Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 356/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 389/17 w sprawie ze skargi Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz . W. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 389/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] września 2012 r., nr [...] i [...], Wójt Gminy K., będący w niniejszej sprawie wierzycielem i organem egzekucyjnym, wszczął wobec A. W. i I. W. egzekucję administracyjną obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego na działce nr [...]położonej w J. Obowiązek ten wynika z ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2011r., nr [...].

Pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. Z. W. wniósł skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy K. W skardze zakwestionował działania Wójta Gminy K. jako organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne, w szczególności domagał się kontynuowania postępowania egzekucyjnego wobec A. i I. W. oraz wydania postanowienia o zakończeniu egzekucji administracyjnej.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Wójt Gminy K. oddalił skargę Z. W. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy K. wobec A. i I. W., na których ciążył obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie zakwestionowano zakwalifikowanie pisma Z. W. z dnia [...] czerwca 2016 r. jako skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, powołując się na art. 5 w zw. z art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto w zażaleniu podniesiono, że obowiązek obciążający A. i I. W. pozostaje niewykonany, co podtrzymano w piśmie z dnia 25 stycznia 2017 r.

Rozpatrując zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W pierwszej kolejności Kolegium uznało, że pismo Z. W. z dnia 16 czerwca 2016 r. zostało prawidłowo zakwalifikowane jako skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Stwierdzono, że występuje on w sprawie jako podmiot, którego interes faktyczny lub prawny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. Jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zobowiązanych jest zainteresowany, by obciążający je obowiązek został wykonany. Zgodnie z brzmieniem art. 54 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 599 – dalej: u.p.e.a.) jest zatem uprawniony do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

Kolegium wyjaśniło, że skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest jednym ze środków zaskarżenia, jakie przewiduje ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego uregulowana została w art. 54 u.p.e.a. Skarga ta przysługuje wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zobowiązanemu, a także podmiotowi, którego interes faktyczny lub prawny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. Zgodnie z art. 54 § 1, 2 i 5 u.p.e.a. postanowienie w sprawie skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego wydaje organ egzekucyjny. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Taki tryb rozpatrzenia skarg na przewlekłość postępowania egzekucyjnego został wprowadzony przepisami ustawy z dnia 10 lipca 2015r. o administracji podatkowej (Dz.U z 2015 r. poz. 1269). Zgodnie z brzmieniem art. 68 ustawy zmieniającej przepisy poprzednio obowiązujące, według których postanowienie w sprawie skargi wydawał organ nadzoru, stosowało się jedynie do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, tzn. przed dniem 1 stycznia 2016 r. Ponieważ skarga w niniejszej sprawie wniesiona została po tej dacie, zastosowanie znalazły w jej przypadku przepisy ustawy w nowym brzmieniu, tj. wskazujące organ egzekucyjny jako organ właściwy do rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

Kolegium wskazało również, że skarga Z. W. z dnia 16 czerwca 2016 r. została zakwalifikowana jako skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, ponieważ skarga regulowana przez przepis art. 6 § 1a u.p.e.a. przysługuje wówczas, gdy wierzyciel nie podejmuje stosownych czynności mających na celu doprowadzenie do zastosowania wobec zobowiązanego środków egzekucyjnych, a zatem nie wzywa zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie wystawia tytułu wykonawczego, wystawionego tytułu wykonawczego nie kieruje do organu egzekucyjnego. Skarga ta może być zatem wniesiona na etapie "przedegzekucyjnym", to znaczy w momencie, kiedy egzekucja jeszcze nie jest prowadzona. Natomiast w sytuacji, kiedy postępowanie egzekucyjne już się toczy, podmiot, którego interes faktyczny lub prawny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, ma możliwość wniesienia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

Kontrolując działanie Wójta Gminy K. jako organu egzekucyjnego w sprawie egzekucji obowiązku ciążącego na A. i I. W., Kolegium doszło do przekonania, że Wójtowi Gminy K. nie można zarzucić przewlekłości. Decyzja nakładająca na A. i I. W. obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na nieruchomości została wydana dnia 22 lutego 2011 r. Zgodnie z sentencją tej decyzji obowiązek miał zostać wykonany w terminie 7 miesięcy od dnia otrzymania decyzji przez zobowiązane. Decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który postanowieniem z dnia 20 lipca 2011 r. wstrzymał wykonanie tej decyzji, a wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. oddalił skargę. Wyrok stał się on prawomocny w dniu 26 stycznia 2012 r. Egzekucja określonego w decyzji Wójta obowiązku podjęta mogła być po upływie siedmiu miesięcy od dnia oddalenia skargi przez WSA oraz po doręczeniu zobowiązanym upomnień. W związku z tym tytuły wykonawcze wobec A. i I. W. wystawione zostały we wrześniu 2012 r. Tytuły te zostały skierowane do egzekucji, po czym Wójt Gminy K. podjął wobec zobowiązanych czynność egzekucyjną polegającą na nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zobowiązane zaskarżyły postanowienia nakładające grzywnę oraz skorzystały z prawa wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Postanowieniem z dnia 16 października 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej egzekwowaną decyzją. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Kolegium wstrzymało wykonanie tej decyzji. Po wznowieniu postępowania przez Kolegium Wójt Gminy K. zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], Kolegium odmówiło uchylenia decyzji nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję nr [...]. W sierpniu 2013 r. postępowanie egzekucyjne zostało podjęte przez Wójta Gminy K.. Decyzja nr [...] została natomiast zaskarżona przez [...] Sp. z o.o. do WSA w Gdańsku. W grudniu 2013 r. WSA wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Z uwagi na wstrzymanie wykonania decyzji Wójt Gminy K. ponownie zawiesił postępowanie egzekucyjne. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r. WSA w Gdańsku oddalił skargę. W czerwcu 2014 r. Wójt Gminy K. podjął postępowanie egzekucyjne.

W trakcie oględzin przeprowadzonych we wrześniu 2013 r. Wójt Gminy K. stwierdził, że obowiązek obciążający A. i I. W. nadal pozostaje niewykonany, w związku z czym po raz kolejny nałożył na zobowiązane grzywnę w celu przymuszenia (postanowienia z października 2013 r.).

Po ponownie przeprowadzonych oględzinach na tej nieruchomości w listopadzie 2013 r. Wójt Gminy K. stwierdził, że skontrolowanie, czy obowiązek został wykonany zgodnie z brzmieniem decyzji nr [...] (tzn. czy ziemia oraz inne nawiezione substancje zostały usunięte do warstwy gruntu rodzimego) wymaga wiedzy specjalistycznej. W związku z tym organ powołał biegłych, którzy przedstawili ekspertyzę organowi pierwszej instancji w grudniu 2013 r.

Z uwagi na zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czerwca 2014 r. kolejne oględziny na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] odbyły się w lipcu 2014 r. W związku ze stwierdzeniem, że obowiązek nadal pozostaje niewykonany, Wójt Gminy K. ponownie nałożył na zobowiązane grzywnę w celu przymuszenia. Postanowienie o nałożeniu grzywny zostało uchylone przez SKO do ponownego rozpatrzenia w związku z koniecznością określenia, czy obowiązek został wykonany w ten sposób, że woda z nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] odpływa w sposób naturalny, co mogły potwierdzić oględziny. Na podstawie wyników ekspertyzy przedstawionych w kwietniu 2014 r. organ I instancji stwierdził, że obowiązek pozostaje niewykonany, w związku z czym po raz kolejny nałożył na zobowiązane grzywnę w celu przymuszenia. Środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia został zastosowany wobec zobowiązanych ponownie w maju i czerwcu 2015 r. W wyniku oględzin przeprowadzonych dnia 13 kwietnia 2016 r. stwierdzono, że obowiązek obciążający A. i I. W. został wykonany. Oględziny odbyły się z udziałem biegłego, który potwierdził wykonanie obowiązku.

Wskazane chronologicznie okoliczności faktyczne w ocenie Kolegium potwierdziły, że Wójt Gminy K. nie działał w sposób przewlekły. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte we wrześniu 2012 r., ponieważ od dnia wydania wyroku przez WSA w przedmiocie decyzji nakładającej obowiązek musiał upłynąć siedmiomiesięczny termin przeznaczony na wykonanie obowiązku. Zgodnie z procedurą wezwano zobowiązanego do wykonania obowiązku, wystosowując do niego upomnienie. Od października 2012 r. do kwietnia 2013 r. obowiązek nie mógł być egzekwowany z uwagi na wstrzymanie wykonalności decyzji. Następnie wykonalność decyzji ponownie została wstrzymana na okres od grudnia 2013r. do kwietnia 2014 r. z uwagi na zaskarżenie decyzji SKO wydanej po wznowieniu postępowania. W czasie wstrzymania wykonalności decyzji postępowanie egzekucyjne było zawieszone. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że Wójt kilkakrotnie zastosował wobec zobowiązanych środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Czynności te były zaskarżane przez zobowiązane, co skutkowało wydłużeniem postępowania, niezależnym jednak od organu egzekucyjnego. Kolegium za prawidłowe uznało wybór środka egzekucyjnego. Podzieliło również zasadność posłużenia się opiniami biegłych w celu potwierdzenia wykonania egzekwowanych obowiązków, co musiało wydłużyć czas trwania postępowania. Czynności podejmowane przez Wójta Gminy K. były celowe i uzasadnione. Przedłużanie się postępowania egzekucyjnego spowodowane było okolicznościami niezależnymi od organu (wstrzymanie wykonalności decyzji, środki zaskarżenia wnoszone przez zobowiązane, konieczność dokonania oględzin i powołania biegłych). Z tego względu Kolegium uznało, że Wójt Gminy K. zasadnie oddalił skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wyjaśniło, że fakt wykonania obowiązku został stwierdzony w trakcie oględzin przeprowadzonych dnia 13 kwietnia 2016 r. Oględziny te odbyły się z udziałem biegłych, którzy przygotowali wcześniej ekspertyzę mającą na celu określenie, czy egzekwowany obowiązek został wykonany, tzn. czy woda z nieruchomości nr [...] i [...] odpływa w sposób naturalny. Stwierdzenie wykonania obowiązku nie zostało zatem poczynione przez organ bezpodstawnie. Przedstawiona przez skarżącego opinia z dnia 22 sierpnia 2016 r. została sporządzona na potrzeby postępowania sądowego, w którym skarżący bierze udział. Nie sporządzono jej natomiast w celu określenia stanu wykonania obowiązku administracyjnego obciążającego A. i I. W.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie Z. W. zarzucił naruszenie przepisów art. 6 § 1 i 1a, art. 17, art. 23 oraz art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, błędne ustalenia faktyczne, zignorowanie informacji dotyczącej stwierdzenia nieprawdy przez komisję z Urzędu Gminy K. w protokole z dnia 13 kwietnia 2016 r. z przeprowadzonych oględzin.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że część zarzutów dotyczących wykonania obowiązku i przywrócenia stanu poprzedniego na działkach nr [...] i [...] nie jest przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało w toku postępowania wszczętego ze skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego wniesionej przez Z. W. w trybie przepisu art. 54 § 2 u.p.e.a. W myśl art. 54 § 1 i 2 zobowiązanemu, wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

W niniejszej sprawie Kolegium uznało, że postępowanie egzekucyjne nie było prowadzone w sposób przewlekły. Stanowisko to w pełni podzielił Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazując, że skarga Z. W. wpłynęła już po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, ponieważ w wyniku oględzin przeprowadzonych dnia 13 kwietnia 2016 r. stwierdzono, że obowiązek obciążający A. i I. W. został wykonany, skarga natomiast została wniesiona pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. Ponadto prawomocnym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016 r., wydanym w sprawie II SA/Gd 298/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę Z. W. na postanowienie SKO w G. z dnia [...] marca 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z [...] czerwca 2015 r. dokonał oceny czynności dokonanych w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym do tej daty uznając, że nie noszą one cech przewlekłości. Biorąc pod uwagę związanie Sądu treścią tego wyroku, wynikające z przepisu art. 153 p.p.s.a. należy wskazać, że kontroli zarówno organów jak i Sądu w przedmiotowym postępowaniu mogą podlegać jedynie czynności organu egzekucyjnego dokonane po 2 czerwca 2015 r.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego z akt administracyjnych wynika, iż w tym czasie organ aktywnie prowadził postępowanie egzekucyjne, co w rezultacie doprowadziło do wykonania przez osoby zobowiązane obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego na działce nr [...] położonej w J. W dniu 15 czerwca 2015 r. odbyły się oględziny terenu działki, w następstwie czego Wójt dwoma postanowieniami z dnia [...] czerwca 2015 r. ponownie zastosował wobec zobowiązanych środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1200 zł. Postanowienia te zostały zaskarżone przez A. W. i I. W. zażaleniami, które SKO w G. dniu [...] lipca 2015 r. oddaliło. Następnie w dniu 30 czerwca organ wysłał zawiadomienie o kolejnych oględzinach działki [...], które miały się odbyć 15 lipca 2015 r. W dniu 3 lipca 2015 do organu wpłynęło pismo zobowiązanych informujące o rozpoczęciu na działce [...] robót związanych z wykonaniem obowiązku. W trakcie oględzin w dniu 15 lipca 2015 r. organ stwierdził, że do ostatecznego stwierdzenia wykonania obowiązku potrzebna jest wiedza specjalistyczna. Pismem z dnia 19 sierpnia 2015 r. zobowiązane zawiadomiły organ o wykonaniu obowiązku. Wójt w dniu 19 sierpnia 2015 r. zawarł umowę dotyczącą wykonania ekspertyzy hydrologicznej na działkach [...] i [...], która to ekspertyzę otrzymał 16 października 2015 r. W związku z treścią ekspertyzy organ dniu 19 października 2015 r. ponownie zawiadomił strony o oględzinach, które odbyły się 3 listopada 2015 r. i w trakcie których stwierdzono wykonanie dalszych prac ziemnych na przedmiotowej działce, których ocena także wymagała ekspertyzy hydrologicznej. Kolejna ekspertyza wpłynęła do organu w dniu 31 marca 2016 r. Ostatnie oględziny z udziałem biegłego przeprowadzone zostały dnia 13 kwietnia 2016 r., kiedy stwierdzono całkowite wykonanie obowiązku.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zawarta w treści skargi ocena legalności zaskarżonego postanowienia w istocie zmierza do zweryfikowania zawartego w nim stanowiska organu co do wykonania obowiązku, jednakże powyższe nie może być przedmiotem oceny przewlekłości zakończonego już postępowania.

W u.p.e.a. nie zdefiniowano terminu przewlekłości postępowania, o której stanowi jej art. 54 § 1 in fine. W orzecznictwie sądowym wskazuje się jednak w sposób ogólny, że o przewlekłości można mówić wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. Definicji tego pojęcia nie ma również w przepisach k.p.a., który ma odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani w przepisach p.p.s.a.

W świetle orzecznictwa przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpi z reguły wówczas, gdy w określonym przepisami terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności, ponieważ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub podejmuje czynności pozorne czy też zbędne. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy postępowanie jest prowadzone opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym.

Z powyższego wynika, że w celu stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych w celu przeprowadzenia i zakończenia sprawy egzekucyjnej. Ocenie podlega także zachowanie się stron postępowania, a organ egzekucyjny odpowiadać może przy tym tylko za własne zaniechania i opóźnienia. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu egzekucyjnym w administracji określają przepisy art. 35 k.p.a., który ma odpowiednie zastosowanie do tego postępowania przez odesłanie zawarte w art. 18 u.p.e.a.

W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego Kolegium prawidłowo oceniło postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec A. W. i I. W., w którym nie stwierdziło przewlekłości. Kolegium w sposób szczegółowy i chronologiczny zestawiło wszystkie czynności podejmowane przez organ w toku prowadzonej egzekucji, nie tylko w okresie od 2 czerwca 2015 r. do jego zakończenia oraz fakt korzystania przez zobowiązane z ich uprawnień procesowych, w tym korzystania ze środków zaskarżenia i inicjatywy do wszczynania postępowań nadzwyczajnych (wznowienie postępowania). Sąd w pełni zgadza się z poczynioną przez Kolegium oceną prowadzonego postępowania egzekucyjnego, że postępowania tego nie można było ocenić jako prowadzonego w sposób przewlekły. Organy egzekucyjne podejmowały bowiem czynności właściwe do etapów postępowania i jego biegu, uwzględniając skutki procesowe równolegle toczących się postępowań sądowych mających za przedmiot weryfikację decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. określającej egzekwowany obowiązek. Organy egzekucyjne nie podejmowały czynności zbędnych czy zmierzających do przedłużenia postępowania. Za takie z pewnością w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać sięgnięcie do opinii biegłych w celu sprawdzenia wykonania obowiązku, którego charakter wymagał posiłkowania się wiedzą specjalistyczną. Jeśli przeszkody zostaną usunięte, postępowanie egzekucyjne toczy się dalej, co miało miejsce również w niniejszej sprawie.

Analizując chronologię czynności i działań procesowych organu egzekucyjnego Sąd Wojewódzki uznał, że prowadzone przez niego postępowanie nie było przewlekłe, a jego wydłużenie poza terminy załatwiania spraw wynikające z zastosowania przepisów art. 35 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. było naturalnym następstwem szeroko pojętego korzystania przez zobowiązane z przysługujących im uprawnień procesowych w postępowaniu egzekucyjnym oraz w postępowaniach mających za przedmiot egzekwowany obowiązek, co w żaden sposób nie wiązało się z wadliwym działaniem organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Z. W. zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego oraz procesowego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - art. 5 w zw. z art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. nr 36 ze zm. dalej - u.p.e.a.);

2. naruszenie przepisów postępowania - art. 54 u.p.e.a. mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie tzn. żeby postanowienie w sprawie rozpoznania skargi na wójta jako organu egzekucyjnego i wierzyciela rozpatrywał również wójt nie dopuszczając strony do wielu czynności i dokumentów tym samym stwarzając sobie możliwości, aby bez prawnego uzasadnienia odstąpić i zaniechać prowadzenia dalszych czynności egzekucyjnych - przywracania stanu poprzedniego na działce nr [...] w J.;

3. naruszenie prawa materialnego - art. 6 § 1a, art. 17, art. 23 u.p.e.a.;

4. naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenia faktów przez sąd administracyjny, pominięcie wielu faktów i braku właściwego działania przez organ egzekucyjny, co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

5. naruszenie art. 35 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. które przewidują terminy miesięczne na załatwienie sprawy, a przy bardzo skomplikowanym charakterze termin dwumiesięczny, gdzie przedmiotowe postępowanie egzekucyjne w administracji prowadzone przez wierzyciela Wójta Gminy K. na działce nr [...] nie zostało prawnie zakończone przez wydanie aktu prawnego, a w związku z tym wystąpiła przewlekłość w prowadzonym przez Wójta postępowaniu egzekucyjnym.

Ponadto doszło również do wystąpienia przewlekłości w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym w wyniku prowadzenia przez Wójta czynności pozornych oraz zbędnych.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Z treści zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zakwestionowane zostało wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do zakresu sądowej kontroli postanowień w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego, wydanych w sprawie zainicjowanej w trybie art. 54 § 2 u.p.e.a.

Mianowicie strona skarżąca nie zgodziła się z następującym stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku: "W ocenie Sądu zawarta w treści skargi ocena legalności zaskarżonego postanowienia w istocie zmierza do zweryfikowania zawartego w nim stanowiska organu co do wykonania obowiązku, jednakże powyższe nie może być przedmiotem oceny przewlekłości zakończonego już postępowania."

Wychodząc z powyższego założenia Sąd Wojewódzki objął analizą przebieg postępowania egzekucyjnego od 3 czerwca 2015 r. do 13 kwietnia 2016 r., przy czym pierwsza z dat ma związek z poprzednim wyrokiem WSA z 21 czerwca 2016 r. rozstrzygającym stan sprawy pod kątem przewlekłości postępowania do 2 czerwca 2015 r., natomiast druga data wiąże się z przeprowadzonymi w tym dniu oględzinami, podczas których stwierdzono wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2011 r.

Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że w badanym okresie nie wystąpiła przewlekłość postępowania egzekucyjnego, bowiem organ podejmował właściwe działania, a wydłużenie terminów ustawowych wynikało z potrzeby uwzględnienia toku innych spraw oraz rozpoznawania środków zaskarżenia, a ponadto związane było z koniecznością przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych. Zasadnie jednak podniesiono w zarzutach kasacyjnych, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do istoty skargi, w której zanegowano fakt wykonania obowiązku i stwierdzenia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 54 § 2 u.p.e.a., na przewlekłość postepowania egzekucyjnego skarga przysługuje również wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku.

W niniejszej sprawie skarżący działał jako podmiot, "którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku".

Przypomnieć należy, że Wójt Gminy K., będąc w sprawie wierzycielem oraz organem egzekucyjnym, wszczął wobec A. W. i I. W. egzekucję administracyjną obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji SKO z [...] lutego 2011 r. W wymienionej decyzji organ odwoławczy przyjął, że do wyeliminowania szkodliwych zmian i przywrócenia stanu wód na działce nr [...], będącej własnością Z. W., doprowadzi nałożenie na właścicielki działki nr [...] obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego w rozumienie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. Z. W. złożył skargę, w której zakwestionował działania Wójta Gminy K. jako organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne, w szczególności domagał się kontynuowania postępowania egzekucyjnego wobec w.w. zobowiązanych oraz wydania postanowienia o zakończeniu egzekucji administracyjnej.

Odnosząc się do kwalifikacji prawnej wymienionego pisma, Kolegium trafnie przyjęło, że była to skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, złożona w trybie art. 54 § 2 u.p.e.a. Przede wszystkim zaznaczono, że Z. W., jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zobowiązanych jest zainteresowany tym, aby obciążający je obowiązek został wykonany. Kolegium wyjaśniło prawidłowo, że skarga na bezczynność wierzyciela, regulowana przez art. 6 § 1a u.p.e.a., przysługuje wówczas, gdy wierzyciel nie podejmuje stosownych czynności mających na celu doprowadzenie do zastosowania wobec zobowiązanego środków egzekucyjnych, a zatem może być składana na etapie przedegzekucyjnym. Natomiast w sytuacji, kiedy postępowanie egzekucyjne już się toczy, uprawnione podmioty mogą skorzystać ze skargi przewidzianej w art. 54 u.p.e.a.

Wójt Gminy K. oddalając skargę na przewlekłość postępowania wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że podczas oględzin w dniu 13 kwietnia 2016 r. stwierdzono wykonanie nałożonego obowiązku podlegającego egzekucji. Wyjaśnił również, że w takim stanie faktycznym nie było żadnej podstawy do wydania aktu prawnego, który stanowiłby o zakończeniu czynności egzekucyjnych, gdyż czynności te zgodnie z ustawą kończą się z chwilą realizacji nałożonego obowiązku. W konkluzji organ zaznaczył, że brak wydania przez organ egzekucyjny aktu prawnego świadczącego o zakończeniu czynności egzekucyjnych nie stanowi przesłanki do stwierdzenia przewlekłości postępowania egzekucyjnego.

Skarżący w zażaleniu oraz w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zanegował fakt wykonania egzekwowanego obowiązku, a tym samym nie zgodził się z oceną organu egzekucyjnego co do zakończenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast Sąd Wojewódzki nie zweryfikował oceny organów obu instancji w powyższym zakresie przyjmując błędnie, że kwestia wykonania obowiązku "nie może być przedmiotem oceny przewlekłości zakończonego już postępowania". Z uzasadnienia wyroku nie wynika jakie względy prawne determinowały takie zawężające wyznaczenie granic rozpoznawanej sprawy.

Tymczasem zakres kontroli sądowej podyktowany był postanowieniami organów obu instancji, wydanymi po rozpoznaniu skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Z samego przepisu art. 54 § 2 u.p.e.a. wynika, że skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przysługuje m.in. "podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku". Tym samym przyjąć należy, że kwesta wykonania, czy niewykonania egzekwowanego obowiązku jest istotną okolicznością podlegającą ocenie przy rozpoznawaniu skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Sąd Wojewódzki nie powinien zatem ograniczyć się do analizy czynności organu egzekucyjnego podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, ale miał też obowiązek ocenić sporną kwestię zakończenia tego postępowania. Skoro skarżący negował fakt wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją SKO z [...] lutego 2011 r., to konieczna była weryfikacja ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organy rozpoznające sprawę w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego.

Jak trafnie wskazano w piśmiennictwie, przewlekłość postępowania egzekucyjnego zachodzi wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. Przyjmuje się również, że przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest sposób prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku lub obowiązek został wyegzekwowany później, nie mógł być wyegzekwowany. Skarżący, wnosząc skargę na przewlekłość, może zatem zarzucać organowi egzekucyjnemu, że bezpodstawnie odstąpił od dokonania określonych czynności albo że bezpodstawnie dokonał określonych czynności, które były zbędne i których dokonanie odwlekło w czasie moment przymusowego wykonania obowiązku. Skarżący może również kwestionować prawidłowość poszczególnych czynności egzekucyjnych, twierdząc, że sposób ich dokonania doprowadził do przewlekłości postępowania (por. Przybysz Piotr, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Opublikowano: WK 2015).

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że Sąd Wojewódzki, kontrolując postanowienia w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, nie mógł uchylić się od zweryfikowania stanowiska organów obu instancji, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne zostało zakończone wskutek wykonania obowiązku nałożonego decyzją ostateczną.

W szczególności rzeczą Sądu Wojewódzkiego było odniesienie się do zarzutów skargi, w których wskazywano, że podczas oględzin bezpodstawnie stwierdzono wykonanie egzekwowanego obowiązku, a tym samym wadliwie odstąpiono od kontynuowania postępowania egzekucyjnego, jak też zarzutu co do niezakończenia postępowania egzekucyjnego we właściwy sposób. Brak oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie wymienionych zagadnień skutkował tym, że istotne okoliczności sprawy nie zostały rozpoznane.

Sąd Wojewódzki rozstrzygając niniejszą sprawę powinien mieć na uwadze, że sens skargi z art. 54 u.p.e.a. sprowadza się do badania przez właściwe organy terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ egzekucyjny w celu przeprowadzenia, ale przede wszystkim zakończenie postępowania egzekucyjnego.

W piśmiennictwie przyjęto, że w razie uruchomienia skargi z art. 54 u.p.e.a., kontroli podlegać może prawidłowość, terminowość i efektywność wszelkich czynności – w tym procesowych, jak i faktycznych – w kontekście doprowadzenia do skutecznego wyegzekwowania obowiązku (por. Kornacki Paweł, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego. Opublikowano Lex 2014, Rozdział II, pkt. 7, lit. E).

W konsekwencji powyższe uwarunkowania powinny być uwzględnione przy rozpoznawaniu skargi złożonej na postanowienie w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego.

Z tych wszystkich względów orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku celem ponownego rozpoznania sprawy, zgodnie z art. 185 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do przepisu art. 203 pkt 1 p.p.s.a.