Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 966/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 2, 136, art 7, 12 par 1, 15, 77 par 1, 107 par 3, 64 par 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 71 ust 2 pkt 2, 77
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] marca 2012r. – zaskarżoną skargą przez O. z siedzibą w M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – uchyliło decyzję Wójta Gminy C. z [...] stycznia 2012r. o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie 5 elektrowni wiatrowych wraz z drogami wewnętrznymi, placami manewrowymi oraz infrastrukturą towarzyszącą (liniami elektroenergetycznymi SN, kablami sterowania i telekomunikacyjnymi, pięcioma stacjami kontenerowymi pomiarowymi i niezbędnymi urządzeniami elektroenergetycznymi) na działkach nr [...] i [...] (zjazd z drogi) - położonych w obrębie miejscowości W., nr [...] - położonej w miejscowości G. i [...] (zjazd z drogi) - położonej w obrębie miejscowości W., nr [...],[...] i [...] (zjazd z drogi) oraz nr [...] i [...] (zjazd z drogi) - położonych w obrębie miejscowości G., nr [...],[...],[...] i [...] oraz [...] (oddziaływanie rotera) i nr [...] (zjazd z drogi) - położonych w obrębie R., gmina C. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Stan sprawy przedstawia się następująco: Wójt Gminy C. decyzją z [...] stycznia 2012r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wyżej opisanego przedsięwzięcia. Podał, że mimo uzyskania pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., przychylił się do opinii i zarzutów zawartych w protestach mieszkańców gminy C. W ocenie organu, planowane przedsięwzięcie może mieć negatywny wpływ na zdrowie ludzi, powodować negatywne przekształcenie terenów przeznaczonych pod produkcję rolniczą, a także wpływać na przekształcenie krajobrazu wpływające na komfort życia okolicznej ludności. Realizacja inwestycji, która może negatywnie wpływać na jakość życia ludzi, wymaga zgody mieszkańców. Kierując się zatem nadrzędnym interesem publicznym, ochroną zdrowia i życia ludzi oraz nadrzędnymi celami ochrony środowiska, pomimo pozytywnych stanowisk organów współdziałających, organ odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością S..A. z siedzibą w Wa., powstała z przekształcenia W.Sp. z o.o. z siedzibą w I., na wniosek której wszczęte zostało postępowanie w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] marca 2012r. – podjętą w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia inwestora – uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem dla jego realizacji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm. – zwanej dalej: ustawą o udostępnianiu informacji). Chociaż żaden przepis ustawy nie określa wprost, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter uznaniowy, czy też jest decyzją związaną, to organ zgodził się z poglądem wyrażonym w literaturze przedmiotu, że z uwagi na fakt wprowadzenia przez taką decyzję ograniczeń w wykonywaniu prawa własności do nieruchomości, chronionego przez art. 21 Konstytucji RP, organy administracji nie mają w tym zakresie swobody działania, a wydanie decyzji negatywnej może nastąpić tylko w sytuacjach przewidzianych prawem. Według organu odwoławczego decyzja odmawiająca ustalenia środowiskowych uwarunkowań może zostać wydana wówczas, gdy lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan został uchwalony. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia przepisu art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji. Nie można też wydać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wtedy, gdy organ współdziałający odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji). Kolejne przyczyny uzasadniające wydanie decyzji odmownej, określone w ustawie to: możliwość znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 81 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji), możliwość spowodowania przez przedsięwzięcie nieosiągnięcia celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji) oraz brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie wskazanym przez organ, innym niż proponowany przez wnioskodawcę (art. 81 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji). Nadto wydanie decyzji odmownej może nastąpić wówczas, gdy przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z innymi przepisami prawa lub z przeprowadzonego postępowania wynika możliwość jego negatywnego oddziaływania na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego, Wójt Gminy C. nie wykazał, iż istnieje któraś z wyżej wymienionych okoliczności, dająca podstawę do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Wprawdzie organ stwierdził, iż w jego ocenie, realizacja przedsięwzięcia może mieć negatywny wpływ na zdrowie i komfort życia okolicznych mieszkańców oraz powodować negatywne zmiany w środowisku, jednak - jak trafnie podniosła odwołująca się - nie wskazał żadnych podstaw do sformułowania takich wniosków. Z kolei, sam fakt oprotestowania realizacji przedsięwzięcia przez okolicznych mieszkańców nie stanowi dowodu na okoliczność, iż planowane przedsięwzięcie będzie miało negatywny wpływ na ich zdrowie czy komfort życia. Nie ulega wątpliwości, że wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa winny zostać uwzględnione przy rozstrzyganiu sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże sam sprzeciw okolicznych mieszkańców nie może przesądzać o odmowie wydania decyzji środowiskowej. Do takiego stwierdzenia uprawnia także charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Skoro, jak już wcześniej wskazano, jest to decyzja związaną, to odmowa jej wydania może nastąpić jedynie w prawem przewidzianych okolicznościach. W sytuacji gdy nie zostanie dowiedzione, iż przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa lub może negatywnie oddziaływać na środowisko, sam sprzeciw okolicznych mieszkańców nie może decydować o odmowie wydania decyzji środowiskowej. Stąd prezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko Wójta Gminy C., że zgoda i akceptacja okolicznych mieszkańców dla realizacji jakiejś kategorii przedsięwzięć jest warunkiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tych przedsięwzięć, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa nie są jedyną okolicznością, która winna być brana pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Stosownie bowiem do regulacji art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji,

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa,

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Pominięcie przy wydawaniu decyzji, innych okoliczności wymienionych w tym przepisie, poza wynikami postępowania z udziałem społeczeństwa oznacza, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a więc naruszył przepis art. 77 § 1 K.p.a. Dalej Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja został wydana w sprawie, w której była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Artykuł 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji stanowi, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stosownie zaś do regulacji art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji, przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o:

1) przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

2) wszczęciu postępowania;

3) przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie;

4) organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień;

5) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu;

6) możliwości składania uwag i wniosków;

7) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 21- dniowy termin ich składania;

8) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków;

9) terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, o której mowa w art. 36, jeżeli ma być ona przeprowadzona;

10) postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli jest prowadzone.

Prowadząc postępowanie w sprawie organ pierwszej instancji uchybił temu obowiązkowi. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodu na okoliczność, iż organ podał do publicznej wiadomości informacje wymienione w art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji. W szczególności za czyniące zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji nie mogą być uznane obwieszczenia: z 1 września 2011r. i z 17 października 2011r., gdyż nie zawierają wszystkich elementów wymienionych w art. 33 ust. 1 ww ustawy. Brak w nich informacji o organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień oraz o organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków. W aktach sprawy brak jest też wykazu stron w sprawie. Z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie z 8 stycznia 2010r. wynika jedynie, że liczba stron przekracza 20 i w związku z tym będą one zawiadamiane o podejmowanych czynnościach w drodze publicznego ogłoszenia. Przewidziana w art. 49 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji, możliwość zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach podejmowanych w ramach postępowania przez publiczne ogłoszenie nie zwalnia jednak organu od ustalenia kto jest stroną postępowania w danej sprawie i utrwalenia tego w aktach sprawy, w formie sporządzonego wykazu stron. W sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest to konieczne również z tego względu, że możliwość zawiadamiania w drodze publicznego ogłoszenia jest uzależniona od liczby stron postępowania. Zgodnie z art. 74 ust. 3 ww ustawy o udostępnianiu informacji, przewidziany w art. 49 K.p.a. sposób zawiadamia stron w drodze ogłoszenia publicznego stosuje się, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20. Braku wykazu stron nie pozwala zatem ocenić - czy zastosowany przez organ pierwszej instancji sposób zawiadamia stron odpowiada ww regulacjom prawnym.

Kolegium zgodziło się także z zarzutem odwołującej się strony, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 85 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji. W uzasadnieniu organ ograniczył się w zasadzie do opisu przebiegu postępowania w sprawie oraz odniósł się do uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa w postępowaniu. Uzasadnienie nie zawiera natomiast informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.

Z przedstawionych względów decyzję z [...] stycznia 2012r. organ odwoławczy uchylił i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, organ winien skoncentrować się na wyjaśnieniu, czy planowane przedsięwzięcie może negatywnie oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi, tzn. naruszać określone w przepisach prawa normy w tym zakresie. W tym celu, w pierwszej kolejności organ winien ocenić, czy przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko odpowiada wymogom określonym w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji (a jeśli nie, to wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków), a następnie dokonać analizy ustaleń zawartych w raporcie oraz analizy wyników uzgodnienia i opinii organów współdziałających. Wnioski z tej analizy będą determinowały sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się wniosek T. o zawieszenie postępowania w sprawie, który wpłyną do organu pierwszej instancji już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W związku z tym organ pierwszej instancji winien wyjaśnić, czy wnioskodawca podtrzymuje swoje żądanie, a jeśli tak, to odnieść się do przedmiotowego wniosku w prawem przewidzianej formie.

O. w skardze wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] marca 2012r. Zarzuciło, iż: 1) przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie administracyjne zasługuje na wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co z kolei powinno skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 2) doszło do naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji; 3) niewłaściwie zastosowano art. 74 ust. 3 ustawy udostępnianiu informacji, jak również przeprowadzono postępowanie z naruszeniem art. 7 K.p.a.

Skarżące T. w uzasadnieniu skargi podniosło, że 1) w aktach sprawy brak kompletnego wykazu stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, co tez potwierdzone zostało w uzasadnieniu decyzji. W tej sytuacji nie można było wiarygodnie stwierdzić, iż liczba stron przedmiotowego postępowania przekroczyła 20 osób i/lub podmiotów. Bez pełnej listy stron i organizacji ekologicznych biorących udział w postępowaniu na prawach strony, decyzja została doręczona znacznej części tych stron wyłącznie przez obwieszczenie, a tym samym – nieskutecznie. W przedstawionym bowiem stanie faktycznym nie można było zastosować procedury obwieszczenia, o której jest mowa w art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji. W związku z opisanym naruszeniem prawa decyzja z [...] marca 2012r. nie została doręczona również skarżącemu, a winna być doręczona bezpośrednio. Zaistniała zatem przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji, bez względu na okoliczność - czy to naruszenie prawa, skutkujące wznowieniem zakończonego w dniu [...] marca 2012r. postępowania odwoławczego, mogło mieć istotny wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia, czy też nie. Zdaniem T. - przed wydaniem w dniu [...] marca b.r. zaskarżonej decyzji – Kolegium w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego winno samodzielnie przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, czy też zlecić przeprowadzenie tegoż postępowania organowi pierwszej instancji (art. 136 K.p.a.) - tak aby ustalić strony postępowania i ich dane adresowe, a następnie - ewentualnie - zastosować tryb obwieszczenia o wydanej decyzji zgodny z art. 49 K.p.a. W takim wypadku nie można też było wydać decyzji o charakterze kasacyjnym;

2) nie zgadza się z twierdzeniem organu odwoławczego, iż Wójt Gminy C. w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2012r. w trakcie przeprowadzonej procedury środowiskowej nie przeanalizował wyczerpująco wszystkich danych wynikających z treści art. 80 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o udostępnianiu informacji. Podkreślił, że organ uzasadniający wydaną decyzję - w jej uzasadnieniu - ma prawo kierować się ustalonymi przez siebie wnioskami i dowodami - pod warunkiem, iż dokona wiarygodnej analizy - dlaczego przychylił się w wydanym rozstrzygnięciu do konkretnego argumentu i - tym samym - nie dał wiary innym. W opisywanym przypadku organ pierwszej instancji - zdaniem skarżącego - wyczerpująco uzasadnił dlaczego dał wiarę masowym protestom lokalnej społeczności gminy C., obszernie udokumentowanymi w aktach administracyjnych sprawy, a nie kierował się wynikami wydanych przez organy z nim współdziałające opinii i uzgodnień, jak również pozytywną częścią wniosków sporządzonego raportu. Brak zrozumienia takiego stanu rzeczy przez organ odwoławczy skutkowało błędnym stwierdzeniem, iż na podstawie wybitnie negatywnych dla przedsięwzięcia wyników postępowania przeprowadzonego z udziałem społeczeństwa, nie można odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody. Tym samym w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. – w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie, tym samym podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] marca 2012r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą proceduralną tej decyzji, określanej mianem decyzji kasacyjnej, była norma art. 138 § 2 K.p.a. W myśl powołanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazana regulacja ma charakter fakultatywny (organ "może") i zasadność jej stosowania należy rozważać w związku z inną regulacją, również o charakterze uznaniowym, mianowicie art. 136 K.p.a. oraz ważąc stosowanie zasad: uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.), wnikliwości i szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.) oraz dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Artykuł 136 K.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Jednak przed zastosowaniem tego przepisu organ odwoławczy winien najpierw ocenić - czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Korzystając zatem z możliwości jakie dają organowi powołane regulacje Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym możliwości jakie daje art. 136 K.p.a. i mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co w ocenie Sądu było uprawnione.

W świetle przytoczonych wyżej regulacji prawnych i rozważań oraz treści zaskarżonej decyzji i zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego należało uznać, iż zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podjęcie takiej treści rozstrzygnięcia nastąpiło z poszanowaniem wyżej wymienionych zasad ogólnych postępowania, w tym więc i art. 7 K.p.a. i bez naruszenia art. 136 K.p.a. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. miało na względzie przesłanki, od których spełnienia uzależniona jest możliwość zastosowania wymienionej normy. Po pierwsze organ odwoławczy wskazał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Po drugie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sprawy w zakresie istotnym do podjętego rozstrzygnięcia, czyli wyczerpująco i wszechstronnie. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga nie tyle przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, co postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na to rozstrzygnięcie. Rozważając prawidłowość uznania przez Kolegium, iż doszło do spełnienia tej przesłanki, należy wyjść od regulacji ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [(Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.) zwanej dalej: ustawą o udostępnianiu informacji], w brzmieniu jakim obowiązywała w dniu wydania zaskarżonej decyzji. I tak zgodne z normą art. 71 ust. 1 decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji). Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji); uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska [...] (art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji). Wymagany regulacją art. 77 ust. 1 pkt 1 rodzaj współdziałania pomiędzy organami administracji oznacza, że organy współdziałające powinny osiągnąć konsensus co do warunków realizacji konkretnego przedsięwzięcia, czyli organ właściwy do wydania decyzji jest związany stanowiskiem wyrażonym w uzgodnieniu. Jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone (art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji). Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji). Dalej zgodnie z art. 81 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika: 1) zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, a brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie dopuszczonym przez organ do realizacji; 2) że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; 3) że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.

Z przywołanych regulacji ustawy o udostępnianiu informacji wynikają kryteria wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kryteria te, w przypadku gdy była przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, winny być poddane rozważaniom organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tymczasem organ pierwszej instancji, przychylając się do opinii i zarzutów zawartych w protestach mieszkańców gminy C., w decyzji z [...] stycznia 2012r. wskazał jedynie, że planowane przedsięwzięcie może mieć negatywny wpływ na zdrowie ludzi, przekształcenie terenów przeznaczonych pod produkcję rolniczą i krajobrazu wpływające na komfort życia okolicznej ludności i w konsekwencji odmówił zgody na realizację wnioskowanego przez inwestora przedsięwzięcia. Należało zatem podzielić argumentację organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie sprawy nie nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania w pełnym (wskazanym przez organ) zakresie i okoliczność ta miała istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei stwierdzenie powyższej potrzeby przeprowadzenia postępowania nie mogłoby się odbyć w warunkach pozbawienia stron postępowania możliwości ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, czyli zgodnie z zasadą ogólną unormowaną w art. 15 K.p.a., co także przemawiało za rozstrzygnięciem odpowiadającym treści art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe oznacza brak akceptacji stanowiska skarżącego, jakoby uzasadnienie odmowy masowymi protestami lokalnej społeczności, z pominięciem powyższych okoliczności, w tym całokształtu przytoczonych regulacji prawnych, było wystarczające i prawidłowe, w efekcie zgodne z prawem.

Dalej, wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd stanął na stanowisku, że właściwym etapem postępowania administracyjnego, na którym obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie kręgu stron postępowania jest również etap postępowania pierwszoinstancyjnego. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron – stosownie do art. 61 § 4 K.p.a. – należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (w rozumieniu art. 28 K.p.a.). Z obowiązku tego nie tylko nie zwalnia organu norma art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji, która stanowi, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale wręcz zmusza organ do omawianego ustalenia, pozwalającego następnie skontrolować prawidłowość jej zastosowania. Pomocnym w tym względzie bez wątpienia byłby wykaz stron postępowania, wchodzący w zakres materiału sprawy. Zatem i w tym zakresie decyzję organu odwoławczego należało uznać za zgodną z prawem, jako gwarantującą czynny udział podmiotów mających interes prawny w postępowaniu dwuinstancyjnym, tym samym wykluczającą dokonanie czynności związanych z ustaleniem stron postępowania w ramach uprawnień jakie daje organowi odwoławczemu dyspozycja art. 136 K.p.a., czego domagał się skarżący.

Następnie Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi w zakresie wskazującym na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Po pierwsze, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2012r. (sygn. akt II OSK 362/11, publ. LEX nr 1219140), tylko do woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie brały udziału w postępowaniu. Po drugie, zgodnie z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 1); organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (ust. 2); organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (ust. 3). Z przytoczonej treści przepisu wynika, że organizacja ekologiczna uczestniczy w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa na prawach strony. Zaś pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 K.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Nie można też powodować rozporządzenia prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki status przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności. Zatem organizacja społeczna (ekologiczna), która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem nie jest ona stroną o której mowa w art. 147 K.p.a. a jedynie podmiotem na prawach strony (np. wyrok NSA z 17.06.2008r., sygn. akt II OSK 641/07, LEX nr 510237; wyrok NSA z 4.12.2012r., sygn. akt II OSK 1905/12, publ. LEX nr 1288455; J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1999 r., II SA/Kr 1191/99, OSP 2000/7-8/112; uchwała 7 sędziów NSA z 29.05.2000r., sygn.. akt FPS 1/00, publ. LEX nr 41234). W świetle powyższego powoływanie się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i żądanie uwzględnienia skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b P.p.s.a., jest zastrzeżone dla strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., nie zaś organizacji ekologicznej działającej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

Niezależnie jednak od powyższego, z uwagi na fakt, że sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji na skutek decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, organ winien ustalić status skarżącego w kontrolowanym postępowaniu. Z akt sprawy wynika bowiem, iż czynności Wójta Gminy C. związane z "udziałem" skarżącego w tym postępowaniu kończą się na wystosowanym do niego piśmie z 6 grudnia 2011r.

Wszystko to przemawia za prawidłowością wydania zaskarżonej decyzji. Tym samym Sąd badając legalność decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skargi nie zasługują na uwzględnienie. Decyzja z [...] marca 2012r. jest zgodna z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji wyroku.