Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 664/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.37a 37 b
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art.91
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi "A" w S. na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta Sopotu obiektów małej architektury tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonywane oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wspólnota Mieszkaniowa– dalej jako "Skarżąca", działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) – dalej jako "u.s.g." oraz art. 3 § 2 pkt 5 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., aktualnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej jako "p.p.s.a." wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 marca 2018 r. Nr XXXIX/521/2018 w sprawie uchwalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (Dz. Urz. Woj. poz. 2100) – dalej jako "uchwała" lub "uchwała krajobrazowa" i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w określonym zakresie oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale - w części dotyczącej ustalenia zasad i warunków sytuowania urządzeń reklamowych na nieruchomości położonej w S., przy Al. N. – Skarżąca zarzuciła, że:

- § 4 pkt 3 lit. b uchwały jest niezgodny z art. 37a ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p.", a także z zasadą określoności przepisów prawnych, wywodzoną z art. 2 Konstytucji oraz z § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – dalej jako "rozporządzenie z dnia 20 czerwca 2002 r." lub "Zasady techniki prawodawczej";

- § 6 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 uchwały są niezgodne z art. 2 pkt 16a, pkt 16b, pkt 16c i art. 37a ust. 1 u.p.z.p. oraz z § 10 i § 149 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r.;

- § 6 ust. 2 pkt 3 uchwały jest niezgodny z § 6 i § 153 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r.;

- § 6 ust. 2 pkt 4 uchwały jest niezgodny z zasadą określoności przepisów prawnych, wywodzoną z art. 2 Konstytucji i § 10 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r.;

- § 7 uchwały jest niezgodny z zasadą określoności przepisów prawnych, wywodzoną z art. 2 Konstytucji i § 6 i § 7 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r.;

- § 7 ust. 2 uchwały jest niezgodny z art. 37a ust. 1 u.p.z.p., a także z zasadą określoności przepisów prawnych, wywodzoną z art. 2 Konstytucji i § 10 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r.;

- § 16 ust. 1 uchwały jest niezgodny z zasadą ochrony praw nabytych, wywodzoną z art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.) – dalej jako "k.c." i art. 37a ust. 9 u.p.z.p.

W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielem nieruchomości położonej w S., przy Al. N. Na podstawie umowy najmu Skarżąca udostępniła jedną z elewacji znajdującego się tam budynku podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą w zakresie reklamy zewnętrznej, w celu zainstalowania na niej baneru reklamowego.

W ocenie Skarżącej, wejście w życie uchwały kształtuje w sposób odmienny w porównaniu ze stanem dotychczasowym zasady umieszczania nośników reklamowych na elewacji budynku. Budynek ten położony jest w obszarze strukturalnym oznaczonym symbolem "C" - strefie administracji i biznesu (por. § 4 pkt 1 lit. c uchwały krajobrazowej). Przepisy uchwały wprowadzają zakaz umieszczania na elewacji tego budynku tablic reklamowych w dopuszczalnej dotąd formie, a więc baneru reklamowego. Umieszczone przed dniem wejścia w życie uchwały tablice reklamowe, niezgodne z jej przepisami, muszą zostać zdemontowane w ciągu 12 miesięcy, bądź też dostosowane - w tym samym terminie - do aktualnych zasad (§ 16 ust. 1 uchwały).

W tym stanie, przepisy uchwały krajobrazowej bezpośrednio oddziałują na sposób korzystania z prawa własności przysługującego Skarżącej. W ramach prawa własności mieści się m.in. uprawnienie do instalowania na nieruchomości i znajdujących się na niej budowlach nośników reklamowych, jak również uprawnienie do wynajęcia części nieruchomości (in concreto - elewacji budynku) podmiotom trzecim w celu umieszczania na niej tablic lub urządzeń reklamowych. Naruszenie przysługującego Skarżącej interesu prawnego/uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraża się zatem w ingerencji w prawa jej właścicielskie, w zakresie dotyczącym instalowania na stanowiącym jej własność budynku tablic i urządzeń reklamowych. Postanowienia uchwały zakazują Skarżącej umieszczenia na elewacji budynku nośnika reklamowego w dotychczas istniejącej formie, przy czym następuje to w sposób sprzeczny z prawem. Uprawnienie do umieszczenia nośnika znajduje źródło w prawomocnej decyzji administracyjnej. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych Skarżąca stwierdziła, że treść art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 21 i art. 64 ust. 1 Konstytucji i art. 140 k.c. przesądzają o legitymacji Skarżącej do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego.

Skarżąca wyjaśniła, że w obszarze strukturalnym oznaczonym symbolem "C" - strefie administracji i biznesu (§ 4 pkt 1 lit.c uchwały), podobnie jak i w przypadku większości pozostałych obszarów wyróżnionych w uchwale, dopuszczalnymi formami baneru reklamowego są wyłącznie baner stanowiący reklamę okolicznościową (§ 11 ust. 3 pkt 1 lit. q tiret pierwsze) oraz baner sprzedaży nieruchomości (§ 11 ust. 3 pkt 1 lit. a). Inne formy banerów, zgodnie z ogólną dyspozycją § 5 uchwały nie mogą być sytuowane w obszarze strukturalnym "C".

Zdaniem Skarżącej wskazanie w uchwale "baneru" oraz "baneru sprzedaży nieruchomości" jako jedynych dopuszczalnych form banerów w obszarze strukturalnym "C" budzi szereg wątpliwości, bowiem uchwałodawca wprowadził nowe nieznane ustawie formy tablic reklamowych, które zarazem odznaczają się w części specyficznymi cechami w porównaniu z banerami reklamowymi wymienionymi na poziomie ustawowym. Zgodnie z § 149 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. takie działanie uchwałodawcy jest niedopuszczalne. W akcie wykonawczym do ustawy – a takim charakterem odznacza się uchwała krajobrazowa wydana na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. - nie można formułować definicji pojęć ustawowych, chyba że ustawa zawiera w tym względzie wyraźne upoważnienie. W myśl definicji zawartych w uchwale krajobrazowej, "baner" oraz "baner sprzedaży nieruchomości" mogą być zarówno tablicami reklamowymi, jak i urządzeniami reklamowymi. Takie ujęcie wykracza poza definicję baneru przyjętą na gruncie ustawowym, gdzie baner może stanowić wyłącznie tablicę reklamową (por. art. 2 pkt 16b u.p.z.p.). Ustawa o planowaniu wręcz wyłącza możliwość uznania baneru za rodzaj urządzenia reklamowego, skoro baner jest rodzajem tablicy reklamowej, z kolei tablica reklamowa to taka forma reklamy, która nie jest urządzeniem reklamowym. Odmienność aparatury pojęciowej zastosowanej na poziomie uchwały ("baner", "baner sprzedaży nieruchomości") oraz u.p.z.p. ("baner reklamowy") nie oznacza bynajmniej, że banery zdefiniowane w uchwale stanowią inny rodzaj nośnika niż baner reklamowy w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Zarówno baner, jak i baner sprzedaży nieruchomości stanowią tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe (por. odpowiednio § 6 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 uchwały). Pojęcia "tablica reklamowa" oraz "urządzenie reklamowe" mają charakter ustawowy (por. art. 2 pkt 16b i pkt 16c u.p.z.p.), przy czym ustawa jednoznacznie wymienia "baner reklamowy" jako jedną z form tablicy reklamowej. Mimo odmienności pojęć nie budzi zatem wątpliwości, że obie przewidziane w uchwale formy baneru są zarazem - jako tablice reklamowe - banerami reklamowymi w rozumieniu u.p.z.p. Nie zmienia to jednak faktu, że treść uchwały w zakresie pojęcia baner/baner sprzedaży nieruchomości pozostaje rozbieżna z aparaturą pojęciową ustawy. Posłużenie się w uchwale określeniami odmiennymi od ustawowych należy traktować jako naruszenie § 10 zasad techniki prawodawczej.

W ocenie Skarżącej, niezgodne z ustawą o planowaniu jest zawężenie w drodze uchwały krajobrazowej treści, jaka może być rozpowszechniana w drodze baneru. Przeznaczenie baneru jako nośnika reklamowego, w tym w szczególności wskazanie treści, które mogą być na nim prezentowane, wyznacza ustawowa definicja reklamy. Uchwałodawca nie tylko nie był upoważniony do zdefiniowania pojęć "baner" i "baner sprzedaży nieruchomości" (co prowadzi do sprzeczności § 6 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 uchwały z art. 37a ust. 1 u.p.z.p.), ale ponadto definicje te są sprzeczne z definicjami "reklama" i "tablica reklamowa", przyjętymi w art. 2 pkt 16a i pkt 16b u.p.z.p.

Przepisy uchwały pozostają niejasne w kwestii sprecyzowania rodzaju treści, które mogą być rozpowszechniane poprzez "baner sprzedaży nieruchomości". Prawidłowo sformułowana definicja powinna odznaczać się tożsamością zakresową jej członów. W konsekwencji definiendum (wyrażenie definiowane) i definiens (wyrażenie projektujące) muszą pozostawać zakresowo tożsame. Przy tym należy uwzględnić, że definicja pojęcia "tablica sprzedaży nieruchomości" ma charakter projektujący, bowiem uchwałodawca nadał temu pojęciu nowe znaczenie, które nie musi pokrywać się z językiem naturalnym. W przypadku definicji zawartej w § 6 ust. 2 pkt 3 uchwały, definiendum ("tablica sprzedaży nieruchomości") nie jest skorelowane z definiensem ("tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe na podłożu tekstylnym lub innym materiale z tworzywa sztucznego, na konstrukcji tymczasowo lub stale zakotwionej w gruncie, na obiektach budowlanych lub na innych nośnikach reklamy, sytuowany tylko na terenie nieruchomości, której dotyczy, na czas nie dłuższy niż 3 miesiące"). Jeżeli bowiem celem zdefiniowania tego pojęcia było wprowadzenie ograniczeń co do treści rozpowszechnianych poprzez ten nośnik tylko do informacji o zamiarze sprzedaży nieruchomości, to ten element musiał zostać (a nie jest) uwzględniony w definensie. Zarazem, zawężenie w taki sposób treści, które mogą być eksponowane na banerze sprzedaży nieruchomości, pozostaje w sprzeczności z definicją banera reklamowego, zawartą w art. 2 pkt 16b w związku z pkt 16a u.p.z.p. Natomiast jeżeli nie było zamiarem uchwałodawcy ograniczenie treści rozpowszechnianych za pomocą omawianego nośnika reklamowego, to pojawia się zasadnicze pytanie o cel posłużenia się pojęciem "baner sprzedaży nieruchomości". Niezależnie która z przedstawionych interpretacji zostałaby przyjęta, definicja została sformułowana w sposób wadliwy ("definicja fałszywa").

Wadliwość definicji omawianego pojęcia prowadzi do sytuacji, w której nie wiadomo, czy sformułowanie baner sprzedaży nieruchomości ma być rozumiane przez odwołanie się do językowego znaczenia tego pojęcia (ale w takim przypadku zbędne było jego odrębne definiowane), czy też powinna być ustalana poprzez odniesienie do definiensu, który jednak nie zawiera żadnych ograniczeń co do treści rozpowszechnianych za pomocą tego baneru, poza niezrozumiałym wymogiem sytuowania baneru "tylko na terenie nieruchomości, której dotyczy". Niepoprawność definicji skutkuje w dwojaki sposób naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Z jednej strony, prowadzi do niejasności przepisu, a więc niezgodności z § 6 zasad techniki prawodawczej, z drugiej strony definicja ta pozostaje niezgodna z zasadami budowy definicji wskazanymi w § 153 rozporządzenia.

W ocenie Skarżącej, uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że § 6 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 uchwały krajobrazowej są niezgodne z art. 2 pkt 16a, pkt 16b, pkt 16c i art. 37a ust. 1 u.p.z.p. oraz z § 10 i § 149 zasad techniki prawodawczej, natomiast § 6 ust. 2 pkt 3 uchwały jest niezgodny także z § 6 i § 153 zasad techniki prawodawczej.

Zdaniem Skarżącej, § 4 pkt 3 lit. b uchwały krajobrazowej jest niezgodny z art. 37a ust. 6 u.p.z.p. ze względu na brak sprecyzowania granic obszaru układu komunikacyjnego Al. N., a ponadto jest niezgodny z zasadą określoności przepisów prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji i § 10 zasad techniki prawodawczej.

Skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z art. 37a ust. 6 u.p.z.p., uchwała krajobrazowa może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy, określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów.

Nieruchomość stanowiąca własność Skarżącej znajduje się w obszarze strukturalnym oznaczonym symbolem C, a zarazem położona jest w granicach obszaru wyróżnionych przestrzeni publicznych układu komunikacyjnych Al. N.

Sposób wyznaczenia obszaru wyróżnionych przestrzeni publicznych układu komunikacyjnego obszaru Al. N. pozostaje co najmniej w dwóch aspektach niezgodny z przepisami u.p.z.p. Po pierwsze, art. 37a ust. 6 u.p.z.p. nakazuje określić w sposób jednoznaczny granice obszaru. Uchwałodawca nie zrealizował tego obowiązku, podobnie jak i w przypadku pozostałych wyodrębnionych w uchwale obszarów wyróżnionych przestrzeni publicznych układu komunikacyjnego. Granice te nie zostały sprecyzowane w części tekstowej uchwały, także załącznik graficzny nie pozwala na jednoznaczne ich ustalenie. Po drugie, wynikający z u.p.z.p. wymóg określenia w sposób jednoznaczny granic poszczególnych obszarów oznacza, że obszary te nie mogą się wzajemnie pokrywać. Tymczasem uchwałodawca - tak jak ma to miejsce m.in. w przypadku nieruchomości Skarżącej dopuścił sytuację, w której ta sama nieruchomość położona jest równocześnie w dwóch różnych obszarach (in concreto: w obszarze strukturalnym oznaczonym symbolem C oraz obszarze wyróżnionych przestrzeni publicznych układu komunikacyjnego - obszarze Alei N.). W wymienionych obszarach mogą przy tym obowiązywać odmienne zasady dotyczące umieszczania tablic i urządzeń reklamowych. I tak przykładowo w obszarze strukturalnym oznaczonym symbolem C dopuszcza się m.in. sytuowanie baneru sprzedaży nieruchomości, gabloty z menu, gabloty, naklejek, tabliczek, potykaczy, reklamy na elementach ogródka gastronomicznego, reklamy na rusztowaniu, na siatce budowlanej lub na tablicy wolnostojącej w przypadku prowadzonych robót budowlanych, reklamy okolicznościowej (w formie modelu przestrzennego, nośnika pneumatycznego oraz tablicy wolnostojącej), wyklejki (§ 11 ust. 3 pkt 1 uchwały). Żadna z wymienionych form reklamy nie jest natomiast dopuszczalna w przypadku nieruchomości zlokalizowanych przy Al. N. (§ 13 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały). Z kolei w tym ostatnim obszarze dopuszcza się bilbord, który w przypadku obszaru strukturalnego C może występować wyłącznie w formie reklamy okolicznościowej. Przy czym właśnie różnicom co do zasad i warunków umieszczania bilbordów należy przypisać szczególne znaczenie. Wobec braku odmiennego zastrzeżenia (por. § 12 ust. 1 pkt 8 lit. a, pkt 9 lit. a, pkt 10 lit. a, pkt 11 lit.a oraz pkt 14 lit. a uchwały, w których wskazano, że w obszarach, do których odnoszą się wymienione przepisy, umieszczanie bilbordów może następować wyłącznie w lokalizacjach wskazanych w załączniku nr 1 do uchwały), w przypadku obszaru Al. N. brak jest ograniczeń co do lokalizacji bilbordów. W tym stanie właściciel nieruchomości położonej przy Al. N. nie jest w stanie ustalić, czy obowiązują go zasady dotyczące rodzajów dopuszczalnych nośników właściwe dla obszaru strukturalnego C, wprowadzające zakaz umieszczania bilbordów, czy też obszaru układu komunikacyjnego Al. N., w którym bilbordy te mogą być umieszczane bez ograniczeń.

Zdaniem Skarżącej, art. 37a ust. 1 u.p.z.p. wyznacza sprawy, które stanowią przedmiot regulacji w uchwale krajobrazowej. Zalicza się do nich m.in. określenie zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje na to, że rada gminy decydując się na podjęcie uchwały krajobrazowej ma obowiązek wyczerpać ustawowo określoną materię przewidzianą w tym przepisie, a nie ograniczać się jedynie do części z nich lub wykraczać poza delegację ustawową.

Brzmienie uchwały krajobrazowej wywołuje wątpliwość, czy uchwałodawca zrealizował delegację w zakresie określenia standardów jakościowych, jakim muszą odpowiadać tablice i urządzenia reklamowe. Jedynym przepisem, który może być uznany za odnoszący się do tej materii jest § 7 ust. 2 uchwały. Jednakże przepis ten expressis verbis wyznacza "standardy jakościowe w zakresie warunków sytuowania [...] tablic reklamowych i urządzeń reklamowych", podczas gdy art. 37a ust. 1 u.p.z.p. przekazuje do unormowania określenie standardów jakościowych samych tablic i urządzeń reklamowych, a nie ich warunków sytuowania. § 7 ust. 2 uchwały pozwala na wyróżnienie pewnych wymogów dotyczących standardów jakościowych, jakim muszą odpowiadać tablice i urządzenia reklamowe (zgodność ze "standardami technicznymi i bezpieczeństwa w zakresie trwałego zamocowania", "kompletność i trwałość wyposażenia" oraz zachowanie "walorów estetycznych w zakresie jakości użytych materiałów"). Obowiązki te mają bądź charakter ogólny ("walory estetyczne", wymóg "kompletności i trwałości wyposażenia"), bądź też odwołują się do innych, bliżej niesprecyzowanych reguł ("standardy techniczne i bezpieczeństwa"). Nie mogą być w konsekwencji uznane za spełniające wymóg określoności przepisów prawnych. Trzeba przy tym uwzględnić, że niedochowanie standardów jakościowych tablic i urządzeń reklamowych podlega karze (por. art. 37d ust. 1 u.p.z.p.). W takiej sytuacji, obowiązek precyzyjnego określenia obowiązków spoczywających na adresatach norm prawnych ma charakter kwalifikowany.

W tym stanie należy uznać, że § 7 ust. 2 uchwały krajobrazowej jest niezgodny z art. 37a ust. 1 u.p.z.p., a także z zasadą określoności przepisów prawnych, wywodzoną z art. 2 Konstytucji oraz z § 10 zasad techniki prawodawczej.

Skarżąca wskazała ponadto, że zgodnie z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., uchwała krajobrazowa określa termin i warunki dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych. Wykonanie powyższej dyspozycji stanowi § 16 uchwały krajobrazowej, który w istocie jedynie fragmentarycznie odnosi się do kwestii warunków dostosowania istniejących tablic i urządzeń reklamowych. Jedyny wskazany w niej warunek materialny wyraża się w dopuszczeniu drobnego odstępstwa od maksymalnych wymiarów tablic i urządzeń określonych w uchwale. Natomiast obowiązek "uporządkowania terenu po zakończeniu prac demontażowych" oraz obowiązek "przywrócenia terenu do poprzedniego stanu" nie odnosi się do tablicy reklamowej (urządzenia reklamowego) jako takiej, ale dotyczy terenu, na którym była ona zainstalowana. W konsekwencji, poza zakresem regulacji znalazł się szereg kwestii związanych z dostosowaniem istniejących tablic i urządzeń reklamowych do treści uchwały. Przykładowo § 16 uchwały nie rozstrzyga, czy obowiązek usunięcia odnosi się do baneru jako tablicy reklamowej, czy obejmuje także elementy konstrukcyjne (zamocowania, haki, oświetlenie), służące eksponowaniu nośnika reklamowego. Jest to o tyle istotne, że elementy konstrukcyjne dotychczasowego baneru reklamowego umieszczone na elewacji budynku Skarżącej mogą być w przyszłości wykorzystywane w celu umieszczenia na nich reklamy okolicznościowej, stanowiącą dopuszczalną przez uchwałodawcę formę nośnika reklamowego. Kolejną kwestią jest sprecyzowanie, które spośród nośników umieszczonych przed wejściem w życie uchwały mają podlegać usunięciu, co dotyczy m.in. nośników reklamowych, dla których konieczne jest zachowanie minimalnych odległości od innych nośników (np. słupy ogłoszeniowe).

Powyższe, zdaniem Skarżącej, prowadzi do wniosku, że § 16 uchwały jest niezgodny z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w części dotyczącej dostosowania istniejących tablic do zasad określonych w uchwale krajobrazowej.

Skarżąca wskazała również na niezgodność definicji bilbordu i tablicy wolnostojącej. Definiując konkretne typy tablic i urządzeń reklamowych uchwałodawca w wielu przypadkach odwołał się do pojęć, których znaczenie zostało ustalone w słowniczku do uchwały. I tak, zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 4 uchwały, bilbord to "tablica reklamowa o formacie wielkim, wolno stojąca". Powyższa definicja ma charakter niepełny, bowiem odwołuje się do definicji tablicy wolnostojącej. To ostatnie pojęcie jest z kolei rozumiane jako "tablica reklamowa jedno lub dwustronna, na trwale związana z gruntem, na jednym lub dwóch słupkach, o formacie nie większym niż mały" (§ 6 ust. 2 pkt 39 uchwały). Wskazane definicje pojęć "bilbord" oraz "tablica wolnostojąca" nie są jednak wzajemnie spójnie, w różny sposób uregulowano w nich bowiem maksymalne gabaryty bilbordu. W myśl § 6 ust. 2 pkt 39 uchwały bilbord jako tablica wolnostojąca może mieć format "nie większy niż mały", a w przypadku tablic okolicznościowych - "nie większy niż średni". Z kolei w przypadku bilbordu dopuszczalny jest wyłącznie format wielki. Różnice w kwestii dopuszczalnych formatów oddziałują bezpośrednio na maksymalną powierzchnię tablicy reklamowej. Format mały wynosi "powyżej 0,1 m2 do 1,25 m2", natomiast format wielki - "powyżej 9,0 m2 do 13,0 m2" (por. odpowiednio § 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 uchwały krajobrazowej).

Niejasności wynikają także w związku z posługiwaniem się przez uchwałodawcę - w odniesieniu do bilbordów - określeniem "tablica wolno stojąca" (por. § 6 ust. 2 pkt 4 uchwały) w sytuacji, gdy pojęciem zdefiniowanym w uchwale jest wyłącznie "tablica wolnostojąca" (por. § 6 ust. 2 pkt 39 uchwały). Analogiczny problem związany jest z pojęciami "reklamy okolicznościowej" i "tablicy okolicznościowej". To pierwsze zostało zdefiniowane na gruncie uchwały (por. § 6 ust. 2 pkt 29 uchwały), natomiast drugie pojawia się incydentalnie przy okazji definicji tablicy wolnostojącej (por. § 6 ust. 2 pkt 39 uchwały). W obu wymienionych sytuacjach pojawia się wątpliwość, czy pojęcia "tablica wolno stojąca" / "tablica wolnostojąca" oraz "reklama okolicznościowa" / "tablica okolicznościowa" mają ten sam, czy też różny zakres znaczeniowy. Na tym tle trzeba zauważyć, że zgodnie z § 10 zasad techniki prawodawczej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Powyższa reguła nakazuje uznać, że pojęcie "reklamy okolicznościowej" i "tablicy wolno stojącej" oznacza coś innego niż odpowiednio pojęcie "tablicy okolicznościowej" oraz "tablicy wolnostojącej", a jednocześnie oba ostatnie pojęcia pozostają niezdefiniowanie na gruncie uchwały krajobrazowej.

W związku z powyższym należy uznać, że § 6 ust. 2 pkt 4 uchwały krajobrazowej jest niezgodny z zasadą określoności przepisów prawnych, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, a także z § 10 zasad techniki prawodawczej.

Zdaniem Skarżącej, obowiązkiem prawodawcy jest formułowanie przepisów prawnych w taki sposób, aby jednoznacznie określały prawa i obowiązki adresatów. Wyznaczając sposób zachowania się adresatów prawodawca co do zasady posługuje się - stosownie do reguł języka polskiego - zwrotem czasownikowym. Na tym tle, specyficznym charakterem odznaczają się przepisy uchwały krajobrazowej, w których w wielu przypadkach pominięto orzeczenie jako część zdania. Kwestią niejednoznaczną pozostaje ocena, czy z danego przepisu wynikają określone obowiązki/prawa, jak również czy adresaci są zobligowani do podjęcia zachowania określonego w dyspozycji normy, czy też zachowanie to jest dozwolone bądź zabronione. Rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej nakazuje redagowanie przepisów aktu normatywnego tak "aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy" (§ 6). Ponadto zdania w akcie normatywnym redaguje się "zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni języka polskiego" (§ 7). W tym kontekście podkreślenia wymaga, że zasady techniki prawodawczej nakazują formułować przepisy w formie zdań, a nie w formie równoważników zdań.

W tym stanie należy uznać, że § 7 uchwały krajobrazowej jest niezgodny z zasadą określoności przepisów prawnych, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, a także z § 6 i § 7 zasad techniki prawodawczej.

Skarżąca stanęła na stanowisku, że postanowienia uchwały krajobrazowej odnoszą się zarówno do nośników reklamowych, które zostaną usytuowane w przestrzeni publicznej po wejściu w życie uchwały, jak i do nośników usytuowanych przed tą datą. Przesądza o tym jednoznacznie § 16 ust. 1 uchwały, który wprowadza obowiązek dostosowania - w okresie 12 miesięcy - nośników reklamowych umieszczonych przed jej wejściem w życie. Powstaje wątpliwość, czy postanowienia uchwały mogą odnosić się do nośników usytuowanych przed datą wejścia w życie uchwały, a także - ewentualnie - czy przyjęty w tym względzie okres jest wystarczający.

Umieszczenie nośników reklamowych w wielu przypadkach warunkowane było uzyskaniem zgody odpowiednich organów architektonicznych w formie decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź też dochowania procedur uproszczonych, takich jak zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Uprawnienia do instalacji samej tablicy reklamowej oraz wykorzystywania go zgodnie przeznaczeniem, a więc w celu eksponowania nośnika reklamowego, nie były ograniczone co do terminu. Obowiązek zapewnienia ochrony praw nabytych nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca może odstąpić od ochrony praw nabytych, jeżeli przemawia za tym inna wartość konstytucyjna i wartości tej w danym przypadku należy przyznać pierwszeństwo. Nie oznacza to jednak, że dążenie do zapewnienia ochrony estetyki przestrzeni publicznej może nastąpić z całkowitym pominięciem innych wartości konstytucyjnych, do których zalicza się m.in. zasada ochrony praw nabytych czy ochrona prawa własności. Respektowanie uprawnień właścicielskich może się w omawianym przypadku wyrażać w wyłączeniu określonych kategorii nośników reklamowych spod działania nowych przepisów (np. nośników reklamowych usytuowanych na podstawie prawomocnych decyzji przed wejściem w życie uchwały reklamowej), bądź też we wprowadzeniu odpowiednio długich okresów dostosowawczych.

Kwestią wątpliwą pozostaje dopuszczalność nadawania uchwale krajobrazowej charakteru retrospektywnego. Tymczasem, zasady i warunki sytuowania tablic i urządzeń reklamowych przewidziane w tej uchwale znajdują zastosowanie również do stosunków prawnych ukształtowanych w sposób zupełny przed jej wejściem w życie. Potencjalnie uchwałodawca mógł wyłączyć te nośniki spod obowiązywania przepisów uchwały krajobrazowej, co w pełnym stopniu realizowałoby nakaz ochrony praw nabytych. Takie rozwiązanie pozostawałoby jednak w sprzeczności z dyspozycją art. 37a ust. 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w uchwale należy obligatoryjnie określić termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Z drugiej strony, uchwałodawca był legitymowany do objęcia istniejących nośników reklamowych postanowieniami uchwały, pod warunkiem przyjęcia odpowiednio długich okresów przejściowych.

Skarżąca wyjaśniła, że właściciel nieruchomości w sposób zgodny z prawem umieścił na swojej własności tablice (urządzenia reklamowe), spełniając w tym względzie wymogi wynikające z przepisów prawa. Wyznaczając długość okresu przejściowego trzeba w konsekwencji uwzględnić okoliczność, że działając w zaufaniu do obowiązującego porządku normatywnego podmioty prawne oczekiwały stabilności ukształtowanych po ich stronie stosunków prawnych. Trudno jednoznacznie wskazać długość okresu dostosowawczego w odniesieniu do nośników usytuowanych przed wejściem w życie uchwały na podstawie prawomocnych pozwoleń. Można w tym względzie przyjąć np. okres naturalnego zużycia tablicy reklamowej, okres zwrotu inwestycji i osiągnięcia zaplanowanych wcześniej dochodów itp. Nie budzi wątpliwości, że przyjęty okres 12-miesięczny jest stanowczo zbyt krótki. Dlatego, zdaniem Skarżącej, § 16 ust. 1 uchwały jest niezgodny z zasadą ochrony praw nabytych, wywodzoną z art. 2 Konstytucji.

Zdaniem Skarżącej, wprowadzone uchwałą zasady umieszczania tablic i urządzeń reklamowych kształtują sposób wykorzystywania własności przysługującej podmiotom prywatnym. In concreto wyraża się to w ustanowieniu zakazu umieszczenia na nieruchomościach stanowiących własność prywatną określonych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, pozbawiając właściciela możliwości czerpania pożytków z rzeczy (dochodów) poprzez jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem. Ograniczenie to rozciąga się również na inne osoby, które w drodze stosunków rzeczowych (ograniczone prawa rzeczowe) bądź obligacyjnych (umowa dzierżawy, najmu itp.) uzyskały możliwość korzystania z przedmiotu własności.

W analizowanym przypadku, konstytucyjna zasada ochrony własności nakazuje co najmniej ustanowienie właściwego okresu przejściowego, pozwalającego na odpowiednio długie korzystanie z przedmiotu własności zgodnie z ukształtowanym pod rządami dotychczasowych przepisów stanem prawnym. Wyznaczenie okresu przejściowego w wymiarze 12 miesięcy, po upływie których właściciel nie będzie mógł korzystać ze swojego prawa w dotychczasowy, ukształtowany na podstawie decyzji administracyjnej sposób, nie spełnia powyższego wymogu. W konsekwencji brak ustanowienia odpowiednio długiego okresu, w którym dopuszcza się występowanie w przestrzeni publicznej banerów reklamowych umieszczonych przed wejściem w życie uchwały zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym, należy uznać za prowadzący do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności prywatnej, jak i samej istoty praw właścicielskich. Stąd też § 16 ust. 1 uchwały, poprzez wyznaczenie okresu przejściowego w stosunku do banerów reklamowych umieszczonych przed wejściem w życie uchwały w wymiarze 12 miesięcy, jest niezgodny z art. 21 i art. 64 ust. 1 Konstytucji, a także art. 140 k.c.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta (dalej jako "Prezydent") wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku niepodzielenia stanowiska w zakresie podstaw do odrzucenia skargi, organ wniósł o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu organ, wskazując na treść art. 14 i art. 22 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, stwierdził, że wystąpienie ze skargą do Sądu przez Wspólnotę Mieszkaniową na uchwałę stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, stąd koniecznym jest uzyskanie zgody członków wspólnoty wyrażoną w formie stosownej uchwały na wystąpienie ze skargą. Skoro podejmowanie czynności dotyczących przeznaczenia elewacji na cele reklamowe stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to tym samym reprezentowanie wspólnoty w sprawie ze skargi dotyczącej uchwały krajobrazowej, winno być uznane również za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a tym samym koniecznym jest podjęcie w tym zakresie stosownej uchwały upoważniającej zarząd do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej przed sądem administracyjnym.

Zdaniem Prezydenta, w okolicznościach niniejszej sprawy interes prawny lub uprawnienie Skarżącej nie zostały naruszone przez uchwałę, a tym samym skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. winna podlegać odrzuceniu. Poza lakonicznym stwierdzeniem odnośnie tego, że umowa najmu elewacji została zwarta, brak jest jakichkolwiek dowodów na przedmiotową okoliczność, a tym samym nie sposób ustalić czy i kiedy umowa najmu miałaby być zawarta oraz czego dotyczy. W świetle powyższego nie sposób uznać jakoby Skarżąca wykazała fakt naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie organu, to nie wspólnota jest właścicielem nieruchomości, a właściciele poszczególnych lokali w stosowanych udziałach, dlatego interes prawny Skarżącej nie został naruszony.

Organ wyjaśnił, że Skarżąca nie przeprowadziła remontu elewacji, co pozwoliłoby jej w sposób zgodny z prawem miejscowym na tymczasowe umieszczenie reklamy na budynku. Już przed wejściem w życie uchwały kwestie dotyczące reklam na nieruchomości Skarżącej były regulowane przez akty prawa miejscowego. Ich legalne umieszczanie było ograniczone do sytuacji opisanych w tych aktach. Wejście w życie uchwały nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego.

W ocenie organu, wbrew twierdzeniom Skarżącej zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa i nie jest obarczona żadną wadliwością, która uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności czy wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa, a zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione i nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie organu, uchwała jako akt prawa miejscowego jest dostosowana do warunków i realiów miasta, które jako układ urbanistyczno-krajobrazowy jest wpisane do rejestru zabytków. Uchwała stanowi kontynuację polityki miasta w zakresie estetyki przestrzeni publicznych. Przyjęto w niej zasadę znacznego ograniczania i uspokajania pojawiających się dotychczas form. Stąd ograniczenie stosowania baneru tylko do dwóch przypadków - w reklamie okolicznościowej i informującej o przedsięwzięciu - sprzedaży nieruchomości. Na etapie przygotowywania uchwały przeanalizowano istniejące w mieście tablice i urządzenia reklamowe stąd pojawiła konieczność uznania baneru również za urządzenie reklamowe, a to z tych przyczyn, że np. występująca często w mieście i dopuszczona przepisami uchwały reklama na podłożu tekstylnym umieszczona na stelażu przestrzennym (przez fakt braku płaskiej powierzchni nie może być uznana jako tablica reklamowa) jest urządzeniem reklamowym, w ocenie organu takie zdefiniowanie baneru, jak ma miejsce w niniejszej uchwale w żadnej mierze nie narusza przepisów prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności.

Uchwałodawca wprowadza definicję pojęć m.in. baner oraz baner sprzedaży nieruchomości stąd nie są to tożsame pojęcia z banerem reklamowym, a tym samym nic sposób uznać jakoby definicje te pozostawały w sprzeczności z definicją tablicy reklamowej przewidzianej w ustawie. Jeśli baner występujący na terenie miasta jest tablicą reklamową to nie jest już urządzeniem reklamowym, ponieważ może być tylko jednym z tych przedmiotów, nie ma możliwości, aby był jednym i drugim jednocześnie.

Organ wskazał na konieczność ograniczenia bezustannie umieszczanych reklam wynajmu nieruchomości lub lokali, pokojów gościnnych w mieszkaniach w oknach, na ścianach budynków w ogródkach i na ogrodzeniach, co zdecydowanie obniża estetykę otoczenia, a wzmocnienie narzędzi ochrony krajobrazu jest celem nadrzędnym podjętej uchwały. Wprowadzenie zapisów w uchwale, które w skardze kwestionuje Skarżąca, ma na celu uporządkowanie przestrzeni w mieście, nadto ma ułatwić proces negocjacji i współpracy miasta z potencjalnymi inwestorami i firmami zajmującymi się dystrybucją reklam, gdzie celem nadrzędnym jest ochrona wizerunku miasta.

Wskazując na treść art. 37a ust 6 u.p.z.p. organ stwierdził, że nieruchomość Skarżącej znajduje się w obszarze strukturalnym oznaczonym symbolem C i dotyczą jej regulacje dla tej jednostki, natomiast usługi prowadzone na tej nieruchomości mogą być prezentowane na pylonie położonym w wyróżnionej przestrzeni publicznej.

Zdaniem organu, w zakresie realizacji delegacji ustawowej dotyczącej określenia w uchwale krajobrazowej standardów jakościowych banerów, zarzut jest chybiony i nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem uchwała reguluje standardy jakościowe między innymi tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, do których zalicza się również "baner", zgodnie z powszechnie przyjętymi zasadami standardów jakościowych, dotyczących w szczególności: standardów technicznych i bezpieczeństwa w zakresie trwałego zamocowania, kompletności i trwałości wyposażenia, walorów estetycznych w zakresie jakości użytych materiałów i utrzymania ich w czystości.

Powszechnie przyjęte standardy jakościowe są adekwatne do oczekiwań miasta w tym zakresie. Są one równe w uchwale dla wszystkich urządzeń reklamowych i tablic reklamowych. Stopień szczegółowości ustaleń w tym zakresie jest wystarczający dla zapewnienia standardów jakościowych, natomiast stopień szczegółowości nie jest uregulowany w żadnych przepisach, na podstawie których można by formułować ustalenia. Tym trudniej określić optymalny stopień szczegółowości i zakres tych ustaleń. W myśl przejrzystości ustaleń, przyjęto zasadę stosowania ogólnych sformułowań, nie budzących trudności w realizacji czy zrozumieniu intencji uchwałodawcy.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej w uchwale zostały wskazane warunki dostosowania m.in. tablic i urządzeń reklamowych niespełniających wymagań uchwały do jej zapisów tak aby im odpowiadały.

W § 16 ust. 4 uchwały zostały określone warunki dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń do zasad i warunków określonych w uchwale, z zastrzeżeniem postanowień §17. W pkt 1 dopuszczono maksymalnie 5% przekroczenia wielkości odnoszących się do wymiarów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, określonych w treści uchwały; natomiast w pkt 2 wskazano, że w przypadku konieczności usunięcia tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (co ma miejsce gdy nie spełniają one warunków uchwały w tym nie da się zastosować pkt 1, to wówczas po zakończeniu prac demontażowych należy uporządkować teren i przywrócić go do poprzedniego stanu). Dla istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, innych niż szyldy, termin dostosowania ich do zasad i warunków określonych w uchwale ustala się na 12 miesięcy od dnia wejścia wżycie uchwały, co jest zgodne z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Definicja "baneru" w uchwale jako tablicy reklamowej na podłożu tekstylnym lub innym materiale jest zrozumiała i adekwatna do ustaleń w zakresie warunków dostosowawczych.

W ocenie organu, ewentualny problem odległości słupów ogłoszeniowych, na który zwraca uwagę Skarżąca, w mieście nie występuje. Ustawodawca nie określa szczegółowo jakie powinny być ustalane warunki dostosowania istniejących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zasad określonych w uchwale krajobrazowej, poza terminem czasowym. Niniejsza uchwała jako akt prawa miejscowego jest dostosowana do warunków i realiów miasta, stąd również przepisy regulujące warunki dostosowania m.in. tablic i urządzeń reklamowych są wyczerpujące i właściwe dla tego konkretnego miasta.

Organ stanął na stanowisku, że nie ma sprzeczności w definicjach bilbordu i tablicy wolnostojącej, bowiem wszystkie wymienione określenia są stosowane w zależności od potrzeby w celu utrzymania przejrzystości uchwały i uproszczenia, (skrócenia) jej powtarzających się ustaleń. Zgodnie z art. 37a. u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych i może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy w takim zakresie w jakim jest to nieodzowne, żeby zapewnić ład przestrzenny w przestrzeni publicznej - obszarze o szczególnym znaczeniu dla mieszkańców. Wymieniony w uchwale bilbord stanowi największą w formacie tablicę reklamową w odróżnieniu od pozostałych tablic reklamowych. Określono szczegółowo jakie tablice reklamowe uznawane są w rozumieniu uchwały za bilbord, a tym samym celem ustalenia czy mamy do czynienia z bilbordem, czy nie należy sięgnąć do definicji tego pojęcia w uchwale, która jest jasna i precyzyjna Tablica wolnostojąca jest tablicą reklamową o formacie nie większym niż średni. Zastosowane określenia mają na celu usystematyzowanie rodzajów reklam, jakie mogą wystąpić w przestrzeni publicznej. Bilbord został w uchwale osobno zdefiniowany. Każde z tych pojęć ma swoją definicję w uchwale, stąd wskazać należy, iż nie będzie żadnych trudności interpretacyjnych, które mogłyby utrudnić, czy uniemożliwić stosowanie uchwały. Uchwala nie posługuje się w żadnej mierze zamiennie pojęciami tablica wolnostojąca czy bilbord, a każda z tych tablic reklamowych ma swoją definicję, która pozwala uznać daną tablicę czy to za bilbord jeśli spełnia kryteria określone w definicji pozwalające uznać daną tablicę reklamową za bilbord, czy to za tablicę wolnostojącą jeśli wypełnia przesłanki określone w definicji tego pojęcia pozwalające uznać tablicę reklamową za tablicę wolnostojącą.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej uchwała w sposób jasny i przejrzysty wprowadza określone zasady oraz warunki w przedmiocie sytuowania na terenie miasta obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Uchwała stanowi całość, a poszczególne jej zapisy należy odczytywać łącznie z innymi w tym m.in. jej postanowieniami ogólnymi. Tymczasem Skarżąca dokonuje wybiórczej wykładni poszczególnych zwrotów zawartych w uchwale w oderwaniu od całego aktu prawa miejscowego, co ma wykazać rzekomą wadliwość sformułowanych w niej przepisów.

Zdaniem organu, uchwała w sposób jasny i czytelny ustala zasady i warunki w przedmiocie sytuowania m.in. tablic i urządzeń reklamowych, oraz wprost zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż ustalone uchwałą, chyba że ich sytuowanie zostało określone w przepisach odrębnych, stąd nie ma wątpliwości, że adresat normy chcący w sposób legalny posadowić określony rodzaj np. tablicy reklamowej w określonej części miasta musi zastosować się do wymogów określonych w uchwale.

Odnośnie zarzutu naruszenia zasady ochrony praw nabytych organ stwierdził, że ustalenie warunków i terminu dostosowania tablic i urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury i ogrodzeń jest wykonaniem upoważnienia ustawowego w części dotyczącej przepisów przejściowych. Zgodnie z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. ustalono warunki i terminy dostosowania w uchwale. Przepisy wskazanej ustawy nie dają podstaw do wprowadzania w uchwale regulacji ochronnych praw nabytych, które szeroko akcentuje Skarżąca w skardze. Priorytetem dla ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań, które miały na celu ochronę krajobrazu miejskiego, zadbanie o ład przestrzenny. Art. 37a u.p.z.p. nie nakłada na władze miasta obowiązku różnicowania sytuacji podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały wzniosły tablice i urządzenia reklamowe na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń. Uchwała określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Okres 12 miesięcy daje wystarczającą ilość czasu, aby istniejące w dacie wejścia w życie uchwały tablice i urządzenia reklamowe nie spełniające warunków określonych w uchwale dostosowano do jej wymogów. Okres ten jest adekwatny do podjęcia stopniowych działań celem dostosowania ich do wymogów uchwały czy też podjęcia decyzji o ich usunięciu, a jego długość dostosowana została do potrzeb miasta.

W związku z uchwałą traktuje się wszystkie dotychczas istniejące na terenie miasta tablice i urządzenia reklamowe jako legalne, nie dokonując w uchwale rozgraniczeń w tym zakresie poprzez podział np. w oparciu o te które powstały na podstawie pozwoleń na budowę czy zgłoszeń, kierując się przede wszystkim ochroną krajobrazu miejskiego i zadbaniem o ład przestrzenny w mieście. Na etapie przygotowywania uchwały analizowano istniejące w mieście tablice i urządzenia reklamowe i wśród istniejących tablic i urządzeń reklamowych znajdują się takie, które bezkolizyjnie wpisują się w zasady ustalone w uchwale. W wizji przestrzennej rozwoju miasta powtarza się w każdym ze strategicznych opracowań ochrona krajobrazu miasta, gdyż prowadzi do zabezpieczenia wartości, które tworzą jego tożsamość.

Nie jest również zasadny sformułowany przez Skarżącą zarzut, iż treść przepisów uchwały, w tym jej § 16 ust. 1 narusza prawo własności. Zdaniem Prezydenta, organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Ustawodawca dał organowi stanowiącemu gminy legitymację do uporządkowania przestrzeni zwłaszcza w zakresie tablic i urządzeń reklamowych. Regulacje stanowią wynik wielomiesięcznych prac nad uchwałą, w trakcie której projekt uchwały był szeroko konsultowany i stanowi swoisty kompromis. Wszelkie ograniczenia są racjonalne i wynikają z potrzeby zapewnienia ładu przestrzennego i ochrony krajobrazu, nie są w żadnej mierze nadmierne ani dowolne.

W piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2018 r. Skarżąca odniosła się do wniosków organu sformułowanych w odpowiedzi na skargę i wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w skardze.

W odpowiedzi na powyższe, organ w piśmie z dnia 22 stycznia 2019 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i stwierdził, że sformułowane zarzuty są nieuzasadnione i nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza,

że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Miasta z dnia 26 marca 2018 r., Nr XXXIX/521/2018 w sprawie uchwalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017 r. poz. 935), zgodnie z którym, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej z dnia 7 kwietnia 2017 r.).

Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 26 marca 2018 r. Z tych powodów strona wnosząc skargę nie była zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nadto Sąd uznał, że Skarżąca posiada legitymację – w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. – do zaskarżenia wskazanej wyżej uchwały, wywodzoną z prawa własności nieruchomości położonej na terenie objętym uchwałą, na której usytuowany jest nośnik reklamowy.

Nie budzi wątpliwości okoliczność, że będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała w sprawie uchwalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane jest aktem prawa miejscowego organu gminy w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z art. 37a ust. 3 u.p.z.p. jest ona aktem prawa miejscowego.

Kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad (art. 37a u.p.z.p.) oraz określonej ustawą procedury (art. 37b u.p.z.p.). Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w uchwale rozstrzygnięć.

Jak już wskazano, podstawą prawną skargi jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Środek prawny określony w tym przepisie, mimo że został zamieszczony w rozdziale 10 u.s.g., zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminy", nie ma charakteru aktu nadzoru. Służy on do ochrony prawnej (sądowej) jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. W orzecznictwie wskazuje się jednocześnie, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, LEX nr 384677). W konsekwencji, skarga ta nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej), bowiem jest wyraźnie nakierowana na ochronę praw podmiotowych. Jest to szczególnie istotnie w niniejszej sprawie, w której skarga została sformułowana w sposób generalny, ogólny, skoncentrowany na wykazaniu sprzeczności przepisów zaskarżonej uchwały z porządkiem prawnym, z pominięciem jednak istotnego aspektu związanego z naruszeniem przez te przepisy interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Tymczasem nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Do wniesienia takiej skargi nie legitymuje także jedynie stan zagrożenia naruszeniem praw chronionych ani też ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., I OSK 101609, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). I odwrotnie, może również zajść sytuacja, w której wprawdzie interes prawny lub uprawnienie strony zostaną naruszone, nie będzie to jednak sprzeczne z prawem. Skarżący musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15). Co należy przy tym podkreślić, skarżący powinien wskazać konkretne postanowienia uchwały, które będąc sprzeczne z prawem jednocześnie naruszają jego interes prawny lub uprawnienie.

Skuteczność skargi jest zatem immanentnie powiązana z naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego, jako istotnej przesłanki ocenianej przez sąd administracyjny w postępowaniu wywołanym jej wniesieniem.

Skargę na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 u.s.g. może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie, co więcej – musi wykazać naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia w sposób wskazujący na bezpośredniość, aktualność i realność tego naruszenia. Zaskarżona uchwała musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie jej podejmowania interes prawny skarżącego.

Zatem nie chodzi tutaj jedynie o oddziaływanie na interes prawny (uprawnienie), ale o stan dalej idący, polegający na takim oddziaływaniu, które powoduje jego naruszenie. Można bowiem założyć, że zachodzą tego rodzaju sytuacje, kiedy uchwała organu gminy oddziałuje na interes prawny (uprawnienie) określonego podmiotu, jednak interesu tego nie narusza. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego.

Mając na uwadze powyższe nie można uznać, że w sytuacji zaskarżenia uchwały krajobrazowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości uchwały, czy tylko części, która przykładowo odnosi się do nieruchomości skarżącego. Prowadziłoby to w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka stałaby się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego.

Nie różniłaby się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., czy też tożsamej w swej funkcji skargi organu gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga z art. 93 u.s.g. jest swoistą skargą o charakterze actio popularis, którego to charakteru pozbawiona jest ze swej istoty instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego, określona w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad jej sporządzania, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Wobec tego, jeżeli tak jak w niniejszej sprawie, Skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości oraz z faktu posadowienia na niej nośnika reklamowego, którego właściwości nie odpowiadają warunkom przewidzianym w zaskarżonej uchwale krajobrazowej, to stwierdzenie nieważności takiej uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do tej jej części, która dotyczy owej nieruchomości.

Dla oceny skuteczności wniesionej skargi znaczenie miało zatem wykazanie przez skarżący podmiot naruszenia przez Radę Miasta podjętą uchwałą konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego na jego sytuację prawną.

W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno być zatem tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.

O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., II OSK 1305/09). W niniejszej sprawie Skarżąca obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku przyjęcia uchwały krajobrazowej doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego, polegającego na ograniczeniu lub pozbawieniu jej konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Tym samym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego, czy procesowego dotyczącego jej sytuacji prawnej.

Podsumowując, Sąd uczynił przedmiotem sądowej kontroli zaskarżoną uchwałę w tej jej części, która odnosi się wyłącznie do sytuacji prawnej nieruchomości należącej do Skarżącej i we wskazanych przez stronę granicach wyznaczonych przez zmianę tej sytuacji. Wynikające natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały krajobrazowej, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością Skarżącej.

Skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dacie wniesienia skargi (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. IV SA/Wr 424/16).

Niewątpliwym jest, że Skarżąca działająca jako ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład nieruchomości, której dotyczą ustalenia planu, na której to nieruchomości (elewacji) umieszczony jest nośnik reklamowy, posiada interes prawny, wynikający z prawa własności nieruchomości, a interes ten został naruszony poprzez ograniczenie jej uprawnień właścicielskich do korzystania z nieruchomości, zakres uprawnień Skarżących został bowiem ograniczony w stosunki do zakresu wynikającego z przepisów regulujących prawo własności nieruchomości.

Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę na podstawie art. 101 u.s.g. musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Niewątpliwie zaskarżona uchwała narusza interes Skarżącej w taki sposób, że wyklucza prawo do pełnego korzystania (osiągania korzyści) z nośnika reklamowego umieszczonego na nieruchomości.

Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Prawo własności może być ograniczone poprzez zakaz oznaczonego zagospodarowania nieruchomości, objętej takim prawem.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania, jako akt prawa miejscowego, może ograniczyć prawa do gruntu poprzez wprowadzenie sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Wskazać należy, że w przypadku uchwalania planu miejscowego może dochodzić do konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości objętych planem.

Gmina sprawując tzw. władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie wyważenie tych interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej (wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2478/15). Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Jeżeli okazałoby się, że regulacja przyjęta w przepisach planu miejscowego nie jest niezbędna dla realizacji określonego interesu, z którym jest powiązana (np. interesu publicznego, bezpieczeństwa państwa, wymagań ochrony środowiska), to nawet gdyby przyjąć priorytet tego interesu nad interesem prywatnym właściciela działki objętej planem nie uzasadniałby ograniczenia praw i wolności jednostek (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Po 765/17).

Fakt nadania gminie tzw. władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Tzw. władztwo planistyczne nie może tym samym stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem organy gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP. Skoro w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że z jednej strony - gmina decydując o kształcie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - może w istotny sposób ograniczać prawo własności nieruchomości, a z drugiej - właśnie z tego powodu, jej działania w tej materii muszą podlegać ocenie pod kątem zgodności z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Gd 658/17).

Sąd nie podziela stanowiska organu, że wniesienie przez Zarząd Wspólnoty skargi do sądu administracyjnego stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a więc oprócz uchwały w sprawie wyboru zarządu Wspólnoty, Wspólnota Mieszkaniowa wraz ze skargą powinna była przedłożyć także uchwałę o wyrażeniu przez Wspólnotę zgody na wniesienie przez zarząd skargi do sądu administracyjnego.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. - o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903), dalej u.w.l., zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz. Stosownie do art. 22 ust. 1 u.w.l., czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Z art. 22 ust. 2 u.w.l. wynika, że jedynie do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że czynności polegające na reprezentowaniu przed organami administracyjnymi i sądami, zmierzające do ochrony rzeczy wspólnej, są czynnościami zachowawczymi, a co za tym idzie są czynnościami zwykłego zarządu (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 654/11, LEX nr 1219257, wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt I ACa 1117/12, LEX nr 1246688). Za takim stanowiskiem przemawia również zamieszczony w art. 22 ust. 3 u.w.l., katalog czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, który wyłącza spod tego zarządu jedynie wytoczenie powództwa, o którym mowa w art. 16 u.w.l. Katalog ten ma co prawda charakter przykładowy, trzeba jednak uwzględnić również to, że przepisy dyspozytywne u.w.l. wskazują jako regułę umocowanie zarządu do samodzielnej reprezentacji wspólnoty. Wyjątków tych nie można więc interpretować w sposób rozszerzający, który czyniłby fikcyjnym funkcjonowanie zarządu jako organu uprawnionego do reprezentacji wspólnoty. Trzeba również wskazać, że argumenty, w świetle których w każdym wypadku, gdy zachodzi konieczność podjęcia czynności zachowawczych, należałoby wymagać udzielenia zarządowi wspólnoty specjalnego umocowania w drodze podjęcia uchwały przez wspólnotę, co byłoby nieracjonalne z punktu widzenia konieczności ochrony jej interesów. Często bowiem działania takie muszą mieć charakter zdecydowany i wymagają podjęcia szybkich decyzji, do których podejmowania zarząd jest obowiązany (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt I ACa 1117/12, LEX nr 1246688). W niniejszej sprawie wniesienie przez Wspólnotę Mieszkaniową reprezentowaną przez Zarząd Wspólnoty skargi na wskazaną uchwałę, jest czynnością zachowawczą, mającą na celu ochronę interesów Wspólnoty, jako właściciela nieruchomości. Wniesienie skargi stanowiło czynność procesową nieprzekraczającą zakresu zwykłego zarządu, nie było więc potrzeby podejmowania uchwały wyrażającej zgodę na dokonanie tej czynności (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2489/13).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że w sprawie nie było podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na okoliczności podniesione przez organ.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów w pierwszej kolejności należy zauważyć, że celem nowelizacji u.p.z.p., dokonanej na mocy ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774), polegającej na dodaniu przepisów art. 37a i art. 37b, było wprowadzenie do porządku prawnego takich rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Przy czym jednym z rozwiązań służących ochronie krajobrazu miejskiego jest wprowadzenie prawnej możliwości - co należy podkreślić - a nie obowiązku, podjęcia przez radę gminy uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 37a u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (ust. 5). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 6). W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice (ust. 7). Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych (ust. 8). Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (ust. 9). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może: pkt 1 - wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale; pkt 2 - wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale (ust. 10).

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 37a u.p.z.p. określa w sposób kompletny i wyraźny zakres przedmiotowy uchwały, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, czyli tzw. uchwały krajobrazowej. Z uwagi na fakt, iż uchwała ta jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4), zatem rada gminy obowiązana jest ściśle przestrzegać zakresu udzielonego jej upoważnienia ustawowego. Skoro uchwała podjęta na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy, stąd też powinna spełniać wymagania w zakresie przestrzegania granic delegacji ustawowej. Posłużenie się w przepisie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. zwrotem, że rada gminy "może" ustalić w formie uchwały zasady i warunki (...), świadczy o tym, iż uchwała krajobrazowa ma charakter fakultatywny. Dlatego, jeśli rada gminy zadecydowała o podjęciu tej uchwały, wówczas zobowiązana jest wprowadzić regulacje w pełni odpowiadające upoważnieniu zawartym w art. 37a u.p.z.p.

W ocenie Sądu podniesione w skardze zarzuty nie są uzasadnione.

Przede wszystkim nietrafny jest zarzut dotyczący nieustanowienia w uchwale mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały wzniosły na terenie miasta urządzenia reklamowe i tablice reklamowe, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych a także wprowadzenia nakazu "dostosowania" tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do postanowień uchwały.

W ocenie Sądu, próba dokonywania rozróżnienia na legalnie i nielegalnie posadowione nośniki, nie jest uzasadniona. Wszystkie nośniki, które istniały w dacie wejścia uchwały w życie, są traktowane przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, co za tym idzie, wydaną na podstawie delegacji ustawowej uchwałę, jednorodnie. Uchwała krajobrazowa nie może określać co to znaczy nośnik "posadowiony legalnie" i "posadowiony nielegalnie", skoro bowiem ustawa takiego rozróżnienia nie przewiduje, to rada gminy czyniąc w ten sposób wykraczałaby poza delegację ustawową.

Zgodnie z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Zdaniem strony skarżącej, przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jego przedmiotowy zakres zastosowania nie obejmuje istniejących tablic reklamowych ani urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie na podstawie udzielonych wcześniej pozwoleń na budowę (lub na podstawie zgłoszeń robót budowlanych). Taka jednak wykładnia nie ma żadnych podstaw. Przede wszystkim sprzeczna jest z językowym brzmieniem przepisu, który w żaden sposób nie różnicuje istniejących obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w zależności od tego, w jaki sposób zostały postawione (tj. na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych, czy w inny sposób). Nie czynią tego także inne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to uzasadnione celem przyświecającym wprowadzeniu zmian, jakim jest poprawienie istniejącego w gminie stanu rzeczy dotyczącego sytuowania reklam i zniwelowanie tzw. chaosu reklamowego. Celem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu było, jak już wskazano, dokonanie kompleksowej i całościowej zmiany w zakresie uporządkowania chaosu reklamowego przestrzeni publicznej. Potwierdzeniem takiego podejścia ustawodawcy do regulowanej materii jest m.in. art. 11 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., który nakłada na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b lub 16c ustawy zmienianej w art. 7, niespełniające warunków, o których mowa w art. 42a ustawy zmienianej w art. 3 (chodzi o ustawę prawo o ruchu drogowym i reklamy emitujące światło, umieszczone w pasie drogowym lub we wskazanej odległości od krawędzi jezdni), obowiązek dostosowania się do tych warunków w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku pozostałych obiektów ustawodawca decyzję o terminie dostosowania się do warunków określonych w uchwale scedował na radę gminy, zastrzegając, że termin ten nie może być krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (art. 37a ust. 9 u.p.z.p.). Różnicowanie zatem zasad dotyczących dostosowania istniejących obiektów, biorąc pod uwagę kryterium legalności, spowodowałoby, że cel ten nie mógłby zostać osiągnięty.

Zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP, mającego polegać na naruszeniu zasady ochrony praw nabytych, mają zatem charakter zarzutów de lege ferenda. Skierowane są w istocie przeciwko regulacji ustawowej, na podstawie której wydana została zaskarżona uchwała, a nie przeciwko samej uchwale. Nie budzi również wątpliwości konstytucyjność mechanizmu stosowania postanowień uchwały reklamowej do istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic i urządzeń reklamowych, zlokalizowanych w sposób legalny, tj. z dochowaniem prawem przewidzianych procedur, który to mechanizm ustalony został w ustawie, a uchwała krajobrazowa doprecyzowuje jedynie warunki tego mechanizmu. Ustawodawca nie przewidział w przepisach u.p.z.p. wyłączenia z mocy ustawy spod reżimu dostosowania do postanowień uchwały reklamowej tych tablic i urządzeń reklamowych, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej w sposób legalny, co jednoznacznie wynika z treści art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Przepis ten istnieje w systemie prawnym i korzysta z domniemania konstytucyjności. Dopóki domniemanie to nie zostanie podważone, to wydana na podstawie tego przepisu i w jego granicach uchwała także z tego domniemania korzysta.

Prawidłowo zatem zasady dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie nośników reklamowych zostały uregulowane w uchwale w sposób jednolity, bez względu na to, czy dany nośnik został posadowiony leganie, czy nielegalnie. Okoliczność, że dany nośnik został postawiony zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie oznacza jeszcze, że nie ingeruje nadmiernie w estetykę, ład przestrzenny i krajobraz gminy. Kwestie te nie były bowiem badane przy podejmowaniu decyzji przez organy nadzoru budowlanego. Gdyby zatem zwolnić istniejące w dniu wejścia w życie uchwał krajobrazowych nośniki reklamowe spod obowiązku dostosowania do ich przepisów, utrwalony zostałby jedynie istniejący "porządek" reklamowy, a tym samym nie byłoby możliwe wprowadzenie realnych zmian.

Nie zasługuje na aprobatę zarzut dyskryminacji, tj. nieuzasadnionego gorszego traktowania legalnie wzniesionych tablic i urządzeń reklamowych w porównaniu z tablicami ustawionymi legalnie. Przeciwnie, nośniki te, niezależnie od sposobu ich postawienia, ustawa, a w ślad za nią uchwała, traktują jednorodnie. Regulacje te nie oznaczają jednocześnie abolicji nielegalnych nośników reklamowych. Nośniki pierwotnie usytuowane niezgodnie z innymi przepisami prawa i w takim stanie pozostawione, są nadal nośnikami "nielegalnymi", podlegającym sankcjom przewidzianym w odrębnych przepisach.

Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, że uchwała powinna regulować takie kwestie, jak to, czy w ramach dostosowania ubiegać się o pozwolenie zamienne na budowę lub dokonać ponownego zgłoszenia, czy tez nie trzeba dochowywać tych formalności. W przypadku ewentualnego usunięcia tablic i urządzeń reklamowych o charakterze obiektów budowlanych to samo odnosi się do konieczności zgłoszenia rozbiórki lub otrzymania na nią pozwolenia. Nie może ulegać wątpliwości, że przesłanki uzyskiwania pozwoleń na budowę, warunków zabudowy lub zgłoszeń, określają odrębne przepisy, w które uchwała krajobrazowa nie może w żaden sposób ingerować. Określone w uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania nośników reklamowych w żaden sposób nie wyłączają regulacji wynikających z innych aktów prawnych, w szczególności z ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji nośniki reklamowe powinny spełniać warunki wynikające zarówno z uchwały, jak i innych aktów prawnych.

Zarzut, że wprowadzony w § 16 ust. 1 uchwały okres dostosowawczy 12 miesięcy jest zbyt krótki, nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie jest to okres minimalny, przewidziany w art. 37a ust. 9 u.p.z.p., jednakże nie sposób przyjąć, że okres ten jest "zbyt krótki" skoro wprost wynika z powołanego przepisu prawa.

W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest też delegacji dla rady gminy do wprowadzenia uregulowań dotyczących odszkodowań dla tych podmiotów, którym w chwili wejścia w życie uchwały przysługiwał tytuł prawny do nośników reklamowych objętych obowiązkiem dostosowania do warunków uchwały lub likwidacji. Rada gminy może działać wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego. Wprowadzenie tego rodzaju regulacji oznaczałoby natomiast wykroczenie poza delegację ustawową.

Ponadto, organ nie był zobowiązany do wprowadzenia zaskarżoną uchwałą definicji "dostosowania", stąd też niezasadny okazał się zarzut naruszenia "Zasad techniki prawodawczej". Nie każde pojęcie użyte w akcie prawnym wymaga definicji, wobec jej braku dane pojęcie należy rozumieć zgodnie z jego potocznym sensem. Jakkolwiek brak jest w uchwale definicji pojęcia "dostosowanie", to jednak określono w niej zasady, na jakich dostosowanie to ma nastąpić, nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że brak ten oznacza niejednoznaczność regulacji prawnej.

Wbrew zatem zarzutom skargi, stosowne przepisy określające warunki i termin dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały zostały w uchwale jednoznacznie i zrozumiale określone. Przypomnieć należy w tym miejscu, że akt prawa miejscowego, jako akt generalny i abstrakcyjny, nie określa kazuistycznie wszystkich możliwych stanów faktycznych. Wskazany przepis (§ 16 uchwały) jasno określa obowiązki ciążące na adresatach powołanej normy prawnej, wskazując pewne ogólne reguły, w ramach których przedsiębiorca będzie mógł podjąć decyzję co do tego, czy dany nośnik zlikwidować, czy możliwe jest jego dostosowanie i w jaki sposób. Zgłaszanie ewentualnych wątpliwości co do treści ciążących w tym zakresie obowiązków dotyczyć może wzajemnego wpływu pomiędzy przepisami uchwały a przepisami Prawa budowlanego. Kwestii tych jednak uchwała nie może rozstrzygać, ze względu na związanie granicami delegacji ustawowej. Jednocześnie uchwała nie może modyfikować (i tego nie czyni) obowiązków wynikających z innych ustaw.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa własności chronionego przez art. 21, art. 22 i art. 64 Konstytucji RP, jak również zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, powtórzyć należy, że są to w istocie zarzuty skierowane przeciwko regulacji ustawowej, tj. art. 37a ust. 9 u.p.z.p., na podstawie której zaskarżona uchwała została wydana. Wyjaśniono już wyżej, dokonując oceny pozostałych zarzutów skargi, że przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje rozróżnienia pomiędzy obiektami małej architektury, ogrodzeniami oraz tablicami reklamowymi i urządzeniami reklamowymi w zależności od tego, czy ich posadowienie wiązało się z uzyskaniem pozwolenia na budowę (ewentualnie na podstawie zgłoszenia robót budowlanych), czy nie. Skoro regulacja uchwały zgodna jest z tak określoną regulacją ustawową, z której wywodzi swoje istnienie, to podważenie jej konstytucyjności wymagałoby najpierw podważenia konstytucyjności przepisów ustawy, do czego nie doszło.

Dostrzec także należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z naruszeniem zasady ochrony praw słusznie nabytych, ani z naruszeniem prawa własności czy prawa działalności gospodarczej. Przede wszystkim wprowadzenie uchwał krajobrazowych, w tym badanej uchwały, nie powoduje, że zakazane zostało sytuowanie nośników reklamowych w ogóle, lecz zostało ono w pewnym stopniu ograniczone. Wprowadzenie tego ograniczenia jest uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. W interesie publicznym jest bowiem uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego, nawet jeśli oznacza to np. dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie reklamy zmianę polegającą na konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada dwóm warunkom: wprowadzone zostało ustawą i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), nie jest zatem sprzeczne z prawem, choć rzeczywiście interes prawny przedsiębiorcy narusza.

Co więcej, wprowadzone ograniczenia nie powodują naruszenia istoty prawa własności. Nieruchomości jak i nośniki reklamowe nadal będą mogły być wykorzystywane zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.), choć być może w danym przypadku mogą ograniczać możliwość uzyskiwania ewentualnych dodatkowych dochodów z tytułu posadowienia na nieruchomości nośnika reklamowego. Jest to jednak zgodne z intencją ustawodawcy, który zezwala na to, aby takie ograniczenia czy wręcz zakazy wprowadzać. Nie można więc stwierdzić, że wprowadzenie tych regulacji nie odpowiada prawu. Obowiązujące przepisy nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Tak więc ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 k.c.), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój). W konsekwencji ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08, Lex nr 496199).

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia uchwałą prawa własności Skarżącej i w konsekwencji nadużycia władztwa planistycznego (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 140 k.c. w zw. z art. 64 Konstytucji RP). W tej części rozważań należy skorzystać odpowiednio z poglądów wypracowanych na bazie przepisów o planowaniu przestrzennym.

W bogatej w tej materii judykaturze podkreśla się, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt 7 w jednoznaczny sposób prawo własności. Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie - zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji - może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności. W tej ostatniej kwestii Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r. (sygn. akt CZP 45/80, publ. OSPiKA 1981, nr 7-8, poz. 131), w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią". Naruszeniem tego uprawnienia jest ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości, dokonywana poprzez ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie, wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta. W tym miejscu należy jednak wskazać, że "plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy, czy uprawnienia. Na tym, bowiem polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym" (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 376/01).

Stanowisko takie wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w trwałej linii orzeczniczej NSA. Jakkolwiek prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle ze tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07).

Podzielając w tym zakresie pogląd wyrażony już w orzecznictwie sądowym, wyjaśnić należy, że wyczerpująca delegacja ustawowa zawarta w art. 37a u.p.z.p., nie daje podstaw do wprowadzania regulacji ochronnych, bowiem priorytetem dla ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań, które miały na celu ochronę krajobrazu miejskiego i zadbanie o ład przestrzenny. Art. 37a u.p.z.p. stanowi o zasadach i warunkach sytuowania, o warunkach i terminach dostosowania, natomiast ustawodawca pominął aspekt formalnoprawny dotyczący podmiotów objętych regulacją uchwały krajobrazowej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 523/17). W świetle tego jako bezpodstawny uznano zatem także zarzut Skarżącej dotyczący nieustanowienia żadnego mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotów, które legalnie wzniosły na terenie miasta urządzenia i tablice reklamowe, a to wobec przyjęcia, że art. 37a u.p.z.p., nie daje podstaw do wprowadzania takich regulacji.

W ocenie Sądu, organ w zaskarżonej uchwale był uprawniony do wprowadzenia definicji pojęć m.in. baner oraz baner sprzedaży nieruchomości, gdyż definicje te nie pozostają w sprzeczności z definicją tablicy reklamowej przewidzianej w u.p.z.p.

Zasadnie organ przyjął, że miał prawo w uchwale zdefiniować pojęcia, które nie mają swoich legalnych definicji, a mieszczą się w przedmiocie regulacji danej uchwały, przy uwzględnieniu realiów miasta, w którym dana uchwała miała obowiązywać. Baner reklamowy to jedna z przykładowych form tablicy reklamowej, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę w u.p.z.p. zwrotu "w szczególności", a tym samym nie są wykluczone inne formy tablicy reklamowej. Organ ograniczył stosowania baneru tylko do dwóch przypadków - w reklamie okolicznościowej (zdefiniowanej w §6 ust. 2 pkt 29 uchwały) i informującej o przedsięwzięciu - sprzedaży nieruchomości (zdefiniowanej w §6 ust. 2 pkt 3 uchwały), do czego był uprawniony, a przedstawione wyjaśnienia organu w zakresie definicji baneru Sąd uznał za przekonujące.

Powyższe prowadzi do wniosku, że przyjęcie uregulowań przewidzianych w uchwale nie narusza art. 37a ust. 1 u.p.z.p., który umożliwia gminie ustalenie w formie uchwały zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

Podobnie Sąd przyjął, że nie jest uzasadniony zarzut dotyczący niezgodności definicji bilbordu i tablicy wolnostojącej. Co już wskazano, art. 37a u.p.z.p. pozwala radzie gminy ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych i może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy w takim zakresie w jakim jest to nieodzowne, żeby zapewnić ład przestrzenny w przestrzeni publicznej. Wymieniony w uchwale bilbord stanowi największą w formacie tablicę reklamową w odróżnieniu od pozostałych tablic reklamowych, i określono szczegółowo jakie tablice reklamowe uznawane są w rozumieniu uchwały za bilbord, a tym samym celem ustalenia czy mamy do czynienia z bilbordem, czy nie należy sięgnąć do definicji tego pojęcia w uchwale, która jest jasna i precyzyjna. Natomiast tablica wolnostojąca jest tablicą reklamową o formacie nie większym niż średni. Zastosowane określenia mają na celu usystematyzowanie rodzajów reklam jakie mogą wystąpić w przestrzeni publicznej. Bilbord został w uchwale osobno zdefiniowany. Uchwała posługuje się w poszczególnych obszarach dla określenia, jakie tablice reklamowe mogą wystąpić w obszarze m. in. pojęciem bilbord, jak również tablica wolnostojąca, dla odróżnienie rodzajów tablic reklamowych mogących wystąpić na danym obszarze, co organ wyjaśnił w oparciu o powołany §11 ust. 1 - ust. 3 uchwały. Analiza tego zapisu pozwala na przyjęcie, że pojęcia tablica wolnostojąca i bilbord nie są stosowane zamiennie, a każda z tych tablic ma swoją definicję, która pozwala przypisać daną tablicę do określonej w uchwale kategorii.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo przyjął również, że zgodnie z art. 37a ust 6 u.p.z.p., w uchwale można przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów. Granice obszarów strukturalnych zostały precyzyjnie określone w formie opisowej i graficznej sporządzonej na rysunku stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały.

Organ wyjaśnił przy tym, że nieruchomość Skarżącej znajduje się w obszarze strukturalnym oznaczonym symbolem C. Działka, na której położony jest budynek nie stanowi pasa drogowego ani jego części, a jedynie do niego przylega.

Wskazując na treść § 13 ust. 1 pkt 2 lit b tiret ósme organ wyjaśnił zasady dotyczące umieszczania nośników reklamowych i stwierdził, że zapis jest jednoznaczny i nie oznacza podwójnej przynależności nieruchomości do dwóch obszarów o różnych zasadach umieszczania tablic i urządzeń reklamowych.

Zdaniem Sądu powyższe wyjaśnienia są prawidłowe, bowiem nie budzi wątpliwości, że nieruchomość Skarżącej położona jest w obszarze strukturalnym oznaczonym C i dotyczą jej regulacje dla tej jednostki, natomiast usługi prowadzone na tej nieruchomości mogą być prezentowane na pylonie położonym na wyróżnionej przestrzeni publicznej.

Za chybiony Sąd uznał również zarzut dotyczący określenia standardów jakościowych banerów, bowiem analiza treści uchwały pozwala na przyjęcie, że reguluje ona standardy jakościowe tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, do których zalicza się również baner, zgodnie z powszechnie przyjętymi zasadami standardów jakościowych, dotyczących m.in. standardów technicznych, bezpieczeństwa w zakresie trwałego zamocowania, kompletności i trwałości wyposażenia, walorów estetycznych w zakresie jakości użytych materiałów i utrzymania ich w czystości. Ponadto, przyjęte standardy są równe dla wszystkich urządzeń i tablic reklamowych.

W zakresie zarzutu dotyczącego jasności i poprawności językowej zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem uchwała w sposób jasny i przejrzysty wprowadza określone pojęcia, definicje, zasady oraz warunki w przedmiocie sytuowania na terenie miasta obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Treści uchwały należy analizować jako całość, a poszczególne jej zapisy należy odczytywać łącznie z jej postanowieniami ogólnymi, sformułowanymi m.in. w § 1 ust. 1 uchwały. Zasadnie organ wyjaśnił, że w uchwale zawarto ustalenia szczegółowe w zakresie zasad i warunków sytuowania reklam dla poszczególnych obszarów miasta, ustalenia szczegółowe w zakresie zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, innych niż szyldy, indywidualnej promocji, wyróżnionych przestrzeni publicznych układu komunikacyjnego; ustalenia szczegółowe w zakresie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury i ogrodzeń. A tym samym uchwała precyzyjnie ustala zasady i warunki w przedmiocie sytuowania m.in. tablic i urządzeń reklamowych, oraz wprost zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż ustalone niniejszą uchwałą, chyba że ich sytuowanie zostało określone w przepisach odrębnych, stąd nie ma wątpliwości, że adresat normy chcący w sposób legalny posadowić określony rodzaj np. tablicy reklamowej w określonej części miasta musi zastosować się do wymogów określonych w uchwale.

Zarzuty skargi, dotyczące uprzywilejowanego traktowania niektórych określonych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, dyskryminacji większych nośników, dyskryminacji billboardów – są zarzutami skierowanymi przeciwko słuszności i celowości podjętych przez Radę Miasta regulacji, które to względy uchylają się spod oceny Sądu. Zgodnie z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W kompetencji rady gminy leży zatem wprowadzenie np. zakazu sytuowania pewnego rodzaju reklam w określonych obszarach czy też ograniczenie co do dopuszczalnej wielkości prezentowanych reklam. Nie stanowi to niedopuszczalnej dyskryminacji lecz wyraz przyznanej ustawowo radzie gminy kompetencji do wprowadzenia regulacji mającej na celu zniwelowanie tzw. chaosu reklamowego. Powtórzyć raz jeszcze należy, że regulacje uchwały nie są skierowane np. przeciwko operatorom billboardów. Wprowadzają wprawdzie ograniczenia, którym przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie reklamy zewnętrznej muszą się podporządkować, niemniej jednak są to ograniczenia zgodne z prawem.

Skarżąca zarzuciła, że przepisy uchwały (§ 6 ust. 2 pkt 2-4, § 7 ust. 1 i 2) są niezgodne z § 6, § 7, § 10 i § 149 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jak również art. 22, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Zdaniem Skarżącej brak doprecyzowania w uchwale pojęcia baneru i baneru sprzedaży nieruchomości, powoduje niepewność prawną, i narusza wskazane przepisy rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. i Konstytucji RP.

W ocenie Sądu zarzuty powyższe nie są trafne. Jak już wskazano powyżej, nie ma obowiązku umieszczania w akcie prawnym definicji każdego użytego w nim pojęcia, funkcjonują bowiem w systemie prawnym jasno określone reguły postępowania w takiej sytuacji. Żaden przepis nie funkcjonuje w oderwaniu od całości systemu prawnego, stąd jedną z takich reguł jest reguła wykładni systemowej.

Konkludując, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że Rada Miasta naruszyła w sposób istotny przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przepisy prawa.

Po dokonaniu kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała krajobrazowa odpowiada prawu.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.