Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4013/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 22, art. art. 18ust. 1, art. 18b ust. 2 pkt 3, art. 20a ust. 1, art. 92a ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 495/17 w sprawie ze skargi T.D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężna za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T.D. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 495/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T.D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W wyniku kontroli autobusu marki Mercedes Benz o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował T.D. (dalej "skarżący"), przeprowadzonej [...] grudnia 2016 r. ustalono, że przedsiębiorca ten we własnym imieniu wykonywał krajowy transport drogowy osób w ramach linii regularnej [...], na podstawie zezwolenia nr [...] i stanowiącego jego załącznik rozkładu jazdy. Skarżący zakończył wykonywanie przewozu osób na wymienionej linii na przystanku autobusowym A. (przedostatnim przystanku) zamiast na przystanku B.. Również na przystanku A. przedsiębiorca rozpoczął wykonywanie kursu z [...] do [...]. Podczas realizowania kursu do D. przedsiębiorca zatrzymał się na przystanku C., na którym wysadził pasażera. Wyjaśnił, że nie wiedział, że przystanek ten nie został ujęty w rozkładzie jazdy

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; dalej "u.t.d.") i zał. nr 3 Ip. 2.2.3. do tej ustawy.

Organ wskazał, że skarżący wykonywał przewóz regularny z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, tj. ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Zdaniem organu, samowolne skrócenie trasy przewozu stanowi naruszenie art. 4 ust. 8a i art. 20 ust. 1 u.t.d.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Zdaniem organu, przedsiębiorca, nie zatrzymując się na wszystkich przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy oraz zatrzymując się na przystanku w tym rozkładzie niewymienionym, naruszył zakaz ustanowiony w art. 18b ust. 2 pkt 3 u.t.d. Rozkład jazdy, stanowiący integralną część zezwolenia, nie przewiduje możliwości zmieniania trasy przejazdu i pomijania przystanków w nim wymienionych oraz zatrzymywania się na przystankach w nim niewymienionych.

Organ uznał ponadto, że w u.t.d. wymienione są tylko przykładowe sytuacje, w których przewoźnik może zmienić trasę przewozu osób. Inne okoliczności mogące mieć miejsce muszą być okolicznościami uniemożliwiającymi wykonywanie przewozu i jednocześnie niezależnymi od przedsiębiorcy, których wystąpieniu i skutkom przedsiębiorca nie może zapobiec. Tym samym nie mogą to być sytuacje, które tylko utrudniają wykonywanie przewozu zgodnie z zezwoleniem. Organ wskazał, że czas przejazdu na ww. linii strona powinna dostosować także do warunków występujących na drodze, w tym także korków ulicznych, które w miastach takich jak [...] nie są zdarzeniem nadzwyczajnym.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu, organy nie naruszyły przepisu art. 92a ust. 1 w zw. z art. 20a u.t.d. Sąd wskazał, że art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny. Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przedsiębiorcy. Natomiast art. 20a ust. 1 u.t.d. wskazuje przykładowe okoliczności uzasadniające odstępstwo od warunków zezwolenia. Z orzecznictwa wynika, że odstąpienie od zastosowania warunków określonych w zezwoleniu możliwe jest wyłącznie w przypadku wystąpienia okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy i uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Wystąpienie [korka drogowego – dopisek NSA] w dniu kontroli na trasie wynikającej z ustalonego rozkładu jazdy stanowiącego załącznik do zezwolenia nr [...] na wykonywanie przez skarżącego regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym nie stanowiło okoliczności uniemożliwiającej dotarcie do końcowego przystanku i rozpoczęcie z tego przystanku następnego kursu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dla ustalenia odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, gdy tymczasem zgodnie z zasadami sprawiedliwości społeczne w demokratycznym państwie prawnym nałożenie kary administracyjnej nie wchodzi w grę w odniesieniu do niewykonania obowiązku obiektywnie możliwego do spełnienia,

2) art. 20a ust. 1 u.t.d. poprzez błędną wykładnię pojęcia "niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów", polegającą na wyłączeniu tzw. "korka" z zakresu tego pojęcia, a zatem polegającą na uznaniu, iż tzw. "korek" jest albo "okolicznością zależną od przedsiębiorcy" albo "okolicznością umożliwiającą (nieuniemożliwiającą) wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów", co nie jest oczywiście błędne.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1 u.t.d. w związku z art. 2 Konstytucji i art. 20a ust. 1 u.t.d.

W tych okolicznościach należy podkreślić, że prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej, zarzucając sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, winien zaprezentować, jaka – w jego ocenie – winna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r. o sygn. akt I GSK 276/15, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, rozumienia naruszonego przepisu.

Według autora skargi kasacyjnej błędna wykładnia art. 92a ust. 1 u.t.d. dokonana przez WSA polega na przyjęciu, że dla ustalenia odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, podczas gdy zgodnie z zasadami sprawiedliwości społecznej w demokratycznym państwie prawnym nałożenie kary administracyjnej wchodzi w grę w odniesieniu do niewykonania obowiązku obiektywnie możliwego do spełnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powiązał zarzut naruszenia art. 92a ust. 1 u.t.d. z art. 20a ust. 1 u.t.d., wskazując, że w sytuacji, w której nie ma obiektywnych, realnych możliwości do wykonania obowiązków i warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych, to brak jest podstaw do nałożenia kary pieniężnej określonej w art. 92a ust. 1 u.t.d.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że w sytuacji gdy – tak jak w rozpatrywanej sprawie – strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku wyłącznie z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa materialnego, to rozpatrzenie takich zarzutów nie może pomijać stanu faktycznego przyjętego przez sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Zwłaszcza, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Tym samym, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

Z niespornych okoliczności sprawy wynika, że kierowca pojazdu, będący jednocześnie przedsiębiorcą – T.D. – [...] grudnia 2016 r. wykonywał krajowy transport drogowy osób na regularnej linii [...] i nie zakończył go na przystanku końcowym, tj. na B., a na przystanku A. i z tego też przystanku rozpoczął wykonywanie kursu na trasie [...]. Podczas tego kursu kierowca zatrzymał pojazd na przystanku C., który nie był umieszczony w rozkładzie jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia na wykonywanie publicznego transportu drogowego nr [...].

Przechodząc do oceny pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że jest on nieusprawiedliwiony. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo wyłożył będący podstawą zaskarżonej decyzji przepis art. 92a ust. 1 u.t.d., podzielając stanowisko organów inspekcji transportu drogowego, że w rozpoznawanej sprawie w sposób niebudzący wątpliwości wykazano, że skarżący w dniu kontroli wykonywał przewóz regularny niezgodnie z warunkami określonymi w udzielonym zezwoleniu na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym nr [...] oraz rozkładem jazdy stanowiącym jego załącznik, za co – zgodnie z treścią art. 92a ust. 1, 6 i 7 u.t.d. oraz lp. 2.2.3 załącznika do ww. ustawy – należało nałożyć karę w wysokości 3000 zł. Trafnie bowiem Sąd I instancji wskazał na wynikający z art. 18b ust. 2 pkt 3 u.t.d. zakaz skrócenia trasy przewozu podczas wykonywania przewozów regularnych. Stosownie do art. 4 pkt 22 ww. ustawy przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, w tym przypadku są to obowiązki wynikające z art. 18 ust. 1 u.t.d., tj. obowiązek posiadania stosownego zezwolenia na przewóz regularny osób. To zezwolenie, zgodnie z art. 20 u.t.d., określa w szczególności: warunki wykonywania przewozów; przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; miejscowości, w których znajdują się przystanki – przy przewozach regularnych osób. Załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy. Z kolei w myśl art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10000 złotych za każde naruszenie. Wykaz tych naruszeń oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 ustawy). Zgodnie zaś z lp. 2.2.3 zał. nr 3 do u.t.d. naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 3000 zł.

Ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Jak podkreśla się zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, zasadą jest, że odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi przedsiębiorca i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej i to niezależnie od stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą (por. T. Porczyński, Wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym przez osoby wykonujące ten przewóz na rzecz i w imieniu przedsiębiorcy [w:] A. Kisielewicz (red.), J. P. Tarno (red.), Sądowa kontrola administracji w sprawach gospodarczych, opublikowano: LEX 2013 r., wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r. II GSK 716/10).

Powyższy przepis stwarza domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Obalenie tego domniemania jest możliwe, gdy spełnione są przesłanki z art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 u.t.d., które to przepisy stanowią wyjątek od zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz.

Zauważyć również należy, że przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy. Odpowiedzialność karna i odpowiedzialność administracyjna mają odrębny, niezależny od siebie charakter. Postępowanie karne, czy też karnoskarbowe, oparte jest na zasadzie winy, a o jego końcowym rezultacie nie decyduje tylko ocena elementów przedmiotowych czynu, lecz także kwestia winy osoby, której postawiono zarzut i którą oskarżono o popełnienie czynu zabronionego. Natomiast administracyjna kara (pieniężna) nakładana jest wobec podmiotu dopuszczającego się deliktu bez związku z jego zawinieniem, albowiem odpowiedzialność za ten delikt ma charakter obiektywny (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 778/14). Oznacza to, że dla ustalenia tej odpowiedzialności wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Zatem odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków (por. wyrok NSA z 26 lipca 2007 r., I OSK 1257/06). Ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. W sprawach naruszenia przepisów u.t.d. organy administracji ustalają jedynie, czy doszło, czy nie do naruszenia przepisów ww. ustawy. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może.

W judykaturze jednolicie przyjmuje się, że określona w art. 92a ust. 1 u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. wyroki NSA z: 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 112/13; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 205/14; 30 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1581/14; 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14; 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17; 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11).

Podobnie w doktrynie przyjmuje się, że sankcja z art. 92a ust. 1 u.t.d. znajduje zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy (por. D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Zakamycze, Kraków 2004, s. 150). Należy podkreślić, że wskazany przepis art. 92a ust. 1 u.t.d., przyznając prawo organu administracji publicznej do nałożenia sankcji administracyjnej, ma na celu kształtowanie pożądanego prawem zachowania przez wymuszenie respektowania określonych obowiązującymi przepisami obowiązków. Obiektywny charakter sankcji administracyjnej polega na tym, że oderwany od konieczności stwierdzania winy, warunkowany jest jedynie wykazaniem dopuszczenia się określonego deliktu administracyjnego. Oznacza to, że nałożenie na określony podmiot sankcji administracyjnej – w przypadku naruszenia – może się dokonać w indywidualnej sprawie wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania, które w sposób niewątpliwy i nieobciążony dowolnością lub niepożądanym uproszczeniem wykaże naruszenie normy prawa materialnego sankcją zagrożonej, a więc wykaże istnienie stanu faktycznego tą sankcją zagrożonego (vide: H. Nowicki, Prawo administracyjne materialne, rozdz. XI Sankcja administracyjna [w:] System prawa administracyjnego, Tom 7, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, C.H.Beck, 2. wydanie, Warszawa 2017). Innymi słowy, ustalony w sposób niewątpliwy przez organ stan faktyczny wypełniający hipotezę normy sankcjonowanej skutkuje zastosowaniem wobec podmiotu, który tę normę naruszył, przewidzianej określonym przepisem sankcji.

Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17).

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08, kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz Państwa, są stosowane automatycznie z mocy ustawy i mają znaczenie prewencyjne. Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują do wykonywania ustawowych obowiązków, a podstawą stosowania kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Natomiast w uzasadnieniu wyroku z 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08, TK podkreślił, że administracyjna kara pieniężna jest stosowana automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i pełni funkcję prewencyjną. W uzasadnieniu wyroku z 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, TK podniósł zaś, że proces wymierzania kar pieniężnych należy postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara administracyjna nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Przedstawione podejście sądu konstytucyjnego do omawianego zagadnienia, znalazło swoje potwierdzenie również w wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12. W sprawie tej, przedmiot hierarchicznej kontroli norm stanowił art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2019 r. o grach hazardowych(Dz.U. z 2019 r., poz. 847), a w uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że celem kary pieniężnej nakładanej na podstawie wymienionego przepisu nie jest odpłata za popełniony czyn, co charakteryzuje sankcje karne, lecz prewencja, zwłaszcza zaś restytucja niepobranych należności i podatku od gier prowadzonych nielegalnie.

Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi wątpliwości konstytucyjnych (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08, OTK-A, 2010, Nr 3, poz. 26; 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 OTK-A, 2009, Nr 7, poz. 105). Administracyjne kary pieniężne, oparte na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Zapowiedź negatywnych konsekwencji w przypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywuje adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Tym samym, administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa, a organ administracyjny musi posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne. Kara administracyjna nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, OTK-A, 2008, Nr 2, poz. 30).

Stąd też brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 2 Konstytucji w sposób określony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Wbrew zatem zarzutowi skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie dokonano prawidłowej wykładni art.92a ust. 1 u.t.d. i prawidłowo przyjęto, że odpowiedzialnym za naruszenie jest skarżący.

Również drugi zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20a ust. 1 u.t.d., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony. Stosownie do tego przepisu, warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych lub blokad drogowych.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten przyjął, że podstawą zastosowania art. 20a ust. 1 u.t.d. nie może być wystąpienie okoliczności utrudniających wykonywanie przewozu zgodnie z posiadanym zezwoleniem, jak np. zablokowanie przejazdu z uwagi na tzw. korek.

Wykładnia ww. przepisu dokonana przez WSA jest prawidłowa. Z literalnego jego brzmienia wynika bowiem, że odstąpienie od stosowania warunków określonych w zezwoleniu możliwe jest wyłącznie w przypadku wystąpienia okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy i uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Powyższym przepisem wprowadzono więc odstępstwo od reguły wykonywania przewozów na warunkach określonych w udzielonym zezwoleniu. Odstępstwo to dopuszczalne jest jednak wyłącznie w razie zaistnienia okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu i które uniemożliwiły mu wykonanie przewozu zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Zatem powinny one mieć charakter nadzwyczajny, nagły, który nie dał się przewidzieć. Co wskazuje, że muszą one wystąpić niezależnie od zachowania przedsiębiorcy. To na przedsiębiorcy spoczywa ciężar dowodu co do wystąpienia takich okoliczności, które umożliwią uwolnienie go od odpowiedzialności za naruszenie przepisów u.t.d.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do przyjęcia, że zaszły okoliczności, które uniemożliwiałyby przedsiębiorcy wykonanie przewozu zgodnie z wydanym mu zezwoleniem, tj. by została wyczerpana norma art. 20a u.t.d. Z dołączonego do akt rozkładu jazdy, stanowiącego załącznik do zezwolenia nr [...] na wykonanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] wynikało, że przystankami końcowymi i początkowymi w zależności od kierunku jazdy są: B. i D.. Ze sporządzonego w toku kontroli protokołu kontroli pojazdu należącego do skarżącego – autobusu marki Mercedes – Benz nr rej. [...], którym kierował T.D., wynika, że kierowca zakończył kurs na przystanku A., a nie na B. i z tego przystanku rozpoczął kurs, co stanowiło naruszenie wydanego skarżącemu zezwolenia. Podczas tego kursu kierowca zatrzymał pojazd na przystanku C., który nie był umieszczony w rozkładzie jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia na wykonywanie publicznego transportu drogowego nr [...]. Pominięcie początkowego przystanku nie było spowodowane nadzwyczajnymi okolicznościami, w rozumieniu art. 20a u.t.d., lecz wynikało z podjętej przez kierowcę decyzji. Nie stanowi to kwestii spornej. Kierowca autobusu, będący jednocześnie przedsiębiorcą, w trakcie kontroli potwierdził fakt nierozpoczęcia kursu z przystanku początkowego, zgodnie z zezwoleniem nr [...] oraz podpisał protokół kontroli z załącznikiem, nie wnosząc do niego żadnych zastrzeżeń. Zatem należało uznać, iż sporządzony i podpisany przez T.D. w dniu kontroli protokół odzwierciedla w całości ustalenia poczynione podczas kontroli.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności nawet w sposób znacznie utrudniających określone wykonywanie przewozu nie można utożsamiać z okolicznościami uniemożliwiającymi jego wykonywanie zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Z treści powyżej przywołanego przepisu wynika, że chodzi wyłącznie o sytuacje nadzwyczajne, które uniemożliwiają zachowanie przebiegu trasy, a więc nie może być on zastosowany do sytuacji, w której kierowca, mając na uwadze poważne trudności z dojazdem do przystanku końcowego, samowolnie podejmuje decyzję o jego pominięciu.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 206 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcowskie (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). Zasądzając kwotę 360 zł, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sadem I instancji, wziął udział w rozprawie. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w części, tj. za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika organu, ponieważ pismo to nie zawierało żadnej argumentacji dot. sprawy, a jedynie wniosku procesowe.