Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 532/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2011-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 4, art. 37 ust. 6.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. P. kwotę 247 zł. (dwieście czterdzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] ustalającą Z. P. jednorazową opłatę w kwocie 6.153,90zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. P. uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. P. z dnia [...] ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 12 maja 2006 r. Nr 82 pod poz. 1509 i zbyciem nieruchomości nr 2934 o pow. 0,3650 ha położonej w R. P. przy ul. M. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną na podstawie stawki procentowej wskazanej w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w tym planie. Z kolei stosownie do art. 37 ust 1 ustawy wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Interpretując powyższy przepis należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08, w którym Trybunał stwierdził, że art. 37 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed l stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na względzie, że działka skarżącej przed dniem wejścia w życie nowego planu, co nastąpiło w dniu 12 czerwca 2006 r. nie była objęta planem, ponieważ poprzedni plan wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r., przy ustaleniu jej wartości na dzień sprzedaży uwzględniono faktyczny sposób jej wykorzystywania przed uchwaleniem nowego planu, a to z tego powodu, że w poprzednim planie i w planie obecnym, teren, w którym położona jest nieruchomość miał inne, niż tożsame przeznaczenie. Organ zaznaczył ponadto, że opłata może być naliczona, jeżeli zbycie nieruchomości następuje w terminie pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala na dzień jej sprzedaży burmistrz miasta, w drodze decyzji bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego o zbyciu danej nieruchomości (art. 37 ust. 6 ustawy). Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie przed uchwaleniem wyżej wskazanego planu przedmiotowa działka położona była w terenie objętym "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta R. P.i" zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. P. z dnia 9 września 1994 r. i przeznaczonym w tymże planie pod tereny rolne i zabudowy zagrodowej (symbol w planie 33R). W świetle zapisów nowo uchwalonego planu miejscowego nieruchomość Z. P. (tj. działka oznaczona nr 2934), zlokalizowana jest w terenie oznaczonym symbolem F2 P,U tj. terenie przemysłowym oraz usług wielobranżowych z rezerwą terenu pod projektowaną linię elektroenergetyczną 110kV relacji GPZ R. P. – M. P. Jako użytkowanie uzupełniające dopuszczalne jest między innymi zaplecze administracyjne, socjalno-sanitarne, magazynowe i technologiczne a także urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji związanych z użytkowaniem podstawowym. Zasady zagospodarowania i użytkowania tego terenu przewidują uporządkowanie funkcjonalno-przestrzenne z dopuszczeniem uzupełnień i przekształceń, a także modernizację architektoniczną i realizację nowych obiektów według wytycznych regionalnych. Wobec powyższego funkcją podstawową terenu jest w pierwszej kolejności funkcja przemysłowa, w drugiej, usługowa (usług wielobranżowych). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy wskazał, że w związku z uchwaleniem nowego planu wartość nieruchomości wzrosła o 20.513,00 zł, bowiem przed uchwaleniem planu wynosiła 58.035,00zł zaś po uchwaleniu planu 78.548,00 zł. Zdaniem Kolegium powołany rzeczoznawca majątkowy spełnia wymogi określone przepisami działu V rozdziału 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). W operacie szacunkowym uwzględniony został cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, a więc elementy odpowiadające podstawowym wymogom art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wycena została sporządzona według wymogów wynikających z § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), które wymagają, by dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej określać wartość rynkową nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie, z pominięciem części składowych tej nieruchomości. Stan nieruchomości przyjmuje się z dnia wejścia w życie planu lub jego zmiany, zaś ceny, z daty zbycia nieruchomości. Rzeczoznawca do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Tak ustaloną wartość nieruchomości koryguje się uwzględniając cechy różnicujące nieruchomości oraz zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Metoda porównywania parami charakteryzuje się tym, że nieruchomość będącą przedmiotem wyceny porównuje się kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Rzeczoznawca szczegółowo objaśnił wymagania, od których uzależnione jest zastosowanie przyjętej metody wyceny, a następnie zasady obliczania wartości prawa własności nieruchomości. W ocenie rzeczoznawcy podstawowe kryteria, jakimi kierują się nabywcy nieruchomości gruntowych to: lokalizacja, infrastruktura techniczna oraz powierzchnia i kształt działki. Każdej z tych cech przypisał określony wpływ na cenę korygując wagę poszczególnych współczynników stosownie do cech nieruchomości wycenianej. Uznał, że lokalizacja nieruchomości jest przeciętna (str. 12), infrastruktura techniczna - pełna, wielkość działki przeciętna, zaś powierzchnia działki korzystna. Wyliczona przez rzeczoznawcę wartość gruntu jest, zdaniem Kolegium, wartością, o jakiej mowa wart. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najbardziej prawdopodobną ceną nieruchomości, możliwą do uzyskania na rynku, określoną przy uwzględnieniu cen transakcyjnych z transakcji, w których strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej i miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, nadto upłynął niezbędny czas do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Wartość rynkową prawa własności szacowanej nieruchomości (m 2934) o powierzchni 0,3650 ha przed uchwaleniem planu rzeczoznawca ustalił na kwotę 58.035 zł (15,90zł za 1m2) przyjmując za podstawę faktyczny sposób jej wykorzystania według stanu na dzień 12 czerwca 2006 r. to jest dzień wejścia w życie nowego planu, jako działki rolniczej położonej w obszarze upraw polowych, niezbudowanej (str. 6-7). Po uchwaleniu planu i przeznaczeniu terenu w którym leży nieruchomość z rolnego na przemysłowy wartość rynkową prawa własności szacowanej nieruchomości rzeczoznawca ustalił na kwotę 78.584 zł (21,52 zł za 1m2). W ocenie Kolegium wzrost wartości nieruchomości ma bezpośredni związek i jest bezpośrednim następstwem uchwalenia nowego planu miejscowego. W myśl § 73 uchwały z dnia 26 stycznia 2006r. zatwierdzającej wysokość stawki służącej naliczeniu opłaty "planistycznej" dla zabudowy przemysłowej ustala się na poziomie 30%, a dla zabudowy usługowej na poziomie 20%. Wymieniając we wskazanym przepisie na pierwszym miejscu zabudowę przemysłową, zdaniem Kolegium, Rada Miasta dała pierwszeństwo inwestycjom o charakterze przemysłowym, wobec czego należna stawka wynosi 30% różnicy w wartości nieruchomości po zmianie planu i przed jego zmianą. W tym wypadku jest to kwota 6.153,90 zł (78.548 zł - 58.035 zł = 20.513 zł x 30% = 6.153,90 zł).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania dotyczących uchybień procesowych w szczególności niezapewnienia skarżącej udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] powiadomił ją o wszczęciu postępowania w sprawie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty w związku ze zbyciem nieruchomości. Zawiadomienie doręczono mężowi skarżącej, W. P., co potwierdził on własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji. Podobnie pismem z dnia 10 lutego 2011 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w tym z operatem szacunkowym wyceny działki nr 2934, które to zawiadomienie doręczono jej w dniu 19 lutego 2010 r. w takim samym trybie, a fakt doręczenia pisma potwierdził mąż skarżącej, W. P. składając na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma swój podpis. Kolegium zwróciło uwagę, że już po wydaniu skarżonej decyzji Z. P. zgłosiła się do organu pierwszej instancji, przejrzała akta sprawy, nie chciała sporządzać żadnych odpisów, poprosiła jedynie o wydanie kserokopii strony trzeciej operatu szacunkowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. P. zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie art. 2, 7 i 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nierówne traktowanie wszystkich podmiotów prawa, złamanie zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady legalizmu oraz zasady równości wobec prawa, naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 81 kpa w związku z art. 10 kpa oraz art. 73 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji wskazała na szereg błędów w ustaleniach faktycznych, mających istotne znaczenie w sprawie. Skarżąca podniosła, że nie otrzymała od organu żadnego dokumentu stwierdzającego jaka jest wartość i wycena jej nieruchomości. Nie mogła zapoznać się z aktami sprawy, dotyczącymi sporządzenia operatu oraz wyceny przez biegłego. Przedstawiono jej jedynie niepełny wyciąg z operatu, stanowiący trzecią stronę całości dokumentu. Skarżąca podkreśliła, że mimo sprzedaży nieruchomości w dniu 9 czerwca 2010 r. operat został sporządzony 31 stycznia 2011 r., z uwzględnieniem cen obowiązujących w czerwcu 2010 r. Zwróciła uwagę, że operat powinien zostać sporządzony przed zbyciem nieruchomości, a ona powinna zostać poinformowana o wysokości opłaty. Sporządzenie operatu pól roku później było zaniedbaniem organu, z widocznymi dla niej konsekwencjami. Doprowadziło to do wyłudzenia kwoty opłaty, ale także do niekorzystnego rozporządzenia mieniem, ponieważ wiedząc o opłacie mogła odstąpić od sprzedaży. Zaniedbanie to, zdaniem skarżącej, stanowiło naruszenie art. 9 kpa, stanowiącego, że organy są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach prawnych i faktycznych będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W jej mniemaniu stan sprawy wskazywał także na konieczność wezwania do udziału w sprawie spadkobierców.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Błędne jest przekonanie skarżącej, według której wadliwość zaskarżonej decyzji polega na sporządzeniu operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia opłaty, dopiero po sprzedaży nieruchomości. Z treści art. 36 ust .4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zmianami ) wynika, że opłata planistyczna związana jest nie tylko z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyniku którego wzrosła wartość nieruchomości, ale także z jej zbyciem. Z przepisem tym koresponduje art. 37 ust. 5 tej ustawy, według którego notariusz w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu. Dopiero zatem doręczenie aktu zobowiązuje organ do uruchomienia postępowania w celu wydania decyzji ustalającej opłatę.

Według art. 37 ust. 11 w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zmianami). Według art.156 ust.1 tej ustawy opinie o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy. Co do zasady zatem operat szacunkowy sporządzany jest już po zbyciu nieruchomości. Ponieważ jednak opłata może stanowić istotne obciążenie finansowe dla zbywającego nieruchomość, art. 37 ust. 7 ustawy stanowi, że właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta , burmistrza lub prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4. Decyzja ta określana jako wstępne określenie wysokości opłaty planistycznej także podlega badaniu instancyjnemu. Ponieważ jak już wspomniano, oplata planistyczna staje się wymagalna z dniem zbycia nieruchomości - przy zachowaniu przesłanek z art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 tej ustawy (termin zgłaszania roszczeń) wówczas właściwy organ wydaje decyzję, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy i dopiero ta decyzja nakłada na stronę obowiązek uiszczenia renty planistycznej. Takie stanowisko jest w pełni uzasadnione tym, iż strona po otrzymaniu decyzji "wstępnej" może odstąpić od zamiaru sprzedaży nieruchomości. A jeśli tak, to należność - renta planistyczna nie stanie się wymagalna. Przepis tej wskazuje jednak jasno, że ustalenie opłaty w tym przypadku następuje jedynie na wniosek właściciela nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby skarżąca żądała wydania takiej decyzji. Wbrew przekonaniu skarżącej nie ma też żadnych podstaw do zarzucenia organowi, że winien ją poinformować o takiej możliwości. Ponieważ ustalenie opłaty związane jest ze zbyciem nieruchomości, trudno oczekiwać, aby organ sam dopytywał właścicieli lub użytkowników wieczystych o zamiar sprzedaży nieruchomości. Słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, że wprawdzie z przepisów art. 7, 8 i 9 kpa wypływa spoczywający na organie prowadzącym postępowanie obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz udzielania im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, niemniej jednak obowiązek ten istnieje jedynie w granicach sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie można od organów administracyjnych wymagać, aby w stosunku do stron pełniły rolę przewidzianą dla adwokatów lub radców prawnych (wyrok z dnia 6 listopada 2009 r. I OSK 394/09 Legalis, por. także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2008 r. II SA/Bd 15/08 , wyrok NSA z dnia 3 października 2007 r. II OSK 1239/05 Legalis, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r. I OSK 767/06 Legalis). Zatem informowanie skarżącej o możliwości skorzystania z uprawnienia, jaki dawał jej art. 37 ust. 7 ustawy nie należało do organów, skoro postępowanie w sprawie o ustalenia opłaty w ogóle wtedy jeszcze nie została wszczęte. Równie nieuzasadniony jest zarzut nie udostępnienia operatu skarżącej oraz nie udostępnienia jej akt sprawy. Zgodnie z art. 156 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Jest niewątpliwym, że organ I instancji pismem z dnia 10 lutego 2011 r. doręczonym 19 lutego 2011 r. ( potwierdzenie odbioru przesyłki ) powiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym z operatem szacunkowym oraz o możliwości składania uwag i wniosków. Z notatki znajdującej się w aktach sprawy sporządzonej 21 marca 2011 r. wynika, że dopiero w tym dniu skarżąca, już po otrzymaniu decyzji o ustaleniu opłaty zapoznała się z aktami sprawy i operatem oraz poprosiła o kserokopię trzeciej strony operatu. Istotnie natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze przed wydaniem decyzji nie powiadomiło skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W żadnym jednak razie uchybienie to nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Byłaby tak tylko wówczas, gdyby skarżąca wykazała, że w jego wyniku uniemożliwiono jej dokonanie określonej czynności procesowej. W tym jednak przypadku ograniczono się jedynie do wskazania uchybienia, bez wskazania jakichkolwiek dodatkowych argumentów pozwalających na podzielenie zapatrywania przedstawionego w skardze. Co więcej, jest oczywiste, że Kolegium nie przeprowadzało jakiegokolwiek dodatkowego postępowania dowodowego, co wiązałoby się z koniecznością zapoznania strony z tymi dowodami, opierając się na materialne zgromadzonym przez organ I instancji. Zupełnie nie jest natomiast zrozumiały zarzut nie brania udziału w postępowaniu spadkobierców. Pomijając już, że skarżąca nawet nie wskazała kim są wspomniani spadkobiercy i po kim mieliby dziedziczyć, to przecież z treści aktu notarialnego jasno wynika, że właścicielem działki 2934 jest właśnie ona. Art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi natomiast jednoznacznie, że do uiszczenia opłaty planistycznej zobowiązany jest właściciel lub użytkownik wieczysty zbywanej nieruchomości. Chybiony jest również zarzut uwzględnienia w operacie majątkowym cen z czerwca 2010 r., mimo jego sporządzenia w styczniu 2011 r. Z treści art. 37 ust. 1 jasno wynika, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Skoro nieruchomość została sprzedana 9 czerwca 2010 r. to ustalenie opłaty na ten miesiąc jako różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem było uzasadnione. Zupełnie niezrozumiały jest sformułowany w skardze zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, zasady legalizmu i zasady demokratycznego państwa prawa. Co więcej, mimo powołania się na art. 2 , 7 i 32 ust.2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej skarżąca w ogóle nawet nie podała na czym naruszenie tych zasad miałoby polegać. Zasada demokratycznego państwa prawnego oznacza, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, są upoważnione tylko do działań przewidzianych wprost w przepisach prawa. Konstytucyjną regułę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wykładać należy jako możliwość działania tylko wówczas, gdy konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego na to zezwala i wyłącznie zgodnie z jego treścią (uchwała Trybunału Konstytucyjny z dnia 10 maja 1994 r. (OTK 1994, Nr 1, poz. 23). Z kolei, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2011 r. (II GSK 1699/11 CBOSA) zawarta w art. 2 Konstytucji klauzula demokratycznego państwa prawnego mieści w sobie szereg reguł i zasad, które choć nie ujęte expressis verbis w tekście Konstytucji, wynikają w sposób oczywisty z aksjologii oraz z istoty demokratycznego państwa prawnego. W treści tego modelu zawiera się szereg różnych cech, często współistniejących jak m.in.: system instytucjonalny mający zapewniać przestrzeganie prawa przez wszystkie podmioty w państwie działające, przyjęcie podstawy prawnej dla wszelkich działalności państwa i jego organów, równość wobec prawa, demokratyczny sposób jego tworzenia czy zapewnienie równych i sprawiedliwych procedur. Pod pojęciem państwa prawnego należy zatem rozumieć działanie upoważnionych organów państwa na podstawie i w zgodzie z prawem, a więc zgodnie z zasadą legalizmu oraz zgodnie z zasadami sprawiedliwej i równej dla wszystkich procedury, a także w sposób nie naruszający zaufania do państwa. W rozpatrywanej sprawie jest oczywistym, że organy ustalając opłatę działały w ramach przyznanych im kompetencji i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, nie ma też żadnych powodów, aby uważać, ze w stosunku do skarżącej zastosowano procedurę odmienną niż stosowana w tego rodzaju sprawach, czego zresztą skarżąca nie podważała. Oznacza to, że nie ma także żadnych przesłanek do podzielenia oceny skarżącej o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości, wymagającej, aby podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu były traktowane równo. Mimo jednak, że podniesione w skardze argumenty nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku, to zaznaczyć trzeba, że sąd rozpoznaje sprawę w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień, niż te, które w niej przytoczono. Przepis art. 36 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przez wzrost wartości nieruchomości należy rozumieć różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 ustawy). Z treści zaskarżonej decyzji wnosić należy, że obecnie, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. P. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. P. z dnia [...] ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 12 maja 2006 r. (Nr 82 pod poz. 1509) nieruchomość oznaczona nr 2934 zlokalizowana jest w terenie oznaczonym symbolem F2 P,U tj. terenie przemysłowym oraz usług wielobranżowych z rezerwą terenu pod projektowaną linię elektroenergetyczną 110kV relacji GPZ R. P. – M. P. Jako użytkowanie uzupełniające dopuszczalne jest między innymi zaplecze administracyjne, socjalno-sanitarne, magazynowe i technologiczne, a także urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji związanych z użytkowaniem podstawowym. Przed uchwaleniem wyżej wskazanego planu przedmiotowa działka położona była natomiast w terenie objętym "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta R. P." zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. P. z dnia [...]. i przeznaczonym w tymże planie pod tereny rolne i zabudowy zagrodowej (symbol w planie 33R). W aktach sprawy brak jest jednak tej uchwały w części dotyczącej działki 2934, na podstawie której ustalono jej przeznaczenie i w konsekwencji określono wartość przez rzeczoznawcę przed uchwaleniem nowego planu, a na który powołuje się zarówno Kolegium, jak i rzeczoznawca majątkowy. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2009 r. ( P 58/08 Dz. U Nr 24 poz. 124), powołanego zresztą przez organ odwoławczy, sposób przeznaczenia działki w poprzednim planie ma istotne znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty planistycznej, co powinna znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Wobec braku tego planu nie sposób ocenić prawidłowości stanowiska organów jak i rzeczoznawcy w sporządzonym operacie szacunkowym. Wątpliwości budzi także zastosowanie przez Burmistrza Miasta R. P. 30 % stawki opłaty. Z treści § 73 wspomnianej uchwały z dnia 26 stycznia 2006r. wynika, że wysokość stawki służącej naliczeniu opłaty planistycznej dla zabudowy przemysłowej wynosi 30 %, a dla zabudowy usługowej 20%. Z uzasadnienia decyzji Kolegium sądzić należy, że zastosowanie wspomnianej 30 % stawki wynika ze wskazania w powołanym przepisie na pierwszym miejscu zabudowy przemysłowej, co miałoby oznaczać pierwszeństwo inwestycji o charakterze przemysłowym. Z taką oceną trudno się jednak zgodzić. Nie jest w sprawie kwestionowane, że po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powołaną wyżej uchwałą, nieruchomość skarżącej oznaczona nr 2934 znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem F2 PU, co oznacza tereny przemysłowe oraz usług wielobranżowych. Jest też bezspornym, że dla obydwu tych terenów plan wprowadza odrębne stawki opłaty planistycznej w wysokości odpowiednio 30 i 20 %. Z ustaleń planu nie wynika jednak jakakolwiek preferencja dla możliwości zagospodarowania tego obszaru, a już w żadnym razie nie sposób wyprowadzić takiego wniosku z kolejności wskazanej w jego opisie. Co więcej powoływany § 73 uchwały w pierwszej kolejności dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy mieszkalno – usługowej (stawka 15 %), następnie usługowej (stawka 20 %), produkcyjnej (25 %), przemysłowej ( 30%) i obsługi ruchu drogowego (stacje paliw , napraw i diagnostyki pojazdów 25%). Zwrócić należy ponadto uwagę, że określona w § 29 uchwały karta obszaru F2 w pkt.3 lit. e) w zakresie wskaźników wykorzystania terenu i zasad kształtowania zabudowy odsyła do § 17 tabela 3, § 18 tab.4 i § 27 tab.13, § 17 tabela 3 podaje z kolei, że tereny usług wielobranżowych opisane są w strefie mieszkaniowo – usługowej z użytkowaniem podstawowym usługi publiczne, usługi niepubliczne i usługi turystyczne. Z kolei zabudowa mieszkalno – usługowa objęta jest stawką 15 %. Nie zostało przez Kolegium wyjaśnione, do której z tych kategorii powinny być zaliczone tereny usług wielobranżowych. W konsekwencji także zastosowanie 30 % stawki opłaty należało uznać za przedwczesne.

Z tych względów na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O wstrzymaniu jej wykonania orzeczono na podstawie art. 152, natomiast o kosztach w oparciu o art. 205 § 1 w związku z art. 200 wspomnianej ustawy.