Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1482/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Instytutu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zarząd Dzielnicy [...] W., po rozpatrzeniu wniosku W. sp. z o. o. w W., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków kubaturowych o funkcji mieszkalno - usługowo - handlowej oraz podziemnych kondygnacji garażowych wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem przy ul. [...] i [...] w W. na działkach ew. nr [...], nr [...], nr [...] i części działki ew. nr [...] z obrębu [...] w W.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli K. P., Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w W. oraz Instytut w W.

K. P. podniósł, że działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, stanowi w dużej części drogę wewnętrzną prowadzącą do wielu instytucji, w tym lokalu odwołującego się. Budynek na działce ew. nr [...] przy ul. [...] jest z 1890 r. i prowadzenie w sąsiedztwie tak głębokich wykopów i dostawienie do istniejącej ściany szczytowej nowego budynku wpłynie na bezpieczeństwo istniejących w tym miejscu budynków.

W odwołaniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w W. podniesiono, że w decyzji brak jest jakiejkolwiek oceny wpływu realizacji planowanej inwestycji na stan techniczny i bezpieczeństwo użytkowania sąsiednich nieruchomości oraz zagrożenie dla mieszkańców i ewentualnych przechodniów. Podano liczne przykłady naruszenia stanu sąsiednich starych kamienic przez nowo wzniesione budynki.

W odwołaniu Instytutu w W. podniesiono, że (1) wielkość i bliskość usytuowania budynku przy obiekcie Instytutu pogorszy warunki pracy Instytutu, (2) tak bliskie usytuowanie planowanej zabudowy o wysokości 8 - kondygnacji (26,49 m) sprawia, że nie zostaną zachowane warunki określone w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych", (3) budowa nowego budynku uszczupla tereny zielone; w decyzji oprócz wymaganej powierzchni biologicznie czynnej określonej w § 31 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, należałoby fizycznie ująć powierzchnię terenów zielonych, które zostaną zlikwidowane w wyniku realizacji inwestycji, (4) skala projektowanego obiektu, jak również jego architektura, zwłaszcza w pierzei ul. [...], wprowadza dysharmonię zabudowy ukształtowanej w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych XX w., (5) prace budowlane prowadzone w bezpośrednim sąsiedztwie Instytutu będą powodowały wibracje, co będzie miało negatywny skutek dla działania bardzo czułej aparatury badawczej, a zwiększone zapylenie zakłóci porównywalność wyników uzyskiwanych na stacji zlokalizowanej przy ul. [...], monitorującej zanieczyszczenia w powietrzu atmosferycznym.

Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że okoliczność, iż przedmiotowa budowa ma być realizowana częściowo nad drogą wewnętrzną powoduje konieczność zamieszczenia w projekcie budowlanym zapisów zabezpieczających dojście i dojazd do innych nieruchomości skomunikowanych z drogą publiczną przez tę drogę wewnętrzną. Natomiast przepisy nie wymagają, aby takie szczegółowe zapisy zamieszczać w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej "u. p. z. p."). To samo dotyczy prowadzenia budowy w miejscu istniejącego przyłącza gazowego. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest konieczna zgoda żadnego podmiotu w tym zakresie. Również wykonywanie robót budowlanych przy wznoszeniu nowego obiektu budowlanego wymaga odpowiedniego zabezpieczenia sąsiednich, istniejących budynków na etapie projektu budowlanego, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy (§ 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; Dz. U. nr 120, poz. 1133 ze zm.).

Ustosunkowując się do odwołania Instytutu w W. stwierdzono, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym" ani przepisów wykonawczych do tej ustawy, w szczególności przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Za orzecznictwem sądowym wskazano, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u. p. z. p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk granic, obszarów morskich; przepisy sanitarne, itp.

Zbadanie, czy planowana inwestycja ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych i czy w związku z tym spełnione będą warunki techniczne określone w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi.

Organ dodał, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d u. p. z. p. w związku z.art. 64 ust 1 u. p. z. p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowmia przestrzennego.

Kolegium zauważyło, iż skala planowanego obiektu przystaje do budynku w pierzei ul. [...] (działka ew. nr [...]). Jak wykazano w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowy obiekt będzie spełniał warunek tzw. dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. I pkt 1 u. p. z. p.

Jeśli chodzi o wskazanie powierzchni biologicznie czynnej do zachowania wskazano, że jest to zgodne z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), gdzie mowa o konieczności wskazania w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powierzchni biologicznie czynnej do zachowania. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest konieczne wskazywanie innych danych, np. powierzchni terenów zielonych przeznaczonych do likwidacji.

Ograniczenie lub zmniejszenie do minimum zagrożenia wibracjami i zapylenia - w trakcie budowy przedmiotowego obiektu - dla badań prowadzonych przez Instytut powinno być zdaniem Kolegium uwzględnione w projekcie budowlanym. Kwestia ta nie należy do postępowania w sprawie wydawania warunków zabudowy i nie jest przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy.

Dodano, że parametry planowanej inwestycji zostały szczegółowo uzasadnione w analizie i decyzji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p.). Ponadto zostały spełnione pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u. p. z. p.

W skardze Instytutu w W. podniesiono zarzuty i argumenty powołane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.".

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W niniejszej sprawie zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] stycznia 2011 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków kubaturowych o funkcji mieszkalno - usługowo - handlowej oraz podziemnych kondygnacji garażowych wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem przy ul. [...] i [...] w W. na działkach ew. nr [...], nr [...], nr [...] i części działki ew. nr [...] z obrębu [...] w W.

Dla obszaru przedmiotowej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 59 ust. 1 u. p. z. p., zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u. p. z. p., a mianowicie:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u. p. z. p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W rozpoznawanej sprawie istotne są warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 u. p. z. p.

Pierwszy z nich, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. określany jako "zasada dobrego sąsiedztwa". Określa ona konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań", w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u. p. z. p. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia).

Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. organ pierwszej instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Jak wynika zarówno z części graficznej, jak i z części tekstowej analizy, w obszarze analizowanym, położonym w centrum W., w rejonie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], znajduje się intensywna zabudowa przedwojenna jak i powojenna (za lat pięćdziesiątych, sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX w. oraz z okresu późniejszego) o funkcji dominującej mieszkaniowej, a uzupełniającej - komercyjnej oraz użyteczności publicznej. Wyznaczone w decyzji parametry zabudowy są zgodne z przeprowadzoną analizą. Wynika z niej, że parametry, takie jak wskaźnik zabudowy działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu odpowiadają przepisom § 5-8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań.

W szczególności zwrócić należy uwagę na ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań wskaźnik ten w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań.

W związku z powyższym trzeba zaznaczyć, iż ustalony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 37% jest zgodny z wyżej wskazanymi przepisami. Co prawda średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi aż 74%, to jednak ustalenie niższego wskaźnika wynika z przeprowadzonej analizy, gdzie wskazano przyczynę ustalenia niższego niż średni wskaźnika.

Zwrócić należy także uwagę na wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, o której mowa w § 7 w sprawie sposobu ustalania wymagań. Wskaźnik ten wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Jeżeli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4). W niniejszej sprawie sąsiadujący z działką ew. nr [...] budynek znajdujący się na działce ew. nr [...] posiada górną krawędź elewacji frontowej o wysokości 26,49 m i na taką też wysokość ustalono w analizie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku.

Innym warunkiem istotnym w niniejszej sprawie, od którego spełnienia zależy możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy jest dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u. p. z. p.). W związku z tym wyraźnie należy zaznaczyć, iż dostęp taki istnieje od strony ul. [...], stanowiąc działkę ew. nr [...].

Z kolei należy zwrócić uwagę na zgodność decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u. p. z. p.). Warunek ten nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2007 r., II OSK 1552/06, opubl. LEX 327513).

W związku z tym zbadanie, czy planowana inwestycja np. ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń innych budynków, spowoduje zagrożenie dla sąsiednich budynków (np. znajdujących się na działkach ew. nr [...] i nr [...]) czy spowoduje niedopuszczalny hałas i drgania, a więc czy w związku z tym spełnione będą warunki techniczne określone w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę (por. § 57 i n., § 206 ust. 1 oraz § 323 i n. wyżej wskazanego rozporządzenia). Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d u. p. z. p. w związku z art. 64 ust. 1 u. p. z. p. stanowiącego, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - nie może być więc oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d u. p. z. p. w związku z art. 64 ust. 1 u. p. z. p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest - w przypadku braku planu - przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy w tych tylko granicach.

Ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., IV SA/Wa 1323/06, opubl. LEX 283553). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.