Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 139/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2011-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] i Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] imienia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 18 października 2010 r., rep. [...]:

1. stwierdzającą nieważność decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego w K. z dnia 15 kwietnia 1975 r., nr [...] oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia 4 grudnia 1974 r., nr [...], przejmującej na własność Państwa gospodarstwo rolne bez budynków, położone we wsi K. Z. i P. Z., gmina K., stanowiące własność M. S., składające się z działek gruntu o powierzchni 11,40 ha oraz 1/2 udziału w działkach nr 728/1 i 728/2 – w części dotyczącej działek gruntu: nr 242/1 (obecnie nr 242/3 i nr 242/4), nr 242/2 i 1/2 udziału Skarbu Państwa w działkach nr 728/1 (obecnie nr 491) i nr 728/2 (obecnie nr 492),

2. stwierdzającą, że w odniesieniu do działki gruntu nr 242/3 (obecnie nr 242/5 i nr 242/6) opisane wyżej decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji złożył W. S., będący spadkobiercą M. S., zarzucając tym decyzjom rażące naruszenie art. 4 ust. 1, art. 9 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zdaniem wnioskodawcy organy administracji błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy, gdyż przyjęły, że M. S. nie posiadała następców prawnych oraz, że jej gospodarstwo wykazywało się niskim poziomem produkcji wskutek zaniedbania. Decyzje te naruszają również przepisy procesowe, gdyż przeprowadzono tylko jedną lustrację gospodarstwa rolnego przez niepełny zespół specjalistów. Właścicielka gospodarstwa nigdy nie wyraziła zgody na przejęcie gospodarstwa i nigdy nie pobrała przyznanej jej renty.

Decyzją z dnia 18 października 2010 r., nr rep. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło nieważność obu kwestionowanych decyzji w części dotyczącej działek gruntu nr 242/1 (obecnie nr 242/3 i nr 242/4), nr 242/2 i 1/2 udziału Skarbu Państwa w działkach nr 728/1 (obecnie nr 491) i nr 728/2 (obecnie nr 492) oraz stwierdziło, że w odniesieniu do działki gruntu nr 242/3 (obecnie nr 242/5 i nr 242/6) decyzje te wydane zostały z naruszeniem prawa.

Kolegium wskazało, iż kwestionowane decyzje rażąco naruszają przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Z protokołu lustracji gospodarstwa rolnego M. S. z dnia 5 września 1974 r., leżącej u podstaw przejęcia tego gospodarstwa na własność Państwa, nie wynika, by wykazywało ono niski poziom produkcji rolnej w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. Przeprowadzona lustracja nie wykazała poziomu plonu czterech zbóż niższego o co najmniej 1/3 przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach w ciągu trzech analizowanych lat, gdyż plony zbóż wynosiły dla pszenicy 0,84, dla owsa 0,80, dla jęczmienia 0,83 i dla mieszanki 0,83 przeciętnych plonów. Obsada sztuk przeliczeniowych bydła, trzody chlewnej i owiec na 1 hektar użytków rolnych w 1972 r. była wyższa niż określony w tym przepisie wskaźnik minimalny wynoszący 0,4 i była równa wskaźnikowi 0,57 (liczonemu z 23 ha) i 1,15 (liczonemu z 11,4 ha).

Ponadto, jak zauważyło SKO w C., zapis protokołu, iż zespół badający gospodarstwo rolne wydając opinię zaliczył je do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, został przekreślony (bez adnotacji przez kogo i w jakiej dacie), a zakreślony został zapis, że gospodarstwo nie może być zaliczone do kategorii wykazujących niski poziom produkcji rolnej wskutek zaniedbania.

W ocenie Kolegium wadliwy był również skład komisji lustrującej gospodarstwo rolne M. S. Z protokołu wynika, że komisja ta składała się z dwóch instruktorów rolnych, kierownika gminnej służby rolnej i osoby o nieokreślonym stanowisku (W. G.), a nie, jak wynika z § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, z 3 specjalistów, członka prezydium gromadzkiej rady narodowej, agronoma i zootechnika gromadzkiego, przedstawiciela miejscowego kółka rolniczego oraz sołtysa.

W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, w odniesieniu do gospodarstwa rolnego M. S. nie została spełniona jedna z dwóch przesłanek przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę, jaką – w myśl z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przejmowaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne – było ustalenie, że gospodarstwo to wykazuje niski poziom produkcji rolnej.

Organy administracji orzekające w sprawie przejęcia gospodarstwa nie zastosowały również § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r., który – w razie uznania gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji rolnej – przewidywał procedurę rozpatrywania wniosku z udziałem strony przez prezydium powiatowej rady narodowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło także uwagę, że Zastępca Kierownika Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego w K. w toku postępowania odwoławczego nie przeprowadził żadnych dodatkowych czynności dowodowych, a mimo to decyzją z dnia 15 kwietnia 1975 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Gminy w K. z dnia 4 grudnia 1974 r., nr [...].

Wskazane wyżej uchybienia, w ocenie Kolegium, świadczą, iż kwestionowane decyzje rażąco naruszają zarówno powołane wyżej przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r., przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r., jak i przepisy art. art. 7, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż działka nr ewid. 242/3 po przejęciu na własność Państwa została podzielona na działki nr ewid. 242/5 o powierzchni 0,54 ha i nr ewid. 242/6 o powierzchni 0,46 ha. W wyniku odnowienia ewidencji gruntów nastąpiły zmiany powierzchni tych działek i obecnie działka nr ewid. 242/5 o powierzchni 0,54 ha odpowiada działce nr ewid. 242/5 o powierzchni 0,5441 ha, zaś działka nr ewid. 242/6 o powierzchni 0,46 ha odpowiada działce nr ewid. 242/6 o powierzchni 0,4628 ha. Działki te stanowią własność W. S.

Mając powyższe na względzie Kolegium uznało, że w odniesieniu do działek gruntu oznaczonych aktualnie numerami ewidencyjnymi 242/5 i 242/6 zaistniały nieodwracalne skutki prawne i orzekło, zgodnie z art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., iż w tej części obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Kolegium z dnia 14 grudnia 2010 r. złożyli w jednym piśmie Powiat K. oraz Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w K., reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, który złożył umocowanie do działania od obu skarżących. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i utrzymanie w mocy decyzji Kolegium z dnia 18 października 2010 r., a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego w K. z dnia 15 kwietnia 1975 r., nr [...], rażąco narusza prawo.

W ocenie skarżących kwestionowane decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie ich nieważności, albowiem wywłaszczone działki zostały na mocy decyzji Wojewody L. z dnia 3 grudnia 1999 r., nr [...], przekazane na własność Powiatowi K., a następnie we władanie Zespołowi Szkół Rolniczych [...] w K.

Skarżący zarzucili, iż stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji może doprowadzić do utraty nieruchomości niezbędnej do funkcjonowania Zespołu Szkół Rolniczych, co z kolei może skutkować likwidacją tej placówki oświatowej. Pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji doprowadziłoby zatem do nieodwracalnych, negatywnych skutków prawnych.

W skardze podniesiono również, że Kolegium w istocie nie wykazało rażącego naruszenia prawa przez organy wydające przedmiotowe decyzje w 1974 r. i 1975 r., gdyż zarzuty organu ograniczają się jedynie do podważenia prawidłowości ustalenia wysokości wskaźników liczbowych będących podstawą oceny rentowności gospodarstwa rolnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia 18 października 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Naczelnik Gminy w K. decyzją z dnia 4 grudnia 1974 r., nr [...]:

1. przejął na własność Państwa gospodarstwo rolne bez budynków, położone we wsi K. Z. i P. Z., gmina K., stanowiące własność M. S., córki J. i A., orzekając, iż wyłączone od gospodarstwa budynki będą stanowić odrębny od gruntu przedmiot własności;

2. ustalił, że obszar przejętego gospodarstwa wynosi 11,40 ha oraz udział 1/2 działek 728/1 i 728/2 o powierzchni 1,35 ha, zaś poziom produkcji nie jest wyższy niż średnia w gminie na podobnych glebach;

3. orzekł, iż nieruchomość przejmuje się wolną od obciążeń;

4. orzekł, iż M. S. przysługuje prawo do bezpłatnego użytkowania działki o obszarze 0,50 ha, która zostanie jej przydzielona po wykonaniu decyzji;

5. stwierdził, iż wykonanie decyzji nastąpi z chwilą uprawomocnienia się decyzji w sprawie renty.

W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji stwierdził, iż w dniu 5 września 1974 r. zespół specjalistów dokonał lustracji gospodarstwa i ustalił, że gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a właścicielka gospodarstwa nie posiada następców prawnych. Biorąc to pod uwagę oraz wiek właścicielki (72 lata) organ orzekł o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa na własność Państwa.

Decyzją z dnia 15 kwietnia 1975 r., nr [...], Zastępca Kierownika Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego w K., po rozpatrzeniu odwołania (którego brak jest w aktach sprawy), utrzymał w mocy wskazaną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji oraz wyjaśnił, że M. S. jest w podeszłym wieku, nie jest zdolna do pracy w gospodarstwie rolnym ze względu na przebyte choroby, nie może liczyć na pomoc syna, zaś inną decyzją Naczelnika Gminy K. podjęto działania w celu przejęcia gospodarstwa rolnego syna na własność Państwa w trybie przymusowego wykupu. Organ stwierdził, że gospodarstwo z każdym rokiem zaniżało wyniki produkcji.

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia 4 grudnia 1974 r., nr [...], złożyli w dniu 16 marca 1993 r. spadkobiercy M. S. – W. S. i A. S.. Po śmierci A. S. (który zmarł w dniu 29 stycznia 2004 r.) w jego miejsce wstąpił brat W. S., precyzując w piśmie z dnia 19 grudnia 2006 r., iż wnosi o wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia 4 grudnia 1974 r., nr [...], jak i decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego w K. z dnia 15 kwietnia 1975 r., nr [...]. Wnioskodawca wyjaśnił również w piśmie z dnia 4 września 2008 r., iż M. S. i M. S. (co jest okolicznością niekwestionowaną w sprawie) to jedna i ta sama osoba, gdyż jego matka miała na imię M., a zwyczajowo używała imienia M..

W prawomocnym wyroku z dnia 10 lutego 2010 r., II SA/Lu 748/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jednoznacznie przesądził, iż organem właściwy do rozpoznania wniosku W. S. o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C.

Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 18 października 2010 r., rep. [...].

Za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, iż kwestionowane decyzje rażąco naruszają prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji).

Pojęcie "naruszonego prawa", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, bo składają się na nie przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Pojęcie to obejmuje zatem wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Naruszenia prawa mają charakter "rażący" w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona "stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części". Rażące naruszenie prawa zachodzi więc wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (J. Borkowski (w:) B. Admiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 599; wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23, z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101).

Sytuacja tak zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Podstawę prawną decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego w K. z dnia 15 kwietnia 1975 r., nr [...] oraz Naczelnika Gminy w K. z dnia 4 grudnia 1974 r., nr [...], stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przejmowaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118; to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tych decyzji).

Zgodnie z art. 9 ust. 1 powołanej ustawy Państwo na wniosek rolnika przejmie na własność gospodarstwo rolne za rentę, jeżeli przekaże on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, a ponadto:

1) osiągnął wiek 65 lat mężczyzna, a 60 lat kobieta albo

2) zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin.

W myśl ust. 2 tego artykułu gospodarstwo rolne określone w ust. 1 może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów.

Przepisy omawianej ustawy nie definiowały pojęcia "wykazywania niskiego poziomu produkcji rolnej". Pojęcie to było sprecyzowane w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58) – wydanego jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14). Przepisy tego rozporządzenia znajdowały zastosowanie także do sytuacji przewidzianych w innych ustawach, a odwołujących się do uznania gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji rolnej (wyroki NSA: z dnia 6 października 2009 r., I OSK 1477/08, z dnia 8 stycznia 2010 r., I OSK 452/09 – niepublikowane).

Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 1998 r., II SA 456/98 (niepubl.), poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze - prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie - ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przyjęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę.

Prawna kwalifikacja gospodarstwa rolnego w ramach przepisu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne uwzględniała określony stan faktyczny i to w określonym przedziale czasu i wiązała ten stan z aktywnością (brakiem aktywności) rolnika.

Przepis § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. stanowił, że gospodarstwo rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.), jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat:

1) nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane lub

2) plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach (pkt 2), a przy tym

3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując:

a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową,

b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej,

c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej.

Jednocześnie przepis § 1 ust. 2 pkt 1-3 rozporządzenia zastrzegał, że ust. 1 nie ma zastosowania do gospodarstw rolnych, w których grunty orne wskutek klęsk żywiołowych lub wypadków losowych, a w szczególności wskutek podtopienia, wynikającego z nieuregulowanych stosunków wodnych, nie mogą być całkowicie wykorzystywane rolniczo, grunty pozostają w czarnym ugorze lub w ramach zmianowania pól stanowią przemienne pastwiska, grunty klasy VI są przewidziane według klasyfikacji gleboznawczej do zalesienia.

Powyższe przepisy jednoznacznie wskazywały na charakter swoistej "sankcji prawnej" instytucji uregulowanej w art. 9 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Mimo, iż rolnikowi przyznawano rentę, to jednak instytucja przejmowania gospodarstwa rolnego, o której mowa w tym przepisie - w przeciwieństwie do instytucji przejmowania gospodarstwa rolnego na wniosek rolnika (art. 9 ust. 1 tej ustawy) - przewidywała działanie organu z urzędu i była to "sankcja" za utrzymywanie przez rolnika gospodarstwa na niskim poziomie produkcji rolnej.

W przypadku przejęcia gospodarstwa rolnego na podstawie w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. konieczne zatem było ustalenie zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. i stwierdzenie, że sytuacja taka wystąpiła w wyniku zaniedbania rolnika, a nie z innych przyczyn. Ponadto przepisy powyższe nałożyły na organy wymóg, aby ustalenia te dotyczyły co najmniej ostatnich trzech lat poprzedzających wszczęcie postępowania.

Okoliczności, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r., zostały sformułowane w sposób bardzo konkretny. Aby uznać gospodarstwo rolne za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, konieczne było nie tylko stwierdzenie, że w powyższym okresie nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane lub plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, ale jednocześnie konieczne było dokonanie szczegółowych ustaleń w zakresie obsady bydła, trzody chlewnej i owiec. Na wymóg ten wskazuje użycie sformułowania "a przy tym". Po ustaleniu obsady bydła, trzody chlewnej i owiec należało przeliczyć, czy przy wielkości danego gospodarstwa rolnego i uwzględnieniu wskaźnika sztuk przeliczeniowych określonych w przepisie § 1 ust. 1 rozporządzenia obsada ta wynosi (bądź nie wynosi) łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, to jest aktu własności ziemi nr [...], aktu własności ziemi nr [...], wypisu z rejestru gruntów nr jednostki rejestrowej 235 wydanego prze Geodetę Gminy K., wynika, że M. S. była właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 11,40 ha wraz z zabudowaniami składającego się z działek oznaczonych numerami 242/1 o powierzchni 4,70 ha, 242/2 o powierzchni 3,89 ha, 243/2 o powierzchni 2,81 ha oraz posiadała 1/2 udziału w działkach oznaczonych numerami 728/1 i 728/2 o powierzchni 1,35 ha, łącznie 12,07 ha, położonych we wsi K. Z. i P. Z., gmina K..

W dniu 5 września 1974 r. został sporządzony protokół z przeprowadzenia lustracji gospodarstwa rolnego przez zespół specjalistów przy udziale A. S., syna właścicielki lustrowanego gospodarstwa rolnego. Protokół, jak wynika z akt sprawy i późniejszych decyzji wydanych w sprawie przymusowego wykupu gospodarstwa należącego do A. S., objął grunty będące własnością M. S., jak i własnością A. S.

W wyniku przeprowadzonej lustracji stwierdzono, że wszystkie grunty wykorzystane były rolniczo, plony czterech zbóż w kolejnych latach 1972, 1973 i 1974 wynosiły odpowiednio - pszenica 30, 30, 33 q/ha, owies 22, 23, 20 q/ha, jęczmień 28, 27, 28 q/ha, mieszanka 24, 25, 26 q/ha, zaś żyto uprawiane jedynie w 1974 r. - 26 q/ha. Przeciętne w danej wsi na podobnych glebach plony pszenica 37q/ha, owies 27 q/ha, jęczmień 33 q/ha, mieszanka 30 q/ha. Obsada inwentarza na 1 ha użytków rolnych wynosiła w 1972 r. - bydło 12 sztuk, trzoda chlewna 6 sztuk, 1973 r. - bydło 7 sztuk, trzoda chlewna 2 sztuki, w 1974 r. bydło - 3 sztuki. Brak jest przy tym jakichkolwiek materiałów źródłowych, na podstawie których określono powyższe wielkości. Gospodarstwo posiadało stodołę w stanie bardzo dobrym, oborę w średnim, dom w dobrym.

Z protokołu lustracji gospodarstwa rolnego M. S. nie wynika, by gospodarstwo to wykazywało niski poziom produkcji rolnej w rozumieniu § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, gdyż przeprowadzona lustracja nie wykazała poziomu plonu czterech zbóż niższego o co najmniej 1/3 przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach w ciągu trzech analizowanych lat. Plony zbóż wynosiły dla pszenicy 0,84, dla owsa 0,80, dla jęczmienia 0,83 i dla mieszanki 0,83 przeciętnych plonów. Ponadto obsada sztuk przeliczeniowych bydła, trzody chlewnej i owiec na 1 hektar użytków rolnych w 1972 r. była wyższa niż wskaźnik 0,4, gdyż odpowiadała, jak wyliczyło Kolegium, wskaźnikowi 0,57 liczonemu z 23 ha lub też 1,15 liczonemu z 11,4 ha (k. 97 akt adm.).

Należy również zwrócić uwagę, iż powołany przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. wymagał wykazania nie tylko niskiego poziomu plonu czterech zbóż, ale również niskiego poziomu plonu ziemniaków. Z treści protokołu lustracji gospodarstwa wynika, iż ta okoliczność w ogóle nie była oceniana przez komisję oceniającą gospodarstwo M. S., gdyż protokół zawiera informacje wyłącznie co do wysokości plonów żyta, pszenicy, owsa, jęczmienia i mieszanki zbóż (k. 97 akt adm.).

Z protokołu tego wynika również, iż w konkluzji swojej opinii zespół badający gospodarstwo rolne zaliczył je do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Punkt ten, jak słusznie dostrzegło Kolegium, został jednak przekreślony na protokole, a brak jest adnotacji, co do tego, kto i w jakiej dacie dokonał skreślenia. Podkreślony został natomiast punkt formularza protokołu stwierdzający, że "gospodarstwo nie może być zaliczone do kategorii wykazujących niski poziom produkcji rolnej wskutek zaniedbania" (k. 96 akt adm.).

Nie ulega więc wątpliwości, iż treść wspomnianego protokołu, wobec wskazanych wyżej uchybień, wykluczała uznanie przedmiotowego gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Organy administracji, które rozstrzygnęły sprawę odmiennie naruszyły zatem w sposób rażący przepisy art. 5, art. 71 § 1, art. 74, a organ odwoławczy również art. 119 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168; to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych decyzji z 1974 i 1975 r.). Z przepisów tych wynika bowiem dla organów administracji obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dokonania – na podstawie całokształtu materiału dowodowego – oceny, czy dana okoliczność została udowodniona.

Tym samym organy orzekające o przejęciu gospodarstwa uchybiły również zasadom określonym w art. 6 i art. 9 powołanej wyżej ustawy, to jest zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadzie przekonywania. Organ odwoławczy naruszył także art. 99 § 3 tejże ustawy wskazujący elementy prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji.

Okoliczność, iż Kolegium błędnie wskazało na rażące naruszenie przepisów art. 7, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), nie może mieć wpływu na wynik sprawy, albowiem treść tych przepisów odpowiada treści powołanych wyżej przepisów k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 1974 i 1975 r.).

W tym miejscu należy ponownie podkreślić, iż stwierdzenie nieważności decyzji następuje również w przypadku rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W odniesieniu do tych przepisów można mówić o rażącym ich naruszeniu, gdy, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, w sposób nie budzący wątpliwości (oczywisty) zastosowano je nieprawidłowo.

W ocenie Sądu wadliwe było jednak stanowisko Kolegium, które w odniesieniu do dawnej działki nr 242/3 (obecnie nr 242/5 i nr 242/6) stwierdziło wydanie kwestionowanych decyzji z naruszeniem prawa, wskazując, iż w tej części decyzje te wywołały nieodwracalne skutki prawne, gdyż działki nr ewid. 242/5 i nr ewid. 242/6 stanowią obecnie własność W. S.

W myśl art. 156 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Przepis ten określa wyjątek od zasady, zgodnie z którą decyzja dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 tejże ustawy powinna być wyeliminowana z porządku prawnego w każdym przypadku. Wyjątek ten nie może być jednak rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu służy instytucja stwierdzenia nieważności. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza bowiem pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała.

Z tych powodów w ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, ale zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności (uchwała SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCAPiUS 1992, nr 12, poz. 211; uchwały NSA: z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 49, z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4-7/98, ONSA 1999, z. 1, poz. 13 i z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 93).

Fakt, iż działki nr ewid. 242/5 i nr ewid. 242/6, które powstały w wyniku podziału dawnej działki nr ewid. 242/3, stanowią obecnie własność W. S., nie stanowi bezpośredniego skutku wykonania kwestionowanych decyzji dotyczących przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego M. S.. Okoliczność ta zresztą nie może być uznana za zdarzenie mogące stwarzać przeszkody w stwierdzeniu nieważności obu decyzji z 1974 i 1975 r., skoro to właśnie W. S. jest spadkobiercą byłej właścicielki przedmiotowego gospodarstwa.

Wskazane wyżej uchybienie nie mogło jednak stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Kolegium z dnia 18 października 2010 r., rep. [...], w pkt 2 tej decyzji, gdyż prowadziłoby to do naruszenia przepisu art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W świetle tego przepisu Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej dawnej działki nr ewid. 242/3 pogorszyłoby sytuację prawną strony skarżącej, albowiem prowadziłoby do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji również w tej części, co miałoby niewątpliwie silniejszy skutek prawny niż orzeczone przez Kolegium stwierdzenie wydania przedmiotowych decyzji we wskazanej części z naruszeniem prawa.

Wbrew zarzutowi skarżących nie można uznać, że omawiane decyzje z 1974 i 1975 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie ich nieważności. Uzasadniając ten zarzut skarżący podnieśli, iż wywłaszczone działki zostały na mocy decyzji Wojewody L. z dnia 3 grudnia 1999 r., nr [...], przekazane na własność Powiatowi K., a następnie we władanie Zespołowi Szkół Rolniczych [...] K. Wskazane wyżej okoliczności nie stanowią bezpośredniego skutku wykonania kwestionowanych decyzji dotyczących przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego M. S. i nie świadczą o tym, że decyzje te wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Fakt, iż działki o aktualnych numerach 243/2, 242/2 i 242/4 stanowią własność Powiatu K. i pozostają, jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu z ewidencji gruntów, w trwałym zarządzie Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w K., nie wynika bezpośrednio z wykonania tych decyzji, lecz z wykonania innej decyzji, to jest decyzji Wojewody L. z dnia 3 grudnia 1999 r., nr [...].

Za nietrafny należy uznać zarzut skargi, iż orzeczenie o stwierdzeniu nieważności wskazanych decyzji może doprowadzić do utraty nieruchomości niezbędnej do funkcjonowania Zespołu Szkół Rolniczych w K., co z kolei może skutkować likwidacją tej placówki oświatowej. Zespół Szkół Rolniczych [...] w K. obecnie nie istnieje, a w jego miejsce powołano skarżący Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w K., który sprawuje trwały zarząd nad nieruchomościami oznaczonymi jako działki o numerach 243/2, 242/2 i 242/4. Nawet gdyby przyjąć, iż ewentualne pozbawienie skarżącego Zespołu Szkół trwałego zarządu wskazanych działek gruntu może doprowadzić do likwidacji tego zespołu szkół, to okoliczność ta nie może mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Sąd ocenia bowiem zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a nie może oceniać działań organów administracji publicznej przez pryzmat zasad współżycia społecznego wskazanych w art. 5 k.c. (wyrok NSA z dnia 5 marca 2008 r., II OSK 113/07, LEX nr 489605).

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.