Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1517/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 189
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 21/14 w sprawie ze skargi T. W. za uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 21/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T. W. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Gminy T. dnia [...] czerwca 2012 r. podjęła uchwałę o Nr [...] o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w S., po zachodniej stronie S 11 (droga ekspresowa). W § 2 uchwały wskazano, że powierzchnia opracowania wynosi ok. 16 ha, a granice opracowania planu określał załącznik nr 1 do uchwały.

W uzasadnieniu uchwały Rady Gminy T. podniesiono, że ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. wnika, że na wskazanym obszarze dominującym jest kierunek zabudowy usługowej (symbol U), a w zachodniej części zieleni izolacyjnej. Rada Gminy stwierdziła, że celem opracowania planu jest przeznaczenie terenu zgodnie z polityką Rady Gminy wyrażoną w Studium oraz zgodnie z zasadami ładu przestrzennego i przepisami dotyczącymi ochrony środowiska (zachowanie właściwych wskaźników intensywności zabudowy, udziału terenów biologicznie czynnych, zaplanowanie funkcjonalnego układu komunikacyjnego oraz zapewnienie realizacji zieleni izolacyjnej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej).

Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożył T. W.. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że podjęta uchwała jest niezgodna z prawem i narusza interes prawny skarżącego, bowiem art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p.") określa merytoryczny zakres uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego winno być jedynie określenie granic obszaru objętego przyszłym planem zagospodarowania przestrzennego i rolą tej uchwały jest jedynie zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego, a informacja o przeznaczeniu terenu może być określana na etapie uchwalania samego planu. Skoro Rada Gminy T. w § 1 zaskarżonej uchwały podaje, iż przedmiotem prac planistycznych będzie przeznaczenie stosownego obszaru pod tereny działalności gospodarczej, to uchwałą przesądzono o przeznaczeniu działek należących do skarżącego o numerach 86/58-74 położonych w miejscowości Sady.

W ocenie T. W. Rada Gminy T. naruszyła zasadę praworządności recypowaną na gruncie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. bowiem przekroczyła delegację ustawową i podjęła działania właściwe Wójtowi Gminy, obligując Wójta Gminy T. do sporządzenia projektu planu miejscowego z przeznaczeniem wskazanego obszaru jako tereny działalności gospodarczej oraz dopuszczając możliwy zakres zmian planu miejscowego.

W konkluzji skarżący żądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T. wnosiła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. pełnomocnik Gminy T. cofnął żądanie odrzucenia skargi.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołując się na orzecznictwo sądowe wyjaśnił, że strona zaskarżając uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm., zwana dalej: "u.s.g."), musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszeni prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny.

Zwrócono uwagę, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedynie uchwałą intencyjną wyrażającą w sposób procesowo uregulowany obowiązującym prawem stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o planie miejscowym. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest zatem wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Zaskarżona uchwała nie przesądza zatem przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, jak również nie określa w jakikolwiek sposób kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należącej do strony skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z treścią art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji podniósł, że zasada legalizmu jest adresowana do organów dysponujących kompetencjami władczymi, a więc do organów państwa czy samorządu terytorialnego. Jednakże uchybienie zasadzie legalizmu w konkretnej sprawie "proceduralnej" poprzez określenie charakteru obszaru w uchwale o przystąpieniu do uchwalenia planu miejscowego musi być oceniane pod kątem skutków materialnoprawnych. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Dlatego też subiektywne przewidywania co do zapisów projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. W., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

1) art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku z przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie T. W. Sąd pierwszej instancji nie wskazał, czy w danej sprawie interes prawny skarżącego został naruszony rzeczoną uchwałą czy też interes prawny skarżącego nie został naruszony,

2) art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię,

3) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z przepisem art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy T. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

Z przywołanego przepisu wynika, że niewydanie orzeczenia o odrzuceniu skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, mimo istnienia podstaw prawnych do jej odrzucenia, determinuje konieczność uchylenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego przez sąd kasacyjny i odrzucenie skargi. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez T. W. w trybie art. 101 u.s.g., była uchwała Rady Gminy T. z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej.

Dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę bądź zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., niezbędne jest wykazanie po stronie strony skarżącej naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, do jakiego doszło na skutek wydania skarżonego aktu. Skarga taka powinna ponadto być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia. Podkreślić przy tym należy, że wywodzony i naruszony interes prawny, musi wynikać z prawa materialnego kształtującego sytuację prawną strony skarżącej. Dopiero wykazanie istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności drogi sądowej i daje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi.

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inne akty planistyczne gminy, m.in. uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, mają charakter aktów prawa wewnętrznego, które wiążąc tylko organ gminy nie wywołują skutków na zewnątrz. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że co do zasady akty o charakterze wewnętrznym nie mogą naruszyć interesów prawnych właścicieli nieruchomości, nie przesądzają bowiem o celu jaki ma być na danym terenie zrealizowany. Stwierdzić zatem należy, jak słusznie już to zauważył Sąd pierwszej instancji, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu ma jedynie charakter intencyjny, jej przedmiotem jest tylko określenie granic obszaru objętego planem, nie formułuje ona wskazań z jakimi przepisami plan ma być zgodny, ani też nie zawiera propozycji co do przeznaczenia konkretnego terenu. Nie kształtując zatem sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej, uchwała taka nie wywołuje skutków materialnoprawnych, tym samym nie może ona prowadzić do naruszenia interesu prawnego, które mogłoby stanowić podstawę do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skoro zatem zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała o wewnętrznym charakterze, z uwagi na tenże charakter i przedmiot, nie mogła prowadzić do naruszenia interesu prawnego skarżącego, a tym samym nie mogła stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., uznać należy, że skarga w niniejszej sprawie w sposób oczywisty jest niedopuszczalna i winna zostać odrzucona. Niedopuszczalność skargi oznacza, że niemożliwe staje się merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a zatem postępowanie sądowe w ogóle nie może się toczyć.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i odrzucił skargę.