Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 173/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 9 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 73/08 w sprawie ze skargi A. S. i H. S. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2008r., sygn. akt II SAB/Wa 73/08 oddalił skargę H. S. i A. S. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 18 marca 2008 r. skarżący, na podstawie art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócili się o udzielenie informacji o przedmiocie, zakresie oraz wynikach weryfikacji postępowań administracyjnych i wydanych w latach 1999 - 2001 decyzji oraz postanowień, które związane były z zarzutami stawianymi przez Prokuraturę Okręgową Warszawa Praga skarżącemu – H. S. Ponadto, skarżący domagali się wglądu w akta czynności kontrolnych, w tym zapoznania się z treścią wniosku Prokuratury Okręgowej Warszawa Praga o przeprowadzenie kontroli przez Ministerstwo Finansów.

W odpowiedzi z dnia 8 kwietnia 2008 r. na wskazany wyżej wniosek Minister Finansów poinformował, że w organie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne ani kontrolne w w/w przedmiocie. Minister wyjaśnił również, że nie może udzielić informacji o wynikach kontroli, której celem miałoby być przedstawienie Prokuraturze Okręgowej Warszawa Praga - na jej wniosek, stanowiska co do możliwości wzruszenia ostatecznych decyzji i postanowień, ponieważ nie posiada informacji, by w podanym zakresie toczyło się jakiekolwiek postępowanie.

Ponadto, Minister Finansów stwierdził, że nie wszczynał postępowań o wznowienie czy też stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu Oddział Zamiejscowy w Pile, stąd nie mógł poinformować strony o podjęciu takich czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę H. S. i A. S. stwierdził, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) reguluje zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, nie wyłączając zastosowania przepisów innych ustaw. Powołana ustawa w art. 16 wskazuje jako formę rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej decyzję w dwóch przypadkach: odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej. Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej może być wydana wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził ponadto, że powołana ustawa nie wyznacza jednak sposobu i formy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy organ, do którego wniesiono wniosek, udostępnia informacje publiczne oraz nie dysponuje żądanymi informacjami. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność wyłącznie materialno - techniczną, a formę i sposób jej udostępnienia wyznacza zakres żądania, chyba że środki techniczne organu obowiązanego do udostępnienia informacji nie pozwalają na wydanie informacji w całości zgodnie z żądaniem wnioskodawcy (art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

W przypadku, gdy organ administracji publicznej nie dysponuje żądanymi informacjami, nie wydaje decyzji, ponieważ nie ma do tego podstaw prawnych, zobowiązany jest do wyjaśnienia wnioskodawcy, iż z uwagi na ich brak nie ma możliwości ich udostępnienia.

Biorąc pod uwagę zakres żądanych przez skarżących we wniosku z dnia 18 marca 2008 r. informacji oraz działania organu administracji publicznej podjęte w celu jego rozpatrzenia Sąd stwierdził, że Minister Finansów nie pozostawał w bezczynności. O bezczynności organu można mówić wtedy, gdy nie rozpatrzył w terminie i w formie prawem przewidzianej żądania wnioskodawcy lub nie podjął w sprawie żadnych czynności. W niniejszej sprawie, pismem z dnia 8 kwietnia 2008 r. Minister Finansów wyjaśnił skarżącym, iż nie posiada żądanych informacji, stąd też nie mógł ich udostępnić. Nadto, nie ma podstaw prawnych do rozstrzygnięcia wniosku skarżących w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ władzy publicznej odmawia udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji. Z przepisu tego wynika zatem, że decyzją organ powinien odmówić udostępnienia, ale tylko informacji o charakterze publicznym. Z kolei przepis art. 4 ust. 3 tej ustawy precyzuje, że organ administracji publicznej obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej, ale będącej w jego posiadaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. S. i H. S. Zaskarżając orzeczenie w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj.:

1) art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." przez jego niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez jego zastosowanie oraz oddalenie skargi na bezczynność Ministra Finansów, pomimo że organ ten do dnia wniesienia skargi kasacyjnej, (a więc także w dniu orzekania przez sąd pierwszej instancji) pozostaje w bezczynności, gdyż nie udzielił skarżącym informacji publicznej w przedmiocie, zakresie oraz weryfikacji postępowań administracyjnych i wydanych w latach 1999 – 2001 - decyzji oraz postanowień, które związane są z zarzutami stawianymi przez Prokuraturę Okręgową Warszawa Praga H. S. Organ odmówił bowiem udostępnienia danych publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a - c ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezpodstawnie i niezgodnie z prawdą twierdząc, że danych takich nie posiada, czym rażąco, w ocenie wnoszących skargę kasacyjną, naruszył art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistością, nieodniesienie się w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze oraz na rozprawie, nieustosunkowanie się do zastrzeżenia zgłoszonego na rozprawie w trybie art. 105 P.p.s.a. oraz wniosku o odbycie całego posiedzenia przy drzwiach zamkniętych, brak przedstawienia w uzasadnieniu stanowiska strony skarżącej oraz tylko pozorne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ograniczające się do przytoczenia szeregu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostających bez związku ze sprawą bez wyjaśnienia z jakiego powodu oraz w jakim zakresie ich hipotezy miałyby znaleźć zastosowanie w sprawie;

3) art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a – c oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich niezastosowanie wyrażające się w uznaniu przez Sąd, pomimo przedstawienia przez pełnomocnika skarżących na rozprawie dowodów (oraz przyznania tego faktu przez pełnomocnika strony przeciwnej), iż Minister Finansów nie posiadał żądanych informacji publicznych oraz "nie pozostawał w bezczynności i we właściwej formie wyjaśnił, dlaczego nie może uczynić wnioskowi zadość";

4) art. 96 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 45 ust. 2 Konstytucji RP przez odmowę zarządzenia odbycia całego posiedzenia przy drzwiach zamkniętych, w sytuacji gdy publiczne rozpoznanie sprawy mogło doprowadzić do ujawnienia okoliczności objętych tajemnicą państwową oraz w sytuacji gdy podjęcie takiego rozstrzygnięcia uzasadniała konieczność ochrony ważnego interesu prywatnego skarżących i prawo do prywatności, wynikające z art. 47 i 45 ust. 2 Konstytucji RP;

5) art. 90 § 1, art. 101 § 1 pkt 2 i 3 oraz art. 106 § 2 zdanie pierwsze P.p.s.a. i art. 103 P.p.s.a. poprzez nieodzwierciedlenie w protokole przebiegu posiedzenia, w szczególności brak wymienienia wniosków i twierdzeń stron, a także czynności i oświadczeń stron mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odmowę sprostowania i uzupełnienia protokołu, a także pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia wniosków i twierdzeń sformułowanych na rozprawie, co stwarza wrażenie, że Sąd I instancji nie wziął ich pod uwagę przy orzekaniu. Powyższe może prowadzić do wniosku, iż wyrok zapadł jedynie na podstawie gołosłownego twierdzenia organu, iż nie posiada on żądanych informacji. Taka konstrukcja uzasadnienia orzeczenia może jednocześnie sugerować, iż Sąd celowo pominął fakty przedstawione przez pełnomocnika skarżących na rozprawie, bowiem ich opisanie w uzasadnieniu wyroku zdecydowanie kłóciłoby się z pozostałą częścią uzasadnienia i z góry założoną jeszcze przed rozprawą tezą oraz pozostawało w rażącej sprzeczności z rozstrzygnięciem o takiej - jak zaskarżona - treści.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że zarzuty naruszenia przez sąd, powołanych w skardze kasacyjnej przepisów są oczywiście bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: postępowanie w rozpoznawanej sprawie zainicjował wniosek z dnia 18 marca 2008 r. złożony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej(Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), w którym skarżący domagali się od Ministra Finansów udzielenie informacji o przedmiocie, zakresie oraz wynikach weryfikacji postępowań administracyjnych dotyczących wydanych w latach 1999 - 2001 decyzji oraz postanowień, które związane były z zarzutami stawianymi przez Prokuraturę Okręgową Warszawa Praga skarżącemu – H. S. Ponadto skarżący domagali się wglądu w akta czynności kontrolnych, w tym zapoznania się z treścią wniosku Prokuratury Okręgowej Warszawa Praga o przeprowadzenie kontroli przez Ministerstwo Finansów.

Przepis art. 1 powołanej ustawy wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Natomiast art. 6 ustawy jedynie egzemplifikuje kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym definicji tego pojęcia. W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacją publiczną w świetle przepisów art. 1 i art. 6 ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy ( wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, Mon. Praw. 2002, nr 23; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, Lex Polonica).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żądane przez skarżących informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informacje, których ujawnienia żąda skarżący dotyczą czterech decyzji i jednego postanowienia, które to akty wydane zostały w indywidualnych sprawach prowadzonych przez Izbę Skarbową w Poznaniu oddział zamiejscowy w Pile w przedmiocie wymiaru podatku, a ich adresatem jest skarżący lub przedsiębiorstwo stanowiące jego własność.

W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów art. 61 ust. 1i 3 Konstytucji RP w zw. z. art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a – c oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uznać należy za chybiony. Podobnie zarzut naruszenia przepisów art. 96 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 45 ust. 2 Konstytucji RP przez odmowę zarządzenia odbycia całego posiedzenia przy drzwiach zamkniętych, w sytuacji gdy publiczne rozpoznanie sprawy mogło doprowadzić do ujawnienia okoliczności objętych tajemnicą państwową jest również nieuzasadniony. Także za nietrafny uznać należy w świetle wcześniejszych rozważań zarzut naruszenia art. 90 § 1, art. 101 § 1 pkt 2 i 3 oraz art. 106 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. i art. 103 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w protokole rozprawy wniosków i twierdzeń stron.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.149 p.p.s.a. stwierdzić należy że jest on także nieuzasadniony. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej formułowana w kontekście przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest o tyle specyficzna, że wymaga najpierw odpowiedzi na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie mogła być wydana decyzja administracyjna. Na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mamy do czynienia z typową przy bezczynności sytuacją, gdy organ nie wydając decyzji administracyjnej pozostaje w bezczynności, ale z sytuacją gdy organ nie wydaje decyzji administracyjnej wobec braku podstawy prawnej do jej wydania. Ta specyficzna sytuacja bierze się stąd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wydanie decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia faktu, dokumentu, czynności, stanowiącego informację publiczną w rozumieniu jej przepisów. Natomiast gdy organ administracji publicznej nie posiada żądanej informacji publicznej nie wydaje decyzji odmawiającej jej ujawnienia lecz informuje zainteresowaną stronę o zaistniałej sytuacji w formie pisemnej odpowiedzi. Pismem z dnia 8 kwietnia 2008 r. Minister Finansów poinformował skarżących , że w organie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne ani kontrolne w przedmiocie wskazanym w ich wniosku z dnia 18 marca 2008 r. W przedmiotowej sprawie okoliczność ta nie miała znaczenia, gdyż żądana informacja nie była informacją publiczną. Była natomiast pytaniem o działanie organów w indywidualnych sprawach dotyczących wnioskodawcy i prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za chybiony. Jak wynika z treści tego przepisu, uzasadnienie wyroku jest sprawozdaniem zawierającym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie tej podstawy. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni zadość wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Niewątpliwie zawiera ono wszystkie elementy wskazane w cytowanym przepisie, w tym również wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przytoczenie treści wskazanych przepisów wraz z pogłębioną ich interpretacją.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 p.p.s.a.