Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2836/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 7, 76, 77, 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 54/14 w sprawie ze skargi L. K. i K. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 54/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi L.K. i K.K. - uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2), zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2008 r., Burmistrz [...] zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej także, jako: "ustawa") decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę - Miasto [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0102 ha obręb [...], zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę - Miasto [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0102 ha obręb [...], stanowiącej część gruntu uregulowanego w KW nr [...], zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...].

L.K. i K.K. wnieśli odwołanie od ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Infrastruktury uchylił w całości decyzję Wojewody [...], wskazując na brak mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę, obrazującej przebieg pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. przez działkę nr [...] oraz brak udokumentowania przesłanki władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., ponownie stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę - Miasto [...] prawa własności ww. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania L.K. i K.K., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując (ponownie) na niewyjaśnienie przesłanek władztwa publicznoprawnego i zajętości pod drogę publiczną.

Następnie, wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1538/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Miasta [...], oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę - Miasto [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.0102 ha, obręb [...], stanowiącej część gruntu uregulowanego w KW nr [...], zajętej pod część ul. [...].

Odwołanie od ww. decyzji złożyli L.K. i K.K..

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy i wskazał, że ma on charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Wskazał, iż stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Następnie organ odwoławczy podał, że dawną księgą wieczystą KW nr [...] objęta była nieruchomość położona w S. o pow. 0,2121 ha. Obecnie powyższa nieruchomość objęta księgą wieczystą KW nr [...], składająca się z działek nr [...] o pow. 0,2021 ha i nr [...] o pow. 0,0102 ha stanowi współwłasność L.K. i K.K. na zasadzie ustawowej wspólności małżeńskiej, od chwili nabycia na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1991 r., Rep. [...]. Z powyższego wynika, iż ww. nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], objęta księgą wieczystą KW nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność L.K. i K.K..

Rozważając kolejną przesłankę z art. 73 ust. 1 ustawy, organ wskazał na to, iż zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta [...] i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Stołecznego Warszawskiego z 1988 r. Nr 17, poz. 186), ulica [...] w [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską, zaś na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy przedmiotowa droga, z dniem 1 stycznia 1999 r., stała się drogą gminną. Dostrzegł przy tym, iż jedną z kluczowych dla niniejszej sprawy jest kwestia ustalenia, czy działka nr [...] wchodziła w skład drogi publicznej gminnej - ulicy [...], zaliczonej do kategorii dróg publicznych według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Zauważył, iż kwestia ta była przedmiotem rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury, który decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia pogłębionego postępowania wyjaśniającego w zakresie zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną. Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie, i pozyskał nowy dowód w postaci mapy sytuacyjnej nieruchomości zgodnie z wykazem powierzchni zajętej pod ulicę [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 11 września 2012 r. pod nr [...], z której wynika, iż działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Jednocześnie, organ podniósł, iż z oświadczeń Zastępcy Burmistrza [...] zawartych w pismach z dnia 15 czerwca 2012 r., z dnia 30 kwietnia 2010 r., z dnia 19 listopada 2010 r. wynika, iż działka nr [...] znajdowała się przed ogrodzeniem Państwa K., odgradzającym działkę skarżących nr [...] od działki nr [...] i była zajęta pod pas drogi gminnej - ul. [...]. Powyższe dowody jednoznacznie potwierdzają, iż działka nr [...] została zajęta pod drogę publiczną w badanym okresie. Tym samym, jak stwierdził organ, w niniejszej sprawie wystąpiła kolejna z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy, tj. przesłanka zajętości nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.

Organ ten zaznaczył przy tym, że przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Odnosząc się natomiast do kwestii władztwa publicznoprawnego organ podał, że udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace m. in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Z pisma Zastępcy Burmistrza [...] z dnia 19 listopada 2010 r., wynika, iż przez działkę nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. przechodził odcinek sieci wodociągowej wybudowanej w roku 1994 oraz sieć energetyczna. W aktach sprawy znajduje się rachunek uproszczony z dnia 27 października 1994 r. wystawiony przez Zakład Instalacji Sanitarnych Z. K. z siedzibą w W. na rzecz Urzędu Miasta [...] dotyczący kosztów budowy wodociągu w ul. [...] w W. oraz protokół z dnia 27 października 1994 r. dotyczący częściowego odbioru robót wodociągowych w ul. [...]. Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), także w wersji obowiązującej w 1998 r., wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizację i energię elektryczną należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad nieruchomością. W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że powyższe okoliczności oraz dokumenty zgromadzone w sprawie należycie potwierdzają i dokumentują sprawowanie w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznoprawnego nad ww. drogą publiczną.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli L.K. i K.K..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę. Sąd podzielił zarzuty i argumenty w niej podniesione, i uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych w kontekście zastosowanego w sprawie art. 73 ust. 1 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez co najmniej przedwczesne utrzymanie nią w mocy decyzji organu I instancji.

Zdaniem Sądu I instancji, nadal w sprawie sporny jest zakres zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz władztwo publiczne nad nieruchomością przed dniem 1 stycznia 1999 r. W tym też kontekście Sąd I instancji nie podzielił stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji i uznał w efekcie, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. W opinii Sądu, nie ustalono w jakim zakresie działka o nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę. Sąd przyjął przy tym, iż ww. mapa sytuacyjna nie może być wyłącznym dowodem wskazującym na fakt zajęcia pod drogę i zakres tego zajęcia, w sytuacji gdy została ona stworzona kilkanaście lat po dniu wywłaszczenia z mocy prawa, a (niewyjaśnione należycie) okoliczności sprawy wskazują, iż dostęp do nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. mógł być ograniczony (czy też w ogóle go nie było). W okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną należało poprzedzić wyczerpującymi ustaleniami co do ewentualnego przebiegu ogrodzenia na spornej działce oraz jej ukształtowania. Tego rodzaju okoliczności były zgłaszane w sprawie przez skarżących, odnośnie ogrodzenia - już na jego początkowym etapie, tj. w 2008 r. Skarżący podnosili, iż ich nieruchomość nie była zajęta pod drogę, gdyż na tej nieruchomości oprócz drzew, krzaków i innej roślinności znajdowało się także ogrodzenie, zdemontowane dopiero w 2003 r. (czy w 2005 r., jak wskazano w skardze). W odwołaniu od decyzji I instancji skarżący wskazali dodatkowo na to, że działka nr [...] nie była użytkowana jako droga publiczna, gdyż jej ukształtowanie - znaczna różnica poziomów do wysokości 1 m, skarpa – uniemożliwiały takie jej wykorzystanie.

W ocenie Sądu I instancji, o ile do kwestii ogrodzenia organ odwoławczy odniósł się w zaskarżonej decyzji, o tyle drugą kwestię - związaną z ukształtowaniem nieruchomości - przy rozpatrywaniu sprawy z niewiadomych przyczyn całkowicie pominął, dopuszczając się w ten sposób istotnego naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe, a to poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnej dla strony postępowania. Natomiast odnośnie ogrodzenia, organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż sporna nieruchomość nie była ogrodzona. Oceny takiej dokonał na podstawie oświadczeń Zastępcy Burmistrza [...] zawartych w pismach z dnia 15 czerwca 2012 r., z dnia 30 kwietnia 2010 r. i z dnia 19 listopada 2010 r. Powyższe, zdaniem Sądu, nie stanowi jednak o prawidłowym wyjaśnieniu sprawy. W sprawie ewentualnego ogrodzenia nieruchomości, strony postępowania przedstawiły dwa zupełnie odmienne stanowiska, a to wymagało od organu uzupełnienia materiału dowodowego i bezspornego ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie. Przyjęcie bowiem za wiarygodne w tej materii jedynie oświadczeń Zastępcy Burmistrza [...] nie znajduje uzasadnienia. Sąd dostrzegł, iż załączony do tych oświadczeń dowód (kopia mapy geodezyjnej z dnia 28 kwietnia 1994 r. – mało czytelna i nie obrazująca stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.) nie potwierdza bezspornie twierdzeń w nich zawartych. Oświadczenia Zastępcy Burmistrza [...] są dość szerokie i kategoryczne, ale -zdaniem Sądu - niczym nie poparte, a tym samym niewystarczające do wyjaśnienia zaistniałej w sprawie kwestii. Zauważyć zaś trzeba, iż nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4, a jednocześnie musi spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Nadto, co istotne, w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż o przestrzennych graniach zajęcia pod drogę publiczną, rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, kwestia ukształtowania terenu spornej działki, jak i ewentualnego jej ogrodzenia powinna być w sprawie należycie wyjaśniona. Dla wyjaśnienia tych okoliczności niezbędne może okazać się przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, połączonej z oględzinami, w trybie przewidzianym w art. 89 § 2 k.p.a. Nie wykluczone bowiem, iż tylko w ten sposób będzie możliwe wyjaśnienie tak kwestii związanej z podwyższeniem działki nr [...] w stosunku do drogi, jak i okoliczności przebiegu ogrodzenia działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. Wyjaśnienie tych okoliczności ma zaś istotne znaczenia dla ustalenia zakresu zajęcia nieruchomości pod drogę, jak i władania tą nieruchomością w rozumieniu ww. art. 73 ust. 1 ustawy.

W ocenie Sądu I instancji, całkowicie nieuprawnione jest stanowisko organu, iż o władaniu nieruchomością w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy, świadczy zrealizowanie na tej nieruchomości przez gminę wodociągu, a to w ramach zadań własnych gminy. Pojęcie władania rozumieć należy jako wykonywanie faktycznych czynności związanych z zarządzaniem drogą publiczną. Pojęcie to należy więc rozumieć jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), a to oznacza, że w pojęciu tym mieszczą się takie czynności faktyczne jak odśnieżanie, remont, modernizacja, umieszczanie znaków drogowych. Do zarządcy drogi, zgodnie z ww. ustawą o drogach publicznych należała bowiem w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, utrzymanie drogi oznaczało wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Zatem, gmina, która wnioskuje o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać, że przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. W konsekwencji, w ocenie Sądu, w pojęciu tym nie będą mieściły się takie czynności faktyczne, które nie odnoszą się do drogi publicznej, a wynikają na przykład z zakresu powierzonych gminie zadań własnych. Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił oceny przedstawionej w zaskarżonej decyzji w kontekście przesłanki władania nieruchomością.

Nie bez znaczenia przy tym pozostaje, iż postępowanie w niniejszej sprawie trwa od kilku lat, zapadło w nim kilka decyzji organów obu instancji i prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1538/11. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę Miasta [...] wniesioną na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r., o charakterze kasatoryjnym. Sąd uznając kontrolowaną decyzję za prawidłową, przyjął za organem II Instancji, iż sprawa na etapie I instancji nie została należycie wyjaśniona, a to uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji Sąd prawomocnym wyrokiem przesądził konieczność uzupełnienia akt sprawy m. in. w zakresie dotyczącym władania nieruchomością. Wskazał, podzielając stanowisko organu odwoławczego, iż dla oceny istnienia w niniejszej sprawie władztwa publicznoprawnego urządzonej drogi publicznej, nie są wystarczające oświadczenia Zastępcy Burmistrza [...] z dnia 30 kwietnia i 19 listopada 2010 r. o wykonywaniu władztwa przed dniem 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością poprzez ponoszenie kosztów eksploatacji polegających na utrzymaniu ul. [...] w okresie letnim i zimowym, wobec braku odpowiedniej dokumentacji finansowej poświadczającej ponoszenie tych kosztów. Z powyższego wynika, iż na tym etapie, kontrolowanym przez Sąd, kwestia władania sporną nieruchomością nadal nie była należycie wykazana, a przywołany wyrok tylko przesądził o konieczności uzupełnienia akt w tej materii, wskazując m. in. na to, że oświadczenia obecnego zarządcy drogi (niczym nie poparte) są niewystarczającym dowodem w tej kwestii. Należy przy tym zauważyć, iż w decyzji uznanej przez Sąd za prawidłową organ odwoławczy wskazał, iż "wybudowanie sieci wodociągowej, a więc urządzeń podziemnych, nie tylko nie pozbawia właściciela nieruchomości władania, lecz także nie świadczy o zaistnieniu władztwa przez podmiot publicznoprawny." Takie też twierdzenie organu zostało zaaprobowane przez Sąd, który przecież - pomimo zawartości akt sprawy i znajdujących się w nich dowodów wskazujących na przeprowadzenie przez sporny grunt wodociągu - za konieczne uznał za organem II instancji prawidłowe wyjaśnienie sprawy w zakresie władztwa publicznoprawnego.

Zdaniem Sądu I instancji, akta nie zostały uzupełnione o żaden z dowodów wymienionych - dla przykładu - w decyzji organu II instancji z dnia [...] czerwca 2011 r. (uznanej przez Sąd za prawidłową) jako te potwierdzające przesłankę władztwa publicznoprawnego. Co więcej, orzekając w sprawie w dniu [...] listopada 2013 r. i utrzymując w mocy decyzję I instancji, organ II instancji dopuścił się nie tylko uchybień w zakresie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (a to poprzez nieuzupełnienie materiału dowodowego, ewentualnie w trybie art. 136 k.p.a.), ale też naruszenia art. 8 k.p.a. regulującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a to poprzez zastosowanie różnej interpretacji przepisu prawa dokonywanej w tej samej sprawie, na różnych jej etapach. Skoro na wcześniejszym etapie postępowania organ II instancji przyjął, że przeprowadzenie sieci wodociągowej nie jest przejawem władania nieruchomością w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy, to zmieniając ocenę w tej kwestii (bez żadnego uzasadnienia swojego stanowiska co do zmiany poglądu) w sposób istotny - zdaniem Sądu - naruszył wskazaną powyżej zasadę. Przy czym, Sąd zauważa, iż stanowisko organu co do interpretacji prawa (i oceny materiału dowodowego) może podlegać zmianom, ale wówczas, gdy organ ten wykaże, że są ku temu uzasadnione podstawy. Nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi jednak o naruszeniu art. 8 k.p.a., a taka też, w ocenie Sądu, wystąpiła w niniejszej sprawie, co również wymagało zaznaczenia.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się organ i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), tj.:

• art. 73 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanek zajęcia nieruchomości pod drogę oraz władania publicznoprawnego, w skutek czego Sąd błędnie ocenił, iż nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie;

2. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 73 ustawy, poprzez wadliwe przyjęcie, że przeprowadzone postępowania i zgromadzone dowody nie wykazały łącznego wystąpienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy, w tym przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz władania publicznoprawnego;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności odmówił mocy dowodowej mapie sytuacyjnej przedstawiającej stan zajęcia zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz dowodom potwierdzającym władanie publicznoprawne;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wiarygodności dokumentu urzędowego jakim jest mapa przedstawiająca stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. sporządzona przez biegłego geodetę;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

• art. 133 § 1 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi.

Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że mapa sytuacyjna nieruchomości, sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentacje geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy (art. 76 k.p.a.), a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone. Powołując treść § 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572), wskazano, że osoba posiadająca uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, może na podstawie dokumentów znajdujących się Zasobie, na aktualnej kopii mapy zasadniczej, odtworzyć faktyczny stan przebiegu granic danego ciągu komunikacyjnego według stanu na określoną datę, którą w tym przypadku będzie 31 grudnia 1998 r. Wbrew zatem twierdzeniom Sądu I instancji, ww. mapa przedstawia granicę drogi publicznej - ul. [...] wraz z granicami działek zajętych pod drogę publiczną.

Dalej wskazano, że przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa, krzewy, urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Skoro na działce stanowiącej część nieutwardzonej ulicy znajdowała się infrastruktura w postaci sieci energetycznej i wodociągowej, to należało przyjąć, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że była ona zajęta pod drogę publiczną.

Z kolei ogrodzenie spornej działki (zlikwidowane dopiero w 2005 r.), nie znajdowało się w granicy pasa drogowego ul. [...], a zatem nie było posadowione na działce nr [...].

Znajdująca się w aktach sprawy umowa sprzedaży z dnia [...] czerwca 1999 r. potwierdza, że nieruchomość (KW [...]), zawiera 2021 m² obszaru, reszta powierzchni znajduje się pod ul. [...], a nieruchomość oznaczona jest nr [...] w obrębie [...]. Zapis potwierdza, że część działki nr [...] już ówcześnie była zajęta pod drogę publiczną, o czym skarżący wiedzieli nabywając nieruchomość. Organ powołał się dalej na treść pisma Urzędu [...] z dnia 5 września 2012 r., w którym podano, że działka nr [...] stanowiła część ul. [...] i od odnowienia operatu ewidencji gruntów 1 984 r. znajdowała się we władaniu Gminy Miejskiej [...], a w 2003 r. we władaniu Miasta [...]. Natomiast w piśmie Zastępcy Burmistrza [...] z dnia 15 czerwca 2012 r. wskazano, że działka [...] znajdowała się przed ogrodzeniem, stanowiąc część ul. [...]. W zakresie różnic w wysokości terenu pasa drogowego, organ podniósł, że faktu tego biegły geodeta nie uznał za dyskwalifikujący do potwierdzenia, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną.

Dalej wyjaśniono, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, iż zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Czynności te zarządca drogi miał obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi, a więc wydzielonego pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być np. chodniki, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne. W ocenie organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, dawał podstawy do uznania, że również i ta przesłanka - władania - została spełniona. Miasto [...] już przed 31 grudnia 1998 r. traktowało sporną działkę jako część pasa drogowego, którym mogło zgodnie z przeznaczeniem dysponować, czego wyrazem było wybudowanie tam sieci wodociągowej.

W odpowiedzi na skargę L.K. i K.K. wnieśli o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy, a przedstawiona w nim argumentacja zasługuje na aprobatę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, która jednak nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zaskarżony wyrok w świetle okoliczności motywujących Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji, doszedł do przekonania, że są one usprawiedliwione.

Zdaniem Sądu Odwoławczego, zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy (art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) w istocie nie przekonuje w pełni do podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z kolei stosowanie do art. 77 § K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, gdyż ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Zakres stanu faktycznego wymagającego dokładnego wyjaśnienia w celu załatwienia sprawy (tez dowodowych) zgodnie z ww. przepisami jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. A zatem to normy materialnoprawne wyznaczają, jakie okoliczności muszą być zweryfikowane w toku postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie to ma doprowadzić do zastosowania lub wykluczenia zastosowania danego przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

W tej sprawie, podstawę materialno prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie tym gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do tej nieruchomości. Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast "władanie" oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania, przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne zajęły grunt pod drogę i czy wykonywały względem niej czynności właścicielskie, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000r., sygn. akt P 5/99).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w tej sprawie sporny jest nadal zakres zajęcia nieruchomości (działki nr [...]) pod drogę publiczną oraz władztwo publicznoprawne nad przedmiotową nieruchomością przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Odnosząc się do kwestii zakresu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, w kontekście ukształtowania terenu na spornej działce oraz jej ogrodzenia, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że zachodzą podstawy do ponownego, należytego wyjaśnienia spornych okoliczności. W istocie poprzestanie jedynie na oświadczeniach Zastępcy Burmistrza [...] oraz kopii mapy dołączonej do jednego z nich, nie jest wystarczające i nie stanowi o dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Tym bardziej kwestia wymaga wyjaśnienia, gdyż w aktach sprawy znajdują się zdjęcia złożone przez strony, do których organ nie ustosunkował się, a z których wyraźnie wynika, że w okolicach (bądź w granicy) spornej działki znajdowało się ogrodzenie. Nadto strony przez cały tok postępowania twierdziły, że na spornej działce znajdowały się drzewa, krzaki i inna roślinność, i nigdy nie stanowiła ona drogi, a ukształtowanie terenu w tym miejscu na dzień 31 grudnia 1998 r. wskazuje, że urządzenie tam drogi nie było możliwe. Skarżący podawali, że ustalenia organu nie odzwierciedlają stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. lecz stan z lat znacznie późniejszych, na dowód czego przedstawiali określone dokumenty. Przypomnieć w tym miejscu należy - za Sądem I instancji - a na co winien zwrócić uwagę organ odwoławczy, że w rozpoznawanej sprawie orzekał już Sąd administracyjny, który wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1538/11 oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. o charakterze kasatoryjnym. W wyroku tym, Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja zgodna jest z prawem, a Minister zasadnie uznał, że sprawa potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pomimo wyraźnych wskazań, zawartych w powołanym wyroku, organ obecnie orzekając, nie poczynił wystarczających ustaleń w omawianym zakresie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Zauważyć także należy, iż z prawidłowym ustaleniem zakresu zajęcia spornej działki pod drogę wiąże się ustalenie sprawowania władztwa nad nieruchomością. Nie można bowiem prawidłowo ocenić czy na danej nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną, sprawowane było władztwo publiczne, w sytuacji, gdy nie rozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej poprzedzone musi być wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym i ustaleniem stanu faktycznego danej sprawy, tym bardziej gdy skutkiem wydanej decyzji ma być odjęcie prawa własności. Żadna osoba fizyczna nie może zostać pozbawiona prawa własności w sposób niezgodny z przepisami prawa polskiego. Przytoczyć także należy art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. Nr 36 poz.175). Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z powołanego przepisu wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Oczywiście wyrok niniejszy nie oznacza pozbawienia organu możliwości wydania w tej sprawie decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę - Miasto [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , jednakże decyzja taka musi być poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 145 § 1 pkjt 1 lit c P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.