Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2640/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1979/17 w sprawie ze skargi Spółdzielni "[...]" w W. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Spółdzielni "[...]" w W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r. IV SA/Wa 1979/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni [...] w W. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwala została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.".

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Po bezskutecznym wezwaniu Rady [...] do usunięcia naruszenia prawa skarżąca Spółdzielnia wniosła skargę na uchwałę Rady [...] w sprawi uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], domagając się stwierdzenie nieważności skarżonego aktu w całości z uwagi na naruszenie procedury uchwalania planu lub alternatywnie stwierdzenia nieważności skarżonego aktu w zakresie ustaleń dla wskazanych poniżej działek z obrębu [...] będących w użytkowaniu wieczystym lub współużytkowaniu skarżącej tj.

Dz. nr [...]-[...] - teren A1 MW § 31 ust. 1

Dz. nr [...]-[...]- teren A 59 MW/U-HA/KGw § 33 ust. 3

Dz. nr [...]-[...]- teren A 59 MW/U-HA/KGw § 33 ust. 3

Dz. nr [...]-[...]- teren A 59 MW/U-HA/KGw § 33 ust. 3

Dz. nr [...]-[...] - teren A 59 MW/U-HA/KGw § 33 ust. 3

Dz. nr [...]-[...]- teren A 59 MW/U-HA/KGw § 33 ust. 3

Dz. nr [...]-[...]- teren 54 KDD § 53 pkt 54

Dz. nr [...]część - [...]- teren A 123 U-S/U-K § 45 ust. 2

Dz. nr [...]- [...] - teren A 129 KGW § 48 ust. 1

Dz. nr [...]część - [...]- teren A 129 KGW § 48 ust. 1

Dz. nr [...]-[...]- teren A 32 MW/U-HA § 32 ust. 1

Dz. nr [...]–[...]– teren A 32 MW/U-HA § 32 ust. 1

Dz. nr [...]-[...]- teren A 32 MW/U-HA § 32 ust. 1

Dz. nr [...]-[...]- teren A 32 MW/U-HA § 32 ust. 1

Dz. nr [...]-[...]- teren A 32 MW/U-HA § 32 ust. 1

Dz. nr [...]-[...]- teren A 2 MW § 31 ust. 2

Dz. nr [...]-[...]-teren A 2 MW§ 31 ust. 2

Dz. nr [...]- [...]- teren A 2 MW § 31 ust. 2

Dz. nr [...]-[...]- teren A 2 MW § 31 ust. 2

Dz. nr [...]-[...] - teren A 2 MW § 31 ust. 2.

W uzasadnieniu i kolejnych pismach złożonych w sprawie Spółdzielnia przedstawiła argumenty na poparcie ww. wniosków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Spółdzielnia spełniła warunki formalne do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Zdanie Sądu Rada [...] dokonała ingerencji w posiadane przez Spółdzielnię prawo użytkowania wieczystego lub współużytkowania wieczystego, jednakże ingerencja ta nie przekraczała granic władztwa planistycznego. Sąd wyjaśnił przy tym, że na terenie tym zlokalizowane jest osiedle mieszkaniowe wybudowane w latach 70. XX wieku. Zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] uchwalony w 2009 r. na tym obszarze odnosił się do obszaru wcześniej już zagospodarowanego urbanistycznie.

Odnosząc się zaś merytorycznie do zarzutów skargi Sąd podniósł m.in., że:

1) Zdaniem Sądu określenie poszczególnych terenów może pozostawać w oderwaniu od granic własności. Działka nr [...]w zasadniczej części znajduje się w jednostce planistycznej A1MW, a w pozostałej (południowo-zachodni fragment) w jednostce A2MW. Uzasadnione jest stanowisko organu, że skoro na tym fragmencie działki nr [...] i na części działki nr [...] znajduje się obszar, na którym może zostać zlokalizowana nowa zabudowa kubaturowa, to uzasadnione było włączenie tego fragmentu działki nr [...] w teren A2MW. Ponadto wskaźniki zabudowy dla nowych inwestycji są zbliżone do tych, które określa jednostka urbanistyczna A2MW.

2) Teren A1MW jest terenem zainwestowanym istniejącą wysoką zabudową wielorodzinną. Zastane zagospodarowanie nakładało konieczność rozważenia lokalizacji optymalnych miejsc pod parkingi, w taki sposób, aby prawidłowo one funkcjonowały, jak również nie zaburzały istniejących kompozycji i zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, ponieważ bilansowanie miejsc parkingowych na terenie A1MW nie jest możliwe, to chcąc zapewnić miejsca parkingowe podmiotom dotychczas z nich korzystających, wprowadzono zapis § 31 ust. 1 pkt 5 umożliwiający bilansowanie miejsc parkingowych razem z parkingami przyulicznymi oraz terenem A59MW/U-HA/KGw, gdzie jest planowany parking wielopoziomowy, a obecnie znajduje się parking terenowy, z którego korzystają mieszkańcy pobliskich bloków.

3) Czytając łącznie wszystkie ustalenia planu (§ 2 pkt 24 uchwały, § 2 pkt 7 uchwały), zdaniem Sądu, widać, że przeznaczenie dopuszczalne jako funkcja uzupełniająca przeznaczenie podstawowe w danej jednostce planistycznej nie może przekraczać 20% powierzchni użytkowej zabudowy na każdej działce inwestycyjnej. Zatem zarzuty dotyczące braku określenia relacji między przeznaczeniem podstawowym i przeznaczeniem dopuszczalnym w jednostkach planistycznych: A1MW, A2MW, A59MW/U-HA/KGw, A123U-S/U-K, A32MW/U-HA, A129KGw są nieuzasadnione i przestrzeń nie została ukształtowana alternatywnie pod względem funkcjonalnym.

4) W § 33 ust. 3 dla terenu A59MW/U-HA/KGw przewidziano dla usług 25 miejsc parkingowych na każde 1000 m² powierzchni użytkowej. Zapis ten, w ocenie Sądu, nie jest sprzeczny z treścią § 29 ust. 1 pkt 3 uchwały, który przewiduje dla terenu usług handlu co najmniej 25 miejsc parkingowych na każde 1000 m² powierzchni użytkowej. Zapis "co najmniej 25" określa minimum tych miejsc, a zatem Sąd uznał, że może to być m. in. konkretnie 25 miejsc, ale nie mniej.

5) Z kolei w § 29 ust. 8 uchwały ustalono, że w przypadku likwidacji miejsc parkingowych, związanej z realizacją nowej zabudowy, dostęp dotychczasowych użytkowników parkingów terenowych do nowych miejsc parkingowych nie może być gorszy od dotychczasowego. Zapis ten wynika z faktu, że na dzień uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] wiele terenów, zlokalizowanych wśród istniejącej zabudowy wielorodzinnej było wykorzystywanych jako parkingi dla mieszkańców osiedli. Wprowadzenie w zapisach planu możliwości realizacji nowych inwestycji oraz określenie linii zabudowy może wiązać się z likwidacją miejsc parkingowych wykorzystywanych przez mieszkańców zabudowy. W związku z powyższym, zapis ten w przypadku realizacji nowej zabudowy miał na celu zapewnienie miejsc parkingowych podmiotom dotychczas z nich korzystających, bo należy pamiętać, że plan w zakresie terenu, który obejmuje skarga, dotyczy obszaru zabudowanego osiedlem mieszkaniowym w latach 70. XX wieku.

6) W ocenie Sądu, czytając łącznie zapisy planu z § 33 ust. 3 pkt 1a i § 29 ust. 3, 4, 5, 6 oraz czytając rysunek planu należy uznać, że na terenie jednostki terenowej A59MW/U-HA/KGw przewidziany jest publiczny parking kubaturowy w postaci budynku garażowego, który ma być zlokalizowany na obszarze oznaczonym symbolem parkingu podziemnego, co wskazuje rysunek planu. Jednocześnie na obszarze tej jednostki terenowej może być zrealizowany parking terenowy w obrębie linii zabudowy, które na rysunku planu są wskazane. Zatem nieuzasadniony jest zarzut skargi, że rysunek planu nie odpowiada treści planu i wyklucza możliwość realizacji parkingów terenowych, gdyż nie ma na rysunku planu miejsc wskazanych do ich realizacji.

7) Odnosząc się do zarzutu nieokreślenia renty planistycznej dla terenu A123, gdyż ustalono ja na poziomie 0%, Sąd wskazał, że prawidłowa wykładnia normy art. 36 ust. 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stawka renty planistycznej musi mieścić się w przedziale < 0% i <= 30%, przy czym można dopuścić brak orzekania w przedmiocie takiej stawki, w sytuacji, w której z pewnością można stwierdzić, iż uchwalenie miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem. Dla terenu A123U-S/U-K przeznaczonego pod usługi sportu, rekreacji i kultury wysokość stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości ustalono na 0%. Jest to uzasadnione, jak wskazuje organ, specyfiką przeznaczenia. Ponieważ obecny sposób zagospodarowania tego terenu to zieleń wewnątrzosiedlowa z alejkami i placem zabaw dla dzieci, to przeznaczenie przewidziane w planie jest kontynuacją obecnej funkcji tego terenu.

8) W § 45 ust. 2 pkt 5 dot. terenu A123U-S/U-K dopuszczono bilansowanie miejsc parkingowych razem z parkingami przyulicznymi. Zdaniem Sądu, słuszne jest stanowisko organu, że teren A123U-S/U-K jest terenem zagospodarowanym, znajdującym się pomiędzy istniejącymi blokami. Umożliwienie bilansowania miejsc parkingowych razem z parkingami przyulicznymi może zmniejszyć degradację przestrzeni ogólnodostępnej. Dlatego też w celu ograniczenia ruchu kołowego i uniknięcia anektowania przez samochody kolejnych terenów zielonych umożliwiono bilansowanie miejsc parkingowych również z tymi, które znajdują się przy ulicach.

9) W § 32 ust. 2 pkt 5 dla terenu A32MW/U-HA przewidziano dla usług 25 miejsc parkingowych na każde 1000 m² powierzchni użytkowej. Zapis ten w ocenie Sądu nie jest sprzeczny z treścią § 29 ust. 1 pkt 3 uchwały. Zapis "co najmniej 25" określa minimum tych miejsc, a zatem może to być m.in. konkretnie 25 miejsc, ale nie mniej.

10) W § 32 ust. 1 pkt 5 lit. b dot. terenu A32MW/U-HA dopuszczono bilansowanie miejsc parkingowych razem z terenem A129KGw (planowany garaż wielopoziomowy). § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 590) dotyczy nowozagospodarowywanych działek budowlanych. Parkingów na starych osiedlach mieszkaniowych jest zdecydowanie za mało. Również niewiele jest terenów otwartych, które nadają się na taką funkcję. Taki stan wynika z projektowania osiedli w latach wcześniejszych i niedoszacowania ilości pojazdów. W konsekwencji w trakcie prac nad planem zastany stan nakładał konieczność rozważenia lokalizacji optymalnych miejsc pod parkingi w taki sposób, aby prawidłowo one funkcjonowały oraz nie zaburzały istniejących kompozycji i zagospodarowania przestrzennego Wobec powyższego bilansowanie miejsc parkingowych na terenie A32MW/U-HA nie jest możliwe. W celu zapewnienia miejsc parkingowych podmiotom dotychczas z nich korzystających konieczne było wprowadzenie ustalenia dotyczącego bilansowania miejsc parkingowych również na terenie A 129 KGw tj. terenie garaży kubaturowych.

11) Także i w § 31 ust. 2 pkt 5 lit. b dot. terenu A2MW dopuszczono bilansowanie miejsc parkingowych razem z parkingami przyulicznymi i terenem A 129 KGw (planowane parkingi). Zabudowa zlokalizowana na terenie A2MW jest terenem zainwestowanym zabudową wielorodzinną. Linie zabudowy w jednostce urbanistycznej A2MW umożliwiają wprowadzenie nowych inwestycji budowlanych tylko na niewielkim fragmencie terenu (południowy fragment dz. ew. nr [...] i [...]) natomiast w przeważającej części linie zabudowy odwzorowują stan istniejący i poprowadzone są po obrysach budynków. Organ wskazał również, że nie zawsze istnieje możliwość lokalizacji miejsc parkingowych na terenie działki inwestycyjnej.

12) W planie zdefiniowano m.in. pojęcie powierzchni biologicznie czynnej, nieprzekraczalnych linii zabudowy, wysokości budynku. W ocenie Sądu, dopóki definicja użyta w planie miejscowym mieści się w definicji ustawowej, to nie ma podstaw do uznania jej za wadliwą. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

13) Odnosząc się do parametru wysokości zabudowy, Sąd wskazał, że żaden przepis nie zakazuje dodatkowego określenia wysokości obiektu przez liczbę kondygnacji.

14) Zdaniem Sądu nie przekracza władztwa planistycznego zapis § 13 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym w ciągach ulic publicznych dla zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej i usługowej wprowadza się nakaz ujednolicenia wysokości gzymsów i pierwszej kondygnacji poprzez ich dostosowanie do zabudowy sąsiedniej. Zapis ten ma na celu harmonijne ukształtowanie przestrzeni w obszarze już zainwestowanym.

15) Nie przekracza władztwa planistycznego również zapis § 15 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 3 i 4 uchwały w zakresie dotyczącym ochrony zieleni. W planie miejscowym organ gminy upoważniony jest do urządzania i kształtowania terenów zieleni.

16) W § 19 uchwały określono zasady scalania i podziału nieruchomości. Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych na poziomie 350 m². Dla zabudowy wielorodzinnej i pozostałych terenów normy dotyczące minimalnej powierzchni działki budowlanej oraz szerokości frontu działki określono w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów poprzez zapis "nie określa się", co nie wykracza poza władztwo planistyczne.

17) Zapis § 10 ust. 1, który dla terenów oznaczonych symbolem MW, MW/U-HA i ZP nie zezwala na realizację ogrodzeń wewnętrznych między poszczególnymi działkami stanowiącymi odrębne nieruchomości, jeżeli znajdują się one w obrębie jednego terenu, wyznaczonego na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, nie przekracza władztwa planistycznego. Organ zasadnie wskazał, że zakaz ten został wprowadzony celowo z myślą o ochronie krajobrazu miejskiego, dostępności przestrzeni publicznych i zwiększenia atrakcyjni funkcjonalnej osiedli.

18) W § 20, § 21, § 22, § 23, § 24, § 25, § 26 uchwały zawarto ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej, które zgodne są z obowiązującymi przepisami prawa i pozostają w spójności z rysunkiem. Zarzuty skargi dotyczące systemu infrastruktury technicznej są tak ogólnie sformułowane, że wręcz niemożliwe do zweryfikowania.

19) Zdaniem Sądu nie narusza prawa okoliczność, że działka nr [...] znajduje się częściowo na obszarze przedmiotowego planu - ma funkcje parkingowe z usługami i oznaczenie A 129 KGw, a częściowo na obszarze planu dot. [...] – ma funkcję zieleni oznaczoną symbolem 5n ZP. Sam fakt różnych funkcji przypisanych tej działce w poszczególnych planach wskazuje na dopuszczalność jej podziału planistycznego.

20) Odnosząc się zaś do kwestii trybu sporządzenia miejscowego planu, Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem skarg do wojewódzkiego sądu administracyjnego i skarg kasacyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skarg na tę samą uchwałę, która została oddalona w całości lub części, jest związanie sądu orzekającego później dokonaną kontrolą zaskarżonego aktu pod względem zgodności prawem w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów, tj. przesłankami z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji rozpoznając kolejną skargę na wskazaną uchwałę, stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności uchwały mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej interesu prawnego skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając przedmiotową sprawę nie mógł zatem dokonać ponownej oceny zarzutów podnoszonych przez skarżącą, koncentrujących się wokół naruszenia procedury planistycznej, gdyż ta była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego pierwszej instancji i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółdzielnia, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznania skargi na rozprawie i zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego tj.:

1/ art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r, poz. 1845) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (Dz.U. z 2016 r., poz. 778) w zw. z art. 46 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017r., poz. 1405), poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd, że nie został naruszony interes prawny Spółdzielni, która to teza wynika ponadto ze stanowiska Sądu, że Sąd pozostaje związany oceną dokonaną w zakresie zgodności z prawem trybu postępowania w ramach procedury planistycznej, a wynikającą z wcześniejszego rozpoznania skarg, dotyczących tej samej uchwały, dotyczących jej zgodności z prawem w zakresie trybu postępowania, w sytuacji gdy w sprawach powołanych przez Sąd, nie były rozpatrywane zarzuty analogiczne do zarzutów, objętych skargą złożoną w niniejszej sprawie;

2/ art. 17 pkt 6 lit. a w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że nieprzeprowadzenie procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w trybie przepisów obowiązujących w chwili uchwalenia zaskarżonej uchwały, nie stanowiło naruszenia procedury sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3/ art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 13 i pkt 14 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że wprowadzenie do planu autopoprawek, zmieniających założenia planu miejscowego - sposób zagospodarowania terenu, z pominięciem wymogów proceduralnych, przewidzianych treścią powołanych wyżej przepisów, nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego (procedury pianistycznej);

4/ błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. (władztwo planistyczne - przekroczenie, przez organ, uprawnień wynikających z władztwa planistycznego) oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.w związku z:

a) § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie którego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że gmina ma prawo (§ 2 pkt 20 treści skarżonego planu definicja powierzchni biologicznie czynnej), w ramach władztwa planistycznego, zmodyfikować definicję legalną powierzchni biologicznie czynnej,

b) art. 15 ust. 2 i 3 oraz art. 1 ust 2 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie w jakim Sąd orzekł, iż nie jest przekroczeniem władztwa planistycznego określenie wysokości poprzez metry i dodatkowo liczbę kondygnacji,

c) art. 15 ust. 2 i 3 i art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 1, § 3 pkt 1 i 4, § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż nie jest przekroczeniem władztwa planistycznego nałożenie - bez podstawy prawnej - obowiązku ujednolicania wysokości gzymsów pierwszej kondygnacji, poprzez ich dostosowywanie do zabudowy sąsiedniej (§13 treści planu),

d) art. 15 ust. 2 i 3 i art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 1, § 3 pkt 1 i 4, § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż nie są przekroczeniem władztwa planistycznego ustalenia zawarte w § 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, 3 i 4 planu, dotyczące ochrony zieleni,

e) art. 15 ust. 2 i 3 i art. 1 ust. 2 u.p.z.p., § 1, § 3 pkt 1 i 4 oraz § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż nie są przekroczeniem władztwa planistycznego ustalenia zawarte w § 17 pkt 1 treści planu, dotyczące zakazu lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisk,

f) art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż w ramach władztwa planistycznego dopuszczalne jest "nie określenie" w planie obowiązkowych elementów planu;

g) art. 15 ust. 2 i 3 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz § 1, § 3 pkt 1 i 4 oraz § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie w jakim Sąd orzekł, iż nie są przekroczeniem władztwa planistycznego ustalenia zawarte w § 10 ust. 1 treści planu, dotyczące zakazu realizacji ogrodzeń pomiędzy działkami znajdującymi się w obrębie jednego terenu planistycznego,

h) nieustosunkowanie się Sądu, w treści uzasadnienia, do zarzutu sformułowanego w punkcie 5.16 skargi,

i) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie w jakim Sąd orzekł, iż granice wskazane na rysunku planu pokrywają się z opisem granic w treści planu oraz że granice planu mogą nie uwzględniać działek ewidencyjnych,

j) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim Sąd nie uwzględnił zarzutu, iż zagospodarowana działka ewidencyjna nr [...]znalazła się na dwóch terenach planistycznych,

k) art. 15 ust 2 i 3 u.p.z.p. oraz § 3 pkt 4 i § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie w jakim Sąd orzekł, iż nie są przekroczeniem władztwa planistycznego ustalenia zawarte w § 29 ust 8 treści planu, nakazujące odtwarzanie na terenie A59 miejsc parkingowych dla dotychczasowych użytkowników w sytuacji realizacji nowej zabudowy,

l) art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., w zakresie w jaki Sąd uznał, iż ustalenie, że renta planistyczna w planie ustalona na poziomie 0% wypełnia dyspozycję art. 15 ust. 2 zawierającego obowiązkowe elementy planu miejscowego;

II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj.:

1) art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 46 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 3 października 2008 r. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie polegającym na uznaniu, że sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z pominięciem procedury przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, nie stanowi przesłanki, do stwierdzenia nieważności planu,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia do zaskarżonego wyroku podstawy prawnej nieuwzględnienia zarzutów Skarżącej, co do których nie zostało jednocześnie wskazane, że Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej, iż zarzuty te pozostawały uzasadnione zarzutem przekroczenia władztwa planistycznego, to jest:

a) art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie w jakim Sąd orzekł, iż gmina w ramach władztwa planistycznego ma prawo wprowadzać funkcje alternatywne na terenach planistycznych (§ 23 i 24 treści planu)

b) § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że definicja legalna wysokości budynku znajdująca się w przywołanym rozporządzeniu jest tożsama z definicją stworzoną przez gminę w skarżonym akcie (§ 2 pkt 33 treści planu),

c) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim Sąd orzekł, iż w planie nie musiała zostać określona definicja wysokości budowli (tj. innych obiektów niż budynki);

d) art. 15 ust. 2 i 3 i art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a) i lit. c) rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim Sąd orzekł, że plan wypełnia przywołane przepisy ustawy i rozporządzenia w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i systemów infrastruktury technicznej,

e) art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (ład przestrzenny), w zakresie w jakim Sąd pominął w uzasadnieniu wyroku odniesienie się do zarzutu sformułowanego w punkcie 7.3 skargi.;

3) art. 174 § 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

a) w zw. z § 33 ust. 3 pkt 1 ppkt a) oraz art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez to, że Sąd nie wyszedł poza zakres skargi i nie zauważył, iż dla terenu A59 MW/U-UH/KDw zdefiniowano w planie tak funkcję podstawową (§ 33 ust. 3 pkt 1 ppkt a treści planu), że de facto umożliwiono alternatywne wykorzystanie terenu w rampach funkcji podstawowej, co jest sprzeczne z zasadą ładu przestrzennego,

b) w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy u.p.z.p. przez to, iż Sąd mając obowiązek wyjść poza zakres skargi w ramach interesu prawnego skarżącej nie dostrzegł, że występuje niezgodność pomiędzy funkcją ustaloną w planie - funkcja parkingowa (teren A 129 KGw), a funkcją przewidzianą w studium dla terenu M1.30 (działka nr [...]).

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, mimo że zdecydowana większość jej zarzutów okazała się nieusprawiedliwiona.

Za nieusprawiedliwiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, sformułowany w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej. Naruszenie w tym zakresie Spółdzielnia łączy z wadliwym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że Sąd ten w związku z tym, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem skargi do sądów administracyjnych nie mógł badać zarzutów skargi dotyczących procedury planistycznej. W tym zakresie Spółdzielnia wskazała na brak wypowiedzi sądów co do naruszeń dotyczących procedury środowiskowej.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że poza sporem jest, iż przedmiotowa uchwała była już kontrolowana przez sądy administracyjne ze skarg innych podmiotów.

W orzecznictwie wskazuje się że w takiej sytuacji jak niniejsza, konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na tę samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później dokonaną kontrolą zaskarżonego aktu pod względem zgodności prawem w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów, tj. przesłankami z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. A zatem stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności uchwały mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej interesu prawnego skarżących, co trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 19.04.2012 r. II OSK 509/12). Nadto, niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji przeanalizował kwestię poddania projektu planu procedurze strategicznej odziaływania na środowisko, wskazując końcowo, że przeprowadzona procedura była wystarczająca dla zagwarantowania prawnie chronionych wartości przyrodniczych i dotyczących ochrony środowiska. Sąd dostrzegł, że zakres i stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko nie został przedstawiony do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w W., jednak projekt planu wraz z prognozą środowiskową został poddany opiniowaniu przez ten organ (wystąpienie do RDOŚ o zaopiniowanie projektu planu z 13 stycznia 2009r., opinia z RDOŚ wpłynęła do BAiPP 9 lutego 2009 r.). Zagwarantowano również udział społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko poprzez wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu w dniach 4 luty - 4 marzec 2008 r. projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Mając na uwadze powyższe Sąd nie uznał naruszeń w tym zakresie za istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Stanowiska Sądu w tym zakresie skarga kasacyjna nie podważyła. W konsekwencji również i zarzuty naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 pkt 1 i art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 46 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 3 października 2008 r. powiązane przez Spółdzielnię z wadliwym uznaniem przez Sąd, że procedura dotycząca strategicznej oceny oddziaływania na środowisko została przeprowadzona, nie zostały uznane za zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Spółdzielni co do tego, że jakiekolwiek uchybienia w zakresie przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko dyskwalifikują tę procedurę, skutkując uznaniem, że tryb sporządzania miejscowego planu został naruszony w sposób istotny.

W sprawie nie został także podzielony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy w zw. z art. 15 ust. 2 i 3, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że nie jest przekroczeniem władztwa planistycznego określenie wysokości przez metry i dodatkowo liczbę kondygnacji. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy. Natomiast § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalając wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego wskazuje, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy powinny zawierać w szczególności określenie m.in. wysokości projektowanej zabudowy.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie konkretyzują sposobu określenia wysokości zabudowy w planie miejscowym, jednakże nie powinno ulegać wątpliwości, że organ ma obowiązek zastosowania takiego wskaźnika wysokości zabudowy, aby zapewniona została realizacja celów jakim służy regulacja art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Podkreślić należy, że określenie parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy do zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalnej wysokości zabudowy służy przede wszystkim postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Ważne jest, aby podstawowe parametry przyszłych inwestycji budowlanych w zakresie dyktowanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. były wyznaczane w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania indywidualnych pozwoleń na budowę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczo dla właściwego oznaczenia w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy niezbędne jest metryczne określenie tego parametru, natomiast dla budynków może być podana również ilość kondygnacji (por. wyrok NSA z 26.05.2020 r. II OSK 695/19). Zauważyć również należy, że powszechną praktyką przy wyznaczaniu w studium lub planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy jest używanie jednostek miary oraz ewentualnie dodatkowo ilości kondygnacji (por. wyroki NSA: z dnia 13.09.2017r. II OSK 81/16; 21.11.2018 r. II OSK 2901/16; 10.01.2018 r. II OSK 2988/17; 10.01.2018 r. II OSK 3050/17; 3.10.2018 r. II OSK 1562/18). A zatem w sprawie ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy w metrach i liczbie kondygnacji nie stanowi o naruszeniu prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia prawa w zakresie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 i 3, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 1, § 3 pkt 1 i 4, § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wprowadzenie w ciągach ulic publicznych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej nakazu ujednolicenia wysokości gzymsów i pierwszej kondygnacji, poprzez ich dostosowanie do zabudowy sąsiedniej (§ 13 planu). W uzasadnieniu tego zarzutu Spółdzielnia ogólnikowo podniosła, że wprowadzenie tego typu nakazu zostało wprowadzone bez podstawy prawnej. To, że tego rodzaju nakaz nie został wymieniony wprost w przepisach prawa nie oznacza, że jego podjęcie nastąpiło niezgodnie z prawem. Jak wskazano zapis ten ma na celu harmonijne ukształtowanie przestrzeni w obszarze już zainwestowanym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 i 3, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 1, § 3 pkt 1 i 4 oraz § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w powiązaniu z § 15 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 2, 3 i 4 miejscowego planu dotyczących ochrony zieleni. Zdaniem Spółdzielni Sąd błędnie orzekł, że ustalenia zawarte we ww. § 15 miejscowego planu dotyczące zieleni nie znajdują podstawy prawnej. Zdaniem Spółdzielni gospodarka zielenią jest kompleksowo uregulowana w akcie ustawa o ochronie przyrody.

Wbrew stanowisku Spółdzielni organ planistyczny ma obowiązek określić w planie zasady ochrony środowiska i przyrody (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Obowiązek taki wynika również z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W planie miejscowym należy zapewnić rozwiązania niezbędne do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń oraz przywracania środowiska do właściwego stanu, a także do utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, w szczególności poprzez urządzanie i kształtowanie terenów zieleni, co wynika z art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (por. wyrok NSA z 4.02.2020 r. II OSK 1126/18).

Za usprawiedliwiony nie został uznany także zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 i 3, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 1, § 3 pkt 1 i 4 oraz § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w powiązaniu z § 17 pkt 1 miejscowego planu dotyczącego lokalizowania obiektów i urządzeń mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W § 17 pkt 1 miejscowego planu, w ramach ustaleń dotyczących ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i promieniowaniem elektromagnetycznym, ustalono zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń, mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzania raportu oddziaływania na środowisko, poza przedsięwzięciami infrastrukturalnymi służącymi poprawie stanu środowiska i obsłudze mieszkańców, pod warunkiem zastosowania najkorzystniejszych rozwiązań z punktu widzenia ochrony środowiska i ochrony przyrody.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 24 października 2018 r. II OSK 2891/17, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w odniesieniu do ochrony środowiska, nie ograniczają lokalnego prawodawcy w ustanawianiu odpowiednich zakazów. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wprost wynika, że obowiązkowo w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. To, że takie powszechnie obowiązujące akty prawne, jak ustawa – Prawo ochrony środowiska i ustawa środowiskowa, regulują problematykę realizacji inwestycji/przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza, że na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwe ustanawianie w tym zakresie określonych zakazów. Istota sformułowania w planie miejscowym zakazu polega na tym, aby ustanowiony zakaz mieścił się w granicach władztwa planistycznego, tj. z uwzględnieniem zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. A zatem twierdzenie skargi kasacyjnej, że miejscowy plan nie może zawierać co do zasady zakazów w omawianym zakresie nie zasługiwał na akceptację.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem Spółdzielni plan miejscowy nie zawiera obowiązkowego elementu, który zgodnie z ustawą powinien zawierać. W § 19 miejscowego planu (umiejscowionego w części ogólnej) określono zasady scalania i podziału wskazanych tam nieruchomości. Dla zabudowy mieszkaniowej ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych na poziomie 350 m2. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji dla zabudowy wielorodzinnej i pozostałych terenów normy dotyczące minimalnej powierzchni działki budowlanej oraz szerokości frontu działki określono w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów poprzez zapis "nie określa się", co zdaniem Sądu, nie wykracza poza władztwo planistyczne.

Z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wynika, że rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym – jako element o charakterze obowiązkowym – szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, a uszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 przywołanego wyżej rozporządzenia, w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zgodnie jednak z wyrażonymi już wielokrotnie poglądami sądów administracyjnych (tak np. wyrok NSA z 19.06.2012 r. II OSK 814/12; wyrok NSA z 18.11.2010 r. II OSK 1370/10 i stanowiskiem doktryny (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 154) obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Zatem nawet brak zamieszczenia w treści zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie może sam w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu. Rada gminy może więc odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem (zob.: wyrok NSA z 10.03.2017 r. II OSK 1761/15). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że co do zasady nieokreślenie dla poszczególnych terenów szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w sytuacji gdy wynika to z określonego stanu faktycznego na danym terenie, nie stanowi o niezgodności planu z prawem. A zatem ogólnie sformułowany zarzut skargi kasacyjnej w omawianym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również kolejny z zarzutów, a to zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 i 3, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z § 1, § 3 pkt 1 i 4 oraz § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem Spółdzielni Sąd nie dostrzegł, że nie są przekroczeniem władztwa zakazy z § 10 ust. 1 miejscowego planu dotyczące zakazu realizacji ogrodzeń pomiędzy działkami znajdującymi się w obrębie jednego terenu planistycznego. Zdaniem Spółdzielni plan nie może zawierać ustaleń nieposiadających podstawy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma racji skarżąca Spółdzielnia, że organ planistyczny co do zasady nie może wprowadzać ograniczeń polegających m.in. na zakazie realizacji ogrodzeń. Wprowadzenie zakazu lokalizacji ogrodzeń nie stanowi też o przekroczeniu przez organy gminy przysługującego im prawem władztwa planistycznego. Zgodnie z obowiązującym w dacie uchwalenia planu, przepisem art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Ogrodzenie niewątpliwie stanowi jedną z form zabudowy, a zatem wykluczenie realizacji tego elementu zagospodarowania terenu mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy (por. wyrok NSA z 16.07.2019r. II OSK 2254/17). Zaś ogólnie sformułowany zarzut w tym zakresie nie podważył stanowiska Sądu pierwszej instancji co do nieprzekroczenia prawa przez organ planistyczny w tym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ewentualne nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do konkretnego zarzutu skargi nie stanowi o naruszeniu przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. A zatem zarzut sformułowany w pkt I ppkt 4 lit. h petitum skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.

Za zasadny nie został uznany także i zarzut sformułowany w pkt I pkt 4 lit. i petitum skargi kasacyjnej w zakresie w jakim Sąd nie uwzględnił zarzutu, iż granice planu nie pokrywają się z opisem granic w treści planu oraz iż granice planu mogą nie uwzględniać działek ewidencyjnych – działka nr [...] znalazła się wg rysunku planu częściowo na terenie skarżonego planu, a częściowo na terenie planu sąsiedniego. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji działka nr [...] częściowo znajduje się na obszarze planu [...] i ma tam funkcję zieleni oznaczoną symbolem 5n ZP, natomiast druga część znajduje się na obszarze niniejszego planu i ma funkcje parkingowe z usługami (oznaczenie A 129 KGw). Ustaleń tych Spółdzielnia nie kwestionuje. Zatem w takich okolicznościach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przychylić się należy do stanowiska Sądu pierwszej instancji, że co do zasady podział planistyczny działki jest dopuszczalny. Brak jest również podstaw do zakwestionowania spójności części opisowej i graficznej planu w zakresie jego granic.

Także i kolejny zarzut skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 tej ustawy i § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zakresie w jakim Sąd nie uwzględnił, że działka nr [...]znajduje się na dwóch terenach planistycznych, nie został uwzględniony. Argumentacja na poparcie tego zarzutu sprowadza się do stwierdzenia, że zarzut ten nie został uwzględniony, a na terenach zagospodarowanych władztwo gminy powinno być ograniczone. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się do tej kwestii wyjaśniając dlaczego podzielił stanowisko organu, że objęcie jednej działki dwiema jednostkami planistycznym jest uzasadnione – południowo-zachodnia część działki nr [...]i część działki nr [...] znajdują się w jednostce A2MW, gdyż na tych częściach może zostać zlokalizowana nowa zabudowa kubatura, natomiast pozostała część działki nr [...] została objęta jednostką A1/MW. Tymczasem skarga kasacyjna oprócz sformułowania ogólnej argumentacji w tym zakresie nie wykazała w jaki sposób takie rozwiązanie planistyczne narusza jej prawo własności z przekroczeniem władztwa planistycznego.

Za nieusprawiedliwiony został uznany także i zarzut naruszenia art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. dotyczącym uznania, że ustalona na poziomie 0% renta planistyczna wypełnia dyspozycję art. 15 ust. 2 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że stawka zerowa renty planistycznej jest możliwa w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu można bezspornie ustalić, że w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (na przykład, gdy nieruchomości te nie mogą być zbywane). Wymaga to jednak przeprowadzenia szczegółowej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlenia wyników tej analizy w materiałach planistycznych, a także dokładnego określenia w ustaleniach planu terenów, w stosunku do których stawka zerowa została uchwalona (por. wyrok NSA z 9.02.2018 r. II OSK 1469/17 i wskazane tam orzecznictwo). A zatem ogólnikowe twierdzenie skarżącej sprowadzające się do tego, że ustalenie renty planistycznej na poziomie 0% w żadnym wypadku nie jest możliwe, nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wskazał Sąd, w skardze Spółdzielnia zarzuciła, że w planie nie określono renty planistycznej dla terenu A123 tj. ustalono rentę 0%. Wyjaśnił także, że dla terenu A123U-S/U-K przeznaczonego pod usługi sportu, rekreacji i kultury wysokość stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości ustalono na 0%. Jest to uzasadnione, jak wskazuje organ, specyfiką przeznaczenia. Ponieważ obecny sposób zagospodarowania tego terenu to zieleń wewnątrzosiedlowa z alejkami i placem zabaw dla dzieci, to przeznaczenie przewidziane w planie jest kontynuacją obecnej funkcji tego terenu. Zaś próba podważenia argumentacji Sądu w tym zakresie nie została przez skarżącą podjęta.

Również i zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z przepisami wskazanymi w pkt a oraz c - e (zarzut sformułowany w pkt II pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) nie został zaaprobowany. Naruszenia wskazanych w tym zarzucie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.zp., § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., art. 15 ust. 2 i 3, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. a i lit. c rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skarżąca Spółdzielnia upatruje w niewyjaśnieniu przez Sąd podstawy prawnej nieuwzględnienia zarzutów skargi. W odniesieniu do kwestii wskazanych w lit. a - e ppkt 2 pkt II Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutów Spółdzielni. Na str. 16-17 uzasadnienia Sąd dokonał analizy wzajemnych relacji pomiędzy definicjami zawartymi w § 2 pkt 7, pkt 23 i 24 miejscowego planu. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, iż w planie nie musiała zostać określona definicja "wysokości budowli". W zapisach miejscowego planu określono maksymalną i minimalną wysokość zabudowy, zatem zarzut, że nie określono wysokości budowli nie zasługiwał na uwzględnienie. Natomiast w odniesieniu do zarzutów dotyczących braków w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, Sąd wskazał, że zarzuty Spółki są tak ogólnie sformułowane, że nie jest możliwa ich weryfikacja. Również i zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie wymyka się kontroli Sądu. Spółdzielnia nie wskazała bowiem na konkretne braki ustaleń planu w omawianej części z punktu widzenia jej interesu prawnego. Niezasadny jest także zarzut nieodniesienia się do zarzutu skargi zawartego w pkt 7.3. Dotyczył on bowiem wadliwego, zdaniem Spółdzielni, określenia wskaźnika miejsc parkingowych na terenie A59. I w tym zakresie Sąd odniósł się do tego zarzutu, wyjaśniając dlaczego ustalenie minimalnej ilości miejsc parkingowych na terenie A59MW/U-Ha/KGw uznał za nienaruszające ustaleń ogólnych planu (§ 29 planu miejscowego).

Brak jest także podstaw do zakwestionowania zgodności ustaleń miejscowego planu z ustaleniami studium. Niezgodności tej Spółdzielnia upatruje w tym, że w miejscowym planie dla terenu A 129 KGw jako przeznaczenie podstawowe ustalono rozwój funkcji parkingowych, a studium dla tego terenu przewiduje funkcję "parking". Sąd nie uznał zatem zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Nadto dopuszczalne jest z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Takie stanowisko zostało zaprezentowane m. innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2011 r., II OSK 1962/11, z 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11 i z 24 września 2013 r. II OSK 2478/12, które należy podzielić. Tym samym nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej z pkt II. ppkt 3 lit. a, albowiem przedstawione w § 33 ust. 3 pkt 1 lit. a planu rozwiązania planistyczne nie wykluczają się wzajemnie i nie są ze sobą sprzeczne.

Pomimo powyższych rozważań, skuteczne natomiast okazały się zarzuty zawarte w punkcie I ppkt 4 lit. a – tj. zarzut naruszenia art. 3 § 1 u.p.z.p. i art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy w zw. z § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w punkcie II ppkt 2 lit. b petitum skargi – tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie, w jakim podważono ocenę Sądu Wojewódzkiego dotyczącą zawartych w uchwale definicji "powierzchni terenu biologicznie czynnej" i "wysokości budynku", a także zarzut zawarty w pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia procedury w zakresie wprowadzenia do planu tzw. autopoprawek (zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 13 i 14 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Co do tego ostatniego zarzutu skarżąca podniosła, że wprowadzone autopoprawki dotyczące zbiorników retencyjnych i obowiązku odtwarzania miejsc parkingowych wpływają na sposób wykonywania przez nią użytkowania wieczystego. W tym zakresie brak jest bowiem pogłębionej oceny Sądu. Zastrzec jednak należy, że nie mogły podlegać merytorycznej weryfikacji końcowe wnioski Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem wymienionych definicji i braku naruszenia procedury w opisanym wyżej zakresie w odniesieniu do interesu prawnego Spółdzielni, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest analizy prawnej odnoszącej się do argumentacji skarżącego podnoszonej w toku postępowania. Ogólne rozważania Sądu w tej części nie są wystarczające. A zatem przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie ocena kwestionowanych postanowień planu pod kątem dopuszczalności wprowadzonych modyfikacji definicji legalnych, istotności ewentualnych naruszeń i ich znaczenia dla chronionego prawnie interesu skarżącej Spółdzielni. W konsekwencji ocena zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 4 i § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w powiązaniu z § 29 ust. 8 miejscowego planu, dotyczącego przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego w części dotyczącej nakazu odtworzenia miejsc parkingowych na terenie A59 jawi się jako przedwczesna.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.