Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 912/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3,i art. 59
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 31 lipca 2012 r. inwestor W. P. zwrócił się do Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "budowa budynku mieszkalnego wraz z budynkiem usługowym" na nieruchomości położonej w C., przy ul. [...] na działce nr [...]. Wniosek ten został przez inwestora zmieniony i uzupełniony pismami z dnia 20 sierpnia 2012 r. w ten sposób, iż inwestycja dotyczyć będzie "budowy budynku mieszkalnego wraz z budynkiem handlowym" (handel częściami samochodowymi).

Decyzją nr [...] z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta C. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W decyzji tej określono warunki w zakresie zagospodarowania terenu oraz kształtowania zabudowy, dopuszczając m.in. lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. [...] na długości 9,5 m wzdłuż granicy z tą działką na długości do 7,5 m z działkami ewid. nr [...] i nr [...] na całej długości granicy tj. ok. 17 m oraz z działką nr ewid. [...] na długości 12 m.

W wyniku wniesienia odrębnych odwołań przez K. K., M. i R. B. oraz J. K. sprawę rozpatrzyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., które decyzją z dnia [...] r. utrzymało w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskutek skarg wniesionych przez K. K. oraz M. B. i R. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 215/13 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd uwzględniając złożone skargi nie podzielił wszystkich sformułowanych w nich zarzutów. Sąd przyznał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest tylko w przypadku łącznego spełniania warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązkiem organu jest zatem przeprowadzenie analizy, na podstawie której w sposób jednoznaczny będzie można stwierdzić spełnienie wymaganych przesłanek. W rozpatrywanej sprawie wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie budziło zastrzeżeń Sądu, chociaż Sąd podzielił zastrzeżenia skarżących, że w toku postępowania pominięte zostały działki nr [...] i nr [...], jak również szereg innych działek z obszaru analizowanego. Sąd przyznał, że jakkolwiek treść art. 61 ust. 1 pkt 1 odnosi się do "co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej", to jednak odniesienie to stanowi minimum, jakie musi być spełnione w celu ustalenia zasady dobrego sąsiedztwa. Nie oznacza to, że dla wykazania tych warunków należało się ograniczyć wyłącznie do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, stąd też pominięcie działek z obszaru analizy powinno przynajmniej być wyjaśnione w uzasadnieniu. Dalej Sąd stwierdził, że jakkolwiek co do zasady zgodne z prawem jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości realizacji zamierzenia inwestycyjnego w granicy z działką sąsiednią, to jednak nie jest dopuszczalne takie ustalenie lokalizacji, które określa szczegółowe parametry tej lokalizacji. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może bowiem wkraczać w kompetencje organów architektoniczno- budowlanych.

Sąd stwierdził, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy określą parametry planowanej zabudowy przy uwzględnieniu wskaźników wynikających z zagospodarowania nieruchomości położonych w całym obszarze analizowanym lub należycie uzasadnią ich pominięcie. Dopuszczając zaś możliwość lokalizacji budynków w granicy z działkami sąsiednimi, pominą parametry tego usytuowania i uzasadnią taką możliwość regułami rządzącymi kształtowaniem ładu przestrzennego, mając jednocześnie na uwadze wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Prowadząc ponowne postępowanie Prezydent Miasta C. wyznaczył obszar analizowany, przeprowadził nową analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i w oparciu o tak przygotowany materiał decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 , art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu nieruchomości o nr ewid. [...], obręb [...] położonej w C. przy ulicy [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowie budynku usługowego – sprzedaż części samochodowych. W decyzji określono warunki w zakresie zagospodarowania terenu poprzez określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz warunki w zakresie kształtowania zabudowy poprzez określenie szerokości i wysokości elewacji frontowej, geometrię dachu dla budynku mieszkalnego i budynku usługowego. Ustalono także warunki obsługi technicznej, ochrony środowiska oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Dopuszczono też możliwość lokalizacji planowanej inwestycji bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi, stwierdzając, iż możliwość taka wynika z wykonanej analizy oraz w świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, iż odnosząc się do wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przeprowadził nową wymaganą analizę istniejącej zabudowy w całym obszarze analizowanym oraz wyjaśnił faktyczne zagospodarowanie działki nr [...], położonej przy ulicy [...]. Ustalenia te dowiodły, że w sąsiedztwie przeznaczonej do zainwestowania działki występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa i produkcyjna a przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej. Potwierdzono także zabudowę lokalizowaną przy granicy działek sąsiednich, wskazując, iż na każdej nieruchomości (poza jednym wyjątkiem) w całym obszarze analizowanym jest lokalizowana zabudowa przy granicy działek sąsiednich. Na podstawie dokonanej analizy ustalono wymagane wskaźniki nowej zabudowy. Reasumując organ pierwszej instancji stwierdził zgodność planowanej inwestycji z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podał, że linię zabudowy ustalono w oparciu o § 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia jako przedłużenie linii zabudowy najbliższego budynku mieszkalnego, a wymagane wskaźniki: wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej czy geometria dachu ustalone zostały w oparciu o przepisy rozporządzenia w granicach średnich wielkości, a dopuszczone wartości inne niż średnie mieszczą się w wynikach przeprowadzonej analizy i nie spowodują zakłócenia ładu przestrzennego. Szerokość elewacji frontowej dla budynku usługowego w drugiej linii zabudowy ustalono zgodnie ze wskazaniami wyroku jako wartość mieszczącą się w wynikach analizy (zgodnie z wnioskiem inwestora). Wobec stwierdzenia zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z warunkami w przepisach oraz uwzględniając zapisy art. 58 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z przepisami

Odnosząc się do zastrzeżeń zgłaszanych przez strony w toku postępowania, organ stwierdził, iż zachowano obowiązujące przepisy m.in. art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz uwzględniono przepisy dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Odrębne, chociaż jednobrzmiące, odwołania od powyższej decyzji złożyli R. i M. B. oraz K. K. Zarzucili decyzji Prezydenta Miasta C. naruszenie przepisu art. 54 w związku z art. 64 ust.1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślili wadliwość zaskarżonej decyzji. W ich ocenie dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia czy została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ powinien zbadać przede wszystkim sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, jak również ustalić gabaryty, formę architektoniczną planowanego obiektu budowlanego, by stwierdzić czy odpowiadają one cechom zabudowy terenu analizowanego. Podkreślili, że planowany do zabudowy w drugiej linii budynek usługowy usytuowany został na całej szerokości działki wnioskodawcy. Pomimo, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budynku usługowego rozpatrywany jest po raz drugi, po uchyleniu poprzedniej decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, to ponownie rozpatrujący sprawę organ popełnił te same błędy i nie uwzględnił w swym postępowaniu wskazań z uzasadnienia tego wyroku. Nie uwzględniono ponownie w analizie działek nr [...] i nr [...], a ustalając lokalizację tego budynku bezpośrednio przy granicy i określając przy tym szczegółowe parametry takiej lokalizacji, organy przekroczyły zakres swojej kompetencji. Zdaniem odwołujących po dokonaniu porównania decyzji uchylonej powyższym wyrokiem oraz obecnej decyzji Prezydenta Miasta C. organy popełniły te same błędy dopuszczając w decyzji "lokalizację inwestycji bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi". Ich zdaniem organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie ma takich uprawnień jak organ architektoniczno- budowlany, a decyzja wydawana w niniejszym postępowaniu powinna zawierać jedynie te dane, o których w rozporządzeniu wykonawczym. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest też jej uzasadnienie (art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). W niniejszej decyzji pominięto kwestię spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem odwołujących ogólne stwierdzenie, że występuje zabudowa usługowa, mieszkaniowa i produkcyjna nie przesądza o możliwości lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Niezbędne w tym zakresie jest rzetelne przeprowadzenie cech i funkcji zabudowy w oznaczonym obszarze analizy. Wobec określenia w rozporządzeniu – sposób użytkowania obiektów budowlanych, organ powinien dokonując tej analizy w sposób szczegółowy zbadać sposób użytkowania obiektów budowlanych, podczas gdy w niniejszej sprawie zawarto błędne ustalenia, z pominięciem analizy wskazanych działek nr [...] i nr [...]. Działki te nie posiadają zabudowy w granicy. Zdaniem odwołujących trudno uznać, ze zaskarżona decyzja zgodna jest z obowiązującymi przepisami, gdyż z art. 54 ustawy decyzja o warunkach zabudowy określa wyłącznie linie rozgraniczające teren zabudowy, a nie określa szczegółowego usytuowania planowanego obiektu w terenie, co następuje dopiero w kolejnym etapie procesu budowlanego przez organ architektoniczno- budowlany.

Rozpoznając te odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., utrzymało w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, zacytowaniu obowiązujących przepisów ustawy i rozporządzenia wykonawczego stwierdził, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wnioskowanych zabudowy wykazała, że nieruchomość wnioskodawcy położona jest na obszarze, gdzie lokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa oraz zabudowa produkcyjno- usługowa. Wskazano także, iż w obszarze analizowanym zabudowa lokalizowana przy granicach działek sąsiednich znajduje się na każdej nieruchomości i zabudowa ta jest na długości od 6 do 80m. Ustalenia te pozwalają określenie warunków zabudowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury.

W ocenie organu odwoławczego przygotowana w sprawie przez organ pierwszej instancji analiza urbanistyczno- architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu. Obszar analizy wyznaczony został zgodnie z § 3 rozporządzenia, a analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym funkcje i parametry zabudowy. W odniesieniu do projektowanej zabudowy parametry te ustalono w nawiązaniu do znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił i uzasadnił określone w decyzji wymagania dotyczące nowej zabudowy. Ustalone wskaźniki dotyczące nowej zabudowy zostały uzasadnione a nadto podkreślono w uzasadnieniu, że uzyskanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie wyklucza konieczności uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych w zakresie odległości planowego obiektu od granicy działki.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, iż organ właściwy do jej wydania zobowiązany jest ją wydać, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa, a odmówić może tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej z przepisu prawa. W przedmiotowej sprawie Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja zgodna jest z prawem, i wniesione odwołania nie mogą skutkować jej uchyleniem lub zmianą.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach organ odwoławczy stwierdził, iż przygotowana w sprawie analiza wykazała, że wnioskowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącego zainwestowania.

Kolegium podkreśliło też, że wobec wydania w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lipca 2013 r., na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawarta w nim ocena prawa i wskazania są wiążące dla organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Związane oceną prawną organy nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się jej w pełnym zakresie. W tych warunkach Kolegium uznało, ze uwzględniając prawomocność wskazanego wyroku uznać należy, że kwestia możliwości lokalizacji budynku usługowego przy granicy oraz wykazanie istnienia kontynuacji funkcji nie może być ponownie poddane ocenie organu odwoławczego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła K. K. Zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji naruszenie prawa materialnego: tj. art. 54 ust. 2 lit a i art. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ustawy o planowa i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i nieuwzględnienie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; art. 54 ust. 2 lit.c w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy poprzez nieokreślenie w zaskarżonej decyzji szczegółowych warunków i zasad dla obsługi infrastruktury dla budynku przeznczonego dla cele usługowe usytuowanego wokół zwartej zabudowy mieszkaniowej; art. 54 ust. 2 lit.d w związku z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy poprzez nieokreślenie w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności w zakresie zacienienia działki skarżącej; art. 61 ust. 1 ustawy poprzez nieprawidłową ocenę kryteriów jakie muszą być spełnione aby decyzja mogła być wydana i przez to utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy, w szczególności poprzez przyjęcie, iż działki sąsiednie zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego co skutkuje brakiem wzięcia pod uwagę przez organ odwoławczy zastrzeżeń skarżącej do wadliwie przeprowadzonej analizy architektoniczno- urbanistycznej; art. 8 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie zapewnienie skarżącej możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz art. 107 § 3 Kodeksu poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji w zakresie zgłaszanych zastrzeżeń. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto skarżąca, na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji z uwagi na fakt, iż na przedmiotowy teren dla tego samego inwestora wydana została decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, podczas gdy przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej decyzji również jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o takich samych parametrach.

W uzasadnieniu skarżąca obszernie przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W dodatkowym piśmie z dnia 5 stycznia 2015 r. skarżąca podniosła, że dla tej samej działki inwestor uzyskał przynajmniej kilka decyzji o warunkach zabudowy, tj. dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także budowy budynku jednorodzinnego wraz z budynkiem usługowym oraz dla budowy budynku garażowo – gospodarczego. Wskazała, że zarówno budynek usługowy jak i budynek garażowo- gospodarczy zlokalizowane zostały w granicy z sąsiednią działką, podczas gdy na działce tej brak zabudowy przy granicy oraz nie ma budynku gospodarczego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała wnioski i wywody skargi. Zarzucił, że analiza wykonana została w sposób nieprawidłowy, gdyż nie uwzględniono wszystkich obiektów znajdujących się terenie, o czym świadczy wynik analizy przygotowanej do drugiej decyzji wydawanej na wniosek inwestora – dotyczącej budowy budynku garażowo- gospodarczego. W szczególności pominięto w niniejszej sprawie budynki garażowe i gospodarcze. Zarzuciła, że w sprawie nie ma uzasadnienia do zastosowania odstępstwa od wyliczonych średnich. Podniosła, że przygotowana w sprawie analiza jest sprzeczna ze stanem faktycznym istniejącym w terenie. Złożyła do akt dodatkowe pismo procesowe z dnia 5 stycznia 2015 r., w którym skarżąca podniosła, że dla tej samej działki inwestor uzyskał przynajmniej kilka decyzji o warunkach zabudowy, tj. dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także budowy budynku jednorodzinnego wraz z budynkiem usługowym oraz dla budowy budynku garażowo – gospodarczego. Wskazała, ze zarówno budynek usługowy jak i budynek garażowo- gospodarczy zlokalizowane zostały w granicy z sąsiednią działką, podczas gdy na działce tej brak zabudowy przy granicy oraz nie ma budynku gospodarczego.

Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, iż zagospodarowanie działki przy ulicy [...] nie miało decydującego znaczenia przy wydaniu decyzji. Podniósł, że wyniki innego postępowania nie mogą być kryterium prawidłowości w niniejszym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób mogący spowodować ich uchylenie

W pierwszym rzędzie należy przypomnieć, iż sprawa powyższa nie jest rozpatrywana pierwszy raz lecz była już przedmiotem wyrokowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r. Sygn. akt II SA/Gl 215/13 Sąd uchylił wówczas zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji – Prezydenta Miasta C. wskazując jednocześnie tryb i zasady postępowania przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Sąd nie kwestionując zasady dobrego sąsiedztwa pokreślił, że "jakkolwiek treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się doto jednak to odniesienie stanowi minimum, jakie musi być spełnione w celu ustalenia dobrego sąsiedztwa". Stąd też wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem obszar analizowany obliguje do analizy zagospodarowania działek pozostających z tym obszarze, a w przypadku ewentualnego ich pominięcia .wyjaśnienia przyczyn takiego stanu (w myśl art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Dalej Sąd uznał, że ustalając lokalizację budynków bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi i określając przy tym szczegółowe parametry takiej lokalizacji, w dodatku z odwołaniem się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie organy przekroczyły zakres kompetencji wynikający z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszając przy tym przepis art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Sąd pokreślił, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno- budowlanej. Nie podzielił przy tym Sąd pozostałych zarzutów zgłaszanych przez strony skarżące, dotyczących określenia powierzchni sprzedaży czy analizy warunków zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. W ponownym postępowaniu według Sądu organy winny uwzględnić poczynione uwagi, a w szczególności powinny określić parametry przyszłej zabudowy przy uwzględnieniu wskaźników wynikających z zagospodarowania nieruchomości położonych w całym obszarze analizowanym, a w przypadku pominięcia, należycie uzasadnić taki fakt. Nadto dopuszczając możliwość lokalizacji budynków w granicy z działkami sąsiednimi orzekające organy pominą parametry takiego usytuowania i uzasadnią taką możliwość regułami rządzącymi kształtowaniem ładu przestrzennego, mając jednocześnie na uwadze wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Wypada w tym miejscu przypomnieć, że przepis art. 153 cytowanej już powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Dokonując zatem kontroli postępowania organu, które doprowadziło do wydania zaskarżonej obecnie decyzji jak również decyzji ją poprzedzającej podstawowym zagadnieniem jest ocena czy orzekające ponownie organy nadzoru budowlanego dostosowały się do zawartych w wymienionym powyżej wyroku wskazań, czy wykonały wskazane w nim zalecenia.

Wskazać należy, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i urbanistyczne. Ład przestrzenny rozumiany jest przy tym przez ustawodawcę jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość z otoczeniem oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, tzn. wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku potwierdzenia warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Decydującym zatem czynnikiem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie kontynuacji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występujących na działkach sąsiednich wobec działek objętych wnioskiem w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588).

Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei kolejne paragrafy mówią o wyznaczaniu wymaganych wskaźników nowej zabudowy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż przywołany powyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach praktycznie potwierdził spełnienie warunku kontynuacji funkcji, czyli tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Poza sporem bowiem pozostaje bowiem fakt, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona do zainwestowania budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z budynkiem usługowym, położona jest w obszarze, gdzie zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa oraz zabudowa usługowo- produkcyjna. W tym zakresie przygotowana w sprawie analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przywołuje konkretne działki charakteryzujące się wymienioną zabudową. Nie może zatem budzić wątpliwości fakt potwierdzenia możliwości zagospodarowania działki inwestora we wnioskowany przez niego sposób.

Nie można też podzielić zarzutu strony skarżącej, iż organy nie uwzględniły wskazań Sądu i ponownie wyznaczyły lokalizację budynku usługowego w granicy z działką sąsiednią, przekraczając tym samym swoje uprawnienia. Podkreślić trzeba, że w wyroku z dnia 24 lipca 2013 r. Sąd uznał za niedopuszczalną lokalizację budynków bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi przy jednoczesnym szczegółowym określeniu parametrów takiej lokalizacji z odwołaniem się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Tylko przy takim określeniu lokalizacji budynku usługowego w granicy z sąsiednią działką można byłoby uznać, że organy nie dostosowały się do zaleceń Sądu i ponownie przekroczyły zakres kompetencji wynikający z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organy przeprowadziły dokładną analizę zabudowy w obszarze analizowanym potwierdzając fakt istnienia zabudowy w granicach z sąsiednimi działkami. W załączonej do sprawy analizie stwierdzono, że zabudowa lokalizowana przy granicy działek sąsiednich występuje w obszarze analizowanym. Zatem dopuszczenie w przedmiotowej decyzji lokalizacji budynku usługowego w granicy z sąsiednią działką należącą do strony skarżącej uzasadnione jest regułami rządzącymi kształtowaniem ładu przestrzennego. Nawet fakt, iż na sąsiedniej działce takiej zabudowy w granicy nie ma, nie może stanowić wystarczającego argumentu przeciwko takiej lokalizacji, Dopiero w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego (przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę) będą mogły być badane szczegółowe kwestie takiego usytuowania, m.in. z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, w tym także kwestie ewentualnego zacienienia budynku mieszkalnego strony skarżącej.

Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, iż planowana inwestycja godzi w zasadę ładu przestrzennego, a także, iż nie uwzględniono w przygotowanej analizie zainwestowania działek działki nr [...] i nr [...] przy ulicy [...]. Działki te ujęte zostały w przygotowanej w sprawie analizie, co miało wpływ na określenie przyjętych dla nowej zabudowy wskaźników i parametrów. Fakt, że na działkach tych nie istnieje zabudowa w granicy, czy też nie ma na nich zabudowy usługowej, nie mógł przesądzić o braku możliwości realizowania w tym terenie wnioskowanej zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej budowy – tj. §§ 4, 5 i 6 – nie można w tym zakresie podzielić stanowiska skarżącej Spółki. W decyzji wymagane wskaźniki ustalono w oparciu o przepisy rozporządzenia w granicach średnich wielkości, a dopuszczone wartości inne niż średnie mieszczą się w wynikach przeprowadzonej analizy i nie spowodują zakłócenia ładu przestrzennego. Dodać trzeba, że wskaźniki te ustalone zostały z uwzględnieniem złożonego wniosku inwestora, po ustaleniu, iż wskazane tam wielkości nie pozostają w sprzeczności z zabudową w analizowanym obszarze zabudowy. Podkreślenia wymaga, że orzekające organy nie mogą dowolnie ustalać parametrów przyszłej zabudowy i są związane w tym zakresie złożonym w sprawie wnioskiem. Badaniu podlega bowiem dopuszczalność projektowanej zabudowy na danym terenie przy uwzględnieniu analizy dotychczasowego zainwestowania.

Nie doszło również w ocenie Sądu do naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów postępowania administracyjnego - tj. art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego tzw. zasady prawdy obiektywnej. W ocenie składu orzekającego sprawa została dokładnie wyjaśniona i przygotowana do rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony w sprwie wyczerpujący material dowodowy, a wydane w sprawie decyzje zostały uzasadnione zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 107 § Kodeksu postępowania administracyjnego.

W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. a także poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta C. nie naruszają przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło także do naruszenia prawa materialnego, które by miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w końcu do wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z uwagi, iż dla tego terenu wydana została już inna decyzja o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego o takich samych parametrach, trzeba stwierdzić, iż brak jest podstaw dla takiego rozstrzygnięcia. Nie ma bowiem przeszkód by inwestor dla tego samego ternu uzyskał kilka decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka oznacza jedynie możliwość wnioskowanego zainwestowania na danym ternie, ale dopiero pozwolenie na budowę daje możliwość konkretnej jego realizacji.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na orzekł jak w sentencji.