Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 56/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 152, art. 145 par 1 pkt 1 lit.c i art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 62, art. 97 par 1 pkt 4, art. 66 par 1 ,art. 104
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 194 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 135
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2014r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 193 ust. 1 pkt 1 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135), po rozpoznaniu odwołania M. B. od decyzji znak [...] , nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu [...] r. odmawiającej odstąpienia w całości od ustalenia ww. opłaty za pobyt dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej (pkt 1) i ustalającej opłatność za pobyt w tej rodzinie małoletniej O. K. w wysokości [...] zł miesięcznie wraz z ustawowymi odsetkami na okres od dnia [...] oraz w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] r. :

- w punkcie pierwszym: uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu drugiego, jednocześnie orzekając o ustaleniu dla M. B. opłaty za pobyt córki - O. K. ur. [...] r. w[...] , umieszczonej w pieczy zastępczej, tj. spokrewnionej rodzinie zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] r. (sygn. akt III R[..] ) na okres od dnia [...] r. do [...] r. w wysokości 100 % przyznanego rodzinie zastępczej świadczenia, tj. [...] zł miesięcznie wraz z ustawowymi odsetkami,

- w punkcie drugim: utrzymało w mocy w pozostałej części decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym.

Działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] zawiadomieniem z dnia [...] r. poinformowano M. B. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Strona w dniu [...] r. złożyła wniosek do organu o odstąpienie w całości od obciążenia opłatą za pobyt córki O. K. w rodzinie zastępczej.

Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił odstąpienia w całości od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy spokrewnionej rodziny zastępczej i ustalił M. B. ww. opłatę na okres od dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy, niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz niewystarczającego uzasadnienia decyzji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 104 K.p.a., art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 194 ust. 2, ust.3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie Nr XIX/265/2012 z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, decyzją z dnia [...] r. nr [...] , w punkcie pierwszym: odmówił M. B. odstąpienia w całości od ustalenia opłaty za pobyt małoletniej córki O. K. w spokrewnionej rodzinie zastępczej, zaś w punkcie drugim: ustalił za jej pobyt odpłatność na okres od dnia [...] r. w wysokości 100 % przyznanego świadczenia rodzinie zastępczej tj. [...] zł miesięcznie wraz z ustawowymi odsetkami i na okres od [...] r. w wysokości 100 % przyznanego świadczenia rodzinie zastępczej tj. [...] zł miesięcznie wraz z ustawowymi odsetkami (pkt 2).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując się na art. 193 ust. 1 i ust. 2

i art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, przedstawił sposób wyliczenia należnej od M. B. opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, podnosząc, że po przeanalizowaniu zebranych w sprawie dokumentów, potwierdzających sytuację materialną i bytową oraz zdrowotną strony, nie znalazł przesłanek do odstąpienia od ustalenia powyższej opłaty z uwagi na znacznie przekroczenie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że dochód strony w [...] r. wyniósł [...] zł, a zatem jest wyższy niż próg dochodowy, określony w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, od którego to, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 29 marca 2012 r., uzależniona jest możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty w całości za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Przy czym brak jest także podstaw do uznania sytuacji strony za szczególną i wiarygodnie przedstawioną. Poinformowano, że na mocy decyzji z dnia

[...] r. odstąpiono od ustalenia opłaty M. S. za pobyt córki

w rodzinie zastępczej na okres od dnia [...] . Rozstrzygnięcie to jednakże zostało zaskarżone do Kolegium przez ojca dziecka.

M. B. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia

[...] r. wskazując na nieuwzględnienie przedstawionej sytuacji rodzinno

– majątkowej oraz błędne określenie daty początkowej ustalenia opłaty. W ocenie skarżącego, decyzja o ustaleniu opłaty jest aktem konstytutywnym, który wywołuje skutki od daty jej wydania, a zatem odpłatność mogła być ustalona dopiero od dnia

[...] r. Tak więc zaskarżona decyzja została wydana ze skutkiem wstecznym, co narusza obowiązujące normy prawne. Ponadto strona podniosła,

że argumentacja organu I instancji nie jest przekonująca i nie spełnia wymagań nałożonych przez organ odwoławczy, który uchylił wcześniejszą decyzję w tej sprawie. W szczególności uzasadnienie decyzji jest zbyt ogólnikowe, gdyż nie wskazano w nim, dlaczego sytuacja skarżącego nie należy do szczególnych, pomimo tego, iż wydatki związane z utrzymaniem mieszkania i zaciągniętym kredytem hipotecznym pochłaniają zupełnie dochody. Poza tym niezrozumiały jest także fakt kwestionowania przez organ wiarygodności jego twierdzeń i przedłożonych dowodów jak i zróżnicowanie w sposobie traktowania obojga rodziców.

Organ odwoławczy, w motywach wymienionego na wstępie rozstrzygnięcia podniósł, że odwołanie jest zasadne, ale tylko w części dotyczącej wydania decyzji

z mocą wsteczną. Natomiast co do kwestii zasadności wniosku M. B.

o odstąpienie od ustalenia opłaty, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 193 ust.1 pkt 1 i ust 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą solidarnie miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust.1 i art. 81 tej ustawy. Wysokość opłaty nie jest ustalana w sposób dowolny, nie mniej jednak decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt jak i orzekająca o odstąpieniu od opłaty nie opiera się na sztywnych kryteriach normatywnych, gdyż ma charakter uznaniowy, co wymaga starannego uzasadnienia i wskazania jasno sformułowanych, racjonalnych przesłanek. Organ I instancji wydając ponowną decyzję rozważył wszystkie okoliczności sprawy, mające wpływ na jej wynik i szczegółowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, jak również zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu, tym samym uwzględniając wskazówki organu odwoławczego zawarte w decyzji z dnia [...] r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, pracuje zawodowo i z tego tytułu otrzymuje wynagrodzenie w wysokości [...] zł miesięcznie, z czego płaci bieżące alimenty na córkę w wysokości [...] zł miesięcznie, a zatem osiągany dochód stanowiący kwotę [...] zł miesięcznie przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej (tj. kwotę [...] zł).Z akt wynika również, że przeważająca część miesięcznych wydatków dotyczy spłaty kredytu hipotecznego, którego M. B. jest współkredytobiorcą. Uzyskiwany dochód w wysokości znacznie przekraczającej kryterium dochodowe, jak i wykazane wydatki, a zwłaszcza samodzielna spłata rat kredytu hipotecznego, dają podstawę do przyjęcia, iż strona jest w stanie ponosić pełną odpłatność za pobyt córki w rodzinie zastępczej. Podkreślono, że spłata rat kredytu hipotecznego w całości przez skarżącego, bez dochodzenia zwrotu ich części od zobowiązanego solidarne do tej spłaty współwłaściciela mieszkania, ma bezpośredni wpływ na możliwość ponoszenia kosztów pobytu córki

w rodzinie zastępczej, nie powinno to jednak odbywać się kosztem wnoszenia miesięcznych opłat za jej pobyt, do czego jest zobowiązany każdy rodzic z mocy prawa. Z kolei zgromadzone przez wnioskodawcę w banku środki pieniężne wskazują na lepszą sytuację materialną strony niż przedstawiona przez nią w toku postępowania.

M. B. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia

[...] r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

wnosząc o jej uchylenie. W skardze jak i w pismach stanowiących jej uzupełnienie zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 K.p.a., zasady uznaniowości wobec dowolnej oceny materiału dowodowego oraz art. 193 i art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez zamieszczenie w jednym rozstrzygnięciu dwóch kwestii: deklaratoryjnej

i konstytutywnej.

Zdaniem skarżącego, postępowanie w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Kolegium, nie zostało przeprowadzone prawidłowo. Zaznaczył, że kryteria stosowne przy rozstrzyganiu o ustaleniu odpłatności za pobyt dzieci w pieczy zastępczej nie są jasne, przejrzyste i sprawiedliwe, zaś decyzja MOPS nie opierała się na racjonalnych przesłankach i logicznie wyciągniętych wnioskach. Organ odwoławczy, pomimo zgłoszonych w odwołaniu zastrzeżeń w tym zakresie, zaniechał szczegółowego zbadania sprawy, bezkrytycznie podzielając stanowisko organu I instancji. Podniósł, że o dowolności działania organów przesądza w szczególności fakt, że matkę dziecka, która nie złożyła stosownego wniosku i dokumentów, zwolniono z urzędu z odpłatności w całości, natomiast jego jako ojca dziecka, chociaż swoją sytuację materialną udokumentował szczegółowo, uznano za osobę niewiarygodną w swoich twierdzeniach, obciążając 100 % odpłatnością. Wyjaśnił także, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ponoszenia przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, zapada w decyzji ustalającej, natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową. Ustawodawca zatem rozgranicza obie te materie. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymagało tym samym uprzedniego ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a dopiero następnie, o ile jest to konieczne, wydania aktu w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1464/13). Natomiast w rozpatrywanej sprawie wydano w obydwu kwestiach jedną decyzję administracyjną, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego strona stanęła na stanowisku, że skoro decyzja ustalająca płatność jest decyzją konstytutywną, to odpłatność najwcześniej można było ustalić od dnia jej doręczenia, tj. [...] r., a nie od daty jej wydania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, które nie zostały przez skarżącego podniesione, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, co uzasadniało ich uchylenie.

Na wstępie przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę decyzji odmawiającej M. B. odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka O. K. w rodzinie zastępczej i jednocześnie ustalającej stronie opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (na dzień orzekania przez Kolegium - Dz. U. z 2013 r., poz. 135, ze zm.), zwanej dalej ustawą o wspieraniu rodziny. Zgodnie z art. 194 ust. 1 tej ustawy, opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Stosownie zaś do ust. 2 ww. przepisu szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia tej opłaty, określa w drodze uchwały rada powiatu. W niniejszej sprawie warunki dotyczące odstąpienia od ustalenia opłaty Rada Miejska w Koszalinie określiła w § 4 uchwały z dnia 29 marca 2012 r., Nr XIX/265/2012, w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Podkreślić również należy, że starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając powyższą uchwałę, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia przedmiotowej opłaty (art. 194 ust. 3). Konstrukcja przytoczonego art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny uzasadnia stwierdzenie, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, o jakim mowa w ust. 1 tego przepisu, powinno nastąpić w innej decyzji niż rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od ustalenia tej opłaty, wskazane w ust. 3. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że ustalenie opłaty i odstąpienie od niej posiadają odrębne podstawy i przesłanki prawne ich zastosowania, jak również spełniają inny cel.

Zdaniem Sądu, przewidziana w omawianym przepisie instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty uzasadnia wdrożenie odrębnego postępowania, w ramach którego organ ocenia w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały przesłanki do odstąpienia. Natomiast od wyniku tego postępowania może zależeć przedmiotowość dalszego przebiegu postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ponadto wydanie orzeczeń w tych dwóch odmiennych od siebie kwestiach ma ten skutek, że podlegają one odrębnemu zaskarżeniu.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie jedną decyzją orzeczono zarówno w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty, jak i ustalenia opłaty za pobyt dziecka. W ocenie Sądu, tego rodzaju postępowanie organów nie jest prawidłowe. W pełni należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 41/13 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), że wydanie jednej decyzji, mocą której organ odmawia odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej i jednocześnie nakłada na stronę obowiązek uiszczania comiesięcznej opłaty z tego tytułu, stanowi naruszenie art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz aktu prawa miejscowego - w rozpatrywanej sprawie § 4 uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie Nr XIX/265/2012 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Zauważyć należy, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty organ wszczął z urzędu w dniu [...] r. Stosownie do art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, postępowanie to kończy wydanie decyzji ustalającej. W trakcie tego postępowania M. B. złożył wniosek z dnia [..] r., w którym domagał się od organu odstąpienia od ustalania opłaty, a który to wniosek wszczął odrębne postępowanie administracyjne w przedmiotowo nowej, innej niż prowadzona z urzędu sprawie. W ostatnio wymienionej sprawie zapada decyzja uznaniowa, wydana na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny. Zgodnie z regułami procedury administracyjnej jedną sprawę administracyjną załatwia się jedną decyzją (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, 104 K.p.a.), dlatego zasadne jest stwierdzenie, że oba wskazane wyżej zagadnienia winny być przedmiotem odrębnych spraw i decyzji, gdyż przepisy procesowe nie pozwalają na ich łączne rozpatrzenie w jednym akcie. Skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, że wynik sprawy o odstąpienie od ustalenia opłaty stanowi tzw. zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., dla sprawy o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, bowiem - jak wskazano wyżej - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezprzedmiotowe stanie się prowadzone z urzędu postępowanie w razie pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2013 r., I SA/Wa 711/13, wyrok WSA w Opolu z 1 sierpnia 2013 r., II SA/Op 277/13, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Oznacza to, że w sytuacji złożenia przez stronę wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej organ zobowiązany jest zawiesić toczące się już postępowanie w przedmiocie ustalenia tej opłaty, gdyż sprawa dotycząca odstąpienia powinna być rozpatrzona w odrębnym postępowaniu jako pierwsza. Dopiero zatem, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, można rozpatrywać kwestie związane z ustaleniem opłaty. W zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji, organ pierwszej instancji powinien więc w pierwszej kolejności dokonać oceny przesłanek do odstąpienia od ustalenia opłaty i ostatecznie tę kwestię rozstrzygnąć, ponieważ ewentualne uwzględnienie żądania strony czyniłoby bezprzedmiotowym postępowanie prowadzone z urzędu.

Reasumując, dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty, a dopiero wówczas, w zależności od wyników tego postępowania, podjęcie orzeczenia w kwestii ustalenia tej opłaty. Sprawa o odstąpienie od opłaty jest odrębną, indywidualną sprawą administracyjną, która winna zostać załatwiona co do jej istoty, a więc zakończyć się wydaniem osobnej decyzji administracyjnej. Istotą postępowania administracyjnego jest bowiem to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej. Obowiązuje więc zasada "jedna sprawa - jedna decyzja", a tej zasadzie organy obu instancji uchybiły. Wprawdzie art. 62 K.p.a. zezwala na połączenie w jednym postępowaniu różnych spraw, jednak określone w nim przesłanki nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Przepis ten stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony (w orzecznictwie dopuszczono możliwość prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach także w stosunku do jednej strony - por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r., I SA 630/98, LEX nr 39211), przy czym ujęte w tym przepisie tzw. współuczestnictwo formalne, polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania, nie zwalnia organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnej decyzji. Ponadto nie jest możliwe zastosowanie wskazanego przepisu przy wielości spraw administracyjnych, jeżeli materialnoprawne podstawy działania organu i żądania wniosku są różne. W konsekwencji należało uznać, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz odstąpienie od tej opłaty nie mogą zostać orzeczone w tej samej decyzji z uwagi na brak podstaw prawnych do takiego działania.

W tej sytuacji, objęte kontrolą Sądu decyzje organów obu instancji należało uchylić, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Skoro dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej konieczne jest uprzednie, ostateczne zakończenie postępowania z wniosku skarżącego o odstąpienie od pobierania tej opłaty, to zasadny jest pogląd, że stwierdzone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a.

Ze względu na wskazane wyżej uchybienia procesowe, należy wyjaśnić, że Sąd nie dokonywał dalszej oceny prawidłowości wydanych przez organy rozstrzygnięć oraz za zbędne uznał odnoszenie się do zarzutów skargi.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem wykładni prawa przedstawionej przez Sąd.