Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 194/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego (...) kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z (...) grudnia 2018 r. nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) oraz art. 83 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), odmówił przywrócenia na wniosek (...) terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) września 2018 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z (...) października 2018 r. (...) reprezentowany przez radcę prawnego (...) wystąpił z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) września 2018 r. odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym z (...) września 2016 r. nr (...) mającym na celu wyegzekwowanie obowiązku nałożonego decyzją Wójta Gminy (...) z (...) października 1992 r. nr (...) nakazującą inwestorowi rozbiórkę budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi usytuowanego na działce o nr ew. (...) położonej we wsi (...).

We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia (...) jako przyczynę uchybienia terminu powołał wadliwe doręczenie ww. postanowienia z (...) września 2018 r., wskazując, że powinno ono zostać doręczone zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jego pełnomocnikowi (radcy prawnemu (...)). Wnioskodawca poinformował o ustanowieniu pełnomocnika wraz ze złożeniem skargi z (...) października 2017 r. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) grudnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie oddalenia zarzutów wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym. Zatem od doręczenia powyższej skargi w aktach przedmiotowego postępowania zawarta była informacja o ustanowieniu pełnomocnika przez wnioskodawcę. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) doręczył radcy prawnemu (...) jako pełnomocnikowi wnioskodawcy zawiadomienie o oględzinach (pismo z (...) września 2018 r.), mając wiedzę o ustanowieniu przez wnioskodawcę pełnomocnika, a mimo to nie doręczył mu postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego, co uniemożliwiło pełnomocnikowi podjęcie obrony praw i interesów zobowiązanego. (...) dodatkowo wyjaśnił, że jego pełnomocnik uzyskał wiedzę o wydanym postanowieniu odmawiającym umorzenia postępowania egzekucyjnego z pisma PINB w (...) z (...) października 2018 r., które zostało mu doręczone (...) października 2018 r. Postanowienie z (...) września 2018 r. zostało odebrane przez (...) (żonę), która jednak nie przekazała go wnioskodawcy. O tym fakcie tenże dowiedział się dopiero od pełnomocnika, który został poinformowany o sposobie odbioru postanowienia w ww. piśmie PINB w (...) z (...) października 2018 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odmawiając w postanowieniu z (...) grudnia 2018 r. uwzględnienia prośby zobowiązanego o przywrócenie terminu, wyjaśnił, że warunkiem skuteczności czynności procesowej (wniesienia zażalenia) jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. W razie uchybienia terminu art. 58 § 1-3 k.p.a. dopuszcza jego przywrócenie. Organ administracji publicznej przywraca termin do dokonania czynności procesowej, gdy spełnione są łącznie poniższe przesłanki: 1. strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu, 2. wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, 3. jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin, 4. strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przy ocenie, czy uchybienie terminu było zawinione, należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest zatem dopuszczalne, gdy osoba dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W ocenie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie można twierdzić, aby uchybienie terminu przez wnioskodawcę nastąpiło bez jego winy. Z dokumentów sprawy wynika bowiem, że do akt PINB w (...) jako organu egzekucyjnego pełnomocnictwo do reprezentowania zobowiązanego przez radcę prawnego (...) wpłynęło (...) października 2018 r. wraz z pismem z (...) września 2018 r. W aktach sprawy tego organu nadal brak jest pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu (...) do reprezentowania w niniejszej sprawie zobowiązanego. Niemniej jednak takie pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarejestrowanych pod znakiem: (...). W związku z powyższym organ mógł rozpoznać sam wniosek o przywrócenie terminu. Organ zauważył, że zgodnie z art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W wyroku z (...) lipca 2017 r. sygn. (...) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przez akta, o których mowa w przywołanym przepisie, należy rozumieć akta konkretnego, zindywidualizowanego postępowania administracyjnego. Organ administracji nie ma zatem obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy. Organ musi więc dysponować dokumentem, by móc ocenić, czy pełnomocnik rzeczywiście został w postępowaniu ustanowiony. Stanowisko to zostało powtórzone również w postanowieniu NSA z (...) kwietnia 2012 r. sygn. (...) Powyższe powinno być, zdaniem (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozumiane w ten sposób, że pełnomocnik zobowiązanego poinformował PINB w (...), iż w sprawie zobowiązany będzie reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika dopiero (...) października 2018 r., tj. po złożeniu przez zobowiązanego wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Złożenie pełnomocnictwa do akt (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy skardze z (...) stycznia 2017 r. nie stanowi o poinformowaniu PINB w (...) o tym fakcie, albowiem organ wojewódzki nie miał obowiązku informowania ani przesyłania pełnomocnictwa organowi powiatowemu. Taki obowiązek spoczywa na pełnomocniku. Organ dodał, że okoliczność podnoszona we wniosku, iż (...) (żona) nie przekazała wnioskodawcy postanowienia nie stanowi w realiach niniejszej sprawy okoliczności mieszczącej się w przesłance braku winy w uchybieniu terminowi. Wręcz przeciwnie, okoliczność braku poinformowania organu powiatowego przez zawodowego pełnomocnika o pełnieniu funkcji pełnomocnika zobowiązanego świadczy o niedbalstwie oraz niedochowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika należytej staranności, co wyklucza możliwość wydania rozstrzygnięcia o przywróceniu uchybionego terminu do dokonania czynności procesowej.

Skargę na powyższe postanowienie złożył (...), wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ II instancji, że PINB w (...) nie został poinformowany o ustanowieniu profesjonalnego pełnomocnika przed wydaniem postanowienia z (...) września 2018 r., podczas gdy pełnomocnik zawiadomił PINB w (...) o swoim udziale w sprawie pismem z (...) czerwca 2016 r., które znajduje się w aktach tego organu,

2. art. 43 k.p.a. przez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż ww. postanowienie z (...) września 2018 r. zostało doręczone skarżącemu, podczas gdy skarżący wskazał, iż pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych, co skutkowało wzruszeniem domniemania o doręczeniu pisma,

3. art. 58 k.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy skarżący wykazał wadliwe doręczenie postanowienia z (...) września 2018 r. z pominięciem pełnomocnika oraz obalił domniemanie doręczenia postanowienia skarżącemu.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że MWINB powołuje się na brak pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu (...) w aktach PINB w (...). Z powyższym twierdzeniem organu nie sposób się jednakże zgodzić, gdyż zostało ono oparte na ustaleniach sprzecznych z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy. Skarżący w tym zakresie zauważył, że w aktach organu I instancji, jak wynika ze spisu akt sprawy (poz. 16), znajduje się pismo radcy prawnego (...) z (...) czerwca 2016 r. (doręczone (...) czerwca 2018 r.), w którym tenże pełnomocnik zgłasza swój udział w sprawie, załączając do pisma stosowne pełnomocnictwo. Co więcej, organ I instancji doręczył radcy prawemu (...) zawiadomienie o terminie oględzin z (...) września 2018 r. (tej samej daty co przedmiotowe postanowienie), zatem musiał mieć wiedzę o ustanowieniu pełnomocnika już przed tą datą. Z nieznanych powodów również (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął pisma znajdujące się w aktach sprawy, z których wynika, że PINB w (...) miał wiedzę o ustanowieniu pełnomocnika przez zobowiązanego. Dodatkowo wnioskodawca stwierdził, że jego żona ((...)) nie przekazała mu wydanego w sprawie postanowienia, co także stanowi niezawinioną przyczynę uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zamieszczone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, Sąd stwierdził bowiem, że zaskarżone postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa procesowego.

W myśl art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu organ zobowiązany jest go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli ten uprawdopodobni, że uchybienie to nastąpiło bez jego winy. Instytucja ta ma zastosowanie do wszystkich terminów procesowych, a więc również do siedmiodniowego terminu do złożenia zażalenia (art. 141 § 2 k.p.a.). O przywróceniu terminu do wniesienia zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia tego środka odwoławczego (art. 59 § 2 k.p.a.). W postępowaniu egzekucyjnym w administracji kwestia dotycząca terminu wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego została określona w art. 17 u.p.e.a., niemniej ustawa ta nie zawiera odrębnej regulacji dotyczącej przywrócenia tego terminu. Z tego powodu stosownie do art. 18 u.p.e.a. odpowiednie zastosowanie w tym zakresie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Instytucji przywrócenia terminu stwarza możliwość skutecznego dokonania przez stronę czynności procesowej w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Założeniem konstrukcyjnym tejże instytucji procesowej jest zatem przyjęcie, że ma ona zastosowanie jedynie w takim przypadku, w którym nastąpiło uchybienie terminu do dokonania danej czynności procesowej, tj. w sytuacji, gdy termin procesowy rozpoczął swój bieg i uwzględniając jego długość w określonym dniu swój bieg również zakończył. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie powinno ulegać w związku z tym wątpliwości, że badanie złożonego przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego organ odwoławczy, do którego wpłynął wniosek w tym przedmiocie, powinien rozpocząć od ustalenia, czy żądanie (prośba) odnosi się do aktu, który został stronie prawidłowo doręczony. Ustalenie to determinuje bowiem zasadniczo dopuszczalność rozważenia, czy strona ponosi winę w uchybieniu terminu, skoro brak możliwości stwierdzenia, że termin rozpoczął i zakończył swój bieg czyni całkowicie bezprzedmiotowym kwestię tego, czy strona nie dochowała go w sposób zawiniony. W omawianym zakresie Sąd podziela prezentowane w piśmiennictwie stanowisko, zgodnie z którym od uchybienia terminu należy odróżnić sytuację, gdy termin bez winy strony lub innego podmiotu uprawnionego do dokonania czynności procesowej w ogóle nie zaczął biec, mimo pozorów nastąpienia takiego zdarzenia prawnego. W takim przypadku wniosek o przywrócenie terminu jest oczywiście zbędny. W związku z tym przy rozpatrywaniu celowości przywrócenia terminu istotnego znaczenia nabiera kwestia momentu przyjmowanego jako początek biegu terminu. Jeżeli momentem tym jest dokonanie przez organ lub uczestnika postępowania określonej czynności procesowej, a czynność ta bez winy uczestnika postępowania nie nastąpiła, to termin nie płynie, a zatem nie ma podstaw do jego przywrócenia. W praktyce problem z tym związany może zaistnieć, gdy ustawa przyjmuje domniemanie nastąpienia zdarzenia zapoczątkowującego bieg terminu. W takim przypadku strona, dokonując czynności, dla której określony był termin, powinna uprawdopodobnić, że zdarzenie przyjmowane jako początek biegu terminu nastąpiło w rzeczywistości w innym momencie, niż zakłada domniemanie, albo że w ogóle nie nastąpiło, a nie że bez swojej winy nie zachowała terminu (por. Z. R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 234-235).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę jednakże równocześnie dostrzega, że w odniesieniu do wskazanego wyżej zagadnienia w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym brak jest jednolitości. Ta sytuacja ma między innymi związek z tym, że ocena, czy wady dotyczące doręczenia decyzji (postanowienia) skutkują nierozpoczęciem biegu terminu do jej (jego) zaskarżenia jest w sposób różny rozważana i wpływ na nią ma uwzględnienie przez sądy administracyjne przede wszystkim sytuacji procesowej, w której strona się znajduje i z pozycji której zarzut nieskutecznego doręczenia formułuje. Konieczność zindywidualizowania okoliczności dotyczących doręczenia decyzji (postanowienia), etapu postępowania, w którym do uchybienia doszło, jego rodzaju wpływającego na prawidłowość czynności doręczenia, wywoływanych wadliwym doręczeniem skutków oddziaływujących na interes prawny strony oraz pozostałych podmiotów, które w postępowaniu brały również udział sprawiają, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę prawną dotyczącą kierunku wykładni, która powinna być nadawana art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z odpowiednimi przepisami rozdziału 8 działu I k.p.a. jest zmuszony w niniejszej sprawie zawęzić do konkretnej sytuacji procesowej, która w tejże sprawie miała miejsce. Jej kluczowymi elementami pozostaje, po pierwsze, stwierdzenie, że skarżący, będąc zobowiązanym do wykonania obowiązku, zwrócił się z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego. Po drugie zaś, że w treści swojego podania zarzucił organowi egzekucyjnemu pominięcie jego pełnomocnika przy doręczeniu ww. postanowienia, co w świetle wiążącej organ treści art. 40 § 2 k.p.a. uniemożliwiało – jego zdaniem - wiązanie skutku doręczenia uruchamiającego bieg terminu do zaskarżenia ww. aktu z przesłaniem postanowienia na adres zamieszkania skarżącego. Tak formułowane zagadnienie każe w pierwszym rzędzie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu określić, czy podstawa faktyczna zaskarżonego postanowienia jest prawidłowa w zakresie, w jakim (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że skarżący na etapie poprzedzającym złożenie podania o przywrócenie terminu nie był reprezentowany przez pełnomocnika. Tylko takie ustalenie pozwala bowiem w sposób usprawiedliwiony twierdzić, że doręczenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) września 2018 r. w miejscu zamieszkania skarżącego, które nastąpiło (...) września 2018 r., w świetle 43 k.p.a. może być uznane za skuteczne.

Odnosząc się do zaznaczonej kwestii, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest w pełni zaaprobować, po pierwsze, pogląd zajęty w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym zmianę zasad doręczeń w aspekcie, o którym stanowi art. 40 § 2 k.p.a., organ egzekucyjny jest zobowiązany uwzględnić od dnia, w którym pełnomocnik złożył do akt pełnomocnictwo procesowe. Pełnomocnictwo staje się bowiem skuteczne z chwilą, gdy organ prowadzący postępowanie zapoznał się z jego treścią, a nie z chwilą jego ustanowienia. Trafne, po drugie, pozostaje również to stwierdzenie, które stosunek pełnomocnictwa łączy z konkretną sprawą, co nie pozwala organowi czynić zarzutu, iż pominął fakt ustanowienia przez stronę pełnomocnika, jeżeli dokument pełnomocnictwa złożył on do akt innej sprawy (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r. sygn. II OSK 513/16; wyrok NSA z 28 września 2012 r. sygn. II OSK 1609/12). Pogląd ten na gruncie postępowania egzekucyjnego w administracji nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń, stąd należy go w sposób bezpośredni odnieść również do pełnomocnictwa składanego w tym postępowaniu stosownie do art. 33 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. (por. P. Pietrasz, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, s. 299). Aprobata dla rozważań interpretacyjnych poczynionych przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie sięga jednakże dalej, ponieważ ich prawidłowość kończy się w tym miejscu, w którym wnioski wywiedzione z przywołanych ogólnych zasad reprezentacji strony przez pełnomocnika zostały przeniesione przez organ egzekucyjny na grunt rozpoznawanej sprawie i w jej ramach podlegały skonkretyzowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie zobowiązany jest zauważyć, że wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego nie inicjuje postępowania odrębnego względem postępowania egzekucyjnego wszczętego w związku z wystawieniem tytułu wykonawczego. Jego przedmiotem jest wyłącznie zbadanie, czy istnieją przyczyny natury formalnej, które czynią wykonanie obowiązku przez zobowiązanego niemożliwym lub niedopuszczalnym, co organ jest zobowiązany rozważyć tak na wniosek zobowiązanego, jak również z urzędu (art. 59 § 4 u.p.e.a.). Wniosek ten skutkuje wyłącznie podjęciem przez organ egzekucyjny wyodrębnionych procesowo czynności umożliwiających jego rozpoznanie, które nawet jeżeli prowadzą do przekazania kompetencji orzeczniczych organowi II instancji w związku z zaskarżeniem postanowienia zażaleniem, o którym mowa w art. 59 § 5 u.p.e.a., są podejmowane w ramach tego samego postępowania egzekucyjnego. Tenże wniosek ma o tyle istotny wpływ na ocenę prawidłowości przyjętych przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustaleń, że każe pojęciem "akt sprawy", do których złożone zostało pełnomocnictwo w znaczeniu wyżej przyjętym, objąć akta postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi usytuowanego na działce o nr ew. (...) a nie akta "sprawy" umorzenia postępowania egzekucyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie formułuje w sposób bezpośredni zasad tworzenia i prowadzenia akt sprawy administracyjnej, niemniej reguły, którymi powinien się kierować organ w tym zakresie, jak się przyjmuje, powinno się określać w kontekście całości regulacji kodeksowej. W ujęciu ogólnym w postępowaniu administracyjnym jako zasadę przyjąć należy wymóg chronologicznego utrwalenia materiałów w aktach sprawy, czyli ich utrwalania kolejno według dat wytworzenia przez organ procesowy lub przedłożenia przez inny podmiot postępowania, co łączy się równocześnie z uznaniem, że pojęcie akt Kodeks postępowania administracyjnego wiąże ze "sprawą", nadając jej wymiar ściśle zindywidualizowany (por. G. Łaszczyca, Akta sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 113). Oznacza to, że jedna sprawa posiada zasadniczo jedne akta jej dotyczące i tejże zasady nie znosi fakt, iż sprawa ta może podlegać rozpatrzeniu w toku instancji przez różne organy. Potwierdza to treść art. 133 k.p.a., który stanowi, że wraz ze złożonym przez stronę środkiem odwoławczym organ I instancji przekazuje "akta sprawy", którymi w celu rozpatrzenia tego środka organ II instancji zobowiązany jest posługiwać się. Determinuje to uznanie, że złożenie do akt sprawy na etapie jej rozpatrywania przed organem II instancji pełnomocnictwa nie wyłącza wymagania uwzględnienia tego pełnomocnictwa również w toku czynności procesowych podejmowanych przed organem I instancji, jeżeli chronologicznie mają one miejsce po dniu wstąpienia pełnomocnika do postępowania egzekucyjnego. W sytuacji, która miała miejsce w kontrolowanym postępowaniu (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nietrafnie z tego względu stwierdził, że nie miał obowiązku informowania PINB w (...) o ustanowieniu przez zobowiązanego pełnomocnika, gdyż taki wniosek byłby zasadny jedynie w przypadku, gdyby treść złożonego dokumentu pełnomocnictwa została zawężona do reprezentowania zobowiązanego wyłącznie w postępowaniu sądowym dotyczącym postanowienia w przedmiocie zarzutów. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego tymczasem takiego ustalenia nie przyjął, skoro uznał, że pełnomocnictwo udzielone przez zobowiązanego radcy prawnemu (...) zarejestrowane pod znakiem: (...), a więc w sprawie dotyczącej zgłoszonych zarzutów było skuteczne w tym znaczeniu, że umożliwiało (...) WINB rozpoznać wniosek ww. pełnomocnika o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego. Taki wniosek nie mógł znaleźć aprobaty, jeżeli niespornym pozostaje, że omawiane pełnomocnictwo, do którego nawiązał organ, zostało złożone przed dniem rozpoznania wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Sąd zwraca jednocześnie uwagę na to, że posługiwanie się przez organ egzekucyjny twierdzeniem, iż "w aktach sprawy organu powiatowego" brak było i jest stosownego pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu (...) oparte jest na uproszczonym postrzeganiu tychże akt. Sąd zauważa bowiem, że "akta sprawy" w znaczeniowy kodeksowym PINB w (...) na wezwanie (...) WINB przy piśmie z (...) lutego 2017 r. przesłał celem dołączenia ich do skargi złożonej przez zobowiązanego na postanowienie z (...) grudnia 2016 r., wobec czego akta, którymi organ egzekucyjny dysponował w dacie orzekania w przedmiocie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, stanowiły wyłącznie wyodrębnioną ich część i obowiązkiem organu pozostawało, by została zachowana ich kompletność.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, równie istotna dla spornej kwestii jest również inna okoliczność, którą pełnomocnik skarżącego wprawdzie pominął w treści wniosku o przywrócenie terminu, ale trafnie zwrócił na nią uwagę w złożonej skardze. Ma ona związek z potrzebą rozważenia tego, jaki skutek dla zasad reprezentacji zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego, którymi powinien się wiążąco kierować PINB w (...) również przy doręczeniu postanowienia z (...) września 2018 r. nr (...), miało złożenie przez radcę prawnego (...) pełnomocnictwa z (...) czerwca 2016 r. (k. 16). Składając je, w piśmie z tego samego dnia pełnomocnik zgłosił PINB w (...) swój udział w sprawie dotyczącej obowiązku rozbiórki spornego obiektu budowlanego, wskazując jednocześnie jej znak ((...)). Wprawdzie pełnomocnictwo to zostało złożone formalnie przed dniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, gdyż skarżący udzielił go po skierowaniu do niego upomnienia ((...) listopada 2014 r.) ale przed wystawieniem tytułu wykonawczego ((...) września 2016 r.), niemniej sytuacja ta, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, nie oznacza, iż zgłoszenie się pełnomocnika do udziału w postępowaniu egzekucyjnym przed dniem wystawienia tytułu wykonawczego organ egzekucyjny po jego wszczęciu powinien pominąć jako czynność procesową niebyłą. Należy zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia związana z dopuszczalnością ustanowienia pełnomocnika przed datą formalnego wszczęcia postępowania egzekucyjnego pozostaje sporna (por. A. Skoczylas [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2016, s. 123-124). W orzecznictwie ukształtowały się w tym zakresie dwa przeciwstawne poglądy. Według pierwszego, doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, jako czynność wszczynająca etap egzekucji administracyjnej, musi nastąpić bezpośrednio do rąk zobowiązanego i dopiero od tego momentu zobowiązany ma prawo ustanowić pełnomocnika (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2011 r. sygn. II FSK 2075/09; wyrok NSA z 22 marca 2011 r. sygn. II FSK 695/10; wyrok NSA z 23 grudnia 2008 r. sygn. II FSK 1483/07). Drugi pogląd, za którym opowiada się również Sąd w niniejszej sprawie, opiera się na uznaniu, że skoro art. 18 u.p.e.a. stanowi podstawę do stosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie ustanawiania pełnomocnika i doręczania mu pism zgodnie z art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a., to organ egzekucyjny ma obowiązek doręczyć upomnienie lub tytuł wykonawczy pełnomocnikowi zobowiązanego. Od chwili bowiem ustanowienia pełnomocnika zobowiązany działa za jego pośrednictwem i wszelkie pisma organ powinien doręczać pełnomocnikowi, a nie zobowiązanemu (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 2336/13; wyrok NSA z 26 lipca 2013 r. sygn. II OSK 704/12; wyrok NSA z 13 lipca 2011 r. sygn. II FSK 367/10; wyrok NSA z 24 lutego 2009 r. sygn. II OSK 209/08; wyrok NSA z 30 lipca 2008 r. sygn. I OSK 1199/07; wyrok NSA z 11 września 2007 r. sygn. II FSK 990/06; wyrok NSA z 14 lipca 2004 r. sygn. FSK 296/04).

Wyrażając pogląd o skuteczności ustanowienia pełnomocnika również przed wystawieniem tytułu wykonawczego, Sąd reprezentuje stanowisko, że o fakcie ustanowienia pełnomocnika w sprawie dotyczącej wykonania określonego obowiązku organ egzekucyjny powinien być należycie zawiadomiony. W rozstrzyganej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, warunek ten został w pełni spełniony. Mieć na uwadze bowiem trzeba, że PINB w (...) wobec zgłoszenia pismem z (...) czerwca 2016 r. przez pełnomocnika swojego udziału w "sprawie toczącej się" przed tym organem o znaku (...), nie wezwał go do określenia, w toku jakiego postępowania będzie zastępował zobowiązanego, skoro nie doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Organ, przyjmując pełnomocnictwo radcy prawnego (...), postąpił zatem w sposób zgoła odmienny od wezwania z (...) marca 2015 r., które skierował do skarżącego w celu wyjaśnienia, że jego wniosek z 28 listopada 2014 r. o wstrzymanie egzekucji nie może zostać rozpatrzony z powodu niezainicjowania dotąd tego rodzaju postępowania. Powyższe zaniechanie mogło zostać odebrane przez zobowiązanego i jego pełnomocnika jako urzędowe potwierdzenie, że w sprawie oznaczonej znakiem (...) (dotyczącym postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez PINB w (...)) ustanowienie pełnomocnika zostało przez organ uznane za skuteczne, tym bardziej jeżeli temu pełnomocnikowi (...) czerwca 2016 r. udostępnione zostały akta i mógł on je przeglądać oraz robić z nich kopie (notatka służbowa z (...) czerwca 2016 r., k. 17). Kwestionując dopuszczalność ustanowienia pełnomocnika, organ zobowiązany był powiadomić go o swoich zastrzeżeniach, szczegółowo i wyczerpująco je uzasadniając. Tylko takie działanie można bowiem traktować jako obalające domniemanie skuteczności pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z 24 października 2014 r. sygn. I OSK 1663/13). Jednoznacznym potwierdzeniem, że organ egzekucyjny aprobuje ustanowione zastępstwo było kierowanie do pełnomocnika skarżącego w toku już wszczętego postępowania egzekucyjnego zawiadomień o przeprowadzeniu oględzin działki nr ew. (...) w celu sprawdzenia wykonania przez zobowiązanego rozbiórki (zawiadomienia z (...) lipca 2017 r., k. 42; z 10 września 2018 r., k. 47; z 21 września 2018 r., k. 50). Oględzinom tym nadać należy kwalifikację prawną środka dowodowego przeprowadzanego z udziałem zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego (art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.), czego PINB w (...) zresztą w piśmie z (...) października 2018 r. (k. 53) nie zakwestionował. Determinuje to uznanie, że doręczenie postanowienia z (...) września 2018 r. skarżącemu osobiście przy równoczesnym doręczaniu innych pism (zawiadomień o oględzinach) jego pełnomocnikowi nie może być tłumaczone w sposób wynikający z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a więc opierający się na wskazywaniu, że w toku postępowania egzekucyjnego przed organem I instancji skarżący jako zobowiązany nie ustanowił pełnomocnika przed (...) października 2018 r. (data złożenia do akt pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu (...)). Formułowany przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmienny wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny zmuszony jest odrzucić tak z uwagi na jego sprzeczność z przepisami obowiązującego prawa kształtującymi zasady reprezentacji zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym, jak i samą niezgodność z ujawnionym przez organ zobowiązanemu sposobem oceny skuteczności dołączonego do akt pełnomocnictwa z (...) czerwca 2016 r. Powyższego stanowiska nie da się zaakceptować, uwzględniając, że organy egzekucyjne w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego są zobowiązane działać praworządnie i podejmować decyzje procesowe w sposób budzący zaufanie jego uczestnika, tj. zobowiązanego, do władzy publicznej (art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że zasadę budowania zaufania kreują zasady cząstkowe – zasada bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa, zasada spójności działań publicznych, zasada dobrej wiary, czy też zasada uwzględniania przez organ konsekwencji prawnych działań, które zostały stronie ujawnione (por. Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 70–71). Wzgląd na ich normatywny charakter nakazywał tym samym uznać, że pełnomocnik skarżącego nie mógł zostać pominięty przy doręczeniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) września 2018 r., albowiem ww. organ był zobowiązany kierować się w tym zakresie zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń wiążącą treścią art. 40 § 2 k.p.a. Doręczenie postanowienia zobowiązanemu z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie może być uznane za skutecznie dokonane, tym bardziej jeżeli wywołuje dla niego ujemne skutki procesowe.

W zaskarżonym postanowieniu z (...) grudnia 2018 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powyższej kwestii nie wziął zupełnie pod uwagę, co powoduje, że rozstrzygnięcie odmawiające zobowiązanemu przywrócenia terminu do złożenia zażalenia zapadło z naruszeniem przepisów postępowania (art. 58 § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 40 § 2, art. 43, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.) w stopniu wpływającym na wynik sprawy.

Jedynie na marginesie poczynionych wyżej rozważań Sąd wskazuje, że argumentację organu zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, która odwołuje się do kryterium zawinienia w niedotrzymaniu przez zobowiązanego terminu, należałoby w sprawie podważyć z powodu jej nietrafności także wówczas, gdyby przyjąć, że skarżący nie był w sprawie reprezentowany przez pełnomocnika, gdyż do jego skutecznego umocowania nie doszło. W świetle treści prośby o przywrócenie terminu, a także pism pełnomocnika skarżącego z (...) września 2018 r. nie może budzić wątpliwości to, że przyczyną uchybienia w sprawie terminu do złożenia zażalenia nie było niedochowanie należytej staranności przez małżonkę zobowiązanego. Jej zaniechanie należy bowiem postrzegać jedynie jako pozorną, albowiem akcesoryjną przyczynę niezłożenia środka odwoławczego w terminie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rzeczywistym powodem uchybienia terminowi – co powinien organ dostrzec - był brak wiedzy pełnomocnika skarżącego o wydanym rozstrzygnięciu. Jeżeli całokształt działań zobowiązanego mieć w sprawie na uwadze, to niewątpliwym pozostaje, że wolą skarżącego było bycie reprezentowanym w postępowaniu egzekucyjnym przez ustanowionego przez siebie pełnomocnika. Formalnym wyrazem realizacji tejże woli było dokonywanie przez organ egzekucyjny doręczeń również w sposób uwzględniający treść art. 40 § 2 k.p.a. We wskazanej sytuacji trudno było oczekiwać od pełnomocnika, by zakładał, że w tym samym dniu organ egzekucyjny, kierując się określonymi własnymi przesłankami, dokona dwóch czynności doręczenia w oparciu o dwie wykluczające się zasady doręczeń. Trudno tego rodzaju zobowiązanie tym bardziej nałożyć na skarżącego. Brak jest bowiem podstaw, by zakładać, że osoba nawet prawidłowo poinformowana przez małżonka o odebraniu korespondencji, powinna uznać, że data jej odbioru skutkuje rozpoczęciem biegu terminu do złożenia środka odwoławczego, jeżeli pozostaje ona jednocześnie w przekonaniu (co prawda mylnym), że jest reprezentowana przez pełnomocnika i to jemu organ zobowiązany jest doręczyć to postanowienie. Nawet osoba należycie dbająca o swoje interesy może w sposób usprawiedliwiony oczekiwać, że otrzymała postanowienie jedynie niejako do wiadomości i konieczna zapobiegliwość nie powinna nakazywać jej równocześnie dowiedzieć się, czy jej pełnomocnikowi postanowienie zostało również doręczone. Gdyby zatem kierować się w sprawie wyłącznie treścią art. 58 § 1 k.p.a. w celu oceny, czy skarżący uchybił bez własnej winy terminowi do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) września 2018 r. nr (...), stanowiska (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd nie mógłby w żaden sposób podzielić, ponieważ w sposób błędny identyfikowało ono zasadnicze okoliczności, których rozważenie przekłada się na poprawność rozstrzygnięcia w przedmiocie przywrócenia terminu.

Rozpoznając ponownie sprawę, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną dotyczącą art. 40 § 2 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. Pouczy skarżącego, że w przypadku wadliwego doręczenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) września 2018 r. nr (...) z uwagi na uchybienie dyspozycji art. 40 § 2 k.p.a. nie rozpoczyna biegu termin do złożenia od niego zażalenia, wobec czego żądanie jego przywrócenia nie jest koniecznym warunkiem dokonania tejże czynności procesowej w sposób skuteczny. W przypadku, gdy wraz z wnioskiem, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., zobowiązany zastępowany przez pełnomocnika złożył zażalenie, może ono na wniosek zobowiązanego podlegać na zasadach ogólnych rozpatrzeniu przez organ egzekucyjny II instancji bez potrzeby ponownego doręczenia postanowienia w sposób przyjęty w art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając wysokość wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł).