Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 6/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1  pkt 6,  art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 par. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 674/20 odrzucającego skargę S. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie braku stwierdzenia bezczynności i przewlekłości w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

S. sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na "decyzję" Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] "wydaną w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę o nr [...] (Decyzja I)".

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 546 ustawy Prawo wodne przez jego niewłaściwą wykładnię,

- art. 35 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie,

- art. 37 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie w sprawie, a "odwołanie" strony skarżącej od "Decyzji I" stanowi ponaglenie w rozumieniu ww. przepisu, pomimo tego, że stanowi ono odwołanie w świetle art. 127 i n. k.p.a.,

- art. 7, art. 77 i art. 136 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy,

- art. 64 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji zastosował ten przepis, mimo iż nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie,

- art. 104 i n. k.p.a. poprzez uznanie, że nie miały one zastosowania w niniejszej sprawie, a rozstrzygnięcie organu I instancji nie nosiło znamion decyzji administracyjnej, chociaż organ rozstrzygnął sprawę i odmówił stronie skarżącej wydania pozwolenia na budowę, powołując się na wadliwość przedłożonej przez stronę skarżącą decyzji o warunkach zabudowy,

- art. 138 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia w sposób błędny na art. 37 k.p.a., wbrew żądaniu strony skarżącej.

Do skargi załączono potwierdzenie uiszczenia 500 zł tytułem wpisu sądowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że pismo organu I instancji z dnia [...] stycznia 2020 r. informujące o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 16 grudnia 2019 r. o wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., stanowiło w rzeczywistości merytoryczną decyzję administracyjną o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Strona skarżąca podniosła, że ww. pismo z dnia [...] stycznia 2020 r. zawierało minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzję administracyjną, tj.: 1) oznaczenie organu, 2) oznaczenie adresata, 3) rozstrzygnięcie o istocie sprawy - odmowie wydania pozwolenia na budowę z uwagi na uznanie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, 4) podpis osoby reprezentującej organ.

W związku z powyższym, zdaniem strony skarżącej, jej pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji" nie powinno być kwalifikowane przez organy jako ponaglenie.

Strona skarżąca w obszerny sposób uzasadniła dlaczego jej zdaniem przedłożona przez nią decyzja WZ, następnie kilkukrotnie przenoszona (ostatnio 30 stycznia 2018 r.) powinna była zostać uznana przez organ za ważną podstawę wydania pozwolenia na budowę. Podniosła, że art. 64 § 2 k.p.a. mógłby być podstawą pozostawienia bez rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę w przypadku braku przedłożenia jakiejkolwiek decyzji WZ, a nie stwierdzenia przez organ, że przedłożona przez inwestora decyzja wygasła.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej na postanowienie wydane na podstawie art. 37 k.p.a. W związku z tym, zdaniem Wojewody, sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. organ I instancji, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał inwestora do uzupełnienia w terminie 7 dni wniosku z dnia 16 grudnia 2019 r. o udzielenie pozwolenia na budowę, m.in. poprzez:

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ściśle z treścią formularza, gdyż w pkt 2 druku nie podano pełnych danych dotyczących osoby upoważnionej do złożenia oświadczenia,

- dołączenie ważnej i ostatecznej decyzji WZ dla przedmiotowego zamierzenia, jako że decyzja przedłożona przez inwestora znalazła się w wykazie decyzji, które wygasły z mocy ustawy Prawo wodne z dniem 1 stycznia 2018 r.

Kolejno, pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. organ I instancji poinformował inwestora o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, ponieważ "podanie inwestora nie czyniło zadość wymaganiom ustalonym przepisami prawa".

Dlatego też pismo zatytułowane "odwołanie" organ I instancji potraktował jako ponaglenie na gruncie art. 37 k.p.a., co zaaprobował organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 674/20, odrzucił skargę S. sp. z o.o. z siedzibą w K. na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak [...], zwracając jednocześnie stronie uiszczony wpis sądowy od skargi.

Sąd wskazał, że wbrew wnioskom sformułowanym w "odwołaniu" i skardze, postanowienia Wojewody z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie sposób jest uznać za decyzję merytoryczną wydaną w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę o nr [...]. Podkreślił, że strona skarżąca błędnie traktuje pismo organu I instancji z dnia [...] stycznia 2020 r. o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania jako decyzję administracyjną. Pismo to rzeczywiście zawiera oznaczenie organu, adresata i podpis osoby reprezentującej organ, ale wbrew stanowisku strony skarżącej, nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia o istocie sprawy, wobec uprzedniego stwierdzenia przez organ braków formalnych uniemożliwiających nadanie sprawie dalszego biegu, które nie zostały uzupełnione przez inwestora mimo wezwania. Sąd stwierdził, że wobec tego, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, od której stronie mogłoby przysługiwać odwołanie, potraktowanie pisma zatytułowanego "odwołanie od decyzji", jako ponaglenia na gruncie art. 37 k.p.a., najlepiej chroniło interesy strony, umożliwiając jej wniesienie skargi na bezczynność i skontrolowanie prawidłowości działania lub braku działania organu I instancji.

Sąd uznał, że skoro skarżąca wniosła skargę na postanowienie wydane w trybie art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., to podlega ona odrzuceniu, jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie organu rozpatrującego ponaglenie ma bowiem charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jest to postanowienie mające na celu likwidację bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej, stanowi też warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego dotyczącą bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Postanowienie to nie może być ponadto zaskarżone zażaleniem (art. 141 § 1 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła S. sp. z o.o. z siedzibą w K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 546 ust. 1 oraz 5-6 ustawy Prawo wodne, poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji kwestii prawidłowości wykładni i stanowiska organu II instancji, zgodnie, z którym wykaz, o którym mowa w art. 546 ust. 5 ustawy Prawo wodne przesądza o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 546 ust. 1 ustawy i wiąże organ I instancji, oraz nierozpoznanie przez Sąd I instancji niewłaściwego zastosowania art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, będącego konsekwencją ww. niewłaściwej wykładni, poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy, którą posłużył się skarżący wygasła z mocy prawa;

b) art. 35 ustawy Prawo budowlane, poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji kwestii jego zastosowania, tj. brak oceny czy organ II instancji słusznie nie zastosował tego przepisu w sprawie skarżącego, a tym samym, czy słusznie nie zweryfikował zgodnie z dyspozycją tego przepisu prawidłowości przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy, w tym w świetle art. 546 ustawy Prawo wodne;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w wyniku popełnionych błędów Sąd I instancji nie rozpoznał merytorycznie sprawy i odrzucił skargę, tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 § 6 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie w sprawie, co wynikało w szczególności z błędnej oceny Sądu I instancji działań organów I i II instancji w świetle art. 37 § 6, art. 64 § 2 oraz art. 104 i nast. i art. 138 k.p.a., tj. niezakwalifikowania rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...], Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. o nr [...], jako decyzji administracyjnej wbrew art. 104 i nast. k.p.a., ale jako działania na gruncie art. 64 § 2 k.p.a., chociaż organ I instancji rozstrzygnął merytorycznie sprawę i odmówił skarżącemu wydania pozwolenia na budowę, oraz niezakwalifikowania rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], jako decyzji administracyjnej wbrew art. 138 k.p.a., ale jako postanowienie z art. 37 § 6 k.p.a., chociaż organ II instancji dokonał kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji w wyniku procedury odwoławczej zainicjowanej przez skarżącego; w rezultacie Sąd I instancji uznał, że skarżącemu nie przysługuje skarga na rozstrzygnięcie Wojewody [...] i bezzasadnie odrzucił skargę;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 i nast. oraz 64 § 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji nie rozpoznanie merytorycznie sprawy i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., mimo iż rozstrzygnięcie organu I jak i II instancji nosiło znamiona decyzji administracyjnej, co uprawniało skarżącego do wniesienia skargi na podstawie art. 50 p.p.s.a. oraz skutkowało obowiązkiem jej rozpoznania przez Sąd I instancji zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., czym Sąd I instancji bezzasadnie uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji, zasadniczo, w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszych ze wskazanych zarzutów.

Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy słusznie pismo skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r., zatytułowane "odwołanie od decyzji", zostało zakwalifikowane jako ponaglenie, złożone w trybie art. 37 k.p.a., gdyż zostało wniesione w związku z rozstrzygnięciem organu I instancji z dnia [...] stycznia 2020 r., którym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawiono podanie strony o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania, a także czy dopuszczalna była skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu, w następstwie rozpoznania pisma z dnia [...] stycznia 2020 r.

W odniesieniu do pierwszej kwestii, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że strona skarżąca błędnie traktuje pismo organu I instancji z dnia [...] stycznia 2020 r. o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, jako decyzję administracyjną. Pismo to wprawdzie zawiera oznaczenie organu, adresata i podpis osoby reprezentującej organ, ale wbrew stanowisku strony skarżącej, nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia o istocie sprawy, wobec uprzedniego stwierdzenia przez organ braków formalnych, nie tylko związanych z koniecznością przedłożenia decyzji WZ, uniemożliwiających nadanie sprawie dalszego biegu, które nie zostały uzupełnione przez inwestora mimo wezwania. Podstawą prawną powyższego pisma, co należy jednoznacznie podkreślić, był art. 64 § 2 k.p.a. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia stanowi czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, dokonywaną w formie pisma informującego stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, jako skutku nieuzupełnienia jego braków formalnych w wyznaczonym terminie. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji ani postanowienia W utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że na pisma pozostawiające wniosek strony bez rozpatrzenia nie przysługuje odwołanie ani skarga do sądu administracyjnego. Słusznie zatem także stwierdził Sąd I instancji, że w zaistniałej sytuacji, potraktowanie pisma zatytułowanego "odwołanie od decyzji", jako ponaglenia na gruncie art. 37 k.p.a., najlepiej chroniło interesy strony, umożliwiając jej następnie wniesienie skargi na bezczynność i skontrolowanie prawidłowości działania lub braku działania organu I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było więc także podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2020 r., nie stanowiło postanowienia, wydanego na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., lecz decyzję administracyjną. A skoro tak, to należy zauważyć, że przepis art. 37 § 6 k.p.a. przewiduje wydanie w toku postępowania administracyjnego postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., przy czym jest to postanowienie zaliczane do grupy aktów administracyjnych, wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych, incydentalnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie aktów rozstrzygających o istocie sprawy. Postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie, jak również według k.p.a. nie przysługuje na nie zażalenie. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. postanowienia NSA z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2170/18; z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2447/20). Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że na postanowienie wydane na podstawie art. 37 k.p.a. skarga do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada więc prawu.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Z uwagi także na charakter procesowy, tak rozstrzygnięcia organu, jak i Sądu Wojewódzkiego, brak było uzasadnionych podstaw do czynienia rozważań, czy doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Na marginesie wypada zauważyć, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżąca wystąpiła ze skargą na bezczynność organu pierwszej instancji, albowiem wyczerpała już tryb warunkujący jej wniesienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. art. 181 § 2 i art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.