Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 510/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 §1 pkt 4, art. 44
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi A. w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości postanowienia w sprawie odmowy wznowienia postępowania i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca lub Spółka), jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], wydane w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie odmowy wznowienia postępowania.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), Prezydent Miasta [...] ustalił na wniosek skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku hotelowego ([...]), na działkach nr 489/1, 489/5, 489/4 w [...]. Jak wynika z adnotacji dokonanej przez pracownika organu na egzemplarzu decyzji znajdującym się w nadesłanych aktach administracyjnych, decyzja ta stała się ostateczna z dniem 26 października 2015 r.

W dniu 17 listopada 2016 r. ZK zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją o warunkach zabudowy, z uwagi na zaistnienie okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawczyni podniosła, że jest stroną postępowania o ustalenie warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie hotelu na działkach nr 489/1, 489/5, 489/4 w [...] i bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Nie została bowiem skutecznie zawiadomiona o toczącym się postępowaniu, gdyż wszelkie zawiadomienia kierowane były na niewłaściwy adres jej zamieszkania. Korespondencja kierowana na powyższy adres została zwrócona do organu z adnotacją "nie podjęto w terminie".

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił wznowienia na wniosek ZK postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną własną decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia na rzecz Spółki warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku hotelowego ([...]), na działkach nr 489/1, 489/5, 489/4 w [...]. W podstawie prawnej postanowienia organ wskazał art. 104, art. 148 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskiem z dnia 18 listopada 2016 r. ZK zwróciła się o:

1. wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

2. wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, poprzedzającą wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

3. wstrzymanie, na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ podał, że żądania opisane w punkcie 1 i 3 uczyniono przedmiotem rozstrzygnięcia w odrębnych postępowaniach.

Prezydent Miasta [...] podniósł, że rozpatrując złożony wniosek w sprawie wznowienia postępowania, stosownie do obowiązujących norm prawnych należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa. Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145-152 k.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, zdaniem organu, można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania, fazę drugą – postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania. Dlatego też przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o przesłanki wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz, czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Ponadto organ podejmuje szereg czynności mających na celu sprawdzenie pod kątem wymogów formalnych podania, przewidzianych w ustawie, tzn. czy wniosek dotyczy sprawy administracyjnej i jaki jest jego przedmiot. Wynik takiego badania kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub postanowienia o jego odmowie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wnioskodawczyni jako termin powzięcia informacji o wydanej decyzji wskazała dzień 15 listopada 2016 r., a zatem, w ocenie organu, należało stwierdzić, że wniosek o wznowienie złożono w terminie.

Analizując przedmiotową sprawę i na podstawie okoliczności faktycznych w sprawie organ I instancji stwierdził, że wznowienie postępowania w oparciu o opisany na wstępie wniosek i zebrane dokumenty nie jest dopuszczalne, ponieważ nie jest prawdą, że ZK, nie brała udziału w postępowaniu na prawach strony. Organ I instancji podał, że dane stron (imię, nazwisko, nazwa, adres) w przypadku postępowania o ustalenie warunków zabudowy ustalane są na podstawie wypisów z rejestru gruntów wydawanych z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Grodzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (p.g.k.). Taki dokument (aktualny na dzień złożenia wniosku), datowany na dzień 10 czerwca 2014 r. inwestor załączył do wniosku o ustalenie warunków. Wynika z niego, że współwłaściciel działki nr 488 – ZK, zamieszkuje pod adresem: [...] stąd korespondencja w sprawie o ustalenie warunków zabudowy toczącej się pod nr [...] kierowana była do ZK pod właśnie ten adres. Potwierdzenia prób doręczenia korespondencji znajdują się w aktach sprawy. Zdaniem organu, korespondencja doręczana była przez Pocztę Polską zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 44 k.p.a.:

§ 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

§ 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

§ 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.

§ 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Prezydent Miasta [...] podał, że w jego ocenie, w realiach opisywanej sprawy zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 44 § 4 k.p.a. Kierowane do wnioskodawczyni decyzje lub pisma były "dwukrotnie awizowane", po czym zwrócono je do siedziby organu z adnotacją "nie podjęto w terminie". Dlatego argumentacja wnioskodawczyni, że nie brała ona udziału w postępowaniu, jest zdaniem organu I instancji, bezpodstawna. Fakt, że wnioskodawczyni od dnia 5 maja 2001 r. zamieszkuje pod adresem: [...], nie powoduje zmiany adresu wnioskodawcy w ewidencji gruntów. Dla organu wydającego decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dokumentem, na podstawie którego ustala się dane stron postępowania (w tym adres), jest wypis z rejestru gruntów wydany przez Grodzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]. Zdaniem organu I instancji, to właśnie dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, a nie w ewidencji ludności czy ewidencji działalności gospodarczej, są dla organu podstawą do powzięcia z niej danych stron postępowania, w tym adresu ich zamieszkania lub siedziby. Wynika to z art. 21 ust. 1 p.g.k., w myśl którego "podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków". Organ podkreślił, że w myśl art. 22 ust. 2 p.g.k., osobami obowiązanymi zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków są właściciele, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zgłoszenia właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków należy dokonać w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian.

Organ I instancji podniósł, że ZK nie dopełniła swojego obowiązku, gdyż po zmianie miejsca zameldowania w dniu 5 maja 2011 r. nie zaktualizowała swoich danych w ewidencji gruntów. Prezydent wskazał, że stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia kończy postępowanie w sprawie wznowienia już na etapie wstępnym i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia.

Organ podniósł, że w związku z powyższym ze szczególną ostrożnością ocenił przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania. Dotyczy to zwłaszcza wznowienia postępowania z tego powodu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.). Jeśli bowiem wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, a tak wynika z wniosku ZK, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu stwierdzić należy, że ZK była stroną spornego postępowania i miała możliwość czynnego udziału w sprawie.

ZK – reprezentowana przez radcę prawnego – wniosła zażalenie na opisane wyżej postanowienie Prezydenta Miasta [...].

Zdaniem strony postępowania, organ błędnie wywiódł, że w toku postępowania o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę nastąpiło skuteczne doręczenie, stosownie do brzmienia art. 44 § 4 k.p.a. Jednoznacznie należy bowiem przyjąć, iż przepis art. 21 ust. 1 p.g.k., wbrew twierdzeniom organu I instancji nie stanowi podstawy do określenia miejsca zamieszkania stron postępowania, a tym samym przyjmowanie tylko i wyłącznie danych zawartych w ewidencji gruntów nie może stanowić o fakcie, iż nadanie przesyłki na taki adres zawsze będzie skutkowało przyjęciem skutecznego doręczenia. Jakkolwiek stosownie do treści art. 22 ust. 2 zd. 1 p.g.k. podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (m.in. właściciele nieruchomości), zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków (m.in. adres – art. 20 ust. 2 pkt 2), w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian, to jednak żaden przepis nie przewiduje, by w sprawie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę koniecznym było dokonywanie doręczenia na adres wskazany w tym właśnie rejestrze.

Strona podniosła, że z wyrażonej w art. 39 k.p.a. zasady oficjalności doręczeń wynika, że to organ ustala adresy zamieszkania poszczególnych stron, a czynić ma to tak, aby ustalenia w tym zakresie były wyczerpujące, co oznacza, że stosować może wszystkie środki, których prawo nie zabrania. Brak jest natomiast na gruncie k.p.a. przepisu, który pozwalałby pominąć w postępowaniu stronę, która np. nie zaktualizowała danych w ewidencji gruntów i budynków. Organ winien mieć również na względzie to, że dane zawarte w ewidencji gruntów nie są bezwzględnie wiążące w postępowaniu administracyjnym. Ponadto zdaniem strony, co do zasady dane zawarte w ewidencji gruntów mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny, który może się różnić od danych zawartych w samym rejestrze. W ocenie strony, w opisywanej sprawie nie mamy do czynienia z zasadami obowiązującymi na gruncie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdzie doręczeń dokonuje się na adres wskazany w ewidencji gruntów.

Tym samym, mając na uwadze fakt zamieszkiwania wnioskodawczyni od 15 lat pod innym adresem, oraz fakt, że organ winien ustalić adres zamieszkania wszelkimi możliwymi metodami, automatyczne przyjmowanie adresu figurującego w ewidencji gruntów stanowi, w ocenie strony, naruszenie zasad dokonywania doręczeń, które w tym przypadku winny być dokonywane stosownie do brzmienia u.p.z.p. oraz k.p.a.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 i art. 149 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy podał, że zażalenie zasługiwało na uwzględnienie jednakże z przyczyn, które organ wziął pod uwagę z urzędu.

Kolegium wskazało, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania zostały wyczerpująco wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Należy do nich m.in. wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jest to przesłanka, która może stanowić podstawę do wznowienia postępowania wyłącznie na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Zdaniem organu odwoławczego zauważyć także trzeba, że wniesienie przez stronę podania o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a., o wznowieniu postępowania właściwy organ rozstrzyga w drodze postanowienia, którego wydanie, w myśl art. 149 § 2 k.p.a., stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Organ podniósł, że wydanie postanowienia w kwestii wznowienia odbywa się więc w tzw. fazie wstępnej postępowania, która ma charakter formalny. Jednakże, co istotne, na tym etapie organ nie może natomiast oceniać, czy wskazane przez stronę przyczyny wznowienia faktycznie wystąpiły. Ta kwestia podlega ocenie dopiero w fazie rozpoznawczej, następującej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Czynności podejmowane przed wszczęciem postępowania nie są bowiem czynnościami procesowymi dokonywanymi w ramach postępowania administracyjnego, wobec czego w ich granicach nie mieści się ewentualne prowadzenie postępowania wyjaśniającego w kwestii posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania. Z tego względu, w razie powoływania się we wniosku o wznowienie na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ustalenia co do zapewnienia czynnego udziału w sprawie zakończonej ostateczną decyzją mogą być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r. VI SA/Wa 2938/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2015 r. II SA/Po 407/15).

Kolegium wskazało, że w opisywanej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy, wskazując jako przyczynę wznowieniową okoliczność, że będąc stroną nie brała udziału w postępowaniu, a więc przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dokonując ustaleń (z podaniem przyczyn - brak zaktualizowania danych w ewidencji gruntów po zmianie miejsca zameldowania przez skarżącą) stwierdził, że skarżąca była stroną przedmiotowego postępowania i miała możliwość czynnego udziału w sprawie i w konsekwencji uznał, za niedopuszczalne wznowienie postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że co do zasady, we wstępnej fazie postępowania nie bada się przesłanek wznowieniowych. Tym bardziej w sytuacji, gdy strona powołuje się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ustalenia w tym zakresie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją mogą być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. W związku z tym, rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej czynnego udziału w sprawie we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego było błędne, bo przedwczesne. Organ podniósł, że wobec powyższego nie może też, kontrolując postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, kontrolować prawidłowości argumentacji w przedmiocie tego, czy w postępowaniu zwykłym skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu, czy też nie.

Kolegium wskazało, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, tj. czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany, skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej w formie decyzji.

Organ odwoławczy podniósł, że rozpoznając sprawę ponownie organ mając na uwadze treść opisywanego postanowienia i wskazania w nim wyrażone, winien zbadać okoliczności stanowiące przedmiot zażalenia i załatwić sprawę zgodnie z zasadą praworządności w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej, postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z naruszeniem art. 33, art. 150 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca podniosła, że strona postępowania administracyjnego – ZK złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego "prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę". ZK udzieliła pisemnego pełnomocnictwa swojemu synowi PK, z prawem do udzielania dalszych pełnomocnictw. Jednakże w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa dalszego do reprezentowania ZK w przedmiotowym postępowaniu. Takim pełnomocnictwem nie jest, w ocenie Spółki, pełnomocnictwo z dnia 16 listopada 2016 r. udzielone radcy prawnemu PT do reprezentowania PK. W ocenie skarżącej PK nie jest stroną postępowania i przedłożone pełnomocnictwo (dalsze) jest bezprzedmiotowe w tym postępowaniu. Z treści tego pełnomocnictwa (dalszego) nie wynika, że upoważnia ono do reprezentowania ZK. W ocenie skarżącego rozstrzygające sprawę organy nie dokonały weryfikacji prawidłowości dokumentu pełnomocnictwa przedłożonego wraz z wnioskiem, co jest o tyle istotne, iż ZK "miała być reprezentowana" przez profesjonalnego pełnomocnika. W imieniu osoby fizycznej wniosek może być złożony przez pełnomocnika będącego osobą fizyczną, posiadającą pełną zdolność do czynności prawnych - art. 33 § 1 k.p.a. Wydanie zatem "decyzji o wznowieniu" czy "postanowień o odmowie wszczęcia postępowania", jak też skarżonego postanowienia o uchyleniu postanowienia Prezydenta Miasta [...] o odmowie wznowienia postępowania może nastąpić jedynie na wniosek złożony przez prawidłowo umocowaną osobę i to zgodnie z zakresem udzielonego upoważnienia, co zdaniem Spółki nie miało w niniejszej sprawie miejsca.

Skarżąca podała, że skoro w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W ocenie Spółki wnioskodawca nie złożył żadnego wniosku dowodowego wykazującego okoliczności (spotkanie ze współwłaścicielami nieruchomości, przedmiot i termin tegoż spotkania) wykazujące termin dowiedzenia się o decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Trudno więc uznać, że wnioskodawca wykazał, że termin do złożenia wniosku o wznowienie jest zachowany. Zgodnie z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. strona wnosi podanie o wznowienie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. W przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. termin ten liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, zaś zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione. Spółka podała, że nie wystarczy tutaj samo twierdzenie strony, że przedmiotowe spotkanie miało miejsce, nie wystarczy też uprawdopodobnienie. Strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Zdaniem Spółki, w treści wniosku o wznowienie postępowania, wnioskodawca nie powołał żadnego dowodu wykazującego czy okoliczności na które się powołuje (spotkanie ze współwłaścicielami nieruchomości) w ogóle miało miejsce, ani jaki był przedmiot tego spotkania i jego termin. Wnioskodawczyni nie opisała, poza terminem, szczegółów tegoż spotkania, w szczególności nie opisała faktu który ze współwłaścicieli pierwszy dowiedział się o decyzjach o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę, a także od kogo i kiedy powziął tego rodzaju wiedzę, co ma zasadnicze znaczenie dla oceny ewentualnego zachowania terminów w innych sprawach, wszczynanych z wniosków innych współwłaścicieli.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r. VIII SA/Wa 1008/13, tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Rozstrzygnięcie odmawiające wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Z akt sprawy organu pierwszej instancji (k. 66) wynika, że w dniu [...] marca 2017 r. organ ten wydał postanowienie nr [...] o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] (uwzględniając wnioski [...]) oraz zawiesił z urzędu wznowione postępowanie do czasu ustanowienia kuratora spadku po zmarłej stronie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga jest oczywiście bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu w świetle wynikających z art. 145 § 1 p.p.s.a. kompetencji orzeczniczych do uwzględnienia skargi. W toku przeprowadzonej z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) legalnościowej kontroli przedmiotu zaskarżenia nie stwierdzono zatem naruszeń prawa, których rodzaj lub stopień uzasadniałyby wzruszenie mocy obowiązującej zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Nie stwierdzono istnienia wad nieważności i wad wznowienia postępowania, jak również takich naruszeń prawa materialnego lub prawa procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia kasatoryjnego (art. 138 § 2 k.p.a.) organu zażaleniowego w sprawie o wznowienie postępowania.

Organ zażaleniowy prawidłowo i zasadnie wykonał kompetencję do orzekania kasatoryjnego (art. 138 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a.) poprzez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy (art. 149 § 3 k.p.a.) oraz przekazanie sprawy wznowienia do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji. Z niewadliwych ustaleń organów oraz akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że organ pierwszej instancji, naruszając bezpośrednio przepis art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dokonał w postanowieniu o odmowie wznowienia merytorycznej oceny istnienia przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo iż badanie okoliczności związanych z pominięciem danego podmiotu jako strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją powinno nastąpić po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc już w toku wznowionego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Bezpośrednie naruszenie zasadniczego przepisu art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które skutkowało wydaniem oczywiście wadliwego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, wypełniło przesłanki wydania postanowienia kasatoryjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. Organ pierwszej instancji naruszył bowiem wskazane wyżej przepisy postępowania, dokonując niedopuszczalnego rozpoznania co do istoty sprawy o wznowienie (sprawy administracyjnej weryfikacyjnej) przed formalnym wznowieniem postępowania. O ile więc organ pierwszej instancji był upoważniony do oceny zachowania terminu złożenia wniosku o wznowienie, wskazania podstawy wznowienia oraz innych przesłanek formalnej dopuszczalności wznowienia, o tyle nie był on uprawniony do uznania, że podstawą odmowy wznowienia postępowania może być jego kategoryczna ocena, że podmiot będący stroną postępowania brał w nim udział. Ocena tego rodzaju może bowiem zostać sformułowana dopiero po formalnym wznowieniu postępowania w toku wznowionego postępowania, w którym bada się istnienie okoliczności stanowiących podstawę wznowienia (art. 149 § 2). Dodatkowo należy zauważyć, że organ zażaleniowy nie mógł wydać postanowienia reformatoryjnego, orzekając o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz wznowieniu postępowania, gdyż nie jest on organem właściwym do wznowienia postępowania, zgodnie z zasadą sformułowaną w art. 150 § 1 k.p.a.

Jeżeli natomiast chodzi o dalsze zarzuty skargi, w tym związane z niewłaściwą reprezentacją ZK jako pominiętej strony postępowania, to należy wstępnie zauważyć, że pełnomocnik procesowy strony skarżącej błędnie wskazuje w uzasadnieniu skargi na okoliczności związane z wnioskiem o wznowienie postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. Tymczasem w przedmiotowej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienia w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

Odnosząc się jednak do zasadniczej argumentacji strony skarżącej, należy zauważyć, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy został złożony przez radcę prawnego umocowanego do działania (pełnomocnictwo z dnia 16 listopada 2016 r.) przez PK (syna ZK), który z kolei był umocowany do działania w imieniu pominiętej strony we wszelkich sprawach związanych z nieruchomością położoną na ul. [...] na podstawie pełnomocnictwa ogólnego z dnia 1 marca 2009 r. Tak szerokie ujęcie powyższego pełnomocnictwa stanowi podstawę do uznania, że obejmuje ono również umocowanie do działania w ramach administracyjnych postępowań nadzwyczajnych związanych z powyższą nieruchomością oraz interesem prawnym jej współwłaściciela (ZK). Również twierdzenia związane z wadliwością ustaleń organu pierwszej instancji co do zachowania terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie znajdują potwierdzenia w materiale procesowym zgromadzonym w aktach sporawy. Ze względu na powrót sprawy wznowienia do organu pierwszej instancji nie zamyka to jednak stronie skarżącej możliwości podnoszenia dalszych zarzutów i argumentów w toku dalszego postępowania, gdyż nawet po wznowieniu postępowania wznowione postępowanie może ulec umorzeniu, jeżeli bezsprzecznie okaże się, że wznowienie postępowania było niedopuszczalne. Należy jeszcze przypomnieć, że razie istnienia wątpliwości co do zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie właściwe czynności wyjaśniająco-dowodowe (m.in. zmierzające do wykazania, że termin ten nie został zachowany) mogą być również dokonywane w toku wznowionego postępowania.

Mając na względzie wskazane wyżej przesłanki, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.