Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 62/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2010r., nr [...] Prezydent W. odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990r., przez P., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie.

Od ww. decyzji P. w dniu 31 marca 2010r. złożyło odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010r.

Następnie Spółka zaskarżyła decyzję SKO w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r. Sygn. akt SA/Wa 1608/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010r.

Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990r., przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność W., położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że P. nie udokumentowało prawa zarządu do gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...]. Decyzja nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. Kierownika Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu D., na którą powołuje się wnioskodawca, nie stanowi, zdaniem Prezydenta dowodu posiadania przez Przedsiębiorstwo prawa zarządu przedmiotowego gruntu, gdyż decyzja ta jedynie uchylała pkt II pisma z dnia 16 lipca 1970r., dotyczącego ustalenia opłat rocznych z tytułu użytkowania terenu położonego przy ul. [...]. Z decyzji tej nie wynika w ocenie organu w sposób jednoznaczny tytuł prawny do wnoszenia opłat rocznych.

Powyższa decyzja nie może być zatem uznana za dokument będący podstawą do stwierdzenia prawa zarządu, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., gdyż sam fakt jej wydania nie determinuje w sposób konieczny istnienia prawa zarządu. Nie została w tej decyzji wskazana wprost konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo zarządu.

W związku z powyższym w ocenie Prezydenta należy uznać, że pismo z dnia 16 lipca 1970 r. i decyzja nr [...] z dnia [...] maja 1988 r., dotyczące jedynie ustalenia wysokości opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu położonego przy ul. [...], w żaden sposób nie powołują ani nie nawiązują do jakiejkolwiek innej decyzji o ustanowieniu prawa zarządu. Samo wydanie decyzji lub pisma o ustanowieniu opłat nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie na podstawie decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd. Zatem, ww. dokumenty nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu gruntu położonego przy ul. [...], gdyż wskazują one jedynie, że organ nakładał na P. obowiązek ponoszenia opłat z tytułu faktycznego korzystania z gruntu.

Wskazano ponadto iż, oddawanie gruntów w użytkowanie wieczyste następuje z jednoczesnym przeniesieniem prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie. Zgodnie z przepisem art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych". Następnie Prezydent wskazał, iż z posiadanej dokumentacji wynika, że oświadczenie członków Zarządu P.. z dnia [...] września 2005r. o źródłach finansowania budynków, złożone w trybie przepisu art. 75 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że budynki znajdujące się na gruncie według stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990r. zostały wzniesione w latach 1960 - 1961, przy czym P. powstało w dniu [...] czerwca 1961 r. - na mocy zarządzenia nr [...] Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych. Zgodnie z § 6 tego zarządzenia, Przedsiębiorstwu przydzielona została nieodpłatnie nowo wzniesiona inwestycja położona przy ul. [...], stanowiąca własność P. Ponadto z wyżej powołanego oświadczenia wynika, że naniesienia znajdujące się na gruncie (hala produkcyjna, budynek magazynowy, stacja transformatorowa i budynek o powierzchni 14 m2) zostały wybudowane ze środków byłego Zjednoczenia [...], a następnie w kolejnych latach nastąpiła ich rozbudowa, natomiast środki użyte na modernizację budynków i budowli pochodziły ze środków własnych Przedsiębiorstwa, co poświadczyli byli pracownicy przedsiębiorstwa.

Wobec powyżej przedstawionego stanu prawnego i faktycznego Prezydent W. uznał, że nie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bowiem ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, że P. legitymowało się prawem zarządu do gruntu położonego przy ul. [...], jak również nie zostało wykazane, że Przedsiębiorstwo jest następcą prawnym Z., oraz że budynki, budowle i inne urządzenia znajdujące się na ww. gruncie zostały wybudowane za zgodą odpowiednich władz budowlanych i ze środków własnych.

Od powyższej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2013 r. odwołanie wniosło P. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 pkt 1 ppkt 6 i 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez ich niezastosowanie, mimo że skarżąca wykazała dokumentami określonymi we wskazanym wyżej Rozporządzeniu, tj. decyzją o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością (decyzja nr [...]) oraz decyzją o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, która została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 roku (decyzja z dnia [...]), iż posiadała w dacie 5 grudnia 1990 roku prawo zarządu nieruchomością położoną w W. przy ul. [...], oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez organ, że objęcie zarządu przez państwową jednostkę organizacyjną nieruchomości państwowej mogło odbyć się jedynie w drodze decyzji o przekazaniu tej nieruchomości w zarząd, podczas gdy w niniejszej sprawie skarżąca nabyła prawo zarządu tej nieruchomości z mocy prawa z dniem wejścia w życie wskazanej powyżej ustawy, tj. z dniem 1 sierpnia 1985 roku, a także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. od decyzji Prezydenta W. Nr [....] z dnia [...] grudnia 2013 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z następujących dokumentów:

1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno- zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

W ocenie Kolegium pismo z dnia 16 lipca 1970 r. i decyzja nr [...] z dnia [...] maja 1988 r., dotyczące ustalenia wysokości opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu położonego przy ul. [...], nie są wystarczającymi dowodami potwierdzającymi istnienie tego uprawnienia.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyrok T.K. z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 i wyrok T. K. z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt U 10/0), Kolegium wskazało, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Podniesiono również, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07 zawarł stanowisko, że pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść jako prawidłowy także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło P.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 pkt 1 ppkt 6 i 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez ich niezastosowanie, mimo że skarżąca wykazała dokumentami określonymi we wskazanym wyżej Rozporządzeniu, tj. decyzją o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością (decyzja nr [...]) oraz decyzją o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, która została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 roku (decyzja z dnia [...]), iż posiadała w dacie 5 grudnia 1990 roku prawo zarządu nieruchomością położoną w W. przy ul. [...];

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik

sprawy tj.:

a) art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i ograniczenie się jedynie do powtórzenia argumentów przytoczonych przez Prezydenta W. oraz zacytowania wyroków sądów, czym pobawiono skarżącej prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy;

b) art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedziałanie przez organy na podstawie przepisów prawa i oparcie rozstrzygnięcia na orzeczeniach wydawanych przez sądy administracyjne, które nie stanowią źródeł prawa;

c) art. 7, 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których dowodom przedstawionym przez skarżącą odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym nie wskazał przepisów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, a zatem brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego;

d) art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w miejsce jej uchylenia;

e) art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przeprowadzenie przez organ postępowania i dokonanie oceny prawnej sprawy niezgodnie z wytycznymi i oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2011 roku, sygnatura akt: I SA/Wa 1608/10.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 roku oraz o uchylenie w całości decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2013 roku. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano m. in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający pierwszą skargę, w wyroku z dnia 23 marca 2011 roku , sygn. akt: I SA/WA 1508/10 wyraził jasną ocenę prawną, zgodnie z którą przedłożone w postępowaniu przez skarżącą dokumenty w postaci decyzji nr [...] oraz decyzji o zmianie wysokości opłat, potwierdzają istnienie po stronie skarżącej prawa użytkowania, a następnie prawa zarządu gruntem oraz stanowią dokumenty niezbędne do takiego stwierdzenia w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Ugruntowane orzecznictwo i poglądy doktryny dotyczące zakresu związania organów oceną prawną dokonaną przez sąd administracyjny, uprawniają do stwierdzenia, iż organ II instancji nie miał podstaw do zmiany oceny prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2011 roku, nie istniały bowiem żadne nowe okoliczności faktyczne mogące zmianę tą uzasadniać. Podważenie natomiast oceny prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny mogło jedynie nastąpić w przypadku wykazania przez Organ II instancji, iż nowo ustalone okoliczności faktyczne przeczą ustaleniom dokonanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co jednak nie miało miejsca.

Wskazano ponadto, że okoliczności niniejszej sprawy, w tym w szczególności fakt, iż organ I instancji jak również organ II instancji nie zastosowały się do zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2011 roku sygn. akt: SA/WA 1508/10 wytycznych, za w pełni zasadny uznać należy złożony przez skarżącą wniosek na podstawie art. 145 a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie Prezydenta W. do wydania w terminie 14 dni decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własności Miasta W. położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie. Powyższy wniosek uzasadniony jest faktem, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 1994 roku. Przez ponad 20letni okres, organy administracyjne nie były w stanie w sposób prawidłowy wyjaśnić okoliczności sprawy, a pomimo wiążącego je wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 roku, w sprawie o sygn. akt: I SA/WA 1508/10 ponownie wydały decyzje sprzeczne z wytycznymi Sądu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Przede wszystkim i w pierwszej kolejności Sąd musiał w przedmiotowej sprawie ocenić czy wystąpiły wiążące ocena prawna i wskazania, zawarte w orzeczeniu wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "ppsa") ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., II OSK 1261/10, ONSA WSA 2013, nr 1, poz. 7, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W powołanym wyroku podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań.

Należy przy tym zważyć, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98). Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie właśnie taka wiążąca ocena prawna została zawarta w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011r. sygn. akt 1608/10.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez P. w dniu 10 października 1994 r. wniosku o przekazanie przedmiotowej nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], w użytkowanie wieczyste wraz z własnością znajdujących się na tym terenie budynków i budowli.

Ponieważ postępowanie to nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sprawie miał zastosowanie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem (pkt 1-3) w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady:

1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych;

2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy;

3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2 tego przepisu.

W świetle powyższej regulacji ustawowej podstawowym wymogiem do stwierdzenia nabycia przez państwową i komunalną osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości było posiadanie przez tę osobę w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu lub użytkowania nieruchomością. W kwestii natomiast sposobu dokumentowania prawa zarządu (użytkowania) zasadnicze znaczenie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120, ze zm.). W § 4 tego rozporządzenia ustawodawca stwierdził, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:

1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie (ust. 2). Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (ust. 3). Dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2 (ust. 4).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 23 marca 2011r. wskazał, iż: Z regulacji tej wynika, że dla stwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu lub użytkowania nieruchomości konieczne było wykazanie tej okoliczności na podstawie jednego z wyżej wskazanych dokumentów. W aktach sprawy znajduje się kserokopia decyzji z dnia [...] maja 1988r. nr [...] bezsprzecznie dotycząca naliczenia opłaty z tytułu użytkowania (zarządu) nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oraz decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1970 r. nr [...] (punktu 2 której dotyczy decyzja z dnia [...] maja 1988 r.) dotycząca ustalenia opłaty za użytkowanie przedmiotowego gruntu. Adresatem obu tych decyzji jest P. W ocenie Sądu dokumenty te odpowiadały dokumentom o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 powołanego rozporządzenia. Z treści tych dokumentów wynika, że P. posiadało najpierw w użytkowaniu a potem w zarządzie grunt położony przy ul. [...]. Za użytkowanie (zarząd) naliczane były od tego Przedsiębiorstwa, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, odpowiednie opłaty. Obligowało to organy orzekające w sprawie do dokonania wnikliwej analizy złożonego przez skarżącą spółkę dokumentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2011r. wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego przez organ, zawarły przy tym wiążącą ocenę prawną, wyrażoną w sposób bezpośredni, jasny i zrozumiały. Sąd zaznaczył przy tym, że organ ponownie prowadząc postępowanie, ma mieć na uwadze ocenę prawną dokonaną przez Sąd orzekający w wyroku z dnia 23 marca 2011r.,

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem zastosować się do wiążących wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011r. oraz do wyrażonej wówczas oceny prawnej.

Organ ponownie rozpoznając sprawę uzupełnił materiał dowodowy zgodnie ze wskazaniami Sądu, nie dokonał jednak wykładni przepisów i nie dokonał analizy zgromadzonych dowodów zgodnie z wiążącą oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 23 marca 2011r.

Organ wbrew ocenie prawnej Sądu przyjął, że pismo z dnia 16 lipca 1970 r. i decyzja nr [...] z dnia [...] maja 1988 r., dotyczące ustalenia wysokości opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu położonego przy ul. [...], nie są wystarczającymi dowodami potwierdzającymi istnienie prawa zarządu..

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyrok T.K. z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 i wyrok T. K. z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt U 10/0), Kolegium wskazało, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ podniósł również, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07 zawarł stanowisko, że pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść jako prawidłowy także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych.

W dacie wydania wyroku w sprawie I SA/Wa 1608/10, zarówno Sądowi rozpoznającemu wówczas sprawę jak i stronom znane były wskazane wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prawomocny wyrok wydany w dniu 23 marca 2011r. wiąże, co do oceny prawnej zarówno organy jaki sądy.

Należy tu przypomnieć, że wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna oraz wskazania wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Ponadto, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101, z glosą B. Adamiak, tamże, s. 263 i n., wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną na gruncie art. 30 ustawy o NSA, wyjaśnił, że oznacza to, że "ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy". Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 118, nawiązując do powołanego wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, uznał, że oceną prawną, o której mowa w art. 30 ustawy o NSA, związany jest zarówno skład orzekający rozpoznający skargę, jak i skład powiększony wyjaśniający w tej sprawie wątpliwość prawną w trybie art.49 ust. 2 ustawy o NSA. Oznacza to, że wątpliwość prawna objęta oceną prawną nie może być przedmiotem wyjaśnienia w tej samej sprawie w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA.

Natomiast naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 ppsa w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności).

W przedmiotowej sprawie organ naruszył dyspozycję art. 153 ppsa bowiem nie zastosował się do wiążącej oceny wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie wystąpiła przy tym żadna okoliczność mogącą powodować, że ustało związanie organu (jak również sądów) objęte oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 23 marca 2011r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny przestrzegać zasady związania oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku (art. 153 ppsa) i po dokonaniu analizy zgromadzonych w sprawie dowodów dokonać ich subsumpcji zgodnej z oceną prawną Sądu.

Nie było jednocześnie podstaw do zastosowania przez Sąd trybu z art. 145a § 1 ppsa poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji o określonym przez Sąd rozstrzygnięciu. Organ uzupełnił materiał dowodowy zgodnie ze wskazaniami Sądu, przyjął jednak wykładnię przepisów niezgodną z wiążącą oceną Sądu. Na obecnym etapie zasadnym było zatem uchylenie obu decyzji organów i wskazanie w jaki sposób organy mają dokonać ceny prawnej. Niezasadnym byłoby de facto zastępowanie organów obu instancji w wydawaniu tych decyzji.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy