Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 322/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 207, art. 222(1) § 1, art. 226
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art.38
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15, art. 30 § 3, art. 63, art. 64 § 2, art. 127 § 1, art. 128, art. 130, art. 138 § 1 pkt 1 art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: § 39, § 39a ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 169 poz 1650
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA PRACY I POLITYKI SOCJALNEJ z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i  higieny pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi E Sp. z o.o. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oceny ryzyka zawodowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. (znak: [...]), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny ( dalej jako: PPIS ) działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) w związku z art. 207, art. 212, art. 2221 § 2, art. 226 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ( Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm. ), § 39 a ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy ( Dz. U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.), § 5 ust. 1 , § 7 pkt 2, pkt 14 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz.U. z 2005 r., Nr 81, poz.716) nakazał pracodawcy: E Spółka z o.o. uwzględnić w opracowanej ocenie ryzyka zawodowego na stanowisku elektromontera narażenie na szkodliwe czynniki biologiczne i założyć rejestr prac i rejestr pracowników narażonych na działanie szkodliwych czynników biologicznych zakwalifikowanych do grupy 3 zagrożenia - w terminie do dnia 28 lutego 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji PPIS stwierdził, iż w trakcie kontroli sanitarnej przeprowadzonej w E Spółka z o.o.– Oddział Dystrybucji, że w zakładzie tym występują uchybienia wynikające z naruszenia przepisów w postaci nieuwzględnienia w opracowanej ocenie ryzyka zawodowego na stanowisku elektromontera narażenia na szkodliwe czynniki biologiczne podczas wykonywania prac związanych z utrzymaniem linii energetycznych. Wskazał, iż czynności wykonywane na wymienionym stanowisku polegają na m.in. na wycinaniu drzew, gałęzi i krzaków w pobliżu linii energetycznych, wykaszaniu traw, co wiąże się z przebywaniem pracowników na terenach leśnych, polach i łąkach, a zatem związane jest z ryzykiem zakażenia m.in. krętkiem Borrelia burgdorferi, wywołującym boreliozę u ludzi. Wyjaśnił, iż głównym rezerwuarem krętka w Polsce są zakażone kleszcze Ixodes ricinum, których siedliskiem są obszary leśne, skraje lasów graniczące z łąkami i pastwiskami. Z doniesień naukowych wynika, że zakażenie kleszczy w Polsce jest zróżnicowane ( od kilku do ok. 30% - Nr 11 Biuletynu PTH z 2003 r.), natomiast dane statystyczne wskazują na ciągły wzrost liczby stwierdzanych przypadków boreliozy, jako choroby zawodowej. W województwie i na terenie powiatu stwierdza się coraz liczniejsze przypadki zachorowań - wg danych statystycznych Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w 1999 r. wystąpił 1 przypadek zachorowania, w 2002 r. - 14, a w 2010 r. - 88 przypadków. Wywiódł, iż istnieje również ryzyko pokąsania wskazanej grupy pracowników przez zwierzęta. Powołał dane statystyczne Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej zgodnie z którymi w 2010 r. odnotowano 35 przypadków pokąsania ludzi przez takie zwierzęta takie jak psy, sarny, wiewiórki, nietoperze, będące potencjalnymi nosicielami wielu chorób zakaźnych m.in. wirusa wścieklizny, bakterii wywołującej tularemię (Francisella tularensis), pasożyta (Echinococcus granulosus) powodującego bąblowicę. W ocenie organu wskazanymi zaniechaniami pracodawca naruszył :

- przepis art. 226 Kodeksu pracy stanowiący, iż pracodawca ocenia i dokumentuje ryzyko zawodowe związane z wykonywaną pracą oraz stosuje niezbędne środki profilaktyczne zmniejszające ryzyko oraz informuje pracowników o ryzyku zawodowym, które wiąże się z wykonywaną pracą oraz o zasadach ochrony przed zagrożeniami,

- § 39 a ust. 1 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, który stanowi, że pracodawca ocenia ryzyko zawodowe występujące przy wykonywanych pracach, w szczególności przy doborze wyposażenia stanowisk i miejsc pracy, stosowanych substancji i preparatów chemicznych, biologicznych, rakotwórczych lub mutagennych oraz zmianie organizacji pracy. Podczas oceny ryzyka zawodowego uwzględnia się wszystkie czynniki środowiska pracy występujące przy wykonywanych pracach oraz sposoby wykonywania prac,

- § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki nakładającego na pracodawcę obowiązek dokonania oceny ryzyka zawodowego na jaki może być narażony pracownik przed wyborem środka zapobiegawczego,

PPIS wskazał również, że brak rejestru prac i rejestru pracowników narażonych na działanie szkodliwych czynników biologicznych zakwalifikowanych do 3 grupy zagrożenia niezgodny jest z :

- § 7 pkt 2, pkt 14 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki, który stanowi, że "stosowanie środków zapobiegawczych nie zwalania pracodawcy od obowiązku: ... 2) prowadzenia rejestru prac narażających pracowników na działanie szkodliwego czynnika biologicznego zakwalifikowanego do grupy 3 lub 4 zagrożenia (...), 14) prowadzenia rejestru pracowników narażonych na działanie szkodliwych czynników biologicznych zakwalifikowanych do grupy 3 lub 4 zagrożenia (...)."

- art. 2221 § 2 Kodeksu pracy, stanowiącym, że pracodawca prowadzi rejestr prac narażających pracowników na działanie szkodliwych czynników biologicznych oraz rejestr pracowników zatrudnionych przy takich pracach.

Decyzja PPIS doręczona została stronie tj. E Spółka z o.o. w dniu 20 stycznia 2011 r. Odwołanie strony wniesione zostało bezpośrednio do organu I instancji w dniu 3 lutego 2011 r. Podpisane zostało przez członka zarządu spółki – wiceprezesa ds. pracowniczych J.K..

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W jego uzasadnieniu nie zgodziła się z oceną stanu faktycznego dokonaną przez organ I instancji. Podkreślała, iż dokonała prawidłowej oceny ryzyka zawodowego bowiem jej pracownicy nie wykonują prac opisanych w załączniku nr 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki. Zdaniem spółki, elektromonterzy wykonujący prace na powietrzu lub w lesie nie są narażeni na czynniki biologiczne wskazane przez organ I instancji w stopniu większym aniżeli inne osoby przebywające czasowo w takich miejscach. Pobyt elektromontera na terenie wycinki jest krótkotrwały, ponadto jest on zabezpieczony odzieżą ochronną i rękawicami. Nie występuje tutaj kontakt z czynnikami ryzyka, mogący skutkować zagrożeniem dla zdrowia pracownika. Zagrożenie pokąsaniem przez chore zwierzęta jest w wypadku pracującego elektromontera mniejsze aniżeli osoby spacerującej po lesie czy parku miejskim, bowiem używa on przy pracy głośnego sprzętu. Ponadto zarzucała, iż brak jest podstaw do twierdzenia, że zwiększona częstotliwość występowania boreliozy i innych chorób wywołanych czynnikami biologicznymi ma miejsce wskutek obiektywnego narastania liczby zachorowań na te choroby i tym samym na zwiększone ryzyko zarażenia. Wskazywała, iż przy pracach elektromonterów w województwie nie notowano chorób spowodowanych czynnikami biologicznymi.

Po zleceniu organowi I instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – Kpa ), w celu ustalenia zakresów czynności pracowników zatrudnionych na stanowisku elektromontera - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, ( dalej jako PWIS ) działając na podstawie art. 138 § 1 Kpa, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W oparciu o dowody uzyskane w toku postępowania uzupełniającego (dodatkowa kontrola sanitarna w Oddziale Dystrybucji z dnia [...] marca 2011 r. ) organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zakresem czynności na stanowisku pracy elektromontera wykonywane są czynności polegające między innymi na wycinaniu drzew, gałęzi w pobliżu linii energetycznych, wykonywaniu wykopów pod słup, stawianiu i obalaniu słupów. Tym samym wykonywanie pracy na tym stanowisku wiąże się z przebywaniem pracowników na terenach leśnych, polach i łąkach ( co potwierdza strona w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r.), a zatem związane jest z ryzykiem zakażenia np. krętkiem Borrelia burgdorferi, wywołującym boreliozę u ludzi. Przytaczając treść przepisu art. 2221 § 1 Kodeksu pracy stanowiącego, że w razie zatrudnienia pracownika w warunkach narażenia na działanie szkodliwych czynników biologicznych pracodawca stosuje wszelkie dostępne środki eliminujące zagrożenie, a jeśli jest to niemożliwe - ograniczające stopień tego narażenia, przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki i § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki, stwierdzającego, że wykaz prac narażających pracowników na działanie czynników biologicznych jest określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia, gdzie w pkt. 8 mówi się o "innych okolicznościach niż wymienione w pkt. 1-7, podczas których jest potwierdzone narażenie na działanie czynników biologicznych" - organ odwoławczy stwierdził, że z zestawienia brzmienia powyższych przepisów wynika, iż wystąpienie szkodliwych czynników biologicznych odnosi się nie tylko do rodzaju stanowiska pracy ( załącznik nr 2 Ip. 1-7), lecz do rodzaju prac wykonywanych na różnych stanowiskach i w różnych kategoriach zakładów pracy, o ile wystąpi ryzyko narażenia na działanie czynników biologicznych. Jednocześnie organ podkreślił, że "potwierdzone narażenie" ( pkt 8 załącznika nr 2) oznacza narażenie, które potencjalnie może wystąpić podczas wykonywania czynności na danym stanowisku pracy, co nie oznacza, że wystąpiło dotychczas w kontrolowanym zakładzie czy też w statystykach w obrębie większego obszaru. Wystarczy, że rodzaj wykonywanych czynności powoduje kontakt z określonym czynnikiem biologicznym, będącym zagrożeniem dla zdrowia pracownika. W tym zakresie organ powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wydane w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 224/09. LPWIS wskazał, że strona w odwołaniu nie zaprzecza możliwości narażenia pracowników zatrudnionych na stanowiskach elektromonterów na czynniki biologiczne wskazane przez PPIS - poprzez pokąsanie przez chore zwierzęta, jednak wskazuje na jego bardzo małe prawdopodobieństwo w porównaniu do osób zamieszkujących we wsiach, w okolicy lasów czy spacerujących po lesie czy parku, a to ze względu na jego krótkotrwałość i stosowanie zabezpieczeń w postaci odzieży ochronnej i rękawic. Organ odwoławczy wyraził pogląd, iż zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bhp ryzyko zawodowe określa się jako prawdopodobieństwo wystąpienia niepożądanych zdarzeń związanych z wykonywaną pracą, powodujących straty, w szczególności wystąpienia u pracowników niekorzystnych skutków zdrowotnych w wyniku zagrożeń zawodowych występujących w środowisku pracy lub sposobu wykonywania pracy. Tym samym związane jest z charakterem prac na stanowisku elektromontera. W dalszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji przyjął, iż na stanowisku pracy elektromontera występuje narażenie na szkodliwe czynniki biologiczne i wskazał w kwestionowanej decyzji, jakie spośród szkodliwych czynników biologicznych, wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. występują w środowisku pracy tj. krętek Borrelia burgdorferi wywołujący boreliozę (zaklasyfikowany do 2 grupy zagrożenia), Francisella tularensis wywołująca tularemię (zaklasyfikowana do 2 grupy zagrożenia), wirus wścieklizny (zaklasyfikowany do 3** grupy zagrożenia), którymi pracownicy mogą się zarazić w wyniku pokąsania przez kleszcze oraz zwierzęta takie jak: psy, sarny, wiewiórki. Wymienione czynniki biologiczne zaklasyfikowane do 3 grupy zagrożenia nakładają na pracodawcę dodatkowe obowiązki, w tym prowadzenie rejestrów. Przepis § 5 ust. 1 i § 7 pkt. 2 i 14 cytowanego wyżej rozporządzenia w sprawie szkodliwych czynników biologicznych, nakazuje pracodawcy, przed wyborem środka zapobiegawczego, dokonanie oceny ryzyka zawodowego, na jakie jest lub może być narażony pracownik. Jednakże stosowanie środków zapobiegawczych nie zwalnia pracodawcy od obowiązku prowadzenia rejestru prac narażających pracowników na działanie szkodliwego czynnika biologicznego zakwalifikowanego do 3 grupy zagrożenia oraz rejestru pracowników narażonych na działanie szkodliwych czynników biologicznych zakwalifikowanych do grupy 3 zagrożenia.

We wniesionej skardze E Spółka z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzuciła wydanym w sprawie decyzjom naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów rozporządzeń: Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bhp.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podtrzymała swoją ocenę zagrożeń środowiska pracy i wyraziła pogląd, iż nie jest przekonana o potrzebie realizacji dodatkowych obowiązków powodujących obciążenie jej jako pracodawcy dodatkowymi biurokratycznymi wymogami związanym z uznaniem organów, że dla nałożenia na skarżącą wskazanych w decyzjach obowiązków wystarczające jest występowanie narażenia potencjalnego. Zdaniem skarżącej, ryzyko zawodowe wynika z prawdopodobieństwa występowania niepożądanych zdarzeń, ale nie powinno być interpretowane w sposób nieograniczony. Jeżeli wystarczające dla oceny zagrożeń jest już ryzyko potencjalne, to obowiązki pracodawcy powinny wynikać wprost z Kodeksu pracy, bowiem w środowisku życia człowieka występuje nieustające ryzyko zachorowania na nieograniczoną liczbę chorób, w tym na choroby wywołane czynnikami biologicznymi. Każdy pracodawca, bez wyjątku, według potencjalnej oceny zagrożeń, powinien wykonywać obowiązki wskazane w powołanych rozporządzeniach. Realne zagrożenie występowaniem chorób wywołanych czynnikami biologicznymi następuje - zdaniem skarżącej - dopiero z chwilą stwierdzenia wystąpienia przy określonych pracach u danego pracodawcy konkretnej choroby wywołanej czynnikiem szkodliwym. Tymczasem u pracowników skarżącej chorób takich jak wścieklizna, borelioza, tularemia dotąd wśród pracowników nie było. W przypadku zagrożeń innymi czynnikami niż biologiczne np. zagrożenia uszkodzeniem ciała wskutek potknięć, upadków, porażeń prądem - występują one realnie i są traktowane przez pracodawcę jako zagrożenie rzeczywiste. Ponadto skarżąca wskazała, iż sporządzanie i prowadzenie rejestrów na zdarzenia potencjalne jest działaniem pozornym w kierunku zapobiegania występowaniu chorób wywołanych czynnikami biologicznymi i jako takie nie mogło być zamierzeniem przy tworzeniu przepisów mających za zadanie rzeczywistą ochronę pracowników przed zachorowaniami.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji akcentując w szczególności, iż podczas oceny ryzyka zawodowego muszą być uwzględniane wszystkie czynniki środowiska pracy występujące przy wykonywanych pracach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże nie ze względu na okoliczności, w niej podniesione, ale takie które sąd administracyjny miał obowiązek uwzględnić z urzędu.

Wskazania wymaga, iż wojewódzki sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej skargą decyzji administracyjnej w zakresie obejmującym ocenę zgodności kwestionowanego aktu z obowiązującym prawem. W ramach tak określonej kognicji wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przy jego wydawaniu nastąpiło naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub dające podstawę do wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 1 ppsa ). Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności zaskarżonego aktu następuje jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powołana jako ppsa ). Wskazać też należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z przepisem art. 133 §1 ppsa podstawą orzekania przez sąd administracyjny są akta sprawy administracyjnej.

Okolicznością, która zadecydowała o treści rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie był fakt, iż zaskarżona skargą decyzja PWIS została wydana w wyniku potraktowania i rozpoznania jako odwołanie pisma z dnia [...] lutego 2011 r. podpisanego przez członka zarządu spółki – wiceprezesa ds. pracowniczych J.K..

W związku z tym wskazania wymaga, iż stroną postępowania w sprawie przestrzegania przepisów w zakresie higienicznych warunków pracy, wszczętego przez PPIS z urzędu, w związku z wynikami kontroli przeprowadzonej przez ten organ w dniach od [...] października do [...] listopada 2010 r. w, należącym do E Spółka z o.o., Zakładzie Dystrybucji pozostawała wskazana spółka jako pracodawca, a tym samym i adresat nakazów wydawanych przez organy inspekcji sanitarnej (art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ). Wniosek taki wypływa z prawidłowo przytoczonych w podstawach prawnych decyzji organu I instancji regulacji Kodeksu pracy ( art. 207 , 2221 § 1 i 226 ), § 39 i 39a ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy § 5 ust. 1 , § 7 pkt 2, pkt 14 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki .

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji zgromadził w aktach administracyjnych dotyczący skarżącej wypis z Krajowego Rejestru Sądowego na dzień [...] października 2010r. Wynika z niego, iż organem uprawnionym do reprezentowania spółki jest zarząd o składzie wieloosobowym, zaś do składania oświadczeń woli w imieniu spółki w zakresie praw majątkowych i niemajątkowych oraz podpisywania ich w imieniu spółki umocowanych jest dwóch członków zarządu łącznie lub jeden członek zarządu łącznie z prokurentem. Jednym z członków zarządu na datę sporządzenia odpisu pozostawał J.K..

W związku z powyższym ustaleniem wskazać należy, iż stosownie do art. 127 § 1 i 128 Kpa odwołanie przysługujące stronie od decyzji wydanej w I instancji nie wymaga szczegółowego szczególnej formy. Ponieważ jednak stosownie do art. 140 Kpa przepisy odnoszące się do wstępnych czynności postępowania administracyjnego mają zastosowanie także do postępowania odwoławczego to wskazać należy, iż odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 Kpa. Powinno zatem zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 Kpa tj. co najmniej wskazanie osoby od której pochodzi, jej adresu i żądania, a jeżeli jest wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Z art. 63 § 3 Kpa wynika zatem obowiązek strony opatrzenia podania (odwołania) podpisem. Wskazuje on, że odwołanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca odwołanie. Przepis art. 64 § 2 Kpa stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Brak podpisu strony, który nie został usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania (odwołania), co oznacza niemożność jego rozpoznania.

Podkreślić nadto trzeba, iż zgodnie z art. 30 § 3 Kpa strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Powyższy przepis dotyczy w szczególności osób prawnych, w odniesieniu do których ma zastosowanie przepis art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93. ze zm.), który stanowi, że osoba prawna działa poprzez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Oznacza to, iż w przypadku gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba prawna (np. spółka z o.o.), organ administracji publicznej obowiązany jest sprawdzić czy w sprawie występuje należycie umocowany przedstawiciel tej osoby prawnej. Oceny tej dokonuje na podstawie przepisów prawa regulujących ustrój osoby prawnej oraz na podstawie opartego na tych przepisach statutu. W przypadku podjęcia czynności bez umocowania, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wezwania strony do usunięcia braku formalnego czynności ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności.

Jeżeli więc z treści złożonego w terminie odwołania wynika, iż wnosi je spółka jako osoba prawna, a w świetle uzyskanego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego do działania w imieniu tej strony upoważnieni pozostają łącznie dwaj członkowie zarządu spółki lub jeden członek zarządu łącznie z prokurentem, to zaopatrzenie odwołania podpisem tylko jednego członka zarządu stanowi brak formalny odwołania. Brak taki nie powoduje nieważności oświadczenia woli, lecz stanowi jego usuwalną wadę . Wada taka może być konwalidowana w dwojaki sposób: bądź przez złożenie na odwołaniu podpisu przez drugiego członka zarządu spółki lub prokurenta, bądź potwierdzenie tej czynności przez osoby uprawnione do reprezentacji spółki zgodnie z rejestrem sądowym. (vide: wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r., I OSK 6/06, niepubl., dostępny Lex nr 293175). Jeżeli bowiem osoba prawna w stosunkach zewnętrznych jest reprezentowana przez zarząd zgodnie z zasadami ujawnionymi w rejestrze sądowym, to każde pismo będące odzwierciedleniem woli takiej osoby musi być podpisane w sposób zgodny z danymi wynikającymi z rejestru. W przeciwnym razie pismo takie dotknięte jest brakami, do których usunięcia organ zobligowany jest wezwać stronę.

Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy przed rozpoznaniem odwołania organ odwoławczy nie poczynił żadnych kroków w celu ustalenia czy podpisane zostało ono przez właściwe podmioty uprawnione do składania oświadczeń woli w imieniu skarżącej spółki. Aktualny wypis z Krajowego Rejestru Sądowego nie został wprawdzie załączony do odwołania, jednakże okoliczność ta nie zwalniała organu II instancji z obowiązku podjęcia odpowiednich czynności ustalających prawidłowość reprezentacji spółki na etapie wszczęcia postępowania odwoławczego. Odwołanie bez podpisu lub nie podpisane przez wszystkie podmioty uprawnione do reprezentacji osoby prawnej, czyli niespełniające wymogów określonych w art. 63 § 3 Kpa nie jest odwołaniem w rozumieniu art.127 § 1 i art.128 Kpa

Oceniając prawne skutki wskazanego zaniechania organu odwoławczego i w konsekwencji rozpoznania jako odwołania pisma dotkniętego omawianymi brakami wskazać należy, iż decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia takiego pisma jest aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji uprawnione jest bowiem twierdzenie, iż organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego, a takie działanie stanowiące przejaw działania z urzędu rażąco narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 Kpa. Przyjmuje się bowiem, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień organu odwoławczego w stosunku do konkretnej decyzji organu I instancji dopiero wówczas, gdy strona wniesienie od niej odwołanie. Złożonego w niniejszej sprawie pisma z dnia [...] lutego 2011 r., podpisanego tylko przez jednego członka zarządu skarżącej spółki nie można uznać za odwołanie, gdyż nie pochodzi od osób uprawnionych zgodnie z Krajowym Rejestrem Sądowym do występowania w jej imieniu, ani nie zostało przez nie potwierdzone. Pismo spółki zatytułowane "odwołanie" wniesione przez jednego członka zarządu nie spełnia bowiem wynikającego z art. 63 Kpa wymogu prawidłowego podpisania przez wnoszącego. Rozpoznanie zaś odwołania i w konsekwencji wydanie zaskarżonej skargą decyzji przez organ II instancji, mimo nieusunięcia tej wady należy uznać za rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej. W istocie bowiem przez PWIS merytorycznie rozpoznane zostało odwołanie wniesione z uchybieniem zasad regulujących skuteczne składanie oświadczeń woli przez skarżącą tj. rozpoznano pismo podpisane przez jednego członka zarządu, a nie odwołanie spółki. W zaistniałej sytuacji podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 1994 roku SA/Gd 2365/93 - LEX 25940, iż "uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W takiej sytuacji decyzja organu II instancji jest dotknięta wadą nieważności ( art. 156 § 1 pkt 2 Kpa )".

O nieważności decyzji spowodowanej rażącym naruszeniem prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Zdaniem Sądu sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie bowiem zaskarżona decyzja została wydana przez organ w wyniku rozpoznania odwołania, które nie zostało podpisane przez wszystkich umocowanych do reprezentacji Spółki, co rażąco narusza przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 63 § 3 Kpa w zw. z art.127 § 1 i art. 128 Kpa oraz art. 15 Kpa.

Z tych przyczyn na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Na podstawie przepisu art. 152 ppsa orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Mimo wniosku strony o zasądzenie kosztów postępowania Sąd o nich nie orzekał, bo po jej stronie takie nie powstały. Spółka korzystałą w sprawie z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych , a koszty zastępstwa procesowego nie powstały, gdyż strona nie ustanowiła pełnomocnika procesowego.

Wobec stwierdzonego rażącego naruszenia prawa procesowego rozstrzyganie merytorycznych zarzutów zgłaszanych w skardze stało się przedwczesne. Obowiązkiem organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy – w warunkach związania poglądami wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu - będzie bowiem podjęcie czynności zmierzających do wezwania do usunięcia dostrzeżonych wad odwołania, a w przypadku gdy to nastąpi ponowne merytoryczne jego rozpoznanie.

Niejako na marginesie zwrócić należy uwagę na inne jeszcze uchybienie procesowe organu II instancji mające wpływ na treść decyzji. Organ II instancji, orzekając w dniu 1 kwietnia 2011 r., utrzymał w mocy decyzję PPIS w ramach której termin do wykonania nałożonych nią obowiązków wyznaczony został na dzień 28 lutego 2011r. Decyzji organu I instancji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności. Tymczasem zgodnie z art. 130 § 1 Kpa decyzja nie podlega wykonaniu jeżeli nie ma waloru ostatecznego. Ponadto wniesienie odwołania, stosownie do treści art. 130 § 2 kpa, powoduje skutek w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Termin wykonania decyzji organu I instancji upłynął fizycznie 28 lutego 2011 r. - przed wydaniem orzeczenia organu odwoławczego, tj. w okresie gdy decyzja nie podlegała wykonaniu. Organ odwoławczy nie dostrzegł tego faktu. W konsekwencji organ utrzymując w mocy decyzję, której termin wykonania minął, utrzymał w mocy decyzję niewykonalną. W niniejszej sprawie organ odwoławczy - uznając, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu - powinien był uchylić ją w zakresie wyznaczonego terminu i wskazać termin wykonania nałożonych obowiązków na nowo tak, by jego dochowanie przez stronę było możliwe. W takiej sytuacji – abstrahując od kwestii zasadności merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie nałożenia kwestionowanych obowiązków – organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.