Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1178/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieliczce na uchwałę nr XVII/238/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wieliczka stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 2 ust. 2, § 6 ust. 5 pkt 1, 2, 3 oraz § 19 ust. 3 załącznika do uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 7 kwietnia 2016 r. Rada Miejska w Wieliczce podjęła uchwałę nr XVII/238/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wieliczka, zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w Wieliczce nr XLV/540/2017 z 19 grudnia 2017 r. o zmianie uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wieliczka.

Prokurator Rejonowy w Wieliczce zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższą uchwałę w zakresie: § 2 ust. 2 pkt 1, 3, 4, § 6 ust. 5 pkt 1, 2, 3 oraz § 19 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wieliczka stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Wieliczce Nr XVII/238/2016 z dnia 7 kwietnia 2016 r., wnosząc w tym zakresie o stwierdzenie jej nieważności.

Zakwestionowanej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach poprzez nałożenie w § 2 ust. 2 pkt 1, 3, 4 Regulaminu na właścicieli nieruchomości zabudowanych zabudową wielolokalową obowiązku posadowienia pojemników do gromadzenia zmieszanych odpadów komunalnych w zadaszonej altanie, a tym samym utrzymywania we właściwym stanie sanitarnym i technicznym altan śmietnikowych, oraz porządku wewnątrz i na zewnątrz altan, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach poprzez nałożenie w § 6 ust. 5 pkt 1, 2, 3 Regulaminu obowiązku mycia opakowań po żywności i innych, które uległy zabrudzeniu, odkręcania nakrętek z opakowań z nakrętkami, trwałego zgniatania opakowań przed złożeniem do worka, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach poprzez określenie w § 19 ust. 3 Regulaminu poprzez określenie odległości usytuowania uli od granicy nieruchomości, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż skierowana jest do nieokreślonego kręgu podmiotów kształtując ich sytuację prawną oraz posiada cechę ogólności.

Powołując się na przepis art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej "u.c.p.g.") Prokurator wskazał, że regulacje zawarte w § 2 ust. 2 pkt 1, 3, 4, w § 6 ust. 5 pkt 1, 2, 3 oraz w § 19 ust. 3 Regulaminu przekraczają zakres ustawowego upoważnienia i regulują obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie nie objętym delegacją ustawową, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji i wywodzącą się z niej zasadę praworządności. Zdaniem skarżącego Regulamin w § 2 ust. 2 pkt 1, 3, 4 nakłada na właścicieli nieruchomości w zabudowie wielolokalowej dodatkowy obowiązek budowania altan i posadowienia pojemników na odpady w altanach śmietnikowych. Tymczasem żaden z przepisów ustawy nie różnicuje właścicieli i nie nakłada na właścicieli dodatkowych obowiązków w zależności od rodzaju zabudowy. Brak jest jakichkolwiek wskazań w tym zakresie w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W ustawie brak jest również przepisów uprawniających gminy do nakładania dodatkowych obowiązków na właścicieli nieruchomości w zabudowie wielolokalowej w zakresie dotyczącym charakterystyki miejsca posadowienia pojemników. Ustawa w art. 4 ust. 2 pkt 2 zawiera delegację uprawniającą gminy jedynie do uszczegóławiania wymagań w zakresie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Również w zakresie § 6 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 Regulaminu przekroczone zostało upoważnienie wynikające z delegacji zawartej w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. W art. 4 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały brak jest regulacji uprawniających do nałożenia przez Radę obowiązków w zakresie mycia, zgniatania odpadów przed ich wyrzuceniem, czy odkręcania nakrętek z odpadów z nakrętkami. Regulacje te pozbawione są podstawy prawnej wynikającej z upoważnienia ustawowego. Każdy obowiązek wynikający z regulaminu musi mieć podstawę do jego nałożenia wynikającą z delegacji ustawowej. Skoro katalog tych obowiązków w sposób wyczerpujący (enumeratywny) wylicza art. 4 ust. 2 ustawy, to jakiekolwiek domniemanie w tym zakresie lub poszerzenie tych obowiązków o kolejne (chociażby nawet podobne do wynikających z ustawy) nie jest dopuszczalne. W ocenie prokuratora również nieprawidłowa, bo przekraczająca zakres ustawowego upoważnienia, jest regulacja zawarta w § 19 ust. 3 Regulaminu określająca odległości usytuowania uli od granicy nieruchomości. Zamieszczenie w Regulaminie unormowań dotyczących miejsca posadowienia uli na nieruchomości jest nie tylko nieuprawnioną ingerencją w prawo własności właściciela, ale również w unormowania dotyczące stosunków sąsiedzkich regulowanych przepisami kodeksu cywilnego. Żaden przepis ustawy nie daje gminom prawa do arbitralnego regulowania obowiązków właścicieli w tym zakresie.

Rada Miejska w Wieliczce w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazała, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące między innymi wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Kwestionowane w skardze zapisy uchwały określają właśnie zasady związane z odbieraniem odpadów komunalnych w tym poprzez nakaz utrzymywania altan oraz nakaz odpowiedniego przygotowania odpadów przed ich przekazaniem. Powyższe regulacje Regulaminu nie stanowią więc przekroczenia ustawowej dyspozycji. Nie został również przekroczony zakres delegacji ustawowej wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, zgodnie z którym w regulaminie zawiera się zapisy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 r. poz. 731: dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Na podstawie przepisów u.s.g. można wyróżnić dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Ustawa nie określa katalogu wad stanowiących istotne naruszenie prawa. Art. 91 ust. 5 u.s.g. nakazuje jednak w tym zakresie odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z którym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, przyjmując jednak, że katalog wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych może naprowadzać na wyodrębnienie naruszeń stanowiących istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczą one w szczególności naruszenia przepisów wyznaczających kompetencje organów, podstawę prawną aktu, przepisów prawa ustrojowego, czy też przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Analiza legalności Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wieliczka uchwalonego przez Radę Miejską w Wieliczce uchwałą z dnia 7 kwietnia 2016 r. Nr XVII/238/2016 (Małop.2016.2465), zmienionego przez § 1 uchwały nr XLV/540/2017 z dnia 19 grudnia 2017 r. (Małop.17.9121) musi być poprzedzona ogólnym spostrzeżeniem, że rada gminy nie jest prawodawcą samoistnym, takim jak ustawodawca, wobec czego stanowienie przez nią aktów prawa miejscowego wymaga oparcia o upoważnienie ustawowe, bądź to ogólne, zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, bądź to szczegółowe, zawarte w innej ustawie (por. art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g.). Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Realizacja upoważnienia ustawowego musi uwzględniać zasady prawidłowej legislacji, które szczególnie dotyczą aktów prawa miejscowego, zaliczanych do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Legislacja administracyjna ma bowiem "sprzyjać dobremu administrowaniu, ale przede wszystkim dobru administrowanych. Decyzje prawodawcze podejmowane w rezultacie procedur legislacyjnych muszą przyjmować taki kształt i tak pełnić swą rolę, aby były postrzegane jako jeden z funkcjonalnych instrumentów służących faktycznie wspólnocie i człowiekowi obdarzonemu przyrodzoną godnością. Mają one wzbudzać zaufanie do prawa, które staje się dobrem wspólnym tylko wtedy, gdy jest niezbędne i przyjazne w swej formie i treści zarówno dla administrujących, jak i administrowanych" (Z. Duniewska, M. Stahl, "Legislacja administracyjna – zagadnienia wprowadzające", w: "Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka", Warszawa 2012). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 711/11 (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019r., sygn. akt I OSK 638/18, CBOSA) "przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei, organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji." Podkreślić należy także, za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 listopada 2006 r. (SK 42/05, OTK-A 2006/10/148), że wymóg określoności regulacji prawnych wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji i oznacza obowiązek formułowania przepisów w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie.

Upoważnienie do wydania zakwestionowanej uchwały wynika z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2017 r., poz. 1289, t.j.: dalej: u.c.p.g.), zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące zagadnień enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach:

pkt 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości;

pkt 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

pkt 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

pkt 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

pkt 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

pkt 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

pkt 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin nie może zatem wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ustawy. Przepis ten ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania w uchwale rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja powyższa ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Tym samym wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Stanowi to istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności aktu w całości bądź w części.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi wskazać trzeba, że zasadnie Prokurator zakwestionował § 2 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 Regulaminu. Zdaniem sądu również pkt 2) tego przepisu uchwalony został z naruszeniem wskazanych wyżej zasad.

Najpierw odwołać się należy do treści § 2 ust.1 zaskarżonego Regulaminu, w którym określono obowiązki właścicieli nieruchomości:

"1) Wyposażenie nieruchomości w dostateczną ilość pojemników służących do gromadzenia odpadów komunalnych, wynikające z zapisów niniejszego Regulaminu.

2) Zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz gromadzenie ich w odpowiednio przeznaczonych na ten cel pojemnikach lub obok pojemników, co dotyczy frakcji wyselekcjonowanych odpadów, które ze względu na swoje rozmiary lub masę nie mogą być umieszczane w pojemnikach (np. odpady wielkogabarytowe, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny).

3) Utrzymywanie we właściwym stanie sanitarnym i technicznym pojemników służących do gromadzenia odpadów komunalnych, w szczególności:

a) pojemniki winny być wyposażone w szczelną pokrywę zabezpieczającą gromadzone odpady przed dostępem zwierząt oraz opadami atmosferycznymi,

b) pojemniki winny być poddane co najmniej raz na kwartał dezynfekcji.

4) Zapewnienie łatwego, bezpiecznego oraz bezkolizyjnego dostępu przedsiębiorcy do pojemników oraz zgromadzonych odpadów, umożliwiający odbiór odpadów z nieruchomości, w dniu ich odbioru. Odpady winny być wystawione przy granicy nieruchomości w miejscu publicznie dostępnym.

5) Prowadzenie selektywnego zbierania odpadów i przekazywanie ich przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych lub przekazywanie ich do miejsc ich zbierania, w sposób opisany w niniejszym Regulaminie".

W § 2 ust.2 pkt 1) – 4) Regulaminu określono natomiast, w odniesieniu do zabudowy wielolokalowej (zarządzanej przez np. Spółdzielnię Mieszkaniową, Wspólnoty Mieszkaniowe, Zarząd Budynków Komunalnych itp.), dodatkowe obowiązki właścicieli: posadowienia (w miarę możliwości) pojemników do gromadzenia zmieszanych odpadów komunalnych w zadaszonej altanie, zapewnienia dogodnego dojazdu przedsiębiorcy do miejsca gromadzenia odpadów, utrzymywania we właściwym stanie sanitarnym i technicznym altan śmietnikowych, w szczególności poddania ich co najmniej raz na kwartał dezynfekcji, utrzymywania porządku wewnątrz altan oraz na zewnątrz altan.

Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2) u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Porównanie § 2 ust.2 pkt 1) Regulaminu z przepisem art.4 ust.2 pkt 2) u.c.p.g. prowadzi do wniosku, że regulacja nim objęta przekracza zakres delegacji ustawowej. Brak jest w ustawie upoważnienia do nałożenia na właścicieli w zabudowie wielolokalowej dodatkowych obowiązków. Nadto, ustawa nie zawiera również do sformułowania obowiązku posadowienia pojemników do gromadzenia zmieszanych odpadów komunalnych w zadaszonej altanie. Wreszcie, użycie w § 2 ust.2 pkt 1) sformułowania "w miarę możliwości" powoduje, że przepis ten uznać należy za niedookreślony, co jest sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji. Z przepisu art.4 ust. 2 u.c.p.g. nie wynika również delegacja do nałożenia na właścicieli obowiązku zapewnienia dogodnego dojazdu przedsiębiorcy do miejsca gromadzenia odpadów. Nie da się bowiem wyciągnąć takiego wniosku z treści art. 4 ust. 2 pkt 2) ustawy, stanowiącego upoważnienie do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wyłącznie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Z tego samego względu zakwestionować należy pkt 3) i 4) omawianego przepisu Regulaminu, nakładające obowiązek utrzymywania we właściwym stanie sanitarnym i technicznym altan śmietnikowych, w szczególności poddania ich co najmniej raz na kwartał dezynfekcji oraz utrzymywania porządku wewnątrz altan oraz na zewnątrz altan.

Do identycznych wniosków prowadzi porównanie art.4 ust. 2 ustawy z § 6 ust.5 pkt 1, 2 i 3 Regulaminu, stanowiących, że przeznaczone do selektywnego zebrania opakowania po żywności i innych, które uległy zabrudzeniu, należy przed złożeniem do pojemnika lub worka umyć (pozbawić resztek substancji oraz wyrobów), z odpadów opakowaniowych posiadających zakrętki należy je odkręcić, można je ponownie zakręcić po zgnieceniu, tak by zachowały zmniejszoną objętość, opróżnione opakowania należy, jeśli rodzaj materiału na to pozwala, trwale zgnieść przed złożeniem do worka. W ocenie sądu, wskazane postanowienia Regulaminu wykraczają poza wynikające z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1) lit. a) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, ale zasadą taką nie jest nakaz mycia opakowania po żywności, czy też obowiązek odkręcania zakrętek z odpadów opakowaniowych oraz trwałego zgniatania opakowań. Jeśli zaś intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14).

Rację również należy przyznać Prokuratorowi, że § 19 ust. 3 Regulaminu został uchwalony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym ostatnim przepisem Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Kwestionowany § 19 ust. 3 Regulaminu ma treść: "Pszczoły należy trzymać w ulach, ustawionych w odległości, co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich". Z porównania tych dwóch przepisów ewidentnie wynika, że § 19 ust. 3 Regulaminu uchwalony został z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zamieszczenie w Regulaminie unormowań dotyczących miejsca posadowienia uli na nieruchomości jest nie tylko nieuprawnioną ingerencją w prawo własności, ale również w unormowania dotyczące stosunków sąsiedzkich regulowanych przepisami kodeksu cywilnego. Żaden przepis ustawy nie daje gminom prawa do arbitralnego regulowania obowiązków właścicieli w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzając istotne naruszenie prawa w przepisach § 2 ust. 2, § 6 ust. 5 pkt 1, 2, 3 oraz § 19 ust. 3 załącznika do uchwały z dnia 7 kwietnia 2016 r. Rady Miejskiej w Wieliczce nr XVII/238/2016, zmienionej uchwałą z 19 grudnia 2017 r. Rady Miejskiej w Wieliczce nr XLV/540/2017 o zmianie uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wieliczka Sąd stwierdził nieważność uchwały w tym zakresie.