Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 585/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 6 i  pkt 10, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 4 pkt 1 i pkt 9 lit. b, par. 7 pkt 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 3 par. 2 pkt 7, art. 148, art. 190
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody O. na rzecz Gminy B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rada Miejska B., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...], Nr [...], dla obszaru ograniczonego od zachodu i północy granicą miasta, od północnego zachodu ul. [...], od wschodu terenami zieleni urządzonej i od południa granicą miasta, zwanej dalej planem.

Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających Wojewoda O. wszczął wobec ww. uchwały postępowanie nadzorcze.

W wyniku zakończenia postępowania, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...], Wojewoda O., na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność w całości przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...], Nr [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda w pierwszej kolejności stwierdził naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 2 pkt 1 lit. d i e uchwały możliwości realizacji na obszarze objętym planem systemów komunikacji, w tym dojść, dojazdów i miejsc parkingowych. Wojewoda wyjaśnił, że art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakłada na organy gminy obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Obowiązek ten został doprecyzowany w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. W załączniku nr 1 do powyższego rozporządzenia - określającym barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego - ustawodawca postanowił, że tereny dróg, w zależności od ich prawnego charakteru, winny zostać oznaczone na rysunku planu kolorem jasnoszarym i symbolem literowym KDW (drogi wewnętrzne) albo kolorem białym i symbolem KD jako drogi publiczne. Podkreślił, że ujęcie przez ustawodawcę terenów dróg wewnętrznych w katalogu barwnych oznaczeń graficznych jest wystarczające do stwierdzenia, że stanowią one odrębną kategorię przeznaczenia wymagającą potraktowania zgodnie z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, na system komunikacji danego terenu mogą się też składać dojścia i dojazdy w postaci ciągu pieszo-jezdnego, zapewniające dostęp działek budowlanych do dróg publicznych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w planie ustalono dla terenu przeznaczonego pod zabudowę o symbolu P-U, w ramach przeznaczenia uzupełnianego, dodatkowe przeznaczenie związane z obsługą komunikacyjną tych terenów, które nie spełnia wymogów art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wojewoda zauważył, że podstawowym przeznaczeniem terenu o symbolu P-U są tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub zabudowy usługowej, natomiast organ nie wyznaczył dróg wewnętrznych w części graficznej planu, czym naruszył art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., który nakazuje, aby w planie miejscowym określono obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu (oznaczony jako KDW). Z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania tereny te powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą, zgodnie z wymogami określonymi w art. 15 ust. 2 ww. ustawy. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że teren oznaczony symbolem P-U, dla którego ustalono przeznaczenie pod dojścia i dojazdy (jako przeznaczenie uzupełniające) posiada znaczną powierzchnię (tj. około 52 ha), natomiast ustalona w § 3 ust. 2 pkt 8 uchwały minimalna powierzchnia działek budowlanych na tym terenie wynosi 2000 m2, co umożliwia wydzielenie około 260 działek budowlanych, które nie będą miały dostępu do terenów komunikacyjnych. Wojewoda zauważył też, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sankcjonuje udział społeczny w sporządzaniu gminnych dokumentów planistycznych, gwarantowany m.in. poprzez możliwość zapoznania się przez zainteresowane podmioty z projektem planu i składania uwag do zapisanych w projekcie rozwiązań. Kwestionowanymi zapisami Rada Miejska B. przeniosła natomiast przynależne jej kompetencje w zakresie kształtowania przeznaczenia terenów na inne organy i podmioty, co narusza elementarne zasady demokratycznego państwa prawa, w tym działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Konsekwencją wadliwego sposobu określania przeznaczenia terenów na obszarze planu będzie niemożność prawidłowego zastosowania przepisów art. 36 u.p.z.p., tj. określenie, czy w związku z uchwaleniem planu korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe, czy wartość nieruchomości uległa obniżeniu, czy też wzrosła. Brak realizacji przez badaną uchwałę podstawowego celu przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - określenia przeznaczenia terenów - stanowi zatem istotne naruszenie zasad sporządzania tego aktu.

Dalej Wojewoda stwierdził również naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w badanej uchwale warunków powiązania obszaru planu z zewnętrznym układem komunikacyjnym. Wskazał, że obligatoryjnym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji. Nałożony na lokalnego prawodawcę obowiązek ma na celu stworzenie realnych warunków powiązania terenów o przeznaczeniu ustalonym w planie z systemem dróg publicznych, gdyż tylko określoną nieruchomość będzie można wykorzystywać zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Przez powiązanie z zewnętrznym układem komunikacyjnym należy rozumieć dostęp do drogi publicznej odpowiedni do charakteru przeznaczenia i zabudowy terenu objętego ustaleniami planu. Dostęp ten może być bezpośredni - poprzez spełniający wymagania przepisów odrębnych zjazd na drogę publiczną, albo pośredni - poprzez drogi wewnętrzne. Wojewoda podkreślił, że z analizy załącznika graficznego do uchwały wynika, że w granicach planu nie znajduje się żadna droga wewnętrzna czy publiczna. W § 3 ust. 10 pkt 1 uchwały dopuszczono powiązanie terenu z zewnętrznym układem komunikacyjnym w sposób bezpośredni oraz poprzez możliwe do realizacji w jego graniach dojścia i dojazdy - w sposób zgodny z przepisami odrębnymi. Zdaniem Wojewody, z uwagi na charakter przeznaczenia terenu, który wiąże się z użyciem ciężkich pojazdów samochodowych w związku z terenami produkcyjnymi, składami i magazynami - w planie należało bezwzględnie wskazać drogę publiczną, z którą teren ten posiada połączenie. Obciążenia związane z przemieszaniem się samochodów ciężarowych wymagają szczególnej jakości dróg publicznych, wpływają też na intensywność i bezpieczeństwo ruchu na drodze i w jej sąsiedztwie. Ponadto, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p., o możliwości zapewnienia dostępu do określonej drogi publicznej powinien się wypowiedzieć zarządca tej drogi w formie uzgodnienia projektu planu. Zatem ustalając w niedostatecznym stopniu warunki powiązania obszaru planu z zewnętrznym układem komunikacyjnym Rada Miejska B. naruszyła istotnie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Ponadto, Wojewoda uznał, że doszło także do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak wydzielenia linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania zarówno w tekście, jak i na rysunku planu. W tym zakresie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Uszczegółowienie powyższego przepisu zawiera § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Tymczasem w § 3 ust. 2 pkt 5 przedmiotowej uchwały dla terenu o symbolu P-U ustalono minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do działki budowlanej: a) w strefie koncentracji powierzchni biologicznie czynnej - 70%; b) rozliczanie łącznie w strefie i poza strefą koncentracji powierzchni biologicznie czynnej, w graniach jednej działki budowlanej - 15%. W ocenie Wojewody, powyższe zapisy wprowadzają ustalenia umożliwiające zagospodarowanie terenów poprzez określenie różnych wskaźników udziału powierzchni biologicznie czynnej, co w konsekwencji powoduje, iż określono różne zasady zagospodarowania tych terenów.

W odniesieniu do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wojewoda wyjaśnił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Stosownie natomiast do § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia, projekt rysunku planu winien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W przedmiotowej sprawie, poprzez określenie różnych wskaźników minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w strefie koncentracji i poza nią - określono różne zasady zagospodarowania tego terenu. Wojewoda zauważył, że wskaźnik powierzchni biologiczne czynnej jest wskaźnikiem odnoszącym się do powierzchni działki budowlanej, a ponadto jest wskaźnikiem obligatoryjnym. Ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowił, że różne zasady zagospodarowania terenu wymagają wyznaczenia na rysunku planu linii rozgraniczających. Powyższe wynika nie tylko z ww. przepisów, ale również wprost z przedmiotowej uchwały, w tym z jej ustaleń zawartych w § 1 ust. 3 pkt 4, w brzmieniu: "Jeżeli w planie jest mowa o: (...) terenie - należy przez to rozumieć: ograniczoną liniami rozgraniczającymi część obszaru planu oznaczoną symbolem, o ustalonym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu"; § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: "1. Obowiązujące ustalenia planu zawarte na rysunku planu : (...) linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;" oraz z legendy do rysunku planu, która stanowi, że ustaleniem planu są linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z treści ww. przepisów wynika zatem, że nawet sąsiadujące ze sobą tereny o takim samym przeznaczeniu, np. tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, zabudowy usługowej czy mieszkaniowej, dla których przyjęto różne zasady zagospodarowania, na mocy przywołanych przepisów, muszą być wydzielone względem siebie za pomocą linii rozgraniczających, a terenom tym należy przypisać oddzielny symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Rozróżnienia takiego należy tym samym dokonać nie tylko w części tekstowej, ale również w części graficznej uchwały. Odmienne zasady zagospodarowania należy zatem rozumieć jako zasady określone przez ustawodawcę na podstawie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., z którego wynika, iż obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego jest określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zasada zagospodarowania dotyczy zatem wszystkich wskaźników ustalonych w planie miejscowym, które odnoszą się do powierzchni działki, terenu bądź powierzchni działki budowlanej, gdyż wpływają one na kształt zagospodarowania danej jednostki terenowej, która pod tym względem winna być jednorodna. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ nadzoru stwierdził, że zróżnicowanie wskaźników zagospodarowania terenu w granicach jednej jednostki terenowej prowadzi do istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 4 pkt 6 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie odmiennych wskaźników zagospodarowania ze względu na lokalizację planowanej zabudowy, obliguje organ do wydzielenia liniami rozgraniczającymi na rysunku planu terenów o odmiennych zasadach zagospodarowania liniami rozgraniczającymi oraz oznaczenia tego terenu odrębnym symbolem. Brak wyznaczenia liniami rozgraniczającymi terenu, dla którego określono różne zasady zagospodarowania uniemożliwi zabudowę tego terenu, wobec stosowania różnych wskaźników.

Dalej, organ nadzoru stwierdził naruszenie art. 14 i art. 27 u.p.z.p. oraz § 82 - § 97 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez naruszenie zasad zmiany aktu prawnego, które jednak nie stanowiło istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu.

Gmina B. (zwana również skarżącą), reprezentowana przez pełnomocnika, działając na podstawie uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...], Nr [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu Gmina zarzuciła błędne zastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 28 u.p.z.p., które narusza art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 6 i pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 9 lit. b i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). W motywach skargi Gmina wskazała, że celem podjęcia uchwały Nr [...] było dostosowanie kontekstu prawnego obszaru objętego uchwałą do potrzeb inwestycyjnych, polegające m.in. na rezygnacji z wydzielonych dróg wewnętrznych, korekcie linii zabudowy i niektórych parametrów oraz wskaźników urbanistycznych, pozwalających na większą swobodę inwestycyjną. Zaznaczyła, że cały obszar objęty planem miejscowym stanowi własność [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej "[...]" (dalej [...] SSE), tj. jednego podmiotu, w którego kompetencjach będzie należało przygotowanie nieruchomości pod inwestycję w kształcie i parametrach odpowiadających potrzebom jednego lub wielu inwestorów. Prowadzona procedura planistyczna miała zatem na celu uelastycznienie zapisów w kontekście przyszłych rozwiązań komunikacyjnych w odniesieniu do planu wcześniej obowiązującego na tym terenie.

W dalszej kolejności, odnosząc się do stawianego przez Wojewodę zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 7 rozporządzenia poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 2 pkt 1 lit. d i e uchwały możliwości realizacji na obszarze objętym planem systemów komunikacji, w tym dojść, dojazdów, miejsc parkingowych, stwierdziła, że ww. przepisy odnoszą się do dróg wewnętrznych oraz dróg publicznych, a nie do dojść i dojazdów oraz miejsc parkowania (stanowisk postojowych), o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem Rada Miejska B. uchwalając kwestionowaną uchwałę w sposób świadomy i uzasadniony - uwzględniając korelację powyższych aktów - zastosowała konstrukcję prawną, która nie wzbudza wątpliwości co do jej prawnej jakości oraz daje możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej obszaru planu miejscowego w relacji do układu zewnętrznego. Dodała, że w wypadku dojść i dojazdów oraz miejsc do parkowania ustawodawca w odrębnych przepisach określił ich parametry, których stosowanie na etapie procesu inwestycyjnego nie wzbudza wątpliwości. Podniosła też, że przedmiotem polemiki mogłaby być sytuacja, w której uchwała Rady Miejskiej B. wprost wymieniała drogi publiczne czy też wewnętrzne, bez określenia linii rozgraniczających. Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dojścia i dojazdy oraz miejsca do parkowania są nieodzownym i naturalnym sposobem zagospodarowania działek inwestycyjnych i terenów, w których granicach takie działki się znajdują. Wskazała też, iż na etapie projektowania miejscowego planu docelowo uwzględniono potrzeby inwestorów, zwłaszcza dla terenu przeznaczonego pod aktywność gospodarczą. Dlatego z miejscowego planu zostały usunięte drogi wewnętrzne w porozumieniu z właścicielem terenu. W kontekście braku konieczności określenia linii rozgraniczających w miejscowym planie Gmina odwołała się do wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 532/19 i sygn. akt IV SA/Po 800/18.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej ilości możliwych do wydzielenia działek wskazała, że właścicielem terenu jest [...] SSE zatem wątpliwym jest, że podział taki zastosowany będzie na całym obszarze.

Gmina nie podzieliła również stanowiska Wojewody co do scedowania przez Radę Miejską B. swojej kompetencji w zakresie terenów komunikacyjnych na inne organy i podmioty uczestniczące w kolejnych etapach procesu budowlanego. W tymj zakresie wyjaśniła, że z punktu widzenia struktury własności terenu Rada Miejska B. ceduje wydzielanie dojść i dojazdów na jeden podmiot - [...] SSE, od której zależą dalsze działania co do rzeczywistego zagospodarowania terenu. Natomiast decyzja o zgodzie lub jej braku na zjazd pozostaje w gestii zarządcy drogi, nie Rady Miejskiej. Gmina podniosła też, że w granicach planu miejscowego, w studium czy wnioskach do planu miejscowego nie został wykazany żaden cel publiczny, ponadto nie zamierza realizować żadnego celu publicznego w granicach obszaru objętego miejscowym planem.

Co do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia poprzez brak określenia warunków powiązania obszaru planu z zewnętrznym układem komunikacyjnym, Gmina stwierdziła, że przyjęte w kwestionowanej uchwale rozwiązania, w tym odnośnie do powiązania układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym w brzmieniu: "dopuszcza się powiązanie terenu z zewnętrznym układem komunikacyjnym w sposób bezpośredni oraz poprzez możliwe do realizacji w jego granicach dojścia i dojazdy - w sposób zgodny z przepisami odrębnymi", stanowią konsekwencję ustaleń planu miejscowego w zakresie dopuszczonych dojść i dojazdów oraz trybu uzyskiwania zgody na zjazd, nieleżącego w gestii Rady Miejskiej B. Organ stanowiący nie określił parametrów dojść i dojazdów z tego względu, że ich minimalne parametry wynikają z przepisów odrębnych, zatem ich sparametryzowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiłoby ingerencję w akt wyższego rzędu. Jako nieuzasadnione uznała Gmina utożsamianie upoważnienia organu stanowiącego z kompetencją zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o której stanowi art. 29 ust. 1 ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.). Podniosła, że rolą planu miejscowego jest m.in. zaplanowanie powiązań "układów komunikacyjnych" poszczególnych terenów z istniejącymi drogami, zaś rolą decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu - wskazanie miejsca budowy konkretnego zjazdu z drogi oraz wymagań technicznych takiego zjazdu. Wobec niewyznaczenia w planie miejscowym dróg publicznych i dróg wewnętrznych Rada Miejska B. nie określiła ich parametrów ze względu na brak przedmiotu. Dlatego nie podzieliła stanowiska organu nadzoru, że ze względu na "użycie ciężkich pojazdów samochodowych w związku z terenami produkcyjnymi, składami i magazynami" koniecznym jest wprowadzenie do planu miejscowego dróg publicznych. Zdaniem Gminy, bezwzględne stosowanie takiej zasady doprowadziłoby do osobliwych rozwiązań, gdzie w granicy działki inwestora pomiędzy drogą publiczną a celem przemieszczania się pojazdów o niesprecyzowanym przez organ nadzoru tonażu konieczne byłoby zaplanowanie drogi publicznej o konkretnej nośności i w konsekwencji jej wykonanie. Podkreśliła, że przedmiotem rozważań jest teren będący własnością jednego podmiotu, którego sposób zabudowy i zagospodarowania w ramach przepisów, w tym prawa miejscowego, nie jest jeszcze przesądzony. Dodała też, że na potwierdzenie przyjętych rozwiązań komunikacyjnych w trakcie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowane przestrzennego uzyskano uzgodnienie Zarządu Dróg Powiatowych w B. (dot. ul. [...]), opinię Urzędu Miejskiego w B. Biura Budownictwa i Inwestycji oraz opinię Wójta Gminy S.

Jako bezzasadny Gmina uznała również zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. argumentując, że powierzchnia biologicznie czynna (PBC) została ustalona dla działki budowlanej, przy czym jej koncentracja została zawarta w zasięgu strefy koncentracji powierzchni biologicznie czynnej - przy granicy planu miejscowego, w sąsiedztwie terenów potencjalnie konfliktowych. Analogiczna zasada stosowana jest w przypadku strefy ochrony konserwatorskiej ustanawianej planem miejscowym, czy linii zabudowy, które tworzą strefę, w granicach której mogą być lokalizowane budynki - czyli obiekty budowlane o innej wysokości niż poza nią. Przyjęte rozwiązanie daje możliwość bilansowania parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu poszczególnych działek budowlanych w sposób ograniczający presję na nieruchomości sąsiednie (zlokalizowane poza obszarem planu miejscowego), oraz umożliwia elastyczne spełnienie wymogu zachowania powierzchni biologicznie czynnej w granicach działki budowlanej - przy założeniu, że 30% strefy koncentracji PBC może zostać zagospodarowane w sposób inny niż biologicznie czynny, bez możliwości sytuowania budynków. Powyższy zapis uchwały jest zatem jednoznaczny a jego zastosowanie wymaga dokonania stosownego obliczenia.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 14 i art. 27 u.p.z.p. oraz § 82 - § 97 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez naruszenie zasad zmiany aktu prawnego, skarżąca Gmina podzieliła stanowisko organu nadzorczego, że brak zastosowania trybu zmiany uchwały nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu i nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędnej interpretacji przepisów prawa w zakresie umożliwiającym zabudowę terenu oznaczonego w planie symbolem (P-U) obiektami produkcyjnymi, składami i magazynami lub zabudowę usługową bez wydzielenia ich liniami rozgraniczającymi, stwierdził, że analizowany obszar obejmuje około 52 ha powierzchni terenu, na którym nie wyznaczono żadnych terenów komunikacyjnych. Podkreślił, że ustalając w § 3 ust. 2 pkt 8 uchwały minimalną powierzchnię działek budowlanych, która wynosi 2000 m2 Rada Miejska w B. umożliwiła wydzielenie około 260 działek, z których (w związku z § 3 ust. 2 pkt 8 podpunkt 2 lit. b ustalając minimalną szerokość frontu działki wynoszącą 20 m) tylko 78 ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej lub wewnętrznej (drogi znajdującej się na północy, tj. ul [...] oraz od strony zachodniej terenu widniejącego w ewidencji gruntów i budynków jako droga).

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 216/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił wniesioną skargę uznając, że uchwała Rady Miejskiej B. z dnia [...], Nr [...], objęta zaskarżonym aktem nadzorczym została wydana z istotnym naruszeniem prawa, albowiem dla omawianego terenu P-U brak było obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku § 4 pkt 1 i pkt 9 lit. b oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia, co upoważniało organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przepis art. 91 ust. 5 u.s.g.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Gminę B., wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1693/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. Ustalając, że zarzuty skargi dotyczą naruszenia prawa materialnego i procesowego, Sąd drugiej instancji stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu nadzoru. Uznając za trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo nieodniesienia się do wszystkich zarzutów i okoliczności ujawnionych w sprawie, NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji pominął i nie odniósł się w szczególności do zarzutu skargi w zakresie dokonanych uzgodnień odnośnie do przyjętych rozwiązań komunikacyjnych w planie i ich wpływu na wynik dokonywanej oceny przez organ nadzoru, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie nie spełnia prawnych wymogów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony był również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia w zakresie niedokonania przez Sąd prawidłowej oceny rozstrzygnięcia nadzorczego i należytego odniesienia się do niego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za niewystarczające Sąd odwoławczy uznał rozważania Sądu pierwszej instancji w tym zakresie w odniesieniu do okoliczności sprawy. Interpretując przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazał, że rada może pominąć określenie ustaleń skatalogowanych w przywołanym przepisie, ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. Jeżeli z okoliczności faktycznych danego terenu wynika brak konieczności zawarcia w planie miejscowym któregoś z elementów wskazanych przez ustawodawcę jako obligatoryjny składnik planu, to jego nieustalenie w planie nie stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu. W świetle tego, przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie miejscowym przewiduje się tereny pod drogi tworzące system komunikacji, to obowiązkowo należy określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy tego systemu. Zasady te muszą obejmować elementy określone w § 4 pkt 9 rozporządzenia, w tym parametry układu komunikacyjnego. W kwestionowanej uchwale w § 3 pkt 10 ppkt 1a zawarto zapis dotyczący powiązania układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, co - jak zaznaczono - w skardze stanowi konsekwencję ustaleń planu miejscowego w zakresie dopuszczonych dojść i dojazdów oraz trybu uzyskiwania zgody na zjazd, nieleżącej w gestii Rady Miejskiej B. Jednocześnie, z rysunku planu wynika, że obszar objęty planem ma dostęp od północnego wschodu do drogi powiatowej. W tych okolicznościach dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia nadzorczego należało ocenić, czy taki zapis planu łącznie z rysunkiem planu jest wystarczający dla zapewnienia warunków powiązań komunikacyjnych z układem zewnętrznym. Ocena taka powinna być dokonana w kontekście uzgodnień z zarządcą drogi, które to uzgodnienie było czynione w ramach procedury planistycznej. Należało odnieść rozważania do planu zagospodarowania przestrzennego z [...], który jest zmieniany kwestionowanym planem z dnia [...], w kontekście powiązania terenu z zewnętrznym układem komunikacyjnym oraz należało ocenić sprawę całościowo, mając na uwadze to, aby tereny przylegające do drogi głównej miały możliwość skomunikowania się poprzez system dróg z innymi terenami poprzez tę drogę lub też inne drogi. Takich rozważań w motywach zaskarżonego wyroku zabrakło, wobec czego przedwczesny jest pogląd Sądu pierwszej instancji aprobujący stanowisko organu nadzoru, że ustalenia niniejszego planu odnoszące się do terenu P-U nie realizują w sposób właściwy art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zdaniem NSA usprawiedliwiony był również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia przez uznanie, że zróżnicowanie wskaźników zagospodarowania terenu w granicach jednej jednostki terenowej prowadzi do sprzeczności. Sąd odwoławczy nie podzielił oceny Sądu pierwszej instancji co do zapisu § 3 ust. 2 pkt 5 planu, że zróżnicowanie wskaźników zagospodarowania terenu w granicach jednej jednostki terenowej prowadzi do sprzeczności, które mogą uniemożliwić faktyczną zabudowę tego terenu w przyszłości. Nie uznał też za właściwe stwierdzenie, że brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu godzi w dyspozycję art. 36 u.p.z.p., co skutkuje brakiem rzetelnych podstaw do określenia wzrostu lub spadku wartości nieruchomości objętych tymi obszarami. Przedstawiając rozważania w kwestii powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do zapisu § 3 ust. 2 pkt 5 lit. a i b planu, NSA wskazał, że generalnie zróżnicowanie powierzchni biologicznie czynnej w planie stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie stanowi wady planu, a już nie uzasadnia w przypadku tak jak w przedmiotowym planie wydzielenia liniami rozgraniczającymi tych dwóch wartości powierzchni biologicznie czynnej. W ramach jednej jednostki określającej w planie symbolem P-U oznaczenie powierzchni biologicznie czynnej nawet w dwóch wartościach dla strefy koncentracji powierzchnie biologicznie czynnej, jak i rozliczanej łącznie w strefie i poza strefą koncentracji powierzchni biologicznie czynnej nie wymagało, jak to błędnie uznano w sprawie, wyznaczenia linii rozgraniczających. W planie granice tej strefy wyznacza nieprzekraczalna linia zabudowy, a dopiero brak linii zabudowy wzdłuż strefy koncentracji powierzchni biologicznie czynnej powodowałby, że możliwe byłoby sytuowanie zabudowy w tej strefie, co w niniejszym planie nie ma miejsca. Stosownie do dokonanej oceny NSA uznało, że nie jest uzasadniony zarzut rozstrzygnięcia nadzorczego wobec uchwalonego planu dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia, przy uwzględnieniu przedstawionej tam argumentacji, poprzez brak wydzielenia linią rozgraniczającą terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania zarówno w tekście, jak i na rysunku planu w odniesieniu do § 3 ust. 2 pkt 5 planu. Uznając za usprawiedliwiony także kolejny zarzut skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia poprzez uznanie, że wprowadzenie w § 3 ust. 2 pkt 1 lit. d i e uchwały Nr [...] na terenie objętym planem możliwości realizacji systemów komunikacji, w tym dojść, dojazdów i miejsc parkingowych stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, NSA wskazał na zapis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i stwierdził, że nie zawiera on żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 rozporządzenia. Przepisy ustawy nie dają zatem podstaw do przyjęcia, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Wprost przeciwnie, § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Brak jest też przepisu, który nakładałby na gminę obowiązek rozgraniczenia liniami terenów o poszczególnych funkcjach dopuszczonych w ramach jednego terenu o przeznaczeniu mieszanym. Tym samym w tym zakresie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można mówić o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 7 rozporządzenia. Formułując wskazania co do ponownego rozpoznania sprawy NSA wskazał, że oceniając legalność kwestionowanego aktu nadzoru Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione rozważania i ponownie w trybie art. 28 u.p.z.p. ocenić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze pod kątem istotności wad ujawnionych przez Wojewodę. Zaznaczył przy tym, że do stwierdzenia nieważności prowadzi tylko naruszenie kwalifikowane jako istotne. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Tym samym ponowna kontrola legalności zasadności podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego musi być przeprowadzona w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności, sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na podstawie art. 148 p.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Podstawą uchylenia może być zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Sąd może przy tym uchylić zaskarżony akt nadzoru zarówno w całości, jak i tylko w części.

Uwzględnienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uzasadnia takie uchybienie przepisom prawa, które polega na nieprawidłowym uznaniu przez organ nadzoru, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest sprzeczny z prawem w stopniu wymagającym stwierdzenia jego nieważności i uzasadniającym wydanie aktu nadzoru. Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej Sąd badał więc, czy rozstrzygnięcie stwierdzenia nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria dokonania takiej oceny przez organ nadzoru.

Kontrolą sądowoadministracyjną objęte zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia [...], nr [...], stwierdzające nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...], Nr [...], podjętej w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., uchwalonego uchwałą z dnia [...], Nr [...].

Zaskarżony akt podlegał powtórnej ocenie Sądu, a to wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1693/21 - wydanego wcześniejszej w tej sprawie, wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 216/21. W związku z tym, badając ponownie legalność zaskarżonego aktu Sąd – na podstawie art. 190 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a.– związany był wykładnią zaprezentowaną w wyroku NSA. Zgodnie bowiem z tą regulacją sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wykładnia prawa oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego wykładnią sądu odwoławczego, na podstawie art. 190 p.p.s.a., powoduje natomiast, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z poglądem wyrażonym przez NSA, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie przy wydawaniu nowego wyroku.

Ponowna kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego determinowana była stanowiskiem wyrażonym w tej sprawie przez NSA. Przeprowadzona, przy uwzględnieniu powyższego, powtórna ocena wykazała, że zaskarżony akt nie odpowiada kryterium legalności. Zdaniem Sądu brak było podstaw do uznania, że uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym narusza zasady sporządzenia planu miejscowego, a jej wadliwość jest tego rodzaju, że uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Stosownie do wskazań NSA ocena została dokonana w trybie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej nadal u.p.z.p., pod kątem istotności wad ujawnionych przez Wojewodę. Sąd uwzględnił, że do stwierdzenia nieważności prowadzi tylko naruszenie kwalifikowane jako istotne. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej nadal u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Stosownie do powyższego rozstrzygnięcie nadzorcze będzie zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej. W przypadku oceny legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice takiej ingerencji wyznacza przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności, o których stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność ww. uchwały powodują istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub miejscowego planu, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W celu usystematyzowania rozważań przypomnieć trzeba, że w niniejszej sprawie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda O. stwierdził 3 istotne naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu, dotyczące jego zakresu przedmiotowego określonego w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p oraz dotyczące standardów dokumentacji planistycznej wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego nadal rozporządzeniem, które odpowiednio miały polegać na naruszeniu:

1) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 7 rozporządzenia przez wprowadzenie w § 3 ust. 2 pkt 1 lit. d i e planu możliwości realizacji systemów komunikacji, w tym dojść, dojazdów, miejsc parkingowych w zw. z brakiem wydzielenia terenów komunikacyjnych liniami rozgraniczającymi w zakresie przeznaczenia terenu P-U;

2) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia przez brak określenia w uchwale warunków powiązania obszaru planu z zewnętrznym układem komunikacyjnym; w związku z zapisem § 3 ust. 10 pkt 1 planu i brakiem w granicach planu drogi wewnętrznej czy publicznej;

3) art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 1 rozporządzenia przez brak wydzielenia terenów linią rozgraniczającą tereny o różnych przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania zarówno w tekście, jak i na rysunku planu, odnoszące się do zapisu § 3 ust. 2 pkt 5 uchwały i określenia różnych wskaźników udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Dokonując oceny w granicach pierwszego ze stwierdzonych naruszeń stosownie do wykładni NSA dokonanej w tym zakresie wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 rozporządzenia, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Mając na uwadze powyższe za sądem odwoławczym skład orzekający uznał, że przepisy u.p.z.p. nie czynią niedopuszczalnym określenia dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Wprost przeciwnie, § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i przepisów rozporządzenia regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu wskazuje, że z punktu widzenia obowiązującego prawa dopuszczalne jest również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Jednocześnie, brak jest przepisu, który nakładałby na gminę obowiązek rozgraniczenia liniami terenów o poszczególnych funkcjach dopuszczonych w ramach jednego terenu o przeznaczeniu mieszanym. W konsekwencji, dopuszczalne było określenie przez Radę Miejską B. dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego w § 3 ust. 1 i ust. 2 uchwały, tj. na obszarze obiektów produkcyjnych, zabudowy usługowej, a także dopuszczenie uzupełniająco w § 3 ust. 2 pkt 1 lit. d i e planu, dojść i dojazdów oraz miejsc do parkowania. Przeznaczenia te nie są bowiem ze sobą sprzeczne i nie wykluczają się wzajemnie. Tym samym w ocenie Sądu, podzielając stanowisko NSA stwierdzić należy, że w omawianym zakresie nie można mówić o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 7 rozporządzenia. To z kolei prowadzi do uznania, że brak było podstaw do stwierdzenia w tym zakresie istotnego naruszenia prawa, a tak dokonaną ocenę Wojewody O. uznać należy za nieuprawnioną i wadliwą w świetle wskazanych regulacji.

Podzielając ocenę dokonaną w niniejszej sprawie przez NSA Sąd uznał za wadliwe również stanowisko Wojewody w zakresie trzeciego naruszenia, stwierdzając, że organ nadzoru niewłaściwie zastosował art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia i błędnie uznał, że zróżnicowanie wskaźników zagospodarowania terenu w granicach jednej jednostki terenowej prowadzi do sprzeczności. Odnosząc rozważania w tych granicach do podniesionej przez organ nadzoru kwestii określenia rożnych wskaźników powierzchni biologicznie czynnej wskazać trzeba, że w § 3 ust. 2 pkt 5 lit. a i b spornego planu zróżnicowano powierzchnię biologicznie czynną przyjmując minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do działki budowlanej w strefie koncentracji powierzchni biologicznie czynnej – 70%, a rozliczanej łącznie w strefie i poza strefą koncentracji powierzchni biologicznie czynnej w granicach jednej działki – 15%. Podkreślić w związku z tym należy, że generalnie zróżnicowanie powierzchni biologicznie czynnej w planie stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie stanowi wady planu, a już szczególnie nie uzasadnia w przypadku tak jak w przedmiotowym planie wydzielenia liniami rozgraniczającymi tych dwóch wartości powierzchni biologicznie czynnej. Nie ma przepisu prawa, który nakazywałby wyznaczać takie linie rozgraniczające tereny biologicznie czynne. Poza tym, wymóg wprowadzenia linii rozgraniczających tereny ograniczony jest przesłanką różnego przeznaczenia terenu. Różne przeznaczenie terenu to przeznaczenie, które pozostaje w sprzeczności, a zatem gdy nie można go pogodzić, np. przeznaczenia na budownictwo mieszkaniowe z przeznaczeniem na produkcyjną działalność. Nie stanowi takiej sprzeczności przeznaczenie terenów na budownictwo usługowe i mieszkaniowe. Funkcje te się łączą, a zatem nie można wywodzić o różnym przeznaczeniu. Tym bardziej zatem, w ramach jednej jednostki określającej w ocenianym planie symbolem P-U oznaczenie powierzchni biologicznie czynnej nawet w dwóch wartościach, tj. dla strefy koncentracji powierzchnie biologicznie czynnej, jak i rozliczanej łącznie w strefie i poza strefą koncentracji powierzchni biologicznie czynnej, nie wymagało, jak to błędnie uznał organ nadzoru, wyznaczenia linii rozgraniczających. Zauważyć przyjdzie, że w istocie w planie granice tej strefy wyznacza nieprzekraczalna linia zabudowy. Dopiero brak linii zabudowy wzdłuż strefy koncentracji powierzchni biologicznie czynnej powodowałby, że możliwe byłoby sytuowanie zabudowy w tej strefie, co w niniejszym planie nie ma miejsca.

Powyższe zgodnie z poglądem NSA prowadzi do stwierdzenia, że nieuzasadniony jest zarzut rozstrzygnięcia nadzorczego wobec uchwalonego planu dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia, przy uwzględnieniu przedstawionej w tym zakresie argumentacji odnoszącej się do braku wydzielenia linią rozgraniczającą terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania zarówno w tekście, jak i na rysunku planu w odniesieniu do § 3 ust. 2 pkt 5 planu.

Wreszcie dokonując ponownie, wg wytycznych NSA, oceny w granicach drugiego stwierdzonego naruszenia Sąd uznał, że także w tym zakresie stanowisko Wojewody co do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu jest wadliwe.

Rozważając tę kwestię Sąd uwzględnił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Stosownie do § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia ustalenia w tym zakresie powinny zawierać w szczególności określenie warunków powiązań komunikacyjnych z układem zewnętrznym.

Interpretując przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p., należy mieć jednak na uwadze, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w nim zagadnień nie jest bezwzględny w tym sensie, że rada może pominąć określenie ustaleń skatalogowanych w przywołanym przepisie ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. Jeżeli zatem z okoliczności faktycznych danego terenu wynika brak konieczności zawarcia w planie miejscowym któregoś z elementów wskazanych przez ustawodawcę jako obligatoryjny składnik planu, to jego nieustalenie w planie nie stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu.

W konsekwencji, jak uznał NSA, przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie miejscowym przewiduje się tereny pod drogi tworzące system komunikacji, to obowiązkowo należy określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy tego systemu obejmujące elementy określone w § 4 pkt 9 rozporządzania, w tym parametry układu komunikacyjnego.

W kwestionowanej uchwale w § 3 pkt 10 ppkt 1a odnośnie do powiązania układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym ustalono: "dopuszcza się powiązanie terenu z zewnętrznym układem komunikacyjnym w sposób bezpośredni oraz poprzez możliwe do realizacji w jego granicach dojścia i dojazdy – w sposób zgodny z przepisami odrębnymi", co stanowi konsekwencję ustaleń planu miejscowego w zakresie dopuszczonych dojść i dojazdów oraz trybu uzyskiwania zgody na zjazd, nieleżącego w gestii Rady Miejskiej B. Z rysunku planu wynika, że obszar objęty planem ma dostęp od strony północnego wschodu do drogi ul. [...] – drogi powiatowej. Dodatkowo, podczas rozprawy pełnomocnik Gminy B. potwierdził, że przedmiotowy teren jest skomunikowany również poprzez drogę oznaczoną jako 5KDL, która nie ma jeszcze nazwy.

W świetle powyższego Sąd uznał, że wskazany zapis § 3 pkt 10 ppkt 1a planu łącznie z rysunkiem planu jest wystarczający dla zapewnienia warunków powiązań komunikacyjnych z układem zewnętrznym. Brak wyznaczenia na rysunku planu w obrębie terenu oznaczonego symbolem P-U systemu komunikacyjnego, w okolicznościach faktycznych sprawy, nie stanowi istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia.

Dokonując takiej oceny Sąd ustalił stosownie do wytycznych NSA, że sporny teren którego dotyczy zmiana planu oznaczony był wcześniej symbolem A1.P, A4.P i A28.P , tj. jako teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. W poprzednim – zmienionym planie, w ustaleniach ogólnych, zapisy dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej zamieszczono w § 4 ust. 9. Ustalenie dotyczące terenów A1.P, A4.P i A28.P znalazły się w § 11, gdzie w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jako uzupełniający sposób zagospodarowania w ust. 2 pkt 1 lit. c przewidziano wewnętrzne ulice dojazdowe, miejsca do parkowania i garaże wbudowane w bryłę budynku przewidziane do obsługi terenów: A1.P, A4.P, A28.P.

Z dokumentacji planistycznej, jak ustalił Sąd wynika natomiast, że podjęcie spornej uchwały poprzedzone zostało uzyskaniem pozytywnego uzgodnienia z Wojewódzkim Zarządem Dróg (k. 213) oraz postanowieniem GDDKiA stwierdzającym, że projekt zmiany planu nie dotyczy terenów przyległych do drogi krajowej (k. 214). Wydział Dróg Starostwa Powiatowego otrzymał natomiast pismo o uzgodnieniu w dniu 8 czerwca 2020 r. (k. akt bez numeru zwrotka miedzy zwrotkami k. 149 i 150) i nie udzielił na nie odpowiedzi, wobec czego na podstawie art. 25 u.p.z.p. uznać należy, że uzgodnił zapisy planu pozytywnie.

W kontekście powyższych ustaleń, dokonując w niniejszej sprawie oceny, Sąd uwzględnił przede wszystkim, że sporny teren przylega do dwóch publicznych dróg oznaczonych jako: KDZ (klasy zbiorczej) i KDL (klasy lokalnej). Ponadto, cały obszar oznaczony P-U objęty zmianą planu stanowi nieruchomość będącą własnością jednego podmiotu, tj. [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej "[...]". Obszar ten nie został podzielony geodezyjnie. Prowadzona procedura planistyczna, jak wyjaśniła Gmina, miała natomiast na celu między innymi uelastycznienie zapisów planu w kontekście przyszłych rozwiązań komunikacyjnych.

Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy określony obszar składa się na jedną nieruchomość, która przylega do drogi publicznej i stanowi niepodzielną własność jednego podmiotu, przyjąć należy, że cały taki teren ma dostęp do drogi publicznej. Sam fakt, że w przyszłości nieruchomość może podlegać podziałowi geodezyjnemu nie może stanowić podstawy do wprowadzenia dodatkowych układów komunikacyjnych na takim terenie w sytuacji, gdy podział taki nie został wyznaczony w zapisach planu. Nie każda też z działek geodezyjnych musi mieć dostęp do drogi publicznej, gdy realizacja inwestycji produkcyjnej lub usługowej będzie możliwa na kilku działkach. Jednocześnie, fakt ustalenia w § 3 ust. 2 pkt 8 uchwały minimalnej powierzchni działek budowlanych nie oznacza, że wszystkie działki będą wyznaczone w minimalnej wielkości. W konsekwencji, w przypadku braku podziału twierdzenie Wojewody, że uchwała umożliwia wydzielanie około 260 działek, z których tylko 78 będzie miało bezpośredni dostęp do drogi publicznej lub wewnętrznej jest bezpodstawne i nieuzasadnione.

Zaznaczyć trzeba, że ustalany w planie dostęp do drogi publicznej z terenów przeznaczonych pod zabudowę powinien uwzględniać strukturę własności na danym terenie, wielkość działek oraz charakter planowanej zabudowy. W przypadku spornego planu rezygnując z wyznaczenia na terenie P-U wewnętrznego systemu komunikacji Gmina uwzględniła wskazane kwestie, w tym prawo własności - pozostawiając w gestii właściciela wyznaczenie dróg wewnętrznych na spornym terenie, co niewątpliwie ma związek z ewentualnym, przyszłym podziałem gruntu i jego zagospodarowaniem. Takie jej działanie, w ocenie Sądu, ze wszech miar uznać należy za zgodne z prawem. Z przepisów prawa nie wynika bowiem obowiązek ustalenia w planie wewnętrznej obsługi komunikacyjnej w granicach jednej nieruchomości, która posiada dostęp do drogi publicznej.

Skoro natomiast w planie nie wyznaczono na spornym terenie dróg publicznych i dróg wewnętrznych, zapisy planu nie mogły określać ich układu i parametrów. Nie było też podstaw do ustalania zasad ich modernizacji, rozbudowy i budowy.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że ustalenia spornego planu odnoszące się do terenu P-U realizują w sposób właściwy art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., a ocena Wojewody w tym zakresie jest nieprawidłowa. Zauważyć można, że określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zgodnie z § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia obejmuje: określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. W tym zakresie w § 3 ust. 10 pkt 1a uchwały Gmina ustaliła warunki dopuszczając powiązanie terenu z zew. układem komunikacyjnym w sposób bezpośredni oraz przez dojazdy i dojścia. W sytuacji przylegania terenu do dwóch dróg publicznych uznać to należy za wystarczające w zakresie ustalenia możliwości skomunikowania spornego terenu z innymi terenami poprzez przyległe drogi.

Reasumując Sąd uznał, że dokonana w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym ocena Wojewody dotycząca istotnego naruszenia prawa, w całości była nieprawidłowa. Stąd na podstawie art. 148 p.p.a.a. Sąd orzekł w pkt 1 wyroku o uchyleniu zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a, w pkt 2 wyroku, Sąd postanowił o zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).