Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1247/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 5 i 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a, art. 135, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1122/14 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania oczyszczalni biologicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1122/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uwzględniając skargę J. Z., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania oczyszczalni biologicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2014r. nr [...]., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej P.b.), zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania oczyszczalni biologicznej [...] (prace ziemne, montaż zbiornika, podłączenie budynku, budowa studni chłonnej) na działce o nr ew. [...] w m. [...], ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że obszar wnioskowanej nieruchomości objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami we wsi [...] (zwanego dalej m.p.z.p.) - zatwierdzonego uchwałą Nr LI/403/2005 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 15 grudnia 2005r. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2006r., Nr 11, poz. 244) - i oznaczony symbolem 3MN/U zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami. W ocenie organu pierwszej instancji budowa przedmiotowej oczyszczalni biologicznej jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu, gdyż § 14 ust. 1 i 2 oraz § 37 pkt 1 m.p.z.p., wyklucza możliwość realizacji urządzeń, które zmieniają warunki gruntowo-wodne na obszarze objętym w/w planem.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. Z. podniósł, że w odległości kilkudziesięciu metrów realizowane były przydomowe oczyszczalnie, a zgodnie z opinią [...] 2006 r., w sprawie możliwości podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości działka ew. nr [...] "nie ma możliwości grawitacyjnego odprowadzania ścieków bytowo-gospodarczych z przedmiotowej posesji w nawiązaniu do istniejących sieci". Odwołujący podkreślił, że prawidłowa eksploatacja biologicznych przydomowych oczyszczalni ścieków oraz przestrzeganie wytycznych producenta dotyczących zasad korzystania z urządzenia, zapewnia otrzymanie wody na odpływie o parametrach odpowiadających najwyższym dopuszczalnym wartościom wskaźników zanieczyszczeń określonych w załączniku nr 1 - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Nie można narzucać inwestorowi rozwiązań w zakresie sposobu odprowadzania ścieków, jeżeli proponowane przez niego metody nie są sprzeczne z ustawą.

Decyzją z dnia [...] 2014r. Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że budowa przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr LI/403/2005 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami we wsi [...]). Zgodnie bowiem z § 14 ust. 1 miejscowego planu, na obszarze objętym planem należy zapobiegać i przeciwdziałać zmianom powierzchni ziemi. W tym celu należy nie dopuszczać do niszczenia lub uszkadzania powierzchni ziemi, gleby i rzeźby terenu, przez niekorzystne przekształcanie ich budowy oraz poprzez niewłaściwe zbieranie odpadów i odprowadzanie ścieków. W myśl ust. 2 ww. paragrafu zakazuje się prowadzenia prac trwale i niekorzystnie naruszających panujące na obszarze objętym planem oraz w jego sąsiedztwie stosunki gruntowo-wodne. W rozpatrywanej sprawie ścieki mają zostać zagospodarowane w obrębie działki. Inwestycja naruszy zatem, zdaniem Wojewody, istniejące stosunki gruntowo-wodne na obszarze objętym planem. W przypadku korzystania z opróżnianego okresowo zbiornika bezodpływowego, czy też kanalizacji sanitarnej, o której mowa w § 37 miejscowego planu, te stosunki nie zostałyby naruszone, ścieki byłyby bowiem wyprowadzane poza rozpatrywany teren.

Wojewoda wskazał, że wprawdzie w miejscowym planie nie został sformułowany wprost zakaz budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, to jednak w oparciu o cytowane zapisy tego planu dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego można stwierdzić, iż realizacja takiej inwestycji na rozpatrywanym terenie nie jest dopuszczalna. Brak sieci kanalizacji sanitarnej na wysokości działki nr [...] ma w tej sytuacji znaczenie drugorzędne, skoro skarżący uzyskał w 2011 r. pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na działce nr [...].

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, J. Z. zarzucił naruszenie przepisu art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 7 K.p.a., konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa poprzez nierówne traktowanie obywateli przez organ administracji przy wydawaniu decyzji w analogicznej sytuacji, zasady wykładni systemowej, zgodnie z którą pierwszeństwo obowiązywania powinno zostać przyznane aktowi prawnemu wyższego rzędu, a więc ustawie, nie zaś aktom prawa miejscowego jakimi są uchwały rady gminy.

W uzasadnieniu skargi zarzucono m.in. naruszenie przez organy art. 8 K.p.a. Organ administracyjny w toku prowadzonego postępowania zbagatelizował opinię Aquanet dotyczącą kwestii powstania kanalizacji na terenie, na którym położona jest nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, na której chciał on wybudować oczyszczalnię, a przede wszystkim organ nie powołał dla potwierdzenia swoich twierdzeń biegłego, który jednoznacznie stwierdziłby, czy rzeczona oczyszczalnia faktycznie trwale i niekorzystnie naruszałaby panujące na obszarze objętym planem oraz w jego sąsiedztwie stosunki gruntowo-wodne. Skarżący podniósł, iż wybudowanie alternatywnej w stosunku do zbiornika bezodpływowego przydomowej oczyszczalni ścieków nie narusza uchwały miejscowego planu zagospodarowania gminy [...], gdyż wybudowanie takiej oczyszczalni jest zgodne z przepisami prawa budowlanego i normami europejskimi co do ochrony środowiska. Podkreślił, że oczyszczalnia o wysokich parametrach technicznych mniej niż zbiorniki bezodpływowe narusza środowisko i wody gruntowe, jest ekologiczna i znacznie tańsza w eksploatacji. Skoro przydomowa oczyszczalnia ścieków nie ma negatywnego wpływu na środowisko, chroni wody gruntowe, jest dozwolona przez prawo budowlane i przepisy o ochronie środowiska, to nie ma jakichkolwiek przeciwwskazań do realizacji takiej inwestycji, gdyż jest ona znacznie lepszym gwarantem ochrony środowiska niż zbiorniki bezodpływowe. Niezrozumiałym wobec powyższego pozostaje dla skarżącego fakt braku powołania przez którykolwiek z organów w sprawie biegłego, celem sporządzenia opinii w zakresie określenia czy faktycznie w przedmiotowym przypadku planowana przez skarżącego inwestycja trwale i niekorzystnie narusza panujące na obszarze objętym planem oraz w jego sąsiedztwie stosunki gruntowo-wodne. Ponadto skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku uchylającego decyzje organów pierwszej i drugiej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, w sposób wiążący określa sposób zagospodarowania i przeznaczenia objętych nim terenów oraz, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tym samym postanowienia miejscowego planu zagospodarowania, ingerujące w prawo własności nieruchomości objętych planem, nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami ustaw. Brak owej sprzeczności umożliwia realizację określonej w Konstytucji zasady proporcjonalności, polegającej na ograniczeniu możliwości korzystania z prawa własności jedynie w takim zakresie, jaki jest do pogodzenia ze społecznym celem, uzasadniającym jego wprowadzenie. Ingerencja organu administracji publicznej w uprawnienia właściciela w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego nie może również wprowadzać ograniczeń ponad jego zapisy. Za niedopuszczalną Sąd uznał jakąkolwiek wykładnię rozszerzającą zapisy planu.

Jak wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., jednym z elementów miejscowego planu zagospodarowania są ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W zakresie powyższym mieszczą się postanowienia, co do sposobu oczyszczania i odprowadzania ścieków. Jednocześnie ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach wskazuje obowiązki, jakie spoczywają w powyższym zakresie na właścicielach nieruchomości.

Z istotnego dla sprawy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr LI/403/2005 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami we wsi Nowinki-Drużyna, Dz.Urz.Woj. Wielk. z 2006 r. Nr 11, poz. 2440) wynika, że na obszarze objętym planem należy zapobiegać i przeciwdziałać zmianom powierzchni ziemi. W tym celu należy nie dopuszczać do niszczenia lub uszkadzania powierzchni ziemi, gleby i rzeźby terenu, przez niekorzystne przekształcanie ich budowy oraz poprzez niewłaściwe zbieranie odpadów i odprowadzanie ścieków (§ 14 ust. 1 m.p.z.p.). W myśl ust. 2 ww. paragrafu zakazuje się prowadzenia prac trwale i niekorzystnie naruszających panujące na obszarze objętym planem oraz w jego sąsiedztwie stosunki gruntowo-wodne.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z zapisów analizowanego planu nie sposób wyinterpretować ograniczenia przy wyborze innego rozwiązania dopuszczonego przepisami prawa. Brak w postanowieniach planu jakichkolwiek regulacji, co do możliwego wykorzystania przydomowych oczyszczalni ścieków nie czyni takiego rozwiązania sprzecznym z jego przepisami. Podkreślenia wymaga, że tego rodzaju metoda postępowania z nieczystościami jest rozwiązaniem przewidzianym w art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2001 r. Rozwiązanie to uznano nawet za równorzędne z odprowadzaniem nieczystości płynnych (ścieków bytowych) poprzez miejscową sieć kanalizacyjną, gdy zważyć, że wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymogi określone z przepisach odrębnych zwalnia z obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Nie budzi więc, w ocenie Sądu I instancji, wątpliwości, iż kierując się racjonalnością i stosując celowościową (funkcjonalną) wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dojść do wniosku, że pomimo, iż literalnie w planie mowa jest o budowie zbiorników bezodpływowych, to inwestor, który posiada konieczne środki i warunki terenowe, ma prawo zgłosić budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Odmienna wykładnia przepisów omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłaby do wniosku, że rozwiązanie dopuszczone przepisami obowiązujących ustaw, technicznie i ekologicznie korzystniejsze, za jakie należy uznać możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nie zostało przez stanowiącą plan Gminę w ogóle dopuszczone do stosowania. Tego rodzaju wnioskowania, niewynikającego wprost z regulacji w tymże planie zawartych, w żaden sposób nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art.1 ust.2 u.p.z.p.). Zatem błędnie organy przyjęły, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować sposób wykonywania prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi, w tym i z ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Ponieważ ustawa powyższa dopuszcza wprost od 2001 r. budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, ograniczenie powyższego uprawnienia w oparciu o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy za błędne. Odmienna interpretacja uchwały rady gminy przyjęta przez organy obydwu instancji ma charakter rozszerzający i prowadzi do wadliwego pozytywnego definiowania treści prawa własności. A zatem, zgłoszenie sprzeciwu w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajdowało prawnego uzasadnienia w prawie materialnym.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że organy administracji nie wykazały (choćby poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego), aby odprowadzenie ścieków do oczyszczalni biologicznej stanowiło niewłaściwe odprowadzenie ścieków (§14 ust. 1 uchwały), jak i naruszało stosunki gruntowo – wodne (§14 ust. 2 uchwały). Ponadto trzeba pamiętać, iż budowa biologicznych oczyszczalni ścieków jest szczegółowo uregulowana w obowiązujących przepisach (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz obowiązującego w dniu wniesienia sprzeciwu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2006 r. nr 137, poz. 984, ze zm.). Spełnienie przez inwestora warunków określonych w tych przepisach powoduje, iż nie można zarzucać mu bezprawności działania i wyrządzania szkody środowisku.

Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien zbadać, czy wyłączenie możliwości budowy przydomowej oczyszczalni ścieków jest czy też nie jest uzasadnione z tego względu, że ten sposób zagospodarowania ścieków bytowych byłby niewskazany z uwagi na istniejące na danym terenie uwarunkowania środowiskowe (w zaskarżonych decyzjach brak jakichkolwiek rozważań w tym zakresie), a następnie w zależności od zajętego stanowiska zbadać, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, mając na względzie w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że organ nie rozważył dopuszczalności inwestycji oraz to, że w ocenie organu odwoławczego budowa przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr LI/403/2005 Rady Miejskiej w Mosinie z 15 grudnia;

2. art. 30 ust. 6 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ II instancji ma możliwość wydania po ponownym rozpoznaniu sprawy kolejnej decyzji o sprzeciwie z zachowaniem 30- dniowego terminu do jej wydania;

3. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie polegające na tym, że organ odwoławczy w tej sprawie, pomimo że niemożliwe jest wydanie ponownej decyzji o sprzeciwie z zachowaniem 30-dniowego terminu do jej wydania, powinien uchylić decyzję o sprzeciwie i przekazać organowi I instancji do ponownego rozpoznania;

4. art. 7,8,77 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że zaskarżona decyzji, jak również poprzedzającą ją decyzja Starosty Poznańskiego zostały wydane z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Na tej podstawie Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący kasacyjnie stwierdził, że budowa oczyszczalni ścieków narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja narusza bowiem stosunki gruntowo – wodne na obszarze objętym planem. W przypadku korzystania z opróżnianego okresowo zbiornika bezodpływowego, czy tez kanalizacji sanitarnej, o której mowa w § 37 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego te stosunki nie zostałyby naruszone, ścieki byłyby bowiem wyprowadzane poza rozpatrywany teren. Prawą jest że w m.p.z.p. brak jednoznacznego zakazu budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, jednak w oparciu o zapisy planu dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, można stwierdzić, że realizacja takiej inwestycji na rozpatrywanym terenie nie jest dopuszczalna. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nawet jeżeli m.p.z.p. wprost nie zakazuje budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, nie oznacza to, że jest to dopuszczalne, nawet w kontekście przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto, w ocenie Wojewody, nie można nakładać na organy obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w tym celu, aby wykazać jakoby odprowadzenie ścieków do oczyszczalni biologicznej stanowiło niewłaściwe odprowadzenie ścieków, jak i naruszało stosunki gruntowo-wodne skoro przepisy m.p.z.p. są w tej materii kategoryczne. Skarżący kasacyjnie zwrócił przy tym uwagę, że gromadzenie dowodów w sprawie godzi w uproszczony z zasady charakter instytucji zgłoszenia. Wskazał, że w świetle zacytowanego przez niego orzecznictwa sądów administracyjnych, wątpliwości może wzbudzać, czy Sąd uchylając decyzje organów obu instancji, może następnie zalecić realizację dalszych czynności w sprawie, skoro 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu już minął, a zgłoszenie w związku z tym stało się skuteczne, co oznacza, że inwestor może realizować zamierzenie budowlane. W ocenie skarżącego kasacyjne dalsze prowadzenie postępowania w tej sytuacji staje się bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Z. zakwestionował argumentację Wojewody, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn.zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Sąd drugiej instancji, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że jej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia w zakresie wytycznych.

Analiza zarówno uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia jak i zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się głównie do rozstrzygnięcia kwestii: czy w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy, zgromadzony przez organy administracji architektoniczno-budowlanej materiał dowodowy dawał podstawy do stwierdzenia, że objęty zgłoszeniem inwestora zamiar budowy przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] – narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Na tak zadane pytanie należy udzielić negatywnej odpowiedzi.

Za takim twierdzeniem przemawia prawidłowa wykładnia, oparta na wykładni systemowej i celowościowej wspartej normami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przywołanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów obowiązującego na obszarze planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej we wsi [...] uchwalonego uchwałą nr LI/403/2005 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 15 grudnia 2005r. (Dz.Urz.Woj. Wlkp. z 2006r., Nr 11, poz. 244).

W rozdziale III Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego w § 14 przewidziano, że na obszarze objętym planem należy zapobiegać i przeciwdziałać zmianom powierzchni ziemi. W tym celu należy nie dopuszczać do niszczenia lub uszkadzania powierzchni ziemi, gleby i rzeźby terenu, przez niekorzystne przekształcenie ich budowy oraz poprzez niewłaściwe zbieranie odpadów i odprowadzanie ścieków (ust. 1). Zakazuje się prowadzenia prac trwale i niekorzystnie naruszających panujące na obszarze objętym planem oraz w jego sąsiedztwie stosunki gruntowo-wodne (ust. 2). Jednocześnie w § 37 dla terenów wyznaczonych w planie ustalono korzystanie z istniejącej infrastruktury technicznej (...) przy zachowaniu przepisów oraz wskazanych warunków, w tym kanalizacja sanitarna: do istniejącej sieci kanalizacyjnej (pkt 1).

Niesporne pozostają w sprawie i nie zostały zakwestionowane istotne ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę skarżonego wyroku. Ustalenia te należy zatem przyjąć za podstawę dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny. W dniu 16 czerwca 2014. J. Z., jako współwłaściciel nieruchomości położonej w miejscowości [...], nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] zgłosił zamiar budowy oczyszczalni biologicznej [...] (prace ziemne, montaż zbiornika, podłączenie budynku, budowa studni chłonnej).

Decyzją z dnia [...] 2014r. Starosta [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm., dalej P.b.) zgłosił sprzeciw uznając, że przedmiotowe zamierzenie jest sprzeczne z ustaleniami § 14 ust. 1 i 2 wskazanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez uzasadnienia tego stanowiska. Organ dodał, że inwestor otrzymał decyzję nr [...] z dnia [....] 2011r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki. Decyzja o sprzeciwie została zatem przez właściwy organ wniesiona w terminie określonym w art. 30 ust. 5 P.b.

Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w zakresie ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., mieszczą się postanowienia co do sposobu oczyszczania i odprowadzania ścieków. Istotne jest również to, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy Dz.U z 2013r. poz. 1399 z późn.zm.) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Dodać przyjdzie, że w § 5 pkt 9 uchwały Rada Miejska w [...]odwołała się między innymi do przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą w kontekście norm ustawowych, zapisów przedmiotowego planu miejscowego nie można interpretować w sposób ograniczający prawo własności w zakresie, który nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Nie budzi bowiem także wątpliwości skarżącego organu brak zapisu w planie miejscowym norm zakazujących możliwości realizacji, w celu prawidłowego odprowadzania ścieków, przydomowych oczyszczalni ścieków. Nadto, gdyby taki zakaz został umieszczony w planie miejscowym, stanowiłby on istotne naruszenie normy art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawodawca bowiem, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona uznał wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych za równorzędnie dopuszczalne sposoby wypełnienia obowiązku właściwego odprowadzania ścieków.

Wojewoda, utrzymując w mocy decyzję pierwszej instancji o sprzeciwie, podzielił stanowisko że budowa przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na zapisy § 14 ust. 1 i 2 planu miejscowego, organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie ścieki mają zostać zagospodarowane w obrębie działki, zatem inwestycja ta naruszy istniejące stosunki gruntowo-wodne na obszarze objętym planem. Zdaniem organu w przypadku korzystania z opróżnianego okresowo zbiornika bezodpływowego, czy też kanalizacji sanitarnej, o której mowa w § 37 miejscowego planu, te stosunki nie zostałyby naruszone, ścieki byłyby bowiem wyprowadzane poza rozpatrywany teren.

Stanowisko to skarżący kasacyjnie organ administracji powielił w uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. "art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Wbrew wymogom art. 174 pkt 1 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie wskazał, czy zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 3 opiera na jego błędnej wykładni przez Sąd czy niewłaściwym zastosowaniu. Ograniczył się do podania treści przepisu wraz z charakterystyką uproszczonej procedury zgłoszeniowej, która nie była przez Sąd kwestionowana. Co istotne, analiza uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie wyroku oraz decyzji Wojewody prowadzi do stwierdzenia, iż ani organ odwoławczy ani Sąd nie mieli wątpliwości co do okoliczności, iż zgłoszony przez inwestora zamiar budowy na przedmiotowej działce oczyszczalni ścieków, dotyczy inwestycji objętej obowiązkiem zgłoszenia, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czyli budowy przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,5 m3 na dobę. Zarzut powyższy jest zatem całkowicie bezpodstawny.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zgłoszony ogólnikowo zarzut naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego uzasadnienia wynika, iż stanowi on wyłącznie powielenie stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu decyzji, w zakresie zakwestionowanej przez Sąd rozszerzającej wykładni § 14 ust. 1 i 2 planu miejscowego dokonanej przez organy administracji.

Wykładnia normy § 14 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami we wsi [...], co zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, musi być dokonywana zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, w szczególności przepisami ustaw, wskazanych w § 5 uchwały i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Prawodawca lokalny, określając zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, wbrew interpretacji skarżącego kasacyjnie organu, nie zakazał, na terenie objętym przedmiotowym planem, dokonywania jakichkolwiek zmian w zakresie mających wpływ na stosunki gruntowo-wodne. Przeciwnie, jak wynika z ust. 1 § 14 celem przepisu było, przy dopuszczalnej wszakże ingerencji w postaci zabudowy terenu, zapobieganie i przeciwdziałanie jedocześnie zmianom niekorzystnym, z punktu widzenia zasad ochrony środowiska. Jak wskazano, w tym celu nie należy dopuszczać do niszczenia lub uszkadzania (powierzchni ziemi, gleby i rzeźby terenu) przez niekorzystne przekształcanie ich budowy oraz poprzez niewłaściwe zbieranie odpadów i odprowadzanie ścieków. W dopełnieniu powyższej dyspozycji, w ust. 2 § 14 zakazano prowadzenia prac trwale i niekorzystnie naruszających panujące na obszarze objętym planem oraz w jego sąsiedztwie stosunki gruntowo-wodne. Nie budzi zatem wątpliwości, iż dla stwierdzenia sprzeczności konkretnych prac z ustaleniami planu konieczne jest wykazanie, że spowodują one trwałe i niekorzystne naruszenie panujących na obszarze objętym planem oraz w jego sąsiedztwie stosunki gruntowo-wodne. Oczywistym jest, że nie można wykluczyć, że konkretnie planowane roboty budowalne, czy też budowa może spowodować na danym terenie, uwzględniając jego szczególne cechy, trwałe niekorzystne przekształcenie, przykładowo przez niewłaściwe odprowadzanie ścieków. Brak jest jednak podstaw, aby bez analizy chociażby właściwości, ukształtowania, konkretnych stosunków gruntowo-wodnych na terenie nieruchomości, jak również w sąsiedztwie, a priori jak uczynił to organ stwierdzić, iż budowa przydomowej oczyszczalni ścieków, w sposób i zakresie zgodnym z wymogami sztuki budowlanej i obowiązującymi przepisami – trwale i niekorzystnie naruszy stosunki gruntowe, czy też wodne.

Dodatkowo należy wskazać, iż w sprawie okolicznością niesporną było również to, że inwestor nie miał w dacie dokonania zgłoszenia, jak również orzekania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej spełnienia wynikającego z § 37 pkt 1 planu miejscowego warunku przyłączenia nieruchomości (działki nr 101/10) do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a budowa stosownego uzbrojenia w tym zakresie przez gminę nawet nie była ujęta w planach inwestycyjnych na najbliższe lata.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje także uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ II instancji ma możliwość wydania po ponownym rozpoznaniu sprawy kolejnej decyzji o sprzeciwie z zachowaniem - 30 dniowego terminu do jej wydania.

Sąd pierwszej instancji nie dokonał bowiem w uzasadnieniu skarżonego wyroku sugerowanej w skardze kasacyjnej błędnej wykładni powyższych przepisów prawa. Nie podważył w szczególności szczególnego charakteru postępowania związanego z instytucją zgłoszenia, jak również tego, że organ administracji, po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia traci kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Sąd, uchylając zaskarżoną decyzję, wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jak również utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji o sprzeciwie wobec zgłoszonego zamiaru inwestycyjnego, nie wskazał również na zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a.

Podkreślenia wymaga jednocześnie, iż błędnie autor skargi kasacyjnej zarzuca, w ramach podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego, naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., jak również art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a., które stanowią normy proceduralne. Zarzut ten w powiązaniu z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżący organ skutku, bowiem jak już wskazano, w tym zakresie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, że skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny w zakresie ustalonego przez organy stanu faktycznego prowadzącego do wydania decyzji o sprzeciwie, a decyzje organów administracji zostały uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. Jednoznaczny wywód prawny przeprowadzony w uzasadnieniu wyroku wskazuje, że jedyną przyczyną uchylenia decyzji było naruszenie prawa materialnego. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu pierwszej instancji.

Zasadnie jednak skarżący kasacyjnie organ zakwestionował jako niejednoznaczne i błędne, zawarte w uzasadnianiu skarżonego wyroku, wytyczne co do dalszego postępowania wyjaśniającego. Wytyczne te nie oznaczają wprawdzie, że sąd ma obowiązek sporządzenia planu czynności postępowania, jakie organ ma podjąć, dążąc do ich wykonania w zależności od okoliczności sprawy. W celu zastosowania się do oceny prawnej, o której mowa w art. 153 P.p.s.a. organ zobowiązany jest jednak dążyć do wykonania wytycznych sądu, decydując jakie czynności postępowania powinien podjąć. Nie budzi w okolicznościach sprawy wątpliwości, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, że już w dacie wydania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji, upłynął określony w art. 30 ust. 5 ustawy materialnoprawny termin do wniesienia sprzeciwu od przedmiotowego zgłoszenia z16 czerwca 2014r..

W takiej sytuacji, w związku z uchyleniem przez Sąd decyzji organów administracji obydwu instancji w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszonego przez inwestora zamiaru budowy (podlegającej trybowi zgłoszeniowemu), jakiekolwiek dalsze postępowanie organów administracji architektoniczno-budowlanej w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Skutkować winno to zatem umorzeniem postępowania, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Z tych powodów skarga kasacyjna, jako zasadniczo pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a., bowiem zaskarżone orzeczenie, mimo czyściwo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze stanowisko i wskazania zaprezentowane w niniejszym wyroku i prawidłowo je zastosować w zakresie, w jakim podważono wskazania Sądu pierwszej instancji.