Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 931/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 331/18 w sprawie ze skargi K. B. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 331/18 oddalił skargę K. B. (dalej: "skarżący") na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] grudnia 2017 r., nr [...]w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "DIAS") pismem z [...] maja 2017 r., nr [...]poinformował skarżącego, że nie otrzyma on propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm., dalej: "p.w. KAS"). We wskazanym piśmie omyłkowo powołano art. 167 ust. 7 p.w. KAS, na co wskazuje brak takiego uregulowania w danym akcie prawnym. Jednocześnie skarżący został poinformowany, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS jego stosunek służbowy wygaśnie [...]sierpnia 2017 r.

Pozwem z [...] czerwca 2017 r., wniesionym do Sądu Rejonowego dla [...][...] Wydział [...]skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...], skarżący zwrócił się o uznanie wygaśnięcia stosunku służbowego za wadliwe i przywrócenie do Służby Celno-Skarbowej,

Sąd Rejonowy dla [...][...] Wydział [...]postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt [...]przekazał sprawę do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, celem wydania decyzji.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS") postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma DIAS z [...] maja 2017 r., nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia Szef KAS w pierwszej kolejności wyjaśnił, że skarżący wniósł do Sądu Rejonowego pozew skierowany przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...] przekazany następnie przez ten Sąd Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej w celu rozpoznania i wydania decyzji. W pozwie skarżący zwrócił się o uznanie wygaśnięcia stosunku służbowego za wadliwe i przywrócenie do służby. Stanowiące przedmiot pozwu (odwołania) zagadnienia nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 i 2). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określają bowiem, jakie kategorie spraw są rozpatrywane przez organy administracji publicznej, w tym Szefa KAS.

Powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, Szef KAS wskazał, że w każdym przypadku należy badać indywidualnie, czy w sprawie występuje akt władczy uprawnionego podmiotu i czy zmierza on do władczego ukształtowania praw i obowiązków adresata.

Ponadto Szef KAS, odwołując się do uchwały Sądu Najwyższego z 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88, wymienił trzy cechy, dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję, tj.: jest przejawem woli organu administracyjnego co oznacza, że rozstrzygając sprawę narzuca on swoje stanowisko, wyraźnie wskazuje ona podstawę prawną, w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, rozstrzyga konkretną sprawę osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przepisami proceduralnymi - wyposażona jest w atrybut ważności.

Wobec powyższych rozważań oraz faktu, że skarżący nie otrzymał propozycji służby określanej też mianem "zatrudnienia" w ramach Izby Administracji Skarbowej w [...], Szef KAS stwierdził, że ocenę możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego przez organ drugiej instancji, należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 p.w. KAS i stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Szef KAS podał, że stosunek służbowy skarżącego jako funkcjonariusza, w związku z brakiem przedstawienia mu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do [...] maja 2017 r. propozycji zatrudnienia, złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, wygasł 31 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS (skutek ex lege). W przypadku propozycji zatrudnienia lub jej braku, przepisy p.w. KAS nie przewidują formy decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby m.in. prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepis art. 170 ust. 3 p.w. KAS nie reguluje formy prawnej wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej poprzez załatwienie sprawy w trybie wydania decyzji administracyjnej; z uwagi na wygaśnięcie w omawianym przypadku zatrudnienia z mocy ustawy nie ma podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego, rozstrzygającego o ustaniu stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie.

Szef KAS stanął na stanowisku, że pisemna propozycja zatrudnienia przedłożona funkcjonariuszowi przez DIAS, jak również informacja o jej braku, nie posiada znamion decyzji administracyjnej, ani postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Nie ma również charakteru czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego, określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub postępowania, do którego zastosowanie mają przepisy tego Kodeksu. Ustawa o wprowadzeniu KAS nie stanowi, aby do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji zatrudnienia (lub jej brakiem) miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. Analiza przepisów wskazuje jednoznacznie, że postępowanie, w którym nie następuje złożenie propozycji zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego.

Dalej Szef KAS wyjaśnił, że w niniejszej sprawie skarżący nie otrzymał propozycji dalszego zatrudnienia w strukturach Izby Administracji Skarbowej, w oparciu o wyraźne unormowanie, przewidziane przez ustawodawcę, ze wskazanym równocześnie skutkiem prawnym powstającym ex lege (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 p.w. KAS).

Również, w ocenie Szefa KAS, kwestionowane przez skarżącego pismo DIAS z [...]maja 2017 r., informujące o braku propozycji dalszego zatrudnienia oraz o wygaśnięciu [...] sierpnia 2017 r. stosunku służbowego, nie może być traktowane jako decyzja administracyjna, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo miało charakter wyłącznie informacyjny i nie było władczym rozstrzygnięciem organu z zakresu administracji publicznej.

Końcowo Szef KAS, powołując się na art. 134 k.p.a. stwierdził, że przepis ten nie określa, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Wynikają one z innych przepisów procesowych, stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Jest ono zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej. Organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej, tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Dlatego odwołanie od braku przedstawienia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, w rozumieniu art. 165 ust. 7 p.w. KAS, zdaniem Szefa KAS, jest niedopuszczalne.

Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa KAS z [...] grudnia 2017 r.

Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Dodatkowo podniósł, że rozpatrując sprawę z perspektywy historycznej podobne zagadnienie, lecz dotyczące wygaśnięcia stosunku pracy, było rozpatrywane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99, w przedmiocie oceny zgodności z Konstytucją RP, m.in. art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Wskazany przepis zawierał unormowanie sytuacji prawnej pracowników reformowanych urzędów administracji rządowej i samorządowej. Wprowadzono nim zasadę, że stosunki pracy z pracownikami dotychczasowych urzędów wojewódzkich, urzędów rejonowych i zamiejscowych jednostek tych urzędów, mających siedziby na obszarze powiatu, urzędów terenowych organów rządowej administracji specjalnej, a także pracownikami biur wojewódzkich sejmików samorządowych i urzędów miejskich stref usług publicznych, mających siedziby w miastach będących siedzibami starostw powiatowych, wygasają 30 czerwca 1999 r. Od zasady tej przewidziano jeden wyjątek. Otóż stosunki pracy pracowników administracji państwowej i samorządowej nie ulegały rozwiązaniu w przypadku zaproponowania im przez pracodawcę nowych warunków pracy i płacy na dalszy okres. Jeżeli propozycja taka nie została przez pracownika przyjęta, dochodziło do rozwiązania stosunku pracy w terminie do 15 czerwca 1999 r.

Wskazany przepis, podobnie jak ustawa o wprowadzeniu KAS, ustanowił instytucję wygaśnięcia stosunku pracy z mocy prawa. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił: "w przypadku takiego ustania stosunku pracy nie ma ani podstawy prawnej, ani nawet możliwości władczego oświadczenia woli przez pracodawcę, a także wydania decyzji lub orzeczenia przez właściwe organy państwa, których skutkiem byłoby ustanie stosunku pracy. Pracodawca - nie mając innej możliwości - powiadamia jedynie pracownika, iż w ustawowo określonym terminie stosunek pracy wygasł. Także przy braku powiadomienia skutek w postaci wygaśnięcia stosunku pracy następuje ex proprio vigore. Wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy powoduje, że pracodawca faktycznie nie ma żadnych możliwości korzystania z prawem określonego władztwa, bo żaden zakres takiego władztwa nie został przewidziany. Nie ma więc możliwości ani negatywnego ani pozytywnego ustosunkowania się do sytuacji prawnych powstałych z mocy samego prawa. W takim przypadku zatem, przy wygaśnięciu stosunku pracy z mocy prawa, nie ma miejsca połączona z wyrażeniem woli przez pracodawcę indywidualizacja i konieczna przy indywidualnych rozstrzygnięciach podwójna konkretyzacja normy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji uznał za trafną argumentację organu administracji, przyjmując ją za własną. Trafny, zdaniem Sądu, okazał się także dodatkowy wywód organu sformułowany w odpowiedzi na skargę.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał ponadto, że treść rozważanych regulacji nie budzi wątpliwości. Jednoznacznie wyrażoną wolą ustawodawcy było przyjęcie reguł, gdzie stosunek zatrudnienia osób, które nie otrzymały w stosownym terminie nowych warunków pracy lub służby wobec utworzenia ustawą nowej instytucji publicznej (Krajowej Administracji Skarbowej), przejmującej znacznej części kompetencje szeregu likwidowanych struktur organizacyjnych, wygasł z mocy prawa. Nie przewidziano także na rzecz osób dotychczas zatrudnionych, a których zatrudnienie wygasło żadnego trybu kontroli legalności działania organów administracji w zakresie zaniechania przedłożenia im propozycji dalszego zatrudnienia. Tam bowiem, gdzie prawodawca wobec stosownych przekształceń stosunku zatrudnienia, w związku z powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej, przewidział procedurę dla tego rodzaju kontroli, wyrażono to wprost - tak np. art. 169 ust. 4 p.w. KAS. Proste zestawienie konstrukcji regulacji zawartych w art. 169 oraz wynikających z następującego po nim art. 170 p.w. KAS uzasadnia wniosek, że wolą prawodawcy nie było ustanowienie procedury, umożliwiającej kontrolę działań instytucji publicznej w kwestii składanie propozycji kontynuacji zatrudnienia, gdzie praca wykonywana byłaby w nowo powołanej strukturze organizacyjnej - Krajowej Administracji Skarbowej (prosty wniosek z rozumowania a contrario).

Konkludując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia.

Skarżący wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 października 2018 r. w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na treść orzeczenia:

- art. 134 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie odwołanie jest niedopuszczalne a to przez pominięcie, że nie ma zasadniczych podstaw, w świetle wykładni prokonstytucyjnej (art. 45 ust. 1 Konstytucji), by różnicować, w zakresie przysługujących możliwości odwołania, decyzji o zwolnieniu ze służby określonej w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, z wygaśnięciem stosunku służbowego określonym w art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w. KAS, a w konsekwencji pozbawić skarżącego prawa do wywiedzenia skargi, o której mowa w art. 276 ust. 6 p.w. KAS;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez ograniczenie kontroli legalności postępowania administracyjnego tylko do wybranych aspektów tego postępowania i wydanie orzeczenia bez koniecznej i prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a to przez pominięcie okoliczności, że przedmiotowa informacja o nieprzedstawieniu propozycji dalszego zatrudnienia została doręczona skarżącemu z naruszeniem terminu ustawowego określonego w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS, a w konsekwencji bez rozważenia, czy doszło do nawiązania stosunku służby w sposób dorozumiany, a w następstwie czy zastosowano właściwy tryb postępowania.

- nadto zarzucił naruszenie prawa procesowego, poprzez niezasadne pozbawienie skarżącego prawa do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS i w dalszej kolejności skargi, o której mowa w art. 276 ust. 6 ustawy o KAS w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w. KAS, a to z kolei z uwagi na:

• fakt, że pomiędzy skarżącym a organem został nawiązany stosunek służby, a to z kolei z uwagi na fakt, że w terminie określonym w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS nie doręczono skarżącemu rozstrzygnięcia o nieprzedstawieniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, które zostało nadane do skarżącego dopiero [...] czerwca 2017 r. , co z kolei obliguje organ do zastosowania wszelkich wymogów związanych z wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby, z uwagi na dorozumiane nawiązanie tegoż stosunku.

a ponadto:

• bezzasadną odmowę uznania, że od nieprzedstawienia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jako aktu, który jest traktowany jak decyzja o zwolnieniu ze służby, nie przysługuje odwołanie w trybie określonym w art. 276 ust. 2 p.w. KAS (lub alternatywnie w trybie art. 277 ustawy o KAS).

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie, oraz rozważenie, ze względów ekonomii procesowej, jak i de facto prawną tożsamość sporu – ze skargą kasacyjną wywiedzioną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 875/17. Ponadto skarżący wniósł o rozważenie zasadności wystąpienia przez NSA z wnioskiem o rozstrzygnięcie wstępne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie art. 267 TFUE w zakresie udzielenia odpowiedzi na następujące pytania:

"1) Czy art., 1, art. 2 ust. 1 i 2 i art. 4 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78 WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, interpretowane z uwzględnieniem ogólnej zasady prawa UE zakazującej dyskryminacji ze względu na religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną, rozumianej zgodnie z motywami przytoczonymi przez Trybunał Sprawiedliwości w pkt. 74 i 75 wyroku TS z 22 listopada 2005 r. w sprawie C-144/04 Werner Mangold, jak również z uwzględnieniem art. 21 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, które umożliwiają Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej oraz Dyrektorom Izby Administracji Skarbowej nieprzedstawienie osobie zatrudnionej w jednostce KAS propozycji nawiązania stosunku służby w sposób arbitralny?

2) Czy art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78 WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, interpretowane z uwzględnieniem art. 30 i art. 47 Karty Praw Podstawowych UE, należy interpretować jako stojący na przeszkodzie uregulowaniom takim, jak art. 170 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, który nie przewiduje dostępności skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem w zakresie zaskarżenia decyzji o zwolnieniu ze służby osoby zatrudnionej w jednostce KAS?

3) Czy art. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 i art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78 WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, interpretowane z uwzględnieniem art. 21 ust. 1, art. 30 i art. 47 Karty Praw Podstawowych UE, należy interpretować jako stojące na przeszkodzie uregulowaniom takim, jak art. 144 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, który nie przewiduje żadnego zróżnicowania w zakresie charakteru i funkcji pełnionych w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2186), oraz bez przyznania prawa do indywidualnego zbadania sprawy w tym zakresie wraz z przyznaniem jednostce efektywnego środka odwoławczego.".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie, organ oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Natomiast skarżący pozostawił do uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie rozstrzygnięcia sprawy na posiedzeniu niejawnym. W przypadku powzięcia decyzji o zasadności takiego rozstrzygnięcia, skarżący wyraził na nie zgodę. Jednocześnie poinformował, że posiada techniczne możliwości umożliwiające udział w rozprawie zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Odwołanie to zostało złożone od pisma z [...] maja 2017 r. informującego skarżącego, że nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia/służby.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że przekazanie Szefowi KAS do rozpoznania i rozstrzygnięcia, przez sąd powszechny odwołania skarżącego – pozwu o ustalenie wygaśnięcia stosunku służbowego za wadliwe i przywrócenie do służby, stworzyło podstawę prawną uznania właściwości tego organu administracji do rozpatrzenia tego odwołania. Postanowienie o przekazaniu sprawy sądy powszechne dokonują bez badania zasadności roszczenia.

Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia czy przepisy prawa administracyjnego (zarówno materialne, jak i procesowe) dopuszczają możliwość merytorycznej kontroli przedmiotu odwołania. W okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności trzeba jednak ustalić czy nieprzedłożenie skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia/służby w organach KAS może stanowić podstawę do odwołania się funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej do organu wyższej instancji.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zasadnym jest przypomnienie istoty zmian w strukturach administracji celno-skarbowej, które były konsekwencją przeprowadzonej reformy.

Z 1 marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa, która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Art. 160 ust. 2 i ust. 4 p.w. KAS określił, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej. W odniesieniu do dotychczasowej kadry zatrudnionej w Służbie Celnej art. 165 ust. 3 i 4 p.w. KAS określił zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach KAS, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 p.w. KAS, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych). Zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w. KAS, funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasły: z 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 p.w. KAS). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS).

Wszelkie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zostały rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ono w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Przy tym ustawa wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym wypadku podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.

Podkreślenia wymaga, że pismo informujące, że funkcjonariuszowi nie zostanie przedstawiona propozycja zatrudnienia/służby nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Konsekwencją zachowania organu, polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów jest natomiast wygaśnięcie stosunku służbowego. Oznacza to, że przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy, które są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji, a której to brak doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego.

Z art. 170 ust. 3 p.w. KAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. Uprawnione jest zatem przyjęcie, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Orzekanie w formie decyzji administracyjnej wyklucza przy tym jakąkolwiek arbitralność organu. Decyzja jest zaprzeczeniem arbitralności, wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia w tym przypadku będą przesłanki określone w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Zawarte w art. 165 ust. 7 p.w. KAS zastrzeżenie dotyczące stosowania art. 170 tej ustawy, nie stanowi tu żadnej przeszkody, a to ze względu na brzmienie art. 170 ust. 3 p.w. KAS. To, że art. 170 ust. 3 p.w. KAS nie odwołuje się wprost do art. 276 ustawy o KAS, nie oznacza, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, traktowana przez wyraźną wolę ustawodawcy jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli nie jest jednak decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, ani też jej brak (bezczynność organu w jej wydaniu), a postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od pisma informującego skarżącego o tym, że nie zostanie mu przedstawiona propozycja zatrudnienia/służby. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji wydanych w pierwszej instancji. Pismo z 31 maja 2017 r. skierowane do skarżącego nie jest decyzją i w związku z tym nie przysługuje od niego odwołanie. Okoliczność, że pismo to skarżący otrzymał 1 czerwca 2017 r. nie rodzi żadnych skutków prawnych. Termin 31 maja 2017 r., jak wynika z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, został zastrzeżony jedynie dla pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie zaś dla informacji o ich nieprzedstawieniu. Brak takiej propozycji oznaczał, że dotychczasowe stosunki pracy lub stosunki służbowe wygasały z 31 sierpnia 2017 r. Pozew uznany za odwołanie został wywiedziony 22 czerwca 2017 r., a więc przed tą datą, co nie pozwała na uznanie go za odwołanie od decyzji o zakończeniu stosunku służbowego skarżącego.

Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w. KAS oraz art. 276 ust. 2 i 6 p.w. KAS, jak i art. 134 k.p.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7.77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Jak wynika z art. 7 k.p.a. organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Oczywistym jest, że taka sytuacja nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie, której wszystkie istotne elementy zostały wyjaśnione.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powyższy przepis może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).

Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Obejmuje ono w szczególności syntetyczne omówienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej konieczne wyjaśnienie.

Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. albowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zaistniały przesłanki od usunięcia zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi, o co wnosił skarżący w skardze kasacyjnej. Sąd krajowy może, w ramach toczącego się przed nim sporu, zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z wnioskiem o dokonanie wykładni aktów prawa unijnego lub o stwierdzenie, czy taki akt jest ważny. Pytanie prejudycjalne ma charakter konkretny, tzn. powiązane jest ze stanem faktycznym konkretnej sprawy sądowej. Wynik postępowania sądowego, które podlega zawieszeniu, uzależniony jest od odpowiedzi TSUE. Biorąc pod uwagę przedmiot rozpoznawanej sprawy, na co zwracano uwagę już wcześniej, nie można uznać, aby pytania przedstawione przez skarżącego pozostawały w związku z przedmiotem sprawy. Odpowiedź na te pytania pozostaje bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.