Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1450/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. I pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Banku [...] S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Banku [...] S.A. w K. kwotę 1127 zł (słownie tysiąc sto dwadzieścia siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku: A. sp. z o.o., . i B. sp. z o.o., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej w rejonie ulic [...] w K. " - dz. nr 1, 2, 3, 4 , 5, 6, 7 , 8 , 9 obr. [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 50 ust. 1, w związku z art. 51 ust. l pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717, ze zm.), w związku z art. 6 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 50 i n. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wyjaśniono, cel publiczny ustalono w oparciu o art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym celem publicznym jest m. in. budowa i utrzymywanie urządzeń służących do gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków. Zatem organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Organ I instancji wyjaśnił także, iż w toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Bank [...] S.A. zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w związku z art. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji z pominięciem ar. 11 i nast. ustawy o księgach wieczystych i hipotece tj. ustalenie właścicieli nieruchomości w oparciu o inne dokumenty niż księga wieczysta; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji bez uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi. Strona odwołująca podniosła, iz organ I instancji rozpoznanie sprawy ograniczył do uzyskania odpisów z ewidencji gruntów dla ustalenia kręgu stron postępowania. Działanie takie jest niewystarczające z perspektywy niniejszego postępowania. W swoim poprzednim odwołaniu odwołujący się podniósł, że krąg uczestników postępowania nie jest tożsamy z kręgiem osób mających interes w niniejszej sprawie. Okoliczność ta została potwierdzona odpisami z ewidencji gruntów, jednakże nie ma żadnej gwarancji, że stan ujawniony w tych dokumentach odpowiada rzeczywistemu stanowi prawnemu. W przedmiotowej lokalizacji dochodzi do częstych transakcji na nieruchomościach i istnieje duże prawdopodobieństwo, że doszło do zbycia nieruchomości. Ewidencje gruntów prowadzone są dla innych celów niż ustalenie właścicieli nieruchomości tj. dla celów geodezyjnych. Dokumentem który stanowi dowód własności jest księga wieczysta, a pośrednio odpis takiej księgi. W niniejszej sprawie organ zaniechał uzyskania aktualnych odpisów z księgi wieczystej, mimo, że powinien to być jedyny i główny dowód na okoliczność ustalenia stron postępowania. Co więcej organ widział konieczność dokonania ustaleń w tym zakresie, ale oparł się na dokumentach, które nie mogą mieć mocy wiążącej. W związku z czym, uchybienie w tym względnie winno skutkować uchyleniem decyzji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięci wskazano art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 53 ust. 1 i ust. 3, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie Kolegium Odwoławcze orzekało już dwukrotnie. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2009 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Kolegium ponownie uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zatem obecnie zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, po uprzednich uchyleniach rozstrzygnięcia organu I instancji przez Kolegium. W w/w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Kolegium, jako okoliczności wymagające wyjaśnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, wskazało konieczność poczynienia dokładnych ustaleń co do kręgu stron postępowania. W szczególności zwrócono uwagę na brak dostatecznego wyjaśnienia w przedmiocie właścicieli lub użytkowników wieczystych działek nr 3,8 ,9 . Zatem dokonując rozpoznania całości sprawy Kolegium za zasadne uznało dokonanie w szczególności oceny, czy organ I instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy uwzględnił wskazówki zawarte w poprzednich decyzjach, a zwłaszcza wynikające z ostatnio wydanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dokonując weryfikacji w tym zakresie Kolegium stwierdziło, że do akt sprawy dołączono wypisy z rejestru gruntów z dnia 21 lipca 2010 r. dla działek nr 5 , 1, 2, 6, 7 , 4 , 3 , 8 , 9 wszystkie z obrębu [...], w których ujawniony został stan ewidencyjny z oznaczeniem właścicieli tych nieruchomości oraz użytkowników wieczystych. Kolegium stwierdziło również, że do akt sprawy dołączone zostały elektroniczne wypisy z ksiąg wieczystych prowadzonych dla w/w nieruchomości. Ponadto w ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał w kwestionowanej decyzji analizy w zakresie wynikającym z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co zostało przedstawione w załączniku nr l do decyzji pn. "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu". Tym samym Kolegium stwierdziło, że wynik postępowania wyjaśniającego znajduje odzwierciedlenie w treści decyzji, zgodnie z art. 54 w/w ustawy, w myśl którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinna m.in. określać rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Uznając, że ustalenia objęte zaskarżoną decyzją odpowiadają ustaleniom poczynionym w sprawie i zebranemu materiałowi dowodowemu, zaskarżona decyzja zarówno pod względem merytorycznym, jak i formalnym zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, że zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania okazały się niesłuszne, gdyż organ I instancji wykazał prawidłowość ustaleń w tym przedmiocie i spójność danych zawartych w wypisach z rejestru gruntów z danymi umieszczonymi w księgach wieczystych. Natomiast w przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. braku uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi, Kolegium podało, że zarzut ten podniesiony już został w odwołaniu od poprzedniej decyzji organu I instancji i Kolegium ustosunkowało się do niego dokładnie we własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Bank [...] S.A. w K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wydanej decyzji, a to art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji bez ustalenia stanu faktycznego, art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie twierdzeń strony i nieustosunkowanie się do podnoszonych przez nią okoliczności, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji zawierającej wadliwe uzasadnienie. Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedokonanie dostatecznej analizy stanu faktycznego. W skardze podniesiono, że teren inwestycji "wchodzi" na teren strony skarżącej nieruchomości, a ta nigdy nie wyraziła zgody na takie działanie. Ponadto dokumentacja załączona do decyzji nie pozwala w sposób dostateczny określić jak będzie przebiegała planowana rozbudowa sieci kanalizacyjnej oraz w jaki sposób roboty budowlane będą miały wpływ na korzystanie z nieruchomości strony skarżącej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji w żaden sposób nie uzasadnił, w jaki sposób dokonał analizy stanu faktycznego i czy jest on poprawny. Organ odesłał w tej kwestii do załącznika nr l decyzji pn.: warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, co zdaniem strony skarżącego nie stanowi podstawy do oceny, iż stan faktyczny został poddany wystarczającej analizie. Powyższe stanowi naruszenie art. 11 k.p.a. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi obrazę art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawiera należytego i wyczerpującego wskazania okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ w toku załatwiania sprawy. Kolejnym zarzutem przedstawionym w odwołaniu, a praktycznie pominiętym w uzasadnieniu decyzji jest naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. wydanie decyzji bez uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi. Organ stwierdził jedynie, że podtrzymuje swoje stanowisko bez jakiegokolwiek uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia odsyłając do decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Strona skarżąca podniosła, że odsyłanie do wcześniejszych decyzji w kwestii argumentacji jest bezprawnym działaniem, które powoduje konieczność uchylenia decyzji. Przerzucanie na stronę obowiązku doszukiwania się w innych dokumentów potwierdzających zasadność stanowiska organu jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycja art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717, z późniejszymi zmianami) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Przepis art. 2 pkt 5 tej ustawy definiuje pojęcie inwestycji celu publicznego. Mówi on iż ilekroć w ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675). Przytoczona wyżej definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak słusznie zauważa Z Niewiadomski w Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 r. - inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowania będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na udowodnione, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego lub zbiorowego).

Ponieważ ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycja celu publicznego ale także skutki jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji (lokalizacyjnej), należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki tj. że jest przedsięwzięciem które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, iż nie mamy do czynienia z inwencją celu publicznego a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Inwestor nie wykazał w żaden sposób, iż zamierzenie inwestycyjne w stosunku do którego złożył wniosek o wydanie decyzji o lokalizację inwestycji celu publicznego spełnia warunki, by można je zaliczyć do tego typu przedsięwzięć. Okoliczności te nie zostały zweryfikowane przez organy administracji tak pierwszej jak i drugiej instancji. Informacje wskazane we wniosku, opisu tej inwestycji w szczególności danych charakteryzujących inwestycję, nie wynika miała być ona działaniem lokalnym czy ponadlokalnym mającym na celu zaspakajanie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości. Wskazanie jedynie we wniosku, iż inwestycja dotyczyć ma rozbudowy sieci kanalizacyjnej (sanitarnej) dla planowanej obsługi zespołów zabudowy mieszkaniowej wzdłuż ul. [...], dla których zostały wydane decyzje WZ jest tu niewystarczające. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska, iż cel publiczny możliwy jest do ustalenia na podstawie tytułu wniosku o wydanie decyzji, czy też krótkiego, lapidarnego opisu jaki zawarty jest w uzasadnieniu wniosku inwestora w niniejszej sprawie.

Jest oczywiście bez znaczenia status podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o lokalizację inwestycji celu publicznego oraz źródła finansowania przyszłej inwestycji. Koniecznym było jednak wykazanie przez wnioskodawcę, iż inwestycja w stosunku do której ubiega się o wydanie decyzji lokalizacyjnej, nakierunkowania będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, co pozwoliłoby na zaliczenie jej do działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym. Wniosek o wydanie decyzji jednak takich danych nie zawiera.

Organy administracji, nie poddały ocenie czy zostały spełnione warunki o których mowa wyżej a które obejmują nie tylko ustalenie celu inwestycji ale też jej zakresu. Podkreślić jeszcze raz należy, iż zamiar realizacji celów o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest tylko jednym z dwóch warunków jakie spełnić musi dane zamierzenie inwestycyjne by zaliczyć je do inwestycji celu publicznego. Oprócz tego warunku wnioskodawca winien wykazać, iż zamierzenie to jest działaniem o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym lub krajowym tj. iż ma ono na celu zaspokajanie potrzeb zbiorowości lokalnych lub ponadlokalnych. Oczywiście rozbudowy sieci kanalizacyjnej (sanitarnej) stanowi realizację jednego z celów wskazanych art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym niemniej wskazanie tylko tej okoliczności nie przesądza, iż przyszłą inwestycję można zaliczyć do inwestycji celu publicznego. Koniecznym jest ustalenie czy inwestycja ta ma być działaniem o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym. Organy przede wszystkim nie poddały weryfikacji podstawowej okoliczności tj. czy i jakie zespoły zabudowy mieszkaniowej ma być obsługiwana przez przedmiotową inwestycję. Czy ma tyć to zabudowa jednorodzinna czy wielorodzinna oraz jak jest liczba tych zespołów – a zatem czy działania te można zaliczyć do działań minimum o znaczeniu lokalnym. Ustalenia tej okoliczności organy nie dokonały.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż na uwzględnienie zasługiwał zarzut braku analizy przez organ odwoławczy materialno-prawnych przesłanek wydanej decyzji oraz obrazy art. 117 § 3 k.p.a. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany bowiem jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji czy też sprawdzenia czy zalecenia wydane we wcześniejszej decyzji kasacyjnej zostały przez organ I instancji spełnione. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). A zatem ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo) oraz mieć na uwadze zasadę ekonomiki procesowej (art. 12 § 1 i 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny wymiar. Organ II instancji jest bowiem zobowiązany rozpoznać sprawę i ustalić we własnym zakresie prawidłowe jej rozstrzygnięcie. Do realizacji tej zasady nie wystarczy opisanie przebiegu przeprowadzonego dotychczas postępowania, przytoczenie przepisów mających w sprawie zastosowanie, powołanie się na poprzednio prowadzone postępowanie oraz uznanie, iż organ I instancji uwzględnił wskazówki zawarte we wcześniejszej decyzji kasacyjnej i stwierdzenie że organ ten dokonał analizy wynikającej z art. 53 ust 3. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – do czego w zasadzie sprowadza się decyzja organu II instancji.

W uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, organ odwoławczy nie dał wyrazu, iż ponownie rozpatrzył on sprawę w zakresie o którym mowa wyżej tj. iż ustalił zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (który jak mowa wyżej obejmuje ustalenia czy inwestycja będąca przedmiotem postępowania może być zaliczona do inwestycji celu publicznego – a zatem czy inwestor wykazał, iż czy poza wskazaniem celu inwestycji (o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) wykazał on, iż inwestycję tą można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym), a następnie iż poddał kompleksowej ocenie materiał dowodowy zebrany w sprawie w oparciu o które to ustalenia dokonał on rozstrzygnięcia.

Konsekwencją naruszenia w rozpoznawane sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania jest naruszenie przez organ odwoławczy także zasady prawdy obiektywnej oraz reguł prawidłowego uzasadnienia decyzji, które powinno w sposób pełny wyjaśniać motywy i przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ naruszył także art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. A zatem prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. W uzasadnieniu organ powinien także wskazać wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które uznał za udowodnione. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ustaleń oraz jakiegokolwiek rozważenia okoliczności związanych z przedmiotem postępowania stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala na również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem sądu na uwzględnieni nie zasługują natomiast zarzuty skargi w zakresie w jakim podniesiono, iż skarżący nie wyraził zgody na inwestycję. Obowiązujące przepisy bowiem zgody takiej nie wymagają. Także zarzut naruszenia art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bezzasadny. Niedopuszczalnym jest bowiem dokonywanie uzgodnień przez organ administracji ze samym sobą.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd uznał, że organ II instancji, nie rozpoznając należycie sprawy i sporządzając nieprawidłowe uzasadnienia decyzji, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając ponownie sprawę organ powinien wydać decyzję z uwzględnieniem powyższych wskazań i wyeliminować wymienione uchybienia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 w/w ustawy sąd orzekł, iż uchylona decyzja nie może być wykonana. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.