Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 173/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 28, art. 48, art. 51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 106 § 3, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II SA/Po 580/19 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2019 roku Nr WOA.7722.19.2019.rd w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Po 580/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej P.p.s.a.), oddalił skargę J. M. (dalej jako skarżący) na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 maja 2019 r. Nr WOA.7722.19.2019.RD w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania po przeprowadzeniu na wniosek mieszkańców ul. [...] oraz wniosek R. M. zamieszkałego przy ul. [...] [...] kontroli legalności robót budowlanych w części nieruchomości pod adresem ul. [...] [...] polegających na wybudowaniu garażu wraz z tarasem polegającej na zgromadzeniu obszernego materiału dowodowego w trakcie postępowania wyjaśniającego, w tym m.in. protokołów z kontroli nieruchomości i zdjęć tej nieruchomości w latach 1994,1995,1999, 2001,2006 oraz 2016, postanowieniem z 15 stycznia 2018 r., 3/2009, PINB/OOA/70035/2980/ 2017, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 – uw. Sądu, dalej "P.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), wstrzymał inwestorowi J. M. prowadzenie robót budowlanych na działce [...] przy ul. [...] [...] i nałożył na niego obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji określonej w art. 43 ust. 3 P.b. (k. 117-119 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Organ mając na uwadze obszerny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie doszedł do przekonania, że w latach 2006 i 2016 r. na działce nie istniał w miejscu obecnie kontrolowanej inwestycji żaden obiekt trwale związany z gruntem. Fotografie lotnicze wskazują na istnienie częściowych murów, które nie są jednak zamknięte dachem. Organ wskazał także na dokumentację przygotowaną niegdyś na potrzeby warunków zabudowy z 2004 r., która utrwala widok działki [...], na której widać, iż w 2004 r. nie istnieje żaden budynek w miejscu obecnego garażu.

Ponadto organ zauważył, że do akt przedkładano dwa dzienniki budowy wydane 12 listopada 1997 r. oraz 8 kwietnia 1998 r. Ich współistnienie oznacza, że istnieją wątpliwości, czy dokumentowały one rzeczywisty stan prac. Za najistotniejsze organ uznał jednak fakt, że w żadnym z nich nie wskazano, że budynek wykonano w całości, a nawet że wykonano w nim dach lub strop. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nadmienił, że do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę z dnia 22 czerwca 1996 r., UAN-NM-7351/206/96, o czym orzeczono decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia 6 czerwca 2008 r., UA.VIII.A12.73513-22/08, doszło na podstawie dziennika wydanego z dnia 8 kwietnia 1998 r., I/1998. Wreszcie organ dodał, że gdy postanowieniem Sądu Rejonowego w Poznaniu, Wydział I Cywilny z dnia 11 lipca 2006 r. dokonywano podziału nieruchomości na dwa lokale mieszkalne, to na nieruchomości nie wymieniono budynku gospodarczego.

Skarżący w zażaleniu podniósł, że nieruchomość przy ul. [...] [...] nabył "z pozwoleniem na budowę" z dnia 22 czerwca 1996 r., UAN-NM-7351/206/96 i dziennikiem budowy wydanym 12 listopada 1997 r. Budynek gospodarczy nie był wybudowany całkowicie – nie miał dachu i nie miał odbioru. J. M. wyjaśnił, że budynek ten dokończył w oparciu o istniejące mury, widoczne na zdjęciach lotniczych. Dokonał też istotnej zmiany, gdyż zmienił sposób użytkowania na garaż.

Postanowieniem z 16 maja 2019 r., WOA.7722.19.2019.RD Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zasadniczej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy uchylił je jedynie w części dotyczącej punktu I. gdzie zamiast obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego orzekł o obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy (gdyż plan miejscowy na danym terenie nie obowiązywał) oraz określił na nowo termin przedstawienia żądanych dokumentów zamiast 90 dniowego, ustalił datę do 15 lipca 2019 r.

Organ odwoławczy przeprowadził szczegółową analizę całego materiału dowodowego i za niezrozumiałe uznał twierdzenia skarżącego zawarte w zażaleniu, iż miał on zakupić nieruchomość "wraz z pozwoleniem na budowę z dnia 22 czerwca 1996 r., UAN-NM-7351/206/96". Organ zauważył, że stwierdzenie wygaśnięcia tego pozwolenia zostało potwierdzone decyzją ostateczną z dnia 6 czerwca 2008 r., UA.VIII.A12/73513-22/08. Dalej organ podkreślił, że w dzienniku budowy ostatni wpis potwierdza jedynie wykonanie fundamentów i postawienie muru ogrodzenia frontowego, a miało to miejsce 6 czerwca 2000 r. Stan ten, zdaniem organu, potwierdzają zdjęcia lotnicze, z których wynika, że jedynymi częściami obiektu wykonanego na podstawie pozwolenia z 1996 r. obiektu były fundamenty.

Przechodząc do rozważań prawnych Wojewódzki Inspektor wskazał na garażową funkcję obiektu co powinno podlegać weryfikacji, czy nie jest to obiekt określony w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., którego budowa w aktualnym stanie prawnym wymagałaby tylko zgłoszenia. Organ nie zaprzeczył, że inwestor mógłby na działce [...] wybudować garaż na podstawie zgłoszenia, jednak w omawianym przypadku okoliczność ta nie miała wpływu na tryb legalizacji, gdyż część budynku objęta zgłoszeniem to nie tylko garaż, ale i także taras budynku wraz ze schodami zewnętrznymi. Organ podkreślił, że budowa takiego obiektu zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Następnie przedstawiono szeroką argumentację na poparcie konieczności stosowania trybu z art. 48 P.b.

Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia tego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie a nadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. (błędne przyjęcie, że odnosi się on tylko do garaży wolnostojących, że przedmiotowy budynek nie spełniał warunków do zwolnienia go z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę), art. 48 ust. 2 i 3, art. 51, art. 37 ust. 1 P.b. i art. 162 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że prowadzenie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, które wygasło, stanowi samowolę budowlaną, do której likwidacji stosuje się art. 48 P.b., a nie art. 51 P.b. Zakwestionowano wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w miejsce zastosowania art. 51 P.b.

Skarżący zauważył, że nie wiedział o wygaśnięciu pozwolenia na budowę, które przekazała mu podczas transakcji sprzedająca nieruchomość. W zakresie zdjęć lotniczych stwierdził, że odpowiadają one w istocie wpisom do dziennika budowy I/1997. Zaprzeczył, że na jednym ze zdjęć w granicach obiektu znajduje się powierzchnia biologicznie czynna. Zdjęcia z 2016 r. uznał za niewyraźne z uwagi na cień rzucany przez istniejący budynek.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem i oddalił skargę.

Sąd na wstępie stwierdził, że wszystkie postawione w sprawie zarzuty sprowadzić należy do zasadniczej kwestii tj.: czy zrealizowana (według stanu zastanego) przez J. M. na działce [...] dobudowa do budynku mieszkalnego, obejmująca budynek garażowy z tarasem na dachu oraz ze schodami łączącymi taras z powierzchnią terenu, powstała w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 P.b. czy alternatywnie – jak sugeruje skarżący – budowa objęła działania na podstawie dawnego pozwolenia z dnia 22 czerwca 1996 r., UAN-NM-7351/206/96, które ten otrzymał przy nabyciu budynku?

Sąd zakwestionował twierdzenia skarżącego przedstawiane w skardze oraz jego stanowisko prezentowane w trakcie postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że dla działki [...], dla miejsca lokalizacji obiektu obecnie objętego postępowaniem, wydano pozwolenie na budowę z 22 czerwca 1996 r., UAN-NM-7351/206/96 (k. 109 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ostateczną decyzją z 6 czerwca 2008 r., UA.VIII.A12/73513-22/08 Prezydent Miasta Poznania stwierdził jednak wygaśnięcie wyżej wymienionego pozwolenia na budowę (k. 105 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W tej decyzji – pozostającej w obrocie prawnym – wskazano jednoznacznie, że ostatni wpis w dzienniku budowy dotyczącym obiektu datowano na 14 czerwca 2000 r., a zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 37 ust. 1 P.b. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasała, jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata.

W tym stanie rzeczy po upływie 2 lat od 14 czerwca 2000 r., a już z całą pewnością od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja z dnia 6 czerwca 2008 r., UA.VIII.A12/73513-22/08, nie mogło być mowy o formalnie otwartym procesie budowy na działce [...]. Sąd przytoczył okoliczności pozwalające uznać, że pomimo braku pieczęci stwierdzającej jej ostateczność decyzja weszła w życie (odbiór decyzji przez pełnomocniczkę R. M. – I. M. w dniu 10 czerwca 2008 r. (zob. k. 104 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Oznacza to, że stała się ona prawomocna najpewniej z końcem czerwca 2008 r., ewentualnie w lipcu 2008 r. Sąd zwrócił uwagę, że niewątpliwie nie była ona zaskarżona.

Sąd stwierdził, że nie ma więc znaczenia w sprawie, jakie dokumenty związane z obiektem budowlanym skarżący otrzymał od M. M1 podczas zakupu nieruchomości. Zostało bowiem przesądzone decyzją ostateczną, i to znaczenie wcześniej, że pozwolenie na budowę z dnia 22 czerwca 1996 r., UAN-NM-7351/206/96 wygasło (od daty, w której doszło do skutecznego stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia do daty zakupu nieruchomości przez J. M. upłynęło około 9 lat – por. k. 104-5 i k. 16). Odnosząc się do argumentów skarżącego (s. 6 skargi), że nie wiedział o wygaśnięciu pozwolenia z 1996 r., Sąd wskazał, że stan wiedzy skarżącego nie ma dla sprawy żadnego znaczenia, wobec niepodważalnego i urzędowo stwierdzonego faktu nieistnienia w obrocie prawnym tego pozwolenia najpóźniej od 2008 r.

Sąd stwierdził, że skarżący realizując na działce [...] proces budowy w datach od sierpnia 2017 do sierpnia 2018 r. nie mógł bazować na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 22 czerwca 1996 r., UAN-NM-7351/206/96.

Odnosząc się do błędnego – zdaniem skarżącego – prowadzenia procedury legalizacyjnej z art. 48 i nast. P.b. (zamiast z art. 51 P.b.), w sytuacji, gdy prowadzono roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, które wygasło, Sąd wyjaśnił, że skarżący nietrafnie utożsamia zaistniały w sprawie stan z sytuacjami, gdy dochodzi w procesie budowlanym do wygaśnięcia (czy stwierdzenia nieważności) decyzji o pozwoleniu na budowę po wykonaniu określonych robót. W takiej sytuacji rzeczywiście zrealizowane roboty podpadają pod procedurę z art. 50 i 51 P.b. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie skarżący rozpoczął roboty nie na podstawie istniejącego w obrocie pozwolenia na budowę z dnia 22 czerwca 1996 r., UAN-NM-7351/206/96, ale aż 9 lat po ostatecznym stwierdzeniu jego wygaśnięcia. Realizował więc roboty bez pozwolenia, co wypełniało przesłanki z art. 48 ust. 1 P.b.

Sąd uznał zatem zarzuty kwestionujące tryb wydania zaskarżonego postanowienia za chybione, bowiem roboty budowlane były samowolą budowlaną.

Sąd za niezasadne uznał także zarzuty naruszenia prawa materialnego bazujące na założeniu, że obiekt budowlany objęty postępowaniem według obecnie obowiązujących przepisów miałby podlegać zgłoszeniu, a w konsekwencji do jego legalizacji nie stosowałoby się art. 48 P.b.

Sąd mając na uwadze zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla rodzaju zabudowy wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. stwierdził, że zakwalifikowanie do niej budowy zrealizowanej w latach 2017-2018 przez skarżącego jest wykluczone. W ocenie Sądu, z ustaleń utrwalonych w protokole kontroli z dnia 24 września 2018 r. i załączonych fotografii (k. 60-70 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) jednoznacznie wynika, że skarżący zrealizował jednolitą dobudowę do budynku jednorodzinnego, składającą się zagłębionego w gruncie pomieszczenia garażowego, schodów wejściowych od frontu oraz jednolitej powierzchni tarasu na całej powierzchni stropu. Z całą pewnością nie można więc mówić o garażu w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., gdyż jest to zamierzenie stanowiące rozbudowę domu jednorodzinnego (taras, schody), z tym tylko zastrzeżeniem, że znajduje się w nim pomieszczenie garażowe.

Za nieprzekonujące Sąd uznał stwierdzenia skarżącego odnotowane w protokole kontroli z 24 września 2018 r., jakoby same schody i wejście do budynku zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 14 lutego 2014 r., 263/2014 (z czego płynęłaby sugestia, że te części obiektu, są niejako odrębne od samego garażu – uw. Sądu). Sąd stwierdził, że pozwolenie 263/2014, włącznie z częścią projektu, znajduje się w aktach (k. 95-98 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a z zebranych dokumentów wynika jednoznacznie, że objęło ono wyłącznie zewnętrzne schody wejściowe i to zupełnie inaczej położone (wejście od tyłu, a nie od frontu). Zamierzenie objęte pozwoleniem na budowę schodów nijak się ma do dobudowy, jaką zrealizował skarżący i która obejmuje schody biegnące od frontu i wiodące na taras oraz tworzące obiekt integralnie powiązany z garażem i znajdującym się na nim tarasem. Sąd zasygnalizował, że ww. pozwolenie wydano dla M. M1 i z akt nie wynika, iżby zostało ono przeniesione na J. M1. (powinno być M.). Tym samym nie mógł on – jako inwestor – czynić z niego użytku.

Następnie Sąd dokonał oceny czy prawidłowo przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, odnośnie do stanu zaawansowania prac zrealizowanych niegdyś legalnie na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 22 czerwca 1996 r., UAN-NM-7351/206/96. Sąd uznał to za istotne, gdyż ustalenie, że przy budynku na działce [...], w granicach działek [...] i [...], istniał budynek, pozwalałoby zakładać, że hipotetycznie skarżący nie tyle wybudował nowy, co przebudowywał istniejący obiekt (nakazywałoby to do legalizacji stosować nie art. 48, ale art. 50-51 P.b.).

Sąd wbrew zarzutom skargi odnośnie do wad postępowania administracyjnego organu I instancji uznał, że postępowanie to zostało przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób wzorowy i odpowiadający standardom dowodowym wynikającym z K.p.a. W ocenie Sądu organ nie tylko zebrał obszerną dokumentację w postaci fotografii lotniczych, to nadto pracownik organu sporządził i utrwalił w aktach ich dogłębną analizę, przy wykorzystaniu technologii pozwalającej na cyfrowe powiększenia istotnych obszarów. Sąd zauważył, że ze zdjęcia lotniczego z 4 lipca 2006 r. i jego powiększenia (k. 87 i 88 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) wynika jednoznacznie, że w granicach z działkami [...] i [...] istniały tylko elementy murowane, natomiast z całą pewnością w miejscu obiektu obecnie objętego postępowaniem, nie ma żadnego stropu, co więcej, widać poziom gruntu i powierzchnię biologicznie czynną. Podobny stan obrazuje fotografia z 2016 r. (k. 85-86 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Warto także zwrócić uwagę na fotografię wykonaną na potrzeby warunków zabudowy znajdującą się na k. 107 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, z której jednoznacznie wynika, iż w 2004 r. w miejscu dzisiejszej dobudowy nie znajdował się żaden obiekt.

Zdaniem Sądu, w pełni uprawnione były wnioski organów wywiedzione na podstawie materiału dowodowego odnośnie nieistnienia – według stanu na 2016 r. – obiektu budowlanego po zachodniej stronie budynku na działce [...], który rzekomo miałby podlegać przebudowie. Z zebranych zdjęć lotniczych wynika to jednoznacznie, natomiast wszystkie inne materiały (np. mapa zasadnicza - opracowanie geodezyjne, czy postanowienie Sądu Rejonowego, Wydział I Cywilny z dnia 11 lipca 2006 r., I Ns 21/04/3 na k. 103 i 99-101 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) tylko konkluzję taką potwierdzają.

Zupełnie na marginesie sprawy Sąd nadmienił, że nawet poglądowa analiza powszechnie dostępnych publicznych i komercyjnych baz danych przestrzennych nie pozwala podważyć wniosków organów. Z dostępnych obrazów nieruchomości stanowiącej działkę [...] wynika, że w latach: 2010 (sip.geopoz.pl – k. 29 akt sądowych), 2011 (Google Street View – k. 32-33 akt sądowych), 2013 (Google Street View – k. 34 akt sądowych), 2016 (sip.geopoz.pl – k. 30 akt sądowych), a nawet w maju 2017 r. (Google Earth oraz Google Street View – k. 31 i 35 akt sądowych) działka ta nie była zabudowana po zachodniej stronie istniejącego budynku.

Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd uznał, że materiały te potwierdzają tylko, że w 2017 r. nie istniał budynek, który skarżący miał rzekomo "naprawić" – jak twierdził w protokole kontroli z 24 września 2018 r. – w ten sposób, że miałoby to nastąpić przez rozbiórkę w 30 % i odbudowę. Sąd zarzucił skarżącemu niewiarygodność, gdyż w trakcie kontroli wyraźnie twierdził, że zdjął "istniejący stropodach" i zrealizował nowy poniżej 1,2 m "w stosunku do poprzedniego". Tymczasem w zażaleniu przyznał już, że budynek gospodarczy, gdy zakupił nieruchomość, nie był wybudowany całkowicie – "nie miał dachu". Ostatecznie z wywodów skargi wynika, iż skarżący akceptuje zapisy dziennika budowy I/1997, a konkretnie ostatni zapis z 10 listopada 2005 r. o zburzeniu ściany frontowej pomieszczenia (zob. k. 58 verte akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Skarżący więc ostatecznie przyznaje, że na nieruchomości istniały tylko co najwyżej dwie ściany stanowiące pozostałości po przerwanej budowie z 1996 r., ale nie udowadnia, ani nawet nie uprawdopodabnia, aby można było twierdzić o istnieniu w 2017 r. budynku gospodarczego.

Sąd ubocznie poddał w wątpliwość, czy na potrzeby obecnego obiektu w ogóle wykorzystano jakiekolwiek elementy wcześniej wybudowane. Porównanie fotografii na k. 62 akt administracyjnych organu pierwszej instancji z pozostałymi materiałami poglądowymi (zob. k. 34 akt sądowych) wskazuje, że tylna ściana aktualnego garażu różni się znacznie do muru, który niegdyś oddzielał działki [...] i [...].

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując na naruszenie:

1) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c), art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28, ust. 1,29 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3, art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych postanowień organów I i II instancji, w wyniku uznania, że zaskarżone postanowienia zostały wydane prawidłowo, gdy tymczasem postanowienia te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 kpa, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28, ust. 1, 29 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 1 i 2, 48 ust.1, 2, 3, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie przeprowadzenie wszystkich dowodów, a tym samym dokonanie błędnych ustaleń faktycznych,

2) art. 106 § 3, 4, 5 P.p.s.a. w zw. z art. 236 § 1 K.p.c., art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku na podstawie materiału znajdującego się poza aktami sprawy postępowania administracyjnego oraz nie dopuszczonymi i nie mogącymi być dopuszczonym, jako dodatkowy dowód w postępowaniu sądowo-administracyjnym- wydruków danych z portalu Google Street View,

3) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c), art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1,29 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3, art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych postanowień organów I i II instancji, w wyniku uznania, że zaskarżone postanowienia zostały wydane prawidłowo, gdy tymczasem postanowienia te zostały wydane z naruszeniem przepisów materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 kpa, art 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zw. z art. 28, ust. 1, 29 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, w sposób wskazany naruszeniu prawa materialnego poniżej.

Natomiast zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie:

1) art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3 ustawy z 1994 r. Prawa budowlanego w zw. z art. 9 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i obowiązek uzyskania jedynie zgłoszenia, dotyczy wyłącznie wolnostojących garaży, podczas gdy także garaże, które nie posiadają tej cechy są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - o ile spełniają pozostałe wymogi zawarte w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (tj. o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki), a tym samym ich budowa bez pozwolenia na budowę nie skutkuje zastosowaniem procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego,

2) art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 9 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że przedmiotowy budynek garażowy wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, podczas, gdy spełnia on wymogi do zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę,

3) art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlane w zw. z art. 162 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prowadzenie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, które wygasło stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawo budowlane, podczas gdy do likwidacji skutków takiej samowoli budowlanej ma zastosowanie art. 51 Prawo budowlane,

4) art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 9 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w z art. 51 ust. 7, art. 37 ust. 1 i Prawa budowlane w zw. z art. 162 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że prawidłowym w niniejszej sprawie było wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 48, gdy tymczasem zastosowanie w niniejszej sprawie powinna mieć zastosowanie procedura z art. 51 Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie przedstawił argumentację, która w jego ocenie czyni uzasadnionymi postawione zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej jako ustawa COVID-19), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. M. jest niezasadna.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji słusznie uznał, że nie było podstaw aby uwzględnić skargę (art. 151 P.p.s.a.) i uchylić zaskarżone postanowienia organów nadzoru budowlanego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) albowiem przeprowadzone przez te organy postępowanie, w szczególności zgromadzony, obszerny i wyczerpujący materiał dowodowy, jego prawidłowa ocena, zdaniem NSA, nie dawały podstaw do stwierdzenia, że postępowanie to jest wadliwe z uwagi na zarzucane błędną ocenę materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie wszelkich dowodów czy dokonanie błędnie ustaleń faktycznych.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji słusznie uznał, że realizowane na działce nr [...] roboty budowlane polegające na budowie zagłębionego w gruncie garażu, tarasu na stropie tego garażu oraz schodów od frontu budynku prowadzących na taras, były wykonywane w warunkach samowoli budowlanej. Sąd słusznie przyjął za organami nadzoru budowlanego, że pozwolenie na budowę, które według skarżącego miało być podstawą do wykonywania przez niego legalnie tychże prac budowlanych jako kontynuacji wcześniej rozpoczętej budowy przewidzianej w pozwoleniu na budowę z 22 czerwca 1996 r. UAN-NM-7351/206/96, wygasło z mocy prawa bowiem tak stanowi prawomocne i ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Poznania z 6 czerwca 2008 r. UA.VIII.A12/73513-22/08. Powodem jego wygaśnięcia był fakt, że od ostatniego wpisu w dzienniku budowy z 14 czerwca 2000 r. upłynęło 2 lata, co odpowiadało skutkom przerwania budowy z art. 37 ustawy Prawo budowlane.

Skoro powyższa decyzja wygasła w 2008 r., to realizowanie na jej podstawie prac budowlanych przez skarżącego w 2017 r. po nabyciu nieruchomości od dotychczasowej właścicielki M. M1 nie było możliwe i w istocie odbywało się w warunkach samowoli budowlanej.

Wbrew twierdzeniom skarżącego wykonywane przez niego roboty budowlane (same schody i wejście do budynku) nie odpowiadały zakresowi innego pozwolenia na budowę z 14 lutego 2014 r. Nr 263/2014 albowiem pozwolenie dotyczyło zewnętrznych schodów wejściowych ale położonych od tyłu a nie jak w rzeczywistości od frontu budynku poprzez połączenie terenu z tarasem. Wykonana na działce skarżącego dobudowa garażu z tarasem na stropie garażu jest funkcjonalną całością a dzielenie jej na kilka inwestycji ma jedynie zmierzać do zalegalizowania jej poprzez legalizację jej części składowych.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zgromadzony materiał dowodowy pozwalał poczynić istotne dla sprawy ustalenia i był wystarczający do wydania zaskarżonego postanowienia. Odnośnie do charakteru poprzednio istniejącej zabudowy i stanu zawansowania budowy kiedy skarżący miał przystąpić do wykonanych prac budowlanych (sierpień 2017 r.) organy i Sąd słusznie uznały, że ze zdjęcia lotniczego z 4 lipca 2006 r. i jego powiększenia (k. 87 i 88 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) wynika jednoznacznie, że w granicach z działkami [...] i [...] istniały tylko elementy murowane, natomiast z całą pewnością w miejscu obiektu obecnie objętego postępowaniem, nie było żadnego stropu. W istocie na zdjęciu widać poziom gruntu i powierzchnię biologicznie czynną i nie jest to cień rzucany przez budynek bowiem kąt padania światła jest inny co widać na pozostałych oświetlonych słońcem elementach tego budynku. Podobny stan obrazuje fotografia z 2016 r. (k. 85-86 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Słusznie zauważył Sąd I instancji, że fotografia wykonana na potrzeby warunków zabudowy znajdującą się na k. 107 akt administracyjnych organu pierwszej instancji jednoznacznie potwierdza, iż w 2004 r. w miejscu dzisiejszej dobudowy nie znajdował się żaden obiekt.

Całościowa ocena wykonanych przez skarżącego prac budowlanych na działce nr [...] prowadzi do wniosku, że w zagłębieniu terenu został wybudowany połączony z istniejącym już budynkiem garaż, którego strop pełni funkcje tarasu, do którego prowadzą zewnętrzne schody zlokalizowane od frontu budynku. Nie jest to zatem wyłącznie budowa garażu wolnostojącego czy też połączonego z budynkiem ale rozbudowa istniejącego budynku jednorodzinnego o ww. elementy składowe.

Wobec powyższego nie jest to budowa obiektu budowlanego, dla którego art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego przewidywał odstępstwo od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w szczególności wolonostojącego budynku gospodarczego czy garażu. Rozbudowa budynku jednorodzinnego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W tym przypadku skarżący nie legitymował się takim pozwoleniem a zatem wstrzymanie wykonania prac budowlanych nastąpić musiało na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane a nie w trybie art. 51 tej ustawy.

Z uwagi na powyższe, rozważania skargi kasacyjnej odnośnie do wadliwości kwalifikacji budowy przedmiotowego obiektu jako wymagającego pozwolenia na budowę i błędnego niezastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdy przepis ten odnosi przymiot wolnostojący jedynie do budynków gospodarczych nie zaś do garaży, nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotowa budowa nie stanowiła wyłącznie garażu (wolnostojącego czy w innej konfiguracji) ale rozbudowy istniejącego budynku jednorodzinnego o garaż, taras na stropie garażu i schody od frontu budynku.

W ocenie NSA, Sąd I instancji odwołując się do danych z serwisów mapowych powszechnie dostępnych i komercyjnych stron internetowych nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego wbrew przepisom art. 106 § 3, 4, 5 P.p.s.a. w zw. z art. 236 K.p.c. Powołanie się Sądu na dane z serwisów mapowych miało miejsce na marginesie, a zatem jedynie miało potwierdzić ustalone już przez organy fakty, które ustalono na podstawie informacji z protokołów kontroli, materiałów fotograficznych z lat ubiegłych i oświadczeniach stron postępowania czy wydanych uprzednio decyzjach dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Sąd używa zwrotu, że "poglądowa analiza powszechnie dostępnych i komercyjnych baz danych przestrzennych nie pozwala podważyć wniosków organów". Zatem sięgnięcie po ww. dane z sieci internet miało jedynie wzmocnić słuszność dokonanych przez organy spostrzeżeń na podstawie materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy. Sąd nie dokonał uzupełniającego przeprowadzenia dowodów z art. 106 § 3 P.p.s.a. a jedynie przywołał argument wzmacniający słuszność oceny zgromadzonego przez organy materiału dowodowego.

Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlane w zw. z art. 162 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prowadzenie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, które wygasło stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawo budowlane, podczas gdy do likwidacji skutków takiej samowoli budowlanej ma zastosowanie art. 51 Prawo budowlane. W okolicznościach sprawy niewątpliwym jest, że pierwotne pozwolenie na budowę z 22 czerwca 2008 r. w sprawie dobudowy budynku gospodarczego do istniejącego budynku mieszkalnego oraz ogrodzenia frontowego na działce położonej w Poznaniu przy ul. [...] [...] wygasło z chwilą uprawomocnienia się decyzji Prezydenta Miasta Poznania z 6 czerwca 2008 r. tj. z końcem lipca 2008 r. (doręczenie decyzji 10 czerwca 2008 r.). Zatem przeprowadzona przez skarżącego po 9 latach (sierpień 2018 r.) dobudowa niewątpliwie była samowolą budowlaną. Pozwolenie na budowę z 2014 r. nie obejmowało budowy garażu a jedynie schody zewnętrzne i to w miejscu innym niż faktycznie je wybudowano.

Nie można zasadnie podnosić, że zastosowanie ma art. 51 ustawy Prawo budowalne bowiem nie jest to sytuacja kiedy istniało pozwolenie na budowę, które następnie zostało uchylone w wyniku stwierdzenia nieważności czy wznowienia postępowania. W tych ostatnich przypadkach pozwolenie funkcjonowało jako ostateczne i zostało uchylone w trybie postępowania nadzwyczajnego. To zgoła inna sytuacja kiedy pozwolenia na budowę traci ważność z mocy prawa poprzez upływ terminu, w którym powinno zostać zrealizowane. Wygaśniecie decyzji potwierdza określony stan prawny (charakter deklaratoryjny) a stwierdzenie nieważności ustanawia nowy stan prawny z uwagi na dostrzeżone wady. Zatem samowola budowlana przy wygaśnięciu decyzji na budowę jest potwierdzeniem danego stanu prawnego. Natomiast przy stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę należy ten nowy stan, uznany dopiero za wadliwy, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem dlatego należy prowadzić legalizację z art. 51 ustawy Prawo budowlane. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd słusznie uznał, że przy stwierdzonej samowoli (brak podstawy do budowy od co najmniej 8 lat) należało wstrzymać roboty budowalne w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, orzekł jak w sentencji.