Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3744/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 16
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. B na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w części w jakiej przedmiotowe decyzje dotyczyły wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. w punkcie 6 podpunkt (iv) i (v) oraz z punktu 8 podpunktu (i) i (ii); 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz M. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez M. B. (dalej "Skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: "Prezes UOKiK") utrzymał w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], na podstawie 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014, poz. 782 ze zm.) odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci:

1) treści zgłoszenia notyfikacyjnego złożonego przez Prezesa UOKiK w związku z notyfikacją ustawy z dnia 22 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego w latach 2008-2015 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 143) lub projektu tej ustawy do Komisji Europejskiej (dalej: KE), w tym wszelkich załączników oraz innych informacji i dokumentów złożonych przez Prezesa UOKiK wraz ze zgłoszeniem notyfikacyjnym;

2) treści wszelkich innych pism, dokumentów oraz informacji przekazanych KE przez Prezesa UOKiK na żądanie KE lub z własnej inicjatywy, dotyczących postępowania notyfikacyjnego;

3) treści wszelkich pism, dokumentów oraz informacji przekazanych Prezesowi UOKiK przez KE w związku z postępowaniem notyfikacyjnym;

4) treści planu zamknięcia lub planów zamknięcia jednostek produkcyjnych węgla w rozumieniu decyzji Rady 2010/787/UE z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie pomocy państwa ułatwiającej zamykanie niekonkurencyjnych kopalń węgla (Dz. Urz. UE L 336 z dnia 21 grudnia 2010 r., s. 24) oraz wszelkich ich zmian;

5) treści wszelkich – innych niż plan zamknięcia (plany zamknięcia) oraz ich zmiany – pism, dokumentów oraz innych informacji przekazanych KE przez Prezesa UOKiK, na żądanie KE lub z własnej inicjatywy, w związku z planem zamknięcia (planami zamknięcia) lub ich zmianami;

6) treści wszelkich pism, dokumentów oraz informacji przekazanych Prezesowi UOKiK przez KE w związku z planem zamknięcia (planami zamknięcia) lub ich zmianami.

Z akt postępowania wynikało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - wyrokiem z 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1893/15, oddalił skargę M. B. na powyższą decyzję Prezesa UOKiK z [...] września 2015 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wyrokiem z 25 lipca 2018 r. I OSK 1973/16 uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej z punktu 6 podpunkt (iv) i (v) oraz z punktu 8 podpunktu (i) i (ii) wniosku z [...] czerwca 2015 r. i w tej części sprawę przekazał do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a nadto oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2018 r. II SA/Wa 1614/18, oddalił skargę na powyższą decyzję Prezesa UOKIK z [...] września 2015 r., w części, w jakiej zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy pkt 1, 2, 4 i 5 poprzedzającej ją decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu powołał się na związanie wykładnią prawa wynikającą z treści art. 190 p.p.s.a., która w konsekwencji powoduje zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. Wskazał, że wyroku z 25 lipca 2018 r. I OSK 1973/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nietrafnie przyjął z organem administracji, że do żądanej informacji publicznej w punkcie 6 podpunkt (iv) i (v) oraz w punkcie 8 podpunkt (i) i (ii) wniosku z [...] czerwca 2015 r., tj. wynikającej z pism i dokumentów niewytworzonych przez instytucje unijne, na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia nr 1049/2001. Tymczasem w odniesieniu do informacji zawartych w tych punktach zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił w tej części skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej zawartej w punkcie 6 podpunkt (iv) i (v) oraz w punkcie 8 podpunkt (i) i (ii) wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. i przekazał w tej części sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wobec powyższego, zgodnie ze wskazówkami NSA, WSA w Warszawie dokonał oceny kwalifikacji żądanej informacji jako informacji przetworzonej. W ocenie Sądu, Prezes UOKIK wydając zaskarżoną decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zasadnie uznał, że żądane przez Skarżącego informacje są informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w sprawie nie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", warunkująca udostępnienie takiej informacji.

W wyroku z 30 listopada 2018 r. II SA/Wa 1614/18, wskazano następnie, że: pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r. I OSK 1746/14). Przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r. I OSK 863/14; wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1645/14; wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r. I OSK 977/11).

W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i ich wyodrębnienia w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. I OSK 89/13) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2012 r. I OSK 2149/12; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. I OSK 89/13; wyrok NSA z 3 października 2014 r. I OSK 747/14).

O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale ich rozmiar i zakres wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r. I OSK 977/11, wyrok NSA z 6 października 2011 r. I OSK 1199/11, wyrok NSA z 2 października 2014 r. I OSK 140/14).

W świetle powyższych uwag Sąd uznał za uzasadnione stanowisko organu, że wniosek Skarżącego w zakresie objętym zaskarżoną decyzją dotyczył informacji publicznej przetworzonej. W istocie bowiem, zważywszy na zakres przedmiotowy wniosku, udostępnienie dokumentów, o których mowa w punktach 6.IV, 6.V oraz 8.I i 8.II wniosku, oznacza konieczność wykonania szeregu czynności, poczynienia znacznych nakładów oraz zaangażowania pracowników Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, które wykracza poza bieżącą działalność i realizację jego ustawowych zadań. Jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Prezes UOKiK nie posiada gotowej informacji w wersji, która w odpowiedzi na wniosek mogłaby być udostępniona. Przygotowanie takiej informacji wymaga dodatkowego nakładu pracy i analiz.

Dalej wskazywał, że Organ wyjaśnił bowiem, iż całość dokumentacji dotyczącej notyfikacji programu pomocowego (zgłoszenia wraz z załącznikami oraz dalsza korespondencja z Komisją Europejską, a także korespondencja z Ministerstwem Skarbu Państwa), w której dyspozycji jest Prezes UOKiK, to dopiero źródło informacji, z których koniecznym byłoby wyselekcjonowanie informacji, o których udostępnienie wnosi skarżący. Następnie po wykonaniu tej selekcji, otrzymane dokumenty trzeba byłoby poddać dogłębnej analizie pod względem zawartości informacji prawem chronionej, albowiem dokumenty związane z procesem notyfikacji programu pomocowego zawierają szereg informacji, które mogą zostać sklasyfikowane jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jednocześnie jednak, Prezes UOKiK dla przeprowadzenia tej analizy w sposób prawidłowy, musiałby na wstępnym etapie korzystać z pomocy Ministerstwa Skarbu Państwa, autora dokumentacji związanej z notyfikacją. Z kolei Ministerstwo Skarbu Państwa musiałoby kontaktować się z przedsiębiorcami, których dotyczą informacje zawarte w dokumentacji. Dopiero na takiej podstawie, Prezes UOKiK mógłby samodzielnie ocenić, które z dokumentów mogą zostać udostępnione w całości, które w części (po usunięciu informacji chronionych), a które w ogóle. A zatem, byłby to złożony proces angażujący pracowników organu, czasochłonny, a jego wynikiem byłaby informacja zasadniczo różniąca się od informacji, którą dysponował Prezes UOKiK w chwili złożenia wniosku.

Zdaniem WSA w Warszawie stanowisko organu, co do możliwości kontaktowania się z przedsiębiorcami jedynie za pośrednictwem Ministerstwa Skarbu Państwa (lub jego aktualnego następcy) nie jest prawidłowe. Prezes UOKiK ma bowiem prawną możliwość samodzielnego badania kwestii zaklasyfikowania danej informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa i w tym zakresie może kontaktować się z podmiotami zewnętrznymi. Niezależnie jednak od nietrafności poglądu co do braku możliwości bezpośredniego kontaktowania się przez organ z przedsiębiorcami, ostateczna konkluzja organu jest prawidłowa. Wyselekcjonowanie bowiem z żądanych dokumentów treści objętych tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga znacznego nakładu pracy, co czyni daną informację informacją przetworzoną.

Analiza dokumentów znajdujących się w posiadaniu Prezesa UOKiK, w ocenie WSA, wykazała bowiem, jak trafnie zauważa organ, że zawierają one szereg informacji dotyczących przedsiębiorstw działających w sektorze wydobycia i sprzedaży węgla kamiennego, odnoszących się do ich sytuacji ekonomicznej, struktury wyników finansowych, planów biznesowych, możliwych działań restrukturyzacyjnych.

WSA argumentował, że kolejną kwestią wymagającą zbadania jest ustalenie, czy udzielenie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interes indywidualny. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeśli jest związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono "szczególnie" istotne, co stanowi dodatkowy czynnik przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Kwalifikowana forma interesu publicznego oznacza, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do ważnych dla państwa, czy społeczeństwa działań i jest bardzo istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (por. wyrok NSA z 17 października 2006 r. I OSK 1347/05; wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r. I OSK 1870/10).

Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej powinien zatem wykazać, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (J. Drachal, "Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja?" Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk w 6 czerwca 2006 r.; wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r. I OSK 1870/10). Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z tego katalogu innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty niepełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej każdemu obywatelowi przyznaje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym przetworzonej, o ile wykaże kwalifikowaną postać swojego żądania.

W ocenie WSA w Warszawie, w niniejszej sprawie Prezes UOKiK trafnie stwierdził, że podnoszone przez skarżącego argumenty nie przemawiają za uznaniem, że otrzymanie żądanych informacji przetworzonych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie wykazał, że posiada realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznych, których przygotowania się domaga oraz obiektywną możliwość rzeczywistego wpływu na funkcjonowanie określonych instytucji państwa.

Skarżący wskazał, że przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" wypełnia okoliczność, że jest on ekspertem w dziedzinie pomocy publicznej i zamierza wziąć udział w pogłębionej debacie na temat aspektów związanych z programem pomocowym ustanowionym ustawą zmieniającą z dnia 22 stycznia 2015 r. Debata ta jest, jak podnosi skarżący, niewystarczająca, co, jak przypuszcza, wynika z braku dostatecznej wiedzy. Wynikiem tej debaty powinny być konkretne postulaty w zakresie polityki energetycznej państwa oraz założeń polityki udzielania pomocy publicznej w tym sektorze, w tym rozwiązania legislacyjne.

W ocenie Sądu I instancji trafny jest pogląd Prezesa UOKiK, że sam fakt zajmowania się w pracy naukowej i dydaktycznej pomocą publiczną nie może stanowić wystarczającej przesłanki do przyjęcia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji. Skarżący nie wykazał, że dysponuje jakimikolwiek narzędziami w celu skutecznego zgłoszenia wskazanych postulatów. Sama potencjalna możliwość – z uwagi na zainteresowanie zawodowe – wzięcia udziału w debacie publicznej nie jest wystarczającą okolicznością do przyjęcia, że jej uczestnik mógłby realnie wpływać na funkcjonowanie określonych instytucji państwa.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2018 r. II SA/Wa 1614/18, wniósł M. B., zaskarżając wyrok w całości podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci:

a) art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sam fakt separacji danych objętych tajemnicą przedsiębiorcy od danych nieobjętych tą tajemnicą kwalifikuje informację publiczną określoną w pkt 6 tiret (iv) do (vi) oraz w pkt 8 wniosku z [...] czerwca 2015 r. ("Informacja Publiczna Objęta Odmową") jako informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podczas gdy tego rodzaju operacje na dokumentach stanowiących informację publiczną, nie prowadzące wszak do wytworzenia nowych dokumentów, nie tworzą informacji przetworzonej;

b) w przypadku uznania Informacji Publicznej Objętej Odmową, wbrew stanowisku strony, za informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – art. 3 ust. 1 pkt 1u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obywatel będący ekspertem w dziedzinie prawa pomocy publicznej, zabierający głos w debacie publicznej dotyczącej pomocy publicznej dla sektora górniczego w Polsce, nie cechuje się szczególnym interesem publicznym, podczas gdy uzyskanie Informacji Publicznej Objętej Odmową przez osobę posiadającą wspomniane cechy powinno zostać uznane za szczególnie istotne dla interesu publicznego;

Podniósł ponadto zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego w postaci art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w przypadku:

(i) wydania pierwszego wyroku WSA uznającego Informację Publiczną Objętą Odmową za informację inną niż informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ale oddalającego skargę strony ze względu na uznanie Informacji Publicznej Objętej Odmową za dokumenty objęte przepisami rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. Urz. UE L 145 z dnia 31 maja 2001 r., str. 43; "Rozporządzenie nr 1049/2001") i z tego względu niepodlegające udostępnieniu stronie, oraz

(ii) wniesienia przez stronę skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na pierwszy wyrok WSA w ściśle wskazanym zakresie obejmującym wyłącznie zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszym wyroku WSA przepisów art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 2 ust. 3 Rozporządzenia nr 1049/2001 poprzez bezzasadne uznanie, że Rozporządzenie nr 1049/2001 znajduje zastosowanie również do Informacji Publicznej Objętej Odmową, znajdującej się w posiadaniu Prezesa UOKiK, oraz

(iii) wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku kasacyjnego uchylającego pierwszy wyrok WSA wyłącznie ze względu na uznanie za zasadny jedynego zarzutu kasacyjnego podniesionego przez stronę (wspomnianego w pkt (ii) powyżej i dotyczącego wyłącznie błędnego uznania Informacji Publicznej Objętej Odmową za objętą przepisami Rozporządzenia nr 1049/2001) oraz przekazującego sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał prawo, wychodząc poza zakres sprawy wówczas przed nim zawisłej, orzec w sprawie nie tylko w zakresie wyznaczonym granicami wcześniejszej skargi kasacyjnej oraz zapadłego w jej granicach wyroku kasacyjnego (czyli co do możliwości odmowy udostępnienia Informacji Publicznej Objętej Odmową ze względu na przepisy Rozporządzenia nr 1049/2001), ale także w zakresie dotyczącym uznania Informacji Publicznej Objętej Odmową za informację przetworzoną pomimo wyraźnego uznania przez ten sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszym wyroku WSA, że Informacja Publiczna Objęta Odmową nie stanowi informacji przetworzonej oraz pomimo braku zaskarżenia przez stronę pierwszego wyroku WSA w tym ostatnim zakresie.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1201/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej NSA wskazał, że Sąd I instancji nie naruszył art. 190 p.p.s.a., gdyż wprost zastosował się do wytycznych zawartych w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2018 r. I OSK 1973/16. Wskazano tam jasno, że "Ponownie rozpoznając sprawę we wskazanym zakresie, Sąd uwzględni stanowisko Sądu kasacyjnego w szczególności co do mającego zastosowanie prawa materialnego i oceni inne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy aspekty, w tym kwestię kwalifikacji przez organ żądanej informacji jako przetworzonej."

Poza tym słusznie podnosi organ, że nie można abstrahować od faktu, że przedmiotem zaskarżenia orzeczenia Sądu I instancji było rozstrzygnięcie zawierające się w sentencji wyroku. W konsekwencji, w niniejszej sprawie nie sposób uznać, że jakaś część wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 maja 2016 r. nie została zaskarżona, skoro wyrok tamten zawierał jedno rozstrzygnięcie oddalające skargę, a w swojej pierwszej skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył tamten wyrok w całości. Nawet jeśli przyjąć, że dla prawidłowego odczytania treści sentencji można się niekiedy kierować treścią uzasadnienia, a w niektórych sytuacjach jest to nawet konieczne, zwłaszcza na gruncie procedury sądowoadministracyjnej (zob. np. wyrok NSA z 26.06.2020 r. II OSK 3977/19, LEX nr 3052074.), to do określenia tego, co jest objęte ewentualną powagą rzeczy osadzonej służą inne przepisy, niż wskazane przez skarżącego kasacyjnie.

NSA podzielił natomiast drugi z zarzutów – tj. zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wskazał, że informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. W judykaturze wskazuje się na trudność z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Przyjmuje się, że o tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19 marca 2013 r. I OSK 2875/12), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14 września 2012 r. I OSK 1292/12). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną. Drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie, wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (wyrok NSA z 6 października 2011 r. I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z 17 maja 2012 r. I OSK 416/12).

NSA doszedł do przekonania, że organ nie wykazał, aby wnioskodawca żądał udostępnienia informacji przetworzonej. Zauważył, że Skarżący domagał się udostępnienia informacji źródłowej, posiadającej walor dokumentów urzędowych, tj. dokumentacji z akt postępowania notyfikacyjnego dotyczącego programu pomocowego. Takie sformułowanie wniosku nie wskazuje, by strona żądała udostępnienia jakościowo nowej informacji, a jedynie informacji już istniejącej, którą należało odszukać, uporządkować i skopiować. Konieczność dokonania anonimizacji z powodu ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) nie czyni z nich jeszcze informacji przetworzonych (zob. np. wyrok NSA z 27.03.2018 r. I OSK 1526/16, LEX nr 2485980). Żądane dane nie są danymi systemowymi czy przekrojowymi. Słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, że organ nie ustalił, które z żądanych dokumentów w ogóle zawierają tajemnicę przedsiębiorcy, a sam organ podaje, że akta liczą ok. 90 stron, przy czym liczba dokumentów nieobjętych tajemnicą przedsiębiorcy, także bez ewentualnych załączników, jest jeszcze węższa. Nie jest też prawdą, w ocenie NSA, co podnosił już WSA w uprzednio kontrolowanym wyroku, że Prezes UOKIK nie jest władny we własnym zakresie ocenić, co jest tajemnicą przedsiębiorcy, nawet gdyby wymagało to kontaktów z konkretnymi przedsiębiorcami.

Dalej NSA podkreślił, że brak dostępu do "akt źródłowych" ze strony skarżącego kasacyjnie nie pozwala na stawianie zarzutów dotyczących wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co uzasadnia zarzut naruszenia prawa materialnego, jeśli chodzi o ustalenia dotyczące obowiązków organu na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie podnosi przy tym, że Sąd I instancji pominął prawną i logiczną strukturę zgłoszenia notyfikacyjnego jako dokumentu, którego standardowy zakres wyznaczają wprost przepisy prawa unijnego, w tym wskazując zwarte i wewnętrznie jednolite fragmenty, które w ogóle nie mogą, lub mogą tylko w niewielkim stopniu, zawierać informacje objęte tajemnicą prawnie chronioną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie dostrzegł zatem - do czego odnosi się także zarzut kasacyjny wskazany w pkt. 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej - że w świetle prawnych uwarunkowań kształtujących zakres, treść i wewnętrzną strukturę zgłoszenia notyfikacyjnego z natury rzeczy muszą w nim występować łatwe do identyfikacji, jeśli wręcz nie narzucające się, jednolite fragmenty zawierające informację publiczną istotną dla wnioskodawcy, a nie objęte tajemnicą przedsiębiorstwa lub inną tajemnicą wymagającą ochrony. Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędnie zatem Sąd I instancji uznał, że Informacja Publiczna Objęta Odmową wymagała przetworzenia w całości i bez żadnych wyjątków (lub też, że wydzielenie części Informacji Publicznej Objętej Odmową podlegających udostępnieniu w każdym przypadku stanowiłoby przetworzenie informacji publicznej) w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

NSA następnie wyjaśnił, że do powyższego argumentu Sąd I instancji będzie musiał się odnieść ponownie rozpatrując sprawę, a pozostały zakres oceny, czy mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, oprzeć na aktach dostępnych Sądowi I instancji, a niedostępnych stronie, a nie tylko na twierdzeniach przedstawianych przez sam organ administracji obowiązany do udostępnienia informacji. Wskazał też, że odnoszenie się do drugiego aspektu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie szczególnego interesu publicznego, jest co najmniej przedwczesne, skoro nie zostało ostatecznie przesądzone, czy mamy do czynienia z informacja przetworzoną.

Na rozprawie w dniu 4 maja 2022 r. strony nie zajęły nowego stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd I instancji rozpatrując sprawę ponownie, związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku NSA z dnia 9 września 2021r. sygn. akt III OSK 1201/21, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt: II SA/Wa 1614/178.

Związanie sądu administracyjnego I instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie, rozumieć należy ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, ustalanie właściwego ich rozumienia, przypisywanie im odpowiedniego znaczenia. Wykładnia prawa to nic innego jak wyjaśnienie, objaśnienie, ustalenie znaczenia, sensu interpretowanej normy prawa, to osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto - co również nie jest bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie - że przy uwzględnieniu specyfiki postępowania sądowoadministracyjnego związanie wykładnią prawa obejmuje swoim zakresem również dokonaną przez NSA ocenę poprawności ustaleń w obszarze stanu faktycznego (por.m.in. wyroki NSA z: 17 września 2008 r., I FSK 1360/07; 9 grudnia 2010 r., II FSK 995/10; 20 maja 2010 r., I FSK 629/09; 12 maja 2010 r., I FSK 879/09; z 17 stycznia 2012 r., I OSK 158/11). Te ustalenia są konsekwencją zastosowania przez organ przepisów postępowania, w szczególności norm regulujących postępowanie dowodowe. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, kontroluje, w ramach granic skargi zakreślonych przez jej autora, czy sąd I instancji naruszył między innymi przepisy postępowania. Zatem pojęcie "wykładnia prawa", użyte w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć szerzej. Również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego.

Zasada związania wykładnią ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zachowuje bezpośrednią moc wiążącą w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana. Z uwagi na wyjątkowy charakter art. 190 p.p.s.a. wykładnię prawa trzeba rozumieć ściśle, jako wypowiedź odnoszącą się do sposobu interpretacji przepisów prawnych rozważanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa obejmuje jedynie wykładnię tych przepisów prawa, które były rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach oceny zarzutów kasacyjnych, w tym przede wszystkim zarzutów, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, nie może wykraczać poza zakres kontroli i orzekania, które zostają wyznaczone Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez zasadę związania granicami skargi kasacyjnej (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 569; por. także B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz..., s. 480).

Nie stanowią zatem wiążącej wykładni prawa inne wypowiedzi wykraczające poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por. wyroki NSA z: 18 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1799/09, LEX nr 992222, 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 861/09, LEX nr 746284). Niekiedy wykładnia prawa dokonana przez NSA, wiążąca sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dająca się zakwalifikować jako nova producta, może uzasadnić powołanie nowych faktów i dowodów. Jeżeli z nowych okoliczności wynika, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga zastosowania innego przepisu, wówczas sąd I instancji nie jest związany wykładnią prawa.

Sąd I instancji nie może dokonywać oceny poprawności rozstrzygnięcia sądu wyższej instancji i ewentualnie odmawiać zastosowania się do dokonanej w nim interpretacji przepisów prawa. Wynika to zarówno z treści art. 190 p.p.s.a., wyrażającego zasadę związania wykładnią sądu ponownie rozpoznającego sprawę, jak i z innych przepisów prawa. Przypomnieć bowiem należy, że to Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, w szczególności poprzez rozpoznawanie środków odwoławczych (art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej "p.u.s.a.", art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), zaś wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają sprawy w pierwszej instancji (art. 3 § 1 p.u.s.a.). Istnienie możliwości oceny przez sąd I instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z powołanych przepisów. Zauważyć należy, że na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt. SK 77/06 (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu.

Należy również pamiętać o tym, że zasada związania wykładnią prawa określona w art. 190 p.p.s.a. jest jedną z naczelnych, ustrojowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego, zapobiegającą powtarzaniu popełnionych błędów oraz gwarantującą pewność i trwałość raz zajętego w sprawie stanowiska, co umożliwia stronom podjęcie właściwej obrony ich interesów procesowych i materialnoprawnych. Fundamentalne znaczenie tych zasad sprawia, że choć ograniczają one w ściśle określonym zakresie niezawisłość sędziowską, to - jako niezbędna gwarancja pewności orzeczniczej - muszą być stosowane przez wszystkie sądy, a zatem nie mogą być akceptowane żadne od nich odstępstwa, poza wskazanymi w ustawie. Istotą związania oceną prawną wyrażoną przez sąd odwoławczy jest niewątpliwie zapewnienie większej jednolitości orzecznictwa oraz ograniczenie ponownego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd I instancji. Przesłanką takiego uregulowania jest założenie, że sąd odwoławczy ma możliwość dokonania trafniejszej oceny i wykładni przepisów prawnych niż sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 3940/14).

Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 09.09.2021r., sygn. akt III OSK 1201/21) w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że organ nie wykazał, aby wnioskodawca żądał udostępnienia informacji przetworzonej. NSA wskazał, że M. B. domagał się udostępnienia informacji źródłowej, posiadającej walor dokumentów urzędowych, tj. dokumentacji z akt postępowania notyfikacyjnego dotyczącego programu pomocowego. Takie sformułowanie wniosku nie wskazuje, by strona żądała udostępnienia jakościowo nowej informacji, a jedynie informacji już istniejącej, którą należało odszukać, uporządkować i skopiować. Konieczność dokonania anonimizacji z powodu ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) nie czyni z nich jeszcze informacji przetworzonych (zob. np. wyrok NSA z 27.03.2018 r. I OSK 1526/16, LEX nr 2485980). Żądane dane nie są danymi systemowymi czy przekrojowymi. Słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, że organ nie ustalił, które z żądanych dokumentów w ogóle zawierają tajemnicę przedsiębiorcy, a sam organ podaje, że akta liczą ok. 90 stron, przy czym liczba dokumentów nieobjętych tajemnicą przedsiębiorcy, także bez ewentualnych załączników, jest jeszcze węższa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, iż nie prawdą, że Prezes UOKIK nie jest władny we własnym zakresie ocenić, co jest tajemnicą przedsiębiorcy, nawet gdyby wymagało to kontaktów z konkretnymi przedsiębiorcami.

W ocenie NSA, brak dostępu do "akt źródłowych" ze strony skarżącego kasacyjnie nie pozwala na stawianie zarzutów dotyczących wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co uzasadnia zarzut naruszenia prawa materialnego, jeśli chodzi o ustalenia dotyczące obowiązków organu na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie podnosi przy tym, że Sąd I instancji pominął prawną i logiczną strukturę zgłoszenia notyfikacyjnego jako dokumentu, którego standardowy zakres wyznaczają wprost przepisy prawa unijnego, w tym wskazując zwarte i wewnętrznie jednolite fragmenty, które w ogóle nie mogą, lub mogą tylko w niewielkim stopniu, zawierać informacje objęte tajemnicą prawnie chronioną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie dostrzegł zatem - do czego odnosi się także zarzut kasacyjny wskazany w pkt. 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej - że w świetle prawnych uwarunkowań kształtujących zakres, treść i wewnętrzną strukturę zgłoszenia notyfikacyjnego z natury rzeczy muszą w nim występować łatwe do identyfikacji, jeśli wręcz nie narzucające się, jednolite fragmenty zawierające informację publiczną istotną dla wnioskodawcy, a nie objęte tajemnicą przedsiębiorstwa lub inną tajemnicą wymagającą ochrony. Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędnie zatem Sąd I instancji uznał, że Informacja Publiczna Objęta Odmową wymagała przetworzenia w całości i bez żadnych wyjątków (lub też, że wydzielenie części Informacji Publicznej Objętej Odmową podlegających udostępnieniu w każdym przypadku stanowiłoby przetworzenie informacji publicznej) w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do tego argumentu Sąd I instancji będzie musiał się odnieść ponownie rozpatrując sprawę, a pozostały zakres oceny, czy mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, oprzeć na aktach dostępnych Sądowi I instancji, a niedostępnych stronie, a nie tylko na twierdzeniach przedstawianych przez sam organ administracji obowiązany do udostępnienia informacji.

Oceniając sprawę według wskazanej przez NSA wykładni należy zważyć, że informacja przetworzona nie jest zależna od występujących w zbiorze dokumentów danych o charakterze niejawnym (poufne) lub objętych tajemnicą przedsiębiorcy.

Jawność informacji podlega wyłączeniu poprzez nadanie im klauzuli "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 5 ust. 3 ustawy z 2010 r. o ochronie informacji niejawnych.

W myśl wskazanego przepisu informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że:

1) utrudni prowadzenie bieżącej polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej;

2) utrudni realizację przedsięwzięć obronnych lub negatywnie wpłynie na zdolność bojową Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;

3) zakłóci porządek publiczny lub zagrozi bezpieczeństwu obywateli;

4) utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej;

5) utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości;

6) zagrozi stabilności systemu finansowego Rzeczypospolitej Polskiej;

7) wpłynie niekorzystnie na funkcjonowanie gospodarki narodowej.

Opatrzenie dokumentów taką klauzulą powoduje, że organ ma obowiązek odmówić ich udostępnienia.

Kolejną grupą dokumentów, która nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, są dokumenty zawierające tzw. tajemnicę przedsiębiorcy. Należy podkreślić, że w orzecznictwie podnoszone jest, iż warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one w ogóle udostępnione (wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2740/15, LEX nr 2395919). Dodatkowo wskazywane jest, iż objęcie takiej informacji tajemnicą przedsiębiorcy dopiero, gdy został złożony wniosek o udzielnie informacji publicznej, oznacza, że wcześniej dany podmiot nie uznawał, iż żądane informacje są warte ochrony, a więc nie podjął działań zmierzających do stałego zapewnienia poufności określonych danych. Nie została zatem zrealizowana przesłanka pozwalająca na uznanie, że określone informacje były objęte tajemnicą przedsiębiorcy (wyrok NSA z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 3559/18, LEX nr 3007209).

Dysponując żądaną przez skarżącego dokumentacją organ jest w stanie, zgodnie z powyższą wykładnią, ocenić, która grupa dokumentów stanowi tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Organ przyjmując, iż w sprawie występuje informacja przetworzona nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że informacje, o które wnioskuje strona skarżąca wyłączone są od udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać należy, że nie jest dopuszczalne w świetle przepisów u.d.i.p. powoływanie się na przesłankę wyłączenia informacji z obowiązku jej udostępnienia bez wskazania konkretnej argumentacji, uzasadniającej przyczyny uznania, że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tylko jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie stanowiska może oprzeć się zarzutowi naruszenia w decyzji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 3922/18. LEX nr 3007257). Jednocześnie zaakcentować należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Odmowa oparta na tych podstawach, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi zamanifestować w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonych informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja ta, objęta manifestacją przedsiębiorcy, musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2347/15, LEX nr 2387437).

Odnosząc się do zakresu pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy podkreślić należy, że informacja, objęta manifestacją przedsiębiorcy, dla zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji (wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 251/21, LEX nr 3150582). A zatem dla odmowy udostepnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy muszą być spełnione przesłanki materialne i formalne. Kwestia ta winna zostać zbadana przez organ, a jej odzwierciedlenie winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

Ustawowej ochronie podlegają również informacje dotyczące konkretnych indywidualnych podmiotów, osób fizycznych lub osób prawnych, jeżeli ich ujawnienie mogłoby naruszyć prawo do prywatności, prawo do ochrony danych osobowych lub interes gospodarczy (art. 5 ust. 2 ustawy).

Konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności jest art. 47 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Dobra te są na tyle istotne w katalogu praw i wolności, że podlegają ochronie również w stanach nadzwyczajnych, co gwarantuje art. 233 Konstytucji RP.

Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych. Odnosi się ona, zgodnie z art. 2, jedynie do praw osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Uważa się bowiem, że prawo do ochrony danych osobowych jest emanacją praw osobistych człowieka (prawa osobowości, prawa do informacyjnego samookreślenia), których głównym celem jest zapewnienie poszanowania prywatności, godności czy osobowości człowieka (zob. wyrok NSA w Warszawie z 28 listopada 2002 r., II SA 3389/01, MoP 2003, nr 3, s. 99).

Ustawa o ochronie danych osobowych w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, jest lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli zatem informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy, nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca ich udostępnienie, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 1 u.o.d.o. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Pierwszeństwo ochrony mają wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie. Odmienna wykładnia prowadziłaby do tego, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej można byłoby uzyskać legalnie dostęp do danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych (zob. wyroki WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2006 r., II SA/Wa 2227/05, LEX nr 220927 i z 13 czerwca 2006 r., II SA/Wa 2016/05, LEX nr 219349).

W pewnych jednak sytuacjach dane osobowe, zdaniem Sądu Najwyższego, powinny być udostępniane i nie narusza to prawa do prywatności osób, których dane te dotyczą. W wyroku z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12 (Biul. SN 2013, nr 2, s. 14). Sąd Najwyższy stwierdził, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Trzeba jednak wskazać, że orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie ujawniania danych osobowych osób fizycznych, które zawarły umowę z podmiotem publicznym i otrzymały wynagrodzenie ze środków publicznych, nie jest jednolite. W uzasadnieniu wyroku z 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13 (LEX nr 1463584) NSA przyjął, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępniania danych osobowych, chyba że chodzi o informacje o osobach pełniących funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zdaniem Sądu autorzy opinii eksperckich przez zawarcie umowy o dzieło w zakresie przygotowania opinii eksperckiej w przedmiocie ewentualnych zmian legislacyjnych nie stają się ani osobami pełniącymi funkcje publiczne, ani też osobami mającymi związek z pełnieniem tych funkcji. Tym samym nie jest uzasadnione w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pozbawianie tych osób ochrony prywatności.

Organ winien zatem ocenić, czy w zbiorze informacji, które posiada znajdują się dane podlegające wyłączenie ewentualnie anonimizacji na podstawie wskazanych przepisów.

Przyjęcie, przez organ tezy, iż dokonanie ww. całościowej oceny, samo w sobie stanowi o tym, iż w sprawie występuje informacja przetworzona, jest całkowicie błędne. W przepisach u.d.i.p. pojęcie informacji przetworzonej nie zostało zdefiniowane. Ukształtowało się ono jednak jednolicie tak w judykaturze, jak i doktrynie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez informację przetworzoną należy rozumieć jakościowo nową informację, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie informacji wymaga zazwyczaj dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Stworzenie informacji przetworzonej wiąże się z czynnościami, które wykraczają poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Dlatego nawet zbiór informacji prostych może być uznany za informację przetworzoną w sytuacji, gdy ich udostępnienie wiąże się z koniecznością wyboru, odnalezienia i anonimizacji, co wpłynie niewątpliwie na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ zobowiązany do udostępnienia. Jeśli utworzenie zbioru informacji prostych wymagałoby takiego nakładu środków i zaangażowania sił podmiotu zobowiązanego, które negatywnie wpływałoby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych żądanych przez wnioskodawcę, bądź wymaga odnalezienia i posegregowania wielu informacji prostych, to jest to informacja przetworzona (zob. wyroki NSA z dnia: 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12 oraz 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11). Za informację przetworzoną uznaje się zatem wyodrębnienie (wyselekcjonowanie po analizie posiadanych zbiorów) informacji prostych ze zbiorów informacji znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia, jeżeli wymagają podjęcia działań twórczych i analitycznych, opracowania zestawień, list lub wykazów czy odpowiedniego zredagowania, których efektem końcowym jest jakościowo nowa informacja (dotychczas samoistnie nieistniejąca), a nawet sporządzenie wielu kserokopii dokumentów wymagających podjęcia działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków i osób (por. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015 r., s. 114, 126, 133 i n. oraz wyroki NSA z dnia: 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10; 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13 i 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, dostępne CBOSA). Innymi słowy, informacja przetworzona jest to informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1898/15, CBOSA).

W ocenie Sądu, dokonanie selekcji zbioru dokumentów będącego w zasobie organu, w kierunku ustalenie, które z nich nie podlegają udostępnieniu ze względu na ochronę zawartą w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nie stanowi o tym, iż w sprawie występuje tzw. informacja przetworzona. Organ dysponuje bowiem pełnym zbiorem żądanych dokumentów, które stanowią informację publiczną. Nie ma zatem potrzeby dokonywania pracy technicznej czy analitycznej w kierunku wytworzenia zakresowego informacji publicznej. Nie występuje w przedmiotowej sprawie informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, gdyż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji dysponuje na dzień złożenia wniosku już gotową informacją. Podkreślenia jeszcze raz wymaga, że powyższe rozważania dotyczą informacji publicznej objętej wnioskiem, która znajduje się w posiadaniu organu, chociaż nie była przez ten organ wytworzona. Natomiast, gdy objęte żądaniem informacje znajdują się w zasobach podmiotu i sposób ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonny i pracochłonny, aby uznać, iż dochodzi do wyprodukowania informacji przetworzonej to należy uznać, iż jest to informacja prosta, nawet jeżeli liczba elementów na to się składających jest znaczna. Takie czynności jak selekcja dokumentów, protokołów, ich analiza pod względem treści czy anonimizacja są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności przez organ nie powstaje bowiem żadna nowa informacja (tak. m.in. NSA w wyroku z dnia z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4058/21). W przedmiotowy stanie faktycznym zbiór dokumentów już istnieje i dołączony jest do akt sprawy, w formie dokumentów nie podlegających udostępnieniu stronie skarżącej. W ocenie Sądu dokonanie selekcji, zgodnie z przedstawioną wcześniej wykładnią czy też potencjalnej anonimizacji nie powoduje, że ww. zbiór stanie się informacja przetworzoną.

Organ winien więc ustalić w oparciu o wskazaną przez Sąd wykładnię, które dokumenty nie mogą zostać udostępnione (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) i które dane podlegają anonimizacji. Po dokonaniu tych czynności organ winien udostępnić dokumentu stanowiące informację publiczną, nie podlegającą wyłączeniu na podstawie wskazanych przepisów lub przepisów szczególnych. Przy czym, jeżeli żądane informacje publiczne w części podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., to wówczas podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać - na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy - decyzję o odmowie jej udostępnienia w tym zakresie.

Reasumując, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że przedmiotem wniosku skarżącego nie była informacja przetworzona, której udostępnienie uprawniało do żądania wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Zaskarżona decyzja została zatem podjęta z naruszeniem art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co wymagało jej wyeliminowania z obrotu prawnego oraz decyzji ją poprzedzającej, w zakresie w jakim ww. decyzje dotyczyły wniosku z dnia [...].06.2015r. w punkcie 6 podpunkt (iv) oraz z punktu 8 podpunktu (i) i (ii).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania.