Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1118/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134  par. 1,  art. 141  par. 4,  art. 133  par. 1,  art. 106  par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61  ust. 1  pkt 2 w zw. z  art. 2  pkt 14
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 93  ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. – P., M. R. R. –P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 805/10 w sprawie ze skargi J. R. – P., M. R. R. –P. na uchwałę Rady Gminy Izabelin z dnia 26 lutego 2003 r. nr V/25/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Gminy Izabelin solidarnie na rzecz J. R. – P., M. R. R. –P. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 805/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. – P., M. R. R. –P. na uchwałę Rady Gminy Izabelin nr V/25/2003 z dnia 26 lutego 2003 r. w sprawie zatwierdzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu wsi Hornówek, Gmina Izabelin.

Skarżący podnosili, że zapisy zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą planu miejscowego powodują, że należące do nich działki ewidencyjne nr [...] i [...] nie mają dostępu do drogi publicznej. Na skutek uwzględnienia przez Radę, uchwałą nr LIV/351/2002, zarzutu do projektu planu wniesionego przez K. G., właściciela działki ewidencyjnej nr [...] obręb Hornówek, likwidacji uległa zaplanowana na tej działce droga – sięgacz, która umożliwiałaby obsługę komunikacyjną działek skarżących. Jednocześnie istniejący przejazd ulicą Aneks (dz.ew. [...]) ma zostać przekazany pod zabudowę jako dopełnienie działek sąsiednich.

Rada Gminy Izabelin wskazała, iż działki skarżących znajdują się na obszarze oznaczonym w planie symbolem A12-MNRL, przeznaczonym pod projektowaną zabudowę mieszkaniową ekstensywną jednorodzinną na działkach leśnych z ustaleniem szczegółowym określonym między innymi dla działki nr [...], że dopuszczenie zabudowy na wymienionej działce będzie możliwe w przypadku zapewnienia indywidualnego dojazdu do nieruchomości zgodnie z przepisami prawa. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym, tj. Miejscowym Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego wsi Hornówek, zatwierdzonym Uchwałą Nr XVII/120/92 Rady Gminy Stare Babice z dnia 20 maja 1992 r., teren omawianej działki był obszarem leśnym bez prawa zabudowy (symbol plan. B 7RL), bez wyznaczonego projektowanego układu drogowego w bezpośrednim sąsiedztwie. W toku procedury planistycznej zaprojektowano, w celu zapewnienia możliwości dojazdu działkom o numerach ewidencyjnych [...] i [...] sięgacz szerokości 5 m, mający stanowić teren komunikacji wewnętrznej przebiegający po działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], będących własnością osób prywatnych. Projektowany ciąg komunikacyjny nie stanowił drogi gminnej, nie był zatem celem publicznym w rozumieniu przepisów prawa. Z uwagi na fakt, że rozwiązanie takie naruszało prawo własności działek przeznaczonych pod wskazany wyżej ciąg, Rada zobligowana została do uwzględnienia w stosownym trybie zarzutu, jaki w tym zakresie wniósł właściciel działki nr [...], w wyniku czego przedmiotowy ciąg komunikacyjny został z planu usunięty. Kwestia uruchomienia dojazdu po terenie działki nr ew. [...], przyległej od strony zachodniej do nieruchomości skarżącego z uwagi na nieuregulowany stan prawny oraz utworzenie tzw. dubla komunikacyjnego w stosunku do ulicy Skrajnej i Sosnowej na etapie sporządzania planu nie była brana pod uwagę.

Rada Gminy Izabelin wskazała ponadto, że plan nie ogranicza możliwości porozumienia się przez skarżących z którymkolwiek z właścicieli nieruchomości sąsiednich celem wydzielenia drogi wewnętrznej i określenia zasad jej uruchomienia. Ustanowienie dojazdu możliwe jest po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie podziału geodezyjnego polegającego na wydzieleniu działki drogowej po terenie prywatnych nieruchomości w porozumieniu z ich właścicielami, ustanowienia służebności przejścia i przejazdu, ewentualnie ustanowienia w postępowaniu przed sądem cywilnym drogi koniecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona uchwała, podjęta w dniu 26 lutego 2003 r. tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.), nie narusza przepisów tej ustawy.

Sąd I instancji wskazał, że oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego, określający zasady zabudowy na danym terenie, kształtuje m.in. infrastrukturę komunikacyjną. Powyższego nie można jednakże utożsamiać, w braku jednoznacznie sformułowanego nakazu ustawowego, z obowiązkiem zapewnienia każdej nieruchomości objętej planem bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Tak daleko idącego obowiązku gminy nie sposób wywieść ani z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ani z ustawy o drogach publicznych. Przepis art.10 ust.1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił jedynie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Z kolei w art. 20 ustawy o drogach publicznych, katalogującym liczne obowiązki zarządcy drogi publicznej brak stwierdzenia, że do obowiązków tych należy również zapewnienie bezpośredniego dostępu do tych dróg nieruchomościom położnym w ich pobliżu.

Sąd wskazał, że wprawdzie legalność zaskarżonej uchwały oceniana jest według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej uchwalenia, lecz warto zwrócić uwagę na uporządkowanie pojęć, które nastąpiło pod rządem ustawy późniejszej, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W świetle przepisu art. 2 pkt 12 nowej ustawy przez "działkę budowlaną" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Przepis ten pojęcie działki budowlanej łączy m.in. z dostępem do drogi publicznej. Zgodne z art. 2 pkt 14 nowej ustawy ilekroć w ustawie mowa jest o "dostępie do drogi publicznej" należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że o tym czy działka ma dostęp do drogi publicznej nie decyduje wyłącznie bezpośredni dostęp do tej drogi.

Sąd podkreślił, że sens cytowania nowych uregulowań wynika stąd, że w przytoczonym zakresie nie wprowadzają one zmian merytorycznych w porównaniu ze stanem obowiązującym pod rządem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (stan ten był co do meritum identyczny), a jedynie w przejrzysty sposób go systematyzują na potrzeby ustawy regulującej zasady kształtowania ładu przestrzennego. Z powyższego wynika, że zarówno w dacie uchwalania zaskarżonego planu, jaki i obecnie w pełni dopuszczalnym jest, aby dostęp nieruchomości budowlanej do drogi publicznej był jedynie pośredni (droga wewnętrzna, służebność gruntowa).

Konkludując, Sąd I instancji stwierdził, że wprawdzie - co do zasady - przy uchwalaniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina może zapewnić każdej działce dostęp do drogi publicznej, tj. tak poprowadzić sieć dróg, aby każda objęta planem nieruchomość mogła uzyskać bezpośredni dojazd do drogi publicznej, niemniej nie można wykluczyć sytuacji, w której z różnych przyczyn powyższe nie będzie możliwe. Konieczność zorganizowania dojazdu w inny sposób będzie w takiej sytuacji obciążała właściciela nieruchomości objętej planem.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli J. R. – P., M. R. R. –P., opierając ją na podstawach:

1) naruszenia przepisów postępowania tj.:

- art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających przedstawionych przez skarżących, niezbędnych do wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie,

- art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, w tym dokumentów przedstawionych przez skarżących dotyczących drogi dojazdowej na działce nr [...] oraz uwzględnieniu tylko twierdzeń organu,

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie rozpatrzenia zarzutów skargi, które dotyczyły likwidacji dotychczasowego pośredniego dostępu do drogi publicznej, a nie obowiązku gminy zapewnienia skarżącym bezpośredniego dostępu do drogi publicznej,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zarzutów podniesionych w skardze, gdyż Sąd I instancji uznał, że sprawa dotyczy żądania utworzenia w planie bezpośredniego dostępu działki nr [...] do drogi publicznej kosztem innych działek prywatnych,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia prawa materialnego przez uchwałę rady gminy,

2) naruszenia prawa materialnego tj.:

- art. 140 k.c. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona uchwała prowadzi do bezprawnej ingerencji w prawo własności skarżących, nieuzasadnione względami interesu publicznego,

- art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie,

- art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, iż należąca do nich działka nr [...] położona we wsi Hornówek została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, ponieważ gmina zlikwidowała istniejący dojazd ulicą Aneks, biegnącą przez działkę nr [...]. Działka nr [...] została włączona do terenu A12-MNRL jako grunt budowlany. Skarżący wskazali, iż w rejestrze Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej działka nr [...] od 1965 stanowi użytek drogowy. Od 1975 r. działka nr 29 była "drogą powszechnego użytkowania" znajdującą się we władaniu Urzędu Gminy Izabelin.

Skarżący podkreślili, że przedmiotem skargi nie jest zarzut zaniechania ustanowienia przez gminę dla ich nieruchomości bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz zarzut likwidacji istniejącego dojazdu i włączenia tej drogi do terenu budowlanego celem zwiększenia sąsiednich działek budowlanych. Gmina nie uwzględniła przy tym ich propozycji albo pozostawienia drogi jako ciągu pieszo-jezdnego na działce nr [...], albo wprowadzenia do planu sięgacza A13-KW przez działkę nr [...].

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., skarżący wskazali, że zarówno oni, jak i organ przedstawili dokumenty dotyczące sytuacji faktycznej i prawnej działki nr [...]. Skarżący wykazali, że jest to działka drogowa o nieuregulowanym stanie własności, tym niemniej istniejąca w terenie i zakwalifikowana od prawie 50 lat w rejestrze PODGiK w Ożarowie Mazowieckim jako "droga powszechnego użytkowania" we władaniu Gminy Izabelin. Organ natomiast przedstawił zdjęcia i uproszczony plan urządzenia lasu, z którego wynikać ma, że droga w ogóle nie istnieje, gdyż jest zarośnięta 60-letnimi sosnami. Strony prezentowały w tym zakresie różne stanowiska, a Sąd I instancji tych wątpliwości nie wyjaśnił.

Skarżący wskazali ponadto, że orzeczenie Sądu I instancji narusza art. 140 k.c. W wyniku podjęcia przez Radę Gminy Izabelin zaskarżonej uchwały skarżący zostali pozbawieni jedynego dojazdu do nieruchomości, będącej ich własnością, choć dojazd ten faktycznie istnieje.

W ocenie skarżących, Sąd I instancji naruszył także art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż uznał za zgodne z prawem przeznaczenie w planie istniejącej drogi powszechnego dostępu pod teren budowlany, docelowo – jako części prywatnych działek budowlanych z nią sąsiadujących. Naruszono także art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy poprzez uznanie za zgodne z prawem zaniechania przez gminę ustalenia linii rozgraniczających ulicę Aneks jako ciąg pieszo-jezdny na gruncie nie będącym gruntem prywatnym. Z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien ustalać nie tylko linie rozgraniczające drogi publiczne, lecz także linie rozgraniczające "ulice", co wskazuje, że jego przedmiotem mogły być również inne kategoria dróg niż drogi publiczne. Gmina miała zatem podstawę prawną do pozostawienia w planie ciągu pieszo-jezdnego na znajdującej się w jej władaniu działce nr [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Izabelin wniosła o jej oddalenie.

Organ wskazał, że zgodnie z danymi z ewidencji gruntów działka nr [...] użytkowana była jako droga, ale nigdy takiego przeznaczenia nie przewidywał dla niej plan miejscowy. To plan miejscowy, a nie ewidencja gruntów kształtuje sposób wykonywania prawa własności i jego ograniczenia. Rada Gminy wskazała, że gmina nie ma obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej każdej nieruchomości. W tym przypadku rozwiązaniem najbardziej wskazanym byłoby wystąpienie przez właścicieli działki nr [...] na podstawie art. 145 k.c. o ustanowienie na nieruchomości sąsiedniej służebności drogowej. Organ wskazał ponadto, że w toku procedury planistycznej próbował rozstrzygnąć problem obsługi komunikacyjnej działki nr [...], proponując utworzenie sięgacza o szerokości 5 m, mającego stanowić drogę wewnętrzną przebiegającą przez działki nr [...] i [...], lecz zawarte w tym zakresie porozumienie z właścicielem działki nr [...] nie doszło do skutku. W związku z trudnościami w wywiązaniu się stron z podjętych wspólnie zobowiązań przyjęto plan miejscowy w formie umożliwiającej skarżącym uregulowanie kwestii dojazdu we własnym zakresie. Rada Gminy Izabelin wskazała, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza interesu prawnego skarżących, gdyż nie ogranicza skarżącym możliwości podjęcia rozmów z konkretnym właścicielem w celu utworzenia dojazdu do ich działki. Mogą oni skorzystać z prawnie dopuszczalnych form, zarówno administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych celem zapewnienia tej działce dostępu do drogi publicznej. Do czasu wypełnienia tego warunku działka skarżących ma status działki leśnej, a właściciel może korzystać ze swojego prawa własności w niezmienionym kształcie tj. zgodnie z ustaleniami poprzednio obowiązującego planu miejscowego z 1992 r.

Organ uznał za bezpodstawne twierdzenia skarżących, że zaskarżoną uchwałą pozbawiono należącą do nich działkę nr [...] dostępu do drogi publicznej, gdyż działka ta nigdy nie miała prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej. Działka nr [...] jest zadrzewiona głównie sosną w wieku 50-60 lat, co wynika z Uproszczonego planu urządzenia lasu położonego na terenie wsi Hornówek za okres od 1 stycznia 1992 r. do 31 grudnia 2001 r. i znajduje potwierdzenie w złożonej do akt dokumentacji fotograficznej. Ponadto plan miejscowy z 2003 r. nie zlikwidował ciągu komunikacyjnego na działce [...], gdyż w poprzednim planie miejscowym teren tej działki opisany był jako las bez prawa do zabudowy. Organ wskazał ponadto, że ul. Aneks nigdy nie obejmowała działki nr [...] i nigdy na kwestionowanym odcinku nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych, czego dowodem jest uchwała Nr XXXIV/218/2001 Rady Gminy Izabelin z dnia 24 stycznia 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w obrębie Hornówek.

W piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2011 r. skarżący wskazali, że wprawdzie działka nr [...] nie miała w poprzednim planie miejscowym przeznaczenia na cele drogowe, lecz była w ten sposób użytkowana. Zmiana przeznaczenia terenu na budowlany wiązała się z adaptacją części leśnych działek drogowych na ciągi komunikacyjne. W przypadku działki nr [...] gmina nie dokonała tej adaptacji, lecz włączyła działkę znajdującą się w jej władaniu do działek prywatnych znajdujących się wzdłuż tej drogi. Właściciele działki nr [...] utracili natomiast dostęp do swojej działki i mogą dopiero rozpocząć starania o ustanowienie odpłatnej służebności na cudzym gruncie prywatnym.

Skarżący podnieśli, że likwidacja na rysunku planu sięgacza przez działki nr [...] i [...] była spowodowana niewycofaniem zarzutu do projektu planu przez właściciela działki nr [...], który nadal, pomimo zawarcia porozumienia, nie zgadzał się na ten sięgacz. Skarżący porozumieli się w sprawie przeprowadzenia sięgacza z właścicielem działki nr [...], jednakże w planie tej propozycji nie uwzględniono.

W piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2011 r. Rada Gminy Izabelin podkreśliła, że działka nr [...] nigdy nie była przeznaczona na cele dróg publicznych, nigdy też nie stanowiła drogi dojazdowej do działki nr [...], czego dowodem są znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia. Gmina, będąca we władaniu działki nr [...], na mocy umów użyczenia przekazała właścicielom działek przyległych części tej działki do korzystania, docelowo planując przekazanie jej własności w zamian za odstąpienie przez tych właścicieli fragmentów swoich działek pod poszerzenie ul. Skrajnej.

Organ podniósł ponadto, że w przypadku, gdyby przewidziano w planie sięgacz przebiegający przez działkę nr [...], bez porozumienia z jej właścicielem, Gmina byłaby narażona na roszczenia odszkodowawcze z art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za uzasadnione należy przede wszystkim uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznanie sprawy w jej granicach oznacza przede wszystkim odniesienie się do stawianych w skardze zarzutów, ale także wyjście poza te zarzuty i zbadanie czy zaskarżony akt nie narusza zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie odniósł się do istotnego zarzutu skargi dotyczącego przeznaczenia w planie pod zabudowę działki nr [...], po której – zdaniem skarżących – przebiegała droga stanowiąca drogę dojazdową do będącej ich własnością działki nr [...] (ulica Aneks), w szczególności, że zarzut ten był również przedmiotem szczegółowej analizy organu zawartej w odpowiedzi na skargę. Brak odniesienia się przez Sąd do tego zarzutu stanowi jednocześnie naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., który nakazuje zwięzłe przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (publ. ONSAiWSA 2010/3/39), przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ Sąd I instancji nie poczynił żadnych ustaleń co do tego, czy – jak twierdzą skarżący – po działce nr [...] przebiegała ulica Aneks stanowiąca dojazd do działki nr [...], a jeżeli tak, to jaki status miała ta droga (publiczny czy wewnętrzny). To uchybienie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ustalenie, że działka skarżących nr [...] miała rzeczywiście dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...] obligowałoby Sąd do dokonania oceny, czy gmina, włączając tę działkę do terenu A12-MNRL z przeznaczeniem pod zabudowę, naruszyła interes prawny skarżących w sposób niezgodny z prawem.

Na uwzględnienie zasługują również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. W związku z tym, że Sąd nie dokonywał żadnych ustaleń faktycznych dotyczących przebiegu ewentualnej drogi po działce nr [...], nie wziął pod uwagę dotyczących tej kwestii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, przedstawionych zarówno przez skarżących, jak i organ (m .in. pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ożarowie Mazowieckim z dnia 12 września 2008 r., Uproszczonego planu urządzenia lasu położonego na terenie wsi Hornówek za okres od 1 stycznia 1992 r. do 31 grudnia 2001 r., uchwały Nr XXXIV/218/2001 Rady Gminy Izabelin z dnia 24 stycznia 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w obrębie Hornówek).

Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, na wstępie podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku gminy zapewnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej każdej działce, na której dopuszczalna jest zabudowa. Możliwa jest bowiem również zabudowa nieruchomości, która ma jedynie pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W obecnym stanie prawnym wynika to z powołanego przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Natomiast w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały definicja dostępu do drogi publicznej nie była uregulowana w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), lecz w tym zakresie należało sięgnąć do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie z art. 93 ust. 3 tej ustawy za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Oznacza to, że w przypadku, gdy gmina z określonych względów nie może zapewnić nieruchomości objętej planem, na której dopuszczono zabudowę bezpośredniego lub ewentualnie nawet pośredniego dostępu do drogi publicznej, właściciel tej nieruchomości musi we własnym zakresie podjąć starania o zapewnienie sobie dojazdu do tej działki, korzystając z prawnie dopuszczalnych form, zarówno administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych.

Na tym etapie postępowania odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 140 k.c. oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwe, albowiem zarzuty te są przedwczesne. Skoro w sprawie tej Sąd I instancji nie poczynił istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych dotyczących istnienia i statusu drogi, która – zdaniem skarżących – przebiegała po działce nr [...] i stanowiła dojazd do działki nr [...], to trudno dokonać oceny czy przeznaczenie działki nr [...] przez gminę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę narusza interes prawny skarżących w sposób niezgodny z prawem, w szczególności w sposób niezgodny z powołanymi przepisami prawa materialnego. Oceny tej powinien w pierwszej kolejności dokonać Sąd I instancji ponownie rozpoznający tę sprawę, po dokonaniu szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących przebiegu ulicy Aneks po działce nr [...] i ewentualnie charakteru prawnego tej drogi.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 202 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.