Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 206/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt.2 lit.a w zw. z art.17 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1454/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od J. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1454/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi J. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 4 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 11 czerwca 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. P.

Decyzją z dnia 12 lipca 2021 r. Burmistrz Gminy i Miasta Nisko nie przyznał skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na skarżącej, jako córce M. P. ciąży obowiązek alimentacyjny, skarżąca nie podejmuje zatrudnienia celem opieki i nie występują wątpliwości co do sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Zdaniem organu, brak daty powstania niepełnosprawności nie pozwala jednakże ustalić czy niepełnosprawność M. P. powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, co powoduje, że nie zostały łącznie spełnione wszystkie warunki zawarte w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", co jest konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.

Decyzją z dnia 4 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła z innej przyczyny niż wskazywał organ I instancji. Skoro bowiem M. P. pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyznanie świadczenia jest niedopuszczalne.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że niezależnie od braku legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stan jego zdrowia i warunki osobiste mogą uzasadniać w świetle istnienia istotnych związków merytorycznych i funkcjonalnych między przepisami art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz wyników wykładni systemowej, aksjologicznej i celowościowo-funkcjonalnej osłabienie kategoryczności brzmienia tego ostatniego przepisu.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie konieczne jest ostateczne stwierdzenie, że współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może ze względu na stan zdrowia oraz warunki osobiste realnie i efektywnie sprawować opiekę nad niepełnosprawną małżonką. Stwierdzenie to w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym będzie o tyle bardziej bezsporne, że zgodnie z przedłożonym do akt sądowych pismem z dnia 4 października 2021 r. i załącznikiem do niego małżonek osoby wymagającej opieki został uznany orzeczeniem z dnia 20 września 2021 r. za niepełnosprawnego w stopniu znacznym od dnia 30 sierpnia 2021 r. Zdaniem organu nie uchyla to jednak obowiązku organu odwoławczego w zakresie koniecznego stwierdzenia, że ww. małżonek osoby wymagającej opieki już w chwili orzekania nie był w stanie realnie i efektywnie sprawować opieki nad niepełnosprawną małżonką. Wniosek taki – na tle ustaleń wynikających z akt sprawy (w tym wywiadu środowiskowego i załączonej dokumentacji medycznej) można sformułować także przez odwołanie się do treści art. 16 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 1 u.ś.r. Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, że z mocy ustawy obowiązuje domniemanie niezdolności do samodzielnej egzystencji osób, które ukończyły 75 lat. Zgodnie z ww. przepisami osobom, które ukończyły 75 lat przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, który jest przyznawany w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Ustawodawca przyjmuje zatem fikcję prawną, że po przekroczeniu określonej granicy wiekowej (75 lat) określone osoby są uznawane za niezdolne do samodzielnej egzystencji. Jeżeli zatem tego rodzaju podmioty są prawnie uznawane za niezdolne do samodzielnej egzystencji, to nie można uznać, że same są zdolne do podjęcia efektywnej i realnej opieki nad osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto trzeba uwzględnić, że zgodnie z art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291), dalej powoływanej jako "u.e.r.", w przypadku stwierdzenia naruszenia sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych orzeka się niezdolność do samodzielnej egzystencji. Z zestawienia przepisów art. 16 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 1 u.ś.r. i w zw. z art. 13 ust. 5 u.e.r. wynika zatem, że osoba niezdolna do samodzielnej ze względu na wiek (ukończenie 75 lat) wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, zarzucając naruszenie:

- art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez uznanie, że brak legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie zobowiązanej do alimentacji, jeśli zostanie ustalone, że taki współmałżonek ze względu na stan zdrowia i warunki osobiste nie jest w stanie sprawować opieki - co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd l instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.;

- art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. w zw. z art. 13 ust. 5 u.e.r. poprzez zastosowanie tych przepisów - podczas gdy te przepisy nie mogły być stosowane - i uznanie, że współmałżonek osoby wymagającej opieki z racji ukończenia 75 lat jest uznawany za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji, która sama, a tym samym nie jest w stanie sprawować opieki nad swym małżonkiem. W konsekwencji w ocenie Sądu pomimo treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. współmałżonek, który ukończył 75 lat nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, więc możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny;

- art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. i art. 2 Konstytucji RP poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu I i II instancji z uwagi na naruszenie tych przepisów postępowania w sytuacji, w której nie było podstaw do takiego uchylenia, ponieważ organ nie naruszył art. 8 § 1 K.p.a. i art. 2 Konstytucji RP, gdyż w ramach swobody orzeczniczej miał prawo posiłkować się wybraną, słuszną według swojej oceny linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało uwzględnieniem skargi.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zostały wskazane przesłanki negatywne, w przypadku zaistnienia których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. W szczególności, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się na tle wykładni ww. przepisu dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Drugie stanowisko uznawało natomiast, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej. Zagadnienia prawne wynikające z ww. przepisów nie były zatem rozstrzygane w sposób jednolity.

Powyższe wątpliwości zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały wyjaśnił, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

Podkreślono także, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 K.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 K.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. Wobec powyższego skutecznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że brak legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie zobowiązanej do alimentacji, jeśli zostanie ustalone, że taki współmałżonek ze względu na stan zdrowia i warunki osobiste nie jest w stanie sprawować opieki. Skoro bowiem M. P. pozostawała w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyznanie świadczenia było niedopuszczalne.

Odnosząc się natomiast do złożonego przez skarżącą na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie orzeczenia z dnia 20 września 2021 r., zaliczającego J. P. do znacznego stopnia niepełnosprawności podkreślić należy, że organy pomocy społecznej, jak i Sąd oceniają stan faktyczny i prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W sytuacji zatem gdy organy nie dysponowały ww. dokumentem decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. nie mogła zostać skutecznie podważona. Istotna w sprawie była bowiem ocena przesłanek określonych w powołanych przepisach na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. ustalenie czy w tej dacie małżonek M. P. legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zmiana stanu fatycznego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji może być natomiast wzięta pod uwagę w przypadku wystąpienia przez zainteresowaną z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.- orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od J. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny o którym mowa w tym przepisie.