Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1485/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S.K. , J.K. , Z.N. ;T.G., B.G., A.N., W.N. , K.D., E.Z. , J.N., A.B. K.K. , , T.P. S.P. , J.P, S.P. , M.P. , P.P. i A.O. , na decyzję Wojewody z dnia 14 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących S.K. J.K. Z.N. , T.G. B.G. A.N. W.N., K.D., E.Z., J.N, . A.B. , K.K, T.P., S.P. , J.P. , S.P. i inni kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta O. decyzją z dnia 6 grudnia 2011 r., nr [....] orzekł, po rozpatrzeniu wniosku S.K. , J.K. , Z.N. , T.G. , B.G. , A.N., W.N. , i innych...., o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w jedn. ewid. O. obręb [....] oznaczonej jako działka nr [....] o pow. 0,1566 ha (stanowiącej dawną działkę nr .... położoną w [....] ), będącej własnością Gminy O. , objętej księgą wieczystą nr [....] , przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 24 marca 1972 r.. nr [....] pod budowę Państwowego Domu [....] w W.

Orzekając w powyższy sposób organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia 24 marca 1972 r. nr [....] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych wywłaszczono A.N. w ½ części i A.P. w ½ części nieruchomość położonej w W. , oznaczonej jako działka nr [....] o pow. 0,1570 ha na cele budowy Państwowego Domu [....] w W.

Wywłaszczona nieruchomość położona w W. , oznaczona jako działka nr [....] o pow. 0,1570 ha została włączona do miasta O. na podstawie Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie utworzenia, zniesienia i zmiany granic niektórych miast i zmieniła oznaczenie na działkę nr [....] o pow. 0,1566 ha.

Gmina O. stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., co potwierdza decyzja Wojewody [....] z dnia 08.05.2001 r. nr [....] .

Zawiadomieniem z dnia 22 października 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy w O. działając w trybie art. 136 ust.3 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z zamiarem użycia dawnej działki nr [....] na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu zawiadomił spadkobierców A.N. oraz A.P. i innych...o możliwości zwrotu nieruchomości.

Jak stwierdził Starosta O. spośród wszystkich uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot spadkobierców byłych właścicieli, A.B. złożył wniosek po upływie trzymiesięcznego terminu o którym mowa w art. 136 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zaś J.N. nie złożył go w ogóle. Mając na uwadze powyższe, jak również stwierdzenie, że w świetle danych z ewidencji gruntów z okresu kiedy nastąpiło wywłaszczenie, należy uznać, że A.N. i A.P. byli jedynie posiadaczami wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej właścicielami, organ I instancji uznał za zasadne orzeczenie o odmowie jej zwrotu.

Odwołanie od wyżej opisanej decyzji Starosty O. złożyli w ustawowym terminie S.K. , J.K. , Z.N. etc...., reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego P.W. podnosząc m.in., że z przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczeń sądów administracyjnych wynika, iż sądy te zastosowały rozszerzającą wykładnię contra legem, albowiem przyjęły bezpodstawnie, że jeżeli spadkobierców jest kilku, wniosek o zwrot nieruchomości pochodzić musi od nich wszystkich, a w przypadku, gdy brak jest wniosków (zgody na zwrot) pozostałych osób uprawnionych do żądania zwrotu, organ administracji publicznej nie może orzec o zwrocie nieruchomości na rzecz jednego ze współwłaścicieli czy współspadkobierców. Przyjmując takie stanowisko, zawarte w wyrokach sądów administracyjnych, organ nie tylko działał niezgodnie z prawem stosując taką wykładnię tego przepisu, ale przede wszystkim naruszył przepisy art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP zapewniające obywatelom ochronę praw własności, dziedziczenia i równość wobec prawa. W niniejszej sprawie, chociaż A.P. złożył wniosek spóźniony, a J.N. wniosku takiego nie złożył, to pozostali spadkobiercy wyrażają zgodę, aby A.B. i J.N. uzyskali wraz z nimi zwrot tej nieruchomości, stosownie do ich udziałów w spadku. Organ I instancji nie zażądał od pozostałych wnioskodawców oświadczenia, czy wyrażają oni zgodę na zwrot tej nieruchomości także na rzecz A.B. i J.N. .

W ocenie odwołujących się nie jest również słuszne stanowisko organu, że odmowę zwrotu uzasadnia dodatkowo niedostarczenie przez wnioskodawców tytułu własności do nieruchomości ich spadkodawców. Skoro w decyzji wywłaszczeniowej A.N. oraz A.P. zostali wykazani jako współwłaściciele po ½ części wywłaszczonej nieruchomości, to decyzja wywłaszczeniowa, stanowiąca dokument urzędowy stanowi dowód tego, że zostali oni wywłaszczeni jako współwłaściciele nieruchomości.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 14 sierpnia 2012 r., znak: [....] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty O. z dnia 6 grudnia 2012 r. i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w jedn. ewid. O. obręb [....] oznaczonej jako działka nr [....] o pow. 0,1566 ha (stanowiącej dawną działkę nr [....] położoną w W. ) przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 24 marca 1972 r., nr [....] pod budowę Państwowego Domu [....] w W. , na rzecz S.K. , J.K. , Z.N. , i innych......

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda w pierwszej kolejności podzielił zawarty w odwołaniu zarzut, że nieuprawnionym było kwestionowanie przez Starostę O. faktu przysługiwania prawa własności do wywłaszczonej nieruchomości spadkodawcom wnioskodawców, tj. A.P. i A.N. W ocenie organu odwoławczego wyrażona w art. 76 § 1 k.p.a. zasada prawdziwości i zgodności z prawdą okoliczności stwierdzonych w dokumencie urzędowym przemawia za uznaniem osób wskazanych w decyzji wywłaszczeniowej jako właścicieli nieruchomości wywłaszczonej, a ponadto stwierdzić należy, że nie jest przekonywujący wykazany przez Starostę [....] dowód na brak dysponowania przez osoby wyszczególnione w decyzji wywłaszczeniowej tytułem własności do wywłaszczonej nieruchomości, co stanowi naruszenie przepisu art. 76 § 3 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można uznać za przystający do treści art. 76 § 3 k.p.a. "dowód" przeciwko faktom stwierdzonym w dokumencie urzędowym, jakim jest ostateczna decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 24 marca 1972 r. nr [....] jedynie w postaci wskazanych przez organ I instancji danych z ewidencji gruntów. Powyższa okoliczność może co prawda powodować pewne wątpliwości w kwestii bezspornego ustalenia faktu posiadania przez wskazane osoby prawa własności względem przedmiotowej nieruchomości, jednak należy podkreślić, iż fakt ten wynika bezpośrednio z aktu, którym odjęto prawo własności. W nawiązaniu do powyższego wskazano na treść, wydanego w podobnym stanie faktyczno-prawnym, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 389/09.

Niezależnie od powyższego za słuszne co do zasady uznano twierdzenia organu I instancji w zakresie tego, jakie wstępne warunki o charakterze podmiotowym winien spełniać wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, by mógł być on pozytywnie rozpatrzony. Z przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wynika, że w razie śmierci poprzedniego właściciela, jedynymi uprawnionymi do wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości osobami są jego spadkobiercy, przy czym z wnioskiem wystąpić muszą wszyscy uprawnieni. Pogląd taki podzielany jest powszechnie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wra 1371/04 - Lex nr 192900) jak i w doktrynie prawniczej (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot. Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010).

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast stosownie do ust. 5 tego artykułu w przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa. Zauważono , że zgodnie z poglądem doktryny prawniczej roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub jej części wygasa, ale tylko w ramach art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. w przypadku, gdy osoby uprawnione zostały skutecznie zawiadomione przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego lub przez starostę działającego w imieniu Skarbu Państwa o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia tego zawiadomienia, w trybie art. 136 ust. 2 powołanej ustawy. Określony termin 3 miesięcy na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości jest terminem zawitym o skutku wygaśnięcia uprawnienia do skutecznego żądania zwrotu nieruchomości. Zawity charakter tego terminu wynika bowiem właśnie z ustawowo określonego skutku jego upływu.

W nawiązaniu do powyższego Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie Burmistrza O. pismem z dnia 22 października 2009 r. nr [....] wystosowanym w trybie art. 136 ust. 2 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami powiadomił S.K. , J.K. , Z.N. , T.G. , i innych..... o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości i konieczności złożenia w tym zakresie wniosku w ciągu 3 miesięcy od momentu otrzymania zawiadomienie, informując, że w przeciwnym razie prawo to wygaśnie.

Wojewoda wskazał na błędy popełnione przez organ I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są: S.K. , J.K. , Z.N. , T.G. , i innych.....

Wbrew twierdzeniom organu I instancji (a także odwołujących się) spośród powyżej wymienionych osób w ogóle wniosku nie złożył W.N. , natomiast J.N. , podobnie jak A.B. złożył wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości poprzez udzielenie w tym zakresie pełnomocnictwa S.K. , J.K. i Z.N. (pismo z dnia 12 sierpnia 2010 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 16 sierpnia 2010 r. - karta nr 89), tyle tylko, że po upływie trzymiesięcznego terminu. Jak bowiem wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pismo Urzędu Miasta i Gminy w O. o możliwości ubiegania się o zwrot otrzymał on w dniu 29 października 2009 r. (karta nr 97). Z kolei A.B. złożył wniosek o zwrot w dniu 28 czerwca 2010 r. (karta nr 76), podczas gdy omawiane zawiadomienie otrzymał w dniu 28 października 2009 r. (karta nr 115).

Wobec powyższego uznano stosownie do treści art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że J.N. i A.B. utracili możliwość zgłoszenia skutecznego wniosku o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] o pow. 0,1566 ha (stanowiącej dawną działkę nr [....] położoną w W. ) położonej w jedn. ewid. [....] obręb O.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda podniósł, że należało orzec o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz osób, które wystąpiły z wnioskiem. Także na rzecz J.N. , a niezależnie od tego na rzecz W.N. , nie zaś jak omyłkowo wskazał w zaskarżonej decyzji Starosta O. – W.N. , gdyż taka strona w przedmiotowym postępowaniu nie bierze udziału. Skoro bowiem dwie spośród uprawnionych do tego osób utraciły możliwość skutecznego wystąpienia z wnioskiem o zwrot, to nie został spełniony podstawowy wymóg tj. konieczność zgłoszenia takiego roszczenia przez wszystkie uprawnione osoby.

Jako nieuzasadnione oceniono zarzuty zgłoszone w odwołaniu z przyczyn powyżej wskazanych.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [....] z dnia 14 sierpnia 2012 r., znak: [....] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S.K. , J.K. , Z.N. , T.G. , i inni ......, działająca również imieniem małoletniego J.P. , S.P. , M.P. , P.P. i A.O. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego P.W. . Skarżący zarzucili zakwestionowanej decyzji:

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 136 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, naruszenie art. 2, art. 21ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji, a także naruszenie art. 199 K.c. w związku z art. 209 k.c., skutkujące przyjęciem, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości muszą wystąpić wszyscy uprawnieni, a niezłożenie wniosku w terminie trzymiesięcznym przez któregokolwiek z uprawnionych powoduje wygaśnięciem roszczenia wszystkich spadkobierców,

- naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 6, art. 7. art. 8, art. 9. art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego czy zgodne z Konstytucją są przepisy art. 136 ust. 3 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami interpretowane w ten sposób, że w przypadku niezłożenia wniosku przez niektórych spadkobierców właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, organ zobowiązany jest odmówić zwrotu nieruchomości wszystkim spadkobiercom.

W uzasadnieniu skarżący przytoczyli argumenty przemawiające za niekonstytucyjnością stanowiska reprezentowanego przez sądy administracyjne i organy, że w przypadku niezłożneia wniosku przez wszystkich uprawnionych nie można zwrócić nieruchomości pozostałym spadkobiercom.

Dalej skarżący wywodzili, że przyjęta przez organ interpretacja art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami narusza przepis art. 199 k.c. w związku z art. 209 k.c. Podniesiono, że powiązanie wskazanych przepisów musi prowadzić do wniosku, że każdy ze spadkobierców byłych właścicieli może zgłosić wniosek o zwrot nieruchomości i do skuteczności zachowania terminu trzymiesięcznego wystarczy złożenie wniosku przez przynajmniej jednego z uprawnionych. Natomiast do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości potrzebna jest zgoda wszystkich uprawnionych, którą mogą wyrazić w trakcie postepowania, a w razie braku takiej zgody pozostali współwłaściciele mogą uzyskać wyrok sądu cywilnego na podstawie art. 199 k.c. zastępujący wniosek o zwrot. Skarżący poparli ten wywód orzecznictwem: wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007 r. I SA/Wa 1295/07, wyrok WSA w Lublinie z 18.06.2008 r. II SA/Lu 288/08, wyrok NSA z 5.03.1998 r. IV SA 1106/96.

W oparciu o powyższe skarżący stwierdzili, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że spóźnienie się ze złożeniem wniosku o zwrot przez J.N. i A.B. powoduje, że zarówno oni jak i pozostali spadkobiercy utracili prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem złożyli oni wnioski o zwrot nieruchomości, a więc wyrazili zgodę na orzeczenie o zwrocie nieruchomości zgodnie z wnioskami pozostałych spadkobierców, którzy wnioski takie złożyli w terminie i tym samym podjęli czynność zachowawczą w rozumieniu art. 209 k.c., która skutkuje również w stosunku do J.N. i A.B.

Nadto skarżący wskazali, że nie wiadomo, na jakiej podstawie organ II instancji stwierdził, że osobą uprawnioną do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest W.N. , gdyż na tę okoliczność nie powołał żadnego dowodu, a w postanowieniu Sądu Rejonowego w O. z dnia 29.06.2011 I Ns 79/10 nie jest on wymieniony jako spadkobierca A.N. lub jego następców.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 136 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa.

Rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy okoliczność niezłożenia w terminie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez wszystkich uprawnionych powoduje wygaśnięcie roszczenia o zwrot.

Z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że dopuszczalność wykorzystania nieruchomości na inny cel jest faktycznie uzależniona od wyrażenia zgody przez poprzedniego właściciela bądź jego spadkobiercę, która przejawia się brakiem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Obowiązek zwrotu nieruchomości, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu powstaje dopiero po upływie terminów podanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zwrot nieruchomości nastąpić może tylko wtedy, gdy po upływie tych terminów poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca (bądź spadkobiercy) złoży wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Niezłożenie takiego wniosku powoduje, że nieruchomość może zostać użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Pod pojęciem poprzedniego właściciela należy przy tym rozumieć – zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy żądanie zwrotu może dotyczyć tylko całości lub części nieruchomości i tylko o zwrocie całości lub części organ może orzekać. Bez wątpienia zaś jest, że, w rozumieniu przepisów o zwrocie, część nieruchomości - to fizycznie wydzielony obszar gruntu. O możliwości zwrotu części nieruchomości przepisy te mówią tylko i wyłącznie w kontekście niewykorzystania tej części na cel określony w wywłaszczeniu. Jest przy tym oczywiste, że cel wywłaszczenia realizowany jest na nieruchomości lub jej fizycznie określonej części, a nie na udziale we własności nieruchomości. Konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości lub jej części jest nie tylko zmiana właściciela, lecz także fizyczne wydanie nowemu właścicielowi przedmiotu zwrotu. To wszystko prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż nie jest możliwy zwrot udziału we własności nieruchomości.

W logicznym związku z tak określonymi możliwościami orzeczenia o zwrocie pozostaje regulacja dotycząca podmiotu uprawnionego. Otóż ustawa jako podmiot uprawniony do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości lub jej części wskazuje "poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę", a nie wymienia nawet współwłaściciela czy współspadkobiercy. Skoro bowiem przedmiotem zwrotu jest rzecz w całości lub w wydzielonej fizycznej części, to jej wydanie winno nastąpić na żądanie i do rąk wszystkich tych osób, których prawa do nieruchomości stanowiłyby, przy założeniu braku ingerencji Państwa w postaci wywłaszczenia, jedną całość. Obojętne przy tym pozostaje, czy i z jakich powodów do przejęcia własności nieruchomości przez Państwo doszło. Istotne jest to, że własność nieruchomości w całości, na skutek aktów, z którymi ustawa wiąże instytucję zwrotu nieruchomości jako niewykorzystanej na właściwy cel, została odjęta. Zawsze prawo do zwrotu tak przejętej nieruchomości przysługuje łącznie osobom, które dysponowałyby tytułem prawnym do całości nieruchomości. Sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest kontynuacją sprawy o wywłaszczenie. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, której przepisami organ jest związany, instytucję zwrotu nieruchomości reguluje odrębnie, samodzielnie określa wszystkie wymagane przesłanki i tryb postępowania. Dla różnorodnych sytuacji, w wyniku których doszło do odjęcia prawa własności nieruchomości "w trybie wywłaszczenia", ustawa przewiduje jeden model sprawy o zwrot i jeden tryb postępowania w takiej sprawie. W szczególności zaś ustawa nie przewiduje odmiennych reguł zwrotu w przypadku, gdy przedmiotem "wywłaszczenia" był tylko udział we własności. Dlatego w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że "poprzednimi właścicielami" nieruchomości byli A.N. i A.P. i tylko im, a w stanie faktycznym sprawy wszystkim ich spadkobiercom przysługuje prawo do żądania zwrotu.

Sąd w powyższym zakresie nie dopatrzył się naruszenia zaskarżoną decyzją art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ani wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP, podobnie jak w dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie nie zakwestionowano poprawności wykładni art. 136 ust. 3 cyt. ustawy, zgodnie z którą, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności, jej zwrot może nastąpić tylko za zgodą wszystkich współwłaścicieli, a jeżeli spadkobierców jest kilku, to niezbędna jest zgoda ich wszystkich (por. wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 28 marca 1986 r., SA/Kr 1395/85, niepubl., wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 16 grudnia 1987 r., IV SA 642/87, publ.: ONSA z 1998 r., nr 1, poz. 19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1119/08, Lex nr 531021, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2008 r., II SA/Gd 201/08, Lex nr 563113, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2009 r., II SA/Kr 445/09, LEX nr 550461, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2008 r., II SA/Kr 528/08, LEX nr 563052, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 czerwca 2008 r., II SA/Lu 288/08, LEX nr 563090). W orzecznictwie ugruntowany jest też zasadny pogląd, że wniosek o zwrot nieruchomości muszą złożyć wszyscy poprzedni współwłaściciele, względnie wszyscy spadkobiercy poprzedniego właściciela lub współwłaścicieli (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., IV SA 2217/98, LEX nr 53398, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2005 r., I SA/Wa 1371/04, LEX nr 192900, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., IV SA 2217/98, LEX nr 53398, oraz wyroki WSA w Krakowie z dnia 29 lutego 2008 r., II SA/Kr 1232/07, LEX nr 480125, oraz z dnia 27 lutego 2008 r., II SA/Kr 1227/07, LEX nr 480124). Złożenie wniosku jedynie przez część spadkobierców (lub część współwłaścicieli) wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2009 r., II SA/Kr 445/09, LEX nr 550461, i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2008 r., II SA/Gd 201/08, LEX nr 563113).

Przytoczone wyżej orzeczenia dotyczą wszakże sytuacji, gdy do dnia wydania decyzji brak jest wniosku złożonego przez wszystkich uprawnionych. Dlatego też przytoczonych poglądów nie można wprost odnosić do sytuacji, w której wszyscy uprawnieni i zawiadomieni w trybie art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyli, ale niektóre wnioski zostały złożone po upływie trzymiesięcznego terminu, biegnącego od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że, zgodnie z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dla skuteczności sankcji określonej w art. 136 ust. 5 tej ustawy konieczne jest zawiadomienie przez organ "poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy" o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Trafnie podnosi organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub jej części wygasa, ale tylko w ramach art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. w przypadku, gdy osoby uprawnione zostały skutecznie zawiadomione przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego lub przez starostę działającego w imieniu Skarbu Państwa o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia tego zawiadomienia, w trybie art. 136 ust. 2 powołanej ustawy".

Z akt sprawy wynika, że nie wszystkie osoby uprawnione zostały zawiadomione w trybie art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skutecznie zawiadomiono A.B. , A.O. , E.Z. , S.P. , K.D. i innych......, (zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomień w aktach administracyjnych). Nie zawiadomiono jednak W.N. i S.P. należących do dalszego kręgu spadkobierców A.P. . W.N. jest spadkobiercą Z.P. (postanowienie Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 20 października 2010 r., I Ns 607/10 – k. 91 akt adm.), tj. jednej ze spadkobierców A.P. (postanowienie Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 27 kwietnia 1992 r., I Ns 153/92 – k. 35 akt adm.). S.P. należy do kręgu spadkobierców po A.P. (postanowienie Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 25 marca 1999 r., I NS 151/99 – k. 64 akt adm. i postanowienie Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 27 kwietnia 1992 r., I NS 153/92 – k. 35 akt adm.).

W sytuacji nie zawiadomienia wszystkich uprawnionych osób o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie można przyjąć, że roszczenie o zwrot nieruchomości wygasło w związku z treścią art. 136 ust. 5.

Należy zauważyć, że za wyjątkiem niezawiadomionego W.N. , wszystkie pozostałe osoby uprawnione do żądania zwrotu nieruchomości ze stosownym wnioskiem wystąpiły (w tym również niezawiadomiona S.P. – k. 14), chociaż J.N. (k. 89) i A.B. (k. 76) złożyli swoje wnioski po upływie trzymiesięcznego terminu od dnia ich zawiadomienia w trybie art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W dalszej kolejności należy zauważyć, że roszczenie o zwrot nieruchomości chociaż dochodzone w postępowaniu administracyjnym znajduje swoje materialnoprawne oparcie w normach regulujących status prawny byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, tj. normach zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i w kodeksie cywilnym. Stosownie do treści art. 209 k.c. każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Jeżeli zatem chociażby jeden z uprawnionych złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed terminem wygaśnięcia roszczenia, zachował to prawo dla pozostałych uprawnionych. Jeżeli zatem pozostali uprawnieni złożyli wnioski o zwrot, nie zachodzi negatywna przesłanka zwrotu określona w art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Złożenie wniosku o zwrot nieruchomości, na podstawie art. 136 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez niektórych poprzednich współwłaścicieli, względnie niektórych spadkobierców poprzedniego właściciela lub współwłaścicieli należy traktować jako czynność zachowawczą, która - jeżeli została dokonana w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu przez chociażby jednego z uprawnionych - chroni wspólne prawo na podstawie art. 209 k.c. Jeżeli wszyscy uprawnieni wnoszą o zwrot nieruchomości, okoliczność, że nie wszyscy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości w terminie trzech miesięcy, nie ma znaczenia dla oceny skuteczności wniosku złożonego terminowo przez choćby jednego z uprawnionych. Konsekwencje poglądu przeciwnego są nie do zaaprobowania w państwie prawa.

Decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nieruchomości z powodu wygaśnięcia roszczenia o zwrot, wydana w sytuacji, gdy niektórzy z uprawnionych złożyli wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed upływem terminu określonego w art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - jest decyzją wydaną z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 2 i 5 cyt. ustawy. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Prawidłowa wykładnia art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniająca treść art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i koniecznością zwrotu nieruchomości nie wykorzystanej na te cele, musi prowadzić do wniosku, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wygasa w sytuacji złożenia chociażby przez jednego z uprawnionych wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed terminem wygaśnięcia roszczenia.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji, a brak podstaw do przyjęcia poglądu, że w realiach niniejszej sprawy wygasło roszczenie o zwrot nieruchomości determinuje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie oceny zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości. Konieczność uchylenia decyzji obydwu instancji podyktowana jest zatem również potrzebą zagwarantowania realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wyżej wyrażone stanowisko powinno być przez organy potraktowane jako wskazanie co do dalszego postępowania, o jakim mowa w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.