Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1097/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Usługi [...] na decyzję Inspektor Pracy z dnia [...] października 2019 r. Nr rej.: [...] w przedmiocie opracowania programu szkoleń i instrukcji BHP 1. uchyla zaskarżaną decyzję w części dotyczącej punktu 1, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Inspektor Pracy na rzecz skarżącego Usługi [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. nakazuje ściągnąć od Inspektor Pracy na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. po przeprowadzeniu kontroli u pracodawcy Spółki A M. K., w dniu [...].08.2019 r. skierował do pracodawcy nakaz nr rej: [...] zawierający 3 decyzje dotyczące spraw z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. W punkcie 1 Inspektor nakazał: "Opracować szczegółowy program wstępnych i okresowych szkoleń w dziedzinie bhp dla występujących w zakładzie stanowisk pracy. Termin wykonania: [...].09.2019" (decyzja nr 1) oraz nakazał: "Opracować instrukcje BHP przy pracach związanych z użyciem wózka jezdniowego podnośnikowego, drabiny oraz pracach na wysokości, uwzględniające - wykonywanie prac związanych z zagrożeniami wypadkowymi lub zagrożeniami zdrowia pracowników. Termin wykonania: [...].09.2019" (decyzja nr 2). W punkcie 3 nakazał "Dokonać oceny ryzyka zawodowego na stanowisku pracownik administracyjno-biurowy" z terminem do [...].09.2019r. (decyzja nr 3).

Od powyższych decyzji odwołanie wniósł M. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Spółka A", w którym zakwestionował zasadność wydanych decyzji. Pracodawca podniósł w odwołaniu odnośnie decyzji nr 1, że szkolenia wykonywane są przez firmy zewnętrzne, w związku z tym brak jest możliwości uzyskania od tych podmiotów programów szkoleń. Odnośnie decyzji nr 2 pracodawca zwrócił uwagę, że decyzja jest chybiona, bo pracownicy nie korzystają z wózków jezdniowych podczas wykonywania prac na budowach, prace na wysokości wykonywane przez pracodawcę są objęte instrukcją bezpiecznego wykonywania robót (IBWR), a kontrola przeprowadzona przez inspektora pracy nie dotyczyła miejsc wykonywania usług przez pracodawcę.

Okręgowy Inspektor Pracy w P. decyzją z dnia [...].10.2019 r. uchylił zaskarżone decyzje i orzekł w ten sposób, że nakazał "Opracować szczegółowy program wstępnych i okresowych szkoleń w dziedzinie bhp dla występujących w zakładzie stanowisk pracy" (punkt 1 decyzji) oraz "Opracować instrukcje BHP przy pracach związanych z użyciem wózka jezdniowego podnośnikowego, drabiny oraz pracach na wysokości, uwzględniające - wykonywanie prac związanych z zagrożeniami wypadkowymi lub zagrożeniami zdrowia pracowników" (punkt 2 decyzji), ustalając termin wykonania obu decyzji na dzień [...].11.2019 r.

Od powyższej decyzji organu II instancji pracodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 9, 77, 80, 104 § 2,107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez:

1. Wadliwą i dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieuwzględnienie w treści istniejącego stanu faktycznego oraz twierdzeń strony skarżącej przekazanej w toku postępowania, poprzez:

- przyjęcie niezgodnie ze stanem faktycznym, że Skarżący nie wniósł zastrzeżeń do ustaleń dokonanych przez inspektora pracy w toku kontroli. Zgodnie ze stanem faktycznym Skarżący nie tylko wniósł zastrzeżenia do treści protokołu z kontroli, ale odmówił podpisania protokołu kontroli zarówno ze względu na ustalenia kontroli niezgodne z zakresem kontroli, jak i swobodną ocenę zgromadzonego materiału przez inspektora pracy wykraczającą poza stan faktyczny,

- przyjęcie niezgodnie ze stanem faktycznym, że dla potrzeb firmy skarżącego nie opracowano szczegółowego programu wstępnych szkoleń stanowiskowych dla stanowisk występujących w firmie. Podczas gdy ww. programy były opracowane przez firmę zewnętrzną wykonującą dla Skarżącego zadania służby BHP w roku 2018.

- przyjęcie niezgodnie ze stanem faktycznym, że w firmie Skarżącego wykonywane są prace na wysokości z użyciem wózków widłowych i drabin. Zgodnie ze stanem faktycznym w firmie skarżącego wózek widłowy zgodnie z decyzją dopuszczającą do eksploatacji wydaną przez Urząd Dozoru Technicznego oraz stanem faktycznym używany jest do wykonywania transportu bliskiego (głównie do rozładunku i załadunku materiałów na środki transportowe),

- przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, wybiórczą ocenę materiału dowodowego oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (nieuwzględnienie, iż pracodawca zatrudnia poniżej 100 osób, zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa ma prawo do zlecenia zadań służby BHP firmie zewnętrznej, przyjęcie niezgodnie ze stanem faktycznym, iż w firmie wykonywane są prace na wysokości z użyciem wózka widłowego).

2. Brak pogłębiania zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej polegające na tym, że inspektor pracy w toku przeprowadzonej kontroli nie zwracał się do firmy zewnętrznej wykonującej zadania służby BHP o przekazanie programów szkoleń, o których mowa w decyzji nr 1.

II. Przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, wybiórczą ocenę materiału dowodowego oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji poprzez przyjęcie, iż zatrudnienie poszkodowanego w firmie Skarżącego na podstawie umowy o pracę na stanowisku administracyjnym miało związek z wypadkiem przy pracy, jakiemu poszkodowany uległ w ramach wykonywania dla Skarżącego usługi (układanie kabli elektrycznych) o odmiennym charakterze niż prace wykonywane na podstawie umowy o pracę. Przyjęcie przez inspektora niezgodnie ze stanem faktycznym, iż decyzja poszkodowanego podjęta przez niego autonomicznie, bez wiedzy Skarżącego o wykonywaniu prac na wysokości z użyciem wózka widłowego i drabiny stanowi potwierdzenie, że w firmie Skarżącego w taki sposób wykonywane są prace na wysokości. Nadto przyjęcie przez organ pierwszej instancji, iż treść art. 304 Kp nakłada na Skarżącego obowiązek ustalania instrukcji stanowiskowych BHP dla Zleceniobiorcy, który wykonuje usługę w oparciu o przepisy prawa cywilnego, bez nadzoru ze strony Skarżącego jako Zleceniodawcy, bez wiedzy Skarżącego i podczas jego nieobecności w firmie. Organ, w uzasadnieniu nie podał na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie (np.; przesłuchanie poszkodowanego, przesłuchanie świadków itp.), dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom złożonym przez Skarżącego w toku postępowania kontrolnego.

III. Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu przez organ, że Skarżący używa wózka widłowego do wykonywania prac na wysokości, podczas gdy zgodnie ze stanem faktycznym Skarżący używa wózka widłowego do wykonywania prac transportowych.

IV. Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez organ niezgodnie ze stanem faktycznym, iż firma zewnętrzna wykonująca zadania służby BHP dla skarżącego nie posiada programów szkoleń BHP o których mowa w decyzji nr 1.

V. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisów Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm. dalej, jako: "Rozporządzenie"), w szczególności przepisów § 41 Rozporządzenia, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie przepisów prawa materialnego do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Do skargi Skarżący dołączył Zarządzenie nr [...] z [...].08.2019r. właściciela firmy w sprawie zakazu wykonywania prac, Program szkolenia wstępnego stanowiskowego, Program instruktarzu ogólnego, Programy szkoleń okresowych i instruktarzu stanowiskowego, Program szkoleń okresowych BHP pracodawcy i innych osób na stanowiskach kierowniczych.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w P. wniósł o oddalenie skargi odwołując się do swojego stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący swoje stanowisko podtrzymał także w piśmie procesowym z [...] czerwca 2020r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się w części zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w P. z [...] października 2019r., Sąd doszedł do przekonania, że powyższy akt administracji publicznej nie może się ostać w obrocie prawnym w zakresie punktu 1 dotyczącego nakazu "Opracowania szczegółowego programu wstępnych i okresowych szkoleń w dziedzinie bhp dla występujących w zakładzie stanowisk pracy".

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2019r. poz. 1251) do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy między innymi nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Jak stanowi zaś art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy organy tej inspekcji w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy są uprawnione między innymi do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy (pkt 1). Ustaleniu stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz udokumentowaniu dokonanych ustaleń, służy postępowanie kontrolne, przeprowadzane u pracodawców według zasad określonych w rozdziale 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a w odniesieniu do pracodawców będących przedsiębiorcami również w oparciu o regulację zawartą w art. 304 § 1 i § 3 Kodeksu pracy. W następstwie ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzyjnie nakaz usunięcia stwierdzonych uchybień (art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy).

Kontrola inspekcji pracy przeprowadzona w zakładzie M. K. Spółce A w U. w dniach [...], [...], [...], [...], [...] sierpnia 2019r. miała związek z wypadkiem śmiertelnym do jakiego doszło w dniu [...] sierpnia 2019r. na terenie firmy skarżącego – zleceniodawcy - gdzie wykonywano usługę na podstawie ustnej umowy cywilnoprawnej.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że okoliczności wypadku i sporządzonej w związku z tym karty wypadku były przedmiotem odrębnego postępowania i w niniejszej sprawie nie są kwestionowane ani przez organy, ani przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Jakkolwiek, nie wyklucza to przeprowadzenia przez organy inspekcji pracy kontroli w zakładzie skarżącego w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy, a w tym zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, tzw. "kontroli ad hoc" na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, zgodnie z którym inspektorzy pracy są uprawnieni do przeprowadzania, bez uprzedzenia i o każdej porze dnia i nocy, kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności stanu bezpieczeństwa i higieny pracy, kontroli przestrzegania przepisów dotyczących legalności zatrudnienia w zakresie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 i 4, kontroli wypłacania wynagrodzenia w wysokości wynikającej z wysokości minimalnej stawki godzinowej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę oraz kontroli przestrzegania przepisów dotyczących ograniczenia handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni. Ustalenia kontroli są następnie dokumentowane, co do zasady, w formie protokołu (art. 31 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). Skarżący jest bowiem pracodawcą dla swoich 40 pracowników zatrudnionych w ramach stosunku pracy (protokół kontroli), niezależnie od zlecenia wykonania usług osobom trzecim na podstawie umów cywilnoprawnych.

W ocenie Sądu należy przyznać rację skarżącemu, kiedy twierdzi, że organ II instancji prowadząc postępowanie w sprawie naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., bowiem nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji w tym przedmiocie i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że pracodawca (skarżący) nie przedstawił ramowych programów szkoleń opracowanych dla poszczególnych grup stanowisk pracy, podczas gdy zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. Nr 180, poz. 1860 ze zm.), programy szkolenia, na podstawie których były prowadzone aktualne szkolenia pracowników, powinny być przechowywane przez pracodawców. Wobec powyższego na mocy art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. 2019r., poz. 1251) inspektor miał prawo w toku postępowania kontrolnego żądać przedłożenia szczegółowych programów szkoleń w dziedzinie bhp, nawet jeżeli programy były prowadzone przez jednostki zewnętrzne.

Materialnoprawną podstawę żądania powyższych programów szkoleń stanowi art. 237(3) Kodeksu Pracy w zw. z § 5 pkt 1, § 6 i § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy.

Na pracodawcy ciąży bowiem z mocy art. 237(3) § 1, § 2 i § 2(1) Kodeksu Pracy obowiązek zapewnienia przeszkolenia pracownika w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy przed dopuszczeniem go do pracy oraz szkoleń okresowych. Zgodnie z § 5 i § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy szkolenia te powinny być przeprowadzane w oparciu o programy szkolenia wstępnego oraz szkolenia okresowego opracowane dla poszczególnych stanowisk i dostosowane do rodzajów i warunków prac wykonywanych przez uczestników szkolenia. Szkolenia powinny zapewnić uczestnikom między innymi nabycie umiejętności wykonywania pracy w sposób bezpieczny dla siebie i innych osób oraz postępowania w sytuacjach awaryjnych i udzielania pomocy osobie, która uległa wypadkowi (vide: § 3 pkt 3 powyższego rozporządzenia). Programy szkolenia, na podstawie których były prowadzone aktualne szkolenia pracowników, powinny być przechowywane przez pracodawców (§ 7 ust. 3 powyższego rozporządzenia)

Wskazać jednak należy, że skarżący już w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej podniósł, że szkolenia wstępne oraz okresowe bhp w firmie prowadzone przez firmy zewnętrzne posiadające uprawnienia wymagane prawem, zatem programy te niewątpliwie znajdują się w posiadaniu firm zewnętrznych. Inspektor pracy w czasie kontroli nie wnosił o przedłożenie tych programów. Odwołujący się podkreślał, że jest średnią firmą i nie organizuje szkoleń wstępnych ogólnych oraz okresowych we własnym zakresie tylko powierza ich przeprowadzenie specjalistycznym firmom zewnętrznym. Nie bez znaczenia jest że kwestia ta nie znalazła odzwierciedlenia w protokole kontroli, w którym stwierdzono tylko brak takich opracowań.

Zgodnie bowiem z art. 237(11) § 1 Kodeksu Pracy pracodawca zatrudniający do 100 pracowników powierza wykonywanie zadań służby bhp pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy, w przypadku braku kompetentnych pracowników pracodawca może powierzyć wykonywanie zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy (§ 2 zd. 2 powyższego artykułu). Zasadnie zatem podnosił skarżący, że programy szkoleń przeprowadzała w zakładzie skarżącego firma zewnętrzna.

Na dowód powyższego, do skargi wniesionej w niniejszej sprawie skarżący dołączył obszerny plik dokumentów zawierających m.in. kserokopie Programu szkolenia wstępnego stanowiskowego, Programu instruktarzu ogólnego, Programy szkoleń okresowych i instruktarzu stanowiskowego dla pracowników administracyjno-biurowych opatrzone datą [...] grudnia 2018r., Program szkolenia okresowego pracowników zatrudnionych na stanowiskach robotniczych opatrzony datą [...] grudnia 2018r., Szczegółowy program szkolenia pracowników zatrudnionych na stanowiskach robotniczych, Program instruktarzu stanowiskowego, Program szczegółowy instruktarzu stanowiskowego opatrzony datą [...] grudnia 2018r., Program szkolenia okresowego z zakresu BHP dla pracodawców oraz osób kierujących pracownikami opatrzony data [...] grudnia 2018r., Program oraz treść szkolenia okresowego BHP "Pracownicy i inne osoby na stanowiskach kierowniczych" opatrzony datą [...] lipca 2019r.

Zdaniem Sądu, jeśli strona podjęła w sprawie działania mające na celu ochronę swoich interesów i wskazała w odwołaniu istotne dla sprawy okoliczności podważające ustalenia poczynione przez organ I instancji, to powinnością organu odwoławczego jest wyjaśnienie - w oparciu o uzupełniające postępowanie dowodowe - powstałych wątpliwości co do stanu faktycznego.

Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przez inspektora pracy podlega zasadom i przepisom gwarantującym podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, w tym art. 7 k.p.a. nakładającym na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. W tym też celu, zgodnie z wymogami określonymi w treści art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 107 § 1 i 3 k.p.a., decyzja organu powinna zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.

Wskazać również należy, że w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (lex nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski".

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy skarżący powołuje się na określone i istotne okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji w tej części. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1169/11, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skoro skarżący powoływał się już w odwołaniu od decyzji organu I instancji na okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i podważające ustalenia poczynione przed tym organem - organ obowiązany był wezwać skarżącego do przedłożenia tych dowodów, a następnie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Z akt sprawy nie wynika, by organ odwoławczy wystosował takie wezwanie do skarżącego. Zauważyć przy tym należy, że przedstawione Sądowi kopie dokumentów opatrzone są datami sprzed daty wypadku i kontroli w firmie Skarżącego.

Powyższe nie stoi w sprzeczności, jak słusznie podnosi organ, z treścią

§ 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy programy szkoleń, na podstawie których były prowadzone aktualne szkolenia pracowników, powinny być przechowywane przez pracodawców.

Ponadto podnieść należy, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147).

Zasada ta nie wyklucza przy tym dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem stricte kontrolującym prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale samodzielnie, w oparciu o już zgromadzone (ewentualnie uzupełnione) dowody, ponownie rozstrzyga sprawę. Ponowne rozstrzygnięcie oznacza zatem dokonanie ponownych ustaleń faktycznych, a nie tylko przyjęcie tych, które wynikają z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Wskazać w tym miejscu należy, że niekwestionowany jest pogląd, iż organ odwoławczy rozpoznaje sprawę, a nie tylko odwołanie. Odwołanie jest bowiem środkiem prawnym inicjującym ponowne postępowanie zmierzające do wydania kolejnej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji winno stanowić wynik postępowania przeprowadzonego samodzielnie przez organ odwoławczy (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I FSK 57/09, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji i ustosunkowanie się do zarzutów przedstawionych przez stronę w odwołaniu, ale, co należy podkreślić, ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie.

Niezasadny natomiast był drugi zarzut skargi odnoszący się do decyzji w punkcie 2 dotyczący opracowania instrukcji bhp jako instrukcji "prac na wysokości z użyciem wózka jezdniowego". Z treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego w tym zakresie wynika, że zobowiązał skarżącego do "Opracowania instrukcji BHP przy pracach związanych z użyciem wózka jezdniowego podnośnikowego, drabiny oraz pracach na wysokości, uwzględniające - wykonywanie prac związanych z zagrożeniami wypadkowymi lub zagrożeniami zdrowia pracowników." Słusznie wskazuje Inspektor, że nakaz dotyczy wyraźnie trzech różnych rodzajów prac, związanych z:

1. użyciem wózka jezdniowego podnośnikowego,

2. drabiny,

3. oraz odrębnie pracach na wysokości.

W powyższego nie wynika, jak to błędnie rozumie Skarżący, że nakazem objęte jest opracowanie instrukcji przy pracach na wysokościach przy użyciu wózka widłowego. Oczywistym jest bowiem, że wózek widłowy nie służy do wykonywania prac na wysokościach. Słusznie wskazuje organ, że w toku kontroli stwierdzono brak takich instrukcji, a chodziło o uwzględnienie w szczególności instrukcji dotyczących wykonywania prac związanych z zagrożeniami wypadkowymi lub zagrożeniami zdrowia pracowników. W tym miejscu podkreślić należy, że na podstawie art. 304 § 1 Kodeksu pracy obowiązki pracodawcy w zakresie bhp spoczywają na nim również w przypadku zleceniobiorców wykonujących prace na innej podstawie niż stosunek pracy w zakładzie pracy lub miejscu wyznaczonym przez pracodawcę, a także osobom prowadzącym w zakładzie pracy lub w miejscu wyznaczonym przez pracodawcę własną działalność gospodarczą. Obowiązki dotyczące pracodawcy w zakresie ochrony zdrowia i życia pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy w szczególności w zakresie organizowania pracy w sposób bezpieczny i higieniczny oraz zapewniający przestrzeganie przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy (art. 207 § 2 pkt 1 i 2 Kodeksu pracy) stosuje się odpowiednio do przedsiębiorców niebędących pracodawcami, organizujących pracę wykonywaną przez osoby fizyczne prowadzące na własny rachunek działalność gospodarczą. Do pracodawcy, który organizuje prace zleceniobiorcom należy wykonywanie obowiązków z zakresu bhp, w tym również opracowywanie stosownych instrukcji. Tezy te odnoszą się także do obowiązków podmiotów posiadających i nieposiadających status pracodawcy (por. K. W. Baran red. Kodeks pracy. Komentarz Tom II do art. 304 punkt 1, wyd. e-lex). Każdy ma bowiem prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, zatem powinność zapewnienia takich warunków obciąża nie tylko pracodawcę w stosunku do swoich pracowników, jak w niniejszej sprawie, ale także przedsiębiorcę na terenie zakładu którego osoby fizyczne prowadzą własną działalność gospodarczą, gdy usługa była wykonywana na terenie zakładu i miejsca wyznaczonego przez przedsiębiorcę do wykonania takiej usługi.

Słusznie wskazuje organ, że kwalifikując wykonywane przez pokrzywdzonego prace jako świadczone na rzecz Skarżącego usługi odrębne od pracowniczego zatrudnienia, nie zmienia to odpowiedzialności Skarżącego, jako pracodawcy za przestrzeganie przez niego przepisów i zasad bhp względem wykonującego usługę, która wykonywana była w miejscu należącym do Skarżącego, przy pomocy środków technicznych udostępnionych przez skarżącego oraz w jego interesie, mimo ze na podstawie odrębnej umowy cywilnej.

Z drugiej strony skarżący jest pracodawcą w stosunku do swoich pracowników, zatem organ inspekcji pracy był uprawniony do zobowiązania Skarżącego do opracowania instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy na podstawie § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.). Nałożenie tego obowiązku błędnie Skarżący łączy z wypadkiem jaki miał miejsce na terenie zakładu Skarżącego. Podstawą prawną do nałożenia obowiązku jest art. 11 pkt 1 ustawy o Inspekcji Pracy oraz art. 207 § 2 pkt 1 i 2 oraz art. 237(4) § 2 Kodeksu pracy, które dotyczą przede wszystkim pracodawcy, którym Skarżący też jest w stosunku do swoich pracowników zatrudnionych w ramach stosunku pracy w jego firmie.

Zasadnie nałożono zatem na skarżącego obowiązek opracowania instrukcji, skoro nie przedstawiono organowi żadnych dokumentów potwierdzających wydanie takich instrukcji, co zostało opisane w protokole kontroli.

Wobec powyższego skargę w tym zakresie, co do nakazu opisanego w punkcie 2 zaskarżonej decyzji należało oddalić.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu uzupełniając i oceniając zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego materiał dowodowy zebrany w sprawie z uwzględnieniem dowodów dołączonych do skargi. Organ ten obowiązany jest podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Brak wymaganych dokumentów stanowił podstawę do wydania nakazu opracowania tych dokumentów zawartego w punkcie 1 zaskarżonej decyzji. W szczególności organ zobowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, zatem do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, który następnie stanowić będzie podstawę do ustalenia, czy doszło do naruszeń i nieprawidłowości w zakresie opracowania programów szkoleń. Organ wezwie zatem skarżącego do przedłożenia wymaganych szczegółowych programów wstępnych i okresowych szkoleń w dziedzinie bhp dla występujących w zakładzie stanowisk pracy i oceni ich kompletność. Dopiero w sytuacji, gdy nie będą to pełne programy szkoleń w rozumieniu § 5 pkt 1, § 6 i § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy, organ odwoławczy będzie mógł zasadnie nałożyć na Skarżącego nakaz opracowania programów w danym zakresie.

W ocenie Sądu, dostrzeżone braki mogą zostać usunięte przez organ II instancji, w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. powala także organowi odwoławczemu na zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w tym zakresie organowi I instancji, który decyzję wydał. Jak wskazano powyżej, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza wydania decyzji co do meritum sprawy przez organ odwoławczy.

Z powyższych względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 1, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. W pozostałym zakresie skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. jak w punkcie 3 wyroku, zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę uiszczonego w sprawie wpisu w wysokości [...] zł (§2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.) oraz na podstawie art. 223 § 2 P.p.s.a. nakazując ściągnąć od organu na rzecz Skarbu Państwa kwotę [...]zł tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego od skargi, jak w punkcie 4 wyroku.