Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1362/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 24 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej K.S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją NR [...] z dnia 2104.2009 r., (znak: [...]) Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.nr.80 poz.717 z późn.zm. - zwaną dalej ustawą o planowaniu z 2003 r.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588 - zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym z dnia 26.08.2003) § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1589) po rozpatrzeniu wniosku K. S., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn..: "budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z garażem na " działce nr "1" obr. [...] przy ul. [...] w K.". W uzasadnieniu podniesiono co następuje.

1/ Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym art. 59 i nast. ustawy o planowaniu z 2003 r.,

2/ zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie,

3/ sporządzono analizę urbanistyczno - architektoniczną wyznaczając obszar z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2003 r., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (nie mniej niż 50 metrów). Ustalono szerokość frontu terenu objętego wnioskiem jako odcinek długości 21 m (na takim odcinku działka nr "1" obr. [...] przylega do działki drogowej nr [...], z której odbywa się wjazd i wejście na teren). Obszar wyznaczono w odległości 63 m od granic terenu objętego wnioskiem.

4/ działka nr "1" obr. [...], stanowiąca teren planowanej inwestycji położona jest w południowo-zachodniej części miasta, po południowo-zachodniej stronie ul. [...], w obszarze niezainwestowanym. Przedmiotowa nieruchomość stanowi niewielki fragment otwartych terenów zielonych (pastwiska na siedliskach świeżych), wolnych od zabudowy. Przedmiotowy teren znajduje się w atrakcyjnym krajobrazowe rejonie peryferyjnym, z którego występuje wgląd na dalekie widoki na zewnątrz miasta, a których percepcja odbywa się z ważnych punktów widokowych obszarów południowej części K..

5/ planowana inwestycja obejmuje: wolnostojący, dwukondygnacyjny (druga kondygnacja w dachu) budynek mieszkalny jednorodzinny z wbudowanym garażem na działce nr "1" obr. [...] położonej po zachodniej stronie ul. [...]i działki drogowej nr [...] obr. [...]. Zabudowę obszaru analizowanego tworzą dwa budynki, stanowiące w chwili obecnej zamknięcie kwartału zabudowy ograniczonej od północnego wschodu ul. [...] i z pozostałych stron ul. [...]. Istniejąca zabudowa zlokalizowana jest wyłącznie po północno-wschodniej stronie ul. [...] (dz. nr "5" obr. [...])- żadna działka położona po stronie planowanej inwestycji nie jest zabudowana. Ze względu na brak zabudowy wzdłuż działki drogowej nr [...] obr. [...], z której dostępna jest przedmiotowa działka, nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanego budynku od drogi dojazdowej.

6/ teren inwestycji kubaturowej jest zlokalizowany w odległości ok. 133 m od działki drogowej ul. [...], a zabudowa istniejąca nie sięga głębiej niż 93 m od granicy działki nr "2" obr. [...]. Tak więc cała działka nr "1" znajduje się poza liniami istniejącej zabudowy od ul. [...]. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, należy stwierdzić, że teren objęty wnioskiem znajduje się poza liniami wyznaczonymi przez istniejącą zabudowę. Projektowana lokalizacja budynku, w terenach otwartych, nie będzie stanowić kontynuacji żadnego istniejącego układu urbanistycznego w obszarze analizowanym. Tak więc, ze względu na zachowanie ładu przestrzennego i utrzymanie dotychczasowego układu urbanistycznego nie jest możliwe dopuszczenie zabudowy na wnioskowanym terenie.

7/ projektowana zabudowa spowoduje wprowadzenie obcego elementu zagospodarowania terenów, których podstawową funkcją jest i powinno pozostać użytkowanie terenu jako otwartego, włączonego w system korytarzy (ciągów) ekologicznych miasta i jego otoczenia. Istniejące warunki ładu przestrzennego, a w szczególności walory krajobrazowe obszaru analizowanego, wykluczają możliwość zagospodarowania terenu zgodnie z programem wniosku. Zagospodarowanie obszaru, którego niewielką częścią jest wnioskowany teren, powinno być zaplanowane kompleksowo, ze szczególną starannością i wrażliwością. W sytuacji braku planu decyzja ustalająca warunki zabudowy może jedynie w niewielkim stopniu ingerować w zakres istniejącego ładu przestrzennego. Ustawodawca dopuszcza kontynuację zabudowy w zakresie gabarytów i układu urbanistycznego, co zostało potwierdzone w art. 1 ust. 2 pkt. 1-3 i art. 54 pkt 2 lit a i b ustawy o planowaniu z 2003 r.

8/ planowana zabudowa jednorodzinna, lokalizowana w miejscu wskazanym we wniosku nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1pkt. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., ponieważ w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny.

Odwołanie K. S. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia 24.07.2009 r., (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że organ l instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie przepisów ustawy o planowaniu z 2003 r., w sposób prawidłowy, a wydana decyzja jest zgodna z właściwymi w sprawie przepisami. Organ ustalający warunki zabudowy uwzględnia przede wszystkim wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Przepis art. 61 ust 1 pkt.1 ustawy wprowadza na grunt polskiego systemu prawnego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych zastanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. W sytuacji braku planu decyzja ustalająca warunki zabudowy może jedynie w niewielkim stopniu ingerować w zakres istniejącego ładu przestrzennego. Na gruncie obowiązującej ustawy ustalanie warunków zabudowy w formie decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem wyjątkiem od zasady określania przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy, możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego. Zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] teren zlokalizowany jest w granicach strefy kształtowania systemu przyrodniczego, w zielonych terenach otwartych bez możliwości zabudowy, na obszarze gdzie planowane jest utworzenie parku rzecznego. Brzmienie art. 61 ust. 1 ustawy wyklucza takie działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewniać ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego. Tym bardziej, że planowana zabudowa spowodowałaby wprowadzenie obcego elementu zagospodarowania terenów, których podstawową funkcją jest i powinno pozostać użytkowanie terenu jako otwartego, włączonego w system korytarzy (ciągów) ekologicznych miasta i jego otoczenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła K. S. i zarzucając:

"1. Brak wyczerpującej i wnikliwej analizy przywołanego przez SKO przepisu prawnego kontekście nieruchomości należącej do Skarżącej, a więc art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.03.80.717 ze zm., dalej, jako u.p.z.p), czym naruszony został art. 6 oraz art. 107 par. 3 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071 z późniejszymi zmianami),

2. Brak zwrócenia przez SKO uwagi na to, iż organ / instancji nie przeprowadził postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy w sposób wymagany art. 53 ust. 4-5 u.p.z.p. w po wiązaniu z art. 6 k. p. a.,

3. Brak wyczerpującego wyjaśnienia przez SKO, dlaczego planowana przez Skarżącą inwestycja narusza ład przestrzenny ulicy [...] w K., co narusza art. 107 ust. 3 k.p.a.",

wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wniosła również o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, iż :

- twierdzenie Kolegium, że "z załączonych map oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że po stronie planowanej inwestycji, brak jest jakiejkolwiek zabudowy" - należy uznać za chybione. Przywołany przepis prawa wyraźnie wskazuje, że dla spełnienia zawartego w nim warunku wystarczy, aby tylko jedna działka była zabudowana w sąsiedztwie projektowanej zabudowy. Warunek ten został spełniony dla wnioskowanej nieruchomości, o czym zresztą wspomina samo Kolegium informując, iż w analizowanym obszarze znajduje się zabudowa na działkach "3" oraz "4". Ponadto, dla nieruchomości Skarżącej przeprowadzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna, a warunkiem jej przeprowadzenia jest spełnienie przez nieruchomość warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r.

- przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., nie warunkuje, aby działka zabudowana musiała znajdować się po tej samej stronie drogi publicznej, co nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Postawiony przepisem wymóg jest taki, aby działka ta znajdowała się w ogóle przy tej samej drodze publicznej i nie ma tutaj znaczenia, po której stronie tej drogi ma swoje położenie. Mając powyższe na uwadze, jak również to, że inwestor składając wniosek o warunki zabudowy zobowiązany jest art. 52 ust. 2 pkt. 1 cytowanej ustawy do dołączenia kopii mapy zasadniczej, to za "działkę sąsiednią" należy

uznać wszystkie działki, które znajdują się na kopii mapy zasadniczej bez względu na to, po której stronie danej drogi publicznej się znajdują.

* § 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2003 r., podaje jedynie minimalną odległość granicy obszaru analizowanego, a jego ust. 2 wskazuje wyraźnie, że granice obszaru analizowanego nie są ustawione na sztywno, lecz należy je traktować elastycznie dostosowując do zadania, jakie stoi przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. W przypadku zaskarżanej decyzji celem postępowania administracyjnego było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli organ administracyjny uznał, że obszar analizowany nie jest wystarczający do ustalenia warunków dla nowej zabudowy (nie obejmuje w ogóle żadnych budynków lub obejmuje jedynie dwa budynki), to powinien rozszerzyć granice obszaru analizowanego w taki sposób, aby dokonać wiarygodnej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Nic nie stoi na przeszkodzie temu zabiegowi, gdyż dołączona do wniosku mapa kopii zasadniczej obejmuje znacznie większy obszar terenu sąsiadującego z nieruchomością gruntową będącą własnością Skarżącej, niż obszar analizowany.

* z załączonego do skargi zdjęcia satelitarnego obrazującego istniejącą zabudowę przy ulicy [...] wynika, że w zaznaczonym flamastrem Obszarze l, początkowo również nie było zabudowy po jednej stronie ulicy. Nie było to jednak powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości położonych po "niewłaściwej" stronie drogi publicznej. Tym samym Skarżąca zarzuca nierzetelność przeprowadzonej analizie urbanistyczno- architektonicznej zadając retoryczne pytanie: "Dlaczego dla Obszaru l udało się ustalić warunki zabudowy, a w jej przypadku, taki zabieg jest niemożliwy? " Drugim warunkiem postawionym w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., jest, aby istniejąca zabudowa pozwalała na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania. Również ten warunek został spełniony, ponieważ skarżąca do zatwierdzenia przedstawiła inwestycję "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem", a ten typ zabudowy występuję w obszarze analizowanym, jak również w całym obszarze wyznaczonym granicami kopii mapy zasadniczej dla wnioskowanego terenu.

- naruszenie art. 107 par. 3 k.p. a - polega na niedostatecznym uzasadnienie naruszenia ładu przestrzennego przez wnioskowaną inwestycję, przez pominięcie, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane "3" oraz "4". Na ład przestrzenny składa się wiele elementów, które należy brać pod uwagę, a zatem jeżeli Kolegium stwierdziło, że planowane przez nią zamierzenie inwestycyjne narusza ład przestrzenny, to równocześnie w uzasadnieniu powinno być dokładnie wyjaśnione, w jakim zakresie to naruszenie występuje, a więc dać odpowiedź, czy o odmowie decydują względy kompozycyjno-estetyczne, kulturowe, czy też środowiskowe, a może społeczno-gospodarcze?

- decyzja narusza art. 53 ust. 4-5 ustawy o planowaniu z 2003 r., - w uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość skarżącej znajduje się w granicach Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, nie wyjaśniono jednak, czy ta lokalizacja wprowadza jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działki. W skład Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego wchodzą cztery rezerwaty przyrody: Bielańskie Skałki rezerwat ścisły, Panieńskie Skałki - częściowy

rezerwat krajobrazowy, Skałki Przegorzalskie - rezerwat florystyczny, Skołczanka – rezerwat faunistyczny (stepowy). Nieruchomość która ma być zabudowana nie jest zlokalizowana w żadnym ze wskazanych rezerwatów. Oznacza to, że jej nieruchomość może zostać zabudowana. Kolegium Odwoławcze analizując ponownie sprawę decyzji o warunkach zabudowy nie dostrzegło, iż organ l instancji nie dokonał uzgodnień z Dyrekcją Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych, która jest władna do zaopiniowania wniosku inwestora. Dopiero negatywna opinia tego urzędu mogłaby stanowić podstawę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy ze względu na wymóg ochrony przyrody.

* błędne jest założenia, że Studium Uwarunkowań jest dla organów wiążące. Studium, zgodnie z zapisami Ustawy o planowaniu z 2003 r., nie ma charakteru wiążącego dla organów l instancji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Studium jest jedynie etapem wstępnym przy opracowywaniu planu miejscowego.

* błędny jest pogląd Kolegium, że nieruchomość skarżącej nie spełnia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 2. ustawy o planowaniu z 2003 r., gdyż nie ma dostępu do drogi publicznej. Kolegium nie zwróciło uwagi na fakt, że posiadana przez nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, a tym samym spełnia wymagania stawiane przez ustawę. Dodatkowo Skarżąca przypomina, że przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej jest możliwe jedynie dla działek mających dostęp do drogi publicznej. Skoro taka analiza została dla nieruchomości Skarżącej

wykonana, to dziwnym wydaje się kwestionowanie przez SKO powyższej rzeczy.

* błędny jest pogląd Kolegium, że nieruchomość nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy o planowaniu z 2003 r., bowiem Skarżąca do wniosku dołączyła pozytywne opinie od dostawców/odbiorców energii, wody oraz ścieków.

* błędny jest pogląd Kolegium, że nieruchomość, nie spełnia wymagań określonych art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu z 2003 r., ponieważ przytoczony punkt nie odnosi się do projektowanej zabudowy i posiadanej przez nią nieruchomości, lecz do decyzji o warunkach zabudowy. Uznanie, że powyższy przepis prawa nie jest spełniony prowadzi do wniosku, że decyzja Prezydenta m. K. posiada wadę prawną, która powinna skutkować jej unieważnieniem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] -utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. - odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. W ocenie organów teren objęty wnioskiem znajduje się poza liniami wyznaczonymi przez istniejącą zabudowę. Projektowana lokalizacja budynku, w terenach otwartych, nie będzie stanowić kontynuacji żadnego istniejącego układu urbanistycznego w obszarze analizowanym. Tak więc, ze względu na zachowanie ładu przestrzennego i utrzymanie dotychczasowego układu urbanistycznego nie jest możliwe dopuszczenie zabudowy na wnioskowanym terenie. Dodatkowo Kolegium podniosło, że zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] teren zlokalizowany jest w granicach strefy kształtowania systemu przyrodniczego, w zielonych terenach otwartych bez możliwości zabudowy, na obszarze gdzie planowane jest utworzenie parku rzecznego.

Na wstępie należy poczynić kilka uwag natury ogólnej.

Ustawa o planowaniu z 2003 r., określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności ( art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzające. Ograniczenia prawa własności, (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa, a nie akt prawny niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wykonawcze Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy aktu wykonawczego należy wykładać z uwzględnieniem zasad wynikających z aktu wyższego rzędu - stanowiącego podstawę jego wydania.

Ustawa o planowaniu z 2003 r., w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy ( art.64 ust.1). Art. 60 i nast. ustawy określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1. Określony w pkt. 1 art. 61 ust. 1 warunek, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, nie może być wykładany w oderwaniu od określonego w art. 2 pkt. 1 pojęcia ładu przestrzennego - czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzyć ma harmonijną całość z uwzględnieniem rozmaitych wymagań w tym m.in. kompozycyjno-estetycznych. Nie można podzielić koncepcji, że w przypadku braku zabudowy działki sąsiedniej nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. Działka sąsiednia to nie działka bezpośrednio sąsiadujące z działką dla której ustala się warunki zabudowy, Sąd w składzie orzekającym reprezentuje pogląd szerszej wykładni pojęcia "działki sąsiedniej" rozumianej jako obszar tworzący urbanistyczną całość bo trudno przypisać ustawodawcy, że jego celem było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej, i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa.

Ze znajdującej się w aktach administracyjnych analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia 7.04.2009 r. - sporządzonej przez M. S. wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się następujące rodzaje zabudowy : zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, obiekty infrastruktury technicznej. Zabudowa obszaru analizowanego wyposażona jest w niezbędny układ komunikacyjny i infrastrukturę techniczną.

W ocenie organu l instancji, planowana zabudowa jednorodzinna, lokalizowana w miejscu wskazanym we wniosku nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1pkt. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., ponieważ w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. Stanowisko to podziela Kolegium, dodając, że ustaleniu warunków sprzeciwiają się ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. według których teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest w granicach strefy kształtowania systemu przyrodniczego, w zielonych terenach otwartych bez możliwości zabudowy, na obszarze gdzie planowane jest utworzenie parku rzecznego i wywodząc, że art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., wyklucza takie działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewniać ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego. Tym bardziej, że planowana zabudowa spowodowałaby wprowadzenie obcego elementu zagospodarowania terenów, których podstawową funkcją jest i powinno pozostać użytkowanie terenu jako otwartego, włączonego w system korytarzy (ciągów) ekologicznych miasta i jego otoczenia.

Powyższego rozumowania Sąd nie podziela. Jak to już powiedziano wyżej analiza urbanistyczno-archtektoniczna wykazuje, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wniosek skarżącej zmierza do ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z garażem. Z tego można by wyprowadzić wniosek, że zamierzenie inwestycyjne mieści się w zastanym w obszarze analizowanym sposobie zagospodarowania terenu.

Jak można sądzić orzekające organy swoje decyzję oparły o wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej według której "ze względu na zachowanie lądu przestrzennego i utrzymanie dotychczasowego układu urbanistycznego nie jest możliwe dopuszczenie lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr "1" obr. [...]". W analizie urbanistyczno-architektonicznej podniesiono, że "istniejąca zabudowa zlokalizowana jest wyłącznie po północno-wschodniej stronie ul. [...] ( dz. nr "5" obr. [...]) - żadna działka położona po stronie planowanej inwestycji nie jest zabudowana. Również działki graniczące z działką drogową nr [...] obr. [...] są niezabudowane. Brak wiec w obszarze analizowanym działki sąsiedniej, której zabudowa mogłaby stanowić podstawę do wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Cała działka nr "1" znajduje się poza liniami istniejącej zabudowy od ul. [...]. Teren inwestycji kubaturowej jest zlokalizowany w odległości ok. 133 m od działki drogowej tej ulicy.

Wykonana przez rzeczoznawcę analiza urbanistyczno-architektoniczna jest dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu (art. 80 kpa). Analizą muszą być objęte cechy zabudowy i zagospodarowania terenu przez które rozumie się w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (zob. § 2 pkt. 3 rozporządzenia z dnia 26.08. 2003 r., w związku z art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r.).

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego można wyprowadzić wniosek, że wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nie jest możliwe, ale nie można pominąć, że zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2003 r., dopuszczalne jest inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Mając na uwadze podniesione na wstępie uwagi co do wykładni przepisów o ustalaniu warunków zabudowy obowiązkiem orzekających organów było wypowiedzenie się, czy w istniejącym stanie faktycznym nie zajdzie konieczność innego wyznaczenia linii zabudowy niż przedłużenie linii istniejącej zabudowy. Nad tą kwestią orzekające organy przechodzą do porządku dziennego.

Podniesione przez Kolegium ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. - nie mogą stać na przeszkodzie ustalenia warunków zabudowy, wszak studium nie jest prawem. Gdy Gmina uznaje, czego Sąd nie kwestionuje, że istotne dla miasta jest istnienie systemu korytarzy (ciągów) ekologicznych - powinna jak najszybciej stan ten usankcjonować przez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego.

Na zakończenie należy podnieść, że zarzut skargi dotyczący nie uzgodnienia decyzji z Dyrekcją Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych jest nieuzasadniony. Obowiązek uzgodnień reguluje art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., i przepis ten nie przewiduje uzgodnień z dyrekcją Parków Krajobrazowych, natomiast przewiduje uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art. 135 oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.