Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2743/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 11
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2013 r. Rada Miejska w G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części działki nr [...] w K., gmina G.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę z dnia [...] stycznia 2013 r. wniósł Wojewoda [...]. W skardze zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie podjęcia uchwały: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej " ustawą o p.z.p. " oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), poprzez brak określenia minimalnej intensywności zabudowy;

art. 15 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 Konstytucji RP z uwagi na brak przestrzegania granic kompetencji do formułowania ustaleń w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p. poprzez sformułowanie ustaleń planistycznych naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r.;

art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 9 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w związku z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w dacie podjęcia uchwały: Dz. U. z 2003 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), poprzez dopuszczenie na terenie: 1.U.P realizacji zabudowy w odległości od lasów niezgodnej z odległością określoną w § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W konsekwencji powyższego Wojewoda [...] na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, organ nadzoru uznał, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego, co skutkuje, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., koniecznością wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego.

Skoro plan przewiduje realizację obiektów budowlanych, to powinien on zawierać ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., z którego to przepisu jednoznacznie wynika, że ustalenia w zakresie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy należą do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego i winny one znaleźć swoje odzwierciedlenie w części tekstowej uchwały. Dlatego brak powyższych elementów w planie miejscowym lub ustalenie ich w sposób niejednoznaczny, wprost narusza art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. W przedmiotowym planie miejscowym w ustaleniach szczegółowych dotyczących terenu oznaczonego symbolem 1.U.P brak jest ustaleń dotyczących minimalnej intensywności zabudowy.

Dalej Wojewoda [...] wskazał, że Rada Miejska w G., uzależniła możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w ustaleniach planu, od uzyskania zgody, dokonania uzgodnienia, zgodnie z warunkami i zasadami, udzielanymi przez podmioty takie jak: zarządca sieci, zarządca drogi, właściciel drogi, czy służby komunalne, a nawet sformułowała ustalania na wypadek zdarzenia przyszłego i niepewnego. Przepisy te zamieszczono wśród ustaleń ogólnych dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej i komunikacji oraz w ustaleniach szczegółowych dla terenu 1.U.P.

Zdaniem organu, zapisy w ustaleniach:

- § 11 ust. 11 uchwały, w zakresie sformułowania " (...) Wszelkie działania z nimi związane należy wykonywać w porozumieniu i na zasadach ustalonych z właściwym zarządcą; ";

- § 13 ust. 5 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) w uzgodnieniu i na warunkach ustalonych z właściwym zarządcą sieci i urządzeń ";

- § 13 ust. 6 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) w uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi i pod warunkiem zachowania innych ustaleń planu oraz przepisów odrębnych. (...) po uprzednim uzyskaniu zgody i na warunkach ustalonych z właścicielem gruntu ";

- § 13 ust. 8 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) na warunkach ustalonych

z właścicielem sieci",

- § 13 ust. 11 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) na warunkach ustalonych z zarządcą sieci";

- § 13 ust. 13 uchwały zawiera sformułowania w brzmieniu: "Sposób usuwania odpadów i odprowadzania ścieków związanych z usługami i produkcją należy uzgodnić na etapie projektu inwestycji z właściwymi służbami ochrony środowiska i ochrony sanitarnej (SANEPID), w porozumieniu ze służbami komunalnymi",

- § 13 ust. 14 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) na zasadach określonych indywidualnie przez gminne służby komunalne.";

- § 13 ust. 16 uchwały, w zakresie sformułowania " (...) na zasadach ustalonych z zarządcą sieci";

- § 13 ust. 19 uchwały, w zakresie sformułowania " (...) na zasadach ustalonych z zarządcą w/w sieci",

wskazują, że uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wspomniane zasady powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód (dokonania uzgodnień), uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p.

Przywołane przepisy zaskarżonej uchwały dotyczące uzyskania zgody, czy uwzględnienia warunków określonych podmiotów, nie tylko naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p., ale prowadzą także do powtórzenia lub modyfikacji określonych przepisów ustawowych dotyczących uprawnień zarządców dróg. Zadania zarządców dróg, związane z administrowaniem drogami są określone w aktach rangi ustawy i nie mogą być powtarzane, bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego.

Z dokonanej przez skarżącego analizy podjętej uchwały wynika, iż także w innych ustaleniach uchwały wprowadzono powtórzenia oraz modyfikację norm obowiązujących zarówno w samej ustawie o p.z.p. oraz w innych aktach prawnych, jak również sformułowano ustalenia wykraczające poza zakres wynikający z art. 15 ustawy o p.z.p.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego ustawodawca uregulował w art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym.

Skarżący wskazuł, że ustalenia planu miejscowego pozostają w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu, z dnia [...] czerwca 2002 r., Nr [...], podjętej w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G., zwanego dalej "Studium ".

Chociaż studium nie ma mocy powszechnie obowiązującej i nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem analiza rysunku Studium, przedstawiająca kierunki zagospodarowania przestrzennego wraz z legendą oraz tekstu Studium, prowadzi do wniosku, iż wbrew opisanej powyżej zasadzie, ustalenia planu zawarte w części tekstowej i graficznej odnoszące się do jednostki terenowej oznaczonej symbolem: 1.U.P naruszają ustalenia studium w zakresie określonego tam przeznaczenia terenu.

Zgodnie z częścią graficzną Studium przedstawiającą kierunki zagospodarowania przestrzennego, teren oznaczony w planie miejscowym symbolem: 1.U.P. znajduje się w strefie funkcjonalno-przestrzennej B1, obejmującej rejony wsi K. i K. i określony został jako kompleks gleb o niższych klasach bonitacyjnych. W myśl tekstu Studium, Część II pn. Kierunki, Rozdział IV pn. Kierunki zagospodarowania przestrzennego, pkt 2 pn. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego w strefach funkcjonalno-przestrzennych "Strefa B1 i B2 — rozwoju rolnictwa — wykorzystanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej dla rozwoju funkcji rolniczej. Główne kierunki działań w tej strefie:

- ochrona gleb o najwyższych wartościach bonitacyjnych przed zmianą przeznaczenia na cele nie rolnicze poprzez ograniczanie rozpraszania zabudowy,

- optymalne wykorzystanie uwarunkowań agrotechnicznych dla rozwoju i unowocześniania technicznego i technologicznego produkcji rolnej,

- utrzymanie w dotychczasowym użytkowaniu trwałych użytków zielonych, które łącznie z terenami zadrzewionymi stanowią tereny otwarte pełniące funkcję ciągów powiązań przyrodniczych oraz racjonalne ich wykorzystanie jako bazy paszowej,

- zalesianie gruntów rolnych słabych jakościowo i mało przydatnych do upraw rolnych,

- ochrona wód powierzchniowych i gruntowych przed zanieczyszczeniem związkami pochodzącymi z działalności rolniczej,

- wprowadzanie zadrzewień (śródpolnych i przydrożnych), modyfikujących stosunki mikroklimatyczne i hydrologiczne oraz przeciwdziałających degradacji gleb,

- preferowanie rozwoju rolnictwa ekologicznego i produkcji surowców rolniczych o wysokich parametrach jakościowych,

- tworzenie warunków dla rozwoju agroturystyki - podnoszenie standardu zabudowy zagrodowej, szczególnie w rejonie sąsiadującym ze strefą E.

Ponadto w tekście Studium Część II pn. Kierunki, Rozdział IV pn. Kierunki zagospodarowania przestrzennego, pkt 3.3 pn. Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej (yide załącznik nr 4 do uchwały, str. 24 - 25) wskazuje również obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej:

"(...) Tereny użytkowane rolniczo o wysokiej wartości produkcyjnej powinny pozostać w użytkowaniu rolniczym i tylko w ograniczonym zakresie mogą być przeznaczane pod zabudowę nierolniczą (jedynie położone w sąsiedztwie terenów zabudowanych). Zasada ta dotyczy przede wszystkim obszarów gleb chronionych (zaliczanych do II1-W klasy bonitacyjnej), które zajmują [...] ha tj. ok 32 % ogółu użytków rolnych gminy. Gruntami rolnymi (zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych) pozostają również grunty zagospodarowane obiektami związanymi bezpośrednio z produkcją rolniczą (m.in. zagrody, urządzenia melioracji, zaopatrzenia w wodę oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi) oraz przetwórstwa rolno-spożywczego. Taki sposób zagospodarowania nie wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze.

Pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznaczane tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa oraz takie które uzyskały już zgodę dotyczącą zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze.

Możliwość poprawy sytuacji ekonomicznej gospodarstw rolnych stanowi:

rozwój specjalizacji gospodarstw w produkcji zwierzęcej (głównie chów bydła mlecznego) oraz upraw ziemniaków i zbóż paszowych,

aktywizacja obszarów wiejskich poprzez rozwój funkcji dodatkowych względem rolnictwa: małe zakłady przetwórstwa rolno-spożywczego , usługi,

tworzenie infrastruktury zapewniającej obrót surowcami rolnymi (przechowalnie, magazyny, giełda towarowa)

wprowadzanie i promowanie agroturystyki. ".

Z powyższych zapisów studium wynika, iż obszary określone jako B1 kompleks gleb o niższych klasach bonitacyjnych stanowią obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Tymczasem z ustaleń zawartych w § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały wynika, iż podstawowym przeznaczeniem terenu 1.U.P jest realizacja usług, składów, magazynów i produkcji (w tym możliwość produkcji energii ze źródeł odnawialnych) o średnim wskaźniku intensywności zabudowy. Przeznaczeniem uzupełniającym jest zaś: realizacja elementów towarzyszących, takich jak zabudowa pomocnicza, parkingi, zieleń urządzona, ogrodzenia, dojazdy, dojścia oraz obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Zatem ustalenia zawarte w planie dopuszczają realizację dowolnej zabudowy usługowej, produkcyjnej oraz magazynowej, podczas gdy studium stanowi, iż może to być wyłącznie rolnicza przestrzeń produkcyjna, a więc możliwe jest jedynie dopuszczenie zabudowy związanej z funkcją rolniczą.

Określone w planie przeznaczenie terenu 1.U.P nie zostało zawężone do funkcji związanej z rolniczą przestrzenią produkcyjną. Tym samym plan miejscowy narusza ustalenia Studium, a to stanowi istotne naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Dalej organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy (...)". Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy (...)". Ponadto z przepisu § 7 pkt 8 ww. rozporządzenia wynika również, że "Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: (...) 8) linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu".

Stosownie do przytoczonego na wstępie art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa łudzi i mienia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. " W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (...) ".

Zdaniem organu nadzoru, istotne znaczenie będą tu mieć przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności przepisy zawarte w Dziale VI pn. Bezpieczeństwo pożarowe, Rozdział 7 pn. Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia zawarte zostały ustalenia dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu, zgodnie z którymi "Najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień".

Zdaniem organu nadzoru, kwestia sytuowania zabudowy względem lasu, z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, oznacza, konieczność określenia linii zabudowy, uwzględniającej ww. przepisy techniczne, bądź poprzez wprowadzenie stosownych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie.

W ocenie skarżącego, w przedmiotowym planie miejscowym, nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszając przez to również przytoczone powyżej przepisy ustawy o p.z.p., z uwagi na fakt, że sytuowanie planowanej zabudowy, na terenie oznaczonym symbolem 1.U.P: zostało wyznaczone na rysunku planu, za pomocą nieprzekraczalnej linii zabudowy, bezpośrednio przy granicy z terenami leśnymi (nieprzekraczalna linia zabudowy "dociągnięta " została do granic terenów leśnych tj. działki o nr ew. [...] oraz części działki [...]).

W odpowiedzi na skargę, Gmina G. uznała zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5, 6 i 7 powyższej ustawy kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 powyższej ustawy sąd

uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. nr 142, poz. 994) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności

uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie

określonym w art. 90 ustawy. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym

po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Powołany powyżej przepis art. 93 ust. 1 powyższej ustawy nie wprowadza ograniczenia konkretnym terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Skarga organu nadzoru na uchwałę

organu gminy nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pogląd, iż organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem do wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 powyższej ustawy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04 (nie publikowany), z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 (ONSAiWSA 2006/1/7) oraz w postanowieniu z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05 (Lex Nr 196772).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały), podstawę do stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Natomiast w art. 15 ust. 1 powyższej ustawy określono zasadę, zgodnie z którą, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym.

Sąd odnosząc się do każdego z przywołanych w skardze zarzutów stwierdza, co następuje.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Ustalenia obowiązkowe, wskazane w art. 15 ust. 2 ustawy o p.z.p. plan miejscowy musi zawierać. Zatem zasadą pozostaje obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w planie organ planistyczny powinien wykazać zbędność danej regulacji.

W zaskarżanej uchwale w § 11 ust. 5 pkt 2 dotyczącym wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu określono jedynie maksymalną intensywność zabudowy, natomiast nie określono tego wskaźnika w wartości minimalnej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że brak ustaleń w zakresie stanowiącym jeden z obligatoryjnych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu uniemożliwia prawidłowe zastosowanie planu w ustaleniach szczegółowych dotyczących terenu oznaczonego symbolem 1.U.P zwłaszcza, że ustalenie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działki pod zabudowę i infrastrukturę techniczną.

Rada Gminy jako organ ustanawiający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na terenie podlegającym jej władztwu planistycznemu nie może działać w sposób dowolny. Swoboda w kształtowaniu zasad zagospodarowania przestrzennego ograniczona jest przepisami ustawy o p.z.p. oraz regulacjami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1587). Przepisy tam ujęte wyznaczają obowiązkową i fakultatywną treść planu miejscowego. Zatem nie każde rozstrzygnięcie powiązane swobodnie z przeznaczeniem, zagospodarowaniem i użytkowaniem terenu może być ujęte w pianie miejscowym. Zgodnie z ustawą powinny znaleźć się w nim zapisy ustalające przeznaczenie terenu, wskazujące rozmieszczenie inwestycji celu publicznego i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, które szczegółowo wylicza art. 15 ustawy o p.z.p. Wymagania te uszczegóławia w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu § 4 wspomnianego rozporządzenia. Jedynie w tych ramach narzuconych przez regulacje aktów wyższego rzędu może poruszać się Rada Gminy. W przeciwnym razie naraża się na zarzut przekroczenia kompetencji i powoduje nieważność zapisów uchwalonego planu.

Sąd podziela argumentację organu nadzoru, że ustalenia zawarte w kwestionowanych zapisach uchwały tj. w § 11 ust. 11, § 13 ust. 5, § 13 ust. 6, § 13 ust. 8, § 13 ust. 11, § 13 ust. 13, § 13 ust. 14, § 13 ust. 16, § 13 ust. 19, w których Rada Miejska w G., uzależniła możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w planie, od uzyskania zgody, dokonania uzgodnienia, zgodnie z warunkami i zasadami, udzielanymi przez zarządcę sieci, zarządcę drogi, właściciela drogi, służbę ochrony środowiska i ochrony sanitarnej, czy służby komunalne, wykraczają poza przyznane kompetencje do określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, określone w art. 15 ust 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. Doprecyzowanie tej kompetencji znajduje odzwierciedlenie w § 4 pkt 9 rozporządzenia. Kompetencja ta sprowadzać powinna się do określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Fakt nakładania obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód, czy dokonania uzgodnień, uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, wskazuje na przekroczenie granic kompetencji Rady Miasta G. w zakresie dopuszczalnego zakresu regulacji w planie miejscowym - art. 15 ust 2 pkt 10 ustawy o p.z.p.

Sąd podziela również stanowisko Wojewody [...], że niedopuszczalne jest uzyskanie zgody zarządcy drogi publicznej na podstawie zapisów w planie miejscowym. Zgoda ta wydawana jest w oparciu o art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260). Tymczasem uregulowanie zawarte w planie miejscowym wkracza bezpodstawnie w materię rangi ustawowej i bezprawnie modyfikuje zakres zadań zarządców dróg.

Tego rodzaju nieprawidłowość dotyczy także zapisów w § 8 ust 8, § 9 ust. 4, § 3 pkt 4 tiret 9, § 3 pkt 8, § 3 pkt 14, § 11 ust. 5 pkt 4 zaskarżonej uchwały. Zawarte tam powtórzenia i modyfikacje norm zawartych w ustawie o p.z.p. oraz w innych aktach prawnych dyskwalifikują te zapisy.

Rada gminy nie została uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, niepubl.).

Zgodzić się należy, że stanowiskiem Wojewody [...], iż wiążący charakter studium w procedurze planistycznej wynika z art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p., jak również z art. 15 ust. 1 zd. 1 oraz art. 20 ust. 1 ww. ustawy. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium.

Wojewoda [...] wykazał w skardze, że ustalenia planistyczne zaskarżonej uchwały naruszają ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Z ustaleń zawartych w § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały wynika, że podstawowym przeznaczeniem terenu 1.U.P jest realizacja usług, składów, magazynów i produkcji (w tym możliwość produkcji energii ze źródeł odnawialnych) o średnim wskaźniku intensywności zabudowy. Przeznaczeniem uzupełniającym jest zaś: realizacja elementów towarzyszących takich jak zabudowa pomocnicza, parkingi, zieleń urządzona, ogrodzenia, dojazdy, dojścia oraz obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Zatem ustalenia zawarte w planie dopuszczają realizację dowolnej zabudowy usługowej, produkcyjnej oraz magazynowej, podczas gdy studium stanowi, iż na tym terenie może to być wyłącznie rolnicza przestrzeń produkcyjna, a więc możliwe jest jedynie dopuszczenie zabudowy związanej z funkcją rolniczą.

Wojewoda [...] w skardze wskazał, że w zaskarżonej uchwale nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwagi na fakt, że sytuowanie planowanej zabudowy, na terenie oznaczonym symbolem 01.U.P: zostało wyznaczone na rysunku planu, za pomocą nieprzekraczalnej linii zabudowy, bezpośrednio przy granicy z terenami leśnymi (nieprzekraczalna linia zabudowy "dociągnięta" została do granic terenów leśnych tj. działki o nr ew. [...] oraz części działki [...]).

Wymogi dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu, określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Ustaleń tych nie uwzględniono w zaskarżonej uchwale chociażby poprzez określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od terenów leśnych.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.