Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 465/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136,  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy we wznowionym postępowaniu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na adaptacji budynku świetlicy na lokal użytkowy- salę bankietową I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej J. K. kwotę 457,00 zł. (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D. po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Starosty W. z dnia [...] r. nr [...], którą uchylono własną decyzję nr [...] z dnia [...]r. znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. K. pozwolenia na budowę polegającą na adaptacji budynku świetlicy na lokal użytkowy - salę bankietową w B. D., przy ul. N. [...], działka nr 18/3 i działka nr 25, AM-10, oraz działka nr 45, AM-15, i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji – uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji podano art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.).

Na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia Wojewoda D. podał, że Starosta W.decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. pozwolenia na budowę "adaptacji budynku świetlicy na lokal użytkowy - salę bankietową przy ul. N. [...],[...] B. D., działka nr 18/3 i działka nr 25, AM-10 oraz działka nr 45, AM-15, kategoria obiektu budowlanego XVII". W dniu [...] czerwca 2011 r. do Starostwa Powiatowego w W. wpłynął wniosek F. B., którym zwrócił się on "o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Starosty W. z dnia [...] 2008r. Nr [...] znak [...]", uzasadniając, iż "jako współwłaściciel posiadłości zabudowanej budynkiem mieszkalno-użytkowym w B. D. przy ul. N. na działce nr 21, AM-15, do którego przylega przebudowywany budynek na działce nr 45, nie był powiadomiony o przebudowie budynku i nie dostał pisma w tej sprawie, od którego mógłby się odwołać". Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wznowił, postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty W. z dnia [...] 2008 r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji uchylił "własną decyzję nr [...] z dnia [...] 2008r. znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. K. pozwolenia na budowę polegające na adaptacji budynku świetlicy na lokal użytkowy - salę bankietową w B. D., przy ul. N. [...], działka nr 18/3 i działka nr 25 AM-10 oraz działka nr 45 AM-15" i domówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Od tego rozstrzygnięcia, w ustawowym terminie odwołała się J. K.. W szczególności wskazała, iż wniosek o wznowienie postępowania F. B. został złożony po upływie terminu określonego przepisami Kpa.

Rozpatrując odwołanie od decyzji organu stopnia powiatowego Wojewoda D. stwierdził, że analizując przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] r. nr [...], doszedł do wniosku, że Starosta W. w ogóle nie przeprowadził pierwszego etapu postępowania o jakim mowa w art. 149 Kpa. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a Kpa przesłankach wznowienia a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 Kpa. W razie niewystąpienia tychże warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 Kpa. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 Kpa. Mając to na uwadze, organ odwoławczy zalecił, by w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta W. w pierwszej kolejności bezsprzecznie ustalił kiedy F. B. dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, tj. kiedy dowiedział się o decyzji Starosty W. z dnia [...] 2008 r. Nr [...]. Z uwagi na fakt, iż w aktach sprawy znajduje się m.in. pismo Burmistrza B. D. z dnia [...] 2009 r., informujące mieszkańców ulicy N. i K. w B. D. (w tym m.in. F. B.) o przebudowie lokalu zlokalizowanego przy ul. N. [...] na salę weselną, realizowanej na podstawie decyzji Starosty W. z dnia [...] 2008 r. Nr [...], zachodzi – zdaniem organu odwoławczego – domniemanie, iż skarżący wniosek o wznowienie postępowania złożył po upływie terminu określonego w art. 148 Kpa. Dodatkowo uwagę zwraca fakt, iż w odwołaniu z dnia [...] r. F. B. od decyzji Starosty W. z dnia [...] 2008 r. Nr [...], skarżący informuje, iż o istnieniu przedmiotowej decyzji dowiedział się w dniu [...] r. Tymczasem wniosek o wznowienie niniejszego postępowania wpłynął do Starostwa Powiatowego w W. dopiero w dniu [...] r., zatem również po upływie terminu określonego w art. 148 Kpa. Kwestia ta winna zatem zostać wyjaśniona bezsprzecznie, gdyż jak wykazano, zachodzi uzasadnione domniemanie, iż termin dla dokonania określonej czynności prawnej nie został dochowany.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym w ponowienie prowadzonym postępowaniu Starosta W. winien wyjaśnić, czy złożone odwołanie F. B. z dnia [...] r. należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] 2008 r. Nr [...], czy też skarżący podtrzymuje swoje stanowisko, iż jest ono odwołaniem od przedmiotowej decyzji - wówczas organ pierwszej instancji winien wywiązać się z obowiązku przewidzianego przepisem art. 132 k.p.a.

Odnosząc się do przymiotu strony F. B. w przedmiotowym postępowaniu, Wojewoda zauważył, że w aktach przedmiotowej sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, iż skarżący w istocie jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 21 w B. D.. Ponadto Starosta W. w ogóle nie wyjaśnił, powołując się na stosowne przepisy prawa, czy realizacja wnioskowanej inwestycji w istocie oddziaływa na ewentualną nieruchomość skarżącego, powodując tym samym objęcie jej obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. Powyższe winno znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podjętego w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania. Wyżej opisane wady stanowią o istotnym naruszeniu przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych (art. 7, 77 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego), uzasadniających konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie decyzję Wojewody D. wniosła J. K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności sformułowano zarzut naruszenia art. 138 § 1 ust. 2 i § 2 kpa w zw. z art. 7 kpa, 12 kpa, 15 kpa w wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji organu administracyjnego I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania m.in. w celu bezsprzecznego ustalenia daty powzięcia przez F. B. wiedzy o wydaniu na rzecz skarżącej decyzji nr [...] z dnia [...]2008 r. o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy w tym zakresie, tj. treść odwołania F. B. z dnia [...] r. oraz pismo Burmistrza B. D. z [...] r., pozwalały na dokonanie przez organ II instancji samodzielnego ustalenia powyższej okoliczności i wydanie orzeczenia merytorycznego poprzez uchylenie decyzji Starosty W. i odmowę wznowienia postępowania z uwagi na upływ ustawowego terminu do złożenia wniosku. Następnie zarzucono naruszenie art. 8 kpa, 9 kpa, 16 kpa, 147, 148 kpa w wyniku polecenia przez organ administracyjny II instancji w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyjaśnienia przez organ administracyjny I instancji w ponownym postępowaniu, czy odwołanie wniesione przez F. B. z dnia [...] r. należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania czy jako odwołanie od decyzji ostatecznej, w podczas gdy uprawnienie do wyjaśniania powyższej okoliczności przez organ może nastąpić w przypadku istnienia wątpliwości co do intencji wniesionego przez F. B. pisma bądź rzeczywistej treści jego żądania, co nie ma miejsca w mniejszej sprawie, albowiem F. B. wniósł dwa różne środki zaskarżenia, zarówno odwołanie jak i wniosek o wznowienie postępowania, których w sposób szczegółowy domagał się nadania im odpowiedniego trybu. Dalej podniesiono, że postępowanie dotyczące odwołania wniesionego przez F. B. w dniu [...] r. jest w toku, albowiem nie zostało ostatecznie zakończone w związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę D. na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] r. nieważności decyzji Starosty W. nr [...] o umorzeniu postępowania z urzędu dotyczącego ww. odwołania. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że skarżąca zgadza się z organem II instancji, iż Starosta W. dopuścił się szeregu uchybień zarówno przy wydawaniu postanowienia o wznowieniu postępowania z [...] r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] r., w tym nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wymienionym przez Wojewodę. Jednakże skarżąca stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, powodującego niezasadne dalsze przedłużanie postępowania administracyjnego w sprawie, a organ II instancji uprawniony był do wydania decyzji merytorycznej - orzekającej o uchyleniu decyzji Starosty W. nr [...] i odmowie wznowienia postępowania.

Następnie wskazano, iż uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego powinny mieć charakter wyjątkowy. Dopiero bowiem, kiedy organ administracyjny uzna, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niekompletny, niewystarczający do podjęcia decyzji, budzi uzasadnione wątpliwości, może wyjątkowo - w przypadku niemożności samodzielnego przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego - przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Tymczasem materiał zgromadzony w niniejszej sprawie, a dotyczący uchybienia przez F. B. terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, jest kompletny oraz pozwalający na poczynienie przez organ II instancji samodzielnych ustaleń w tym zakresie i merytoryczne rozstrzygnięcie. W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty w postaci pisma do Burmistrza M. B. D. z dnia [...] r. kwestionującego fakt adaptacji lokalu usługowego na salę weselną, pisma od Burmistrza M. B. D. z dnia [...] r. do mieszkańców o prawidłowości wydanych decyzji, odwołania F. B. z dnia [...] r. zawierającego informację, iż posiadł on wiedzę o decyzji w dniu od dnia [...] r. oraz wniosku o wznowienie postępowania złożonego w dniu [...] r. zawierającego informację, iż posiadł on wiedzę o decyzji od czerwca 2010 r., bo już wówczas skarżąca urządzała w sali przyjęcia. Dokumenty te, w opinii skarżącej, w sposób nie budzący wątpliwości dowodzą, iż F. B. o fakcie wydania decyzji nr [...] wiedział w dniu [...]2009 r. Tym samym dokumenty te potwierdzają, że z uwagi na upływ w dniu [...]2009 r. miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania po powzięciu najpóźniej w dniu [...]2009 r. przez F. B. wiedzy o wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] r., nastąpić powinna odmowa wszczęcia postępowania w sprawie. Zatem dokumenty te, w których posiadaniu był już Wojewoda D., dawały podstawę do wydania decyzji merytorycznej, bez konieczności przekazywania sprawy Staroście W. do ponownej ich oceny.

Istotnym jest, iż organ II instancji, nie stwierdził konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego w trybie art. 136 kpa, oraz nie miał wątpliwości co do naruszenia przez F. B. ustawowego terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, a jedynie polecił ponownie wyjaśnienie, kiedy F. B. dowiedział się o decyzji nr [...].

Podkreślono również, że organ administracyjny II instancji w ramach zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 kpa, zobowiązany jest do powtórnego rozpatrzenia sprawy poprzez ponowne zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i jego wtóre, niezależne od organu I instancji, rozważenie. Obowiązany jest też do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego po myśli zasady z art. 7 kpa. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ II instancji, posiadając wymienione dokumenty, jak również wiedzę, że postępowanie o wznowienie postępowania przed organem I instancji toczy się od [...] i było już dwukrotnie zawieszane, winien był zmierzać do zakończenia niniejszego postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Zaskarżone orzeczenie, uchylające decyzję Starosty W. i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania w zakresie - przede wszystkim - ustalenia czy upłynął termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, stoi w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania i ograniczonego formalizmu z art. 12 kpa.

Następnie w uzasadnieniu skargi wskazano, że błędnie organ II instancji, jako podstawę uchylenia sprawy do ponownego rozpoznania wskazał potrzebę wyjaśnienia, czy złożone odwołanie F. B. z dnia [...] r. należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r., czy też skarżący podtrzymuje swoje stanowisko, iż jest ono odwołanie od decyzji. Tymczasem podnieść należy, iż decyzja nr [...] z dnia [...] r. jest decyzją ostateczną. Tym samym w ocenie skarżącej, niezasadne jest twierdzenie organu odwoławczego, iż istnieje konieczność wyjaśnienia u F. B., czy odwołanie wniesione w dniu [...] r. może stanowić wniosek o wznowienie postępowania. Stanowisko takie przeczy nie tylko zasadzie trwałości decyzji ostatecznej, ale również kontradyktoryjności, oraz zaufania obywateli do organów administracyjnych (władzy publicznej). Organ administracyjny nie może natomiast nadawać żądaniu strony innej formy procesowej i przyjmować innego trybu postępowania w sytuacji, gdy - tak jak to miało w niniejszej sprawie - strona wniosła dwa odrębne, złożone w różnych okresach czasowych -pisma, jedno o wszczęcie postępowania w trybie odwołania, a kolejne w trybie wznowienia postępowania. Tym bardziej, iż Starosta W. rozstrzygnął sprawę dotyczącą odwołania F. B. z dnia [...] r. poprzez wydanie decyzji nr [...] z [...] r. o umorzeniu postępowania dotyczącego odwołania. Dodatkowo odwołanie F. B. jest przedmiotem nadal toczącego się postępowania, albowiem decyzja Starosty W. z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania dotyczącego odwołania, została unieważniona w wyniku decyzji Wojewody D. nr [...] z dnia [...] r.

Wreszcie podniesiono, że nawet gdyby uznać odwołanie F.B. z dnia [...] r. za wniosek o wznowienie postępowania, to i tak byłoby ono złożone po ustawowym terminie z art. 148 kpa. Wskazać bowiem trzeba, że jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, F. B., wbrew temu co podnosi w odwołaniu i wniosku o wznowienie postępowania, o decyzji nr [...] z dnia [...] r. dowiedział się w czerwcu 2009 r., a już z pewnością w dniu [...]2009 r. albowiem zwrócił się wraz z innymi mieszkańcami do Burmistrza B. D., kwestionując przeznaczenie sali bankietowej skarżącej. Ponadto otrzymał on odpowiedź Burmistrza B. D. w piśmie z dnia [...]2009 r. kierowanym do mieszkańców ul. N., w tym i F. B., o przedmiotowej decyzji nr [...] i przeznaczeniu sali przy ul. N.. Tym samym prowadzenie ponownie postępowania przed organem administracji I instancji w celu ustalenia, kiedy F. B. dowiedział się o fakcie wydania decyzji, jest pozbawione zasadności.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Wojewody D., którą uchylono decyzję Starosty W. i przekazano sprawę do rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja musiała zostać uchylona, ponieważ narusza art. 138 § 2 i art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zauważyć, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast na mocy art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Pamiętać przy tym należy o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a zatem o prawie strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Należy wyjaśnić, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Pierwszym z możliwych przypadków jest sytuacja, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Drugą z możliwości jest sytuacja, w której postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu itp.). W takich przypadkach wystąpi przesłanka wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ostatnią z możliwości jest okoliczność naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania danego rodzaju decyzji, to jest wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, komentarz do art. 138 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Legalis 2012).

W ocenie Sądu zasadnie przyjmuje się w literaturze prawniczej, że różnica między przepisami art. 136 i 138 § 2 k.p.a. ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy, i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 k.p.a., LEX/el., 2012). Dalej powiedzieć trzeba, że ustawodawca, jako zasadę postępowania odwoławczego przyjął stosowanie przez organ II instancji środków określonych w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Jako wyjątek należy traktować zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Tylko, gdy w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego organ stwierdzi, że w zgromadzonym dotychczas materiale istnieją znaczne braki, których nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. i które uniemożliwiają prawidłowe ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, możliwe jest wydanie decyzji kasacyjnej. A zatem uchylenie decyzji organu I instancji pomimo istnienia możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. narusza art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien zatem w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2056/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/WA 1036/10 - opubl.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, trzeba zauważyć, że w motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy postępowania (art. 107 § 3 i art. 149 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Wojewody organ I instancji winien bezsprzecznie ustalić, kiedy F. B. (wnioskujący o wznowienie postępowania administracyjnego) dowiedział się o decyzji Starosty W. z dnia [...] r. nr [...]. Dalej – zdaniem organu odwoławczego – powinno zostać w niższej instancji wyjaśnione, czy złożone przez F. B. odwołanie z dnia [...] r. należy traktować jak wniosek o wznowienie postępowania czy jako odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Wskazano, że w aktach brakuje dowodu potwierdzającego, że wnioskodawca jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej numerem 21 i brak jest ustaleń, czy sporna inwestycja oddziaływa na nieruchomość wnioskodawcy.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę podzielić trzeba zarzut skarżącej, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, albowiem mógł samodzielnie dokonać "brakujących" ustaleń bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji i zakończyć postępowanie w jednej z form przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. Co za tym idzie organ odwoławczy nie miał podstaw, aby przyjąć, że w sprawie pozostało do przeprowadzenia postępowanie dowodowe w znacznej części, a więc nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., pomijając możliwość zastosowania przepisu art. 136 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt postępowania nie wynika, aby zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wadliwy w znacznej części, więc nie było podstaw do jego uzupełniania przez organ I instancji. Ponadto w zaskarżonej decyzji zabrakło merytorycznej oceny części zebranego już w sprawie materiału dowodowego zawartego w aktach postępowania.

I tak powiedzieć trzeba, że jeżeli chodzi o kwestię tego, kiedy F. B. dowiedział się o decyzji Starosty W. z dnia [...] r. nr [...], to w aktach postępowania administracyjnego znajduje się pismo mieszkańców ul. N. w B. D. (petycja) do Burmistrza B. D. z dnia [...]r. zawierająca protest przeciwko planowanej inwestycji, podpisane także przez F. B.. Ponadto w aktach znajduje się pismo Burmistrza z dnia [...] r. do mieszkańców, zawierające informację o wydaniu decyzji Starosty z dnia [...] r. Zdaniem Sądu w świetle tych dokumentów oraz po analizie treści wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego złożonego przez F. B. w dniu [...] r. można było dokonać oceny tego, czy wniosek ten został złożony w terminie miesiąca odkąd strona dowiedziała się o decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezasadnie zatem organ odwoławczy uznał, iż należy zagadnienie to ponownie wyjaśniać przed organem I instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy należy powiedzieć, że właśnie stwierdzenie, czy wniosek o wznowienie postępowania złożono w terminie może i powinnno być jedną z przesłanek decydujących o kształcie rozstrzygnięcia organu odwoławczego w sprawie, lecz nie jest kwestią, którą w dalszym ciągu miałby wyjaśniać organ I instancji. Organ odwoławczy dokonując odmiennej niż organ I instancji oceny okoliczności faktycznych sprawy (np. co do zachowania terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania) uprawniony jest do wydania decyzji reformacyjnej, bez potrzeby przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi niższego stopnia.

Odnośnie do wyjaśnienia problemu, czy odwołanie F. B. z dnia [...] r. należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania czy jako odwołanie od decyzji z dnia [...] r., to należy zauważyć, że konieczność badania intencji strony składającej pismo (podanie, wniosek itp.) zachodzi wówczas, gdy z treści pisma nie wynika, jaki ma ono charakter. Nie zawsze także tytuł pisma czy jego zewnętrzne oznaczenia odpowiadają rzeczywistej treści (często odwołania od decyzji tytułowane są "skargami" etc.), dlatego też przyjmuje się, że to właśnie treść pisma, a nie jego forma winna decydować o kwalifikacji danego żądania strony. Organ I instancji zakwalifikował pismo F. B. złożone w dniu [...] r. jako odwołanie od decyzji z dnia [...] r., a pismo z dnia [...] r. jako żądanie wznowienia postępowania, co było zgodne z intencją osoby wnoszącej oba pisma. Następnie w sprawie obu pism zostały zainicjowane postępowania administracyjne. Skoro zatem F. B. złożył zarówno odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i żądanie wznowienia postępowania, to – zdaniem Sądu – nie zachodziła konieczność zwracania sprawy organowi I instancji celem ponownego roztrząsania kwestii intencji wnoszącego pisma, albowiem jest ona w sprawie niewątpliwa.

Natomiast jeżeli chodzi o to, że w aktach brakuje dowodu potwierdzającego, iż wnioskodawca jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej numerem eweidencyjnym 21 i brak jest ustaleń, czy sporna inwestycja oddziaływa na nieruchomość wnioskodawcy, to należy powiedzieć, że w tym zakresie organ odwoławczy nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 136 k.p.a., a zatem nie przeprowadził samodzielnie dowodu weryfikującego istnienie prawa własności nieruchomości, bądź nie zlecił jego przeprowadzenia organowi powiatowemu. Okoliczność przysługiwania F. B. prawa własności do nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącej zdaje się nie budziła wątpliwości organu I instancji ani skarżącej. Nie jest to również okoliczność, którą można by określić, jako zaniedbanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, którego waga była na tyle istotna, aby z tego powodu przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy mógł pozyskać (zlecić pozyskanie) odpowiednich dokumentów wieczystoksięgowych lub z ewidencji gruntów i budynków, co – w zgodzie z art. 136 k.p.a. – doprowadziłoby do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, nie wpływając negatywnie na uprawnienia procesowe stron postępowania.

Co do kwestii oceny oddziaływania spornej inwestycji na ewentualną nieruchomość F. B., to trzeba powiedzieć, że organ I instancji we wznowionym postępowaniu uchylił kwestionowane pozwolenie na budowę nie tylko z powodu tego, że inicjator wznowienia nie brał udziału w tamtym postępowaniu, ale także wskazując na nieprawidłowości dotyczące projektu budowlanego i okoliczności, że postępowanie w sprawie prowadził pracownik podlegający wyłączeniu. Trzeba też powiedzieć, że w aktach postępowania znajduje się wyrok Sądu Rejonowego w W. Wydział II Karny z dnia [...] r. (sygn. akt [...]), w którym orzeczono, że autor projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty W. z dnia [...] r. dopuścił się przy sporządzaniu tego projektu przestępstwa z art. 91 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Okoliczności te – wzmiankowane w decyzji pierwszoinstancyjnej – również powinny podlegać ocenie przy weryfikacji prawidłowości decyzji przez organ odwoławczy, a w zaskarżonej decyzji rozważań w tym zakresie zabrakło.

W związku z powyższymi uchybieniami organu II instancji należało zaskarżoną decyzję uchylić. W efekcie Wojewoda D. przeprowadzi postępowanie odwoławcze biorąc pod uwagę przedstawioną przez Sąd argumentację. W razie stwierdzenia, że w związku z naruszeniem przepisów postępowania przez organ I instancji w sprawie pozostały do wyjaśnienia jeszcze jakieś okoliczności, organ odwoławczy w decyzji rozważy, czy i w jakim zakresie możliwe będzie zastosowanie art. 136 k.p.a. Dopiero w razie negatywnych ustaleń w tym zakresie możliwe będzie ewentualne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., jednak pamiętać trzeba, że motywy, którymi kieruje się organ muszą być należycie uzasadnione w decyzji kończącej postępowanie odwoławcze.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w pkt I wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, a w pkt II wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.