Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2066/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpoznaniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej [...], utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...].

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna [...], opisanej w ewidencji gruntów jako droga bez nazwy, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy [...] księga wieczysta [...].

Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Prezydent [...] odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Zażalenie na ww. postanowienie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]

Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało ww. postanowienie z [...] kwietnia 2019 r. w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 1 ust. 1 i 2, art. 1a i art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 2540, ze zm.).

Organ wskazał, że z powziętych w sprawie ustaleń wynika, że nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] składa się wyłącznie z działki [...]. Powyższa działka w całości wykorzystywana jest pod komunikację i stanowi drogę dojazdową do budynków wielorodzinnych, należących do spółdzielni i położonych na innych nieruchomościach gruntowych. Na działce nr [...] nie zlokalizowano żadnych budynków mieszkalnych.

W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na brak usytuowania na działce [...] budynków mieszkalnych, działka ta jak i cała nieruchomość dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], nie podlega przepisom ustawy z 20 lipca 2018 r. Kolegium podkreśliło, że warunkiem bezwzględnym dla przekształcenia jest zabudowanie konkretnej nieruchomości jakimikolwiek budynkami mieszkalnymi. W przypadku zabudowy mieszanej (mieszkaniowej i niemieszkaniowej, w tym infrastrukturalnej), zastosowanie mają przepisy art. 1 ust. 2 pkt. 3 bądź art. 1a ustawy. Jednakże, zdaniem Kolegium, przepisy ustawy są jasne i nie pozostawiają pola do ich dowolnej interpretacji w przypadku nieruchomości niezabudowanych budynkami mieszkalnymi, które nie podlegają tej ustawie. Nawet fakt, że nieruchomość taka jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania budynków mieszkalnych usytuowanych na innych nieruchomościach gruntowych nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie, gdyż postępowanie prowadzone jest odrębnie do każdej nieruchomości gruntowej, i to sposób jej zabudowy jest decydujący dla sprawy.

Końcowo Kolegium podkreśliło, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Przy tym, za chybiony uznało zarzut naruszenia art. 7 kpa, gdyż przepisy ustawy są jasne i nie pozostawiają organom możliwości ich interpretacji na korzyść użytkownika wieczystego. Skoro zaś przepisy tej ustawy nie dają w niniejszej sprawie Spółdzielni uprawnienia do przekształcenia, to odmowa wydania wnioskowanego zaświadczenia nie narusza jej słusznego interesu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:

1) art. 7 k.p.a. poprzez:

a) przeprowadzenie postępowania w sposób wywołujący brak zaufania do organów państwa;

b) niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, a zarazem nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz odwołującej przy wydawaniu orzeczenia;

c) rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości na korzyść organu bez dogłębnego przeprowadzenia postępowania dowodowego;

2) art. 7a k.p.a. poprzez naruszenie zasady przyjaznej interpretacji przepisów i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść skarżącej;

3) art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu, poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie przekształciła się w prawo własności tych gruntów;

4) art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy 20 lipca 2018 r. o przekształceniu, poprzez nieuwzględnienie faktu, że nieruchomość stanowiąca działkę ewid. [...] umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, które nie posiadają dostępu do drogi publicznej;

5) art. 1a ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek do przekształcenia się w prawo własności;

6) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpoznanie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu ze złożonych dokumentów na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi celem wykazania jej zasadności, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Kolegium powinno kierować się zasadą interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto, rozstrzygnięcie istniejących jakichkolwiek wątpliwości winno być rozpatrywane na korzyść skarżącej. Jednocześnie, w jej ocenie, Kolegium nie podjęło niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a zarazem nie uwzględniło interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz skarżącej przy wydaniu postanowienia.

Skarżąca wskazała, że rzeczywiście przedmiotowa działka nie jest zabudowana jakimikolwiek budynkami i stanowi działkę drogową, która ma wpisaną służebność przejścia i przejazdu dla budynków mieszkalnych. Co jednak istotne, stanowi ona służebność dla budynków mieszkalnych, które nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji organ pominął, że umożliwia ona prawidłowe i racjonalne korzystanie mieszkańcom budynków wielomieszkaniowych, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r.

Ponadto, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ nie wziął pod uwagę, że ustawą z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1309), do ustawy o przekształceniu dodano nowy art. 1a, zgodnie z którym przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest nieruchomość stanowiąca drogę, do której budynki mieszkalne mają jedyny dostęp. W znowelizowanej ustawie i wymienionym art. 1a jest, między innymi, mowa o obiektach budowlanych i urządzeniach budowlanych. Spółdzielnia wskazała, że pojęcie drogi ma kilka definicji, ale nie ulega wątpliwości, iż jest ona budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową. Wyjaśniła również, że zgodnie z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury.

Skarżąca podniosła również, że wobec zmiany stanu prawnego (nowelizacji ustawy z 20 lipca 2018 r.) wskazane jest uchylenie przez Kolegium postanowienia pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. To organ I instancji, wobec uchwalenia nowych przepisów, powinien ocenić, czy spełniony został warunek przekształcenia.

Końcowo Spółdzielnia podkreśliła, ze w innych sprawach, gdzie spór dotyczy również nieruchomości skarżącej stanowiących tylko drogi, Kolegium wydało postanowienia o uchyleniu decyzji Prezydenta i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2019 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna [...], opisanej w ewidencji gruntów jako droga bez nazwy, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy [...].

Powodem, dla którego organy odmówiły wydania wnioskowanego zaświadczenia było uznanie, że z uwagi na brak usytuowania budynków mieszkalnych na działce [...], nieruchomość ta nie podlega przepisom ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 916), zwanej dalej "ustawą". Powyższe stanowisko kwestionuje skarżąca podnosząc, że choć przedmiotowa nieruchomość rzeczywiście nie jest zabudowana jakimikolwiek budynkami, to stanowi drogę, do której budynki mieszkalne mają jedyny dostęp.

Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę organów, że sporna nieruchomość nie podlega przekształceniu w trybie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Pojęcie "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tą definicją, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

W ocenie Sądu, treść powołanych przepisów jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisów tych wynika, że wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy obiekty i urządzenia budowlane - aby podlegać regulacji ustawy z 20 lipca 2018 r. - muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne. Takie rozumienie powołanych przepisów potwierdza również brzmienie art. 1 ust. 5 ustawy, który wprost stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, z dniem przekształcenia stają się częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne. Stąd wniosek, że jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nie będą podlegać regulacji ustawy. Nie dzielą one bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego.

Intencja ustawodawcy objęcia przekształceniem gruntów zabudowanych obiektami i urządzeniami budowlanymi pod warunkiem, że tego rodzaju infrastruktura znajduje się na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, wynika również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z 20 lipca 2018 r. (por. strona 9 uzasadnienia, druk nr 2673, www.sejm.gov.pl).

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia nieruchomość nie jest zabudowana jakimikolwiek budynkami, a stanowi drogę, która umożliwia dojazd do budynków mieszkalnych położonych na innych nieruchomościach. Nieruchomość ta nie znajduje się zatem na tej samej nieruchomości, co budynek mieszkalny, a w konsekwencji nie dzieli losu prawnego tej nieruchomości. W tej sytuacji prawidłowo uznały organy, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunku przekształcenia wskazanego w przepisach ustawy, wobec czego należało odmówić wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogła mieć wpływu zawarta w skardze argumentacja, że przedmiotowa nieruchomość umożliwia racjonalne i prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych, gdyż stanowi drogę, do której te budynki mają jedyny dostęp. Jak już wskazano powyżej, decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wyłącznie okoliczność czy objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy podjęły w niej wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji skarżącej.

Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 7a § 1 kpa, gdyż w niniejszej sprawie nie można mówić o wątpliwościach co do treści normy prawnej, a w konsekwencji o rozstrzyganiu wątpliwości na korzyść strony.

Sąd nie podzielił również zarzutu niewydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej pomimo zmiany stanu prawnego już po wydaniu postanowienia organu pierwszej instancji. Wyjaśnić trzeba, że dodany wspomnianą nowelizacją art. 1a ma zastosowanie - podobnie jak art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy - do gruntów o zabudowie mieszanej (mieszkaniowej i niemieszkaniowej, w tym infrastrukturalnej). W niniejszej sprawie z takim gruntem nie mamy do czynienia, bowiem działka objęta wnioskiem nie jest gruntem o zabudowie mieszanej, lecz gruntem niezabudowanym. W tej sytuacji zarzut niewydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej nie mógł mieć wpływu na treść zaskarżonego postanowienia.

Wbrew stanowisku skarżącej, na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mają również wpływu rozstrzygnięcia Kolegium wydane w innych sprawach dotyczących innych nieruchomości skarżącej. Rozstrzygnięcia te pozostają poza zakresem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, która dotyczy wyłącznie prawidłowości rozstrzygnięcia Kolegium z [...] sierpnia 2019 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.