Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2204/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 182 § 2 i 3 art 184 art 193
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art 17 ust 1 pkt 4 art 17 ust 5 pkt 2 lit.a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 608/21 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach dnia 18 marca 2021 r. nr SKO.PSŚ.41.5/417/2021/2497/KWW w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 lipca 2021 r., II SA/Gl 608/21, oddalił skargę P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 18 marca 2021 r. nr SKO.PSŚ.41.5/417/2021/2497/KWW utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zabrze z 18 stycznia 2021 r. nr 285114.SR.41.26571.2020.AK, którą na podstawie m.in. art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.; dalej: u.ś.r.) odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy oraz wniósł, aby Sąd I instancji, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, a to "czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należy interpretować w ten sposób, że umożliwia on uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli, czy też należy stosować wykładnię literalną rzeczonego przepisu?".

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a.:

a) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. przez ich wadliwą wykładnię, a to uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, jeśli pozostałe jej dzieci mogą finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, podczas gdy w u.ś.r. brak jest jakiegokolwiek przepisu warunkującego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od rzeczonych okoliczności, ergo świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, nawet jeśli pozostałe jej dzieci mogą finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie rzeczonych przepisów, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi i nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

b) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przez ich niewłaściwe zastosowanie, a to bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy skarżący spełnił wszystkie przesłanki do jego przyznania, w tym preferowany przez ustawodawcę opiekun (matka skarżącego) z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków, co skutkowało wadliwym pozbawieniem skarżącego prawa do przedmiotowego świadczenia i nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie poczyniły ustaleń, co do:

- weryfikacji możliwości majątkowych matki lub rodzeństwa skarżącego w zakresie partycypowania przez nich w finansowaniu opieki nad ich ojcem/mężem,

- tego, że matka skarżącego z przyczyn obiektywnych (sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym synem) nie może sprawować opieki nad ojcem skarżącego,

co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i oddaleniem skargi;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż organy obu instancji bezpodstawnie odstąpiły bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a to w niniejszej sprawie odmówiły przyznania przedmiotowego świadczenia, podczas gdy uprzednio w identycznym stanie faktycznym organ I instancji przyznał skarżącemu do dnia 31 października 2020 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedopełnienie przez Sąd I instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, na podstawie której stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, jeśli pozostałe jej dzieci mogą finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem oraz jej wyjaśnienia, co uniemożliwiło skarżącemu skuteczne wdanie się w spór i dokonanie kontroli przez sąd kasacyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżącego kasacyjnie uzasadnia postawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tym zakresie skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się na tle wykładni tego przepisu dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Drugie stanowisko uznawało natomiast, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji uznawano, że świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.

Stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wywołało zatem rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Została ona rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały zwrócił po pierwsze uwagę na zmiany, jakim podlegał przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. W pierwotnym brzmieniu, obowiązującym od 1 września 2005 r., przepis ten stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wyłączenie to nie doznawało ówcześnie żadnych ograniczeń związanych ze stanem zdrowia współmałżonka. W wyrokach wydawanych w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym, kwestionując konstytucyjność takiego rozwiązania, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował za zasadne odstąpienie od literalnego brzmienia przepisu w przypadkach, gdy w stanie faktycznym sprawy oboje małżonkowie legitymowali się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, a o świadczenie ubiegała się osoba zobowiązana do alimentacji inna, niż współmałżonek (przykładowo wyroki NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/09 i I OSK 723/09).

Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 25 maja 2010 r., P 38/09, umorzył postępowanie w sprawie zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Niezależnie jednak od tej okoliczności, Trybunał Konstytucyjny, postanowieniem z 1 czerwca 2010 r., S 1/10, przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał wskazał, że z punktu widzenia zapewnienia spójności systemu prawnego pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych, a w szczególności wymaga rozważenia, czy nie należy wprost wprowadzić do ustawy zasady (formułowanej w orzeczeniach większości sądów administracyjnych, omówionych w postanowieniu o sygn. P 38/09), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną.

Stan prawny w analizowanym zakresie uległ zmianie z dniem 14 października 2011 r., w wyniku nowelizacji przepisowi art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zostało nadane aktualne brzmienie stanowiące, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadane przepisowi brzmienie jest zatem efektem świadomej i celowej działalności prawodawcy, który dostosował stan prawny do ówczesnego stanowiska judykatury, uwzględniając także uwagi Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji. Rozwiązanie to jest skorelowane z przesłankami przyjętymi w art. 17 ust. 1a u.ś.r. oraz w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W konsekwencji, na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., opieki nad inną osobą.

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że nadane przepisowi brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka powszechnego, nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

W uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, uznał jednak, że do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie systemowe i aksjologiczne, może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. Skład siedmiu sędziów ocenił, że w przypadku analizowanego przepisu okoliczności takie nie zachodzą.

W odniesieniu do przedmiotowego przepisu nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność czy celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. W przekonaniu składu siedmiu sędziów, w sprawie za odstąpieniem od językowego rozumienia przepisów nie przemawiają również względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej, także w wymiarze konstytucyjnym.

Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Również specjalny zasiłek opiekuńczy, o jakim mowa w art. 16a u.ś.r. nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej.

Brak jest także podstaw do przenoszenia na grunt ustawy przesłanek z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego określających kolejność i warunki, na podstawie których realizuje się obowiązek alimentacyjny osób kolejno zobowiązanych do alimentacji.

Podkreślono także, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i warunek legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji. Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i poszukiwania normy oprawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów.

Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, w tym zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne.

W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, wobec czego zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zgłoszony w skardze kasacyjnej uznaje za nieuzasadniony. Nie stanowi błędnej wykładni również argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji, a dotycząca obowiązku alimentacyjnego między członkami rodziny. Stanowi ona jedynie wskazanie, że świadczenie pielęgnacyjne wypłacane opiekunowi osoby niepełnosprawnej nie zwalania z obowiązku alimentacyjnego regulowanego przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zwrócił na te kwestie uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 2/22 wskazując, że przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny, zaś w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny. Brak zatem podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze środków publicznych nie wyłącza przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i obowiązku osób zobowiązanych do alimentacji do dostarczenia osobie uprawnionej środków na sfinansowanie szczególnych potrzeb, w tym związanych z zapewnieniem opieki.

Przesłanki określone w przepisie prawa materialnego, mającym zastosowanie w sprawie, wyznaczają zakres koniecznych ustaleń faktycznych. W konsekwencji nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, których warunkiem skuteczności, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jest możliwy istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania, że organy powinny w sprawie dokonać ustaleń dotyczących możliwości faktycznego sprawowania opieki przez małżonkę osoby niepełnosprawnej, nie była to bowiem okoliczność relewantna dla rozstrzygnięcia. Nie było też potrzeby badania sytuacji majątkowej osób zobowiązanych do alimentacji, albowiem nie orzekano w sprawie o obowiązku alimentacyjnym. Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy i umożliwia kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia, w szczególności podano przepis uzasadniający w sprawie decyzję odmowną, jest nim art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Nie doszło także do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., specjalny zasiłek opiekuńczy jest innym świadczeniem uregulowanym w art. 16a u.ś.r., przyznawanym na odmiennych zasadach, niż świadczenie pielęgnacyjne, spełnianie przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie potwierdza spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 16a u.ś.r. nie zawiera w szczególności odpowiednika art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.