Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1369/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2077/20 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] października 2020 r. nr[...];[...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz [A.] Sp. z o.o. w K. 1120 zł (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. oddalił skargę Wrotom Sp. z o.o. w Krakowie na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] października 2020 r. nr [...];[...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Wnioskiem z [...] czerwca 2014 r. skarżąca wystąpiła do Prezesa Zarządu PFRON o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za maj 2014 r.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r. znak: [...] Prezes Zarządu PFRON odmówił stronie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za maj 2014 r.

Po rozpoznaniu odwołania strony, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] maja 2016 r. znak: [...] Prezes Zarządu PFRON odmówił stronie wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych za maj 2014 r.

Po rozpoznaniu odwołania strony, Minister decyzją z [...] marca 2017 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję z [...] maja 2016 r. w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], odmówił stronie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za kwiecień i maj 2014 r.

Po rozpoznaniu odwołania strony, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] września 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] lipca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1790/18 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] września 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] lipca 2017 r.

Sąd dokonał wykładni w art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 ze zm., dalej jako: "ustawa o rehabilitacji") wskazując, że poprawna wykładnia tego przepisu musi nawiązywać do sposobu rozumienia utraty kapitału o jakiej stanowią przepisy unijne, bo stwierdzenie utraty kapitału w ich rozumieniu daje podstawę do przyjęcia, że przedsiębiorstwo jest zagrożone, a ten stan wyklucza możliwość udzielania pomocy o jaką wnioskuje spółka. Według WSA organu błędnie przyjęły, że kapitał zarejestrowany należy rozumieć jako sumę kapitałów zakładowego, rezerwowego, zapasowego, nie uwzględniając w wyniku finansowym spółki zysku z lat ubiegłych, który był wykazany w bilansie spółki na [...].12.2013 r. W ocenie sądu środki stanowiące zysk z lat ubiegłych znajdują się w spółce, stanowią jej pozycję bilansową, więc należy je uwzględnić przy ocenie sytuacji ekonomicznej strony. WSA wskazał, że organy rozpoznając sprawę powinny ponownie ocenić, czy zachodzą przesłanki do odmowy przyznania spółce miesięcznego dofinansowania określone w art. 26a ust. 9a pkt 1 w zw. z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, odnosząc wyniki finansowe spółki do kapitału zarejestrowanego w rozumieniu wskazanym powyżej i uwzględniając wszystkie pozycje składające się na kapitały własne spółki.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] odmówił stronie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za maj 2014 r.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2020 r.

[A.] Sp. z o.o. w K. wniosła skargę na powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę nie dopatrzył się takich naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, organ przeprowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Jednocześnie, zgodnie z art. 26a ust. 1a2 tej ustawy, kwota miesięcznych należnych składek, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. 1a1 pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc.

Koszty płacy oznaczają, zgodnie z art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Za terminowo poniesione koszty płacy uznaje się te, które zostały uregulowane w terminach wynikających odpowiednio z przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (wynagrodzenie), z ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (należności składkowe) oraz z ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (zaliczki na podatek dochodowy od wypłaconych wynagrodzeń). Zgodnie z art. 47 ust. 1 u.s.u.s. płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż: 1) do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie; 2) do 5 dnia następnego miesiąca - dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych; 3) do 15 dnia następnego miesiąca - dla pozostałych płatników. Przy wykładni przepisów krajowych należy mieć na uwadze treść przepisów unijnych zezwalających na udzielanie tego rodzaju pomocy przepisami krajowymi.

Sąd I instancji przyjął, że ustawa o rehabilitacji, posługując się pojęciem koszty płacy, odnosi je wyłącznie do kosztów płacy poniesionych w związku z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych, dlatego też Prezes PFRON badając, czy wystąpiła przesłanka z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji powinien każdorazowo ustalić, czy strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów (por. wyrok NSA z 17.06.2020 r. sygn. akt I GSK 2217/19).

W rozpoznawanej sprawie organ dokonał ustalenia, że za wskazany okres rozliczeniowy (maj 2014 r.) strona nie poniosła kosztów płacy (składek na ubezpieczenia) w terminie wskazanym w art. 26 ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, a wysokość należnych składek uiszczonych z uchybieniem 14 dniowego terminu przekraczała 2% składek należnych. Ustalenie to znajduje potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach administracyjnych, a w szczególności informacjach pochodzących od ZUS oraz złożonych przez stronę wyciągach z rachunku bankowego. Same terminy i kwoty w jakich strona regulowała należności ZUS za okres sprawozdawczy maj 2014 r. nie są też sporne. Osią sporu jest ocena prawna, czy prawidłowa jest interpretacja przyjęta przez stronę, że część składek ZUS za analizowany okres, uiszczona przez skarżącą w terminie wskazanym w art. 26 ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, powinna zostać zaliczona wyłącznie na poczet należności za zatrudnione osoby niepełnosprawne i w związku z tym koszty płacy osoby niepełnosprawnej zostały pokryte w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Sąd I instancji wskazał, że nieterminowe pokrywanie przez pracodawców miesięcznych kosztów koszty płacy, o którym mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji odnosi się wyłącznie do kosztów płacy pracownika niepełnosprawnego, a nie pracowników ogółem. Jednakże nieterminowe pokrywanie kosztów płacy w żaden sposób nie może być interpretowane w sposób zaprezentowany przez skarżącą. Zgodnie bowiem z jej stanowiskiem skoro kwota, którą uiściła (niezależnie na jaki fundusz) wystarcza na pokrycie kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych, to takie działanie w jej ocenie jest prawidłowe i organ nie może żądać zwrotu środków.

W ocenie Sądu prawidłowo organ stwierdził, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany ZUS co do zasady określa konkretny sposób zaliczania wpłat na poszczególne fundusze. Jednakże nie jest to jedyny akt, gdyż ZUS w zakresie rozliczania składek na mocy art. 31 usus ma obowiązek odpowiednio stosować np. art. 62 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa wskazujący na inny, odmienny od rozporządzenia Rady Ministrów sposób rozliczania składek (zobowiązany sam może wskazać konkretny sposób zaliczenia tych składek).

Sąd wskazał, że skoro skarżąca w wymaganym przez przepisy terminie nie uiściła należności z pierwotnej deklaracji w całości (z zastrzeżeniem 2%), bądź też nie złożyła odrębnego wniosku o inny niż zgodny z przepisami ww. rozporządzenia Rady Ministrów sposób rozliczania składek, to nie ma żadnego znaczenia, że wysokość zapłaconych składek pokryła wysokość należności składkowych pracowników niepełnosprawnych. Brak jest bowiem jakiegokolwiek przepisu, który umożliwiałby lub nakazywałby w pierwszej kolejności księgowanie należności składkowych za pracowników niepełnosprawnych. Skoro przepisy wskazują na proporcjonalny sposób zaliczania wpłaty, to skarżąca uiszczając tylko część należności składkowych spowodowała, że w stosunku do każdego z pracowników w tym również niepełnosprawnych powstała niedopłata wymagająca uzupełnienia, co czyniła spółka w późniejszym okresie. Jednakże zapłacenie składek po terminie określonym przez przepisy usus w związku z ustawą o rehabilitacji rodzi skutek w postaci konieczności zwrotu środków za okresy, za które spółka dopuściła się nieprawidłowości.

W takich okolicznościach sprawy brak jest zdaniem Sądu konieczności indywidualnego ustalania rozliczania konta pracownika niepełnosprawnego, gdyż u wszystkich pracowników w tym niepełnosprawnych istniała zaległość. Z treści powołanych w decyzji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów (w szczególności § 12, § 14) jednoznacznie wynika, że skoro na koncie płatnika, tj. strony za sporne okresy zaewidencjonowano wpłaty, które zostały dokonane z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni, to informację tę należy utożsamić ze stanem widniejącym na koncie każdego ubezpieczonego zgłoszonego w danym okresie, w tym również ze stanem widniejącym na koncie ubezpieczonych posiadających orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Indywidualnych ustaleń należałoby dokonać, bądź w wypadku odmiennego od wskazanego w rozporządzeniu Rady Ministrów rozliczenia (np. art. 62 § 1 Ordynacji podatkowej), bądź w wypadku złożenia korekty deklaracji rozliczeniowej.

W ocenie Sądu I instancji organ nie naruszył art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji. To skarżąca składając deklarację rozliczeniową ma obowiązek ją opłacić, a ZUS winien tę zapłatę rozliczyć zgodnie z ww. rozporządzeniem (zasada), albo zgodnie z wolą płatnika (wymagany wniosek) i wówczas płatnik może żądać rozliczenia wpłaty na konkretnych pracowników. Nieopłacenie deklaracji w terminie z kolei rodzi określony skutek, a więc albo odmowę przyznania dofinansowania, albo po przyznaniu tego dofinansowania konieczność jego zwrotu. W oparciu o zebrany materiał dowodowy zasadnie przyjęto, że składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych, FP i FGŚP za okres rozliczeniowy maj 2014 r. zostały poniesione po terminie wynikającym z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, gdyż większa część obowiązkowych składek do ZUS została opłacona niezgodnie z tym przepisem. W konsekwencji prawidłowo uznano, że strona nie spełnił warunków przyznania pomocy, określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji.

Sąd nie dopatrzył się uchybień w prowadzonym przez organ administracji postępowaniu, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ zebrał dowody, z których jednoznacznie wynikają okoliczności, które przyjął za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Skarżąca żadnych dowodów przeciwnych, podważających okoliczności ustalone przez organ nie przedstawiła, a zaoferowane przez nią dowody, nie zaprzeczają dokonanym ustaleniom. Przeciwnie - potwierdzają, że skarżąca jedynie częściowo regulowała należności składkowe. W istocie w rozpoznawanej sprawie to nie kwestia postępowania dowodowego, jest rozstrzygająca z perspektywy wydanej decyzji, a jedynie interpretacja przepisów, które to przepisy są w sposób rozbieżny interpretowane przez strony postępowania. Dlatego też brak było potrzeby prowadzenia dalszego postępowanie wyjaśniającego w sprawie.

Przepisy ustawy o rehabilitacji, a w szczególności art. 26a ust. 1a1 ustawy o rehabilitacji nie pozostawiają organowi żadnego luzu decyzyjnego i decyzja wydawana w takim jak przedmiotowy stan faktyczny jest tzw. decyzją związaną, tj. taką, w której jeżeli uprawniony organ stwierdzi określony stan rzeczy, zobowiązany jest wydać przewidzianą prawem decyzję. Przepis art. 26a ust. 1a1 ust. 3 ustawy o rehabilitacji jest także jasny co do swojej treści i wbrew wywodom strony norma prawna nie pozostawia żadnych wątpliwości. Zatem w ocenie Sądu I instancji organ nie naruszył art. 7a i art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).

Sąd nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. Organ w sposób prawidłowy zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, a także właściwie i wnikliwie go ocenił, nie podzielając jedynie stanowiska strony co do interpretacji art. 26a ust. 1 a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

[A.] Sp. z o.o. w K. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji poprzez jego wadliwe zastosowanie będące konsekwencją wadliwej wykładni przepisu art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji poprzez przyjęcie, że przez WSA w Warszawie - w następstwie rozszerzającej, prawotwórczej wykładni przepisów ustawy o rehabilitacji, że termin poniesienia kosztów płacy takich jak składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, zdrowotne i pozostałe z tytułu zatrudniania pracowników będących osobami niepełnosprawnymi, o którym mowa w przepisie art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji determinowany jest sposobem rozksięgowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonanych przez pracodawcę wpłat, co w konsekwencji doprowadziło WSA w Warszawie do stanowiska, że nieterminowe uiszczenie składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, zdrowotne i pozostałe z tytułu zatrudniania pracowników nie będących osobami niepełnosprawnymi, o których mowa w art. art. 26a ust. 1 powołanej ustawy wyczerpuje hipotezę przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia przez Prezesa PFRON przepisu art. 26a ust. 9a pkt 2 ustawy o rehabilitacji poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu go za podstawę odmowy dokonania wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za maj 2014 r. w okolicznościach faktycznych w jakich hipoteza tego przepisu nie została spełniona, tj. nie wystąpił żaden z przypadków, o których mowa w art. 26a ust. 1a1 ustawy o rehabilitacji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżana decyzja została wydana z naruszeniem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem:

- podstawowych zasad postępowania zawartych w art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. obligujących Prezesa Zarządu PFRON do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, do działania w sposób budzący zaufanie oraz na zasadzie przekonywania, wskutek wydania zaskarżanej decyzji z naruszeniem przepisu art. 26a ust. 9a pkt 2 ustawy o rehabilitacji;

- naruszeniu przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie od zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego w sposób wyczerpujący, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji w oparciu o przepisu art. 26a ust. 9a pkt 2 ustawy o rehabilitacji;

- przepisu art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez ich pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji dnia [...] października 2020r. (znak: [...], L.dz. [...], nr sprawy [...]) i poprzedzającej jej decyzji Prezesa PFRON z dnia [...] lutego 2020r. (znak: [...], [...], nr sprawy: [...]).

c) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez odniesienie się do argumentacji zawartej w skardze w sposób ogólnikowy, lakoniczny oraz oderwany od materiałów znajdujących się w aktach postępowania, a także poprzez formułowanie przez WSA twierdzeń nie popartych żadnymi okolicznościami faktycznymi, które by wynikały z akt postępowania, jak też poprzez sformułowanie wniosków pozostających w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zasadami logiki i doświadczenia życiowego, wobec przyjęcia że Skarżący ponosząc koszty płacy pracowników niepełnosprawnych (w części dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne i pozostałe) z zachowaniem ustawowego terminu, w istocie rzeczy takiego terminu nie dotrzymał co miało być determinowane sposobem rozksięgowania tych wpłat przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a także wobec wadliwie odkodowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjnych zagadnienia prawnego będącego przedmiotem sporu pomiędzy Skarżącym a Prezesem PFRON;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżanego wyroku w sposób odznaczający się daleko idącą niekonsekwencją, wewnętrznie sprzeczny, nielogiczny, jak również przedstawienie w ww. uzasadnieniu w znacznej części wywodów, które w żaden sposób nie odnoszą się do realiów sprawy, przy jednoczesnym odwołaniem się do przepisów prawa niemających zastosowania w sprawie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się tym samym rozprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r. (V SA/Wa 2077/20) w całości i orzeczenie co do istoty na zasadzie przepisu 188 p.p.s.a., a na okoliczność uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2021r. (V SA/Wa 2077/20) w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego od Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji osią sporu w tej sprawie jest ocena prawna, czy prawidłowa jest interpretacja przyjęta przez stronę skarżącą, że część składek ZUS za analizowany okres, uiszczona przez skarżącą w terminie wskazanym w art. 26 ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, powinna zostać zaliczona wyłącznie na poczet należności za zatrudnione osoby niepełnosprawne i w związku z tym koszty płacy osoby niepełnosprawnej zostały pokryte w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Zgodnie art. 2 pkt 4a tego aktu prawnego ilekroć w ustawie jest mowa o kosztach płacy - oznacza to wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Solidarnościowy. Z kolei zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni, z zastrzeżeniem ust. 1a2.

Za podlegającą zwrotowi "kwotę środków Funduszu ustaloną w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości", o której mowa w art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy, należy uznać kwotę środków, która jakkolwiek została przyznana i wypłacona, to jednak pracodawca – jako beneficjent tych środków – naruszył obowiązki, o których mowa w pkt 3 ust. 1a1 art. 26a, a mianowicie poniósł miesięczne koszty płacy z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Potwierdza to więc wniosek, że nie chodzi o jakąkolwiek nieprawidłowość, lecz tylko o taką, która pozostaje w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem finansowym w postaci dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, którego przyznanie skorelowane zostało z nałożonymi na pracodawcę obowiązkami, których naruszenie stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu przywołanej regulacji.

Co więcej, w korespondencji do powyższego, za uzasadniony trzeba uznać również wniosek, że warunkiem korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, stanowiącym jednocześnie warunek skuteczności działania mechanizmu aktywizowania osób niepełnosprawnych jest to, aby właśnie koszty płacy, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, a więc koszty płacy związane z niczym innym, jak tylko właśnie z zatrudnianiem pracownika niepełnosprawnego, były terminowo ponoszone przez pracodawcę, jako beneficjenta wsparcia.

W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że odnosząc się do potocznego znaczenia zwrotu "poniesiony", który jest budulcem art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zaznaczyć należy, iż pojęciu temu odpowiada zwrot "zostać obarczonym", "obciążonym czymś" (zob. https://sjp.pwn.pl/sjp/poniesc;2504544.html). Należy zatem dojść do wniosku, że z perspektywy art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji poniesienie przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy oznacza faktyczne (rzeczywiste) poniesienie tych świadczeń, w tym ich zapłatę, przez pracodawcę, a nie ich rozliczenie czy zaksięgowanie przez ZUS.

Przyjęcie, że poniesienie przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy w rozumieniu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji oznacza dopiero ich rozliczenie lub zaksięgowanie przez ZUS stanowi, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego nadinterpretację związaną z przekroczeniem granicy wykładni językowej w ramach możliwego sensu słów użytych w analizowanym przepisie prawa. Stanowisko takie byłoby zasadne, gdyby ustawodawca uzależnił dofinansowanie miesięczne nie od poniesienia miesięcznych kosztów płacy, ale od wygaśnięcia zobowiązań związanych z miesięcznymi kosztami pracy. W polskim prawie finansowym pojęcia "poniesienia kosztów płacy" nie można utożsamiać z pojęciem "wygaśnięcia zobowiązań związanych z kosztami pracy".

Konsekwencją powyższych spostrzeżeń jest z jednaj strony konieczność indywidualnego ustalania i rozliczania konta pracownika niepełnosprawnego, natomiast z drugiej strony uwzględnienie dyspozycji pracodawcy opłacającego składki za konkretnych pracowników niepełnosprawnych.

Mając na uwadze powyższe zasadne okazały się zarzuty zawarte w punkcie 1 (i) petitum skargi kasacyjnej.

W konsekwencji zasadny okazał się również zarzut zawarty w punkcie 2(i) petitum skargi kasacyjnej, ściśle powiązany z zarzutem zawartym w punkcie 1.

Również zasadne okazały się zrzuty donoszące się do naruszenia przepisów regulujących przebieg postępowania administracyjnego. Otóż wskazana wyżej wykładania przepisów prawa materialnego, zgodnie z którą z perspektywy art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji poniesienie przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy oznacza faktyczne (rzeczywiste) poniesienie tych świadczeń, w tym ich zapłatę, przez pracodawcę, a nie ich rozliczenie czy zaksięgowanie przez ZUS oznacza wadliwe ustalenie stanu faktycznego w tej sprawie przez organy administracyjne, które jako miarodajne dla ustalenia okoliczności poniesienia miesięcznych kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych przyjęły dopiero rozliczenie i zarachowanie wpłat przez ZUS.

Powyższe oznacza, że w sprawie naruszono art. 7, art. 8 i art. 11, art. 77 § 1 k.p.a.

Niezasadne natomiast okazały się zarzuty zawarte w punktach 2 (ii) i 2 (iii) petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, że formułowanie przez Sąd I instancji tez, z którymi nie zgadza się autor skargi kasacyjnej oraz które ocenia jako oderwane od materiału dowodowego w aktach sprawy, a także jako nielogiczne i niespójne nie stanowi o naruszeniu ww. przepisów prawa.

Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt, co oznacza, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym, jak to wynika z art. 106 § 4 p.p.s.a. powszechnie znane fakty, a także dowody uzupełniające z dokumentów – art. 106 § 3 p.p.s.a. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał (vide wyrok NSA z 26.06.2009 r., sygn. akt I FSK 470/08, wyrok NSA z 2.12.2010 r., sygn. akt I GSK 806/10 niepublikowane). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w oderwaniu od zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Dokonał natomiast tej kontroli z perspektywy innej wykładni przepisów prawa materialnego. Ponadto podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe (vide wyrok NSA z 27.10.2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18.05. 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28.09.2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8.12.2010 r., sygn. akt I GSK 618/09). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżenie konkretnej decyzji administracyjnej (aktu) oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została tą decyzją (aktem) rozstrzygnięta. Tak więc badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny powraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. Ze wskazanych wyżej obowiązków Sąd I instancji wywiązał się w sposób prawidłowy, niedający podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podkreślić, że przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy. W szczególności Sąd I instancji przedstawił przyjęty stan faktyczny i stanowiska stron. Dokonał wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, odnosząc je do przyjętego stanu faktycznego, zatem przedstawił i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zauważyć ponadto należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1318/18; 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11), co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Analiza treści zaskarżonego wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Podkreślenia wymaga, że konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku umożliwia jego weryfikację przez Naczelny Sąd Administracyjny, co potwierdza tylko stanowisko o braku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się co do meritum z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie stanowi podstawy do kwestionowania tego orzeczenia przywołując naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Organ administracyjny ponownie załatwiając sprawę uwzględni wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie i dostosuje do tej wykładni postępowanie dowodowe.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej, opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).