Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 550/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51, art. 103 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 lit c, art. 200 i art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B.K. kwotę 1.014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2017r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej jako P.b.) po rozpatrzeniu sprawy B.K. dotyczącej robót budowlanych polegających na wykonaniu dwóch otworów okiennych bez wymaganego pozwolenia na budowę, nakazał B.K. doprowadzenie do stanu poprzedniego budynek mieszkalny jednorodzinny w miejscowości [...], na działce nr ewid. [...] (zwanego dalej budynkiem), w którym wykonano dwa otwory okienne w ścianie zachodniej zlokalizowanej w granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...], poprzez przeprowadzenie następujących robót budowlanych: zamurowanie dwóch otworów okiennych (jedno w poziomie parteru oraz jedno w poziomie poddasza) w ścianie szczytowej usytuowanej od strony sąsiedniej działki budowlanej nr ewid. [...]. Nałożenie obowiązku nastąpiło ze względu na wykonanie robót z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych w zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki – Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm. Dalej jako rozporządzenie). Jednocześnie w sentencji decyzji PINB zobowiązał stronę do wykonania robót budowlanych z zachowaniem zasad wiedzy technicznej pod nadzorem osoby uprawnionej i zgodnie z zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy.

Na wstępie uzasadnienia organ wskazał na przebieg postępowania podając, iż w dniu 29 lipca 2013r. do PINB wpłynęło pismo W.I. z prośbą o sprawdzenie legalności dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego w miejscowości [...], przy granicy z jego posesją – [...].

Organ ustalił, iż decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta udzielił B.K. pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany dla inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego oraz zmianę sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne na działce nr [...] położonej w [...].

W dniu [...] września 2013 r. organ przeprowadził na działce nr [...] kontrolę, w trakcie której ustalono, że budynek mieszkalny na przedmiotowej działce jest w trakcie rozbudowy i nadbudowy, roboty znajdują się na etapie stanu surowego otwartego, od strony działki nr [...] w ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanej w granicy znajdują się dwa otwory okienne: jeden w parterze o wymiarach 130 x 137cm, drugi w poziomie poddasza o wymiarach 115 x 140cm. Zgodnie z dokumentacją techniczną otwory okienne zostały zinwentaryzowane jako istniejące. W trakcie kontroli B.K. oświadczyła, że okno w parterze zostało wykute pod koniec lat 80 - tych przez jej rodziców, natomiast okno na poddaszu było wykonane w trakcie realizacji budynku, jednakże zostało ono zaślepione w latach 70-tych, a odtworzono je w styczniu 2013r.

Pismem z dnia [...] lipca 2014r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych obejmujących wykonanie dwóch otworów okiennych w przedmiotowym budynku mieszkalnym bez wymaganego pozwolenia na budowę. W toku postępowania W.I. załączył do akt sprawy trzy fotografie, na których widoczny jest budynek przed dokonaniem przebudowy, wskazujące na brak otworu okiennego w poddaszu.

W dniu [...] marca 2015 r. PINB wydał decyzję nr [...], którą nakazał B.K. doprowadzenie do stanu poprzedniego przedmiotowy budynek mieszkalny.

W wyniku odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) uchylił decyzję organu I instancji zarzucając brak koniecznych ustaleń w zakresie - czy roboty związane z wykonaniem otworów okiennych zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto WINB wskazał, że istotne mogą być również ustalenia, jaki był przebieg granicy między istniejącymi obecnie działkami nr [...] z działką nr [...], w momencie powstania okien.

W toku ponownego rozpoznania sprawy PINB uzupełnił materiał dowodowy m.in. o informację ze Starostwa Powiatowego, które podało, iż w zasobach archiwalnych brak jest dokumentacji dotyczącej wydania pozwolenia na wykonanie w/w dwóch otworów okiennych oraz o informację Wójta Gminy, który poinformował, że w latach 1970 do 2000 W. i J.J. oraz B.K. nie występowali o pozwolenie na budowę na wykonanie przedmiotowej inwestycji. Dodatkowo organ przesłuchał pięciu świadków w zakresie istnienia otworów okiennych w przedmiotowym budynku.

Uzasadniając rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2017 r. organ wskazał, że z informacji udzielonej przez Starostwo Powiatowe oraz Wójta Gminy wynika, że w zasobach archiwalnych brak jest dokumentacji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę na wykonanie przedmiotowych dwóch otworów okiennych. Natomiast z uzyskanej informacji o zmianach gruntowych wynika, że przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału w roku 1988 działki nr [...] na dwie działki: nr [...] i nr [...], przy czym jak zaznaczył organ, nowa granica powstała w miejscu nie mającym znaczenia dla prowadzonego postępowania. W świetle zebranego materiału dowodowego PINB uznał, iż budynek w okresie jego wznoszenia mógł posiadać otwór okienny na poddaszu w ścianie szczytowej. Przy czym na podstawie oświadczenia B.K. ustalono, że otwór okienny w poddaszu został zasłonięty ze względu na jego zły stan techniczny od strony wewnętrznej oraz styropianem od strony zewnętrznej. Natomiast w 2011 r. po uzyskaniu pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne otwór okienny został odsłonięty. Organ podał, iż okres zaślepienia otworu okiennego na poddaszu uwidoczniony jest na fotografii stanowiącej załącznik do akt sprawy. Na drugiej fotografii widnieje otwór okienny w parterze na elewacji szczytowej przed jej ociepleniem. Wokół otworu widoczne są uzupełnienia zaprawą w ścianie z cegły ceramicznej. Uzupełnienia mogą, zdaniem organu, świadczyć o wykonaniu przedmiotowego otworu w okresie użytkowania budynku, a nie w czasie jego wznoszenia. Tym samym PINB stwierdził, że oba otwory w ścianie szczytowej które zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej należy zamurować ze względu na ich wykonanie z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Od powyższej decyzji B.K. wniosła odwołanie zarzucając organowi nieprawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów art. 50 i 51 P.b. w sytuacji gdy ze względu na okres wybudowania obiektu (przed dniem wejścia w życie P.b.) winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Skarżąca podniosła, iż z map ewidencyjnych wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny zlokalizowany jest przy granicy, a nie jak twierdzi PINB "w granicy" z sąsiednią działką budowlaną nr ewid [...] i odsunięty jest od granicy działki o około 1,2 m, natomiast organ nie dokonywał żadnych ustaleń i nie wskazał jaka jest realna odległość od granicy działki. Odwołująca podniosła również, że w okresie powstania otworów okiennych nie obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., zaś organ I instancji nie wskazał w jakikolwiek sposób czy istnieją podstawy do zastosowania art. 9 P.b. i ewentualne uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów technicznych.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił przyjętą przez PINB kwalifikację omawianych robót budowlanych. Wykonanie otworów okiennych w ścianie zewnętrznej stanowi zdaniem organu przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. WINB zgodził się także ze stanowiskiem organu I instancji co do samowolnego charakteru robót budowlanych związanych z wykonaniem rozpatrywanych otworów okiennych, za czym przemawia według organu przede wszystkim oświadczenie właścicielki budynku złożone do protokołu kontroli w dniu [...] września 2013 r. Przy czym mając na względzie zeznania świadków oraz materiał fotograficzny WINB stwierdził, że przedmiotowe otwory okienne poddawano co najmniej zmianom, jeśli chodzi o ich parametry metryczne, co zdaniem organu odwoławczego równoznaczne jest z prowadzeniem robót polegających na przebudowie tych otworów, a w konsekwencji również budynku. Organ odwoławczy wskazał, iż z ustaleń PINB jednoznacznie wynika, że brak jest dokumentów świadczących o uzyskaniu pozwolenia na wykonywanie robót, których efektem są dwa otwory okienne w ścianie szczytowej budynku usytuowanej w bezpośredniej bliskości granicy z inną działką budowlaną. Pozwolenia takiego nie przedstawiła również skarżąca, zaś samych otworów nie legalizuje wydanie pozwolenia na inny zakres robót w budynku. W związku z tym organ uznał, że w sytuacji, gdy reżim prawny nie przewidywał możliwości umiejscowienia okien w ścianie granicznej, jedynie istnienie decyzji sankcjonującej takie prace może obalić domniemanie wykonania prac w drodze samowoli budowlanej. Nie można jednak wnioskować o wydaniu takiej decyzji z samego faktu istnienia przez wiele lat otworu okiennego w ścianie.

Brak pozwolenia na wykonanie robót budowlanych zdaniem WINB świadczy o ich wykonaniu w warunkach samowoli budowlanej, do której w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie obecnie obowiązującego P.b. Podstawą prawną jego zastosowania jest art. 103 ust. 1 P.b., zgodnie z którym do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Ustęp 2 tego przepisu wyłącza natomiast stosowanie przepisu art. 48 (odnoszącego się do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu lub jego części) do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W świetle powyższego za nieuzasadniony uznał organ zarzut zawarty w odwołaniu niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy z 1994r. i niezastosowanie przepisów ustawy z 1974 roku.

Następnie organ wyjaśnił, iż postępowanie naprawcze prowadzone w trybie przepisów art. 50 i 51 P.b. powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. W sytuacji, gdy samowolne roboty naruszają prawo w sposób nie dający możliwości naprawy - co powoduje brak możliwości legalizacji - organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, którą nakazuje zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego - w takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. - przepis ten jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

WINB uznał, iż brak w przedmiotowej sprawie przesłanek do legalizacji robót budowlanych uzasadnia konieczność wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Powyższe wynika z okoliczności, że przedmiotowe dwa otwory okienne usytuowane w ścianie zewnętrznej w/w budynku przy granicy z działką sąsiednią, naruszają w sposób niedający możliwości naprawy wymagania w zakresie sytuowania okien w ścianach budynków, które zawarte zostały w § 12 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem nie jest możliwe umieszczenie otworów okiennych lub drzwiowych w ścianie zlokalizowanej bezpośrednio na granicy działki, zaś minimalna odległość ściany z otworami okiennymi od granicy z sąsiednią działką budowlaną winna wynosić 4 m. W związku z powyższym zarzut odwołania o niedokładnym zwymiarowaniu przez PINB odległości ściany od granicy z działką sąsiednią uznał WINB za pozostający bez wpływu na sprawę.

Następnie organ zauważył, iż powyższa regulacja znajdowała odzwierciedlenie również w przepisach obowiązujących wcześniej, począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939r. Nr 34 poz. 216 ze zmianami) - art. 196 tego aktu prawnego. Ponadto na mocy art. 4 Dekretu Prezydenta Krajowej Rady Narodowej z dnia 13 listopada 1945r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dziennik Ustaw Nr 51 poz. 295) na tereny "ziem odzyskanych", na których usytuowana jest miejscowość [...], rozciągnięto ustawodawstwo polskie. W ocenie organu odwoławczego okoliczność ta świadczy o niedąjącej się usunąć niezgodności z przepisami przedmiotowego budynku, i to niezależnie od okresu, w którym otwory te zostały wykonane - a więc zarówno w sytuacji, gdyby przedmiotowe otwory wykonane zostały w okresie przedwojennym, jak i w latach 70 - tych XX wieku.

W konsekwencji organ wywiódł, że istniejąca sytuacja mogła naruszać przepisy techniczno - budowlane począwszy od jej zaistnienia, niezależnie od kwestii dotyczących daty wykonania otworów, co było nie do zaakceptowania przez organ nadzoru budowlanego.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia odległości budynku od granicy działki sąsiedniej, wynikająca z § 12 rozporządzenia uwarunkowana jest warunkami technicznymi w zakresie o jakim mowa w art. 5 i art. 6 P.b., a nie tylko samym wymogiem posadowienia budynku w określonej odległości od granicy działki sąsiedniej. WINB uznał ponadto, iż zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, na którą wskazała odwołująca, nie może być udzielona na etapie legalizacji samowoli budowlanej z uwagi na brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do jej udzielenia.

Na marginesie organ wskazał, iż rozporządzenie dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki, jednak ściana usytuowana w granicy musi być ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych i musi dodatkowo spełniać wymagania przeciwpożarowe. Z przepisu § 226 ust. 1 rozporządzenia wynika, że strefę pożarową stanowi budynek albo jego część oddzielona od innych budynków lub innych części budynku elementami oddzielenia przeciwpożarowego, o których mowa w § 232 ust. 4, bądź też pasami wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż dopuszczalne odległości od innych budynków, określone w § 271 ust. 1-7. Zgodnie zaś z § 235 ust. 2 rozporządzenia ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60. Organ stwierdził, iż sytuacja, w której w ścianie budynku usytuowanej przy granicy dwóch działek budowlanych istnieją otwory okienne, powoduje naruszenie przepisów przeciwpożarowych, określonych w rozporządzeniu.

Ponadto organ zauważył, że stosownie do § 207 ust. 2 rozporządzenia, przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Natomiast budynki mieszkalne, stosownie do § 209 ust. 2 pkt 4 w/w rozporządzenia, zalicza się do IV kategorii zagrożenia ludzi. Oznacza to, że do przedmiotowych otworów okiennych należy stosować przepisy z zakresu ochrony przeciwpożarowej aktualnie obowiązujące, nawet jeśli nie obowiązywały w procesie budowy budynku. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, iż akty prawne wydane w wykonaniu delegacji zawartych w odpowiednich przepisach ustawy o ochronie przeciwpożarowej mogą być też przez organy administracji publicznej stosowane do budynku, który został wybudowany zanim weszło w życie rozporządzenie. W związku z faktem, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie reguluje stosowania jej do budynków wybudowanych przed wejściem ustawy w życie, należy zdaniem organu stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa.

Od powyższej decyzji B.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania w tym art. 7, 10, 77 kpa.

Zdaniem skarżącej ustalenie dokładnej daty powstania otworów okiennych jest konieczne w celu odpowiedzi na pytanie czy przepisy prawa zakazują, a także zakazywały wcześniej, umieszczania otworów w ścianach granicznych, będących też ścianami oddzielenia pożarowego. Również obecne położenie ściany budynku z otworami nie przesądza zdaniem skarżącej, że w czasie przeróbek ściana taka musiała się znajdować w tym samym miejscu względem granicy, z tego powodu, że w międzyczasie mogło dojść do zmian granicy działek. Zdaniem skarżącej z akt sprawy nie wynika aby organ takich ustaleń dokonał. Ponadto skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu co bezprzedmiotowości zarzutu niewłaściwego zwymiarowania odległości od granicy z działką sąsiednią, wskazując, iż fakt braku prawidłowego zwymiarowania ściany budynku względem granicy działki był powodem uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] przez WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie skarżącej, organ winien precyzyjnie określić, jaka jest odległość ściany budynku (otworów okiennych) od granicy działki, poprzestanie na lakonicznym stwierdzeniu, iż zarzut niewłaściwego zwymiarowania odległości pozostaje bez znaczenia narusza art. 7 kpa. Skarżąca zwróciła też uwagę, iż problematyka zagrożenia pożarowego dotyczy zasadniczo odległości od innych budynków, a nie odległości od granic działek budowlanych. Ponadto w jej ocenie budowa w zbliżeniu do granic sąsiednich nieruchomości i zabudowy, poza względami bezpieczeństwa przeciwpożarowego należy zasadniczo do materii prawa sąsiedzkiego.

Zdaniem skarżącej fakt nieposiadania przez nią pozwolenia na budowę, czy potwierdzonego zgłoszenia zamiaru budowlanego nie wyklucza, że dokumentacja taka istnieje, a zatem, w razie wątpliwości co do stanu prawnego, konieczne jest podjęcie jej poszukiwań, a w razie negatywnego wyniku takich poszukiwań konieczne jest podjęcie postępowania dowodowego przewidujących odebranie zeznań lub oświadczeń. Skarżąca zarzuciła organom, że nie podjęły próby ustalenia dokładnej daty poczynienia wymienionych prac, jak również nie dążyły do ustalenia stanu prawnego obowiązującego w danym momencie. Zastrzeżenia powyższe mają znaczenie zdaniem skarżącej wobec tego, że do akt sprawy załączono jedynie zdjęcia, na których zobrazowano tylko zarysy budynków. Ze zdjęć tych nie wynika jednoznacznie fakt istnienia otworów okiennych, jak również data ich powstania. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż w sprawie adaptacji poddasza wydane zostało prawomocne pozwolenie na budowę. W dokumentacji projektowej znajdował się zapis o istnieniu otworów okiennych (których dotyczy przedmiotowa decyzja), otwory te wskazane są jako zinwentaryzowane, projekt też został zaakceptowany. Żadna ze stron (w tym W.I.) nie zgłaszała w terminie 14 dniu uwag do projektu, a w sprawie adaptacji poddasza wydane zostało prawomocne pozwolenie na budowę (w którym to projekcie wskazane zostały istniejące otwory okiennie).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, iż kwalifikacja wykonanych robót jako przebudowa jest nieprawidłowa, ponieważ przedmiotowe okna istniały od momentu powstania budynku. Okno dolne zostało wymienione na nowe w latach 80-tych przez rodziców skarżącej, natomiast skarżąca w 2000 r. wymieniła to okno na plastikowe. Pełnomocnik podał, iż okno znajdujące się na poddaszu zostało odsłonięte poprzez zdjęcie styropianu w 2011 r. w wyniku przebudowy poddasza na część mieszkalną. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ błędnie zinterpretował materiał fotograficzny przedłożony do akt sprawy przez W.I., a mianowicie kserokopie zdjęć, na których pod numerem 1 widnieje W.I. z rodziną na tle swojego domu, a w związku z tym znajdujące się w tle okno nie jest przedmiotowym oknem podlegającym legalizacji. Na dwóch pozostałych zdjęciach widnieje budynek skarżącej, na którym nie jest widoczne okno na poddaszu, natomiast widnieje okno na parterze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej powoływanej: p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Dokonując takiej kontroli sąd bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o cytowane wyżej przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosowanie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca B.K. doprowadzenie do stanu poprzedniego budynek mieszkalny jednorodzinny w miejscowości [...], na działce nr ewid. [...], poprzez zamurowanie dwóch otworów okiennych (jedno w poziomie parteru oraz jedno w poziomie poddasza) w ścianie szczytowej usytuowanej od strony sąsiedniej działki budowlanej nr ewid. [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, przy czym stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., dalej powoływana w skrócie – p.b.). W myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stosownie do treści ust. 7 art. 51 przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Wskazać należy, że w wypadku robót budowlanych zakończonych organ nadzoru budowlanego nie wydaje postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 wstrzymaniu robót budowlanych, a w tej sytuacji nie jest oczywiście związany terminem wynikającym z art. 50 ust.1.

Dokonując wyboru jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 51 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego winien mieć na uwadze, że celem postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wydanie decyzji w przedmiocie legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych powinno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami co do zaistnienia samego faktu samowoli budowlanej, zakresu samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz daty w której przeprowadzono określone roboty budowlane. W ustaleniu powyższych okoliczności organ prowadzący postępowanie związany jest przepisami prawa procesowego, zobowiązującymi do wnikliwego oraz wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powyższy obowiązek organu wynika z przepisu art. 7 kpa, w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 7a. § 1 kpa jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Wskazać również należy na przepis art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że powyższym wymogom prawa procesowego w analizowanej sprawie organ nie sprostał, a nałożenie obowiązku w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1, w realiach rozpatrywanej sprawy, było przedwczesne.

Wskazać przyjdzie, że w sprawie nie ustalono ponad wszelką wątpliwość zakresu samowolnie wykonanych robót budowlanych. Należy podkreślić, że samo usytuowanie przedmiotowych otworów okiennych w ścianie na granicy z nieruchomością sąsiednią – dz. nr ewid. [...] - pomimo, że pozostaje w sprzeczności z odpowiednimi przepisami techniczno – budowlanymi, jednak nie oznacza jeszcze, że zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę. Trzeba zwrócić uwagę, że w toku postępowania skarżąca konsekwentnie podnosiła, że okno znajdujące się na poddaszu budynku (od strony dz. nr ewid. [...]) istniało od momentu wzniesienia budynku, przy czym przez pewien czas było osłonięte od strony wewnętrznej i zewnętrznej. Podnieść należy, że z pozostałego materiału dowodowego również nie wynika kiedy i w jakich okolicznościach mogło ewentualnie dojść do samowolnego wykonania otworu okiennego na poddaszu danego budynku. W ocenie Sądu czynności podlegające na usunięciu styropianu i innych materiałów z okna na poddaszu budynku, które to czynności jak wynika z akt sprawy, zostały przeprowadzone w związku z adaptacją poddasza na cele mieszkalne w 2011 r., nie można kwalifikować jako roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Nakładając obowiązek zamurowania okna na poddaszu organ nie wyjaśnił na podstawie jakich okoliczności faktycznych przyjął, że zostało ono wykonane w warunkach samowoli budowlanej.

Odnośnie nałożonego na stronę obowiązku zamurowania okna usytuowanego na parterze budynku zauważyć należy, że rozstrzygniecie w tym zakresie wydane zostało bez wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego oraz bez ustosunkowania się do wszystkich wątpliwości, jakie wynikają z akt sprawy. Podnieść trzeba, że z twierdzeń skarżącej wynika, iż przedmiotowe okno na parterze zostało wykonane przez rodziców skarżącej, w latach 80 – tych ubiegłego wieku (por. protokół kontroli z dnia [...] września 2013 r. oraz treść odwołania od decyzji I inst.). Przesłuchani w sprawie świadkowie ( R.O., W.B., W.D., M.S., J.C., J.I.) podali, że okno istniało przed 1998 r. Z pisma urzędu Gminy z dnia [...] stycznia 2013 r. wynika, że w latach 1970 - 2000 nie występowano z wnioskiem o pozwolenie na budowę okien w budynku mieszkalnym usytuowanym w [...], dz. ewid. [...]. W tym stanie sprawy brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, że legalizacja robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu okiennego na parterze danego budynku powinna być przeprowadzona według przepisów aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że tryby legalizacyjne przewidziane w ustawach Prawo budowlane z dnia 24 pażdziernika 1974 r. oraz z dnia 7 lipca 1994 r. nie są tożsame, dlatego ustalenie stanu prawnego w oparciu o który prowadzone będzie postępowanie legalizacyjne, ze względu na treść nakładanych na stronę obowiązków, może mieć dla niej istotne znaczenie.

Wbrew twierdzeniom organu w analizowanej sprawie przepis art. 103 ust. 1 p.b. nie daje podstaw do stosowania przepisów aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało bowiem wszczęte w 2013 r., natomiast dyspozycja wskazanego przepisu odnosi się do spraw wszczętych przed 1 stycznia 1995 r. i nie zakończonych decyzja ostateczną.

Reasumując należy stwierdzić, że wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w analizowanej sprawie wymaga przeprowadzenia dalszych czynności procesowych, których celem będzie wyjaśnienie zakresu oraz daty samowolnie wykonanych robót budowlanych. Powyższe jest konieczne dla sformułowania w decyzji obowiązków w ramach postępowania legalizacyjnego, które zakończą postepowanie legalizacyjne w danej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały uchylone. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 " c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 pażdziernika 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 2015 poz. 1804).