Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1119/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 61a, art. 138, art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. M. i K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 6 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. M. i K. M. kwotę 674,00 zł (sześćset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z 29.12.2014 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku inwestora – "A", udzielił pozwolenia na rozbiórkę dla wskazanych w decyzji budynków wraz określeniem ich położenia i zakresem rozbiórki na działkach nr [...] i [...] obr. [...] oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących: "Przebudowę budynku użyteczności publicznej — budynku oświatowego (BO) i rozbudowę o budynek zamieszkania zbiorowego — budynek hotelu (BH), z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną obejmującą instalacje będące przedmiotem: przebudowy [w tym przebudowa budynku oświatowego wraz z infrastrukturą zewnętrzną obejmującą: instalację wentylacji i klimatyzacji, instalację wod.-kan., instalację grzewczą, instalacje elektryczne, instalacje słaboprądowe i automatykę, instalację zasilania budynku (przebudowy przyłączy elektrycznych), przyłącza elektryczne - zasilanie stacji transformatorowej (na działce [...]), przyłącz grzewczy MPEC] rozbudowy [w tym rozbudowa o budynek hotelowy wraz z garażem podziemnym i infrastrukturą zewnętrzną obejmującą: instalację wentylacji i klimatyzacji, instalację wod.-kan., instalację grzewczą, przyłącz wod.-kan. -MPWiK, instalacje elektryczne (w tym inst. nn zasilania budynków BO i BH, inst. oświetlenia zewn., instalacja odgromowa), instalacje słaboprądowe, instalację automatyki, oświetlenie na parkingu i drogach dojazdowych, zasilanie bram i urządzeń zewnętrznych, stację transformatorową z przyłączem 15 kV] z układem komunikacyjnym (budowa zjazdu z al. A. i 2 zjazdów z ul. H., drogami wewnętrznymi, drogą pożarową, dojściami, parkingiem). Zakres zagospodarowania działek [...] i [...] obejmuje przebudowę ogrodzenia wraz z rozbiórką jego części i przebudową/budową bram wjazdowych od ul. H. oraz przebudowę powierzchni i terenów zieleni". Jako adres zamierzenia budowlanego: wskazano al. M. / ul. H.

zlokalizowanego na: dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] oraz dz. nr [...] obr. [...].

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Nr [...] z 6.04.2012 r. znak: [...]. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant i sprawdzający do projektu budowlanego dołączyli oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany jest wykonany przez osobę uprawnioną. W związku z powyższym organ stwierdził, iż spełnione zostały wymagania określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Do wniosku inwestor dołączył opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zgodę właściciela obiektów na rozbiórkę.

Organ podał, że budynek oświatowy podlegający przebudowie i rozbudowie usytuowany przy al. M., jest obiektem ujętym w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 39 ust 3 ustawy Prawo budowlane organ wystąpił do Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. o uzgodnienie. Wobec niezajęcia stanowiska przez ten organ, stosownie do treści art. 39 ust. 4 prawa budowlanego, należało uznać, że nie wnosi on zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.

Niezależnie od powyższego inwestor przedłożył uzgodnienie całości inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. z 15.04.2013 r. znak: [...], mimo, że zgodnie z ustawą Prawo budowlane uzgodnienie takie (poza wyżej wymienionym) nie jest wymagane w przypadku, gdy inwestycja nie jest wpisana indywidualną decyzją do rejestru zabytków, ani nie leży na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Obszar objęty inwestycją leży jedynie na obszarze historycznego zespołu miasta [...] uznanego za pomnik historii Zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 8.09.1994 r.

Odwołując się do poglądów zaprezentowanych w orzecznictwie organ podał, że analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie realizacji inwestycji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania zrealizowanego obiektu. W związku z tym, nawet pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów.

Organ po sprawdzeniu zgodności inwestycji z warunkami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeń wykonawczych, w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stwierdził, że oddziaływanie inwestycji zachodzi dla dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] oraz dz. nr [...] obr. [...]. Analizując oddziaływanie inwestycji dla dz. nr [...] organ uznał, iż zachodzi ono tylko dla najniżej usytuowanych lokali południowo-zachodniego narożnika budynku przy ul. H. w K., gdyż wiąże się ono z ograniczeniem czasu nasłonecznienia tych lokali, przez wnioskowany budynek hotelowy. Organ wyjaśnił, że ograniczenie czasu nasłonecznienia nie wynika z niespełnienia przepisu § 60 ww. rozporządzenia, a jedynie z ograniczenia dotychczasowego czasu nasłonecznienia tych lokali. W podsumowaniu przeprowadzonej analizy przesłaniania - tj. wykazania zgodności projektowanej zabudowy z ww. warunkami § 13, projektant - analizując okna fasady zachodniej budynku zlokalizowanego przy ul. H., położonego najbliżej nowoprojektowanego budynku, jako najbardziej narażonych na przesłanianie - dowiódł, że skoro najbardziej narażone na przesłanianie okno spełnia ww. warunki rozporządzenia, także pozostałe okna na tej fasadzie, a także okna innych budynków mieszkalnych znajdujących się w sąsiedztwie projektowanego budynku hotelowego, nie są przesłaniane przez projektowaną zabudowę. Organ uznał, iż brak jest jakiegokolwiek oddziaływania inwestycji na dz. nr [...], wynikającego z innych przepisów, gdyż działka nr [...] na odcinku graniczącym z działką inwestowaną posiada wąski pas dojazdu do części terenu utwardzonego obsługującego budynek nr H. i W.. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z 7.10.2013 r. znak: [...] wyraził zgodę na zaproponowane rozwiązanie zamienne dla warunków oświetlenia światłem dziennym i zacieniania, zgodnie z załączoną do niego ekspertyzą techniczną, w rozbudowywanym budynku oświatowym przy al. M. w K..

Od decyzji odwołały się A. M., K. M., I. K. i I. D. oraz S. G. i J. G..

Wojewoda decyzją z 6.07.2015 r., znak: [...], Na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze z wniosku A. M. i K. M..

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżące są właścicielkami lokali w budynku przy ul. W./ul. H.. Budynek ten znajduje się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. W budynku tym działa wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd wspólnoty. Zarząd wspólnoty uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Z przepisów ustawy o własności lokali wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jako jego uczestnik, co do zasady, winna występować wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd tej wspólnoty (art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali).

Reprezentowanie wspólnoty przez zarząd wspólnoty, jak i jej uczestnictwo w postępowaniu nie wyklucza indywidualnego działania członków wspólnot na zewnątrz w obronie własnych praw. W tym celu jednak, członek wspólnoty winien wykazać swój indywidualny własny interes prawy, który nie dotyczy nieruchomości wspólnej lecz własnego lokalu, którego jest właścicielem.

W związku ze złożeniem przez A. M. i K. M., które nie uczestniczyły w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, odwołania w otwartym terminie odwoławczym, wystąpiono pismem z 2.04.2015 r., w oparciu o art. 50 § 1 kpa, do pełnomocnika odwołujących z prośbą o określenie i wykazanie posiadania własnego indywidualnego interesu prawnego do występowania w ww. postępowaniu administracyjnym jako strony tego postępowania.

W odpowiedzi na ww. pismo, pełnomocnik skarżących wskazał, że odwołujące są właścicielkami lokali w budynku, który znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, oraz że inwestycja ograniczy komfort przebywania w zajmowanych przez nie lokalach, a ponadto spowoduje zwiększenie liczby osób korzystających z projektowanego budynku i zwiększy natężenie ruchu samochodowego.

W ocenie organu odwoławczego należy uznać, że udzielenie pozwolenia na budowę nie ogranicza posiadanego przez wnioskodawczynie indywidualnego interesu prawnego. Przedmiotowa decyzja nie ograniczyła prawem chronionych interesów skarżących jak np. dopływu światła dziennego, prądu, wody czy gazu, dostępu do drogi publicznej, nie pozbawia i nie ograniczy możliwości korzystania z lokalu. Wskazywane okoliczności związane ze zwiększeniem ruchu samochodowego czy też zmniejszenie komfortu przebywania w lokalu, nie stanowią o istnieniu interesu prawnego odmiennego od pozostałych członków tej wspólnoty. Czynniki te bowiem należy zaliczyć do tzw. immisji pośrednich czyli związanych z korzystaniem z obiektu. Nie zawsze można powstrzymać się od tych emisji, bowiem wynikają one z użytkowania budynku. Istotne jest aby wielkość tej immisji nie przekraczała dopuszczalnych norm. W przypadku przekroczenia tych norm, osobie, której naruszono posiadanie, służy roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem oraz zaprzestanie naruszeń ze strony właściciela, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę (art. 144 ustawy Kodeks cywilny). Określenie " przywrócenie stanu zgodnego z prawem" nie zawsze oznacza to samo co "przywrócenie stanu poprzedniego". Zwrot ten może odnieść się również do ograniczenia immisji, które ponownie będą mieścić się w normie. Rozstrzygnięcie powyższych kwestii leży w kompetencji sądów cywilnych. W postępowaniu poprzedzającym udzielenie pozwolenia na budowę, jak i w samej decyzji, nie określono warunków na jakich może być użytkowany budynek, a więc np. ile osób może z niego korzystać, czy też ile samochodów może wjeżdżać na teren inwestycji. Oznacza to, że obiekt może być użytkowany, w sposób zgodny z przeznaczeniem, z uwzględnieniem ogólnie przyjętych zasad współżycia. W innym przypadku, osobom poszkodowanym będzie służyć roszczenie w stosunku do użytkownika.

Okoliczność ta nie oznacza jednak, że poszczególnym właścicielom lokali we wspólnocie przysługuje przymiot strony. Bezsprzecznie osoby takie mogą mieć interes faktyczny, w związku z np. utrudnieniami związanymi ze zwiększeniem ruchu czy trudnościami z zaparkowaniem własnych samochodów. Interes faktyczny nie jest jednak tożsamy z interesem prawnym.

Reasumując organ II instancji stwierdził, że wnioskodawczynie nie wykazały uszczerbku, w swoim indywidualnym interesie prawnym, spowodowanego kwestionowaną decyzją, ani też nie wykazały jakie konkretnie naruszenie warunków korzystania z lokali mieszkalnych chronione, przez przepisy prawa materialnego, wywołała ww. decyzja o pozwoleniu na budowę.

Niezależnie od powyższego, Wojewoda decyzją z 30.06.2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez I. K., I. D. oraz S. G. i J. G., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych zawartych w punkcie 1 na stronie 2 decyzji oraz ustanowionego nadzoru na budowie zawartych w punkcie 1 (powtórzona numeracja) i punkcie 2 na stronie 2 decyzji i w tym zakresie: w punkcie 1 określił "Szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych" oraz w punkcie 2 "Szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie". W pozostałym zakresie tj. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, ustalonego obszaru oddziaływania obiektu zaskarżoną decyzję utrzymał się w mocy.

A. M. i K. M., reprezentowane przez pełnomocnika, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z z 6.07.2015 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego, domagając się uchylenia decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania, a w konsekwencji wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego;

- art. 15 kpa i art. 78 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej poprzez pozbawienie skarżących prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego;

- art. 6 i art. 8 kpa poprzez działanie organu l instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej;

- art. 7, art. 77 § 1 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skarżące podały, że organ l instancji pismem z 14.02.2014 r. poinformował, iż odmawia im przymiotu strony w analizowanej sprawie. Pismo to jednak nie zawierało charakteru rozstrzygnięcia merytorycznego, a tym samym adresatki pisma pozbawione zostały możliwości złożenia środka odwoławczego przewidzianego przepisami prawa w toku postępowania administracyjnego. Decyzją z 6.07.2015 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. Jednocześnie pouczył strony o przysługującym im prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zatem rozstrzygniecie to ma charakter decyzji ostatecznej na która nie przysługuje stronie żaden środek zaskarżenia do innego organu administracyjnego, pomimo iż jest to pierwsze rozstrzygniecie merytoryczne w tej sprawie. W przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia procedury postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym, jak i doktrynie prawa, niekwestionowanym jest obecnie pogląd, iż organ administracyjny odmawiając stronie przymiotu strony postępowania zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 61a kpa tj. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na które przysługuje zażalenie.

Ponadto fakt występowania w sprawie w charakterze strony wspólnoty mieszkaniowej nie wyklucza występowania na prawach strony w postępowaniu administracyjnym właścicieli samodzielnych lokali w danym budynku mieszkalnym. Nie budzi wątpliwości, iż samodzielny lokal mieszkalny nie jest częścią wspólną budynku i pozostaje w wyłącznej dyspozycji jego właściciela. Pojęcie strony postępowania o pozwolenia o budowę, sprowadza się do posiadania przez podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane indywidualnego interesu prawnego, ale także związane jest z pojęciem "obszar oddziaływania obiektu". Działka nr [...], na której zlokalizowany jest budynek narożny przy ul. H. i ul. W., znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie wielokondygnacyjnego budynku oświatowego i budynku hotelowego, ma bezpośrednie oddziaływanie na w powyżej wymienione budynek. Tym samym, A. M. jako właścicielka lokalu nr [...] w budynku przy ul. W. oraz K. M. jako właścicielka lokalu nr [...] w budynku przy ul. H., legitymują się przymiotem strony przedmiotowego postępowania i posiadają indywidualny interes prawny.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane, projektowana inwestycja powinna zapewniać poszanowanie występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo, iż zrealizowanie przedmiotowej inwestycji zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym spowoduje ograniczenie dostępu światła do pomieszczeń lokali należących do skarżących. Zatwierdzony projekt budowlany nie zawiera wyczerpującej i prawidłowej analizy, w zakresie przesłaniania przez planowaną inwestycję budowlaną, budynków znajdujących się przy ul. W. i H.. Warunki przesłaniania i nasłonecznienia budynków sąsiednich do inwestycji oceniono jedynie w oparciu o przedłożoną przez inwestora analizę nasłonecznienia i zacienia z 15.11.2012 r. Analiza dotyczy jedynie przesłaniania i czasu nasłoneczniania tylko 2 okien (dwóch wielopokojowych mieszkań), najniższej kondygnacji budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce [...] przy ul. H.. Taka sytuacja ma miejsce, jak wyjaśnił to Inwestor w piśmie z

10.10.2013 r., albowiem tylko te "dwa okna położone na parterze budynku mieszkań mogły być potencjalnie narażone w największym stopniu na przysłanianie przez nowoprojektowany budynek". Ponadto, z akt spawy wynika, że dla potrzeb sporządzenia powyższej zbadano jedynie wpływ dla okien mieszkań tych które nie pozostają w cieniu istniejącej zabudowy. W całej analizie pominięto zbadanie oddziaływania planowanej Inwestycji na budynki sąsiednie, które, ze względu na ich położenie, na chwilę dokonywania analizy pozostawały w swoim zacienieniu. Jednocześnie, nie sprecyzowano w jakim zakresie i przez jaki czas, budynki te pozostają we swoim zacieniu. Zatem, nie można stwierdzić, czy dla powyższych pomieszczeń pozostających w swoim zacienieniu, zachowane normy czasu nasłonecznienia zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. Powyższe braki, nie pozwalają bowiem na dokonanie prawidłowej weryfikacji kręgu podmiotów którym przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Z kolei przedłożony przez inwestora w toku postępowania odwoławczego suplement do analizy przesłaniania i nasłonecznienia z 20.05.2015 r. nie ma mocy dowodowej, bowiem nie spełnia on wymogów określonych w § 13 ww. rozporządzenia, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku".

Ponadto, w ramach planowanej inwestycji przewidziano przebudowę i rozbudowę budynku użyteczności publicznej, a także roz(budowę) budynku hotelowego z garażem podziemny i rozwiniętą infrastrukturą zewnętrzną. Powyższe oznacza, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje: zwiększenie liczby osób korzystających z planowanego budynku oraz natężenie ruchu drogowego, hałasu co oznacza dodatkową uciążliwość dla właścicieli i osób korzystających z lokali znajdujących się w sąsiednich budynkach inwestycji. Powyższe, oznacza zwiększenie oddziaływania na lokale skarżących "tzw. emisji pośrednich" (w rozumieniu art. 144 ustawy kodeks cywilny) związanych z korzystaniem z obiektu, co bezpośrednio godzi w indywidualny interes prawny skarżących.

A. M. wniosła również osobiście sporządzoną skargę, zarzucając naruszenie art. 144 kc, przepisów prawa budowlanego oraz Konstytucji RP. Dodatkowo zwróciła uwagę na kolidującą z planowaną inwestycją zieleń, zwłaszcza drzewa, które będą musiały zostać usunięte, przyczyniając się do zwiększenia zanieczyszczenia powietrza. Wskazała, że nie zostało wyjaśnione po co "A" tak duża inwestycja. Konieczne było wyrażenie zgody przez Konserwatora Zabytków na przekształcenie dawanego budynku seminarium duchownego w hotel, bądź apartamentowiec. Wskazała, że w rejonie ulicy W. znajdują się cieki wodne, co powoduje notoryczne zalewanie podziemnej części budynków. Planowana inwestycja zakłóci naturalny przepływ wody.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest zasadna jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty podlegają uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest zaskarżona decyzja Wojewody z 6 lipca 2015 r. , którą organ umorzył postępowanie odwoławcze z wniosku A. M. i K. M..

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest posiadanie przez skarżące A. M. i K. M. interesu prawnego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej przebudowę budynku użyteczności publicznej — budynku oświatowego (BO) i rozbudowę o budynek zamieszkania zbiorowego — budynek hotelu (BH), z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną z układem komunikacyjnym (budowa zjazdu z al. A. M. i 2 zjazdów z ul. H., drogami wewnętrznymi, drogą pożarową, dojściami, parkingiem) wraz z rozbiórką na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] oraz dz. nr [...] obr. [...] przy al. M. / ul. H. w K. - a w związku z tym także uprawnionych do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta M. z 29 grudnia 2014 r. .zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

W ocenie organu skarżące - jakkolwiek przysługuje im prawo własności do lokali mieszkalnych w narożnym budynku o adresie: ul. W./ H., który znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji - nie posiadają legitymacji do uczestniczenia w ww. postępowaniu ponieważ ich interes prawny reprezentuje Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. W./ H..

W ocenie skarżących: A. M. – właścicielki lokalu przy ul. W. m [...] i K. M. – właścicielki lokalu przy ul. ul. H. m [...] posiadają one swój indywidualny interes, niezależnie od Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku, która reprezentuje ich interesy jako członków tej Wspólnoty.

Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszym rzędzie trzeba wskazać, iż nie jest zasadny zarzut wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego gdyż w sytuacji gdy organ administracyjny odmawia stronie przymiotu strony postępowania zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 61a kpa tj. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, na które przysługuje zażalenie.

W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy tj. gdy skarżące nie brały udziału w postępowaniu toczącym się przed Prezydentem M. zakończonym wydaniem decyzji z 29.12.2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. inwestycji jednakże wniosły odwołanie od tej decyzji w terminie otwartym dla stron tego postępowania (odwołanie złożyli również: i I. K.) organ odwoławczy obowiązany był - jednakże dopiero po zbadaniu czy skarżącym przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, a zatem także do złożenia odwołania od decyzji z 29.12.2014 r. i dokonaniu negatywnych ustaleń w tej mierze - umorzyć postępowanie w stosunku do skarżących na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Należy podkreślić, że przed Wojewodą toczyło się postępowanie odwoławcze z odwołań stron postępowania tj. I. K., J. G., S. G. i I. D.). Przepis art. 61 a kpa ma zastosowanie, gdy postępowanie odwoławcze jeszcze się nie toczy, a żądanie wszczęcia postępowania (także odwoławczego) zostało wniesione do organu przez osobę niebędącą stroną. Istotne jest aby stwierdzenie odnośnie podmiotu wnoszącego o zainicjowanie postępowania, iż nie jest stroną postępowania nie budziło żadnych wątpliwości i nie wymagało prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 17.06. 2005 r. , sygn.. akt II OSK 1534/04; wyrok NSA z 17.03. 2015 r. sygn. akt I OSK 1471/13). Nadto w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie kwestia legitymacji A. M. i K. M. w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji przy al. M. nie była jednoznaczna co wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji.

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi A. M. i K. M. trzeba wskazać, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, znajduje zastosowanie przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę kluczowe znaczenie ma ustalenie "obszaru odziaływania obiektu" tj. obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 ustawy z 24.06. 1994 (Dz.U. z 2015 r., poz. 1168 ) zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Trzeba wskazać, że zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem, jeżeli członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny to może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Ocenie organu powinno zatem podlegać czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej był w stanie wykazać, iż doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych (por. wyrok WSA w Krakowie z 8.04. 2014 r. , sygn. akt II SA/Kr 17/14; wyrok WSA w Warszawie z 13. 05. 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 287/10 ). A zatem konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu (lokali) możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty. Nie jest zatem zasadne przyjmowanie, że zawsze i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, co wynika wprost z przepisów rozdziału 4 tej ustawy, a w szczególności z jej art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 3. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie nie tylko w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale także na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 3. 06. 2009 r., sygn. akt II OSK 905/08 niepubl.). Należy także zważyć na treść art. 10 § 1 kpa zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań. Zasadę z cyt. art. 10 § 1 kpa urealnia i dopełnia obowiązek wyrażony w art. 109 kpa, zgodnie z którym organ doręcza stronom wydaną decyzję administracyjną. Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek zbadać, jakie podmioty posiadają interes prawny w tym konkretnym postępowaniu, a następnie zapewnić tym podmiotom możliwość udziału w myśl art. 10 kpa. Naruszenie dyspozycji z art. 10 kpa i art. 28 § 2 Prawa budowlanego skutkuje bowiem naruszeniem przepisów proceduralnych, które może mieć wpływ na wynik sprawy co uzasadnia zastosowanie cyt. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. W sytuacji natomiast jeżeli zgromadzony w sprawie materiał pozwala stwierdzić, że osoba (osoby), którym przysługiwał przymiot strony postępowania, została bez własnej winy w nim pominięta i nie wzięła w nim udziału, uchybienie takie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (por. wyrok WSA w Krakowie z 8.04. 2014 , sygn. akt II SA/Kr 17/14 i wyrok z 10. 01.2012, sygn. akt II SA/Kr 1492/12).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także z akt administracyjnych sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wynika, że organ odwoławczy mając na uwadze, że w budynku przy ul. W./ H., w którym skarżące mają lokale mieszkalne, do których przysługuje im tytuł własności działa Wspólnota Mieszkaniowa Budynku ul. W., H. reprezentowana przez zarząd – to Wspólnocie a nie skarżącym przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu. Wojewoda nie negując co prawda - co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - że w pewnych okolicznościach poszczególnym właścicielom lokali w budynku, w którym działa wspólnota mieszkaniowa może przysługiwać indywidualny interes prawny, to w odniesieniu do skarżących uznał, że nie przysługuje im indywidualny interes w sprawie dotyczącej przebudowy i rozbudowy o budynek hotelowy budynku przy al. M.. W jego ocenie wyjaśnienie w piśmie pełnomocnika skarżących z 20 kwietnia 2015 r. , że zatwierdzona przebudowa budynku oświatowego wraz z budową budynku hotelowego na działkach sąsiednich "ograniczy komfort przebywania w zajmowanych przez nich mieszkaniach oraz spowoduje zwiększony ruch samochodowy i zwiększy liczbę osób korzystających z projektowanego budynku" nie pozwala przyjąć, że skarżącym przysługuje interes prawny a co najwyżej interes faktyczny.

Prawidłowe wykazanie czy określony podmiot jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę wymaga określenie "obszaru odziaływania obiektu". Zgodnie z def. normatywną z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Stosownie do cyt. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy przyjąć, iż ustawodawca nie zapewnia udziału w postępowaniu każdemu, kto twierdzi, że projektowany obiekt w jakikolwiek sposób oddziałuje na jego działkę, ale zapewnia udział w postępowaniu każdemu podmiotowi, którego nieruchomość (także lokalowa) znajduje się w oddziaływaniu inwestycji ze względu na regulację przepisami prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że aby uznać właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcę) nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy ustalić, czy jego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego, w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego i czy przepisy te (niekoniecznie wyłącznie przepisy prawa administracyjnego, ale też np. prawa cywilnego, w tym sąsiedzkiego) wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tegoż terenu. Oznacza to, że tylko takim właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości położonych w sąsiedztwie inwestycji będzie przysługiwał przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę, gdy realizacja inwestycji może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to musi wynikać z konkretnych przepisów prawa, a nie być wyłącznie wynikiem subiektywnego odczucia podmiotów domagających się uznania za stronę lub wynikiem wyłącznie geograficznie ujętego sąsiedztwa (por. wyrok z 28 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1404/13).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy zważyć, że w sprawie pozwolenia na budowę nie budzi wątpliwości, że narożny budynek, w którym skarżące mają mieszkania znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Nadto w odwołaniu od decyzji Prezydenta z 29 grudnia 2014 r. skarżące - analogicznie jak I. K. i I. D. - wskazały m. in. błędne ustalenia organu I instancji prowadzące do uznania, że projektowana inwestycja nie narusza wymagań z § 13 i 60 przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zarzuciły, że w ich ocenie przedmiotowa inwestycja ogranicza prawem chronionych interes skarżących m. in. w zakresie dopływu światła dziennego i słonecznego. Oceniając w kontekście tego zarzutu prawidłowość skarżonej decyzji należy uznać, iż została ona wydana przedwcześnie, bez niezbędnego i dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego w tym zakresie. Oznacza to, że Wojewoda nie ustalił prawidłowo czy skarżące mają indywidualny interes prawny w przedmiotowej sprawie, a zatem czy przysługuje im status stron, odrębny od Wspólnoty Mieszkaniowej. Na marginesie można zauważyć, że organ nie wskazał nawet, na której kondygnacji znajdują się lokale mieszkalne skarżących. W ocenie Sądu należy uznać, że organ odwoławczy uchybił normom z art. 7,77 § 1 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 28 § 2 Prawa budowlanego.

Trzeba również zauważyć, że WSA w Krakowie po rozpatrzeniu sprawy ze skargi I. D. i I. K. na decyzję Wojewody wydaną w sprawie dotyczącej pozwolenia budowlanego w sprawie dotyczącej przedmiotowej inwestycji przy al. M. WSA w Krakowie wydał wyrok w dniu 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/kr 1117/15, którym uchylił decyzję Wojewody wydaną po rozpoznaniu odwołania I. K., I. D., J. G. i S. G., wskazując naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77, 107kpa ) przez niedostateczne wyjaśnienie kwestii przesłaniania i nasłonecznienia mieszkań w budynku przy ul W./H.. Również ten wyrok obligował Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda prawidłowo i jednoznacznie zbada kwestie posiadania lub nieposiadania przez skarżące indywidualnego interesu prawnego w sprawie dotyczącej przedmiotowej inwestycji, w szczególności analizując potencjalne naruszenie uprawnień w zakresie nasłonecznienia i dostępu światła dziennego w mieszkaniach skarżących.

Na koniec należy wskazać, że nie jest rzeczą Sądu zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu z udziałem wszystkich stron (por. wyrok WSA z 8.04. 2014, sygn. akt II SA/Kr 17/14 Komentarz do P.p.s.a pod red. T. Wosia, WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.