Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 142/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 3 pkt 4, art. 6, art. 12 ust. 1b, art. 18 ust. 5, art. 92
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Anna Robotowska (spr.) Marzenna Zielińska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 362/08 w sprawie ze skargi P. O. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 362/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. O. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2007 r. o nr [...], którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 13000 zł. Organy administracji rozpatrywały sprawę dwukrotnie, bowiem poprzednio wydana decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2006 r. została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2007 r.

Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu [...] października 2006 r. zatrzymano do kontroli drogowej P. O., kierującego samochodem marki Mercedes Benz (nr rej. [...]), zaś przebieg tego zdarzenia udokumentowano w protokole kontroli nr [...]. W toku kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną i stwierdzono, że pojazd skarżącego wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) zainstalowanego na dachu pojazdu, na którym widniał napis "[...]". Kierowca okazał wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wystawionej na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W pojeździe zamontowany był drogomierz marki CEZAR o numerze fabrycznym [...] oraz kasa rejestrująca. Ponadto skarżący okazał do kontroli dokumenty kierowcy, pojazdu, świadectwo wzorcowania, świadectwo sprawdzenia oraz umowę o współpracy z dnia 7 lipca 2006 r. zawartą pomiędzy skarżącym a P. Sp. z o.o. Z kolei w toku postępowania skarżący wyjaśnił, że ma zarejestrowaną działalność gospodarczą i sam reguluje zobowiązania publicznoprawne, a także okazał dwa paragony fiskalne wystawione na swoje nazwisko. Oznaczało to, że P. O. wykonywał przewóz drogowy osób bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek (co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 8000 zł), przy czym przewóz ten odbywał się z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 5000 zł).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, wymaga uzyskania licencji (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej jako: u.t.d.), przy czym taka licencja nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 12 ust. 1b u.t.d.), bowiem licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy dopiero po spełnieniu warunków podanych w art. 6 ust. 1 u.t.d. Oznacza to, że ustawodawca zróżnicował zasady wykonywania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, czego konsekwencją jest uregulowanie zawarte w art. 18 ust. 5 u.t.d., zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, c) umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego co do błędnego oznaczenia przez organy strony postępowania. Dowód w postaci paragonów fiskalnych wskazują, że opłaty za przewozy były pobierane przez skarżącego a nie przez P. Sp. z o.o. Trafnie zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji uznały, że skarżący wykonywał własną działalność gospodarczą z tytułu przewozów okazjonalnych bez licencji, zaś w umowie współpracy z P. Sp. z o.o. skarżący zobowiązał się wyłącznie do uiszczania comiesięcznej opłaty w wysokości 650 zł brutto oraz wystawiania faktur VAT dla klientów za świadczone przez siebie usługi w zamian za m.in. przekazywanie przez spółkę drogą radiową zleceń i zamówień klientów.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.). W konsekwencji trafnie uznały, że podjęty przez skarżącego w dniu [...] października 2006 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą był wykonywany bez licencji, z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy Policji zastosowały dyspozycję art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. w związku z lp. 1.1 i lp. 2.9 pkt 3 załącznika to tej ustawy, który sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem powyższych zakazów karami w wysokości 8000 zł i 5000 zł.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, art. 18 ust. 5 u.t.d. nie naruszają, zdaniem Sądu pierwszej instancji, określonej w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP zasady wolności gospodarczej, a także zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 ustawy zasadniczej. Wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty swobody działalności gospodarczej, a ponadto są zgodne z zasadą proporcjonalności. Regulacja przyjęta przez ustawodawcę w 2005 r. nie narusza także zasady równości, bowiem traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej wydanej w oparciu o art. 5 ust. 1 u.t.d., zmierzając jednocześnie, poprzez art. 6 ust. 1 u.t.d., do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (które w świetle ustawy o transporcie drogowym zobowiązane są do spełnienia wielu innych dodatkowych i surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych).

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 92 ust. 1 u.t.d. poprzez nałożenie kary łącznej nieprzewidzianej w ustawie. Wbrew argumentom skarżącego, w trakcie jednej kontroli jest nakładana zawsze jedna kara pieniężna. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną, określającą karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. O., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, wniósł o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP.

Zaskarżonemu wyrokowi strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła:

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym,

2) art. 18 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 u.t.d. poprzez przyjęcie, iż możliwe jest nałożenie kary pieniężnej za jego naruszenie w sytuacji, gdy stronę ukarano także za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego,

3) art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką,

4) art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu,

5) art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego,

6) art. 92 u.t.d. poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna,

7) art. 5 ust. 3 pkt 4 u.t.d. poprzez przyjęcie, iż skarżący wykonywał transport drogowy nie posiadając wymaganej prawem licencji.

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 1 § i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej jako: p.u.s.a.), art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku, iż na dachu samochodu zainstalowane były lampy lub inne urządzenia techniczne, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.,

2) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 utd w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku, na podstawie protokołu kontroli z dnia "30 sierpnia 2008 r." sporządzonego z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d. za udowodnione okoliczności zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy (podświetlonej listwy) oraz okoliczności braku licencji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. oraz art. 92 ust. 2 i ust. 4 u.t.d. w związku z art. 5 ust. 1 u.t.d.,

3) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny oraz treść zeznania "P." O., stanowi dowód na okoliczność zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.,

4) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 k.p.a. i w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, że art. 18 ust. 5 u.t.d. ma zastosowanie do podmiotów wykonujących transport drogowy w oparciu o licencję, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem wobec skarżących hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.,

5) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 92 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.t.d.,

6) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu błędnego ustalenia, iż stroną postępowania jest P. O., podczas gdy winna nią być spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 92 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.t.d.,

7) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do osoby niebędącej stroną postępowania, co skutkowało wyczerpaniem hipotezy art. 18 ust. 5 lit. c) oraz art. 5 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.,

8) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na P. O. nałożono karę nieznaną ustawie, co skutkowało naruszeniem art. 92 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.,

9) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu błędnego ustalenia, iż umowa o współpracy zawarta pomiędzy P. O. i P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie kształtowała stosunku prawnego pomiędzy stronami w sposób, z którego wynikało, iż przewóz wykonywany przez "R. B." nie jest wykonywany osobiście, ale na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyłączeniem hipotezy przepisu art. 5 ust. 4 pkt 3 u.t.d. w stosunku do skarżącego oraz przyjęciem, iż naruszył art. 5 ust. 1 u.t.d.,

co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że Sąd pierwszej instancji oraz Komendant Rejonowy Policji błędnie ustalili stan faktyczny w sprawie. Sąd pominął w uzasadnieniu wyroku okoliczność, że zgodnie z uzasadnieniem decyzji organu II instancji stan faktyczny dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 u.t.d. został ustalony w trakcie kontroli drogowej, która została udokumentowana w protokole kontroli [...] z dnia [...] października 2006 r. Z treści tego protokołu nie wynika ustalenie okoliczności uzasadniających naruszenie art. 5 ust. 1 u.t.d. przez skarżącego, gdyż organ w treści tego dokumentu ograniczył się do wymienienia dokumentów przedstawionych przez stronę oraz stwierdzenia ze wskazaniem wszystkich naruszeń z treści art. 18 ust. 5 oraz art. 5 ust. 1 u.t.d., bez jakiejkolwiek analizy zebranego materiału dowodowego oraz wykazania, w jaki sposób wydedukował powyższe okoliczności.

Skarżący stwierdził, że wykonywał transport w zgodzie z art. 5 ust. 3 pkt 4 u.t.d. Jako przedsiębiorca współpracujący z posiadaczem licencji wykonywał przewóz w swoim imieniu, ale na rzecz posiadacza licencji. W takiej sytuacji nie było konieczności posiadania przez skarżącego licencji na wykonywanie transportu drogowego. Wydruk z kasy rejestrującej (paragon) nie jest dowodem na nieposiadanie wymaganej przez ustawę licencji i nie może być dowodem na to, iż przewóz nie był dokonywany przez skarżącego osobiście i na rzecz P. Sp. z o.o., tj. posiadacza licencji. Paragony pozwalały na rozliczanie się z fiskusem oraz z P. Sp. z o.o., na rzecz której wykonywany był transport. O tym, czy transport jest wykonywany zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 4 u.t.d. decyduje wyłącznie treść stosunku prawnego zawartego między P. Sp. z o.o. a skarżącym, zaś w ocenie tego stosunku prawnego decydujące znaczenie ma cel zawarcia umowy o współpracy (którego organy nie zbadały), nie zaś sama treść jej gołosłownych zapisów.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził ponadto, że z protokołu kontroli w żaden sposób nie wynika, aby urządzenie na dachu było urządzeniem technicznym, czy też lampą w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Faktu tego nie mogą potwierdzać także fotografie umieszczonych na dachu kontrolowanego pojazdu bannerów oraz dokumenty okazane w trakcie kontroli. Nie potwierdzają tego także zeznania skarżącego. W protokole nie zostały ujęte uwagi zgłoszone do jego treści, a ponadto dokument ten został sporządzony z naruszeniem formy zastrzeżonej dla tej czynności przez prawo. Oznacza to, że nie może być podstawą ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie.

Zdaniem skarżącego, stroną postępowania administracyjnego i adresatem decyzji powinna być P. Sp. z o.o., jako przedsiębiorca wykonujący transport drogowy w oparciu o wydaną licencję. Skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie skutkuje nieważnością postępowania.

W ocenie skarżącego, organ administracji wydał decyzję bez podstawy prawnej, bowiem ustawa nie przewiduje możliwości nałożenia kary w wysokości 13000 zł, jako że nie tworzy możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń. Kara za każde naruszenie przepisu ustawy winna być wskazana w petitum decyzji, a nie w jej uzasadnieniu.

Skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 4 pkt 11, art. 5 i art. 6 u.t.d., w sposób nieuprawniony wywiódł istnienie niezdefiniowanego w słowniczku przewozu taksówkowego jako odrębnego przewozu, a następnie błędnie uznał, że przewóz taki jest wyłączony z dyspozycji art. 18 ust. 5 u.t.d. Zdaniem skarżącego, zarówno przedsiębiorca wykonujący krajowy transport drogowy, jak i przedsiębiorca wykonujący transport drogowy taksówką - wykonują przewozy okazjonalne.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, ewentualne naruszenie zakazu wykonywania transportu drogowego bez licencji jest naruszeniem, które konsumuje wszystkie inne naruszenia, a w szczególności te wynikające z art. 18 ust. 5 u.t.d., bowiem przepis ten ma zastosowanie jedynie do podmiotów wykonujących transport drogowy w oparciu o licencję. Skoro zatem skarżący został ukarany za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego (naruszenie art. 5 ust. 1 u.t.d.), to niemożliwym jest ukaranie go za naruszenie przepisów określających specyficzne zakazy dla podmiotów posiadających licencję.

W ocenie strony, art. 18 ust. 5 u.t.d. obejmuje swym zakresem podmiotowym tylko przedsiębiorców wykonujących transport drogowy, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Przepis ten nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzą działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Za takim stanowiskiem, zdaniem skarżącego, przemawiają względy wykładni systemowej i celowościowej, co wynika z analizy art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, i art. 4 pkt 11 u.t.d., a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących w treści art. 18 ust. 5 u.t.d., musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Szersze adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d., byłoby nieuzasadnione nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Zakazanie przedsiębiorcy, posiadającemu licencję na wykonywanie transportu drogowego, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d.), stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Zdaniem skarżącego, art. 18 ust. 5 u.t.d. jest niekonstytucyjny, gdyż ogranicza wynikającą z art. 22 Konstytucji RP zasadę wolności gospodarczej.

W piśmie procesowym z dnia 5 października 2009 r. skarżący przedstawił dodatkowe uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu art. 18 ust. 5 u.t.d. w związku z art. 5 ust. 1 u.t.d. poprzez przyjęcie, iż możliwe jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenie art. 18 ust. 5 w sytuacji, gdy stronę ukarano także za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego. Powołał się przy tym na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r. (sygn. akt II GSK 1050/08) i z dnia 22 września 2009 r. (sygn. akt II GSK 25/09).

Komendant [...] Policji nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do złożonego w skardze kasacyjnej "z ostrożności procesowej" wniosku o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Wskazane wyżej uprawnienie sądu staje się obowiązkiem tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, dlatego nie uwzględnił wniosku o przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego, zaś argumentacja uzasadniająca to stanowisko zostanie przedstawiona w dalszej części uzasadnienia.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został prawidłowo ustalony.

Ocena zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania winna być w niniejszej sprawie poprzedzona odniesieniem się do wskazanych jako naruszonych (w niemal każdym z tej grupy zarzutów) przepisów: art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 2 p.p.s.a., a także art. 141 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżących przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył te właśnie przepisy ustrojowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Sąd pierwszej instancji skargę na decyzję administracyjną rozpoznał i zbadał tę decyzję pod kątem jej zgodności z prawem oraz zastosował środki przewidziane w ustawie, to art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. nie naruszył, choćby strona uważała za nietrafne wydane rozstrzygnięcie.

Z kolei zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 p.p.s.a. skarżący nie wskazał w sposób dokładny, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia ma obowiązek skoncentrowania swojej uwagi wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Na marginesie jedynie można zaznaczyć, że art. 141 p.p.s.a. reguluje warunki i terminy sporządzania uzasadnienia przez sąd pierwszej instancji oraz niezbędne elementy tegoż uzasadnienia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem przebieg postępowania przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania (oznaczony numerem 1), tj. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie, że na dachu samochodu zainstalowane były lampy lub inne urządzenia techniczne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem wyczerpuje hipotezę art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Kwestionowane przez stronę ustalenia znajdują potwierdzenie w treści protokołu nr [...] z kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu [...] października 2006 r., a także fotografiach pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę funkcjonariusza Policji, z których wynika, że na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowany był podświetlany transparent (lampa), na którym widniał napis "[...]". W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu podświetlonej listwy z podanym wyżej napisem i numerem telefonu, spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Należy zauważyć, że wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Natomiast celem wszystkich zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego taksówką.

W świetle powyższych wywodów brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., zostały poczynione przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. (wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej). Zauważyć jednocześnie należy, że powołany w petitum skargi kasacyjnej art. 77 § 2 k.p.a. dotyczy zmiany, uzupełnienia lub uchylenia przez organ postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu i nie uzasadnia zarzutu błędnych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wyroku.

Nie jest trafny również oznaczony numerem 2 zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 68 § 1 k.p.a. i art. 74 u.t.d. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez uznanie powyższych ustaleń faktycznych za udowodnione w oparciu o nieprawidłowo sporządzony protokół kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści protokołu kontroli z dnia [...] października 2006 r. (a nie, jak błędnie wskazał autor skargi kasacyjnej w petitum zarzutu - z dnia 30 sierpnia 2008 r.) wynika, jakie czynności kontrolne przeprowadził inspektor oraz co w wyniku tych czynności ustalił w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Kontrolowany kierowca nie zgłosił uwag (zastrzeżeń) do treści protokołu. Wnoszący skargę kasacyjną, nie wskazał natomiast, na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

Za chybiony należy także uznać podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzut nr 3, dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 77 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny oraz zeznania P. O. stanowią dowód potwierdzający okoliczność zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy lub innego urządzenia technicznego. Przede wszystkim zauważyć należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wbrew twierdzeniom strony, nie wynika, jakoby ustalenie o umieszczeniu lampy na dachu kontrolowanego pojazd wynikało z zeznań złożonych przez P. (a nie P. - jak wadliwie wskazał w omawianym zarzucie autor skargi kasacyjnej) O. Wskazać jednakże należy, że fakt umieszczenia na dachu lampy ze wskazanym wyżej napisem P. O. potwierdził w trakcie zeznań złożonych w dniu [...] czerwca 2007 r., co wynika z protokołu przesłuchania (k. 74 akt administracyjnych). Ponadto, formułując zarzut tej treści, autor skargi kasacyjnej nie wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącego zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oznaczony numerem 6 zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie za stronę postępowania P. O. zamiast P. Spółki z o.o. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona w decyzji została określona prawidłowo. W świetle art. 92 ust. 1 u.t.d. stroną postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest ten, kto wykonuje przewóz drogowy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił ustalenia organu administracji, zgodnie z którymi kontrolowany przewóz drogowy wykonywał osobiście skarżący, jako przedsiębiorca. Przewozu tego nie wykonywał na rzecz P. Spółki z o.o., czego potwierdzeniem są wystawione przez stronę paragony fiskalne z dnia kontroli drogowej, których kserokopie złożono do akt sprawy (k. 76 akt administracyjnych). W P. Spółka z o.o. skarżący nie był też zatrudniony na podstawie umowy o pracę, a jedynie, według jego oświadczeń, jako przedsiębiorca współpracował z tą spółką na podstawie umowy o współpracy i płacił na jej rzecz określoną kwotę wynikającą z umowy.

Skarżący jako wykonujący przewóz drogowy posiadał zatem status strony w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego wydana w tym postępowaniu decyzja została prawidłowo skierowana do P. O., a zatem Sąd pierwszej instancji nie mógł stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co czyni bezzasadnym zarzut (oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 7) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a.

Nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty nr 5 i 9 naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego, co z kolei skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, a także poprzez uznanie, że umowa o współpracy między P. O. i P. Sp. z o.o. nie kształtowała stosunku prawnego pomiędzy stronami w sposób, z którego wynikało, iż przewóz był wykonywany na rzecz wspomnianej spółki, a nie na rzecz skarżącego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, jako przedsiębiorca współpracujący z posiadaczem licencji (P. Sp. z o.o.), wykonywał on przewóz w swoim imieniu, ale na rzecz posiadacza licencji, zaś w trakcie kontroli okazał wypis z licencji udzielonej P. Sp. z o.o., do czego uprawniał go art. 5 ust. 3 pkt 4 u.t.d. oraz umowa współpracy ze wspomnianą spółką. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, wskazane wyżej stanowisko strony skarżącej jest nieprawidłowe. Zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 4 u.t.d. przedsiębiorcy udziela się licencji, z zastrzeżeniem art. 6, jeżeli przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące przewozy na jego rzecz, spełniają wymagania określone w przepisach ustawy, przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców, a także nie byli skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, wiarygodności dokumentów lub środowisku. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, o tym, czy określony podmiot jest "osobą niezatrudnioną przez przedsiębiorcę, lecz wykonującą przewozy na jego rzecz", o której mowa w powyższym przepisie, nie decyduje jedynie treść umowy o współpracę łączącej taką osobę z przedsiębiorcą, ale również inne okoliczności konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie taką okolicznością jest fakt wystawiania przez skarżącego-kierowcę paragonów fiskalnych z tytułu wykonanych przewozów, na których to paragonach widnieje imię i nazwisko oraz adres skarżącego jako podatnika. Oznacza to, że w istocie P. O. wykonywał transport drogowy osób we własnym imieniu i na własną rzecz, skoro opłata za przejazd księgowana była w ramach jego własnej działalności gospodarczej. W takiej sytuacji skarżący nie był uprawniony do posługiwania się wypisem z licencji udzielonej innemu podmiotowi, a skoro sam takiej licencji nie uzyskał, to Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił stanowisko organów Policji, że P. O. wykonywał transport drogowy nie posiadając licencji na wykonywanie tegoż transportu, co z kolei skutkowało nałożeniem kary pieniężnej. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazanie w petitum zarzutu nr 9, jako osoby wykonującej przewozy, "R. B." zamiast P. O. Sąd uznał za niedokładność, która nie miała znaczenia dla oceny omawianego zarzutu.

Za niezasadny należy również uznać oznaczony numerem 8 zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji w sytuacji, gdy na skarżącego nałożono karę nieznaną ustawie zamiast kar za każde naruszenie. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy stwierdzić, że nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych, z podaniem odpowiedniej podstawy prawnej dla konkretnych naruszeń, nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie tym mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 13.000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] października 2006 r. nie może być w związku z tym traktowane jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (por. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08, niepubl.).

Nie jest ponadto zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez brak stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji wobec faktu, że art. 18 ust. 5 u.t.d. ma zastosowanie do podmiotów wykonujących transport drogowy w oparciu o licencję. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędne jest stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, jakoby wskazany wyżej przepis ustawy o transporcie drogowym nie miał zastosowania wobec przedsiębiorców wykonujących transport drogowy jako swoją podstawową działalność, a jedynie wobec tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Z uwagi na to, że podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania wiąże się z wykładnią przepisu prawa materialnego, argumenty na jego bezzasadność zostaną przedstawione w dalszej części uzasadnienia, dotyczącej oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Z uwagi na to, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był uznać za wiarygodny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy ustalony przed organy administracji.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów nr 3 i 5, dotyczących błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką, a także błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że przepis ten określa, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z definicji tej, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką polega na wykonywaniu przewozu okazjonalnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b u.t.d. licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką.

Nie są również uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d., także w zw. z art. 5 ust. 1 u.t.d. (w grupie zarzutów naruszenia prawa materialnego oznaczone numerami 1, 2 i 4) poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu, poprzez przyjęcie, iż możliwe jest nałożenie kary pieniężnej za jego naruszenie w sytuacji ukarania strony za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego, a także poprzez uznanie, że niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym. Artykuł 18 ust. 5 u.t.d. odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, stwarzając odpowiednie ograniczenia, m.in. w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń, do których nie zastosował się skarżący. Nietrafny jest zarzut skarżącego, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżący, wykonują transport drogowy, jako działalność podstawową. W związku z powyższym należy podkreślić, że art. 18 ust. 5 u.t.d., jak i zresztą żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis ustawy o transporcie drogowym nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonywające są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej, wyprowadzające powyższy wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 u.t.d. odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko skarżącego, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d.

Nieuprawnione jest stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną wskazujące, że art. 18 ust. 5 u.t.d. nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, gdyż prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką. Artykuł 18 ust. 5 u.t.d., jak to już wyżej wskazano, nie odnosi się do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, lecz wyłącznie do osób wykonujących przewozy okazjonalne. Przepis ten ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką na podstawie stosownej licencji przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.

Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten daje przedsiębiorcom prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., czy też przewozów okazjonalnych, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d. Trudno uznać, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, art. 18 ust. 5 u.t.d. zapewnia równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez pozyskiwanie ich klienteli przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszał art. 20 i 22 Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy.

Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, na gruncie ustawy o transporcie drogowym możliwe jest nałożenie kary pieniężnej zarówno za wykonywanie zarobkowego transportu drogowego bez wymaganej licencji, jak i za niezastosowanie się do zakazów, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. Jak już wspomniano wcześniej, celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, dla nałożenia sankcji za naruszenie art. 18 ust. 5 u.t.d. nie ma znaczenia, czy przedsiębiorca, który nie zastosował się do wspomnianych zakazów posiada wymaganą licencję na wykonywanie transportu drogowego, czy też takiej licencji nie posiada. Zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa przepisów ustawy o transporcie drogowym nie daje podstaw do przyjęcia, że racjonalny ustawodawca stawiałby w korzystniejszej sytuacji przedsiębiorców naruszających zakazy określone w art. 18 ust. 5 u.t.d. a nieposiadających licencji na transport drogowy niż przedsiębiorców, którzy do takich zakazów się nie stosują, ale licencję na transport drogowy posiadają. Taka wykładnia mogłaby bowiem prowadzić do niedopuszczalnych wniosków, że w sytuacji umieszczenia w pojeździe lub na pojeździe urządzeń lub oznaczeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. bardziej "opłaca się" wykonywanie transportu takim pojazdem bez posiadania licencji na transport drogowy niż z taką licencją, skoro z jednej strony nie trzeba byłoby ponosić kosztów uzyskania licencji, a z drugiej strony mimo zaistnienia takiego uchybienia przedsiębiorcy groziłaby jedynie kara za naruszenie art. 5 ust. 1 u.t.d.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalono, że skarżący wykonywał transport drogowy osób pojazdem, na którego dachu umieszczona była listwą z określonym napisem i numerem telefonu. Wbrew twierdzeniom strony, uznanie listwy (opisanej w protokole kontroli oraz uwidocznionej na fotografiach wykonanych przez funkcjonariusza dokonującego kontroli) za lampę/inne urządzenie techniczne nie wymagało specjalistycznej wiedzy, a wobec brzmienia art. 18 ust. 5 u.t.d. nie ma znaczenia, czy lampa ta (banner reklamowy) była podłączona do instalacji elektrycznej. Za wykonany przewóz skarżący jako przedsiębiorca pobierał opłaty udokumentowane paragonami fiskalnymi, a zatem wykonany przewóz miał charakter zarobkowy. Jednocześnie stwierdzono, że skarżący, wykonując transport drogowy we własnym imieniu i na własny rachunek - nie posiadał licencji na transport drogowy. W takiej sytuacji zasadnie nałożono na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz za naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

Nietrafność zarzutów naruszenia art. 5 ust. 3 pkt 4 oraz art. 92 u.t.d. (oznaczonych numerami 6 i 7) została wykazana przy okazji oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania (oznaczonych numerami 9 i 8).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.