Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 686/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105 pkt 10
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 23 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 156 poz 1641
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1757/11 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1757/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Sąd I instancji wskazał, iż Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej decyzją z dnia 7 stycznia 2011 r., na podstawie art. 105 pkt 10 i art. 188 ust. 2 i 5 ustawy o Służbie Celnej, zwolnił J. J. ze służby w Izbie Celnej w Białej Podlaskiej z dniem doręczenia decyzji.

Organ wskazał, że na skutek wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego, został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] stycznia 2009 r., na okres od 14 stycznia 2009 r. do 14 kwietnia 2009 r. Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. przedłużano okres zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego.

Organ podniósł, że prowadzone przeciwko funkcjonariuszowi śledztwo zostało zakończone skierowaniem do Sądu Rejonowego w Chełmie aktu oskarżenia, natomiast pismem z dnia 7 września 2010 r. Sąd ten poinformował, że postępowanie sądowe nie zostało zakończone. W związku z tym, że J. J. jest zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia 14 stycznia 2009 r., czyli ponad 12 miesięcy, zawieszenie ma charakter ciągły i związane jest z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym, a przyczyna będąca podstawą zawieszenia nie ustała, wystąpiły przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, uzasadniające zwolnienie ze służby.

Organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu sprawy podał, podał, że w sprawie bezsporny jest upływ dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia odwołującego się w pełnieniu obowiązków służbowych oraz okoliczność, iż przyczyna zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, a zatem spełnione zostały przesłanki wymagane przepisem art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej do fakultatywnego zwolnienia ze służby. Stwierdził za organem I instancji, że zawieszenie w obowiązkach służbowych poprzez "blokadę etatu", związaną z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych, powoduje utrudnienie w organizacji pracy w Izbie Celnej w Białej Podlaskiej oraz podległych jednostkach organizacyjnych. Istniejące niedobory kadrowe w stosunku do planowanej obsady, faktycznie uległy dodatkowemu zwiększeniu wskutek zawieszenia funkcjonariuszy w obowiązkach służbowych. Braki kadrowe spowodowały, że jeden funkcjonariusz musiał pełnić obowiązki służbowe na dwóch lub więcej stanowiskach, co z kolei wpływało na tempo i jakość odpraw celnych. Wiązało się to z powstawaniem kolejek, skargami podróżnych i kierowców oraz interwencjami innych służb.

Organ wskazał również, że braki kadrowe doprowadziły do skumulowania wypracowanych nadgodzin w poszczególnych oddziałach celnych oraz spowodowały konieczność przesuwania urlopów wypoczynkowych, ponadto trudna sytuacja kadrowa Urzędu Celnego w Zamościu zmusiła Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej do delegowania do pełnienia służby w ww. urzędzie, funkcjonariuszy celnych z różnych komórek wewnętrznych.

Organ stwierdził, iż Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej wykazał, że zastosowanie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nastąpiło z uwagi na negatywne konsekwencje dla Służby Celnej długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy bezspornie wynika, że w Izbie Celnej w Białej Podlaskiej, w tym w Urzędzie Celnym w Zamościu, gdzie funkcjonariusz pełnił służbę w Wydziale Zwalczania Przestępczości, Referat Grupa Mobilna w Dorohusku, występują niedobory kadrowe, zaś obsada etatowa jest niewystarczająca dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Urzędu. Na taką sytuację w opinii organu miała wpływ także duża liczba zawieszonych funkcjonariuszy, która w Oddziale Celnym Drogowym w Dorohusku wynosiła ponad 10%. Istniała więc konieczność delegowania do pełnienia służby funkcjonariuszy celnych z różnych komórek wewnętrznych. Ponadto braki kadrowe, jak wskazał organ, doprowadziły do wypracowania dodatkowych nadgodzin służby w przedłużanym czasie służby innych funkcjonariuszy celnych.

Zdaniem Szefa Służby Celnej, organ pierwszej instancji wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zwolnienia zainteresowanego ze służby, mające odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Ponadto rozważył zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, dochodząc do wniosku, że Służba Celna nie może być obciążana ujemnymi konsekwencjami przedłużającego się wobec strony postępowania karnego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego postępowania karnego, w tym naruszenia zasady domniemania niewinności, organ odwoławczy stwierdził, że do oceny winy w przedmiocie zarzucanego funkcjonariuszowi czynu, właściwym jest sąd karny, a nie organ Służby Celnej. Natomiast kwestia winy bądź niewinności nie stanowi przesłanki stosownie do art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej.

Ustosunkowując się zaś do zarzutów odwołania dotyczących wzajemnej relacji dwóch decyzji Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej, jednej w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu przez J. J. obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, a drugiej o zwolnieniu go ze służby, która jest przedmiotem zaskarżenia, wskazał, że regulują one odrębne kwestie w ramach jednego stosunku służbowego funkcjonariusza celnego. W sytuacji bowiem zwolnienia ze służby, gdy dochodzi do utraty bytu prawnego całego stosunku służbowego jest oczywistym, że z datą ustania tego stosunku, wygasają wszelkie decyzje dotyczące innych kwestii z tym stosunkiem związanych, w tym decyzja o zawieszeniu, której byt prawny jest zależny od bytu stosunku służbowego.

Organ zwrócił też uwagę na specyfikę statusu prawnego funkcjonariusza celnego, poddanego na mocy ustawy o Służbie Celnej licznym ograniczeniom. Stąd też obowiązek zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza, przeciwko któremu toczy się postępowanie karne z oskarżenia publicznego, wyklucza, z uwagi na interes społeczny, możliwość powierzenia mu innych zadań.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. J..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd podał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji reguluje przepis art. 105 ustawy o Służbie Celnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323), który przyznaje organowi uprawnienie do działania w ramach granic uznania administracyjnego, organ korzystając z uprawnienia nadanego mu przez ustawodawcę winien uzasadnić motywy, jakimi się kierował przy zwalnianiu strony ze służby.

Sąd wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że skarżący był zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres dłuższy niż 12 miesięcy, zaś w chwili wydawania spornej decyzji istniały nadal przyczyny będące podstawą zawieszenia. Postępowanie karne toczące się wobec skarżącego nie zostało bowiem zakończone. Okoliczności te sprawiają, iż spełnione zostały minimalne wymogi sformułowane przez ustawodawcę, umożliwiające organowi zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Sąd stwierdził, że organ wydając skarżoną decyzję nie uchybił więc przepisom prawa.

Sąd nie dopatrzył się także przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Szef Służby Celnej miał na względzie interes funkcjonariusza celnego, jednak wydając zaskarżone rozstrzygnięcie przyznał prymat interesowi społecznemu. Istotnym jest, że powyższe rozstrzygnięcie nie naruszyło zasady proporcjonalności. Organy celne w sposób szczegółowy przeprowadziły postępowanie dowodowe, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a swoje rozstrzygnięcia wydały w oparciu o przepis prawa i po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego. W aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy świadczący o trudnej sytuacji kadrowej w Służbie Celnej, a okoliczność ta znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i była okolicznością rozważaną przez organ przy podejmowaniu decyzji w kontekście ochrony interesu społecznego.

Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty kwestionujące możliwość wydania skarżonej decyzji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Obydwie powyższe decyzje dotyczą bowiem rozstrzygnięć odmiennych kwestii. Decyzje te nie wykluczają się, a wręcz przeciwnie wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby uwarunkowane jest istnieniem decyzji o zawieszeniu.

Także za nieuzasadnione Sad uznał zarzuty naruszenia art. 130 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 108 k.p.a., bowiem zgodnie z art. 188 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wniesienie odwołania o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje wykonania tej decyzji, możliwe wiec było określenie przez organ daty zwolnienia ze służby jako daty otrzymania tej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. J..

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

I. Naruszenie prawa materialnego – art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w związku z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, tj.:

a) uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych;

b) uznanie, że możliwe było wydanie decyzji Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie zwolnienia ze służby, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] kwietnia 2009 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa;

c) uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r., nastąpiło w granicach uznania administracyjnego, co narusza w szczególności art. 7 k.p.a. poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie zrealizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela podczas, gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. żart. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80,107 § 3 k.p.a., w tym:

a) uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy;

b) uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań; stwierdzenie, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy organ administracji publicznej nie wskazał, na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom;

c) uznanie, iż organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego;

2. art. 130 § 1 oraz art. 108 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, w tym formułowania w treści rozstrzygnięcia skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, bądź też jego uchylenia i rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ stosując przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, nie zrealizował swej kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego, a tym samym nie zrealizował tego upoważnienia co do istoty. Organ instrumentalnie zastosował wskazany przepis, uznając go za uprawnienie do samowolnego i w istocie zautomatyzowanego działania, bez zachowania elementarnych warunków formalnych podejmowania decyzji uznaniowej. Tym samym nastąpiło przekroczenie ramy celu i zdań postawionych przed organem w normie upoważniającej. Nadto Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Zatem postanawiając o zwolnieniu skarżącego ze służby, dyrektor wydał decyzję, która jest w sposób oczywisty sprzeczna z treścią decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia. Toczące się postępowanie karne bowiem nie zostało zakończone. Szef Służby Celnej nie dostrzegając wskazanych uchybień, utrzymał w mocy niezgodną z prawem decyzję. W efekcie w obrocie prawnym istnieją dwie sprzeczne w treści decyzje- jedna zawieszająca funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oraz decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby.

Zdaniem skarżącego celem art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie jest sankcjonowanie zawieszonego funkcjonariusza, który objęty jest domniemaniem niewinności. W tym wypadku, sytuacja funkcjonariusza jest przypadkiem szczególnym uprawniającym organ do przedłużenia zawieszenia tego funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Jest to celowe ze względu na wynik prowadzonego postępowania karnego. W niniejszej sprawie skarżący otrzymując decyzję o zawieszeniu w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, został poinformowany, że przez ten czas będzie otrzymywał połowę wynagrodzenia, zaś po zakończeniu okresu zawieszenia może otrzymać wyrównanie. Zwolnienie ze służby, w tym wydanie decyzji sprzecznej w treści z decyzją o przedłużeniu zawieszenia, narusza w tym zakresie prawa podmiotowe skarżącego.

W ocenie skarżącego Sąd I instancji nie wypowiadając się na temat materiału dowodowego, milcząco przyznał, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej, na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie. Organ II instancji nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego. Sąd nieprawidłowo uznał, że decyzja Dyrektora Izby Celnej realizuje zasadę proporcjonalności. Organ działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. W przedmiotowej sprawie organ wziął jedynie pod uwagę rzekomy interes społeczny, nie rozważając słusznego interesu skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w treści art. 183 § 2 p.p.s.a., a tym samym przedmiotowa skarga mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w zakreślonych w niej granicach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty te sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawidłowości wykładni i zastosowania przez organy celne przepisu art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, na podstawie którego rozwiązano ze skarżącym stosunek służbowy. Zgodnie z powołanym przepisem funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu okresu 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny takiego zawieszenia. Wydanie decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego jest zatem ograniczone zarówno upływem okresu 12 miesięcy zawieszenia, jak i trwającą nadal przyczyną zawieszenia celnika w pełnieniu obowiązków służbowych.

Regulacja ta oznacza, że funkcjonariuszom zawieszonym w pełnieniu obowiązków służbowych ustawodawca przyznał pewną ochronę przed zwolnieniem ze służby, jednocześnie ustalając, że takie gwarancje mają jednak tylko charakter czasowy i rozciągają się maksymalnie na okres 12 miesięcy takiego zawieszenia. Tylko przed końcem wspomnianego okresu niedopuszczalne jest zwolnienie zawieszonego funkcjonariusza ze służby. Po upływie tego okresu właściwy organ może już z celnikiem rozwiązać stosunek służbowy, z tym że zobowiązany jest ustalić, czy wystąpiły wszystkie okoliczności składające się na wspomniane ustawowe przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Z niekwestionowanych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych wynika, że skarżący został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych z uwagi na toczące się przeciwko niemu postępowanie karne. Takie postępowanie karne nadal nie zostało zakończone. Zatem w dniu, w którym Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej wydał decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby, bezspornie upłynął już 12-miesieczny okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych i nie ustała jeszcze przyczyna stanowiąca podstawę takiego zawieszenia.

Spełnienie wskazanych przesłanek uprawniało organ celny do rozwiązania stosunku służbowego, ale wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej okoliczności te nie były jedynym powodem zwolnienia celnika ze służby. Organy celne orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo bowiem zwróciły uwagę na to, że art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przewiduje jedną z fakultatywnych a nie obligatoryjnych przyczyn rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego, Unormowanie to przy spełnieniu przewidzianych w nim przesłanek nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku zwolnienia celnika ze służby, jednakże uprawnia go do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a tym samym przyznaje mu kompetencje do orzekania w tym zakresie w ramach tzw. uznania administracyjnego.

W związku z powyższym kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie czy organy administracyjne prawidłowo i zgodnie z przepisami procedury administracyjnej zastosowały tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego została wydana decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby. Zauważyć przy tym należy, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego. Taki zakres swobody decyzyjnej (władzy dyskrecjonalnej) nie oznacza jednak przyzwolenia na nieograniczoną dowolność i arbitralność działania. Uznanie administracyjne charakteryzuje się bowiem tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia dla strony. Jednakże wybór ten poprzedzać musi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Orzekanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego ograniczone jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności określonym w art. 7 k.p.a. kryterium uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron – interesu obywatela z interesami publicznymi, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNCP 1994, nr 9, poz. 181).

Oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia ze służby, wbrew twierdzeniom skarżącego, organom celnym nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy te w dostateczny stopniu rozważyły bowiem sytuację osobistą, zawodową i finansową funkcjonariusza, ale zmuszone były także mieć na uwadze względy interesu społecznego przejawiającego się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zdań jednostki, w której skarżący pełnił służbę. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Służba Celna jest jednolitą formacją mundurową utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej. Po przystąpieniu do Unii Europejskiej wschodnia granica Polski stanowi obecnie zewnętrzną granicę Unii i fakt ten w sposób oczywisty wpłynął na zwiększenie obowiązków powierzonych Służbie Celnej. Zwiększeniu uległ zarówno zakres kontroli towarów celnych na zewnętrznej granicy europejskiego obszaru celnego wykonywanych przez funkcjonariuszy celnych, jak też zakres czynności dotyczących nadzoru wykonywanego nad funkcjonariuszami przez określone organy Służby Celnej. Działania te wymagają planowania i organizowania obowiązków służbowych w sposób wpływający na jak najbardziej efektywne wykorzystanie posiadanych etatów. Stan taki niewątpliwie zakłóca długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych niektórych funkcjonariuszy blokujących etaty i brak możliwości zatrudnienie na ich miejsca innych osób. Taka sytuacja powoduje konieczność obciążenie innych funkcjonariuszy dodatkowymi obowiązkami, a często skutkuje także pełnieniem przez nich służby w godzinach nadliczbowych. Ponadto w znacznym stopniu wpływa ona na dezorganizację pracy poszczególnych jednostkach Służby Celnej oraz na możliwość wywiązywania się przez nie z wszystkich ustawowych obowiązków. Zatem nie może ulegać wątpliwości, że w sytuacji powszechnie znanych problemów kadrowych Służby Celnej, w tym występujących także na obszarze działania Izby Celnej w Białej Podlaskiej, dalsze pozostawanie w służbie celnika, który został zawieszony w czynnościach służbowych oraz czynności tych ze wspomnianego powodu nie pełni i to przez okres znacznie dłuższy niż wynosi ustalony przez ustawodawcę maksymalny 12-miesięczny okres ochronny, stanowi nie rzekome – jak twierdzi skarżący – lecz realne i bardzo istotne zagrożenie dla interesu społecznego, gdyż w sposób oczywisty zakłóca pracę służb omawianej formacji i w znacznym stopniu wpływa na możliwość rzetelnego wywiązywanie się przez te służby z powierzonych im zadań publicznych. W tej sytuacji bezzasadne są zarzuty skargi kasacyjnej, że organy nie wykazały, dlaczego uzasadnione było podjęcie przedmiotowej decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego ze skarżącym.

Oceniając argumenty podniesione w skardze kasacyjnej, należy także mieć na uwadze charakter stosunku prawnego łączącego skarżącego z omawianą formacją oraz wynikające stąd prawa i obowiązki stron. Stosunki służbowe nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu funkcjonariuszy służb mundurowych była niejednokrotnie tematem rozważań Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach swoich orzeczeń zwracał przy tym uwagę, że kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi poddać się regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełnienia szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty posiadanego statusu związanego z realizacją funkcji publicznych (vide wyrok TK z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. akt SK 14/98, wyrok TK z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt K 46/05). W tego typu sprawach aktualność zachowuje ponadto pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym dobro Służby Celnej wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy celnych znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 76 ustawy o Służbie Celnej, ustanawiając warunek, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 327/11). Skoro skarżącemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko Służbie Celnej, której jest on funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzucanego mu czynu dają podstawy do powzięcia wątpliwości co do dochowania przez niego wymogu nieposzlakowanej opinii niezbędnej do dalszego pełnienia służby w omawianej formacji.

Zaznaczyć ponadto należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej konkretnego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu, jest kwestia czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, w pełni uwzględniając przy tym unormowania zawarte w powołanych w skardze kasacyjnej przepisach, w tym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności sprawy, Sąd I instancji zasadnie w działaniach organów celnych nie dopatrzył się złamania prawa. Przy wydaniu decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby nie doszło bowiem do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a przeprowadzone postępowanie spełniało standardy procesowe wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego.

Za nietrafny należy również uznać zarzut, który koncentruje się wokół kwestii dopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza Służby Celnej ze służby w sytuacji, gdy wydana została decyzja o przedłużeniu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. W myśl art. 23 ust. 3 w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Należy z całą doniosłością podkreślić, że przedłużenie okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie rodzi żadnych uprawnień do pozostawania funkcjonariusza w służbie przez cały okres toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego, a tym samym nie stanowi negatywnej przesłanki do zastosowania art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, o ile spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie. Skoro zasadą jest zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, a przedłużenie tego okresu wymaga wydania odrębnej decyzji i zawsze następuje do czasu zakończenia postępowania karnego (na czas bliżej nieokreślony), to przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej (że w przypadku przedłużenia okresu zawieszenia niedopuszczalne jest zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy), świadczyłoby o tym, że w istocie to nie organy celne lecz organy wymiaru sprawiedliwości prowadzące postępowanie karne miałyby przesądzać o okresie zatrudnienia zawieszonego celnika, a tym samym, że regulacja przewidziana w omawianym przepisie stałaby się praktycznie bezprzedmiotowa. W takiej sytuacji przesłanka zwolnienia ze służby, jaką jest upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, które może nastąpić wyłącznie do czasu zakończenia postępowania karnego, byłaby niepotrzebna, bowiem data zwolnienia funkcjonariusza determinowana byłaby wyłącznie przez datę zakończenia postępowania karnego, podczas gdy celem omawianego przepisu jest właśnie umożliwienie rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, wobec którego postępowanie karne nie zostało zakończone, pomimo że od chwili zawieszenia go w czynnościach służbowych upłynęło ponad 12 miesięcy. Innymi słowy chodzi o stworzenie możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który od ponad roku czasu nie pełni służby (vide wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 832/11).

Chybione jest także odwoływanie się przez skarżącego do ochrony praw nabytych oraz zasady domniemania niewinności. Po pierwsze, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, prawo do zajmowania urzędu czy stanowiska w organach władzy publicznej nie stanowi prawa nabytego w rozumieniu odnoszącym się między innymi do sfery prawa administracyjnego. Po drugie zaś niezależnie od konsekwencji w sprawach karnych, w których zasada domniemania niewinności odnosi się w całej rozciągłości, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane będą zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r., K 1/04, OTK ZU-A 2004, nr 9, poz. 93).

Ponadto karnoprawna zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, jak tego oczekuje skarżący. Bezpośrednie uregulowanie w przepisach konstytucyjnych zasady domniemanie niewinności niewątpliwie świadczy o rozszerzeniu jej zastosowania. Nie oznacza to jednak rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na wszystkie postępowania, w których stosowane są jakiekolwiek środki przewidujące dla adresata orzeczenia jakiekolwiek sankcje i dolegliwości. Konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi być rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2003 r. sygn. SK 15/02, OTK ZU-A 2003, nr 9, poz. 103).

Za bezzasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 130 § 1 oraz art. 108 § 1 i 2 k.p.a., gdyż przepisy w niniejszej sprawie nie miały zastosowania. W art. 130 § 1 k.p.a. została zawarta zasada, że decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie ulega wykonaniu. Natomiast stosownie do § 2 art. 130 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Od tej zasady zostały wprowadzone wyjątki w § 3 art. 130 k.p.a., a mianowicie przepisów o wstrzymaniu decyzji przewidzianych w § 1 i 2 nie stosuje się, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Z takim wyjątkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, czego jak wydaje się nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej. Artykuł 188 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi bowiem, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz odwołania od określonych decyzji nie wstrzymuje ich wykonania. Przepis ten jasno określa, że samo złożenie takich środków odwoławczych nie wstrzymuje wykonania decyzji, a zatem zawarta w nim regulacja stanowi wyjątek, o którym mowa w art. 130 § 3 k.p.a. Oznacza to, że nie tylko decyzje organów celnych, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.), ale także decyzje natychmiast wykonalne z mocy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., w tym decyzje o zwolnieniu ze służby (art. 188 ust. 2 i 3 w zw. z ust. 4 ustawy) podlegają wykonaniu przed terminem do wniesienia przewidzianych od nich środków odwoławczych.

Z powyższych względów uznać należy, że Sąd I instancji należycie ocenił działanie organów celnych, orzekających o zwolnieniu skarżącego ze służby, przyjmując za prawidłowe w świetle okoliczności faktycznych sprawy twierdzenie, iż interes skarżącego sprowadzający się do pozostawienia go w Służbie Celnej nie mógł zyskać prymatu nad interesem i dobrem służby, a ponadto, że przeprowadzone postępowanie oraz podjęte w sprawie decyzje spełniały procesowe standardy wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.