Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1129/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2004-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Powołane przepisy: article: art.104 par.1, art.107 par.1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.145 par.1 pkt.1 lit.c, art.135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Wiesława Achrymowicz asesor WSA, Wojciech Kręcisz (spr.) asesor WSA, Protokolant stażysta Tomasz Wójcik, po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Schroniska Młodzieżowego na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...]. Nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz Schroniska Młodzieżowego kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...]lipca 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora [...] o od decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] wydanej z upoważnienia Starosty udzielającej pozwolenia na użytkowanie schodów zewnętrznych przy S. w części stanowiącej ciąg komunikacyjny od strony północno – wschodniej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wydaną na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał [...] przedłożenie opinii stwierdzającej prawidłowość zastosowanych rozwiązań technicznych przy remoncie schodów zewnętrznych prowadzących do podpiwniczenia budynku spichlerza "[...]". Robotami, które w myśl przywołanego przepisu mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia były roboty wykonane w 1998 r., a polegające na wykonaniu remontu schodów zewnętrznych, ściany oporowej i wymiany piaskowca. W toku oględzin ujawniono, iż w trakcie remontu wydłużony został podest schodów poza lico muru o 25 cm w kierunku działki nr ew. [...] będącej droga dojazdową do sąsiednich nieruchomości, co stworzyło zagrożenie dla mieszkańców Schroniska w postaci bezpośredniego wyjścia na drogę. W wykonaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. przedłożona została opinia techniczna, w oparciu o którą wydane zostało pozwolenia na użytkowanie schodów z ograniczeniem użytkowania w części stanowiącej ciąg komunikacyjny od strony północno – wschodniej, z wyłączeniem części od strony południowo – zachodniej ( w kierunku działki [...]), a to z uwagi na brak dokumentacji rozwiązania wyeliminowania zagrożenia. Decyzja ta wydana została na podstawie przepisu art. 55 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiącego, iż uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest wymagane, jeżeli właściwy organ wydał decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Dyrektor [...], inwestor wykonanych robót budowlanych. W odwołaniu podnoszono, iż Schronisko legitymuje się pozwoleniem na użytkowanie całego kompleksu budynkowego wraz z zewnętrzna klatką schodową, a ponadto, że zgodnie z treścią przepisu art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym roboty polegające na remoncie schodów w istniejących wymiarach i kształcie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę oraz że remont schodów zewnętrznych wykonany został w oparciu o zatwierdzoną decyzją Burmistrza z dnia [...] października 1997 r. dokumentację, a także, iż zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane zarządca obiektu budowlanego zobowiązany jest do utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Niezależnie od wskazanych zarzutów, w odwołaniu podniesione zostały również kwestie odnoszące się do okoliczności w postaci braku udziału schroniska w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budowy drogi na działce nr ew. [...]. Odwołujący się wnosił o uchylenie decyzji Starosty i o ponowne wnikliwe rozpatrzenie sprawy.

Rozpatrując odwołanie skarżącej organ II instancji stwierdził, iż decyzja Starosty wydana została w sposób czyniący zadość przepisom obowiązującego prawa, a zarzuty formułowane w odwołaniu nie dają podstaw do uchylenia tejże decyzji.

Odwołując się do dokonanych w toku postępowania administracyjnego ustaleń faktycznych, organ II instancji podniósł, iż w kontekście protokołu odbioru i przekazania do użytku Spichlerza "[...]" dotyczącego jego adaptacji datowanego na 30 września 1985 r., w jego części IV znajduje się stwierdzenie zalecające wykonanie schodów zewnętrznych naprzeciw wejścia głównego do budynku, co prowadzi do wniosku, iż w dniu odbioru schody te nie zostały jeszcze wykonane. Podniesiono ponadto, iż Schronisko otrzymało w dniu dnia [...] października 1997 r. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] na inwestycję obejmującą modernizację klatki schodowej zewnętrznej, przebudowę poddasza na cele mieszkalne, wykonanie izolacji przyziemia budynku oraz węzłów sanitarnych, a Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] października 1997 r. nr [...] uzgodnił projekt powyższej decyzji wyłączając z niej modernizację klatki schodowej zewnętrznej z zaleceniem dobudowy nowych biegów klatki schodowej tylko wewnątrz budynku. Ponadto, jak podniesiono, również decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 1998 r. udzielająca zezwolenia na wykonanie prac remontowych nie obejmowała swoim zakresem schodów zewnętrznych. Organ II instancji wskazał także, iż zgłoszenie z dnia 7 sierpnia 1998 r. do Urzędu Miasta o zamiarze remontu spichlerza obejmowało roboty wskazane w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 1998 r. W kontekście zarzutu braku udziału Schroniska w postępowaniu dotyczącym budowy drogi dojazdowej obok ściany obiektu, organ II instancji wskazał, iż sytuacja ta kwalifikuje się do przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Od tej decyzji Dyrektor Szkolnego Schroniska Młodzieżowego wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wnosząc o jej uchylenie, jak również wnosząc o powołanie niezależnej komisji, która dokona wizji lokalnej, prześledzi procedury organów oraz dokumenty i wyda decyzje przywracającą poprzednie usytuowanie zjazdu, które funkcjonowało przez 18 lat i nikomu nie zagrażało.

W uzasadnieniu żądania skargi skarżący formułował zarzut, iż zaskarżona decyzja jest krzywdząca dla Szkolnego [...], albowiem zamknięcie jednej części schodów ogranicza funkcjonalność wyjścia z budynku. W tym względzie skarżący odwoływał się do argumentów w postaci treści ekspertyz dwóch rzeczoznawców budowlanych zarejestrowanych w centralnym Rejestrze Rzeczoznawców i Państwowej Inspekcji Pracy, w świetle których działania Szkolnego [...] nie naruszały praw osób trzecich i zostały wykonane zgodnie ze sztuka budowlaną i obowiązującymi przepisami prawa. W tym kontekście skarżący wywodził również, iż remont schodów wykonany został zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, z którą nie koresponduje postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co w przekonaniu skarżącego świadczy o tym, iż organ popełnił błąd, a ponadto, iż w jednostronny bardzo sposób rozstrzygnął sprawę. Niezależnie od powyższego, skarżący odwoływał się do kwestii związanych z okolicznościami towarzyszącymi korzystaniu z sąsiedniej działki – drogi wewnętrznej, potrzeby przeprowadzenia przez organ postępowania w stosunku do wykonanego zjazdu na sąsiedniej działce – zwłaszcza zaś odnoszącymi się do bramy wjazdowej. Do skargi skarżący dołączył dokumenty mające w jego przekonaniu uzasadniać argumenty podnoszone w skardze, jak również dokumenty potwierdzające okoliczność w postaci toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej kwestii bramy wjazdowej na działce [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu i ponownie ją przywołując, kwestionował słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym względzie, w kontekście kontroli zaskarżonej decyzji, formułowanych w stosunku do niej zarzutów, zasadnie należy odwołać się do treści przepisu art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.197; T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne, Warszawa 1996, s.195).

W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja wydana z upoważnienia Starosty jako wadliwe podlegały uchyleniu i to niezależnie od zarzutów i argumentów formułowanych w skardze i w jej uzasadnieniu.

W tym kontekście, odwołując się do chronologii zdarzeń faktycznych i prawnych, w rezultacie których doszło do wydania z upoważnienia Starosty w dniu [...] czerwca 2003 r. decyzji nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie schodów zewnętrznych przy Szkolnym [...] w części stanowiącej ciąg komunikacyjny od strony północno – wschodniej, stwierdzić należy, iż istota zagadnienia sprowadza się do treści rozstrzygnięcia wydanego z upoważnienia Starosty kształtującego treść uprawnień skarżącego – osób korzystających z obiektu - w zakresie donoszącym się do korzystania ze schodów zewnętrznych przy Schronisku. W realizacji nakazu wynikającego z decyzji z [...] grudnia 2002 r. nr [...] zobowiązującego do przedłożenia opinii technicznej dotyczącej prawidłowości zastosowanych rozwiązań technicznych przy remoncie schodów zewnętrznych, opinia taka została przedłożona, co skutkowało również wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie schodów (k.25 oraz k.25 akt I instancji). Treść wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie schodów wyraźnie przekonuje o intencji (żądaniu) wnioskodawcy, który po spełnieniu warunku w postaci przedłożenia opinii technicznej ubiegał się o pozwolenie na użytkowanie zewnętrznych schodów w całości.

Konfrontując treść wniosku, z uwzględnieniem wszystkich wskazanych wyżej okoliczności poprzedzających i towarzyszących temu wystąpieniu, z treścią decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. wydanej z upoważnienia Starosty Powiatowego , stwierdzić należy, iż wydane rozstrzygnięcie jest wadliwe, jak również, że wadliwe jest utrzymujące je w mocy rozstrzygnięcie organu II instancji.

Odwołując się do przepisu art. 104 § 1 kpa nie może budzić żadnych wątpliwości, iż decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę administracyjną, co do istoty. Jednocześnie przepis art. 107 §1, 2 i 3 kpa określa obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej, a wśród nich "rozstrzygnięcie" sprawy (osnowę decyzji). Rozstrzygnięcie sprawy (osnowa decyzji) zawiera ustalone prze organ konsekwencje stosowania normy prawa materialnego w stosunku do adresata decyzji. Treścią rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co do istoty jest przyznanie stronie określonych uprawnień lub odmowa ich przyznania (odmowa przyznania określonych uprawnień) albo nałożenie na adresata decyzji określonych obowiązków. Obligatoryjnym elementem decyzji, jak wynika z treści przywołanego przepisu, jest również jej uzasadnienie realizujące istotne funkcje zwłaszcza, abstrahując od funkcji perswazyjnej, w postaci realizacji prawnego obowiązku wykazania, na jakiej podstawie decyzja została wydana oraz podstawy kontroli trafności decyzji (por. K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, Zakamycze 2000, s.82-83).

W przekonaniu Sądu, decyzja wydana z upoważnienia Starosty nie czyni zadość wskazanym formalno prawnym warunkom, na podstawie których winien procedować organ rozstrzygając sprawę. Zostały one również pominięte w postępowaniu przed organem II instancji, który kwestię tę zupełnie pominął.

Konfrontując treść decyzji organu I instancji z treścią przywoływanego wyżej wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie schodów zewnętrznych, jak również zwłaszcza z treścią przepisu art. 107 § 1, 2 i 3 kpa formułującego obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej okazuje się, iż w istocie rzeczy nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co do jej istoty. Nie rozstrzygnięto, bowiem w przedmiocie złożonego wniosku o pozwolenie na użytkowanie schodów, a o zasadności tego stanowiska przekonuje chociażby to, iż między osnową decyzji a jej uzasadnieniem istnieje wyraźna sprzeczność. Udzielając zezwolenia na użytkowanie schodów w części stanowiącej ciąg komunikacyjny od strony północno – wschodniej organ I instancji, w osnowie decyzji (w rozstrzygnięciu) nie zajął w ogóle stanowiska w zakresie odnoszącym się do części ciągu komunikacyjnego od strony południowo – zachodniej (nie rozstrzygnął w tej sprawie ani pozytywnie, ani negatywnie) odnosząc się z kolei do tej kwestii jedynie w uzasadnieniu decyzji zawierającej stwierdzenie, iż "Do czasu przedstawienia sposobu technicznego rozwiązania tego problemu należy skutecznie wygrodzić tę część schodów." Tego rodzaju wadliwe "rozstrzygnięcie" zaakceptował organ II instancji nie dostrzegając tym samym nie dość, że braku "rozstrzygnięcia" o istocie sprawy to również wyraźnie widocznej sprzeczności między osnową decyzji, a jej uzasadnieniem.

W przekonaniu Sądu, w świetle powyższego, nie ulega żadnej wątpliwości, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły się ostać. Zostały one, bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy, a o zasadności tego stanowiska przekonuje wyżej wskazana sprzeczność między osnową, a uzasadnieniem decyzji organu I instancji i akceptowanie tego stanu rzeczy przez organ II instancji. Istniejąca i wykazana sprzeczność czyni przedmiotową sprawę w istocie rzeczy nie rozstrzygniętą, jak również uniemożliwia jej merytoryczną kontrolę, a to w kontekście nie dość, że nie sprostania warunkom, jakim czynić winno zadość "rozstrzygnięcie" sprawy, co do jej istoty, to również warunkom "uzasadnienia" decyzji, zwłaszcza, gdy zważyć na realizowane przezeń funkcje.

W realiach niniejszej sprawy, uwzględniając wszystkie towarzyszące jej wyżej wskazane okoliczności, Sąd doszedł do przekonania, iż jakkolwiek doszło do uwzględnienia skargi, to jednak zbędne jest orzekanie w przedmiocie rozstrzygnięcia w kwestii wykonalności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (art. 152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skoro, bowiem, jak wyżej wskazano, nie doszło rozstrzygnięcia o istocie sprawy administracyjnej (jak wynika z osnowy decyzji I instancji właściwy organ nie zajął żadnego stanowiska w sprawie ciągu komunikacyjnego od strony południowo – zachodniej), między osnową decyzji organu I instancji, a jej uzasadnieniem istnieje wewnętrzna sprzeczność (z treści uzasadnienia zdaje się wynikać, iż w części wniosek o pozwolenie na użytkowanie schodów od strony południowo – zachodniej został oddalony do czasu przedstawienia sposobu technicznego rozwiązania tego problemu) orzekanie w przedmiocie wykonalności byłoby zbędne, niecelowe i nieracjonalne, zwłaszcza, że w rezultacie tego orzeczenia mogłoby przecież dojść do utrudnienia, czy też nawet uniemożliwienia osobom korzystającym ze Schroniska jego użytkowanie (zastrzeżenia, co do korzystania ze schodów zewnętrznych do Schroniska odnosiły się, bowiem tylko i wyłącznie do ciągu komunikacyjnego od strony południowo – zachodniej). Powodowanie tego rodzaju sytuacji nie było, więc intencją Sądu, a z pewnością nie czyniłoby też zadość oczekiwaniom i żądaniu skarżącego (w zakresie odnoszącym się do bezprzedmiotowości tego rodzaju orzeczenia, jego zbędności w określonych sytuacjach, postulowanej swobody orzekania por. J.P. Tarno, op. cit., s. 218).

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.