Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 246/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 98a ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 185 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 16 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 538/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 538/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt podziału nieruchomości opisanej w Kw nr [...], położonej w Warszawie, przy ul. K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obr. 4-16-02, na działki o nr ew. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 28 stycznia 2009 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy ustalił opłatę adiacencką w wysokości 144.599,40 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek podziału działki i zobowiązał do zapłaty opłaty [...] S.A., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Decyzja powyższa wydana została na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" lub "u.g.n.". Decyzja wydana została w oparciu o operat szacunkowy określający wartość nieruchomości, sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Z operatu wynika, że wartość nieruchomości na dzień 12 stycznia 2009 r., tj. przed podziałem, wynosiła 19.333.355 zł, na dzień zaś 28 stycznia 2009 r., tj. po dokonanym podziale - 19.815.353 zł.

[...] S.A. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż: a) decyzja wydana została z naruszeniem art. 6 k.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy poprzez wyznaczenie 14 dniowego terminu do zapłaty opłaty adiacenckiej, b) sporządzenie operatu szacunkowego nastąpiło z naruszeniem art. 153 ust. 1 ustawy oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", ponieważ zawiera on "szereg błędów i nieścisłości", a mianowicie: – przyjęte do porównania nieruchomości nie spełniają podstawowego kryterium, jakim jest podobieństwo do szacowanej nieruchomości, ze względu na wielkość, przeznaczenie oraz inne cechy wpływające na wartość szacowanej nieruchomości; – przyjęte do porównania nieruchomości celem wyceny wartości przed podziałem, mają powierzchnię daleko odbiegającą od powierzchni szacowanej działki; te same uchybienia i błędy odnoszą się również do szacowania wartości nieruchomości po podziale, tj. działek od nr [...] do nr [...]; kryterium podobieństwa nie spełnione zostało również przy określeniu przeznaczenia szacowanych działek nr [...], [...],[...],[...]; działki te przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi, natomiast na 4 przyjęte do porównania nieruchomości, dwie z nich miały przeznaczenie jedynie mieszkaniowe, zamiast mieszkaniowe i usługowe; nieruchomość z pozycji 3.D nie miała nawet dojazdu i zgodnie z rubryką 4D pozbawiona była infrastruktury technicznej, gdy tymczasem wyceniana nieruchomość posiadała w całości infrastrukturę techniczną i dojazd, – rzeczoznawca błędnie przyjął do porównania transakcje, które miały miejsce w czasie wydawania decyzji zatwierdzającej podział, tj. w 2009 r., zamiast w czasie wydawania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej; ta sama sytuacja dotyczy szacowania wartości nieruchomości po podziale; wycena nieruchomości w roku 2011 w oparciu o transakcje z 2009 r. jest niemiarodajna i niewiarygodna, a ponadto sprzeczna z art. 98a ust. 1 ustawy, – w zamieszczonym w operacie zbiorze transakcji, przyjętym do analizy brak jest istotnych dla budowy wartości rynkowej nieruchomości opisów transakcji do tych nieruchomości, które przemawiałyby za ich podobieństwem, tj. forma transakcji, warunki transakcji, odniesienie się do tego, czy nieruchomość była sprzedawana z decyzją o warunkach zabudowy, czy bez; biegły z nieuzasadnionych powodów nie wskazał w analizie nawet numerów Rep. aktów notarialnych umów transakcyjnych, które analizuje w operacie, c) organ pierwszej instancji naruszył art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., gdyż zaniechał dokonania analizy opinii biegłego rzeczoznawcy i jej oceny; organ ograniczył się do formalnej i bardzo ogólnikowej oceny operatu, sprowadzającej się do stwierdzenia, że wzrost wartości nieruchomości znalazł potwierdzenie w szacunkach uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego; organ jest zobowiązany ocenić, czy opinia nie zawiera sprzeczności lub niezgodności z prawem, a w konsekwencji, czy opinia jest wiarygodna jako dowód.

W piśmie z dnia 1 września 2011 r. do zarzutów odwołania dotyczących prawidłowości sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego ustosunkował się jego autor. Biegły podkreślił m.in., iż wybór cech porównawczych i ich zakresu został określony na podstawie analizy cen na rynku lokalnym w obrocie nieruchomościami podobnego rodzaju oraz na podstawie obserwowanych preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości gruntowych. Zawarte w opinii stwierdzenie, cyt.: ,,Przyjęte transakcje porównawcze stanowią grunty o większych powierzchniach" rozumieć należy jako "przyjęcie transakcji porównawczych w rozumieniu transakcji o jak największych powierzchniach gruntu na wybranym rynku, a nie transakcji o większej powierzchni gruntu od nieruchomości wycenianej". We wspomnianym operacie "oszacowano aktualną wartość rynkową nieruchomości gruntowej dla nieruchomości przed podziałem wg stanu na datę wydania decyzji o podziale i po podziale, według stanu nieruchomości na dzień, gdy decyzja stała się prawomocna".

Przy piśmie z dnia 20 stycznia 2012 r. odwołująca przedłożyła dokument zatytułowany "Analiza Jednostkowych Cen Transakcyjnych Nieruchomości Gruntowych Niezabudowanych zlokalizowanych na terenie m. st. Warszawa, dzielnicy Białołęka, o ściśle określonych atrybutach". Odwołująca podniosła, iż z przedłożonego dokumentu jasno wynika, że metoda porównawcza, przy analizie wyłącznie transakcji z dzielnicy Białołęka, nie mogła być zastosowana do oszacowania wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy, ponieważ na terenie dzielnicy Białołęka w okresie od stycznia 2009 r. do maja 2011 r. nie było transakcji, które mogłyby stanowić podstawę porównań. Oznaczać to ma, zdaniem odwołującej, że operat szacunkowy z dnia 23 maja 2011 r. nie może stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że – co do zasady – podział nieruchomości gruntowej skutkuje wzrostem jej wartości. Kolegium zauważyło, że z przepisu art. 98a ust. 1 ustawy wynika, iż warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej, jest wykazanie wystąpienia obiektywnego (określonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego według kryteriów ustawy o gospodarce nieruchomościami) wzrostu wartości nieruchomości oraz że ów obiektywny wzrost wartości nieruchomości powstał wskutek podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek jej właściciela lub – w niektórych sytuacjach – użytkownika wieczystego.

Z załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości gruntowej wynika, że szacowana wartość owej nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła 19.333.355 zł, po dokonaniu zaś owego podziału – 19.815.353 zł. Oznacza to, że, zdaniem biegłego, wyłącznie w wyniku dokonania podziału wartość rzeczonej nieruchomości wzrosła o 481.998 zł.

Zdaniem Kolegium, wskazany operat sporządzony został w sposób rzetelny, zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, a zwłaszcza z przepisami ustawy, w tym z jej art. 154 ust. 1. Organ zauważył, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością, nie oznacza ono również, że zakres występowania tych i innych cech musi być taki sam. Przy wycenie uwzględnia się bowiem wagi cech rynkowych nieruchomości.

Jak wynika z pkt 3.3. operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości do ustalenia jej wartości zastosowane zostało podejście porównawcze, przy metodzie porównywania parami, określone w § 4 ust. 3 rozporządzenia. Przy obliczaniu wartości przedmiotowej nieruchomości po podziale uwzględniono nieruchomości porównawcze położone na terenie Dzielnicy Białołęka, z bliskich obrębów, niezabudowane (pkt 4.3 operatu), rynku słabo rozwiniętego, w którym w skali roku notuje się kilkadziesiąt transakcji wolnorynkowych (pkt 4.4 operatu). W pkt 5.1 operatu podkreślono, że "ze zbioru odrzucono transakcje pomiędzy podmiotami zależnymi, dane z wycen rzeczoznawców stanowiące podstawę do rozliczeń pomiędzy podmiotami w transakcjach nie noszących znamion transakcji rynkowych (jak uwłaszczenia, podstawy do ustalenia opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego itp.), transakcje nierynkowe jak darowizny, zamiany, podziały majątku itp. oraz inne transakcje zawarte z klauzulami ustalającymi szczególne warunki transakcji, które nie mieszczą się w ustawowej deﬁnicji wolnego rynku. Przyjęte transakcje porównawcze stanowią grunty o większych powierzchniach z bliskiego obszaru działki gruntu wycenianej. Do dalszej analizy wybrano 4 nieruchomości gruntowe porównawcze, przyjęto również transakcję ze stycznia 2009 r., z uwagi na brak trendów na badanym rynku nieruchomości gruntowych. W analizie porównawczej uwzględniono - jak wynika z pkt 5.2 i 5.3 operatu - cechy nieruchomości istotne z punktu widzenia ich wpływu na kształtowanie się cen, ustalając je na podstawie analizy cen na rynku lokalnym w obrocie nieruchomościami podobnego rodzaju, przez analogię do podobnych rodzajowo i obszarowo rynków lokalnych oraz na podstawie obserwowanych preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości gruntowych, a mianowicie: lokalizacja ogólna – w mieście i dzielnicy: dostęp do komunikacji ponadlokalnej, podwiązanie do centrum miasta i ośrodków cenotwórczych (udział w całości – 25%), lokalizacja szczegółowa i stan otoczenia: bezpośrednie otoczenie i jego standard, dojście do usług podstawowych, dostępność komunikacyjna, warunki środowiskowe – zieleń, hałas (20%), uwarunkowania inwestycyjne: ograniczenia, możliwości inwestycyjne, przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, studium (20%), dostęp do infrastruktury technicznej (15%), walory gruntu: kształt działki, ukształtowanie terenu (10%), powierzchnia działki (10%).

Ustalenia powyższe dotyczyły oszacowania wartości nieruchomości przed podziałem. Analogiczne ustalenia dotyczyły określenia wartości owej nieruchomości po podziale, z zastrzeżeniem, iż "przyjęte transakcje porównawcze stanowią grunty o zbliżonych powierzchniach, z bliskiego obszaru działek gruntu wycenianych (pkt 6.1.1 i 6.2.1 operatu)". Powyższe oznacza, że: – brak jest podstaw do uznania, że do porównania zostały przyjęte nieruchomości nie będące nieruchomościami podobnymi do wycenianej; kryterium powierzchniowe, na które szczególny nacisk położono w rozpatrywanym odwołaniu, było tylko jedną, niekoniecznie najważniejszą cechą, do której odwołano się przy ocenie, czy określone nieruchomości są do siebie podobne, a przede wszystkim, czy spełniają kryteria podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy.

Zdaniem Kolegium, gdyby nawet uznać wątpliwości, co do istnienia podobieństwa nieruchomości wycenianej do nieruchomości porównawczych ze względu na zbyt znaczące różnice w powierzchniach owych nieruchomości za uzasadnione, to wątpliwości te nie wystarczyłyby do podważenia prawidłowości wspomnianego operatu, gdyż powierzchnia działki była tylko jednym z kryterium wyceny i to najmniej znaczącym (10%), a różnice w powierzchniach między nieruchomościami porównawczymi, a nieruchomością wycenianą zostały odpowiednio skorygowane w trakcie procedury szacowania.

Kolegium nie znalazło podstaw do uznania, że przedmiotowa nieruchomość posiada szczególne cechy lub jest tego rodzaju, że może nie stanowić przedmiotu obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, a co za tym idzie, że przy wycenie przedmiotowej nieruchomości zaistniały podstawy do zastosowania § 26 ust. 1 rozporządzenia. Organ zauważył, że użycie w tym przepisie zwrotu "może" oznacza, że jego zastosowanie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem biegłego i nieskorzystanie z takiego uprawnienia nie musi być w szczególny sposób uzasadnione.

Zarzut dotyczący przyjęcia do porównania nieruchomości będących przedmiotem obrotu w latach 2009-2010 organ uznał za całkowicie niezrozumiały i to nie tylko z tego względu, że w kwietniu 2011 r., tj. w czasie, gdy operat był sporządzany ceny transakcyjne z kwietnia i zwłaszcza z lipca 2011 r. nie mogły być biegłemu znane. Organ zwrócił uwagę, że z przepisu art. 98a ust. 1 ustawy, nie wynika, że chodzi o ceny transakcji, które zostały zawarte w dacie wydania decyzji (co zresztą nie byłoby możliwe), lecz o przeliczenie ustalonych przez biegłego wartości według cen na dzień wydania decyzji.

Jednym z kryteriów wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości były uwarunkowania inwestycyjne, w tym ograniczenia, możliwości inwestycyjne, przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jeśli zatem nieruchomości porównawcze posiadały w dacie transakcji ważne decyzje o warunkach zabudowy, również i ta kwestia stała się przedmiotem oceny biegłego.

Zdaniem organu, kwestie dotyczące warunków transakcji nieruchomości porównawczych pozostają bez znaczenia dla wyceny wartości nieruchomości, a co za tym idzie, nie muszą zostać przedstawione w operacie. Z tych samych powodów nie jest konieczne wskazanie numerów Rep. aktów notarialnych, umów transakcyjnych, które analizuje w operacie jego autor. Mając powyższe na uwadze Kolegium nie znalazło podstaw do podważenia prawidłowości sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie, nie widziało konieczności powołania innego biegłego dla sporządzenia kolejnego operatu.

Organ zaznaczył, że sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu administracji publicznej, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy. Jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wykorzystanie tej drogi oceny operatu zależy jednak od inicjatywy strony. Odwołująca z inicjatywą taką w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Jak wynika z § 1 uchwały nr XXII/745/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 23, poz. 876), stawka ta dla przedmiotowej nieruchomości gruntowej wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości. Zarówno Prezydent m. st. Warszawy, jak i Kolegium są związani treścią owej uchwały. Tym samym opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej, spowodowanego podziałem tejże nieruchomości, wynosić powinna: 481.998 zł x 30 % = 144.599,40 zł.

Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że art. 98a ust. 1 ustawy wskazuje w ostatnim zdaniu, iż przy ustalaniu opłaty, o której mowa w tym przepisie, przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy stosuje się odpowiednio. W myśl art. 148 ust. 1 ustawy, obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. Tym samym zarzut odwołania, dotyczący wyznaczenia 14-dniowego terminu do zapłaty opłaty adiacenckiej bez podstawy prawnej, uznać należy za całkowicie nietrafiony. Nawet jeśli organ pierwszej instancji jedynie zdawkowo odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do treści operatu szacunkowego, nie oznacza to, że nie poddał owego operatu szczegółowej analizie. Nawet jeśli jednak pewne zaniechania we wskazanym zakresie mogłyby wzbudzić zastrzeżenia, co do wypełnienia przez organ pierwszej instancji wskazań z art. 107 § 3 k.p.a., to – zdaniem Kolegium – zastrzeżenia te nie wystarczyłyby, w okolicznościach niniejszej sprawy oraz przy analizie operatu dokonanej przez organ odwoławczy, do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Od powyższej decyzji [...] S.A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a., w szczególności poprzez niewyjaśnienie wszystkich wątpliwości, co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania w przedmiotowej sprawie i naruszenie obowiązku załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, jak również poprzez niedokonanie przez organ oceny wiarygodności oraz przydatności dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy i oparcia rozstrzygnięcia na okolicznościach nieudowodnionych w toku postępowania dowodowego, co skutkowało bezpodstawnym wydaniem decyzji ustalającej opłatę adiacencką, podczas, gdy operat szacunkowy stanowiący podstawę ustaleń organów obu instancji nie spełniał podstawowych i niezbędnych wymogów prawnych oraz metodologicznych umożliwiających ustalenie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku podziału, zawierał ewidentne błędy i sprzeczności w ustaleniach rzeczoznawcy, nie został przez organ oceniony pod względem spójności, zupełności i logiki przeprowadzonego przez rzeczoznawcę rozumowania; 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącą, tj. "Analizy jednostkowych cen transakcyjnych nieruchomości (...)", co uniemożliwiało skarżącej zapoznanie się z przesłankami, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji, zaś Sądowi uniemożliwia zweryfikowanie zasadności i zgodności z prawem podjętego przez organ rozstrzygnięcia; 3) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo istnienia podstaw do jej uchylenia oraz przekazania organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a w szczególności poprzez utrzymanie w mocy pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji, pomimo iż rozstrzygnięcie w nim zawarte zostało wydane bez podstawy prawnej.

Ponadto, zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1) art. 152 ust. 1 i art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy oraz w zw. z § 4 ust. 1, 2 i 3 oraz § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, tj. uznanie za prawidłowy, rzetelny i wykonany zgodnie z prawem operat szacunkowy sporządzony przez Romana Tuszyńskiego z dnia 23 maja 2011 r., pomimo iż przyjęte przez rzeczoznawcę metody porównywania i ceny transakcyjne nieruchomości w rzeczywistości nie odnosiły się do nieruchomości faktycznie podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a tym samym wycena rzeczoznawcy nie została oparta na analizie rynku nieruchomości, dającej podstawę do sformułowania wniosków przyjętych przez biegłego, na których organy oparły swoje rozstrzygnięcia; 2) art. 98a ust. 1 ustawy poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji ustalającej opłatę adiacencką w związku z podziałem nieruchomości i w konsekwencji uznanie przez organ, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła na skutek podziału, pomimo braku przesłanek do zastosowania ww. przepisu.

Wskazując na powyższe naruszenia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Wystąpiła również o dopuszczenie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu z dokumentu – oceny prawidłowości sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego Romana Tuszyńskiego operatu szacunkowego z dnia 23 maja 2011 r. wykonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych – Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych, który zobowiązała się przedłożyć Sądowi niezwłocznie po jego sporządzeniu.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że orzekające w sprawie organy, bez odnoszenia się do poszczególnych dowodów zgromadzonych w sprawie przyjęły, że podział przedmiotowej nieruchomości, skutkował zwiększeniem jej wartości. Wskazała, że organ administracji w swoich ustaleniach oparł się tylko i wyłącznie na operacie szacunkowym z dnia 23 maja 2011 r. uznając, że został on sporządzony prawidłowo. Organ zaakceptował wszystkie wnioski i ustalenia poczynione w tym operacie, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzestał na przytoczeniu jego fragmentów. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz operatu szacunkowego nie wykazano dlaczego do przedmiotowej nieruchomości według jej stanu przed podziałem, miałyby być podobne nieruchomości wybrane przez rzeczoznawcę (tabela na str. 13 operatu szacunkowego). Spółka zauważyła, że w tabeli tej wskazano nieruchomości o różnym przeznaczeniu, o różnym stopniu wyposażenia w infrastrukturę techniczną (tabela na str. 14) i przede wszystkim o zasadniczo różnych powierzchniach. Nieruchomości te są albo zdecydowanie mniejsze od przedmiotowej, albo zdecydowanie większe. Biegły w treści operatu, ani też organ w uzasadnieniu decyzji, gdzie tylko skrótowo przytoczono stanowisko biegłego, nie wskazał konkretnych, jasnych, precyzyjnych i jednoznacznych kryteriów, zgodnie z którymi wskazane nieruchomości przy tak skrajnych różnicach powierzchni, miałyby zostać uznane za podobne do nieruchomości wycenianej.

Podobnie w przypadku działek powstałych po podziale przedmiotowej nieruchomości dobór nieruchomości podobnych nosi znamiona dowolności, a kryteria zastosowane przez biegłego i zaaprobowane przez organ administracji zostały określone ogólnikowo.

W konsekwencji powyższych uchybień, wycena przedmiotowej nieruchomości, zarówno według stanu przed dokonaniem jej podziału, jak i po, została oparta na porównaniu wycenianej nieruchomości do zbioru przypadkowo dobranych nieruchomości, niespełniających podstawowego kryterium podobieństwa. Wszelkie wnioski i ustalenia, zarówno rzeczoznawcy majątkowego, jak i organu administracji noszą znamiona dowolności i arbitralności. Organ poprzestał przy tym na stwierdzeniu, że metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem jego rozważań.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca zamieściła poszerzoną argumentację odnoszącą się do postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego, w głównej mierze dotyczącą przyjętych przez biegłego kryteriów szacowania nieruchomości, dokonanej analizy rynku nieruchomości, a także wyboru transakcji przyjętych do porównań.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z art. art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a ustawy, podstawą do ustalenia odszkodowania jest wycena nieruchomości. Stwierdził, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy z dnia 23 maja 2011 r. mógł być podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek jej podziału.

Analizując to zagadnienie Sąd doszedł do wniosku, że sporządzony na użytek sprawy operat szacunkowy mógł stanowić dowód w sprawie. Z treści operatu wynika bowiem, że został on sporządzony dla celu, który jest zbieżny z przedmiotem niniejszego postępowania, tj. określenia aktualnej wartości rynkowej nieruchomości gruntowych jako przedmiotu prawa własności dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, według stanu na datę wydania decyzji po podziale i według stanu na datę, kiedy stała się ostateczna decyzja po podziale (pkt 1.2. i 3.2. wyceny). W operacie biegły uzasadnił, z jakich powodów zastosował do określenia wartości rynkowej nieruchomości podejście porównawcze i przyjętą metodę porównywania parami (pkt 3.3. wyceny). Biegły podał też jakie czynniki – poza aktualnie kształtującymi się cenami w obrocie tego typu nieruchomościami – wpływają na wartość nieruchomości: lokalizacja, cechy sąsiedzkie, położenie względem linii komunikacyjnych, wyposażenie w infrastrukturę, stan zagospodarowania, uzbrojenie terenu, formę zabudowy, prawo rzeczowe do nieruchomości. Biegły mając na względzie wady i zalety nieruchomości wykraczające poza cechy rynkowe lub występowanie wyraźnych zmian relacji pomiędzy popytem, a podażą zastosował dodatkowy współczynnik korekcyjny z przedziału (0,9 – 1,1). W wycenie biegły określił rynek lokalny wskazując teren dzielnicy Białołęka, bliskie obręby, przyjmując dane o transakcjach zawartych w okresie dwóch lat poprzedzających sporządzenie wyceny (zawarte po dniu 1 stycznia 2009 r.). Rynek obejmował nieruchomości niezabudowane jako przedmiot prawa własności, a więc rodzajowo podobne nieruchomości jak nieruchomości szacowane. Biegły opisał trendy podażowe i cenowe panujące w różnych częściach dzielnicy w zależności od rodzaju i stanu działek znajdujących się na tym terenie. Analizą objęto także trend czasowy, a biegły stwierdził, że poziom zmian wartości nieruchomości wskutek upływu czasu jest pomijany co wiąże się z zahamowaniem w 2008 r. (pkt 4 wyceny) boomu na rynku nieruchomości. Wybierając nieruchomości do porównań dla określenia wartości gruntu przed podziałem odrzucono transakcje nie mające cech rynkowych oraz zawarte w szczególnych warunkach. Do porównania rzeczoznawca przyjął grunty o większych powierzchniach z bliskiego obszaru i wybrał 4 nieruchomości porównawcze. Biegły określił cechy rynkowe wpływające na cechy, ich wagi i skalę ocen, a także wskaźniki korygujące cechy i odniósł to do nieruchomości wycenianej i porównawczych (str. 13 i 14 wyceny). Określając wartość poszczególnych nieruchomości po podziale biegły przyjął grunty o zbliżonych powierzchniach z bliskiego obszaru i wybrał po cztery nieruchomości porównawcze dla dwóch wyodrębnionych grup wydzielonych działek (pierwsza grupa obejmowała działki mniejsze od 225 do 503 m2, a druga grupa działki większe od 1938 do 9471 m2). Biegły określił cechy rynkowe wpływające na cechy, ich wagi i skalę ocen, a także wskaźniki korygujące cechy i odniósł to do nieruchomości wycenianych i porównawczych (str. 15-19 wyceny). Biegły przy szacowaniu wartości wydzielonych działek wyodrębnił też to, że dwie z nich – dz. nr [...]/2 i 105/3 na skutek podziału zostały przeznaczone pod drogi wewnętrzne i w związku z tym przyjął, że ich wartość powinna być niższa (str.20).

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że przedłożony do sprawy operat nie budził zastrzeżeń z punktu widzenia wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem Sądu, nie można uznać, że opinia biegłego była opinią dowolną, obarczoną oczywistymi błędami w rozumowaniu biegłego, czy opinią niekompletną. Wynikający z opinii wzrost wartości nieruchomości po podziale zawierał się w kwocie 481.998 zł, a zatem organ stosując stawkę procentową wynikającą z uchwały Nr XXII/745/2008 z dnia 10 stycznia 2008 r. (30%) prawidłowo ustalił opłatę adiacencką na kwotę 144.599,40 zł.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że organ w sposób dowolny przyjął, że podział spowodował wzrost wartości nieruchomości Nie jest błędem to, że organ dopiero w toku prowadzonego postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej uzyskał operat szacunkowy. Organ jest uprawniony do zlecenia biegłemu sporządzenia wyceny na użytek konkretnego postępowania (art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 1a ustawy). Gdyby zaś okazało się, że biegły nie stwierdził wzrostu wartości nieruchomości, wówczas organ miałby podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. Sąd zgodził się ze skarżącym, że stwierdzenie organu, o tym, że podział nieruchomości – co do zasady – powoduje wzrost wartości nieruchomości ma charakter dowolny, ponieważ organ nie wskazał z czego wysnuwa taki wniosek. Zdaniem Sądu, ta ogólna wypowiedź organu odwoławczego nie świadczy o istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., ponieważ w tej konkretnej sprawie podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej nie była ta wypowiedź, lecz opinia o wartości nieruchomości z 23 maja 2011 r., z której wynika wzrost wartości nieruchomości po podziale, a do której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił stanowisko [...] S.A., że konkretna wycena nieruchomości nie jest dla organu wiążąca, a obowiązkiem organu jest ocena wartości dowodowej opinii o wartości nieruchomości oraz odniesienie się do zarzutów odnoszących się do operatu, podnoszonych przez stronę w odwołaniu. Z akt sprawy wynika, że organ nie pominął zgłaszanych przez stronę zarzutów. Po otrzymaniu odwołania wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do stanowiska Spółki (pismo z dnia 29 sierpnia 2011 r.). W odpowiedzi na to pismo biegły wskazał, że operat został sporządzony prawidłowo (pismo z dnia 1 września 2011 r.). W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie omówiło zarzuty odwołania i ustosunkowało się do nich, wskazując, że nie widzi podstaw do podważenia stanowiska zajętego przez biegłego i że brak potrzeby do powołania innego biegłego do sporządzenia kolejnego operatu.

Sąd zwrócił uwagę, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej rola organu sprowadza się do ustalenia tej opłaty, a niezbędnym dowodem w tym postępowaniu jest operat szacunkowy. Postępowanie to nie jest płaszczyzną do oceny prawidłowości sporządzonej na użytek sprawy wyceny, ponieważ ta kompetencja zarezerwowana jest dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co wyraźnie wynika z art. 156 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu, trafnie podnosił organ odwoławczy, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Wobec tego organ samodzielnie, bez dowodu przeciwnego, nie mógł kwestionować operatu szacunkowego w zakresie takich kwestii jak: brak uwzględnienia w analizie rynku i niewzięcie do porównania parami nieruchomości składających się wielu działek gruntu, tak jak szacowana nieruchomość przed podziałem oraz działek powstałych w wyniku podziału, tak jak nieruchomości po podziale i w związku z tym pominięcie cen transakcyjnych z większego obszaru rynku (§ 26 ust. 1 rozporządzenia), czy też, przyjęcie do porównań nieruchomości rozproszonych na rynku, kolejność i zasadność analiz i doboru poszczególnych założeń w zakresie nieruchomości podobnych ich cech, prawidłowość przyjęcia przez biegłego do określenia wartości nieruchomości przed podziałem jak i po podziale tych samych działek porównawczych (dz. 13, 63 i 64). Zdaniem Sądu, bez stosownego przeciwdowodu, nie było możliwe kwestionowanie przyjętych do porównań nieruchomości podobnych, jeżeli chodzi o ich powierzchnię. Z wyceny wynika, że biegły do wyceny działki przed podziałem wziął do porównań działki o większych powierzchniach, natomiast do wyceny nieruchomości powstałych na skutek podziału wyodrębnił dwie grupy nieruchomości porównawczych, ponieważ w wyniku podziału powstały dwie grupy obszarowe działek gruntu (mniejsze i większe, w tym jedna przeznaczona do scalenia z działką nr 42 o pow. 5081 m2). Z operatu wynika, że biegły dobrał wskaźniki korygujące do cechy powierzchni działki (u6) i uwzględnił je przy określaniu wartości nieruchomości. To zaś na ile dana próbka porównawcza na danym rodzaju rynku była miarodajna jako podobna do nieruchomości szacowanych pozostaje w sferze wiadomości specjalnych, których nie posiadał organ. Samo ściśle matematyczne obrazowanie różnic w wielkości powierzchni, jak to eksponuje w skardze skarżąca, zdaniem Sądu, nie było przekonującym argumentem na rzecz niewiarygodności wyceny.

Sąd I instancji wskazał, że z przepisów art. 150 ust. 1 pkt i ust. 5 oraz art. 153 ust. 1 ustawy oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia wynika, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i to, że ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, rodzaju rynku jego obszaru i okresu badania. Jeżeli zatem strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to winna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po uzyskaniu negatywnej oceny korporacji rzeczoznawców majątkowych przedłożyć ten dowód organowi bądź przedłożyć organowi kontrwycenę sporządzoną na własne zlecenie, co umożliwiłoby organowi ocenę, która z wycen winna być podstawą do wydania przez organ decyzji administracyjnej, a której należało odmówić wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem Sądu, w stosunku do sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, nie mogła być dowodem przeciwnym przedłożona przez Spółkę "Analiza jednostkowych cen transakcyjnych (...)". Dokument ten ma bowiem charakter ekspertyzy nie stanowiącej kontroperatu szacunkowego (art. 174 ust. 3a pkt 1 ustawy) i dotyczy tylko jednego elementu składającego się na wycenę (analizy rynku).

Następnie WSA w Warszawie zauważył, że sama polemika z ustaleniami biegłego w odwołaniu, nie poparta żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego z dnia 23 maja 2011 r. (negatywnej opinii korporacji rzeczoznawców), czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (kontroperatu), była – zdaniem Sądu – niewystarczająca do obalenia wyceny sporządzonej przez Romana Tuszyńskiego. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie mogła być wykorzystana przedłożona przez [...] S.A. negatywna ocena przedmiotowego operatu szacunkowego, sporządzona przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie. W postępowaniu sądowym Sąd może bowiem dopuścić na wniosek strony jedynie dowód z dokumentów, natomiast przedłożona ocena jest dowodem, który ma charakter opinii biegłego. Taką ocenę należało złożyć na etapie postępowania administracyjnego. Błędne jest przy tym stanowisko zaprezentowane w piśmie Spółki z dnia 23 kwietnia 2012 r., że negatywna ocena korporacji rzeczoznawców ma taki skutek, że sporządzona na użytek niniejszej sprawy wycena nie mogła stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej, ponieważ utrata przez operat waloru opinii o wartości nieruchomości następuje dopiero z dniem wydania opinii. Data wydania opinii jest zaś datą późniejszą, niż data wydania zaskarżonej decyzji (art. 157 ust. 1a ustawy).

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi w zakresie dotyczącym rażącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. W ocenie Sądu, z treści decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2011 r. wynika, że pkt 2 decyzji zawiera się w stwierdzeniu: - zobowiązać [...] S.A. do wniesienia opłaty w wysokości 1444599,40 zł. Natomiast poniżej umieszczone stwierdzenia dotyczące tego: w jakim terminie należy wnieść opłatę i w jaki sposób, w jakim okresie podlega ona waloryzacji, jakie przepisy mają zastosowanie do skutków opóźnienia i zwłoki w zapłacie tej opłaty, stanowią informację skierowaną do adresata decyzji. Zatem tej części informacyjnej decyzji pierwszoinstancyjnej nie mogła dotyczyć osnowa decyzji odwoławczej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka [...] S.A. reprezentowana przez radcę prawnego Mariettę Bielaczyc.

W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

1) art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a w zw. z art. 244 § 2 k.p.c. w zw. z 278 § 1 k.p.c. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że przedłożony przez skarżącą dokument – ocena operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką sporządzona przez organizację rzeczoznawców majątkowych stanowi dowód o charakterze opinii biegłego, i w rezultacie odmowę przeprowadzenia dowodu z ww. dokumentu,

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 157 ust. 1a zd. 1 u.g.n. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skoro negatywna ocena operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych została wydana w dacie późniejszej niż data zaskarżonej decyzji, to (i) decyzja oparta na takim operacie wydana została zgodnie z prawem, (ii) przedłożenie tej oceny w postępowaniu sądowym jest spóźnione, i w rezultacie oddalenie skargi,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiada prawu, podczas gdy organy naruszyły przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz niewykonanie obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności wyjaśnienia wszystkich wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania w przedmiotowej sprawie, i naruszenie obowiązku załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, jak również poprzez niedokonanie przez organ oceny wiarygodności oraz przydatności dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy i oparcia rozstrzygnięcia na okolicznościach nieudowodnionych w toku postępowania dowodowego, co skutkowało bezpodstawnym wydaniem przez organ I instancji decyzji ustalającej opłatę adiacencką, która to decyzja została następnie utrzymana przez SKO w Warszawie, podczas gdy operat szacunkowy stanowiący podstawę ustaleń organów obu instancji (i) nie spełniał podstawowych i niezbędnych wymogów prawnych oraz metodologicznych umożliwiających ustalenie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku podziału, co stanowi naruszenie art. 152 ust. 1 i art. 153 ust. 1, 154 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1, 2 i 3 oraz § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, (ii) zawiera ewidentne błędy i sprzeczności w ustaleniach rzeczoznawcy (iii) nie został przez organ oceniony pod względem spójności, zupełności i logiki przeprowadzonego przez rzeczoznawcę rozumowania,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 89 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, podczas gdy organy nie wyznaczyły rozprawy celem wyjaśnienia sprawy przy udziale rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy, a zamiast powyższego poprzestały na pisemnych wyjaśnieniach tegoż rzeczoznawcy,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia podstaw do jej uchylenia, a w szczególności pomimo, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 decyzji organu I instancji zostało wydane bez podstawy prawnej.

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest naruszenie:

1) art. 157 ust. 1a zd. 1 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że utrata przez operat szacunkowy charakteru opinii o wartości nieruchomości w chwili wydania oceny negatywnej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych jest równoznaczne z uznaniem, że ocena sporządzona po wydaniu decyzji administracyjnej jest spóźniona, zaś wydana decyzja administracyjna jest zgodna z przepisami prawa,

2) art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 152 ust. 1 i art. 153 ust. 1, 154 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1, 2 i 3 oraz § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, to jest uznanie za prawidłowy, rzetelny i wykonany zgodnie z prawem operatu szacunkowego, na podstawie którego wydano decyzję ustalającą opłatę adiacencką, pomimo iż przyjęte przez rzeczoznawcę metody porównywania i ceny transakcyjne nieruchomości w rzeczywistości nie odnosiły się do nieruchomości faktycznie podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a tym samym wycena rzeczoznawcy nie została oparta na analizie rynku nieruchomości, dającej podstawę do sformułowania wniosków przyjętych przez biegłego, na których organy oparły swoje rozstrzygnięcia,

3) art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji ustalającej opłatę adiacencką w związku z podziałem nieruchomości oraz decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy powyższą decyzję, i w konsekwencji uznanie, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła na skutek podziału, pomimo braku przesłanek do zastosowania ww. przepisu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2. na podstawie art. 191 p.p.s.a., rozpoznanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodu z dokumentu – oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 6 kwietnia 2012 r. wydanej przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych, i uchylenie powyższego postanowienia,

3. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 6 kwietnia 2012 r. wydanej przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych na okoliczność nieprawidłowego sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, na podstawie którego została wydana decyzja ustalającą opłatę adiacencką oraz zaskarżona decyzja,

4. zasądzenie na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie reprezentowane przez radcę prawnego Pawła Laudańskiego wniosło o:

‒ uznanie zarzutów podniesionych w rzeczonej skardze za nietrafione, a w konsekwencji – o jej oddalenie jako bezpodstawnej,

‒ zasądzenie według norm przepisanych od strony skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zdaniem SKO, brak jest podstaw do uznania, iż w sprawie niniejszej zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 174 oraz w art. 183 § 2 ustawy, w szczególności – by za przesłanki owe mogły zostać uznane okoliczności przedstawione w przedmiotowej skardze kasacyjnej, a tylko w razie zaistnienia jednej z owych przesłanek możliwe byłoby jej uwzględnienie.

W uzasadnieniu m.in. wskazano, że stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Analiza treści skargi kasacyjnej daje podstawy do przypuszczenia, że skarżąca nie odróżnia dokumentów od opinii czy ocen sporządzonych przez osoby dysponujące wiedzą specjalistyczną, w tym również – rzeczoznawców majątkowych. Tymczasem rozróżnienie to ma istotne znaczenie dla określenia dopuszczalnych granic uzupełniającego postępowania dowodowego w trakcie rozpatrywania skargi na decyzję przez sąd administracyjny.

Najnowsze orzecznictwo sądowoadministracyjne nie budzi wątpliwości co do tego, że przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z opinii – a taki charakter ma m.in. przedłożona Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie przez stronę skarżącą na etapie skargi ocena operatu szacunkowego sporządzona przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych w trybie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – nie jest przed sądem administracyjnym możliwe.

Powołanie się przez stronę skarżącą na dyspozycję art. 244 § 2 k.p.c., nakazującą odpowiednie stosowanie § 1 tegoż artykułu do dokumentów urzędowych sporządzonych przez organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje pozarządowe w zakresie zleconych im przez ustawę spraw z dziedziny administracji publicznej, w sytuacji, gdy ocena prawidłowości opinii rzeczoznawcy majątkowego nie stanowi "zleconej ustawą sprawy z dziedziny administracji publicznej", jest zupełnie niezrozumiałe.

Za co najmniej równie niezrozumiałe uznać należy – w świetle ograniczeń nałożonych przez art. 106 P.p.s.a. – przywołanie jako rzekomo naruszonego przez WSA art. 278 § 1 k.p.a., regulującego zasady zasięgania przez sąd opinii biegłego (biegłych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, stanowił, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Z treści tego przepisu nie wynika co prawda, w jakiej formie i w oparciu o jakie przesłanki organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych winna dokonać oceny prawidłowości sporządzonych operatów. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak, iż nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organizacja rzeczoznawców, wykonująca w tym zakresie zadania publiczne, oceny tej dokona w oparciu o bliżej nieokreślone kryteria, a zatem dowolnie. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 913/05 (ONSAiWSA 2007 r. nr 2, poz. 46), skoro przedmiotem oceny operatów jest prawidłowość ich sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy ich sporządzeniu. Zasady te określa zaś Rada Ministrów w rozporządzeniu w sprawie zasad wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 159 u.g.n. W odniesieniu do sposobu wyceny nieruchomości uprawnionym jest pogląd, że określone w rozporządzeniu wykonawczym zasady będą miały zastosowanie także przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych. Zatem ocena prawidłowości sporządzonych operatów obejmować musi takie kwestie, jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami. Jest to zrozumiałe, jeśli się weźmie pod uwagę, że w świetle art. 7 w związku z art. 150 i następne u.g.n. celem ustawodawcy było przekazanie rzeczoznawcom majątkowym prawa ustalenia wartości nieruchomości na zasadzie wyłączności, stąd rola organizacji zawodowej tych rzeczoznawców sprowadzać się może tylko do oceny prawidłowości dokonanych wycen w przedstawionym wyżej znaczeniu. Wydana przez stowarzyszenie rzeczoznawców ocena nie może być postrzegana jako dodatkowa wycena rzeczoznawcy w odniesieniu do tej samej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1022/06, CBOSA)

Z przepisu art. 157 ust. 1a zdanie pierwsze u.g.n. wynika natomiast, iż operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1.

Przedstawione powyżej unormowania wskazują na charakter prawny oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonywanej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Ocena taka wydawana jest przez organizację zawodową w zakresie zleconych jej przez ustawę zadań publicznych. Do jej sporządzenia wymagane są wiadomości specjalne, co mogłoby wskazywać, iż posiada ona charakter prawny opinii biegłego (biegłych). Negatywna ocena powoduje jednak skutek w postaci utraty przez operat szacunkowy charakteru opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. Skutek ten wskazuje zaś na działanie o charakterze władczym w zakresie zadań publicznych. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na to, iż wyłącznie czynności publiczno-prawne mogą się charakteryzować władczością, a zatem wystąpienie tego elementu przesądza o publiczno-prawnym charakterze danych działań (por. Krystian Ziemski (w:) "Prawne formy działania administracji. Tom 5", pod red.: R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, wyd. C.H. Beck, INP PAN, Warszawa 2013, s. 63). Ocenę dokonywaną w trybie art. 157 u.g.n. można zatem uznać za nietypowy akt administracyjny. Stanowi ona dowód tego, co zostało w niej urzędowo zaświadczone i jest dokumentem urzędowym.

Dopuszczenie takiego dowodu w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym znajduje oparcie w przepisie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd ten może bowiem z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje uzasadnionego przedłużenia postępowania w sprawie.

Przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu będzie dopuszczalne w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., nr 2, poz. 45). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Sporna ocena sporządzona została co prawda dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, co powoduje, iż oceniana opinia rzeczoznawcy majątkowego zachowuje swą ważność w chwili orzekania przez organy administracji, jednakże z zawartych w ocenie wniosków wynika jakimi wadami jest dotknięta opinia. Strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego i przed sądem I instancji konsekwentnie przecież podnosiła, że operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo, z naruszeniem przepisów prawa. Zarzuty te znalazły w dużej mierze potwierdzenie we wskazanej ocenie. Tym samym wnioskowany dowód mógł służyć wyjaśnieniu podnoszonych przez stronę skarżącą wątpliwości, co do zgodności z prawem operatu, a co za tym idzie legalności zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji za zasadne należy uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 244 § 2 k.p.c. w zw. z art. 278 § 1 k.p.c. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 157 ust. 1a zd. 1 u.g.n. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że przedłożony przez skarżącą dokument w postaci oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji sporządzonej przez rzeczoznawców majątkowych stanowi dowód o charakterze opinii biegłego oraz że skoro negatywna ocena tego operatu została wydana w dacie późniejszej niż data zaskarżonej decyzji, to decyzja oparta na takim operacie wydana została zgodnie z prawem a także, że przedłożenie tej oceny w postępowaniu sądowym jest spóźnione.

Pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą naruszenia w toku postępowania administracyjnego reguł rządzących postępowaniem dowodowym (art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1, a także art. 89 § 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego (art. 157 ust. 1a zd. 1 u.g.n., art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 152 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1, 2 i 3 oraz § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego a także art. 98a ust. 1 u.g.n.). Rozpatrzenie merytoryczne tych zarzutów, wobec naruszenia przez Sąd I instancji zasad postępowania dowodowego obowiązujących w toku postępowania sądowoadministracyjnego, byłoby w tej sytuacji przedwczesne.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.