Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1961/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32, art. 33 § 2, art. 183 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P., M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1993/11 w sprawie ze skargi A. P., M. R. i .M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. P. i M. R. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1993/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P., M. R. i M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2011 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Zarząd Dzielnicy M. miasta stołecznego Warszawy odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 146 o powierzchni 0,1054 ha w obrębie 1465058.0214, opisanej w księdze wieczystej Nr [...], w prawo własności.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosły A. P., M. Ł. oraz M. R., zarzucając jej naruszenie art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209), art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). Odwołujące się wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] w prawo własności na rzecz A. P., R. R., E. i T. R., M. Ł. na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz A. P., R. R., E. i T. R., M. Ł. na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając odwołanie ustaliło, że użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości ustanowione zostało w dniu 26 marca 1969 r. aktem notarialnym, Repertorium [...], na rzecz [...] Spółki z o.o. w Warszawie. Z § 2 umowy w formie aktu notarialnego wynika, że "prawo użytkowania wieczystego ustanowiono na 40 lat licząc od dnia dzisiejszego, to jest do dnia 26 marca 2009 r." Na mocy późniejszych czynności prawnych prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości uzyskali: A. P., R. i W. R., R. R., T. R. i E. R., którzy w dniu 19 kwietnia 2004 r. złożyli zastrzeżenie do wykazu nieruchomości podlegających przepisom ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Zastrzeżenie dotyczyło nieumieszczenia przedmiotowej nieruchomości w wykazie nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym, które podlegało przekształceniu w prawo własności. Obecnie, w wyniku szeregu czynności prawnych mających na celu przeniesienie prawa użytkowania wieczystego, użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z treścią ksiąg wieczystych prowadzonych dla wyodrębnionych lokali mieszkalnych nr 1 ,nr 2, nr 3 i nr 4, z których własnością związane są udziały w prawie użytkowania wieczystego są odpowiednio: A. M. P., A. Ł., M. R., R. R., E. R. i T. R.

W ocenie Kolegium najistotniejszą dla rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem odwołania była okoliczność wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Nie ulega żadnej wątpliwości, że prawo użytkowania wieczystego zgodnie z treścią wyżej powołanej umowy wygasło dnia 26 marca 2009 r. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) użytkowanie wieczyste wygasa bowiem z upływem okresu ustalonego w umowie albo przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu.

Ponad wszelką wątpliwość prawo użytkowania wieczystego w niniejszej sprawie wygasło z upływem terminu, na jaki zostało ustanowione i obecnie nie istnieje. Tym samym w ocenie Kolegium nie istnieje także przedmiot postępowania administracyjnego mającego na celu przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, prowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia, czy wystąpiły przesłanki przekształcenia tego prawa w prawo własności jest bezprzedmiotowe, a zgodnie z art. 105 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ musi wydać decyzję o jego umorzeniu.

W przekonaniu organu przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego w celu wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przewidzianej w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest prawo użytkowania wieczystego określonych przez ustawodawcę kategorii nieruchomości. Decyzja administracyjna wydawana w takim postępowaniu przekształca to prawo w prawo własności. Jeżeli zatem nie ma prawa użytkowania wieczystego, to nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego, czyli postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Skoro przedmiot postępowania administracyjnego stanowi przekształcenie prawa wieczystego użytkowania, to prawo to musi istnieć nie tylko w dacie złożenia wniosku o jego przekształcenie, lecz także w momencie wydawania decyzji o przekształceniu. Jeśli bowiem prawo użytkowania wieczystego wygasło lub doszło do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, to brak jest jednej z podstawowych przesłanek umożliwiających procedowanie organom, a to z uwagi na brak przedmiotu postępowania administracyjnego (nieistnienie prawa użytkowania wieczystego), co skutkuje bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie prawo użytkowania wieczystego przestało istnieć przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wygaśnięcie prawa oznacza, że nie było podstawy do wydania merytorycznej decyzji w tej sprawie. Bez znaczenia dla wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego jest okoliczność, że prawo to nie zostało dotąd wykreślone z księgi wieczystej. O ile bowiem wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma charakter konstytutywny (prawotwórczy), to wykreślenie tego prawa z księgi wieczystej jest jedynie konsekwencją uprzedniego wygaśnięcia tego prawa i ma na celu doprowadzenie zapisów w księdze wieczystej do stanu zgodnego z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości.

W świetle powyższego zarzuty odwołania odnoszące się do naruszenia przepisów powołanych w nich ustaw z 2001 r. i z 2005 r. pozostają, zdaniem organu odwoławczego, bez znaczenia w tej sprawie. Skoro prawo użytkowania wieczystego nie istniało już w chwili orzekania przez organ I instancji, to przepisy te nie miały i nie mogły mieć zastosowania w tej sprawie. Bezcelowe są zatem zawarte w odwołaniu rozważania, która z ustaw regulujących przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność powinna mieć zastosowanie. Złożenie zastrzeżenia w 2004 r. mogłoby mieć znaczenie w sytuacji, gdyby prawo użytkowania wieczystego istniało w chwili orzekania przez organy administracji. Z tego samego powodu nie mogły zostać uwzględnione przez Kolegium argumenty odnoszące się do niekonstytucyjności art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175. poz. 1459). O ile zarzut niekonstytucyjności tego przepisu znajduje potwierdzenie w znanym Kolegium orzecznictwie sądów administracyjnych, to jednak organy administracji związane są regulacją określonego przepisu tak długo, jak długo przepis ten nie zostanie uchylony bądź zmieniony w drodze działań legislacyjnych lub też wyeliminowany z systemu prawnego na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o jego niezgodności z Konstytucją.

Kolegium dostrzegło fakt nierozpoznania przez organ I instancji przez okres 6 lat (tj. przez czas istnienia prawa użytkowania wieczystego) zastrzeżenia do wykazu nieruchomości i związane z tym konsekwencje, do których należy przede wszystkim brak możliwości oceny merytorycznych przesłanek w tej sprawie wobec upływu terminu użytkowania wieczystego.

Na powyższą decyzję skargę do WSA w Warszawie złożyli A. P., M. Ł. oraz M. R. zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209) w brzmieniu nadanym ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego z 2003 r., poprzez niezastosowanie tych przepisów w przedmiotowej sprawie; naruszenie zasady państwa prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na zastosowaniu w sprawie art. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), które to przepisy są niekonstytucyjne, bowiem przyjmują takie rozwiązania przepisów przejściowych, które naruszają zasadę ochrony praw słusznie nabytych i zasadę ochrony interesów obywateli w sprawach będących w toku rozpoznawania przez organy administracji oraz naruszenie art. 105 k.p.a. polegające na bezpodstawnym umorzeniu postępowania w sprawie i wnieśli o jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wobec zmiany stanu prawnego polegającego na. wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego i jego nieistnienia w chwili orzekania przez organy administracji obu instancji nie ma obecnie przedmiotu postępowania administracyjnego i bezcelowym jest merytoryczne rozstrzyganie, która z ustaw (z 2001 r., czy z 2005 r.), regulujących przesłanki przekształcenia tego prawa we własność powinna mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Natomiast zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z wnioskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1990 r. II SA 1240/89 ONSA 1990, nr 1 poz. 16).

Z materiału znajdującego się w aktach sprawy wynika, że w dniu kiedy skarżący złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tj. w dniu 19 kwietnia 2004 r. prawo użytkowania wieczystego ustanowione aktem notarialnym z dnia 26 marca 1969 r. na 40 lat jeszcze istniało, jednak wygasło ono w dniu 26 marca 2008 r., zatem w dacie orzekania przez organy administracji już nie istniało. Skoro przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszym postępowaniu stanowiło przekształcenie prawa wieczystego użytkowania, to prawo to musiało istnieć nie tylko w dacie złożenia wniosku o jego przekształcenie w prawo własności, lecz także w momencie, co najmniej wydawania decyzji o przekształceniu tego prawa. Jeśli bowiem prawo użytkowania wieczystego wygasło lub doszło do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, to brak jest jednej z podstawowych przesłanek umożliwiających procedowanie organom, a to z uwagi na brak przedmiotu postępowania administracyjnego (nieistnienie prawa użytkowania wieczystego), co skutkuje bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania. W konsekwencji jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem było, jak to uczyniono w przedmiotowej sprawie, umorzenie postępowania, gdyż przedmiot w odniesieniu do którego postępowanie zostało wszczęte przestał istnieć. Zatem termin wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego był istotny w sprawie z tego względu, że przesądził o treści rozstrzygnięcia organu, a inne poruszone w skardze kwestie nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie. Prowadzone więc w niniejszej sprawie postępowanie zostało zasadnie umorzone przez organ II instancji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.. Organ przez okres sześciu lat pozostawał w bezczynności, co spowodowało niekorzystne skutki prawne dla skarżących, ale kwestia ta nie podlega ocenie w tym postępowaniu, ponieważ organy biorą przy orzekaniu pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący na dzień orzekania, a nie na dzień składania wniosku.

W konsekwencji WSA w Warszawie oddalił skargę jako niezasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. R. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania w sprawie.

Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 , 2 , 3 i 4 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. nr 113, poz. 1209) w brzmieniu nadanym ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego z 11.04.2003 r., poprzez niezastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie.

W skardze postawiono także zarzut naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a mianowicie zasady ochrony praw słusznie nabytych wyrażonej w art. 2 , art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest bezprzedmiotowe i w konsekwencji podlega umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a., gdy tymczasem z przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. nr 113, poz. 1209) w brzmieniu nadanym ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego z 2003 r. wynika, że z chwilą wejścia tej ustawy w życie użytkownicy wieczyści spełniający kryteria wymienione w tym przepisie nabyli własność nieruchomości z mocy prawa co oznacza, że musi być zabezpieczona realizacja nabytych w ten sposób uprawnień skarżących do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Zarzut naruszenia przepisu postępowania dotyczył art. 105 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego mimo, że przedmiot postępowania istnieje, jest nim bowiem roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że bezpodstawnie Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia na podstawie której z ustaw sprawa powinna być rozpoznawana, gdyż zupełnie inny jest charakter uprawnień, jakie zostały przyznane w tych ustawach użytkownikom wieczystym. Podkreśliła skarżąca kasacyjnie, że jedynie w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r.(w brzmieniu obowiązującym po 2003 r.), ustawodawca jednoznacznie stwierdził, że użytkownicy wieczyści spełniający kryteria wymienione w art. 1 ust. l ustawy nabywają własność nieruchomości z mocy prawa. Oznacza to, że decyzja administracyjna o nabyciu prawa własności w tym trybie utraciła wyłącznie prawotwórczy charakter, ponieważ stwierdza nabycie własności ex lege, przez co nosi cechy decyzji deklaratoryjnej, (wyrok NSA z 24 września 2008 r., IOSK 369/07). Tak więc z chwilą wejścia w życie noweli do ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. wydanie decyzji administracyjnej o nabyciu prawa własności nieruchomości stanowiło konsekwencję złożenia wniosku w tym zakresie. To, że nabycie prawa własności następowało z mocy prawa powoduje znaczącą różnicę w sytuacji prawnej skarżących wyrażającą się możliwością przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mimo, ze prawo użytkowania wieczystego wygasło. W rzeczywistości bowiem nie doszło do wygaśnięcia tego prawa, lecz do jego przekształcenia w maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę nabycia prawa własności. Ochrona tej ekspektatywy powoduje, że roszczenie o stwierdzenie przekształcenia może być zrealizowane mimo wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego.

Dalej skarżąca kasacyjnie wywiodła, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 , 2 , 3 i 4 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. nr 113, poz. 1209) w brzmieniu nadanym ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego z 11 kwietnia 2003 r., poprzez niezastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie i brak jakichkolwiek rozważań w tym względzie.

Ponadto skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że przepis art. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r., w zakresie w jakim nakazuje stosowanie ustawy do spraw wszczętych na podstawie wcześniej obowiązujących ustaw został uznany za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Kwestię niezgodności art. 8 ustawy z 2005 r. z Konstytucją przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10. W wyniku odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, sprawa niniejsza powinna być zatem rozpoznawana na gruncie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Podobny pogląd przyjął już wcześniej NSA w wyroku z dnia 24.09.2008 r.,I OSK 1369/07 oraz w wyroku z dnia 24.09.2008 r., sygn. akt I OSK 1341/07.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie niniejsza sprawa powinna być rozpatrywana na gruncie przepisów ustawy z 2001 r., zatem nie znajdują zastosowania w sprawie cytowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczenia w których sądy wskazały, że na gruncie ustawy z 2005 r. nie dochodzi do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ex lege, a decyzja w sprawie przekształcenia ma charakter konstytutywny i to ona przekształca (zmienia) prawo użytkowania wieczystego w prawo własności. Przyjmując zatem rozumowanie a contrario, Sądy te we wskazanych orzeczeniach uznały, że jeżeli przekształcenie nastąpiło z mocy prawa (ex lege) przed wygaśnięciem użytkowania wieczystego, to nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania.

Należy zauważyć, że użycie przez Ustawodawcę zwrotu "z mocy prawa" nie było przypadkowe i nie pozostaje bez znaczenia prawnego. Oznacza ono, że wszystkie osoby, które spełniały ustawowe kryteria, z mocy ustawy (ex lege) nabyły prawo własności nieruchomości, zaś decyzja organu administracji jedynie potwierdzała ten fakt. Brak było zatem możliwości wydania przez organ decyzji odmownej w przedmiocie przekształcenia. Wydanie pozytywnej lub negatywnej decyzji o przekształceniu nie mieściło się w zakresie swobodnego uznania organu administracji. W związku z tym bogate orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego wypracowało pojęcie maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia własności, która służy w takich przypadkach użytkownikom wieczystym. Maksymalnie ukształtowane ekspektatywy podlegają takiej samej ochronie jak prawo własności, co znajduje swój wyraz w zasadzie ochrony praw nabytych wyrażonej w art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust.2 Konstytucji. Nabyta zatem przez skarżących maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia prawa własności musi podlegać ochronie prawnej, nie można uznać, że z chwilą wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ekspektatywa nabycia własności przestała istnieć - stan taki byłby sprzeczny ze wskazaną powyżej konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych. Skoro ekspektatywa nadal skarżącym przysługuje, jedyną drogą jej realizacji jest wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności przez dawnych użytkowników wieczystych.

W piśmie z 31 lipca 2013 r. skarżąca kasacyjnie uzupełniła uzasadnienie podniesionych w skardze zarzutów oraz wskazała na nieważności postępowania przed Sądem I instancji ze względu na okoliczność, że część stron postępowania została pozbawiona możliwości udziału w tym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, z urzędu bierze jedynie pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd II instancji, zobligowany do kontroli zaskarżonego orzeczenia pod kątem przesłanek nieważnościowych, dostrzegł wystąpienie w kontrolowanej sprawie przesłanki sformułowanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że nieważność postępowania ma miejsce, gdy strona pozbawiona została możliwości obrony swych praw. Pozbawienie możliwości obrony swych praw polega na tym, że strona na skutek uchybień procesowych organu bądź sądu lub strony przeciwnej strona nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w danej instancji. W celu ustalenia, czy doszło do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw, należy rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, następnie ustalić czy uchybienie to miało wpływ na możliwość działania strony w postępowaniu, zaś w ostatniej kolejności zbadać, czy strona miała możność obrony swoich praw mimo zaistniałych uchybień procesowych. Pozbawienie strony możności obrony jej praw będzie miało bowiem miejsce jedynie w razie łącznego spełnienia wszystkich wyżej wymienionych przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 561/06).

Poddając analizie akta sprawy Sąd II instancji ustalił, że w postępowaniu dotyczącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie przed organem I instancji brali udział: A. P., E. R., T. R., M. Ł., M. R. oraz R. R. Do tych osób zostało skierowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Rozstrzygniecie organu odwoławczego zostało natomiast doręczone jedynie pełnomocnikowi A. P., M. Ł. i M. R. W postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie udział brały także A. P., M. Ł. i M. R. Pozostałe strony nie zostały powiadomione o terminie rozprawy.

Podkreślić należy, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.), nadto uczestnikiem na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 2 p.p.s.a.), a także osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna określona w art. 33 § 2 p.p.s.a.

Nie powinno budzić wątpliwości, iż użytkownik wieczysty nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu toczącym się na kanwie realizacji jego uprawnień do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W niniejszym postępowaniu przed Sądem I instancji nie brało udziału trzech z sześciu współużytkowników wieczystych. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nie doręczono im odpisu skargi oraz odpisu odpowiedzi na skargę, nie byli oni także powiadomieni o terminie rozprawy. W rezultacie należy uznać, że E. R., T. R. oraz R. R. nie wiedzieli o toczącym się postępowaniu przed Sądem i nie brali w nim udziału. Sytuacja taka została spowodowana naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów postępowania (art. 33 § 2 p.p.s.a.), co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia uczestników postępowania możliwości obrony swoich praw. Stanowi to przesłankę nieważności postępowania sądowego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu przed sądem administracyjnym. W tej sytuacji nie można oceniać merytorycznie wydanego w nieważnym postępowaniu wyroku Sądu I instancji, a co za tym idzie, odnieść się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 oraz art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.