Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2745/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek, po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 201/12 w sprawie ze skargi Z.P., W.S., A.A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosta Nowosądecki, ustalił odszkodowanie z tytułu zajęcia pod drogę publiczną powiatową [...], nieruchomości oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...] wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] na rzecz: G.B.S. za udział w nieruchomości wynoszący 12/24 cz. w kwocie: [...] zł, M.W. za udział w nieruchomości wynoszący 2/24 cz. w kwocie: [...] zł oraz odmówił Z.P., J.A., T.W., W.A., A.A., co do przysługujących im udziałów we współwłasności powyższej nieruchomości, ustalenia odszkodowania z tytułu zajęcia tego gruntu pod wyżej opisaną drogę publiczną powiatową [...]. W punkcie III decyzji do wypłaty odszkodowania zobowiązano Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Nowego Sącza w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewoda Małopolski, znak [...], stwierdził nabycie z mocy prawa przez Miasto Nowy Sącz z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...]. Decyzja Wojewody Małopolskiego stała się ostateczna i wykonalna z dniem [...] lipca 2008 r. W dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli A.A. w 6/24 części, R.A. w 12/24 części oraz Z.P., J.A., M.W., T.W., W.A. i A.A. dzieci A. i J. po 1/24 części. A.A. zmarł [...] marca 2000 r. Spadek po zmarłym nabyły dzieci spadkodawcy, tj.: Z.P., J.A., M.W., T.W., W.A. i A.A. po 1/6 części, co zostało potwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w Nowym Sączu Wydział l Cywilny z dnia 20 września 2000 r., sygn. akt : l Ns 517/00. Natomiast spadek po zmarłym w dniu [...] lutego 2006 r. R.A. nabyła w całości córka G.B.S. (postanowienie Sądu Rejonowego w Nowym Sączu, Wydział l Cywilny z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt: l Ns 140/07).

Decyzją Starosty Nowosądeckiego (wyznaczonego do rozpoznania sprawy postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2009 r., znak: [...]) z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] ustalono odszkodowanie na rzecz G.B.S. oraz Z.P., J.A., M.W., T.W., W.A. i A.A. - dzieci A. i J. – w łącznej wysokości [...] zł. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, wskazując, że materiał dowodowy zgromadzony w omawianej sprawie nie został zebrany i wyczerpująco rozpatrzony.

W decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. organ l instancji wskazał, że zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

Z wnioskami o ustalenie i wypłatę odszkodowania zwrócili się do Prezydenta Miasta Nowego Sącza: M.W. (pismo z dnia 18 grudnia 2005 r., data wpływu do organu – 21 grudnia 2005 r.) i R.A. (pismo z dnia 27 grudnia 2005 r., data wpływu do organu – 28 grudnia 2005 r.). Następnie pismem z dnia 2 lutego 2006 r., M.W. uzupełniła złożony w dniu 18 grudnia 2005 r. wniosek poprzez przesłanie pełnomocnictwa z dnia 19 grudnia 2005 r., udzielonego jej przez Z.P., T.W., W.A., A.A. oraz kolejno pismem z dnia 29 grudnia 2005 r. (data wpływu do organu – 20 marca 2007 r.) uzupełniła swój wniosek poprzez przesłanie pełnomocnictwa z dnia 29 grudnia 2005 r., udzielonego jej przez J.A. Pełnomocnictwa do reprezentowania przez M.W. w sprawie o odszkodowanie udzielone w dniu 19 grudnia 2005 r. przez Z.P., T.W., W.A. i A.A., a przez J.A. w dniu 29 grudnia 2005 r. – złożone po dacie wniosku M.W. z 18 grudnia 2005 r. świadczą zdaniem organu administracji – o tym, że w chwili składania wniosku wnioskodawczyni nie posiadała jeszcze uprawnień do dokonywania czynności prawnych w imieniu przyszłych mocodawców. A zatem w ustawowym terminie tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. nie dokonała czynności prawnej w imieniu swoich mocodawców.

Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przez organ w dniu 30 czerwca 2011 r., M.W. poinformowała, że złożyła sama wniosek, gdyż w MZD w Nowym Sączu uzyskała informację, że jest to wystarczające dla uzyskania odszkodowania za całą nieruchomość, także przez pozostałych współwłaścicieli. Świadkami tego byli T.W., bratowa A.A., Z.P.. A.A. i Z.P., obecni na wyżej opisanej rozprawie administracyjnej, zgodzili się z prezentowanym przez M.W. stanowiskiem w tym zakresie.

Wysokość należnego odszkodowania została ustalona zgodnie z przepisami działu III rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. Nr 102 z 2010 r., póz. 651, ze zm.) przez rzeczoznawcę majątkowego, w operacie szacunkowym z dnia 4 maja 2011 r. w łącznej wysokości [...] zł za całą nieruchomość i podzielona na rzecz uprawnionych wnioskodawców wg przysługujących im udziałów.

W związku ze złożeniem przez M.W. pism zawierających pełnomocnictwa udzielone jej dnia 29 grudnia 2005 r. – już po ustawowym terminie tj. po 31 grudnia 2005 r. – odmówiono ustalenia odszkodowania na rzecz Z.P., J.A., T.W., W.A. i A.A. – dzieci A. i J.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Z.P., W.A., A.A. i T.W. Z.P. w piśmie z dnia 14 lipca 2011 r. zwróciła się z prośbą o ponowne rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie wskazując, iż "pełnomocnictwa" zostały złożone pismem z dnia 19 grudnia 2005 r. potwierdzone własnoręcznymi podpisami. Natomiast pismem z dnia 6 września 2011 r. sprecyzowała odwołanie potwierdzając, iż jej zamiarem było zaskarżenie całej decyzji Starosty Nowosądeckiego.

W.A. w piśmie z dnia 14 lipca 2011 r. zarzucił, iż nie zgadza się z otrzymaną decyzją z dnia 30 czerwca 2011 r., ponieważ w dalszym ciągu jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...].

A.A., nie zgadzając się z odmową ustalenia i wypłaty odszkodowania, pismem z dnia 13 lipca 2011 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei T.W. nie zgodziła się z odmową ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz zarzuciła, że "organ l instancji doręczył z naruszeniem art. 40 § 2 kpa pismo bezpośrednio jej jako stronie z pominięciem dotychczasowego pełnomocnika, czyli M.W.".

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt l, III i IV, to jest rozstrzygnięcia o ustaleniu odszkodowania na rzecz G.B.S. oraz M.W. – i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Utrzymał natomiast w mocy pkt II zaskarżonej decyzji, dotyczący odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz: Z.P., J.A., T.W., W.A. oraz A.A..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest kwestia ustalenia odszkodowania z tytułu zajęcia pod drogę publiczną powiatową [...] nieruchomości [...], której prawo własności nabyło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Miasto Nowy Sącz w trybie art. 73. ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co zostało stwierdzone decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...].

W ocenie organu odwoławczego, J.A., Z.P., T.W., W.A. i A.A. nie złożyli wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wymaganym przez ustawodawcę terminie, to jest od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

Brak było w ocenie organu podstaw do uznania, aby z wniosku M.W. z dnia 18 grudnia 2005 r. (21 grudnia 2005 r. – data wpływu do Urzędu Miasta Nowego Sącza) oraz jego późniejszego uzupełnienia, wynikało, iż M.W., składając ten wniosek, działała wówczas (tj. w 2005 r.) również w imieniu J.A., Z.P., T.W., W.A. i A.A. – na podstawie udzielonego przez te osoby pełnomocnictwa z dnia 19 grudnia 2005 r., a przedstawionego organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne dopiero w dniu 2 lutego 2006 r., jak również na podstawie udzielonego przez J.A. pełnomocnictwa z dnia 29 grudnia 2005 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta Nowego Sącza dopiero w dniu 20 marca 2007 r. Jak wskazał wojewoda, organ prowadzący sprawę, której przedmiotem jest ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, działa wyłącznie na wniosek strony. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości lub jego spadkobierców, nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości lub pozostałych ewentualnych spadkobierców, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli zajętej nieruchomości. Bezwzględnym bowiem warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Dokonując analizy treści złożonego przez M.W. wniosku z dnia 21 grudnia 2005 r. (data wpływu do Urzędu Miasta Nowego Sącza) o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, Wojewoda Małopolski wskazał, iż brak jest podstaw do uznania, iż wniosek ten został złożony również w imieniu J.A., Z.P., T.W., W.A. i A.A. Z treści omawianego wniosku nie wynika bowiem, zdaniem organu, by wnioskodawczyni działała również w imieniu innych – poza nią samą – osób. Pełnomocnictwa do reprezentowania w sprawie o odszkodowanie udzielone zostało przez Z.P., T.W., W.A. i A.A. w dniu 19 grudnia 2005 r., a przez J.A. w dniu 29 grudnia 2005 r., a zatem składając swój wniosek oznaczony datą 18 grudnia 2005 r. M.W. nie posiadała jeszcze w tym czasie uprawnień do dokonywania czynności prawnych w imieniu przyszłych mocodawców. Z analizy akt sprawy nie wynika natomiast, iż M.W. w ustawowym terminie dokonała czynności prawnej w imieniu swoich mocodawców tj. w ich imieniu wystąpiła z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę.

Organ podkreślił, że M.W. w treści składanego wówczas wniosku powinna była wskazać, iż działa również w imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, przedstawiając przy tym uzyskane pełnomocnictwo lub, jak to wynika z akt sprawy, uzyskując pełnomocnictwa pozostałych współwłaścicieli po złożeniu już wniosku w swoim imieniu, winna wystąpić w tym zakresie z ponownym wnioskiem działając tym razem w imieniu swoich mocodawców. Wnioskodawczyni mogłaby działać zatem również jako pełnomocnik, gdyby złożyła w przewidzianym terminie oświadczenie o występowaniu także w cudzym imieniu. Pełnomocnictwo można byłoby uzupełnić nawet po przekroczeniu terminu ustawowego, pod warunkiem, że wskazana czynność (złożenie wniosku w imieniu pozostałych współwłaścicieli) dokonana została jednak w terminie. Oświadczenia złożone po upływie terminu nie mogą zostać ocenione jako doprecyzowanie wniosku i nie wywołują skutków prawnych podobnie jak wsteczne udzielenie pełnomocnictwa do czynności, do wykonania której termin już upłynął.

Jak wskazał organ, przy ustanawianiu pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonego formalizmu. Przepis art. 33 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego wymaga w zasadzie, aby pełnomocnictwo było sporządzone na piśmie. Dopuszcza również pełnomocnictwo udzielone w formie ustnej, na podstawie oświadczenia woli w tej materii złożonego przez stronę do protokołu. W pierwszym wypadku pełnomocnik zobowiązany jest dołączyć do akt sprawy oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego). KPA nie określa momentu, w którym czynność ta ma nastąpić. W kodeksie postępowania cywilnego przepis art. 89 § 1 wyraźnie zastrzega, że chodzi tu o pierwszą czynność procesową i jak się wydaje, zasadę tę należy przenieść na grunt postępowania administracyjnego.

W świetle powyższego, zdaniem organu, ustanowiony pełnomocnik zobowiązany jest przy pierwszej czynności proceduralnej dołączyć do akt sprawy oryginał pełnomocnictwa lub jego urzędowo poświadczony odpis. Pełnomocnik obowiązany jest ujawnić, że działa w imieniu i na rzecz mocodawcy, w przeciwnym wypadku działania procesowe będą zaliczone jako dokonane w jego własnym imieniu.

W ocenie organu odwoławczego, organ l instancji prawidłowo orzekł w pkt II zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Z.P., J.A., T.W., W.A. i A.A. w związku z wygaśnięciem roszczeń tych osób.

Dokonując natomiast oceny sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego z dnia 4 maja 2011 r. rzeczoznawcy majątkowego Z.P. w oparciu o który ustalono odszkodowanie na rzecz G.B.S. i M.W., organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy nie został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomościami i sporządzania operatu szacunkowego, jak również Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Dokument ten posiada wady, które poddają w wątpliwość prawidłowość dokonanej wyceny.

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy pkt II zaskarżonej decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Z.P., J.A., T.W., W.A. i A.A. w związku z wygaśnięciem roszczeń, w wyniku upływu ustawowego terminu. Ze względu natomiast na okoliczność, iż operat szacunkowy z dnia 4 maja 2011 r. rzeczoznawcy majątkowego Z.P. posiada wady, które poddają w wątpliwość prawidłowość dokonanej wyceny, w oparciu o którą ustalono odszkodowanie na rzecz G.S. i M.W., a w konsekwencji powodują, iż omawiany operat jest nieprzydatny dla potrzeb przedmiotowego postępowania, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Nowosądeckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] w pkt. l, III i IV, i sprawę w tym zakresie przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, celem ustalenia odszkodowania w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, spełniający niezbędne wymogi zawarte w przepisach prawa (przy czym wycena ta powinna uwzględniać regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające dotychczasowe rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, póz. 985).

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli Z.P., W.A. i A.A. Skarga ta została zarejestrowana do sygnatury akt: II SA/ Kr 202/12.

W skardze Z.P., W.A. i A.A. skarżący wskazali, że decyzją z dnia [...] listopadzie 2009 r. odszkodowanie za nieruchomość zostało im już przyznane. Nie jest zatem dla nich zrozumiała obecna decyzja o odmowie przyznania im odszkodowania. Skarżący wskazali, że potwierdzone własnoręcznymi podpisami pełnomocnictwa zostały złożone przy piśmie z dnia 19 grudnia 2005 r. Ponadto skarżący zakwestionowali pomiar zajętego gruntu, podając, że powinien pomiar ten zostać powtórzony.

Odrębną skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 9 grudnia 2011 r. wniosła T.W.. Skarga została zarejestrowana do sygnatury akt: II SA/Kr 201/12. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 lutego 2012 r. zarządzono połączenie sprawy o sygnaturze akt: II SA/Kr 202/12 "do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą: II SA/Kr 201/12". Prawomocnym postanowieniem z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 201/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę T.W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Kr 201/12 w sprawie ze skargi Z.P., W.A., A.A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania – uchylił zaskarżoną decyzję w jej pkt. 2) oraz punkt II poprzedzającej ją decyzji Starosty Nowosądeckiego z [...] czerwca 2011 r., znak: [...], zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił. Ponadto zasądził na rzecz skarżącej Z.P. od Wojewody Małopolskiego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie ww. Sądu skarga była częściowo uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego w zakresie (pkt II), w jakim dotyczyła utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Z.P., J.A., T.W., W.A. oraz A.A., została wydana z naruszeniem prawa. Dotyczyło to również rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji Starosty Nowosądeckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. W powyższym zakresie obie decyzje administracyjne podlegały zatem – zdaniem WSA – uchyleniu. Inaczej ocenić natomiast należało zawarte w punkcie 1) zaskarżonej decyzji kasatoryjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W tej części skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą odmowy przyznania odszkodowania na rzecz Z.P., J.A., T. W., W. A. oraz A. A. było stwierdzenie, że wygasło przysługujące tym osobom roszczenie o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, a wygaśnięcie tego roszenia jest następstwem niezłożenia przez wskazane wyżej osoby stosownego wniosku w przewidzianym ustawą terminie. Jak wynika z poczynionych w sprawie ustaleń, z wnioskami o wypłatę odszkodowania zwrócili się M.W. (wnioskiem z dnia 18 grudnia 2005 r.) oraz R.A. (pismem z dnia 27 grudnia 2005 r.), przy czym spadek po zmarłym w dniu 17 lutego 2006 r. R.A. nabyła jego córka G. B. S. M. W., pismami z dnia 2 lutego 2006 r. oraz 29 grudnia 2005 r. (które wpłynęło do organu w dniu 20 marca 2007 r.), uzupełniła złożony przez siebie wniosek poprzez dołączenie dwóch dokumentów obejmujących pełnomocnictwa. Pierwsze z tych pełnomocnictw oznaczone było datą 19 grudnia 2005 r. i zawierało upoważnienie dla M.W. udzielone jej przez Z.P., T.W., W.A. i A.A. Drugie, oznaczone datą 29 grudnia 2005 r., zawierało upoważnienie od J.A. Wedle stanowiska orzekających w sprawie organów, brak było podstaw do przyjęcia, by M.W. w chwili składania swego wniosku z dnia 18 grudnia 2005 r. była jednocześnie uprawniona do dokonywania czynności prawnych w imieniu pozostałych osób. Świadczy o tym przede wszystkim fakt, że pełnomocnictwa zostały udzielone w dniach: 19 grudnia 2005 r. oraz 29 grudnia 2005, zatem już po złożeniu wniosku przez domniemanego pełnomocnika. Zaprezentowane wyżej stanowisko orzekających w sprawie organów nie było jednak – zdaniem WSA – prawidłowe i doprowadziło do rozpoznania zgłoszonego żądania w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami.

WSA wskazał, że na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 6 sierpnia 2012 r. Z.P. oświadczyła, iż żądanie wypłaty odszkodowania zgłosiła już wcześniej Miejskiemu Zarządowi Dróg w Nowym Sączu. Na potwierdzenie tego faktu złożyła do akt sprawy pismo z dnia 17 października 2005 r., znak: [...]. Z treści tego pisma wynika w sposób jednoznaczny, że Z.P. skierowała do Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu wniosek w sprawie wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę. Jak wskazuje treść udzielonej na to pismo przez organ odpowiedzi, wniosek ten dotyczył, prócz działek oznaczonych numerami [...], także działki oznaczonej jako [...], objętej księgą wieczystą nr 152, czyli tej, której dotyczyły kwestionowane w toku niniejszego postępowania rozstrzygnięcia organów administracji. Istotne jest podkreślenie, że przedłożone przez skarżącą pismo, przedstawiające stanowisko organu w sprawie zgłoszonego przez Z.P. żądania, oznaczone jest datą 17 października 2005 r., co jednoznacznie dowodzi, że kierowane do tego organu przez skarżącą pismo zostało złożone przed tym dniem. Fakt złożenia wskazanego wyżej pisma przez Z.P. nie był przedmiotem rozważań prowadzących postępowanie organów. Uznać tymczasem należy, zdaniem WSA, że wniosek ten winien być poddany skrupulatnej ocenie, przede wszystkim w celu stwierdzenia, czy jego treść może zostać odczytana jako wyrażająca żądanie przyznania odszkodowania za zajęty pod drogę publiczną grunt. Podkreślenia przy tym wymaga, że przeszkodą w potraktowaniu go jako pisma wszczynającego postępowanie w sprawie o wypłatę odszkodowania nie mogłoby być to, że wniosek ten został złożony do niewłaściwego organu. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest bowiem przestrzeganie przez organy z urzędu swej właściwości miejscowej i rzeczowej. Zgodnie z art. 65 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez organy w niniejszej sprawie, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje wniosek ten do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.

W rozpoznawanej sprawie, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, organy administracji nie poddały wniosku Z.P., o którym mowa w piśmie Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu z dnia 17 października 2005 r. (k. 79 akt sądowych), kontroli co do tego, czy mógł on zostać uznany za inicjujący postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę (art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Zaniechanie dokonania ustaleń i ocen we wskazanym wyżej zakresie przedwczesnym – zdaniem Sądu – czyniło przyjęcie, że przysługujące Z.P. roszczenie wygasło na skutek niezłożenia w przewidzianym ustawą terminie stosownego wniosku. Bez jednoznacznego stanowiska organów w tej kwestii, poprzedzonego dokładną i uwzględniającą zarówno kontekst sytuacyjny, jak i zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), oceną treści omawianego tu pisma Z.P., odmowa uwzględnienia żądania o zwrot nie może być – zdaniem WSA – uznana za prawidłową.

Niezależnie od wskazanych wyżej uwag, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zastrzeżenia budzi w ogóle dokonana przez organy administracji w niniejszej sprawie ocena treści wniosku M.W. z dnia 18 grudnia 2005 r. W przekonaniu organów brak było podstaw do przyjęcia, że wniosek ten inicjował postępowanie w przedmiocie przyznania odszkodowania na rzecz wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Powyższe stanowisko w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może być – zdaniem WSA – uznane za prawidłowe. Wskazał w pierwszej kolejności, że w treści wniosku z dnia 18 grudnia 2005 r. zawarto stwierdzenie, iż wnioskująca jest jedną z kilku spadkobierców po poprzednich właścicielach nieruchomości /k. 4 akt administracyjnych/. Stwierdzenie to, odczytane w kontekście pozostałej treści wniosku, w szczególności sformułowanego w nim żądania przyznania odszkodowania, winno nasuwać wątpliwość co do tego, czy rzeczywiście wolą M.W. było wszczęcie postępowania jedynie co do tej części, która odpowiadać miała przysługującemu jej udziałowi w nieruchomości wspólnej. Wskazać bowiem należy, że zaakcentowanie we wniosku o wypłatę odszkodowania, że osoba podpisana pod wnioskiem jest jednym z kilku spadkobierców – współwłaścicieli uprawnionych do otrzymania odszkodowania – pełnić może dwojaką funkcję. Celem zamieszczenia stwierdzenia o omawianej tu treści może być przede wszystkim chęć wykazania własnej legitymacji materialno-prawnej do dochodzenia wypłaty należnej kwoty. Równie jednak uprawnione jest twierdzenie, że sformułowanie "jestem jedną ze spadkobierczyń" służyć ma wyznaczeniu podmiotowych ram wniosku i inicjowanej nim sprawy administracyjnej, to znaczny wskazaniu, że postępowanie to dotyczy wypłaty odszkodowania dla wszystkich uprawnionych do jego uzyskania i prowadzone powinno być z udziałem wszystkich tych osób.

Podkreślenia wymagało, zdaniem WSA, że dokonując wykładni twierdzeń i oświadczeń stron w postępowaniu administracyjnym organy administracji nie powinny zakładać profesjonalnego przygotowania prawniczego stron występujących w tym postępowaniu oraz wiążącego się z tym precyzyjnego i odwołującego się do języka prawnego sposobu formułowania pism i żądań.

Sposób sformułowania przez M.W. jej wniosku z dnia 18 grudnia 2005 r., odczytany z uwzględnieniem wskazanych wyżej zasad, przekonały WSA, że przyjęta przez orzekające w sprawie organy interpretacja tego wniosku była wadliwa i niepełna. Nie znajdowało bowiem dostatecznego uzasadnienia – z wyszczególnionych już wyżej przyczyn – przyjęte przez organy założenie, że żądanie to wskazywało w sposób jednoznaczny i pewny, że M.W. domagała się wypłaty odszkodowania jedynie imieniem własnym. Okoliczność, że M.W. powołała się w nim na fakt, że jest "jedną z ze spadkobierczy", nakazywał doprecyzować i ustalić, czy żądanie to dotyczy tylko samej M.W., czy też jej intencją było objęcie żądaniem także pozostałych współwłaścicieli. Jedna z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 9 k.p.a., obliguje organy administracji do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W świetle powyższego, wszelka niejednoznaczność treści wniosku z dnia 18 grudnia 2005 r. rodziła po stronie organów obowiązek wyczerpującego poinformowania jednego ze współwłaścicieli o konsekwencjach, jakie wiązały się z przyjęciem każdego z możliwych sposobów odczytania tego pisma.

Na tym gruncie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji zobowiązane były do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem sprawy w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiązały się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. W ocenie WSA, dysponując wnioskiem o wypłatę odszkodowania za zajętą pod drogę nieruchomość, pochodzącym od osoby, która w treści tego wniosku podała jednocześnie, że jest jedną ze współwłaścicielek nieruchomości, której dotyczyć ma żądanie, organ administracji nie był uprawniony do ograniczenia rozpoznania wniosku jedynie do tej jednej, podpisanej pod wnioskiem osoby, tak długo, jak – po pierwsze – nie było pewności co do tego, jaka była treść rzeczywistych intencji strony oraz – po wtóre – jeśli istniały wątpliwości, co do tego czy strona miała pełną świadomość, jaki zakres ochrony odpowiadać będzie każdemu z możliwych sposobów rozumienia niejasno przez nią sformułowanego wniosku. WSA zaznaczył przy tym, że to na organach administracji ciążył obowiązek wykazania inicjatywy w kierunku podjęcia wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia wskazanych wyżej niejasności.

Analiza akt postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie doprowadziła WSA do wniosku, że czynności takich organy administracji nie podjęły, co spowodowało rozpoznanie wniosku z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 oraz 9 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, dotkniętą tym uchybieniem decyzję Wojewody Małopolskiego, jak i decyzję organu l instancji, należało w ocenie Sądu pierwszej instancji uchylić w stosownym zakresie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., póz. 270, powoływana dalej jako : "p.p.s.a.").

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji wskazał jeszcze, że przyjęciu, iż M.W. składając wniosek w dniu 18 grudnia 2005 r. działała także w imieniu pozostałych współwłaścicieli nie stoi na przeszkodzie ta tylko okoliczność, że dołączone w okresie późniejszym dokumenty pełnomocnictw opatrzone są późniejszymi datami. Pogląd, że wsteczne udzielenia pełnomocnictwa nie wywołuje żadnych skutków prawnych /k. 30 akt organu II instancji u dołu strony/ nie znajduje dostatecznego oparcia w przepisach prawa. Organy obu instancji słusznie zwróciły uwagę, że uregulowania w zakresie pełnomocnictwa zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego nie są kompletne, a przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowe stosować zasady wyrażone w kodeksie cywilnym. Niezgodnie jednak z deklarowanym w powyższym stwierdzeniu postulatem oceny skutków prawnych i znaczenia pełnomocnictwa przez pryzmat przepisów prawa cywilnego, organy – z pominięciem przepisów 98-109 k.c. – uznały, że M.W. mogłaby działać imieniem innych jeszcze osób dopiero wtedy, zdaniem WSA, gdyby uzyskawszy pełnomocnictwo pozostałych współwłaścicieli po złożeniu wniosku w swoim imieniu, wystąpiła w tym zakresie z ponownym żądaniem, działając tym razem w imieniu swoich mocodawców. Na tle stosowanej w postępowaniu administracyjnym odpowiednio regulacji art. 103 § 1 k.c. przyjąć tymczasem należy, że brak jest przeszkód, by oświadczenie osoby, złożone także imieniem innych osób, do reprezentowania których nie jest upoważniona, zostało następnie (w okresie późniejszym) potwierdzone przez osobę, imieniem której oświadczenie to zostało złożone. Pogląd przeciwny, zakładający w takiej sytuacji obowiązek wykazania, że już w chwili składania oświadczenia dana osoba była upoważniona do działania imieniem swych mocodawców albo powtórnego złożenia oświadczenia przez tę osobę, tym razem jednak już z niebudzącym wątpliwości upoważnieniem od mocodawcy, nie znajduje uzasadnienia we wskazanym wyżej przepisie cywilnego prawa materialnego. Powyższe uwagi i spostrzeżenia nawiązują do rozróżnienia wskazywanego także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podnosi się bowiem, że czym innym od samego udzielenia pełnomocnictwa jest dołączenie dokumentu tego pełnomocnictwa do akt sprawy, która to czynność jest tylko potwierdzeniem udzielonego wcześniej pełnomocnictwa. Zaniechanie obowiązkowi złożenia do akt odpisu pełnomocnictwa nie unicestwia samego pełnomocnictwa (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt: II OSK 270/06, Lex nr 209405, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt: l OSK 1040/11). Przeciwnego stanowiska w omawianym tu zakresie nie wspiera wykładnia powołanego w uzasadnieniach decyzji przepisu art. 89 § 1 k.p.c. Przepis ten ma bowiem jedynie znaczenie procesowe.

Aprobująco, w ocenie WSA, ocenić należało natomiast rozstrzygnięcie zawarte w punkcie l zaskarżonej decyzji. Zasadnie bowiem organ odwoławczy wskazał, że sposób ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania był wadliwy. Trafnie uznał organ drugiej instancji, że przepis § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez organ l instancji zawierał szczegółowe regulacje dotyczące sposobu szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogi. Przepis § 36 tego rozporządzenia przewidywał dwie metody ustalania wartości takich nieruchomości, przy czym wybór jednej z nich nie mógł opierać się na zasadzie dowolności. W pierwszej kolejności stosować należało podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1). Dopiero, gdy analiza badanego rynku wykazała brak transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych, istniała możliwość odwołania się do pozostałych wskazanych w tym przepisie metod (w tym także § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Jednoznacznie przy tym i konsekwentnie podkreślano w orzecznictwie, że zastosowanie odstąpienia od metody wskazanej w § 36 ust. 1 rozporządzenia możliwe jest tylko przy należytym wykazaniu braku nieruchomości nabywanych w celu inwestycji drogowych (por. zwłaszcza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt: l OSK 1126/08).

Wobec powyższego, zdaniem WSA, trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że zawarte w sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy operacie szacunkowym sformułowanie, że: "rynek nieruchomości gruntowych zajętych pod drogę praktycznie nie istnieje" mogło nasuwać wątpliwości co do swej zgodności z wskazanymi wyżej zasadami. Skoro bowiem możliwość zastosowania innej metody szacowania wartości gruntu uzależniona była od stwierdzenie niewystępowania żadnych transakcji gruntami zajętymi pod drogę, a biegły w swym opracowaniu wspomniał, że rynek ten "praktycznie" nie istnieje, to zasadnie domagać się należy wyjaśnienia stanowiska rzeczoznawcy. Cytowane sformułowanie sugeruje bowiem w sposób wyraźny, że odnotowano jakieś transakcje gruntami zajętymi pod drogę, ale z jakichś względów, biegły rzeczoznawca uznał je za niewystarczające do zastosowania metody opisanej w § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Zaaprobowanie przez organ l instancji ustaleń wynikających z operatu szacunkowego bez uprzedniego wyjaśnienia omawianej tu okoliczności nie było zatem prawidłowe i uzasadniało kasatoryjne rozstrzygniecie organu odwoławczego.

Z tego względu, w zakresie w jakim skarga kwestionowała rozstrzygnięcie z punktu l decyzji Wojewody Małopolskiego, to jest uchylenie decyzji organu l instancji w jej punkcie l, skarga nie była zasadna i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Małopolski, zaskarżając go w części, tj. pkt I. Wniósł o uchylenie pkt I tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie rzeczonemu wyrokowi zarzucił dwojakie uchybienia.

Po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, iż złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości powoduje wszczęcie postępowania w stosunku do pozostałych współwłaścicieli mimo braku ich wniosku.

Po drugie, naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 8 i 9 k.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, przez dokonanie przez organ wadliwej interpretacji wniosku M.W. o odszkodowanie, co skutkowało brakiem wezwania do usunięcia jego braków.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego, z treści wniosku M.W. o ustalenie i wypłatę odszkodowania, który wpłynął 21 grudnia 2005 r., w żadnym miejscu nie wynika, aby wnioskodawczyni działała również w imieniu innych – poza nią samą – osób. Złożenie pełnomocnictw w dniu 2 lutego 2006 r. i 20 marca 2007 r. nie może zaś zostać potraktowane jako udzielenie pełnomocnictw albo rozszerzenie treści wniosku o pełnomocnictwa. W ocenie Wojewody uznanie, że wniosek M.W. był składany w imieniu innych jeszcze osób stanowiłoby naruszenie prawa, gdyż wnioskodawczyni nie złożyła w imieniu pozostałych właścicieli żadnego oświadczenia w ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. Skarżący kasacyjny podniósł, że pełnomocnik zobowiązany jest przy pierwszej czynności proceduralnej dołączyć do akt sprawy oryginał pełnomocnictwa lub jego urzędowo poświadczony odpis. Organ nie jest zaś zobowiązany do bycia – niejako – pełnomocnikiem strony. Art. 9 k.p.a. ma bowiem jedynie doprowadzić do "wyrównania" szans między obywatelem i organem.

W piśmie procesowym z dnia 22 października 2012 r. Z.P., W.A. i A.A. wskazali, że pełnomocnictwo M.W. było złożone 19 grudnia 2005 r., a nie otrzymali potwierdzenia wpływu. Ich zdaniem kontekst prawno-faktyczny potwierdza wskazaną datę złożenia pełnomocnictwa. Podnieśli ponadto, że w dniu 18 grudnia 2005 r. byli osobiście wraz z M.W. w urzędzie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze, nie jest trafny zarzut, że doszło w sprawie do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, iż złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości powoduje wszczęcie postępowania w stosunku do pozostałych współwłaścicieli mimo braku ich wniosku.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Ust. 4 tego przepisu wskazuje z kolei, że rzeczone odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Termin 31 grudnia 2005 r. ma zatem charakter materialnoprawny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie – nie przyjął generalnego założenia, że złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości powoduje wszczęcie postępowania w stosunku do pozostałych współwłaścicieli mimo braku ich wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny założył jedynie niebudzącą wątpliwości także organów administracji możliwość stosowania instytucji pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym, a w tym kontekście przyjął, że konkretny wniosek – M.W. z dnia 18 grudnia 2005 r. (data wpływu – 21 grudnia 2005 r.) – zawierał treść mogącą wskazywać na to, że jest ów wniosek składany w imieniu nie tylko podpisanej pod nim wnioskodawczyni. Wówczas nie dochodzi do naruszenia przywołanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów, gdyż "właściciel nieruchomości" – o którym mowa w art. 73 ust. 4 ww. ustawy – może działać przez pełnomocnika, który złoży w jego imieniu stosowny wniosek. Skoro zaś wskazany wniosek był składany przed 31 grudnia 2005 r., to nie doszło do naruszenia terminu określonego w przywołanym przepisie. Złożenie po tym terminie pełnomocnictw potwierdzających działanie M.W. w imieniu pozostałych spadkodawców – jeżeli istotnie składała ona wniosek z dnia 18 grudnia 2005 r. już wówczas w imieniu pięciu pozostałych osób – nie przekreśla dochowania ustawowego terminu. Z tego względu przywołany zarzut nie mógł zostać uznany za trafny.

Pogłębionej analizy wymaga drugi zarzut skargi kasacyjnej, a zatem naruszenia przepisów postępowania, do którego miało dojść poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ odwoławczy naruszył art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 8 i 9 k.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, przez dokonanie przez organ wadliwej interpretacji wniosku M.W. o odszkodowanie, co skutkowało brakiem wezwania do usunięcia jego braków.

W pierwszej zatem kolejności wskazać wypada, że M.W. w analizowanym wniosku z dnia 18 grudnia 2005 r. wprost napisała: "Zwracam się z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za grunt stanowiący pgr [...]. Dz. ew. [...] o powierzchni [...] m2, objęta KW nr [...] zajęty pod drogę obecnie ulica P.. Wyżej wymieniony grunt był własności J. i A. A., obecnie jestem jedną ze spadkobierczyń po moich rodzicach, którzy zmarli." Trafnie spostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przywołana treść winna nasuwać wątpliwość organu co do tego, czy rzeczywiście wolą M.W. było wszczęcie postępowania jedynie co do tej części, która odpowiadać miała przysługującemu jej udziałowi w nieruchomości wspólnej. Sąd ten prawidłowo dostrzegł, że zaakcentowanie we wniosku o wypłatę odszkodowania, iż osoba podpisana pod wnioskiem jest jednym z kilku spadkobierców – współwłaścicieli uprawnionych do otrzymania odszkodowania – pełnić może dwojaką funkcję. Po pierwsze, celem zamieszczenia stwierdzenia o omawianej tu treści może być przede wszystkim chęć wykazania własnej legitymacji materialno-prawnej do dochodzenia wypłaty należnej kwoty. Po drugie, sformułowanie "jestem jedną ze spadkobierczyń" służyć może wyznaczeniu podmiotowych ram wniosku i inicjowanej nim sprawy administracyjnej, to znaczy wskazaniu, że postępowanie to dotyczy wypłaty odszkodowania dla wszystkich uprawnionych do jego uzyskania i prowadzone powinno być z udziałem wszystkich tych osób.

Intencja wnioskodawczyni, a zatem to – czy działa w imieniu własnym, czy w imieniu szerszej grupy osób, choć nie składa jeszcze ich pełnomocnictw – niewątpliwie nie była w sprawie od początku jasna. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że niewyjaśnienie tej kwestii oznaczało naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 8 i 9 k.p.a. Organ powinien był zatem wezwać wnioskodawczynię do sprecyzowania, czy wniosek składa wyłącznie w imieniu własnym, czy także innych osób. Jeżeli zaś także innych osób, a zatem działa ona jako ich pełnomocnik, to organ zobowiązany był wezwać M.W. do nadesłania stosownych w tym zakresie pełnomocnictw. Zgodzić się należy w tym kontekście, że niedopełnienie tego obowiązku, niewyjaśnienie charakteru działania i intencji wnioskodawczyni, naruszało zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone w art. 8 i 9 k.p.a., jak również – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – w art. 7 k.p.a. Kwestia ta była bowiem istotna dla prawidłowego załatwienia sprawy administracyjnej. Trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, że to na organach administracji ciążył obowiązek wykazania inicjatywy w kierunku podjęcia wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia wskazanych wyżej niejasności. Wynika to wprost z art. 7 k.p.a., który stwierdza, że w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ustalenie, czy wniosek złożony przez M.W. dotyczy tylko odszkodowania dla niej, czy też składa go także w imieniu innych osób – mieści się niewątpliwie w zakresie "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego".

Organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Są one obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają ponadto czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).

W rozważanym stanie faktycznym organ administracji uchybił swojemu obowiązkowi czuwania nad tym, aby strony postępowania nie podniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W analizowanym przypadku chodziło o nieznajomość przez strony instytucji prawnej pełnomocnictwa, obowiązków z nią związanych. Organ nie udzielił w tym względzie w sprawie stosownych wskazówek i wyjaśnień, tak aby strony postępowania nie poniosły szkody.

Zasada informowania jednostek przez organy administracji publicznej o treści norm prawnych istotnych w sprawie (art. 9 k.p.a.) jest jedną z fundamentalnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), elementem konstrukcyjnym relacji między tymi podmiotami. Mając na uwadze obowiązek ważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, z art. 7 k.p.a. wynika, że organ powinien każdorazowo rozważyć, co leży w obiektywnie postrzeganym interesie abstrakcyjnie ujmowanego obywatela, a następnie wyjaśnić stronie postępowania, co powinna uczynić, aby mogła ona ów słuszny interes zrealizować.

Przekładając powyższą normę generalną wynikającą implicite z art. 7 k.p.a. na grunt rozpoznawanej sprawy, należy uznać, że obiektywnie postrzeganym słusznym interesem abstrakcyjnie ujmowanego obywatela – byłoby uzyskanie przez niego odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. A zatem organ powinien był udzielić – w sposób utrwalony w aktach – wnioskodawczyni i pozostałym spadkobiercom, o których wspomina ona w swym piśmie, a których kwestia reprezentowania przez M.W. wymagała wyjaśnienia – pełnej informacji, co w świetle prawa powinni uczynić, jeżeli chcą uzyskać przewidziane ww. przepisem odszkodowanie. W tym zakresie mieści się zatem także wezwanie do przedłożenia przez wnioskodawczynię stosownych pełnomocnictw, do działania w sprawie w imieniu innych osób. Niedopełnienie tego obowiązku oznaczało uchybienie przywołanym zasadom ogólnym k.p.a., uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji w części dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.

Godzi się na koniec zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega problem, czy istotnie pełnomocnictwa złożone w sprawie obowiązywały w datach, w których zostały wystawione (np. pełnomocnictwo, które wpłynęło do organu w dniu 20 marca 2007 r.). Kwestie te powinny być wyjaśnione możliwie jasno przez organ w postępowaniu administracyjnym – w świetle całokształtu akt sprawy i poszczególnych informacji udzielonych przez strony. Ewentualnie, możliwe jest także rozważanie wszczęcia postępowania karnego (zob. art. 270 Kodeksu karnego).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, mając za podstawę art. 184 p.p.s.a.