Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 15/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50  ust. 1, 4, 7
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 7 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 września 2013 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 23 września 2013 r., nr [...] powołując się na art. 104 k.p.a., art. 3 ust. 4, art. 50 ust. 1, 2, 4 i 7, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz § 2, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych odmówił przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych przez asystenta osoby niepełnosprawnej.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 23 sierpnia 2013 r. w trakcie przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych przez asystenta osoby niepełnosprawnej.

Organ ustalił, że jest on osobą niepełnosprawną i długotrwale chorującą, wymagającą z tego powodu pomocy innych osób. Jednak zdaniem organu, nie jest możliwe przyznanie skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych przez asystenta osoby niepełnosprawnej, ponieważ nie zaakceptował on pory, w której taka usługa mogłaby być świadczona.

W odwołaniu od tej decyzji P. C. wskazał, że zaoferowane mu przez organ pierwszej instancji usługi były niezgodne z ustawą i nie spełniały jego potrzeb.

Wyjaśnił, że obecna pomoc w formie usług opiekuńczych w liczbie 4 godzin dziennie nie pozwala na zaspokojenie takich potrzeb jak np. wyjście z domu czy pomoc związana z aktywizacją zawodową. Dlatego oprócz obecnych usług opiekuńczych niezbędna jest dodatkowa pomoc w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych przez asystenta osoby niepełnosprawnej. Gwarantuje to rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych oraz ustawa o pomocy społecznej. Jednak okazało się, że regulamin Fundacji A., z którą organ zawarł umowę na świadczenie usług opiekuńczych, nie daje żadnych szans na skorzystanie z usług asystenta osobistego, który spełniłby potrzeby wnioskodawcy.

Skarżący stwierdził, że po długiej rozmowie z osobą przysłaną do niego z tej fundacji, nie uzgodnił z nią ani jednej formy pomocy, na której mu zależało.

Problemem okazał się zbyt napięty grafik asystenta, konieczność opieki nad innymi podopiecznymi w dacie i godzinie wnioskowanej przez skarżącego oraz niemożność świadczenia pomocy po godzinie 16. Ponadto osoba przysłana z Fundacji A. nie wiadomo, aby posiadała kwalifikacje do wykonywania zawodu asystenta osoby niepełnosprawnej (nie miała ukończonej szkoły w tym kierunku ani dyplomu asystenta osoby niepełnosprawnej). W ocenie strony, organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 50 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, gdyż osoba która z nim rozmawiała, nie była w stanie zapewnić świadczenia pomocy w zakresie, który mógłby zaspokoić chociaż część potrzeb skarżącego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 listopada 2013 r., nr [...] powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 50 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wskazano, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym, a ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia.

Stwierdzono, że wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2013 r. P. C. zwrócił się do organu pierwszej instancji o przyznanie mu specjalistycznych usług opiekuńczych - asystenta osoby niepełnosprawnej, w liczbie 3 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu.

Jak wynika z akt sprawy P. C. pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rodzicami i bratem. Dochód rodziny stanowi renta inwalidzka wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym P. C. w kwocie 920,85 zł; renta inwalidzka wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym brata w kwocie 920,85 zł; emerytura matki w kwocie 845,14 zł; świadczenie pielęgnacyjne wraz z dodatkiem ojca w kwocie 820 zł. Świadczenia rentowe braci pomniejszono z powodu egzekucji sądowej. Wraz z 1/12 kwoty 40.000 zł ze środków PFRON przyznanych skarżącemu przez PUP w celu rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej łączny dochód wynosi 6840,17 zł. Wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe. Wymaga całodobowej opieki i pomocy we wszystkich czynnościach życiowych. Opiekę sprawują rodzice.

Organ wskazał, że w ramach umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego pod nazwą "Poprawa sytuacji osób z zaburzeniami psychicznymi, osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych oraz ich rodzin w zakresie tworzenia warunków oparcia społecznego w środowisku - włączenie asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej jako stałego elementu systemu wsparcia" zawartej pomiędzy Gminą Miasta G. a Fundacją A. możliwe jest świadczenie usługi asystenta osoby niepełnosprawnej oraz, że taka forma pomocy została P. C. zaoferowana. Niezaakceptowanie przez skarżącego obowiązującego w tej kwestii regulaminu w zakresie godzin i dni pracy asystentów osób niepełnosprawnych musiało skutkować wydaniem odmownej decyzji.

W ocenie Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, ponieważ wobec braku możliwości przyznania przez organ pierwszej instancji wnioskowanych przez stronę usług w datach i godzinach przez niego wybranych, udzielenia tej formy pomocy należało odmówić. Należy mieć bowiem na uwadze, że pomoc społeczna jest udzielana przy uwzględnieniu potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy.

Wobec przedstawionych wyjaśnień organu pierwszej instancji co do zakresu i rozmiaru oferowanej pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych wykonywanych przez asystenta osoby niepełnosprawnej nie można zdaniem Kolegium zarzucić organowi pierwszej instancji, że przy wydaniu decyzji działał dowolnie. Trzeba bowiem pamiętać, że organ przyznający tę pomoc nie jest zobowiązany do spełnienia wszystkich wymagań strony, która musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania jej tego świadczenia lub jego rozmiar będzie różny od tego, o który strona wnosi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. C. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji orzekających w sprawie oraz o nakazanie organowi pierwszej instancji wprowadzenia zmian do programu "Poprawa sytuacji osób z zaburzeniami psychicznymi, osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych oraz ich rodzin w zakresie tworzenia warunków oparcia społecznego w środowisku - włączenie asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej jako stałego elementu systemu wsparcia".

Rozstrzygnięciom organów zarzucił naruszenie m.in. art. 50 ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych.

Zdaniem skarżącego, organy nie przyznały należnych mu ustawowo specjalistycznych usług opiekuńczych przez asystenta osoby niepełnosprawnej. Wskazał, że jest niepełnosprawny, choruje na rdzeniowy zanik mięśni z dysfunkcją obu kończyn górnych i dolnych. Wymaga stałej opieki, nie jest w stanie nic przy sobie zrobić, gdyż porusza jedynie kciukiem i palcem wskazującym w prawej ręce. Może żyć i funkcjonować tylko dzięki pomocy innych osób. Ponadto ma w rodzinie o rok młodszego brata chorego na tę samą chorobę i w jeszcze gorszym stanie. Podkreślił, że zwrócił się o przyznanie mu asystenta osoby niepełnosprawnej, gdyż korzystając z rządowego programu aktywizacji osób niepełnosprawnych potrzebuje pomocy przy załatwianiu spraw w urzędach, w wypełnianiu dokumentów czy zwykłej pomocy związanej z pracą czy aktywizacją społeczną. Obecna pomoc w formie usług opiekuńczych w liczbie 4 godzin dziennie nie pozwala na zaspokojenie takich potrzeb jak np. wyjście z domu czy pomoc związana z aktywizacją zawodową. Usługi opiekuńcze świadczone w takim wymiarze czasowym ledwo starczają na zaspokojenie podstawowych czynności życiowych jak dbałość o higienę i wygląd, załatwianie potrzeb fizjologicznych, częstą zmianę pozycji z uwagi na odleżyny, zmianę opatrunków, pomoc w użyciu materiałów medycznych, środków ortopedycznych, a także uzgadnianie i pilnowanie terminów wizyt lekarskich, badań diagnostycznych, pomoc w wykupywaniu lub zamawianiu leków w aptece. Dlatego oprócz obecnych usług opiekuńczych niezbędna jest dodatkowa pomoc w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych przez asystenta osoby niepełnosprawnej, który umożliwi mu wyjście z domu, pomoc w załatwianiu spraw w jednostkach służby zdrowia i urzędach oraz zwykłą pomoc związaną z szeregiem dokumentów, które trzeba wypełniać i przedkładać w związku z prowadzoną działalnością. Asystent ma też pomóc w organizacji czasu wolnego, realizacji zainteresowań, uczestniczeniu w życiu kulturalnym, w codziennych obowiązkach. Zdaniem skarżącego, gwarantuje mu to rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych oraz ustawa o pomocy społecznej.

Wskazano, że regulamin Fundacji A. nie daje żadnych szans na skorzystanie z usług asystenta osobistego, który spełniłby potrzeby skarżącego. Osoba przysłana z Fundacji A. nie posiadała wymaganych kwalifikacji, nie miała ukończonej szkoły w tym kierunku ani dyplomu asystenta osoby niepełnosprawnej. W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 50 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, gdyż przysłana do niego osoba nie miała kwalifikacji asystenta osoby niepełnosprawnej i nie była w stanie świadczyć usług w wymiarze, który mógłby zaspokoić chociaż część potrzeb skarżącego. P. C. zaznaczył także, że są inne fundacje świadczące usługi po godzinie 16 i w weekendy, ale od pracownika socjalnego wie, że problemem są koszty. Powoduje to, że wytyczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych pozostają niespełnione. Zdaniem skarżącego, organ ustalając jego dochód nie powinien był wliczać do niego pieniędzy, które skarżący otrzymał z PFRON na rozpoczęcie działalności gospodarczej.

W konkluzji strona domagała się przyznania jej asystenta osoby niepełnosprawnej, a przypadku niemożności tego zapewnienia, zwiększenia usług opiekuńczych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie może zatem przyznać wnioskowanego świadczenia lub "nakazać" organowi podjęcia określonych działań stosownie do oczekiwań strony.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2013 r., która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 września 2013 r. o odmowie przyznania skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych przez asystenta osoby niepełnosprawnej.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 182), dalej jako - "ustawa" lub "ustawa o pomocy społecznej" i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r., nr 189 poz. 1598 ze zm.) w dalszej części uzasadnienia jako - "rozporządzenie".

Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych.

Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (art. 50 ust. 2 ustawy).

Należy podkreślić, że stosownie do unormowania zawartego w art. 50 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.

W wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o pomocy społecznej (art. 50 ust. 7), rozporządzeniu z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, ustalono rodzaje specjalistycznych usług - dostosowanych do szczególnych potrzeb osób wymagających pomocy, wynikających z rodzaju ich schorzenia lub niepełnosprawności, świadczonych przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (§ 2 punkt 1- 5 rozporządzenia).

Należą do nich usługi określone w § 2 pkt 1 lit: a) uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, w tym zwłaszcza kształtowanie umiejętności zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i umiejętności społecznego funkcjonowania, motywowanie do aktywności, leczenia i rehabilitacji, prowadzenie treningów umiejętności samoobsługi i umiejętności społecznych oraz wspieranie, także w formie asystowania w codziennych czynnościach życiowych. Pomoc taka polegać ma m.in. na wspólnym z osobą niepełnosprawną organizowaniu i spędzaniu czasu wolnego oraz korzystaniu z usług różnych instytucji; b) interwencje i pomoc w życiu w rodzinie; c) pomoc w załatwieniu spraw życiowych, w tym w wypełnianiu dokumentów urzędowych; d) wspieranie i pomoc w uzyskaniu zatrudnienia; e) pomoc w gospodarowaniu pieniędzmi; Ponadto obejmują działania w postaci: pielęgnacji, rehabilitacji fizycznej czy pomocy mieszkaniowej (§ 2 punkt 2-5 rozporządzenia).

W § 3 rozporządzenia wskazano, że specjalistyczne usługi powinny być świadczone przez osoby posiadające kwalifikacje do wykonywania zawodu: pracownika socjalnego, psychologa, pedagoga, logopedy, terapeuty zajęciowego, pielęgniarki, asystenta osoby niepełnosprawnej, opiekunki środowiskowej, specjalisty w zakresie rehabilitacji medycznej, fizjoterapeuty lub innego zawodu dającego wiedzę i umiejętności pozwalające świadczyć określone specjalistyczne usługi.

Zapadła w niniejszej sprawie decyzja ma charakter uznaniowy (co wynika z użytego przez ustawodawcę słowa "mogą być przyznane"). Innymi słowy jest decyzją podejmowaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracyjny może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma nakazu ustalenia określonej jego treści. W konsekwencji może również przyznać świadczenie w innym rozmiarze lub odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia.

Tym samym rację ma organ odwoławczy, że organ przyznający pomoc nie jest zobowiązany do spełnienia wszystkich wymagań strony, która musi się liczyć z tym, że organ odmówi przyznania jej świadczenia lub jego rozmiar będzie różny od tego, o który strona wnosiła. Jednak element uznaniowości nie świadczy o tym, że decyzja polega na dowolności działania organu. Sądowa zaś kontrola legalności takich decyzji obejmuje przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2013 r. P. C. zwrócił się o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych przez asystenta osoby niepełnosprawnej, w liczbie 3 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że osoba asystenta ma umożliwić mu wyjście z domu, pomoc w załatwianiu w spraw w służbie zdrowia i w urzędzie.

Bezspornym było w sprawie, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe. Wymaga całodobowej opieki i pomocy we wszystkich czynnościach życiowych. Choruje m.in. na rdzeniowy postępujący zanik mięśni, a "jedynie co może poruszyć to kciuk i palec wskazujący w prawej ręce".

W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji podniesiono, że "okoliczności ustalone w postępowaniu potwierdzają prawo strony do pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych". Także organ odwoławczy nie zanegował przedmiotowego ustalenia organu pierwszej instancji.

Zatem uprawnienie skarżącego do przyznania pomocy w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych nie było przez organy orzekające w niniejszej sprawie kwestionowane. Jednak organy odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia.

Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy w uzasadnieniach wskazały na umowę z dnia 2 stycznia 2013 r. zawartą pomiędzy Gminą Miasta a Fundacją A., a mianowicie na umowę o wsparcie realizacji zadania publicznego pod nazwą "Poprawa sytuacji osób z zaburzeniami psychicznymi, osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych oraz ich rodzin w zakresie tworzenia warunków oparcia społecznego w środowisku - włączenie asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej jako stałego elementu systemu wsparcia". Organy odwołały się do treści regulaminu korzystania z usług "Asystent osoby niepełnosprawnej", stanowiącego załącznik nr 7 do umowy. Z regulaminu wynika, że usługa jest świadczona od poniedziałku do piątku, w godzinach 7.00 -17.00.

Trzeba tu podnieść, że jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, w dniu 11 września 2013 r., doszło do spotkania skarżącego z M. M. (asystentem osoby niepełnosprawnej) z Fundacji A., podczas którego zapoznano stronę z regulaminem uczestnictwa w programie Asystent Osobisty Osoby Niepełnosprawnej (AOON). W sporządzonej w tym dniu notatce służbowej wskazano m.in. na brak przez skarżącego akceptacji regulaminu i oczekiwanie pomocy w godzinach popołudniowych, w wymiarze 4 godzin, a także w soboty.

Okoliczność ta, jak wynika z uzasadnień decyzji obu organów, legła u podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Organy uznały, że brak akceptacji warunków realizacji (wykonania) usługi skutkuje odmową przyznania wnioskowanego świadczenia.

Z takim stanowiskiem organów, w świetle przywołanej regulacji prawnej, nie sposób się zgodzić.

Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy należy raczej mówić o braku porozumienia pomiędzy skarżącym - podmiotem wnioskującym o przyznanie specjalistycznej usługi opiekuńczej, a osobą - podmiotem, która miała usługę realizować.

Jest oczywiste, że aby na rzecz danej osoby mogły być świadczone specjalistyczne usługi opiekuńcze, to muszą być one najpierw jej przyznane. A nie odwrotnie.

Należy podkreślić, że obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek dotyczący przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych - jest w pierwszej kolejności precyzyjne ustalenie, czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne oraz ustalenie zakresu tych usług. Na organie ciąży również obowiązek ustalenia w jakim wymiarze godzin konieczne jest przyznanie usług specjalistycznych. Takich ustaleń w niniejszej sprawie brak.

Następnie zaś, po ustaleniu rodzaju i zakresu usług, zadaniem organu jest znalezienie podmiotu, który usługi te będzie realizował (w ramach zlecenia). Taki pogląd wyrażany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni aprobuje (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1408/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 300/08, Baza Orzeczeń LEX nr 504672).

Organ nie może scedować swoich obowiązków w opisanym powyżej zakresie na inne podmioty (np. osobę, która ma te usługi świadczyć).

Przy czym badanie przez organ powyżej wskazanych okoliczności powinno się odbywać z uwzględnieniem treści art. 2 ust. 1 ustawy, określającego zasadę pomocniczości, zgodnie z którą pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ponadto, zgodnie z art. 3 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1); zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2); rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3); potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy to, organ pierwszej instancji po stwierdzeniu, że skarżący spełnia wymogi przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych - powinien ustalić, czy wnioskowane usługi są niezbędne, a jeśli tak, to określić zakres tych usług, a także ich wymiar godzinowy. Dokonując tych ustaleń organ nie jest związany żądaniem zawartym we wniosku, ani oczekiwaniami strony. Świadczenia mogą być przyznane w innym, niż we wnioskowanym rozmiarze. Organ jednak powinien mieć na uwadze, że są to - usługi dostosowane - do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności osoby wnioskującej, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 50 ust. 4 ustawy i § 2 rozporządzenia. Zawarta w tych normach regulacja nie pozostaje obojętna dla zakresu i wymiaru usług, zwłaszcza w przypadku tak ciężkiego schorzenia skarżącego, jakim jest rdzeniowy postępujący zanik mięśni. Przekłada się to przykładowo chociażby na czas jaki jest potrzebny na przygotowanie strony na opuszczenie mieszkania.

Pojęcie - usługi specjalistyczne - jest pojęciem zbiorczym i obejmuje swoim zakresem różnego rodzaju usługi, przy czym rodzaj i forma realizowanych usług zawsze uzależniona jest od schorzenia lub niepełnosprawności danej osoby.

Należy tu wskazać, że w odwołaniu, jak i w skardze, skarżący opisał szczegółowo przebieg rozmowy z dnia 11 września 2013 r. podnosząc, że wszystkie jego propozycje co do oczekiwanej przez niego pomocy spotkały się z odpowiedzią odmowną. Przy czym, co jest ważne, potrzeby strony nie dotyczyły tylko świadczenia usług w godzinach popołudniowych czy w soboty. Okoliczności te nie zostały jednak w żaden sposób w toku postępowania zweryfikowane. A przecież nawet umowa z dnia 2 stycznia 2013 r., jak i regulamin uczestnictwa w programie Asystent Osobisty Osoby Niepełnosprawnej (AOON) niewątpliwie pozwalają na uwzględnienie chociażby części oczekiwań strony i udzielenie pomocy w tym zakresie przez asystenta. To na organie, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego i poczynienia ustaleń niezbędnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Tymczasem organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w opisanym powyżej zakresie. Brak ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, dotyczących chociażby rzeczywistych i niezbędnych potrzeb wnioskodawcy, stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., który wymaga dokładnego ustalenia stanu faktycznego przez organy oraz art. 77 k.p.a. nakazującego organom zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Jak już podniesiono, podmiot wykonujący specjalistyczne usługi opiekuńcze może je świadczyć dopiero wtedy gdy zostaną one przyznane, a zwłaszcza kiedy zostanie określony przez organy ich zakres i wymiar. Zdaniem Sądu, należy odróżnić postępowanie w przedmiocie przyznania świadczenia, od procesu jego wykonania. Tu należy wskazać, że w literaturze prawa podkreśla się, że przyznanie mocą decyzji usług opiekuńczych nie jest równoznaczne z ich faktyczną realizacją, gdyż w tym zakresie mogą wystąpić rozbieżności. Decyzja administracyjna pozwala jedynie osobie w sposób prawnie skuteczny domagać się realizacji przyznanych świadczeń. "Jako regułę należy przyjąć, że o ile przyznanie usług opiekuńczych jest czynnością administracyjnoprawną (decyzją administracyjną) ... , to realizacja usług jest już czynnością, której nie wykonują podmioty zajmujące się działaniami administracyjnoprawnymi, lecz podmioty specjalizujące się w realizacji tego typu zadań stojących przed gminami" (zob. Stanisław Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013 r., s. 419).

Na tle niniejszej sprawy należy zwrócić szczególną uwagę, na treść przepisu art. 50 ust. 4 ustawy, który stanowi, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Regulacja ta znajduje odzwierciedlenie w § 3 rozporządzenia, wskazującym, że specjalistyczne usługi są świadczone przez osoby posiadające kwalifikacje do wykonywania wskazanych w tym przepisie zawodów m.in. psychologa, logopedy, pedagoga czy asystenta osoby niepełnosprawnej lub innego zawodu dającego wiedzę i umiejętności pozwalające świadczyć określone specjalistyczne usługi. Ani z akt sprawy, ani ze zgromadzonego materiału nie wynika, aby osoba, która spotkała się w dniu 11 września 2013 r. ze skarżącym posiadała wymagane przepisami kwalifikacje. Podnieść trzeba, że organ odwoławczy orzekając w sprawie w żaden sposób nie odniósł do zarzutu skarżącego dotyczącego braku kwalifikacji osoby z Fundacji A. do świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych. Sam fakt zawarcia umowy z ww. Fundacją nie jest wystarczający do uznania, że osoby działające w jej ramach posiadają takie kwalifikacje. Okoliczność ta, istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, wymagała niewątpliwie wyjaśnienia. Brak takiego ustalenia poddaje pod wątpliwość, czy rzeczywiście w tej sytuacji zostały zaoferowane skarżącemu specjalistyczne usługi opiekuńcze.

Na zakończenie należy dodać, że do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy m.in. organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych w miejscu zamieszkania (art.17 ust. 1 pkt 11 ustawy). Tym samym organ przy wyborze podmiotu świadczącego takie usługi powinien kłaść szczególny nacisk na to, aby były one świadczone w sposób pozwalający na zaspokojenie rzeczywistych i niezbędnych potrzeb osób uprawnionych, a wynikających z rodzaju schorzeń lub niepełnosprawności. Ponadto w odniesieniu do specjalistycznych usług opiekuńczych, nie może budzić wątpliwości, że usługi te muszą być świadczone przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. Dlatego organ powinien dobierać podmioty świadczące usługi opiekuńcze ze szczególną dbałością i starannością. Treść zawieranych umów z podmiotami świadczącymi usługi, nie może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia.

W konsekwencji dokonanych rozważań, należy uznać, że organy obu instancji naruszyły przywołane powyżej przepisy prawa, co miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Dlatego zarówno decyzja organu odwoławczego i organu pierwszej instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić przedstawione powyżej uwagi, jak i ocenę prawną. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji.