Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1927/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 1, art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 174 pkt 2, art. 176
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 158, art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 178 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2475/14 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary dyscyplinarnej na rzeczoznawcę majątkowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2475/14, oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary dyscyplinarnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego J. S., w związku ze sprawą przedstawioną przez Ministerstwo Sprawiedliwości w piśmie z 2 lutego 2012 r.

Na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2012 r., orzekł o zastosowaniu wobec J. S. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy.

Skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, obejmującego cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że skarżący wykonując czynności zawodowe podczas sporządzania, na zamówienie gminy Miasto [A.], operatu szacunkowego z dnia 30 grudnia 2011 r., dotyczącego określenia wartości nieruchomości zabudowanej położonej w [A.] przy ul. [...], dla potrzeb sprzedaży, naruszył przepisy art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 oraz art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami) oraz § 5 ust. 1 i § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r.).

W związku z powyższym, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej wystąpiła o zastosowanie wobec strony kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. kary zawieszenia uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości na okres 6 miesięcy. Tym samym Komisja wnioskowała o podtrzymanie kary dyscyplinarnej orzeczonej w decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r.

Występując do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o zastosowanie kary zawieszenia uprawnień, Komisja wzięła pod uwagę przede wszystkim brak szczególnej staranności rzeczoznawcy majątkowego przy wykonywaniu czynności zawodowych oraz wagę popełnionych przez niego błędów przy wycenie nieruchomości. Komisja dokonała oceny czynności rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o pełny, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tj. zarówno w oparciu o zapisy zawarte w operacie szacunkowym, jak i na podstawie wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Szczegółowe ustalenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej zostały zawarte w protokole końcowym z dnia 2 maja 2013 r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju po ponownym rozpoznaniu sprawy, uznał, że orzeczona w decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2012 r. kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy jest uzasadniona. Minister podniósł, że skarżący wykonując czynności określone w operacie szacunkowym sporządzonym 30 grudnia 2011 r., dotyczącym ustalenia wartości rynkowej nieruchomości zabudowanej położonej w [A.] przy ul. [...], dla potrzeb sprzedaży na rzecz jej najemcy, nie dochował obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchybienia i błędy w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego są w ocenie organu bezsporne. Minister Infrastruktury i Rozwoju zauważył, że kara dyscyplinarna uwzględnia całość wykazanych naruszeń przepisów prawa, bez jej formalnego rozgraniczenia na poszczególne uchybienia skarżącego.

Organ stwierdził, że z uwagi na zbyt liczne uchybienia popełnione przez rzeczoznawcę J. S., przy wykonywaniu czynności zawodowych, a zwłaszcza rażący brak zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu tych czynności, wymaganej od rzeczoznawcy majątkowego w świetle art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mógł zastosować kary łagodniejszej niż kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy. W szczególności dotyczy to oszacowania wartości w oparciu o ceny nieruchomości, które ze względu na szczególne warunki zawarcia umowy sprzedaży lub inne okoliczności nie powinny być uwzględnione albo ich przyjęcie powinno być poprzedzone szczegółową analizą. Z tych też powodów Minister Infrastruktury i Rozwoju przychylił się do wniosku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej i orzekł wobec rzeczoznawcy majątkowego karę zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy wymienioną w art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie organu kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy jest karą współmierną do zaistniałych przewinień, jakich rzeczoznawca majątkowy dopuścił się wykonując swój zawód i będzie skuteczną przestrogą przed ponownym popełnianiem przez rzeczoznawcę majątkowego błędów i uchybień opisanych w przedmiotowej sprawie. Tym samym spełni cel, jaki kara dyscyplinarna powinna osiągnąć.

Minister Infrastruktury i Rozwoju dokonując oceny operatu skarżącego uznał, że wiele kwestii, tj. np. dobór nieruchomości porównawczych, mających wpływ na wycenę nieruchomości, nie zostało zbadanych przez rzeczoznawcę majątkowego. Podkreślił, że zawód rzeczoznawcy majątkowego, ze względu na określanie wartości nieruchomości, ma ogromny wpływ na obrót nieruchomościami. Od przedstawicieli tego zawodu wymagana jest zatem szczególna staranność przy wykonywaniu czynności zawodowych, gdyż efekt ich pracy, czyli operat szacunkowy ze wskazaniem wartości praw do nieruchomości, niejednokrotnie bywa podstawą do ustalenia ceny nabycia tych praw. Nie może zatem mieć miejsca pobieżne sprawdzenie informacji uwzględnionych w procesie wyceny, czy też przyjęcie danych bez weryfikacji pod względem ich przydatności. Zlecając rzeczoznawcy majątkowemu, jako bezstronnemu profesjonaliście, wycenę nieruchomości, zlecający oczekuje rzetelnego sporządzenia opracowania będącego podstawą ustalenia ceny kupna/sprzedaży. W rozpoznawanej sprawie dokonano oszacowaniem wartości nieruchomości na kwotę ponad 160 000 000 zł., a z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że oszacowanie wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, bez zachowania szczególnej staranności i rzetelności przy wykonywaniu czynności zawodowych. W ocenie Ministra ustalenia, zarówno faktyczne jak i prawne, dokonane w trakcie przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego, należało zatem przyjąć w całości, gdyż odpowiadają zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu oraz są zgodne z przepisami prawa z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę wniesioną przez J. S.

Sąd uznał, że w przeprowadzonym przez Ministra postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych organ nie naruszył przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (Dz. U. z 2014 poz.266).

WSA podkreślił, że zgodnie z art. 194 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 195a tej ustawy minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka w drodze decyzji o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2 albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej z zastrzeżeniem ust. 2. Postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego ma na celu wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykorzystaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami tzn., czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy wykonując działalność zawodową jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a postępowanie przed organem naczelnym zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny, z powodu których nałożono na rzeczoznawcę majątkowego karę dyscyplinarną oraz wyjaśniono czym kierował się organ przy wymiarze kary (adekwatność do popełnionych uchybień i przestrzega w dalszym wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego). W postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister również odniósł się do zarzutów skarżącego.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że postępowanie wyjaśniające przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej dotknięte było nieprawidłowościami. Organ wyjaśnił szczegółowo na czym polegało naruszenie przez skarżącego przepisu art. 175 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 oraz art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 5 ust. 1 i § 55 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

Skarżący wykonując czynności zawodowe podczas sporządzania, na zamówienie gminy Miasto [A.], operatu szacunkowego z 30 grudnia 2011 r. dotyczącego określenia wartości nieruchomości zabudowanej położonej w [A.] przy ul. [...], dla potrzeb sprzedaży, przyjął nieprawidłowe dane wynikające w szczególności z zaniżenia powierzchni użytkowej nieruchomości podobnej oraz nieuwzględnienia dodatkowych zobowiązań stron transakcji, uznanej dla potrzeb dokonywanej wyceny za wysoce reprezentatywną. Także w przypadku innych wskazanych w operacie szacunkowym transakcji, cechy nieruchomości podobnych powodowały uzasadnione wątpliwości co do ich reprezentatywności dla celów porównawczych.

Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że skarżący dla potrzeb wyceny przeprowadził charakterystykę i analizę rynku nieruchomości w sposób niepełny, w operacie szacunkowym przyjmując także nieruchomości nie spełniające warunku podobieństwa do nieruchomości wycenianej, w zakresie cech rynkowych oraz siły ich oddziaływania, czym naruszył zasadę szczególnej staranności właściwej dla działalności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą rzeczoznawca majątkowy powinien dokładać wszelkich starań, aby podejmowane przez niego działania, dokumentowane w operacie szacunkowym nie budziły żadnych wątpliwości co do ich poprawności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Tym samym Sąd uznał, że zasadnie wskazał organ, że popełnione przez skarżącego błędy i uchybienia jednoznacznie potwierdzają, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego wykazał się on brakiem szczególnej staranności oraz wskazują na konkretne zaniechania rzeczoznawcy majątkowego przy wykonywaniu czynności zawodowych. Istniała tym samym postawa do zastosowania wobec skarżącego kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości na okres 6 miesięcy.

WSA nie podzielił zarzutu skarżącego o naruszeniu przez organ art. 107 k.p.a., gdyż Minister Infrastruktury i Rozwoju szczegółowo odniósł się do wszelkich zarzutów wnoszonych przez stronę. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na wynikach postępowania przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, której zadaniem jest dokonanie szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych danej sprawy i przedstawienie ich ministrowi, który następnie dokonuje ich oceny. Sąd stwierdził, że przy wyborze kary dyscyplinarnej wzięto pod uwagę rodzaj i charakter naruszenia przepisów prawa przez skarżącego oraz wagę naruszonych przepisów. Sąd zgodził się z oceną organu, że nieprawidłowości w postępowaniu strony stwierdzone w sprawie mają charakter rażącego naruszenia przepisów prawa. Błędy w procedurze wyceny popełnione przez skarżącego nie pozostały bez wpływu na wynik wyceny, co powoduje, że opracowanie sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego może wprowadzać odbiorców w błąd, co do rzeczywistych cech rynkowych i wartości wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji narażać na niebezpieczeństwo dokonania transakcji w oparciu o fałszywe przesłanki. W takim stanie rzeczy niemożliwe było orzeczenie innej kary poza zawieszeniem uprawnień zawodowych.

Sąd zwrócił uwagę, że problematyka odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców została w sposób wyczerpujący uregulowana w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W art. 194 ust. 1a tej ustawy wprost wskazano, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, a po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jednoznaczne brzmienie powołanego przepisu powoduje, że nie budzi wątpliwości, iż postępowanie dyscyplinarne przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu wszczyna się z urzędu, przy czym impulsem do tego wszczęcia może być doniesienie osoby, która negatywnie ocenia działalność rzeczoznawcy w swojej sprawie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2000r., sygn. akt II SAB 143/00 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 430/08). Innymi słowy, postępowanie dyscyplinarne prowadzone przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej nie może być skutecznie zainicjowane przez skarżącego. Wyłączną kompetencję do jego wszczęcia ma bowiem właściwy organ administracji lub sąd. WSA powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1637/11, w którym stwierdzono, że to Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, nie zaś właściwy minister, posiada ustawowe umocowanie dla prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec rzeczoznawcy pod kątem prawidłowości wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a ustawy o gospodarce nieruchomościami, na co wskazuje przepis art. 194 ust. 2 tej ustawy. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że w omawianym postępowaniu rolę biegłego lub organizacji zawodowej, zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pełni Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, w skład której wchodzą rzeczoznawcy majątkowi. Zgodnie z art. 194 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Komisja prowadzi postępowanie wyjaśniające dotyczące wypełniania przez rzeczoznawców majątkowych obowiązków. Tym samym stanowi ono odrębny tryb postępowania, do którego nie znajdują wprost zastosowania zasady ogólne postępowania zwykłego, w tym także dyspozycja art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł J. S., zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) przepisu art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1) i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym uzasadnienie przez Sąd wyroku oddalającego skargę, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia,

2) przepisu art. 3 § 1 i § 2 pkt.1) w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, i niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. pomimo że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 roku, nr znaku [...], oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 roku, numer znaku [...], orzekające o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego J. S. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy, naruszają prawo;

3) przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, dalej p.u.s.a.) w związku z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 roku, nr znaku [...], oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2012 roku, numer znaku [...], orzekające o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego J. S. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy naruszają prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił;

4) przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, mimo nieistnienia podstaw ku temu, ażeby skargę oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 roku, nr znaku [...], oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2012 roku, numer znaku [...], orzekające o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego J. S. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy naruszają prawo;

5) przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 2) p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że Organ administracji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

II. naruszenie prawa materialnego:

6) przepisu art. 178 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym uznaniu, że wymierzona skarżącemu kara dyscyplina jest w realiach sprawy karą adekwatną i słuszną.

W nawiązaniu do podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest, podniesiony w skardze kasacyjnej J. S., zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym miejscu należy zauważyć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Powołany przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce. Dodać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa skarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15.02.2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego a tym samym przyjął je za podstawę orzeczenia.

W orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te warunki. Sąd przedstawił istotę zarzutów podniesionych w skardze, a następnie odniósł się do nich, przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawy do uznania ich za zasadne. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku, mimo pewnej zwięzłości, pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafne zarzuty naruszenia: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. oraz art. 151 poprzez jego zastosowanie mimo nieistnienia ku temu podstaw, a także art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej ( pkt 1.2, pkt 1.3 i pkt 1.4 petitum skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do wymienionych zarzutów należy zauważyć, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym i nie mieści się on bezpośrednio w podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W konsekwencji nie może on stanowić samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego, jakkolwiek za dopuszczalne uznać należy powołanie wskazanego przepisu ustawy w powiązaniu z zarzutami podniesionymi w ramach naruszenia prawa procesowego poprzez wskazanie konkretnie oznaczonej normy procesowej (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II FSK 983/09; z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 780/10; z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 445/10.). W związku z tym, że w skardze kasacyjnej nie powiązano wyraźnie i jednoznacznie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. z zarzutami podniesionymi w ramach naruszenia prawa procesowego poprzez wskazanie konkretnie oznaczonej normy procesowej, to nie ma podstaw do stwierdzenia, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 1 § 1i 2 p.u.s.a. Taka sytuacja mogłaby wystąpić tylko i wyłącznie wtedy, gdyby Sąd pierwszej instancji, pomimo swej właściwości, w ogóle nie rozpoznał sprawy, odmawiając w ten sposób realizacji funkcji wymiaru sprawiedliwości, albo kontrolę tę przeprowadził w oparciu o inne kryteria, niż kryterium legalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że także przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, a nie procesowym, bowiem stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do naruszenia wymienionego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, a tego skarga kasacyjna nie zarzuca.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie został również naruszony przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a, określający właściwość sądów administracyjnych, albowiem Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny, czy organ administracji w toku postępowania nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zastosował środek przewidziany w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia powołanych przepisów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiście niesłuszny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. Według strony skarżącej do naruszenia powołanych przepisów doszło, najogólniej rzecz ujmując, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględnienie skargi ma miejsce w przypadku naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei art. 151 p.p.s.a., w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie tj. obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), stanowił, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Należy zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a., które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji, jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak – Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). Należy dodać, że do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) lub art. 151 p.p.s.a. mogłoby dojść jedynie wyjątkowo, gdyby sąd nadał orzeczeniu inną formułę niż przewidziana w powołanych przepisach. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 2) p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że Minister Infrastruktury i Rozwoju podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który uznał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Według skarżącego w tym zakresie doszło do licznych uchybień, co uszło uwadze Sądu pierwszej instancji. Skarżący podniósł, że Zespół Komisji Odpowiedzialności Zawodowej nie dokonał oględzin nieruchomości, której dotyczyła zakwestionowana ocena, ani nieruchomości przyjętych do porównań. Obowiązkiem Ministra było zebranie i dokonanie oceny wszelkich dowodów, w szczególności wskazanych przez strony. Zespół Komisji Odpowiedzialności Zawodowej i organ weryfikując źródła przyjętych ustaleń oraz zakres działań skarżącego, nakierowanych na ustalenie danych przyjętych do porównania nie powinni ograniczać się do badania aktów notarialnych, lecz również korzystać z dostępnych źródeł informacji i zasobów znajdujących się w posiadaniu organów administracji publicznej, instytucji i służb np. starostów – rejestr cen i wartości.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do tak postawionego zarzutu stwierdza, że jest on niezasadny.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wbrew zarzutom skarżącego w postępowaniu administracyjnym został zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. Zespół Komisji Odpowiedzialności Zawodowej nie miał obowiązku przeprowadzenia oględzin nieruchomości, dla której sporządzono zakwestionowany operat, jak również nie było potrzeby dokonywania oględzin nieruchomości porównywanych. Nie było też konieczne korzystanie z innych "dostępnych źródeł i zasobów znajdujących się w posiadaniu organów administracji publicznej, instytucji i służb". Postępowanie administracyjne było prowadzone w celu ustalenia, czy rzeczoznawca majątkowy wypełnił obowiązki określone w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to nie wymagało prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza badanie aktów notarialnych, z których korzystał rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy. Należy zauważyć, że analiza aktów notarialnych dała wystarczające podstawy do stwierdzenia, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego przekazanego przez skarżącego, a wykonanego w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb sprzedaży, nastąpiło w sposób rażący naruszenie przepisów regulujących proces wyceny nieruchomości. Wszystkie naruszenia zostały szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji i poddane analizie z punktu widzenia obowiązków jakie spoczywają na rzeczoznawcy majątkowym. Naruszenia stwierdzone przez organ, na podstawie ustaleń Zespołu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, dotyczyły: określenia wartości rynkowej nieruchomości z uwzględnieniem cen transakcyjnych z umów, których treści budzi wątpliwości co do niezależności stron umowy oraz upływu czasu niezbędnego do wyeksponowania nieruchomości na rynku, porównywania nieruchomości wycenianej z nieruchomościami do niej niepodobnymi, wykorzystania w wycenie informacji o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia umowy, powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości, pomijania wskazywania uwarunkowań dokonanych czynności i przedstawiania toku obliczeń oraz naruszania w znacznym stopniu zasady szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności rzeczoznawcy majątkowego. Podkreślenia wymaga, że chociaż na organie ciążą obowiązki związane z zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego, to obowiązek ten nie może być rozumiany jako nakaz nieograniczonego gromadzenia dowodów. W rozpoznawanej sprawie zebrane dowody były wystarczające i pozwalały na załatwienie sprawy.

W nawiązaniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy przypomnieć, że o uchybieniu przepisom postępowania nie decyduje każde ich naruszenie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie zostało sporządzone w opisany wyżej sposób, a kwestia wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy została ograniczona do stwierdzenia , że miały one istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że także z tej przyczyny zarzuty sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącego.

W związku z tym zarzut sformułowany w pkt 1.Wykazane błędy świadczą nie tylko o naruszeniu prawa i standardów zawodowych, czyli reguł postępowania przy wykonywaniu zawodu ustalonych zgodnie z przepisami prawa oraz braku staranności, ale również o naruszeniu przez skarżącego zasad etyki zawodowej rozumianych jako zespół norm moralnych dotyczących obowiązków i powinności zawodowych. Wskazane i opisane naruszenia oraz błędy w wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego dowodzą, że skarżący naruszył art. 175 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe zastosowanie, skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony uznał, że wymierzona kara dyscyplinarna jest w realiach sprawy karą adekwatną i słuszną.

Odnosząc się do tego zarzutu należy podkreślić, że w myśl art. 178 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami istnieje obowiązek nałożenia kary w przypadku stwierdzenia niewypełnienia przez rzeczoznawcę obowiązków, o których mowa w art. 158 oraz w art. 175 tej ustawy. Natomiast rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona, należy już do organu, zgodnie z art. 178 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oczywiście wybór rodzaju kary z katalogu zawartego w art. 178 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidzianych w art. 178 ust. 2 od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych prowadzi do wniosku, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na rzecz którego wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu.

W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że skarżący wielokrotnie naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości a naruszenia te mają charakter rażącego naruszenia przepisów prawa. Błędy w procedurze wyceny popełnione przez skarżącego nie pozostały bez wpływu na wynik wyceny, co powoduje, że opracowanie sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego może wprowadzać odbiorców w błąd co do rzeczywistych cech rynkowych i wartości wycenianej nieruchomości a w konsekwencji narażać na niebezpieczeństwo dokonania transakcji w oparciu o fałszywe przesłanki. Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu uzasadniające wymierzoną karę, zaznaczając, w realiach sprawy niemożliwe było orzeczenie innej kary niż zawieszenie uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze, że skarżący nie podważył stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie do nie wypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to wobec stwierdzonych naruszeń orzeczona kara dyscyplinarna nie może być uznana za niesłuszną i nieadekwatną.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.