Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 14/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  nie miała charakteru rażącego
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1, art. 149 par. 1a, art. 161 par. 1 pkt 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie usytuowania altany śmietnikowej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy północnej elewacji budynku przy ul. [...] w W. II. stwierdza, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W przedmiotowej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca) pismem z dnia 2 sierpnia 2016 r złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej PINB) zawiadomienie o możliwości dopuszczenia się samowoli budowlanej przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w dzielnicy [...] [...] (dalej ZGN). Wskazała, że do północnej części elewacji budynku przy ul. [...] w W., bez zgody i wiedzy skarżącej, została przytwierdzona wiata śmietnikowa, która wraz z wzniesionymi ścianami tworzy altanę śmietnikową. Skarżąca do pisma załączyła pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...] [...] z dnia 27 kwietnia 2015 r. o niewpłynięciu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie altany śmietnikowej, oraz pismo ZGN z dnia 16 sierpnia 2005 r. skierowanego do wspólnot mieszkaniowych [...] i [...], że dla mieszkańców tych budynków została wybudowana altana śmietnikowa.

W dniu 13 września 2016 r. inspektorzy nadzoru budowlanego przeprowadzili oględziny przedmiotowej altany śmietnikowej, a pismem z dnia 29 września 2016 r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowanie administracyjnego w sprawie usytuowania altany śmietnikowej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] o wymiarach 3,3 m x 2,9 m przy północnej elewacji budynku przy ul. [...] w W..

W dniu 14 grudnia 2016 r. przeprowadzono ponownie oględziny przedmiotowej altany śmietnikowej, w wyniku których stwierdzono nieprawidłowości polegające na niespełnieniu odległości miejsca gromadzenia odpadów stałych od granicy z sąsiednią nieruchomością.

Następnie, pismem z dnia 4 stycznia 2017 r. zwrócono się do ZGN o udzielenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie i podjęcie działań mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 27 stycznia 2017 r. ZGN wskazało, przedmiotowa altana była remontowana w 1998 r., nie jest on w posiadaniu dokumentacji dotyczącej budowy ww. altany, zaś z przedmiotowego obiektu korzystają mieszkańcy budynku [...]. Ponadto wskazano, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], a postępowania w tym zakresie prowadzone są przez Biuro Spraw Dekretowych.

Pismem z dnia 2 marca 2037 r. zwrócono się do Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] z zapytaniem o dokumenty związane z legalnością wybudowania omawianej altany śmietnikowej.

W piśmie z dnia 23 marca 2017 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w W. poinformowała, że altana została wybudowana przez ZGN przed 2002 r.

Następnie pismem z dnia 16 stycznia 2018 r. PINB zawiadomił strony o treści art. 10 § 1 i 73 § 1 k.p.a.

Pismami z dnia 26 lutego 2018 r. oraz 7 sierpnia 2018 r. PINB wystąpił do Biura Spraw Dekretowych Urzędu Miasta [...] z zapytaniem o dokumenty potwierdzające legalność wybudowania przedmiotowej altany. Pierwsze pismo zostało zwrócone do organu, jako przyczynę niedoręczenia wskazano cyt. "niepełny adres".

W odpowiedzi na drugie z powyższych pism Biuro Spraw Dekretowych w piśmie z dnia 10 października 2018 r. wskazało, że akta dotyczące nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. pozostają w dyspozycji Prokuratury Regionalnej w W. i zostały tam przekazane z Centralnego Biura Antykorupcyjnego w dniu 30 października 2017 r.

Ponadto postanowieniami z dnia [...] marca 2017 r., [...] lutego 2018 r., [...] sierpnia 2018 r. PINB informował strony postępowania o zaistnieniu zwłoki w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy spowodowanej koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, tj. koniecznością zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego.

Strona skarżąca złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pismo z dnia 19 października 2018 r. zatytułowane "Ponaglenie wobec niezałatwienia sprawy w terminie", w którym, w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy. Wskazała, że od 14 grudnia 2016 roku PINB nie przeprowadził żadnych istotnych czynności wyjaśniających. Podejmował jedynie działania mające na celu zwłokę w postępowaniu. Trzykrotnie, organ w drodze postanowienia na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadamiał o zaistnieniu zwłoki w rozpatrzeniu sprawy i wyznaczał nowe terminy na załatwienie sprawy. Wyznaczony w ostatnim z powyższych postanowień termin 31 grudnia 2018 roku nie ma uzasadnienia w skomplikowanym charakterze sprawy, na który powołuje się organ. Faktyczną przyczyną przewlekłości postępowania jest bezczynność organu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 37 § 3 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a., uznał zażalenie strony skarżącej z dnia 19 października 2018 r. na przewlekłe prowadzanie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] za bezzasadne i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu na zakończenie postępowania w sprawie dotyczącej usytuowania przedmiotowej altany śmietnikowej.

Organ na wstępie podkreślił, że w ze względu na nowelizację Kodeksu postępowania administracyjnego pismo z dnia 19 października 2018 r. należy uznać za zażalenie złożone w trybie art. 37 k.p.a. Przedstawiając przebieg postępowania, organ wskazał, że iż nie można uznać, aby PINB dopuścił się przewlekłości. Jakkolwiek zastrzeżenie budzi zbyt długi okres, jaki upłynął między dniem, w którym zwrócono się do Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] o przedłożenie dokumentów dotyczących spornej altany śmietnikowej (2 marca 2017 r.) a dniem, w którym PINB wystąpił z tożsamym zapytaniem do Biura Spraw Dekretowych (26 lutego 2018 r.), to jednak z racji podjęcia czynności i bieżącego informowania stron postępowania o przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy w terminie (postanowienia z dnia 2 marca 2017 r., 26 lutego 2018 r., 27 sierpnia 2018 r.) nie można uznać, iż zarzut przewlekłości jest uzasadniony. PINB podejmuje regularne czynności mające na celu uzyskanie dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia przedmiotowej. Na obecnym etapie postępowania znaczący wpływ na jego przebieg ma zachowanie podmiotów będących obecnie w posiadaniu powyższej dokumentacji (Prokuratura Regionalna w W.). Organ nie może więc ponosić odpowiedzialności za opóźnienia wynikające z zachowania innych organów. Ostateczny termin na załatwienie sprawy jest bowiem zależny przede wszystkim od terminu, w którym zostanie uzyskana stosowna dokumentacja.

Pismem z dnia 4 stycznia 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W.złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, której przedmiotem uczyniła bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] oraz przewlekłość postępowania w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej w zakresie usytuowania altany śmietnikowej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] o wymiarach 3,3 m x 2,9 m przy północnej elewacji budynku przy ul. [...] w W.. Wniosła o stwierdzenie przez sąd bezczynności organu i przewlekłości postępowania, wyznaczenie przez sąd terminu na załatwienie sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania sądowego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Skarżąca ponownie podniosła, że od d14 grudnia 2016 roku organ nie przeprowadził żadnych istotnych czynności mających doprowadzić do załatwienia sprawy. Podejmowano jedynie działania mające na celu zwłokę w postępowaniu. Wskazywana przez organ rzekoma przyczyna zwłoki w załatwieniu sprawy, jaką mają być trudności w zgromadzeniu materiału dowodowego, na który składają się niesprecyzowane bliżej akta, znajdujące się obecnie w dyspozycji Prokuratury Regionalnej w W., przekazane tam przez Centralne Biuro Antykorupcyjne w dniu 30 października 2017 roku, nie ma żadnego uzasadnienia w rzeczywistości ani związku ze sprawą. Akta, o przekazanie których mógł wnioskować organ, gdyby działał w celu załatwienia sprawy, a nie pozornie, tj. w celu zbadania czy przedmiotowa altana śmietnikowa jest samowolą budowlaną, to akta postępowania w sprawie zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę altany śmietnikowej, mającej znaleźć się na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w W.. Akta spraw tego rodzaju, podobnie jak akta przedmiotowej altany - jeśli sprawa taka rzeczywiście została kiedykolwiek przeprowadzona i istnieją - są przechowywane w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu [...]. Zdaniem skarżącej natomiast brak jest uzasadnienia dla poszukiwania zgłoszenia budowlanego lub decyzji o pozwoleniu na budowę w Biurze Spraw Dekretowych skoro budowa altany śmietnikowej to sprawa ostatnich kilku lat, a nie okresu sprzed i krótko po zakończeniu II Wojny Światowej, a tym okresem zajmuje się zasadniczo Biuro Spraw Dekretowych [...]. Zdaniem skarżącej organ uchyla się od wydania decyzji stwierdzającej samowolę budowlaną, której mogli dopuścić się urzędnicy ZGN - jednostki [...].

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Organ powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. nałożył na Miasto [...] obowiązek sporządzenia i dostarczenia do organu w terminie 2 miesięcy inwentaryzacji (w formie opisowej i graficznej) wraz z oceną techniczną stanu technicznego przedmiotowej altany śmietnikowej, wraz ze wskazaniem, czy przedmiotowy obiekt jest zdany do użytkowania. W uzasadnieniu wskazano, że ani ZGN, ani Wspólnota [...] ani Biuro Spraw dekretowych nie posiadają dokumentacji wskazującej, aby altana powstała na podstawie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Dlatego należy uznać, że powstała w ramach samowoli budowlanej. Datę powstania altany można określić na podstawie zdjęcia lotniczego altany z lat 1990-1994, znajdujących się na stronie Urzędu Miasta, na których ten obiekt jest widoczny. W związku z tym do przedmiotowej altany zastosowanie mają przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z treścią art. 56 ust. 1 ww. ustawy terenowy organ administracji państwowej przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu dostarczenia ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia. W świetle powyższego, zdaniem organu, należy sporządzić inwentaryzację oraz ocenę techniczną stanu technicznego przedmiotowej altany śmietnikowej, gdyż ich analiza stanowić będzie podstawę do rozstrzygnięcia w ramach nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Podnieść należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] oraz przewlekłość postępowania w sprawie dotyczącej usytuowania altany śmietnikowej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] o wymiarach 3,3 m x 2,9 m przy północnej elewacji budynku przy ul. [...] w W..

Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast z przewlekłością organu mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) obowiązującym od 1 czerwca 2017

Należy zauważyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają legalnej definicji "bezczynności" organu, jak również "przewlekłości postępowania". Bezczynność i przewlekłość postępowania to dwie odmienne instytucje.

Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280).

Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Z przewlekłością postępowania, która także podlega ocenie w rozpoznawanej sprawie, mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jako najczęstszy przypadek przewlekłego prowadzenia postępowania podaje się przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przewlekle jest również postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). Zatem zachowanie organu z puntu widzenia ewentualnej przewlekłości jest już ocenne, podobnie jak ocenna jest waga stwierdzonej przewlekłości (rażąca albo nie).

Warto zauważyć, że również w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), Naczelny Sąd Administracyjny zdefiniował postępowanie prowadzone w sposób przewlekły, jako "postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy". Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje zatem przypadki opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (podobnie: R. Kędziora /w/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, teza 2 komentarza do art. 37 k.p.a.)

Z kolei w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), NSA podkreślił, że w stanie przewlekłości postępowania czynności procesowe podejmowane przez organ nie posiadają cechy koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 Kpa., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca pismem z dnia 2 sierpnia 2016 r złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] zawiadomienie o możliwości dopuszczenia się samowoli budowlanej, wskazując, że do północnej części elewacji budynku przy ul. [...] w W., bez zgody i wiedzy skarżącej, została przytwierdzona wiata śmietnikowa, która wraz z wzniesionymi ścianami tworzy altanę śmietnikową. Po przeprowadzonych w dniu 13 września 2016 r. oględzinach przedmiotowej altany śmietnikowej, organ w dniu dnia 29 września 2016 r wszczął postępowania administracyjnego w sprawie usytuowania altany śmietnikowej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] o wymiarach 3,3 m x 2,9 m przy północnej elewacji budynku przy ul. [...] w W.. Podczas przeprowadzonych w dniu 14 grudnia 2016 r. ponownych oględzinach przedmiotowej altany śmietnikowej, stwierdzono nieprawidłowości polegające na niespełnieniu odległości miejsca gromadzenia odpadów stałych od granicy z sąsiednią nieruchomością.

Do dnia dzisiejszego, pomimo upływu ponad dwóch lat od daty wszczęcia postępowania, Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Podkreślić należy, że wydane w dniu z dnia 14 stycznia 2019 r. postanowienie, którym organ, na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane nałożył na Miasto [...] obowiązek sporządzenia i dostarczenia do organu w terminie 2 miesięcy inwentaryzacji (w formie opisowej i graficznej) wraz z oceną techniczną stanu technicznego przedmiotowej altany śmietnikowej, wraz ze wskazaniem, czy przedmiotowy obiekt jest zdany do użytkowania, ma jedynie charakter dowodowy i nie jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie w sprawie usytuowania przedmiotowej altany.

W ocenie Sądu, w świetle powyższego, zasadna jest skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w zakresie wydania rozstrzygnięcia kończącego wszczęte w dniu 29 września 2016 r. postępowanie administracyjne w sprawie usytuowania altany śmietnikowej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] o wymiarach 3,3 m x 2,9 m przy północnej elewacji budynku przy ul. [...] w W..

Badając przebieg postępowania w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do wniosku, że także skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], pomimo podejmowanych działań, jest zasadna, ponieważ organ dwukrotnie podczas postępowania zwlekał z podjęciem czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Zauważyć należy, że w pierwszej fazie postępowania, licząc od momentu pisma strony skarżącej (2 sierpnia 2016 r.), jego wszczęcia (26 września 2016 r.), drugich oględzin przedmiotowej altany śmietnikowej (14 grudnia 2016 r.), pisma do ZGN o złożenie wyjaśnień (4 stycznia 2017 r.), odpowiedzi ZGN na wezwanie (27 stycznia 2017 r.) aż do wpływu pisma Wspólnoty Mieszkaniowa przy ul. [...] w W. z dnia 23 marca 2017 r. (28 marca 2017 r.) można dostrzec, że czynności były podejmowane w miarę krótkich odstępach czasu. Jednak w późniejszym okresie daje się zauważyć brak konkretnych działań organu zmierzających do zakończenia sprawy. W okresie od 28 marca 2017 r. do 16 stycznia 2018 r. , tj. przez okres prawie 9 miesięcy, trudno dostrzec, aby w sprawie były podejmowane jakiekolwiek czynności. Dopiero pismem z dnia 16 stycznia 2018 r. PINB zawiadomił strony o treści art. 10 par. 1 i 73 § 1 k.p.a.

Drugim okres, w którym organ nie podejmował żadnych działań, było okres pomiędzy pierwszym (26 lutego 2018 r.) a drugim (7 sierpnia 2018 r.) wystąpieniem do Biura Spraw Dekretowych Urzędu Miasta [...] z zapytaniem o dokumenty potwierdzające legalność wybudowania przedmiotowej altany.

Podnieść ponadto należy, że organ, dokonując trzykrotnego przedłużenia postępowania powoływał się na szczególnie skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, nie wskazując jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie dostępu. Pomimo wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy żaden z nich przez organ nie został dotrzymany, co może wskazywać, że organ tak naprawdę nie wiedział jaki jest potrzebny zakres postępowania dowodowego w sprawie. Zauważyć należy, że ustanowiona w art. 36 k.p.a. możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przez organy nadużywana.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Ponadto zgodnie z art. 149 § 1a tej ustawy, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przystępując do oceny, czy bezczynność oraz przewlekłość organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W omawianej sprawie organ w trakcie postępowania dokonał szeregu czynności, które – oprócz dwukrotnych oględzin przedmiotowej altany – zmierzały do ustalenia, gdzie znajdują się dokumenty związane z legalnością wybudowania tejże altany. W tym miejscu podkreślić należy, że wbrew zarzutom strony skarżącej, w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu, że przedmiotowej samowoli budowlanej dopuścił się Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w dzielnicy [...] [...]. Tym samym powyższe działania organu nie miału charakteru czynności pozornych.

Mając na względzie okoliczność, iż czynności zmierzające do załatwienia sprawy jednak były przez organ wykonywane, Sąd przyjął, iż stwierdzona bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu wynikające z art. 149 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Podkreślić należy, że wydane w dniu z dnia 14 stycznia 2019 r. postanowienie o charakterze dowodowym, którym organ nałożył na Miasto [...] obowiązek sporządzenia i dostarczenia do organu w terminie 2 miesięcy inwentaryzacji wraz z oceną techniczną stanu technicznego przedmiotowej altany śmietnikowej, wraz ze wskazaniem, czy przedmiotowy obiekt jest zdany do użytkowania, wydane jest podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. W myśl ust. 3 tego przepisu w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ekspertyz lub w razie dostarczenia ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą przedmiotem ekspertyzy, właściwy terenowy organ administracji państwowej może zlecić wykonanie tych ekspertyz ma koszt inwestora, właściciela lub zarządcy, wykonawcy robót budowlanych albo producenta robót budowlanych.

W świetle powyższego, Sąd nie ma obecnie możliwości racjonalnego wskazania organowi terminu, w jakim ma nastąpić wydanie aktu stanowiącego ostateczne rozstrzygnięcie w omawianym postępowaniu administracyjnym, którego organ byłby w stanie dochować.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II oraz III sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi –100 zł, wynagrodzenie adwokata - 480 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł.