Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 61/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 153, 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 104 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 , art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2010r., znak: [...], którą udzielono, po rozpatrzeniu wniosku A. S. i Z. S., pozwolenia na użytkowanie obiektu szklarniowego do produkcji rolnej i zbiornika retencyjnego wraz z instalacjami, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. K. [...] w B., przed zakończeniem wszystkich robót, tj. przed wykonaniem obiektu kotłowni oraz kanalizacji sanitarnej.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom – A. S. i Z. S. pozwolenia na budowę obiektu szklarniowego z kotłownią opalaną gazem, z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną, gazową, elektryczną, kanalizacją sanitarną i deszczową (wraz ze zbiornikiem retencyjnym) na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. K. [...] w B. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...].

A. S. i Z.S. w dniu [...] kwietnia 2009 r. wystąpili do powiatowego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rzeczonego obiektu budowlanego przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych, przewidzianych zatwierdzonym projektem budowlanym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie obiektu szklarniowego z warunkiem zakończenia wszystkich robót i wykonania zagospodarowania terenu, zgodnie z pozwoleniem na budowę, w terminie do dnia 30 września 2009 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż do wykonania pozostaje budowa zbiornika retencyjnego, odwodnień, wymiana istniejącej kotłowni na gazową i zagospodarowanie terenu.

W dniu 24 września 2009 r. inwestorzy ponownie wystąpili do powiatowego organu nadzoru budowlanego z nowym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu szklarniowego wraz ze zbiornikiem retencyjnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak: [...] , w oparciu o art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, ponownie udzielił pozwolenia na użytkowanie rzeczonego obiektu szklarniowego, z warunkiem zakończenia robót budowlanych i wykonania zagospodarowania terenu, zgodnie z pozwoleniem na budowę, w terminie do dnia 30 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do zakończenia budowy pozostała wymiana istniejącej kotłowni na gazową i uporządkowanie terenu.

Następnie, z akt sprawy wynika, że ww. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2009r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...], jako obarczona wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 kpa. Decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. została zaś utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] w oparciu o art. 154 § 1 i 2 kpa uchylił natomiast decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2009r. znak: [...].

W dniu 1 września 2010r., inwestorzy po raz kolejny wystąpili do organu stopnia powiatowego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu szklarniowego do produkcji rolnej oraz zbiornika retencyjnego, zrealizowanych na działce nr [...] przy ul. K. [...] w B.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli obiektu, o której mowa w art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] , udzielił A. S. i Z. S. pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu szklarniowego do produkcji rolnej i zbiornika retencyjnego wraz z instalacjami przed zakończeniem wszystkich robót (określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...]), tj. przed wykonaniem obiektu kotłowni oraz kanalizacji sanitarnej.

Następnie, wskazaną na wstępie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2010 r., znak: [...].

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wojewódzki wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od określonej w art. 16 § 1 kpa, ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy w sposób bezsporny ustalono istnienie przyczyny, o której mowa w art. 156 § 1 kpa i powodującej jej nieważność. Wskazał dalej, że podstawą prawną kwestionowanej decyzji jest art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 59 ust. 3 tej ustawy. Podał, że przepis art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, zezwala na udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, mimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych, ale przepisu tego nie stosuje się, zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego, w sytuacji niewykonania instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska. Dalej podniósł, że realizacja nowego źródła ciepła, jako urządzenia proekologicznego, została wyraźnie wskazana w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. znak: [...]. Zdaniem organu wojewódzkiego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] niesłusznie udzielił pozwolenia na użytkowanie rzeczonego obiektu budowlanego na terenie miasta, bez wykonania obiektu towarzyszącego, tj. kotłowni gazowej, która ma służyć ochronie środowiska. Tym samym organ wojewódzki stwierdził, że weryfikowana w sprawie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 4 Prawa Budowlanego i jako obarczoną wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, należało ją wyeliminować z obrotu prawnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Z. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 182/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r., znak: [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że "przepis art. 59 ust. 4 stanowi wyjątek od przepisu art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. Zaznaczono, że przepis art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego zezwala na udzielenie pozwolenie na użytkowanie inwestycji pomimo nie ukończenia tej inwestycji w całości. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika jednak, że pozwolenie na użytkowanie w takiej sytuacji może być wydane jedynie wówczas, gdy do wykonania zostało część robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, należało przede wszystkim wyjaśnić (zanim przystąpiono do rozważania zgodności decyzji z art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego), czy w ogóle w okolicznościach sprawy art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego (a następnie też art. 59 ust. 4), mógł znaleźć zastosowanie, tj. czy stan faktyczny wypełniał dyspozycję tego przepisu. Należy przy tym zauważyć, że weryfikowana decyzja dotyczy inwestycji realizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2008 r., którą udzielono pozwolenia na budowę obiektu szklarniowego (o powierzchni 5000m2) z kotłownią opalaną gazem, z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną, gazową elektryczną, kanalizacją sanitarną i deszczową (wraz ze zbiornikiem retencyjnym). Pozwolenie na budowę -jak wynika z powyższego- wydane więc zostało na realizację szklarni wraz z kotłownią i wobec tego -zdaniem Sądu- należało rozważyć, czy obiekt tak określony stanowi jedno zamierzenie i całość architektoniczno- budowlaną (co oznacza, że zrealizowanie samej szklarni, czy samej kotłowni uniemożliwia funkcjonowanie tego obiektu zgodnie z warunkami zawartymi w pozwoleniu na budowę), czy też wręcz przeciwnie - bo możliwe jest funkcjonowanie ww. obiektów niezależnie od siebie z zachowaniem warunków określonych dla ich prawidłowego funkcjonowania .

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powyższego wyroku podkreślił, że "z pewnością jednak kotłownia opalana gazem nie stanowi typowego urządzenia, o którym mowa w art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego. Warto przy tym dodać, że stwierdzając rażące naruszenie art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w żadnym miejscu nie wyjaśnił, czy wskazując na kotłownię ma na względzie budynek, czy też urządzenia służące do tego celu. W tej kwestii ważne było dokładne ustalenie okoliczności faktycznych towarzyszących wydaniu weryfikowanej decyzji, a tego nie uczyniono. Należało zaś wyjaśnić, czy w dniu wydania decyzji z dnia [...] października 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie, pozostał do zrealizowania budynek kotłowni, czy tylko urządzenia pozwalające na eksploatację istniejącego już budynku z takim przeznaczeniem, a także jakie warunki w tym zakresie zostały zawarte w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonej tym pozwoleniem dokumentacji budowlanej (w aktach takiej zaś brak) ".

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. S. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012r. sygn. akt VII SA/Wa182/12 od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności powołał przepis art. 156 § 1 kpa i podkreślił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji stanowi wyjątek od zasady stabilności orzeczeń i wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Przytoczył przepis art. 55 pkt 3 i art. 59 ust. 1, ust 2, ust. 3, art. 59 a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego został określony przypadek wydania przez właściwy organ nadzoru budowlanego pozwolenia na użytkowanie pomimo niewykonania części robót niewykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z konkretnym obiektem budowlanym. W takiej sytuacji organ ten może wydać pozwolenie na użytkowanie, gdy stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki uzasadniające jego wydanie pomimo niewykonania robót. Wydając to pozwolenie, organ może określić termin ich wykonania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zakres ustaleń i rozważań organu powiatowego winien sprowadzać się do sprawdzenia czy zawnioskowana przez inwestora część obiektu budowlanego jest rzeczywiście zrealizowana w stanie umożliwiającym przeprowadzenie jej odbioru i przekazanie jej do normalnej eksploatacji i użytkowania. Tymczasem ustalenia w tym zakresie dokonane przez organ powiatowy zostały niezwykle pobieżnie, bez wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego powinien także zbadać czy brak wykonania zaprojektowanego obiektu kotłowni gazowej i kanalizacji sanitarnej rzeczywiście umożliwia korzystanie z obiektu szklarni zgodnie z jego przeznaczeniem.

W dalszych rozważaniach organ drugiej instancji zaznaczył, że niezrealizowanie obiektu kotłowni (pomieszczenia wraz z urządzeniami) nie może zostać uznane za roboty wykończeniowe, ani też inne roboty budowlane, o których mowa w art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, których niewykonanie nie mogłoby kolidować z funkcjonowaniem szklarni.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w dniu 1 października 2010 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę obowiązkową przedmiotowego obiektu. Z protokołu kontroli wynika, że inwestor nie wykonał "kotłowni oraz instalacji kanalizacji sanitarnej". Wyjaśnił także, iż zarówno z treści decyzji z dnia [...] października 2010 r. jak pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. skierowanego do Kancelarii Radcy prawnego L. i P. wynika, że intencją spornej decyzji organu powiatowego było udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji " z warunkiem na użytkowanie częściowe, tj. szklarni i zbiornika retencyjnego. Organ nadmienił, że kotłownia zgodnie z wydaną prawomocną decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] znajduje się realizacji.

Nadto, organ odwoławczy podał, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2010r., znak: [...], o odmowie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r., znak: [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu szklarniowego z kotłownią opalaną gazem, z wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] obr. [...] przy ul. K. [...] w B.) w zakresie budowy kotłowni na paliwo stałe – E. o mocy 1300kW, z pozostawieniem zaprojektowanej kotłowni gazowej. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano m.in., że wydane pozwolenie na budowę nie przewiduje możliwości wykorzystania starej kotłowni, a istniejący komin starej kotłowni stanowi konstrukcję wsporczą dla kominów gazowych, a nie czynny emitor. Nadmieniono, że z opisu technicznego zawartego w zatwierdzonym projekcie budowlanym wynika, że w punkcie 7.1. wskazano, że "ogrzewanie szklarni z częścią socjalną z własnej kotłowni opalanej gazem ziemnym.". Natomiast w punkcie 8.1.1 opisu istnieje zapis, że "w miejsce kotłowni istniejącej projektuje się gazową o mocy 1150kW".

Z powyższego wynika, że przedmiotowa kotłownia o wymiarach 8,00m x 20,53m zaprojektowana została w ramach przebudowy i adaptacji istniejącej dotychczas kotłowni o mniejszych wymiarach, opalanej węglem i zgodnie z projektem stanowi całość architektoniczno- konstukcyjną- użytkową wraz z projektowanymi w nim urządzeniami (2 kotły grzewcze opalane gazem ziemnym oraz 2 kominy o średnicy 30cm).

Mając powyższe na uwadze, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu szklarniowego z warunkiem wykonania kotłowni i instalacji sanitarnej została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. W sytuacji bowiem niewykonania przez inwestora zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-inwestycyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, brak jest podstaw do przyjęcia, że właściwy organ stwierdził, że obiekt szklarni wybudowany bez ww. obiektu kotłowni wraz z kotłami i instalacją sanitarną spełnia warunki określone w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2010 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego uzasadniającą stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Z. S. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako naruszających prawo.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów procesowych tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Podkreślono, iż wyrokiem w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 182/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r., znak: [...]. W związku z tym powołano przepis art. 153 p.p.s.a i wskazano, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sadu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Zdaniem strony skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się jedynie do rozszerzenia, czysto teoretycznego uzasadnienia uchylonej powyższym wyrokiem Sądu. W ocenie skarżącego organ odwoławczy całkowicie pominął ustalenia i ocenę stanu faktycznego leżącego u podstaw decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Wskazał, że dokonanie analizy pozwolenia na budowę i projektu pozwoliłaby organowi ustalić, że inwestycja polegała na budowie szklarni gruntowej z przebudową istniejącej części socjalnej i kotłowni. Zaznaczył, że z tytułu projektu wynika, że część socjalna i kotłownia podlegają jedynie przebudowie. Ponadto w części opisowej i graficznej opisane są i zaprezentowane niewielkie przeróbki. Skarżący podał, że nie bez znaczenia jest także fakt, iż w kotłowni był już piec gazowy lecz tylko z przyczyn zewnętrznych nie był podłączony do sieci gazowej. Także fakt istnienia części socjalnej wskazuje, że musi istnieć instalacja kanalizacji sanitarnej. Dodano, iż w czasie kontroli nie była podłączona. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja nie została poprzedzona jakimkolwiek postępowaniem wyjaśniającym i odpowiednią analizą sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w dniu [...] listopada 2012r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011r. stwierdzającą nieważność decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu wraz z instalacjami, przed zakończeniem wszystkich robót.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że ww. decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa182/12 uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r.

Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

"Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w komentowanym przepisie, są formułowane w uzasadnieniu orzeczenia. W tym więc zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np. S. Hanausek (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za wadliwe. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 349/2004). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Ocena prawna jest wiążąca nie tylko dla organu administracji, który jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, ale również dla organu zobowiązanego do zajęcia stanowiska w sprawie w trybie określonym w art.106 kpa ( wyrok NSA z 8 stycznia 2001r., II SA 896/00, ONSA 2002, Nr 1, poz.38).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze rewizji nadzwyczajnej (wyr. NSA z 16 października 1997 r. , I SA/PO 263/97, LexPolonica).

W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonał wytyczne wyroku Sądu z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa182/12 i wydał rozstrzygnięcie zgodnie z prawem.

Na wstępie należy zaznaczyć, że decyzja podlegająca kontroli Sądu jest wydana w toku postępowania o stwierdzenie nieważności. Jest to jeden z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art.16 kpa. Z tego względu wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w przepisach i wymaga bezspornego ustalenia, ze kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art.156 § 1 kpa. Poza tym organ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeka kasacyjnie, a nie rozpatruje sprawy ponownie w jej całokształcie, gdyż temu służy postępowanie zwykłe.

Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. OSK 1134/04 o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Podkreślić też należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do takiego naruszenia przepisów prawa w niniejszej sprawie doszło. Materialnoprawną podstawą kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2010 r. był przepis art. 55 pkt 3 i art. 59 w związku z art. 59 a Prawa budowlanego.

W myśl art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Przepis art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego stanowił natomiast, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59 a. Właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania w oznaczonym terminie określonych robót budowlanych ( ust. 2). Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowaniu może określić termin wykonania tych robót ( ust. 3).

Z powołanych wyżej regulacji wynika, że przed wydawaniem pozwolenia na użytkowanie, które jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, organ nadzoru budowlanego sprawdza najistotniejsze kwestie, enumeratywnie określone w ust. 2 art. 59a, zaś przewidziane w art. 59 ust. 3 unormowanie zezwala na wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem. Zatem prawnie dopuszczalne jest wystąpienie sytuacji, w której dany obiekt został dopuszczony do użytkowania pomimo niewykonania części robót wykończeniowych. Właściwy organ może udzielając takiego pozwolenia określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót. Podkreślić jednak należy, że organ wydając pozwolenie na użytkowanie na podstawie ww. przepisu musi bezspornie ustalić, czy roboty jakie pozostały do wykonania inwestorowi to roboty wykończeniowe lub inne bez których może samodzielnie funkcjonować obiekt i można wydać pozwolenia na użytkowanie w tym trybie.

Jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, część obiektu przeznaczona do użytkowania musi być zrealizowana w stanie umożliwiającym właściwe z niej korzystanie. Przed oddaniem takiej części do użytkowania należy zbadać czy może ona samodzielnie i bezpiecznie funkcjonować ( wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1609/06). W niniejszej sprawie zgodnie z wytycznymi wyroku Sądu z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt VIISA/Wa182/12 należało wyjaśnić czy w ogóle w okolicznościach sprawy art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego (a następnie też art. 59 ust. 4), mógł znaleźć zastosowanie, tj. czy stan faktyczny wypełniał dyspozycję tego przepisu.

Zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu skarżonej decyzji wykazał, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu szklarniowego z warunkiem wykonania kotłowni i instalacji sanitarnej została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i analizy dokonanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że niezrealizowanie obiektu kotłowni (pomieszczenia wraz z urządzeniami) nie może zostać uznane za roboty wykończeniowe, ani też inne roboty budowlane, o których mowa w art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, których niewykonanie nie mogłoby kolidować z funkcjonowaniem szklarni.

Należy zauważyć, że weryfikowana decyzja dotyczy inwestycji realizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2008 r., którą udzielono pozwolenia na budowę obiektu szklarniowego (o powierzchni 5000m2) z kotłownią opalaną gazem, z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną, gazową elektryczną, kanalizacją sanitarną i deszczową (wraz ze zbiornikiem retencyjnym). Z akt sprawy wynika, że ww. pozwolenie na budowę wydane zostało na realizację szklarni wraz z kotłownią , wewnętrznymi i instalacjami, kanalizacją sanitarną i deszczową. Ze znajdujących się dokumentów wynika, że została wydana decyzja przez Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2010r., znak: [...], o odmowie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r., znak: [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu szklarniowego z kotłownią opalaną gazem, z wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] obr. [...] przy ul. K. [...] w B.) w zakresie budowy kotłowni na paliwo stałe – E. o mocy 1300kW, z pozostawieniem zaprojektowanej kotłowni gazowej. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano m.in., że wydane pozwolenie na budowę nie przewiduje możliwości wykorzystania starej kotłowni, a istniejący komin starej kotłowni stanowi konstrukcję wsporczą dla kominów gazowych, a nie czynny emitor.

Z opisu technicznego do zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa kotłownia o wymiarach 8,00m x 20,53m zaprojektowana została w ramach przebudowy i adaptacji istniejącej dotychczas kotłowni o mniejszych wymiarach, opalanej węglem i zgodnie z projektem stanowi całość architektoniczno- konstrukcyjną- użytkową wraz z projektowanymi w nim urządzeniami (2 kotły grzewcze opalane gazem ziemnym oraz 2 kominy o średnicy 30cm). Wskazany sposób ogrzewania przedmiotowej szklarni mający zapewnić jej prawidłowe funkcjonowanie, został wskazany w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy tej inwestycji ( decyzja SKO w B. z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] ).

Przedmiotowy obiekt stanowi zatem jedno zamierzenie i całość architektoniczno-budowlaną (co oznacza, że zrealizowanie samej szklarni) uniemożliwia funkcjonowanie tego obiektu z warunkami zawartymi w pozwoleniu na budowę.

W sytuacji niewykonania przez inwestora zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-inwestycyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, brak jest podstaw do przyjęcia, że właściwy organ stwierdził, że obiekt szklarni wybudowany bez ww. obiektu kotłowni wraz z kotłami i instalacją sanitarną spełnia warunki określone w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego nie jest możliwe warunkowe wydanie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy obiekt wraz z instalacjami w całości nie został ukończony.

Z powyższych względów kontrolowaną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem przepisu art. 59 ust. 3 w związku z art. 59 a Prawa budowlanego, będącego podstawą prawną jej wydania. Powyższe naruszenie prawa przez organ powiatowy pociąga za sobą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, albowiem prowadziłoby do ominięcia przepisów prawa i prowadziłoby do sytuacji, w której decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest sprzeczna z decyzją o pozwoleniu na budowę, a inwestor użytkowałby obiekt szklarni niezgodnie z jego przeznaczeniem i warunkami technicznymi określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, sporne rozstrzygnięcie organu powiatowego pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią art. art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 59a Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.