Wyrok NSA oz. w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 139/97
NSA oz. w Rzeszowie
Data orzeczenia: 1997-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Organizacje społeczne
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 71, art. 84 ust. 2
journal: Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426
law: Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1989 nr 20 poz. 104
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach.
Teza: Przejmowanie pojęć publicystycznych do działalności uchwałodawczej nie daje gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady, iż "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym", która odnosi się również do samorządu terytorialnego.

TEZY

Przejmowanie pojęć publicystycznych do działalności uchwałodawczej nie daje gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady, iż "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym", która odnosi się również do samorządu terytorialnego.


SENTENCJA

oddala skargę w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta (...) w sprawie utworzenia Młodzieżowej Rady Miasta (...).


UZASADNIENIE

Uchwałą z 27 listopada 1996 r. (...) w sprawie utworzenia Młodzieżowej Rady Miasta T. Rada Miasta uznała, w jej par. 1, za celowe utworzenie takiej Rady. W par. 2 określiła cele jej działania. postanawiając że są to: włączenie młodego pokolenia w nurt budowy struktur samorządowych i kształtowanie poczucia odpowiedzialności za sposób funkcjonowania społeczności lokalnej /ust. 1/ zapewnienie uczestnictwa młodzieży w procesie podejmowania decyzji bezpośrednio wpływających na sposób i jakość ich życia /ust. 2/, kształtowanie i utrwalanie postaw demokratycznych oraz wyrabianie umiejętności podejmowania decyzji /ust. 3/, prezentowanie postaw i potrzeb środowiska wobec władz miasta i instytucji zewnętrznych /ust. 4/.

Zapisem par. 3 uchwalono statut Młodzieżowej Rady Miasta, zaś w par. 4 wprowadzono ordynację wyborczą, stanowiącą załącznik nr 1 i nr 2 do uchwały, jej wykonanie powierzono Zarządowi Miasta /par. 5/, zaś datę jej wejścia w życie ustalono na dzień podjęcia /par. 6/. W podstawie prawnej uchwały odwołano się do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

Statut Młodzieżowej Rady Miasta przewidywał m.in., że jest ona organem samorządowym młodzieży Miasta /par. 2/, a podstawą prawną jej działania jest opisana wyżej uchwała /par. 3/.

Rada miała składać się z członków reprezentantów: klas VII i VIII szkół podstawowych na terenie Miasta i stacjonarnych szkół ponadpodstawowych /par. 5/.

Do jej zadań zaliczono między innymi podejmowanie uchwał w prawach młodzieży /par. 10 pkt 3/.

W ordynacji wyborczej określono zasady wyborów do Rady, które zarządzać ma przewodniczący Rady Miasta, określono zasady głosowania i przyczyny wygaśnięcia mandatu członka Rady, postanawiając ponadto, w par. 3a, że organem nadzoru nad Młodzieżową Radą Miasta jest Rada Miasta.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 stycznia 1997 r. (...) Wojewoda stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały, powołując się w jego podstawie prawnej na przepis art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda zarzucił Radzie brak podstawy prawnej do podjęcia omawianej uchwały. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie uprawnia rady gminy do ustalania statutu czy też wprowadzania ordynacji wyborczej do organu samorządowego młodzieży. Nie negując idei funkcjonowania takiego samorządu młodzieżowego, Wojewoda podniósł, że może go utworzyć sama młodzież, w formie organizacyjnej przewidzianej prawem, np. stowarzyszenia.

Skargę na to rozstrzygnięcie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Rada Miasta, wnosząc o jego uchylenie.

W uzasadnieniu skargi Rada podniosła, że skoro art. 6 ustawy o samorządzie terytorialnym przewiduje, iż do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, gmina ma swobodę w podejmowaniu działań nie zakazanych prawem, w tym również w zakresie wyboru form współpracy z jej mieszkańcami.

Skoro w myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy, do rady gminy należą sprawy pozostające w zakresie jej działania, zarzut braku podstawy prawnej do podjęcia unieważnionej uchwały jest nieuzasadniony.

Nieważność uchwały organu gminy może być stwierdzona tylko w razie jej sprzeczności z prawem. Brak zatem konkretnego przepisu upoważniającego do powołania takiego ciała nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru zastosował zasadę, że gminie wolno tylko to co jest dozwolone przepisem prawa, podczas gdy zasadą ustrojową samorządu terytorialnego jest, że gminie wolno to, co nie jest prawem zabronione. Uchwała i załączniki do niej nie zagrażają porządkowi prawnemu, a na terenie kraju funkcjonuje wiele rad młodzieżowych powołanych na podstawie uchwał organów gmin. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które były podstawą podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo podkreślił, że działania Rady Gminy powinny się mieścić w granicach obowiązującego prawa. Żaden przepis ustawy o samorządzie terytorialnym, będący podstawą działania tego samorządu nie daje uprawnień radzie gminy do swobodnego kształtowania jej struktury wewnętrznej i tworzenia innych ciał niż przewidziane ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została wniesiona w przepisowym terminie, a jej złożenie poprzedzone było stosowną uchwałą Rady Miasta z 29 stycznia 1997 r. (...) o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Otwiera to drogę do jej merytorycznego rozpatrzenia, sprowadzającego się do oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, a przez to, pośrednio, do oceny legalności zakwestionowanej nim uchwały.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, który zobowiązuje organ nadzoru do stwierdzania nieważności uchwały organu gminy dotkniętej kwalifikowanym /istotnym/ naruszeniem prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż uchwała Rady Miasta z 27 listopada 1996 r. (...) w sprawie utworzenia Młodzieżowej Rady Miasta narusza prawo w sposób istotny.

O istotnym naruszeniu prawa /które nie zostało zdefiniowane ustawowo/ można mówić - w ocenie Sądu - zarówno wtedy, gdy treść uchwały organu gminy jest sprzeczna z nakazami lub zakazami zawartymi w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jak i wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie stwarzają możliwości podjęcia uchwały o określonej treści, a więc wówczas, gdy brakuje podstawy prawnej do jej podjęcia. Pogląd taki oparty jest na przepisie art. 71 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./, który stanowi, że "Samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw istotną część zadań publicznych z wyłączeniem zadań zastrzeżonych ustawowo do kompetencji administracji rządowej".

Wszelkie zatem akty prawne i czynności organów gminy z zakresu administracji publicznej muszą być oparte na przepisach ustaw lub wydanych z ustawowego upoważnienia aktach niższego rzędu, gdyż to decyduje o ich zgodności z prawem.

Uprawnień /kompetencji/ do władczych działań administracji publicznej /w tym także samorządowej/ należy upatrywać przede wszystkim w regulacjach materialnego prawa administracyjnego. Źródłem tak pojmowanej kompetencji nie mogą być li tylko przepisy ustrojowe zawarte w prawie administracyjnym, wyznaczające zakres organizacji administracji publicznej bądź stanowiące o zakresie jej działania. Odnośnie do organów samorządu terytorialnego, źródłem kompetencji mogą być także niektóre z norm cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym, zawiera ona bowiem obok przepisów ustrojowych także normy kompetencyjne. Do przepisów takich nie należy jednak art. 6 ustawy, który w ust. 1 w sposób ogólny stanowi, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawowo na rzecz innych podmiotów, zaś w ust. 2 przewiduje, że jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należą do gminy.

Przepis ten, a zwłaszcza jego ust. 2 ustanawia zasadę generalnego domniemania kompetencji organu gminy w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego regulujące daną kwestię nie przewidują kompetencji innego organu do załatwiania sprawy publicznej o znaczeniu lokalnym, jak również gdy kompetencja ta nie wynika z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./.

Nie może on natomiast stanowić, podobnie jak art. 7 ustawy, określający zadania własne gminy, samodzielnej podstawy do podejmowania przez organy gmin władczych działań w zakresie administracji publicznej.

Poza sporem w sprawie jest to, że również pozostałe przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym nie dają Radzie Miasta uprawnienia do utworzenia Młodzieżowej Rady Miasta. Gdyby Radę tę - jak nakazywałaby wykładnia literalna tytułu uchwały Rady Miasta oraz jej postanowień, zwłaszcza zapisu par. 30 ordynacji wyborczej do Młodzieżowej Rady /zawierającego postanowienie, iż Rada Miasta jest dla niej organem nadzoru/, także zapisów par. 9 i par. 10 statutu /w przedmiocie jej zadań i uchwałodawczych form działania/ - traktować jako rodzaj organu gminy, odpowiednik Rady Miasta, jej utworzenie przekraczałoby granice uprawnień, jakie dla rady gminy przewiduje rozdział trzeci ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepisy tego rozdziału, poświęconego władzom gminy, określają strukturę organizacyjną i kompetencyjną oraz tryb obsadzania funkcji i stanowisk w poszczególnych organach gminy. Są to przepisy regulujące w sposób bezwzględnie wiążący podstawowe kwestie ustrojowe samorządu i można od nich odstąpić tylko w razie wyraźnego upoważnienia do uzupełnienia lub modyfikacji przepisów przewidzianych w tym rozdziale /patrz Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1996 r. II SA 972/95 - Wokanda 1996 nr 1 str. 34/.

Także pozostałe przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym nie dają Radzie Miasta uprawnienia do utworzenia Młodzieżowej Rady Miasta. Z mocy art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, rada gminy może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice miejskie i osiedla, zaś na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 może wspólnie z radami innych gmin tworzyć związki komunalne. Jest oczywiste, że utworzona unieważnioną uchwałą Młodzieżowa Rada Miasta nie jest żadną z tych jednostek. Gdyby natomiast przyjąć, że Rada ta jest organizacją funkcjonującą poza strukturami samorządu terytorialnego, mieściłaby się ona w pojęciu organu organizacji społecznej. Prawo do zrzeszania się w takich organizacjach wynika z art. 84 ust. 1 Konstytucji, stanowiącej że w celu rozwoju aktywności politycznej, społecznej, gospodarczej i kulturalnej Rzeczpospolita Polska zapewnia obywatelom prawo zrzeszania się. Terminem "organizacja społeczna" posługuje się język potoczny, prawodawca i doktryna.

W Konstytucji /art. 84 ust. 2/ występuje on jako termin zbiorczy w stosunku do wyliczonych w tym przepisie organizacji /polityczne, związki zawodowe, zrzeszenia pracujących chłopów, organizacje młodzieżowe, kobiece, sportowe i obronne, stowarzyszenia kulturalne, techniczne i naukowe/ oraz innych nie wyliczonych, a określonych jako "inne organizacje społeczne - skupiające obywateli do czynnego udziału w życiu politycznym, społecznym, gospodarczym i kulturalnym". W orzecznictwie sądowym pojęcie "organizacje społeczne" oznacza wszelkie dopuszczalne przez prawo zrzeszenia osób fizycznych, bez względu na ich cele, zadania i formę prawną /patrz OSNIC 1957 z. 1 str. 64/.

Natomiast w doktrynie poglądy na temat tego pojęcia są podzielone. Najszerzej jest on traktowany w socjologii. Według J.Szczepańskiego, organizacja społeczna to grupa celowa, zrzeszenie zmierzające do określonych celów w sposób zorganizowany. W.Dawidowicz pod tym pojęciem rozumie wszystkie jednostki organizacyjne, nie stanowiące aparatu państwowego. Podobnie jak J.Stanowski i K.Sand, E.Smoktunowicz opowiada się za szerokim znaczeniem tego pojęcia, obejmującym wszystkie trwałe zrzeszenia osób fizycznych, a także prawnych, tzn. takie grupy tych podmiotów, które są związane wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, nie wchodząc w skład aparatu państwowego i nie będąc zarazem spółkami prywatnymi. Dzieli on organizacje społeczne według kryteriów podstawy prawnej ich kreowania i działalności oraz przedmiotu i celu ich działania.

Wobec braku ustawy, która normowałaby kompleksowo problematykę organizacji społecznych, można przyjąć, że jest ich tyle, ile jest ustaw dających im podstawę prawną.

Z uwagi na wielość tych ustaw i podobieństwo statusu prawnego niektórych organizacji, można je podzielić na: partie polityczne, stowarzyszenia i organizacje im podobne, związki zawodowe i społeczno-zawodowe organizacje rolników, organizacje podobne do spółek prywatnych, samorządy, związki wyznaniowe. Ze względu na cel i przedmiot działania, można je podzielić na organizacje realizujące cele kompleksowe: organizacje kobiece, kombatanckie, młodzieżowe, narodowościowe, polityczne, przyjaciół miast i ziem, samorządy, organizacje społeczno-zawodowe rolników, spółdzielnie i ich związki, związki zawodowe oraz organizacje realizujące cele specjalne, np.: gospodarcze, hobbystyczne, koleżeńskie, kulturalne itp.

Możliwe jest też dokonanie ich klasyfikacji według przestrzennego zasięgu ich działania, na: organizacje o zasięgu krajowym, regionalnym i lokalnym /patrz: E.Smoktunowicz: Prawo zrzeszania się w Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1992; .J.Blicharz: Pozycja prawna stowarzyszeń, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1996/.

Stosując opracowaną przez E.Smoktunowicza definicję, Radę Młodzieżową Miasta powołaną unieważnioną uchwałą należałoby zakwalifikować jako organ organizacji młodzieżowej /jeśli chodzi o cel/ o zasięgu lokalnym. Z uwagi na fakt, iż akt ją kreujący nie jest ustawą, podlegałaby ona w całości przepisom ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach /Dz.U. nr 20 poz. 104 ze zm./, co wynika /a contrario/ z przepisu jej art. 7 ust. 1 pkt 1, wyłączającego z podległości tej ustawie organizacje społeczne działające na podstawie odrębnych ustaw. Z tej też przyczyny, Rada taka mogłaby powstać jedynie z woli osób, które byłyby członkami stowarzyszenia, którego cele, program działania, struktura organizacji oraz akty wewnętrzne byłyby uchwalane przez jego członków /art. 2 tej ustawy/, przy zachowaniu ustawowych ograniczeń zawartych w art. 3, dotyczących praw małoletnich do uczestnictwa w stowarzyszeniach. Uchwała Rady Miasta powołująca Radę Młodzieżową oraz ustanawiająca jej statut i ordynację wyborczą narusza cytowane przepisy ustawy o stowarzyszeniach i ogranicza swobodę zrzeszania się obywateli wynikającą z art. 84 ust. 1 Konstytucji. Dlatego też nie można podzielić poglądu wyrażonego w skardze, że samorządowi terytorialnemu wolno to, co nie jest zabronione.

Zasada ta nie została wyrażona w żadnym przepisie prawa, a powoływanie się na nią występuje w publicystyce i czasem w doktrynie związanej z działalnością gospodarczą, a nie w obowiązujących aktach prawnych. Przejmowanie pojęć publicystycznych do działalności uchwałodawczej rad gmin nie daje gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady, iż "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym", która odnosi się również do samorządu terytorialnego.

Sąd, choć nie neguje celowości współdziałania organów samorządu terytorialnego z młodzieżą, musiał pominąć w swoich rozważaniach te argumenty skargi, które odwołują się do względów celowościowych, bowiem kontrola Sądu w stosunku do uchwał organów gminy, w tym również pośrednia, ograniczona jest, z mocy art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, do badania ich legalności.

Mając na uwadze przytoczone okoliczności, Sąd na podstawie art. 27 ust. 1 tej ustawy oddalił skargę.