Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 564/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 4 sierpnia 2021 r., nr [...] w sprawie nieważności uchwały dotyczącej uchwalenia zmiany uchwały w sprawie określenia zasad nabywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 4 sierpnia 2021 r. w przedmiocie nieważności uchwały.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Gminy 29 czerwca 2021 r. podjęła uchwałę Nr XXVII/264/2021 w sprawie zmiany uchwały własnej z dnia 26 lutego 2008 r. nr XII/114/2008 w sprawie określenia zasad nabywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania (Dz. Urz. Woj. z dnia 2 czerwca 2008 r. Nr 45. poz. 1304).

W § 1 uchwały zmieniającej wskazano, że zmianie ulega § 3 uchwały zmienianej, w którym dodaje się ustęp 3 o następującym brzmieniu: "Zawarcie umów najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony może nastąpić w drodze bezprzetargowej".

W podstawie prawnej uchwały z 29 czerwca 2021 r. wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 i poz. 1378 oraz z 2021 r. poz. 1038 zwanej dalej "u.s.g.") w zw. z art. 13 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.).

Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 sierpnia 2021 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z 29 czerwca 2021 Nr XXVII/264/2021 w sprawie zmiany uchwały nr XII/114/2008 z dnia 26 lutego 2008 r. Zdaniem organu nadzorczego z przepisów powołanych jako podstawa prawna ww. uchwały wynika, że zasadą jest zawieranie umów najmu lub dzierżawy nieruchomości w trybie przetargowym, a odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy najmu lub dzierżawy wymaga zgody rady gminy. W konsekwencji, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Wojewoda uznał, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. nie upoważnia rady gminy do określenia generalnej zgody na przyszłość do zawierania przez organ wykonawczy gminy umów najmu lub dzierżawy nieruchomości w trybie bezprzetargowym w przypadkach określonych w uchwale o zasadach najmu lub dzierżawy nieruchomości, jak dokonano tego w § 1 uchwały. Każdorazowe odstąpienie przez organ wykonawczy gminy od przetargowego trybu zawarcia umowy najmu lub dzierżawy wymaga uzyskania zgody rady gminy, co wynika z art. 37 ust. 4 u.g.n. W związku z takim stanowiskiem Wojewoda stwierdził nieważność ww. uchwały.

Gmina w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 4 sierpnia 2021 r. w przedmiocie nieważności uchwały, wniosła o jego uchylenie zarzucając Wojewodzie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uprawnienia rady gminy wynikające z tych przepisów ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy najmu lub dzierżawy w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego gminy, podczas gdy wykładnia językowa, systemowa i celowościowa tych przepisów wskazuje na trafność tezy o dopuszczalności wyrażenia przez radę gminy zgody generalnej na odstąpienie od trybu przetargowego zawarcia umowy;

2) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały Nr XXVII/264/2021 Rady Gminy z 29 czerwca 2021 r. w sprawie zmiany uchwały nr XII/114/2008 z 26 lutego 2008 r., podczas gdy nie jest ona sprzeczna z prawem, gdyż skarżąca nie naruszyła przepisów wyznaczających jej kompetencję do podjęcia uchwały, co w konsekwencji uniemożliwia stwierdzenie, że unieważniona uchwała w sposób ewidentny wykracza poza delegację ustawową przyznaną organowi stanowiącemu gminy.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowuje się pogląd, że dopuszczalne jest wyrażenie przez radę gminy generalnej zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów najmu lub dzierżawy. Z wykładni językowej przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. wynika bowiem, że zgoda może dotyczyć "tych umów", zatem wszelkich umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. Wykładnia celowościowa uwzględnia cel regulacji, którym było umożliwienie organowi wykonawczemu zawierania tego rodzaju umów, najczęściej w bardzo drobnych sprawach, bez konieczności każdorazowego angażowania rady. Wykładnia systemowa z kolei nakazuje uwzględnić, że rada gminy jako organ uchwałodawczy zajmuje się ustaleniem zasad, czyli rozwiązań generalnych w zakresie gospodarowania nieruchomościami (art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g.). Ponadto ust. 4 następuje po ust. 3 art. 37 u.g.n., w którym ustawa zawiera upoważnienie do zwolnienia generalnego z obowiązku zbycia w drodze przetargu określonych nieruchomości. W ocenie skargi, również w doktrynie ostatecznie dopuszczono, aby zgoda rady gminy miała charakter generalny i była elementem uchwały o zasadach nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości (zob. Z. Marmaj [w:] U stawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz wyd. IV, red. G. Bieniek, Warszawa 2012, SIP LEX).

Podniesiono dalej, że skoro w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały nie doszło do jednoznacznego ujednolicenia wykładni, to stan odpowiadający jednej z dopuszczanych interpretacji nie może zostać uznany za sprzeczny, czyli ewidentnie niezgodny z prawem. Co więcej, podjęcie uchwały generalnej wcale nie pozbawia rady uprawnień kontrolnych. Funkcja kontrolna obejmuje bowiem kontrolę sposobu stosowania uchwały generalnej przez organ wykonawczy, więc podjęcie uchwały dopiero umożliwia kontrolę, a nie ją wyklucza. To w gestii Rady powinno pozostawać, czy swoją ustawową kompetencję do wyrażania zgody na odstępstwo od przetargowego trybu zawierania umów będzie wyrażać ad hoc, przy każdej jednostkowej sprawie, czy też wyrazi ją w sposób generalny. Wadliwe było zatem przyjęcie przez organ nadzoru, że kwestionowana uchwała jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wskazując ponadto, że ustawowego zwrotu "tych umów" nie można wyciągnąć tak daleko idących wniosków, jak zaprezentowane w skardze. Z treści przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. można jedynie wywnioskować, że przepis ten daje uprawnienie do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. Przepis nie odnosi się do możliwości tworzenia zasad odstępowania od trybu przetargowego przy zawieraniu umów, dlatego nie sposób przyjąć, że przepis ten zezwala na wyrażanie zgody w stosunku do "wszelkich umów użytkowania, najmu lub dzierżawy". Przepis jedynie określa, w stosunku do jakiego rodzaju umów jednostkowa zgoda może być udzielona. Ponadto przepis ten posługuje się określeniem "wyrażenie zgody", stanowiącym zwykle rodzaj rozstrzygnięcia lub stanowiska o charakterze indywidualnym lub konkretnym. Wojewoda wskazał też, że ustawodawca wyróżnił pewne sytuacje, w których możliwe jest odstąpienie od trybu przetargowego, przy czym wszystkie te sytuacje należy traktować jako wyjątki od ogólnej zasady przetargowego trybu zawierania umów dotyczących nieruchomości; wyjątków od zasady nie można nigdy interpretować rozszerzająco. W ocenie Wojewody z wykładni systemowej wyraźnie wynika, że wyrażenie zgody na zawarcie umów dotyczących nieruchomości w trybie bezprzetargowym jest traktowane na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami (i nie tylko) jako wyjątek od ogólnej zasady. W takim przypadku to rada musi rozstrzygnąć, czy możliwe jest zastosowanie tego wyjątku w konkretnej sprawie. Nie sposób zgodzić się również z odniesieniem skarżącego do art. 37 ust. 3 u.g.n. jako argumentu przemawiającego za rozszerzeniem uprawnień rady gminy. Art. 37 ust. 3 u.g.n. dotyczy ściśle określonego przypadku, kiedy możliwe jest wyrażenie zgody na przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmiot, dla którego są to cele statutowe i którego dochody przeznacza się w całości na działalność statutową oraz zabudowanych na podstawie zezwolenia na została zalegalizowana zgodnie z procedurami przewidzianymi w odrębnych przepisach, jeżeli o nabycie nieruchomości ubiega się osoba, która dzierżawi lub użytkuje nieruchomość na podstawie umowy zawartej na co najmniej 10 lat. Nie jest to wcale przepis szerszy tylko z tego powodu, że dotyczy zbycia nieruchomości.

Wojewoda nie podzielił także poglądu skarżącej na temat ograniczenia możliwości stwierdzania nieważności uchwał wyłącznie do przypadków, gdy linia orzecznicza w danej sprawie jest całkowicie jednorodna i niezmienna. Na koniec organ stwierdził, że ustawodawca określił, że rada może wyrazić zgodę na zawarcie określonej umowy w trybie bezprzetargowym, przy czym nie zezwolił radzie na określenie zasad w tym zakresie, ani też nie upoważnił rady do przekazania tej kompetencji organowi wykonawczemu. Dlatego to do zadań rady należy wyrażenie zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawarciu konkretnej umowy, po uprzednim zapoznaniu się ze sprawą i stwierdzeniu, że nie zachodzą przesłanki wyłączające udzielenie takiej zgody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Kontrolą legalności w niniejszej sprawie objęto rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 4 sierpnia 2021 r., nr [..], mocą którego stwierdzono nieważność uchwały nr XXVII/264/2021 Rady Gminy z 29 czerwca 2021 r. w sprawie zmiany uchwały tego organu nr XII/114/2008 z 26 lutego 2008 r. w sprawie określenia zasad nabywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania. Podjęte rozstrzygnięcie stanowi więc efekt nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością gminy, w trybie przepisów art. 90 i następnych ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej jaki u.s.g., w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 czerwca 2017 r.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. Na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie zaś z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uwzględniając powyższe regulacje wskazać należy, że uchwała Rady Gminy z 29 czerwca 2021 r. została doręczona Wojewodzie 5 lipca 2021 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z 4 sierpnia 2021 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga bowiem dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Gminy uchwały z 12 października 2021 r., nr XXXII/289/2021 w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Dalej wskazać należy, że sposób kontroli sądowej w niniejszej sprawie wyznacza treść przepisu art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W rozważanym wypadku Wojewoda zarzucił uchwale z 29 czerwca 2021 r. odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n. stanowiącego, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, następuje w drodze przetargu, przy czym Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Tymczasem w kwestionowanej uchwale dokonano zmiany uchwały z 26 lutego 2008 r., poprzez dodanie ust. 3 do § 3, który przewidywał, że zawarcie umowy najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony może nastąpić w drodze bezprzetargowej. Dodanie takiej treści do uchwały oznacza, zdaniem Wojewody, przekroczenie uprawnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., który nie upoważnia rady gminy do określenia generalnej zgody na przyszłość do zawierania przez organ wykonawczy umów najmu lub dzierżawy nieruchomości w trybie bezprzetargowym w przypadkach określonych w uchwale o zasadach najmu lub dzierżawy nieruchomości. Zdaniem Sądu stanowisko to jest zasadne.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. wyłączną właściwością gminy jest podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 u.g.n. nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Przypadki, kiedy sprzedaż nieruchomości następuje w drodze bezprzetargowej określa ust. 2 tego przepisu. Na mocy zaś ust. 4 zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Powyższe regulacje przewidują zatem kompetencję dla organu uchwałodawczego gminy do odstąpienia od trybu przetargowego oddawania nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub nieoznaczony. Przepisy nie określają natomiast jaki charakter takie odstąpienie ma mieć – konkretny czy generalny.

Na tym tle w orzecznictwie zarysowały się dwie linie poglądów. Zgodnie z pierwszym z nich, wykładnia językowa, systemowa oraz celowościowa art. 37 ust. 4 u.g.n. wskazuje na trafność tezy o dopuszczalności wyrażenia przez radę gminy zgody generalnej na odstąpienie od trybu przetargowego. Z wykładni językowej wynika bowiem, że zgoda może dotyczyć "tych umów", czyli wszelkich umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. Wykładnia celowościowa uwzględnia cel regulacji, którym było umożliwienie organowi wykonawczemu zawierania tego rodzaju umów, najczęściej w bardzo drobnych sprawach, bez konieczności każdorazowego angażowania rady. Wykładnia systemowa nakazuje zaś uwzględnić, że rada gminy jako organ uchwałodawczy, stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., zajmuje się ustaleniem zasad, czyli rozwiązań generalnych w zakresie gospodarowania. Ponadto wskazuje się, że ust. 4 następuje po ust. 3 art. 37 u.g.n., w którym ustawa zawiera upoważnienie do zwolnienia generalnego z obowiązku zbycia w drodze przetargu określonych nieruchomości. Nie ma więc powodu, by w kwestiach mniej doniosłych wykluczać zgodę generalną i wymagać rozstrzygnięć indywidualnych. Podjęcie uchwały generalnej wcale nie pozbawia rady uprawnień kontrolnych, gdyż kontrola ta odnosi się do sposobu stosowania uchwały generalnej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), więc podjęcie uchwały dopiero umożliwia kontrolę, nie zaś ją wyklucza. Jest rzeczą rady gminy, będącej przecież organem podmiotu samodzielnego na zasadzie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, czy swoją ustawową kompetencję do wyrażania zgody na odstępstwo od przetargowego trybu zawierania umów będzie wyrażać ad hoc, przy każdej jednostkowej sprawie, czy też wyrazi ją w sposób generalny. Tego rodzaju pogląd został wyrażony m.in. w wyrokach WSA w Krakowie z 15 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 442/09; WSA we Wrocławiu z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 627/18 i z 13 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Wr 615/18; WSA w Opolu z 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Op 465/19, WSA w Kielcach z 26 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Ke 353/20, dostępne w CBOSA).

Natomiast drugi pogląd akcentuje, że użyte w art. 37 ust. 4 ustawy sformułowanie: "mogą wyrazić zgodę" jednoznacznie wskazuje, iż uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. Każdorazowe więc odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać więc w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków (ad hoc). Podkreśla się tutaj wyjątkowy charakter takiej zgody, jako odstępstwa od zasady przetargowego trybu zawierania umów, a także fakt, że generalna zgoda pozbawiłaby właściwy organ uprawnień kontrolnych (zob. m.in. G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2010; wyroki WSA w Gliwicach z 29 listopada 2006 r., sygn. II SA/Gl 770/06; WSA w Olsztynie z 1 października 2015 r., sygn. II SA/Ol 859/15; WSA we Wrocławiu z 20 września 2017 r., sygn. II SA/Wr 397/17, WSA w Krakowie z 9 lipca 2020 r., sygn. II SA/Kr 208/20, dostępne w CBOSA). W związku z tym, rada gminy określając zasady gospodarowania nieruchomościami powinna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę, reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 139/08; wyrok WSA w Olsztynie z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1354/14, dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie właściwe jest stanowisko drugie, zgodnie z którym art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. powinien być rozumiany w ten sposób, że upoważnia m.in. radę gminy wyłącznie do wyrażenia indywidualnej i konkretnej zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. W ocenie Sądu przemawia za nim wykładnia literalna przepisu posługującego się określeniem "wyrażenie zgody", stanowiącym zwykle rodzaj rozstrzygnięcia lub stanowiska o charakterze indywidualnym lub/i konkretnym. Przemawiają za nim również argumenty systemowe. Nie do zaakceptowania jest bowiem taka wykładnia art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n., zgodnie z którą norma w nim wyrażona stanowiłaby równocześnie, według wyboru organu administracji, bądź to upoważnienie do udzielenia indywidualnej i konkretnej zgody na odstąpienie od trybu przetargowego, bądź to upoważnienie do udzielenia zgody o charakterze generalnym, która to zgoda przyjmowałaby postać prawa miejscowego, skoro wyrażona zostałaby poprzez normy generalne i abstrakcyjne, i – jakby należało przyjąć - na podstawie upoważnienia ustawowego. Sytuacja taka byłaby nie do pogodzenia z konstytucyjnymi podstawami stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym z wymogiem wyraźnego upoważnienia ustawowego. Należy też zauważyć, ustalony w u.s.g. podział kompetencji między organem stanowiącym i kontrolnym, a organem wykonawczym. Rada gminy (jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do organu wykonawczego) jest upoważniona do ustalania zasad, względnie kryteriów gospodarowania mieniem komunalnym, jeżeli przepisy ustaw nie zastrzegają wyłącznej właściwość wójta w tym zakresie. W związku z tym organ upoważniony do wydania uchwały wykonawczej względem ustawy nie może ani przekazać swoich kompetencji innemu organowi, ani wykraczać poza ich zakres (zob. wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1588/17, dostępny w CBOSA).

Ponadto nie można pomijać, że ustawodawca wprowadził w art. 37 ust. 4a u.g.n., po uchwaleniu uchwały, katalog ustawowych wyjątków od zasady przetargowego zawierania umów użyczenia, najmu i dzierżawy, co mogłoby wskazywać, że w ocenie ustawodawcy tworzenie wyjątków o charakterze generalnym w akcie podustawowym nie jest możliwe. W przeciwnym razie pozostawiłby tę kwestię do uregulowania organom wymienionym w art. 37 ust. 4 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/kr 489/20, dostępny w CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że na mocy § 1 uchwały Rady z 29 czerwca 2021 r. do § 3 uchwały tego organu z 26 lutego 2008 r. wprowadzono ust. 3, zgodnie z którym zawarcie umowy najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony może nastąpić w drodze bezprzetargowej. Tym samym organ uchwałodawczy dopuścił generalną, nieskonkretyzowaną co do przedmiotu i podmiotu możliwość, oddawania nieruchomości w najem lub dzierżawę, przerzucając tym samym konkretyzację takich elementów na organ wykonawczy. Na skutek wprowadzonej zmiany ww. czynności mogą być więc podejmowane bez żadnych ustalonych reguł, pozostawiając ich określenie wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Zatem rada gminy de facto pozbawiła siebie kompetencji, które zostały jej nadane przez ustawodawcę, a działanie takie należy rozważać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Organ bowiem nie może sam, bez wyraźnej delegacji ustawowej, przerzucać swoich kompetencji na inny organ, a tym bardziej czynić tego w taki sposób, że organ, któremu kompetencje przekazano nie ma jasno określonych reguł działania. Tak by natomiast było w sytuacji pozostawienia w obrocie kwestionowanego postanowienia § 3 ust. 3 uchwały Rady z 26 lutego 2008 r.

Zasadnie zatem stwierdza Wojewoda, że każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków, bowiem podjęcie generalnej uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów doprowadziłoby do utraty przez radę funkcji organu kontrolnego. Przy czym należy podkreślić, że owa konkretyzacja nie może oznaczać wkraczania przez radę w materię zastrzeżoną już dla umów najmu czy dzierżawy i nie może przewidywać konkretnych zapisów takich umów. Chodzi raczej o to, aby to rada ustalała ogólne ramy i zasady związane z gospodarowaniem mieniem, w obrębie których działać będzie następnie organ wykonawczy, nie zaś przerzucenie tego obowiązku w całości na organ wykonawczy, pozostawiając mu pełną, niczym nieograniczoną swobodę.

W świetle powyższego zasadnie, zdaniem Sądu, Wojewoda stwierdził nieważność uchwały rady z 29 czerwca 2021 r., gdyż przewidziana w jej § 1 zmiana uchwały z 26 lutego 2008 r. w sprawie określenia zasad nabywania i obciążania nieruchomości praz ich wydzierżawiania lub wynajmowania, została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 4 u.g.n. Taki akt nie może się więc ostać w obrocie prawnym, wobec czego zasadne było zastosowanie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. przez Wojewodę.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżony akt odpowiada prawu, a wniesiona skarga jest niezasadna. Wobec tego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożyły oba organy biorące udział w postępowaniu.