Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 177/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2010-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Maria Piórkowska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. sp. z o. o. z siedzibą w R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r.,

nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z infrastrukturą techniczną" na działkach nr 1219/14, 1219/15, 1219/16, 1219/17, 1219/18, 1219/19 w obr. [...], położonych przy ul. S. w R., dla A. sp. z o. o. z siedzibą w R. przy ul. B. oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77

i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej w skrócie k.p.a.).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że A. sp. z o. o. w dniu 7 września 2007 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na inwestycję pod nazwą "zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z infrastrukturą techniczną" na działkach nr 1219/14, 1219/15, 1219/16, 1219/17, 1219/18, 1219/19 w obr. [...], położonych przy ul. S. w R.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne zgodnie z wnioskiem. Na skutek odwołania E. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Następnie E. W., właściciel działki sąsiadującej z obszarem objętym zamiarem inwestycyjnym, w dniu 7 lipca 2008 r. wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy, która została następnie w wyniku odwołania wniesionego przez E. W., uchylona przez SKO prawomocną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r.,

nr [...], a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną takiego orzeczenia przez organ odwoławczy było naruszenie przepisów k.p.a. dotyczących zapewnienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu stronom.

W sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r., II SA/Rz 98/09 oddalił skargę wniesioną przez A. sp. z o. o. z siedzibą w R. na w/w decyzję SKO z dnia [...] listopada 2008 r.

Kolejno SKO po rozpoznaniu zażalenia E. W. na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta Miasta sprawy o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy, postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi Miasta dodatkowy czternastodniowy termin do załatwienia sprawy, licząc od daty doręczenia postanowienia i jednocześnie zobowiązało organ do wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i ustalenia osób winnych tego stanu, a także do podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r., opisaną na wstępie Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że zawiadomieniem z dnia 22 września 2009 r. strony postępowania zostały zawiadomione, że 27 sierpnia 2009 r. tj. po zwrocie akt sprawy, ponownie zostało wszczęte postępowanie administracyjne

w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania administracyjnego stwierdzono, iż przedmiotowe działki położone przy ulicy S. w R. zostały zabudowane zespołem zabudowy mieszkaniowej przez A. sp. z o.o. W szczególności podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] udzielił pozwolenia na jego użytkowanie. W związku z tym Prezydent Miasta stwierdził, że zakończony został proces inwestycyjny, a "warunki zabudowy dotyczące tego terenu zostały wyczerpane". W konkluzji wywiedziono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji na przedmiotowych działkach stało się bezprzedmiotowe. W podstawie prawnej decyzji powołano się na dyspozycję art. 105 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. W., działając jako pełnomocnik E. W., wnosząc o jej uchylenie w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy przez organ II instancji. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez obrazę art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 105 i 162 k.p.a. W uzasadnieniu podkreśliła, że Prezydent "pogubił się w sprawie, albo celowo nie chce zauważyć", że zakończona przez spółkę A. i doprowadzona obecnie do użytkowania zabudowa mieszkaniowa była zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. i decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2006 r. zmienionej w trybie art. 155 k.p.a., decyzją tegoż organu z dnia [...] czerwca 2006 r. Zwróciła uwagę, że wniosek E. W. o stwierdzenie wygaśnięcie decyzji dotyczy innej decyzji Prezydenta Miasta, a mianowicie z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] ustalającej dla tego samego inwestora i na tym samym terenie kolejne warunki zabudowy na zamierzenie, którego nie zrealizował i mógłby jedynie zrealizować po wyburzeniu zrealizowanej i dopuszczonej do użytkowania decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla zabudowy mieszkaniowej. Podniosła dodatkowo, że całkowitym nieporozumieniem jest upatrywanie przez Prezydenta Miasta bezprzedmiotowości postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia jego własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy, w zakończeniu inwestycji przez A. realizowanej na podstawie innych decyzji tegoż organu tj. z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz ją poprzedzających z dnia [...] czerwca 2006 r. i z dnia [...] maja 2006 r. Na poparcie stanowiska powołała się na wyrok SN z dnia 11 czerwca 1996 r., III ARN 20/96, OSNAPIUS 1996, nr 22, poz. 330, oraz na wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1998 r., I SA/KA 177/977, niepubl. W dalszej części wskazując, na czym polega bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, wskazała również na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 maja 2008 r., I SA/Gd/50/08, LEX nr 489589.

W jej ocenie w tej sprawie istnieje przedmiot postępowania, który wyznacza wniosek E. W. mającego interes prawny do wystąpienia o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2008 r. W końcowej części pełnomocniczka E. W. podniosła, że organ I instancji wszczynając postępowanie administracyjne w tej sprawie o warunki zabudowy, zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. winien je umorzyć jako bezprzedmiotowe, gdyż bezspornie było ono bezprzedmiotowym w związku z funkcjonowaniem w obrocie prawnym ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2006 r., rozstrzygającej w tej samej materii warunki zabudowy na tych samych działkach przy ulicy S. w R. dla tej samej firmy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., opisaną na wstępie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji wydając decyzję z dnia

[...] października 2009 r. oparł się na dowodach, które nie mogą stanowić uzasadnienia do wydania zaskarżonej decyzji. Zwróciło w szczególności uwagę,

że wnioskodawca składając do Prezydenta Miasta wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. wskazał, że dotyczy on decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji stanowiącej "zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z infrastrukturą techniczną". Natomiast organ I instancji umarzając postępowanie w tej sprawie z powodu jego bezprzedmiotowości, powołał się na okoliczność, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "udzielił już pozwolenia na użytkowanie zespołu zabudowy mieszkaniowej zwartej i wolno stojącej (etap II)" zrealizowanego na w/w działkach położonych przy ulicy S. w R., dla Firmy A. Kolegium w szczególności zwróciło uwagę, że rozstrzygnięcia te dotyczą dwóch różnych zakresów przedmiotowych inwestycji, a wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], (której, jak SKO zwróciło uwagę, brak jest w aktach sprawy), zmieniającej pozwolenie na budowę, co wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., dotyczy jedynie zmiany strychu nieużytkowego na poddasze mieszkalne, a więc nie zmienia przedmiotu postępowania, na co wskazuje też sentencja tej ostatnio powołanej decyzji. W związku z powyższym Kolegium wskazało, że organ I instancji naruszył art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Dodatkowo podkreśliło naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 1 i 3 k.p.a., z uwagi na sporządzenie przez ten organ w sposób wadliwy uzasadnienia faktycznego i prawnego odnoszącego się do wydania odmowy ustalenia warunków zabudowy. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało się na wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto jak winno być skonstruowane uzasadnienie decyzji mając na uwadze art. 11 k.p.a., przytaczając w tej kwestii stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 16 marca 1998 r. II SA 96/98.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę ostatnią decyzję złożyła A. sp. z o. o. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w sytuacji gdy w/w przepisy precyzują, że postępowanie wyjaśniające polega również na rozpoznaniu sprawy

w oparciu o dowody przedstawione przez stronę (wnioskodawcę) wraz z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane lub znane organowi z urzędu, lub możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi ten organ rozporządza. Dodatkowo zarzuciła błędne przyjęcie naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., poprzez uznanie, że organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sytuacji, gdy oparł się na dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę oraz na całości dokumentacji zalegającej w aktach dotyczących inwestycji objętej niniejszym postępowaniem. W uzasadnieniu skarżąca spółka nie zgodziła się z zaskarżonym rozstrzygnięciem i podniosła, że organ I instancji oparł się na dowodach przedstawionych przez stronę, jak również w oparciu o fakty

i dowody znane organowi z urzędu i w oparciu o dane, którymi już rozporządzał, wskazując na materiał dowodowy zebrany w sprawie [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji. Wskazała, że zmiany objęte decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie wpływają w żadnym stopniu na prawa stron postępowania, a organ I instancji przeprowadził (wbrew twierdzeniom Kolegium) postępowanie dowodowe w całości ustalając stan sprawy, działając tym samym zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki procesu, która została według skarżącej spółki naruszona w wyniku wydania decyzji Kolegium. W dalszej części uzasadnienia skarżąca wskazała, na błędne przyjęcie przez Kolegium naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., podkreślając, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w oparciu o dokumentację złożoną przez wnioskodawcę i wydał prawidłowo decyzję, która w jej ocenie winna być utrzymana w mocy. Podobnie wskazała, że organ I instancji nie naruszył art. 162 k.p.a., gdyż nie zaszły przesłanki zawarte w art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – określanej dalej jako Upizp). Skarżąca wskazała, że zgodnie z tą ustawą możliwe jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu, a fakt uzyskania zezwolenia na budowę inwestycji nie wyklucza wydania inwestorowi kolejnych warunków zabudowy dla tego samego terenu. W końcowej części uzasadnienia skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie zespołu zabudowy mieszkaniowej, co zakończyło proces inwestycyjny i wyczerpało warunki zabudowy, a postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania jest w pełni zasadne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem kontroli objęta jest decyzja SKO uchylająca decyzję Prezydenta Miasta umarzającego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji tegoż organu z [...] kwietnia 2008 r. ustalającej dla strony skarżącej warunki zabudowy, i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja organu II instancji w podstawie prawnej wskazuje m.in. na art. 138 § 2 k.p.a. stanowiący przesłankę do wydania tzw. decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przepis powyższy określa, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności faktyczne należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W literaturze prawniczej zwraca się uwagę, że decyzja tego typu nie może zostać wydana w innych przypadkach niż wskazane w normie art. 138 § 2 k.p.a., żadne inne wady postępowania ani wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 592). Trzeba tu zaznaczyć, że organ odwoławczy ma możliwość uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, albo może zlecić uzupełnienie takiego postępowania organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu, tylko konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w "znacznej części", albo zupełny brak takiego postępowania przed I instancją, uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej i zwrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia decyzji nie sposób wywieźć, jakie fakty nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji, SKO w swych wywodach stwierdziło wyłącznie, iż Prezydent Miasta oparł się na dowodach, "które nie mogą stanowić uzasadnienia do wydania zaskarżonej decyzji". Organ odwoławczy, nie wskazywał zresztą okoliczności faktycznych, jakie należy mieć na względzie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym aspekcie w zaskarżonej decyzji ograniczono się do ogólników, stwierdzając, że decyzja I instancji jest "przedwczesna", a należy "przeanalizować stan sprawy, zgromadzić niezbędny materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie uwzględniające stan faktyczny i prawny, zawierający prawidłowo sporządzone uzasadnienie".

W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że korzystanie z tego typu rozstrzygnięcia, jakie jest objęte skargą A. sp. z o.o., nie może być stosowane przy posługiwaniu się wykładnią rozszerzającą (por. G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz: Postępowanie administracyjne ogólne, C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 748). Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wynika także z obowiązującej zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) oraz zasady ogólnej załatwiania spraw (art. 7 k.p.a.), jak również prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy jest, co do zasady, zobowiązany do dążenia, aby merytorycznie sprawę administracyjną załatwić.

Zdaniem Sądu także uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotknięte jest tego rodzaju uchybieniami, które nakazują jej wzruszenie. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa, subsumpcji normy prawnej oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (tak NSA w wyroku z 15.11.2000 r. I SA/Gd 668/98, baza orzecz. LEX Nr 47109). W orzecznictwie wypowiedziano pogląd, że dopuszczalne jest nawet wzruszenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej z powodu wadliwości stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu, mimo że jej sentencja jest zgodna z prawem (por. wyrok NSA z 5.02.1990 r., IV SA 832/89, opubl. ONSA Nr 2-3/1990, poz. 31). Za dopuszczalnością samego zaskarżenia uzasadnienia decyzji, zwłaszcza decyzji kasacyjnej wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. opowiadał się NSA w wyroku z 20.05.1998 r. I SA 1896/97, (baza orzecz. LEX Nr 44519), wskazując na istotną funkcję wewnętrzną uzasadnienia. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym w k.p.a. odnośnie nakazu uzasadniania swego rozstrzygnięcia. Skoro w podstawie prawnej powołano art. 138 § 2 k.p.a., należało przytoczyć jego treść, albowiem z mocy art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne decyzji to "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Organ odwoławczy uchylił się od prawidłowego uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie to nie zawiera przytoczenia normy art. 138 § 2 k.p.a., podkreślić należy, że podstawą wydawania tego typu decyzji, jaką podjęło SKO nie jest, jak to w niej sformułowano – wydanie decyzji przez organ I instancji "z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu nakazującym jej uchylenie z obrotu prawnego" (s. 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

W realiach przedmiotowej sprawy niesporne jest, że skarżąca spółka uzyskała pozwolenie na budowę decyzją Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2007 r., wydaną w następstwie uzyskania warunków zabudowy decyzją tegoż organu z [...] maja 2006 r., następnie zmienioną w trybie art. 155 k.p.a. na mocy decyzji Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2006 r. E. W. w źródłowym wniosku, wywodząc o tożsamości inwestycji objętej pozwoleniem na budowę Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2007 r. z zakresem ujętym w decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2008 r. wywodził o zasadności stwierdzenia wygaśnięcia tej ostatniej decyzji na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 1 Upizp. Prezydent Miasta dwukrotnie rozpoznawał ten wniosek, pierwsza decyzja o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy została uchylona przez SKO z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez I instancję (decyzja [...] z [...] listopada 2008 r.). Kolejny raz orzekając w tej sprawie Prezydent Miasta umorzył postępowanie z powołaniem się na art. 105 k.p.a. SKO dokonując kontroli zaskarżonej decyzji winno zatem odnieść się do meritum sprawy, w szczególności wypowiedzieć się w kwestii zasadności umorzenia postępowania administracyjnego, a w przypadku gdyby nie podzieliło stanowiska organu I instancji, to uchylając zaskarżoną odwołaniem E. W. decyzję, rozpoznać źródłowy wniosek. W pierwotnej decyzji kasacyjnej [...] wskazano, że należy wyjaśnić cel inwestora, który wystąpił o ponowne warunki zabudowy, nadto ustalić czy zamierzona inwestycja, o jakiej mowa w decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2008 r. jest tożsama z inwestycją już realizowaną (por. s. 3 uzasadnienia w/w decyzji). Wydając decyzję opartą na dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. SKO winno przekonywująco wskazać, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub zaniechał go w znacznej części. Organ odwoławczy powinien zatem wskazać, w jakim zakresie konieczne jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego dla potrzeb wydania prawidłowej decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną i dlaczego nie jest możliwe usunięcia takiego uchybienia na etapie postępowania odwoławczego. Brak przeprowadzenia przez Prezydenta Miasta niezbędnego postępowania wyjaśniającego, a takie stwierdzenie znalazło się w zaskarżonej decyzji, winien zostać oceniony przez organ odwoławczy w aspekcie możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., wedle którego organ odwoławczy może także z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Godzi się zauważyć, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.) orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Jedną z przesłanek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej jest zapewnienie uproszczenia lub przyspieszenia postępowania administracyjnego (art. 89 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu brak przeprowadzenia rozprawy przez SKO w trakcie której, zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy mógłby przeprowadzić uzupełniające postępowania wyjaśniające, ustalając m.in. czy innym podmiotom służyłby przymiot strony w aspekcie charakteru planowanej zabudowy oznacza dopuszczenie się przez organ odwoławczy naruszenia zasad ogólnych k.p.a., zobowiązujących wszystkie organy administracji publicznej pozałatwiania sprawy, a przy tym posługiwania się prostymi środkami wiodącymi do ich załatwiania.

Co się tyczy stwierdzenia organu odwoławczego odnośnie braków uzasadnienia decyzji organu I instancji poprzez wadliwe oraz lakoniczne jego skonstruowanie, to w ocenie Sądu wywód SKO jest chybiony. Organ I instancji umarzając postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy powołał się na art. 105 k.p.a. Abstrahując od tego, że przepis powyższy zawiera w istocie dwie różne normy ujęte w odrębnych paragrafach, z uzasadnienia decyzji I instancji można wywnioskować, że chodziło o zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., wedle którego organ umarza postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Ocena trafności zastosowania tego przepisu winna znaleźć się w motywach decyzji SKO, jednak zaskarżona decyzja nie zawiera w tym zakresie żadnych uwag. Samemu organowi odwoławczemu można natomiast postawić uzasadniony zarzut, że skoro w podstawie prawnej swej decyzji przywołał art. 138 § 2 k.p.a., to należało istotnie ten przepis przytoczyć w treści decyzji odwoławczej in extenso, a następnie wyjaśnić, dlaczego organ odwoławczy sam nie może, zgodnie art. 7 k.p.a. (zgodnie z cyt. przepisem organy odejmują wszelkie kroki zmierzające nie tylko do wyjaśnienia, ale i do załatwienia sprawy) sprawy rozstrzygnąć, lecz wymagane jest przeprowadzenie postępowania w całości lub w znacznej części.

Przywołane uchybienia zdaniem Sądu mają charakter rażącego naruszenia prawa, które w myśl art. 156 § 1 k.p.a. jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa). Rażące naruszenie prawa to inaczej naruszenie ciężkie, kwalifikowane. W doktrynie wskazuje się, że naruszenie rażące w rozumieniu cyt. przepisu to inaczej naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego (tak B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 333). Art. 138 § 2 k.p.a., jak to uprzednio wskazano, jest wyjątkiem od reguły orzekania przez organ odwoławczy in merito w sprawie administracyjnej, przepisu tego nie można interpretować, w aspekcie możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., w sposób rozszerzający.

Z powyżej wyłuszczonych przyczyn orzeczono, jak w sentencji wyroku. Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej w myśl art. 152 Ppsa.