Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2182/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt  2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 44 pkt 3
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] sprawy ze skargi K. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W wykonaniu dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dokumentem nadania ziemi nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r., wydanym przez Powiatową Komisję Ziemską w [...], S. Ś. otrzymał na własność nadział ziemi o obszarze [...] ha ze stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej P. gminy W., składający się z działek [...],[...] i [...].

Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1961 r. dokonano klasyfikacji i szacunku gospodarstwa rolnego nadanego S.Ś. dokumentem nadania ziemi nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1961 r.

o klasyfikacji i szacunku, w zakresie dotyczącym działki oznaczonej nr [...]. Decyzją

z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. Wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 738/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] wskazując na związanie poglądem zawartym w wyroku NSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 1997 r. sygn. akt 3079-3080/95. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1836/07 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2007 r.

Pismem z dnia 9 kwietnia 2009 r. ([...]) Prokurator Okręgowy w [...] wniósł sprzeciw od dokumentu nadania ziemi nr [...] wydanego przez Powiatową Komisję Ziemską w [...] w dniu [...] grudnia 1947r. w części dotyczącej gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym "czworakiem", stanowiącym cześć działki [...].

W uzasadnieniu sprzeciwu Prokurator wskazał, że Prokuratura Okręgowa

w [...] zgłosiła udział w postępowaniu administracyjnym, które toczyło

się o stwierdzenie nieważności decyzji o klasyfikacji i szacunku gospodarstwa rolnego z dnia [...] maja 1961 r. Wnioskodawca wskazał, że wynik postępowania w sprawie ewentualnych wad prawnych decyzji o klasyfikacji i szacunku, miał zadecydować miedzy innymi o zakończeniu zawisłych przed sądem cywilnym — Sądem Rejonowym w W., postępowań cywilnych o eksmisję oraz o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr KW [...] prowadzonej dla tej nieruchomości — z rzeczywistym stanem prawnym. Oba postępowania zainicjowane w 1993 r. i 1997 r. zawieszono oczekując na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Postępowanie z powództwa K. G. z 1993 r. o eksmisję z lokalu położonego w spornym budynku mieszkalnym przeciwko A. M., prawomocnie zakończone zostało wyrokiem z dnia [...] stycznia 2009 r. Sądu Okręgowego w [...] sygn. [...] utrzymującego w mocy wyrok Sądu Rejonowego w W. sygn. [...] utrzymującego eksmisję z lokalu znajdującego się w spornym budynku – A. M. Prokurator wskazał, że w tym postępowaniu sądy obu instancji uznały,

że K. G. posiada tytuł prawny do tej nieruchomości, mający swoje źródło

w akcie nadania ziemi S. S., który to akt nie został wzruszony,

a stanowi w świetle uregulowań przepisów o reformie rolnej tytuł własności.

Wzruszenie decyzji o klasyfikacji i szacunku gospodarstwa rolnego, nawet stwierdzenie jej nieważności, w ocenie sądu cywilnego, nie prowadzi do podważenia tego tytułu, a więc również do obalenia domniemania wpisu w księdze wieczystej

a pogląd prawny wyrażony w orzeczeniu sądów administracyjnych, sądu cywilnego nie wiąże. Prokurator wskazał, że w tym postępowaniu [...] Spółdzielnia [...] "[...]" złożyła oświadczenie, że nie dysponuje dowodem w postaci tytułu własności do tej części spornej działki, albowiem nigdy nie wykupiła jej od Skarbu Państwa. Posiadała jedynie decyzję administracyjną w postaci oddania w zarząd

i użytkowanie. W ocenie prokuratora, ta część działki gruntu, obecnie nr [...], po ewentualnym stwierdzeniu nieważności aktu nadania ziemi stanowić będzie własność Skarbu Państwa.

W chwili obecnej wobec faktu, że zdaniem sądów cywilnych, stwierdzenie nieważności tylko decyzji klasyfikacyjnej, jako niebędącej samodzielnym tytułem własności a nawet częścią integralną aktu nadania ziemi, tylko aktem administracyjnym określającym wysokość "ceny" nabytego gospodarstwa rolnego i będąca podstawą wpisu do księgi wieczystej wyłącznie obciążeń tak nabytej nieruchomości — celem ostatecznego uregulowania tego sporu, zachodzi potrzeba dokonania oceny zgodności z prawem aktu nadania ziemi.

Zdaniem Prokuratora ta zgodność została już przesądzona w postępowaniu ostatecznie zakończonym — stwierdzającym w części nieważność decyzji klasyfikacyjnej.

W dniu 28 kwietnia 2009 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o zebraniu całości materiału dowodowego. Wnioskiem z dnia 14 maja 2009 r. A. M. wniósł o zawieszenie postępowania ze względu na postępowania toczące się przed Sądem Okręgowym w [...] o wznowienie zakończonego postępowania (sygn. akt [...]) oraz przed Sądem Rejonowym w W. o ustalenie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (sygn. akt [...]). Postanowieniem

z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie organu

I instancji. Na przedmiotowe postanowienie A. M. złożył skargę

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. WSA wyrokiem z dnia

28 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 782/10 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. sygn.. akt I OSK 768/11 oddalił skargę kasacyjną.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. umorzył postępowanie prowadzone ze sprzeciwu Prokuratora Okręgowego ze względu na wydanie już przez byłego Wojewodę [...] w dniu [...] marca 1995 r. decyzji w zakresie pokrywającym

się z wnioskiem Prokuratora Okręgowego. Od przedmiotowej decyzji Prokurator wniósł odwołanie. W dniu [...] października 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995r. nie rozstrzygała sprawy merytorycznie, gdyż dotyczyła odmowy wszczęcia

z wniosku A. M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi nr [...] wydanego przez Powiatową Komisję Ziemską w [...] z dnia [...] grudnia 1947 r., nadającego S. S. gospodarstwo rolne składające się z dawnych działek nr [...][...] i [...].

Minister w uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] października 1995 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. Między innymi na decyzję z dnia [...] października 1995 r. A. M. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. NSA wyrokiem z dnia 23 stycznia 1997r. sygn. akt II SA 3079-3080/95 w punkcie I uchylił decyzję Ministra Rolnictwa

i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] października 1995 r. nr [...]

i decyzję organu I instancji w części dotyczacej odmowy uznania A. M. jako strony (w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1961 r.

w przedmiocie klasyfikacji i szacunku), natomiast w punkcie II wyroku NSA umorzył postępowanie w sprawie ze skargi A. M. na decyzję z dnia

[...] października 1995 r. nr [...] (o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi), wobec cofnięcia skargi przez skarżacego A. M.

Wojewoda [...] ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność dokumentu nadania ziemi nr [...] wydanego przez Powiatową Komisję Ziemską w [...] w dniu [...] grudnia 1947 r. w zakresie dotyczącym gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym "czworakiem", tj. część dawnej działki nr [...], w zakresie w jakim pokrywa się z częścią działki nr [...], określonej na mapie wymiany

i rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym wymiany gruntów w gromadzie P. zatwierdzonym w dniu [...] grudnia 1952 r. Organ wskazał, że nieruchomość zapisana

w księdze wieczystej [...] tom [...] karta [...] podlegała parcelacji przeprowadzonej na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r.

o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dokumentem nadania ziemi nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. S. S. otrzymał grunty o powierzchni [...] ha uwidocznione na planie parcelacyjnym pod numerami [...],[...] i [...]. Z rejestru pomiarowego z parcelacji w 1947r. wynika, że działka nr [...] miała powierzchnię [...] ha natomiast [...] i [...] odpowiednio [...] ha i [...] ha. Na działce nr [...] posadowiony był budynek - czworak. Organ wskazał, że przedmiotowy budynek (czworak) był częścią składową nieruchomości ziemskiej P. Stanowił on zabudowanie folwarczne - miał zatem charakter dworski. W obiekcie tym zamieszkiwały za zgodą właściciela majątku osoby u niego pracujące wraz z rodzinami. W dacie wydania w/w dokumentu nadania ziemi w omawianym budynku zamieszkiwały rodziny: S., K., S. i M. Spośród tych osób – S.Ś., P.M., M. K. oraz S. S. byli rodzeństwem.

Wojewoda wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] marca 1958 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] przekazało w zarząd i użytkowanie Spółdzielni [...] w P. resztówkę P. Aktem Nadania Gruntów [...] z dnia [...] marca 1958r. nr [...] Przewodniczący Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] oddał Spółdzielni w P. w/w grunty w faktyczne władanie.

Nieruchomość nadana S. S. została zapisana w księdze wieczystej nr [...]. Po śmierci S. S. jako właściciel nieruchomości zapisanej w w/w księdze wieczystej została ujawniona H. S., a następnie na podstawie umowy darowizny – K. G. Obecnie część przemiotowej nieruchomości, co do której orzeka niniejsza decyzja stanowi działki nr [...] i [...]. Właścicielką dz. nr [...] jest K. G. natomiast właścicielami działki [...] są osoby fizyczne. [...] Spółdzielnia [...] już nie istnieje.

Wojewoda stwierdzając, że dokument nadania ziemi we wskazanym wyżej zakresie wydany został z rażacym naruszeniem prawa wskazał, że stosownie do § 44 pkt 3 (omyłkowo wskazał § 41 pkt 3) rozporzadzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, podziałowi nie podlegały zabudowania dworskie. W ocenie Wojewody, budynek (czworak) posadowiony na działce [...] nadanej S. Ś., stanowił sanowił zabudowanie folwarczne, a zatem miał charakter dworski.

Wojewoda podał, iż dokonując wykładni przepisu § 44 pkt 3 powołanego rozporzadzenia kierował się przede wszystkim wykładnią językową. Pojęcie “dworski" oznacza tyle co “dotyczący majątku ziemskiego, należący do dziedzica, pracujący we dworze, na folwarku" (por. Słownik języka polskiego. A-K. PWN Warszawa 1995r. s. 422). Zabudowania stanowiące zatem część składową majątku ziemskiego (nieruchomości ziemskiej) stanowiły zabudowania dworskie ("dotyczyły majątku ziemskiego", "należały do dziedzica"). Żadnych wątpliwości, zdaniem Wojewody [...], nie powinno budzić, że dworski charakter miały budynki wielorodzinne (np. czworaki) przeznaczone do zamieszkania przez osoby zatrudnione w majątku.

W ocenie Wojewody za zakwalifikowaniem czworaków posadowionych na terenie majątków ziemskich do kategorii zabudowań dworskich w rozumieniu § 44 pkt 3 rozporządzenia przemawia także wykładnia celościowa. Trudno bowiem sądzić, by zgodnie z celami reformy rolnej, było nadanie parcelantowi na własność budynku,

w którym, zgodnie z ówczesnymi standardami, mogły zamieszkać cztery rodziny.

Przedmiotowy budynek miał zatem charakter dworski w rozumieniu § 44 pkt 3 rozporządzenia. Wojewoda podał, że pogląd ten jest zgodny ze stanowiskiem Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków wyrażonym w sprawie budynku. Nadanie tego obiektu parcelantowi i objęcie go zaskarżonym dokumentem nadania ziemi jest w ocenie organu oczywiście sprzeczne z cyt. przepisem,

co przesądza o tym, że decyzja w zakresie gruntu związanego funkcjonalnie z tym budynkiem, pod budynkiem oraz w jego otoczeniu niezbędnym do korzystania

z budynku, została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ stwierdził jednocześnie, że materiał dowodowy nie wykazał, by przedmiotowy dokument nadania ziemi wywołał nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania K. G., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu Minister powołując się na § 44 pkt 3 (omyłkowo organ wskazał § 41 pkt 3) rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. i wskazując, że podziałowi (parcelacji) nie podlegały zabudowania dworskie, stwierdził, że budynek znajdujący się na działce gruntu [...] miał charakter dworski. Nadanie S.Ś. części działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym ("czworakami") i objęcie tej części działki aktem nadania ziemi nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. przez Powiatową Komisję Ziemską w [...], jest zatem oczywiście sprzeczne z § 44 pkt 3 ww. rozporządzenia, co przesądza o tym, że akt ten w zakresie części działki, na której posadowiony jest ww. budynek (grunt pod budynkiem oraz w jego otoczeniu niezbędnym do korzystania z budynku), został wydany z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że fakt zasięgnięcia opinii innego organu, tj. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie istota sprowadza się do wykładni przepisów, ewentualnie nieprawidłowego ich zastosowania, co oznacza, że powyższe nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, organ stwierdził, że zarzut jest niezasadny. Zasięgnięcie opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków co do dworskiego charakteru budynku mieszkalnego "czworaków" nie dotyczy bowiem samej interpretacji przepisów, a kwalifikacji budynku, który został nadany wraz z gruntem. Odnosząc się do zarzutu odwołującej się, iż w zakresie stosowania przepisów dekretu

z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i rozporządzenia w sprawie wykonania tego aktu, od wielu lat istnieją wątpliwości interpretacyjne, wymagające wykładni, organ wskazał, że wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą ówczesnego stanu prawnego w omawianej sprawie, tylko poszczególnych przepisów prawnych w zakresie ich odpowiedniego stosowania. Wobec wskazania przez stronę, że nie było przepisu, który wskazywałby, iż nie było możliwe przekazanie na własność działki zabudowanej jakimkolwiek budynkiem, organ wskazał, że Wojewoda [...] słusznie przyjął,

iż oceny legalności aktu nadania ziemi należy dokonać przy uwzględnieniu wszystkich przepisów określających przesłanki nadawania gruntów w ramach reformy rolnej, obowiązujących w dniu wydania tego aktu. Za niezasadne Minister uznał stwierdzenie odwołującej się, że skutek zaskarżonej decyzji w postaci zabrania domu po tak wielu latach, kłóci się z poczuciem sprawiedliwości, szczególnie, że akt nadania jej ojcu wywołał nieodwracalne skutki prawne, również wobec następców prawnych wstępujących w wyniku dziedziczenia po nim oraz następnie dokonania darowizny ziemi z budynkiem na jej rzecz. Organ stwierdził, że w omawianej sprawie nie ma mowy o nieodwracalnych skutkach prawnych.

Minister podkreślił, że kwestia prawidłowości nadania gospodarstwa rolnego S. Ś., była badana przez organ w odniesieniu do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1961 r.

w sprawie klasyfikacji i szacunku. Skoro stwierdzona została nieważność decyzji badania klasyfikacji i szacunku gospodarstwa rolnego, to zasadne jest w ocenie organu stwierdzenie nieważności związanego z nią dokumentu nadania ziemi.

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi K. G., reprezentowanej przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc

o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, pełnomocnik skarżącej zarzucił:

1. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie

i uznanie, iż przy wydaniu dokumentu nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1947 r. doszło do rażącego naruszenia prawa, stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu,

2. naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie wyczerpującej

i prawidłowo określonej podstawy prawnej decyzji obu instancji.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik na wstępie podniósł, iż w decyzji Wojewody [...] wskazano jako jej podstawę jedynie przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie powołano natomiast w podstawie prawnej decyzji - jaki przepis został rażąco naruszony. Dopiero czytając treść uzasadnienia decyzji organu I instancji, można jedynie domyślać się, że chodzi o naruszenie przepisu zawartego w rozporządzeniu

z dnia 1 marca 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepis ten natomiast dalej

i kilkakrotnie jest w uzasadnieniu tej decyzji powoływany błędnie - bowiem jako "§ 41 pkt 3". Sama treść przepisu cytowana w uzasadnieniu tej decyzji, jest jednak

w rzeczywistości przypisana do § 44 pkt 3 tegoż rozporządzenia. Również zaskarżona decyzja w swoim petitum nie podaje pełnej podstawy prawnej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. pełnomocnik wskazał,

że w wyrokach sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego prezentowane jest jednolite stanowisko, zgodnie z którym nie może zachodzić rażące naruszenie prawa wówczas, gdy dokonany wybór znaczenia normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia wskazuje na możliwość przyjęcia innego rozwiązania (vide : wyrok SN z dnia 22 października 1987 r., III CRN 314/87; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2002 r., IV SA 732/2000). W ocenie pełnomocnika w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Organ pierwszej instancji wyprowadził

z brzmienia § 44 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN wniosek,

ze akt nadania ziemi, na której posadowiony jest czworak dotknięty jest wadą rażącego naruszenia prawa, korzystając przy tym z oceny (kwalifikacji budynku) organu zajmującego się ochroną zabytków tj. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Natomiast już sam fakt zasięgnięcia opinii innego organu, a zatem prowadzenie postępowania wyjaśniającego i dopiero w oparciu o nie zakwalifikowanie naruszenia jako rażącego wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie istota sprowadza się do wykładni przepisów, ewentualnie nieprawidłowego ich zastosowania. Pełnomocnik wskazał,

że nie istnieje przepis wskazujący, iż nie było możliwe, bądź wręcz zakazane przekazanie na własność działki zabudowanej jakimkolwiek budynkiem. Dopiero z regulacji § 44 pkt 3 rozporządzenia organ wyprowadził tezę, że niedopuszczalny był nadział ziemi zabudowanej czworakiem. Pełnomocnik podniósł, że jak wynika ze stanowiska doktryny oraz orzecznictwa - zarówno dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak i przepisy wykonawcze do tego aktu, od wielu lat przysparzają wielu trudności interpretacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty skargi są niezasadne. Minister wskazał, że kwestia prawidłowości nadania gospodarstwa rolnego S. Ś. była badana przez organ w odniesieniu do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej

w [...] z dnia [...] maja 1961 r. w sprawie klasyfikacji i szacunku. Minister podniósł, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 23 stycznia 1997 r. sygn. akt II SA 3079-3080/95, dokument nadania ziemi nie przenosił własności nieruchomości na rzecz nabywcy i nie stanowił podstawy wpisania go do ksiąg wieczystych jako właściciela. Dokument ten wraz z odpisem wykonalnej decyzji stanowił tytuł do wpisania na rzecz nabywcy w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki. Z samego dokumentu nadania ziemi nie można wywodzić tytułu własności do konkretnej nieruchomości i skutków prawnych jakie wywołał ten dokument w sferze własności spornej nieruchomości. Organ stwierdził, że skoro decyzja w przedmiocie klasyfikacji

i szacunku była wydana z naruszeniem prawa z tego względu, że omawiana nieruchomość nie mogła być przedmiotem nadania, to istnieją także podstawy

do stwierdzenia nieważności związanego z nią dokumentu nadania.

W piśmie z dnia 26 sierpnia 2014 r. uczestnik postępowania A. M. wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] delegowany do Prokuratury Okręgowej w [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. w zw. z § 44 pkt 3 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10. poz. 51 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że dokument nadania ziemi nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. - w zakresie określonym w decyzji organu I instancji, tj. dotyczącym nadania działki, na której posadowiony był budynek mieszkalny "czworak", tj. część dawnej działki nr [...], w zakresie w jakim pokrywa

się z częścią działki nr [...], określonej na mapie wymiany i rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym wymiany gruntów w gromadzie P. zatwierdzonym w dniu

[...] grudnia 1952 r. – wydany został z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wydaną

z naruszeniem prawa materialnego, naruszył również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego

i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej

w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności wynika stąd,

że zastosowanie tej instytucji powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego

ze skutkiem ex tunc. Oznacza to, że następuje wówczas taki stan, jak gdyby decyzja (czy decyzja w określonej części), nigdy nie została wydana. Przywrócony zostaje zatem stan pierwotny istniejący przed jej wydaniem.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest również stanowisko, które prezentuje także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa,

ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987 r. sygn. akt II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego

z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R.Hausera, Warszawa 1995, str. 337).

Niezbędnym warunkiem uznania, iż wystąpiło rażące naruszenie prawa jest przede wszystkim stwierdzenie, że w zakresie objętym decyzją panował niewątpliwy stan prawny (v. wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94). Trzeba bowiem odróżnić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od przypadków rażącego naruszenia prawa.

O rażącym naruszeniu prawa nie możemy mówić wówczas, gdy dokonany wybór znaczenia normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia wskazuje na możliwość przyjęcia innego rozwiązania (v. wyrok SN z dnia 22 października 1987 r. sygn. akt III CRN 314/87; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 732/00). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela ugruntowane

w tym zakresie poglądy prezentowane w orzecznictwie tak Sądu Najwyższego, jak

i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W sprawie niniejszej, organy administracji publicznej swoje stanowisko co do tego, że dokument nadania S. Ś. ziemi nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. – w zakresie wskazanym w decyzji organu I instancji, czyli obejmującym grunt, na którym posadowiony był budynek mieszkalny "czworak" – wydany został z rażącym naruszeniem prawa, oparły na wykładni przepisu § 44 pkt 3 rozporządzenia z dnia

1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.

o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z tym przepisem, nie podlegają podziałowi zabudowania dworskie i przemysłowe. Organ powołując się na wynik wykładni językowej i celowościowej pojęcia "zabudowania dworskie", o którym mowa w tym przepisie, oraz na stanowisko [...] Konserwatora Zabytków, doszedł do wniosku, że budynek posadowiony na dawnej działce nr [...] nadanej S.Ś. miał charakter dworski, a co za tym idzie, że dokument nadania ziemi

w tej części obarczony jest ciężką wadą, która nakazuje wyeliminowanie go

w tej części z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Ziemię S.Ś. nadano na podstawie dekretu PKWN z dnia

6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zasadnicze znaczenie przy realizowaniu celów reformy miało dokonanie faktycznego podziału ziemi i przekazanie jej uprawnionym, jak również rozdzielenie inwentarza żywego i martwego. Dokument nadania ziemi sankcjonował ustalony na gruncie stan.

Podkreślenia wymaga, że regulacje dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie przewidywały konkretnego przepisu, który stanowiłby podstawę do nadania ziemi

z rozparcelowanego majątku. Podnieść też trzeba, że nie istniał przepis wskazujący,

iż nie było możliwe, czy też, że było zakazane, przekazanie na własność działki zabudowanej jakimkolwiek budynkiem, czy to o charakterze mieszkalnym, gospodarczym, czy innym (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1554/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga też, że w zakresie stosowania przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r.

o przeprowadzeniu reformy rolnej i rozporządzenia w sprawie wykonania tego aktu, od wielu lat istnieją wątpliwości interpretacyjne, wymagające wykładni, co znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. Wprawdzie wątpliwości te pojawiają

się głównie na tle stosowania § 5 i 6 powoływanego rozporządzenia, jednakże świadczą o znacznych trudnościach w wykładaniu norm uchwalonych po II wojnie światowej

i związanych ze zmianami ustrojowymi w funkcjonowaniu państwa.

Na gruncie tej sprawy wskazania wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonano już oceny możliwości zastosowania przez organ instytucji stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi w związku z wykładnią pojęcia "zabudowania dworskie", o którym mowa w § 44 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 953/07 (orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że pojęcie "zabudowania dworskie" na tle tego przepisu na charakter niedookreślony. Może ono oznaczać zarówno wszelkie zabudowania przynależne do dworu, jak i wyłącznie te, które pozostają z nim w związku funkcjonalnym. Za tym drugim rozumieniem przemawia m.in. rozdzielenie w przedmiotowym paragrafie obiektów dworskich i przemysłowych, mimo, że jedne i drugie stanowiły własność dworską. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił że rażące naruszenie prawa zachodzi w sytuacji naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie ta przesłanka

nie występuje.

W sprawie niniejszej, będącej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, organy dokonały wykładni przepisu § 44 pkt 3 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu

o przeprowadzeniu reformy rolnej, przyjmując określoną jego interpretację. Tymczasem, wątpliwości dotyczące sfery interpretacyjnej przepisów prawa nie kwalifikują – jak słusznie podniesiono w skardze – ewentualnego naruszenia jako rażącego naruszenia. Powołanie się na stanowisko [...] Konserwatora Zabytków tylko potwierdza istnienie uzasadnionych wątpliwości organu, co do możliwości przyjęcia, że budynek posadowiony na gruncie nadanym S. Ś. stanowił "zabudowanie dworskie" w rozumieniu przepisu § 44 pkt 3 rozporządzenia.

Z uwagi na powyższe, brak było w ocenie Sądu podstaw do zastosowania

przez organy w niniejszej sprawie – dotyczącej dokumentu nadania ziemi – przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oceny Sądu w tym zakresie nie zmienia okoliczność pozostawania w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia

[...] października 2004 r. stwierdzającej – w zakresie w niej wskazanym – nieważność decyzji z dnia [...] maja 1961 r. w przedmiocie klasyfikacji i szacunku oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r. Sąd

w sprawie niniejszej nie był związany oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 1997 r. sygn. akt II SA 3079-3080/95. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył bowiem

w punkcie II postępowanie w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi (w wyroku omyłkowo wskazano, iż była to decyzja "w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności aktu nadania"). Nadto, w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał oceny zaistnienia bądź nie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Kwestią kluczową była ocena, czy A. M. ma interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o klasyfikacji i szacunku,

a zatem, co wymaga podkreślenia, w sprawie odrębnej od niniejszej. Z tego

też względu, Sąd nie jest związany poglądem wyrażonym przez WSA w Warszawie

w wyroku z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 738/07 wydanym w przedmiocie decyzji o klasyfikacji i szacunku.

Powołany w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a., choć jest uzasadniony, albowiem organy nie powołały w decyzjach dokładnie pełnej podstawy prawnej, pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Z uzasadnień obu decyzji wynika bowiem, jakie przepisy prawa organy w sprawie zastosowały.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie

2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie przepisu art. 200 w związku z art. 205 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.