Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2440/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 93
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Na sesji Rady Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] "w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]". Uchwałę tę podjęto na podstawie m.in. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), określanej dalej jako u.p.z.p.

Wojewoda [...] w dniu 16 sierpnia 2016 r. zaskarżył uchwalę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., zarzucając naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 5 i 6, art. 10 ust. 2 pkt 1, 5 i 6, w związku z art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszone zostały w sposób istotny zasady sporządzania studium, powodując, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.

Wojewoda wywodził, że studium składa się z dwóch zasadniczych części: informacyjnej, zwaną uwarunkowaniami, która stanowi opis, tj. inwentaryzację dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego obszaru gminy, stanowiącą punkt wyjścia do części regulacyjnej, zwanej kierunkami, konstytuującymi dyspozycje realizacji polityki przestrzennej gminy, a w efekcie stanowiącymi ustalenia wiążące organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Odwołując się do poglądów judykatury Wojewoda stwierdził, że wymóg zawarcia w studium danego elementu nie jest spełniony, jeżeli w ogóle coś o nim napisano i jakoś go określono. Wymóg ten jest spełniony dopiero wówczas, gdy napisano o nim tak, by wynikały z tego konkretne dyrektywy na przyszłość, pozwalające napisać "spójny" ze studium plan zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium są sprzeczne z ustawą wówczas, gdy nie realizują dyspozycji konkretnej normy ustawy, a także wtedy, gdy ich "ogólnikowość" i "hasłowość" nie pozwalają na realizację celów, które ma do spełnienia studium.

Dalej Wojewoda podniósł, że analiza treści zaskarżonego studium, zawartej w Rozdziale 7, iż ustalenia te naruszają wprost dyspozycję art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o p.z.p., obligującą do uwzględniania uwarunkowań wynikach w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Wojewoda wskazując, że obligatoryjnym elementem studium jest uwzględnienie prognoz demograficznych danej gminy podał, że na str. 54 i 55, w tym w tabeli nr 19 zamiast prognozy demograficznej dla Gminy [...] przedstawiono prognozę demograficzną dla powiatu [...].

Organ nadzoru, nie kwestionując możliwości posługiwania się prognozami demograficznymi dla obszaru powiatu w sposób pomocniczy argumentował, że dane te nie mogą w pełni zastępować prognoz demograficznych gminy, bowiem ustawodawca nie przewidział takiej możliwości, a uwzględnienie w studium prognozy demograficznej dla danej gminy wynika z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. b u.p.z.p., art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d, w związku z art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p., art. 10 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p.

Dalej Wojewoda wskazał, że brak uwzględnienia prognoz demograficznych dla gminy oznacza sporządzenie bilansu terenu, a także maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę, wyrażonego w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, niezgodnie z wymaganiami stawianymi przez ustawodawcę w przywołanych powyżej przepisach. Konsekwencją takiego działania jest naruszające przepis art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określenie kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy.

Z kolei wyznaczenie nowych terenów inwestycyjnych w studium:

- pomimo posiadania znacznych rezerw terenów niezabudowanych, w ramach obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także w ramach zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej wykrystalizowanej w stanie istniejącym;

- bez jednoznacznego określenia zapotrzebowania na nową zabudowę, przewyższającego chłonność terenów zurbanizowanych i objętych planem miejscowym;

- bez wskazania możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, a także określenia potrzeb inwestycyjnych gminy, wynikających z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy, stanowi o naruszeniu art. 10 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 1 ust. 4 pkt 4, i art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 5, 6 i 7 u.p.z.p., a w konsekwencji oznacza, istotne naruszenia zasad sporządzania studium, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Nadto Wojewoda wskazał na występujące w treści studium rozbieżności w danych dotyczących uwarunkowań demograficznych i zmiennych udziału ludności w wieku przedprodukcyjnym, produkcyjnym i poprodukcyjnym, jak również na przytoczenie danych odnoszących się do stanu istniejącego, zamiast sformułowania prognozy.

Skarżący podkreślił, że nie kwestionuje możliwości dokonania zmiany terenów na tereny wielofunkcyjne związane z rekreacją, sportem, mieszkalnictwem, wypoczynkiem i usługami, niemniej jednak obowiązkiem Rady Gminy [...] jest spełnienie wymogów stawianych przez ustawodawcę. Dopiero prawidłowo wykonane: analizy, prognozy demograficzne, bilanse terenów przeznaczonych pod zabudowę, zapotrzebowanie na nową zabudowę, a także jednoznacznie określone możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej służących realizacji zadań własnych gminy, stanowić może podstawę do określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy (vide art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Braki w powyższym zakresie - w ocenie Wojewody - należy kwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Nadto organ nadzoru podkreślił, że z art. 10 ust. 5 u.p.z.p. wynika, iż w celu wyznaczenia, bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy w skali gminy:

- określić maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę;

- dokonać oceny chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa;

- dokonać oceny chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.

Zapotrzebowanie oraz chłonność – jak wywodził Wojewoda - winna zostać dokonana w odniesieniu do całej gminy i stanowić integralną część uwarunkowań (vide art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.), a chłonność - zostać obliczona w odniesieniu do obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612 z póżn. zm.), a więc w odniesieniu do wyodrębnionego przestrzennie obszaru zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej zamieszkanego przez ludzi, a także w odniesieniu do ustaleń obowiązujących planów miejscowych. Tymczasem w studium nie dokonano oceny chłonności obszarów: o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa, przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.

W dalszej kolejności Wojewoda zwrócił uwagę, że w tekście kierunków rozwoju przestrzennego, stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały, chłonność obszarów o wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej sporządzono w oparciu o obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a także w oparciu o ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zamiast w oparciu o faktyczny stan możliwości realizacji nowej zabudowy w ramach wykrystalizowanej, w stanie istniejącym. Z kolei na str. 43 określono chłonność obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, zamiast dokonania oceny chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę z wyłączeniem obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Wojewoda zarzucił, że wyliczenia te nie określają powierzchni terenów możliwych do nowej zabudowy, a także nie rozróżniają terenów możliwych do zabudowy w ramach obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej od terenów położonych poza taką strukturą, na których możliwa jest nowa zabudowa i dla której obowiązują stosowne plany miejscowe. Nadto wskazał, że nie uwzględniono rzeczywistego stanu zagospodarowania.

W ocenie Wojewody nie jest wiadomym jakie jest faktyczne zapotrzebowanie na nową zabudowę w odniesieniu do funkcji zabudowy skoro zapotrzebowanie na nową zabudowę uwzględnia powierzchnie objęte planami miejscowymi, które z kolei uwzględnia się także w ramach chłonności.

Organ nadzoru, nie kwestionując możliwości szacowania zapotrzebowania z uwzględnieniem szerszego zakresu poczynionych analiz, aniżeli wynika to z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. wywodził, że oparcie maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę jedynie o liczbę wydanych wypisów z obowiązujących planów miejscowych oraz decyzji o warunkach zabudowy skutkuje naruszeniem art. 10 ust. 5, w związku z art. 10 ust. 1 pkt 7 i art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p.

W kontekście powyższych naruszeń organ nadzoru wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia, w sposób istotny zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z uwagi na naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 5 i 6, art. 10 ust. 2 pkt 1, 5 i 6, w związku z art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p., co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie.

Podniosła, że stosowane w kierunkach rozwoju rozwiązania są efektem kompilacji wielu czynników, należy do nich zaliczyć również materiał liczbowy analityczno-statystyczny, a terenu objęte studium są obecnie zurbanizowane. Wielkość działek przeznaczonych pod zabudowę oraz ich układ urbanistyczny wynika z trwającego od 25 lat procesu przekształceń na terenie gminy [...] w oparciu o dokumenty planistyczne. Dalej Gmina wywodziła, że tereny nominowane do przekształceń z zabudowy letniskowej do jednorodzinnej funkcjonują już jako zespoły zabudowy, tym samym nie należy traktować ich jako terenów wskazanych do urbanizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej określanej jako "P.p.s.a."). Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała rady gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny jest nieważna. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest studium, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

I. Przechodząc do oceny zasadności skargi, tj. zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym należy przywołać art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ustawodawca przewidział zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały w sprawie studium. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania studium. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, wyznaczającymi granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia studium i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania studium, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu (por. np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79), przy czym za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zaś pojęcie "zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym skargą - takimi wadami kwalifikowanymi przedmiotowa uchwała jest obarczona.

II. NSA w wyroku z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 981/15, CBOSA, wskazał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy choć nie jest aktem o charakterze powszechnym, adresowanym do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną gminy odgrywa istotną rolę w procesie sprawowania władztwa planistycznego. Studium stanowi bowiem instrument mający na celu koordynację ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że czytelność i jednoznaczność jego ustaleń jest istotna z punktu widzenia późniejszego stanowienia aktów prawa miejscowego, mocą których dokonuje się ingerencji w sferę prawa własności.

Jak wynika z treści art. 9 ust. 1 u.p.z.p., celem uchwalenie studium jest określenie polityki przestrzennej gminy. Wskazanie na "politykę" należy rozumieć jako wskazanie pewnych zasadniczych kierunków planowania przestrzennego, swoistej "filozofii" planowania przestrzennego.

O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być – w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 751/07, CBOSA).

Jedną z podstawowych zasad rządzących procedurą planistyczną jest ta wyrażona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien nie naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzona na mocy tego przepisu ustawy zasada, aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium oznacza, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepisy planu miejscowego nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zasada ta musi być więc rozumiana w ten sposób, że zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, CBOSA). Nadto Sąd przyjął również, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium.

Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest zatem związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2732/12, CBOSA). A zatem, rada gminy uchwalając studium sama decyduje o zakresie i szczegółowości związania o jakim mowa w treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres tego związania jest uzależniony od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a dokładniej ujmując - od stopnia szczegółowości ustaleń w tekstowych części studium, a także stopnia powiązania części tekstowej i części graficznej. Powyższe oznacza, że określone obszary w planie miejscowym mogą być przeznaczone do realizacji określonej funkcji – jeśli w studium obszar ten przewidziany był również do realizacji tego przeznaczenia. Wynika to z treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Z uwagi na treść art. 9 ust. 4 u.p.z.p. należy przyjąć, że regulacje zawarte w planie nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak również wyrok WSA w Gdańsku z 29 kwietnia 2009 r., II SA/Gd 563/08, Lex nr 703655, wyrok WSA w Gliwicach z 11 lutego 2008 r., II SA/Gl 817/06, CBOSA). Oznacza to, iż określone obszary na terenie gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę czy działalność danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę czy działalność. Ustalenia planu miejscowego są zatem konsekwencją zapisów studium.

III. W myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. W tym kontekście normatywnym należy odczytywać odpowiednie ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to jednak jedyny kontekst prawny stwarzający determinantę dla oceny studium. Z uwag przedstawionych w pkt II wynika zakres, w jakim treść studium determinuje treść planu. Znaczenie błędów (w kontekście art. 28 u.p.z.p.), popełnionych przy uchwalaniu studium należy zatem rozważać, mając na uwadze wagę studium, jako aktu przekładającego się na treść miejscowego planu.

Z omówionej wyżej korelacji między treścią studium a planem wynika ponadto obowiązek jasnego i czytelnego sporządzenia studium, tak aby jego treść nie była jedynie iluzorycznym wyznacznikiem treści planu. Ponadto studium, jak każdy akt musi być wewnętrznie spójny i niesprzeczny.

W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z § 6 tego aktu przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Taki nakaz wyprowadzić można również z art. 2 Konstytucji RP, uwzględniając zasadę określoności przepisów prawa. Jak wskazał TK w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK-A 2009/5/64, Zasadę określoności przepisów należy też wiązać z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Brak skonkretyzowania uwarunkowania przeznaczenia danego terenu lub kierunków zagospodarowania w studium zaprzecza idei uchwalania studium, którego zapisy mają mieć taką treść, tak aby nie trzeba było się domyślać jaka może być funkcja i przeznaczenie danego obszaru i jakie są uwarunkowania społeczne i innego rodzaju wymogi dla sformułowania przepisów planu.

IV. Z przedstawionych względów za zasadną należy uznać ocenę dokonaną przez Wojewodę, dotyczącą znaczenia dostrzeżonych w - będącej przedmiotem skargi - uchwały Nr [...]"w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]".

Po pierwsze na aprobatę zasługuje zarzut organu nadzoru, że ustalenia studium naruszają dyspozycję art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., obligującą do uwzględniania uwarunkowań wynikach w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Na str. 54 i 55, w tym w tabeli nr 19 zamiast prognozy demograficznej dla Gminy [...] przedstawiono prognozę demograficzną dla powiatu płockiego, co nie zostało dopuszczone w tym przepisie, a obowiązek uwzględnienia w studium prognozy demograficznej dla danej gminy wynika z dyspozycji art. 1 ust. 3 u.p.z.p., art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. b u.p.z.p., art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d, w związku z art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p., art. 10 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p.

Brak uwzględnienia prognoz demograficznych dla gminy oznacza sporządzenie bilansu terenu, a także maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę, wyrażonego w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, niezgodnie z wymaganiami stawianymi przez ustawodawcę w przywołanych powyżej przepisach. Konsekwencją takiego działania jest naruszające przepis art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określenie kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy.

Istotne jest również znaczenie tego błędu w kontekście obowiązku respektowania treści studium w miejscowym planie, o czym była wyżej mowa. Niepowołanie się na odnośną prognozę demograficzną dla konkretnej gminy powoduje brak adekwatnego wyznacznika dla formułowania treści miejscowego planu, czyniąc iluzorycznym przydatność studium, wbrew zamierzeniom ustawodawcy.

Zasadnie również Wojewoda wskazał na niespójności i wewnętrzne sprzeczności w poszczególnych częściach studium, odnośnie do prognoz demograficznych. Chodzi o załącznik nr 1 do uchwały, materiały planistyczne, str. 54 wersy: 24 – 26, oraz str. 53 wersy: 12 – 15, w których mowa jest o korzystnych uwarunkowaniach demograficznych i dodatnim wskaźniku przyrostu naturalnego i salda migracji, podobnie w załączniku nr 1 do uchwały str. 33 i str. 34, mowa jest o wzroście liczby ludności w wieku przedprodukcyjnym i ludności w wieku produkcyjnym, co pozytywnie może rokować na przyszłość jeśli chodzi o procesy demograficzne, natomiast na str. 35 zaskarzonej uchwały mowa jest o zmniejszeniu wieku przedprodukcyjnego, produkcyjnego i poprodukcyjnego, oraz o procesie starzenia się społeczeństwa w gminie [...]. Spadek liczby ludności w wieku przedprodukcyjnym, a także wzrost liczby ludności w wieku poprodukcyjnym wynika również zdanych zawartych w tabeli nr 9 na str. 36 - 37 załącznika nr 1 do studium.

Przytoczone stwierdzenia wzajemnie się wykluczają i nie mogą tym samym zostać uznane za podstawę do dokonywania jakichkolwiek wyliczeń w tym zakresie.

Ponadto zasadnie zauważył Wojewoda, że prognoza oznacza projekcję zdarzeń przyszłych, a więc przewidywanie zdarzeń, które dopiero mają zajść. Tymczasem w załączniku nr 1 do uchwały, stanowiącym tekst uwarunkowań zamieszczono jedynie m.in.:

- liczbę ludności w gminie [...] w latach: 2004 - 2007, 2009 i 2011 (vide tabela nr 1, str. 31);

- liczbę ludności ogółem w gminie [...] w łatach 1999 - 2012 (vide tabela nr 2, str. 32);

- liczbę ludności w latach 2008 - 2012 ze względu na płeć (vide tabela nr 3, str. 32);

- przyrost naturalny w gminie [...] w latach 1999 - 2012 (vide tabela nr 4, str. 33);

- migracje w łatach 2008 - 2012 (vide tabela nr 5, str. 33);

- analizy porównawcze stanu ludności w roku 2008 i 2012 (vide tabela nr 6, 7 i 8, str. 34 - 35);

- uwarunkowania demograficzne i społeczne w roku 2008 i 2012 (vide tabela nr 9 i 10, str. 36 -38);

- wskaźniki z zakresu infrastruktury społecznej w roku 2008 i 2012 (vide tabela nr 11, str. 39 - 40),

co oznacza, iż prezentowane dane są jedynie danymi historycznymi i nie odnoszą się do zdarzeń przyszłych, co najwyżej stanowić mogą dane wejściowe dla wszelkich prognoz w tym zakresie.

Uzasadniony jest pogląd Wojewody, że z przepisów art. 10 ust. 5 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, iż w celu wyznaczenia, bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy w skali gminy:

- określić maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę;

- dokonać oceny chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa;

- dokonać oceny chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.

Dopiero zestawienie otrzymanych wartości zapotrzebowania i chłonności, pozwala na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność. W przypadku, gdy chłonność terenów zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę, w studium nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów.

Zapotrzebowanie oraz chłonność winna zostać dokonana w odniesieniu do całej gminy i stanowić integralną część uwarunkowań (vide art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.), a chłonność zostać obliczona w odniesieniu do obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612, z póżn. zm.), a więc w odniesieniu do wyodrębnionego przestrzennie obszaru zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej zamieszkanego przez ludzi, a także w odniesieniu do ustaleń obowiązujących planów miejscowych.

Tymczasem kwestie dotyczące bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę zawarte zostały w:

- uwarunkowaniach, w ramach Rozdziału 7 pn. Potrzeby i możliwości rozwoju gminy, pkt 7.4 pn. Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę - załącznik nr 1 do uchwały str. 56- 57;

- kierunkach rozwoju przestrzennego, w ramach Rozdziału XV. pn. Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę - załącznik nr 3 do uchwały str. 42 - 45,

przy czym sporządzone one zostały z naruszeniem art. 10 ust. 5 u.p.z.p.

Nie dokonano bowiem oceny chłonności obszarów: o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa, przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.

W załączniku nr 3 do przedmiotowej uchwały, chłonność obszarów o wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej sporządzono w oparciu o obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a także w oparciu o ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zamiast w oparciu o faktyczny stan możliwości realizacji nowej zabudowy w ramach wykrystalizowanej, w stanie istniejącym, struktury funkcjonalno - przestrzennej, o czym świadczą zapisy zawarte na str. 42 w brzmieniu:

"Chłonność obszarów o wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej Wielkości obszarów w ramach układów osadniczych (wg obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i obowiązującego Studium gminy) zostały przedstawione w tabeli (...)".

Z kolei na str. 43 określono chłonność obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, zamiast dokonania oceny chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę z wyłączeniem obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.

W przypadku obu rodzaju chłonności, obliczono je w oparciu o te same dane dotyczące obowiązujących na terenie gminy [...] miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przy czym wyliczenia te nie są chłonnością w rozumieniu art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p., bowiem nie określają one powierzchni terenów możliwych do nowej zabudowy, a także nie rozróżniają terenów możliwych do zabudowy w ramach obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej od terenów położonych poza taką strukturą, na których możliwa jest nowa zabudowa i dla której obowiązują plany miejscowe.

Wojewoda zasadnie wywodził, że w uchwale za chłonność przyjęto de facio wszystkie tereny, dla których obowiązujące studium, jak i plany miejscowe przesądzają o inwestycyjnym charakterze, bez względu na aktualny stan zagospodarowania, przy czym z ustaleń zawartych na str. 43, załącznika nr 3 do uchwały wynika, iż istnieją poważne rozbieżności nawet co do takiego sposobu liczenia chłonności terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zgodnie ze studium różnica ta wynosi aż 134 ha, co przy określonym zapotrzebowaniu, w perspektywie 30 letniego okresu, na 300 ha gruntów na funkcje zabudowy mieszkaniowej, sianowi 44,7% powierzchni tak określonego zapotrzebowania.

Uwzględniając inne ustalenia studium, zawarte w załączniku nr:

- 3, stanowiącym tekst kierunków rozwoju przestrzennego, str. 42 w brzmieniu: "tereny zabudowane zajmują ok. 3,4% powierzchni gminy";

- 1, stanowiącym tekst uwarunkowań, str. 56 w brzmieniu: "Tereny zabudowane zajmują ok. 3,4% powierzchni gminy".

- 1, stanowiącym tekst uwarunkowań, str. 57 w brzmieniu: "Określone w miejscowych planach tereny istniejącego i projektowanego do rozwoju układu osadniczego zajmują powierzchnię ok. 930ha, co stanowi 9,8% powierzchni gminy. Na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacyjnej przeznaczono 90% tych terenów.",

można stwierdzić, iż: tereny obecnie zagospodarowane (wszystkimi funkcjami zabudowy) zajmują powierzchnię ok. 320 ha (3,4% x 9399 ha tj. powierzchnia gminy), podczas gdy same tylko tereny zabudowy mieszkaniowej i letniskowej w już obowiązujących planach miejscowych zostały przeznaczone na łącznej powierzchni ok. 837 ha (90% z 930 ha), co oznacza, iż wolnych terenów na rozwój takiej zabudowy, według obowiązujących obecnie planów miejscowych jest co najmniej 517 ha, co w znaczący sposób przewyższa określone zapotrzebowanie na taką funkcję.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p., zapotrzebowanie na nową zabudowę określa się na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, wyrażając go w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. W studium nie zawarto jakichkolwiek prognoz demograficznych dotyczących gminy [...], co powoduje, że nie można uznać by zapotrzebowanie na nową zabudowę spełniało wymogi art. 10 ust. 5 pkt 1, w związku z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. b i art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto słusznie Wojewoda zakwestionował ustalenia zawarte w załączniku nr 3 do uchwały, zawierającym kierunki rozwoju przestrzennego (str. 43 - 44), z którego wynika, iż uwzględniając 30 letnią perspektywę rozwoju zapotrzebowanie określono jako "wielkości obszarów w ramach kształtowania układów osadniczych, które "zawierają też powierzchnie objęte obowiązującymi planami miejscowymi", zaś w efekcie "w stosunku do obowiązującego Studium wyznaczono dodatkowo tereny o powierzchni: 70 ha o dominującej funkcji mieszkaniowej, 70 ha o dominującej funkcji mieszkaniowo-usługowej, 15 ha o dominującej funkcji usługowo-produkcyjno-składowej, 42 ha terenów wielofunkcyjnych związanych z rekreacją, mieszkalnictwem i wypoczynkiem, 12 ha terenów wielofunkcyjnych związanych z usługami, rekreacją i sportem.

Nie wiadomo jakie jest faktyczne zapotrzebowanie na nową zabudowę w odniesieniu do funkcji zabudowy skoro zapotrzebowanie na nową zabudowę uwzględnia powierzchnie objęte planami miejscowymi, które z kolei uwzględnia się także w ramach chłonności, a oparcie maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę jedynie o liczbę wydanych wypisów z obowiązujących planów miejscowych oraz decyzji o warunkach zabudowy skutkuje wprost naruszeniem art. 10 ust. 5, w związku z art. 10 ust. 1 pkt 7 i art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p.

Ustawodawca w art. 10 ust. 5 pkt 5 i 6 u.p.z.p. nałożył obowiązek określenia potrzeb inwestycyjnych gminy, wynikających z konieczności realizacji zadań własnych, związanych z lokalizacją nowej zabudowy, a także możliwości jej finansowania, a w art. 10 ust. 5 pkt 6 u.p.z.p. - obowiązek dokonania zmian projektu studium w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne przekraczają możliwości ich finansowania. Jednak w studium nie określono w sposób szczegółowy ustaleń dotyczących kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., a także w zakresie określenia obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

W pkt 7.3. pn. Możliwości finansowania wykonania sieci komunikacyjnej, infrastruktury technicznej i społecznej, w ramach załącznika nr 1 do uchwały, dokonano analiz wydatków, w tym majątkowych w latach 2011 - 2014 r. (wykaz tabelaryczny zawarty na str. 56). Wykaz ten dotyczy lat minionych, nie zaś możliwości finansowania nowych zadań, wynikających ze zmiany struktury funkcjonalno - przestrzennego gminy [...], ponadto budzi wątpliwości bowiem w zakresie wydatków majątkowych w 2012 r., którego - według zestawienia tabelarycznego - wyniosły 2665631,14 zł, podczas gdy na str. 55 wskazano, iż "Poziom wydatków majątkowych z budżetu gminy ma charakter zmienny - w 2012 r. była i o suma 8 404 000 zł (...)"; z kolei na str. 51-52 załącznika nr 1, w ramach tabeli 18, wskazano, iż w 2012 r. wydatki te osiągnęły poziom 2655631,14 zł; powyższe oznacza trzykrotną różnicę w poziomie wydatków majątkowych pomiędzy poszczególnymi zapisami studium;

- w zakresie udziału wydatków majątkowych w ogólnej liczbie wydatków gminy w 2012 r.; z prezentowanych w wykazie tabelarycznym wartości wynika, iż wydatki te stanowiły 16% ogólnych wydatków gminy, podczas gdy z tabeli wynika, iż stanowiły jedynie 12,63% wszystkich wydatków gminy [...].

Ten sam zarzut, tj. o braku jednoznaczności przepisów trafnie Wojewoda wyprowadził w odniesieniu do:

- na str. 55 wskaźniki dochodów i wydatków budżetu gminy na 1 mieszkańca w 2014 r. porównano do wskaźników województwa [...] z roku 2012 (vide tabela nr 18 zawarta na str. 50-51 załącznika nr 1 do uchwały);

- tabeli 13 przedstawiającej wskaźniki z zakresu mieszkalnictwa (str. 42 - 43 załącznika nr 1 do uchwały);

przede wszystkim zaś z uwagi na fakt braku:

- sporządzenia prognozy demograficznej dla obszaru gminy i uwzględnieniu jej wyniku w ustaleniach studium, w zakresie określenia maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę; co stanowi o naruszeniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. b, w związku z art. 10 ust. 5 pkt 1 i 4 u.p.z.p.;

- określenia maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę; co narusza art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a, b i c w związku z art. 10 ust. 5 pkt 1 i 4 u.p.z.p.;

- dokonania oceny chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa; co narusza art. 10 ust. 5 pkt 2, w związku z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p.;

- dokonania oceny chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, pod możliwość realizacji nowej zabudowy; co narusza art. 10 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p.;

- braku dokonania zarówno oceny faktycznych potrzeb realizacji systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a tym samym braku wskazania możliwości jej finansowania dla terenów rozwojowych gminy; powyższe stanowi o naruszeniu art. 10 ust. 5 pkt 5 i 6, w związku z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c u.p.z.p. nie jest możliwe wyznaczanie nowych terenów inwestycyjnych w studium.

V. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy całokształt uchybień (w tym brak powołania dostatecznych danych i wewnętrzna częściowa sprzeczność studium) stanowiły tego rodzaju naruszenie zasad i trybu sporządzania studium, które skutkować musiało stwierdzeniem jego nieważności, w związku z art. 28 u.p.z.p., co powodowało obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a.