Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2534/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 893/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 lutego 2019 r. II SA/Po 893/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] marca 2018 r. znak [...] Wójt Gminy K. ustalił na wniosek [...] S.A. lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie wieży kratowej - stacji bazowej telefonii komórkowej, przewidzianej do realizacji na dz. geod. nr [...], obręb B., gmina K..

Odwołanie od tej decyzji złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w G., zwana dalej "Skarżącą", która jest współwłaścicielem zespołu parkowo - pałacowego na działkach nr [...] i [...]. Działki te znajdują się w odległości ok 300 metrów od miejsca planowanej inwestycji. Kolejne odwołanie złożyli mieszkańcy [...] reprezentowani przez A. F. oraz A. B..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – dalej jako SKO w P., po rozpoznaniu tych odwołań decyzją z [...] lipca 2017 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: "k.p.a."), umorzyło postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazano, że osoby wnoszące odwołanie nie są stronami postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, gdyż nie legitymują się interesem prawnym. Organ II instancji przytoczył treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz k.p.a. w zakresie legitymacji strony, a następnie zauważył, że pojęcie interesu prawnego w każdej indywidualnej sprawie badane jest w oparciu o normy zawarte w konkretnym akcie prawa materialnego, rangi ustawy. W tym przypadku tą ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma bowiem uniwersalnego "interesu prawnego" występującego we wszystkich postępowaniach administracyjnych. Każde postępowanie jest związane ze złożeniem indywidualnego wniosku, który winien być badany pod kątem konkretnych norm prawa materialnego. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każda z osób negujących to zamierzenie musiałaby wykazać, że to zamierzenie w sposób oczywisty ogranicza możliwości zagospodarowania ich działki i to w sposób znaczny. Stacje bazowe telefonii komórkowej są realizowane w konkretnym celu, zapewnienia stałej i nieprzerwanej możliwości prowadzenia połączeń telefonicznych i transmisji danych. Nie jest ich celem osiąganie wyjątkowych walorów estetycznych a tylko i wyłącznie zapewnienie stałej i nieprzerwanej łączności.

Ponieważ zasięg oddziaływania stacji bazowych istnieje, ale na wysokości kilkudziesięciu metrów nad powierzchnią ziemi, czyli w strefie niedostępnej dla tych mieszkańców, Kolegium uznało, że nie wykazali oni swojego interesu prawnego, a negowanie inwestycji wynika wyłącznie z interesu faktycznego tych osób. Brak dostępności osób fizycznych do stref negatywnego oddziaływania stacji wynika wprost z akt sprawy.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. podnosząc zarzut naruszenia: art. 28 k.p.a. art. 105 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) – dalej zwaną "p.p.s.a.".

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazał, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest możliwe w szczególności gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zaznaczono, iż wobec treści art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) - dalej u.p.z.p. przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przysługuje zawsze inwestorowi a także właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego. Okolicznością niekwestionowaną jest to, że Skarżący nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) działki na której ma przebiegać inwestycja, co oznacza, iż nie należy do kręgu ww. osób. Także art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że stronami w takim postępowaniu mogą być inne podmioty niż właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, przez które ta inwestycja przebiega. Dodano, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest obecnie pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Obowiązkiem organu jest zatem zbadanie czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego a nie prawnego.

O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki osobie przysługuje. Jak wyjaśniono Skarżąca powoływała się na przysługujący jej interes prawny, jako współwłaściciel zespołu parkowo - pałacowego na działkach nr [...] i nr [...], albowiem działki te znajdują się w odległości ok. 300 metrów od miejsca planowanej inwestycji a więc znajdują się, jej zdaniem, w obszarze oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną decyzją organu I instancji.

Sąd podkreślił, że ocena twierdzeń Skarżącej, a więc jej interesu w tej sprawie winna być przeprowadzona z uwzględnieniem szerszego kontekstu prawnego, w tym norm art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego oraz w oparciu o przepisy regulujące cały proces inwestycyjny zamierzonego przedsięwzięcia. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, zwracając uwagę, że mimo odrębności każdego z etapów procesu inwestycyjnego, istotna jest występująca między poszczególnymi postępowaniami współzależność. Dlatego podmioty należące potencjalnie do kręgu stron w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji lub pozwolenia na budowę, mają niewątpliwie interes prawny aby brać udział w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego. A więc i odwrotnie, interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym może wynikać z przepisów ochrony środowiska, czy też regulacji prawa budowlanego i zawartego w nim wymogu uwzględnienia w procesie inwestycyjnym występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd pierwszej instancji podzielił powyższy pogląd.

Dokonując zatem oceny czy nieruchomość Skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, a więc na terenie, gdzie mogą wystąpić uciążliwości związane z przedsięwzięciem, wyjaśniono, iż w przedmiotowej sprawie planowane przedsięwzięcie obejmuje realizację inwestycji polegającej na budowie instalacji radiokomunikacyjnej emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 10 000 W. Jest to tym samym przedsięwzięcie, które nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Równocześnie przedstawiona na potrzeby prowadzonego postępowania kwalifikacja przedsięwzięcia, przy uwzględnieniu dopuszczalnych odległości środków elektrycznych anten od miejsc dostępnych dla ludności, które zostały wyznaczone przez ustawodawcę z poszanowaniem zasady przezorności oraz wystarczającego szerokiego marginesu bezpieczeństwa wskazuje, że zakres oddziaływania planowanej inwestycji zamyka się w dopuszczalnym obszarze wynoszącym 200 m. Innymi słowy, z przedłożonej karty informacyjnej przedsięwzięcia – ocenionej na tym etapie przez Sąd – wynika, że negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji zmieści się na obszarze 200 m od planowanej stacji bazowej.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważono, że nieruchomość Skarżącej znajduje się w odległości dalszej niż 200 m. a tym samym oddziaływanie anten nie dotyka bezpośrednio sfery jej praw i obowiązków. Niewątpliwie stosownie do art. 143 Kodeksu cywilnego własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią, a zatem niezależnie od tego, na jakiej wysokości anteny stacji bazowej zostaną umieszczone, oddziaływanie danej inwestycji może rozciągać się także na grunt sąsiedni. Jednakże w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, jak zaznaczono, że oddziaływanie anten, zgodnie z przedstawioną kartą informacyjną, nie rozciąga się na teren nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego, a więc nie może potencjalnie ograniczać jego swobody, czy też stanowić źródła uciążliwość.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Skarżąca zaskarżają go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez:

a) nieuwzględnienie skargi Skarżącej wskutek błędnego zastosowania art. 28 k.p.a. i uznanie, że Skarżąca nie jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego, chociaż jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie wieży kratowej–stacji bazowej telefonii komórkowej, przewidzianej na działce nr [...], obręb B., gmina K.,

b) nieuwzględnienie skargi Skarżącej wskutek błędnego przyjęcia, że SKO w P. nie naruszyło art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., w wyniku czego nie rozpatrzono materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, zaś wydanie rozstrzygnięcia nastąpiło w oparciu o niepełny materiał dowodowy,

c) nieuwzględnienie skargi Skarżącej wskutek błędnego przyjęcia, że SKO w P. nie naruszyło art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie, w sytuacji gdy okoliczności sprawy pozwalały na wydanie decyzji co do istoty - co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania odwoławczego i pozbawia Skarżącego możliwości obrony jego praw.

2) naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga Skarżącej zasługuje w pełni na uwzględnienie.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu, zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oraz rozpoznanie skargi na rozprawie w tym pod nieobecność Skarżącego.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, SKO w P., wniosło o jej oddalenie jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia z dnia 23 maja 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji była decyzja SKO w P. umarzająca postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. albowiem wnoszący odwołanie, w tym Skarżąca Spółka, nie legitymowali się interesem prawnym do skutecznego jego wniesienia. Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę Spółki podzielił to stanowisko, zaś wniesiony środek odwoławczy kwestionuje zaskarżony wyrok w tym zakresie zarzutami naruszenia prawa procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują jednak na uwzględnienie.

Należy również w tym miejscu podkreślić, iż poza zakresem oceny zarówno Sądu pierwszej instancji jak i Sądu odwoławczego pozostaje kwestia prawidłowości wydanej decyzji przez Wójta Gminy K. z [...] marca 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niewątpliwie decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie wpływa na byt prawny decyzji pierwszoinstancyjnej, stąd ta nie może być objęta oceną legalności albowiem pozostaje poza granicami rozpoznawanej sprawy.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo w okolicznościach tej sprawy zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. skoro ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżąca nie została uznana za stronę postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie wieży kratowej - stacji bazowej telefonii komórkowej, przewidzianej do realizacji na dz. geod. nr [...], obręb B., gmina K.. Stąd też ocenę legitymacji procesowej Skarżącej do bycia stroną tego postępowania słusznie rozpoczął Sąd pierwszej instancji, od regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Nie jest zatem sporne, że treść tego przepisu uzasadnia wniosek, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przede wszystkim inwestor, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, czyli przez które inwestycja przebiega. Inne podmioty mogą być także stronami tego postępowania, ale tylko wówczas, gdy zachodzą warunki z art. 28 k.p.a.

Przede wszystkim, Skarżącej nie przysługuje w tej sprawie interes prawny na podstawie art. 53 u.p.z.p. gdyż jest współwłaścicielem działek nr [...] i [...] na których nie jest lokalizowana przedmiotowa inwestycja celu publicznego. Sporna zaś inwestycja planowana jest do realizacji na działce nr [...] oddalonej od nieruchomości Skarżącej o około 300 m., co nie jest kwestionowane w realiach tej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena twierdzeń Skarżącej a więc jej interesu w tej sprawie winna być przeprowadzona z uwzględnieniem szerszego kontekstu prawnego, co oznacza, że dla ustalenia przymiotu strony będzie miał zastosowanie art. 28 k.p.a. Dlatego też dla ustalenia stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, innych niż właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, konieczne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, przy czym przyjąć należy, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone dopuszczone prawem normy tego oddziaływania. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

W okolicznościach niniejszej sprawy Skarżąca uzasadnia swój status jako strony postępowania z faktu bycia współwłaścicielem zespołu parkowo - pałacowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie tj. 300 m. od planowanej inwestycji i oddziaływaniu spornej inwestycji na jej tereny. Tak wskazywany interes w okolicznościach tej sprawy został uznany za faktyczny a nie prawny dlatego też w zaskarżonym wyroku podzielono stanowisko organu odwoławczego, który umorzył postępowanie odwoławcze. Zarówno organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji wskazały na brak dostępności osób fizycznych do stref negatywnego oddziaływania stacji, co wynika z akt sprawy a także to, że działki Skarżącej nie są w obszarze oddziaływania inwestycji. To stanowisko wyrażone w sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zostało skutecznie zakwestionowane podniesionymi zarzutami i przedstawioną do tego argumentacją w motywach kasacji.

Przede wszystkim nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w ww. przepisie pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., I OSK 178/18). Powyższe oznacza więc, że dany podmiot posiada interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., II OSK 388/17).

Skoro przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego, wymaga wprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego, to należało to skutecznie wykazać w tej sprawie. Niemniej jednak w skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie normy art. 28 k.p.a. nie powiązano jej z właściwym przepisem administracyjnego prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny Skarżącej Spółki w przedmiotowym postępowaniu. Wprawdzie w motywach skargi kasacyjnej powołując się na uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zaznaczono, że Sąd oceniał interes prawny Skarżącej "z uwzględnieniem szerszego kontekstu prawnego (w tym kontekście art. 140 i 144 k.c.)"- patrz strona 4 kasacji, lecz we wniesionym środku odwoławczym nie określono jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego stanowiącego źródło interesu prawnego Skarżącej. W sprawie tej bowiem nie chodzi o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. W orzecznictwie NSA przyjmuje się jednolicie, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby- patrz wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r. II OSK 2544/19.

Jedynie informacyjnie należy podkreślić, iż przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (wyroki NSA: z 15 października 2019 r., II OSK 2879/17, z 8 stycznia 2020 r. II OSK 1094/18). Tym samym wskazywane prawo współwłasności działki Skarżącej bez konkretyzacji przepisu administracyjnego prawa materialnego dającego podstawę do wyprowadzenia własnego interesu prawnego w tej sprawie nie pozwala na uznanie powoływanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 28 k.p.a. za usprawiedliwione.

Zdaniem NSA również właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja może mieć interes prawny w sprawie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie lub nieruchomości sąsiedniej i w każdych okolicznościach faktycznych. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji z jednej strony oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony. Z ustaleń zawartych w aktach sprawy, na które powołał się przecież Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, nie wynika by nieruchomość Skarżącej znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu stacji bazowej, a więc na terenie, gdzie mogą wystąpić uciążliwości związane z przedsięwzięciem. Przede wszystkim z kwalifikacji przedsięwzięcia opracowanego [...] stycznia 2018 r. wynika, iż sporna inwestycja celu publicznego – stacja bazowa telefonii komórkowej sieci [...] Nr [...] jest przedsięwzięciem, które nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak też potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Równocześnie przedstawiona na potrzeby prowadzonego postępowania kwalifikacja przedsięwzięcia, przy uwzględnieniu dopuszczalnych odległości środków elektrycznych anten od miejsc dostępnych dla ludności, które zostały wyznaczone przez ustawodawcę z poszanowaniem zasady przezorności oraz wystarczającego szerokiego marginesu bezpieczeństwa, wskazuje, że zakres oddziaływania planowanej inwestycji zamyka się w dopuszczalnym obszarze wynoszącym do 200 m. Zatem z przedłożonej karty informacyjnej przedsięwzięcia – ocenionej na tym etapie przez Sąd – wynika, że negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji zmieści się na obszarze 200 m. od planowanej stacji bazowej. Zaś działki Skarżącej znajdują się w dalszej odległości (300 m.) od planowanej inwestycji celu publicznego.

Tym samym nieruchomości Skarżącej nie znajduje się w zasięgu negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji, gdyż granica zasięgu tego negatywnego oddziaływania jest oddalona od granicy działki Skarżącego o dalsze ok. 100 m. Poza tym taka lokalizacja spornej inwestycji nie ogranicza możliwości zagospodarowania działek Skarżącej. Sam zaś fakt sąsiedztwa nieruchomości nie jest wystarczającą przesłanką istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 § 1 k.p.a. - podobnie w wyroku NSA z 11 maja 2011 r. II OSK 804/10.

Tym samym Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. bowiem Skarżąca w realiach niniejszego postępowania nie legitymuje się interesem prawnym aby skutecznie wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym brak jest przesłanki podmiotowej do tego by wydać decyzję co do istoty sprawy. W takiej więc sytuacji zachodziła konieczność umorzenia podstępowania odwoławczego (art. 105 § 1 k.p.a.) co zasadnie uczyniono na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, że wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz powoduje jedynie skutek procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a rolą Sądu jest jedynie ocena, czy stanowisko organu II instancji o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe. Jednocześnie badanie przez sąd administracyjny zgodności z prawem decyzji organu o umorzeniu postępowania odwoławczego, jak już wyżej zaznaczono, nie obejmuje badania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał w jej realiach wydanie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, bowiem akta sprawy pozwalały na wyprowadzenie stanowiska, iż brak jest dostępności osób fizycznych do stref negatywnego oddziaływania planowanej stacji, a więc nieruchomość Skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania tejże inwestycji. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż w tej sprawie oddziaływanie stacji bazowej, zgodnie z przedstawioną kartą informacyjną, nie rozciąga się na teren nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej, a więc nie może potencjalnie ograniczać jego swobody, czy też stanowić źródła uciążliwość.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż w sprawie tej nie doszło do naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. W konsekwencji więc nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji podniesionego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie został precyzyjnie przywołany we wniesionym środku odwoławczym gdyż norma ta posiada rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną zaś § 1 dotyczy 3 ustępów, a ust. 1 odnosi się także do lit. a), b) i c), a każda z tych norm dot. trzech różnych sytuacji prawnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Nadto przepis ten w skardze kasacyjnej został wskazany jako samoistny bez powiązania z innymi normami. Natomiast jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie NSA podglądu - żadna z jednostek redakcyjnych art. 145 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Są to bowiem tzw. przepisy wynikowe, o ogólnym (blankietowym) charakterze. Ta ich właściwość sprawia, że strona Skarżąca chcąc wytknąć naruszenie omawianej regulacji, zobowiązana jest bezwzględnie powiązać taki wytyk z zarzutem naruszenia przepisów procesowych lub materialnych, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpatrywanej sprawy- patrz wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r. I OSK 2058/16, Natomiast w skardze kasacyjnej w odniesieniu do zarzuconej normy art. 145 § 1 p.p.s.a. tego nie uczyniono.

Podsumowując, w ocenie Sądu odwoławczego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.