Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 535/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2  par. 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi E. C.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatrudnienia osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi w rodzinnym domu dziecka 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. C.-K. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na skutek wniosku Ewy C. , na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...].WW.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał następujące okoliczności sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...].WW. Starosta Ż., zatrudnił p. J. K. od dnia 2 czerwca 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., jako osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich w Rodzinnym Domu Dziecka w B. , na podstawie umowy zlecenia w wymiarze nieprzekraczającym 1484 godzin w ciągu całego okresu umowy (tj. 212 godzin miesięcznie) z łącznym wynagrodzeniem w wysokości [...] zł brutto (tj. [...] zł brutto miesięcznie) będącej załącznikiem decyzji.

[...] grudnia 2020 r. E. C. wniosła do Starosty [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 1 pkt 1 i art. 6 w związku z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez wydanie orzeczenia w formie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej. Wnioskodawczyni wywiodła, że zapisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie zawierają odpowiedniego przepisu kompetencyjnego w związku z art. 64 ust. 2 ustawy i wskazała argumentację prawną z powołaniem się na orzecznictwo sadów administracyjnych wskazujących na konieczność istnienia wyraźnej podstawy materialnoprawnej dla wydania przez organ administracji decyzji administracyjnej w danej sprawie. Barak takowej podstawy skutkuje nieważnością decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że stosownie do treści art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r., poz. 821ze zm.) starosta lub podmiot organizujący rodzinny dom dziecka, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek prowadzącego rodzinny dom dziecka może zatrudnić osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich. W rodzinnym domu dziecka, w którym przebywa więcej niż 4 dzieci, starosta lub podmiot organizujący rodzinny dom dziecka, na wniosek prowadzącego rodzinny dom dziecka, zatrudnia osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich (ust. 2). Osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich zatrudnia się na podstawie: 1) umowy o pracę albo 2) umowy o świadczenie usług, do której, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, stosuje się przepisy dotyczące zlecenia (ust. 3). W przypadku obligatoryjnego zatrudnienia osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i w pracach gospodarskich złożenie wniosku narzuca staroście (kierownikowi PCPR) lub podmiotowi organizującemu rodzinny dom dziecka zatrudnienie takiej osoby. W tej sytuacji rodzi się pytanie, czy wskazany organ wydaje w tym zakresie rozstrzygnięcie, czy też po wpłynięciu takiego wniosku podejmuje czynności faktyczne sprowadzające się do zatrudnienia takiej osoby. Wskazana wątpliwość wynika z tego, że w przypadku rodzinnego domu dziecka, w którym nie przebywa minimum pięcioro dzieci, zatrudnienie takiej osoby jest fakultatywne, w świetle powyższego podjęcie rozstrzygnięcie w tym zakresie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ wówczas zapewni się prowadzącemu rodzinny dom dziecka prawną ochronę jego sytuacji prawnej. Powyższa uwaga skłania, zdaniem organu, do opowiedzenia się za stanowiskiem, że w obu przypadkach wniosek prowadzącego rodzinny dom dziecka powinien zostać rozpatrzony w drodze jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a jego zwieńczeniem ma być wydanie decyzji o zatrudnieniu osoby do pomocy. Konsekwencją takiego stanowiska jest to, że postępowanie w sprawie zatrudnienia osoby do pomocy w rodzinnym domu dziecka jest dwuetapowe, ponieważ w pierwszej kolejności prowadzone jest postępowanie administracyjne, a po jego zakończeniu starosta (kierownik PCPR) lub podmiot organizujący rodzinny dom dziecka w drodze umowy zatrudnia taką osobę. Innymi słowy, w pierwszym postępowaniu stroną jest prowadzący rodzinny dom dziecka, natomiast w druga czynność prawna - umowa - zawierana jest już z daną osobą. Zaproponowane rozwiązanie jest rozbudowane od strony proceduralnej, jednakże w najszerszy sposób gwarantuje prawa rodziny zastępczej ubiegającej się o przyznanie osoby do pomocy 168 (Nitecki Stanisław, Wilk Aleksandra, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz opublikowano: WK 2016).

Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium stwierdziło, że wniosek prowadzącego rodzinny dom dziecka powinien zostać rozpatrzony w drodze jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a jego zwieńczeniem ma być wydanie decyzji o zatrudnieniu osoby do pomocy. Wobec powyższego orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.

E. C. w skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.,

2. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego,

3. art. 1 pkt 1 i art. 6 w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia w formie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej,

4. art. 108 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i pkt 6 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez wydanie decyli niewykonalnej.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji [...], stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...].WW. i wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W szczególności skarżąca wskazała, że wnioskiem z [...].01.2020 r. wystąpiła do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. (organizatora pieczy zastępczej) o zatrudnienie w Rodzinnym Domu Dziecka osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich na podstawie art. 64 ust. 2 i 5a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, wskazując jednocześnie główną przesłankę o której mowa w art. 64 ust. 2 to jest liczbę przebywających dzieci w RDD (siedmioro), konkretną osobę do zatrudnienia i okres zatrudnienia od [...].01.2020 do [...].11.2022. Po otrzymaniu odpowiedzi pismem [...] w dniu [...].01.2020 został skorygowany okres zatrudnienia. Skarżąca wskazał, że art. 64 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wskazuje na obowiązek Starosty i przyznaje uprawnienie dla składającego wniosek po spełnieniu jedynej przesłanki z tego zapisu to jest liczby umieszczanych dzieci w RDD. W jej ocenie wniosek ten nie kwalifikował się do wszczęcia postępowania administracyjnego z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. ([...]). Starosta Ż. uznał wniosek jako żądanie strony, wobec czego, zdaniem skarżącej uchybił przepisom prawa.

Uzasadniając zarzut z pkt 1 skargi wobec decyzji Kolegium wskazano na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące właściwego uzasadnienia decyzji administracyjnej, które winno wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ administracji, winno obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione. Istotną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Skarżąca podniosła, że Kolegium w zaskarżonej decyzji zmarginalizowało natomiast jej argument przedstawiony wprost w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OSK 2268/18 z 4.09.2019 r. co do charakteru sprawy administracyjnej i ograniczyło się do zdawkowego, kilku zdaniowego przytoczenia zapisu zarzutu strony. W przekonaniu skarżącej orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie art. 104 k.p.a. jest utrwalone, a Kolegium nie wykazało w sposób przekonujący, że argument jej wniosku jest chybiony i nie można dać mu wiary. Organ skupiając się w uzasadnieniu wyłącznie na jednym komentarzu do ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, naruszyło zatem art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem przywołany jako podstawa prawna decyzji przepis art. 64 ust. 2 tej ustawy w sposób jednoznaczny i bezsporny wywołują czynności Starosty - zatrudnienie osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich, jeżeli w rodzinnym domu dziecka przebywa więcej niż 4 dzieci. W prowadzonym przez skarżącą rodzinnym domu dziecka przebywało 7 dzieci. Tak długo zatem jak w RDD będzie przebywało więcej niż 4 dzieci tak długo zatrudnienie musi trwać, co skarżąca postrzega jako obligatoryjne uprawnienie (z mocy samego prawa).

Skarżąca wywiodła, że konstrukcja decyzji Starosty [...] nie pozwala jej na swobodne korzystanie z tego uprawnienia, bowiem w rozstrzygnięciu decyzji Starosta ujął warunki zatrudnienia (okres zatrudnienia, wynagrodzenie, formę prawną i konkretną osobę) tym samym uzależniając uprawnienie skarżącej od decyzji osoby trzeciej i zarazem możliwość wykonania przez organ własnej decyzji. W przypadku odmowy (stan faktyczny- materiał dowodowy) przyjęcia narzuconych\warunków zatrudnienia przez osobę wyszczególnioną w rozstrzygnięciu decyzji staje się ona niewykonalna i wprowadzona do obrotu prawnego. Pozbawia uprawnienia stronę decyzji. Kuriozalne w tym pozostaje nadanie decyli rygoru natychmiastowej wykonalności gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Skarżąca wskazała, że Starosta Ż. nie wykonał swojej decyzji.

W odniesieniu do zarzutu 2 skargi skarżąca przywołała argumentację dotyczącą naruszenia przez Starostę art. 61a § 1 k.p.a., który powinien odmówić wszczęcia postępowania, ze względu na zapisy art. 64 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej, z których wynikają z mocy prawa jego obowiązki po spełnieniu przesłanki liczby dzieci przebywających w RDD. Czynność wynikająca z tego przepisu, zdaniem skarżącej jest czynnością cywilnoprawną polegającą na wykonaniu – realizacji zatrudnienia w oparciu o Kodeks pracy lub Kodeks Cywilny niepodlegającą zapisom Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uzasadniając zarzut 3 skargi, strona przytoczyła argumentację wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty wywodząc wydanie jej bez podstawy prawnej. W szczególności skarżąca powołała się na wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. I OSK 2268/18, gdzie stwierdzono, że: "w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. konstytutywnym elementem definiującym pojęcie sprawy administracyjnej w świetle powyższego przepisu jest powiazanie z kompetencję danego organu formy prawnej decyzji administracyjnej. Jeżeli dana sprawa z zakresu administracji publicznej nie jest normatywnie powiązana z formą prawną decyzji administracyjnej, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju prawnej formy działania (zgodnie z zasadą wykładni literalnej i restryktywnej przepisów kompetencyjnych)". Podniosła, że stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuję przez wydanie decyzji odnosi się do sytuacji gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej.

Zdaniem skarżącej wobec treści art. 64 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, wszczynanie postępowania administracyjnego nie ma uzasadnienia w przepisach prawa materialnego. Czyni to decyzję nieważną z mocy prawa, wydaną bez podstaw prawnych. Tym samym narusza zapisy art. 6 i art. 8 k.p.a.

Uzasadniając czwarty zarzut skarżąca podniosła, że kompetencja do wykonania decyzji Starosty [...] leży po stronie tego organu, a ona nie miała kompetencji do wykonania decyzji. W rozstrzygnięciu umieszczono zapis o zatrudnieniu konkretnej osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich, datę zatrudnienia, warunki pracy i płacy unormowane w kodeksie pracy i kodeksie cywilnym. Są to czynności cywilnoprawne. Zapis ten choć potwierdza uprawnienie strony, stoi w ścisłej korelacji z decyzją osoby trzeciej (zatrudnianej) nie będącej stroną. Wskazana osoba może nie przyjąć warunków z czynności cywilnoprawnych zawartych w decyzji administracyjnej. Decyzja nie wywołuje skutków prawnych wobec tej osoby. Prowadziłoby to do usankcjonowania przymusu zatrudnienia tej osoby pomimo braku akceptacji warunków wskazanych przez Organ w decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącej starosta żniński wydając decyzję niewykonalną dla Organu - obowiązek wykonania i realizacji uprawnienia Strony spoczywa na tym organie - wypełnił przesłanki z art.156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., w skrócie "p.p.s.a.") - sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Skarga podlegała uwzględnieniu, choć większość zarzutów nie mogła mieć znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.

Przedmiot skargi E. C. stanowi wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie zatrudnienia osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich w Rodzinnym Domu Dziecka w [...].

Wobec treści zarzutów i wniosków skargi, na wstępie należy poczynić kilka uwag natury ogólnej.

Po pierwsze podkreślenia wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny powołany jest wyłącznie do sparowania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej formy działalności (bezczynności, przewlekłości) organu administracji publicznej, nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej niejako "w zastępstwie" organu administracji publicznej.

Po wtóre wskazać należy, że wniosek skarżącej z [...] grudnia 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ostatecznej decyzji administracyjnej Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r. [...], na podstawie art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. zainicjował nową indywidualną sprawę administracyjną w trybie nadzwyczajnym. To postępowanie administracyjne nie jest kontynuacją sprawy zakończonej ostateczną decyzją Starosty. Postępowanie nieważnościowe nie polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej co do jej istoty, służy wyłącznie stwierdzeniu, czy zakwestionowana przez stronę decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad skutkujących z woli ustawodawcy jej nieważnością – określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca, będąca adresatem kwestionowanej obecnie decyzji Starosty, nie zakwestionowała jej w trybie odwoławczym, a następnie ewentualnie skargi do sądu administracyjnego. Z analizy akt administracyjnych sprawy oraz treści skargi wynika, że skarżąca nie jest osobą nieporadną, posiada należytą świadomość prawną i potrafi instrumentalnie korzystać z przysługujących jej uprawnień i instytucji proceduralnych. Znamienny jest fakt, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji starosty z [...] czerwca 2020 r. (wydanej na okres od 2.06.2020 r. do 31.12. 2020 r.) skarżąca złożyła dokładnie w ostatnim dniu okresu obowiązywania tej decyzji, zarzucając wyłącznie wydanie jej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dopiero w skardze do sądu administracyjnego, zatem już po zakończeniu administracyjnego postępowania nieważnościowego, strona zarzuciła dodatkowo między innymi pierwotną i trwałą niewykonalność tej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zgodnie z wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadą ogólną trwałości decyzji ostatecznych, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

W myśl § 2 art. 16, decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach w i trybie określonych w odrębnych ustawach.

Wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] określał tylko jedną konkretną przesłankę nieważności – wydanie decyzji bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W toku postępowania nieważnościowego, prowadzonego z wniosku skarżącej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (jako organ wyższego stopnia nad organem jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.), zobowiązane było ono przede wszystkim do oceny zaistnienia wskazanej we wniosku przesłanki nieważności. W toku tego administracyjnego postepowania nadzwyczajnego strona nie rozszerzyła zarzutów wniosku. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2021 r. wydanej tu w pierwszej instancji, przysługiwał stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie przez ten organ sprawy, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. O czym prawidłowo pouczono stronę pouczono w treści decyzji.

W niniejszej sprawie strona rezygnując z tego prawa, zgodnie z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła skargę na decyzję Kolegium do sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że sąd administracyjny w takiej sytuacji zastępuje właściwy organ administracji w rozpatrzeniu sprawy administracyjnej. Niedopuszczalne jest zatem formułowanie, dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w trybie nieważnościowym, nowych zarzutów i przesłanek nieważności, niewskazanych uprzednio w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ administracji publicznej.

Zasadniczy przedmiot sporu pomiędzy skarżącą a organem nadzorczym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymaga zatem odpowiedzi na pytanie czy decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r. ([...]) w sprawie zatrudnienia osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich w rodzinnym domu dziecka została wydana bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. – jak zarzuca strona skarżąca, czy też z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r. poz. 821 ze zm. dalej "ustawa"), wynika norma prawna stanowiąca podstawę do orzeczenia o zatrudnieniu osoby do pomocy w formie indywidualnej decyzji administracyjnej – jak wywodzi Kolegium.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko wyrażone przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz skardze, zgodnie z którym nie istnieje norma prawa materialnego upoważniająca starostę do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, o zatrudnieniu osoby do pomocy (...) w rodzinnym domu dziecka i warunkach tego zatrudnienia. Tym samym, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 k.p.a. i art. 64 ust. 2 ww. ustawy, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać przyjdzie, do czego nie odniósł się organ orzekający w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej Starosty z [...] czerwca 2020 r., że decyzja ta zgodnie z jej treścią obowiązywała w okresie od 2 czerwca 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji w ostatnim dniu jej obowiązywania tj. 31 grudnia 2020 r. Kolegium winno rozważyć jaki wpływ na dopuszczalność i celowość prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma utrata jej mocy. Zaskarżona decyzja Kolegium z [...] lutego 2021 r. niewątpliwie została wydana już po wygaśnięciu kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji.

Zwrócić jednak należy w tym miejscu uwagę na istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Otóż decyzja wydawana na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. stwierdza nieważność aktu wadliwego w sposób kwalifikowany – z dniem jego wydania (ex tunc). Jest to decyzja deklaratoryjna, a zatem jej wydanie powoduje zniesienie skutków prawnych decyzji wadliwej powstałych w czasie, gdy była ona aktem skutki te wywołującym i ważnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2012 r. sygn. I OSK 567/11: "Decyzja, która utraciła ważność po upływie czasu w niej oznaczonego funkcjonuje w obrocie prawnym. Utrata ważności decyzji oznacza tylko tyle, że po oznaczonej w niej dacie nie wywołuje ona skutków przez prawo przewidzianych. Innymi słowy. Taki akt nie może być powoływany za podstawę nawiązywania skutków prawnych, co jest konsekwencją upływu z góry ustalonego okresu czasu. (...) Nie można zatem z góry zakładać że aktu administracyjnego nieskutecznego w dniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie można wyeliminować z obrotu prawnego." Zgodzić należy się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, że specyfika postępowania uregulowanego w art. 156 do 159 k.p.a. nie pozwala za bezprzedmiotowe uznać postępowania prowadzonego przeciw decyzji, która wygasła w wyniku upływu czasu. Utrata ważności nie powoduje bowiem zniesienia skutków prawnych zaistniałych w czasie obowiązywania decyzji, zaś sama decyzja obowiązuje w obrocie prawnym. Można się na nią powoływać dla wywołania skutków prawnych mogących mieć znaczenie. Nie można zatem wykluczyć, że strona ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności wadliwej w sposób kwalifikowany decyzji także w sytuacji, gdy decyzja ta wygasła na skutek upływu okresu jej obowiązywania.

Skład orzekający w niniejszej sprawie co do zasady podziela przywołane we wniosku i skardze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 września 2019 r. sygn. I OSK 2268/18, zgodnie z którym z przepisów k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o właściwości organu i formie jego działania w indywidualnej sprawie rozstrzyga norma rekonstruowana na podstawie przepisów prawa. Zatem stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej (por. wyroki NSA: z 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1569/14; 20 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1254/14; 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1534/12; 17 grudnia 1985 r., sygn. akt III SA 988/85 z glosą J. Borkowskiego, OSP 1987/5-6/116; 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 2546/98; 21 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 81/97). W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 podkreślono, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określające kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Natomiast ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwołanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Decyzja administracyjna jest bowiem kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej.

Zwrócić jednocześnie należy uwagę na pogląd wyrażony w orzecznictwie, między innymi w uzasadnieniach uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 (ONSA 1999 Nr 1 poz. 3) oraz uchwały składu pięciu sędziów NSA z 15 listopada 1999 r., OPK 24/99 /ONSA 2000 Nr 2 poz. 54), że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, potwierdza, wyraża zgodę)".

Skład orzekający podziela pogląd, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej lub innej określonej przepisami formy działami organu administracji publicznej (np. zawarcia umowy), która jest negatywnym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona, powinna być załatwiona w formie decyzji (por. m.in. wyroki NSA: z 10 maja 2019 r. sygn. I OSK 2255/17, z 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 850/06; z 10 października 2007 r., sygn. akt II 1719/03, postanowienia NSA z 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 230/09; z 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2741/15, CBOSA).

Przywołać należy prawomocne wyroki WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2017 r. sygn. II SA/Bd 1563/ 16 i z 12 sierpnia 2020 r. sygn. II SA/Bd 20/20 ( sprawa ze skargi skarżącej [...]), w których przedmiot sądowej kontroli legalności stanowiły decyzje odmowne decyzje organów administracji publicznej wydane po rozpatrzeniu właśnie wniosków osób prowadzących rodzinne domy dziecka o zatrudnienie osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich. W uzasadnieniach powyższych wyroków uwzględniających skargi, tutejszy Sąd nie zakwestionował formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia organu administracji o odmowie zatrudnienia osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich w RDD, wydanych po rozpatrzeniu żądania zgłoszonego w trybie art. 64 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

W niniejszej sprawie zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy jednak nie decyzji administracyjnej negatywnie rozstrzygającej wniosek osoby prowadzącej rodzinny dom dziecka, lecz decyzji wydanej w wyniku uwzględnienia wniosku strony skarżącej, której rozstrzygnięcie dotyczy właśnie zatrudnienia wskazanej we wniosku osoby.

Zgodnie z art. 62 ust. 1 ww. ustawy, praca prowadzącego rodzinny dom dziecka jest wykonywana na podstawie umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia. Obligatoryjne elementy (essentialia negotii) tego typu umowy określono w ust. 2 art. 62

W myśl art. 64 ust. 1 ustawy, starosta lub podmiot organizujący rodzinny dom dziecka, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek prowadzącego rodzinny dom dziecka może zatrudnić osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich. Przy czym, w rodzinnym domu dziecka, w którym przebywa więcej niż 4 dzieci, starosta lub podmiot organizujący rodzinny dom dziecka, na wniosek prowadzącego rodzinny dom dziecka, zatrudnia osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich (ust. 2).

W ust. 3 ustawodawca określił wprost formę realizacji uprawnienia/obowiązku publicznoprawnego wskazując, że osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki (...) zatrudnia się na podstawie: 1) umowy o pracę albo 2) umowy o świadczenie usług, do której, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.

W ust. 5 określono, że osobą zatrudnioną do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich może być wyłącznie osoba wskazana lub zaakceptowana przez prowadzącego rodzinny dom dziecka, która:

1) nie jest i nie była pozbawiona władzy rodzicielskiej oraz władza rodzicielska nie jest jej ograniczona ani zawieszona;

2) wypełnia obowiązek alimentacyjny - w przypadku gdy taki obowiązek w stosunku do niej wynika z tytułu egzekucyjnego;

3) nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe.

W myśl ust. 5a art. 64, osobą zatrudnioną do pomocy przy sprawowaniu opieki (...) może być także małżonek niepobierający wynagrodzenia z tytułu umowy o prowadzenie rodzinnego domu dziecka.

Wobec powyższego nie można zgodzi się z twierdzeniem skarżącej, że jej wniosek o zatrudnienie do pomocy w rodzinnym domu dziecka, nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a. Przeciwnie, nie budzi wątpliwości sądu, że żądanie w tej sprawie dotyczy sprawy administracyjnej i wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W toku tego postępowania organ administracji weryfikuje okoliczności faktyczne uzasadniające lub nie przyznanie wnioskodawcy określonego uprawnienia, w tym kwalifikacje osoby, co do której wnioskowano o zatrudnienie. Może wszakże wskazać inną osobę niż zaproponowana przez prowadzącego rodzinny dom dziecka, o ile osoba ta uzyska akceptację wnioskodawcy. Postępowanie może także obejmować inne elementy niezbędne dla ostatecznego zawarcia umowy. Może się wszakże okazać, że nie dojdzie do zawarcia umowy z osobą wskazaną w pierwotnym wniosku, wówczas należałoby ustalić inną osobę do zatrudnienia do pomocy w sprawowaniu opieki. Należy podkreślić, że uzyskanie tego typu wsparcia dla osoby prowadzącej rodzinny dom dziecka na jej wniosek, w obu przypadkach z ust. 1 i 2 art. 64 jest jedynie uprawnieniem publicznoprawnym. Nie oznacza to jednak, nawet w przypadku obligatoryjnego charakteru zawarcia takiej umowy, że wnioskodawca (lub osoba wskazana do zatrudnienia) może w nieograniczony sposób "narzucać" swoje warunki – udzielanej mu pomocy ze środków publicznych.

Nie było zatem podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w myśl art. 61a § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna może jednak być załatwiona w różnych formach np. przez czynność materialno-techniczną, inny akt, czy zawarcie umowy cywilnoprawnej jeżeli taką formę jej załatwienia wprost określa ustawodawca. Nie ma w takiej sytuacji podstawy prawnej do załatwienia sprawy administracyjnej (uwzględnienia wniosku) przez wydanie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 k.p.a. W niniejszej sprawie po zakończeniu postępowania i podjęciu decyzji o uwzględnieniu żądania strony zatrudnienia wskazanej osoby do pomocy w rodzinnym domu dziecka, organ winien w formie pisemnej poinformować wnioskodawcę o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku i przyznaniu wnioskowanego uprawnienia (w tym wybranej formie zatrudnienia i ewentualnie oferowanych warunkach). Wszakże zawarcie umowy ze wskazaną osobą nie poddaje się regulacji decyzyjnej, tym bardziej stroną takiej umowy nie jest osoba prowadząca rodzinny dom dziecka.

W kwestionowanej przez skarżącą decyzji z [...] czerwca 2020 r. Starosta Ż. jako podstawę prawną jej wydania wskazał przepis art. 104 i art. 108 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W decyzji tej orzekł:

1. zatrudnić J. K. od dnia 2.06.2020 r. do dnia 31.12.2020 r. jako osobę do pomocy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich w Rodzinnym Domu Dziecka w B. , na podstawie umowy zlecenia we wskazanym wymiarze godzin i za wskazanym wynagrodzeniem

2. nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu tej decyzji opisano, że wskazany do zatrudnienia mąż osoby prowadzącej rodzinny dom dziecka nie zaakceptował przedstawionych mu uprzednio warunków umowy, w związku z czym wszczęto postępowanie administracyjne. Wskazuje to na błędną wykładnię cytowanych przepisów przez Starostę, który zdaje się uznał, że brak zaakceptowania przez osobę wskazaną do zatrudnienia warunków umowy cywilnoprawnej stanowi podstawę do wszczęcia postępowania i wydania władczego rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej kierowanej do wnioskodawcy. Starosta przy tym powołał się na ten sam komentarz do ustawy (Nitecki Stanisław, Wilk Aleksandra. Ustawa o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej 2016 r.), na który wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Stwierdził na tej podstawie, że rozstrzygnięcie w zakresie zatrudnienia osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki w rodzinnym domu dziecka powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ wówczas zapewni się prowadzącym rodzinny dom dziecka prawną ochronę jego sytuacji prawnej."

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela stanowiska, na które powołał się Starosta, a następnie Kolegium w zaskarżonej decyzji. Wobec braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o zatrudnieniu osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki, nie można domniemywać takiej ogólnej formy załatwienia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem prowadzącego rodzinny dom dziecka.

Wskazać w tym miejscu należy, że przesłanka braku podstawy prawnej, w rozumieniu at. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Decyzja, która jedynie ogólnikowo, lub błędnie podaje podstawę prawną, nie jest zatem decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r. sygn.. II OSK 1369/06). W orzecznictwie i piśmiennictwie wśród różnych typologii rozumienia terminu "brak podstawy prawnej" między innymi wymienia się wydanie decyzji:

- poza sferą regulacji prawnej,

- w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikały wprost z ustawy

- w sferze stosunków cywilnoprawnych (por. wyroki NSA w Warszawie z 8 listopada 1995 r. sygn. I SA 1690/94 ONSA 1996/4 poz. 165, z 12 maja 1995 r. sygn. II SA 217/94 ONSA 1996/2, poz. 91)

- wówczas, gdy przewidziana jest przepisami prawa inna forma działania np. czynność materialno- techniczna (por. wyroki NSA w Warszawie z 24 czerwca 1983 r., I SA 283/83, ONSA 1983/1, z 2 października 1989 r., IV SA 565/89, CBOSA, zgodnie z którym wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie, dla której Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje inną formę załatwienia żądania strony, np. wydanie zaświadczenia, czyni wydaną decyzję nieważną z mocy art. 156 § 1 pkt 2, wyrok NSA w Gdańsku z 28 października 1993 r., SA/Gd 1180/93, Sam. Teryt. 1995/4, s. 66, wyrok WSA w Olsztynie z 30 sierpnia 2016 r., II SA/Ol 262/16, LEX nr 2121583, zgodnie z którym przez pojęcie decyzji wydanej "bez podstawy prawnej" rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczyć to może sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie, mimo niedysponowania podstawą prawną rozstrzygania danej kwestii w drodze decyzji, wydaje decyzję administracyjną).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i komentarzach do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W wyroku NSA w Warszawie z 16 czerwca 1999 r., III SA 5540/98, M. Pod. 2000/7, s. 40, stwierdzono m.in., że o braku podstawy prawnej można mówić, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2).

Uwzględniając zatem powyższe należy stwierdzić, że decyzja administracyjna Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. o zatrudnieniu J. K. jako osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki i przy pracach gospodarskich, została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zatem dotknięta jest kwalifikowaną wadą skutkującą jej nieważnością. Tym samym Sąd nie podziela odmiennego stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonego w zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty.

Wbrew jednak żądaniu skargi, na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe stwierdzanie przez sąd nieważności decyzji objętej postępowaniem nieważnościom. Stwierdzenie przez Sąd zaistnienia pozytywnej przesłanki nieważnościowej nie jest bowiem wystarczające do zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie nieważności ostatecznej wszakże decyzji administracyjnej. Tym bardziej decyzji, która wygasła. Konieczne jest bowiem zweryfikowanie, przez właściwy organ administracji publicznej, czy nie zaistniały negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji), nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.).

Jakkolwiek nie budzi wątpliwości w okolicznościach niniejszej sprawy, że w uprzednim stanie prawnym, ani po wprowadzeniu zmian ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. (Dz.U.2021.1491) zmieniającej nin. ustawę z dniem 16 września 2021 r. - nie występuje negatywna przesłanka upływu czasu od doręczenia decyzji, to wyjaśnienia i rozważenia wymaga druga z przesłanek egzoneracyjnych stwierdzenia nieważności decyzji – czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Rzeczą organu nadzorczego będzie zatem podjęcie wszelkich czynności (zgodnie z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) celem ustalenia okoliczności koniecznych dla oceny zaistnienia lub nie tej przesłanki w okolicznościach danej sprawy. W dotychczasowym postępowaniu organ nie zgromadził jakichkolwiek dowodów w zakresie tego jakie skutki prawne wywołała sporna decyzja Starosty, prawdopodobnie z tego powodu, że uznał, że nie zaistniała w sprawie pozytywna przesłanka stwierdzenia jej nieważności.

Wskazać należy, że nieodwracalność skutków prawnych nie polega na tym, że w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, nie chodzi bowiem o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz wyłącznie o odwrócenie tych skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. W wyroku z 10 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2220/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zasadnie, że: "Przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., odnosi się do skutków prawnych a nie faktów. Nieodwracalność skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji." publ. CBOSA). Obecnie w orzecznictwie dominuje stanowisko, że w przypadku skutków cywilnoprawnych są one możliwe do cofnięcia wówczas, gdy wadliwa decyzja administracyjna wywołała je w sposób bezpośredni, a nie doszło do nich w sposób pośredni. Stąd nieodwracalność skutków prawnych może się odnosić do decyzji wywołujących skutki pośrednie w sferze prawa cywilnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi za częściowo zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. w zakresie jaki na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego Kolegium uznając, że nadzorowana decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2, nie oceniło czy w sprawie zaistniały negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności. Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem lakoniczne uzasadnienie skarżonej decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego nie spełnia określonych w tym przepisie wymogów. Kolegium w istocie nie odniosło się do argumentacji prawnej strony wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji, poprzestając na wskazaniu własnego stanowiska.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne bowiem odnoszą się w istocie nie do zaskarżonej decyzji lecz do wad decyzji Starosty, która nie stanowi przedmiotu zaskarżenia, co już wyjaśniono na wstępie. Strona winna je podnosić w postępowaniu odwoławczym, i ewentualnie stosownym postępowaniu przed sądem. Stąd też bezpodstawne byłoby odnoszenie się do nich w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni ocenę prawną i wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia - na zasadzie art. 135 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania w wysokości 200 zł (uiszczony wpis od skargi).