Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 195/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1, art. 76 par. 1 i 3, art. 61a, art. 77 par. 1, art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: WSA Jolanta Górska WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi T. C. na postanowienie Wojewody z dnia 3 stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego T. C.i kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga T. C. na postanowienie Wojewody z 3 stycznia 2019 r., nr [..], którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z 29 maja 2018 r., nr [..], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości przejętej pod drogę.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 3 października 1991 r. Wójt Gminy, na wniosek właściciela, zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi B., oznaczonej jako działka nr [..], KW nr [..], stanowiącej własność T. C., na działki nr [..]-[..]. Nowopowstała działka nr [..] przeznaczona została pod drogę dojazdową, w związku z czym przeszła z mocy prawa na własność Gminy. W pkt 2 ww. decyzji wskazano, że przejęcie nieruchomości o nr [..] nastąpi nieodpłatnie, zgodnie z wolą właściciela gruntu.

Pismem z 9 stycznia 2018 r. T. C. wystąpił do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Gminę z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej w B., gmina W.

Postanowieniem z 29 maja 2018 r. Starosta, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz T. C., stwierdzając, że w niniejszej sprawie doszło do uzgodnień w zakresie odszkodowania, a strona dała wyraz swej woli nieodpłatnego przekazania działki nr [..] w B., na rzecz Gminy W.

We wniesionym zażaleniu T. C. zakwestionował ustalenia w zakresie zrzeczenia się przez niego prawa do przysługującego mu odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Na skutek rozpoznania zażalenia Wojewoda postanowieniem z 2 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że T. C. zrzekł się odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w skutek oświadczenia złożonego w treści wniosku z 11 września 1991 r. o zatwierdzenie podziału działki nr [..], w którym wskazał, że "zrzekam się nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa drogi dojazdowej do nowych działek". Co do samych uzgodnień organ uznał, że skoro ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym to organ zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, a mających wpływ na niniejsze postępowanie.

Wojewoda wskazał, że do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania doszło wprawdzie przed wydaniem decyzji podziałowej z 3 października 1991 r., jednakże T.C. wiedział już, że w wyniku podziału działki nr [.] powstanie działka przeznaczona pod drogę, co jasno wynika z treści złożonego oświadczenia. Tym samym organ odwoławczy uznał, że przedmiot zrzeczenia się został jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości. Rozważając zaś dopuszczalność skutecznego złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania przed wydaniem decyzji podziałowej Wojewoda powołał wyrok Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, w którym zakwestionowano prawidłowość dotychczasowego stanowiska sądów administracyjnych, uzależniających dopuszczalność zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną od uzyskania przez decyzję zatwierdzającą podział przymiotu ostateczności. W przywołanym wyroku Sąd Najwyższy opowiedział się za możliwością uzgodnienia wysokości odszkodowania przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział.

W konsekwencji organ uznał, że skoro w niniejszej sprawie doszło do zrzeczenia się prawa do odszkodowania to sprawa o odszkodowanie w ogóle nie podlegała załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako u.g.n., bowiem została już zakończona w trybie cywilnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. C., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty, zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie;

2. przepisów postępowania, tj. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu zawnioskowanych przez skarżącego dowodów z:

- oryginału decyzji podziałowej z 3 października 1991 roku, która winna zostać złożona do akt sprawy przez Wójta Gminy,

- oryginału dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie decyzji z 3 października 1991 roku stronom postępowania działowego,

- oryginału oświadczenia o nieodpłatnym zrzeczeniu się na rzecz Skarbu Państwa własności działki o nr ewidencyjnym [..] zawartego we wniosku o podział nieruchomości z 11 września 1991 roku,

- przesłuchania Wnioskodawcy,

co skutkowało naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a w dalszej kolejności dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych jakoby między skarżącym a Gminą doszło do dokonania uzgodnień, które pozbawiły go prawa do odszkodowania przewidzianego w treści art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (dalej jako ustawa z 1985 r.).

3. prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 oraz art. 55 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r., polegające na błędnym uznaniu, że deklaracja złożona przez T. C. w dniu 11 września 1991 r. o zamiarze bezpłatnego zrzeczenia się prawa własności nieruchomości spowodowała utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo że obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa ani nawet negocjowania jego wysokości;

4. prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. w zw. z art. 58 § 1 k.c. polegające na uznaniu, że deklaracja złożona przez T. C. w dniu 11 września 1991 r. spowodowała utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo że czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r., dopuszczających wywłaszczenie - ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości;

5. prawa materialnego tj. art. 56 k.c. oraz art. 60 k.c. poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, że deklaracja złożona przez T. C. w dniu 11 września 1991 r. spowodowała utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania od Gminy, mimo iż literalna treść tej deklaracji wskazuje, że:

- jej beneficjentem miałby być Skarb Państwa nie zaś Gmina W.,

- nie sprecyzowano w niej jednoznacznie jaką konkretnie działkę skarżący chciał przekazać na własność Skarbu Państwa,

- w ogóle nie ma w niej mowy o odszkodowaniu;

6. prawa materialnego, tj. art. 56 k.c. oraz art. 60 k.c. poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, iż deklaracja złożona przez T. C. w dniu 11 września 1991 r. spowodowała utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo że w okolicznościach niniejszej sprawy wynika, że:

- w dniu 23 czerwca 2017 r. T. C. wystąpił do Wójta Gminy z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia należnego mu odszkodowania,

- wobec niedojścia stron do porozumienia w kwestii wysokości należnego odszkodowania, pismem z 9 stycznia 2018 r. skarżący wystąpił do Starosty z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną działkę,

- oświadczeniem z 18 grudnia 2018 r. skarżący T. C. cofną deklarację z 11 czerwca 1991 r.,

czym skarżący ponad wszelką wątpliwość dał wyraz odwołaniu ewentualnie wcześniej złożonego jednostronnego oświadczenia o zamiarze nieodpłatnego przekazania "na rzecz Skarbu Państwa drogi dojazdowej do nowych działek";

7. prawa materialnego, tj. art. 56 k.c. oraz art. 60 k.c. poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, iż deklaracja złożona przez T. C. w dniu 11 września 1991 r. spowodowała utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo że w okolicznościach niniejszej sprawy w dniu 28 grudnia 2017 r. Gmina przystąpiła do negocjacji w sprawie ustalenia wysokości należnego odszkodowania czym ponad wszelką wątpliwość dala wyraz temu, że uważa, że takie odszkodowanie skarżącemu przysługuje.

8. naruszenie prawa 98 ust. 3 u.g.n., polegające na jego błędnym zastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy a nadto na uznaniu, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się prawomocna.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że mając na uwadze treść art. 104 § 1 k.p.a. organ winien wydać decyzję w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania. Skarżący wskazał przy tym, że organy obu instancji rozpoznały sprawę merytorycznie, dokonując analizy znaczenia, jakie należy przypisać deklaracji złożonej przez T. C. w dniu 11 września 1991 r., co sprowadzało się do przeprowadzenia postępowania dowodowego przynajmniej co do tego, czy dokument z 11 września 1991 r. w ogóle istnieje, a jeśli tak, czy jest autentyczny, jaka jest jego literalna treść i jakie ewentualne skutki prawne należy z nim łączyć.

Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał, że jego zdaniem dla oceny skuteczności deklaracji złożonej w dniu 11 września 1991 r. przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. nie ma zastosowania. Wiąże się to z faktem, że zarówno decyzja podziałowa jak i poprzedzająca ją deklaracja z 11 września 1991 r. wydane zostały przed dniem wejścia w życie ww. przepisu. Co więcej, obowiązujące w tej dacie przepisy nie przewidywały w ogóle możliwości zrzekania się odszkodowań należnych za dokonane wywłaszczenie, czy też negocjowania ich wysokości. Tym samym, za chybione skarżący uznał odwoływanie się w treści zaskarżonego postanowienia do wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 roku wydanego w sprawie o sygn. akt: V CSK 261/17, który zapadł na gruncie interpretacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym niemniej, mając na uwadze zgoła odmienne stanowisko Wojewody, skarżący wskazał, że tezy postawionej w tym wyroku nie sposób zastosować w niniejszej sprawie ze względu na odmienny stan faktyczny. W związku z tym nadal aktualne pozostaje orzecznictwo sądów administracyjnych, które co do zasady aprobuje możliwość zrzeczenia się odszkodowania, lecz dopiero w sytuacji, gdy roszczenie to powstanie, tj. po przejściu z mocy prawa danej nieruchomości na własność gminy i w ramach uzgodnień przewidzianych w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci jego oświadczenia z 18 grudnia 2018 r. wraz z dowodem jego doręczenia Wójtowi Gminy na okoliczność skutecznego cofnięcia deklaracji z 11 września 1991 r., a także przeprowadzenia dowodu z szeregu dokumentów – oświadczeń i decyzji – na okoliczność ustalenia, że praktyka nakłaniania właścicieli dzielonych nieruchomości do zrzeczenia się należnego im z tytułu wywłaszczenia odszkodowania, względnie wyrażenia zgody na jego symboliczna wysokość jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej była, a może jest nadal, powszechnie stosowana przez Gminę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z 3 kwietnia 2019 r. uczestnik postępowania, Gminy, wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej oraz nieuwzględnienie dowodów w postaci dokumentów zgłoszonych w skardze jako nie mających związku z niniejszą sprawą, gdyż dotyczących innych właścicieli nieruchomości, innych nieruchomości i innych postępowań administracyjnych. W uzasadnieniu strona wskazała, że skarżący oświadczył, że przekazuje działkę drogową na rzecz Skarbu Państwa, czym wyraził wolę rezygnacji z odszkodowania. Potwierdza to także fakt, że przez 26 lat nie podjął żadnych kroków, żeby zaskarżyć decyzję podziałową. Nie złożył przez ten czas wniosku o wypłatę odszkodowania, co też potwierdza, że uznawał umowę za wiążącą. Odnosząc się do kwestii możliwości prawnych prowadzenia negocjacji przed ostatecznością decyzji podziałowej to strona stoi na stanowisku, że nie było przeszkód prawnych, aby prowadzić negocjacje w trakcie trwania sprawy administracyjnej lub nawet przed wystąpieniem z wnioskiem o podział nieruchomości przez właściciela. Zauważyła ponadto, że niesłuszne są argumenty, że w oświadczeniu skarżący nie wskazał numeru działki drogowej. Już z projektu podziału działki, który zlecił jej właściciel, wynikało zarówno przebieg jak i numer działki drogowej.

Zdaniem Gminy, ustawa o gospodarce nieruchomości nie reguluje ani trybu ani warunków prowadzenia tego typu negocjacji, zatem należy do nich stosować reguły przewidziane dla umów cywilnoprawnych. Strona wskazała nadto, że organy administracji nie są związane orzecznictwem sądów w innych sprawach, zatem mogły przychylić się do stanowiska Sądu Najwyższego 18 stycznia 2018 r., który wprawdzie został wydany na bazie konkretnego stanu faktycznego, ale odpowiadał na ogólne pytanie dotyczące możliwości ustalania odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną przed dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Zdaniem Gminy, nie sposób też potraktować wniosku o ustalenie odszkodowania jako odwołania oświadczenia złożonego w dniu 11 września 1991 r. o zrzeczeniu się odszkodowania, albowiem nie podano przyczyny uchylenia się od skutków oświadczenia ani stwierdzenia, że strona uchyla się od skutków swojego oświadczenia woli. Gmina nadmieniła, że podjęła negocjacje w grudniu 2017 r. w sprawie odszkodowania, gdyż ówczesne orzecznictwo sądowe stało na stanowisku, że właściciel nie może zrzec się prawa do odszkodowania przed ostatecznością decyzji podziałowej. Nie negowała faktu, że skarżący zrzekł się odszkodowania w 1991 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w szczególności w treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia prawidłowości postanowienia Wojewody z 3 stycznia 2019 r., utrzymującego w mocy postanowienie Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 29 maja 2018 r., mocą którego odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania na rzecz skarżącego, za prawo własności nieruchomości położonej w B., gmina W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [..], o powierzchni 635 m², powstałej po podziale działki nr [..] - wydzielonej na podstawie decyzji Wójta Gminy z 3 października 1991 r. pod drogę dojazdową. Kontrolowane postanowienia wydane zostały w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Istota sporu koncentruje się również wokół ustalenia, czy prawnie skuteczne były negocjacje w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podjęte przez dotychczasowego właściciela i organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w wyniku którego jedna z wydzielonych działek zostanie wydzielona pod drogę, a następnie przejdzie z mocy prawa na własność gminy. Z ustaleń obu organów administracji wynika, że jest to dopuszczalne. W ocenie sądu jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy, ustalenie to jest przedwczesne, bowiem nie zostało poprzedzone wnikliwym ustaleniem istotnych okoliczności sprawy i zebraniem materiału dowodowego, który pozwalałby na wyciągnięcie takiego wniosku. W konsekwencji też, sąd nie może dokonać weryfikacji prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia na gruncie okoliczności niniejszej sprawy ze względu na braki w materiale sprawy.

W pierwszej kolejności należy dokonać analizy procesowej możliwości zakończenia niniejszej sprawy w sposób, jaki miał miejsce, tj. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, bowiem istotne jest wyjaśnienie, w jakich okolicznościach procesowych można wydać tego typu postanowienie. Artykuł 61a § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej odmawia postanowieniem wszczęcia postępowania w przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. Jeżeli w akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jej sytuację prawną, to przesłanki podmiotowe odnoszą się do zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego określonego podmiotu i w ogóle jego zdolności do bycia podmiotem obrotu prawnego, a przesłanki przedmiotowe do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane.

Ustawodawca zdecydował się w art. 61a k.p.a. na wyrażenie w sposób konkretny tylko jednej przesłanki podmiotowej, odwołującej się do przymiotu strony postępowania, pozostawiając pozostałe, mieszczące się w zakresie odniesienia wyrażania "uzasadnione przyczyny", wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa. Niewątpliwie chodzi tutaj o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają samo wszczęcie postępowania lub też w ogóle sprzeciwiają się tej autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że samo wystąpienie takiej przeszkody nie decyduje per se o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albowiem wymagana jest oczywistość jej występowania na wstępnym etapie procedowania.

Cecha "oczywistości" przeszkody w prowadzeniu postępowania może być pojmowana z kolei jako sytuacja, w której przeszkoda wynika z niezgodności prowadzenia postępowania z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego albo jako jawność, wyrazistość, całkowita dostępność poznawcza jej istnienia. Oczywistą przeszkodą są zatem te przeszkody o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym, które wynikają z podstawowych zasad prawa administracyjnego lub te które, same w sobie nie wynikają z podstawnych zasad postępowania, ale pozostając przeszkodą mogą być poznane prima facie bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Oczywistą przeszkodą sprzeciwiającą się wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na sprzeczność z podstawnymi zasadami prawa administracyjnego jest na pewno cywilny charakter sprawy, leżący poza kognicją organów administracji publicznej oraz poza kognicją sądów administracyjnych. Niemniej jednak oczywistość przeszkody, związana z możliwością zaniechania wszczęcia postępowania wyjaśniającego sensu stricto w sprawie musi być tego rodzaju, że nie może wymagać zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień w rozumieniu art. 12 § 2 k.p.a., a sam proces poznawczy powinien opierać się na "możliwie najprostszych środkach". Tylko spełnienie tego postulatu gwarantuje, że nie zostanie zaburzona odpowiednia proporcja i równowaga pomiędzy postulatem wnikliwości i szybkości działania organów administracji publicznej, do której odwołuje się art. 12 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że oczywistość istnienia przeszkody w aspekcie poznawczym zachodzi, jeżeli wynika ona z treści samego wniosku o wszczęcie postępowania, faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.), ewentualnie z dokumentów urzędowych, którymi dysponuje organ. W tym ostatnim wypadku można mówić jedynie o oczywistości istnienia przeszkody wynikającej z tego dokumentu tylko w zakresie, w jakim korzystają one z domniemania z art. 76 § 1 k.p.a. Trudno bowiem mówić o oczywistości istnienia przeszkody wynikającej z dokumentu urzędowego, jeżeli wyniknie uzasadniona potrzeba lub też zostanie zgłoszony wniosek zmierzający do obalenia domniemania dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 k.p.a.). Trudno też będzie mówić o takiej oczywistości w sytuacji, gdy pozostające w dyspozycji organu dokumenty urzędowe nasuwają istotne wątpliwości i wymagają podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających, co zdaniem sądu ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Oczywistość przeszkody nie może być bowiem oceniana w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, sąd uznał, że organy administracji obu instancji naruszyły prawo, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, gdyż przeprowadzone czynności wyjaśniające nie uprawniały do przyjęcia, że zachodzi "oczywista" przeszkoda do wszczęcia postępowania.

Skarżący, żądając wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [..] przeznaczoną pod drogę, a przejętą przez Gminę z mocy prawa wskutek decyzji z 3 października 1991 r. Wójta Gminy o zatwierdzeniu podziału działki nr [...], oparł swoje żądanie na dyspozycji art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Ten ostatni przepis wskazuje zaś, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana, tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Decyzja Wójta Gminy z 3 października 1991 r. zatwierdzająca projekt podziału działki nr [..] w B. wydana została na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm., dalej ustawa z 1985 r.). Przepis art. 10 ust. 1 ww. ustawy z 1985 r. stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5). Obie ww. regulacje prawne, zarówno obowiązująca w dacie zatwierdzenia podziału, jak i aktualna w dacie rozstrzygania o wniosku skarżącego, przewidują prawo do uzyskania odszkodowania za działki przejęte na własność podmiotu publicznego pod budowę dróg publicznych - zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., bądź pod budowę ulic - zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r.

Jak wynika z akt administracyjnych, w piśmie z 11 września 1991 r. T. C. wystąpił do Wójta Gminy o zatwierdzenie projektu podziału jego działki nr [..], położonej we wsi B. Jednocześnie, w treści tego pisma T. C. oświadczył, że "zrzeka się nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa drogi dojazdowej do nowych działek". Do pisma tego załączono graficzny projekt podziału, z którego wynika, że w wyniku podziału działki nr [..] powstanie szereg działek: [..]-[..], w tym działka siedliskowa o nr [..] oraz działka [..] – przeznaczona pod drogę dojazdową. Z decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości z 3 października 1991 r. wynika T. C. zwrócił się z prośbą o podział nieruchomości o nr [..] (podkreślenia sądu). Z graficznego projektu podziału wynika, że z dzieloną działką o numerze [..] graniczyła również działka o numerze [..]. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy, orzekając o odmowie wszczęcia postępowania, żaden z organów administracji nie dostrzegł, że w treści pisma z 11 września 1991 r. skarżący wystąpił o podział działki nr [..] i w odniesieniu do tej działki sformułował oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania. W treści wniosku o przyznanie odszkodowania skarżący jednoznacznie wskazuje, że domaga się odszkodowania za działkę przeznaczoną pod drogę o nr [..], a ta z kolei powstała na skutek podziału działki nr [..]. Biorąc pod uwagę bardzo daleko idące konsekwencje oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, zadaniem organów administracji orzekających w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania było jednoznaczne ustalenia, której z działek dotyczy oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania – [..] czy [..]. Nie jest wykluczone, że we wniosku z 11 września 1991 r. skarżący wadliwie (złym numerem) oznaczył działkę, ulegającą podziałowi. Jest to jednak okoliczność na tyle kluczowa w niniejszej sprawie, że wymaga wyjaśnienia, przy czym powinność podjęcia aktywności w kierunku wyjaśnienia wątpliwości spoczywa na organach administracji. Skoro zaś pozostające w dyspozycji organów administracji dokumenty urzędowe nasuwały wątpliwości i wynikające z nich ustalenia wymagały doprecyzowania i wyjaśnienia, to brak było podstaw do przyjęcia, że zachodzi oczywista przeszkoda w prowadzeniu postępowania, wypełniająca przesłankę uzasadnionej przyczyny do odmowy jego wszczęcia. Organy administracji przedwcześnie dokonały oceny oświadczenia skarżącego o zrzeczeniu się odszkodowania, pomijając zupełnie konieczność jednoznacznego ustalenia, której konkretnie działki to oświadczenie dotyczy. Słuszny jest zatem zarzut skargi, wskazujący na naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. i w konsekwencji uwzględnienia go, sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że przedwczesnym byłoby, na obecnym etapie postępowania, ustosunkowywanie się do zarzuconych materialnoprawnych naruszeń prawa. Jest to bowiem uzasadnione tylko wówczas, gdy materiał dowodowy i okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości. Odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w skardze (poza naruszeniem art. 61a k.p.a., który okazał się uzasadniony), tj. zarzutów naruszenia art. 7, w zw. z art. 77 § 1 i 75 § 1 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. wskazać należy, że są one uzasadnione w takim zakresie, w jakim pozostają w bezpośredniej korelacji z zarzutem naruszenia art. 61a k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy bowiem wniosek skarżącego o ustalenie odszkodowania, biorąc pod uwagę postanowienie wydane przez organ I instancji, nie doprowadził do wszczęcia postępowania. W tej sytuacji, formalnie rzecz biorąc, organ prowadził jedynie czynności sprowadzające się do wstępnego badania wniosku poza ramami postępowania administracyjnego. W orzecznictwie ustalone jest stanowisko, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Co więcej zaś, wskazuje się że organ administracji publicznej, który orzekł o odmowie wszczęcia postępowania, nie tylko nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ale także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia. Stwierdzenie to niewątpliwie wymaga pewnego doprecyzowania, gdyż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ma swoją podstawę w przepisach procedury administracyjnej i jest efektem ich zastosowania w odniesieniu do żądania zgłoszonego organowi administracji. Wydanie tego postanowienia oznacza, że organ administracji nie będzie prowadził postępowania zmierzającego do wyjaśnienia istoty sprawy. Niewątpliwie jednak, gwarancje procesowe dla stron związane z zawisłością postępowania, przy tego typu rozstrzygnięciach procesowych, są znacznie ograniczone, stąd postawienie zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 k.p.a. i 136 k.p.a. może być ocenione jako zasadne wyłącznie w powiązaniu z naruszeniem art. 61a k.p.a.

O kosztach postępowania w łącznej kwocie 697 zł, które sąd zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego T. C. w postaci wpisu sądowego od skargi (100 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł), sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., tryb ten może mieć zastosowanie m. in., gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Zgodnie więc z art. 120 p.p.s.a. sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, wynikających z niniejszego uzasadnienia. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Organ odwoławczy oceni, czy zebrany materiał w postaci dokumentów urzędowych jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego, a jeśli uzna, że tak nie jest – podejmie stosowne rozstrzygnięcie procesowe, mając na względzie konieczność zapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.) z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności tego postępowania (art. 15 k.p.a.).