Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1895/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6059 Inne o symbolu podstawowym 605
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udostępnienie danych z rejestru PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji danych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r. Minister Cyfryzacji, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.) i art. 46 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396, ze zm.) po rozpoznaniu wniosku P. sp. z o. o. z siedzibą w W., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], odmawiającą wyrażenia zgody na udostępnienie danych z rejestru PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji danych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 14 listopada 2019 r. P.sp. z o. o. (obecnie: P. sp. z o.o.), zwróciła się do Ministra Cyfryzacji o udostępnienie danych z rejestru PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji do realizacji zadań ustawowych. Jako potrzebę uzyskania dostępu wskazano, że informacje z rejestru PESEL są niezbędne do wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów, o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE. L Nr 119, str. 1), dalej: RODO. Jako taki cel Wnioskodawca wskazał na dochodzenie roszczeń wynikających z ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 8), a także realizacje zadań wynikających z ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2475 ze zm.). Jednocześnie Strona wskazała, że większościowym udziałowcem spółki jest A. S.A., której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, natomiast przeważającym przedmiotem działalności wnioskującej spółki określonym w jej umowie jest transport kolejowy pasażerski międzymiastowy.

Minister Cyfryzacji, decyzją z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], odmówił wyrażenia zgody na udostepnienie P. sp. z o.o. danych z rejestru PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji dartych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powodem negatywnego rozstrzygnięcia uniemożliwiających udostępnienie danych, jest przede wszystkim brak wykazania, że dane o które ubiega się Spółka są niezbędne do realizacji zadań ustawowych będących jednocześnie jej zadaniami własnymi posiadającymi charakter publiczny. W szczególności organ stwierdził, że zadania, na które powołuje się Wnioskodawca stanowią zadania ustawowo przyznane samorządowi województwa jako organizatorowi publicznego transportu zbiorowego na jego terenie, a Strona wykonuje zadania samorządu w wyniku podpisana w tym przedmiocie stosownych umów. Organ wskazał również na brak spełnienia przez Wnioskodawcę przesłanek, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności warunkujących możliwość udostępnienia z rejestru PESEL danych za pomocą urządzeń teletransmisji danych, tj. brak pełnego wykazania, że P. sp. z o. o. posiada zabezpieczenia technicznie i organizacyjne właściwe dla przetwarzania danych.

Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności poprzez błędną interpretację zawężającą rozumienie przez organ katalogu podmiotów ustawowych uprawnionych do uzyskania danych z rejestru PESEL w trybie teletransmisji danych. Spółka podniosła także brak rozważenia całokształtu sytuacji prawnej Wnioskodawcy, którego prowadzona działalność potwierdza realizację ustawowych zadań. Skarżąca powołała, w kwestii dotyczącej braku wykazania posiadania zabezpieczenia technicznego, że art. 48 ustawy o ewidencji ludności nie zobowiązuje jej do dostarczenia jakichkolwiek dokumentów innych niż sam wniosek zawierający stosowane oświadczenie.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ wydał powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest aktualnie podstaw prawnych do bezpłatnego udostępnienia P. Sp. z o. o. danych z rejestru PESEL za pomocą teletransmisji danych do realizacji ustawowych zadań. Organ powołał art. 46 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, wskazując, że uznanie konkretnego podmiotu jako uprawnionego do uzyskania informacji z rejestru PESEL za pomocą teletransmisji danych jest uzależnione nie tylko od wykazania, że dane o które taki podmiot się ubiega są niezbędne do realizacji zadań ustawowych, lecz zadania te muszą być jednocześnie jego zadaniami własnymi oraz posiadać charakter publiczny. Z tego względu organ nie podzielił twierdzeń Strony, że wykonywanie pewnych umownie określonych zadań z zakresu przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym kolejowym przesądza o prawnej dopuszczalności nieodpłatnego uzyskania pełnych danych osoby z rejestru PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji danych przez operatora publicznego tego transportu zbiorowego, jakim jest P. sp. z o. o. Minister powołał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, operatorem publicznego transportu zbiorowego może być samorządowy zakład budżetowy oraz przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, który zawarł z organizatorem publicznego transportu zbiorowego umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, na linii komunikacyjnej określonej w umowie. Organ wskazał, że ustawowe zadanie organizacji regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, w tym w zakresie transportu kolejowego zostało przypisane organizatorowi transportu publicznego, stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, a organizatorem publicznego transportu zbiorowego właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów jest m.in. województwo, w którego imieniu określone w ustawie zadania organizatora wykonuje marszałek województwa. Powołano, że w ramach realizacji tego zadania marszałek województwa zawiera z operatorami publicznego transportu zbiorowego umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, na linii komunikacyjnej określonej w umowie. Organ wskazał, że operatorzy publiczni nie realizują żadnych ustawowych zadań własnych, a wyłącznie świadczą pewien zakres usług transportowych w ramach umów zawieranych z organizatorami tego transportu. Powołano, że zawarcie przez organizatora transportu umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego z wybranym operatorem publicznym nie pociąga jednak za sobą formalnego przekazania kompetencji do organizacji, jak i zarządzania całym transportem publicznym na danym obszarze działania lub zasięgu przewozu, ze wszystkimi prawami i obowiązkami z tego tytułu wynikającymi, albowiem źródłem powierzenia danemu operatorowi publicznemu wykonywanie ściśle określonych usług transportowych jest umowa, a nie regulacja o charakterze ustawowym.

Organ zauważy że Strona wskazała na potrzeby dostępu do danych z rejestru PESEL, wynikające z realizacji umowy przewozu w ramach publicznego transportu zbiorowego, której stroną jest przewoźnik i pasażer, a nie organizator transportu. Powołano, że realizacja przez operatora publicznego umowy przewozu ma swoje umocowanie w umowie o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, zgodnie bowiem z art. 25 ust. 3 pkt ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, w umowie o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego określa się w szczególności opis usług objętych taką umową, warunki zmiany opłat za przewóz oraz innych opłat a także stronę umowy, której przysługują wpływy z tych opłat.

Organ uznał, że to z powszechnie obowiązujących przepisów prawa musi wynikać, że na podmiot wnioskujący o dane z rejestru PESEL został nałożony ustawowy obowiązek realizacji określonych zadań i w związku tym musi on mieć dostęp do określonych informacji gromadzonych w rejestrze. W niniejszej sprawie ustawowy obowiązek organizacji transportu publicznego wiązać należy bezpośrednio z właściwym miejscowo marszałkiem województwa, a więc Strona nie spełnia przesłanek z art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności.

Organ wskazał również na konieczność spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, i to nie tylko w zakresie wykazania posiadania zabezpieczeń technicznych i organizacyjnych ale także posiadania systemu teleinformatycznego (urządzenia) przeznaczonego do komunikowania się pomiędzy uprawnionymi podmiotami, a rejestrem PESEL, umożliwiającego identyfikację osoby uzyskującej dane z rejestru, zakres oraz datę ich uzyskania. Minister uznał, że P. sp. z o. o. wykazała w dostateczny sposób, że dysponuje zabezpieczeniami technicznymi i organizacyjnymi właściwymi dla przetwarzania danych osobowych. Natomiast organ uznał, że dokumentacja ta nie potwierdziła, że system teleinformatyczny (urządzenie) za pomocą, którego P. Sp. z o. o. zamierza komunikować się z rejestrem PESEL, umożliwia identyfikację osoby uzyskującej dane z rejestru, zakres oraz datę ich uzyskania.

Organ powołał art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 o ustawy ewidencji ludności, jak również art. 6 ust. 2 wskazując na swoje obowiązki w zakresie zapewnienia utrzymania i rozwoju tego rejestru, w tym: ochronę przed nieuprawnionym dostępem do rejestru PESEL, określaniem zasady bezpieczeństwa przetwarzanych danych, w tym danych osobowych, a także rozliczalność działań dokonywanych na danych z rejestru PESEL. Wskazano, że zasada rozliczalności wymaga by proces wdrożenia odpowiednich zabezpieczeń był w pełni rozliczalny, co zobowiązuje nie tylko administratora ale również podmioty przetwarzające do odpowiedzialności i przestrzegania przepisów dotyczących przetwarzania danych oraz wymaga, aby podmioty te były w stanie to wykazać. W tym kontekście Minister wskazał, że jest uprawniony do zobowiązania podmiotu wnioskującego o dostęp do danych z tego rejestru nie tylko do powołania się, ale także przedłożenia dokumentów, z których wynika spełnienie określonych wymogów, m.in. wymienionych w art. 48 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, co oznacza, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Powołano również, że zgromadzona dokumentacja, w tym dokumentacja techniczna, przeznaczona jest wyłącznie dla potrzeb prowadzonego postępowania administracyjnego i nie podlega ujawnieniu, o ile nie zwróci się o to podmiot ustawowo uprawniony.

W skardze na decyzję z [...] czerwca 2020 r. P. Sp. z o.o. w W. zarzuciła:

0. naruszenie prawa materialnego tj. art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tj. Dz.U. z 2019 r" poz. 1397 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarżąca nie realizuje własnego celu publicznego opartego na przepisie ustawy, a jedynie wykonuje działania na podstawie umowy zawieranej pomiędzy organizatorem i operatorem transportu publicznego, podczas gdy działalność Skarżącej jest wynikiem realizacji zadań ustawowych w zakresie publicznego transportu zbiorowego wykonywanych przez poszczególne samorządy województwa jako organizatorów, a każde z tych województw jest współwłaścicielem udziałowcem) Skarżącej, która została stworzona w formie spółki prawa handlowego po to, aby organizatorzy cedowali na nią obowiązki w zakresie transportu zbiorowego, czego dowodem może być chociażby fakt powierzania przewozów w trybie bezkonkurencyjnym na podstawie art. 5 Rozporządzenia (WE) NR 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70, czy też obowiązek pobierania opłat za transport na zasadach właściwych dla organizatorów z honorowaniem zasad gwarantowanych przez organizatorów np. w ramach obowiązujących zniżek na przejazdy, a potrzeba Skarżącej w zakresie dostępu do danych z rejestru PESEL jest konsekwencją ustawowego obowiązku rozliczania przychodów i wydatków wynikających z zaspokajania publicznego transportu zbiorowego;

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym stwierdzeniu, że Skarżąca nie wykazała, że spełnia wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie tj. nie potwierdziła, że system teleinformatyczny (urządzenie) za pomocą, którego P. sp. z o.o. zamierza komunikować się z rejestrem PESEL umożliwia identyfikację osoby uzyskującej dane z rejestru, zakres oraz datę ich uzyskania podczas gdy z treści tego przepisu, ani z opublikowanego na stronie organu wzoru wniosku o dostęp do sieci PESEL-NET (EL/WUDT/1) nie wynika konieczność dołączania jakiegokolwiek dodatkowego dokumentu, a dodatkowo:

- pismo z wnioskiem Skarżącej nr PBW/073/606/2019 z dnia 14.11.2019 r. zawierało oświadczenie osób upoważnionych do występowania w imieniu Spółki o spełnieniu wymaganych zabezpieczeń technicznych i organizacyjnych, które wypełniały wymagania opisane w dokumencie: " Wymagania i zalecenia bezpieczeństwa dla podmiotów wnioskujących o dostęp do systemu rejestrów państwowych, poprzez aplikację Źródło z wykorzystaniem sieci dedykowanej PESEL-NETMPLS",

- w piśmie z dnia 29.01.2020 r. nr PBW/073/117/2020 Skarżąca dodatkowo oświadczyła, że: "dostęp do danych z rejestru PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji danych dotyczyć będzie wyłącznie jednego Biura spółki, tj. [...] w P. przy ulicy K. 5, w specjalnie do tego celu wyodrębnionym pomieszczeniu dla dwóch pracowników spółki",

- Skarżąca jest największym przewoźnikiem w kraju i jest zobligowana do stosowania zasad zawartych w art. 5 RODO, a dowodem na spełnianie przesłanki przejrzystości może być chociażby treść prowadzonej przez nią i powszechnie dostępnej strony internetowej, na której znajduje się między innymi pełna informacja w zakresie przetwarzania danych pasażerów - adres: [...]

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 kpa, art. 7 kpa i art. 77 § 1 i 4 kpa polegające na pominięciu przez organ faktów powszechnie znanych oraz znanych mu z urzędu tj. w szczególności tego, że:

1) Skarżąca dotychczas korzystała z uprawnienia do bezpłatnego dostępu do bazy PESEL, co w sposób obiektywny potwierdził sam organ obsługujący tę bazę dokonując na konto bankowe Skarżącej zwrotu należności za niezasadnie uiszczane należności z tego tytułu, a nie zmieniły się ani obowiązujące przepisy, ani sytuacja podmiotowa Skarżącej, która uzasadniałaby pozbawienie jej dotychczasowego uprawnienia,

2) dotychczas powszechnie stosowaną praktyką było udostępnianie w sposób bezpłatny dostępu do bazy PESEL innym podmiotom posiadającym miano operatora transportu publicznego, czego dowodem jest chociażby Spółka K. sp. z o. o., której struktura własnościowa i organizacyjna jest praktycznie analogiczna jak Skarżącej, a która nadal posiada uprawnienie do bezpłatnego dostępu do bazy PESEL, co w odniesieniu do obu wskazanych powyżej przypadków dodatkowo tworzy zarzut naruszenia przez organ szeroko pojmowanej zasady równego traktowania gwarantowanej w art. 7 oraz art. 32 Konstytucji RP,

co zbiorczo miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Cyfryzacji z dnia [...].03.2020 r. w sprawie oznaczonej numerem [...], którą odmówiono skarżącej zgody na nieodpłatne udostępnienie danych z rejestru PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji danych, podczas gdy w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylić w całości tą decyzję i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy wydając decyzję zgodną w wnioskiem skarżącej.

Podnosząc takie zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z dokumentów wskazanych w treści skargi z uwagi na fakt, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, w szczególności faktu posiadania przez Skarżącą statusu podmiotu bezpośrednio realizującego zadania publicznoprawne w imieniu i na rzecz organizatora transportu publicznego, a nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ dokonał zawężającej wykładni literalnych definicji organizatora i operatora transportu zbiorowego zawartych w art.

4 pkt 8 i 9 ustawy o zbiorowym transporcie publicznym, co zdeterminowało dokonaną ocenę kluczowego w sprawie zagadnienia tj. tego w jakim zakresie działalność wykonywana przez Skarżącą stanowi konsekwencję realizacji zadań własnych posiadających charakter publiczny, co jest wymagane w art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności. Zarzucono, że organ zupełnie pominął analizę struktury, w tym własnościowej Spółki skarżącej, która pierwotnie wchodziła w skład grupy Spółek [...], a na mocy art. 33 u ust. 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2020 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz.U. z 2020 r. poz. 292) należące dotychczas do Skarbu Państwa udziały w kapitale zakładowym [...] objęły samorządy wszystkich województw. Powołano, że liczbę udziałów w kapitale zakładowym skarżącej objętych przez poszczególne samorządy województw określało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2008 r. w sprawie określenia liczby udziałów samorządów województw w kapitale zakładowym [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (Dz.U. Nr 218, poz. 1393). W dalszej kolejności Skarżąca zarzuciła, że organ pominął także treść art. 3 ust. 1 pkt 1, który stanowi, że: "Przepisy ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz.Urz. UE L 315 z 03.12.2007, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem (WE) nr 1370/2007" (dalej rozporządzenie 1370). Stwierdzono, że w konsekwencji organ nie wyjaśnił kluczowego zagadnienia tj. tego jaka faktycznie więź prawna istnieje pomiędzy Skarżącą, a województwem jako organizatorem transportu publicznego na danym terenie. W tym kontekście Skarżąca wskazała, że na podstawie art. 5 ust. 6 w/w rozporządzenia 1370 województwa jako organizatorzy transportu publicznego udzielają Skarżącej zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu kolejowego w szczególny sposób tj. w trybie bezpośrednim z pominięciem klasycznej drogi opartej na ustawie prawo zamówień publicznych. Powołano, że w związku z powyższym za każdym razem zawarcie przez skarżącą umowy psc potwierdza publikacja zamieszczona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej poszczególnych województw (załącznik nr 5 i nr 6). Zdaniem Skarżącej organ w sposób nieuprawniony skupił się jedynie na analizie klasycznego modelu powierzenia usług w transporcie zbiorowym akcentując fakt zawarcia umowy łączącej organizatora oraz operatora, która kreuje obowiązki przewoźnika w tym zakresie. Tym samym Skarżąca oceniła, że doszło do pominięcia faktu, że powierzenie świadczenia usług ma w tym przypadku zatem charakter niekonkurencyjny, gdyż wynika to z powiązania organizacyjnego pomiędzy województwem, a Skarżącą a zawierana w wyniku takiego postępowania umowa o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu zbiorowego (umowa psc) nie może być utożsamiana z kontraktem w znaczeniu prawa cywilnego. Skarżąca oceniła, że umowa psc ma charakter dopełniający, gdyż jej funkcją jest jedynie uregulowanie kwestii technicznych na potrzeby scedowania w odpowiednim zakresie na Skarżącą realizacji celów publicznych. Skarżąca zwróciła uwagę na zagadnienie rekompensaty, która jest uregulowana w treści załącznika do rozporządzenia 1370, powołując, że świadczenie to nie stanowi obliczonego na zasadzie zysku wolnorynkowego wynagrodzenia, które cechuje kontrakty cywilnoprawne. Jest to bowiem ekwiwalent, który organizator wypłaca bezpośrednio operatorowi za realizowanie w jego imieniu celu użyteczności publicznej. Powołano, że innym elementem właściwym dla umowy psc, która zawiera Skarżąca z organizatorami jest tzw. zasada zakazująca subsydiowania skrośnego, która jest ściśle powiązana z uprawnieniem organizatora do wykonywania ustawicznej kontroli w zakresie jej przestrzegania. Reguła ta wprowadza po stronie Skarżącej szereg ograniczeń nie istniejących w kontraktach cywilnoprawnych nakazując dokonywanie rozliczeń z tytułu świadczenia usług transportu publicznego odrębnie dla każdego organizatora, co dodatkowo podkreśla silną relację nadzorczo - kontrolną pomiędzy Skarżącą, a poszczególnymi województwami. Skarżąca w szczególności zwróciła uwagę na przepisy regulujące wykonywanie zadań powierzonych przez jednostki samorządu terytorialnego uregulowane w ustawie o samorządzie województwa tj. z dnia 22 lutego 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 512) w art. 8 ust. 1, przepisy ustawy o gospodarce komunalnej tj. z dnia 4 kwietnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 712), a w szczególności: treść art. 2, 3, wskazując, że w uzasadnieniu decyzji brak jest rozważań na temat podobieństwa pomiędzy trybem powierzenia usług w transporcie zbiorowym na podstawie art. 5 ust. 6 rozporządzenia 1370 do konstrukcji udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego zamówień własnym podmiotom w trybie in house. Strona zarzuciła, że organ powołał się w treści decyzji na art. 25 ust. 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, podczas gdy przepis ten nie ma w ogóle zastosowania w przedmiotowym przypadku albowiem dotyczy umowy, zawieranej przez organizatora w trybie konkurencyjnym.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności wskazano, że dokumentacja złożona przez skarżącą uzupełniona jej oświadczeniami oraz z wnioskiem o dostęp do sieci PESEL-NET, sporządzonym na wzorze opublikowanym na stronie internetowej organu spełniała wymogi wskazane w art. 48 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. Zarzucono, że organ nie wskazał naruszenia konkretnej (jednej z trzech) przesłanki wymienionej w art. 48 w/w ustawy, nie wskazał o jakie konkretnie braki chodzi, czy też z jakiego konkretnego przepisu obowiązującego prawa wynikałby obowiązek przedłożenia określonych dowodów.

Ponadto Strona wskazała, że efektem działania organu jest wydanie decyzji odmawiającej skarżącej dostępu do bazy PESEL, co pozbawia ją dotychczasowego uprawnienia (praw nabytych) do bezpłatnego korzystania z bazy, z której dotychczas korzystała. Powołano, że inne podmioty posiadają bezpłatny dostęp do bazy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a decyzja Ministra Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2020 r. nie narusza przepisów prawa w stopniu kwalifikującym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji były przepisy art. 46 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396, ze zm.). Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt. 5 ww. ustawy dane z rejestru PESEL oraz rejestrów mieszkańców w zakresie niezbędnym do realizacji ich ustawowych zadań udostępnia się: państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym oraz innym podmiotom – w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych określonych w odrębnych przepisach.

W złożonym wniosku w przedmiocie udostępnienia danych PESEL Skarżąca jako potrzebę uzyskania dostępu wskazała na cel jakim jest dochodzenie roszczeń wynikających z ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, a także realizację zadań wynikających z ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Spółka wskazała jako podstawę prawną swojego wniosku art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencja ludności.

Z akt sprawy wynika, że większościowym udziałowcem Spółki jest [...] S.A, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, natomiast przeważającym przedmiotem działalności wnioskującej Spółki jest transport kolejowy pasażerski międzymiastowy.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że Skarżąca nie wykazała w należyty sposób spełnienia przesłanek wynikających z treści art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że z treści art. 46 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy wynika, że dane z rejestru PESEL w zakresie niezbędnym do realizacji zadań ustawowych, zadań własnych, udostępnia się m. in państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym oraz innym podmiotom - w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych określonych w odrębnych przepisach. Tym samym możliwe jest udostepnienie takich danych innym podmiotom w sytuacji, gdy realizują swoje ustawowe zadanie publiczne. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Wnioskująca jest spółką prawa handlowego, której przedmiotem działalności jest m.in. transport kolejowy pasażerski międzymiastowy. Działalność ta wykonywana jest m.in. na podstawie umów, w tym umowy z województwem.

Stwierdzić należy, że obowiązujące przepisy prawa nie nakładają na Wnioskującą obowiązku realizacji żadnych własnych zadań publicznych w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy. Spółka świadczy usługi na podstawie zawartej umowy pomiędzy Spółką w województwem, jako organizatorem transportu publicznego na danym terenie. Oceny sprawy nie zmienia fakt, że umowa zawierana przez Spółkę co do realizowania usług w zakresie transportu zbiorowego, zostaje zawarta w trybie szczególnym, tzw. bezkonkurencyjnym, który wynika z treści art. 5 ust. 6 rozporządzenia (WE) NR 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70. Fakt ten nie zmienia istoty sprawy, tj. w dalszym ciągu źródłem umocowania Spółki do świadczenia tego typu usług jest umowa, a nie przepis ustawy. Prawidłowe jest stanowisko organu, że niezależnie od trybu zawarcia umowy realizacji przez Skarżącą usług w transporcie zbiorowym, Spółka nie jest legitymowana do pozyskania z rejestru PESEL danych w trybie w jakim zwraca się o ich udostępnienie. Szczególny tryb (pozakonkurencyjny) zawarcia umowy nie przesądza bowiem o fakcie, że zadania wykonywane na jej podstawie stają się po zawarciu umowy zadaniami własnymi podmiotu je realizującego - tu spółki Skarżącej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. 2019, poz. 2475) organizatorem publicznego transportu zbiorowego właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów jest m.in. województwo, w którego imieniu określone w ustawie zadania organizatora wykonuje marszałek województwa. Tak więc organizowanie publicznego transportu zbiorowego należy do ustawowych zadań własnych województwa, w imieniu którego działa marszałek. Natomiast inne podmioty, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 8 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, mogą być operatorami publicznego transportu zbiorowego na podstawie zawartej z organizatorem publicznego transportu zbiorowego umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. W istocie rzeczy wniosek Skarżącej o udostępnienie danych ma na celu uzyskanie tych danych z uwagi na realizację zawartej umowy o świadczenie usług, a nie wykonywanie własnych zadań ustawowych. W ocenie Sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia powstania Skarżącej Spółki. Natomiast w odniesieniu do struktury własnościowej to zauważyć należy, że większościowym udziałowcem jest [...] S.A., której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, a pozostałymi inne województwa.

Brak jest możliwości uznania zasadności twierdzeń skargi w zakresie analogi do konstrukcji regulujących wykonywanie zadań powierzonych przez jednostki samorządu terytorialnego – tj. art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa z dnia 22 lutego 2019 r., art. 2 i 3 ustawy o gospodarce komunalnej z dnia 4 kwietnia 2019 r. W przywoływanych przez Skarżącą przepisach umożliwiono powierzanie wykonywania zadań własnych własnym podmiotom, co nie zdejmuje z organu powierzającego odpowiedzialności za ich realizację i nie tworzy sytuacji, w której zadania te stają się zdaniami własnymi wykonawcy. Nadal zadania te są własnymi, ustawowymi zadaniami organu powierzającego. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie to umowa zawarta pomiędzy Skarżącą a organizatorem transportu zbiorowego określa rodzaj i zakres świadczenia Spółki wobec województwa. Odpowiedzialność Spółki za realizację zadań wskazanych w umowie ma wyłącznie charakter kontraktowy (nie ustawowy) i można o niej mówić w układzie zamawiający - wykonawca, o czym świadczyć może chociażby system kar umownych przewidzianych w umowie z tytułu nienależytego jej wykonania lub niewykonania.

Powołać również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2018 r. w sprawie II OSK 2463/16 (Lex nr 2585787), na gruncie art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności, wskazał m.in., że "Analiza przytoczonego przepisu, wbrew stanowisku Sądu I instancji oraz stanowisku Spółki przedstawionym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wskazuje, że wymóg realizacji własnych zadań publicznych odnosi się do wszystkich kategorii podmiotów wymienionych w tym przepisie. Wynika to bowiem z faktu umieszczenia tego wymogu w części poprzedzającej wyliczenie podmiotów, którym możliwe jest udostępnienie danych. W sytuacji takiej możliwe jest udostępnienie wspomnianych danych podmiotom innym niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne wyłącznie w sytuacji, w której możliwe jest ustawowe przypisanie im określonego zadania publicznego.(...) Możliwości zlecenia realizacji zadania publicznego w drodze zawarcia umowy nie należy bowiem utożsamiać z ustawowym przeniesieniem tego zadania publicznego, chociażby możliwość zawarcia takiej umowy wynikała wprost z przepisów ustawy. W konsekwencji zadanie takie nie staje się ustawowym zadaniem własnym tego podmiotu w rozumieniu art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego udostępnienie danych z rejestru PESEL, rejestrów mieszkańców oraz rejestrów zamieszkania cudzoziemców na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności podmiotowi niebędącemu państwową ani samorządową jednostką organizacyjną możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy realizowane zadania są zadaniami własnymi tego podmiotu". Powoływany wyrok został wydany co prawda w sprawie dotyczącej realizowania zadań na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2015 poz. 581), nie mniej jednak ocena prawna wyrażona w tym wyroku przez NSA odnośnie wykładni art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności pozostaje aktualna również w tej sprawie, i Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni ją podziela.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ art.48 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności wskazać należy, że w decyzji wydanej w II instancji organ wskazał, że dokonując ponownego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznał w oparciu o przedłożoną, na etapie I instancji, Politykę Bezpieczeństwa IT w spółce P. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Politykę Ochrony Danych Osobowych P. sp. z o.o., że P. sp. z o. o.; że Skarżąca wykazała w dostateczny sposób, że dysponuje zabezpieczeniami technicznymi i organizacyjnymi właściwymi dla przetwarzania. Natomiast w dalszej kolejności organ wskazał, że przedłożona przez Spółkę dokumentacja nie potwierdza, że system teleinformatyczny (urządzenie) za pomocą, którego P. Sp. z o. o. zamierza komunikować się z rejestrem PESEL, umożliwia identyfikację osoby uzyskującej dane z rejestru, zakres oraz datę ich uzyskania. Stwierdzić należy, że w tym zakresie trudno zweryfikować stanowisko organu, albowiem w uzasadnieniu decyzji nie wyszczególniono dokładnych danych parametrów technicznych systemu, jakie powinny zostać spełnione, aby wymóg określony w pkt. 1 ust. 1 art. 48 ustawy został spełniony. Niezależnie jednak od powyższego, kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem i tak nie została w sprawie spełniona przesłanka wyrażona w art. 46 ust. 1 pkt. 5 ustawy, co uniemożliwiło pozytywne rozpoznanie wniosku złożonego przez Spółkę. W tym miejscu zauważyć jednak również należy, że co do zasady prawidłowe jest stanowisko organu, że Minister Cyfryzacji, jako administrator rejestru PESEL, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, jest odpowiedzialny za ochronę przed nieuprawnionym dostępem do rejestru PESEL, określa zasady bezpieczeństwa przetwarzanych danych, a także rozliczalność działań dokonywanych na danych z rejestru PESEL. W tej sytuacji podzielić należy stanowisko organu, że organ musi mieć pewność, że system teleinformatyczny odnotuje kto, kiedy i jakie dane będzie przetwarzał, również w aspekcie realizacji obowiązku wynikającego z treści art. 15 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi w zakresie naruszenia prawa procesowego, to wskazać należy, że nie uzasadniają one również uchylenia zaskarżonej decyzji. Z dokumentów załączonych przez Skarżącą do skargi wynika, że otrzymała na konto bankowe zwrot należności za nieuzasadnione uiszczone należności z tytułu dostępu do bazy PESEL. Należy jednak mieć na uwadze, że w przedmiotowej sprawie, kontroli Sądu podległa legalność decyzji Ministra Cyfryzacji z dnia 24 czerwca 2020 r. Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, natomiast Sąd nie ma możliwości dokonywania żadnych ustaleń i ocen, w jaki sposób Skarżąca korzystała wcześniej z dostępu do rejestru PESEL, i jak organ rozstrzygał złożone przez Stronę wnioski w przeszłości. Powyższe dotyczy również zarzutu, że inna spółka cały czas korzysta z bezpłatnego dostępu do bazy PESEL. Stwierdzić tylko w tym miejscu należy, że powoływana Spółka [...] sp. z.o.o. wbrew twierdzeniom skargi, ma inną strukturę własnościową niż Skarżącą, w samej treści skargi wskazano, że 100 % udziałów spółki znajduje się posiadaniu Województwa [...].

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.