Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1750/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1886/11 w sprawie ze skargi Powiatu Koszalińskiego na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1886/11, ze skargi Powiatu Koszalińskiego, uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego Powiatu Koszalińskiego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania Starosty Koszalińskiego od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...] w zakresie obszaru podlegającego rekultywacji, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż w piśmie z dnia 28 lutego 2011 r. Agencja Mienia Wojskowego w S. wystąpiła z wnioskiem do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. o zmianę w trybie art. 154 K.p.a. decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r. w zakresie zmiany obszaru podlegającego rekultywacji, wskazując, iż w dniu 21 stycznia 2011 r. protokołem zdawczo-odbiorczym przekazała Wojewodzie Zachodniopomorskiemu nieruchomość o łącznej powierzchni 305,8014 ha (teren byłego lotniska wojskowego [...]), wraz z zanieczyszczoną substancjami ropopochodnymi działką nr [...] (przed podziałem nr [...]) z obrębu [...] o powierzchni 188,7757 ha. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., wydaną na wniosek Agencji Mienia Wojskowego, uzgodnił sposób i zakres pierwszego etapu rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego na terenie byłego lotniska wojskowego w Z. Decyzja ta została wydana m.in. na podstawie art. 106 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), który wskazuje, że obowiązany do rekultywacji powierzchni ziemi - władający zanieczyszczoną powierzchnią ziemi, powinien uzgodnić warunki rekultywacji z organem ochrony środowiska. Agencja Mienia Wojskowego uznała, iż z uwagi na fakt zbycia w styczniu 2011 r. m.in. zanieczyszczonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - Wojewody Zachodniopomorskiego, który następnie na podstawie umowy darowizny przekazał przedmiotową działkę na rzecz Powiatu Koszalińskiego, nie będąc już dysponentem przedmiotowej nieruchomości nr [...] (nie będąc władającym zanieczyszczoną powierzchnią ziemi), nie może dokonywać sczerpywania wolnego produktu naftowego i rekultywacji gruntu na przedmiotowej działce.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. zmienił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2008r. w zakresie obszaru podlegającego rekultywacji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Starosta Koszaliński wskazując, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do uwzględnienia wniosku Agencji Mienia Wojskowego o zmianę decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r., bowiem odwołujący się jako strona postępowania nie wyraził zgody na zmianę tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że jedyną stroną postępowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Zachodniopomorskiego była Agencja Mienia Wojskowego. Starosta Koszaliński nie brał udziału w tym postępowaniu. Natomiast zmiana wprowadzona skarżoną decyzją organu pierwszej instancji odnosi się tylko do wyłączenia z obszaru podlegającego rekultywacji terenu byłego lotniska wojskowego w Z., którego obecnym dysponentem jest Powiat Koszaliński, gdyż w dniu 21 stycznia 2011 r. Agencja protokołem zdawczo-odbiorczym przekazała ww. nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa - Wojewody Zachodniopomorskiego, który następnie, na podstawie umowy darowizny przekazał ją na rzecz Powiatu Koszalińskiego. Obowiązek rekultywacji wynikający z decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r. ciąży nadal na Agencji Mienia Wojskowego w odniesieniu do zmniejszonej powierzchni obszaru wymagającego rekultywacji. Organ stwierdził, iż skoro przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r., to stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, a mianowicie Agencja Mienia Wojskowego, nie zaś każdy, kto ma interes prawny (lub jego brak) w kwestii zmiany tej decyzji. W ocenie organu odwoławczego Starosta Koszaliński nie jest stroną w rozpatrywanej sprawie z uwagi na fakt, iż nie był stroną w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Zachodniopomorskiego. Ponadto podmiot ten nie jest władającym obszarem wskazanym w zaskarżonej decyzji (obszar podlegający rekultywacji pozostaje we władaniu Agencji Mienia Wojskowego), w związku z tym nie ma interesu prawnego w zakresie jego rekultywacji, określonej w decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Powiat Koszaliński reprezentowany przez Starostę Koszalińskiego, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 155 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na zastosowaniu w sprawie art. 155 K.p.a. i odmowie uznania Powiatu jako strony postępowania w przedmiocie zmiany w trybie art. 155 K.p.a. decyzji, wydane w oparciu o art. 106 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do zagadnienia, czy Powiatowi Koszalińskiemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 155 K.p.a. w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r. określającej na wniosek Agencji Mienia Wojskowego sposób i zakres rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego na terenie byłego lotniska wojskowego w Z. dla terenu o powierzchni łącznej 399,75 ha.

Dalej Sąd podniósł, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając decyzję z dnia [...] maja 2011 r. wskazał, że zmiana ww. decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2008 r. podyktowana była tym, że właścicielem działki nr [...] o pow. 188,7757 ha, wchodzącej w skład gruntu o pow. 399,75 ha, jest obecnie Starosta Koszaliński, w związku z tym na Agencji Mienia Wojskowego nie spoczywa już w świetle art. 102 ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązek rekultywacji gruntu na tej działce.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy dokładnie przeanalizował treść decyzji organu pierwszej instancji, w przeciwnym razie nie uszło by jego uwadze, że decyzją tą został nałożony na Starostę Koszalińskiego obowiązek wystąpienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ze stosownym wnioskiem o uzgodnienie rekultywacji działki nr [...], ze wskazaniem, że obowiązek ten obecnie spoczywa na nim jako na władającym tą działką. W tych warunkach, skoro decyzja organu pierwszej instancji stanowiła o obowiązkach Starosty Koszalińskiego w zakresie rekultywacji gruntu działki o pow. 188, 7757 ha, to przysługiwał mu przymiot strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a. Tym samym przysługiwało prawo do skutecznego wniesienia odwołania.

Dalej Sąd zauważył, że z treści decyzji z dnia [...] maja 2011 r. wynika, iż organ pierwszej instancji uznał Starostę Powiatu Koszalińskiego za stronę postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., zatem winien on wyrazić swoje stanowisko co do zmiany przedmiotowej decyzji. Jednocześnie w pkt 2 uzasadnienia decyzji stwierdził, iż skoro Starosta Koszaliński nie brał udziału w postępowaniu uzgadniającym sposób rekultywacji, to jego stanowisko (zgoda lub jej brak) w sprawie zmiany decyzji, nie jest wiążące dla organu badającego przesłanki co do możliwości zmiany decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu prawidłowo organ pierwszej instancji przyjął, że Starosta Koszaliński (prawidłowo powinno być Powiat Koszaliński) jest stroną w postępowaniu o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a., ze względu na jego interes prawny wynikający z posiadania tytułu własności do działki nr [...], która byłą objęta obowiązkiem rekultywacji na mocy decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego. Skoro tak to Starosta Koszaliński jako reprezentujący powiat na zewnątrz, powinien złożyć oświadczenie co do wniosku Agencji Mienia Wojskowego o zmianę tej decyzji. Na marginesie rozpoznawanej sprawy Sąd zauważył, że stanowisko to, wbrew poglądowi organu pierwszej instancji, jest dla organu wiążące.

Zdaniem Sądu trafnie strona skarżąca podniosła, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że weryfikacja w trybie art. 155 K.p.a. decyzji ostatecznej może nastąpić jeśli wyraża na to zgodę strona, jednak warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo, ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja. Nie zawsze występuje tożsamość stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną z kręgiem stron postępowania opartym o treść art. 155 K.p.a. zmierzającym do zmiany decyzji ostatecznej na podstawie której strona nabyła prawo i organ administracji każdorazowo w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego i prawnego musi oceniać jaki jest krąg osób, którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie wymienionego przepisu i zbadać czy wyrażają one zgodę na zmianę decyzji.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, za zasadne należało uznać zarzuty skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 i art. 155 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., albowiem Powiat Koszaliński jako posiadający tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...] ma interes prawny w postępowaniu o zmianę decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r. w trybie określonym w 155 K.p.a.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez ich zastosowanie wskutek błędnego uznania, że organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2011 r. naruszył przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania;

b/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ustalenie faktu nie wynikającego z akt sprawy, tj. ustalenie, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nałożył na Starostę Koszalińskiego obowiązek wystąpienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o uzgodnienie rekultywacji działki nr [...], podczas gdy organ takiego obowiązku nie nałożył, a skutkiem tego błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że Powiat Koszaliński jako mający interes prawny powinien być stroną postępowania o zmianę decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r., podczas gdy decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego, jak również decyzja zmieniająca, nie dotyczyły ani interesu prawnego ani obowiązku Powiatu Koszalińskiego, czego skutkiem było naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

c/ naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., przez sporządzenie niepełnego uzasadnienia, niezawierającego wskazania co do dalszego postępowania;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

art. 155 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. przez błędne uznanie, iż Powiat Koszaliński ma interes prawny w postępowaniu o zmianę decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r. wynikający z posiadania tytułu własności do działki nr [...], podczas gdy samo posiadanie tytułu prawnego do działki w przedmiotowej sprawie toczącej się w postępowaniu o zmianę decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego nie powoduje, że Powiat Koszaliński miał interes prawny w postępowaniu, zaś w przedmiotowej sprawie należało uznać, że Powiat Koszaliński nie posiada statusu strony, gdyż zarówno decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego (pierwotna) jak i decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (zmieniająca) nie dotyczyły praw i obowiązków Powiatu Koszalińskiego, wskutek czego Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy skargę należało oddalić.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego wskazano, że nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że przedmiotowa decyzja nakładała na Starostę Koszalińskiego obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w S. wniosku o uzgodnienie warunków rekultywacji. Wprawdzie w uzasadnieniu do tej decyzji w pkt 7 organ wskazał, iż aktualnym władającym działką nr [...] jest Starosta Koszaliński, w związku z czym jest on zobowiązany do przedłożenia wniosku o uzgodnienie sposobu rekultywacji, jednak przedmiotowe stwierdzenie zawarte było w uzasadnieniu do decyzji, a nie w jej sentencji, co oznacza, że organ wskazał jedynie obowiązujące przepisy, nie zaś nałożył obowiązek. Nadto organ wskazał, że obowiązek rekultywacji powstaje ex lege i płynie wprost z art. 102 ww. ustawy. Jego konkretyzacja w decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 362 ustawy, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy podmiot zobowiązany do rekultywacji nie zachowuje się zgodnie z obowiązkiem płynącym z mocy prawa. Dalej organ podniósł, że decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] maja 2011 r. wydana została w oparciu o art. 155 K.p.a., który stanowi podstawę do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a nie do nałożenia obowiązku w zakresie przedłożenia wniosku o uzgodnienie warunków rekultywacji.

W ocenie autora skargi kasacyjnej stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż Powiat Koszaliński ma interes prawny w postępowaniu o zmianę decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r., w trybie określonym w art. 155 K.p.a., stanowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 155 K.p.a., albowiem Starosta Koszaliński nie jest stroną w rozpatrywanej sprawie z uwagi na fakt, iż nie był stroną w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, a postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. dotyczy jedynie podmiotów będących stronami ostatecznej decyzji. Tymczasem Powiat Koszaliński nie był stroną postępowania głównego, nie ma również interesu prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji zmieniającej, albowiem postępowanie to nie dotyczyło, bo nie mogło dotyczyć, żadnych jego uprawnień, ani obowiązków.

Dalej organ wskazał, że obowiązek rekultywacji wynikający z przedmiotowej decyzji ciąży nadal na Agencji Mienia Wojskowego w odniesieniu do zmniejszonej powierzchni obszaru wymagającego rekultywacji, który znajduje się nadal we władaniu Agencji. Uznanie Powiatu Koszalińskiego za stronę przedmiotowego postępowania spowodowałoby, iż podmiot ten nie wyraziłby zgody na zmianę decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r., w związku z czym Agencja Mienia Wojskowego, wbrew przepisom prawa, byłaby zobowiązana do przeprowadzenia rekultywacji również działki będącej własnością Powiatu Koszalińskiego. Natomiast zgodnie z art. 102 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, obowiązek rekultywacji obciąża władającego powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi, niezależnie od tego kto je spowodował.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy oparty został na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., a więc na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię jak i naruszeniu przepisów postępowania. Przy czym mając na uwadze sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego związanego z powoływaniem się na błędne uznanie, że Powiat Koszaliński ma interes prawny w postępowaniu o zmianę decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r. wynikający z posiadania tytułu własności do działki nr [...], nie można uznać, tak jak to czyni skarżący kasacyjnie, że zarzut ten dotyczy błędnej wykładnie art. 155 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a., lecz odnosi się do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Błędna wykładnia przepisu to mylne rozumienie treści przepisu, zaś naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Tym samym przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych tam przepisów prawa materialnego nie dotyczy wadliwej wykładni, lecz niewłaściwego ich zastosowania.

W tych okolicznościach sprawy w pierwszej kolejności należało zatem odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego, jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury, może polegać w szczególności na błędnej wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia.

Takie naruszenia miały miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem z obrazą art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. wydano zaskarżoną decyzję, jednocześnie wadliwie stosując przepisy prawa materialnego art. 28 K.p.a. oraz art. 155 K.p.a. Stąd też prawidłowość zastosowania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie było tym samym podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji przepisu art. 151 P.p.s.a. i oddalenia skargi. Zatem czynione w tej sprawie zarzuty naruszenia prawa procesowego pozostają nieusprawiedliwione.

W rozpoznawanej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. dokonał na podstawie art. 155 K.p.a. zmiany decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie uzgodnienia pierwszego etapu prac rekultywacyjnych środowiska gruntowo-wodnego zanieczyszczonego substancją ropopochodną na terenie byłego lotniska wojskowego w Z. w zakresie obszaru podlegającego rekultywacji z powierzchni 399,75 ha na powierzchnię 93,96 ha i w odniesieniu do sumarycznej powierzchni plam. Związane to było z przekazaniem przez Agencję Mienia Wojskowego Oddział Terenowy w S. w dniu 21 stycznia 2011 r. protokołem zdawczo-odbiorczym Wojewodzie Zachodniopomorskiemu zbytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o łącznej powierzchni 305,8014 ha (teren byłego lotniska wojskowego), wraz z zanieczyszczoną substancjami ropopochodnymi działką nr [...] (przed podziałem [...]) o powierzchni 188,7757 ha. Wojewoda Zachodniopomorski na podstawie umowy darowizny przekazał ten teren na rzecz Powiatu Koszalińskiego. Przedstawiony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu 17 marca 2011 r. wskazywał na okoliczność, iż władającym powierzchnią ziemi (właścicielem) działki nr [...] jest Powiat Koszaliński, a administratorem Powiatowy Zasób Nieruchomości. Mimo, że organ pierwszej instancji uznał Powiat Koszaliński za stronę postępowania w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r. w trybie art. 155 K.p.a., to organ odwoławczy rozpatrując odwołanie Powiatu Koszalińskiego od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. nie przyjął już, że odwołujący się Powiat jest stroną tego postępowania i w efekcie umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie organu odwoławczego Starosta Koszaliński rozumiany jako organ reprezentującego powiat na zewnątrz, nie jest stroną w tej sprawie z uwagi na fakt, iż nie był stroną w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Zachodniopomorskiego.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano przedmiotową decyzję ostateczną. Jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 K.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a także innych stron postępowania. Natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Dlatego też stwierdzić należy, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz co do zasady z udziałem tych samych stron.

Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. może nastąpić jeśli wyraża na to zgodę strona, jednak warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo, ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja. Podnieść należy, iż nie zawsze występuje tożsamość stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną z kręgiem stron postępowania opartym o treść art. 155 K.p.a. zmierzającym do zmiany decyzji ostatecznej na podstawie której strona nabyła prawo i organ administracji każdorazowo w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego i prawnego musi oceniać jaki jest krąg osób, którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie wymienionego przepisu i zbadanie czy wyrażają one zgodę na zmianę decyzji – porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 816/99, LEX nr 53385, na który również powołał się Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku. Stanowisko to jest w pełni podzielane przez skład orzekający w tej sprawie.

Tym samym, wbrew temu co wskazuje organ odwoławczy, mimo iż Starosta Koszaliński nie był stroną w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, to wykazując się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, tj. działki nr [...] (przed podziałem nr [...]), którego dotyczyła ta decyzja organu administracji rządowej jest niewątpliwie stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r. w trybie art. 155 K.p.a. Dlatego też niesporne jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, iż Powiat Koszaliński ma interes prawny w postępowaniu o zmianę decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego w trybie określonym w art. 155 K.p.a. Stąd też umorzenie postępowania odwoławczego z powodu przyjęcia, iż wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony nastąpiło z naruszeniem prawa.

Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie przeanalizował w całości decyzji organu pierwszej instancji, która przecież co do zasady orzeka o zmianie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r. w trybie art. 155 K.p.a., a jednocześnie kreuje stan w którym ustala, że podmiot władający powierzchnią ziemi na której występuje zanieczyszczenie, obowiązany jest do prowadzenia rekultywacji. I wprost wskazuje w dalszej części uzasadnienia decyzji, iż skoro aktualnie władającym działką nr [...], na której prowadzono dotychczas przez Agencję Mienia Wojskowego rekultywację etap I, jest Starosta Koszaliński. Jest on również zobowiązany do wystąpienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ze stosownym wnioskiem o uzgodnienie sposobu rekultywacji (pkt 5 i 7 str. 4 decyzji pierwszoinstancyjnej). Okoliczność ta, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dodatkowo przemawia za tym by uznać, że Powiat Koszaliński ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym zmiany wskazywanej wyżej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Jednakże takiego stanowiska Sądu pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można uznać za naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ustalenie faktu nie wynikającego z akt sprawy, tj. ustalenie, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nałożył na Starostę Koszalińskiego obowiązek wystąpienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o uzgodnienie rekultywacji działki nr [...], podczas gdy organ takiego obowiązku nie nałożył. Skoro zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, a powyższe stwierdzenie w zakresie obowiązku Powiatu Koszalińskiego do wystąpienia jako zobowiązanego z wnioskiem o uzgodnienie sposobu rekultywacji, wynika wprost z akt sprawy, to czynienie Sądowi pierwszej instancji takiego zarzutu nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Ponadto zauważyć należy, iż naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczący sporządzenia niepełnego uzasadnienia niezawierającego wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, do których ustawodawca zaliczył przedstawienie stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowisk pozostałych stron, wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nadto przepis ten stanowi w ostatnim zdaniu, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone zgodnie z przywołanymi wymogami ustawowymi. Warto podkreślić, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Istotną rolą dla przyszłego postępowania administracyjnego mają zawarte w wyroku wskazania co do dalszego postępowania. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, a także ewentualne postępowania sądowoadministracyjne. Dlatego też i wskazania co do dalszego postępowania i ocena prawna, której następstwem są wytyczne dla organu muszą być zredagowane w sposób jasny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Wprawdzie wskazania nie muszą być sformułowane wprost, ale muszą być oczywiste w świetle uzasadnienia.

Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wprost wskazań co do dalszego postępowania, ale z zaskarżonego wyroku wynika, że Powiat Koszaliński, który złożył odwołanie jest stroną niniejszego postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. To zaś po prostu zobowiązuje organ odwoławczy do rozpatrzenia odwołania tej strony merytorycznie. Stąd też zbędne jest w tych okolicznościach przedstawianie wskazań co do zakresu uzupełnienia postępowania, skoro istotą kontroli legalności było przesądzenie czy Powiat Koszaliński ma legitymację do wniesienia odwołania czy też nie. Zaskarżony wyrok przesądził w sposób prawidłowy, że odwołujący w tej sprawie ma taką legitymację, a więc przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy ten fakt po prostu uwzględnić i wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty.

W świetle poczynionych powyżej rozważań nieusprawiedliwione pozostają również zarzuty naruszenia prawa materialnego nieprawidłowego zastosowania art. 155 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a., albowiem Powiat Koszaliński jako posiadający tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...] ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu o zmianę decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r. w trybie określonym w 155 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.

W związku z tym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.