Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2653/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 28, 145, 149
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184, 204
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 13 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w W. i Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 275/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od [...]spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w Warszawie na rzecz [...] S.A. z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 275/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładów [...] S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], i zasądził od Wojewody [...] na rzecz Zakładów [...] S.A. z siedzibą w K. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Wojewoda [...] i [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W.

Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zrzekając się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do treści art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, zwana później ppsa) Wojewoda zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

– naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej Kpa) poprzez błędną wykładnię ww. art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że każde podanie z żądaniem wznowienia postępowania obliguje organ do wznowienia postępowania niezależnie, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, a w konsekwencji błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę,

– naruszenie art. 28 ust. 2 oraz 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2017 r., 1332) oraz art. 28 Kpa poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie jest oczywiste, że skarżąca Spółka nie ma interesu prawnego.

Ponadto stosownie do treści art. 174 pkt 2 ppsa Wojewoda zarzucił naruszenie prawa procesowego, a mianowicie:

– naruszenie art. 149 § 1 poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że status strony postępowania winien być badany w postępowaniu merytorycznym po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania, podczas gdy określenie, czy wniosek pochodzi od strony postępowania winien być badany we wstępnej fazie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia o wszczęciu bądź odmowie wszczęcia postępowania,

– naruszenie art. 149 § 3 poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że status strony postępowania winien być badany w postępowaniu merytorycznym o wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania podczas gdy dopuszczalne jest badanie tego wniosku w postępowaniu przed odmową wszczęcia postępowania,

– naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowić winien podstawę orzekania organu również w sytuacji, gdy na etapie złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, organ ustalił, że wniosek nie pochodzi od strony,

– naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa polegające na tym, że przepis ten został zastosowały w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji Sąd uchylił zaskarżone postanowienie organu odwoławczego i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i daje podstawę do wydania tych postanowień, a w szczególności dokonana analiza materiału dowodowego wykazała, że skarżącej spółce nie przysługuje przymiot strony postępowania,

– naruszenie art. 151 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 151 ppsa nie został zastosowany, pomimo że w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w przedmiotowej sprawie oczywiste jest, że wnioskująca spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu, co stanowiło podstawę odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kpa.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organy administracji architektoniczno-budowlanej wykazały, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie obejmuje działek skarżącej spółki. Organy nie znalazły jakiegokolwiek przepisu prawa podmiotowego wiążącego sposób zagospodarowania działek skarżącej z faktem zrealizowania inwestycji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami. Bezpodstawne są więc zarzuty stawiane organom administracji w skarżonym wyroku, że lakonicznie uzasadniły swojej stanowisko faktem, że na terenie działek nr [...] oraz [...], będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej, znajdują się wały przeciwpowodziowe, zatem nieruchomości nie mogą zostać zagospodarowane w sposób inny od obecnego. W ocenie Wojewody przesłanki z wniosku o wznowienie postępowania, oparte jedynie na ogólnych twierdzeniach, jakoby inwestycja miała wpłynąć na działki skarżącej poprzez m.in. nadmierny hałas czy wzrost zanieczyszczeń powietrza, niepoparte dowodami, lub tezami, które mogłyby uprawdopodobnić powyższe wpływy, zostały dokładnie przeanalizowane.

W ocenie Wojewody uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie można zarzucić lakoniczności, skoro organ dogłębnie wyjaśnił zarówno rozbieżność pomiędzy własnością prawa użytkowania wieczystego do działek a własnością wałów jako urządzenia zaliczanego do melioracji podstawowej, które stanowi własność Skarbu Państwa. Ponadto, organ merytorycznie i rzeczowo ustosunkował się co do podnoszonych twierdzeń.

[...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. również wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. oraz art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1332 z późn. zm, dalej jako "p.b.") w zw. z art. 3 pkt 20) p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezbadaniu całokształtu akt sprawy i pominięcie przy wydaniu zaskarżonego wyroku:

a. przepisów prawa i zasad prawidłowego ustalania kręgu podmiotów postępowania o wznowienie postępowania, gdyż nie ma podstaw, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta K. z [...] lipca 2014 r. nr [...] (znak: [...]), zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz wielostanowiskowym garażem podziemnym i nadziemnymi miejscami parkingowymi z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan, c.o., wentylacji mechanicznej i automatyki, elektryczną, słaboprądową, gazową, kotłownią gazową), wraz z budową wewnętrznej infrastruktury technicznej - kanalizacji opadowej, sanitarnej i elektrycznej oświetlenia terenu, z wewnętrznym układem drogowym, budową wolnostojącej stacji transformatorowej wraz z linią kablową niskiego napięcia na działkach nr [...] obr. [...] - [...] w rejonie ulicy W./ul. P. w K. wraz z przebudową związaną ze skablowaniem linii wysokiego napięcia 110 kV na długości dwóch przęseł z likwidacją słupa środkowego i przebudową dwóch slupów skrajnych budową kanalizacji teletechnicznej na działkach nr [...] obr. [...] - [...] w rejonie ulicy W./ul. P. w K. oraz zatwierdzającej zamienny projekt budowlany w zakresie obejmującym zmianę w zakresie przebiegu skablowania linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV oraz światłowodu, a następnie przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. (znak: [...]) na rzecz nowego inwestora [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. (dalej jako "Decyzja"), czym nadto naruszono art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20) p.b. i błędnie dokonując wykładni ww. oraz niewłaściwie zastosowano poprzez uznanie, że Zakładom [...] w K. S.A. z siedzibą w K. przysługiwał lub może przysługiwać przymiot strony w postępowaniu o wznowieniu postępowania,

b. art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b poprzez uznanie, że oceny interesu prawnego do bycia stroną postępowania o wznowienie można dokonać z pominięciem przepisów obowiązujących na tę okoliczność i będących tożsamymi z przepisami o ustaleniu kręgu podmiotów będących stroną postępowania zakończonego wydaniem Decyzji, podkreślając, że Zakłady [...] w K. S.A. z siedzibą w K. nie były stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji, a wszystko to z pominięciem zalegających w aktach sprawy dokumentów określających krąg podmiotów - stron postępowania zakończonego wydaniem Decyzji, w szczególności obszaru oddziaływania inwestycji strony skarżącej. Pominięcie okoliczności faktycznej i prawnej, że czynnym uczestnikiem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem Decyzji był [...] Zarząd Melioracyjny i Urządzeń Wodnych w K., będący administratorem (odpowiadającym za jakość i bezpieczeństwo) odcinka wałów przeciwpowodziowych znajdujących się na działkach, będących się w użytkowaniu wieczystym spółki pod firmą Zakłady [...] w K. S.A. z siedzibą w K., z którym zostały przeprowadzone wymagane przez przepisy prawa ustalenia, spowodowało błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że wniesiony przez spółkę pod firmą Zakłady [...] w K. S.A. z siedzibą w K. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem Decyzji może pochodzić od podmiotu, któremu przysługiwał lub powinien przysługiwać przymiot strony, a nie jak zdaniem strony skarżącej należało przyjąć, że wniosek ten pochodzi (w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości) od podmiotu nie będącego stroną postępowania zakończonego wydaniem Decyzji, co wynika z samych twierdzeń w nim zawartych oraz stanu faktycznego, a nie z odmiennej oceny prawnej stanu faktycznego, a tym samym, że zachodziły uzasadnione przesłanki do wydania przez organy administracji postanowienia o odmowie wznowienia postępowania,

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że okoliczność przysługiwania danemu podmiotowi statusu strony postępowania stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania, a co może być dopiero badane już po wszczęciu postępowania wznowieniowego, podczas gdy organ administracyjny rozpoznający wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego winien badać czy ten wniosek oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia (wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 145a k.p.a.) oraz czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., a także czy wnoszący poddanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a., co spowodowało błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że możliwym jest wniesienie wniosku o wznowienie postępowania przez podmiot nie będącego stroną postępowania zakończonego wydaniem Decyzji, a w następstwie tak przyjętego wnioskowania, weryfikacja, czy ten podmiot jest stroną tego postępowania,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że organy administracji (tj. Wojewoda [...] oraz organ I instancji) dopuściły się naruszenia przepisów postępowania - to jest art. 149 § 1, 2 i 3 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy zachodziły uzasadnione przesłanki do wydania przez organy administracji (tj. Wojewodę [...] oraz organ I instancji) postanowienia o odmowie wznowienia postępowania ze względu na fakt, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem Decyzji pochodził (w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości) od podmiotu nie będącego stroną postępowania zakończonego wydaniem Decyzji. Powyższe wynika z samych twierdzeń zawartych w rzeczonym wniosku oraz ze stanu prawnego i faktycznego, a nie z odmiennej oceny prawnej stanu faktycznego, co skutkowało uwzględnieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi Wojewody [...], a w konsekwencji uchyleniem postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania i poprzedzającego je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. (znak: [...]),

4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ze względu na stanowisko organów administracyjnych (tj. Wojewody [...] oraz organu I instancji) sprowadzające się do ustalenia, że inwestycja skarżącego nie będzie oddziaływać na nieruchomość, której użytkownikiem wieczystym jest spółka pod firmą Zakłady [...] w K. S.A. z siedzibą w K., w niniejszej sprawie doszło do merytorycznego rozpoznania wniosku spółki pod firmą Zakłady [...] w K. S.A. w przedmiocie wznowienia postępowania bez wymaganego w tym zakresie wznowienia postępowania, w sytuacji gdy organy administracji (tj. Wojewoda [...] oraz organ I instancji) nie przeprowadziły odrębnego postępowania dowodowego celem ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji skarżącego, powołując się na ustalenia poczynione w toku postępowania zakończonego wydaniem Decyzji, co skutkowało uwzględnieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi Wojewody [...], a w konsekwencji uchyleniem postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. (znakŁ [...]) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. (znak: [...]),

5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ze względu na omyłkowe (stanowiące oczywisty błąd i omyłkę pisarską) posługiwanie się różnymi numerami działek (dotyczącymi tego samego terenu) znajdujących się w użytkowaniu wieczystym spółki pod firmą Zakłady [...] w K. S.A. przez Wojewodę [...] w treści uzasadnienia postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. doszło do powstania niejasności i wątpliwości w zakresie ww. numerów działek naruszających zasadę zaufania obywatela do administracji publicznej w stopniu mającym znacznie dla wyniku sprawy, w sytuacji gdy w uzasadnieniu ww. postanowienia Wojewody [...] powstały jedynie błędy i oczywiste omyłki nie mające wpływu na dla wyniku sprawy i nie naruszające zasadę zaufania obywatela do administracji publicznej, co skutkowało uwzględnieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi Wojewody [...], a w konsekwencji uchyleniem postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. (znak: [...]).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. wskazała m.in., że organy dokonały oceny wniosku Zakładów [...] w K. S.A. z siedzibą w K. o wznowienie postępowania w oparciu o jego treść, z której ewidentnie i bez jakichkolwiek wątpliwości wynikało, że pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną postępowania. W efekcie organ pierwszej instancji wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, nie przeprowadzając żadnego dodatkowego postępowania dowodowego, kierując się stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zgodnie z którym w przypadku gdy do oceny wniosku dochodzi w oparciu o samą treść podania, a nie wynika ona z odmiennej oceny prawnej danego stanu faktycznego, organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

W ocenie skarżącej kasacyjnie organy w sposób wystarczający uzasadniły swoje rozstrzygnięcia i prawidłowo przeprowadziły analizę obszaru odziaływania przedmiotowej inwestycji. To sąd pierwszej instancji przy wydaniu zaskarżonego wyroku, uchylając je, nie zbadał całokształtu akt sprawy i pominął przy wydaniu zaskarżonego wyroku szereg istotnych dla sprawy okoliczności.

Pismem z dnia [...] września 2017 r., skarżąca, Zakłady [...] w K. S.A. z siedzibą w K., stanowiącym odpowiedź na skargi kasacyjne, wniosła o ich oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie są zasadne – wyrok sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skargi kasacyjne złożone w przedmiotowej sprawie zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego

Istota zawartych w skargach kasacyjnych zarzutów sprowadza się do kwestionowania stanowiska, zgodnie z którym organ, oceniając wniosek o wznowienie postępowania, powinien najpierw przeprowadzić jego formalną ocenę, i jeśli w jej wyniku nie byłoby możliwe ustalenie, czy pochodzi on od strony postępowania, powinien postępowanie w tym przedmiocie wszcząć i dopiero ocenić jego merytoryczne podstawy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 151 § 1 k.p.a. z przywołanymi wyżej przepisami podnieść należy, co następuje.

Na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 (pkt 1). Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi (pkt 2). Jak wskazuje się w orzecznictwie, orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd, przy ocenie legalności zaskarżonego aktu, bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają, i które legły u podstaw jego wydania. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi m.in. wówczas, gdy sąd oprze wydane orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 510/19, LEX nr 2 694 866). W niniejszej sprawie, sąd I instancji wydał wyrok w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, oceniając legalność zaskarżonego postanowienia, oparł się na kompletnych aktach sprawy, biorąc pod uwagę okoliczności z nich wynikające, i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Kierowane przez skarżącą kasacyjnie zarzuty, oparte na art. 133 § 1 p.p.s.a., dążą raczej do kwestionowania przedstawionej przez ten sąd wykładni zastosowanych w sprawie przepisów, a nie do wskazania, że wyrok nie został wydany w oparciu o całość akt sprawy.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, kto ma interes prawny. Natomiast w procesie budowlanym o tym, kto ma przymiot strony rozstrzyga Prawo budowlane. Artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis wskazuje, że stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja obszaru oddziaływania została uregulowana w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i zgodnie z nią przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Z kolei zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (pkt 1), albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2). A na podstawie art. 149 § 1-3 k.p.a. (stanowiącego podstawę innego zarzutu rozpoznanej skargi kasacyjnej), wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia.

W doktrynie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym postępowanie wznowieniowe, prowadzone na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., można podzielić na dwie fazy. Pierwsza faza polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, a dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98, LEX nr 43 747). W tej fazie organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, przy czym wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na swój interes prawny (jest więc oczywiste, że wnioskodawca nie jest stroną takiego postępowania). Ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może bowiem nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2411/15, LEX nr 2 310 016, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 191/12, LEX nr 1 219 080). Powyższe oznacza, że w drugiej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ weryfikuje twierdzenia wnoszącego podanie, jeśli jego wniosek oparty jest o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składając to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu (por. cyt. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98).

W związku z powyższym, niezasadny jest zarzut skarżących kasacyjnie, że sąd I instancji naruszył przywołane przepisy Prawa budowlanego, skoro jak wskazano wcześniej rolą organu było najpierw dokonanie wstępnej oceny złożonego w sprawie wniosku o wznowienie postępowania, a po ewentualnym wszczęciu tego postępowania – ocena, czy twierdzenia w nim wskazane dowodzą, że strona została w postępowaniu administracyjnym niesłusznie pominięta. Nie ma wątpliwości, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 191/12, LEX nr 1 219 080).

W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce. Wniosek Zakładów [...] w K. S.A. z siedzibą w K. został oparty na przesłance wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jak słusznie wskazał sąd I instancji, brak interesu prawnego po stronie skarżącej spółki, w sprawie zakończonej decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, nie ma z całą pewnością charakteru ewidentnego. Uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie nie jest oczywiste, a tylko w takiej sytuacji możliwe jest zakończenie postępowania wznowieniowego już na pierwszym etapie. Konieczne jest przeprowadzenie analizy sytuacji prawnej strony skarżącej w kontekście budowy przedmiotowego budynku wielorodzinnego, przy zapewnieniu jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przede wszystkim stanowisko sądu I instancji, że w niniejszej sprawie doszło do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej spółki bez wymaganego w tym zakresie wznowienia postępowania – organy ustaliły, że przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej spółki. W uzasadnieniu wyroku prawidłowo wskazano, że zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. przeprowadzenie przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy następuje na podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania, które w niniejszej sprawie nie zostało wydane. W sprawie należało zatem wszcząć postępowanie i dopiero wtedy zweryfikować twierdzenia zawarte we wniosku. Wobec powyższych uchybień, Naczelny Sąd Administracyjny nie może zająć stanowiska w przedmiocie posiadania przez Zakłady [...] w K. S.A. z siedzibą w K. przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego, skoro organ nie przeprowadził w sposób prawidłowy pierwszego etapu postępowania wznowieniowego.

W związku z tym, niezasadny jest także zarzut skarżących kasacyjnie dotyczący naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skoro rozstrzygnięcie sądu I instancji było zgodne z prawem, a kontrola zaskarżonego oraz poprzedzającego go aktu przeprowadzona prawidłowo.

Tak samo, nie miała racji skarżąca kasacyjnie, [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W., że w sprawie naruszony został art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter ogólny i kompetencyjny, a ustanowiona w nim norma określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje więc cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 tej ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Wobec powyższego, naruszenie ww. przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach, albo wykonuje ją przy zastosowaniu innych kryteriów niż zgodność z prawem. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt I FSK 1294/16, LEX nr 2 548 263). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie do takiego naruszenia nie doszło, a sąd I instancji oparł przeprowadzoną przez siebie kontrolę zaskarżonego postanowienia o ustawowe kryterium legalności.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne pozbawione są usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.