Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 783/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 16 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody z dnia 26 października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Starosty [...] z dnia 23 sierpnia 2018r. znak: G.6821.6.2017, odmawiającej zwrotu na rzecz w/w udziału 16/24 części w nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr A i B o łącznej pow. 0,0488 ha, stanowiącej obecnie w ewidencji gruntów m. (obr. 005) część działki ewidencyjnej nr 302/43, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny

i prawny sprawy.

Umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia 16 marca 1978r. Skarb Państwa nabył od A. B. udział w wysokości 16/24 części oraz od C. D. udział w wysokości 8/24 części w nieruchomości położonej w [...], oznaczonej zgodnie z mapą zaewidencjonowaną w Okręgowym Przedsiębiorstwie Geodezyjno-Kartograficznym jako działki nr A i B o łącznej pow. 0,0488 ha. Nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 66). Z treści aktu notarialnego wynikało, że nieruchomość, zgodnie z decyzją Urzędu Miejskiego z dnia 8 czerwca 1977r. Nr GT-III-8323/77 o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, przeznaczona została pod budownictwo mieszkaniowe na osiedlu [..] dla Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Aktem notarialnym z dnia 29 marca 1979r. m.in. działki nr A i B zostały przekazane w użytkowanie wieczyste na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów, działki nr A i B weszły w skład działki nr 302/9 o pow. 0,1747 ha. Jak wynika z mapy sytuacyjnej wpisanej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 6 października 1995r. za nr 974/95 działka nr 302/9 uległa podziałowi na działki nr 302/28 o pow. 0,0061 ha i nr C o pow. 0,1686 ha, w skład której weszły dawne działki hip nr A i nr F. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] aktem notarialnym z dnia 28 maja 1998r. dokonała zamiany przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego do działki nr C na inną działkę będącą w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa [...]. Następnie aktem notarialnym z dnia 30 listopada 1998r. w/w podmiot w trybie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe (Dz.U. z 1994r., Nr 119 poz. 567 ze zm.), przeniósł prawo użytkowania wieczystego m.in. do nieruchomości oznaczonej jako działka nr C na rzecz Gminy [...]. Z mapy sytuacyjnej wraz z wykazem zmian gruntowych zaewidencjonowanej dnia 18 czerwca 2001r. za nr 928/2001 wynika, że działka ewidencyjna nr C podzieliła się na działki nr o pow. 0,1193 ha i nr E o pow. 0,0493 ha.

A. B. i C. D. wystąpili z wnioskiem z dnia 18 maja 1998r. do Wojewody o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr A i B o łącznej pow. 0,0488 ha, nabytej na rzecz Skarbu Państwa umową notarialną z dnia 16 marca 1978r. W związku z reformą ustrojową Państwa, z dniem 1 stycznia 1999r. organem właściwym do rozpatrzenia w/w roszczenia byłych właścicieli stał się Prezydent Miasta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, decyzją z dnia 18 lipca 2000r. znak: NG.VI-7228/126/99 odmówił zwrotu w/w nieruchomości, której w ewidencji gruntów odpowiadała wówczas część działki nr C (aktualnie działki o nr D i nr E ). Wojewoda po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego uznał, że w/w decyzja z dnia 18 lipca 2000r. jest prawidłowa i decyzją z dnia 12 września 2000r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że z planu zagospodarowania terenu osiedla wynika, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość przeznaczona była pod zieleń osiedlową stanowiącą strefę izolacyjną od jezdni, a ze sposobu zagospodarowania nieruchomości wynika, że pełni ona taką funkcję. Decyzja Wojewody nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.

A. B. wystąpiła wnioskiem z dnia 19 maja 2017r. do Prezydenta Miasta o zwrot udziału 16/24 części w nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr A i B o łącznej pow. 0,0488 ha, jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Wojewoda, działając jako organ wyższego stopnia, na podstawie art. 26 § 2 kpa do rozpoznania tego wniosku wyznaczył Starostę.

Z protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 6 października 2017r. wynika, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi teren zielony porośnięty drzewami, krzewami i krzakami, położony pomiędzy wielorodzinnym blokiem mieszkalnym a pasem drogowym ul. [...]. W dniu wizji lokalnej na gruncie zalegały wycięte drzewa i krzewy. Działka nr D od strony zachodniej bezpośrednio przylega i do ulicy [...], od strony północno-wschodniej sąsiaduje z terenami zielonymi - trawnikami, a od strony południowej graniczy z ciągiem pieszym ułożonym z płyt chodnikowych. Działka jest niezabudowana i niezagospodarowana. Na gruncie znajduje się infrastruktura w postaci lampy oświetleniowej.

Pełnomocnik wnioskodawczyni pismem z dnia 16 października 2017r., sprecyzował wniosek o zwrot wskazując, iż dotyczy on jedynie działki nr 302/43, ponieważ tylko ta działka może zostać zwrócona w naturze z uwagi na niewykorzystanie jej na cel wywłaszczenia. Jednocześnie oświadczył, że wniosek o zwrot nie dotyczy działki nr E . Wobec powyższego Starosta [...] decyzją z dnia 26 października 2017r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczącej zwrotu części obecnej działki ewidencyjnej nr E o pow. 0,0911 ha. Odwołanie od w/w decyzji złożyła Gminy [...] wnosząc o umorzenie postępowania w całości, jednak decyzją z dnia 14 grudnia 2017r. Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 23 sierpnia 2018r. Starosta [...] odmówił zwrotu na rzecz A. B. wnioskowanego udziału w nieruchomości. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że cel wywłaszczenia określony w dacie nabycia został na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości zrealizowany.

Rozpatrując złożone od powyższej decyzji odwołanie Wojewoda stwierdził, że sprawa dotycząca zwrotu nieruchomości oznaczonej w dacie nabycia aktem notarialnym z dnia 16 marca 1978r. jako działki nr A i B o łącznej pow. 0,0488 ha, została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Z wniosku A. B. i C. D. było bowiem prowadzone postępowanie o zwrot tej nieruchomości, w ramach którego Prezydent Miasta decyzją z dnia 18 lipca 2000r. odmówił zwrotu w/w nieruchomości z uwagi na fakt, że cel wywłaszczenia został na niej zrealizowany. Organ I instancji uznał wówczas, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi fragment typowej infrastruktury towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu: są to bowiem urządzone tereny zielone, obsadzone żywopłotem, stanowiącym także strefę izolacyjną osiedla od ulicy o dużym natężeniu ruchu. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań A. B.i C. D. decyzją z dnia 12 lipca 2000r., utrzymał w mocy w/w decyzję Prezydenta Miasta, przychylając się do argumentacji organu I instancji. Od powyższej decyzji nie została złożona skarga do WSA w Kielcach.

Uwzględniając powyższe okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wniosek inicjujący obecne postępowanie zwrotowe dotyczy sprawy uprzednio załatwionej decyzją ostateczną.

Organ odwołał się w tej kwestii do treści art. 16 § 1 kpa, art. 156 § 1 pkt 3 kpa, a także art. 105 § 1 kpa stwierdzając, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe, co uzasadnia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

Dalej organ odwoławczy wywiódł, że ostateczna decyzja Wojewody z dnia 12 września 2000r. dotyczy tych samych stron postępowania (konkretnie dotyczyła A. B. w 16/24 częściach), tego samego przedmiotu (dawne wywłaszczone działki nr B ), a istotny dla sprawy stan faktyczny nie zmienił się. Identyczny jest również stan prawny. Dziesięcioletni termin - dodany przez ustawodawcę w art. 1 pkt 89 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn - nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014r., P 38/11 (Dz.U. z 2014r. poz. 376), nie może być wątpliwości, że reguła zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zgodnie z którą za zbędną dla realizacji celu wywłaszczenia należy uznać nieruchomość, na której pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, znajduje zastosowanie jedynie do tych nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990r., na których w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r., nie zrealizowano celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Cel wywłaszczenia w postaci zagospodarowania wnioskowanej do zwrotu nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe został zrealizowany. Powyższa okoliczność była już przedmiotem rozważań na etapie pierwszego postępowania prowadzonego z wniosku byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 18 lipca 2000r., utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody z dnia 12 września 2000r.

W postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta, a następnie Wojewodę stronami byli A. B., C. D. oraz Gminy [...] reprezentowana przez Zarząd Miasta. W sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia 23 sierpnia 2018r. brali udział: A. B., Gminy [...] i [...]., której działka nr D została wydzierżawiona umową nr 32/2012 z dnia 29 lutego 2012r., aneksowaną w dniu 31 grudnia 2014r. Organ wskazał, że sprawa o zwrot nieruchomości wywłaszczonej dotyczy praw rzeczowych do nieruchomości. Skutkiem tego tożsamość tych spraw należy oceniać wyłącznie z punktu widzenia podmiotów legitymowanych do wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości (legitymowanych czynnie) i podmiotu obowiązanego do zwrotu przedmiotowej nieruchomości (legitymowanego biernie), w ramach stosunków prawnorzeczowych. Dla oceny tożsamości spraw administracyjnych w przedmiocie zwrotu tej samej wywłaszczonej nieruchomości nie bierze się pod uwagę podmiotów legitymujących się wyłącznie prawami obligacyjnymi (najem, dzierżawa lub użyczenie przedmiotowej nieruchomości), bowiem dzierżawca niegdyś wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny w sprawie o jej zwrot, lecz interes ten ma charakter formalny, procesowy. Istniejące na nieruchomości obciążenia prawne, wymienione w art. 138 ust. 2 ugn, nie mogą stanowić przeszkody do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub jej części.

Z treści aktualnie rozpatrywanego wniosku wynika, że po raz kolejny A. B. wnioskuje o zwrot tej samej nieruchomości. Faktem jest, że wniosek o zwrot dotyczy części nieruchomości znajdującej się obecnie w granicach działki oznaczonej nr 302/43, jednak okoliczność ta nie wpływa na zmianę żądania, tym bardziej, że w ostatecznej decyzji Wojewody z dnia 12 września 2000r. orzeczono o odmowie zwrotu całej nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 16 marca 1978r., Rep. ANr 3019/78, oznaczonej wówczas w ewidencji gruntów jako działki nr B i nr F. Natomiast wniosek, który zainicjował postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z dnia 23 sierpnia 2018r. dotyczy części nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa w/w aktem notarialnym. Ponadto na zmianę żądania nie wpływa zmiana w ewidencji gruntów i budynków na przestrzeni lat numeracji działek obecnie odpowiadających działkom nr Ai nr F. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w/w działki, nabyte przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia 29 marca 1979r., w wyniku modernizacji ewidencji gruntów weszły w skład działki nr 302/9 o pow. 0,1747 ha. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjnej, wpisanej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 6 października 1995r. za nr 974/95 (k. 132, tom III akt Starosty [...]), wynika, że działka nr 302/9 uległa podziałowi na działki nr 302/28 o pow. 0,0061 ha i nr C o pow. 0,1686 ha. W granicach działki nr C znajdowały się dawne działki nr A i nr F. W wyniku dalszych zmian zachodzących w ewidencji działka ewidencyjna nr C podzieliła się na działki nr D o pow. 0,1193 ha i nr E o pow. 0,0493 ha, w skład których wchodzą działki nabyte na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 16 marca 1978r. Podział działki nr C został przedstawiony na mapie sytuacyjnej zawierającej również wykaz zmian gruntowych, zaewidencjonowanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dnia 18 czerwca 2001r. za nr 928/2001 (k. 71, tom II akt Starosty [...]).

Jak dalej podniósł organ odwoławczy, w sprawie zachodzi również tożsamość stanu faktycznego spraw zakończonych decyzją Wojewody z dnia 12 września 2000r. i decyzją Starosty [...] z dnia 23 sierpnia 2018r. Zarówno bowiem w decyzji z dnia 12 września 2000r. jak i zaskarżonej decyzji Starosty ustalono, że zagospodarowanie gruntu pod zieleń osiedlową stanowi podstawę do uznania, że cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym z dnia 16 marca 1978r. został zrealizowany. Nie można za nową okoliczność stanowiącą powód do zwrotu przedmiotowej nieruchomości uznać oddania nieruchomości w dzierżawę. Żaden przepis nie zabrania właścicielowi, w tym przypadku Gminie, swobodnego decydowania o gruncie. Tym bardziej, że Gminy [...] poprzez swoje działania, tj. zawarcie umowy dzierżawy, dotychczas nie wyzbyła się przysługującego jej prawa własności do wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 16 marca 1978r.

Organ odwołał się do utrwalonego w orzecznictwie sądowym poglądu, że jeśli cel wywłaszczenia został osiągnięty, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogą prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie może zostać uznana za zbędną. Nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli wywłaszczona nieruchomość została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w dacie jej przejścia na rzecz Skarbu Państwa, a następnie nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich: sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd. Późniejsza zmiana sposobu faktycznego wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności z punktu widzenia przepisów o wywłaszczeniu. Zwrot jest wyłączony bez względu na to, na jakie cele i komu nieruchomość została przekazana.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że zachodzą podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ zwrócił ponadto uwagę na fakt, że na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, tj. na dzień 1 stycznia 1998r., na przedmiotowej nieruchomości ustanowione było prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni [...]. Powyższa okoliczność spełnia przesłankę, o której mowa w art. 229 ugn, zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ugn nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. B. powyższej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego zarzuciła:

1. obrazę przepisów postępowania przez przyjęcie, iż w sprawie zachodzi tożsamość sprawy już rozpoznanej uprzednio ze sprawą obecnie prowadzoną, co uzasadnia umorzenie postępowania, w sytuacji gdy organ II Instancji na k. 6 uzasadnienia decyzji trafnie stwierdził, iż obok tożsamości stron i przedmiotu postępowania do niemożności rozstrzygania może dojść gdy spełniony jest także trzeci warunek, a mianowicie "istotny dla sprawy stan faktyczny nie zmienił się", natomiast w rozpoznawanej sprawie istotny dla sprawy stan faktyczny właśnie się diametralnie zmienił, bowiem dzierżawca przedmiotowej, objętej żądaniem zwrotu nieruchomości, uzyskał od Prezydenta Miasta, działającego jako przedstawiciel Gminy [...] i przedstawiciel Skarbu Państwa, dwie dla sprawy mające kapitalne znaczenie decyzje, a mianowicie:

a) decyzję o warunkach zabudowy objętej wniosek zwrotowym nieruchomości,

b) decyzję o pozwoleniu na budowę na terenie objętej wnioskiem nieruchomości wielkiego pawilonu handlowego,

których to okoliczności podnoszonych w sprawie wielokrotnie Wojewoda nie dostrzegł, mimo iż przesądzają one o zmianie sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości w okresie obecnie prowadzonego postępowania zwrotowego, bowiem działka stała się działką budowlaną, tylko nie dla poprzedniej właścicielki, ale w prezencie dla sponsora [...], z oczywistą możliwością jej późniejszego nabycia w trybie bezprzetargowym, która to okoliczność przesądza o tym, iż stan faktyczny sprawy niniejszej w stosunku do rozstrzygniętej zmienił się i to całkowicie,

2. bezzasadne założenie, iż zmiana charakteru działki objętej wnioskiem, w sytuacji gdy jest ona aktualnie własnością Gminy [...] nie obciążoną wieczystym użytkowaniem, nakazuje odwołanie się do stanu faktycznego z dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. 1 stycznia 1998 roku, w sytuacji gdy zgodnie z powoływanym orzeczeniem TK zasadność zwrotu i tak musi być analizowana po dacie wejścia w życie tej ustawy.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w sprawie jest poza sporem, iż co do działki objętej wnioskiem zwrotowym prowadzone było już stosowne postępowanie zwrotowe, także z wniosku A. B. Zwrotu odmówiono z tej przyczyny, iż działka została wykorzystana dla celów objętych wywłaszczeniem. Gdyby okoliczności te istniały nadal wniosek był by skazany niejako z góry na trafne umorzenie postępowania. Wojewoda analizując sprawę stwierdził, iż istnieje tożsamość stron oraz tożsamość przedmiotu sporu. Mimo owych dwu tożsamości w uzasadnieniu wydanej decyzji trafnie zauważono, iż musi zachodzić jeszcze jedna tożsamość, a mianowicie istotny dla sprawy stan faktyczny w stosunku do rozstrzygniętego nie może się zmienić. W sprawie jest jednak poza sporem, iż ów istotny dla sprawy stan faktyczny zmienił się i to całkowicie. Wadliwość skarżonej decyzji wynika z faktu, iż Wojewoda uznaje za bez znaczenia fakt, iż działka została wydzierżawiona na 10 lat. Gdyby tylko taka zmiana co do działki zaistniała, nie byłoby podstaw do skarżenia wydanej decyzji. W sprawie jednak nie dostrzeżono, iż obok zaistnienia umowy dzierżawy doszło do dwu zmian stanu faktycznego zaprezentowanych w zarzucie. Mianowicie wydano warunki zabudowy działki, a także wydano pozwolenie na jej zabudowę. Te dwa nowe elementy przesadzają, iż aktualnie stan faktyczny sprawy jest po prostu kompletnie nowy w stosunku do objętego już orzekaniem. Działka nie jest już elementem zieleni osiedlowej, ale ma na niej stanąć wielki pawilon handlowy. W takim nowym stanie faktycznym rodzi się pytanie, czy działkę, która jest obecnie działką budowlaną, ma kupić od Gminy [...] ów dzierżawca z pominięciem procedury przetargowej, czy może ją sprzedać czy sam zagospodarować poprzedni właściciel, któremu tę działkę zabrano, by ją oddać pod zabudowę sponsorowi [...]. Zdaniem skarżącej w takim stanie faktycznym działkę winien odzyskać poprzedni właściciel. Ponadto skarżąca podniosła, że założenie, iż w sprawie nie może dojść do zwrotu mimo, iż złożono nowy wniosek w nowej sytuacji, wtedy gdy spółdzielnia zrezygnowała z wieczystego użytkowania, które przestało istnieć, jest nie do przyjęcia. Możliwość zwrotu w nowym stanie faktycznym ocenić należy zgodnie z nowym stanem prawnym, a w szczególności przez pryzmat wyroku TK, który nakazuje liczenie terminów do wykorzystania działki na cele wywłaszczenia od daty wejścia w życie ustawy z dnia 1 stycznia 1998 roku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji, odmawiającą zwrotu nieruchomości, i umorzył postępowanie I instancji uznając, że sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną.

Bezspornym w niniejszej sprawie było to, że Prezydent Miasta decyzją z dnia 18 lipca 2000r. odmówił A. B. i C. owi D. zwrotu nieruchomości położonej woznaczonej jako działki nr A i Bo łącznej pow. 488 m², której w ewidencji gruntów odpowiadała (wówczas) część działki nr C (obr. 005). Jak wówczas ustalono (por. k. 66-68 akt adm. organu I instancji), powyższa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową notarialną z dnia 16 marca 1978r. z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe dla Spółdzielni Mieszkaniowej ". Umową z dnia 29 marca 1979r. m.in. działki hip. nr A i B przekazano w użytkowanie wieczyste Spółdzielni. Z kolei umową z dnia 28 maja 1998r. Spółdzielnia dokonała z Przedsiębiorstwem [...] zamiany prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na prawo użytkowania innej nieruchomości, będącej w użytkowaniu wieczystym , a następnie na podstawie umowy z dnia 30 listopada 1998r. Przedsiębiorstwo [...] w trybie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe, przeniosło prawo użytkowania wieczystego m.in. do przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy [...]. Zasadniczym powodem odmowy zwrotu nieruchomości w w/w decyzji z dnia 18 lipca 2000r. było stwierdzenie, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli, bowiem cała nieruchomość została wykorzystana pod budowę infrastruktury osiedla i inwestycja została zrealizowana w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia. W związku z powyższym – jak podniesiono – nie można uznać przedmiotowej nieruchomości za zbędną w rozumieniu przepisów art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (akt. Dz.U. t.j. z 2018r. poz. 2204 ze zm.). Ubocznie podniesiono, że na dzień wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 stycznia 1998r., jak również w dacie złożenia wniosku o zwrot, na przedmiotowej nieruchomości ustanowione było prawo użytkowania wieczystego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 12 września 2000r, który także w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia stwierdził, że "nabyta nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem nabycia". Decyzja Wojewody nie została zaskarżona.

Aktualnie rozpatrywany przez organy wniosek A. B. dotyczył zwrotu tej samej nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr A i B o łącznej pow. 0,0488 ha, stanowiącej obecnie (na skutek dokonywanej na przestrzeni lat zmiany numeracji działek, co szczegółowo opisano w decyzji organu odwoławczego) w ewidencji gruntów m. (obr.005) część działki ewidencyjnej nr D i stanowiącej własność Gminy [...]. Zasadnie wskazywał także organ odwoławczy, że w obu w/w sprawach zachodzi również tożsamość podmiotowa z tego względu, że istotne znaczenie ma w tym przypadku udział podmiotu legitymowanego do wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości i podmiotu zobowiązanego do zwrotu. Obowiązująca w dniu orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości umowa najmu (czy inna umowa o charakterze obligacyjnym) nie niweczy samego prawa do zwrotu nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008r., sygn. I OSK 1894/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2008r., sygn. II SA/Rz 453/07).

Skarżąca nie kwestionowała powyższych okoliczności. Podnosiła natomiast, że doszło do istotnej w jej ocenie zmiany stanu faktycznego, która nie pozwala na uznanie, że zachodzi tożsamość sprawy rozpoznawanej obecnie z rozpoznaną uprzednio, a to z tego powodu, że po pierwsze przedmiotowa nieruchomość została przez obecnego właściciela, tj. Gminę, oddana w dzierżawę na rzecz "[...]na mocy umowy z dnia 29 lutego 2012r., aneksowanej w dniu 31 grudnia 2014r., a po drugie dzierżawca uzyskał od Prezydenta Miasta decyzję o warunkach zabudowy i decyzję o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego na terenie tej nieruchomości.

Nie kwestionując tych okoliczności organ odwoławczy w ocenie Sądu zasadnie uznał, że nie mają one znaczenia dla przyjęcia, że sprawa objęta wnioskiem została już uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją.

Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze bowiem wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości (por. m.in. wyroki: NSA z dnia 5 marca 2015r., sygn. I OSK 1584/13, NSA z dnia 5 lipca 2016r., sygn. I OSK 610/15, WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2018r., sygn. II SA/Kr 1350/17, WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2018r., sygn. II SA/Po 251/18, WSA w Rzeszowie z dnia 12 września 2017r., sygn. II SA/Rz 575/17).

W ostatecznej i prawomocnej, pozostającej w obrocie prawnym, decyzji odmownej Prezydenta Miasta z dnia 18 lipca 2000r., przesądzono, że cel, na który wywłaszczono nieruchomość, o której zwrot obecnie ubiega się skarżąca, został zrealizowany. Kwestia ta została zatem ostatecznie rozstrzygnięta, a – jak wykazano – późniejsze rozporządzenie nieruchomością (po zrealizowaniu celu wywłaszczenia) pozostaje prawnie irrelewantne dla kwestii zwrotu nieruchomości. Aktualnie zatem organ musiałby ponownie oceniać to, czy cel wywłaszczenia został (pierwotnie) zrealizowany, co zostało już raz rozstrzygnięte przez organy. Taki sposób procedowania naruszałby zasadę trwałości decyzji ostatecznej, wyrażoną w art. 16 § 1 kpa. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Elementy prawnie obojętne, niewpływające w niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 września 2012r., sygn. II SA/Ke 463/12). Stwierdzenie zaś w toku postępowania administracyjnego, iż sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, powoduje konieczność umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 kpa, co prawidłowo uczynił organ odwoławczy.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut odwołujący się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r., sygn. P 38/11. Zdaniem skarżącej zgodnie z tym wyrokiem zasadność zwrotu nieruchomości musi być analizowana po dacie wejścia w życie tej ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. po 1 stycznia 1998r. W powołanym orzeczeniu Trybunał odnosił się do kwestii, czy art. 1 pkt 89 lit. a w związku z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed 22 września 2004r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, jest zgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji. Trybunał orzekł, że w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, zgodnie z jego sentencją nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Taka sytuacja, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, ma miejsce w niniejszym przypadku – cel wywłaszczenia został zrealizowany jeszcze przed dniem złożenia pierwszego wniosku o zwrot, o czym orzeczono ostatecznie w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 lipca 2000r.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.