Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1086/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek: na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie 35.139,34 zł., na ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie 9.471,33 zł., na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 3.089,86 zł., na ubezpieczenia społeczne za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 12.075,39 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 6.743,33 zł., na Fundusz Pracy za osobę prowadzącą pozarolnicza działalność gospodarczą w łącznej kwocie 866,57 zł.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że prowadząc pozarolniczą działalność gospodarczą i zatrudniając pracowników, w myśl obowiązujących przepisów, A.P. jako płatnik składek miał ustawowy obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Niewywiązanie się z tego obowiązku skutkowało powstaniem zadłużenia. M.P. wystąpiła w dniu 29 kwietnia 2014 r. z wnioskiem o umorzenie należności wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...] w łącznej kwocie 57.848,67 zł., na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wystąpienie z wnioskiem uzasadniła oddaleniem przez Sąd odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] przenoszącej na nią, jako spadkobiercę po zmarłym dziadku A.P., odpowiedzialność za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek w łącznej kwocie 57.848,67 zł. Podniosła, że nie posiada żadnego dochodu ani majątku, uczy się i pozostaje na wyłącznym utrzymaniu matki. Odziedziczone aktywa to ¼ wkładu mieszkaniowego spółdzielczego, który to wkład nie podlega zbyciu.

ZUS stwierdził, że ze złożonego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej wynika, że zobowiązana nie pracuje zarobkowo i osiąga dochód z tytułu alimentów w kwocie 500 zł. Pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z matką .P., która osiąga dochody w wysokości 1.000 zł. netto. Zobowiązana nie posiada domu, mieszkania, gospodarstwa rolnego, innych nieruchomości i praw majątkowych. Nie przewiduje poprawy sytuacji materialnej, gdyż kontynuuje naukę na studiach wyższych. Zakład przeprowadził z urzędu postępowanie wyjaśniające, w którego wyniku ustalił, że:

- postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi III Wydział Cywilny sygn. akt III Ns 1493/09 z dnia 19 lipca 2010 r. spadek po A.P. z dobrodziejstwem inwentarza nabyły wnuki Z.P., M.M.P., A.S. i M.J.S. po ¼ części spadku każde z nich,

- stan czynny spadku po A.P. wynosi 113.145 zł. ( spis inwentarza majątku spadkowego po zmarłym A.P. sporządzony w Urzędzie Skarbowym Ł.– P.),

- decyzją z dnia [...], nr [...] Zakład przeniósł odpowiedzialność za zobowiązania zmarłego w dniu 27 marca 2009 r. A.P., w kwocie 57.848,67 zł., na wnioskodawczynię jako spadkobiercę, ,

- wyrokiem z dnia 3 marca 2014 r., sygn. akt VIII U 5963/13 Sąd Okręgowy w Łodzi VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych mi.in. na skutek odwołania wnioskodawczyni oddalił odwołanie od decyzji ZUS z dnia [...], nr [...],

Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że ze względu na osiąganie niskich dochodów przez wnioskodawczynię i jej matkę sytuacja finansowa rodziny M.P. jest trudna i zachodzi przesłanka zdefiniowana w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz.U. z 2003 r nr 141, poz. 1365). ZUS odmówił jednak umorzenia należności z tytułu składek wyjaśniając, że decyzja o której stanowi art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona została całkowita nieściągalność należności, czy trudna sytuacja majątkowa organ może odmówić ich umorzenia, gdyż jego obowiązkiem jest dochodzenie należności z tytułu składek. Ich umorzenie stanowi wyjątek od zasady powszechnego obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, który to wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco. Aktualnie M.P. kontynuuje naukę. Jednakże w ocenie Zakładu okoliczność ta nie może przemawiać za umorzeniem należności, bowiem obecna sytuacja finansowa może nie mieć charakteru trwałego i może ulec poprawie, np. w wyniku podjęcia pracy po zakończeniu nauki. Ponadto wnioskodawczyni przysługuje udział w wielkości ¼ masy czynnej spadku, której wartość na dzień sporządzenia uzupełniającego spisu inwentarza majątku spadkowego po zmarłym A.P., to jest na dzień 6 maja 2013 r., wynosiła 113.145 zł. Głównym składnikiem masy spadku jest wkład mieszkaniowy związany z lokalem mieszkalnym nr 20 znajdującym się w Ł. przy ul. A. 84. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego wartość przedmiotowego mieszkania określona została na kwotę 225.600 zł. Wkład mieszkaniowy przysługuje w ½ części D.P. (małżonce zmarłego A.P.) jako współwłaścicielce spółdzielczego lokatorskiego prawa do w/w lokalu mieszkalnego oraz spadkobiercom zmarłego w pozostałej części. Zgodnie z obowiązującymi przepisami spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego jest niezbywalne i nie dziedziczne ( art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych). Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 1 powołanej ustawy w przypadku wygaśnięcia tego prawa, spółdzielnia mieszkaniowa wypłaca osobie uprawnionej wkład mieszkaniowy, odpowiadający zwaloryzowanej wartości rynkowej lokalu. Ponadto wkład mieszkaniowy, może być przedmiotem przeprowadzonego działu spadku, wraz ze wszystkimi dotyczącymi działu spadku zasadami, to jest dopłatami i wyrównaniami między spadkobiercami. Z powyższego wynika, że odziedziczony przez spadkobierców zmarłego A.P., w tym wnioskodawczynię, udział we wkładzie mieszkaniowym posiada wymierną wartość pieniężną, co dodatkowo potwierdza, że w jej przypadku nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uwzględnił zarzutów M.P. zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących nieuwzględnienia jej słusznego interesu. Zakład wyjaśnił, że ponownie przeanalizował sytuację strony w oparciu o rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz.U. nr 41, poz. 1365). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wskazanego aktu, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Zakład wyjaśnił, że analizując materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustalono, iż wnioskodawczyni nadal uczy się jako studentka studiów dziennych i osiąga dochody z tytułu alimentów w kwocie 500 zł. miesięcznie. Pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z matką M.P.-P., osiągającą dochody z prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej w kwocie 1.000 zł. miesięcznie. Wnioskodawczyni nie ponosi wydatków związanych z utrzymaniem, nie posiada zobowiązań pieniężnych z tytułu podatków, zaciągniętych kredytów. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazano, by nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej, majątkowej i materialnej rodziny zobowiązanej. Biorąc pod uwagę powyższe Zakład ponownie uznał, że aktualna sytuacja finansowa rodziny jest trudna, tym samym można stwierdzić, że w przypadku zobowiązanej zachodzi przesłanka zdefiniowana w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz.U. z 2003 r. nr 141, poz. 1365). Z akt sprawy wynika, że zobowiązana kontynuuje naukę. Jednakże Zakład stoi na stanowisku, że okoliczność ta nie może przemawiać za umorzeniem należności wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...], ponieważ obecna sytuacja finansowa może nie mieć charakteru trwałego i może ulec poprawie, np. w wyniku podjęcia pracy po zakończeniu nauki.

Wniosek został także przeanalizowany w oparciu o art. 28 ust. 1 – 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. z 2003 r., poz. 1442 ze zm.), zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części przez Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W stosunku do zobowiązanej nie prowadzono postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania należności, zatem uznać należy, że nie została stwierdzona całkowita nieściągalność zaległych składek w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy systemowej. Wobec tego brak jest podstaw do umorzenia zadłużenia w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy. Ustalony ponownie stan faktyczny prowadzi do tożsamych wniosków, jakie legły u podstaw decyzji z dnia [...] Stanowisko Zakładu pozostaje zatem niezmienne. Mając na względzie powyższe oraz to, że:

- na Zakład został nałożony ustawowy obowiązek dochodzenia należności z tytułu składek,

- wobec zobowiązanej nie została stwierdzona całkowita nieściągalność,

- nie wystarczy jedynie wskazanie przez zobowiązaną na uciążliwość i trudności w zapłacie narosłych zobowiązań, gdyż jest ona oczywista, a odstąpienie od obowiązku dochodzenia należności z tytułu składek ma charakter wyjątkowy,

- ubezpieczenia mają charakter solidarny, co oznacza konieczność finansowania obecnych i przyszłych świadczeń wszystkich świadczeniobiorców,

- Zakład obok interesu strony ma obowiązek uwzględniania także interesu publicznego, który można rozumieć jako zapewnienie wpływu należnych składek i odsetek za zwłokę do funduszy, którymi zarządza Zakład,

ZUS stanął na stanowisku, że umorzenie należności z tytułu składek w chwili obecnej byłoby przedwczesne, tym samym narażałoby interes publiczny.

ZUS stwierdził, że może ale nie musi podjąć decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy, także w sytuacji, gdyby zobowiązany wykazał istnienie przesłanki umorzenia. Decyzje w tym zakresie podejmowane są w oparciu o uznanie administracyjne Nie oznacza to jednak dowolności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, gdyż celem postępowania jest rzetelne ustalenie stanu faktycznego a następnie skonfrontowanie indywidualnej sytuacji zobowiązanego z interesem ogólnopspołecznym. Wybór rozstrzygnięcia musi być jednak poprzedzony prawidłowo poprzedzonym postępowaniem, należytym ustaleniem stanu faktycznego, zebraniem wszystkich dowodów w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej.

M.P. wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Poniosła, że ZUS nie przeanalizował skutków ekonomicznych i społecznych podjętej decyzji. Nie uwzględnił stanu zadłużenia i związanej z tym realności spłaty bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich dla niej skutków. Zakład powinien brać pod uwagę aktualną sytuację finansową, a nie hipotetyczne sytuacje mogące zaistnieć lub nie w bliżej nieokreślonej przyszłości, które mogą mieć wpływ na możliwość spłaty. Skarżąca wyjaśniła, że jest studentką pierwszego roku studiów dziennych i nie przewiduje, że w najbliższych latach jej sytuacja finansowa ulegnie poprawie. W rozpatrywanej sprawie Zakład przyjął, że istnieje majątek pozwalający na wyegzekwowanie zaległych składek w związku z czym nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności przy czym z odziedziczonych aktywów nie można pokryć zadłużenia, gdyż jak słusznie zauważono ½ wkładu mieszkaniowego przysługuje babci skarżącej, posiadającej lokatorskie prawo do lokalu. Może udział we wkładzie mieszkaniowym posiada wymierną wartość, ale na dzień dzisiejszy nie można dzięki niemu pokryć zadłużenia.

Zakład w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że z oceny materiału dowodowego wynika brak możliwości spłaty zobowiązań ze względu na stan majątkowy i dochody skarżącej lecz wobec uznaniowości decyzji nie wyklucza to możliwości odmowy umorzenia. ZUS wydając decyzję odmowną kierował się także tym, że spadkobiercy ponoszący odpowiedzialność za długi A.P. posiadają prawo do połowy wkładu o wartości 112.800 zł. Kwota ta wystarcza na pokrycie zobowiązań pozostających po A.P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm – dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] odmawiająca M.P. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W ocenie Sądu ZUS wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 par. 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j. ze zm.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność jej uchylenia.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a tej ustawy. Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność tych składek zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności według zasad określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).

Wskazać przy tym należy, że przedstawione powyżej reżimy prawne umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, o których mowa w art. 28 ust. 2 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s., nie są od siebie niezależne i oderwane.

W przepisie art. 28 ust. 2-3 u.s.u.s. uregulowane zostały podstawowe kwestie w zakresie umorzenia należności z tytułu tych składek oraz przypadki ich całkowitej nieściągalności. Art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy kwestii umarzania należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Oba reżimy prawne umarzania należności z tytułu tych składek nawiązują jednak do siebie, co wynika z takich sformułowań, jak "z zastrzeżeniem ust. 3a" oraz "(...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Przypadki całkowitej nieściągalności uregulowane zostały wyczerpująco w powołanym wyżej art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z uwagi zatem na użyty w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "pomimo braku ich całkowitej nieściągalności" uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od ich całkowitej nieściągalności dotyczy także ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. W konsekwencji oznacza to zatem, że przy umarzaniu nieopłaconych przez te podmioty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zastosowanie będzie miał wymóg wystąpienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, a w sytuacji ich niewystąpienia sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskodawcy podlegać będzie ocenie organu z punktu widzenia przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s.

Zgodnie z treścią § 3 ww. rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z powołanych regulacji wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, mimo braku ich całkowitej nieściągalności podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w powołanym wyżej art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "należności z tytułu składek (...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane". Oznacza to zatem, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym wybór ten może być swobodny, ale nie dowolny (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, Lex nr 368197, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 584/09).

Podkreślić przy tym należy, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w tym także ubezpieczenie zdrowotne, ma charakter dwuetapowy. Najpierw organ, ustalając istotne okoliczności faktyczne sprawy związane przede wszystkim z sytuacją majątkową, osobistą i rodzinną wnioskodawcy, ocenia czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 i 3 "u.s.u.s." lub w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Stwierdzenie, że okoliczności ustalone w sprawie nie odpowiadają żadnej z przesłanek umorzenia zaległości wyklucza możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia dla ubezpieczonego. Z kolei drugi etap ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi, że przesłanki te przemawiają za umorzeniem ww. należności. Jednak, nawet pozytywna ocena występowania tych przesłanek, nie obliguje organu do skorzystania z instytucji umorzenia należności z tytułu tych składek. Odmawiając w takiej sytuacji z umorzenia zaległości organ działa w zakresie przyznanego mu uznania administracyjnego.

W kontekście przesłanek określonych w powołanym wyżej § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia szczególne znaczenie ma wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy. A zatem strona w treści wniesionego wniosku o umorzenie należności, a następnie w toku postępowania, powinna wskazać takie konkretne okoliczności, które będą przemawiały za zastosowaniem wobec niej instytucji umorzenia. Także i Zakład Ubezpieczeń Społecznych w toku postępowania, powinien wnikliwie ustalić istnienie (lub brak) takich okoliczności, podejmując w tym zakresie, o ile jest to możliwe, także działania z urzędu, niezależnie od informacji uzyskanych od wnioskodawcy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego, o której stanowi art. 77 § 1 tej ustawy. Oczywistym jest jednak, że w toku takiego postępowania to głównie na stronie spoczywa ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia, świadczy bowiem o tym użyty przez ustawodawcę w § 3 ust. 1 rozporządzenia zwrot "jeżeli zobowiązany wykaże". Wszakże to wnioskodawca, a nie organ, ma pełną wiedzę o swojej sytuacji rodzinnej, majątkowej, osobistej i o przeszkodach w spłacie zadłużenia.

Ocena zebranego materiału dowodowego należy do organu prowadzącego postępowanie. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ swobodnie ocenia dowody, ważne jest jednak, żeby stan faktyczny został oceniony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Swoboda w ocenie dowodów nie oznacza dowolności. Przeprowadzony przez organ sposób rozumowania związany z ustalaniem stanu faktycznego sprawy na podstawie różnych, czasem sprzecznych ze sobą, zebranych w sprawie dowodów, przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, powinien być jasny, zrozumiały i oparty o zasady logiki.

Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia nie odnosi się do ustalania przesłanek warunkujących umorzenie należności. W tym zakresie Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie działa na podstawie uznania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany określonymi w k.p.a. zasadami, zwłaszcza wskazanymi wyżej, oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, a więc sąd ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe, bowiem przemawiają za tym przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Wybór tej konsekwencji prawnej, to właśnie drugi etap postępowania organu w procesie wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Przedmiotem wniosku skarżącej o umorzenie były niezapłacone składki na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Skarżąca, w związku z przyjęciem spadku z dobrodziejstwem inwentarza, odpowiada solidarnie z pozostałymi spadkobiercami za zobowiązania spadkodawcy z tytułu nieopłaconych składek do wartości ustalonego w spisie inwentarza stanu czynnego spadku, czyli do kwoty 113.145 zł.

ZUS ustalił, że w przypadku rodziny skarżącej zachodzi przesłanka zdefiniowana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Jednocześnie uznał, iż umorzenie składek byłoby przedwczesne, a tym samym naruszałoby interes publiczny, gdyż Zakład zobowiązany jest dochodzić należności z tytułu składek, a ponadto ubezpieczenia mają charakter solidarny co oznacza konieczność finansowania obecnych i przyszłych świadczeń wszystkich świadczeniobiorców.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, iż w razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw do umorzenia stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową wniosku jedynie w sytuacji wykazania przez ZUS istnienia ważnego interesu publicznego. Przy czym interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela ani też z interesem publicznym. Rozważenie obu interesów, tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, który w sprawach o umorzenie składek ubezpieczonych musi być akcentowany szczególnie wyraźnie, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06; z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II GSK 745/09, z dnia 14.03.2012 r., sygn. akt II GSK 203/11, Baza CBOIS).

W ocenie Sądu ZUS skoncentrował się na rozważeniu interesu publicznego. Nie rozważył natomiast wnikliwie, czy za uwzględnieniem wniosku nie przemawia interes zobowiązanej. Dopiero dokładna analiza obu tych zagadnień, to jest interesu obywatela i interesu publicznego, pozwoliłaby na dokładne ustalenie istnienia przesłanek, uzasadniających uwzględnienie lub oddalenie wniosku strony. Jak stwierdził sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wybór rozstrzygnięcia musi być poprzedzony prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, należytym ustaleniem stanu faktycznego, zebraniem wszystkich dowodów w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ nie przeprowadził postępowania w sposób prawidłowy, bowiem nie dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

W ocenie Sądu odmowy umorzenia należności nie może uzasadniać to, iż sytuacja ekonomiczna skarżącej może ewentualnie poprawić się w przyszłości po ukończeniu studiów i podjęciu pracy. Zakład zobowiązany był ocenić obecną sytuację osobistą, majątkową i rodzinną zobowiązanej, nie zaś rozpatrywać sytuację hipotetyczną mogącą nastąpić w przyszłości. Tym bardziej, że zgodnie z ustaleniami Zakładu skarżąca dopiero rozpoczęła studia dzienne i zamierza kontynuować je w najbliższych latach. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych niemożność uiszczenia zaległych składek, a w szczególności trudna sytuacja podmiotu ubiegającego się o ich umorzenie, winna być oceniana na dzień wydania przez Zakład ostatecznej w tym przedmiocie decyzji ( v. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 17/10, z dnia 3 września 2013 r., sygn.. akt II GSK 704/12 – baza orzeczeń n.s.a. gov. pl).

Wobec powyższego ewentualna poprawa sytuacji materialnej skarżącej może wiązać się jedynie z nabyciem przez nią, z dobrodziejstwem inwentarza, spadku po dziadku A.P. Jednakże istotne w sprawie jest wyjaśnienie jaka jest faktyczna wartość tego spadku i czy jego nabycie może rzeczywiście wpłynąć na poprawę sytuacji majątkowej zobowiązanej. Jedynie w przypadku wyraźnej poprawy tej sytuacji mogłyby zaistnieć przesłanki do ustalenia, iż za odmową umorzenia należności z tytułu niepłaconych składek przemawia interes publiczny i nie zostaje naruszony interes zobowiązanej.

Stan czynny spadku, zgodnie ze spisem inwentarza, wynosi 113.145 zł. Kwota ta wyliczona została po odjęciu długów spadkowych od wartości majątku spadkodawcy w postaci mieszkalnego lokalu spółdzielczego lokatorskiego o wartości 225.600 zł. (wartość majątku ruchomego wynosiła zaledwie kilkaset złotych i nie miała istotnego wpływu na ustalenie wartości stanu czynnego spadku). Wkład mieszkaniowy stanowił współwłasność małżonków A. i D.P. Osobami uprawnionymi do wkładu mieszkaniowego są w ½ D.P. jako współwłaścicielka oraz spadkobiercy zmarłego ( v. uzupełniony spis inwentarza).

Skoro skarżąca nabywając prawo do części spadku otrzymała prawo do części wkładu mieszkaniowego niezbędne jest ustalenie, choćby w przybliżeniu, wartości tego wkładu. Tymczasem ZUS rozważania w tym przedmiocie ograniczył do wyjaśnienia, że udział we wkładzie mieszkaniowym posiada wymierną wartość pieniężną, a tym samym nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Dopiero w odpowiedzi na skargę Zakład skonkretyzował swoje stanowisko w zakresie wartości połowy wkładu mieszkaniowego, do którego mają prawo spadkobiercy, określając ją na kwotę 112.800 zł. Zdaniem Sądu powyższe stanowisko jest błędne. Wartość wkładu spółdzielczego prawa do lokalu nie może być bowiem utożsamiana z wartością rynkową lokalu mogącego stanowić przedmiot obrotu – własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu bądź odrębnej własności lokalu mieszkalnego. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 2410/10 ( System Informacji Prawnej Lex nr 1164291) za wartość rynkową odziedziczonego wkładu spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego należy przyjąć wartość, jaką miał on w momencie wniesienia go do spółdzielni.

Zakład ponownie rozpoznając sprawę uwzględni powyższe rozważania Sądu. W szczególności dokładnie ustali obecną sytuację materialną i osobistą skarżącej, z uwzględnieniem rzeczywistej wartości odziedziczonego spadku. Ustali także sytuację ekonomiczną osób pozostających ze skarżącą we wspólnym gospodarstwie domowym, zobowiązując je do złożenia oświadczeń o stanie rodzinnym i majątkowym. W aktach sprawy brak takiego oświadczenia matki skarżącej, która według wyjaśnień strony wspólnie z nią zamieszkuje. ZUS ponadto wezwie skarżącą do złożenia oświadczenia, czy nadal uczy się na studiach dziennych i poza alimentami nie posiada innych dochodów. Dopiero wnikliwa analiza dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, uzupełnionego w w.w. sposób, umożliwi prawidłowe wydanie decyzji o charakterze uznaniowym.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

D.Cz.