Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 53/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Uniwersytetu w B. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga na bezczynność Uniwersytetu w B. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. A. K. (powoływana dalej: jako "Skarżąca") zwróciła się do Uniwersytetu w B., na podstawie art. 2 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058; dalej w skrócie: "u.d.i.p."), ) o udostępnienie następujących informacji:

1) przedłożenie opinii Konsorcjum firm G. sp. z o.o. i G. BV w zakresie wad i niedokładności związanych z Programem Funkcjonalno — użytkowym, Studium wykonalności, koncepcją urbanistyczno — architektoniczną, raportem o odziaływaniu na środowisko, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację Inwestycji polegającej na Budowie Kampusu Uniwersytetu w B. przy ul. C., współfinansowanej z funduszy unijnych w ramach projektu: Budowa Instytutu Biologii oraz Wydziału Matematyki i Informatyki wraz z - Uniwersyteckim Centrum Obliczeniowym realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej oraz Budowie Wydziału Fizyki oraz Instytutu Chemii realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko;

2) przedłożenie opinii Konsorcjum firm G. sp. z o.o. i G. BV w zakresie wad i niedokładności związanych z Programem Funkcjonalno — użytkowym, Studium wykonalności, koncepcją urbanistyczno — architektoniczną, raportem o odziaływaniu na środowisko, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację Inwestycji polegającej na Budowie Kampusu Uniwersytetu w B. przy ul. C., współfinansowanej z funduszy unijnych w ramach projektu: Budowa Wydziału Fizyki oraz Instytutu Chemii", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko;

3) przedłożenie protokołu sprawdzenia projektów i opracowań projektowych, budowlanych, wykonawczych oraz kosztorysów i uwag do tych dokumentów, sporządzonych na potrzeby inwestycji Budowy Kampusu Uniwersytetu w B. przy ul. C., sporządzonego przez Konsorcjum firm G. sp. z o.o. i G. BV;

4) przedłożenie programu funkcjonalno — użytkowego dla każdego z budynków będącego częścią Inwestycji polegającej na Budowie Kampusu Uniwersytetu w B. przy ul. C., tj. dla Budowa Instytutu Biologii oraz Wydziału Matematyki i Informatyki wraz z Uniwersyteckim Centrum Obliczeniowym oraz Budowa Wydziału Fizyki oraz Instytutu Chemii;

5) przedłożenie wszystkich raportów miesięcznych składanych Uniwersytetowi w B. przez Konsorcjum firm G. sp. z o.o. i G. BV, zawierających informację o stanie zaawansowania inwestycji (Budowy Uniwersytetu w B. przy ul. C.), analizę zgodności terminów wykonywania robót budowlano — montażowych, dostaw z przyjętym harmonogramem, informację o kosztach w zakresie zgodności z przyjętymi założeniami oraz harmonogramem wymagalności płatności, ocenę wykonawców robót/dostawców, ocenę jakości wykonanych robót i występujących głównych problemów z każdego miesiąca realizacji inwestycji;

6) przedłożenie wszystkich raportów interwencyjnych składanych Uniwersytetowi w B. przez Konsorcjum firm G. sp. z o.o. i G. BV dotyczących nagłych nieprzewidzianych zdarzeń, mających wpływ na termin i budżet inwestycji {Budowy Uniwersytetu w B. przy ul. C.);

7) przedłożenie wszystkich raportów rozliczeniowych składanych Uniwersytetowi w B. przez Konsorcjum firm G. sp. z o.o. i G. BV, dotyczących zakończenia określonego etapu inwestycji (Budowy Uniwersytetu w B. przy uL C.) składanych zgodnie z harmonogramem inwestycji;

8) przedłożenie raportów składanych przez Konsorcjum firm G. sp. z o.o. i G. BV zaakceptowanych przez Uniwersytet w B., stanowiących podstawę do każdorazowego wystawienia faktury przez Konsorcjum firm G. sp. z o.o. i G. BV za czynności polegające na: (a) pełnieniu funkcji Inwestora zastępczego nad realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego "Budowa Kampusu Uniwersytetu w B. przy ul. C., współfinansowanej z funduszy unijnych w ramach projektu: Budowa Instytutu Biologii oraz Wydziału Matematyki i Informatyki wraz z Uniwersyteckim Centrum Obliczeniowym", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013, Priorytet I Nowoczesna Gospodarka, Działanie II Infrastruktura Uczelni"; (b) pełnieniu funkcji Inwestora zastępczego nad realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego "Budowa Kampusu Uniwersytetu w B. przy ul. C., współfinansowanej z funduszy unijnych w ramach projektu: "Budowa Wydziału Fizyki oraz Instytutu Chemii", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Priorytet XIII Infrastruktura Szkolnictwa Wyższego, Działanie 13.1 Infrastruktura Szkolnictwa Wyższego";

9) przedłożenie dokumentu potwierdzenia wykonania przez służby geodezyjne firm G. sp. z o.o. i G. BV pomiarów zgodności usytuowania budynku Matematyki i budynku Chemii po ich wytyczeniu w 2011 r.;

10) przedłożenie umowy na dofinansowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego: "Budowa Kampusu Uniwersytetu w B. przy ul. C., współfinansowanej z funduszy unijnych w ramach projektu: Budowa Instytutu Biologii oraz Wydziału Matematyki i Informatyki wraz z Uniwersyteckim Centrum Obliczeniowym", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013, Priorytet I Nowoczesna Gospodarka, Działanie 1.1 Infrastruktura Uczelni."

11) przedłożenie umowy na dofinansowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego: "Budowa Kampusu Uniwersytetu w B. przy ul. C., współfinansowanej z funduszy unijnych w ramach projektu: "Budowa Wydziału Fizyki oraz Instytutu Chemii", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Priorytet XIII Infrastruktura Szkolnictwa Wyższego, Działanie 13.1 Infrastruktura Szkolnictwa Wyższego.";

12) przedłożenie sprawozdań okresowych przedkładanych przez Uniwersytet w B. w związku z realizacją Inwestycji Budowy Kampusu w B. przy ul. C., do Instytucji Zarządzającej i Instytucji Pośredniczącej;

13) przedłożenie raportu końcowego z realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego: "Budowa Kampusu Uniwersytetu w B. przy ul. C., współfinansowanego z funduszy unijnych w ramach projektu: "Budowa Wydziału Fizyki oraz Instytutu Chemii", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Priorytet XIII Infrastruktura Szkolnictwa Wyższego, Działanie 13.1 Infrastruktura Szkolnictwa Wyższego", złożonego Instytucji Zarządzającej i Instytucji Pośredniczącej;

14) przedłożenie raportu końcowego z realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego: "Budowa Kampusu Uniwersytetu w B. przy ul. C., współfinansowanego z funduszy unijnych w ramach projektu: Budowa Instytutu Biologii oraz Wydziału Matematyki i Informatyki wraz z Uniwersyteckim Centrum Obliczeniowym", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013, Priorytet I Nowoczesna Gospodarka, Działanie 1.1 Infrastruktura Uczelni", złożonego Instytucji Zarządzającej i Instytucji Pośredniczącej.

Skarżąca zawnioskowała o przesłanie ww. informacji publicznych na adres do doręczeń, a także przesłanie kserokopii dokumentów, ewentualnie, jeżeli udostępnienie informacji nie byłoby możliwe we wskazanej formie, wniosła o sporządzenie skanów zawnioskowanych dokumentów oraz zamieszczenie ich w wersji elektronicznej na nośniku elektronicznym CD i przesłanie skanu na adres e-mail.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Uniwersytet w B. pismem z dnia [...] lutego 2017 r. zwrócił się do Skarżącej o sprecyzowanie wniosku i wskazanie, jakie konkretnie informacje publiczne chciałaby uzyskać, informując, że we wniosku wskazano liczne dokumenty, które w większości przypadków są bardzo obszerne i zawierają różne informacje, nie tylko publiczne.

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Skarżąca podniosła, iż stanowisko wyrażone w treści pisma Uniwersytetu dnia [...] lutego 2017 r. jest nieuprawnione i stanowi typowy przykład bezczynności organu. Wskazała, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] stycznia 2017 r. został sporządzony precyzyjnie, a treść wniosku jasno wskazuje jakie informacje publiczne mają być udostępnione i czego one dotyczą.

Uniwersytet w B. w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. poinformował Skarżącą, że dokumenty żądane przez nią o wskazanym w pkt 1, 2, 4, 9, 12, 13 i 14 wniosku zakresie i tytułach - nie istnieją. Dodatkowo wskazano, że dokumenty wymienione w punktach 3 i 6 wniosku, tj. protokół sprawdzenia projektów i opracowań projektowych, budowlanych, wykonawczych oraz kosztorysów i uwag do tych dokumentów, sporządzonych na potrzeby inwestycji Budowy Kampusu Uniwersytetu vi B. przy ul. C., sporządzonego przez konsorcjum firm G. sp. z o.o. i G. BV oraz raport interwencyjny składany Uniwersytetowi w B. przez Konsorcjum G. sp. z o.o. i G. BV dotyczący nagłych nieprzewidzianych zdarzeń, mających wpływ na termin i budżet inwestycji - są dokumentami wewnętrznymi i nie podlegają one udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. W pozostałym zakresie wniosku, tj. pkt 5, 7, 8, 10, 11 organ udostępnił żądaną dokumentację.

W dniu 6 kwietnia 2017 r. Skarżąca złożyła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skargę na bezczynność Uniwersytetu w B. w zakresie obowiązku udostępnienia informacji publicznej zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przekroczenie 14 dniowego terminu na udostępnienie informacji publicznej, oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 6 ust. 1 pkt 1 c) ustawy poprzez odmowę dostępu do informacji publicznej przez Uniwersytet w zakresie punktów 3 i 6 wniosku skarżącej z dnia 12 stycznia 2017 r. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Skarżąca wniosła o zobowiązanie Uniwersytetu do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 (czternastu) dni od daty doręczenia akt, stwierdzenie, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność Uniwersytetu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie na podstawie art. 149 § 1 b p.p.s.a o istnieniu obowiązku po stronie Uniwersytetu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, wymierzenie grzywny na podstawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a w wysokości określonej w przepisie art. 154 § 6 p.p.s.a, oraz zasądzenie od Uniwersytetu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego na podstawie ostatecznego zestawienia kosztów, a w razie jego braku według norm przepisanych. Uzasadniając żądanie zawarte w pkt 1, 2, 4,9,12,13 i 14 wniosku pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że przedmiotem żądania nie były dokumenty o konkretnych nazwach, lecz informacje publiczne wynikające z tychże dokumentów. Odnośnie zaś żądania z pkt 3 i 6 wniosku autor skargi podkreślił, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi nosi cechu informacji publicznej, do której dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Uniwersytetu w B. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że postępowanie organu w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie charakteryzowało się bezczynnością. Skarżąca żądała bowiem udostępnienia nie konkretnych informacji publicznych, ale konkretnych dokumentów. W związku zaś z brakiem dokumentów o tytułach wskazanych we wniosku oraz brakiem ustosunkowania się przez Skarżącą do prośby o sprecyzowanie wniosku, organ nie miał możliwości ustalenia o jaką informację publiczną zawnioskowano. Z tego też względu organ nie miał możliwości zachowania 14-dniowego terminu na udostępnienie żądanych informacji. Pełnomocnik organu podkreślił końcowo, że również w zakresie nieudostępnienia dokumentów wskazanych w punktach 3 i 6 wniosku, Uniwersytet w B. nie pozostaje w bezczynności, albowiem wnioskowane dokumenty nie stanowią bowiem informacji publicznej.

Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. pełnomocnik Skarżącej potwierdził, że dokumenty żądane w pkt 5, 7, 8,10 i 11 wniosku zostały udostępnione i w tym zakresie brak jest zarzutu co do bezczynności, natomiast w pozostałym zakresie wniosku organ winien udostępnić dokumenty, które swoim zakresem odpowiadają dokumentom żądanym, chociaż mają inne nazwy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., stąd też skargę wniesioną w niniejszej sprawie należy uznać za dopuszczalną.

Przechodząc z kolei do merytorycznego jej rozpoznania należy stwierdzić, że przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Uniwersytetu w B. w udostępnieniu Skarżącej informacji publicznej szczegółowo określonej w pkt 1 – 14 wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. Biorąc jednak pod uwagę, iż organ pismem z dnia [...] marca 2017 r. udzielił Skarżącej informacji publicznej w zakresie pkt 5, 7, 8, 10 i 11 wniosku, co potwierdził pełnomocnik Skarżącej na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r., Sąd przedmiotem rozpoznania uczynił jedynie skargę na bezczynność organu w zakresie pkt 1, 2, 3, 4, 6, 9, 12, 13, i 14 wniosku.

Zasady udzielania informacji publicznej, jak wskazano już wyżej, reguluje u.d.i.p., która definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1 - 3 oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli zatem wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: (1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub (2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub (3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub (4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Przy czym należy podkreślić, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej. Udzielenie odpowiedzi na wniosek nie dotyczący informacji publicznej lub dotyczący informacji nie będącej w posiadaniu organu, następuje zwykłym pismem. Sąd zgadza się jednocześnie ze stanowiskiem pełnomocnika organu, że złożenie wniosku udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji. W przypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej poweźmie wątpliwość co do treści żądania wnioskodawcy, jest uprawniony do wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania treści żądania. Powyższe wezwanie ma na celu zapewnienie prawidłowej realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej i udzielenie odpowiedzi zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania (tak: WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 99/16, WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 58/11, oba dostępne w CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności należy uznać, że Uniwersytet w B. jest jednym z podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy, tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Przy wykładni tych sformułowań należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie można go zatem interpretować zawężająco. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r., sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w CBOSA).

Mając na względzie tak rozumiane prawo do informacji publicznej należy co do zasady zgodzić się ze Skarżącą, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w przedmiotowej sprawie z budową budynków Kampusu Uniwersytetu w B.) jest dokumentacją, do której dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jednakże jest to możliwe wyłącznie pod warunkiem, że znajduje się ona w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się bowiem, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia w sytuacji, gdy owa informacja publiczna jest możliwa do zidentyfikowania i znajduje się w jego posiadaniu. W sytuacji gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia (tak m.in. NSA w wyroku z 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1499/12, CBOSA).

W niniejszej sprawie Skarżąca w ramach postępowania o udostępnienie informacji publicznej zażądała przedłożenia jej konkretnych dokumentów – opinii, protokołów, sprawozdań i raportów – szczegółowo opisanych we wniosku. Organ z uwagi na obszerność żądanej dokumentacji i brak dokumentów o tytułach wskazanych przez Skarżącą w pkt 1, 2, 4, 9, 12, 13 i 14 wniosku, pismem z dnia [...] marca 2017 r. wezwał Skarżącą do sprecyzowania, jakie informacje publiczne chciałaby uzyskać. W związku z tym, że Skarżąca odpowiadając na powyższe wezwanie nie sprecyzowała żądanych informacji – podtrzymując swój pierwotny wniosek, organ pismem z dnia [...] marca 2017 r. poinformował ją, że nie ma w posiadaniu dokumentów określonych w pkt 1, 2, 4, 9, 12, 13 i 14 wniosku. W ocenie składu orzekającego organ załatwiając tę część wniosku w formie wskazanego powyżej pisma nie pozostawał w bezczynności. Skoro bowiem wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r. dotyczył konkretnych, precyzyjnie określonych - dokumentów, a takich organ nie posiadał, o czym poinformowano Skarżącą, to organ nie miał obowiązku – wbrew oczekiwaniom autora skargi – domyślać się, jakie informacje Skarżąca chciała z nich uzyskać i udostępnić jej dokumenty, w których te informacje są zawarte. W tym zakresie na uwzględnienie nie zasługuje też argumentacja pełnomocnika Skarżącej, jakoby we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. nie żądano dokumentów stanowiących informacje publiczne o konkretnych nazwach, lecz informacje publiczne wynikające z tychże dokumentów. Analiza ww. wniosku nie pozostawia żadnych wątpliwości, że intencją Wnioskodawcy było uzyskanie kserokopii, ewentualnie skanu wyszczególnionych dokumentów, a nie informacji publicznych z tych dokumentów. Reasumując przyjąć należy, że skoro organ w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. oświadczył, że nie posiada żądanych przez Skarżącą w pkt 1, 2, 4, 9, 12, 13 i 14 wniosku - dokumentów, to nie można przypisać organowi bezczynności w ich nie udostępnieniu. Przy czym podkreślić należy, że prawdziwość tej informacji, nie mogła zostać przez Sąd zweryfikowana i zakwestionowana w toku postępowania wywołanego skargą na bezczynność. Przepisy ustawy, ani nie uprawniają, ani nie zobowiązują sądu administracyjnego do badania prawdziwości informowania strony o tym, że zobowiązany nie ma informacji, o jaką wnosi strona (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012 r. oraz WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 listopada 2014 r. sygn.. akt IV SAB/Wr 212/14). Z podanych wyżej powodów nie znajdowało uzasadnienia żądanie zobowiązania UwB do wydania decyzji w przedmiocie udzielania żądanej informacji publicznej, skoro organ odpowiedział na żądanie strony skarżącej informując ją, że nie posiada wskazanych w pkt 1, 2, 4, 9, 12, 13 i 14 dokumentów. Informacja zaś o braku wnioskowanej dokumentacji w zasobach zobowiązanego usuwa stan jego bezczynności w zakresie udostępnienia danych, o jakie wnosiła strona.

Odnośnie zaś żądania zawartego w pkt 3 i 6 wniosku Skarżącej, tj. przedłożenia (-) protokołu sprawdzenia projektów i opracowań projektowych, budowlanych, wykonawczych oraz kosztorysów i uwag do tych dokumentów, sporządzonych na potrzeby inwestycji Budowy Kampusu Uniwersytetu w B. przy ul. C., sporządzonego przez konsorcjum firm G. sp. z o.o. i G. BV oraz (-) wszystkich raportów interwencyjnych składanych Uniwersytetowi w B. przez Konsorcjum G. sp. z o.o. i G. BV dotyczących nagłych nieprzewidzianych zdarzeń, mających wpływ na termin i budżet inwestycji, należy zgodzić się z pełnomocnikiem organu, że dokumenty te nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a należy je zaliczyć do tzw. "dokumentów wewnętrznych" o charakterze opinii podmiotów które sprawdzały ww. dokumentację.

W tym miejscu należy przypomnieć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do wykorzystania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. (zob. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14, z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11 i z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, wszystkie dostępne w CBOSA). Dokumenty takie nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu decyzji właściwej co do jej treści, wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym konstytucyjnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych.

Mając na względzie powyższe uznać należy, że przekazywane UwB jako inwestorowi Budowy Kampusu Uniwersytetu w B. protokoły sprawdzenia projektów i opracowań projektowych, budowlanych, wykonawczych oraz kosztorysów i uwag do tych dokumentów, a także raporty interwencyjne dotyczące nagłych nieprzewidzianych mających wpływ na termin i budżet inwestycji, nie są dokumentami urzędowymi, lecz wewnętrznymi zwierającymi nieostateczne opinie sporządzone na potrzeby własne organu do oceny prawidłowości projektów przygotowanych przez podmioty zewnętrzne oraz oceny co do faktów mogących rodzić określone skutki prawne. Przedmiotowe dokumenty należy zatem zakwalifikować jako opinie i sugestie, niewiążące i nieprzesądzające o kierunkach działania UwB jako Inwestora. Objęte wnioskiem opinie nie posiadają zatem waloru informacji publicznej i co do zasady są one dokumentami wewnętrznymi, o charakterze roboczym oraz nie stanowią w żadnej mierze oficjalnego (formalnego) stanowiska organu w danej sprawie i nie służą do wykorzystania w celu realizacji przewidzianych prawem zadań czy też kompetencji organu.

Dodatkowo należy zasygnalizować, że Skarżąca jest jednocześnie pełnomocnikiem substytucyjnym M. S.A. (Generalnego Wykonawcy inwestycji polegającej na Budowie Kampusu Uniwersytetu w B.) w toczącym się postępowaniu sądowym w sprawie z powództwa UwB przeciwko M. S.A. o zapłatę oraz z powództwa wzajemnego M. S.A. przeciwko UwB o zapłatę. Żądane zatem informacje niewątpliwie mogą być wykorzystane w prowadzonym procesie cywilnym. Okoliczność tą potwierdził pełnomocnik organu na rozprawie informując, że żądane dokumenty już zostały złożone do sądu powszechnego na jego wezwanie. W związku z powyższym należy przypomnieć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem ustawy nie jest zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, na potrzeby toczących się postępowań sądowych, itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14 oraz sygn. akt I OSK 586/14, oba dostępne w CBOSA).

Reasumując podkreślić należy, że ze względu na niemożliwość zakwalifikowania dokumentów z pkt 3 i 6 wniosku (tj. protokołów oraz raportów interwencyjnych) zamawianych przez organ jako informacji publicznej oraz dopełnienie przez UwB obowiązku poinformowania Skarżącej pismem z dnia [...] marca 2017 r. o niezakwalifikowaniu ww. dokumentów jako informacji publicznej i w związku z tym ich nieudostępnieniu, skarga w tym zakresie podlega oddaleniu.

W ocenie Sądu organ nie miał obowiązku wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej, a wystarczającą formą załatwienia sprawy było pismo informujące Skarżącą o powodach odmowy wydania wnioskowanych dokumentów.

W konsekwencji za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia przez organ art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Określony w powołanym przepisie termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny; jego upływ nie niesie ze sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia zastosowanie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, które pozostają w stanie bezczynności (tak NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2351/16). Bieg terminu do udzielenia odpowiedzi nie mógł rozpocząć się z dniem złożenia wniosku, jak przyjmuje to Skarżąca, albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy, organ pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wezwał Skarżącą do sprecyzowania złożonego wniosku. Dlatego też przyjąć należy, że dopiero z dniem [...] lutego 2017 r. (z dniem złożenia przez Skarżącą odpowiedzi na wezwanie organu do sprecyzowania wniosku) rozpoczął bieg termin 14 dni do udzielenia odpowiedzi określony w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy. Zważywszy, że organ pismem z dnia [...] marca 2017 r. udzielił informacji publicznej w zakresie pkt 5, 7, 8, 9, 10 i 11, odmówił w zakresie pkt 3 i 6, a w pozostałym zakresie poinformował, że nie posiada wnioskowanych dokumentów, uznać należy, że nie przekroczył wspomnianego terminu.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.