrodowy stanowiący zaplecze dla jej gospodarstwa rolnego. Z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego nieruchomości stanowiącej przedmiot zainwestowania wynikało, że wnioskodawczyni uzyskała i wykorzystała decyzję o warunkach zabudowy na realizację siedliska na działce [...]/4. W świetle powołanych okoliczności, zdaniem organu pierwszej instancji, planowana na działce [...]/2 inwestycja nie dotyczy budowy siedliska zagrodowego, ale faktycznie polega na budowie budynku jednorodzinnego. Dopuszczenie więc do realizacji wnioskowanej inwestycji doprowadziłoby do nieuzasadnionego wyłączenia nieruchomości z produkcji rolnej, co jest sprzeczne z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ewentualne zaś potrzeby związane z dodatkową powierzchnią budynków gospodarczych lub inwentarskich, koniecznych w prowadzeniu gospodarstwa rolnego mogą być zaspokojone poprzez rozbudowę istniejącego na działce nr [...]/4 siedliska zagrodowego wnioskodawczyni. Ponadto organ pierwszej instancji podkreślił, że wnioskodawczyni nie przedstawiła potwierdzonego przez Wójta Gminy oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego - zgodnego z art. 7 ust 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Rozpoznając odwołanie skarżącej od powyższej decyzji, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Organ odwoławczy powołując się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków, m.in. w sytuacji, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji słusznie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powołane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią bowiem, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1) oraz, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Jednocześnie organ podkreślił, że wbrew unormowaniom powołanej ustawy nie można zmieniać przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Ochrona gruntów rolnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego może być dokonana - stosownie do art. 7 cyt. ustawy - tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą właściwych organów.

Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że wnioskodawczyni nie wykazała faktu osobistego prowadzenia gospodarstwa. Zgodnie bowiem ze wskazanymi przepisami, jako dowód potwierdzający osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego powinna przedłożyć oświadczenie złożone w tym zakresie poświadczone przez wójta. Tymczasem złożyła ona do akt sprawy jedynie oświadczenie wskazujące na ten fakt, nie zawierające jednakże stosownego poświadczenia organu. W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że skoro wnioskodawczyni nie dysponowała w toku postępowania oświadczeniem, o którym mowa w art. 7 ust 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, to nie można uznać jej za rolnika indywidualnego w rozumieniu przepisów tej ustawy. Tym samym, zdaniem organu, nie można uznać planowanej przez wnioskodawczynię inwestycji za zabudowę zagrodową.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że zamiar inwestycyjny odwołującej w odniesieniu do działki nr [...]/2 nie obejmował budowy siedliska zagrodowego z zabudową gospodarczą związanego z produkcja rolną, lecz w istocie polegał na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym na narzędzia rolnicze. W ocenie Kolegium, planowaną inwestycję należało zaliczyć do zabudowy jednorodzinnej, a nie do zabudowy zagrodowej. Taki zaś rodzaj zabudowy pozostaje w sprzeczności z ustalonymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadami ochrony gruntów rolnych, jakim jest działka nr [...]/2 i winno skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez rozpoznające sprawę organy obu instancji wyczerpującego rozpatrzenia i zebrania materiału dowodowego we właściwej formie umożliwiającej wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącą inwestycji. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 6 i art. 10 k.p.a. polegającego na tym, że w istotny sposób ograniczone zostały uprawnienia strony w postępowaniu prowadzonym przez organy, polegające na niezapewnieniu skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Zdaniem skarżącej, organy obu instancji oparły swoje decyzje na dowodzie, jakim było jej oświadczenie o prowadzeniu gospodarstwa rolnego, zarzucając mu niewłaściwą formę, polegającą na braku jej potwierdzenia przez wójta. Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę, że organy nie umożliwiły jej sanowania tego braku, który w jej ocenie zostałby usunięty w sytuacji, w której organy zapewniłyby skarżącej czynny udział w niniejszej sprawie. Jednocześnie skarżąca dołączyła, jako dowód, złożone przez siebie oświadczenie o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego potwierdzone przez Wójta Gminy. Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ II instancji ma prawo do przeprowadzenia dodatkowego postępowania mającego na celu uzupełnienie dowodów i materiałów. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym przed organem I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał kontrolowane rozstrzygnięcia za wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wskazał, że do przepisów odrębnych, z którymi decyzja winna być zgodna, należy zaliczyć przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powołane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią bowiem, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1) oraz, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wbrew unormowaniom powołanej ustawy nie można zmieniać przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Ochrona gruntów rolnych polega bowiem w szczególności na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego może być dokonana - stosownie do art. 7 cyt. ustawy - tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą właściwych organów. Nie oznacza to, że ustawodawca na gruncie powołanych przepisów wprowadził zakaz wydawania decyzji pozytywnych o warunkach zabudowy na gruntach rolnych, byłoby to bowiem sprzeczne z celem tych przepisów, którym jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolniczemu wykorzystaniu tych gruntów.

Sąd stwierdził, że analiza stanu faktycznego dokonana przez organ administracji prowadzi do wniosku, iż zamiar inwestycyjny skarżącej w odniesieniu do działki nr [...]/2 nie obejmuje budowy siedliska zagrodowego z zabudową mieszkalno-gospodarczą związanego z produkcja rolną, lecz w istocie polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym. Zatem planowaną inwestycję należało zaliczyć do zabudowy jednorodzinnej, a nie do zabudowy zagrodowej. Taki rodzaj zabudowy pozostaje w sprzeczności z ustalonymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych leśnych zasadami ochrony gruntów rolnych, jakie stanowią działki nr [...]/2 i [...]/1 i winno skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.

Za istotne uznał Sąd pierwszej instancji, że skarżąca uzyskała już decyzję o warunkach zabudowy na realizację siedliska w ramach zabudowy zagrodowej, w tym budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce o nr [...]/4. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zamiar inwestycyjny skarżącej obejmuje budowę drugiego siedliska na obszarze gospodarstwa rolnego o pow. 1,7345 ha. Tym samym dopuszczenie do realizacji na terenach rolnych w ramach gospodarstwa rolnego kolejnych siedlisk prowadziłoby do nieuzasadnionego wyłączenia tych terenów z produkcji rolnej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca. Wskazując na art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., podniosła następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, jako następstwo wadliwego wykonania przez Sąd ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem;

2. art. [...] § 4 p.p.s.a poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku oraz nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez brak wskazania przepisu, na którym Sąd oparł swoje twierdzenia;

3. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo, iż Sąd powinien stwierdzić naruszenie przez organ art. 136, art. 107 § 3, art. 7, art. 10 § 1, art. 11 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie;

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

W szczególności autor skargi kasacyjnej wskazał, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, albowiem nie przedstawiono w nim zarzutów podniesionych w skardze, nie wskazano z jakiego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie uwzględnił tych zarzutów, nie wyjaśniono też w należyty sposób podstawy prawnej orzeczenia. Skarżąca w skardze sformułowała szereg zarzutów dotyczących rozstrzygnięcia organu odwoławczego, w szczególności zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia i zebrania materiału dowodowego we właściwej formie umożliwiającego wydanie pozytywnej decyzji. Ponadto podnosiła, iż nie zapewniono jej czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji przez organy nie umożliwiono jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tych zarzutów i nie wyjaśnił z jakiego powodu stanowiska skarżącej nie podzielił poprzestając jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż "zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w zgodzie z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego". Taki sposób sformułowania uzasadnienia skarżonego orzeczenia nie spełnia wymogów określonych w art. [...] § 4 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej przyznał, iż skarżąca wystąpiła także o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla innej zabudowy na sąsiedniej działce wchodzącej w skład jej gospodarstwa rolnego. Niezrozumiałe jest jednak dla niej przytaczanie tej okoliczności jako mającej znaczenie w przedmiotowej sprawie.

Argumenty skargi kasacyjnej poparte zostały powołaniem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i stanowiska doktryny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć wypada, że sporządzenie skargi kasacyjnej jest ograniczone przymusem radcowsko-adwokackim, sama zaś skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, skoro w myśl art. 176 p.p.s.a. powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przytoczenie podstaw kasacyjnych i prawidłowe ich uzasadnienie ma istotne znaczenie z tej przyczyny, że Naczelny sąd Administracyjny jest związany tymi zarzutami.

Powołanie się na naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Skarżący kasacyjnie winien zatem wskazać na te przepisy p.p.s.a., które miały zostać naruszone przez sąd pierwszej instancji i wskazać, że gdyby ich nie naruszono, to prawdopodobnie wynik postępowania byłby inny.

Tymczasem w skardze kasacyjnej, pomimo sformułowania, że podniesione przez jej autora naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, nie wskazano jaki miałby to być "wpływ", ani też jaki byłby prawdopodobny wynik sprawy, gdyby wskazane przepisy postępowania nie zostały naruszone.

Naczelny Sąd Administracyjny doszedł jednak do przekonania, że pomimo przedstawionego wyżej braku skargi kasacyjnej możliwe jest dokonanie oceny przytoczonych zarzutów kasacyjnych, albowiem formułując zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej dał wyraz temu, że brak naruszenia przepisów postępowania w istocie winien prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przechodząc zatem kolejno do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać przyjdzie, że zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. nie poddaje się kontroli kasacyjnej, a to wobec jego wadliwego zredagowania. Przepis ten składa się z 9 punktów, a sporządzający skargę kasacyjną pełnomocnik procesowy nie sprecyzował, której jednostki systematycznej art. 3 § 2 dotyczy podniesiony przez niego zarzut, do czego był zobowiązany na mocy art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w skardze kasacyjnej należy przytoczyć m.in. podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Przy tym przytoczenie podstaw kasacyjnych nie może ograniczać się do powtórzenia treści art. 174 p.p.s.a. Zatem koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ogólnikowe powołanie się na przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. bez wskazania, którego konkretnie punktu zarzut ten dotyczy, stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. Tym samym uchybienie to może spowodować oddalenie skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 718/14).

Dodatkowo wskazać przyjdzie, że autor skargi kasacyjnej w żadnym miejscu jej uzasadnienia nie rozwinął tego zarzutu, stwierdzając jedynie w ostatnim zdaniu uzasadnienia, że Sąd pierwszej instancji wadliwie wykonał obowiązek kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem. naruszając tym samym m.in. art. 3 § 2 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, również nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy ustrojowo-kompetencyjne, jakimi są art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 1 § 1 p.u.s.a. sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1038/12). W niniejszej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, a w efekcie dokonanej oceny legalności kontrolowanej decyzji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W dalszej kolejności odnieść się wypadnie do zarzutu naruszenia art. [...] § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie winno zatem zawierać wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest więc przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. W ramach uzasadnienia sąd zobowiązany jest także do odniesienia się do zarzutów podnoszonych w skardze. Wyjątkiem od obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi może być sytuacja, kiedy rozstrzygnięcie sądu oparte zostało na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), art. 145 § 1 pkt 2 lub 3 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi albowiem Sąd pierwszej instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 151 p.p.s.a.

Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1113/10). Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami uzasadnieniu, możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę.

W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. [...] § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w przypadku niespełnienia przez sąd pierwszej instancji wymogów określonych w art. [...] § 4 p.p.s.a., skontrolowanie legalności zaskarżonego orzeczenia w postępowaniu kasacyjnym staje się znacząco utrudnione. Nie oznacza to jednak, iż kontrola taka w ogóle nie jest możliwa. Zarzut kasacyjny oparty na naruszeniu przepisów postępowania, jak to już wyżej zaznaczono, odnosi pozytywny skutek tylko o tyle, o ile naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywane przez autora skargi kasacyjnej naruszenie art. [...] § 4 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji odniesienia się do zarzutów skargi, pozostaje w niniejszej sprawie bez wpływu na jej wynik. Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji uznał bowiem, że zawarte w niej rozstrzygnięcie odpowiada prawu, albowiem w jego ocenie nie jest możliwa lokalizacja kolejnej zabudowy siedliskowej na terenie jednego gospodarstwa rolnego. Do takiego wniosku Sąd doszedł dokonując wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 5) w powiązaniu z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 7). Tym samym za chybione należy uznać stanowisko autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał przepisu, na którym oparł swoje twierdzenia. Wskazując na powyższe przepisy Sąd pierwszej instancji dokonał ich wykładni w taki sposób, że w konsekwencji wyraził ocenę prawną, iż na terenie jednego gospodarstwa rolnego może być zlokalizowana tylko jedna zabudowa siedliskowa. Tym samym dopuszczenie do realizacji na terenach rolnych w ramach gospodarstwa rolnego kolejnych siedlisk prowadziłoby do nieuzasadnionego wyłączenia tych terenów z produkcji rolnej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że do takiego wniosku Sąd pierwszej instancji doszedł stosując i wykładając przepisy prawa materialnego, których ewentualnego naruszenia nie zarzuca się w skardze kasacyjnej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do kontroli zaskarżonego wyroku w tym zakresie, albowiem wykracza on poza granice skargi kasacyjnej.

Wreszcie odnosząc się do ostatniego ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów tj. zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stwierdzić przyjdzie, że również i ten zarzut nie znajduje uzasadnienia. Zarzut ten odnosi się do przepisów regulujących przesłanki, formę i treść orzeczeń sądowych rozpoznających sprawę in merito. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby Sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez Sąd określonych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa ani materialnego, ani procesowego. Podobna sytuacja zachodzi z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W sytuacji gdy Sąd nie stwierdza naruszenia przepisów prawa, to oddala skargę, o czym stanowi właśnie art. 151 p.p.s.a. Stanowisko skarżącego kasacyjnie, jakoby Sąd pierwszej instancji powinien był stwierdzić naruszenie przez organ art. 136, art. 107 § 3, art. 7, art. 10 § 1, art. 11 i art. 80 k.p.a., w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie jest zasadne. Przypomnieć wypadnie, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie zatem przyjdzie wskazać, że podstawą uznania za prawidłową i zgodną z prawem decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, była konstatacja, że na terenie jednego gospodarstwa rolnego może być zlokalizowana tylko jedna zabudowa siedliskowa. Kontrolowana decyzja dotyczyła kolejnej planowanej zabudowy na terenie tego samego gospodarstwa rolnego. Te okoliczności faktyczne nie tylko nie były przez stronę skarżącą kwestionowane, a wręcz zostały przyznane zarówno w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, jak i w skardze kasacyjnej. W tej sytuacji ewentualne naruszenie przez organ odwoławczy wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Dodać przyjdzie, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w zakresie omawianego zarzutu znalazły się jedynie wywody odnoszące się do art. 11 i art. 80 k.p.a., które zasadniczo ograniczone zostały do przytoczenia stanowiska doktryny i orzecznictwa, i nie zostały w sposób adekwatny przeniesione na grunt niniejszej sprawy. Pozostałe naruszenia przepisów k.p.a. nie zostały przez autora skargi kasacyjnej w ogóle uzasadnione i w tym zakresie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 176 p.p.s.a.

Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl