Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1525/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy S. obejmującej fragment obrębu wsi K. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

I. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda [...] (dalej także "Wojewoda") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy S. (dalej także "Rady") z dnia [...] października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy S., obejmującego fragment obrębu wsi K. (dalej "uchwała" albo "plan").

Zaskarżonej uchwale Rady Gminy S. Wojewoda [...] zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

(I). art. 17 pkt 13, w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), dalej "ustawy planistycznej", "p.z.p.", albo "ustawy", poprzez wprowadzenie zmian do projektu planu miejscowego przez Wójta Gminy S. (dalej "Wójta"), bez ponowienia w niezbędnym zakresie czynności planistycznych (ponowne częściowe wyłożenie projektu planu);

(II). art. 17 pkt 14 ustawy planistycznej poprzez nieprzedstawienie Radzie uwag, w części nieuwzględnionej przez Wójta oraz art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy poprzez uwzględnienie uwag, które nie znalazły odzwierciedlenia w przedmiotowej uchwale;

(III). art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c ustawy planistycznej, w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.), poprzez dopuszczenie przeznaczenia innego niż nierolnicze i nieleśne, gruntów rolnych klasy III (6.1 RZ, 6.2 RZ, 6.3 RZ, 3.1 RM. 3.2 RM, 3.3 RM, 0.3 KDD i 2.1 MN) i gruntów leśnych (5.1 ZL), bez uzyskania zgód na zmianę ich przeznaczenia;

(IV). art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie planu", w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w § 12 pkt 4 lit. d, § 13 pkt 4 lit. d, § 14 pkt 4 lit. d, § 18 pkt 5 lit. d, § 21 pkt 4 lit. f i § 23 pkt 5 lit. b uchwały;

(V). art. 15 ustawy przez wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Na podstawie art.93 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

III. Uzasadniając zarzuty skargi, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

1. Na sesji w dniu [...] października 2014 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy S. obejmującego fragment obrębu wsi K. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 i art. 29 ustawy planistycznej.

1.1. Przedmiotowa uchwała przekazana została do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., w celu oceny jej zgodności z prawem, dwukrotnie. Pierwsza z nich została przekazana przez Sekretarz Gminy działającej z upoważnienia Wójta Gminy S., wraz z innymi uchwałami podjętymi podczas [...] sesji Rady Gminy S., pismem znak: [...] z dnia [...] listopada 2014 r. (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. w dniu [...] listopada 2014 r.), ponownie zaś wraz z dokumentacją prac planistycznych, przy piśmie Wójta Gminy S. znak: [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. w dniu [...] grudnia 2014 r.).

1.2. Po stwierdzeniu, iż uchwała nadesłana w dniu [...] listopada 2014 r., narusza zarówno zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i w sposób istotny tryb jego sporządzania, Wojewoda wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Wszczęte postępowanie nadzorcze nie zakończyło się jednakże wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, w związku ze stwierdzeniem różnic pomiędzy uchwałą nadesłaną do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. w dniu [...] listopada 2014 r., a tą w dniu [...] grudnia 2014 r. Powyższa kwestia była przedmiotem prowadzonego postępowania wyjaśniającego, co skutkowało ekspirowaniem terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego.

1.3. W związku z zaistniałą sytuacją oraz biorąc pod uwagę:

- stosowne oświadczenie Przewodniczącego Rady Gminy S. z dnia [...] października 2014 r.

- ponowne przekazanie uwierzytelnionej kopii projektu zaskarżonej uchwały w wersji zgodnej z uchwałą przekazaną do organu nadzoru w dniu [...] grudnia 2014 r. (pismo z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...]);

- przekazanie zaskarżonej uchwały do publikacji w dzienniku urzędowym w wersji przekazanej Wojewodzie w dniu [...] grudnia 2014 r. i (wniosek o ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktu normatywnego / innego aktu prawnego Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...]);

- publikację przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] poz. [...], z dnia [...] marca 2015 r. [...], w wersji tożsamej w treści z tą przekazaną w dniu [...] grudnia 2015 r.,

organ nadzoru, przedmiotem niniejszej skargi czyni uchwałę Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy S. obejmującego fragment obrębu wsi K. w wersji przekazanej do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. w dniu [...] stycznia 2015 r., albowiem taka wersja wywoływać będzie skutki prawne, w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.

2. (zarzut nr I) W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 13, w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy planistycznej poprzez wprowadzenie przez Wójta zmian do projektu planu miejscowego, bez ponowienia w niezbędnym zakresie czynności planistycznych (ponowne częściowe wyłożenie projektu planu) stwierdzić należy, że w toku procedury planistycznej Wójt zmienił projekt planu miejscowego, co miało miejsce po wyłożeniu tego projektu do publicznego wglądu, a następnie bez ponowienia czynności proceduralnych przedłożył zmieniony projekt Radzie Gminy S. do uchwalenia. Wniosek taki należy wywieść z następujących przesłanek:

2.2. Z uwagi na literalne zróżnicowanie sposobu uregulowania w ustawie następstw: 1) wprowadzenia przez organ wykonawczy zmian do projektu planu miejscowego, wynikających z rozpatrzenia uwag (zgodnie z art.17 pkt 13 ustawy następstwem tym jest obowiązek ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień), 2) uwzględnienia przez organ uchwałodawczy gminy uwagi wcześniej nieuwzględnionej przez jej organ wykonawczy (zgodnie z art.19 ust.1 ustawy następstwem tym jest obowiązek powtórzenia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie, nie ograniczający się zatem tylko do powtórzenia uzgodnień), zasadnym jest odwołanie się do stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądowego, analizującego skutki takiej redakcji przywołanych regulacji.

Stosownie do powyższego:

(-) ,,Mimo rozbieżności pomiędzy treścią art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 u.p.z.p. nie można uznać, że jeżeli uwaga zostanie uwzględniona przez organ wykonawczy, to procedurę planistyczną powtarza się tylko w zakresie koniecznych uzgodnień, natomiast jeżeli uwaga nieuwzględniona przez organ wykonawczy gminy została uwzględniona przez radę gminy, to procedurę planistyczną powtarza się w szerszym zakresie. Nie sposób bowiem zaakceptować, aby uwagi, o takim samym charakterze i o takim samym znaczeniu dla interesu publicznego i indywidualnego wywoływały inne skutki w zależności od tego, na jakim etapie i przez który organ zostaną uwzględnione. Dokonując wykładni powołanych przepisów, należy w związku z tym przyjąć, że także w przypadku uwzględnienia uwagi przez organ wykonawczy gminy należy ponowić procedurę planistyczną w niezbędnym dla dokonanej w projekcie zmiany zakresie, a nie tylko w zakresie uzgodnień z właściwymi organami. Oznacza to, że jeżeli charakter zmiany będzie to uzasadniał, koniecznie może być także ponowne wyłożenie zmienionego projektu planu do publicznego wglądu (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., II OSK 168/11, LEX nr 1069038; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r" II OSK 17/08, LEX nr 470949). " (Ostrowska Anna, Komentarz praktyczny: Czynności organów gminy poprzedzające uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - udział społeczeństwa i ponowienie czynności planistycznych, LEX/el. 2012).

(-) W NSA w Warszawie z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1435/11 wyrażono stanowisko, że: "Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii ponowienia procedury planistycznej, w związku z uwagami do projektu planu, interpretując przepis art. 17 pkt 13 ustawy o p.z.p., w zw. z art. 19 ust. 1 tej ustawy, trzeba mieć na uwadze charakter prawny tych uwag wnoszonych do projektu planu. Gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, to jako takie, mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez organ wykonawczy, a następnie uchwalodawcy, powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan (porównaj wyroki NSA z dnia 1 lipca 2010 r., Sygn. akt II OSK .905/10, z dnia 3 października 2008 r., Sygn. akt II OSK 367/08 - publikowane w internetowym zbiorze orzeczeń NSA https://cbois. nsa.gov. pl)".

(-) W wyroku z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/12, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż: "Analizując w pierwszej kolejności problem zmiany wyłożonego projektu planu miejscowego, do której doszło w wyniku uwzględnienia przez organ planistyczny nowych okoliczności, mając na uwadze art. 17 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o p.z.p., należy podkreślić, że to charakter i rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, zatem gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne ".

2.3. Z dokonanej przez organ nadzoru analizy dokumentacji prac planistycznych wynika, iż:

- przedmiotowy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, został wyłożony do publicznego wglądu, jedynie w dniach od [...] lutego do [...] marca 2014 r.,

- informację o wyłożeniu do publicznego wglądu ww. projektu w dniu [...] stycznia 2014 r., zamieszczono: na tablicy ogłoszeń, w prasie lokalnej ([...]) oraz na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej w jednostce samorządu terytorialnego - Urzędu Gminy w S. ([...]), gdzie zamieszczono również sam projekt planu,

- na sesji w dniu [...] października 2014 r. przyjęto plan zawierający inne rozwiązania przestrzenne, niż wynikało to z projektu włożonego do publicznego wglądu od dnia [...] lutego 2014 r.,

- w związku z powyższym, Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], wystąpił m.in. o przekazanie "uwierzytelnionej kopii projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy S. obejmującego fragment obrębu wsi K. (część tekstowa + część graficzna), który był wyłożony do publicznego wgląda w dniach od [...] lutego 2014 r. do dnia [...] marca 2014 r. ".

- z porównania uwierzytelnionej kopii projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, nadesłanego do organu nadzoru w dniu [...] stycznia 2015 r. (pismo Wójta Gminy S. z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...]) z opublikowaną, a więc wywołującą skutki prawne, wersją uchwały wynika, m.in., że dokonano zmiany przeznaczenia projektowanego terenu:

- zabudowy mieszkaniowo-usługowej jednorodzinnej (część terenu), oznaczonej symbolem 1.1 MNu (stanowiącej część działki ew. o nr [...]) na teren komunikacji, drogi publicznej gminnej oznaczonej symbolem 0.2 KDD;

- usług, oznaczonego symbolem 4 U (stanowiącym część działki ew. o nr [...]), na teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem 1.2 MNu;

- oznaczonego symbolem 0.5 KDD (część działki ew. o nr [...]), na teren zabudowy zagrodowej (3.2 RM) oraz tereny rolne - trwałych użytków zielonych (6.2 RZ);

- oznaczonego symbolem 0.4 KDD (część działek ew. o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...]) na tereny oznaczone symbolami: 1.1 MNu i 1.2 MNu, 3.1 RM oraz 6.1 RZ; -zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: 2.1 MN (część działek ew. o nr: 51 i 52) na teren 3.2 RM i 1.1 MNu;

- oznaczonego symbolem 2.2 MN (część działek ew. o nr: [...] i [...]) na teren 3.2 RM, 6.2 RZ i 1.2 MNu;

- oznaczonego symbolem 6.3 RZ (część działek ew. o nr: [...],[...] i [...]) na teren 3.1 RM i 3.2 RM; -oznaczonego symbolem 2.5 MN (część działek ew. o nr: [...] i [...]) na teren 3.1 RM;

- oznaczonego symbolem 6.5 RZ (część działek ew. o nr: [...] i [...]) na teren 3.3 RM;

- oznaczonego symbolem 2.4 MN (część działek e ew. o nr: [...],[...] i [...]) na teren 3.3 RM;

- oznaczonego symbolem 0.3 KDD (część działek ew. o nr: [...], [...], [...] i [...]) na teren 3.3 RM;

- oznaczonego symbolem 0.2 KDD (część działek ew. o nr: [...],[...] i [...]) na tereny 1.2 MNu, 1.3 MNu, 3.1 RM, 3.3. RM i 6.3 RZ;

- oznaczonego symbolem 2.3 MN (część działek ew. o nr: [...], [...], [...], [...]) na tereny 1.3 MNu i 3.3 RM.

2.4. Skutkiem dokonanej zmiany przeznaczenia wskazanych powyżej terenów, są zmiany ustaleń w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. I tak m.in:

- zmiana terenu oznaczonego symbolem 1.1 MNu z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniowo-usługową jednorodzinną: (część działki ew. o nr [...]) na teren dróg publicznych, kategorii gminnej, klasy dojazdowej, oznaczonej symbolem 0.2 KDD, spowodowała m.in., że na terenie z przeznaczeniem pod zabudowę (vide § 12 pkt 1 projektu planu), wprowadzono zakaz budowy budynków (vide § 24 pkt 6 lit. a uchwały);

- zmiana terenu usług, oznaczonego symbolem 4 U (część działki ew. o nr [...]) na teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem 1.2 MNu, spowodowała m.in. zmianę ustaleń w zakresie określenia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, który zgodnie z projektem planu określony został na poziomie 0,8 (vide § 19 pkt 6 lit. e projektu planu), obecnie zaś wynosi on 0,5 (vide § 13 pkt 5 lit. e uchwały);. - zmiana terenu oznaczonego symbolem 0.5 KDD (część działki ew. o nr [...]) na teren zabudowy zagrodowej: 3.2 RM, spowodowała m.in., że na terenie na którym wykluczono możliwość zabudowy budynkami (vide § 25 pkt 6 lit a projektu planu), umożliwiono ich realizację (vide § 17 pkt 1 i 6 uchwały).

Z powyższej analizy wynika zatem, iż rozwiązania przestrzenne, w tym także w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania dla poszczególnych terenów; przyjęte na sesji Rady Gminy S. w dniu [...] października 2014 r., odbiegają od tych przedstawionych w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w dniach od [...] lutego do [...] marca 2014 r.

2.5. Z analizy uwag, jakie wpłynęły do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu wynika, że na skutek uwag, organ sporządzający plan:

- zrezygnował z dróg publicznych oznaczonych w projekcie planu symbolami: 0.2. KDD, 0.4 KDD, 0.5 KDD oraz części drogi o symbolu: 0.3 KDD; Uwzględniając uwagi w ww. zakresie, wniesione przez Pana M. O. z dnia [...] lutego 2014 r. i [...] marca 2014 r., E. K. z dnia [...] lutego 2014 r. oraz G. C. z dnia [...] kwietnia 2014 r., Wójt Gminy S., zniósł w projekcie planu miejscowego proponowany układ komunikacyjny, przebiegający przez działki ew. o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; Jednocześnie, organ wykonawczy gminy przeznaczył północną część działki ew. o nr [...] pod teren - drogi publicznej - gminnej, oznaczonej w przedmiotowej uchwale symbolem: 0.2 KDD;

- zmienił przeznaczenie terenu usług: 4 U (działka ewidencyjna nr [...]) na teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej jednorodzinnej: 1.2 MNu, uwzględniając uwagę wniesioną przez Panią E. K. (vide uwaga z dnia [...] lutego 2014 r.),

- zmienił przeznaczenie terenu 6.5 RZ (część działek ew. o nr: [...] i [...]) na teren oznaczony symbolem 3.3 RM, uwzględniając uwagę Pani E. K. (vide uwaga z dnia [...] lutego 2014 r.).

2.6. Niezależenie od powyższego, po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego Wójt wprowadził do niego zmiany, które nie wynikały ze złożonych uwag. Oznacza to, że Wójt dokonał zmian w projekcie planu miejscowego, po jego wyłożeniu, we własnym zakresie. Zmiany te dotyczą m.in.:

- korekty przebiegu pozostawionej części drogi 0.3 KDD, poprzez przesunięcie jej linii rozgraniczających w kierunku wschodnim, przy zachowaniu jej szerokości wynoszącej 10 ni; powyższa korekta przebiegu drogi oznacza tym samym, iż ww. droga obejmująca w wyłożonym projekcie planu miejscowego działki ew. o nr: [...], [...] i [...] oraz część działek ew. o nr: [...], [...], [...] i [...], w przyjętym planie miejscowym obejmuje działki ew. o nr: [...], [...] i [...] oraz część działek ew. o nr: [...], [...] i [...]; powyższym działaniem doprowadzono do sytuacji, w której droga oznaczona symbolem 0.3 KDD ma nastąpić jedynie kosztem działek ew. o nr: [...], [...] i [...], przy czym Państwo I. i W. L. w swojej uwadze z dnia [...] marca 2014 r., wnioskowali aby nie poszerzać drogi dojazdowej 0.3 KDD kosztem działki ew. o nr [...] oraz nie zmieniać jej na drogę publiczną; z dokumentacji prac planistycznych wynika, jakoby powyższa uwaga, o czym mowa wyżej, rzekomo była uwzględniona przez Wójta Gminy S., przy czym nie znajduje to swojego odzwierciedlenia w faktycznie ustalonym przebiegu ww. drogi;

- zmiany przeznaczenia terenu określonego, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonego symbolem 2.3 MN (stanowiącego część działek ew. o nr: [...], [...], [...], [...]) na teren zabudowy zagrodowej (jednostka terenowa 3.3 RM); powyższa zmiana przeznaczenia wiązała się również ze zmianą ustaleń w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania; w wyniku tak wprowadzonych zmian dokonano m.in. zmiany wskaźnika:

- powierzchni zabudowy: z 20% (vide § 16 pkt 6 lit. c projektu planu), na 30% (vide § 18 pkt 6 lit. c uchwały);

- powierzchni biologicznie czynnej: z 60% (vide § 16 pkt 6 lit. d projektu planu), na 50% (vide § 18 pkt 6 lit. d uchwały);

- minimalnej intensywności zabudowy: z 0,1 (vide § 16 pkt 6 lit. e projektu planu), na 0,05 (vide § 18 pkt 6 lit. e uchwały);

- maksymalnej intensywności zabudowy: z 0,7 (vide § 16 pkt 6 lit. e projektu planu), na 0,8 (vide § 18 pkt 6 lit. e uchwały);

- zmiany przeznaczenia terenu określonego, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonego symbolem 2.5 MN (stanowiącego część działek ew. o nr: [...], [...]) na teren zabudowy zagrodowej (jednostka terenowa 3.1 RM); powyższa zmiana przeznaczenia wiązała się również ze zmianą ustaleń w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu; w wyniku tak wprowadzonych zmian dokonano m.in. zmiany wskaźnika:

- powierzchni zabudowy: z 20% (vide § 15 pkt 6 lit. c projektu planu), na 30% (vide § 16 pkt 6 lit. c uchwały);

- powierzchni biologicznie czynnej: z 60% (vide § 15 pkt 6 lit. d projektu planu), na 50% (vide § 16 pkt 6 lit. d uchwały);

- minimalnej intensywności zabudowy: z 0,1 (vide § 15 pkt 6 lit. e projektu planu), na 0,05 (vide § 16 pkt 6 lit. e uchwały);

- maksymalnej intensywności zabudowy: z 0,7 (vide § 15 pkt 6 lit. e projektu planu), na 0,8 (vide § 16 pkt 6 lit. e uchwały);

- zmiany przeznaczenia terenu określonego, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonego symbolem 2.2 MN (stanowiącego część działek ew. o nr: [...] i [...]) na teren zabudowy zagrodowej (jednostka terenowa 3.2 RM); powyższa zmiana przeznaczenia wiązała się również ze zmianą ustaleń w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu; w wyniku tak wprowadzonych zmian dokonano m.in. zmiany wskaźnika:

- powierzchni zabudowy: z 20% (vide § 15 pkt 6 lit. c projektu planu), na 30% (vide § 17 pkt 6 lit. c uchwały);

- powierzchni biologicznie czynnej: z 60% (vide § 15 pkt 6 lit. d projektu planu), na 50% (vide § 17 pkt 6 lit. d uchwały);

- minimalnej intensywności zabudowy: z 0,1 (vide § 15 pkt 6 lit. e projektu planu), na 0,05 (vide § 17 pkt 6 lit. e uchwały);

- maksymalnej intensywności zabudowy: z 0,7 (vide § 15 pkt 6 lit. e projektu planu), na 0,8 (vide § 17 pkt 6 lit. e uchwały);

- zmiany przeznaczenia terenu określonego, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonego symbolem 2.2 MN (stanowiącego część działek ew. o nr: [...] i [...]) na teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej jednorodzinnej (jednostka terenowa 1.2 MNu); powyższa zmiana przeznaczenia wiązała się również ze zmianą ustaleń w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu; w wyniku tak wprowadzonych zmian dokonano m.in. zmiany wskaźnika:

- minimalnej intensywności zabudowy: z 0,1 (vide § 15 pkt 6 lit. e projektu planu), na 0,05 (vide § 13 pkt 5 lit. e uchwały);

- maksymalnej intensywności zabudowy: z 0,7 (vide § 15 pkt 6 lit. e projektu planu), na 0,5 (vide § 13 pkt 5 lit. e uchwały);

- zmiany przeznaczenia terenu określonego, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonego symbolem 2.2 MN (stanowiącego część działki ew. o nr: 53) na tereny rolne

- trwałych użytków zielonych (jednostka terenowa 6.2 RZ); powyższa zmiana przeznaczenia wiązała się również z wprowadzonym zakazem realizacji budynków, a tym samym zmianą ustaleń w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu; w wyniku tak wprowadzonych zmian dokonano m.in. zmiany wskaźnika:

- powierzchni zabudowy: z 20% (vide § 15 pkt 6 lit. c projektu planu), na brak możliwości zabudowy (vide § 22 pkt 5 lit. a uchwały);

- powierzchni biologicznie czynnej: z 60% (vide § 15 pkt 6 lit. d projektu planu), na 90% (vide § 22 pkt 5 lit. e uchwały);

- minimalnej intensywności zabudowy: z 0,1 (vide § 15 pkt 6 lit. e projektu planu), na brak możliwości zabudowy (vide § 22 pkt 5 lit. a uchwały);

- maksymalnej intensywności zabudowy: z 0,7 (vide § 15 pkt 6 lit. e projektu planu), na brak możliwości zabudowy (vide § 22 pkt 5 lit. a uchwały);

- zmiany przeznaczenia terenu określonego, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonego symbolem 2.1 MN na teren zabudowy zagrodowej (jednostka terenowa 3.2 RM); powyższa zmiana przeznaczenia wiązała się również ze zmianą ustaleń w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu; w wyniku tak wprowadzonych zmian dokonano m.in. zmiany wskaźnika:

- powierzchni zabudowy: z 20% (vide § 14 pkt 5 lit. c projektu planu), na 30% (vide § 17 pkt 6 lit. c uchwały);

- powierzchni biologicznie czynnej: z 70% (vide § 14 pkt 5 lit. d projektu planu), na 50% (vide § 17 pkt 6 lit. d uchwały);

- minimalnej intensywności zabudowy: z 0,1 (vide § 14 pkt 5 lit. e projektu planu), na 0,05 (vide § 17 pkt 6 lit. e uchwały);

- maksymalnej intensywności zabudowy: z 0,7 (vide § 14 pkt 5 lit. e projektu planu), na 0,8 (vide § 17 pkt 6 lit. e uchwały);

- zmiany przeznaczenia terenu określonego, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonego symbolem 2.1 MN na teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej jednorodzinnej (jednostka terenowa 1.1 MNu); powyższa zmiana przeznaczenia wiązała się również ze zmianą ustaleń w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu; w wyniku tak wprowadzonych zmian dokonano m.in. zmiany wskaźnika:

- minimalnej intensywności zabudowy: z 0,1 (vide § 14 pkt 5 lit. e projektu planu), na 0,05 (vide § 12 pkt 5 lit. e uchwały);

- maksymalnej intensywności zabudowy: z 0,7 (vide § 14 pkt 5 lit. e projektu planu), na 0,5 (vide § 12 pkt 5 lit. e uchwały);

- zmiany przeznaczenia terenu określonego, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonego symbolem 2.1 MN na teren rolny - trwałych użytków zielonych zabudowy (jednostka terenowa 6.1 RZ); powyższa zmiana przeznaczenia wiązała się również z wprowadzonym zakazem realizacji budynków, a tym samym zmianą ustaleń w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu; w wyniku tak wprowadzonych zmian dokonano m.in. zmiany wskaźnika:

- powierzchni zabudowy: z 20% (vide § 14 pkt 5 lit. c projektu planu), na brak możliwości zabudowy (vide § 21 pkt 5 lit. a uchwały);

- powierzchni biologicznie czynnej: z 70% (vide § 14 pkt 5 lit. d projektu planu), na 90% (vide § 21 pkt 5 lit. c uchwały);

- minimalnej intensywności zabudowy: z 0,1 (vide § 14 pkt 5 lit. e projektu planu), na brak możliwości zabudowy (vide § 21 pkt 5 lit. a uchwały);

- maksymalnej intensywności zabudowy: z 0,7 (vide § 14 pkt 5 lit. e projektu planu), na brak możliwości zabudowy (vide § 21 pkt 5 lit. a uchwały).

Z powyższej analizy wynika zatem, że wprowadzone zmiany nie zostały wprowadzone tylko na skutek wniesionych uwag, ale przede wszystkim na skutek zmian wprowadzonych przez organ wykonawczy gminy po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, które są efektem zmiany prowadzenia polityki przestrzennej przez władze gminy, w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym.

2.7. Stwierdzić należy, że zmiany wynikające z uwzględnienia uwag nie mają charakteru jednostkowego i wywierają one istotny wpływ na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Doskonale to widać na przykładzie faktycznej likwidacji proponowanych rozwiązań komunikacyjnych w przyjętej uchwale, lub zmiany przeznaczenia terenu z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na zabudowę zagrodową. Zdaniem skarżącego, jeżeli zmiany, które wprowadzono do projektu planu miejscowego po jego wyłożeniu, i to niezależnie od tego, czy organ sporządzający plan zrobił to na skutek uwag, czy samodzielnie, dotyczą zmiany przeznaczenia terenu, w tym wprowadzenia zakazu zabudowy (usytuowanie drogi 0.2 KDD), kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, to konieczne było ponowne wyłożenie tak zmienionego projektu planu, po to aby osoby, których to dotyczy mogły przedstawić swoje racje, co do takiego sposobu zagospodarowania ich nieruchomości. Postępując w inny sposób naruszono w sposób istotny tryb sporządzania planu miejscowego tj. art. 17 pkt 13, w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy planistycznej. Dodatkowo skarżący pragnie zaznaczyć, iż poprzez brak ponownego wyłożenia do publicznego wglądu, gwarancja udziału czynnika społecznego, w najważniejszych dla całej społeczności spawach, jakim są bezsprzeczne kwestie zagospodarowania przestrzennego gminy, została znacznie "ograniczona. Gwarancję ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi nie tylko ustawowo określony tryb postępowania. Gwarancją taką jest przede wszystkim rzeczywista, a nie pozorna możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie. Zdaniem organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie gwarantowany ustawowo tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli i wspólnoty samorządowej nie spełnił swej roli.

3. (zarzut nr II) W związku z zarzutem naruszenia w toku procedury planistycznej art. 17 pkt 14 oraz art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej, stwierdzić należy, co następuje:

3.1. Z załączonego wykazu uwag sporządzonego w formie tabelarycznej o numerze liczby porządkowej 6, kolumna 8 wynika, że Wójt częściowo uwzględnił uwagę Państwa I. i W. L. z dnia [...] kwietnia 2014 r. poprzez zawarcie stwierdzenia o następującej treści: "Uwaga uwzględniona (...) poprzez rezygnację z funkcji magazynów obiektów i handlowych o powierzchni 400 m2 oraz rezygnację z projektowanej drogi publicznej i zachowanie drogi wewnętrznej".

Biorąc pod uwagę fakt, iż rozpatrując wniesione uwagi Rada podtrzymała stanowisko organu wykonawczego gminy w tym zakresie, co wynika wprost z załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały, tabela pozycja liczby porządkowej 6, kolumna 4, to uwagi Państwa L., w części dotyczącej braku wyrażenia zgody na zmianę dotychczasowej drogi dojazdowej do "działki z E107/11 na 0.3 KDD" oraz ,,poszerzenie drogi", a także ,,(...) na umieszczenie magazynów, obiektów handlowych o pow. 400 m2 na działce [...], [...] (...)", winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w części testowej oraz w części graficznej uchwały. Tymczasem pomimo, iż z rozstrzygnięć organu wykonawczego, jak i uchwałodawczego wynika, że uwagę w tym zakresie uwzględniono, to część drogi 0.3 KDD, graniczącej m.in. z działką [...], pozostała w planie, ponadto pozostawiono możliwość lokalizacji zabudowy usługowej o powierzchni sprzedaży obiektów handlowych nie przekraczającej 400 m2 (vide § 6 ust. 2, § 13 pkt 1 i 5 lit. b przedmiotowej uchwały).

3.2. Powyższe uchybienie dotyczy również uwagi Pani E. K. z dnia [...] lutego 2014 r., w której wnosząca uwagę m.in. "Nie wyraża zgody na magazyny, obiekty handlowe o pow. 400 m2 na dz. [...],[...]". Z załączonego wykazu uwag sporządzonego w formie tabelarycznej o numerze liczby porządkowej 3, kolumna 8 wynika, że Wójt częściowo uwzględnił uwagę Pani E. K. poprzez zawarcie stwierdzenia o następującej treści: "Uwaga uwzględniona (...) poprzez rezygnację z funkcji magazynów i obiektów handlowych o powierzchni 400 m2 (...) ".

3.3. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że w przedmiotowej sprawie:

- organ wykonawczy gminy nie przedstawił radzie gminy projektu planu miejscowego zawierającego rozwiązania przestrzenne, uwzględniające zaakceptowane uwagi, co stanowi o naruszeniu art. 17 pkt 14 ustawy planistycznej,

- z kolei rada gminy przyjęła plan miejscowy uwzględniając część uwag, które nie znajdują swojego odzwierciedlenia w przedmiotowej uchwale, co stanowi o naruszeniu art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej

4. (zarzut nr III) W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c ustawy planistycznej, w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.), poprzez dopuszczenie przeznaczenia innego niż nierolnicze i nieleśne, gruntów rolnych klasy III (6.1 RZ, 6.2 RZ, 6.3 RZ, 3.1 RM. 3.2 RM, 3.3 RM, 0.3 KDD i 2.1 MN) i gruntów leśnych (5.1 ZL), bez uzyskania zgód na zmianę ich przeznaczenia, stwierdzić należy, co następuje:

4.1. W zapisach ogólnych i szczegółowych zawartych w:

- § 9 ust. 3 uchwały, w brzmieniu: "3. Dopuszcza się realizację dróg wewnętrznych, dojazdów, ścieżek rowerowych i dojść pieszych (chodników) z zachowaniem innych ustaleń planu i przepisów odrębnych, w szczególności dotyczących dróg wewnętrznych i pożarowych. ";

- § 9 ust. 8 pkt 11 uchwały, w brzmieniu: ,,11) dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w obrębie całego obszaru objętego planem, przy zachowaniu innych ustaleń planu i przepisów odrębnych. ",

zawarto ustalenia dotyczące lokalizowania sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg wewnętrznych, na całym obszarze objętym planem tj. na wszystkich jednostkach terenowych, a tym samym również na terenach oznaczonych na załączniku graficznym symbolami: 6.1 RZ, 6.2 RZ, 6.3 RZ, 3.1 RM. 3.2 RM i 3.3 RM w ramach gruntów rolnych klasy III oraz 5.1 ZL w ramach gruntów leśnych. Powyższe zapisy znalazły również odzwierciedlenie w ustaleniach szczegółowych planu tj. w ustaleniach: § 21 pkt 5 lit. b uchwały, w odniesieniu do jednostki terenowej 6.1 RZ, § 22 pkt 5 lit. b uchwały, dla jednostek terenowych 6.2 RZ i 6.3 RZ oraz § 20 pkt 5 lit. b uchwały dla jednostki terenowej 5.1 ZL.

4.2. Ponadto, w przedmiotowym planie miejscowym przeznaczono również inne grunty rolne klasy III na cele nierolnicze. Powyższe dotyczy m.in. działki oznaczonej numerem ewidencyjnym:

- [...] oraz części działki [...], przeznaczonej pod teren komunikacji, tj. drogi publicznej, kategorii gminnej, w ramach jednostki terenowej: 0.3 KDD;

- [...], [...], [...] i [...], przeznaczono pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w ramach jednostki terenowej 2.1 MN.

4.3. Z przekazanej dokumentacji prac planistycznych wynika, że w procedurze sporządzania planu miejscowego nie wystąpiono w ogóle o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III, na cele nierolnicze. Powyższe wynika m.in. z oświadczenia Wójta Gminy S., w brzmieniu: "(...) oświadczam, że grunty rolne objęte tym planem w części były objęte zgodą na ich przeznaczenie na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., który został uchwalony Uchwałą [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] września 1997 r. Pozostałe grunty kl. III występujące w obszarze przeznaczone zostały pod zabudowę zagrodową - w celu użytkowania rolniczego, w związku z czym nie wymagają zgody na ich przeznaczenie na cele nierolnicze ". Powyższe dotyczy również gruntów leśnych.

W związku z powyższym, organ nadzoru wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy S. obejmującego fragment obrębu wsi K. (pismo z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...]), wniósł o:

- "przekazanie uzyskanych zgód na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze dla jednostek terenowej 0.3 KDD i 2.1 MN, ustanowionych w uchwale Nr [...]; -przekazanie "kopii fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zarówno w części tekstowej jak i graficznej), uchwalonego Uchwalą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] września 1997 r., dla ww. jednostek terenowych.",

- udzielenie informacji ,,(...) czy kiedykolwiek wcześniej uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dla działek innych niż działki, ew. nr [...], położonych w granicach planu miejscowego przyjętego na sesji w dniu [...] października 2014 r. ".

W piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], Wójt Gminy S. udzielając odpowiedzi na wszczęte postępowanie nadzorcze, zmienia swoje oświadczenie dołączone pierwotnie do dokumentacji prac planistycznych stwierdzając, iż: "(...) nigdy dotychczas nie było potrzeby uzyskiwania zgód właściwych organów ochrony gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2014 r. ". Zatem Wójt Gminy S., w przeciwieństwie do swojego oświadczenia znajdującego się w dokumentacji prac planistycznych stwierdził, iż nigdy nie występowano o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. O takie zgody nie wystąpiono również, w odniesieniu do terenów znajdujących się w granicach przedmiotowej uchwały, na potrzeby poprzedniego planu zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] września 1997 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S.

4.4. W ocenie skarżącego brak zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych uniemożliwia przeznaczanie gruntów rolnych klasy I - III oraz gruntów leśnych w planie miejscowym, na grunty nierolnicze i nieleśne. Przeznaczenie nierolnicze i nieleśne, ww. gruntów bez wymaganej zgody, powoduje zarówno naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, jak i istotne naruszenie trybu jego sporządzania.

Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 ustawy planistycznej " Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem ". Ponadto z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p., jednoznacznie wynika, iż organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepisem odrębnym, który będzie miał zastosowanie w związku z powyższym, jest art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z którego wynika, iż grunty rolne klasy I - III i wszystkie grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne i leśne, wymagają zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej przepisy ustawy planistycznej oraz fakt, iż w odniesieniu do części obszaru objętego planem miejscowym, stwierdzono występowanie gruntów rolnych klasy III (część działek ew. o nr: [...],[...],[...],[...], v, [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]) oraz grunty leśne (część działki ew. o nr: [...]), co znajduje swoje potwierdzenie nie tylko w części graficznej planu miejscowego, ale również w piśmie Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w S. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], to jednoznacznie wskazać należy, iż w związku z dyspozycją art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c ustawy zastosowanie będą tu miały przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skoro ustawodawca, wskazuje na wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ochrony gruntów rolnych i leśnych, to konkretyzację tej normy odnaleźć możemy w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którą ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi, rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych, ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi, zaś ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi, przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej, poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

4.5. Definicję zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zawiera art. 4 pkt 6 ww. ustawy, zgodnie z którym, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze łub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, reguluje m.in. zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nieleśnei nierolnicze. Z kolei stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 ww. ustawy, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o p.z.p.

Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 1,2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, tj. 29 października 2014 r.), przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas 1 - III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 cyt. ustawy, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 173). Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ww. ustawy, rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub, jak w przedmiotowej sprawie, również przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym.

4.6. Wojewoda [...] podczas postępowania wyjaśniającego, o czym była mowa na wstępie pkt III niniejszej skargi ustalił, iż dla terenów znajdujących się w granicach skarżonej uchwały, organ wykonawczy gminy nigdy nie występował o uzyskanie zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, na cele nierolnicze i nieleśne. Mimo to zawarł ustalenia w zakresie lokalizowania sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg wewnętrznych, na całym obszarze objętym planem, a zatem również dla gruntów rolnych klasy III i gruntach leśnych występujących w obszarze planu.

4.7. Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką rolną, a także nie są uznawane za grunty rolne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 2 ust. 1 i 2), za wyjątkiem zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi, pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej również nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o lasach. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej określone zostało w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), do którego odwołuje się także art. 2 pkt 13 ustawy o p.z.p. Zgodnie z ww. przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami " Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych ".

W ocenie organu nadzoru, dopuszczenie możliwości lokalizacji sieci infrastruktury technicznej oraz dróg, na gruntach rolnych klasy III i na gruntach leśnych, wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgód właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i gruntów leśnych na cele nieleśne. Poglądy zbieżne ze stanowiskiem organu nadzoru podzielił m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 września 2013 r. Sygn. akt. IV SA/Wa 1259/13 oraz z dnia 07 listopada 2014 r. Sygn. akt. IV SA/Wa 1726/14.

4.8. Brak uzyskania stosownych zgód odnosi się również do działki ew. o nr: [...] i część działki ew. o nr [...], które przeznaczono pod teren komunikacji - drogi publiczne - gminne, jednostka terenowa 0.3 KDD oraz część działek ew. o nr: [...],[...],[...] i [...], które przeznaczono pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (jednostka terenowa 2.1 MN). W przeciwieństwie bowiem do stanowiska Wójta Gminy S. wyrażonego w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], skarżący wskazuje, iż Rada Gminy S. podejmując przedmiotową uchwałę, zobligowana była do przestrzegania przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dniu jej uchwalania tj. [...] października 2014 r.

4.9. Wadliwe jest stanowisko Wójta, iż: (-) nie występowała potrzeba występowania w trybie art.17 pkt 6c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej na cele nierolnicze. Bowiem grunty rolne tejże klasy bonitacyjnej, występujące w granicach jednostek terenowych oznaczonych w planie symbolami 0.3 KDD i 2.1 MN, były już w chwili uchwalenia planu przeznaczone na cele nierolnicze, gdyż na tym terenie obowiązywał w tym czasie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] września 1997 r., (-) nie może być mowy o kolejnym ,,przeznaczeniu na cele nierolnicze" gruntów rolnych, które dawno już na cele nierolnicze zostały przeznaczone, a jedynie nadal nie zostały wyłączone z produkcji rolnej.

Zgodnie z art. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntach rolnych i leśnych (Dz. U poz. 503), art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy zmienianej zmienił swoje brzmienie z: ,,gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej " na: ,,gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi", przy czym ustawa zmieniająca nie zawierała żadnych przepisów przejściowych.

Wójt Gminy S. w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdza, iż "przeznaczenie na cele nierolnicze w/cyt. planem z [...] września 1997 r. przedmiotowych gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej odbyło się w zgodzie z obowiązującą wówczas ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. ".

Jak wskazano wyżej, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu z dnia [...] września 1997 r., dopuszczała zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III na cele nierolnicze, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekraczał 0,5 ha. Sam organ sporządzający plan zaś twierdzi, iż "(....) łączna powierzchna gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej w jednostkach terenowych 0.3 KDD i 2.1 MN zarówno wówczas jaki i obecnie wynosi 0,4312 ha, a więc jest mniejsza od ówczesnego kryterium progowego 0,50 ha. ".

Skarżący wskazuje, że kwestia interpretacji zwartego obszaru, o którym mowa w nieobowiązujących obecnie przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest przedmiotem szerokiego orzecznictwa sądów administracyjnych, przy czym brak jednolitego stanowiska w tym zakresie. Część sądów administracyjnych wskazywała, że pod pojęciem powyższym należy rozumieć teren jednej lub kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami, dla określenia, którego nie ma jednak znaczenia granica działki, która ma podlegać zainwestowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1826/06 oraz z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. II OSK 13/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W innych orzeczeniach, podnoszono natomiast, że kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 738/07; z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2225/10, z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1433/11, z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 543/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Skarżący przychyla się jednak do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, z dnia 7 listopada 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 828/13, w którym stwierdzono, "Tymczasem ochrona gruntów rolnych polega na ograniczeniu przeznaczania ich na cele nierolnicze. Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze ustawa rozumie ustalenie innego niż rolniczy sposobu ich użytkowania (art. 4 pkt 6) i stanowi, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty przeznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki (art. 6 ust. 1). Co do zasady przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymaga zgody właściwego organu i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1). W dacie wydania zaskarżonego postanowienia, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiła, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Jeżeli zatem zwarty obszar gruntu rolnego projektowany do zmiany przeznaczenia, nie przekracza 0,5 ha, zgoda nie jest wymagana. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozumienia zwrotu "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia". W ocenie SKO obszarem tym jest działka geodezyjna której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Sąd nie podziela tej oceny. Kryterium obszarowe o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się nie tylko do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych w skład którego dana działka wchodzi. O ile wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki lub działek albo ich części stanowiących użytki rolne klas I-III, położonych w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I-III, ich_.. przeznaczenie na cele nierolnicze może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy. Uznanie, że kryteria obszarowe o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy dotyczą tylko terenu działki (względnie działek albo ich części) objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy niweczy skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Umożliwia on bowiem dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia takich gruntów, wbrew regulacjom art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez wydawanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. ". [LEX nr 1395588],

Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie, należy również rozważyć kwestię zmiany przepisów przedmiotowej ustawy, która zniosła kryterium powierzchniowe dla dokonywanych zmian w przeznaczeniu terenu. Zdaniem skarżącego uchwalenie nowego planu, na ww. gruntach (część działek ew. o nr: [...],[...],[...],[...] i [...]), z ustaleniami powodującymi zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przy faktycznym braku uzyskania stosownych zgód oraz nowym brzmieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wiązać się powinno z uzyskaniem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze właściwego organu. Brak bowiem regulacji prawnych w ustawie w sprawie zmiany ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, określonego sposobu postępowania w przypadku z jakim mamy do czynienia w skarżonej uchwale, a zatem Rada Gminy S. podejmując przedmiotową uchwałę zobligowana była do przestrzegania przepisów prawa obowiązujących w dniu [...] października 2014 r., w tym wymienionej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia skarżonej uchwały (i nadal aktualnym) - przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych klasy I-III i leśnych wymagało uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, przy czym, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, taka zmiana przeznaczenia terenu mogła być dokonana wyłącznie w miejscowym planie sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji ustawodawca uczynił obowiązek uzyskania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jednym z elementów procedury planistycznej (vide art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p.). W ślad za tym, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że brak wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (odpowiednio także: rolnych) na cele nieleśne (nierolnicze) stanowił naruszenie zasad sporządzania jaki i procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniające stwierdzenie nieważności tego planu (por. np.: wyrok NSA z 07.12.2007 r" sygn. akt II OSK 1379/07; wyrok WSA 13.05.2011 r., Sygn. akt. II SA/Kr 342/11, wyrok WSA 09.07.2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1035/13).

4.10. Wskazać także należy, iż decyzja na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskiwana jest do konkretnego planu miejscowego. Tymczasem w stosunku do poprzednio obowiązującego planu miejscowego w ogóle takowej zgody nie uzyskano, wskazując, że nie było takiej potrzeby. Już sam ten fakt, w świetle niejednolitego orzecznictwa w tym zakresie jest dyskusyjny. Niemniej jednak, w przedmiotowej sprawie należy również wziąć pod uwagę fakt, iż przedmiotowe nieruchomości nie zostały zabudowane, zagospodarowane, a więc w dalszym ciągu stanowią grunty rolne wysokiej klasy bonitacyjnej, podlegającej w obecnym stanie prawnym, większej ochronie. Ponadto należy mieć również na uwadze fakt, dokonywanej zmiany przeznaczenia w stosunku do poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Otoż ustalenia dotychczas obowiązującego planu miejscowego przeznaczały cały obszar pierwotnej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w skład, którego obecnie wchodzą m.in. działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...],[...],[...],[...],[...], które przeznaczone wówczas zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem nieuciążliwych usług i produkcji (jednostka terenowa 20.1 MNp). Tymczasem obecnie np. działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] oraz część działki [...] przeznaczona została pod teren drogi publicznej klasy dojazdowej (jednostka terenowa 0.3 KDD). Pozostałe części działek przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (jednostka terenowa 2.1 MN). Powyższe oznacza, że w stosunku do poprzednio obowiązującego planu miejscowego dokonane zostały zmiany ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu. W tym kontekście skarżący wskazuje, że zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ wyrażający zgodę na zmianę przeznaczenia, może żądać złożenia wniosku w kilku wariantach, przedstawiających różne kierunki projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy, co oznacza, że organ ten na jedna formę zabudowy może wyrazić zgodę na inną zaś nie. Tym bardziej uzasadnia to konieczność uzyskania takiej zgody w przedmiotowym przypadku.

Zdaniem skarżącego w tym przypadku bezsporny jest fakt, iż organ sporządzający plan miejscowy nigdy nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III i gruntów leśnych, znajdujących się w granicach skarżonej uchwały. Zatem poprzez dopuszczenie przeznaczenia innego niż nierolnicze i nieleśne, gruntów rolnych klasy III: 6.1 RZ, 6.2 RZ, 6.3 RZ, 3.1 RM, 3.2 RM, 3.3 RM, 0.3 KDD i 2.1 MN (§ 9 ust. 3, § 9 ust. 8 pkt 11, § 15, § 21 pkt 5 lit. b, § 22 pkt 5 lit. b i § 24) oraz gruntów leśnych: 5.1 ZL (§ 9 ust. 3, § 9 ust. 8 pkt 11 i § 20 pkt 5 lit. b), bez uzyskania zgód na zmianę ich przeznaczenia, naruszył tym samym art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

5. (zarzut nr IV) W odniesieniu do zarzutu naruszenia art.15 ust.1, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w § 12 pkt 4 lit. d, § 13 pkt 4 lit. d, § 14 pkt 4 lit. d, § 18 pkt 5 lit. d, § 21 pkt 4 lit. f i § 23 pkt 5 lit. b uchwały, skarga podnosi, co następuje:

Ustalenia skarżonego planu w brzmieniu: "realizacja inwestycji wymagającej robót ziemnych w granicach strefy ochrony konserwatorskiej stanowiska archeologicznego (oznaczonej specjalnym symbolem na rysunku planu) wymaga ustanowienia nadzoru archeologicznego podczas robót ziemnych związanych z realizacją inwestycji w sposób określony przez przepisy odrębne dotyczące ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; w przypadku natrafienia na znalezisko archeologiczne ustala się nakaz przeprowadzenia ratowniczych. badań wykopaliskowych w sposób określony przez przepisy odrębne dotyczące ochrony zabytków i opieki nad zabytkami" (quod vide § 12 pkt 4 lit. d, § 13 pkt 4 lit. d, § 14 pkt 4 lit. d, § 18 pkt 5 lit. d, § 21 pkt 4 lit. fi § 23 pkt 5 lit. b), naruszają zasady zobowiązujące do sporządzeniu planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 15 ustawy planistycznej.

5.1. W powyższych ustaleniach uchwały, Rada Gminy S. wprowadziła ustalenia dotyczące działań związanych z zabytkami archeologicznymi, które zostały już uregulowane w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446) i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.).

W związku z przedstawionymi uregulowaniami organ nadzoru wskazuje, że w świetle art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy planistycznej, w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Konkretyzację ww. przepisu odnaleźć możemy na gruncie § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie planu, który stanowi, że "ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów". Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, "nogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także Rady Gminy S., musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W ocenie organu nadzoru, wskazane uregulowania uchwały, wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych.

Wskazane upoważnienie nie obejmuje bowiem możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii, o których mowa w: § 12 pkt 4 lit. d, § 13 pkt 4 lit. d, § 14 pkt 4 lit. d, § 18 pkt 5 lit. d, § 21 pkt 4 lit.f i § 23 pkt 5 lit. b uchwały, będących w zakresie kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, dotyczących działań przy zabytku archeologicznym, zawartych w art. 31 ust. la i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 31 ust. 2 ww. ustawy "Zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. la, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. ".

5.2. Ponadto, uregulowania dotyczące prowadzenia robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, zawarte zostały także w przepisach ustawy Prawo budowlane (art. 39 ust. 1).

Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę, wobec czego Rada Gminy S. nie ma kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Należy zauważyć, iż zakres i rodzaj badań archeologicznych, wojewódzki konserwator zabytków ustala w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy.

W tym kontekście, za niedopuszczalne należy uznać zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organ administracji publicznej w zakresie procedury administracyjnej związanej z działaniami podejmowanymi przy zabytku. Brak jest podstaw prawnych do nakładania na wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązku ustalenia warunków dopuszczenia realizacji inwestycji oraz zakresu badań archeologicznych i nadzorów archeologicznych nad budowlanymi robotami ziemnymi, przed przystąpieniem do wykonania inwestycji, znajdujących się w obszarze stanowiska archeologicznego, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres działań wskazanych w ustawie w art. 31 ust. la i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wszelkie zapisy planu odnoszące się do postępowania administracyjnego, "związanego z procesem budowlanym, w zależności od sytuacji, można potraktować, jako niezgodne z prawem powtórzenie przepisów ustaw lub ich modyfikację, jeżeli uregulowanie takie wynika wprost z ustawy.

5.3. Kwestionowane przez organ nadzoru zapisy stanowią zarówno w części modyfikację i powtórzenie art. 31 ust. la i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również zawierają uregulowania wykraczające poza przyznaną kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

W zakresie powtórzeń i modyfikacji przepisów, orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r. sygn. akt II SA 99/92, opublikowany ONSA 1993/2/44; wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, opublikowany OSS 2000/1/17). Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej łub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne.

Pogląd organu nadzoru, w kwestii dotyczącej przekroczenia, w powyższym zakresie, kompetencji rady gminy, zawartych w obowiązujących przepisach prawa, był już przedmiotem wielokrotnych orzeczeń sądowych. W judykaturze, poglądy zbieżne ze stanowiskiem organu nadzoru podzielono m.in. w prawomocnych orzeczeniach tut. Sądu: z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2595/12; z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt IV SAAVa 96/12; z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1515/13; z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1705/13; z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1783/13; z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 629/14.

6. (zarzut nr V) W związku z zarzutem naruszenia art.15 ustawy planistycznej poprzez wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej, Wojewoda podniósł, co następuje:

6.1. Zdaniem skarżącego, ustalenia planu w brzmieniu:

-"Podział nieruchomości na działki budowlane wymaga zapewnienia działkom powstałym w wyniku podziału dostępu do drogi publicznej w sposób ustalony łub dopuszczony planem " (quod vide § 8 ust. 1 uchwały);

-"Minimalna szerokość frontu nowo wydzielanych działek budowlanych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami w terenach oznaczonych symbolem MN a także - dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, mieszkaniowo-usługowej jednorodzinnej i usługowej w terenach, oznaczonych , symbolem MNu nie powinna być mniejsza niż 18,0 m. " (quod vide § 8 ust. 2 uchwały);

- "Minimalna szerokość frontu nowo wydzielanych działek budowlanych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej w terenach oznaczonych symbolem MN i MNu nie powinna być mniejsza niż 12,0 m. " (quod vide § 8 ust. 3 uchwały);

- "Minimalna szerokość frontu no wo wydzielanych działek budowlanych dla zabudowy zagrodowej W terenie oznaczonym symbolem RM- 25,0 m. " (quod vide § 8 ust. 4 uchwały);

- "Przebieg granic nowo wydzielanych działek budowlanych winien zapewnić zachowanie kąta 90° pomiędzy linią rozgraniczającą teren komunikacji a granicą nowo wydzielonej działki, z tolerancją 30°. " (quod vide § 8 ust. 5 uchwały);

- "Warunki zawarte w par 8 ust. 2-9 nie stosuje się do sytuacji połączenia i podziału nieruchomości w celu poprawy funkcjonowania nieruchomości sąsiednich " (quod vide § 8 ust. 10 uchwały);

wykraczają poza kompetencję do określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości oraz minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych, o których mowa odpowiednio w art.15 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy planistycznej.

6.2. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 ustawy planistycznej w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), nie upoważniały do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, innych niż dokonywane w trybie scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art.10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej może z kolei nastąpić, na podstawie art.15 ust.3 pkt 10 ustawy planistycznej, dla procedur wszczętych po dniu 21 października 2010 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego).

6.3. Przystępując do sporządzania przedmiotowego planu w dniu [...] października 2011 r. Rada Gminy S. miała możliwość określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki dla potrzeb dokonywania podziału nieruchomości - co więcej z takiego uprawnienia skorzystała (quod vide § 8 ust. 6, 7 i 8 uchwały), o czym mowa niżej, nie miała jednak podstaw prawnych do określenia warunków (quod vide § 8 ust. 1 uchwały), odstępstw oraz formułowania zakazów dokonywania podziałów (quod vide § 8 ust. 10 uchwały), minimalnej szerokości frontu działki (quod vide § 8 ust. 2, 3 i 4 uchwały) oraz kąta położenia granic działki w stosunku do pasa drogowego (quod vide § 8 ust. 5 uchwały) w odniesieniu do trybu podziału innego niż scalenia i podziały nieruchomości. Należy bowiem odróżnić instytucję "podziału nieruchomości" (art. 93 i następne zawarte w rozdziale 1 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami), od instytucji "scalenia i podziału nieruchomości" (art. 101 i następne zawarte w Rozdziale 2, Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami).

6.4. Z przywołanych powyżej zapisów jednoznacznie wynika, iż warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami, określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95 ustawy jw.). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ustawy jw.), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W przedmiotowym przypadku zgodność ta dotyczy również minimalnej powierzchni nowotworzonej działki budowlanej, bowiem intencyjna uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego podjęta została po 21 października 2010 r. Natomiast sama ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym samym rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby w formie uchwały, dopuszczać lub nie, podział nieruchomości na obszarze objętym planem. Pomimo tego, w przywołanych powyżej ustaleniach uchwały Rada określiła zasady podziałów nieruchomości, polegające m.in. na określeniu minimalnej szerokości frontu działki oraz kąta położenia granic działki w stosunku do pasa drogowego, w ramach ustaleń dotyczących zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego przy podziałach nieruchomości.

6.5. Zawierając, w omawianym § 8, regulację odnoszącą się do podziałów nieruchomości, Rada naruszyła tym samym dyspozycję art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o p.z.p., wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt, burmistrz albo prezydent miasta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje, czy podział jest dopuszczalny, czy też nie. O tym, jaka winna być m.in. szerokość frontu oraz kąt położenia działki, będzie decydować możliwość zrealizowania, na proponowanej do wydzielenia działce o wskazanym w planie parametrze, określonego planem przeznaczenia terenu oraz możliwość zrealizowania określonych planem warunków zabudowy, co oceniane będzie w postępowaniu administracyjnym. Wprowadzenie w uchwale zapisów ograniczających podziały nieruchomości, powoduje sprzeczność pomiędzy zapisami ustawowymi, a aktem prawa miejscowego.

Zwrócić przy tym należy uwagę, iż przepisy gminne, a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mogą być wydane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Wobec hierarchiczności źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne, o czym była mowa w pkt IV niniejszej skargi.

6.6. Organ nadzoru pragnie również podkreślić, iż ustawodawca w sposób wyraźny i jednoznaczny wyraził swą intencję, co do określenia zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. W sposób jasny i wyraźny dokonał również zmian w przedmiotowej ustawie dodając art. 15 ust. 3 pkt 10 (dla procedur rozpoczętych po 21 października 2010 r.) umożliwiając tym samym określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej. W doktrynie prawa wykształcone zostały zasady, co ważniejsze zaakceptowane przez judykaturę, hierarchicznego stosowania poszczególnych rodzajów wykładni. Pierwszeństwo ma wykładnia językowa (gramatyczna), na której poprzestajemy wtedy, kiedy sens przepisu jest wystarczająco jasny przy zastosowaniu dyrektyw językowych. Do kolejnych rodzajów wykładni można sięgać wtedy, gdy wynik wykładni językowej nie jest zadawalający, ze względu na brak jednoznaczności otrzymanej interpretacji. W tym przypadku przepisy są jednoznaczne. Niemniej jednak należy przywołać, w tym miejscu, również zasadę racjonalnego ustawodawcy, który unika tworzenia przepisów zbędnych, czy też powtarzających normy prawne zawarte już w tej samej ustawie. Gdyby przyjąć, iż istnieje przesłanka do określenia zasad podziału nieruchomości rozumianych, jako scalenie i podział nieruchomości, to pozbawionym racjonalności byłoby wprowadzanie do ustawy zmiany, polegającej na dodaniu możliwości określenia parametru nowotworzonej działki budowlanej (o której mowa w art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z. p.), w sytuacji, w której można by to było zrobić w oparciu o przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p.

Poglądy zbieżne ze stanowiskiem skarżącego, w zakresie formułowania ustaleń dotyczących podziałów nieruchomości w planie miejscowym, podzielono m.in. w prawomocnych orzeczeniach tut. Sądu: z dnia 27 marca 2013 r. Sygn. akt IV SA/Wa 2673/13; z dnia 15 października 2013 r. Sygn. akt IV SA/Wa 1515/13; z dnia 22 lipca 2014 r. Sygn. akt IV SA/Wa 595/14.

6.7. Rada Gminy S., korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy p.z.p., ustaliła w przedmiotowym planie miejscowym, minimalne powierzchnie nowo wydzielanych działek budowlanych:

- "Minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych przewidzianych do zagospodarowania zabudową mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą oraz mieszkaniową jednorodzinną z usługami w terenach oznaczonych symbolem MN i MNu oraz usług w terenach oznaczonych symbolem MNu - 1000 m2; w przypadkach uzasadnionych istniejącym zagospodarowaniem terenu oraz ochrona istniejącej zieleni dopuszcza się zmniejszenie minimalnej wielkości działek o nie więcej niż 30%; " (quod vide § 8 ust. 6 uchwały);

- "Minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych przewidzianych do zagospodarowania zabudową mieszkaniową jednorodzinną bliźniaczą - 750 m2, w przypadkach uzasadnionych istniejącym zagospodarowaniem terenu oraz ochroną istniejącej zieleni dopuszcza się zmniejszenie minimalnej wielkości działek o nie więcej niż 5%" (quod vide § 8 ust. 7 uchwały);

- "Minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych przewidzianych do zagospodarowania zabudową zagrodową w terenie oznaczonym symbolem RM – 1500 m2, w przypadkach uzasadnionych istniejącym, zagospodarowaniem terenu oraz ochroną istniejącej zieleni dopuszcza się zmniejszenie minimalnej wielkości działek o nie więcej niż 10%; " (quod vide § 8 ust. 8 uchwały).

Z powyższych ustaleń wynika, iż zmniejszenie minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych, może nastąpić na skutek uzasadnionych przypadków, tymczasem uchwała w żaden sposób ich nie precyzuje. Zdaniem organu nadzoru, odstępstwa od norm, dyktowanych aktem prawa miejscowego, muszą być opisane precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko przez organy stosujące prawo.

Przypomnieć należy, iż uchwalony plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o p.z.p.), czego konsekwencją jest to, że należy on do przepisów prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Jego ustalenia są więi wiążące. Powinien on przetwarzać normę ogólną i abstrakcyjną w normę konkretną i indywidualną, zawierając ustalenia wynikające z art. 15 ustawy o p.z.p. tak, aby w sposób czytelny określić sposób wykonywania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego. Zatem normy zamieszczane w akcie o randze źródła prawa powinny mieć charakter zamknięty. Tego wymogu jednak ustalenia § 8 ust. 6, 7 i 8 uchwały nie spełniają.

6.8. Wskazać również należy, że dla nieruchomości położonych w planie miejscowym na terenach przeznaczonych na cele rolne i leśne, co do zasady nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących zarówno scalania i podziału nieruchomości, jak też dotyczących podziału nieruchomości (z zastrzeżeniem wynikającym z art. 92 ust. 1), określonych w Dziale III pn. ,,Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości", Rozdziale 2 pn. "Scalanie i podział nieruchomości" (art. 101 - 108) oraz w Rozdziale 1 pn. ,,Podziały nieruchomości" (art. 92 - 100). Zgodnie z art. 101 ust. 2 ww. ustawy "Przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. " Natomiast zgodnie z art. 92 ust. 1 ww. ustawy "Przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. ". Kwestie dotyczące scalania, i wymiany gruntów rolnych i leśnych regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700). Zatem również ustalenie § 8 ust. 9 uchwały, w brzemieniu: "Minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek w terenach oznaczonych symbolem RZ - 3000 m2", zdaniem skarżącego, wykracza poza kompetencję ustawową, o której mowa w art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z.p.

III. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Rada wniosła do Sądu odpowiedź na skargę Wojewody, wnosząc o jej oddalenie oraz przedstawiając następujące stanowisko w sprawie:

1. Stosownie do art.23 ustawy planistycznej Wojewoda [...], jako organ opiniujący oraz uzgadniający projekt planu miejscowego, zobowiązany jest w zakresie swojej właściwości rzeczowej do współpracy przy sporządzaniu projektu planu miejscowego, polegającej na wyrażaniu opinii, składaniu wniosków i udostępnianiu informacji. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] w toku opiniowania projektu planu miejscowego nie wyraził swojej opinii, nie zgłosił uwag ani informacji. Ponadto, po podjęciu przez Radę Gminy S. zaskarżonej uchwały i przekazaniu jej Wojewodzie, zgodnie z art.20 ust.2 ww. ustawy wraz z dokumentacją planistyczną celem oceny zgodności z przepisami prawnymi, Wojewoda nie stwierdził jej nieważności stosownym rozstrzygnięciem nadzorczym. Prowadzone przez Wojewodę postępowanie wyjaśniające, mające miejsce po otrzymaniu przez organ w dniu [...] grudnia 2014 r. uchwały wraz z dokumentacją planistyczną, nie zostało zakończone udzieleniem Gminie jakiejkolwiek informacji (ani rozstrzygnięciem nadzorczym). Po przekazaniu Wojewodzie żądanych przez niego wyjaśnień i wobec braku jakiejkolwiek reakcji ze strony tego organu Gmina nabrała przekonania, że wszelkie kwestie wątpliwe zostały wyjaśnione, co spowodowało skierowanie ww. uchwały do publikacji.

2. Wątpliwości Gminy budzi przedmiot zaskarżenia, gdyż na stronie 4 skargi Wojewoda precyzuje, iż przedmiotem wnoszonej skargi jest Uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy S. obejmującego fragment obrębu wsi K. w wersji przekazanej do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] stycznia 2015 r., gdy tymczasem w takim terminie żadne przekazanie owej uchwały nie miało miejsca.

3. Kwestia konieczności ponownego wyłożenia projektu miejscowego planu do publicznego wglądu jest sporna, gdyż projekt miejscowego planu uwzględniał złożone wnioski i uwzględnione uwagi a zawarty w planie zapis dot. powierzchni sprzedaży obiektów handlowych zgodny jest z wymogami zawartymi w art. 15 ust.3 pkt 4 ustawy planistycznej i w takim zakresie uwaga ta został uwzględniona.

4. Gmina podtrzymuje swoje stanowisko, przedłożone Wojewodzie w toku postępowania wyjaśniającego, co do braku potrzeby uzyskiwania zgody organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze. Wynika to z faktu, że zgodę w tym zakresie wyraziła Rada poprzez uchwalenie w 1997 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru, a areał gruntów rolnych nie przekraczał 0,5 ha. Nie jest winą Rady, że nowelizacja przepisów o ochronie gruntów rolnych j leśnych likwidująca powyższy limit obszarowy nie zawierała przepisów przejściowych.

5. Gmina stoi na stanowisku, że realizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg wewnętrznych w terenach rolnych i leśnych nie zmienia przeznaczenia tych gruntów na cele – odpowiednio nierolnicze i nieleśne. Stosowne ustalenia planu w tym zakresie odwołują się do przepisów odrębnych, które regulują w praktyce kwestie godzenia rolniczego lub leśnego przeznaczenia terenów i możliwości realizacji infrastruktury technicznej, jak np. w sposób nie powodujący trwałego wylesienia terenu, w działkach stanowiących dukty leśne i linie podziału wewnętrznego lasu. W tym kontekście drogi wewnętrzne wynikają z funkcji terenu i tej funkcji służą.

6. Zapisy planu dot. ochrony zabytków archeologicznych nie naruszają ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ani jej nie zastępują, ale uzupełniają w zakresie wynikającym ze specyfiki terenu oraz przedmiotu ochrony, a także wniosków do planu złożonych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

7. Ustalenia planu dotyczące zasad podziału nieruchomości mają istotne znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego. Celowi temu służy też elastyczne (z określoną tolerancją procentową) ustalenie minimalnej wielkości działek.

8. W ocenie Gminy wszelkie merytoryczne i formalne zastrzeżenia Wojewody do zaskarżonej przedmiotowej uchwały mogły zostać podniesione w stosownym rozstrzygnięciu nadzorczym. Brak rozstrzygnięcia nadzorczego, a następnie wniesienie skargi do Sądu uniemożliwiły Radzie skorzystanie z art.28 ust.2 ustawy planistycznej, upoważniającego organ sporządzający plan - po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia nadzorczego - do ponowienia czynności, o których mowa w art.17 ustawy w celu doprowadzenia planu miejscowego do stanu zgodnego z przepisami prawnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV. Sąd rozpoznał skargę Wojewody Mazowieckiego z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Stosownie do art.147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W wyniku dokonania kontroli legalności uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy S., obejmującego fragment obrębu wsi K. Sąd stwierdził nieważność tej uchwały w całości z racji wydania tej uchwały z istotnymi naruszeniami trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z naruszeniami zasad jego uchwalania.

V. Szczegółowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] października 2014 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało skargą Wojewody [...], wniesioną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej "u.s.g". Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (zob: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA 2006/1/7, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 572/05, publ. LEX Nr 196722), a zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać wypada za dopuszczalną. Stawianie przez Radę zarzutu Wojewodzie, że zaniechał orzeczenia o nieważności uchwały w formie orzeczenia nadzorczego, nie znajduje w tej sytuacji oparcia w przepisach prawa.

Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że wniesiona skarga odnosi się do obowiązującej wersji zaskarżonej uchwały, ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] marca 2015 r. ([...]) i obowiązującej od dnia [...] kwietnia 2015 r.

2. Będąca przedmiotem skargi uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego została uchwalona na podstawie art.18 ust.2 pkt 5, art.40 ust.1, art.41 ust.1 i art.42 u.s.g. oraz art.20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("ustawy planistycznej"), po przeprowadzeniu postępowania uregulowanego przepisami tej ustawy. Skarga Wojewody [...] stawia uchwale pięć grup zarzutów, dotyczących zarówno istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, jak i zasad jego sporządzania. Sąd podziela te zarzuty w całości. Zarówno waga, jak i zakres stwierdzonych uchybień uzasadnia stwierdzenie przez Sąd nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Stosownie do art.28 ust.1 ustawy planistycznej naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jak podnosi się w piśmiennictwie (Tomasz Bąkowski "Komentarz do art.28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" publ. LEX) cytowany przepis stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przewidującego że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym czy też "samodzielnością planistyczną gminy" nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

3. Trafnie zarzucił w swojej skardze Wojewoda, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem trybu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zaniechanie przez Wójta ponowienia czynności planistycznych, tj. zaniechanie ponownego częściowego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu) po wprowadzeniu zmian do projektu, który został wyłożony do publicznego wglądu (naruszenie art.17 pkt 13 w związku z art.19 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

3.1. Z akt postępowania planistycznego wynika niespornie, że: (-) w toku tego postępowania projekt planu został wyłożony przez Wójta do publicznego wglądu tylko jednokrotnie, tj. w dniach [...] lutego – [...] marca 2014 r., o którym fakcie powiadomiono w przewidziany prawem sposób, (-) na sesji Rady Gminy w dniu [...] października 2014 r. uchwalono plan w innym brzmieniu aniżeli projekt wyłożony do wglądu w dniu [...] lutego (16 różniących się postanowień, wyszczególnionych na str.7 – 8 uzasadnienia skargi), (-) różnice te wynikają zarówno z uwzględnienia przez Wójta części uwag do projektu planu, jak i (w znacznej większości) z własnej inicjatywy Wójta (str.8 – 11 skargi). Stwierdzić przy tym należy, że wprowadzone zmiany miały charakter istotny (faktyczna likwidacja projektowanych wcześniej rozwiązań komunikacyjnych, zmiana przeznaczenia terenu z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na zagrodową) i nie miały znaczenia jednostkowego, albowiem ich skutki nie odnosiły się również do nieruchomości sąsiednich.

3.2. Należy odnotować, że literalne brzmienie art.17 pkt 13 może sugerować brak obowiązku ponownego wykładania przez Wójta projektu planu do publicznego wglądu w następstwie uwzględnienia uwag do pierwotnego projektu (literalnie przywołany przepis nakłada na Wójta jedynie obowiązek ponowienie w niezbędnym zakresie uzgodnień), niemniej, jak również trafnie wywiódł Wojewoda, obowiązek taki stanowczo akcentuje się w orzecznictwie sądowym, odwołując się do relacji art.17 pkt 13 oraz art.19 ustawy planistycznej (dotyczącym rad gmin). W wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 505//13, publ. LEX, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, co następuje: "Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd sądu wojewódzkiego, wedle którego wprowadzenie istotnych zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie wyłożenia projektu do publicznego wglądu, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu, które z mocy art. 28 ust. 1 Upzp skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko takie prezentowane jest w judykaturze - np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2012 r., II OSK 1426/12 (LEX nr 1234142) stwierdzono, iż to charakter i rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne.".

Mając wskazane wyżej uwarunkowania na uwadze, skargę należało w powyższym zakresie uwzględnić.

4. Trafnie zarzucił w skardze Wojewoda, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem trybu uchwalenia planów miejscowych, polegającym na: 1) nieprzedstawieniu przez Wójta Gminy Radzie Gminy projektu planu miejscowego w wersji uwzględniającej uwagi zgłoszone przez I. i W. L. oraz E. K. (naruszenie art.17 pkt 14 ustawy planistycznej), 2) uchwaleniu planu w wersji nie odzwierciedlającej faktu uwzględnienia wskazanych wyżej uwag przez Wójta i Radę (naruszenie art.19 ust.1 i art.20 ust.1 ustawy). Sąd podziela w całości szczegółową ocenę tego aspektu legalności zaskarżonej uchwały, dokonaną w skardze.

5. Trafnie zarzucił w skardze Wojewoda, że zaskarżona uchwała została wydana zarówno z istotnym naruszeniem trybu uchwalenia planów miejscowych, jak i z naruszeniem zasad sporządzania planów poprzez określenie w planie przeznaczenia gruntów rolniczych klasy III i leśnych jako nierolnicze i nieleśne w sytuacji nieuzyskania na powyższą zmianę przeznaczenia stosownych zgód (naruszenie art.15 ust.1, art.17 pkt 6 lit.c ustawy planistycznej oraz art.7 ust.2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

5.1. Z akt sprawy wynika, co następuje: (-) w toku procedury planistycznej nie występowano do właściwych organów o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, (-) o taką zgodę nie występowano również w toku poprzedniej procedury planistycznej, w wyniku której uchwalono nieobowiązujący już plan z dnia [...] września 1997 r., (-) kwestia dotyczy 15 działek rolnych oraz jednej działki leśnej (części działki stanowiącej grunt leśny).

Trafnie przyjął Wojewoda, że uchwalając zaskarżoną uchwałę Rada była związana art.7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w tej dacie. To w oparciu o to brzmienie przepisu należało rozstrzygać, czy objęte planem nieruchomości rolne i leśne wymagają, w kontekście zmiany ich przeznaczenia, uzyskania przewidzianych w przepisie zgód.

5.2. Przepis art.7 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r. (a zatem w dacie wydania zaskarżonej uchwały) przewiduje, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z ust.2 cytowanego artykułu wynika, że zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymagały: (pkt 1) grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III – wymagana zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, (pkt 2) grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa – wymagana zgoda Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, (pkt 5) pozostałe grunty leśne – wymagana zgoda marszałka województwa wyrażana po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Nie ulega wątpliwości, że rygory w zakresie odralniania gruntów, obowiązujące do dnia 25 maja 2013 r. były bardziej liberalne. Przepis art.7 ust.2 pkt 1 stanowił wprawdzie, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z tym jednakże zastrzeżeniem, że wymóg taki powstawał o ile zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. Wykładnia poprzednio obowiązującego brzmienia art.7 ust.2 pkt 1 ustawy budziła wątpliwości co do tego, czy wskazany w nim obszar 0,5 ha należy odnosić wyłącznie do tej części gruntu rolnego, która miałaby zmienić przeznaczenie (rozstrzygającym dla ustalenia, czy dla projektowanej zmiany przeznaczenia danego gruntu wymagana byłaby stosowna zgoda, czy też nie, byłoby wtedy to, czy zmianie przeznaczenia miałoby ulec do 0,5 ha, czy też obszar większy), czy też obszar 0,5 ha należy odnosić (niezależnie od powierzchni gruntu, w odniesieniu do której zmianę przeznaczenia się planuje) do powierzchni gruntu rolnego, którego naturalną część grunt objęty planowanym przeznaczeniem stanowi (rozstrzygającym w tej sytuacji byłoby ustalenie, czy grunt objęty planowaną zmianą przeznaczenia stanowi część składową co najmniej półhektarowego gruntu rolnego). Nie ulega wątpliwości, że pierwszy z przytoczonych wyżej sposobów wykładni art.7 ust.2 pkt 1 ustawy nie realizował we właściwy sposób postulatu ochrony gruntów rolnych, stwarzając możliwość omijania ustawowych rygorów poprzez uprzednie dzielenie gruntów rolnych, projektowanych do zmiany przeznaczenia na części o powierzchni nie przekraczającej 0,5 ha. Zmiana zapisów ustawowych podyktowana była m.in. potrzebą ukrócenia tego rodzaju praktyk.

5.3. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w procedurze planistycznej, zakończonej poprzednio obowiązującym planem miejscowym, tj. planem z 1997 r. nie uzyskano zgód na odrolnienie 15 działek rolnych III klasy bonitacyjnej i odlesienie część jednej działki gruntu, która to część miała charakter leśny, objętych planem obecnym. Nie można wykluczyć, że według ówcześnie obowiązującego brzmienia art.7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgoda taka nie była wymagana, aczkolwiek jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii wymagałoby uprzedniego ustalenia, w oparciu o który spośród przytoczonych wyżej dwóch sposobów wykładni przedmiotowego przepisu ówczesny organ uchwałodawczy Gminy formułował pogląd o braku konieczności uzyskania takiej zgody. Powyższe nie ma jednakże istotnego znaczenia w sprawie, albowiem nawet gdyby istotnie na dzień uchwalenia planu z 1997 r. wskazane wyżej działki nie podlegały obostrzeniom przewidzianym w art.7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych według brzmienia obowiązującego ówcześnie, to brak jest wystarczających przesłanek prawnych do przyjęcia, że wyłączenie z tego reżimu ochronnego jest trwałe, wywołujące skutki nawet wtedy, gdyby w toku kolejnych procedur planistycznych reżim ten uległ zaostrzeniu. O braku podstaw do stosowania takiego nowego reżimu możnaby mówić tylko w razie skonsumowania (przed wejściem w życie nowych regulacji) możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych bez konieczności uruchamiania procedur, o których mowa w art.7 ust.2 pkt 1 ustawy, poprzez wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej na zasadach określonych w art.11 i nast. tej ustawy. Sytuacja taka nie miała miejsca w odniesieniu do spornych nieruchomości rolnych, objętych zaskarżonym planem. od czasu poprzedniej procedury planistycznej przedmiotowe działki nie zostały zagospodarowane, stanowiąc w dalszym ciągu grunty rolne o wysokiej klasie bonitacyjnej.

5.4. W świetle powyższych uwarunkowań nie może ulegać wątpliwości, że do oceny kwestii, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości rolnych i leśnych, objętych zaskarżonym planem wymagała przeprowadzenia procedury przewidzianej w art.7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zastosowanie miał stan prawny, obowiązujący w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały z dnia [...] października 2014 r., nie zaś stan historyczny, obowiązujący w dacie uchwalenia poprzednio obowiązującego planu z 1997 r. Nieprzeprowadzenie wskazanej wyżej procedury przy uchwalaniu planu zaskarżonego obecnie prowadzi do wniosku, że w sprawie doszło do naruszenia art.7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które należy zakwalifikować zarówno jako istotne naruszenie trybu uchwalania planu (poprzez zaniechanie wystąpienia przez organ planistyczny, w toku postępowania, o uzyskanie wymaganych prawem zgód), jak i zasad jego sporządzania (poprzez ostateczne ustalenie w planie innego niż rolne i leśne przeznaczenia odpowiednio gruntów rolnych i leśnych).

5.5. Nie można przyjąć, że z zasady grunty rolne albo leśne, objęte zamiarem przeznaczenia ich pod drogi oraz pod urządzenia infrastruktury technicznej nie wymagają przejścia procedury z art.7 albowiem tego rodzaju sposób zagospodarowania nie łączy się ze zmianą przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne. Zasadą jest bowiem rygoryzm reżimu ochrony gruntów rolnych i leśnych. Każda zmiana sposobu zagospodarowania, wykraczająca poza cele stricte rolne lub leśne wiąże się z koniecznością dopełnienia stosownych procedur.

6. Trafnie podniósł Wojewoda zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą art.15 ust.1, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w § 12 pkt 4 lit. d, § 13 pkt 4 lit. d, § 14 pkt 4 lit. d, § 18 pkt 5 lit. d, § 21 pkt 4 lit. f i § 23 pkt 5 lit. b uchwały. Sąd w całości podziela stanowisko skargi, że zapisy te stanowią zarówno w części modyfikację i powtórzenie art. 31 ust. 1a i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również zawierają uregulowania wykraczające poza przyznaną kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

7. Trafnie zarzucił zaskarżonej uchwale Wojewoda wykroczenie poza zakres ustawowej delegacji do regulowania kwestii związanych z podziałem nieruchomości (art.15 ust.2 pkt 8 i art.15 ust.3 pkt 10 ustawy planistycznej). Wadliwość ta wynika z następujących przyczyn:

(1). Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 ustawy planistycznej w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), nie upoważniały do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, innych niż dokonywane w trybie scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art.10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej może z kolei nastąpić, na podstawie art.15 ust.3 pkt 10 ustawy planistycznej, dla procedur wszczętych po dniu [...] października 2010 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego). Przystępując do sporządzania przedmiotowego planu w dniu [...] października 2011 r. Rada Gminy S. miała możliwość określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki dla potrzeb dokonywania podziału nieruchomości - co więcej z takiego uprawnienia skorzystała (quod vide § 8 ust. 6, 7 i 8 uchwały), o czym mowa niżej, nie miała jednak podstaw prawnych do określenia warunków (quod vide § 8 ust. 1 uchwały), odstępstw oraz formułowania zakazów dokonywania podziałów (quod vide § 8 ust. 10 uchwały), minimalnej szerokości frontu działki (quod vide § 8 ust. 2, 3 i 4 uchwały) oraz kąta położenia granic działki w stosunku do pasa drogowego (quod vide § 8 ust. 5 uchwały) w odniesieniu do trybu podziału innego niż scalenia i podziały nieruchomości. Należy bowiem odróżnić instytucję "podziału nieruchomości" (art. 93 i następne zawarte w rozdziale 1 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami), od instytucji "scalenia i podziału nieruchomości" (art. 101 i następne zawarte w Rozdziale 2, Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z przywołanych powyżej zapisów jednoznacznie wynika, iż warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami, określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95 ustawy jw.). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ustawy jw.), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W przedmiotowym przypadku zgodność ta dotyczy również minimalnej powierzchni nowotworzonej działki budowlanej, bowiem intencyjna uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego podjęta została po [...] października 2010 r. Natomiast sama ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym samym rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby w formie uchwały, dopuszczać lub nie, podział nieruchomości na obszarze objętym planem. Pomimo tego, w przywołanych powyżej ustaleniach uchwały Rada określiła zasady podziałów nieruchomości, polegające m.in. na określeniu minimalnej szerokości frontu działki oraz kąta położenia granic działki w stosunku do pasa drogowego, w ramach ustaleń dotyczących zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego przy podziałach nieruchomości;

(2). W zaskarżonej uchwale zastrzeżono, że zmniejszenie minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych może nastąpić w uzasadnionych przypadkach, czemu jednakże nie towarzyszy sprecyzowanie tego pojęcia. Odstępstwa od norm dyktowanych aktem prawa miejscowego, muszą być opisane precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko przez organy stosujące prawo;

(3). W odniesieniu do nieruchomości położonych w planie miejscowym na terenach przeznaczonych na cele rolne i leśne, co do zasady nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących zarówno scalania i podziału nieruchomości, jak też dotyczących podziału nieruchomości (z zastrzeżeniem wynikającym z art. 92 ust. 1), określonych w Dziale III pn. ,, Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości", Rozdziale 2 pn. "Scalanie i podział nieruchomości" (art. 101 - 108) oraz w Rozdziale 1 pn. ,,Podziały nieruchomości" (art. 92 - 100). Zgodnie z art. 101 ust. 2 ww. ustawy "Przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. " Natomiast zgodnie z art. 92 ust. 1 ww. ustawy "Przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. ". Kwestie dotyczące scalania, i wymiany gruntów rolnych i leśnych regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700). Zatem również ustalenie § 8 ust. 9 uchwały, w brzemieniu: "Minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek w terenach oznaczonych symbolem RZ - 3000 m2", zdaniem skarżącego, wykracza poza kompetencję ustawową, o której mowa w art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z.p.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 i art.152 § 2 p.p.s.a.