Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2010/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 11 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. W. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 68/17 w sprawie ze skargi P. P. W. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję W. P. z dnia 23 listopada 2016 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 68/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Wojewody P. z dnia 23 listopada 2016 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że kontrola legalności w niniejszej sprawie dotyczy decyzji kasacyjnej Wojewody P., uchylającej decyzję Starosty S. o udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie pierwszego etapu elektrowni wiatrowej T. wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy nominalnej do 2,5 MW i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda stwierdził, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wydana została przedwcześnie przed koniecznym uzupełnieniem dokumentacji projektowej o wymaganą zawartość projektu zagospodarowania terenu, czym dopuszczono się uchybień procesowych mających istotny wpływ na wynika sprawy. Naruszono art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) w zakresie, w jakim przedłożony przez inwestora i zatwierdzony przez organ pierwszej instancji projekt budowlany obejmujący projekt zagospodarowania działki i terenu nie obejmował całego zamierzenia budowlanego.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany obejmuje wyłącznie pierwszy etap wyżej wskazanej inwestycji polegający na budowie pojedynczej elektrowni wiatrowej typu GAMESA G114-2,5MW oraz jej fundamentów na terenie działki nr ... gmina S. Całościowo inwestycja "Elektrownia wiatrowa T." będzie składała się z elektrowni wiatrowej i jej fundamentów objętej przedłożonym projektem zagospodarowania terenu oraz tymczasowej drogowej infrastruktury towarzyszącej w postaci zjazdu z drogi publicznej, wewnętrznej drogi dojazdowej i przyszłościowo z przyłącza elektrowni do istniejącej sieci elektroenergetycznej, które będą realizowane w kolejnych etapach i które nie zostały objęte rozpoznawanym wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu nie było to jednak żadną przeszkodą do wypełnia wymogu wynikającego z art. 33 ust. 1 in fine Prawa budowlanego i przedłożenia projektu zagospodarowania terenu obejmującego całe zamierzenie, od czego inwestor się uchylił i co kwestionuje.

Zdaniem Sądu Wojewoda prawidłowo uznał przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu za sprzeczny z dyspozycją art. 33 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowalnego. Art. 33 ust. 1 Prawa budowalnego stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 dla całego zamierzenia budowlanego.

W przypadku etapowania inwestycji i objęcia wnioskiem o pozwolenie na budowę tylko określonej jej części zastosowanie znajduje wyjątek od zasady z art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze Prawa budowalnego, sformułowany w art. 33 ust. 1 in fine Prawa budowlanego dotyczący zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany, w tym wypadku w pierwszym etapie budowę pojedynczej siłowni wiatrowej, a w późniejszych etapach budowę infrastruktury towarzyszącej w postaci zjazdu z drogi publicznej, wewnętrznej drogi dojazdowej oraz przyłącza do istniejącej sieci elektroenergetycznej. Inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę wybranych obiektów lub zespołu obiektów, o ile mogą one samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Z wniosku inwestora musi jednoznacznie wynikać, czy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt i czy wniosek ten dotyczy nie całości, ale pewnej części tego zamierzenia (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1651/09, opub. w LEX nr 746712). W tym zakresie wniosek inwestora nie budził wątpliwości zmierzając w sposób oczywisty do uzyskania pozwolenia na realizację pierwszego etapu inwestycji.

W takiej sytuacji inwestor zobowiązany jest dołączyć do wniosku obejmującego jedynie część zamierzenia budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. W tej właśnie kwestii aktualizuje się zasadniczy zarzut Wojewody względem decyzji organu pierwszej instancji, który podzielił Sąd pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przywołane rozwiązanie ustawowe umożliwia organowi rozpoznającemu wniosek o pozwolenie na budowę dotyczący określonego etapu inwestycji ocenę, czy całość zamierzenia nie naruszy ładu przestrzennego na danym terenie. Organ ma obowiązek sprawdzić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego (por. wyrok NSA z 30 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 801/04, opub. w LEX nr 837750). Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji. W razie wątpliwości organ powinien wezwać inwestora do prawidłowego sformułowania wniosku przez dokładne określenie całego zamierzenia inwestycyjnego i poszczególnych etapów jego realizacji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 324/08, opub. w LEX nr 499923), co nie jest jednak jednoznaczne z badaniem warunków udzielenie pozwolenia na budowę dla obiektów przewidziany do realizacji w kolejnych etapach.

Sąd wywiódł, że w niniejszej sprawie pomimo etapowania inwestycji przedłożony organowi architektoniczno-budowlanemu projekt zagospodarowania terenu nie spełniał przedstawionych wyżej wymogów, ponieważ nie obejmował całości zamierzenia budowlanego w skład którego, oprócz pojedynczej siłowni wiatrowej miał wchodzi również układ komunikacyjny oraz przełącza elektroenergetyczne. Uwzględnienie w projekcie zagospodarowania terenu kolejnych elementów jednego etapowanego zamierzenia budowlanego służyć ma sprawdzeniu, czy całość zamierzenia nie naruszy ładu przestrzennego ukształtowanego na danym terenie. Braki przedłożonego projektu zagospodarowania w niniejszej sprawie uniemożliwiły taką ocenę albowiem nie uwidoczniono w nim wszystkich granic zainwestowanej działki, nie wskazano usytuowania, obrysu i układu projektowanych elementów inwestycji w postaci dróg wewnętrznych oraz zjazdu z drogi publicznej a także elementów sieci elektroenergetycznej stanowiącej przyłącze do zewnętrznej sieci elektroenergetycznej. Nie uwzględniono uwarunkowań wynikających z zabudowy terenów sąsiednich, w tym wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. W ocenie Sądu pierwszej instancji potwierdza to, że charakterystykę pierwszego etapu inwestycji pozbawiono szerokiego, wymaganego przez przepisy kontekstu przestrzennego, którego brak nie pozwalał na zatwierdzenie całej inwestycji. Sąd zaznaczył jednocześnie, że wymogu przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenie nie należy utożsamiać z udzieleniem pozwolenia na budowę na pozostałe obiekty, które składać się będą w przyszłości na całą inwestycję i których realizacja uzależniona będzie od wyników odrębnie inicjowanych postępowań.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z powyższego wynikało, że projekt zagospodarowania terenu w kształcie przedłożonym przez inwestora nie spełnia wymogów obejmowania całości inwestycji, czego nie zmienia fakt, że realizacja kolejnych jej etapów w postaci budowy układu komunikacyjnego oraz przyłączy elektroenergetycznych odłożono na przyszłość, w której obejmie się je odrębnymi wnioskami o pozwolenie na budowę bądź zgłoszeniem, bez szkody dla samodzielności pojedynczej siłowni wiatrowej.

Wskazane uchybienia dyskwalifikują zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej na pierwszym etapie jej realizacji, które organ pierwszej instancji winien usunąć prowadząc ponownie postępowanie. W takim też zakresie Sąd zaaprobował uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a zarzuty skargi kwestii tej dotyczące uznał za chybione.

Sąd nie podzielił zastrzeżeń sformułowanych przez Wojewodę w stosunku do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji kasacyjnej, co narusza art. 107 § 3 K.p.a., odpowiada ona jednak prawu, a naruszenie to nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zatem w kwestii samodzielności zamierzenia objętego rozpoznanym przez organy wnioskiem o pozwolenie na budowę Sąd nie zgodził się z Wojewodą uznając, że urządzenie w postaci pojedynczej siłowni wiatrowej, która ze względu na swoje uwarunkowania techniczne i technologiczne wyposażona jest fabrycznie w niezbędne do jej funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem instalacje elektryczne, instalacje zabezpieczające przed wyciekiem oleju oraz system odprowadzania wód opadowych, jest obiektem mogącym samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Sąd nie dostrzegł w rozwiązaniach technicznych zastosowanych przy urządzeniu siłowni wiatrowej żadnych sprzeczności z ustaleniami wynikającymi czy to z decyzji o warunkach zabudowy z dnia 16 maja 2016 r., jak i z decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 9 września 2015 r.

Podobnie Sąd odniósł się do z zakwestionowanego przez Wojewodę użycia akumulatorów zewnętrznych przeznaczonych do magazynowania energii na potrzeby elektrowni, które nie naruszają postanowień decyzji o warunkach zabudowy, pomimo tego, że przewidziano w niej w zakresie rozwiązań odnoszących się do energii elektrycznej przyłączenie elektrowni wiatrowej do Krajowej Sieci Elektroenergetycznej na warunkach ustalonych przez operatora sieci. Ustalone warunki zabudowy obejmują całość zamierzenia budowalnego, a nie tylko budowę pojedynczej siłowni wiatrowej. Inwestor natomiast dokonał etapowania inwestycji i w kontrolowanym postępowaniu ubiegał się o pozwolenie na budowę dla etapu pierwszego, w ramach którego nie rozważano budowy sieci przyłączy elektroenergetycznych, ale przyjęto rozwiązanie tymczasowe odpowiadające potrzebom jeden siłowni wiatrowej, kwestię przyłączy elektroenergetycznych pozostawiając etapowi kolejnemu, a to nie sprzeciwia się wymogom przepisów, w tym dyspozycji art. 29a Prawa budowalnego.

W takim też zakresie Sąd uznał zarzuty skargi za zasadne.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ odwoławczy, w takim zakresie, który był niezbędny dla możliwości legalnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy i doszedł do wniosku, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uzasadniał podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego uniemożliwiając organowi skorzystanie z mechanizmu przewidzianego w art. 136 K.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy należycie wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami rządzącymi gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, że art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie dla obiektów budowlanych objętych procedurą zgłoszenia robót budowlanych, o której mowa w art. 30 Prawa budowlanego, podczas gdy art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do zamierzenia budowlanego objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, w szczególności zgodnie z jego treścią, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a w przypadku etapowania inwestycji określa uprawnienie inwestora do uzyskania pozwoleń na budowę na wybrane obiekty lub zespoły obiektów mogące samodzielnie funkcjonować; a w konsekwencji określa, w tym przypadku, obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla całego takiego zamierzenia budowlanego objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; przepis ten dotyczy zatem wyłącznie obiektów objętych procedurą uzyskania pozwolenia na budowę;

2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestor zobowiązany był do przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu uwzględniającego również tymczasową infrastrukturę drogową oraz przyłącze elektroenergetyczne, podczas gdy projekt zagospodarowania działki lub terenu obejmował ww. budowę elektrowni wiatrowej T. wraz z infrastrukturą towarzyszącą, o mocy nominalnej do 2,5 MW w postaci elektrowni wiatrowej GAMESA G114-2,5 MW T93m IEC IIIA oraz jej fundamentu, stanowiącą całe zamierzenie budowlane objęte procedurą uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, natomiast tymczasowa infrastruktura drogowa i przyłącza elektroenergetyczne, stanowią niezależne elementy inwestycji w stosunku do których inwestor nie będzie występował z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji nie były objęte obowiązkiem uwzględniania ich w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, załączonym przy projekcie budowlanym przy wniosku z dnia 28 czerwca 2016 r. o wydanie pozwolenia na budowę na ww. elektrownię wiatrową wraz z infrastrukturą towarzyszącą, o mocy nominalnej do 2,5 MW w postaci elektrowni wiatrowej GAMESA G114-2,5 MW T93m IEC IIIA oraz jej fundamentu;

3) przepisu prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 i w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że przedmiotowy projekt zagospodarowania terenu w niniejszej sprawę nie określa wszystkich granic zainwestowanej działki, obrysu i układu projektowanych elementów inwestycji w postaci dróg wewnętrznych oraz zjazdu z drogi publicznej, a także elementów sieci elektroenergetycznej stanowiącej przyłącze do zewnętrznej sieci elektroenergetycznej, a także uwarunkowań wynikających z zabudowy terenów sąsiednich, w tym wzajemnych obiektów w nawiązaniu do istniejącej projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, podczas gdy przedmiotowy projekt zgodnie z ww. art. 34 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.) obejmuje określenie terenu, na którym jest usytuowana inwestycja, usytuowanie obrysu i układ projektowanego przedmiotu inwestycji, tj. obiektu elektrowni wiatrowej T. wraz z infrastrukturą towarzyszącą, o mocy nominalnej do 2,5 MW w postaci elektrowni wiatrowej GAMESA G114-2,5 MW T93m IEC IIIA oraz jej fundamentu na działce nr ..., przy czym w sposób uprawniony i prawidłowy nie uwzględnia budowy tymczasowej infrastruktury drogowej i przyłącza elektroenergetycznego jako niezależnych elementów inwestycji w stosunku, do których inwestor nie będzie występował z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji nie ma obowiązku uwzględniania ich w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, załączonym przy projekcie budowlanym przy wniosku o wydanie pozwolenia na budowę na ww. elektrownię wiatrową wraz z infrastrukturą towarzyszącą; ponadto projekt ten obejmuje określony i niezbędny zakres terenu inwestycji odpowiedni do jej charakteru i wielkości, jak również sporządzony został w wymaganej skali, pozwalającej na określenie potrzebnych w sprawie odległości od projektowanej ww. elektrowni wiatrowej i jej fundamentu;

4) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że organ drugiej instancji naruszył normę art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, że projekt zagospodarowania terenu w niniejszej sprawie winien uwzględniać tymczasową infrastrukturę drogową i przyłącze elektroenergetyczne, podczas gdy nie istniał taki obowiązek, a w konsekwencji nieuwzględnieniu skargi na decyzję organu II instancji;

5) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że organ drugiej instancji naruszył normę:

a) art. 138 ust. 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty S. z dnia 29 sierpnia 2016 r. nr ..., znak: ... i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, podczas gdy nie zaistniały w niniejszej sprawie przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego, wobec braku naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów prawa;

b) art. 9 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw oraz przesłanek uchylenia decyzji Starosty S. z dnia 29 sierpnia 2016 r. nr ..., znak: ... i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji;

c) art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez nieprawidłowe ustalenie zakresu przedmiotowych robót budowlanych, objętych wnioskiem inwestora, a w konsekwencji nieuwzględnieniu skargi na decyzję organu drugiej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie są trafne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do zanegowania konieczności przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całej inwestycji, nawet jeżeli część z niej może być zrealizowana w oparciu o zgłoszenie. Ten zarzut strona skarżąca kasacyjnie opiera na przekonaniu, że objęta tą sprawą inwestycja (etap I) stanowi obiekt mogący samodzielnie funkcjonować.

W ocenie składu rozpoznającego tę sprawę, art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane i to nawet wówczas, gdy niektóre roboty budowlane objęte tym projektem mogłyby być wykonywane na podstawie zgłoszenia. Projekt budowlany zatwierdzano w drodze pozwolenia na budowę winien obejmować także i te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia (tak NSA w wyroku z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1697/17, opub. w LEX nr 2497161). Tzw. etapowanie zamierzenia budowlanego jest możliwe wówczas, gdy całe zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, a objęte danym etapem zamierzenie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a ponadto inwestor przedstawił projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego (tak też NSA w wyroku z 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 214/2018, opub. w LEX nr 2494840).

Trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że objęte wnioskiem w zamierzenie budowlane nie stanowi całości mogącej samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem.

Podstawowym i zasadniczo jedynym przeznaczeniem elektrowni wiatrowej jest wytwarzanie energii elektrycznej. Jak wprost wynika to z projektu budowlanego, elektrownia ta ma wytwarzać energię elektryczną nie tylko na własne potrzeby. Wyprodukowana energia w przyszłości może być wprowadzania do ogólnopolskiej sieci energetycznej. Natomiast w zakresie objętym projektem budowlanym jej magazynowanie ma polegać na gromadzeniu tejże energii w przewoźnych akumulatorach, które następnie byłyby odbierane przez inne podmioty.

To zaś oznacza, że warunkiem funkcjonowania elektrowni jest odbieranie (i to systematyczne) naładowanych energią elektryczną akumulatorów oraz podłączanie wyładowanych akumulatorów. To zaś wymaga drogi, pozwalającej na dojazd do tejże elektrowni.

Bez drogi dojazdowej niemożliwym byłoby transportowanie akumulatorów lub chociażby serwisowanie i naprawa samej elektrowni. Tym samym prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że bez układu komunikacyjnego pozwalającego na dojazd do elektrowni jej samodzielne funkcjonowanie byłoby niemożliwe. Nie byłoby bowiem możliwości odbierania zmagazynowanej energii elektrycznej.

Co do zasady trafnie również stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie nie ma znaczenia sposób wprowadzania do obiegu wytworzonej energii, aczkolwiek w tym zakresie wywody Sądu nie są precyzyjne. Tym niemniej brak jednoznacznego stanowiska w tym zakresie Sądu wojewódzkiego nie stanowi uchybienia uzasadniającego uchylenie zaskarżonego wyroku.

Wyprodukowaną przez elektrownię wiatrową energię można wprowadzać poprzez łącze energetyczne do krajowego systemy energetycznego, ale równie dobrze może być ona magazynowana i odbierana przez odbiorców tej energii w postaci naładowanych akumulatorów. Wybór metody odprowadzania wyprodukowanej energii elektrycznej należy do inwestora. Ważnym jednak jest to, że wybierając magazynowanie tejże energii w akumulatorach, musiał inwestor przewidzieć drogę niezbędną do ich przewożenia. Takiej jednak drogi nie zawiera projekt budowlany.

Podnoszona przez inwestora okoliczność budowy tymczasowej drogi nie ma istotniejszego znaczenia w tej sprawie. Sam inwestor ani nie wyjaśnia, jakiemu celowi owa "tymczasowa" droga miałaby służyć, a przede wszystkim sam projekt budowlany nie zawiera żadnych informacji o tymczasowej drodze. Tym samym w oparciu o przedłożony przez inwestora projekt budowlany powstała sytuacja, w której inwestor zamierzał wybudować obiekt budowlany bez drogi prowadzącej do niego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 33 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 i w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że przedmiotowy projekt zagospodarowania terenu w niniejszej sprawę nie określa wszystkich granic zainwestowanej działki, obrysu i układu projektowanych elementów inwestycji w postaci dróg wewnętrznych oraz zjazdu z drogi publicznej, a także elementów sieci elektroenergetycznej stanowiącej przyłącze do zewnętrznej sieci elektroenergetycznej, a także uwarunkowań wynikających z zabudowy terenów sąsiednich, w tym wzajemnych obiektów w nawiązaniu do istniejącej projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, budownictwa o gospodarki morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.), które w szczególności z § 8 ust. 2 (omyłkowo wskazanym przez Sąd pierwszej instancji jako § 3 ust. 2) nakazują, aby projekt zagospodarowania działki lub terenu zawierał część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Część opisowa powinna zawierać, między innymi, przedmiot inwestycji, a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany - zakres całego zamierzenia, a w razie potrzeby kolejność realizacji obiektów (§ 8 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia); istniejący stan zagospodarowania działki lub terenu z opisem projektowanych zmian (§ 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia); projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, układ komunikacyjny określający parametry techniczne dróg pożarowych, sieci i urządzenia uzbrojenia terenu zapewniające przeciwpożarowe zaopatrzenie w wodę, ukształtowanie terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu (§ 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). Zgodnie z § 8 ust. 3 ww. rozporządzenia część rysunkowa projektu budowlanego sporządzona na mapie powinna określać, między innymi, granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych z oznaczeniem wejść i wjazdów, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych i dojazdów (§ 8 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia).

Naczelny Sąd Administracyjny przywołuje te przepisy w tym celu, że wskazać trafność argumentacji Sądu pierwszej instancji dotyczącej wad projektu budowlanego. Analiza dokonana w tym zakresie co do kompletności i prawidłowości projektu budowlanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyraźnie wskazuje, że projekt nie spełnia większości z ww. warunków. W szczególności projekt zagospodarowania działki (rysunek 1.1.) nie obejmuje nawet całości działki objętej inwestycją ani też całego zamierzenia inwestycyjnego, nieczytelnie został przedstawiony stan zagospodarowania terenu i nie wskazano na żaden układ komunikacji wewnętrznej oraz drogi dojazdowej. Nie wiadomo nawet, z którego miejsca będzie odbywała się komunikacja z projektowaną elektrownią, ani też nie przedstawiono obszaru oddziaływania inwestycji, mimo że w części tekstowej projektu wymieniono kilkanaście numerów działek objętych obszarem jej oddziaływania (str. 16 projektu budowlanego).

Tym samym pozbawione są zasadności te zarzuty skargi kasacyjnej, w których strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na zgodność projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.).

Nietrafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego regulującego podstawowe elementy projektu budowlanego, których w tej sprawie projekt zatwierdzony decyzją organu pierwszej instancji nie zawierał. Już sam fakt, że projekt zagospodarowania działki lub terenu nie obejmował granic działki lub terenu (jeden z podstawowych obowiązków wynikający z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) potwierdzał stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wadliwości tego projektu. Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 jest niezasadny dlatego, że Sąd ten nie stosował tego przepisu. Dopiero bowiem przygotowanie prawidłowego projektu budowlanego pozwoli na jego ocenę jego kompletności co do wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji i zaświadczeń.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku naruszenia przez organ drugiej instancji art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, że projekt zagospodarowania terenu w niniejszej sprawie winien uwzględniać tymczasową infrastrukturę drogową i przyłącze elektroenergetyczne. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonał wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, a tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie jest zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega naruszenia przez Sąd wojewódzki art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd pierwszoinstancyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami, wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w granicach sprawy, dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i nie był związany ani zarzutami ani wnioskami skargi. Skora zaś zaskarżony wyrok nie narusza prawa, to zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. jest także niezasadny.

Nie mogą odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że organ drugiej instancji naruszył art. 138 ust. 2 K.p.a. uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przez organ przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak zostało to już wykazane, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję Wojewody P. wskazując, że uchybienia w postępowaniu administracyjnym, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji uzasadniały powtórzenie w znacznej części postępowania dowodowego, a w tym usunięcie wad projektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję i wyjaśnił podstawy wydania decyzji kasacyjnej przez organ drugoinstancyjny. Zarzut braku dostrzeżenia przez Sąd naruszenia art. 11 K.p.a. nakazującego wyjaśnianie stronom przesłanek podejmowanych rozstrzygnięć administracyjnych nie jest zasadny, ponieważ jak trafnie to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uzasadnienie organu odwoławczego liczące 10 stron zawiera wyjaśnienie przesłanek wydanej decyzji. Również zarzut niedostrzeżenia przez Sąd naruszenia art. 9 K.p.a. przez Wojewodę P. nie jest uzasadniony.

Także i ostatni zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez nieprawidłową ocenę, jakoby organ drugiej instancji nie naruszył art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. nie wyjaśniając stanu faktycznego sprawy i w sposób niewyczerpujący rozpatrując materiał dowodowy - jest niezasadny. W okolicznościach tej sprawy trafnie Sąd wojewódzki uznał decyzję kasacyjną za wypełniająca dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a. Materiał dowodowy, a w szczególności projekt budowlany wymagał znacznego poprawienia (usunięcia trafnie wytkniętych wad) i hipotetyczne rozpoznawanie dopiero przez organem odwoławczym w znaczący sposób zmienionego projektu budowlanego pozbawiałoby strony jednej instancji w postępowaniu administracyjnym. Tym samym organ odwoławczy rozpoznał cały materiał dowodowy i trafnie uznał, że sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez właściwego starostę. Takie również stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

-----------------------

14