Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 700/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na odzysk odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 110/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Poznaniu, po rozpoznaniu sprzeciwu [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] - Delegatura w [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2017 r. nr [...] uchylającą decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej też dalej "Spółką" lub "Skarżącą") bez odszkodowania zezwolenia na odzysk odpadów.

W obszernym uzasadnieniu wyroku, WSA – szczegółowo przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz zasady kontroli sądowej inicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej – wskazał, że z charakteru unormowania dotyczącego zasad rozstrzygania sprawy o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów wynika, stosownie do art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 21, ze zm.; dalej w skrócie "u.o."), że jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, pomimo wezwania przez właściwy organ do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie w drodze decyzji bez odszkodowania.

Idąc dalej, WSA podkreślił, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie kasacyjne zostało umotywowane przez SKO dwukrotnie głównie następującymi argumentami.

- jeżeli organ I instancji ma zamiar wywieść, że przedsiębiorca działa niezgodnie z uzyskanym zezwoleniem Starosty [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...] na prowadzenie przetwarzania odpadów w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne ("Zezwolenie") na wymienionych w tej decyzji warunkach, winien to wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, a przede wszystkim wskazać, który punkt Zezwolenia i w jaki sposób Spółka narusza;

- organ I instancji ponownie nie dokonał oceny opinii prof. Uniwersytetu im. [...] w [...], Wydziału [...] dra hab. W. U., a w uzasadnieniu decyzji tego organu brak wyjaśnienia, dlaczego nie uwzględnił tej opinii w toku postępowania w niniejszej sprawie, przyjmując całkowicie odmienną ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy;

- organ I instancji powinien w szczególności zbadać, czy to, co powstaje w wyniku przetwarzania odpadów przez Spółkę na podstawie Zezwolenia, jest rzeczywiście produktem spełniającym kryteria wynikające z tej decyzji oraz materiałów dowodowych będących podstawą jej wydania, czy jest innym produktem, który nie utracił statusu odpadów.

W ocenie WSA, powyższe stanowisko SKO mogłoby zostać uznane za trafne w innej sprawie, gdyż z perspektywy zasady dwuinstancyjności postępowania niewątpliwie celowe jest, aby istotne dla sprawy dowody zostały zebrane i ocenione przez organ pierwszej instancji. Niemniej jednak w realiach niniejszej sprawy zaakceptowanie decyzji kasacyjnej SKO prowadziłoby do rozpatrywania sprawy w pierwszej instancji po raz trzeci – w sytuacji, w której organ I instancji konsekwentnie podejmuje decyzje o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne.

W związku z tym WSA zauważył m.in., że Starosta [...] ("Starosta" lub "organ I instancji") podtrzymywał swoje stanowisko, że Spółka zastosowała się w części do wezwania Starosty z [...] lipca 2015 r., ale zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że Spółka dalej kwalifikuje [...] ([...]) z grupy [...], uzyskany po procesie przetwarzania odpadów, jako produkt, pomimo niespełnienia kryteriów utraty statusu odpadów określonych w art. 14 u.o. Starosta konsekwentnie nie zgadza się z twierdzeniami SKO, iż utrata statusu odpadu następuje z mocy prawa na podstawie art. 14 u.o., po spełnieniu kryteriów określonych w ustawie, a doprecyzowanych w decyzji administracyjnej zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Organ administracji właściwy do wydania takiego zezwolenia nie ma kompetencji do jednoczesnego określania wymogów, jakie winien spełniać powstały w wyniku przetworzenia produkt. Zgodnie z decyzją Starosty z [...] lutego 2013 r. [powinno być: "2014 r." – uw. Sądu] w wyniku przetwarzania przez Spółkę odpadów nie mogą powstawać odpady, tylko mieszanki rekultywacyjne. Starosta w zebranym materiale dowodowym uwzględnił, że [...] listopada 2016 r. Spółka uzyskała decyzję nr [...] wydaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zwaną też dalej "Decyzją MRiRW") pozwalającą na wprowadzanie do obrotu organiczno-mineralnego środka poprawiającego właściwości gleby pod nazwą "[...]". Natomiast na wprowadzanie "[...]" i "[...]" produkowanych i wprowadzanych "na potrzeby własne spółki", w celu prowadzenia prac rekultywacyjnych, Spółka nie uzyskała zezwolenia na wprowadzanie do obrotu, czy aprobaty dla wyrobu budowlanego. Starosta podkreślał, że zgodnie z wnioskiem Spółki, w Zezwoleniu zawarto, że w wyniku przetwarzania odpadów nie będą powstawały odpady, a produkty do rekultywacji składowisk i terenów zdegradowanych. Uznanie, iż podmioty zajmujące się odzyskiem odpadów mogą w sposób dowolny (tj. niepoparty żadnymi dowodami w postaci np. badań laboratoryjnych prowadzonych w ramach procedury oceny zgodności w certyfikowanych jednostkach) kwalifikować efekt prowadzonego odzysku jako produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach, byłoby zagrożeniem dla środowiska, co stoi wprost w sprzeczności z nadrzędnym celem ustawy o odpadach, określonym w jej art. 1. Podobne zasady muszą być stosowane w odniesieniu do spełnienia wymogów utraty statusu odpadów, o której mowa w art. 14 u.o. Inne rozumienie tego zagadnienia skutkowałoby niekontrolowanym pozbywaniem się "produktów" powstałych w wyniku odzysku odpadów, bez wiarygodnej weryfikacji spełnienia jakichkolwiek norm jakościowych.

Podsumowując ten fragment rozważań, WSA stwierdził, że organ I instancji konsekwentnie stoi na stanowisku, iż zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, by preparaty [...] i [...] utraciły status odpadów. Spółka wytwarza te "preparaty" w celu prowadzenia rekultywacji składowisk, a następnie wykorzystuje "na potrzeby własne", nie posiadając żadnej decyzji administracyjnej o rekultywacji składowiska, ani aprobaty dla wyrobu budowlanego. Zatem w tym zakresie Spółka naruszała i nadal narusza art. 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a i lit. c oraz ust. 2 u.o. przez kwalifikowanie mieszanek rekultywacyjnych z grupy "[...]" ("[...]") jako produkty, pomimo niespełnienia kryteriów utraty statusu odpadów. Starosta wyjaśnił przy tym, że nie przeprowadził, sugerowanego przez SKO przy poprzednim uchyleniu decyzji do rozważenia, dowodu z opinii zespołu biegłych lub instytutu na okoliczność, czy odpady poddane procesowi odzysku prowadzonego przez Spółkę tracą status odpadu. Wytworzony w procesie odzysku "[...]", uzyskawszy Decyzję MRiRW pozwalającą Spółce na wprowadzanie do obrotu organiczno-mineralnego środka poprawiającego właściwości gleby pod nazwą "[...]", wypełnił przesłanki wskazane w art. 14 u.o. i utracił status odpadu. Natomiast "[...]" i "[...]", nie uzyskawszy aprobaty technicznej, nie utraciły na mocy art. 14 u.o. statusu odpadu. W tej sytuacji Starosta konsekwentnie argumentował, że jako organ właściwy do wydawania zezwoleń na odzysk odpadów, nie jest właściwy do potwierdzania, czy efekt przetwarzania odpadów stanowi produkt w rozumieniu przepisów odrębnych, czy nadal jest odpadem.

W ocenie WSA w powyższych okolicznościach sprawy zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. uznane być musiało za nieuprawnione. Z uzasadnienia decyzji tego organu wynika, że jego argumentacja w istocie zmierza do odmiennej od organu I instancji interpretacji istotnych dla sprawy przepisów prawa materialnego. Organ II instancji ma przede wszystkim na uwadze, że cofnięcie zezwolenia na przetwarzania odpadów ma dalekosiężne skutki dla przedsiębiorcy, polegające na zakończeniu działalności objętej tym zezwoleniem oraz braku możliwości uzyskania przez okres 2 lat od dnia, gdy decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna, zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W ocenie WSA zebrany w niniejszej sprawie obszerny materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji zakres postępowania wyjaśniającego (dowodowego), jaki ewentualnie miałby przeprowadzić organ II instancji w niniejszej sprawie, nie wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 §1 k.p.a.

Zdaniem WSA, jeżeli organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie ocenił włączonej do materiału dowodowego opinii biegłego, bądź błędnie ocenił wiarygodność przeprowadzonych dowodów, albo wyciągnął na ich podstawie błędne wnioski co do istnienia lub nieistnienia określonych okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to nie ma potrzeby ponownego (już trzykrotnego) przeprowadzenia tych dowodów. Organ odwoławczy nie może zatem wyłącznie z tego powodu zwrócić sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. SKO może bowiem samodzielnie dokonać takich ocen zebranego materiału dowodowego i merytorycznie rozpatrzyć niniejszą sprawę co do jej istoty. W szczególności brak podstaw do bezwzględnego przyjęcia, że to organ I instancji jest wyłącznie zobligowany do przeprowadzenia dowodu na okoliczność tego, że to, co wytwarza Spółka, nie jest odpadem, skoro SKO utrzymuje, iż przeprowadzenie dowodu na powyższą okoliczność jest konieczne.

Formułując wytyczne co do dalszego postępowania, WSA wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, SKO weźmie pod uwagę wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku i zmierzać będzie do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, posiłkując się dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a., jeżeli uzna za stosowne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów sprawy. Organ odwoławczy zobowiązany będzie zatem poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w uzasadnieniu decyzji przedstawi w sposób klarowny i wyczerpujący tok rozumowania i zastosowane przepisy prawa materialnego oraz przyjęty przez SKO sposób ich rozumienia. Rzeczą SKO będzie wszechstronne uzasadnienie przyjętego stanowiska w sprawie oraz wyjaśnienie stronom postępowania zgłoszonych wątpliwości z uwzględnieniem wymagań art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy w procesie decyzyjnym.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. (nr [...]) SKO utrzymało w mocy przywołaną na wstępie decyzję Starosty z [...] lipca 2017 r.

W uzasadnieniu, SKO – przedstawiwszy lapidarnie dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie – stwierdziło, że po ponownym rozpatrzeniu okoliczności sprawy należy podtrzymać stanowisko organu I instancji, iż Spółka zastosowała się w części do wezwania Starosty, ale zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że Spółka dalej kwalifikuje [...] z grupy [...], uzyskany po procesie przetwarzania odpadów, jako produkt, pomimo niespełnienia kryteriów utraty statusu odpadów określonych w art. 14 u.o. Wytworzenie produktu wiąże się z obowiązkiem dopełnienia obowiązujących dla tego produktu warunków jakościowych i norm bezpieczeństwa, których spełnienie potwierdzone być musi uzyskaniem stosownych pozwoleń czy aprobat. Należy zgodzić się z organem, że utrata statusu odpadu następuje z mocy prawa na podstawie art. 14 u.o., po spełnieniu kryteriów określonych w ustawie, a doprecyzowanych w decyzji administracyjnej zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Organ administracji właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie ma kompetencji do jednoczesnego określania wymogów, jakie winien spełniać powstały w wyniku przetworzenia produkt.

Zdaniem SKO, należy też stwierdzić, że wykorzystywanie preparatu przez Skarżącą jest niezgodne z decyzją pierwotną Starosty z [...] lutego 2014 r. Zarówno w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowanie, jak i w jego toku, szereg podmiotów zgłaszało problem wylewania na grunty "mazistej substancji" o charakterze ciekłym. Substancja ta miała konsystencję luźną, galaretowatą, spływała na grunt pokryty koleinami, w których gromadziły się wody opadowe oraz odcieki z pryzm. Tymczasem zgodnie z decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zatwierdzony nią produkt ma mieć postać stałą, ziemistą, przechowywaną w pryzmach uformowanych na utwardzonym, wyrównanym i nieprzepuszczalnym podłożu, po ich przykryciu materiałem wodoszczelnym. Charakter substancji potwierdza też opinia profesora [...] w [...] z [...] września 2015 r., która wyraźnie wskazuje, że [...] jest substancją stałą, a co za tym idzie oznacza to, że nie może być wylewany.

W ocenie SKO należy zgodzić się też ze stanowiskiem organu, że jego rola w zakresie ochrony środowiska kończy się w momencie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, i całą procedurę potwierdzenia, że substancja, którą otrzymuje w toku produkcji Spółka, jest produktem, przedsiębiorca musi przeprowadzić sam, poddając ją badaniom w akredytowanym laboratorium. Jeżeli uzyska potwierdzenie, że substancja jest produktem, nie musi uzyskiwać kolejnego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jeżeli nie uzyska dokumentów potwierdzających uzyskanie produktu, a nie odpadu, to niezależnie od tego, czy faktycznie substancja będzie spełniała wymagania przewidziane dla produktu, efektem procesu przetwarzania będzie odpad, na przetwarzanie którego przedsiębiorca będzie musiał uzyskać zezwolenie na przetwarzanie odpadów.

SKO podkreśliło, że zgodnie z wnioskiem Spółki w Zezwoleniu zawarto ustalenie, że w wyniku przetwarzania odpadów nie będą powstawały odpady, a produkty do rekultywacji składowisk i terenów zdegradowanych. Uznanie, iż podmioty zajmujące się odzyskiem odpadów mogą w sposób dowolny kwalifikować efekt prowadzonego odzysku jako produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach, byłoby zagrożeniem dla środowiska, co stoi wprost w sprzeczności z nadrzędnym celem ustawy o odpadach, określonym w jej art. 1, zaś inne rozumienie tego zagadnienia skutkowałoby niekontrolowanym pozbywaniem się substancji powstałych w wyniku odzysku odpadów, bez wiarygodnej weryfikacji spełnienia jakichkolwiek norm jakościowych.

A zatem w świetle poczynionych w sprawie ustaleń należy przyjąć – zdaniem SKO – że brak podstaw do przyjęcia, by preparaty, o których mowa, utraciły status odpadów. Spółka wytwarza je w celu prowadzenia rekultywacji składowisk, a następnie wykorzystuje na potrzeby własne nie posiadając żadnej decyzji administracyjnej o rekultywacji składowiska, ani aprobaty dla wyrobu budowlanego. Tym samym Skarżąca naruszała i nadal narusza art. 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a i c oraz ust. 2 u.o. przez kwalifikowanie mieszanek rekultywacyjnych z grupy [...] jako produkty, pomimo niespełnienia kryteriów utraty statusu odpadów.

W konkluzji SKO stwierdziło, że ponieważ w rozpatrywanej sprawie zostało stwierdzone przez oba organa administracyjne prowadzenie przez Skarżącą przetwarzanie odpadów w sposób niezgodny z wydanym wcześniej zezwoleniem, i co nie zostało mimo licznych wezwań usunięte, organ zobowiązany był cofnąć zezwolenie.

Skargę na opisaną decyzję SKO z [...] lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez adw. M. S. i r.pr. P. P., którzy zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:

1) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., przez:

a) brak wnikliwej i wyczerpującej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkujący błędnym uznaniem, że rzekome "ciemne osady" wylewane na pola stanowią produkt oferowany przez Skarżącą, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby tak było; w szczególności organy obu instancji nie uzyskały żadnego dowodu jednoznacznie, a nawet pośrednio wskazującego: (-) na niespełnianie przez mieszanki rekultywacyjne z grupy [...] statusu produktu, (-) na fakt, że to Skarżąca wylewała jakiekolwiek "ciemne osady" na pola, (-) na to, że rzekome "ciemne osady" stanowiły produkt [...] bądź [...] na to, że wylewane na pola "ciemne osady" miały jakikolwiek związek z produktami [...] bądź [...],

b) brak należytego zbadania istoty oferowanych przez Skarżącą produktów – [...] oraz [...] – co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie organ II instancji wskazując na opinię profesora [...] z [...] września 2015 r. odnosi te rozważania na wszystkie oferowane przez Skarżącą produkty ([...] oraz [...]), podczas, gdy opinia ta dotyczy wyłącznie jednego produktu, tj. [...] (wcześniej: [...] – tak jak w uzasadnieniu decyzji), który to produkt, zgodnie decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 03 stycznia 2019 r. oraz 08 maja 2018 r. nie został skutecznie zakwestionowany, co z kolei organ II instancji kompletnie pominął w uzasadnieniu,

c) oparcie się przy stwierdzeniu braku spełniania przez [...] wymagań dotyczących produktu na opinii profesora [...], która dotyczyła [...] (aktualnie jest to produkt [...]), podczas gdy [...] jest inną substancją niż [...], zatem opinia ta nie mogła być podstawą do formułowania wiążących twierdzeń w powyższym zakresie,

d) błędne przyjęcie, niepoparte jakimkolwiek materiałem dowodowym, że Skarżąca nieprawidłowo kwalifikuje [...] z grupy [...], uzyskany w procesie przetwarzania odpadów, jako produkt, pomimo niespełnienia kryteriów utraty statusu odpadu określonych w art. 14 u.o., podczas gdy stwierdzenie takie nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w sprawie,

e) sformułowanie nielogicznego wniosku, że z jednej strony "utrata statusu odpadu następuje z mocy prawa na podstawie art. 14 ustawy o odpadach, po spełnieniu kryteriów określonych w ustawie, a doprecyzowanych w decyzji administracyjnej, zezwalającej na przetwarzanie odpadów", a z drugiej, że "organ administracji właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie ma kompetencji do jednoczesnego określenia wymogów, jakie winien spełniać powstały w wyniku przetworzenia produkt", który to wniosek jest dodatkowo sprzeczny wewnętrznie,

f) brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy polegający na nieprzeprowadzeniu: (-) dowodu z opinii zespołu biegłych lub instytutu na okoliczność, czy odpady poddane procesowi odzysku prowadzonego przez Skarżącą w zakładzie w [...], przy ul. [...], zgodnie z Zezwoleniem, w wyniku którego powstają produkty: [...] oraz [...], tracą statusu odpadu w rozumieniu art. 14 u.o., (-) dowodu z oględzin ww. zakładu Skarżącej w celu powzięcia własnych ustaleń w przedmiocie niniejszego postępowania, w szczególności odnośnie do postaci [...] ([...]) oraz [...], i oparcie się w całości na ustaleniach dokonanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...], które to ustalenia noszą znamiona tendencyjności i do których Skarżąca nie mogła się w pełni odnieść,

g) wydanie zaskarżonej Decyzji na podstawie nieaktualnego stanu faktycznego i brak poczynienia przez organ II instancji wszystkich czynności, które zmierzałyby do ustalenia aktualnego stanu faktycznego w sprawie, w szczególności w kontekście brzmienia art. 47 ust. 2 u.o., który zakłada, że cofnięcie zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest uzasadnione, kiedy stan naruszania jego warunków istnieje na dzień wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Organ II instancji oparł się na stanie faktycznym jednostronnie ustalonym przez organ I instancji jeszcze w 2017 r., tj. 2 lata przed wydaniem zaskarżonej decyzji,

h) stwierdzenie, że "wykorzystywanie preparatu przez Skarżącą jest niezgodne z decyzją Starosty z [...] lutego 2014 roku", ponieważ "zarówno w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania jak i w jego toku szereg podmiotów zgłaszało problem wylewania na grunty «mazistej substancji» o charakterze ciekłym; Substancja miała konsystencję luźną, galaretowatą, spływała na grunt pokryty koleinami, w których gromadziły się wody opadowe oraz odcieki z pryzm", podczas gdy organy obu instancji nie ustaliły: (-) czy rzekome wylewanie "mazistej substancji" było efektem działania Skarżącej, (-) czy rzekoma "mazista substancja" w ogóle stanowi produkt oferowany przez Skarżącą ([...] lub [...]), (-) czy w przypadku gdyby taka "mazista substancja" stanowiła produkt oferowany przez Skarżącą, to jej postać, a w szczególności konsystencja, była wynikiem działania Skarżącej, czy też wtórnego poddania tej substancji obróbce przez podmioty trzecie, za które Skarżąca nie odpowiada (np. poprzez rozsączenie, nawadnianie, mieszanie), (-) na podstawie przeprowadzonych przez siebie dowodów (w szczególności w postaci oględzin czy też biegłego) – czy zawiadomienia zgłaszane przez "szereg podmiotów" (bliżej nieopisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) dotyczyły substancji produkowanych przez Skarżącą, czy też innych substancji, a jeżeli dotyczyły substancji produkowanych przez Skarżącą ([...], [...]), to czy substancje te nie zostały przetworzone przez podmioty trzecie do opisywanej w uzasadnieniu decyzji "mazistej" formy,

i) brak jakichkolwiek ustaleń na potwierdzenie tezy zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "Spółka wytwarza je [preparaty [...]] w celu prowadzenia rekultywacji składowisk, a następnie wykorzystuje na potrzeby własne nie posiadając żadnej decyzji administracyjnej o rekultywacji składowiska, ani też aprobaty dla wyrobu budowlanego", podczas gdy: (-) organy I i II instancji nie poczyniły żadnych ustaleń w zakresie posiadania lub też nieposiadania przez Skarżącą stosownych decyzji administracyjnych dotyczących rekultywacji, w przypadku gdy Skarżąca takie decyzje posiada, a co więcej w chwili obecnej posiada podpisaną z Gminą [...] umowę na rekultywację składowiska w miejscowości [...], gmina [...], (-) organy I i II instancji nie wskazały żadnej normy prawnej, na podstawie której wymagane byłoby posiadanie przez produkowane przez Skarżącą preparaty aprobat technicznych dla wyrobu budowlanego, ani też żadnych norm prawnych, na podstawie których [...] można by uznać za wyrób budowlany – co łącznie skutkowało dokonaniem dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wydaniem decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a jednocześnie niezgodnej z zebranym w sprawie materiałem dowodowym,

2) art. 8 § 1 i 2 k.p.a., czyli naruszenie zasady pogłębiania zaufania, przez rozpatrzenie sprawy na niekorzyść Skarżącej, wobec faktu, że organ II instancji w decyzjach z [...] grudnia 2016 r. ([...]) oraz z [...] listopada 2017 r. ([...]) wskazywał na braki proceduralne organu I instancji, w szczególności w zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego, które nie zostały usunięte, co nie przeszkodziło organowi II instancji, po wyroku WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2018 r. o sygn. akt IV SA/Po 110/18, wydać niekorzystnej dla Skarżącej decyzji. Powyższe, w ocenie Skarżącej, świadczy o tym, że organ II instancji bez uzasadnionej przyczyny zmienił stanowisko w zakresie wiarygodności i wystarczalności zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszył zasadę pogłębiania zaufania,

3) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji,

4) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak zawiadomienia Skarżącej o zakończeniu postępowania oraz możliwości zapoznania się zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w tym zakresie, co stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego,

5) art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak rozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego (utrata przez [...] statusu produktu) na korzyść strony postępowania, czyli Skarżącej, podczas gdy takie wątpliwości istniały w sprawie,

6) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez:

a) niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie ustalenia obowiązku Skarżącej co do uzyskania dla [...] oraz [...] atestów jak dla materiałów budowlanych, ponieważ obowiązek taki nie wynika z treści decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów oraz obowiązujących przepisów prawa dotyczących prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów,

b) niepełne i nieprzekonywujące wskazanie w uzasadnieniu decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie podstaw rozstrzygnięcia,

c) oparcie się w rozstrzygnięciu decyzji wyłącznie na ogólnych stwierdzeniach niepopartych jakimkolwiek materiałem dowodowym, w szczególności w zakresie właściwości oferowanych przez Skarżącą produktów z grupy [...],

d) zupełne pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z 03 stycznia 2019 r. [...], utrzymanej w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 08 maja 2019 r., na podstawie której ww. minister umorzył postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia pozwolenia na wprowadzanie do obrotu organiczno-mineralnego środka poprawiającego właściwości gleby [...],

7) art. 136 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego przez organ II instancji, w sytuacji, w której zebrany w sprawie materiał dowodowy pozostawiał nierozstrzygnięte jednoznacznie kwestie, w szczególności:

a) dowodu z opinii zespołu biegłych lub instytutu na okoliczność, czy odpady poddane procesowi odzysku prowadzonego przez Skarżącą w zakładzie w [...], przy ul. [...], zgodnie z Zezwoleniem, w wyniku którego powstają produkty: [...] oraz [...], tracą statusu odpadu w rozumieniu art. 14 u.o.,

b) dowodu z oględzin ww. zakładu Skarżącej w celu powzięcia własnych ustaleń w przedmiocie niniejszego postępowania, w szczególności odnośnie [do] postaci [...] ([...]),

8) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której w sprawie istniały podstawy, wobec braku wystarczających dowodów, do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie,

9) art. 47 ust. 1 i 2 u.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące cofnięciem bez odszkodowania Zezwolenia, w przypadku gdy nie zachodziły przesłanki do zastosowania tego przepisu,

10) art. 47 ust. 1 i 2 u.o. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy Starosta nie wezwał Skarżącej do zaniechania naruszenia Zezwolenia przez (rzekome) naruszanie warunków Decyzji MRiRW, a tym samym niewyczerpanie postępowania sanacyjnego – albowiem rzekome naruszenie w postaci niewypełniania Decyzji MRiRW zostało przez organ I instancji wskazane po raz pierwszy dopiero w treści decyzji, tym samym Skarżąca nie miała możliwości odniesienia się do takowego zarzutu, co z kolei czyni wydaną decyzję, a także utrzymującą ją w mocy decyzję organu II instancji, przedwczesną,

11) art. 47 ust. 1 i 2 u.o. w związku z Zezwoleniem przez błędną wykładnię przepisu i uznanie, że na Skarżącej ciąży obowiązek uzyskania aprobaty technicznej dla wyrobu budowlanego dla produktów [...] oraz [...], gdy tymczasem obowiązki takie nie wynikają ani z przepisów dotyczących prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów, ani ww. decyzji, zatem brak jest podstawy dla prowadzenia niniejszego postępowania,

12) art. 47 ust. 2 u.o. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji niezawierającej obligatoryjnego elementu, tj. wyznaczenia terminu jej wykonania, niezgodnie z treścią wskazanego przepisu,

13) art. 14 ust. 1 i 2 u.o. przez dokonanie jego błędnej wykładni, polegającej na niewłaściwym uznaniu, iż utrata statusu odpadu nastąpić może wyłącznie w przypadku zatwierdzenia powstałych produktów przez odpowiednie instytucje w oparciu o przepisy szczególne (np. poprzez uzyskanie certyfikatu, aprobaty czy atestu). Powyższe uznanie skutkowało przyjęciem, że wytwarzane przez Spółkę produkty [...] oraz [...] nie spełniają warunków utraty statusu odpadów w rozumieniu art. 14 u.o.

Wskazując na powyższe zarzuty – które w obszernym uzasadnieniu skargi zostały następnie rozwinięte i umotywowane – Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez SKO, w trybie tzw. autokontroli, i wydanie nowej decyzji, uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie w sprawie. Na wypadek zaś nieuwzględnienia tego wniosku, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej od organu II instancji kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Ponadto wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Przy "piśmie uzupełniającym do skargi" z [...] lipca 2019 r. Skarżąca przedłożyła opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] marca 2018 r. [...]) oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] października 2018 r. ([...]) – dotyczące pozytywnego zaopiniowania i uzgodnienia realizacji instalacji przetwarzania (odzysku) odpadów w [...], w której mają być przetwarzane odpady w celu wytworzenia produktów [...] oraz [...] (analogicznie jak w instalacji Spółki w [...]) – z których to dokumentów, zdaniem Skarżącej, wynika, że ww. preparaty nie utraciły statusu produktów i nie są odpadami.

W kolejnym "piśmie uzupełniającym do skargi", z [...] lipca 2019 r., Skarżąca uzupełniła argumentację dotyczącą zawartego w skardze wniosku o uchylenie przez SKO zaskarżonej decyzji w trybie tzw. autokontroli.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto podkreśliło, że istotną jest w niniejszym przypadku okoliczność, iż sprawa była już przedmiotem oceny przez WSA w Poznaniu, który w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 110/18 wyraźnie stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób właściwy i wyczerpujący i doprowadziło do jednoznacznych ustaleń. Tym samym nie było żadnych powodów dla uchylania przez SKO zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przeciwnie, zdaniem WSA, SKO posiłkując się materiałem dowodowym zebranym w sprawie, powinno orzec co do istoty. Z tego względu SKO, stosując się do zaleceń WSA, powtórnie przeprowadziło postępowanie wyjaśniające, oceniło zebrane dowody i podzielając stanowisko organu I instancji orzekło w sposób merytoryczny.

Postanowieniem z 03 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 700/19 tut. Sąd umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] października 2019 r. Skarżąca, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, wskazała, że twierdzenia SKO w niej podniesione są całkowicie bezpodstawne i nie zasługują na uwzględnienie. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów – "opinii" [w istocie: postanowienia – uw. Sądu] RDOŚ w [...] z [...] października 2018 r. i opinii PPIS w [...] z [...] marca 2018 r. – wzmiankowanych już w piśmie procesowym Skarżącej z [...] lipca 2019 r.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2019 r. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu – atestu higienicznego z [...] listopada 2019 r. ([...]) wydanego przez Narodowy instytut Zdrowia - Państwowy Zakład Higieny – na okoliczność spełniania przez preparat [...] wymagań wynikających z art. 14 u.o., kwalifikujących go jako produkt.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wywody i wywody zawarte w skardze oraz w dalszych pismach procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia Skarżącej bez odszkodowania zezwolenia na odzysk odpadów, udzielonego jej decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...] ("Zezwolenie").

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji SKO, trzeba uwzględnić fakt, że została ona wydana w następstwie zapadłego w tej sprawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 kwietnia 2018 r. o sygn. akt IV SA/Po 110/18 (dalej też jako "Wyrok WSA"), wydanego na skutek wniesienia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (w skrócie "[...]WIOŚ") sprzeciwu od poprzedniej decyzji SKO (z [...].11.2017 r. nr [...]).

Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są co do zasady związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153).

Żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego zarówno orzekający ponownie – po Wyroku WSA – organ II instancji, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostawali związani oceną prawną i wytycznymi zawartymi w tym wyroku, zgodnie z art.153 p.p.s.a. Z tym wszakże zastrzeżeniem, że dostrzeżone przez Sąd braki postępowania odwoławczego (o których niżej) nie pozwalają wykluczyć ewentualnego wystąpienia istotnych zmian stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym należy podkreślić, że art. 153 p.p.s.a. nie może być rozumiany w ten sposób, że rozpoznając powtórnie sprawę organ odwoławczy ma w każdym przypadku ograniczyć się tylko do wykonania wskazań zamieszczonych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.

Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem stanowisko, prezentowane w judykaturze i doktrynie, zgodnie z którym związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania (por. wyroki NSA: z 03.10.2006 r., I FSK 7/06; z 08.04.2014 r., I FSK 2121/13; z 05.03.2015 r., I OSK 1781/13; z 06.05.2015 r., II OSK 2440/13; z 28.04.2017 r., II OSK 2485/15 – dostępne w CBOSA; tak też M. Jagielska, J. Jagielski; R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2019, art. 153 Nb 12). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – ów wiążący wyrok sądu zapadł na skutek rozpatrzenia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Zakres kontroli sprawowanej przez sąd jest bowiem wówczas bardzo ograniczony. Wszak zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwentnie, odpowiednio limitowany jest także przedmiot i zakres, formułowanych przez sąd uwzględniający sprzeciw, wskazań – które siłą rzeczy nie mogą odnosić do wszystkich aspektów sprawy, a jedynie ogniskować wokół zagadnień wywołanych niezasadnym zastosowaniem przez organ odwoławczy dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy konieczne jest w każdym przypadku ustalenie relewantnego stanu faktycznego i prawnego sprawy, aktualnego na dzień wydania decyzji przez ten organ. Jest bowiem niekwestionowaną zasadą, że organ administracji publicznej – każdego stopnia, także odwoławczy – rozpoznaje i rozstrzyga sprawę według stanu faktycznego i prawnego aktualnego na dzień orzekania przez dany organ (por. wyrok NSA z 19.01.2016 r., II OSK 1189/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Zgodnie zaś z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (zob. art. 78 Konstytucji RP), organ odwoławczy ma obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie – a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji – co w szczególności implikuje konieczność uwzględniania przez organ odwoławczy wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji (por. m.in. wyroki NSA: z 21.06.2012 r., I OSK 767/11, z 01.02.2012 r., II OSK 2176/10, z 07.07.1998 r., IV SA 451/88 – CBOSA; wyrok NSA z 21.12.1997 r., IV SA 2079/97, LEX nr 48737; wyrok SN z 07.05.2002 r., III RN 59/01, OSNAPiUS 2003, nr 3, poz. 56; por też: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 138, Nb 1; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2015, uw. 7 do art. 138). Wymóg "zaktualizowania" ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organ odwoławczy nabiera szczególnej doniosłości w sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – od dnia wydania decyzji przez organ I instancji (tu: [...].07.2017 r.) do dnia rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy (tu: [...].07.2019 r.) upłynął znaczny okres (tu: blisko dwa lata; a, dodajmy, od Wyroku WSA – ponad rok i 2 miesiące).

W kontrolowanej sprawie SKO nie sprostało omawianemu obowiązkowi ustalenia i uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Jeśli idzie o brak uwzględnienia przez SKO istotnych zmian stanu prawnego, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ I instancji, to należy zwrócić uwagę na trafnie wytknięte w skardze pominięcie przez SKO nowelizacji art. 47 ust. 2 u.o. dokonanej z dniem 05 września 2018 r. przez art. 1 pkt 9 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592; w skrócie "zm.u.o."). W zakresie tej nowelizacji ww. ustawa zmieniająca nie zawierała żadnych przepisów przejściowych, co oznacza, że nowa treść art. 47 ust. 2 u.o. powinna być uwzględniana przez organy administracji także w toczących się już postępowaniach w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a więc również przez SKO przy ocenie prawidłowości decyzji organu I instancji z [...] lipca 2017 r. Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 47 ust. 2 u.o. ("W przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1 i 1a, mimo wezwania nadal narusza przepisy ustawy, działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub gdy prowadzony przez niego zakład recyklingu statków nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1257/2013, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania, określając termin jej wykonania.") decyzja cofająca zezwolenie powinna zawierać określenie terminu jej wykonania. Jest to obligatoryjny, dodatkowy ("inny" w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a.) składnik takiej decyzji. Jest zaś poza sporem, że ww. decyzja Starosty tego składnika nie zawiera. Nie ma przy tym znaczenia, że ówcześnie nie był on wymagany. Jak to już bowiem wyżej wskazano, SKO ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę było zobowiązane uwzględnić aktualny stan prawny i w konsekwencji usunąć (tj. odpowiednio uzupełnić) ów brak, jaki ujawnił się w decyzji organu I instancji (choć bez winy tego organu) na skutek nowelizacji art. 47 ust. 2 u.o. dokonanej przez zm.u.o. Nie czyniąc tego, SKO dopuściło się naruszenia art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., przez ich niezastosowanie.

Już to przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji SKO.

Jeśli idzie zaś o wspomniany wcześniej brak "zaktualizowania" przez SKO ustaleń stanu faktycznego przed wydaniem zaskarżonej decyzji, godzi się zauważyć, że uzasadnienie tej decyzji – z istotnym uchybieniem wymogom art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. – nie zawiera wyraźnego przedstawienia faktów, które za udowodnione uznał i na których się oparł organ II instancji. Jednak lektura jego argumentacji tam zamieszczonej pokazuje, że w całości oparł się on na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji – dwa lata wcześniej. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że od tego czasu nie tylko mogły, ale wręcz wystąpiły nowe okoliczności, które należało uwzględnić, a przynajmniej rozważyć i ocenić ich ewentualny wpływ na wynik sprawy, przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Jedynie tytułem przykładu wypada wskazać, że w dniu [...] czerwca 2018 r. Spółka uzyskała atest higieniczny nr [...] Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny dla preparatu ("materiału rekultywacyjno-niewelacyjnego") [...], o czym poinformowała SKO w znajdującym się w aktach sprawy (k. 101 akt adm. II inst.) piśmie z [...] lipca 2018 r. (Kolejny taki atest – dla preparatu [...] – spółka uzyskała już w toku postępowania sądowego, w dniu [...] listopada 2019 r., o czym poinformowała w piśmie procesowym z [...] listopada 2019 r.). Z pewnością jest to okoliczność, która mogła mieć znaczenie dla oceny, czy ów preparat jest już "produktem" czy jeszcze "odpadem" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701, z późn. zm.; w skrócie "u.o."), zwłaszcza w kontekście regulacji jej art. 14 ust. 1. Podobnie nie sposób odmówić relewancji prawnej dla oceny, czy doszło (nadal dochodziło) do zarzucanych Spółce naruszeń prawa lub warunków Zezwolenia, faktowi przeprowadzenia przez pracowników [...]WIOŚ na przełomie stycznia i lutego 2018 r. kontroli, o której wynikach [...]WIOŚ poinformował SKO w piśmie z [...] lipca 2018 r. (k. 87 akt adm. II inst.), załączając jednocześnie protokół z tej kontroli (nr [...]). Pomimo zawartego w tym piśmie wniosku o przeprowadzenie dowodu z ww. protokołu i związanych z nim dalszych dokumentów, SKO ani nie uwzględniło tego wniosku zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 i art. 140 k.p.a. (w każdym razie brak jakiejkolwiek wzmianki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która mogłaby wskazywać na przeprowadzenie przez organ dowodu z ww. dokumentów), ani wyraźnie nie odmówiło jego uwzględnienia z powołaniem się na okoliczności z art. 78 ust. 2 k.p.a. (w zw. z art. 136 § 1 i art. 140 k.p.a.). Nie ulega zaś wątpliwości, że ewentualna odmowa przeprowadzenia dowodu i jej przyczyny powinny znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w aktach sprawy (zob. wyroki NSA: z 10.12.1997 r., I SA/Gd 409/96, Biul.Skarb. 1998, nr 2, poz. 16; z 29.10.1996 r., SA/Łd 975/95, LEX nr 28349; tak też P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 4 do art. 78) – którego to wymogu organ II instancji w kontrolowanej sprawie nie spełnił. W rezultacie dopuścił się naruszenia przywołanych przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że nie sposób stwierdzić w oparciu o zaskarżoną decyzje, czy i jakie konkretnie okoliczności faktyczne, i w oparciu o jakie dowody, uwzględniło SKO wydając zaskarżoną decyzję.

Analogicznych uchybień, i z takim samym skutkiem procesowym, dopuściło się SKO także w odniesieniu do wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę skarżącą, przede wszystkim w odwołaniu, ale także w toku postępowania odwoławczego (m.in. w ww. piśmie Spółki z [...].07.2018 r.) W szczególności chodzi tu o zawarte w petitum odwołania Spółki wnioski o przeprowadzenie dowodów "pominiętych przez organ I instancji", tj. wniosków: (1) o przeprowadzenie dowodu z opinii zespołu biegłych lub instytutu na okoliczność, czy odpady poddane procesowi odzysku prowadzonego przez Spółkę w zakładzie w [...], przy ul. [...], zgodnie z Zezwoleniem, w wyniku którego powstają preparaty [...] oraz [...], tracą statusu odpadu w rozumieniu art. 14 u.o. oraz na okoliczność, czy ww. preparaty są wyrobami budowlanymi i są objęte przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o wyrobach budowlanych; (2) o dokonanie przez organ oględzin ww. zakładu Spółki w celu powzięcia własnych ustaleń w przedmiocie niniejszego postępowania, w szczególności odnośnie do postaci [...] ([...]), a także (3) o zwrócenie się do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego ("GUNB") o opinię, czy [...] i [...] są wyrobami budowlanymi i są objęte przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o wyrobach budowlanych, oraz przeprowadzenie dowodu z pism GUNB.

Powyższe uchybienia wiążą się z kolejnym naruszeniem, zasadnie wytkniętym w skardze, a polegającym na nieustosunkowaniu się przez SKO do zarzutów i twierdzeń podniesionych przez Skarżącą w postępowaniu odwoławczym, a zwłaszcza w samym odwołaniu.

Godzi się w tym miejscu zauważyć, że obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi jeden z istotnych komponentów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowym trafnie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA z 18.08.2010 r., IV SA/Wa 622/10, CBOSA). Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju procedowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 27.05.1998 r., IV SA 1130/96, CBOSA; por. także wyroki WSA: z 05.11.2010 r., I SA/Wa 539/10; z 02.12.2008 r., II SA/Rz 502/08; z 05.03.2014 r., IV SA/Po 1084/13; z 03.10.2019 r., IV SA/Po 1251/17 – CBOSA). Godzi się jeszcze zauważyć, że powinność odniesienia się przez organ wyższego stopnia do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku – spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, w ramach uzasadniania podjętego rozstrzygnięcia – ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyroki WSA: z 20.11.2007 r., II SA/Bd 786/07; z 04.06.2014 r., IV SA/Po 951/13 – CBOSA).

W realiach kontrolowanej sprawy powyższe naruszenie należy zakwalifikować równocześnie jako niewykonanie wytycznych zawartych w Wyroku WSA, czyli jako uchybienie zasadzie z art. 153 p.p.s.a. Albowiem w ramach tych wytycznych – dość ogólnych, ale jednak nie nazbyt ogólnikowych, bo dostatecznie osadzonych w realiach sprawy – ujętych zwłaszcza w ostatnim akapicie ww. wyroku, WSA nakazał m.in. "wyjaśnienie stronom postępowania zgłoszonych wątpliwości".

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd dopatrzył się ponadto niewykonania pozostałych wytycznych zamieszczonym w Wyroku WSA, a także niezastosowania się albo, w części, niewłaściwego zastosowania się do zawartych w nim ocen.

Godzi się bowiem przypomnieć, że w wyroku tym WSA ocenił, iż analizowana przezeń argumentacja organu odwoławczego [wyrażona w obu decyzjach SKO poprzedzających wydanie kontrolowanej tu decyzji SKO z [...] lipca 2019 r. – uw. Sądu] w istocie zmierza do odmiennej od organu I instancji interpretacji istotnych dla sprawy przepisów prawa materialnego. Organ II instancji miał przede wszystkim na uwadze, że cofnięcie zezwolenia na przetwarzania odpadów ma dalekosiężne skutki dla przedsiębiorcy, polegające na zakończeniu działalności objętej tym zezwoleniem oraz brakiem możliwości uzyskania przez okres 2 lat od dnia, gdy decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna, zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W ocenie WSA, zebrany w niniejszej sprawie obszerny materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W konsekwencji zakres postępowania wyjaśniającego (dowodowego), jaki ewentualnie miałby przeprowadzić organ II instancji w niniejszej sprawie, nie wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu w obecnym składzie, ostatnio przywołany fragment Wyroku WSA został przez SKO zrozumiany opacznie. Nie jest bowiem tak, jak skonstatował ów organ w odpowiedzi na skargę, że WSA w ww. wyroku "wyraźnie stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób właściwy i wyczerpujący i doprowadziło do jednoznacznych ustaleń". Nie taka jest rola sądu administracyjnego rozpatrującego sprzeciw od decyzji kasacyjnej – wszak nie ocenia on wówczas wiążąco prawidłowości postępowania i decyzji organu pierwszej instancji, a jedynie to, czy okoliczności wskazywane przez organ odwoławczy uzasadniają zwrócenie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zresztą już z cytowanego fragmentu Wyroku WSA wynika, że WSA nie przesądził w tym wyroku o kompletności materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji ani o poprawności i wyczerpującym charakterze ustaleń poczynionych przez ten organ, a jedynie rozstrzygnął, że ewentualne uzupełnienie tego materiału, jego ponowna ocena, a w konsekwencji także ewentualne uzupełnienie lub korekta poczynionych ustaleń, mieszczą się w kompetencjach procesowych, jakie organowi II instancji daje art. 136 § 1 k.p.a., i że w związku z tym ww. czynności nie powinny być już przez SKO cedowane na organ I instancji.

Taki sposób rozumienia wytycznych zawartych w Wyroku WSA potwierdza nie tylko wyżej już zacytowana ocena WSA, iż "zakres postępowania wyjaśniającego (dowodowego), jaki ewentualnie miałby przeprowadzić organ II instancji w niniejszej sprawie, nie wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.", ale także inne fragmenty Wyroku WSA. W szczególności ten, w którym WSA wskazał, że jeżeli organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji nie ocenił włączonej do materiału dowodowego opinii biegłego, bądź błędnie ocenił wiarygodność przeprowadzonych dowodów albo wyciągnął na ich podstawie błędne wnioski co do istnienia lub nieistnienia określonych okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to nie ma potrzeby ponownego (już trzykrotnego) przeprowadzenia tych dowodów. Organ odwoławczy nie może zatem wyłącznie z tego powodu zwrócić sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. SKO może bowiem – jak stwierdził WSA – samodzielnie dokonać takich ocen zebranego materiału dowodowego i merytorycznie rozpatrzyć niniejszą sprawę co do jej istoty.

Zdaniem Sądu w obecnym składzie, w niniejszej sprawie nie można uznać, iż organ II Instancji wykonał ww. wytyczne Sądu.

Należy mieć przy tym na uwadze – co silnie akcentowano w Wyroku WSA – że SKO w przedmiotowej sprawie wcześniej dwukrotnie wydało decyzje kasacyjne.

W pierwszej z tych decyzji – z [...] grudnia 2016 r. nr [...] – SKO, uchylając decyzję Starosty z [...] września 2016 r. nr [...] i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, wskazało, że organ I instancji może rozważyć przeprowadzenie dowodu z opinii zespołu biegłych lub instytutu na okoliczność, czy odpady poddane procesowi odzysku prowadzonego przez Spółkę w zakładzie w [...], przy ul. [...], zgodnie z Zezwoleniem, w wyniku którego powstaje produkt organiczno-mineralna masa glebotwórcza (substytut glebowy) [...], [...] oraz [...], tracą statusu odpadu w rozumieniu art. 14 u.o. Organ I instancji winien odnieść się także w tym zakresie do dowodu przedłożonego przez Skarżącą (opinii biegłego prof. [...] dr hab. W. U.). Podobnie pod rozwagę organu I instancji pozostawiono wniosek o dokonanie przez organ oględzin ww. zakładu Spółki, a także wyprodukowanej organiczno-mineralnej masy glebotwórczej [...] "w celu powzięcia własnych ustaleń w przedmiocie". Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien uwzględnić wskazania opisane powyżej oraz w szczególności zbadać, czy to co powstaje w wyniku przetwarzania odpadów przez Spółkę na podstawie Zezwolenia jest rzeczywiście produktem spełniającym kryteria wynikające z tejże decyzji oraz materiałów dowodowych będących podstawą jej wydania. Organ I instancji winien uzupełnić postępowanie dowodowe, odnieść się do uprzednio wydanej przez siebie decyzji, która w sposób ostateczny odnosiła się do produktu uzyskanego w wyniku przetworzenia odpadów, a także uwzględnić zmianę stanu faktycznego.

Również w kolejnej decyzji, z [...] listopada 2017 r. – która była przedmiotem kontroli w Wyroku WSA – SKO wskazało, że organ I instancji ponownie nie dokonał oceny ww. opinii prof. dra hab. W. U. i "nie poświęcił nawet jednego zdania na polemikę z przedłożoną opinią". Zdaniem SKO okoliczność, że opinia została wydana w ramach postępowania karnego, nie wyklucza, że opinia ta może stanowić dowód w niniejszej sprawie, tym bardziej, że osobą ją sporządzającą jest niezależny ekspert, dysponujący specjalistyczną wiedzą. Jeżeli zaś organ uznał ją za nieprzydatną w niniejszym postępowaniu, winien był uzasadnić dlaczego. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak wyjaśnienia dlaczego nie uwzględnił tej opinii w toku postępowania, przyjmując całkowicie odmienną ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Natomiast w uzasadnieniu kontrolowanej tu decyzji SKO z [...] lipca 2019 r. – pomimo jasnych wytycznych WSA nakazujących temu organowi "poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy" oraz "odzwierciedlić ocenę zebranego materiału dowodowego z uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia" – próżno szukać śladów wymaganego odniesienia się przez organ II instancji do zebranego materiału dowodowego, a w szczególności poruczonej oceny ww. opinii prof. [...] dr hab. W. U..

SKO nie zastosowało się także do zawartego w Wyroku WSA nakazu "przedstawienia w sposób klarowny i wyczerpujący zastosowanych przepisów prawa materialnego oraz przyjętego przez Kolegium sposobu ich rozumienia". Dotyczy to w szczególności spornej – i to nie tylko pomiędzy stroną a organem, ale także pomiędzy organami obu instancji – wykładni art. 14 ust. 1 u.o. Stanowisko SKO co do sposobu rozumienia tego przepisu nie zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłożone w sposób jasny, a wręcz przeciwnie – jawi się jako wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony SKO stwierdza, że "[n]ależy zgodzić się z organem, iż utrata statusu odpadu następuje z mocy prawa na podstawie art. 14 ustawy o odpadach, po spełnieniu kryteriów określonych w ustawie, a doprecyzowanych w decyzji administracyjnej, zezwalającej na przetwarzanie odpadów" (s. 3-4) – bezpodstawnie przypisując takie stanowisko organowi I instancji, gdy tymczasem w istocie jest to pogląd wyrażany przez SKO we wcześniejszych decyzjach – by w innym miejscu uzasadnienia swej decyzji powiązać "brak podstaw do przyjęcia, by preparaty o których mowa utraciły status odpadów" z faktem, że "Spółka wytwarza je [...] nie posiadając żadnej decyzji administracyjnej o rekultywacji składowiska, ani aprobaty dla wyrobu budowlanego" (s. 4), co raczej przeczy wyrażonej wcześniej tezie, że utrata statusu odpadu następuje "z mocy prawa" (a więc, jak można rozumieć, bez konieczności uzyskiwania jakichkolwiek dodatkowych decyzji lub aprobat). Podobnie organ II instancji nie dostrzega sprzeczności zachodzącej pomiędzy jego, wyżej zacytowanym, stwierdzeniem, że utrata statusu odpadu następuje z mocy prawa po spełnieniu kryteriów "doprecyzowanych w decyzji administracyjnej, zezwalającej na przetwarzanie odpadów", a wyrażonym w następnym zdaniu poglądem, że "[o]rgan administracji właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie ma kompetencji do jednoczesnego określania wymogów [czytaj: kryteriów – uw. Sądu] jakie winien spełniać powstały w wyniku przetworzenia produkt".

Wszystko to prowadzi do wniosku, że organ II instancji w istocie nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie – jak tego wymaga ogólna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Faktu uchybienia tej zasadzie dowodzi uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które jest w istocie skondensowaną, uproszczoną kompilacją rozważań zawartych w decyzji organu I instancji, powielającą dosłownie (niekiedy wręcz z pierwotnymi błędami literowymi lub interpunkcyjnymi) całe fragmenty tych rozważań, zaprezentowanych przez SKO jako własne.

Tymczasem sens administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym, merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, w jej całokształcie. Potwierdza to m.in. treść i kolejność unormowań zawartych w art. 138 k.p.a., który to artykuł przyznaje organowi odwoławczemu przede wszystkim kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej, bądź jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, tudzież umorzenie postępowania pierwszej instancji (zob. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on także obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyroki NSA: z 14.08.1987 r., IV SA 385/87, GAP 1987, nr 21, s. 40; z 20.12.1999 r., IV SA 274/97, LEX nr 48234). Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być, rzecz jasna, zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Dlatego obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyroki NSA: z 22.04.1998 r., I SA/Lu 21/98, niepubl.; z 20.12.1999 r., IV SA 274/97, LEX nr 48234) – czego w kontrolowanej sprawie, jak to już wyżej wspomniano, ewidentnie zabrakło.

Niezależnie od powyższego należy podzielić zarzut skargi, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia powinności działania przez organ administracji w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 ab initio k.p.a.). W takich kategoriach należy bowiem oceniać działanie organu II instancji, który sformułowawszy w swych dwóch wcześniejszych decyzjach kasacyjnych konkretne zastrzeżenia, wątpliwości i zalecenia pod adresem rozstrzygnięć organu I instancji, następnie – "przymuszony" Wyrokiem WSA do ich wyjaśnienia i ewentualnej realizacji w własnym zakresie – rozpoznając sprawę po raz trzeci, zmienił diametralnie swe stanowisko i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia przyczyn odstąpienia od wcześniej formułowanych obiekcji i wskazań.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że wyżej wytknięte uchybienia proceduralne organu II instancji uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji w jej aspekcie materialnoprawnym oraz wypowiedzenie się w kwestiach merytorycznych w tej sprawie (por. wyrok NSA z 14.06.2017 r., II OSK 638/17, CBOSA) – gdyż w tym zakresie zaskarżona decyzja w istocie wymyka się kontroli sądowej. Przede wszystkim taka ocena byłaby co najmniej przedwczesna, jako dokonywana bez uprzedniego ustalenia wszystkich istotnych (aktualnych) okoliczności sprawy i jej rzetelnego rozpatrzenia przez organ II instancji. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie jest władny "wyręczyć" tego organu w dokonaniu niezbędnych ustaleń, przeprowadzeniu koniecznych rozważań i w efekcie – w wyrażeniu na ich tle wiążących ocen w spornych kwestiach. Sąd administracyjny bowiem – będąc powołanym zasadniczo tylko do kontroli działalności organów administracji publicznej (zob. art. 184 Konstytucji RP) – nie może zastępować tych organów w merytorycznym rozpoznaniu i załatwieniu sprawy administracyjnej (por. R. Hauser, Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych [w:] Ratio est anima legis. Księga pamiątkowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, pod red. J. Repela i in., Warszawa 2007, s. 237–238).

Z tych też względów Sąd oddalił na rozprawie wnioski dowodowe zgłoszone przez stronę skarżącą, uznawszy, że nie znajdują one oparcia w treści art. 106 § 3 k.p.a., jako w istocie zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenie należne pełnomocnikowi zawodowemu skarżącej, ustalone według obowiązujących stawek minimalnych ([...] zł), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.

Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji uwzględni w pełnym zakresie wskazania i oceny prawne wynikające z Wyroku WSA oraz z powyższych rozważań. Przede wszystkim ustali aktualny stan faktyczny i prawny sprawy – posiłkując się w szczególności dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a. – by następnie na podstawie dokonanych ustaleń podjąć właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Oznacza to w szczególności, że – jak trafnie wskazano w Wyroku WSA – "[o]rgan odwoławczy zobowiązany będzie zatem poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w uzasadnieniu decyzji przedstawi w sposób klarowny i wyczerpujący tok rozumowania i zastosowane przepisy prawa materialnego oraz przyjęty przez SKO sposób ich rozumienia. Rzeczą SKO będzie wszechstronne uzasadnienie przyjętego stanowiska w sprawie oraz wyjaśnienie stronom postępowania zgłoszonych wątpliwości z uwzględnieniem wymagań art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy w procesie decyzyjnym" – w tym m.in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także ewentualnych przyczyn, z powodu których postanowił nie uwzględnić określonych wniosków dowodowych stron.