Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 764/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 1 i ust. 3; art. 91 ust. 1, art. 85, art. 86, art. 87, art. 6 ust. 1 i ust. 7; art. 101 ust. 1; art. 18 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 28 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2016 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Głownie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 7 lipca 2016 roku nr PNK-I.4131.421.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności Apelu Rady Miejskiej w Głownie do Burmistrza Głowna w sprawie stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 lipca 2016 r. nr PNK-I.4131.421.2016, Wojewoda Łódzki na podstawie art. 86 i art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) stwierdził nieważność Apelu Rady Miejskiej w Głownie z dnia 1 czerwca 2016 r. do Burmistrza Głowna w sprawie stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

Na sesji w dniu 1 czerwca 2016 r., na podstawie § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu Miasta Głowna uchwalonego uchwałą nr LIX/433/14 Rady Miejskiej w Głownie z dnia 26 lutego 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 2 kwietnia 2014 r. poz. 1560) Rada Miejska w Głownie uchwaliła Apel do Burmistrza Głowna w sprawie stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego. W § 1 uchwały wskazano, że "Rada Miejska w Głownie zwraca się do Burmistrza Głowna z apelem, aby w swojej działalności, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych, uwzględniane były wszystkie wyroki Trybunału Konstytucyjnego, także te, które nie zostaną opublikowane w Dzienniku Ustaw." § 2 stwierdzał, że "apel wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami". W uzasadnieniu uchwały Rada powołała się na art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i wskazała m.in., że polityczny konflikt wokół Trybunału Konstytucyjnego godzi nie tylko w podstawowe zasady ustrojowe demokratycznego państwa prawa, ale jednocześnie podważa zasadę pewności prawa Wysokie ryzyko negatywnych skutków działań podjętych wobec Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że Rada Miejska w Głownie dla wyjaśnienia wątpliwości wyraźnie wskazuje jakie prawo będzie stosowane przez samorządowe władze Głowna.

Uchwały podjęte na sesji w dniu 1 czerwca 2016 r. zostały przedstawione Wojewodzie Łódzkiemu w dniu 9.06. 2016 r. ( k-33 akt ).

Pismem z dnia 23 czerwca 2016 r. Wojewoda Łódzki zawiadomił Radę Miejską w Głownie o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego w celu kontroli legalności apelu, z uwagi na brak podstawy prawnej do jego podjęcia, a tym samym brak podstaw do udzielania Burmistrzowi wytycznych w sprawie stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

W piśmie z dnia 29 czerwca 2016 r. Przewodnicząca Rady Miejskiej w Głownie przedstawiła stanowisko, z którego wynika, że Wojewoda nie miał podstawy prawnej do wszczęcia postępowania nadzorczego bowiem art. 91 ust. 1 dotyczy tylko i wyłącznie uchwał i zarządzeń organów gminy, tymczasem apel nie jest ani uchwałą, ani zarządzeniem, a przede wszystkim nie ma charakteru rozstrzygnięcia merytorycznego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Łódzki wskazał, że pomijając wątpliwości co do zgodności z prawem § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały Nr LIX/433/14 Rady Miejskiej w Głownie z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Głowna, który został wskazany w podstawie prawnej i stanowi, że Rada może także (oprócz uchwał) podejmować: apele zawierające formalnie nie wiążące wezwania adresatów zewnętrznych do określonego postępowania, podjęcia inicjatywy czy zadania, zaznaczyć należy, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2008 r., sygn.. akt II SA/Bd 930/07 " W tych wszystkich przypadkach, w których ustawodawca przyznał radzie gminy możliwość wypowiedzenia się w jakichkolwiek kwestiach merytorycznych będzie to miało miejsce w formie uchwały. W przeciwnym razie nie będzie można mówić o wypowiedzeniu stanowiska przez radę gminy jako organ kolegialny.

Zdaniem organu nadzoru przedmiotowy apel nie został nazwany uchwałą. Tymczasem każda uzewnętrzniona wola organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego powinna być określona mianem uchwały. Z uwagi na powyższe organ nadzoru uznał apel za uchwałę pomimo, że nie został on określony takim mianem. Mając również na uwadze stanowisko judykatury, zgodnie z którym, o dopuszczalności ingerencji nadzorczej nie decyduje nazwa aktu lecz jego treść tj. materia, której dotyczy, organ nadzoru uznał, iż może do przedmiotowego apelu zastosować przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Wojewody, Rada może wypowiadać się w kwestiach merytorycznych tylko w zakresie spraw pozostających w jej kompetencjach. Tymczasem brak jest przepisu, który upoważniałby organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wypowiadania się w kwestiach stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

Zgodnie z przyjętym w doktrynie stanowiskiem, o ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, o tyle organy władzy publicznej mogą działać tylko tam, o ile prawo je do tego upoważnia. Żaden przepis prawa nie upoważnia organów jednostek samorządu terytorialnego do kwestionowania działań podejmowanych przez niezależne od Rady instytucje - w tym przypadku przez władzę wykonawczą sprawowaną przez Radę Ministrów.

Apel Rady jest wyrazem sprzeciwu wobec działań podejmowanych przez Radę Ministrów, a tym samym stanowi również ich krytykę.

Organ nadzoru wskazał, że jak wynika z tez zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd

570/15 rada gminy nie posiada uprawnień w zakresie wskazywania zasadności działań prawnych zewnętrznych i niezależnych instytucji, a tym bardziej do oceny ich działania z punktu widzenia prawa. Powyższy apel , zdaniem Wojewody, stanowi de facto wezwanie organu wykonawczego do naruszania obowiązującego porządku prawnego. Zastosowanie się do apelu i odmowa stosowania przez Burmistrza przepisów, które nie zostały formalnie derogowane z porządku prawnego, stanowiłyby w istocie przyznanie sobie przez Burmistrza uprawnienia do wyeliminowania z porządku prawnego norm, które pozostają w mocy, z pominięciem trybu przewidzianego przez ustrojodawcę. W ocenie Wojewody Łódzkiego mamy tu do czynienia z uzurpowaniem sobie prawa przez organ wykonawczy do wykonywania kompetencji zastrzeżonych dla władzy sądowniczej lub ustawodawczej - co w konsekwencji godzi w konstytucyjny trójpodział władz. Podkreślono, że nawet w orzecznictwie sądów zarysowała się wyraźna tendencja zakazująca sądom orzekania o konstytucyjności określonych przepisów: "NSA nie jest uprawniony do badania zgodności ustaw z Konstytucją, ponieważ jest to prerogatywa zastrzeżona do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. W rezultacie sąd administracyjny nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Chociaż w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego jej stosowania, to dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia TK, podlega stosowaniu." (Wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r. II OSK 548/06). Zdaniem Wojewody skoro zatem nawet sądownictwo administracyjne, ustrojowo powołane do kontroli legalności działań administracji publicznej, nie ma władzy do samodzielnej odmowy zastosowania niekonstytucyjnych przepisów, to tym bardziej takiego uprawnienia nie sposób przyznać Radzie Miejskiej. Samorząd terytorialny jedynie uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Nie rozporządza on żadną wiązką niezbywalnych i nienaruszalnych kompetencji czy spraw. Istotą samorządu jest wykonywanie administracji publicznej. Jest on wyrazem rezygnacji przez państwo z niektórych uprawnień w zakresie administracji publicznej. Samorząd ten powstaje z woli ustawodawcy, nie zaś w drodze swobodnego aktu jego członków. Wykonywanie administracji publicznej jest zarówno uprawnieniem, jak i obowiązkiem samorządu. Urzeczywistniając te zadania, może on posługiwać się środkami prawnymi właściwymi administracji publicznej, w tym także władczymi. Wykonywanie tych zadań w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność nie oznacza posiadania przez jednostkę terytorialną własnych celów i interesów.

W ocenie Wojewody przedmiotowy apel w istotny sposób narusza prawo, a zwłaszcza art. 7 Konstytucji RP.

W skardze Rada Miejska w Głownie powyższemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez dokonanie kontroli legalności Apelu, który nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, w sytuacji, gdy organ nadzoru uprawniony jest do kontroli legalności tylko i wyłącznie uchwał oraz zarządzeń organów gminy;

2. art. 7 w związku z art. 87 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, iż Apel został wydany bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy Apel został wydany w oparciu o uchwałę Nr LIX/433/14 Rady Miejskiej w Głownie z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Głowna (Dz. Urz. Woj. łódzko Z 2014 r. poz.1560), która stanowi obowiązujące źródło prawa.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu.

Strona skarżąca wskazała, że pełna korespondencja w sprawie pokazuje, iż organ nadzoru nie dążył do uzyskania żadnych wyjaśnień, informacji, czy też danych, ponieważ w żadnym z pism nie określił zakresu wymaganych informacji, a ponadto wyznaczał terminy, które nie mogły zostać dochowane przez organ kolegialny, jakim jest Rada Miejska w Głownie. Organ nadzoru nie wskazał sposobu w jaki Rada Miejska w Głownie mogła przyjąć stanowisko poza sesją, choć do jego obowiązków należy m.in. nadzór nad samorządem. Podkreślono, że pisma z dnia 29 czerwca i 5 lipca zawierały wyjaśnienie podstawy prawnej, jak również wskazywały na brak podstaw przeprowadzenia nadzorczego w stosunku do Apelu.

Strona skarżąca wskazała, że podstawą prawną Apelu jest § 15 ust, 2 pkt 4 Statutu, który stanowi, że Rada oprócz uchwał może podejmować apele zawierające nie wiążące wezwania adresatów zewnętrznych do określonego postępowania. Z treści tego przepisu wynika wprost, iż Apel nie ma charakteru merytorycznego, czego organ nadzoru nadal nie dostrzega, ciągle przypisując jej merytoryczny charakter i wywodząc z niego kompetencje do oceny Apelu. Apel nie wywołuje żadnych skutków prawnych, nie kształtuje żadnych praw, czy też obowiązków. Strona zaznaczyła, że apele nie przewidują żadnych sankcji za ich nierespektowanie. W ocenie Rady, Wojewoda Łódzki nie miał kompetencji do wszczęcia postępowania nadzorczego w celu zbadania legalności Apelu, ponieważ art. 91 ust. 1 daje prawo do kontroli tylko i wyłączenie uchwał oraz zarządzeń organów gminy, które to akty są rozstrzygnięciami o charakterze merytorycznym. Strona nie zgodziła się z twierdzeniem organu nadzoru, że Apel zmierza do kwestionowania działań podejmowanych przez niezależne od Rady instytucje tj. władzę wykonawczą sprawowaną przez Radę Ministrów. Apel nie jest również wyrazem sprzeciwu wobec działań podejmowanych przez Radę Ministrów, czy też jej krytyki. Apel Rady, który nie ma charakteru merytorycznego, był reakcją na wyżej opisaną sytuację i miał jedynie stanowić wskazówkę dla Burmistrza Głowna, jakie przepisy prawa powinien stosować w swojej działalności. Wydając konkretne decyzje Burmistrz Głowna i tak będzie musiał rozstrzygnąć dylemat w zakresie stosowania przepisów prawa i jego rozstrzygnięcie będzie podlegało ocenie przez organ wyższego stopnia.

Rada podkreśliła jednocześnie, że organ nadzoru wydając swoje rozstrzygnięcie rozstrzygnął na korzyść Rady Ministrów spór toczący się wokół Trybunału Konstytucyjnego, nie mając do tego żadnych kompetencji. Rada Ministrów nie ma bowiem żadnych uprawnień do oceniania legalności rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego i uprawnień do odmowy publikacji jego orzeczeń.

Gdyby nawet Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż organ nadzoru miał prawo dokonać oceny Apelu, to nie mógł stwierdzić jego nieważności powołując si na naruszenie art. 7 Konstytucji , gdyż Apel został wydany na podstawie § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu, który zgodnie z art. 87 Konstytucji jest obowiązującym źródłem prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu nadzoru przedmiotowy apel wyrażony został w formie uchwały. Przedmiotowy akt nie został nazwany uchwałą. Tymczasem każda uzewnętrzniona wola organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego powinna być określona mianem uchwały. Z uwagi na powyższe organ nadzoru uznał niniejszy apel za uchwałę, pomimo że nie został on określony takim mianem. Organ podkreślił, iż ustawa o samorządzie gminnym, podobnie jak inne ustawy regulujące działalność samorządów innych szczebli, nie zna pojęć apeli, stanowisk, deklaracji, itp. którymi, częstokroć zresztą niekonsekwentnie, w różnych znaczeniach, posługują się statuty lub regulaminy samorządów. Ponieważ są to pojęcia pozaustawowe, to nie sposób przypisywać im decydującego znaczenia przy rozstrzyganiu formy prawnej wyrażenia przez samorząd swojej woli. W ocenie organu nadzoru przedmiotowe kategorie oznaczają tylko pewne rodzaje uchwał, które na własne, wewnętrzne potrzeby wyróżniają samorządy ustawy o samorządzie gminnym, statut gminy może określać jedynie organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Zdaniem organu nadzoru, kwestia formy, w jakiej wola rady jest uzewnętrzniana, nie jest kwestią z zakresu organizacji wewnętrznej ani trybu pracy rady. Nie mieści się zatem w materii statutowej. Dlatego też w ocenie organu nadzoru, problem możliwości dokonania kontroli aktu zawierającego uzewnętrznioną wolę kolegialnego organu samorządu terytorialnego, nie sprowadza się do formy wyrażenia takiej woli, która zawsze przybiera postać uchwały, a do możliwości stwierdzenia sprzeczności z prawem treści takiego oświadczenia. W ocenie Wojewody, spotykane niekiedy w statutach i regulaminach terminy takie jak apele, deklaracje stanowiska, odezwy to niewiążące wypowiedzi , których przedmiotem powinny być fakty rozumiane jako pewne zdarzenia historyczne czy zapowiedź pewnych działań faktycznych , bez wskazywania prawnego sposobu ich realizacji. W ocenie Wojewody przedmiotowy apel jest aktem normatywnym, zawiera regułę powinnego zachowania się, zbudowaną z hipotezy i dyspozycji. Brak sankcji nie sprzeciwia się uznaniu normatywnego charakteru tekstu uchwały. Nie sprzeciwia się też uznaniu przedmiotowej uchwały za normę fakt, że została ona umieszczona w akcie nazywanym apelem. Jeżeli kontrola nadzorcza ma mieć charakter realny, organ nadzoru musi mieć możliwość oceny charakteru prawnego aktu w oderwaniu od jego nazwy czy podanej podstawy prawnej.

W ocenie Wojewody Łódzkiego nie ulega wątpliwości, że rada przejawiła wolę, aby dyrektywa zawarta w treści apelu kształtowała działania burmistrza. Motywem podjęcia Apelu, co wynika z jego uzasadnienia, było wyjaśnienie wątpliwości oraz wyraźne wskazanie , jakie prawo będzie stosowane przez samorząd , co ujawnia chęć wyraźnego, jednoznacznego przesądzenia tej kwestii na przyszłość . Organ wskazał także, że w tej samej dacie Rada Miejska w Głownie podjęła również deklarację w sprawie stosowania się przez nią do wyroków Trybunału Konstytucyjnego . Oba akty realizują jedną intencję rady.

Organ nadzoru podtrzymał swoją ocenę, że § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu nie mógł stanowić podstawy do sformułowania apelu w niniejszej sprawie , gdyż dotyczy jedynie "adresatów zewnętrznych", a więc podmiotów spoza struktury jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto od strony przedmiotowej w myśl statutu apel stanowi wezwanie do określonego postępowania, podjęcia inicjatywy czy działania . w tym katalogu nie mieści się jednak wyznaczanie adresatom prawnych form realizacji zadań. Akt został wydany bez podstawy prawnej, a więc w sposób sprzeczny z zasadą legalizmu już na etapie tworzenia .

Wojewoda wskazał, że jeżeli prawodawca przyznaje danemu organowi określoną wiązkę uprawnień, czy to na gruncie postępowania administracyjnego, czy poza nim , to po to, by ten właśnie kompetentny podmiot samodzielnie rozstrzygał kwestę procedowania i zakresu wiążących go norm .

Na gruncie ustawy o samorządzie gminnym zakres dopuszczalnej ingerencji rady w działalność wójta został wyznaczony przez odpowiednie przepisy , w szczególności przez art. 18 ust. 2 pkt 2 , który pozwala radzie stanowić jedynie o kierunkach działania wójta, w czym nie mieści się uprawnienie do formułowania sposobu załatwienia konkretnych spraw. Gdyby natomiast odmówić kontrolowanemu aktowi charakteru normatywnego, to konieczność stwierdzenia jego nieważności wynika , zdaniem Wojewody, z trafnego poglądu przyjętego w orzecznictwie , pozwalającego radzie gminy na podejmowanie działań nie władczych tylko w obszarze swoich ustawowych kompetencji. .

Na rozprawie w dniu 14 października 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej popierał skargę i wyjaśnił, że uchwala została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej .

Pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga wniesiona przez Miasto Głowno nie jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).

Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze.

Podkreślić od razu należy, że sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością gminną, sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru, a rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem aktu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności (zgodności z prawem) rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 7 lipca 2016 r. stwierdzającego nieważność Apelu Rady Miejskiej w Głownie z dnia 1 czerwca 2016 r. do Burmistrza Głowna w sprawie stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu.

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. [ art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 446) dalej u.s.g.].

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 7.07.2016r. zostało doręczone w dniu 11 lipca 2016 r., a skarga Miasta Głowna została nadana do sądu za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego w dniu 10 sierpnia 2016r. tj. 30 dnia. W tym też dniu Rada Miejska w Głownie podjęła uchwałę nr XXX/186/16 w sprawie wniesienia do WSA w Łodzi skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze (PNK-I.4131.421.2016).

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że Wojewoda Łódzki zachował 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd 2 u.s.g od dnia doręczenia mu uchwały. Uchwała Rady Miejskiej w Głownie została doręczona organowi nadzoru w dniu 9 czerwca 2016 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 7 lipca 2016 r.

Dokonując następnie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w granicach zakreślonych przepisami prawa wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Ustawa o samorządzie gminnym stanowi zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem ( art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa ( art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana Wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem . Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia tj. sprawności, celowości działania, gospodarności.

Ponadto, wprawdzie nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez Wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, ale równocześnie organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie .

W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie "prawo" jest pojęciem szerszym od pojęcia "ustawa" i, że ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej, a organ nadzoru zawsze powinien wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony. ( patrz "Ustawa o samorządzie gminnym" Komentarz pod red. Pawła Chmielnickiego Wyd 1).

W rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wydanym na podstawie art. 86 i 91 ust. 1 i 3 u.s.g. , Wojewoda Łódzki stwierdzając nieważność Apelu Rady Miejskiej w Głownie uznał, że niezależnie od nazwy akt ten jest uchwałą i mają do niego zastosowanie przepisy Rozdziału 10 u.s.g. "Nadzór nad działalnością gminną".

Powołując się na art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, organ nadzoru stwierdził, że Rada może wypowiadać się w kwestiach merytorycznych tylko w zakresie spraw pozostających w jej kompetencjach, a brak jest przepisu, który upoważniałby ten organ do wypowiadania się w kwestiach stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego, czy kwestionowania działań podejmowanych przez Radę Ministrów. Apel stanowi zaś wezwanie organu wykonawczego naruszania obowiązującego porządku prawnego. Zatem, według stanowiska prezentowanego przez Wojewodę Łódzkiego, przedmiotowy Apel w sposób istotny narusza prawo, a zwłaszcza art. 7 Konstytucji RP, bo brak było podstawy prawnej do podjęcia uchwały o takiej treści.

W ocenie Rady Miasta Głowna, biorąc pod uwagę charakter uchwały, Wojewoda nie miał kompetencji do wszczęcia postępowania nadzorczego w celu zbadania legalności Apelu, ponieważ, art. 91 ust. 1 u.s.g. daje prawo do kontroli tylko i wyłącznie uchwał oraz zarządzeń organów gminy, które to akty są rozstrzygnięciami o charakterze merytorycznym, a takiego charakteru nie ma przedmiotowy Apel., który nie wywołuje żadnych skutków prawnych i nie kształtuje żadnych praw, czy też obowiązków, ani nie tworzy zobowiązania do określonego działania. Ponadto Apele nie przewidują żadnych sankcji za ich nierespektowanie . Jako podstawę prawną podjęcia Apelu Rada wskazała Statut , który jest aktem prawa miejscowego

W związku z powyższym wskazać należy, że powołany w podstawie rozstrzygnięcia art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwala lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne .

Przy ocenie, czy zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia nadzorczego obejmuje wszystkie uchwały i zarządzenia organów gminy, należy mieć na uwadze, że cytowany wyżej art. 91 ust. 1 u.s.g. nie różnicuje aktów organu gminy ze względu na ich charakter prawny i treść. Inaczej w tej samej ustawie ustawodawca postąpił np. w art. 101 ust. 1 u.s.g., który odnosi się wyłącznie do uchwał lub zarządzeń podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Generalnie organ kolegialny, a takim jest Rada, zawsze wyraża swoją wolę w formie uchwały. Nagłówek, tytuł, jakim zostanie opatrzona uzewnętrzniona wola organu kolegialnego ( deklaracja, apel, stanowisko, list intencyjny itp.) nie decyduje o charakterze prawnym takiego aktu i nie zmienia tego, że akt taki jest uchwałą, podjętą w drodze głosowania (uchwała w znaczeniu formalnoprawnym).

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w przypadku rady gminy (rady miejskiej) ustawowe znaczenie określenia "uchwała" jest jednak inne i oznacza prawną formę działania tego organu zastrzeżoną do określonych spraw, a nie tylko metodę działania organu kolegialnego rozumianą jako uchwalanie czegoś, głosowanie, kończące się wydaniem aktu o nazwie uchwała. W ustawie o samorządzie gminnym chodzi o uchwałę w znaczeniu materialnoprawnym, czyli akt prawny zawierający oświadczenie woli, rozstrzygnięcie, akt normatywny. ( patrz. P. Chmielnicki "Ustawa o samorządzie gminnym . Komentarz" – uwagi do art. 91 ).

Rada podejmuje uchwały w znaczeniu materialnoprawnym w sprawach, które zostały jej powierzone w ustawie o samorządzie gminnym ( art. 6 ust. 1 i 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g.), a więc wtedy, gdy wykorzystuje swoje kompetencje władzy publicznej.

Nie każda jednak uchwala Rady musi być uchwałą podejmowaną w ramach władczych uprawnień i z zakresu administracji publicznej . Rada może podejmować też inne uchwały m.in. zajmując stanowisko w jakiejś kwestii, deklarując określone intencje, pozytywnie albo negatywnie oceniając jakieś zjawisko społeczne .

Takie uchwały – w rozumieniu formy wypowiedzi organu kolegialnego - w ocenie Sądu, także podlegają nadzorowi z punktu widzenia zgodności z prawem . Nie ma bowiem podstaw aby pojęcie uchwały, jakim posługuje się ustawodawca w art. 91 ust. 1 u.s.g. , ograniczyć tylko do uchwał w znaczeniu materialnoprawnym.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela więc pogląd wyrażany w orzecznictwie, że każda uchwała rady gminy podlega nadzorowi wojewody . Podziela także argumenty wyrażone w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie III SA/Gd 732/16 , że "w przeciwnym razie apel, stanowisko, oświadczenie, którym odmówiono by przymiotu uchwały mogłyby przekazywać treści, nawoływać do określonych zachowań niezgodnych z obowiązującym porządkiem prawnym /../" i, że "zaaprobowanie takiego stanowiska byłoby nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa" .

W tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela więc stanowisko Wojewody Łódzkiego, że przedmiotowy Apel jest uchwałą, która co do zasady podlegała jego kontroli z punktu widzenia zgodności z prawem, a tym samym Sąd nie podziela w tej części zarzutów skargi uznając, że każdy akt, który jest formą wyrażenia woli kolegialnego organu samorządu terytorialnego podlega nadzorowi wojewody.

Przechodząc do merytorycznej oceny uchwały wskazać należy, że Rada nie miała podstawy prawnej do podjęcia takiej uchwały, w tym nie mógł jej stanowić § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu.

§ 15 ust. 1 Statutu Miasta Głowna z dnia 26 lutego 2014 r. stanowi, że Rada obraduje na sesjach rozstrzygając w formie uchwał wszystkie sprawy należące do jej kompetencji. Z kolei § 15 ust. 2 Statutu brzmi: "Rada może także podejmować: 1/ postanowienia proceduralne w sprawach nie wymagających ostatecznego rozstrzygnięcia w drodze uchwały; 2/ deklaracje zawierające samozobowiązanie się do określonego postępowania; 3/ oświadczenia zawierające stanowisko Rady w określonych sprawach; 4/ apele zawierające formalnie nie wiążące wezwania adresatów zewnętrznych do określonego postępowania, podjęcia inicjatywy, czy zadania.

Statut Miasta Głowna, jest prawem miejscowym, a akty prawa miejscowego są wymienione w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jako źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły . W tym wypadku jednak Statut przewiduje w § 15 ust. 2 pkt 4 możliwość podejmowania apeli skierowanych do adresatów zewnętrznych. Nie ulega zaś wątpliwości, że organ wykonawczy gminy, podobnie jak jednostki organizacyjne samorządu, nie jest adresatem zewnętrznym . Za adresata zewnętrznego można uznać obywateli i wszystkie jednostki organizacyjne nienależące do samorządu (patrz : np. Zbigniew Leoński "Samorząd terytorialny w RP" Wydanie 5 str. 43).

Sąd nie może też podzielić stanowiska Rady, że Apel jest jedynie jej niewiążącym stanowiskiem i nie posiada charakteru rozstrzygnięcia merytorycznego .

Apel to niewiążące wezwanie do określonego działania , zachowania , z którym nie wiążą się żadne sankcje. W taki też sposób definiuje apel § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu, który został wskazany w podstawie prawnej podjętej przez Radę uchwały, i który stanowi, że Rada może także podejmować apele zawierające formalnie nie wiążące wezwania adresatów zewnętrznych do określonego postępowania, podjęcia inicjatywy, czy zadania.

O tym, czy uchwała ma charakter normatywny decyduje podstawa prawna jej podjęcia i jej treść. Przy czym należy podkreślić, że ocenie podlegać musi rzeczywista treść aktu jako całości (łącznie z jego nagłówkiem). W rozpoznawanej sprawie istotny dla takiej oceny jest także fakt, że Rada w tym samym dniu uchwaliła Deklarację w sprawie stosowania się Rady Miejskiej w Głownie do wyroków Trybunału Konstytucyjnego z takim samym uzasadnieniem jakie zawiera Apel będący przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. ( sygn. akt III SA/Łd 767/16). W Deklaracji Rada sama także zobowiązała się, że przy podejmowaniu w ramach swoich kompetencji uchwał (w znaczeniu materialnoprawnym) będzie stosować się do wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Zatem Rada w obliczu konfliktu istniejącego wokół Trybunału Konstytucyjnego już w innej uchwale przedstawiła publicznie swoje stanowisko. Apel został więc podjęty wyłącznie w celu skierowania wskazówek do organu wykonawczego jakim jest Burmistrz.

W związku z tym za trafny należy uznać pogląd organu nadzoru, że w sytuacji, w której adresatem Apelu podjętego przez organ uchwałodawczy gminy jest organ wykonawczy gminy, nie można mówić jedynie o zajęciu niewiążącego stanowiska, czy niewiążącej wskazówce dla Burmistrza.

Prawidłowa jest ocena organu nadzoru, że z żadnego przepisu prawa nie wynika kompetencja Rady do wskazywania organowi wykonawczemu , uprawnionemu do wydawania decyzji administracyjnych, które przepisy prawa przy orzekaniu ma stosować. Wybór przepisów, które powinny być przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy stosowane leży w wyłącznej kompetencji organu, któremu ustawodawca przyznał kompetencję do orzekania w danym zakresie.

W strukturze samorządu terytorialnego w obrębie gminy rada gminy zajmuje eksponowaną pozycję stanowiąc reprezentację mieszkańców gminy. Należą do niej podstawowe kompetencje zastrzeżone na rzecz samorządu terytorialnego . Są to kompetencje stanowiące i kontrolne. W ramach funkcji kontrolnej rada kontroluje nie tylko działalność wójta czy burmistrza, ale i gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Organ kontrolny nie może zaś kierować do organu, który podlega jego kontroli wskazówek, co do tego jakie przepisy ma stosować i twierdzić, że mają one charakter niewiążący , gdyż zaprzecza temu relacja między organami.

Przedmiotowy Apel został więc podjęty poza zakresem merytorycznych uprawnień rady. Rada nie posiada bowiem żadnych uprawnień do udzielania innemu organowi gminy, w sprawach należących do jego kompetencji, wskazówek , nawet z zastrzeżeniem ich niewiążącego charakteru, w kwestii stosowania prawa.

Treść przedmiotowego Apelu wskazuje, że ma on merytoryczny charakter, bo ingeruje on w wyłączne kompetencje organu wykonawczego gminy i nawet jeżeli formalnie nie przewiduje żadnych konsekwencji w przypadku niezastosowania się do niego, to może jednak wywierać realną presję na ten organ.

Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa ( art. 91 ust. 4 u.s.g.). W rozpatrywanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszyło granic ingerencji nadzorczej określonej w art. 85 i 91 ust. 1 u.s.g., gdyż brak było podstawy prawnej do podjęcia przez Radę Miejską w Głownie uchwały - Apelu do Burmistrza Głowna, co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP.

Równocześnie podobnie jak w uzasadnieniu wyroku w sprawie III SA/Łd 767/16 jak i w uzasadnieniu wyroku w sprawie III SA/Łd 783/16 Sąd podkreśla, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego zaprezentowanym w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż stosowanie się przez organy państwowe i samorządowe do nieopublikowanych orzeczeń TK prowadzi do naruszania obowiązującego porządku prawnego. Art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, cytowany wprost w uchwałach Rady stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Nieopublikowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność z Konstytucją określonego przepisu uchyla domniemanie jego zgodności z Konstytucją z chwilą ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania ,co stwierdzono np. w uchwale Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2016 r.

Nie ulega też wątpliwości, że organy samorządu terytorialnego nie mają żadnego wyboru co do tego, jakie prawo będą stosować na obszarze swojego działania. Wszystkie bowiem organy państwowe i samorządowe, a więc zarówno Rada Miasta jak i Wojewoda mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), a więc mają przestrzegać porządku prawnego opartego na Konstytucji RP z dnia 2.04. 1997 r.

Reasumując, w ocenie Sądu , ocena legalności Apelu Rady Miejskiej w Głownie z dnia 1 czerwca 2016 r. do Burmistrza Głowna w sprawie stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego uzasadniała stwierdzenie nieważności uchwały przez organ nadzoru, choć Sąd nie podziela w pełni argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

k.p.