Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2698/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 61 a § 1, art. 28, art. 151, art. 157 § 2, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 572/14 w sprawie ze skargi L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 572/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę L.S. (dalej skarżący, wnioskodawca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 20 lutego 2014 r. L.S. zwrócił się do Burmistrza [...] o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2009 r.) zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w obrębie nr [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,45 ha, stanowiącej własność Gminy [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] kwietnia 2014 r.), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2009 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2014 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie własne z [...] kwietnia 2014 r., odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w obrębie nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 0,4500 ha, stanowiącej własność Gminy [...].

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 kpa). Gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a kpa).

Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Pojęcie strony w rozumieniu art. 28 kpa wiąże się z interesem prawnym lub z obowiązkiem, który wynika z konkretnego przepisu prawa materialnego i stanowi podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu.

Kolegium uznało, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w żądaniu wzruszenia decyzji. Wskazany we wniosku z 20 lutego 2014 r. argument, że sposób wykorzystywania działki nr [...] przez aktualnego jej użytkownika, utrudnia wnioskodawcy prowadzenie działalności gospodarczej na sąsiedniej działce nr [...] (dalej działka skarżącego), można jedynie uznać za interes faktyczny. W rozstrzyganej sprawie podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego jest zainteresowany wskazanym przez siebie sposobem rozwiązania sprawy - stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej - ale nie opiera tego na konkretnych przepisach prawa.

Przedmiotem oceny w postępowaniu o podział nieruchomości nie są zagadnienia związane z wpływem podziału na korzystanie z nieruchomości sąsiednich i dlatego wskazane przez wnioskodawcę przepisy prawa cywilnego nie mają zastosowania w sprawie. Dla stwierdzenia istnienia interesu prawnego strony nie wystarcza wykazanie jakiegokolwiek interesu, ale musi on mieć charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcie czynności.

Z akt sprawy wynika, że skarżący nie był i nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej podziałem, a działka ta stanowi wyłączną własność Gminy [...]. Nieruchomość objęta podziałem sąsiaduje jedynie z nieruchomością stanowiącą własność skarżącego, oznaczoną jako działka nr [...], która wykorzystywana jest do prowadzenia działalności gospodarczej.

Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego przyjęty jest pogląd, że wnioskodawcą i stroną postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości jest właściciel oraz wieczysty użytkownik nieruchomości. Podział inicjowany przez właściciela (wieczystego użytkownika) ma na celu wydzielenie z nieruchomości nowych działek geodezyjnych, które następnie będą mogły być wprowadzone do obrotu prawnego jako odrębne nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z 28.1. 1997 r., SA/Gd 3467/95, właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela zostało wszczęte postępowanie administracyjne o podział, nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.

W konsekwencji skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obejmującej podział nieruchomości, do której nie ma on tytułu prawnego, gdyż nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki oznaczonej nr [...], ani też żadnej z działek powstałych w wyniku jej podziału. Nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu o podział nieruchomości, do której nie ma on tytułu prawnego, jak też nie przysługuje mu również przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Objęta wnioskiem decyzja nie dotyczy interesu prawnego skarżącego, nie można zatem uznać wnioskodawcy za stronę postępowania, co stanowiło podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] lipca 2009 r.

Skargę na postanowienie z [...] maja 2014 r. złożył L.S., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1) art. 6 i 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa przez niedokonanie przez organ żadnych rozważań i ustaleń, czy wpływ podziału przedmiotowej nieruchomości ma wpływ na wykonywanie przez L.S. prawa własności działki nr [...], gdy obowiązek zbadania tych przesłanek ciążył na Kolegium – organ ten zaniechał zbadania interesu, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że skarżący nie jest właścicielem działki powstałej w wyniku podziału;

2) art. 157 w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 156 § 1 kpa, wynikające z tego, że skoro Kolegium uznało, że wnioskodawcy nie przysługiwał interes prawny do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...], to Kolegium winno było mieć na uwadze, że wszczęcie postępowania na podstawie art. 157 kpa winno nastąpić również wówczas, gdy podmiot składający żądanie w trybie art. 61 § 3 kpa nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodobnia określoną w art. 156 § 1 kpa wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazało w jakikolwiek sposób, czy przedstawione przez wnioskodawcę twierdzenia uzasadniałyby wszczęcie postępowania z urzędu;

3) art. 28 w zw. z art. 157 kpa w zw. z art. 140 kc w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ugn, przez niewywiedzenie interesu prawnego wnioskodawcy, opierającego swój interes prawny z prawa własności działki nr [...], które w wyniku dokonania sprzecznego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podziału zostało naruszone.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle norm prawem przepisanych. Wniósł o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - Opinii urbanistycznej z dnia 30 stycznia 2012 r. sporządzonej przez E. B., na okoliczność niezgodności wydzielenia działek nr [...], [...] i [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem II SA/Lu 572/14 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie własne z [...] kwietnia 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z [...] lipca 2009 r. znak [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w obrębie nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 0,4500 ha, stanowiącej własność Gminy [...]. Decyzja ta była kontrolowana zarówno przez organ odwoławczy, jak i sąd administracyjny. W wyniku tej kontroli, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości – dokonanego decyzją Burmistrza [...] z [...] lipca 2009 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 21 grudnia 2009 r., II SA/Lu 663/09 (dalej wyrok II SA/Lu 663/09) oddalił skargę na decyzję Kolegium.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Co do zasady uprawnionym do żądania wszczęcia takiego postępowania ma ten sam podmiot, który jest stroną w postępowaniu zwykłym. Stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa).

Kwestia ta była przedmiotem zainteresowania sądów administracyjnych w wielu rozstrzyganych sprawach i za ugruntowany uznaje się pogląd, że art. 28 kpa, zamieszczony w ustawie regulującej procedurę administracyjną, odnosi się do normy prawa materialnego, które reguluje kwestię strony postępowania administracyjnego. Instytucja strony postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, rozumieć ją należy jako zespół norm prawnych odnoszących się do określonej sytuacji prawnej jednostki w danym postępowaniu administracyjnym. Uregulowanie statusu strony postępowania administracyjnego należy wywodzić z przepisów prawa materialnego, art. 28 kpa uznać należy za przepis prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza, że ustalony zostaje przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Chodzi o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy między interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 17.2.2015 r., I OSK 1383/13, dalej wyrok I OSK 1383/13).

Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku I OSK 1383/13, że właściciel sąsiedniej nieruchomości, przylegającej bezpośrednio do nieruchomości objętej podziałem, nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do tej ostatniej. Również przepisy o postępowaniu podziałowym nie dają mu żadnych w tej mierze uprawnień. Posiadanie interesu faktycznego przez właściciela sąsiedniej nieruchomości nie spełnia przesłanki określonej w art. 28 kpa, by być stroną postępowania administracyjnego. Oceny tej nie podważają uprawnienia wynikające z prawa własności do nieruchomości sąsiedniej, związane z prawem sąsiedzkim, na co zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku, wskazując, że przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm., dalej kc) dotyczące zasad prawa sąsiedzkiego oraz służebności drogi koniecznej nie mogą być podstawą do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu podziałowym na gruncie prawa administracyjnego, ponieważ dotyczą ściśle określonych stosunków cywilnoprawnych. Stanowisko to jest potwierdzeniem ukształtowanego wcześniej poglądu, że właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela zostało wszczęte postępowanie administracyjne o podział, nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa (wyrok NSA z 28.1.1997 r., SA/Gd 3467/95, dalej wyrok SA/Gd 3467/95). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela w pełni wyżej przedstawione poglądy, nie stwierdzając podstaw do ich zakwestionowania na gruncie rozstrzyganej sprawy.

W świetle powyższego nie można uznać, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 6 i 7 w zw. z art. 77 § 1 w z art. 80 kpa, jak też art. 157 w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 156 § 1 kpa oraz art. 28 w zw. z art. 157 kpa w zw. z art. 140 kc w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ugn. W świetle art. 106 § 3 ppsa brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z dokumentu - Opinii urbanistycznej z dnia 30 stycznia 2012 r., gdyż dowód ten był zbędny dla rozstrzygnięcia sprawy i nie służył wyjaśnieniu jakichkolwiek istotnych wątpliwości w sprawie.

Skargę kasacyjną wywiódł L.S., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. W. M., który zaskarżył wyrok II SA/Lu 572/14 w całości, zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego:

A. art. 140 kc w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ugn w zw. z art. 28 kpa przez:

a. niewywiedzenie interesu prawnego strony z normy prawa materialnego art. 140 kc i art. 93 ust. 1 i 2 ugn, gdy dokonany podział narusza prawa własności działki sąsiednie[j], gdyż w wyniku podziału zarówno wydzielona działka jak i działka skarżącego, nie mogą być wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz faktu, że dokonany podział doprowadził do spadku wartości działki skarżącego, gdyż ograniczył możliwość jej wykorzystania, a także działka utraciła dobre sąsiedztwo działki mogącej być wykorzystaną zgodnie z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

b. błędne uznanie, że interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu planu podziału, nie można wywodzić z normy art. 140 kpa, tj. prawa własności, gdy prawo to zostało naruszone - Sąd napisał w uzasadnieniu, że z prawa własności działki sąsiedniej nie można wywodzić interesu prawnego, ale nie wyjaśnił w ogóle, czy sprzeczny z prawem podział, który ma wpływ na prawo własności, może stanowić podstawę do uznania interesu prawnego skarżącego w postępowaniu;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, tj. sporządzenie uzasadnienia w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny:

- wyjątkowo lakonicznie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 6 i 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80, 157 kpa w zw. z art. 61 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 28 w zw. z art. 157 kpa w zw. z art. 140 kc w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ugn stwierdzając jedynie w świetle dokonanej błędnej wykładni art. 28 kpa, że wszystkie ww zarzuty są niezasadne. Podkreślić należy, że praktycznie całe uzasadnienie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zostało skopiowane metodą kopiuj wklej z uzasadnienia wyroku NSA I OSK 1383/13, gdy rozpoznawana sprawa, była diametralnie odmienna, a skarżący w rozpatrywanej przez NSA sprawie nie wywodził interesu prawnego z naruszenia swego prawa własności, a jedynie faktu, że był właścicielem sąsiedniej nieruchomości, bez twierdzeń o negatywnym wpływie na jego prawo własności w postaci niemożności zabudowy czy spadku jej wartości;

- nie odniósł się w ogóle do zarzutu naruszenia art. 127 § 3 w zw. z art. 107 § 3 kpa zgłoszonego w piśmie procesowym skarżącego z 25 marca 2015 r. (data wpływu do WSA), co może sugerować, że Sąd przed wydaniem wyroku nie zapoznał się z aktami sprawy;

b. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej pusa) oraz art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w zw. z art. 151 w zw. z art. 6 i 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa przez niedokonanie przez organ żadnych rozważań i ustaleń, czy wpływ podziału przedmiotowej nieruchomości ma wpływ na wykonywanie przez skarżącego prawa własności działki nr [...], gdy obowiązek zbadania tych przesłanek ciążył na SKO, organ zaniechał zbadania interesu, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że skarżący nie jest właścicielem działki powstałej w wyniku podziału;

c. art. 1 § 1 i 2 pusa, art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w zw. z art. 151 w zw. z art. 157 w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 156 § 1 kpa gdyż, jeżeli SKO uznało, że wnioskodawcy nie przysługiwał interes prawny do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] lipca 2009 r., to Kolegium winno było mieć na uwadze, że wszczęcie postępowania na podstawie art. 157 kpa winno nastąpić również wówczas, gdy podmiot składający żądanie w trybie art. 61 § 3 kpa nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodabnia określoną w art. 156 § 1 kpa wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazało w jakikolwiek sposób, czy przedstawione przez wnioskodawcę twierdzenia uzasadniałyby wszczęcie postępowania z urzędu;

d. art. 1 § 1 i 2 pusa, art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w zw. z art. 151 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 107 § 3 kpa, ponieważ organ wybiórczo odnosi się do twierdzeń strony. Strona we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i odwołaniu, podnosi, że dokonany podział sprzeczny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i stąd wynika jej interes prawny, gdyż sąsiednia działka i działka skarżącego, przez sprzeczny podział, nie może być wykorzystana z przeznaczeniem (w tym zachowaniem wymogów jakie przewiduje plan), a także, że taki podział powoduje obniżenie wartości nieruchomości skarżącego, organ w obu decyzjach zupełnie pomija milczeniem te twierdzenia strony, odnosząc się do nich enigmatycznie jedynie w odpowiedzi na skargę;

e. art. 106 § 3 ppsa przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii urbanistycznej z 30 stycznia 2012 r., gdy dowód ten był przydatny do rozpoznania sprawy, gdyż potwierdzał sprzeczność wydzielenia działki sąsiedniej do nieruchomości skarżącego, co potwierdzało wywody strony skarżącej o negatywnym wpływie podziału na przysługujące jej prawo własności;

3. na podstawie art. 174 pkt ppsa w zb. z art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie prawa procesowego i materialnego, mają[ce] istotny wpływ na wynik sprawy - art. 1 § 1 i 2 pusa, art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w zw. z art. 151 w zw. z art. 157 w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 140 kc w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ugn przez niewywiedzenie interesu prawnego skarżącego, opierającego swój interes prawny z prawa własności działki nr [...], które w wyniku dokonania sprzecznego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podziału zostało naruszone przez m. in. niemożność wykorzystania działki skarżącego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, spadek wartości jego działki oraz wydzieleniem sąsiedniej działki niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co sprzeczne jest z gwarancyjnym przepisem art. 93 ust. 1 ugn, który gwarantuje właścicielom sąsiednich działek, że działka sąsiednia wydzielona będzie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co umożliwi wykorzystanie i zabudowę działek sąsiednich zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co stanowi chroniony art. 140 kc interes prawny właściciela skarżącego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącego od organu skarżącego kosztów postępowania wedle norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 (zarzut 1) i 2 (zarzut 2) ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

W zarzucie 3 (na s. 5 skargi kasacyjnej), autor skargi kasacyjnej wskazał, że zarzut ten podnosi "na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa w zb. z art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie prawa procesowego i materialnego, mają[ce] istotny wpływ na wynik sprawy...". Zarzut ten jest nieskuteczny, bowiem utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską i R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 672-673, nb 5, 6), co autor skargi kasacyjnej uczynił. Nie ulega wątpliwości, że art. 174 pkt 1 ppsa i art. 174 pkt 2 ppsa nie mogą pozostawać ze sobą w zbiegu.

Kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarzut naruszenia prawa materialnego, bowiem kontrolowane postanowienie zapadło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 2, art. 127 § 3 i art. 144 kpa, utrzymując w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2014 r., zapadłe na podstawie art. 61a "ust." [k. 18 akt administracyjnych; winno być "§"; k. 16 akt administracyjnych] 1 w zw. z art. 28 kpa, na skutek przyjęcia, że skarżący nie posiada legitymacji prawnej do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2009 r.

Zarzut naruszenia art. 140 kc i art. 93 ust. 1 i 2 ugn okazał się niezasadny. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia wskazanych wzorców kontroli w tym, że dokonany podział nieruchomości doprowadził do spadku wartości działki skarżącego, jak i tym, że zarówno wydzielona działka, jak i działka skarżącego, nie mogą być wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W istocie ewentualna (wszak niewykazana przez skarżącego) zmiana wartości nieruchomości na skutek podziału sąsiedniej nieruchomości stanowi wyłącznie o interesie faktycznym, nie zaś prawnym właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością podlegającą podziałowi.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, brak w kontrolowanej sprawie podstaw do uznania, że zarówno wydzielona działka, jak i działka skarżącego, nie mogą być wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W szczególności podział działki nr [...] (będącej własnością gminy [...]) w żaden sposób nie ograniczył skarżącemu kasacyjnie możliwości zabudowy działki skarżącego ani nie naruszył prawa własności skarżącego do jego działki. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest pismem sformalizowanym, wyznaczającym zakres kontroli instancyjnej, niedopuszczalne jest odsyłanie w niej do argumentacji i zarzutów zawartych w pismach do organu lub sądu I instancji (wyrok NSA z 19.1.12009 r., I OSK 118/08, aprobowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską i R. Stankiewicza – op. cit., s. 690, nb 20). Charakterystyczne, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego konkretnego postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którym podział zatwierdzony decyzją z [...] lipca 2009 r. byłby sprzeczny bądź skutkowałby niemożnością wykorzystania działki skarżącego zgodnie z przeznaczeniem, określonym planem. W szczególności analiza postanowień planu wskazuje, że działka nr [...] i powstałe z niej działki nr [...] i [...], znajdujące się na terenie oznaczonym RPU – ośrodki obsługi rolnictwa (s. 7 skargi kasacyjnej), zgodnie z § 3 pkt 27 RPU - ośrodki obsługi rolnictwa - o ustaleniach: a) teren przeznaczony jest pod obiekty związane z obsługą produkcji rolnej i usługami dla rolnictwa, ze swej istoty dopuszcza wydzielenie pasa terenu zapewniającego bezpieczne przechodzenie zwierząt z istniejącej stadniny koni na pastwiska. Nie ma wątpliwości, że służebność przegonu zwierząt znana była już prawu rzymskiemu i mieści się w kategorii obsługi produkcji rolnej. Dla obszaru RPU nie wprowadzono postanowień ograniczających wielkość działek powstałych w wyniku podziału – odpowiadających postanowieniom § 3 pkt 14 lit. c bądź pkt 15 lit. b planu (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2004 r. nr 22, poz. 600).

Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności, lecz także każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 kpa) albo którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (wyrok NSA z: 26.1.2010 r. II OSK 176/09; 18.9.2009 r. I OSK 1284/08; 30.10.2003 r. I SA 3087/01). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w piśmiennictwie utrwalonym jest pogląd, że art. 28 kpa jest przepisem prawa materialnego (przykładowo – wyrok NSA z: 12.7.2005 r., I OSK 1261/04, Lex 190713; 27.6.2006 r., I OSK 641/05, Lex 266347, akceptowane przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222). Stroną postępowania podziałowego jest zawsze właściciel przedmiotowej nieruchomości, użytkownik wieczysty i osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe, jeśli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa (E. Mzyk w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 579, uw. 7; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, s. 602, uw. 11 do art. 97). Nie są w szczególności stronami tego postępowania właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich (wyrok NSA z: 24.9.2003 r., I SA 2515/01; 7.2.2002 r. I SA 1710/00; 21.10.1999 r., I SA 285/99, cbosa, aprobowane przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 518, nb 5).

Postępowanie o podział nieruchomości stanowiącej własność gminy toczy się wyłącznie z udziałem właściciela nieruchomości, z wyłączeniem innych stron (E. Mzyk – op. cit. s. 570, uw. 2), za wyjątkiem sytuacji szczególnych, określonych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uprawnienia właściciela nieruchomości mogą być w postępowaniu podziałowym ograniczone jedynie wtedy, gdy z mocy wyraźnego przepisu prawa, podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem, ale ma tytuł prawnorzeczowy do gruntu (np. użytkownik wieczysty). Nie ulega wątpliwości, że udział właściciela nieruchomości w postępowaniu dotyczącym bezpośrednio jego praw majątkowych wynika z jego uprawnień do korzystania i rozporządzanie przedmiotem własności przyznanych na mocy art. 140 kc. W postępowaniu administracyjnym udział ten zapewnia art. 28 kpa, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym art. 33 ppsa (wyrok NSA z 9.11.2011 r., I OSK 1874/10, Lex 1131490). Brak tytułu prawnego do nieruchomości będącej własnością gminy, którą objęto podziałem w postępowaniu wszczętym z urzędu, powoduje, że osoby zainteresowane późniejszym nabyciem tej nieruchomości nie są stronami w rozumieniu art. 28 kpa. Nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnorzeczowego (postanowienie NSA z 13.11.2014 r., I OSK 645/13, cbosa).

W postępowaniu o podział nieruchomości, przy wykładni pojęcia "interes prawny", znajdą zastosowania kryteria wypracowane w orzecznictwie na tle art. 28 kpa (E. Mzyk - op. cit., s. 575, uw. 1). W wyroku z 12.9.2001 r., II SA/Gd 941/99, ONSA 2002/4/155 NSA trafnie wskazał, że brak tytułu prawnego do nieruchomości będącej własnością gminy, która ma być objęta podziałem w postępowaniu wszczętym z urzędu, powoduje, że osoby zainteresowane nabyciem mienia komunalnego nie są stronami w rozumieniu art. 28 kpa (aprobowany przez J. Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 215, nb 14). Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy między interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. O interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można zatem mówić, jeśli w wyniku subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie - wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy przez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.

W doktrynie i orzecznictwie wyrażony jest pogląd, że czynności związanych z podziałem nieruchomości poza właścicielami mogą skutecznie żądać także osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, ale pod warunkiem, że wykażą swój interes prawny. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką nie może wprawdzie ingerować w sam sposób dokonanego na gruntach sąsiednich podziału, ale może skutecznie szukać ochrony prawnej w postępowaniu podziałowym lub nadzorczym, jeżeli podział wykracza poza granice dzielonej nieruchomości i narusza prawo własności właściciela sąsiedniej nieruchomości (wyrok NSA z: 16.7.2010 r., I OSK 1288/09; 14.9.2010 r. II OSK 1343/09; 14.10.2009 r., I OSK 91/09, cbosa).

Mimo, że skarżący kasacyjnie przywołuje szereg orzeczeń Sądów administracyjnych, w istocie nie dostrzega zasadniczej różnicy między stanami faktycznymi w przywołanych sprawach w stosunku do sprawy, kontrolowanej niniejszym wyrokiem. W szczególności w postanowieniu z 15.3.2013 r., I OSK 326/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oczywistym jest, że właścicielowi działki sąsiedniej nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości, to inną kwestią jest status właściciela działki sąsiadującej w sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości i utworzenia nowych działek zostaną naruszone dotychczasowe granice pomiędzy sąsiednimi nieruchomości. Dokonanie podziału działki następuje w ramach określonych granic danej działki. Podział więc w żaden sposób nie może wykraczać poza jej granice. Oznacza to między innymi, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką nie może wprawdzie ingerować w sam sposób dokonanego na gruntach sąsiednich podziału, ale może skutecznie szukać ochrony prawnej w postępowaniu podziałowym lub nadzorczym, jeżeli podział wykracza poza granice dzielonej nieruchomości i narusza prawo własności właściciela sąsiedniej nieruchomości (wyrok NSA z: 16.7.2010 r., I OSK 1288/09; 14.9.2010 r. II OSK 1343/09; 14.10.2009 r., I OSK 91/09). W sprawie kontrolowanej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3.10.2013 r., IV SA/Po 531/13 (cbosa), skarżący podnosili, że w wyniku podziału działki sąsiedniej, doszło do przesunięcia granicy działki skarżących, uległa zmniejszeniu jej powierzchnia, a część ich działki został odgrodzona siatką.

W sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 2698/15, zarówno sentencja decyzji z [...] lipca 2009 r., jak i jej uzasadnienie, jednoznacznie wskazują, że podziałem objęto wyłącznie działkę nr [...]; nie objęto podziałem działki skarżącego ani nie zmieniono jej granic.

W wyroku II OSK 1343/09 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że twierdzenie, że w żadnych okolicznościach właściciel lub użytkownik nieruchomości sąsiedniej nie może być stroną postępowania podziałowego ani postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym w tym przedmiocie, nie może być uznane za prawidłowe. W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony, choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie kontrolowanej wyrokiem II OSK 1343/09. Jednakże decyzja podziałowa, będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego, zapadła na podstawie art. 93 ust. 2a ugn (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). Jeśli ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego, by w wyniku tego podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione - posiadanego przed podziałem - dostępu do drogi publicznej (wyrok II OSK 1343/09).

W sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 91/09, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na niedopuszczalność takiego podziału nieruchomości gminnej, który prowadziłby do uzyskania dostępu do drogi publicznej właścicieli innych nieruchomości, gdy jednocześnie traci taki dostęp właściciel działki sąsiednie. Pogląd zaprezentowany w wyroku I OSK 91/09 spotkał się z krytyką doktryny (glosa M. Dziurzyńskiej, Glosa 2013/2/117-124), bowiem w stanie faktycznym w owej sprawie, korzystanie z cudzej nieruchomości bez żadnego tytułu prawnego – polegające na przejeżdżaniu (choćby za milczącym przyzwoleniem) przez tę nieruchomość drogami leśnymi prowadzącymi do drogi publicznej – nie oznacza "praw nabytych" i może stanowić jedynie o posiadaniu interesu faktycznego, a nie wymaganego przez art. 28 kpa interesu prawnego.

Podział nieruchomości władnącej na działki geodezyjne nie ma znaczenia dla interesu prawnego właściciela działki obciążonej służebnością przejazdu i przechodu albowiem nie przesądza jeszcze, że do podziału nieruchomości w sensie cywilnoprawnym albo wieczystoksięgowym rzeczywiście dojdzie, a także czy i w jaki sposób zmieni się sposób jej wykonywania (wyrok WSA w Krakowie z 28.5.1914 r., II SA/Kr 467/14, Lex 1531423). Ewidencyjny podział nieruchomości nie ma żadnego znaczenia dla wykonywania dzierżawy, najmu, użytkowania lub służebności, skoro po zatwierdzeniu podziału nieruchomości prawa te wykonywane są w sposób i w zakresie terytorialnym, jaki wynika z aktów ustanowienia tych praw (M. Wolanin – op. cit., s. 514, nb 1).

W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że podział działki nr [...], stanowiącej własność gminy [...], w żaden sposób nie wpłynął na granice działki będącej własnością skarżącego. Działka ta nie utraciła dostępu do drogi publicznej. Żadna z sytuacji zaistniałych w stanach faktycznych w sprawach rozstrzyganych wyrokami wskazanymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie zaistniała w sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 2698/15.

Właściciel sąsiedniej nieruchomości, przylegającej bezpośrednio do nieruchomości objętej podziałem, nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do tej ostatniej. Również przepisy o postępowaniu podziałowym nie dają mu żadnych w tej mierze uprawnień. Posiadanie interesu faktycznego przez właściciela sąsiedniej nieruchomości nie spełnia przesłanki określonej w art. 28 kpa, by być stroną postępowania administracyjnego. Przepisy kodeksu cywilnego dotyczące zasad prawa sąsiedzkiego oraz służebności drogi koniecznej nie mogą być podstawą do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu podziałowym na gruncie prawa administracyjnego, ponieważ dotyczą ściśle określonych stosunków cywilnoprawnych. Pogląd ten ugruntowany jest w orzecznictwie (wyrok NSA z 28.1.1997 r. SA/Gd 3467/95, ONSA 1997/4/180, aprobowany przez E. Mzyka – op. cit., s. 580, uw. 9).

Podstawową zasadą wynikającą z art. 93 ust. 1 i 2 ugn jest zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Zachowanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

Podział nieruchomości położonej w obrębie nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], która posiada księgę wieczystą KW nr [...], na działki nr: [...] o powierzchni 0,0274 ha i [...] o powierzchni 0,4226 ha został dokonany zgodnie z ustaleniami zawartymi w postanowieniu Burmistrza [...] z [...] maja 2009 r. [...], które to pozytywnie zaopiniowało wstępny projekt podziału działki nr [...] położonej w obrębie nr [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego nr 22 poz. 600 z 17 lutego 2004 r. Prawomocnym wyrokiem z 21 grudnia 2009 r., II SA/Lu 663/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę L.S. na decyzję z [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji z [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości (cbosa; s. 4-5 uzasadnienia wyroku II SA/Lu 572/14). Wyrok ów stał się prawomocny wobec nie wywiedzenia odeń skargi kasacyjnej i wiąże nie tylko strony i sąd, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 ppsa). Trafnie zatem Sąd I instancji aprobował pogląd organu nadzoru, że brak jest normy materialnoprawnej, która stanowiłaby podstawę interesu prawnego stwarzającego dla skarżącego legitymację procesową strony (J. Borkowski – op. cit., s. 214, nb 12) a wskazywane przez skarżącego okoliczności pozwalają uznać, że skarżącemu legitymuje się jedynie interesem faktycznym (s. 2, 5-6 uzasadnienia wyroku II SA/Lu 572/14). Żaden z argumentów uzasadniających zarzut naruszenia prawa materialnego, podniesiony w skardze kasacyjnej, nie prowadził do odmiennego rezultatu, niż zaprezentowany w zaskarżonym wyroku.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 6 i 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80, 157 kpa w zw. z art. 61 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 28 w zw. z art. 157 kpa w zw. z art. 140 kc w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ugn (tiret pierwsze) i w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 107 § 3 kpa (tiret drugie), nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Żadna z tych sytuacji w kontrolowanej sprawie nie zachodzi. Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Tym samym w sposób należyty zostały spełnione wymogi art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie wyroku I instancji, choć lakoniczne, zawiera wszystkie konieczne elementy uzasadnienia, pozwalające na kontrolę instancyjną.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak - op. cit., s. 416 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Sąd I instancji trafnie aprobował ustalenia faktyczne, poczynione przez organ nadzoru w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, określonym dyspozycją art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 28 w zw. z art. 157 kpa w zw. z art. 140 kc w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ugn. Organ nadzoru nie naruszył zasady praworządności (art. 6 kpa), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) ani obowiązku zbierania i oceny przez organ dowodów (art. 77 § 1 kpa). Ocena dowodów jest prawidłowa i żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej jej nie podważa (art. 80 kpa). Skoro kontrolowane postępowanie trafnie zakończyło się na fazie odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 kpa), nie mogło dojść do naruszenia art. 156 § 1 kpa, bowiem skoro organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony (kryterium podmiotowe; B. Adamiak –op. cit., s. 350-352, nb 4, 6), organ ten nie mógł badać merytorycznie przesłanek nieważności decyzji z [...] lipca 2009 r., do czego w istocie dąży autor skargi kasacyjnej. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena prawidłowości postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie żądania wniesionego przez osobę niebędącą stroną, nie zaś zagadnienie, czy Kolegium winno było wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności z urzędu (art. 157 § 2 kpa) ani czy decyzja z [...] lipca 2009 r. dotknięta jest którąkolwiek z wad z art. 156 § 1 kpa. Zagadnienia materialnoprawne (art. 28, 156 § 1 kpa, art. 140 kc, art. 93 ust. 1 i 2 ugn) były przedmiotem badania przy rozpatrywania zarzutu z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) – dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy się w tej materii odwołać do argumentów przedstawionych przy analizie zarzutu 1 (pierwszego).

Niezasadnie autor skargi kasacyjnej trzykrotnie zarzuca, że "niemal całe uzasadnienie prawne...zostało skopiowane metodą kopiuj wklej z uzasadnienia wyroku... I OSK 1383/13" (s. 3, 15, 17 skargi kasacyjnej). Przywołanie wyroku I OSK 1383/13 wskazuje, że Sąd I instancji podziela argumenty prawne co do braku przymiotu strony u skarżącego, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W rzeczywistości Sąd I instancji odwołał się do ugruntowanego poglądu orzecznictwa, dotyczącego art. 28 kpa i przywołał nie tylko wyrok I OSK 1383/13 lecz także wyrok SA/Gd 3467/95 (do którego nie odwoływał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1383/13). Sąd I instancji w sposób zgodny z metodyką pracy sędziego wskazał "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela w pełni wyżej przedstawione poglądy, nie stwierdzając podstaw do ich zakwestionowania na gruncie rozstrzyganej sprawy" (s. 6 uzasadnienia wyroku II SA/Lu 572/14).

Brak wyraźnego odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, zgłoszonego w piśmie z 25 marca 2015 r. nie sugeruje, że "Sąd przed wydaniem wyroku nie zapoznał się z aktami sprawy". Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze [bądź w piśmie strony w postępowaniu przed sądem I instancji], jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r., II FSK 1695/06; 19.1.2012 r., I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski – op. cit., s. 587, nb 22).

Zarzuty naruszenia: art. 1 § 1 i 2 pusa oraz art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w zw. z art. 151 w zw. z art. 6 i 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa; art. 1 § 1 i 2 pusa, art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w zw. z art. 151 w zw. z art. 157 w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 156 § 1 kpa; art. 1 § 1 i 2 pusa, art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w zw. z art. 151 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 107 § 3 kpa (zarzuty 2.b, c, d), okazały się niezasadne. Autor skargi kasacyjnej mnoży zbędnie zarzuty, konstruując je w oparciu o część wzorców kontroli, które wskazał uprzednio (normy dopełnienia z art. 6 i 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa; art. 157 w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 156 § 1 kpa; art. 127 § 3 w zw. z art. 107 § 3 kpa). Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odnieść się do argumentów wyżej przedstawionych przy analizie zarzutu 2.a.

Art. 1 pusa jest normą o charakterze ustrojowym, który określa podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Z art. 1 § 1 i 2 pusa wynika, że sąd administracyjny został powołany do kontroli działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, a kontrola ta, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stąd też art. 1 pusa, jako przepis ustrojowy, normujący zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 8.10.2015 r., II GSK 2991/14). Naruszenie art. 1 § 2 pusa może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem (wyrok NSA z 19.7.2016 r., I OSK 2525/14, cbosa). Art. 3 § 2 pkt 1 ppsa ma charakter ustrojowy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżących nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie (wyrok NSA z 20.12.2016 r., I OSK 1861/15, cbosa). Pogląd zaprezentowany w wyroku I OSK 1861/15 znajduje pełne zastosowanie w przypadku art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Przepis art. 151 kpa, jako dotyczący postępowania wznowieniowego, nie znajdował w kontrolowanej sprawie zastosowania.

Autor skargi kasacyjnej jedynie ogólnikowo podnosił, że podział przedmiotowej nieruchomości miał wpływ na wykonywanie przez skarżącego prawa własności działki stanowiącej własność skarżącego, jednakże w żaden sposób tego wpływu nie wykazywał. Kolegium nie miało w tej sytuacji obowiązku dokonywania ustaleń co do okoliczności, które nie były nawet skonkretyzowane przez skarżącego. Brak normy materialnoprawnej, wskazującej na interes prawny skarżącego, nie nakładał na organ obowiązku czynienia rozważań ponad te, które zaprezentował w uzasadnieniach obu postanowień. Wbrew zarzutowi 2.c (s. 4 skargi kasacyjnej; także s. 2 akapit 1; s. 3 zd. 1 pisma z 25 marca 2015 r. – prezentata), Kolegium w kontrolowanej sprawie nie wydało decyzji, lecz postanowienie. Treść żądania skarżącego nie uprawdopodobniła wadliwości konkretnej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Kolegium, rozpatrując sprawę w aspekcie art. 61a § 3 kpa, nie miało obowiązku wskazywać, czy twierdzenia wnioskodawcy uzasadniałyby wszczęcie postępowania z urzędu (art. 157 § 2 in fine kpa). Na etapie badania dopuszczalności wniesienia żądania na podstawie kryterium podmiotowego, organ nie miał obowiązku badania dokonania podziału działki nr [...] w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zagadnienie to było przedmiotem badania w postępowaniu kontrolowanym wyrokiem II SA/Lu 663/09), a w trybie nieważnościowym w przypadku skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego. Skarżący w żaden sposób nie wykazuje, że działka, której jest właścicielem, "nie może być wykorzystana z przeznaczeniem". Do zagadnienie obniżenia wartości nieruchomości skarżącego skutkiem podziału działki nr [...] Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się przy analizie zarzutu z pierwszej podstawy kasacyjnej.

Nieprzeprowadzenie dowodu z opinii urbanistycznej z 30 stycznia 2012 r. nie stanowi naruszenia art. 106 § 3 ppsa. Z art. 106 § 3 ppsa wynika, że skorzystanie z przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu jest prawem, a nie obowiązkiem sądu (wyrok NSA z 22.3.2017 r., II FSK 566/15, cbosa).

Sąd dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego postanowienia i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 ppsa jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanych zarzutów wskazuje, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ nadzoru, którą Sąd I instancji trafnie zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał właściwej oceny zaskarżonego postanowienia zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Z postanowienia z [...] maja 2014 r. jednoznacznie wynika, że organ odniósł się do zagadnienia jakim jest ustalenie czy wpływ podziału przedmiotowej nieruchomości ma wpływ na wykonywanie przez skarżącego prawa własności jego działki. Organ w sposób jasny wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie skarżący ma jedynie interes faktyczny, brak jednak interesu prawnego. Skarżący nie wykazał, że istnieje norma materialnoprawna przewidująca w niniejszym stanie faktycznym w odniesieniu do jego osoby możliwość wydania decyzji.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.