Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1884/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 127/17 w sprawie ze skargi D. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora Zespołu Szkół [...] w K. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasta Kraków na rzecz D. K. kwotę 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r., III SA/Kr 127/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora Zespołu Szkół [...] w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia i zasądził od Gminy Miasto Kraków na rzecz skarżącej kwotę 540 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zaskarżonym zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa, na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.; dalej jako "u.s.o.") odwołano skarżącą ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] w Krakowie bez wypowiedzenia z dniem 29 czerwca 2016 r. W zarządzeniu tym wskazano na następujące przesłanki mające uzasadniać natychmiastowe odwołanie skarżącej z zajmowanej funkcji: a) odmowa podjęcia działań związanych z udostępnieniem pomieszczeń w internacie szkoły dla połączonego z nim przewiązką Zespołu [...] w Krakowie, który od 1 stycznia 2017 r. stał się jednostką zapewniającą wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną (rozszerzoną o zadania w zakresie rozliczania VAT i przeprowadzania inwentaryzacji) jednostek organizacyjnych Gminy Miasto Kraków zaliczanych do sektora finansów publicznych i związana z tym odmowa wykonania poleceń dotyczących podjęcia działań związanych z przeniesieniem internatu do sąsiedniej lokalizacji – tym samym skarżąca jako dyrektor uniemożliwiała wypełnianie przez Gminę Miasto Kraków zadań wynikających z art. 10a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446; dalej jako "u.s.g.") i realizację zapisów zawartych w art. 44 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870; dalej jako: "u.f.p."); b) odmowa wykonania poleceń dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Krakowa związanych z przygotowaniami do przeniesienia internatu do nowej lokalizacji, czym uniemożliwiono Gminie Miasto Kraków wypełnianie zadań wynikających z art. 44 ust. 3 u.f.p.; c) brak woli współpracy oraz umiejętności realizowania zadań nakładanych na skarżącą przez organ prowadzący, w szczególności niepodejmowania działań związanych z przeniesieniem internatu ZSIŚiM, nierzetelne i selektywne informowanie nauczycieli, uczniów i rodziców o zamierzeniach organu prowadzącego powodując poważne zaniepokojenie i dezorientację w społeczności szkolnej, angażowanie wychowanków internatu w działania, co mogło w znaczący sposób wpłynąć na ostateczny efekt trwającej rekrutacji do szkół wchodzących w skład Zespołu, a także zmniejszyć gwarancję zatrudnienia dla niektórych pracowników; d) poddanie w wątpliwość możliwości wywiązania się z umów podpisanych w związku z organizacją Światowych Dni Młodzieży w Krakowie, w szczególności dotyczących zakwaterowania i wyżywienia Policji w internacie w związku z zaistniałą sytuacją dotyczącą przeniesienia internatu, czym skarżąca jako dyrektor spowodowała zagrożenie niezrealizowania deklaracji Prezydenta Miasta Krakowa wyrażonej w Liście Intencyjnym Województwa Małopolskiego, Archidiecezji Krakowskiej i Miasta Kraków podpisanym 25 lutego 2015 r., zarządzenia nr 1737/2015 Prezydenta Miasta Krakowa z 3 lipca 2015 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umów użyczenia samorządowych szkół i placówek Gminy Miasto Kraków podczas Światowych Dni Młodzieży Kraków 2016 oraz zapisów ustawy z 18 marca 2016 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z organizacją wizyty Jego Świątobliwości Papieża Franciszka w RP oraz Światowych Dni Młodzieży – Kraków 2016 w zakresie, do którego zobowiązała się jako dyrektor jednostki organizacyjnej Gminy Miasto Kraków. Powyższe okoliczności miały stanowić zdarzenie nagłe, ponieważ doszło do sytuacji, w której dalsze pełnienie przez skarżącą funkcji kierowniczej nie było możliwe i zaszła konieczność natychmiastowego, w trakcie roku szkolnego, zaprzestania przez nią wykonywania funkcji dyrektora ZSIŚiM ze względu na zagrożenie interesu publicznego oraz prawidłowego funkcjonowania szkoły i tym samym spełniona została hipoteza normy prawnej zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Zgodnie z art. 34a ust. 1 u.s.o. organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Nadzór ten obejmuje także prawo do podejmowania środków władczych w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie ww. spraw, w tym także i odwołania dyrektora szkoły. Przepisem regulującym tryb odwoływania osób pełniących funkcje kierownicze w placówkach oświaty jest art. 38 u.s.o. Uregulowanie przypadków i przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora szkoły z zajmowanej funkcji umożliwia dokonanie kontroli legalności odwołania takiej osoby z zajmowanego stanowiska, co także nosi znamiona pewnej gwarancji przed pochopnym lub nieuzasadnionym odwoływaniem. Organ powierzający nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w przypadku rezygnacji nauczyciela z dalszego pełnienia funkcji kierowniczej oraz w przypadkach negatywnej oceny pracy takiego nauczyciela. W przypadku złożenia przez nauczyciela rezygnacji, organ prowadzący odwołuje nauczyciela za trzymiesięcznym wypowiedzeniem (art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a u.s.o.). Drugi przypadek odwołania nauczyciela i to bez wypowiedzenia w związku z jego negatywną oceną, obejmuje następujące sytuacje: 1) ustalenie negatywnej oceny pracy nauczyciela lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 u.s.o. w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli. Negatywna ocena zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 u.s.o. obejmuje zaś w szczególności: a) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; b) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; c) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki (art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 34a ust. 2 u.s.o.); 2) wystąpienie przypadku szczególnie uzasadnionego, kiedy to po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7 u.s.o., dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może organ prowadzący odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego (art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.). Trzeci przypadek obejmuje zatem sytuację, w której organ sprawujący nadzór pedagogiczny złożył wniosek o odwołanie dyrektora szkoły w przypadku stwierdzenia niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania w szkole lub placówce i braku prawidłowego opracowania lub wdrożenia prawidłowo opracowanego programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia i wychowania (art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 34 ust. 2a u.s.o.).

W tej sprawie organ sprawujący nadzór nad szkołą zastosował tryb określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., a więc uznał, że wystąpiły przesłanki do zastosowania trybu związanego z zaistnieniem przypadku szczególnie uzasadnionego. Ocena, czy w danej sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Skutkiem tego w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie umotywowana. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie takiego aktu, a tym samym to w uzasadnieniu aktu odwołującego nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole (zarządzenia) powinny znaleźć się nie tylko szczegółowo wskazane zarzuty dotyczące nieprawidłowości, ale także tak postawione zarzuty powinny zostać przekonująco umotywowane jako "szczególnie uzasadnione" dla danej sytuacji (por. NSA w wyroku z 11 maja 2012 r., I OSK 1972/11).

Skarżąca trafnie wskazała, że żadna z przesłanek zawartych w zarządzeniu z [...] czerwca 2016 r. nie została wykazana jako szczególnie uzasadniony przypadek. Użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, że tryb odwołania dyrektora określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowany jedynie wyjątkowo, właśnie w "przypadkach szczególnie uzasadnionych". Pojęcie to jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (wyrok NSA z 1 września 2010 r., I OSK 933/10; wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., I OSK 1530/10). "Szczególnie uzasadniony przypadek" to sytuacja, w której nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08; wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2010 r., I SA/Wa 1854/09; wyrok NSA z 29 lipca 2010 r., I OSK 525/10; wyrok WSA w Krakowie z 6 września 2016 r., III SA/Kr 1274/15). WSA w Białymstoku w wyroku z 13 października 2011 r., II SA/Bk 386/11 (a także w wyroku z 26 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 924/11) wskazał na następujące elementy (cechy) konstrukcyjne pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.: 1) zdarzenie (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), 2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora (wicedyrektora) szkoły, 3) stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

W orzecznictwie podkreśla się także, że "szczególne przypadki to nie takie przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego" (wyrok NSA z 20 kwietnia 2016 r., I OSK 3346/15). W orzecznictwie podkreśla się również wymóg natychmiastowości działania organu wskazując, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet – z upływem czasu – znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie jego rozumienie jest właściwe mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu, jak w art. 52 § 2 Kodeksu pracy (wyrok NSA z 19 lutego 2002 r. II SA 3053/01; wyrok NSA z 27 września 2012 r., I OSK 1615/12; wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2015 r., IV SA/Po 851/14; wyrok NSA z 1 lipca 2015 r., I OSK 978/15). Nie każde naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (wyrok NSA z 9 maja 2001 r., II SA 3293/00).

Należy stwierdzić, że tak jak Prezydent Miasta Krakowa, tak i dyrektor szkoły publicznej założonej przez jednostkę samorządu terytorialnego może podejmować swoje czynności tylko na podstawie przepisów prawa. Niewykonywanie przez dyrektora szkoły poleceń organu prowadzącego szkołę, które naruszały obowiązujący porządek prawny, albo też których treść byłaby wątpliwa z uwagi na obowiązujący porządek prawny nie są przesłanką uzasadniającą zastosowanie szczególnego trybu odwołania dyrektora, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt u.s.o. Podstawową okolicznością uzasadniająca natychmiastowe odwołanie skarżącej z funkcji dyrektora ZSIŚiM było niewykonanie polecenia przekazania innej jednostce organizacyjnej – Zespołowi [...] budynku "A" wykorzystywanego jako internat ZSIŚiM. Jak wynika z akt sprawy, teren będący własnością Gminy Miasto Kraków i obejmujący budynek internatu ZSIŚiM (budynek "A") stanowił wraz z budynkiem "B" oraz terenem przyległym udział w wysokości 31/100 działki oznaczonej nr [...], który został przekazany jako prawo trwałego zarządu przysługującego ZSIŚiM na czas nieoznaczony. Prawo trwałego zarządu ZSIŚiM wygasło dopiero 17 września 2016 r. Oznacza to, że do 17 września 2016 r. jednostka organizacyjna jaką jest ZSIŚiM dysponowała prawem trwałego zarządu do udziału wynoszącego 31/100 działki nr [...] i obejmującego także budynek "A". Prawo trwałego zarządu zostało uregulowane w art. 43-50 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.; dalej jako "u.g.n."). Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.g.n., trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Art. 43 ust. 1 u.g.n. stanowi zaś, że jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem możliwości uregulowania szczególnych warunków w uchwale organu stanowiącego, do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do: 1) korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania; 2) zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego; 3) oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Natomiast art. 46 ust. 1 u.g.n. stanowi, że trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Trwały zarząd może być przeniesiony między jednostkami organizacyjnymi, ale wówczas do takiego przeniesienia wymagana jest decyzja właściwego organu oraz wniosek jednostek organizacyjnych. W decyzji o przeniesieniu trwałego zarządu orzeka się o wygaśnięciu trwałego zarządu dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną i jego ustanowieniu na rzecz jednostki organizacyjnej wnioskującej o przekazanie (art. 48 ust. 1 i 2 u.g.n.).

W przypadku przysługiwania ZSIŚiM prawa trwałego zarządu, Prezydent Miasta Krakowa działając w imieniu Gminy Miasto Kraków nie mógł wydać polecenia przekazania budynku nr "A" na rzecz innej gminnej jednostki organizacyjnej mimo braku wydania decyzji o wygaśnięciu tego prawa (trwałego zarządu) przysługującego ZSIŚiM. Dopóki danej gminnej jednostce organizacyjnej przysługuje prawo trwałego zarządu, dopóty nie można inaczej pozbawiać taką jednostkę tego prawa jak tylko zgodnie z przepisami u.g.n., a wiec w szczególności przez wydanie decyzji o wygaśnięciu tego prawa lub likwidacji samej jednostki organizacyjnej. Ponieważ na datę [...] czerwca 2016 r. ZSIŚiM ani nie została zlikwidowana, ani też nie wydano decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu, tym samym nie mógł Prezydent Miasta Krakowa ingerować w wykonywanie tego prawa pozbawiając go de facto samej ZSIŚiM. WSA w Gdańsku w wyroku z 28 kwietnia 2016 r., III SA/Gd 187/16 wyraźnie stwierdził, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego narusza prawo wówczas, gdy dysponuje nieruchomościami przekazanymi w trwały zarząd. Ograniczenie w dysponowaniu wynika z faktu przekazania tychże nieruchomości w trwały zarząd jednostkom oświatowym (art. 44 ust. 1 u.g.n.) wyznaczają art. 43 i 44 tejże ustawy. Dopóki trwa trwały zarząd, dopóty organ wykonawczy doznaje ograniczenia w ingerencję w trwały zarząd jako wkraczanie w zakres kompetencji i odpowiedzialności innych podmiotów. Ustanowienie trwałego zarządu ogranicza uprawnienia właścicielskie macierzystej jednostki samorządu terytorialnego, która z chwilą oddania w trwały zarząd zostaje pozbawiona możliwości dysponowania nieruchomościami. W wypadku konieczności zmian w zakresie trwałego zarządu jest to możliwe w trybie przewidzianym w art. 48 ust. 1 i 2 u.g.n., zgodnie z którym właściwy organ może orzec, w drodze decyzji o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek, złożony za zgodą organów nadzorujących te jednostki, przy czym w decyzji, o której mowa w ust. 1, orzeka się o wygaśnięciu trwałego zarządu dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną i jego ustanowieniu na rzecz jednostki organizacyjnej wnioskującej o przekazanie.

Stosownie do art. 34b u.s.o. organ prowadzący szkołę może ingerować w działalność szkoły, ale wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. U.s.o. nie przewiduje możliwości dokonania rozporządzenia nieruchomością oddaną szkole w trwały zarząd, gdyż ta ustawa takiego trybu nie przewiduje. W przypadku gdy nieruchomości zostały oddane placówkom oświaty w trwały zarząd, organ wykonawczy gminy może skorzystać z trybu określonego w art. 48 ust. 1 u.g.n., o ile zostaną spełnione przesłanki nim określone. Analogiczne stanowisko zajął WSA w Gliwicach w wyroku z 9 stycznia 2012 r., II SA/Gl 730/11, wskazując, że oddanie jednostce organizacyjnej w trwały zarząd nieruchomości stanowiącej własność gminy ogranicza uprawnienia właścicielskie takiego podmiotu. Gmina ta z chwilą oddania nieruchomości w trwały zarząd pozbawiona zostaje faktycznego władztwa nad nieruchomością mimo, że nieruchomość ta pozostaje w zasobie danej gminy.

Zatem przed stwierdzeniem wygaśnięcia prawa trwałego zarządu należącego do ZSIŚiM wydawanie przez Prezydenta Miasta Krakowa poleceń kierowanych do skarżącej jako dyrektora ZSIŚiM obejmujących zadysponowanie budynkiem internatu objętego wraz z udziałem w nieruchomości prawem trwałego zarządu, pozbawione było podstaw prawnych. Skarżąca nie naruszyła prawa nie wykonując poleceń obejmujących przekazanie budynku internatu innej jednostce organizacyjnej, na rzecz której nie było ustanowionego prawa trwałego zarządu obejmującego udział wynoszący 31/100 nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] zabudowanej budynkiem internatu. Informację o wszczęciu postępowania mającego na celu wygaszanie prawa trwałego zarządu przysługującego ZSIŚiM obejmującego działkę nr [...], otrzymała po raz pierwszy dopiero pismem 10 czerwca 2016 r., doręczonym skarżącej 16 czerwca 2016 r. Kwestie wygaszania trwałego zarządu podnosiła także w piśmie z 27 czerwca 2016 r. deklarując obowiązek wykonania wszystkich poleceń służbowych. Pierwszym pismem skierowanym do skarżącej było pismo dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Krakowa z 24 maja 2016 r., którego treść rzeczywiście budzi wątpliwości. Wynika z niego jedynie, że ma nastąpić przeniesienie internatu ZSIŚiM do innego budynku. Natomiast nie wynika z niego, aby na rzecz ZSIŚiM ustanowiono prawo trwałego zarządu obejmujące nową siedzibę internatu, albo też, aby ZSIŚiM został pozbawiony trwałego zarządu obejmującego dotychczasową siedzibę internatu. Było więc to pismo nieprecyzyjne, a ponadto podpisane przez Dyrektora Wydziału działającego w imieniu własnym. Dyrektor wydziału działając w imieniu własnym nie ma prawa do wydawania decyzji stwierdzającej wygaszanie prawa trwałego zarządu, ani też nie jest przełożonym dyrektora szkoły. Tym samym pismo skarżącej z 25 maja 2016 r. znak [...] dotyczące wyjaśnienia wcześniejszego pisma dotyczącego przeniesienia siedziby internatu było jak najbardziej zasadne. Skarżąca zdając sobie sprawę z prawa trwałego zarządu w tym samym dniu (25 maja 2016 r.) skierowała także pismo do Prezydenta Miasta Krakowa jako organu kompetentnego do wydawania decyzji w przedmiocie ustanawiania i wygaszania trwałego zarządu. Takie działanie nie było działaniem bezprawnym i służyło wyjaśnieniu zasadnych wątpliwości dyrektora szkoły co do ingerencji w trwały zarząd, który nadal przysługiwał ZSIŚiM. Kolejne pismo podpisane także przez Dyrektora Wydziału działającego w imieniu własnym z 30 maja 2016 r. wprost wskazuje na obowiązek przekazania budynku internatu ZSIŚiM na rzecz Zespołu [...], mimo że także na dzień 30 maja 2016 r. nie była wydana decyzja stwierdzająca wygaśnięcie trwałego zarządu. Także i na to pismo skarżąca w tym samym dniu poinformowała Prezydenta Miasta Krakowa o braku wskazania podstaw prawnych pozbawienia ZSIŚiM prawa trwałego zarządu obejmującego budynek internatu. Mając na uwadze powołane wyżej przepisy u.g.n., a w szczególności art. 43, 44 i 48 oraz art. 34b u.s.o. nie można odmówić racji skarżącej, która powzięła poważne wątpliwości co do zgodności z prawem takiego trybu faktycznego pozbawienia ZSIŚiM prawa trwałego zarządu z naruszeniem ww. przepisów.

Podnoszone na rozprawie przez pełnomocnika strony przeciwnej argumenty, jakoby dyrektor szkoły jest jedynie od wykonywania poleceń, a nie ich oceniania, nie są zasadne. Dyrektor szkoły, który otrzymuje polecenie (a jak wynika z akt sprawy, nie ma w aktach sprawy żadnego polecenia Prezydenta Miasta Krakowa), którego zgodność z prawem jest obiektywnie wątpliwa, winien w pierwszej kolejności wstrzymać się z wykonywaniem polecenia aż do czasu rozwiania tychże wątpliwości. Pomimo podnoszenia przez skarżącą wątpliwości prawnych trybu "odbierania" budynku internatu ZSIŚiM, ani Prezydent Miasta Krakowa, ani działająca z upoważnienia Prezydenta Zastępca Prezydenta Miasta Krakowa, nie udzielali skarżącej żadnych wyjaśnień i – jak wynika z pisma skarżącej z 12 czerwca 2016 r. Zastępca Prezydenta Miasta Krakowa nawet odmówiła spotkania ze skarżącą. Sądowi z urzędu znana jest okoliczność zatrudnienia w Urzędzie Miasta Krakowa zespołu profesjonalnych prawników, którzy w takiej sytuacji powinni służyć pomocą obu stronom tak, aby cała sytuacja była jak najszybciej rozwiązana bez zbędnych napięć i eskalowania zbędnych zachowań. Sąd oceniając dotychczasowe pisma nie stwierdza po stronie skarżącej złej woli podejmowania działań, a wręcz przeciwnie – to skarżąca domagała się wyjaśnienia jej podstaw prawnych działań kierowanych w zakresie pozbawienia prawa trwałego zarządu należącego do ZSIŚiM. Te wątpliwości miały charakter obiektywny. Zupełnie inną byłaby sytuacja, w której prawidłowo wydane polecenia byłyby kwestionowane lub postponowane przez dyrektora szkoły.

Jak wynika z akt sprawy, kolejne pismo podpisane przez działającego w imieniu własnym zastępcy dyrektora wydziału z 14 czerwca 2016 r. skierowane do skarżącej i nakazujące wykonywanie poleceń i zarządzeń organu prowadzącego ZSIŚiM – także budzi wątpliwości. Jak bowiem wynika z dotychczasowych pism, żadne pisemne polecenie lub zarządzenie nie zostało wydane przez organ prowadzący ZSIŚiM wobec skarżącej.

Sąd ocenił także treść pisma skarżącej z 17 czerwca 2016 r. z którego wynika, że skarżąca wskazała na szereg trudności wynikających z narzuconym terminem wykonywania poleceń zawartych w pismach Dyrektora Wydziału Urzędu Miasta Krakowa. Z tego pisma nie wynika zadeklarowany brak współpracy skarżącej w wykonywaniu poleceń, ale wskazanie na trudności z ich terminowym wykonaniem. Kolejne pismo Zastępcy Prezydenta Miasta Krakowa z 28 czerwca 2016 r. skierowane do skarżącej całkowicie pomija argumentację skarżącej zawartą w piśmie z 17 czerwca 2016 r. i wskazuje na brak realizacji zadań przekazanych skarżącej. Także w piśmie z 27 czerwca 2016 r. skarżąca zadeklarowała zobowiązanie do wykonywania poleceń służbowych w jak najszybszym terminie i zarazem wskazała, że ewentualna przeprowadzka z budynku internatu do budynku przy ul. U. [...] w Krakowie winna być skorelowana z wygaszaniem trwałego zarządu przysługującego ZSIŚiM i w związku z tym wnosi o odroczenie wykonania poleceń właśnie poprzez oczekiwanie na wygaszanie trwałego zarządu. Dalej skarżąca podaje, że do chwili wygaszania trwałego zarządu oddanie budynku internatu innej jednostce organizacyjnej byłoby sprzeczne z prawem i na takie działanie może się zgodzić skarżąca.

W ocenie Sądu nie nastąpiła sytuacja nadzwyczajna uzasadniająca natychmiastowe odwołanie dyrektora szkoły. Skarżąca jako dyrektor ZSIŚiM stanęła w bardzo trudnej sytuacji, z jednej strony zostały wobec niej wydane polecenia dotyczące przekazania budynku internatu innej jednostce organizacyjnej i ich niewykonanie mogło rodzić u skarżącej przeświadczenie o możliwości podejmowania dalszych działań związanych z pełnieniem funkcji dyrektora, a z drugiej strony skarżąca trafnie podnosiła istotne wątpliwości co do zgodności z prawem tych poleceń których brak w aktach sprawy. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Krakowa będący zwierzchnikiem skarżącej jako dyrektora nie wydał żadnego pisemnego polecenia. Takie polecenie mógł wydać tak Prezydent Miasta Krakowa jak i działający z jego upoważnienia Zastępca Prezydenta Miasta Krakowa. Powoływanie się na rozmowę (dyskusję) przeprowadzoną 18 maja 2016 r. nie może zastąpić polecenia. Jak wynika z przytoczonych pism, w istocie polecenia wykonywania poszczególnych czynności we własnym imieniu kierowała Dyrektor Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Krakowa, która nie była zwierzchnikiem skarżącej. Być może wynikało to z pewnej praktyki takiego wydawania poleceń, ale ani ustawa o systemie oświaty, ani Karta Nauczyciela nie wskazują na zależność dyrektora szkoły od pracowników urzędu gminy (urzędu miasta). Dyrektor szkoły jest odrębnym organem szkoły i organem administracji samorządowej, podporządkowanym organowi wykonawczemu gminy który pełni funkcje zwierzchnika wobec takiego dyrektora. Jak najbardziej dopuszczalne jest (zgodnie z zasadą dekoncentracji) powierzanie wykonywania poszczególnych uprawnień zwierzchnika wobec organu podporządkowanego przez pracownika urzędu gminy, ale wówczas taki pracownik urzędu gminy winien wyraźnie wskazywać na działanie z upoważnienia organu wykonawczego gminy. Dotyczy to w szczególności wydawania poleceń.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że zgodnie z powołanym art. 43 i art. 44 ust. 1 u.g.n., przed stwierdzeniem w drodze decyzji odebrania (wygaszania) prawa trwałego zarządu przysługującego na rzecz danej jednostki organizacyjnej, organ wykonawczy Gminy Miasto Kraków nie mógł dysponować nieruchomością jako mieniem jednostki samorządu. Dopóki trwa trwały zarząd, dopóty organ wykonawczy doznaje ograniczenia w możliwość ingerencji w trwały zarząd, a samo ustanowienie trwałego zarządu ogranicza uprawnienia właścicielskie gminy. Skoro tak to nie można legalnie odwołać w trybie natychmiastowym dyrektora szkoły, który unikał wykonania nie sformułowanych na piśmie poleceń, których wykonanie naruszyłoby prawo. Nakazanie przekazania konkretnego budynku wykorzystywanego o do celów wychowawczych może także być interpretowane jako odmienna koncepcja funkcjonowania szkoły, a ta okoliczność nie jest przesłanką uzasadniającą natychmiastowe odwołanie dyrektora szkoły (wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., I OSK 2081/16; wyrok NSA z 19 października 2016 r., I OSK 1052/16; wyrok NSA z 1 września 2016 r., I OSK 1149/16).

Zarzut poddawania w wątpliwość wywiązania się z umów zawartych z Komendą Policji oraz Archidiecezją Krakowską, a dotyczących współdziałania w wykonywaniu zadań związanych z organizacją Światowych Dni Młodzieży nie znajduje żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. Już w piśmie z 29 czerwca 2016 r. Proboszcz Parafii Rzymsko-Katolickiej wyraził daleko idącą aprobatę dla wywiązywania się przez skarżącą z umowy zawartej z Archidiecezją Krakowską, nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń. Tym samym skoro druga strona zawartej umowy wyraźnie wskazuje następnego dnia po wydaniu zaskarżonego zarządzenia, że nie ma żadnych zagrożeń wykonywania umowy, to argumentacja o uzasadnionych obawach w jej wykonaniu nie znajduje żadnego potwierdzenia, a na pewno nie jest to argument do natychmiastowego odwoływania z tej przyczyny dyrektora szkoły. Także ze strony Komendy Policji nie były zgłaszane żadne zastrzeżenia co do niewykonania zawartych umów, a z zawartego do skargi pisma wprost wynika, że pismem z 1 lipca 2016 r. (dwa dni po wydaniu zaskarżonego zarządzenia) Komenda Wojewódzka Policji nie zgłaszała żadnych zagrożeń wykonania umowy.

Bez wątpienia nie zasługiwało na aprobatę stwierdzenie skarżącej zawarte w piśmie z 23 maja 2016 r. wskazujące na wątpliwość w wykonaniu umów w związku z poleceniem przekazania budynku internatu, jednakże tylko takie stwierdzenie nie mogło uzasadniać aż tak daleko idących sankcji jak natychmiastowe odwołanie ze stanowiska. Tym samym zaskarżone zarządzenie oparte tylko o to stwierdzenie skarżącej, winno być uznane jako wydane z oczywistym przekroczeniem proporcjonalności pomiędzy jednym zdaniem wypowiedzianym przez skarżącą, za którym skarżąca nie podejmowała żadnych czynności nakierowanych na niewykonywanie umów z Policją lub Archidiecezją Krakowską, a tym samym nie było podstaw do natychmiastowego jej odwołania. Sąd przy tym interpretuje stanowisko skarżącej zawarte w piśmie z 23 maja 2016 r. jako troskę samej skarżącej co do wykonywania zawartych umów, skoro czasowe zakwaterowanie Policji wymaga korzystania z budynku internatu, a sam budynek miałby być przekazany innej jednostce organizacyjnej.

Także zarzut polegający na braku prawidłowej realizacji funkcji wychowawczej i opiekuńczej, a polegający na inspirowaniu i nieprzeciwdziałaniu akcji protestacyjnej pracowników i wychowanków ZSIŚiM okazał się być niezasadny. Okoliczność, że skarżąca informowała Prezydenta Miasta Krakowa o możliwości wyrażania niezadowolenia przez pracowników i wychowanków szkoły nie oznacza, że sama skarżąca takie akcje inicjowała. W aktach sprawy znajduje się pismo skarżącej z 31 maja 2016 r., w którym skarżąca poinformowała Prezydenta Miasta Krakowa o wszczęciu protestu przez rodziców, pracowników internatu i wychowanków, a z treści tego pisma wynika, że na prośbę skarżącej jako dyrektora ZSIŚiM o zakończenie akcji protestacyjnej, osoby protestujące nie odstąpili od protestu. Ponadto Sąd dopuścił dowód z orzeczenia dyscyplinarnego z 6 lutego 2017 r., którym Komisja Dyscyplinarna uniewinniła skarżącą od zarzutu faktycznego godzenia się na akcję protestacyjną w okresie od 18 maja 2016 r. do 28 czerwca 2016 r. i nie przeciwdziałania samej akcji.

Ponadto, zawarte w odpowiedzi na skargę powoływanie się na stanowisko Małopolskiego Kuratora Oświaty oraz Wojewody Małopolskiego, które to organy przychyliły się do stanowiska Prezydenta co do zasadności natychmiastowego odwołania skarżącej zaskarżonym zarządzeniem, nie mają w tej sprawie decydującego znaczenia. Z chwilą przekazania zarządzenia Wojewodzie jako organowi nadzoru nastąpiło wszczęcie postępowania nadzorczego, które w razie uznania braku zaistnienia przesłanek do jego unieważnienia, nie mogło zakończyć się wydaniem jakiegokolwiek aktu. U.s.g. oraz ustawa o samorządzie powiatowym przyznają organowi nadzoru jedynie prawo do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego lub zawiadomienia o nieistotnym naruszeniu prawa, a każde działanie organu nadzoru skierowane wobec samorządu musi być oparte o wyraźną podstawę prawną. Przepisy tych ustaw nie przewidują wydawania jakiegokolwiek aktu w przypadku uznania, że dane zarządzenie jest zgodne z prawem.

Sąd I instancji uznał, że w tej sprawie nie zaistniała przesłanka wymagana art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Postępowanie skarżącej nie było wyjątkowe lub nadzwyczajne, nie stanowiło niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem i żaden z zarzutów zawartych w zaskarżonym zarządzeniu nie potwierdził zaistnienia takiego uchybienia skarżącej jako dyrektora szkoły, które powodowało destabilizację w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej ZSIŚiM i dlatego koniecznym miało być natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godziłoby w interes szkoły jako interes publiczny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Krakowa, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 38 ust. l pkt 2 u.s.o. przez przyjęcie, że podstawy odwołania z funkcji dyrektora Zespołu Szkół [...] w Krakowie – D. K. nie stanowiły wystarczających okoliczności pozwalających Prezydentowi Miasta Krakowa na podjęcie Zarządzenia Nr [...] z [...] czerwca 2016 r. w sprawie odwołania D. K. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w Krakowie i zastosowanie trybu odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego opartego o powołany przepis.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Prezydent Miasta Krakowa nie mógł dłużej tolerować sytuacji, w której dyrektor sprzeciwia się podjętej przez Prezydenta decyzji dotyczącej przeznaczenia budynku internatu. Nie mógł także zwlekać z podjęciem odpowiednich środków prawnych i czekać z odwołaniem dyrektora, gdyż stosownie do orzecznictwa sądowego dotyczącego art. 38 ust. l pkt 2 odwołanie ze stanowiska nie może być dokonane w odległym czasie od zaistnienia przesłanek do odwołania. Sytuacja wymagała natychmiastowych rozwiązań, gdyż kończył się rok szkolny i konieczne było podjęcie stosownych działań, w tym rozmów dyrektora z uczniami, nauczycielami i rodzicami na temat przeniesienia siedziby internatu. Powszechnie wiadomym jest, że w okresie wakacji w szkołach trwa martwy okres i dlatego też organ prowadzący szkołę z wyprzedzeniem, bo już w połowie maja poinformował o swoich planach dotyczących internatu, chociaż de facto miałby on zacząć funkcjonować w nowym miejscu dopiero po wakacjach szkolnych, a więc od września 2016 r. Dodatkowym argumentem za nie kontynuowaniem dłużej mediacji i prób ugodowego porozumienia z dyrektorem szkoły były zbliżające się Światowe Dni Młodzieży, które niewątpliwie były niecodziennym, wręcz bez precedensu wydarzeniem w naszym kraju, a szczególnie w Krakowie i co istotne bardzo ważnym w zakresie ich zabezpieczenia w każdej dziedzinie przez służby państwowe i samorządowe. W internacie przy ZSIŚiM w okresie Światowych Dni Młodzieży miała stacjonować Policja i przebywać pielgrzymi. Strona nie przeczy stwierdzeniu, że tryb odwołania z art. 38 ust. l pkt 2 jest dotkliwą karą dla dyrektora szkoły, placówki i powinien być stosowany wyjątkowo, nie może to jednak prowadzić do wniosku, że żadnego dyrektora nie można pozbawić stanowiska, skoro ustawodawca w przepisach ustawowych takie możliwości przewidział, a dyrektor swoim zachowaniem powoduje, że zachodzi konieczność skorzystania z tej właśnie możliwości prawnej. Dyrektor szkoły kieruje szkołą lub placówką samorządową a nie własną prywatną instytucją. Szkoła jest natomiast elementem organizacyjnym całego systemu oświaty na terenie gminy/powiatu, a system oświaty jest z kolei elementem ogólnej skomplikowanej struktury jednostki samorządu terytorialnego danego szczebla. Aby cała struktura jednostki samorządowej mogła prawidłowo funkcjonować i realizować zadania własne i zlecone konieczna jest współpraca całego systemu, wszystkich jego elementów pod ogólnym kierownictwem i nadzorem organu wykonawczego. Nie jest możliwe prawidłowe sprawowanie tak ważnej funkcji jak dyrektor placówki samorządowej w oderwaniu od jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu), która jest organem prowadzącym szkołę, wyposaża ją w majątek (w tym ustanawia prawo trwałego zarządu i wyposaża w mienie ruchome) oraz zabezpiecza środki finansowe na jej działalność, w tym na wynagrodzenia, również dyrektora placówki samorządowej. Dyrektor placówki samorządowej, który nienależycie wypełnia swoją rolę a przede wszystkimi nie współpracuje z organem prowadzącym, nie może na gruncie regulacji prawnych u.s.o. nigdy nie ponosić konsekwencji swoich działań polegających na całkowitym braku współpracy w realizacji planów i zamierzeń organu prowadzącego o charakterze szerszym tzw. ogólnogminnym. Za przypadki "szczególnie uzasadnione" na gruncie powołanych przepisów u.s.o. winny być uznawane także sytuacje braku współpracy dyrektora z organem prowadzącym, a nawet podejmowane czy aprobowane przez dyrektora szkoły próby negowania decyzji organu prowadzącego przez społeczność szkolną (nauczycielską i uczniowską).

Nieprawidłowe są wywody Sądu, że brak decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu w maju lub czerwcu 2016 r. stanowiły przeszkodę do czynienia przygotowań co do zmiany miejsca funkcjonowania internatu. Działania te były podejmowane w sferze przygotowawczej a nie faktycznej. Działania Prezydenta Miasta Krakowa i działających w jego imieniu pracowników, a to głównie Zastępcy Prezydenta i Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Krakowa ograniczały się do poinformowania dyrektorów szkół (ZSIŚiM oraz Zespołu Szkół Nr 1), społeczności szkolnej oraz uczniów i rodziców o zamiarze przeniesienia siedziby internatu od września 2016 r., nie zaś do podejmowania faktycznych czynności polegających na odebraniu internatu szkole przed tym terminem i przed wygaszeniem prawa trwałego zarządu. Decyzja przeniesienia siedziby internatu zlokalizowanego dotychczas przy ZSIŚiM przy ul. U. [...] do sąsiedniego budynku internatu przy Zespole Szkół Nr [...] mieszczącym się zaraz obok przy ul. U. [...] podyktowana była małą liczbą uczniów korzystających z obu internatów. W związku z koniecznością racjonalnego wykorzystania obu budynków postanowiono, aby internaty umieścić w jednym obiekcie. Ze względu na ich wielkość wybrano internat Zespołu Szkół Nr 1. Należy zaznaczyć, że oba budynki internatu znajdują się w podobnej odległości (kilkudziesięciu metrów) od budynku ZSIŚiM. Trudno wyobrazić sobie, aby tak duże przedsięwzięcie nie było poprzedzone rozmowami, konsultacjami i pismami pomiędzy osobami bezpośrednio zaangażowanymi w sprawę, jak i w szerszym gronie. W takim właśnie duchu działał organ prowadzący podejmując szereg działań przygotowawczych. Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji tycz działań dopatrując się w nich naruszenia u.g.n. w zakresie prawa trwałego zarządu. Wszystkie spotkania i pisma wysyłane do dyrektora szkoły miały na celu z wyprzedzeniem przygotować zainteresowane osoby (uczniów, nauczycieli, rodziców) do mającej nastąpić zmiany siedziby internatu, co świadczy jedynie o rozsądnym i przemyślanym postępowaniu Prezydenta jako gospodarującego mieniem komunalnym. Konkluzja Sądu, że Prezydent Miasta Krakowa działając w imieniu Gminy Miejskiej Kraków nie mógł dysponować budynkiem internatu znajdującym się w trwałym zarządzie Zespołu Szkół mija się z rzeczywistym stanem faktycznym. Skarżący kasacyjnie nie negując argumentów sądu w zakresie uprawnień organu wykonawczego w stosunku do nieruchomości oddanej w trwały zarząd jeszcze raz podkreśla, że do żadnego naruszenia przepisów prawa nie doszło, gdyż rozmowy, pisma i dyskusje zmierzające do przeniesienia siedziby a nawet polecenia wydawane dyrektorowi np. w zakresie przygotowania harmonogramu działań, nie naruszają przyznanego szkole prawa trwałego zarządu. Z brzmienia cytowanych przez Sąd przepisów u.g.n. nie sposób wyprowadzić takiego wniosku. Sąd stosując rygorystyczną i zawężającą wykładnię art. 38 ust. l pkt 2 równocześnie rozciąga ochronę prawa trwałego zarządu w zasadzie na każdą czynność czy sam zamiar związany z ewentualnym jego wygaszeniem w przyszłości. W uzasadnieniu wyroku Sąd pisze o wydawaniu dyrektorowi poleceń dysponowania budynkiem internatu. W żadnym wypadku ustalenie takie nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, gdyż nie było polecenia, które miałoby dokonać przeniesienia internatu w sposób natychmiastowy bez wygaszenia prawa trwałego zarządu. Miały miejsce jedynie pisma polecające podjęcie przez dyrektora odpowiednich działań organizacyjnych, w tym rozmów z zainteresowanymi osobami. Trudno uznać, aby Prezydent Miasta Krakowa jako umocowany ustawowo do gospodarowania nieruchomościami gminnymi nie mógł decydować i planować w tym zakresie. Sąd nie dokonał rozróżnienia działań przygotowawczych organu prowadzącego od działań faktycznych, co należało uczynić, gdyż wynika to wprost z materiału dowodowego. Zgodnie z art. 59 ust. l u.s.o. o zamiarze likwidacji szkoły placówki zawiadamia się na piśmie na 6 m-cy wcześniej rodziców uczniów oraz inne podmioty i podejmuje wtedy czynności zmierzające do likwidacji, mimo, że na nieruchomości cały czas istnieje ustanowione prawo trwałego zarządu. I mimo takiego stanu prawnego, już od lutego danego roku podejmowane są obligatoryjne uchwały organu stanowiącego i zarządzenia organu wykonawczego zmierzające do likwidacji szkoły z końcem roku szkolnego. A prawo trwałego zarządu jest wygaszane dopiero w odpowiednim czasie, zazwyczaj na koniec sierpnia danego roku. Próżno w takiej sytuacji szukać przepisów czy orzecznictwa sądowego, które kwestionowałoby decyzję organu wykonawczego i stanowiącego o likwidacji szkoły, która często jest sprzeczna ze stanowiskiem dyrektora danej szkoły co do likwidacji. W przeciwnym razie w każdej takiej sytuacji dyrektor szkoły, placówki mógłby skutecznie kwestionować "zamiarowe" akty prawne opierając się na takiej wykładni prawa trwałego zarządu jaką przyjął sąd w zaskarżonym wyroku. Zwrócić należy uwagę, że aktualnie wprowadzana w życie reforma oświaty wygasza trwałe zarządy w większości przypadków z końcem sierpnia 2017 r., gdy tymczasem co do danych szkół zostały już wcześniej podjęte konkretne akty prawne i działania związane z przyszłą reformą – od września 2017 r. W tych przypadkach sytuacja jest bardzo podobna jak w rozpatrywanej sprawie dotyczącej internatu przy ZSIŚiM.

Już sama postawa dyrektora negująca zamiary i decyzje swojego zwierzchnika zasługuje na krytykę. Również forma wyrażania swojego niezadowolenia a nawet sprzeciwu zawierająca elementy szantażu i zastraszania jest nie do zaakceptowania przez przełożonego dyrektora szkoły samorządowej. Takie zachowanie i działanie dyrektora szkoły zbyt liberalnie zostało ocenione przez Sąd. Nic w tej kwestii nie powinien zmienić fakt, że tuż przed odwołaniem ze stanowiska, wiedząc już, że taki akt odwołania zostanie D. K. wręczony zadeklarowała ona wolę współpracy. Dyrektor albo w ogóle nie przeciwdziałała negatywnym zjawiskom albo nie posiada na tyle autorytetu wśród uczniów i nauczycieli, aby powstrzymać protesty. Okoliczności sprawy pozwalają przyjąć z dużym prawdopodobieństwem, że dyrektor szkoły z własnej woli była jedną z protestujących osób, głośno wyrażającą swoją negatywną opinię, czym pociągnęła za sobą rzesze innych. Podkreślić także należy, że dyrektor nie dokonała korekty arkusza organizacyjnego szkoły wraz z weryfikacją zatrudnienia od września 2016 r. w związku z przeniesieniem internatu, czynność tą wykonał za nią Wydział Edukacji wysyłając na tą okoliczności 30 maja 2015 r. stosowne pismo podpisane przez Dyrektora Wydziału Edukacji. Dyrektor konsekwentnie odmawiała współpracy, wysyłając odpowiedzi, że nie jest w stanie wykonać danych czynności ze względu na wskazany jej nierealny termin. Nie były to jednak prawdziwe twierdzenia, gdyż wykonanie harmonogramu i arkusza organizacyjnego z korektą etatyzacji nie nastręczało żadnych trudności i za dyrektora szkoły wykonał to bez komplikacji Wydział Edukacji. Dyrektor szkoły zamiast realizować swoje zadania i obowiązki wiele czasu i uwagi poświęcała na wysyłanie pism i maili bezpośrednio do Prezydenta Miasta Krakowa oraz urzędników zaangażowanych w sprawę zmiany siedziby internatu. Dyrektor uznana została winną za uchybienia godności zawodu poprzez negatywny wychowawczo przykład sposobu prowadzenia dialogu społecznego, zaprezentowany na posiedzeniu Komisji Edukacji Rady Miasta Krakowa w 7 czerwca 2016 r., w tym za niestosowne zachowanie w stosunku do Prezydenta. Sąd nie wziął pod uwagę stanowiska Wojewody, w którego imieniu wypowiedziało się w sprawie Biuro Prawne uznając zasadność dokonanego odwołania ze stanowiska. Sąd pominął pismo D. K. z 25 maja 2016 r. skierowane do Dyrektora Wydziału Edukacji, w którym pisząca składa zastrzeżenia i wnosi żądania – dostarczenia jej protokołu ze spotkania u Prezydenta, decyzji Prezydenta, nie precyzując jakiej i po raz kolejny odmawia wykonania poleceń. Niniejsze pismo w sposób niewątpliwy przedstawia osobę dyrektora w świetle negatywnym, z którym nie sposób współpracować w zakresie planów przeniesienia po wakacjach internatu do nowego miejsca. Pomimo podpisania porozumienia z Policją co do zakwaterowania i wyżywienia w trakcie dalszych swoich wystąpień dyrektor szkoły nadal poddawała w wątpliwość jego realizację. Na łamach portalu internetowego lovekrakow.pl w dniu 10 czerwca 2016 r. udzielając wywiadu powiedziała "1 czerwca podpisałam porozumienie w tej sprawie (przyp. autora przyjęcia 200 pielgrzymów i 160 Policjantów), jednak jeśli przez całą tą sprawę nie będzie możliwe zapewnienie odpowiednich warunków, odstąpię od zapisów porozumienia. Taka wypowiedź D. K. była całkowicie pozbawiona racjonalności i poczucia odpowiedzialności za podjęte zobowiązania, gdyż na dni trwania ŚDM stan faktyczny na gruncie miał być taki sam jak dotychczas, internat nadal miał funkcjonować przy ZSIŚiM co najmniej do końca sierpnia 2016 r., więc nie było powodu aby dyrektor szkoły miał przeszkody wywiązać się z zawartego porozumienia. Dla strony skarżącej ewidentnym jest, że wielkie wydarzenie w postaci ŚDM stało się "kartą przetargową", aby wymusić na władzach Gminy odstąpienie od zamiaru przekazania budynku po internacie innej jednostce organizacyjnej gminy.

Również błędny jest pogląd Sądu, że pisma kierowane do dyrektora szkoły przez Dyrektora Wydziału Edukacji nie miały umocowania prawnego i były kierowane nie w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa jako zwierzchnika służbowego D. K., tylko w imieniu własnym dyrektora. Zgodnie z bardzo szczegółowymi zasadami działania podległej Prezydentowi Miasta struktury organizacyjnej tj. aparatu pomocniczego jakim jest Urząd Miasta Krakowa stwierdzić należy, że dyrektorzy komórek organizacyjnych urzędu zawsze załatwiają sprawy pozostające w zakresie działania kierowanych wydziałów (w tym przypadku Wydziału Edukacji) w imieniu własnym z umocowania Prezydenta Miasta Krakowa. Dyrektor Wydziału nigdy w swoim imieniu nie kieruje pism i nie wydaje poleceń dyrektorom szkół i placówek, bo nie jest ich przełożonym. Czyni to zawsze w imieniu Prezydenta na co wskazuje art. 33 ustawy z 8 marca 1990 r. u.s.g. oraz art. 5 ust. 7 pkt 5 u.s.o. Prezydent jakkolwiek wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego to wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy a w Zarządzeniu Nr 3393/2013 Prezydenta Miasta Krakowa z 25 listopada 2013 r. w sprawie podziału na wewnętrzne komórki organizacyjne oraz szczegółowego zakresu działania Wydziału Edukacji w § 2 i 4 zleca Wydziałowi m.in. monitorowanie samorządowych szkół, nadzór nad realizacją zadań administracyjno-kadrowych związanych z likwidacją i reorganizacją szkół i czyni Wydział odpowiedzialnym za działalność szkół i tym samym wyposaża Dyrektora Wydziału w odpowiednie instrumenty do realizacji tych celów, a więc i kierowanie pism, w tym poleceń dyrektorów szkół i placówek. Ponadto zgodnie z § 7 Zarządzenia Nr 203/2007 Prezydenta Miasta Krakowa z 1 lutego 2007 r. w sprawie podpisywania pism i dokumentów to właśnie dyrektorzy wydziałów podpisują pisma i dokumenty w sprawach należących do zakresu działania kierowanych wydziałów. Powyższe przepisy wyraźnie wskazują, że skierowane do D. K. pisma, w tym również polecenia należy odczytywać jako polecenia jej bezpośredniego zwierzchnika działającego poprzez podległe mu służby aparatu pomocniczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżąca podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także zawarto w niej obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Według tego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Rozpoznając sprawę, Sąd I instancji przeprowadził prawidłową wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 wyznaczającego przesłanki dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W pełni zasadnie wywiódł, że oparcie pierwszej przesłanki na przedmiotowym ograniczeniu negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań na "przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zasadnie stwierdził, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Funkcjonowanie szkoły do czasu wydania przez Prezydenta Miasta Krakowa zarządzenia z [...] czerwca 2016 r. nr [...] wskazuje, że mimo wskazanych w uzasadnieniu tego zarządzenia niedociągnięć, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nawet, gdyby się zgodzić, że D. K. w okresie sprawowania funkcji dyrektora Zespołu Szkół [...] w Krakowie dopuściła się wszystkich zarzucanych jej uchybień (co w rzeczywistości nie miało miejsca), to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentne – por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, wyrok z 6 sierpnia 2015 r., I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że użyte w ustawie pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego (wyrok WSA we Wrocławiu z 27 marca 2009 r., IV SA/Wr 49/09), bo naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jego pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08).

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Za przyczyny "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. uznano: kradzież alkoholu w sklepie (II SA/Bk 1179/14), błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją (IV SA/Gl 970/13), poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie dwóch pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora (I OSK 2853/13), zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych (I OSK 840/13), zatrudnienie przez dyrektora swojej siostry w szkole (I OSK 2408/11), notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły (II SA/Rz 624/05), długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę powodując jej dezorganizację (I OSK 365/17).

Dodatkowo należy z całą mocą podkreślić, że dokonana przez Sąd I instancji analiza stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy dowodzi jednoznacznie, że Prezydent Miasta Krakowa wydając zarządzenie z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora Zespołu Szkół [...] w Krakowie D. K. w sposób oczywisty i bezpodstawny nadużył przysługujące mu jako organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę uprawnienia nadzorcze.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.