Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 1572/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17, art 23 par. 1 i 7
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Teza: Na postanowienie wierzyciela odmawiające wyrażenia zgody na wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego (art. 23 § uopea) nie służy zażalenie.

TEZY

Na postanowienie wierzyciela odmawiające wyrażenia zgody na wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego (art. 23 § uopea) nie służy zażalenie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Grzegorz Borkowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA del. Ludmiła Jajkiewicz, Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 3524/06 w sprawie ze skargi P. H. "A." sp. z o. o. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 24 sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawiał się następująco:

1. Pismem z 3 października 2005 r. Przedsiębiorstwo Handlowe A. Sp. z o.o. w L. złożyło skargę na zawiadomienie Dyrektora Izby Celnej w L. z 19 września 2005 r. o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną u innego dłużnika zajętej wierzytelności niż pracodawca. Zdaniem strony, ze względu na toczące się w sprawie postępowanie sądowo - administracyjne, zajęcie było przedwczesne.

2. Postanowieniem z 28 kwietnia 2006 r. Dyrektor Izby Skarbowej w L. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektora Izby Celnej w W. na podstawie tytułu wykonawczego z 27 września 2004 r., obejmującego należność z tytułu cła za 2004 r. Wyjasnił, że podmioty rozpoznające żądanie wstrzymania postępowania egzekucyjnego działają w ramach uznania administracyjnego, a zgodnie z art. 23 § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm., dalej upea) Dyrektor Izby Skarbowej może wstrzymać czynność lub postępowanie egzekucyjne wyłącznie za zgodą wierzyciela, który w tej sprawie zgody nie udzielił.

3. W zażaleniu na to postanowienie spółka zarzuciła naruszenie art. 23 § 6 i § 7 upea i wniosła o zmianę postanowienia i wstrzymanie powyższego postępowania egzekucyjnego. Zdaniem spółki stanowisko Dyrektora Izby Celnej - wierzyciela - nie zostało przedstawione dłużnikowi.

4. Minister Finansów wyjaśnił, że w przepisie art. 23 § 7 upea został zawarty zakaz wstrzymania postępowania egzekucyjnego bez zgody wierzyciela, natomiast Dyrektor Izby Celnej w L., postanowieniem z 22 marca 2006 r., nie wyraził zgody na wstrzymanie egzekucji dochodzonej należności. W ocenie organu odwoławczego zmiana rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu wydanym w I instancji 28 kwietnia 2006 r., stanowiłaby naruszenie art. 156 § 1 kpa.

5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka wniosła o uchylenie postanowienia w całości. Zdaniem skarżącej Minister Finansów naruszył art. 23 upe, ponieważ nie doręczył skarżącemu pisma Dyrektora Izby Celnej w L., w którym Dyrektor nie wyraził zgody na wstrzymanie czynności egzekucyjnych.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że organy administracji uznały, że tytułem egzekucyjnym była decyzja wymiarowa Naczelnika Urzędu Celnego I w L. z 5 sierpnia 2004 r. o uznaniu za nieprawidłowe zgłoszenia celnego SAD w części dotyczącej zastosowanej stawki celnej, kraju pochodzenia oraz kwoty długu celnego. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 3 listopada 2005 r. sygn. III SA/Łd 235/05, rozpoznając kwestię przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uznał, że organy administracji nie ustaliły, czy doręczenie przywołanej decyzji z 5 sierpnia 2004 r. było prawnie skuteczne. Wobec tego w ocenie Sądu zaszło podejrzenie, że została skutecznie zakwestionowana podstawa postępowania egzekucyjnego. Ponadto nie zostało wyjaśnione przez Ministra Finansów - czy postanowienie Dyrektora Izby Celnej w L. ma charakter postanowienia ostatecznego.

Zdaniem Sądu stanowisko wierzyciela powinno być ostateczne, ponieważ jest ono podstawą do podjęcia definitywnych działań organów administracji względem majątku strony. Minister Finansów może wstrzymać postępowanie egzekucyjne dotyczące innych należności, niż pozostające we właściwości urzędów skarbowych, wyłącznie za zgodą wierzyciela wyrażoną w formie zaskarżalnego postanowienia. Na organach administracji spoczywać zatem będzie obowiązek przedstawienia ostatecznego stanowiska wierzyciela. Oprócz tego będą zobowiązane, mając na względzie ich obowiązek działania z urzędu w trybie art. 23 § 1 i § 7 upea, do rozważenia zastosowania w sprawie instytucji przewidzianych w art. 56 i 59 upea w celu uzyskania stanu zgodnego z prawem.

7. Minister Finansów skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

- przepisów postępowania:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 23 § 1 i § 7 upea poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zgodności z prawem postanowienia Ministra Finansów (art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych) wynikającego z błędnego przyjęcia, że na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela wyrażonego w trybie art. 23 § 7 upea służy zażalenie, a w konsekwencji błędne stwierdzenie, że Minister Finansów niewłaściwie sprawował nadzór nad egzekucją administracyjną w rozumieniu art. 23 § 1 upea utrzymując w mocy wadliwe postanowienie organu niższej instancji,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 23 § 7 upea poprzez uchylenie w całości postanowienia Ministra Finansów w sytuacji braku naruszenia przepisów prawa, tj. uchylenie postanowienia Ministra Finansów z uwagi na brak ostatecznego stanowiska wierzyciela w sprawie zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w przypadku, gdy zgodnie z art. 23 § 7 w związku z art. 17 § 1 upea, na postanowienie w tym przedmiocie nie przysługuje środek zaskarżenia,

c) art. 141 § 4 ppsa poprzez brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie przyjęcia ,ze na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela wydanego na podstawie art. 23 § 7 upea przysługuje, a jednocześnie wyjaśnienie, że zażalenie to przysługuje na podstawie nie istniejącego, art. 105 § 5 Kpa,

- przepisów prawa materialnego tj. art. 4. art. 23 § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 17 tej ustawy poprzez błędna wykładnię przyjmującą, że na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w trybie art. 23 § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przysługuje zażalenie na podstawie nieistniejącego przepisu art. 105 § 5 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że uchylając postanowienie Ministra Finansów Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, bowiem Minister Finansów nie naruszył przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazano, że Minister Finansów nie zgadza się z twierdzeniem, że na stanowisko wierzyciela zajęte w formie postanowienia przysługuje zażalenie. Wydając ponowne rozstrzygnięcie na podstawie art. 23 § 6 w związku z § 7 upea Minister Finansów będzie zobowiązany do rozstrzygania w oparciu o to samo stanowisko wierzyciela, tj. zawarte w postanowieniu Dyrektora Izby Celnej w L. z dnia 22.03.2006 r., uzupełnionym postanowieniem z dnia 30.03.2006 r., którego ostateczność została poddana w wątpliwość przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W ocenie autora skargi kasacyjnej stanowisko wierzyciela w sprawie rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Finansów wydane zostało w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym i posiada ono przymiot ostateczności, to brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska Sądu, że obowiązkiem organów administracji publicznej orzekających w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy postanowienie wierzyciela zostało skutecznie zakwestionowane przez skarżącą spółkę oraz, czy ma ono charakter ostateczny. Tym samym, w ocenie Ministra Finansów, nieuzasadnione było uchylenie postanowienia Ministra Finansów celem przedstawienia ostatecznego postanowienia wierzyciela w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego.

II. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie mimo zasadności drugiego (w kolejności) ze sformułowanych w niej zarzutów.

1. Za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy "ustrojowej" w związku ze wskazanymi przepisami ustawy "egzekucyjnej". Jest to przepis o charakterze kompetencyjnym określający zakres przedmiotowy (§ 1) i sposób (§ 2) sprawowania kontroli sądowej nad działalnością administracji publicznej. Nie stanowi on wzorca dla oceny, czy kontrola ta została wykonana właściwie, o ile tylko nie wykroczyła poza określony w § 1 zakres i nie przyjęła innego kryterium niż legalność zaskarżonego aktu. Nie daje w szczególności podstawy do oceny prawidłowości działań Ministra Finansów podjętych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

2. Oczywiście trafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 23 § 7 i art. 17 § 1 upea poprzez przyjęcie, że na postanowienie wierzyciela odmawiające wyrażenia zgody na wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego służy zażalenie. Trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że środek ten przysługuje wtedy, gdy tak stanowi ustawa "egzekucyjna" lub Kpa. W pierwszej z tych ustaw brak jest takiego unormowania. Nie jest to wynikiem przeoczenia ustawodawcy, na co wskazuje dopuszczenie możliwości zaskarżenia stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Z kolei wskazany przez Sąd (po sprostowaniu oczywistej omyłki) art. 106 § 5 Kpa nie ma zastosowania do postanowień (por. art. 126 Kpa) na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Co więcej – wierzyciel nie występuje w postępowaniu egzekucyjnym jako "inny organ", o którym mowa w art. 106 § 1 Kpa lecz jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku (art. 1 a pkt 13 cyt. ustawy).

Kwestia braku zażalenia na omawiane postanowienie nie budziła dotąd wątpliwości ani w orzecznictwie (por. postanowienie WSA w Warszawie z 24 lutego 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 292/05) ani w literaturze przedmiotu. Błędnie Sąd powołał się na odmienny pogląd wyrażony jakoby w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II FSK 78/06, co również wykazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naruszenie wskazanych na wstępie tej części rozważań przepisów jest zatem ewidentne.

3. Nietrafny z kolei jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w tym przepisie, a ewidentny błąd pisarski (art. 105 zamiast 106 Kpa) – następnie sprostowany – nie uzasadnia twierdzenia, że Sąd nie wskazał podstawy prawnej zażalenia. Wadliwość tego wskazania, o czym była już wyżej mowa, nie oznacza, że naruszony został art. 141 § 4 ppsa.

4. Jeżeli – mimo naruszenia prawa procesowego w sposób przedstawiony w pkt 2 – skarga nie została uwzględniona to dlatego, że mimo błędnego uzasadnienia orzeczenie odpowiada prawu. Jak wynika z przedstawionego przez sąd pierwszej instancji przebiegu postępowania zobowiązana spółka wniosła skargę na czynność (zawiadomienie o zajęciu) egzekucyjną – przewidzianą w art. 54 § 1 ustawy. Skarga ta podlega rozpatrzeniu przez organ nadzoru a na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie (§ 5). Organ nadzoru (w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Skarbowej), a także organ egzekucyjny może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać prowadzenie postępowania egzekucyjnego (art. 54 § 6 upea). Jest to uprawnienie do działania z urzędu – na co trafnie zwrócił uwagę sąd wojewódzki – a nie na wniosek zobowiązanego. Takie jak zgłoszone w skardze, uzupełnionej pismem z dnia 3 marca 2006 r., żądanie nie uruchamia odrębnego postępowania w sprawie wstrzymania postępowania czy czynności egzekucyjnych. Nie ma zatem podstawy do wydawania odrębnego postanowienia o odmowie uwzględnienia wniosku w sprawie "wstrzymania". Uznając skargę za bezzasadną gdy czynność egzekucyjna jest prawidłowa organ nadzoru oddala ją. Uznając skargę za uzasadnioną może "w uzasadnionych przypadkach" wstrzymać prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Skargę należy zatem rozpoznać w sposób wskazany przez ustawodawcę, mając przy tym na uwadze, że nie może ona dotyczyć okoliczności, które dają podstawę do wniesienia innego środka zaskarżenia (np. zarzutów – art. 33 ustawy). Okoliczności te winien rozważyć Minister Finansów rozpoznając ponownie zażalenie zobowiązanego.

5. Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 184 ppsa orzec jak w sentencji.