Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1605/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność w zakresie par 2 ust 1 pkt 2 oraz par 3
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Brzesku na uchwałę Rady Gminy w Szczurowej z dnia 24 stycznia 2006 r. nr XXIX/232/2006 w przedmiocie sposobu i zakresu wykonywania zadania pn. "wodociągowanie gminy" w zakresie § 2 ust.1 pkt 2 oraz § 3 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 3 II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana w zakresie określonym w punkcie I


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Brzesku pismem z dnia 14 września 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Szczurowa Nr XXIX/232/2006 z dnia 24 stycznia 2006 r. w sprawie "Sposobu i zakresu wykonania w Gminie Szczurowa zadania pod nazwą "Wodociągowanie gminy" w zakresie objętym § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 3.

Prokurator zarzucił uchwale w zaskarżonej części naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków poprzez uznanie, że stanowią one podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za budowę sieci wodociągowej i wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części objętej § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 3.

W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż nosi znamiona aktu prawa miejscowego, tzn. posiada cechę ogólności – generalności i abstrakcyjności, określa adresata – właścicieli nieruchomości.

Wskazano, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisem takim nie jest powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym określający jedynie zadania gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, z kolei art. 58 dotyczy obowiązku wskazania źródeł finansowania inwestycji. Podobnie art. 18 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym określa jedynie domniemanie kompetencje rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa wewnętrznego, które zatem nie dotyczą aktów prawa miejscowego. Wreszcie art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków odnosi się do sposobu finansowania samych przyłączy do ogólnej sieci wodno-sanitarnej a z jego brzmienia nie wynika, by dotyczył uczestnictwa w kosztach budowy sieci jako całości, a art. 21 tej ustawy dotyczy obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Nadto wskazano, iż w dacie podjęcia spornej uchwały nie było przepisów rangi ustawowej, które upoważniałyby gminę do nałożenia na mieszkańców kosztów związanych z przyłączeniem do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Jedyną dostępną i prawnie dopuszczalną formą uczestnictwa mieszkańców gminy w ponoszeniu ciężarów związanych z budową urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodno-kanalizacyjnych i sanitarnych są opłaty adiacenckie.

Fakt, iż przesłanką korzystania z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę jest wniesienie opłaty przyłączeniowej powoduje, że opłata ta ma charakter obowiązkowy i stanowi niejako daninę publicznoprawną. Pomimo, iż opłata ta nie ma charakteru obowiązkowego w sensie prawnym, gdyż nie jest przymusowa, jednak jest wymuszona obowiązującymi standardami życiowymi i dlatego nie można uznać jej za dobrowolną.

Prokurator podniósł, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, a w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez upoważnienia ustawowego, a z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą.

Wskazano wreszcie, że okoliczność uchylenia zaskarżonej uchwały uchwałą Rady Gminy Szczurowa nr XXXIII/238/2010 z dnia 28 stycznia 2010 r. nie ma znaczenia dla zasadności skargi, gdyż uchylenie uchwały nie ma skutku wstecznego takiego jak stwierdzenie nieważności uchwały, co można uzyskać w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Szczurowa wniosła o jej oddalenie podnosząc, że sporne zapisy uchwały zostały wyeliminowane uchwałą Rady Gminy Szczurowa nr XXXIII/238/2010 z dnia 28 stycznia 2010 r. Ponadto zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, bo chociaż ma charakter generalny i normatywny to nie dotyczy sytuacji powtarzalnych lecz sytuacji jednorazowej, gdyż konsumuje się przez jednorazowe zastosowanie wymagane przez jednostkę finansującą projekt wodociągowania. Uchwała ta również nie narzucała jej adresatom określonych zachowań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 cyt. ustawy).

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Szczurowa Nr XXIX/232/2006 z dnia 24 stycznia 2006 r. w sprawie "Sposobu i zakresu wykonania w Gminie Szczurowa zadania pn. Wodociągowanie gminy" w zakresie objętym § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 3 tj. w części wskazującej, że inwestycja polegająca na budowie sieci wodociągowej będzie realizowana ze środków społecznego udziału mieszkańców w realizacji inwestycji w wysokości 1 221 000 kosztów zadania, co stanowi kwotę nie większą niż 1600 zł na jedno gospodarstwo, a szczegółowe warunki partycypacji mieszkańców w realizacji zadania będą ustalane w protokołach uzgodnień.

Fakt ewentualnego uchylenia przedmiotowej uchwały w zaskarżonym zakresie na mocy uchwały Rady Gminy Szczurowa nr XXXIII/238/2010 z dnia 28 stycznia 2010 r. nie może mieć znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały, a zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez organ gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniłoby bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Organy gminy nie mają kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak wiec uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., II OSK 1046/07).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Zaskarżona uchwała stanowiąca w § 2 ust. 1 pkt 2 i § 3, że inwestycja polegająca na budowie sieci wodociągowej będzie realizowana ze środków społecznego udziału mieszkańców w realizacji inwestycji w wysokości 1 221 000 kosztów zadania, co stanowi kwotę nie większą niż 1600 zł na jedno gospodarstwo, a szczegółowe warunki partycypacji mieszkańców w realizacji zadania będą ustalane w protokołach uzgodnień ustala w istocie obowiązek uiszczenia jednorazowej, zryczałtowanej opłaty w określonej wysokości w związku z budową sieci wodociągowej, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty wyrażające chęć uczestnictwa w budowie sieci wodociągowej wraz przyłączami (tj. mieszkańcy gminy) i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty z tytułu finansowania inwestycji, tj. budowy sieci wodociągowej wraz przyłączami. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie (mieszkańcy gminy), a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, gdyż nie konsumuje się przez jednorazowe zastosowanie. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Zasadne są poglądy, zgodnie z którymi jeżeli uchwała gminy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to ma charakter aktu prawa miejscowego niezależnie od charakteru innych norm w niej zawartych. Oznacza to, że zaskarżona uchwała musi być potraktowana jako akt prawa miejscowego. Okoliczność, że przedmiotowa uchwała nie została opublikowana w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego nie ma wpływu na jej ocenę z materialnoprawnego punktu widzenia, świadczy jedynie dodatkowo o wadliwości działań organu.

W ocenie Sądu nie istniała podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 18 ust. 2 pkt 6 i 9, art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 58 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 i art. 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków.

Art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym, wg którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie programów gospodarczych oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, wg którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, nie mogą samoistnie stanowić upoważnienia do podjęcia aktu zawierającego normy kształtujące prawa i obowiązki obywateli. Jak podnosi się w doktrynie i orzecznictwie uchwały, których podstawą jest art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowią aktów prawa miejscowego. Jeżeli miałyby stanowić akt prawa miejscowego muszą opierać się na szczegółowej delegacji ustawowej, innej niż ustawa o samorządzie gminnym. W razie braku takiej szczegółowej podstawy, akty te nie mogą zawierać przepisów prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 6 marca 1991 r., I SA 1251/90, Wspólnota z 1991 r., nr 20, s. 14, J. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, str. 328). Podstawy do wydania aktu prawa miejscowego nie może stanowić również – nie powołany przez organ - art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zawarte w tym przepisie upoważnienie nie może być podstawą uchwały rady gminy nakładającej obowiązek odpłatności z tytułu uczestnictwa w realizacji budowy sieci wodociągowej z przyłączami, regulacja ta zawiera bowiem jedynie generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy (przede wszystkim radę) gminy. Zgodnie z tą regulacją, na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W pojęciu "zasady korzystania" z obiektów i urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie mieści się określenie w sposób konkretny wysokości opłat (zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 1993 r., sygn. akt IV SA 823/92).

Zasadne jest też stanowisko strony skarżącej, że art. 7 ustawy o samorządzie gminnym zawiera katalog zadań, w jakie zostały wyposażone jednostki samorządu gminnego. Przepis ten ma charakter organizacyjny (czasami zwany także organizacyjno-ustrojowym). Nie jest to przepis prawa materialnego, a tym bardziej nie zawiera on delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego. Również treść art. 58 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera takiej delegacji, gdyż stanowi jedynie o tym, że uchwały i zarządzenia organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła, z których zobowiązania te zostaną pokryte.

Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność z tytułu uczestnictwa w realizacji budowy sieci wodociągowej z przyłączami nie zawiera art. 15 i art. 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków.

Art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi wprawdzie, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, nie daje to jednak podstaw do regulowania w drodze uchwały w sprawie sposobu i zakresu wykonania w gminie zadania pn. "wodociągowanie gminy" kwestii odpłatności z tytułu uczestnictwa w budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami. Z kolei art. 21 tej ustawy dotyczy obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie opracowania wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu i nie daje podstaw radzie gminy do wprowadzania odpłatności z tytułu uczestnictwa w budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami.

Wreszcie podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność z tytułu uczestnictwa w realizacji budowy sieci wodociągowej z przyłączami nie zawiera w żadnym ze swoich przepisów uchwalona w dniu 20 grudnia 1996 r. ustawa o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.). Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, iż "w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poszukiwać jedynie można, co zresztą może budzić wątpliwości, podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Rada gminy, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, póz. 747), uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w ust. 2 pkt 4 tego artykułu wskazane jest, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej." Co więcej art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego, (por. wyrok NSA z 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo iż mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. W wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA 2320/00, opub. w OwSS 2001 r., nr 4, poz. 129) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że opłaty, o których mowa w powołanym przepisie, mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Tymczasem taki właśnie charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Warunkiem bowiem przyłączenia się do projektowanej oczyszczalni ścieków jest jej uiszczenie. Stąd ten element przymusu w jej uiszczeniu czyni ją daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Okoliczność, że w zaskarżonej uchwale nie wprowadzono trybu postępowania egzekucyjnego celem jej "wyegzekwowania" nie może stanowić przesłanki pozbawiającej cechy obligatoryjności tej opłaty. Opłata powyższa została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Opłata ta została ustalona w stałej kwocie, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do oczyszczalni ścieków. Warto dodatkowo zauważyć, że orzecznictwo NSA i SN konsekwentnie przyjmowało, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznych nie mieści się wprowadzania opłat za korzystanie w nich (por. wyrok NSA z 31 maja 1996 r. sygn. akt I SA/Łd 65/96; z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95).

Podstawy do nałożenia przedmiotowej opłaty nie stanowią też przepisy art. 143 i 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) w ich brzmieniu z chwili podejmowania zaskarżonej uchwały. Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenkich regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zwłaszcza z jej art. 145 wynika, że nie rada gminy, lecz wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W tej sprawie nie można uznać opłaty z tytułu uczestnictwa w budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami za świadczenie dobrowolne. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za uczestnictwo w budowie i podłączenie do sieci wodociągowej. Takie stanowisko zdecydowanie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, opub. w LEX nr 475567; wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01).

Jednorazowa opłata z tytułu uczestnictwa w budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami nie ma charakteru świadczenia podatkowego, gdyż nie jest w świetle prawnym opłatą przymusową. Można mówić jedynie o sytuacji stwarzającej pewien "przymus życiowy". Korzystanie z urządzeń komunalnych w postaci sieci kanalizacyjnej jest bowiem koniecznością w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.). Ten ostatni przepis nakłada na właściciela nieruchomości utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i to pod karą grzywny, stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W świetle tych przepisów nie można byłoby mówić o dobrowolności opłaty z tytułu budowy i podłączenia do sieci wodociągowej. Opłaty te mają cechy narzuconej mieszkańcom daniny publicznej wprowadzonej przez gminę. Nie można byłoby zatem również opłat tych traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym ustalających usługę i opłatę za usługę umową zawieraną przez strony i korzystających z dobrowolnych ustaleń warunków zawartej umowy (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2003 r., sygn. akt I SA 85/03, opub. w LEX nr 121772).

W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje organów gminy, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1), nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4).

Zaskarżona uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest zatem w zaskarżonym zakresie nieważna (art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Z tego powodu należało stwierdzić jej nieważność w zakresie § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 3 (tj. tych zapisów uchwały, które zawierają wspólną regulację dotyczącą warunków finansowych partycypowania mieszkańców gminy w kosztach budowy sieci wodociągowej wraz z przyłączami) na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270).

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana. W ocenie Sądu zastosowanie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter obligatoryjny w każdym wyroku uwzględniającym skargę (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 1276/09, LEX nr 578342) niezależnie od treści art. 61 § 1 pkt 3 cytowanej ustawy.