Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1349/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 Iutego2022 r. sprawy ze skargi T. Ż. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego T. Ż. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 16 lutego 2021 r. znak: [...] Starosta [...], na podstawie art. 112 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 113 ust. 1, art. 119 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1 w związku z art. 6 pkt. 6 oraz art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm.) na wniosek Zarządu Powiatu N. orzekł:

- w pkt. 1 o wywłaszczeniu przez pozbawienie prawa własności nieruchomości

zabudowanej oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o powierzchni 0,0810 ha,

położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna N. T., objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzona przez V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w N. T., stanowiącej własność T. B. Ż. w udziale [...] części oraz M. K. S. w udziale [...] części, na rzecz Powiatu N., na cele utrzymywania pomieszczeń dla urzędów organów administracji, tj. na urządzenie siedziby jednostki organizacyjnej powiatu – Powiatowego Urzędu Pracy w N. T.;

- w pkt. 2 o tym, że przejście prawa własności opisanej w punkcie 1 nieruchomości na

rzecz Powiatu N. nastąpi z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się

ostateczna;

- w pkt. 3 o tym, że ostateczna decyzja o wywłaszczeniu stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej;

- w pkt. 4 o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia opisanej w punkcie 1 nieruchomości na kwotę w wysokości łącznej [...] zł, przy czym kwota ta ulega podziałowi w następujący sposób: [...] zł na rzecz T. B. Ż., [...] zł na rzecz M. K. S.;

- w pkt. 5 o tym, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty;

- w pkt. 6 o tym, że do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest Powiat N., reprezentowany przez Zarząd Powiatu N.;

- w pkt. 7 o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z 6 lipca 2020 r. Zarząd Powiatu N. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wywłaszczenie na rzecz Powiatu N. nieruchomości jw. W uzasadnieniu podniesiono, że wymieniona nieruchomość wraz z działkami ewidencyjnymi nr [...], [...] (własność Powiatu N.), [...], [...], [...] i [...] (własność Skarbu Państwa) oraz [...] i [...] (własność M. S.) położonymi w N. T. przy Al. [...] tworzą jednolity kompleks zabudowany trzykondygnacyjnym budynkiem administracyjno-biurowym. Jako cel wywłaszczenia wskazano urządzenie siedziby jednostki organizacyjnej powiatu, tj. Powiatowego Urzędu Pracy w N. T. w w/w budynku, posadowionym m.in. na będącej przedmiotem wniosku działce. Wnioskodawca wyjaśnił również, że podjęte próby nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej okazały się bezskuteczne.

Nieruchomość oznaczona jako działka ewid. nr [...] stanowi współwłasność T. B. Ż. w udziale [...] części oraz M. K. S. w udziale [...] części. Nieruchomość nie jest obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi.

Wniosek o wywłaszczenie nieruchomości był kompletny.

Organ ustalił, że zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. T. 22 (Centrum), zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta N. T. z 8 listopada 2010 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. M. 2019 r., poz. 5829, z późn. zm.) działka ewid. nr [...] w większości położona jest w terenie o symbolu UPS - tereny zabudowy usługowej - usługi publiczne (oświaty, administracji, kultury i inne), a jej północny koniec w terenie o symbolu 12.KDD2 - tereny dróg publicznych dojazdowych. Dopuszczalnym przeznaczeniem terenu o symbolu UPS są budynki gospodarcze i garaże, zieleń urządzona, obiekty małej architektury, komunikacja wewnętrzna, parkingi. Podstawowym przeznaczeniem terenu o symbolu 12.KDD2 (w obszarze którego położony jest jedynie niewielki północny kraniec działki) jest lokalizacja dróg z wyposażeniem dostosowanym do klasy dróg (jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, pasy zieleni, przejścia piesze i przejazdy rowerowe) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (§ 42 ust. 3 w/w planu).

Organ wyjaśnił, że wywłaszczenie nieruchomości w drodze decyzji jest dopuszczalne, gdy zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość jest niezbędna pod realizację inwestycji stanowiącej cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 6 pkt. 6 ustawy wskazano, że budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji (...), jest celem publicznym.

Organ przytaczając argumentację wnioskodawcy wskazującą na celowość wywłaszczenia wskazał, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości określony jako urządzenie siedziby jednostki organizacyjnej powiatu - Powiatowego Urzędu Pracy w N. T. jest celem publicznym, co wynika wprost z treści art. 6 pkt. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem publicznym w ujęciu funkcjonalnym nie jest sam obiekt budowlany, lecz funkcja, której ten obiekt ma służyć. W art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca posłużył się konstrukcją celu publicznego polegającego na budowie oraz utrzymywaniu danego obiektu i dotyczy to m.in. pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji. Taka konstrukcja przepisu wskazuje na pewną trwałość, ciągłość w czasie realizowanego celu, który nie sprowadza się do jednorazowego działania, lecz wiąże się z realizacją określonego celu i późniejszą jego eksploatacją i utrzymywaniem. Nieruchomość przeznaczona jest pod usługi publiczne związane z administracją. Do zadań własnych powiatu o charakterze publicznym należy przeciwdziałanie bezrobociu i aktywizacja lokalnego rynku pracy, które to zadania powiat realizuje przy pomocy Powiatowego Urzędu Pracy. Urządzenie zatem siedziby dla tej jednostki mieści się w pojęciu realizacji celu publicznego, będącego działaniem o znaczeniu ponadlokalnym (obejmującym obszar całego powiatu nowotarskiego), służącego potrzebom społeczności powiatu.

Organ ustalił, że działka nr [...] położona jest przy [...] w N. T. i wraz z działkami sąsiednimi zabudowana jest budynkiem administracyjno-biurowym o numerze adresowym [...]. Budynek ten położony jest w środkowej części działki, jest obiektem murowanym, trzykondygnacyjnym, dach pokryty jest częściowo blachodachówką i częściowo blachą. Od strony [...] (część południowa działki) znajduje się chodnik z kostki brukowej oraz fragmenty placu wyłożonego płytami wykorzystywany jako parking. Od tej strony znajduje się również wejście główne do budynku - schody oraz pochylnia dla niepełnosprawnych. W części środkowej i północnej działki (za budynkiem trzykondygnacyjnym) na działce znajduje się fragment budynku jednokondygnacyjnego, dobudowanego do budynku głównego. Obok tego budynku oraz w części północnej działki znajduje się plac wykorzystywany jako parking oraz miejsce do składowania śmieci.

Organ podkreślił, że budynek posadowiony jest w części na działkach stanowiących własność Powiatu N., a w części na działce nr [...] będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Z przedłożonej inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej tego budynku wynika, że urządzenie siedziby dla jednostki organizacyjnej powiatu w częściach budynku przynależnych do działek stanowiących własność Powiatu bez wywłaszczenia działki jest praktycznie niemożliwe i ekonomicznie nieopłacalne.

Dalej organ podał, że wniosek został poprzedzony czynnościami zmierzającymi do zawarcia umowy o nabycie nieruchomości. Wystąpienia te, doręczone stronom w dniach 14 maja 2020 r. oraz 23 maja 2020 r. zawierały konkretną ofertę kupna nieruchomości. Pozostały one bez odpowiedzi.

Powyższe ustalenia doprowadziły organ do wniosku, że materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości zostały spełnione: nieruchomość przeznaczona jest w planie miejscowym na cele publiczne, jest ona niezbędna dla realizacji celu publicznego określonego w art. 6 pkt. 6 ustawy, cel ten będzie realizowany, nabycie nieruchomości w drodze umowy nie doszło do skutku, wywłaszczenie następuje na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.

Dla potrzeb przedmiotowego postępowania rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 12 listopada 2020 r. operat szacunkowy określający wartość prawa własności zabudowanej nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr [...] położonej w N. T.. Zgodnie z tą opinią wartość przedmiotu wyceny została określona na kwotę [...]zł, w tym wartość prawa własności gruntu wyniosła [...] zł, a wartość odtworzeniowa składników budowlanych (fragmentu budynku oraz części parkingu) wyniosła [...] zł. Organ uznał, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wartość gruntu została określona przez autora wyceny metodą korygowania ceny średniej mieszczącą się w podejściu porównawczym. Z kolei wartość części składowych określono przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody odtworzeniowej realizowanej z pomocą techniki wskaźnikowej. Opinia biegłego zawiera szczegółowe uzasadnienie przyjętych metod wyceny. Strony nie wniosły uwag i zarzutów do przedmiotowego operatu szacunkowego.

W ocenie organu brak jest podstaw do doliczenia do odszkodowania za grunt odszkodowania za składnik budowlany (budynek i fragment parkingu), a więc za nakład nieponiesiony przez obecnych właścicieli.

Odwołanie (uzupełnione pismem z 27 maja 2021 r.) od ww. decyzji Starosty [...] złożył T. Ż.. Odwołujący się podniósł, że Powiatowy Urząd Pracy w N. T., ma już swoją siedzibę i mieści się ona przy ul. [...], w obiekcie stanowiącym własność samorządu powiatowego. Tym samym nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia nie jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania Powiatowego Urzędu Pracy w N. T.. Dodatkowo Powiat może realizować przedmiotowy cel publiczny bez ingerencji w prawo własności osób prywatnych poprzez wykorzystanie innych nieruchomości, którymi dysponuje lub zakup nieruchomości na wolnym rynku. Ponadto wartość nieruchomości nie odpowiada wartości rynkowej, a odszkodowanie powinno dotyczyć zarówno gruntu jak i budynku.

Odwołujący zarzucił również, że Starosta [...] wystąpił w tej sprawie w podwójnej roli jako organ administracji publicznej oraz reprezentant wnioskodawcy. Starosta [...] zdaje sobie sprawę z niedoszacowania nieruchomości, albowiem wnioskował do Rady Powiatu o zgodę na zaciągniecie kredytu na ten cel w wysokości [...] zł i taką zgodę otrzymał (Uchwała [...]). Zgodnie z argumentacją Starosty, zawartą w protokole z XVII sesji Rady Powiatu N. z 20 lutego 2020 r., pieniądze te miały zostać wykorzystane na uregulowanie sprawy budynku przy [...] (tj. wywłaszczonej nieruchomości), bądź pozyskanie innej nieruchomości w celu przeniesienia Urzędu Pracy.

Odwołujący nadmienił, że Powiat N. przegrał wszystkie postępowania na drodze cywilnej mające na celu przejęcie przedmiotowej nieruchomości, a w chwili obecnej pomimo postępowania prowadzonego przez Komornika Sądowego w N. T., nie opuścił i nie wydał bezprawnie zajmowanej nieruchomości.

Wojewoda decyzją z 10 września 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ przedstawił uregulowania dotyczące wywłaszczania nieruchomości zamieszczone w art. 112-135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności wskazując na przesłanki wywłaszczenia określone w art. 112 ust. 3 ww. ustawy Co do zasady cel publiczny musi zostać określony w ustawie - albo w ustawie o gospodarce nieruchomościami, albo w innej ustawie. Ponadto instytucja wywłaszczenia nie może być stosowana, gdy cel publiczny już został na nieruchomości zrealizowany.

Organ II instancji przytoczył argumentację przedstawioną we wniosku uzasadniającą wywłaszczenie, w szczególności wskazując, że Powiatowy Urząd Pracy funkcjonuje w pomieszczeniach [...] Szpitala Specjalistycznego w N. T. na warunkach użyczenia i jest to lokalizacja tymczasowa, a zajmowane pomieszczenia wymagają pilnego zaadaptowania pomieszczeń na potrzeby statutowe szpitala. Funkcja jaką budynek ten spełniał przez kilkadziesiąt lat, jego przystosowanie do świadczenia usług z zakresu administracji publicznej, a także lokalizacja stwarzająca łatwą dostępność dla mieszkańców powiatu sprawiają, iż przedmiotowy budynek stanowi miejsce gwarantujące odpowiednie warunki działania Powiatowego Urzędu Pracy w N. T.. Obiekt ten w części posadowiony jest na działkach stanowiących własność Powiatu N., a w części na działkach osób fizycznych.

Zgodnie z informacjami zawartymi w zleconej przez Zarząd Powiatu N. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, jego podział fizyczny przeprowadzony zgodnie z przebiegiem granic działek ewidencyjnych byłby z praktycznego punktu widzenia ekonomicznie nieopłacalny oraz spowodowałby przerwanie wszystkich istniejących sieci instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej i ciepłowniczej. Zarządzanie przedmiotową nieruchomością wyłącznie przez jeden podmiot pozwoli na sprawne i prawidłowe funkcjonowanie obiektu. Wnioskodawca nadmienił również, że budynek w latach 70-tych i 80-tych XX w. stanowił siedzibę Komitetu Powiatowego PZPR w N. T., w latach późniejszych siedzibę Urzędu Rejonowego w N. T., a od 1 stycznia 1999 r. do początku roku 2014 siedzibę Starostwa Powiatowego w N. T.. W międzyczasie siedziba Starostwa Powiatowego została urządzona w budynku przy ul. [...] w N. T., ale obiekt przy al. [...] służył nadal celom administracji publicznej — przeniesiono tam Poradnię Psychologiczno - Pedagogiczną. Budynek ten od początku swojego istnienia spełniał funkcję administracyjno-biurową i jest przystosowany, aby takie potrzeby nadal spełniać.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji odnośnie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także stanu własności działki nr [...]. Zgodził się również z ustaleniem, że podjęte zostały rokowania, w ramach których zaproponowano współwłaścicielom nieruchomości odpowiednio kwotę [...]zł oraz [...] zł jako cenę nabycia ww. nieruchomości. Spełnienie więc warunku przeprowadzenia rokowań celem nabycia nieruchomości w drodze innej niż jej wywłaszczenie, nie budzi wątpliwości.

Wojewoda wskazał, że możliwość realizacji na przedmiotowej nieruchomości wskazanego celu publicznego - urządzenia siedziby jednostki organizacyjnej powiatu -- Powiatowego Urzędu Pracy w N. T. wynika zarówno z uzasadnienia wniosku, jak i ze wskazanego przeznaczenia podstawowego przedmiotowego gruntu jako terenu zabudowy usługowej- usługi publiczne.

Podkreślił, że niezależnie od kwalifikacji planowanych i koniecznych do przeprowadzenia prac "adaptacyjnych" w istniejącym budynku (remont, przebudowa, rozbudowa itp.), niewątpliwie doprowadzą one do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez zmianę warunków pracy (art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.). Planowana inwestycja realizować będzie cel publiczny (organ przytoczył wywody WSA w Poznaniu w wyroku z 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 427/17).

Odnosząc się do zarzutu o braku konieczności wykorzystania budynku jako siedziby Powiatowego Urzędu Pracy, organ II instancji odwołał się do argumentacji przedstawionej we wniosku o wywłaszczenie, podkreślając tymczasowość aktualnej siedziby oraz celowość wykorzystania budynku, zważywszy na jego wcześniejsze wykorzystanie, a także aktualny stan prawny. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w N. T. Wydział I Cywilny z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I Ns 406/11 (którym oddalono wniosek o zasiedzenie przez Powiat N. przedmiotowej nieruchomości gruntowej), budynek posadowiony m.in. na przedmiotowej nieruchomości nie należy do właścicieli gruntu, lecz stanowi własność Powiatu N.. Zaadaptowanie tego obiektu na cele siedziby jednostki budżetowej, wnioskodawcy - biorąc pod uwagę, że budynek ten w pozostałej części położony jest na gruncie stanowiącym jego własność - jest więc nie tylko uzasadnione z ekonomicznego punktu widzenia (a tym samym z punktu widzenia zasad celowego i racjonalnego wydatkowania środków publicznych), ale również z punktu widzenia zgodności sposobu jego użytkowania z postanowieniami prawa miejscowego.

Przechodząc do kwestii odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, organ II instancji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy pismem z 2 czerwca 2021 r. potwierdził aktualność operatu szacunkowego na dzień 12 listopada 2020 r. oraz oświadczył, że operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia 12 listopada 2020 r.

Ze względu na brak rynku nieruchomości o przeznaczeniu identycznym rzeczoznawca majątkowy zastosował transakcje rynku nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, przy uwzględnieniu współczynnika korekcyjnego "k" o wartości równej 0,9. Ze względu na brak nieruchomości z podobnymi składnikami budowlanymi, które były przedmiotem obrotu wolnorynkowego, wartość przedmiotu oszacowania została określona jako wartość odtworzeniowa w następujący sposób: wartość nieruchomości gruntowej zabudowanej została określona jako wartość odtworzeniowa (wartość prawa własności gruntu + wartość składników budowlanych), wartość rynkowa prawa własności gruntu dla przedmiotowej nieruchomości została określona przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, wartość składników budowlanych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości została określona przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów zastąpienia, techniki wskaźnikowej i elementów scalonych.

W efekcie powyższego rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości na kwotę 418,46 zł za 1 m2.

Organ II instancji podkreślił, że to biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Ponadto, wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje. Przy czym na wezwanie organu odwoławczego, biegły przedstawił szczegółowy opis nieruchomości porównawczych przyjętych w wycenie umożliwiający pozytywne zweryfikowanie ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Także korekty różnic pomiędzy poszczególnymi cechami rynkowymi przedmiotu wyceny i nieruchomości porównawczych zostały precyzyjnie wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego, dokonał on również właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Sposób oszacowania przedmiotowej nieruchomości nie budzi wątpliwości organu odwoławczego pod względem logiczności oraz zgodności z powołanymi przepisami prawa. Odwołując się do orzecznictwa organ stwierdził, że skoro odwołujący chcąc zakwestionować operat mógł wystąpić o sporządzenie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, względnie przedłożyć własny dowód w postaci kontroperatu.

Zdaniem organu II instancji, Starosta [...] prawidłowo odstąpił od ustalenia odszkodowania za znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości budynek, który nie został wzniesiony przez właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego poprzedników prawnych, co jest niesporne między stronami. Tym samym organ odwoławczy nie dokonał weryfikacji operatu szacunkowego obejmującego wartość składników budowlanych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Jak bowiem wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w N. T. Wydział I Cywilny z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I [...] oddalającego wniosek Powiatu N. o stwierdzenie nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie: "Uczestnik M. S. nie przeczy faktowi posiadania nieruchomości i nakładów w budynku wnioskodawcy i jego poprzednika prawnego (...) Wnioskodawca i jego poprzednik prawny dokonując napraw i remontu budynku, dokonywali ich bez wiedzy i zgody współwłaścicieli działki, ale przecież budynek posadowiony na przedmiotowej działce nie jest własnością współwłaścicieli gruntu, co jest niesporne między stronami i okoliczność taka nie prowadzi do uznania, że właściciel tego budynku jest posiadaczem samoistnym działki.''

Zgodnie z orzecznictwem sądowym odnoszącym się do pojęcia "słusznego odszkodowania" organ, określając wysokość odszkodowania związanego z wartością wywłaszczonej nieruchomości nie powinien wliczać do wartości nieruchomości wzrostu spowodowanego trwałymi nakładami, których nie dokonał właściciel wywłaszczonej nieruchomości. Na poparcie powyższej tezy organ II instancji przywołał poglądy wyrażone w orzecznictwie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu orzekania przez organ we własnej sprawie organ II instancji wskazał, że przepisy regulujące kwestie wyłączenia organu bądź jego pracowników (art. 24 § 1 i 25 k.p.a.) przewidują, że w określonych sytuacjach organ lub jego pracownik podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu z mocy samego prawa, a nie na ich wniosek. Organ przytoczył wyjaśnienia dotyczące wskazanych przepisów zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 354/07, a także wskazał na wydaną w dniu 16 lutego 2016 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów uchwałę o sygn. akt I OPS 2/15 i skonkludował, że brak jest podstaw do wyłączenia Starosty [...] od prowadzenia postępowania administracyjnego o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.

Skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. Ż.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6, 7a, 7b, 8 oraz art. 11 k.p.a., poprzez

- utrzymanie w mocy bezpodstawnej decyzji Starosty o wywłaszczeniu przez pozbawienie skarżącego prawa własności nieruchomości pomimo braku spełnienia przesłanki niemożliwości zrealizowania celu publicznego określonego przez Powiat N. w inny sposób, w tym w szczególności całkowite pominięcie analizy istnienia takich innych możliwości dla wnioskodawcy i poprzestanie na stwierdzeniu, że wywłaszczenie nieruchomości jest rozwiązaniem "najbardziej optymalnym" (a zatem nie "niezbędnym"), podczas gdy wywłaszczenie stanowi instytucję prawną o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym i jest dopuszczalne jedynie, jeżeli - po zbadaniu wszelkich alternatyw - organ dojdzie do przekonania, że jest to rozwiązanie jedyne i niezbędne dla realizacji celu publicznego, co oznacza, że organy obu instancji miały obowiązek dokonać takiej analizy i dopiero przy wykluczeniu wszelkich innych możliwości mogły orzec o wywłaszczeniu nieruchomości,

a także

- pominięcie faktu, że w nieruchomości jest już obecnie realizowany cel publiczny (funkcjonuje tam Lokalny Punkt Informacyjny Funduszy Europejskich, Biuro Poselskie na Sejm E. S. oraz Polski Związek Niewidomych), a także istnieje w nim możliwość realizacji także innych celów publicznych, co potwierdza fakt, że uprzednio mieściła się tam siedziba Starostwa Powiatowego w N. T., Delegatura Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków oraz Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna (bez potrzeby pozbawiania właścicieli praw do Nieruchomości), podczas gdy przyjmuje się, że jeżeli cel publiczny jest już na nieruchomości realizowany w ujęciu funkcjonalnym, to w takiej sytuacji nie jest spełniona ustawowa przesłanka niezbędności pozyskania nieruchomości dla realizacji tych celów, skoro cele te są realizowane mimo braku pozyskania praw do nieruchomości;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 112 ust. 1-2 u.g.n. w zw. z art. 113 ust. 3 u.g.n. w zw. 116 ust. 1 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 119 ust. 1 pkt. 2 u.g.n. w z art. w zw. z art. 48 k.c. w zw. z art. 47 k.c. w zw. z art. 151 k.c. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie weryfikacji i ustalenia przedmiotu wywłaszczenia, w tym w szczególności zaniechanie ustalenia kto i w jakim zakresie jest właścicielem budynku posadowionego w większości na nieruchomości skarżącego, a także bezpodstawne przyjęcie - bez zbadania tej kwestii - że budynek ten należy do Powiatu N., podczas gdy w rzeczywistości budynek ten stanowi część składową nieruchomości gruntowej, na której jest w większości posadowiony, co w nin. sprawie oznacza, że jest on własnością skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia praw do budynku w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty, zarówno w części obejmującej pozbawienie skarżącego praw do nieruchomości, jak i części ustalającej wysokość odszkodowania;

c.) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 112 ust. 1-3 u.g.n. w. zw. z art. art. 113 ust 3 zd. 1 u.g.n. w zw. z art. 119 ust. 1 pkt. 7 u.g.n. w zw. z art. 134 ust. 1-2 u.g.n. w zw. z art. 47 § 1 k.c. w zw. z art. 48 k.c. w zw. z art. 191 k.c. w zw. z art. 151 k.c. w zw. z art. 7a i art. 7b k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów zaniżonego odszkodowania za dokonanie wywłaszczenia nieruchomości, które nie spełnia przesłanki "słuszności", a nadto wyliczonego z pominięciem części składowej w postaci praw do budynku posadowionego na nieruchomości gruntowej, podczas gdy prawidłowe ich zastosowanie winno spowodować ustalenie wysokości odszkodowania na znacząco wyższym poziomie, albowiem powinno ono odpowiadać wartości zarówno nieruchomości gruntowej, jak i posadowionego na niej budynku (części składowej, przy uwzględnieniu faktu, że większa część budynku znajduje się na działce skarżącego), co powoduje, że cały ten budynek przynależy do nieruchomości skarżącego, a zatem należne mu odszkodowanie musi uwzględniać jego wartość w całości;

d). naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 7a, 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 1-2 u.g.n. w zw. z art. 156-157 u.g.n. w zw. z art. 151 k.c. w zw. z art. 48 k.c., poprzez zaniechanie przez organ II instancji odpowiedniej weryfikacji operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K., mimo zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu oraz uzupełnieniu odwołania z 27 maja 2021 r., w tym poprzez zaniechanie zlecenia oceny prawidłowości operatu szacunkowego przez właściwą organizację, podczas gdy wartości ustalone przez biegłego są znacząco zaniżone i bazują na błędnym założeniu, że do gruntu należącego do skarżącego przynależy wyłącznie część budynku posadowiona na jego terenie, podczas, gdy w rzeczywistości - z uwagi na wyjątek z art. 151 k.c. od zasady z art. 48 k.c. - skarżący jest właścicielem całego budynku, albowiem jego większa część (co zostało prawidłowo ustalone przez biegłego) znajduje się na jego działce, co wymagało uwzględnienia w treści operatu szacunkowego, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia zaniżonej wartości odszkodowania za wywłaszczenie Nieruchomości, podczas, gdy prawidłowo ustalona jego wartość winna obejmować kwotę ok. [...] zł;

e.) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 24 § 1 pkt. 1 i § 4 k.p.a. (per analogiam) z zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. z wz. z art. 8 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że Starosta [...] nie podlegał wyłączeniu od udziału w nin. postępowaniu z uwagi na jego osobiste zaangażowanie w sprawę po stronie Powiatu oraz oczywisty brak bezstronności, który wynika z faktu, że Starosta jest jednocześnie przewodniczącym Zarządu Powiatu, który jest Wnioskodawcą w nin. sprawie oraz przez wiele lat był osobiście i bezpośrednio zaangażowany w próby przejęcia nieruchomości od jej kolejnych właścicieli, co powoduje, że w nin. postępowaniu Starosta [...] orzekał "we własnej sprawie" (w sprawie reprezentowanego przez siebie Powiatu N. oraz na wniosek Zarządu, na czele którego stoi) i w sposób oczywisty kierował się wyłącznie interesem tegoż Powiatu kosztem słusznych praw i interesów skarżącego, co stanowi rażące naruszenie zasad praworządności, bezstronności oraz zasady wzbudzania zaufania obywateli do władzy publicznej;

f.) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7,7a, 7b, 8 w zw. z art. 11 k.p.a. z zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w nin. sprawie, w tym dowodów przedłożonych przez skarżącego, a także brak stosownej inicjatywy dowodowej niezbędnej do ustalenia faktów istotnych dla wydania decyzji w nin. postępowaniu, podczas gdy organ II instancji miał obowiązek dokonania wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz ustalenia wszelkich faktów, a brak spełnienia tego obowiązku spowodował wydanie wadliwej zaskarżonej decyzji z uwagi na oparcie się o nieprawidłowe ustalenia faktyczne.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie Starosty [...] do wydania w terminie 14 dni od daty przekazania mu akt sprawy, decyzji o odmowie wywłaszczenia nieruchomości z uwagi na brak podstaw do uwzględnienia wniosku Powiatu N. , a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie z 31 stycznia 2022 r. Zarząd Powiatu N. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że przychyla się do stanowiska organu. Uczestnik podniósł, że nie jest prawdziwe twierdzenie skarżącego, że na nieruchomości obecnie realizowany jest cel publiczny polegający na funkcjonowaniu w obiekcie Lokalnego Punktu Informacyjnego Funduszy Europejskich, Biura Poselskiego na Sejm E. S. oraz siedziby Polskiego Związku Niewidomych. Przyznał, że do 30 czerwca 2020 r. (kiedy to umowa została rozwiązana), na mocy umowy użyczenia zawartej z Powiatem N., w budynku funkcjonowała Poradnia Psychologiczno- -Pedagogiczna. Poradnia ta, posiadając stosowne zgody Zarządu Powiatu N. podnajmowała pomieszczenia w przedmiotowym budynku. W dniu 30 czerwca 2020 r. uczestnik gotów był zrealizować prawomocny wyrok Sąd Okręgowego w N. S. z 29 maja 2018 r., sygn. [...] nakazujący Powiatowo N. wydanie powódce J. C. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Powódka, jak również jej następcy prawni nie wykazali zainteresowania odebraniem nieruchomości od uczestnika.

Dalej uczestnik wskazał, że w części budynku znajdującej się na działce stanowiącej własność Powiatu N. funkcjonuje Biuro E. S. - Posła Na Sejm RP na mocy umowy najmu podpisanej z Powiatem N.. Biuro posiada osobne wejście z nieruchomości będącej własnością Powiatu N. i pozbawione jest dostępu do części budynku znajdującego się na dz.ewid.[...]. Utrzymanie zarówno pomieszczeń dla Biura Poselskiego jak i Polskiego Związku Niewidomych, nie stanowi realizacji celu publicznego.

Uczestnik zgodził się z organem, że kierując się zasadą "słusznego odszkodowania" nie powinien wliczać do wartości nieruchomości wzrostu spowodowanego trwałymi nakładami, których nie dokonał właściciel wywłaszczonej nieruchomości. Odszkodowanie należy się tylko za wywłaszczony grunt, co skutkowało brakiem konieczności rozstrzygania kwestii prawa własności budynku usytuowanego w części na działkach stanowiących własność Powiatu N. a w części na dz.ewid.nr [...]. Kwestie związane z ustalaniem praw do budynku nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym ponieważ należą do drogi postępowania sądowego. Niemniej jednak uczestnik zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z prostym przekroczeniem granic nieruchomości w czasie budowy, którą regulują przepisy art. 151 k.c., a z sytuacją przekroczenia granicy gruntu sąsiedniego do którego doszło po dokonaniu takiego podziału jednej zabudowanej nieruchomości, w wyniku którego części budynku znalazły się w obrębie nieruchomości stanowiących przedmiot własności rożnych podmiotów. Uczestnik przyznał, iż podejmując starania o nabycie przedmiotowej nieruchomości jak również w toku rokowań poprzedzających wszczęcie postępowanie wywłaszczeniowe, oferował cenę wyższą niż ustalone odszkodowanie. Oferowane ceny nabycia nie uwzględniały wartości budynku, natomiast uwzględniały wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z gruntu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ uczestnik postepowania M. S. nie wykonał powyższego wezwania, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozważania prawne rozpocząć należy od przypomnienia, że w myśl art.2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W znaczeniu normatywnym zasada demokratycznego państwa prawnego wyraża szereg dyrektyw adresowanych do organów stanowiących i stosujących prawo, które mają znaczenie zwłaszcza w procesie wykładni prawa. Zasada demokratycznego państwa prawnego od początku jej obowiązywania w polskim porządku prawnym była traktowana jako źródło kolejnych zasad o bardziej szczegółowym charakterze. Jedną z nich jest zasada ochrony zaufania jednostki do państwa. Zasada ta stanowi fundament zasady demokratycznego państwa prawnego, ale również źródło innych zasad o bardziej szczegółowym charakterze, które odwołują się do idei zaufania w relacjach między państwem a jednostką. Zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (por. P. T. (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, opublikowano: LEX/el. 2021).

Z kolei zgodnie z art. 7 Konstytucji, statuującym zasadę praworządności, organy władzy publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej rodzą odpowiedzialność odszkodowawczą państwa wobec obywatela (zob. art. 77 ust. 1) i jest to podstawowa instytucjonalna gwarancja zasady legalizmu (zob. TK – SK 14/05).

Wskazać także należy, że w myśl art.21 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Adresatem art. 21 ust. 1 Konstytucji jest przede wszystkim państwo. Przepis ten kształtuje jego obowiązki publicznoprawne

Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Nie jest dopuszczalne wychodzenie poza te określone Konstytucją RP ramy ani stosowanie rozszerzającej interpretacji przepisów dopuszczających wywłaszczenie. Treść art. 21 Konstytucji RP spełnia bowiem funkcję ochronną wobec własności i praw dziedziczenia, stanowiąc, że tylko w sposób określony w tym przepisie można wykluczyć tę ochronę.

Mając na uwadze okoliczności sprawy, przytoczyć również należy przepis art.174 Konstytucji, który stanowi, że Sądy i Trybunały wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. "Odwołanie się do majestatu państwa, w imieniu którego podejmowane jest rozstrzygnięcie konkretnej sprawy sądowej (trybunalskiej), wywołuje także istotne konsekwencje zarówno dla organu wydającego wyrok oraz samych uczestników (stron) postępowania, jak i dla wszystkich innych podmiotów pozostających pod władzą RP (TK – SK 26/04)", gdyż powoduje konieczność respektowania wyroku sądu z uwzględnieniem majestatu państwa, w imieniu którego został on wydany. "Odmowa respektowania skutków rozstrzygnięcia zawartego w wyroku wydanym w imieniu RP powinna być traktowana jako przeciwstawienie się woli i autorytetowi państwa, wyrażonej w treści wydanego orzeczenia" (por. P. T. (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, opublikowano: LEX/el. 2021).

Przypomnieć również należy, że stosownie do art.365 § 1 Kodeksu postepowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże strony, sąd, który je wydał, jak również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej.

Z przedłożonych akt wynika, że Wojewoda przed wydaniem zaskarżonej decyzji dysponował dokumentem potwierdzającym prowadzenie egzekucji komorniczej przeciwko Powiatowi N., prowadzonej na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych nakazujących wydanie nieruchomości, będącej przedmiotem orzeczonego wywłaszczenia. Powyższe stanowi o oczywistym naruszeniu przez Starostę N. i Wojewodę art.2, art.7 i art.21 Konstytucji RP poprzez zlekceważenie prawomocnego wyroku sądu nakazującego wydanie przedmiotowej nieruchomości właścicielowi.

Za szczególnie naganne ocenić należy działanie polegające na poszukiwaniu prawnie wysoce wątpliwych rozwiązań pozwalających na przejęcie spornej nieruchomości i niewykonywanie wyroku sądu.

Jak stanowi przepis, wwłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości i może być ono dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Sformułowanie "cele publiczne nie mogą być zrealizowane" oznacza, że chodzi o zrealizowanie w przyszłości celu publicznego.

Ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest pogląd, że wywłaszczenie nie może być stosowane, gdy cel publiczny już został na nieruchomości zrealizowany. Nie zostaje bowiem wtedy spełniona ustawowa przesłanka, jaką jest pozyskanie nieruchomości dla realizacji celu publicznego (skoro cele te już zostały zrealizowane. Decyzja o wywłaszczeniu ma bowiem dopiero umożliwić przyszłą realizację celu wywłaszczenia. (por. wyrok NSA z 25.01.1995 r., SA/Wr 1507/94, niepubl.; wyrok WSA w Krakowie z 22.04.2008 r., II SA/Kr 163/08, LEX nr 510326). Jeżeli zatem określony cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości, to brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości. W takich przypadkach stosunki między inwestorem jako posiadaczem nieruchomości a właścicielem kształtują się według zasad określonych a art. 224-231 k.c., a rozpoznanie wynikających z tych stosunków roszczeń należy do drogi postępowania cywilnego (por: wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1995 r. SA/Wr 1507/94, post. NSA 26.04.2000 r. IV SAB 180-181/98 niepubl.).

We wniosku o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości Zarząd Powiatu N. powołał się na przepis art.6 pkt 6) ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm.), zgodnie z którym celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy i administracji. Należy mieć jednak na uwadze, że katalog celów publicznych wymienionych w tym przepisie nie został stworzony wyłącznie dla celów wywłaszczeniowych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wielokrotnie bowiem, regulując różne kwestie, posługuje się pojęciem realizacji celu publicznego. Nadto, przepisy innych ustaw odwołują się do celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2021.741 t.j.), która w art.50 ust.1 stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uprzedzając dalsze wywody dodać tylko trzeba, że przypadki zwolnienia z obowiązku uzyskania takiej decyzji dotyczą określonych robót budowlanych opisanych w prawie budowlanym. Tak więc interpretacja treści art. 6 ustawy winna każdorazowo uwzględnić charakter instytucji prawnej, która odwołuje się do tego pojęcia.

W rozpatrywanej sprawie mamy czynienia z sytuacją, gdy złożony przez Zarząd Powiatu N. wniosek o wywłaszczenie dotyczy już celu zrealizowanego. Poza sporem pozostaje bowiem, że nieruchomości pod budowę siedziby Komitetu Powiatowego PZPR w N. T. zostały wywłaszczone, a następnie orzeczenie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, jak również to że budynek pozostaje w posiadaniu Starosty Powiatowego w N. T. oraz że budynek ten był i jest wykorzystywany na cele administracyjno-biurowe. W takim przypadku, wobec zrealizowania celu publicznego w postaci budowy budynku wykorzystywanego najpierw na siedzibę partii, a potem jako siedziba organów władzy i administracji, brak jest podstaw do podjęcia decyzji o wywłaszczeniu wnioskowanej nieruchomości celem urządzenia w nim siedziby innej jednostki organizacyjnej urzędu.

Przy czym zauważyć należy, że celem publicznym w rozumieniu art.6 pkt 6) ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadniającym wywłaszczenie mogłaby być budowa i utrzymanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy i administracji. Taka konstrukcja przepisu wskazuje jednak na pewną trwałość, ciągłość w czasie realizowanego celu, który nie sprowadza się do jednorazowego działania, lecz wiąże się z realizacją określonego celu i późniejszą jego eksploatacją i utrzymywaniem. Rzecz jednak w tym, że Starostwo Powiatowe już zajmuje pomieszczenia budynku znajdującego się m.in. na działce nr [...] w N. T., a więc korzysta z nich na potrzeby urzędu. Zamiar urządzenia w tych pomieszczeniach siedziby dla innej jednostki organizacyjnej powiatu nie może być uznane za nowy, niezrealizowany cel publiczny. Innymi słowy, samo "utrzymywanie pomieszczeń" w budynku, który wybudowano na podstawie wcześniej dokonanego bezprawnego i nieskutecznego wywłaszczenia, nie może być odrębnym celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie.

Lektura uzasadnienia decyzji organu odwoławczego budzi zdziwienie. Najpierw bowiem Wojewoda po przytoczeniu orzecznictwa stwierdził, że "instytucja wywłaszczenia nie może być stosowana, gdy cel publiczny już został na nieruchomości zrealizowany. Nie zostaje bowiem wtedy spełniona ustawowa przesłanka, jaką jest pozyskanie nieruchomości dla realizacji celu publicznego (skoro te cele zostały zrealizowane". Następnie jednak zaprzeczył sam sobie wyjaśniając, że celem publicznym jest "utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów administracji, tj. na urządzenie siedziby jednostki organizacyjnej powiatu". Jak już wyżej przedstawiono, stanowisko to w okolicznościach niniejszej sprawy jest całkowicie błędne.

Nie wiadomo zupełnie na jakiej podstawie organ odwoławczy ustalił, że "niezależnie od kwalifikacji planowanych i koniecznych do przeprowadzenia prac >adaptacyjnych< w istniejącym budynku (remont, przebudowa, rozbudowa itp.), niewątpliwie doprowadzą one do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez zmianę warunków pracy". Odwołał się również do art.71 ust.1 pkt 2 ustawy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), stwierdzając, że "planowana inwestycja realizować będzie cel publiczny określony w art.6 pkt 6 u.g.n. (por. w tym zakresie wyrok WSA w Poznaniu w wyroku z 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 427/17), w którym wskazano, że "w sytuacji, gdy istniejący obiekt budowlany jest wykorzystywany na cel publiczny, przeznaczenie go na inny cel publiczny, powodujące zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "Pr. bud.") (...) jest realizacją inwestycji celu publicznego".

Dywagacje te są kompletnie nieadekwatne do rozstrzyganej przez organ sprawy. Po pierwsze, organ odwoławczy nie dostrzegł, że we wniosku nie było mowy o planowanym zamiarze wykonania adaptacji przedmiotowego budynku. Użyte we wniosku słowo "adaptacja" dotyczyło czegoś innego: "wymaga pilnego zaadaptowania pomieszczeń zajmowanych obecnie przez Powiatowy Urząd Pracy w N. T. na potrzeby statutowe szpitala". Wzmiankowana "adaptacja" dotyczyła zatem pomieszczeń szpitala, a nie przedmiotowego budynku. Tak więc brak było powodu do rozważania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, z odwołaniem do art.71 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego i wyroku WSA w Poznaniu w wyroku z 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 427/17. Po drugie cytowany pogląd WSA w Poznaniu został wyrażony podczas sądowej kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którą ustalono warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na zmianie sposobu użytkowania Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej we W. na siedzibę Komendy Powiatowej Policji we W. oraz Prokuratury Rejonowej we W.. W cytowanym wyroku sąd, przychylając się do stanowiska Kolegium, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego na cel publiczny będzie wymagała uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – decyzja taka jest konieczna, gdy zmiana sposobu użytkowania łączy się z wykonaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, stwierdził nadto, że uzyskanie decyzji lokalizacyjnej jest wymagane także w przypadku robót polegających na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli powodują one zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W sprawie tej nie było kwestionowane, że dotychczasowy użytkownik obiektu użytkuje go na podstawie prawa. Pogląd ten nie miał zatem żadnego zastosowania w niniejszej sprawie.

Wydanie decyzji wbrew prawomocnemu wyrokowi sądu, wbrew ugruntowanemu orzecznictwu odnośnie do braku możliwości wywłaszczania ex post, poszukiwanie "na siłę" orzeczeń sądowych mających uzasadnić tezę postawioną przez organ, mogły wzbudzić u skarżącego usprawiedliwione przekonanie, że organy kierowały się wyłącznie interesem Powiatu N. kosztem słusznych praw i interesów skarżącego.

Rację ma również skarżący, że odwoływanie się przez organ odwoławczy nie do ustawowych przesłanek wywłaszczenia, ale irrelewantnych dla rozstrzygnięcia okoliczności: "najbardziej optymalne rozwiązanie", "ekonomiczny punkt widzenia", "racjonalne wydatkowanie środków publicznych" było wadliwe.

Błędne jest również stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowy budynek jest własnością Powiatu N., co ma wynikać z postanowienia Sądu Rejonowego w N. T. sygn. I Ns [...], którym oddalono wniosek Powiatu N. o zasiedzenie. Postanowieniem tym Sąd Rejonowy oddalił wniosek Powiatu N. o zasiedzenie działki nr [...]. W ostatnim fragmencie uzasadnienia tego postanowienia znalazło się niefortunne zdanie: "wnioskodawca i jego poprzednik prawny dokonując napraw i remontu budynku, dokonywali ich bez wiedzy i zgody współwłaścicieli działki, ale przecież budynek posadowiony na przedmiotowej działce nie jest własnością współwłaścicieli gruntu". Jednakże w postanowieniu Sądu Okręgowego w N. S. z dnia 28 września 2016 r. sygn. [...] oddalającym apelację, sąd ten wskazał, że mimo błędnego uzasadnienia postanowienie sądu I instancji jest zgodne z prawem. Cytowanym sformułowaniem organ nie był związany, gdyż stan związania orzeczeniami wydanymi w innych sprawach (art.365 k.p.c.) odnosi się wyłącznie do sentencji orzeczenia, a nie jego motywów (por. wyrok SN dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. V CSK 80/18, LEX nr 2650726). Tymczasem, w myśl art.48 kodeksu cywilnego z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych (który w niniejszej sprawie nie zachodzi), do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Tak więc oczywiście współwłaściciele działki ewid. nr [...] położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna N. T. są współwłaścicielowi znajdującego się na nim budynku.

Tak więc zlecenie biegłemu oszacowania wyłącznie wartości gruntu było z tego względu wadliwe. Niemniej jednak wobec niedopuszczalności orzekania o wywłaszczeniu, w sytuacji, gdy cel publiczny został już zrealizowany, było to kwestią wtórną. Dlatego też wystarczającym będzie stwierdzenie, że organ w sposób wadliwy wadliwie dokonał określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości. Ze względu jednak na fakt istnienia negatywnych przesłanek wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (zrealizowany cel wywłaszczenia, konieczność rozstrzygnięcia o roszczeniach majątkowych przez sąd cywilny), zbędne jest szczegółowe uzasadnianie tej kwestii.

Jak wyżej już przedstawiono, w takiej sytuacji stosunki między inwestorem jako posiadaczem nieruchomości a właścicielem kształtują się według zasad określonych a art. 224-231 k.c., a rozpoznanie wynikających z tych stosunków roszczeń należy do drogi postępowania cywilnego. Skomplikowane rozliczenia związane z posiadaniem i nakładami zdecydowanie przekraczają ramy postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. oraz art.200 p.p.s.a., uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają art. 112 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2, 7 i 21 Konstytucji, orzeczono jak w sentencji.