Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2812/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134 w zw. z art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 20 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K., D.P., J.M., J.W., B.C., A.J., J.G., A.C., S.C., N.F., I.A., D.K., K.L. i Wspólnoty Mieszkaniowej w Warszawie "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 263/15 w sprawie ze skargi M.K., D.P., J.M., J.W., B.C., A.J., J.G., A.C., S.C., N.F., I.A., D.K., K.L. i Wspólnoty Mieszkaniowej w Warszawie "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie solidarnie na rzecz M.K., D.P., J.M., J.W., B.C., A.J., J.G., A.C., S.C., N.F., I.A., D.K., K.L. i Wspólnoty Mieszkaniowej w Warszawie "[...]" kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2014 r., nr ...

w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia 26 maja 2014 r., nr ..., po rozpatrzeniu wniosku H. Marii G. z dnia 22 czerwca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. G. ozn. hip. "Nieruchomość w m. st. Warszawie N ...", na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, dalej jako: "dekret"), ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego łącznie 0,22 części gruntu zabudowanego o pow. 670 m2, położonego w Warszawie przy ul. G., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr ... z obrębu ...., uregulowanego w księdze wieczystej Nr ..., na rzecz J. P. G., E. B. G. i A. M. K..

Powyższą decyzję skierowano do osób będących następcami prawnymi przeddekretowych właścicieli nieruchomości. Prezydent m. st. Warszawy przesłał ww. decyzję do wiadomości również Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. G. (dalej jako: "Wspólnota Mieszkaniowa").

Odwołania od powyższej decyzji złożyli właściciele lokali mieszkalnych w budynku przy ul. G. w Warszawie oraz Wspólnota Mieszkaniowa.

Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, na zasadzie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania jako złożonego przez podmiot, który nie posiada legitymacji do takiego działania. Kolegium uznało, że w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu biorą udział tylko następcy prawni byłych właścicieli. Właściciel gruntu, będący jednocześnie organem administracji publicznej, rozstrzyga tylko o tym gruncie - tu o części działki nr ... - którym dysponuje. Zdaniem organu II instancji, osobom które złożyły odwołanie, nie przysługuje prawo rzeczowe do tej części nieruchomości, o której rozstrzyga zaskarżona decyzja. Organ odwoławczy podkreślił, że jedynie legitymowanie się przez dany podmiot prawem o charakterze rzeczowym pozwala na uznanie go za stronę postępowania prowadzonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu.

Skargę na to postanowienie wnieśli M. K., D. P., J. M., J.W., B. C., A. J., J.G., A. C., S. C., N. F. - R., I. A. - K., D. K. i K. L. – B. - właściciele lokali mieszkalnych w budynku przy ul. G. w Warszawie oraz Wspólnota Mieszkaniowa (dalej jako: "skarżący"). Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 7 ust. 2 dekretu, przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego

w trybie tego przepisu biorą udział tylko następcy prawni byłych właścicieli, zaś właściciele lokali mieszkalnych oraz Wspólnota Mieszkaniowa nie mają przymiotu strony;

- art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że Wspólnota Mieszkaniowa nie jest stroną w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest

- art. 28 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że zarówno właściciele lokali mieszkalnych położonych w budynku przy ul. G., jak i Wspólnota Mieszkaniowa nie są stroną w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu;

- art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz brak dokonania wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i dokonania jego oceny z pominięciem istotnej części tego materiału tj. treści księgi wieczystej nr WA2M/00039188/4 stanowiącej o prawach odrębnej własności lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku mieszkalnym przy ul. G. w Warszawie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, we wskazanym na wstępie wyroku oddalającym skargę, uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie odnośnie do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania właścicieli lokali mieszkalnych oraz Wspólnoty Mieszkaniowej. Przyjął, że stronami postępowania w sprawie rozpoznania wniosku dekretowego - na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu - jest właściciel lub jego następcy prawni oraz osoby legitymujące się tytułem prawnorzeczowym do gruntu. Podał, że w aktach sprawy znajduje się informacja

z ewidencji gruntów według stanu na dzień 29 listopada 2013 r. oraz informacja

z kartoteki budynków według stanu na dzień 7 marca 2014 r. Z dokumentów tych wynika, że w budynku przy ul. G. zostało sprzedanych 18 lokali mieszkalnych o numerach ... wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste udziału wynoszącego łącznie 0,78 części gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr ... W aktach sprawy znajduje się również ostateczna decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 18 marca 2014 r., Nr ... rozstrzygająca o przysługującym właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych nr ... udziale w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę Nr ... W postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną z 18 marca 2014 r. właściciele lokali mieszkalnych zostali uznani za stronę. Właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych nr ... stanowiących działkę ewidencyjną Nr ... nie wykazali natomiast, że posiadają jakiekolwiek udziały w prawie wieczystego użytkowania, przyporządkowane do powołanych wyżej wyodrębnionych lokali mieszkalnych, w części, która została rozstrzygnięta decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 26 maja 2014 r.

Za słuszne Sąd I instancji uznał również stanowisko Kolegium odmawiające Wspólnocie Mieszkaniowej przymiotu strony postępowania administracyjnego. Z decyzji wydanej wskutek rozpatrzenia wniosku dekretowego nie wynikają bowiem dla Wspólnoty Mieszkaniowej jakiekolwiek uprawnienia bądź obowiązki natury prawnoadministracyjnej. Wspólnota Mieszkaniowa nie jest właścicielem lokali ani użytkownikiem wieczystym gruntu położonego przy ul. G.. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd jest jedną (poza dzierżawą, najmem i użyczeniem) z prawnych form władania nieruchomościami publicznymi i dotyczy wyłącznie władania nimi przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podkreślił, że trwały zarząd to prawna forma władania nieruchomością. Wbrew stanowisku Wspólnoty, czynności polegające na zarządzaniu nieruchomością wspólną nie kreują prawa trwałego zarządu, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem, odwoływanie się przez Wspólnotę Mieszkaniową do instytucji trwałego zarządu uznać należało za całkowicie nieuprawnione. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w sposób wyczerpujący wyjaśniło stan faktyczny sprawy, a swoją ocenę oparło na całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym na treści księgi wieczystej stanowiącej o prawach wynikających odrębnej własności lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. G. w Warszawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł pełnomocnik skarżących, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności aktów administracyjnych i nieuchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia oraz nieorzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji przyznającej prawo do udziału 0,22 w prawie użytkowania wieczystego gruntu przy ul. G. Warszawie, podczas gdy udział przysługujący na rzecz m. st. Warszawy w tej nieruchomości wynosi nie 0,220, ale 0,217, co powoduje, iż decyzja Prezydenta m.st. Warszawy przyznała prawo użytkowania wieczystego w części nieruchomości, która jest już przedmiotem prawa użytkowania wieczystego przysługującego innym podmiotom tj. skarżącym, na podstawie umowy cywilnoprawnej tj. art. 232 k.c., co z kolei powoduje, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (wkracza w sferę stosunków cywilnoprawnych), a także czyni tę decyzję niewykonalną w dniu wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały.

W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, określone powyżej, z ostrożności procesowej autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 151 p.p.s.a w zw. z 134 k.p.a. i art. 127 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i uznanie, iż wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia o niedopuszczalności odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a., z uwagi na brak posiadania przez skarżących statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art.127 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, nie narusza przepisów, podczas gdy skarżącym zgodnie z treścią księgi wieczystej przysługuje prawo rzeczowe w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu w postaci prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości objętej decyzją organu I instancji tj. w wysokości 0,003 udziału, co oznacza, iż skarżący są uprawnieni do bycia stroną postępowania administracyjnego oraz mają interes prawny w występowaniu w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony zgodnie z art. 28 k.p.a. i zwalczaniu decyzji w drodze postępowania administracyjnego w zakresie naruszającym ich prawa i interesy;

- art. 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a. w z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na nieuchyleniu przez Sąd decyzji organu

I instancji i postanowienia organu II instancji, poprzez nieuwzględnienie w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej okoliczności, iż akty te zostały wydane przez organy administracji bez zebrania i dokładnego rozważenia pełnego materiału dowodowego, bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli, bez zebrania

i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i w konsekwencji dokonanie przez organy administracji oceny tego materiału z pominięciem istotnej jego części tj. treści księgi wieczystej WA2M/00039188/4 wskazującej, iż suma udziałów

w nieruchomości wspólnej należąca do skarżących wynosi 0,783 części, a zatem wielkość udziału przysługująca na rzecz m. st. Warszawy wynosi 0,217, a nie 0,22;

- art. 151 w zw. z art. 62 pkt 1, art. 106 § 3 i art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd skompletowania dowodów oraz nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających i zamknięcie rozprawy mimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy

i rozważenia istotnych wątpliwości dotyczących ustalenia wysokości udziałów skarżących i m. st. Warszawy w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. G. w Warszawie, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi;

- art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli skutkujące wydaniem wyroku nieodpowiadającego wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze w zakresie błędnego ustalenia przez organ I instancji wysokości udziału w nieruchomości przysługującego na rzecz m.st Warszawy.

2. przepisów prawa materialnego:

- art. 31 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu i art 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu prawa do równego traktowania przez władze publiczne i naruszeniu prawa do równej ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych poprzez uznanie, iż

w przedmiotowym stanie faktycznym skarżącym nie przysługuje status strony

w postępowaniu administracyjnym pomimo, iż skarżący mają w przedmiotowym stanie faktycznym interes prawny i prawo rzeczowe w wysokości 0,003 do nieruchomości objętej decyzją organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy( pkt 2).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu wskazanych wyżej podstawach. Przy czym na uwzględnienie zasługiwał jedynie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c )p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że osoby, które nabyły odrębną własność lokali w budynku usytuowanym na przedmiotowym gruncie (działka nr ... przy ul. ...) z prawem użytkowania wieczystego tego gruntu w proporcjonalnej wielkości do nabytego prawa ,własności lokalu, nie są legitymowane do udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu, tj. z wniosku następców prawnych właścicieli przeddekretowych o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu tej samej działki.

Zważyć należy, że podstawą procedowania w sprawie był wniosek z 22 czerwca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu stanowiącego obecnie działkę nr ... Wniosek dotyczył całej działki. Rozpatrzenie tego wniosku organ I instancji rozbił na dwa etapy. W pierwszej kolejności ustalił w decyzji z dnia 18 marca 2014 r., że w budynku przy ul. ..., stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności, zostały sprzedane lokale mieszkalne wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste udziału w gruncie. Organ zsumował te udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntu, przysługujące właścicielom lokali mieszkalnych i w tym zakresie odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawców, wyjaśniając, że właściciel przeddekretowy nieruchomości nie może nią dysponować w zakresie uprawnień użytkownika wieczystego. Na tym etapie dopuszczono do udziału w postępowaniu właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych Następnie organ I instancji wydał kwestionowaną decyzję z dnia 26 maja 2014 r., w której rozstrzygnął o udziale w prawie użytkowania wieczystego tego samego gruntu, jaki uznał za wolny od uprawnień innych podmiotów. Przyjął w związku z tym, że skoro rozpatrywany udział jest wolny od jakichkolwiek roszczeń, to interes prawny w rozstrzygnięciu o prawie użytkowania wieczystego tego udziału przysługuje tylko wnioskodawcom. Takie stanowisko podzielił następnie organ II instancji oraz Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego poglądu. Nie może bowiem ujść uwadze, że sprawa, mimo dokonanego przez organ jej podziału, nadal dotyczy prawa użytkowania wieczystego jednej i tej samej nieruchomości, co do której prawo użytkowania wieczystego przysługuje także skarżącym. Przy czym oczywistym jest, że w przypadku wyodrębnienia odrębnej własności lokali, właścicielowi takiego lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokalu. W rozpoznawanej sprawie właściciele lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym na gruncie nieruchomości, stali się współwłaścicielami części budynku i urządzeń oraz - w określonej części ułamkowej - użytkownikami wieczystymi gruntu. Powstałe udziały w prawie użytkowania wieczystego nie są wyodrębnione fizycznie. Skoro właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych przysługuje prawo rzeczowe do gruntu objętego wnioskiem, w postaci udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu, który nie jest wyodrębniony, to każdy z tych podmiotów ma legitymację procesową do uczestniczenia w postępowaniu rozstrzygającym o prawie do tej samej nieruchomości. W wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2724/14 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanym w podobnej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco argumentował, że brak jest dostatecznego uzasadnienia dla zaakceptowania stanowiska, iż w postępowaniu dotyczącym stanu prawnego określonej nieruchomości mogłyby brać udział jedynie osoby, które roszczą sobie w stosunku do niej określone prawa, a z drugiej strony, nie mogłyby brać w nim udziału osoby, którym takie prawa już przysługują, choć na innej podstawie prawnej, gdyż pogląd taki byłby sprzeczny z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa i równości w ochronie praw majątkowych (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia z 24 kwietnia 2008 r., sygn. I OSK 264/08 i z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 508/14, akcentując przy tym, że obowiązujące prawo na podstawie art. 140 § 1 kc w równym stopniu chroni zarówno interesy dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich, dochodzących w postępowaniu administracyjnym roszczeń dekretowych jak i osób, które w późniejszym czasie nabyły od Skarbu Państwa własność nieruchomości. Uwzględniając powyższe, nie może mieć znaczenia dokonane przez organ I instancji rozdzielenie sprawy na dwa etapy i ustalenie odmiennego kręgu stron postępowania dla każdego z tych etapów, wynikające z przekonania organu, że kwestionowana decyzja rozstrzyga o udziale, którym może swobodnie dysponować, skoro prawa do tej samej nieruchomości gruntowej przysługują również skarżącym.

Przypomnieć należy, że początkowo w sprawach dotyczących gruntów warszawskich wyjaśnienia wymagała jedynie kwestia prawnego statusu najemcy lokalu jako strony postępowania nadzorczego i kwestię tę rozstrzygnięto uznając, że najemca lokalu nie jest stroną takiego postępowania. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. I OSK 427/05 oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 września 2011 r., sygn. I SA/Wa 630/11 i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja właściciela wyodrębnionego lokalu, który ma roszczenie o ustanowienie określonego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowoadministarcyjnego, właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych i jednocześnie współużytkownicy wieczyści gruntu, na którym budynek został wzniesiony, są – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – stroną w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 dekretu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 798/10, z dnia: 9 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1904/14, z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2005/14, 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 508/14, z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2055/13), ale stanowisko to odnosi się tylko do właścicieli lokali będących użytkownikami wieczystymi gruntu. Zasada ta nie przekłada się jednak na wspólnotę mieszkaniową, utworzoną na podstawie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). W myśl art. 6 tej ustawy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Jej uprawnienia sprowadzają się zaś tylko do zarządzania i administrowania nieruchomością wspólną (art. 1 ust. 1 i art. 18 i nast. cyt. ustawy). Wspólnota mieszkaniowa ma zatem jedynie stosowne uprawnienia związane z budynkiem, a nie z gruntem. Nie legitymuje się żadnym tytułem prawnorzeczowym do gruntu nieruchomości podczas, gdy wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu dotyczy właśnie gruntu takiej nieruchomości. Z tej przyczyny orzecznictwo sądowoadministarcyjne nie przyznaje wspólnocie mieszkaniowej statusu strony w sprawach dotyczących tzw. gruntów warszawskich (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 691/09 LEX nr 595475, jak i powołany wcześniej wyrok z dnia 8 stycznia 2016 r.). Pogląd ten podziela również skład orzekający w tej sprawie.

Podkreślić należy, że stroną postępowania dotyczącego objętej wnioskiem nieruchomości jest każdy podmiot, któremu obecnie przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Wynika to z faktu, że właściciele lokali są jednocześnie właścicielami części wspólnych budynku i urządzeń oraz współużytkownikami wieczystymi gruntu, co do którego zgłoszono roszczenia dekretowe, a zarazem ich prawa mogą być przeszkodą do zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli dekretowych. W rozpoznawanej sprawie zaś skarżący kwestionują ( zasadnie bądź niezasadnie) wysokość udziału ustalonego na rzecz wnioskodawców. Pozbawienie ich w takiej sytuacji prawa strony uniemożliwiłoby dochodzenie prawdy materialnej.

Wyjaśnić należy również, że użytego w art. 28 k.p.a. sformułowania, iż "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" nie można interpretować wąsko i badać jedynie związku sytuacji danego podmiotu z przepisem stanowiącym podstawę materialnoprawną do wydania decyzji konkretnej treści, ale należy uwzględniać relacje przyczynowo - skutkowe, do których doprowadzić może ostatecznie wydana decyzja. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie taka właśnie sytuacja zachodzi.

Wbrew jednak stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie miał obowiązku ustalać, jaki rzeczywiście udział w prawie użytkowania wieczystego działki nr 38, przysługuje następcom prawnym właścicieli przeddekretowych. Sąd ten nie mógł w ogóle badać legalności decyzji organu I instancji, bowiem przedmiotem zaskarżenia było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Unormowanie to zakreślało granice sprawy, poza które sąd administracyjny nie mógł wykroczyć w swych ocenach. Wynika to z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. "Granice sprawy" w rozumieniu tego przepisu wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1622/14, z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2737/13, z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 380/14, czy z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 289/14, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym Sąd I instancji uprawniony był jedynie zbadać, czy rzeczywiście art. 134 k.p.a. mógł mieć w sprawie zastosowanie i czy zasadnie organ II instancji odmówił skarżącym przymiotu strony w postępowaniu dekretowym, co stanowiło formalną przeszkodę do rozpoznania sprawy na skutek wniesionego przez skarżących odwołania. Dopiero uchylenie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania pozwoli organowi II instancji przejść do oceny merytorycznych aspektów sprawy. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu w tym zakresie, gdyż uprawniony jest wyłącznie do oceny legalności działania organu. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Potwierdza to też treść art. 3 § 1 p.p.s.a. Na zasadzie tych przepisów obowiązek dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego spoczywa na organie orzekającym. Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym, sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu spraw i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych, orzeka natomiast na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa. Jeżeli organ ograniczy zbadanie sprawy tylko do pewnych jej aspektów, to kontrola legalności decyzji może objąć tylko ten obszar. Dlatego bezpodstawnie skarżący kasacyjnie zarzucają Sądowi I instancji zaniechanie przeprowadzenia dowodów i oceny pełnego materiału dowodowego.

Należy wyjaśnić, że stosownie do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona, czyli przymiot strony jest niezwykle istotny. Ponieważ jednak interes prawny wynika z prawa materialnego, to nie jest, co do zasady, możliwe by został ustalony już na etapie postępowania wstępnego. Dlatego w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W rozpoznawanej sprawie taka oczywistość nie zachodzi, co wynika z wcześniejszych rozważań. Zauważyć należy przy tym, że w sytuacji, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego się, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się – umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stanowisko takie jest ugruntowane w doktrynie i judykaturze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, , z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1192/09 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012, str. 506 -507). Nieprawidłowości tej nie dostrzegł Sąd I instancji, przy czym wobec rozstrzygnięcia, że skarżący mają legitymację procesową w sprawie, organ II instancji będzie zobowiązany do rozpoznania sprawy na nowo w jej całokształcie, zgodnie z wymogami art. 15 k.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieodniesienia się w uzasadnieniu wyroku do części zarzutów podniesionych w skardze. Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, z jakiego powodu wydał konkretny rodzaj orzeczenia. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. byłby skuteczny także wtedy, gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwalała na jego kontrolę kasacyjną (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 443/14, z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1733/14 i powołane w ich uzasadnieniach orzeczenia, dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja niewątpliwie jednak nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., uwzględniając zarówno ustalony w sprawie stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonego aktu oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W związku z tym powyższy zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji będzie związany przedstawioną wykładnią.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.