Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3422/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] października 2015 r. (data wpływu [...] października 2015 r.) spółka L. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego R.K., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. (sygn.[...]) o uchyleniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...]grudnia 2014 r. (sygn.[...]) oraz o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji w całości.

Stan sprawy, poprzedzający wniesienie skargi do Sądu, przedstawia się w sposób następujący.

W dniu[...]czerwca 2013 r. Prezydent W. wydał decyzję (sygn. [...]) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym i nadziemnym oraz infrastrukturą techniczną, na działkach ewidencyjnych nr [...]w obrębie [...]przy ulicy [...]w Dzielnicy W.. W decyzji tej stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko opisanego przedsięwzięcia.

W dniu [...] maja 2014 r. spółka L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka") złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną ostateczną decyzją Prezydenta W..

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. (sygn.[...]) Prezydent W. odmówił wznowienia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, zakończonego wskazaną wyżej decyzją ostateczną.

Na to rozstrzygnięcie Spółka złożyła odwołanie. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...]września 2015 r. (sygn. [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta W. oraz umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla opisanej wyżej inwestycji, zaś brak żądania legitymowanego podmiotu przesądza o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Wskazał także, że skarżąca nie wykazała, by jej nieruchomość znajdowała się w strefie oddziaływania inwestycji. W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że skarżąca nie miała interesu prawnego do występowania w sprawie, co skutkowało odmową przyznania jej przymiotu strony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka, zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]września 2015 r. (sygn. [...]) naruszenie przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie skarżącej za stronę postępowania, a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta W. i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, oraz wadliwość uzasadnienia.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ błędnie zinterpretował art. 28 k.p.a., odmawiając jej przymiotu strony. Wyjaśniła, że w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań status ten przysługuje nie tylko właścicielom (i użytkownikom) nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, ale także właścicielom (i użytkownikom) nieruchomości położonych w dalszym sąsiedztwie, gdy znajdują się one w zasięgu oddziaływania tej inwestycji. Stwierdziła, że w pojęciu tym mieści się rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione, np. środowisko. W przekonaniu skarżącej użytkowana przez nią nieruchomość - oznaczona jako działka ewidencyjna nr 42 i oddzielona od miejsca realizacji przedsięwzięcia jedynie około 20-metrowym pasem gruntu - znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji. Oddziaływanie to ma się wyrażać negatywnym wpływem spalin emitowanych w związku z użytkowaniem inwestycji, a także zwiększeniem poziomu hałasu i wzrostem natężenia ruchu w pobliżu nieruchomości użytkowanej przez skarżącą. Ponadto skarżąca wskazała na uchybienia w zakresie oceny organu dotyczące wpływu realizowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym przede wszystkim zbagatelizowanie wzrostu emisji spalin oraz hałasu, a także nieuwzględnienie rzeczywistego kumulowania się oddziaływań inwestycji z innymi oddziaływaniami pochodzącymi od usytuowanych w pobliżu obiektów - centrów handlowych, handlowo-rozrywkowych i osiedli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czy w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Na wstępie należy zauważyć, że skarga spełnia wymogi formalne określone w art. 50 § 1, art. 52 § 1-2, art. 53 § 1 p.p.s.a., została bowiem złożona przez osobę mającą interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu (co nie przesądza wszakże o istnieniu interesu prawnego na gruncie postępowania zakończonego tą decyzją) oraz po wyczerpaniu przez nią środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, a także w przypisanym ustawowo terminie.

Zawarta w uzasadnieniu decyzji argumentacja zmierzająca do wykazania, że spółce L. Sp. z o.o. powinien zostać przyznany przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, nie zasługuje jednak na uwzględnienie.

Postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań inwestycji prowadzone jest na podstawie ustawy 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z roku 2013, poz. 1235), dalej jako: "Ustawa". Ustawa ta nie zawiera regulacji szczególnej dotyczącej statusu strony, wobec czego do rozstrzygnięcia tej kwestii procesowej stosuje się przepis ogólny - art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kryterium pozwalającym na wyznaczenie kręgu stron postępowania administracyjnego jest zatem interes prawny.

W doktrynie oraz orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że interes prawny powinien mieć charakter zobiektywizowany, co należy rozumieć w ten sposób, że powinien on być interesem opartym na prawie lub chronionych przez prawo. Powiązanie interesu z konkretnym przepisem lub przepisami obowiązującego prawa jest zatem kryterium obiektywizującym, rozgraniczającym go od interesu faktycznego. "Status strony w postępowaniu administracyjnym można wyprowadzić jedynie z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego bądź obowiązku. Norma taka powinna stanowić podstawę do skutecznego żądania czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby" (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 1529/13).

Jeżeli zaś interes strony polega wyłącznie na subiektywnego przeświadczenia o tym, że dane postępowanie może oddziaływać na jej sferę uprawnień i obowiązków wynikających z prawa, albo też wywodzi się jedynie z takiej zmiany sytuacji faktycznej, mogącej zaistnieć po przeprowadzeniu postępowania, która nie oddziałuje na tę sferę, to można określić go wyłącznie mianem interesu faktycznego. "W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Gd 679/14).

Wobec takiego pojmowania pojęcia "interes prawny" na gruncie postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przyjmuje się, że posiadają go (a zatem są stronami postępowania) właściciele działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a także właściciele działek objętych przewidywanym obszarem ograniczonego oddziaływania, jeżeli oddziaływanie planowanej inwestycji wykracza poza teren, do którego inwestor posiada tytuł prawny. "Atrybut strony w postępowaniu w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przysługuje także właścicielom i użytkownikom wieczystym działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, jak również właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisami prawa, które są nierozerwalnie związane z obszarem oddziaływania danej inwestycji" (wyrok WSA w Opolu z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Op 9/14; zob. także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Sz 226/14). Przy tym zdarzenia przyszłe oraz niepewne mogą stanowić jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 649/11).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że nieruchomość użytkowana przez skarżącą nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie realizowanej inwestycji i nie zostało wykazane, że planowane przedsięwzięcie na nią oddziałuje. Dla przyjęcia, że Spóła posiada interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu niezbędne było bowiem - jak zresztą słusznie przyjął organ - wykazanie, że jej nieruchomość położona jest w strefie oddziaływania przedsięwzięcia. Z podnoszonej przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze do sądu argumentacji nie sposób jednak wywieść takiego wniosku.

Nie można zgodzić się z argumentem skarżącej, że zwiększenie emisji hałasu samo w sobie stanowi wystarczającą przesłankę do przyznania jej statusu strony. Okoliczność ta mogłaby stanowić o posiadaniu przez nią interesu prawnego tylko wówczas, gdy doszłoby do przekroczenia norm hałasu na użytkowanej przez nią nieruchomości (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Sz 226/14). Tymczasem z akt postępowania administracyjnego nic takiego nie wynika. Podobne wnioski należy wywieść odnośnie ewentualnego zwiększenia emisji spalin oraz natężenia ruchu, co do których akta postępowania administracyjnego nie wskazują, aby miały zostać przekroczone dopuszczalne normy. Wskazuje na to treść karty informacyjnej przedsięwzięcia. O ile zatem zgodzić się można, że budowa osiedla mieszkaniowego będzie pociągać za sobą pewne skutki dla nieruchomości użytkowanej przez skarżącą, to jednak skutki te nie będą ograniczać skarżącej w dalszym niezakłóconym korzystaniu ze swojej nieruchomości. Polegać one będą na zmianie sytuacji faktycznej w sąsiedztwie działki skarżącej, jednak bez wpływu na jej sferę uprawnień związanych z tą działką. W konsekwencji w niniejszej sprawie można mówić jedynie o interesie faktycznym Spółki w udziale w postępowaniu administracyjnym, co nie jest wystarczające do przyznania jej statusu strony. Organ nie dopuścił się zatem naruszenia art. 28 k.p.a.

Nie sposób również podzielić zarzutu naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Skarżąca wskazała, że organ nie uwzględnił kumulowania się oddziaływań z różnych nieruchomości znajdujących się w pobliżu realizowanego przedsięwzięcia, a także zbagatelizował okoliczność wzrostu hałasu i emisji spalin. Twierdzenia te mają jednak charakter subiektywnej spekulacji, jako że skarżąca nie uargumentowała ich w merytoryczny sposób, wskazując jedynie na własne przekonanie oraz rzekomą "oczywistość" tego faktu. Nie można przyjąć, że wobec tak nieskonkretyzowanych twierdzeń skarżącej organ zobowiązany był do przeprowadzenia z urzędu dodatkowych dowodów ponad te, które były w jego ocenie wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Rzeczywiście realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, co wynika z art. 77 § 1 k.p.a., zasadniczo realizuje się przez działanie organu z urzędu, zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Nie przekreśla to jednak ogólnej reguły dowodowej, zgodnie z którą ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z dowodzonego faktu wywodzi skutki prawne. "Na organach prowadzących postępowania spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze - określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Niemniej jednak wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W takiej sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, wypływający z zasady prawny obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby przestawiła stosowne dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy" (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. I OSK 314/06).

Wobec tego przyjąć należy, że organ nie dopuścił się uchybień na etapie zbierania oraz oceniania materiału dowodowego. Nie można też mówić o pominięciu przez niego żadnych dowodów. W konsekwencji zaś także uzasadnieniu sporządzonej przez niego decyzji uznać należy za wypełniające prawem przewidziane wymogi. Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. okazał się zatem niezasadny.

Wobec poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń zasadnie postępowanie zostało umorzone. Trzeba bowiem wskazać, że wniosek pochodzący od osoby nie posiadającej legitymacji do jego złożenia nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, to jest rozstrzygnięciu co do istotny. W takiej sytuacji organ administracyjny zobowiązany jest do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (stosownie do art. 61 a k.p.a.), chyba że ustalenie braku legitymacji danej osoby do występowania w sprawie nie jest oczywiste, wymaga przeprowadzenia określonych czynności albo - jak w sprawie niniejszej - następuje dopiero w toku postępowania. Wówczas postępowanie to podlega umorzeniu na podstawie art.105 § 1 k.p.a. "Na każdym etapie postępowania organ administracji jest obowiązany badać czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany, zatem czy może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (...) Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony tak jak to nakazuje art. 104 k.p.a. - co do istoty, ale odmiennie. W zależności od tego czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61 a k.p.a. - postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - decyzja o umorzeniu postępowania" (wyrok NSA z dnia 17 marca 2015, sygn. I OSK 1471/13).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. o uchyleniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji w całości jest zgodne z prawem. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.