Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4122/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9a ust. 3-5, ust. 10, ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: § 137
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 620/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 16 czerwca 2011 r. nr VII/59/2011 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność § 1 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 620/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 16 czerwca 2011 r. nr VII/59/2011 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt 2, 3 i 4, § 2 ust. 2, § 3, § 4, § 5 ust. 5, § 6 ust. 4 i ust. 6 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały (punkt I), w pozostałej zaś części skargę oddalił (punkt II).

W motywach orzeczenia Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że podjęcie przez Radę Miejską w Ćmielowie w dniu 29 kwietnia 2020 r. uchwały nr XXVII/154/2020 w sprawie uchwalenia Regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego określającego tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego ani bezzasadności skargi. Zmiana lub uchylenie uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94, publ. OTK z 1994 r. z. 2, poz. 44).

Dokonując merytorycznej oceny postanowień zaskarżonego aktu prawa miejscowego Sąd Wojewódzki uznał, że § 1 ust. 1 załącznika do uchwały pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.p.r., co skutkować musiało stwierdzeniem jego nieważności. Skoro powyższa ustawa zakreśla przedmiot, jak i zadania zespołu interdyscyplinarnego, zespół interdyscyplinarny nie może działać na podstawie innych ustaw, które prawodawca gminny wskazał w § 1 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Niedopuszczalną modyfikację ustawową dostrzeżono również w § 2 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały, który wprawdzie przytacza dosłownie treść oświadczenia o zachowaniu poufności, o jakim mowa w art. 9c ust. 3 u.p.p.r., jednak cała normatywna treść tego przepisu modyfikuje przepis ustawowy. Po pierwsze, z treści regulacji gminnej nie wiadomo, komu oświadczenie ma być składane – mimo, że stanowi o tym wyraźnie art. 9c ust. 3 u.p.p.r., a po drugie obowiązek złożenia tego oświadczenia uchwała w sposób nieuprawniony zawęziła do członków zespołu interdyscyplinarnego, pomijając członków grup roboczych. Tymczasem art. 9a ust. 12 u.p.p.r. wskazuje, że członkami grup roboczych mogą być osoby niewchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego np. specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Porównując nadto treść § 3 i § 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały z brzmieniem art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. Sąd zauważył, że oba przepisy uchwały zmodyfikowały regulację ustawową wprowadzając zadania Zespołu Interdyscyplinarnego, które nie zostały przewidziane w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a zgodnie z ich opisem w uchwale dotyczą problemów, które mogą, ale nie muszą być związane z problemem przemocy w rodzinie (por. np. § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 pkt a, b załącznika do uchwały). Takie postanowienie uchwały, która ma wykonywać delegację ustawową, a więc określać tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, nie tylko przekracza upoważnienie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., ale także pozostaje w sprzeczności z zakresem zadań, który ustawodawca przewidział dla zespołu interdyscyplinarnego w art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r.

Wskazując na treść § 5 ust. 5 załącznika do uchwały Sąd stwierdził, że prawodawca gminny w sposób niedopuszczalny wkroczył w materię ustawową, modyfikując treść art. 9c ust. 2 u.p.p.r. W § 5 ust. 5 załącznika do ww. uchwały mowa jest o zachowaniu tajności informacji przekazywanych w ramach prac Zespołu bądź grupy, podczas gdy w art. 9c ust. 2 u.p.p.r. stanowi o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych, które członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3. Różnice między oboma przepisami dotyczą nie tylko zachowania tajności/poufności (uchwała/ ustawa), ale także zakresu informacji i danych (o danych nie ma mowy w uchwale), co do których członkowie zespołu oraz grup roboczych mają ustawowy obowiązek zachowania poufności.

Podobnie oceniono § 6 ust. 4 załącznika do uchwały. Treść art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. wskazuje, że w skład grup roboczych wchodzą nie tylko przedstawiciele tych samych podmiotów, które wskazują członków zespołu interdyscyplinarnego (wymienionych w art. 9a ust. 3 u.p.p.r.), ale grupę roboczą mogą także tworzyć inne osoby, niebędące członkami zespołu np. specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Zawężenie członków grup roboczych wyłącznie do osób wchodzących w skład zespołu stanowi, zdaniem Sądu, istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia nieważności także tego przepisu.

Z kolei § 6 ust. 6 załącznika do uchwały dotyczy nie tylko zakresu zastrzeżonego dla regulacji ustawowej, ale modyfikuje ją, określając częstotliwość "spotkania" wszystkich członków Zespołu Interdyscyplinarnego nie rzadziej niż raz na 3 miesiące celem przedstawienia zakresu wsparcia udzielonego przez poszczególne grupy robocze, podczas gdy art. 9a ust. 7 u.p.p.r. wskazuje wyraźnie na posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego, które odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Tego rodzaju modyfikacja regulacji ustawowych przez przepisy gminne jest niedopuszczalna.

W pozostałym natomiast zakresie, tj. co do regulacji zawartych w § 1 ust. 3, 4 oraz ust. 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga Prokuratora nie zasługiwała na uwzględnienie.

W § 1 ust. 3 załącznika do uchwały prawodawca gminny w zdaniu pierwszym wskazał ogólnie, że w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele instytucji związanych z realizacją zadań na rzecz pomocy osobom indywidualnym, rodzinom, grupom problemowym bądź środowisku, zaś w zdaniu drugim określił, że są to osoby z różnych grup zawodowych reprezentujący instytucje publiczne, odpowiedzialne za realizację zadań, wymieniając m.in. te podmioty, które wskazał ustawodawca w art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r. W tej grupie nie ma wprawdzie organizacji pozarządowych (art 9a ust. 3 pkt 6 u.p.p.r.), niemniej jednak w ocenie Sądu nie można przyjąć, aby treść § 1 ust. 3 i 4 w jakikolwiek sposób wykluczała je spośród tych podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Wniosek taki wypływa z przykładowego wskazania przez prawodawcę lokalnego podmiotów, które zgłaszają swoich przedstawicieli do Zespołu, a ponadto z treści § 1 ust. 4 załącznika do uchwały.

§ 1 ust. 3 i 4 nie wypaczają regulacji ustawowych określających skład zespołu interdyscyplinarnego i stanowią jedynie funkcję informacyjną dotyczącą ogólnej charakterystyki podmiotów, których przedstawiciele tworzą zespół interdyscyplinarny.

Także § 1 ust. 4 i 5 załącznika nr 1 do uchwały przepisów ustawowych nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Postanowienia te służą komunikatywności tekstu zaskarżonej uchwały, zaś § 1 ust. 4 w powiązaniu z § 1 ust. 3 spełnia dodatkowo funkcję informacyjną w zakresie ogólnej charakterystyki podmiotów, które wskazują swoich przedstawicieli do składu Zespołu Interdyscyplinarnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu II zaskarżonego wyroku, którym oddalono skargę. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że wskazanie w § 1 ust. 3 i 4 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 16 czerwca 2011 r. nr VII/59/2011 katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego było dopuszczalne, gdyż nie wypaczało regulacji ustawowych określających skład Zespołu i stanowiło jedynie funkcję informacyjną, dotyczącą ogólnej charakterystyki podmiotów, których przedstawiciele tworzą Zespół, a tym samym Rada Miejska w Ćmielowie nie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w sytuacji, gdy wskazana regulacja przekroczyła zakres delegacji ustawowej, albowiem przepisy u.p.p.r. nie upoważniały Rady do określania katalogu tych podmiotów, gdyż został on określony w samej ustawie, a nadto nie wskazuje ona trybu i sposobu, czyli procedury powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, jest nieprecyzyjna i powoduje trudności interpretacyjne u odbiorców;

2) art. 9a ust. 10 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 282) zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że powtórzenie w § 1 ust. 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, dot. możliwości tworzenia przez Zespół Interdyscyplinarny grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r. jest prawidłowe w sytuacji, gdy regulacja ta w sposób istotny narusza prawo, albowiem przekracza zakres delegacji ustawowej, gdyż nie wskazuje trybu i sposobu, czyli procedury powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania a nadto w sposób niecelowy powtarza treść zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 10 u.p.p.r.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie punktu II zaskarżonego wyroku, w którym w części oddalono skargę Prokuratora i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 16 czerwca 2011 roku nr VII/59/2011 we wskazanym powyżej zakresie, tj. co do § 1 ust. 3, 4 i 5.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Zakres zaskarżenia skargą kasacyjną wniesioną przez Prokuratora Okręgowego w Kielcach obejmuje jedynie punkt drugi zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tym samym rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach jej zarzutów zostanie ograniczone tylko do punktu drugiego wyroku Sądu pierwszej instancji, którym Sąd ten oddalił w pozostałym zakresie skargę.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Uzasadnionym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że wskazanie w § 1 ust. 3 i ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego było dopuszczalne, gdyż nie przekraczało delegacji ustawowej i stanowiło jedynie informację dotyczącą ogólnej charakterystyki podmiotów, których przedstawiciele tworzą Zespół.

Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie Prokurator, że żaden z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a w tym ani art. 9a ust. 15, ani też art. 9a ust. 3, ust. 4 i ust. 4 u.p.p.r. nie upoważniały Rady Miejskiej w Ćmielowie do określenia katalogu tych podmiotów, gdyż został on określony w samej ustawie.

Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Stosownie zaś do art. 9a ust. 4 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą również kuratorzy sądowi.

Rada Miejska w Ćmielowie w § 1 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wskazała, że w skład zespołu wchodzą przedstawiciele instytucji związanych z realizacją zadań na rzecz pomocy osobnom indywidualnym, rodzinom, grupom problemowych bądź środowisku. Dodano, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą osoby z różnych grup zawodowych reprezentujących instytucje publiczne odpowiedzialne za realizację zadań, m.in.: przedstawiciele Ośrodka Pomocy Społecznej, Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia i kuratorzy sądowi.

Zaskarżony § 1 ust. 3 załącznika nr 1 do ww. uchwały zawiera treść, która stanowi wprost częściowe powtórzenie art. 9a ust. 3 pkt 3-5 i ust. 4 u.p.p.r. w tym zakresie, w jakim przepis ten wskazuje, że w skład zespołu interdyscyplinarnego w Gminie Ćmielów wchodzą przedstawiciele Policji, oświaty i ochrony zdrowia oraz kuratorzy sądowi. Skoro ustawodawca określił podmioty, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, to powtórzenie tej regulacji w uchwale stanowi naruszenie prawa.

Ponadto w § 1 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały zostały wskazane dwie instytucje: Ośrodek Pomocy Społecznej i Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych co do których z samej treści uchwały nie wynika, czy są to konkretne instytucje funkcjonujące w Gminie Ćmielów, czy są to ogólnie wskazane podmioty wymienione w art. 9a ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.p.r. Jeżeli są to podmioty, które wskazuje art. 9a ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.p.r., to ich powtórzenie w § 1 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały także stanowi naruszenie prawa.

Ponadto z treści § 1 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały nie wynika, aby były to konkretne podmioty lub instytucje powołane w Gminie Ćmielów. Jeżeli w tej uchwale Rada Miejska chciała wskazać na konkretną instytucję, np. ośrodek pomocy społecznej, to taki zapis znalazł się w jej treści (np. § 5 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wskazujący na Ośrodek Pomocy Społecznej w Ćmielowie).

Dodatkowo należy wskazać, że sama treść § 1 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wskazuje, że wyliczenie podmiotów, których przedstawiciele będą uczestniczyć w zespole interdyscyplinarnym jest tylko przykładowe, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Ustawodawca w sposób wyczerpujący wylicza w art. 9a ust. 3 i ust. 4 u.p.p.r. te podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie uczestniczą w zespole interdyscyplinarnym i nie jest dopuszczalnym poszerzenie tego zakresu o inne podmioty.

Zasadnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 9a ust. 4 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez wskazanie w § 1 ust. 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, że w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów niż wymienionych w § 1 ust. 3 ww. załącznika działający na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Przytoczona treść § 1 ust. 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w całości powtarza treść art. 9a ust. 5 u.p.p.r., zgodnie z którym w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 tej ustawy, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Zasadnym jest także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 10 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 282) w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przyjęcie poglądu, że powtórzenie w § 1 ust. 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały treści art. 9a ust. 10 u.p.p.r. jest prawidłowe w sytuacji, gdy regulacja ta w sposób istotny narusza prawo i powtarza treść przepisu ustawowego.

Zgodnie z art. 9a ust. 10 u.p.p.r. zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Identyczną treść zawiera § 1 ust. 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Regulacja zawarta w § 1 ust. 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały stanowi realizacji delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którą rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Ponadto zgodnie z § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Ustosunkowując się do ww. zasadnych zarzutów skargi kasacyjnej należy ponadto stwierdzić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. wprost stanowiący, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym.

Nie można podzielić tej argumentacji Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą tylko całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego należy uznać za prawidłowe, ponieważ wówczas dana uchwała jest czytelna, spójna i kompleksowo regulująca daną materię niezależnie od tego, czy powiela ona treść ustawy i czy jest zgodna z delegacją ustawową. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzebna delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19, LEX nr 3030693).

Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11, LEX nr 1081742; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14, LEX nr 1990891; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15, LEX nr 2339667).

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na § 2 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 16 czerwca 2011 r. nr VII/59/2011 w sprawie: uchwalenia Regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie - stwierdził nieważność § 1 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 załącznika nr 1 do tej uchwały, ponieważ przepisy te zawierały zarówno powtórzenia treści norm ustawowych jak i ich niedopuszczalną modyfikację.

Powyższe uchybienia stanowią istotne uchybienia w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., a skoro zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie było przeszkód przed jej częściowym unieważnieniem.