Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 813/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie Małgorzata Stahl NSA Marek Stojanowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości Zakładów Przemysłu [...] "U." S.A. w upadłości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 719/05 w sprawie ze skargi Zakładów Przemysłu [...] "U." S.A. w upadłości na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 719/05 oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości Zakładów Przemysłu [...] "U." S.A. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Zakłady Mechaniczne "G.", z siedzibą w G. zgodnie z decyzją Prezydenta [...] z dnia 5 października 1987r wydaną na podstawie art. 4 ust.2 i art.38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22,poz.99) i § 5 ust.2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985r w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd i użytkowanie nieruchomości państwowych, zasad przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz.U. Nr 47,poz.240) oraz stosownie do umowy z 30 października 1987r nr 1/82/87, przekazały Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu Urzędowi Spraw Wewnętrznych w Gorzowie Wielkopolskim w trwały zarząd działkę nr 27/2 o pow. 7501 m2 przy ul. [...] w [...].

Wojewoda Gorzowski, powołując art.2 ust.ust.1, 2 i 5 ustawy z dnia 29 września 1990r o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 69,poz.464), decyzją z 20 września 1991r nr [...] stwierdził nabycie przez Zakłady Mechaniczne "G." w [...] z dniem 5 grudnia 1990r prawa użytkowania wieczystego zabudowanych działek nr 22, nr 27/3 i nr 27/4.

Zakłady Mechaniczne [...] w 1993r połączyły się z P.P. Zakładami Przemysłu [...] "U.". Z kolei to Przedsiębiorstwo w 1997r zostało przekształcone prze Ministra Skarbu Państwa w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa p.n. Zakłady Przemysłu [...] "U.". Spółce tej Minister Skarbu Państwa aktem notarialnym z 3 marca 1999r przekazał prawo użytkowania wieczystego między innymi nieruchomości objętych księgą wieczystą kw 16915. W powyższej księdze wieczystej Zakłady Mechaniczne w [...], a następnie Zakłady Przemysłu [...] "U." wpisano jako użytkownika wieczystego działek nr 22, nr 27/3, 27/4 oraz działki nr 27/2 w [...].

Syndyk Masy Upadłości Zakładów Przemysłu [...] "U." S.A. wystąpił o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów poprzez wpisanie do tej ewidencji ZPC "U." S.A. jako użytkownika wieczystego działki nr 27/2.

Prezydent [...] – po uchyleniu przez organ odwoławczy jego poprzedniej decyzji - postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w powyższej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z dokumentami znajdującymi się w operacie ewidencji gruntów, działka stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w Gorzowie Wielkopolskim. Fakt ten znajduje także potwierdzenie w dziale II księgi wieczystej KW nr 16915. Od powyższego wpisu apelację złożył Syndyk Masy Upadłości Zakładów Przemysłu [...] "U." S.A. Zatem do czasu ostatecznego ustalenia treści księgi wieczystej postępowanie administracyjne należało zawiesić.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Syndyk Masy Upadłości Zakładów Przemysłu [...] "U." S.A., zarzucając błędne uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wydania orzeczenia w postępowaniu sądowym o uzgodnienie treści księgi wieczystej. Podkreślił, że Zakłady Przemysłu [...] "U." zostały ujawnione w księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty przedmiotowej działki, a wpis ten jest prawomocny. Należy zatem uznać, że stan prawny nieruchomości nie budzi wątpliwości. Apelacja i toczące się postępowanie sądowe dotyczy natomiast ujawnienia w księdze wieczystej Komendy Wojewódzkiej Policji w Gorzowie Wielkopolskim jako zarządcy przedmiotowej nieruchomości. Wpis ten nie spowodował wykreślenia użytkowania wieczystego na rzecz Zakładów Przemysłu [...] "U.", a zatem nie doszło do takiej zmiany wpisu, która mogłaby mieć znaczenie w toczącym się postępowaniu. Brak jest więc podstaw do zawieszenia postępowania z przyczyn określonych w art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] postanowienie Prezydenta [...] utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych. W przedmiotowej sprawie występuje niezgodność między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, co potwierdza ujawnione w dziale III księgi wieczystej ostrzeżenie skierowane przeciwko prawu użytkowania wieczystego działki 27/2 przez Zakłady Przemysłu [...] "U.". Zmiana ewidencji gruntów i budynków może być zatem dokonana wyłącznie po rozstrzygnięciu przez sąd zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie praw do nieruchomości.

Syndyk Masy Upadłości Zakładów Przemysłu [...] "U." S.A. w upadłości postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wnosząc o jego uchylenie. Podtrzymał przy tym stanowisko, iż prawomocny wpis w księdze wieczystej użytkowania wieczystego na rzecz Zakładów Przemysłu [...] "U." stanowi wystarczającą podstawę dokonania zmian w ewidencji gruntów. Ostrzeżenie dotyczącej niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości ujawnione zostało na wniosek Geodety Miejskiego w [...] po złożeniu przez skarżącego wniosku o dokonanie zmian w ewidencji. Ostrzeżenie to pozbawione jest podstaw prawnych. Jednak nawet w przypadku stwierdzenia niezgodności wpisów w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, możliwe będzie wykreślenie prawa użytkowania wieczystego z ewidencji gruntów. Obecnie prawo skarżącego potwierdzone jest prawomocnym wpisem w księdze wieczystej oraz aktem notarialnym, a zatem powinno zostać wpisane w operacie ewidencji gruntów zgodnie z cytowanym przez organ § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podejmowane w sprawie działania organu I instancji podważają rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych i dowodzą jego stronniczości.

W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że skoro występuje niezgodność między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a jej rzeczywistym stanem prawnym i niezgodność ta została ujawniona poprzez ostrzeżenie w księdze wieczystej, to nie można dokonać zmiany wpisów w ewidencji gruntów poprzez wykreślenie właściciela nieruchomości – Skarbu Państwa w zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji i wpisanie Zakładów Przemysłu [...] "U.". Podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Prezydent [...] zobowiązany był do wyjaśnienia zaistniałej sytuacji oraz zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny. Zarzut dotyczący stronniczości tego organu jest zatem nieuzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim powołanym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r. oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości Zakładów Przemysłu [...] "U." S.A. w [...], uznając, że zaskarżone przez niego postanowienie prawa nie narusza. Stwierdził przy tym, że ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Dane wpisywane do ewidencji muszą być więc zgodne z ich stanem faktycznym i prawnym.

Ewidencja zawiera informacje o położeniu gruntów, ich granicach, powierzchni i oznaczeniu ksiąg wieczystych. Obejmuje ona ponadto dane dotyczące właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części ( art.20 ust.1 i ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne).

W ewidencji oprócz danych określonych w § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), wskazuje się, stosownie do § 11 ust.1, również dane dotyczące a) użytkowników wieczystych gruntów, b) jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, c) państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych d) organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, e) użytkowników gruntów państwowych i samorządowych.

Zgodnie z § 12 rozporządzenia prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust.1 pkt.2 oraz w § 11 ust.1pkt.1 i 2 rozporządzenia, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy. Nie można zatem uznać, że organ administracji dokonuje wpisów na podstawie jednego z wymienionych dokumentów, nie biorąc pod uwagę innych, znajdujących się w zbiorze.

Zdaniem WSA w Gorzowie Wielkopolskim należy ponadto zwrócić uwagę, że organ rozstrzyga sprawę po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego. Nie ma więc znaczenia, że w chwili złożenia wniosku o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów Zakłady Przemysłu [...] "U." były ujawnione w księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty nieruchomości oraz że sąd wieczystoksięgowy wpisał ostrzeżenie o niezgodności wpisu w księdze wieczystej ze stanem prawnym przedmiotowej działki dopiero w toku postępowania administracyjnego Ostrzeżenie to wyłączyło rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, zgodnie z art. 8 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zawierający je wypis w księdze wieczystej nie mógł więc stanowić podstawy do dokonywania zmian w ewidencji gruntów, zwłaszcza że z innych dokumentów będących w posiadaniu organu nie wynikało by były podstawy do dokonania zmiany wpisu do ewidencji gruntów. W sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że działka nr 27/2 jest w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w Gorzowie Wielkopolskim i tej okoliczności nie kwestionował nawet sam skarżący.

Rozbieżności między dokumentami zobowiązywały organ do wyjaśnienia wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości przed rozstrzygnięciem sprawy. Działania podjęte w tym zakresie nie mogą być poczytywane jako stronnicze. Jeżeli wyjaśnienie sprawy wiąże się z rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez sąd, organ powinien zawiesić postępowanie. Zaskarżone postanowienie nie narusza zatem art.97 § 1 pkt.4 kpa, jak również § 12 ust.1 pkt.1 i 3 cyt. rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Syndyk Masy Upadłości Zakładów Przemysłu [...] "U." S.A. w [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie § 11 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez niewłaściwą interpretację i stwierdzenie, że odmowa dokonania wpisu w ewidencji była prawidłowa, mimo istnienia dokumentów zezwalających na dokonanie takiego wpisu,

2) naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 i 3 cyt. rozporządzenia, poprzez niewłaściwą interpretację i pominięcie faktu, że istnieją dokumenty dowodzące prawa użytkowania wieczystego, określone w przepisie i zezwalające na dokonanie wpisu w ewidencji,

3) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez jego niewłaściwą interpretację i niezastosowanie, mimo ustąpienia przyczyny zawieszenia postępowania.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że postępowanie administracyjne zostało zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie sądowe wszczęte przez skarżącego przeciwko dokonanemu przez Sąd Rejonowy w Gorzowie Wielkopolskim w dziale III księgi wieczystej wpisowi ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz dokonanemu w dziale II wpisowi zarządu nieruchomością na rzecz Komendy Wojewódzkiej Policji w Gorzowie Wielkopolskim. Zdaniem skarżącego treść istniejących dokumentów pozwalała jednak na dokonanie wpisu w ewidencji gruntów, mimo występujących wątpliwości. Ponadto, postanowieniem z dnia 17 października 2005 r. Sąd Rejonowy w Gorzowie Wielkopolskim uchylił wpis prawa zarządu nieruchomością na rzecz Komendy Wojewódzkiej Policji w Gorzowie Wielkopolskim, zaś wpis ostrzeżenia został prawomocnie utrzymany w mocy postanowieniem Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 stycznia 2006 r. Tym samym odpadła przesłanka zawieszenia postępowania. Jednocześnie, skarżący wskazał, że w myśl § 11 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków ujawnieniu w operacie ewidencji podlegają użytkownicy wieczyści, zaś zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wpisu dokonuje się w oparciu o treść księgi wieczystej lub umowy zawarte w formie aktów notarialnych oraz ostateczne decyzje administracyjne. Zakłady Przemysłu [...] "U." nadal widnieją w dziale II księgi wieczystej jako użytkownik wieczysty nieruchomości, legitymują się również aktem notarialnym o przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków, budowli i urządzeń. Zatem niezależnie od próby podważenia prawidłowości wpisów w księdze wieczystej, do czasu ich ewentualnej zmiany, skarżący winien być wpisany do ewidencji gruntów i budynków jako użytkownik wieczysty gruntu. Stwierdzenie organu, że wpis nie może być dokonany w aktualnym stanie prawnym, godzi w art. 97 kpa, jak i w powołane przepisy rozporządzenia, zgodnie z którymi skarżący ma prawo do ujawnienia w ewidencji gruntów przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Lubuski Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wskazał, że uchylenie wpisu do księgi wieczystej prawa zarządu nieruchomością na rzecz Komendy Wojewódzkiej Policji w Gorzowie Wielkopolskim nie jest wystarczające do dokonania wpisu Zakładów Przemysłu [...] "U." do ewidencji gruntów, bowiem prawomocny pozostaje wpis ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, dotyczący prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącemu. Podkreślił, że fakt wpisu do księgi wieczystej powoduje jedynie powstanie domniemania, że prawo ujawnione w księdze jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto w Sądzie Rejonowym w Gorzowie Wielkopolskim nadal toczy się postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym działki nr 27/2.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim są nietrafne. W szczególności chybiony jest zarzut naruszenia art.97 § 1 pkt.4 kpa "przez jego niezastosowanie mimo ustąpienia przyczyn zawieszenia". Stosownie do art.174 pkt.1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.-dalej ustawa P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć bowiem na zarzucie naruszenia a) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub b) niewłaściwe zastosowanie. Ostatnio wymieniona postać naruszenia prawa materialnego wyraża się pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość w tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Natomiast naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym rozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści, a tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Natomiast naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Stanowi ono jednak podstawę kasacyjną, jeżeli zachodzi związek przyczynowy między tym uchybieniem procesowym a zaskarżonym orzeczeniem. W świetle przytoczonego przepisu niedopuszczalne jest formułowanie zarzutu kasacyjnego jako naruszenia przepisu prawa " przez jego niezastosowanie".

Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art.133 § 2 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał powinności, o której mowa w art.54 § 2. Stosownie zaś do art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /(Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071).- dalej kpa / organy administracji publicznej działają na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Z przepisów tych wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności, a wynikającego z akt sprawy. Zobowiązany jest zatem ocenić, jaki stan faktyczny sprawy wynika z tych akt i w czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ działanie jest zgodne z obowiązującym wówczas prawem. Zmiana nie tylko stanu prawnego ale także faktycznego po podjęciu określonego działania nie jest miarodajna dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Nieuprawniony jest zatem zarzut autora skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie uwzględnił okoliczności powstałych po podjęciu postanowienia Lubuskiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Okoliczności te podlegałyby – co do zasady- rozważeniu przez właściwy organ administracji publicznej w przypadku złożenia przez stronę wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego. Nie miały natomiast znaczenia prawnego przy badaniu przez Sąd I instancji legalności zaskarżonego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów.

Nietrafny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim art. 97 § 1 pkt.4 kpa przez błędną jego interpretację. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania ( tzn. w oderwaniu od sprawy na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do innego organu państwowego aniżeli ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Jest to przy tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 6 wyd. Warszawa, s. 437-438). Tylko w szczególnych sytuacjach, przewidzianych w art. 100 § 2 i 3 kpa, można odstąpić od tego rozwiązania. Z akt administracyjnych nie wynika by w przedmiotowej sprawie zachodziły takie okoliczności, w szczególności zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, poważna szkoda dla interesu społecznego, ani niepowetowana szkoda dla strony.

W rozpatrywanej sprawie Syndyk Masy Upadłości Zakładów Przemysłu Ciągnikowego "U." S.A. w [...] wystąpił do Prezydenta [...] o dokonanie zmian w ewidencji gruntów poprzez wpisanie powyższej spółki jako użytkownika wieczystego działki nr 27/2 przy ul. [...] w [...]. W związku z tym przypomnieć należy, iż zarówno założenie ewidencji, jak i dokonywanie w niej zmian następuje w drodze czynności technicznych ( § 19 zd. pierwsze rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Natomiast odmowa dokonania zmian w ewidencji wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wynika to z art.7 b ust.2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) w zw. z § 47 ust.3 cyt. rozporządzenia. Stąd w postępowaniu tym mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, łącznie z art.97 § 1 pkt.4.

Ewidencja oprócz opisu nieruchomości i danych dotyczących ich właścicieli, w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych, obejmuje także dane dotyczące osób, w których władaniu nieruchomości te się znajdują (art.20 ust.1 i ust.2 pkt.1 cyt. ustawy oraz § 10 ust.1 pkt.1 i 2 powołanego rozporządzenia). W ewidencji wykazuje się zatem również użytkowników wieczystych gruntów ( § 11 ust.1 pkt.1 ppkt a rozporządzenia) oraz między innymi jednostki organizacyjne sprawujące zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami ( § 11 ust.1 pkt.1 ppkt b). Prawa osób i jednostek, o których mowa w § 10 ust.1 pkt.2 oraz § 11 ust.1 pkt.1 i 2, uwidacznia się przy tym w ewidencji nie tylko na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych (§ 12 ust.1 pkt.1), ale także innych dokumentów wymienionych w pkt.2-6 tego przepisu, w tym prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek, o których mowa w § 10 i 11. Aktualizacji dokonuje się po uzyskaniu przez właściwy organ dokumentów niezbędnych do wprowadzenia zmian ( § 45 ust.1 i § 47). Wymaga ona więc przedstawienia takich dokumentów wyszczególnionych w § 12 rozporządzenia, które w sposób bezsporny potwierdzają żądane zmiany danych ewidencyjnych.

W toku przeprowadzonego postępowania, zarówno organ jak i WSA w Gorzowie Wielkopolskim ustaliły, że tytuły własności do tej samej nieruchomości posiadają dwa podmioty, a mianowicie Komenda Wojewódzka Policji w Gorzowie Wielkopolskim jako trwały zarządca działki nr 27/2 oraz Zakłady Przemysłu [...] "U." S.A. w [...] jako użytkownik wieczysty tych gruntów. Przysługujące Komendzie prawo, wynikające z powołanych wyżej umowy i decyzji, zostało wcześniej uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast prawo użytkowania wieczystego Spółki wynikało z aktu notarialnego oraz wpisu do księgi wieczystej, przy tym odnośnie tego wpisu w księdze wieczystej w toku postępowania wpisano ostrzeżenie dotyczące jej niezgodności z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości.

W przedmiotowej sytuacji powstała zatem wątpliwość co do uprawnień do władania działką nr 27/2.Tymczasem zmiany w ewidencji gruntów po stronie podmiotowej wpisuje się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach. Organy ewidencji nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu oraz oceniać, aktów, orzeczeń i czynności prawnych objętych § 12 rozporządzenia. Oznacza to, że rozbieżność między takimi dokumentami może być usunięta nie przez organy prowadzące ewidencję gruntów, lecz na przykład w postępowaniu przed sądem powszechnym w trybie art.189 kpc, na podstawie którego powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny, ewentualnie w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ewidencja gruntów, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów (wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1998 r. sygn. akt II SA 766/98). Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić czy udowadniać ani swoich praw właścicielskich ani uprawnień do władania gruntami państwowymi i samorządowymi.

Dlatego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim nie można zarzucić błędnej wykładni art.97 § 1 pkt.4 kpa, § 11 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 12 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował te przepisy i bezbłędnie ustalił, że organy administracyjne właściwie zastosowały art.97 § 1 pkt.4 kpa, zawieszając w tej sprawie postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia spornych kwestii przez sąd powszechny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1270 ze zm.).