Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 351/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 227
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. L. i L. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2021 r., Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma w sprawie wszczęcia z urzędu postepowania dotyczącego zabudowy nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. L. i L. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) postanowieniem z 4 grudnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku M. L. i L. L. z 2 października 2018 r., uzupełnionego pismem z 18 października 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki zabudowy mieszkalno-gospodarczej usytuowanej na terenie działki nr [..] w N., gmina K. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) postanowieniem z 24 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 203/19, uchylił oba powyższe postanowienia. W uzasadnieniu sąd wskazał, że stwierdzenie zaistnienia "innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania" (art. 61a § 1 k.p.a.) polegającej na uprzednim rozstrzygnięciu sprawy inną decyzją ostateczną albo jej milczącym załatwieniu, wymagało ustalenia tożsamości sprawy zakończonej decyzjami PINB z 19 lutego 2016 r., a żądaniem określonym we wniosku z 2 października 2018 r. W celu stwierdzenia tożsamości sprawy rozpoznanej decyzją PINB i sprawy, której wszczęcia domagali się skarżący organ zobligowany był w pierwszej kolejności dokonać ustaleń stanu faktycznego tych spraw. W szczególności należało ustalić, czy przedmiot rozważań organu nadzoru budowlanego orzekającego uprzednio w trybie naprawczym był taki sam jak przedmiot mający podlegać procedowaniu w niniejszej sprawie. PINB nie przeprowadził takiej analizy, natomiast bez poczynienia ustaleń faktycznych nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie nie tylko tożsamości przedmiotu spraw, ale także innych okoliczności faktycznych czy zmiany stanu prawnego bądź też braku zmiany w tym zakresie, co mogłoby przesądzać o zaistnieniu przesłanki do wydania orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wskazanej w przedmiotowym wniosku. Jest to istotne tym bardziej, że na ww. działce znajduje się kilka obiektów, tj. budynek mieszkalny jednorodzinny, parterowy budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej oraz samowolnie wybudowany w 1990 r. parterowy obiekt gospodarczy o konstrukcji drewnianej, a więc szczególnie wnikliwie należy ustalić stan ww. zabudowy w kontekście możliwych do podjęcia przez organ działań.

Sąd zwrócił również uwagę na wynikający z 61 § 1 k.p.a. dualizm form wszczynania postępowania administracyjnego - tryb skargowy i z urzędu. Zasada oficjalności wszczynania postępowania administracyjnego ma szczególne znaczenie w sprawach z zakresu Prawa budowlanego, a dokładniej podlegających rozpoznaniu przez organy nadzoru budowlanego. Wprawdzie ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy prawa budowlanego nie regulują tego, w jakich przypadkach wszczyna się postępowanie administracyjne z urzędu, a w jakich na żądanie strony, jednakże nie budzi wątpliwości, że w sprawach należących do kompetencji organów nadzoru budowlanego postępowanie oparte jest przede wszystkim na zasadzie oficjalności. Jednocześnie podkreśla się też, że jeżeli przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W razie więc gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny, nie można jej tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania urzędu. Obowiązek działania z urzędu przez organy nadzoru budowlanego, mimo możliwości składania wniosków również przez obywateli, wynika ze szczególnej roli tych organów i przyznanych im kompetencji. Z tego wynika, że przepisy prawa obligują organy nadzoru budowlanego do działania i aktywności procesowej, a odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy w ocenie organu żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, nie powinna być przeszkodą do wszczęcia postępowania przez właściwy organ z urzędu i kwestia ta winna być przez ten organ należycie rozważona. Organy te bowiem mogą, a wręcz powinny, gdy sygnały w tej sprawie pochodzą od obywateli, podejmować czynności kontrolne zabudowy mające na celu ustalenie stanu faktycznego i prawnego, który pozwoli na stwierdzenie, czy w danej sprawie organ nadzoru budowlanego posiada kompetencję do władczego działania. Niezależenie zatem od faktu, że przedmiotowy wniosek pochodzi od podmiotu, który zdaniem organu nie posiada statusu strony bądź też zachodzą inne przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a., organ powinien skorzystać z przysługujących mu uprawnień kontrolnych i po dokładnym zbadaniu i rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, ewentualnie wszcząć postępowanie z urzędu w sprawie, której przesłanki organ uznał za spełnione. W sytuacji bowiem, gdy norma prawa materialnego pozwala organowi na działanie z urzędu, a podanie pochodzi od osoby niebędącej stroną, a jedynie zainteresowaną rozstrzygnięciem, złożony wniosek może stanowić dla organu źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB zawiadomił strony o terminie oględzin na terenie działki nr [..] w N. w dniu 24 czerwca 2020 r., a po przeprowadzeniu oględzin i ustaleniu stanu faktycznego postanowieniem z 1 października 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku z 2 października 2018 r. M.L. i L. L., uzupełnionego pismem z 18 października 2018 r. Po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z 30 listopada 2020 r. WINB uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W związku z uchyleniem postanowienia z 1 października 2020 r., traktując wystąpienie M. L. i L. L. jako skargę, pismem z 17 lutego 2021 r. PINB poinformował wnioskodawców o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zabudowy usytuowanej na terenie działki nr [..] w N., gm. K. Organ wyjaśnił, że na terenie ww. działki został wybudowany obiekt gospodarczy o konstrukcji drewnianej, budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z infrastrukturą, w oparciu o pozwolenie na budowę z 19 lutego 2003 r. wydaną przez Burmistrza Gminy oraz obiekt gospodarczy o konstrukcji murowanej, zrealizowany w oparciu o zgłoszenie dokonane Staroście z 21 stycznia 2012 r. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że B. P. i S. P. zrealizowali budynek mieszkalny jednorodzinny bez istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Decyzją z 23 stycznia 2007 r. PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie parterowej części przedmiotowego budynku mieszkalnego, zaś 16 grudnia 2015 r. przyjął zawiadomienie o zakończeniu całości robót budowlanych. Ponadto, z akt sprawy wynika, że B. P. i S. P. po dokonanym zgłoszeniu wybudowali na terenie ww. działki parterowy budynek gospodarczy o konstrukcji murowanej i wymiarach zabudowy oraz usytuowaniu zgodnym ze zgłoszeniem. Natomiast w sprawie budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej wybudowanego samowolnie na początku lat 90tych XX wieku ustalono, że nie zachodzą żadne przesłanki wynikające z przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 37 ust. 2 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974.

Wobec powyższego PINB decyzjami:

1) z 19 lutego 2016 r. orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w przedmiocie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą, usytuowanego na terenie działki nr [..] w N. gm. K., zrealizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę z 19 lutego 2003 r. wydaną przez Burmistrza Gminy,

2) z 19 lutego 2016 r. orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w przedmiocie parterowego obiektu gospodarczego o konstrukcji murowanej i wymiarach zabudowy 5,4 m x 4,4 m, usytuowanego na terenie działki nr [..] w N., gm. K., zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie dokonane Staroście przyjęte zawiadomieniem z 21 stycznia 2012 r.,

3) z 19 lutego 2016 r. orzekł o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. samowolnie wybudowanego w 1990 r. parterowego obiektu gospodarczego o konstrukcji drewnianej i powierzchni zabudowy wynoszącej 34,4 m2, usytuowanego na działce nr [..] oraz braku możliwości zastosowania art. 40 ww. ustawy.

PINB wyjaśnił, że mając na uwadze fakt, że na terenie działki nr [..] w N. poza budynkami, wobec których zostały już wydane w trybie nadzoru, pozostające w obiegu prawnym, ostateczne decyzje administracyjne, nie ma innej zabudowy, zaś wnioskodawcy M. L. i L. L. nie są stroną postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. PINB poinformował o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zabudowy usytuowanej na terenie działki nr [..].

M. L. i L. L. wnieśli odwołanie.

Postanowieniem z 23 kwietnia 2021 r. WINB stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ przypomniał, że w swoim poprzednim postanowieniu z 30 listopada 2020 r., które uchylało postanowienie PINB z 1 października 2020 r., i uwzględniając prawomocny wyrok sądu sygn. akt II SA/Gd 203/19 organ ten stwierdził, że w związku z uchyleniem zaskarżonego postanowienia

i stwierdzonym brakiem podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie PINB powinien, zgodnie z wyrokiem, traktując wniosek M. L. i L. L. jako skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. udzielić wnioskodawcom pisemnej odpowiedzi. Skoro zatem pismem z 17 lutego 2021 r. (a nie decyzją) PINB poinformował wnioskodawców, że nie ustalił podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, to odwołanie od tego pisma nie jest dopuszczalne. W konsekwencji, na podstawie art. 134 k.p.a. WINB stwierdził niedopuszczalność odwołania M. L. i L. L. z 22 lutego 2021 r., sprostowanego pismem z 2 kwietnia 2021 r., od pisma PINB z 17 lutego 2021 r.

Ze względu na niedopuszczalność odwołania WINB uznał, że nie ma podstaw do rozpatrzenia zarzutów dotyczących postępowania organu nadzoru budowlanego I instancji. Niezależnie od powyższego za nietrafne i nieadekwatne do przedmiotu sprawy uznał WINB zawarte w piśmie z 17 lutego 2021 r. stwierdzenie, że organ I instancji nie ustalił podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zabudowy usytuowanej na terenie działki nr [..] w N., gm. K. Pismo to zostało skierowane do M. L. i L. L. po ustaleniu przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego stanu faktycznego w przedmiocie ww. zabudowy podczas oględzin (kontroli) w dniu 24 czerwca 2020 r. oraz z uwzględnieniem wyroku WSA w Gdańsku z 6 listopada 2019 r. i postanowienia WINB z 30 listopada 2020 r. Tym samym za prawidłowe należy uznać stwierdzenie, że nie ma podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zabudowy usytuowanej na terenie działki nr [..] w N., gm. K.

Skargę na powyższe postanowienie oraz inne postanowienia i decyzje wnieśli M. L. i L. L., żądając rozbiórki nielegalnego budownictwa. Skarżący powołali się na wyroki WSA w Gdańsku o sygnaturach: II SA/Gd 428/13, II SA/Gd 202/19, II SA/Gd 203/19, II SA/Gd 204/19 i II SA/Gd 205/19. Przypomniano, że skarżący w dalszym ciągu stoją na stanowisku, że zabudowania są nielegalne, a więc kwalifikują się do rozbiórki. Skarżący żądają bezwzględnego przywrócenia pierwotnego stanu rzeczy, czyli powrotu do użytków rolnych.

Pismem z 27 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżących uzupełnił skargę zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów o postępowaniu mogących mieć wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzącą do poczynienia ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym oraz poprzez niedokonanie jakichkolwiek ustaleń dotyczących tego, czy skarżący są uprawnieni do występowania w sprawie jako strona, czym naruszony został art. 28 k.p.a. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie w całości postanowienia WINB z 23 kwietnia 2021 r., zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie wniosku M. i L. L. z 2 października 2018 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Następnie wskazano, że wbrew twierdzeniom WINB, zawartym w zaskarżonym postanowieniu, droga odwoławcza od pisma PINB z 17 lutego 2021 r. była dopuszczalna. Podniesiono, że wydaną przez PINB "informacja" o nieokreślonej formie prawnej, należałoby uznać w myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. za inną czynność z zakresu administracji publicznej, a zatem za czynność od której przysługuje skarga (ponieważ pismo w swojej treści zawierało konstytutywną i merytoryczną odpowiedź na wniosek strony, dotyczącą jej uprawnień wynikających z przepisów prawa).

W przedmiotowej sprawie PINB stwierdził brak legitymacji procesowej M. L. i L. L., informując, że nie ustalił podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. Powyższe twierdzenie organ wydał bez dokonania całościowej i kompleksowej analizy przedstawionego materiału dowodowego, jakim było załączone do sprawy na jej wcześniejszym etapie zaświadczenie Prokuratury Regionalnej z 19 września 2019 r., sygn. akt [..], świadczące o fakcie, iż M. L. i L. L. są stroną w sprawie prowadzonej przez PINB. To samo zaświadczenie zostało załączone przez skarżących do sprostowania odwołania z 2 kwietnia 2021 r. Zaświadczenie dotyczyło sprawy toczącej się pod inną sygnaturą, zachodzi jednak wysokie prawdopodobieństwo tożsamości przedmiotów obu postępowań. Tym samym, organ błędnie przyjął, że M. L. i L. L. nie są stroną postępowania, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a., tzn. nie wyczerpał całości materiału dowodowego, a przez to nie uwzględnił zasady prawdy obiektywnej. WINB także nie podjął jakichkolwiek czynności mających na celu przeprowadzenie dowodu z pisma Prokuratury Regionalnej, celem wyjaśnienia przedmiotowej kwestii. Zachowanie takie stoi w sprzeczności z jedną z zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada oficjalności postępowania dowodowego. Tym samym, organ nie uwzględnił w pełni zalecenia zawartego w wyroku WSA w Gdańsku z 6 listopada 2019 r.

W efekcie naruszenia przepisu z art. 7 i 77 k.p.a. doszło do naruszenia praw strony poprzez niezastosowanie art. 28 k.p.a., mimo że zachodziły przesłanki do uznania uprawnienia skarżących do występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego, podniesiono, że "informacja" PINB nie może ostać się, gdyż pominięte w niej zostały przepisy prawa administracyjnego, efektem czego doszło do naruszenia praw strony postępowania poprzez niezasadne przyjęcie, że skarżący nie mogą występować w sprawie jako strona. Co więcej, w przedmiotowej sprawie organ powinien wydać decyzję administracyjną na skutek wniosku skarżących.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie WINB z 23 kwietnia 2021 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania złożonego przez M. i L. L. od pisma PINB z 17 lutego 2021 r. informującego, że nie ustalił on podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zabudowy na działce nr [..] w N., gmina K.

Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z przyczyn podmiotowych występuje ona wówczas, gdy osoba wnosząca odwołanie nie jest stroną prowadzonego postępowania administracyjnego, natomiast z przyczyn przedmiotowych wówczas, gdy wniesienie odwołania jest niemożliwe z tego powodu, że organ administracji nie prowadzi jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i taki środek prawny weryfikacji rozstrzygnięć organu administracji publicznej nie przysługuje.

Jak wynika z akt sprawy PINB rozpoznawał wniosek skarżących z 2 października 2018 r., uzupełniony pismem z 18 października 2018 r., w którym domagali się "wydania decyzji na rozbiórkę" w zakresie siedliska na działkach nr [.]-[..] w N. Co istotne, rozpatrując to żądanie organ był na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Gdańsku z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 203/19. W wyroku tym Sąd wskazał, że każde pismo (wniosek, skarga) wpływające do organów nadzoru budowlanego powinno być przez nie weryfikowane zarówno pod względem prawdziwości informacji w nim zawartych, jak i kwalifikacji prawnej - czy właściwe będzie zastosowanie przepisów art. 48, art. 49b czy art. 50 Prawa budowlanego, a autor takiego pisma nie musi legitymować się przymiotem strony w sprawie. Poza tym organ nadzoru budowlanego winien od właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej uzyskać informacje, czy w danej sprawie było wydane pozwolenie na budowę, czy też dokonano zgłoszenia. Dopiero po zgromadzeniu tych wszystkich informacji i dokonaniu niezbędnych ustaleń stanu faktycznego właściwy organ nadzoru budowlanego może zadecydować o sposobie wszczęcia postępowania z urzędu lub na wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.) albo potraktować pismo jako skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. Jak zauważył Sąd, obowiązek działania z urzędu przez organy nadzoru budowlanego, mimo możliwości składania wniosków również przez obywateli, wynika ze szczególnej roli tych organów i przyznanych im w art. 81, art. 81a i art. 81c Prawa budowlanego kompetencji. W związku z tym, skoro prawa obligują organy nadzoru budowlanego do działania i aktywności procesowej, zatem powinny one, gdy sygnały w tej sprawie pochodzą od obywateli, podejmować czynności kontrolne zabudowy mające na celu ustalenie stanu faktycznego i prawnego, który pozwoli na stwierdzenie, czy w danej sprawie organ nadzoru budowlanego posiada kompetencję do władczego działania. Niezależenie zatem od faktu, że przedmiotowy wniosek pochodzi od podmiotu, który zdaniem organu nie posiada statusu strony bądź też zachodzą inne przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a., organ powinien skorzystać z przysługujących mu uprawnień kontrolnych i po dokładnym zbadaniu i rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, ewentualnie wszcząć postępowanie z urzędu w sprawie, której przesłanki organ uznał za spełnione. W sytuacji bowiem, gdy norma prawa materialnego pozwala organowi na działanie z urzędu, a podanie pochodzi od osoby niebędącej stroną, a jedynie zainteresowaną rozstrzygnięciem, złożony wniosek może stanowić dla organu źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu.

Zdaniem orzekającego obecnie Sądu z powyższego należy wysnuć wniosek, że potraktowanie pisma obywatela jako skargi z art. 227 k.p.a. nie jest całkowicie wykluczone, przy czym wchodzi w rachubę dopiero następczo, po negatywnej weryfikacji przesłanek do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego. Mając więc do czynienia z podaniem, w którym wnioskodawca w sposób wyraźny domaga się wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, organ jest obowiązany jest - jeżeli nie ma podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania ani jego przekazania do organu właściwego bądź zwrotu wnoszącemu - albo wszcząć postępowanie administracyjne i wydać decyzję administracyjną (merytoryczną lub formalną), albo postanowić o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.). Natomiast jeżeli nie ma podstaw, aby uznać, że pismo obywatela pochodzi od strony, a nie jest zasadne wszczęcie postępowania z urzędu, możliwe jest uznanie pisma za skargę i rozpoznanie jej we właściwym trybie.

Mając na uwadze powyższy wyrok i oceną prawną zeń wynikającą PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w toku którego uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony, wobec czego nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego na ich wniosek, a jednocześnie z uwagi na to, że w odniesieniu do budynków znajdujących się na działce nr [..], wyodrębnionej do osobnego rozpoznania, organy nadzoru przeprowadziły już właściwe postępowania badające legalność zabudowy, nie ma podstaw do wszczęcia postępowania dotyczącego legalności tej zabudowy ponownie z urzędu. W konsekwencji tych ustaleń uznał wniosek z 2 października 2018 r. za skargę w trybie art. 227 k.p.a. i w piśmie z 17 lutego 2020 r. poinformował skarżących o tym, że nie ustalił podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zabudowy a działce nr [..] w N. Wniesione natomiast od tego pisma odwołanie zostało przez WINB uznane za niedopuszczalne, gdyż od pisma załatwiającego skargę z art. 227 k.p.a. nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Zdaniem Sądu, działanie organu odwoławczego było prawidłowe.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepis art. 61 k.p.a. rozgranicza dwa tryby postępowania: wszczętego z urzędu i na żądanie strony. Natomiast postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się wówczas, gdy postępowanie nie może być wszczęte z powodu złożenia wniosku przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn (art. 61a § 1 k.p.a.). Co istotne, wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie. W takiej sytuacji organ powinien poinformować, że brak jest podstaw do jego władczego działania. W konsekwencji, nieskorzystanie przez organ z możliwości wszczęcia z urzędu postępowania nie może być objęte kontrolą legalności, gdyż w takiej sytuacji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie wydaje się. Wystarczającym jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania z urzędu, że brak jest podstaw do jego wszczęcia (por. m.in. wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 484/17, dostępny w CBOSA).

Należy też zwrócić uwagę, że wprawdzie ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy prawa budowlanego nie regulują tego, w jakich przypadkach wszczyna się postępowanie administracyjne z urzędu, a w jakich na żądanie strony, jednakże nie budzi wątpliwości, że w sprawach należących do kompetencji organów nadzoru budowlanego postępowanie oparte jest przede wszystkim na zasadzie oficjalności (zob. m.in. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1944/10, dostępny jw.). Jednocześnie podkreśla się też, że jeżeli przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W razie więc gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny, nie można jej tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania urzędu (zob. wyroki NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11, publ. ONSAiWSA 2014/1/8; z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, Lex nr. 2542597). Dlatego też każde pismo (wniosek, skarga) wpływające do organów nadzoru budowlanego powinno być przez nie weryfikowane zarówno pod względem prawdziwości informacji w nim zawartych, jak i kwalifikacji prawnej - czy właściwe będzie zastosowanie przepisów art. 48, art. 49b czy art. 50 Prawa budowlanego, a autor takiego pisma nie musi legitymować się przymiotem strony w sprawie. Jeżeli więc nawet wniosek pochodzi od podmiotu, który zdaniem organu nie posiada statusu strony bądź też zachodzą inne przesłanki uniemożliwiające prowadzenie postępowania, organ nadal władny jest wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu.

Z kolei przepis art. 227 k.p.a. jest konsekwencją konstytucyjnej zasady skargowości, stwarzającej prawo do składania skarg, petycji i wniosków (art. 63 Konstytucji RP). W ramach tego prawa w szczególności uaktualnia się możliwość złożenie skargi na zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Zgodnie z art. 237 § 1 k.p.a. organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. O sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, a w razie niezałatwienia skargi w wyznaczonym przepisami terminie stosuje się przepisy art. 36-38 (§ 3 i 4). Jak stanowi natomiast art. 238 k.p.a., zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że skarga wnoszona w trybie art. 233 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, albo też, nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1313/12; postanowienie NSA z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I FSK 497/10, dostępne w CBOSA). Postępowanie wdrażane przez właściwy organ na skutek skargi ma charakter uproszczonego postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 706-707).

Jednocześnie, z przepisów prawa nie wynika, aby od pisma informującego o załatwieniu skargi przysługiwał środek odwoławczy. Art. 127 k.p.a. stanowi bowiem, że od decyzji administracyjnej przysługuje stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a zatem jest to środek przysługujący wyłącznie od decyzji administracyjnej. Taka jednak decyzja, jak wynika z art. 238 k.p.a., nie jest wydawana przy załatwieniu skargi obywatela. Z kolei zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Również postanowienie nie jest formą załatwienia skargi w trybie art. 227 k.p.a., jak również kodeks nie przywiduje zażalenia od pisma, o którym mowa w art. 238 ustawy.

Mając to na uwadze należy stwierdzić, że organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu wniosku i uznaniu, że wnioskodawcy nie mogą być stroną ewentualnego postępowania administracyjnego, wobec czego nie sposób wszcząć takiego postępowania na ich wniosek, następnie rozważył, czy istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego z urzędu. W tym celu przeanalizował zebraną dokumentację budowlaną dotycząca zabudowy na działce nr [..] i na jej podstawie uznał, że były one już przedmiotem decyzji nadzorczych, które pozostają w obrocie, a poza budynkami objętymi decyzjami na działce nie ma innych obiektów, które należałoby rozważyć. W związku z tym brak jest podstaw do władczej ingerencji PINB odnośnie do siedliska na działce nr [..]. Skoro zaś w tym zakresie organ mógł działać z urzędu, lecz taka potrzeba nie zaszła, uprawniony był do poinformowania wnioskodawców o swoich ustaleniach i tym, że nie ma podstaw do wszczęcia żądanego przez nich postępowania z urzędu. Przy czym działanie to nie przybiera postaci decyzji administracyjnej, czy postanowienia, lecz zwykłego pisma informacyjnego, które nie podlega weryfikacji organu wyższego stopnia. W takiej zaś sytuacji, jak wyjaśniono, strona niezadowolona z załatwienia jej wniosku nie ma możliwości złożenia zażalenia, czy odwołania, zaś w sytuacji, gdy jeden z tych środków zostanie jednak złożony, organ odwoławczy jest uprawniony do wydania orzeczenia z art. 134 k.p.a., tj. stwierdzenia, że odwołanie lub zażalenie są niedopuszczalne. Tak też, prawidłowo zdaniem Sądu, uczynił WINB, czego wyrazem jest zaskarżone postanowienie.

Jeżeli natomiast chodzi o ocenę działania PINB w ramach rozpoznawania skargi obywatelskiej z art. 227 k.p.a. wskazać trzeba, że skargę taką składa się do właściwego organu (art. 228 k.p.a.). Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 229 k.p.a., gdzie wyjaśniono, iż skargi na działania zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, właściwa jest rada powiatu z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2. Z kolei art. 229 pkt 2 k.p.a. przewiduje, że skargi dotyczące zadań lub działalności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej rozpatruje wojewoda lub organ wyższego stopnia. W myśl zaś art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.

Mając na uwadze ten podział kompetencji należy stwierdzić, że norma zawarta w pkt 4 cytowanego przepisu nie określa kompetencji w sposób pełny i wyłączny, zatem w celu zbudowania pełnej podstawy rozstrzygnięcia niniejszego sporu kompetencyjnego niezbędne jest zatem nałożenie powyższego wzoru na treść art. 229 pkt 2 k.p.a., do którego pkt 4 odsyła i który określa kompetencję do rozpatrywania skarg z punku widzenia zadań realizowanych przez podmioty, których działania skarga dotyczy. Sposób odwołania się do pkt 2 w pkt 4 ("z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2") oznacza, że pkt 2 jest przepisem szczególnym. Na jego gruncie, skargi dotyczące działalności m.in. kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej rozpatruje wojewoda lub organ wyższego stopnia. Sprawy związane z nadzorem budowlanym będące przedmiotem działania inspektora powiatowego, są sprawami zleconymi z zakresu administracji rządowej. W związku z tym reguła, odnosząca kompetencję do wskazanej konkretnie przesłanki wyróżniającej, nie znajdując zaprzeczenia w ramach normy kompetencyjnej wyrażonej w pkt 4, uzyskuje decydujące znaczenie dla przyjęcia, że to podmiot wskazany w art. 229 pkt 2 k.p.a., którym w niniejszym przypadku jest WINB, będący organem wyższego stopnia w stosunku do PINB, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi (zob. postanowienie NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OW 92/15, dostępny w CBOSA; por. A. Matan, Art. 229 [w:] G. Łaszczyca, C. Martsz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, LEX 2020). Rada powiatu jest właściwa do rozpatrywania skarg na powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako osoby będącej kierownikiem powiatowej inspekcji, natomiast jeżeli skarga dotyczy powiatowego inspektora, jako organu administracji publicznej, działającego w określonym postępowaniu administracyjnym (lub też niepodejmującym konkretnego postępowania co skarga zarzuca), jak również obsługującego go powiatowego inspektoratu - właściwy jest wojewoda lub organ wyższego stopnia, tj. wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.

W konsekwencji tego PINB, uznając pismo skarżących za skargę złożoną w trybie art. 277 k.p.a., zobowiązany był do jej przekazania organowi właściwemu. W myśl bowiem art. 231 § 1 k.p.a., jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Wprawdzie stosowanie do art. 232 § 1 k.p.a. organ właściwy do rozpatrzenia skargi może ją przekazać do załatwienia organowi niższego stopnia, z tym jednak zastrzeżeniem, że skarga nie zawiera zarzutów dotyczących działalności tego organu. W niniejszej sprawie ocena taka nie miała miejsca, gdyż PINB po dokonaniu kwalifikacji pisma, zgodnie ze wskazaniami WINB zawartymi w postanowieniu z 30 listopada 2020 r., od razu przystąpił do jego rozpoznania, bez skierowania go do organu właściwego do rozpoznania skargi. Brak kognicji PINB oznacza także brak kognicji WINB.

Niemniej jednak, choć nieprawidłowo PINB nie przekazał pisma skarżących uznanego przez niego za skargę z art. 277 k.p.a. do właściwego organu wyższego stopnia, to jednak w ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy możliwe jest uznanie, że skarga została załatwiona przez organ wyższego stopnia, tj. WINB. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 238 § 1 k.p.a. informacja o załatwieniu skargi powinna zawierać oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a.

Z analizy zaskarżonego postanowienia WINB wynika, że organ ten niezależnie od oceny dopuszczalności złożonego odwołania wskazał, że nie ma podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zabudowy na terenie działki nr [..]. W tym zakresie wyjaśnił, że pismo PINB zostało skierowane do wnioskodawców po przeprowadzeniu przez inspektorów organu oględzin nieruchomości i ustaleniu stanu zabudowy oraz z uwzględnieniem wskazań wyroku sygn. akt II SA/Gd 203/19. Z powyższego wynika, że WINB również rozważył zasadność działania organu I instancji w trybie skargowym oraz wskazał na okoliczności przemawiające za takim załatwieniem skargi, tj. stwierdzeniem, że nie ma podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie legalności zabudowy na działce nr [..]. W postanowieniu organu odwoławczego znalazł się również podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, jak również nie ma wątpliwości co do tego, od jakiego organu pismo to pochodzi. Wprawdzie w postanowieniu WINB, wbrew wymogom art. 238 § 1 k.p.a., nie zawarto pouczenia o treści art. 239 ustawy, lecz w ocenie Sądu uchybienie w tym zakresie nie ma wpływu na wynik sprawy.

Jednocześnie, należy zauważyć, że ocena Sądu nie może przesądzać o prawidłowości zakwalifikowania przez PINB wniosku z 2 października 2018 r. za skargę w trybie art. 227 k.p.a., ze względu na przedmiot skargi, jakim jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W myśl bowiem art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza zakwestionowane rozstrzygnięcie organu II instancji o charakterze procesowym, nie merytorycznym, a nie pismo PINB.

W tym kontekście przypomnieć trzeba, że tryb zastosowany w niniejszej sprawie przez organ I instancji ma za zadanie jedynie sygnalizować pewne wadliwości i prowadzić do poprawy funkcjonowania danej dziedziny, ewentualnie stanowić podstawę do uruchomienia stosownego postępowania z urzędu; nie ma też stron, jak w typowym postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2962/14, dostępny w CBOSA). Dopóki zaś w danej sprawie nie zostanie wydana decyzja administracyjna, odwołanie nie przysługuje. Ponadto, nawet ewentualna błędna kwalifikacja skargi powszechnej na podstawie art. 233 k.p.a., co jest poza granicami sprawy dotyczącej dopuszczalności odwołania, nie przesądza o przedwczesnym stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 993/15).

W związku z tym, niezależnie od tego, czy prawidłowo PINB potraktował pismo skarżących z 2 października 2018 r. jako skargę z art. 227 k.p.a., ocena zaskarżonego postanowienia WINB musi być pozytywna. Zarówno bowiem w sytuacji uznania, że organ działał w trybie informacji od obywatela o konieczności skontrolowania danej zabudowy, lecz żądanie to nie pochodziło od strony i nie mogło zainicjować postępowania z urzędu, a przeprowadzone czynności nie wykazały zasadności działania organu z urzędu, jak i w trybie rozpoznania skargi określonej w art. 227 k.p.a., pismo organu nadzoru informujące o rozpatrzeniu żądania nie podlegało kontroli intencyjnej. Niezależnie więc od kwalifikacji, nie istnieje przedmiot zażalenia lub odwołania, który podlegałby rozpoznaniu przez organ odwoławczy, co uzasadniało zastosowanie w tej sprawie art. 134 k.p.a.

W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi. Wobec tego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako niezasadną.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.