Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 690/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1283/16 w sprawie ze skargi W.G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora [...] w I. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1283/16, po rozpatrzeniu skargi Wójta Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...]Wójta Gminy L. z dnia [...]lipca 2015 r., w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora [...]w I., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wójt Gminy L. w dniu [...]lipca 2015 r. wydał zarządzenie nr [...]w sprawie odwołania A.P. ze stanowiska Dyrektora [...]w I. Zarządzenie podjęte zostało na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 594, ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572, ze zm.). W uzasadnieniu powyższego zarządzenia Wójt wskazał, że w dniu [...] maja 2015 r. otrzymał pisemną skargę złożoną przez część rodziców w związku z niewłaściwym i naruszającym dobro i godność dziecka zachowaniem przez Dyrektor [...]w I. Zarzuty skierowane przeciw Dyrektorowi A.P. dotyczyły m.in. nieprawidłowości w procesie wyłaniania kandydatów na patrona [...] w I. i przebiegu wyboru tego patrona. W ocenie dzieci i rodziców Dyrektor w szczególności naciskała na wybór jednego konkretnego kandydata, to jest św. F. W związku z powyższym uczniowie postanowili wystosować skargę do Wójta Gminy z prośbą o interwencję, co spotkało się to z ostrym sprzeciwem ze strony Dyrektora i nauczycieli. W efekcie dzieci zostały ukarane naganami wychowawców oraz karami w postaci zakazu udziału w wycieczkach i imprezach szkolnych do odwołania przez Dyrektora, dodatkowo uczniom zarzucono postępowanie niezgodne z dobrem społeczności szkolnej. Sankcje wobec dzieci zostały ogłoszone publicznie na apelu szkolnym. Wedle oceny Wójta uczniowie byli zastraszani i nakłaniani do publicznego odczytania przeprosin dla Dyrektora i do złożenia oświadczenia o prawidłowym przebiegu wyboru patrona. Wójt Gminy L. uzyskał informacje, że rodzice ze względu na panującą atmosferę wywołaną zachowaniem Dyrektor mają uzasadnione obawy, że ich dzieci poniosą niezasłużone konsekwencje w szkole oraz że stracili oni zaufanie do Dyrektora, który powinien czuwać nad działaniami i nadzorować pracę pozostałych nauczycieli. W reakcji na powyższe, w dniu [...] maja 2015 r. Wójt Gminy podjął decyzję o zawieszeniu A.P. w pełnieniu obowiązków Dyrektora na podstawie art. 83 ust. 1a ustawy Karta Nauczyciela. W czasie zawieszenia Dyrektora nauczyciele Zespołu Szkół skierowali skargę na negatywne działania i zachowanie A.P. W piśmie nauczyciele Zespołu Szkół wskazali, że zaistniała sytuacja uniemożliwia normalne funkcjonowanie szkoły. Dyrektor, pomimo zawieszenia, notorycznie ignorował postanowienie Wójta w kwestii zakazu przebywania na terenie Zespołu Szkół. Takie działanie, według skarżących, tj. obecność Dyrektora na terenie szkoły miało wywierać presję na osoby związane z konfliktem dotyczącym wyboru patrona oraz dodatkowo, w ocenie Wójta, rujnowało próby uspokojenia sytuacji, a tym samym wprowadzało wśród uczniów, nauczycieli oraz rodziców zamęt i niepotrzebną dezorientację. Takie działanie Dyrektora niekorzystnie wpływało na ogólną atmosferę pracy i nauki w Zespole Szkół. Dodatkowo podniesiono, że Dyrektor w kontaktach z częścią nauczycieli traktowała ich w sposób poniżający, pogarszający poczucie godności, powodując, że niemożliwe jest dalsze wykonywanie przez nią funkcji przewodniczącej rady pedagogicznej. Wskazane powyżej okoliczności oraz niewłaściwy stosunek do organu prowadzącego zadecydowały o konieczności odwołania Dyrektor z pełnionej funkcji. Przed wydaniem zarządzenia, tj. w dniu [...]lipca 2015 r., Wójt wystąpił do [...]Kuratora Oświaty w celu zasięgnięcia stosownej opinii, która to opinia była negatywna.

Pismem z dnia [...]września 2015 r. organ nadzoru zawiadomił Wójta Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego kontroli legalności przedmiotowego zarządzenia nr [...]. Organ nadzoru poinformował w powyższym piśmie, że wedle jego wstępnej oceny analizowane zarządzenie narusza obowiązujący porządek prawny, w szczególności wątpliwości co do jego zgodności z prawem budzi odwołanie A.P. w trybie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w sytuacji braku zaistnienia przesłanki "przypadków szczególnie uzasadnionych". W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...]września 2015 r. Wójt Gminy podtrzymał w pełni swoje stanowisko w kwestii odwołania A.P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół. Jednocześnie poinformował o wystąpieniu w dniu [...]maja 2015 r. ze skargą do Rzecznika Praw Dziecka z uwagi na naruszenie przepisów art. 54 oraz 53 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również art. 3 ust. 2 Konwencji Praw Dziecka w związku z art. 6 Karty Nauczyciela przez Dyrektora Zespołu. Nadmienił także, że część rodziców ustnie a później pisemnie złożyła skargę bezpośrednio do Wójta w związku z niewłaściwym i naruszającym dobro i godność dziecka zachowaniem Dyrektora Zespołu Szkół. Zarzuty dotyczą nieprawidłowości w procesie wyłaniania kandydatów na patrona szkoły i przebiegu wyboru tego patrona w Zespole Szkół, jak również zastraszania i bezpodstawnego karania dzieci. W wyniku dokonanej przez organ nadzoru oceny zarządzenia Wójta w aspekcie jego zgodności z prawem, organ nadzoru zakwestionował dopuszczalność odwołania A.P. na podstawie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2015 r. Wójt Gminy zawiesił A.P. w pełnieniu obowiązków dyrektora Zespołu Szkół na okres 6 miesięcy. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tego zarządzenia Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli postanowieniem z dnia [...]maja 2015 r. przedmiotowe odwołanie uwzględniła, w wyniku czego zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy w przedmiocie zawieszenia zostało uchylone. W dniu [...]lipca 2015 r. Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji Narodowej utrzymała w mocy zaskarżone przez Wójta postanowienie Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli z dnia [...]maja 2015 r., uzasadniając swoje stanowisko brakiem przesłanek wskazujących na konieczność odsunięcia Dyrektora od pełnionych przez nią obowiązków. Organ nadzoru po dokonaniu analizy okoliczności faktycznych sprawy odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół stwierdził, że zarzuty destabilizacji funkcjonowania szkoły kierowane wobec Dyrektor nie są zasadne, przede wszystkim brak jest ich potwierdzenia w stosownym postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym podjęcie aktu. Jednocześnie zarzuty dotyczące wyłaniania kandydatów na patrona Zespołu Szkół i dokonania jego wyboru są przedmiotem wszczętego przez Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie Małopolskim postępowania wyjaśniającego. Zdaniem organu nadzoru w uzasadnieniu zarządzenia Wójt Gminy nie wyjaśnił, w jaki sposób zachowanie Dyrektora uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie szkoły, nie podał także dostatecznych powodów uzasadniających konkluzję, że dalsze sprawowanie przez nią funkcji jest nie do przyjęcia. Jednocześnie organ nadzoru zaznaczył, że nie kwestionuje, że mogły zaistnieć pewne nieprawidłowości w procesie wyłaniania kandydatów na patrona szkoły i przebiegu wyboru tego patrona w Zespole Szkół wskazywane przez Wójta Gminy, ale nie są to tego typu nieprawidłowości, które mieściłyby się w wąskim rozumieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku" jako podstawy odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej. Taką ocenę organu nadzoru ogólnego potwierdza także organ nadzoru pedagogicznego. Stanowisko to koresponduje także z wydanymi w związku z tą sprawą postanowieniami Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli z dnia [...]maja 2015 r. oraz Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji Narodowej z dnia [...]lipca 2015 r. Organ nadzoru zauważył również, że Wójt Gminy wydał zarządzenie z dnia [...]lipca 2015 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół pomimo negatywnej opinii wyrażonej przez [...]Kuratora Oświaty, która to opinia nie ma charakteru aktu administracyjnego i w obecnym stanie prawnym nie jest dla odwołującego wiążąca. Wojewoda Małopolski podniósł, że decydując się na odwołanie dyrektora na podstawie przewidzianej w art. 38 ust. 1 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy, organ prowadzący powinien działać bez zbędnej zwłoki. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, który jest przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania. Tymczasem z wyjaśnień przedstawionych przez Wójta wynika, że nieprawidłowości w postępowaniu Dyrektor będące podstawą jej odwołania w dniu [...]lipca 2015 r. miały swój początek już w maju 2015 r. ([...] maja 2015 r. wpłynęła do Wójta Gminy pisemna skarga rodziców), a zatem upływ niemal trzymiesięcznego okresu od chwili wystąpienia nieprawidłowości do momentu odwołania Dyrektor ze stanowiska świadczy raczej przeciwko zaistnieniu w przedmiotowej sytuacji przypadku szczególnie uzasadnionego.

W tej sytuacji organ nadzoru stwierdził, że w jego ocenie kwestionowane zarządzenie w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Wójt Gminy. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że okoliczności wskazane w zarządzeniu nr [...]Wójta z dnia [...]lipca 2015 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół nie stanowiły (ani każda z nich odrębnie, ani ich suma) na tyle istotnych naruszeń prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadki szczególnie uzasadnione" w rozumieniu powyższego przepisu, oraz przyjęcie, że zastosowanie powyższego przepisu następuje w trybie natychmiastowym, a nie może nastąpić po dwóch miesiącach, po dokonaniu sprawdzenia zarzutów. W skardze zawarto również zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisów prawa procesowego, to jest:

- art. 77 kpa z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich koniecznych okoliczności stanu faktycznego, m.in. niepoczynienie ustaleń dotyczących innych zarzutów niż zarzut dotyczący wyboru patrona, nieuwzględnienie faktu, że nadal toczy się postępowanie dyscyplinarne wobec nauczyciela, natomiast zostało tylko uchylone zarządzenie w sprawie zawieszenia w czynnościach dyrektora oraz wskazywanie, iż zostało uchylone, pominięcie przedstawionych przez skarżącego dowodów, brak odniesienia się do części argumentacji i twierdzeń zawartych w uzasadnieniu unieważnionego zarządzenia,

- art. 10 kpa poprzez nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów,

- art. 80 kpa z tego względu, że organ nie przeprowadził badania całokształtu materiału dowodowego, poprzez pomijanie niektórych faktów i okoliczności wskazanych w uzasadnieniu zarządzenia.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że działania podjęte wobec Dyrektora Zespołu były spowodowane nie tylko zarzutami dotyczącymi postępowania dyscyplinarnego, ale w szczególności także tym, iż nauczyciele Zespołu złożyli skargę na negatywne działania i zachowanie Dyrektora w czasie zawieszenia w pełnieniu obowiązków, na co nie zwrócił uwagi organ nadzoru. Działanie Dyrektora w Zespole uniemożliwiało normalne funkcjonowanie szkoły. Dyrektor pomimo zawieszenia notorycznie ignorowała postanowienia Wójta w kwestii zakazu jej przebywania na terenie Zespołu Szkół. W ocenie Wójta Gminy obecność Dyrektora wywierała presję na osoby związane z konfliktem dotyczącym wyboru patrona oraz dodatkowo niweczyła próby uspokojenia sytuacji. Zachowanie Dyrektora niekorzystnie wpłynęło na ogólną atmosferę pracy i nauki w Zespole. Dyrektor w kontaktach z częścią nauczycieli traktowała ich w sposób poniżający, pogarszający poczucie godności, przez co niemożliwe było wykonywanie przez nią funkcji przewodniczącej rady pedagogicznej. Wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie Kurator Oświaty wydał negatywną opinię w sprawie odwołania Dyrektora, jednakże uzasadnienie tej opinii jest lakoniczne, wskazujące tylko na ówcześnie prowadzone postępowanie wyjaśniające. Wskazał, że faktycznie Wójt wystąpił o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego na podstawie art. 75 ust. 1 Karty Nauczyciela w związku z art. 6 Karty Nauczyciela. Jednak Kurator Oświaty nie zapoznał się całością sprawy, gdyż przedmiotem opinii były nie tylko okoliczności dotyczące postępowania dyscyplinarnego, ale także wskazano na inne okoliczności, w szczególności to, że w dniu [...]maja 2015 r. Wójt Gminy podjął decyzję o zawieszeniu Dyrektor w pełnieniu obowiązków na podstawie art. 83 ust. 1a Karty Nauczyciela. W czasie zawieszenia nauczyciele Zespołu skierowali skargę na negatywne działania i zachowanie A.P. W piśmie tym nauczyciele Zespołu Szkół wskazali, że sytuacja uniemożliwia normalne funkcjonowanie szkoły. Dyrektor pomimo zawieszenia notorycznie ignoruje postanowienie Wójta w kwestii zakazu jej przebywania na terenie Zespołu Szkół. Takie działanie według skarżących wywiera presję na osoby związane z konfliktem dotyczącym wyboru patrona oraz dodatkowo rujnuje próby uspokojenia sytuacji, a tym samym wprowadza wśród uczniów, nauczycieli, rodziców zamęt i niepotrzebną dezorientację. Takie działanie Dyrektora niekorzystnie wpływa na ogólną atmosferę pracy i nauki w Zespole.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1283/16 uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...]września 2015 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...]lipca 2015 r. w sprawie odwołania A.P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 446, ze zm.). Sąd przywołał treść tego przepisu i stwierdził, że przedmiotowe zarządzenie wpłynęło do organu nadzoru w dniu [...]sierpnia 2015 r.

Przystępując do merytorycznej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd dokonał najpierw oceny legalności zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...]lipca 2015 r., gdyż ta kwestia jest kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarządzenie to zostało w ocenie Sądu podjęte z istotnym naruszeniem przepisów postępowania oraz stanowiącego jego materialnoprawną podstawę art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w jego brzmieniu z dnia podejmowania zarządzenia, polegającym na wydaniu zarządzenia mimo braku wykazania zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania A.P. ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Sąd wyjaśnił, że przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty daje możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, o ile w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Przepis ten, jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, musi być zatem stosowany w sposób wyjątkowo rozważny. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt I PK 103/03, OSNP z 2004 r. nr 21, poz. 371). Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie takiego aktu. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1972/11). Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika nie tylko z przytoczonego powyżej przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/GI 986/10, LEX nr 896441; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 314/11; wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1342/13). Sąd podkreślił, że skutki prawne wywołuje zarządzenie wydane w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty a nie późniejsze pisma wyjaśniające czy też skarga do sądu administracyjnego.

Sąd zwrócił uwagę, że jako przesłankę uzasadniającą odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego ustawodawca w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wskazał "szczególnie uzasadnione przypadki". Użyte w ustawie sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, że tryb odwołania dyrektora określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowany jedynie wyjątkowo, właśnie w "przypadkach szczególnie uzasadnionych". W orzecznictwie podkreśla się, że "szczególnie uzasadnione przypadki" to sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast przesłanki takie jak negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, "wotum nieufności" uchwalone przez radę pedagogiczną nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" z 1997 r., nr 2 poz. 53; wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/2001; wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1971/2011). Nie mieści się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku" także ukaranie dyrektora w postępowaniu dyscyplinarnym karą nagany, jeśli jego podstawą było incydentalne zachowanie się dyrektora, orzeczona kara w postępowaniu odwoławczym została uchylona, a postępowanie umorzone. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "szczególne przypadki to nie takie przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3346/15). W orzecznictwie podkreśla się również wymóg natychmiastowości działania organu, wskazując, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet - z upływem czasu - znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie rozumienie analizowanego przepisu jest właściwe mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu, jak w art. 52 § 2 Kodeksu pracy (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3053/01; wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1615/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 851/14; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 978/15). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3293/00).

Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zarządzenia Wójta Gminy nr [...]nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniał "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała, że zachodziła któraś z opisanych powyżej sytuacji. Uzasadnienie zarządzenia wskazuje na nieprawidłowości w procesie wyłaniania kandydatów na patrona szkoły i przebiegu wyborów w Zespole Szkół, jednakże okoliczności, do których odwołuje się zarządzenie, są powołane ogólnie, bez wskazania konkretnych dokumentów lub innych dowodów. W uzasadnieniu zarządzenia powołano się na treść skargi wniesionej przez część rodziców w dniu [...] maja 2015 r. do Wójta Gminy. Nie wskazano jednak nawet, którzy rodzice wnieśli rzeczoną skargę. Część zarzutów formułowanych w uzasadnieniu zarządzenia dotyczy nie tylko Dyrektora, lecz również innych nauczycieli, których nie wskazano z imienia i nazwiska. Z uzasadnienia wynika, że w procesie wyłaniania kandydatów na patrona szkoły wiele osób podejmowało kwestionowane w skardze z [...] maja 2015 r. działania (nauczyciele młodszych klas, wychowawcy, opiekun samorządu), jednak żadnej z tych osób nie wskazano z imienia i nazwiska. Wójt Gminy powołał się także na komentarze uczniów, tracących poczucie autorytetu i szacunku dla grona pedagogicznego, ale nie wyjaśnił, skąd czerpał wiedzę na temat tych komentarzy. Wskazano również, że dzieci zostały ukarane naganami wychowawców, lecz nie podano, jaki wpływ na powyższe ukaranie miała odwołana Dyrektor. Zarządzenie o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków dyrektora, na które powołano się w uzasadnieniu zarządzenia, zostało natomiast uchylone.

Sąd podkreślił, że zarządzeniem z dnia [...]grudnia 2015 r. strona skarżąca została wezwana w szczególności o przedłożenie pełnej dokumentacji związanej z wydaniem zarządzenia z dnia [...]lipca 2015 r. z oświadczeniem, że dokumentacja ta jest kompletna. Strona skarżąca nie uzupełniła dokumentacji, należy zatem uznać, że jest ona kompletna. Analiza akt sprawy dowodzi wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania i braku wykazania dowodami prawdziwości stawianych zarzutów. Sam fakt prowadzenia postępowania dyscyplinarnego nie przesądza bowiem o ich prawdziwości. Należy podkreślić, że brak jest w aktach sprawy dowodu, że organ prowadził jakiekolwiek czynności wyjaśniające, mające na celu sprawdzenie prawdziwości zarzucanych dyrektor szkoły uchybień. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że uzasadnienie zarządzenia Wójta Gminy ograniczające się do ogólnych stwierdzeń przytacza okoliczności nie mające żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Ta ogólnikowość stawianych zarzutów i całkowity brak ich oparcia w materiale dowodowym sprawy powoduje, że Sąd nie mógł uznać, że przesłanki, którymi kierował się organ, podejmując zaskarżone zarządzenie, stanowiły "szczególnie uzasadnione przypadki" wymagane ustawą, skoro organ nie wskazuje żadnych dowodów, że one rzeczywiście miały miejsce. Zarządzenie nie zostało zatem w należyty sposób uzasadnione, co kwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa. Już sama ta wada zarządzenia stanowi przesłankę do stwierdzenia, że jego wydanie nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa.

Sąd dodatkowo wyjaśnił, że powołany w zarządzeniu zasadniczy merytoryczny argument podawany przez organ jako przesłanka uzasadniająca odwołanie dyrektora, tj. konflikt dyrektora z nauczycielami, uczniami i rodzicami, nie mieści się w zakresie "przypadków szczególnie uzasadnionych" o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że sam konflikt pomiędzy dyrektorem a nauczycielami czy rodzicami, nie może uzasadniać odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, zgodnie z przytoczonym powyżej rozumieniem ustawowej przesłanki przypadków szczególnie uzasadnionych. Nie uzasadnia zastosowania powyższego trybu również nawet całkowita utrata zaufania organu prowadzącego do osoby pełniącej funkcję dyrektora.

W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że trafne jest stanowisko organu nadzoru, iż Wójt Gminy w uzasadnieniu zarządzenia nie wyjaśnił, w jaki sposób zachowanie Dyrektora uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie szkoły i nie podał dostatecznych powodów uzasadniających konkluzję, że dalsze sprawowanie przez A.P. funkcji Dyrektora jest nie do przyjęcia. Słusznie organ nadzoru zauważył, że na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ winien działać bez zbędnej zwłoki, tymczasem w niniejszej sprawie tak szybka reakcja organu nie miała miejsca, do czasu wydania zarządzenia upłynął bowiem okres prawie trzech miesięcy. Powyższe ustalenia doprowadziły Sąd do konkluzji, że zarówno analiza treści uzasadnienia uchwały Wójta Gminy, jak i zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ nadzoru powyższego przepisu nie jest zatem uzasadniony. Za niezasadne Sąd uznał także postawione w skardze zarzuty naruszenia przez organ nadzoru wymienionych w niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dodatkowo Sąd wskazał, ze w aktach sprawy brak dowodów, że A. P. mogła się zapoznać z zarzutami wynikającymi ze złożonej na nią skargi rodziców oraz że umożliwiono jej wniesienie zastrzeżeń do zarzutów z niej wynikających. Nie została ona ostatecznie zapoznana z wynikami postępowania wyjaśniającego, nie miała zatem możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów czy zgłoszenia wniosków (wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 149/15).

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego, w tym zwłaszcza fakt, że zarządzenie nie posiada należytego uzasadnienia, zgromadzone zaś w aktach sprawy dokumenty oraz treść tego uzasadnienia nie pozwalają na dokonanie w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", Sąd I instancji uznał, że zarządzenie, którego nieważność została stwierdzona kontrolowanym rozstrzygnięciem nadzorczym zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zachodziła zatem podstawa do stwierdzenia jego nieważności. Organ nadzoru wydał zatem rozstrzygnięcie nadzorcze zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1283/16 wniósł Wójt Gminy L. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

I - przepisów prawa materialnego, czyli art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez jego niewłaściwą interpretacje oraz wykładnię pojęć definiowanych w tym przepisie

II - prawa procesowego, czyli art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w związku z art. 7, 77, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę, czy spełnione zostały w badanym stanie faktycznym przesłanki zastosowania rozwiązania określonego w tym przepisie, a to czy Wójt jako organ założycielski miał podstawy prawne do odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W krótkim uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie są trafne.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Niezasadny okazał się postawiony w skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z powołanymi w skardze przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem prawa ustrojowego. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny przepis ten, co do zasady, nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny mógłby ewentualnie naruszyć powołany przepis odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Przepis ten nie może zaś być naruszony poprzez niewłaściwe, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, dokonanie przez Sąd kontroli. Nie jest zaś uchybieniem powołanemu przepisowi dokonanie kontroli legalności czynności organu w wyniku skargi strony i zastosowanie środka wskazanego art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nawet wówczas, jeżeli kontrola ta nie odniosła zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie rezultatu (pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1025/06 czy z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 1047/06). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działał w rozpatrywanej sprawie w zakresie swojej kognicji i stosował przy kontroli zaskarżonej czynności kryterium legalności. Zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest zatem niezasadny.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia wskazanego w niej przepisu prawa materialnego, czyli art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Także i ten zarzut uznać należy za niezasadny. Wyjaśnić należy, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to błąd w subsumcji, co oznacza, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99, Lex Polonica). W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił, jak należy rozumieć pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych", w których ustawodawca przewidział odwołanie nauczyciela ze stanowiska w czasie roku szkolonego bez wypowiedzenia. Powtarzanie tych wyjaśnień jest zatem zbędne, w szczególności że Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując interpretacji powołanego pojęcia, wykorzystał bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym jednolicie przyjmuje się, że odwołanie w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty stanowi instytucję wyjątkową, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę określenia "przypadki szczególnie uzasadnione". Co oznacza, że wystąpić musi zdarzenie nadzwyczajne, destabilizujące funkcjonowanie szkoły i wywołujące konieczność natychmiastowego odsunięcia dyrektora od kierowania szkołą, ponieważ dalsze sprawowanie przez niego tej funkcji godziłoby w interes publiczny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w pełni zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wymieniane w zarządzeniu Wójta i szczegółowo opisane oraz przeanalizowane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego wyroku przesłanki, które organ prowadzący szkołę uznał za "przypadki szczególnie uzasadnione", ocenił jako niewystarczające do zastosowania nadzwyczajnego trybu odwołania dyrektora placówki oświatowej ze stanowiska, o którym stanowi przepis art. 38 § 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Szczególne bowiem przypadki, o jakich mowa w omawianym przepisie, to nie takie, które jedynie w przekonaniu organu mieszczą się w tym pojęciu, tylko takie, które obiektywnie uniemożliwiają prawidłowe funkcjonowanie szkoły, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie, co szczegółowo wyjaśnił Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, a Naczelny Sąd Administracyjny także tę ocenę podziela.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.