Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2262/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 257/14 w sprawie ze skargi Parafii [....] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Parafii [...] w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 257/14, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Wyrok został wydany w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku hotelowego z garażem podziemnym i zjazdem przy ul. M. [...] w W., wydanej dla D.G., a przeniesionej na rzecz [A] Sp. z o.o. (decyzją z dnia [...] lipca 2010 r.), oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie podzieliło poglądu organu I instancji, iż ustalenia decyzji z dnia [...] maja 2010 r. były niezgodne z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] (dalej zwanego Planem) w zakresie: a) wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy, b) linii zabudowy, c) wskaźnika miejsc parkingowych, d) sytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy działki, e) szczegółowych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu strefy ochrony sanitarnej wokół cmentarzy i f) w kwestii ogrodzenia.

Zdaniem Kolegium w sprawie błędnie przyjęto, jakoby rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie pod cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315, zwanego dalej rozporządzeniem o cmentarzach) stanowiło "przepis odrębny" w rozumieniu Planu, który odnosi się do cmentarzy czynnych, a zatem już istniejących. Zwrócono uwagę, iż rozporządzenie to zostało wydane w celu wykonania upoważnienia z ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t. jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687, dalej jako ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych). Zarówno treść zawartej w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych normy kompetencyjnej, jak i sam tytuł rozporządzenia wydanego w oparciu o nią, wyraźnie wskazuje, że wolą ustawodawcy było ustalenie wymogów dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w tym również ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej. W przekonaniu organu odwoławczego przepisy rozporządzenia o cmentarzach normują wymogi, jakie winny spełniać tereny przewidziane pod budowę nowych cmentarzy, w tym określają rygory związane z zachowaniem odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, jak też odnoszą się do określenia terenów, jakie pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zarówno zakres ustawowego upoważnienia, jak i unormowania przyjęte w rozporządzeniu, wskazują wyraźnie, że reguluje ono wyłącznie kwestie związane z sytuowaniem nowych inwestycji cmentarnych. Co więcej, tylko pod pewnymi warunkami i w pewnym tylko zakresie wymogi w nim określone stosuje się do istniejących nekropolii. Nie ma zatem podstaw, aby uznać, jakoby rozporządzenie regulowało również sytuację odwrotną, tzn. przewidywało ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy, bowiem gdyby taka była wola ustawodawcy, zawarłby on konkretne rozwiązania legislacyjne w ustawie i rozporządzeniu. Tymczasem mają one ściśle określony zakres regulacji i nie przewidują ograniczeń w uprawnieniach właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ta okoliczność, jak i § 7 rozporządzenia o cmentarzach, który przewiduje tylko wyjątkowo stosowanie rygorów rozporządzenia do istniejących cmentarzy, nie daje podstaw do wniosku, że z obostrzeń dla lokowania cmentarzy można również wywodzić ograniczenia dla nowej zabudowy.

Zdaniem Kolegium organ I instancji nie wykazał sprzeczności decyzji z dnia 20 maja 2010 r. z Planem, jak też w uzasadnieniu swojej decyzji nie powołał żadnego przepisu Planu, którego ustalenia byłyby inne i nie dające się pogodzić z ustaleniami decyzji.

SKO podniosło na zakończenie, iż w warunkach niniejszej sprawy kwestią wymagającą wyjaśnienia jest wskaźnik intensywności zabudowy obiektu istniejącego już na terenie działki nr ew. [...] w celu ustalenia, czy ustalenia decyzji z dnia [...] maja 2010 r. w zakresie intensywności zabudowy, w rozumieniu zapisów Planu, nie są z nim sprzeczne.

W wyniku złożonego przez Parafię [...] w W. odwołania wzmiankowanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono w pierwszej kolejności, iż trafne są zarzuty skargi odnośnie kwestii prawidłowego odczytania treści normatywnej Planu w kontekście ograniczeń wynikających z rozporządzenia o cmentarzach. Podkreślono przy tym, że w sprawie nie są sporne jej istotne okoliczności faktyczne, bowiem chodzi o umiejscowienie działki, dla której uprzednio wydano decyzje o warunkach zabudowy na określonym terenie objętym następnie ustaleniami Planu - na obszarze oznaczonym, jako konkretna jednostka funkcjonalna (o konkretnym symbolu) a także w granicach wyznaczonej zobrazowaną na części graficznej planu 50 m. strefa ochrony sanitarnej - oraz brzmienie zapisów dotyczących zasad zagospodarowania na danym terenie. Różnica stanowisk pomiędzy stornami sprowadza się do kwestii właściwej wykładni konkretnych zapisów Planu, tzn. ustalenia, czy wolą prawodawcy, uchwalającego akt prawa miejscowego, było uwzględnienie na danym terenie w treści Planu ograniczeń wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach.

W przekonaniu Sądu w tym kontekście wymagało wyjaśnienia czy wolą prawodawcy (Rady) było nawiązanie do treści normatywnej rozporządzenia o cmentarzach, a jeżeli tak to czy akt ten wyraża ograniczenia, które mogłyby znaleźć zastosowanie do cmentarza już istniejącego. Zdaniem Sądu odpowiedź na pytanie pierwsze jest oczywista, gdyż uwarunkowanie w postaci braku innych przepisów szczególnych, które stanowiłyby o zasadach zagospodarowania stref ochrony sanitarnej wokół cmentarzy (odpowiednio 50 i 150m), przesadza o trafności wniosku, że wolą prawodawcy (tu Rady) było nawiązanie do reguł wynikających właśnie z przepisów rozporządzenia o cmentarzach. Nie sposób bowiem przypisać racjonalnemu prawodawcy, aby zamieszczał wyłącznie deklaracje (oczywiście puste normy), z których nie wynikają żadne skutki prawne z punktu widzenia regulowanej problematyki - reguł gospodarowania przestrzenią.

Dalej wywodzono, iż skoro trzeba przyjąć, że prawodawca, przyjmując akt prawa miejscowego, nawiązał do powszechnie obowiązujących przepisów, regulujących m.in. funkcjonowanie stref sanitarnych wokół cmentarzy, to wymaga rozważenia czy zawarte w tych regulacjach przepisy znajdą zastosowanie w przedmiotowej sprawie, z uwagi na ich treść normatywną.

Podkreślono, iż trafnie wskazano w skardze, że organ odwoławczy mylnie odkodował znaczenie norm zawartych w rozporządzeniu o cmentarzach, w kontekście upoważnienia zamieszczonego w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w szczególności gdy chodzi o ograniczenia wynikające z § 3 ust. 1. Wskazane akty prawne są stosunkowo stare i prawidłowe odczytanie ich treści normalnej w spornym zakresie może nastręczać pewne trudności. Otóż prosta językowa wykładnia przepisów może nasuwać przypuszczenie, że w istocie wolą ówczesnego prawodawcy było uregulowanie wyłącznie kwestii lokalizacji nowych cmentarzy, jak to wywodzi organ administracji oraz jak wskazano w przytaczanym przez niego orzeczeniu sądowym. Przeciwko przyjęciu tego rodzaju koncepcji przemawiają jednak oczywiste względy racjonalnego rozumowania, co uzasadnia sięgnięcie do wykładni celowościowej. Skoro nie ustanowiono równolegle odrębnych regulacji, określających katalog zakazów dotyczących stref ochrony sanitarnej po zlokalizowaniu cmentarza, nie sposób przyjąć, aby - z uwagi na cel regulacji (ochrona przed zagrożeniami sanitarnymi) - wolą prawodawcy było ocenianie występowania stref ochrony sanitarnej (wolnej od zabudowy wrażliwej - np. mieszkaniowej, usług gastronomicznych itp.) na etapie tworzenia (poszerzania) cmentarza, a następnie, po jego zrealizowaniu, dopuszczenie do ich swobodnej zabudowy dowolnymi obiektami. Przy zastosowaniu natomiast właściwej wykładni, stosunkowo oczywisty jest wniosek, że zakres ograniczeń wymienionych w rozporządzeniu o cmentarzach, w szczególności jego § 3 ust. 1, dotyczy zarówno obiektów noworealizowanych jak i możliwości zabudowy istniejących stref ochrony sanitarnej. W istocie upoważnienie przez prawodawcę właściwych ministrów do określenia terenów odpowiednich pod względem sanitarnym na cmentarze determinowało możliwość wskazania - w ramach tego - równocześnie wymagań, jakie mają być spełnione na obszarach, gdzie cmentarze już istnieją (choć wyrażenia tej intencji nastąpiło w sposób, z dzisiejszej perspektywy, nieco archaiczny).

Sąd zwrócił uwagę, iż pewne rozbieżności interpretacji, jakie wypada odnotować w judykaturze, mogą mieć znacznie wyłącznie w kontekście oceny, czy konkretna decyzja o warunkach zabudowy nie jest dotknięta wadą nieważności. Kwestia czy doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. wydania decyzji o warunkach zabudowy pomimo sprzeczności z regulacją szczególną w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) jest to przedmiotem rozważań w odrębnych sprawach, gdyż nieprawomocnym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1340/12, oddalono skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności analogicznej decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego inwestora, a postanowieniem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1341/12, zawieszono postępowanie sądowe, wobec zaskarżenia odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, co do której w niniejszym postępowaniu orzekano o wygaszeniu. Wobec braku tożsamości przedmiotu spraw oraz nie występowania istotnych względów ekonomii procesowej, a także mając na uwadze fakultatywny charakter zawieszenia postępowania, w myśl art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Sąd uznał, że niniejsza sprawa mogła być rozpoznana przez wydanie niniejszego wyroku.

W ocenie Sądu konkluzję odnośnie prawidłowej wykładni przepisu upoważniającego w kontekście odczytania treści normatywnej § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach potwierdza jednoznacznie także treść § 7 tego aktu. Z jego brzmienia wynika, że generalnie wszelkie ograniczenia zawarte w rozporządzeniu dotyczą także istniejących cmentarzy. Zakreśla on bowiem jednoznacznie wyłącznie wyjątek od tej reguły. W kontekście § 3 ust. 1 nie można inaczej rozumieć tej regulacji jak w ten sposób, że na terenach stref ochrony sanitarnej nie mogą istnieć określone kategorie obiektów - a więc także być lokalizowane nowe. Jedyne odstępstwo dotyczy obiektów już istniejących w zasięgu stref ochrony sanitarnej. Cmentarze funkcjonujące, pomimo niespełnienia wymogu pozostawienia strefy ochrony sanitarnej, mogą nadal funkcjonować także po dniu wejścia w życie rozporządzenia, o ile nie sprzeciwiają się temu organy inspekcji sanitarnej.

Konkludując Sąd stwierdził, że lokalizacja obiektu stanowiącego budynek hotelowy - z uwagi na fakt, że jest to zarówno zabudowanie mieszkalne jak i zakład żywienia zbiorowego, w kontekście ówczesnej nomenklatury używanej, gdy wydano rozporządzenie (obecnie patrz towarzyszące usługowym hotelowym usługi gastronomiczne) - pozostaje w sprzeczności z ustaleniami przyjętego Planu, jednoznacznie wyrażonymi jego stosownymi postanowieniami (§ 7 pkt 2 i pkt 3 oraz w § 22 ust. 3 części tekstowej oraz część graficzna).

W przekonaniu Sądu w tym kontekście trafne są zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i regulacji nakazującej wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy, gdy ustalenia przyjętego planu są inne niż nią zakreślone. Trafnie zatem organ I instancji orzekł o wygaszeniu decyzji, zaś orzeczenie zaskarżone, którym uchylono to rozstrzygnięcie, jest wadliwe.

Chybione są natomiast zarzuty skargi, co do naruszania przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Wskazane w skardze regulacje Kodeksu dotyczą kwestii stanu faktycznego, który w sprawie nie jest sporny, nie zaś dokonania właściwej wykładni regulacji w kontekście ustalenie stanu prawnego. Wobec powyższych uwag bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje, czy lokalizacja przedsięwzięcia, objętego decyzją o warunkach zabudowy, pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami Planu (linia zabudowy, intensywność zabudowy terenu itd.). W tej sytuacji zajmowanie stanowiska w tych kwestiach przez Sąd byłoby bezzasadne.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjna wniosła "[A]" Sp. z o.o. w W. (dalej zwana Spółką lub kasatorem), która na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w sytuacji, w której rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 1341/12, dlatego Sąd powinien zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia tej drugiej sprawy,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] listopada 2013 r., w sytuacji, gdy decyzja ta nie naruszała prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Sąd powinien oddalić skargę,

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez Sąd z urzędu treści przepisów § 22 Planu, § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach oraz zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia czynności, który wynika z akt sprawy tj. na podstawie treści decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z garażem podziemnym na terenie działki ew. n r[...] w obrębie [...] przy ul. M. [...] i zjazdem na teren inwestycji z działki ew. nr [...] w obrębie [...] stanowiącej pas drogowy ul. M. w Dzielnicy [...], wydanej dla D.G. i przeniesionej na rzecz spółki decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. (dalej jako decyzja o warunkach zabudowy), z których to aktów wynika, że planowane przedsięwzięcie, zarówno na gruncie decyzji o warunkach zabudowy, jak i Planu, nie należy do kategorii zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności - a zatem nie dotyczą go rygory § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach, podczas, gdy Sąd z urzędu, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia czynności, który wynika z akt sprawy, powinien dostrzec powołane przepisy,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 162 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania o wygaszenie decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sytuacji gdy wcześniej wszczęte i prawomocnie nie zostało zakończone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., a w konsekwencji prowadzenie jednocześnie dwóch postępowań nadzwyczajnych, których założenia badawcze wykluczają się wzajemnie, gdyż nie jest zasadne wszczęcie i prowadzenia postępowania o wygaszenie prawidłowej decyzji w sytuacji, gdy nie jest zakończone postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w tym wydania jej z naruszaniem prawa.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, iż ustalenia zawarte w Planie są inne niż w decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy pomiędzy ustaleniami Planu a decyzji o warunkach zabudowy nie zachodzi sprzeczność uzasadniająca zastosowanie tego przepisu i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy,

2) art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 7 rozporządzenia o cmentarzach poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że należy je stosować również w odniesieniu do lokalizowania nowej zabudowy względem cmentarzy już istniejących, podczas gdy określają one jedynie możliwość lokalizowania nowych cmentarzy względem zabudowy już istniejącej,

3) § 22 ust. 3 w zw. z § 7 pkt 2 i pkt 3 Planu poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy rozporządzenia stanowią przepisy odrębne, o których mowa w § 22 ust. 3 w zw. z § 7 pkt 2 i pkt 3 Planu, podczas gdy brak jest odesłania do tych przepisów,

4) § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że inwestycja określona w decyzji o warunkach zabudowy zalicza się do kategorii zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności, w sytuacji, gdy przedmiot decyzji o warunkach zabudowy jest odmienny i brak jest podstaw do dokonania takiej wykładni, a tym samym do przyjęcia, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy muszą spełniać wymogi określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach.

Wskazując na powyższe zarzuty Spółka, na podstawie na podstawie art. 185 p.p.s.a. oraz 203 p.p.s.a., wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w przypadku stwierdzenia jedynie naruszeń przepisów prawa materialnego wniosła o zmianę w całości zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r.

Parafia [...] w W. (zwana dalej Parafią) w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Parafii kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto braku istnienia przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Główny ciężar zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem kasatora miały istotny wpływ na wynik sprawy, został oparty na twierdzeniu o niedopuszczalności jednoczesnego prowadzenia dwóch postępowań nadzwyczajnych odnoszących się do tej samej decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym konieczności zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego wygaszenia tej decyzji, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji ma walor zagadnienia wstępnego.

Powyższe zarzuty należy uznać za nietrafne, gdyż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że wobec braku tożsamości obu spraw oraz niewystępowania istotnych względów ekonomii procesowej, a także ze względu na fakultatywny charakter zawieszenia postępowania, sprawa w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy mogła być rozpoznana poprzez wydanie wyroku, a jej rozstrzygnięcie nie zależało od wyniku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wyraźnie trzeba stwierdzić, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, jak i postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy nie są postępowaniami konkurencyjnymi względem siebie, choć dotyczą tej samej decyzji. Odmienny jest bowiem zakres badania w obu tych postępowaniach, gdyż w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności ocena dotyczy tego, czy decyzja w sposób rażący narusza prawo, zaś w sprawie dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia oceniana jest zgodność ustaleń tej decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inne są też skutki prawne tych decyzji, ponieważ decyzja o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, czyli wywołuje skutki od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego odmienne ustalenia niż decyzja o warunkach zabudowy, natomiast stwierdzenie nieważności działa z mocą wsteczną od daty wydania decyzji dotkniętej wadą.

Niezasadne są również pozostałe zarzuty natury procesowej, ponieważ po pierwsze- przywołane przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowymi regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, wobec czego dla potwierdzenia ich zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, a po drugie- niue ma mowy o naruszeniu przepisów art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., skoro Sąd I instancji wnikliwe i wszechstronnie zbadał sprawę, a w szczególności dokładnie przeanalizował i prawidłowo wyłożył wykładnię przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia o cmentarzach w kontekście zapisów planu.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego nie sposób nie zasygnalizować, iż przed wydaniem niniejszego wyroku prawomocnie zakończyło się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2010 r., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 35/15, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, po czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało w dniu [...] sierpnia 2015r., nr [...], decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3384/15, odrzucił skargę spółki na tę ostatnią decyzję Kolegium.

Nadmienić również należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wzmiankowanym wyżej wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 35/15, powołał się na wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II OSK 823/13, wskazując m.in., iż "Zagadnienie, czy wydanie decyzji o lokalizacji obiektu o takim charakterze jak w przedmiotowej sprawie (budynek hotelowy z garażem podziemnym) w danej lokalizacji (dz. ew. nr [...]) jest dopuszczalne, wobec usytuowania w pobliżu cmentarza, była już przedmiotem rozpatrywania przez Sąd Administracyjny, który w prawomocnym orzeczeniu wyraził stosowną ocenę. Choć obie sprawy dotyczą kontroli odrębnych aktów prawnych - dwu decyzji o warunkach zabudowy, w istocie materialnoprawnie dotyczą przesądzenia tego samego zagadnienia. Stąd, zdaniem Sądu, ocena prawna wyrażona w wyroku o sygn. akt II OSK 823/14, co do zagadnień w nim materialnie przesądzonych, jest wiążąca w niniejszej sprawie, w myśl art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W danym przypadku, tego rodzaju szerokie rozumienie tego przepisu jest uprawnione. Nie do pogodzenia bowiem z zasadami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) w tym wywodzonej stąd reguły pewności prawa, byłoby uznanie, jakoby możliwe było dokonanie przez Sąd, w mniejszej sprawie, samodzielnych ocen w tych samych kwestiach, co mogłoby wszak w istocie prowadzić do odmiennych konstatacji."

Przytoczyć zatem w tym miejscu należy wywody zawarte we wspomnianym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II OSK 823/13, które skład orzekający w pełni podziela, a które w sposób dobitny świadczą o bezzasadności zgłaszanych w niniejszej sprawie zarzutów kasatora o naruszeniu prawa materialnego. W uzasadnieniu wskazano m.in., że: "Należy podkreślić, że celem wydania rozporządzenia o cmentarzach, zgodnie z przepisem upoważniającym art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych było określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Skoro zatem przepisy rozporządzenia wymagają, aby odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła co najmniej 150m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego już cmentarza również powinna wynosić nie mniej niż 150m. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2012r. (sygn. akt II OSK 1518/11), wyroku z dnia 27 maja 2014r. (sygn. akt II OSK 3047/12) nie ulega wątpliwości, że odcinek 150m pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym, hotelem z restauracją, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest tą samą odległością. Wykładnia celowościowa powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że przepisy rozporządzenia określają zarówno w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów o zabudowie mieszkaniowej mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak również w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inna zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa.

Przyjęcie ograniczonego działania przepisów rozporządzenia o cmentarzach wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczne i dysfunkcjonalne z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Należy mieć też na uwadze, że przepisów prawa materialnego publicznego nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), bądź systemową (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1518/11). Sąd I instancji zastosował literalną wykładnię tego przepisu i błędnie wywiódł, że § 3 w zw. z treścią § 7 odnosi się jedynie do lokalizacji nowych cmentarzy względem istniejącej zabudowy, nie zaś do warunków lokalizacji zabudowań w otoczeniu już istniejącego cmentarza.

W kontekście § 3 ust. 1 należy rozumieć regulację § 7 w ten sposób, że na terenach stref ochrony sanitarnej nie mogą istnieć określone kategorie obiektów, a więc również nie mogą być lokowane obiekty nowe. "Cmentarze już istniejące", funkcjonujące w dniu wejścia w życie rozporządzenia o cmentarzach, mogą nadal funkcjonować pomimo niespełnienia wymogu pozostawienia strefy ochrony sanitarnej, o ile nie sprzeciwiają się temu organy inspekcji sanitarnej (§ 7 rozporządzenia). Bezspornym było w sprawie, że planowana, nowa zabudowa została przewidziana w całości w strefie ochrony sanitarnej istniejącego i czynnego cmentarza.

W świetle powyższego należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że wykładnia powołanego przepisu § 7 rozporządzenia, dokonana przez Sąd I instancji jest błędna. Na skutek błędnej wykładni § 7 Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że brak było podstaw do zastosowania przy ustalaniu warunków zabudowy przepisów tego rozporządzenia, w tym § 3 ust. 1, co czyni także zasadnym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego - § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie."

Z tych też przyczyn, skoro zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.