Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1300/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 217 par. 2, art. 218 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Komendant Główny Straży Granicznej (zwany dalej "KGSG") postanowieniem z [...] czerwca 2022r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (zwany dalej "KOSG") z [...] kwietnia 2022r. nr [...], odmawiające R. B. (zwany dalej "Skarżącym") wydania zaświadczenia stwierdzającego pełnienie służby szczególnych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby w okresie od [...] stycznia 2009r. do [...] października 2020r. W podstawie prawnej powołano art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. poz. 735, zwanej dalej "k.p.a.").

W uzasadnienia wskazano, że Skarżący 22 lutego 2022r. zwrócił się o wydanie zaświadczania potwierdzającego pełnienie służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020r., poz. 1611, zwane dalej "Rozporządzeniem") w ww. okresach pełnienia służby w Wydziale Zabezpieczenia Działań [...] Oddziału Straży Granicznej (zwany dalej "Wydziałem").

KOSG, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wydał powołane na wstępie ww. postanowienie.

Skarżący w zażaleniu wniósł o uchylenie ww. postanowienia KOSG i wydanie zaświadczenia o żądanej treści, ewentualnie o uchylenie ww. postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie:

- art. 218 § 2 k.p.a. - przez wadliwe postępowanie, skutkujące odmową wydania żądanego zaświadczenia, gdy z pisemnych potwierdzeń Naczelnika ww. Wydziału wynika, że Skarżący pełnił służbę w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, do czego nie odniósł się KOSG;

- art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020r. poz. 123, zwana dalej "u.z.e.f."), § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 18 października 2004r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2015r. poz. 1148 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem z 18 października 2004r.") oraz § 4 pkt 1 Rozporządzenia – przez błędne ich zastosowanie i wydanie postanowienia odmownego, gdy spełniono i udokumentowano podstawy do wydania zaświadczenia.

KGSG, po przytoczeniu art. 217-219 k.p.a., wskazał, że tryb prowadzenia postępowania w zakresie ustalania prawa do emerytury określono w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno -Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. poz. 2373 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem z 2018r."). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. Na mocy § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia zaświadczenie wydaje właściwy organ Straży Granicznej na żądanie funkcjonariusza. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W myśl § 4 pkt 1 Rozporządzenia emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014r. sygn. akt U12/13) § 4 pkt 1 Rozporządzenia ma zastosowanie z wyłączeniem sformułowania o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia". Trybunał zaznaczył, że ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Trybunał wskazał, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobę. Zaznaczył, że istnieje różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie niesie za sobą służba w Straży Granicznej, a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia przez funkcjonariusza, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu, bądź w oznaczonej akcji. Zdaniem Trybunału sytuacje, zdarzenia lub czynności wskazane w § 4 pkt 1 Rozporządzenia muszą być rozumiane dokładnie, gdyż uprawnienia zwiększenia wymiaru emerytury wynikają dokładnie z opisanych w przepisie sytuacji, zdarzeń lub czynności, nie zaś z okoliczności podobnych. Zagrożenie musi być rzeczywiste - wprost wynikające – a nie dające się jedynie przewidzieć, nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Nie chodzi zatem o codzienne trudy służby i jej niebezpieczeństwa, ale wyjątkowe zdarzenia wprost godzące w życie lub zdrowie funkcjonariusza. Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z 6 października 2017r. sygn. akt II SA/Wa 211/17.

KGSG wyjaśnił, że KOSG wydał ww. postanowienie po kwerendzie teczki akt osobowych i posiadanych dokumentów i po analizie przesłanek określonych w § 4 pkt 1 Rozporządzenia. W toku postępowania wyjaśniającego zwrócono się do kierowników [...] Oddziału Straży Granicznej (Naczelnika ww. Wydziału; Naczelnika [...]; Kierownika Zespołu ds. [...]) czy podległe im jednostki posiadają dokumenty potwierdzające pełnienie przez Skarżącego służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 Rozporządzenia, uzyskując informację, że nie ma dokumentacji mogącej wskazywać na pełnienie przez Skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w ww. przepisie.

KOSG wystąpił jednocześnie do Zastępcy Dyrektora Biura [...] KGSG Kierownika [...] Straży Granicznej w [...] , z uwagi na informację otrzymaną od Naczelnika Wydziału [...], dotyczącą przekazania do Archiwum Straży Granicznej w [...] części dokumentacji z przebiegu działań granicznych i specjalnych ww. Wydziału za lata 2009-2018 - czy na stanie podległej mu komórki znajdują się dokumenty potwierdzające pełnienie przez Skarżącego służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 Rozporządzenia. Ww. Kierownik Archiwum poinformował, że w zasobie ww. Archiwum nie ma dokumentów wskazujących na pełnienie przez Skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w ww. przepisie.

KGSG stwierdził na tej podstawie, że pełnienie służby w różnych warunkach, na różnych stanowiskach nie powoduje automatycznego uznania, że służba pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (§ 4 pkt 1 Rozporządzenia). Za takie można byłoby uznać stwierdzenie zagrożenia wyjątkowego, innego niż wynikające z normalnego toku służby. Ponadto wydanie zaświadczenia jest aktem wiedzy, a nie woli organu i w okolicznościach braku danych lub dokumentów odzwierciedlających możliwość spełnienia żądania, organ jest zobligowany do odmowy jego wydania. WSA w Poznaniu w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 1518/20 wskazał, że natura zaświadczenia sprowadza się do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. W sytuacji, gdy organ w swych zasobach nie posiada danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Dla braku możliwości urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają znaczenia przyczyny, z których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. Dodatkowo z wyroków NSA z: 14 marca 2019r. sygn. akt I OSK 1226/17, 25 października 2000r. sygn. akt V SA 760/00 wynika, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony, dotyczy oceny interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o wydanie zaświadczenia i ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady z art. 75 § 1 k.p.a., dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

KGSG, odnosząc się do argumentów zażalenia wskazał, że KOSG odniósł się do pisemnych potwierdzeń wydanych przez Naczelnika ww. Wydziału oraz wskazał, że W aktach sprawy znajduje się notatka ww. Naczelnika z [...] marca 2022r., dotycząca pism mających potwierdzić pełnienie przez Skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Ww. przełożony wskazał w niej, że pisma te nie potwierdzają pełnienia przez Skarżącego służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 Rozporządzenia. W konsekwencji pism tych nie potwierdził KOSG.

KGSG nie zgodził się też z zarzutami naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. i § 4 pkt 1 Rozporządzenia, gdyż KOSG dokonał szerokiej kwerendy dokumentów i zwrócił się do właściwych komórek [...] Oddziału Straży Granicznej i Archiwum Straży Granicznej, a w wyniku podjętych czynności nie ujawnił dokumentacji wskazującej na pełnienie przez Skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 4 pkt 1 Rozporządzenia. KOSG zasadnie odmówił więc wydania zaświadczenia żądanej treści.

KGSG wskazał też, że § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia z 18 października 2004r. nie mógł być naruszony, gdyż rozporządzenie to uchylono 1 stycznia 2019r. i nie miało zastosowania w sprawie.

2. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika adw. S. S. , w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. postanowień KGSG z [...] czerwca 2022r. i KOSG z [...] kwietnia 2022r. nr [...], zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu z dokumentów uzupełniających w postaci:

- potwierdzeń okresów służby pełnionej przez Skarżącego w szczególnych warunkach oraz w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu uzasadniających podwyższenie emerytury: [...].01-[...].12.2013r.; [...].01-[...].12.2014r.; [...].01-[...].12.2015r.; [...].01-[...].12.2016r.; [...].01.- [...].12.2017r. od [...].01.- [...].12.2019r. sporządzonego przez Naczelnika ww. Wydziału;

- potwierdzenia okresów służby pełnionej przez Skarżącego w szczególnych warunkach oraz w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu uzasadniających podwyższenie emerytury od [...].10.2020r. do [...].10.2021r. wystawionego przez Naczelnika Wydziału [...] [...] Oddziału Straży Granicznej z siedzibą w [...], zatwierdzonego przez zastępcę Komendanta Oddziału Straży Granicznej w [...];

- zaświadczenia z [...] lutego 2022r. nr [...] potwierdzającego, że Skarżący pełnił służbę w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu od [...].10.2020r. do [...].10.2021r., w celu potwierdzenia pełnienia przez Skarżącego służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury i wydanie zaświadczenia o żądanej treści.

Skarżący zarzucił naruszenie:

a) art. 218 § 1, art. 219 k.p.a. - przez bezzasadne i wbrew wydanym przez organ dokumentom przyjęcie, że w wyniku kwerendy i czynności nie ujawniono dokumentacji wskazującej na pełnienie przez Skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszy, gdy dokumenty w postaci potwierdzeń okresów służby pełnionej przez Skarżącego w szczególnych warunkach oraz w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu uzasadniających podwyższenie emerytury w okresach: [...].01-[...].12. 2013r.; [...].01-[...].12.2014r.; [...].01-[...].12.2015r.; [...].01-[...].12.2016r,; [...].01-[...].12.2017r.; [...].01-[...].12.2019r. wystawionych przez Naczelnika ww. Wydziału i załączonych do teczki akt osobowych Skarżącego i w sposób jednoznaczny wraz ze sprawozdaniami z dokumentacji służbowej tam wymienionymi potwierdzają ww. okoliczności;

b) art. 218 § 2 k.p.a. - przez wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co skutkowało odmową wydania żądanego zaświadczenia od [...] stycznia 2009r. do [...] października 2020r., gdy z pisemnych potwierdzeń wydanych przez Naczelnika ww. Wydziału wynika, że Skarżący pełnił służbę w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, do czego nie odniósł się w żadnym zakresie organ wydający postanowienie;

c) art. 7, art. 8 k.p.a. - przez uzasadnienie odmownego postanowienia w sposób naruszający zasadę praworządności i przekonywania - przez odwołanie się do notatki urzędowej, która w ocenie organu miałaby stać w sprzeczności z wydanymi potwierdzeniami;

d) art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. skutkujące odmową wydania zaświadczenia;

e) § 4 pkt 1 Rozporządzenia - przez niewłaściwe jego zastosowanie i wydanie postanowienia odmownego, gdy spełniono i udokumentowano podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Skarżący w uzasadnieniu rozwinął zarzuty skargi, wskazując ponadto, że każde z ww. potwierdzeń zawiera spis sprawozdań, oznaczonych szczegółowymi numerami, z konkretnych dni, kiedy Skarżący pełnił służbę w szczególnych warunkach uzasadniających nabycie uprawnień do podwyższenia emerytury. Sporządził je organ na podstawie posiadanej dokumentacji służbowej i zgodnie z Rozporządzeniem. Dokumentów tych nie zakwestionowano, nie uchylono lub w inny sposób nie wyeliminowano z obrotu, więc stanowią potwierdzenie wskazanych tam faktów i okoliczności. Organ nie wyjaśnił, z jakich powodów zmienił sporządzone i doręczone Skarżącemu [...].02.2022r. potwierdzenia pełnienia służby w warunkach szczególnych, jakie były podstawy faktyczne zmiany stanowiska, pomimo posiadanej dokumentacji. Art. 218 § 2 k.p.a. nakłada obowiązek wydania zaświadczenia przez właściwy organ, jeżeli określone fakty czy też stan prawny wynikają z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów czy też innych danych będących w posiadaniu tego organu (wyrok NSA z 1 lipca 2010r. sygn. akt II OSK 594/10).

3. KGSG w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

2. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż przedmiotem zaskarżenia było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie.

Sąd wyjaśnia ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle ww. przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, np. postanowienie, konieczne jest stwierdzenie przez Sąd administracyjny, że w akcie tym (np. w postanowieniu) doszło do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

3. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu - było wydane na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Załączone przez Skarżącego do skargi dokumenty znajdowały się w aktach administracyjnych, więc nie było potrzeby ich dopuszczania w poczet materiału dowodowego sprawy.

Sąd na wstępie stwierdza, że rację miały organy obu instancji, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII k.p.a. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Podkreślić trzeba, że zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (por.: Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.

Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być ponadto przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a.

Postępowanie wyjaśniające, prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, ale nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.

Sąd w związku z tym stwierdza, że postępowanie wyjaśniające, prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, czy zbiorów danych innego rodzaju. Organ administracyjny może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest więc tworzenie na potrzeby wydania zaświadczenia nowych dokumentów, które nie istniały w okresie, którego dotyczy zaświadczenie (na przykład w drodze zeznań świadków), albo wydania zaświadczenia na podstawie oświadczeń woli, które powstały po okresie, którego dotyczy zaświadczenie. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza to, co jest mu wiadome, natomiast nie rozstrzyga sprawy. Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia nie ma też na celu rozstrzygania okoliczności spornych pomiędzy organem administracji i wnioskodawcą, a służy odzwierciedleniu danych wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Zdaniem Sądu w tym kontekście należało uznać, że znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy oświadczenia woli Naczelnika ww. Wydziału z [...] lutego 2022r., które powstały 2 lata po okresie, którego miało dotyczyć zaświadczenie, z których ponadto wynikały informacje, które nie miały odzwierciedlenia w danych ewidencyjnych, rejestrowych, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu – co wykazało postępowanie wyjaśniającego KOSG prowadzone w trybie art. 218 k.p.a. - nie mogły stanowić podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści. Prawidłowe i zgodne z zasadą zaufania do organów administracyjnych, wyrażoną w art. 8 k.p.a., było zatem wskazanie przez organy administracyjne obu instancji w uzasadnieniach wydanych w sprawie postanowień, że powoływane przez Skarżącego dokumenty – oświadczenie woli Naczelnika ww. Wydziału, które nie wynikały z posiadanych przez organ dokumentów - nie mogły być podstawą do wydania zaświadczenia żądanej treści. Stanowisko to było też trafnym ustosunkowaniem się przez organy administracyjne do zarzutów podnoszonych przez Skarżącego w postępowaniu zaświadczeniowym.

Sąd stwierdza ponadto, że niezasadne były pozostałe zarzuty skargi - naruszenia art. 218 § 2, art. 219 k.p.a., art. 7, art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. oraz § 4 pkt 1 Rozporządzenia, gdyż organy obu instancji uwzględniły okoliczności faktyczne sprawy i oparły się na materiale znajdującym się w aktach sprawy, biorąc pod uwagę obowiązujące w sprawie przepisy prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające, przeprowadzono zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., gdyż w toku postępowania wyjaśniającego KOSG zwrócił się do kierowników [...] Oddziału Straży Granicznej (Naczelnika ww. Wydziału; Naczelnika [...]; Kierownika Zespołu ds. [...]) czy podległe im jednostki posiadają dokumenty potwierdzające pełnienie przez Skarżącego służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 Rozporządzenia, uzyskując informację, że nie ma dokumentacji mogącej wskazywać na pełnienie przez Skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w ww. przepisie. KOSG wystąpił też do ww. Kierownika Archiwum Straży Granicznej czy na stanie podległej mu komórki znajdują się dokumenty potwierdzające pełnienie przez Skarżącego służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 Rozporządzenia w okresie 2009-2018. W związku z tym uzyskano informację, że w zasobie ww. Archiwum nie ma dokumentów wskazujących na pełnienie przez Skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w ww. przepisie. Dodatkowo wskazać należy, że dokumenty zebrane w postępowaniu wyjaśniającym były ściśle związane z oświadczeniami woli Naczelnika ww. Wydziału z [...] lutego 2022r. KOSG odwołał się też do ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu wyjaśniającym na s. 2 i 3 ww. postanowienia z [...] kwietnia 2022r., które KGSG utrzymał w mocy w zaskarżonym postanowieniu z [...] czerwca 2022r. Stwierdzić też należy, że zarówno KOSG w ww. postanowieniu, jak i KGSG w zaskarżonym postanowieniu wyczerpująco uzasadnili swoje stanowisko, wyjaśniając motywy przemawiające za wydaniem ww. postanowień.

Skoro przy odmowie wydania zaświadczenia analizowano znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty z akt osobowych Skarżącego, jak również inne dokumenty z ewidencji i rejestrów - podnosząc, że ich kwerenda nie daje podstaw do potwierdzenia żądanych przez Skarżącego informacji w drodze zaświadczenia, odwołano się ponadto do obowiązujących przepisów prawa, mających zastosowanie przy postanowieniach o odmowie wydawania zaświadczenia, niemożliwe było uznanie za zasadne zarzutów skargi. Skoro bowiem dokumentacja źródłowa, która mogła być brana pod uwagę w toku postępowania o wydanie zaświadczenia, nie potwierdzała, że Skarżący w okresie od [...] stycznia 2009r. do [...] października 2020r. pełnił służbę w warunkach określonych w § 4 pkt 1 Rozporządzenia, to nie było możliwe zakwestionowanie wydanych w sprawie ww. postanowień: KGSG z [...] czerwca 2022r. i KOSG z [...] kwietnia 2022r.

Zdaniem Sądu stanowiska organów obu instancji, odmawiającego wydania zaświadczenia, stwierdzającego pełnienie przez Skarżącego służby w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby w okresie od [...] stycznia 2009r. do [...] października 2020r., nie podważa też wydane wobec Skarżącego zaświadczenie z [...] lutego 2022r. nr [...], dotyczące okresu od [...]października 2020r. do [...] października 2021r., gdyż odnosiło się ono do innego przepisu prawa - § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia, a nie § 4 pkt 1 Rozporządzenia.

4. Sąd, mając powyższe na względzie, uznał, że zasadne było oddalenie skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a.