Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 109/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 2, art. 149 par. 2, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. [...] G.M.-W. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 19 czerwca 2012 r. nr [...] ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej W.B. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 28.03.2012r. W. B. wniosła wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30.09.2008r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11.07.2008r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...] oraz budowa wjazdów z działki nr [...] obr. [...] przy ul [...] w K.. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 kpa (tj. brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu).

Postanowieniem z dnia 18 maja 2012r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wznowiło postępowanie w ww. sprawie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że ze zgromadzonej w postępowaniu dokumentacji wynika, iż wnioskodawczyni, jako córka zmarłego A. K. (zmarłego [...].03.2001 r. właściciela działki nr [...] obr. [...], bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji) będąc stroną postępowania zakończonego decyzją Kolegium z dnia 30.09.2008r, została pozbawiona możliwości udziału w nim.

Organ nadzorczy decyzją dnia 19.06.2012r., w związku ze wznowieniem postępowania w przedmiotowej sprawie na wniosek W. B., odmówiło uchylenia decyzji SKO z dnia 30.09.2008r. i stwierdziło wydanie powyższej decyzji z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że zobligowane było zbadać, czy po merytorycznym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, wydałoby decyzję odpowiadającą w swojej istocie decyzji dotychczasowej, tj. czy utrzymałoby w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

W toku postępowania wznowieniowego, organ nadzorczy doszedł do wniosku, iż wydałby w sprawie decyzję odpowiadającą w swej istocie dotychczasowemu rozstrzygnięciu, czyli decyzji z dnia 30.09.2008r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11.07.2008r.

W oparciu o art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., Kolegium odmówiło z tego powodu uchylenia decyzji SKO z dnia 30.09.2008r. i ograniczyło się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, a to z uwagi na fakt, że strona postępowania –W. B. nie brała bez swej winy udziału w postępowaniu.

Wnioskiem z dnia 23 lipca 2012r. o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy wystąpiła W. B., reprezentowana przez pełnomocnika adw. L. P.. Wnioskująca podniosła, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, ponieważ nie został zapewniony czynny udział w postępowaniu wszystkim jego stronom, tak na etapie postępowania wyjaśniającego, jak i na etapie orzekania. W szczególności wskazano, iż za stronę postępowania uznany został W. P., który jako właściciel działki nr [...] był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jednak - według wiedzy wnioskującej - zmarł jeszcze przed wszczęciem postępowania nadzorczego, a okoliczność ta znajduje potwierdzenie m.in. w uzasadnieniu decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5.07.2012r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę na działce nr [...] obr. [...] w K.. W związku z tym organ nadzorczy prowadził postępowanie z udziałem osoby nieżyjącej, uchybiając w ten sposób treści art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a., a w konsekwencji zaniechał wykonania obowiązku zaktualizowania kręgu stron postępowania i powiadomienia następców prawnych zmarłego właściciela nieruchomości o toczącym się postępowaniu. Niezależnie od powyższego, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że ocena dokonana przez organ nadzorczy, w wyniku której przyjęto, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, nie została oparta na wnikliwym i pełnym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy. Organ nadzorczy - jak podniosła wnioskująca o ponowne rozpatrzenie sprawy - ograniczył się bowiem wyłącznie do oceny poprzednio zgromadzonych dowodów i dokonał ponownej oceny prawnej przedmiotowej sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30.10.2012r., działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., art. 146 § 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło uchylenia decyzji SKO z dnia 30.09.2008r. i stwierdziło wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wskazano, że tryb i zasady ustalenia warunków zabudowy, zostały omówione przez skład Kolegium Odwoławczego w decyzji z dnia 19.06.2012r. nr [...]. Dodano, że wyżej opisana inwestycja stanowić będzie kontynuację sposobu zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym, ponieważ jedną z funkcji zabudowy występujących w obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, co jasno wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, a tego rodzaju zabudowa usytuowana jest bowiem między innymi na działkach nr [...] i nr [...].

Nawiązując do podnoszonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu dotyczącego konieczności przeprowadzenia powtórnej analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz ponownego sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, organ administracyjny zaznaczył, że prowadząc postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy organ administracji nie jest wprawdzie związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna, co jednak nie oznacza, że organ ten obowiązany jest z góry odrzucić wiarygodność wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, a w szczególności - jak sugeruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - prowadzić to postępowanie praktycznie od początku. Celem wznowionego postępowania jest bowiem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego oraz ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (por. Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.12.2002r. sygn. akt OPS 11/02). Wobec zatem faktu, iż przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie zwykłe niewątpliwie było obarczone wadą w postaci niezawinionego braku udziału strony (art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.) niezbędnym było usunięcie tejże wadliwości oraz dokonanie ustalenia, czy ma ona wpływ na byt prawny decyzji ostatecznej. W zaskarżonej decyzji z dnia 19.06.2012r. Kolegium Odwoławcze tę wadliwość wyeliminowało, dokonując jednocześnie oceny prawidłowości postępowania, które doprowadziło do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, analizując w szczególności kwestię prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów nowej zabudowy, a to linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który ustalony został w rozmiarze 41 %, na podstawie wartości średniej z obszaru analizowanego, szerokość elewacji frontowej, którą także na podstawie wartości średniej z obszaru analizowanego wyznaczono na 80,5 metra oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określona na 22 metry, jako nawiązanie do wysokości górnej krawędzi budynku na działce nr [...]. W rezultacie powyższe parametry ustalone zostały z zachowaniem reguł przewidzianych przez § 4 - § 7 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.06.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, póz. 1588). To zaś prowadzi do wniosku, na co słusznie zwrócił uwagę skład orzekający Kolegium w decyzji z dnia 19.06.2012r., iż w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, stąd mimo zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., Kolegium odmówiło uchylenia swej dotychczasowej decyzji z dnia 30.09.2008r. nr [...] wskazując jednak jasno, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.

Za słuszny uznano zarzut odnoszący się do tego, że decyzja z dnia 19.06.2012r. została skierowana do osoby nieżyjącej. Jak bowiem wynika z ustaleń dokonanych przez skład orzekający Kolegium, W. P. zmarł w dniu [...].12.1981r, a spadek po nim na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa – [...] w Krakowie, Wydział l Cywilny, z dnia [...].02.1993r. sygn.akt [...] nabyli: żona: I. P. oraz syn: B. P.. Wobec powyższego, organ administracyjny stwierdził, że decyzja Kolegium Odwoławczego z dnia 19.06.2012r. nr [...] niewątpliwie jest wadliwa, ponieważ skierowana została do osoby nieżyjącej i dlatego rozstrzygnięcie to winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Trzeba mieć jednak na uwadze to, że postępowanie prowadzone w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) ma charakter tylko względnie dewolutywny, co wyraża się w rozpatrywaniu tego wniosku przez ten sam organ, który wydał decyzję poprzednią w l instancji, a nie przez organ wyższego stopnia. Jednocześnie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tylko odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, co oznacza w konsekwencji brak możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia innemu składowi Kolegium Odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium Odwoławcze uchyliło swą decyzję z dnia 19.06.2012r. i orzekło co do istoty sprawy, tj. zbadania prawidłowości decyzji Kolegium z dnia 30.09.2008r, eliminując jednocześnie wykazaną wadliwość poprzez skierowanie nin. rozstrzygnięcia, podjętego w trybie wznowienia postępowania, do następców prawnych W. P. tj. do I. P. i B. P..

W skardze na ww. rozstrzygnięcie, W. B. reprezentowana przez adwokata L. P., zaskarżyła powyższą decyzję w całości, domagając się jej uchylenia.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 127 § 3, art. 146 § 2, art. 149 § 2 i art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez zaniechanie przeprowadzenia ponownego, wszechstronnego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania istoty sprawy w ramach wznowionego postępowania, obejmujące zaniechanie przeprowadzenia przez organ nadzorczy, w sytuacji ziszczenia się wskazanej przez stronę przesłanki wznowienia, powtórnej, pełnej analizy dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy o tożsamej treści dla inwestycji planowanej przez inwestora na działce nr [...] obr. [...];

- art. 151 § 2 w z w. z art. 146 § 2 kpa - poprzez niedostosowanie treści zaskarżonego rozstrzygnięcia do wymagań przewidzianych we wzmiankowanych przepisach, powołanych przez organ za podstawę prawnej zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na wskazane uchybienia, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (względnie - w oparciu o art. 135 p.p.s.a. - uchylenie także poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia 19 czerwca 2012r).

Strona skarżąca w obszernej skardze podniosła, iż organ nadzorczy prawidłowo przeprowadził postępowanie jedynie co do przyczyn wznowienia, natomiast nie przeprowadził należycie czynności wyjaśniających pozwalających na ustalenie, czy mimo wadliwości (lub jej wyeliminowania) zapadłaby co do zasady tożsama decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co wykluczałoby uchylenie rozstrzygnięcia podlegającego weryfikacji. Jakkolwiek bowiem w sposób prawidłowy ustalono, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. tj. niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, to jednak nie przeprowadzono wnikliwego postępowania administracyjnego zmierzającego do pełnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 k.p.a.) oraz rozstrzygnięcia jej istoty. Skarżąca zarzuciła, że organ nadzorczy ograniczył się do pobieżnej oraz wyrywkowej oceny przebiegu postępowania zakończonego decyzją ostateczną, nie dokonał natomiast ponownego rozpatrzenia tożsamej sprawy. Zdaniem skarżącej nie jest bowiem prawidłowe jedynie omówienie kryteriów, w oparcie o które dokonywana była ocena, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna na analizowanym terenie, bez przeprowadzenia powtórnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym oraz powtórnego sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto, w ocenie skarżącej zachodzi wewnętrzna sprzeczność pomiędzy treścią osnowy rozstrzygnięcia i motywami orzeczenia. Właściwy organ może bowiem odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji, czyli wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. wyłącznie w sytuacji, gdy powoływana podstawa wznowienia postępowania nie wystąpiła.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.).

Skarga jest uzasadniona.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że spełniona została podnoszona przez skarżącą podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, bowiem W. B. bez swojej winy nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją SKO z dnia 30 września 2008r. znak [...]. Okoliczność ta została jednoznacznie ustalona w zebranym przez Kolegium materiale dowodowym w toku postępowania wyjaśniającego i potwierdzona w wydanych przez ten organ decyzjach. Nie jest ona także kwestionowana przez strony postępowania.

Przechodząc do kontroli podstawy prawnej zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do treści art. 146 § 2 i art. 151 § 2 kpa - rozstrzygnięcie w nim przewidziane byłoby dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego wskazywałyby, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.

W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że zastosowanie przepisu art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Oznacza to zatem, że treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 666). Wskazuje się również, że ustalenie, czy decyzja, która może zapaść w sprawie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania "odpowiada w swej istocie" dotychczasowej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.) nie może polegać na czysto mechanicznym porównaniu dwóch rozstrzygnięć, lecz ocenie ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Przegląd Sądowy 1994, nr 7-8, s. 159).

Sąd przychyla się do stanowiska WSA w Lublinie, który w wyroku z dnia 28.09.2010r., l SA/Lu 373/10 stwierdził, że "zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczna. Oznacza to, że treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego".

Zatem w przypadku wznowienia postępowania na tej podstawie, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy, organ jest zobowiązany rozpoznać sprawę ponownie w pełnym zakresie i może odmówić uchylenia decyzji ostatecznej wówczas, gdy wynik ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy uzasadniałby wydanie decyzji odpowiadającej treści dotychczasowej decyzji ostatecznej.

Zasadnie zatem podniesiono w skardze zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego z uwagi na niewyjaśnienie przez organ administracji stanu faktycznego sprawy. Obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie na nowo sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 kpa). W wyniku wznowienia musi więc przede wszystkim dojść do ponownego rozpoznania sprawy, która była uprzednio zakończona decyzją ostateczną tak, aby możliwym było m. in. ustalenie tożsamości treści rozstrzygnięcia.

W powyższym kontekście na uwagę zasługuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 528/08 NSA, że "w przypadku stwierdzenia, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (przyczyna wznowienia) rzeczywiście zaistniała i doszło do pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, rzeczą organu jest ponowienie czynności postępowania, w tym czynności dowodowych z udziałem pominiętej strony, a następnie, po rozpoznaniu podnoszonych przez tę stronę zarzutów i wniosków, dokonanie oceny sianu faktycznego i prawnego sprawy."

Należy podzielić również pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 30.11. 2010r., II SAM/a 1649/10, wskazał, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana."

Zatem po pierwszym etapie postępowania wznowieniowego, w którym bada się zaistnienie przesłanek wznowienia postępowania, czy znajdują one uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym, rozpoczyna się kolejny etap tego postępowania związany z rozstrzygnięciem na nowo sprawy, w której wznowiono postępowanie. Zatem organ prowadzący takie postępowanie po stwierdzeniu ziszczenia się przesłanek do wznowienia postępowania, na nowo bada sprawę administracyjna zakończoną uprzednio decyzją ostateczną, która w świetle przesłanek z art.145 k.p.a. okazała się wadliwa. Oznacza to, że organ na nowo rozpatruje wniosek i prowadzi postępowanie ustalając stan faktyczny i stan prawny sprawy na moment aktualnego orzekania tj. po wznowieniu postępowania, a nie na dzień poprzednio wydanej wadliwej decyzji ostatecznej. Służy to wyeliminowaniu wad poprzedniego postępowania, które legły u podstaw wznowienia.

W kontrolowanej sprawie Kolegium ograniczyło się jedynie do analizy zgromadzonych w poprzednim postępowaniu dowodów i w oparciu o te materiały dokonał ponownej oceny prawnej sprawy.

Zdaniem Sądu, dokonana przez SKO w [...] ocena, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej jest przedwczesna, gdyż nie została oparta na wnikliwym i pełnym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy.

Wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunki zabudowy wymaga m.in. uprzedniego sporządzenia analizy i projektu takiej decyzji przez osobę do tego uprawnioną (art. 60 ust. 4 ustawy). Zatem ustalenie stanu faktycznego sprawy wymagało przynajmniej ustalenia czy w obszarze objętym uprzednia analizą nastąpiła zmiana zabudowy, czy też nie. Jeżeli nie nastąpiły żadne zmiany to dopuszczalne było, oparcie się w rozważaniach nad ustaleniami stanu faktycznego na znajdującej się w aktach sprawy uprzednio sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej. Natomiast, jeżeli w wyniku ustaleń organu doszłoby do stwierdzenia, że wskutek upływu czasu, zabudowa na obszarze objętym znajdującą się w aktach analizą urbanistyczno-architektoniczną zmieniła się, to należało sporządzić nową, aktualną analizę, która zaktualizuje na dzień orzekania parametry zabudowy na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. W konsekwencji może to wiązać się z koniecznością sporządzenia nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Skoro w postępowaniu wznowieniowym nie przeprowadzono powtórnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierającego się w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego wokół działki nr [...] oraz nie sporządzono nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, czy też projektu decyzji o warunkach zabudowy, który powinien zostać uzgodniony w przewidziany prawem sposób z właściwymi organami, za zasadny należało uznać zarzut, że sprawa nie została rozpatrzona co do jej istoty. Wskazane uchybienia i zaniechania Kolegium ocenić należy jako istotne, mając na uwadze zaistniałą w sprawie przesłankę wznowienia postępowania, polegająca na pozbawieniu strony udziału w postępowaniu zakończonym rozstrzygnięciem weryfikowanym nadzorcze.

W sytuacji, gdy skarżąca nie brała udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy bez swojej winy, została pozbawiona możliwości składania wniosków i podnoszenia zarzutów, nie można twierdzić, że w sprawie został zebrany pełny materiał dowodowy. W ocenie Sądu organ nadzorczy nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie i nie mógł jednoznacznie i w pełni odpowiedzialnie stwierdzić, że wydana dziś decyzja ustalająca warunki zabudowy byłaby taka sama, jak uprzednio wydana.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO dokona ponownej, wnikliwej i wszechstronnej oceny sprawy w oparciu o kryteria przewidziane w art. 7 i art. 77 kpa przy uwzględnieniu zakresu okoliczności wymagających wyjaśnienia dla załatwienia sprawy a określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy - chyba że dla tego terenu został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W szczególności rozważy przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ponownie sporządzi projekt decyzji o warunkach zabudowy, który to projekt winien zostać uzgodniony w przewidziany prawem sposób z właściwymi organami. W tym kontekście niewątpliwie stwierdzić należy, że wznowienie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy charakteryzuje się pewną specyfiką, zwłaszcza jeżeli organem prowadzącym postępowanie o wznowienie jest samorządowe kolegium odwoławcze. Tym niemniej nie zwalnia to Kolegium z wykonania ciążących na nim obowiązków. Dodać należy, mając na uwadze, że po wznowieniu postępowania organ, jak twierdzi, merytorycznie badał sprawę w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, to powinien na zasadzie art. 10 k.p.a. przed wydaniem decyzji umożliwić stronom postępowania wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Niestety tego również zabrakło w niniejszej sprawie.

Niezależnie od powyższych uchybień należy wskazać na wadliwość osnowy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyrzeczenie tej decyzji sprowadza się do uchylenia własnej decyzji Kolegium z dnia 19 czerwca 2012r. i ponownego orzeczenia o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 30 września 2008r. wraz ze stwierdzeniem wydania tego orzeczenia z naruszeniem prawa.

Otóż zgodnie ze stanowiskiem skarżącej wskazać należy na wewnętrzną sprzeczność pomiędzy treścią osnowy rozstrzygnięcia i motywami orzeczenia. Stosownie do wymagań z art. 149 § 2 kpa, organ może odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji, czyli wydać decyzję o jakiej stanowi art. 151 § 1 pkt 1 kpa, wyłącznie w sytuacji, gdy powoływana podstawa wznowienia postępowania nie wystąpiła. Oznacza to, że podstawą odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej może być jedynie stwierdzenie braku przyczyn wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 kpa, nie zaś inne powody, np. merytoryczna prawidłowość decyzji.

W sytuacji, gdy bezspornym było, że podstawa wznowienia faktycznie wystąpiła, to organ po przeprowadzeniu postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy nie był władny wydać rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Powinien był natomiast albo uchylić dotychczasową decyzję oraz wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa) lub też w sytuacji stwierdzenia po ponownym rozpoznaniu sprawy co do istoty, że zachodzi jedna z negatywnych przesłanek określonych w art. 146 § 1 i § 2 kpa - wydać decyzję o treści precyzyjnie wyznaczonej w art. 151 § 2 kpa. Skoro organ nadzorczy doszedł już do przekonania, że wystąpiła przesłanka negatywna, określona w art. 146 § 2 kpa wyłączająca dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, to stosownie do treści art. 151 § 2 kpa, winien był ograniczyć swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia, że weryfikowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a nie dodatkowo odmawiać uchylenia ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu objętym wznowieniem. W efekcie zaskarżona decyzja, łącząc rozstrzygnięcia charakterystyczne dla całkowicie odmiennych i wykluczających się wyników postępowania co do przesłanek wznowienia i co do istoty sprawy, jest nie tylko wewnętrznie niespójna z treścią pisemnych motywów, ale dodatkowo niezgodna z art. 151 § 2 kpa.

Ponadto zwrócić należy uwagę, iż w postępowaniu wznowieniowym korespondencja (w tym przede wszystkim decyzje administracyjne) kierowana była do C. K.. W konsekwencji organ traktował tę osobę jako stronę postępowania. Tymczasem w sprawie o wydanie warunków zabudowy znajduje się pełnomocnictwo złożone przez radcę prawnego C. K. (k.67 a.a.). Z treści wyżej wymienionego pełnomocnictwa wynikało uprawnienie radcy prawnego do reprezentowania A. K. i A. K. we wszystkich sprawach w postępowaniach sądowych i pozasądowych. Zatem C. K. nie jest stroną postępowania wznowieniowego, nie działa w zakresie własnego interesu prawnego, lecz był jedynie pełnomocnikiem stron w pierwotnym postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy. Co więcej z oświadczenia C. K. z 10.02.2012r. zawartego w aktach administracyjnych jednoznacznie wynika, że wobec skreślenia go z listy radców prawnych nie może być on obecnie traktowany jako pełnomocnik innych stron postępowania tj. A. K. i A. K. -zwłaszcza, że osoby te prawidłowo uczestniczyły w postępowaniu wznowieniowym. Konkludując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu doręczono osobie, której nie przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Jednocześnie mając na uwadze powyższe uwagi oraz w kontekście okoliczności związanych z W. P. (zmarłym [...].12.1981 r. - o czym uczestnicząca w postępowaniu rodzina nie zawiadomiła organów administracyjnych) Kolegium prowadząc etap merytorycznego postępowania będzie musiało zweryfikować (zaktualizować) listę stron postępowania na podstawie aktualnych wypisów z ewidencji gruntów. Jednocześnie Kolegium powinno zawiadomić organy podatkowe oraz prowadzące rejestr gruntów i budynków o występujących różnicach między stanem rzeczywistym, a ujawnionym w rejestrze, także w celu wszczęciu stosownych postępowań względem osób, które nie dopełniły swoich obowiązków z art.22 ust.2 ustawy prawo górnicze i geodezyjne.

Z tych względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, póz. 270 ze zm.) należało orzec jak w pkt l sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.