Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1177/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 1 i ust. 3, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2008 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2008 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki N. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca) od decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie uzupełnienia decyzji z [...] listopada 2006 r. nr [...] poprzez odmowę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w W. w celu funkcjonowania obiektu reklamowego w okresie od 23 marca 2007 r. do 22 czerwca 2008 r., działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, iż 16 października 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek skarżącej spółki, w którym strona zwróciła się o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...]w celu umieszczenia nośnika reklamowego, jednostronnego, o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 na okres od 23 grudnia 2006 r. do 22 czerwca 2008 r.

Decyzją z [...] listopada 2006 r. organ udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] o pow. 4.80 m2 w okresie od 23 grudnia 2006 r. do 22 marca 2007 r. i umieszenie w nim reklamy jednostronnej o powierzchni reklamowej 18.00 m2.

W uzasadnieniu decyzji zostało wskazane, iż termin obowiązywania decyzji został ustalony na okres 3 miesięcy. Ponadto podniesiono, iż w omawianym przypadku analiza możliwych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z lokalizacją reklamy nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na okres 18 miesięcy. Zdaniem organu reklama powoduje dekoncentrację kierowcy i odwraca uwagę od sytuacji na drodze, co w konsekwencji może prowadzić do poważnych wypadków. Narastające natężenie ruchu pojazdów w ul. [...] może doprowadzić do sytuacji, w której przedmiotowa reklama będzie powodowała zwiększenie niebezpieczeństwa dla użytkowników drogi. Zarząd Dróg Miejskich jako zarządca drogi zobowiązany jest na bieżąco monitorować sytuację na drodze i niezwłocznie reagować na wszelkie możliwe zagrożenia. W ocenie organu pierwszej instancji wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację reklamy we wskazanym terenie na okres 18 miesięcy spowoduje, że ZDM nie będzie miał możliwości usunięcia reklamy niezwłocznie po stwierdzeniu, że zaczęła zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. 3 miesięczny okres obowiązywania decyzji jest z kolei odpowiednim okresem, pozwalającym zarządcy drogi obserwować i niezwłocznie reagować na zmieniającą się sytuację na drodze w związku ze zwiększającym się ruchem pojazdów, a w konsekwencji większym zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu w miejscu umieszczenia reklamy.

Od powyższej decyzji spółka N. S.A. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnioskując o jej uchylenie w części dotyczącej terminu, na jaki udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i orzeczenie o wydaniu zezwolenia zgodnie z wnioskiem strony.

Orzeczeniem z [...] stycznia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi N. S.A. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że organ nie rozstrzygnął wniosku strony w całości. W konsekwencji odwołanie dotyczące części żądań strony nie rozstrzygniętych w decyzji organu pierwszej instancji powinno zostać potraktowane jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu odwołania spółki N. S.A. od decyzji Zarządu Dróg Miejskich w W. z [...] listopada 2006 r. decyzją z [...] września 2007 r. nr [...] orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego i przekazaniu organowi pierwszej instancji pisma N. S.A. zatytułowanego: "Odwołanie od decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r." celem rozpatrzenia jako wniosku o uzupełnienie ww. decyzji.

Zarząd Dróg Miejskich rozpatrując wniosek N. złożony [...] grudnia 2006 r. zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. uznał za zasadne uzupełnienie decyzji nr [...] z [...] listopada 2006 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia co do okresu od 23 marca 2007 r. do 22 czerwca 2008 r.

Zgodnie z art. 10 k.p.a. strona została powiadomiona o toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i zgłoszenia wyjaśnień.

Decyzją z [...] stycznia 2008 r., Prezydent W. – działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. dalej u.d.p.) oraz na podstawie § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481) uzupełnił decyzję z [...] listopada 2007 r. poprzez odmowę wydania skarżącej spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w celu funkcjonowania reklamy w okresie od 23 marca 2007 r. do 22 czerwca 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent W. wskazał, iż rozpatrując sprawę, jako organ I instancji zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku i wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się na założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w tym m. in. na wymóg podjęcia działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Ponadto organ I instancji uwzględnił następujące dokumenty: opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, a także wziął pod uwagę fakt powszechnie znany jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym zlokalizowana jest reklama. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ I instancji ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Organ wskazał, iż czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto organ wskazał, iż badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu I instancji zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ulicy K. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu wynosi 1010 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 1870 pojazdów na godzinę, a limit dopuszczalnej prędkości wynosi 50 km/h. Ponadto przedmiotowa reklama umieszczona została w odległości 5 m od znaku F-9 oraz 28 m od znaków D-2 i A-7. Tymczasem zgodnie ze wskazaną powyżej opinią nie powinno się zezwalać na umieszczenie reklam w odległości mniejszej niż 40 m od znaków drogowych i tablic drogowskazowych. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Prezydent W. uznał, że lokalizacja przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, iż przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ stwierdził, iż warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi, co daje podstawę do odmowy udzielenia stronie skarżącej zezwolenia za zajęcie pasa drogowego.

Od powyższej decyzji skarżąca spółka odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, bądź też o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ I instancji nie wykazał zaistnienia zmiany stanu faktycznego lub prawnego uzasadniającego wydanie odmownej decyzji. W ocenie skarżącej spółki jedyną okolicznością, jaką organ wykazał w toku postępowania jest znaczne natężenie ruchu w miejscu lokalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego. Zdaniem skarżącej natężenie ruchu wskazane przez organ występuje na większości w. dróg i samo w sobie nie może uzasadniać wydania decyzji odmownej. Według skarżącej w przedmiotowej sprawie organ nie wykazał w ogóle, czy w przypadku spornej lokalizacji występuje takie zagęszczenie reklam, które mogłoby mieć – zgodnie z powołanymi badaniami – wpływ na zwiększenie ilości wypadków. Zdaniem skarżącej dopiero nadmierne nagromadzenie reklam przydrożnych może mieć ewentualnie wpływ na zwiększoną ilość wypadków drogowych. Skarżąca spółka stwierdziła, że skoro przy wydawaniu wcześniejszych decyzji dotyczących przedmiotowej lokalizacji nośnika reklamowego organ uznał, iż możliwe jest wydanie decyzji, a sytuacja w sprawie nie zmieniła się, to nie istnieją przeszkody do wydania przez organ decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...]. Zdaniem skarżącej wydana przez organ decyzja nosi cechy decyzji zupełnie dowolnej, nie mieszczącej się w ramach uznaniowości. W ocenie skarżącej organ dokonał błędnej interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych. Do czynności wymienionych art. 39 ust. 1 u.d.p. nie zalicza się bowiem umieszczenia reklam w obszarze zabudowanym. Uznając, że art. 39 ust. 3 u.d.p. pozwala organowi wydać zgodę na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, skarżąca wywiodła, że wymóg szczególnych okoliczności dotyczy jedynie obiektów budowlanych, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Skoro z treści art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że ustawodawca nie zalicza, co do zasady, do tej grupy umieszczania reklam w obszarze zabudowanym, organ ma obowiązek wykazania, że w konkretnym przypadku umieszczenie danej reklamy mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2008 r., działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie uzupełnienia decyzji poprzez odmowę wydania zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy – powołując się na przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. - stwierdził, iż zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Za obiekty takie – zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych uważa się obiekty o charakterze reklamowym.

W ocenie organu nie jest on obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia.

Organ w zaskarżonej decyzji wskazał na potencjalne zagrożenia jakie niesie usytuowanie reklamy w pasie drogowym, uzasadniając przyjęte stanowisko. Jednocześnie, jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ w sprawach udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania reklam, od stycznia 2007 r., stosuje jasne i sprecyzowane kryteria: poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce poprzez eliminowanie zagrożeń określonych w opinii IBDiM, przy uwzględnieniu wzrostu natężenia ruchu i zmiany jego organizacji, poprzez podwyższenie dozwolonej maksymalnej prędkości pojazdów. I chociaż kryteria te mogą odnosić się do wielu lokalizacji, to jednak organ wykazując natężenie ruchu w miejscu, w którym reklama miałaby zostać zlokalizowana, wykazał, że stanowisko organu odnosi się również do tej konkretnej sprawy.

Zarządca drogi jest odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia między innymi zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Dlatego organ zobowiązany jest przedsięwziąć działania prewencyjne w celu eliminacji potencjalnych skutków. Konkretyzacja warunków w pasie drogowym, dokonywana jest między innymi na etapie postępowania o wydanie zezwolenia na jego zajęcie. W ocenie organu, już uzasadnione przypuszczenie, że usytuowanie reklamy może spowodować wzrost liczby kolizji, stanowi wystarczającą przesłankę do negatywnego rozpatrzenia wniosku. Nie byłoby bowiem właściwe, albowiem nie stanowiłoby działań prewencyjnych, wydanie zezwolenia na usytuowanie reklamy, zbadanie skutków wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe i po ich wystąpieniu (czyli np. po wystąpieniu kolizji, których przyczyną mogłaby być dekoncentracja kierowcy spowodowana zatrzymaniem wzroku kierowcy na reklamie) podjęcie działań zapobiegających dalszemu zagrożeniu.

W skardze na tę decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca N. S.A. zarzuciła organom obu instancji:

- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez wydanie decyzji przy zupełnej dowolności z naruszeniem zasad uznaniowości, słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- naruszenie art. 7 k.p.a. – poprzez brak ustalenia wszystkich niezbędnych przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skarżąca spółka stwierdziła, iż w przedmiotowej sprawie żaden z organów nie podjął nawet próby wyjaśnienia, co rozumie pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku" i dlaczego w przedmiotowej sprawie nie zachodzi taki przypadek i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej. Zdaniem strony skarżącej ciężar udowodnienia okoliczności "szczególnie uzasadnionego przypadku" spoczywa na organie, zaś próba przerzucenia tego obowiązku na wnioskodawcę jest działaniem bezprawnym, naruszającym przepis art. 7 k.p.a. Organ jako podmiot władzy publicznej ma możliwość przeprowadzenia odpowiednich badań dotyczących zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, a nie skarżąca jako podmiot prywatny. Skarżąca spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, że skoro przy wydawaniu wcześniejszych decyzji dotyczących przedmiotowej lokalizacji nośnika reklamowego organ uznał, iż możliwe jest wydanie decyzji zezwalającej, a sytuacja w sprawie nie zmieniła się, to nie istnieją przeszkody do wydania przez organ decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w spornej lokalizacji. Strona stwierdziła ponadto, iż nie wskazywała na żaden szczególny przypadek dla wydania zezwolenia, gdyż organ uznał już wcześniej, iż taki przypadek zachodzi wydając uprzednie decyzje pozytywne dla skarżącej spółki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki N. S.A. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2008 r., jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z [...] stycznia 2008 r., w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – nie naruszają przepisów prawa.

Przedmiotowe decyzje nie naruszają - zdaniem Sądu - zarówno przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., według którego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Niewątpliwie należy uznać, iż zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że dowolny.

Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków, ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 u.d.p. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (tak m.in. /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Jeżeli więc umieszczenie obiektów, w tym reklam, będzie w niezgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 u.d.p., w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Zdaniem Sądu należy wskazać, iż tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i nast.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a., czy też inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania.

Ustosunkowując się do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem Sądu organy obu instancji trafnie powołały się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym NSA wskazał, że: "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W konsekwencji trafnie stwierdzono więc, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Informacje te zostały zebrane w oparciu o materiały dowodowe zgromadzone w aktach sprawy i powołane w decyzjach. Należą do nich m.in. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 oraz opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Wynika z nich jednoznacznie, że reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś jego natężenie w W. oraz liczba wypadków drogowych ma tendencję wzrastającą.

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Należy zauważyć, iż istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych, o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powoduje rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu, nie można uznać, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością, nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane: droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pas drogowy nie jest więc przeznaczony funkcjonalnie do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.

Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W orzeczeniu z 29 lipca 2008 r. (sygn. akt II GSK 275/08) NSA podkreślił, że w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie reklam stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. NSA nie podzielił stanowiska prezentowanego przez skarżącą, że raz udzielone zezwolenie powoduje, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na umieszczenie w tym miejscu reklamy w pasie drogowym. Z istoty zezwolenia wynika, że po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sama praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwoleń na kolejny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

W świetle przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. i orzeczeń sądów administracyjnych nie powinno budzić również wątpliwości, czemu skarżąca zresztą nie zaprzecza, iż warunkiem funkcjonowania instalacji reklamowej, która zgodnie z prawem budowlanym (art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. Dz. U. 156 z 2006 r. p. 1118) jest obiektem budowlanym w pasie drogowym w obszarze zabudowanym, jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Jednocześnie, zarówno przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., jak i powołane orzeczenia sądów wskazują, że decyzja jest wydawana w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać – zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności (przypadki), które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 u.d.p. Skoro w każdym przypadku wydawane jest nowe zezwolenie, a nie jego przedłużenie, to również w każdym przypadku badana jest zgodność kolejnej lokalizacji reklamy z odpowiednimi przepisami ustawy.

Jak wskazał NSA w powołanym powyżej orzeczeniu, wykazanie czy istnieją okoliczności, które mogą przemawiać za ustaleniem, iż ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa nie tylko na stronie, która występuje o zezwolenie, ale także na organie.

Strona skarżąca występując z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji nie podjęła jednak żadnych działań w celu wykazania okoliczności, że umieszczenie przez nią reklamy przy ul. [...] w rej. ul. [...] stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Takiej okoliczności nie może stanowić tylko to, że wcześniej udzielono zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Organ natomiast powołał się na nowe okoliczności wynikające z opinii i opracowań, z których wynika, że z uwagi na wzrost natężenia ruchu drogowego oraz liczby wypadków drogowych, reklamy umieszczone w pasie drogowym stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Tak więc ocena organu nie była dowolna i mieściła się w granicach uznania. Organ swoją ocenę zindywidualizował odwołując się do natężenia ruchu w rejonie usytuowania reklamy, jak również do znajdujących się tam znaków drogowych, które znajdują się zbyt blisko przedmiotowego obiektu reklamowego.

Pamiętać też należy, że to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam w pasie drogowym, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami.

W ocenie Sądu, ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie mogą stanowić szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione, np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze, itp. W przeciwnym razie, przy dotychczasowej pełnej dowolności częstotliwości umieszczania reklam i ich treści, pas drogowy staje się pasem reklamowym, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy.

W sprawie niniejszej strona, poza chęcią uzyskania stosownego zysku oraz ewentualną obawą przed roszczeniami odszkodowawczymi kontrahentów, żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała, zatem odmowa zgody była w pełni uzasadniona.

Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie organu, w obowiązującym stanie prawnym oraz w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, należy uznać za prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.