Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 537/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 767/18 w sprawie ze skarg M. P., E. P., R. P. oraz A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza solidarnie od M. P., E. P., R. P. oraz A. P. na rzecz Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 767/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg M. P., E. P., R. P. oraz A. P., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...] Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o pow. [...]m2, z nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność B. P. i M. P.

Decyzją z dnia [...] lutego 1953 r. nr [...] Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie utrzymała w mocy orzeczenie z dnia [...] lutego 1952 r. w ww. części.

Pismem z dnia 26 maja 1998 r. M. P. i E. P. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] lutego 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...] pow. [...]m2, wskazując że doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na skierowaniu orzeczenia do M. P., który uprzednio zbył swój udział w ww. nieruchomości, o czym poinformował wnioskodawcę wywłaszczenia w trakcie negocjacji dotyczących dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Ponadto w toku postępowania wywłaszczeniowego nie uwzględniono współwłaścicieli nieruchomości, którzy nabyli udział w wywłaszczonej nieruchomości od M. P. umową darowizny (akt notarialny z dnia 10 grudnia 1948 r. Rep. Nr [...]).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] lutego 1952 r. w części dotyczącej ww. nieruchomości o pow. [...]m2.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. i stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] lutego 1952 r. w części dotyczącej działki nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2063/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] lutego 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] lutego 1952 r. w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni [...]m2, położonej w G. przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako działka nr [...].

W ocenie Ministra nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197) po nowelizacji, ponieważ w aktach sprawy znajduje się protokół z dnia 17 lipca 1950 r., dokumentujący negocjacje przeprowadzone przez przedstawicieli Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Garwolinie z B. P., i M. P., dotyczące odstąpienia od nieruchomości, bowiem na proponowane warunki nie zgodził się B. P.

W ocenie organu nie doszło również do naruszenia art. 20 i 21 dekretu, bowiem wywieszone zostało obwieszczenie z dnia 20 lipca 1950 r. na tablicy ogłoszeń Prezydium Rady Miejskiej w Garwolinie, co potwierdza udział w rozprawie B. P. i M. P.

Organ podkreślił, że orzeczenie z dnia [...] lutego 1952 r. zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tj. ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, wskazanie na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, uzasadnienie przyjęcia lub odrzucenia wniosków lub sprzeciwów (art. 21 dekretu).

Ponadto organ stwierdził, że do dnia wydania ocenianego orzeczenia nie odpadły przesłanki do jego wydania, co świadczy o braku podstaw do stwierdzenia nieważności. Jednocześnie organ wyjaśnił, że powołanie błędnej daty orzeczenia w decyzji z dnia [...] lutego 1953 r., nie stanowi wady skutkującej koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego, lecz oczywistą omyłkę.

W skardze wywiedzionej przez M. P., R. P. i E. P. skarżący zarzucili:

I) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 16 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

II) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 7 dekretu sprzed nowelizacji) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) art. 13 ust. 3 pkt 2 i 5 sprzed nowelizacji, art. 18 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 20 ust. 1, 2 i 3, art. 21 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 i 2 dekretu, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.;

A. P. zarzuciła natomiast naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oaz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 1, art. 13 ust. 3 pkt 5, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 20 ust. 2 i art. 24 ust. 1 dekretu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności wskazał, że Minister nie mógł pominąć oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2063/04, odnoszących się do konieczności wyjaśnienia kwestii strony postępowania, w aspekcie skierowania decyzji o osoby nie będącej stroną tego postępowania, co stanowi pozytywną przesłankę do stwierdzenie nieważności. Sąd nie wskazał zatem, że skierowanie decyzji o osoby nie będącej stroną tego postępowania jest okoliczności irrelewantną dla wyniku tego postępowania, w przeciwnym razie nie nakazywałby przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku zbadania treści aktów notarialnych, w tym aktu z dnia 10 grudnia 1948 r.

W ocenie Sądu rozstrzygające znaczenie dla brzmienia powołanego wyroku ma okoliczność, że nie przesądzono w nim, że organ powinien podjąć postępowanie, mające na celu wyjaśnić, czy zaistniała sytuacja skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w postępowaniu. W toku postępowania organ wyjaśnił, że orzeczeniem z dnia [...] lutego 1952 r. Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o pow. [...]m2, z nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność B. P. oraz A., E. i M. P. Decyzją z dnia [...] lutego 1953 r. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie utrzymała w mocy orzeczenie Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] lutego 1952 r. w ww. części.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności rzeczonych powyżej decyzji, mimo faktu, że postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się bez współwłaścicieli nieruchomości, tj. A., E. i M. P., również decyzja wywłaszczeniowa skierowana została do M. P., tj. osoby, która nie była współwłaścicielem nieruchomości, zatem nie dotyczyła jej interesu prawnego i obowiązku.

Minister wyraził stanowisko, że wskazanie M. P. miało charakter wyłącznie procesowy, gdyż pozwalało na jego zawiadomienie w trybie przewidzianym w dekrecie. Ponadto organ uznał, że w rzeczywistości zaś orzeczenie wywłaszczeniowe ukształtowało prawa osób, którym faktycznie przysługiwało prawo własności, ze względu na jego rzeczowy charakter.

Sąd nie podzielił przedstawionej wykładni, co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności, z dwóch powodów.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny wskazano, że po pierwsze to adresat decyzji jest stroną postępowania – decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Jest zatem konieczne skierowanie decyzji do wszystkich stron postępowania oraz wyłącznie do nich. Treść rozstrzygnięcia przesądza o tym, do kogo dane rozstrzygnięcie jest skierowane. Zdaniem Sądu błędne jest przypisywanie decydującego znaczenia nagłówkowi rozstrzygnięcia lub rozdzielnikowi. Decydujące jest to, komu – według treści rozstrzygnięcia – organ przypisał uprawnienia lub obowiązki. Nie prowadzi natomiast do nieważności decyzji oznaczenie strony, które jest niepełne lub zawiera oczywisty błąd.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, taka sytuacja nie zachodzi, bowiem powołanie darczyńcy w orzeczeniu, co skutkowało brakiem działu w postępowaniu rzeczywistych współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości, nie można postrzegać jako oczywistej omyłki nie mającej przełożenia na treść rozstrzygnięcia. Nie chodzi również o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Skierowanie decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza zatem zamiar ukształtowania nią czyjejś sytuacji prawnej, a nie samo tylko jej doręczenie. Przez sformułowanie "skierowanie decyzji" (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu prawa, nie ma natomiast istotnego znaczenia sam fakt doręczenia decyzji. Pogląd taki wyrażany jest niezależnie od przedmiotu postępowania. Jako przykład Sąd powołał m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 1986 r. sygn. akt II SA 2562/85, zgodnie z którym decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego skierowana do jego użytkownika, który nie jest właścicielem ani zarządcą tego obiektu, jest nieważna z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Po drugie Sąd nie podzielił uczynionego a priori założenia, że skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, przy jednoczesnym braku udziału w postępowaniu, nie wywołało negatywnych skutków dla rozstrzygnięcia. Organ nie przedstawił argumentów, które przemawiały by na rzecz tej tezy, co jest o tyle istotne, że stoi ona w sprzeczności ze stwierdzeniami prezentowanymi przez skarżących.

Następnie Sąd zwrócił uwagę, że w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. przesądzono, że nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. Decyzje skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie zostają bowiem konwalidowane po upływie 10 lat oraz wówczas, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ma to o tyle istotne znaczenie, że błąd wobec osoby wywołuje natomiast nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa, gdy nie mogło być wątpliwości, że dana osoba nie może być podmiotem danych praw i obowiązków z uwagi na brak spełnienia materialnych przesłanek wynikających z ustawy. Kryterium to, choć niezbyt ostre, ma bardzo istotne znaczenie. Decyzje rażąco naruszające prawo nie mogą zaś być konwalidowane tylko ze względu na upływ 10 lat, lecz jedynie z racji nieodwracalnych skutków prawnych.

Powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r. zawiera zatem dyrektywy interpretacyjne, które w ocenie składu rozpoznającego sprawę niniejszą, nie są zbieżne z wykładnią, dokonaną przez Ministra. Ocena prawna wyrażona w tym wyroku jest wiążąca, a zatem organ nie mógł pomijać zagadnień wyeksponowanych w uzasadnieniu tego wyroku.

Sąd wskazał także na kolejną wadą decyzji, którą jest niewyjaśnienie wszystkich zarzucanych przez strony przepisów dekretu. O ile w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. przesądzono, że nie było podstaw do orzekania o rażącym naruszeniu przez decyzję wywłaszczeniową art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 19, 20 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., bowiem przepisy te w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu ([...] lutego 1952 r.) nie obowiązywały (skreślone zostały ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r., zmieniającą dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25, która weszła w życie z dniem ogłoszenia, które nastąpiło 31 stycznia 1952 r.), o tyle organ nie wyjaśnił czy doszło naruszenia, mającego kwalifikowaną postać, art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu, art. 18 ust. 1, 2, 3 i 4 (m.in. w aspekcie niepowiadomienia rzeczywistych współwłaścicieli, a nie jedynie formy powiadomienia), art. 24 ust. 1 i 2 tego aktu, obszaru wywłaszczenia, o czym mowa w skardze wywiedzionej dnia 15 lutego 2018 r. przez A. P. Organ nie odniósł się ponadto do formułowanego zarzutu konieczności uzyskania pozytywnej opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej (art. 6 pkt 2 dekretu).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Inwestycji i Rozwoju, zarzucając naruszenie:

I) przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na powołaniu w uzasadnieniu wyroku nierelewantnego orzecznictwa sądowego (dotyczącego prawa budowlanego, nie zaś przejęcia nieruchomości);

II) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przez błędne uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2063/04 sformułował wykładnię art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i ocenił, że w przypadku ustalenia (po uzupełnieniu materiału dowodowego) okoliczności zbycia przez M. P. udziałów w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości, na rzecz A. P., M. P. i M. P., organ powinien stwierdzić, że decyzja z dnia [...] lutego 1953 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] lutego 1952 r. zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, podczas gdy w ww. wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. Sąd wskazał jedynie na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w celu ustalenia stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku bez należytej analizy całości akt sprawy, w tym w szczególności bez analizy treści kontrolowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., co przejawia się w:

a) niedostrzeżeniu w aktach sprawy opinii geodezyjnej z dnia 23 grudnia 2016 r., dotyczącej ustalenia aktualnego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości;

b) niezasadnym postawieniu zarzutu nieodniesienia się przez organ nadzoru do szeregu przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych przy ocenie legalności przedmiotowych rozstrzygnięć, podczas gdy organ odniósł się do tych kwestii w sposób wystarczający;

c) tym, że Sąd I instancji nie podjął próby oceny zasadności zarzutów zawartych w skargach, z uwzględnieniem zebranego materiału dowodowego, lecz bezkrytycznie przyjął zasadność tych zarzutów;

d) błędnym odczytaniu treści zaskarżonej decyzji i przedstawieniu w sposób zniekształcony istotnych motywów zaskarżonej decyzji oraz w powołaniu tez, które w decyzji w sposób oczywisty nie zostały sformułowane;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sformułowanie uzasadnienia wyroku, co przejawia się m.in. w:

- bezkrytycznym przyjęciu stanowiska skarżących, którzy podnieśli, że organ nie wyjaśnił zachowania wymogu uzyskania pozytywnej opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej, przy jednoczesnym błędnym wskazaniu przepisu dekretu, regulującego ten wymóg (art. 6 pkt 2 dekretu, wskazany przez Sąd dotyczy kwestii opisu nieruchomości przed jej zajęciem przez inwestora);

- chaotycznych, nieskładnych i ogólnikowych wywodach Sądu, w których brak jest wskazania konkretnych wad zaskarżonej decyzji, których stwierdzenie doprowadziło do jej uchylenia, z odniesieniem się do jej konkretnych zapisów;

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez wadliwe sformułowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, co w przypadku uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku w obecnym kształcie, uniemożliwi organowi odczytanie intencji Sądu w tym zakresie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,

3) przeprowadzenie rozprawy.

W piśmie z dnia 20 lutego 2020 r. M. P., E. P. oraz R. P. zajęli stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędna jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tym samym podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Z kolei podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania należy wykazać, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ na wynik sprawy należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi korespondować z sformułowanymi zarzutami i stanowić ich wyjaśnienie i uzasadnienie.

Powyższe uwagi poczynione zostały, albowiem skarga kasacyjna sporządzona w niniejszej sprawie nie spełnia wszystkich wskazanych wymogów, zarówno co sposobu sformułowania samych zarzutów, jak również co do uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym skarżący wielokrotnie odwołuje się do przepisów, które nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. wydana w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] lutego 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] lutego 1952 r. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...]m2. Powołane orzeczenia, co do których wszczęte zostało postępowanie nadzorcze wydane zostały na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zaznaczyć jeszcze należy, że w sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2063/04, który jest prawomocny.

Natomiast w skardze kasacyjnej w pkt I sformułowany został zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na powołaniu w uzasadnieniu wyroku nierelewantnego orzecznictwa sądowego (dotyczącego prawa budowlanego, nie zaś przejęcia nieruchomości). Mając na uwadze wcześniejsze informacje dotyczące zasad sporządzania skarg kasacyjnych, zarzut tak sformułowany jest niezasadny. Niezasadność tego zarzutu wynika z kilku powodów. Przede wszystkim zarzucając błędną wykładnię jakiej dokonał Sąd autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ponadto zgodnie z treścią tego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną. O tym komu przysługuje legitymacja strony w danym postępowaniu administracyjnym rozstrzygają przepisy materialnoprawne dotyczące danej sprawy. W niniejszej sprawie o tym komu przysługiwała legitymacja strony w postępowaniu zwykłym rozstrzygał dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Stąd też formułując zarzut naruszenia w postępowaniu nadzorczym art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. należy równocześnie wskazać właściwe przepisy materialnoprawne, w tym przypadku powołany dekret. Nadto zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na powoływaniu w uzasadnieniu wyroku orzecznictwa sądowego dotyczącego prawa budowlanego jest niezasadny również dlatego, że przesłanka nieważności decyzji polegająca na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną ma pewien walor uniwersalny, a niektóre z problemów jakie pojawiają się w związku z jej stosowaniem występują w różnych pod względem merytorycznym sprawach. Dlatego też zarzut ten jest niezasadny.

W pkt II skargi kasacyjnej sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art.153 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2063/04 sformułował wykładnię art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut ten jest niezasadny. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zasadne jest stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, że wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2063/04 Sąd nie dokonywał wykładni art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast niezasadne jest stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, że w obecnie zaskarżonym wyroku Sąd uznał, że taka wykładnia została sformułowana w sprawie I SA/Wa 2063/04. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza stanowiska skarżącego kasacyjnie. W zaskarżonym wyroku Sąd odwołuje się do art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumienia tego przepisu w literaturze i orzecznictwie sądowym, dokonując jego wykładni, ale jest to wykładnia dokonana przez Sąd w obecnie zaskarżonym wyroku.

2. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Przepis ten mógłby stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. W ramach zarzutu art. 133 § 1 ustawy nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez Sąd I instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. może dojść również wówczas, gdy sąd przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast za pomocą zarzutu dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości dokonanej przepisów materialnoprawnych jak i procesowych.

3. Natomiast zasadne są kolejne dwa zarzuty dotyczące art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Przede wszystkim wskazać należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, by możliwe było przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Dodatkowo w przypadku uwzględnienia skargi uzasadnienie powinno zawierać jednoznaczne wskazania dla organu co do dalszego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wszystkich wymagań określonych w powołanym przepisie.

Przede wszystkim nie można w sposób jednoznaczny ustalić jakie jest stanowisko prawne Sądu w przedmiotowej sprawie. Mianowicie Sąd stwierdza, że nie podziela przedstawionej wykładni co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dwóch powodów. Po pierwsze Sąd wyjaśnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej stwierdza ważność decyzji, która: została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; stwierdzając, że w niniejszej sprawie przesłanka została spełniona. Po drugie Sąd nie podziela uczynionego a priori założenia, że skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie nie wywołało negatywnych skutków dla rozstrzygnięcia, co w stoi w sprzeczności z twierdzeniami skarżących. To stanowisko jest niejednoznaczne zważywszy, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest powiązana z dodatkowymi okolicznościami.

W kolejnym akapicie Sąd stwierdza, że decyzje skierowane do osoby niebędącej stroną zostają konwalidowane po 10 latach (czyli art. 156 § 2 k.p.a.), a dalej stwierdza, że błąd wobec osoby wywołuje nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa, a decyzje rażąco naruszające prawo nie mogą być konwalidowane ze względu na upływ 10 lat, lecz jedynie z racji nieodwracalnych skutków prawnych. To stanowisko Sądu, iż decyzja skierowana do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) wywołuje nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podkreślenie NSA) nie zostało poparte żadnymi argumentami, jak również orzecznictwem, ani wypowiedziami doktryny. Stanowisko Sądu prowadzi do takiego rezultatu, iż ta sama okoliczność skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, wypełniałaby dwie odrębne, samodzielne przesłanki stwierdzenia nieważność decyzji, a więc rezultatu, który z punktu widzenia prawidłowej wykładni trudno zaakceptować. Wojewódzki Sąd Administracyjny formułując powyższe stanowisko o rażącym naruszeniu prawa nie powoływał art. 156 § 2 k.p.a., jak również wskazując w ostatnim zdaniu uzasadnienia jakie przepisy zostały naruszone nie powołuje art. 156 § 2 k.p.a. Tym samym powyższe stanowisko prawne Sądu pierwszej instancji jest niejasne. Nadto Sąd zarzuca organowi, iż nie wyjaśnił czy doszło do naruszenia, mającego kwalifikowaną postać art. 8 ust. 1, 3, 4 dekretu, art. 18 ust. 1, 2, 3, 4, organ w uzasadnieniu decyzji odnosi się do powyższych przepisów, lecz Sąd enigmatycznie stwierdza, że organ nie wyjaśnił, czy doszło do naruszenia m.in. w aspekcie niepowiadomienia rzeczywistych współwłaścicieli, a nie jedynie formy powiadomienia. Dalej Sąd w uzasadnieniu wyroku niezasadnie wskazał, że organ nie wyjaśnił konieczności zachowania wymogu uzyskania pozytywnej opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej, błędnie przy tym wskazując na art. 6 pkt 2 dekretu. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (s. 4 ostatni akapit): "W przedmiotowym postępowaniu nie była wymagana opinia właściwego prezydium wojewódzkiej rady narodowej, o której mowa w art. 5 ust. 2 dekretu po nowelizacji, albowiem zezwolenie zostało wydane w dniu 10 lipca 1950 r., a wiec przed nowelizacją dekretu, która weszła w życie z dniem 31 stycznia 1952". Sąd stwierdza również, że organ nie wyjaśnił obszaru wywłaszczenia, podczas gdy w aktach sprawy jest opinia geodezyjna z dnia 23 grudnia 2016 r. wraz z mapą ewidencyjną dotycząca powyższej kwestii.

Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził: "Wspomniany wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r. zawiera dyrektywy interpretacyjne, które w ocenie składu rozpoznającego sprawę niniejszą, nie są zbieżne z wykładnią dokonaną przez Ministra. Jak wyżej wspomniano ocen prawna, wyrażona w tym wyroku jest wiążąca, zatem organ nie mógł pomijać zagadnień wyeksponowanych w uzasadnieniu tego wyroku". Natomiast w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2063/04 Sąd wypowiedział się, że wskazanie w art. 156 § 2 k.p.a. na skutki prawne oznacza, że nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji. Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, albowiem bez szczegółowego określenia nieruchomości darowanych przez M. P. nie można ustalić, czy decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie. Sąd wskazał również, że art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 20 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nie obowiązywały w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Jeśli zaś chodzi o wskazania dla organu co do dalszego postępowania Sąd ograniczył się do stwierdzenia: "W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ przeanalizuje wskazane elementy prawne, uwzględniając ocenę prawną, wyrażoną w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. I SA/Wa 2063/04 oraz w niniejszym wyroku". Mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi dotyczące samego uzasadniania wyroku, wskazania dla organu są niejasne i niewystarczające.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna mimo wskazanych wcześniej uchybień jest częściowo zasadna, a więc zasadne były zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i dlatego działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Stosownie do 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwieniu złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie.