Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 759/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 art. 33 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wykazu jednostek organizacyjnych sprawujących opiekę nad placami zabaw i siłowniami zewnętrznymi i określenie zakresu ich obowiązków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej: organ nadzoru), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność zarządzenia, Nr [...], Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. w sprawie: ustalenia wykazu jednostek organizacyjnych sprawujących opiekę nad placami zabaw i siłowniami zewnętrznymi znajdującymi się na terenie Gminy P. i określenia zakresu ich obowiązków, w całości, jako sprzecznego z art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 33 ust. 5 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny oraz argumentację prawną:

W dniu [...]r. Prezydent Miasta P. wydał zarządzenie [...]r., Nr [...], w sprawie: ustalenia wykazu jednostek organizacyjnych sprawujących opiekę nad placami zabaw i siłowniami zewnętrznymi znajdującymi się na terenie Gminy P. i określenia zakresu ich obowiązków. W podstawie prawnej zarządzenia powołano przepis art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem gminnym.

Przedmiotowe zarządzenie zostało doręczone organowi nadzoru w dniu 3 września 2020 r.

W toku badania legalności ww. zarządzenia, organ nadzoru pismem z 9 września 2020 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta o wyjaśnienie, czy place zabaw bądź siłownie zewnętrzne wskazane w treści zarządzenia zostały przekazane w zarząd wymienionym w tym zarządzeniu jednostkom organizacyjnym, ewentualnie czy jednostki te dysponują tytułem prawnym do nieruchomości, na których posadowione są place zabaw lub siłownie zewnętrzne oraz o informację czy nieruchomości, o których mowa służą realizacji statutowych zadań jednostek organizacyjnych, którym powierzono "sprawowanie opieki" nad tymi placami zabaw i siłowniami zewnętrznymi, czy też są to miejsca i urządzenia służące mieszkańcom gminy.

Z udzielonych organowi nadzoru wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 15 września 2020 r. wynika, że place zabaw i siłownie zewnętrzne znajdują się na nieruchomościach stanowiących własność gminy P.. Natomiast wskazane w załączniku nr [...] do zarządzeniu szkoły, przedszkola, zespół szkół, zespoły szkolno-przedszkolne, a także MOPS i MOSiR nie posiadają żadnego tytułu prawnego do tych nieruchomości, w szczególności nie ustanowiono na ich rzecz trwałego zarządu. Wyjątkiem jest jedynie plac zabaw wskazany w pkt 3 załącznika nr [...] do zarządzenia, znajdujący się na dwóch działkach, z których jedna oddana została w trwały zarząd Miejskiej Szkole Podstawowej nr [...], a druga MOSiR-owi (obowiązek sprawowania opieki nad tym placem powierzono MSP nr [...]).

Organ nadzoru wskazał, że zarówno z przepisów ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910 z późn. zm.), ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, ze zm.) oraz ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133) jak i z zakresu zadań określonych w statutach Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w P. (Uchwała Rady Miasta P. Nr [...] z dnia [...]r.), Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. (Uchwała Rady Miasta Nr [...]z dnia [...] r.) oraz w statutach szkół, przedszkoli i zespołów szkół nie wynika obowiązek gospodarowania mieniem, stanowiącym własność Miasta P., a nie przekazanym danej jednostce organizacyjnej. Podkreślił, że wszystkie wskazane w zarządzeniu jednostki działają w formie jednostek budżetowych - nie posiadają więc własnego mienia, a jedynie gospodarują składnikami majątkowymi, powierzonymi im do korzystania przez gminę. Nałożenie więc na te jednostki zadań polegających na bieżącym utrzymaniu i konserwacji ogólnodostępnych placów zabaw i siłowni zewnętrznych (załącznik nr 2 do zarządzenia) nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. W szczególności podstawy takiej nie stanowi, powołany w podstawie prawnej, art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, czy też art. 33 ust. 5 ustawy, stanowiący, że wójt wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Wskazane jednostki powołane są do realizacji zadań własnych gminy określonych w przepisach ustawowych, a doprecyzowanych w ich statutach. Nakładanie na nie (na ich kierowników) dodatkowych obowiązków nie może się więc odbyć w oderwaniu od tychże. Przepisem takim nie jest również, w stosunku do jednostek działających w oparciu o przepisy Prawa oświatowego, art. 57 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym nadzorowi organu prowadzącego podlega m.in. prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem. Ze względów wskazanych powyżej organ prowadzący szkołę może nadzorować (w tym wydawać zalecenia) jedynie prawidłowość gospodarowania przez szkoły i placówki oświatowe mieniem, które zostało im powierzone (por. Pilich Mateusz (red.). Komentarz do ustawy - Prawo oświatowe, (w:) Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz WKP 2018).

Ponadto, organ nadzoru zwrócił uwagę, że działalność w zakresie zarządu i administracji nieruchomościami zabudowanymi i niezabudowanymi, stanowiącymi własność oraz współwłasność gminy P. oraz nieruchomościami będącymi w samoistnym posiadaniu Gminy, stanowi przedmiot działania Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w P. (§ 4 ust. 1 Statutu Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w P., stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w P.). Zakład w szczególności: utrzymuje w należytym stanie budynki, ich techniczne wyposażenie oraz towarzyszące urządzenia komunalne (§ 5 ust. 2 Statutu); prowadzi właściwą eksploatacje budynków, wnętrz osiedlowych i terenów przyległych oraz towarzyszących urządzeń komunalnych (§ 5 ust. 5 Statutu). W związku z powyższym przedmiotowe zarządzenie narusza interes prawny i uprawnienia Dyrektora Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w P., poprzez powierzenie innym niż Zakład jednostkom organizacyjnym Miasta obowiązku realizacji jego statutowych zadań.

Wskazał na przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90.

Wojewoda [...] w tym stanie rzeczy uznał, że zarządzenie, Nr [...], Prezydenta Miasta P.z dnia [...] r. w

sprawie: ustalenia wykazu jednostek organizacyjnych sprawujących opiekę nad placami zabaw i siłowniami zewnętrznymi znajdującymi się na terenie Gminy P. i określenia zakresu ich obowiązków zostało podjęte z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jego nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym.

Stwierdzenie nieważności zarządzenia, zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g. wstrzymuje jego wykonanie z mocy prawa, w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

W skardze na to rozstrzygnięcie Gmina P. reprezentowana przez Prezydenta Miasta P. zaskarżyła w całości Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r., stwierdzające nieważność zarządzenia, Nr [...] tego organu z dnia [...]r. w sprawie: ustalenia wykazu jednostek organizacyjnych sprawujących opiekę nad placami zabaw i siłowniami zewnętrznymi znajdującymi się na terenie Gminy P. i określenia zakresu ich obowiązków.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 30 ust. 2 pkt u.s.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

1. w ramach uprawnień do gospodarowania mieniem komunalnym organ wykonawczy gminy nie posiada uprawnień do zarządzania ogólnodostępnym mieniem komunalnym stanowiącym własność gminy w ten sposób, że powierzy wykonywanie określonych czynności z zakresu utrzymania, konserwacji, czyszczenia oraz przeglądów i napraw tego mienia komunalnego poszczególnym gminnym jednostkom organizacyjnym, jeżeli ogólnodostępne mienie służy również do wykonywania zadań ustawowych lub statutowych przez te jednostki, nawet jeżeli mienie to nie zostało oddane w trwały zarząd danej jednostce organizacyjnej oraz nie ustanowiono innego tytułu prawnego do tego mienia na rzecz wskazanej gminnej jednostki organizacyjnej a w treści Zarządzenia określono. Iż obejmuje ono wykonywanie czynności na placach zabaw oraz wchodzących w skład siłowni zewnętrznych znajdujących się terenie zarządzanym przez wskazane jednostki organizacyjne,

2. gospodarowanie mieniem komunalnym, jakie odbywa się na zasadach oszczędnego i wydajnego wykorzystania posiadanych składników majątkowych oraz uzyskania właściwej relacji nakładów do efektów, nie może w czasie epidemii związanej z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 obejmować również powierzenia gminnym jednostkom organizacyjnym wykonywania określonych czynności z zakresu utrzymania, konserwacji, czyszczenia oraz przeglądów i napraw mienia komunalnego, które to mienie faktycznie służy również wykonaniu i realizacji zadań statutowych lub ustawowych przez te jednostki, na przykład przez prowadzenie zajęć sportowych, realizowanie podstawy programowej z zakresu nauczania szkolnego oraz wczesnoszkolnego,

3. powierzenie w ramach gospodarowania mieniem komunalnym określonej gminnej jednostce organizacyjnej do wykonania poszczególnych czynności z zakresu utrzymania, konserwacji, czyszczenia oraz przeglądów i napraw ogólnodostępnego mienia komunalnego, z wykorzystaniem którego dana jednostka realizuje zadania statutowe lub ustawowe oznacza określenie zasad zarządu mieniem gminy, które to czynności są zastrzeżone dla organu stanowiącego gminy,

- art. 40 ust. 2 pkt 3) u.s.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż powierzenie w ramach gospodarowania mieniem komunalnym określonej jednostce organizacyjnej gminy do wykonania poszczególnych czynności z zakresu utrzymania, konserwacji, czyszczenia oraz przeglądów i napraw ogólnodostępnego mienia komunalnego stanowi określenie zasad zarządu mieniem gminy, które to kwestie należą do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy, podczas gdy w ocenie Skarżącej powierzone Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. poszczególnym jednostkom organizacyjnym gminy czynności mieszczą się w katalogu spraw związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym oraz swoim zakresem odpowiadają w istocie administrowaniu terenami miejskimi,

- art. 33 ust. 5 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie oraz przyjęcie, iż wykonywaniu zarządzania mieniem komunalnym oraz powierzeniu gminnym jednostkom organizacyjnym - w okresie ogłoszonej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej epidemii związanej z zakażeniami wirusem SARS-Cov-2 - do wykonania określonych czynności w zakresie utrzymania, konserwacji, czyszczenia oraz przeglądów i napraw mienia, które służy im do wykonywania zadań ustawowych lub statutowych sprzeciwia się dyspozycja normy art. 33 ust. 5 u.s.g. a polegająca na wykonywaniu uprawnień zwierzchnika służbowego w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych,

- art. 50 u.s.g. przez jego niewłaściwie niezastosowanie do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz pominięcie, iż w okresie ogłoszonego na terenie Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii związanego z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem mienia, może również sprowadzać się do powierzenia wykonania czynności faktycznych danej jednostce organizacyjnej a polegających na utrzymaniu, konserwacji, czyszczenia oraz przeglądów i napraw ogólnodostępnego mienia komunalnego, z wykorzystaniem którego dana jednostka realizuje zadania statutowe lub ustawowe, nawet wówczas, jeżeli taka jednostka organizacyjna nie posiada tytułu prawnego do tego mienia, lecz faktycznie nim zarządza oraz z niego korzysta w celu realizacji wskazanych powyżej zadań,

- art. 22 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez jego niezastosowanie do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz pominięcie okoliczności, iż w okresie stanu epidemii związanego z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 faktyczne czynności sprowadzające się na prawidłowe gospodarowanie mieniem komunalnym mogą obejmować również powierzenie poszczególnym gminnym jednostkom organizacyjnym wykonywania czynności związanych z utrzymaniem, konserwacją, czyszczeniem, przeglądów oraz napraw ogólnodostępnego mienia komunalnego, o ile mienie to służy również wykonywaniu zadań ustawowych lub statutowych przez gminne jednostki organizacyjne,

- art. 57 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020r., poz.910) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego przez przyjęcie, iż powierzeniu w ramach uprawnienia wynikającego z brzmienia art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. określonej jednostce organizacyjnej gminy do wykonania czynności z zakresu gospodarowania ogólnodostępnym mieniem komunalnym, do którego to mienia nie ustanowiono odrębnego tytułu prawnego na rzecz szkoły, sprzeciwia się treść art. 57 ust. 2 pkt. I Prawa oświatowego, który przewiduje sprawowanie przez organ prowadzący nadzoru nad działalnością szkoły lub placówki oraz powierzonego jej w tym celu mienia, podczas gdy w ocenie Skarżącego skoro zadania ustawowe oraz statutowe jednostek organizacyjnych gminy mogą być realizowane również z wykorzystaniem ogólnodostępnego mienia gminy, to w ramach gospodarowania ogólnodostępnym mieniem komunalnym mieści się również określenie obowiązków związanych z utrzymaniem, konserwacją, czyszczeniem, przeglądów oraz napraw dla podmiotów, które z takiego ogólnodostępnego mienia korzystają i nie stanowić to będzie wówczas w rozumieniu art. 57 ust. I pkt I Prawa oświatowego sprawowania nadzoru nad szkołą lub placówką przez organ prowadzący.

Wskazując na postawione zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał zasadność oraz prawidłowość stanowiska podjętego w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r., stwierdzające nieważność w całości zarządzenia, Nr [...], Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. w sprawie: ustalenia wykazu jednostek organizacyjnych sprawujących opiekę nad placami zabaw i siłowniami zewnętrznymi znajdującymi się na terenie Gminy P. i określenia zakresu ich obowiązków.

Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu.

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. zostało doręczone w dniu jego wydania (por. urzędowe poświadczenie doręczenia), a skarga Gminy P. została nadana do Sądu za pośrednictwem Wojewody [...] w dniu 30 października 2020 r. – pieczątka na kopercie znajdującej się w aktach sądowych – k. 19). Podstawą do jej wniesienia było zarządzenie Prezydenta Miasta P. z [...] r., nr [...].

Stwierdzić w tym miejscu należy, że Wojewoda [...] zachował 30 - dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 2 u.s.g. od dnia doręczenia mu zarządzenia. Zarządzenie Prezydenta Miasta P. zostało doręczone organowi nadzoru w dniu 3 września 2020 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] r.

Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze jak i rozstrzygając w granicach sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak stanowi art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, to jest sprawności, celowości działania czy gospodarności. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Z kolei, zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nadzorowi podlegają zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zarządzenia, obok decyzji administracyjnych, są prawną formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez wójta (wyrok NSA z 30.06.2004 r., OSK 439/04, OwSS 2005/3, poz. 69).

W świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym forma zarządzenia została przewidziana dla następujących czynności wójta:

- powołania oraz odwołania zastępcy lub zastępców oraz określenia ich liczby (art. 26a ust. 1 u.s.g.);

- zarządzenia ewakuacji z obszarów bezpośrednio zagrożonych, jeśli w inny sposób nie można usunąć bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia ludzi lub dla mienia (art. 31b ust. 1 u.s.g.);

- ustalenia regulaminu organizacyjnego urzędu gminy (art. 33 ust. 2 u.s.g.);

- przepisów porządkowych wydawanych przez wójta w przypadkach niecierpiących zwłoki (art. 41 ust. 2 u.s.g.);

- w kwestii wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte w sprawie zarządzenia wójta (art. 98 ust. 3 u.s.g.).

Skoro ustawodawca wyliczył enumeratywnie wypadki, w których forma zarządzenia znajduje zastosowanie, to rezultaty wykładni celowościowej prowadzą do wniosku, że forma zarządzenia jest właściwa tylko do spraw wyliczonych enumeratywnie w ustawie o samorządzie gminnym i nie ma zastosowania do innych aktów wójta mających podstawę w prawie publicznym ani też do oświadczeń woli wójta w sprawach cywilnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest teza, że nadzorowi podlegają wszystkie zarządzenia wójta.

W wyroku z 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05, LEX nr 186661, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nadzór wojewody obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2006 r., II OSK 249/06, w którym wskazał, że brak jest podstaw prawnych do uznania za prawidłową tezy o wyłączeniu zarządzeń organu wykonawczego gminy innych niż wyraźnie wskazane w ustawie o samorządzie gminnym z zakresu kompetencji nadzorczych wojewody, nawet gdyby miały charakter aktów kierownictwa wewnętrznego.

Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9 grudnia 2003 r., P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. W wyroku z 29 lipca 2005 r., IV SA/Wa 995/05, LEX nr 190588, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również organ nadzoru. Do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. Dolnicki Bogdan (red). Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, Wyd. II, WKP 2018).

W rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., Wojewoda [...] stwierdzając nieważność zarządzenia w sprawie w sprawie: ustalenia wykazu jednostek organizacyjnych sprawujących opiekę nad placami zabaw i siłowniami zewnętrznymi znajdującymi się na terenie Gminy P. i określenia zakresu ich obowiązków słusznie wskazał, że organ wydając przedmiotowe zarządzenie w istotny sposób naruszył prawo bowiem zarządzenie jest sprzeczne z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym.

Ustawodawca nie zdefiniował w powołanym akcie prawnym pojęcia "zasady gospodarowania mieniem", jednakże zasady te należy rozumieć jako ustalony na mocy przepisu sposób postępowania, który nie może być dowolny.

Wojewoda [...], w ocenie Sądu prawidłowo stwierdził brak podstawy prawnej do nakładania na gminne jednostki organizacyjne gminy dodatkowych obowiązków bez wyraźnej ustawowej delegacji. Prezydent Miasta P. wykroczył zatem poza ustawowe zadania określone w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Takie działanie organu w sposób istotny narusza prawo, a rodzaj i zakres stwierdzonego naruszenia skutkuje obowiązkiem stwierdzenia nieważności badanej uchwały w całości. Ponadto, Prezydent Miasta R. wykraczając poza zakres zadań z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. również naruszył zasady prawidłowej legislacji, określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Zgodnie z § 134 powołanego rozporządzenia, który na podstawie § 143 odnosi się również do aktów prawa miejscowego, podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który:

1) upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw;

2) wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu.

Przepis stanowiący podstawę prawną spornego zarządzenia ani nie upoważniał Prezydenta Miasta do uregulowania kwestii objętych zarządzeniem, ani nie wyznaczał zakresu normy kompetencyjnej.

Konkludując, Prezydent P. wykroczył poza granice wynikające z przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., co oznacza, że przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Niezasadne w ocenie Sądu orzekającego w sprawie są zarzuty skargi, w szczególności wskazujące na potrzebę działania wynikającą ze stanu epidemii ogłoszonego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Organ wyraźnie wskazał podstawę prawną zarządzenia, a ta nie zawierała delegacji ustawowej upoważniającej do wydania przedmiotowego zarządzenia. Przedmiotowe zarządzenie wprowadza zatem w sposób nieuprawniony dodatkowe obowiązki dla jednostek organizacyjnych gminy.

A zatem, oceniając argumentację organu nadzoru należy stwierdzić, że Wojewoda [...] zasadnie uznał, że sporne zarządzenie Prezydenta Miasta R. podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

Sąd podziela zatem w całej rozciągłości stanowisko organu nadzoru, który zasadnie zakwestionował postanowienia uchwały w kontekście regulacji zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Argumentacja strony skarżącej nie może zasługiwać na uwzględnienie. Organ nadzoru nie naruszył reguł postępowania, jak również wyszczególnionych w skardze przepisów prawa materialnego, które nie były podstawą wydania przedmiotowego zarządzenia.

Sąd podziela przy tym stanowisko organu nadzoru, że wyjaśnienia strony skarżącej złożone w odpowiedzi na wezwanie organu, nie uzasadniały działania organu. W ocenie Sądu z uwagi na treść zarządzenia stanowiącego przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego koniecznym było objęcie zakresem tego rozstrzygnięcia zarządzenia w całości.

Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W związku z powyższym Sąd w składzie orzekającym uznał za niezasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez Wojewodę [...] wyszczególnionych w skardze przepisów prawa materialnego, zwłaszcza, że w zarządzeniu wyraźnie wskazano podstawę prawną. W przedmiotowej sprawie nie doszło więc, wbrew podniesionym zarzutom do naruszenia przepisów, których organ nie zastosował.

Rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, które Sąd orzekający w całości podziela. Zarzuty podniesione w skardze okazały się zatem bezpodstawne.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.