Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1812/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 124b
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 7/17 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 7/17 oddalił skargę Z. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia [...] listopada 2015r. wnioskodawca P. S.A. z siedzibą w [...] wystąpił do Starosty [...] na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) o wydanie decyzji zobowiązującej Z. S., właściciela nieruchomości położonej w P., działki nr [...], obręb [...], do udostępnienia ww. nieruchomości celem wymiany słupa nr [...] wraz z wykonaniem obostrzenia 2° (drugiego stopnia) na stanowisku słupowym nr [...] linii napowietrznej 15 kV P. - S., na okres 48 godzin, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Starosta [...] przekazał ww. wniosek do organu właściwego, jakim jest Prezydent Miasta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Prezydent Miasta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. wezwał P. S.A. Oddział [...] do uzupełnienia wniosku. Pismem z dnia [...] stycznia 2016r. wnioskodawca P. S.A. [...] przedstawił dokumenty w sprawie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

Decyzją z [...] kwietnia 2016r., nr [...], Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 124b u.g.n., zobowiązał Z. S. do udostępnienia działki nr [...] położonej w P. w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], zgodnie z załącznikiem graficznym nr l, obejmującym powierzchnię około 496 m2, na którą składa się powierzchnia drogi dojazdowej około 176 m kw. oraz obszar robót około 320 m kw., na rzecz P. S.A. [...], celem wymiany słupa nr [...] wraz z wykonaniem obostrzenia 2° na stanowisku słupowym nr [...] linii napowietrznej 15 kV P. – S. oraz określił, że udostępnienie nieruchomości na okres 48 godzin nastąpi o godzinie 8:00 w dniu następnym, po uzyskaniu przez decyzję znamion ostateczności. Zakres niezbędnych prac to: opuszczenie przewodów słupa nr [...], demontaż stanowiska słupowego nr [...], budowa stanowiska słupowego skrzyżowaniowego z konstrukcją i izolatorami, podwieszenie przewodów na słupie, budowa obostrzenia 2 stopnia, uprzątnięcie terenu po wykonanych pracach. Decyzją zobowiązano również P. S.A. [...] do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu remontu.

Od ww. decyzji odwołanie złożył Z. S., zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 124b ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5 u.g.n. W ocenie organu w postępowaniu pierwszej instancji nie ustalono tytułu do linii elektroenergetycznej objętej wnioskiem. W szczególności nie jest wystarczającym dowodem dołączona do akt sprawy karta inwentarzowa nr [...] (karta akt nr [...]), jak również samo oświadczenie wnioskodawcy, wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że niezbędne było wykazanie, że P. S.A. Oddział [...] jest następcą prawnym Z. [...], bowiem jedynie tożsamość adresów siedziby jest niewystarczająca w tym zakresie. Dalej organ II instancji wskazał, że zgodnie z przepisem zawartym w art. 124b ust. 1 u.g.n. udostępnienie nieruchomości może nastąpić w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami i usuwaniem awarii. W niniejszej sprawie celem udostępnienia wnioskodawcy nieruchomości jest wymiana słupa nr [...] z wykonaniem obostrzenia 2° na stanowisku słupowym nr [...] podyktowana koniecznością doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami (vide: decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]). Oczywiste jest zatem, że zakres prac nie mieści się w pojęciach konserwacji i usuwania awarii, co oznacza, że należy rozważyć, czy stanowi remont linii. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie należy wykluczyć, iż mające być wykonane prace stanowią inny rodzaj robót budowlanych aniżeli remont. W przypadku obiektu budowlanego liniowego, który stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1, 3 i 3a u.p.b., a takim obiektem jest linia elektroenergetyczna, wymiana słupa może mieścić się w pojęciu remontu, o ile nie dochodzi do zmiany parametrów urządzenia. Jeżeli w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, to wówczas będziemy mieli do czynienia z przebudową (art. 3 pkt 7a u.p.b.). Wojewoda zaznaczył również, że wymiana słupa oznacza w istocie wymianę jedynie elementu z całości obiektu budowlanego liniowego, na który składają się pozostałe słupy i przewody, co oznacza, że obiekt (będący linią elektroenergetyczną relacji Piotrków-Sulejów) jako całość nadal istnieje, bowiem pozostałe jego elementy nie podlegają rozbiórce, a jedynie element z całości zostanie zastąpiony nowym. Organ odwoławczy stwierdził, że w dotychczas prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu nie zostało wyjaśnione, czy w wyniku planowanych prac dojdzie do zmiany parametrów użytkowych urządzenia. W szczególności nie może stanowić dowodu w sprawie, w świetle art. 75 k.p.a., oświadczenie wnioskodawcy zawarte w piśmie z dnia 23 marca 2016r. Stanowisko takie powinno być poparte stosownymi dokumentami potwierdzającymi jakie paramenty (napięcie, moc, pole magnetyczne, itp.) posiada urządzenie aktualnie i jakie paramenty będą po wymianie słupa, a w przypadku braku dowodów organ powinien przesłuchać świadków, czy też stronę. Ponadto organ pierwszej instancji odstąpił od ustalenia, czy ulegną zmianie parametry techniczne. Organ odwoławczy podjął wprawdzie próbę wyjaśnienia powyższych okoliczności, jednak uzyskane informacje nie mogą być uznane za miarodajne i wystarczające. W piśmie z dnia [...] lipca 2016r. wnioskodawca podał, że aktualnie na gruncie zlokalizowany jest słup [...], a posadowiony ma być słup [...]. O ile wskazane w piśmie parametry planowanego słupa pozostają zgodne z parametrami technicznymi żerdzi typu [...], tj. długość całkowita żerdzi 13,5 m, długość nad gruntem 11,0 m (w piśmie podano 11,5 m, co należy wyjaśnić), długość ustoju 2,5 m, średnica u dołu 42 m, średnica u góry 21,8 m; tak informacje dotyczące słupa aktualnie istniejącego nie pozwalają na uznanie omawianej kwestii za wyjaśnioną i uniemożliwiają dokonanie przez organ porównań. Wnioskodawca podał bowiem, że wysokość żerdzi nad gruntem wynosi 170 cm, a zatem jest to inna wysokość niż ma posiadać słup planowany, jednak nie można mieć pewności co do prawdziwości podanego parametru. Ponadto nieprecyzyjnie wskazano, że słup w ustoju posiada wymiary 60/40 cm i pominięto parametry dotyczące średnicy.

Organ II instancji stwierdził, że w ponownym postępowaniu organ I Instancji powinien zatem wyjaśnić jakie parametry posiada aktualnie istniejący na gruncie słup z uwzględnieniem całkowitej wysokości, wysokości nad gruntem, ustoju, parametrów średnicy u góry i przy gruncie, by moc następnie ocenić zgodność parametrów aktualnie posadowionego słupa ze słupem planowym [...]. Na potwierdzenie ww. parametrów technicznych (i użytkowych) organ powinien uzyskać stosowną dokumentację, ale także zasadnym będzie przeprowadzenie ponownie oględzin i sporządzenia dokumentacji fotograficznej, bowiem podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2016r. organ skoncentrował się na terenie wokół słupa, a pominięty został opis istniejącej żerdzi. Zdaniem Wojewody, organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie parametrów technicznych i użytkowych urządzenia oraz tytułu prawnego do urządzenia, ograniczając się wyłącznie do przyjęcia stanowiska podmiotu zainteresowanego uzyskaniem korzystnego dla siebie orzeczenia, przy czym stanowisko zostało przedstawione w formie nie dającej podstaw, by uznać je za dowód w sprawie. Działanie organu wiąże się zatem z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewoda odwołując się do treści art. 75 § 1 i § 2 oraz art. 86 k.p.a. stwierdził następnie, że choć organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu podejmował kroki zmierzające do wyjaśnienia przedstawionych powyższej kwestii, to jednak skala mającego być przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie powoduje, że nie jest to już postępowanie wyłącznie uzupełniające i przemawia za zasadnością zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zarówno z powodu naruszeń przepisów proceduralnych jak i w celu dochowania wymogów fundamentalnej zasady dwuinstancyjności, albowiem najistotniejsze kwestie, dotyczące własności urządzenia jak i oceny rodzaju robót w wyniku ustalenia parametrów technicznych i użytkowych byłyby wyjaśnione tylko na etapie postępowania odwoławczego, co pozostawałoby w sprzeczności z obowiązkiem przeprowadzenia postępowania i wydania w jego wyniku rozstrzygnięcia przez organy obu instancji oraz uniemożliwiłoby także prawo stron do złożenia odwołania. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Nie można stwierdzić w realiach sprawy, by organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające istotne kwestie, a zatem sprawa niniejsza byłaby w konsekwencji wyjaśniania na etapie postępowania odwoławczego.

Na decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył Z. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania P. S.A. w [...] wniósł o oddalenie skargi.

W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy z art. 138 § 2 k.p.a. było prawidłowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd za zasadną uznał konkluzję Wojewody [...], że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Następnie wskazał, że zgodnie z treścią art. 124b ust. 1 in principio u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Wynika z tego, że udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że konieczne do wyjaśnienia przesłanki, uzasadniające zobowiązanie właściciela do udostępnienia nieruchomości tj. faktyczny zakres przewidywanych prac oraz prawa wnioskodawcy do sieci, której elementem pozostaje posadowiony na nieruchomości skarżącego słup, nie zostały w sposób należyty wyjaśnione. Poza sporem pozostaje bowiem jedynie okoliczność braku zgody skarżącego na wykonanie robót. Sporny jest natomiast charakter i zakres planowanych działań, co wiąże się z oceną ich kwalifikacji prawnej. W tym zakresie zgodzić się należy natomiast ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przepisy ustawy u.p.b. w art. 3 pkt 1 zawierają definicję obiektu budowlanego, stanowiąc, że jest nim budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami, zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Przy tym pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym obiekty liniowe (art. 3 pkt 3). Z kolei obiektem liniowym, w myśl art. 3 pkt 3a u.p.b. jest obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności takim obiektem budowlanym liniowym, w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 3a ustawy, jest linia kablowa naziemna. Przy tym elementami linii kablowej naziemnej są niewątpliwie przewody, ale również słupy, stanowiące konstrukcje wsporcze. Stąd słup, którego wymiana wymaga udostępnienia nieruchomości, nie stanowi samoistnego obiektu budowlanego, ale jest elementem obiektu budowlanego, którym jest linia napowietrzno – kablowa 15 kV. Jego wymiana nie stanowi zatem rozbiórki obiektu budowlanego i wzniesienie nowego. Obiekt budowlany, jakim jest linia kablowa, pomimo rozbiórki jednego z jej elementów (słupa) nadal bowiem istnieje. Brak natomiast szczegółowych ustaleń co do parametrów istniejącego słupa nie pozwalał na jednoznaczną konkluzję, czy w wyniku planowanych robót nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych instalacji, co wykluczałoby zaliczenie planowanych robót do kategorii remontu. W ocenie Sądu I instancji, braki tego rodzaju nie mogły być natomiast uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, w trybie art. 136 k.p.a., bowiem w istocie oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego za organ I nstancji, naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania, statuowaną w art. 15 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, wszystkie wskazane wyżej okoliczności dowodzą trafności podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia, bowiem organ I instancji, z naruszeniem zasad, określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w istocie zaniechał przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. Kwestia natomiast wadliwego określenia przez organ I instancji sposobu realizacji obowiązku czy też nieprawidłowo zastosowanego przez tenże organ przepisu art. 64 § 2 k.p.a. pozostawała bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Dlatego też biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. S., zaskarżając go w całości. Skarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku t. j.:

a. art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej w miejsce swobodnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie w szczególności przez przyjęcie, iż konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego o parametry słupa w sytuacji, gdy wnioskodawca wskazał powyższe w sposób wykluczający zaliczenie planowanych robót do kategorii remontu;

b. art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. przez wadliwe zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłowe odstępstwo od zasady, iż orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformatoryjny;

c. art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów w sytuacji, kiedy organ stwierdził konieczność uzupełnienia postępowania w zakresie ustalenia parametrów nowego urządzenia;

d. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie, dlaczego nie było wystarczające dla ustalenia parametru wysokości wskazanie go pisemnie przez wnioskodawcę.

W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez oddalenie w całości wniosku w przedmiocie udostępnienia nieruchomości, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu (niezależnie od granic skargi kasacyjnej) nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do zamknięcia procesu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca kasacyjnie sformułowała proste i złożone zarzuty naruszenia prawa procesowego przez Sąd pierwszej instancji.

Prosty zarzut procesowy został odniesiony do art. 141 § 4 p.p.s.a. Kasator zarzucił Sądowi pierwszej instancji niewyjaśnienie w uzasadnieniu wydanego wyroku podstawy do przyjęcia poglądu, że dla ustalenia parametru wysokości urządzenia elektroenergetycznego będącego przedmiotem wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), nie jest wystarczające określenie tego parametru w piśmie wnioskodawcy (inwestora).

Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem pośrednio zmierza do podważenia sposobu wykładni i weryfikacyjnego stosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz przepisów postępowania administracyjnego na tle przesłanki charakteru i cech planowanych robót. Zgodnie natomiast z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ani stanowiska sądu co do wykładni bądź stosowania prawa, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy (zob. przede wszystkim uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).

Wadliwość treściowa uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji może być zatem zwalczana jedynie za pomocą skonkretyzowanych zarzutów naruszenia wyraźnie wyodrębnionych redakcyjnie przepisów prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego, które wchodziły lub powinny były wchodzić w skład podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jeżeli nie zawarł oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09).

Ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, jak również nie jest dotknięte innymi wadami formalno-konstrukcyjnymi, dlatego bezskuteczny jest zarzut zmierzający do podważania legalności zaskarżonego wyroku za pośrednictwem zarzutu wadliwej wykładni lub stosowania przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego.

W drugiej kolejności weryfikacji poddano złożone zarzuty procesowe.

Powyższe zarzuty koncentrują się wokół zagadnień związanych z prawidłowością sądowoadministracyjnej oceny legalności (art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.) wykonania przez organ odwoławczy kompetencji do wydania orzeczenia kasatoryjnego (art. 138 § 2 k.p.a.) na tle zasad ograniczonego zakresu postępowania dowodowego przez organem drugiej instancji (art. 136 k.p.a.) oraz swobodnej oceny dowodów (art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie kasatora wadliwa ocena materiału dowodowego przez organ odwoławczy (w szczególności w zakresie stwierdzenia konieczności uzupełnienia tego materiału o parametry słupa energetycznego) doprowadziła ten organ do kolejnego wadliwego wniosku, że uzupełnienie postępowania dowodowego w tym zakresie nie jest możliwe w postępowaniu odwoławczym, co skutkowało uznaniem, że zachodzi podstawa do odstąpienia od zasady reformatoryjnego orzekania i wydania decyzji kasatoryjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższych ocen i wniosków skargi kasacyjnej.

Po pierwsze, nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej (pozytywnej) kwalifikacji legalności dokonanej przez organ odwoławczy oceny materiału procesowego. Treść akt sprawy administracyjnej oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji dowodzą w sposób niewątpliwy, że organ drugiej instancji prawidłowo uznał, iż organ pierwszej instancji – naruszając przepisy postępowania w zakresie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie parametrów technicznych i użytkowych oraz tytułu prawnego do urządzenia w postaci słupa elektroenergetycznego, będącego częścią obiektu liniowego w postaci napowietrzno-kablowej linii elektroenergetycznej o poziomie napięcia 15 kV. Powyższe niewyjaśnione i nieustalone okoliczności faktyczne mają charakter zasadniczy z punktu widzenia treści podstawy materialnoprawnej sprawy administracyjnej o zobowiązanie uprawnionego podmiotu (właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, lub w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie powyższych czynności (art. 124b ust. 1 u.g.n.).

Orzekające w sprawie organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji trafnie zauważyły, że prawidłowe zastosowanie przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. wymaga uprzedniej kwalifikacji planowanych robót z punktu widzenia prawnobudowlanych pojęć konserwacji i remontu oraz pojęcia usuwania awarii. O ile powyższe organy trafnie skonstatowały, że zakres planowanych prac (wymiana istniejącego słupa elektroenergetycznego na nowy o odmiennych parametrach technicznych i użytkowych) nie pozwala na ich kwalifikację jako prac konserwacyjnych lub antyawaryjnych, o tyle z pewnością można i trzeba dokonać ich kwalifikacji jako prac remontowych. Warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b u.g.n. czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest jednak wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt. 8) w zw. z art. 3 pkt. 7a) i art. 3 pkt. 6) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (p.b.). Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 pkt. 8) p.b., wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą zatem polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt. 7a) p.b.), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt. 6) p.b.). Nie bez racji w orzecznictwie sądów administracyjnych formułuje się przekonujący pogląd, że wymiana tzw. słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., I OSK 1509/16; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., I OSK 604/14).

Jeżeli zatem organy orzekające w sprawie na podstawie art. 124b u.g.n. ustalą (m.in. na podstawie szczegółowej dokumentacji projektowej i technologicznej), że planowane prace budowlane doprowadzą do zmiany parametrów takich, jak np. długość lub szerokość linii elektroenergetycznej, przebieg trasy linii w terenie, wysokość lub szerokość urządzeń lub przewodów liniowych (np. w zakresie określonego słupa elektroenergetycznego), napięcie lub natężenie elektroenergetyczne albo moc pola elektroenergetycznego (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK 983/17, LEX nr 2403748), to należy przyjąć, że tego rodzaju prace nie stanowią prac remontowych w rozumieniu art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 pkt. 8) p.b., lecz powinny być kwalifikowane jako inny rodzaj robót budowlanych (np. przebudowa, nadbudowa, rozbudowa).

Uwagi powyższe należy odnieść do zakresu i treści wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. uczestnika postępowania: P. S.A. z siedzibą w [...] (uzupełnionego i zmodyfikowanego w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r.). Z powyższych pism wynika, że przedmiotem planowanych prac ma być wymiana istniejącego "słupa nr [...]" na nowy słup o istotnie zmienionych parametrach technicznych "wraz z wykonaniem obostrzenia drugiego stopnia". Niezależnie od braku precyzji i spójności danych technicznych podanych w powyższych pismach (np. z jednej strony jest mowa o istniejącym słupie "o wysokości 12 m" i "wysokości nad gruntem ok. 170 cm", z drugiej zaś nowy słup ma mieć wysokość "11,5 m"; nie podano danych co do całkowitej długości żerdzi starego słupa; nie podano danych co do starego słupa; nie podano danych co do średnicy słupa u dołu, u góry oraz przy gruncie) trzeba wyraźnie podkreślić, że prace związane z tzw. obostrzeniem drugiego stopnia linii elektroenergetycznej (zastosowaniem środków technicznych zwiększających niezawodność pracy linii oraz bezpieczeństwo w sąsiedztwie linii w sytuacji tzw. skrzyżowania linii z przeszkodą terenową) wymagają poczynienia przez organy pełnych i wyczerpujących ustaleń co do parametrów technicznych i użytkowych nowego urządzenia oraz przewodów z nim związanych, albowiem zastosowanie powyższych środków zabezpieczających może prowadzić do przekroczenia granicy robót remontowych. W tej sytuacji konieczne jest zatem szczegółowe porównanie przez organy specyfikacji technicznych istniejących oraz planowanych (do wymiany lub także uzupełnienia) urządzeń i przewodów. Uzasadniona jest także ocena organu odwoławczego, że inwestor (P. S.A. z siedzibą w [...]) nie wykazał w sposób prawidłowy w toku postępowania tytułu prawnego do przedmiotowych urządzeń i przewodów, wynikającego z ciągu następstwa prawnego po pierwotnym ich właścicielu.

Po drugie, nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. Zarzut ten zmierza do wykazania wadliwości oceny Sądu w zakresie legalności niezastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. W ocenie kasatora organ drugiej instancji mógł i powinien był przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie dokumentów, z których wynikają parametry "nowego urządzenia".

Sąd kasacyjny podziela i akceptuje w całej rozciągłości oceny Sądu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego, w świetle których czynności wyjaśniające oraz dowodowe w zakresie pełnej dokumentacji techniczno-użytkowej dotychczasowych i planowanych urządzeń i przewodów oraz oględzin w terenie mają charakter na tyle zasadniczy, że ich dokonanie dopiero w toku postępowania odwoławczego narusza zasadę uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji, zgodnie z art. 136 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji odwoławczej (9 listopada 2016 r.).

Po trzecie, pozbawiony merytorycznych podstaw jest zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie zmierzała za pośrednictwem tego zarzutu do podważenia legalności oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie wykonania przez organ odwoławczy – na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy – kompetencji do orzekania kasatoryjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Oceniając negatywnie zasadność powyższego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że art. 138 § 2 k.p.a. formułuje dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że naruszenie przepisów postępowania miało lub mogło mieć wpływ na wyjaśnienie sprawy w istotnym zakresie ("konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Powyższe przesłanki muszą zostać spełnione koniunkcyjnie. Nie sposób nie dostrzec, że tak szerokie ujęcie przesłanki uruchomienia kompetencji kasatoryjnej ("naruszenie przepisów postępowania", które sprawia, że istota sprawy nie została w całości lub w istotnej części prawidłowo wyjaśniona) powoduje, że organ odwoławczy dysponuje w aktualnym stanie prawnym znaczną swobodą w zakresie wykładni i subsumpcji naruszeń prawa w świetle art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli więc organ odwoławczy wykaże, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w pierwszej instancji co najmniej mogły mieć wpływ na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w istotnym zakresie (a więc w zakresie zasadniczych przesłanek materialnych konkretyzowanej podstawy prawnej), to tego rodzaju ocena będzie mieścić się w granicach legalności stosowania art. 138 § 2 k.p.a. W tym zakresie wystarczające jest wykazanie co najmniej hipotetycznego związku pomiędzy stwierdzonymi naruszeniami prawa procesowego a wadliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Z powyższego związku musi zatem wynikać prawdopodobieństwo odmiennego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

W przedmiotowej sprawie kontrolowany organ odwoławczy wykazał w sposób wystarczająco szczegółowy i uzasadniony, że dokonane przez organ pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (m.in. w zakresie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) pozostają w ścisłym związku z istotnymi – w świetle art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 pkt. 8) p.b. – okolicznościami faktycznymi sprawy, a zatem istnieje wysokie prawdopodobieństwo odmiennego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. Relewantne prawnie okoliczności faktyczne sprawy – jak stwierdzono wyżej – nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez organ pierwszej instancji, natomiast usunięcie tych zaniechań przez organ odwoławczy przekroczyłoby granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.