Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 948/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1,2, 3, 3a art 83 ust 1 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art 64 par 2, art 11, art 107 par 3, art 77, art 10
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par 3 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art 3 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2936/07 w sprawie ze skargi I.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2936/07, oddalił skargę I.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. - wskutek wniosku I.M. (dalej określanej też jako: skarżąca) z dnia 9 maja 2006 r. o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne - Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74), dalej: u.s.u.s., odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu organ podkreślił, że nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., mogąca być podstawą do umorzenia należności.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że sytuacja finansowa skarżącej jest trudna, jednak możliwa jest egzekucja w formie układu ratalnego, wobec czego brak jest podstaw do umorzenia należności. Organ wskazał, że decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową, ustalenie przez organ rozstrzygający, że istnieją przyczyny, które uzasadniałyby umorzenie zaległości, stanowi dla organu konieczną przesłankę dla rozważenia możliwości umorzenia zaległości, nie zobowiązuje jednak do wydania decyzji zgodnie z żądaniem strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 94/07 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2006 r., stwierdzając, że narusza przepisy procedury administracyjnej, w szczególności art. 107 § 3, art. 11, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu uzasadnienie decyzji ogranicza się do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należność , a nie odnosi tych regulacji do stanu faktycznego sprawy. Odmowę umorzenia WSA uznał za przedwczesną wobec niepełnego materiału dowodowego, podniósł, że organ nie zwrócił się do pomocy społecznej o informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej strony i nie rozważył jej możliwości płatniczych w kontekście wysokości pozyskiwanych przez nią dochodów. Sąd wskazał na konieczność wyjaśnienia i oceny okoliczności sprawy z perspektywy art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2007 r. działając na podstawie art. 83 ust 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. Działając z urzędu organ uzyskał informacje, w oparciu o które ustalił, że skarżąca nie korzystała z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. i nie figuruje ona w rejestrze osób bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w W. Organ ustalił też, że skarżąca zatrudniona jest na ¾ etatu, z miesięcznym wynagrodzeniem brutto w wysokości 1200,00 zł oraz, że mieszka z 23-letnią córką. Stwierdzono, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust 3 u.s.u.s. W ocenie organu ustalona sytuacja finansowa skarżącej umożliwia stopniową, nieuciążliwą spłatę zadłużenia w formie układu ratalnego.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że organ w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego prawidłowo uznał, że okoliczności sprawy nie uzasadniają w sposób dostateczny zastosowania przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z powołanym powyżej przepisem ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i rodziny. Zdaniem Sądu organ w zaskarżonej decyzji odniósł się do sytuacji rodzinnej skarżącej wskazując, że jest ona zatrudniona i otrzymuje wynagrodzenie oraz, że ma na utrzymaniu jedną z córek (23 lata), która z nią zamieszkuje i która może również podjąć pracę. Zatem - w ocenie Sądu - nie zachodziły okoliczności uzasadniające umorzenie należności mimo braku nieściągalności.

Zdaniem WSA organ w sposób prawidłowy rozpatrzył i ocenił całokształt materiału dowodowego czyniąc zadość przepisom postępowania administracyjnego. Analiza tego materiału została wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za nieuzasadniony uznał Sąd pierwszej instancji uznał zarzut odnośnie pominięcia przez organ faktu korzystania przez skarżąca z dodatku mieszkaniowego, przyznanego przez Prezydenta Miasta W. Sąd podkreślił, że skarżąca w toku postępowania nie podnosiła, iż korzysta z takiego dodatku. Została pouczona w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału dowodowego, jednakże nie podniosła okoliczności pobierania dodatku mieszkaniowego. Informację o przyznanym dodatku mieszkaniowym przedłożyła dopiero przy skardze do WSA w W. Sąd wskazał, że dowody przedstawione po zakończeniu postępowania administracyjnego pozostają bez znaczenia dla oceny sprawy, gdyż sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez organ.

Sąd stwierdził również, że każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej.

W skardze kasacyjnej I.M. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w związku z ograniczeniem kontroli działań podejmowanych w toku postępowania administracyjnego przez Prezesa ZUS jako organu administracji publicznej wyłącznie do kwestii prawidłowego zastosowania przepisów postępowania administracyjnego i pominięcie kwestii nieprawidłowego zastosowania przez ten organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. oraz wydanego na podstawie art. 28 ust. 3 b) u.s.u.s. § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i stanowiły przekroczenie granic uznania administracyjnego, powodując naruszenie art. 7, 9, 11, 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.;

3. art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję w sytuacji, gdy decyzja wydana przez Prezesa ZUS jako organ administracji publicznej w powtórnie przeprowadzonym postępowaniu nie spełniła wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu WSA w W. z dnia 23 lutego 2007 r.

Wskazując na powyższe podstawy kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, że we wniosku o umorzenie należności, jak i również w skardze do sądu administracyjnego skarżąca wykazała, że jej zarobki są niskie, utrzymuje córkę, która nie pracuje, jej stan zdrowia jest zły, ponad połowę przychodów przeznacza na wydatki stałe na mieszkanie, brak jej środków na wszystkie leki oraz artykuły pierwszej potrzeby. Okoliczności powyższe stanowią wystarczające przesłanki do zastosowania art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.

Kasator podkreślił, że w przypadku decyzji, w których ustawodawca pozostawił organom możliwość zastosowania uznania administracyjne organy zobligowane są do szczególnej staranności, aby wykluczyć ewentualne pominięcie interesu obywatela. W rozpoznawanej sprawie organ - poza skierowaniem korespondencji do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. oraz Powiatowego Urzędu Pracy w W. - nie podjął żadnych innych czynności zmierzających do ustalenia faktów istotnych w sprawie. Stwierdzono, że organ powinien podejmować bardziej aktywne działania zmierzające do wyjaśnienia sprawy. To organ powinien wezwać do przedstawienia dokładnej listy miesięcznych wydatków i złożenia dokumentacji potwierdzającej wysokość pobieranego dodatku mieszkaniowego. Bierność organów prowadzących postępowanie jest naruszeniem art. 9 oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie spełnił wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 lutego 2003 r. Organy administracji publicznej wydając decyzje dokonały oceny wniosku złożonego przez skarżącą jedynie w oparciu o fakt jej zatrudnienia, całkowicie pomijając zaś wysokość otrzymywanych zarobków. Zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań stawianych przez art. 11 k.p.a., ponieważ poza wskazaniem działań podjętych przez organy w postaci wystąpienia do właściwych w sprawie organów zatrudnienia i pomocy społecznej , decyzja ta nie zawiera wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Autor skargi kasacyjnej przywołał też wyrok NSA, w którym prezentowano stanowisko, że sytuacja - gdy zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego do środków pomocy państwa – nie jest zgodna z interesem obywatela i interesem publicznym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano też, że wszystkie podnoszone okoliczności powinny być przez WSA - zgodnie z art. 134 p.p.s.a. - rozpatrzone. Nadto zarzucono, że WSA pominął, że organ wezwał stronę do przedstawienia dokumentów pod rygorem pozostawienia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek bez rozpoznania - zatem z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a.

Odmowa uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej, poprzez niedostrzeżenie powyżej opisanych uchybień w niej zawartych, stanowi w ocenie kasatora naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, zachodzącą w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 ww. przepisu. Oznacza to, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wszczęte skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz zakres badania sprawy przez sąd kasacyjny wyznaczają zarzuty sformułowane w ramach podstaw, na których skargę kasacyjną oparto.

W myśl 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie sądu kasacyjnego granicami skargi powoduje, że tak istotne znaczenie ma należyte sformułowanie jej podstaw. Prawidłowo skonstruowana podstawa skargi kasacyjnej wymaga wskazania, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Ugruntowany jest pogląd, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, LEX nr 146732 ).

Podstawy, na których oparto skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie, nie znajdują usprawiedliwienia.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia w szczególności zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w pkt.1 petitum skargi kasacyjnej, a to art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi o uprawnieniu sądu pierwszej instancji do wydania orzeczenia o charakterze kasacyjnym w sytuacjach przepisem tym przewidzianych, a to gdy sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania - innych od wymienionych w ust. 1 lit. b i ust. 2 - jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postawienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia tego przepisu mogłoby mieć miejsce gdyby strona zarzucała wadliwe oddalenie skargi, mimo iż w sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych. Oparcie skargi kasacyjnej na takiej podstawie wymagałoby przy tym jednoznacznego wskazania uchybienia przez organ administracyjny jakich to przepisów prawa procesowego sąd wadliwie nie dostrzegł. Tymczasem w przedstawionym wyżej zarzucie kasator wskazał jedynie, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nastąpiło przez oddalenie skargi w związku z ograniczeniem kontroli działań podejmowanych przez organ administracji publicznej do kwestii prawidłowości zastosowania przepisów postępowania z pominięciem kwestii nieprawidłowego zastosowania prawa materialnego.

Tak skonstruowana podstawa nie pozwala sądowi kasacyjnemu na merytoryczne odniesienie się i w konsekwencji może być uznana za usprawiedliwioną.

Obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej upatrywał też (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) w wadliwym niedostrzeżeniu przez WSA, że postępowanie administracyjne dotknięte było wadami co do ustaleń stanu faktycznego i granic uznania administracyjnego z naruszeniem art. 7, 9, 11, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a.

Niewątpliwie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 i skonkretyzowaną art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym to normy prawa materialnego decydują ustalenie jakich okoliczności jest niezbędne do załatwienia sprawy.

Nie ulega kwestii, że umarzanie należności z tytułu składek reguluje art. 28 u.s.u.s. Na tle zawartych w tym przepisie unormowań bezsprzecznie w sprawie z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek zakres koniecznych ustaleń obejmuje badanie czy zachodzi przypadek całkowitej ich nieściągalności - w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Ponadto, gdy ubezpieczony jest jednocześnie płatnikiem tych składek - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - ustalenia wymaga czy pomimo braku całkowitej nieściągalności umorzenie należności z tytułu składek jest uzasadnione (art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s.). Ocenie podlega wówczas czy zobowiązany wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt uciążliwe skutki dla zobowiązanego i jego rodziny a w szczególności w przypadkach wymienionych w pkt 1-3 przytoczonego uregulowania.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że ponownie rozpoznając sprawę organ (a jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych – stosownie do treści art. 83 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.u.s. – vide wyrok NSA z 7 lutego 2008 r. sygn.akt II GSK 382/2007) ustalając stan faktyczny sprawy nie uchybił objętym skargą kasacyjną przepisom postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustalenie, że nie zachodził przypadek całkowitej nieściągalności składek nie jest kwestionowane. Dowody zgromadzone na okoliczność stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej, w szczególności dotyczące wysokości osiąganych dochodów i osób pozostających na utrzymaniu wnioskodawczyni, skutkowały zaś trafną oceną (w granicach swobody - art. 80 k.p.a.), że sytuacja skarżącej jest obiektywnie trudna.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje jednak dobitnie, że decyzję o odmowie umorzenia wnioskowanych składek Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za odpowiadającą prawu w świetle jej uznaniowego charakteru.

Podkreślenia wymaga bowiem, że zgodnie wykładnią gramatyczną użyte przez ustawodawcę w art. 28 ust. 1, 2 i 3 a) u.s.u.s. sformułowanie: "należności mogą być umarzane", wskazuje, że decyzja w omawianym zakresie przysługuje organowi, który może ale nie ma obowiązku umorzenia zaległości, mimo spełnienia przesłanek do ich umorzenia (tak też Uchwała Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 6 maja 2004 r., sygn.akt II UZP 6/2004).

Kasator nie kwestionuje, że decyzja wydawana w oparciu o art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s. jest podejmowana na zasadzie uznania administracyjnego.

W orzecznictwie i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że zakres kontroli Sądu w przypadku decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym podlega pewnym ograniczeniom.

Gdy powodem odmowy umorzenia składek jest niespełnienie prawem przewidzianych przesłanek umorzenia - kontroli podlega prawidłowość ustaleń w tym zakresie, a ustalony stan faktyczny ma decydujące znaczenie dla merytorycznej oceny zasadności odmowy zastosowania art. 28 ust. 1 – 3 a) u.s.u.s.

Jeżeli jednak organ nie przeczy, że przesłanki umorzenia zostały spełnione, lecz korzystając z prawa do luzu decyzyjnego wywodzi, że inne względy przemawiają za odmownym załatwieniem wniosku to sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje w tego typu sprawach poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola legalności właściwie sprowadza się wówczas do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury oraz czy w procesie dochodzenia do decyzji organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, czy miał na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli jak i czy rozważenie tych kwestii zawarł w uzasadnieniu. W istocie kontroli sądu administracyjnego nie podlega wówczas uznanie samo w sobie, lecz uzasadnienie wyrażone w decyzji stanowiska organu administracyjnego (por. wyrok NSA z 2.08.95r., sygn. akt SA/Gd 852/94)

W tym stanie rzeczy, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, skontrolowanie przez WSA legalności zaskarżonej decyzji zasadnie sprowadzało się zbadania czy organ przy wydaniu skarżonej decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, czy uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia poddawało się ocenie a tym samym czy decyzja nie nosiła cech dowolności.

W ocenie NSA, wbrew stanowisku kasatora, WSA nie miał podstaw do stwierdzenia, że organ przekroczył granice uznania. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że organ decyzję swą uzasadnił z odniesieniem do indywidualnych okoliczności rozstrzyganej sprawy. Jak bowiem wynika z akt, organ wskazał, iż w okolicznościach konkretnej sprawy za odmową umorzenia zaległości przemawia to, że brak możliwości realizacji zobowiązań wobec ZUS nie ma charakteru definitywnego. Uzasadniono to potencjalną możliwością podjęcia zatrudnienia przez córkę skarżącej (23 letnią, będącą na jej utrzymaniu) i - co za tym idzie - możliwością poprawy, w określonej perspektywie czasowej, jej sytuacji materialnej. O dokonaniu przez organ indywidualnej oceny sytuacji skarżącej świadczy także to, że wzięto pod uwagę fakt stałych dochodów oraz możliwość rozłożenie na raty zaległych składek z uwzględnieniem aktualnych możliwości płatniczych, na zasadzie art. 29 u.s.u.s. W uzasadnieniu decyzji, na tle tak ustalonego stanu faktycznego, skonfrontowano też interes zainteresowanej z interesem ogólnospołecznym.

W konsekwencji także postawienie WSA zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.ps.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. nie popiera wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Skład orzekający stoi na stanowisku, że co do zasady trafny jest pogląd, wyrażony w wyroku NSA przywołanym w skardze kasacyjnej, iż nie jest ani w interesie obywatela ani w interesie społecznym stwarzanie takiej sytuacji, że zapłata zaległości spowoduje konieczność korzystania przez zobowiązanego ze środków pomocy państwa. Taki stan rzeczy w świetle okoliczności faktycznych ustalonych w rozpoznawanej sprawie nie miał miejsca, a - jak wyżej stwierdzono - nie było podstaw do skutecznego zarzucenia organom naruszenia przepisów z zakresu postępowania dowodowego.

Zarzut niewłaściwego zebrania materiału dowodowego i niewłaściwej jego oceny nie może być też skutecznie oparty na podstawie naruszenia art. 134 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego bez względu na zarzuty sformułowane w skardze. Zarzut nierozstrzygnięcia sprawy nie może być jednak utożsamiany z zarzutem wadliwej oceny legalności.

Chybiona jest też kolejna podstawa kasacyjna, tj. zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej WSA nie miał bowiem podstaw do przyjęcia, że organ w powtórnie prowadzonym postępowaniu nie spełnił wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uprzednio wydanym wyroku. Z akt sprawy i uzasadnienia skarżonej decyzji wynika bowiem, że organ prowadząc postępowanie - zgodnie ze wskazaniami zawartymi w orzeczeniu uchylającym poprzednie rozstrzygniecie - nie poprzestał na materiałach oferowanych przez stronę, podjął inicjatywę w zalecanym przez sąd zakresie. Ocenie poddał całokształt tak zebranego materiału dowodowego, w uzasadnieniu wskazał wystarczająco wyraźnie, że za udowodnioną uznał trudną sytuację finansową wnioskodawczyni. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ uzasadnił podstawy do skorzystania z możliwości odmowy umorzenia zaległych składek. Znalazło to odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Fakt zaś, że strona nie godzi się z decyzją nie oznacza, że WSA miał podstawy stwierdzić, że wyjaśnienie przesłanek jej podjęcia uchybia zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.) czy też, że uzasadnienie nie spełnia koniecznych wymogów (art. 107 § 3 k.p.a.). Wprawdzie WSA uchylając do ponownego rozpoznania wcześniejszą decyzję o odmowie umorzenia zaległych składek dokonał wiążącej (w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.) oceny prawnej w zakresie wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia i przyjął, że - mimo iż na zobowiązanym, wnioskującym o umorzenie należności z tytułu składek, spoczywa obowiązek wykazania zaistnienia przesłanek umorzenia - to ciężar dowodu, na mocy art. 77 k.p.a., obciąża organ. Nie znaczy to jednak, że spoczywający na organie obowiązek jest niczym nieograniczony, jak i że strona jest całkowicie zwolniona z obowiązku współudziału w ustalaniu stanu faktycznego. Czynienie na etapie postępowania kasacyjnego wywodów, że art. 10 k.p.a. daje stronie jedynie prawo do czynnego udziału w postępowaniu, a nie nakłada na nią w tym zakresie obowiązku, nie może prowadzić do wniosku, że zgłoszenie nowych dowodów na etapie postępowania sądowoadministracyjnego automatycznie prowadzić będzie do stwierdzenia przez sąd uchybienia przez organ zasadzie prawdy obiektywnej. WSA trafnie wskazał, że strona miała możliwość wnieść o uzupełnienie materiału dowodowego, jeżeli w jej ocenie dowody uzyskane przez organ z jego inicjatywy (m.in. od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej) nie pozwalały w sposób wystarczający na ocenę zasadności wniosku o umorzenie składek. Akta sprawy potwierdzają - na co zasadnie zwrócił uwagę WSA - że strona nie podjęła w postępowaniu administracyjnym żadnych działań. Nie tylko nie zgłaszała wniosków dowodowych, ale nawet nie twierdziła, że materiał zgromadzony nie odzwierciedla jej rzeczywistej sytuacji.

Usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej nie stanowi też zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem [pic]Orzeczenia [11][pic]Praktyczne wyjaśnienia [1]sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zatem oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu ww. przepisu procedury sądowoadministrcayjnej mogłoby czynić ją zasadną tylko w razie postawienia WSA skutecznego zarzutu zastosowania przez ten Sąd środka ustawą nieprzewidzianego (co poza sporem miejsca nie miało), bądź też naruszenia zakresu postępowania sądowoadministracyjnego przepisem tym określonego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez - jak wskazuje kasator - ograniczenie kontroli sądowej działań organu administracji publicznej do kwestii prawidłowego zastosowania przepisów procesowych z pominięciem kwestii prawidłowości wykładni i zasadności zastosowania/niezastosowania prawa materialnego, należy wyjaśnić, że ww. przepis stanowiąc o powierzeniu sądom administracyjnym kontroli działalności administracji publicznej w istocie wyznacza przedmiotowy zakres postępowania sądowoadministracyjnego. Pozostaje to w związku z dopuszczalnością tego postępowania. Zakres kontroli w rozumieniu ww. przepisu - wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej - nie może być natomiast rozumiany jako konieczność objęcia kontrolą prawidłowości zastosowania przez organ administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego jak i prawidłowość wykładni oraz zastosowania prawa materialnego.

Tym samym zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. samodzielnie nie może stanowić skutecznej podstawy do kwestionowania prawidłowość ustaleń stanu faktycznego sprawy czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego i zasadności ich zastosowania (niezastosowania).

Uznać bowiem należy, że niesatysfakcjonujące stronę rozstrzygnięcie WSA nie oznacza naruszenia zakresu przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego, przewidzianego przytoczonym unormowaniem (tak też NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn.akt II FSK 81/05).

Prawidłowość wykładni czy zastosowania prawa materialnego może być przedmiotem kontroli kasacyjnej w razie oparcia skargi kasacyjnej na podstawie przewidzianej art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Tymczasem skarga kasacyjna nie formułuje pod adresem WSA zarzutu błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 3 a i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, lecz poprzestaje na zarzucie pominięcia w toku kontroli sądowoadministracyjnej tych kwestii - wadliwie wiążąc to z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zauważyć też należy, że skargę kasacyjną można skutecznie oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem zarzucając WSA (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) niedostrzeżenie obrazy przez organ art. 64 § 2 k.p.a. strona nie twierdzi nawet, że rygor przepisem tym przewidziany został zastosowany, nie wykazuje by wskazane uchybienie wywarło jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy żadna z podstaw skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwienia.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 powołanej na wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia związanego z udziałem w sprawie pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. podlega rozpoznaniu przez referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.