Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 330/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 8, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 65 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 170 poz 1393
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 października 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 727/13 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: WSA w W lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 28 października, sygn. akt VI SA/Wa 727/13, po rozpoznaniu skargi A O na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

GITD decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez A O na decyzję GITD z dnia [...] października 2012 r., uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3000 zł z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd zespołem pojazdów składających się z samochodu marki Toyota z naczepą płatnym odcinkiem drogi krajowej nr 81 na odcinku granica miasta Katowice – Skoczów (z wyłączeniem miasta Żory) w dniu 8 października 2012 r. o godz. 13:58:34. Z dowodów rejestracyjnych zespołu pojazdów wynikało, że dmc zespołu przekracza 3,5 t. W kontrolowanym pojeździe kierowca nie posiadał zamontowanego urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej viaBOX.

GITD wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej: "u.d.p", korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.), dalej: "p.r.d.", za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Organ stwierdził, że bez znaczenie są okoliczności, które przyczyniły się do tego, że strona dopuściła się nieprawidłowości. Cel dokonywanego przejazdu oraz trudna sytuacja materialna strony również nie mają wpływu na wynik sprawy. Ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej.

GITD ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że w decyzji z dnia [..] października 2012 r. opisano dwa naruszenia w postaci przejazdu bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej, nie wskazując w niebudzący wątpliwości sposób, za które z naruszeń została nałożona kara pieniężna. Z treści decyzji I instancji nie wynikało w sposób jednoznaczny, że nałożona na jej mocy kara pieniężna została wymierzona za przejazd po drodze krajowej nr 81 w dniu 8 października 2012 r. o godz. 13:58. Z tych przyczyn GITD ponownie rozpoznając sprawę uchylił poprzednią decyzję jako niejasną, budzącą wątpliwości co do wskazania jakiego naruszenia dotyczy nałożona kara i stosownie do art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł wobec stwierdzonego w niniejszym postępowaniu naruszenia przez skarżącego art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., poprzez dokonanie przejazdu w dniu 8 października 2012 r. o godzinie 13:58 po drodze krajowej nr 81.

WSA w W po rozpoznaniu skargi złożonej przez A O uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, organ dopuścił się mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Naruszenie to polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów.

Zdaniem Sądu materiał dowodowy zebrany w sprawie nie przedstawiał pełnej sekwencji składających się na sprawę uiszczenia opłaty elektronicznej czynności, które pozwoliłyby na jednoznaczne stwierdzenie czy do realizacji rzeczonego obowiązku nie doszło z przyczyn leżących po stronie kierowcy.

Za niedostatecznie wyjaśnioną Sąd uznał kwestię ilości przejazdów zrealizowanych przez skarżącego w dniu 8 października 2012 r. płatnym odcinkiem drogi krajowej nr 81 na odcinku granica miasta Katowice – Skoczów. W przedmiotowej sprawie jako wyróżnik przejazdu, za który nałożono karę pieniężną wskazano godzinę 13:58:34. W sprawie o sygnaturze akt sądowych VI SA/Wa 728/13, która została połączona z niniejszą sprawą do wspólnego rozpoznania, została zaskarżona decyzja GITD, którą nałożono na skarżącego karę za przejazd tym samym odcinkiem drogi w tym samym dniu, zaś wyróżnikiem tego przejazdu była godzina17:55. Organ nakładając dwie opisane kary jako wyróżnik przejazdów wskazał jedynie godzinę. Sąd stwierdził, że dwa zarejestrowane incydenty dzieli blisko cztery godziny, jednak fakt ten nie musiał oznaczać, że doszło do zrealizowania dwóch przejazdów po tym samym odcinku drogi. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił tej kwestii w sposób dostateczny.

Sąd I instancji wskazał również, że organ nie wyjaśnił istotnej w sprawie kwestii prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd. Zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Powołując się na orzecznictwo NSA, Sąd I instancji wskazał, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Korzystającego z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną. Zatem w ocenie Sądu warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył GITD. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd, podczas gdy powyższa okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla rozpoznania sprawy, bowiem znak drogowy z tabliczką T-34 nie mieści się w definicji normatywnej drogowego znaku zakazu, jak również nie jest znakiem zobowiązującym do określonego zachowania, a zatem nie może być elementem kreującym obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. a w konsekwencji stanowić o odpowiedzialności kierującego za niewykonanie tego obowiązku i możliwości zastosowania wobec niego sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, co tym samym oznacza, że nie jest to okoliczność faktyczna, będąca podstawą nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, a zatem jako nieistotna nie podlega badaniu w postępowaniu wyjaśniającym;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego, w zakresie prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd, podczas gdy powyższa okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla rozpoznania sprawy, bowiem znak drogowy z tabliczką T-34 nie jest elementem składającym się na hipotezę normy prawnej określającej obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej oraz sankcję administracyjną za jej nieuiszczenie.

II. Naruszenie prawa materialnego:

3) art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego z tabliczką T-34, podczas gdy z treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika;

4) art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku, podczas gdy taka interpretacja art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. uzależniająca obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej (a tym samym nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie tegoż obowiązku) od ustawienia znaku drogowego od elementu niepewnego, zależnego wyłącznie od woli zarządcy drogi krajowej, narusza językową wykładnię obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., a tym samym niweczy ustalenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wyłącznie od elementu pewnego, który może ustalić niejako "z góry" bez potrzeby sprawdzenia go na każdym odcinku, bowiem wynikającego z przepisów powszechnie obowiązujących oraz rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 13 ust. 6 u.d.p., co narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego;

5) § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest ustawienie znaku drogowego z tabliczką T-34, który zdaniem Sądu I instancji zawiera w sobie element zakazu poruszania się bez uiszczenia opłaty elektronicznej lub zobowiązania się do takiego zachowania, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika, a ponadto ten rodzaj znaku drogowego nie zawiera w sobie elementu zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania;

6) § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 31 lipca 2002 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż ustawienie znaku drogowego z tabliczką T-34 na odcinku drogi krajowej jest elementem koniecznym do ustalenia nieuiszczenia opłaty elektronicznej, podczas gdy powyższe przepisy nie składają się na zakres obowiązków związanych z uiszczeniem opłaty elektronicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności z art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna GITD oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji odnosi się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów procesowych, bo tylko przy założeniu, że w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa w postępowaniu przed organami oraz w trakcie kontroli działania tych organów przez Sąd I instancji można dokonać oceny poprawności stosowania przepisów prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, z tego też powodu nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zdaniem NSA niezasadne są jej zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ podnosząc naruszenie tych przepisów formułuje dwa zarzuty kasacyjne, jednak ich istota sprowadza się do jednej kwestii procesowej. Z tego więc powodu NSA odniesie się do obu tych zarzutów łącznie, podkreślając tylko różnice w zakresie argumentacji, jeżeli takie pojawiają się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zarzucając naruszenie wymienionych wyżej przepisów organ twierdzi, że wyrok Sądu I instancji wadliwie przyjmuje, że postępowanie wyjaśniające, które było podstawą ustaleń faktycznych dla nałożenia kary pieniężnej na A O było prowadzone niezgodnie z wymogami prawa. Zdaniem GITD w tym postępowaniu wyjaśniono istotne dla sprawy okoliczności, zwłaszcza stwierdzono, że skarżący poruszał się płatnym odcinkiem drogi bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Dla nałożenia kary z tego tytułu nie ma znaczenia oznaczenie drogi stosownymi znakami drogowymi z tabliczką T-34, bo ten fakt nie jest przesłanką odpowiedzialności kierującego uwzględnioną przez art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Oznaczenie takie, będąc nieistotne dla wymierzenia kary, nie podlega badaniu w sprawie przejazdu po płatnym odcinku drogi bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Skoro Sąd I instancji twierdzi odmiennie, to tym samym dokonuje wadliwej oceny sposobu działania organów wymierzających karę, a przez to uwzględnienie skargi narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku ze wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej przepisami k.p.a.

Zarzuty kasacyjne ujęte w taki sposób są prawnie nietrafne. NSA podkreśla, że Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje jednoznacznej podstawy do wymierzenia kary, gdyż organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości wszystkich istotnych dla spawy okoliczności, bo nie wykazał, że brak uiszczenia opłaty był skutkiem przyczyn leżących po stronie kierowcy. W tym zakresie podniósł niewyjaśnienie ilości przejazdów zrealizowanych przez skarżącego w dniu 8 października 2012 r. na płatnym odcinku drogi nr 81, skoro dopiero na etapie postępowania sądowego wyjaśniono, że jedynym kryterium wymierzenia kary w skarżonej decyzji było odniesienie się do godziny przejazdu, bez równoczesnego wypowiedzenia się co do charakteru przewozu, w sytuacji gdy skarżący na tym samym odcinku drogi był zarejestrowany w innym czasie jako dokonujący przejazdu również bez uiszczonej opłaty pobieranej elektronicznie.

Zdaniem NSA wyjaśnienie tej istotnej okoliczności ma podstawowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że poprawne nałożenie kary w takiej sytuacji musi być powiązane z wykonywaniem przewozu (przejazdu) płatnym odcinkiem drogi, a nie tylko z faktem wielokrotnych rejestracji o nieuiszczeniu opłaty lub wielokrotnych kontroli stwierdzających brak stosownych urządzeń do jej uiszczenia.

Sąd II instancji podkreśla, że niedopuszczalna jest taka interpretacja przepisów dopuszczających nałożenie kary, która wiązałaby możliwość wymierzenia tylu kar ile dokonanych rejestracji (kontroli) potwierdzających naruszenie przepisów prawa dotyczących uiszczania opłat elektronicznych. NSA konsekwentnie stoi na stanowisku i potwierdza swoje dotychczasowe orzecznictwo, że możliwość kilkukrotnego ukarania tego samego podmiotu ma wynikać z realizowania przez niego różnych przejazdów na tym samym odcinku drogi płatnej albo na różnych płatnych odcinkach dróg. Oznacza to, że niedopuszczalna jest kumulacja takich kar w ramach tego samego przejazdu, przy czym to na organie spoczywa obowiązek wykazania, że wymierzenie konkretnej kary wiąże się z różnymi przejazdami na tym samym odcinku drogi. Z samego zestawienia danych czasowych, zwłaszcza odstępu między nimi, nie daje się wyprowadzić wniosku uprawniającego do nałożenia kary w każdym przypadku.

Sąd I instancji trafnie wskazał ten kontekst sprawy. Wprawdzie szczegółowo nie uzasadniał swojego stanowiska ale jednoznacznie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie te okoliczności nie były wyjaśniane, bo organy ograniczyły się tylko do kryterium czasu jako wyróżnika różności spraw administracyjnych. Zdaniem Sądu I instancji takie ograniczenie, sprowadzające się do dedukcji na temat faktów, jest wadą postępowania wyjaśniającego. Sąd II instancji podziela ten pogląd, a to oznacza, że wyrok poddany kontroli kasacyjnej nie narusza prawa, gdy Sąd I instancji wskazuje, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu, w którym doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Co więcej, te przepisy zostały naruszone także w drugiej płaszczyźnie, na którą wskazał Sąd I instancji, nietrafnie kwestionowanej przez skargę kasacyjną. W uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd I instancji podkreślił, że istotnym elementem stanu faktycznego sprawy, dającym podstawę do wymierzenia kary, było ustalenie, czy droga, po której był wykonywany przejazd pojazdu kierowanego przez skarżącego była należycie oznaczona, jako ta, na której istnieje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej. Brak takiego ustalenia ma znaczenie dla nałożenia stosownej kary. Zdaniem NSA ten pogląd jest trafny, toteż nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, które kwestionuje konieczność badania tej okoliczności. Prawidłowe oznaczenie drogi płatnej, którą przejeżdżał skarżący, ma znaczenie dla ustalenia kary z powodów podanych przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna argumentując na rzecz tezy przeciwnej, koncentruje się na zagadnieniach materialnych związanych z wykładnią przepisów stanowiących podstawę prawną nałożenia kary, jednak w rozpoznawanej sprawie te uwagi w znacznej mierze są przedwczesne, z tego więc powodu prawnie nieskuteczne. Sąd II instancji stwierdza, że ta argumentacja skargi kasacyjnej w wielu wątkach, choćby w zakresie rozróżnienia istoty znaku nakazu i informacyjnego, jest merytorycznie trafna, o ile jest odnoszona do kwestii generalnych.

W rozpoznawanej sprawie jednak nie chodzi o to, jak należy traktować oba rodzaje znaków z punktu widzenia możliwości kształtowania sytuacji prawnej podmiotu, tylko o to, jakie fakty należy ustalić, by można przyjąć, że kara została wymierzona w legalny sposób. Zdaniem NSA przypisanie takiego waloru decyzji musi wychodzić z założenia, że okoliczności, które powodują nałożenie kary są tak ukształtowane przez prawo, że nie ma wątpliwości co do przejrzystości działania organu nakładającego karę. Wymóg taki jest spełniony, gdy państwo realizuje nałożone przepisami prawa obowiązki, w tym oznacza w prawem nakazany sposób płatne odcinki dróg, na których mogą być nakładane kary za brak opłaty. W tym znaczeniu prawidłowo Sąd II instancji uznał, że poprawność oznaczenia drogi ma istotne dla sprawy znaczenie, a nieustalenie tego faktu jest wadą postępowania wyjaśniającego.

W tym kontekście rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że nietrafny jest pogląd skargi kasacyjnej zwężający zakres postępowania wyjaśniającego w sprawach o kary za brak uiszczenia opłaty elektronicznej tylko do dwóch faktów, uiszczenia opłaty i istnienia przepisu prawa stanowiącego, że na określonym typie drogi istnieje obowiązek ponoszenia tych opłat przez konkretne podmioty. Taki rodzaj wykładni przepisów prawa prowadzi do skutków niemożliwych do akceptacji z punktu widzenia zasad konstytucyjnych.

Sąd II instancji zauważa, że droga publiczna jest rzeczą publiczną i korzystanie z niej podlega licznym ograniczeniom. Ruch pojazdów po drodze publicznej musi być odnoszony do specyfiki tego rodzaju dobra. Szczególny sposób korzystania z takiej rzeczy reguluje m.in. p.r.d. To właśnie ta ustawa wprowadza tryb i sposób wykonywania ruchu drogowego, którym jest także przejazd pojazdu (transport). Z treści art. 5 ust. 1 p.r.d. wynika, że uczestnik ruchu lub inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani stosować się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, sygnałów świetlnych i znaków drogowych, nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez osoby, sygnały świetlne lub znaki drogowe.

Przy takiej konstrukcji obowiązków związanych z wykonywaniem ruchu drogowego (przejazdu) właściwe oznaczenie znakami drogowymi sposobu realizacji ruchu jest istotne, bowiem może ono nawet odmiennie kształtować obowiązki uczestnika ruchu niż czyni to ustawa. Skoro więc ustawa nałożyła obowiązek oznaczenia drogi płatnej znakiem drogowym z tabliczką informacyjną o płatnym charakterze przejazdu, to wykonanie tego obowiązku przez administrację musi mieć znaczenie dla ustalenia kary. Tym samym nietrafny jest pogląd skargi kasacyjnej, który ten fakt traktuje jako nieistotny. Zauważyć należy, że art. 5 ust. 1 p.r.d. stanowi o znakach drogowych bez rozróżniania o jakie znaki może chodzić w konkretnej sytuacji. Zdaniem NSA, w sprawie rozpoznawanej, tym znakiem jest także znak informacyjny z odpowiednią tablicą informacyjną, bez dokonywania rozróżnień, czy znak informacyjny jest równocześnie znakiem nakazu.

Z przedstawionych powyżej względów NSA uznał zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przez wyrok WSA w Warszawie przepisów procesowych za nietrafne i nieuzasadnione.

Z kolei zarzuty naruszenia przez wyrok przepisów prawa materialnego są przedwczesne. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni przepisów materialnych, zwłaszcza art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. w związku z § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2002 r., toteż nie mógł ich naruszyć poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepisy te Sąd I instancji wskazał tylko jako podstawy wyznaczające zakres sprawy administracyjnej, w ramach której mają być ustalone istotne okoliczności faktyczne.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.