Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 84/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a i par. 2, art. 161 par. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi J.K. i M. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w przedmiocie samowoli budowlanej 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza organowi grzywnę w kwocie 600 (sześćset) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. solidarnie na rzecz skarżących J. K. i M. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. E. K., wskazując że działa w imieniu syna J. K., zawnioskowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) o skontrolowanie zawilgocenia ścian zewnętrznych w domu jednorodzinnym przy ulicy [...] w B. Wskazała, że zawilgocenia obejmują znaczną powierzchnię, są widoczne na zewnątrz budynku i w jej ocenie powstały "najprawdopodobniej w związku z niewłaściwą budową przyległych do jego domu ścian budynku oznaczonego numerem [...] przy ulicy [...] w B., należącej do Pana K.". Wyraziła również obawę, że budynek sąsiada, w tym balkon i ścianki na piętrach jak również podest "zostały wybudowane niezgodnie z projektem budowlanym, bądź też stanowią samowolę budowlaną".

Wniosek wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2017 r., co spowodowało podjęcie przez PINB następujących czynności, które sąd ustalił na podstawie akt administracyjnych nadesłanych ze skargą oraz przedłożonych na podstawie zobowiązania sądu sformułowanego na rozprawie w dniu [...] września 2018 r.:

- w dniu [...] lipca 2017 r. skierował wniosek do Departamentu Geodezji Urzędu Miejskiego w B. o udostepnienie wypisu uproszczonego z rejestru gruntów (uzyskał odpowiedź w dniu [...] sierpnia 2017 r.);

- w dniu [...] sierpnia 2017 r. wystosował do pełnomocnika wnioskodawcy zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu w dniu [...] sierpnia 2018 r. dotyczącej występującego zawilgocenia i taką kontrolę we wskazanej dacie przeprowadził;

- w dniu [...] września 2017 r. wydał na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: P.b., postanowienie, w którym nałożył na J. K. obowiązek przedłożenia oceny technicznej zawierającej wskazanie przyczyny zawilgocenia ścian i propozycję rozwiązań technicznych eliminujących nieprawidłowości, z terminem wykonania do dnia [...] października 2017 r. Ocenę techniczną zobowiązany przedłożył w dniu [...] listopada 2017 r.;

- w dniu [...] grudnia 2017 r. odmówił nakazania J. K. wykonania czynności eliminujących zawilgocenie ścian. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że sprawa samowoli budowlanej "zostanie przeprowadzona w ramach odrębnego postępowania administracyjnego".

Decyzja została uchylona przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) w dniu [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu decyzji PWINB wskazano, że "kwestia samowoli budowlanej nie jest przedmiotem niniejszego postępowania";

- w dniu [...] grudnia 2017 r. zawiadomił strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli w dniu [...] stycznia 2017 r., której zakres określił jako "sprawdzenie zgodności z pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego przy ulicy [...]";

- w dniu [...] stycznia 2018 r. przeprowadził kontrolę, podczas której nie stwierdził odstępstw od pozwolenia na budowę;

- w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r., wystosowanym do wnioskodawców w związku ze skargą na działanie organu, wskazał na wyniki kontroli oraz wyjaśnił, że znajdujący się na skontrolowanej działce murek nie wymagał zgłoszenia ani pozwolenia budowę, nadto sprawa dotycząca samowoli budowlanej wymagała postępowania wyjaśniającego i obowiązywał dwumiesięczny termin na jej załatwienie;

- w związku z wniesionymi przez adw. D. O. pismami z dnia [...] lutego 2018 r. i z dnia [...] marca 2018 r. zawierającymi zapytanie o bieg sprawy dotyczącej samowoli budowlanej (k. 20 i 30 akt administracyjnych), PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. zażądał od ww. adwokata oryginału pełnomocnictwa do reprezentowania właścicieli budynku przy ulicy [...] w B. w sprawie z wniosku o samowolę budowlaną, w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. wystosował wezwanie do Państwa K. o wskazanie osoby, której udzielili pełnomocnictwa w sprawie samowoli budowlanej. W odpowiedzi na stanowisko PINB, J. i M. K. w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. wskazali, że w sprawie dotyczącej zawilgocenia udzielili pełnomocnictwa E. K., a wniosek z lipca 2017 r. dodatkowo dotyczył samowoli budowlanej. W odpowiedzi na powyższe pismo PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. ponownie zażądał od adw. D. O. sprecyzowania żądań zawartych w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu [...] marca 2018 r. oraz do wypowiedzenia się, czy ma się toczyć odrębne postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Jak wskazał PINB, nie uzyskał na to pismo odpowiedzi;

- postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nałożył na M. i J. K. obowiązek przedłożenia m.in. ekspertyzy technicznej.

W dniu [...] marca 2018 r. E. K. wystąpiła do Ministra Infrastruktury z ponagleniem wskazując, że w dniu [...] lipca 2017 r. do PINB złożyła wniosek o przeprowadzenie kontroli dotyczącej zawilgocenia ścian w budynku mieszkalnym i popełnionej samowoli budowlanej w tym budynku, jednak w sprawie samowoli budowlanej nie otrzymała odpowiedzi, w tym decyzji kończącej postępowanie.

Powyższe ponaglenie zostało rozpoznane, w wyniku przekazania według właściwości i uzyskania wyjaśnień od PINB w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r., przez PWINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. W postanowieniu tym stwierdzono, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się bezczynności w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej budynku przy ulicy [...] w B., bowiem w dniu [...] stycznia przeprowadził kontrolę, w dniu [...] stycznia 2018 r. wystosował pismo wyjaśniające, z którego wynika, że nie było podstaw do podjęcia działań.

Z przedłożonych sądowi przez PINB w dniu [...] października 2018 r. akt administracyjnych wynika, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. PWINB wskazał organowi pierwszej instancji, że jest on zobowiązany zakończyć sprawę samowoli budowlanej. W wyniku powyższego PINB zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. wystosowanym w trybie art. 10 K.p.a. poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie samowoli budowlanej oraz wniesienia uwag i wniosków. W dniu [...] czerwca 2018 r. PINB wydał decyzję znak [...], w której na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Decyzja została utrzymana w mocy w dniu [...] września 2018 r. przez PWINB.

W dniu [...] maja 2018 r. na adres PINB została nadana "Skarga na bezczynność" tego organu, w której wskazano jako skarżącą E. K., zaś w skardze wymieniono sygnaturę "[...]". Pod skargą podpisał się adw. D. O. W skardze sformułowano wniosek o zobowiązanie PINB do wydania aktu administracyjnego, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, zobowiązanie PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] lipca 2017 r. został złożony do PINB wniosek o usunięcie samowoli budowlanej na posesji przy ulicy [...] w B. polegającej na wybudowaniu bez wymaganych prawem zezwoleń ścianek tarasów przyległych do ściany szczytowej budynku przy ulicy [...] należącego do J. K., wybudowaniu bez zezwoleń tarasu przyległego do ściany szczytowej tego budynku, wykopaniu dołu pod południową ścianą segmentu nr [...], zadaszeniu podestu z piwniczką, usypaniu wału ziemi z nasadzonymi kępami trawy ozdobnej. Organ pierwszej instancji dopiero w dniu [...] stycznia 2018 r. przeprowadził kontrolę na miejscu, nie ustosunkował się wyczerpująco do żądania skontrolowania samowoli budowlanej i nie poinformował skarżącej, że sprawa nie zostanie załatwiona zgodnie z terminami K.p.a. Z uwagi na tę opieszałość w marcu 2018 r. zostało wniesione ponaglenie. W skardze wskazano, że organ powinien wydać decyzję administracyjną, bowiem sprawa nie została załatwiona przez ponad 5 miesięcy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że: w dniu [...] stycznia 2018 r. przeprowadził kontrolę na miejscu w sprawie samowoli budowlanej, zaś jej wyniki - niedające w ocenie organu podstaw do ingerencji - wskazano stronom w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. PINB przedstawił przebieg postępowania dotyczącego kwestii zawilgocenia oraz wyjaśnił, że PWINB rozpoznając ponaglenie nie stwierdził aby w sprawie wystąpiła bezczynność.

Podczas rozprawy w dniu [...] września 2018 r., dopuszczony warunkowo na podstawie art. 44 P.p.s.a. do udziału w postępowaniu jako pełnomocnik skarżących adw. D. O. wskazał, że w sprawie skarżącymi są syn E. K. J. K. oraz jej synowa M. K., zaś przedmiotem skargi jest bezczynność dotycząca samowoli budowlanej. Wskazany pełnomocnik oświadczył, że cofa skargę w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, gdyż organ wydał w dniu [...] czerwca 2018 r. akt administracyjny. Wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi powołując się na wydaną w dniu [...] czerwca 2018 r. decyzję umarzającą sprawę w zakresie samowoli budowlanej, która to decyzja została utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym.

W dniu 1 października 2018 r. PINB przedłożył dodatkowe akta administracyjne, do czego sąd zobowiązał organ na rozprawie.

W dniu 9 października 2018 r. adw. D. O. złożył odpis pełnomocnictwa do reprezentowania J. i M. K. w sprawie niniejszej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa w zakresie bezczynności podlegała umorzeniu, zaś w zakresie przewlekłości podlegała rozpoznaniu merytorycznemu, co było dopuszczalne z uwagi na wyczerpanie przedsądowej drogi ponaglenia na podstawie art. 37 K.p.a. (vide pismo stanowiące ponaglenie z dnia [...] marca 2018 r. oraz postanowienie PWINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. rozpoznające to ponaglenie, k. 42 i 48 akt administracyjnych). Sąd także stwierdza, że rozbieżności między treścią skargi zawierającą zarzuty odnośnie niedziałania organu w sprawie samowoli budowlanej a wskazaną w treści sygnaturą sprawy jako [...], która jest sygnaturą sprawy o zawilgocenie (vide np. postanowienie z dnia [...] marca 2018 r. na k. 33 akt adm.), wyjaśniono oświadczeniem profesjonalnego pełnomocnika skarżących złożonego podczas rozprawy. Pełnomocnik wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Także wobec sprecyzowania podmiotów skarżących oświadczeniem pełnomocnika złożonym podczas rozprawy, że skarżącymi w sprawie są M. K. i J. K. a nie E. K. (występująca na etapie administracyjnym jako ich pełnomocnik) – dokonano modyfikacji podmiotów skarżących w rejestracji sprawy. Sąd także stwierdza, że wobec przedłożenia przez adwokata D. O. odpisu pełnomocnictwa do występowania w imieniu ww. skarżących (k. 40), który to pełnomocnik podpisał się pod skargą, nie zaistniały przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy. W przypadku ustalenia, że skarżącą jest E. K., sprawa nie podlegałaby merytorycznemu rozpoznaniu z uwagi na fakt, iż ww. była pełnomocnikiem właścicieli działki przy ulicy [...] w B. a nie stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. Stroną tą być nie mogła z uwagi na brak tytułu własności do działki sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której zarzucono samowolę budowlaną (vide wykaz działek i podmiotów, k. 6 akt adm.). Zauważyć przy tym należy, że w innej sprawie rozpoznawanej przez tutejszy sąd (II SA/Bk 456/18), ze skargi na postanowienie wydane w postępowaniu o zawilgocenie ścian w budynku Państwa K., skarżącymi są J. K. i M. K. jako właściciele budynku sąsiadującego bezpośrednio z działką, na której wystąpienie samowoli budowlanej oceniano.

Ze skargi w sprawie niniejszej wynika, że kwestionowana była zarówno bezczynność polegająca na niewydaniu decyzji kończącej postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie samowoli budowlanej, jak i przewlekłość tego postępowania. Zdaniem sądu, trafnie wskazują skarżący, że wymieniony wniosek dotyczył i przyczyn zawilgocenia, i samowoli budowlanej, o czym świadczy przede wszystkim jego treść odwołująca się do obydwu tych okoliczności i zawierająca żądanie ich zbadania. Dla sądu nie ulega również wątpliwości, że organ nie prowadził jednego postępowania, którego przedmiot obejmowałby obydwie powyższe okoliczności, ale rozdzielił sprawę na dwa odrębne postępowania dokonując jednakże czynności aż do stycznia 2018 r. wyłącznie odnośnie zawilgocenia. O tej dychotomii prowadzenia sprawy oraz o uzasadnionym oczekiwaniu skarżących na załatwienie także sprawy samowoli budowlanej (oprócz sprawy o zawilgocenie ściany budynku) świadczy np. treść uzasadnienia decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2017 r. Wskazano w nim w sposób następujący: "Odnosząc się do zarzutu skarżącej E. K. odnośnie samowoli budowlanej na działce sąsiedniej tj. przy ul. [...] informuję, że sprawa ta zostanie przeprowadzona w ramach odrębnego postępowania administracyjnego". Także w uzasadnieniu decyzji PWINB z dnia [...] lutego 2018 r. uchylającej ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. wskazano, że "kwestia samowoli budowlanej na działce przy ul. [...] w B. nie jest przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego". Powyższe wypowiedzi organów nadzoru budowlanego obydwu instancji oraz treść wniosku z dnia 14 lipa 2017 r. wskazują, że Państwo K. mogli pozostawać w uzasadnionym oczekiwaniu na zakończenie sprawy samowoli budowlanej, wskazywanej jako "przekazanej do odrębnego postępowania", decyzją kończącą to postępowanie a nie wyłącznie pismem informacyjnym.

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestii wystąpienia bezczynności oraz przewlekłości postępowania wskazać należy, że sąd umorzył w punkcie 1 wyroku postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Ustalił bowiem, że PINB w dniu [...] czerwca 2018 r. wydał decyzję znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie samowoli budowlanej przy ulicy [...] w B., tj. sprawę zainicjowaną wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. Skarga na bezczynność wpłynęła w dniu [...] maja 2018 r., a zatem przed wydaniem ww. decyzji. W takiej zaś sytuacji, gdy postępowanie zostało zakończone na etapie administracyjnym po wniesieniu skargi na bezczynność, brak jest podstaw do wydania wyroku zobowiązującego. Nałożenie przez sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane. Tymczasem stan bezczynności jest sytuacją niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 K.p.a., z przepisów szczególnych lub w terminie wskazanym w art. 36 § 1 K.p.a., co wynika z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Jeśli sprawa nie została załatwiona do dnia wyrokowania przez sąd o bezczynności, sąd jest zobligowany do zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Jeśli zaś na datę wyrokowania postępowanie administracyjne zostało zakończone stosownym aktem/czynnością i zapadły one po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, co też nastąpiło w punkcie 1. sentencji wyroku na podstawie art. 161 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Bezprzedmiotowe byłoby bowiem orzekanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązywanie organu do wydania aktu.

Także pełnomocnik skarżących podczas rozprawy w dniu 27 września 2018 r., z powodu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., złożył oświadczenie o wycofaniu skargi w zakresie bezczynności. Stanowi to dodatkową podstawę do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania do wydania aktu (art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Wobec powyższego oraz podtrzymania przez pełnomocnika skarżących podczas rozprawy żądania skontrolowania przewlekłości, sąd w tym zakresie przeprowadził kontrolę postępowania z punktu widzenia jego legalności. Wynik tej kontroli jest negatywny dla organu, bowiem w sprawie wystąpiła przewlekłość mająca charakter rażącego naruszenia prawa.

Przede wszystkim zauważyć należy, że od daty wpływu wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. (w dniu [...] lipca 2017 r.) do daty podjęcia pierwszej czynności w sprawie samowoli budowlanej (zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2017 r. o zamierzonej kontroli w dniu [...] stycznia 2017 r.) minęły prawie cztery miesiące, w trakcie których nie podejmowano w stosunku do wniosku - w zakresie w jakim dotyczył on samowoli budowlanej - praktycznie żadnych czynności za wyjątkiem wystąpienia w dniu [...] lipca 2017 r. do organów geodezyjnych o wskazanie podmiotów właścicielskich i numerów działek objętych wnioskiem (we wniosku wskazano sygnaturę sprawy o zawilgocenie, jednakże informacje te organ wykorzystał również w sprawie o samowolę budowlaną, stąd należy przyjąć, że czynność ta również i tej sprawy dotyczyła). We wskazanym okresie niepodejmowania czynności w sprawie samowoli budowlanej organ ani razu nie wystosował zawiadomienia w trybie art. 36 K.p.a. Zatem strona nie mogła posiadać wiedzy, czy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej się toczy, czy organ stosuje do załatwienia sprawy termin niezwłoczny, miesięczny czy dwumiesięczny z art. 35 § 1, § 2 czy § 3 K.p.a., a zatem czy uznaje sprawę za skomplikowaną czy też nie. Nie można również przyjąć, by kontrola w dniu [...] sierpnia 2017 r. dotyczyła samowoli budowlanej, bowiem protokół z niej sporządzony na ten przedmiot sprawy nie wskazuje.

Pismo z dnia [...] stycznia 2018 r. wystosowane do E. K. jako pełnomocnika skarżących informujące o braku podstaw do podjęcia działań nadzorczych wobec zgłoszonej samowoli również nie stanowiło wystarczającego załatwienia sprawy. Przypomnieć należy, że wcześniej poinformowano strony o zamiarze rozpoznania "sprawy" samowoli budowlanej "w ramach odrębnego postępowania administracyjnego" (w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r.).

Po dniu [...] stycznia 2018 r. organ podjął szereg działań. Ich charakter wskazuje jednak, że Państwo K. (pozostający w przekonaniu o biegu sprawy samowoli budowlanej "w ramach odrębnego postępowania administracyjnego") oczekiwali załatwienia tej sprawy aktem władczym. Z drugiej strony działania te wskazują na pewną niezdolność organu do zakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej w sposób prawem przewidziany. Do PINB wpłynęły trzy pisma monitujące i przypominające o sprawie samowoli budowlanej (z dnia [...] lutego 2018 r., z dnia [...] marca 2018 r., z dnia [...] marca 2018 r.). Co prawda dwa z nich są podpisane przez adw. D. O., którego umocowanie do reprezentowania wnioskodawców budziło wątpliwości organu i dlatego wezwał on i pełnomocnika, i jego mocodawców do wypowiedzenia się co do zakresu umocowania i osób umocowanych (postanowienie z dnia [...] marca 2018 r., wezwanie z dnia [...] marca 2018 r., postanowienie z dnia [...] marca 2018 r.), jednakże wobec treści pisma Państwa K. z dnia [...] marca 2018 r. (k. 26 akt adm.) nie mógł organ mieć wątpliwości co do tego, że strony złożyły wniosek w lipcu 2017 r. dotyczący także samowoli budowlanej oraz oczekują na władcze rozstrzygnięcie tej kwestii i sygnalizują "przeciągającą się w czasie sprawę" oraz "ośmiomiesięczne opóźnienie". Zauważyć należy, że po wystosowaniu postanowienia z dnia [...] marca 2018 r. wzywającego adwokata D. O. do sprecyzowania żądań (w tym wskazania, czy chodzi o "wszczęcie odrębnego postępowania dotyczącego ewentualnej samowoli na nieruchomości przy ulicy [...]") – organ nadal nie załatwia sprawy w drodze aktu władczego. Nie wystosowuje również do stron postępowania informacji w trybie art. 36 K.p.a., co było jego obowiązkiem. Także budzi wątpliwości wystosowanie przedmiotowego pytania, kiedy w okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że strony domagają się władczego rozstrzygnięcia samowoli budowlanej (vide jeszcze raz pismo Państwa K. z dnia [...] marca 2018 r. oraz treść uzasadnienia decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2017 r.).

Wobec powyższego sąd nie podziela stanowiska PWINB zawartego w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...], wydanego na skutek rozpoznanego ponaglenia, że nie wystąpiła bezczynność. PWINB wskazał, że organ "badając sprawę w trybie skargowym nie ma kompetencji do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie". Jak wyżej wykazano, wniosek złożony [...] lipca 2017 r. spowodował podjęcie czynności dopiero w styczniu 2018 r., przy deklarowanym przez PINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. zamiarze przekazania sprawy samowoli budowlanej do odrębnego postępowania administracyjnego oraz przy kilkukrotnych monitach (już w roku 2018 r.) kierowanych do organu celem uzyskania władczego zakończenia sprawy samowoli budowlanej. Wobec powyższych okoliczności zaniechanie PINB w wydaniu aktu władczego, jak też stanowisko PWINB o rozpoznaniu sprawy w trybie skargowym, zamykało stronom bez wyraźnego powodu prawo do kwestionowania sposobu prowadzenia postępowania i podważania zaniechania organów w drodze instancyjnej a następnie sądowej. Zaniechanie to nie znajduje usprawiedliwienia i stanowi przewlekłość postępowania o charakterze rażącym.

Dopiero kolejne pismo w sprawie samowoli budowlanej, skierowane do PWINB w dniu [...] maja 2018 r., powoduje podjęcie stosownych działań. PWINB przekazuje to pismo PINB z zaleceniem wszczęcia postępowania administracyjnego i zakończenia go stosownym rozstrzygnięciem. Przy czym stanowisko PWINB jest niekonsekwentne, bowiem sąd nie dostrzega powodu, dla którego wszystkie kierowane do organów nadzoru budowlanego przed [...] maja 2018 r. pisma w sprawie samowoli budowlanej nie spowodowały wydania końcowego rozstrzygnięcia, zaś pismo z dnia [...] maja 2018 r. taki skutek wywołało. Nie może stanowić usprawiedliwienia w tym zakresie sformułowane w tymże piśmie expressis verbis stanowisko o następującej treści: "W przypadku gdyby nawet organ uznał, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonej przez moją Mocodawczynię samowoli budowlanej, winien on wydać decyzję bądź postanowienie w tej mierze". Wniosek taki można było bowiem wyprowadzić z pism wcześniejszych np. z pisma z dnia [...] lipca 2017 r. oraz pisma z dnia [...] marca 2018 r., jak również z ponaglenia.

Dodać należy, że pismo PWINB z dnia [...] czerwca 2018 r. wzywające PINB do decyzyjnego zakończenia sprawy samowoli budowlanej wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2018 r., zaś decyzja kończąca postępowanie została wydana w dniu [...] czerwca 2018 r.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. A zatem przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 K.p.a.). Przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (vide np. wyroki z dnia 10 kwietnia 2018 r., II GSK 3444/17 oraz z dnia 21 lipca 2016 r., II OSK 2630/15, dostępne w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

O stwierdzeniu wystąpienia przewlekłości w niniejszej sprawie zdecydował fakt niezrozumiałego, zdaniem sądu, długotrwałego niewydawania decyzji kończącej postępowanie, mimo monitów ze strony wnioskodawców oraz niekonsekwencja organu w działaniu, wyżej wykazana. Niezrozumiałe jest niewydawanie decyzji kończącej postępowanie od lipca 2017 r., choć strony wyraźnie domagały się rozstrzygnięcia. Budzi również wątpliwości nagła zmiana stanowiska organu po wystosowaniu przez adw. D. O. pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r. (wpływ do PWIB w dniu [...] maja 2018 r.) i wydanie decyzji, mimo że wcześniejsze monity w tym zakresie pozostawały bez należytej, prawem przewidzianej odpowiedzi.

Reasumując, zdaniem sądu, w sprawie wystąpiła (nieusprawiedliwiona) przewlekłość polegająca na niezakończeniu sprawy w ustawowym terminie, powiązana z niezrozumiałym i niewyjaśnionym zwlekaniem z wydaniem decyzji mimo kilkukrotnych sygnalizacji ze strony wnioskodawców. Stąd też sąd orzekł o wystąpieniu przewlekłości postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Stosownie do treści § 1a przepisu art. 149 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonymi przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność czy przewlekłość jest bowiem naruszeniem prawa, ale nie każda ma cechy rażącego naruszenia prawa.

W okolicznościach sprawy niniejszej sąd dostrzegł to rażące naruszenie wynikające z długotrwałości okresu między złożeniem wniosku (lipiec 2017 r.) a wydaniem decyzji (czerwiec 2018 r.) oraz niezawiadomienia stron (ani razu) na podstawie art. 36 K.p.a. Wynika ono również z niekonsekwencji organu, świadczącej o pewnej nieporadności odnośnie postąpienia z wpływającymi pismami oraz wątpliwościami co do istnienia pełnomocnictwa. Przykładowo skoro postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. organ wezwał adw. D. O. do uzupełnienia braków pod rygorem "pozostawienia żądań bez rozpoznania", to powinien również konsekwentnie odnieść się do zakreślonego rygoru, czego również zabrakło a co świadczy o pozorności tej czynności. Stąd też uzasadnione było orzeczenie o wystąpieniu przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).

Wyżej wskazane okoliczności skutkują wymierzeniem organowi grzywny. Dokonywanie czynności pozornych i przedłużanie postępowania ponad prawną i realną potrzebę musi się spotkać z odpowiednią reakcją. Zdaniem sądu, wymierzona grzywna spełni funkcję represyjno – prewencyjną W przedmiocie grzywny orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku).

Sąd nie posiada natomiast kompetencji ustawowych do zobowiązywania organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 200 P.p.s.a.

Na koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).