Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 189/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 2, art. 124 ust. 1 i 4, art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu ASpółki Akcyjnej z siedzibą w K. od decyzji Wojewody z dnia 22 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

A.wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody z 22 stycznia 2020 r., nr [..], którą uchylono decyzję Starosty z 9 sierpnia 2019 r. orzekającą o odmowie ustalenia na rzecz A.K., J. F. oraz Z. K. odszkodowania za szkody powstałe na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami: [..]-[..] położonych w obrębie K., gmina P. z związku z budową linii energetycznej na podstawie decyzji Naczelnika Gminy nr [..] z 4 grudnia 1974 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Naczelnik Gminy decyzją z 4 grudnia 1974 r., działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej jako u.z.t.w.n.) zezwolił B. na budowę linii energetycznej przebiegającej przez sołectwa [..]-[..] zgodnie z planem trasy zaakceptowanym przez Wojewodę decyzją z 17 października 1974 r., nr [..] zatwierdzającą przebieg inwestycji liniowej: Linia Energetyczna 400 kV. Zgodnie z art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n. osobom upoważnionym przez B. przysługuje prawo wstępu na teren zgodnie z załączonym wykazem w celu wykonania czynności związanych z budową linii energetycznej.

Zgodnie z wykazem własności użytkowników gruntów, nad którymi przebiega linia energetyczna 400 kV, o której mowa we wskazanej decyzji, linia ta przebiega przez działki nr [..]-[..] będącymi własnością A. K.

Pismem z 9 lipca 2019 r. A. K., J. F.oraz Z. K. wystąpili do Starosty o wypłatę odszkodowania stosownie do posiadanego udziału w spadku po zmarłym A. K. Szkoda polegająca na obniżeniu wartości przedmiotowej nieruchomości powstała na skutek wydania przez Naczelnika Gminy decyzji nr [..] z 4 grudnia 1974 r. na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości zezwalające na wybudowanie napowietrznej linii energetycznej 400kV relacji [..].

Starosta wskazał, że na dzień wydania decyzji numer [..], tj. na dzień 4 grudnia 1974 r. właścicielem działek numer [..]-[..] określonych w ww. decyzji był A. K. Na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z dnia 22 maja 2019 r., sygnatura akt [..], spadek po zmarłym w dniu 4 czerwca 2018 r. A. K. nabyli na podstawie ustawy: syn Z. J. K., syn A. M. K., syn W.R. K., córka J. M.F. oraz syn A.A. K. - każde w 1/5 części spadku z dobrodziejstwem inwentarza.

Dodał organ I instancji, że aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne wyraźnie wskazuje, że spadkobiercy osoby, która na dzień wydania decyzji ograniczającej prawo własności była właścicielem nieruchomości, nie są uprawnieni do otrzymania odszkodowania. Powołał się organ na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 29 maja 2019 r., sygnatura akt I OSK 740/19, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych". Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Przyjęcie, że roszczenie następcy prawnego osoby dawniej wywłaszczonej ma charakter cywilny powodowałoby, iż podlegałoby ono przedawnieniu, tak jak roszczenie cywilne (art. 111 k.c). Uznanie natomiast, że roszczenie dotyczące przyznania odszkodowania nie ma w tym wypadku charakteru cywilnego powoduje to, że wprawdzie - jako prawo publicznoprawne, realizowane na drodze administracyjnej - nie podlega przedawnieniu, tym niemniej należy w takiej sytuacji wskazać na jakiej podstawie prawnej to prawo przysługuje następcy prawnemu. W przypadku praw o charakterze publicznoprawnym musi bowiem istnieć podstawa prawna wskazująca na przejście tego prawa na następców pranych" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2019 r., sygnatura akt I OSK 993/19 oraz z dnia 11 grudnia 2018 r., sygnatura akt I OSK 4191/18).

W tym stanie prawnym Starosta uznał, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania na rzecz spadkobierców A. K. z uwagi na fakt, że nie byli oni właścicielami działek numer [..]-[..] na dzień 4 grudnia 1974 r.

Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A. K., J. F. i Z. K., decyzją z 22 stycznia 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), uchylił w całości zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że sprawa dotyczy kwestii ustalenia odszkodowania za ograniczenie nieruchomości stanowiącej działki nr: [..]-[..] obrębie K., gmina P. Ograniczenie na ww. nieruchomości powstało związku z wybudowaniem linii energetycznej 400 kV, na podstawie decyzji Naczelnika Gminy numer [..] z 4 grudnia 1974 r, wydanej w oparciu o art. 35 ustawy o zasadach i trybie nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (j. t. Dz.U. Nr 10, poz. 64, ze zm.).

Za bezsporne w niniejszej sprawie uznał Wojewoda, że przez przedmiotową nieruchomość biegnie linia elektroenergetyczna, a sporne jest to, czy wnioskodawcom winno zostać wypłacone odszkodowanie oraz w jakiej wysokości, a w tym czy roszczenie nie stało się naturalnym w wyniku przedawnienia roszczenia. Stosownie do treści art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce i (j. t. Dz. U. z 2020 r., poz. 65), dalej: u.g.n. "wywłaszczenie polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości". Dodano, że podobne rozumienie wywłaszczenia obowiązywało zarówno pod rządami u.z.t.w.n. (art. 4 "wywłaszczenie może polegać na całkowitym odjęciu lub na ograniczeniu prawa rzeczowego na nieruchomości"), jak i pod rządami ustawy gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. ., (Dz.U z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.) (art. 2 ust. 2 "wywłaszczanie nieruchomości polega ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości").

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 u.z.tw.n, obowiązującą w dniu ograniczenia prawa własności "Organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń ".

Natomiast w art. 36 tej ustawy (w brzmieniu na dzień wydania powoływanej już decyzji Naczelnika Gminy numer [..] z dnia 4 grudnia 1974 r.) "odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy)" (ust. 1). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (ust. 2). "Właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody" (ust. 3).

Aktualnie kwestie dotyczące zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, uregulowane są w art. 124 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. Przepis ten nakazuje stosować odpowiednio art. 128 ust. 4 tej ustawy w przypadkach, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n "odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu ".

A. K., J. F. i Z. K. złożyli wniosek o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania w trybie art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n.

Zgodnie z powołanym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. "Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie ".

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [..]-[..] nastąpiło przed wejściem w życie u.g.n., a zatem by orzec w przedmiotowej sprawie koniecznym byłoby zastosowanie ww. normy do stanu zaistniałego przed jej wejściem w życie. Kwestia dopuszczalności (bądź jej braku) zastosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie obowiązującej ustawy, w sytuacjach innych niż przewidziana w art. 233 u.g.n., należała do spornych w orzecznictwie. Jednakże w ostatnich latach przeważa pogląd, podzielany przez Wojewodę, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., odnoszący się zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, znajduje zastosowanie także w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie o ile uprawnienie to nie zostało zrealizowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby te możliwość (ostateczna decyzja). Przedstawione stanowisko Wojewody zostało podzielone przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 659/14 oraz w wyroku z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 648/15.

Naczelny Sąd Administracyjny NSA w wyroku z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 147/13, opowiedział się za dopuszczalnością zastosowania przepisów obecnie obowiązującej ustawy do stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie. W uzasadnieniu ww. wyroku NSA powołując się m.in. na uchwałę NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, wskazał: " W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Rozróżnić bowiem należy retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone - załatwione). Oznacza to konieczność ustalenia odszkodowania wedle reguł uwzględniających obecnie obowiązujące przepisy (tak też WSA w Gliwicach w wyrokach z dnia: 19 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 582/12, 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 938/12, WSA w Lublinie w wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt IISA/Lu 374/12, publ. jw.). Ten kierunek wykładni obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela. Nietrafny jest zatem pogląd o braku materialnoprawnych podstaw do rozpatrzenia żądania odszkodowania".

W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 100/18 wskazał, że "W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wywłaszczenie nieruchomości w rozumieniu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy, polega na pozbawieniu albo ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności. Nie ma też prawnego znaczenia fakt, że ograniczenie prawa własności nastąpiło przed wejściem w życie tej ustawy. Stan i skutki ograniczenia utrzymują się bowiem i trwają nadal od daty ostateczności decyzji z [...] r., wyżej powołanej. Mimo, że decyzja ta zapadła w trybie ustawy z 1958 r., rozpoznanie wniosku skarżących winno nastąpić na podstawie obecnej regulacji zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 1997 r."

W konsekwencjo Wojewoda przyjął, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów polegających na odjęciu, przejęciu, ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Zatem brak jest zdaniem Wojewody przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3, za ograniczenie i nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [..]-[..] w obrębie K., gmina P. w związku z budową linii energetycznej na podstawie decyzji Naczelnika Gminy numer [..] z dnia 4 grudnia 1974 r.

Ponadto, okoliczność, iż o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości nie wystąpiono bezpośrednio po wybudowaniu linii, a dopiero po wielu latach jej istnienia nie ma znaczenia prawnego. Dla niniejszej sprawy istotne jest bowiem ustalenie, że istniejąca linia energetyczna powstała na nieruchomości w związku z uprzednio wydaną decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, a także fakt, iż obecne przepisy przewidują ustalenie odszkodowania z tego tytułu (przy jednoczesnym stwierdzeniu, że takie odszkodowanie nie zostało już w przeszłości ustalone). Nawiązując do powyższego, nie zgodził się Wojewoda z zarzutem naruszenia przez organ 33 u.g.n., zgodnie z którym, "Sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów". W artykule tym chodzi bowiem o postępowanie w sprawie administracyjnej w znaczeniu procesowym, a zatem dotyczy on spraw, które były przedmiotem postępowań administracyjnych będących w toku w dniu wejścia w życie u.g.n.

Z uwagi na podniesioną przez A, kwestię przedawnienia przedmiotowego roszczenia odszkodowawczego - Wojewoda za zasadne uznał także odniesienie się do tego zagadnienia. Powołując się na stanowisko WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 659/14 "[...] Regulując w ust. 1 art. 36 ustawy z 1958 r. odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości objęto nim wszelkie straty związane z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń, o czym mowa w art. 35 ustawy z 1958 r., włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości. Tak istotny składnik szkody nie mógł znaleźć się poza pojęciem straty, o której mowa w tym przepisie, zwłaszcza że w ust. 2 znalazło się szczególne unormowanie dotyczące strat w zasiewach, uprawach i plonach rolnych. To potwierdza, że wszelkie szkody związane z ograniczeniem własności na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. mieszczą się w odszkodowaniu zakreślonym przez art. 36 ustawy z 1958 r. ". Dalej Sąd wskazał również, że " W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że pojęcie "straty", o których mowa w art. 36 ustawy z 1958 r., powinno być interpretowane poprzez pryzmat art. 361 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. 2014 r., poz. 121 ze zm.), co oznacza, że chodzi między innymi o zmniejszenie aktywów poszkodowanego właściciela, a zmniejszenie wartości nieruchomości jest właśnie zmniejszeniem, jednego z aktywów, to jest tego, którym jest ta nieruchomość. Tym samym strata rozumiana jako zmniejszenie aktywów może polegać także na pogorszeniu nieruchomości, w szczególności na zmniejszeniu jej wartości.

Wobec powyższego uznał organ odwoławczy, że w zakres odszkodowania uregulowanego w art. 36 wchodziła zarówno rekompensata za straty doraźne tj. w uprawach, plonach i zasiewach, jak i wszelkie szkody wynikające z utrudnień związanych z posadowieniem na nieruchomości urządzeń przesyłowych, w tym zmniejszenie jej wartości.

Zauważył Wojewoda, że art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r. wskazywał, że odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Oznacza to zarazem a contrario, że odszkodowanie z art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej (tj. obejmujące pozostałe straty w tym zmniejszenie wartości nieruchomości) nie podlegało przedawnieniu, a zatem jego dochodzenie nie było co do zasady ograniczone w czasie. Niemniej, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy z 1958 r. właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli mimo wspomnianego ograniczenia prawa własności nie poniósł on szkody (por. cytowany już wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 659/14, a także wyrok tego sądu z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 118/08).

Zgodnie z doktryną prawa administracyjnego popartą poglądami judykatury przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak stanowi. Zatem, Wojewoda stanął na stanowisku, iż w realiach niniejszej sprawy przedawnienie roszczeń powstałych z tytułu ograniczenia prawa własności nie ma miejsca.

Zaznaczył przy tym, że potwierdza to najnowsze orzecznictwo NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1840/19 "Chociaż sama instytucja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 k.c. to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod media nie ulega przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód dochodzonnia w każdym czasie. " (tak samo wyrok NSA z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16).

W ocenie Wojewody przez pozbawienie praw do nieruchomości na gruncie przywołanego przepisu trzeba rozumieć także sytuację, gdy nastąpiło ograniczenie tego prawa (zakładanie urządzeń infrastruktury technicznej), zatem przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do tych wszystkich stanów faktycznych, w których nastąpiło odjęcie lub ograniczenie prawa własności, bez ustalenia należnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2016 r., sygn. II SA/Gd 648/15 z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1005/15).

Przechodząc do ustalenia kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z ww. roszczeniem, wskazał Wojewoda, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. "wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw ".

W ocenie Wojewody ustalenie i wypłata odszkodowania na rzecz innej osoby, niż ta, która była właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu dokonania "wywłaszczenia", jest możliwa także w odniesieniu do spadkobierców wywłaszczonego. W przypadku dziedziczenia na nabywcę przechodzi bowiem ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym także prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (względnie ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Podkreślono, że prawo to (do odszkodowania) nie wynika z samego faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego podmiotu.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie adresatem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości był A. K. Jak już ustalono, A. K. zmarł, a zgodnie z przedstawionym dokumentem spadkowym (zob. odpis postanowienia o nabyciu spadku wydany przez Sąd Rejonowy , Wydział I Cywilny z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt[..]) obecnie jego spadkobiercami są: Z. J. K., A. M. K., W. R. K., J. M. F., A. A. K.

Tym samym jeśli odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym tj. właścicielowi lub jego następcom prawnym, a przepisy u.g.n., w szczególności zaś jej art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust 4 u.g.n. nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n. (odpowiadającemu co do zasady treści art. 35 ustawy wywłaszczeniowej) to nic nie stoi na przeszkodzie, aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Wojewoda zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaistniała rozbieżność stanowisk, dotycząca przyznania odszkodowania spadkobiercom osób, którym ograniczono prawo własności. Jednakże, zgodnie z najnowszym wyrokiem NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt 1 OSK 1840/19 " Uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami może być (każdoczesny) właściciel nieruchomości, a nie tylko właściciel gruntu, który doznał ego prawa. Żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku praw do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego na zasadzie sukcesji uniwersalnej."

W przedmiotowej sprawie, wnioskodawcy: A. K., J. F. i Z. K., jako spadkobiercy A. K. są uprawnionymi do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [..]-[.] w udziale po 1/5 części odszkodowania.

Motywując zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda zauważył, iż podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowodowane wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 35 u.z.t.w.n, ma okoliczność czy odszkodowanie takie nie zostało już wypłacone w przeszłości. Wynika to w dużej mierze ze znacznego upływu czasu od dnia ograniczenia. Stąd też Wojewoda uznał za niezbędne posiadanie w materiale dowodowym oświadczenia wnioskodawców, świadomych odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o nieprzyznaniu im w przeszłości takiego odszkodowania. Organ I instancji powinien wystąpić również do odpowiednich podmiotów: Urzędu Gminy, Starostwa Powiatowego, Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego i przedsiębiorcy przesyłowego będącego ewentualnym zobowiązanym do wypłaty odszkodowania czy w ich archiwach nie znajdują się dokumenty związane z wydaną decyzją Naczelnika Gminy nr [..] z dnia 4 grudnia 1974 oraz czy nie znajdują się tam dokumenty mogące świadczyć o wypłacie odszkodowania za przeprowadzenie linii 400 kV przez wskazane w wykazie nieruchomości, w tym przede wszystkim przez nieruchomości stanowiące działki nr: [..]-[..], będące własnością, w dniu wydania decyzji A. K. Ponadto, organ I instancji powinien wystąpić do Sądu Rejonowego, o sprawdzenie czy w związku z wydaną decyzją Naczelnika Gminy nr [..] z dnia 4 grudnia 1974 nie zostało złożone odszkodowanie do depozytu sądowego. W przypadkach bowiem odmowy przyjęcia odszkodowania, przez osoby objęte decyzją o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, kwoty te mogły trafić do depozytu. Wszystkie te czynności są niezbędne, aby w pełni móc ocenić czy odszkodowanie w przeszłości zostało ustalone bądź wypłacone.

W przypadku bowiem, gdyby organ I instancji ustalił, że odszkodowanie takie nie zostało ustalone, zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. "Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości." Sporządzenie operatu szacunkowego powinno się odbyć na etapie postępowania pierwszej instancji. Niedopuszczalne jest bowiem wykonanie go na etapie postępowania odwoławczego. Naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 k.p.a.

We wniesionym do sądu sprzeciwie A. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, a istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione i nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie.

Uzasadniając powyższy zarzut Spółka wskazała, że w pierwotnym brzmieniu ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewidywała regulacji odpowiadającej obecnemu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis w obecnym brzmieniu wprowadzony został ustawą o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 18 października 2006 r. (Dz.U. Nr 220, poz. 1601, powoływana jako "ustawa nowelizująca"). Jak wynika z art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Podobnie, obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 233 wskazuje, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Nie istnieje żaden przepis przejściowy, który by nakazywał, aby do spraw niewszczętych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami czy ustawy nowelizującej stosować jej przepisy, w szczególności art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Rozumując a contrario wobec ww. przepisu należy przyjąć, że do spraw niewszczętych, przepisów tych się nie stosuje.

Skarżąca wskazała ponadto, że prawidłowo także Starosta przyjął, że spadkobiercy osoby, która na dzień wydania decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości była właścicielem nieruchomości, nie są uprawnieni do otrzymania odszkodowania. Oznacza to, że brak jest podstaw aby ustalać odszkodowanie spadkobiercom osoby wskazanej w decyzji Naczelnika Gminy z 4 grudnia 1974 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody, wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić wobec tego należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ww. ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl), przedmiotem rozstrzygnięcia sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a.

Z tego wynika, że sprzeciw służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Przechodząc do rozpoznania sprawy wskazać jeszcze trzeba, że niewątpliwie przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozostawia zaś wątpliwości, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które - po myśli art. 138 § 2a k.p.a. - mogą znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jednak w ocenie sądu prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.pa., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie nie obarczonej błędem jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a., zdanie drugie), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie rzeczone normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego, a do skutku wiążąco kształtują sytuację prawną jego adresata. Zatem nie sposób zasadnie kasatoryjnie rozstrzygnąć z pominięciem adekwatnych dla danej sprawy norm prawa materialnego, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie jest konsekwencją braku dowodowego zadośćuczynienia prawotwórczym okolicznościom właściwym hipotezie (hipotezom) rzeczonej normy prawa materialnego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 637/18, LEX nr 2580159).

W konsekwencji nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów

z art. 64e p.p.s.a. nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a., gdyż poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Takie jest też stanowisko NSA, który w swych wyrokach stwierdzał, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z akt sprawy, przyczyną wydania orzeczenia kasacyjnego było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że Starosta na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zawisłej przez organem sprawy. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie przepisy materialne determinowały procesowe działania organu pierwszej instancji. Także zarzuty sprzeciwu odnoszą się do kwestii wykładni przepisów materialnych, a zatem rolą sądu w niniejszej sprawie winno być ustalenie, jaki zakres sprawy wymaga, w ocenie organu odwoławczego, wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, a następnie sprawdzenie, czy w świetle relewantnych dla sprawy przepisów materialnych istotnie ów zakres sprawy wymaga wyjaśnienia.

Przedmiotem postępowania był wniosek spadkobierców właściciela nieruchomości stanowiących działki nr [..]-[..] położonych w obrębie K., gmina P. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na czasowe jej zajęcie przez przedsiębiorstwo energetyczne w związku z budową i przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy ówczesny właściciel działek nie otrzymał już odszkodowania z tego tytułu, a jeśli nie to Starosta nie przeprowadził istotnego dla kwestii wysokości odszkodowania dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Starosta błędnie bowiem stwierdził, na podstawie dokonanej wykładni przepisów prawa, że nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania zgłoszonego wniosku.

Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, że podstawą prawną udzielonego w roku 1974 r. zezwolenia był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej jako u.z.t.w.n.), który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n., i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii ustalenia, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane w trybie art. 35 u.z.t.w.n. stanowi wywłaszczenie nieruchomości, gdyż okoliczność ta jest kwestionowana zarówno przez Starostę, jak i Spółkę wnoszącą sprzeciw. W tym zakresie wskazać trzeba na dominujący w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyroki NSA m.in. z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07, z 1 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2112/17, dostępne w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsekwencją powyższego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n., w szczególności zauważa się, że art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Dlatego też nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano bowiem, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421).

Odnosząc się zaś do kwestii stosowania przepisów u.g.n. do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu, w tym rozważanej ustawy z.t.w.n., wskazać trzeba, że kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych nowej ustawy, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (zob. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71).

Reasumując, ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. m.in. wyroki NSA z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16, LEX nr 2422990, 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16, LEX nr 2469196). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż jak trafnie wskazał Wojewoda, doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. Należało zatem przyjąć, że zgłoszone przez spadkobierców właściciela roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji administracyjnych organów państwa. Stanowisko odmienne, zaprezentowane przez organ pierwszej instancji, w świetle aktualnych poglądów doktryny i stanowiska judykatury, nie znajduje więc uzasadnienia.

Należy też zauważyć, że przepis u.z.t.w.n., który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, przewidywał dwa rodzaje odszkodowania – za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 2 ograniczone jest w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 u.z.t.w.n. Wobec tego rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. organ winien rozpatrzyć, czy żądanie to zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i start za zasiewy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził jedynie, że uprawnienie do dochodzenia odszkodowania za zasiewy już się przedawniło, natomiast w zamkniętym katalogu roszczeń określonych w art. 36 ustawy nie mieści się roszczenie o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości. Stanowisko to jest jednak błędne i w konsekwencji doprowadziło do tego, że organ w ogóle nie przeprowadził postępowania w zakresie żądania odszkodowania za straty powstałe na skutek zakładania i przeprowadzania przewodów elektrycznych.

Jak trafnie wskazał Wojewoda, zawarte w art. 36 u.z.t.w.n. pojęcie "straty" powinno być interpretowane przez pryzmat art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego. To zaś oznacza, że może ono obejmować także zmniejszenie aktywów, polegające w tym wypadku na zmniejszeniu wartości nieruchomości. Chodzi bowiem między innymi o zmniejszenie aktywów poszkodowanego właściciela, a zmniejszenie wartości nieruchomości jest właśnie zmniejszeniem jednego z aktywów, to jest tego, którym jest ta nieruchomość. (zob. m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, LEX nr 537076).

Co więcej, prawidłowa jest ocena Wojewody, że zebrany dotychczas materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań złożył bowiem sam wnioskodawca, natomiast postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Prezydenta w tym zakresie wykazało, że brak jest dokumentów, które by wskazywały na złożenie i rozpoznanie wniosku o ustalenie odszkodowania, czy też złożenie sumy odszkodowania do depozytu sądowego. Sąd zaś stoi na stanowisku, że z braku stosownej dokumentacji potwierdzającej jednoznacznie przeprowadzenie procedury odszkodowawczej i jej zakończenie, nie może organ wywodzić wniosku, że odszkodowanie takie ustalono i wypłacono uprawnionej osobie (zob. m.in. wyroku tut. Sądu z 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 375/19 i sygn. akt II SA/Gd 405/19; z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 298/19, dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kompleksowa i wnikliwa ocena tak zebranego materiału dowodowego niewątpliwie pozwoliłaby organowi pierwszej instancji na ustalenie, że spełniona została przesłanka braku uprzedniego ustalenia i wypłacenia należnego odszkodowania za wywłaszczone prawo.

Dokonanie prawidłowej wykładani przepisów prawa materialnego i ustalenie, jakie przepisy mają w niniejszej sprawie zastosowanie pozwala natomiast stwierdzić, że brak było przeszkód prawnych do rozstrzygania przez organ pierwszej instancji w przedmiocie roszczenia zgłoszonego przez spadkobierców właściciela wywłaszczonej w trybie art. 35 u.z.t.w.n. nieruchomości, na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym wobec niewątpliwego faktu przedawnienia uprawnienia do żądania odszkodowania za straty w zasiewach i plonach, organ winien przeprowadzić postępowanie w zakresie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, której korzystanie zostało ograniczone na skutek budowy linii elektroenergetycznej.

Kolejny punkt sporny stanowi przyjęcie przez Wojewodę, że spadkobiercom ówczesnego właściciela nieruchomości, przez które przeprowadzono realizację napowietrznej linii energetycznej, mają skuteczne prawo domagania się przyznania im odszkodowania z tytułu ograniczenia z korzystania z nieruchomości. Stanowisko to jest w pełni akceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, czego dowodem są orzeczenia wydane w sprawach II SA/Gd 258/18, II SA/Gd 382/18. Aktualnie stanowisko to zdobyło także aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 184/19 stwierdził, że "Uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami może być (każdoczesny) właściciel nieruchomości, a nie tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa. Żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalne".

Jak prawidłowo wskazano w kontrolowanej decyzji, a potwierdza to analiza akt sprawy, spadkobiercy A. K. uprawnieni są do dochodzenia odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości wobec zajęcia ich na przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej w zakresie, w jakim odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone ich poprzednikowi prawnemu, zaś powyższych ustaleń w sprawie niniejszej zabrakło, co wskazuje na to, że w świetle relewantnych dla sprawy przepisów materialnych braki w prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym były na tyle daleko idące, że organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Po ustaleniu, że poprzedni właściciel, ani jego spadkobiercy odszkodowania nie otrzymali konieczne będzie zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego celem określenia wielkości potencjalnego odszkodowania należnego wnioskodawcom.

W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, zaś oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty sprzeciwu. W tym stanie rzeczy sąd, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.