Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 922/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie umorzono postępowanie, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 12 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 388/18 w sprawie ze skargi J.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 maja 2017 r. 1) uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku i umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku J.G. z dnia 18 maja 2017 r.; 2) oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J.G. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 388/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 maja 2017 r., zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku J.G. z dnia 18 maja 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał J.G. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (pkt 3); wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł (pkt 4); zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J.G. kwotę 497 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że J.G. wnioskiem z dnia 18 maja 2017 r., na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 708, ze zm., dalej w skrócie "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy" lub "ustawa zaopatrzeniowa"), zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie w drodze decyzji stosowania wobec niego art. 15c w/w ustawy.

Organ pismem z dnia 5 czerwca 2017 r., powołując art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), powiadomił wnioskodawcę, że przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Podał, że powyższe wynika z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, a to z kolei wymaga podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających. Stwierdził, że w tej sprawie rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia 6 października 2017 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 10 lipca 2017 r. skierował do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA pismo z prośbą o informację, czy J.G. ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie, a także podanie, jakie okresy pracy i służby oraz w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Dodatkowo wskazał, że w przypadku wydania przez organ emerytalny decyzji, o której mowa w art. 15c, art. 22a albo 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, lub decyzji uwzględniającej okoliczność, o której mowa w art. 15c ust. 5, art. 22a ust. 5 i art. 24a ust. 4 i 5 tej ustawy, należy nadesłać potwierdzoną za zgodność kopię takiej decyzji na potrzeby powyższego postępowania, jak również przekazać informacje dotyczące ewentualnych zmian w zakresie pozostawania powyższej decyzji w obrocie prawnym.

Następnie organ kolejnym pismem (z dnia 11 października 2017 r.) poinformował wnioskodawcę o nowym terminie zakończenia sprawy – 8 czerwca 2018 r. i jednocześnie pismem z tej samej daty zwrócił się ponownie do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji żądanych w piśmie z dnia 10 lipca 2017 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismami z dnia 27 października 2017 r. skierował zapytania do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Komendanta Głównego Policji o określone informacje.

W dniu 22 grudnia 2017 r. wnioskodawca złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu sprawy i nierozpatrzeniu wniosku, pomimo posiadania przez organ wszelkich dokumentów wystarczających do wyjaśnienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia.

Organ w piśmie z dnia 3 stycznia 2018 r. skierowanym do wnioskodawcy stwierdził, że w sprawie nie dopuścił się naruszenia prawa polegającego na przewlekłości prowadzenia postępowania.

J.G. pismem z dnia 6 czerwca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania z wniosku z dnia 18 maja 2017 r. Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w terminie 30 dni;

3. przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J.G. sumy pieniężnej w wysokości 12.000 zł;

4. zasądzenie zwrotu wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że organ w sprawie przez okres wielu miesięcy nie podejmował żadnych czynności. Wystąpienie do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA i zaniechanie jednoczesnego zwrócenia się do pozostałych instytucji o informacje niezbędne do wydania decyzji stanowi podstawę do uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem. Skarżący wskazał, że na dzień składania skargi na rozstrzygnięcie jego wniosku przez organ oczekuje przez okres 12 miesięcy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że "biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny (...) przedmiotowej sprawy oraz przytoczone orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, należy podnieść, że wydłużenie terminu załatwienia jest uzasadnione, a organ potrzebuje – realnego w okolicznościach sprawy – czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin". Organ podał również, iż wpłynęła znaczna ilość spraw – kilka tysięcy wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowanymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Organ zakwestionował także zasadność zasądzenia sumy pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że kognicja sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), a sposób rozstrzygnięcia skargi w tym przedmiocie w przypadku jej uwzględnienia określa art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. Stwierdził, że skarga jest dopuszczalna i zasadna.

Wskazał, że w piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadzi postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnił również cel skargi wniesionej w niniejszej sprawie.

Podał, że z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 18 maja 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie w/w ustawy. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.

Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości postępowania, ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może wiązać się to z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. zostały określone terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.), ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Samo informowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa sprawa do dnia wydania wyroku, tj. 21 listopada 2018 r., nie została przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zakończona poprzez wydanie decyzji. Podejmowane przez organ w kilkumiesięcznych odstępach czasu czynności opisane w skardze znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy. W świetle art. 35 § 1 K.p.a., zwłoka jakiej dopuścił się organ w załatwieniu sprawy nie nasuwa żadnych wątpliwości. Od dnia wystąpienia przez J.G. z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do podjęcia pierwszej istotnej czynności zmierzającej do jego rozpatrzenia – zwrócenia się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i do Komendanta Głównego Policji – upłynęło ponad 5 miesięcy.

Do dnia rozpoznania skargi przez Sąd upłynęło ponad 18 miesięcy, a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie powiadomił Sądu o tym, aby wniosek został merytorycznie rozpoznany. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 K.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do pełnomocnika skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa również nie została przez organ załatwiona, co stanowi swoisty obraz terminowości i rzetelności działania organu, a także szacunku dla strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, iż ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości prowadzenia postępowania. Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przewlekle prowadzi postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, a ta przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od daty wniosku J.G. do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie minęło ponad 18 miesięcy, a sprawa nadal nie została przez organ zakończona. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 K.p.a. jest oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała charakter rażącego naruszenia prawa. Bezczynność ta trwa nadal, gdyż organ do dnia wydania wyroku w tej sprawie nie rozpoznał wniosku i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 K.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy art. 12 K.p.a., statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo. Sąd administracyjny może wymierzyć organowi grzywnę i jednocześnie przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16). Grzywna, o której mowa w powołanym przepisie ma charakter dyscyplinująco-represyjny.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny jest uzasadnione. Wskazał, że przy ustalaniu wysokości grzywny wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące wyżej omówione przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia sprawy. Wymierzenie organowi grzywny przez Sąd nastąpiło z urzędu. Na jej wysokość (500 zł), poza oceną stopnia rażącej przewlekłości, wpływ ma także postrzeganie danego organu (który był przewlekły w działaniu) w systemie organów Państwa i to jaka jest jego rola w kształtowaniu świadomości poszanowania prawa w społeczeństwie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wydawanych przez siebie decyzji jest naczelnym organem administracji rządowej. W tym zakresie powinności organu zobowiązanego są oczywiste.

Przyznanie od organu na rzecz J.G. sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Sąd, ustalając wysokość tej kwoty (1.000 zł), wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania przez skarżącego na decyzję, a także okoliczność, że stronie zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne, co niewątpliwie stawia go w trudniej sytuacji bytowej. Natomiast Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wydał jeszcze decyzji, która ma istotny wpływ na ustalenie wysokości tego świadczenia, gdyż może ona wyłączyć stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie określonym w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. Podstawą przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz wymierzenia grzywny stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach zastępstwa procesowego wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., poprzez zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego J.G. z dnia 18 maja 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co pozwala przyjąć, że Sąd stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie, ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji Sąd nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 410/15).

2. art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a, musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 18 maja 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/ rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom w/w ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zatem zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia 18 maja 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego (4 lipca 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby, wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (12 października 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu 22 stycznia 2018 r., zaś informację o przebiegu służby z Komendy Głównej Policji – w dniu 8 marca 2018 r.

3. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez przyznanie J.G. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.

4. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

J.G., reprezentowany przez adwokata, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez udziału stron postępowania, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej, dotyczącym art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jego naruszenie skarżący kasacyjnie organ upatruje w zobowiązaniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego J.G. z dnia 18 maja 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co pozwalało przyjąć, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania, gdyż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] listopada 2018 r. wydał decyzję nr [...], co uzasadniało umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, iż zasługuje on na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do dnia wydania zaskarżonego wyroku, tj. 21 listopada 2018 r., nie otrzymał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i od J.G., jakiejkolwiek informacji o wydaniu w/w decyzji. Powołanie się na fakt wydania przedmiotowej decyzji nastąpiło dopiero w skardze kasacyjnej, do której jako załącznik ją dołączono. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem wiedzieć, że po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniosek skarżącego z dnia 18 maja 2017 r. został rozpoznany, a więc że na dzień orzekania zobowiązanie organu do rozpoznania tego wniosku było bezprzedmiotowe. Ponieważ taką informację organ ujawnił dopiero składając skargę kasacyjną, nie można było wymagać od Sądu pierwszej instancji, aby ten z własnej inicjatywy dowodowej uzyskiwał informację w powyższym zakresie. Ponieważ jednak brak jest podstaw do utrzymania w obrocie prawnym zobowiązania organu do wydania decyzji, która została już faktycznie wydana, rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tej części (pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku) należało uchylić, a wobec bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie koniecznym było jego umorzenie. We wskazanej części skarga kasacyjna podlegała zatem uwzględnieniu, o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione.

W drugim zarzucie, dotyczącym art. 149 § 1a P.p.s.a., autor skargi kasacyjnej podjął próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy K.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a., przy uwzględnieniu art. 8 K.p.a., ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi, stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których jednak w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14, 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, iż zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a P.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14).

Niezasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (pkt 3 i 4), dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., a także art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez:

- przyznanie J.G. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona;

- wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 P.p.s.a. do art. 154 § 6 P.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznaje się sumę pieniężną do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższe odesłanie oznacza także, iż na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wymierza się grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości sumy pieniężnej i grzywny wprowadził pewną swobodę, określając jedynie ich górną granicę.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przedmiotowej sprawie w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny, że stwierdzona przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że zaistniały podstawy do przyznania J.G. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł i wymierzenia Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w kwocie 500 zł, a więc w wysokościach mieszczących się w ustawowo wskazanych granicach.

Przyznanie od organu sumy pieniężnej ma rekompensować stronie skarżącej nieuzasadnione oczekiwanie na zakończenie postępowania administracyjnego, ma więc charakter quasi odszkodowawczy. Natomiast grzywna wymierzana organowi nie ma wyłącznie celu dyscyplinującego, a więc nie jest bezpodstawna tylko dlatego, że organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Grzywna ta ma także charakter represyjny i prewencyjny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest również zasadny wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 P.p.s.a., jak również art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 – zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w sytuacji, w której uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o jakich mowa w tym przepisie, m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że kompetencja orzecznicza sądu administracyjnego dotycząca przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny przysługuje w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo oraz wyjaśnił cele, które te świadczenia mają realizować. Nawiązał wprost do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu wniosku J.G. z dnia 18 maja 2017 r. – 12 miesięcy do dnia wniesienia skargi do Sądu w tym przedmiocie oraz wydania decyzji dopiero w dniu 19 listopada 2018 r., a więc po upływie 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz w związku z tym wysokości sumy pieniężnej i grzywny, których wysokości znalazły w tak ustalonym i niezakwestionowanym skutecznie stanie sprawy usprawiedliwienie, a podstawy ich przyznania wynikały z oceny przewlekłości organu, jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w zakresie zawartych w niej zarzutów nr 2-4 nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).