Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2348/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit. c oraz art. 141 par. 4, art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 17 pkt 5, art. 28 ust. 1 art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 114/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Opole na rzecz [...] Sp. z o.o. w Warszawie kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 114/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Opole z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta Opola z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście III" w Opolu podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako "u.s.g."), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), po stwierdzeniu zgodności projektu planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola (uchwała Rady Miasta Opola z dnia [...] lutego 2001 r., Nr [...]). W uzasadnieniu do uchwały wyjaśniono między innymi, że uchwalony plan definiuje tereny przewidziane pod: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW), zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami (MW/U), usługi (U, UA, UO, UZ), zieleń urządzoną (ZP), komunikację (KDI, KS, KDL, KDD, KDX, KP). Określono w nim zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a jego zakres wynika z art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

Pismem z dnia 5 grudnia 2011 r., [...]Sp. z o.o. w Warszawie, wezwała Radę Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia [...] stycznia 2010 r., poprzez uchylenie tej uchwały w części dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. K. w Opolu, stanowiącej działki ewidencyjne nr A oraz B, z uwagi na istotne naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6 i 9, art. 4 ust. 1, art. 17 pkt 5 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Spółka wniosła o: dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność: wartości nieruchomości położonej przy ul. K. w Opolu; przeprowadzenie wszelkich niezbędnych dowodów, w szczególności z dokumentów załączonych do pisma oraz wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy w celu wykazania nadużycia władztwa planistycznego oraz naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

Spółka podała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ulicy K. w Opolu, stanowiącej działki ewidencyjne oznaczone nr A oraz nr B. Określiła, że według rysunku uchwalonego planu działka nr B została oznaczona symbolami: 7 U, 4 ZP, 2 ZP, 11 KDX oraz 11 MW/u, natomiast działka nr A, na której jest usytuowana stacja transformatorowa, symbolem 7 U. Wskazując na schemat podziału działki nr B oraz dotyczące tej działki zapisy planu, ustalające przeznaczenie poszczególnych jej obszarów stwierdziła, że plan zmienił przeznaczenie nieruchomości w zakresie tej działki, w odniesieniu do gruntu o powierzchni ok. 1700 m². W istotny sposób ograniczył możliwość użytkowania części nieruchomości w dotychczasowy sposób, która to zmiana dotyczy obszarów oznaczonych symbolami 11 KDX (droga), 4 ZP i 2 ZP (zieleń urządzona) oraz 11 MW/U (zabudowa wielorodzinna). Wywiodła, że przy uchwalaniu planu doszło do wskazanego w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenia zasad sporządzenia planu, poprzez naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 6 i pkt 9 tej ustawy, wskutek tego, że: nie istniały żadne przesłanki do zaprojektowania drogi oznaczonej na planie symbolem 11 KDX na terenie nieruchomości, albowiem wszystkie istniejące obiekty znajdujące się na terenie kwartału pomiędzy ulicami T. K., K.K.D., K.H.K. i K. mają zapewnioną obsługę komunikacyjną. To powoduje, że zaprojektowanie drogi 11 KDX jest zbędne;

- nie było przesłanek do ustalenia, iż część nieruchomości stanowić będzie przestrzeń publiczną jako obszary zieleni urządzonej 2 ZP i 4 ZP;

- ustalenia planu uniemożliwiają rozbudowę funkcji handlowo-usługowej nieruchomości, co prowadzi do nieuzasadnionego interesem publicznym pomniejszenia wartości nieruchomości. Ponadto, postanowienia planu, a w szczególności wytyczenie drogi 11 KDX powodują że obszary położone po wschodniej stronie drogi dojazdowej 11 KDX tj. obszary 2 ZP oraz 11 MW/U straciły dla Spółki swoje znaczenie gospodarcze.

Spółka podniosła, że do naruszenia zasad sporządzenia planu doszło także, wskutek naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy, poprzez nadużycie władztwa planistycznego. Stwierdziła, że w planie przyjęto rozwiązanie, które prowadzi do istotnego ograniczenia, przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego. Uniemożliwiono Spółce lokalizację nowego lub rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego. Uchwała nie określa, jaki cel publiczny uzasadnia utworzenie drogi 11 KDX oraz obszarów zieleni urządzonej 2 ZP i 4 ZP. Ponadto Spółka podniosła, iż organ planistyczny nie określił, dlaczego prawo użytkowania wieczystego Spółki musi zostać ograniczone, jak również nie wskazał w uchwale interesu publicznego, dla realizacji którego konieczne jest ograniczenie prawa do wykonywania działalności gospodarczej przez Spółkę i zmniejszenie wartości nieruchomości. Spółka zwróciła uwagę, że uzasadnienie uchwały jest krótkie i nie odnosi się do wskazywanych przez nią kwestii. Zasygnalizowała zarzut niezgodności planu z ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), wskazując na naruszenie art. 46 i art. 75 tej ustawy, poprzez zapis z § 11 ust. 8 pkt 5 planu.

Spółka wytknęła sporządzenie wadliwej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, zarzucając: błędne założenie, że uchwalenie planu nie spowoduje konieczności wypłaty odszkodowań z tytułu zmiany wartości nieruchomości objętych planem;

- nieprawidłowe przyjęcie, że wartość gruntów na analizowanym terenie nie zmniejszy się w wyniku uchwalenia planu, albowiem uchwalenie planu uniemożliwia rozbudowę funkcji usługowo-handlowych przez Spółkę na obszarach 11 KDX 2 ZP i 4 ZP;

- zaniżenie wartości obciążeń finansowych związanych z koniecznością nabycia nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, do kwoty 550 000 zł, przy błędnej prognozie konieczności wykupu 2 200 m² gruntów po cenie 250 zł/ m², podczas gdy sama tylko Spółka ma w związku z uchwaleniem planu roszczenie o wykup ok. 1200-1300 m² gruntu (droga 11 KDX oraz obszary zieleni urządzonej 2 ZP i 4 ZP);

- nieprawidłowe przyjęcie, że nie zmienią się dochody miasta z tytułu użytkowania wieczystego, albowiem w następstwie uchwalenia planu miasto będzie musiało odkupić od Spółki grunt oznaczony na planie symbolami 11 KDX i 4 ZP oraz część gruntu oznaczonego symbolem 2 ZP, wobec czego zmaleje opłata za użytkowanie wieczyste, jaką co roku uiszcza Spółka. Stwierdziła, że znaczące zaniżenie w prognozie kosztów związanych z realizacją planu jest istotnym naruszeniem określonego w art. 17 ust. 5 u.p.z.p. trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały. Spółka zwróciła też uwagę, że z tytułu uchwalania planu, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy przysługuje jej roszczenie odszkodowawcze oraz roszczenie o wykup nieruchomości.

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Rada Miasta Opola stwierdziła, że kwestionowana przez Spółkę uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego, wobec czego nie ma podstaw do jej uchylenia. Organ wskazał, że zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 6 i pkt 9, art. 4 ust. 1, art. 17 pkt 5 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p jest bezpodstawny i nie ma odzwierciedlenia w stanie faktycznym, a strona nie wykazała jaki jej interes prawny został naruszony. Rada wyjaśniła, że kwestionowany plan miejscowy został opracowany z założeniem kontynuacji myśli urbanistycznej, która była zawarta w poprzednim planie miejscowym. Organ zakwestionował twierdzenie, że plan zmienił przeznaczenie nieruchomości działek nr A i B i w istotny sposób ograniczył możliwość jej użytkowania w dotychczasowy sposób wskazując, że: przeznaczenie w planie jest zgodne z dotychczasowym sposobem użytkowania nieruchomości, tj. funkcja usługowa, teren zieleni przyległy do ul. D. oraz ciąg komunikacyjny obsługujący istniejące usługi, a nadto jest zgodny z przeznaczeniem planu miejscowego z 1994 r.;

- zapis § 12 planu stanowi, że "Wszystkie tereny mogą być tymczasowo użytkowane w sposób dotychczasowy, pod warunkiem udostępnienia części gruntów dla realizacji dojazdów i uzbrojenia".

Organ stwierdził, że przeznaczenie w planie terenów 11KDX, 2ZP i 4ZP nie stanowi naruszenia art. 1 ust. 2, pkt 1, pkt 3, pkt 6 i pkt 9 u.p.z.p, a plan spełnia wymogi art. 4 tej ustawy. Odnosząc się kolejno do zarzutów postanowionych w wezwaniu organ wyjaśnił przy tym, że:

- istniały przesłanki do zaprojektowania drogi oznaczonej symbolem 11KDX, albowiem m.in. zgodnie ze stanem użytkowania jest to istniejący ciąg komunikacyjny obsługujący funkcję usługową na przedmiotowym terenie i zachowana została zasada kontynuacji założeń urbanistycznych poprzednich dokumentów (planów);

- istniały przesłanki do przeznaczenia części terenu na funkcję zieleni urządzonej 2ZP i 4ZP, z uwagi m.in. na to, iż zgodnie ze stanem użytkowania jest to istniejący fragment zieleni, zachowana została także zasada kontynuacji założeń urbanistycznych poprzednich dokumentów;

- obowiązujący plan miejscowy daje możliwość rozbudowy istniejącego budynku do linii zabudowy wg rysunku planu, a założenie Spółki, że istniała potencjalnie możliwość rozbudowy budynku jest błędna, ponieważ od czasu nieobowiązującego poprzedniego planu miejscowego do dnia wejścia w życie tego (obowiązującego) planu dla przedmiotowego terenu nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która dawałaby prawnie możliwość rozbudowy budynku. Formułując zarzut związany z utratą przez obszary 2ZP oraz 11MW/U znaczenia gospodarczego, Spółka mylnie założyła, że interes faktyczny jest tożsamy z interesem prawnym;

- plan nie przekracza zasad władztwa planistycznego, ani nie ogranicza prawa własności;

- niezgodność planu z ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie stanowi naruszenia interesu prawnego wzywającej, albowiem zgodnie z art. 48 tej ustawy jedynie przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego;

- zawartość merytoryczna - Prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu - nie wpływa na tryb sporządzania planu i tym samym nie narusza art. 17 ustawy. Prognoza nie podlega ocenie merytorycznej w żadnym z etapów sporządzenia planu.

Organ odnotował także, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób wyczerpujący regulują sprawę ewentualnych odszkodowań związanych z realizacją planu miejscowego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pismem z dnia 13 lutego 2012 r., [...] Sp. z o.o. w Warszawie wniosła o uchylenie uchwały Rady Miasta Opola z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu, w części dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. K. w Opolu, stanowiącej działki nr A i B, zarzucając zaskarżonemu aktowi naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 6, i pkt 9 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia norm prawnych wynikających z tych przepisów, które doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia przysługującego stronie skarżącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr A oraz B;

- art. 4 ust. 1 ustawy, poprzez nadużycie władztwa planistycznego i ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy oraz art. 233 K.c., polegające na nieuprawnionym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr A oraz B;

- art. 17 ust. 5 ustawy, poprzez istotne naruszenie trybu sporządzenia uchwały, polegające na sporządzeniu wadliwej prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu.

Uzasadniając podniesione zarzuty strona skarżąca ponowiła w całości twierdzenia i argumentację wyrażone wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Spółka podniosła, że nieruchomość której dotyczy skarga, przed uchwaleniem skarżonego planu, nie była objęta innym, wcześniejszym planem miejscowym. Uchwalenie planu wpłynęło bezpośrednio na sferę prawną Spółki, gdyż wprowadziło ograniczenia co do możliwości korzystania z nieruchomości, jej zabudowy i przeznaczenia w odniesieniu do obszarów zaznaczonych na planie symbolami 11 KDX, 2 ZP i 4 ZP. Wskazała też, kwestie roszczeń finansowych związanych z uchwaleniem planu nie zostały rozwiązane przez zapis § 12 planu, dopuszczający dotychczasowy sposób użytkowania. Powołując art. 36 ust. 3 u.p.z.p stwierdziła natomiast, że prognoza błędnie przewiduje, że uchwalenie planu nie spowoduje konieczności wypłaty odszkodowań z tytułu zmiany wartości nieruchomości objętych planem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Opola wniosła o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi organ podtrzymał stanowisko, co do zgodności planu z przepisami prawa, wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przytaczając przedstawioną w niej ocenę i argumentację. Dodatkowo odnosząc się do pojęcia "władztwa planistycznego" wskazał, że podstawę uprawnienia gminy w tym zakresie stanowi art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Powołując art. 6 tej ustawy podniósł, że wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności, czy użytkowania wieczystego nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Podkreślił, że nie można żądać ochrony prawnej własność ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 K.c. oraz art. 6 ustawy. Wszystkie te przepisy wprowadzają ograniczenie prawa do nieruchomości w ramach dopuszczalnych granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w dniu 31 maja 2012 r., Sąd postanowił dopuścić dowód z umowy użytkowania wieczystego działki nr 33/2 – zobowiązując strony do jego przedłożenia oraz dowód z zapisu treści poprzednio obowiązującego planu z 1994 r. wraz z mapą, w zakresie zieleni oraz ciągu komunikacyjnego na wskazanej działce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w/w wyrokiem oddalił skargę jako niezasadną. W uzasadnieniu podano, że w niniejszej sprawie wniesienie skargi do Sądu poprzedzone zostało wezwaniem Rady Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa, poprzez wystosowanie do tego organu pisma z dnia 5 grudnia 2011 r. Odpowiedź organu na to wezwanie wyrażone zostało w uchwale z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], w której Rada Miasta Opola ustosunkowując się do stanowiska strony skarżącej uznała, że kwestionowana uchwała w sprawie planu nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego, czy też uprawnień skarżącego. Ponadto skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").

Oceniając legitymację procesową skarżącej w kontekście kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 u.s.g., Sąd uznał, że niewątpliwie skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Opola podjętej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu, a to z uwagi na fakt, że jej postanowienia dotyczą terenu obejmującego nieruchomość skarżącej, położoną w ścisłym centrum miasta, przy ul. K. w Opolu. Postanowienia kwestionowanej uchwały określają przeznaczenie powyższej nieruchomości, składającej się z dwóch działek. Działka nr B została oznaczona symbolami: 7 U, 4 ZP, 2 ZP, 11 KDX oraz 11 MW/u, natomiast działka nr A, na której jest usytuowana stacja transformatorowa, symbolem 7 U.

Przedstawione rozważania o charakterze ogólnym pozwoliły również Sądowi na stwierdzenie, że wprawdzie zaskarżonym planem naruszony został interes prawny skarżącej, jednakże odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, do zadań własnych gminy. Stąd gmina może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, ale pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa.

W dalszej części uzasadnienia Sąd przytoczył przepisy, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym, nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Ponadto Sąd wyjaśnił, iż zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tego przepisu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Podkreślił, iż każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Odnośnie naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę - istotności tego naruszenia.

W rozpoznawanej sprawie, dokonując kontroli kwestionowanej uchwały Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ zasad sporządzania planu miejscowego i istotnych naruszeń trybu jego sporządzania skutkujących stwierdzeniem nieważności części lub całości uchwały. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Opolu oraz ukazało się w lokalnej prasie. Powiadomiono również, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Z akt sprawy wynika również, że opracowano prognozę oddziaływania na środowisko oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu. Organ, stosownie do treści art. 17 ustawy, wystąpił także o wymagane opinie i uzgodnienia. W lokalnej prasie, na stronie BIP oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Opolu zamieszczano ogłoszenia (obwieszczenie) o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu, wskazując na termin dyskusji publicznej oraz możliwość i termin składnia uwag. Ponadto uchwalenie kwestionowanego przez skarżącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" nastąpiło po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, a zatem wymóg z art. 20 ust. 1 ustawy został zrealizowany. Zdaniem Sądu, Rada Miasta Opola nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego jak to zarzuciła Spółka. Sąd wyjaśnił, iż upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 u.p.z.p, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

W ocenie Sądu, Rada Miasta Opola była uprawniona do zadecydowania o sposobie zagospodarowania [...] Opola, w tym obszaru należącego do skarżącej, poprzez wskazanie na uprawniony i uzasadniony sposób korzystania z tej nieruchomości, tj. dz. nr B i nr A. Przyznać trzeba rację organowi, który uznał, że w zgodzie z art. 2 pkt 1 ustawy wprowadził "ład przestrzenny", przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Odnośnie postanowień planu, co do działki ewidencyjnej oznaczonej nr A oraz nr B, położonej przy ulicy K. w Opolu, których skarżąca od 2006 r. jest użytkownikiem wieczystym, Sąd stwierdził, że przy uchwalaniu omawianego planu nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Ponieważ skarżąca nie wskazywała na naruszenia co do działki nr A o powierzchnia 55 m², stąd Sąd pominął rozważania w kwestii odnoszącej się do tej nieruchomości natomiast rozważył zapisy planu dotyczące działki nr B. Zdaniem skarżącej zmieniły jej przeznaczenie, bowiem w istotny sposób ograniczyły możliwość użytkowania części nieruchomości w dotychczasowy sposób, która to zmiana dotyczy obszarów oznaczonych symbolami 11 KDX (droga), 4 ZP i 2 ZP (zieleń urządzona) oraz 11 MW/U (zabudowa wielorodzinna). Tym samym skarżąca uznała, że doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy, poprzez naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 6 i pkt 9 tej ustawy.

Sąd podkreślił, na co zwracał uwagę organ, że kwestionowany plan miejscowy został opracowany z założeniem kontynuacji myśli urbanistycznej, która była zawarta w poprzednim planie miejscowym z 1994 r., który z mocy prawa utracił swoją ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Funkcje terenów określone w planie są zgodne z poprzednim dokumentem - zachowanie usług, zieleni i przebiegu ciągu komunikacyjnego. Podnieść też trzeba, że obowiązujący plan miejscowy daje skarżącej możliwość rozbudowy istniejącego budynku do linii zabudowy wg rysunku planu, przy czym poprzedni nie przewidywał takiej możliwości, bowiem zakładał pozostawienie budynku wg istniejącego rzutu. Wbrew twierdzeniom skarżącej, skutkiem uchwalenia tego planu nie uniemożliwiono jej rozbudowy.

Również zarzut skarżącej o naruszeniu władztwa planistycznego przez gminę z uwagi na zapis w planie, co do części działki o przeznaczeniu jej na funkcję zieleni urządzonej 2ZP i 4ZP, należało uznać za niezasadny. Przeznaczenie to wyznaczył dotychczasowy stan użytkowania, gdyż jest to istniejący fragment zieleni, a zatem i w tej kwestii zachowana została zasada kontynuacji założeń urbanistycznych poprzednich dokumentów. Zważyć trzeba, na co wskazywał organ, że tereny te stanowiły przestrzeń publiczną. Stąd obszar tej zieleni – istniejący i ogólnodostępny – został ustalony w planie jako przestrzeń publiczna. Zachowanie istniejących zieleńców przy ul. D. leży w interesie publicznym. Tym bardziej, że zachowanie zieleni stanowi element ochrony przyrody.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego lokalizacji drogi 11KDX, wskazać należy, że zaprojektowana została zgodnie ze stanem użytkowania, jest to istniejący ciąg komunikacyjny obsługujący funkcję usługową na przedmiotowym terenie. Ponadto, droga ta przebiega przez inne działki, a zatem nie przebiega wyłącznie przez nieruchomość skarżącej. Sporna droga nadal ma spełniać swoją dotychczasową funkcję usługową jak: wjazd na teren, droga pożarowa, dojazd do stacji transformatorowej, parking. Wspomnieć jedynie można, że plan musi zapewniać dojazd do tego terenu, co zostało spełnione tym planem, poprzez doprecyzowanie symbolem tej drogi "KDX" wskazującym, że określa on "teren publicznych ciągów pieszo-jezdnych." Zaprojektowana droga 11KDX nie obejmuje "terenu dróg publicznych", dla których w planie przyjęto symbol "KDL" i "KDD". W kwestii zarzutów skarżącej dotyczących drogi dodano, że zawarcie w planie miejscowym zapisu o przeznaczeniu części określonej nieruchomości pod drogę nie jest równoznaczne z utratą prawa przez dysponenta tej nieruchomości.

W ocenie Sądu, po uchwaleniu planu, żądanie skarżącej w przedmiocie "wyznaczenia i przeprowadzenia rozprawy (w celu wykazania nadużycia władztwa planistycznego oraz naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego), dopuszczenia dowodów w zakresie wartości nieruchomości", jest bezpodstawne, gdyż w zakresie postępowania wyjaśniającego (dowodowego) co do uchwalonych planów - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania, a możliwości takiej nie przewiduje także omawiana ustawa. Ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, przy czym nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie terenu w sposób odbiegający od zamierzeń właściciela budynku handlowo-usługowego i użytkownika wieczystego gruntu (działki), stanowi naruszenie przepisów prawa. Pomimo, że omawiana ustawa statuuje obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności (użytkowania wieczystego), to jednak nie można z niej wyprowadzić zakazu przeznaczania tych terenów w planach dla realizacji celów dotychczasowych, w tym obszaru zieleni urządzonej, jako przestrzeni publicznej, czy też drogi, terenu publicznego ciągu pieszo-jezdnego. Opisane przeznaczenie nie zostało bowiem wprowadzone obecnie, ale jest konsekwencją i wynikiem polityki przestrzennej przyjętej dla tego obszaru.

Wskazując na powyższe, nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej, że została pozbawiona prowadzenia czy też ograniczona w prowadzeniu na przedmiotowym terenie, działce nr B, działalności usługowo-handlowej. Sąd zakwestionował twierdzenie skarżącej, że plan zmienił przeznaczenie nieruchomości i w istotny sposób ograniczył możliwość jej użytkowania w dotychczasowy sposób. Przeznaczenie w planie jest zgodne z dotychczasowym sposobem użytkowania nieruchomości, tj. funkcja usługowa, teren zieleni przyległy do ul. D. oraz ciąg komunikacyjny na terenie działki. Sąd wskazał, że w kwestionowanym planie nie wprowadzono funkcji kolidujących z funkcją dotychczasową.

Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób nieodpowiadający oczekiwaniom obecnie władającego nieruchomością, stanowi naruszenie przepisów prawa. Nawet w sytuacji, gdy plan miasta Opola z 1994 r. już nie obowiązywał w dacie nabycia przez skarżącą nieruchomości przy ul K., który planuje jej odpowiednie zagospodarowanie czy prowadzenie określonej działalności gospodarczej, nie korzysta z gwarancji, że sama nieruchomość wraz z jej otoczeniem pozostanie niezmieniona. W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia trybu sporządzania planu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 ustawy), w postaci znaczącego zaniżenia w prognozie finansowej kosztów związanych z realizacją planu. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 17 ust. 5 ustawy, prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do projektu planu wykładanym do publicznego wglądu i dyskusji, a przedkładana jest radzie gminy przy zwracaniu się o uchwalenie danego planu i w niniejszej sprawie była przedłożona. Okoliczność podnoszona przez skarżącą, że prognoza finansowa była błędna, nie stanowi w ocenie Sądu, kategorycznej przesłanki do stwierdzenia z tego tytułu nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestionowana przez skarżącą prognoza zawiera bowiem niezbędny element, o którym mowa w § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Prognoza skutków finansowych pełni funkcję informacyjną i nie przesądza o ograniczeniu wysokości odszkodowania w przyszłości, o które wnioskowałby uprawniony podmiot w trybie art. 36 ustawy. Nawet błędne wyliczenie w prognozie skutków finansowych, dotyczące odszkodowań, nie stanowi okoliczności dyskwalifikującej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyliczenia hipotetyczne wartości przedstawione w prognozie, nie stanowią elementu objętego zasadą procedury planistycznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż Rada Miasta Opola nie naruszyła wskazanych przepisów postępowania ustalając, że droga 11 KDX została zaprojektowana zgodnie ze stanem użytkowania tzn. istniejącym ciągiem komunikacyjnym;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na podstawie jakich dowodów i okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż droga 11 KDX została zaprojektowana zgodnie ze stanem użytkowania tzn. istniejącym ciągiem komunikacyjnym oraz że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu musi zapewniać dojazd do terenu w kwartale ulic D., K., K. i K. poprzez drogę 11 KDX.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez

niewłaściwe zastosowanie, t.j.:

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1), 3), 6), i 9) wskazanej ustawy w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. polegające na przyjęciu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu uwzględnia normy prawne wynikające z tych przepisów, pomimo iż uchwalenie planu doprowadziło do nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego do celu, jakiemu służy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ograniczenia przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. K. w Opolu, stanowiącej działki ewidencyjne nr A oraz B, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Opolu;

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. polegające na przyjęciu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego i nie prowadzi do nadmiernego ograniczenia przysługującego skarżącej- prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. K. w Opolu, stanowiącej działki ewidencyjne nr A oraz B, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Opolu, a także poprzez przyjęcie że nadużycie władztwa planistycznego nie mogło nastąpić wobec braku skorzystania przez skarżącą z instrumentów prawnych przewidzianych na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 233 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. polegające na przyjęciu* że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu nie stanowi nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego do celu, jakiemu służy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ograniczenia prawa skarżącej do korzystania z nieruchomości położonej przy ul. K. w Opolu, stanowiącej działki ewidencyjne nr A oraz B, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Opolu, które wynika z prawa użytkowania wieczystego wskazanej nieruchomości;

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, iż sporządzenie wadliwej tj. zaniżonej prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art.

188 p.p.s.a., a ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. i zasądzenie na rzecz [...] sp. z o.o. kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono następujące kwestie: WSA błędnie uznał za prawidłowe ustalenia Rady Miasta Opole, że droga 11 KDX

została zaprojektowana zgodnie z istniejącym stanem użytkowania. Zdaniem skarżącej, w miejscu, w którym ma przebiegać droga 11 KDX, wbrew twierdzeniom Rady Miasta Opole, przyjętym przez WSA, na terenie nieruchomości skarżącej nie ma drogi, lecz jedynie wjazd na nieruchomość. W szczególności wjazd ten nie łączy się z sąsiednim terenem SPZOZ, lecz obiega budynek skarżącej. Częściowo wjazd ten pełni jednocześnie rolę parkingu. Ponadto, nowa droga 11 KDX nie jest uzasadniona celami użytku publicznego, a jednocześnie nieproporcjonalnie ogranicza prawo użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca upatruje w tym, iż WSA nie wskazał na podstawie jakich okoliczności i dowodów przyjął, iż droga 11 KDX została zaprojektowana zgodnie ze stanem użytkowania tzn. istniejącym ciągiem komunikacyjnym. Ponadto WSA nie wskazał na podstawie jakich okoliczności i dowodów przyjął, że plan musi zapewniać dojazd do terenu w kwartale ulic D., K., K. i K. w Opolu poprzez drogę 11 KDX w kształcie, w jakim została ona zaprojektowana w planie. WSA stwierdził, iż "sporna droga nadal ma spełniać swoją dotychczasową funkcję usługową jak: wjazd na teren, droga pożarowa, dojazd do stacji transformatorowej, parking" oraz "plan musi zapewniać dojazd do tego terenu". Funkcje istniejącego wjazdu tj. wjazd na teren, parking itd. wskazane przez WSA służą nieruchomości skarżącej, a zatem zdaniem skarżącej nie powinny one uzasadniać ograniczenia prawa użytkowania wieczystego skarżącej, a ponadto ograniczanie prawa zabudowy nieruchomości celem umożliwiania dojazdu na teren nieruchomości, parkingu, dojazdu do stacji transformatorowej jest nadmiernym ograniczeniem prawa użytkowania wieczystego. W ocenie skarżącej z przebiegu drogi 11 KDX wynika jednoznacznie, że wbrew stanowisku WSA, nie ma ona służyć do dojazdu na nieruchomość skarżącej, ale do dojazdu do terenu SPZOZ. Skarżąca podał, że wjazd na teren SPZOZ jest możliwy od ulicy K. WSA nie wskazał w uzasadnieniu wyroku okoliczności i dowodów, na podstawie których dojazd do terenu SPZOZ musi przebiegać przez teren nieruchomości skarżącej.

Kolejny zarzut – dotyczący naruszenia zasad sporządzania studium i planu oraz naruszenia zasady proporcjonalności spółka uzasadnia w ten sposób, że plan przewiduje, iż na ternie nieruchomości, a więc na terenie prywatnym, realizowane będą funkcje użytku publicznego, to jest poprowadzona zostanie droga 11 KDX oraz umiejscowiona zostanie zieleń miejska (obszary 2 ZP i 4 ZP). Ponadto cześć nieruchomości została przeznaczona na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami (obszar 11 MW/U). A zatem zdaniem skarżącej kosztem interesu prywatnego realizowane są cele publiczne, pomimo iż cele te można zrealizować w sposób mniej uciążliwy dla skarżącej, a więc zgodnie z zasadą proporcjonalności. W ocenie skarżącej, w odniesieniu do drogi 11 KDX, to jest ona w istocie zbędna. Wszystkie istniejące obiekty znajdujące się na terenie kwartału pomiędzy ulicami T.K., K.K.D., K.H.K. i K. mają zapewnioną obsługę komunikacyjną. Nawet jeśliby przyjąć, że zapewnienie wjazdu do wewnątrz kwartału jest konieczne z uwagi na interes publiczny (np. ze względu na usprawnienie dojazdu i komunikacji z SPZOZ), to droga 11 KDX mogła się ograniczać jedynie do okrążenia budynku SPZOZ. Względnie, droga 11 KDX mogła zostać poprowadzona bliżej ulicy K.

Nie było także przesłanek do ustalenia, że część nieruchomości stanowić będzie przestrzeń publiczną jako obszary zieleni urządzonej 2 ZP i 4 ZP. Umiejscowienie tych obszarów w terenie śródmiejskim, który charakteryzuje się szczególnie niskim udziałem terenów zieleni nie stanowi wystarczającej przesłanki naruszenia uprawnień skarżącej. Plan nie chroni obszarów zielonych na całym terenie nim objętym w równym stopniu. Istniejące tereny zielone na terenie nieruchomości zostały przeznaczone jak obszary zieleni urządzonej 2 ZP i 4 ZP, jednakże tereny zielone położone obok mają zostać zlikwidowane w celu wytyczenia drogi 11 KDX, co oznacza, że przesłanka konieczności zachowania terenów zielonych jest stosowana wobec nieruchomości skarżącej, a nie jest stosowana do nieruchomości sąsiednich. A zatem, utworzenie obszarów zieleni urządzonej 2 ZP i 4 ZP, a więc realizowanie celów publicznych, odbywa się wyłącznie kosztem użytkownika wieczystego nieruchomości skarżącej. Ponadto, ustalenia planu umożliwiają spółce prowadzenie działalności handlowo - usługowej tylko na obszarze oznaczonym symbolem 7 U. Prowadzi to do nieuzasadnionego interesem publicznym pomniejszenia użyteczności nieruchomości. Ograniczenie uprawnienia do zabudowy nieruchomości jest nadmiernym i nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej. Interes publiczny nie uzasadnia tak daleko idącej ingerencji w uprawnienie spółki do zabudowy nieruchomości, gdyż zastosowane w planie środki nie są (i) przydatne, niezbędne, adekwatne a zatem proporcjonalne.

Nakaz przydatności oznacza, że stosowane przez władzę publiczną środki muszą rzeczywiście prowadzić do osiągnięcia założonego celu, muszą być przydatne. W niniejszej sprawie tego kryterium nie spełnia umieszenie w Planie drogi 11 KDX. Droga ta jest zbędna - jak wskazano powyżej. Wszystkie nieruchomości w kwartale, w którym ona się znajduje, mają dostęp do drogi publicznej. W szczególności nie jest potrzebny dodatkowy dojazd do SPZOZ, gdyż ten jest już zapewniony od ulicy Kościuszki.

Nakaz konieczności polega na zbadaniu czy zastosowane środki są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu publicznego. Tego kryterium nie spełnia umiejscowienie na terenie Nieruchomości zarówno Obszarów zieleni-urządzonej 2 ZP i 4 ZP jak i drogi 11 KDX. Dla zwiększenia ilości terenów zielonych w śródmieściu miasta Opola bardziej efektywna byłaby rezygnacja z wytyczenia drogi 11 KDX (która ma przebiegać przez tereny zielone). Także droga 11 KDX nie spełnia kryterium niezbędności. Cel w postaci umożliwienia dojazdu do wszystkich nieruchomości w kwartale pomiędzy ulicami D., K., K. i K. jest już osiągnięty, a więc droga 11 KDX, która miałaby prowadzić do wnętrza tego kwartału jest zbędna. Ponadto dojazd do wnętrza kwartału zapewnia istniejący wjazd na teren SPZOZ.

Nakaz adekwatności oznacza, że organy administracji publicznej muszą stosować środki najłagodniejsze w celu realizacji interesu publicznego. Środkami najłagodniejszymi byłoby uzupełnienie przeznaczenia obszarów 2 ZP, 4 ZP 11 KDX i 11 MW/U, na których znajduje się nieruchomość, o dodatkowe przeznaczenie usługowe i umożliwienie częściowej zabudowy tych obszarów nawet w sytuacji, gdyby dojazd do wnętrza kwartału i zapewnienie terenów zielonych w śródmieściu musiał się odbyć kosztem interesu prywatnego skarżącej.

Zdaniem skarżącej Sąd nie odniósł się do orzecznictwa przez nią przytoczonego, które wskazuje, że w procedurze planistycznej nie ma prymatu interesu publicznego nad interesem prywatnym. Organ winien wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczeń interesu prywatnego. Przesłanki ograniczenia interesu prywatnego w imię realizacji interesu publicznego muszą być tym ważniejsze, im bardziej dotkliwe jest to ograniczenie. Ponadto organ powinien rozważyć inne warianty i wybrać taki, który jest najmniej uciążliwy dla podmiotów prywatnych.

Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, iż "W sytuacji, gdy podmiot ten - właściciel, użytkownik wieczysty - nie korzystał z instrumentów prawnych przewidzianych przez ustawodawcę na etapie sporządzenia planu miejscowego, nie może skutecznie zarzucać organowi gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Zdaniem spółki nadużycie władztwa planistycznego nie występuje jedynie w sytuacji, gdy podmiot prywatny weźmie aktywny udział w procedurze planistycznej. Udział w procedurze planistycznej oraz możliwość przekroczenia granic władztwa planistycznego są od siebie niezależne i nie należy ich łączyć. Nadużycie władztwa planistycznego należy rozważać z uwzględnieniem dyrektyw wynikających z art. 1 ust. 2 Ustawy oraz zasady proporcjonalności zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 7 k.p.a. Dokonana w ten sposób ocena wskazuje, że ograniczenia uprawnień skarżącej wprowadzone planem są niepotrzebne, nadmierne i nieproporcjonalne.

Odnośnie Prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca podniosła, iż stanowisko Sądu odnośnie tej kwestii jest wewnętrznie sprzeczne. Skoro Prognoza pełni funkcję informacyjną to znaczy, że ma informować o wysokości skutków finansowych, a więc przychodów i kosztów związanych z uchwaleniem Planu.

Skoro Ustawodawca nakazuje sporządzać prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to znaczy, że nie jest dokument pozbawiony znaczenia, a jego merytoryczna treść nie odgrywa żadnej roli. Nie można przyjąć, że obojętnym jest czy koszty uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego zostaną w prognozie skutków finansowych podane w wysokości nieprawidłowej czy rzeczywistej. A zatem, przygotowanie błędnej prognozy stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonego w art. 17 ust. 5 ustawy, co z kolei jest przesłanką nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Opole reprezentowana przez Prezydenta Miasta Opole wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że droga 11 KDX została zaprojektowana zgodnie ze stanem użytkowania tzn. istniejącym ciągiem komunikacyjnym. Jest to projektowana droga publiczna - ciąg pieszo-jezdny. Przebieg tej drogi zaprojektowano biorąc pod uwagę, że obecnie w tym miejscu jest wjazd na teren. Zdaniem gminy określenie, w jaki sposób ma się odbywać obsługa komunikacyjna zabudowy w kwartale ulic: D., K., K. i K. jest wymogiem koniecznym. Ponieważ część zabudowy położona jest przy ulicy K., która jest ciągiem pieszym - głównym, reprezentacyjnym deptakiem miejskim, należało zapewnić dostęp komunikacyjny do budynków K., K. od podwórza, który do tej pory nie istnieje. Droga ta dodatkowo umożliwi sprawniejszą i bezpieczniejszą obsługę komunikacyjną pacjentom przychodni zdrowia S.P.Z.O.Z. "Centrum". Ponadto w ocenie organu skarżąca mylnie zakłada, iż wyznaczenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu przesądziło o niemożliwości rozbudowy istniejącego obiektu handlowego na terenie 7 U. Budynek ten obecnie jest dużym obiektem handlowym w porównaniu do otaczającej go historycznej zabudowy, a istotne zwiększanie jego powierzchni usługowej skutkowałoby znacznym zwiększeniem wymaganej liczby miejsc postojowych, których uzyskanie w tym rejonie byłoby niezmiernie utrudnione. Zagospodarowanie pozostaje bez zmian, a przekwalifikowanie drogi wewnętrznej na publiczną umożliwi zdjęcie ze skarżącej obowiązku utrzymywania tej drogi, albowiem uzyska status publiczny. Zdaniem organu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie miało wpływu na istniejący stan faktyczny. Zaskarżony plan miejscowy daje możliwość rozbudowy istniejącego budynku do linii zabudowy wg rysunku planu. Założenie, że istniała potencjalna możliwość rozbudowy budynku jest bezpodstawne, ponieważ od czasu utraty mocy prawnej przez poprzedni plan miejscowy do dnia wejścia w życie obowiązującego planu miejscowego dla przedmiotowego terenu nie wydano decyzji (ani nawet nie wnioskowano o wydanie takiej decyzji) warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która dawałaby prawnie możliwość rozbudowy budynku. Ingerencja planu w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nie może automatycznie powodować zarzutu, że Rada Miasta Opola przekroczyła granice swojego władztwa planistycznego. Przekroczenie tego władztwa pojawia się nie wtedy, gdy plan ogranicza prawo własności, ale dopiero wtedy, gdy organom planistycznym można zarzucić dowolność w działaniu albo kierowanie się nieobiektywnym celem (tak wyrok WSA w Krakowie z 21 stycznia 2011 r. sygn. Akt II SA/Kr 1213/10). Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie zarzutu dowolności postawić nie można, gdyż zaskarżony plan w sposób przemyślany, zorganizowany, spójny i konsekwentny przeznacza poszczególne obszary na kolejne cele, a stan zainwestowania terenu nie uległ zmianie od chwili nabycia nieruchomości przez skarżącą i był jej znany w chwili nabycia.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącej gmina stwierdziła, że kwestionowane przez nią ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącej korzystania bądź rozporządzania nieruchomościami zgodnie z przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Skarżąca może rozporządzać tymi nieruchomościami i korzystać z nich w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu. Organ podkreślił, że Spółka [...] na etapie opracowania planu miejscowego nie złożyła żadnych wniosków ani uwag do projektu przedmiotowego planu.

Odnosząc się do kwestii Prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu organ zaznaczył, iż nie wpływa ona na tryb sporządzania planu. Prognoza finansowa nie podlega ocenie merytorycznej w żadnym z etapów sporządzenia planu. Prognoza finansowa jest opracowaniem sporządzonym na potrzeby projektu planu miejscowego w granicach jego opracowania, stanowi globalny szacunek finansowy i nie jest tożsama z wyceną wartości poszczególnych skutków, tym bardziej, że trudno jest właściwie oszacować skutki realizacji ustaleń planu, które nastąpić mogą w dalekiej przyszłości, albo w ogóle nie nastąpić.

W replice na odpowiedź do skargi kasacyjnej spółka podniosła te same argumenty co w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.. W pierwszej wiec kolejności należy się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit c oraz 141 § 4 p.p.s.a. został powiązany z przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego zawartego w kodeksie postępowania administracyjnego. Taka konstrukcja zarzutu jest nieodpowiednia, gdyż w postępowaniu planistycznym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie maja zastosowania. Zwrócił na to uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu orzeczenia.

Jednakże istota wskazanych zarzutów w zasadniczy sposób wiąże się z zarzutami prawa materialnego dotyczącymi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, przekroczenia granic władztwa planistycznego a tym samym nadmierne ograniczenie przysługującego skarżącej kasacyjnie prawa użytkowania wieczystego jej nieruchomości obejmującej działki nr A i B położonej w Opolu ul. K.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. "naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Wskazany przepis ustanawia, zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przede wszystkim należy zgodzić się z zarzutem, iż Sąd I instancji przyjął zbyt pochopnie ustalenia Rady Miasta Opole, że droga 11 KDX została zaprojektowana zgodnie ze stanem użytkowania tzn. istniejącym ciągiem komunikacyjnym. Te ustalenia są dowolne biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy. W pkt 2 Ad. 2.1 odpowiedzi na skargę kasacyjna organ planistyczny przyznaje, że "obecnie w tym miejscu jest wjazd na teren (ilustracja 4)" , natomiast w pkt 2 Ad 2.4. organ stwierdza "ponieważ przeznaczenie terenu w planie jest zgodne z dotychczasowym sposobem użytkowania nieruchomości". Powyższe stwierdzenia są jednoznacznie sprzeczne, gdyż wjazd na nieruchomość skarżącej kasacyjnie to nie jest to samo co istniejący ciąg pieszo-jezdny pokrywający się z projektowaną drogą 11 KDX. Jest to także do sprawdzenia w na stronie internetowej www.maps.google.pl., gdzie znajdują potwierdzenie zarzuty skargi kasacyjnej o braku połączenia istniejącego wjazdu na teren działki B z sąsiednią nieruchomością na której znajduje się budynek SPZOZ. Należy więc przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, iż ustalenia stanu faktycznego w powyższym zakresie są nieprawidłowe i powodują, iż przyjęcie przez Sąd I instancji, że droga 11 KDX została zaprojektowana zgodnie ze stanem użytkowania nie odpowiada stanowi rzeczywistego użytkowania i w konsekwencji powoduje, że w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonał błędnej oceny zaskarżonego aktu. W związku z powyższym nie można także przyjąć, że miejscowy plan w tym zakresie został opracowany z założeniem kontynuacji myśli urbanistycznej, gdyż projektowana droga nie istnieje nie tylko na działce skarżącej kasacyjnie, ale także na sąsiednich działkach a wiec plan wytycza nową drogę, która aktualnie nie istnieje. Takie ustalenia powodują, iż Sąd I instancji będzie miał obowiązek ponownie przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu pod kątem prawidłowości ustaleń faktycznych i czy odpowiadają one rzeczywistemu stanowi na gruncie. Organ planistyczny nie może, bowiem ustalać przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie błędnych ustaleń aktualnego użytkowania. Natomiast w/w wątpliwości nie pozwalają na przyjęcie, że ustalenia organu w tym zakresie są prawidłowe. Poddaje to także w wątpliwość zasadność przyjęcia, iż na nieruchomości skarżącej kasacyjnie w sposób prawidłowy ograniczono jej prawo użytkowania wieczystego w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizacja tego uprawnienia organu planistycznego nie może razić dowolnością i każde istotne ograniczenia prawa własności (użytkowania wieczystego) wymaga odpowiedniego uzasadnienia. Rada Miasta Opole ma wiec obowiązek wykazać, iż utworzenie drogi 11 KDX w sposób przedstawiony w planie nie narusza zasad sporządzania planu, gdyż dotyczy problematyki merytorycznej a mianowicie przeznaczenia części działki skarżącej kasacyjne na ten cel. Powyższe wadliwe lub niepełne ustalenia są bardzo istotne dla rozstrzygnięcia następnej kwestii a mianowicie konieczności takiego ustalenia przebiegu przedmiotowej drogi, gdyż należy rozważyć, co słusznie zarzuca skarga kasacyjna, czy nie dojdzie w takim przypadku do naruszenia zasady proporcjonalności.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się różnego rodzaju wartości, co w praktyce może prowadzić do sprzeczności różnych interesów i stanowić zarzewie przyszłych konfliktów. Z jednej bowiem strony uwzględnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7), z drugiej zaś potrzeby interesu społecznego, wymagania ochrony środowiska, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa i inne wyszczególnione w omawianym przepisie. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. Obowiązek ten wynika przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r., II OSK 1694/10 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wadliwości ustaleń dotyczących dotychczasowego użytkowania terenu oznaczonego w planie jako droga 11 KDX, powodują konieczność przeprowadzenia ponownej kontroli sądowej zaskarżonego aktu i niewątpliwie prawidłowe ustalenia w tym zakresie będą miały znaczenia dla oceny prawidłowości przeznaczenia w miejscowym planie w całości nieruchomości skarżącej kasacyjnie. Ponieważ przeznaczenie pozostałej części nieruchomości jest nierozerwalnie związane z prawidłowymi ustaleniami odnośnie ternu 11KDX, gdyż jak to słusznie zauważa skarżąca kasacyjnie z jednej strony przeznacza się do likwidacji tereny zielone pod w/w drogę a z drugiej strony postuluje się ich zachowanie. W powyższych kwestiach Rada Miejska w Opolu powinna zająć jednoznaczne stanowisko, przede wszystkim, czy aktualnie istnieje ciąg komunikacyjny odpowiadający terenowi przeznaczonemu w planie na drogę 11KDX. Ze złożonych pism przez organ planistyczny nie wynika w tym zakresie jednoznaczne stanowisko. Jeżeli potwierdzą się zarzuty skargi kasacyjnej, iż dotychczasowy stan użytkowania nie odpowiada terenowi przeznaczonemu pod w/w drogę, to Rada Miejska w Opolu ma obowiązek uzasadnić, dlaczego taki wariant został wybrany i czy jest on konieczny, ażeby nie narazić się ponownie na zarzut przekroczenia władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej kasacyjnie. Ustalenia organu planistycznego, jak wspomniano wyżej nie mogą razić dowolnością jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Także ustalenia co do terenów oznaczonych jako 4ZP i 2ZP wymagają szczegółowego wyjaśnienia.

Podniesiona została także w skardze kasacyjnej kwestia wadliwości sporządzonej prognozy skutków finansowych, odnośnie wymagań dotyczących takiej prognozy to także nie może ona razić dowolnością, w przeciwnym razie przepis art. 17 pkt 5 u.p.z.p. byłby zbędny. Zauważyć należy, że prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do projektu planu wykładanym do publicznego wglądu i dyskusji, a przedkładana jest radzie gminy przy zwracaniu się o uchwalenie danego planu. Pełni ona funkcję analizy ekonomicznej, która powinna być rzetelnie sporządzona i musi uwzględniać skutki jakie powstaną w wyniku zastosowania dyspozycji min. art. 36 u.p.z.p. Zakres prognozy określa § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587). Rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna. Jednakże stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędna zawartość prognozy skutków finansowych trzeba by wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu a gdyby była rzetelna analiza ekonomiczna do uchwalenia planu by nie doszło. Jest to sytuacja wyjątkowa a na pewno nie ma miejsca w niniejszym postępowaniu.

Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, LEX nr 470949; z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, LEX nr 510042; Z. Niewiadomski /red./ Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251,).

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.