Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1966/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi D. M. i S. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...]na rzecz skarżących D. M. i S. M. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją nr [...]z dnia [...]czerwca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań D. i S. M. oraz B. O. – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]z dnia [...]marca 2012 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielające E. O. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na Dom Przedpogrzebowy, usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w M. przy ul. [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

E. O. w dniu 27 grudnia 2011 r. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na Dom Przedpogrzebowy, usytuowanego na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] w M. przy ul. [...]. Do wniosku dołączone zostały wymagane prawem dokumenty.

Starosta [...]pismem z dnia 26 stycznia 2012 r. oraz z dnia 24 lutego 2012 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania osoby będące stronami postępowania. W dniach 6 i 7 lutego 2012 r. wpłynęły zastrzeżenia niektórych stron postępowania, które nie wyraziły zgody na realizację inwestycji i wniosły o wydanie negatywnej decyzji.

Starosta [...]decyzją nr [...]z dnia [...]marca 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. O. pozwolenia na wykonanie wnioskowanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), od których uzależnione jest wydanie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach wyjaśnił, że inwestycja – zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213 poz.1397) – nie należy do rodzaju przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy też potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Powołana przez odwołujących ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U z 2011 r. Nr 118 poz. 687. ze zm.) w omawianej sprawie nie ma zastosowania. Zgodnie z wyjaśnieniem inwestora z dnia 7 maja 2012 r. oraz opisem technologicznym zawartym w projekcie budowlanym zakres świadczonych usług będzie ograniczał się do zabiegów kosmetycznych, ubierania zwłok na wyraźne życzenie rodziny zmarłego i wystawienie ciała. Dlatego też pomieszczenia zostały dostosowane do ww. czynności. Powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że tego typu usługi mogą być wykonywane także w obiektach lokalizowanych poza cmentarzami czy też terenami sakralnymi i wówczas do tych obiektów nie mają zastosowania przepisy określające lokalizację cmentarzy i związanych z nimi domów przedpogrzebowych.

W przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie mają zatem przepisy obowiązującego na danym terenie planu zagospodarowania przestrzennego.

Z załączonego przez inwestora zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] z dnia 9 grudnia 2011 r. wynika, iż zamierzony sposób użytkowania części parteru przedmiotowego budynku mieszkalnego jako domu przedpogrzebowego jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...]lipca 2004r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]).

Ponadto, jak wynika z akt sprawy, została opracowana analiza dotycząca możliwości budowy usług w budynku mieszkalnym w M. przy ul. [...], [...], który zgodnie z ww. planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN w obszarze funkcjonalnym E-4. Z bilansu analizowanego terenu wynika, iż projektowane w budynku mieszkalnym usługi mieszczą się w granicach 10% wykorzystania terenu pod usługi.

Odnośnie zarzutu, iż nie zapewniono minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w związku z przesunięciem miejsc postojowych w trakcie procedury administracyjnej i nie zapewniono miejsc utwardzonych pod obiekt związany z segregacją śmieci i infrastrukturę techniczną, jak również braku w projekcie ponownie wyliczonego bilansu terenu, organ wyjaśnił, że powyższe uchybienie zostało naprawione w postępowaniu odwoławczym. W dniu 12 czerwca 2012 r. projektant zweryfikował wartości liczbowe dotyczące powierzchni biologicznie czynnej działki nr [...], uwzględniając naniesione zmiany dotyczące miejsc postojowych oraz teren utwardzony pod dojścia i pojemniki na śmieci. Po zmianie procent powierzchni biologicznie czynnej działki nr [...] wynosi 53,83%, co nadal spełnia warunek wynikający z planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczący zapewnienia powierzchni biologicznie czynnej, tj. 50% dla każdej działki budowlanej.

Ponadto po zweryfikowaniu przez projektanta powierzchni całkowitej obiektu powierzchnia całkowita przeznaczona na usługi – wynosząca 99,56 m2 – jest mniejsza niż dopuszczalne 30% i stanowi 27,91 % powierzchni całkowitej budynku.

Organ wskazał na definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którą w budynku takim dopuszcza się wydzielenie jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku.

W ocenie organu poruszona przez odwołujących kwestia niewyjaśnienia kiedy dokonano podziału nieruchomości o nr ew. [...] na dwie działki nr [...] i nr [...] wraz z podziałem budynku na dwa niezależne obiekty, nie ma znaczenia w omawianej sprawie. Wyjaśnił, że granicami opracowania objęto działkę o nr [...]oraz działki nr [...] i nr [...] i taki stan faktyczny jest przedmiotem analizy.

Dodał, że nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do ulicy [...]poprzez istniejący zjazd o szer. 3,0 m, który jest wystarczający do świadczonych usług.

Odnośnie braku wydzielenia miejsca do rekreacji i placu zabaw wskazał, że zgodnie z § 40 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz.690 ze. zm.) obowiązek urządzenia powyższego istnieje jedynie w zespole i budynków wielorodzinnych.

Z projektu zagospodarowania działki wynika, iż na nieruchomościach objętych granicami opracowania zapewniono zgodnie § 27 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednią liczbę miejsc postojowych – 2 dla lokalu mieszkalnego i stosownie do powierzchni użytkowej przeznaczonej na Dom Przedpogrzebowy 3 miejsca postojowe.

Organ, opierając się na projekcie budowlanym, nie uwzględnił także zarzutów dotyczących braku wentylacji oraz usytuowania poziomu podłogi niezgodnie z § 73 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Podkreślił, iż projekt budowlany uzgodniono z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków oraz przez rzeczoznawcę ds. sanitarno-higienicznych pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, jak również przez rzeczoznawcę ds. bezpieczeństwa i higieny pracy pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, a także wymaganiami ergonomii – bez zastrzeżeń. Ponadto w projekcie budowlanym znajduje się oświadczenie projektantów, iż projekt budowlany sporządzono zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy nie miał podstaw do oceny czy też kwestionowania opracowanej ekspertyzy technicznej oraz przyjętych rozwiązań projektowych.

Odnośnie wskazania w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nieprawidłowej kategorii obiektu, powyższa omyłka została sprostowania postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.

Ustosunkowując sie do kwestionowania przez odwołujących, że usługi po wykonaniu inwestycji będą zajmować 30% powierzchni całego budynku, gdyż nazwana częścią mieszkalną część budynku nie jest używana na cele mieszkalne, a stanowi funkcję niezbędną do sprostania zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wyjaśnił, iż obowiązkiem inwestora jest użytkowanie budynku zgodnie z przeznaczeniem. W obecnym stadium postępowania organ nie może zaś potwierdzić powyższego zarzutu.

W odpowiedzi na zarzuty, iż powiększy się ruch samochodowy zwiększający hałas o różnych porach doby, co wpłynie negatywnie na życie mieszkańców, a także że sąsiedztwo generujące obrządek pogrzebowy wpłynie na psychikę mieszkańców, organ podkreślił, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega głównie badanie, czy dochodzi lub może dojść do naruszenia interesu osób trzecich – właścicieli sąsiednich nieruchomości, pod kątem dopuszczalności zabudowy i ewentualnego naruszenia norm i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Powstanie uciążliwości i utrudnień w korzystaniu z nieruchomości nie podważa legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro uciążliwości te, same przez się, nie mogą prowadzić do wniosku, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa. Z reguły każda inwestycja prowadzona w zwartej zabudowie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla sąsiedztwa, co nie oznacza, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę narusza prawo. W przypadku zaś stwierdzenia, że użytkowanie obiektu powoduje nadmierny hałas, wskazał, że należy zwrócić się do właściwych organów o przeprowadzenie kontroli i dokonanie stosownych pomiarów oraz doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli D. i S. M., wnosząc uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

W ocenie skarżących Wojewoda [...] naruszył w sposób istotny ogólne zasady kodeksu postępowania administracyjnego zawarte w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 k.p.a. oraz normy prawne zawarte w ustawie - Prawo budowlane i innych ustawach, oraz w przepisach szczególnych do ustaw.

W pierwszej kolejności wskazali na definicję domu przedpogrzebowego, przytoczoną i zdefiniowaną wyłącznie w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Mając na uwadze art. 5 ust. 2 cyt. ustawy wskazali, że inwestor będzie realizował pełny zakres zgodnie z przytoczoną ustawą, ponieważ inwestor nie zawęził powyższego zakresu w sentencji decyzji. W konsekwencji udzielono pozwolenia na użytkowanie domu przedpogrzebowego bez żadnych ograniczeń. W ocenie skarżących PINB przepisze sentencję decyzji o pozwoleniu na budowę do pozwolenia na użytkowanie.

Skarżący wskazali na następujące nieprawidłowości:

Zaświadczenie Burmistrza Miasta [...] z dnia 9 grudnia 2011 r. nie zostało okazane skarżącym podczas przeglądania akt w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu 21 maja 2012 r.

Autor ekspertyzy technicznej nie posiada właściwych uprawnień budowlanych do wykonywania tego typu ekspertyz technicznych, a jedynie do wykonywania opinii technicznych lub ocen technicznych. Ponadto, projektant, z naruszeniem § 2 ust. 4 i § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie uzgodnił ekspertyzy technicznej z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i nie uwzględnił stanu podłoża gruntowego;

W dokumentacji dołączonej do wniosku brak jest zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydanej w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy, dla pomieszczeń, w których stosunek powierzchni okien liczony w świetle ościeżnic do powierzchni podłogi jest niewłaściwy i należy zastosować oświetlenie światłem sztucznym, zgodnie z powołanym powyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury (§ 58).

Przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Rady Miasta [...]. W ocenie skarżących narusza § 72 ust. 1 pkt. 1 planu miejscowego, gdyż inwestycja jest uciążliwa dla terenów sąsiednich. Sytuowanie pomieszczeń domu przedpogrzebowego w bezpośredniej bliskości mieszkania, za ścianą drewnianą, za stropem drewnianym, narusza również § 12 ww. planu. Ponadto oddziaływanie na środowisko przedsięwzięcia wywołane emisją zanieczyszczeń szkodliwych z wentylacji pomieszczeń do powietrza będzie ograniczać użytkowanie lokalu mieszkalnego i terenów sąsiednich zgodnie z dotychczasową ich funkcją, a przez to pogorszy istotnie warunki zamieszkania.

Podnieśli, że teren nieruchomości nie został podzielony dla części Domu Przedpogrzebowego i dla części mieszkalnej. Wobec powyższego np. miejsce do rekreacji budynku mieszkalnego, plac zabaw dla dzieci znajdują się w bezpośredniej bliskości miejsca przywożenia i wywożenia zwłok, nie są wydzielone.

Ponadto budynek jest w konstrukcji drewnianej, zrealizowany w początkach XX wieku, co nie zostało podniesione w ekspertyzie technicznej, a jest udokumentowane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i w planie miejscowym (§ 8, ust. 2).

Zdaniem skarżących projekt budowlany jest niekompletny. Nie zawiera on rozwiązań architektoniczno-budowlanych dotyczących kanalizacji technologicznej związanej z wykonywaniem, np. oględzin zwłok, oraz dotyczących sposobu gospodarowania (systemu zbierania i wywozu) odpadami stałymi, ze szczególnym uwzględnieniem odpadów niebezpiecznych powstałych w wyniku, np. oględzin zwłok.

Istniejący wjazd na teren nieruchomości jest zbyt wąski (ok. 2,2 m w linii bramy wjazdowej), aby mógł służyć jako przejazd dla samochodów osobowych, a tym bardziej karawanów. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji wskazał na szerokość zjazdu z ulicy [...] wynoszącą 3,0 m. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, gdyż zjazd z ulicy i szerokość bramy to dwie różne kwestie.

O niezgodności projektu budowlanego z przepisami świadczy też brak wjazdu i dojazdu na teren inwestycji oraz do miejsc postojowych. W ocenie skarżących, miejsca postojowe przyjęte do realizacji przez Starostę [...] w formie zgłoszenia, zgodnie z przepisami powinny być wykonane w innej technologii – niedopuszczalne są kratki ażurowe eko z uwagi na ryzyko przedostania się ewentualnego skażenia ziemi do gruntu i do wód podziemnych. Teren parkingu i dojścia do budynku powinien być zmywalny i ze spadkami, a ścieki odprowadzone do kanalizacji technologicznej podlegającej utylizacji.

Wojewoda [...] nie powinien stwierdzać za inwestora, że świadczone usługi ograniczały się będą do "zabiegów kosmetycznych". Świadczone usługi zgodnie z projektem architektonicznym będą szersze niż zabiegi kosmetyczne.

Projekt technologiczny zdaniem skarżących jest niezgodny z projektem budowlanym. Organ drugiej instancji po uzupełnieniu "uchybień" w dniu 12 czerwca 2012 r. nie poinformował skarżących o zweryfikowaniu projektu budowlanego. Zmiany w projekcie budowlanym – jeżeli były uchybieniami i były konieczne – należało uznać za istotne. Zmiana zagospodarowania terenu w trakcie postępowania i nie uwzględnienie w projekcie zagospodarowania terenu miejsc utwardzonych pod miejsce pod segregację śmieci i infrastrukturę techniczną i technologiczną wpłynęły bezpośrednio na bilans terenu. Wojewoda [...] naruszył w sposób istotny ogólne zasady kodeksu postępowania administracyjnego: nie działał zgodnie przepisami prawa, nie podjął kroków w celu dokładnego wyjaśnienia skarżącym stanu faktycznego mając na względzie ich interes, przez co również złamał zasadę pogłębiania zaufania, nie udzielił stosownych wyjaśnień w toku postępowania w drugiej instancji.

Skarżący podnieśli, że niewłaściwie obliczono powierzchnię całkowitą kondygnacji usług.

Odnośnie urządzenia placu zabaw dla dzieci, jeżeli przepis nie nakłada obowiązku urządzenia, to nie oznacza, że go ma nie być. Przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa, nie zaś usługi i to funkcja usługowa musi dostosować się do zabudowy mieszkaniowej.

Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie może zasłaniać się podpisami rzeczoznawców, które wszystko załatwiają i zwalniają go z obowiązku przestrzegania prawa.

Zmiana kategorii obiektu przez Starostę w trakcie postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] jest niedopuszczalna. Postanowienie w dniu wydania podnoszonej decyzji było nieprawomocne.

Nadto, projektant w projekcie budowlany nie wyjaśnił, a Wojewoda [...] nie odniósł się do stwierdzeń: kiedy dokonano podziału działki nr ewidencyjnym [...] na dwie działki [...] i [...]wraz z podziałem budynku na dwa niezależne budynki mieszkalne jednorodzinne, co jest niezgodne z planem miejscowym, a także kiedy dokonano zmiany sposobu użytkowania z dotychczasowej zabudowy – składającej się, po podziale z niezależnych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na jeden budynek mieszkalny jednorodzinny na dwóch działkach.

Wojewoda [...] nie wyjaśnił także nieuwzględnienia w projekcie budowlanym m.in. przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z dwóch niezależnych od siebie przyczyn.

Jedną z kwestii leżących u podstaw rozstrzygnięcia był brak udziału E. G. w postępowaniu przed organem odwoławczym, na co trafnie zwrócił uwagę pełnomocnik tej uczestniczki podczas rozprawy w dniu 20 grudnia 2013 r.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji dokonywał doręczeń pism E. G. na adres: [...], ul. [...]. Adres powyższy znajduje potwierdzenie w znajdującym się aktach sprawy wypisie z rejestru gruntów. Doręczenia dokonywane na powyższy adres były skuteczne w myśl przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy korespondencję do E. G., tj. postanowienie z dnia [...]lipca 2012 r. nr [...] oraz decyzję z dnia [...]czerwca 2012 r. nr [...], kierował natomiast na adres: [...], ul. [...]. Przesyłki wysyłane przez organ odwoławczy na ten adres wracały do adresata z adnotacją doręczyciela placówki pocztowej "błędne dane adresowe", "błędny adres".

Organ odwoławczy, dokonując E. G. doręczeń na błędny adres – pomimo adnotacji placówki pocztowej o nieprawidłowym adresie oraz znajdujących się aktach sprawy danych pozwalającym na ustalenie prawidłowego adresu –naruszył prawo, pozbawiając tę stronę udziału w postępowaniu na etapie postępowania odwoławczego. Pozbawienie strony, bez jej winy, udziału w postępowaniu stanowi uzasadnia twierdzenie, że organ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. a to naruszenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak natomiast stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, przy czym podkreślenia wymaga, że uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji na tej podstawie jest niezależne od oceny, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego uchybienia skutkującego samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jedną z naczelnych zasad, którą musi kierować się organ administracji rozpoznając sprawę jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., która jest realizowana poprzez należyte wyjaśnienie okoliczności sprawy, a co za tym idzie decyzja może być wydana jedynie po uprzednim wyczerpującym zebraniu i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tych przepisów, co jest konsekwencją wadliwie dokonanej przez organ architektoniczno - budowlany interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

I tak: Wojewoda [...] ustalił, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...]. nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. W uzasadnieniu tego stanowiska stwierdził, że działka inwestycyjna położona jest na terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo jednorodzinne wszystkich typów z dopuszczeniem nieuciążliwych usług wbudowanych w budynki mieszkalne maksymalnie na 10 % terenu. Dokonując interpretacji tej części planu organ powołał się na treść pisma "[...]" z dnia 22 listopada 2004 r. dotyczące interpretacji autorskiej planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. skierowanego do Burmistrza tego Miasta (pismo w aktach sprawy). Z treści tego pisma wynika, że określenie "teren" zawsze odnosi się w tekście planu do całego terenu o określonym przeznaczeniu w danym obszarze funkcjonalno – przestrzennym niezależnie od tego ile działek budowlanych obejmuje, chyba że konkretny zapis mówi o odniesieniu do działki.

Dokonując bilansu terenu we wskazany wyżej sposób – to jest biorąc pod uwagę cały analizowany teren oznaczony symbolem MN, w obszarze funkcjonalnym E-4 organ stwierdził, że projektowane usługi mieszczą się w granicach 10 % wykorzystania terenu albowiem obecnie wykorzystywane jest w taki sposób 8,77%, a projektowana powierzchnia usług to 99,56 m2 , co stanowi 0,46 % terenu.

W ocenie Sądu taki sposób interpretacji planu nie jest prawidłowy i możliwy do zaakceptowania albowiem pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności oraz równości wobec prawa. Zgodnie z tą pierwszą zasadą wyrażoną w art. 64 Konstytucji każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1). Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3).

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który, w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że każdy przepis prawa, który ogranicza prawo własności musi być interpretowany w sposób ścisły, tak aby w jak najwęższym stopniu prawo to było ograniczone. Jednym z rodzajów aktów ograniczających prawo własności jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Winien on być zatem – w razie jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych być analizowany w sposób zgodny z ww. zasadą konstytucyjną.

Jednocześnie ustawodawca w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nałożył na organ architektoniczno - budowany obowiązek sprawdzenia – przed wydaniem decyzji zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organ ma uprawnienia do tego ażeby powyższej oceny projektu dokonać samodzielnie, nie będąc jednocześnie związanym oceną innych organów w tym zakresie, w szczególności organu uchwalającego plan, a tym bardziej podmiotu, który plan ten tworzył.

Taka sytuacja zaistniała również w tej sprawie. Oznacza to, że Wojewoda [...] nie był związany interpretacją autorską [...], a winien był samodzielnie dokonać wykładni tego planu. Natomiast interpretacja przedstawiona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może się ostać biorąc pod uwagę, że mogłaby doprowadzić do konieczności zaakceptowania sytuacji nierówności właścicieli nieruchomości znajdujących się na tym samym obszarze funkcjonalnym (tereny oznaczone symbolem MN E-4). Przyjęcie bowiem, że dla obliczania powierzchni możliwej do przeznaczenia pod usługi nieuciążliwe należy brać pod uwagę cały teren jak wyżej prowadzić może do tego, że w sytuacji gdy ww. cześć (10%) zostanie już wykorzystana to każdy następny właściciel nieruchomości znajdującej się na tym samym terenie nie będzie mógł użytkować żadnej części obiektu jako usługi nieuciążliwe li tylko z tego powodu, że inny właściciel (np. sąsiedniej nieruchomości) dokonał już takiej zmiany sposobu użytkowania i wykorzystał dopuszczalne zapisem planu 10 % przeznaczenia.

Taka interpretacja planu nie jest zatem prawidłowa jako naruszająca ww. zasady konstytucyjne.

A zatem rację mają skarżący co do tego, że ww. zapis planu (możliwość przeznaczenia 10% terenu pod usługi nieuciążliwe) należy odnieść do każdej nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę (lub zmianę sposobu użytkowania). Jedynie taka sytuacja nie będzie prowadziła do naruszenia zasady równości właścicieli wobec prawa.

Konkludując, nie przesądzając o wyniku postępowania podkreślić należy, że w niniejszej sprawie organ winien był odnieść powierzchnię planowaną do zmiany sposobu użytkowania z mieszkalnej na usługową nie do całego terenu oznaczonego E-4 lecz do działek objętych wnioskiem E. O..

Wadliwa interpretacja planu skutkowała tym, że organ nie wyjaśnił w należyty sposób czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w ww. zakresie, co oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów zawartych w skardze.

I tak: odnosząc się dodatkowo do kwestii oceny czy dom przedpogrzebowy jest inwestycją uciążliwą w rozumieniu przepisów planu wskazać należy, że zgodnie z definicją zawartą w § 5 pkt 18 uchwały usługi nieuciążliwe to usługi nie powodujące, na podstawie przepisów odrębnych, ograniczenia w korzystaniu z danego terenu i terenów sąsiednich zgodnego z ich przeznaczeniem określonym w planie. Projekt budowlany nie wskazuje ażeby przedmiotowa inwestycja w jakikolwiek sposób oddziaływała na nieruchomości sąsiednie w ww. znaczeniu.

Natomiast nie ma racji organ administracji twierdząc, że w niniejszej sprawie nie będzie miała zastosowania ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach z uwagi na to, że zgodnie z oświadczeniem inwestora zakres świadczonych usług ograniczał się będzie do zabiegów kosmetycznych, ubierania zwłok na wyraźne życzenie rodziny zmarłego i wystawienia ciał. Wbrew twierdzeniom organu z projektu budowlanego (opis technologiczny k. 20) nie wynika ażeby pomieszczenia miały być wykorzystywane jedynie w takim, wąskim zakresie. Natomiast powyższe pozostaje bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia biorąc pod uwagę, że ww. ustawa o cmentarzach jedynie "zaleca" a nie nakazuje sytuowanie obiektów o takim przeznaczeniu na cmentarzach. Nie zakazuje również ich realizacji w innym niż teren cmentarza miejscu.

Rację ma również organ co do tego, że przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej ustaleń dopuszczalnej powierzchni biologicznie czynnej. W tym zakresie Sąd podzielił ustalenia i argumentację organu administracji.

Niezasadne są także zarzuty skarżących co do niezgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej realizacji miejsc parkingowych. Organ prawidłowo ustalił, że użytkowanie przedmiotowej inwestycji wymaga - zgodnie z ustaleniami planu – 3 miejsc postojowych (plus 2 dla części mieszkalnej, str. 7 uzasadnienia decyzji). Plan zagospodarowania działki przewiduje realizację tych miejsc. Dopuszczalne jest również w okolicznościach tej sprawy zrealizowanie tej części inwestycji w II etapie. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja nie może funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem i zapisami planu bez miejsc postojowych, jednakże nie może ujść uwadze, że Starosta [...] w pkt [...] decyzji z dnia [...] marca 2012 r. wskazał, że przed przystąpieniem do użytkowania lokalu usługowego należy zapewnić miejsca postojowe w ilości min. 5 sztuk. Powyższy zapis pozwala na ocenę prawidłowości rozwiązań przyjętych przez organy architektoniczno – budowlane w powyższych zakresie.

Nie potwierdziły się także zarzuty skarżących związane ze zbyt wąskim wjazdem na nieruchomość. Jak wyjaśniła uczestniczka postępowania – inwestorka – E. O., budynek na działce sąsiedniej, także objętej inwestycją, który ograniczał dostęp do budynku, w którym planuje się zmianę sposobu użytkowania, został rozebrany.

I wreszcie – wbrew zarzutom skarżących – projekt budowlany został pozytywnie zaopiniowany przez organ sanitarny oraz konserwatorski. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał jako pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Konkludując: zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, które musiało skutkować wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. Dodatkowo nie może ujść uwadze organu, że odmienny od dokonanego przez niego sposób interpretacji planu może doprowadzić do konieczności ponownego ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowane, a przez to kręgu stron w sprawie o pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 tego prawa.

Z tych wszystkich względów – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.