Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 415/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3, § 5, § 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r.nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. M. kwotę 740 zł /słownie: siedemset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 415/13

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi B. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy za zamierzenie inwestycyjne po nazwą: "stacja paliw o powierzchni sprzedaży około 100 m² wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, wiatą, myjnią i pylonem utożsamiającym oraz włączeniem komunikacyjnym do ulicy W." na działkach nr 1123/1, 1123/2, 1122, 1120, 1119, 1118, 68/174, 68/172, 68/173, 68/171, 68/170, 68/169, 68/168, 68/167, 68/166, 68/165, 68/164, 68/163, 68/162, 68/160, 68/158, 68/156, 68/176, 68/177 obr. [...] położonych przy ul. W. w R. dla [...] Oddział w Polsce.

W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał przepis art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647, określanej dalej upizp).

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne;

[...] Oddział w Polsce zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy na w/w zamierzenie inwestycyjne dla [...] Oddział w Polsce. W uzasadnieniu wskazał, że na terenie objętym wnioskiem brak jest obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W trakcie postępowania swoje uwagi wnieśli B. M., M. B., M. C, I. i P. K. W związku z tymi pismami organ wyjaśnił, że wszelkie zarzuty dotyczące warunków zabudowy, związane z zapewnieniem praw osób trzecich są przedwczesne i mogą być brane pod uwagę dopiero na kolejnym etapie realizacji inwestycji. Organ podał, że wnioskodawca do wniosku dołączył kopię decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem, która szczegółowo precyzuje wymagania, które musi spełnić wnioskodawca dotyczące m.in. emisji hałasu, zanieczyszczeń i innych uciążliwości jakie może powodować ta inwestycja. Organ wyjaśnił, że żądanie I. i P. K. dotyczące wykonania równoległej drogi wewnętrznej biegnącej wzdłuż ul. W. od przyległej drogi do wszystkich działek nie zostało ujęte przez wnioskodawcę, a organ nie posiada żadnych uprawnień do nałożenia w decyzji o warunkach zabudowy na inwestora obowiązku wykonania takiej drogi na rzecz osób trzecich.

W odwołaniu od tej decyzji B. M. wniosła o jej uchylenie w całości jako niezgodnej z prawem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Składająca odwołanie nie zgodziła się z decyzją i z możliwością powstania planowanej inwestycji z uwagi na niekorzystne czynniki zewnętrzne w postaci ciągłego hałasu samochodów i urządzeń technicznych planowanej stacji, które będą oddziaływać na jej nieruchomość.

SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło stanowisko i ustalenia organu I instancji. Wskazało, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy na analizowanym terenie. Zabudowa działek sąsiednich pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, także w zakresie parametrów, cech, wskaźników, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zaskarżona decyzja określa wskaźniki i parametry a ustalenia te nie wykazują uchybień nakazujących uchylenie zaskarżonej decyzji. Strony postępowania administracyjnego zostały ustalone prawidłowo oraz miały możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W ocenie Kolegium planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upizp. Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie uciążliwości planowanej inwestycji SKO podobnie jak Prezydent stwierdziło, że zarzuty w tym zakresie mogą być podnoszone przez strony na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nadto Kolegium nie podzieliło zasadność zarzutu niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W skardze B. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 upizp oraz

2. art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organów obu instancji jakoby budowa stacji paliw w analizowanym obszarze była zgodna z funkcją otoczenia. W analizowanym obszarze przeważa zabudowa jednorodzinna, co w sposób jednoznaczny zostało przez organy pominięte. Ponadto w obszarze powyższym nie ma stacji paliw tego typu. W ocenie skarżącej planowana inwestycja będzie oddziaływać w sposób szkodliwy na nieruchomość, która jest jej własnością, czego organy obydwu instancji w ogóle jej zdaniem nie zbadały. Podniosła, że organ nie wziął pod wagę wszystkich aspektów dotyczących wyjaśnienia okoliczności sprawy i ustalenia prawdy - biorąc pod uwagę jedynie sprzeciw na wykonanie inwestycji B. M., a pominął, że uwagi dotyczące inwestycji wniosły też inne osoby, na których terenie zamieszkania ma powstać powyższa inwestycja i które nie zgadzają się na jej powstanie. SKO nie odniosło się i nie ustosunkowało się do twierdzeń wskazanych przez nią w odwołaniu. Nadto skarżąca zarzuciła SKO lakoniczność zaskarżonego uzasadnienia i uznała, że w takiej formie jest ono niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zgadzając się z zarzutami skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Z akt sprawy wynika, że właściwie umocowany pełnomocnik [...] Oddział [...] wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "stacja paliw wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, wiatą, myjnią i pylonem utożsamiającym oraz włączeniem komunikacyjnym do ulicy W. na działkach nr 1123/1, 1123/2, 1122, 1120, 1119, 1118, 68/174, 68/172, 68/173, 68/171, 68/170, 68/169, 68/168, 68/167, 68/166, 68/165, 68/164, 68/163, 68/162, 68/160, 68/158, 68/156, 68/176 i 68/177 w obr. [...] położonych w R. przy ul. W.

W toku prowadzonego postępowania projekt decyzji sporządzony przez mgr. Inż. Arch. M. B. został poddany wymaganym uzgodnieniom.

Poza sporem jest kwestia, że na terenie, na którym planowana jest inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W aktach znajduje się niepotwierdzona "za zgodność z oryginałem" kserokopia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "budowa stacji paliw firmy [...] Spółka Europejska Oddział [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w R. przy ul. W." na działkach nr ewidencyjny 1123/2, 1123/1, 1122, 1120, 1119 i 1118 w obrębie [...] oraz także niepotwierdzona kserokopia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy tę decyzję.

Załącznikami do decyzji wydanej przez organ I instancji jest analiza urbanistyczna – załącznik tekstowy i załącznik graficzny analizy urbanistycznej na mapie w skali 1:1000. O ile załącznik graficzny nie budzi zastrzeżeń Sądu, to wątpliwości występują co do rzetelności przeprowadzenia analizy, zwłaszcza co do niektórych parametrów, które ustalono dla planowanej inwestycji w kontekście sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonego w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – zwanego dalej Rozporządzeniem).

W szczególności chodzi o wskaźnik powierzchni zabudowy czy wysokość kalenic górnych krawędzi elewacji frontowych.

Na wstępie należy przytoczyć główne regulacje prawne, w oparciu o które rozstrzygane są wnioski o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawowym przepisem jest art. 61 upizp, który brzmi następująco:

"_@POCZ@__@KON@_1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

_@POCZ@__@KON@_1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

_@POCZ@__@KON@_2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

_@POCZ@__@KON@_3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

_@POCZ@__@KON@_4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

_@POCZ@__@KON@_5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

_@POCZ@__@KON@_2. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

_@POCZ@__@KON@_3. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

_@POCZ@__@KON@_4. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

_@POCZ@__@KON@_5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

_@POCZ@__@KON@_6. Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

_@POCZ@__@KON@_7. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:

_@POCZ@__@KON@_1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych)".

W oparciu o w/w delegację ustawową Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. Rozporządzenie. Zgodnie z jego § 1 Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych).

Stosownie do § 3 ust. 1 Rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Zgodnie z ust. 2 tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Według § 4 ust. 1 Rozporządzenia obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 Rozporządzenia).

Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 Rozporządzenia).

Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (§ 4 ust. 4 Rozporządzenia)

Przepis § 5. Rozporządzenia stanowi:

ust.1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

ust. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W oparciu o § 6 wyznacza się dla nowej zabudowy szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki w następujący sposób:

- na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (ust. 1),

- dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z kolei w § 7 Rozporządzenia opisano sposób wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zgodnie z ust. 1 wysokość tę wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Przepis ust. 4 dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Stosownie do § 8 Rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 9 Rozporządzenia:

1. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

_@POCZ@__@KON@_2. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

_@POCZ@__@KON@_3. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

4. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wynika z powyższego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 upizp jest podstawowym dowodem w prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu pozwalającym na określenie przez organ określonych parametrów, które ma spełniać planowana inwestycja w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania terenu zdefiniowanych w § 2 pkt 3 Rozporządzenia. Pod tym pojęciem mieszczą się w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych i usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu.

Z przytoczonych wyżej przepisów Rozporządzenia wynika, iż przy ustalaniu wymagań dla nowej zabudowy obowiązuje ściśle określona kolejność i co prawda możliwe jest ustalenie innych niż wskazane w przepisie jako te, które powinny być ustalone co do zasady, ale powyższe jest uwarunkowane określonymi okolicznościami, w tym takimi, które w danym przypadku uzasadniają odejście od tych zasad mających zastosowanie w pierwszej kolejności. Oczywistym jest, że załącznikiem tekstowym do decyzji są tylko wyniki analizy a nie analiza jako taka. Żaden przepis prawa nie wymaga też, aby w/w analiza została przeprowadzona w formie pisemnej. Chodzi tu raczej o pewien proces myślowy wykonany przez osobę sporządzającą analizę. Wyniki tego procesu stanowią podstawę dla ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. Załączone do decyzji wyniki analizy powinny jednak pozwolić stronom i organowi II instancji, a w razie złożenia skargi także sądowi administracyjnemu na weryfikację w zakresie prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w aspekcie wyżej przedstawionych przepisów prawa. Istotne jest bowiem czy nowa inwestycja nie będzie zaburzać ładu przestrzennego na określonym terenie.

W realiach niniejszej sprawy wątpliwości co do rzetelności dokonanej analizy budzi treść załącznika tekstowego do decyzji organu I instancji z jej wynikami.

Użyte z § 5 ust. 1 czy § 6 Rozporządzenia sformułowania "średni wskaźnik tej wielkości" (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu) czy "średnia szerokość elewacji frontowej" nie pozostawiają wątpliwości, że chodzi o średnią arytmetyczną wyciągniętą z danych uzyskanych z obszaru analizowanego. Średnia arytmetyczna to konkretna liczba uzyskana z działania matematycznego polegającego na zsumowaniu wskaźników właściwych dla działek na tamtym terenie i następnie podzieleniu przez ilość tych działek wziętych do analizy. Wynik tego działania jest właśnie średnią, o której mowa w powyższych przepisach, a tak przeprowadzone działanie matematyczne nie pozwala na określenie tej średniej jako niedookreślonego parametru mieszczącego się w przedziale "od... do...", jak to wskazano: "wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni zabudowanych działek w obszarze analizowanym wynosi 0,1 – 0,5, średni wskaźnik 0,1 – 0,3". Określenie "średni" użyte w § 5 ust. 1 Rozporządzenia nie może być utożsamiane z pojęciem "przeciętny", które być może pozwalałoby na uznanie za poprawny wyniku wskazanego w w/w załączniku. W myśl § 5 ust. 2 Rozporządzenia możliwe jest ustalenie współczynnika zabudowy na innym poziomie niż średni. W ocenie Sądu dopuszczalne byłoby także ustalenie tego wskaźnika jako wielkości mieszczącej się w określeniu "od... do...", ale powinno to wynikać z analizy – a więc, aby można było powyższe poddać weryfikacji – przez strony, organ odwoławczy czy wreszcie Sąd, odpowiednie uzasadnienie powinno być przedstawione w wynikach analizy. Tymczasem w niniejszej sprawie jako średni wskaźnik podano wielkość, która z pewnością nie jest średnią, o której mowa w § 5 ust. 1 Rozporządzenia.

Podobne uwagi odnieść można do wskaźnika wysokości kalenic górnych krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym, który jako średni autor analizy wskazuje na poziomie od 4 do 9 m. Także ten wskaźnik z pewnością nie jest średnią wysokością. Z wyników analizy ani z żadnego innego dowodu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika jaka jest wysokość zabudowy na działkach sąsiednich, z których najpierw powinno się ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla istniejącej na działkach sąsiednich a następnie dla nowej zabudowy – jako przedłużenie tych krawędzi (§ 7 ust. 1 Rozporządzenia). Jeśli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Z przyczyn, o których wcześniej była mowa nie można uznać, że autor analizy prawidłowo ustalił ten średni wskaźnik, bo znów jest to wielkość "od... do...". Można byłoby uznać ten wskaźnik za prawidłowy wówczas, gdyby autor analizy przedstawił odpowiednie uzasadnienie, dlaczego ustala inny wskaźnik niż ten, który powinien być ustalony w pierwszej lub drugiej kolejności – zgodnie z zapisami § 7 ust. 1, 3 i 4 Rozporządzenia. Załącznik graficzny także na ten temat nie zawiera żadnych wyjaśnień.

Powyższe zastrzeżenia powodują, że analiza, której wyniki są załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy budzi wątpliwości Sądu w zakresie czy została ona przeprowadzona rzetelnie i zgodnie ze wskazanymi przepisami prawa, a w kontekście przesłanek ustalenia wymagań dla nowej inwestycji, czy zostały one ustalone zgodnie z wymogami prawa. Nie wiadomo więc czy wymagania dla planowanej inwestycji nie zostały ustalone w sposób dowolny – zwłaszcza w zakresie wskaźnika zabudowy terenu czy wysokości górnej krawędzi elewacji. W ocenie Sądu kwestie te nie zostały dostatecznie wyjaśnione w aspekcie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.iz.p..

Do tego należy dodać, że znajdujące się w aktach kserokopie decyzji organów obydwu instancji dotyczących ustalenia organów obydwu instancji to kserokopie bez jakiegokolwiek poświadczenia za zgodność z oryginałem. Kserokopia dokumentu nie jest dowodem o ile nie została odpowiednio poświadczona za zgodność z oryginałem.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W ponownym postępowaniu organ rzetelnie przeprowadzi analizę, o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia a jej wyniki z wyjaśnieniem dlaczego taki a nie inny współczynnik został ustalony dla nowej zabudowy zostaną przedstawione w załączniku tekstowym do decyzji.

Organy udokumentują także okoliczności, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę, która spełnia wymagania określone w art. 60 ust. 4 u.p.iz.p.

Wobec wskazanych luk w wynikach analizy, która nie poddaje się weryfikacji trudno odnieść się do wszystkich zarzutów skargi. Zauważyć należy, iż zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem NSA, dodatkowo popartym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., K 17/08 (OTK – A 2010/6/61 – Dz.U. Nr 137, poz. 926) pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.iz.p. nie ogranicza się wyłącznie do działek bezpośrednio graniczących z terenem planowanej inwestycji lecz obejmuje działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji na obszarze tym znajduje się nie tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ale także usługowa a nawet w obszarze tym mieści się działka, na której jest już zlokalizowana stacja paliw. Bez znaczenia jest przy tym czy jest to stacja paliw "tego samego typu" co planowana. Zresztą więcej informacji w tym zakresie powinno zostać zawarte w analizie.

Kwestie ewentualnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie rzeczywiście będą badane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, zaś oddziaływanie na środowisko miało zostać zbadane w ramach postępowania o uzyskanie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji tej inwestycji.

Ze względu na braki i błędy w wynikach analizy, uchybieniem SKO było ustalenie, że przeprowadzona analiza jest poprawna. Nie wiadomo na czym organ oparł takie stwierdzenie, skoro właśnie nie wiadomo w jaki sposób zostały ustalone niektóre parametry dla nowej zabudowy. Rację należy przyznać skarżącej, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, w zasadzie sprowadza się do przytoczenia przepisów prawa i odparcia zarzutów odwołania. Wskazywane zaś wyżej mankamenty wyników analizy nie pozwalają na podzielenie stanowiska Kolegium, że analiza została przeprowadzona prawidłowo pod względem formalnym i faktycznym, co przecież mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pkt II orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi oraz wynagrodzenie adwokata stosowne do § 18 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie... (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 461).