Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1482/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a.", utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażami podziemnymi z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr [...] , [...] z obr. [...] (budynki) oraz fragmentach działek ew. nr [...],[...], [...] , [...] , [...] , [...] , [...] z obr. [...] , działce ew. nr [...] z obr. [...] oraz działkach ew. nr [...] i [...] z obr. [...] (pod wjazdy i infrastrukturę) przy ul. K. w [...].

Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażami podziemnymi na działkach ew. nr [...], [...] z obr. [...] przy ul. K. w [...]. W uzupełnieniu wniosku z dnia [...] maja 2014 r. ww. spółka rozszerzyła zasięg inwestycji o pozostałe działki umożliwiające połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną i przyłączenie do sieci infrastruktury technicznej.

Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując, że spełnione zostały wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej "u.p.z.p".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. P. [...] i [...] w [...] zarzucając zaskarżonej decyzji wiele błędów, w tym m.in. naruszenie:

- art. 52 pkt 2 u.p.z.p. przez niezwarcie we wniosku i jego uzupełnieniu obligatoryjnych elementów,

- § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez brak nakazania inwestorowi dołączenia do wniosku decyzji środowiskowej z uwagi na kumulację oddziaływań planowanej inwestycji oraz terenów sąsiednich,

- art. 64 § 2 k.p.a. z uwagi na braki formalne wniosku oraz w związku z uzupełnieniem wniosku,

- art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie orzeczenia wykraczającego poza granice wniosku,

- art. 52 pkt 2 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 9 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej "rozporządzeniem o nowej zabudowie" poprzez sporządzenie mapy obszaru analizowanego w nieodpowiedniej skali,

- § 4 ww. rozporządzenia przez niewyznaczenie linii zabudowy w sposób zgodny z istniejącą linią zabudowy jako jej kontynuację,

- art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie decyzji.

Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie wnioskowanych dowodów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z analizy urbanistycznej, załączonej do akt oraz kwestionowanej decyzji, wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, zatem zarzuty odwołującej się Wspólnoty Mieszkaniowej w kwestii nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego uznał za nie trafne. Powołując się na treść z § 2 pkt 5 rozporządzenia o nowej zabudowie stwierdził, że z map załączonych do analizy urbanistycznej wynika jednoznacznie, że wjazd i wejście na nieruchomość inwestora odbywać się będzie od dojazdowej drogi wewnętrznej, położonej od zachodniej strony inwestycji. Wyjaśnił przy tym, że za front przyjęto szerokość działki od ul. K., wynoszącą 150 m, natomiast celem takiego wyznaczenia frontu działki było zwiększenie obszaru analizowanego, który obejmuje rejon ulic: K., B., E., R., P. i A. [...]. Tym samym uznał, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy.

Zdaniem Kolegium również prawidłowo ustalono linię zabudowy w odległości 2,5 m od linii rozgraniczającej ulicy K. - obowiązującą linię zabudowy, jako kontynuację istniejącej linii zabudowy; w odległości 5 m od linii rozgraniczającej ul. P. - nieprzekraczalną linię zabudowy; w odległości 5 m od linii rozgraniczającej istniejącej drogi wewnętrznej (działki ew. nr [...] i [...] obr. [...] ) - nieprzekraczalna linia zabudowy. Trafnie ustalono także maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - na 0,30 oraz minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 25% powierzchni terenu objętego wnioskiem. Ponadto właściwie określono elewację frontową, wysokość budynku, dach i charakter zabudowy wskazując, że z uwagi na położenie działki, jej kształt oraz fakt, że we wniosku wystąpiono o budowę dwóch budynków, szerokość elewacji frontowych należy dostosować do kształtującej się w tym terenie zabudowy. Ponadto w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że w parterach budynków należy przewidzieć funkcje usługowo-handlowe, dostępne z poziomu chodnika, drogi wewnętrznej oraz drogi "odbarczeniowej" – serwisowej.

Nadto organ II instancji wyjaśnił, że w przypadku niniejszego przedsięwzięcia nie zachodziła konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Tym samym uznało, że spełnione zostały wszystkie przesłanki, od których zależy wydanie pozytywnej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, w tym nieprawidłowego ustalenia stron postępowania, z uwagi na niezawiadomienie wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości ww. Wspólnoty, Kolegium wskazało, że członek wspólnoty mieszkaniowej może być uczestnikiem postępowania administracyjnego toczącego się z jej udziałem tylko wtedy, gdy wykaże swój indywidualny interes prawny. Zdaniem Kolegium to wspólnota mieszkaniowa reprezentuje właścicieli lokali, a sam fakt zamieszkiwania w budynku, położonym w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie daje statusu strony ani legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, natomiast sama uciążliwość inwestycji nie skutkuje powstaniem interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie czynny udział w całym postępowaniu brała Wspólnota, reprezentowana przez pełnomocnika.

Organ odwoławczy nie podzielił natomiast argumentacji Wspólnoty w zakresie niewystarczającej ochrony interesu prawnego osób trzecich w zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przyznaje każdemu prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jednakże interes prawny, o jakim mowa w powołanym przepisie, musi mieć charakter indywidualny, konkretny, realny, a przy tym wynikać, co do zasady, z normy prawa materialnego. Nie zmienia to jednak faktu, że argumenty dotyczące hałasu, zaciemniania, zbyt dużej bliskości inwestycji, braku hipotetycznych możliwości inwestycji na terenie nieruchomości Wspólnoty - nawet jeśli znajdowałyby oparcie w przepisach prawa cywilnego o własności, dotyczą zdarzeń o charakterze ogólnym i jedynie hipotetycznym na aktualnym etapie postępowania. Zarzuty w tym zakresie mogą zastać skonkretyzowane dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji dysponowania przez organy administracji publicznej projektem budowlanym. Ponadto zdaniem Kolegium realizacja zamierzonej inwestycji nie wpłynie diametralnie na obniżenie się warunków życiowych w sąsiedztwie z uwagi na podobne inwestycje w otoczeniu nieruchomości Wspólnoty.

Organ odwoławczy za niezasadne uznał także zarzutów dotyczące dokonania wadliwych uzgodnień w niniejszej sprawie z zarządcą drogi. W rozpatrywanej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa organu wydającego decyzję główną oraz organu uzgadniającego - zarządcy drogi, gdyż w obu przypadkach właściwy jest Prezydent [...]; nie było zatem podstaw do stosowania trybu z art. 106 k.p.a., lecz wystarczające było zajęcie stanowiska na piśmie, co też organ I instancji uczynił (pismo Zarządu Dróg Miejskich).

Ponadto Kolegium odnosząc się do stanowiska Wspólnoty, że decyzja o warunkach zabudowy jest wadliwa, w pewnych kwestiach nawet w stopniu rażącym, w szczególności inwestycja miałaby również ograniczać możliwość zagospodarowania działek Wspólnoty, stwierdziło, że zarzuty te nie znajdują uzasadnienia, ponieważ decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu.

W ocenie organu odwoławczego nie naruszono również art. 107 k.p.a., bowiem decyzja zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne i prawne oraz art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. z uwagi na spełnienie wszystkich przesłanek koniecznych dla ustalenia warunków zabudowy, w tym też zgodności z przepisami odrębnymi i przepisów Konstytucji RP.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że badanie działki objętej wnioskiem inwestora oraz wyznaczenie obszaru analizowanego zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami. Z uwagi na sposób zagospodarowania terenów sąsiadujących z działką inwestora ustalono, że planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu. Wokół działki inwestora wyznaczono obszar analizowany w odległości odpowiadającej przepisom. Prawidłowo ustalono, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa o podobnej funkcji jak planowana inwestycja. Uzasadnione są również ustalenia dotyczące parametrów obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz szerokości elewacji frontowej. W ocenie Kolegium pojęcie dobrego sąsiedztwa należy ujmować szeroko i interpretować je na korzyść uprawnień właścicielskich. Zabudowie o charakterze mieszkaniowym, ze względu na wymóg komplementarności i kompozycyjnego ładu przestrzennego, powinna towarzyszyć zabudowa o charakterze usługowym, budynki obsługi administracyjnej mieszkańców, miejsca rekreacji, wypoczynku czy wreszcie zieleń. Tym samym planowana inwestycja o funkcji mieszkaniowej, usługowej z garażami, infrastrukturą spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa, rozumianego jako zagwarantowanie takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, uwzględniającą wymagania funkcjonalne i kompozycyjno-estetyczne. Nie godzi ona w już funkcjonujący i występujący w obszarze analizowanym sposób ukształtowania przestrzeni i zabudowy i stanowi kontynuację szeroko rozumianej funkcji mieszkaniowej, obecnej na tym terenie.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie uciążliwości inwestycji dla sąsiadów Kolegium wskazało, że Wspólnota - oprócz wzmożonego hałasu i zakłócenia widoku, bliskości inwestycji z okien mieszkania - nie podaje konkretnie, w jaki sposób przedsięwzięcie będzie niekorzystnie oddziaływać na jej nieruchomości. Natomiast takie okoliczności jak nadmierne zagęszczenie zabudowy i niewłaściwa odległość inwestycji od granic nieruchomości nie mogą być uznane za uprawnione, bowiem aby skutecznie kwestionować decyzję o warunkach zabudowy należy wykazać, na czym polega naruszenie interesu prawnego. Wspólnota nie wyjaśniła jakie negatywne skutki i ograniczenia dla korzystania z jej prawa własności może spowodować planowany obiekt budowlany. Podnoszone okoliczności jak wzmożony hałas czy ruch pojazdów, związany z inwestycją, dotyczą wyłącznie interesu faktycznego, który w przeciwieństwie do interesu prawnego nie jest objęty ochroną. Dopiero w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nastąpi uszczegółowienie i ustalenie w sposób jednoznaczny wymogów architektoniczno-budowlanych samej inwestycji i jej otoczenia, w tym również kwestii związanych z usytuowaniem obiektu na nieruchomości. Nadto jak wynika z analizy urbanistycznej planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi i spełnia wymogi przewidziane u.p.z.p.

Z uwagi na powyższe Kolegium stwierdziło brak naruszenia przepisów postępowania oraz zarzucanych przepisów prawa materialnego.

W skardze na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa P. [...] i [...] w [...] zarzuciła naruszenie przepisów:

1) § 3 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 4 i § 2 ust. 5 rozporządzenia o nowej zabudowie przez ich niewłaściwe zastosowanie i rażąco nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, na którym przeprowadzono analizę urbanistyczną w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w ten sposób, że:

a) nieprawidłowo wyznaczono front działki, czego bezpośrednią konsekwencją jest wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego; wjazd na teren inwestycji zaprojektowano bowiem od ul. P., zatem - zgodnie z wnioskiem inwestora - frontem działki jest jej szerokość od ul. P. (wynosząca ok. 20 m), a nie jak przyjęto, szerokość działki od ul. K. (wynosząca ok. 150 m); natomiast organ nie może w sposób swobodny ustalić innego, wybranego przez siebie, czy dogodnego dla potrzeb wyników analizy frontu działki,

b) obszar analizowany ma nieregularny kształt, stanowi elipsę o nierównym promieniu, co decyduje o nieobiektywnym określeniu granic obszaru analizowanego, gdyż daje organowi możliwość dowolnego "poszukiwania" takiej zabudowy, która harmonizuje z zabudową wskazaną we wniosku oraz pominięcia okolicznej zabudowy o znacznie niższej wysokości (m.in. osiedli po drugiej stronie ul. K.); w sytuacji gdy obszar powinien stanowić okrąg (zgodnie z przepisem być wyznaczony "wokół" działki budowlanej), a w każdym przypadku mieć regularny, równomierny promień, co ma służyć zapewnieniu rzetelnej i obiektywnej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., organ nie uzasadnił ponadto należycie wyznaczonego obszaru analizowanego,

2) § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie w związku z art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że granicę obszaru analizowanego wyznaczono na mapie w rażąco nieprawidłowej skali 1:2500, podczas gdy - zgodnie z ww. przepisem tego rozporządzenia "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy", a zgodnie z ty, przepisem mapa musi być wykonana w skali 1:500 lub 1:1000; tym samym decyzja organ I instancji stanowi decyzję niekompletną (bez wymaganych prawem elementów),

3) § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że:

a) wyznaczono trzy linie zabudowy: obowiązującą i nieprzekraczalne niezgodnie z przepisami ww. rozporządzenia, które wskazuje jedną linię obowiązującej zabudowy, zatem wyznaczenie linii nieprzekraczalnych nie ma żadnej podstawy prawnej,

b) nieprawidłowo wyznaczono obowiązującą linię zabudowy jako linię od strony ul. K., podczas gdy wjazd na teren inwestycji przewidziano od strony ul. P.; obowiązującą linię nowej zabudowy należało zatem wyznaczyć jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przylegających do ul. P. i w tym wypadku powinno to być 5 m od linii rozgraniczającej tej ulicy,

4) § 5 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez ustalenie maksymalnego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu jako 0,30, podczas gdy w analizie urbanistycznej ustalono ten wskaźnik na maksimum 0,25; tym samym w decyzji pojawił się zapis, sprzeczny z wynikami analizy, a ponadto, zgodnie z ww. rozporządzeniem brak było podstaw do ustalenia wskaźnika o wyższej wysokości niż ta, która wynikała z analizy; niezależnie od powyższego nie dokonano uzasadnienia takiego wyboru i odstąpienia od zasady wyznaczenia wskaźnika zgodnie ze średnią na analizowanym obszarze,

5) § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku:

a) ustalenia szerokości elewacji frontowej tylko dla jednego z dwóch planowanych budynków (od strony ul. K.), podczas gdy w ramach inwestycji planowana jest realizacja dwóch budynków (a front działki stanowi szerokość od ul. P.); w odniesieniu do drugiego z nich nie wyznaczono parametru szerokości elewacji frontowej,

b) ustalenia szerokości elewacji frontowej o bardzo dużej rozpiętości (od 40 do 60 m), niezgodnie ze średnim wskaźnikiem dla obszaru analizowanego, co nie znajduje uzasadnienia w wynikach analizy urbanistycznej,

6) § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie i określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla części nowej zabudowy wyłącznie w maksymalnej granicy ("nie więcej niż 23 m") bez określenia jej minimalnego wymiaru, podczas gdy przepis ten nie daje podstaw do określania poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus,

7) § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia przez określenie, że dla inwestycji obowiązują "dachy płaskie, tj. max nachylenie 12º", podczas gdy, w tym przepisie ustawodawca wymaga obowiązkowo ustalenia także geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym,

8) art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy przez:

a) określenie wysokości budynków na części inwestycji o wysokości 30 m bez wskazania, jakiej części budynku zwyżka ta dotyczy, podczas gdy w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa o znacznie niższej wysokości,

b) przewidywanie możliwość obsługi komunikacyjnej inwestycji przez wjazd od strony ul. P. oraz ustalenie, że "należy przewidzieć budowę drogi odbarczeniowej, zlokalizowanej w pasie drogowym ul. K.", bez określenia, czy powstanie tej hipotetycznej drogi jest w ogóle możliwe w istniejącym układzie komunikacyjnym,

c) orzeczenie z przekroczeniem granic wniosku inwestora, w tym m.in. w kwestii: maksymalnej wysokości części inwestycji (ustalono ją na 30 m, zamiast określonych we wniosku 29 m), powierzchni zabudowy – określono 1207,8 m2 zamiast 1150 m2, powierzchni usług – określono na poniżej 1000 m2, a wniosek obejmował 730 m2; zmieniono również na niższy, a zatem korzystniejszy dla inwestora, procent powierzchni biologicznie czynnej - ustalając go na 25-40%, (wniosek obejmował 58%); ustalono także konieczność budowy niewymienionej we wniosku drogi odbarczeniowej oraz zmieniono lokalizację dominanty inwestycji z jej wschodniej części na zachodnią, podczas gdy organ nie jest uprawniony do modyfikowania wniosku inwestora i przyjmowania rozwiązań dlań korzystniejszych bez jego wniosku,

9) art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo że inwestycja nie posiada dostatecznych warunków pozwalających na jej obsługę komunikacyjną (dostęp do drogi publicznej); w obecnym stanie faktycznym doprowadzi to do paraliżu komunikacyjnego nieruchomości sąsiednich, gdyż jedyny dostęp do drogi publicznej dla inwestycji byłby zapewniony od strony ul. P.,

10) art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 909), przez ich niezastosowanie, pomimo zaistnienia przesłanki negatywnej wydania decyzji - konieczności wydania uprzedniej decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej; organ nie zbadał przeznaczenia kilkunastu działek gruntu, na których ma być realizowana inwestycja,

11) art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i brak zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego m.in. dla nieruchomości inwestycyjnej, pomimo że prace nad przygotowaniem planu znajdują się na bardzo zaawansowanym etapie, bowiem jego uchwalenie jest przewidziane w pierwszych miesiącach 2016 r.;

12) art. 107 § 3 oraz art. 8 ustawy k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz brak odniesienia się organu odwoławczego do szeregu twierdzeń podnoszonych przez Wspólnotę, tj. zarzutów dotyczących m.in.: nieprawidłowego zastosowania przepisów rozporządzenia o nowej zabudowie, w tym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (i jego sprzeczności z treścią analizy urbanistycznej), szerokości elewacji budynku, wysokości budynków, wyznaczenia obszaru analizowanego, a także m.in. aktualnego zagospodarowania i walorów przyrodniczych nieruchomości; ponadto organ I instancji naruszył uprawnienia właścicieli lokali na nieruchomości Wspólnoty przez nieuznanie ich za strony postępowania, nieprzystępując w ogóle do zbadania kwestii interesu prawnego i wpływu inwestycji na ich prawa, przyjmując a priori, że stroną w postępowaniu powinna być wyłącznie Wspólnota,

13) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3. k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie wobec braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niepodjęcia istotnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz braku uzasadnienia decyzji uniemożliwiającego jej weryfikację, w tym nieodniesienie się do zarzutów stron i niewyjaśnienie istotnych przesłanek wydania decyzji polegających w szczególności na:

a) braku zbadania warunków obsługi komunikacyjnej inwestycji - odwoływanie się do "planowanej drogi odbarczeniowej", bez określenia kiedy, w jakim zakresie i czy w ogóle takie połączenie będzie możliwe do zrealizowania,

b) zdawkowym uzasadnieniu przez organ I Instancji wyznaczenia obszaru analizowanego;

c) braku wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy treścią analizy urbanistycznej, a treścią decyzji organu I Instancji w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (0,25 w analizie, 0,30 w decyzji),

d) braku zbadania aktualnego stanu zagospodarowania działek objętych wnioskiem inwestora, ich przeznaczenia w projekcie planu miejscowego, walorów przyrodniczych działek objętych wnioskiem (liczne drzewa, krzewy),

e) nieprawidłowym określeniu stanu zaawansowania prac nad przyjęciem planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do braku zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu,

f) odmowie uwzględnienia wszystkich wniosków dowodowych oraz formalnych stron, przy czym nie wydawano w tym zakresie postanowień dowodowych ani nawet nie dokonano uzasadnienia swych decyzji, co uniemożliwia weryfikację stanowiska organu,

g) nieodniesieniu się do żądań i argumentów Wspólnoty, podnoszonych w toku postępowania lub uczynieniu tego w sposób zdawkowy lub bez szerszego uzasadnienia,

h) uniemożliwieniu Wspólnocie uczestniczenia w postępowaniu jako jej strona, w tym w czynnościach oględzin.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi oraz przedstawił stanowisko inwestora w załączniku do protokołu wskazując, że główny wjazd na teren inwestycji ma się odbywać od strony ul. K., zaś powodem dołączenia do decyzji o warunkach zabudowy mapy w skali 1:2.500 był rozmiar mapy wyjściowej, która została w istocie wykorzystana do sporządzenia samej analizy urbanistycznej.

Na skutek uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3073/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2014 r.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyły [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] oraz [...] sp. j. z siedzibą w R. wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania wskazując, że zgodnie z decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2014 r. nr [...] została przeniesiona na rzecz [...] sp. j. z siedzibą w R..

Postanowieniem z dnia 23 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3073/15, dopuścił [...] sp. j. z siedzibą w R. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych, wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 936/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że przed wniesieniem skargi do Sądu przez Wspólnotę, w postępowaniu administracyjnym decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. doszło do przeniesienia na rzecz [...] sp. j. z siedzibą w R. decyzji z dnia [...] października 2014 r. ustalającej warunki zabudowy, wydanej na wniosek [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...], zatem [...] sp. j. z siedzibą w R. winna być traktowana jako uczestnik na prawach strony, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, a tym samym jako strona niniejszego postępowania winna zostać zawiadomiona o terminie rozprawy w niniejszym postępowaniu, co jednak nie nastąpiło. Z uwagi na wystąpienie przesłanki nieważności z art. 185 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd II instancji nie badał zasadności zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. wpłynęło do Sądu pismo uczestnika postępowania [...] sp. j. z siedzibą w R. z dnia [...] sierpnia 2018 r., w którym wniesiono o oddalenie w całości skargi Wspólnoty wskazując na prawidłowe ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu I instancji i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów dołączonych do pisma.

Na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2018 r. stawił się pełnomocnik skarżącej wnosząc o jej uwzględnienie oraz pełnomocnicy uczestników postępowania wnosząc o oddalenie skargi i oświadczając, że nie nastąpiły żadne dalsze przekształcenia podmiotowe po stronie uczestników w zakresie przeniesienia praw z przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również materialnego, co miało istotny wpływ na jej wynik. Sąd przy tym, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej zwanej "p.p.s.a." nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, wziął pod uwagę dodatkową, istotną wadliwość skarżonego aktu, niepodniesioną w skardze, odnoszącą się do kwestii granic analizy urbanistycznej.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że rozpoznając niniejszą sprawę, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 936/17, który uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku wskazał, że w postępowaniu przed sądem I instancji został pominięty uczestnik postępowania [...] sp. j. z siedzibą w R., który z uwagi na przeniesienie na jego rzecz decyzji z dnia [...] października 2014 r. ustalającej warunki zabudowy, stał się uczestnikiem na prawach strony, a nie został zawiadomiony o terminie rozprawy. Nadto sąd II instancji podkreślił, że z uwagi na wystąpienie przesłanki nieważności z art. 185 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie badał zasadności zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych.

W niniejszym postępowaniu Sąd zawiadomił o terminie rozprawy strony postępowania, w tym pełnomocnika reprezentującego uczestnika postępowania [...] sp. j. z siedzibą w R., który wyraził swoje stanowisko w niniejszej sprawie składając pismo z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę po uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku NSA, stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, natomiast stanowisko organu odwoławczego, a tym samym organu I instancji, nie jest prawidłowe.

Sąd wskazuje, że rolą organu odwoławczego - wobec treści podniesionych w odwołaniu zarzutów, które w istocie powielone zostały w skardze – było w szczególności dokonanie wnikliwej analizy, czy spełnione zostały wymagania zakreślone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określające zasadę zwaną dobrym sąsiedztwem, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym opracowania sporządzonego przez osobę dysponującą wiedzą specjalną - analizy urbanistycznej. Organ przywołał dosłowną treść stosownych regulacji, jednak z uzasadnienia wynika, że niedostatecznie wnikliwie przeanalizował ich treść normatywną. Potwierdza to jednoznacznie zamieszczenie - wobec konkretnych zarzutów odwołania, że nieprawidłowo bądź dowolnie ustalono poszczególne parametry zabudowy – ogólnego stwierdzenia o właściwym ustaleniu parametrów planowanej inwestycji.

W kwestii spełnienia wymagań dotyczących tzw. "dobrego sąsiedztwa", wskazać trzeba, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje przy gospodarowaniu przestrzenią zachować dwie zasady:

- zachowania ładu w kwestii estetyki przestrzeni - temu służy obwarowanie warunkiem kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zwanych dalej "parametrami zabudowy",

- możliwości optymalnego wykorzystania walorów nieruchomości, zarówno sąsiednich, dotąd zagospodarowanych, jak i planowanych do zabudowy - poprzez ustanowienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy.

Ochrona możliwości optymalnego dalszego wykorzystywania walorów działek sąsiadujących z inwestycją może być też - w pewnych aspektach - realizowana zasadą kontynuacji parametrów zabudowy wobec potencjalnych negatywnych oddziaływań obiektów o dużych gabarytach względem małych w kontekście generowanych emisji w związku z normalnym użytkowaniem, zacienienia działek sąsiednich itd.

Wobec treści rozważanej regulacji punktem odniesienia dla oceny, czy spełniony jest postulat "dobrego sąsiedztwa" powinien być sposób zagospodarowania nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej. Ustawodawca, formułując taką zasadę expressis verbis, wyraził stanowisko, że to drogi publiczne, jako przestrzenie ogólnodostępne, mają kluczowe znaczenie, gdy chodzi o postulat tworzenia założeń przestrzennych, postrzeganych jako harmonijna całość (patrz pojęcie ładu przestrzennego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W orzecznictwie bywają prezentowane poglądy odmienne, np. co do możliwości nawiązywania do innych obiektów znajdujących się na terenie objętym analizą urbanistyczną, jednak nie znajdują one oparcia w obowiązującym porządku prawnym, zatem nie sposób ich dzielić. Mogą być one traktowane wyłącznie jako postulat de lege ferenda. Należy mieć na uwadze, że szczegółowe zasady tworzenia analizy urbanistycznej, jako etapu określania warunków zabudowy oraz zasady subsumpcji wynikających z niej wniosków, są stanowione aktem niższego rzędu niż ustawa. Nie sposób natomiast z treści rozporządzenia o nowej zabudowie wywodzić skutków w postaci zmian reguł ustawowych, w szczególności tam, gdzie są one jasne, a jednoznacznie sformułowany zakres upoważnienia do wydania danego aktu na to nie pozwala. Z treści samego rozporządzenia nie wynika też, aby intencją prawodawcy było dokonanie określonych modyfikacji reguł ustawowych. Wobec tego wzgląd na cechy budowli, dostępnych z innych ulic, może mieć jedynie znaczenie w kontekście wyboru funkcji czy parametrów zabudowy, gdy przy ulicy, do której zapewniono dostęp do drogi publicznej, są one zróżnicowane, a oceny wymaga, które obiekty miałyby stanowić odniesienie dla określenia istotnych cech nowego przedsięwzięcia, w ramach ustalenia warunków zabudowy.

Ponadto stwierdzić należy, że realizacja wskazanych wyżej dwóch celów (ochrona walorów estetycznych i użytkowych przestrzeni) poprzez zasadę kontynuacji zabudowy nie jest racjonalna w odniesieniu do znacznego terenu (zapewnienie ładu w takim wymiarze może być natomiast realizowane przez instytucję planów zagospodarowania przestrzennego). Wiąże się to po pierwsze z realiami postrzegania przestrzeni przez człowieka, zatem istotna jest estetyka zabudowy (np. harmonia jej brył) z pespektywy, w jakiej jest ona w rzeczywistości postrzegana powszechnie, np. z kierunków stanowiących tereny publiczne - tam, gdzie w istocie zwykle przebywają ludzie, nie zaś np. z pespektywy zwanej topograficzną czy powietrzną - na znacznych obszarach. Ta ostatnia perspektywa nie jest bowiem powszechna, w życiu codziennym, rejestrowana. Przypadki obserwacji z wysokich punktów widokowych są w istocie sporadyczne. Po wtóre, jeżeli chodzi o interakcje, związane ze zwykłymi uciążliwościami zabudowy sąsiedniej - gdy ustala się warunki zabudowy, nie zaś wydaje decyzje w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego - to z reguły mają one charakter lokalny - sąsiedzki (wyjąwszy np. zabudowę przemysłową czy związaną z intensywną produkcją hodowlaną).

Z uwagi na powyższe koncepcja realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa", w oparciu o kryterium występowania danego rodzaju obiektów na terenie analizowanym, na stosunkowo szerokim obszarze - np. gdy granica jest wyznaczona trzykrotną szerokością frontu działki we wszystkich kierunkach względem działki inwestycyjnej, jak w rozpatrywanej sprawie - o ile równocześnie dany teren nie był dotąd zagospodarowany względnie jednorodnie, nie realizuje wskazanych wcześniej celów, a w istocie nie służy żadnym - poza spełnieniem potrzeby danego inwestora. O ile na danym terenie występowało uprzednio pewne wymieszanie funkcji czy parametrów zabudowy, nie prowadzi to bowiem ani do odtworzenia spójnych założeń architektonicznych, możliwych do przestrzegania przez ludzi (bo znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie - do objęcia perspektywą z poziomu przestrzeni publicznej - np. ulicy) ani nie eliminuje potencjalnych uciążliwości, ograniczających komfort korzystania z nieruchomości sąsiednich w następstwie typowych interakcji zabudowy o zróżnicowanym charakterze.

Z § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie wynika, że - przy zastosowaniu wyłącznie wykładni literalnej i logicznej - nie było generalnie wolą prawodawcy, aby analiza urbanistyczna była niezwykle szeroka. Musi ona obejmować co najmniej teren o całkowitej szerokości wyznaczonej trzykrotnością frontu działki inwestycyjnej, przy czym możliwe jest jej poszerzenie w uzasadnianych przypadkach. Potwierdza to dosłowna treść wskazanej regulacji. Przy założeniu racjonalności ustawodawcy, dobitnie świadczy też o tym zastrzeżenie, zawarte w § 3 ust. 2 in fine ww. rozporządzenia, gdzie wskazano, że szerokość granic terenu analizowanego nie może być mniejsza niż 50 m. Nie miałoby ono sensu, gdyby wolą autora rozporządzenia było dokonywanie obligatoryjnej analizy terenu, co najmniej o szerokości 7-krotnego frontu działki inwestycyjnej (rozumienie przepisu jak w niniejszej sprawie - obszar to front działki oraz jego trzykrotności w każdym kierunku). W istocie nie mógłby bowiem zdarzyć się wówczas przypadek, gdy zastosowanie znajdzie zastrzeżenie co do minimalnej szerokości analizy - 50 m. Odnosiłoby się ono wyłącznie do działek inwestycyjnych o szerokości frontu poniżej 7,15 m, a więc nieruchomości, które generalnie nie są możliwe do samodzielnej zabudowy w zakresie, w jakim wymaga to ustalenia warunków zabudowy. Należy też dodać, że logiczne powiązanie § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdzie posłużono się pojęciem "działki sąsiedniej" - co w języku potocznym ma zbliżone znaczenie do określenia "przyległa" (chociaż nie tożsame, co trafnie dostrzeżono w judykaturze) – konstatuje, że wolą prawodawcy było analizowanie zagospodarowania przede wszystkim działek bezpośrednio granicznych, chyba że analiza byłaby węższa niż 50 m. Orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii szerokości analizy nie było jednolite, lecz w aktualnym przeważa pogląd, że pełną szerokość terenu analizowanego wyznacza generalnie potrójna szerokość frontu działki (zob. np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1334/09, 910/10; 172/11, 2167/11, 548/14, 1299/14).

Powyższe nie determinuje wniosku, jakoby a priori pozbawione było racjonalnego celu poddawanie analizie terenu szerszego niż obejmujący generalnie działki bezpośrednio przyległe (np. trzykrotność szerokości frontu działki inwestycyjnej w obu kierunkach od tej nieruchomości). Pogląd o potrzebie sporządzania tak szerokiej analizy był prezentowany uprzednio w orzecznictwie, a bywa i obecnie. Jak trafnie zauważa się w judykaturze, analiza taka może mieć także pewne uzasadnienie z punktu widzenia realizacji celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Gdy na określonym, jednorodnie zagospodarowanym terenie istnieje zabudowa odbiegająca funkcją lub parametrami od dominującej, akceptacja jej kontynuacji na działkach przyległych może być bezzasadna.

Natomiast środkiem służącym wyłącznie zapewnieniu realizacji celów u.p.z.p., co do kształtowania ładu przestrzennego, wyrażonego m. in. zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa, jest - jak już wskazano - określenie na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy wymaganych parametrów zabudowy, w związku z treścią art. 61 ust. 6 i 7 tej ustawy, z zachowaniem zasad wskazanych w rozporządzeniu o nowej zabudowie (zob. wyrok NSA z 26 września 2009 r. II OSK 1046/08).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji na etapie sporządzania analizy uznał, iż jej normatywnie wymagana minimalnej wielkości to w istocie 7-krotność frontu działki inwestycyjnej. Z treści analizy nie sposób bowiem wywieść, jaki był inny powód przyjęcia właśnie granic naniesionych na mapie (załącznik graficzny do decyzji nr 2). Wskazano tam, że przyjęto granice w odległości "trzykrotnej szerokości frontu" (pkt I - załącznik do decyzji nr 2). Nie stwierdzono natomiast, aby za przyjęciem takich granic przemawiała potrzeba zapewnienia racjonalnej kontynuacji parametrów zabudowy czy jej funkcji. Nie sposób przy tym uznać, aby standardy zagospodarowania przestrzenią np. przy ul. A. [...] (na północ od inwestycji - objęto analizą także część wschodnia), czy ul. E. (objętej także analizą w części zachodniej) mogły służyć kształtowaniu harmonii przestrzeni przy ul. K. na odcinku, gdzie ma być zrealizowane przedsięwzięcie lub też mogły mieć wpływ na ocenę, jakie funkcje powinna mieć tam zabudowa, w kontekście ochrony przed nadmiernymi uciążliwościami w stosunku do działek sąsiednich.

Sąd ponownie podkreśla, że sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś wyłącznie w celu poszukiwania obiektów, które - jako analogiczne do planowanych - umożliwią realizację celów zakładanych przez danego inwestora (zob. powoływane wyżej wyroki NSA o sygn. akt II OSK 548/14 i 1299/14). Jak wskazuje się też w orzecznictwie, dowolnie zakreślone działki na znacznym terenie, nie mogą być uznane za tworzące architektoniczną całość (wyrok NSA z 7 maja 2009 r. II OSK 660/08).

Należy mieć bowiem na uwadze, że nie sposób z normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wywodzić, aby wolą prawodawcy było dopuszczanie zabudowy w możliwie szerokim zakresie, na co wskazuje organ w swoim uzasadnieniu oraz co podnosił inwestor na rozprawie. Wręcz przeciwnie, wynika z niej możliwość realizacji zabudowy tylko pod warunkiem spełnienia określanego warunku - gdy mianowicie "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Dla zastosowania tej normy jest więc konieczna niejako inwentaryzacja stanu zastanego, a instrumentem służącym temu celowi jest analiza urbanistyczna.

W judykaturze podkreśla się, że obiektami stanowiącymi odniesienie dla cech planowanego przedsięwzięcia, w kontekście wymagania dobrego sąsiedztwa, mogą być poszczególne obiekty położone w granicach terenu analizowanego. Mylne byłoby jednak uznanie, jakoby warunkiem wystarczającym dla zapewnienia spełnienia wymagania dobrego sąsiedztwa było ujawnienie występowania na terenie analizowanym dowolnej zabudowy, odpowiadającej cechom i funkcjom planowanej, a - gdy zabudowa ta jest zróżnicowana, co do funkcji i parametrów - jakoby istniała w istocie dowolność zarówno co do wyboru funkcji nowej zabudowy (w granicach którejkolwiek z występujących na danym terenie), jak i parametrów - gdy mieszczą się w "widełkach" pomiędzy krańcowymi spośród występujących lub jakoby możliwe było nawet wyznaczanie parametrów wykraczających poza występujące. Tego rodzaju błędne założenie doprowadziło organy obu instancji do przedwczesnego stwierdzenia, że wymaganie zakreślone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zostało w niniejszym przypadku spełnione.

Należy wyjaśnić, że zapewnienie ładu przestrzennego, co zostało skonkretyzowane normą art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie może być postrzegane wyłącznie poprzez wykazanie istnienia na terenie - objętym analizą urbanistyczną, przy zachowaniu warunku dostępności z tej samej drogi publicznej - jakichkolwiek obiektów, w ramach których zróżnicowanych funkcji i parametrów mieści się planowana zabudowa. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę dowolnej zabudowy w oparciu o istnienie zróżnicowanych obiektów w okolicznym terenie. Znaczenie tego sformułowania musi być wykładane zgodnie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażonymi m.in. w art. 1 ust. 1 in fine (jako podstawa działań - ład przestrzenny i zrównoważony rozwój) oraz w ust. 2 pkt 1, a więc z uwzględnieniem przede wszystkim zachowania ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 2 pkt 1 tej ustawy. Brak podstaw normatywnych bądź racjonalnych przesłanek, aby utożsamiać go z istnieniem na sąsiadujących terenach (przy stosunkowo szerokim rozumieniu określenia "działka sąsiednia") wyłącznie pojedynczych, analogicznych obiektów czy wręcz tylko podobnych. Nie można uznać jakoby prawodawca treścią normatywną art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.zp. - rozumianego właśnie jako dopuszczenie realizacji każdego obiektu w razie ustalenia, że ma analogiczne funkcje i parametry, zbliżone do jakichkolwiek już istniejących w pobliżu - zakreślił normatywnie definicję "ładu przestrzennego". Pozostawałaby ona w oczywistej opozycji do art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., wobec dorobku nauki i doświadczeń praktyki, gdy chodzi o uwzględnianie kwestii estetyki i racjonalności w gospodarowaniu przestrzenią. Przy takiej koncepcji, powierzenie obowiązku sporządzania projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i stanowiącej jej integralną część analizy urbanistycznej (w myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie) osobom o stosownych kwalifikacjach (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.) nie znajdowałoby sensownego uzasadnienia. Racjonalne wykorzystanie przestrzeni i jej estetyka są przedmiotem zainteresowania nauki, dziedziną wiedzy oraz elementem kształcenia urbanistów i architektów, zaś dorobek w tym zakresie znajduje wyraz w niezliczonych publikacjach. Skalę złożoności materii estetyki w przestrzeni odzwierciedlają przykładowo informacje dotyczące kompozycji w urbanistyce, zawarte w opracowaniu Kazimierza Wejcherta "Elementy kompozycji urbanistycznej" (Arkady, reprint Warszawa 2010), mającym też charakter podręcznika akademickiego (patrz np. rozdział IV "Linie i płaszczyzny kierujące wzrok: płaszczyzny prowadzące, zatrzymujące, wyprowadzające", czy V - "Typy wnętrz, zawartość wnętrza, otwarcia, kąt środkowy"). Nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, aby treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmierzał do ustanowienia odmiennych zasad gospodarowania przestrzenią, w szczególności - aby chciał określić swoisty, nowy, normatywny standard estetyki w tym zakresie. Podjął on wyłącznie próbę normatywnego doprecyzowania, w pewnym zakresie, funkcjonujących dotąd reguł, z uwzględnieniem dorobku wiedzy specjalistycznej. Stąd reguła, sformowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z użyciem słowa "pozwalający", może być wykładana wyłącznie zgodnie z obowiązującymi w Polsce zasadami ogólnymi gospodarowania przestrzenią, nie zaś jako samodzielnie kreujące "nowe zasady" w tym zakresie. Przesądzenie przez prawodawcę, że konieczność zachowania m.in. ładu przestrzennego nie może być samodzielną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy (art. 56 zd. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) nie oznacza wyłączenia stosowania zasad ogólnych, wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla potrzeb wyjaśniania rzeczywistej, normatywnej treści regulacji szczególnej, jaką stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Rozpoznając sprawę organy administracji, bez stosownej podstawy prawnej, potraktowały w istocie - jako nadrzędny - interes inwestora, zainteresowanego wykorzystaniem konkretnej nieruchomości na cele budowlane w jak najszerszym zakresie. Pominęły równocześnie - poprzez faktyczne zastosowanie niejako "proinwestorskiej" wykładni (przywoływana koncepcja szerokiego prawa do zabudowy nieruchomości, wywodzona z norm konstytucyjnych, koncepcja wykładni w kierunku szerokiej możliwości realizacji zamierzeń inwestycyjnych) - mające w sprawie zastosowanie normy. Przyjęto ich rozumienie - w sprzeczności z ich treścią - jako w istocie niezapewniających ochrony właścicielom terenów sąsiednich przed znaczniejszym, niż przewidywane aktualnymi przepisami, oddziaływaniem uciążliwości, będących typowym następstwem użytkowania nieruchomości przyległej. Dopuszczalne granice tej uciążliwości zostały zdefiniowane normatywnie m.in. warunkiem zapewnienia dobrego sąsiedztwa.

W doktrynie podzielane jest również stanowisko, że nie jest uprawniona wykładnia regulacji zakreślających zasady ustalania warunków zabudowy w oparciu o założenie, jakoby w polskim porządku prawnym ustanowiono generalnie prymat prawa do zabudowy nad innymi uprawnieniami obywateli (H. Izdebski, I. Zachariasz, Komentarz do art. 6 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex 2013). Nie sposób go wywodzić z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (choć tego rodzaju tezy bywają formułowane w orzecznictwie). Kluczowe znaczenie dla prawidłowego odczytania znaczenia tego przepisu - zakreślającego, obok innych norm, granice wolności zabudowy - ma bowiem istotne uwarunkowanie obiektywne. Sposób zagospodarowania nieruchomości przyległych ma mianowicie z reguły rzeczywisty, istotny wpływ na zakres swobody wykonywania prawa własności przez podmioty dysponujące działkami sąsiednimi. Obrazują to typowe uciążliwości, wynikające z działalności przemysłowej, prowadzonej obok terenów mieszkaniowych, lecz - z drugiej strony - np. konieczność ograniczeń w działalności przemysłowej z uwagi na normy jakości środowiska, dotyczące akurat terenów mieszkalnych, a nie przemysłowych (tak np. dopuszczalne poziomy hałasu). Uwagi te odnosić należy odpowiednio do stosownych oddziaływań pomiędzy zabudową mieszkaniową bardziej intensywną - np. wysoką i skoncentrowaną - a graniczącymi średniej wysokości budynkami, rozmieszczonymi luźno (obawy przed tego rodzaju interakcjami artykułuje Wspólnota). Jaskrawym dowodem istotnego znaczenia faktycznego sąsiedztwa, gdy chodzi o możliwość nieskrępowanego korzystania z prawa własności gruntów o określonym charakterze, jest oczywisty związek otoczenia nieruchomości z jej ceną. Mianowicie różna jest wartość rynkowa analogicznie zagospodarowanych nieruchomości także z uwagi na ich sąsiedztwo. Także w orzecznictwie wskazuje się, że standardy zabudowy działek, gdy chodzi np. o intensywność zabudowy, służą nie tylko ochronie ładu przestrzennego, lecz także interesów właścicieli działek sąsiednich (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2014 r. II OSK 2879/13).

Należy zatem uznać, że teza, jakoby ochrona prawa własności - wyrażana także w akcie rangi konstytucyjnej - przemawiała za szerokim rozumieniem swobody zabudowy, jest wobec tego całkiem dowolna, choć bywa także prezentowana w orzecznictwie (zob. np. wyroki WSA o sygn. akt II SA/Kr 1050/11 i II SA/Łd 560/13), jak i przez przedstawicieli doktryny. W istocie zaś zakres możliwości korzystania z nieruchomości (także co do jej zabudowy) wyznacza szereg regulacji normatywnych, których celem jest m.in. racjonalne ważenie interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości. Zasady te wcześniej oddawały wyczerpująco stosowne regulacje ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025), w szczególności art. 140 i 144. W myśl art. 144 ww. ustawy właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. O zakresie możliwości korzystania z nieruchomości decyduje więc "społeczno-gospodarcze przeznaczenie" oraz tzw. "stosunki miejscowe". Kodeks nie statuował wobec tego np. domniemania prawa zabudowy każdej nieruchomości, przy ewentualnym zastrzeżeniu regulacji szczególnych. Nie sposób bowiem przyjąć, że każda nieruchomość - np. rolna czy leśna - z uwagi na swoje konkretne "społeczno-gospodarcze przeznaczanie", może być wykorzystana w dowolnym celu, w tym zabudowana. Ograniczenia swobodnego rozporządzania gruntem, w tym dowolnej zabudowy, stanowiły również generalnie "warunki miejscowe". Oprócz wskazanych zasad ogólnych istniało również oczywiście szereg regulacji szczególnych, zakreślających wprost warunki zabudowy - np. wymagania techniczne, także co do lokalizacji, stanowione na podstawie ustawy - Prawo budowlane, czy wynikające z problematyki ochrony środowiska (ochrona obszarów cennych przyrodniczo, konieczność zachowania norm oddziaływania, stanowionych normatywnie itp.). Ograniczenia tego rodzaju funkcjonują nadal, równolegle do statuowanych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od wejścia w życie wskazanej ustawy dotychczasowe reguły zostały uzupełnione wyrażoną w jej art. 61 ust. 1 pkt 1 zasadą określaną właśnie mianem "dobrego sąsiedztwa". Trzeba mieć ją na uwadze poszukując ram prawnych swobody zabudowy, wyrażonej w art. 6 ust. 2 ustawy, gdzie wskazano także wprost - na równi - regułę ochrony interesów innych - poza inwestorem - osób (patrz ust. 2 pkt 2). Prawo własności, rozumiane jako nieskrępowana możliwość korzystania z rzeczy (także np. zabudowy nieruchomości), podlega licznym ograniczeniom z uwagi na ochronę interesu publicznego (np. ogólnie kwestia racjonalnego wykorzystywania przestrzeni), ale także i interesu konkretnych właścicieli innych nieruchomości (przyległych). Tego rodzaju ograniczenia znajdują w pełni podstawy w aksjologii przyjętej w samej Konstytucji RP (art. 64 ust. 2 i 3), w szczególności nie naruszają istoty prawa własności do rzeczy. Nie byłoby natomiast uprawnione stosowanie wykładni przepisów w oparciu o założenie faworyzowania jednej grupy podmiotów praw (inwestorów) w stosunku do innych (właścicieli działek sąsiednich). Zwłaszcza, gdy zasada taka nie została nigdzie - jak dotąd - przez prawodawcę expressis verbis wyrażona. Wprowadzenie tego rodzaju rozwiązań może być jedynie postulowane de lege ferenda przez inwestorów, jednak rolą sądów administracyjnych jest stosowanie prawa obowiązującego. Przy tym, przyjmowanie rozwiązań legislacyjnych faktycznie faworyzujących interes inwestora (np. z przywołaniem potrzeb doraźnego rozwoju gospodarczego) kosztem interesu publicznego (tworzenia uporządkowanej przestrzeni, jako dobra wspólnego) oraz ochrony komfortu przebywania osób trzecich, np. dotychczasowych mieszkańców terenów inwestowanych, jest generalnie domeną rozwijających się krajów postkolonialnych. Wobec niewyrażenia dotąd tego rodzaju zasad przez polskiego prawodawcę nie ma przesłanek, aby statuować je w drodze swobodnej interpretacji obowiązujących reguł gospodarowania przestrzenią.

Nadanie regulacjom normatywnym charakteru "proinwestorskiego", przez ich ewentualną zmianę czy tylko w drodze swobodnej wykładni, nie służy przy tym bynajmniej postulatowi racjonalnego wykorzystania walorów przestrzeni także w szerszym wymiarze niż stosunki sąsiedzkie, gdzie dochodzi do faworyzowania określonej grupy właścicieli - tych zainteresowanych realizacją nowych inwestycji. Afirmowanie chaosu w zabudowie w kontekście przenikania zróżnicowanych funkcji terenów bezpośrednio przyległych, gdy znajdują się one w granicach terenu analizowanego o znacznym obszarze, skutkuje - poza samym dyskomfortem użytkowników nieruchomości - także np. zwiększeniem kosztów, szczególnie działalności przemysłowej czy usługowej. Bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy wrażliwej na uciążliwości skutkuje potrzebą stosowania określonych środków zaradczych w celu ograniczania pewnych rodzajów oddziaływań, które zostały normatywnie regulowane (np. hałas), do dopuszczalnych poziomów. Powoduje to dodatkowe koszty działalności (nierzadko znaczne). Odzwierciedleniem tego zagadnienia jest powoływane już zróżnicowanie rynkowych cen nieruchomości - także np. terenów przemysłowych o generalnie analogicznych cechach (wielkości, uzbrojenia terenów, skomunikowaniu) z uwagi na rodzaj bezpośredniego sąsiedztwa (zabudowa mieszkaniowa a kompleksy przemysłowe). Za ścisłą wykładnią zasady dobrego sąsiedztwa przemawia więc również ogólna reguła racjonalnego gospodarowania przestrzenią, jaką jest uwzględnienie jej walorów ekonomicznych, w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Istotny jest nie tylko wzgląd na ochronę interesu jednej z grup osób - tych dysponujących prawem do nieruchomości już zagospodarowanych - lecz także szerzej pojmowany interes publiczny.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Wspólnota ponosiła w toku postępowania, że parametry planowanej zabudowy - jej intensywność i wysokość - nie odpowiadają stanowi zastanemu na terenach przyległych. Przypomnieć trzeba, że sam fakt występowania analogicznego do planowanego obiektu (obiektów) na stosunkowo dużym terenie objętym analizą - której granice nie są wymaganymi jako minimalne, a przy tym także nie zostały wyznaczone w oparciu o przywołane w części tekstowej analizy bądź uzasadnieniu decyzji racjonalne przesłanki - nie może być wystarczającą przesłanką do uznania zaistnienia tzw. dobrego sąsiedztwa. Istotną argumentacją dla zaaprobowania tak szerokiej analizy nie może być tylko to, że tereny bardziej oddalone stanowią także zabudowę mieszkaniową. Jak bowiem wskazano, nie ma to przesądzającego znaczenia w kontekście zadań, jakie przypisano instytucji dobrego sąsiedztwa - tworzenia spójnych złożeń architektonicznych i eliminacja nadmiernych wzajemnych interakcji pomiędzy zabudową o zróżnicowanych cechach.

Zdaniem Sądu w takiej sytuacji, sporządzenie wadliwej analizy urbanistycznej (błędne uznanie szeregu obiektów jako istotnych dla kształtowania standardów zabudowy) wyklucza przyjęcie, że sprawa została prawidłowo wyjaśniona w kontekście istotnych okoliczności i stanowi o uchybieniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Determinuje to koniczność uchylenia orzeczeń organów obu instancji. Analiza - sporządzona w nieprawidłowych granicach - nie może dać odpowiedzi na podstawowe pytanie, czy wyznaczone decyzją o warunkach zabudowy parametry są prawidłowe, w szczególności w kontekście ustalania wysokości zabudowy, szerokości elewacji oraz wskaźnika wykorzystania terenu (intensywność zabudowy).

W tym kontekście przedwczesne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska co do zarzutów dotyczących błędnych ustaleń, gdy pozostaje to w związku z wynikami konkretnej analizy. Zasadne jest natomiast wyrażenie przez Sąd szeregu uwag, zmierzających do wyeliminowania - przy ponownym orzekaniu - dostrzeżonych nieprawidłowości.

Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez określenie w szeregu przypadków jedynie krańcowych parametrów zabudowy bądź tzw. "widełek" - jak maksymalny wskaźnik zabudowy, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, minimalna i maksymalna szerokość elewacji, wysokość nie większa niż wskazana ilość metrów. Na etapie ustalenia warunków zabudowy parametry te mają być określone w sposób precyzyjny, gdyż przesądzają o zachowaniu wymogu ładu przestrzennego; dowolną byłaby teza, że w tym kontekście znaczenie ma wyłącznie ustalenie parametrów krańcowych - maksymalnych czy minimalnych; kwestia np. maksymalnych wskaźników może mieć bowiem kluczowe znaczenie jedynie dla zakreślenia granic oddziaływań na działki sąsiednie; nie wyczerpuje to zagadnienia tzw. dobrego sąsiedztwa, gdzie istotne znaczenie ma również kształtowanie określonej estetyki przestrzeni (proporcje bryły przyległej zabudowy, wyznaczanie harmonijnej linii jej szczytów, racjonalne wykorzystanie gruntu itp.). Nadto zaznaczyć należy, że realizacja obiektów o parametrach odbiegających od istniejących in minus może w sposób oczywisty naruszać reguły estetyki przestrzeni, postrzeganej jako harmonia występujących form geometrycznych, jak i zasadę uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni jako dobra powszechnego; bez znaczenia jest, że stosowne parametry są określane precyzyjnie także w pozwoleniu na budowę - w tym zakresie projektant istotnie musi je dostosować do wynikających z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w myśl art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Nie sposób stąd zatem wywodzić, że wobec jednoznacznej treści regulacji normatywnych, powinien mieć w tym zakresie stosowną dowolność, zapewnianą praktyką nieuściślania wartości. Sąd, mimo różnic w judykaturze, uznaje za trafne te poglądy, gdzie wskazano, że parametry mają być określone w sposób ścisły (tak np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 843/08, 679/10 i 548/14 oraz WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1485/05, 1707/08, 2315/12, II SA/Kr 1527/11, 1624/11, 1638/12). Z uwagi na powyższe należało stwierdzić, że w tym zakresie naruszanie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z regulacjami rozporządzenia o nowej zabudowie - miało wpływ na wynik sprawy, bowiem stosowne parametry zostały określone wadliwie, tj. nieprecyzyjnie.

Ponadto skład orzekający podzielił stanowisko skarżącej, że z treści analizy urbanistycznej (jak również uzasadnienia skarżonej decyzji) nie sposób wywieść, czy prawidłowo ustalono parametry co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Także w samej analizie brak wskazówek w danym zakresie - nie wskazano w niej, wobec jakich cech terenu analizowanego uznano, że ustalony decyzją wskaźnik (zakreślony jako maksymalny, a więc także dopuszczony) będzie realizować postulat ładu przestrzennego. Z treści analizy można natomiast wnosić, że konkretny wskaźnik - na poziomie 0,25 - ustalono wobec stosownego wniosku inwestora (pkt II.2.2. załącznika do decyzji), przy czym w samej decyzji dany wskaźnik określono inaczej (max 0,30). Jak wskazano na wstępie, wystarczającym wyjaśnieniem nie może być wyłącznie przywołanie występowania tego rodzaju parametru na terenie analizowanym o dowolnie szeroko ustalonych granicach. Przewidywana w stosownych przepisach możliwość odstąpienia od sztywnych reguł (tu § 5 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie) jest uzależniona od ustalenia, na podstawie analizy urbanistycznej, że jest to możliwe (zob. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 861/09). Stosownym wyjaśnieniem nie może być wyłącznie wskazanie, że określone parametry na terenie analizowanym są zróżnicowane, bowiem taka sytuacja nie determinuje możliwości przyjęcia, że określenie dowolnego parametru (w widełkach pomiędzy maksymalnym i minimalnym z istniejących) zrealizuje postulat uwzględnienia ładu przestrzennego. Zauważyć także należy, że o ile wolą prawodawcy byłoby stosowanie dla oceny możliwości realizacji nowej zabudowy tego rodzaju "kryteriów", nie powierzałby obowiązku sporządzania analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy osobie o stosownej wiedzy czy wykształceniu. Argumentem nie może być także wyłącznie intencja wykorzystania działki o określonych cechach (długość, szerokość) dla celów inwestycyjnych, preferowanych przez wnioskodawcę. Organ rozpoznając sprawę powinien przypisywać równą wagę interesowi inwestora oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich, a także publicznemu, postrzeganemu w zachowaniu ładu przestrzennego. Powyższej oceny nie może zmienić argumentacja inwestora, że przyjęty parametr jest zbliżony do ustalonego w analizie, jako przeciętny, bo po pierwsze, jaka była intencja organu nie wynika z treści uzasadnienia decyzji ani analizy, a po wtóre - jak wskazano na wstępie - w danym przypadku błędnie wyznaczono granice terenu analizowanego.

Sąd za trafny uznał także zarzut skargi wskazujący na brak precyzyjności postanowień decyzji o warunkach zabudowy, jak i właściwego wyjaśnienia kwestii dostępu do drogi koniecznej, w tym skomunikowania działki inwestycyjnej. Wskazać należy, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej" (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Dostęp do drogi publicznej nie może być zatem utożsamiany z samym przyleganiem określonej nieruchomości do drogi. Nadto warunkiem dostępu jest istnienie "zjazdu" z drogi w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w wersji na dzień orzekania - Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie, w decyzji o warunkach zabudowy oraz stanowiącej jej integralną cześć załącznika graficznego nr [...], zjazd odbywać się ma w kierunkach dróg publicznych ul. K. (dwa zjazdy) oraz P. (jeden zjazd), a także na drogę wewnętrzną po stronie południowo wschodniej (patrz pkt 1.5 decyzji oraz oznaczone na załączniku graficznym nr [...] - czarne pojedyncze trójkąty). Przy tym, jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy, zjazd na ul. K. miałby się odbywać po realizacji drogi odbarczającej wzdłuż tej drogi. Zakładaną do realizacji drogę zaznaczono w załączniku do decyzji jako granice terenu pod wjazdy i infrastrukturę (wydzielone linią przerywaną). Z treści decyzji nie wynika więc jednoznacznie, czy droga musi być zrealizowana w ramach danego przedsięwzięcia. O ile natomiast organ, wydając decyzję, uznał, że nieruchomość będzie skomunikowana z ul. K., przy czym tam będzie wjazd główny, w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia o nowej zabudowie, a stosownej drogi (odbarczeniowej), z której ma być skomunikowana działka, w istocie dotąd nie ma, decyzja o warunkach zabudowy powinna obejmować realizację łącznie obu przedsięwzięć oraz wskazywać obowiązek wykonania zjazdu także na drogę publiczną - ciąg odbarczający przy ul. K. (brak takiego postanowienia w części tekstowej decyzji - wskazano na zjazdy w kierunku ul. P. i z przeciwległej strony nieruchomości). Natomiast przy zakreśleniu takich wymagań - o ile taka była intencja organu administracji - dostęp do drogi publicznej - przez wjazd kwalifikowany przez organ jako główny - ma jedynie przedsięwzięcie obejmujące równocześnie dwa zadania inwestycyjne - budowa obiektów mieszkalnych i drogi odbarczającej (w istocie, jako rozbudowa drogi publicznej). Wobec związania organu administracji architektoniczno-budowlanej, na etapie wydania pozwolenia na budowę, treścią decyzji o warunkach zabudowy (art. 55 u.p.z.p.), tylko jednoznaczne ustalenie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie potrzeby realizacji obu zadań równocześnie pozwoliłoby uznać, że wydano decyzję dla działki mającej dostęp do konkretnej drogi publicznej. Za niezasadne uznać z kolei należało zarzuty w zakresie braku wyjaśnienia, czy realizacja zjazdów jest możliwa. O ile bowiem inwestor ujął we wniosku także realizację fragmentu drogi publicznej skomunikowanej zjazdami z działką inwestycyjną, a organ właściwy - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. - do uzgodnienia projektu decyzji (obejmującej takie rozwiązanie), nie zajmie stanowiska negatywnego (w niniejszej sprawie występuje tożsamość organów), z uwagi na brak możliwości zaakceptowania zjazdu na daną drogę publiczną, nie można uznać, aby inwestycja nie miała zapewnionego dostępu do danej drogi. W ocenie Sądu zbyt daleko idąca byłaby - prezentowana czasami w orzecznictwie - teza, jakoby koniecznym warunkiem dla ustalenia warunków zabudowy - gdy planowane jest skomunikowanie danego przedsięwzięcia z drogą publiczną - było uprzednie wydanie zezwoleń na realizację zjazdu, w myśl ustawy o drogach publicznych (zob. np. wyrok NSA z 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1467/09). Z uwagi na stopień zawansowania procesu inwestycyjnego, na etapie określania warunków zabudowy, wystarczającym jest uzyskanie stosownego uzgodnienia zarządcy drogi w zakresie zakładanych konkretnie zjazdów czy realizacji fragmentów dróg publicznych. Do analogicznego stwierdzenia dochodzi się przy założeniu, że generalnie to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób wyczerpujący określa warunki materialne, ale także procesowe (w tym wymaganie uzyskania zgód, zezwoleń i uzgodnień) wydania decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie, o ile organ sprawujący zarząd nad drogą publiczną jest tożsamy z wydającym decyzję o warunkach zabudowy, wystarczającą formą jest zajęcie stanowiska w danej kwestii w treści samego uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutów, jakoby realizacja zakładanych zjazdów czy drogi odbarczającej nie była możliwa z uwagi na ograniczania techniczne (kolizja z istniejącą infrastrukturą i drzewami) trzeba wskazać, że o ile decyzja zostanie prawidłowo sformułowana - wskazany zostanie zakres obowiązków wnioskodawcy, związanych z inwestycjami faktycznie zapewniającymi skomunikowanie działki - warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę będzie realizacja wszystkich niezbędnych przedsięwzięć infrastrukturalnych. Ewentualny brak możliwości ich realizacji wykluczy uzyskanie pozwolenia na budowę bądź później zgody na użytkowanie (gdy przedsięwzięcie, objęte pozwoleniem, nie zostanie zrealizowane). Natomiast kwestia rozważenia możliwości technicznych realizacji przedsięwzięcia w zakładanym kształcie wykracza poza granice sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, gdzie przedmiotem jest ocena czy dana inwestycja może być zrealizowana w kontekście zasad zagospodarowania przestrzennego.

Jak słusznie zauważyła skarżąca nie ustalono także szerokości elewacji frontowych zabudowy od strony głównego wjazdu (od ul. K.) dla obu budynków, gdy z wniosku inwestora wynikał zamiar realizacji dwóch obiektów, o ile oba mają być eksponowane od strony drogi publicznej. Jak wyżej wskazano, precyzyjne określenie parametrów brył zabudowy jest istotnym elementem kształtowania ładu przestrzennego, a stosowne przepisy rozporządzenia o nowej zabudowie, precyzując zasady określania parametrów, potwierdzają potrzebę ich ustalenia w sposób ścisły. Przykładowo, mając na uwadze nawiązywanie do gabarytów zabudowy przy tej samej drodze, przy ustalaniu parametrów szerokości elewacji frontowej trzeba mieć na uwadze w pierwszym rzędzie szerokości i proporcje występujące już przy ul K., które w stosownej perspektywie będą tworzyły kompozycyjną całość z planowaną zabudową, chyba że z analizy urbanistycznej wynikałyby inne wnioski (§ 6 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie) - mianowicie ujawnione zostaną szczególne uwarunkowania w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu, przemawiające przeciw prostemu powielaniu występujących cech zabudowy przyległej, tworzącej oś widokową wzdłuż danej ulicy. Jedynym kryterium nie może być w tym przypadku interes inwestora.

Sąd stwierdził także, iż organ II instancji uchybił przepisom postępowania, poprzez brak rozważenia podniesionej w odwołaniu kwestii ewentualnej zasadności zawieszenia postępowania, wobec treści art. 62 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. Jak wskazuje się w judykaturze, zawieszenie postępowania na podstawie tej regulacji ma wprawdzie charakter fakultatywny, co nie oznacza jednak dowolności. Wobec przywołania konkretnej argumentacji organ winien był rozważyć, czy za zawieszeniem postępowania nie przemawiają istotne względy tj. czy uprawnione może być założenie, że plan miejscowy zostanie uchwalony w terminie wskazanym w danym przepisie jako graniczny, gdy chodzi o maksymalny czas zawieszenia postępowania, a jeśli tak jest to czy w istocie postanowienia projektu planu miejscowego są odmienne do zamierzonego sposobu wykorzystania gruntu. W tym przypadku naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, w szczególności w kontekście sformułowanych w odwołaniu zarzutów, co powinno być odzwierciedlone w treści uzasadnienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedwczesne byłoby natomiast przesądzanie w tym zakresie, bowiem kwestię zasadności zawieszenia postępowania winny bowiem rozważyć najpierw organy administracji.

W ocenie Sądu nie może mieć natomiast w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia, czy skarżąca dysponuje nieruchomością przyległą do terenu inwestycji, która jest zagospodarowania jedynie w podobny sposób (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), na co zwraca uwagę organ odwoławczy. Nie podważa to zasady, że rolą organów orzekających w obu instancjach w przedmiocie warunków zabudowy jest wnikliwe przeanalizowanie, czy postulowana przez danego inwestora zabudowa jest dopuszczalna, m.in. przy uwzględnieniu kryterium tzw. dobrego sąsiedztwa. Jak powyżej wskazano, powinny mieć przy tym na względzie, że przy poszukiwaniu obiektów, do których cech mogłaby nawiązywać nowa zabudowa, trzeba mieć na uwadze przede wszystkim te, które są dostępne z tej samej drogi publicznej (tak art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Do nich w pierwszym rzędzie powinna nawiązywać linia zabudowy oraz wysokość elewacji frontowej (§ 4 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie), a uzasadnienie odstępstw od tej reguły musi wynikać z analizy urbanistycznej bądź innych enumeratywnie wyliczonych powodów (§ 4 ust. 2 i § 7 ust. 2-4). Przy tym - jak wskazano - nie może być tu wystarczające ustalenie występowania na określonym, analizowanym terenie obiektów o parametrach odbiegających od występujących w głównej osi widokowej - faktycznej perspektywy postrzegania przestrzeni (ogólnodostępnej drogi publicznej - tu: ul. K. bądź P.).

Z uwagi na to, że analogiczną wadliwością jest dotknięta decyzja organu I instancji, gdzie rozpatrywano sprawę w oparciu o materiał dowodowy, którego kluczowym elementem była wadliwie sporządzona analiza urbanistyczna, zasadnym było uchylenie również rozstrzygnięcia tego organu. Zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) wymaga bowiem, aby orzeczenie w obu instancjach było wydane w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. Jego uzupełnianie jest wprawdzie dopuszczalne w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.), nie może jednak prowadzić do pełnego gromadzenia podstawowych dowodów w postępowaniu przed organem II instancji.

Sąd wziął pod uwagę, że stanowiące podstawę orzekania stosowne wnioski o możliwości realizacji zabudowy o konkretnych parametrach wyrażone były w analizie urbanistycznej, sporządzonej przez osobę o stosownych kwalifikacjach (architekta), jednak kryteria dokonanej oceny przez specjalistę w danej dziedzinie były w rozpoznawanym przypadku błędne - przede wszystkim, gdy chodzi o granice analizy. Wobec treści części tekstowej analizy uprawnionym jest także przyjęcie, że przy jej sporządzaniu zastosowano dogmatycznie - miast kryteriów wypracowanych w dziedzinie racjonalnego gospodarowania przestrzenią - pewne ogólne zasady wyrażane w judykaturze, bez odniesienia się do istotnych elementów stanu faktycznego w sprawie (nieprawidłowe kryteria analizy). Skład orzekający nie dokonywał w takiej sytuacji weryfikacji opinii specjalistycznej pod kątem wiadomości specjalnych, bowiem w istocie jej autor się do nich nie odwoływał. Sformułowane wnioski o możliwości przyjęcia poszczególnych parametrów nie zostały faktycznie uzasadnione z odwołaniem do zasad racjonalnego gospodarowania przestrzenią czy kompozycji zabudowy.

Za niezasadne Sąd uznał natomiast pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do zasad określania linii zabudowy od strony ulicy, gdzie odbywać się ma tzw. wjazd główny, jak również nie było potrzeby określania wysokości głównej kalenicy, układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki z uwagi na treść § 8 rozporządzenia o nowej zabudowie. Ponadto z treści decyzji (której częścią integralną są załączniki) wynikało, w której części zabudowy dopuszczono znaczniejszą wysokość (oznaczanie białymi trójkątami oraz rzymską cyfrą "IX" otoczonej okręgiem, w załączniku graficznym nr [...]), zatem zarzuty są zasadne jedynie w tym zakresie, że decyzja powinna przesądzać precyzyjnie, w jakim fragmencie budynek będzie wyższy, nie zaś pozostawiać w tym zakresie dowolność inwestorowi (zastosowano wyłącznie tzw. linie nieprzekraczalne). Nie sposób bowiem uznać, aby szerokość dominanty wysokościowej pozostawała bez znaczenia dla ładu przestrzennego. Zasadne jest nawiązanie do gabarytów innych, występujących na terenie postrzegalnej osi widokowej, tego rodzaju brył geometrycznych o porównywalnej wysokości.

Ponadto Wspólnota nie może skutecznie podnosić przed sądem zarzutów dotyczących pominięcia w postępowaniu administracyjnym innych osób prawnych bądź fizycznych - np. członków wspólnoty. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że właściciel lokalu, reprezentowany jest przez organy wspólnoty, chyba że wykaże odmienność swojej sytuacji faktycznej w stosunku do reszty jej członków.

W niniejszej sprawie nie może mieć też znaczenia kwestia rodzaju gruntów, na których planowana jest inwestycja, bowiem jest ona brana pod uwagę wyłącznie w kontekście obowiązku uzgodnienia, wobec art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. oraz uzyskania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd wyjaśnia, że jak stanowi art. 10a ostatnio przywołanej ustawy, gdy grunty są położne w granicach administracyjnych miast (co w danej sprawie jest poza sporem), nie mają natomiast zastosowania reguły, dotyczące zmiany przeznaczenia gruntu na inne cele w tym art. 7 tej ustawy. W niniejszej sprawie właściwym do uzgodnienia jest organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, stąd orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia odrębnym aktem nie było wymagane. Z kolei uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji (w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), jeśli w istocie chodzi o grunty rolne stosownych kategorii, byłoby wymagane dopiero przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Sąd uznał również, że wykraczają poza granice sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy podnoszone kwestie ewentualnego zaciemnienia budynków, w kontekście wymagań określonych w przepisach dotyczących warunków technicznych, jakie mają spełniać obiekty budowlane. Kwestia zgodności planowanej inwestycji z wymaganiami technicznymi, dotyczącymi budynków nie podlega ocenie na tym etapie postępowania (zob. wyrok NSA z 15 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 640/05). Nadto zagadnienie utrudnień komunikacyjnych związanych z niedostateczną przepustowością dróg publicznych - okoliczność, że zdaniem skarżącej przyległe ulice nie są technicznie przystosowane do przyjęcia dodatkowego ruchu z planowanych budynków - wykracza poza zakres kwestii rozważanych na etapie ustalania warunków zabudowy. Do ustalenia warunków zabudowy istotne znaczenie z tego punktu widzenia ma jedynie to, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Nie ma także istotnego znaczenia sygnalizowany problem sporządzenia części graficznej analizy urbanistycznej na mapie o nieprawidłowej skali, bowiem mapa ta stanowi jedynie element materiału dowodowego w sprawie. Kwestia wadliwej skali mogłaby mieć znaczenie, o ile następstwem uchybień w danym zakresie byłby brak możliwości dokonania istotnych w sprawie ustaleń w sposób właściwy. Jak również kwestie ewentualnych niezgodności pomiędzy parametrami zabudowy, określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a wskazanymi we wniosku pozostają bez znaczenia. Organ administracji jest uprawniony do określenia innych parametrów niż wynika to z wniosku inwestora, o ile prowadzi to np. do spełnienia wymagania dotyczącego tzw. dobrego sąsiedztwa. Nie mogły okazać się także skuteczne ogólne zarzuty skargi, wykraczające poza omówione wyżej kwestie, gdzie wywodzono, że organy obu instancji nie odniosły się do szeregu kwestii i argumentów podnoszonych przez Wspólnotę. Zarzuty tego rodzaju mogą mieć znaczenie w sprawie, o ile zostaną powiązane z konkretnymi okolicznościami faktycznymi, które nie zostały ustalone czy wystarczająco wyjaśnione, a mogą mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu powyższe uchybienia uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji uwzględni oceną prawną wynikającą z niniejszego orzeczenia i podejmie wszelkie czynności zmierzające do wydania decyzji odpowiadającej przepisom prawa materialnego i procesowego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.