Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 880/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2, art. 28
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i FGŚP. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r.(znak: [...]); II. określa, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. J. S. (dalej skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zadłużenia za okres [...] r. - [...] r. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...] ) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek za okres: [...] r. - [...] r. na kwotę: [...] zł w tym:

- ubezpieczenie społeczne - za okres: [...] r. - [...] r. w kwocie: [...] zł, w tym z tytułu: składek - [...] zł, odsetek liczonych na dzień [...] r. - [...] zł, koszty upomnienia - [...] zł;

- ubezpieczenie zdrowotne - za okres: [...] r. -[...] r. w łącznej kwocie: [...] zł, w tym z tytułu: składek - [...] zł, odsetek liczonych na dzień [...] r. - [...] zł, koszty upomnienia - [...] zł;

- Fundusz Pracy i FGŚP - za okres: [...] r. - [...] r. w łącznej kwocie: [...] zł, w tym z tytułu: składek - [...] zł, odsetek liczonych na dzień [...] r. - [...] zł, koszty upomnienia - [...] zł.

W dniu [...] r. (nr [...] ) Zakład wydał – w ramach ponownego rozpoznania sprawy - decyzję utrzymującą w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt [...] ) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] r., z powodu udziału tych samych osób w wydaniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r.

Rozpatrując ponownie sprawę, zaskarżoną decyzji z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą na podstawie zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności od [...] r. Obecnie ta działalność gospodarcza jest prowadzona pod nazwą: ZPUH "A". Podniesiono w uzasadnieniu, że we wniosku o umorzenie zadłużenia skarżący wskazał jako przyczyny umorzenia następujące okoliczności: działalność gospodarcza wykonywana w okresie powstania zadłużenia, tj. usługi transportowe [...], jak i podjęta w to miejsce w [...] r. produkcja [...], nie pozwalała na opłacanie należnych składek; dwukrotne włamanie do garażu (w [...] r. i [...] r.), w wyniku których dokonano kradzieży wszystkich narzędzi i urządzeń. Ponowne oprzyrządowanie warsztatu udało się osiągnąć dzięki pomocy rodziny, jednak rozwinięcie produkcji nie jest możliwe z uwagi na zaległości wobec ZUS i Urzędu Skarbowego, które nie pozwalają na dotarcie do możliwości kredytowania i rozwinięcie produkcji.

Podniesiono w uzasadnieniu, że w ponownym wniosku o umorzenie skarżący wskazał, że w wyniku przeprowadzonej przez ZUS kontroli w zakresie prawidłowości naliczania i odprowadzenia składek za okres od [...] r. - do [...] nie wykazano jego zdolności do zapłaty zaległych składek. Podniósł, że uzyskane dochody za rok [...] na poziomie [...] zł stanowią maksimum jakie może uzyskać, biorąc pod uwagę brak dostępu do kredytów bankowych. Z tego dochodu nie jest wstanie zapłacić zaległości powyżej [...] zł. W tej sytuacji znowu stoi przed wyborem pracy bez żadnych dochodów na resztę życia,. Natomiast miesięczne koszty utrzymania to kwota ok. [...] zł (czynsz za mieszkanie – [...] zł; gaz – [...] zł; energia – [...] zł; telefon – [...] zł; woda – [...] zł; leki – [...] zł), do dyspozycji pozostaje mu kwota ok. [...] zł. Do akt sprawy dołączano zawiadomienie o wysokości czynszu za mieszkanie z [...] r. oraz fakturę za energię elektryczną za okres [...] r. – [...] r. na kwotę [...] zł.

Dalej w uzasadnieniu podniesiono, że skarżący wskazał, że nie posiada dokumentów za lata poniżej [...] roku, ponieważ zostały zniszczone po kontroli, z uwagi na obowiązek ich przechowywania przez okres 5 lat. Ponadto podniósł przedawnienie zaległości poniżej [...] r., powołując się tym zakresie na orzeczenie sądu administracyjnego i art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej obowiązujący z dniem 01.01.2003 r. Jego zdaniem, ponieważ Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie podejmował jakichkolwiek czynności w postaci zastosowania środków egzekucyjnych, tym samym roszczenia Skarbu Państwa w stosunku do prowadzonej działalności gospodarczej uległy przedawnieniu.

W podsumowaniu tej części uzasadnienia organ ZUS podniósł, że skarżący prowadząc samodzielnie gospodarstwo domowe utrzymuje się z prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. Jako przyczynę powstałego zadłużenia podaje brak wystarczających dochodów uzyskiwanych z działalności gospodarczej, kradzieże, kryzys gospodarczy oraz nierzetelnych kontrahentów. Zobowiązany podał, iż spłaca kredyt zaciągnięty w banku BGŻ S.A. w kwocie ok. [...]. zł., zgodnie z oświadczeniem do spłaty pozostaje kwota ok. [...]. zł. Raty kredytu wynoszą ok. [...] zł. miesięcznie. Zobowiązany podaje również, iż posiada zadłużenie w Urzędzie Skarbowym. Są to jednak informacje nieudokumentowane. Z mienia ruchomego wykazuje samochód marki [...] z [...] r. Na potwierdzenie dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej za okres [...] r. skarżący przedłożył zestawienie dochodów i kosztów. W [...] r. przychód wynosił [...] zł, koszty zakupu to kwota [...]zł, wynik rozliczenia rocznego to strata w wysokości [...] zł. W [...] r. przychód wynosił [...] zł, koszty zakupu to kwota [...] zł, wynik rozliczenia rocznego to strata w wysokości [...] zł. Zestawienie za [...] r. obejmuje okres styczeń-czerwiec. Przychód wynosił [...] zł, koszty zakupu to kwota [...] zł, wynik rozliczenia półrocznego to strata w wysokości [...] zł. Jako prognozę wyjścia z kryzysu finansowego zobowiązany wskazuje umorzenie zadłużenia, co pozwoliłoby na dostęp do kredytów i przez to zwiększenie produkcji.

W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że w stosunku do zobowiązanego zostało wdrożone postępowanie egzekucyjne. Należności za okres [...] r. objęte są postępowaniem egzekucyjnym w ramach egzekucji własnej - dokonano zajęcia rachunku bankowego w BGŻ S.A. Tytuły wykonawcze wystawiono w dniu [...] r. Natomiast należności za okres [...] r., będące przedmiotem wniosku, objęte są tytułami wykonawczymi wystawionymi przez Zakład w dniu [...] r. i skierowanymi celem realizacji do Naczelnika Urzędu Skarbowego w L.. Brak jest wpływów z postępowania egzekucyjnego.

Odnosząc się bezpośrednio do wniosku organ wskazał, że w obecnym stanie prawnym, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm./ należności z tytułu składek, w sprawie należności opłacane przez płatnika na własne ubezpieczenia, mogą być umarzane w części lub całości przez ZUS z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą byt umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zdaniem organu, okoliczności faktyczne i prawne sprawy wskazują, że w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna przesłanka wymieniona w ust. 3 określająca nieściągalność, stanowiąca podstawę do umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy.

Dalej organ wskazał, ze należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne osób, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, w sytuacji przewidzianej w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przesłanki tego umorzenia określone zostały § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141 z 2003r., poz.1365). Umorzenie może nastąpić w sytuacji wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Może to, zgodnie z rozporządzeniem, nastąpić w szczególności w przypadku:

1. Gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem organu, należy przez to rozumieć wykazanie przez osobę zobowiązaną a następnie stwierdzenie przez Zakład takich okoliczności, które uniemożliwiają osobie zobowiązanej spłatę zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu, zgodnie ze złożonymi dokumentami, skarżący od [...] r. wykazuje stratę, pozostaje sam w gospodarstwie domowym. Oświadcza, iż z żoną żyje w separacji od [...] r., nie korzysta z żadnych z form pomocy społecznej, a aktualne dochody nie pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, korzysta z pomocy rodziny. Wykazuje miesięczne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania w kwocie ok. [...] zł. Do tego ok. [...] zł. kosztów związanych z leczeniem [...]. Zdaniem organu, mając tak ustalony stan sprawy Zakład nie jest w stanie ustalić faktycznego dochodu pozostającego w dyspozycji wnioskodawcy, a co za tym idzie nie jest w stanie stwierdzić, czy spłata zaległości (nawet w układzie ratalnym i w dłuższym okresie czasu) pozbawiałaby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto na uwagę zasługuje fakt, iż wnioskodawca pomimo braku dochodów spłaca zaciągnięty kredyt bankowy. Zatem wobec tak wskazanych okoliczności nie można jednoznacznie stwierdzić, iż wnioskodawca faktycznie pozostaje bez źródeł dochodu. Wobec dalszego prowadzenia działalności gospodarczej, mimo wykazywanych strat, Zakład nie jest w stanie ustalić czy z działalności tej nie uzyskuje korzyści. Ponadto pomimo, że wnioskodawca wykazuje straty z prowadzonej działalności gospodarczej, to jednak suma zadłużeń nie ulega zwiększeniu.

Tym samym zdaniem organu należy uznać, iż wnioskodawca nie wykazał i nie udowodnił, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić przedmiotowych należności bez pozbawienia siebie i rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co oznacza brak podstaw do uznania za spełnioną wskazana przesłankę.

2. Poniesienia strat w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Skarżący powołuje się na dwukrotne włamanie, co można by było zakwalifikować pod nadzwyczajne zdarzenie, jednak oba te zdarzenia nie mają wpływu na obecną sytuację finansową firmy. Poza tym zadłużenie obejmuje okres od [...] r., natomiast kradzieże miały miejsce w okresie późniejszym. W związku z powyższym zawarta przesłanka nie zachodzi.

3. Przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżący nie wykazuje przewlekłej choroby własnej, ani konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Jest osobą czynną zawodowo. Ta przesłanka więc również nie zachodzi.

Powyższe, zdaniem organu, wskazuje na brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy.

Odnosząc się do ustaleń pokontrolnych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L., organ podniósł w uzasadnieniu, że kontrola ta miała za zadanie m.in. ustalenie prawidłowości i rzetelności obliczania, potrącania i opłacania składek za okres od [...] do [...] , do których pobierania zobligowany jest Zakład, a nie wykazanie zdolności zobowiązanego do zapłaty składek za te lata. Ponadto skarżący nie wniósł zastrzeżeń do sporządzonego protokół i wskazanych tam zleceń, tym samym uznał zawarte tam stwierdzenia za słuszne.

Natomiast odnośnie możliwości dochodzenia należności poniżej roku [...], Zakład w uzasadnieniu wskazał, że nowelizacja ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), która zaczęła obowiązywać z dniem 1 stycznia 2003 r., zmieniła zasadniczo treść art. 24 tej ustawy - ustalając jednoznacznie 10-letni termin przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne bez warunku wcześniejszego przerwania biegu przedawnienia. Wprowadzona od 1 stycznia 2003 r. zmiana wskazuje wyraźnie 10-letni okres przedawnienia należności. Faktycznie nie dotyczy on jedynie należności, które wygasły przed 1 stycznia 2003 r.. Do składek nieprzedawnionych w dacie wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych ustaw, stosuje się natomiast dziesięcioletni termin przedawnienia. Przepisy wskazane przez skarżącego w zakresie zasad i terminów przedawnienia nie mają zastosowania w stosunku do należności z tytułu składek ubezpieczeniowych.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, występując o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, że wydane decyzje wskazują okres nieuiszczonych składek ([...] r-[...] r.) i przywołują ogólną kwotę zadłużenia ([...] zł), brak w nich natomiast danych o zadłużeniu choćby za poszczególne lata, z rozbiciem na należność główną i odsetki. Ponadto całkowicie pomijają kwestię, że na moment wydania ostatecznej decyzji, część roszczeń ZUS, sprzed [...] r., uległa przedawnieniu z mocy prawa. Podniósł w uzasadnieniu, że organ ZUS w ogóle nie wziął pod uwagę okoliczności, że w 2002 r. wystąpił o umorzenie składek na podstawie tzw. ustawy Kołodki, przewidującej abolicje podatkowa i ubezpieczeniową. Okoliczność ta winna być znana organowi z urzędu, bowiem składki te zostały mu umorzone (niestety nie jest aktualnie w posiadaniu stosownej decyzji, lecz z pewnością dysponuje nią ZUS).

W uzasadnieniu skarżący podniósł także, że umorzenie zaległych składek, w sytuacji braku przesłanki nieściągalności, może nastąpić w przypadkach przewidzianych we wskazanym rozporządzeniu z [...] r. Taką przesłanką morzenia należnych składek może być ważny interes strony, tj. wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pozbawiłoby to zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W jego sytuacji zapłata składek spowodowałaby pozbawienie go wszelkich pozyskiwanych dochodów, przy braku możliwości uzyskania zasiłku. Ponadto dwukrotne kradzieże mienia i całości sprzętu produkcyjnego wskazują, że wystąpiła przesłanka nadzwyczajnego zdarzenia powodująca, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Choruje także na przewlekłą chorobę [...], co spowodowało konieczność zatrudniania dodatkowej osoby ze względu na zakaz wykonywania cięższych prac. Choroba pozbawia go więc dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ rozpoznając sprawę, nie uwzględnił tych wszystkich okoliczności. Natomiast obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. To organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę.

Dalej w uzasadnieniu skarżący podniósł, że w roku [...] spodziewał się przychodów własnych na poziomie [...] zł. Uzyskanie przychodu na takim poziomie okazało się jednak niemożliwe wobec kryzysu w całej gospodarce, który spowodował spadek obrotów firmy. Po podliczeniu roku odnotował kolejne straty w działalności, przy czym zdołał uregulować na bieżąco wszystkie zobowiązania wobec ZUS. Natomiast obecna jego sytuacja pozwala na wypracowanie niewielkiego zysku na poziomie kilkuset złotych, to przy uwzględnieniu wydatków jakie musi ponosić na przeżycie, wskazuje na brak możliwości zapłaty takich należności (nawet w niewielkich ratach), bowiem płynność dochodów w obecnym kryzysie na to nie pozwala. Nie mam także możliwości rozszerzenia działalności, bowiem potrzebne są na to środki finansowe których nie posiada, a kredyty są mu niedostępne.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że nie występuje przesłanka umorzenia z art. 28 ust. 2 ustawy, nie zachodzą również przesłanki określone w art. 28 ust. 3 a ustawy, a sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 2003 r. Podtrzymano w odpowiedzi stanowisko, że organ może, ale nie musi umorzyć zaległości. Potrzymano także stanowisko, że w sprawie nie wystąpiło przedawnienie zaległych należności ubezpieczeniowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na względzie powyższe regulacje należało przyjąć, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Sąd dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji Zakładu.

Należy zaznaczyć, że przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygniecie dotyczące umorzenia zaległości płatnika z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i FGŚP. Są to należności opłacane przez płatnika na własne ubezpieczenie. Wobec treści wniosku skarżącego, zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy z 13 października 1989 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej w skrócie ustawa), oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej w skrócie rozporządzenie).

Stosownie do art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 ustawy ustawodawca wymienił przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w art. 28 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a ustawy ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy określone zostały we wskazanym wcześniej rozporządzeniu.

Powołane rozporządzenie w § 3 w ust. 1 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Określona w art. 28 ustawy instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest, jak trafnie wskazał organ, przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności.

W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ, w pierwszej instancji - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w drugiej instancji - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, że wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy.

Uznanie administracyjne nie powinno więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).

Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Z kolei, ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak, więc, uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, "(...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być, bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią decyzja ZUS z dnia [...] r., z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., są wadliwe w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Akta administracyjne sprawy, jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wskazują, że organy Zakładu nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania ich stanowiska, co do nie wystąpienia w sprawie przesłanek do umorzenia należności, w szczególności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zaskarżone rozstrzygniecie nie wyeliminowało naruszeń we wcześniejszym rozstrzygnięciu Zakładu.

Jak wskazano wcześniej, uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru określonego zachowania organu, w tym zawarte w § 3 w ust. 1 rozporządzenia. Wskazany przepis stanowi w tym zakresie m.in., że zaległe składki mogą być umorzone jeżeli wystąpi sytuacja, że z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązany nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności – co ma podstawowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie - gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1).

Z ustaleń organu wynika, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, utrzymuje się z pozarolniczej działalności gospodarczej. W tym stanie w sprawie organ ZUS winien ustalić, czy z uwagi na stan majątkowy i rodzinny skarżącego występuje sytuacja, że opłacenie tych należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego - opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Tymczasem organ ZUS w zaskarżonej decyzji, oceniając brak wystąpienia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. stwierdził, iż wnioskodawca nie wykazał i nie udowodnił, że ze względu na stan majątkowy i swoją sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić przedmiotowych należności bez pozbawienia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Natomiast, jak już wskazano wcześniej, w sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" - w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany jest wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny - że opłacenie zaległych należności nie pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych (zob. wyrok z dnia 14 stycznia 2010 r. NSA, II GSK 296/09). Organ odmawiając umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie winien więc podać okoliczności wskazujące na możliwość ich wyegzekwowania, mając na uwadze konieczność zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego.

W rozpatrywanej sprawie nie dokonał takiej oceny. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z złożonymi dokumentami skarżący od [...] r. wykazuje stratę z działalności gospodarczej, że zgodnie z jego oświadczeniem aktualne dochody nie pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, korzysta w tym zakresie z pomocy rodziny, że jego miesięczne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą ok. [...] zł, a koszty związane z leczeniem [...] ok. [...] zł. Następnie stwierdził w uzasadnieniu, że w tej sytuacji nie jest w stanie ustalić faktycznego dochodu pozostającego w dyspozycji wnioskodawcy, a co za tym idzie nie jest w stanie stwierdzić, czy spłata zaległości pozbawiałaby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W tym miejscu wskazać należy, że w uzasadnieniu pierwszoinstancyjnej decyzji Zakład wskazał, że miesięcznie w dyspozycji skarżącego pozostaje kwota około [...] zł, która przewyższa kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z powodu ubóstwa, czyli brak przesłanek do umorzenia należności.

Powyższe wskazuje, że organy, zarówno rozpatrujący pierwotnie sprawę jak i rozpoznający ponownie sprawę, odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do sytuacji życiowej i materialne skarżącego, nie ustalił czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i posiadanego majątku możliwe jest realne wywiązanie się skarżącej ze zobowiązania wobec ZUS, czy zapłata zaległości, jak podnosi skarżąca, może zagrozić jego egzystencji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organy nie odniosły więc warunków umorzenia określonych w wymienionym przepisie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącego, nie dokonując oceny, czy sytuacja skarżącego jest tego rodzaju, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, czy tez nie.

Co prawda, obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obciąża wnioskodawcę, niemniej jednak ZUS powinien ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie. Dlatego też organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. W sytuacji, gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, ma więc on obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić.

Rozpatrując ponownie sprawę organy winny wyeliminować wskazane przez Sąd wadliwości. Powinny wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości jaka jest aktualna sytuacja majątkowa skarżącego. W jaki sposób, bez pomocy społecznej, przy działalności gospodarczej przynoszącej straty, zabezpiecza swoje niezbędne potrzeby życiowe. Można to uczynić m. in. poprzez żądanie przedłożenia określonych dokumentów, złożenia określonych oświadczeń, a nie opierać się na materiałach przedłożonych jedynie z własnej inicjatywy przez skarżącego. Następnie ustalić, w świetle posiadanych, uzyskanych materiałów, ich nie przedłożenia mimo żądania, czy posiadane dochody, majątek skarżącego pozwalają na zaspokojenie zaległych składek, czy spłata zaległości wobec ZUS w sytuacji dochodowej skarżącego nie doprowadzi do zagrożenia jego egzystencji. Powyższe winno znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w przedmiocie umorzenia należności.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, okolicznością nierozważną w sposób niebudzący wątpliwości przez organ ZUS jest kwestia, czy niektóre wskazane należności z tytułu składek ZUS wraz z odsetkami nie wygasły na skutek przedawnienia. Jak trafnie wskazał organ, zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074) wprowadzony został 10 letni okres przedawnienia. Dziesięcioletni okres przedawnienia dotyczy należności, które nie uległy przedawnieniu przed 1 stycznia 2003 r. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 4 grudnia 2005 r., sygn. akt I UK 232/04, OSNP 2006/1-2/26).

W sprawie mamy do czynienia z należnościami z tytułu składek ubezpieczeniowych za okres od [...] r. do [...] r. W związku z powyższym należności z lat [...] r. (przynajmniej w części) mogły ulec przedawnieniu. Podkreślić należy, że stwierdzenie to nie oznacza, że rzeczywiście doszło do przedawnienia tych należności. W sytuacji zatem, gdy wniosek skarżącego obejmował należności także z lat [...] r. obowiązkiem organu było ustalenie okoliczności istotnych dla stwierdzenia, czy nie doszło do ich przedawnienia. Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek dotyczyć może tylko należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalnym jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły wskutek przedawnienia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ZUS podniósł, że w stosunku do zobowiązanego zostało wdrożone postępowanie egzekucyjne. Podniósł, że należność za okres [...] r. objęta jest postępowaniem egzekucyjnym w ramach egzekucji własnej - dokonano zajęcia rachunku bankowego w BGŻ S.A., tytuły wykonawcze wystawiono w dniu [...] r. Niemniej brak w aktach sprawy dokumentów potwierdzających wystąpienie tych zdarzeń powodujących przerwanie biegu przedawnienia. Skarżący natomiast stwierdza, że do przedawnienia nie doszło.

W tej sytuacji, braku w aktach brak takich ustaleń, popartych właściwymi dokumentami (dotyczących postępowania egzekucyjnego) nie sposób uznać, że został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Stanowi to naruszenie wynikające z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, której realizacji służy art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu w przedmiocie umorzenia zaległych należności ubezpieczeniowych, uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzez zebranie niezbędnych dowodów i wszechstronne rozważenie materiału dowodowego.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II wyroku.