Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 491/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania A. J. i E. J. (dalej jako strona lub skarżący) działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 17 pkt. 1, 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256, dalej K.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...], znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne, na terenie położonym w [...], przy [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...] (obręb [...]).

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] września 2019 r., K. M. i M. M. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne, na terenie położonym w [...] przy [...] (dz. nr [...] - obręb [...]).

Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 i 107 k.p.a. oraz art. 54, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.")

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W celu dokonania oceny stanu zainwestowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu, na którym planowana jest inwestycja, wyznaczono wokół terenu inwestycji obszar analizowany. Obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 poz. 1588, dalej także rozporządzenie wykonawcze). Front działki wyznaczono od strony ul. [...] z uwagi na fakt, że od tej strony jest zlokalizowany wjazd na teren inwestycji. Obszar analizowany wynosi zaś 123 m, tj. trzykrotność frontu działki, która wynosi 41 m.

Następnie organ przeanalizował spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ ustalił, że w obszarze analizowanym występuje jednorodna zabudowa, zarówno co do gabarytów poszczególnych budynków, jak i ich funkcji. Jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Sporadycznie występuje zabudowa usługowa, budynki gospodarcze i budynki garażowe. Zdaniem organu planowana inwestycja wpisuje się i kontynuuje funkcje w obszarze analizowanym.

W odniesieniu do kolejnego parametru zabudowy, jakim jest linia zabudowy ustalono, że w obszarze analizowanym, budynki zlokalizowane po tej samej stronie drogi publicznej co wnioskowana inwestycja, usytuowane są w odległościach od 3,0 m do 5,0 m od [...]. Dla projektowanej zabudowy wyznaczono linię zabudowy w odległości 5,0 m od granicy geodezyjnej [...] jako przedłużenie linii zabudowy budynku położonego na terenie dz. nr [...] (zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r.). W ocenie organu wnioskowany budynek po rozbudowie spełnia warunek kontynuacji linii zabudowy w obszarze analizowanym.

Na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdzono, że wnioskowana zabudowa kontynuuje również intensywność zabudowy w obszarze analizowanym. Średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,29. Natomiast intensywność zabudowy na terenie inwestycji, po zrealizowaniu projektowanej zabudowy wynosić będzie ok. 0,31. Zdaniem organu należało dopuścić ww. parametr na poziomie 0,29, z tolerancją 10%, ponieważ nie naruszy to wymogów zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Organ wskazał, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi w zaokrągleniu - 8,5 m. Po uwzględnieniu 20% tolerancji, szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku usługowego powinna mieścić się w przedziale od 6,8 m do 10,2 m. Natomiast szerokość elewacji frontowej budynku po rozbudowie będzie wynosiła ok. 15,0 m. Zatem nie mieści się w wyznaczonym przedziale. Organ wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie na terenie dz. nr [...]; [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 20,0 m zatem o szerokości elewacji frontowej znacznie wyższej niż wnioskowany budynek po rozbudowie. Ponadto w obszarze analizowanym zlokalizowane są budynki mieszkalne o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 16,0 m i 15,5 m. Z uwagi na powyższe dla projektowanego budynku po rozbudowie i nadbudowie można ustalić szerokość elewacji frontowej na poziomie max 15,5 m, co wynika z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Organ wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji występują budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie ok. 6,5 m. Z uwagi na powyższe ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku po rozbudowie i nadbudowie max. na poziomie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych na terenie dz. nr [...] i nr [...] (obręb [...]) bądź maksymalnie na poziomie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku zlokalizowanego na terenie dz. nr [...] i [...] (obręb [...]).

W odniesieniu do geometrii dachów stwierdzono, że w obszarze analizowanym zlokalizowane są budynki zarówno z dachami płaskimi, jednospadowymi, jak i stromymi (dachy dwuspadowe i wielospadowe), o kącie nachylenia połaci dachowych do 45° i kierunku głównej kalenicy - równoległym lub prostopadłym do frontu działki. Wysokość budynków do głównej kalenicy w obszarze analizowanym wynosi do 8 m. W związku z powyższym dla projektowanego budynku po rozbudowie i nadbudowie można ustalić dach płaski ze spadkami technologicznymi i wysokości budynku po rozbudowie i nadbudowie (liczonej od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu) - max na poziomie wysokości najwyższego punktu dachów budynków zlokalizowanych na terenie dz. nr [...] i nr [...] (obręb [...]) bądź maksymalnie na poziomie wysokości najwyższego punktu dachu budynku zlokalizowanego na terenie dz. nr [...] i [...] (obręb [...]).

Zdaniem organu funkcjonowanie w obszarze analizowanym zabudowy, o wskazanym powyżej kształcie dachu i wskazanej wysokości pozwala na uznanie, iż w omawianej sprawie spełniony jest wymóg kontynuacji geometrii dachu oraz wysokości zabudowy położonej w obszarze analizowanym.

Organ stwierdził, że spełnione są także warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...], drogi gminnej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji, teren nie wymaga przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z przeprowadzonej analizy wynika, że wnioskowana inwestycja spełnia łącznie warunki art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., stąd możliwe jest ustalenie dla tej inwestycji warunków zabudowy.

Organ I instancji, rozpatrując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że zgłoszone przez strony postępowania administracyjnego uwagi dotyczące zacieniania ich budynków są nieuzasadnione na tym etapie inwestycji, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o usytuowaniu budynku względem działek sąsiednich, w tym ich rozbudowy i nadbudowy. Zatem badanie spełnienia warunku nasłonecznienia budynków na działkach sąsiednich będzie przedmiotem weryfikacji na etapie innego postępowania administracyjnego, którego celem będzie uzyskanie przez Inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy lub robót niewymagających pozwolenia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. J. i E. J., właściciele sąsiedniej nieruchomości, będący stronami postępowania. Z odwołań wynika, że nie wyrażają zgody na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...]. Odwołujący wskazali, że nadbudowa zupełnie zasłoni im dostęp do światła słonecznego. E. J. podał, że musiałby zmienić i przebudować otwory okienne, gdzie znajduje się ich największa ilość w całym domu. Odwołujący podali, że zgodnie z przepisami Prawa Budowlanego budynek i urządzenia z nim związane należy wykonywać w taki sposób, aby zapewnić w razie pożaru ograniczenie rozprzestrzeniania się na sąsiednie budynki. Odwołujący dodali, że nadbudowa budynku na działce nr [...] spowoduje utratę prywatności na tarasie wypoczynkowym oraz pokojach na 1 piętrze z powodu znacznego zwiększenia się ilości okien w nowoprojektowanym budynku. Na koniec wskazali, że na działce położonej przy ul. [...] jest prowadzona działalność, która jest bardzo uciążliwa ze względu na hałas spowodowany przez ciężki sprzęt budowlany. Podkreślili, że w sytuacji rozbudowy budynku przy ul. [...] będą żądać odszkodowania za bardzo niekorzystne zmiany dotyczące ich posesji.

Opisanym we wstępie rozstrzygnięciem SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez organ I instancji.

W swojej decyzji SKO stwierdziło, że słusznie organ I instancji uznał, iż spełnione zostały warunki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Analizując kolejno wszystkie parametry inwestycji, takie jak linia zabudowy, intensywność zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu SKO podzieliło ustalenia organu w tym zakresie. Zdaniem Kolegium zasadnie uznano, że spełniony został warunek kontynuacji funkcji, gdyż na obszarze analizowanym przeważa zabudowa jednorodzinna o zbliżonych gabarytach. SKO wskazało, że istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w media jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Na podstawie art. 10 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdziło zaś, że przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 4 nie stosuje się na terenie miasta [...]. Organ pierwszej instancji zweryfikował wniosek także pod kątem zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami. Zdaniem Kolegium spełnione zostały przesłanki w zakresie zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami. Powyższe zdaniem SKO oznacza, że należało ustalić warunki zabudowy na rzecz inwestora.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że nie znajdują uzasadnienia. Zdaniem SKO organ I instancji właściwie zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji w przypadku takich parametrów jak intensywność zabudowy czy szerokość elewacji frontowej ustalił średnią wartość tych parametrów. W przypadku intensywności zabudowy czy szerokości elewacji frontowej zastosował odstępstwo co w sposób szczegółowy i klarowny uzasadnił. Przepisy rozporządzenia dają organowi właściwemu w sprawie warunków zabudowy prawo wyznaczenia parametrów w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy. Należy podkreślić, że organ I instancji każdy ustalony parametr wyjaśnił i uzasadnił sposób jego wyznaczeniu. Ustalone parametry nie zaburzą istniejącego ładu przestrzennego. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która uzasadnia powstanie planowanych budynków. Rację ma organ I instancji, że zarzuty związane z pogorszeniem warunków, w tym brak dostępu do światła dziennego, kwestie bezpieczeństwa pożarowego czy szczegóły dotyczące projektu budowlanego mogą być rozpatrywane na kolejnym etapie postępowania, jakim jest postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Kwestia związana z uciążliwością istniejącego na działce inwestycyjnej budynku nie może być podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W skardze do WSA E. J. podał, że zaskarża w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020r. nr [...], [...] i wniósł o jej uchylenie.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że nie wyraża zgody na inwestycję planowaną przez K. M. i M. M.. Wskazał, że nie wnosi uwag co do rozbudowy w/w budynku wzdłuż [...] - nie spowoduje to istotnych zmian w dostępie do światła słonecznego w budynku w którym mieszka. Wyjątek stanowi uciążliwość spowodowana ciężkim sprzętem budowlanym który posiada właściciel posesji. Nadbudowa budynku położonego przy [...], szczególnie tuż przy granicy z jego posesją, tj. ulicą [...] spowoduje znaczne ograniczenie dostępu do światła słonecznego oraz prywatności. Większość okien, balkon oraz taras posesji skarżącego są bowiem skierowane w kierunku planowanej inwestycji. Budynek który planuje się rozbudować oraz nadbudować usytuowany jest od granicy posesji skarżącego w odległości do 2 m.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w poznaniu zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji SKO w [...] z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej nie podniesionych.

Odnosząc się do zarzutów wprost zgłoszonych w skardze wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. to zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora, a mająca dopiero nastąpić zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Z istoty postępowania o ustalenie warunków zabudowy wynika zatem, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy musi bowiem poprzedzać rozpoczęcie procesu budowlanego, a jedynym wyjątkiem jest w tym zakresie jest możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w toku postępowania legalizującego samowolę budowlaną i po nałożeniu obowiązku jej uzyskania przez prowadzący to postępowanie organ nadzoru budowlanego, która to sytuacja nie zaistniała w kontrolowanej sprawie.

Skoro zaś decyzja o ustaleniu warunków zabudowy co do zasady przesądza o dopuszczalnym sposobie wykonywania prawa własności na przyszłość, a nie sankcjonuje aktualnego sposób korzystania z nieruchomości, to bez jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, w jaki sposób nieruchomość objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestor wykorzystuje aktualnie, w tym czy i jaką działalność na niej prowadzi i jakie maszyny wykorzystuje w tej działalności, w tym w szczególności podnoszona w odwołaniach i skardze okoliczność, iż na działce położonej przy [...] jest prowadzona działalność, która jest bardzo uciążliwa dla sąsiadów (w tym skarżącego) ze względu na hałas spowodowany przez ciężki sprzęt budowlany, który posiada właściciel posesji.

Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne w realiach niniejszej sprawy, gdzie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył jedynie inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne, a nie zmiany sposobu zagospodarowania objętej nim działki poprzez podjęcie na niej działalności gospodarczej, jak też nie był składany w toku szeroko rozumianego procesu legalizacji istniejącej zabudowy, czy też legalizacji zmiany sposobu użytkowania terenu.

Odnośnie kolejnego zarzutu podnoszonego tak w odwołaniach jak i w skardze, to jest, iż planowana inwestycja spowoduje znaczne ograniczenie dostępu do światła słonecznego oraz prywatności zauważyć natomiast należy, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest jedynie pierwszym etapem szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego, na którym nie ustala się jeszcze precyzyjnie miejsca posadowienia obiektów budowlanych na gruncie – w tym względem granic działek sąsiednich i istniejących na nich obiektów, lecz jedynie ocenia się czy dla danej działki dopuszczalny jest sposób zagospodarowania terenu zamierzony przez inwestora. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi co do zasady określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie generalną dopuszczalność jego wykonania na określonej działce ze względu na wymogi wynikające z potrzeby ochrony wartości jaką jest ład przestrzenny.

Z samego charakteru decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która odnosi się do stwierdzenia, czy dane zamierzenie jest możliwe w planowanym miejscu, ze względu na istniejący w tym miejscu ład przestrzenny, wynika zatem, że decyzja ta nie zastępuje pozwolenia na budowę i nie określa szczegółowych rozwiązań planowanej inwestycji. Szczegółowe określenie miejsca posadowienia inwestycji i jej parametrów nastąpić może dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, kiedy to właściwy organ zweryfikuje, czy konkretny przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany, obejmujący między innymi projekt zagospodarowania działki inwestycyjnej, a więc miejsc posadowienia na niej poszczególnych obiektów o określonych wymiarach, spełnia wymogi wynikające z przepisów szczególnych, w tym przede wszystkim z przepisów techniczno-budowlanych dotyczących między innymi spełniania prawnie określonych wymogów co do dopuszczalności zacienienia (tzw. linijka słońca), czy też dostępu światła słonecznego do pomieszczeń w obiektach budowlanych już istniejących na działkach sąsiednich, czy też ich bezpieczeństwa pożarowego.

Powyższe stanowisko jest powszechnie aprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się iż decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą decyzją wydawaną w procesie inwestycyjnym i ma ona charakter wstępny. Decyzja ta w sposób ogólny ustala warunki inwestowania i nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji, a jedynie określa, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna do realizacji w danym miejscu z punktu widzenia wymogów zagospodarowania przestrzennego. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1859/18, dost. LEX nr 2723906), na etapie ustalania warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich nie może oznaczać ich badania w sposób właściwy dla przepisów prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2017 r., sygn. II OSK 319/16, dost. LEX nr 2467449) oraz, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują zastosowania przepisy techniczno-budowlane, a organ ustalający warunki zabudowy nie jest uprawniony do badania takich kwestii (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1932/17, dost. LEX nr 2465029).

Powyższe stanowisko w pełni podziela i przyjmuje za własne Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przyjmując, że na etapie procedowania decyzji o warunkach zabudowy, kiedy określa się tylko warunki brzegowe inwestycji, nie jest możliwe badanie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, a w szczególności kwestii zacieniania i przesłaniania. Stąd też uznać należy, że nie miało w kontrolowanej sprawie administracyjnej miejsca naruszenie jakiekolwiek przepisów w tym zakresie.

Wyjaśniając przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji zauważyć należy, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Zauważyć należy, iż analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich w określonym układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Innymi słowy sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż w przedmiotowej sprawie przeprowadzono analizę architektoniczno-urbanistyczną terenów otaczających teren planowanej inwestycji, a obszar analizowany wyznaczony został w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki [...] przylegającej do [...], z której odbywa się główny wjazd na teren objęty planowanym zamierzeniem.

Przeprowadzona analiza architektoniczno-urbanistyczna zrealizowana została na mapie odpowiadającej wymogom prawa oraz zawiera informacje tak co do funkcji, jak i większości wszystkich istotnych parametrów istniejącej zabudowy w całym obszarze analizowanym, co oznacza, że mogła ona co do zasady stanowić podstawę orzekania w sprawie.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i działając w tym zakresie z urzędu i niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów wskazać trzeba, iż ustalenia faktyczne organów obydwu instancji w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego są w przekonaniu Sądu trafne, a zgromadzone w sprawie materiały były – z zastrzeżeniem, które będzie przedmiotem dalszych rozważań – wystarczające do jej rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, iż w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa brak jest przesłanek do generalnego odmówienia inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, która w ocenie Sądu spełnia wymóg kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji. Nie budzi bowiem jakichkolwiek wątpliwości, że planowana inwestycja, nie tylko nie jest sprzeczna, lecz wręcz powtarza funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym i istniejącą aktualnie na działce nr [...]. Pamiętać trzeba, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy stanowi element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości (i to bez względu na to, iż o wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy zainteresowany). Trzeba mieć na uwadze, iż prawo własności - w tym również wykonywania uprawnień właścicielskich - podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Podsumowując tą cześć rozważań stwierdzić należy, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy to generalna odmowa ustalenia dla działki nr [...] warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne stanowiłaby naruszenie prawa własności przedmiotowej działki.

Prawidłowo także w decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. ustalono parametr wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskazując jaka jest średnia wielkość tego parametru w obszarze analizowanym, jakie wielkości występują na poszczególnych działkach w tym obszarze i z dlaczego wielkość tego parametru dla przedmiotowej inwestycji wyznaczono w wymiarze wynoszącym 0,31, a więc nieznacznie większym od średniej w obszarze analizowanym wynoszącej 0,29. Nie budzi zastrzeżeń Sądu także wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej. Z analizy wynika bowiem jaka jest średnia wielkość tego parametru w obszarze analizowanym, jakie wielkości występują na poszczególnych działkach i z jakich powodów w niniejszej sprawie parametr ten ustalono nie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, lecz wyznaczono inną szerokość. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie, iż szerokość elewacji frontowej po rozbudowie i nadbudowie wynosić ma do 15,5 m (przy średniej w obszarze analizowanym wynoszącej 8,48 m) koresponduje z ustaleniami organów, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa zarówno o zbliżonej, jak i znacznie większej szerokości elewacji frontowej wynoszącej 20 m dla budynku zlokalizowanego na bezpośrednio sąsiadujących działkach nr [...] i [...] Orzekający w sprawie sąd nie znalazł także przesłanek do zakwestionowania poczynionych ustaleń co do linii zabudowy.

Jedyne wady analizy, recypowane następnie do kontrolowanych decyzji, dotyczyły ustalenia parametrów:

1. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki o jakim mowa w § 7 rozporządzenia wykonawczego oraz

2. wysokości budynku do najwyższego punktu dachu, co odpowiada parametrowi wysokość głównej kalenicy o jakim mowa w § 8 rozporządzenia.

W analizie odmiennie niż odnośnie parametrów intensywności zabudowy, czy też szerokości elewacji frontowej nie wskazano bowiem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości całkowitej wszystkich budynków w obszarze analizowanym ograniczając się jedynie do wskazania, iż na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji występują budynki o wysokości elewacji frontowej na poziomie ok. 6,5 metra w związku z czym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku po rozbudowie i nadbudowie ustalono na maksymalnie na poziomie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych na terenie działek nr [...] i nr [...], bądź maksymalnie na poziomie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...] (pkt [...] analizy). Odnośnie wysokości maksymalnej budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym w analizie wskazano, iż wynosi ona do 8,0 m i ustalono dla projektowanego budynku po rozbudowie i nadbudowie wysokość maksymalnie na poziomie wysokości najwyższego punktu dachów budynków zlokalizowanych na terenie działek nr [...] i nr [...], bądź maksymalnie na poziomie wysokości najwyższego punktu dachu budynku zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...] (pkt [...] analizy).

W oparciu o powyższą analizę w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2020 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku po rozbudowie i nadbudowie ustalono maksymalnie na poziomie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych na terenie działek nr [...] i nr [...], bądź maksymalnie na poziomie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...], zaś wysokość budynku po rozbudowie i nadbudowie maksymalnie na poziomie wysokości najwyższego punktu dachów budynków zlokalizowanych na terenie działek nr [...] i nr [...], bądź maksymalnie na poziomie wysokości najwyższego punktu dachu budynku zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...] (pkt [...] analizy).

Taki sposób określenia parametrów zabudowy dotyczących wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku po rozbudowie i nadbudowie oraz jego wysokości maksymalnej uznać należy za naruszający tak przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania.

Zauważyć bowiem trzeba, iż wskazanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, stanowi obligatoryjny element treści decyzji o warunkach zabudowy wypowiadającej się w przedmiocie nowej zabudowy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej musi być wyznaczona jednoznacznie w sposób mierzalny, to jest w jednostkach miary, co wynika z użytych przez prawodawcę w § 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego zwrotów: "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się"; "Wysokość mierzy się"; " wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym".

Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz i umożliwić organowi udzielającemu pozwolenia na budowę dokonania weryfikacji przedłożonego do zatwierdzenia projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Dlatego też należy przyjąć, iż przepisy § 4-8 rozporządzenia wykonawczego nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy, a co za tym idzie także w decyzji o warunkach zabudowy, poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny.

Parametry nowej zabudowy powinny być zatem przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i przede wszystkim w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości określonych w jednostkach miary, przy czym za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznaje się także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości w jednostkach miary z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchylenia in plus lub in minus), określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do), a także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej wielkości w jednostkach miary - o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze.

Nie można natomiast zaakceptować – jak miało to miejsce w kontrolowanej decyzji organu I instancji – ogólnego odwołania się do wysokości obiektów istniejących na określonych działkach sąsiednich, bez wskazania obiekt jakiej konkretnie wysokości określonej w metrach ,może być zlokalizowany ma działce objętej decyzją ustalającą warunki zabudowy. Przyjęty w decyzji Prezydenta Miasta [...], a zaaprobowany przez organ odwoławczy sposób określenia tych parametrów przesądza o naruszeniu przez te organy regulacji § 7 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sposób skonstruowania pkt II ust. 1 lit e oraz lit. f tiret czwarte rozstrzygnięcia decyzji prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2020 r. nie pozwala nadto na jednoznaczne i pewne stwierdzenie jaka jest wielkość ustalonych w nich parametrów zabudowy, w tym w szczególności czy wielkości te wyznacza najwyższy, czy też najniższy z trzech obiektów usytuowanych na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji, a oznaczonych nr [...], nr [...] oraz nr [...] i [...].

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż odwołanie się tak w analizie, jak i sentencji decyzji do parametrów wysokościowych zabudowy występującej na działkach sąsiednich po obu stronach działki inwestycyjnej, ze wskazaniem, że nowa zabudowa nie może przekraczać maksymalnej wysokości elewacji frontowej oraz maksymalnej wysokości budynków na poszczególnych działkach, zdaje się co najmniej sugerować, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na tych działkach przebiega tworząc uskok, skoro organ odwołuje się odrębnie do maksymalnej wysokości elewacji frontowej i maksymalnej wysokości zabudowy występującej na każdej z tych działek. Wątpliwość powyższa nie została jednak wyjaśniona przez orzekające w sprawie organy, które nie dostrzegły zbytniej - w zakresie tych parametrów planowanej zabudowy - lakoniczności i co za tym idzie niepełności analizy architektoniczno-urbanistycznej, naruszając w ten sposób także wymogi wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem bez zebrania wystarczająco precyzyjnych danych co do wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości kalenic budynków w obszarze analizowanym, w tym na działkach bezpośrednie sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji nie sposób prawidłowo ustalić wielkości tych parametrów dla planowanej nadbudowy i rozbudowy budynku istniejącego na działce inwestorów.

Powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem § 7 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

W szczególności organ winien uzupełnić materiał dowodowy w sposób umożliwiający jednoznaczne ustalenie parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanego budynku oraz jego wysokości maksymalnej i orzec w tym zakresie poprzez wskazanie wielkości tych parametrów w jednostkach miary..

O kosztach postępowania obejmujących zwrot uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.