Wyrok NSA, sygn. akt I SA 30/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 216
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 69
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Teza: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ nie zawiera przepisów szczególnych, pozwalających na prowadzenie postępowań zakończonych przed jej wejściem w życie odmową zwrotu nieruchomości, wydaną na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Uwzględniając powyższe uregulowania prawne oraz brak podstaw do przyjęcia, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego, nie było podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tej sprawie.

TEZY

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ nie zawiera przepisów szczególnych, pozwalających na prowadzenie postępowań zakończonych przed jej wejściem w życie odmową zwrotu nieruchomości, wydaną na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Uwzględniając powyższe uregulowania prawne oraz brak podstaw do przyjęcia, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego, nie było podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tej sprawie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Cecylii J. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 26 listopada 1998 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr 292 obręb 78, - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Kierownik Urzędu Rejonowego w T. decyzją (...) z dnia 26 października 1992 r. odmówił Cecylii J. zwrotu nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta T. (...) z dnia 8 czerwca 1979 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego w T.-K. i jego podziale na normatywne działki budowlane, położonej w T. i stanowiącej obecnie część działki nr 292 z obr. 78, zaś Wojewoda T. - po rozpatrzeniu odwołania strony - decyzję tę w dniu 30 grudnia 1992 r. utrzymał w mocy (...). Naczelny Sąd Administracyjny (...) wyrokiem SA/Kr 1599/93 skargę Cecylii J. oddalił, stwierdzając w uzasadnieniu, iż sporna działka przeznaczona na urządzenie terenów zielonych, nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/ Cecylia J. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem z dnia 27 stycznia 1998 r. o zwrot ww. nieruchomości.

Po przeprowadzeniu postępowania decyzją (...) Wojewoda T. umorzył postępowanie w tej sprawie z powołaniem się na przepis art. 105 par. 1 Kpa. W uzasadnieniu przytoczył ustalenia wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego, który teren ten przeznacza na zieleń parkową /symbol ZP/.

W czasie przeprowadzonej wizji lokalnej stwierdzono, że na nieruchomości tej znajduje się boisko sportowe, trawiaste, plac zabaw z rozmieszczonymi huśtawkami, karuzelami, drzewami i krzewami ozdobnymi.

Z uwagi na to, że postępowanie w sprawie zwrotu działki nr 292 obr. 78 w T. zostało zakończone odmową zwrotu, a nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o zwrocie, postępowanie winno zostać umorzone.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Cecylia J., domagając się jej uchylenia, gdyż nie uwzględnia zmiany stanu prawnego, jaki nastąpił z dniem 1 stycznia 1998 r. po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., a w związku z tym nowego stanu faktycznego. Żądanie zwrotu uzasadnia także tym, iż w dniu złożenia wniosku teren był niezagospodarowany, a obecnie nieruchomość jest zagospodarowywana nielegalnie.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją, (...) z dnia 26 listopada 1998 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu decyzji pierwszej organu I instancji. Ponadto stwierdził, że nie zmienił się stan faktyczny w sprawie. Zmiana stanu prawnego również nie mogła być podstawę, do wydania decyzji, gdyż przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie wprowadziły nowej regulacji w zakresie odnoszącym się do przedmiotowej sprawy o zwrot nieruchomości. Istnieje zatem ciągłość regulacji prawnej w kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Skoro więc w przedmiotowej sprawie zapadło prawomocne rozstrzygnięcie, to w myśl przepisów Kpa nie można prowadzić ponownego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Cecylia J., działająca przez pełnomocnika, zarzucając:

1/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7 i art. 9 Kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i nieinformowanie strony działającej przez adwokata o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających na celu ustalenie jej praw i w konsekwencji nierozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem strony, zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji i przyczyn uzasadniających wznowienie postępowania, zakończonego decyzją Wojewody z 30 grudnia 1992 r.,

2/ naruszenie art. 24 par. 1 pkt 1 i art. 7 Kpa przez rozpoznanie sprawy mimo, że zainteresowanym jako strona był wiceprezydent Miasta T. Andrzej S., występujący jako przewodniczący Społecznego Komitetu Budowy Boiska i Placu Zabaw dla Dzieci,

3/ przepisu art. 16 par. 1 w zw. z art. 154 i art. 155 przez pominięcie możliwości zmiany ostatecznej decyzji w sytuacji, gdy nowy stan prawny wyraża odmiennie niż przyjęto wcześniej - interes społeczny i słuszny interes strony,

4/ naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1, 3 i 5 Kpa przez nieuwzględnienie, iż wyszły na jaw nowe okoliczności, w świetle których ustalenia stały się fałszywe, decyzja została wydana przez osobę pozostająca w stosunku nadrzędności służbowej tj. wiceprezydenta Miasta T.; nowe okoliczności stwierdzające niegospodarne wykorzystanie gruntów na cele inwestycyjne, wyrażające się w dzierżawie tych gruntów i zwrotu wybranym właścicielom.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 6, 7 i 9 Kpa organ stwierdził, że decyzja z dnia 26 listopada 1998 r. została wydana w oparciu o materiał dowodowy zebrany w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, w tym także w oparciu o dowody załączone przez strony postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie mogła zastać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja ostateczna z 26 listopada 1998 r. i utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody T. z 17 września 1998 r. nie naruszają prawa.

Zasadnie organy obu instancji przyjęły, iż sprawa zwrotu nieruchomości stanowiących działki 3/1 i 4/11 /poprzednio dz. nr 292/, została prawomocnie rozstrzygnięta ostateczną, decyzją, Wojewody T. z 30 grudnia 1992 r., odmawiającą zwrotu nieruchomości, gdyż skarga na nią została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) z dnia 1 grudnia 1993 r. SA/Kr 599/93 wobec uznania przez Sąd, iż przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wniosek Cecylii J. z dnia 27 stycznia 1998 r. domagający się przywrócenia własności przedmiotowej działki, dotyczy więc sprawy prawomocnie zakończonej. Zasada trwałości decyzji zawarta w art. 16 par. 1 Kpa sprzeciwia się powtórnemu prowadzeniu postępowania w sprawie już rozstrzygniętej, a w przypadku wadliwego wszczęcia takiego postępowania winno ono ulec umorzeniu na podstawie art. 105 par. 1 Kpa.

Zasadnie zatem organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne, a organ odwoławczy decyzję tę utrzymał w mocy.

Orzekanie w sprawie powtórnie tj. wydanie decyzji merytorycznej, prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności z przyczyny wskazanej w art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa.

Zapadłaby ona bowiem w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym.

Jeśli chodzi o zakaz wydania decyzji w sprawie zakończonej decyzją ostateczną to w teorii i orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż zakaz ten odnosi się do tego samego stanu prawnego i niezmienionego stanu faktycznego.

Z uwagi na to, iż od dnia 1 stycznia 1998 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, a to ze względu na wejście w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, okoliczność ta wymaga szerszego wyjaśnienia.

Otóż pod rządami przepisu art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, zwrotowi podlegały nie tylko nieruchomości wywłaszczone, lecz także na podstawie ust. 4 tegoż artykułu nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi /Dz.U. 1969 nr 27 poz. 216 ze zm./ oraz ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm./ a także nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również gruntów wywłaszczonych na mocy odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.

W nowym stanie prawnym art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. stanowi tylko o obowiązku zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Jednakże przepis art. 216 ustawy odsyła do innych form i podstaw odjęcia własności.

Nieruchomość, o zwrot której zabiega Cecylia J., została objęta rozporządzeniem nr 14/79 Prezydenta Miasta T. z dnia 28 czerwca 1979 r., wydanym na podstawie art. 2 i 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego w miastach i osiedlach, a własność jej przeszła na Skarb Państwa - w myśl art. 5 ust. 2 powołanej ustawy - po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie zarządzenia nr 14/79.

Tak więc nowy stan prawny jest taki sam, jak ten pod rządami którego została wydana decyzja z 30 grudnia 1992 r. i odnosi się także do nieruchomości przejętych na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego. Nowa ustawa nie zawiera jednakże przepisów szczególnych, pozwalających na prowadzenie postępowań zakończonych przed jej wejściem w życie odmową zwrotu nieruchomości, wydaną na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Uwzględniając powyższe uregulowania prawne oraz brak podstaw do przyjęcia, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego - wbrew twierdzeniom skargi - nie było podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tej sprawie.

Dodać należy, iż w przedmiotowej sprawie, skoro nieruchomość została przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na zieleń parkową, a urządzono na niej - jak wykazała wizja - boisko sportowe i plac zabaw dla dzieci, to choćby obiekty te znajdowały się - jak twierdzi skarżąca - w nienajlepszym stanie to nie można uznać, iż nieruchomość nie została zużyta na cel określony przy odjęciu własności.

Zarzuty skarżącej naruszenia przepisów prawa procesowego przy wydaniu decyzji nie mogą być uznane za trafne, skoro organy wyjaśniły stan faktyczny, zebrały niezbędne dokumenty i wydały decyzje zgodne z prawem, uzasadniając je w sposób wyczerpujący i zrozumiały dla strony.

Podniesione zarzuty naruszenia przepisów art. 154 i art. 155 Kpa nie mogły być skutecznie postawione w skardze, gdyż zarówno wniosek z dnia 27 stycznia 1998 r. odwołanie od decyzji I instancji, jak i późniejsze pisma wskazują, że strona nie domagała się uchylenia lub zmiany decyzji z dnia 30 grudnia 1992 r. lub stwierdzenia jej nieważności, lecz "przywrócenia własności (...), z której została wywłaszczona (...) na podstawie decyzji z 21 października 1980 r.". Jak wynika z uzasadnienia składanych pism, u podstaw żądania zwrotu nieruchomości legło błędne przekonanie, iż taką możliwość stwarzaj, przepisy nowej ustawy.

Oceniając intencje strony skarżącej, nie sposób pominąć pisma z dnia 9 listopada 1998 r. Treść tego pisma wyraźnie wskazuje, iż strona nie domagała się prowadzenia postępowania nadzorczego, lecz wnosiła o potraktowanie wniosku, jako uzupełnienie odwołania. Ten zaś środek prawny strona wniosła od decyzji Wojewody T. z dnia 17 sierpnia 1998 r., umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości.

Przy takim materiale dowodowym, obowiązującym stanie prawnym i treści wniosków strony - wydane decyzje odpowiadają obowiązującym w tej materii przepisom prawa. Wobec tego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.