Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2269/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64 a art. 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 2 art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 września 2022 r. znak: KOC/4363/Ar/22 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 września 2022 r., znak KOC/4363/Ar/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...], o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, budynku garażowo-gospodarczego oraz dwóch szamb szczelnych na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2015 r., zmodyfikowanym w dniu 14 kwietnia 2015 r. M. W. wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...]. Pismem z dnia 9 kwietnia 2015 r. Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy orzekł o umorzeniu postępowania w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, budynku garażowo- gospodarczego na części działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej na mapie literami A'-A-B-C'-B'-A' (z uwagi na to, że na tej części działki obowiązuje plan miejscowy) oraz o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, budynku garażowo-gospodarczego na części działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej na mapie literami A'-B'-C'-C-D'-D-A'. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosła E. J.

Decyzją z dnia 21 czerwca 2016 r. znak: KOC/6201/Ar/15, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że skoro inwestor zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji na działce nr [...], która stanowi grunty orne - RVI o pow. 0,0806 ha oraz lasy - LVI o pow. 0,0795 ha, to organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze przepis art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy działka nr [...] uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie nie ustalił adresu współwłaścicieli działek nr [...], nr [...], nr [...].

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, usytuowanych w granicy z działkami nr [...] i nr [...] z obrębu [...], budynku garażowego usytuowanego w granicy z działką nr [...] z obrębu [...] oraz dwóch szamb szczelnych na części działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej na mapie literami A'-B'-C'-C-D'-D-A'. Jednocześnie organ pierwszej instancji podkreślił, że planowana inwestycja może zostać zrealizowana wyłącznie na obszarze użytku gruntu R VI, tj. poza obszarem o użytku LsV, oznaczonym na mapie literami B'-C'-C-D'-B. Od powyższej decyzji odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wnieśli E. J. oraz Iwona i M. G.

Decyzją z dnia 12 lipca 2018 r. znak: KOC/4637/Ar/17, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 21 czerwca 2016 r. znak: KOC/6201/Ar/15, w której Kolegium wskazało na konieczność ustalenia, czy działka nr 16/1 uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Kolegium stwierdziło, że inwestor wskazał we wniosku, że przewidywane zapotrzebowanie na gaz do 10 m3, niemniej jednak z wniosku nie wynika, czy źródłem gazu będzie sieć publiczna, czy zbiornik własny. Do wniosku nie dołączono zapewnienia gestora sieci o możliwości zaopatrzenia nieruchomości w gaz, zaś organ pierwszej instancji ponownie prowadząc postępowanie powyższych wątpliwości nie wyjaśnił. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w odległości mniejszej niż 50 metrów wokół działki objętej wnioskiem, bowiem organ wyznaczył je od granic terenu inwestycji nie zaś od granic działki nr [...], co przesądza o wadliwości sporządzonej analizy. Ponadto organ pierwszej instancji w żaden sposób nie uzasadnił przesłanek dopuszczenia do lokalizacji planowanej inwestycji bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Kolegium zwróciło także uwagę, że ponownie prowadząc postępowanie, nie ustalił adresu współwłaścicieli działek nr [...], nr [...], nr [...], a także skierował decyzje do osoby zmarłej.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy ponownie umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla tej inwestycji, wskazując, że działka nr [...] położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. [...] - część I, zatwierdzonym uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr LII/1517/2013 z dnia 21 marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2013 r., poz. 6785), zatem ustalenie dla niej warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniósł M. W., podnosząc, że wyrokiem z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1499/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 17 ust. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. [...] - część 1 wraz odpowiadającą mu częścią graficzną dla działki nr [...], a tym samym wyeliminowano wszystkie zapisy planu dla działki nr [...].

Decyzją z dnia 29 października 2019 r., znak: KOC/2088/Ar/19, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że wyrokiem z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1499/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 17 ust. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. [...] - część I wraz odpowiadającą mu częścią graficzną dla działki nr [...]. Powyższe oznacza, że jedynie dla części działki objętej ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stało się bezprzedmiotowe. Natomiast istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki nieobjętej ustaleniami planu, co wymaga w pierwszej kolejności wyjaśnienia kwestii spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na co wskazano w decyzji z dnia 21 czerwca 2016 r. znak: KOC/6201/Ar/15 oraz z dnia 12 lipca 2018 r. znak: KOC/4637/Ar/17. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że wniosek inwestora nie odpowiada wymogom formalnym określonym w art. 52 ust. 2 pkt 2a ustawy. Inwestor wskazał we wniosku, że przewidywane jest zapotrzebowanie na gaz do 10 m3, niemniej jednak z wniosku w żaden sposób nie wynika, czy źródłem gazu będzie sieć publiczna, czy zbiornik własny. Do wniosku nie dołączono zapewnienia gestora sieci o możliwości zaopatrzenia nieruchomości w gaz, zaś organ pierwszej instancji powyższych wątpliwości nie wyjaśnił i nie wezwał inwestora do usunięcia braków wniosku. Organ wskazał również, że organ prowadząc postępowanie nie ustalił adresów współwłaścicieli działek nr [...],[...],[...]. Z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że dla działek nr [...] i [...] prowadzone są księgi wieczyste, a zatem organ mógł zwrócić się do sądu o udostępnienie adresów współwłaściciel nieruchomości lub danych umożliwiających ustalenie tych adresów. Ponadto Kolegium wskazało, że z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie organ uznał za stronę J. B. i doręczył jej decyzję, gdy już ze zwrotnego poświadczenia odbioru zawiadomienia z dnia 19 maja 2017 r. wynika, że osoba ta nie żyje. Ze zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji wynika również, że zmarła S. W. Ponadto z akt drugiej sprawy o znaku [...] dotyczącej warunków zabudowy na tej samej działce wynika, że zmarł B. B. Organ nie ustalił następców prawnych tych osób.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...], Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy ponownie umorzył postępowanie w sprawie, wskazując, że działka nr [...] położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. [...] - część I, zatwierdzonym uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr LII/1517/2013 z dnia 21 marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2013 r., poz. 6785), zatem nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla tej działki.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniósł M. W., podnosząc argumentację jak w poprzednim odwołaniu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 27 września 2022 r. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 922), do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 27 maja 2021 r.), decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Również w myśl art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 3 stycznia 2022 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

Skład orzekający Kolegium zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja poza zmianą opisu stanu faktycznego stanowi powielenie stanowiska wyrażonego w uchylonej przez Kolegium decyzji Nr 84/2019 z dnia 1 marca 2019 r., zaś akta sprawy wskazują, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym wobec braku zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 października 2019 r., znak: KOC/2088/Ar/19, pozostaje w pełni aktualne. Kolegium podkreśliło, że przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1499/14, był prawomocny w dacie wydania przez organ I instancji decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy, które zostały wprawdzie uchylone przez Kolegium, jednakże z innych przyczyn niż powoływane obecnie przez organ I instancji jako podstawa umorzenia postępowania.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać, iż jej sprawa w całokształcie zostanie rozpoznana dwa razy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki z ww. przepisu, gdyż organ I instancji przeprowadził z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wobec braku uwzględnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1499/14, stwierdzającego nieważność § 17 ust. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. [...] - część I wraz odpowiadającą mu częścią graficzną dla działki nr [...].

Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy polegający na uchyleniu decyzji Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozparzenia przez organ I instancji, w sytuacji, w której nie wystąpiły przesłanki uprawniające do wydania decyzji kasatoryjnej, a organ odwoławczy winien wydać decyzję merytoryczną, co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem.

W sprzeciwie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozparzenia przez organ I instancji w sytuacji, w której nie wystąpiły przesłanki uprawniające do wydania decyzji kasatoryjnej, a organ odwoławczy winien wydać decyzję merytoryczną, co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, powodem umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy było to, że działka objęta wnioskiem znajduje się w obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż prawomocnym wyrokiem z dnia 27 października 2014 r., IV SA/Wa 1499/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 17 ust. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z odpowiadająca mu częścią graficzną dla działki o nr ew. [...]. Tym samym wyeliminowano wszelkie zapisy planu dla działki nr [...], w tym ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, która jest nierozerwalnie związana z ustaleniami dotyczącymi drogi dojazdowej. Oczywistym jest, że linia zabudowy została w miejscowym planie określona wyłącznie w celu ochrony drogi wewnętrznej przed zabudową (a4.6 KDw), tym samym nieuprawnione są wywody organu I instancji, jakoby dla działki o nr ew. [...] z obrębu [...] plan określał nieprzekraczalną linię zabudowy. Z treści uzasadnienia ww. wyroku znajdującej się na str. 17 wynika natomiast, że: "W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie powyższe uchybienie organu planistycznego należy ocenić jako istotne naruszenie art. 17 u.p.z.p., co spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności § 17 ust. 9 uchwały Rady m.st. Warszawy z 21 marca 2013 r. nr LII/1517/2013 zatwierdzającej Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru Osiedla R., po zachodniej stronie ul. [...]. - część I (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2013 r., poz. 6785), wraz z załącznikiem graficznym, w odniesieniu do należącej do skarżących działki nr ew. [...]." W świetle powyższego dla działki nr [...] z obrębu [...] brak jest ustaleń związanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tym samym w celu zmiany zagospodarowania działki koniecznym jest określenie warunków zabudowy.

Co więcej, w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy pierwszy raz rozpoznając sprawę i wydając decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz drugi raz rozpoznając sprawę i wydając decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. prawidłowo orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, budynku garażowo- gospodarczego na części działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej na mapie literami A'-8'-C'-C-D'-D-A'.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., możliwość wydania decyzji kasatoryjnej istnieje wyłącznie w przypadku ziszczenia się dwóch przestanek: naruszenia przepisów postępowania oraz konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie. "W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2019 r., II SA/Łd 926/18). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ocenie organu odwoławczego przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy przez organ I instancji w ogóle nie nastąpiła, albowiem organ I instancji zgromadził w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, natomiast wszelkie zarzuty merytoryczne stron odwołujących nie zasługiwały na uwzględnienie co oznacza, że decyzja wydana przez organ I instancji była decyzją nieobarczoną wadą naruszenia przepisów postępowania.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że sprawa ta została zainicjowana wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2015 r. i toczy się już ponad 7 lat. W tym czasie była rozpoznawana już czterokrotnie przez Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy i czterokrotnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zaskarżoną decyzją znak KOC/4363/Ar/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym, jedynie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego może doprowadzić do ostatecznego zakończenia sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.").

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa,gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

Wymaga w tym kontekście podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. stanowi lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., co różnicuje w sposób zasadniczy postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu i w przedmiocie skargi. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych, co trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19, został powiązany z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednak, iż w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyroki NSA: z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19, z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, z 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem sprzeciwu w tej sprawie jest decyzja z dnia 27 września 2022 r., znak KOC/4363/Ar/22 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, którą organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, budynku garażowo-gospodarczego oraz dwóch szamb szczelnych na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z akt sprawy wynika, że wniosek inwestora, zmodyfikowany w piśmie z dnia 30 marca 2017 r. dotyczy inwestycji, która ma być realizowana na części działki nr [...], w granicy z działkami nr [...] i [...] (teren oznaczony literami A’B’C’CD’DA"), przy czym zabudowa ma być zlokalizowana na części rolnej tej działki oznaczonej literami A’B’D’DA’. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji na wskazanej części działki nr [...]. Decyzją z dnia 12 lipca 2018 r. znak: KOC/4637/Ar/17, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 21 czerwca 2016 r. znak: KOC/6201/Ar/15, w której Kolegium wskazało na konieczność ustalenia, czy działka nr [...] z obrębu [...] uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Kolegium stwierdziło, że inwestor wskazał we wniosku, że przewidywane zapotrzebowanie na gaz do 10 m3, niemniej jednak z wniosku w żaden sposób nie wynika, czy źródłem gazu będzie sieć publiczna, czy zbiornik własny. Do wniosku nie dołączono zapewnienia gestora sieci o możliwości zaopatrzenia nieruchomości w gaz, zaś organ pierwszej instancji ponownie prowadząc postępowanie powyższych wątpliwości nie wyjaśnił. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w odległości mniejszej niż 50 metrów wokół działki objętej wnioskiem, bowiem organ wyznaczył je od granic terenu inwestycji nie zaś od granic działki nr [...], co przesądza o wadliwości sporządzonej analizy. Ponadto organ pierwszej instancji w żaden sposób nie uzasadnił przesłanek dopuszczenia do lokalizacji planowanej inwestycji bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Kolegium zwróciło także uwagę, że ponownie prowadząc postępowanie, nie ustalił adresu współwłaścicieli działek nr [...], nr [...], nr [...], a także skierował decyzje do osoby zmarłej.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy ponownie umorzył postępowanie w tej sprawie i wskazał, że działka nr 16/1 położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. [...] - część I, zatwierdzonym uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr LII/1517/2013 z dnia 21 marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2013 r., poz. 6785), zatem ustalenie dla niej warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe.

Decyzją z dnia 29 października 2019 r., znak: KOC/2088/Ar/19, Kolegium, po rozpoznaniu odwołania M. W., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że wyrokiem z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1499/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 17 ust, 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. [...] - część I wraz odpowiadającą mu częścią graficzną dla działki nr [...]. Powyższe oznacza, że jedynie dla części działki objętej ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stało się bezprzedmiotowe. Natomiast istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki nieobjętej ustaleniami planu, co wymaga w pierwszej kolejności wyjaśnienia kwestii spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na co wskazano w decyzji z dnia 21 czerwca 2016 r. znak: KOC/6201/Ar/15 oraz z dnia 12 lipca 2018 r. znak: KOC/4637/Ar/17. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że wniosek inwestora nie odpowiada wymogom formalnym określonym w art. 52 ust. 2 pkt 2 a ustawy. Inwestor wskazał we wniosku, że przewidywane zapotrzebowanie na gaz do 10 m3, niemniej jednak z wniosku w żaden sposób nie wynika, czy źródłem gazu będzie sieć publiczna, czy zbiornik własny. Do wniosku nie dołączono zapewnienia gestora sieci o możliwości zaopatrzenia nieruchomości w gaz, zaś organ pierwszej instancji ponownie prowadząc postępowanie powyższych wątpliwości nie wyjaśnił i nie wezwał inwestora do usunięcia braków wniosku. Organ wskazał również, że organ nie ustalił adresów współwłaścicieli działek nr [...],[...],[...]. Z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że dla działek nr [...] i [...] prowadzone są księgi wieczyste, a zatem organ mógł zwrócić się do sądu o udostępnienie adresów współwłaścicieli nieruchomości lub danych umożliwiających ustalenie tych adresów. Ponadto Kolegium wskazało, że z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie organ uznał za stronę J. B. i doręczył jej decyzję, gdy już ze zwrotnego poświadczenia odbioru zawiadomienia z dnia 19 maja 2017 r. wynika, że osoba ta nie żyje. Ze zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji wynika również, że zmarła S. W. Ponadto z akt drugiej sprawy o znaku [...] dotyczącej warunków zabudowy na tej samej działce wynika, że zmarł B. B. Organ nie ustalił następców prawnych tych osób.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy ponownie umorzył postępowanie w sprawie, wskazując, że działka nr 16/1 położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. [...] - część I, zatwierdzonym uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr LII/1517/2013 z dnia 21 marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2013 r., poz. 6785), zatem nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla tej działki.

W ocenie Sądu, zaskarżona sprzeciwem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, uchylająca wskazaną decyzję Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2021 r. nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu, w szczególności z tego względu, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy przede wszystkim słusznie podkreślił, że organ I instancji nie wykonał wytycznych Kolegium zawartych w decyzjach z dnia 21 czerwca 2016 r. i z dnia 12 lipca 2018 r. oraz w decyzji z dnia 29 października 2019 r. Kolegium prawidłowo wskazało, że w tej sprawie możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla tej części działki nr [...], na której nie obowiązuje plan miejscowy. Zatem umorzenie postępowania przez organ I instancji – wobec ograniczenia wniosku przez inwestora do tej części działki, na której nie obowiązuje plan – było nieprawidłowe i naruszało art. 105 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe tylko na części działki, na której nie obowiązuje plan miejscowy, co wprost wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym, Kolegium nie mogło rozpoznać merytorycznie wniosku inwestora, w sytuacji, gdy ten wniosek w zaskarżonej odwołaniem decyzji nie został rozpoznany merytorycznie przez organ I instancji, który zakończył postępowanie decyzją o charakterze procesowym. Stanowiłoby to bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Stanowisko zaprezentowane w decyzji organu I instancji z dnia 2 lipca 2021 r. jest ponadto sprzeczne z decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2017 r., którą ustalono warunki zabudowy dla tej inwestycji na wskazanej części działki nr [...], uznając, że postępowanie w tym zakresie nie jest bezprzedmiotowe, przy czym stan prawny tej działki od tego czasu się nie zmienił.

Rację ma również organ odwoławczy, że w tej sprawie naruszona została przez organ I instancji zasada czynnego udziału w stron w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Kolegium słusznie wskazało w zaskarżonej decyzji, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2019 r., że organ I instancji nie ustalił adresów wszystkich współwłaścicieli działek nr [...],[...],[...]. Istotne jest w szczególności ustalenie adresów zwłaszcza współwłaścicieli działki nr [...], gdyż planowane budynki mają być posadowione w granicy z tą działką. Ponadto Kolegium wskazało, że ze zwrotnych poświadczeń odbioru korespondencji w sprawie wynika, że zmarły J. B. (nie zostało ustalone, na jakiej podstawie organ uznał ją za stronę) oraz S. W. Ponadto z akt drugiej sprawy o znaku [...] dotyczącej warunków zabudowy na tej samej działce wynika, że zmarł B. B. Organ I instancji powinien zweryfikować informację o śmierci tych osób i ustalić ich następców prawnych. W ocenie Sądu, w tej sprawie istnieje więc konieczność ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania, z uwagi na dużą ilość stron organ powinien wskazać w wykazie stron, której działki współwłaścicielami są poszczególne osoby, aby wykaz ten był bardziej czytelny.

Kolegium wskazało ponadto na braki wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie określenia zaopatrzenia planowanych budynków w gaz. Wniosek inwestora nie odpowiada wymogom formalnym określonym w art. 52 ust. 2 pkt 2 a ustawy, gdyż inwestor wskazał we wniosku, że przewidywane zapotrzebowanie na gaz do 10 m3, niemniej jednak z wniosku w żaden sposób nie wynika, czy źródłem gazu będzie sieć publiczna, czy zbiornik własny. Do wniosku nie dołączono zapewnienia gestora sieci o możliwości zaopatrzenia nieruchomości w gaz, zaś organ I instancji, ponownie prowadząc postępowanie, powyższych wątpliwości nie wyjaśnił i nie wezwał inwestora do usunięcia braków wniosku.

W związku z powyższym, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 10 § 1, 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w tej sprawie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. oraz zasady czynnego udziału w stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Nie jest zatem zasadny zarzut sprzeciwu, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

W sprzeciwie strona skarżąca domaga się dokonania przez Sąd w tej sprawie wykładni prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1499/14, którym Sąd stwierdził nieważność § 17 ust. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. [...] - część 1 wraz odpowiadającą mu częścią graficzną dla działki nr [...] i wyjaśnienia sytuacji prawnej działki nr [...] w związku z tym orzeczeniem. Podkreślić w związku z tym należy, iż w tej sprawie Sąd jest związany granicami rozpoznania sprzeciwu, a więc może oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), a – w świetle przytoczonego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyjść poza te granice Sąd może, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w związku ze wskazanym wyrokiem część działki nr [...] została wyłączona z planu miejscowego w zakresie odpowiadającym regulacji przewidzianej na tej działce w § 17 ust. 9 planu (przebieg drogi wewnętrznej a4.6 KDw), której nieważność stwierdził Sąd w odniesieniu do tej działki. Ustalenie warunków zabudowy jest więc w tej sytuacji prawnej możliwe, ale tylko dla części działki nieobjętej planem miejscowym, nie ma więc podstaw do umorzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla tej części działki, jak uczynił to organ I instancji, zwłaszcza, jeżeli inwestor ograniczył wniosek tylko do tej części. Pozostałe kwestie np. dotyczące linii zabudowy na działce nr [...] powinny zostać wyjaśnione przez organy przy merytorycznym rozpoznaniu wniosku inwestora.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.