Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1258/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy na uchwałę Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 11 marca 2021 r. nr XXIII/230/21 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1258/21

UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy Bydgoszcz - Południe w Bydgoszczy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę Nr XXIII/230/21 Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 11 marca 2021 r. w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nowa Wieś Wielka w 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj-Pom. poz. 1359), zarzucając jej rażące naruszenie prawa - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z następującymi przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 638, dalej powoływana jako u.o.z.):

1. art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. - poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 6 pkt 2 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nowa Wieś Wielka w 2021 r. (zwanego dalej Programem) wskazano, że opieka nad wolno żyjącymi kotami będzie realizowana poprzez wydawanie karmy opiekunom kotów wolno żyjących - nie wskazano jednak listy tych opiekunów, sposobu ich rekrutacji, ani ewentualnej nazwy organizacji, w ramach której opiekunowie ci mieliby działać; nie ustalono także sposobu postępowania w przypadku, gdyby nie zgłosiła się żadna osoba chętna do zostania opiekunem kotów wolno żyjących;

2. art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. - poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 3 pkt 3 Programu nie wskazano podmiotu mającego przeprowadzać czynności polegające na wyłapywaniu (odławianiu) bezdomnych zwierząt, poprzestając w tym zakresie jedynie na wskazaniu, że podmiot ten ma posiadać zarejestrowaną działalność obejmującą przedmiot udzielenia zezwolenia i posiadać specjalistyczne środki przeznaczone do chwytania oraz transportowania bezdomnych zwierząt;

3. art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. - poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 4 Programu zawarto uwarunkowania dotyczące jedynie sterylizacji zwierząt z terenu gminy, co więcej - w pkt 1 tego paragrafu w nieuprawniony sposób zawężono krąg zwierząt podlegających obligatoryjnej sterylizacji jedynie do psów, w konsekwencji ograniczając wykonanie delegacji ustawowej do ustalenia jedynie uwarunkowań dotyczących sterylizacji psów (suk), podczas gdy w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek objęcia treścią Programu obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

4. art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 5 pkt 3 Programu nie wskazano, poprzez współdziałania z jakimi organizacjami społecznymi będzie realizowane poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

5. art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 8 Programu zapewniono miejsce pobytu jedynie dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, co stanowi nieuprawnione zawężenie kręgu zwierząt gospodarskich, którym wskazania przez radę gminy miejsca w gospodarstwie rolnym nakazał ustawodawca w powołanym przepisie ustawy;

6. art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 10 nie wskazano wysokości środków finansowych zabezpieczonych na realizację zadania w postaci obligatoryjnej kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt.

Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, tudzież o stwierdzenie w orzeczeniu, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa (w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa o charakterze nieistotnym) lub stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w § 8, a w pozostałej części oddalenie skargi.

W uzasadnieniu swego stanowiska strona przeciwna wskazała, że zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 7 Konstytucji RP jest chybiony, podobnie jak ten dotyczący naruszenia art. 94 Konstytucji RP. Rada Gminy Nowa Wieś Wielka, działając na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie o ochronie zwierząt, podjęła uchwałę, która jest przedmiotem niniejszego postępowania, będącą aktem prawa miejscowego, przestrzegając w tym zakresie wszystkich zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego określonego we właściwych przepisach. Zgodnie bowiem z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien zawierać w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. W przepisie § 6 pkt 2 zaskarżonej uchwały została wypełniona delegacja ustawowa, natomiast umieszczanie szczegółowej regulacji w zakresie listy opiekunów, sposobu ich rekrutacji, ewentualnej nazwy organizacji, sposobu postępowania, jest w ocenie organu zbędna.

Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien zawierać w szczególności odławianie bezdomnych zwierząt. W przepisie § 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały w ocenie organu została wypełniona delegacja ustawowa, albowiem "wyłapywanie będzie przeprowadzać podmiot, który prowadzi zarejestrowaną działalność obejmującą przedmiot udzielenia zezwolenia, posiada specjalistyczne środki przeznaczone do chwytania oraz transportowania bezdomnych zwierząt". Żaden przepis ustawowy nie nakazuje wskazania w treści uchwały w tym akurat przepisie nazwy podmiotu do wykonywania ww. czynności. Natomiast podmiot jest wskazany w § 7 Programu z dokładnym określeniem czynności wyłapywania zwierząt.

Zarzut skarżącego dotyczący niewypełnienia delegacji ustawowej z art. 11a ust 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt zdaniem organu administracji jest nieuzasadniony, gdyż jak stanowi art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien zawierać w szczególności obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Istotne jest więc zawarcie przez ustawodawcę słowa "albo", którym łączymy tzw. alternatywę wykluczającą, czyli dysjunkcję, co oznacza, że są dwie możliwości:

. sterylizacja,

. kastracja,

ale nie jedno i drugie.

Wójt Gminy jako przedstawiciel rady gminy zaznaczył, że Gmina Nowa Wieś Wielka działa na swoim terenie i wykonuje zabiegi na zwierzętach pochodzących z jej terenu, bądź wyłapanych na terenie Gminy Nowa Wieś Wielka. Sterylizacja psów wynika z ograniczenia zawartego w Porozumieniu Międzygminnym Nr 5 z dnia 1 sierpnia 2011 r. w sprawie przejęcia zadań własnych Gminy Nowa Wieś Wielka przez Miasto Bydgoszcz z zakresu zapewnienia opieki bezdomnym psom, w którym to nie jest uwzględniona opieka nad bezdomnymi kotami. Sterylizacja psów i kotów, także właścicielskich, uwzględniona jest w § 4 pkt 2 Programu. Organ stwierdził w tym kontekście, że nie bardzo rozumie argumentację skarżącego co do zawężenia kręgu zwierząt; być może intencją skarżącego było objęcie obligatoryjną sterylizacją albo kastracją inne zwierzęta, inne niż koty i psy, które są zwierzętami domowymi. Zgodnie bowiem z ustawą o ochronie zwierząt zwierzęta domowe to tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane w charakterze towarzysza. Podstawowym kryterium zaliczenia zwierzęcia do kategorii zwierząt domowych jest cel utrzymywania takich zwierząt, tj. zaspokojenie potrzeb emocjonalnych, jako ozdoba lub towarzysz człowieka (dotyczy nie tylko psów i kotów lecz także zwierząt takich jak np. gryzonie, fretki, króliki i inne utrzymywane przez człowieka w domu). Ponadto ustawa o ochronie zwierząt swoim zakresem podmiotowym obejmuje również m.in. zwierzęta gospodarskie (art. 4 pkt 18 ustawy) i zwierzęta wolno żyjące - dzikie (art. 4 pkt 21 ustawy).

W ocenie Rady Gminy Nowa Wieś Wielka treść § 5 "Programu" wypełnia delegację ustawową, bowiem "Poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt będzie realizowane poprzez:

. Schronisko dla Zwierząt w Bydgoszczy,

. Urząd Gminy Nowa Wieś Wielka - poprzez ogłoszenia na tablicach ogłoszeń, stronę internetową Urzędu Gminy Nowa Wieś Wielka oraz inne strony internetowe,

. współdziałanie z organizacjami społecznymi w zakresie poszukiwania nowych właścicieli zwierząt.

Strona przeciwna wskazała ponadto, że Gmina Nowa Wieś Wielka ściśle współpracuje z OTOZ Animals w Bydgoszczy, Schroniskiem dla Zwierząt w Bydgoszczy, Związkiem Kynologicznym w Polsce Oddział Bydgoszcz, a także w razie potrzeby z innymi organizacjami wyszukiwanymi na bieżąco, ukierunkowanymi np. dla konkretnej rasy zwierzęcia. Redagując Program nie było możliwości wskazania jednoznacznie, która organizacja będzie niezbędna do współpracy w danym roku. Wskazanie konkretnych organizacji może ograniczyć współdziałanie z innymi niezbędnymi, a każda zmiana niepotrzebnie generowałaby konieczność zmiany uchwały, co wydaje się zbędne i w niczym nie przeszkadza to w realizacji przez Gminę Nowa Wieś Wielka swoich obowiązków wynikających z Programu.

Jeśli chodzi o zarzut skarżącego dotyczący § 8 Programu (naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt) to zdaniem strony przeciwnej jest to oczywista omyłka. Intencją organu stanowiącego było i jest tak to wykonywane przez Wójta Gminy Nowa Wieś Wielka, że każde zwierzę, zarówno bezdomne, jak i potrzebujące umieszczenia w gospodarstwie rolnym, otrzymuje pomoc.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, organ wyjaśnił, iż brak ten wynika z tego, iż Porozumienie Międzygminne zawarte przez Gminę Nowa Wieś Wielka z Miastem Bydgoszcz zawiera kwotę ogólną jednorazową za opiekę nad przyjętym psem. W kwocie tej zawarta jest opieka weterynaryjna jak i obligatoryjny zabieg sterylizacji albo kastracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Na wstępie należy zauważyć, że rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Pierwszy z podanych przepisów stanowi, że sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w niniejszej sprawie został zgłoszony przez stronę skarżącą, załączonym do skargi pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r., a organ administracji we wskazanym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329, powoływana dalej jako p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 cyt. ustawy, w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa.

Na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.), jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex 33805; z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, Lex 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11 ust. 1 cyt. ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie jest sporne w orzecznictwie, iż organ jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 oraz ust. 5 u.o.z. Musi ona w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2018 r., II SA/Kr 179/18, publ. LEX nr 2469743).

Oceniając zaskarżoną uchwałę, Sąd podzielił podniesiony w skardze zarzut dotyczący nienależytej realizacji delegacji ustawowej, wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., obligującej radę gminy do uregulowania kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. W § 6 pkt 2 Programu organ uchwałodawczy określił , że opieka nad wolno żyjącymi kotami będzie realizowana poprzez wydawanie karmy opiekunom kotów wolno żyjących.

Cechą aktu normatywnego, a takim jest zaskarżona uchwała jest jej wykonalność, tym samym kwestie istnienia listy opiekunów, sposobu ich rekrutacji, ewentualnej nazwy organizacji, w ramach której opiekunowie ci mieliby działać; czy braku ustalenia sposobu postępowania w przypadku, gdyby nie zgłosiła się żadna osoba zainteresowana pełnieniem obowiązków opiekuna kotów wolno żyjących jest istotnym naruszeniem prawa.

Z tak sformułowanego przepisu wynika po pierwsze to, iż faktyczna realizacja zadania wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. w zakresie dokarmiania wolno żyjących kotów spoczywa jedynie na ww. opiekunach społecznych, jednak z treści § 6 pkt 2 Programu nie wynika istnienie jakiejkolwiek listy opiekunów społecznych, którzy zadeklarowali realizację zadania dokarmiania wolno żyjących kotów. W przypadku więc braku osób chętnych do pełnienia tej funkcji, może wystąpić sytuacja, w której nie będzie w ogóle podmiotów mających podejmować działania związane z opieką nad wolno żyjącymi kotami w zakresie ich dokarmiania. Tym samym, zważyć należy, że wskazany przez Radę Gminy sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami w analizowanym zakresie, zdaniem Sądu, jest niepewny i niedookreślony. Brak listy tych opiekunów przy zachowaniu ochrony danych prawnie chronionych, czy sposobu ich rekrutacji, ani ewentualnej nazwy organizacji, w ramach której opiekunowie ci mieliby działać uznać należy za zbyt hipotetyczne i stwarzające niebezpieczeństwo braku realizacji zadania zaliczonego przez ustawodawcę do obligatoryjnych elementów programu.

Ponadto Rada Gminy ograniczyła się wyłącznie do sformułowania zrębowych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy i tym samym nie wyczerpała delegacji ustawowej. W kontekście ustawowego obowiązku określenia zasad dokarmiania kotów wolno żyjących, organ ograniczył się do stwierdzenia o wydawaniu społecznym opiekunom kotów karmy, pomijając chociażby to, gdzie karma jest wydawana, a nadto pomijając kwestię częstotliwości dokarmiania kotów wolno żyjących, ewentualnie sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie.

Uchwała podjęta w zakresie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi musi być uchwałą wykonalną, a więc jej ustalenia nie mogą mieć charakteru planu ogólnych założeń, ale w sposób konkretny (tj. wykonalny) winna regulować kwestię delegowaną gminie przez ustawodawcę. W zaskarżonym zakresie (art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z.) uchwała musi zawierać zatem regulacje o takim stopniu szczegółowości, który pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie sposobu wypełniania zadania w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Pamiętać należy, że program opieki jest aktem prawa miejscowego, skoro więc stanowi on o prawie obowiązującym na terenie danej gminy, musi zawierać przepisy dające się stosować w konkretnych stanach faktycznych zaistniałych na terenie tej gminy. Jak wykazano w poprzednim akapicie, nie jest to regulacja kompletna i dostatecznie precyzyjna, co z kolei świadczy o naruszeniu przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. przejawiającym się niewypełnieniu w sposób kompleksowy i wyczerpujący delegacji ustawowej.

Zgodzić się również należy z kolejnym zarzutem skargi, a mianowicie nienależytym unormowaniem kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. Rada Gminy w § 3 pkt 3 Programu nie wskazała podmiotu mającego przeprowadzać czynności polegające na wyłapywaniu (odławianiu) bezdomnych zwierząt, poprzestając w tym zakresie jedynie na wskazaniu, że podmiot ten ma posiadać zarejestrowaną działalność obejmującą przedmiot udzielenia zezwolenia i posiadać specjalistyczne środki przeznaczone do chwytania oraz transportowania bezdomnych zwierząt. Zaskarżona uchwała nie realizuje więc precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., co kwestionuje stopień zdatności normy do jej wykonania. Nie zmienia tej oceny stwierdzenie organu, że czynności te wykonuje podmiot opisany w § 7 uchwały, gdyż ani nie zawarto odesłania do tego przepisu, ani jego treść nie daje odpowiedzi na wskazane wątpliwości. W § 7 jest mowa o obsłudze weterynaryjnej dla realizacji wyłapywania zwierząt przez wskazany podmiot. Zdaniem Sądu, Rada Gminy powinna każdorazowo w treści przyjmowanego Programu wskazywać jednoznacznie podmiot, któremu powierza realizację konkretnych zadań przewidzianych w tej uchwale.

Wykładnia celowościowa przepisów art. 11a i art. 11 u.o.z. prowadzi do wniosku, że dla skuteczności realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie Program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji Programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16, publ. Lex nr 2284664).

W związku z powyższym, brak jednoznacznej konkretyzacji podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezdomnych zwierząt wskazuje, że Rada Gminy nie wyczerpała w tym zakresie całości ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., wskutek czego kontrolowana uchwała ma charakter niepełny i niejednoznaczny.

Stosownie do § 4 Programu zawarto w nim uwarunkowania dotyczące sterylizacji zwierząt z terenu gminy. W pkt 1 tego paragrafu w nieuprawniony sposób zawężono krąg zwierząt podlegających obligatoryjnej sterylizacji jedynie do psów, w konsekwencji ograniczając wykonanie delegacji ustawowej do ustalenia jedynie uwarunkowań dotyczących sterylizacji psów (suk), podczas gdy zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. rada gminy ma obowiązek objęcia treścią Programu obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Słusznie zatem podnosi Prokurator, iż ograniczono w ten sposób wykonanie delegacji ustawowej w zakresie obligatoryjnej sterylizacji, a w punkcie 2 do ustalenia jedynie uwarunkowań dotyczących sterylizacji. Jednocześnie niewątpliwie konstrukcja przepisu stanowiącego delegację ustawową daje podstawy do wykładni, której dokonał organ, zwracając uwagę na użycie słowa "albo" jako alternatywy rozłącznej dla budowy stanowionego aktu. Nie można w tym przypadku postawić uzasadnionego zarzutu istotnego naruszenia prawa przez pominięcie regulacji dotyczących kastracji, choć nie wydaje się takie ustanowienie normy blankietowej jako racjonalne. Z punktu widzenia wykładni systemowej i funkcjonalnej właściwa jest regulacja kompleksowa obejmująca problematykę sterylizacji i kastracji.

Zgodnie z § 5 pkt 3 Programu, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt prowadzone jest poprzez współdziałanie z organizacjami społecznymi. Powołany przepis zaskarżonej uchwały uznany może być za stanowiący w istocie wyłącznie deklarację. Jest on zbyt ogólny, by móc zostać uznany za wystarczający sposób uregulowania kwestii wskazanej w art. 11a ust. 5 u.o.z. i pozwalający na rzeczywistą realizację Programu w tym zakresie. Organ ograniczył się jedynie do wskazania w sposób bardzo ogólny podmiotów mających wykonywać zadania związane z poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, odstępując jednocześnie od konkretnego wskazania tych organizacji. W odpowiedzi na skargę organ akcentuje, że Gmina Nowa Wieś Wielka ściśle współpracuje z OTOZ Animals w Bydgoszczy, Schroniskiem dla Zwierząt w Bydgoszczy, Związkiem Kynologicznym w Polsce Oddział Bydgoszcz, a także w razie potrzeby z innymi organizacjami wyszukiwanymi na bieżąco, ukierunkowanymi np. dla konkretnej rasy zwierzęcia. Redagując Program nie było możliwości wskazania jednoznacznie, która organizacja będzie niezbędna do współpracy w danym roku. Takie rozumienie intencji tego zapisu nie znajduje odzwierciedlenia w treści zaskarżonej uchwały. Przez wzgląd na tę okoliczność nie sposób uznać unormowań zawartych w § 5 pkt 3 Programu za posiadające rzeczywistą treść normatywną i mogące służyć realizacji celów, jakie spełniać miał przedmiotowy akt prawa miejscowego.

Podobnie w odniesieniu do postanowienia zawartego w § 8 Programu, w którym zapewniono miejsce pobytu jedynie dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, co stanowi nieuprawnione zawężenie kręgu zwierząt gospodarskich, którym wskazania przez radę gminy miejsca w gospodarstwie rolnym nakazał ustawodawca w powołanym przepisie ustawy. Rada Gminy dokonała nieuprawnionego zawężenia tej normy prawnej do sytuacji bezdomnych zwierząt gospodarskich. Tymczasem zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Program powinien zawierać wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Ustawa nie różnicuje zatem sytuacji zwierząt gospodarskich odebranych właścicielom od zwierząt gospodarskich bezdomnych, które jak stanowi art. 4 pkt 16 u.o.z., uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały.

W § 10 nie wskazano wysokości środków finansowych zabezpieczonych na realizację zadania w postaci obligatoryjnej kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt. Jest to konsekwencją braku regulacji w tym zakresie, z uwagi na przedstawioną powyżej wykładnię przepisu zawierającego spójnik rozłączny "albo". Z tego punktu widzenia, zarzut istotności naruszenia prawa nie zasługuje na uwzględnienie. Należy jednak mieć na uwadze, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza wymóg przedstawienia w programie, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie według zadań wynikających z całokształtu regulacji.

Przy tej okazji można też formułować uzasadnione zastrzeżenia do kompleksowej regulacji art. 11a ustawy. Norma blankietowa nie określa w jaki sposób rada ma wypełnić obowiązek opieki nad zwierzętami. Nie wskazuje, by akt miał określać warunki i tryb postępowania, obejmujące zasady realizacji programu, ograniczając się wyłącznie do zawartości przedmiotowej aktu, stąd niewątpliwie podjęcie uchwały w tym przedmiocie napotyka uzasadnione trudności.

Uwzględniając jednak zasadnicze zastrzeżenie odnoszące się do kwestii wykonalności ocenianego aktu, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu jej nieważności w całości uznając, że pozostawienie go w okrojonej formie nie wypełni zasady obowiązku kompleksowej regulacji.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że możliwość merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie nie była wyłączona przez okoliczność, iż zaskarżona uchwała dotyczy jedynie roku 2021 i na dzień orzekania przestała obowiązywać. Zwrócić bowiem należy uwagę, że stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał niepozostających już w obrocie nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, publ. Lex Nr 384291, z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07, publ. Lex Nr 334309, z 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 58/06, publ. Lex Nr 320905.