Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 354/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba, Sędziowie NSA Tadeusz Cysek, Janusz Drachal (spr.), Protokolant Grzegorz Antas, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 501/05 w sprawie ze skargi W. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 501/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 8 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek oraz określił, że decyzja ta nie może zostać wykonana w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 8 grudnia 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 11 października 2004 r. o odmowie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Powołał się na art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.), zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie przesłanka ta nie zachodzi, ponieważ strona posiada stałe źródło dochodu w postaci renty socjalnej i rodzinnej. Ponadto wskazał na możliwość udzielenia przez Zakład ulgi w spłacie należności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. A. stwierdził, że jest inwalidą i od 1991 r. pobiera rentę rodzinną wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym. Oświadczył, że od 1999 r. prowadzi działalność gospodarczą, lecz uzyskiwany z niej dochód nie pokrywał wszystkich jego wydatków, w tym na składki z tytułu ubezpieczenia. Wskazał również na swoją trudną sytuację materialną, zdrowotną oraz rodzinną.

Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję działając we własnym imieniu, nie mając ku temu podstaw prawnych. Sąd podkreślił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną - osobą prawną wykonującą swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw o charakterze ubezpieczeniowym. Przepis art. 83 ust. 1 u.s.u.s. określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład.

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że istotny na gruncie tego problemu jest art. 83 ust. 2 u.s.u.s., który stanowi, że od decyzji ZUS w zakresie zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W myśl art. 83 ust. 4 od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne odwołanie nie przysługuje.

Sąd wskazał art. 123 u.s.u.s., który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Do postępowania w sprawach o umorzenie stosuje się art. 15 k.p.a., ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W rezultacie Sąd stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).

Organy wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. zostały określone w art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest Minister Polityki Społecznej.

Dodatkowo Sąd wskazał na uchybienia przepisów postępowania polegające w szczególności na naruszeniu art. 10 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Sąd mając powyższe okoliczności na względzie uznał, że zasadne jest na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności decyzji.

W skardze kasacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2005 r. w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 127 § 3 k.p.a. dokonaną z pominięciem art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s., skutkującą przyjęciem, że Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej oraz nie jest właściwy do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W opinii skarżącego błędne jest przyjęcie przez Sąd I instancji, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest organem administracji państwowej właściwym w przedmiocie wydania decyzji umorzenia należności z tytułu składek. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., z katalogu spraw rozstrzyganych przez ZUS, od których przysługuje odwołanie do właściwego sądu wyłączono sprawy załatwiane w drodze decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem skarżącego, gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie Prezesowi ZUS kompetencji do wydawania decyzji wyłącznie w sprawach przyznawania świadczeń w drodze wyjątku, to również treść art. 83 musiałby ulec zmianie przez wskazanie, że w sprawach rozstrzyganych decyzją przez Prezesa Zakładu (a nie Zakład) odwołanie nie przysługuje. Treść tego przepisu nie wskazuje bowiem, że chodzi o odwołanie do sądu powszechnego, ale ogólnie na odmowę przyznania prawa do odwołania. Skarżący wskazał, że przyjęta przez Sąd I instancji ocena przepisu art. 73 u.s.u.s. jest sprzeczna z jego wykładnią językową ze względu na to, że katalog kompetencji nie jest wyczerpujący, na co wskazuje słowo "w szczególności", a także sprzeczna z systematyką całej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, z której wynika prawo Prezesa ZUS do kierowania i reprezentacji.

W ocenie strony skarżącej chybiony jest również zarzut braku właściwości Prezesa ZUS do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 127 § 3 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 5 § 2 ust. 4 k.p.a. takim organem, z racji pełnienia funkcji kierownika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych równorzędnego urzędom centralnym załatwiającym sprawy administracyjne, jest Prezes ZUS.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na podstawie przewidzianej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 127 § 3 k.p.a. dokonaną z pominięciem art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.

Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.

Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi-odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.).

Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne był (w czasie odnoszącym się do rozpoznanej sprawy) Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS był Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister był organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.

Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.

W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.