Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 133/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 175 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 28, art. 77, art. 80, art. 127 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 761, art. 764, art. 765
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 115 par. 13 pkt 3
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1138
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 710
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług
article: art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 par. 1, art. 16 par. 3, art. 35 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1796
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 11 par. 1, art. 15a ust. 3, art. 93 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1277
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi I. w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej I. w K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2016 r. Nr [...] wydana, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23 z późn. zm, dalej: "K.p.a."), w związku z art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1138 z późn. zm., dalej: "u.k.s.e."), którą organ po rozpatrzeniu wniosku Izby Komorniczej w [...] (dalej: "Izba Komornicza", "Izba", "Skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2016 r. nr [...] o powołaniu S. S. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w K., umorzył postępowanie odwoławcze.

Minister Sprawiedliwości wskazał w zaskarżonej decyzji, że pojęcie strony postępowania zdefiniowane zostało w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym interes prawny, o jakim mowa w tym przepisie to interes "indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego" (tak w komentarzu do art. 28 k.p.a., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck). Istnieje on więc wówczas, gdy stwierdzamy związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym.

Minister Sprawiedliwości podkreślił następnie, że sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego dotyczą indywidualnych interesów osób ubiegających się o stanowisko komornika sądowego. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. komornika powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek zainteresowanego. Przedmiotowe sprawy nie dotyczą natomiast indywidualnego interesu prawnego izb komorniczych, tym samym nie są własnymi sprawami samorządu komorniczego. W przepisach administracyjnego prawa materialnego, jak wskazał organ, brak jest przepisu, który expressis verbis wskazywałby na prawo samorządu zawodowego do bycia stroną postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest powołanie na stanowisko komornika sądowego. Interesu tego z pewnością, zdaniem organu, nie można wywodzić np. z faktu posiadania przez samorząd komorniczy osobowości prawnej.

Minister Sprawiedliwości wskazał, że normy art. 11 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e., mają charakter ustrojowy, a nie materialnoprawny, podczas gdy przez interes prawny zgodnie z art. 28 K.p.a. należy rozumieć pewną przysługującą jednostce korzyść, znajdującą podstawę w normach prawa materialnego. Pojęcie interesu prawnego odnosi się jedynie do relacji między organem administracji publicznej a jednostką spoza aparatu administracyjnego, o której prawach i obowiązkach organ ten w sposób władczy orzeka, a nie do stosunków między organami administracji publicznej, których zakresów działania dotyczy dane postępowanie. Samorząd zawodowy stanowi zaś formę decentralizacji administracji publicznej. Oznacza to w szczególności, że przypisane jego organom władztwo publiczne, a co za tym idzie - wszelkie ich zadania i kompetencje - przynależą pierwotnie do państwa. Z art. 11 ust. 4 u.k.s.e., wynika natomiast wprost, że samorząd komorniczy jest jedynie organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania komornika sądowego. Samorządowi komorniczemu jako organowi opiniodawczemu nie przysługuje prawo występowania w charakterze strony, ponieważ samorząd ten uczestniczy w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika na zasadach określonych w art. 106 K.p.a., przez co wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu.

Minister Sprawiedliwości dodał, że organ współdziałający ma za zadanie przyczynić się do prawidłowego załatwienia sprawy przez inny organ, ale bez wkraczania we właściwość, zadania i kompetencje innego organu. Opinia właściwej rady izby komorniczej wchodzi do materiału dowodowego, podlega rozważeniu jako jeden z dowodów poddanych swobodnej ocenie w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w ten sposób wpływa bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy. Takie opinie są zatem zbliżone charakterem do opinii biegłych. Za twierdzeniem, że organy samorządu komorniczego nie są stroną postępowań w przedmiocie powołania na stanowisko komornika przemawia również fakt, że ich opinie nie są dla Ministra Sprawiedliwości wiążące i mają jedynie pomóc organowi w podjęciu trafnej decyzji.

Nie można, zdaniem organu, wywodzić istnienia interesu prawnego z art. 17 Konstytucji RP, który ma ze względu na ogólny sposób jego sformułowania, charakter normy zadaniowej, w pierwszej kolejności adresowanej do ustawodawcy. Realizacja tej normy została zaś zagwarantowana przez wyposażenie organów samorządów zawodowych w prawo zaskarżania aktów normatywnych dotyczących spraw objętych ich zakresem działania do Trybunału Konstytucyjnego (art. 191 Konstytucji RP).

Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, że w piśmiennictwie podkreśla się, że piecza nad należytym wykonywaniem zawodu, wynikająca z art. 17 Konstytucji RP, polega na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką jakość i kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód już wykonują. Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny przesłanka interesu publicznego, na gruncie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, precyzuje cel i granice sprawowanej pieczy nad wykonywaniem zawodu. Każde działanie samorządu zawodowego w tym zakresie podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego (zob. wyrok TK z 18 lutego 2004 r. sygn. P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz.9). Interes publiczny i jego ochrona nie mogą być utożsamiane z partykularnym interesem danej korporacji zawodowej.

Minister Sprawiedliwości wskazał, że komornik przede wszystkim jest funkcjonariuszem publicznym i to Minister Sprawiedliwości powołuje go i sprawuje nadzór - zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 u.k.s.e. - nad komornikami. W tym zakresie m. in. może zawiesić komornika w czynnościach czy odwołać z zajmowanego stanowiska (np. w przypadku rażącego naruszenia prawa). Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 pkt 4 u.k.s.e. do zakresu działania rady izby komorniczej należy natomiast nadzór nad przestrzeganiem przez komorników i asesorów komorniczych powagi i godności zawodu. W przepisie tym mowa jest wprost o nadzorze nad komornikami, nie zaś nad kandydatami na komorników. Tymczasem do momentu złożenia ślubowania nie można mówić o powołaniu kandydata na komornika, mimo wydania przez organ stosownej decyzji w tym zakresie. Ponadto, ustawodawca wyposażył radę izby komorniczej w szereg instrumentów (np. wizytacje kancelarii komorniczych, wnioskowanie o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego), za pomocą których może skutecznie czuwać nad zapewnieniem wysokiego poziomu merytorycznego dokonywanych przez komorników czynności. Brak udziału w toku postępowania w przedmiocie powołania na komornika żadnego z tych uprawnień izb komorniczych nie narusza, nie można zatem twierdzić, że uprawnienia samorządu komorniczego w tym zakresie są iluzoryczne.

Minister Sprawiedliwości uznał również, że nieuprawnione jest powoływanie się Izby na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego nr II GPS 1/14 z 22 września 2014 r. Uchwały abstrakcyjne, a taką jest uchwała z dnia 22 września 2014 r. mają na celu wyjaśnienie przepisów prawnych z zakresu prawa materialnego lub procesowego, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwały takie mają jedynie charakter interpretacyjny i nie stanowią źródeł prawa ani nie zmieniają obowiązującego stanu prawnego. Z art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), wynika moc ogólnie wiążąca uchwał abstrakcyjnych. Ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych obejmuje jednak tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały, w granicach wyznaczonych wnioskiem uprawnionego podmiotu. Uchwała NSA nr II GPS 1/14 z 22 września 2014 r. dotyczy zagadnienia prawnego dotyczącego kwestii, czy na podstawie art. 10 § 1 i 16 § 3 ustawy Prawo o notariacie w zw. z art. 106 i art. 28 K.p.a., izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza, nie dotyczy natomiast bezpośrednio uprawnień izb komorniczych w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania komornika sądowego.

Minister Sprawiedliwości podkreślił, że pomimo zbliżonych uregulowań prawnych dotyczących uprawnień samorządów notarialnego i komorniczego, istnieje zasadnicza różnica w statusie prawnym notariusza i komornika sądowego. Różnice te zachodzą w zakresie funkcji i zadań powierzonych notariuszom i komornikom. Przede wszystkim komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 u.k.s.e.), natomiast notariusz jest osobą zaufania publicznego, powołaną do dokonywania czynności, którym strony są zobowiązane lub pragną nadać formę notarialną (art. 1 § 1 Prawa o notariacie), przy wykonywaniu czynności korzystającą z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 2 § 1 Prawa o notariacie). Przymiot funkcjonariusza publicznego nadany komornikowi przez ustawodawcę pozostaje w ścisłym związku z wykonywaniem władzy publicznej. Komornik z uwagi na spełnianą rolę organu egzekucyjnego wyposażony został w pewne uprawnienia władcze przysługujące państwu, których szczególnym wyrazem jest możliwość stosowania przymusu. Stosowanie przez komornika ściśle określonych przepisami prawa środków przymusu nierozerwalnie wiąże się ze sferą imperium państwa. Fakt przekazania przez państwo komornikowi części swojego imperium powoduje zatem, że pozycja ustrojowa komornika jest silniejsza niż notariusza. W odniesieniu do komornika nie zachodzi możliwość swobody czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy. Komornik, poza wyjątkiem określonym w art. 8 u.k.s.e., jest również ściśle powiązany z obszarem właściwości sądu rejonowego, przy którym działa. Wykonywane przez komornika czynności jako organu egzekucyjnego mają charakter urzędowy, a tym samym nie są one podejmowane we własnym imieniu jako osoby fizycznej. Inny w porównaniu do notariuszy jest też charakter opłat związanych z działalnością komornika, przysługują one komornikowi na innych zasadach niż na rzecz osób wykonujących inne zawody prawnicze (np. komornik nie może podejmować czynności bez wynagrodzenia). Komornik uprawniony jest do przymusowego wyegzekwowania należnych opłat egzekucyjnych w prowadzonej sprawie egzekucyjnej.

Z publicznoprawnym statusem komornika sądowego, jak wskazał Minister Sprawiedliwości, związany jest również szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością sprawowany przez uprawnione organy. Komornik podlega nadzorowi judykacyjnemu (sądowemu - wykonywanemu przez sąd rejonowy, przy którym działa, z urzędu lub w wyniku złożenia skargi na czynności komornika), administracyjnemu (służbowemu - wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów) i samorządowemu (korporacyjnemu). Zakres uprawnień organów nadzoru wyznacza granice niezależności i samodzielności komornika w wykonywaniu powierzonych czynności. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 3 u.k.s.e., za szkodę wyrządzoną przez komornika solidarną odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa. Takiej odpowiedzialności Skarbu Państwa nie przewidują natomiast przepisy ustawy Prawo o notariacie.

Z powyższych względów, zdaniem organu, nie jest zatem możliwe powoływanie się na uchwałę NSA nr II GPS 1/14 z dnia 22 września 2014 r. w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Z przedstawionej argumentacji wynika również, że izbie komorniczej nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.

W skardze z [...] grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zaskarżyła decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2016 r. w całości, wniosła o jej uchylenie w całości, orzeczenie, że decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu na Jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając decyzji, naruszenie:

1) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1, art. 15a ust. 3 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 i 4 u.k.s.e., poprzez nieuznanie Izby Komorniczej za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, pomimo że podmiot ten posiada indywidualny interes prawny przesądzający o konieczności uznania go za stronę postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego,

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także zaniechanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W uzasadnieniu skargi, Skarżąca wskazała, że zawód komornika jest jednym z zawodów zaufania publicznego, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Samorząd komorniczy reprezentuje osoby wykonujące zwód komornika sądowego, a także sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Piecza nad należytym wykonywaniem zawodu komornika powinna być rozumiana szeroko i nie powinno budzić wątpliwości, że obejmuje również czynności związane z dopuszczeniem do wykonywania zawodu oraz decydowanie lub współdecydowaniem o tym, kto uzyska uprawnienie do wykonywania zawodu. Nałożenie obowiązku sprawowania pieczy zawsze powinno wiązać się z przyznaniem odpowiednich uprawnień pozwalających na skuteczne wykonywanie obowiązku. Takim środkiem nie jest możliwość wyrażenia niewiążącej opinii o której mowa w art. 11 ust. 1 u.k.s.e. Dla zapewnienia możliwości realnego i efektywnego wykonywania pieczy konieczne jest uznawanie poszczególnych izb komorniczych za strony odpowiednich postępowań w przedmiocie powołania na stanowisko komornika. Izby komornicze legitymują się interesem prawnym o którym mowa w art. 28 K.p.a., przy czym konieczność oparcia interesu prawnego na normie prawa materialnego nie oznacza, że w systemie prawnym ma znajdować się przepis prawa materialnego, który wprost mówiłby, że izba komornicza jest stroną postępowań administracyjnych w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Wystarczające jest wskazanie przepisu prawa z którego taki interes można wyprowadzić.

Zdaniem Skarżącej, wbrew stanowisku Ministra Sprawiedliwości, w niniejszej sprawie uprawnionym i zasadnym jest powołanie się na uchwałę podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny (7 sędziów) w dniu 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14. W ocenie Skarżącej, że niewątpliwe jest podobieństwo zarówno pomiędzy samymi zawodami komornika sądowego i notariusza (poza oczywistymi różnicami wynikającymi z tego, że w ramach obu zawodów wykonywane są różne czynności) jako szczególnymi zawodami zaufania publicznego związanymi z wykonywaniem funkcji państwa, jak i ich samorządami, a także postępowaniami w sprawie powoływania i odwoływania komorników sądowych oraz notariuszy. Pomimo więc, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2014 r., nie ma charakteru wprost wiążącego w przedmiotowej sprawie, to przedstawione w niej stanowisko oraz argumentacja nie mogą zostać pominięte przez Ministra Sprawiedliwości.

Skarżąca zwróciła uwagę, że udziałowi właściwych izb komorniczych w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika nie sprzeciwia się to, że uczestniczy już w tym postępowaniu wyrażając opinię o której mowa w art. 11 ust. 1 u.k.s.e. Opiniodawcza rola izb komorniczych wręcz wzmacnia ich interes prawny oraz stanowisko o konieczności uznawania izb komorniczych za strony postępowań w przedmiocie powołania komornika.

Zdaniem Skarżącej, źródła interesu prawnego Izby Komorniczej, uzasadniającego jej udział w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika, należy upatrywać w art. 17 ust. 1 Konstytucji, z którego wynika prawo i obowiązek sprawowania przez samorząd komorniczy pieczy na należytym wykonywaniem zawodu komornika sądowego, a ponadto w art. 11 ust. 1 u.k.s.e., zgodnie z którym komornika powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek zainteresowanego, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej, w art. 15a ust. 3 u.k.s.e. oraz w art. 93 ust. 1 pkt 2 i 4 u.k.s.e., który mówi, że do zakresu działania rady izby komorniczej należy wyrażanie opinii w sprawie powoływania i odwoływania komorników i asesorów komorniczych, a także nadzór nad przestrzeganiem przez komorników i asesorów komorniczych powagi i godności zawodu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rozpoznając skargę Sąd doszedł do wniosku, że zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy izbie komorniczej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania komornika sądowego.

Sąd w tej sprawie podzielił racje samorządu komorniczego. Uznaje bowiem, że argumentacją NSA zawartą w ww. uchwale można posłużyć się także w tej sprawie - mając świadomość (co oczywiste), że nie ma ona charakteru wiążącego - i w konsekwencji przyjąć, że samorząd komorniczy ma status strony w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko komornika.

Zaaprobowanie stanowiska Ministra Sprawiedliwości wyrażonego w tej mierze prowadziłoby - w ocenie Sądu - do zakwestionowania gwarantowanej przez Konstytucję roli samorządu komorniczego i w konsekwencji naruszenia jego uprawnień.

Punkt wyjścia rozważań w niniejszej sprawie stanowi art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawody zaufania publicznego to zawody polegające na obsłudze osobistych potrzeb ludzkich, wiążące się z przyjmowaniem informacji dotyczących życia osobistego i zorganizowane w sposób uzasadniający przekonanie społeczne o właściwym dla interesów jednostki wykorzystywaniu tych informacji przez świadczących usługi. Wykonywanie zawodu zaufania publicznego określane jest dodatkowo normami etyki zawodowej, szczególną treścią ślubowania, tradycją korporacji zawodowej czy szczególnym charakterem wykształcenia wyższego i uzyskanej specjalizacji/aplikacji (P. Sarnecki - Pojęcie zawodu zaufania publicznego na przykładzie adwokatury, [w:] red. L. Garlicki Konstytucja - Wybory - Parlament, studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, Warszawa 2000, Liber s. 155 i nast.).

Sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, jak podkreśla się w piśmiennictwie, polega zaś na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką jakość oraz kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód wykonują. Piecza, która jest konstytucyjnym obowiązkiem organów samorządów zawodowych zawodów zaufania publicznego, powinna być rozumiana jako suma działań podejmowanych w celu zapewnienia ochrony interesu publicznego. Przedmiotem pieczy jest należyte wykonywanie zawodu w granicach interesu publicznego i w celu jego ochrony. W ustawach o samorządach zawodowych ustalony jest także sposób wykonywania danego zawodu (por. E. Tkaczyk, Samorząd zawodowy w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Przegląd Sejmowy 2011/6/61).

Aby móc bezpośrednio odwoływać się do uprawnień samorządu zawodowego związanych z wykonywaniem pieczy (w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji RP) nad należytym wykonywaniem zawodu komornika należy najpierw rozważyć, czy komornik - niewątpliwie funkcjonariusz publiczny - to także zawód zaufania publicznego.

Wskazać należy, że także w tej sprawie Sąd orzekający nie musi dokonywać własnej wykładni przepisów prawa regulujących status prawny komornika. Ta kwestia została już bowiem w orzecznictwie oceniona i rozstrzygnięta. Trybunał Konstytucyjny, na tle przepisu art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, wielokrotnie wypowiadał się o dopuszczalności kwalifikowania komornika właśnie jako zawodu zaufania publicznego i możliwości korzystania przez samorząd komorniczy ze statusu wskazanego w ww. przepisie ustawy zasadniczej (por. wyrok z dnia 3 grudnia 2003 r., sygn. akt 5/02, wyrok z dnia 11 maja 2007 r., sygn. 2/07, wyrok z dnia 14 maja 2009 r., sygn. K 21/08). Co więcej, podnieść należy, że w tej ocenie Trybunał uwzględnił fakt, że komornikowi przysługuje status funkcjonariusza publicznego. Analizując charakter działań komornika, w sprawach K 5/02 i SK 26/03, zwrócono uwagę na takie oto okoliczności (poczynione wówczas ustalenia zachowują aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym):

- komornik jest monokratycznym organem, wyposażonym przez państwo w określone władcze kompetencje zarówno wobec osób (art. 761 i art. 764 k.p.c.), jak i wobec innych instytucji publicznych (art. 761 i art. 765 k.p.c.),

- komornik został upoważniony do nakładania kar, co jest atrybutem władzy publicznej,

- zarówno art. 758 k.p.c., jak i art. 1 ustawy o komornikach podkreślają organizacyjne i funkcjonalne powiązanie komornika z władzą sądowniczą, a więc z konstytucyjnie wyodrębnioną postacią władzy publicznej (komornicy działają przy sądach rejonowych, nie wchodząc jednak w ich strukturę; nie są też organem władzy sądowniczej),

- komornicy są strukturą wyodrębnioną, wyposażoną we władztwo, o własnych kompetencjach,

- komorników powołuje organ państwowy, tj. Minister Sprawiedliwości (art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach); ponadto symbolicznym wyrazem publicznoprawnego statusu komornika jest prawo do używania pieczęci urzędowej z godłem państwa (art. 4 ustawy o komornikach),

- komornika i strony postępowania egzekucyjnego (wierzyciela i dłużnika) nie łączy stosunek o charakterze prywatnoprawnym, lecz stosunek publicznoprawny,

- od pozycji prawnej komornika jako organu państwa (organu egzekucji sądowej), oddzielić należy kwestie osobistego i majątkowego statusu komornika jako określonej osoby, tzw. piastuna organu,

- komornik prowadzi swoją działalność zawodową na własny rachunek (art. 3a ustawy o komornikach).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela te poglądy, co pozwala odwołać się do wywodów prawnych poczynionych w ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2014 r., przy świadomości różnic w statusie prawnym komorników sądowych oraz notariuszy, podkreślanych w tej części orzecznictwa sądów administracyjnych, która odmawia samorządowi komorniczemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania komornika sądowego (np. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2446/16, wyrok NSA z 16 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2328/16). Sąd podziela w tym względzie i przyjmuje za własny, pogląd oraz argumentację wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1966/16.

Należy zatem wskazać, że art. 1 u.k.s.e. stanowi, że komornik sądowy jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym. Badając zaś charakter funkcji notariusza, w wyroku wydanym w sprawie K 49/01, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "Pozycja notariusza różni się niewątpliwie od podmiotów świadczących typowe usługi prawnicze - adwokatów, radców prawnych czy doradców podatkowych. Z punktu widzenia przepisów prawnokarnych jest traktowany jako funkcjonariusz publiczny (art. 115 § 13 pkt 3 k.k.) i korzysta z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 2 § 1 ustawy Prawo o notariacie). Jak wskazuje R. Sztyk, [w:] Funkcja publiczna notariatu, Rejent, Nr 12 z 1994 r., wobec nieprecyzyjnej redakcji art. 2 § 1 ustawy Prawa o notariacie, należy zgodzić się z tezą, że osoba korzystająca na mocy przepisu szczególnego z ochrony przewidzianej w kodeksie karnym dla funkcjonariuszy publicznych, w istocie rzeczy nim nie jest, natomiast jest ona zrównana z nim w zakresie odpowiedzialności i ochrony prawnej.

Zdaniem Sądu na podstawie ww. przepisów - choć nie jednobrzmiących w ustawach dotyczących ww. zawodów - można jednak sformułować tezę o podobieństwie w omawianym zakresie zawodu komornika oraz notariusza. Wszak posiadanie statusu funkcjonariusza publicznego (jak w przypadku komorników) wyczerpuje się w przyznaniu przez ustawodawcę osobom wykonującym określony zawód szczególnej ochrony prawnej i zwiększeniu zakresu ich prawnej odpowiedzialności (jak w przypadku notariuszy). Pamiętać bowiem należy, że celem przepisów stanowionych w tym zakresie nie jest wyłącznie ochrona (np. czci i nietykalności osobistej) konkretnych osób, lecz ochrona interesu publicznego, który wymaga, aby nie narażać funkcjonariuszy publicznych na akty przemocy oraz aby zapewnić im spokojne pełnienie służby. Atak na funkcjonariusza godzi bowiem nie tylko bezpośrednio w jego dobra osobiste, ale również pośrednio, w reprezentowaną przez niego instytucję. Powaga i autorytet organów administracji wiąże się z poszanowaniem ich funkcjonariuszy. Fakt zaś, że komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (akcentując tę ostatnią okoliczność) wiąże się z publicznoprawnym charakterem jego zadań. Tak więc w sprawie należy ocenić i tę kwestię, w tym także w kontekście uprawnień i obowiązków przynależnych zawodowi notariusza.

Analizując status zawodu komornika, wskazać należy, że ustawa nowelizująca z dnia 18 września 2001 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1452) od dnia 1 stycznia 2002 r., czyli od wejścia w życie, dokonała zmiany statusu komornika, w ten sposób, że komornik pozostając funkcjonariuszem publicznym przestał być pracownikiem sądu rejonowego. Komornicy nie otrzymują już zatem wynagrodzenia z budżetu państwa, wykonując będące w ich kompetencji czynności na własnych rachunek i uzyskując dochody z opłat egzekucyjnych.

Status komornika stanowił przedmiot wielu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02; 3 grudnia 2003 r., sygn. K 5/02; 20 stycznia 2004 r., sygn. SK 26/03; 17 maja 2005 r., sygn. P 6/04; 8 maja 2006 r., sygn. P 18/05; 9 stycznia 2007 r., sygn. P 5/05; 27 lutego 2007 r., sygn. P 22/06; 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07 i 14 maja 2009 r., sygn. K 21/08).

W uchwale z 6 marca 2017 r., sygn. akt I FPS 8/16 dotyczącej kwestii, czy komornik sądowy prowadzi opodatkowaną działalność gospodarczą w rozumieniu art. 15 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2016 r. poz. 710 ze zm.), czy też wykonuje on działalność w formie podmiotu prawa publicznego, która to działalność pozostaje poza zakresem podatku VAT w związku z art. 15 ust. 6 ww. ustawy, NSA wskazał, że źródło statusu komornika reguluje ustawa o komornikach oraz kodeks postępowania cywilnego. Z art. 1 ustawy o komornikach sądowych wynika expressis verbis, że komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym, zaś kodeks postępowania cywilnego traktuje go jako organ egzekucyjny.

W tym miejscu Sąd orzekający wskazuje, że istotna różnica pomiędzy egzekucją administracyjną i egzekucją obowiązków z zakresu prawa cywilnego dotyczy m.in. usytuowania organów egzekucyjnych w systemie organów władzy publicznej. W egzekucji administracyjnej organy egzekucyjne zasadniczo przynależą do tego samego pionu organizacyjnego co organy wydające decyzje administracyjne. Organy te powołane są więc do działania w imieniu i na rachunek państwa (szerzej zob. W. Piątek, A. Skoczylas [w:] red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016). Natomiast w egzekucji sądowej zasadniczym organem egzekucyjnym jest komornik, który działa jako funkcjonariusz publiczny, ale czynności egzekucyjne wykonuje na własny rachunek.

W uchwale z 6 marca 2017 r. wskazuje się, że na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP uznać należy, że komornik jest organem władzy publicznej (por. E. Bagińska, [w:] E. Bagińska, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, System Prawa Administracyjnego, Warszawa 2010, t. 12, s. 366). Poglądy takie zostały również wyrażone w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, np. w wyroku z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie SK 21/11, w którym wskazano że komornik jest funkcjonariuszem publicznym, który został wyposażony przez państwo w kompetencje władcze zarówno w stosunku do osób (art. 761 i art. 764 k.p.c.), jak i wobec instytucji publicznych (art. 761 i art. 765 k.p.c.). Przysługuje mu upoważnienie do nakładania kar. Takie ukształtowanie jego kompetencji przesądza o tym, że komornik jest swoiście rozumianym reprezentantem władzy publicznej, czego symboliczny wyraz stanowi prawo używania pieczęci urzędowej z godłem państwa. Komornicy są powoływani przez organ państwa, to jest Ministra Sprawiedliwości i działają przy sądach rejonowych, nie wchodząc jednak w ich strukturę. Uwzględniając organizacyjne i funkcjonalne powiązanie komornika z władzą sądowniczą, Trybunał podkreślał, że komornik nie sprawuje mimo to wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji i nie jest organem sądowym (por. wyrok w sprawie o sygn. K 5/02). Czynności egzekucyjne komornika pozostają jednak w związku z działalnością organów wymiaru sprawiedliwości, dlatego też w nauce prawa określa się komornika jako pomocniczy organ wymiaru sprawiedliwości (por. A. Marciniak, uwaga 3 do art.1 ustawy o komornikach, [w:] Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji. Komentarz, Warszawa 2010). Komornik podlega nadzorowi administracyjnemu sprawowanemu przez prezesa sądu rejonowego, przy którym działa (art. 3 ustawy o komornikach oraz wyrok TK z 14 maja 2009 r., sygn. K 21/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 67). Nadzór zwierzchni nad działalnością komorników i samorządu komorniczego sprawuje ponadto - m.in. przez prezesów sądów okręgowych i sędziów wizytatorów - Minister Sprawiedliwości (art. 64 ustawy o komornikach), a także Krajowa Rada Komornicza. Podkreślić należy, że przepis art. 65 § 1 ustawy o komornikach stanowi, że Krajowa Rada Komornicza sprawuje nadzór nad komornikami niezależnie od nadzoru sprawowanego przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2004 r., w sprawie SK 26/03, zaznaczył, że od pozycji prawnej komornika jako organu państwa należy odróżnić kwestie osobistego i majątkowego statusu komornika jako określonej osoby, tzw. piastuna organu. Trybunał zwrócił bowiem uwagę, że prowadzenie działalności zawodowej na własny rachunek nie jest atrybutem organu władzy publicznej. Wynika stąd wniosek, że nie można uznać komornika za organ władzy publicznej w sensie podmiotowym (por. E. Bagińska, [w:] E. Bagińska, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, System Prawa Administracyjnego, Warszawa 2010, t. 12, s. 366). Samodzielność finansowa świadczy, zdaniem Sądu Najwyższego, o tym, że komornik nie jest instytucją państwową ani jednostką budżetową Skarbu Państwa (uchwała z dnia 24 lutego 2004 r., III CZP 119/03 oraz uchwała z dnia 11 października 2001 r., III CZP 49/01, OSNC). W ocenie Sądu Najwyższego "sam rodzaj wykonywanych zadań, realizowanych w charakterze funkcjonariusza publicznego, nie stwarza podstaw do formułowania uogólnionej tezy o zwolnieniu komornika od ponoszenia opłat związanych w czynnościami podejmowanymi w ramach prowadzonej egzekucji".

Publicznoprawny aspekt jest również obecny w działalności wykonywanej przez notariuszy. Trybunał Konstytucyjny kilkukrotnie analizował, orzekając w różnych sprawach, status prawny notariusza. W wyroku z 10 grudnia 2003 r. (sprawa K 49/01) Trybunał wskazał, że "notariusz jest nie tylko osobą zaufania publicznego, ale pełni jednocześnie funkcje pomocnicze w stosunku do wymiaru sprawiedliwości". W wyroku tym Trybunał podkreślił, że notariusz traktowany jest z punktu widzenia przepisów prawnokarnych jako funkcjonariusz publiczny i podlega ochronie przysługującej funkcjonariuszom publicznym, a ponadto wykonuje czynności o charakterze urzędowym (jako płatnik podatków i opłat). Trybunał zwrócił także uwagę na to, że w odniesieniu do wielu czynności ustawodawca wymaga, aby były dokonywane z udziałem notariusza. Ponadto w wyroku tym podkreślono szczególny walor dowodowy czynności notarialnych dokonanych zgodnie z prawem (dokumenty mające charakter urzędowy, art. 2 § 2 ustawy Prawo o notariacie) oraz doniosłość związanych z tymi czynnościami skutków prawnych. Stanowisko to podzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 marca 2008 r. (sprawa K 4/07), wskazując nadto na szczególne miejsce notariuszy w systemie instytucji pomocy prawnej. Do prawnego statusu notariusza Trybunał odwołał się także w postanowieniu z 17 grudnia 2008 r. (sygn. Ts 255/07), w którym wskazał na niejednorodny status prawny notariusza, który z jednej strony prowadzi działalność gospodarczą na własne ryzyko, z drugiej zaś strony jest funkcjonariuszem publicznym. Dokonując porównania obydwu aspektów statusu prawnego notariusza w kontekście konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, Trybunał stwierdził jednak wyraźnie, iż "publicznoprawny element działalności notariusza powoduje, że nie jest on adresatem mieszczącego się w zakresie wolności działalności gospodarczej uprawnienia do swobodnego podejmowania i zakończenia prowadzenia swej działalności", akcentując tym samym przewagę elementu publicznoprawnego. W tym kontekście wskazano, że notariusz jako przedsiębiorca wykonuje powierzone mu zadania państwa. Wyrazem powyższego jest uprawnienie i obowiązek notariusza do używania pieczęci urzędowej z wizerunkiem orła (art. 8 ustawy Prawo o notariacie). Z kolei w wyroku z 13 stycznia 2015 r. (sprawa SK 34/12) zwrócono uwagę na to, że urzędowy charakter czynności dokonywanych przez notariusza oraz brak możliwości całkowicie swobodnego kształtowania przez strony treści danej czynności (w czym wyraża się przewaga elementów publicznoprawnych nad prywatnoprawnymi), przemawia za kwalifikacją stosunku łączącego notariusza ze stroną (stronami) jako stosunku publicznoprawnego, zbliżonego w swoim charakterze do stosunków prawnoprocesowych łączących strony postępowania z organami władzy sądowniczej. Za taką kwalifikacją przemawiać ma przede wszystkim quasi-jurysdykcyjny charakter kompetencji notariusza, który jest obowiązany do dokonania czynności notarialnej o treści proponowanej przez strony, wszakże pod warunkiem, że czynność ta nie jest sprzeczna z prawem. Obowiązujące normy wyznaczają zatem notariuszowi rolę profesjonalnego doradcy i współredagującego oświadczenie zgodnie z wolą strony (stron) oraz rolę urzędową - podmiotu, który stoi na straży zgodności z prawem dokonywanych czynności notarialnych, zabezpieczając interes społeczny przez to, że jest upoważniony, by wiążąco rozstrzygać, czy czynność, której zamierzają dokonać strony, jest czy nie jest sprzeczna z prawem. Zdaniem Trybunału, rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę przemawiają jednoznacznie za tym, że postępowanie prowadzone przez notariusza jest w odniesieniu do postępowania sądowego toczącego się wskutek wniesienia zażalenia na odmowę dokonania czynności notarialnej odpowiednikiem postępowania pierwszoinstancyjnego, zaś rozstrzygnięcie notariusza o odmowie dokonania czynności notarialnej jest odpowiednikiem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zdaniem Trybunału, postępowanie sądowe, o którym mowa w art. 83 § 1 ustawy Prawo o notariacie, ma przede wszystkim charakter nadzorczy. Orzekający w sprawie sąd okręgowy sprawuje nadzór judykacyjny nad działalnością notariusza.

Także w ocenie NSA, podejmującego uchwałę I FPS 8/16, uwagi dotyczące statusu notariuszy są adekwatne do sytuacji komorników. W uchwale tej wyrażono przydatny także i w niniejszej sprawie pogląd, który Sąd orzekający podziela, że usługi świadczone przez komornika - choć, jak to dostrzegł NSA w wyroku z dnia 16 marca 2017 r., brak po jego stronie podstaw do odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy - nie wykazują cech podporządkowania i zależności. To wierzyciel, a zatem podmiot, na rzecz którego owe usługi są świadczone, decyduje zasadniczo o tym, jakie środki egzekucyjne będą podejmowane i w pośredni sposób może decydować o kształcie i przebiegu postępowania egzekucyjnego (np. może złożyć wniosek o jego umorzenie na każdym etapie). W konsekwencji ww. uchwała, która zapadła w Izbie Finansowej NSA, przesądziła o tym, że do komornika sądowego, którego status wynika z ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, ma zastosowanie art. 15 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o podatku od towarów i usług, ponieważ wykonuje on działalność nie w formie podmiotu prawa publicznego, lecz w formie samodzielnej działalności gospodarczej, wykonywanej w ramach wolnego zawodu, a w związku z tym nie przysługuje mu wyłączenie przewidziane w art. 15 ust. 6 ww. ustawy oraz art. 13 ust. 1 dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 11 grudnia 2006 r., s. 1, z późn. zm.).

Uwzględniając powyższe, Sąd orzekający uznaje, że na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, można sformułować pogląd o tym, że w uregulowaniu obu zawodów występuje pewne ogólne podobieństwo. W obu przypadkach prawodawca przyjął taką samą formułę, polegającą na delegowaniu kompetencji publicznoprawnych na podmioty funkcjonujące na własny rachunek poza strukturą władz publicznych. W obu przypadkach status zawodu nie jest jednorodny. Z jednej bowiem strony osoby wykonujące te zawody prowadzą działalność na własne ryzyko, dążą do osiągnięcia zysku, warunkującego realizację zadań publicznych; z drugiej strony są osobami zaufania publicznego, korzystającymi z prawnokarnej ochrony funkcjonariuszy publicznych oraz wykonują określone czynności o charakterze urzędowym. Właśnie to, że członkowie obu tych samorządów realizują głównie funkcje publiczne w sferze ochrony prawnej, pozostając pod wzmożonym nadzorem ze strony państwa, czyni ich pozycję szczególną, i przez to podobną. Oczywiście, przyjęte konkretne rozwiązania w ustawach regulujących status komorników i notariuszy niekiedy się różnią, uwzględniają one bowiem odmienne zadania nałożone na osoby wykonujące ww. zawody. Powyższe nie może jednak podważyć ogólnej konkluzji wyrażonej przez Sąd, tym bardziej, że w sprawie w istocie rzeczy nie chodzi o status zawodu komornika lecz o zakres pieczy sprawowany przez samorząd komorniczy. Dlatego też zdaniem Sądu orzekającego, różnice, niewątpliwie występujące w statusie notariuszy i komorników sadowych, wykazywane w orzecznictwie, jak i podkreślone przez Ministra Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji, nie mogą przesadzać o kwestii statusu strony samorządu komorniczego w postępowaniach w sprawach o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Zasadnicze zatem znaczenia w niniejszej sprawie mają kwestie uprawnień samorządu komorniczego, a wykazanie, że uprawnienia samorządu komorniczego odpowiadają tym, które przysługują organom samorządu notarialnego, zdaniem Sądu, uzasadnia zastosowanie wobec tych pierwszych zasad traktowania ukształtowanych wspomnianą uchwałą z 22 września 2014 r. Przemawia za tym konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), która wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane jednakowo (nie tylko w procesie tworzenia prawa, ale również w akcie jego stosowania). Wykładni prawa dokonanej w przywołanej uchwale z dnia 22 września 2014 r. - jako istotnego argumentu przemawiającego na korzyść strony skarżącej - nie można zatem w tej sprawie zignorować tylko z uwagi na przepis art. 269 § 1 P.p.s.a.

W tym miejscu można już zatem odwołać się do wywodów prawnych poczynionych w ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2014 r. i wskazać, że w swoich wypowiedziach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że piecza obejmuje wykonywanie zawodu, a więc osoby wykonujące określony zawód zaufania publicznego (m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2004 r., P 21/02). Niemniej jednak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się również, że zakres sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu powinien być rozumiany szeroko. Możliwość wywiązania się korporacji zawodowej z obowiązku zapewnienia należytego wykonywania zawodu jest bowiem warunkowana "jakością" przygotowania osób ubiegających się o dostęp do tego zawodu. Stąd, zdaniem Trybunału, piecza powinna obejmować także dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu (tak m.in. w wyroku TK z 30 listopada 2011 r., K 1/10, OTK-A z 2011 r., nr 9, poz. 99).

Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego odbywa się zatem na dwóch płaszczyznach. Obejmuje pieczę nad działalnością członków samorządu zawodowego oraz nad procesem naboru osób do tego samorządu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 lutego 2013 r., K 6/12).

Z wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego wynika wyraźnie, że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2006 r., K 6/06).

Już w wyroku z 16 lutego 1994 r., sygn. akt II SA 1297/93 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że "W państwie prawa nie powinna być akceptowana taka interpretacja obowiązujących przepisów, która dopuszcza nałożenie na organizację samorządu zawodowego obowiązków w zakresie zapewnienia przez jej członków poszanowania prawa i rzetelności wykonywanych zadań, a równocześnie pozbawia ją realnego wpływu na to, kto będzie jej członkiem. Nie ma społecznego uzasadnienia dyskryminacja samorządu zawodowego w zakresie "prawa do sądu" w sprawach dotyczących podstawowego interesu tego samorządu, jakim jest zapewnienie możliwie najwyższych kwalifikacji zawodowych nowych jego członków".

W świetle zaś tego i co wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zróżnicowania co do zakresu przekazanej samorządowi zawodowemu pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego nie mogą sięgać tak daleko, iżby było dopuszczalne pozbawienie niektórych samorządów zawodowych możliwości sprawowania pieczy. Sprawowanie pieczy należy do istoty samorządu zawodowego utworzonego na podstawie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, co oznacza, że jeżeli samorząd zawodowy zostanie utworzony, to jednocześnie ustawodawca na mocy art. 17 ust. 1 Konstytucji RP jest obowiązany przekazać mu sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu dla którego samorząd zastał utworzony (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 listopada 2011 r., K 1/10, i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 lutego 2013 r., K 6/12).

Uzupełniając to co już wcześniej powiedziano o treści obowiązku wykonywania pieczy w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, wskazać należy, że piecza jest rodzajem nadzoru nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, mającym charakter władztwa publicznego. Władztwo to należy do państwa i państwo przekazuje je w określonym przez siebie zakresie samorządowi zawodowemu. Samorząd zawodowy uczestniczy w ten sposób w sprawowaniu władzy publicznej. Jak stanowi art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, samorząd sprawuje tę władzę (pieczę) w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (dla "dobra wspólnego"). Samorząd zawodowy staje się w ten sposób podmiotem władztwa publicznego i dlatego jest określany jako związek publicznoprawny. Samorządy zawodowe stanowią wyraz decentralizacji administracji publicznej rozumianej jako tworzenie samodzielnych podmiotów sprawujących administrację. Samorząd zawodowy wykonuje swoje funkcje zarówno w interesie publicznym, jak i w interesie reprezentowanej przez siebie grupy zawodowej (M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Kolonia Limited 2007, s. 52). Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, wyraźnie jednak podkreśla, że sprawowanie przez samorząd pieczy ma na celu ochronę interesu publicznego, co by oznaczało, że w tym zakresie Konstytucja nie chroni wąsko rozumianych interesów korporacyjnych.

Zaangażowanie samorządu zawodowego w wykonywanie zadań państwa z zakresu administracji publicznej połączone z narzuceniem mu reguł sprawowania pieczy właściwych dla działania państwa, określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, jako działanie w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, nie przekreśla możliwości przypisania samorządowi własnych, indywidualnych praw i obowiązków, legitymujących do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, w sprawach dotyczących powołania na stanowisko komornika lub odwołania z tego stanowiska.

Prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony jest warunkowane interesem prawnym indywidualnego podmiotu, nie zaś konkretną normą prawną, przyznającą taki status. Nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem, że żaden przepis prawny nie przyznaje radzie izby komorniczej uprawnienia do składania odwołań w sprawie powołania komornika i dlatego izba nie może być stroną w takim postępowaniu. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest teza, że o charakterze interesu (prawny czy faktyczny) przesądza treść przepisów prawa materialnego (szerzej na ten temat: A. S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 74 i nast. oraz podany tam przegląd stanowisk wyrażanych w literaturze). Mogą to być również przepisy, z których nie wynikają wprost konkretne uprawnienia dla strony ale wynika "sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień itd." (J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Gospodarka, Administracja, Samorząd, Księga jubileuszowa profesor Teresy Rabskiej, red. H. Olszewski, B. Popławska, Poznań 1997, s. 610). Interes ten powinien być indywidualny, bezpośredni i realny.

Zarówno treść, jak i sposób sprawowania przez samorząd zawodowy pieczy nad właściwym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego sytuuje ten samorząd wśród podmiotów wykonujących administrację publiczną. Cechą samorządu zawodowego, w tym samorządu komorniczego jest jego podmiotowość prawna wynikająca z nadania mu osobowości prawnej. Osobowość prawna jest zdolnością do stawania się podmiotem praw i obowiązków. Osobowość prawna samorządu zawodowego, związku publicznoprawnego, obejmuje niewątpliwie sferę prawa publicznego i sferę prawa prywatnego. Samorząd zawodowy jest, z woli państwa, samodzielnym, odrębnym i różnym od państwa podmiotem jemu przypisanych praw (w tym praw publicznych), które wykonuje we własnym imieniu. Z podmiotowego punktu widzenia samorząd zawodowy można więc przeciwstawić państwu, co prowadzi do wniosku, że samorząd ma własny, indywidualny interes prawny, wynikający z jego obowiązków i praw podmiotowych.

W tej sprawie możliwe i uzasadnione również jest wsparcie się argumentacją zawartą w uchwale z 22 września 2014 r., która odwołuje się do kompetencji rady izby notarialnej wynikających z art. 10 § 1 i art. 16 § 3 oraz art. 35 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie. Sąd orzekający wskazuje, że przecież przepisy ustawy o komornikach przyznają analogiczne uprawnienia radzie izby komorniczej w art. 11 § 1 i art. 15a ust. 3 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Stąd uprawnione jest stanowisko, że prawo rady właściwej izby komorniczej do wyrażenia opinii w sprawie powołania i odwołania komornika należy traktować jako ustawowe określenie prawa samorządu komorniczego do udziału w decydowaniu o członkostwie w tej korporacji, stanowiącego element jego konstytucyjnego prawa (i obowiązku) sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika. To prawo korporacji zawodowej jest źródłem jej indywidualnego interesu prawnego, polegającego na domaganiu się skontrolowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, czy nie zostały naruszone jej prawo i obowiązek do sprawowania pieczy, przez wydanie decyzji np. o powołaniu komornika z naruszeniem prawa, niezgodnie z wymaganiami ustawowymi, stawianymi kandydatom na to stanowisko.

To zaś pozwala zweryfikować pogląd głoszący, że uczestniczenie izby komorniczej w procedurze podejmowania decyzji o powołaniu na stanowisko komornika lub odwołaniu z tego stanowiska pozbawia korporację prawa uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony. Trudno bowiem przyjąć, wobec braku wyraźnej podstawy prawnej, że relacje prawne organu samorządowego z organem decydującym o powołaniu komornika ulegają zredukowaniu wyłącznie do relacji procesowych, wynikających z art. 106 § 1 K.p.a. Rzeczywiście nie ma przepisów prawnych, które uzasadniałyby stwierdzenie, że podmiot samorządowy posiadający interes prawny w sprawie, w której został zaangażowany w charakterze współdziałającego, traci ten interes albo traci prawo jego ochrony wyłącznie z powodu współdziałania z organem decydującym.

Powyższe prowadzi do wniosku, że instytucja współdziałania organów administracji uregulowana w art. 106 K.p.a., nie może mieć zastosowana w pełnym zakresie, że wszelkimi jej konsekwencjami do sytuacji, w której organ samorządu komorniczego realizuje prawo tej korporacji do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika poprzez wyrażenie opinii w kwestii powołania lub odwołania ze stanowiska komornika sądowego.

Sąd orzekający wskazuje, że niewątpliwie przytoczona uchwała nie ma w tej sprawie mocy wiążącej w związku z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."). Została ona jednak podjęta m.in. na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu NSA, w ramach nadzoru judykacyjnego nad wojewódzkimi sądami administracyjnymi, podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwały podejmowane w tym trybie nazywane są uchwałami abstrakcyjnymi ze względu na ich ogólny charakter, oderwany od realiów i stanu faktycznego konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Uchwały podejmowane na podstawie wskazanego art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. mają istotne znaczenie dla funkcjonowania sądownictwa administracyjnego, a ich podstawowym celem jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądów. (por. R. Hauser, A. Kabat, [w;] Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, Państwo i Prawo, 2004 r., nr 2, str. 22).

Z tych przyczyn, w ocenie Sądu orzekającego, zakwestionowanie przez Ministra Sprawiedliwości uprawnienia samorządu komorniczego w przedmiotowym zakresie, poprzez zaakcentowanie braku przepisu prawa materialnego przyznającego temu samorządowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego, a także faktu, że decyzja o powołaniu komornika nie rozstrzyga bezpośrednio, ani nawet pośrednio o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego, jest niezasadne. Również powołanie się przez Ministra na pozycję komornika jako funkcjonariusza publicznego wykonującego zadania z zakresu władztwa publicznego (odmienną od notariusza wykonującego zawód zaufania publicznego) oraz szczególną regulację w zakresie nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez komornika (nadzór judykacyjny, administracyjny i korporacyjny), a także na argumenty związane z faktem, że organ samorządu zawodowego uczestniczy w postępowaniu dotyczącym powołania komornika jako organ opiniujący (art. 11 ust. 1 i 4, art. 15a ust. 3, art. 15b ust. 1, art. 27 ust. 3, art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach), co ma wykluczać jego jednoczesny udział, jako strony w tym postępowaniu, nie pozwala zgodzić się ze stanowiskiem organu w przedmiotowej kwestii.

Dlatego Sąd stwierdził, że Minister Sprawiedliwości nieprawidłowo przyjął, że Izba Komornicza w [...] nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i nie mogła być stroną w rozumieniu tego przepisu w postępowaniu wszczętym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej powołania S. S. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w K.

Należy przy tym podkreślić, że Sąd - eliminując z obrotu decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2016 r., nie przesądza wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego S. S., a jedynie wskazuje, że Minister Sprawiedliwości winien, na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozpoznać sprawę z udziałem organu samorządu komorniczego.

Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącej o orzeczenie, że decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku, ponieważ w świetle art. 152 § 1 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Sąd stosując ten przepis powinien wypowiedzieć się w wyroku tylko wówczas gdy postanowi, że w jakimś zakresie moc (skutek prawny) aktu lub czynności pozostaje niezawieszona. Na marginesie sąd zauważa, że art. 152 § 1 P.p.s.a. dotyczy tylko takich aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu, tymczasem decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umarzająca postępowanie odwoławcze jest aktem, który nie nadaje się do wykonania. Decyzja ta dotyczy tylko kwestii procesowej rozstrzyganej w toku postępowania i nie rodzi żadnych praw, jak też nie nakłada obowiązków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt II OZ 142/05).

W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez organ art. 28 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. art. 11 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 P.p.s.a.