Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 172/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania – utrzymał ww. rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego w mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także: "GINB" lub "organ II instancji").

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej także "organ I instancji") umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem M. B. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę lokalu handlowego na sklep spożywczy w [...] przy ul. [...] (obecnie [...]), na działkach nr ew. [...] obręb [...].

Od powyższej decyzji organu I instancji, odwołanie w ustawowym terminie złożyła M. B. (zwana dalej także "wnioskodawczynią" bądź "skarżącą").

Rozpatrując wniesione odwołanie organ przypomniał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tak więc, właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Przymiot strony ustala się stosownie do art. 28 k.p.a., a uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Jednocześnie przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) ogranicza pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Organ II instancji wyjaśnił, że zmiana cyt. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wprowadzona art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem zgodnie z art. 25 ww. ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

GINB podkreślił, że wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji organu stopnia podstawowego. M. B. wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego sąsiedniej działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...], co potwierdza Księga Wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.

Sporna inwestycja obejmuje zmianę sposobu użytkowania i przebudowy lokalu na sklep spożywczy. Projekt przewiduje adaptację istniejącej powierzchni użytkowej do warunków, jakie obiekt powinien spełniać pod względem przepisów, a także poprawę estetyki elewacji. Według projektu przebudowywany lokal zlokalizowany jest w obiekcie położonym w [...] przy ul. [...], na działkach nr [...]. Obiekt jest wolnostojącym budynkiem, 2 kondygnacyjnym, o konstrukcji tradycyjnej murowanej, niepodpiwniczony. Istniejący lokal jest usytuowany na parterze. Aktualnie jest to lokal handlowy. Wejście główne dla klientów znajduje się od strony ul. [...]. Projekt zagospodarowania działki nie przewiduje zmian istniejącego zagospodarowania. Planuje się drobne naprawy - uporządkowanie terenu - istniejącej nawierzchni w miejscach planowanych uszkodzeń. Pozostawia się istniejące wejścia do sklepu. Lokal korzysta z istniejącego śmietnika, zlokalizowanego na podwórku, (zob. Projekt budowlany - Opis do projektu zagospodarowania terenu - str. 24).

Organ II instancji zauważył, że wszystkie prace, zgodnie z założeniami projektu budowlanego obejmują wewnętrzną kubaturę ww. budynku. Z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - [...] - str. 23) wynika, że nie przewiduje się żadnych zmian w istniejącym zagospodarowaniu terenu, a bilans terenu nie ulegnie zmianie.

W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działki nr ew. [...]. Zakres spornych robót budowlanych nie niesie ze sobą jakiegokolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki należącej do wnioskodawczyni, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem GINB, nieruchomość należąca do wnioskodawczyni w szczególności nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie budynków), jak również przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 - 17:00) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Ponadto projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) obiektów usytuowanych na nieruchomości wnioskodawczyni (zarówno istniejących, jak i potencjalnych). Oprócz powyższego, dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomość należącą do M. B. (§ 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia działki o nr ew. [...] dostępu do drogi publicznej.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że M. B. może bez przeszkód zagospodarować i korzystać z należącej do niej nieruchomości, zaś projektowane roboty budowlane nie ograniczają jej w tym w najmniejszym stopniu. Skarżąca nie wykazała, zaś GINB nie dopatrzył się, aby miała Ona interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2012 r., nr [...].

Z takim rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodziła się M. B., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca wnosi o uchylenie decyzji GINB w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2012 r., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa administracyjnego, prawa własnościowego i z dokonanymi błędami urzędników, jak i projektantów rozbudowy sklepu [...].

W skardze zwrócono uwagę na wnioski i dowody z 24 sierpnia 2020 r. i z 23 listopada 2020 r., które GINB otrzymał jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co opisywał z datami, faktami i godzinami pełnomocnik skarżącej i gdzie w skrócie stwierdzono, że zaskarżona decyzja z [...] listopada 2020 r. została sporządzona "na kolanie" i na złość pełnomocnikowi, który przez okres ponad 6 miesięcy upominał się o wydanie decyzji bez względu na jej treść, gdyż przez ten okres GINB przyczynił się do wstrzymania projektowania i budowy przez skarżącą na należącej do niej działce dwóch segmentów domów szeregowych z lokalami na parterze.

Skarżąca wnosi zatem także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, wskazanych w skardze kosztów wniesionego odwołania oraz kwoty 40 000 zł tytułem odszkodowania za przewlekłe postępowanie i lekceważące podejście do obowiązków służbowych przez GINB i Wojewodę [...].

M. B. nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż sporny budynek jest obiektem wolnostojącym. W jej ocenie, z planu zagospodarowania terenu wynika, że ww. budynek jest objęty budowlą szeregową. Szeregowy oznacza, że jest połączony ścianami, ale każda ściana, tj. fundamenty mają stać na swojej nieruchomości a nie sąsiada. Skarżąca ma interes prawny w przedmiotowej sprawie, gdyż budynek został wybudowany częściowo na należącej do skarżącej działce nr ew. [...].

Urzędnicy z uporem przyjmują, że zatwierdzona przebudowa wnętrz spornego budynku nie niesie ze sobą żadnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działki wnioskodawczyni, mimo, iż część ww. budynku (6m2), a tym samym i powierzchnia sklepu wewnątrz, znajduje się na działce nr ew. [...]. Skarżąca stawia wobec tego pytanie, czy pozwolenie budowlane i wcześniej zatwierdzony projekt budowlany dla trzech segmentów przy obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, jest dla właścicielki działki nr [...] obowiązującym prawem czy w tym przypadku obowiązuje jakieś inne prawo - prawo samowoli.

W obecnej sytuacji, wybudowanie dwóch segmentów na działce skarżącej nr [...] według projektu pozwolenia i planów zagospodarowania, wymagałoby przesunięcia budynków w kierunku działki nr ew. [...] co jest niemożliwe, gdyż nie będzie dotrzymana wymagana odległość. Skarżąca musiałaby zatem zmniejszyć swoje budynki, co jest też niezgodne z projektami i uzyskanym pozwoleniem na budowę, a w konsekwencji ogranicza prawo własności skarżącej i możliwość zabudowy należącej do niej nieruchomości. Z tego faktu skarżąca wywodzi swój interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę lokalu handlowego na sklep spożywczy w budynku przy ul. [...] w [...].

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GINB z [...] listopada 2020 r., znak: [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę lokalu handlowego na sklep spożywczy w [...] przy ul. [...], na działkach nr ew. [...] obręb [...].

Powodem umorzenia postępowania przez organy było stwierdzenie, że jego wszczęcie nastąpiło z wniosku podmiotu nielegitymowanego. Istota sporu sprowadza się zatem do oceny istnienia interesu prawnego skarżącej do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę.

Organ administracji nadzoru budowlanego rozważając to zagadnienie i stosując art. 28 k.p.a. z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wskazał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, który sprawiałby, że jest Ona stroną postępowania nieważnościowego.

Należy wobec tego zauważyć, że pozytywne przesłanki przedmiotowe stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie w punktach 1-7 art. 156 § 1 k.p.a., przesłanki negatywne - art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli zaś chodzi o przesłanki podmiotowe, reguluje je art. 157 § 2 k.p.a., natomiast w literaturze i orzecznictwie zgodnie w jego kontekście przyjmuje się, że przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Orzekając w niniejszej sprawie GINB samodzielnie, tj. niezależnie od kręgu stron postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, zobowiązany był ustalić krąg stron postępowania nieważnościowego i zgodnie z prawem (posługując się właściwym rozumieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) zbadać, czy skarżącej, jako podmiotowi wnioskującemu o stwierdzenie nieważności spornej decyzji, przysługuje status strony.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że wnioskodawczyni nie wykazała żadnych konkretnych okoliczności i norm prawnych, w świetle których należałoby przyjąć istnienie oddziaływania inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem na jej nieruchomość.

W zasadzie nie jest kwestionowany pogląd, że tylko strona może skutecznie wszcząć postępowanie administracyjne poprzez wniesienie podania, ale wyłącznie wówczas, gdy przepis dopuszcza działanie na wniosek. Inne podmioty, którym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., mogą domagać się wszczęcia postępowania tylko wtedy, gdy konkretny przepis prawa im na to zezwala.

Podkreślić przy tym należy, że status strony w tym postępowaniu reguluje co do zasady norma ogólna z art. 28 k.p.a. zgodnie z którą "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest zatem interes prawny lub obowiązek, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Nie może zatem być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią, lub mogą wystąpić w przyszłości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, Lex nr 274855).

Postępowanie administracyjne dotyczy więc interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi więc samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego.

Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17, dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiot mający interes faktyczny może żądać zatem od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Lex nr 41301).

Jak słusznie wskazał organ II instancji, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę interes prawny strony postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. regulacji szczególnej do art. 28 k.p.a., ograniczającej zakres stron postępowania do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z tym wnoszący o stwierdzenie nieważności takiej decyzji powinni, w celu wykazania swej legitymacji procesowej, przedstawić wszelkie fakty/okoliczności mające wskazywać na oddziaływanie inwestycji na ich nieruchomości, a organy budowlane powinny taki materiał dowodowy rozpatrzyć i na jego podstawie ocenić, czy rzeczywiście nieruchomości sąsiednie znajdują się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji. Dodać przy tym trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie), przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca nie ma przymiotu strony tak w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2012 r. o pozwoleniu na budowę (przebudowę wnętrza budynku), jak i w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym ww. orzeczenia. Skarżąca wywodzi swój interes prawny do kwestionowania decyzji organu powiatowego z faktu, że dysponuje prawem użytkowania wieczystego działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działkami o nr ew. [...], obręb [...], w [...] przy ul. [...], objętymi inwestycją. Zdaniem skarżącej, budynek, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na przebudowę znajduje się częściowo na jej działce, co świadczy o ingerencji w jej władztwo nad użytkowną nieruchomością poprzez ograniczenie możliwości realizacji planowanej przez nią inwestycji budowlanej.

W tym względzie należy zatem w pierwszej kolejności wyjaśnić, że jak wynika z akt sprawy, zakres robót budowlanych przewidzianych w dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] nie przewidywał jakichkolwiek prac, które wykraczałyby poza granice działek o nr ew. [...]. Także w treści decyzji o pozwoleniu na budowę wskazano, że zatwierdzona inwestycja obejmuje jedynie teren ww. nieruchomości. Powyższe pozwolenie na budowę obejmuje roboty budowlane wewnątrz budynku inwestorów, polegające na zmianie w układzie funkcjonalnym pomieszczeń na parterze. Wbrew przyjętemu nawet przez organy orzekające w niniejszej sprawie stanowisku, z zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego nie wynika, aby zmianie uległ dotychczasowy sposób zagospodarowania działek oraz przeznaczenie lokalu na parterze budynku. Z pkt 1 Opisu technicznego (k. 26 Projektu budowlanego) jednoznacznie wynika bowiem, że "(...) Przy adaptacji lokalu nie zachodzi zmiana sposobu [jego] użytkowania (wg. art. 71 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane)". Jak się wydaje, znajduje to potwierdzenie w aktach sprawy, z których wynika, że lokalu na parterze ww. obiektu już wcześniej była prowadzona tego rodzaju działalność handlowa (zob. pkt 2 Opisu do projektu zagospodarowania działki - k. 24 Projektu budowlanego oraz pkt 2 Opisu technicznego - Projekt konstrukcyjny - k. 42 Proj. bud.). Zatwierdzona decyzją organu powiatowego z [...] sierpnia 2012 r. przebudowa lokalu miała natomiast na celu "(...) dostosowanie obiektu do wymogów przepisów sanitarnych i technologii sieci sklepów spożywczych "Ż.." (...)", a więc dostosowanie standardu lokalu do potrzeb nowego użytkownika.

Ponadto zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (zob. decyzja PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...]) pozwala przyjąć, że również pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w [...], wydane w dniu [...] marca 1993 r. nr [...] przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], nie przewidywało posadowienia ww. obiektu na działce nr ew. [...].

Wskazywane przez skarżącą zlokalizowanie części spornego obiektu (ściany) na terenie należącej do niej nieruchomości (działka nr [...]) mogło być zatem wyłącznie kwestią istotnego odstępstwa inwestora od projektów budowlanych zatwierdzonych w drodze przywołanych wcześniej pozwoleń na budowę. To natomiast dowodzi ewentualnej wadliwości samego procesu budowlanego, a nie decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej wydanych w rozpoznawanej sprawie. Powyższe potwierdza fakt prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, w ramach którego zapadła decyzja PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] (w aktach sprawy) nakazująca S. J. m.in. "(...). rozbiórkę ściany szczytowej budynku i fundamentu znajdujących się na działce [...] i wykonanie nowej ściany szczytowej i fundamentu zlokalizowanych w całości na działce [...] (...)". Tożsame konkluzje dotyczą pozostałych stwierdzonych przez organy nadzoru budowlanego istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę z [...] marca 1993 r.

Wypada przy tym zauważyć, że opisane wyżej postępowanie nadzorcze zostało zainicjowane na skutek pisma skarżącej z 18 czerwca 2019 r. i było wynikiem ustaleń opisanych w "Protokole [...]" sporządzonego w dniu 25 lipca 2018 r., a przedłożonego także w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego. Zarazem z niekompletnej dokumentacji składanej przez skarżącą w trakcie niniejszej sprawy (kopia fragmentu pozwu) wynika, że kwestia ustalenia i ewentualnego naruszenia granic użytkowanej przez nią działki jest przedmiotem toczącego się sporu cywilnego.

Jak natomiast przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, żaden przepis ustawy - Prawo budowlane nie uzależnia wydania pozwolenia na budowę od wyniku postępowania rozgraniczeniowego. Z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wynika, że jeśli inwestor spełni wymagania określone Prawem budowlanym, w tym złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapę zasadniczą z aktualną treścią, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji. Organy architektoniczno-budowlane nie mają kompetencji do tego, aby rozstrzygnąć kwestię rozgraniczenia (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1107/18, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").

WSA w Łodzi w ww. wyroku wskazał również, że skoro jednym z wymogów jest złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane to korzysta ono z domniemania jego zgodności ze stanem prawnym, dopóki nie zostanie skutecznie zakwestionowane. Sąd ocenił, że obalenie oświadczenia nie może jednak nastąpić poprzez samo twierdzenie niepoparte jakimkolwiek dokumentem, decyzją administracyjną, czy też orzeczeniem sądu. Dlatego w sytuacji, gdy elementem tego dokumentu jest określenie położenia granicy nieruchomości, to do jego skutecznego zakwestionowania konieczne jest rozstrzygnięcie sporu granicznego. Jednakże samo wszczęcie postępowania nie wystarcza do jego podważenia.

Przedstawiony pogląd znajduje swoje potwierdzenie także innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Bardzo szeroko w analizowanej materii wypowiedział się WSA w Łodzi także w wyroku z dnia 5 marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Łd 1302/13, CBOSA), w którym Sąd ten stwierdził, że nie będzie zagadnieniem prejudycjalnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet - ze względów ekonomicznych lub celowościowych - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. Taki pogląd ugruntowany został zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w piśmiennictwie przedmiotu (zob.: wyroki WSA w Łodzi z dnia 30 października 2012r., sygn. akt II SA/Łd 576/12 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1655/10, CBOSA, czy też w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, 12 Wydanie, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012, str. 381-384).

Toczące się przed sądem powszechnym postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy terenem inwestycji a działką należącą do innych osób nie stanowi rozstrzygnięcia prawnego warunkującego możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę dla projektowanej inwestycji. Za dominujące w judykaturze uznać przyjdzie poglądy orzecznictwa sądowego, że ewentualny spór o granice działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie może mieć wpływu na postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. wyroki: NSA z dnia 10 września 2001 r. sygn. akt II SA/Lu 440/00, NSA z dnia 8 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Lu 1156/01, NSA z dnia 12 marca 2003 r. sygn. akt SA/Bk 1472/02, WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 121/07, NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2102/10, WSA w Lublinie z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 77/13, WSA w Kielcach z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 614/12, NSA z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2554/10, NSA z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 8/11- Lex nr 1145642, WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2012r. sygn. akt II SA/Gd 946/11, WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Kr 767/12, CBOSA). W uzasadnieniu tego stanowiska podniesiono, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie może nastąpić rozstrzygnięcie kwestii rozgraniczenia, bo organy architektoniczno-budowlane nie mają w tym zakresie kompetencji. Ponadto żaden przepis nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę od wyniku postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 4 ustawy, jeśli inwestor spełni wymagania określone prawem budowlanym, w tym złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapę zasadniczą z aktualną treścią, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jest to uzasadnione treścią przepisu art. 151 Kodeksu Cywilnego, zgodnie z którym, jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze. Zagadnienia te są jednak rozpatrywane na gruncie procedury cywilnej, a nie administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę, w pełni podziela pogląd zaprezentowany w przywołanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym i uznaje zawarte tam stwierdzenia za własne.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie podważyła skutecznie tego, że zakres robót budowlanych obejmujących wewnętrzną kubaturę budynku, zatwierdzonych pozwoleniem na przebudowę wydanym [...] sierpnia 2012 r. przez Starostę [...], narusza jej interesy, gdyż wykraczać będzie poza tereny działek o nr ew. [...] obręb [...]. Takiej okoliczności nie przewidują bowiem postanowienia ww. decyzji, zaś ewentualne naruszenie granic nieruchomości skarżącej nie jest wynikiem przywołanego rozstrzygnięcia Starosty [...], lecz wyłącznie niewłaściwego prowadzenia procesu budowlanego w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone w dniu [...] marca 1993 r. nr [...]. Tym niemniej, jak już wyjaśniono, okoliczność prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z decyzją zezwalająca na budowę lub dokonanym zgłoszeniem albo obowiązującymi w tej kwestii przepisami lub normami, stanowić może podstawę do zainicjowania odrębnego postępowania nadzorczego, jednak nie może wpływać na ocenę interesu prawnego podmiotu, domagającego się kontroli prawidłowości samej decyzji ostatecznej, w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że tego rodzaju postępowanie dotyczące niezgodności wybudowania budynku przy ul. [...] w [...] z pozwoleniem na budowę wydanym w 1993 r. jest prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, które nakazały właścicielowi tego obiektu likwidację ściany oraz schodów zewnętrznych od strony działki skarżącej.

Badając kwestię interesu prawnego skarżącej do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2012 r., organy zasadnie przyjęły, że z uwagi na zakres i charakter robót budowlanych objętych tą decyzją o pozwoleniu na przebudowę ww. budynku, nieruchomość będąca w wieczystym użytkowaniu skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Roboty te same w sobie nie powodują bowiem jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, tj. np.: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, ani też z przepisów innych ustaw bądź aktów wykonawczych.

Pozbawione istotnego znaczenia w sprawie są także zarzuty skargi, w których podnoszone są argumenty dotyczące przewlekłego prowadzenia przez organy postępowania w kontrolowanej sprawie. Trzeba bowiem zauważyć, że stronie przysługiwały w tym postępowaniu środki prawne przewidziane w przepisie art. 37 k.p.a., w postaci zażalenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z akt sprawy nie wynika jednak, ażeby skarżąca skutecznie skorzystała z przysługujących jej praw.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.