Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1212/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skarg A. S. i S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. i S. S. kwoty po 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym z 1974 r., w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), nakazał T. S., A. S. oraz G. i S. S., współwłaścicielom działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w B., powiat o., rozbiórkę domku rekreacyjnego (letniskowego), posadowionego na tejże działce, bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie trwającego od 2005 r. postępowania administracyjnego ustalono, że na działce nr [...] przy ul. [...] w B. istnieje przy granicy działki domek rekreacyjny (letniskowy) konstrukcji drewnianej, obity płytą pilśniową, z dachem jednospadowym krytym papą, ze spadkiem w kierunku działki sąsiedniej. Przedmiotowy obiekt o wymiarach 4,30 m x 3,00 m, posadowiony jest na bloczkach betonowych. Budynek ten został zrealizowany w 1994 r. bez pozwolenia na budowę. Ponadto ustalono, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w B. Nr [...] z dnia [...] października 1989 r. (Dz. Urz. Woj. O. Nr 10, poz. 158) oraz zmianami do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalonymi uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] lutego 2001 r. (Dz. Urz. Województwa M. Nr 80, poz. 835) działka oznaczona nr [...] położona w B. przy ulicy [...] przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z dopuszczeniem lokalizacji nieuciążliwych usług i handlu w parterach budynków (BIMN). Stan ten obowiązywał również w roku 1994 r. Nadto stwierdzono, że powyższy plan utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r. a aktualnie nie przystąpiono do opracowania nowego planu.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy (w związku z wcześniej wydanymi decyzjami rozbiórkowymi PINB z dnia [...] września 2005 r., znak: [...] i z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...]; uchylonymi odpowiednio przez WINB decyzjami z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] i z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...]), przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powiatowy uznał, iż nie jest dopuszczalna legalizacja samowoli budowlanej w sytuacji, gdy stwierdzono niezgodność zabudowy z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie jego budowy. Z tego względu decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...], nakazał T. S., A. S. oraz G. i S. S. rozbiórkę ww. budynku rekreacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołań [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB Nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ stwierdził, że budynek rekreacyjny (letniskowego) powstał niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego realizacji, bowiem narusza ustalenia planu oraz warunki techniczne obowiązujące w 1994 r., co wypełnia przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Decyzja Nr [...] stała się przedmiotem skarg ww. zobowiązanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1450/07 odrzucił skargę T. S. i postanowieniem z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1401/07 odrzucił skargę G. i S. S., natomiast wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1401/07 oddalił skargę A. S., uznając, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że budowa spornego budynku rekreacyjnego była sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. (w dacie budowy przedmiotowego domku), który utracił swoją moc z dniem 31 grudnia 2002 r. Sąd ponadto wskazał, że wielkość budynku rekreacyjnego i sposób jego wykorzystania pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem nie jest dopuszczalne legalizowanie samowoli budowlanej w przypadku naruszeń zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy i stan faktyczny sprawy wypełnia przesłankę z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Wyrok ten na skutek skargi kasacyjnej A. S. został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1521/08. Ponadto Sąd II instancji uchylił także zaskarżoną decyzję Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Nr [...], wskazując, że wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy wskazuje jednoznacznie, że do oceny stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu stosować należy stan prawny z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej a nie z daty jej realizacji. W ocenie organu I instancji ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA wiąże ten organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu PINB ustalił, że dla terenu działki nr [...] nie ma aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., w którym teren ten przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe (MU). Organ I instancji wskazał też, że sąsiednie działki oznaczone nr [...], [...] położone w B. przy ul. [...] zgodnie z nieobowiązującym już ww. planem zagospodarowania przeznaczone były pod budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności. Ustalenia szczegółowe-zabudowa jednorodzinna, adaptacja i uzupełnienie. Dopuszcza się lokalizację nieuciążliwych usług i handlu w parterach budynku wzdłuż ulic [...]. Organ wskazał też, że bezspornie przedmiotowy budynek powstał przed 1 stycznia 1995 r. dlatego w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. PINB mając na względzie ww. ustalenia oraz treść art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wskazał, że zarówno plan zagospodarowania obowiązujący (w dacie budowy przedmiotowego domku) nie pozwalał na zabudowę działki nr [...] domek rekreacyjny (letniskowy), jak i w obecnie obowiązującym studium przedmiotowa działka ta przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe. W ocenie organu budowa obiektu budowlanego-domku rekreacyjnego (letniskowego) jest sprzeczna z obowiązującym studium, w oparciu o które to materiały wydawane są decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (powołał się na stanowisko Sądu Najwyższego zaprezentowane w wyrokach z dnia 28 czerwca 1985 r., sygn. akt III ARN 11/85 i z 9 lipca 1985 r. sygn. akt III ARN 9/85; oraz NSA sygn. akt IVSA 8/86 z 9 kwietnia 1986 r., sygn. akt IVSA 281/86 z 4 września 1986 r.). Organ nadzoru budowlanego wskazał, że dokonał również analizy stanu faktycznego pod kątem przepisów art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż z zgodnie z tymi przepisami dopiero wyeliminowanie przesłanek wynikających z art. 37 pozwala na podjęcie czynności zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej. Ponadto drugą kwestią wynikającą z art. 37 jest sprawdzenie, czy obiekt budowlany nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tym zakresie organ stwierdził, że posadowienie budynku (tj. w odległości zmiennej ok. 0,50 m - 0,87 m od granicy działki Państwa O. i w najdalszej odległości ok. 4,92 m od istniejącego budynku mieszkalnego drewnianego Państwa O., zwróconego do granicy ścianą z otworami okiennymi) względem granic działki, jak i sąsiedniej zabudowy, naruszają przepisy dotyczące warunków technicznych, obowiązujących w 1994 r. (rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, ze zm.). Stan ten uniemożliwia jego legalizację, w oparciu o przepisy art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ I instancji wskazał też, że stan zagrożenia dla ludzi i mienia, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ówczesnego NSA występuje wówczas, gdy nie zostają zachowane warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1986 r. sygn. akt II SA 1969/85). Również z uwagi na niezgodność zabudowy z przepisami techniczno-budowlanymi istnieje zagrożenie pożarowe, co stwierdził NSA w wyroku z dnia 2 stycznia 1984 r. sygn. akt SA/Gd 1972/83. Podkreślił, że spadek dachu domku rekreacyjnego, usytuowanego w niewielkiej odległości od granicy działki, powoduje spływ wód opadowych na teren działki sąsiedniej, co tym samym wpływa na pogorszenie warunków użytkowych. Wobec poczynionych ustaleń PINB stwierdził, że przedmiotowy obiekt swoją lokalizacją nie zapewnia spełnienia wymagań podstawowych, określonych w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto stwierdził, że i obecnie obowiązujące przepisy określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) w § 12 nie dopuszczają takiej zabudowy. Analizując zatem ponownie materiał dowodowy stwierdził że zaistniały stan faktyczny przedmiotowej sprawy, wypełnia przesłanki art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Odwołania od ww. decyzji złożyli A. S., S. S. oraz G. S.. W odwołaniach tych zarzucono decyzja organu nie jest zgodna z zapadłym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1521/08, z przepisami prawa budowlanego (tj. art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r., § 13 w zw. z § 12 ww. rozporządzenia), przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 ust. 4, art. 35 i 61) oraz przepisami postępowania (art. 10 § 1, 77, 80 i 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpoznaniu ww. odwołań, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji stosując się do ww. wyroku NSA zbadał teraz istnienie przesłanki do rozbiórki obiektu, określonej w 37 ust. 1 pkt 1 w kontekście przepisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na względzie ustalenia faktyczne sprawy WINB stwierdził, iż budowa domku letniskowego (rekreacyjnego) na działce nr [...] jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tego terenu. Z tego względu nie ma wątpliwości, iż w niniejszej sprawie wypełniona została przesłanka do wydania nakazu rozbiórki obiektu, określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 37 tej ustawy w przypadku stwierdzenia zaistnienia którejś z przesłanek określonych w tymże artykule po stronie właściwego organu administracji publicznej rodzi się obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Zatem zastosowanie ww. przepisu nie zależy od uznania organu administracji publicznej, lecz jest jego obligatoryjnym obowiązkiem w przypadku, gdy pojawią się ku temu przesłanki. W związku z tym, przy takim stanie faktycznym, jaki został ustalony w niniejszej sprawie, wykluczone jest zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Ponadto inwestorzy naruszyli obowiązujące w dacie budowy warunki techniczne, przez co też mogły pogorszyć się warunku użytkowe dla otoczenia. Odnosząc się do zarzutu skarżących dot. wydania przez PINB decyzji w sprawie mimo, że została ona ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny", wyjaśnił, iż organ I instancji miał obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę i wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Ponadto ocenie WINB organ powiatowy bezsprzecznie zastosował się do wszelkich wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ odwoławczy nie zauważył ponadto, aby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB naruszył jakiekolwiek przepisy prawa procesowego. Co do zarzutu dot. błędnego przyjęcia, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi plan zagospodarowania przestrzennego, [...]WINB wyjaśnił, że studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy jest obok miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aktem planowania przestrzennego gminy i tak, jak plan zagospodarowania przestrzennego określa politykę przestrzenną gminy. Co prawda studium takie nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże mimo tego zobowiązuje władzę lokalną do działań zgodnie z wyznaczonymi w studium kierunkami. Mając na uwadze, iż obecnie Gmina B. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, powiatowy organ nadzoru budowlanego słusznie odniósł się do ustalonego w tej gminie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego ustalenia studium w zakresie przeznaczenia działki nr [...], pokrywają się z warunkami określonymi w dotychczas obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skargi na ww. decyzję drugoinstancyjną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. S. oraz S. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W swojej skardze A. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, skutkujące niezastosowaniem przepisów art. 40 tej ustawy. natomiast w swojej skardze S. S. zarzucił jej naruszenie prawa procesowego, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., w związku z art. 37 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1974 r., poprzez nie odniesienie się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 października 2009 r. i stwierdzenie, iż przeznaczenie terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. pod zabudowę mieszkaniowo-usługową wyklucza sytuowanie na tym terenie obiektów o funkcjach pomocniczych w stosunku do tejże zabudowy; art. 75 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a., poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Skarżących oraz art. 86 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z przesłuchania Stron, w sytuacji, gdy nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności zaś nie ustalono funkcji budynku i sposobu jego wykorzystywania; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak rzetelnej analizy sprawy przez organ II instancji, polegający na przepisaniu w treści uzasadnienia kompletnych zdań pochodzących z decyzji organu I instancji; braku jakiejkolwiek analizy co do zagrożeń stwarzanych przez posadowienie obiektu; uznanie, iż posadowienie obiektu narusza bliżej nieokreślone normy wynikające z rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i urządzenia; art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 2 ust. 4, art. 35 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) poprzez uniemożliwienie właścicielom działki wystąpienia do Burmistrza Gminy B. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo, iż występowali oni z takowym wnioskiem; art. 10 § 1 oraz art. 77 i art. 80 k.p.a.., a w konsekwencji uniemożliwienie Skarżącemu wypowiedzenia się w niniejszej sprawie po zgromadzeniu całości materiału dowodowego jak i przedłożenie stosownej decyzji Burmistrza Gminy B. w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto S. S. zarzucił naruszanie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 37 ust. 1 i 2 Prawa Budowlanego z 1974 r. poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż obiekt jest posadowiony na terenie uniemożliwiającym jego legalizację; obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych tylko na podstawie faktu, iż obiekt narusza bliżej niesprecyzowane zapisy wspomnianego ww. rozporządzenia; art. 40 Prawa Budowlanego z 1974 r., poprzez poprzestanie na ogólnikowym odniesieniu się do niego i uznanie tejże budowli za niezgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji naruszenie ww. przepisu i jego niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jaj oddalenie. Ponadto stanowisko organów administracyjnych w tej sprawie podzielili także uczestnicy postępowania T. i K. O. w złożonej do Sądu odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, naruszono bowiem przy jej wydawaniu przepisy prawa procesowego, a ponadto wadliwie zastosowano przepisy prawa materialnego, powyższe zaś uchybienia w sposób istotny wpłynęły na zaskarżone rozstrzygnięcie.

Przede wszystkim nie jest do zaakceptowania pogląd organów obu instancji, że o możliwości zrealizowania zabudowy rozstrzygają ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie takie znalazło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, lecz jest ono sprzeczne z treścią art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Nie można zatem podzielić poglądu, że ustalenia studium mogą stanowić podstawę ocen czy zamierzenie inwestycyjne znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. To, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku, którym uchylił wyrok WSA, wiążąc w tej sprawie organy administracyjne i obecnie orzekający Sąd, stwierdził, że nie mają zastosowania przepisy planistyczne z daty budowy, w żadnym razie nie uprawnia do twierdzenia, że za podstawę rozstrzygnięć można wziąć akt kierownictwa wewnętrznego jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W kwestii tej wypowiadał się niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego. Nie może stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych. Wyrok z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1888/07 (LEX nr 470928).

Jak wynika bowiem z powołanego art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru normatywnego, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego. Studium nie ma mocy powszechnie obowiązującej, a jako akt kierownictwa wewnętrznego, nie stanowi podstaw do rozstrzygania w indywidualnych aktach administracyjnych o możliwości realizacji określonej zabudowy. Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący jedynie przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu. Por. wyrok z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1294/07 (LEX nr 516797). Pogląd zbliżony wyrażono też w wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 317/07 (LEX nr 490164) stwierdzając, że podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego fakt związania gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych.

Warto podkreślić w tym miejscu, że studium wiążąc organy wykonawcze gminy w zakresie sporządzania planów nie zwalniają ich od podejmowania działań zmierzających do uchwalania planów miejscowych, również, a nawet przede wszystkim wówczas, gdy inwestor zamierza realizować zabudowę sprzeczną z polityką przestrzenną gminy wyrażoną w studium. Przywołana wyżej ustawa zawiera mechanizmy pozwalające zawiesić postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przystąpić do uchwalenia planu miejscowego w takim zakresie, który pozwoli zachować spójność z kierunkami zagospodarowania przestrzeni wyrażonymi w studium. Rzeczą zaś władz gminy jest podejmowanie takich działań, które wynikają z aktu kierownictwa wewnętrznego (studium), które nie wiąże podmiotów zewnętrznych lecz władze gminy i doprowadzenie do powstania aktu prawa miejscowego (planu miejscowego), któremu podporządkować się muszą – jako prawu obowiązującemu powszechnie na terenie gminy – wszystkie podmioty, które są uczestnikami procesów inwestycyjnych.

Z wymienionych wyżej względów stwierdzić należało, że organy orzekające w sprawie bezpodstawnie przyjęły, że ustalenia studium mogą być podstawą oceny w zakresie opisanym w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Ponieważ ta błędna teza stała się punktem wyjścia do dalszych ocen czynionych przez organy obu instancji w rozpatrywanej sprawie, to dalsze wnioski wyprowadzane w tym zakresie w zaskarżonej decyzji dotknięte są skutkami powyższego błędu i nie zasługiwały na akceptację. Z tego też względu należało podzielić zarzuty skargi co do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 k.p.a. oraz naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., skutkujące niezastosowaniem art. 40 tej ustawy.

Wprawdzie organ nadzoru budowlanego wskazał, że dokonał również analizy stanu faktycznego pod kątem przepisów art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r., niemniej analiza ta ograniczyła się jedynie do przyjęcia, że nie zostały wykluczone okoliczności opisane w pkt 2 ust.1 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. W tym zakresie organy przyjęły, że już samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych wywołuje skutki powodujące niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych. Twierdzenie to nie ma oparcia w prawie, gdyż nie każde naruszenie przepisu technicznego skutek taki może spowodować. Przeciwnie, to dopiero ocena okoliczności faktycznych konkretnej sprawy prowadząca do niemożności pogodzenia istniejącego stanu zabudowy z wymaganiami bezpieczeństwa lub pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych, które ocenić należy jako niedopuszczalne, może prowadzić do konkluzji, że samowolna zabudowa niebezpieczeństwo takie powoduje, a nie ma sposobu, aby stosując środki wymienione w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Rozbiórka obiektów wybudowanych samowolnie winna być stosowana tylko wówczas, gdy nie można innymi środkami przywrócić stanu zgodności z prawem. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 878/09.

Również w wyroku z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 775/05, (LEX nr 194014) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych jego elementów, usunięciu niewłaściwie wykonanych urządzeń i przebudowie prowadzącej do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów obowiązującego prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1585/09, (LEX nr 583614). Podzielając powyższe poglądy należało uwzględnić zarzuty wyrażone w skargach, iż organy zaniedbały przeprowadzenia postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie przeprowadzono bowiem dowodów wnioskowanych strony co do funkcji jaką wypełnia obiekt będący przedmiotem postępowania, od tego zaś zależy jakie wymagania obiekt ten ma spełniać. Nie podjęto skutkiem tego próby oceny możliwości wykonania ewentualnych zmian czy przeróbek, które mogłyby doprowadzić ten obiekt do stanu zgodnego z prawem.

W powtórnie przeprowadzonym postępowaniu organy będą zatem zobowiązane do przeprowadzenia odpowiednich czynności procesowych wynikających z powyższych rozważań.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.