Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1156/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J. R. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) Burmistrz Miasta i Gminy C., ustalił dla Nadleśnictwa C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi w bryłę budynku wraz z infrastrukturą techniczną i drogą wewnętrzną oraz z wydzieleniem działek z działki nr [...]

w obrębie C. [...], gm. C..

W ustaleniach dotyczących rodzaju zabudowy wskazano zabudowę mieszkalną jednorodzinną, zaś w warunkach i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych określono m.in. wielkość powierzchni zabudowy – tj. maksymalną powierzchnię zabudowy dla każdego z budynków mieszkalnych jednorodzinnych – 150 m2. Wskazano także szerokość elewacji fontowej dla każdego z budynków mieszkalnych jednorodzinnych maksymalnie 15 m, oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – dla każdego budynku mieszkalnego jednorodzinnego – do 2 kondygnacji nadziemnych, max. wysokość do 9,0 m.

W ustaleniach dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej

i komunikacyjnej określono zaopatrzenie w media – "sieć wodociągowa z ujęcia wody znajdującego się na działce nr [...]".

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar ten wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w promieniu 180 m od granic terenu objętego wnioskiem. Jest to minimalna odległość od granic działki, która posiada front o szerokości 60 m. Pozwala ona objąć działki zabudowane nr [...].[...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Teren obejmujący obszar ujęty w analizie przedstawia sposób zagospodarowania działek sąsiednich tych najbliżej zlokalizowanych jak i położonych

w dalszym sąsiedztwie w sposób wystarczający dla przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego odstąpiono od rozszerzenia obszaru analizowanego.

Po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego ustalono, że spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na działkach sąsiednich dominuje bowiem zabudowa mieszkalna jednorodzinna z towarzyszeniem budynków gospodarczych i garażowych. Planowane zamierzenie kontynuuje parametry sąsiedniej zabudowy znajdującej się w badanym terenie. Parametry zabudowy, pod względem wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości oraz linii zabudowy odpowiadają cechom najbliższej zabudowy na działkach sąsiednich.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. R. zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez nieprawidłowe ustalenie danych przyjętych do wskaźnika zabudowy, a to na skutek niewłaściwego przyjęcia obszaru analizowanego i wyjaśnienie w treści decyzji innego wskaźnika powierzchni zabudowy dla nowej inwestycji niż ten, który został określony w analizie urbanistycznej,

- art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak załączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez inwestora zapewnienia pochodzącego od dostawcy wody, że wynikające z użytkowania takiej inwestycji zapotrzebowanie zostanie pokryte, a istniejąca infrastruktura będzie do tego wystarczająca,

- art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

w zw. z art. 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak wyjaśnienia, czy projektowane indywidualne ujęcie wody na działce inwestora może być wykorzystywane z uwagi na jakieś szczególne okoliczności.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, to jest:

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie zachodzą jakieś szczególne okoliczności do tego, aby działka [...] nie musiała być podłączona do sieci miejskiej wodociągowej i mogła posiadać własne ujęcie wody, a także brak szczegółowego wyjaśnienia w treści decyzji okoliczności związanych z promesą dzierżawy gruntów przez skarżącego oraz kwestią poniesienia nakładów z jego strony na uzbrojenie terenu,

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewzięcie pod uwagę w treści zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do wyliczenia wskaźnika nowej zabudowy, istniejącej topografii terenu na analizowanym obszarze,

a w szczególności tego, że w przyjętym przez organ obszarze analizowanym, przez sam jego środek przebiega wąwóz po pozostałościach trakcji kolejowej, który w sposób naturalny dzieli obszar analizowany na dwie części – miejską – gęsto zabudowaną i podmiejską – w zasadzie niezabudowaną, a wytyczony obszar analizowany winien zamykać się w części podmiejskiej.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że jeśli chodzi o uzbrojenie działki [...], to z własnych zasobów musiała doprowadzić zarówno prąd elektryczny jak

i wodę, "aby móc się wybudować w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, mimo obietnicy pomocy ze strony Nadleśnictwa C. ". Zarówno parametry mocy transformatora (100 kV) jak i przekroju rur transportujących wodę, moc pompy głębinowej – dostosowane były docelowo do budowy 5 domów, jak było w ówczesnym planie, a nie 11 domów, jak obecnie planuje inwestor. Skarżący dodał, że w 2016 r. latem - zarówno on jak i jego sąsiad odczuwali zdecydowanie niższe ciśnienie wody w hydroforze, prawdopodobnie związane z długotrwałą suszą w całym kraju w tamtym czasie, a na pewno niespowodowane uszkodzeniem urządzeń transportujących wodę. W ocenie strony, istnieje prawdopodobieństwo, że studnia obsługująca w przyszłości 11 a nie 2 domy nie spełni swojej roli w przypadku ekstremalnych warunków pogodowych. Ponadto w aktach sprawy nie ma żadnego projektu uzbrojenia tego terenu w wodę ani nie ma nawet przyrzeczenia dostarczania wody z Zakładu Gospodarki Komunalnej w C.. Duże obawy budzi także jakość obecnie dostarczanej wody. Badanie wody przez Sanepid wykazało jej bardzo złą jakość.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz

art. 50 - 58 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy zaznaczył, że niniejsza sprawa jest rozpatrywana po raz kolejny, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Szczecinie, rozstrzygając w dniu 7 września 2017 r. sprawę ze skargi D.

i J. R., wyrokiem o sygn. akt: II SA/Sz 679/17 uchylił wcześniejszą decyzję Kolegium z dnia [...] r. znak: [...]

i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] r.

Sąd uzasadniając wyrok uznał, że doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem nie wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości parametrów nowej zabudowy, a analiza została sporządzona w sposób, który uniemożliwia stwierdzenie, czy dla ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy zostały spełnione warunki, o których mowa w rozporządzeniu. Analiza została co prawda przeprowadzona, ale jej wyniki nie poddają się kontroli.

Kolegium wyjaśniło, że aktualnie przedmiotem rozstrzygnięcia przed tym organem jest odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi w bryłę budynku wraz z infrastrukturą techniczna i drogą wewnętrzną wraz z wydzieleniem działek z działki nr [...] w obrębie C. P. , gm. C..

Wspomniane odwołanie złożyli D. i J. R., którzy podobnie jak poprzednio, podnieśli kwestie związane z dzierżawą terenów objętych aktualnie wnioskiem Nadleśnictwa C. i bezpodstawnego – zdaniem odwołujących – wypowiedzenia umowy dzierżawy. W ocenie stron zapisy decyzji zawierają nieprawdziwe informacje dotyczące uzbrojenia działki inwestycyjnej w sieć wodociągową, początkowo wykonany na działce nr [...] odwiert ujęcia wody miał zapewnić dostawę wody dla 5 a nie jak obecnie 8 domów.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy i rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., ponownie uznało, że argumenty odwołujących się nie zasługują na uwzględnienie.

Zdaniem Kolegium, w prawidłowo zakreślonym obszarze analizowanym występuje zabudowa o tożsamej z planowaną przez inwestora funkcją – zabudowa mieszkaniowa – budynki mieszkalne jednorodzinne.

Organ I instancji dokonując oceny wniosku Nadleśnictwa C. – związany oceną i wskazaniem Sądu – przeprowadził postępowanie z poszanowaniem zasad

i trybu określonego przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które szczegółowo określają wymagania dotyczące linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Wyznaczając obszar analizowany, wokół działki nr [...], której front wynosi 60 m, zakreślono 180 metrowy promień, co pozwoliło objąć działki oznaczone numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W sąsiedztwie terenu wskazanej we wniosku działki nr [...] występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna z zabudowaniami gospodarczymi i zabudowa zagrodowa. Ustalono, że wskaźnik zabudowy działek wskazanych w obszarze analizowanym wynosi od 15 do 25 i przyjęto dla planowanej nowej zabudowy średni wskaźnik na 20%.

Dokonując oceny parametru odnoszącego się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono, że występujące w przyjętym do analizy obszarze budynki mają do 2 kondygnacji naziemnych i wysokość od ok. 3 do ok 6 metrów, występują dachy strome, dwu i wielospadowe oraz dachy płaskie o wysokości kalenic od ok. 8 do 10 metrów.

Dla planowanych przez inwestora budynków przyjęto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 2 kondygnacji naziemnych, maksymalną wysokość do kalenicy budynku ustalono na 9 m; dachy dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 45°, z dopuszczeniem realizacji lukarn i okien połaciowych. Z uwagi na to, że w obszarze analizowanym linia zabudowy przebiega w sposób nieregularny, w punkcie I, podpunkcie 2 lit. b) decyzji odnoszącym się do linii zabudowy od wydzielonej drogi wewnętrznej wyznaczono maksymalną nieprzekraczalną odległość 5 metrów od frontów wydzielonych działek, zaś maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy od drogi wojewódzkiej wyznaczona została w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.

Szerokość elewacji frontowej znajdujących się w analizowanym obszarze wynosi od 8 do 15 metrów, w punkcie I podpunkt 2 lit. d) ustalono, że szerokość każdego z budynków wynosić będzie maksymalnie do 15 metrów.

Organ odwoławczy podkreślił, że wbrew twierdzeniom odwołujących – w decyzji, w części odnoszącej się do ustaleń dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, ustalono, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. Sieć energetyczna – zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci; sieć wodociągowa – z ujęcia znajdującego się na działce wskazanej we wniosku – nr [...] obręb C. P. ; siec kanalizacyjna – do szczelnych zbiorników bezodpływowych; odprowadzanie wód opadowych – po terenie własnej działki; odpady stałe – wywóz na wysypisko komunalne na podstawie umowy.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji, stosownie do przepisów zawartych w art. 53 ust 3, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy dokonał niezbędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w szczególności uwzględniając funkcję istniejącej w jej sąsiedztwie zabudowy.

W świetle dokonanych ustaleń uznano, że planowane przez inwestora zamierzenie, spełnia warunki określone przepisami ustawy o planowaniu (...), nie stanowi ingerencji w ład przestrzenny, zaś zamierzenie inwestora nie będzie negatywnie wpływać na interesy osób trzecich.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Skarżący zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez ponowny brak wskazania w treści decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a jedynie wskazanie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego,

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak ustalenia wszystkich parametrów wskazanych w tym przepisie, pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ale także brak wyjaśnienia, w jaki sposób na obszar analizowany wpływa nasyp kolejowy po nieistniejącej linii kolejowej o szerokości w niektórych miejscach nawet przekraczającej 50 m, wyraźnie separujący tereny w obszarze analizowanym o zupełnie innym skupieniu i intensywności zabudowy,

c) art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak załączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez inwestora zapewnienia pochodzącego od dostawcy wody, że wynikające z użytkowania takiej inwestycji zapotrzebowanie na wodę będzie uzyskane, a istniejąca infrastruktura będzie do tego wystarczająca,

d) art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez brak wyjaśnienia, czy projektowane indywidualne ujęcie wody na działce inwestora może być wykorzystywane do planowanej inwestycji i czy odpowiada ono przepisom odrębnym dotyczącym gospodarki energetycznej i ochrony środowiska, a także brak wskazania, czy wykonanie uzbrojenia terenu w wodę zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Dodatkowo strona podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania,

a mianowicie:

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przez brak określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki; przez brak wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie zachodzą jakieś szczególne okoliczności do tego, aby działka inwestora nie musiała być podłączona do sieci miejskiej wodociągowej i mogła posiadać własne ujęcie wody, a także brak wskazania, czy owo ujęcie wody odpowiada odrębnym przepisom prawa; brak wyjaśnienia, w jaki sposób na obszar analizowany wpływa nasyp kolejowy po nieistniejącej linii kolejowej o szerokości w niektórych miejscach nawet przekraczającej 50 m, wyraźnie separujący tereny w obszarze analizowanym o zupełnie innym skupieniu i intensywności zabudowy.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] roku i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy C. nie tylko jest błędna, ale w ogóle nie wykonuje wytycznych, zawartych w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecnie z dnia 7 września 2017 roku.

W niniejszej sprawie w decyzji o warunkach zabudowy ponownie nie wskazano żadnego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W analizie urbanistycznej jest wskazany jedynie średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego (20%), a brak jest wskazania tego parametru dla nowej inwestycji. Jedynie co, to w analizie tej wskazuje się na wielkość powierzchni zabudowy na 150 m2, co w żadnym razie nie oznacza, że jest to parametr wymagany przepisami Rozporządzenia, a stanowiący wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Na konieczność jego wyliczenia wyraźnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 września 2017 roku.

Skarżący zaznaczył ponadto, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia m.in. warunku, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5 ustawy) – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 października 2016 r., IISA/Go 552/16.

W przedmiotowej sprawie o powyższym nie może być mowy, po pierwsze dla tego, że istniejące uzbrojenie terenu w studnię głębinową nie jest wystarczające (właściwości fizyko-chemiczne wody; brak wody w odwiercie), a po drugie dlatego, że nie istnieje umowa pomiędzy Gminą C. a inwestorem na budowę sieci wodociągowej, albowiem Gmina C. nie planuje inwestycji budowy wodociągu na analizowanym terenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że decyzja ta, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Podkreślić należy, że wskazany na wstępie obowiązek kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obejmuje także zbadanie, czy organ administracji ponownie rozpoznający sprawę po wyroku sądu administracyjnego wypełnił powinność wynikającą z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie bowiem

z brzmieniem powyższego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ocena wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie tak długo, jak długo wyrok nie zostanie uchylony w trybie określonym przez prawo bądź nie ulegnie zmianie stan prawny będący podstawą orzekania.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że zanim zapadła zaskarżona decyzja z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o nr [...] w obrębie C. P. , gm. C..

W uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja, nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności nie zawiera uzasadnienia, z którego wynikałoby, że organ odwoławczy poddał jakiejkolwiek analizie prawidłowość parametrów nowej zabudowy, ustalonych w decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium ograniczyło się bowiem do przytoczenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych przepisów rozporządzenia, nie odnosząc ich jednak do poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń w zakresie kontynuacji cech i funkcji zabudowy.

Sąd podkreślił, że z analizy powinno wynikać, w jaki sposób organ ustalił granice obszaru analizowanego, które działki zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu poszczególnych parametrów zabudowy, jakiego rodzaju i o jakich parametrach zabudowa na tych działkach występuje, jakie pełni funkcje.

Dopiero tak ustalone cechy istniejącej zabudowy należy odnieść do planowanego zamierzenia i na podstawie tych szczegółowych ustaleń określić parametry dla nowej zabudowy, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Analiza została co prawda przeprowadzona, ale jej wyniki nie poddają się kontroli. Po pierwsze z analizy nie wynika w jaki sposób wyznaczono obszar analizowany – nie wiadomo, w jaki sposób określono front działki, co z kolei uniemożliwia zbadanie, czy granice obszaru zostały wyznaczone prawidłowo. Okoliczność ta ma istotne znaczenie zważywszy na fakt, iż działka ma kształt nieregularny. Jednak nawet pobieżna analiza załączonej do akt mapy, na której zaznaczono granice obszaru analizowanego wskazuje na to, że został on wyznaczony z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia, bowiem żadna z odległości do granic obszaru nie stanowi trzykrotności szerokości działki przy założeniu, że front działki znajduje się od drogi publicznej, co wydawałoby się najbardziej logicznym sposobem jego określenia.

W analizie brak jest również szczegółowego wskazania, które działki zostały wzięte pod uwagę i jaka znajduje się na nich zabudowa, ze szczegółowym opisaniem parametrów i funkcji tej zabudowy, co z kolei dałoby organowi podstawę do dalszych rozważań w przedmiocie wysokości, szerokości elewacji frontowych planowanych budynków, czy intensywności zabudowy, a w dalszej perspektywie umożliwiłoby organowi odwoławczemu kontrolę prawidłowości tych ustaleń. Podobnie brak jest możliwości ustalenia w jaki sposób została ustalona linia zabudowy.

Sąd przyznał skarżącym rację, że wielkość powierzchni zabudowy określono

w decyzji na poziomie 150 m2 dla każdego z budynków, natomiast w analizie parametr ten został określony na poziomie 20%, co – przy braku informacji o wielkości planowanych do wydzielenia działek uniemożliwia ustalenie, czy wynikająca z analizy wielkość została zachowana. Przede wszystkim jednak, wobec braku szczegółowych danych, brak jest możliwości ustalenia, czy wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki została ustalona prawidłowo.

Sąd - w omawianym wyroku z dnia 7 września 2017 r. - podzielił również argumentację dotyczącą niewyjaśnienia, czy istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę jest wystarczające dla realizacji zamierzenia. Ustalenia w tym zakresie organ oparł wyłącznie na złożonym przez wnioskodawcę oświadczeniu, że zaopatrzenie w wodę przewiduje się ze znajdującego się na działce nr [...] ujęcia wody. W sytuacji, gdy strony postępowania kwestionują możliwość zaopatrzenia w wodę z tego ujęcia budynków w planowanej liczbie, to obowiązkiem organu było wyjaśnienie powyższej okoliczności, zwłaszcza, że – zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. - jest to warunek niezbędny dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Lektura akt administracyjnych i uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia

[...] r., jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, prowadzi do wniosku, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji organy nie wywiązały się z obowiązków wynikających z powołanego wyżej orzeczenia Sądu, tym samym naruszając art. 153 p.p.s.a.

Co prawda w analizie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy wskazano, które działki zostały wzięte pod uwagę i jakie są parametry znajdujących się na nich zabudowań jednak w dalszym ciągu nie wiadomo w jaki sposób ustalono obszar analizowany. Dołączona do akt sprawy mapa, na której obszar ten zaznaczono nie została należycie opisana, w szczególności brak jest możliwości stwierdzenia w jakiej skali została sporządzona. Wobec tego nie sposób stwierdzić, ani w jaki sposób obszar ten został ustalony ani na jakiej podstawie Kolegium dokonało oceny prawidłowości wyznaczenia wspomnianego obszaru.

W dalszym ciągu nawet pobieżna analiza załączonej do akt mapy, na której zaznaczono granice obszaru analizowanego wskazuje na to, że został on wyznaczony z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żadna bowiem z odległości do granic obszaru nie stanowi trzykrotności szerokości działki ani przy założeniu, że front działki znajduje się od strony drogi na działce nr [...] ani drogi na działce nr [...].

Tymczasem zgodnie z cytowanym przepisem, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Jednocześnie w myśl § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu, tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że kwestia prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego ma kluczowe znaczenie dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie, organy pomimo jednoznacznych zaleceń w tym zakresie zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 września 2017 r.

w dalszym ciągu nie wyjaśniły powstałych wątpliwości. Kolegium ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że "wyznaczając obszar analizowany, wokół działki [...], której front wynosi 60 m, zakreślono 180 metrowy promień, co pozwoliło objąć działki oznaczone numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]".

Nie sposób jednak stwierdzić, jak ustalono, że front działki wynosi 60 m, skoro

jej odcinek od strony drogi (działka nr [...]) według załączonej do akt mapy (w skali

1 : 1000) ma niecałe 40 metrów (3,7 cm na mapie). Co więcej na wspomnianej mapie

w żaden sposób nie zaznaczono frontu działki. Co prawda na innej mapie, na której zakreślono obszar analizowany odcinek ten został opisany jako odcinek 60 m, co mogłoby sugerować, że to właśnie on został uznany za front działki jednak mapa nie zawiera oznaczenia skali w jakiej została sporządzona wobec czego nie jest możliwa kontrola prawidłowości ustaleń organu w omawianym zakresie.

W dalszym ciągu nie jest także możliwe ustalenie, czy prawidłowo została ustalona wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W decyzji Burmistrza wielkość powierzchni zabudowy określono na poziomie 150 m2 dla każdego z budynków, natomiast w analizie posłużono się wskaźnikiem zabudowy określonym na poziomie 20%, co – przy braku informacji o wielkości planowanych do wydzielenia działek uniemożliwia ustalenie, czy wynikająca z analizy wielkość została zachowana. Nadal zatem, wobec braku szczegółowych danych, brak jest możliwości ustalenia, czy wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki została ustalona prawidłowo.

W sprawie nadal nie wyjaśniono także, czy istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę jest wystarczające dla realizacji zamierzenia. Skarżący w dalszym ciągu konsekwentnie kwestionuje możliwość zaopatrzenia w wodę ze wskazanego w decyzji ujęcia, budynków w planowanej liczbie, dodatkowo dołączając do odwołania informacje dotyczące złej jakości wody z ujęcia znajdującego się na działce nr [...] jednakże organ w dalszym ciągu nie odnosi się w żaden sposób do argumentacji skarżącego w tym zakresie. Tymczasem w zaistniałej sytuacji obowiązkiem organu było wyjaśnienie powyższej okoliczności, zwłaszcza, że – zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest to warunek niezbędny dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Dodatkowo należy podkreślić, że znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja dowodzi, iż organ odwoławczy rozpoznając odwołanie J. R. od decyzji z dnia [...] r. nie dysponował pełnymi aktami sprawy, w tym w szczególności wnioskiem Nadleśnictwa C. u ustalenie warunków zabudowy oraz dołączoną do niego dokumentacją, jak również przeprowadzoną wówczas analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika bowiem z treści pisma Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia

[...] r., organ ten przesłał Kolegium odwołanie wniesione przez J. R. od decyzji z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi w bryłę budynku wraz z infrastrukturę techniczną i drogą wewnętrzną wraz z wydzieleniem działek z działki nr [...]

w obrębie C. P. , gmina C. wraz z aktami sprawy – ponumerowanymi od 1 do 15.

Powyższe wskazuje, że organowi odwoławczemu nie przekazano tej części akt, która zawiera sam wniosek oraz dokumentację zgromadzoną na potrzeby postępowania zakończonego poprzednią decyzją – z dnia [...] r Potwierdzeniem tej okoliczności może być także i to, że organ nie dostrzegł różnicy pomiędzy treścią wniosku Nadleśnictwa C. o ustalenie warunków zabudowy rozpoznanego wspomnianą decyzją z [...] r. oraz decyzją z dnia [...] r. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku z dnia 7 września 2017 r., pierwszy z wymienionych wniosków – z dnia 14 listopada 2016 r. dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z poddaszem użytkowym, ewentualnie do adaptacji, z garażem w bryle budynku wraz z budową niezbędnych przyłączy i zagospodarowaniem działki, natomiast w decyzji z dnia [...] r. wskazano, że warunki zabudowy ustalone zostały dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi w bryłę budynku wraz z infrastrukturą techniczną i drogą wewnętrzną wraz z wydzieleniem działek z działki nr [...] w obrębie C. P. , gmina C..

W tej sytuacji, nie sposób stwierdzić na jakiej podstawie organ dokonał oceny, czy Burmistrz zastosował się w pełni do zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 września 2017 r. – skoro nie miał możliwości porównania dokumentacji zgromadzonej przed wyrokiem Sądu z dnia 7 września 2017 r. z dokumentacją zgromadzoną przy ponownym rozpoznaniu sprawy po tym wyroku.

Wątpliwości budzi także okoliczność, dlaczego pierwotna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy C. z [...] r. wskazuje na inną treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy niż decyzja z dnia [...] r. Organ odwoławczy nie dysponował pełną dokumentacją wobec czego wątpliwości tych nie mógł wyjaśnić.

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że organy nie wypełniły nałożonych nań obowiązków wobec niezastosowania się do wskazań co do dalszego postępowania, w sposób wystarczający i niezbędny, wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r., które są wiążące dla nich w sprawie w myśl – art. 153 p.p.s.a., tym samym naruszyły tę normę prawną, której niewątpliwie są adresatem.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę Sądu, uzupełnić materiał dowodowy, a następnie podjąć rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.