Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 549/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1095/15 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję [...] S.A. w K. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od [...] S.A. w K. na rzecz Stowarzyszenia [...] S.A. w W. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 października 2015 roku sygn. akt II SA/Kr 1095/15 oddalił skargę I. K. na decyzję [...] S.A. w K. z dnia [...] lipca 2015 roku znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

I. K. wystąpił do [...] S.A. w K. (dalej też: [...] S.A.) o udostępnienie informacji publicznej obejmującej informację o wszystkich dokumentach (opiniach, ekspertyzach itp.) dotyczących bezpieczeństwa pożarowego i warunków użytkowania obiektu Hali Widowiskowo-Sportowej [...] (dalej: [...]), które posiada i używa [...] S.A.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. [...] S.A. odmówiła wnioskodawcy udzielenia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazała, że zapewnienie właściwego stanu technicznego [...] wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi jest elementem zapewnienia bezpieczeństwa imprezy masowej, a tym samym porządku publicznego i bezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W związku z tym dokumenty dotyczące spraw przeciwpożarowych nie mogą być upublicznione. Zawarte w nich treści definiują takie elementy jak poziom bezpieczeństwa, sposoby zabezpieczenia, oraz lokalizację kluczowych pomieszczeń dowodzenia obiektu. Powszechna dostępność takich danych może narazić halę na różnego rodzaju zagrożenia, w szczególności terrorystyczne. [...] S.A. wyjaśniła ponadto, że opinie i ekspertyzy sporządzane w trakcie badań ogniowych odnoszą się do konkretnych scenariuszy zdarzeń i ewakuacji, podając zarówno przewidywane lokalizacje wystąpienia pożaru, czas rozprzestrzeniania się ognia, dodatkowo określają drogi ewakuacyjne, czas ewakuacji, parametry, lokalizację urządzeń systemowych itp. Podane w omawianych dokumentach opisy stref pożarowych wraz z opisami działania systemów związanych m.in. z zapobieganiem rozprzestrzeniania się dymu oraz doprowadzaniem ilości powietrza do korytarzy ewakuacyjnych wraz z podaniem wartości przyjmowanych dla systemów różnicowania ciśnienia, kolejności i czasu automatycznego otwierania poszczególnych drzwi i okien mogłyby stanowić materiał wykorzystywany np. w celu zablokowania dróg ewakuacyjnych, wyłączenia systemów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo ludzi w obiekcie - w tym wentylacyjnych i alarmowych. [...] S.A. podniosła, że w tej sytuacji żądane dane nie mogą być przedmiotem wiedzy powszechnej. Przeniesienie wnioskowanych informacji do domeny publicznej mogłoby stanowić zagrożenie dla zapewnienia wymaganego przepisami prawa bezpieczeństwa obiektu. Mogłoby zostać wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i tym samym zagrozić bezpieczeństwu osób przebywających w obiekcie. Ponadto powołując się na treść art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. 2003, Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej: u.z.n.k.), [...] S.A. stwierdziła, że wnioskowane informacje objęła klauzulą poufności, czyniąc z nich tym samym tajemnicę przedsiębiorstwa. Zaznaczyła, że są to informacje organizacyjne i techniczne dotyczące funkcjonowania przedmiotowego obiektu, a dostęp do nich nie jest nieograniczony i ma go tylko upoważniony krąg osób. W związku z tym w ocenie organu prawo do informacji publicznej w przedmiotowej sprawie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

I. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1993 Nr 61, poz. 284, ze zm.) poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż doszło do uznania, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje informacji związanych z bezpieczeństwem pożarowym i warunkami użytkowania obiektu użyteczności publicznej, art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, że trudno rozeznać się co do właściwej podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił ponadto błędne uzasadnienie decyzji oraz chybione powołanie tajemnicy wynikającej z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. [...] S.A. utrzymała swoją decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazała, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy zaskarżona decyzja zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Jako podstawę odmowy udzielenia informacji podano art. 1, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014, poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.) oraz art. 11 ust. 1, 3 i 4 u.z.n.k., art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Powtórzona została ponadto argumentacja zawarta w decyzji z dnia [...] maja 2015 roku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył I. K., zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1993 Nr 61, poz. 284, ze zm.); art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez nieudzielenie informacji publicznej. W ocenie skarżącego powołanie się przez [...] S.A. na zawarty w art. 5 ustawy z dnia 20 marca 2009 roku o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. 2013, poz. 611 ze zm.) obowiązek zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego obiektów wraz z instalacjami przeciwpożarowymi nie jest słuszne, gdyż regulacja ta w żaden sposób nie wpływa na reżim udostępniania informacji publicznej. Ponadto zdaniem skarżącego organ w nieprawidłowy sposób zakwalifikował żądane informacje jako niejawne na gruncie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. 2010, Nr 182, poz. 1228. ze zm.), w szczególności nie wykazał w należyty sposób tej podstawy odmowy dostępu w uzasadnieniu obu wydanych decyzji. Skarżący podniósł też, że gdyby przyjąć założenie [...] S.A., reżim udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. straciłby realne znaczenie. Każda bowiem informacja dotycząca tego typu miejsca stanowiłaby potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa zarówno dla obiektu, jak i zgromadzonych tam osób. Zdaniem skarżącego ocena stopnia zagrożenia działaniami terrorystycznymi w oparciu o sytuację ekonomiczną Polski nie jest rolą [...] S.A.. Jej zadaniem jest natomiast przestrzeganie przepisów prawa, zgodnie z którymi winna udostępnić informacje mające istotne znaczenie dla świadomości obywateli. W takim wypadku należałoby oceniać informacje w kontekście ochrony informacji niejawnych. Jednakże do tego etapu organ nie wskazywał na taką przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w całości podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, uznając ją za nieuzasadnioną. Sąd I instancji wskazał, że lektura wszystkich przedłożonych przez [...] S.A. dokumentów objętych tajemnicą prowadzi do wniosku, że w pełni uzasadnione są jej twierdzenia, że opinie i ekspertyzy sporządzone po wykonaniu badań ogniowych w [...] odnoszą się do konkretnych scenariuszy zdarzeń i ewakuacji, zawierają zarówno przewidywane lokalizacje wystąpienia pożaru, czas rozprzestrzeniania się ognia, określają drogi ewakuacyjne, czas ewakuacji, parametry i lokalizację urządzeń systemowych, a także ich czas reakcji na poszczególne zdarzenia, itp. W ocenie Sądu [...] S.A. dokonała ustaleń koniecznych do zdefiniowania elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, wskazując na tyle, na ile jest to możliwe - bez ujawniania szczegółów – przyczyny, dla których odmówiła udostępnienia treści opinii i ekspertyz. Sąd zaznaczył, że, zastrzegając klauzule poufności w zawartych przez siebie umowach, [...] S.A. podjęła działania w celu zabezpieczenia poufności, zatem spełniony został także aspekt formalny tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto zdaniem Sądu I instancji odmowa udostępnienia żądanych dokumentów usprawiedliwiona jest powołaną w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP potrzebą ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa. Sąd przyznał, że nie jest argumentem niewiarygodnym twierdzenie organu zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2015 r., że upublicznienie wnioskowanych danych może narazić obiekt (a tym samym osoby w nim się znajdujące) na zagrożenia, w szczególności zagrożenie terrorystyczne. Duże imprezy masowe – a takie organizowane są w [...] – są bowiem swoistym magnesem operacyjnym dla terrorystów, gdyż uderzenia w wielkie zbiorowiska ludzi dają szczególne szanse pośredniego oddziaływania terrorystów na przeciwnika politycznego, wywołują efekt medialny i psychologiczny, nie zapominając oczywiście o bezpośrednich ofiarach takich działań. Sąd I instancji uznał też, wbrew twierdzeniom skarżącego, że to właśnie rolą [...] S.A., która zarządza halą widowiskowo – sportową, jest ocena wszystkich zagrożeń, które mogą spotkać osoby biorące udział w organizowanych tam imprezach. Także zagrożeń terrorystycznych. Także w kontekście sytuacji politycznej Rzeczypospolitej Polskiej. Powołując się na wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 roku sygn. akt I OSK 1769/13, Sąd podkreślił, że przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, ale też do sądów, które - na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy - są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji. W konsekwencji konieczne jest odpowiednie wyważenie prawa dostępu do informacji publicznej z wartościami chronionymi przez zasadę rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP poprzez doprowadzenie do nadmiernego ograniczenia prawa do informacji publicznej, a przez to uniemożliwienie prowadzenia debaty publicznej w zakresie zagwarantowania bezpieczeństwa korzystania z publicznych nieruchomości; art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie konieczne jest ograniczenie prawa do informacji ze względu na ochronę porządku publicznego oraz bezpieczeństwa państwa; a także art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy oraz poprzez uznanie, że spełnione zostały przesłanki składające się na możliwość powołania się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie skarga ma charakter całkowicie bezzasadny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że aby zablokować drogi ewakuacyjne, wyłączyć systemy odpowiedzialne za bezpieczeństwo ludzi w obiekcie - w tym wentylacyjne i alarmowe - niezbędne jest wejście do systemu informatycznego obsługującego system bezpieczeństwa pożarowego. Bez opanowania tego systemu informatycznego obiekt w tym zakresie jest całkowicie bezpieczny - jeśli chodzi o możliwość zaatakowania i opanowania go przez terrorystów. Podkreślono również, że informacje o przebiegu dróg ewakuacyjnych muszą być publicznie dostępne i w przypadku tego obiektu są dostępne - są odpowiednio opisane i oznaczone. Dostępne są także informacje m. in. o zastosowanym systemie bezpieczeństwa pożarowego i sposobie jego działania oraz o tym, z jakich materiałów zbudowano obiekt, czy i gdzie znajdują się poszczególne pomieszczenia (autor skargi kasacyjnej wskazał tutaj na takie źródła jak decyzja o pozwoleniu na budowę wraz z projektem budowlanym oraz dokumentację przetargową m. in. na wykonanie robót budowlanych, które to dokumenty są w posiadaniu innych niż [...] S.A. podmiotów). Zaznaczono, że upublicznienie takich informacji jak ścieżki ewakuacji wpłynęłoby pozytywnie na świadomość obywateli uczestniczących w organizowanych przedsięwzięciach - wiedzieliby w jaki sposób zachować się w razie wystąpienia zdarzeń nieprzewidzianych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ w pełni podzielił stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania oceny sądu pierwszej instancji akceptującego stanowisko [...] S.A., która uznała, że zachodzą przesłanki do ograniczenia dostępu do żądanych przez wnioskodawcę informacji publicznych, z uwagi na ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP) oraz na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.).

Na wstępie należy zatem wskazać, że ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności i praw konstytucyjnych obywatela, przepisy ustawy należy wykładać w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa, porządek publiczny i bezpieczeństwo). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie istotnie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, co zresztą sporne nie jest, bowiem [...] SA w K. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5), zaś żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, a zatem podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Sporne natomiast jest zagadnienie zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, na którą składają się podane wyżej powody determinujące decyzję podjętą w trybie art. 17 ust. 1 u.d.i.p. W tym kontekście należy poczynić jeszcze następne rozważania natury ogólnej mające podstawowe znaczenie prawne, albowiem wskazane przez [...] S.A., i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji powody odmowy wyłaniają zagadnienie relacji prawa do informacji publicznej do ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa oraz prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia już sam art. 61 Konstytucji, który w ustępie 3 mówi, że ograniczenie może nastąpić "ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Przepisem częściowo implementującym na gruncie ustawy cytowaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 u.d.i.p., który wskazuje, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (na zasadach określonych w odpowiednich ustawach – ust. 1 ww. przepisu), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Nie można jednak uznać, aby art. 5 u.d.i.p. zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia – w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji – zastosowanie tego typu ograniczeń. Jak to trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które – na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy – są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji. Zastosowanie ww. regulacji konstytucyjnej w procesie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej może – w okolicznościach konkretnej sprawy – prowadzić do wniosku, że określona treść (dokument, pismo) stanowi co prawda informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy ale ze względu na wskazane w Konstytucji ograniczenie nie podlega udostępnieniu. Może tu chodzić o informacje, których udostępnianie godziłoby w ochronę tych wartości konstytucyjnych, wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji, do których nie znajduje bezpośredniego zastosowania ograniczenie ustawowe, zawarte w art. 5 u.d.i.p.

Jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest konieczność ochrony "porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji. Treść pojęcia "porządek publiczny" należy interpretować w związku z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, sformułowaną w preambule Konstytucji. Zasada ta nakazuje m.in. stworzenie organom władzy publicznej warunków technicznych i proceduralnych sprzyjających możliwości wszechstronnego gromadzenia danych i materiałów, które w ocenie organu są niezbędne do prawidłowego i praworządnego realizowania zadań i kompetencji. Natomiast dla potrzeb niniejszej sprawy, pojęcie "bezpieczeństwo państwa" należy postrzegać w umożliwieniu organom państwa i podmiotom wykonującym zadania publiczne zapewnienia bezpieczeństwa obywateli oraz mienia publicznego i prywatnego.

Natomiast co do następnej przesłanki ze względu, na którą ograniczono dostęp do informacji publicznej tj. tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej) przede wszystkim należy podkreślić, że ma ona charakter wyjątku od zasady. W myśl zatem reguł wykładni prawa – exceptiones non sunt extendendae – nie może być on wykładany rozszerzająco. Przesłanki przemawiające, zdaniem [...] S.A, za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazanie konkretnej podstawy i zakresu "utajnienia" danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Celem zdefiniowania tego pojęcia, zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i doktryna, odwołują się do definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, który stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z analizy treści przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis dokonanej czynności przez podmiot, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Wobec tego możliwość zastosowania przesłanki odmowy, określonej w art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy, wchodzi w grę wówczas, gdy spełnione są warunki wskazane w art.11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej - z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest zatem jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek:

- po pierwsze, wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną, posiadającą wartość gospodarczą,

- po drugie, przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności,

- po trzecie, informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.

Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, konieczne jest odniesienie się do różnic pomiędzy pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się pierwsza z ww. ustaw, a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w ww. ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które to pojęcia – mimo podobieństw – nie są tożsame. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Zatem, z czym zdaje się nie zgadzać skarżące stowarzyszenie, nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Takie działanie podjęła [...] S.A.

Zatem należy przyjąć, że na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tego podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Organ dysponujący informacjami nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, lecz powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tej tajemnicy, bowiem tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny i nie można istnienia takiej tajemnicy subiektywizować. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie, lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą, jednakże nie wszystko będzie stanowiło tajemnicę przedsiębiorcy. Stąd w motywach decyzji odmownej powinno być szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnione, na czym - w przypadku danej umowy - polega tajemnica przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie, lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niespełnienie którejkolwiek z wymienionych wyżej przesłanek implikuje tym, że podmiot nie może skutecznie powoływać się na tajemnicą przedsiębiorstwa i jest zobligowany do udzielenia wnioskowanych informacji, mających walor informacji publicznej. W związku z tym, aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej musi wykazać w sposób bezdyskusyjny, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy.

Sąd administracyjny jest władny badać, czy utajnione przez organ informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, zarówno w jej aspekcie formalnym, jak i materialnym. Tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana przez Sąd w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie). Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że w każdej ze spraw, w której – tak jak w niniejszym postępowaniu – dochodzi do kolizji prawa do informacji publicznej oraz prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, zachodzi konieczność ważenia wchodzących w grę wartości (dóbr, interesów) prawnie chronionych, w celu znalezienia właściwego balansu pomiędzy nimi (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2014, nr 1, s. 23). Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Zastrzec w tym miejscu także należy, że przekonanie adresata decyzji co do istotności koniecznej ochrony tajemnicy przedsiębiorcy musi nastąpić w uzasadnieniu wydawanego aktu, tak, aby realizowało ono dyspozycję art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma obowiązek stosować przepisy k.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Tym samym ma obowiązek między innymi wyważyć interes społeczny i interes strony (art. 7 k.p.a.), należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), jak również umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.). Uzasadnienie zaś decyzji musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1-3 k.p.a. (zob. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 511-524). Podkreślić przy tym należy, że szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, które oparte są na uznaniu administracyjnym oraz – jak w niniejszej sprawie – na pojęciach niedookreślonych, a takim jest "tajemnica przedsiębiorcy", "porządek publiczny i bezpieczeństwo państwa". Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może dowolnie, wedle sobie tylko znanych kryteriów kwalifikować informacji jako informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy. Muszą to być konkretne, racjonalne i weryfikowalne motywy.

Powyższe wywody są konieczne po pierwsze dla uwypuklenia potrzeby badania, w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy, po drugie zaś dla podkreślenia wysokiego poziomu skomplikowania omawianej materii, a stąd konieczności położenia należytych nacisków na ocenę, czy w danej sprawie można zastosować procedurę odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie, iż dane zawarte w żądanych dokumentach zawierają tajemnicę przedsiębiorcy. Ocena taka musi być czyniona na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy, czego w niniejszej sprawie zabrakło (nastąpiła generalna odmowa bez szczegółowej analizy poszczególnych dokumentów). W szczególności [...] S.A. nie wyjaśniła, jakie konkretnie informacje wynikające ze złożonych przez nią dokumentów podlegają ochronie i nie uzasadniła też, dlaczego należało odmówić udostępnienia całej treści żądanych dokumentów. Bez szczegółowej i dogłębnej analizy trudno zaakceptować stanowisko, że cała ich treść może podlegać wyłączeniu z udostępnienia, tj. że wszystkie zawarte w niej informacje mieszczą się w zakresie określonym w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że także Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował w wystarczającym do rozstrzygnięcia stopniu kwestii tego czy został spełniony aspekt materialny przywołanej tajemnicy przedsiębiorcy w przedstawionym wyżej rozumieniu. Sąd pierwszej instancji przechodząc do porządku dziennego nad brakiem powiązania przez [...] S.A. w zaskarżonej decyzji, teoretycznych wywodów dotyczących zagrożenia terrorystycznego z konkretnymi żądanymi dokumentami, a nawet brakiem określenia jakie to dokumenty, dokonał spłyconej oceny pięciu z 24 dokumentów złożonych Sądowi przez [...] S.A. Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji przyznał rację [...] S.A., że dokonała ustaleń koniecznych do zdefiniowania elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy. Wśród 24 dokumentów złożonych przez [...] S.A., są decyzje, np. o pozwoleniu na budowę, projekt budowlany, umowy, opinie, ekspertyzy, protokoły i szereg pism dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego [...]. W świetle przedstawionych wyżej teoretycznych wywodów, taka sytuacja i szczegółowa analiza tych dokumentów nie pozwala zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na akceptację stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w sprawie co do wszystkich żądanych dokumentów został spełniony aspekt materialny tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., uprawniający [...] S.A., do ograniczenia dostępu do żądanych informacji. Poznanie części informacji zawartych w złożonych do sądu dokumentach, wbrew stanowisku [...] S.A. nie będzie godzić w jej interesy. Wręcz przeciwnie, ich ujawnienie wpłynie na poczucie bezpieczeństwa potencjalnych uczestników imprez organizowanych w tym obiekcie i ich świadomość co odpowiedniego zachowania się w sytuacji powstania zagrożenia. Wynikająca z tych dokumentów prawidłowość działań [...] S.A w zakresie p.poż, może spowodować zwiększenie zainteresowania [...] jako obiektem bezpiecznym, zarówno podmiotów organizujących imprezy, jaki i osób pragnących z nich skorzystać.

Stwierdzić też trzeba, że nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż ustawowym obowiązkiem [...] S.A., jako organizatora imprez masowych w [...], jest zapewnienie bezpieczeństwa osób znajdujących się w tej hali. Nie sposób jednak przychylić się do stanowiska, iż dla ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwo państwa niezbędne było utajnienie żądanych dokumentów w pełnym zakresie. Zagrożenie dla bezpieczeństwa obiektu i osób znajdujących się w hali widowiskowej należy oceniać realnie. Nie można zgodzić się z tak daleką ingerencją w konstytucyjne prawo do informacji publicznej, w przypadku nieskonkretyzowanych, hipotetycznie założonych zagrożeń natury ogólnej, jakim jest np. zagrożenie terrorystyczne. Zagrożenie terrorystyczne w świetle aktualnych wydarzeń na całym świecie, może dotknąć każde państwo. Gdyby przyjąć, iż każda osoba uzyskująca informacje na temat działalności podmiotów zarządzających tego typu obiektami mogła je wykorzystać w sposób niepożądany, to też reżim dostępu do informacji w tym zakresie pozostawałby bez znaczenia. Każda bowiem informacja dotycząca hali widowiskowo sportowej, w której posiadaniu jest [...] S.A. mogłaby stanowić potencjalne zagrożenie. Zgodzić należy się oczywiście, że upublicznienie wszystkich danych zawartych w żądanych dokumentach może narazić halę (a tym samym osoby w niej się znajdujące) na zagrożenia, a w szczególności zagrożenie terrorystyczne. Duże imprezy masowe – a takie organizowane są w [...] – są swoistym magnesem operacyjnym dla terrorystów, gdyż uderzenia w wielkie zbiorowiska ludzi dają szczególne szanse pośredniego oddziaływania terrorystów na przeciwnika politycznego, wywołują efekt medialny i psychologiczny, nie zapominając oczywiście o bezpośrednich ofiarach takich działań. Jednak także w tym zakresie Sąd pierwszej instancji, akceptując teoretyczne stanowisko [...] S.A., dokonał jedynie spłyconej analizy kilku z 24 złożonych dokumentów. Taka sytuacja i analiza tych dokumentów, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego nie pozwala na akceptację stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w sprawie co do wszystkich żądanych dokumentów została spełniona przesłanka ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa wynikająca z art. 61 ust. 3 Konstytucji, uprawniająca [...] S.A., do ograniczenia dostępu do żądanych informacji. Nie budzi wątpliwości NSA, że ujawnienie większości informacji zawartych w przedłożonych Sądowi dokumentach, nie zwiększy zagrożenia terrorystycznego dla hali widowiskowo-sportowej. Wręcz przeciwnie, jak to trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, zwiększy poczucie bezpieczeństwa przeciwpożarowego osób korzystających z tego obiektu, a publiczna wiedza (i związana z tym społeczna kontrola) dotycząca wykonywania przez [...] S.A. obowiązków w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego, spowoduje ich prawidłowe wykonywanie (jeżeli oczywiście nie są wykonywane prawidłowo). Społeczeństwo ma prawo do uzyskania informacji np. co do sprawności systemów przeciwpożarowych, wentylacyjnych, czy alarmowych, drożności dróg ewakuacyjnych, oczywiście bez potrzeby poznania szczegółów tych instalacji, których poznanie, jak słusznie twierdzi [...] S.A., zwiększyłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa obiektu i osób z niego korzystających. Utajnienie wnioskowanych dokumentów w całości, stanowiło zatem ograniczenie o charakterze nadmiernym.

Reasumując, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zastosuje się do dokonanej przez Sąd kasacyjny wykładni przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie i poczynionych wyżej wskazań. Sąd pierwszej instancji dokona oceny stanowiska [...] S.A., co do wykazania przez ten podmiot przesłanek z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., uprawniających go do ograniczenia dostępu do poszczególnych żądanych przez stowarzyszenie dokumentów.

O kosztach postępowania kasacyjnego od [...] S.A. na rzecz skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.