Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 382/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1 a
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem A. S. (dalej: strona, skarżąca) z dnia 4 listopada 2019 r. (data wpływu do organu I instancji), adresowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad prababcią strony M. O. ( dalej: prababcia strony) , z jednoczesnym wnioskiem o ewentualne uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020r. nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 1, art. 2 pkt. 2, art. 3 pkt 9, pkt 11, pkt 14, pkt 16, pkt 21, pkt 22, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24 ust. 3, ust 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020r., poz. 111, dalej u.ś.r.), Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), art. 2, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2014r. poz. 559) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2018r. poz. 1497) i art. 104 oraz 108 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. , Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. (dalej: organ I instancji) odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad prababcią strony legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Nr akt 320311 z dnia 10-01-2012r. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że fakt posiadania orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji nie przesądza jeszcze o tym, że osoba wymaga stałej opieki osoby drugiej. W tym zakresie organ I instancji poczynił następujące ustalenia faktyczne:

- strona sprawuje osobistą opiekę nad 82-letnią prababcią i zalicza się do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny na postawie art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego,

- nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad prababcią oraz jest zdolna do samodzielnej egzystencji,

- prababcia strony choruje na miażdżycę, zmiany zwyrodnieniowe wielostawowe, nadciśnienie tętnicze oraz wymaga pomocy drugiej osoby w niektórych czynnościach życia codziennego takich jak zakupy, sprzątanie, gotowanie, spacery, higiena osobista – kąpiel,

- prababcia strony oświadczyła, że nie korzysta z pomocy innych osób i instytucji,

- strona wykonuje prace społeczno-użyteczne w ramach wykonywania kary ograniczenia wolności oraz wychowuje 6 letniego syna.

- decyzją z dnia [...] września 2019r. Nr [...] strona nabyła prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad prababcią na okres od 01.10.2019r. do 31.10.2020r.

Badając przesłanki materialnoprawne organ I instancji stwierdził, że strona spełnia przesłanki pozytywne określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i w sprawie nie występują przesłanki negatywne wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r. , za wyjątkiem przesłanek wynikających:

- z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. w postaci przyznania stronie decyzją z dnia [...].09.2019 Nr [...] specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1.11.2019r. do 31.10.2020r.;

- z art. 17 ust. 1b u.ś.r. z tym uzasadnieniem, że "orzeczenie nie wskazuje od kiedy datuje się ustalony stopień niepełnosprawności (...) co pozbawia możliwości nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego".

Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt. K 38/13 organ stwierdził, że kwestionowany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nadal obowiązuje , gdyż poprawienie należy wyłącznie do ustawodawcy co do dnia wydania decyzji organu I instancji nie zostało uczynione. W tym zakresie organ powołał się na zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a.

W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że prababcia strony wymaga pomocy drugiej osoby w niektórych czynnościach dnia codziennego, strona wykonuje prace społeczno-użyteczne nie sprawując opieki nad prababcią, wobec czego nie wymaga ona stałej i natychmiastowej pomocy, co uzasadnia odmowę przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego.

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc zarzut naruszenia przepisów:

- art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie bez uwzględnienia okoliczności uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności;

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 5 pkt. 5 u.ś.r. poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na pominięciu celów tej ustawy;

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 u.ś.r.

- art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna osoby wymagającej opieki, której niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25 roku życia oraz pobierania przez odwołującą się specjalnego zasiłku opiekuńczego, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Odwołująca się wywodziła, że trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji jej prababci nie jest kwestią sporną i została określona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS oraz że wątpliwości organu nie budzi fakt jej całkowitego zaangażowania w opiekę nad niepełnosprawną prababcią, uniemożliwiający jej podjęcie pracy. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że odwołująca należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei odnosząc się do wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. (sygn. akt K38/13) zastosowanej przez organ I instancji , odwołująca się powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych , wskazujące na utratę przymiotu konstytucyjności przez kryterium momentu powstania niepełnosprawności (w przypadku opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała po osiągnięciu odpowiednio 18 i 25 roku życia), jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W przedmiocie wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b oraz art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. strona podniosła , że przepis ten należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie jak twierdzi organ wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia , także wówczas , gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. I aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia , to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.

Odwołująca się przyznała, że istotnie nie zamieszkuje z prababcia , jednak sprawowana nad nią opieka jest stała i długotrwała , a ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zależne od wspólnego zamieszkiwania uprawnionego i osoby wymagającej opieki. Niezasadnym jest wiązanie spełnienie wymogu stałego sprawowania opieki od wspólnego jego zamieszkiwania z osobą podlegającą opiece. Taki warunek (a tym bardziej kryterium prowadzenia przez opiekuna i osobę pozostająca pod opieką wspólnego gospodarstwa domowego) nie wynika z wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., który przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wiąże z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Końcowo odnosząc się do podejmowanych przez stronę prac społeczno-użytecznych, odwołująca się wyjaśniła, że mają one charakter incydentalny , co wynika chociażby z samego zestawienia godzinowego i nie wpływa na zakres sprawowanej przez prawnuczkę opieki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji przytoczył treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji , a to art. 17 ust. 1 art. 17 ust. 1a oraz ust. 1b, art. 17. ust 5 u.ś.r. Kolegium odniosło się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt. K 38/13 (Dz.U. z 2014r. poz. 1443) , orzekającego o niemożności odmiennego traktowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, stwierdzając, że powyższy wyrok wprawdzie jest tzw. wyrokiem zakresowym, tj. nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP (utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego/ przepisu), powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Organ II instancji stwierdził, że stosując powyższą wykładnię w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż odpowiednio do ukończenia 18 i 25 roku życia, kryterium momentu powstawania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Organ II instancji nie zgodził się również z poglądem organu I instancji, wedle którego fakt uzyskiwania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że nie można pobierać obu tych świadczeń jednocześnie, niemniej jednak przepisy prawa przewidują możliwość usuwania zbiegu uprawnień do tych świadczeń. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w razie zbiegu uprawnień do wskazanych świadczeń przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Według organu odwoławczego przyjęcie stanowiska, według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia opiekuńczego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia – w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń – byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny.

Biorąc pod uwagę treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Kolegium stwierdziło, że przesłankami warunkującymi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego są: istnienie wobec osoby niepełnosprawnej obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającej się o przyznanie świadczenia, konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz niepodejmowanie lub rezygnacja przez tę osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Organ powołał się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2020r. sygn. akt. II SA/Po 1012/19 stwierdzając, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowanie przez niego pracy) , a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r.

W ocenie Kolegium taki związek w przedmiotowej sprawie nie zachodzi i w tym zakresie organ II instancji podzielił pogląd organu I instancji . Zdaniem organu odwoławczego , zarówno zakres czynności opiekuńczych jakich wymaga prababcia strony, jak też sposób sprawowania przez stronę opieki nad prababcią, nie wykluczają możliwości wykonywania przez nią zatrudnienia. W tym zakresie organ II instancji wskazał, że prababcia strony mieszka sama i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Według Kolegium fakt ten świadczy o tym, że nie wymaga ona stałej obecności i pomocy opiekuna we wszelkich czynnościach życiowych. Jak wskazano w zaświadczeniu lekarskim z dnia 21 lutego 2020r. prababcia strony wymaga pomocy tylko w niektórych czynnościach życia codziennego. Z kolei w zaświadczeniu lekarskim z dnia 6 listopada 2019r. stwierdzono, że wymaga ona pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych i opieki higienicznej. Nie wymaga natomiast pielęgnacji. Jak wskazał dalej organ, z wywiadu przeprowadzonego w dniu 8 listopada 2019r. wynika, że nie wymaga ona pomocy w spożywaniu posiłków, porusza się samodzielnie w obrębie mieszkania, nie potrzebuje pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Wymaga natomiast pomocy w poruszaniu się poza mieszkaniem, pomocy w kąpieli, ubieraniu się, dotarciu do lekarza, robieniu zakupów, wymaga przygotowania leków.

Oceniając powyższe, Kolegium stwierdziło, że prababcia strony wymaga wsparcia ze strony innych osób, jednak są to czynności w większości związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które są wykonywane w każdym gospodarstwie domowym, także tym gdzie członkowie rodziny pracują. Zdaniem Kolegium zakres pomocy jakiej wymaga prababcia strony może być z powodzeniem wykonywana przez osobę, która będzie czynna zawodowo. Jako istotną okoliczność organ wskazał również na fakt, że strona jest prawnuczką osoby wymagającej opieki, a zatem osobą zobowiązaną alimentacyjnie w dalszej kolejności, po zstępnych z innych grup. Jak wynika z akt sprawy prababcia strony ma czworo dzieci oraz szereg wnuków. Z samych tylko wyjaśnień strony wynika, że tylko jedno z dzieci – B. G. – ma orzeczoną I grupę inwalidzką. Według Kolegium sam fakt posiadania przez prababcię strony trójki dzieci, nie będącymi osobami niepełnosprawnymi w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r., wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stronie. W ocenie Kolegium , posiadanie tak licznej rodziny stwarza realną możliwość wsparcia prababci strony w jej codziennym funkcjonowaniu, a podział między członków rodziny obowiązków związanych z pomocą niepełnosprawnej w żaden sposób nie wykluczy tych osób z aktywności zawodowej, społecznej czy też rodzinnej. Zdaniem Kolegium zakres opieki wykonywany przez stronę nie pozbawia jej możliwości świadczenia pracy. Dodatkowo organ II instancji zwrócił uwagę na prace społecznie-użyteczne wykonywane przez stronę w ramach kary ograniczenia wolności oraz tygodniowy kurs zawodowy, co świadczy o tym, że ma możliwość pogodzenia pracy z pomocą prababci. Organ II instancji powziął również wątpliwości co do rzetelności podanych przez stronę ilości godzin sprawowania opieki nad babcią , skoro wg informacji o dziecku strony z dnia 10 marca 2020r. wystawionej przez Przedszkole Miejskie nr 4 w L. , dziecko najczęściej odbierane jest przez matkę , natomiast sama strona zapewnia, że jej syna odbiera jego babcia.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów:

- art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec prababci skarżącej,

- art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada bliższych zstępnych, nie legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów te osoby nie sprawują nad nią opieki,

- art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącą w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada bliższych zstępnych , nielegitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności , skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymienione osoby mogą sprawować opiekę.

Zdaniem skarżącej, organ dokonał błędnej wykładni przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., zaniechał dokonania wykładni systemowej i celowościowej powołanych norm prawnych i wskutek tego przyjął, że przepisy te uniemożliwiają ustalenie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego , w sytuacji w której osoba wymagająca opieki ma bliższych zstępnych, a w konsekwencji naruszył konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny. Skarżąca podniosła, że organ I instancji przyznał fakt sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną prababcią i że opieka ta nie jest sprawowana przez bliższych zstępnych. Skarżąca powołała się na jednolite stanowisko w orzecznictwie sądowo-administracyjnym nakazujące organom administracji brać pod uwagę, przy ustaleniu zaistnienia wymaganych przesłanek , obiektywne, faktyczne i niezależne od woli tych osób możliwości sprawowania przez nie opieki, a nie formalny fakt posiadania orzeczenia o niepełnosprawności. Odmienna wykładnia tych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja takiej wykładni naruszałaby konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

W ocenie skarżącej, gdyby organ prawidłowo dokonał oceny zebranego materiału dowodowego, jego wątpliwości nie powinien budzić fakt, że opieki nad jej prababcią nie sprawują bliżsi zstępni - z przyczyn obiektywnych (są to m.in. uprawnienia emerytalno-rentowe, wiek a także wykonywaną pracę i tym samym konieczność utrzymania swoich rodzin). Według skarżącej osoby te nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacji, a ewentualne uzyskanie od nich na czas potrzebnych jej prababci środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Według skarżącej przyjęcie, że konieczna byłaby rezygnacja bliższych zstępnych z formy zarobkowania celem zajęcia prababcią, gdy wspomnianą opiekę bez żadnych przeszkód sprawuje i należycie wypełnia skarżąca, niweczyłoby przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i pozbawiało skarżącą jak i osobę wymagającej opieki stosownej pomocy.

Odnosząc się do podejmowanych przez skarżącą prac społeczno-użytecznych i tym samym nie sprawowania przez nią opieki nad prababcią, skarżąca wskazała na incydentalny zakres tych prac, co wynika chociażby z samego zestawienia godzinowego i nie ma wpływu na sprawowaną nad prababcią opiekę.

Skarżąca podniosła ,że nie jest wymagane stałe zamieszkiwanie z osobą wymagającą opieki, tym samym istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą. Skarżąca wskazała na paradoksalne wymienienie przez organ szeregu czynności wykonywanych przez nią względem prababci, przy jednoczesnym stwierdzeniu przez organ, że wskazany szeroki zakres opieki jest niewystarczający i równocześnie umożliwiający podjęcie pracy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Zawnioskowało też o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania legalności, tj. zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego. Powyższa zasada wynika z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r. poz. 2167). Jedynie w przypadku istnienia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.) następuje uchylnie decyzji administracyjnej lub stwierdzenie jej nieważności przez sąd. Negatywna zatem ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem ich zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku.

Wskazać również należy ,że rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a.

W badanej sprawie spór między stroną a organami dotyczy spełnienia przez skarżącą przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego , wynikających z art. 17 u.ś.r. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest bowiem odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej prababcią. Zdaniem organów obu instancji skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tego powodu, że osoba wymagająca opieki ma czwórkę dzieci oraz szereg wnuków. Kolegium podkreśliło, że tylko jedna córka ma orzeczoną I grupę inwalidzką natomiast pozostałe dzieci nie są niepełnosprawne. Według Kolegium również zakres czynności opiekuńczych jakich wymaga prababcia skarżącej, jak również sposób sprawowania opieki przez skarżącą nad prababcią, nie wykluczają możliwości wykonywania przez nią zatrudnienia. Natomiast w ocenie skarżącej pomimo, że zstępni prababci żyją i nie mają orzeczeń o niepełnosprawności, to jednak z uwagi na wiek, zły stan zdrowia, inne prace zarobkowe nie mogą zajmować się wymagającą opieki matką (prababcią skarżącej) w takim zakresie jak ona tego wymaga.

W punkcie wyjścia oceny zasadności skargi zauważyć należy, że w kwestii niekonstytucyjności przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenie pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W tym zakresie organ II instancji trafnie zauważył , że w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Również ma rację Kolegium kiedy wskazuje, że fakt uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wyklucza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji zbiegu praw do świadczeń zastosowanie ma art. 27 ust. 5 u.ś.r. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję świadczeń, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Kwestia ta została wyczerpująco uargumentowana w zaskarżonej decyzji i jest ugruntowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na które powołało się Kolegium, wobec tego nie wymaga już szerszego omówienia. Sąd w pełni aprobuje powyższe stanowisko wraz z uzasadniającą je argumentacją.

Przechodząc do kwestii spornych należy zauważyć, że decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2019 r. numer [...] przyznano skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowanej opieki nad jej prababcią. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że skarżąca spełnia kryteria do przyznania uprawnienia do powyższego świadczenia. Wspomniana wyżej decyzja została wydana na podstawie art. 16a u.ś.r., który w ust.1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ten sam organ pomocowy w postępowaniu o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego badał (poza kryterium dochodowym) te same przesłanki faktyczne, dochodząc do przeciwnych wniosków, które zostały wyprowadzone z tych samych okoliczności faktycznych w badanej sprawie . Skoro bowiem, organ pierwszej instancji, w prowadzonym w 2019r. postępowaniu administracyjnym w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego uznał, że skarżąca spełniła warunki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a więc nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną prababcią , to organ nie miał więc wątpliwości co do istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia , a sprawowaniem przez nią opieki nad prababcią. Natomiast w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu organy poczyniły już odmienne ustalenia w tym zakresie. Jednocześnie organy obu instancji nie wskazały, jakie okoliczności stanu faktycznego dotyczące stanu zdrowia prababci, zakresu sprawowanej opieki, sytuacji zawodowej skarżącej uległy zmianie i jaki miały wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niewielki odstęp czasu pomiędzy wydaniem decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego ([...] września 2019r.), a złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (28 października 2019r.) , wskazują na konieczność wyjaśnienia rozbieżności w ustaleniach faktycznych poczynionych przez ten sam organ w kolejnych postępowaniach i wyprowadzonych z nich przeciwnych wniosków. Wprawdzie oba świadczenia opiekuńcze przyznawane są na odrębnych zasadach i nie można stosować automatyzmu w działaniu organów, jednakże takie przesłanki jak: znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz rezygnacja z zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę w obu tych świadczeniach są podobne.

Z akt sprawy wynika, że z tego samego materiału dowodowego organ II instancji wyprowadził wnioski przeciwne niż organ pomocowy przy wydawaniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy , stwierdzając, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego w większości czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą są czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które to wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, także tym, gdzie członkowie rodziny pracują. Według Kolegium zakres pomocy jakiej wymaga prababcia skarżącej może być z powodzeniem wykonywana przez osobę czynną zawodowo. Jednocześnie organ II instancji nie uwzględni faktu , że na użytek sprawy o przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego te same przesłanki w porównywalnym okresie zostały - w ocenie organu pomocowego - spełnione.

Tak odmienny sposób interpretacji tego samego stanu faktycznego pozostaje w sprzeczności z ogólną zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, przewidzianą w art. 8 § 1 k.p.a. , zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Taka rozbieżność przy ocenie tego samego stanu faktycznego, bez pogłębionych i szczegółowych ustaleń oraz wyczerpujących, a także przekonujących motywów musi być uznana za działanie w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej. Wymaga w tym miejscu zaakcentowania, że za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2020r., sygn. akt. I OSK 263/19).

W tej sytuacji organ powinien wyjaśnić rozbieżności w ustaleniach faktycznych poczynionych w obu prowadzonych postępowaniach oraz dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie. Jeśli bowiem w ocenie organu II instancji wywiad nie był wystarczająco szczegółowy lub zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczną ocenę sprawy, jeśli organ powziął wątpliwości co do stopnia samodzielności prababci skarżącej i zakresu faktycznie sprawowanej przez skarżącą opieki w kontekście przyjętego przez organ braku wykluczenia możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia, to powinien był on wykorzystać instrument, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa u.ś.r. w postaci zlecenia w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w celu weryfikacji tych wątpliwości.

W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem, że skarżąca jako prawnuczka osoby wymagającej opieki , legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny i może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Ze znajdującego się w aktach orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że prababcia skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z trwałą niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "opieki". Natomiast organ II instancji stwierdzając jakiego rodzaju i jaki zakres opieki jest sprawowany, jednocześnie wskazał na znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskie, z których to wynika, że prababcia strony nie wymaga opieki pielęgnacyjnej. Jednocześnie nie wyjaśnił dlaczego pominięto orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 10 stycznia 2012r. nr akt 320311 , stwierdzające trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji , w którego uzasadnieniu wskazano na konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 2 lipca 2020r. sygn. akt. III SA/Gd 482/20 "Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka." W tym miejscu również w ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019r. sygn. akt II SA/Rz 535/19 powtórzyć należy, że istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą.

Z materiału aktowego sprawy wynika, że opieka sprawowana przez skarżącą ma charakter stały, długoterminowy i codzienny, trwa nieprzerwanie przez wszystkie dni tygodnia. Sama prababcia skarżącej podaje, że nikt inny się nią nie opiekuje. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad nie zauważył żadnych zaniedbań. Natomiast z przepisu art.17 ust.1 u.ś.r. - w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak tego usiłował dowieść orzekający w sprawie organ II instancji, który neguje wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną prababcią skarżącej.

W związku z powyższym pod adresem organu II instancji musi być skutecznie wyartykułowany zarzut braku odniesienia się do całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.).

Przechodząc do kolejnej istotnej kwestii w kontrolowanej sprawie , a mianowicie czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, którą obciąża obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. , w sytuacji gdy zobowiązani w pierwszej kolejności zstępni żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1)matce albo ojcu,

2)opiekunowi faktycznemu dziecka,

3)osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4)innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Brak zaistnienia przesłanki, o której mowa w pkt 2 cytowanego wyżej przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowiło podstawę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia. Organ ustalił bowiem, że strona ubiega się o to świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na opiekę nad prababcią, której troje z czwórki dzieci nie legitymuje się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – sam fakt posiadania przez prababcie skarżącej trójki dzieci, nie będących osobami niepełnosprawnymi wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w myśl powołanego wyżej art. 17 ust. 1a u.ś.r. Posiadanie tak licznej rodziny – zdaniem Kolegium – stwarza realną możliwość wsparcia przez dzieci matki w jej codziennym funkcjonowaniu.

W tym miejscu wymaga podkreślenia fakt, że w orzecznictwie odchodzi się od stosowania jedynie ściśle literalnej wykładni powołanego przepisu. Dopuszcza się równolegle wykładnię systemową i funkcjonalną i dopiero całokształt tak zbadanej sprawy może dać podstawy do podjęcia prawidłowego orzeczenia. Prawo dopuszcza bowiem odstąpienie od wyraźnego sensu językowego przepisu, gdy interpretacja językowa prowadzi rażąco niesprawiedliwego rozstrzygnięcia i w tego rodzaju sytuacjach odstąpienie od sensu językowego przepisu nie uważa się za wykładnię niezgodną z prawem (zob. L.Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 202, s.18, komentarz). Jak stwierdzono w wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2014r. sygn. II FSK 381/12 w procesie wykładni prawa [...] sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie i pod adresem obu organów orzekających w sprawie musi być wyartykułowany zarzut poprzestania tylko na jednej metodzie wykładni z pominięciem konieczności wykorzystania wszystkich dostępnych metod wykładni w procesie interpretacji tekstu prawnego. Dodatkowo organ I instancji pominął w swych rozważaniach obowiązek stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego stwierdzając, że nie są one wiążące , gdyż to ustawodawca do dnia wydania decyzji nie poprawił wadliwych zapisów. Taka interpretacja nie zasługuje na aprobatę Sądu.

Wprawdzie literalna wykładnia przepisów art.17 ust.1 pkt 4 w zw. z art.17 ust.1 a pkt 2 u.ś.r. uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowiska prezentowanego przez organy orzekające w sprawie, jednakże, w ocenie Sądu, wykładnia ta nie jest wystarczająca. Należy mieć na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art.17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć również treści art.132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W związku z tym wykładnia celowościowa przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych będzie tu miała pierwszeństwo przed wykładnią językową, mającą swe umocowanie w Konstytucji RP. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie i konsekwentnie wskazywał, że przywołane przepisy art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyroki NSA : z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1286/14, z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 328/16, z dnia 23 października 2018r. sygn. akt I OSK 2397/18 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności pozostaje w sprzeczności z przywołanym wyżej art. 132 k.r.o. Narusza również konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).

W ślad za wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015r. sygn. I OSK 1062/14 ( pub. LEX nr 1989805) i z dnia 23 października 2018r. sygn. I OSK 2397/18 ( pub. LEX nr 2607550) powtórzyć należy ,że wykładnia art. 17 ust.1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ( zob. wyrok z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 , pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) .

Podsumowując tę część rozważań, stwierdzić należy ,że w ujawnionych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w której nie poczyniono żadnych ustaleń co do rzeczywistych możliwości sprawowania opieki przez dzieci nad wymagającą opieki ich matką (prababci skarżącej), zastosowanie przez organy obu instancji wyłącznie jednej wykładni nie jest wystarczające. Natomiast przyjęcie wskazanych wyżej metod wykładni prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną prababcią zależy przede wszystkim od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę są zdolni sprawować jej zstępni. Wobec tego konieczne jest stwierdzenie, czy stan zdrowia dzieci prababci skarżącej umożliwia faktyczne sprawowanie opieki nad matką. Wadliwie interpretując art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. organy nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych w tym zakresie, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że dzieci i wnuki osoby wymagającej opieki nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (poza jedną córką B. G.).

Wymaga ponownego przypomnienia, że literalna wykładnia omawianych przepisów może niejednokrotnie prowadzić do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę, a zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja takiej wykładni prawa naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art.71 ust.1 Konstytucji, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie zaaprobował przyjętej przez organy obu instancji zasady honorowania prymatu wykładni językowej i przychylił się do potrzeby stosowania przy interpretacji art. 17 u.ś.r. wykładni celowościowej i systemowej oraz prokonstytucyjnej. W związku z tym w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności dzieci do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, zaś oceny niemożności sprawowania tej opieki można dokonać kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. W każdym razie ocena ta nie może być dorozumiana i interpretowana liberalnie. Organ administracji nie poczynił żadnych kluczowych ustaleń faktycznych w tym zakresie. Takie zaniechanie wskazuje na to, że decyzje organów obu instancji obarczoną są wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), albowiem niedostatecznie wnikliwie ustalono i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nie przesądzając jednak kierunku rozstrzygnięcia, przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Organ w oparciu o zebrany i należycie oceniony w sprawie materiał dowodowy powinien ustalić, czy skarżąca spełniła ustawowe przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.