Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1064/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 c
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] października 2018 r., na podstawie oraz art. 67a § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 800, z późń. zm.), w zw. z art. 49 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, z późń. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o udzielenie ulgi w uiszczeniu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]nr [...] z dnia [...] maja 2018r. - odmówił umorzenia w całości lub w części opłaty legalizacyjnej w kwocie 200.000 zł, ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r.

W uzasadnieniu organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., ustalił dla Gminy [...]opłatę legalizacyjną w kwocie 200.000 zł, z tytułu samowolnie wykonanych nowych odcinków sieci wodociągowej w [...], w ul. [...]i ul. [...].

W dniu 5 czerwca 2018 r. Gmina [...]złożyła wniosek do Wojewody [...]o umorzenie ww. opłaty legalizacyjnej. Wniosek umotywowała własnym ważnym interesem, jak też ważnym interesem publicznym.

Gmina podnosiła, że nie była inwestorem samowolnych robót. Właścicielem wykonanej nielegalnie sieci wodociągowej stała się na mocy umowy z dnia [...] listopada 2013 r., zawartej z Agencją Nieruchomości Rolnych - na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Postępowanie w sprawie przedmiotowej samowoli zostało wszczęto w dniu [...] grudnia 2013 r., po otrzymaniu przez PINB w [...] informacji o przejęciu przez Gminę wodociągu.

Objęta postepowaniem sieć wodociągowa została zrealizowana w latach 80-tych ubiegłego stulecia przez jednostkę Skarbu Państwa, na ówczesnym terenie aresztu śledczego, na podstawie pozwolenia na budowę dotyczącego całej inwestycji. W latach 1999-2000, jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, dokonywała konserwacji istniejącej sieci, która obejmowała wymianę jej części i poprowadzenie nowymi trasami. Ten właśnie zakres prac został wykonany bez wymaganego pozwolenia budowlanego.

Zdaniem skarżącej "istnieje duże prawdopodobieństwo, iż żadna samowola budowlana nie miała miejsca, a tylko liczne zmiany podmiotowe po stronie Skarbu Państwa jako pierwotnego właściciela gruntów we wsi [...], uniemożliwiają znalezienie właściwych dokumentów.

Jednostki Skarbu Państwa realizowały inwestycje dla dobra lokalnej społeczności, a Gmina obecnie została zobowiązana do poniesienia konsekwencji finansowych nieprawidłowości w ich działaniu.

Uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie leży w interesie Gminy - obecnego właściciela sieci wodociągowej, ani mieszkańców wsi [...], a także Skarbu Państwa, który realizował prace związane z samowolą.

Podkreślono, iż Gmina nie prowadzi działalności gospodarczej i nie ma możliwości wypracowania zysku pozwalającego na uregulowanie opłaty legalizacyjnej.

W ocenie wnioskodawcy istnieje je ważny interes publiczny przemawiający za umorzeniem opłaty, albowiem jej poniesienie nie przynosi żadnych korzyści oprócz fiskalnych. Opłata jest nieadekwatna do skali naruszenia prawa i skutków samowoli, które w ocenie Gminy są "zerowe".

Wskazano również na aspekt ekonomiczny, przemawiający za udzieleniem ulgi w spłacie należności. Budżet gminy w roku 2018 zamykał się kwotą 42 465 697,57 zł, wysokość opłaty legalizacyjnej przekracza możliwości finansowe Gminy. Jej zapłata musiałaby się odbyć "kosztem wydatków na inne zadania własne Gminy, które realizowane są na rzecz społeczności lokalnej."

Ewentualna odmowa udzielenia ulgi spowoduje, że Gmina będzie się domagała zwrotu opłaty legalizacyjnej od Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa.

Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego, do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie.

Art. 67a § 1 pkt 3 ordynacji podatkowej stanowi, że "organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną."

Udzielenie ulgi, w postaci umorzenia należności w całości lub w części, zależne jest od występowania ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego.

Rozpatrując wystąpienie ważnego interesu podatnika, organ dokonał analizy sytuacji finansowej Gminy, w tym stanu jej zobowiązań i należności.

Gmina [...] zakończyła 2017 r. z nadwyżką w wysokości 1 101 507,24 zł, przy planowanym deficycie na poziomie 185 819,75 zł oraz z wolnymi środkami w kwocie 1 145 432,76 zł.

Ponadto, Agencja Nieruchomości Rolnych na podstawie umowy bezzwrotnej pomocy finansowej nr [...]z [...] marca 2013 r., udzieliła Gminie [...] bezzwrotnej pomocy finansowej na modernizację sieci wodociągowych w [...],[...] i [...]wraz z niezbędną dokumentacją i nadzorem. Pomoc ta wyniosła 90% prawidłowo udokumentowanych kosztów brutto przedsięwzięcia. Szacunkową wartość całego zadania określono na kwotę 382 704,83 zł.

Aneksem nr 1 do ww. umowy, zawartym w dniu [...] listopada 2013 r., strony postanowiły, iż przedmiotowa bezzwrotna pomoc finansowa wynosić będzie 100% kosztów przedsięwzięcia. Jednocześnie, Agencja Nieruchomości Rolnych zobowiązała się do poniesienia ewentualnych kosztów, powstałych w związku z procedurą uregulowania przez Gminę stanu prawnego sieci wodociągowej w [...], w terminie do dnia 20 listopada 2014 r.

Następnie, Umową nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., Agencja Nieruchomości Rolnych przekazała nieodpłatnie Gminie [...]infrastrukturę techniczną towarzyszącą budynkom mieszkalnym, będącą w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, do zasobu mienia komunalnego o łącznej wartości ewidencyjnej brutto 565 728,16 zł, którą stanowią, położone w obrębie [...]i [...], sieci wodociągowe. Od daty przejęcia przez Gminę infrastruktury technicznej, wszelkie korzyści, opłaty i ciężary związane z jej eksploatacją i utrzymaniem przeszły na Gminę.

Aneksem nr 2 z dnia [...] listopada 2014 r., zawartym do Umowy bezzwrotnej pomocy finansowej nr [...]z dnia [...] marca 2013 r., Agencja Nieruchomości Rolnych zobowiązała się do poniesienia kosztów związanych z wykonaniem projektu budowlanego sieci wodociągowej w [...] oraz uzyskaniem decyzji konserwatorskiej i wykonaniem badań archeologicznych, w kwocie 17 955,00 zł.

Wynika z niej, że niezależnie od bezzwrotnej pomocy finansowej, Agencja Nieruchomości Rolnych ureguluje ewentualne odszkodowanie, stanowiące równowartość kosztów i opłat, powstałych w związku z procedurą ukształtowania przez strony pożądanego stanu prawnego sieci wodociągowej w [...], a wynikających z obciążeń którejkolwiek ze Stron lub decyzji ostatecznych, uzgodnionych z Agencją w aspekcie ich ewentualnego kwestionowania lub prawomocnych wyroków sądowych.

Organ ustalił także, iż w dniu [...] lutego 2018 r. powstała spółka [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością ([...] Spółka z o.o.). Przedmiotem jej działalności jest m. in.: pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, roboty związane z budową obiektów inżynierii lądowej i wodnej, czy wykonywanie instalacji wodno - kanalizacyjnej.

Kapitał zakładowy Spółki wynosi 68 114 000 zł, zaś kapitał własny stanowi kwotę 41 070 219,44 zł i tworzy on kapitał zapasowy Spółki. Głównym udziałowcem Spółki jest Gmina Miejska [...] (77,98%), pozostałe udziały posiadają Gmina [...] (7,02%), Gmina [...] (11,67%), Gmina [...] (1,97%) oraz Gmina [...] (1,36%).

Wypracowany przez Spółkę zysk może być wyłączony od podziału między wspólników i przekazany mocą uchwały wspólników na potrzeby Spółki. Z zysku tworzy się kapitał zapasowy przeznaczony na pokrycie strat bilansowych. Na kapitał zapasowy przeznacza się co najmniej 5% zysku rocznego, dopóki kapitał ten nie przekroczy 1/3 części kapitału zakładowego. Z chwilą, gdy kapitał zapasowy osiągnie 1/3 części kapitału zakładowego odliczanie części przeznacza się na kapitał rezerwowy.

W ocenie Wojewody [...] , brak jest podstaw do uznania iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka ważnego interesu podatnika.

Gmina [...]nie została doświadczona w ostatnim czasie przez klęski żywiołowe, nie zaistniały żadne inne nadzwyczajne okoliczności, które miałyby wpływ na pogorszenie jej sytuacji majątkowej.

Organ uznał, iż zapłata ciążącego na Gminie [...]zobowiązania nie wywoła dla niej znaczących, negatywnych skutków ekonomicznych. W zmianach do budżetu Gminy, które wprowadzono po ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego opłaty legalizacyjnej, założono wprawdzie deficyt na 2018 r., niemniej strona planuje spłatę zaciągniętych pożyczek i kredytów w kwocie 1 220 000 zł.

Wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej jest znacząca i stanowi 0,47 % wydatków ogółem Gminy na 2018 r. i 0,65 % wydatków bieżących na 2018 r. Niemniej rozchód środków w budżecie Gminy [...]związany z dokończeniem procedury legalizacji samowoli budowlanej w bieżącym roku budżetowym może mieć charakter czasowy.

Strona sama wskazała, że będzie "domagała się zwrotu tej kwoty od Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa będącego następcą prawnym ANR, tj. podmiotu , z którym związana jest Umową bezzwrotnej pomocy finansowej z dnia [...].03.2013 r. zmienionego aneksem nr 1 i 2, z którego wynika iż koszty i opłaty powstałe z procedurą ukształtowania przez strony pożądanego stanu prawnego sieci wodociągowej w [...]poniesie Agencja to jest obecnie KOWR."

Zatem Gmina [...]posiada zabezpieczenie finansowe na pokrycie ustalonej opłaty legalizacyjnej w kwocie 200 000 zł.

Gmina [...]posiada udziały w spółce [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, która zajmuje się m.in. dostarczaniem wody mieszkańcom Gminy i w ramach realizacji świadczonych usług posiada możliwość wypracowywania zysków, które podlegają podziałowi pomiędzy wspólników lub pokrywają zapotrzebowania spółki.

Przywołane okoliczności wskazują, że sytuacja finansowa Gminy [...], jak i istniejące zabezpieczenia formalnoprawne, pozwalają na uiszczenie opłaty legalizacyjnej.

W ocenie Wojewody [...] brak jest przesłanki ważnego interesu podatnika.

W sprawie nie występuje również przesłanka ważnego interesu publicznego.

Choć inwestycja ma charakterze publiczny, służący zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej, to zdaniem Wojewody, konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej nie będzie skutkować pogorszeniem, bądź wstrzymaniem przez Gminę [...]realizacji jednej z podstawowych usług publicznych na rzecz społeczności lokalnej we wsi [...].

Na podstawie umowy z Agencją Nieruchomości Rolnej OT we [...] (obecnie Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa OT we [...]), Gmina zabezpieczyła swoje interesy finansowe, na wypadek konieczności uregulowania dodatkowych zobowiązań powstałych w związku z przedmiotową siecią wodociągową.

Co prawda samowola budowlana dotyczy okresu kiedy Gmina nie była inwestorem, to jednak przejmując ww. obiekty na własność, stała się nim obecnie, z wszystkimi konsekwencjami (w tym również negatywnymi).

Natomiast argumentacja co do zasadności ustalenia opłaty legalizacyjnej i prowadzenia przez organ postępowania legalizacyjnego mogła być przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego II instancji.

Istnieje potencjalna możliwość uiszczenia przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy we [...] przedmiotowej opłaty, po ewentualnym wyegzekwowaniu przez Gminę jej uprawnień wynikających z umowy z [...] marca 2013 r.

W szeroko pojętym interesie publicznym leży, by ustalane przez organy administracji publicznej należności były realizowane, a uczestnicy procesu budowlanego nie byli pochopnie zwalniani z obowiązku ich zapłaty.

Gmina [...] wniosła odwołalnie od decyzji Wojewody [...] odmawiającej umorzenia w całości lub w części opłaty legalizacyjnej w kwocie 200.000 zł, ustalonej postanowieniem Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].05.2018r.

Decyzji tej zarzuciła naruszenie:

- art. 79 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności przytoczone w uzasadnieniu decyzji, mające wpływ na treść decyzji tj. przyjęcie, że udział Gminy w [...] sp. z o.o. stanowi o braku podstaw do uznania ważnego interesu podatnika;

- art. 104 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku brakiem daty sporządzenia decyzji.

- art. 67a § 1 pkt 2 i 3 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez jego błędną wykładnię.

Zaskarżając decyzję domagała się jej zmiany poprzez umorzenie w całości lub w części (pozostawiając do zapłaty kwotę od 10.000 do 50.000 zł) opłaty legalizacyjnej.

Ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Minister Finansów decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 49 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), w zw. z art. 67 a § 1 pkt 3 z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 , poz. 800 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...]od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] października 2018r. w przedmiocie umorzenia w całości lub w części opłaty legalizacyjnej w kwocie 200000 zł - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Minister Finansów podał, że Gmina [...]złożyła wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej w kwocie 200.000 zł powołując się na ważny interes własny jako płatnika.

Zgodnie z art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie.

Dział III Ordynacji podatkowej, zatytułowany "Zobowiązania podatkowe", zawiera przepis m.in. art. 67a, na podstawie którego organ podatkowy może zastosować ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych. Zgodnie z tym przepisem organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może:

1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty;

2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a;

3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Możliwość udzielenia ulg w spłacie należności publicznoprawnej przewidziana w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej uzależniona jest od zaistnienia przesłanek w postaci ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego.

Decyzja w przedmiocie ulgi ma charakter uznaniowy, tzn. pozostawia organowi stosującemu prawo pewien zakres luzu decyzyjnego, co nie oznacza, że organ wydając rozstrzygnięcie może zachowywać się w sposób dowolny.

O istnieniu ważnego interesu podatnika decydują zobiektywizowane kryteria, na podstawie których organ rozstrzyga o udzieleniu bądź nie ulgi z tytułu zobowiązania publicznoprawnego. Pojęcie ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego są pojęciami niedookreślonymi, które mają odrębną treść znaczeniową w zależności od kontekstu sprawy. Dlatego ich treść powinna być oceniana z uwzględnieniem konkretnych okoliczności występujących w sprawie.

Sytuacja finansowa Gminy [...] , została ustalona przez organy administracji na podstawie dowodów i oświadczeń przedstawionych przez stronę oraz pozyskanych przez organ pierwszej instancji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.

Organ przeanalizowali sytuację finansową Gminy [...], biorąc pod uwagę m.in. zbiorcze dane dotyczące wykonania budżetu za rok 2017 r. i pierwsze półrocze 2018 r. W postępowaniu odwoławczym do materiału dowodowego włączono szereg dokumentów:

Uchwała Rady Gminy [...]z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy na rok 2018, plan dochodów i wydatków na 2018 r. nie zakładała ani deficytu, ani nadwyżki budżetu Gminy. Zarówno dochody, jak i wydatki Gminy zostały ustalone na poziomie 39.445.896 zł.

W I półroczu 2018 r. Gmina [...]wykonała 46,35% planu dochodów po zmianach na koniec okresu sprawozdawczego. Wpływy wyniosły 18.949.160,60 zł. Wydatki Gminy zostały poniesione na poziomie 43,82% założonego planu po zmianach, a ich wysokość wyniosła 18.583.513,49 zł, co wskazuje na dodatni bilans na koniec okresu sprawozdawczego w kwocie 365.647,11 zł.

Przychody związane z finansowaniem zaplanowanego na 2018 r. deficytu budżetowego, po zakończeniu I półrocza 2018 r., zostały wykonane w kwocie 2.246.940 zł. Zgodnie z założeniami Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy [...]w latach 2018-2032 (po zmianach przyjętych uchwałą nr [...]z dnia [...] września 2018 r.), Gmina w roku 2018 planuje budżet zrównoważony, natomiast w latach 2019-2032 przewiduje nadwyżkę budżetową.

W 2018 r. planowane przychody z tytułu emisji papierów wartościowych (w kwocie 1.220.000,00 zł), zostaną przeznaczone na spłatę zaciągniętych wcześniej kredytów. W latach 2019-2032 nie planuje się przychodów, a nadwyżkę budżetową planuje się przeznaczyć na spłatę zaciągniętych wcześniej kredytów, pożyczek, emisji papierów wartościowych. Planowana kwota długu w 2018 r. wynosi 10.462.000 zł, w kolejnych latach ma ona wykazywać tendencję spadkową. W 2032 r. nie planuje się zadłużenia.

Gmina [...]zakończyła 2017 r. z nadwyżką w wysokości 1.101.507,24 zł, przy planowanym deficycie na poziomie 185.819,75 zł oraz z wolnymi środkami w kwocie 1.145.432,76 zł.

Agencja Nieruchomości Rolnych udzieliła Gminie [...] bezzwrotnej pomocy finansowej na podstawie umowy nr [...]z [...] marca 2013 r., na modernizację sieci wodociągowych w [...],[...]i [...]wraz z niezbędną dokumentacją i nadzorem.

Pomoc ta wyniosła 90% prawidłowo udokumentowanych kosztów brutto przedsięwzięcia. Szacunkową wartość całego zadania określono na kwotę 382.704,83 zł. Aneksem nr 1 do powyżej umowy, zawartym w dniu [...] listopada 2013 r., Strony postanowiły, iż przedmiotowa bezzwrotna pomoc finansowa wynosić będzie 100% kosztów przedsięwzięcia.

Jednocześnie Agencja Nieruchomości Rolnych zobowiązała się do poniesienia ewentualnych kosztów, powstałych w związku z procedurą uregulowania przez Gminę stanu prawnego sieci wodociągowej w [...]w terminie do dnia 20 listopada 2014 r.

Następnie, umową z dnia [...] listopada 2013 r., Agencja Nieruchomości Rolnych przekazała nieodpłatnie Gminie [...] infrastrukturę techniczną towarzyszącą budynkom mieszkalnym, będącą w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, do zasobu mienia komunalnego o łącznej wartości ewidencyjnej brutto 565.728,16 zł, którą stanowią, położone w obrębie [...]i [...], sieci wodociągowe.

Od daty przejęcia przez Gminę infrastruktury technicznej, wszelkie korzyści, opłaty i ciężary związane z jej eksploatacją i utrzymaniem przeszły na Gminę.

Aneksem nr 2 z dnia [...] listopada 2014 r., zawartym do umowy bezzwrotnej pomocy finansowej nr [...]z dnia [...] marca 2013 r., Agencja Nieruchomości Rolnych zobowiązała się do poniesienia kosztów związanych z wykonaniem projektu budowlanego sieci wodociągowej w [...] oraz uzyskaniem decyzji konserwatorskiej i wykonaniem badań archeologicznych, w kwocie 17.955,00 zł.

W treści tego dokumentu zawarto klauzulę, z której wynika, iż niezależnie od bezzwrotnej pomocy finansowej, Agencja Nieruchomości Rolnych ureguluje ewentualne odszkodowanie, stanowiące równowartość kosztów i opłat, powstałych w związku z procedurą ukształtowania przez strony pożądanego stanu prawnego sieci wodociągowej w [...].

Ustalono także, iż w dniu [...] lutego 2018 r. Uchwałą nr [...] Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] , uchwalono jednolity tekst Aktu Założycielskiego Spółki, który stanowi, iż zawiązuje się jednoosobową Spółkę, której firma brzmi: [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością ([...] Spółka z o.o.).

Przedmiotem jej działalności jest m.in.: pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, roboty związane z budową obiektów inżynierii lądowej i wodnej, czy wykonywanie instalacji wodnokanalizacyjnej. Głównym udziałowcem Spółki jest Gmina Miejska [...] (77,98%), pozostałe udziały posiadają Gmina [...] (7,02%), Gmina [...] (11,67%), Gmina [...] (1,97%) oraz Gmina [...] (1,36%).

Wypracowany przez Spółkę zysk może być wyłączony od podziału między wspólników i przekazany na potrzeby Spółki.

Gmina [...]nie została doświadczona w ostatnim czasie przez klęski żywiołowe, nie zaistniały żadne inne nadzwyczajne okoliczności, które miałyby wpływ na pogorszenie jej sytuacji majątkowej.

Zapłata ciążącego na Gminie zobowiązania nie wywoła znaczących, negatywnych skutków ekonomicznych. W zmianach do budżetu Gminy, które wprowadzono po ustaleniu opłaty legalizacyjnej, założono wprawdzie deficyt na 2018 r., niemniej jednak strona planowała spłatę zaciągniętych pożyczek i kredytów w kwocie 1.220.000 zł.

Prywatnoprawne zobowiązania finansowe nie powinny mieć pierwszeństwa w stosunku do zobowiązań wobec Skarbu Państwa.

Na koniec 2017 r. w budżecie Gminy powstała nadwyżka w wysokości 1.101.507,24 zł, przy deficycie planowanym na poziomie 185.819,75 zł.

Nadwyżka w kwocie 365.647,11 zł wygenerowana została również przez Gminę na koniec I półrocza 2018 r.

W ocenie Ministra Finansów, wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej niewątpliwie jest znacząca i stanowi 0,47 % wydatków Gminy na 2018 r. i 0,65 % wydatków bieżących na 2018 r.

Niemniej rozchód środków w budżecie Gminy [...] związany z dokończeniem procedury legalizacji samowoli budowlanej w bieżącym roku budżetowym może mieć charakter czasowy.

Gmina [...]posiada zabezpieczenie prawne pokrycia opłaty legalizacyjnej. Sytuacja finansowa Gminy [...], jak i dokonane zabezpieczenia formalnoprawne, pozwalają na uregulowanie ustalonej opłaty legalizacyjnej w całości.

W ocenie Ministra Finansów okoliczności te wpływają na ocenę braku przesłanki ważnego interesu podatnika. Problemy, z którymi styka się Gmina [...]dotykają wiele jednostek samorządu terytorialnego na terenie kraju, które również przy ograniczonych możliwościach finansowych ponoszą swoje wydatki i regulują zobowiązania.

Konieczność poniesienia kosztów ww. opłaty nie stanowi wystarczającej podstawy do umorzenia opłaty legalizacyjnej. Nie przemawia również za umorzeniem opłaty legalizacyjnej nawet w części, twierdzenie że uiszczenie przez Gminę opłaty odbyłoby się kosztem wydatków bieżących, względnie ograniczeniem inwestycji, co w sposób pośredni wpłynęłoby na życie jej mieszkańców.

Sytuacja materialna i finansowa Gminy [...], nie daje podstaw do uznania, iż zapłata całości ustalonej opłaty legalizacyjnej zagrozi ważnym interesom podatnika. Ponadto umorzenie w całości lub w części tej należności wskazywałoby na przyzwolenie do działania naruszającego przepisy prawa, godząc w interes publiczny. W interesie publicznym leży, aby nakładane przez organy administracji publicznej kary i opłaty były realizowane, a uczestnicy procesu budowlanego nie byli pochopnie z nich zwalniani.

Ulga w postaci umorzenia w całości należności stanowi wyjątek od zasady płacenia danin publicznych.

W ocenie organu odwoławczego za umorzeniem w całości lub w części opłaty nie przemawia także interes publiczny.

Możliwości płatnicze Gminy [...]wskazują, że jest w stanie zapłacić ww. opłatę legalizacyjną.

Gmina [...]wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Finansów odmawiającą umorzenia w całości lub w części opłaty legalizacyjnej w kwocie 200.000 zł.

Zaskarżanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

1. prawa procesowego, to jest :

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak kompleksowej oceny materiałów dowodowych zebranych w sprawie mające wpływ na treść decyzji tj. pominięcie okoliczności związanych z powstaniem obowiązku zapłaty opłaty legalizacyjnej.

- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów, mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy

2. przepisów prawa materialnego to jest art. 67a § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 49c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię.

Domagała się zmiany decyzji przez umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Minister Finansów odniósł się w zasadzie wyłącznie do interesu podatnika rozumianego jako jego sytuacja ekonomiczna.

Przedstawioną analizę ważnego interesu podatnika wraz z jego sytuacją ekonomiczną, należy uznać za iluzoryczną. W przypadku gminy, sytuacja ekonomiczna nigdy nie będzie aż tak zła, żeby stanowić przesłankę ważnego interesu podatnika.

Z uzasadnienia wynika, że skoro nie było żadnej klęski żywiołowej to w przypadku gminy nie może być mowy o wystąpieniu ważnego interesu podatnika.

Organy obu instancji posłużyły się czysto matematycznymi wyliczeniami, pomijając aspekt społeczny oraz okoliczności powstania obowiązku zapłaty opłaty legalizacyjnej.

Nie jest sprawiedliwe, żeby w sytuacji gdy jednostki Skarbu Państwa realizowały inwestycje dla dobra lokalnej społeczności, obciążać Gminę (po przejęciu inwestycji zgodnie z przepisami prawa) konsekwencjami finansowymi nieprawidłowości w działaniu jednostek Skarbu Państwa.

Rozpatrując interes podatnika organy oceniły go w sposób charakterystyczny dla osób fizycznych lub przedsiębiorców, natomiast nie uwzględniły odmienności w funkcjonowaniu gminy jako podatnika oraz okoliczności powstania samowoli budowlanej i naliczenia przedmiotowej opłaty legalizacyjnej.

Stosownie do wyroku NSA z dnia 23.08.2018r., sygn. akt II FSK 1387/17: " w przypadku umorzenia opłaty legalizacyjnej przy ocenie ważnego interesu podatnika i interesu publicznego należy mieć ponadto na uwadze cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu tej regulacji, a jakim było niewątpliwie umożliwienie zmniejszenia lub niepobierania opłaty (określonej w przepisach w sztywnej wysokości), gdy jej pobranie w całości lub w części kłóciłoby się z zasadami słuszności i sprawiedliwości społecznej.''

Ocena materiału dowodowego, dokonana przez Ministra Finansów była wybiórcza i niepełna. Organy skupiły się tylko na ustaleniu wysokości dochodów, wydatków oraz innych danych budżetowych.

Nie rozważono, że skarżąca nie dokonała żadnej samowoli, a jedynie nabyła od skarbu państwa sieć wodociągową wybudowaną zgodnie z pozwoleniem na budowę. Stanowiło to naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Naruszono też art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów, mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Skarżąca wskazała, że jej udział w spółce [...] sp. z o.o., nie służy osiąganiu zysków, lecz stanowi konieczność z uwagi na brak własnego przedsiębiorstwa wodociągowego i brak możliwości samodzielnego inwestowania w infrastrukturę wodociągową i kanalizacyjną

Organ wskazując na brak interesu podatnika powołał m.in. zabezpieczenie gminy, polegające na możliwości dochodzenia poniesionej opłaty legalizacyjnej od Agencji Nieruchomości Rolnych tj. obecnie KOWR, przy czym słusznie zauważył, że być może nie nastąpi to szybko.

Nie przewidział jednak kosztów tego postępowania, które poniesie społeczeństwo, albowiem będą one miały swoje źródło w finansach publicznych.

Gmina zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 67a § 1 pkt 3 ordynacji podatkowej, poprzez uznanie iż nie została spełniona przesłanka "interesu publicznego". Przesłanki interesu publicznego i ważnego interesu podatnika, nie są wobec siebie konkurencyjne, ani też żadna z nich nie może być uznana za ważniejszą (wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II FSK 510/11, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 667/09.)

Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną

Skarga okazała się bezzasadna.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , postanowieniem nr [...]z dnia [...]maja 2018 r., ustalił wobec Gminy [...]obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 200.000 zł, z tytułu samowolnie wykonanych nowych odcinków sieci wodociągowej, w [...]przy ul. [...]i ul. [...].

Gmina [...]złożyła do Wojewody [...]wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej w kwocie 200.000 zł. Wniosek umotywowała ważnym interesem własnym oraz ważnym interesem publicznym.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), który stanowi, że organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Decyzja w przedmiocie ulgi w spłacie należności publicznoprawnej ma charakter uznaniowy, tzn. pozostawia organowi stosującemu prawo pewien zakres luzu decyzyjnego.

W ocenie Sądu podejmując decyzję w niniejszej sprawie, Minister Finansów dokonał prawidłowej oceny faktów i dowodów zgromadzonych w toku postępowania oraz wyjaśnił okoliczności decyzji odmownej, w kontekście przesłanek udzielenia ulgi w spłacie należności.

W sytuacji braku ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego, organ zobowiązany był do odmowy udzielenia ulgi. Wymaga podkreślenia, że uznaniowy charakter rozstrzygnięcia nie oznacza dowolności, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Umorzenie jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie należności publicznoprawnych.

W orzecznictwie wskazuje się, że za "ważny interes podatnika" należy uznać zarówno taką sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych nie jest on w stanie spłacić należności podatkowych, jak i normalną sytuację ekonomiczną podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych dochodów, wydatków, możliwości spłaty innych zobowiązań finansowych.

Organ, prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 67a § 1 ordynacji podatkowej, ustala więc czy z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów wynika jego ważny interes, tj. czy zaszły nadzwyczajne zdarzenia losowe lub wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej, uzasadniającej odstąpienie od obowiązku uiszczenia należności.

Ponadto przyjmuje się, że aby można było mówić o "ważnym interesie podatnika" na gruncie konkretnego stanu faktycznego, wnioskodawca musiałby wykazać, że uiszczenie opłaty mogłoby spowodować zachwianie podstaw jego egzystencji, a nie tylko skutkować trudnościami.

Z kolei za "interes publiczny" należy uznać respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W tak pojmowanym interesie mieści się dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w całości i terminowo, dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność ochrony dochodów państwa oraz możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych.

W ocenie Sądu nie można organom obu instancji zarzucić dowolności oceny stanu majątkowego Gminy [...] . Organy dokładnie ustaliły sytuację finansową skarżącej z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności. Analiza przeprowadzona w tym zakresie nie daje podstaw do przyjęcia, iż zaszły okoliczności uzasadniające przyznanie ulgi w postaci żądanego umorzenia należności.

Z chwilą w której opłata legalizacyjna została ustalona postanowieniem właściwego organu, stała się zobowiązaniem publicznoprawnym. Nie podlega wprawdzie egzekucji administracyjnej, co jest jej cechą specyficzną, bowiem jej uiszczenie leży wyłącznie w gestii podmiotu zobowiązanego (może on ją uiścić jako warunek skutecznej legalizacji, bądź też nie i w konsekwencji wykonać nakaz rozbiórki jaki zostanie orzeczony).

Nie jest jednak tak, iż organy odpowiedzialne za pobranie tej opłaty mogą traktować ją jako zobowiązanie publiczno-prawne o mniej istotnym charakterze, bądź wymagalne w nieco mniejszym stopniu. Organ uwzględnił i wyważył skutki ewentualnego braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej i wpływu takiego działania na interes publiczny, a także zestawił to z potrzebami podmiotu wnioskującego o umorzenie.

Pomimo oczywistej użyteczności samowolnie we fragmentach wybudowanej infrastruktury wodociągowej, oraz faktu że Gmina jest następcą prawnym samowolnego inwestora, to słuszna była ocena organów, iż nie zachodzą podstawy do umorzenia opłaty w żądanym zakresie (tj. w części albo całości).

Poddana analizie sytuacja finansowa Gminy [...], umożliwia spłatę należności publiczno-prawnej. Także w aspekcie zabezpieczeń formalnoprawnych dokonanych na mocy umów z Agencją Nieruchomości Rolnych, osiągane dochody i ponoszone wydatki, pozwalają na zapłatę ciążącego na Gminie zobowiązania bez znaczących, negatywnych skutków ekonomicznych.

Nie jest tak, że celowość umorzenia opłaty legalizacyjnej można uzasadniać wyłącznie błędami poprzednika prawnego, za które nie musi ponosić konsekwencji obecny właściciel.

Zdaniem Sądu, organy dokonały właściwej wykładni art. 67a § 1 pkt 3 ordynacji podatkowej. Uiszczenie opłaty (w okolicznościach faktycznych szeroko wyjaśnionych w decyzjach) nie leży poza możliwościami płatniczymi skarżącej.

Reasumując, stwierdzić należy, że Sąd podziela w całości wnioski organów wynikające z rzetelnej analizy przesłanek umorzenia należności publicznoprawnej.

Organy dokonały prawidłowej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy, a wydając rozstrzygnięcia nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego.

Ustalone w sprawie okoliczności nie stanowią dostatecznej i wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji o umorzeniu opłaty legalizacyjnej oczekiwanej przez skarżącą Gminę.

W przedmiotowym postępowaniu nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.