Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 759/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.M. i R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1628/14 w sprawie ze skargi A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1628/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Po raz kolejny rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, na wniosek A. w W. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlowo-usługową w części parteru, z garażem podziemnym na działce ewid. nr [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w dzielnicy [...].

Na skutek wniesionych odwołań decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej także "SKO"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było uznanie, iż organ ten nie uzasadnił ani w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), ani bezpośrednio w tekście zaskarżonej decyzji możliwości wydania warunków zabudowy w omawianej sprawie dla obiektu budowlanego tak znacznie odbiegającego gabarytami od sąsiedniej zabudowy (o 2,5-krotnie większej powierzchni zabudowy od sąsiednich budynków przy ul. [...]). Ponadto istotnie do obszaru analizowanego włączono czterokondygnacyjny budynek przy ul. [...], który – jak wynika z załącznika mapowego do analizy – należy do innego osiedla i innego układu urbanistycznego. Stąd organ odwoławczy uznał, że nie jest pozbawiony słuszności zarzut, iż budynek ten został włączony do obszaru analizowanego, aby umożliwić ustalenie warunków zabudowy dla czterokondygnacyjnego wnioskowanego budynku, gdyż budynki w sąsiedztwie wnioskowanej zabudowy mają inną wysokość.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. w W. domagając się jej uchylenia. Zdaniem inwestora decyzja ta narusza art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 i 81 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe stało się przyczyną uchylenia ww. decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż z faktu, że organ odwoławczy rozpatruje daną sprawę merytorycznie (jako drugi z kolei organ) wynika, że nie może on ograniczyć się wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów odwołania, czy też nawet do oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale musi ponownie rozpoznać całokształt sprawy, tj. samodzielnie ją ocenić. Dopiero w wyniku przeprowadzenia tak zakreślonego postępowania odwoławczego organ wydaje jedno z rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 138 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, nie można uznać, aby SKO dokonało odrębnej, indywidualnej analizy niniejszej sprawy, pod kątem spełnienia lub nie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zaznaczono, iż wywody organu ograniczają się jedynie do przywołania m.in. ww. przepisu, zacytowania zarzutów podniesionych w odwołaniach, a w konsekwencji wskazania, iż cyt. "Organ I instancji nie uzasadnił ani w sporządzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, ani bezpośrednio w tekście zaskarżonej decyzji możliwości wydania warunków zabudowy w omawianej sprawie dla obiektu budowlanego tak znacznie odbiegającego gabarytami od sąsiedniej zabudowy (o 2,5 - krotnie większej powierzchni zabudowy od sąsiednich budynków przy ul. [...]. Ponadto istotnie do obszaru analizowanego włączono IV kondygnacyjny budynek przy ul. [...], który - jak wynika z załącznika mapowego do analizy, należy do innego osiedla i innego układu urbanistycznego. Stąd nie jest pozbawiony słuszności zarzut, że budynek ten został włączony do obszaru analizowanego, aby umożliwić ustalenie warunków zabudowy dla IV - kondygnacyjnego wnioskowanego budynku, gdyż budynki w sąsiedztwie wnioskowanej zabudowy mają inną wysokość. Ww. zarzuty mają charakter zasadniczy i z tego powodu należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ...".

Dalej Sąd wskazał, że zaprezentowane przez organ odwoławczy stanowisko nie wynika z akt sprawy. Organ pierwszej instancji dla planowanej inwestycji określił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na 23%. Tymczasem jedynie pobieżna analiza sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy funkcji i cech zabudowy (załącznik mapowy) wskazuje, że chociażby na działkach bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją wynosi ona (11%, 27%, 22%, 25%, 21%, 32 % tj. średnio 23%, a dla działek przy ul. [...] - 26%). Twierdzenie zatem organu odwoławczego, iż jest ona 2,5-krotnie większa od budynków przy ww. ulicy, nie znajduje uzasadnienia. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż działki te różnią się od działki inwestycyjnej powierzchnią, co automatycznie przekłada się na fakt, iż przyjęty na tym obszarze wskaźnik pozwoli inwestorowi, którego działka jest znacznie większa powierzchniowo, na wybudowanie większego gabarytowo budynku. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem dokonanie oceny, czy budynek taki będzie spełniał wymagania szeroko rozumianego "ładu przestrzennego". Powyższe, w ocenie Sądu, odnosi się także do zarzutu organu w zakresie nieuzasadnionego włączenia do analizy czterokondygnacyjnego budynku przy ul. [...]. Zdaniem Sądu nie jest to jedyny takiej wielkości budynek na obszarze analizowanym, bowiem budynki przy ul. [...] są pięciopiętrowe i 2 m wyższe.

Reasumując Sąd podkreślił, że SKO nie wyjaśniło jaki przepis postępowania naruszył organ pierwszej instancji. Nie uprawdopodobniło także, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, natomiast wbrew art. 15 i 138 k.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., rozpoznając sprawę ponownie na skutek wniesionego odwołania, ograniczył się jedynie do pobieżnej oceny zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, bezpodstawnie uchylając się od jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli R.W. i B.M. zaskarżając ten wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie :

I. prawa materialnego, tj.:

1/ przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 1 pkt 2 i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wyrażającą się w przyjęciu, iż pojęcie "wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy" określone w § 1 pkt 2 ww. rozporządzenia jest tożsame z pojęciem "gabarytów" wskazanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy oraz § 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż SKO niewłaściwie dokonało oceny niezgodności z prawem decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy o warunkach zabudowy i uznanie, iż SKO niezasadnie uznało, że gabaryty stanowią parametr niezbędny dla określenia wymogów warunków zabudowy, w tym wskaźnika powierzchni zabudowy, a w konsekwencji niezasadne uchylenie decyzji SKO;

2/ niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 9 ust. 1 i ust. 2 w zw. z § 2 pkt 3 i pkt 4 i § 5 ust. 2 i § 7 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż SKO niewłaściwie dokonało oceny niezgodności z prawem decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy o warunkach zabudowy i uznanie, iż to organ odwoławczy był zobowiązany przeprowadzić postępowanie w zakresie oceny planowanej inwestycji w aspekcie spełniania wymagań "ładu przestrzennego", a w konsekwencji niezasadne uchylenie decyzji SKO;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu nierozpoznania przez SKO w sposób indywidualny analizy urbanistyczno-architektonicznej przedstawionej przez Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy w decyzji o warunkach zabudowy pod kątem spełnienia lub nie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie faktycznego i prawnego toku rozumowania Sądu i ograniczenie motywów zaskarżonego wyroku do przedstawienia przebiegu postępowania administracyjnego, przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i konkluzji o niezgodności z prawem decyzji SKO,

3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowo-administracyjnego,

4/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął za ustalony i powoływanie się w uzasadnieniu wyroku na fragmenty analizy architektoniczno-urbanistycznej opracowanej przez organ pierwszej instancji;

5/ art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i zaniechanie rozstrzygnięcia dotyczącego decyzji wydanej przez Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nr [...] pomimo, iż decyzja ta narusza prawo materialne i przepisy postępowania, a w konsekwencji nie zasługuje na utrzymanie w obrocie prawnym;

6/ art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, iż SKO przy wydaniu zaskarżonej decyzji było związane wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2174/10 i zaniechanie przez organ pierwszej instancji ustalenia okoliczności określonych przez ten Sąd w wyroku obligowało organ odwoławczy do wydania rozstrzygnięcia określonego w art. 138 § 2 k.p.a. w związku z brakiem możliwości ustalenia ww. okoliczności w postępowaniu odwoławczym;

7/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 1 pkt 2, § 2 pkt 3 i pkt 4, § 3 ust. 1 i ust. 2, § 5 ust. 1 i ust. 2, § 7 ust. 1 i ust. 2, § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez zastosowanie wskutek wadliwego przeprowadzenia przez Sąd kontroli zastosowania oraz wykładni przywołanych przepisów przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt i w konsekwencji uwzględnienie skargi, podczas gdy skarga jako bezzasadna powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym oraz nie narusza przepisów postępowania;

8/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 1 pkt 2, § 2 pkt 3 i pkt 4, § 3 ust. 1 i ust. 2, § 5 ust. 1 i ust. 2, § 7 ust. 1, § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wadliwe przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli zastosowania oraz wykładni przywołanych przepisów przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt i w konsekwencji nieoddalenie skargi, podczas gdy skarga jako bezzasadna powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja SKO jest zgodna z prawem materialnym oraz przepisami postępowania;

9/ art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie zostały spełnione kodeksowe przesłanki uzasadniające uchylenie przez SKO decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. [...], podczas gdy braki w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organ pierwszej instancji oraz brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich niezbędnych okoliczności stanowiły uzasadnioną przesłankę podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia;

10/ art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż SKO nie dopełniło obowiązków wskazanych w ww. przepisach i ograniczyło się tylko do pobieżnej oceny zaskarżonej decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, uchylając się od jej merytorycznego rozstrzygnięcia, podczas gdy braki w materiale dowodowym uniemożliwiały organowi odwoławczemu wydanie decyzji merytorycznej, a ich uzupełnienie nie było możliwe w postępowaniu odwoławczym;

11/ art. 15 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd, iż SKO nie rozpatrzyło samodzielnie całokształtu sprawy objętej decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy i ograniczyło się tylko do pobieżnej oceny zaskarżonej decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, uchylając się od jej merytorycznego rozstrzygnięcia, podczas gdy to organ pierwszej instancji w toku postępowania wyjaśniającego nie dopełnił obowiązku wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyjaśnienia wszystkich okoliczności, a w konsekwencji tego uchybienia postępowanie wyjaśniające wymagało uzupełnienia w zakresie wymagającym ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, przeciwne rozstrzygnięcie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 k.p.a.;

wszystkie podniesione powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku ich niepopełnienia przez Sąd pierwszej instancji treść wyroku mogłaby być inna, a w konsekwencji prawdopodobnie Sąd ten bezpodstawnie nie uwzględniłby skargi i nie uchylił decyzji SKO, która odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wywiedzionego środka odwoławczego jego autor zawarł argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Uczestnicy postępowania – W.P. i W.K,. wnieśli o uwzględnienie powyższej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję gdyż uznał, że SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia bez wystarczających ku temu przesłanek. W ocenie Sądu na skutek bezpodstawnego uchylenia się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy SKO naruszyło przepisy art. 15 i 138 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Przeciwko takiemu stanowisku Sądu skierowane są trzy zarzuty sformułowane w punkcie II ppkt 9, 10 i 11 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd art. 138 § 2, art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. (str. 6 skargi kasacyjnej). Zarzuty te sprowadzają się do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego odpowiadała prawu. Z takim stanowiskiem skarżących kasacyjnie nie można się jednak zgodzić.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. każda sprawa rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przy czym przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Odwołanie przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji. Znajduje to potwierdzenie w art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana decyzji (§ 1 pkt 1 i 2 art. 138 k.p.a.).

W niniejszej sprawie SKO, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dopuszczalność wydania tego typu decyzji przez organ odwoławczy jest ograniczona przez to, że przepis ten przyjmuje jako przesłankę wydania takiej decyzji "wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". A zatem aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie ww. przepisu konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek – po pierwsze: postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a po wtóre: konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna tego typu nie może być podjęta w innych okolicznościach niż przewiduje to przepis art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy aby organ odwoławczy mógł wydać omawianą decyzję kasacyjną konieczne jest wyprowadzenie naruszenia przepisów postępowania, których następstwem jest wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć (porównaj: B. Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, komentarz do art. 15 i 138).

Mając na uwadze powyższe rozważania prawidłowo w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że SKO wydało zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 15 i 138 w powiązaniu z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Z analizy uzasadnienia tej decyzji wynika, że przyczyną zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez SKO było, po pierwsze: brak uzasadnienia i wyjaśnienia kwestii ustalenia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego "znacznie odbiegającego gabarytami od sąsiedniej zabudowy", a po wtóre: uznanie zarzutu, że budynek przy ul. [...] został włączony do obszaru analizowanego "aby umożliwić wydanie ustalenie warunków zabudowy dla IV – kondygnacyjnego wnioskowanego budynku (...)". Powyższe wskazane przez SKO przyczyny nie pozwalają na zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie wypełniają warunków jakie muszą zaistnieć, by organ odwoławczy mógł skorzystać z możliwości jaką daje ww. przepis. W tej sytuacji uzasadnione jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i jako taka winna zostać uchylona. Zasadniczo bowiem w pierwszej kolejności organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę i wydać decyzję merytoryczną. A dopiero po spełnieniu określonych warunków (o czym była mowa wyżej) możliwe jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Dodatkowo należy mieć na uwadze w tej konkretnej sprawie, że niniejsze postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy trwa już kilkanaście lat (od 2007 r.). W dniu 28 czerwca 2012 r. w sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - sygn. akt IV SA/Wa 2174/10 uchylając zaskarżoną decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, przy czym w wyroku tym wskazano jedynie na potrzebę wyjaśnienia kwestii dotyczącej cech zabudowy planowanego budynku, a to wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (patrz: uzasadnienie przywołanego wyroku), co w efekcie spowodowało uchylenie w postępowaniu administracyjnym również wydanej w dniu [...] lutego 2009 r. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (decyzja ta została uchylona rozstrzygnięciem SKO z dnia [...] maja 2013 r.).

Po raz kolejny podejmując rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stąd też obowiązkiem organu odwoławczego rozpoznającego odwołania w tych okolicznościach było podjęcie działań zmierzających do zakończenia tak długo prowadzonego postępowania wydając decyzję merytoryczną, a mimo to SKO wskazując na takie przesłanki jak w zaskarżonej decyzji, bez wyjaśnienia jakie konkretnie czynności winien organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu przeprowadzić, w jaki sposób winien ewentualnie uzupełnić materiał dowodowy, po raz kolejny, w tak toczącym się wiele lat postępowaniu administracyjnym, podjął rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a przecież przepis art. 12 k.p.a. nakazuje organom działać wnikliwie i szybko posługując się najprostszymi środkami do załatwienia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzuty zawarte w punkcie II ppkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej). Zdaniem Sądu rozpoznającego wniesioną skargę kasacyjną uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagane prawem warunki. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Lektura przedmiotowego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że nie zawiera ono takich wad, które mogłyby skutkować uchyleniem wyroku z tego powodu. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, wyjaśnił również podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Z wypowiedzi Sądu bezsprzecznie wynikają przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto zauważyć należy, że do wad uzasadnienia, które mogłyby skutkować uchyleniem orzeczenia nie należy, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony postępowania. W niniejszej sprawie powodem uchylenia zaskarżonej decyzji była kwestia naruszenia przez SKO przepisów postępowania. Sąd nie kontrolował przecież prawidłowości ustalenia warunków zabudowy. Zwrócił jedynie uwagę na dwie kwestie co do których w zaskarżonej decyzji wypowiedział się organ odwoławczy, a co zdaniem Sądu nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Takie stanowisko Sadu pierwszej instancji czyni całkowicie nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia prawa materialnego jaki podniesiono w pkt I skargi kasacyjnej. Nie można bowiem mając na uwadze sporządzone motywy zaskarżonego wyroku przyjąć, iż Sąd ten przedstawił błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 1 pkt 2 i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też niewłaściwie zastosował art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 9 ust. 1 i ust. 2 w zw. z § 2 pkt 3 i pkt 4 i § 5 ust. 2 i § 7 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zarzuty powyższe pozostają całkowicie chybione. Informacyjnie podnieść w tym miejscu należy, iż co do kwestii określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy Sąd pierwszej instancji wskazał jedynie na obowiązki SKO przy rozpatrywaniu sprawy, podnosząc że organ ten winien ocenić czy inwestycja objęta wnioskiem będzie spełniać wymagania szeroko rozumianego "ładu przestrzennego". Zwrócił także uwagę, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki pięciokondygnacyjne, co także winno być przedmiotem oceny organu. Jednakże powyższe w żaden sposób nie narusza wskazanych w podniesionych podstawach kasacyjnych przepisów.

W sprawie nie został także naruszony przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczący związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r. wydanym w tej sprawie zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w odniesieniu do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Natomiast zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. została uchylona z powodu naruszenia przez organ normy art. 138 § 2 k.p.a., a kwestia ta nie stanowiła przedmiotu wypowiedzi Sądu w wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2174/10.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim przedstawione wyżej przesłanki pozwalają uznać, iż Sąd pierwszej instancji trafnie zastosował konstrukcję prawną uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było podstaw do oddalenia wniesionej skargi w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.