Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2783/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] marca 2017 r. B. T. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżący opisał dokładnie przebieg swojej służby. Zaznaczył, że składając raport o przyjęcie do Milicji Obywatelskiej (dalej: "MO"), nie był świadomy przynależności organizacyjnej i służbowej Wydziału [...] do struktur Służby Bezpieczeństwa (dalej: "SB"). Skarżący podkreślił, iż w okresie pełnienia służby w Wydziale [...] nie przyczynił się w żaden sposób do krzywdy ludzkiej, nie prowadził jakiejkolwiek inwigilacji osób ani żadnej działalności przeciwko ówczesnej opozycji, jak również nie dopuścił się żadnych wykroczeń czy przestępstw. Natomiast w okresie służby w Policji był awansowany i nagradzany przez przełożonych, a we wszystkich opiniach służbowych oceniano go jako policjanta zdyscyplinowanego i odpowiedzialnego. Skarżący zaakcentował także, że - zgodnie ze złożonym ślubowaniem - niejednokrotnie wykonywał powierzone mu zadania z narażeniem życia i zdrowia.

W toku postępowania administracyjnego, wszczętego na ww. wniosek skarżącego, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w R. w dniu [...] stycznia 2010 r. oraz ma przyznane prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym od 1 maja 1989 r. do 31 lipca 1990 r., tj. rok i trzy miesiące. Całkowity okres jego służby wynosi dwadzieścia dwa lata i sześć miesięcy.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przy piśmie IPN z [...] października 2017 r. znak [...], nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z [...] stycznia 2018 r. [...] przedstawił informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego, uznając, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. W zgromadzonych materiałach nie stwierdzono informacji o wymierzonych skarżącemu karach dyscyplinarnych, zaś wielokrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz nadawano kolejne stopnie służbowe.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, Minister decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym odmówił zastosowania wnioskowanego wyłączenia.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Są to dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania wyłączenia względem konkretnej osoby, jednakże konieczna jest też weryfikacja, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Omawiane przesłanki są nieostre, co oznacza, iż intencją ustawodawcy było zagwarantowanie Ministrowi indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister zaakcentował, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, iż winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić tę przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także w tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Organ uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego, z perspektywy ustawowej regulacji, ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, organ uznał, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W kwestii przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego wyłączenie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister wskazał, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne.

W ocenie organu, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do realiów rozpatrywanej sprawy, Minister, "abstrahując od oceny krótkotrwałości służby Pana B. T. na rzecz państwa totalitarnego", nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez niego służby na rzecz państwa po 12 września 1989 r. W tym zakresie organ powołał się na informacje udzielone przez Komendanta Głównego Policji. Jednocześnie Minister wskazał na brak jakichkolwiek dowodów, aby służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być - zdaniem organu - oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Podczas analizy akt niniejszej sprawy Minister uwzględnił wnioski dowodowe skarżącego. Dodał, że przekazana przez IPN informacja o przebiegu służby jest dla niego wiążąca. Nadto skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Powyższą decyzję Ministra skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 2 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2208/18 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że Minister dokonał błędnej interpretacji normy prawnej, którą uczynił podstawą decyzji. Prawidłowa wykładnia art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym uprawniała do stwierdzenia, iż w stosunku do skarżącego zostały spełnione obie przesłanki z art. 8a ust.1 pkt 1 i 2 tej ustawy, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Skoro bowiem skarżący pełnił służbę przed 31 lipca 1990 r. w wymiarze jedynie roku i trzech miesięcy, a cała pełniona przez niego służba wynosiła dwadzieścia dwa lata i sześć miesięcy, to już samo zestawienie powyższych okresów świadczy o tym, że służba na rzecz tzw. totalitarnego państwa nie miała znacznej długości, a wręcz nie była długa. Jeszcze korzystniej dla skarżącego przedstawia się zestawienie długości służby pełnionej przed 31 lipca 1990 r. z długością trwania tzw. państwa totalitarnego. W świetle powyższego, tut. Sąd za uprawnione uznał określenie służby pełnionej przez skarżącego przed 31 lipca 1990 r. mianem krótkotrwałej.

W kwestii przesłanki ujętej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Sąd zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ - powołując się na informację udzieloną przez Komendanta Głównego Policji, z której wynika rzetelne wykonywanie przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. – nie zakwestionował tej rzetelności (vide str. 5 uzasadnienia decyzji Ministra z 27 września 2018 r. nr 846/kadr/18). Takie działanie organu jest zaś równoznaczne z przyznaniem faktu, iż skarżący po dniu 12 września 1989 r. w sposób rzetelny wykonywał swoje zadania i obowiązki.

Powyższe orzeczenie Sądu Minister zaskarżył skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który wyrokiem z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2786/19 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu orzeczenia NSA podniósł, iż organ, nie negując spełnienia przez skarżącego kryteriów pomocniczych wskazanych w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które nie pozwalają na zastosowanie art. 8a ww. ustawy.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] marca 2017 r., decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, dodając, że IPN przekazał akta osobowe skarżącego w formie płyty CD przy piśmie z [...] maja 2021 r. Minister powtórzył także (ze swojego poprzedniego rozstrzygnięcia) rozważania prawne odnośnie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności, o których mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym za zasadne uznał odwołanie się również do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Ponadto organ recypował rozumienie zwrotu "narażenie życia i zdrowia".

W aspekcie "szczególnie uzasadnionego wypadku" Minister - obok wywodów zawartych w swojej uprzedniej decyzji z [...] września 2018 r. nr [...] - powołał się na wyroki: NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ww. wyroku NSA uznał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tut. Sąd w ww. orzeczeniu z 8 maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdzając, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby, została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Minister również zaakcentował, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawach na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przepis ten - jak wskazał NSA w ww. wyroku - należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Po raz kolejny analizując akta sprawy, organ uznał za spełnione przesłanki: "krótkotrwałości" i "rzetelności", o których mowa w art. 8a ust. 1 odpowiednio pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Jednocześnie Minister stwierdził, że wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]) bezsprzecznie dowiodła, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania oceny, czy jego sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający zastosowanie ww. przepisu. Organ wskazał na raport z [...] listopada 1988 r., którym skarżący wystąpił do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w R.(dalej: "WUSW w R.") z prośbą o przyjęcie go do pracy w organach MO i SB z dniem ukończenia służby w PCP ZOMO w R., a także z prośbą o wyrażenie zgody na podjęcie nauki w szkole podoficerskiej MO w ramach kursu organizowanego w ośrodku Szkolenia ZOMO R.- "ubiegałem się o odbycie zasadniczej służby wojskowej w organach MO z zamiarem pozostania na stałe i czas pozostający do ukończenia tej służby zamierzam efektywnie wykorzystać na przygotowanie się do niej w charakterze funkcjonariusza zawodowego (...) służbę w PCP ZOMO kończę w kwietniu 1989 r. i bezpośrednio po jej ukończeniu chciałbym podjąć służbę w Wydziale [...] WUSW w R., ponieważ w okresie od czerwca br. miałem możliwość zapoznać się z pracą w tym wydziale, która w pełni odpowiada moim wyobrażeniom i oczekiwaniom dotyczącym służby w organach MO i SB" (vide karta nr [...] akt IPN). Zatem skarżący miał pełną świadomość pełnienia służby w SB, a także wiązał przyszłość zawodową z tą organizacją. W przekazanych przez IPN dokumentach nie ma raportu, w którym skarżący zwróciłby się o przeniesienie go z etatu SB. Zakończenie okresu pełnienia przez skarżącego służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce

Minister powołał się również na opinię służbową z [...] maja 1989 r., w której podano, że skarżący był wyróżniany urlopami i przepustkami nagrodowymi, jest dobrym organizatorem oraz posiada predyspozycje do pracy jako funkcjonariusz zawodowy MO (vide karta nr 36 akt IPN). Z kolei we wniosku o nadanie stopnia MO - kaprala odnotowano ukończenie przez skarżącego zastępczej służby wojskowej z dobrą opinią służbową, a także ukończenie z wynikiem pozytywnym Szkoły Podoficerskiej, co "rokuje szansę na dobrego funkcjonariusza SB" (vide karty nr [...] akt IPN). Ponadto w ww. opinii służbowej zapisano, iż skarżący był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (dalej: "ZSMP").

Według organu, postawa skarżącego związana z pełną identyfikacją z ustrojem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uniemożliwia zakwalifikowanie rozpoznawanej sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Wprawdzie osiągnięcia skarżącego po 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na uznanie, jednak uwzględniając całokształt jego służby, a zwłaszcza jej charakter przed 31 lipca 1990 r. oraz opisaną wyżej postawę skarżącego, nie jest możliwe zastosowanie wobec niego uprawnienia z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Także powyższą decyzję Ministra skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie, a także: zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w oparciu o prawomocny wyrok o sygn. akt II SA/Wa 2208/18; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego, stwierdzenie Ministra, że niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ustrój totalitarny zadaniami i funkcjami, a jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego, jest nieprawdą, wręcz oszczerstwem.

Ponadto skarżący wyjaśnił, iż nie był aktywnym członkiem ZSMP, a fakt jego przynależności do tej organizacji wynikał z przymusu stosowanego przez przełożonych wobec osób nowo przyjmowanych do służby w MO. Dlatego przypisywanie skarżącemu przez organ niewłaściwych postaw i zachowań stanowi nadużycie polegające na wyszukiwaniu argumentów niezgodnych z rzeczywistością, a tym bardziej z ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym.

W ocenie skarżącego, jego postawa moralna w całym okresie służby, w tym 20 lat w wolnej i demokratycznej Polsce, pozwala na zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021 r. skarżący podkreślił, że Minister w żaden sposób nie udowodnił przed Sądem, aby jego zachowania, w tym czynności wykonywane w ramach pracy w Wydziale [...] WUSW w R. stanowiły pogwałcenie obowiązującego prawa bądź wyrządziły jakiejkolwiek osobie krzywdę moralną czy fizyczną. Nie istnieją żadne dokumenty świadczące o bezprawnej działalności skarżącego podczas jego służby przed 31 lipca 1990 r. Jak wskazuje sam organ, skarżący jedynie podjął naukę w ramach szkoły podoficerskiej MO, co oznacza, iż nie miał zamiaru utożsamiać się z SB. Nigdy też nie został przeszkolony do działań SB. Natomiast pracując w Wydziale [...], skarżący nie miał żadnych możliwości decyzyjnych z uwagi na najniższe stanowisko pracownicze i stopień służbowy. Także przynależność do ZSMP nie wiązała się z żadnymi przywilejami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA: z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 153 p.p.s.a. - poprzez błędne uznanie jakoby nie zachodziły przesłanki wyłączenia stosowania wobec skarżącego reguł ogólnych art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wynikało to z nazbyt wąskiego wyłożenia przez organ treści normatywnej art. 8a ust. 1 tej ustawy.

Jak wynika z części sprawozdawczej (historycznej) niniejszego uzasadnienia, tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2208/18 zobowiązał Ministra do przyjęcia zaistnienia w odniesieniu do skarżącego "krótkotrwałości", o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym – obok niekwestionowanej przez organ "rzetelności".

Natomiast w motywach zapadłego w sprawie skarżącego wyroku NSA z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2786/19, aprobującego stanowisko Sądu pierwszej instancji, wskazano: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę >>szczególnie uzasadnionych przypadków<<, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym kryteria te nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot >>ze względu na<< dookreślają one treść >>szczególnie uzasadnionych przypadków<<. Przyjąć należy, że jednoczesne spełnienie kryteriów >>krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.<< oraz >>rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia<< jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka >>szczególnie uzasadnionych przypadków<<, chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, Minister nie uwzględnił rozważań prawnych Sądów obu instancji w zakresie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". U podstaw drugiego odmownego rozstrzygnięcia legła dokonana przez organ negatywna ocena służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz postawa skarżącego w ramach służby w strukturach SB. Sąd w składzie tu orzekającym nie podziela tej oceny. Minister wskazuje w tym kontekście na okoliczności takie jak: zdobywanie wykształcenia i awansowanie w stopniu służbowym, otrzymywanie przez skarżącego pozytywnych opinii służbowych, nagradzanie (w tym urlopami i przepustkami) oraz przynależność do ZSMP. Zdaniem Sądu, organ – nie przywołując żadnych konkretnych działań, zadań, obowiązków bądź funkcji skarżącego, a nawet nie określając charakteru wykonywanych czynności - nie wykazał, iż postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Z akt administracyjnych wynika, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej. Jak wskazano w pkt I.3 opinii służbowej za okres od 1 maja 1987 r. do 1 kwietnia 1990 r., skarżący "w zakresie obowiązków służbowych posiadał do wykonania proste czynności związane z ekspozycją poczty i pracę w składnicy akt paszportowych. Wykazał się dobrą znajomością zasad pracy".

W ocenie tut. Sądu, sumienna służba, chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych i uzyskania awansu zawodowego, podobnie jak przynależność do organizacji takich jak ZSMP czy Polska Zjednoczona Partia Robotnicza nie stanowi okoliczności dyskredytującej funkcjonariusza, choćby pozostawał on w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ogólne wnioski wywiedzione z faktu świadomej i sumiennej realizacji zadań służbowych czy przynależności do ZSMP świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym).

Minister pominął – konsekwentnie podnoszoną przez skarżącego okoliczność - iż skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w Wydziale[...] WUSW w R., zajmując niskie stanowisko służbowe. Dlatego przy kolejnym rozpoznaniu wniosku nieodzowne będzie odniesienie się organu do argumentacji skargi oraz pisma skarżącego z [...] sierpnia 2021 r. Wprawdzie uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie przesądza o konieczności zastosowania danej regulacji wobec skarżącego, jednak organ będzie obowiązany w sposób wszechstronny i precyzyjny wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosował. Ponadto organ uwzględni pogląd Sądu, że sama służba na etacie SB (bez żadnego doprecyzowania wykonywanych czynności) nie jest wystarczająca do przyjęcia, że skarżący był zaangażowany w realizację zadań charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił uwagę NSA w ww. wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, a także Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20. W analogiczny sposób wypowiedział się też NSA w wyrokach: z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/19; z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19, I OSK 1464/19; z 5 listopada 2020 r., sygn. akt: I OSK 636/20, I OSK 532/20, co świadczy o ugruntowanym charakterze linii orzeczniczej w zakresie wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.