Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 95/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: umorzono postępowanie w sprawie bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 12,35,36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. do wydania aktu administracyjnego, 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, na rzecz adwokata M. K. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych, dwadzieścia groszy), tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] 2015r. A. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę (doprecyzowana pismem z [...] 2016r.) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Inspektor Nadzoru Budowlanego sprawy w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego (części wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę z 1955 r. oraz części samowolnie rozbudowanej w 1969r.) położonego przy ul. [...] w [...] na funkcję mieszkalną. Skarżący, przywołując zmieniane przez organ nadzoru budowlanego kilkukrotnie oznaczenia sprawy (w tym [...]), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 37 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące naruszenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, w szczególności niezałatwienie w terminie istotnego wniosku A. S. i F. S. z dnia [...] 2015r. (złożonego [...].2015r.) wzywającego organ do przestrzegania prawa oraz wykonania obowiązkowego badania dowodowego posiadania przez inwestorów W. G., H. G. oraz ich następców prawnych tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od 1955r. do chwili obecnej, w celu przywrócenie nieruchomości do stanu zgodnego z prawem i wydania, w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, postanowienia o wstrzymaniu użytkowania budynku gospodarczego z samowolną zmianą funkcji na mieszkalną i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie PINB dla Miasta [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi tj. postanowienia o wstrzymaniu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – budynku gospodarczego i nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów w określonym terminie wymienionych w art. 71 ust. 2 P.b. w szczególności oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymaganego przy zmianie sposobu użytkowania budynku lub przedłożenia dokumentu, z którego takie prawo wynika (z pisemną zgodą współwłaścicieli większościowych na podstawie zapisów w księdze wieczystej dla nieruchomości wymagana dla czynności przekraczającej zwykły zarząd , zgodnie z art. 199 Kc),

2) w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu,

3) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że na skutek jego zażalenia na bezczynność PINB i wydania w 2012r. przez WINB oraz wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy przez PINB organ ten prowadzi postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego (wg. decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego z 1955r.) pod znakiem [...], które zostało zmienione na [...], o czym strony zostały poinformowane zawiadomieniem z dnia [...].2015r. Wcześniej skarżący [...] 2015r., na podstawie art. 37 K.p.a. złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie poprzez bezczynność oraz przewlekłość postępowania przez nierozpatrzenie wniosku z [...].2015r. Organ wyższego stopnia, postanowieniem z dnia [...] 2015r. (znak [...] wyznaczył PINB dodatkowy termin do rozpatrzenia sprawy – jeden miesiąc od otrzymania postanowienia. Postanowienie to organ otrzymał [...] 2015r., a w wyznaczonym terminie tj. do [...] 2015r. nie wydał postanowienia o wstrzymaniu nielegalnego użytkowania budynku gospodarczego.

Zdaniem skarżącego PINB będący w bezczynności i przewlekłości nie przeprowadził rzetelnie postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 7, 77 i art. 88 K.p.a., nie zgromadzi całego materiału dowodowego i nie rozpatrzył sprawy w sposób wyczerpujący lecz dowolnie i błędnie. Organ nie wydał dotychczas stosownego postanowienia, co oznacza że od dnia złożenia podania skarżącego jego pierwotny wniosek i wniosek dowodowy z [...].2015r. nie został rozpoznany. Organ naruszył zatem art. 35 § 3 K.p.a. a także zasady zaufania do organów administracji (art. 8 K.p.a.) i szybkości ich działania (art. 12).

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że postępowanie w sprawie samowolnej dobudowy do legalnie istniejącego budynku gospodarczego położonego w [...] przy ul. [...] oraz zmiany sposobu jego użytkowania na mieszkalny toczy się przed organami administracji publicznej od 1969r. Ilość znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, a także rozpatrywanie przez WSA w Bydgoszczy i NSA zaskarżonych rozstrzygnięć wydawanych przez tut. organ i [...]WINB powodują, że przedmiotowe postępowanie jest tak rozciągnięte w czasie. Ww. postępowanie administracyjne prowadzone pod sygn. [...] zostało podzielone na dwa postępowania:

1. w sprawie samowolnej dobudowy do legalnie istniejącego budynku gospodarczego położonego w [...] przy ul. [...] [...],

2. w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny [...],o czym strony poinformowano.

Po doprecyzowaniu przez pełnomocnika skarżącego, wyznaczonego w ramach prawa pomocy (pismo z [...] 2015r.), że skarga dotyczy postępowania w sprawie samowolnej dobudowy do legalnie istniejącego budynku gospodarczego (znak [...]), jak i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny (znak [...]), w piśmie z [...] 2016r. organ udzielił dalszej obszernej odpowiedzi na skargę wraz z opisem przebiegu postępowania. I tak w odniesieniu do postępowania oznaczonego [...] organ wyjaśnił, że po uprzednim zawiadomieniu stron o możliwości wypowiedzenia się - [...] 2015r. została wydana decyzja i poinformował, że akta sprawy w związku z odwołaniem skarżącego i F. S. od tej decyzji zostały przekazane WINB. Z kolej w sprawie oznaczonej [...] [...].2015r. organ poinformował strony o oględzinach wyznaczonych na dzień [...].2015r., po dokonaniu oględzin niezwłocznie zawiadomiono strony w trybie art. 10 K.p.a., skarżący i F. S. odebrali zawiadomienia dopiero w dniach [...] i [...].2015r.. Nadto [...].2015r. wpłynął kolejny wniosek A. S. dotyczący wiatrołapu/werandy dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego. Wobec powyższego [...].2015r. zostały rozpisane kolejne oględziny w przedmiotowej sprawie, które odbyły się [...].2015r. w tym dniu wysłano do stron kolejne zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a. [...].2015r. w siedzibie organu zjawił się skarżący zapoznając się z aktami sprawy. Niezwłocznie po otrzymaniu potwierdzeń odbioru tego zawiadomienia od stron, organ wyda stosowną decyzję w sprawie.

W piśmie z [...] 2015r. PINB poinformował, że [...] 2015r. została wydana decyzja w sprawie [...], o pozwoleniu na użytkowanie w charakterze mieszkalnym dwuizbowej części budynku dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego obejmującej pokój o pow. użytkowej ca [...] m2 i pomieszczenie gospodarcze wykorzystywane również jako pralnia o pow. użytkowej ca [...]m2 oraz werandy o pow. użytkowej ca [...] m2 i piwnicy o pow. użytkowej ca [...] m2. Dalsze wyjaśnienia dotyczące przebiegu postępowań organ złożył w piśmie z [...] 2016r., uzupełniając akta sprawy (k. 87 akt sądowych). Wynika z nich między innymi, że decyzją z [...] 2016r. ([...]) [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z [...] 2015r.

Z kolei decyzją z [...] 2015r. [...]WINB uchylił decyzję PINB z [...] 2015r. [...] w części odnoszącej się do jej sentencji i orzekł o nałożeniu na następców prawnych inwestora wykonania określonych czynności we wskazanym terminie, w pozostałej części utrzymując w mocy decyzję. Następnie decyzją z dnia [...] 2015r. (znak [...]) PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie w charakterze mieszkalnym istniejącego budynku gospodarczego (...), a na skutek odwołania skarżącego [...]WINB decyzja z dnia [...] 2016r. (znak [...]) uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm, dalej "P.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 – powoływanej jako: "K.p.a.") takim środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpatrywanej sprawie skarżący A. S., pismem z [...] 2015r. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) poprzez bezczynność oraz przewlekłość sprawy dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] przez H. G. bez zgody współwłaścicieli ([...]), powołując się na wniosek z [...].2015r. wzywający organ do zbadania posiadania przez inwestorów prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane od 1955r. do chwili obecnej, w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem oraz pilne wydanie postanowienia o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego obiektu na podstawie art. 71a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] 2015r. ([...]) WINB, na podstawie art. 37 § 2 K.p.a. wyznaczył PINB dodatkowy termin do rozpatrzenia sprawy, w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania postanowienia. Postanowienie wpłynęło do PINB [...] 2015r. Aczkolwiek, co zdaniem Sądu wymaga podkreślenia, organ wyższego stopnia wbrew dyspozycji art. 37 § 2 K.p.a. nie zarządził wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, ani tez nie stwierdził czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (k. 16 akt sądowych). W dniu [...] 2015r. skarżący wniósł do WINB, w trybie art. 37 § 1 K.p.a., kolejne zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie poprzez bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB dla Miasta [...] wskazując sprawę [...] samowolna rozbudowa budynku gospodarczego części z 1969r. [...] – samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego bez zgody współwłaścicieli. Tym samym należało uznać, że skarżący uczynił zadość, wynikającemu z art. 52 § 1 P.p.s.a., wymogowi poprzedzenia skargi środkiem zaskarżenia przysługującym w administracyjnym toku instancji.

W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kpa, ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 Kpa lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie.

Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB dla Miasta [...], należy wskazać iż na podstawie analizy treści skargi oraz wielotomowych akt administracyjnych obejmujących postępowanie prowadzone pod wskazanymi w skardze numerami spraw tj. [...] oraz [...], stwierdzić przyjdzie, iż zarzucana przez skarżącego opieszałość dotyczy w istocie wspólnej sprawy administracyjnej – postępowania naprawczego związanego z dokonaniem samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego wzniesionego na terenie nieruchomości przy ul [...] w [...] pierwotnie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1955r., a następnie również samowolnie rozbudowanego w 1969r. i dalej użytkowanego jako mieszkalny.

Odnosząc się do przedmiotu zaskarżenia, tytułem wstępu należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 K.p.a. organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W powołanym przepisie art. 36 K.p.a. nie zostały określone kryteria, jakimi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu załatwienia sprawy. W konkretnych przypadkach uprawnione jest odwoływanie się do zasad wyrażonych w art. 12 K.p.a.. Nowy termin musi być określony obiektywnie w takim znaczeniu, że jego upływ może być kontrolowany przez stronę i organ. Nie ma przy tym przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Za każdym razem nowy termin musi jednak zostać konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi załatwienie sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1090/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Zważywszy na wskazany przedmiot zaskarżenia wskazać należy, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. Jednakże należy mieć na uwadze, że wobec braku legalnych definicji pojęć "bezczynności" oraz "przewlekłości" w prowadzeniu postępowania administracyjnego, trudności w rozróżnieniu tych zjawisk w postępowaniu administracyjnym skutkują tym, że nie jest wiążące dla sądu to, jak skonkretyzowany został przedmiot skargi. W istocie bowiem przedmiotem kontroli sądowej w tego typu sprawach pozostaje stan sprawy administracyjnej w dacie orzekania przez sąd administracyjny w aspekcie sprawności, szybkości procedowania przez organ w celu załatwienia sprawy administracyjnej wymaganym prawem aktem lub czynnością. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA). Pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy natomiast wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ administracji postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 116-119). Przewlekle będzie również prowadzone postępowanie, gdy czynności podejmowane są przez organ w dużym odstępie czasu bądź wykonywane są czynności pozorne, powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13, dostępny w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

W świetle przytoczonych wyżej poglądów judykatury oraz w wyniku analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie doszło zarówno do bezczynności PINB, rozumianej jako brak działań organu wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu wydanie decyzji kończącej to postępowanie. Organ ten podejmował w prawdzie w toczącym się postępowaniu szereg opisanych czynności, zarówno dowodowych jak i orzeczniczych, z których jednak cześć okazała się pozorna, nastąpiły kilkuletnie okresy niepodejmowania jakichkolwiek czynności, a następnie wznawiania postępowania ale pod nowym numerem sprawy. Stwierdzić jednak należy, iż co do części rozpoznawanej sprawy stan bezczynności ustał w dniu wniesieni skargi z datowanej na [...] 2015r. do sądu administracyjnego tj. [...] 2015r. – kiedy to PINB wydał w sprawie samowolnej zmiany sposobu uzytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego (części wybudowanej na podstawie pozwolenia z 1955r.) decyzję [...] w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 5 iart. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

W tym miejscu stwierdzić jednocześnie należy niesporną okoliczność, iż w dacie orzekania przez Sąd ustał już zarówno stan bezczynności jak i przewlekłości także w odniesieniu sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania na mieszkalny pozostałej części budynku gospodarczego – czyli rozbudowanej w 1969r. bowiem decyzją z dnia [...] 2015r. znak [...] organ udzielił pozwolenia na użytkowanie w charakterze mieszkalnym tej części budynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] 2016r. ([...]). Powyższe nie stanowi przesłanki odstąpienia przez sąd administracyjny od badania czy w sprawie zaistniała zarzucana w skardze bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, oraz czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W takiej sytuacji bezprzedmiotowe staje się jedynie ewentualne zobowiązanie organu do załatwienia sprawy przez wydanie stosownego aktu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd ocenia bowiem czy organ był bezczynny lub stan przewlekłości postępowania istniał w dacie wniesienia skargi, ale uwzględnić musi późniejsza zmianę okoliczności. W niniejszej sprawi wydanie decyzji rozstrzygających sprawę. Przy czym wbrew sugestii skarżącego, okoliczność, że tutejszy sąd nieprawomocnym wyrokiem z dnia 19 października 2016r. sygn. II SA/Bd 17/16 uwzględniając skargę [...] uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB z [...] 2015r. ([...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję PINB z dnia [...] 2015r., pozostaje bez wpływu na rozpoznanie i orzeczenie w niniejszej sprawie bezczynności oraz przewlekłości postępowania.

W odniesieniu do instytucji przewlekłości postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy ( vide: wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13 - baza orzeczeń nsa.gov.pl). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie – a będzie nią data orzekania przez sąd – można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

W pojęciu przewlekłości mieszczą się sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nieposiadających żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mimo iż żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 44). W przypadku stanu przewlekłości postępowania należy też oceniać czynności organu pod kątem ich "pozorowania w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego.

Zastrzec przy tym należy, że nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (vide: wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VII SAB/Wa 120/13,baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W odniesieniu do omawianej kwestii przewlekłości za uzasadniony uznać należy wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż oceniając fakt jej zaistnienia uwzględnić należy także stopień zawiłości sprawy oraz postawę stron tego postępowania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zwraca uwagę w pierwszej kolejności to, że w istocie przedmiot skargi dotyczy sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania i rozbudowy budynku gospodarczego na mieszkalny, która toczy się przed organami administracji publicznej z kilkoma przerwami od 1969r. Zwraca także uwagę ilość wydanych w niej rozstrzygnięć różnych organów oraz wyroków sądów administracyjnych. Aczkolwiek nie cały powyższy okres z różnych przyczyn, podlegać może ocenie w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej z uwagi na przedmiot skargi, skarżony organ, jak również zmiany przepisów prawa, o czym jeszcze będzie mowa, jednak należy zasygnalizować także przebieg postępowania w pewnym aspekcie historycznym, co nie pozostaje końcowo bez wpływu na ocenę opieszałości organu w rozpatrzeniu i załatwieniu indywidualnej sprawy administracyjnej.

Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy już w 1969 r. przed Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] toczyło się postępowanie na skutek stwierdzonej samowolnej rozbudowy przez W.Goncerzewicza budynku gospodarczego i zmiany sposobu jego użytkowania na mieszkalny (znak [...]), w którym decyzją z [...] 1969 r. nakazano wstrzymanie robót budowlanych oraz nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia rysunków inwentaryzacyjnych całego obiektu budowlanego. Decyzją z [...] 1969r. Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium MRN w [...] nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na obiekt mieszkalny przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Wojewódzkiej Rady Narodowej decyzją z [...] 1969r. uchylił zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jednocześnie na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1961 r. mając na uwadze względy gospodarcze zezwolił na dokończenie budowy budynku gospodarczego oraz jego czasowe użytkowanie wyłącznie jako pralnię.

W roku 1997 zostało przez Prezydenta Miasta [...] na wniosek Prokuratury Wojewódzkiej w [...] wszczęte postępowanie ([...]) w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania dobudowanej w 1969r. przez W. G. do obiektu budowlanego części z przeznaczeniem na pralnię, a użytkowanej na pobyt ludzi, które jednak nie zostało zakończone merytoryczną decyzją rozstrzygającą sprawę. Decyzją z [...] 1997r., na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, Prezydent Miasta [...] zobowiązał H. G. do przedłożenia do końca maja 1997 r. wskazanych dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] 1997r. organ zawiesił jednak postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania dobudowanej części do budynku przy [...] bez wymaganego prawem pozwolenia, do czasu rozpoznania przez SR w [...] sprawy o dział spadku i zniesienie współwłasności.

Postanowieniem z dnia [...] 2001r. (znak [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 wznowił postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania dobudowanej części budynku gospodarczego na mieszkalny, następnie nakazał przedłożenie określonych dokumentów (postanowienie z [...].2001 nr [...]). Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniami z dnia 20 listopada 2001r. sygn. II SA/Gd 3757/01 i II SA/Gd 3758/01 odrzucił skargi F. S. i A. S. na ww. postanowienie.

Decyzją z dnia [...] 2001r. nr [...] PINB nałożył na H. G. obowiązek wykonania określonych robót – usunięcia nieprawidłowości określonych w opinii technicznej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] 2001r. ([...]). Na skutek skargi A. S. decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia [...] marca 2005r. sygn. II SA/Gd 108/02, który nakazał uporządkować postępowanie, ustalić w sposób nie budzący wątpliwości kwestie związane z postępowaniem w przedmiocie samowolnej budowy (rozbudowy) obiektu budowlanego (części gospodarczej – pralni). W przypadku gdy ostateczna decyzja w tym przedmiocie nie została wydana, podjąć czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w sprawie zastosowanie miałyby przepisy ustawy z dnia [...] października 1974 r. – Prawo budowlane. Jeżeli zaś samowola budowlana została (bądź zostanie) zalegalizowana wówczas należy rozstrzygnąć sprawę samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku.

Istotne w sprawie jest również, że decyzją z dnia [...] 2002 r. nr [...] ([...]) Prezydent Miasta [...] orzekł o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku gospodarczego (w ramach adaptacji i rozbudowy) na cele mieszkalne. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] 2002r. ([...]), który jednocześnie odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku na cele mieszkalne. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy, uwzględniając skargę inwestorski, wyrokiem z dnia 6 marca 2003r. sygn. SA/Bd 499/03 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji podkreślając, że zapadły one na skutek czynności zmierzającej do legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu, w której wcześniej nie wydano ostatecznej decyzji. Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji powołał błędną podstawę prawną (art. 59 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane z 7 lipca 1994r.), tymczasem podstawę rozstrzygnięcia w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia stanowić winien przepis art. 71 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia, czy w stosunku do spornego obiektu nie została wydana decyzja nakazująca jego rozbiórkę.

[...] 2003r. Urząd Miasta [...], w ślad za aktami sprawy dotyczącymi użytkowania budynku mieszkalnego zrealizowanego w ramach rozbudowy i adaptacji obiektu gospodarczego przekazał PINB wnioski A. S. i F. S. o wydanie decyzji po ww. wyroku zakazującej użytkowania obiektu z powołaniem na wcześniejsze decyzje z 1969r.

W związku z powyższym PINB pismem z [...] 2003r. (znak [...]) zawiadomił strony, że w związku z otrzymaniem wyroku NSA z [...].03.2003r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku zlokalizowanego przy ul. [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowości związanych z realizacją budynku na ww. nieruchomości. Postanowieniem z [...] 2003r. nr [...] PINB zawiesił postępowanie w sprawie wskazując jako zagadnienie wstępne toczące się przed Wojewodą [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...].1955r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Po uchyleniu tego postanowienia w trybie zażaleniowym (postanowieniem WINB z [...] 2003r.), PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2003r. ponownie orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnień wstępnych tj. rozpoznania przez NSA skargi na decyzję WINB z [...] 2001r. nakazującą usunięcie nieprawidłowości określonych w inwentaryzacji budynku i opinii technicznej (II SA/Gd 108/02) oraz rozpatrzenia przez GINB odwołania od decyzji Wojewody o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium MRN z [...].1955 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z dnia [...] 2003r.

Wyrokiem z 25 marca 2004r. sygn. SA/Bd 3231/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżone przez skarżącego postanowienia organów nadzoru budowlanego o zawieszeniu postępowania administracyjnego w ww. sprawie, uznając, że nie zaistniały ku temu określone przepisami prawa przesłanki. Odpis wyroku wraz z aktami sprawy wpłynął do WINB [...].2004r. i został przekazany PINB [...].2004r.

[...] 2004r. odbyły się oględziny obiektu budowlanego, po których pismem z [...] 2004r. organ po raz pierwszy poinformował strony, na podstawie art. 36 K.p.a., że załatwienie sprawy nastąpi w terminie 2 tygodni, pismem z [...] 2004r., że załatwienie sprawy nastąpi w terminie dwóch tygodni od zajęcia stanowiska przez WINB i GINB.

Z analizy akt administracyjnych sprawy i wyjaśnień organu nie wynika jakie dalsze czynności procesowe podejmował w tej sprawie, jakie ewentualnie przyczyny uzasadniały bezczynność organu. Nie wynika z akt sprawy aby postępowanie zostało zawieszone. Stwierdzić przyjdzie, iż z pewnością podstawy do zwłoki w rozstrzygnięciu sprawy nie mogło stanowić oczekiwanie na rozpoznanie przez sądy administracyjne skargi F. S. i skarżącego na ostateczną decyzję GINB z [...] 2006r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej nakaz rozbiórki budynku gospodarczego. Nadmienić należy, iż skarga została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2007r. sygn. VII SA/Wa 199/07, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2009r. oddalił skargi kasacyjne F. S. i A. S. od powyższego wyroku.

Tymczasem PINB postanowieniem z [...] 2009r. (znak [...]) "wznowił" postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego w którym zmieniono funkcję na mieszkalną. Decyzją z [...] 2010r. organ odmówił wydania decyzji o rozbiórce części budynku gospodarczego, użytkowanego jako mieszkalny, wybudowanej w roku 1955r. na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Bydgoszczy. [...] WINB utrzymał tę decyzję mocy ostateczną decyzją z [...] 2011r. ([...]). Skargę skarżącego na tę decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem z 15 czerwca 2011r. (sygn. II SA/Bd 245/11).

Z kolei decyzją z dnia [...] 2010r. (znak [...]) PINB

odmówił wydania decyzji na rozbiórkę samowolnie dobudowanej części budynku gospodarczego (obecnie użytkowanego jako mieszkalny), stwierdzonej w 1969r. na terenie nieruchomości przy ul. [...] (art. 40 i art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane oraz art. 103 ust. 2 ustawy z 7.07.1994r. – Prawo budowlane. Decyzja ta, na skutek odwołania A i F. S. została uchylona decyzją WINB z [...] 2011r., który 1) stwierdził wykonanie obowiązku określonego w prawomocnej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...].1969r. ([...]), 2) zobowiązał inwestora, w tym przypadku prawnych spadkobierców W. G., H. G., E. G., Z. G. i H. B. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części ww. budynku przy ul. [...] w [...]. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. (sygn. II SA/Bd 246/11) WSA w Bydgoszczy uchylił powyższą decyzję.

W dniu [...] 2011r. sąd przekazał prawomocne wyroki z 15.06.2011r. wraz z aktami sprawy WINB. Po czym postanowieniem z [...] 2012r. WINB odmówił zawieszenia postępowania w sprawie rozbiórki części budynku gospodarczego użytkowanego jako mieszkalny, tj. części dobudowanej samowolnie w 1969r. a ostateczną decyzją z [...] 2012r. ([...]), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] 2010r. [...]. W dalszej kolejności wyrokiem z dnia 5 listopada 2012r. (sygn. II SA/Bd 252/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. S. na ww. decyzję, natomiast wyrokiem z dnia 9 października 2014r. (sygn. II OSK 705/13) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku sądu pierwszej instancji. Ponownie jednak podkreślenia wymaga, iż ewentualnie mające wpływ na możliwość zakończenia sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego decyzje o odmowie nakazu rozbiórki jego poszczególnych części, uzyskały przymiot ostateczności (zatem stały się wykonalne) odpowiednio [...] 2011r. oraz [...] 2012r.

Z analizy akt sprawy wynika, że właśnie [...] 2012r. PINB zarejestrował pod nowym znakiem [...] sprawę rozbudowy budynku gospodarczego przy ul [...] na dz. [...] w [...] i zmiany jego funkcji na mieszkalną, w aktach zgromadzono kopie starszych dokumentów. Pierwszy dokument z datą [...] 2012r. (z oznaczeniem [...]) to zawiadomienie stron, że w związku z zamiarem wydania stosownej decyzji administracyjnej w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne, mogą się w terminie 7 dni zapoznać się z aktami sprawy i składać wnioski.

W odpowiedzi na powyższe skarżący kolejny raz zwrócił się o zawieszenie postępowania w sprawie (pismo z [...] 2012r.). Postanowieniem z [...] 2012r. PINB odmówił zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny na terenie nieruchomości przy [...], błędnie pouczając o zażaleniu.

Mimo zmiany stanu prawnego od 11 kwietnia 2011r. (ustawa z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 6, poz. 18), w zakresie brzmienia art. 101 § 3 K.p.a. z której wynika, iż jedynie postanowienia o tamujące bieg postępowania czyli w sprawie zawieszenia albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania podlegają zaskarżeniu odrębnym zażaleniem, WINB rozpoznając niedopuszczalne zażalenie – postanowieniem z dnia [...] 2012r. ([...]), uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ ten postanowieniem z [...] 2012r. ([...]) odmówił zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części podstawowej budynku gospodarczego tj. części wybudowanej w 1955 r., ponownie błędnie pouczając strony o możliwości wniesienia zażalenia. Zażalenia A. S. i F. S. rozpoznał jednakże WINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. ([...]), utrzymując w mocy ww. postanowienie. Skargę A. S. na postanowienie WINB w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił jako niedopuszczalną, postanowieniem z dnia 16 lipca 2013r. (sygn. II SA/Bd 55/13).

Mimo jednak, że postępowanie administracyjne nie zostało zawieszone, PINB faktycznie nie prowadził go, nie informował również stron o powodach i przyczynach jego przedłużenia ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 K.p.a. Zwrócić należy przy tym uwagę na niezasadną praktykę i zdaje się przekonanie organów nadzoru budowlanego obydwu instancji, iż przekazanie części akt administracyjnych sprawy wraz ze skargą na ostateczną decyzję administracyjną, w sytuacji gdy ani organ ani sąd administracyjny nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji, nie stanowi podstawy do zwlekania z załatwieniem sprawy. Na takie błędne przekonanie organów wskazuje treść korespondencji pomiędzy organami nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji oraz w zasadzie wstrzymanie się PINB od prowadzenia postępowania, już nawet po wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji oddalający skargę (por pismo WINB z [...].2013r. o przekazaniu PINB kopii prawomocnego postanowienia WSA celem przystąpienia do kontynuacji postępowania, ze wskazaniem, że akta początkowe dot. budowy i rozbudowy budynku znajdują się w NSA w zw. ze skargą kasacyjną A. S. od wyroku WSA z 5.11.2012r. sygn. II SA/Bd 252/12 dot. odmowy wydania nakazu rozbiórki części rozbudowanej budynku z 1969r.).

W okresie gdy PINB oczekiwał w istocie od [...] 2012r. na rozpoznanie przez sądy administracyjne skargi na decyzję, która nie wstrzymywała według obowiązujących przepisów możliwości rozpoznania i załatwienia sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania całego obiektu budowlanego, skarżący wykazywał znaczną aktywność procesową nie tylko dążąc do zawieszenia postępowania w tej sprawie, lecz również zgłaszając kolejnymi wnioskami kolejne zastrzeżenia i wnioski dotyczące jego zdaniem nieprawidłowości oraz dalszych samowolnych robót budowlanych prowadzonych przez użytkującą sporny budynek gospodarczy jako mieszkalny współwłaścicielkę nieruchomości, inicjując kolejne postępowania (np. dotyczące ocieplenia ścian budynku, odcinków poszczególnych instalacji, prawidłowości wykonania instalacji w ww. budynku). Jednakże zasadniczo organ nie podejmował aktywności procesowej informując, że toczą się postępowania sądowe.

W dniu [...] 2014r. WINB przekazał PINB akta administracyjne do sprawy [...] wraz z odpisami wyroków WSA z 5.11.2012r. sygn. II SA/Bd 252/12 i NSA z 9.10.2014r. oddalającym skargę kasacyjną na decyzję dotycząca odmowy nakazu rozbiórki rozbudowanej w 1969r. części budynku i poinformował, że w związku z powyższym należy przystąpić do kontynuacji sprawy w zakresie legalizacji ww. rozbudowy.

Pierwszą podjętą przez PINB czynnością procesową jest pismo z dnia [...] 2015r. skierowanie do stron postępowania [...] zawiadomienia w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i składania wniosków w terminie 7 dni, przy czym z treści tego pisma wynika, że organ uznał już sprawę a dostatecznie wyjaśnioną do wydania decyzji. W odpowiedzi na powyższe skarżący i F. S. złożyli odpowiednio w dniach [...] marca 2015r. obszerne wyjaśnienia, zastrzeżenia wraz z wnioskami dowodowymi, wnioskami o wydanie postanowienia o wstrzymaniu użytkowania oraz wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę części z 1969r. dotyczące kilku spraw związanych z przedmiotowym budynkiem, w tym samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania.

Skarżący uznał zasadnie, że PiNB nie załatwił sprawy w terminach określonych przepisami ustawy, pozostaje nadal bezczynny wobec jego wniosków wobec tego w dniu [...] 2015r. wniósł do WINB zażalenie na bezczynność PINB i przewlekłe prowadzenie przez PINB dla Miasta [...] sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego bez zgody współwłaścicieli [...], powołując się na nierozpoznanie wniosku datowanego na [...] 2015r. o wykonanie obowiązku badania dowodowego o posiadaniu przez inwestorów prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pilne wydanie postanowienia z art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 P.b.

Ustosunkowując się do tego zażalenia na wezwanie WINB – PINB w piśmie z [...] 2015r. poinformował organ wyższego stopnia, że postępowanie prowadzone dotychczas pod sygn. [...] zostaje podzielone na dwa odrębne postępowania, pod dotychczasową sygnaturą postępowanie w sprawie samowolnej dobudowy do legalnie istniejącego budynku gospodarczego, a postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny [...]. O tym fakcie organ poinformował także skarżącego w wezwaniu z [...].2015r.

Następnie organ pod nową sygn. [...]. pismem z [...] 2015r. zawiadomił strony o oględzinach w dniu [...] 2015r., po dokonaniu oględzin pismami z [...] 2008r. w obydwu ww. sprawach o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i składania wniosków w związku z zamiarem wydania decyzji. Następnie w związku z nowym wnioskiem [...] dotyczącym dobudowy do budynku gospodarczego werandy poinformowano strony pismem z [...] 2015r. o wyznaczeniu oględzin na dzień [...] 2015r. ( w sprawie [...]).

[...] 2015r. skarżący złożył do WINB opisane już wyżej kolejne zażalenie, w trybie art. 37 K.p.a. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania w sprawie.

W dniu [...] 2015r. (pismo datowane [...].2015r.) skarżący wniósł za pośrednictwem PINB dla Miasta [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny.

Znamiennym zdaniem Sądu jest, że tego samego dnia tj. [...] 2015r. PINB, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny położonego w [...] przy ul [...], wydał powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane decyzję, w istocie o charakterze dowodowym, zmierzająca do gromadzenia materiału dowodowego, bowiem nakazał 4 wskazanym współwłaścicielom nieruchomości, jako następcom prawnym inwestora, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przedłożyć aktualne protokoły z przeglądów okresowych stanu technicznego, w określonym terminie i wystąpić z wnioskiem o wydanie edycji o pozwoleniu na użytkowanie dla pierwotnie istniejącego budynku gospodarczego oznaczonego na mapie ewidencyjnej symbolem 2m, w którym zmieniono sposób użytkowania na mieszkalny.

Niezależnie od oceny zgodności z prawem tej decyzji, która została już dokonana przez tutejszy sąd w odrębnym postępowaniu (nieprawomocny wyrok z 19 października 2010r. w sprawie II SA/Bd 17/16), na potrzeby niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, iż wbrew w istocie pozornemu wskazanemu przez PINB podziałowi technicznemu sprawy wcześniej kilka lat prowadzonej pod wspólnym znakiem PINB [...], powyższa decyzja, czemu organ nie dał wyrazu jednoznacznie, zdaje się regulować kwestię samowolnej zmiany sposobu użytkowania tylko pierwotnej części budynku gospodarczego na mieszkalny, nie odnosi się do samowolnej zmiany sposobu użytkowania również części budynku gospodarczego samowolnie rozbudowanej w 1969r. Szczegółowa analiza dokumentów i treści wydawanych w sprawie dalej rozstrzygnięć, wskazuje, iż PINB wobec wniesienia skargi starał się doprowadzić do wydania decyzji, która prowadziłby chociażby do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem użytkowania w charakterze mieszkalnym pierwotnej części budynku gospodarczego (wybudowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego z 1955r.). Nie rozważył przy tym czy jest obecnie możliwe i zgodne ze stanem faktycznym oraz przepisami prawa, bez wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii zgodności z prawem samowolnej rozbudowy, odrębne orzekanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie zmienionego sposobu użytkowania poszczególnych części budynku gospodarczego skoro wszakże ostatecznie od 1970 r. cały ten budynek gospodarczy jest użytkowany jako jeden mieszkalny.

Wbrew bowiem sugestii PINB co do odrębnych podstaw prawnych w zakresie orzekania co do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, w dwóch prawomocnych wyrokach z 2003r. oraz 2005r. sądy administracyjne wypowiadały się już, co do podstaw orzekania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania co do każdej z dwóch części budynku - zastosowanie winny mięć przepisy art. 71 ust. 3 w zw. z art. 5o i 51 Prawa Budowlanego (przed nowelizacją z 2004r.). Powyższe stwierdzenie nie stanowi podstawy do oceny prawidłowości poszczególnych orzeczeń organu, jednakże w oceni Sądu pośrednio wpływa na kwestie oceny przewlekłości postępowania, z uwagi chociażby na niezrozumiałe kilkukrotne nacechowane znaczna dowolnością dzielenie i łączenie postępowań, sprowadzając się do czynności technicznych. W ocenie Sądu, zwłaszcza zdaje się tylko pozorny podział sprawy dla uniknięcia zarzutu przewlekłości przez nadanie sprawie nowego numeru, nie wpływa na zmianę przedmiotową sprawy. Wobec powyższego w zakresie określonej przez Sąd jako przedmiot sprawy administracyjnej dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, nawet wydanie w dniu [...] 2015r. ww. decyzji w zakresie określonym przez organ od czerwca 2015r. nowym znakiem [...], nie stanowiło rozstrzygnięcia o całości sprawy administracyjnej.

Dopiero w toku postępowania sądowego PINB wydał decyzję z [...] 2015r. [...], którą jak określił, po rozpatrzeniu sprawy samowolnej dobudowy do legalnie istniejącego budynku gospodarczego położonego w [...] przy ul. [...], udzielił wprost pozwolenia na użytkowanie w charakterze mieszkalnym dwuizbowej części budynku dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego (...) obejmującej pokój, pomieszczenie gospodarcze wykorzystywane również jako pralnia, werandę oraz piwnicę.

Istotne jest, że postępowanie stanowiące zasadniczy wątek sprawy czyli dokonana w latach 70-tych XX wieku bez zgłoszenia właściwemu organowi samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego (wybudowanego na podstawie decyzji właściwego organu z 1955r. a następnie samowolnie rozbudowanego w 1969r.) na funkcję mieszkalną prowadzone jest w oparciu o przepisy art. 71 ust. 3 z odpowiednim zastosowaniem art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004r.

W tym zakresie odnosząc się pośrednio do niektórych żądań skarżącego należy zwrócić uwagę, że na mocy przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) z dniem 31 maja 2004r. nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego w zakresie regulacji postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz w przypadku przystąpienia do samowolnej zmiany sposobu użytkowania bez stosownego zgłoszenia (art. 1 pkt 31 i 32 ustawy zmieniającej). Przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w znowelizowanym brzmieniu w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogą mieć zastosowania, wobec treści norm intertemporalnych tj. art. 2 ust. 2 i 3 powyższej ustawy nowelizującej. I tak w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust.2). Przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 3).

W ocenie Sądu, na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, w tym przywołanych wyżej okoliczności, bez wątpienia postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego zostało wszczęte wiele lat przed dniem wejścia w życie powyższej nowelizacji i nie zostało do tego czasu zakończone wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, na co wszakże zwracał również w jego toku uwagę wielokrotnie w swych pismach skarżący oraz F. S.. Bez wpływu na to ustalenie pozostaje zmiana oznaczenia sprawy dokonywana kilkukrotnie przez właściwe organy administracji (tu [...]). Istotna jest bowiem tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy administracyjnej, w której zapadły uprzednio wyroki NSA Ośrodka Zamiejscowego w Bydgoszczy z 26 marca 2003r. oraz wyrok WSA w Gdańsku z 8 marca 2005r. sygn. II SA/Gd 108/02, które aczkolwiek zapadły w odrębnych sprawach, jednakże wynikające z nich związanie, na mocy art. 170 P.p.s.a. wiąże w sprawie organy nadzoru budowlanego oraz każdy sąd, o ile nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego lub prawa, któryby to związanie wyłączyła.

Z powyższych powodów zważyć zatem należało, co zdają się bagatelizować organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, iż w istocie postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce przy [...] (w zakresie części wybudowanej na podstawie pozwolenia z 1955 r.) PINB prowadził od [...] 2003r. [...] (w ramach sprawy określonej bardzo nieprecyzyjnie "nieprawidłowości związane z realizacją budynku") – czyli kilkanaście lat. W drugim z ww. wyroków z 8 marca 2005r. Sąd przesadził także właściwość i konieczność prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego we właściwym trybie postępowania po pierwsze co do legalizacji samowolnej rozbudowy, a następnie jej samowolnej zmiany sposobu użytkowania na funkcje mieszkalną.

Po kilkuletniej nieuzasadnionej bezczynności, mimo, że postępowanie nie było nawet zawieszone, ani tym bardziej zakończone żadną decyzją ostateczną, takowej bezczynności nie może tłumaczyć prowadzenie w latach 2009-2012 innych postępowań zmierzających do zweryfikowania podstaw żądań rozbiórki, PINB dopiero [...] 2012r. od nowa zarejestrował sprawę pod znakiem [...], która jak wynika z wielu pism stanowiła w istocie kontynuacje poprzednich postępowań ale obejmowała sprawę samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego w obydwu jego częściach. Stwierdzając, że jest to jednakże kontynuacja dawnych postępowań podkreślenia wymaga, rażąca ignorancja PINB wobec dyspozycji art. 35 i 36 K.p.a., określających terminy załatwiania spraw. Mimo, iż organ nie podejmował czynność procesowych, na co wskazują wieloletnie lub wielomiesięczne odstępy pomiędzy poszczególnymi czynnościami, w istocie reagował tylko na kolejne pisma skarżącego. Organ co do zasady nie zawiadamiał stron o powodach przedłużenia postępowania ani przewidzianym nowym terminie załatwienia sprawy, z wyjątkiem dwóch sytuacji opisanych powyżej.

Sąd dostrzega również, że na tak rażącą jak opisana powyżej początkowo bezczynność, a w dalszym okresie zarówno bezczynność jak przewlekłość prowadzenia sprawy przez PINB nie bez wpływu pozostaje zawiłość sprawy, konieczność rozstrzygnięcia także kwestii pośrednio związanych z przedmiotowa samowolna zmiana sposobu użytkowania, znaczna aktywność procesowa skarżącego oraz [...], a także widoczne zmierzanie do przedłużania postępowania poprzez odbiór korespondencji dopiero po powtórnym awizowaniu, składanie licznych powielanych kilkukrotnie żądań i wielostronnych wniosków, inicjowanie nowych pobocznych wątków postępowania, kwestionowanie niemal każdej czynności procesowej, dowodu w sprawie, kilkukrotne inicjowanie postępowań nadzwyczajnych co jednakże wobec niezgodnej z wymogami procedury administracyjnej reakcji organu na przedłużenie się postępowania, nie może mieć decydującego wpływu dla oceny czy PINB dopuścił się zarzucanej bezczynności i przewlekłości. Dodatkowo [...]WINB, wydając orzeczenia jako organ wyższego stopnia ( jak się wydaje) zwracał organowi I instancji akta sprawy po upływie terminu do wniesienia ewentualnej skargi do sądu administracyjnego), i wręcz informował PINB o konieczności kontynuowania postępowania w przypadku zaskarżenia każdego rozstrzygnięcia dopiero po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co jak już wskazano było błędną praktyką.

Przeprowadzona przez Sąd analiza chronologii czynności podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie wskazuje jednak, iż w sprawie wystąpiły obok już wskazanych niezawinionych przez PINB także i inne okoliczności, wskazujące, że odpowiedzialność za czas jej rozpatrywania z naruszeniem obowiązujących terminów spoczywa na tym organie. Niewątpliwie niedostateczna wnikliwość organu, powstrzymywanie się od dążenia do wnikliwego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy związanych chociażby z uzyskaniem na podstawie stosownych wezwań rzetelnej pełnej inwentaryzacji i oceny technicznej robót budowlanych związanych z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną, zgodności z wymogami technicznymi dla funkcji mieszkalnej wszystkich instalacji, ustalenia zgodności zmiany sposobu użytkowania (zagospodarowania terenu) z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też zweryfikowania kwestionowanego przez skarżącego wielokrotnie prawa dysponowania przez inwestora nieruchomością wspólną na cele budowlane w zakresie koniecznym do zmiany sposobu użytkowania budynku na funkcję mieszkalną.

W powyższej analizie uwidocznione zostały jednoznacznie okresy zawinionej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia przez PINB przedmiotowej sprawy. Przy czym w okolicznościach przedmiotowej sprawy podkreślenia wymaga, iż pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" jako odrębna forma niezałatwienia sprawy przez organ administracji w terminie, zostało wprowadzone zarówno do Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopiero na mocy przepisów przywołanej już ustawy zmieniającej z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011r. Nr 6, poz. 18), obowiązującej od 11 kwietnia 2011r. Zatem dopiero od tej daty można organowi skutecznie zarzucić przewlekłe prowadzenie postępowania. Do tej daty wszelkie formy niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, lub wyznaczonym na podstawie art. 36 K.p.a. należało, w kontekście ówczesnego brzmienia przepisów P.p.s.a. określać jednorodnym pojęciem bezczynności organu.

W ocenie Sądu przytoczone wyżej okoliczności i analiza działań organu ponad wszelką wątpliwość wskazują, iż PINB pozostawał w zawinionej bezczynności w załatwieniu przedmiotowej sprawy, a stan ten trwał nadal po 11 kwietnia 2011r. Po formalnym tylko zarejestrowaniu sprawy pod nowym znakiem w [...] 2012r. ([...]), analiza dalszych czynności prowadzi również do stwierdzenia kwalifikowanej formy czyli bezczynności, która sprowadzała się do podejmowania pozornych działań, w tym opisanego wyżej bezpodstawnego pouczenia o możliwości zażalenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, i wobec trwającego kilka miesięcy postępowania wywołanego niedopuszczalnym zażaleniem, zaniechaniem załatwienia sprawy. Tymczasem, w sytuacji odmowy zawieszenia postępowania (postanowieniem z [...] 2012r) organ winien niezwłocznie rozstrzygnąć sprawę co do istoty, skoro uprzednio pismem z [...] 2012r. zawiadomił, że zamierza już wydać decyzję.

W kwestii wielokrotnego jak się zdaje oczekiwania przez organ na zwrot akt administracyjnych przekazywanych organowi wyższego stopnia wraz ze środkami zaskarżenia lub wdrożeniem trybu nadzwyczajnego, czy też postępowania sądowoadministracyjnego) jako przyczyny niepodejmowania czynności w sprawie lub przyczyny zawieszenia postępowania należy odróżnić sytuacje gdy organ przekazuje je organowi wyższego stopnia w celu rozpoznania środków odwoławczych w toku instancji, gdyż od takiego rozstrzygnięcia zależy dalszy tok postępowania od sytuacji gdy akta te trafiają do organów nadrzędnych jako element materiału dowodowego istotny z punktu widzenia rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej, jaką stanowią sprawy rozstrzygana w związku z uruchomieniem trybów nadzwyczajnych . O ile w tym pierwszym przypadku organ powinien oczekiwać na rozstrzygnięcie i zwrot akt prowadzonej sprawy to w tym drugim ciąży na nim obowiązek takiego zorganizowania postępowania by udostępnienie akt innemu organowi nie było przeszkodą w prowadzeniu postępowania. Wskazać należy, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności czy przewlekłości muszą mieć charakter prawny, proceduralny (art. 35 § 5 K.p.a.), a nie faktyczny. Nie może stać się przeszkodą do załatwienia sprawy brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu administracyjnego, bądź innego organu. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie pozostaje takie zorganizowanie prowadzonej sprawy by taka sytuacja nie uniemożliwiała mu jej załatwienia w ustawowym terminie. Organ powinien przed przekazaniem akt sprawy innemu organowi czy sądowi sporządzić odpisy z dokumentów niezbędnych dla wykonywania dalszych czynności lub organ obowiązany jest podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganej do rozpoznania sprawy dokumentacji poprzez np. wystąpienie o nadesłanie akt w celu ich wykorzystania do wydania orzeczenia, względnie sporządzenia odpisów niezbędnych dokumentów. Bierne natomiast oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd administracyjny i zwrot akt może być ocenione tylko jako zawinione zaniechanie mające wpływ na czas trwania postepowania. Brak akt administracyjnych i wyczekiwanie na ich zwrot nie może usprawiedliwiać bezczynności czy przewlekłości organu i przez to zwłoki w załatwieniu sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 1999 r., IV SAB 46/99 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 21 października 2004 r. II SAB/Wr 43/03, w Gdańsku z dnia 10 marca 2010 r., II SAB/Gd 42/09, w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r., VI SAB/Wa 51/10, w Lublinie z dnia 13 listopada 2013 roku, w spr. II SAB/Lu 356/13 ).

W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, iż PINB wielokrotnie dysponował wiedzą co do tego, iż akta po rozpoznaniu środka prawnego nie zostaną mu przez dłuższy czas zwrócone (informacje WINB o przekazaniu akt sądowi lub GINB), a mimo to nie podejmował żadnych czynności związanych z możliwością zapewnienia dalszego procedowania w celu zakończenia postępowania. Jedynie w sposób oczywiście niezgodny z prawem brak akt uznał za jedną z przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania.

W kontekście ciążących na organie obowiązków wynikających z art. 36 K.p.a. wskazać należy, iż w toku całego dotychczasowego postępowania, trwającego kilkanaście lat PINB jedynie dwukrotnie dokonał powiadomienia stron o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy naruszając tym samym treść powołanego przepisu.

Nie negując niemałego nakładu pracy ze strony PINB dla Miasta [...] włożonego w prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie także uwzględniając ponadprzeciętną aktywność skarżącego w dążeniu do uzyskania korzystnego ze względu na własny interes prawny rozstrzygnięcia, stwierdzić należy, iż wymienione okoliczności zadecydowały o uznaniu przez Sąd, iż w rozpatrywanym przypadku doszło zarówno do bezczynności, jak przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji.

Na dzień wyrokowania sprawa administracyjna dotycząca samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny została już przez PINB dla Miasta [...] rozstrzygnięta w całości, wobec czego bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie tego organu do wydania aktu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i w tym zakresie na mocy art. 161 § 1 pkt 3 postępowanie sadowe podlegało umorzeniu. Konsekwencją stwierdzenia przewlekłości i bezczynności, które ustały dopiero po wniesieniu skargi jest jednak obowiązek stwierdzenia przez sąd, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z § 1a P.p.s.a.).

Należy zaznaczyć, że każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w K.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36). Odnosząc się do pojęcia "rażącego naruszenia prawa", należy wyjaśnić, że jest to stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie, które skład orzekający w pełni podziela akcentuje się, że kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14 - powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie decyzja nie została wydana, mimo upływu kilkunastu lat od złożenia wniosku i 10 lat od daty wszczęcia postępowania z urzędu.

Przedstawiony wyżej ciąg zdarzeń ocenić można jako świadome zaniechanie przez organ załatwienia sprawy, jednoznaczną i nie uzasadnioną bierność w podejmowaniu czynności koniecznych do jej zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, co doprowadziło do rażącego opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach, pozbawionego racjonalnego (prawnego) uzasadnienia. Powyższa ocena stanowiła podstawę uznania rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.

Uwzględniając jednak stopień skomplikowania sprawy, wielowątkowość prowadzonych równolegle postępowań oraz znaczny wpływ na wydłużenie toku przedmiotowego postępowania spowodowany aktywnością procesową skarżącego, treścią jego wniosków, żądań, ilością inicjowanych dla przedłużenia postępowania postępowań wpadkowych Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia na organ grzywny.

Pozbawiony podstaw prawnych i niezasadny w okolicznościach niniejszej sprawy dotyczącej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, a nie rozpoznania jednego tylko wniosku dowodowego zgłoszonego w toku tego postępowania, jest wniosek skargi (pkt 1). Ponadto jak już wskazano, skarżący pozostaje w błędnym przekonaniu, że w niniejsze sprawie może w ogóle mieć zastosowanie przepis art. 71a ustawy Prawo budowlane, który został dodany w maju 2004r., skoro postępowanie dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu toczy się od lat 70-tych XX wieku, i mimo początkowego prowadzenia go na podstawie niewłaściwych przepisów, z pewnością zostało wszczęte przed 31 maja 2004r. Nadto wbrew oczekiwaniu skarżącego, w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiot sądowej kontroli stanowił wyłącznie stan bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB dla Miasta [...], a nie merytoryczna ocena podejmowanych przez organ rozstrzygnięć, niezgodnych z oczekiwaniami skarżącego, będącego tylko jedną z wielu stron postępowania administracyjnego w sprawie o spornych interesach.

W pkt 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust.1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013r. poz. 461 ze zm.) w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. poz. 1801)

Sąd, w okolicznościach sprawy uznał, że stawka minimalna opłaty za czynności adwokackie jest adekwatna do nieznacznego wkładu pracy adwokata, który nie przyczynił się do wyjaśnienia sprawy.