Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3143/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 §1 pkt 1c, art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2, art. 107 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] ustalono obowiązek uiszczenia, na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2016 r, poz. 778 ze zm.), dalej " p.z.p.", opłaty planistycznej: od H. K. w wysokości 4 606 zł, R. W. w wysokości 1 151,50 zł i E. M. w wysokości 1 151,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości tj. działki o nr ew. [...], obręb [...] o pow. 1 244m2, w związku z uchwaleniem uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. (D.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...] w [...], dalej "Plan", na obszarze którego położona jest przedmiotowa nieruchomość. Podstawę ustalenia wysokości opłaty stanowił operat rzeczoznawcy majątkowego M. M..

Odwołanie wniosły ww byłe właścicielki zarzucając, że operat został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zawiera szereg błędów które powinny skutkować jego odrzuceniem (porównano różne typy nieruchomości, tj. zabudowane i niezabudowane o pozornie podobnym przeznaczeniem tj. mieszkalne wielorodzinne i usługi lecz o innych parametrach i innej intensywności zabudowy, rzeczoznawca błędnie opisał dostęp do uzbrojenia podziemnego dla tych nieruchomości i zdaniem skarżących nieruchomości zostały dobrane do porównania ceną a nie podobieństwem).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji w całości.

W motywach decyzji wskazało następujące ustalenia i oceny.

Przedmiotem postępowania w sprawie było ustalenie wysokości opłaty planistycznej. Podstawę prawną wydanej decyzji był art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. p.z.p. Przepis ten stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość przed upływem 5 lat, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W myśl art. 37 ust. 1 cyt. ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie z art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu [...] grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem [...] stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem [...] stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę miedzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem [...] stycznia 1995 r. Wymierzenie opłaty tzw. planistycznej jest obligatoryjne a nie uznaniowe, co oznacza, że w przypadku zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, właściwy organ zobowiązany jest do pobrania tej opłaty. Wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego, który jest dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.), dalej "ugn". Ustawa ta określa m.in. zasady wyceny nieruchomości (art. 1 ust. 1 pkt 7). Art. 7 wskazanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. W myśl natomiast art. 156 ust. 1 cyt. ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Uchwałą Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2009 r. przedmiotowa działka znajdowała się częściowo na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 15 MW/U i częściowo na terenie 16 MW/U i w planowanych liniach rozgraniczających ulicy dojazdowej 3 KDD. W uchwale ustalono stawkę procentową opłaty w wysokości 30% od wzrostu wartości nieruchomości dla terenów oznaczonych symbolem MW/U i 1% od wzrostu wartości nieruchomości przeznaczonych pod tereny ulic publicznych. Plan wszedł w życie [...] sierpnia 2009 r. [...] września 2013 r. tj przed upływem 5 lat od daty wejścia planu współwłaścicielki zbyły swe udziały w opisane wyżej nieruchomości.

Podstawę do ustalenia opłaty planistycznej stanowił operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. M. z dnia [...] listopada 2015 r.

Rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości wg trzech stanów tj. wg przeznaczenia w nowym planie, wg faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej oraz wg przeznaczenia w planie w 1992 r. Ustalając przeznaczenie w nowym planie wskazał, że nieruchomość położona była w 3 strefach: 15 MW/U – ok 380 m2, 16 MW/U – ok 717 m2 – przeznaczenie terenu zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługi oraz 3 KDD (powierzchnia ok 147 m2) – droga dojazdowa.

Dla nieruchomości ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wg których w części oznaczonej symbolem 15 MW/U minimalna wysokości zabudowy wynosi 3 kondygnacje, maksymalna: dla zabudowy przy pierzei ulicy 3 KDD – 4 kondygnacje a dla pozostałej zabudowy 3 kondygnacje. W części oznaczonej na rysunku planu symbolem 16 MW/U minimalna wysokość zabudowy wynosi 2 kondygnacje, maksymalna - 3 kondygnacje.

Według ustaleń rzeczoznawcy zawartych w operacie szacunkowym w poprzednio obowiązującym planie (z 1992 roku) przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze strefy usługowo - mieszkaniowej (IU - M) obejmującym "śródmieście", tj. w obszarze strefy usługowo - mieszkaniowej i produkcyjnej nieuciążliwej dla otoczenia oraz zabudowy mieszkaniowej, z warunkiem wykorzystania co najmniej jej parterów na usługi ogólnodostępne. Rzeczoznawca ustalił, że w tym okresie maksymalna wysokość zabudowy wynosiła 3 kondygnacje. Z ustaleń rzeczoznawcy wynika, że w okresie luki planistycznej działka zabudowana był 2 kondygnacyjnym budynkiem usługowo - mieszkalnym o pow. zabudowy 97 m2 oraz parterowymi budynkami usługowymi o pow. zabudowy 24 m2, 75 m2, 33 m2. Rzeczoznawca przyjął, iż faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości to cele mieszkaniowo - usługowe.

Według szacunku wartość nieruchomości przed zmianą planu, tj. wg przeznaczenia w planie z 1992 r. wynosiła 1 381 000 zł, wg faktycznego sposobu wykorzystywania - 743 000 zł, zaś według przeznaczenia w nowym planie - 1 407 000 zł.

Z tego względu podstawę prawną decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. stanowił art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że opłata planistyczna została ustalona od wzrostu wartości nieruchomości stanowiącego różnicę między wartością nieruchomości określoną wg stanu terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu ustaleń zawartych w planie miejscowym z 1992 r.

Rzeczoznawca wyjaśnił, że dokonując oszacowania wartości nieruchomości według przeznaczenia ustalonego w planie miejscowym z 1992 r. zastosowano bazę nr 1 - zestawienie transakcji nieruchomościami objętymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dopuszczalną wysokością zabudowy do 3 kondygnacji przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa wielorodzinną i usługi.

Na str. 14 w części zatytułowanej "Oszacowanie wartości wg przeznaczenia w planie miejscowym z 1992 r." rzeczoznawca wyjaśnił, że baza transakcji nr 1 zawiera transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi o dopuszczalnej wysokości zabudowy do 3 kondygnacji, czyli tak jak w planie z 1992 roku.

Do oszacowania wartości nieruchomości według przeznaczenia ustalonego w planie miejscowym z 2009 r. zastosowano również bazę transakcji nr 1 - transakcje nieruchomościami objętymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dopuszczalną wysokością zabudowy do 3 kondygnacji przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi (do powierzchni 380 m") oraz bazę transakcji nr 3 - transakcje nieruchomościami objętymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dopuszczalną wysokością zabudowy do 4 kondygnacji przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi (do powierzchni 864 m2). Wartość powierzchni 147 m2 została oszacowana "łącznie z pozostałą częścią działki". Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...], iż wycena sporządzona przez Pana M. M. nie odzwierciedla wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyliczona przez rzeczoznawcę różnica wartości jest pochodną określonych w planie warunków zabudowy oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy.

W § 4 uchwały z dnia [...] kwietnia 2009 r. ustalono m.in. następujące rodzaje przeznaczenia terenów: 1) tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, oznaczone na rysunku planu symbolem MW/U; (...)

5) tereny ulic publicznych, oznaczone na rysunku planu symbolem KD, w tym: a) KDL - ulice lokalne, b) ulice dojazdowe.

Po tej analizie organ ostatecznie stwierdził, że decyzja organu I instancji podlega uchyleniu gdyż wycena sporządzona przez M. M. nie odzwierciedla wzrostu nieruchomości. Choć zapisy planu z 1992 r oraz nowego planu nie są tożsame to jednak wyliczony przez rzeczoznawcę wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę wartości nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu (zabudowa mieszkaniowa i wielorodzinna i usługi) o różnych warunkach zagospodarowania nieruchomości w miejscowym planie. Nie wynika zatem ze zmiany przeznaczenia (funkcji) a tylko w takim wypadku istniałyby podstawy do nałożenia na byłych właścicieli opłaty. W sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 87 ust. 3a p.z.p a zastosowanie znajdzie art. 105 par. 1 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Prokurator Okręgowy w [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił rażącą obrazę prawa materialnego to jest art. 36 ust. 4 oraz art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że wzrost wartości nieruchomości zbytej przez H. K., R. W. i E. M. w dniu [...] września 2013 r., działki nr geod. [...] o obszarze 0,1244 ha, położonej w [...] obręb [...] przy ul. [...] obliczony przez rzeczoznawcę majątkowego Pana M. M. w operacie szacunkowym nieruchomości gruntowej dla celów ustalenia opłaty planistycznej, sporządzonym dnia [...] listopada 2015 r., będąc jedynie następstwem zmiany warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z nowo uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy do naliczenia opłaty planistycznej, albowiem wzrost wartości nieruchomości dający podstawę do naliczenia takiej opłaty winien wynikać wyłącznie ze zmiany przeznaczenia terenu, w sytuacji, gdy z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż zmiana wartości nieruchomości musi być powiązana z uchwalonym planem lub jego zmianą a rzeczoznawca majątkowy sporządzający wycenę ma tylko obowiązek uwzględnienia zmiany przeznaczenia terenu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania niesłusznej decyzji o umorzeniu postępowania.

Ponadto decyzji tej zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, w tym niezasadne podważenie wartości dowodowej operatu szacunkowego skutkujące przyjęciem, iż wyliczona przez rzeczoznawcę majątkowego różnica wartości będąca pochodną określonych w planie warunków zabudowy oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy nie może stanowić podstawy naliczenia opłaty planistycznej;

-art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie normy prawnej wynikającej z tego przepisu i mające istotny wpływ na wynik sprawy niezasadne uznanie, że postępowanie w niniejszym zakresie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki do wydania przez organ decyzji merytorycznie rozpoznającej sprawę administracyjną.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z analizy przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby zmiana wartości nieruchomości musiała być wynikiem zmiany przeznaczenia terenu w planie. Przepisy jedynie stwierdzają że zmiana wartości musi być powiązania z uchwaleniem planu lub jego zmianą. Niewątpliwie z reguły taka zmiana – wzrost -będzie wynikiem zmiany przeznaczenia gruntu z jednego celu na inny, ale nie oznacza to, że inne postanowienia i wymogi planu nie będą miały wpływu na wartość terenów. Nieuprawnione jest utożsamianie zmiany planu (uchwalenia planu) ze zmianą przeznaczenia terenu, jego funkcją. Konieczne jest bowiem szersze spojrzenie na regulacje planu, z uwzględnieniem całokształtu jego zapisów, bowiem ewentualny wzrost wartości nieruchomości musi być powiązany z owym aktem prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, a nie jedynie z samą funkcją i przeznaczeniem terenu, na którym ta nieruchomość się znajduje.

Wzrost wartości działki nr geod. [...] obręb [...] przedstawiony w operacie rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] listopada 2015 r. ma bezpośredni związek przyczynowy z ustaleniami planu. W poszczególnych okresach planistycznych funkcja przedmiotowej działki ulegała zmianie (plan z 1992 r. – I U1-M obszar strefy usługowo - mieszkaniowej, faktycznie wykorzystanie mieszkaniowo-usługowe, plan z 2009 r. - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługi oraz droga publiczna). Biegły rzeczoznawca w sporządzonym operacie wskazał, iż nie ma możliwości utworzenia zbioru nieruchomości podobnych według przeznaczenia tożsamości z przeznaczeniem z planu z 1992 r. bowiem plan ten utracił ważność w 2003 r. a sporządzony był w oparciu o akty prawne, które w sposób zupełnie odmienny od obecnych regulowały zasady sporządzania planów miejscowych, w tym zasady opisu przeznaczenia nieruchomości. Plan z 1992 r. opracowany był w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Art. 26 stanowił wówczas, iż "plany miejscowe sporządza się jako plany ogólne i szczegółowe, a miejscowy plan ogólny określa przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania miasta i gminy lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek, a w szczególności ustala warunki i sposoby zagospodarowania i wykorzystania gruntów,..." Z kolei art. 27 w/w ustawy stanowił, iż "miejscowy plan szczegółowy określa przeznaczenie gruntu, wyznacza linie rozgraniczające te grunty, ustala zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne." Zatem w sytuacji, gdy dla działki nr geod. [...] obręb [...] przed 1 stycznia 1995 r. nie był uchwalony miejscowy plan szczegółowy to w stosunku do niej ustalono jedynie kierunki polityki przestrzennej oraz warunki i sposoby zagospodarowania i wykorzystania gruntów. Wskazana w art. 36, 37 i 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady określenia wysokości opłaty planistycznej "przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu" nie mogą zatem opierać się na wąsko rozumianym pojęciu "przeznaczenia", bowiem w takiej sytuacji liczne w tej sprawie orzecznictwo nakazujące badanie trzech stanów planistycznych byłoby oparte na błędnych założeniach. Skoro zatem ustawodawca i sądy administracyjne przyjmują ustalone w planach ogólnych sprzed 1995 r. w stosunku do nieruchomości kierunki polityki przestrzennej i warunki i sposoby zagospodarowania i wykorzystana gruntów jako analogię do przeznaczenia nieruchomości w obecnym rozumieniu, to nie ma uzasadnienia dla postawienia zarzutu przyjęcia takiej analogii przez rzeczoznawcę w sporządzonym operacie szacunkowym, a tym bardziej pozbawienie tego operatu wartości dowodu. Rzeczoznawca dokonując wyceny wyodrębnił cechę mierzalną bezsporną i niepodważalną która uległa zmianie na skutek uchwalenia planu z 2009 r., a którą można było przełożyć na grunt szacowania wartości nieruchomości i ocenić jej wpływ na zmiany wartości nieruchomości. Tą cechą jest wysokość zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze skupiając uwagę na braku przesłanki jaką jest brak zmiany przeznaczenia terenu w uchwalonym planie, podejmując decyzję o umorzeniu postępowania nie wzięło pod uwagę innych czynników wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mających istotne znaczenie dla ustalenia wartości tej nieruchomości. Fakt, iż na działce może powstać budynek o wysokości 4 kondygnacji jest sytuacją korzystniejszą niż możliwość zabudowy 3 kondygnacji.

W niniejszej sprawie nie podzielono również stanowiska organu, co do braku podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego i w konsekwencji uznanie, że przedmiotowa sprawa stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Niewątpliwym jest, iż w danej sprawie istnieją materialno prawne podstawy podlegające uregulowaniu przez organ administracji państwowej, a brak w ocenie organu odwoławczego przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone.

Nie zachodzą przesłanki do uznania sprawy za bezprzedmiotową. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem samo stwierdzenie braku przesłanki do ustalenia opłaty jest właśnie treścią decyzji kończącej merytorycznie sprawę administracyjną - w sytuacji, gdy organ wszczął już postępowanie administracyjne w omawianym przedmiocie i w toku tego postępowania okazało się, że nie doszło do wzrostu wartości zbytej nieruchomości, to nie ma podstawy do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a., lecz należy wydać orzeczenie administracyjne potwierdzające brak przesłanek do ustalenia renty planistycznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.

Przedmiotem oceny Sądu w kontrolowanej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 105 § 1 K.p.a. gdyż organ uznał, że brak jest podstaw do ustalenia tej opłaty. Podstawę do ustalenia opłaty stanowi art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z nim, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła a właściciel lub użytkownik wieczysty zbył tę nieruchomość (co jest niesporne w tej sprawie) wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Organ II instancji umarzając postępowanie uznał, że operat M. M. nie może stanowić podstawy do uznania zasadności tezy o wzroście wartości nieruchomości gdyż zarówno w tzw. starym planie jak i nowym przeznaczenie nieruchomości było tożsame (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługi) a jedynie inne były warunki zagospodarowania. Zmiana wartości nie wynika zatem ze zmiany przeznaczenia (funkcji) a tylko w takim wypadku istniałby podstawy do nałożenia na byłych właścicieli obowiązku uiszczenia opłaty.

Z argumentację organu nie sposób się zgodzić.

Podstawą ustalenia, że doszło do zmiany wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego jest ustalenie że:

– przyczyną wzrostu nieruchomości jest wejście w życie ustaleń nowego planu lub jego zmiany;

– zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat w którym ustalenia nowego planu jego zmiany weszły w życie.

Ta ostatnia okoliczność nie budzi w tej sprawie wątpliwości. Jednakże organ wadliwie uznał, że nie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości.

Warunkiem nałożenia opłaty jest obiektywny wzrost wartości nieruchomości.

W niniejszej sprawie z zapisów obu planów wynika, wbrew wywodom organu, że na skutek wejścia w życie nowego planu doszło do zmiany przeznaczenia tej nieruchomości gdyż działka ta może być obecnie zabudowana w części nie tylko budynkiem max. 3 kondygnacyjnym ale 4 kondygnacyjnym. W związku z tym zmieniło się przeznaczenie działki – jej możliwości inwestycyjne w związku z uchwaleniem nowego planu są obecnie większe.

Jak wskazuje NSA w wyroku z 30 czerwca 2016 r. I OSK 2431/14 przepis art. 154 ust. 1-3 ugn jest jedyną normą która wskazuje sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Posiłkowo można sięgnąć do § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 2003, poz. 1587) z którego wynika, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. Oznacza to, że pod pojęciem tym należy rozumieć sposób w jaki możliwe jest zagospodarowanie danej nieruchomości. Na pojęcie to składa się nie tylko funkcja w planie (MN, U, D) ale i parametry które pozwalają na jej zagospodarowanie (parametry zabudowy). Od tych parametrów w dużej mierze zależeć może wartość nieruchomości.

Jak wynika z operatu M. M. (str. 11) wpływ na cenę w analizowanym przez niego okresie miały: lokalizacja nieruchomości (50%), możliwości inwestycyjne (30%) i wielkość działki (20%). Oznacza to, że zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości poprzez dopuszczenie możliwości zrealizowania wyższej zabudowy ma istotny wpływ na wartość (cenę) tej nieruchomości a okoliczność ta wynika z operatu szacunkowego.

Czyni to niezasadnymi twierdzenia organu, że nie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości na skutek wejścia w życie planu miejscowego.

Kolejną kwestią jest ocena dowodu w postaci operatu rzeczoznawcy majątkowego.

Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę. Na organie orzekającym w sprawie spoczywa obowiązek analizy operatu szacunkowego pod względem wiarygodności i przydatności do rozpatrzenia sprawy. Organ administracji publicznej powinien, stosownie do treści art. 75 k.p.a., dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, badając czy został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy jego treść zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, czy jest spójny i logiczny - po czym, na podstawie art. 80 k.p.a. ocenić jaką posiada wartość dowodową. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 9 lutego 2012, sygn. akt I OSK 309/11 "operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale jak również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy".

W ocenie Sądu organ II instancji nie dokonał oceny operatu w sposób prawidłowy gdyż poza przywołaniem ustaleń tego operatu i stwierdzeniem, że nie podziela jego wywodów nie przedstawił żadnej przekonującej argumentacji. Skoro, w ocenie Sądu, wbrew wywodom organu, o przeznaczeniu nieruchomości decyduje nie tylko przeznaczenie w planie, o czym była mowa wyżej, argument ten nie może stanowić podstawy do podważania przez organ treści operatu. Zwrócić przy tym należy uwagę, że rzeczoznawca w wyjaśnieniach składanych na żądanie organu z [...] kwietnia 2017 r. wskazał wprost, że różnice pomiędzy uwarunkowaniami planistycznymi wynikają z innej dopuszczalnej wysokości. Organ w uzasadnieniu decyzji przywołał te stwierdzenia ale nie wyprowadził z nich prawidłowego wniosku.

Kontrola operatów szacunkowych dokonywana czy to przez organ czy sąd nie obejmuje wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Ocena ta dotyczy wyłącznie warunków formalnych, jego kompletności, logiczności, zupełności. Tylko gdy operat budzi wątpliwości w tym zakresie organ może ten dowód zakwestionować (por wyrok NSA z 15 września 2016 r., II OSK 3065/14 w Lex).

W związku z tym brak jest podstaw do kwestionowania przez organ operatu w zakresie ustaleń takich jak: cechy wpływające na wartość nieruchomości, charakterystyka cech i ich ocena czy wagi cech gdyż ustalenia w tym zakresie wymagają wiedzy specjalistycznej której organ nie posiada.

Błędnie zatem organ wywiódł, że skoro nie doszło do zmiany funkcji w zakresie określenia jednostki terenowej (MW, U i D) to nie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości. Wywody organu w tym zakresie pozostają w sprzeczności z operatem szacunkowym w którym jasno zostało stwierdzone, że na wartość nieruchomości mają m.in. wpływ możliwości inwestycyjne. W tym wypadku możliwość zabudowy. Zresztą biorąc pod uwagę faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości, która zabudowa jest budynkiem 2 kondygnacyjnym usługowo-mieszkalnym należy dojść do wniosku, że nowy plan zwiększa możliwości inwestycyjne gdyż dopuszcza zabudowę 4 kondygnacyjną.

Czyni to zasadnymi zarzuty naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. a w konsekwencji art., 138 § 2 K.p.a.

Sąd podziela także wywody skargi, że w przypadku gdy organ dochodzi do wniosku, że nie ma podstaw do ustalenia opłaty powinien był wydać rozstrzygające sprawę merytorycznie (stwierdzenie braku podstaw do ustalenia tej opłaty) a nie rozstrzygnięcie o charakterze procesowym (o umorzeniu postępowania), co stanowi o naruszeniu przez organ art. 107 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu wobec dokonania przez organ wadliwej wykładni pojęcia "przeznaczenia nieruchomości" i braku prawidłowej oceny operatu szacunkowego przedwczesna jest ocena narzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w pierwszej kolejności zwróci się do rzeczoznawcy czy jest możliwe przedłużenie aktualności operatu szacunkowego. W takim przypadku dokona oceny tego operatu z uwzględnieniem wskazanych wyżej wskazań Sądu. Gdyby operat był zdeaktualizowany konieczne będzie sporządzenie nowego operatu.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c , 135 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.