Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 304/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2009r. sprawy ze skargi J. K. – K. i P. K. na decyzję Wojewody D. z dnia 16 kwietnia 2009r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na przebudowę i remont lokalu mieszkalnego z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 kwietnia 2009 r. nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania J. K. – K. i P. K. od decyzji Prezydenta W. z dnia 15 października 2008 r. nr [...]stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia 9 czerwca 2005 r. nr [...] udzielającej J.K. – K. i P. K. pozwolenia na przebudowę i remont lokalu mieszkalnego nr [...] położonego na pierwszym piętrze budynku dwurodzinnego przy ul. M. H. [...] we W. i jednocześnie odmawiającej uchylenia przedmiotowej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2006 r. P. G. (obecnie P. K.) wystąpiła do Prezydenta W. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną z dnia 9 czerwca 2005 r. o pozwoleniu na przebudowę i remont ww. lokalu, żądając jej uchylenia albo przekazania sprawy właściwemu organowi celem stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jako przesłankę wznowienia postępowania wnioskodawczyni wskazała okoliczność, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją.

Prezydent W. decyzją z dnia 7 czerwca 2006 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania. Na skutek odwołania wnioskodawczyni Wojewoda D. decyzją z dnia 11 sierpnia 2006 r. nr [...] wyeliminował to rozstrzygnięcie z obrotu prawnego. Skarga na decyzję Wojewody wniesiona przez J. K. – K. i P. K., prawomocnym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2007 r. (II SA/Wr 627/06) została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalona. Sąd oddalając skargę stwierdził prawidłowość rozstrzygnięcia kasacyjnego Wojewody z tego względu, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dla ustalenia czy P. G. (aktualnie P. K.) przysługuje przymiot strony postępowania, a dla tego konieczne było rozstrzygnięcie, czy mieszkanie wnioskodawczyni znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Postępowanie przeprowadzone zostało zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Nadto Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił treści żądania wnioskodawczyni, choć złożone przez nią podanie zawierało żądanie alternatywne (wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji). Tymczasem zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. był do tego zobowiązany. Niedopuszczalne było prowadzenie postępowania bez wyjaśnienia tej okoliczności, gdyż o tym jaki jest charakter i zakres żądania, decyduje strona a nie organ.

Prowadząc dalsze postępowanie Prezydent W. postanowieniem z dnia 12 września 2008 r. nr [...], na podstawie art. 149 § 1 i art. 123 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej opisaną już wyżej decyzją dnia 9 czerwca 2005 r. Następnie po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości z udziałem stron, decyzją z dnia 15 października 2008 r. podjętą na podstawie art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a., stwierdził wydanie ostatecznej decyzji z dnia 9 czerwca 2005 r. z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - równocześnie odmawiając uchylenia przedmiotowej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy stan sprawy i zapadłe dotychczas orzeczenia. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, organ uznał, że mieszkanie P. K. (dawnej G.) znajdowało się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji mimo, że nie zostały naruszone części wspólne nieruchomości a jedynie przestrzeń znajdująca się w wyłącznym użytkowaniu inwestorów. W takiej sytuacji – zdaniem organu - zgoda P. K., jako współwłaścicielki nie była wymagana.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła wnioskodawczyni wskazując liczne naruszenia przepisów prawa procesowego.

W wyniku rozpatrzenia tegoż odwołania Wojewoda D. wydał zaskarżoną obecnie decyzję z dnia 16 kwietnia 2009 r., którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że niniejsza decyzja podjęta została w trybie wznowienia postępowania. Wskazał, że postanowienie wydane na podstawie art. 149 k.p.a. otwiera postępowanie, w którym organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyny wznowienia postępowania nie wpłynęły na treść rozstrzygnięcia. Istotą wznowionego postępowania jest powrót sprawy do zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy wydaje się więc tak jakby sprawa nie była rozstrzygana w danej instancji. W przypadku, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania, co do istoty sprawy istnieje dlatego, aby ustalić czy stwierdzona wadliwość postępowania miała wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Wojewody kwestionowana odwołaniem decyzja wydana została bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Decyzja której dotyczy wznowione postępowanie udzielała bowiem pozwolenia na wykonywanie robót budowanych:

- na piętrze: wyburzenie niektórych ścianek działowych z cegły dziurawki o grubości 12cm i 6 cm i wykonanie nowych z płyt gipsowo - kartonowych;

- inne instalacje częściowo wymieniane wg potrzeb – wentylacja mechaniczna w suficie;

- na poddaszu: dobudowanie ścian;

-strop: wymiana zasypki żużlowej na wełnę mineralną, zastosowanie płyt OSB, parkiet.

Wojewoda zaznaczył, że we wznowionym postępowaniu organ winien był zbadać kwestię zgodności przedmiotowej decyzji z art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. – Prawo budowlane, ustalając w sposób nie budzący wątpliwości stan prawny nieruchomości, a następnie – prawidłowość sporządzenia przez J. K. – K. i P. K. oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt wynika bowiem, że nieruchomość ta stanowi przedmiot współwłasności P. K. oraz inwestorów w ½ części. Nie wynika natomiast, aby z nieruchomości tej wydzielono lokale mieszkalne stanowiące przedmiot odrębnej własności. Organ stwierdził, że podział do użytkowania przedmiotowej nieruchomości – na który powołują się inwestorzy - nie przesądza o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Analizując akta sprawy wskazał na znajdujące się w nich dwa odrębne oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, złożone przez J. K. – K. i P . K.. W pierwszym z oświadczeń, z dnia 13 lutego 2005 r., wskazano prawo do dysponowania nieruchomością wynikające z tytułu współwłasności z P. K.. Jako dokument, z którego wynikał tytuł prawny wskazano księgę wieczystą nr [...] i podano "posiadam zgodę współwłaściciela". W drugim z tych oświadczeń, z dnia 3 czerwca 2005 r., wskazano, że prawo do dysponowania nieruchomością wynika z tytułu współwłasności a jako współwłaścicieli wskazano P. K. i J. K. – K., powołując się na odpis z KW nr [...].

W rezultacie mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Wojewoda stwierdził, że złożone oświadczenia w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej nr [...] nie spełniają wymagań przepisów w sytuacji, gdy współwłaścicielem nieruchomości jest i była P. K.. Wojewoda zaznaczył, że organ pierwszej instancji posiadał wiedzę, co do tego, iż jest ona współwłaścicielem nieruchomości od dnia 7 stycznia 2005 r. Okoliczność ta ujawniła się podczas postępowania prowadzonego z wniosku inwestorów z dnia 14 lutego 2005 r. w sprawie pozwolenia na budowę i remont pomieszczeń pierwszej kondygnacji i poddasza użytkowego domu dwurodzinnego. Postępowanie to zakończyło się - w związku z wycofaniem wniosku - decyzją umarzającą postępowanie z dnia 31 marca 2005 r., którą doręczono również P. G..

Zdaniem Wojewody złożone w sprawie oświadczenia powinny podlegać ponownej ocenie organu I instancji w ramach wznowionego postępowania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. K. – K. i P.K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucili zaskarżonej decyzji:

- naruszenie prawa procesowego: art. 138 § 2 k.p.a. przez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej;

- art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art.7, art. 11, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez dokonanie przez organ drugiej instancji ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym przez pominięcie istniejących dowodów;

- naruszenie prawa materialnego: art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 32 ust. 2 pkt 4 tego aktu, przez błędną wykładnię i uznanie, że organ administracji architektonicznej uprawniony jest do badania treści oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Przedstawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wywodzili, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, które inwestor składa pod rygorem odpowiedzialności karnej, jest dla organu wiążące i nie może on we własnym zakresie badać posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością. Jeżeli zaistnieją wątpliwości może natomiast zwrócić się organów ścigania i ewentualnie zawiesić postępowanie.

Podniesiono również, że organ drugiej instancji w swojej decyzji pominął fakt, iż strony wznowionego postępowania dokonały podziału nieruchomości do użytkowania w ten sposób, że skarżący do wyłącznego korzystania otrzymali pierwsze piętro budynku wraz z poddaszem a P. G. (obecnie K.) parter budynku oznaczony jako lokal nr [...]. Mając na uwadze, że przy ocenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy stosować normy prawa cywilnego, skarżący podnieśli, że w takiej sytuacji przebudowa i remont ich lokalu nie stanowi czynności zarządu nieruchomością wspólną, zatem do ich wykonania nie jest wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.) ani też zgoda większości właścicieli (art. 201 k.c.), dlatego też oświadczenia jakie zostały przez nich złożone w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 9 czerwca 2005 r. odpowiadają prawu a stan prawny nieruchomości nie budzi wątpliwości i bez znaczenia pozostaje fakt braku odrębnej własności lokali.

Zdaniem skarżących decyzja organu pierwszej instancji podjęta została po przeprowadzeniu w sposób wyczerpujący postępowania wznowieniowego, w zakresie wskazanym w poprzedniej decyzji kasacyjnej Wojewody (z dnia 11 sierpnia 2006 r.), a potwierdzonym w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia Sądu z dnia 30 stycznia 2007 r. Wskazania te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy a organ pierwszej instancji je uwzględnił.

Podniesiono również, że według poglądów panujących w orzecznictwie samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strony uważają, że nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., a organ mógł sam na podstawie akt sprawy ustalić stan prawny nieruchomości. Czynność ta nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny, jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej w dalszej części wywodów u.p.p.s.a.- Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Działając w graniach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, konieczność zastosowania art. 145 § 1 lit. c u.p.p.s.a , gdyż sądowa kontrola dokonana zgodnie z art. 134 ustawy wykazała, że zaskarżona decyzja podjęta z naruszeniem prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dla podjętego orzeczenia istotne jest, że w niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja wydana na postawie art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że przedmiotem kontroli Sądu musiała być przede wszystkim prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy tego przepisu.

Trzeba zatem podkreślić, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, o czym wprost przesądza art. 15 k.p.a. Istotą administracyjnego postępowania odwoławczego jest więc przede wszystkim ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W myśl przywołanej wyżej dyrektywy, każda sprawa administracyjna, w której zastosowany został środek zaskarżenia w postaci odwołania, podlega dwukrotnemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu. Celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, ponieważ strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy rozstrzygniętej uprzednio przez organ pierwszej instancji. Takich możliwości nie stwarza przepis art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wydana na jego podstawie decyzja ma charakter kasacyjny a nie reformacyjny. Stosując omawianą podstawę prawną organ nie orzeka więc o istocie sprawy, ale uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dlatego uchylenie decyzji na podstawie omawianego przepisu, możliwe jest jedynie, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki tj. organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy a jednocześnie brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.).

W judykaturze utrwalony jest pogląd, że omawiany przepis stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i między innymi dlatego, nie powinien być poddawany wykładni rozszerzającej ( zob. uzasadnienie wyroku SN z dnia 9 czerwca 1999 r., SN III RN 7/99, OSNP 2000/9/338; uzasadnienie uchwały SN z dnia 16 stycznia 1997 r, 1997 r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 maja 1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998,Nr 3, poz. 79). Należy zatem wyraźnie podkreślić, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a.. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji nie dają bowiem podstaw do zastosowania tego przepisu, natomiast przyczyny dla których organ uznał za konieczne wydanie decyzji kasacyjnej tego typu i powody dla których nie skorzystał z uregulowania art. 136 k.p.a. powinny być w sposób przekonujący przedstawione w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W ramach swoich uprawnień kontrolnych organ ten analizuje zebrany materiał dowodowy i ocenia stan faktyczny, stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, rozszerzając – w razie potrzeby - granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez ten organ. W judykaturze przyjmuje się, że konieczność przeprowadzenia dowodu (lub nawet kilku dowodów), uzupełnienie w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienie rozstrzygnięcia, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 30 września 1999r, IV SA 1591/97,LEX nr 47900). Skoro organ odwoławczy zobowiązany jest rozpoznać sprawę od początku, to w oparciu o art. 140 i art. 136 k.p.a. może w tym celu prowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające jak też może dokonywać własnych ustaleń, również w oparciu o materiał zgromadzony przez organ pierwszej instancji. Uregulowanie zawarte w art. 136 k.p.a. wskazuje, że gdy braki materiału dowodowego stwierdzone przez organ odwoławczy będą tego rodzaju, że wystarczające będzie tylko uzupełnienie materiałów i dowodów w nieznacznej części, to zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. będzie wyłączone.

Przesłanka nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości będzie spełniona, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo prowadził je z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie w całości. Taka sytuacja ma miejsce w szczególności w przypadku stwierdzenia wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., bowiem przepisy wyłączają stosowanie sankcji nieważności aktu przy rozpoznaniu środka zaskarżenia (tak np. NSA w wyroku z dnia 12.03.1981 r. SA 472/81, ONSA 1981 Nr 1, poz. 21 ), a nie zawsze zachodzą równolegle podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Przyczyną powyższego może być również orzekanie przez organ pierwszej instancji w warunkach pozbawienia strony, bez jej winy, udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.), albo też wystąpienia innych wad, przy których wydanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. ). O ile podstawą wydania orzeczenia kasacyjnego jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, bez wystąpienia powyższych wad, taka okoliczność winna zostać dodatkowo wykazana.

W związku z powyższym należy zwrócić uwagę na szczególną rangę, jaką ustawodawca przypisał uzasadnieniu decyzji. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny być zatem tak przedstawione, aby strona mogła zrozumieć i ewentualnie zaakceptować zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy nie pozwala również na dokonanie kontroli tej decyzji w postępowaniu sądowym. Niedopełnienie tego obowiązku prowadzi do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 9, art. 7 i art. 11 k.p.a. oraz stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie stanowi integralną część decyzji. Ocenie Sądu nie może więc podlegać sama osnowa decyzji - ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2000 r. I SA/Gd 668/98, LEX nr 47109). W orzecznictwie wypowiedziano nawet podgląd, że dopuszczalne jest wzruszenie decyzji administracyjnej z powodu wadliwości stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji, mimo że jej sentencja jest zgodna z prawem (por. NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1990 r., IV SA 832/89, ONSA z 1990 Nr 2-3, poz. 31). Opowiedziano się również za dopuszczalnością zaskarżenia uzasadnienia decyzji – zwłaszcza decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – wskazując na istotną, szczególnie w takiej decyzji, funkcję wewnętrzną uzasadnienia (tak NSA w wyroku z dnia 20 maja 1998 r. I SA 1896/97, LEX nr 44519).

Analizując zaskarżoną decyzję w świetle przedstawionych wyżej uwag, należy stwierdzić, że nie czyni ona zadość wymaganiom przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przede wszystkim nie wykazano w dostateczny sposób, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Wojewoda nie wykazał, aby organ pierwszej instancji prowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Nie uzasadniono również, że bez uzupełnienia postępowania w znacznej części, nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż zebrany materiał dowodowy jest do tego niewystarczający. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie podał dlaczego nie jest on wystarczający dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego Wojewoda uzasadnił jedynie koniecznością wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji stanu prawnego nieruchomości oraz "ponownej oceny" oświadczeń z dnia 13 lutego 2005 r. i z dnia 3 czerwca 2005 r. o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, które znajdują się aktach a które złożone zostały przez J. K. – K. i przez P. K.. Wskazując taką przyczynę uchylenia decyzji organ odwoławczy jednocześnie sam dokonał oceny owych oświadczeń, czego wyrazem jest stwierdzenie: "biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał, należy stwierdzić, że złożone oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w odniesieniu do nieruchomości – działki nr [...], nie spełniają wymagań przepisów, w sytuacji, gdy współwłaścicielką była i jest również P. E. K.". Zdaniem organu odwoławczego, o istniejącym stanie prawnym współwłasności organ pierwszej instancji posiadał wiedzę, którą pozyskał w toku postępowania prowadzonego z wniosku inwestorów z dnia 14 lutego 2005 r. umorzonego następnie decyzją z dnia 31 marca 2005 r., którą to decyzję doręczono również P. K. (dawnej G.).

Powyższe wskazuje zatem, że organ drugiej instancji, kwestionując oświadczenie inwestorów jako niezgodne z prawem, ze względu na współwłasność nieruchomości, zakwestionował jednocześnie prawidłowość oceny tych dowodów dokonanej przez organ pierwszej instancji, co do braku konieczności przedłożenia zgody P. K..

Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje też, że Wojewoda nie ma wątpliwości co do tego jaki jest stan prawny nieruchomości - współwłasność w ½ części skarżących i P. K.. Co więcej, stan faktyczny wynikający z akt sprawy jest dla organu odwoławczego wystarczający do dokonania oceny złożonych oświadczeń (aczkolwiek bez jej szerszego uzasadnienia) oraz do oceny, że "istniejący podział do użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie przesądza o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (również bez jej wyjaśnienia ).

Z argumentacji przedstawionej przez Wojewodę nie wynika więc aby z powodów przez niego wskazanych istniała potrzeba przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że przesłanek zawartych w art. 138 § 2 k.p.a. nie wypełnia konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (tak NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2002 r., V SA 168/01, LEX nr 109328).

Konieczność ponownej oceny przez organ pierwszej instancji złożonych przez inwestorów oświadczeń nie jest zatem wystarczająca dla wykazania zaistnienia przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Podstawą do wydania decyzji kasacyjnej o jakiej mowa w tym przepisie nie może być jedynie nieprawidłowa ocena materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji. Jeżeli ta ocena jest nieprawidłowa, to należało wykazać (umotywować) te nieprawidłowości i samemu dokonać prawidłowej oceny.

W niniejszej sprawie - co nie mniej istotne – Wojewoda tak właśnie czyni : sam dokonuje oceny oświadczeń o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (uznając, że są one sporządzone niezgodnie z przepisami) bez dokładniejszego uzasadnienia tego stanowiska. Również bez dokładniejszego wyjaśnienia uznaje, że bez znaczenia pozostaje kwestia podziału nieruchomości do używania, na którą powołują się strony.

Przywołane okoliczności wskazują, że Wojewoda dokonał oceny znajdujących się w aktach sprawy dokumentów bez dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co z kolei oznacza brak uzasadnienia dla wykazanej przez niego przyczyny wydania decyzji kasacyjnej tj. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie przez organ pierwszej instancji w związku z koniecznością ponownej oceny oświadczeń i zbadania stanu prawnego nieruchomości,

Niezależnie jednak od powyższego wskazać należy, że Wojewoda ponownie rozpatrując sprawę pominął, że organ pierwszej instancji wszczął i prowadził postępowanie wznowieniowe bez wcześniejszego wyjaśnienia jaka jest rzeczywista treść żądania strony – P. G. (obecnie K.), której wniosek zainicjował postępowanie. Przypomnieć należy, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony (jak w niniejszej sprawie) obowiązkiem organu jest ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Treść tego żądania wyznacza również stosowną normę prawa materialnego i procesowego, która ma znaczenie dla załatwienia sprawy. Jeżeli zatem, tak w niniejszej sprawie, wniosek został sformułowany alternatywnie (o wznowienie postępowania ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji), to organ nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania za stronę jakie jest faktycznie jej żądanie – gdyż mogłoby to prowadzić do nieuprawnionej zmiany jej żądania. Na uchybienie to – jako jedną z okoliczności uzasadniających prawidłowość decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia 11 sierpnia 2006 r.- wskazano w prawomocnym wyroku z dnia 30 stycznia 2007 r.(sygn.akt II SA/Wr 627/06), który zapadł przez tym Sądem, podkreślając jednocześnie, że niewyjaśnienie treści żądania strony stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.

Zgodnie z art. 153 u.p.p.s.a. organy oraz skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany oceną prawną wyrażoną w przywołanym wyroku. Zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że oddziaływuje ono na przyszłe postępowanie sądowe i administracyjne. I Sąd i organy zobowiązane są do zastosowania się do oceny prawej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku. Ocena prawna dotyczy wykładni przepisów prawa materialnego i prawa procesowego oraz sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku. Determinuje ona zatem – podobnie jak wskazania co do dalszego postępowania – działanie każdego organu podejmowane w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W konsekwencji Sąd nie mógł pominąć jej przy kontroli zaskarżonej obecnie decyzji. Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił faktycznego żądania strony (czy wzruszenie decyzji ma się odbyć w trybie wznowienia, czy też w trybie stwierdzenia jej nieważności) a organ odwoławczy pominął tę kwestię przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (o czym świadczy treść uzasadnienia jego decyzji) należy uznać, że naruszył tym samym przepis art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. jak również przepis art. 153 u.p.p.s.a. Omawiane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga bowiem, że pomimo, iż zarówno instytucja wznowienia postępowania jak i instytucja stwierdzenia nieważności decyzji zmierzają do wzruszenia decyzji ostatecznej to jednak są to tryby niekonkurencyjne, oparte o inne przesłanki, a przede wszystkim prowadzone przez inne organy administracji. Wyjaśnienie omawianej okoliczności było tym bardziej konieczne, że wnioskodawczyni w toku postępowania wielokrotnie i konsekwentnie wskazywała na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 32 ust. 2 pkt 4 i ust. 4a ustawy – Prawo budowlane). Gdyby zatem strona faktycznie żądała stwierdzenia nieważności decyzji, brak byłoby podstaw do prowadzenia niniejszego postępowania przez Prezydenta W..

Uwadze Wojewody uszło również, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do wniosków P. K., która podnosiła brak podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z tego względu, że roboty objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę zostały już wykonane przed złożeniem tegoż wniosku. W tym zakresie brak również wypowiedzi organu odwoławczego. Poza rozważaniami organu pozostał też fakt, że nie odniesiono się do argumentu skarżących związanych z podziałem do korzystania orzeczonym w 1972 r. Natomiast lakoniczne stwierdzenie w decyzji kasacyjnej, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia, nie spełnia wymogów prawidłowego uzasadnienia (patrz art. 107 § 3 k.p.a.) i powoduje, że nie może być poddana kontroli Sądu.

Przytoczone okoliczności faktyczne i prawne wskazują, że Wojewoda wydał decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. bez należytego rozważenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i bez odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji, co narusza art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wskazanie jedynie na konieczność ponownej oceny przez organ pierwszej instancji dokumentów stanowiących dowód w sprawie (oświadczeń inwestorów) nie stanowi dostatecznej podstawy dla zastosowania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Kompetencje organu odwoławczego obejmują wszak również korygowanie wad decyzji pierwszoinstancyjnej, polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych (por. NSA 1999.08.06 IV SA 2776/98 LEX 47914).

Mając na uwadze fakt, że kontroli sądowoadministracyjnej poddane jest nie tylko rozstrzygnięcie ale i również uzasadnienie decyzji, Sąd stwierdził, że nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja kasacyjna, w uzasadnieniu której wskazano okoliczność niewystarczającą dla zastosowania 138 § 2 k.p.a., pomijając zupełnie inne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie.

Wobec przedstawionych wyżej argumentów należało zatem zgodzić się z podniesionym w skardze zarzutem naruszenia art. 138 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu naruszenia art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane przez błędną wykładnię i uznanie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej uprawniony jest do badania treści złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z racji tej, że jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej ma dla organu wiążący charakter, a jeżeli organ nabierze wątpliwości to nie może sam go zakwestionować lecz tylko wystąpić do organów ścigania i zawiesić postępowanie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, podobnie jak oświadczenie, o którym mowa w art. 75 § 2 k.p.a. jest jedynie środkiem dowodowym, mającym wykazywać dysponowanie przez inwestora prawem do nieruchomości na cele budowle i jako środek dowodowy podlega badaniu przez organ. Oświadczenie to – podobnie jak inne składane na podstawie art. 75 k.p.a. - korzysta z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracji z urzędu (tak NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2008r. II OSK 1618/07, CBO nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe oświadczenie może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r. II OSK 179/05 ONSAiWSA 2006/3/88; patrz też wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 kwietnia 2008 r. II SA/Rz 940/07; wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd 638/08). W przypadku wątpliwości co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością powinno ono zmierzać do wykazania rzeczywistego stanu prawnego. Wątpliwości takie oczywiście pojawią się, gdy – jak w niniejszej sprawie - oświadczenie zostanie zakwestionowane przez współwłaściciela. Reasumując stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżących, organy administracji uprawnione były w toku postępowania wznowieniowego, którego przedmiot dotyczy, do weryfikacji złożonych przez inwestorów oświadczeń o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ uwzględni uwagi wynikające z niniejszego wyroku. Przede wszystkim wyjaśniona zostanie kwestia dotycząca rzeczywistego zakresu żądania strony zawartego we wniosku, na podstawie którego wszczęto postępowanie. Wojewoda biorąc pod uwagę konieczność wyjaśnienia całokształtu okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy rozważy – wobec brzmienia art. 136 k.p.a. - czy możliwe jest dokonanie tego w postępowaniu odwoławczym i w zależności od poczynionych ustaleń podejmie odpowiednią decyzję. Organy winne też mieć na uwadze konieczność prawidłowego uzasadnienia decyzji i odniesienia się do wszystkich argumentów zgłaszanych przez strony postępowania, z wyjaśnieniem powodów takiego a nie innego stanowiska – w tym również do kwestii dotyczących podziału nieruchomości do używania.

Mając na uwadze przedstawione wyżej uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu, a orzeczenia o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 wskazanej ustawy.