Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 393/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 11, 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 281/12 w sprawie ze skargi E. D. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od E. D. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Komendanta Głównego Policji jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 281/12 uchylający rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji skarżącej E. D.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rozkazem personalnym Nr [...] z [...] grudnia 2010 r. Komendant [...] Policji, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwanej dalej ustawą o Policji, z dniem 15 stycznia 2011 r. zwolnił ze służby w Policji E. K. (po zmianie nazwiska D.). Decyzji na podstawie przepisu art. 108 § 1 K.p.a. nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, iż służbę w Policji skarżąca pełniła od dnia [...] lipca 2008 r. Wniosek inicjujący postępowanie złożony został przez Komendanta Rejonowego Policji [...] w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a jego podstawę stanowił fakt zatrzymania skarżącej w dniu [...] października 2010 r. na terenie [...] pod zarzutem dokonania kradzieży portfela o wartości 39 zł. Powyższe skutkowało wszczęciem wobec policjantki postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby, w którym zapewniono skarżącej czynny udział. Wyjaśnił, że na podstawie zebranych w toku postępowania dowodów ustalono, iż w dniu [...] października 2010 r. w czasie pobytu na terenie sklepu [...] skarżąca zdjęła portfel z wieszaka sklepowego, schowała go pod niesione w ręce katalogi reklamowe tak by nie było go widać, a następnie nie uiszczając zapłaty wyszła ze sklepu. Okoliczność powyższa potwierdzona została nieprawomocnym wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego w [...] Wydział Karny z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt [...]. Organ I instancji podkreślił, że z uwagi na ustawowe zadania Policji, służbę w tej formacji może pełnić jedynie obywatel o nieposzlakowanej opinii. Utrata warunków kwalifikujących do pełnienia służby w Policji oraz charakter popełnionego czynu uniemożliwiają skarżącej dalsze pozostanie w służbie. Wskazał, że w sprawie przeprowadzono procedurę konsultacji związkowej.

W odwołaniu skarżąca i jej pełnomocnik podnieśli, że w stosunku do skarżącej nie zapadł prawomocny wyrok skazujący, a tym samym zwolnienie jej ze służby było przedwczesne.

Wspomnianym na wstępie rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2011 r. Komendant Główny Policji orzekł o utrzymaniu powyższego rozkazu personalnego w mocy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujące w tej materii przepisy prawa. Wskazał na art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby, podkreślając, że pojęcie ważnego interesu służby nie zostało w ustawie zdefiniowane i w praktyce na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji. Ustawodawca pozostawił organowi Policji luz decyzyjny, gdyż zwolnienie funkcjonariusza ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało uznaniu administracyjnemu. Przyczyny zwolnienia ze służby policjanta, ustanowione w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji odwołują się do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia jej pełnienie. We wszystkich tych wypadkach ocena końcowa, poprzedzająca decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby, musi uwzględniać okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku. Organ odwoławczy za bezsporne uznał, iż skarżąca ujęta została pod zarzutem dokonania kradzieży sklepowej. Opierając się na zapisie monitoringu ustalił, że funkcjonariuszka najpierw poruszała się po sklepie [...] trzymając zdjęty z wieszaka portfel widoczny na katalogach, które również trzymała w ręku, następnie przełożyła go w ten sposób, że portfel znajdował się pod katalogami, zjechała na dolny poziom sklepu, chodziła między poszczególnymi wieszakami w sklepie, w tym w bezpośrednim pobliżu bramki sklepowej, a następnie wyszła ze sklepu. Dalej podał, iż skarżąca po chwili wróciła wraz z personelem sklepu nadal trzymając w ręku katalog, zaś na zapleczu sklepu wyjęła z torebki portfel, za który nie zapłaciła. Wyjaśniając zaistniałe zdarzenie skarżąca nie negowała faktu wyniesienia ze sklepu towaru, za który nie zapłaciła i schowania go do torebki, twierdziła przy tym, że chciała za portfel zapłacić. Podnosiła także, że aby przypisać danej osobie popełnienie wykroczenia kradzieży z art. 119 § 1 Kodeksu wykroczeń, oprócz wykazania, że doszło do obiektywnego zaboru cudzej rzeczy, konieczne jest również wykazanie działania z zamiarem takiego zaboru. Świadek zdarzenia - pracownica sklepu - podała, że skarżąca zachowywała się dziwnie, zanim wyszła przeszła blisko bramek sklepowych, jakby sprawdzała czy uaktywni się alarm, natomiast poproszona przez obsługę sklepu na zaplecze i zapytana czy wie dlaczego się tu znajduje odpowiedziała, że przypuszcza, że chodzi o portfel, po czym otworzyła torebkę i wyjęła go z niej. Organ odwoławczy przytoczył także zeznania świadka - policjantki przebywającej na tym samym kursie specjalistycznym, która potwierdziła, że skarżąca po całym zajściu i po rozmowie z prawnikiem poszukiwała świadka, który miał potwierdzić, że była zamyślona, miała problemy osobiste oraz widział jak skarżąca trzyma portfel. W ocenie organu zawód policjanta wymaga zaufania społecznego, stąd pewne zachowania, w szczególności związane z podejrzeniem popełnienia czynu zabronionego, nawet nie związane ze służbą, powodują, że nie można pozostawić takiego policjanta w służbie. Oceniając zachowanie skarżącej organ odwoławczy stwierdził, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i w świetle podstawowych zasad, na których opiera się działanie Policji, sam fakt podejrzenia naruszenia obowiązującego porządku prawnego, bez względu na to jaki charakter ma owo naruszenie, może być uznany za sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta. Nałożenie na policjantów szczególnych obowiązków uzasadnia przede wszystkim społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych jej zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Policji zaufanie społeczne. Przytoczył treść art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, z którego wynika m.in., że służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, dlatego też stwierdził, iż nie do pogodzenia jest realizacja zadań służbowych przez policjanta, który utracił przymiot nieposzlakowanej opinii i na którym ciążą zarzuty popełnienia tak karygodnego wykroczenia. Za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, że stosownie do art. 7 K.p.a., w zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, iż wprawdzie wobec wniesienia sprzeciwu wyrok nakazowy utracił moc, jednakże wydanie tego wyroku przez Sąd pozostaje zdarzeniem faktycznym w sferze pozaprawnej.

W skardze pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niepoprawnej interpretacji pojęcia "ważnego interesu służby", art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i bezkrytyczne przyjęcie, że skarżąca dopuściła się zarzucanego jej wykroczenia i art. 77 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego i pominięcie dowodów świadczących o niewinności skarżącej oraz jej zaangażowaniu w dotychczasowy przebieg służby. W uzasadnieniu podniósł m. in., że skarżąca wyniosła portfel ze sklepu tylko przez własną nieuwagę i zamyślenie. Nie towarzyszył jej jakikolwiek zamiar przestępczy. Powyższą okoliczność potwierdzają wyroki sądów karnych - Sądu Rejonowego w [...] Wydział Karny z dnia [...] września 2011 r. sygn. akt [...], uniewinniający skarżącą od zarzucanego jej wykroczenia z art. 119 § 1 Kodeksu wykroczeń oraz wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. sygn. akt [...], utrzymujący wyrok uniewinniający w mocy. Skoro skarżąca prawomocnymi wyrokami Sądów została uznana za osobę niewinną, to traktowanie jej jako osoby naruszającej porządek prawny, niegodnej pełnienia służby w Policji jest sprzeczny z podstawowymi zasadami prawa. Pełnomocnik podniósł, iż wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dokonał wybiórczej analizy materiału dowodowego i nie rozważył wszechstronnie wszystkiego, co świadczyło na korzyść skarżącej, przyjmując, że skoro zapadł wyrok nakazowy, to przesądza to o winie skarżącej. Zaakcentowano brak uwzględnienia wyjaśnień składanych przez skarżącą, która przyznając się do wyniesienia ze sklepu portfela, napisała osobiście raport do przełożonych, w którym obszernie opisała zaistniałe zdarzenie oraz spójnie, zbornie i logicznie wyjaśniała jak doszło do wyniesienia portfela ze sklepu. Skarżąca podnosiła, że chodząc po sklepie była zamyślona, przestraszona niespodziewaną ciążą (o czym wówczas była przekonana), która uniemożliwiłaby jej dalszą służbę i szkolenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: P.p.s.a., podniósł, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostawia zwolnienie funkcjonariusza ze służby uznaniu odpowiedniego organu Policji, jednak nie oznacza to, że organ Policji ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania takiej sprawy. Musi zatem przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 K.p.a.). Musi przy tym rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami przepisu art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu organy Policji nie uczyniły zadość powyższym wymogom, a przede wszystkim w sposób niedostateczny uzasadniły swoje rozstrzygnięcie. Istotna w kontekście przedmiotowej sprawy jest okoliczność, że ustawowe sformułowanie "ważny interes służby" nie zostało w przepisach zdefiniowane, a zatem jest to pojęcie niedookreślone. To z kolei nakłada na organ obowiązek jego indywidualnego skonkretyzowania, i to w sposób precyzyjny oraz rzetelny, poprzez ustalenie okoliczności faktycznych, dających w konsekwencji podstawę do zastosowania owej przesłanki zwolnieniowej. Organy przyjęły założenie, że zachowanie skarżącej w sklepie ukierunkowane było na dokonanie kradzieży. Sąd zauważył, że przytaczane przez organ I instancji fragmenty materiału dowodowego, w tym wyjaśnienia skarżącej, świadczą jedynie o jej ewidentnie negatywnym zachowaniu. Natomiast nieuprawniona jest ocena zeznań świadka, pracownika ochrony, wedle którego skarżąca celowo przechodziła koło bramek wyjściowych ze sklepu by sprawdzić czy uruchomi się alarm, czy zeznań koleżanki skarżącej, które miały potwierdzić jej stan zamyślenia i rozkojarzenia. Świadek J. P. nie zeznała, iż skarżąca poszukiwała świadka - jak to podkreślił w rozkazie personalnym organ odwoławczy, ale jedynie przytoczyła treść rozmowy ze skarżącą, z której zeznań nie wynikała chęć nakłaniania tego świadka do składania fałszywych zeznań. Organy nie uwzględniły natomiast treści wyjaśnień skarżącej, wskazujących na to, iż do zdarzenia doszło przypadkowo i wynikło ono "z jej zamyślenia, spowodowanego prawdopodobieństwem niespodziewanej ciąży". Sąd zauważył przy tym, że o problemach skarżącej w dniu zdarzenia mówiła już pracownica ochrony sklepu. Zdaniem Sądu, bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, iż skarżąca wyniosła towar ze sklepu, nie dokonując zań zapłaty, a także fakt, że skarżąca przyznała się do winy. Jako przyczynę swojego zachowania podała swoje zamyślenie. Oświadczyła ponadto, iż jej zamiarem był zakup portfela. Złożyła swojemu pracodawcy obszerne wyjaśnienia opisujące zaistniałą sytuację, z których ewidentnie wynika, iż nie miała zamiaru dokonania kradzieży. W tych okolicznościach organy Policji bezkrytycznie przyjęły, iż dopuściła się ona wykroczenia, a konkretyzacja ważnego interesu służby oceniona została również z perspektywy popełnienia wykroczenia. Organ odwoławczy był w pewnym stopniu niekonsekwentny, bowiem z jednej strony podaje, iż nie opiera się na dowodzeniu winy, ale ocenia zachowanie funkcjonariuszki w kontekście winy. W szczególności wybiórczo oceniono zeznania świadka J. P., która jedynie relacjonowała rozmowę ze skarżącą, a nie była nakłaniana przez policjantkę do składania nieprawdziwych zeznań. Uwzględnił w ustaleniach faktycznych jedynie tę część zeznań i wyjaśnień skarżącej, która dowodzi jej winy, natomiast pominął wskazywane przez nią okoliczności. Świadczy to zdaniem Sądu o "ogólnikowości i wybiórczości organów Policji". Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, iż zawód policjanta jest zawodem zaufania społecznego i naturalną w świetle tej tezy jest okoliczność, że służbę w tej formacji winny pełnić jedynie osoby o nieposzlakowanej opinii. Oceniając jednak postawę funkcjonariuszki przez pryzmat opisanego zdarzenia w kontekście pełnego materiału dowodowego, Sąd uznał, że dokonana przez organy ocena była subiektywna. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Sądowa kontrola uznaniowych decyzji administracyjnych musi być ukierunkowana przede wszystkim na badanie, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji spełniona została zawarta w art. 7 K.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Przepis eksponuje potrzebę załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, aż do granic kolizji z interesem społecznym. Z argumentów prezentowanych w treści decyzji organów obu instancji wynika, iż przyznanie prymatu słusznemu interesowi skarżącej i pozostawienie jej w służbie spowodowałoby naruszenie interesu społecznego, co nastąpiłoby ze szkodą dla Policji. Powyższe było skutkiem uznania przez te jednostki, że działanie skarżącej było świadome, celowe i ukierunkowane na dokonanie kradzieży portfela. Co za tym idzie, organy już na etapie postępowania administracyjnego przesądziły o winie skarżącej, co było prawnie niedopuszczalne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien stanowczo określić, które elementy ustalonego w sprawie stanu faktycznego bierze pod uwagę jako wypełniające przesłankę "ważnego interesu służby" i dokonać analizy słusznego interesu skarżącej, "aż do granic kolizji z interesem społecznym".

W skardze kasacyjnej Komendant Główny policji zarzucił naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie zasadniczego motywu orzeczenia i nieodniesienie się do istotnych przesłanek zwolnienia skarżącej wskazanych w uzasadnieniach rozkazów personalnych oraz naruszenie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji na skutek błędnej wykładni pojęcia "ważnego interesu służby" w kontekście stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu przytoczono okoliczności sprawy oraz podkreślono negatywny wpływ zachowania skarżącej na morale pozostałych pracowników, do czego Sąd I instancji się nie odniósł. Sąd ten wadliwie przy tym interpretuje pojęcie ważnego interesu służby, nie uwzględniając faktu, że jego stwierdzenie następuje w odniesieniu do konkretnej sytuacji, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości stosunku służbowego policjanta.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wnosiła o jej oddalenie, wskazując na trafność stanowiska Sądu o konieczności uwzględnienia faktu, że w momencie zdarzenia była ona zamyślona i roztargniona, co potwierdzają wyrok uniewinniający Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2011 r., utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. W ocenie skarżącej ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez Sąd I była prawidłowa i wyczerpująca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego. Wobec tego w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty odnoszące się do uchybień procesowych, tym bardziej, że zarzut naruszenia prawa materialnego przybrał formę niezastosowania wskazanych przepisów rozporządzenia w stanie faktycznym sprawy, innym aniżeli przyjęty przez Sąd I instancji. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez ten Sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Zasadniczym elementem wyroku, który pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na kontrolę zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku jest jego uzasadnienie. Jak wynika z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku jest sprawozdaniem zawierającym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie tej podstawy. Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy oraz mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, niemniej za trafną uznać należy tezę, iż tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. W literaturze przyjmuje się, że szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. (...) W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. W uzasadnieniu powinna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 452 – 453). Prawidłowe uzasadnienie wyroku powinno także zawierać odniesienie się sądu do zarzutów i uwag zawartych w skardze pod adresem zaskarżonego aktu, o ile zarzuty te dotyczą istoty sprawy.

W tym kontekście zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za usprawiedliwiony. W motywach rozstrzygnięcia Sąd ten z jednej strony stwierdza, że postępowanie organów nakierowane było na przyjęte z góry założenie, iż zachowanie skarżącej ukierunkowane było na dokonanie kradzieży sklepowej. Po czym w dalszym fragmencie uzasadnienia stwierdza, że "Analizując wskazany materiał dowodowy Sąd zauważa, że przytaczane przez organ fragmenty materiału dowodowego, w tym wyjaśnień skarżącej, świadczą jedynie o jej ewidentnie nagannym zachowaniu". W kolejnym fragmencie uzasadnienia zarzuca natomiast organom, że nie uwzględniły treści wyjaśnień składanych przez skarżącą, z których wynikało, że do zdarzenia doszło przypadkowo. W dalszej części uzasadnienia stwierdza się, że "bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, iż skarżąca wyniosła towar ze sklepu nie dokonując zań zapłaty, a także fakt, że skarżąca przyznała się do winy".

Z jednej strony Sąd na podstawie tego samego materiału dowodowego formułuje negatywną ocenę zachowania skarżącej, w czym zgodny jest ze stanowiskiem organów administracyjnych, a drugiej zaleca wzięcie pod uwagę zeznań skarżącej, które prowadzą do jej ekskulpacji.

W dalszej części uzasadnienia Sąd zarzuca organom, że bezkrytycznie przyjęły, iż skarżąca dopuściła się wykroczenia, ale nie wskazuje na czym opiera swą tezę, stwierdzając że dokonana przez organy ocena zdarzenia była subiektywna. Z zaskarżonej decyzji wynika, że nie została ona podjęta na podstawie przepisu art. 41 ust. 1 pkt 4 lub art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji, które to przepisy mają zastosowanie w wypadku skazania za przestępstwo, ale do zwolnienia skarżącej ze służby doszło na podstawie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, który to przepis nie ma związku z penalizacją zachowania policjanta. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwoławczej organ szczegółowo analizuje wszystkie dowody w sprawie, w tym wyjaśnienia skarżącej i powody, dla których odmówił im wiarygodności. Organ odwoławczy odniósł się również do faktu utraty mocy wyroku karnego nakazowego, co do którego skarżąca wniosła sprzeciw.

Pojęcie ważnego interesu służby nie zostało zdefiniowane w ustawie. Zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie poglądem użycie w tekście pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ do doprecyzowania (skonkretyzowania) tego pojęcia. Organ ustalając znaczenie pojęcia niedookreślonego obowiązany jest nie tylko używać uznanych reguł i metod wykładni prawa, lecz uwzględniać przede wszystkim wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe. Z tego punktu widzenia należy przyjąć, że ustalenie znaczenia użytego pojęcia niedookreślonego nie może być dokonane w wyniku abstrakcyjnej wykładni tego pojęcia, lecz powinno przede wszystkim uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy. Wymaga to wyczerpującego zebrania dowodów oraz obiektywnej i rzetelnej oceny materiału dowodowego. Dopiero wówczas można stwierdzić, że ustalony stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłankę ważnego interesu służby. Obowiązek ten spoczywa na organie administracyjnym i sąd administracyjny nie może w tym względzie zastępować organu, działającego w granicach uznania administracyjnego.

O ile zatem sąd administracyjny zamierza podważyć ustalenia faktyczne organu na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. to winien wykazać w sposób jasny i precyzyjny, które przepisy regulujące przebieg postępowania administracyjnego zostały naruszone, a w szczególności na czym polega sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego materiału dowodowego oraz czy organ administracyjny dokonując tych ustaleń wykroczył poza gwarantowaną mu przepisem art. 80 K.p.a. swobodę oceny dowodów. Nie można przy tym, jak stało się to w rozpatrywanej sprawie, przypisywać organowi intencji czy zamierzeń, które nie wynikają z treści zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlegać też będzie prawidłowość kwalifikacji prawnej zachowania skarżącej pod kątem przesłanek wynikających z zastosowanego przez organ przepisu prawa materialnego.

Trzeba też mieć na uwadze, że zgodnie z art. 11 P.p.s.a. wiążą sąd administracyjny tylko ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa. Przepis ten nie dotyczy wyroków uniewinniających i umarzających postępowanie. Sąd administracyjny pozbawiony jest przy tym możliwości dokonywania jakichkolwiek ustaleń odnoszących się do sfery faktów dowodowych istotnych dla stwierdzenia popełnienia przestępstwa. Zasada wynikająca z art. 11 P.p.s.a. pośrednio odnosi się do organów administracyjnych, które dokonują ustaleń faktycznych ocenianych następnie w drodze kontroli sądowoadministracyjnej. Wydanie wyroku uniewinniającego nie pozbawia jednak możliwości oceny określonego czynu czy zachowania z punktu widzenia etyki lub pragmatyki służbowej obowiązującej osobę uniewinnioną.

Sąd administracyjny, zgodnie ze swoją funkcją sprowadzającą się do kontrolowania administracji, ograniczony jest w czynieniu ustaleń o faktach w ten sposób, że jedynie weryfikuje działania organu administracji mające realizować zasadę prawdy materialnej. Nie może natomiast nakazywać jako wiążącej własnej oceny dowodów, ani nakazywać powtórnej oceny dowodów tylko i wyłącznie w celu uzyskania kolejnego stanowiska organu, w sytuacji gdy organ zebrał już i ocenił cały materiał dowodowy. Do tego zaś sprowadzają się jednozdaniowe wytyczne zawarte w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Wskazane wyżej uchybienia wskazują na nieprawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji ze strony Sądu.

Przedwczesne było też formułowanie kategorycznych wniosków o prymacie interesu skarżącej nad interesem służby w sytuacji, gdy zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ustalenia faktyczne były nieprawidłowe. Dopiero gdy ustalenia te są właściwe można ważyć te interesy, przy czym wyrażone przez Sąd poglądy, w tym postulat prymatu interesu skarżącej nad interesem służby w Policji, nie znajdują oparcia w przepisach prawa, regulujących obowiązki funkcjonariuszy pełniących tę służbę, do których odnosił się w swoich wywodach organ odwoławczy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zajmie jednoznaczne stanowisko co do legalności zaskarżonej decyzji i w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami wynikającymi z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., da wyraz tej ocenie w uzasadnieniu wyroku.

W przypadku braku właściwej oceny ustaleń faktycznych w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie może wypowiedzieć się w kwestii drugiego zarzutu kasacyjnego, a mianowicie zarzutu niewłaściwej subsumcji przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy Policji do stanu faktycznego sprawy, gdyż możliwe to będzie po przesądzeniu, że stan ten został ustalony prawidłowo.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając część zarzutów kasacyjnych za usprawiedliwione, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.