Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 801/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par.1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant starszy referent Karolina Fogiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że 11 lutego 2021 r. M. J. (dalej Skarżąca) złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego (dalej PINB, Organ I instancji) zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia samowoli budowlanej, której dopuścili się właściciele nieruchomości położonej w E. przy ul. L.

Z wyjaśnień Skarżącej wynikało, że właściciele przedmiotowego budynku mieszkalnego (nr [...] na działce nr [x1]) rozbudowali go samowolnie. Rozbudowa została zrealizowana na granicy działek nr [x1] (własność inwestorów) oraz działki nr [x2] (własność Gminy Miasto E.). Działka nr [x2] stanowi m.in. dojazd do działki nr [x3] (należącej do Skarżącej). M. L. współwłaścicielka przedmiotowego budynku 5 marca 2021 r. złożyła wyjaśnienia w siedzibie PINB. Z wyjaśnień oraz z dokumentów przedłożonych przez wymienioną wynikało, że na rozbudowę przedmiotowego budynku Prezydent Miasta E. wydał pozwolenie z dnia [...] r. Rozbudowa obiektu została wykonana zgodnie projektem, który przewidywał lokalizacje budynku w zbliżeniu do granicy pomiędzy działką nr [x1] oraz nr [x2].

Organ I instancji 19 kwietnia 2021 r. przeprowadził kontrolę (oględziny) nieruchomości. Następnie organ I instancji decyzją z [...] r. umorzył w/w postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przeprowadzone oględziny potwierdziły, że zabudowa na nieruchomości nr [x1] odpowiada warunkom uzyskanego pozwolenia na budowę z [...]r.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła Skarżąca. W treści odwołania opisała w sposób szczegółowy okoliczności faktyczne sprawy, koncentrując się na kwestii dostępu poszczególnych działek do drogi publicznej. Wskazała na zmiany jakie w organizacji dostępu do drogi publicznej z jej działki nastąpiły od 1972 r. Podkreśliła również, że ze względu na wspólne korzystanie z działki gminnej (nr. [x2]), stanowiącej jedyny dojazd do działki Skarżącej dochodzi do konfliktów pomiędzy odwołującą, a właścicielami działki nr [x1].

Decyzją z [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej WINB, Organ II instancji) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia, po przedstawianiu stanu faktycznego sprawy Organ II instancji wskazał, że art. 53a ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) (dalej P.b.) wyklucza możliwość prowadzenia postępowania w sprawie legalności budowy na wniosek strony (z wyjątkiem uproszczonej procedury legalizacyjnej zainicjowanej wnioskiem właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego). Regulacja ta stanowi normę szczególną w stosunku do normy ogólnej wyrażonej w art. 61 § 1 k.p.a. Organ zaznaczył, że w/w przepis został wprowadzony przez art. 1 pkt 42 lit. a, ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r.

W nawiązaniu do powyższego Organ II instancji wywiódł, że zawiadomienie z dnia 11 lutego 2021 r. nie powinno powodować automatycznego wszczęcia postępowania administracyjnego lecz co najwyżej postępowania kontrolnego. W konsekwencji WINB przyjął, że w postępowaniu organu I instancji wystąpiły dwie niezależne przesłanki jego umorzenia. W pierwszej kolejności wskazał, że zawiadomienie z dnia 11 lutego 2021 r. nie powinno zostać zakwalifikowane jako wniosek inicjujący postępowanie administracyjne. W drugiej kolejności Organ zauważył, że niezależnie od wskazanej wyżej przeszkody formalnej, brak było przesłanek do prowadzenia postępowania administracyjnego z urzędu, z uwagi na fakt, że obiekt zlokalizowany na działce [x1] nie posiadał cech samowoli budowalnej. Z akt sprawy wynikało bowiem, że zabudowa na nieruchomości nr [x1] została wykonana w zbliżeniu do granicy działek nr [x1] oraz nr [x2] w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Strona odwołująca nie przedstawiła żadnych dowodów z których wynikałoby, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest samowolą budowlaną. Organ zaznaczył ponadto, że w treści odwołania strona nie zakwestionowała dowodów zebranych przez organ I instancji oraz ustaleń dokonanych w oparciu o w/w dowody.

Organ wskazał następnie, że zgodnie z art. art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Organ podkreślił, że prowadzone postepowanie, nie dotyczyło zagadnień związanych z gospodarowaniem działką nr [x2], która służy jako dojazd do drogi publicznej dla dwóch nieruchomości. Przedmiotem niniejszego postępowania była jedynie budowa budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [x1]. W tym zakresie organ nie stwierdził zaś żadnych naruszeń prawa podważających legalność inwestycji.

W skardze na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyji organu I instancji, zarzucając:

- naruszenie art. 53a P.b., poprzez uznanie, iż przepis ten nie daje możliwości, a wręcz wyklucza możliwość prowadzenia postępowania w sprawie legalności budowy na wniosek strony, podczas gdy w ocenie skarżącej wobec skierowania do organu I instancji wniosku, postępowanie w zakresie wniosku winno być wszczęte z urzędu, bez konieczności dowodzenia braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zbadania legalności budowy;

- błędne przyjęcie przez organ II instancji, że zainicjowane wnioskiem skarżącej postępowanie nie dotyczy zagadnień związanych z zagospodarowaniem działki nr [x2], która służy jako dojazd do drogi publicznej dla dwóch nieruchomości i stwierdzenie, iż przedmiotem postępowania jest budowa budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [x1], bowiem ocena całościowa materiału wskazuje, że budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [x1] ma bezpośredni wpływ na gospodarowanie działką [x2], tym bardziej w sytuacji wykroczenia z czynnościami budowlanymi właściciela działki nr [x1] poza granice swojej działki i wejścia na działkę nr [x2].

W uzasadnianiu skargi wskazano, że przedmiotem wniosku z 11 lutego 2021 było postępowanie w zakresie samowoli budowlanej wykonanej przez właściciela działki nr [x1] poprzez przekroczenie jej granicy i zmniejszenie tym samym szerokości działki nr [x2] zapewniającej komunikację z drogą publiczną. Skarżąca odnosząc się do sposobu zagospodarowania działek wskazała, że w roku 1972 na terenie E. obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego miasta pod budownictwo jednorodzinne zatwierdzony uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w E., nr [...], z dnia [...]. Mając na uwadze powyższe Skarżąca wywiodła, że decyzja zezwalająca na rozbudowę budynku zlokalizowanego na działce [x1] wydana została z naruszeniem obowiązującego w dniu jej wydania planu zagospodarowania przestrzennego. Błędne było zatem stanowisko organu, że 53a P.b. nie daje podstaw do wszczęcia postępowania w celu sprawdzenia legalności pozwolenia na budowę

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i uzupełnił dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że skarga strony może spowodować wszczęcie postępowania z urzędu, jednak to do organów, a nie strony należy ocena przesłanek uprawniających do wszczęcia postępowania administracyjnego.

WINB zaznaczył również, że bez względu na to czy zainicjowanie postępowania w niniejszej sprawie przez stronę było dopuszczalne czy nie, brak było merytorycznych podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Rozstrzygnięcie organu w niniejszej sprawie miało charakter formalny, dotyczy bowiem umorzenia postępowania administracyjnego. Zwrócić należy zatem uwagę, że organ administracji powinien ex officio badać, czy postępowanie dotknięte jest wadą skutkującą jego umorzeniem. W razie stwierdzenia takiej wady, zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania (m.in. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2356/16, orzeczenie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl. - dalej w skrócie CBOSA). W przepisie art. 105 § 1 k.p.a. ustawodawca nie sformułował enumeratywnego katalogu przesłanek umorzenia postępowania, tj. expressis verbis nie wymienił przeszkód, jakie wywołują tego rodzaju skutek procesowy. Przepis ten konstruuje ogólną przesłankę określaną jako "jakakolwiek bezprzedmiotowość" postępowania (m.in. wyrok WSA z dnia 7 kwietnia 2017 r., II SA/Gl 15/17, CBOSA; wyrok WSA z dnia 13 listopada 2014 r., VII SA/Wa 992/14, CBOSA).

Wyjaśnić należy zatem, że z bezprzedmiotowością mamy do czynienia, gdy w toczącym się postępowaniu zabraknie jednego z niezbędnych dla sprawy administracyjnej elementów, jakie wymienione zostały w art. 1 pkt 1 k.p.a. Niezbędne jest zatem, co do zasady, występowanie: organu, przed którym toczy się postępowanie, przynajmniej jednego podmiotu posiadającego przymiot strony postępowania, normy prawnej stanowiącej podstawę władczego działania organu (w formie decyzji administracyjnej) oraz źródła praw lub obowiązków strony postępowania, stanu faktycznego, regulowanego wskazaną wyżej normą prawną. Brak lub nieusuwalna wadliwość któregoś z powyższych elementów czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Wskazać należy również, że z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła taki charakter w jego toku (m.in. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2013 r., II SA/Kr 461/13; wyrok WSA z dnia 13 listopada 2014 r., VII SA/Wa 992/14, CBOSA).

W realiach niniejsze sprawy podkreślenia wymaga, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym kontrola sądu administracyjnego, chociaż nie jest determinowana treścią sformułowanych w skardze zarzutów, to zawężona jest do granic sprawy administracyjnej. Nie może zatem wykraczać poza ramy postępowania prowadzonego przed organami administracji, które z kolei wyznacza przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia legalności rozbudowy budynku zlokalizowanego przy ul. L w E. na działce nr [x1]. Okolicznością faktyczną o kluczowym znaczeniu w przedmiotowej sprawie było ustalenie w toku postępowania administracyjnego, że w obrocie prawnym znajdowała się ostateczna decyzja z [...] r. o udzieleniu pozwolenia na budowę w zakresie rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego (k. 6 akt organu I instancji). W aktach sprawy znajduje się także projekt techniczno – budowlany dotyczący rozbudowy budynku przy ul. L (k.11 akt organu I instancji). Legalność zamierzenia inwestycyjnego musiała być zatem oceniana przez pryzmat jego zgodności z decyzją z [...] r.

W toku postępowania administracyjnego przeprowadzono szereg dowodów, w tym oględziny spornej nieruchomości. W toku czynności procesowych nie ujawniono jakichkolwiek wad inwestycji, które pozwałaby uznać ją za samowolę budowlaną tj. podważałyby legalność wykonanych prac budowlanych lub wykroczenie przez inwestora poza granice wynikające z pozwolenia na budowę. Nie stwierdzono także odstępstw od projektu budowalnego. W protokole kontroli wyraźnie wskazano "Powierzchnia zabudowy budynku sięga granicy z działką nr. [x2] stanowiąca drogę publiczną, co jest zgodne z projektem rozbudowy". Skarżąca ustaleń tych na żadnym etapie postępowania administracyjnego i sądowadministarcyjnego w sposób wyraźny nie kwestionowała, a tym bardziej nie wskazała argumentów lub źródeł dowodowych które mógłby te ustalenia podważyć.

W świetle powyższych faktów brak było podstaw do podważania legalności prac budowlanych wykonanych w spornym budynku przy ul. L. Te były bowiem zgodne z pozostającą w obrocie prawnym, ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie ustalono zatem istnienia żadnych przesłanek które w świetle art. 48 P.b. pozwoliłby uznać sporną nieruchomość za samowolę budowlaną. Tym samym wobec bezprzedmiotowości postępowania – braku ustalenia stanu faktycznego, regulowanego wskazaną wyżej normą prawną - konieczne było jego umorzenie.

Równocześnie podkreślenia wymaga, że kwestia prawidłowości samej decyzji z [...] r. o pozwoleniu na budowę nie mieści się w granicach kontrolowanego postępowania administracyjnego, a wiec również – w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie może być oceniana przez sąd w niniejszej sprawie. Kontrola decyzji z [...] r. o udzieleniu pozwolenia na budowę winna odbywać się w odrębnym trybie. Do chwili jej skutecznego podważenia, jako rozstrzygnięciu ostatecznemu służy jej domniemanie legalności. To z kolei oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14.04.2017 r., I OSK 1545/15, LEX nr 2289679). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (wyrok NSA z 10.09.2014 r., I OSK 229/13, LEX nr 1551287).

Powyższe wpłynęło na ocenę sformułowanego w skardze wniosku dowodowego w którym Skarżąca domagała się wystąpienia przez Sąd do Archiwum Państwowego w M., o przedłożenie odpisu Planu zagospodarowania przestrzennego miasta E. pod budownictwo jednorodzinne, umieszczonego w wykazie nr [...], poz. [...], zatwierdzonego uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w E. Nr [...] z dnia [...] roku. Wskazane wyżej źródło dowodowe służyć miało wykazaniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] r. obciążona była wadą w postaci sprzeczności z obowiązującym w chwili jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z brzmieniem art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazać należy jednak, że dowód musi potencjalnie nieść informacje mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z 23 lutego 2022 r. (sygn. akt III OSK 1054/21 CBOSA) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Po drugie, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie ulega wątpliwości że wniosek Skarżącej nie spełniał pierwszego z warunków, co równocześnie wykluczyło konieczność badania drugiej z przesłanek. Kwestia legalności decyzji z [...] r. - co zostało już wykazane - wykracza poza granice kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sprawy administracyjnej. Z tego względu wniosek dowodowy skarżącej nie mógł zostać uwzględniony.

Prócz wskazanej wyżej bezprzedmiotowości postępowania – a wiec przesłanki obligatoryjnego umorzenia postępowania – WINB słusznie wskazywał na wadliwość jego wszczęcia przez organ I instancji. Stanowi to dodatkowy argument przemawiający za słusznością jego umorzenia.

Sądowi rozpoznającemu niniejsza sprawę znane jest co prawda stanowisko WSA w Bydgoszczy wyrażone w wyroku z 19.01.2022 r., (sygn. akt II SA/Bd 1256/21) zgodnie z którym art. 53a ust. 1 p.b. nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu". Poglądu tego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jednak nie podziela.

Wskazać trzeba, że już z domniemania racjonalnego prawodawcy wywieść należy, że wprowadzenie do ustawy P.b. przepisu art. 53a ust. 1, nie mogło pozostać bez wpływu na wykładnię, przepisów rozdziału 5a tej ustawy. Odmienne stanowisko, tj przyjęcie, ze model wszczęcia postępowania opartego o przepisy rozdziału 5a P.b. nie uległ zmianie i opiera się cały czas na regulacjach o charakterze generalnym (art. 61 k.p.a.) oznaczałoby po pierwsze, że zmiana treści ustawy nie ma znaczenia normatywnego oraz naruszenie zasady lex spe cialis. Przyjąć należy zatem, że wobec faktu, iż każdy element artykułowanej części aktu prawnego ma znaczenie normatywne, art. 53a ust. 1 P.b. musi być traktowany jako przepis szczególny wpływający na model wszczęcia postępowania administracyjnego którego materialnoprawną podstawą są regulacje rozdziału 5a P.b.

Zauważyć należy również, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny, wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane przepisu art. 53a przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane z urzędu (A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 53a). Pogląd ten akceptuje i podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

W kontekście trybu wszczęcia postępowania opartego o przepisy rozdziału 5a Prawa budowlanego należy również zwrócić uwagę na stanowisko WSA w Warszawie w przedmiocie wykładni i stosowania art. 53a P.b. (Wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2022 r., VII SA/Wa 1729/21, CBOSA). Sąd w przywoływanym wyroku wskazał, że zgodnie z brzmieniem ww. przepisu postępowania określone w rozdziale 5a Prawa budowlanego wszczyna się z urzędu. Jak wywiódł dalej sąd przepis ten stanowi regulację lex specialis względem art. 61 k.p.a., określającego, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ta ogólna zasada inicjowania postępowania określona w art. 61 k.p.a. musi być w każdym przypadku interpretowana z konkretnymi przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj sprawy załatwianej w formie decyzji administracyjnej i jednocześnie określają inicjatywę co do powstania określonego administracyjnego stosunku materialnoprawnego. W konsekwencji jednoznacznego wskazania w przepisie szczególnym przypadków wszczęcia postępowania z urzędu, organ jest nim związany, co oznacza, że nie może prowadzić postępowania na wniosek strony (por. Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 10 - red. prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2021; Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, A. Plucińska-Filipowicz, LEX. 2021; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1225/21, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA")

Sąd staje na stanowisku, że skarżąca ma prawo żądać wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Jednakże to organ nadzoru budowlanego, z uwagi na przyznanie prymatu zasadzie oficjalności przez przepis art. 53a P.b. rozstrzyga kiedy i czy to nastąpi. Zaniechania organu w zakresie dokonania czynności kontrolnych, wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i wydania rozstrzygnięcia, mogą być zaskarżone w pierwszej kolejności ponagleniem, a następnie skargą na bezczynność organu.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że niespornym jest, że organ I instancji prowadził postępowanie w trybie skargowym. PINB w sensacji decyzji z 14 maja 2021r. wskazał bowiem, że umarza postępowanie administracyjne "wszczęte na wniosek w sprawie domniemanej samowoli budowlanej (...)". Wobec powyższego wszczęcie postępowania administracyjnego obciążone było wadą prawną. Organ uczynił to bowiem w trybie skargowym (na wniosek strony), który w sprawach objętych regulacją rozdziału 5a P.b. (Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy) został wykluczony przez ustawodawcę. Wada taka nie może zostać zatem sanowana w toku postępowania. Nie jest bowiem możliwa transformacja postępowania wadliwie uruchomionego w trybie skargowym na prowadzone z urzędu.

Na kwestię tę zwrócił uwagę WSA w Olsztynie w wyroku z 13 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 737/18 CBOSA). Sąd wskazał, że "procedura administracyjna nie przewiduje możliwości transformacji postępowania wszczętego z wniosku na postępowanie prowadzone z urzędu. Wniosek o wszczęcie postępowania - niezależnie od jego ewentualnej wadliwości - podlegać musi rozpatrzeniu przez organ, chociażby w kontekście zastosowania art. 61a k.p.a. lub art. 64 k.p.a." Podkreślić należy również, że strona inicjująca postępowanie administracyjne dysponuje prawem złożenia wniosku o jego fakultatywne zawieszenie lub umorzenie. W przypadku prowadzenia postępowania z urzędu strony postępowania nie mogą korzystać z tych uprawnień. Kwestia formy zainicjowania postępowania ma zatem istotne znaczenie procesowe i nie może podlegać transformacji w toku postępowania. Wadliwość wszczęcia postępowania, stanowi zatem wadę niemożliwą do sanowania w jego toku i wiązać się winna co do zasady z koniecznością jego umorzenia jako wadliwego.

Okoliczność powyższa ma jednak w niniejszej sprawie znaczenie drugoplanowe, wobec braku ustalenia stanu faktycznego, regulowanego normą wynikającą z art. 48 P.b., co czyniło bezprzedmiotowym postępowanie niezależnie od trybu jego prowadzenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.