Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 669/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5 i 6,  art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 1 i 3, art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. XII § 1
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 142
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.

SENTENCJA

Dnia 18 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi S.S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr VIII/123/11 w przedmiocie określenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie miasta oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia [...] maja 2011 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr VIII/123/11 w sprawie określenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie miasta. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. – Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przewidywała ona w § 1, iż przedsiębiorcy prowadzący placówki handlowe, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe dla ludności mogą otwierać je codziennie między godz. 5:00 a godziną 22:00. Zgodnie z § 2 uchwały ograniczenie czasu otwarcia i zamknięcia placówek gastronomicznych nie dotyczy dni i nocy, w których są organizowane imprezy okolicznościowe otwarte i zamknięte, w których za bezpieczeństwo i zachowanie ciszy nocnej w godzinach od 22:00 do 6:00 odpowiada organizator. W myśl § 3 uchwały placówki handlu detalicznego oraz placówki gastronomiczne zlokalizowane na terenie stacji benzynowych, stacje benzynowe, apteki mogą być czynne w każdy dzień tygodnia przez całą dobę. Zgodnie natomiast z § 4 przedsiębiorcy prowadzący zakłady gastronomiczne mogą w dniu 31 grudnia i 1 stycznia każdego roku mieć otwartą placówkę całą dobę.

Uchwała powyższa została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2011 roku, Nr 73, poz. 1380 i weszła w życie z dniem 14 lipca 2011 r. Następnie została zmieniona uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2011r. nr XIV/316/11 w zakresie godziny zamykania placówek, tj. z godziny 22:00 na 23:00.

W dniu 20 sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga S.S., działającego przez profesjonalnego pełnomocnika, na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej. Uchwale tej pełnomocnik zarzucił naruszenie:

1) wyrażonej w art. 20 Konstytucji zasady wolności działalności gospodarczej, na której oparta jest społeczna gospodarka rynkowa poprzez wprowadzenie ograniczeń naruszających tą wolność,

2) art. 22 Konstytucji poprzez wprowadzenie ograniczeń wolności działalności gospodarczej w akcie innym niż ustawa i pomimo braku ważnego interesu publicznego,

3) art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w akcie innym niż ustawia i pomimo braku spełnienia przesłanek do ich wprowadzenia - ochrona bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób,

4) art. 32 ust. 2 Konstytucji poprzez wprowadzenie regulacji dyskryminujących pewne grupy przedsiębiorców w życiu gospodarczym, poprzez ustanowienie prawa zawierającego w swej treści rozróżnienia dyskryminacyjne,

5) art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów,

6) art. 12 i art. 18 oraz art. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez wprowadzenie dodatkowych ograniczeń w zakresie handlu napojami alkoholowymi na terenie gminy, pomimo istnienia wyczerpującej regulacji i daleko posuniętych ograniczeń realizowanych w formie uchwał Rady Gminy o liczbie i usytuowaniu punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz zezwoleń na sprzedaż tych napojów,

7) nadużycie przysługujących gminie uprawnień przyznanych w art. XII ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy poprzez równoczesne stosowania do sprzedaży napojów alkoholowych reguły administracyjnego ustalania dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz daleko posuniętych ograniczeń przewidzianych ustawą z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,

8) art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie przepisów porządkowych i ograniczeniu godzin otwarcia placówek handlowych, pomimo braku podstaw prawnych i faktycznych do ich uchwalenia, przewidzianych w powołanym przepisie i poprzez nadużycie normy kompetencyjnej przewidzianej w tym przepisie,

9) interesu prawnego skarżącego poprzez nadmierne ograniczanie prawa skarżącego do prowadzenia działalności gospodarczej w warunkach wolnej gospodarki rynkowej narażanie skarżącego na poważne szkody majątkowe i straty.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej nr VIII/123/11 z dnia [...] maja 2011 r. w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik w pierwszej kolejności zarzucił organowi lekceważące podejście do skierowanego doń wezwania do usunięcia naruszenia prawa i nie udzielenie odpowiedzi na wezwanie. Ponadto zdaniem pełnomocnika nie ulega wątpliwości, że interes prawny S.S., prowadzącego działalność gospodarczą na terenie Gminy o statusie miejskim, uległ naruszeniu. S.S. prowadzi na terenie gminy cztery sklepy, w których prowadzi sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych i bezalkoholowych. Zatem nie ulega wątpliwości, że w takiej sytuacji S.S. może żądać od Rady Miejskiej usunięcia naruszenia, a także stwierdzenia nieważności uchwały, która narusza jego prawa podmiotowe chronione Konstytucją i przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sporna uchwała nadmiernie ogranicza prawo S.S. do prowadzenia działalności gospodarczej w warunkach wolnej gospodarki rynkowej. Wprowadzone ograniczenia narażają skarżącego na poważne szkody majątkowe i straty, które powstać mogą w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z obowiązywaniem sprzecznego z powszechnie obowiązującym prawem i z Konstytucją aktu prawa miejscowego. S.S. prowadzi sklepy na terenie miasta, w których sprzedaje alkohol i inne artykuły. Ograniczenie godzin otwarcia sklepów powoduje, iż dochody uzyskiwanie przez skarżącego uległy znacznemu uszczupleniu. W późniejszych godzinach, tj. po godzinie 23 ruch w tego typu placówkach handlowych, które ze względu na swoją specyfikę nastawione są również na sprzedaż w porach nocnych, jest znaczny, albowiem większość sklepów o tej porze jest już zamkniętych. W ocenie pełnomocnika uchwała ogranicza prawo wolności gospodarczej skarżącego, a także zagwarantowane przez Konstytucję prawa i wolności, dla ograniczenia których wymagane jest istnienie szczególnej przesłanki - ważnego interesu publicznego. W niniejszej sprawie natomiast w interesie publicznym jest to, aby tego rodzaju placówki, jak sklepy skarżącego mogły oferować swoje usługi w dogodnych porach.

Wobec powyższego, zdaniem pełnomocnika, zaskarżona uchwała jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa - art. 20, 22, 31 ust. 3, 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto uchwała ta narusza przepis art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. XII ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona skarżąca wskazała, że skoro w zakresie handlu napojami alkoholowymi funkcjonuje już daleko posunięta reglamentacja, realizowana w formie uchwał Rady Gminy o liczbie i usytuowaniu punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz zezwoleń na sprzedaż tych napojów wydawanych na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, to niedopuszczalne jest równoczesne stosowania do sprzedaży napojów alkoholowych także i ogólnej reguły administracyjnego ustalania dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, na podstawie art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające do Kodeksu pracy. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, iż zaskarżona uchwała narusza art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, albowiem Rada Miejska wprowadza przepisy porządkowe, na mocy których ogranicza godziny otwarcia placówek handlowych, pomimo braku podstaw prawnych i faktycznych do ich uchwalenia, przewidzianych w powołanym przepisie, tj. pomimo braku potrzeby ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Rada Miejska pomimo obowiązku nie uzasadniła uchwały i nie wyjaśniła, dlaczego uznała za konieczne wprowadzenie takich ograniczeń.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi w całości stwierdzając, że zaskarżona uchwała nie narusza wskazanych w skardze przepisów Konstytucji, ponieważ nie ogranicza działalności gospodarczej, a ustalone zgodnie z art. XII przepisów wprowadzających Kodeks pracy godziny otwierania i zamykania placówek handlowych i gastronomicznych reguluje jedynie sposób wykonywania działalności gospodarczej, nie pozbawiając ani nie ograniczając możliwości jej prowadzenia. Tym samym nie można utożsamiać opartej na przepisie ustawowej regulacji mającej charakter prawa miejscowego z ograniczeniem działalności gospodarczej, gdyż nie wpływa na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej. Zarzuty naruszenia norm konstytucyjnych są w ocenie organu chybione, gdyż Rada Miejska w podjętej uchwale zważyła różne wartości prawnie chronione, a nie jedynie dobro ekonomiczne skarżącego związane z całodobową sprzedażą napojów alkoholowych i innych napojów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z dnia

8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Według art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej stanowiły przepisy art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. nr 24, poz. 142 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jednym z przepisów zawierających takie upoważnienie jest art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, według którego dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. Ustalenie godzin otwarcia wskazanych placówek jest aktem generalnym, który musi zostać wyrażony w postaci przepisów powszechnie obowiązujących przez radę gminy, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wydana na wskazanej podstawie uchwała rady gminy ma charakter wykonawczy i może jedynie uzupełniać ustawę, nie może natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Taka regulacja traci wówczas charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Go 353/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010r., sygn. akt III SA/Kr 1/09, Lex nr 686754). Zatem kompetencje gminy ograniczone zostały wyłącznie do ustalania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych.

W ocenie Sądu zaskarżona w przedmiotowej sprawie uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami, Rada Miejska nie przekroczyła bowiem upoważnienia ustawowego i uregulowała wyłącznie dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie miasta. Uchwała w sposób jednolity dla wszystkich placówek ustaliła godziny otwierania i zamykania ich, tj. od 5:00 do 23:00 (po zmianie z dnia [...] grudnia 2011r.), co wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego z pewnością nie może zostać uznane za niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej wyrażonej w przepisach Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 20 Konstytucji RP społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Swoboda podejmowania działalności gospodarczej może zostać ograniczona wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22). Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Takim przepisem ustawowym ograniczającym swobodę działalności gospodarczej jest art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, którego prawo stosowania przez gminę wynika wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej z uwagi na ważny interes publiczny, wynikające z art. 22 Konstytucji, w tym przypadku znajduje uzasadnienie w przepisie art. 166 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne.

Przez "zaspokojenie potrzeb wspólnoty samorządowej" należy natomiast rozumieć zarówno potrzeby osób prowadzących działalność gospodarczą, jak i osób korzystających z usług zakładów lub placówek określonych w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Organ ma więc obowiązek uwzględnienia i wyważenia interesów różnych grup społecznych, a więc zarówno pracowników zatrudnionych w tych zakładach lub placówkach, osób je prowadzących w ramach działalności gospodarczej, a także konsumentów i klientów oraz osób, których usytuowanie tych zakładów i placówek może być źródłem uciążliwości i niedogodności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007r., sygn. akt II GSK 212/07, Lex nr 460723; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2000r., sygn. akt II SA/Ka 540/00, Lex nr 166999; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008r., sygn. akt II GSK 477/07, Lex nr 381675). Nie byłoby natomiast zasadne, aby interes jednego podmiotu, w niniejszej sprawie – skarżącego, górował nad interesami pozostałych.

Reasumując, podjęta uchwała, określająca dni i godziny pracy wskazanych placówek nie narusza prawa, ponieważ z mocy przepisu rangi ustawowej możliwe jest ograniczenie zasady swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2008r., sygn. akt III SA/Wr 461/08).

W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego co do naruszenia przez Radę art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez wprowadzenie ograniczeń wolności działalności gospodarczej w akcie innym niż ustawa i pomimo braku ważnego interesu publicznego.

Odnośnie naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym

z jakiejkolwiek przyczyny należy stwierdzić, że zawarte w zaskarżonej uchwale wyjątki związane z prowadzeniem działalności przez całą dobę w każdy dzień tygodnia przez placówki handlu detalicznego oraz placówki gastronomiczne zlokalizowane na terenie stacji benzynowych, stacje benzynowe oraz apteki uzasadnione są szczególnym charakterem prowadzonej działalności dla ludności.

Nie można zgodzić się też z pełnomocnikiem skarżącego, że zaskarżoną uchwałą Rada wprowadziła przepisy porządkowe na mocy art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ograniczające godziny otwarcia placówek handlowych, pomimo braku podstaw prawnych i faktycznych do ich ustalenia. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy, natomiast o przepisach porządkowych stanowi ustęp 3 tego artykułu. Zgodnie z jego brzmieniem w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W orzecznictwie przyjmuje się, że z uwagi na to, iż kwestie dotyczące dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlowych są regulowane w drodze uchwały organu stanowiącego gminy, nie mogą być regulowane w formie przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 ustawy. Między innymi Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 czerwca 2002r., sygn. akt III RN 54/02, Lex nr 110625 stwierdził, że: "Rozróżnienie między aktami prawa miejscowego, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a przepisami porządkowymi ma bowiem charakter formalny i opiera się na charakterze prawnym upoważnienia do ich stanowienia: w przypadku pierwszej kategorii aktów prawa miejscowego są to upoważnienia zawarte w ustawach szczególnych, innych niż ustawa o samorządzie gminnym, zaś przepisy porządkowe są stanowione na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 3 tej ustawy i tylko w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Wydanie przez radę gminy uchwały na podstawie upoważnienia zawartego, jak w rozpoznawanej sprawie, w ustawie szczególnej wyklucza traktowanie takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego, zawierającego przepisy porządkowe nawet wtedy, gdy została podjęta z uzasadnieniem przewidzianym dla stanowienia przepisów porządkowych, a mianowicie dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego

(art. 40 ust. 3 in fine ustawy)". Dalej Sąd wskazał, że "Ratio legis regulacji przewidzianej w art. XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie jest jednak realizacja celów określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ani też uporządkowanie spraw związanych z rozkładem czasu pracy pracowników zatrudnionych w placówkach handlu detalicznego, zakładach gastronomicznych i zakładach usługowych dla ludności".

Zaskarżona uchwała niewątpliwie nie zawiera przepisów porządkowych, a więc Radzie nie można zarzucić naruszenia, przy jej podejmowaniu, przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony skarżącej określenie w uchwale dni i godzin otwierania i zamykania wskazanych placówek nie ma również na celu ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych. Cele te bowiem osiągane są poprzez zastosowanie środków wynikających z ustawy z dnia 26 października 1982r.

o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. wyrok WSA

w Lublinie z dnia 11 października 2007r., sygn. akt III SA/Lu 282/07, Lex nr 438959). Art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy jest wyłączną podstawą upoważniającą gminę do określania dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlowych. Nie ulega wątpliwości, że dla szeregu placówek handlowych, prowadzących wyłącznie sprzedaż napojów alkoholowych, określenie czasu sprzedaży tych napojów oznacza jednocześnie określenie godzin otwarcia tych placówek i ich zamykania (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1998r., sygn. akt II SA 1086/98, Lex nr 658062). Należy zauważyć, że art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie pozwala radzie gminy na określenie godzin otwierania i zamykania placówek, w których alkohol jest sprzedawany. Wobec tego zastosowanie znajdują zasady ogólne określone w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających... pod warunkiem, że w uchwale wydanej na tej podstawie rada odniesie się ogólnie do godzin otwierania i zamykania wszystkich placówek handlowych, a nie tylko tych, w których prowadzona jest sprzedaż alkoholu (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998r., sygn. akt II SA 368/98). W zaskarżonej uchwale brak jest jakiegokolwiek zapisu odnoszącego się do ograniczenia sprzedaży bądź spożywania alkoholu czy też ustalającego dni i godziny otwierania i zamykania placówek, w których ma miejsce sprzedaż alkoholu, w związku z czym zarzut pełnomocnika skarżącego w powyższym zakresie należy uznać za nieuzasadniony.

Na koniec należy odnieść się do zarzutu braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu przyznał, iż do zaskarżonej uchwały nie zostało sporządzone uzasadnienie, jednakże jej projekt był przedmiotem obrad poprzedzających głosowanie. Jak zostało wskazane na początku rozważań nieważność uchwały zachodzi, gdy jej postanowienia są oczywiście sprzeczne z obowiązującym prawem. W przedmiotowej sprawie nie można uznać, przyjmując wskazywane wcześniej kryteria kwalifikowanej wadliwości uchwały organu gminy, że uchwała poddana kontroli została podjęta przez organ niewłaściwy, brak było dla niej podstawy prawnej albo że treść tej uchwały nie była przewidziana w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia. Przepisy prawa nie nakładają wprost na radę gminy obowiązku sporządzania uzasadnień podejmowanych uchwał, należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 13 października 2010r. (sygn. akt II GSK 876/09, Lex nr 746296), iż nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kierowała się przy podejmowaniu uchwały, przy czym motywy te mogą wynikać np. z protokołu z sesji, na której uchwała została podjęta. W piśmie z dnia [...] lipca 2012r. organ wskazał, że uzasadnieniem dla zaskarżonej uchwały była skarga Prokuratora Rejonowego na uchwałę nr IV/13/03, która to uchwała została w części wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 maja 2011r. (sygn. akt

II SA/Go 262/11). Mając na względzie uwzględnienie przez Sąd skargi Prokuratora, Rada Miejska podjęła zaskarżoną w niniejszym postępowaniu uchwałę oraz uchyliła w całości poprzednią, która była przedmiotem postępowania II SA/Go 262/11. W ocenie składu orzekającego pomimo tego, że zaskarżona uchwała nie została uzasadniona na piśmie, to brak takiego uzasadnienia nie jest brakiem pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności, zwłaszcza, że postanowienia uchwały odpowiadają obowiązującym przepisom prawa.

Z tych wszystkich względów skargę, jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.