Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1493/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie del. WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1348/06 w sprawie ze skargi J. i W. S. oraz S. i J. S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia z zakresu oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz S. i J. S. kwotę 557 ( pięćset pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1348/06 oddalił skargę S. i J. S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia z zakresu oddziaływania na środowisko.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 4, art. 378 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) i art. 104 k.p.a., uzgodnił w zakresie oddziaływania na środowisko inwestycję polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej PTK Centertel Nr F1-3092-GD1, zlokalizowanej na dachu budynku usytuowanego w R. przy ul. [...].

Mieszkańcy sąsiednich posesji w tym S. i J. S. złożyli odwołanie od powyższej decyzji. Podnieśli niekorzystny wpływ inwestycji na środowisko. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) umorzył postępowanie odwoławcze. Organ powołując się na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uznał, że składający odwołanie - użytkownicy nieruchomości, które nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, nie mogą być uznani za strony w postępowaniu odwoławczym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący A. S., A. S., J. i W. S., S. i J. S. oraz H. i A. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżących z samego faktu usytuowania obiektu w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości wynika, że zarzut braku legitymacji strony jest bezpodstawny.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 27 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S., zaś postanowieniami z dnia 5 stycznia 2007 roku odrzucił skargi A. S., H. S. oraz A. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę S. i J. S. stwierdził, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nadaje pojęciu strony postępowania węższy zakres niż przepis art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem pojęcie strony w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zostało zbudowane na enumeratywnym wyliczeniu podmiotów, którym przyznano ten status, a nie na ogólnej formule interesu prawnego. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko jest uregulowane przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przepis art. 48 ust. 4 tej ustawy stanowi, że w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego do przeprowadzenia uzgodnienia z organem ochrony środowiska jest zobowiązany wnioskodawca. Wprawdzie postępowanie "uzgodnieniowe" wszczyna się na wniosek podmiot ubiegającego się o pozwolenie budowlane, a uzgodnienie następuje w formie decyzji administracyjnej, wydanej przez organ ochrony środowiska (art. 48 ust. 4), jednak uzgodnienie to stanowi wyłącznie element postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko, stanowiącego część postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o której mowa m.in. w art. 48 ust. 4 pkt 2 (patrz art. 48 ust. 3). Postępowanie "uzgodnieniowe", kończące się decyzją organu ochrony środowiska jest niewątpliwie w myśl ustawy elementem postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Z tego względu uzasadnione jest stanowisko, że do postępowania w sprawie uzgodnienia ma zastosowanie przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Równocześnie zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organów odmawiające skarżącym przymiotu strony z tego względu, że nieruchomości, których są użytkownikami nie znajdują się w obszarze oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 135 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli S. i J. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powyższemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony z tego względu, że nieruchomość, której są użytkownikiem nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu,

- § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania utrzymania tych poziomów poprzez pominięcie w decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz zaskarżonej decyzji analizy oddziaływania inwestycji w miejscach dostępnych dla ludności a także terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż zamienny projekt budowlany przedstawiony przez inwestora jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., VII SA/Wa 188/2007 właściciel nieruchomości ma prawo uczestniczyć w wydawaniu pozwolenia na budowę nie tylko dla działki sąsiedniej. Może się sprzeciwić zabudowie działki położonej dalej, jeśli wznoszony obiekt miałby szkodliwy wpływ na jego własność. Ze wskazanego orzeczenia wynika, że przede wszystkim za stronę w toku wydawania pozwolenia na budowę jest uznawany właściciel nieruchomości sąsiedniej. W przedmiotowej natomiast sprawie Sąd pominął całkowicie fakt, iż S. i J. S. są właścicielami nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością, na której posadowiona jest stacja bazowa telefonii komórkowej PTK Centertel. Ponadto ani organ odwoławczy ani Sąd nie dokonali żadnych ustaleń oraz rozważań, co do wpływu planowanej inwestycji na własność bezpośrednich sąsiadów. Zauważyć trzeba także, że zarówno organ odwoławczy nie ustalił, a WSA także pominął okoliczność, w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek znajdujących się w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Skarżący - bezpośredni sąsiedzi stacji bazowej bez wątpienia posiadają interes prawny, aby występować w przedmiotowym postępowaniu jako strona.

W piśmie procesowym z dnia 25 października 2008 r. skarżący dodatkowo podnieśli, iż jako strona brali udział w postępowaniu głównym zakończonym decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zatwierdzającą projekt zamienny dla przedmiotowej inwestycji, a wyrokiem z dnia 7 marca 2008 r., II OSK 157/07 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż posiadają oni przymiot strony postępowania administracyjnego w postępowaniu dotyczącym sprawy zatwierdzenia projektu zamiennego tej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona w zakresie, w jakim zarzuca naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, choć z innych względów niż podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Na uwzględnienie zasługują argumenty podniesione w piśmie procesowym skarżących z dnia 25 października 2008 r., w którym podnieśli oni, że brali udział w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu zamiennego przedmiotowej inwestycji. Należy zauważyć bowiem, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, po rozpoznaniu odwołania skarżących Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie z dnia [...] października 2004 r. o zatwierdzeniu inwestorowi – PTK Centertel Sp. z o.o. w Warszawie projektu zamiennego stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na budynku mieszkalnym przy ul. [...] w R.. Na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku S. i J. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r., II SA/Gd 249/05 oddalił skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2008 r., II OSK 157/07 oddalił skargę kasacyjną S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Z opisanego powyżej przebiegu postępowania wynika, iż S. i J. S. brali udział w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu zamiennego omawianej inwestycji, a przymiot strony w tym postępowaniu nie był kwestionowany zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji należy uznać, iż jeżeli S. i J. S. byli stroną w postępowaniu głównym w stosunku do postępowania dotyczącego uzgodnienia w zakresie oddziaływania na środowisko to tym bardziej należy uznać, iż mają oni prawo występować jako strona również w postępowaniu w sprawie uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przez Ministra Środowiska. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Środowiska powołując się na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazał, iż składający odwołanie – S. i J. S. – użytkownicy nieruchomości sąsiedniej, która nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, nie mogą być uznani za strony w postępowaniu odwoławczym. Argument ten powtórzył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Argument ten jednak należy uznać za całkowicie chybiony, ponieważ właśnie w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego, w którym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego miał zastosowanie, S. i J. S. byli uznani za stronę postępowania zarówno przez organy administracji jak i sądy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji kwestionowanie przymiotu skarżących jako strony w postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia omawianej inwestycji z zakresu oddziaływania na środowisko będącym niejako postępowaniem pomocniczym, ubocznym w stosunku do postępowania głównego a dotyczącego zatwierdzenia projektu zamiennego tej inwestycji jest całkowicie bezpodstawne. Decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. umarzająca postępowanie odwoławcze ze względu na brak przymiotu strony postępowania administracyjnego odwołujących się S. i J. S. powinna więc była zostać uchylona.

Za niezasadne natomiast należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania utrzymania tych poziomów, ponieważ wykraczają one poza zakres sprawy niniejszej, której przedmiotem było jedynie zagadnienie procesowe, czyli kwestia przymiotu strony S. i J. S. w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia przedmiotowej inwestycji w zakresie oddziaływania na środowisko.

W takiej sytuacji skoro skarga kasacyjną okazała się być uzasadniona a w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego należało na podstawie art. 188 p.p.s.a uchylić zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz rozpoznać skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.