Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 12/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 3 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
article: 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16 pkt 47
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 23 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 23 października 2019 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej: organ odwoławczy, Dyrektor OR ARiMR), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako "kpa"), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1505) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 - dalej: ustawa) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu (dalej: Kierownik BP ARiMR) z 10 lipca 2019 r., w sprawie przyznania P. D. (dalej też jako: strona, skarżący) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

Wydanie rozstrzygnięcia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Wnioskiem z 8 maja 2017 r. P. D. zwrócił się do Kierownika BP ARiMR w Opolu o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności dodatkowej. Deklaracja obejmowała działki rolne oznaczone literami od a do j oraz działkę rolną k o łącznej powierzchni 32,59 ha, usytuowane na dziewięciu działkach ewidencyjnych. Wśród zgłoszonych do płatności działek znajdowały się działki rolne a, g, e, f i i odpowiednio o areale 1,81 ha, 5,40 ha, 1,58 ha, 15,75 ha i 2,48 ha. Do wniosku dołączono materiał graficzny obrazujący usytuowanie w terenie zgłoszonych gruntów rolnych.

Wniosek został poddany kontroli administracyjnej. W dniach 8-12 marca 2018 r. w gospodarstwie strony przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, która wykazała, że na działce rolnej a, g, e, f oraz i powierzchnie stwierdzone to odpowiednio: 1,71 ha, 4,96 ha, 1,58 ha, 15,75 ha i 2,48 ha. Jednocześnie dla działki rolnej e wskazano na kod nieprawidłowości DR53, DR52, dla działki rolnej f stwierdzono kod nieprawidłowości DR52, a dla działki rolnej i wskazano w raporcie kod nieprawidłowości DR52, DR22, DR49.

Skarżący nie zgodził się z ustaleniami kontroli i w złożonych zastrzeżeniach przedstawił własne wyniki pomiarów, wykonane 29 marca 2018 r. przez uprawnionego geodetę, zgodnie z przepisami rozporządzenia MSWiA z 9 listopada 2011 r. Jednocześnie skarżący wskazał na fakt nieotrzymania raportu z kontroli na miejscu wykonanej w obecności przedstawicieli Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w Luksemburgu, czego konsekwencją był brak możliwości ustosunkowania się do wyników pomiarów przeprowadzonych w obecności przedstawicieli ETO.

Pismem z 24 kwietnia 2018 r. poinformowano skarżącego o nieuwzględnieniu uwag wniesionych do raportu z czynności kontrolnych.

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej Kierownik BP ARiMR w Opolu decyzją z 11 czerwca 2018 r. przyznał stronie płatności na 2017 r. w łącznej wysokości 28.486,03 zł oraz z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 266,39 zł. W uzasadnieniu wskazał, że płatność została naliczona od areału 31,56 ha, przy zadeklarowanej powierzchni 32,59 ha. W związku ze stwierdzoną różnicą zastosowanie miał art. 19 a ust. 1-2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, stanowiący, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. W wyniku zastosowanej korekty płatności zostały więc naliczone od powierzchni 30,78 ha. Wynikało to z uwzględnienia wyników zawartych w raporcie z kontroli na miejscu (działka rolna a i g), a także danych zawartych w systemie LPIS, na podstawie których zmniejszono powierzchnie działek rolnych e, f oraz i do powierzchni wynikającej z bazy LPIS w stosunku do powierzchni stwierdzonej w toku kontroli na miejscu. W dalszej części uzasadnienia organ w stosunku do zadeklarowanych działek wskazał kody nieprawidłowości ustalone w toku czynności kontrolnych oraz przedstawił podstawy prawne przyznania poszczególnych płatności obszarowych w 2017 r.

W wyniku rozpatrzenia zarzutów odwołania Dyrektor OR ARiMR decyzją z 3 września 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na brak wyjaśnienia rozbieżności z pomiarami powierzchni działek przedstawionych przez stronę w toku postępowania (pomiary uprawnionego geodety z 29.03.2017 r.) .

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik BP ARiMR w Opolu decyzją z 9 listopada 2018 r. przyznał stronie płatności na rok 2017 w łącznej wysokości 29.012,57 zł oraz z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 273,44 zł. Uwzględniając wyniki zawarte w raporcie z kontroli na miejscu (działka rolna a i g), a także dane zawarte w systemie LPIS, na podstawie których zmniejszono powierzchnie działek rolnych f oraz i do powierzchni wynikającej z bazy LPIS w stosunku do powierzchni stwierdzonej w toku kontroli na miejscu, organ I instancji przyjął powierzchnię areału stwierdzoną w toku postępowania wynoszącą 31,79 ha (wobec zadeklarowanej 32,59 ha). Ponieważ stwierdzona różnica miała charakter nieznaczny (nie przekraczała 3%), stosownie do art. 18 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 do płatności zakwalifikowany został areał 31,79 ha. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku różnicy między powierzchnią deklarowaną o powierzchnią stwierdzona wynoszącą nie więcej niż 3 % zatwierdzonego obszaru lub dwa hektary płatność przyznawana jest do powierzchni stwierdzonej. Strona ponownie odwołała się od wydanej decyzji. W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji zlecił pracownikom Biura Kontroli na Miejscu przeprowadzenie wizji lokalnej działek ewidencyjnych nr l, nr m i nr n. Czynności dokonano 19 marca 2019 r. przy udziale strony, a ich wyniki zostały utrwalone w formie protokołu z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO. Z treści raportu wynikało, iż powierzchnia uprawniona na działce ewidencyjnej nr l to 6,38 ha, na działce ewidencyjnej nr m to 2,38 ha, a na działce ewidencyjnej nr n to 15,63 ha. W ramach dokumentacji sporządzono szkice pomiaru działek oraz fotografie dla kontrolowanych działek ewidencyjnych w tym fotografie rowów, które przy lustrze wody miały szerokość 1,3 metra, natomiast przy krawędzi brzegu rowu ich szerokość miała powyżej 2,0 metrów (2,60 do 2,85 metra). Ponadto, ustosunkowując się do różnic między w/w pomiarami a pomiarami dostarczonymi przez stronę, Kierownik Biura Kontroli na Miejscu w piśmie z 23.04.2019 r. wyjaśnił, iż pomiary dostarczone przez stronę wykonane są z mniejszą dokładnością, gdyż pracownicy ARiMR w Opolu wykonując pomiar swoje punkty pomiarowe wykonali w odległości 25 metrów, w stosunku do dużo dalej oddalonych punktów wykonanych przez uprawnionego geodetę. Natomiast pomiar dostarczony przez stronę obejmuje całość uprawy, nie wyłączając elementów niekwalifikujących się do płatności oraz działki ewidencyjne, które nie były elementem wizji lokalnej ([...]). Różnica w powierzchniach stwierdzonych jest zatem wynikiem włączenia przez Geodetę rowów o szerokości powyżej 2 m oraz działek niekwalifikujących się do pomiaru. Do pisma dołączono graficzne zestawienia pomiarów dostarczonych przez stronę i pomiarów wykonanych przez pracowników Agencji.

Rozpoznając kolejne odwołanie Dyrektor OR ARiMR decyzją z 8 czerwca 2019 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu rozbieżności pomiędzy powierzchnią do której przyznano płatność, a powierzchnią wskazaną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jako powierzchnią uprawnioną do płatności, która zasadniczo odbiegała od powierzchni ustalonej w toku wizji lokalnej przeprowadzonej na zlecenie organu odwoławczego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z 10 lipca 2019 r. przyznał skarżącemu płatności na rok 2017 w łącznej wysokości 29.012,57 zł oraz z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 273,44 zł. W uzasadnieniu podniósł, że powierzchnia zadeklarowana przez stronę we wniosku wynosi 32,59 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona podczas kontroli administracyjnej wynosi 31,79 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o wyniki wizji lokalnej z 19 marca 2019 r., a także danych zawartych w systemie LPIS na podstawie, których ustalono powierzchnię działek rolnych, które nie były przedmiotem wizji lokalnej. Ponieważ procentowa różnica między powierzchnią stwierdzoną nie przekraczała 3 %, stosownie do art. 18 ust 6 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, do płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego zakwalifikowano powierzchnię 31,79 ha.

We wniesionym od tej decyzji odwołaniu skarżący zarzucił jej naruszenie art. 7, art. 7a, art. 9, art. 75 i art. 107 kpa. W uzasadnieniu zakwestionował pomiary powierzchni dokonane podczas wizji lokalnej i zarzucił wadliwe pominięcie pomiarów uprawnionego geodety. Wskazał również, że błędnie została wyliczona powierzchnia rowów, które jego zdaniem nie są szersze niż 2 metry.

Zaskarżoną decyzją z 23 października 2019 r. Dyrektor OR ARiMR w Opolu, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał na wstępie przepisy regulujące postępowanie i zasady przyznawania płatności (art.1, 3 ust 1-3, 7 ust 1, 8 ust. 1, 19 i 37 ustawy o płatnościach). Wskazał też na przepisy wspólnotowe regulujące system identyfikacji działek rolnych, w tym art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., art. 14d rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 oraz przepisy sankcyjne stosowane w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości (art. 18 ust. 6 i art. 19a ust. 1-2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, art. 77 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013).

Przytoczył również brzmienie § 1, 2 i 3 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 roku w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości (Dz. U. z 2015 r., poz. 336 - dalej w skrócie: rozporządzenie z 6 marca 2015 r.), w którym zawarto m.in. katalog elementów składających się na elementy krajobrazu (w tym rowy - § 2 pkt 1) i warunki wliczania powierzchni zajmowanej przez elementy krajobrazu do całkowitej powierzchni działki (§ 3).

Na tym tle organ wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie jest określenie areału kwalifikującego się do przyznania płatności. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji dokonał weryfikacji wniosku skarżącego, wskazując na rozbieżność między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną. Przy czym wyniki pomiarów działek stwierdzone podczas danych czynności kontrolnych (kontroli na miejscu, wizji lokalnej) oraz analizy danych z systemu LPIS były rozbieżne (co przedstawia tabela na stronie 10 zaskarżonej decyzji). Otóż, strona dla działek ewidencyjnych nr l, m i n deklarowała powierzchnię odpowiednio: 6,70 ha, 2,48 ha i 15,75 ha. Pomiary wykonane podczas kontroli na miejscu wykazały dla tych działek powierzchnię odpowiednio: 6,24 ha, 2,48 ha i 15,75 ha. Pomiary wykonane podczas wizji lokalnej wykazały powierzchnię odpowiednio: 6,38 ha, 2,38 ha i 15,63 ha. Z kolei powierzchnie wynikające z maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) ustalonego dla przedmiotowych działek ewidencyjnych na podstawie ortofotomap wynosiły odpowiednio: 6,54 ha, 2,37 ha i 15,60 ha. Ostatecznie wobec spornych działek rolnych (ewidencyjnych) organ I instancji posłużył się powierzchnią ustaloną podczas wizji lokalnej, jako powierzchnią najbardziej odpowiadającą rzeczywistemu stanowi upraw na działkach rolnych zgłoszonych do płatności.

Akceptując przyjętą przez organ I instancji wielkość powierzchni 31,79 ha Dyrektor OR ARiMR wyjaśnił przyczyny w/w rozbieżności pomiarów, jak też powody uznania za właściwe powierzchni areału ustalonej podczas wizji lokalnej. Wskazał, że rozbieżności między powierzchnią zakwalifikowaną do płatności (tj. ustaloną podczas wizji lokalnej), a powierzchnią ustaloną podczas pierwotnej kontroli na miejscu, na podstawie której ustalono następnie powierzchnię MKO, wynikają z przyjętej metodologii pomiarów. W konsekwencji dla działki nr l przyjęto powierzchnię ustaloną podczas wizji lokalnej jako najbardziej aktualną i odzwierciedlającą powierzchnię uprawnioną do płatności (co było korzystniejsze dla strony).

Analogicznie uwzględniono powierzchnię z wizji lokalnej dla działki ewidencyjnej nr m, która to powierzchnia odzwierciedla powierzchnię uprawnioną na wskazanej działce ewidencyjnej i powinna stanowić podstawę do wyznaczenia nowej powierzchni MKO. Organ wyjaśnił przy tym, iż działka ewidencyjna m podczas kontroli na miejscu została zmierzona łącznie z działką nr l, co skutkowało uwzględnieniem tolerancji pomiaru na poziomie 0,26 ha. Uwzględnienie tolerancji pomiaru zastosowane dla działki nr m spowodowało, iż w stosunku do powyższej działki kontrola na miejscu stwierdziła powierzchnię deklarowaną. Jednak pomiar działki ewidencyjnej nr m wykonany podczas wizji lokalnej dotyczył tylko i wyłącznie w/w działki ewidencyjnej i dlatego jako bardziej odpowiadający rzeczywistej powierzchni upraw na wspomnianej działce został uznany jako obszar uprawniony do płatności. Także dla działki ewidencyjnej nr n uwzględniono powierzchnię z wizji lokalnej, gdyż mimo ustalenia powierzchni stwierdzonej na poziomie 15,75 ha, powierzchnia zmierzona na podstawie kontroli na miejscu wynosiła 15,55 ha, jednak wielkość tolerancji pomiaru na poziomie 0,23 ha spowodowała, iż powierzchnia stwierdzona została ustalona jako powierzchnia deklarowana, natomiast powierzchnia MKO dla omawianej działki ustalona została na poziomie 15,60 ha. W tym przypadku do przyznania płatności uwzględniono powierzchnię z wizji lokalnej to jest 15,63 ha, jako najbardziej aktualną i odzwierciedlającą powierzchnię uprawnioną do płatności na działce ewidencyjnej nr n. Nie bez znaczenia jest też fakt, iż powierzchnia ta została faktycznie ustalona w terenie i jest powierzchnią bardziej korzystną dla strony w stosunku do obowiązującej w 2017 r. powierzchni MKO dla powyższej działki ewidencyjnej.

Organ odwoławczy w pełni podzielił także ustalone przez organ I instancji powierzchnie działek ewidencyjnych nr o, p, r, s, t i u, zakwalifikowanych do płatności, których to ustaleń skarżący nie kwestionował w odwołaniu.

Za bezzasadne uznał zarzuty naruszenia reguł postępowania. Stwierdził, że wbrew przekonaniu strony, żaden z dowodów zebranych w sprawie nie został pominięty, natomiast odmienna ocena niektórych dowodów nie stanowi o naruszeniu art. 75 kpa. Odnosząc się do rozbieżności pomiędzy pomiarami wykonanymi przez pracowników Agencji, a pomiarami uprawnionego geodety wskazał, że dokładność pomiarów wykonanych przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu jest na znacznie wyższym poziomie, gdyż jak wynika z zestawienia graficznego obydwu pomiarów punkty pomiarowe wykonane w ramach pomiaru wykonanego przez organ są znacznie bliżej siebie (maksymalnie co 25 metrów), jednocześnie pomiar geodety nie uwzględnia obszarów wykluczonych, którymi są rowy o szerokości przy górnej granicy powyżej 2 metrów. Ustosunkowując się natomiast do żądania strony wskazania podstawy prawnej wykluczenia rowów, których szerokość wynosi powyżej 2 metrów, organ zaznaczył, iż żadne przepisy krajowe i unijne wprost nie regulują kwestii sposobu ich pomiaru. Niemniej jednak, z art. 8 ustawy o płatnościach wynika, że płatności są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013. W myśl § 2 punkt 1 rozporządzenia z 6 marca 2015 r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej do elementów krajobrazu zalicza się rowy. Jak natomiast stanowi § 3 tego rozporządzenia powierzchnię zajmowaną przez elementy krajobrazu zalicza się do całkowitej powierzchni działki rolnej, jeżeli ich całkowita szerokość nie przekracza 2 m. W opinii organu, treść tego przepisu uprawnia do stwierdzenia, że wykluczeniu powinien podlegać cały areał nie użytkowany rolniczo znajdujący się na terenie rowu, czyli nie tylko dno rowu ale i jego skarpy. Zatem wszystkie rowy, których szerokość jest większa niż 2 m wykluczone są z prawa do płatności. W stanie faktycznym sprawy kontrolerzy podczas wizji lokalnej, wykonując pomiar rowów, ustalili, iż ich szerokość na krawędzi rowu waha się między 2,6 - 2,8 metra. Przy czym powierzchnia wykluczona z płatności stanowi zarówno obszar samego rowu (do jego zewnętrznych krawędzi na skarpach), jak i obszar położony w bezpośrednim sąsiedztwie rowu, który nie jest użytkowany rolniczo.

Końcowo organ szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia płatności dla poszczególnych wariantów (str. 13-15 zaskarżonej decyzji), stwierdzając, że kwota jednolitej płatności obszarowej na 2017 r. po zastosowaniu współczynnika korygującego wynosiła 14.528,83 zł, kwota płatności za zazielenianie na rok 2017 po zastosowaniu współczynnika korygującego wynosiła 9.751,05 zł, kwota płatności redystrybucyjnej na rok 2017 po zastosowaniu współczynnika korygującego wynosiła 4.732,69 zł. Ponadto stronie przysługiwała, na mocy art. 26 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 płatność z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 273,44 zł.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję, skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art.7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 16 pkt 47 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.- dalej jako: "upw" lub "Prawo wodne") oraz w związku z § 2 pkt 1 i § 3 rozporządzenia z 6 marca 2015 r. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie powierzchni uprawnionej do płatności na działkach rolnych g, k oraz h (dz. ew. nr l) polegające na uwzględnieniu wyników wizji lokalnej, podczas której wykonano pomiary z pomięciem rowów niezasadnie odliczonych z pomiarów wykonanych przez ARiMR;

- art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w zw. z art. 7, 11, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie powierzchni uprawnionej do płatności na działce rolnej e (dz. ew. nr r) polegające na uwzględnieniu powierzchni MKO (maksymalny kwalifikowany obszar) tj. 1,43 ha z pominięciem wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej przez ARiMR dla tejże działki (1,58 ha);

- art. 11, art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów oraz brak przekonującego uzasadnienia co do przyczyn rozbieżności pomiędzy powierzchnią działki rolnej f stwierdzoną w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w marcu 2018 r. tj. 15,75 ha, a przyjętą ostatecznie przez organ powierzchnią ustaloną dla tejże działki w ramach wizji lokalnej w marcu 2019 r. tj. 15,63 ha.

Uzasadniając stawiane zarzuty pełnomocnik krytycznie odniósł się do dokonanej przez organ wykładni § 3 rozporządzenia z 6 marca 2015 r., podnosząc, że nie da się z tego przepisu wywieść wniosku takiego jak przyjął organ, że z płatności wykluczona jest powierzchnia nie użytkowana rolniczo znajdująca się na terenie rowu. Zdaniem skarżącego, wobec braku stosownych przepisów regulujących kwestię pomiaru rowów należało dokonać wykładni systemowej i przyjąć definicję rowu zawartą w ustawie Prawo wodne. Zgodnie z przepisem 16 pkt 47 tej ustawy przez "rów" rozumie się "sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu". Zatem, jeśli szerokość lustra wody w rowach znajdujących się w posiadaniu skarżącego, zlokalizowanych w granicach działek rolnych g, k oraz h (dz. ew. nr l) została bezspornie ustalona na 1,3 m (skarżący nie kwestionował tych ustaleń poczynionych w toku wizji lokalnej), to taka szerokość winna być przyjęta jako właściwa dla określenia rowu jako elementu krajobrazu w kontekście zaliczenia go do powierzchni działki rolnej. Skoro bowiem ustawodawca w akcie prawnym rangi ustawowej określa szerokość rowów w sposób odnoszący się do elementu dna rowu, jako podstawy obliczenia jego szerokości, to ustalenie powierzchni rowu przez organy ARiMR w sposób odbiegający od ustawowo wskazanego sposobu pomiaru szerokości rowu, narusza obowiązującą w postępowaniu zasadę praworządności i jest ustaleniem dowolnym. Natomiast organ nie tylko nie odniósł się w swojej decyzji do przepisów Prawa wodnego lecz także w sposób dowolny obliczył szerokość rowów, odnosząc swoje pomiary do "krawędzi skarp rowu", co nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Co więcej, bez bliższego uzasadnienia, tj. odniesienia się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, wykluczono z wniosku strony teren położony w bezpośrednim sąsiedztwie rowu, który miałby być nie użytkowany rolniczo. Uzasadnienie skarżonej decyzji nie zawiera jednak jakiejkolwiek argumentacji, będącej postawą owej konstatacji. Obszary położone w bezpośrednim sąsiedztwie takich elementów krajobrazu jak rów mogą być wykaszane, w zależności od uwarunkowań terenowych, bądź to przy pomocy sprzętu rolniczego bądź ręcznie (podobnie jak obszary tzw. międzyrzędzi w uprawach) co skarżący czynił, a wniosek przeciwny nie znajduje oparcia w żadnym z dowodów.

W dalszej części skargi pełnomocnik zarzucił organom błędne ustalenia faktyczne w stosunku do powierzchni działki rolnej e (dz. ew. nr r), gdzie zakwalifikowano do płatności powierzchnię MKO 1,43 ha z pominięciem wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej przez ARiMR dla tejże działki (1,58 ha). Argumentacja organu dla uznania tej powierzchni za właściwą sprowadzała się do stwierdzenia, iż w trakcie kontroli mierzona jest faktyczna powierzchnia uprawy, którą koryguje się po nałożeniu pomiaru na ortofotomapę, wykluczając tereny użytkowane rolniczo w ramach danej działki rolnej, ale położone w granicach działek ewidencyjnych, które nie były zgłaszane przez rolnika we wniosku (sąsiednie działki ewidencyjne). Tymczasem, jak wskazano w wyroku WSA we Wrocławiu z 27.10.2016 roku, sygn. akt III SA/Wr 807/15 "za wadliwe należy uznać zignorowanie wyników kontroli na miejscu bez próby wyjaśnienia podstawowej kwestii: dlaczego wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzonej już z wykorzystaniem prawidłowych metod pomiarów (jak twierdzi sam organ), nie mają znaczenia. Nie można uznać za wystarczające w tej kwestii samo tylko stwierdzenie niezgodności tych wyników z wynikami kontroli administracyjnej. Powstaje bowiem pytanie o sensowność i celowość dokonywania kontroli na miejscu, skoro powierzchnię zadeklarowaną we wniosku podmiotu zainteresowanego płatnościami można w każdej sprawie skontrolować jedynie na podstawie analizy danych z systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), której wyniki powinny mieć, a tak przyjęły organy Agencji, bez szczegółowego wyjaśnienia swojego stanowiska, pierwszeństwo przed wynikami pomiarów w ramach kontroli na miejscu". W tej sytuacji uprawnione jest stwierdzenie, że organy ARiMR przyjmując ostatecznie powierzchnię uprawnioną do płatności tj. 1,43 ha z pominięciem wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej przez ARiMR dla tejże działki (1,58 ha), nie uzasadniły w sposób przekonujący swojego stanowiska.

Podobnie dowolne, według skarżącego, jest przyjęcie powierzchni 15,63 ha dla działki rolnej f w oparciu o wyniki wizji lokalnej przeprowadzonej w marcu 2019 r., podczas gdy w marcu 2018 r. stwierdzono w ramach kontroli na miejscu powierzchnię 15,75 ha. Polemizując ze stwierdzeniem organu, iż powierzchnia zmierzona w trakcie wizji lokalnej jest aktualna i odzwierciedlająca powierzchnię uprawnioną do płatności na działce ewidencyjnej nr n, pełnomocnik podniósł, że nie tłumaczy to w żaden sposób przyczyny rozbieżności w pomiarze wynoszącej 0,12 ha, poza tym bardziej przekonujące jest, że to powierzchnia ustalona w marcu 2018 r., a zatem bezpośrednio po zakończeniu roku gospodarczego, które dotyczył wniosek winna być przyjęta jako odpowiadająca stanowi faktycznemu właściwemu dla deklaracji z wniosku za 2017 r. Ustalenie przeprowadzone w tym zakresie po upływie kolejnego roku winno być wnikliwie przeanalizowane, czego nie uczyniono w sprawie.

Końcowo pełnomocnik zaznaczył, że w toku postępowania strona powoływała się na istnienie wyników kontroli na miejscu dla spornych działek z lat poprzednich (czynności przeprowadzone w 2013 r.). W badanej decyzji nie odniesiono się do tej okoliczności, pomimo, iż skarżący prowadzi działalność rolniczą w oparciu o uprawy sadownicze wieloletnie (aronia, porzeczka, śliwa), a zatem stan faktyczny uprawy nie powinien zmieniać się corocznie, jak to ma miejsce w przypadku upraw jednorocznych. W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu do załączenia do akt sprawy raportów z kontroli na miejscu dotyczących wniosku za rok 2013.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2018.1302 j.t. - dalej wskazywanej jako "ppsa"), rozstrzygnięcie organu podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w sprawie nie doszło bowiem do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego oraz mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa procesowego.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości dokonanej przez organy weryfikacji powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

W związku z tym wskazać należy, że materialnoprawne przesłanki przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 uregulowano w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (aktualnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 t.j.) z jednoczesnym odesłaniem do odpowiednich regulacji wspólnotowych ( w tym art. 1 i 7 ustawy).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: (1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz (2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. W myśl ustępu 2 pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli: 1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz 2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.

W myśl art. 8 ust. 1 ustawy, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy, wysokość płatności:

1) obszarowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni,

2) do zwierząt w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn liczby zwierząt zatwierdzonych do danej płatności i stawki tej płatności na 1 sztukę

- po uwzględnieniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, a w przypadku jednolitej płatności obszarowej - po uwzględnieniu dodatkowo zmniejszeń, o których mowa w art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013, z zastosowaniem współczynnika redukcji wynoszącego 100%.

Pomiar tych powierzchni dokonywany jest zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549), w myśl którego, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu.

W rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549 ze zm.), zawarto regulacje dotyczące zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (art. 67 i następne). Stosownie do art. 70 ww. aktu, system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, a od 2016 r. w skali 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r. Nadto, stosownie do art. 5 ust. 1 Rozporządzenia nr 640/2014 delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych.

Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Wskazać także należy, że w myśl art. 2 pkt 25) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), "działka referencyjna" oznacza wyznaczony obszar geograficzny, któremu przypisany jest niepowtarzalny numer identyfikacyjny i który jest zarejestrowany w systemie identyfikacji działek rolnych państwa członkowskiego, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie:

- określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;

- określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów środków obszarowych, o których mowa w art. 28-31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Zasady związane z prowadzeniem postępowań w tego rodzaju sprawach uregulowano w art. 3 ustawy. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy, w postępowaniach o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: (1) stoi na straży praworządności; (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; (3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; (4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 79 a i 81 kpa nie stosuje się. Natomiast zgodnie z ust. 3 tego przepisu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Istotna dla rozstrzygnięcia jest również regulacja zawarta w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości (Dz. U. z 2015 roku, poz. 336). Stosownie do § 2 rozporządzenia do elementów krajobrazu, o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności zalicza się m.in. rowy, a w myśl § 3, powierzchnię zajmowaną przez elementy krajobrazu zalicza się do całkowitej powierzchni działki rolnej, jeżeli ich całkowita szerokość nie przekracza 2 m.

W niniejszej sprawie organy dokonały weryfikacji wniosku strony o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 w oparciu o wyniki przeprowadzonych kontroli, w tym kontroli przeprowadzonej na miejscu w marcu 2018 r. oraz wizji lokalnej dokonanej w dniu 19 marca 2019 r., w toku której dokonano oględzin działek i pomiarów powierzchni faktycznie wykorzystywanej pod zadeklarowane uprawy. Ustalenia udokumentowano stosownymi zapisami w raporcie z kontroli przeprowadzonej w 2018 r. i w protokole z oględzin działek oraz pomiarów dokonanych 19 marca 2019 r. przy udziale strony. W ramach dokumentacji sporządzono szkice oraz fotografie kontrolowanych działek ewidencyjnych w tym fotografie rowów, które przy lustrze wody miały szerokość 1,3 metra, natomiast przy krawędzi brzegu rowu ich szerokość miała powyżej 2,0 m (2,60 do 2,85 m).

Organ odwoławczy ustalając powierzchnie kwalifikujące się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 porównał wyniki pomiarów dokonane w toku kontroli na miejscu i podczas wizji lokalnej w odniesieniu do poszczególnych działek, zestawiając je z powierzchniami MKO dla tych działek. Następnie analizując powyższe dane ustalił na podstawie tych trzech dowodów, w odniesieniu do każdej ze spornych działek, powierzchnię do której należy przyznać płatność, co zostało szczegółowo przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji organ przyjął jako najbardziej miarodajne pomiary dokonane w marcu 2019 r. Organ wyjaśnił przy tym rozbieżności pomiędzy powierzchnią do której przyznano płatność (powierzchnią ustaloną podczas wizji lokalnej), a powierzchnią ustaloną podczas pierwotnej kontroli na miejscu, na podstawie której ustalono następnie powierzchnię MKO. Wynika ona z przyjętej metodologii pomiarów. Przede wszystkim organ uznał pomiary dokonane podczas wizji lokalnej za najbardziej miarodajne ze względu na częstotliwość stawiania punktów pomiaru (co 25 m) i wykluczenie powierzchni zajmowanej przez rowy. Mając to na uwadze organ odwoławczy dla działki nr l przyjął powierzchnię ustaloną podczas wizji lokalnej jako najbardziej aktualną i odzwierciedlającą powierzchnię uprawnioną do płatności. Analogicznie organ uwzględnił powierzchnię z wizji lokalnej dla działki ewidencyjnej nr m, która odzwierciedla powierzchnię uprawnioną na wskazanej działce ewidencyjnej i w ocenie organu powinna stanowić podstawę do wyznaczenia nowej powierzchni MKO. Wyjaśnił także przyczynę różnic wynikających z pomiarów działki ewidencyjnej m, którą podczas kontroli na miejscu zmierzono łącznie z działką ewidencyjną nr l, co skutkowało uwzględnieniem tolerancji pomiaru na poziomie 0,26 ha w odniesieniu do działki ewidencyjnej m, a w konsekwencji doprowadziło w toku kontroli na miejscu do stwierdzenia w przypadku tej działki powierzchni deklarowanej. Natomiast podczas wizji lokalnej pomiar działki ewidencyjnej nr m dotyczył tylko i wyłącznie tej działki, zatem w ocenie organu, najbardziej odpowiada rzeczywistej powierzchni upraw i w konsekwencji został uznany jako obszar uprawniony do płatności. Z kolei w przypadku działki ewidencyjnej nr n uwzględniono również powierzchnię z wizji lokalnej. Wprawdzie podczas kontroli na miejscu zmierzona powierzchnia tej działki wynosiła 15,55 ha, jednak wielkość tolerancji pomiaru na poziomie 0,23 ha spowodowała, iż powierzchnia stwierdzona została ustalona jako powierzchnia deklarowana (15,75 ha). Natomiast powierzchnia MKO dla tej działki wynosiła 15,60 ha. Jednak w tym przypadku do przyznania płatności uwzględniono powierzchnię z wizji lokalnej (15,63 ha), jako najbardziej aktualną i odzwierciedlającą powierzchnię uprawnioną do płatności na tej działce ewidencyjnej. W ocenie organu, istotne w tym przypadku było to, że powierzchnia ta została faktycznie ustalona w terenie i jest powierzchnią korzystniejszą niż obowiązująca w 2017 roku powierzchnia MKO dla tej działki ewidencyjnej.

Organ odniósł się także do różnic między w/w pomiarami a pomiarami dostarczonymi przez stronę wykonanymi na jej zlecenie przez Uprawnionego Geodetę i wyjaśnił, że pomiary dostarczone przez stronę wykonane są z mniejszą dokładnością, niż pomiary dokonane przez pracowników ARiMR w Opolu, którzy wykonując pomiar wykorzystali punkty pomiarowe w odległości 25 metrów. Nadto pomiar dostarczony przez stronę obejmuje całość uprawy i nie uwzględnia terenów wykluczonych, w tym rowów znajdujących się na spornych działkach, których szerokość na wysokości górnej krawędzi przekracza 2 metry oraz uwzględnia działki ewidencyjne, które nie były elementem wizji lokalnej.

Organ wyjaśnił także, że w odniesieniu do pozostałej powierzchni kwalifikowanej, która nie była kwestionowana w odwołaniu, różnica powierzchni zmierzonej i stwierdzonej podczas kontroli na miejscu w stosunku do powierzchni uwzględnionej do płatności, wynika z konieczności stosowania jako powierzchni uprawnionej - powierzchni MKO. Zmierzona w trakcie kontroli na miejscu faktyczna powierzchnia uprawy, została zweryfikowana z ortofotomapą uwzględniającą granice geodezyjne działki. W związku z powyższym dla działek ewidencyjnych nr r, nr s i nr t uwzględniono obszar uprawy znajdujący się na tych działkach ewidencyjnych (obszar MKO), wykluczając treny użytkowane rolniczo w ramach danej działki rolnej, ale położone na działkach ewidencyjnych, które nie były przez stronę zgłaszane do płatności (sąsiednie działki ewidencyjne nie zgłaszane do płatności w ramach wniosku).

Jak wynika z powyższego, w zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniono przyczyny zweryfikowania powierzchni działek i dokonane przez organ ustalenia nie budzą wątpliwości, znajdują odzwierciedlenie z zgromadzonym materiale dowodowym. Wyjaśnienia organu w tym zakresie są logiczne, spójne i przekonujące, wyjaśniono powody dla których wykluczono z płatności określone powierzchnie działek i Sąd orzekający w tej sprawie podzielił argumentację organu.

Zatem dokonanym przez organy ustaleniom poprzedzonym oceną poszczególnych dowodów nie można zarzucić dowolności.

W ocenie Sądu, organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy, a dokonana ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie narusza reguł swobodnej oceny dowodów. Przy ocenie dowodów organ nie jest skrępowany kryteriami formalnymi, ma swobodnie ocenić wiarygodność i moc dowodową poszczególnych dowodów, na których oparł swoją decyzję. Powinien m.in. kierować się zasadami logiki, doświadczenia życiowego, kompletności oceny i oceniania dowodów wyłącznie z punktu widzenia ich znaczenia i wartości dla toczącej się sprawy oraz uwzględnić wzajemne oddziaływanie dowodów.

W zaskarżonej decyzji organ nie uchybił ww. zasadom i kierując się nimi dokonał wszechstronnej i wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, uwzględniając znaczenie poszczególnych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie można przy tym tracić z pola widzenia zasad prowadzenia postępowania w tego rodzaju sprawach, co zostało uregulowane w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, gdzie jednoznacznie wskazano obowiązki organów w ramach prowadzonych przez nie postępowań. Odnoszą się one przede wszystkim do postępowania wyjaśniającego i stanowią ograniczenie zasad kodeksowych zwłaszcza art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W tych postępowaniach organ ma rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale to nie na nim ciąży obowiązek podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.12.2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1077/11).

W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na wadliwość ustaleń faktycznych i dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, a argumentacja w odniesieniu do poszczególnych zarzutów zostanie przedstawiona poniżej.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art.7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 16 pkt 47) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) oraz w związku z § 2 pkt 1) i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 06.03.2015 roku w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości (Dz. U. z 2015 r., poz. 336) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie powierzchni uprawnionej do płatności na działkach rolnych g, k oraz h (dz. ew. nr l) polegające na uwzględnieniu wyników wizji lokalnej w trakcie której wykonano pomiary z pomięciem rowów niezasadnie odliczonych z pomiarów wykonanych przez ARiMR.

W odniesieniu do tego zarzutu w pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 7 i 77 § 1 kpa nie ma zastosowania w tej kategorii spraw. Jak wynika z treści art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, w takich postępowaniach, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto stosownie do ust. 3 tego przepisu, inicjatywa dowodowa i obowiązek dostarczenia dowodów w sprawie nie spoczywa na organie prowadzącym sprawę, lecz na stronie postępowania, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zatem, organ jest obowiązany jedynie w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, gdyż ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej art. 7 in fine k.p.a. Konsekwencją odejścia od tej zasady jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 kpa, zgodnie, z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ( por. wyrok NSA, sygn. akt II GSK 710/17 z 8 sierpnia 2017 r., wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 535/18).

W kwestii wykluczenia z powierzchni uprawnionej do dopłat powierzchni rowów, wskazać należy na § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości (Dz. U. z 2015 roku, poz. 336). Zgodnie z nim, do elementów krajobrazu, o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, zalicza się m.in. rowy. Stosownie natomiast do § 3 rozporządzenia, powierzchnię zajmowaną przez elementy krajobrazu zalicza się do całkowitej powierzchni działki rolnej, jeżeli ich całkowita szerokość nie przekracza 2 m.

Literalna wykładnia w/w przepisów prowadzi do wniosku, że do całkowitej powierzchni działki rolnej nie zalicza się elementów krajobrazu jakimi są m.in. rowy, jeżeli ich całkowita szerokość nie przekracza 2 metrów. Trafnie wobec tego przyjął organ w zaskarżonej decyzji, że wykluczeniu powinien podlegać cały areał nieużytkowany rolniczo znajdujący się na terenie rowu, a więc nie tylko dno rowu ale i jego skarpy. Podczas wizji lokalnej dokonano pomiaru rowów ustalając ich szerokość pomiędzy brzegami skarpy (na krawędzi rowu) na 2,6 - 2,8 metra, zatem całkowita szerokość rowów przekraczała 2 metry, co skutkowało wykluczeniem ich powierzchni z całkowitej powierzchni działki rolnej. Chybione są przy tym argumenty podniesione w skardze wskazujące na konieczność uwzględnienia przy pomiarach tylko szerokości lustra wody w rowie, skoro w przepisie posłużono się pojęciem całkowitej szerokości rowu, a nie szerokości lustra wody. Nie ma przy tym racji pełnomocnik strony wskazując na konieczność zastosowania w tym przypadku przepisów odnoszących się wprost do rowów melioracyjnych tj. art. 197 ust. 1 pkt 1 i art. art. 16 pkt 47 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), zgodnie z którymi określa się szerokość rowów w sposób odnoszący się do elementu dna rowu, jako podstawy obliczenia jego szerokości. Podkreślić przy tym należy, że ustawa Prawo wodne (przywołana w skardze) weszła w życie 1 stycznia 2018 r. (z wyjątkami nie dotyczącymi w/w przepisów), zatem co do zasady nie mogłaby być stosowana w roku 2017. Przede wszystkim jednak brak jest odesłania we wskazanych wyżej regulacjach mających zastosowanie w tej sprawie - do stosowania innych przepisów, a użyty w odniesieniu do powierzchni elementów krajobrazu (jakim jest m.in. rów) zwrot "całkowita szerokość" wyklucza częściowy pomiar powierzchni tylko w odniesieniu do lustra wody.

W kwestii wykluczenia nieużytkowanego rolniczo obszaru położonego w bezpośrednim sąsiedztwie rowu wskazać należy, że skarżący w toku postępowania tego nie kwestionował. Wprawdzie w skardze podniósł, że rów może być wykaszany, w zależności od uwarunkowań terenowych, bądź to przy pomocy sprzętu rolniczego bądź ręcznie (podobnie jak obszary tzw. międzyrzędzi w uprawach), co skarżący miał czynić, jednak nie przedstawił na powyższą okoliczność żadnych dowodów wskazujących na wadliwość ustaleń organu. Stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, inicjatywa dowodowa i obowiązek dostarczenia dowodów w sprawie spoczywa na stronie postępowania, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach z art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie powierzchni uprawnionej do płatności na działce rolnej e (dz. ew. nr r) polegające na uwzględnieniu powierzchni MKO (maksymalny kwalifikowany obszar) tj. 1,43 ha z pominięciem wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej przez ARiMR dla tejże działki (1,58 ha).

Organ w tym przypadku w sposób przekonujący wyjaśnił w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do tej różnicy, przyczynę rozbieżności i znaczenie powierzchni MKO. Wskazał, że w trakcie kontroli mierzona jest faktyczna powierzchnia uprawy, która to powierzchnia jest następnie nakładana na ortofotomapę uwzględniającą granice geodezyjne działki. W związku z powyższym dla działek ewidencyjnych nr r, nr s i nr t uwzględniono obszar uprawy znajdujący się na powyższych działkach ewidencyjnych (obszar MKO), wykluczając treny użytkowane rolniczo w ramach danej działki rolnej, ale położone na działkach ewidencyjnych, które nie były przez stronę zgłaszane do płatności (sąsiednie działki ewidencyjne nie zgłaszane do płatności w ramach wniosku). Wniosków tych strona w żaden sposób nie podważyła i nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów wskazujących na wadliwość tych ustaleń.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 11, art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa poprzez dokonanie dowolnej w miejsce swobodnej oceny dowodów oraz brak przekonującego uzasadnienia co do przyczyn rozbieżności pomiędzy powierzchnią działki rolnej f stwierdzoną w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w marcu 2018 r. tj. 15,75 ha, a przyjętą ostatecznie przez organ powierzchnią ustaloną dla tejże działki w ramach wizji lokalnej w marcu 2019 r. tj. 15,63 ha.

Organ również i w tym przypadku wyjaśnił jak była przyczyna rozbieżności. Argumentacja ta została szczegółowo przedstawiona wyżej. Przyjęcie w zaskarżonej decyzji dla tej działki zamiast powierzchni MKO - powierzchnię z wizji lokalnej (15,63 ha), jako korzystniejszą dla strony, najbardziej aktualną i odzwierciedlającą powierzchnię uprawnioną do płatności na tej działce ewidencyjnej, znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Powierzchnia ta została faktycznie ustalona w terenie na podstawie dokładniejszych pomiarów, w których częstotliwość stawiania punktów wynosiła maksymalnie 25 m. Bezpodstawne są zatem zarzuty skargi wskazujące na brak wyjaśnienia przez organ jaka może być przyczyna rozbieżności w pomiarze ww. działki.

Trafnie przy tym wskazał Dyrektor OR ARiMR w odpowiedzi na skargę, odnosząc się do różnic w powierzchni upraw w latach wcześniejszych, że jak wynika z istoty instytucji kontroli na miejscu, odzwierciedla ona obszar uprawy na dzień jej wykonania, który może się różnić od obszaru uprawy w latach wcześniejszych. Wprawdzie specyfika zgłaszanych upraw powoduje, że zmiana obszaru uprawy w danych latach nie powinna być znacząca, jednak nie można wykluczyć, iż część nasadzonych roślin mogła ulec uszkodzeniu, a producent rolny w kolejnym roku przyznawania płatności nie uzupełnił uszkodzonych roślin.

Reasumując, z uwagi na regulacje szczególne dotyczące postępowania administracyjnego w przedmiocie płatności, o czym była mowa wyżej, organy prowadzące takie postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, nie mają zaś obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Obowiązkiem organu jest także ustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń stron.

W ocenie Sądu, organy w tym postępowaniu ww. obowiązkom sprostały.

Nadto, stosownie do art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł. Organ ocenił zgromadzone w sprawie dowody, uwzględniając wzajemne oddziaływanie jednych dowodów, na inne i wskazał także przyczyny, które legły u podstaw oceny mocy dowodowej poszczególnych dowodów. Decyzja zawiera uzasadnienie prawne, w tym wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Nie budzi także wątpliwości szczegółowo przedstawiony w zaskarżonej decyzji sposób wyliczenia płatności dla poszczególnych wariantów (str. 13-15 zaskarżonej decyzji) i przyznanie jednolitej płatności obszarowej na 2017 r. po zastosowaniu współczynnika korygującego w kwocie 14.528,83 zł, płatności za zazielenianie na rok 2017 po zastosowaniu współczynnika korygującego w kwocie 9.751,05 zł, płatności redystrybucyjnej na rok 2017 po zastosowaniu współczynnika korygującego w kwocie 4.732,69 zł oraz na podstawie art. 26 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 płatności z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 273,44 zł.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.