Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 311/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.1 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.134 par.1, art.145 par.1 pkt 1 lit. a i c, art.152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.33 ust.1,art.34 ust.3 pkt 1, art.35 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art.4 ust.1 i 2,art.14 ust.8,art.65 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.7,art.77 par.1,art.80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.7,art.87 ust.2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 czerwca 2012r. Nr "[...]" Prezydent O., po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa Budowlanego S.A. w O., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z przyłączami wodociągowym i kanalizacji sanitarnej w O. przy ul. "[...]", na działkach nr "[...]" i "[...]" oraz ze względu na towarzyszące zagospodarowanie terenu, częściowo na działkach: nr "[...]" (infrastruktura techniczna) i nr "[...]" (obsługa komunikacyjna z ul. "[...]" drogą wewnętrzną). W uzasadnieniu wskazano, iż postanowieniem z dnia 9 maja 2012r. - na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą - Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości. Po sprawdzeniu wykonania przez inwestora nałożonego na niego obowiązku organ stwierdził, iż część istniejących nieprawidłowości nie została usunięta, tj.: 1/ nie uzupełniono oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działki nr "[...]", na którą przewiduje się w projekcie budowlanym zejście z ciągu pieszego; 2/ nie uzupełniono (o rzędne, wymiary stopni, itp.) rozwiązania projektowego schodów terenowych, przewidzianych na odcinku ciągu komunikacyjnego, prowadzącego na teren tej działki; 3/ nie uzupełniono rozwiązania projektowego odprowadzenia wód opadowych z terenu inwestycji, z dachów, terenów utwardzonych, dróg, parkingów i innych elementów projektowych o brakującą część opisową i graficzną; 4/ nie dostosowano położenia górnych krawędzi gzymsów do wymagań decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do nieprawidłowości w zakresie odprowadzania wód opadowych organ I instancji wskazał, iż w piśmie z dnia 22 maja 2012r. inwestor poinformował wprawdzie, że szczegółowe rozwiązanie w tym zakresie będzie objęte odrębnym projektem i odrębnym postępowaniem w przedmiocie zgłoszenia budowy przyłącza kanalizacji deszczowej, lecz w ocenie organu wyłączenie instalacji odprowadzenia wód opadowych z postępowania w niniejszej sprawie, tj. o wydanie pozwolenia dla całego zamierzenia budowlanego - jest sprzeczne z art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Organ zauważył ponadto, iż mimo tego, że na przewidziane w projekcie budowlanym rozwiązanie odprowadzenia wód opadowych instalacjami rozsączającymi do gruntu w obrębie własnych działek inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne, to jednak jest ono niezgodne z rozwiązaniem określonym w decyzji o warunkach zabudowy w postaci przyłącza do sieci kanalizacji deszczowej. Odstąpienie w projekcie budowlanym od budowy tego przyłącza jest zatem niezgodne z przedmiotową decyzją.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł inwestor, zarzucając błędną ocenę przedstawionych przez niego w toku postępowania materiałów.

W toku postępowania odwoławczego, w związku z wejściem w życie (z dniem 5 lipca 2012r.) uchwały Rady Miasta z dnia 30 maja 2012r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia "[...]", Wojewoda postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2012r., zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze do czasu ostatecznego wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, którą legitymował się inwestor (decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia 25 lutego 2011r.), uznając że ustalenia planu miejscowego są inne od tych ustalonych w przedmiotowej decyzji. W wyniku rozpoznania zażalenia inwestora postanowieniem z dnia 24 października 2012r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił przedmiotowe postanowienie, stwierdzając w uzasadnieniu, iż wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie eliminuje automatycznie z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki dla terenu objętego planem. Wskazał, iż zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu, organy administracji architektoniczno-budowlanej związane są treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy. Powołując się na zasadę trwałości decyzji stwierdził również, iż dopóki decyzja o warunkach zabudowy nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany prawem, będzie wiązała zarówno inwestora, jak i organy upoważnione do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podniósł, iż tylko organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy jest uprawniony do oceny, czy ustalenia zawarte w planie miejscowym są inne niż w wydanej uprzednio decyzji, i do wygaszenia w takiej sytuacji decyzji własnej na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu. Zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie Prezydent O. skutecznie nie wygasił jeszcze decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, dlatego też jeżeli decyzja ta pozostaje nadal w obrocie prawnym, to Wojewoda jest zobligowany uwzględnić jej treść.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2013r. Nr "[...]" Wojewoda uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z budową przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej z tłocznią ścieków, oświetlenia terenu, ciągów pieszo-jezdnych w O. przy ul. "[...]", na działkach nr "[...]", obr. "[...]", m. O. W uzasadnieniu podniesiono, iż organ I instancji przekroczył swoje uprawnienia podczas badania projektu budowlanego, kontrolując ten projekt pod kątem zgodności rozwiązań technicznych z przepisami techniczno-budowlanymi i nakładając na inwestora w postanowieniu z dnia 9 maja 2012r. obowiązek jego uzupełnienia w powyższym zakresie. Zakres takiej kontroli został uchylony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Dodatkowo organ I instancji nieprawidłowo nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków formalnych wniosku, w tym w zakresie dotyczącym opłaty skarbowej i prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzupełnienia braków formalnych wniosku organ I instancji powinien zażądać bowiem nie w trybie art. 35 ustawy - Prawo budowlane, lecz w trybie art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, wbrew ustaleniom organu I instancji, inwestor wywiązał się z nałożonego w postanowieniu z dnia 9 maja 2012r. obowiązku uzupełnienia wniosku i projektu budowlanego. Wskazano, iż w aktach sprawy znajduje się opłata skarbowa, a z wniosku inwestora oraz z projektu budowlanego nie wynika, by roboty budowlane były prowadzone na działce nr "[...]", obr. "[...]", m. O. Z wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia 22 maja 2012r. oraz w odwołaniu wynika, że wskazane w projekcie zagospodarowania terenu schody terenowe nie są objęte zakresem wniosku o pozwolenie na budowę. Jak wyjaśnił inwestor w tych pismach oraz w projekcie, ewentualna realizacja schodów możliwa będzie dopiero po uzyskaniu prawnej zgody na przejście przez przedmiotową działkę. Organ odwoławczy zauważył, iż wniosek inwestora o pozwolenie na budowę nie obejmuje również przyłącza kanalizacji deszczowej. Z materiału dowodowego wynika, że wrysowana w projekcie zagospodarowania terenu kanalizacja deszczowa wykonana będzie w ramach odrębnego opracowania i na podstawie odrębnego zezwolenia. W ocenie organu odwoławczego takie rozwiązanie kanalizacji deszczowej nie jest sprzeczne z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta nie wprowadza zakazu zagospodarowania wód opadowych i roztopowych na terenie działek nr "[...]", "[...]", obr. "[...]", m. O., a jedynie ustala, że odbiór wód opadowych ma się odbywać na warunkach określonych przez Wydział Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta O., wymieniając przy tym pismo z dnia 2 grudnia 2008r. W kolejnych pismach Wydział Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta O. (pismo z dnia 4 października 2011r. oraz z dnia 21 października 2011r.) dopuścił natomiast możliwość zagospodarowania wód opadowych na terenie własnej działki inwestora. Zmiana warunków technicznych odprowadzenia wód opadowych podyktowana była brakiem możliwości przyjęcia wód opadowych przez sieci kanalizacji deszczowej w ulicy "[...]" oraz wystąpieniem problemów związanych z zalewaniem działek przy ul. "[...]". Organ odwoławczy zauważył ponadto, iż inwestor do akt sprawy załączył dodatkowo kopię decyzji Prezydenta O. z dnia 30 marca 2012r., pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z działek nr "[...]", obr. "[...]", m. O., wskazując, że przyszła kanalizacja deszczowa będzie realizowana zgodnie z warunkami zawartymi w tej decyzji. W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, iż zaprojektowane gabaryty budynków odpowiadają wymaganiom określonym w decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew twierdzeniom organu I instancji, decyzja ta nie określa przedziału wysokości gzymsów projektowanych budynków od 8,1 m do 8,5 m. Decyzja ta jednoznacznie wskazuje, że wysokość kalenicy projektowanych budynków ma wynosić maksymalnie 14 m, górna krawędź gzymsu 8,1 m oraz z uwagi na uskok terenu dopuszcza się 8,5 m. Z tak określonych warunków wynika, że podane wartości wysokości kalenicy i gzymsów budynków są wartościami maksymalnymi, z projektu budowlanego wynika natomiast, że wartości te nie zostały przekroczone. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że projekt budowlany jest kompletny, posiada opinie, uzgodnienia i pozwolenia, wymagane przepisami szczególnymi. Dokumentacja projektowa zawiera również oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz z zasadami wiedzy technicznej.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniesiono, iż Wspólnota jest właścicielem działki o nr "[...]", bezpośrednio sąsiadującej z działkami nr "[...]", na których inwestor zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję. Wskazano, iż zgodnie z założeniami projektu budowlanego obsługa komunikacyjna inwestycji ma odbywać się drogą wewnętrzną z ul. "[...]" - przez działkę o nr "[...]". Skarżąca wskazała, iż podstawą do przyjęcia takiego rozwiązania jest uzyskana przez inwestora służebność gruntowa, która jest w jej ocenie dotknięta wadą prawną, uzasadniającą wystąpienie z wnioskiem o jej zniesienie. Strona skarżąca podniosła, iż w uzyskanej przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w rozdziale dotyczącym warunków z zakresu infrastruktury technicznej ustalono m.in.: "zapewnienie odbioru wód opadowych zgodnie z pismem Wydziału Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta O. z dnia 2 grudnia 2008r. znak "[...]". Wbrew stanowisku organu odwoławczego, określenie w tej decyzji konkretnego dokumentu, a tym samym i konkretnych rozwiązań ujętych w tym dokumencie oznacza, że w warunkach niniejszej sprawy nie można przyjąć rozwiązań wynikających z kolejnych - wymienionych w zaskarżonej decyzji - pism Wydziału Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta O., które wydane zostały 8 miesięcy po wydaniu przedmiotowej decyzji i które zmieniły określone w niej warunki techniczne odprowadzenia wód opadowych. Skarżąca dodała, iż kolejna zmiana warunków technicznych odprowadzenia wód opadowych przeprowadzona została 13 miesięcy po wydaniu przedmiotowej decyzji, w wyniku uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w postaci dwóch studni chłonnych, zlokalizowanych na działce o nr "[...]" oraz na wykonanie urządzeń wodnych w postaci dwóch bloków rozsączających, zlokalizowanych na działce o nr "[...]". Powyższe fakty świadczą natomiast o tym, że warunki zabudowy z zakresu infrastruktury technicznej ustalone w decyzji o warunkach zabudowy zostały zmienione, a organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Skarżąca Wspólnota wskazała jednocześnie, iż zmiana warunków zabudowy, ustalonych decyzją ostateczną, może nastąpić na podstawie art. 155 kpa, ale wymagana jest do tego zgoda stron postępowania. Podnosząc, iż zgody takiej nie udzieliła, stwierdziła, że zaskarżona decyzja - wydana w oparciu o zmienione bez wiedzy i zgody stron postępowania warunki zabudowy - dotknięta jest wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odwołując się do wskazanych przez organ odwoławczy przyczyn zmiany warunków technicznych odprowadzenia wód opadowych zauważyła natomiast, iż już w odwołaniu od decyzji o warunkach zabudowy wskazywała na niewydolność systemu kanalizacji deszczowej w ulicy "[...]", sugerując, że rozwiązania określone w piśmie Wydziału Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta O. z dnia 2 grudnia 2008r., przyjęte w przedmiotowej decyzji jako warunki z zakresu infrastruktury technicznej, w rzeczywistości nie zagwarantują prawidłowego funkcjonowania tego systemu. Argumentacja, poparta dokumentacją fotograficzną, nie została jednak uwzględniona ani przez organ wydający decyzję ani przez organ rozpatrujący odwołanie. Ponadto podniesiono, iż do dnia dzisiejszego problem odprowadzania wód opadowych na tym terenie nie jest właściwie rozwiązany. Wskazano także, iż w dniu 22 sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta O. wydał z urzędu decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, która jest aktualnie przedmiotem odwołania rozpatrywanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie posiadają kompetencji do weryfikowania prawidłowości ustanowienia służebności gruntowej, gwarantującej dostęp do drogi publicznej. Odnosząc się do kwestii odprowadzenia wód opadowych organ odwoławczy podkreślił natomiast ponownie, że wniosek inwestora nie obejmuje przyłącza kanalizacji deszczowej, którego wykonanie nastąpi na podstawie odrębnego zezwolenia, a przyjęte w projekcie budowanym rozwiązanie tej kwestii nie jest, w jego ocenie, sprzeczne z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy.

W piśmie procesowym z dnia 28 maja 2013r. uczestnik postępowania – Przedsiębiorstwo Budowlane SA w O. wniosło o oddalenie skargi. Podniesiono, iż prawidłowość wydania decyzji o warunkach zabudowy była przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia 12 kwietnia 2013r. umorzyło postępowanie w sprawie wygaszenia tej decyzji. Zakwestionowało także stanowisko strony skarżącej co do wadliwości ustanowienia służebności drogowej, a następnie odnosząc się do kwestii odprowadzania wód deszczowych podniosło, iż przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy inwestor zobowiązany był uzyskać od dysponentów sieci zapewnienie odbioru i dostaw mediów, natomiast po wydaniu decyzji - warunki techniczne budowy tych sieci, jako wytyczne do projektowania. Wskazał, iż uzyskał takie warunki, lecz w piśmie z dnia 4 października 2011r. Urząd Miasta O. Wydział Inwestycji Miejskich zmienił swoje stanowisko. Żądając wydania warunków technicznych zgodnych z wcześniejszym rozwiązaniem, otrzymał ostateczne warunki, zezwalające na zagospodarowanie wód deszczowych na terenie własnej działki (pismo z dnia 21 października 2011r.) i rozwiązanie to uznał za najlepszą formę odprowadzenia wód opadowych z punktu widzenia ekologicznego i użytkowego. Na takie też rozwiązanie uzyskał pozwolenie wodnoprawne. W ocenie inwestora wydane w jego sprawie decyzje uzyskały walor ostateczności, co uprawniało go do rozpoczęcia robót budowlanych, na które poniósł znaczne nakłady.

W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2013r. strona skarżąca podniosła, iż z pisma inwestora dowiedziała się o decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2013r., zarzucając iż Kolegium nie dopełniło obowiązku skutecznego doręczenia skarżącej odpisu tej decyzji, a zatem nadal przysługuje jej prawo zaskarżenia przedmiotowej decyzji, co z całą pewnością uczyni, a rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w tej sprawie będzie miało istotny wpływ również na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej. Skarżąca stwierdziła jednocześnie, iż w jej ocenie przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano ponadto, iż dokumentacja, którą inwestor załączył do przedmiotowego pisma nie spełnia wymogów formalnych, gdyż uwierzytelnione kopie sporządzone zostały z kopii tych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych decyzji wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty można uznać za zasadne.

Wskazać należy, iż stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Z brzmienia przytoczonego przepisu wyraźnie wynika, że przed wydaniem decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany każdorazowo do dokonania oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami odpowiednio miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zauważyć przy tym należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a jedynie w przypadku jego braku - w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przywołanych przepisów zarówno ustawy – Prawo budowlane, jak i ustawy o planowaniu bezsprzecznie można wywieść zatem zasadę pierwszeństwa ustaleń planu miejscowego przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku braku planu miejscowego, lecz - co podkreślić należy - późniejsze podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego ma - w świetle art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu - istotny wpływ na jej moc wiążącą. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zatem decyzja o warunkach zabudowy nie daje inwestorowi bezwzględnego uprawnienia do realizowania inwestycji, zwłaszcza jeśli jej ustalenia są niezgodne z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09, Lex nr 737693), iż przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu ma głównie zadanie porządkujące - stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego, lecz nawet gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji. Należy bowiem podkreślić, iż to gmina – a nie inwestor – decyduje o ładzie przestrzennym obowiązującym na gminy terytorium i czyni to przede wszystkim w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższych wywodów stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonując sprawdzenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane stwierdzi, że w obrocie prawnym funkcjonuje obowiązujący plan miejscowy, nie może poprzestać na ocenie zgodności projektu budowlanego wyłącznie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powołanego przepisu wywieść można bowiem, że ocena zgodności projektu budowlanego wyłącznie z ustaleniami tej decyzji następuje jedynie w przypadku braku planu miejscowego. Jeżeli zaś plan ten jest obowiązującym aktem prawnym to organ administracji architektoniczno-budowlanej musi dokonać sprawdzenia zgodności tego projektu z ustaleniami planu miejscowego. Podkreślić bowiem należy, iż plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu) i z tego względu stanowi jedno ze źródeł prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), na podstawie i w granicach którego działają przecież organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 7 Konstytucji RP). Zatem związania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 55 i art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu nie można rozumieć jako bezwzględnego nakazu uwzględniania tylko tej decyzji, a nie zapisów planu miejscowego. Związanie to oznacza jedynie tyle, iż w przypadku braku miejscowego planu i określenia warunków zabudowy w drodze decyzji, projekt budowlany winien być sporządzony zgodnie z warunkami określonymi w tej decyzji. W ocenie Sądu nie zmienia to jednak faktu, iż pierwszeństwo ma akt prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj w dniu 31 stycznia 2013r. obowiązywała uchwała Rady Miasta z dnia 30 maja 2012r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia "[...]", obejmującego teren przedmiotowej inwestycji. Zatem organ nie mógł orzekać w przedmiotowej sprawie wyłącznie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, pomijając zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze znajdującego się zaś w aktach administracyjnych wypisu z tego planu wynika, iż nieruchomości objęte wnioskiem inwestora są położone na terenie określonym w planie jako 4MN, czyli przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą lub w zabudowie bliźniaczej (jako przeznaczenie podstawowe) i pod usługi nieuciążliwe (jako przeznaczenie uzupełniające), a także częściowo na terenie oznaczonym jako 1ZU – zieleń urządzona. W tych zatem okolicznościach, wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, z pominięciem obowiązującego planu miejscowego i bez uprzedniej analizy jego zapisów w zakresie zgodności z projektem budowlanym, stanowi naruszenie przepisów zarówno art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, jak również przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, nakładających na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy i na tej podstawie jej rozstrzygnięcia.

Na marginesie należy jedynie wskazać, iż skoro organ odwoławczy miał wątpliwości, czy ustalenia miejscowego planu zawierają inne ustalenia co do przedmiotowego terenu niż decyzja o warunkach zabudowy i skoro w jego ocenie tylko organ właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy może tę kwestię rozstrzygnąć, to słusznie zawiesił postępowanie do czas podjęcia decyzji przez właściwy organ. W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w chwili wszczęcia postępowania odwoławczego została już wydana decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia 22 sierpnia 2012r. stwierdzająca wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 25 lutego 2011r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta wprawdzie nie była ostateczna, lecz wyłącznie z uwagi na przedłużające się postępowanie odwoławcze. Jednakże fakt toczącego się postępowania administracyjnego w innej sprawie nie może stawiać w uprzywilejowanej pozycji inwestora.

W związku z powyższym drugorzędne znaczenie mają zarzuty skarżących odnośnie zatwierdzenia przez organ rozwiązań inwestora odnośnie kwestii odprowadzenia wód opadowych. Wskazać jednak należy, iż Sąd także w tym względzie nie podziela stanowiska organu odwoławczego. Kwestia ta winna być bowiem w sposób wiążący rozstrzygnięta w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącego całego zamierzenia budowlanego w niniejszej sprawie, a nie w ramach postępowania odrębnego. Stosownie bowiem do art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Przyjąć tym samym należy, iż co do zasady pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zawierzenia budowlanego, nawet jeśli niektóre jego części (np. przyłącza do budynków) mogłyby być realizowane oddzielnie na podstawie zgłoszenia (tak też: Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2004, s. 103). Tylko wtedy bowiem, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest w stanie ocenić możliwość i racjonalność funkcjonowania całego zamierzenia budowlanego. Skoro zatem w warunkach niniejszej sprawy inwestycja obejmuje budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, to musi obejmować również funkcjonalnie związane z tymi obiektami urządzenia budowlane. Wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, bez rozstrzygnięcia w niej w sposób wiążący kwestii kanalizacji deszczowej, stanowi zatem naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Całe zamierzenie budowlane musi być ocenione jako zdatne do samodzielnego funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem już w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę, a nie być zależne dopiero od wyniku postępowania w innej sprawie, które w przypadku negatywnego dla inwestora wyniku może zniweczyć możliwość funkcjonowania całego zamierzenia. Należy bowiem wskazać, iż zgodnie z pkt 1 zaskarżonej decyzji w ramach szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych organ ustalił: "przed oddaniem inwestycji do użytkowania wykonać, na podstawie zezwolenia przewidzianego przepisami Prawa budowlanego, kanalizację deszczową na terenie inwestycji". Przede wszystkim zatem organ nałożył na inwestora obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia (a nie zgłoszenia - jak twierdzi inwestor), przy czym nie ma pewności, iż inwestor takie pozwolenie uzyska, a zatem czy zaskarżona decyzja w ogóle będzie wykonalna. Tym samym istnieje uzasadniona wątpliwość, czy decyzja ta nie będzie obarczona wadą nieważności.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustanowienia służebności gruntowej stwierdzić należy, iż zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i sąd administracyjny, nie są uprawnione do ich oceny. Kwestia ma charakter cywilnoprawny, a zatem właściwym do jej oceny jest wyłącznie sąd cywilny.

Organ odwoławczy ponownie zatem rozpozna przedmiotową sprawę, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęte zostało natomiast stosownie do art. 152 ppsa.