Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 692/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 26 § 5, art. 584[2], art. 551 § 5, art. 553
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 72 art. 4 ust. 3, art. 19
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do  rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Jacek Fronczyk Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie międzynarodowego przewozu rzeczy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2013 r. w części dotyczącej ustalenia okresu ważności licencji; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej" "k.p.a."), a także art. 7, art. 13 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U z 2013 r., poz. 1414 - dalej także: "u.t.d."), art. 4 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. U. UE L z dnia 14 listopada 2009 r. Nr 300, poz. 72 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez spółkę M. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") - utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2013 r., nr [...] o udzieleniu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego o numerze [...] i przeniesieniu w całości uprawnienia wynikającego z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o nr [...] udzielonej w dniu [...] marca 2004 r. M. M. na rzecz spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. w wyniku przekształcenia działalności gospodarczej prowadzonej przez osobę fizyczną, z jednoczesnym ustaleniem okresu jej ważności od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] października 2023 r.

Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana w następującym stanie faktyczny i prawnym.

W dniu [...] marca 2004 r., a więc przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, M. M. - przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą M. M. – M. z siedzibą w S. została udzielona - zgodnie z art. 5 ust. 2 u.t.d. - licencja na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o numerze [...] (blankiet licencji o numerze [...]) z okresem ważności do 2052 r. ("licencja pierwotna").

W dniu 16 października 2013 r. do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jako właściwego organu licencyjnego, wpłynął wniosek skarżącego przedsiębiorcy - spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. o udzielenie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz o przeniesienie, w trybie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o numerze [...] (blankiet licencji o numerze [...]), w związku z przekształceniem działalności gospodarczej prowadzonej przez M. M. - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M. M. – M. z siedzibą w S. w spółkę handlową M. Sp. z o.o. z siedzibą w S.. Strona skarżąca wnioskowała również, by w wyniku przeniesienia wspomnianych uprawnień udzielona licencja była ważna do dnia [...] maja 2052 r.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i art. 7 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz art. 104 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] października 2013 r. przeniósł w całości uprawnienia wynikające z w/w licencji na rzecz skarżącego przedsiębiorcy M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. oraz udzielił tej spółce zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego o numerze [...], jednocześnie ustalając, iż licencja wydana w wyniku przeniesienia w/w uprawnień ważna będzie w okresie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] października 2023 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że skarżącemu przedsiębiorcy M. Sp. z o.o. zostało udzielone zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego o numerze [...], a tym samym strona spełniła wymóg z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, konieczny do udzielenia licencji dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o przeniesienie uprawnień z licencji na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym do roku 2052, organ wskazał, że brak jest podstaw prawnych do przeniesienia uprawnień w takim zakresie. W ocenie organu za takim stanowiskiem przemawia szereg argumentów.

Po pierwsze, organ wskazał, iż decyzja, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.t.d., jest decyzją w przedmiocie udzielenia licencji, z tą różnicą, że zostaje wydana w trybie przeniesienia uprawnień. Według organu, tryb ten tylko częściowo różni się od normalnego trybu wydawania licencji, bowiem w obydwu przypadkach wymagany jest wniosek i spełnienie określonych przesłanek kwalifikujących dany podmiot.

Po drugie, organ zauważył, że w niniejszej sprawie licencja pierwotna wydana została w dniu [...] marca 2004 r. (przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej) z okresem ważności do 2052 r. i taki okres ważności licencji zgodny był z art. 5 ust. 2 u.t.d. Organ stwierdził jednak, że stan ten uległ zmianie z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, tj. z dniem 1 maja 2004 r. Organ wskazał, że na mocy Traktatu Akcesyjnego Polska zobowiązała się do przyjęcia dorobku wspólnotowego, do którego należą przepisy prawa pierwotnego i pochodnego.

Mając na względzie powyższe, organ zauważył, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 rozporządzenia WE nr 1072/2009, licencja wspólnotowa (odpowiadająca swoim zakresem licencji posiadanej przez stronę skarżącą) wydawana jest na okres nie dłuższy niż 10 lat. W tej sytuacji, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że w niniejszej sprawie, z uwagi na powyższy przepis cyt. rozporządzenia WE nr 1072/2009, organ administracji publicznej państwa członkowskiego Unii Europejskiej nie może wydać licencji na okres inny, niż dopuszczony przepisami unijnymi, które obowiązują bezpośrednio, tj. bez implementowania do porządku prawnego danego kraju.

Ponadto, organ wskazał, że przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidziały dla przypadku przekształcenia formy działalności gospodarczej uproszczoną formę uzyskania licencji przewozowej w trybie przeniesienia uprawnień wynikających z licencji na określonego innego przedsiębiorcę w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu, wynika z tego, że inny podmiot - przedsiębiorca przejmujący uprawnienia (art. 13 ust. 2 u.t.d.) uzyskuje, z dniem wydania decyzji o przeniesieniu, licencję, która daje możliwość w pewnej mierze kontynuacji licencji dotychczasowej. Organ zauważył, że nie w każdym jednak przypadku treść tej licencji będzie tożsama z treścią licencji dotychczasowej, bowiem organ administracji zobligowany będzie uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydawania rozstrzygnięcia i przenoszenia uprawnień. Organ podniósł, iż przeniesienie uprawnień z licencji nie może być powieleniem treści licencji dotychczasowej przyznanej innemu podmiotowi, ponieważ właściwy organ administracji publicznej, wydając decyzję o przeniesieniu uprawnień, musi uwzględnić obowiązujący na datę przeniesienia stan prawny (organ powołał się na wyroki WSA w Warszawie wydane w sprawach sygn. akt VI SA/Wa 442/11 oraz VI SA/Wa 894/09, a także na orzeczenie NSA wydane w sprawie II GSK 901/09).

Wobec powyższego, Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na treść przepisu art. 4 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych - uznał, że organ, przenosząc uprawnienia z licencji udzielonej przedsiębiorcy: M. M., ustala okres ważności udzielonej w wyniku przeniesienia licencji na 10 lat, to jest od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] października 2023 r.

Pismem z dnia 15 listopada 2013 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżając sporną decyzję z dnia [...] października 2013 r. w części odmawiającej ustalenia ważności licencji na okres do 2052 r.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji i ustalenie ważności licencji na okres do dnia [...] maja 2052r., strona zarzuciła organowi:

1) naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w razie przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną w spółkę kapitałową, organ przenosi jedynie część uprawnień z pierwotnej decyzji administracyjnej, a nie ich całość;

2) naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 5842 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2000 r. Nr 94, poz. 1037 ze zm. - dalej także: "k.s.h.") oraz w zw. z art. 26 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie istnieje tożsamość podmiotów pomiędzy przekształcanym przedsiębiorcą będącym osobą fizyczną a powstałą w wyniku przekształcenia spółką kapitałową, a także przyjęcie, że w związku z powyższym nie doszło do naruszenia zasady praw nabytych;

3) naruszenie art. 53 i 54 Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. oraz obecnego art. 228 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej także: "TFUE") - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przyjmując, że wbrew ogólnym zasadom prawa wspólnotowego, w szczególności zasadzie pewności prawa i ochrony zaufania oraz zasadzie nieretroaktywności prawa wspólnotowego, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie w pełni rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych, ograniczające już nabyte przez wnioskodawcę prawa, a także

4) naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP - polegające na naruszeniu wyrażonych tymi przepisami zasad konstytucyjnych, tj.: zasady praw słusznie nabytych, zasady równości obywateli wobec prawa oraz zasada sprawiedliwości społecznej, przejawiające się tym, że podmiot w wyniku przekształcenia traci prawo do przeniesienia licencji na okres powyżej 10 lat.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona skarżąca podniosła, że w momencie przekształcenia, tj. z dniem [...] października 2013 r. M. M. prowadzący działalność gospodarczą M. przekształcił się w spółkę kapitałową M. sp. z o.o. i tym samym doszło do pełnej sukcesji praw i obowiązków. Strona skarżąca, powołując się na stanowisko doktryny (M. Tomczak, Przekształcanie spółek handlowych, instrukcja obsługi, Gdańsk 2013, s. 15) - podkreśliła, że przekształcenie jest procesem w ramach jednego, tego samego podmiotu, a prawa i obowiązki nie są przenoszone na inny podmiot. Z tego też względu, jak zauważyła strona skarżąca, przyjęto zasadę wyrażoną w kodeksie spółek handlowych nazywać zasadą kontynuacji. Według strony skarżącej, istotą transformacji jest kontynuacja przez spółkę wszelkich praw i obowiązków przedsiębiorcy przekształcanego. Strona podniosła dodatkowo, że w uzasadnieniu do projektu ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców użyto co prawda sformułowania sukcesja uniwersalna, jednakże i w tym przypadku chodziło o kontynuację. W uzasadnieniu stwierdzono, że: "(...) skutkiem przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną w spółkę kapitałową będzie sukcesja uniwersalna. Powyższe oznacza, że spółce przekształconej przysługiwać będą wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształconego. Jednocześnie spółka przekształcona pozostanie podmiotem zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed przekształceniem (...)".

Strona wskazała, że ten typ przekształcenia możliwy jest od dnia 1 lipca 2011 r., lecz przedsiębiorcy zaczęli korzystać z tego uprawnienia dopiero w 2013 w momencie, gdy ustawodawca dostosował przepisy podatkowe do obowiązującej zasady sukcesji i kontynuacji. Stąd też, jak zauważyła strona skarżąca, do tej pory niewiele było przekształceń tego typu i w związku z tym organ winien mieć to również na względzie.

Ponadto, skarżąca spółka stwierdziła, że żadne rozporządzenie wspólnotowe, ani przepisy krajowe nie mówią o tym, że podmioty przekształcające się nie mogą skorzystać z przeniesienia licencji na pełen okres jej ważności. Według strony skarżącej, jest wręcz przeciwnie i w związku z tym należy wywodzić, że w przypadku pełnej kontynuacji, czyli przekształcenia działalności gospodarczej w spółkę kapitałową, obowiązuje art. 4 pkt 2 akapit 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, który stanowi, że: "licencje wspólnotowe (...) wydane przed dniem stosowania niniejszego rozporządzenia obowiązują do dnia wygaśnięcia ich ważności".

W konsekwencji, strona skarżąca uznała, że Główny Inspektor Transportu Drogowego winien przenieść ogół praw inkorporowanych w decyzji na następcę prawnego dotychczasowego beneficjenta w ich pełnym kształcie. Zdaniem skarżącej spółki, organ błędnie więc doszedł do przekonania, że przy przeniesieniu uprawnień z decyzji tylko prawo do wykonywania przewozu w międzynarodowym transporcie drogowym jest elementem licencji podlegającym automatycznemu przeniesieniu, zaś pozostałe jej elementy mogą ulec modyfikacji. Strona skarżąca stwierdziła, że wprowadzone przez ustawodawcę zmiany miały wspomóc przedsiębiorcę, zabezpieczyć przyszłość, a nie pogorszyć jego sytuację poprzez nałożenie na niego dodatkowych obowiązków oraz ograniczenie już posiadanych uprawnień.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 u.t.d. w zw. z art. 5842 k.s.h. oraz w zw. z art. 26 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców, strona skarżąca, powołując się na wskazaną wcześniej publikację M. Tomczaka - stwierdziła, że jedną z podstawowych cech przekształcenia spółek jest to, że w procesie tym od początku bierze udział tylko jeden istniejący podmiot, który zmienia swoją formę prawną, nie powstaje natomiast nowy podmiot. Zdaniem strony skarżącej, w praktyce często myli się tę zasadę z zasadą sukcesji uniwersalnej, choć przecież chodzi o dwie różne rzeczy. Sukcesja bowiem zakłada przejście praw i obowiązków przysługujących jednemu podmiotowi na inny, w co powinny być zaangażowane dwa podmioty. Tymczasem, jak wskazała skarżąca spółka, przekształcenie jest procesem w ramach jednego, tego samego podmiotu, a prawa i obowiązki nie są przenoszone na inny.

Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca wskazała, że w niniejszym przypadku przekształcenie także dotyczy jednego podmiotu. Strona zauważyła, że wnioskodawca przekształcając się w spółkę kapitałową został wpisany do rejestru przedsiębiorców KRS, co skutkowało jednocześnie jego wykreśleniem z CEIDG. Skarżąca spółka, powołując się na poglądy nauki, stwierdziła w konsekwencji, iż przyjąć należy, że od chwili dokonania wpisu do rejestru spółki przekształconej tylko ona funkcjonuje w obrocie prawnym jako "kontynuatorka" działalności gospodarczej osoby fizycznej (por. M. Rodzynkiewicz, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 1288). W tej sytuacji, skarżąca spółka zarzuciła, że bezzasadne jest przyjęcie przez organ, że: "przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidziały dla przypadku przekształcenia formy działalności gospodarczej uproszczoną formę uzyskania licencji przewozowej w trybie przeniesienia uprawnień wynikających z licencji na określonego innego przedsiębiorcę w drodze decyzji administracyjnej. Wynika z tego, że inny podmiot - przedsiębiorca przejmujący uprawnienia (...) uzyskuje (...) licencję, która daje możliwość w pewnej mierze kontynuacji licencji dotychczasowej" (s. 3 spornej decyzji z dnia 30 października 2013 r.).

Strona skarżąca stwierdziła, że nie tylko przepisy polskie (art. 13 ustawy o transporcie drogowym), ale i wskazane przez organ rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 (art. 4 pkt 6 rozporządzenia), zabraniają przenoszenia uprawnień z licencji wspólnotowej na osobę trzecią. Strona wskazała jednak, że ustawodawca, przewidując możliwość zmiany formy prawnej przedsiębiorcy, umożliwił mu przeniesienie uprawnień z jednej formy prawnej na drugą, przy zachowaniu tożsamości podmiotu. W związku z tym, skarżąca spółka uznała, że wnioskodawca, przekształcając się w spółkę kapitałową, miał na celu zachowanie swojej tożsamości, jedności. W tej sytuacji, strona wskazała, że - wbrew twierdzeniom organu - w przeniesieniu licencji nie biorą udziału dwa podmioty, a jeden, który zmienił jedynie formę prawną prowadzenia działalności gospodarczej.

Uzasadniając zarzut naruszenia naruszenie art. 53 i art. 54 Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. oraz obecnego art. 228 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, skarżąca spółka wskazała, że Polska, przystępując do Unii Europejskiej, w Traktacie Akcesyjnym zgodziła się na wprowadzenie w życie wszystkich przepisów obowiązujących wspólnotę. Strona zauważyła, że ustawa o transporcie drogowym w art. 5a odwołuje się do rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, które stanowi wprawdzie, że licencja transportowa udzielana jest na okres nie dłuższy niż 10 lat z możliwością jego przedłużenia, ale który jednocześnie stanowi, że w stosunku do licencji wspólnotowych wydanych przed dniem stosowania niniejszego rozporządzenia przyjęto zasadę, iż obowiązują one do dnia wygaśnięcia ich ważności. Zdaniem strony skarżącej, takie ograniczenie zastosowania cyt. rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 miało na celu uszanowanie ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności: zasady pewności prawa i ochrony zaufania oraz zasady nieretroaktywności prawa wspólnotowego. Strona skarżąca zauważyła ponadto, że zakaz wstecznej mocy prawa stanowi jednocześnie element innych ogólnych zasad prawa: zasady ochrony zaufania i zasady pewności. Zdaniem strony skarżącej, oznacza to, że obywatele Unii Europejskiej mogą zasadniczo ufać, że środki Unii Europejskiej nie mogą w późniejszym terminie pogorszyć istniejących już sytuacji, a więc mogą ufać, że prawo nie działa wstecz. Strona skarżąca zarzuciła, że pomimo zapewnienia o niestosowaniu rozporządzenia wstecz, zachowaniu pewności prawa i ochrony zaufania, jako zasad mających priorytetowe znaczenie dla Unii Europejskiej, organ odnosząc się do tego samego rozporządzenia odmówił ustalenia ważności licencji na okres do 2052 roku, wychodząc z błędnego założenia, że w przypadku przekształcenia podmiotu i w związku z tym obowiązku przeniesienia licencji, licencja nadawana jest w rzeczywistości dla nowego podmiotu, ale na zasadach uproszczonych. Zdaniem strony skarżącej, - wbrew stanowisku organu - w przypadku przekształcenia nie następuje jednak żadna uproszczona procedura udzielania nowej licencji, a jedynie przeniesienie już posiadanej licencji na ten sam podmiot, ale o zmienionej formie prawnej. Według skarżącej spółki, żadne przepisy nie wspominają o zastosowaniu procedury uproszczonej udzielania licencji, a wyłączenie o przeniesieniu już istniejącej licencji w przypadku przekształcenia podmiotu. W tej sytuacji, strona uznała, że wszystkie elementy pierwotnej licencji powinny pozostać bez zmian. Ponadto, strona skarżąca wytknęła Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego brak konsekwencji, wskazując, iż organ ten z jednej strony, przenosząc licencję, pozostawia ten sam numer licencji ([...]) potwierdzając jedność decyzji administracyjnej, z drugiej zaś strony twierdzi, że udziela licencji, na zasadach uproszczonych, nowemu podmiotowi i stosuje obecnie obowiązujące przepisy wspólnotowe.

Odnosząc się do kwestii związanych z zarzutem naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, strona skarżąca podniosła, iż wnioskodawca, otrzymując w 2004 r. licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, zyskał uprawnienie do przewozu rzeczy w okresie od 2004 do 2052 roku. Następnie, zapewniony o bezpieczeństwie transformacji w spółkę kapitałową, z przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną - przekształcił się w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Zmiana ta, jak wskazała strona, miała znacząco wpłynąć na bezpieczeństwo obrotu oraz dostosować formę prawną do oczekiwań rynku. Jednakże, zdaniem strony skarżącej, pomimo powyższych założeń ustawodawcy, w skutek przekształcenia zostały znacznie ograniczone prawa już nabyte przez wnioskodawcę, albowiem organ - wbrew konstytucyjnej zasadzie ochrony praw nabytych - przenosząc licencję ograniczył jej ważność z prawie 50 lat do 10 lat. Skarżący stwierdził, że zasada ochrony praw nabytych jest normą optymalizacyjną, która zakłada konieczność jej respektowania w możliwie największym stopniu, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Wskazując na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lutego 1992 r., sygn. akt K 14/91 (OTK 1992, nr 1 poz. 7, s. 127), strona skarżąca zauważyła, iż zasada państwa prawnego zawiera w sobie zasadę zaufania obywateli do państwa, z tą zaś łączy się na zasadzie związków instrumentalnych zasada ochrony praw nabytych, której zakresem objęte są prawa słusznie (sprawiedliwie) nabyte, w tym również prawa wynikające z decyzji administracyjnych. W tej sytuacji, strona skarżąca zarzuciła, że pomimo, iż organ przy wydawaniu spornej decyzji administracyjnej odwołał się do zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, nie rozstrzygnął niestety, w jaki sposób należy zastosować tę zasadę przy uwzględnieniu wcześniej wspomnianej zasady ochrony praw nabytych oraz takich zasad konstytucyjnych jak: zasada równości podmiotów wobec prawa oraz zasada sprawiedliwości społecznej. W tym miejscu strona skarżąca zauważyła, że gdyby wnioskodawca nie dokonał przekształcenia, to nadal dysponowałby licencją ważną na okres do 2052 roku. Zdaniem strony skarżącej, różnicowanie praw podmiotów ze względu na skorzystanie lub nie z prawa przekształcenia jest nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami deklarowanymi przez ustawodawcę. Ponadto, w ocenie strony, takie podejście organów do kwestii przekształcenia przedsiębiorcy nie zapewnia im bezpieczeństwa prawnego i z pewnością nie zachęca również przedsiębiorców do podejmowania inicjatyw gospodarczych polegających na przekształceniach formy organizacyjnoprawnej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego - działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 7, art. 13 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz art. 4 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. - decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] - utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, tj. z dniem 1 maja 2004 r., zaczęło obowiązywać w Polsce prawo unijne. Z tą chwilą Polska zobowiązała się do przyjęcia dorobku wspólnotowego, do którego należą przepisy prawa pierwotnego i pochodnego. Organ podkreślił jednocześnie, iż prawo unijne ma prymat nad krajowym porządkiem prawnym i jest bezpośrednio stosowane. Mając powyższe na względzie, organ zauważył, że w niniejszej sprawie organ licencyjny wydał uprawnienie na okres 10 lat, a zatem stosownie do maksymalnego przedziału okresowego, jaki przewidywany jest w obowiązującym rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącym wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia zasady praw nabytych poprzez przeniesienie uprawnień wynikające z licencji z jednoczesnym ograniczeniem jej ważność z prawie 50 lat na 10, Główny Inspektor Transportu Drogowego przede wszystkim podkreślił, iż nie w każdym przypadku przeniesienia uprawnień wynikających z licencji pierwotnej, treść tej licencji będzie tożsama z treścią licencji dotychczasowej, albowiem organ administracji publicznej jest zobligowany uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania rozstrzygnięcia. Organ wskazał, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, że przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidziały dla przypadku przekształcenia formy działalności gospodarczej uproszczoną formę uzyskania licencji przewozowej w trybie przeniesienia uprawnień wynikających z licencji na określonego innego przedsiębiorcę w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu, wynika z tego, że inny podmiot - przedsiębiorca przejmujący, z dniem wydania decyzji o przeniesieniu uzyskuje uprawnienia, które dają mu możliwość w pełnej mierze kontynuacji licencji dotychczasowej. Organ podkreślił jednak, że nie mógł wydać skarżącej spółce licencji na okres, który był wskazany w licencji udzielonej wcześniejszemu posiadaczowi, gdyż nie jest on dopuszczalny przez aktualnie obowiązujące przepisy unijne. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że powyższe stanowisko organu podzielają również sądy administracyjne, czego przykładem jest wyrok z dnia 7 grudnia 2007 r., wydany w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1781/07, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że: "przeniesienie uprawnień wynikających z takiej licencji, o którym mowa w art. 13 ust. 2 utd oznacza, że inny przedsiębiorca uzyskuje w drodze przeniesienia uprawnień, prawo do wykonywania przewozów w międzynarodowym transporcie drogowym dla rodzaju przewozów w tej licencji określonych i tylko te elementy licencji podlegają niejako automatycznemu przeniesieniu, zaś inne dane licencji takie jak data udzielenia licencji (musi być to data decyzji przenoszącej licencję), organ wydający ją (właściwość organu może ulec zmianie), czas na jaki licencja zostaje udzielona (zmiana przepisów) mogą być inne od tych, które widniały na licencji podlegającej przeniesieniu. Przeniesienie uprawnień z licencji nie może być powieleniem treści licencji dotychczasowej przyznanej innemu podmiotowi, ponieważ właściwy organ administracji publicznej, wydając decyzję o przeniesieniu uprawnień, musi uwzględnić obowiązujący na datę przeniesienia stan prawny (podobnie: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 442/11).

Mając powyższe na względzie, Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że nieuprawnione jest twierdzenie strony skarżącej, jakoby organ naruszył zasadę ochrony jej praw nabytych. Organ stwierdził, że wydał stronie skarżącej uprawnienie stosownie do złożonego przez nią wniosku w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Organ wskazał jednocześnie, że decyzja nie może dawać stronie wnioskującej uprawnień większych od przewidzianych przepisami prawa bezpośrednio obowiązującymi w momencie wydawania decyzji. Zdaniem organu, udzielenie uprawnienia licencyjnego dla przedsiębiorcy na okres 10 lat było wymuszone przez nadrzędne, w stosunku do prawa krajowego, przepisy wspólnotowe. W tej sytuacji, organ uznał, że podjęte rozstrzygnięcie nie naruszało więc zasady ochrony praw nabytych.

Ponadto, Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że od dnia akcesji organ administracji publicznej państwa członkowskiego nie mógł wydawać licencji na okres inny, niż dopuszczony przepisami unijnymi, które obowiązują bezpośrednio, tj. bez implementowania do porządku prawnego danego kraju (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt II GSK 901/09).

Organ uznał również, że - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców.

W ocenie organu, niesłuszny jest również zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, albowiem - w świetle zasady wyrażonej w przepisie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP - w sprawie niniejszej zasadne było zastosowanie prawa wspólnotowego przed ustawodawstwem krajowym.

Konkludując, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że sporna decyzja z dnia [...] października 2013 r. o przeniesieniu uprawnień licencyjnych podjęta została zgodnie z prawem i brak jest podstaw do jej zmiany.

Pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. skarżąca spółka M. Sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję organu z dnia [...] grudnia 2013 r.

Strona skarżąca zarzuciła organowi:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik

sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ w razie przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną w spółkę kapitałową przenosi jedynie część uprawnień z pierwotnej decyzji administracyjnej, a nie ich całość;

2) naruszenie art. 13 ust. 2 u.t.d. w zw. z art. 5842 k.s.h. oraz w zw. z 26 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie istnieje tożsamość podmiotów pomiędzy przekształcanym przedsiębiorcą będącym osobą fizyczną a powstałą w wyniku przekształcenia spółką kapitałową, a także przyjęcie, że w związku z powyższym nie doszło do naruszenia zasady praw nabytych;

3) naruszenie art. 53 i art. 54 Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. oraz obecnego art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przyjmując, że wbrew ogólnym zasadom prawa wspólnotowego, w szczególności zasadzie pewności prawa i ochrony zaufania oraz zasadzie nieretroaktywności prawa wspólnotowego, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie w pełni rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych, ograniczające już nabyte przez wnioskodawcę prawa;

4) naruszenie art. 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 - poprzez nieuwzględnienie art. 4 ust. 2 zdanie 2 tego rozporządzenia, który stanowi, iż licencje wspólnotowe wydane przed dniem stosowania przedmiotowego rozporządzenia obowiązują do dnia wygaśnięcia ich ważności;

5) naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP - polegające na naruszeniu wyrażonych tymi przepisami zasad: praw słusznie nabytych, równości obywateli wobec prawa oraz sprawiedliwości społecznej, a przejawiające się tym, że podmiot w wyniku przekształcenia traci prawo do przeniesienia licencji na okres powyżej 10 lat;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

6) naruszenie art. 8 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, polegające na odmowie przeniesienia licencji na pełny okres jej obowiązywania, podczas gdy strona skarżąca otrzymała najpierw licencję na 50 lat, a następnie została ona ograniczona do lat 10;

7) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ, podczas gdy organ winien, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję w części i orzec co do istoty sprawy przenosząc licencję na pełny okres, tj. na 50 lat.

Mając na względzie powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o:

1) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji w części odmawiającej ustalenia ważności licencji na okres od 2023 do 2052 roku, na podstawie art. 135 p.p.s.a., a także

2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów powołanych w treści skargi na okoliczności podniesione w akapicie poprzedzającym wskazanie dowodu oraz

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, według norm przepisanych, na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w momencie przekształcenia, tj. z dniem [...] października 2013 r., M. M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M. M. M. z siedzibą w S. przekształcił się w spółkę kapitałową M. sp. z o.o. z siedzibą w S. i tym samym doszło do pełnej sukcesji praw i obowiązków. Strona skarżąca, powołując się na stanowisko doktryny prawniczej, podkreśliła, że przekształcenie jest procesem w ramach jednego, tego samego podmiotu, a prawa i obowiązki nie są przenoszone na inny podmiot. Z tego też względu, jak wskazała skarżąca spółka, przyjęto zasadę wyrażoną w kodeksie spółek handlowych nazywać zasadą kontynuacji. Strona podniosła, że istotą transformacji jest kontynuacja przez spółkę wszelkich praw i obowiązków przedsiębiorcy przekształcanego (vide: M. Tomczak, Przekształcenie spółek handlowych, instrukcja obsługi, Gdańsk 2013, s. 103). Ponadto, strona skarżąca ponownie powołała się na fragment uzasadnienia do projektu ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców, w którym użyto wprawdzie sformułowania "sukcesja uniwersalna", ale w którym jednakże wskazano, że chodzi o kontynuację. Skarżąca stanowczo podkreśliła również, iż żadne rozporządzenie wspólnotowe, jak również żadne przepisy polskie nie stanowią o tym, że podmioty przekształcające się nie mogą skorzystać z przeniesienia licencji na pełen okres jej ważności. Zdaniem strony, jest wręcz przeciwnie, albowiem należy wywodzić w przypadku pełnej kontynuacji, czyli przekształcenia działalności gospodarczej w spółkę kapitałową, że obowiązuje art. 4 ust. 2 zdaniem 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, który wyraźnie stanowi, iż "licencje wspólnotowe (...) wydane przed dniem stosowania niniejszego rozporządzenia obowiązują do dnia wygaśnięcia ich ważności".

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca uznała, że organ winien przenieść ogół praw inkorporowanych w decyzji na następcę prawnego dotychczasowego beneficjenta w ich pełnym kształcie. Skarżąca spółka uznała bowiem, iż organ błędnie doszedł do przekonania, że przy przeniesieniu uprawnień z decyzji tylko prawo do wykonywania przewozu w międzynarodowym transporcie drogowym jest elementem licencji podlegającym automatycznemu przeniesieniu, zaś pozostałe jej elementy mogą ulec modyfikacji.

Skarżąca spółka, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - uznała ponadto, że wbrew stanowisku organu, przekształcenie jest procesem w ramach jednego, tego samego podmiotu, a prawa i obowiązki nie są przenoszone na inny podmiot gospodarczy. Zdaniem skarżącej, w niniejszym przypadku przekształcenie także dotyczy jednego podmiotu. Strona skarżąca stwierdziła, że przeniesienie licencji, na podstawie art. 13 ust 2 u.t.d., na podmiot, który powstał w wyniku przekształcenia przedsiębiorcy jednoosobowego w spółkę kapitałową, w trybie art. 5841 § 1 k.s.h., odbywa się w ramach tego samego podmiotu. Strona skarżąca uznała, że sama jednoosobowa działalność przedsiębiorcy posiadającego licencję zmieniła tylko formę organizacyjno-prawną. Skarżąca spółka zauważyła także, iż jej struktura własnościowa pozostała identyczna, jak w przypadku działalności gospodarczej, albowiem jedynym właścicielem wówczas i w momencie ubiegania się o przeniesienie licencji był M. M. występujący obecnie jako wspólnik spółki M. sp. z o.o. W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że - wbrew stanowisku organu - w przeniesieniu licencji nie biorą udziału dwa podmioty, a jeden, który zmienił jedynie formę prawną prowadzenia działalności gospodarczej.

Strona skarżąca uznała, że przepis art. 4 ust 2 zdanie 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 jednoznacznie wskazuje, iż licencje wydane przed dniem stosowania tego rozporządzenia obowiązują do dnia wygaśnięcia ich ważności. Z uwagi na powyższe, strona stwierdził, że licencje przyznane przed dniem wejścia w życie cyt. rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 są ważne do czasu ich wygaśnięcia i pierwotny okres ich obowiązywania powinien również obejmować licencje udzielone spółce powstałej na skutek przekształcenia jednoosobowej działalności gospodarczej. Zdaniem strony skarżącej, takie ograniczenie zastosowania ww. rozporządzenia miało na celu uszanowanie ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady pewności prawa i ochrony zaufania oraz zasady nieretroaktywności prawa wspólnotowego.

Skarżąca zauważyła jednak, że pomimo zapewnienia o niestosowaniu wspomnianego rozporządzenia unijnego wstecz, zachowaniu pewności prawa i ochrony zaufania, jako zasad mających priorytetowe znaczenie dla Wspólnoty, organ odmówił ustalenia ważności licencji na okres do 2052 roku, wychodząc z błędnego założenia, że w przypadku przekształcenia podmiotu i w związku z tym obowiązku przeniesienia licencji, licencja nadawana jest w rzeczywistości dla nowego podmiotu, ale na zasadach uproszczonych. Skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, jakoby w przypadku przekształcenia następowała uproszczona procedura udzielania nowej licencji. Zdaniem skarżącej spółki, występuje jedynie przeniesienie już posiadanej licencji na ten sam podmiot, ale o zmienionej formie prawnej. Strona podtrzymała również stanowisko, iż żadne obowiązujące przepisy nie wspominają o zastosowaniu uproszczonej procedury udzielania licencji, a wyłączenie o przeniesieniu już istniejącej licencji w przypadku przekształcenia podmiotu. Zatem, jak uznała strona skarżąca, wszystkie elementy pierwotnej licencji powinny pozostać bez zmian. Jednocześnie strona zauważyła, że gdyby ustawodawca polski chciał skrócić czas trwania licencji przy przekształceniu, to wyraziłby to w sposób jednoznaczny w przepisach.

Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że Główny Inspektor Transportu Drogowego, wbrew konstytucyjnej zasadzie ochrony praw nabytych, przenosząc licencję - ograniczył jej ważność z prawie 50 lat do 10 lat. Według strony skarżącej, takie podejście organów do kwestii przekształcenia przedsiębiorcy nie zapewnia im bezpieczeństwa prawnego. Zdaniem skarżącej, sposób interpretacji przepisów przez organ uniemożliwia przedsiębiorcom racjonalne planowanie swoich zachowań w przyszłości, a ponadto, nie zachęca ich do podejmowania inicjatyw gospodarczych polegających na przekształceniach formy organizacyjnoprawnej.

Skarżąca spółka zarzuciła również, że organ administracji, wydając sporne decyzje, naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) polegające na odmowie przeniesienia licencji na pełny okres jej obowiązywania. Skarżąca wskazała, że była pewna, iż podjęcie kroków mających na celu przekształcenie swojej działalności, nie spowoduje żadnych negatywnych konsekwencji. Strona podniosła, że występując w pełnym zaufaniu do organu administracji publicznej, była przekonany, że posiadane przez nią uprawnienia nie mogą zostać jej odebrane, zaś jej sytuacja prawna nie może ulec pogorszeniu. Strona skarżąca, powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 392/09, stwierdziła, że z obowiązujących przepisów jasno wynika, iż przeniesienie uprawnień w całości wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego, jest możliwe w wypadku przekształcenia przedsiębiorcy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Zdaniem strony skarżącej, jeżeli nie istnieją przepisy dopuszczające przekształcenie przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną w osobę prawną, to tym samym wyłączone jest w takim wypadku przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym.

Skarżąca spółka wskazała jednakże, iż w obecnym stanie prawnym takie przekształcenie jest możliwe na podstawie art. 584 1-13 k.s.h.

Strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z zasadą kontynuacji, przekształcenie odbywa się w ramach jednego podmiotu, a więc organ - zamiast uchylić zaskarżoną decyzję w części i orzec co do istoty sprawy - utrzymał swoją decyzję z dnia [...] października 2013 r. w całości w mocy. W konsekwencji, skarżąca spółka podniosła, że organ w ten sposób naruszył przepisy postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ stwierdził, że nie mógł wydać licencji na okres, który był wskazany w licencji udzielonej wcześniejszemu posiadaczowi, gdyż nie jest on dopuszczalny przez aktualnie obowiązujące przepisy unijne. Organ wskazał, iż powyższe stanowisko organu podzielają sądy administracyjne, czego przykładem są zarówno orzeczenia powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 r., wydany w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 422/11. W konsekwencji, organ uznał, że zarzuty podniesione przez pełnomocnika strony skarżącej nie znajdują uzasadnienia.

W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2014 r. zawierającym replikę strony skarżącej na odpowiedź Głównego Inspektora Transportu Drogowego na skargę, skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła organowi, iż nie ustosunkował się do zarzutów strony dotyczących naruszenia art. 4 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. Zdaniem strony skarżącej, organ w odpowiedzi na skargę nie wyjaśnił, dlaczego w niniejszej sprawie odstąpił od zastosowania art. 4 ust. 2 zd. 2 cyt. rozporządzenia.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, iż organ błędne przyjął w niniejszej sprawie, że przedsiębiorca przejmujący uprawnienia z tytułu licencji jest zupełnie innym podmiotem. Strona wskazała, że - wbrew twierdzeniom organu - na skutek przekształcenia nie powstaje żaden inny, nowy podmiot, lecz spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, która jest kontynuatorem działalności jednoosobowego przedsiębiorcy.

Odnosząc się z kolei do przywołanego przez organ orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z 8 lipca 2011, sygn. akt VI SA/Wa 442/11, strona skarżąca wskazał, że cytowane orzeczenie nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż dotyczy zupełnie innej sytuacji faktycznej i prawnej. Skarżąca spółka zauważyła, że przekształcenie jednoosobowej działalności gospodarczej w spółkę z o.o., jako zupełnie nowa instytucja prawna, jest możliwe dopiero od dnia 1 lipca 2011 r., a w praktyce od 2013 r. W ocenie strony skarżącej, na chwilę obecną brak jest stanowiska sądów administracyjnych dotyczącego przeniesienia uprawnień z licencji transportowych na maksymalny okres 50 lat na spółkę z o.o. powstałą zgodnie z art. 5841-13 k.s.h. Zdaniem strony skarżącej, jedynie w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 392/09, sąd ten jasno wskazał, że przeniesienie uprawnień w całości wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego, jest możliwe w wypadku przekształcenia przedsiębiorcy, zgodnie z odrębnymi przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej także: "p.p.s.a.").

Rozstrzygając niniejszą sprawę, należy jednocześnie wyraźnie zaznaczyć, że od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność rozstrzygnięć organów administracji publicznej z prawem wspólnotowym (prawem Unii Europejskiej), rozumianym jako całokształt dorobku prawnego Wspólnoty Europejskiej (acquis communautaire), w tym zasad ogólnych prawa wspólnotowego (prawa Unii Europejskiej), interpretowanych oraz stosowanych w sposób jednolity na całym obszarze Unii Europejskiej.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny legalności obu spornych decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego również pod kątem ich zgodności z przepisami europejskimi, w tym przede wszystkim regulacjami zawartymi w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącym wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. U. UE L z dnia 14 listopada 2009 r. Nr 300, poz. 72 ze zm.), miał na względzie to, iż podstawową zasadą prawa Unii Europejskiej, ustaloną w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej także: "TSUE" lub "Europejski Trybunał Sprawiedliwości"), jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym.

Sąd zobowiązany był więc uwzględnić fakt, że z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej system prawny Unii stał się naszym własnym systemem, czyli porządek prawny Polski obejmuje od tamtego czasu nie tylko system prawa narodowego - krajowego, ale i całe acquis communautaire (dorobek wspólnotowy) i w tym systemie musi się poruszać polski sędzia (jak również organy administracji publicznej), dokując wykładni prawa zgodnie z jedną z podstawowych zasad prawa wspólnotowego - zasadą prowspólnotowej wykładni prawa krajowego.

Zasada prowspólnotowej wykładni prawa krajowego oznacza, że sąd krajowy, stosując prawo krajowe musi - w zakresie, jaki jest tylko możliwy - interpretować prawo krajowe tak, aby było zgodne z wymogami prawa wspólnotowego, jego treścią i celem. Należy zauważyć, że obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem europejskim był wyprowadzany już z przepisu art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (TWE), który stanowił wyraźnie, że państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie środki w celu zapewnienia realizacji zobowiązań wypływających z Traktatu lub działań podejmowanych przez instytucje Wspólnoty Europejskiej (Unii Europejskiej).

Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego oznacza z kolei, że w razie sprzeczności między normami prawa wspólnotowego (prawa Unii Europejskiej) a uregulowaniami prawa krajowego, organy stosujące prawo (sądy krajowe oraz organy administracji publicznej) są obowiązane podjąć rozstrzygnięcie na podstawie normy prawa europejskiego i tym samym obowiązane odmówić zastosowania normy prawa krajowego. Prowspólnotowa wykładnia pozwala na nadanie normom prawa krajowego takiego znaczenia, przy którym nie są one sprzeczne z normami prawa wspólnotowego; w takiej sytuacji nie ma potrzeby odwoływania się do pierwszeństwa prawa wspólnotowego. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zwraca się wyraźnie uwagę na to, że organy stosujące prawo powinny interpretować prawo krajowe zgodnie z prawem wspólnotowym (prawem Unii Europejskiej), a dopiero, jeżeli taka interpretacja okaże się niemożliwa, powinny odmówić stosowania prawa krajowego.

W tej sytuacji, podstawowym obowiązkiem sędziego krajowego jest nadanie regulacji prawa wewnętrznego (krajowego) takiego sensu normatywnego, który będzie pozostawał w zgodzie z porządkiem prawnym Unii Europejskiej. Dopiero niemożliwość osiągnięcia niesprzeczności uprawnia go do ewentualnej odmowy zastosowania przepisu krajowego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie ulega wątpliwości, że wykładnia prawa krajowego musi być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności wspólnotowych, te zaś - zgodnie z doktryną effet utile (zasadą efektywności prawa wspólnotowego) - wymagają skoncentrowania się na funkcji (celu) unormowania i rozważenia jej zgodności z funkcją (celem) założoną przez prawodawcę unijnego. Należy przy tym pamiętać, że pojęcia występujące w prawie krajowym, które mają swoje odpowiedniki w prawie europejskim, muszą być używane w takim znaczeniu, jakie nadają im dyrektywy, czy też rozporządzenia. Dotyczy to zwłaszcza pojęć określonych w definicjach legalnych, zawartych w niektórych rozporządzeniach, czy też dyrektywach wspólnotowych. Dotyczy to również wykładni niektórych pojęć ogólnych, którym wiele uwagi poświęcono w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (vide: m. in. L. Florek /w:/ Wykładnia prawa pracy zgodna z prawem wspólnotowym /w:/ Teoria i praktyka wykładni prawa, pod red. P. Winczorka, Liber 2005, s. 345-353 i powołane tam orzecznictwo ETS).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] października 2013 r. - stwierdził, że Główny Inspektor Transportu Drogowego, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się przede wszystkim mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 13 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z art. 5842 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowy, albowiem dokonał wadliwej wykładni tych unormowań polegającej na nieprawidłowym przyjęciu, że w razie przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną w spółkę kapitałową nie istnieje tożsamość podmiotów pomiędzy przekształcanym przedsiębiorcą, będącym osobą fizyczną, a powstałą w wyniku przekształcenia spółką kapitałową, a w konsekwencji tego - wadliwe stwierdzenie, że należy przenieść jedynie część uprawnień z pierwotnej decyzji administracyjnej, co ostatecznie doprowadziło do ewidentnego naruszenia zasady ochrony praw nabytych.

Jednocześnie, Sąd uznał, że dopuszczając się nieprawidłowej interpretacji wspomnianych wyżej unormowań krajowych, Główny Inspektor Transportu Drogowego w sposób istotny naruszył również regulację zawartą w przepisie art. 4 ust. 2 rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącym wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych, albowiem zignorował wyrażoną w tym przepisie zasadę niedziałania prawa wstecz (art. 4 ust. 2 zdanie 2).

W związku z powyższym, należy stwierdzić, że w wyniku wadliwej interpretacji wskazanych powyżej przepisów europejskich, jak i krajowych, organ doprowadził w stanie faktycznym niniejszej sprawy do nieprawidłowego ustalenia okresu ważności udzielonej stronie skarżącej licencji na wykonywanie międzynarodowych przewozów drogowych - poprzez wskazanie, że licencja ta ważna będzie jedynie do dnia [...] października 2023 r., zamiast do dnia [...] maja 2052 r., pomimo, że nie zachodziły podstawy do takiego rozstrzygnięcia tej kwestii.

Tym samym organ administracji publicznej, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia zarówno zasady praworządności zawartej w art. 6 k.p.a., jak i obrazy przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stanowionego przez nie prawa.

Naruszenie wspomnianych przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej miało - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2013 r. w części dotyczącej ustalenia okresu ważności wspomnianej licencji udzielonej stronie skarżącej.

Na wstępie należy zauważyć, iż podstawę materialnoprawną obu spornych decyzji administracyjnych wydanych przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego stanowi przepis art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Z przepisu tego wynika, iż organ, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji wspólnotowej lub licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 lub 2 lub ust. 2, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z niej wynikające w razie połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1030), przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencję, pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienia wynikające z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wymagań określonych w art. 5 ust. 2 lub pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienia wynikające z licencji wymagań odpowiednio określonych w art. 5a lub art. 5c ust. 1 lub 2.

Niewątpliwie, przewidziane w art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym tzw. warunkowe przeniesienie uprawnień z licencji stanowi wyjątek od zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z licencji, wyrażonej expressis verbis w przepisie art. 13 ust. 1 tej ustawy. Jedynym warunkiem przewidzianego przez ustawę o transporcie drogowym przeniesienia uprawnień z licencji jest spełnienie przez przejmującego uprawnienia licencyjne wymagań określonych do uzyskania licencji. Omawiana regulacja stanowi nawiązanie do wyrażonej w przepisach Kodeksu spółek handlowych zasady warunkowej kontynuacji uprawnień administracyjnoprawnych wynikających z decyzji administracyjnej w przypadku procesów transformacyjnych przedsiębiorcy.

Wydając w niniejszej sprawie oba sporne rozstrzygnięcia, Główny Inspektor Transportu Drogowego zobowiązany był jednocześnie uwzględnić fakt, iż z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, tj. z dniem 1 maja 2004 r., zaczęło obowiązywać w Polsce prawo unijne. W konsekwencji, co już Sąd podkreślał powyżej, organ administracji publicznej zobowiązany był zważyć, iż prawo unijne ma prymat nad krajowym porządkiem prawnym i jest bezpośrednio stosowane.

W związku z powyższym, Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając jako właściwy w sprawie organ licencyjny, winien był - stosując przepisy krajowe - wziąć pod uwagę przede wszystkim unormowania zawarte w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącym wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych, który to unijny akt prawny ma zastosowanie na terenie państw członkowskich od dnia 4 grudnia 2011 r. (vide: art. 19 cyt. rozporządzenia).

W tej sytuacji, organ licencyjny zobowiązany był do uwzględnienia postanowień wynikających z przepisu 4 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, który stanowi m.in., że licencja wspólnotowa wydawana jest przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby na okres nie dłuższy, niż dziesięć lat, z możliwością jego przedłużenia (art. 4 ust. 2 zdanie 1 rozporządzenia), a ponadto, który wyraźnie wskazuje jednocześnie, że licencje wspólnotowe i uwierzytelnione wypisy z licencji wspólnotowej wydane przed dniem stosowania niniejszego rozporządzenia obowiązują do dnia wygaśnięcia ich ważności (art. 4 ust. 2 zdanie 2 cyt. rozporządzenia).

W niniejszej sprawie, organ administracji publicznej, wydając sporną decyzję z dnia [...] października 2013 r. - uznał, że w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tego rozstrzygnięcia, nie mógł wydać licencji na okres, który był wskazany w licencji udzielonej wcześniejszemu posiadaczowi, gdyż nie jest on dopuszczalny przez przepisy unijne. W konsekwencji, organ licencyjny wydał uprawnienie na okres 10 lat, a zatem stosownie do maksymalnego przedziału okresowego, jaki przewidywany jest w obowiązującym art. 4 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r.

Z kolei strona skarżąca, nie zgadzając z powyższym stanowiskiem organu, zarzuciła, iż żadne przepisy europejskie, ani też unormowania prawa krajowego nie przesądzają o tym, że podmioty przekształcające się nie mogą skorzystać z przeniesienia licencji na pełen okres jej ważności. Strona skarżąca uznała wręcz, iż jest zupełnie przeciwnie, niż sugeruje organ, albowiem należy pamiętać, że w przypadku pełnej kontynuacji, czyli przekształcenia przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w spółkę kapitałową, obowiązuje art. 4 ust. 2 zdanie 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, zgodnie z którym licencje wspólnotowe, wydane przed dniem stosowania tego rozporządzenia, obowiązują do dnia wygaśnięcia ich ważności. W konsekwencji, strona skarżąca zarzuciła organowi, iż ten błędnie uznał, że przy przeniesieniu uprawnień z dotychczas udzielonej licencji tylko prawo do wykonywania przewozu w międzynarodowym transporcie drogowym jest elementem tej licencji podlegającym automatycznemu przeniesieniu, zaś pozostałe jej elementy, w tym okres ważności, mogą ulec modyfikacji.

Zdaniem Sądu, istota problemu, która legła u podstaw dokonania przez organ wadliwej interpretacji norm prawnych wyrażonych w przepisach art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 5842 k.s.h., a także art. 4 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r., polega na tym, że Główny Inspektor Transportu Drogowego, jako organ licencyjny, błędnie przyjął, że w wyniku dokonanego przekształcenia prowadzonej przez przedsiębiorcę M. M. jednoosobowej działalności gospodarczej w spółkę kapitałową, nie zachodzi tożsamość podmiotów pomiędzy przekształcanym przedsiębiorcą, będącym osobą fizyczną, a powstałą w wyniku przekształcenia spółką kapitałową.

Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko organu jest wadliwe i wynika z niezrozumienia istoty wspomnianego przekształcenia formy prowadzenia działalności gospodarczej.

Na wstępie, należy zauważyć, że ustawa z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z dnia 2011 r. Nr 106, poz. 622 ze zm.), na mocy art. 26 wprowadziła szereg zmian w ustawie z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych.

Otóż, zgodnie z art. 26 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 25 marca 2011 r., w art. 551 k.s.h. dodano § 5 w brzmieniu:

"§ 5. Przedsiębiorca będący osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 i Nr 239, poz. 1593 oraz z 2011 r. Nr 85, poz. 459) - (przedsiębiorca przekształcany) może przekształcić formę prowadzonej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową (spółkę przekształconą) (przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową)".

Z kolei, na mocy przepisu art. 26 pkt 2 w/w ustawy, w tytule IV w dziale III Kodeksu spółek handlowych dodano Rozdział 6 zatytułowany "Przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową" (vide: art. 5841 - art. 58413 k.s.h.).

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 5842 § 1 k.s.h., spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego.

Przepis art. 5842 § 2 k.s.h. stanowi natomiast, iż spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. Przepisu nie stosuje się do ulg podatkowych przewidzianych w przepisach prawa podatkowego.

Art. 5842 § 3 k.s.h. uzupełnia powyższe regulacje o postanowienie, iż osoba fizyczna, o której mowa w art. 551 § 5, staje się z dniem przekształcenia wspólnikiem albo akcjonariuszem spółki przekształconej.

Należy zauważyć, że w momencie przekształcenia, tj. z dniem [...] października 2013 r. przedsiębiorca M. M. - prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą M. M. M. z siedzibą w S. przekształcił się w spółkę kapitałową M. sp. z o.o. z siedzibą w S.. Przedmiotowe przekształcenie nastąpiło na podstawie przepisów wskazanego powyżej rozdziału Kodeksu spółek handlowych zatytułowanego "Przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową" (art. 5841 - art. 58413 k.s.h.).

W świetle poglądów doktryny, przyjmuje się, iż normatywna konstrukcja przekształcenia opiera się przede wszystkim na tzw. zasadzie kontynuacji i ciągłości, którą wyraża art. 553 k.s.h. Zasada ta odnosi się do sfery podmiotowej przekształcenia. Istota przekształcenia polega na tym, że spółka poddana procesowi transformacji pozostaje przez cały czas tym samym podmiotem, zmienia jedynie swoją "szatę zewnętrzną", w której funkcjonuje. Przekształcenie oznacza więc zmianę typu spółki, przy zachowaniu pełnej tożsamości podmiotowej w zakresie praw i obowiązków (tak m.in. M. Litwińska-Werner /w:/ S. Sołtysiński (red.), Prawo spółek kapitałowych. System Prawa Prywatnego, Tom 17B, Wydawnictwo C.H. Beck/INP PAN, Warszawa 2010 i cyt. tam literatura). Należy podkreślić, że w przypadku przekształcenia sensu stricto nie mamy do czynienia z sukcesją uniwersalną , tak jak ma to miejsce w odniesieniu do podziału (a także łączenia). W ramach przekształcenia, mimo, że Kodeks spółek handlowych używa pojęcia "spółka przekształcana" i "spółka przekształcona" - nie dochodzi do następstwa prawnego, ponieważ w żadnym momencie transformacji nie mamy do czynienia z dwoma podmiotami. Jest to przez cały czas jedna spółka.

Nie ulega wątpliwości, że przepisy art. 5842 § 1-3 k.s.h. nawiązują do przepisów art. 553 § 1-3 k.s.h., które regulują zasadę kontynuacji przy przekształceniu spółki handlowej w inny typ takiej spółki. Jednakże w przypadku przekształcenia przedsiębiorcy w spółkę kapitałową mamy do czynienia z inną sytuacją podmiotową przekształcenia, niż to ma miejsce na gruncie przepisów art. 553 k.s.h., gdyż podmiot przekształcany nie pokrywa się z podmiotem przekształconym, tak aby można było mówić jedynie o zmianie "szaty prawnej" podmiotu przekształcanego. Przedsiębiorca będący osobą fizyczną także i po przekształceniu w spółkę handlową pozostaje podmiotem prawa jako osoba fizyczna, a przekształceniu ulega de facto tylko jego przedsiębiorstwo, w ramach którego ten przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą. Zbliża to przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową do przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową. Taka sytuacja prowadzi do rozbieżnych ocen doktryny prawa w kwestii oceny charakteru prawnego przejścia praw i obowiązków z przedsiębiorcy na spółkę kapitałową w świetle przepisów art. 5842 k.s.h. (zob. m.in. /w:/ S. Sołtysiński, A. Szajkowski, A. Szumański, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, tom 4, Wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012 i cyt. tam literatura).

Niewątpliwie, jeśli chodzi o przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową mamy do czynienia ze specyfiką zasady kontynuacji. Odmienność podmiotu przekształcanego (przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, który prowadzi we własnym imieniu działalność gospodarczą) oraz podmiotu przekształconego (spółki z o.o. albo spółki akcyjnej) skłania wręcz niektórych przedstawicieli doktryny prawa handlowego do przyjęcia tezy, że w przypadku przepisów art. 5842 k.s.h. nie mamy do czynienia z zasadą kontynuacji, tak jak to ma miejsce na gruncie art. 553 k.s.h., albo, że w miejsce zasady kontynuacji ustawodawca przyjął zasadę sukcesji uniwersalnej (tak np. P. Pinior /w:/ Kodeks spółek handlowych. Komentarz, pod red. Strzępki, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 1389, Nb 1).

Zdaniem Sądu, należy zauważyć, iż przepisy art. 5842 k.s.h. nie zawierają w swej treści odpowiednika art. 26 § 5 zd. 2 k.s.h., a więc brak jest elementów koniecznych do przyjęcia konstrukcji sukcesji uniwersalnej. Tym samym należy odrzucić próbę wyjaśnienia charakteru prawnego konstrukcji prawnej zawartej w art. 5842 k.s.h. przy pomocy zasady sukcesji uniwersalnej.

Skoro należy z powołanych wyżej względów odrzucić zasadę sukcesji uniwersalnej w art. 5842 k.s.h., z racji zaś braku tożsamości podmiotowej przedsiębiorcy (podmiotu przekształcanego) i spółki kapitałowej (podmiotu przekształconego) nie można przyjąć zasady kontynuacji w takim rozumieniu, w jakim występuje ona na gruncie art. 553 k.s.h., to wówczas należy uznać, że w przypadku art. 5842 k.s.h. mamy do czynienia z quasi-kontynuacją (tak również A. Kidyba /w:/ Komentarz aktualizowany do art.584(2) Kodeksu spółek handlowych, LEX). Zdaniem Sądu, stanowisko to jest właściwe, albowiem ustawodawca przyjął w art. 5842 k.s.h. konstrukcję fikcji prawnej, że przekształceniu ulega de facto przedsiębiorstwo osoby fizycznej, która to osoba w ramach tego przedsiębiorstwa prowadziła działalność gospodarczą. To przedsiębiorstwo w wyniku przekształcenia staje się przedsiębiorstwem spółki z o.o. albo spółki akcyjnej. Jednakże jest to ujęcie przedmiotowe, które od strony podmiotowej zostało określone przez ustawodawcę jako przejęcie praw i obowiązków przysługujących przedsiębiorcy przekształcanemu na spółkę przekształconą (art. 5842 § 1 k.s.h.). Jest to bez wątpienia cecha zasady kontynuacji, która pozwala przyjąć w odniesieniu do art. 5842 cyt. ustawy tę zasadę zamiast zasady sukcesji uniwersalnej (tak również /w:/ S. Sołtysiński, A. Szajkowski, A. Szumański, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, Tom 4, Wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012). Niemniej, z uwagi na fakt, że osoba fizyczna będąca przedsiębiorcą przekształcanym nie przestaje istnieć w wyniku przekształcenia, zachowuje swą odrębną podmiotowość prawną, a traci jedynie przymiot przedsiębiorcy, który przechodzi w wyniku przekształcenia na spółkę przekształconą, powoduje, że zasada kontynuacji nie może być przyjęta w art. 5842 k.s.h. w rozumieniu takim, który występuje w art. 553 k.s.h., a więc jest zasadą quasi-kontynuacji.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, trudno się zgodzić z treścią rządowego uzasadnienia projektu ustawy z 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców, w którym mowa jest o skutku przekształcenia, jakim jest sukcesja uniwersalna, gdyż - jak już Sąd wskazał powyżej - ewidentnie brak jest niektórych elementów owej sukcesji.

Zasada quasi-kontynuacji na płaszczyźnie cywilnoprawnej (prywatnoprawnej) została wyrażona w art. 5842 § 1 k.s.h., w świetle którego spółce przekształconej (spółce z o.o. albo spółce akcyjnej) przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego.

Z kolei przepis art. 5842 § 2 zd. 1 k.s.h. przewiduje expressis verbis kontynuację praw i obowiązków publicznoprawnych wynikających z decyzji administracyjnych wydanych na rzecz przedsiębiorcy - osoby fizycznej, znajdujących zastosowanie ex lege po dniu przekształcenia do spółki przekształconej. W przepisie art. 5842 § 2 k.s.h. ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia praw, których podmiotem pozostaje spółka przekształcona. Niezupełne wyliczenie nie oznacza wygaśnięcia wynikających z innych decyzji administracyjnych praw i obowiązków. Wymienione decyzje będą miały jednak dla działalności spółki przekształconej podstawowe znaczenie. Spółka przekształcona pozostaje zasadniczo podmiotem w szczególności koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej.

Mając powyższe na uwadze, należy - zdaniem Sądu - zgodzić się ze stroną skarżącą i uznać, że przekształcenie, z oceną którego mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, jest procesem w ramach jednego, tego samego podmiotu, a prawa i obowiązki nie są przenoszone na inny podmiot. Strona skarżąca zasadnie podniosła ponadto, że istotą owej transformacji jest kontynuacja przez spółkę wszelkich praw i obowiązków przedsiębiorcy przekształcanego (podobnie: m. in. M. Tomczak, Przekształcenie spółek handlowych, instrukcja obsługi, Gdańsk 2013, s. 103).

W ocenie Sądu, należy jednocześnie zgodzić się ze stroną skarżącą, iż zarówno przepisy europejskie, jak również przepisy prawa polskiego, w tym przede wszystkim unormowania ustawy o transporcie drogowym i ustawy - Kodeks spółek handlowych, nie stanowią o tym, że podmioty przekształcające się nie mogą skorzystać z przeniesienia licencji transportowej na pełen okres jej ważności.

Zdaniem Sądu, nie sposób zgodzić się również z Głównym Inspektorem Transportu Drogowego, iż organ ten nie mógł w niniejszej sprawie wydawać licencji na okres inny, niż dopuszczony przepisami unijnymi, skoro w przypadku kontynuacji związanej z przekształceniem działalności gospodarczej w spółkę kapitałową, należy wziąć pod uwagę, że w świetle obowiązującego art. 4 ust. 2 zdanie 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, prawodawca europejski wyraźnie przewidział, iż "licencje wspólnotowe (...) wydane przed dniem stosowania niniejszego rozporządzenia obowiązują do dnia wygaśnięcia ich ważności".

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego winien przenieść na skarżącą spółkę, jako spółkę przekształconą, ogół praw inkorporowanych w decyzji pierwotnej wydanej w dniu [...] marca 2004 r. na dotychczasowego beneficjenta (M. M.) w ich pełnym kształcie, a więc również w zakresie ustalenia okresu ważności licencji transportowej udzielonej w 2004 r. przedsiębiorcy przekształcanemu.

W tej sytuacji, strona skarżąca zasadnie przyjęła, że - wbrew stanowisku organu - licencje przyznane przed dniem wejścia w życie cyt. rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 są ważne do czasu ich wygaśnięcia i pierwotny okres ich obowiązywania powinien również obejmować licencje udzielone spółce powstałej na skutek przekształcenia przedsiębiorcy prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą.

Zdaniem Sądu, takie ograniczenie zastosowania ww. rozporządzenia, jakie przewidział prawodawca europejski w art. 4 ust. 2 zdanie 2, miało niewątpliwie na celu uszanowanie ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady pewności prawa i ochrony zaufania oraz zasady nieretroaktywności prawa wspólnotowego.

W tej sytuacji, należy uznać, że odmawiając ustalenia ważności licencji na okres do dnia [...] maja 2052 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego ewidentnie naruszył wspomniane zasady prawa europejskiego służące zachowaniu pewności prawa i ochrony zaufania do organów stanowiących to prawo, gdyż wyszedł z błędnego założenia, że w przypadku przekształcenia podmiotu (i w związku z tym obowiązku przeniesienia licencji), licencja nadawana jest w rzeczywistości dla nowego podmiotu, ale na zasadach uproszczonych.

Ponadto, należy w konsekwencji podzielić w dużym stopniu wątpliwości strony skarżącej, która nie bez racji zarzuciła, że takim działaniem Główny Inspektor Transportu Drogowego przyczynia się również do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych. Co więcej, trzeba się jednocześnie zgodzić ze stroną skarżącą, że taki sposób interpretacji przepisów, jaki zaprezentował w niniejszej sprawie organ, może prowadzić do utrudnienia, czy wręcz uniemożliwienia przedsiębiorcom racjonalnego planowania swoich zachowań w przyszłości. Takie działanie bowiem z całą pewnością nie zachęca przedsiębiorców do podejmowania inicjatyw gospodarczych polegających na przekształceniach formy organizacyjnoprawnej.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego, wydając obie sporne decyzje administracyjne w zakresie, w którym ustalił okres ważności licencji (odmawiając przeniesienia jej na pełny okres obowiązywania), naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 8 k.p.a.).

W konsekwencji, należy uznać, że w toku ponownego postępowania Główny Inspektor Transportu Drogowego zobowiązany będzie dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim szczegółowo odnieść się do przedłożonych przez skarżącą spółkę argumentów, rozstrzygając sprawę zgodnie z dokonaną przez Sąd wykładnią przepisów prawa materialnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając jednocześnie, że uchylone decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie będą podlegać wykonaniu w uchylonej części do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Sąd działał zgodnie z przepisem art. 152 p.p.s.a.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 757 złotych, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na przepisach art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).