Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 881/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2, art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 171, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. I. spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1247/13 w sprawie ze skargi R. I. spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 maja 2013 r. nr ... w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz R. I. spółka z o.o. z siedzibą w K. kwotę 3600 (słownie: trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 12.../13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi R. I. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 maja 2013r. znak: ... w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 21 grudnia 2012r., na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 11 i art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r. poz. 6...), uchwały Nr ... Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." (Dz. Urz. Woj. M. z dnia 29 marca 2006r. Nr 158, poz. 1077), art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), orzekł o ustaleniu w stosunku do R. I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) w wysokości 70 175,10 zł z uwagi na zbycie prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr ... o pow. 0,0789 ha i nr ... o pow. 0,0003 ha obr. ... jedn. ewid. P., objętych w dniu zbycia księgą wieczystą Nr ...

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że umową zawartą w formie aktu notarialnego dnia 8 kwietnia 2008r. w/w Spółka dokonała przeniesienia na rzecz spółki pod firmą A. P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanych części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki ... i ..., co zostało odnotowane w księdze wieczystej. Przedmiotowe nieruchomości podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", zatwierdzonego uchwałą Nr ... Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r., obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2006r., zgodnie z którym znajdują się na terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych, oznaczonym na rysunku planu symbolem UC. Bezpośrednio przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", tj. przed dniem 29 kwietnia 2006r., przedmiotowe nieruchomości nie podlegały ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na utratę mocy prawnej poprzedniego planu po dniu 1 stycznia 2003r.

Z treści § 37 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." wynika, iż stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi dla terenów U, U.1, UC - 30 %, dla terenów MWU - 10 %, a dla terenów innych - 0 %;

Prezydent Miasta K. wskazał, że dla ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy niezbędne jest łączne wystąpienie trzech przesłanek, tj.: wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego, określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej (przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości), zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego.

Organ podkreślił, że termin "zbycie" nie został w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdefiniowany; wykładni tego terminu dla potrzeb pobrania renty planistycznej dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 30 października 2000r. (sygn. OPK 16/00), w której Sąd wskazał, że pobranie renty planistycznej wiąże się z majątkowym przysporzeniem po stronie zbywcy na skutek dokonania czynności prawnej przeniesienia własności nieruchomości po uchwaleniu bądź zmianie planu miejscowego. Właściciel lub użytkownik wieczysty uzyskuje korzyść majątkową w wyniku zmiany jej przeznaczenia na skutek uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego dopiero wtedy, gdy po ustaleniu nowego przeznaczenia nieruchomości w wyniku jej zbycia zyskuje większy ekwiwalent niż uzyskałby zbywając nieruchomość przed zmianą jej przeznaczenia. Wykładni tego pojęcia dokonał również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 grudnia 2009r. sygn. akt II OPS 3/09.

Organ wskazał, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż umowa zamiany to de facto dwie umowy sprzedaży, w której zbywający w pierwszej transakcji jest jednocześnie nabywcą w drugiej transakcji i odwrotnie, a zapłata następuje przez wzajemne wynikające z nich potrącenia. W umowie zawartej w formie aktu notarialnego R. I. Spółka z o.o. z siedzibą w K. dokonała przeniesienia na rzecz spółki pod firmą A. P. Spółka z o.o. z siedzibą w P. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanych części nieruchomości gruntowej, położonych w K., oznaczonych jako działki nr ... i nr ..., w zamian za co spółka A. P. Spółka z o.o. z siedzibą w P., przeniosła na ww. Spółkę prawo użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ... o powierzchni 0,0069 ha obr. ... jedn. ewid. P., objętej księgą wieczystą Nr ... oraz części nieruchomości gruntowej, położonych w K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr ... o powierzchni 0,3829 ha, nr ... o powierzchni 0,3613 ha, nr ... o powierzchni 0,0051 ha, nr ... o powierzchni 0,0501 ha, nr ... o powierzchni 0,0032 ha, nr ... o powierzchni 0,0138 ha, nr ... o powierzchni 0,0686 ha i nr ... o powierzchni 0,0210 ha obr. ... jedn. ewid. P., objętych księgą wieczystą Nr ... wraz z prawem własności wzniesionych na gruncie budynków, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. W umowie strony określiły wartość rynkową przedmiotów umowy w ten sposób, że wartość działek, których właścicielem była spółka A. P. określono na kwotę ponad dwa razy wyższą niż wartość działek, których właścicielem była spółka R. I. oraz ustalono kwotę dopłaty, którą spółka zobowiązała się wpłacić na rzecz spółki A. P. z tytułu zawarcia niniejszej umowy.

Na skutek opisanej powyżej zamiany właściciele nieruchomości uzyskali nieruchomości o korzystniejszym kształcie, dzięki czemu mogą lepiej je zagospodarować zgodnie z przeznaczeniem, jakie zostało dla nich ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. ".Nie ma zatem wątpliwości co do ekwiwalentności czynności prawnej, w wyniku której przeniesiono użytkowanie wieczyste.

Postępowanie prowadzono w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na linię orzecznictwa przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 3 września 2004r. sygn. akt OSK 520/04 - OSP 2005, z. 7-8, poz. 91; wyrok NSA z dnia 7 października 2005r. sygn. akt II OSK 93/05; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006r. sygn. akt II OSK 710/05), zgodnie z którą do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Jednocześnie organ wskazał, że z dniem 1 stycznia 2010r. weszła w życie ustawa z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), która w art. 67 nakazuje do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym nieuregulowanych ustawą stosować przepisy kpa i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. W związku z powyższym w tym zakresie zastosowano odpowiednio właściwe przepisy Ordynacji podatkowej.

W ocenie organu, dwie przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej, tj. określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej oraz zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego wystąpiły już w momencie wszczęcia postępowania, natomiast ustalenie czy wystąpiła trzecia przesłanka, tj. wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego wymagało uzyskania dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Operat taki na zlecenie organu został sporządzony dnia 2 lipca 2012r. Organ uznał, że operat został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) z uwzględnieniem art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie z obowiązującymi standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż od dnia 29 kwietnia 2006r. przedmiotowe części nieruchomości podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", zatwierdzonego uchwałą Nr ... Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r., obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2006r., zgodnie z którym znajdują się na terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych, oznaczonym na rysunku planu symbolem UC.

Dla odzwierciedlenia wzrostu wartości przedmiotowych części nieruchomości, spowodowanego wyłącznie uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." rzeczoznawca majątkowy przyjął stan nieruchomości z dnia wejścia w życie powyższego planu miejscowego, tj. 29 kwietnia 2006r. Ustalił, iż przedmiotowe części nieruchomości powstały w wyniku podziału nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ... o powierzchni 17,5350 ha obr. ... jedn. ewid. P., objętej księgą wieczystą Nr ... (zatwierdzonego ostateczną z dniem 17 lipca 2007r. decyzją Prezydenta Miasta K. z 26 czerwca 2007r. znak ...), która to działka ... powstała w wyniku zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obr. ... jedn. ewid. P. polegającej na zmianie powierzchni i oznaczenia bez zmiany konfiguracji działki nr ... o powierzchni 17,5801 ha (zatwierdzonej ostateczną z dniem 26 czerwca 2007r. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 26 czerwca 2007r. znak ...), tj. po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.".

Według stanu na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", tj. 29 kwietnia 2006r. istniała zatem nieruchomość gruntowa, położona w K., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr ... o powierzchni 17,5801 ha obr. ... jedn. ewid. P., objęta księgą wieczystą Nr ... Przedmiotowa nieruchomość (działka nr ...) w przeważającej części podlegała ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", zatwierdzonego uchwałą Nr ... Rady Miasta K. z 8 lutego 2006r., zgodnie z którym znajdowała się na terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem UC, terenie trasy komunikacyjnej - terenie drogi publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDG (ulica klasy G -główna), terenie trasy komunikacyjnej - terenie drogi publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDL (ulica klasy L - lokalna), terenie trasy komunikacyjnej - terenie drogi publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD (ulica klasy D - dojazdowa), terenie zieleni izolacyjnej oznaczonym na rysunku planu symbolem Zł, terenie zieleni urządzonej rekreacyjno-sportowej oznaczonym na rysunku planu symbolem ZP1 oraz terenie zabudowy usługowej oznaczonym na rysunku planu symbolem U, natomiast jej nieznaczna, wschodnia część nie podlegała ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z uwagi na fakt, iż bezpośrednio przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." nie obowiązywał plan miejscowy, rzeczoznawca majątkowy, przy określaniu wartości przedmiotowych części nieruchomości dla ustalenia renty planistycznej, przyjął faktyczny sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości (działki nr ...) przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego. Ustalił, że był to teren przemysłowy, zabudowany budynkami byłych Zakładów Chemicznych "B.", przeznaczonymi do rozbiórki.

Natomiast do dnia 1 stycznia 2003r. przedmiotowa nieruchomość (działka nr ...) podlegała ustaleniom miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzonego uchwałą Nr ... Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994r. (Dz. Urz. Woj. K. z dnia 16 grudnia 1994r. Nr 24, poz. 108), zmieniającą uchwałę Nr ... Rady Narodowej Miasta K. z dnia 25 kwietnia 1988r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zgodnie z którym znajdowała się w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego, oznaczonym na rysunku planu symbolem PS 14, w którym to obszarze ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr 14, nr 16 i nr 19, Obszarze Tras Komunikacyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem KTG 1/4 (ulica główna) oraz Obszarze Miejskiej Zieleni Publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem ZP 98, w którym to obszarze ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr 4, nr 5, nr 17 i nr 19.

Na podstawie przedłożonego operatu szacunkowego ustalono, iż wartość przedmiotowych części nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. jest większa niż wartość przedmiotowych części nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości (działki nr ...) po utracie mocy tego planu. Zatem w odniesieniu do wzrostu wartości przedmiotowych części nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." zastosowanie ma art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie jej art. 37 ust. 1 zdanie drugie. W związku z tym, wzrost wartości przedmiotowych części nieruchomości stanowi różnicę między wartością przedmiotowych części nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", a ich wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. i wynosi 233 917,00 zł. Oznacza to, że spółka jest zobowiązana do zapłaty renty planistycznej w wysokości 70 175,10 zł.

Na koniec organ przytoczył mające zastosowanie w sprawie uregulowania zawarte w art. ... § 1, art. 51 § 1, art. 55 § 1 art. 60 § 1 Ordynacji podatkowej.

Od decyzji odwołała się R. I. sp. z o.o. w K., zarzucając jej naruszenie:

- art. 105 §1 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania, mimo że na podstawie art. 68 §1 w zw. z art. 59 §1 pkt 9 i art. 21 §1 pkt 2 Ordynacji podatkowej doszło do przedawnienia prawa wymiaru opłat ustalonych w decyzji, w związku z czym obowiązek zapłaty wygasł a postępowanie stało się bezprzedmiotowe;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty po upływie około trzech lat od zbycia nieruchomości, mimo że zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 6 ustawy organ był zobowiązany ustalić opłatę bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego;

- art. 8 k.p.a. oraz art. 12 §1 k.p.a. w zw. z art. 35 §1 i § 3 k.p.a. poprzez kilkukrotne przedłużanie terminu zakończenia postępowania;

Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 13 maja 2013r. znak: ..., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W pierwszej kolejności organ przytoczył treść art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto Kolegium wskazało na wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 9 lutego 2010r., sygn. akt P 58/08, w którym Trybunał przesądził, że jeżeli w danej sprawie istnieje luka planistyczna na terenie położenia nieruchomości wycenianej, a przeznaczenie tej nieruchomości przewidziane w obydwu miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, czyli w planie uchwalonym przed 1 stycznia 1995r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu oraz planie obowiązującym obecnie - jest tożsame, przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu nie znajduje zastosowania, a tym samym, brak podstaw do naliczenia opłaty planistycznej.

Skutkiem wydania orzeczenia TK jest dodanie przez ustawodawcę, do przepisu art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustępu 3a, który wszedł w życie z dniem 10 sierpnia 2011r., na mocy art. 1 ustawy z 26 maja 2011r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2011, Nr 153, poz. 901). Zgodnie z nową regulacją w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej oraz stwierdzenia, iż przeznaczenie tej nieruchomości przewidziane w obydwu miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego czyli - planie uchwalonym przed 1 stycznia 1995r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu oraz planie obowiązującym obecnie - nie jest tożsame, oszacowanie kwoty ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w rezultacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być rezultatem porównania: wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w wygasłym planie miejscowym (1) oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym obecnie bądź wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystywania w okresie luki planistycznej (2) oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym obecnie - a to w zależności od tego, która z oszacowanych wartości nieruchomości wycenianej sprzed wejścia w życie planu miejscowego, a więc wartości oszacowanej przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w wygasłym planie miejscowym (1) oraz przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystywania (2) okaże się wartością większą.

Organ II instancji wskazał, że podstawową przesłanką do pobierania opłaty, o której mowa powyżej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Podkreślił, że winien zostać ustalony także bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego planu, przy czym chodzi tu o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalanie lub zmianę planu. Jak wynika z art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wycenę (określenie wartości rynkowej) nieruchomości, sporządza rzeczoznawca majątkowy. Aktem wykonawczym, określającym m.in. metody i techniki wyceny nieruchomości oraz formę i treść operatu szacunkowego jest rozporządzenie z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), z uwzględnieniem zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011r.

Ponieważ w dacie wejścia w życie uchwały Nr ... Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." działka, zbyta przez spółkę R. I. Spółka z o.o. w K. była wciąż częścią nieruchomości, stanowiącej działkę nr ... o pow. 17, 5801 ha przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej powinno być wykazanie wzrostu wartości właśnie tej nieruchomości w rezultacie wejścia w życie tego planu. Wycena dotyczyła zatem całej nieruchomości, czyli działki nr ..., a dopiero na tej podstawie należało ustalić jaki udział w tej wartości ma ta działka geodezyjna, która była przedmiotem obrotu (sprzedaży).

Dalej Kolegium wskazało, że ponieważ na terenie położenia nieruchomości stanowiącej działkę nr ... miała miejsce luka planistyczna, to zgodnie z art. 37 ust. t ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z nowowprowadzonym przepisem art. 87 ust. 3a, aby wykazać w niniejszej sprawie wystąpienie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości w rezultacie uchwalenia planu miejscowego, należało oszacować wartość tej nieruchomości dla trzech wariantów: przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w Uchwale Nr ... Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r., przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystywania w okresie luki planistycznej (31 grudzień 2003r. - 29 kwiecień 2006r.) oraz przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w Uchwale Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994r. Następnie, w zależności od tego, która z wartości nieruchomości sprzed wejścia w życie planu miejscowego opisanych w punkcie 1 i 2 okazałaby się wartością większą należało dokonać jej porównania z wartością nieruchomości opisaną w punkcie 3.

Kolegium podkreśliło, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie dysponuje bowiem posiadanymi przez niego wiadomościami specjalnymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006r. sygn. akt l SA/Wa 1107/05). Do właściwości Kolegium należy ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadanie, czy zawarta w nim wycena została przeprowadzona w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, czy został on opracowany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy posiada wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

W świetle powyższych okoliczności, Kolegium pozytywnie oceniło wycenę z dnia 2 lipca 2012r. Wskazało, że operat spełnia wymogi określone § 4 ust. 1 i ust. 3 oraz rozdziału 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jest to opracowanie rzetelne i przejrzyste, co także stanowi o jego wartości dowodowej. Wycena została wykonana zgodnie z dyspozycją przepisów art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rzeczoznawca zastosowała przy wycenie podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

W rezultacie przeprowadzonej analizy porównawczej, rzeczoznawca ustaliła wartość prawa użytkowania wieczystego 1 m² nieruchomości stanowiącej działkę nr ... na kwoty: 418,28 zł - jako wartość przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "B."; 106,57 zł - jako wartość przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania w okresie luki planistycznej; 122,93 zł - jako wartość przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. z dnia 16 listopada 1994r. Na tej podstawie rzeczoznawca obliczyła wartość prawa użytkowania wieczystego działek nr ... i ... dla wskazanych trzech stanów, odpowiednio na kwoty: 331 278 zł, 84 404 zł i 97 361 zł. W związku z takim rezultatem wyceny, zgodnie z przepisem art. 87 ust. 3a, o wzroście wartości nieruchomości stanowić ma różnica pierwszej i trzeciej ze wskazanych wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, czyli wartości ustalonej przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "B." oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. z dnia 16 listopada 1994r. Różnica ta wynosi kwotę 233 917,00 zł. Z uwagi na ustaloną w § 37 uchwały Rady Miasta K. wysokość stawki procentowej, opłata planistyczna wynosi 70 175,10 zł.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w odniesieniu do ustalenia opłaty planistycznej zastosowanie mają odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a to z uwagi na treść art. 67 znowelizowanej ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 24 września 2009r.). W art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej ustawodawca przesądził, że zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek przedawnienia, a w art. 68 § 1 ustanowił, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Kolegium zwróciło jednak uwagę, że art. 67 ustawy o finansach publicznych stanowi o "odpowiednim" stosowaniu przepisów działu III Ordynacji podatkowej, czyli stosowaniu z uwzględnieniem niezbędnych modyfikacji związanych z odrębnym charakterem prawnym niepodatkowych należności budżetowych i należności podatkowych. Kolegium wyjaśniło, że o istnieniu obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej można stanowić dopiero w związku z uzyskaniem waloru ostateczności decyzji orzekającej o ustaleniu tej opłaty. Decyzja ta ma bowiem charakter konstytutywny dla powstania tego zobowiązania. Same zdarzenia, takie jak uchwalenie planu miejscowego a następnie zbycie nieruchomości nie przesądzają o możliwości ustalenia opłaty planistycznej. Konieczne jest wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w rezultacie wejścia w życie planu miejscowego. Obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej powstanie dopiero z dniem uzyskania waloru ostateczności decyzji Prezydenta Miasta K.. Ponadto dla zachowania terminu, o jakim mowa w art. 37 ust. 3 ustawy, w przypadku ustalenia opłaty planistycznej, uznaje się skierowanie do stron, przed upływem tego terminu, zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie. Analiza akt sprawy wskazuje, że organ l instancji dochował terminu z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił również, że termin "bezzwłocznie", jakim posłużył się ustawodawca w przepisie art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu, użyty w omawianym przepisie ma charakter procesowy. W związku z tym jego przekroczenie, samo w sobie, nie wyłącza możliwości orzekania w sprawie. Naruszenie przepisu art. 37 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym postępowania mogłoby zatem prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdyby mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Kolegium, taka sytuacja nie miała miejsca. Wartość prawa użytkowania wieczystego zbytego przez spółkę R. I. Spółka z o.o. z siedzibą w K., mimo że operat szacunkowy został sporządzony dnia 2 lipca 2012r. została określona przy uwzględnieniu cen z daty zawarcia umowy zamiany na mocy aktu notarialnego z dnia 8 kwietnia 2008r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła R. I. sp. z o.o. z siedzibą w K., zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji l instancji i nieumorzenie postępowania w sprawie mimo istnienia przesłanek uzasadniających jego bezprzedmiotowość w postaci przedawnienia prawa wymiaru opłaty na podstawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej;

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne wydanie decyzji II Instancji w sytuacji, gdy SKO powinno było wydać decyzję uchylającą decyzję l Instancji i umarzającą postępowanie;

- art. 68 w zw. z art. 59 § 1 pkt 5 i art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej poprzez ich niezastosowanie, skutkujące nieumorzeniem postępowania w sprawie oraz błędne uznanie, iż prawo wymiaru opłaty nie uległo przedawnieniu;

- art. 36 ust. 4 w zw. z art. 87 ust 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania nastąpił wzrost wartości nieruchomości, pomimo braku istnienia takiego związku przyczynowego;

- art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie podstawowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności faktycznych skutkujące podjęciem rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa;

- art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu dokonano zgodnie z powołanymi przepisami;

- art. 8 kpa w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie przez SKO, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty po upływie około trzech lat od zbycia nieruchomości, mimo że zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 6 organ był zobowiązany ustalić opłatę bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego obejmującego umowę, której przedmiotem było zbycie nieruchomości przez Spółkę, nie stanowi naruszenia obowiązujących przepisów;

- art. 8 kpa oraz art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 i § 3 kpa poprzez błędne przyjęcie przez SKO, że kilkukrotne przedłużanie terminu zakończenia postępowania oraz prowadzenie postępowania niezgodnie z dyspozycją art. 12 § 1 kpa, art. 35 § 1 kpa oraz art. 8 kpa, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie wydane w sprawie.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji II Instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 12.../13 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarzuty i argumenty w niej podniesione nie podważają legalności kwestionowanej decyzji i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. Zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu odpowiada prawu, a jej uzasadnienie w sposób jasny i niebudzący wątpliwości przedstawia zebrany w sprawie materiał dowody oraz jego ocenę wraz kryteriami, którymi kierował się organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu l instancji i nieumorzenie postępowania, z czym łączy się zarzut niewłaściwego zastosowania dyspozycji z art. 138 § pkt 1 kpa, z czym strona skarżąca łączy zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 68 § 1 w zw. z art. 59 § 1 pkt 5 i art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, Sąd wskazał, że instytucję opłaty planistycznej regulują przepisy art. 36 i art. 37 ustawy 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 6...) dalej w skrócie u.p.z.p., stanowiące m.in. o terminie przedawnienia roszczeń z tego tytułu. Zgodnie z przepisem 36 ust. 4, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. roszczenie można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (ust. 3 ). Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4., a zatem, w świetle art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, jeżeli w związku ze zmianą planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, właściwy organ pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie do art. 37 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 3 powołanej ustawy, roszczenia z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, natomiast zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy, przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4. Z powołanych przepisów wynika, iż możliwość wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty planistycznej, o czym stanowi art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest czasowo ograniczona, tj. po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany właściwy organ traci możliwość ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zwanej także opłatą planistyczną.

W rozpatrywanej sprawie sporna kwestia pomiędzy organem i stroną skarżącą dotyczy przedawnienia roszczenia z tytułu opłaty planistycznej. Zgodnie ze stanowiskiem R. I. Sp. z o.o. w K. przedmiotowe roszczenie wygasło stosownie do przepisów art. 59 § 1 pkt 9 i art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012r. poz. 749 ze zm.) znajdującymi zastosowanie ze względu na regulację z art. 67 w zw. z art. 60 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009r. nr 157, poz. 1240 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2010r. W myśl argumentacji strony skarżącej odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej - do czego uprawnia art. 67 ustawy o finansach publicznych stanowiący, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa - pozwala przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie roszczenie z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości, oznaczonej jako działki nr ewid. ... i ... obr. ... jedn. ewid. P. w K. wygasło w wyniku przedawnienia. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem organów l i II instancji w rozpatrywanej sprawie został zachowany 5 - letni termin do ustalenia opłaty planistycznej, wynikający z ww. przepisów u.p.z.p.

Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie w tym zakresie ma znaczenie kluczowe, ponieważ gdyby uznać zarzut skarżącej spółki za słuszny - upływ terminu do ustalenia opłaty planistycznej czyniłby niedopuszczalnym wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej ustalenia, a w przypadku gdyby postępowanie zostało wszczęte - rodziłby konieczność umorzenia postępowania. W ocenie Sądu należy przyjąć, że wobec jednoznacznego określenia - użytego w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. - iż roszczenie to "można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące" dla zachowania wymaganego terminu wystarczy, jeśli właściwy organ przed upływem 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu zgłosi roszczenie z tytułu jednorazowej opłaty wymaganej od właściciela lub użytkownika nieruchomości w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, co następuje przez wszczęcie postępowania. Nadto, ponieważ ustawodawca posłużył się zwrotem "zgłaszać", należy przyjąć, że 5-letni termin jest zachowany, gdy w tym terminie zobowiązany właściciel lub użytkownik wieczysty odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej (por. wyrok NSA z 3.09.2008r., sygn. akt II OSK 984/07).

Sąd podkreślił, że ww. przepisy, ustalające zawity termin 5 lat dla realizacji roszczenia z tytułu opłaty planistycznej mają charakterze lex specialis w stosunku do przepisów Ordynacji podatkowej i jako takie powinny być stosowane w pierwszej kolejności. Przepis art. 67 ust 1 ustawy o finansach publicznych, do którego odwołuje się strona skarżąca nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa, co w każdej sprawie oznacza konieczność uwzględnienia kontekstu systemowego oraz aksjologicznego. Jak wskazano w wyroku WSA w Lubinie z 21.06.2012r. (sygn. akt III SA/Lu 242/12) "odpowiednie stosowanie" to szeroki wachlarz możliwości, poczynając od stosowania wprost przepisów, których dotyczy odesłanie, do całkowitego wykluczenia stosowania regulacji objętych odesłaniem. W sytuacji, gdy kwestia przedawnienia roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest jednoznacznie uregulowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej nie znajduje zastosowania, co nie wyklucza jej "odpowiedniego stosowania" w odniesieniu do innych kwestii nieuregulowanych w u.p.z.p. lub w kpa, jak np. w kwestii terminu płatności, zaległości lub odsetek za zwłokę (por. wyrok WSA w Krakowie z 11.09. 2013r. sygn. akt II SA/Kr 761/13, wyrok WSA w Krakowie z 6.12.2012r., sygn. akt II SA/Kr 496/12).

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "B.", przyjęty uchwałą Rady Miasta K. nr ... z dnia 8 lutego 2006r. wszedł życie w dniu 29 kwietnia 2006r., natomiast postępowanie w sprawie zostało wszczęte pismem Prezydenta Miasta K. z dnia 31 marca 2011r. doręczonym skarżącej spółce w dniu 6 kwietnia 2011r., a zatem przed upływem pięcioletniego terminu do jego wszczęcia. W związku z tym, zarzut przedawnienia roszczenia, dotyczącego ustalenia opłaty planistycznej jest niezasadny.

W ocenie Sądu, nie może również odnieść skutku zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa w zw. z treścią art. 37 ust. 6 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 w drodze decyzji bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5, a to ze względu na fakt, iż termin bezzwłocznego ustalenia opłaty planistycznej nie jest terminem prawa materialnego. W związku z powyższym, wydanie w rozpatrywanej sprawie decyzji pierwszoinstancyjnej w dniu 27 grudnia 2012r., w sytuacji gdy umowa przeniesienia wieczystego użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działki nr ... i ... miała miejsce w dniu 8 kwietnia 2008r. (akt notarialny Rep. ...) wiązało się z naruszeniem ww. przepisu, który ma na celu dyscyplinowanie organów w dochodzeniu należności budżetowych gminy, nie uzasadnia to jednak uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji (por. wyrok WSA w Lublinie z 4.11.2010r. sygn. akt II SA/Lu 483/10). Organ uchybił także normie z art. 12 ust. 1 kpa, jednak naruszenie to nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponieważ nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.).

Odnośnie zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w przepisie art. 7 kpa, której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 kpa, zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także normy zawartej w art. 80 kpa, zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zarzut uchybienia ww. przepisom uzasadniony został niewłaściwą - zdaniem skarżącej - oceną sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, a zatem niewyjaśnieniem podstawowych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Strona skarżąca zakwestionowała prawidłowość podejścia porównawczego (metoda porównania parami) ze względu na przyjęcie do porównania dowolnych nieruchomości, a nie nieruchomości o podobnych właściwościach.

Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie u.g.n.), opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego przedstawia rzeczoznawca majątkowy, który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.), uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego, kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej i metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomości będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenie przedmiotu i zakresu wyceny, źródła danych o nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny (§ 56 ust. 1 pkt 1, 3, 7 rozporządzenia).

W przedmiotowej sprawie celem wyceny było ustalenie, czy nastąpił wzrost wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości oznaczonej, jako działki nr ... i ... obr. ... jedn. ewid. P. w K. w zw. z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "B.", przyjętego uchwałą Rady Miasta K. nr ... z dnia 8 lutego 2006r. W sprawie nie budzi wątpliwości, że w dniu 8 kwietnia 2008r. umową zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr ..., R. I. Sp. z o.o. w K. zbyła na rzecz A. P. sp. z o.o. w P. prawo użytkowania wieczystego części nieruchomości, oznaczonej, jako działki Nr ... i ... obr. ... P. Nie budzi również wątpliwości, że w dniu wejście w życie planu miejscowego "B." przedmiotowe działki były częścią nieruchomości oznaczonej, jako działka nr ... o pow. 17, 5801 ha, która dopiero później uległa podziałowi. Dla obszaru działki nr ... w planie miejscowym w przeważającej części ustalono tereny zabudowy usług wielofunkcyjnych - symbol UC, a nadto tereny dróg publicznych - symbol KDG , KDL, KDD, tereny zieleni izolacyjnej - symbol Zł, zieleni urządzonej - symbol ZP1 oraz zabudowy usługowej - symbol U. Przed uchwaleniem planu miejscowego z dnia 8 lutego 2006r. nieruchomość, stanowiąca działkę nr ... nie była objęta żadnym planem miejscowym, zgodnie z ustaleniami rzeczoznawcy był to teren przemysłowy, zabudowany budynkami byłych Zakładów Chemicznych "B.", które były przeznaczone do rozbiórki, natomiast do 1 stycznia 2003r. był to teren objęty ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K., przyjętego uchwałą Rady Miasta K. Nr ... z 16 listopada 1994r., zgodnie z którymi teren ten znajdował się w przeważającej części w obszarze oznaczonym symbolem PS - Obszar Produkcji i Zaplecza Technicznego oraz w niewielkiej części symbolem KTG % - obszar tras komunikacyjnych i ZP - obszar Miejskiej Zieleni Publicznej.

Z powyższego wynika zatem, że nastąpiła zmiana przeznaczenia działki nr ... z terenów - w znacznej mierze - produkcyjnych i zaplecza technicznego (w nieobowiązującym planie ogólnym) oraz terenów zabudowanych budynkami produkcyjnymi do rozbiórki (w okresie tzw. luki planistycznej) na tereny w przeważającej części usług wielofunkcyjnych (w obowiązującym planie miejscowym), co uprawnia organ do ustalenia opłaty planistycznej przewidzianej w art. 36 ust. 4 ustawy u.p.z.p.

Podstawą do ustalenia opłaty planistycznej jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Złożony w sprawie operat szacunkowy sporządzony został w dniu 2 lipca 2012r. przez E. W., posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego nr ...

W ocenie Sądu, nie jest możliwe dokonanie oceny operatu szacunkowego w takim zakresie, w jakim obejmuje on fachowe wiadomości o charakterze specjalistycznym. W tym względzie Sąd podzielił w pełni to stanowisko judykatury, w którym przyjmuje się, że ocena operatu szacunkowego przez organy administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W konsekwencji także sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Stanowisko takie zostało wyrażone m. in. przez NSA w wyrokach z 23.10.2013r. sygn. akt II OSK 1201/12 i II OSK 1202/12, zgodnie z którymi obowiązkiem organu dokonującego oceny operatu szacunkowego jest jego zbadanie pod kątem zgodności z przepisami prawa, tj. zbadanie czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnionego rzeczoznawcę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności i niezgodności z przepisami, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartości dowodową. Nie znajduje natomiast uzasadnienia kwestionowanie samej metodyki szacowania nieruchomości, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłącznie domeną rzeczoznawcy. W konsekwencji nie można uznać za prawidłowe, aby organy orzekające lub sąd administracyjny - nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości - mogły dokonywać rozważań dotyczących np. prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości, ponad te cechy, które zostały wskazane w przepisach prawa, tj. w rozdziale 1 działu IV u.g.n. i ww. rozporządzenia. Nadto należy mieć na uwadze, że opinia zawarta w operacie nie ma charakteru dowodu bezpośredniego, a jest jedynie oceną pewnego stanu rzeczywistego, która chociaż opiera się na zobiektywizowanych kryteriach, zawsze jest uzależniona od przyjętej metody wyceny i dotknięta subiektywnym zapatrywaniem rzeczoznawcy (por. wyrok WSA w Łodzi z 23.10.2007r., sygn. akt II SA/Łd 680/07).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd wskazał, że operat sporządzony w przez E. W. dnia 2 lipca 2012r. został prawidłowo i obiektywnie oceniony przez organy obu instancji, a wykonana w nim wycena przedmiotowej nieruchomości z punktu widzenia obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004r. jest prawidłowa i w związku z tym mogła stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. Sąd podzielił pogląd organu II instancji zgodnie, z którym operat sporządzony dnia 2 lipca 2012r., stanowiący podstawowy dowód w sprawie spełnia wymogi formalne, co nie pozwala zakwestionować operatu, jako dowodu w przedmiotowej sprawie. W przedłożonym operacie określono przedmiot wyceny i zakres wyceny, wskazując prawidłowo, iż stan przedmiotu wyceny określony został na dzień wejścia w życie obowiązującego planu miejscowego "B.", natomiast wartość nieruchomości określono według poziomu cen z daty zbycia prawa wieczystego użytkowania części nieruchomości oznaczonej, jako działka nr ... i ..., tj. 8 kwietnia 2008r. Rzeczoznawca prawidłowo dokonała ustaleń dotyczących wzrostu wartości w odniesieniu do całej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ... obr. ... P., ponieważ w dniu wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." działki nr ... i ..., zbyte przez spółkę R. I. Spółka z o.o. w K. były wciąż częścią nieruchomości stanowiącej działkę nr ... o pow. 17, 5801 ha. Wycena objęła zatem całą nieruchomość, oznaczoną jako działka nr ..., a dopiero na tej podstawie ustalono, jaki udział w tej wartości mają działki, które były przedmiotem obrotu. Wartość tych działek stanowi bowiem tylko pewną pochodną wartości nieruchomości, której były częścią składową (działki nr ...).

Sąd uznał, że operat zawiera opis przeznaczenia urbanistycznego wycenianej nieruchomości na dzień wejścia w życie obowiązującego planu miejscowego "B." oraz przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995. Zawiera również charakterystykę faktycznego sposobu wykorzystywania działki nr ... w okresie tzw. luki planistycznej, tj. od 1 stycznia 2003r. do 29 kwietnia 2006r. (s. 22 -27 operatu). W operacie przedstawiona została wielostopniowa analiza transakcji zawieranych na rynku lokalnym w K., obejmująca transakcje dużymi nieruchomościami, z określeniem współczynnika zmienności cen w okresie od 2006r. do 2011r. (s. 27-34), a także współczynnika różnicującego transakcje dotyczące prawa własności i prawa wieczystego użytkowania. Kolejno przedstawiona została analiza nieruchomości podobnych jak wyceniana działka nr ..., ze wskazaniem jakie cechy i wagi zostały uwzględnione przy doborze nieruchomości podobnych (lokalizacja, otoczenie, dostępność komunikacyjna, uzbrojenie - infrastruktura, elementy i czynniki utrudniające zagospodarowanie, zagospodarowanie nieruchomości oraz wielkość, kształt i topografię działki). Cechy różnicujące i wagi cech różnicujących wartość nieruchomości ustalone zostały oddzielnie dla określenia wartości rynkowej działki nr ... po wejściu w życie obowiązującego planu miejscowego "B." oraz w okresie, gdy obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta K. z 1994r. i w okresie tzw. luki planistycznej. W oparciu o powyższe ustalenia rzeczoznawca dokonała selekcji nieruchomości podobnych (po trzy z każdej grupy) - z ustalonej bazy obejmującej 25 transakcji dotyczących nieruchomości o powierzchni powyżej 5. 0000 ha dokonanych na rynku lokalnym w okresie od 2006r. do 2011r.

Sąd nie zgodził się z zarzutem wyboru "niewłaściwych nieruchomości do porównania", gdyż ich wybór został opisany i uzasadniony, a przyjęte kryteria nie budzą zastrzeżeń. Nie jest natomiast rzeczą organów administracji, a także sądu rozważanie, w jakim zakresie poszczególne cechy rynkowe wpływały na wartość szacowanych nieruchomości, względnie analizowanie, w jakim zakresie możliwy był wpływ innych cech rynkowych, ponieważ oznaczałoby to wkraczanie w domenę wiedzy specjalistycznej. Należy przy tym mieć na uwadze, że w przypadku analizowania wpływu cech rynkowych na wartość szacowanych nieruchomości analizy te ze względu na swoją ogólność nie są precyzyjne (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013r., sygn. akt II OSK 1201/12 ).

W ocenie Sądu, nie można także kwestionować wyboru podejścia, metody i techniki wyceny, gdyż stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wybór w tym zakresie należy do rzeczoznawcy majątkowego natomiast ocenie organu, a zatem i sądu podlega uzasadnienie takiego wyboru. Rzeczoznawca opisała i uzasadniła prawidłowo wybrane, podejście, technikę i metodę wyceny z uwzględnieniem celu wyceny, rodzaju i położenia wycenianej nieruchomości, stanu nieruchomości i jej przeznaczenia w planie miejscowym (aktualnym i w planie ogólnym z 1994r. oraz w okresie luki planistycznej) oraz dostępnych danych o cenach, i cechach nieruchomości podobnych.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 24 listopada 2011r. sygn. akt II OSK 1705/10 zgodnie, z którym organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego badając, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując oceny operatu organ nie może się ograniczyć do powołania konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest tylko sprawdzić, na jakich przesłankach biegły te konkluzję oparł oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Nie jest zasadny zarzut skargi, że sporządzony operat jest wadliwy, ponieważ nieruchomości do porównania parami zostały dobrane w sposób nieuzasadniony bez wyjaśnienia powodów, dla których zostały wybrane. Wybrane do porównania działki zostały bowiem prawidłowo scharakteryzowane pod względem 7 cech - atrybutów, dodatkowo zmodyfikowanych przy pomocy różnicujących wag (na str. 48-50 operatu dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia urbanistycznego w obowiązującym planie miejscowym "B.", na str. 51-54 przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości i na str. 54- 56 przy uwzględnieniu przeznaczenia urbanistycznego w planie ogólnym Miasta K. z 16 listopada 1994r.)

Nadto Sąd wskazał, że przywołane w skardze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r. sygn. P 58/08 dotyczyło niezgodności art. 37 ust. 1 ustawy z Konstytucją w zakresie, w jakim zwrot wartości nieruchomości odnosił się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania - jeśli przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo, jak w planie uchwalonym przed 1 stycznia 1995r., a który utracił moc przed 31 grudnia 2003r. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodzi, gdyż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie uchwalonym w 1994r. jest inne niż w planie miejscowym uchwalonym w dniu 8 lutego 2006r. i zostało to wykazane w analizowanym operacie.

Sąd podniósł ponadto, że skarżąca spółka nie zgłaszała zastrzeżeń w toku postępowania przed organem l instancji, nie przedstawiła innego operatu i nie przedstawiała żadnych dowodów odmiennych, bądź kwestionujących ustalenia podane przez rzeczoznawcę w przedmiotowym operacie. Zgodnie ze stanem faktycznym przyjętym do wyrokowania przez sąd pierwszej instancji, skarżąca spółka miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym także operatem szacunkowym, została bowiem zawiadomiona w trybie art. 10 § 1 kpa - pismem z 19 lipca 2012r. - o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Spółka działająca przez swojego pełnomocnika Andrzeja Seligę w dniu 31 lipca 2012r. zapoznała się z operatem szacunkowym określającym wartość nieruchomości, oznaczonych jako dz. nr ... i ... 1 obr. ... P. (w aktach znajduje się notatka służbowa z tej czynności), nie zgłaszając uwag merytorycznych do operatu. Przedstawiciel skarżącej spółki miał nie tylko możliwość zapoznania się z operatem, ale też brał udział w oględzinach nieruchomości przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 16 czerwca 2012r. (protokół z czynności rzeczoznawcy majątkowego w aktach administracyjnych). W konsekwencji Sąd stwierdził brak podstaw do kwestionowania prawidłowości przebiegu postępowania dowodowego. Ustalenia operatu nie były kwestionowane w odwołaniu skarżącej spółki od decyzji organu l instancji.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły przedmiotowy operat szacunkowy pod względem obowiązującego stanu prawnego. Wysokość opłaty planistycznej określona została z uwzględnieniem stawki procentowej opłaty - równej 30% wzrostu wartości nieruchomości, ustalonej w § 37 uchwały Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "B.". Ustalenie opłaty planistycznej, w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości, gdy organ wszczął postępowanie w terminie określonym w art. 37 ust. 4 - jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu i od sytuacji zobowiązanego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013r. wniosła R. I. Sp. z o.o. w K., zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

1 - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skargę należało uwzględnić oraz uchylić decyzję II Instancji i poprzedzającą ją decyzję I instancji, ponieważ wydając zaskarżoną decyzję SKO naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. SKO przeprowadziło postępowanie dowodowe w sposób niezgodny z wytycznymi wskazanymi w szczególności w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., nie ustaliło w sposób prawidłowy przeznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem wyceny w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania miasta K. przyjętym Uchwałą Nr ... Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994r. zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (Dz. Urz. Województwa K. nr 24 poz. 108) (dalej Dawny Plan Zagospodarowania), a w szczególności nie ustaliło, czy w świetle § 26 ust. 2 pkt 3 i § 26 ust. 3 Dawnego Planu Zagospodarowania dopuszczalna była zabudowa tej nieruchomości usługami komercyjnymi, w tym obiektami handlu wielkopowierzchniowego. Konsekwencją tych naruszeń było nałożenie opłaty, pomimo, że nie było podstaw do jej wymiaru, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2 - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy skargę należało uwzględnić, ponieważ wydając zaskarżoną decyzję SKO naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w ten sposób, że nie dokonało należytej oceny dowodu z operatu szacunkowego i ustaliło wysokość opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 6... ze zm.), dalej u.p.z.p. w oparciu o ten operat, podczas gdy nie mógł on stanowić dowodu na okoliczność wzrostu wartości zbytej nieruchomości. Sąd oddalając skargę na decyzję II Instancji doprowadził do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia, które nałożyło na skarżącą opłatę w sytuacji, gdy:

- operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem art. 154 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1, oraz art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 nr 102, poz. 651, ze zm. dalej: UGN) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej Rozporządzenie o Wycenie), ponieważ rzeczoznawca majątkowy dokonał błędnej wyceny zbytej nieruchomości stosując podejście porównawcze, metodą porównywania parami, tj. do porównania przyjął transakcje dotyczące nieruchomości, które nie są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny;

- operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem art. 4 ust. 1 Rozporządzenia o Wycenie, ponieważ zgodnie z tym przepisem przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, a tymczasem z operatu nie wynika, że rzeczoznawca majątkowy miał wiedzę odnośnie cech nieruchomości przyjętych do porównania wpływających na poziom cen;

- w operacie szacunkowym dokonano arbitralnego doboru nieruchomości przyjętych do porównywania parami z wycenianą nieruchomością, a rzeczoznawca majątkowy w sposób zróżnicowany i niespójny przypisał wagi poszczególnych cech różnicujących nieruchomości, a mających wpływ na ich wartość;

- rzeczoznawca majątkowy błędnie przyjął, że wyceniana nieruchomość miała

przeznaczenie pod zabudowę techniczną w Dawnym Planie Zagospodarowania;

wobec czego SKO winne było uznać, że operat szacunkowy, jako sporządzony z powyższymi błędami, nie stanowi dowodu na wysokość wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i wezwać rzeczoznawcę majątkowego do uzupełnienia operatu, albo zwrócić się do innego biegłego o wydanie opinii. Konsekwencją tych naruszeń było nałożenie opłaty, pomimo, że nie było podstaw do jej wymiaru, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3 - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy skargę należało uwzględnić ze względu na naruszenie przez SKO przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. i art. 68 Ordynacji podatkowej poprzez nieuchylenie decyzji I Instancji oraz nieumorzenie postępowania w sytuacji, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Przesłanką bezprzedmiotowości tego postępowania jest fakt przedawnienia prawa wymiaru opłaty na podstawie art. 68 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej wskutek nie doręczenia skarżącej decyzji ustalającej wysokość opłaty we wskazanym w tych przepisach terminie. Powyższe naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkuje nałożeniem na skarżącą opłaty, której wymiar uniemożliwiają stosowane odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej o przedawnieniu prawa do wymiaru zobowiązania podatkowego (w niniejszej sprawie opłaty).

II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1 - naruszenie § 26 ust. 2 pkt 3 Dawnego Planu Zagospodarowania, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez Sąd, że w Dawnym Planie Zagospodarowania, uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995r. nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę produkcyjną i zaplecze techniczne i pominięcie, że plan ten dopuszczał także lokalizację usług komercyjnych na nieruchomości, wobec czego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "B." zatwierdzonego uchwałą Nr ...Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r., obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2006r. nie spowodowało zwiększenia możliwości zabudowy nieruchomości i nie wystąpiła przesłanka nałożenia opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 w związku z art. 87 ust. 3a UPZP;

2 - art. 68 w związku z art. 59 § 1 pkt 5 i art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2012, poz. 749 ze zm.) w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009r. nr 157, poz. 1240, ze. zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) w sytuacji, gdy zobowiązanie do uiszczenia opłaty w ogóle nie powstało ze względu na zbyt późne doręczenie przez właściwy organ decyzji ustalającej wysokość opłaty.

Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że przeznaczenie Pierwotnej Nieruchomości w Dawnym Planie Zagospodarowania było szersze niż w Obowiązującym Planie Zagospodarowania, a w takim razie nie sposób przyjąć, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Zgodnie z ustaleniami organów oraz rzeczoznawcy majątkowego, których skarżąca nie kwestionuje, Pierwotna Nieruchomość w Dawnym Planie Zagospodarowania w 97,5% leżała w obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego (PS) (Operat, str. 25). Przeznaczenie tego obszaru zostało określone w § 26 ust. 1, 2 i 3 Dawnego Planu Zagospodarowania, przy czym § 26 ust. 1 wskazywał przeznaczenie podstawowe, a § 26 ust. 2 przeznaczenie dopuszczalne. W szczególności, zgodnie z § 26 ust. 2 pkt 3 dopuszczalna była lokalizacja zapleczy administracyjno-technicznych lub socjalnych dla przedsiębiorstw, usług komercyjnych, szkól przyzakładowych i ośrodków doskonalenia zawodowego. Dawny Plan Zagospodarowania dopuszczał lokalizację między innymi usług komercyjnych na obszarze Pierwotnej Nieruchomości, o ile spełnione zostały przesłanki określone w § 26 ust. 3 Dawnego Planu Zagospodarowania tj. pod warunkiem: że stanowią one uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego, zachowania zasady, aby takie obiekty lub urządzenia projektowane i istniejące z zakresu użytkowania dopuszczalnego łącznie, nie zajmowały więcej niż 40% danego obszaru, nienaruszenia ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej.

W konsekwencji należało przyjąć, że w Dawnym Planie Zagospodarowania dopuszczalna była zabudowa Pierwotnej Nieruchomości pod usługi komercyjne, nie wyłączając usług handlu o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2.

Zgodnie z ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego i organów Pierwotna Nieruchomość w Obowiązującym Planem Zagospodarowania w przeważającej mierze objęta jest obszarem UC, tj. stanowi teren zabudowy usług wielofunkcyjnych (Operat, str. 23). Zgodnie z § 26 ust. 2 Obowiązującego Planu Zagospodarowania podstawowym przeznaczeniem tego terenu są inwestycje związane z komercyjną działalnością usługową, w tym lokalizacją samodzielnych obiektów handlowych wielkopowierzchniowych - o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Dlatego w opinii skarżącej, porównanie § 26 Dawnego Planu Zagospodarowania oraz § 26 Obowiązującego Planu Zagospodarowania prowadzi do wniosku, że przeznaczenie Nieruchomości w Obowiązującym Planie Zagospodarowania zawiera się w jej przeznaczeniu w Dawnym Planie Zagospodarowania, przy czym Dawny Plan Zagospodarowania pozwalał nawet na szersze możliwości zabudowy Nieruchomości. Ta kwestie została całkowicie pominięty zarówno przez organy administracji jak i przez Sąd.

Skarżąca Spółka z ostrożności wskazała, że nawet jeżeli samo porównanie Dawnego Planu Zagospodarowania i Obowiązującego Planu Zagospodarowania było niewystarczające do wydania decyzji ustalającej brak obowiązku zapłaty opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., to niewątpliwie organy administracji winne były szczegółowo ustalić przeznaczenie Pierwotnej Nieruchomości w Dawnym Planie Zagospodarowania, w tym ustalić, czy w konkretnym stanie faktycznym na podstawie Dawnego Planu Zagospodarowania dopuszczalna była zabudowa przedmiotowej nieruchomości usługami komercyjnymi (tzn. czy spełnione zostały przesłanki z § 26 ust. 3 Dawnego Planu Zagospodarowania). Ustalenie, jaka była dopuszczalna zabudowa Pierwotnej Nieruchomości w Dawny Planie Zagospodarowania ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zasadności nałożenia renty planistycznej oraz ewentualnie jej wysokości. Natomiast brak wyczerpujących ustaleń w tym zakresie i nieuzasadnione przyjęcie, że nieruchomość mogła być zabudowana jedynie zabudową techniczną oznacza, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji czego Sąd naruszył art. 151 w związku z 145 §1 lit c) p.p.s.a., ponieważ oddalił skargę pomimo, że należało ją uwzględnić.

W niniejszej sprawie Pierwotna Nieruchomość była porównywana z nieruchomościami mniejszymi od niej kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt razy, co powoduje, że przyjęte do wyceny nieruchomości nie były podobnymi do nieruchomości wycenianej. Ponadto rzeczoznawca majątkowy nie wskazał, jakie przeznaczenie ma w planie miejscowym każda z nieruchomości przyjęta do porównania. Autor skargi kasacyjnej uznał, że informacja podana przez rzeczoznawcę, że "(...) wartość działki ... została określona w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przemysłowym oraz mieszanym" (Operat, str. 43), natomiast przy wycenie według Obowiązującego Planu Zagospodarowania "przeanalizowano rynek nieruchomości gruntowych pod usługi komercyjne w tym o przeznaczeniu mieszanym na terenie całego K." (Operat, str. 38) jest niewystarczająca, ponieważ rzeczoznawca majątkowy winien był podać cechy każdej z nieruchomości przyjętych do porównania, a w szczególności ich przeznaczenie w planie miejscowym w ten sposób, aby umożliwić organom administracji oraz stronom zweryfikowanie, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2009r., sygn. II SA/Ol 701/09).

Z powyższych względów należy uznać, że rzeczoznawca niezasadnie dokonał wyboru metody porównywania parami, a zamiast tego winien był zastosować inne podejście i metodę wyceny (art. 29 ust. 3 Rozporządzenia o Wycenie). Jak wynika z operatu, rzeczoznawca posłużył się zestawieniem siedmiu transakcji, z których wybrał trzy będące podstawą wyceny nieruchomości według przeznaczenia w Obowiązującym Planie Zagospodarowania (Operat, str. 48) oraz zestawieniem pięciu transakcji, z których wybrał trzy będące podstawą wyceny nieruchomości według przeznaczenia w Dawnym Planie Zagospodarowania (Operat, str. 54). Rzeczoznawca majątkowy nie uzasadnił dlaczego akurat te konkretne nieruchomości zostały przyjęte do porównania, co stanowi kolejne istotne uchybienie.

Ponadto, dokonując oszacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca uznał, że w oparciu o Obowiązujący Plan Zagospodarowania cecha "możliwości inwestycyjne, przeznaczenie" ma 10% wpływ na wartość nieruchomości (Operat, str. 49, tab. 3). Wyceniając wartość nieruchomości na podstawie Dawnego Planu Zagospodarowania rzeczoznawca przyjął natomiast, że cecha "możliwości inwestycyjne, przeznaczenie" stanowi już 15% wagi wpływającej na jej wartość (Operat, str. 55, tab. 3). Trudno zrozumieć skąd wzięła się powyższa rozbieżność. Wagi cech różnicujących powinny po pierwsze zostać opatrzone komentarzem, a po drugie powinny być stosowane spójnie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Zdaniem skarżącej, Sąd niezasadnie odmówił zastosowania art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, który jest przepisem prawa materialnego (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 kwietnia 2004 r., III SA 3162/02), a nie przepisem proceduralnym, jakim jest art. 37 ust. 3 u.p.z.p., który nie może być uznany za lex specialis w stosunku do art. 68 Ordynacji podatkowej, ponieważ:

• natura prawna tych przepisów jest odmienna (przepis prawa proceduralnego versas przepis prawa materialnego),

• przepisy te dotyczą zupełnie innych kwestii - art. 37 ust. 3 u.p.z.p. wyznacza termin, po upływie którego nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie wymiaru opłaty planistycznej, zaś art. 68 Ordynacji podatkowej wyznacza moment, w którym zobowiązanie podatkowe (w niniejszej sprawie zobowiązanie do uiszczenia opłaty) nie powstaje ze względu na upływ terminu do wydania stosownej decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe (w niniejszej sprawie wysokość opłaty).

Kwestia przedawnienia prawa wymiaru opłaty nie została uregulowana w u.p.z.p., lecz jest określona poprzez odpowiednie zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej.

W ocenie skarżacej kasacyjnie, uznanie art. 37 ust. 3 u.p.z.p. za regulujący przedawnienie prawa do wymiaru opłaty planistycznej i niestosowanie wbrew dyspozycji art. 67 ustawy o finansach publicznych art. 68 Ordynacji podatkowej, prowadziłoby do usankcjonowania opieszałości organów w wymiarze opłaty planistycznej oraz pozbawienia podatnika jakichkolwiek realnych narzędzi ochrony przed takim działaniem właściwych organów. Jednocześnie podatnik nie mógłby oczekiwać, że jego obowiązek pomimo opieszałości organów kiedykolwiek wygaśnie.

Odesłanie wynikające z art. 67 Ustawy o Finansach Publicznych ma na celu zastosowanie tych samych reguł w zakresie w szczególności powstawania, wygasania, stwierdzania nadpłaty w stosunku do wszystkich należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy, w tym do opłaty planistycznej. Z tych powodów odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji Podatkowej sprowadza się do zastosowania instytucji przewidzianych przepisami działu III Ordynacji Podatkowej, z uwzględnieniem jej specyfiki. Oznacza to jednak konieczność wzięcia pod uwagę literalnego brzmienia art. 68 Ordynacji Podatkowej i ustalenia momentu powstania obowiązku podatkowego w stosunku do Opłaty, który to moment jest kluczowy dla ustalenia czy prawo wymiaru Opłaty uległo przedawnieniu. Wniosek taki potwierdza również uzasadnienie do projektu ustawy o Finansach Publicznych, gdzie jednoznacznie wskazano, iż: "W projekcie zawarto również regulację, zgodnie z którą do spraw nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych, takich jak: zabezpieczenia, nadpłaty, wygaśnięcia czy odpowiedzialność osób trzecich, zastosowanie będą miały przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy Działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, w tym przepisy rozporządzeń wydanych na ich podstawie". Takie rozumienie odpowiedniego stosowania przepisów zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010r. sygn. II FSK 382/09: " (...) odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na uwzględnianiu indywidualnych odmienności, specyfiki i charakterystyki rozwiązań prawnych, do których albo wraz z którymi przepisy te z woli prawodawcy mają być stosowane. Prawo nie stanowa wówczas w regulacjach określonych instytucji pewnych przepisów, ale odsyła do innych, już obowiązujących zapisów prawnych, uznając, że te drugie mogą być odpowiednio zastosowane w obszarze pierwszych. "Tym samym, w ocenie sakrżacej Spółki, odpowiednie zastosowanie przepisów działu III Ordynacji Podatkowej do opłaty oznacza, wobec braku szczególnych przepisów w ustawie o finansach publicznych oraz UPZP, zastosowanie przepisów regulujących zasady wygasania zobowiązań podatkowych z uwzględnieniem specyfiki opłaty. Do takiego wniosku prowadzą również konkluzje wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 kwietnia 2012r. dotyczące wprawdzie opłaty za wydanie karty pojazdu, ale mające odpowiednie zastosowanie do opłaty planistycznej: "Ustawa ta określa bowiem wyraźnie jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których zaliczono, między innymi, dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw> (art. 60 pkt 7 ustawy). W art. 67 ustawy wskazuje się bowiem, że "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze. zm.)".

W ocenie skarżącej kasacyjnie, ustawodawca przesądził w sposób generalny, jaki tryb postępowania należy stosować w odniesieniu do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe stanowiących dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 kwietnia 2012r., sygn. III SA/Po 121/12). Ponadto, gdyby ustawodawca chciał uregulować termin przedawnienia prawa do wymiaru opłaty planistycznej w sposób inny niż w Ordynacji podatkowej, zrobiłby to bezpośrednio w przepisach UPZP, tak jak to zrobił przykładowo w przypadku opłaty produktowej, gdzie zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 11 maja 2001r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (Dz.U. z 2007r., nr 90, poz. 607 ze zm.) obowiązek wpłacenia opłaty produktowej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym wpłata powinna nastąpić. W pozostałych przypadkach zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej właściwe dla podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych.

W UPZP ustawodawca wskazał jedynie na termin zgłaszania roszczeń, który ogranicza moment, w którym może być wszczęte postępowanie w sprawie wymiaru opłaty planistycznej. Nie określił jednak terminu, po upływie którego prawo do wymiaru opłaty planistycznej przedawnia się, a zobowiązanie do zapłaty opłaty planistycznej nie powstaje. Te terminy wynikają z odpowiedniego zastosowania art. 68 Ordynacji podatkowej do opłaty planistycznej. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie oznacza, że na podstawie art. 68 ust. 1 w zw. z art. 21 Ordynacji podatkowej zobowiązanie do uiszczenia Opłaty w ogóle nie powstało, ze względu na upływ terminu 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (zbycie nieruchomości przez Skarżącą, o ile w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła).

W ocenie skarżacej kasacyjnie, skoro decyzja I Instancji została doręczona Spółce po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (zbycie nieruchomości), zobowiązanie do zapłaty opłaty w ogóle nie powstało ze względu na upływ terminu przedawnienia prawa wymiaru. Tym samym organ I instancji powinien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, zaś SKO, znając okoliczności sprawy powinno było na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA uchylić decyzję I instancji oraz umorzyć postępowanie. Wydając decyzję II Instancji utrzymującą w mocy decyzję I instancji, SKO naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. i art. 68 Ordynacji podatkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej i nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 68 w zw. z art. 59 § 1 pkt 5 i art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) w sytuacji, gdy zobowiązanie do uiszczenia opłaty planistycznej w ogóle nie powstało ze względu na zbyt późne doręczenie przez właściwy organ decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, a postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a.. Rozstrzygnięcie w tym zakresie ma znaczenie kluczowe, gdyż upływ terminu do ustalenia opłaty planistycznej powoduje niedopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie jej ustalenia, oraz umorzenie postępowania już wszczętego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony z uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie przedawnienia roszczeń (art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.) są przepisami specjalnymi w stosunku do przepisów Ordynacji podatkowej, w związku z czym wyłączają jej zastosowanie. Sąd nie podziela poglądu skarżącego kasacyjnie, że w sprawie ma zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej.

Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p., należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie (p. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 207/10, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1394/11).

Należy zauważyć, że w wyroku z dnia 3 września 2004r. (sygn. akt OSK 520/04), wyroku z dnia 21 czerwca 2012r. (sygn. akt II OSK 606/11) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. Jak wywiedziono w tym wyroku sam fakt, że przedmiotowa opłata stanowi dochód budżetu gminy i ma charakter publicznoprawny nie oznacza, by uznać ją za podatek w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej nawet, jeżeli przez podatki rozumie się w Ordynacji opłaty i inne niepodatkowe należności budżetowe. Nie każda bowiem należność budżetu gminy, w tym o dominujących nawet cechach podatku, jest należnością budżetową, do której zastosowanie mają przepisy Ordynacji. O tym zaś, czy przepisy te znajdują zastosowanie przy wydawaniu określonych decyzji stanowi ustawa i regulacji w tym zakresie nie należy domniemywać.

W skardze kasacyjnej obowiązek stosowania do opłaty planistycznej przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w tym również art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej wywodzi się z brzmienia art. 67 ustawy o finansach publicznych.

Należy podkreślić, że w przepisach art. 36 i 37 u.p.z.p. nie ma odesłania do przepisów Ordynacji podatkowej, które jest powszechnie stosowaną techniką legislacyjną, jeżeli prawodawca chce wskazać przepisy zamieszczone w innej ustawie, które uzupełniają lub odmiennie regulują sprawy normowane ustawą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2014r., sygn. akt II OSK 148/14, odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, zamieszczone w art. 67 ustawy o finansach publicznych jest mało precyzyjne i zbyt szerokie, bez określenia, które przepisy działu III Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do poszczególnych niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Sam prawodawca powinien te rzeczy określić w tworzonym akcie prawnym, przy założeniu, że mamy do czynienia z racjonalnym prawodawcą, który przestrzega zasady przyzwoitej legislacji (zasada pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa). Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego domniemanie racjonalności prawodawcy jest wręcz niezbędnym założeniem przy dokonywaniu wykładni przepisów prawnych (orzeczenie TK z 25 lutego 1992r., K 3/91, OTK 1999, cz. I, s. 34, uchwała TK z 25 stycznia 1995 r., W 14/94, OTK 1995/1/19).

Przykładem ustawy administracyjnej prawa materialnego, w której prawodawca wprost zamieścił odesłanie do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej, jest art. 49c, art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Również w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został dodany przez art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015r. poz. 774) przepis art. 37e, zawierający odesłanie w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. W związku z powyższą zmianą przepisów, która weszła w życie z dniem 11 września 2015r., kierując się logiką rozumowania przyjętą w skardze kasacyjnej, należałoby odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej do opłaty planistycznej wyprowadzać z brzmienia art. 67 ustawy o finansach publicznych, podczas gdy podobne odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej, dotyczące kar pieniężnych wynika wprost z przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należałoby w tym miejscu zadać pytanie, dlaczego w art. 37 u.p.z.p. nie zamieszczono odesłania do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej, a uczyniono to w następnym przepisie art. 37e u.p.z.p. (p. wyrok NSA z dnia 2 października 2014r., sygn. akt II OSK 148/14).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej w sprawach dotyczących opłaty planistycznej, powinno wynikać wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie z domniemania zastosowania wyprowadzanego za pośrednictwem innej trzeciej ustawy (ustawy o finansach publicznych), która także zawiera wiele wątpliwości i niejasności interpretacyjnych. Poza tym w prawie publicznym przyjmuje się regułę, że przedawnienie jest dopuszczalne, jeżeli tak stanowi expressis verbis przepis prawa materialnego, w tym przypadku ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z 8 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1110/09, z dnia 2 października 2014r., sygn. akt II OSK 148/14).

Wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, w sprawach tu omówionych niewiele zmieniło, pozostały więc w dalszym ciągu wątpliwości sygnalizowane wcześniej w orzecznictwie sądowym (wyroki NSA z dnia 3 września 2004r. sygn. akt II OSK 520/02, dnia 7 października 2005r. sygn. akt II OSK 93/05, dnia 16 maja 2006r. sygn. akt II OSK 563/05, dnia 25 marca 2009r. sygn. akt II OSK 826/08, dnia 18 maja 2010r., sygn. akt II OSK 1801/09, dnia 4 lutego 2011r. sygn. akt II OSK 207/10, dnia 16 października 2013r. sygn. akt II OSK 1156/12, dnia 12 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 105/13, dnia 26 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 137/13).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie i stwierdził, że ocena prawna, co do niestosowania w niniejszej sprawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego, wyroku jest prawidłowa.

Zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit.c p.p.s.a. oraz wiążącego się z nim naruszenia prawa materialnego, tj. § 26 ust. 2 pkt 3 planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego uchwałą z dnia 16 listopada 1994r. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy orzekające nie ustaliły w sposób prawidłowy przeznaczenia nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny w planie z 1994r., w szczególności pominięcie, że plan ten dopuszczał także lokalizację na przedmiotowym terenie usług komercyjnych, co spowodowało, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r. spowodowało zwiększenia możliwości zabudowy przedmiotowych nieruchomości i wystąpiła przesłanka nałożenia opłaty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. - zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.a. opłatę planistyczną pobiera się w sytuacji, gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Ustalając zatem w sprawie niniejszej wzrost wartości nieruchomości rzeczoznawca w operacie szacunkowym winien był uwzględnić przeznaczenie nieruchomości w planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994r. oraz planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r., mając na uwadze treść art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wiązało się to z prawidłową oceną sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, będącego dowodem w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, na następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych.

Jednak operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Ani sąd, ani też organ prowadzący postępowanie nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, jednak innym zagadnieniem jest możliwość oceny przez organy i sądy administracyjne operatów szacunkowych w zakresie ich wartości dowodowej. W tej kwestii należy mieć na uwadze, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomość, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami). Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie należy uznać za nieuprawnione.

Należy jednak podnieść, że operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień, co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, budzący uzasadnione wątpliwości wymaga wyjaśnienia.

Odnosząc się zatem do zarzutu skargi kasacyjnej nieustalenia w sposób prawidłowy przeznaczenia nieruchomości nr ... w planie uchwalonym dnia 16 listopada 1994r., w szczególności pominięcia, że plan ten dopuszczał także lokalizację na przedmiotowym terenie usług komercyjnych, podnieść należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji kontrolował zaskarżoną decyzję pod względem prawidłowości ustalenia przeznaczenia działki nr ..., wynikającego z zapisów § 26 ust. 1 i 2 planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego uchwałą z dnia 16 listopada 1994r. i związanego z tym przeznaczeniem określenia wartości działki w operacie, a w konsekwencji ustalenia, czy nastąpiła zmiana przeznaczenia i wzrost wartości w związku z uchwalaniem planu z dnia 8 lutego 2006r.

Zauważyć należy, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym, określając przeznaczenie nieruchomości nr ... położonej na obszarze PS w starym planie z 1994r. zacytowała treść § 26 uchwały z dnia 16 listopada 1994r., w tym przeznaczenie podstawowe terenu - ust. 1 i dopuszczalne - ust. 2. W § 26 ust. 2 stary plan dopuszczał m.in. "zabudowę komercyjną", pod określonymi w ust. 3 pkt 1-3 warunkami. Jednak szacując wartość tej nieruchomości rzeczoznawca określiła przeznaczenie nieruchomości - "pod zabudowę przemysłową, przemysłowo-usługową". Mając na uwadze, że na podstawie obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2006r. nowego planu miejscowego, teren na którym położona jest działka nr ... został zakwalifikowany jako obszar UC – zabudowa usług wielofunkcyjnych i w operacie przyjęto przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod "usługi komercyjne oraz przeznaczenie mieszane" - należy podzielić zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki, że możliwość przyjęcia "dopuszczalnego" w starym planie przeznaczenia nieruchomości mogła mieć wpływ na ustalenie, czy zmieniło się przeznaczenie tej nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu z 2006r. i czy rzeczywiście wartość jej wzrosła .

Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję powinien był zatem zbadać i dać temu wyraz w uzasadnieniu wyroku, czy organ orzekający, oceniając operat jako dowód w sprawie (art. 80 k.p.a.) wyjaśnił i ocenił prawidłowość przyjętego przez rzeczoznawcę przeznaczenia nieruchomości nr ... w starym planie i jaki to miało ewentualnie wpływ na ustalenie opłaty planistycznej, czy rozważono możliwość dopuszczalnego w starym planie przeznaczenia nieruchomości. Sąd I instancji uznał, że do 1 stycznia 2003r. teren objęty ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K., przyjętego uchwałą Rady Miasta K. Nr ... z dnia 16 listopada 1994r. znajdował się w przeważającej części w obszarze oznaczonym symbolem PS - Obszar Produkcji i Zaplecza Technicznego oraz w niewielkiej części symbolem KTG % - obszar tras komunikacyjnych i ZP - obszar Miejskiej Zieleni Publicznej, z czego wynika, że nastąpiła zmiana przeznaczenia działki nr ... z terenów - w znacznej mierze - produkcyjnych i zaplecza technicznego (w nieobowiązującym planie ogólnym) oraz terenów zabudowanych budynkami produkcyjnymi do rozbiórki (w okresie tzw. luki planistycznej) na tereny w przeważającej części usług wielofunkcyjnych (w obowiązującym planie miejscowym), co uprawnia organ do ustalenia opłaty planistycznej przewidzianej w art. 36 ust. 4 ustawy u.p.z.p. Nie rozważono zatem przeznaczenia dopuszczalnego w starym planem.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wymaga ponownej kontroli przez Sąd I instancji decyzja, wydana w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

I. Nie jest uprawniony zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący braku oceny przez Sąd I instancji zastosowania przez rzeczoznawcę różnej wysokości wagi (cechy rynkowej) wpływającej na wartość nieruchomości ("możliwości inwestycyjne, przeznaczenie") przy porównywaniu przedmiotowej nieruchomości z innymi nieruchomościami na podstawie nowego planu i starego planu. Rzeczoznawca przyjął w wycenie wartości nieruchomości na podstawie starego planu - 15% wagi cech różniących, a w nowym planie - 10% stwierdzając, że różnice związane z możliwościami inwestycyjnymi nieruchomości oraz przeznaczeniem zostały uwzględnione w wycenie za pomocą cechy rynkowej "możliwości inwestycyjne, przeznaczenie". Należy zauważyć, że również waga "zagospodarowanie nieruchomości, utrudnienia w zagospodarowaniu" została przyjęta odmiennie: dla nowego planu – 25%, starego planu 20%, czego nie podniesiono już w skardze kasacyjnej.

Należy stwierdzić, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wypowiadał się wprawdzie oddzielnie, co do poszczególnych wag i zakresu kwotowego cech różnicujących, jednak słusznie stwierdził, że nie jest rzeczą Sądu rozważanie, w jakim zakresie poszczególne cechy rynkowe wpływały na wartość szacowanych nieruchomości, względnie analizowanie, w jakim zakresie możliwy był wpływ innych cech rynkowych. Sąd podkreślił ponadto, że nie budziło to wątpliwości organu orzekającego i nie było także kwestionowane przez skarżącą Spółkę, która nie wykazała żadnej inicjatywy w toku postępowania przed organem orzekającym.

Należy uznać ten zarzut za nieuprawniony.

II. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także kolejnego zarzutu skarżącego kasacyjnie, dotyczącego wadliwej oceny przez Sąd I instancji prawidłowości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, których nie można uznać za "podobne", z uwagi na ich różną powierzchnię oraz ceny. Sąd I instancji prawidłowo i dokładnie odniósł się do tego zarzutu, który był także podnoszony w skardze.

Otóż rzeczoznawca wskazał w operacie, że przedmiotem wyceny jest prawo użytkowania wieczystego, a na analizowanym rynku nie odnotowano transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ..., który stanowiłby przedmiot prawa użytkowania wieczystego, zatem w celu wyceny określono współczynnik określający relacje prawa użytkowania wieczystego do prawa własności. Powierzchnia działki nr ... (17,5801 ha) jest stosunkowo duża w porównaniu z nieruchomościami występującymi na k. rynku, od stycznia 2006r. odnotowano zaledwie 25 transakcji nieruchomościami o powierzchni powyżej 50000ha, w tym 7 nieruchomości stanowiło przedmiot aportu. W związku z tym, do wyceny działki nr ... z grupy zanotowanych transakcji wybrano nieruchomości o największej powierzchni, które pod względem pozostałych cech rynkowych są najbardziej podobne do działki nr .... Korekty związane z dużym zróżnicowaniem powierzchni dokonano za pomocą cechy rynkowej "wielkość, kształt, topografia działki" oraz dokonano ekstrapolacji w/w cechy przyjmując, że wyceniana nieruchomość z uwagi na swoją powierzchnię znajduje się poza przedziałem przeciętnym – bardzo dobra. Z uwagi na nietypowość przedmiotu wyceny, a co się z tym wiąże brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej w dniu złożenia wniosku o dokonanie wpisów w księgach wieczystych, w celu wyceny rzeczoznawca przeanalizowała transakcje odnotowane na terenie całego K. w okresie od stycznia 2006r. do dnia wyceny. Ceny nieruchomości odnotowane w poszczególnych latach analizy zostały skorygowane za pomocą określonych współczynników zmienności cen w czasie, na dzień zbycia działki, tj. na dzień złożenia wniosku o dokonanie wpisu w księdze wieczystej.

III. Nie jest także uprawniony zarzut, że rzeczoznawca nie wskazała przeznaczenia nieruchomości przyjętych do porównania. W operacie podniesiono, że z uwagi na małą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej na terenie Podgórza, jak również z uwagi na niewielki obszar K. pokryty planami miejscowymi, w celu wyceny działki nr ... wg ustaleń planu z 2006r. analizie poddano rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod usługi komercyjne, w tym o przeznaczeniu mieszanym na terenie całego K.. Przyjęto transakcje nieruchomościami objętymi planem miejscowym, jak również decyzjami WZ na zabudowę komercyjną lub komercyjno-usługową, a różnice zw. z możliwościami inwestycyjnymi nieruchomości oraz przeznaczeniem zostały uwzględnione w wycenie za pomocą cechy rynkowej "możliwości inwestycyjne, przeznaczenie".

Ponieważ wybór nieruchomości przyjętych do porównania należy do rzeczoznawcy, nie do organu, zaś skarżący nie przedstawił w tej kwestii żadnych uzasadnionych argumentów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze uchybienia wymienione we wstępnej części uzasadnienia uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.