Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1213/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art 183 par 1, art 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 9 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1401/09 w sprawie ze skargi Gminy Białogard na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 października 2009 r. nr NK.4.PZ.0911/59/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Białogard w obrębie ewidencyjnym Kościernica 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Gminy Białogard kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 lutego 2010r. sygn. akt II SA/Sz 1401/09 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 października 2009r. nr NK.4.PZ.0911/59/09 stwierdzające nieważność uchwały Nr XXXVII/224/09 Rady Gminy Białogard z dnia 2 września 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Białogard w obrębie ewidencyjnym Kościernica (dalej też: uchwała ws. mpzp) i stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu.

W rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzono, że uchwała ws. mpzp w obrębie Kościenica w sposób istotny narusza przepis art. 9 ust. 4 ustawy z 27marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp), stanowiący, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podano, że w planie miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu objętego zakresem uchwały, wydzielono tereny rolne z ustaleniem lokalizacji elektrowni wiatrowych (obszary o symbolach literowych: 1EW/R, 2EW/R i 3EW/R), na których ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy dla siłowni wiatrowych w sąsiedztwie i na granicy opracowania przedmiotowego planu. Ponadto w § 6 ust. 1 pkt. 2 lit. i uchwały Nr XXXVII/224/09 Rada Gminy Białogard określiła zasięg strefy oddziaływania od elektrowni wiatrowych na minimum 500 m (odległość od zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi). Zgodnie z dokumentacją planistyczną (prognozą do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych Gmina Białogard, obręb ewidencyjny Kościernica) strefa ta stanowi minimalną strefę ochronną od zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi, co jednocześnie implikuje zakaz zabudowy w jej granicach. Powyższa strefa wykracza poza granice opracowanego planu miejscowego, wprowadzając tym samym zakaz zabudowy na terenach rolnych, na których zgodnie z obowiązującym studium gminy Białogard (uchwała Rady Gminy Białogard Nr XXVII/156/08 z dnia 29 października 2008r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Białogard w obrębie Kościenica i obrębie Łęczno – dalej uchwała ws. zmiany studium) dopuszczona jest zabudowa mieszkalno-gospodarcza. Organ nadzoru, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że zapisy planu zagospodarowania nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zdaniem Wojewody Zachodniopomorskiego sytuacja taka występuje w analizowanym stanie faktycznym, gdzie Rada Gminy Białogard określając w planie zagospodarowania strefę oddziaływania elektrowni wiatrowych, w sposób wykraczający poza granice planu, wprowadziła zakaz zabudowy na terenach, na których zgodnie z obowiązującym studium zabudowa terenu jest dopuszczalna. Wyrysowywanie zatem nieprzekraczalnej linii zabudowy na granicy opracowania planu dla jakiejkolwiek inwestycji, której oddziaływanie wykracza poza obszar objęty planem stanowi naruszenie wyżej cytowanego przepisu albowiem spowodowało to, iż tereny nie objęte planem zostały obciążone negatywnym oddziaływaniem przedmiotowej inwestycji, a tym samym zmieniają ustalenia studium.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Białogard, zarzucając organowi nadzorczemu naruszenie art. 9 ust. 4 upzp oraz art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 42, poz. 1591 ze zm., dalej usg) poprzez uznanie, że uchwała nr XXXVII/224/09 Rady Gminy Białogard z dnia 2 września 2009r. w sprawie miejscowego planu gospodarowania gminy Białogard w obrębie ewidencyjnym Kościernica jest niezgodna z unormowaniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy wskazał, iż w uchwalonym przez Radę Gminy Białogard studium zatwierdzonym i zaopiniowanym pozytywnie przez Urząd Wojewódzki (Uchwała Nr XXVII/156/08 z dnia 29 października 2008r.) brak jest zapisu o dopuszczeniu zabudowy mieszkalno - gospodarczej w obrębie oddziaływania wiatrowni. W części informacyjnej studium uwarunkowań punkt 3 ustęp 3.3. strona 3 jest zapis " program funkcjonalny projektu zmiany studium przewiduje zagospodarowanie terenów wg odrębnego projektu określającego tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych i upraw polowych z zakazem lokalizacji zabudowy na stały pobyt ludzi oraz tereny przeznaczone pod lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej i tereny dróg dojazdowych". W skardze wskazano również, iż wielkość strefy oddziaływania, jako minimalna - 500m od obiektu wiatrowni, przyjęta została przez Radę Gminy Białogard w oparciu o obowiązujący Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego, gdzie określona jest minimalna odległość od zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi, która nie może być mniejsza niż 500 - 800m w zależności od usytuowania siłowni wiatrowych i budynków względem stron świata. Zarówno w studium jak i w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego strefy oddziaływania elektrowni wiatrowych wykraczają poza granice opracowania w niezbędnym zakresie wynikającym z warunków technologicznych jak i planistycznych. Tym samym, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Białogard o obrębie Kościernica, zachowano w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego zakaz zabudowy mieszkalno - gospodarczej w strefach oddziaływania elektrowni wiatrowych. W skardze wskazano również na fakt, iż projekt miejscowego planu został uzgodniony przez Wojewodę Zachodniopomorskiego oraz uzyskał pozytywną opinię Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej gminy Białogard. Zaskakujące zatem dla skarżącej było stanowisko organu nadzoru, który na etapie opiniowania spornych zapisów nie miał zastrzeżeń co do ich zgodności ze Studium, zaś po ich uchwaleniu zmienił swoją ocenę.

Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Organ nadzoru wskazał także, iż w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Białogard strefa oddziaływania elektrowni wiatrowych jako samoistne zagadnienie nie występuje, lecz zawiera się w granicach terenu objętego zmianą pod lokalizację elektrowni wiatrowych. O powyższym świadczy brak w Studium ustaleń dotyczących kierunków i wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania terenów oraz określenia terenów wyłączonych spod zabudowy, które zgodnie z regulacją art. 10 ust. 2 pkt 2 upzp winny zostać określone w Studium. Konsekwencją powyższego jest brak w załączniku graficznym do Studium wskazania terenów wyłączonych spod zabudowy, które z kolei zgodnie z § 7 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), stanowią obligatoryjny element rysunku projektu studium.

Organ nadzoru, odnosząc się do zarzutów skargi, przywołał treść art. 9 ust. 2; art. 11 pkt 6; art. 11 pkt 5-8; art. 17 pkt 6-7 oraz art. 10 ust. 2 pkt. 7 upzp stwierdzając, że organ stanowiący gminy, sporządzając projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, obowiązany jest uwzględnić ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, podniesionego przez Gminę Białogard, iż na etapie uzgadniania projektu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Białogard w obrębie ewidencyjnym Kościernica, organ nadzoru nie wniósł zastrzeżeń co do zgodności z prawem spornych zapisów, Wojewoda Zachodniopomorski powołał się na treść art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) oraz art. 17 pkt 7 lit. a upzp.

Dalej stwierdzono, iż weryfikacja planu pod względem zgodności jego postanowień z obowiązującymi przepisami prawa następuje na podstawie przepisów Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 2 upzp i ma miejsce dopiero po przekazaniu Wojewodzie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy wraz z załącznikami oraz dokumentacją planistyczną. Odmiennym instrumentem prawnym jest bowiem uzgodnienie przez Wojewodę projektu planu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych i przysługujące organowi nadzoru uprawnienie badania skutecznie podjętych przez organy stanowiące gmin uchwał w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, pod względem ich zgodności z przepisami prawa.

W ocenie Sądu I instancji, wniesioną skargę uznać należało za zasadną. Zdaniem Sądu, nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu nadzoru, że ustalony uchwałą nr XXXVlI/224/09 zasięg strefy oddziaływania elektrowni wiatrowych na minimum 500 metrów od zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi wykracza poza granice opracowywanego planu miejscowego, wprowadzając tym samym zakaz zabudowy na terenach rolnych, na których zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowaniu przestrzennego Gminy Białogard dopuszczona jest zabudowa mieszkalno-gospodarcza. Sąd I instancji stwierdził, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawnym. Nie zawiera zatem wiążących postanowień dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego gminy. Stanowi jedynie akt wyrażający koncepcję gminy w zakresie ukształtowania określonego ładu przestrzennego na jej terenie oraz opisuje uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy i jej politykę rozwojową w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Studium nie jest więc źródłem prawa, a jedynie aktem wewnętrznie wiążącym organy jednostek samorządu gminnego przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, iż postanowienia studium mają zostać przeniesione w niezmienionym stanie do planu zagospodarowania przestrzennego danej gminy. Nie mogą być jedynie ze sobą sprzeczne. Studium jest więc z założenia aktem o charakterze ogólnym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego pozwalać ma na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Dokonując zatem porównawczej analizy przedmiotowych aktów (studium i planu) pod kątem spełnienia warunku określonego w art. 9 ust.4 upzp nie należy porównywać ich literalnego brzmienia, lecz badać zakres znaczeniowy użytych w nich wyrażeń oraz ocenić czy w ich świetle normatywne regulacje planu miejscowego odpowiadają koncepcji przedstawionej w studium, czy też są z nią niezgodne. Jedynie jednoznaczne ustalenie, iż uregulowanie zawarte w planie miejscowym jest sprzeczne i nie odpowiada koncepcji zagospodarowania określonego obszaru wyrażonej w studium uzasadnia wykorzystanie przyznanych organowi nadzoru uprawnień przewidzianych art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Tylko przyjęcie takiej procedury oceny zgodności tych dwóch aktów w procesie planistycznym daje gwarancję, iż z jednej strony zostanie zachowana konstytucyjnie gwarantowana samodzielność samorządu gminnego w zakresie normatywnego ustalania ładu przestrzennego, a z drugiej strony przestrzegane będą ustawowo wyznaczone ramy tej samodzielności.

Mając powyższe na uwadze i przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji zauważył, że brak jest podstaw, by przyjąć, że kwestionowany w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zapis o 500 metrowej strefie ochronnej odnosi się do wyznaczonych w planie granic terenu objętego jego regulacją a nie do posadowienia poszczególnych elektrowni wiatrowych. W przyjętym przez Radę Gminy Białogard planie zagospodarowania przestrzennego nie zostały wskazane miejsca posadowienia maszyn elektrowni wiatrowych, z czego wynika, że kwestie te będą musiały być ustalane w procesie inwestycyjnym. Dopiero wówczas będzie mogła być ustalona konkretna lokalizacja tych maszyn. Może się więc okazać, że ich położenie wraz z ustaloną 500 metrową strefą zakazującą zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi zamykać się będzie w granicach obszaru obowiązywania planu i nie będzie wychodzić poza ten obszar. Skoro w planie nie została określona dokładna lokalizacja maszyn elektrowni, to nie wiadomo czy maszyny te w ogóle, a jeśli tak to jak daleko, oddziaływać będą na obszar poza terytorium obowiązywania uchwały nr XXXVII/224/09.

Jak zauważył Sąd I instancji, zarzuty przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu organu nadzorczego oparte na założeniu, że siłownie wiatrowe będą usytuowane na granicach obszaru objętego przedmiotowym planem, nie są oparte na żadnych podstawach.

Sąd I instancji zgodził się również ze stanowiskiem Gminy, iż nawet jeśli zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała swymi skutkami wkraczać będzie do obszaru oznaczonego w studium kolorem żółtym, to również w tym przypadku nie można mówić o sprzeczności obu aktów. Kolorem żółtym w studium oznaczono bowiem zabudowę produkcyjno - rolniczą, co nie oznacza, iż można w tym obszarze dokonywać zabudowy ze stałym pobytem ludzi. Także przyjmując, iż zasięg siłowni wraz z 500 metrowym zakazem zabudowy związanym ze stałym pobytem ludzi obejmie tereny określone w studium jako "tereny potencjalnego rozwoju przestrzennego jednostek osadniczych" nie można mówić o sprzeczności obu aktów, skoro studium w punkcie 3 ust. 3.3 przewiduje powstanie ewentualnej konieczności dostosowania jego zapisów do nowych okoliczności, które wyniknąć mogą wraz z postępem prac planistycznych. Dokonując powyższej analizy postanowień obu tych aktów, Sąd I instancji uznał, iż ich postanowienia nie są ze sobą sprzeczne.

Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie został w całości zaskarżony przez Wojewodę Zachodniopomorskiego reprezentowanego przez radcę prawnego Janusza Grzywacza. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 9 ust. 4 upzp przez przyjęcie, że uchwała Nr XXXVII/2224/09 Rady Gminy Białogard z dnia 2 września 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Białogard w obrębie ewidencyjnym Kościernica, nie narusza ustaleń studium Gminy Białogard, wprowadzonych uchwałą Nr XXVII/156/08 Rady Gminy Białogard z dnia 29 października 2008 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Białogard. Wskazując na powyższe, wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi Gminy Białogard. Kasator wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania w tym z tytułu zastępstwa sądowego według norm przepisowych.

W treści skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotowy plan ustala 3 elektrownie wiatrowe o mocy do 3 MW. Zdaniem kasatora, analizując dane zawarte w § 6 ust. 1 pkt. 2 lit. i uchwały i w załączniku graficznym można jednoznacznie ustalić, iż w każdej z omawianych sytuacji bez względu na lokalizację przedmiotowych elektrowni wiatrowych, strefa oddziaływania o wartości 500 m będzie wykraczać poza granice obszaru objętego planem. W związku z powyższym, przedmiotowy plan, choć nie wskazuje konkretnych współrzędnych posadowień turbin wiatrowych, ustalając nieprzekraczalną linię zabudowy, wprowadza ograniczenia w użytkowaniu gruntów pod postacią zakazu zabudowy na terenie rolnym. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie wziął pod uwagę wielkości terenu przeznaczonego pod elektrownie wiatrowe.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Stadium Gminy Białogard na obszarach położonych na zachód, wschód i południe od przedmiotowych terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych w obrębie Kościernica, nie ustala żadnych kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z istniejącego zagospodarowania wynika, iż jest to istniejący teren zabudowy produkcyjno - rolniczej z dopuszczeniem zabudowy gospodarczo mieszkaniowej związanej z produkcją rolną. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej zarzucono, że wywody Sądu zmierzające do wykazania, iż wejście ze strefą ochronną na tereny leżące poza planem nie będę kolidowały z ustaleniami Studium, nie znajdują oparcia w zapisach tego Studium.

Wnoszący skargę kasacyjną, powołując się na treść punkt 3 ustęp 3.3. części informacyjnej studium uwarunkowań, stwierdził, iż brak jest podstaw do traktowania go jako ustalenia ww. studium. Zapis ten stanowi część informacyjną, która w literalnym brzmieniu jak i interpretacji nie może naruszać przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnoszący skargę kasacyjną podtrzymał podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko, że niedopuszczalne jest, by miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalał te obszary niezgodnie z studium.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Białogard, reprezentowana przez radcę prawnego W. B., wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej jako nie spełniającej wymogów określonych w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej uzasadniono tym, że skarżący nie wskazał w skardze na czym opiera zarzut naruszenia art. 9 ust 4 upzp, tj. nie wykazał czy zarzut opiera na niewłaściwej wykładni tego przepisu czy też na niewłaściwym jego zastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej pełnomocnik Gminy Białogard podtrzymał wcześniej wyrażane stanowisko, iż jedynie ustalenie, że zakresy przedmiotowych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego są ze sobą sprzeczne, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu prawa miejscowego. Studium z założenia jest aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwalać ma na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Zdaniem pełnomocnika Gminy Białogard, myli się strona skarżąca, iż postanowienia przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy Białogard z dnia 2 września 2009r. Nr XXXVII/224/09 naruszają ustalenia studium Gminy Białogard wprowadzonych uchwałą Rady Gminy Białogard z dnia 29 października 2008r. nr XXVII/156/08, gdyż pomimo użytych w nich nie identycznych oznaczeń i wyrażeń, pojęcia te nie są ze sobą sprzeczne. Oznacza to, że oba akty są dopuszczalne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że bezspornym jest, iż w przyjętym planie zagospodarowania przestrzennego nie zostały wskazane miejsca posadowania planowanych elektrowni wiatrowych. Dopiero bowiem po uzyskaniu danych na temat oddziaływania siłowni na środowisko, użytych maszyn, prędkości wiatru, ukształtowania terenu będzie możliwa konkretne lokalizacja elektrowni wiatrowych, a co za tym idzie ocena zasięgu oddziaływania siłowni. Nadto, przyjęcie założenia, iż zakres oddziaływania planowanych siłowni wiatrowych wychodzić będzie poza obręb obowiązywania planu, nie musi oznaczać sprzeczności ustaleń planu i studium. Jeśli nawet zasięg oddziaływania inwestycji wyjdzie poza plan, na teren przeznaczony po zabudowę produkcyjno – rolniczą, to zapis ten nie oznacza, iż można w tym obszarze dokonywać zabudowy ze stałym pobytem ludzi. Zdaniem pełnomocnika Gminy Białogard, Wojewoda Zachodniopomorski dokonuje mylnej interpretacji art. 10 ust. 2 upzp; użyte w tym przepisie pojęcie wyłączenie spod zabudowy oznacza wyłączenie spod jakiejkolwiek zabudowy. Wprowadzenie przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego zakazu zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi w strefie ochronnej nie kłóci się więc w żaden sposób ustaleniami studium dopuszczającym na tym terenie zabudowę.

W piśmie procesowym z dnia 21 lipca 2010r. Gmina Białogard poinformowała, ze uchwałą Nr XLVII/294/10 z dnia 27 maja 2010r. dokonano zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Białogard uchwalonego uchwałą nr VII/58/03 z dnia 16 maja 2003r. W myśl tej uchwały i obowiązującego na terenie Gminy Białogard Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego nieruchomości oznaczone w katastrze gruntów Nr 373, 374, 375/1, 382/1, 382/2, 383, 384/1, 384/2, 385/1, 387/1, 387/2, 388, 389, 381, 386 położone w obrębie geodezyjnym 0027 Kościernica posiadają oznaczenie "obszar lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz ze strefą oddziaływania". Mając powyższe na uwadze, zmianie uległ stan faktyczny niniejszej sprawy. Dotąd oddziaływanie terenów objętych planem zagospodarowania przestrzennego gminy Białogard w obrębie ewidencyjnym Kościernica, przyjętego uchwałą Nr XXXVH/224/09 Rady Gminy Białogard z dnia 2 września 2009 r, na tereny do niego bezpośrednio przylegające, a określone zdaniem Wojewody Zachodniopomorskiego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Białogard z przedmiotowym planem w sposób sprzeczny, przestało mieć jakiekolwiek znaczenie. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna organu nadzoru jest pozbawiona jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych, i powinna zostać oddalona. Wobec podjęcia uchwały Nr XLVII/294/10 z dnia 27 maja 2010r. w sprawie zmiany studium niezgodność uchwały ws mpzp i studium została już wyeliminowana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Mając na uwadze fakt, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, wymienione w art. 183 § ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Treść normy zawartej w art. 183 § 1 zdanie 1 ppsa oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (zasada ograniczonej kognicji tego sądu). Zasada związania NSA granicami skargi kasacyjnej oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności kontrolnej NSA, jaka powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W efekcie NSA musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2010, wyd. 4, s. 449-450).

Podstawy skargi kasacyjnej formułuje art. 174 ppsa. Podstawami tymi są: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 11 ) .

Podstawy kasacji stanowią jej najważniejsze wymagania formalne. W skardze wskazać zatem należy, czy przyczyną zaskarżenia wyroku sądu I instancji jest naruszenie prawa materialnego, czy procesowego. Jeżeli podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie prawa materialnego, to należy wskazać charakter naruszenia, tj. błędną wykładnię prawa materialnego lub niewłaściwe jego zastosowanie. Przy czym, powinnością kasatora jest wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego (poprawniej: określonej normy prawnej).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, iż Wojewoda Wielkopolski w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 25 lutego 2010 r. (II SA/Sz 1401/09) wskazał naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) przez przyjęcie, że uchwała Nr XXXVII/2224/09 Rady Gminy Białogard z dnia 2 września 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Białogard w obrębie ewidencyjnym Kościenica (dalej uchwała ws. mpzp w obrębie Kościernica), nie narusza ustaleń studium Gminy Białogard, wprowadzonych uchwałą Nr XXVII/156/08 Rady Gminy Białogard z dnia 29 października 2008 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Białogard (dalej uchwała ws. zmiany studium). Z powyższego wynika, że wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, choć wprost tego nie wskazano. Istotniejsze jednak jest, iż w skardze nie wskazano, czy naruszenie to – zdaniem kasatora - polega na błędnej wykładni art. 9 ust. 4 upzp, czy na błędnym jego zastosowaniu. Jest to ewidentny mankament skargi. Jednak, przyjmując liberalne podejście do wymogów skargi kasacyjnej (patrz m. in. wyrok NSA z 20 grudnia 2005 r.; II FSK 97/05 – niepubl.; LEX nr 187469).

NSA na podstawie treści uzasadnienia skargi wnioskuje, iż chodzi o naruszenie polegające na błędnym zastosowaniu art. 9 ust. 4 upzp.

Pozostając przy konstatacji, że skarżący zarzuca wyrokowi, a właściwie - sądowi I instancji, naruszenie polegające na błędnym zastosowaniu art. 9 ust. 4 upzp, wskazać należy na rozumienie tej podstawy kasacji (naruszenie prawa materialnego) w doktrynie i orzecznictwie. Dodać jednak należy, iż przytoczone poniżej poglądy wprost odnoszą się do analizowanej podstawy skargi kasacyjnej w ramach jej zasadniczej konstrukcji, dostosowanej do rodzaju skarg na decyzje, postanowienia i inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1-4 i 8 ppsa). Uwzględnić zatem należy specyfikę skargi na akt nadzoru, bowiem taka właśnie forma działania Wojewody została w niniejszej sprawie zaskarżona do sądu I instancji. Skład orzekający NSA jest jednak zdania, iż zaprezentowane uwagi – co do istoty - pozostają aktualne także w odniesieniu do skargi kasacyjnej na wyrok sądu I instancji orzekający o legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.

Skład orzekający podziela stanowisko, iż podstawę skargi kasacyjnej, polegającą na naruszeniu prawa materialnego należy rozumieć w ten sposób, iż chodzi o naruszenie tego prawa przez organ administracji publicznej, które nie zostało zauważone przez sąd I instancji (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2005, s. 540). Zaś błąd zastosowania prawa materialnego (błąd subsumcji) polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W tym kontekście: "Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być (...) dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy." (cyt. z T. Woś i inni, j. w., s. 541). Ustaleń stanu faktycznego dokonuje bowiem organ administracji publicznej, a sąd administracyjny dokonuje oceny, czy ustalony w sprawie stan faktyczny został prawidłowo podciągnięty pod właściwą normę prawną. Natomiast, jeżeli w wyroku sądu I instancji wskazuje się na wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonego aktu (tu: rozstrzygnięcia nadzorczego), a kasator z tym ustaleniem się nie zgadza, to podstawą skargi kasacyjnej nie powinien być zarzut naruszenia prawa materialnego, tylko wadliwość procesowa, polegająca na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wymieniona w art. 174 pkt 2 ppsa. (Por. T. Woś i inni, j. w., s. 542). Innymi słowy, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy może być rozważane jedynie jako podstawa skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa. (Patrz B. Gruszczyński, Postępowanie kasacyjne na tle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Materiały na konferencje Sędziów NSA, Warszawa 2004, masz. pow., s. 41).

Podsumowując powyższe: "(...) zarzut naruszenia prawa materialnego może być sformułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia stanu faktycznego były błędne (...), to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu." (cyt. z wyroków NSA z 24 maja 2004 r.; FSK 78/04 i FSK 79/04, niepubl.; także w T. Woś i inni, j. w., s. 542-543).

W nawiązaniu do powyższego, zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie błąd skargi kasacyjnej polega na niezrozumieniu powyższej dystynkcji, tj. między zarzutem naruszenia prawa materialnego i zarzutem błędnych ustaleń stanu faktycznego. To stanowisko NSA zostanie wyjaśnione, z odwołaniem się do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie i uzasadnienia skargi kasacyjnej.

W zaskarżonym wyroku sąd I instancji, po przeprowadzeniu wykładni art. 9 ust. 4 upzp i po konstatacji, iż jedynie jednoznaczne ustalenie sprzeczności uregulowań planu miejscowego i studium uzasadnia zastosowanie art. 91 usg, dokonał analizy uchwały ws. mpzp i uchwały ws. studium pod kątem zarzutów sformułowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym, dotyczących ich sprzeczności, i – co się z tym wiąże - naruszenia wskazanego art. 9 ust. 4 upzp. Na tej podstawie WSA stwierdził brak podstaw, by uznać, że "zapis o 500 m strefie ochronnej odnosi się do wyznaczonych w planie granic terenu objętego jego regulacją, a nie do posadowienia poszczególnych elektrowni wiatrowych." Nadto, sąd I instancji stwierdził, iż nie można mówić o sprzeczności obu aktów, ponieważ "kolor żółty w studium oznacza zabudowę produkcyjno-rolniczą, co nie oznacza, iż można w tym obszarze dokonywać zabudowy ze stałym pobytem ludzi." Według WSA, o braku tej sprzeczności świadczy też zapis w studium w pkt. 3.3, przewidujący możliwość dostosowania jego zapisów do nowych okoliczności.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że WSA w uzasadnieniu wyroku wyraził odmienne stanowisko, niż przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym, co do stanu faktycznego, będącego podstawą orzeczenia Wojewody, oceniając, iż ustalenia Wojewody nie znajdują pokrycia w treści obu aktów. (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2009 r.; II OSK 1416/09 – niepubl., w którym przyjęto kwalifikację "stanu faktycznego sprawy w zakresie zgodności planu miejscowego ze studium"). Na tej podstawie WSA w Szczecinie nie stwierdził sprzeczności między obu uchwałami, tym samym uznał, iż Rada Gminy Białogard, uchwalając w dniu 2 września 2009r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Białogard w obrębie ewidencyjnym Kościernica, nie naruszyła art. 9 ust. 4 upzp.

Wojewoda w skardze kasacyjnej nie zgodził się z oceną sądu I instancji co do przyjętych w rozstrzygnięciu nadzorczym ustaleń stanu faktycznego, a konkretnie co do znaczenia zapisu o 500-metrowej strefie ochronnej i znaczenia zapisu w pkt 3.3 studium, a także co do rozumienia przeznaczenia terenu oznaczonego w studium kolorem żółtym (zabudowa produkcyjno-rolnicza). Trudno uznać stanowisko Wojewody w kwestii ustaleń stanu faktycznego za argument uzasadniający zarzut naruszenia przez WSA w Szczecinie naruszenia art. 9 ust. 4 upzp.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez sąd I instancji. Może ona być ewentualnie skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 ppsa (patrz m. in. wyrok NSA z 06 lipca 2004 r.., FSK 192/04; ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). Zarzuty dotyczące ustaleń stanu faktycznego nie należą bowiem do sfery prawa materialnego, lecz do przepisów o postępowaniu (por. wyrok NSA z 22 października 2004 r., GKS 811/04; ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 68).

W tym stanie rzeczy Sąd, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.