Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2370/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części,  w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 17 pkt 14, art. 20 ust.1 i 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

B WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 81/21 w sprawie ze skargi P. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 20 grudnia 2019 r. nr ORN.0007.131.2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ul. [...] 1) uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 w części stwierdzającej nieważność § 18 ust. 5 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 7 i pkt 8 lit. a i b zaskarżonej uchwały, a w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 81/21 wskutek skargi P. Z. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 20 grudnia 2019 r., nr ORN.0007.131.2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ul.[...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,0484 ha położonej przy ul. [...] w [...] w części dotyczącej § 18 ust. 4 pkt 5, pkt 6, pkt 7 i ust. 5 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 7, pkt 8 lit. a, b oraz zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd najpierw nawiązał do skargi, opartej na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej powoływanej jako u.s.g.). Skarżący wniósł w niej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały obejmującej obszar jego działki nr [...], położonej na terenie o symbolu 2MU, podnosząc naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.; dalej zwanej ustawą w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, ze zm.) i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego polegającego na nadmiernym, nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności i wynikających z niego uprawnień do zabudowy jego działki. Stwierdził, że nadmierne ograniczenie w zakresie zabudowy przedmiotowej działki polega na:

- zakazie lokalizacji usług gastronomicznych (§ 18 ust. 4 pkt 5 planu miejscowego);

- ustaleniu maksymalnej powierzchni zabudowy w wysokości 50% (§ 18 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego), zamiast określenia tego parametru w wysokości 70%;

- ustaleniu maksymalnej intensywności zabudowy na poziomie 1,5 (§ 18 ust. 5 pkt 3 planu miejscowego), zamiast określenia tego parametru o wielkości 2,2;

- ustaleniu minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej na 30% działki budowlanej (§ 18 ust. 5 pkt 4 planu miejscowego), zamiast określenia tego parametru

w wysokości 5%;

- braku możliwości posadowienia obiektu budowlanego o wysokości do 13 m, do trzech kondygnacji nadziemnych lub do dwóch kondygnacji nadziemnych plus poddasze użytkowe (§ 18 ust. 5 pkt 5 planu miejscowego);

- wytyczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy po ścianach istniejącego budynku (§ 18 ust. 5 pkt 7 planu miejscowego), zamiast określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy jako linii prostej, równoległej do ul. [...], biegnącej po najdalej wysuniętym punkcie istniejącego na działce budynku;

- ustaleniu minimalnej ilości miejsc do parkowania (§ 18 ust. 5 pkt 8 lit. a, b i c planu miejscowego) bez wskazania, że miejsca te mogą być realizowane na istniejących parkingach miejskich oraz niewskazanie, że w ramach minimalnej liczby miejsc przewidziane zostały miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych

w kartę parkingową.

Na poparcie swoich zarzutów skarżący wskazał, że ingerencja w prawo własności w ramach władztwa planistycznego musi być proporcjonalna do osiągania określonych konstytucyjnie celów, takich jak bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochrona środowiska czy wolności i praw innych osób. O ile, zdaniem skarżącego, w sprawie można mówić o spełnieniu przez organ kryterium odpowiedniości, ponieważ przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, to nie zachodzi realizacja kryterium konieczności. Zastosowany środek ograniczający sferę uprawnień właściciela, spełnia ten wymóg tylko wówczas, gdy jest uciążliwy w stopniu nie większym niż jest to konieczne dla realizacji usprawiedliwionego interesu społecznego. Tymczasem, jak zauważył skarżący, istnieją sposoby określenia warunków zabudowy dla działki skarżącego, które pozwolą na realizację interesu publicznego, z drugiej jednak strony zapewnią poszanowanie przepisu art. 1 ust. 2 ustawy oraz jego interesu. Ograniczenia wprowadzone zaskarżoną uchwałą należy bowiem uznać za nadmierne i uciążliwe dla skarżącego, niepozwalające na zagwarantowanie prawa do korzystania z nieruchomości w przewidzianym prawnie zakresie.

Skarżący wyjaśnił także, że od 2015 r. ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, które umożliwiłyby mu rozbiórkę istniejącego na działce budynku i posadowienie budynku mieszkalno-usługowego (usługi gastronomiczne). Uzyskał on decyzję o warunkach zabudowy dla realizacji inwestycji, która jednak została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Procedura planistyczna przerwała jednak to postępowanie, a uchwalony plan uniemożliwia zabudowanie nieruchomości w zamierzony sposób. Zauważył, że Rada Miejska wprowadziła na obszarze, na którym znajduje się jego działka, zakaz lokalizacji usług gastronomicznych, a także ograniczyła wysokość zabudowy do 9 m, natomiast dla sąsiednich terenów, o tożsamym przeznaczeniu, tj. 1MU i 3MU - takich ograniczeń nie wprowadzono.

Skarżący powołał się na przepisy uchwały, które w jego odczuciu ograniczają możliwość zagospodarowania jego działki, podając jednocześnie wartości, jakie można było przyjąć dla tego terenu. Ostatecznie podniósł, że organ nie wyważył należycie interesu publicznego i prywatnego, przez co naruszył fundamentalną zasadę proporcjonalności, dokonując nieuprawnionej ingerencji w sferę prawa własności.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.

Zwróciła uwagę na przysługujące gminie uprawnienia do określania warunków zagospodarowania przestrzeni i stwierdziła, że sporządzając projekt planu kierowano się zasadami władztwa planistycznego, wobec czego zarzuty skargi są niezasadne. Wraziła przekonanie, że organ ważył interes publiczny i prywatny, dążąc również do wyważenia interesu skarżącego z właścicielami sąsiednich nieruchomości. W ten sposób ustalono wysokość zabudowy i ilość kondygnacji. Podkreśliła, że pomimo dwukrotnego wyłożenia projektu planu, skarżący nie wniósł do niego uwag, w przeciwieństwie do mieszkańców sąsiednich nieruchomości.

Rada wyjaśniła również, że na obszarze 2MU znajdują się działki, na których posadowione są budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynek z funkcją handlową; cechą charakterystyczną zabudowy na tym terenie jest niska zabudowa (ok. 9 m) oraz mała powierzchnia zabudowy, i to na tej podstawie określono parametry zabudowy. Na terenie 1MU znajduje się zabudowa wyższa (do 12 m) i większa intensywność zabudowy. Dodała, że na obszarze 2MU i 3MU znajdują się budynki w drugiej linii zabudowy, do których utrudniony jest dostęp komunikacyjny. Na terenie 3MU w drugiej linii znajduje się zabudowa garażowa, dla której wprowadzono zakaz nadbudowy i rozbudowy; na obszarze 2MU znajduje się natomiast zabudowa mieszkaniowa i handlowa, dlatego koniecznością było ustalenie minimalnej liczby miejsc parkingowych oraz wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, jako kontynuacji istniejącej zabudowy.

W jej ocenie skoro na działce może powstać obiekt o dwóch kondygnacjach i wysokości do 9 m, to skarżący ma możliwość realizacji inwestycji. Natomiast zakaz realizacji usług gastronomicznych został wprowadzony w wyniku uwzględnienia uwag mieszkańców sąsiedniego bloku i dwóch innych osób. Z kolei zapewnienie miejsc parkingowych na tej działce jest możliwe - przy ustalonym wskaźniku zabudowy oraz konieczne, ponieważ miejsca parkingowe położone przy drodze powiatowej są ogólnodostępne i znajdują się poza granicami przedmiotowego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po przedstawieniu tych stanowisk stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Najpierw Sąd stwierdził, że spełnione zostały wymogi do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi, gdyż w sprawie został naruszony interes prawny skarżącego. Następnie wyjaśnił istotę prawa własności, zasady swobody działalności gospodarczej, a także omówił uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu

Sąd przychylił się do stanowiska skarżącego, że w sprawie organ nie wyważył należycie interesu prywatnego i publicznego. Z dokumentów planistycznych nie wynika bowiem, poza wnioskami mieszkańców domu wielolokalowego przy ul. [...], dlaczego na terenie oznaczonym symbolem 2MU, który obejmuje obszar o symbolach 1MU i 3MU, wprowadzono szereg bardziej rygorystycznych zakazów.

Jak zauważył, przepis § 18 ust. 1 - 3 stanowi, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2MU ustala się przeznaczenie: zabudowa mieszkaniowo-usługowa. W ramach przeznaczenia realizuje się obiekty mieszkaniowe, usługowe lub mieszkaniowo-usługowe. Ponadto dopuszcza się urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, zieleń urządzoną, drogi wewnętrzne, budynki garażowe. Tożsamy jest przepis § 17 planu dla terenów oznaczonych na rysunku symbolami 1MU, 3MU, który ustala dla nich przeznaczenie w postaci zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Zarówno z mapy stanowiącej załącznik graficzny do planu, jak i ze zdjęć załączonych do skargi wynika, że w istocie obszary o symbolach 1MU, 2MU oraz 3MU stanowią jedną całość architektoniczno-urbanistyczną. Niezrozumiałe jest więc, zdaniem Sądu, postępowanie organu, który nie ustalił jednolitych warunków zabudowy dla całego tego obszaru, charakteryzującego się nieregularną zabudową.

Podobnie Sąd ocenił zarzut skargi dotyczący nadmiernej ingerencji w prawo własności i ustanowienie zakazu prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej na terenie o symbolu 2MU, podczas gdy dla terenów 1MU i 3MU takie zakazy nie zostały ustanowione. Zauważył, że dla obszaru 2MU, na którym znajduje się działka skarżącego, dodatkowo w § 18 ust. 4 ustalono zakaz lokalizacji usług gastronomicznych (pkt 5), usług rozrywkowych (pkt 6) i innych usług uznanych społecznie za uciążliwe (pkt 7). Sąd uznał zatem, że przepisy te w sposób nieuprawniony różnicują właścicieli nieruchomości położonych na obszarach 1MU i 3MU oraz obszarze 2MU, bowiem bez uzasadnienia prawnego wprowadzono dodatkowe zakazy w prowadzeniu działalności gospodarczej. W odniesieniu do zapisu pkt 7 posłużono się przy konstruowaniu zakazu odnośnie do "innych uznanych społecznie za uciążliwe" określeniem, które jest pojęciem nieostrym i uniemożliwia jednoznaczne ustalenie, jakiego rodzaju działalności gospodarczej faktycznie ten zapis dotyczy. W efekcie Sąd przyjął, że organ nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego.

Sąd zaznaczył, że w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...] (załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 grudnia 2015 r., nr ORN.0007.94.2015) przewidziano, że na terenach zabudowy jednorodzinnej z usługami oraz zabudowy wielorodzinnej z usługami dopuszczalne będzie lokalizowanie usług, tj.: handel detaliczny, gastronomia, drobne usługi kultury typu kawiarnia internetowa, galerie, biblioteki, pomieszczenia zakwaterowania turystycznego, drobne nieuciążliwe rzemiosło, itp. Mając na względzie, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne, stwierdził, że z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Sąd wyraził także zapatrywanie, że przepisy § 18 ust. 5 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 7 oraz pkt 8 lit. a i b planu miejscowego naruszają zasady sporządzania planu, co skutkuje ich nieważnością w odniesieniu do działki skarżącego. Ustanawiając te przepisy organ naruszył bowiem konstytucyjną zasadę równości. Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała w sposób nieusprawiedliwiony i nieuzasadniony różnicuje sytuację prawną właściciela nieruchomości znajdującej się na obszarze 2MU, gdzie określono bardziej rygorystyczne zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu niż na terenach sąsiednich, pełniących takie same funkcje. Zaznaczył, że obszary te położone są w ciągu tej samej drogi, przy której zlokalizowana jest identyczna zabudowa niższa niż otaczające go obszary z zabudową domami wielolokalowymi czterokondygnacyjnymi. Uznał także, że organ planistyczny w ogóle nie uzasadnił rozróżnienia terenów mieszkaniowo-usługowych, znajdujących się na stosunkowo niewielkim, zwartym obszarze, stanowiącym całość urbanistyczną. Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie w niniejszej sprawie, bowiem uniemożliwia ocenę motywów jakie legły u podstaw wprowadzenia rozróżnienia terenów mieszkaniowo-usługowych na niewielkim obszarze, poza stwierdzeniem, że właściciele budynku wielolokalowego nie wyrażali zgody na umożliwienie zlokalizowania działalności gastronomicznej w pobliżu ich budynku. Rozwijając ten wątek podał, że uzasadnienie do planu miejscowego powinno wyjaśniać jakie względy przemawiały za wyodrębnieniem trzech terenów mieszkaniowo-usługowych, spośród których tylko dla jednego z nich określono inne – w ocenie skarżącego mniej korzystne - warunki zagospodarowania terenu i zabudowy. Organ winien również w uzasadnieniu wykazać, że wyważył przeciwstawne interesy prawne właścicieli terenów objętych planem miejscowym, a planowane zagospodarowanie spornego terenu ma uzasadnienie faktyczne i prawne. Zdaniem Sądu, jest to szczególnie ważne w tej sprawie, ponieważ jak wynika z uzasadnienia odpowiedzi na skargę, dodatkowe zakazy lokalizacji określonych usług na terenie 2MU zostały wprowadzone na skutek uwag wniesionych przez mieszkańców sąsiadującego z działką skarżącego bloku. W załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, stanowiącym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, nie znalazły się bowiem te uwagi oraz uzasadnienie, z jakich powodów zostały one przez organ uwzględnione - załącznik ten zawiera jedynie wykaz uwag, które nie zostały uwzględnione.

Sąd za niewystarczające uznał wyjaśnienia dotyczące sposobu określenia parametrów zabudowy na terenie 2MU. Nie wynika z niego bowiem dlaczego dla obszaru 1MU i 3MU określono takie same zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, pomimo iż ten teren objęty symbolem 1MU różni się nieznacznie od obszaru 3MU. Ponadto, w jego ocenie, w sposób nieuprawniony organ wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy na zapleczu dla terenu 2MU, ustalając ją częściowo po obrysie istniejącego na działce skarżącego budynku. Także nie wyjaśniono, z jakich względów linia ta została ustanowiona w taki, a nie inny sposób, podczas gdy na terenie 3MU również znajduje się zabudowa na zapleczu, a pomimo tego na nim organ nie ustalił w ogóle drugiej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z tego też względu zapis § 18 ust. 5 pkt 7 planu miejscowego o obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy, które zostały naniesione na rysunku graficznym planu nie znajduje żadnego uzasadnienia w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

W końcowym fragmencie uzasadnienia Sąd wyjaśnił dlaczego za niezasadny uznał zarzut dotyczący określenia liczby miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Jednakże z uwagi na wprowadzenie - zdaniem Sądu - niczym nieuzasadnionego rozróżnienia w ilości miejsc przeznaczonych do parkowania dla terenu oznaczonego 1MU i 3MU a terenem 2MU, dla którego wprowadzono większy limit niezbędnych miejsc do parkowania, stwierdził nieważność § 18 ust. 5 pkt 8 lit. a) i b) planu miejscowego w odniesieniu do działki skarżącego.

Z tych powodów Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 32, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej na wstępie części.

Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzut procesowy, sformułowany w pierwszej kolejności, a także trzy zarzuty materialnoprawne.

Pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez brak częściowego oddalenia skargi pomimo nieuwzględnienia skargi w części.

Następnie podniósł błędną wykładnię art. 1 ust. 3 ustawy polegającą na uznaniu, że organ nie wyważył interesu publicznego i interesu prawnego skarżącego, pomimo iż wprowadzenie ograniczeń w sposobie korzystania z obszaru oznaczonego jako 2MU wynikało z uwzględnienia wymogów ładu przestrzennego i uwag mieszkańców.

Zarzucił też niewłaściwe zastosowanie art. 17 pkt 14 ustawy polegające na wskazaniu, że burmistrz nie uzasadnił, dlaczego uwzględnił część uwag. Stwierdził, że w świetle powyższego przepisu burmistrz przedstawia radzie projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, zatem nie ma potrzeby uzasadniania uwag uwzględnionych.

Kolejny zarzut odniesiono do art. 28 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że postanowienia planu istotnie naruszają zasady sporządzania planu miejscowego, podczas gdy wprowadzenie ograniczeń w sposobie korzystania z obszaru oznaczonego jako 2MU było obiektywnie uzasadnione i stanowiło efekt wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego skarżącego.

W oparciu o powołane podstawy kasacyjne pełnomocnik organu wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentacji zdjęciowej obrazującej ukształtowanie zabudowy na terenach 1MU, 2MU i 3 MU z ulicy [...] (2 zdjęcia z portalu google.pl.maps), ulicy [...] (1 zdjęcie z portalu google.pl.maps) oraz wjazd na działkę skarżącego. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że o przekroczeniu granic władztwa planistycznego można mówić, gdy ustalenia planu są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Tymczasem wprowadzenie ograniczeń w odniesieniu do terenu oznaczonego jako 2MU było spowodowane koniecznością zachowania ładu przestrzennego i uwagami mieszkańców, które organ jest zobligowany brać pod uwagę. Ustalenia planu dla terenu 2MU są bardziej rygorystyczne niż na sąsiednich terenach 1MU i 3MU, ponieważ obszar ten pomimo tożsamego podstawowego przeznaczenia posiada odmienne uwarunkowania i nie można go traktować jako ternu stanowiącego jedną całość architektoniczno-urbanistyczną, co uwidaczniają załączone zdjęcia. Pełnomocnik nawiązał do argumentacji prezentowanej w toku całego postepowania sądowego.

Pełnomocnik zaakcentował także, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla działki skarżącego, przypisując jej ustalenia jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, na której dopuszcza się funkcję gastronomiczną. W jego ocenie ustalenia studium i planu miejscowego nie są ze sobą sprzeczne zarówno w kwestii zakazu realizacji usług gastronomicznych, jak i pozostałych wskaźników i parametrów zabudowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie w całości. Domagał się także oddalenia wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentacji zdjęciowej jako niedopuszczalnego, bowiem skarga kasacyjna jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia wyroku i procedura sądowoadministracyjna nie przewiduje składania wniosków dowodowych na etapie badania sprawy przez Sąd drugiej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się częściowo zasadna.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu procesowego naruszenia art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Naruszenie tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji pomimo nieuwzględnienia wszystkich żądań skarżącego nie zawarł w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi w pozostałej części. Zarzut ten nie jest uzasadniony.

Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.g.n., była uchwała rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy). Podmiotowość skarżącego w takim postępowaniu kształtuje się odmiennie niż w innych postępowaniach w sprawie sądowoadministracyjnej, gdyż podstawą legitymacji skargowej jest nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia lecz naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Sąd rozstrzyga w granicach tej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem w oparciu o zasadę wyrażoną w art. 134 § 1 P.p.s.a., zawsze jednak w granicach interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Uwzględniając skargę sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Oceniając, czy nie doszło do naruszenia porządku prawnego, w razie stwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, władny jest rozstrzygnąć nie tylko w zakresie żądania skargi. Bada wszak, czy nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, a stwierdzenia takiego naruszenia powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ma to istotne znaczenie także z uwagi na regulację zawartą w art. 101 ust. 2 u.g.n., w świetle której przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Odmienności i specyfika orzekania w sprawach ze skarg na uchwałę radę gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekłada się również na treść rozstrzygnięcia sądu.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji istotnie nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie nieważności również § 18 ust. 5 pkt 8 lit. a planu miejscowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym nie był jednak bezwzględnie zobligowany do zamieszczenia w sentencji wyroku stwierdzającego nieważność planu miejscowego dodatkowego rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi w części, aczkolwiek mógł to uczynić. W takiej sytuacji powinien uzewnętrznić swoje stanowisko w uzasadnieniu wyroku. Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny i nienasuwający jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych wyjaśnił, w jakiej części i z jakich powodów nie uwzględnił części żądania skarżącego (s. 16 i 17). Konsekwentnie przyjąć trzeba, że nawet bez takiego dodatkowego rozstrzygnięcia skarżący był uprawniony do zaskarżenia wyroku w tym zakresie, należało to do jego czynności dyspozycyjnych, z uprawnienia tego nie skorzystał. Zauważyć nadto przyjdzie, że Sąd w zaskarżonym wyroku orzekł o stwierdzeniu nieważności także § 18 ust. 4 pkt 6 i 7 planu miejscowego, gdy tymczasem te dwie jednostki redakcyjne uchwały nie były objęte żądaniem skargi, a zgodnie z tym co rozważono był uprawniony do takiego orzeczenia, oczywiście w razie stwierdzenia do tego podstaw.

Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów materialnoprawnych nie można uznać zasadności tego odniesionego do art. 17 pkt 14 ustawy. Zgodnie z nim wójt (burmistrz albo prezydent miasta) na końcowym etapie procedury planistycznej zobowiązany jest przedstawić radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Poprzestanie na wykładni językowej tego przepisu może rzeczywiście skłaniać do wniosku zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, że wójt przedstawia nie wszystkie złożone uwagi, ale tylko te, które nie zostały przez niego uwzględnione. Rację ma jednak Sąd pierwszej instancji wywodząc, że obowiązkiem wójta jest przedstawienie radzie gminy wraz z projektem planu także uwag uwzględnionych na wcześniejszym etapie procedury planistycznej, aczkolwiek Sąd poprzestał jedynie na wyrażeniu tego poglądu. Dokonanie wykładni wskazanego przepisu na płaszczyźnie systemowej prowadzi jednak do akceptacji tego poglądu. Już z samego zestawienia treści przepisów art. 17 określającego tryb sporządzenia planu miejscowego oraz art. 20 ust. 1 i 2 ustawy wypływa norma, że wójt przedstawia radzie gminy wraz z projektem planu miejscowego pełną dokumentację prac planistycznych, a więc także ze wszystkimi złożonymi uwagami, uwzględnionymi przez niego w wyniku ich rozpatrzenia i nieuwzględnionymi. Ma to swoje uzasadnienie, wszak rada gminy wykonując swój ustawowy obowiązek uchwalając plan miejscowy rozstrzyga jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego (wszystkich uwag, nie tylko tych nieuwzględnionych przez wójta). Nie można wykluczyć, że rada gminy oceni, że wójt w sposób nieuzasadniony uwzględnił niektóre lub nawet wszystkie uwagi, tak samo jak uzna zasadność niektórych lub wszystkich nieuwzględnionych uwag. W takim przypadku powoduje to konieczność wprowadzenia zmian (zmiany) do przedstawionego projektu planu miejscowego. Dodać trzeba, że nie każda uwaga do projektu planu musi zostać rozpatrzona oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały, może to nastąpić łącznie, tyle tylko, że w załączniku należy wymienić każdą uwagę i wskazać, czy została uwzględniona czy nie i z jakich powodów (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 920/19 - LEX nr 3365662).

Częściowo usprawiedliwione okazały się pozostałe zarzuty materialne naruszenia art. 1 ust. 3 ustawy i w konsekwencji także art. 28 ust. 1 ustawy.

Ustawodawca przyznał gminie uprawnienie do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie to, znajdujące podstawę w art. 3 ust. 1 ustawy, powszechnie określane jest jako władztwo planistyczne. Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i strona wnosząca skargę kasacyjną dostrzegają, że władztwo to nie może być rozumiane jako absolutne, niepodlegające żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wprowadza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (m.in. art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3) oraz szereg przepisów ustawy. Gmina w ramach władztwa planistycznego uchwalając plan miejscowy niewątpliwie powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. unikać nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionych wartości (praw i wolności jednostek), a dokonana ingerencja musi pozostać w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów, z powodu których zamierza ustanowić określone ograniczenia. W postępowaniu zmierzającym do ustalenia przeznaczenia danego terenu i określenia sposobów jego zagospodarowania organy gminy, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy, winny ważyć interes publiczny i interesy prywatne, poszukiwać rozwiązań najmniej dolegliwych dla jednostek, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi wyklucza zakładanie prymatu interesu publicznego nad jednostkowym i odwrotnie (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2677/20 - LEX nr 3354393).

Należy jednak stwierdzić, że wykładnia przepisów ustawy odnośnie do wymogów stawianych planowi miejscowemu nie powinna być nadmiernie rygorystyczna w tym sensie, że prowadzić będzie do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczenia konkretnego terenu i określenia na nim sposobów jego zagospodarowania w przypadku, gdy zebrana dokumentacja prac planistycznych uzasadnia przyjęte rozwiązania. Zgodzić się trzeba z pełnomocnikiem wnoszącej skargę kasacyjną, że mając na uwadze sporządzoną dokumentację prac planistycznych stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że tereny oznaczone symbolami 1MU i 3MU oraz 2MU stanowią jedną całość architektoniczno-urbanistyczną, jest stwierdzeniem zbyt daleko idącym. Tereny te, pomimo identycznego podstawowego przeznaczenia (zabudowa mieszkaniowo-usługowa), do czego wypadnie jeszcze powrócić, posiadają niewielkie, ale jednak odmienne uwarunkowania, które mogły uzasadniać określenie dla terenu 2MU zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy) inaczej aniżeli w stosunku do dwóch sąsiednich jednostek urbanistycznych. Przede wszystkim istniejąca zabudowa na tym terenie jest niższa wobec zabudowy na sąsiadującym z tym terenem obszarze, mniejsza jest również - czego nie kwestionowano - powierzchnia zabudowy, jej intensywność. Odmienne więc określenie w § 18 ust. 5 pkt 1, 3 i 4 planu miejscowego wskaźników maksymalnej powierzchni zabudowy, maksymalnej intensywności zabudowy i minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, obliczonych na podstawie średnich wskaźników, miało swoje uzasadnienie. Z kolei wskaźnik wysokości zabudowy określony w § 18 ust. 5 pkt 5 planu miejscowego "do 9,0 m do 2 kondygnacji" nawiązuje do wysokości i ilości kondygnacji już istniejących budynków (na działkach nr [...], [...] i [...]). Także określenie w § 18 ust. 5 pkt 6 planu miejscowego dodatkowej linii zabudowy w sposób określony na rysunku planu (wzdłuż ścian budynków) uwzględnia ukształtowanie zabudowy na tym terenie. Konsekwencją przyjęcia takich zasad zabudowy na terenie 2MU było określenie liczby miejsc do parkowania w sposób wynikający z § 18 ust. 5 pkt 8 planu miejscowego. Nie można więc było przyjąć, że w omówionym zakresie Gmina uchwalając plan miejscowy nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego przez nadmierną ingerencję w sferę prawa własności skarżącego. Nie został on pozbawiony możliwości realizacji planowanego zamierzenia budowlanego, tyle tylko, że przy uwzględnieniu odpowiednich dla tego terenu parametrów ukształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu. Ustalenie i określenie w planie miejscowym ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu należy do zasadniczych instrumentów prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy.

Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem wnoszącej skargę kasacyjną, że istniały także warunki do wprowadzenia dodatkowych ograniczeń w użytkowaniu terenu oznaczonego symbolem 2MU w postaci zakazu lokalizacji usług gastronomicznych, usług rozrywkowych i innych "uznanych społecznie za szkodliwe" (§ 18 ust. 4 pkt 5, 6 i 7 planu miejscowego). Jak już zauważono dla tego terenu ustalono przeznaczenie w postaci zabudowy mieszkaniowo-usługowej, z możliwością realizacji obiektów mieszkaniowych, usługowych lub mieszkalno-usługowych. Przyjęto również zakaz lokalizacji stacji paliw, warsztatów samochodowych, stacji obsługi samochodów i zakładów produkcyjnych. Takie same, identyczne ustalenia przewidziano dla sąsiednich terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (teren 1MU, 3MU - § 17 ust. 1 - 4 planu miejscowego). W skardze kasacyjnej jej autor podjął próbę obrony wprowadzonych dodatkowych zakazów w użytkowaniu terenu oznaczonego symbolem 2MU ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ani w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, ani w trakcie procedury planistycznej ten argument nie był wysuwany. Co więcej, w odpowiedzi na skargę skarżącego wskazano wprost, że wprowadzenie zmiany do projektu planu miejscowego w postaci dodatkowych zakazów jest wynikiem uwzględnienia uwag (mieszkańców sąsiedniego budynku wielomieszkaniowego i dwóch innych osób). Zasadniczo jednak skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu procesowego mogącego podważyć ustalenia Sądu pierwszej instancji o braku sprzeczności z ustaleniami Studium (s. 11 i 12 uzasadnienia).

Należ stwierdzić, że ustalając przeznaczenie terenu i określając sposoby jego zagospodarowania organy gminy winny mieć na uwadze interes mieszkańców gminy - członków wspólnoty samorządowej w kierowanych wnioskach i uwagach do projektu planu miejscowego w kwestiach dotyczących ich interesów. Potrzeba i konieczność uwzględnienia wniosków i uwag ma jednak swoje granice, wszak interes jednej grupy mieszkańców, nawet liczniejszej nie może przewyższać interesu innej grupy lub jednostek. O ile zróżnicowanie zasad kształtowania zabudowy oraz określenia wskaźników zagospodarowania dla terenów oznaczonych symbolami 1MN i 3MN oraz 2MN miało swoje uzasadnienie, o tyle wprowadzenie na terenie 2MN dalszych ograniczeń w jego użytkowaniu, nieprzewidzianych dla sąsiednich jednostek o takim samym przeznaczeniu, nie miało żadnego uzasadnienia. Usprawiedliwieniem nie mogły być wyłącznie uwagi odnoszące się do sprzeciwu wobec usług gastronomicznych, rozrywkowych i innych "uznanych społecznie za uciążliwe", pomijając już brak precyzji ostatniego sformułowania. W tym zakresie należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu pierwszej instancji, że w omawianym zakresie organ nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego, co usprawiedliwiało stwierdzenie nieważności § 18 ust. 4 pkt 5, pkt 6 i pkt 7 planu miejscowego, a działając w granicach interesu prawnego skarżącego trafnie orzeczono, że następuje to w odniesieniu do działki nr [...].

Podsumowując, skarga kasacyjna okazała się częściowo usprawiedliwiona, a skoro, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, należało zastosować art. 188 P.p.s.a. i uchylić zaskarżony wyrok w punkcie 1 w części stwierdzającej nieważność § 18 ust. 5 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 7 i pkt 8 lit. a i b zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie (w części odnoszącej się do § 18 ust. 4 pkt 5, pkt 6 i pkt 7 zaskarżonej uchwały) skargę kasacyjną jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Wynik postępowania kasacyjnego uzasadniał odstąpienie od zasądzenia jego kosztów, co orzeczono na mocy art. 206 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w przewidzianym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.