Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 804/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. B.A.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 804/21

Uzasadnienie

E.J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] (znak: [...]) utrzymującą w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Jako podstawę prawną wskazano art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym].

Z akt sprawy wynika, że na wniosek R.B. Prezydenta Miasta Ł. decyzją z [...] orzekł w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, budową/przebudową urządzeń budowlanych oraz budową dojazdu z ulicy B przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 88, na terenie obejmującym działkę nr 348/1 i fragment działki drogowej 353/7 w obrębie [...] w następujący sposób:

- linia zabudowy - nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym;

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 348/1 w obrębie [...] - w przedziale od 0,19 (średni wskaźnik z obszaru analizy urbanistycznej) do 0,32 (max. dla zabudowy mieszkalnej);

- szerokość elewacji frontowej budynku - w przedziale od istniejącej do 15 m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (okapu) od 6 m do 10 m;

- geometria dachu - dach płaski, spadek głównych połaci od 0° do 10°, wysokość kalenicy/attyki od 7 m do 11 m, kierunek głównej kalenicy/attyki równoległy lub prostopadły do granicy z działką drogową.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E.J. wskazując, iż ustalony przez organ wskaźnik zabudowy jest nieuzasadniony. Strona skarżąca podkreśliła, że w obszarze zabudowanym jest zabudowa bliźniacza, jaką planuje również inwestor i to ona powinna być wyznacznikiem dla inwestycji. Skarżąca zarzuciła, że parametr ten przekracza średnią wynikająca z analizy urbanistycznej, a strona nie widzi podstaw ku temu aby ustalić go na poziomie maksymalnym z obszaru, tym bardziej, że poza jedną działką o wskaźniku 0,32, a jej powierzchnia jest stosunkowo mała - 343m², nie ma takich działek.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

Kolegium podniosło, że teren objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi zatem wątpliwości dopuszczalność przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ulicy A. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przedłożono umowy gestorów sieci w zakresie dostaw mediów. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów wnioskowana nieruchomość oznaczona jest jako B - tereny mieszkaniowe.

Kolegium wskazało, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji został przekazany do uzgodnienia z Zarządem Dróg i Transportu w Ł. - zarządcą drogi gminnej - ul. A oraz pozytywnie zaopiniowany.

Zdaniem Kolegium przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w powyższym przepisie. Mianowicie: zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Ponadto, jak wykazało przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe, wobec regulacji art. 61 ust. 1, wymagającego dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej w przedmiocie nienależytego uzasadnienia parametru wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji Kolegium wskazało, iż w analizie wskazano, że wskaźnik zabudowy dla działek w obszarze jest od 0,10 do 0,35. Działka o wskaźniku 0,35 jest zabudowana obiektem o funkcji garażowej, zatem organ słusznie uznał, że nie stanowi wyznacznika. Średni wskaźnik zabudowy mieszkaniowej z pominięciem działki o funkcji garażowej (0,35), obiektu sportowego (0,18) i trafostacji (1,00) wynosi 0,19 zaś maksymalny 0,32. Zdaniem organu zasadnym jest przy badaniu wskaźnika powierzchni zabudowy uwzględnienie nie wszystkich działek zabudowanych, ale wyłącznie działek zabudowanych zabudową mieszkaniową, gdyż przyjmowanie parametrów budynków gospodarczych do wyliczania wskaźników zabudowy zniekształca obraz istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej. Wobec faktu, iż inwestor wnosił o ustalenie wskaźnika na poziomie 0,39 organ ustalił wskaźnik w granicy od 0,19 do 0,32 stwierdzając, iż pozostaje to w zgodzie z przepisami oraz nie burzy ładu przestrzennego zobrazowanego w analizie, a pozwoli inwestorowi na budowę obiektu jaki planował. Kolegium oceniając przyjęte stanowisko zgodziło się z ustaleniami organu. W materiale dowodowym są określone wskaźniki zabudowy dla działek sąsiednich wobec terenu inwestycji : 326/1 - 0,1; 325/1 - 0,17; 324 - 0,12; 323 - 0,13; 319 -0,32; 320/1 - 0,15; 318 - 0,19; 322/1 - 0,23 . W tym jest znaczna część zabudowy bliźniaczej i bezpodstawne jest twierdzenie skarżącej, że organ pominął tę zabudowę w obliczeniu wskaźnika. Organ nie ustalił wprost zabudowy na poziomie maksymalnym, co byłoby błędem - lecz dał możliwość budowy w pewnych granicach, które po pierwsze wynikają z obszaru, po drugie nie burzą ładu przestrzennego i ostatecznie - nie są niezgodne z przepisami. Określenie wskaźnika zabudowy innego niż średni, może wynikać z różnych przyczyn, w tym także interesu inwestora, jego określenie winno jednak nastąpić z rozważeniem wymagań ładu architektonicznego, a jedyną okolicznością podlegającą rozważeniu nie może być jedynie mała powierzchnia działki i zamierzenie inwestora. Z tych tez względów Kolegium uznało, że ustalenie wskaźnika zabudowy do 0,32 nastąpiło na podstawie analizy (działka o tym parametrze to działka w zabudowie bliźniaczej), nie stanowi naruszenia istniejącego ładu a pozwoli na realizację zamierzeń inwestora. Wskazując na zabudowę działki o wskaźniku 0,32 jako wyznacznika - czyli działki sąsiadującej z nieruchomością odwołującej, organ prawidłowo uzasadnił zastosowanie większego wskaźnika zabudowy niż średni. W ocenie Kolegium, ustalony wskaźnik w ramach tzw. widełek jest co do zasady dopuszczalny i taki sposób określenia wskazanego parametru nie budzi wątpliwości w orzecznictwie. Odnosząc się natomiast do wskazanej wartości parametru, Kolegium zauważyło, że mimo iż odbiega nieco od średniego, to jednak powiela wartości występujące już na tym terenie i nie przekracza wartości maksymalnej występującej w obszarze analizowanym. Ustalona wartość i sposób wyznaczenia omawianego parametru będzie mieścić się w granicach wniosku i nie zaburzy ładu przestrzennego. Tym samym, wbrew zarzutom odwołania, brak jest podstaw do zakwestionowania ustaleń poczynionych przez organ w przywołanym zakresie.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona skarżąca podniosła zarzuty naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania - zarzutu braku umotywowania i uzasadnienia przyjęcia wartości maksymalnej w miejsce wartości średniej oraz naruszenia przepisów praw materialnego, to jest art.61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z § 1 pkt 2, § 2 pkt 4, § 3, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1; § 6 ust. 1; § 7; § 8 rozporządzenia - § 5 ust 1 i 2 poprzez błędne ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy przekraczające średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego który wynosi 19% i brak uzasadnienia przyjęcia wartości maksymalnej w miejsce wartości średniej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 24 stycznia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 4 stycznia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, a ponadto pełnomocnik skarżącej w piśmie z 17 stycznia 2022 r. nie oponował wobec rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 24 stycznia 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, budową/przebudową urządzeń budowlanych oraz budową dojazdu z ulicy B przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. C 88, na terenie obejmującym działkę nr 348/1 i fragment działki drogowej 353/7 w obrębie [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2020 r., poz. 293 z późn. zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], a w szczególności art. 61 ust. 1 tej ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz. 1588) [dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury].

Bezspornym w sprawie było, że działka określona we wniosku i decyzjach nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym we wskazywanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazać należy na wstępie, że decyzja organu I instancji była pozytywna dla inwestora, tj. ustalała warunki zabudowy dla inwestycji, natomiast zarzuty co do jej treści zgłaszała uczestniczka postępowania – E.J., która zarówno na etapie odwołania jaki i skargi podniosła zarzut błędnego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy przekraczający średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego i brak uzasadniania przyjęcia wartości maksymalnej w miejsce wartości średniej.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zatem wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy przesłanek (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06; wyrok WSA w Krakowie z 19 stycznia 2011 r., II SA/Kr 1076/10). Wymóg łącznego ich spełnienia wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).

Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) [dalej: rozporządzenie].

W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

Wyznaczone parametry dla planowanej inwestycji muszą zatem odpowiadać zasadzie dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada ta powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. m.in. wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11).

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w "sąsiedztwie" zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12). Zasada dobrego sąsiedztwa polega na uzależnieniu zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

W ocenie Sądu, w toku postępowania administracyjnego organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna zarówno w zabudowie bliźniaczej jak i zabudowie wolnostojącej oraz występują uzupełniająco funkcję mieszkaniową budynki gospodarcze i garażowe.

Nie sposób poddać w wątpliwość ustaleń stanu faktycznego. O ich wadliwości można mówić bowiem w sytuacji, kiedy przyjęte w analizie dane są nieprawidłowe, niezgodne z rzeczywistym stanem w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Analiza wskazuje w sposób szczegółowy i wyczerpujący funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania terenu na poszczególnych działkach wchodzących w obszar analizowany wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia. Przedstawia to tabela, w której przejrzyście przedstawiono ww. dane (k. 168 i nast. akt administracyjnych). Uczyniono to w sposób rzetelny. W części tekstowej analizy znalazł się syntetyczny opis funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu a także odniesienia do wymogów z art. 61 ust. 2-5 tej ustawy. Z danych analizy przedstawionych w podsumowaniu tabeli wynika prawidłowe pod względem matematycznym wyliczenie średnich wartości danego parametru. Zatem nie sposób postawić organom zarzutu odnośnie do prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych w analizie, a co za tym idzie co do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Analiza zawiera dane, które pozwoliły Sądowi na zweryfikowanie poprawności wyliczenia przez organ parametrów.

Zdaniem skarżącej natomiast, przyjęte w zaskarżonej decyzji parametry nowej zabudowy nie zostały wyznaczone prawidłowo. Wskazuje ona na konieczność precyzyjnego określenia tych parametrów, a w przypadku ustalania parametru na drodze dopuszczonego przepisami rozporządzenia wyjątku wskazuje na konieczność uzasadnienia w decyzji, że przyjęta wartość wynika z przeprowadzonej analizy.

Jak stanowi w związku z tym § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym ustawodawca w myśl ust. 2 tego paragrafu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Z danych zawartych w analizie urbanistycznej odnośnie do wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu wynika, że na obszarze analizowanym występują działki, na których kształtuje się on w wartościach w przedziale od 0,10 do 0,32 oraz wskaźnik 0,35 dla wydzielonej działki z zabudową o funkcji garażowej. Średni wskaźnik zabudowy mieszkaniowej z pominięciem wskazanej działki o funkcji garażowej (0,35) oraz obiektu sportowego (0,18) i trafostacji (1,00) wynosi 0,19, zaś maksymalny 0,32. W tym miejscu należy wskazać, że zasadnym jest - w ocenie Sądu - przy badaniu wskaźnika powierzchni zabudowy uwzględnienie nie wszystkich działek zabudowanych w terenie analizowanym, ale wyłącznie działek zabudowanych zabudową mieszkaniową, gdyż przyjmowanie parametrów budynków gospodarczych do wyliczania wskaźników zabudowy zniekształca obraz istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej. Zatem wskazać należy, iż organy słusznie nie wzięły pod uwagę wskaźnika 0,35, jako właściwego dla wydzielonej działki z funkcją usługową - garaż. W realiach sprawy inwestor wnosił o ustalenie wskaźnika zabudowy o wartości 0,39. Organ ustalił natomiast ten wskaźnik w decyzji o wartości maksymalnej 0,32. Trafnie organ zauważył bowiem, iż oczekiwana wartość 0,39 istotnie przekracza wartość średnią dla całego obszaru. Trafnie tez uznał organ w związku z tym, iż każda inna wartość niż średnia, ale - jak w analizowanym przypadku - mieszcząca się w przedziale wartości zastanych na danym obszarze jest dopuszczalna, o ile nie wpłynie na ład przestrzenny tego obszaru. Z powyższego wynika, że o ile przyjęta wartość wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu będzie odpowiadać wartościom istniejącym w obszarze analizowanym, to jest ona dopuszczalna pod warunkiem, że nie naruszy ładu przestrzennego. Zauważyć zatem należy, iż ustalenie dla analizowanej inwestycji wskaźnika zabudowy o wartości 0,32 nastąpiło na podstawie wyników analizy, albowiem na analizowanym terenie, w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się działka o takich parametrach i jest to również działka w zabudowie bliźniaczej.

W ocenie Sądu organy ponadto prawidłowo, wskazując na zabudowę działki 0,32 jako wyznacznika - działki sąsiadującej z nieruchomością odwołującej się, uzasadniły zastosowanie większego wskaźnika zabudowy niż średni. W analizie i decyzji przyjęto wartość powierzchni zabudowy poprzez wskazanie widełek w przedziale od 0,19 do 0,32, uzasadniając, że pierwsza wartość odpowiada średniej wartości wynikającej z analizy, a druga odpowiada wartości maksymalnej występującej w granicach analizy (z pominięciem działki zabudowanej garażem). Stwierdzono, że przyjęcie takiego przedziału nie wpłynie na ład przestrzenny tej części miasta i stanowić będzie kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania oraz ładu przestrzennego działek sąsiednich. Trafnie konstatowało Kolegium, odnosząc się do wskazanej wartości parametru, że mimo iż odbiega od średniego, to jednak powiela wartości występujące już na tym terenie i nie przekracza wartości maksymalnej występującej w obszarze analizowanym. Przedział ten mieści się zatem w przedziale wartości zastanych na obszarze analizowanym i choć nie spełnia w całości wniosku inwestora to uznać go należy za właściwy.

W tym miejscu odnieść się należy na marginesie dotychczasowych rozważań do kwestii odmiennego niż w we wniosku inwestora ustalenia przez organ parametru powierzchni zabudowy. Inwestor wnosił o wskaźnik 0,39, a otrzymał w decyzji maksymalny 0,32. W tym zakresie należy podtrzymać wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że zasada związania organu wnioskiem inwestora o ustalenia warunków zabudowy ma charakter względny. Odnosząc powyższe uwagi do ustalonego stanu faktycznego, należy zauważyć, że w sytuacji, gdy sam inwestor nie zakwestionował w odwołaniu lub w skardze do sądu warunków zabudowy ustalonych w decyzji organu pierwszej instancji, to Sąd nie miał podstaw do podważania oceny inwestora, że treść powyższej decyzji nie przekreśliła jego zamiaru inwestycyjnego. Innymi słowy, jeżeli tego rodzaju ustalenie zostało zaakceptowane przez inwestora, to Sąd nie może w tym zakresie dezawuować jego woli.

Dalej wskazać jeszcze należy, iż w ocenie Sądu, określenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu poprzez użycie widełek nie świadczy o braku precyzyjności organu w określeniu tego parametru. Należy bowiem zauważyć, iż organ ustalając widełki przyjął konkretne, uzasadnione wartości. Z jednej strony wartość średnią, która nie będzie w założeniu odbiegać od "średniej" właśnie wartości na analizowanym terenie, a z drugiej strony przyjęcie wartości 0,32 nie przekroczy maksymalnej wielkości z analizowanego obszaru, zatem planowany budynek nie będzie gabarytowo większy niż największy w tym obszarze. W tym zabiegu mamy zatem do czynienia z uwzględnieniem interesu strony aczkolwiek został on słusznie ograniczony z uwagi właśnie na konieczność pogodzenia nowej zabudowy z ładem przestrzennym w obszarze analizowanym poprzez ograniczenie maksymalnej wartości do 0,32 wobec wnioskowanej przez inwestora 0,39. Nie bez znaczenia jest także w tym przypadku, że w analizowanym terenie znaczną cześć zabudowy stanowi zabudowa bliźniacza, tak jak planowana inwestycja.

Wobec powyższego stwierdzenie organów, że ład przestrzenny na obszarze analizowanym nie zostanie naruszony jest zgodne z prawdą bowiem zabudowa o takiej intensywności występuje już w tym obszarze. Z analizy oraz zaskarżonej decyzji wynika zatem, że przedstawione zostało logiczne rozumowanie na rzecz tezy, że wykorzystanie terenu powinno podlegać zabudowie powyżej średniej od wartości średniej właśnie do wartości maksymalnej występującej na tym terenie.

Skoro z analizy wynika jednoznacznie, że na jednej z działek taki wskaźnik zabudowy występuje, a przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m.in. intensywności wykorzystania terenu, to wynika z tego, że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu jednej działki mogą stanowić podstawę dla ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Analiza zawiera zatem prawidłowość architektoniczną w zagospodarowaniu, która pozwalała na uczynienie odstępstwa od wartości średniej. Należy zauważyć, że przyjęcie jedynie wartości średniej dla działki inwestora wiązałoby się z powstaniem nowej zabudowy o istotnie mniejszej powierzchni. Zabudowa zbyt mała także nie realizuje ładu przestrzennego. W tym stanie sprawy, zdaniem Sądu słusznie uznały organy, że wartości zapisane w decyzji, a wynikające z analizy, pozostają w zgodzi z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Trafnie zatem i w sposób wystarczający uzasadnił organ odstępstwa od wartości średniej wskaźnika powierzchni nowej zabudowy.

Mając powyższe na uwadze nie sposób się zgodzić z zarzutem naruszenia przepisu § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Dodatkowo zauważyć należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 1 ust. 2 pkt 7 stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym także jasno wyrażono stanowisko, że orzekanie w sprawach o wydanie warunków zabudowy winno uwzględniać przysługujące właścicielowi i chronione konstytucyjnie prawo własności, w tym prawo do korzystania z nieruchomości, i jej zabudowy. Jeżeli zatem realizacja planowanego przez inwestora zamierzenia nie pozostaje w sprzeczność z ładem przestrzennym na danym terenie i nie naruszy istotnych z punktu widzenia zachowania tego ładu wartości, brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład przestrzenny nie powinna być realizowana przez restrykcyjne rozumienie przepisów, prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy prawa do zagospodarowania terenu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06, z 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/06). Wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II OSK 496/10).

Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły także reguł postępowania dowodowego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 kpa. W świetle tych zasad organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i został on prawidłowo przez organy obu instancji oceniony. Okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie zostały – w ocenie Sądu – ustalone prawidłowo, co też znalazło swój wyraz w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Uzasadnienie decyzji jest przekonywujące i odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, wskazana powyżej argumentacja daje asumpt do stwierdzenia, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia, a organy rozstrzygające sprawę prawidłowo ustaliły zaistnienie przesłanek do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze należało w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę w całości.

k.ż.