Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1052/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.106 § 3, art.141 § 4 , art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 866/15 w sprawie ze skarg Wojewody W. i M. D. na zarządzenie Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum w S. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 17 listopada 2015 r., II SA/Ol 866/15 1) stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy M. z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum w S. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia; 2) odrzucił skargę M. D.; 3) nakazał zwrócić od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz skarżącej M. D. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, dla której organem prowadzącym jest gmina następuje w formie zarządzenia organu gminy. Odwołanie to ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Mimo, że ma ono charakter personalny, nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej. W tego typu sprawach mamy do czynienia z aktem prawnym o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być aktem z zakresu administracji publicznej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100, orzekając o zgodności z Konstytucją art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, dalej "u.s.t."), Trybunał opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora należy stwierdzić, że przepisem prawa materialnego o podstawowym znaczeniu dla niniejszej sprawy jest art. 38 ustawy o systemie oświaty (również jako: u.s.o.), który stanowi w ust. 1 że: Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli – bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a;

2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Zatem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia obwarowując to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii kuratora oświaty, a także przesłanką materialnoprawną określoną jako "przypadek szczególnie uzasadniony".

Prawidłowość wydanego przez organ prowadzący zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna – wyrok NSA z 1 września 2010 r., I OSK 933/10.

Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (por. wyrok NSA z 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, "OwSS" 1997, nr 2 poz. 53, wyrok NSA z 23 września 2005 r., I OSK 91/05, wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w tym trybie – wyrok NSA z 9 maja 2001 r., II SA 3293/00.

Skoro art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu – wyrok NSA z 27 września 2012 r., I OSK 1386/12). Przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego – wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007/2/48.

Powołany art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w przewidzianych w nim sytuacjach nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Użyte w tym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko (por.: wyrok WSA w Poznaniu z 14 marca 2012 r., IV SA/Po 1047/11, LEX nr 1139586 oraz WSA w Kielcach z 15 grudnia 2011 r., II SA/Ke 681/11, LEX nr 1152698, a także wyrok WSA w Łodzi z 20 stycznia 2010 r., III SA/Łd 535/10, LEX nr 953908). Ponadto, oznaczać ono może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (por. wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., II SA 3053/01, LEX nr 82679 oraz z 27 września 2012 r., I OSK 1615/12).

W rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. można wskazać na następujące elementy (cechy) konstrukcyjne pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych". Za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać: 1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), 2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły, 3) przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny – tak WSA w Białymstoku w wyroku z 26 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 924/11, LEX nr 1163108).

Zarządzenie organu prowadzącego szkołę o odwołaniu dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. winno zawierać uzasadnienie. Niedopuszczalnie jest w takich sprawach powierzchowne traktowanie uzasadnienia. Fakty przedstawione w uzasadnieniu takiego aktu winny znaleźć potwierdzenie w zgromadzonym w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego materiale dowodowym. Zgromadzony materiał dowodowy winien podlegać ocenie w oparciu o przepis art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące interpretacji pojęcia ,,przypadków szczególnie uzasadnionych", zawartego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. oświaty oraz treść uzasadnienia zarządzenia organu prowadzącego należy stwierdzić, że skarga Wojewody W. okazała się zasadna. Organ, wbrew ciążącego na nim obowiązku nie wykazał, aby w niniejszej sprawie w wyniku działań podejmowanych przez M. D. zostały spełnione przesłanki uzasadniające odwołanie jej z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. Zaskarżone zarządzenie dotknięte jest wadami materialnoprawnymi. Z uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły powinno bezpośrednio wynikać, jakie okoliczności poparte stosowną dokumentacją stanowiły przyczynę odwołania, jak również z jakich powodów organ wydający ten akt zakwalifikował te okoliczności do kategorii przypadków szczególnie uzasadnionych. Z kolei zarzuty materialnoprawne przedstawione z uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, jak utrudnianie uzyskania awansu zawodowego i uzyskania wychowawstwa klasy, publicznym krytykowaniu nieobecnych nauczycieli, bezprawnej ingerencji w sposób oceniania ucznia przez nauczyciela, bezprawnym odmawianiu sposobu wyboru metod nauczania, nieuzasadnionych krytycznych wypowiedziach o stosowanych metodach nauczania czy wielokrotnym wzywaniu na rozmowę nie stanowią przypadków szczególnie uzasadnionych. Wójt nie wykazał, że zaistniała sytuacja wyjątkowa, nadzwyczajna, nagła, powodująca u niego przekonanie, że dalsze kierowanie gimnazjum przez M. D. stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania szkoły. Podnoszone okoliczności nie mają charakteru nagłego, gdyż jak sam podaje trwają już od dłuższego czasu. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w szkole nastąpiła sytuacja narastającego nagle konfliktu między dyrektorem szkoły a nauczycielami powodująca destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora przez skarżącą. Również negatywna ocena działalności dyrektora w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy zaniedbania dotyczące organizacji pracy szkoły nie mieszczą się w pojęciu przypadków szczególnie uzasadnionych. Zresztą w aktach sprawy administracyjnej brak jest w tym zakresie jakichkolwiek dokumentów, wyjaśnień, które pozwoliłby na dokonanie w tym zakresie wiążących ustaleń pod kątem oceny zasadności odwołania skarżącej z funkcji dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. Organ nie przedstawił również żadnych dowodów pozwalających ustalić stosunki między dyrektorem szkoły a rodzicami dzieci uczącymi się w szkole. Oprócz ogólnie sformułowanych zarzutów nie przytoczono faktów pozwalających na ich ocenę. Zatem organ prowadzący nie wykazał, aby działania skarżącej należało zakwalifikować jako przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., co również nie znalazło potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

W uzasadnieniu zarządzenia organ nie dokonał logicznego i przekonywującego omówienia choćby w dostatecznym zakresie wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Nie wskazano na istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy stwierdzonymi i zarzucanymi skarżącej uchybieniami, a działalnością szkoły. Żadne z zarzucanych dyrektorowi szkoły uchybień nie doprowadziło do zaistnienia szkody majątkowej po stronie szkoły, która by miała wpływ na realizację przez szkołę w danym okresie jej zadań. Organ takiej szkody nie wykazał. Postawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zarzuty skarżącej przez organ prowadzący dotyczyły negatywnej oceny jej pracy i negatywnej oceny wykonywanych przez nią zadań, ale nawet przy założeniu, że są one zgodne z rzeczywistością nie uzasadniają odwołania z zajmowanego stanowisko bez wypowiedzenia. Organ nie wykazał zatem, aby w sprawie faktycznie zachodziła konieczność odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w związku z zagrożeniem interesu publicznego jakim jest realizacja funkcji szkoły.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina M., zaskarżając go w części oraz wnosząc o jego uchylenie w części obejmującej punkt I i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez oddalenie skargi Wojewody W. na zarządzenie Wójta Gminy M. nr [...] z [...] kwietnia 2015 roku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. uchylenie punktu I w/w wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 3 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w tym posłużenie się w uzasadnieniu wyroku w części odnoszącej się do szczegółowych przesłanek wyrokowania niemalże w całości tekstem uzasadnienia wyroku wydanego w innej sprawie, odmiennej pod względem stanu faktycznego, co przez skopiowanie elementów tamtej sprawy, które nie wystąpiły w tym postępowaniu, spowodowało wymknięcie się zaskarżonego wyroku spod możliwości jego skontrolowania, ponieważ trudno jest ustalić, w jakiej części przedstawione motywy rozstrzygnięcia odnoszą się rzeczywiście do niniejszej sprawy, a w jakiej stanowią omyłkowe powtórzenie ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez Sąd w innym postępowaniu, co ma wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie pozwala na ustalenie przesłanek jakimi kierował się Sąd przy wydawaniu swego rozstrzygnięcia,

2. art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez:

a) uwzględnienie skargi, pomimo nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dodatkowo uzupełnionego przed Sądem I instancji o materiały z postępowania przygotowawczego (karnego) obejmującego czyny stanowiące podstawę odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska, wskazujące na to, iż skarżąca dopuściła się zarzucanych jej czynów, a jedyną przyczyną nieprzedstawienia jej dotychczas zarzutów jest obszerność gromadzonego materiału dowodowego,

b) dokonanie ustaleń stanu faktycznego oderwanych od realiów niniejszej sprawy, przez zarówno ustalenie okoliczności, które w sprawie nie występowały, jak i nieprawidłową ocenę faktów ustalonych przez organ oraz pomijanie okoliczności istotnych dla sprawy,

c) nieprawidłowe ustalenie, że organ nie poczynił odpowiednich ustaleń dowodowych,

co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ nienaruszenie w/w przepisów spowodowałoby prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji uznanie, że stanowisko organu było prawidłowe i oddalenie skargi,

d) wadliwe dokonanie kontroli zarządzenia Wójta Gminy M. z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] i poprzedzającego je postępowania, a w konsekwencji bezzasadne stwierdzenie nieważności tego zarządzenia, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przedmiotowych przepisów doprowadziłoby do uznania, że postępowanie organu prowadzącego było prawidłowe, a w sprawie wystąpił przypadek szczególnie uzasadniony pozwalający na odwołanie M. D. ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum w S., a także naruszenie prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

3. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na nadmiernym zawężeniu pojęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego" i uznanie, że pozwala on na odwołanie piastuna ze stanowiska dyrektora szkoły wyłącznie w sytuacji, gdy działania dyrektora są nadzwyczajne i prowadzą do całkowitej destabilizacji funkcjonowania szkoły, w sytuacji, gdy również inne, nienagłe zachowania jak np.: stosowanie mobbingu wobec podwładnych przez dyrektora szkoły oraz inne czyny, w tym takie jakich dopuściła się M. D. (np.: brak przeciwdziałania mobbingowi, niestosowanie procedur postępowania w sytuacjach trudnych, pozostawianie uczniów bez opieki, godzenie w dobra osobiste uczniów) w czasie sprawowania przez nią funkcji dyrektora gimnazjum, stanowią "szczególnie uzasadniony przypadek", wręcz nakazujący organowi prowadzącemu niezwłoczne odwołanie piastuna z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi,

4. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na jego niezastosowaniu, mimo że wszystkie przesłanki jego zastosowania zostały spełnione, a które to zastosowanie przepisu nakazywałoby oddalenie skargi Wojewody W., a zatem miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że do ostatniego akapitu na s. 12 uzasadnienia wyroku rozważania Sądu pierwszej instancji miały charakter ogólny. Dalsza część odnosi się do oceny zarządzenia nr [...] Wójta Gminy M. Ten fragment orzeczenia stanowi prawie idealną kopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 stycznia 2015 r., IV SA/Po 851/14 (porównanie treści rozstrzygnięć załączono do skargi kasacyjnej). Ten stan rzeczy nakazuje rozważenie, w jakim zakresie uzasadnienie wydane w niniejszej sprawie jest odzwierciedleniem poglądów orzekającego w niej Sądu, a w jakiej polega na kopiowaniu poglądów orzecznictwa nieadekwatnych dla niniejszej sprawy. Przywołanie okoliczności niewystępujących w sprawie (np. "organ nie przedstawił również żadnych dowodów pozwalających ustalić stosunki między dyrektorem szkoły a rodzicami dzieci uczącymi się w szkole") podczas, gdy nie było to podstawą rozstrzygnięcia organu, świadczy o istotnych błędach postępowania prowadzonego przed Sądem pierwszej instancji. Przy opisywaniu przesłanek stanowiących podstawę odwołania skarżącej ze stanowiska organ oparł się na wyliczeniu jedynie niektórych przykładów zachowania stanowiącego mobbing, nie używając jednocześnie tego określenia, pominął zaś zupełnie okoliczności dotyczące braku przeciwdziałania mobbingowi, niestosowania procedur postępowania w sytuacjach trudnych, pozostawiania uczniów bez opieki, godzenia w dobra osobiste uczniów. Skopiowanie tego fragmentu orzeczenia spowodowało istotne błędy w ustaleniu stanu faktycznego. I tak: nie prawdziwe jest twierdzenie, iż nie wykazano związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi i zarzucanymi skarżącej uchybieniami, a działalnością szkoły, ponieważ zostało to opisane na s. 9 i 10 przedmiotowego zarządzenia.

Nieprawidłowe jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, gdy wskazuje, że w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających stanowisko organu. Organ wskazał szczegółowe motywy swojego rozstrzygnięcia. Istotne dla sprawy okoliczności zostały pominięte, a kluczowy dla rozstrzygnięcia dokonanego przez Sąd pierwszej instancji fragment wyroku stanowi powielenie rozstrzygnięcia dokonanego przez inny Sąd w sprawie o odmiennym stanie faktycznym. O ile za dopuszczalne uznać należy uznawanie ustaleń lub stanowiska innego Sądu rozstrzygającego w tej samej sprawie za własne przez inny Sąd rozstrzygający sprawę w kolejnej instancji, o tyle widzieć jako nieprawidłowe należy uznawanie za własne rozstrzygnięć dokonywanych w innych sprawach, zwłaszcza o odmiennym stanie faktycznym. Dokonanego przez Sąd pierwszej instancji zabiegu nie można również uznać za cytowanie orzecznictwa, ponieważ skopiowany fragment odnosi się w istotnej mierze do stanu faktycznego innej sprawy, po wtóre, Sąd pierwszej instancji ani razu nie przytoczył sygnatury tej sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

O ile za dopuszczalne należy uznać powoływanie się – nawet dosłowne – na orzecznictwo w części wyroku odnoszącej się do stanu prawnego, o tyle jako niemożliwe do zaakceptowania trzeba traktować kopiowanie części innych orzeczeń w zakresie, w jakim odnoszą się do istotnych, z punktu widzenia stanów faktycznych, motywów rozstrzygnięcia, zwłaszcza, gdy wskutek dokonania dosłownego przeniesienia mamy do czynienia z innym stanem faktycznym niż ten jaki winien zostać prawidłowo ustalony w sprawie. W ocenie organu błąd ten czyni ustalenia Sądu pierwszej instancji wadliwymi, ponieważ nie pochodzą one od tegoż Sądu i odnoszą się one w istotnej części do innej sprawy.

Sąd stwierdził, że nie zapewniono skarżącej możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania, przy czym nie stwierdził, aby miało to wpływ na treść wydanego zarządzenia. Organ zbierał informacje w wyniku złożenia 4 skarg na działania skarżącej. Jednocześnie zgodnie z art. 225 k.p.a. organ zobligowany był do przeciwdziałania hamowaniu składania skarg. Nie było zatem dopuszczalne udostępnienie treści skarg M. D., której podlegały w tamtym czasie osoby składające skargi. Należało się bowiem spodziewać, że M. D. podejmie wówczas działania mające na celu zwalczanie osób, które złożyły skargi, które to zachowania miały zresztą miejsce (M. D. wzmożyła działania stanowiące mobbing względem B. K.). Mimo to skarżącej zapewniono możliwość wypowiedzenia się w sprawie i ustosunkowania się do twierdzeń podnoszonych przez skarżące (spotkanie 14 kwietnia 2015 roku oraz wypowiedź na sesji Rady Gminy M. w dniu 27 kwietnia 2015 roku). Działanie organu przed wydaniem zarządzenia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. obejmuje pewne minimum okoliczności koniecznych do ustalenia. Możliwość zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. wymaga szybkiego działania organu. Brak takich działań, nawet przy wystąpieniu przypadków szczególnie uzasadnionych, może spowodować niedopuszczalność odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego. Nie można zatem odnosić wprost uregulowań procedury administracyjnej do ogółu czynności, które organ prowadzący jest zobligowany podjąć przed wydaniem zarządzenia opartego na powyższym przepisie. Nawet, gdyby skarżącej umożliwiono zapoznanie się z materiałem dowodowym, to nie zmieniłoby to sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Stanowisko organu znajdowało oparcie także w dokumentach zgromadzonych przez Kuratorium Oświaty. Nie powinno ujść uwadze, że Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował zamiar odwołania skarżącej w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. stwierdzając, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż szkoła może zostać zdestabilizowana (akapit 2 pisma z 23 kwietnia 2015 roku) oraz działania M. D. uniemożliwiają kierowanie szkołą (ostatni akapit w/w pisma).

Dowody złożone przed Sądem pierwszej instancji dodatkowo potwierdziły zasadność, stanowiska organu. "[Organ] ma obowiązek przedstawić okoliczności, które w jego ocenie wskazują, iż zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek skutkujący odwołaniem ze stanowiska" – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2012 roku, I OSK 1664/12. Działanie takie podjęte zostało przez organ. W konsekwencji nie sposób się zgodzić, że postępowanie organu było niezgodne z prawem.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że "negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.". Organ nie kwestionuje tego, iż nie każde naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie omawianego przepisu. Tylko natychmiast podjęte przez pracodawcę działania mogą uchronić go przed odpowiedzialnością z tytułu występowania mobbingu w miejscu pracy. Takie działania podjął Wójt Gminy M. Rozważania Sądu pierwszej instancji wskazujące, że organ prowadzący placówkę "może" a nie "musi" odwołać dyrektora szkoły w przypadku wystąpienia sytuacji szczególnie uzasadnionych oderwane są od realiów niniejszej sprawy i nie uwzględniają nie tylko obowiązku pracodawcy przeciwdziałania mobbingowi, ale również faktu, iż działania M. D. godziły w bezpieczeństwo i dobro uczniów.

Sąd pierwszej instancji stwierdził również, iż "odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających". Działanie organu właśnie takie było. Odwołanie ze stanowiska dyrektora nastąpiło na drugi dzień po otrzymaniu stanowiska kuratorium pozytywnie opiniującego zamiar odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych". Określenie to składa się ze zwrotu nieostrego "szczególnie" oraz zwrotu niedookreślonego "uzasadniony". Taka konstrukcja przepisu wskazuje, że ustawodawca nie był w stanie z góry określić przypadków w jakich dopuszczalne jest odwołanie osoby z funkcji kierowniczej w placówce szkolnej w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, pozostawiając konieczny luz decyzyjny organowi podejmującemu rozstrzygnięcie w konkretnej sytuacji. Ze względu na użycie zwrotu niedookreślonego przy konstruowaniu zakresu przesłanek dopuszczających odwołanie osoby z zajmowanego stanowiska dyrektora placówki uznać należy, że ustawodawca dopuścił możliwość odwołania piastuna z zajmowanego stanowiska z wielorakich powodów, przy czym sytuacje te muszą być – jak wskazuje użyty zwrot nieostry – szczególnie (bardzo, nadzwyczaj) uzasadnione. W orzecznictwie podkreśla się, że przez przypadki szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. należy rozumieć takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez daną osobę funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły.

Zachowanie M. D. zagrażało bezpieczeństwu uczniów, godziło w dobra osobiste uczniów i nauczycieli, stanowiło mobbing, destabilizowało pracę placówki. Narażanie bezpieczeństwa uczniów poprzez pozostawianie ich bez opieki podczas zajęć oraz mobbing wobec nauczycieli miały miejsce już wcześniej, jednakże fakty te zostały ustalone przez organ w okresie bezpośrednio poprzedzającym odwołanie M. D. z zajmowanego stanowiska. W ocenie organu nie można było pozwolić jej na dalsze sprawowanie funkcji dyrektora gimnazjum. Wynikało to zarówno z faktu wystąpienia otwartego konfliktu pomiędzy nią, a gronem pedagogicznym, nasilenia działań stanowiących mobbing, w szczególności względem jednej ze skarżących, niemożności tolerowania pozostawiania uczniów bez opieki, nieangażowania osób uprawnionych w rozwiązywanie sytuacji trudnych oraz naruszania godności uczniów. W przypadku spowodowania rozstroju zdrowia przez mobbing stosowany przez M. D., pracownicy szkoły mogliby żądać od pracodawcy odpowiedniej sumy tytułem zadośćuczynienia. Położenie kresu nieprawidłowościom było zatem niezbędne.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 3 marca 2015 r., II SA/Bk 1179/14 stwierdzono, że przesłanka przywołana w normie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. powinna być traktowana wąsko, jako sytuacja wyjątkowa, wymagająca niezwłocznej interwencji ze względu na zagrożenie interesu publicznego, która nie musi zostać wywołana nagannym zachowaniem ze strony dyrektora szkoły, a może wynikać z okoliczności zewnętrznych, niezależnych od jego woli, jeżeli dobro szkoły przez niego prowadzonej wymaga odwołania dyrektora ze stanowiska. (...) Odwołana ze stanowiska kierowniczego dyrektor placówki oświatowej zachowała się niegodnie narażając na szwank dobre imię i opinię o sobie, a tym samym (...) naruszyła podstawowe zasady moralne, których przestrzeganie jest wymogiem stawianym nauczycielowi, zrównanym z merytorycznymi kwalifikacjami i odpowiednim stanem zdrowia (vide: art. 9 ust. 1 Karty Nauczyciela) (...) Organ nadzoru zbagatelizował fakt, że to organ prowadzący szkołę jest odpowiedzialny za realizację zadań publicznych w zakresie oświaty przez prowadzoną placówkę oświatową, w tym powierzenie stanowiska kierowniczego placówki oświatowej osobie kompetentnej i dbającej o nienaganną postawę w pracy i poza miejscem pracy. Pominął też okoliczność ścisłego powiązania funkcji dyrektora placówki oświatowej z realizacją zadań oświatowych o charakterze publicznym w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. W przedmiotowej sprawie dyrektor dopuściła się kradzieży w sklepie, za co została ukarana mandatem karnym. Uzasadniona przyczyna dotyczyła czynności zupełnie niezwiązanej z działalnością szkoły. W ocenie kuratora nie było podstaw do odwołania piastuna z zajmowanego stanowiska. Skoro w takiej sytuacji dopuszczalne jest odwołanie nauczyciela ze względu na sprzeniewierzenie się podstawowym zasadom jakim powinien kierować się nauczyciel, to tym bardziej za uzasadnione uznać należy odwołanie ze stanowiska dyrektora w przypadku, gdy działania osoby piastującej to stanowisko zagrażają, dobru uczniów i godzą w nauczycieli.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że konflikt pomiędzy organem prowadzącym a dyrektorem szkoły nie może stanowić podstawy jego odwołania. Sytuacja taka nie stanowiła jednak przyczyny odwołania M. D. Nie można natomiast zgodzić się, by zachowania godzące w porządek prawny i naruszające funkcje szkoły w sposób uniemożliwiający jej prawidłowe funkcjonowanie uznawać za przesłanki niewystarczające do odwołania ze stanowiska dyrektora. Czyny, które stanowią przestępstwo i są związane z zajmowanym stanowiskiem nie mogą być jednocześnie uznawane za takie, które nie uniemożliwiają sprawowania takiej funkcji publicznej.

Organ pragnie również zauważyć, że obecnie prezentowany model wykładni uniemożliwia stosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Na 108 spraw, które udało się odnaleźć organowi w systemach publikacji orzeczeń, jedynie w 6 przypadkach Sądy przyznały, iż doszło do przypadku szczególnie uzasadnionego. Za przyczyny "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. uznano kolejno:

1. Kradzież alkoholu w sklepie (II SA/Bk 1179/14),

2. Błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją (IV SA/G1 970/13),

3. Poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie dwóch pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora (I OSK 2853/13),

4. Zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych (I OSK 840/13),

5. Zatrudnienie przez dyrektora swojej siostry w szkole (I OSK 2408/11),

6. Notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły (II SA/Rz 624/05).

Powyższe sytuacje są przykładem przypadków szczególnie uzasadnionych, jednak nie można uznać ich za bardziej "szczególnie uzasadnione" od sytuacji, która wystąpiła w niniejszej sprawie. Dostrzec należy zwłaszcza podobieństwo niniejszego przypadku ze sprawą dotyczącą molestowania, ponieważ w tamtej sprawie (I OSK 840/13, wyrok z 25 lipca 2013 r.) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "nie mają tutaj także znaczenia podnoszone przez skarżącego okoliczności wykonania zaleceń pokontrolnych nadzoru pedagogicznego, bowiem zaniedbań, których dopuścił się skarżący przez wiele lat, nie da się już usunąć, a ich skutki będą ciążyły wychowankom skarżącego przez całe życie". Różnica polega na tym, że ofiarami w niniejszej sprawie byli przede wszystkim nauczyciele, a zachowania dyrektora polegały przede wszystkim na działaniu, a nie zaniechaniu.

Po przeanalizowaniu dorobku orzecznictwa wskazać należy, że w istotnej większości spraw odwoływano dyrektorów ze względów formalnych i w odniesieniu do takich właśnie orzeczeń kształtowała się linia orzecznicza.

Sąd pierwszej instancji wskazał na szczególny sposób powoływania osoby na stanowisko dyrektora i podniósł, że jest to okoliczność świadcząca "o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły, a wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji które nie należą do działań codziennych, rutynowych, gdy dalsze pozostawienie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków". Zgadzając się co do zasady z powyższym twierdzeniem wskazać należy, że nie sposób uznać sytuacji, która miała miejsce w Gimnazjum w S. przed odwołaniem skarżącej ze stanowiska za "rutynową" lub "codzienną". Taka ocena prowadziłaby bowiem do uznania, że godzenie w dobra osobiste uczniów, brak zapewnienia im niezbędnej opieki oraz rażące naruszanie praw pracowniczych, w tym mobbing stanowią taką "codzienną" sytuację. Idąc tym tokiem rozumowania należałoby uznać, że konieczne jest oczekiwanie kolejnych 2 lat, do zakończenia okresu sprawowania funkcji przez M. D., a mobbing, który trwał od lat, mógłby potrwać kolejnych kilka. Wniosek taki jest niemożliwy do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawa.

Nie sposób się również zgodzić z twierdzeniem, że jedynie nagłe zdarzenia umożliwiają odwołanie dyrektora w trakcie trwania roku szkolnego bez wypowiedzenia. Długotrwałość bezprawności nie osłabia skutków wywołanych działaniami niezgodnymi z prawem. Po uzyskaniu wiarygodnych informacji o nieprawidłowych zachowaniach oraz ich skali – destabilizujących pracę placówki oraz naruszających interes publiczny – organ podjął niezbędne działania. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że sytuacja, która miała miejsce w Gimnazjum w S. bezpośrednio przed odwołaniem M. D. ze stanowiska była nagła. Liczne nieprawidłowe działania, które miały miejsce w przeszłości nigdy nie stały się powodem otwartego konfliktu pomiędzy nauczycielami a dyrektorem placówki, co miało miejsce bezpośrednio przed odwołaniem dyrektora i jednoznacznie negatywnie wpływało na pracę placówki. M. D. na wieść o prowadzeniu postępowań dotyczących skarg odnoszących się do jej osoby nie tylko nie zaprzestała stosowania działań stanowiących mobbing, ale wręcz nasiliła ich częstotliwość. Zgodnie bowiem z definicją mobbingu zawartą w art. 943 § 2 kodeksu pracy "mobbing oznacza działania lub zachowania dotyczące pracownika lub skierowane przeciwko pracownikowi, polegające na uporczywym i długotrwałym nękaniu lub zastraszaniu pracownika, wywołujące u niego zaniżoną ocenę przydatności zawodowej, powodujące lub mające na celu poniżenie lub ośmieszenie pracownika, izolowanie go lub wyeliminowanie z zespołu współpracowników". Aby można było mówić o danych zachowaniach w kategorii mobbingu muszą one mieć charakter uporczywy i długotrwały. Mobbing jest jednym ze zjawisk mających najbardziej destrukcyjny wpływ na pracowników. Nie do pogodzenia z zasadą racjonalnego ustawodawcy byłoby wyłączenie z zakresu przesłanek "szczególnie uzasadnionych" zachowania polegającego na stosowaniu mobbingu. Powyższe dowodzi, że nie tylko działania o charakterze incydentalnym, nagłym lub nadzwyczajnym mogą stanowić podstawę odwołania danej osoby ze stanowiska dyrektora szkoły.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej odrzucenie z powodu wniesienia jej przez podmiot nieuprawniony, a gdyby Sąd nie podzielił tego stanowiska to o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że uczestnik postępowania podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Takich wad w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, ponieważ żadna z okoliczności faktycznych, na które powołuje się skarżący kasacyjnie, nawet gdyby rzeczywiście miała miejsce nie stanowi "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Takiego przypadku nie stanowią również wszystkie te okoliczności wzięte razem. Tym samym uchybienia Sądu I instancji w tym zakresie pozostają bez wpływu na wynik sprawy.

Nie znajduje również usprawiedliwienia w aktach niniejszej sprawy zarzut niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Nie ulega również wątpliwości, że skarżącej nie zapewniono możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania, co przyznaje zresztą skarżący kasacyjnie. Twierdzenie, że nie było dopuszczalne udostępnienie M. D. treści złożonych na nią skarg, ponieważ "Należało się (...) spodziewać, że M. D. podejmie wówczas działania mające na celu zwalczanie osób, które złożyły skargi", nie wytrzymuje krytyki. Każdy bowiem, komu stawia się zarzuty łamania prawa, ma niezbywalne uprawnienie do zapoznania się z ich treścią.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. jest bezzasadny. Odnośnie art. 106 § 3 p.p.s.a. przypomnieć trzeba, że regułą obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą istotne wątpliwości.

Mówiąc innymi słowy, zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności – por. K. Sobieralski: Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7–8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji – wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00 (Lex nr 50129).

Ta linia orzecznicza jest kontynuowana również pod rządem p.p.s.a. Jak trafnie ujął to NSA w wyroku z 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05, LEX nr 216130 "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, np., gdy przedmiotem dowodu będzie okoliczność, czy podpis osoby, która podpisała decyzję jest podpisem osoby do tego upoważnionej. Por. także wyrok NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05, (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45) i wyrok NSA z 3 marca 2006 r., I OSK 544/05, LEX nr 198149. Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości – por. wyrok NSA z 18 listopada 2005 r., I FSK 288/05, LEX nr 187883.

Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić, ponieważ artykuł 106 § 3 nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza – wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., I FSK 508/05, LEX nr 187511.

W rozpoznawanej sprawie wątpliwości, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził. Nie było zatem potrzeby przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów. Tym bardziej, że braki w materiale dowodowym, którego zebranie poprzedziło wydanie zarządzenia Wójta Gminy M. z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] obciąża samego Wójta. A już na pewno uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy eliminowaniu braków postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed organem administracji publicznej.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na nadmiernym zawężeniu pojęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego" i uznanie, że pozwala on na odwołanie piastuna ze stanowiska dyrektora szkoły wyłącznie w sytuacji, gdy działania dyrektora są nadzwyczajne i prowadzą do całkowitej destabilizacji funkcjonowania szkoły. Według tego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Rozpoznając sprawę, Sąd I instancji przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię regulacji prawnej art. 38 ust. 1 pkt 2 wyznaczającej przesłanki dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zasadnie wywiódł, że oparcie pierwszej przesłanki na przedmiotowym ograniczeniu negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań na "przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zatem naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, zaś stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08).

Zasadnie Sąd wywiódł, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Funkcjonowanie szkoły do czasu podjęcia zarządzenia Wójta Gminy M. z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] wskazuje, że mimo wskazanych w uzasadnieniu tej uchwały niedociągnięć i uchybień, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nawet, gdyby się zgodzić, że M. D. w okresie sprawowania funkcji dyrektora szkoły dopuściła się wszystkich uchybień zarzucanych jej przez Wójta Gminy M., to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., co trafnie wywiódł i przekonywująco uzasadnił Sąd I instancji. Stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentnie stosowane w tego rodzaju sprawach – por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14.

Wskazane przez skarżącego kasacyjnie na s. 10 skargi kasacyjnej przypadki uznane w dotychczasowym orzecznictwie za przypadki szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. dowodzą, że Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje, że w tym przepisie chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych (przypadki wymienione w punktach 1 i 3 – 5 skargi kasacyjnej; np. jest oczywiste, że złodziej nie może być dyrektorem szkoły ze względu na wykonywane przez nią funkcje) lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków (przypadki wymienione w punktach 2 i 6 skargi kasacyjnej). Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie nie są to względy formalne, ale powody o charakterze merytorycznym dowodzące, że osoba pełniąca funkcję dyrektora utraciła zdolność do pełnienia tej funkcji.

Skoro Wójt Gminy M. nie wykazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności dyskwalifikujące M. D. jako dyrektora szkoły z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w wykonywaniu powierzonych jej obowiązków, to jego zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie nie może się ostać, ponieważ nie została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniająca zwolnienie dyrektora w tym trybie. Okoliczności, na które powołuje się organ, mogły co najwyżej stanowić przyczynę odwołania dyrektora szkoły w normalnym trybie, a więc na koniec roku szkolnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.