Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 757/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: par. 113 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. T. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: Prezydent lub organ I instancji) z [...] lipca 2017 r., znak [...], odmawiającą wydania zgody na lokalizację zjazdu publicznego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Wnioskiem z [...] września 2016 r. M. T. (dalej: skarżący lub strona), wystąpił o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...] o w R. do działki nr [...] na czas nieokreślony, zaznaczając, iż nieruchomość będzie wykorzystywana na cele myjni samochodowej. Do przedmiotowego wniosku załączył oświadczenie, że jest dzierżawcą działki.

Rozpoznając powyższy wniosek po kolejnym uchyleniu decyzji przez Kolegium, decyzją z [...] lipca 2017 r. Prezydent odmówił stronie wnioskującej zgody na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...] w R. do działki nr [...] dla potrzeb myjni samochodowej. Jako podstawę wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. jedn. Dz.U.

z 2015 r. poz. 460 ze zm., zwana dalej ustawą) oraz Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz.U.

z 2016 r. poz. 124 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem).

Uzasadniając organ wskazał, iż planowana przez wnioskodawcę obsługa komunikacyjna działki nr [...] dla potrzeb myjni samochodowej wymaga budowy zjazdu publicznego natomiast lokalizacja zjazdu publicznego znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania ul. [...]/[...] i skrzyżowania ul. [...]/[...], co jest sprzeczne z § 113 ust. 7 rozporządzenia.

Dodatkowo wyjaśnił, podkreślając znaczenie znajdowania się planowanego zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowań, powołując się na występowanie dodatkowych pasów ruchu na jezdni oraz na odcinku, na którym występuje w ruchu pojazdów opóźnianie związane z dojazdem do skrzyżowania. Ponadto w decyzji organ

I instancji odniósł się do definicji skrzyżowania oraz obszaru oddziaływania skrzyżowania, który dodatkowo powinien obejmować odcinki, na których występuje

w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem (wyjazdem) – jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania. Jednocześnie organ I instancji zaznaczył obszary oddziaływania skrzyżowań na załączniku graficznym.

W konkluzji organ I instancji stwierdził, że dojazd do wnioskowanego terenu może odbywać się wyłącznie na dotychczasowych warunkach tj. od strony ul. [...].

Odwołując się od powyższej decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji

i powołując się na treść § 113 ust. 7 rozporządzenia domagała się wyjaśnienia dlaczego zjazd publiczny do działki nr [...] przy ul. [...], który jest zlokalizowany

w bliższej odległości od skrzyżowania ul. [...]/ ul. [...] niż wnioskującego do działki [...] znajduje się poza obszarem oddziaływania skrzyżowania. Jednocześnie strona wniosła o wydanie decyzji i zgody na budowę zjazdu do działki [...] mając na uwadze usytuowanie zjazdu publicznego z ul. [...] na działkę nr [...], który

w jej ocenie usytuowany jest w bliższej odległości niż zjazd wnioskowany w niniejszej sprawie.

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy, po przedstawieniu przebiegu postępowania, powołał podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia, nadto wyjaśnił, że decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej ma charakter decyzji uznaniowej.

Podał, że granice uznania administracyjnego właściwego organu wyznaczają

w tym przypadku zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wymogi określone

w rozporządzeniu, o których mowa w art. 29 ust. 4 ustawy. Ponadto, rozstrzygnięcie sprawy podejmowane w ramach uznania administracyjnego determinowane jest, wyrażoną w art. 7 kpa, zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Obowiązkiem organu administracji publicznej działającego w ramach uznania jest uwzględnienie i wyważenie tychże interesów kształtujących treść rozstrzygnięcia

w danej sprawie administracyjnej.

Kolegium powołując się na art. 29 ust. 1 ustawy zwróciło uwagę, że drogi publiczne są drogami powszechnie dostępnymi, a korzystanie z nich stanowi pewną kategorię dobra powszechnego. Ograniczenia w dostępie oraz swobodzie korzystania

z nich mogą wynikać z przepisów ustawy lub innych przepisów szczególnych. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, mające zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, stanowią swoistą formę ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości przylegających do drogi publicznej danej kategorii.

Analizując przedmiot rozpatrywanej sprawy, którym jest odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy [...] do działki nr [...], Kolegium uznało, że poza sporem jest, że na działce tej będzie prowadzona działalność gospodarcza (myjnia samochodowa). Zatem planowany zjazd posiadałby charakter zjazdu publicznego, zgodnie bowiem z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zjazdem publicznym, jest zjazd określony przez zarządcę drogi jako zjazd do co najmniej jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza lub działalność

o charakterze publicznym.

Następnie Kolegium wywiodło, że według § 78 ust. 1 rozporządzenia, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia. Jak podał organ odwoławczy, stosownie do tego przepisu, wyjazd

z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego,

a w szczególności, w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła jak również

w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę.

W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności załącznik graficzny do decyzji - mapa zasadnicza, na której oznaczone zostały skrzyżowania ul. [...]/[...] i [...]/[...], a także obszary oddziaływania tych skrzyżowań, wskazują jednoznacznie, że nowoprojektowany zjazd z ulicy [...] do działki nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania ul. [...]/[...] i [...] /[...] tj. w obrębie występowania dodatkowych pasów ruchu na jezdni oraz na odcinku, na którym występuje w ruchu pojazdów opóźnianie związane z dojazdem do skrzyżowania. Ponadto zdaniem organu obszary oddziaływania wymienionych wyżej skrzyżowań łączą się.

Końcowo Kolegium uznało, że w takim stanie faktycznym i prawnym brak jest uzasadnionych podstaw do wydania zezwolenia na lokalizację omawianego zjazdu. Planowany sposób obsługi komunikacyjnej działki nr [...] przy ul. [...] niewątpliwie doprowadziłby do zwiększenia liczby potencjalnych miejsc kolizyjnych, jakimi zawsze są bezpośrednie zjazdy z drogi na teren nieruchomości. Wymieniona wyżej działka jest już skomunikowana z drogą publiczną za pośrednictwem zjazdu

z ulicy [...].

W podsumowaniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że ze względu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, lokalizowanie zjazdu publicznego w obszarze oddziaływania wymienionych wyżej skrzyżowań byłoby niewskazane. Ponadto za prawidłowe uznano danie prymatu interesowi społecznemu nad interesem indywidualnym strony, uznając, że realizacja przedmiotowego zjazdu stanowiłaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, mając na uwadze uwarunkowania związane przede wszystkim z jego usytuowaniem.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w odwołaniu zarzutów Kolegium wyjaśniło, iż przedmiotem postępowania jest lokalizacja zjazdu publicznego do działki nr [...] przy ul. [...], zatem Kolegium nie może badać w tym postępowaniu lokalizacji zjazdu do działki nr [...], niezależnie od jego usytuowania.

Niemniej organ odwoławczy odwołując się do treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] organu I instancji, podał, że zjazd do działki nr [...] znajduje się poza obszarem skrzyżowania na południowym wlocie ulicy [...]. Jednocześnie za istotne uznano zaznaczenie, że dla lokalizacji zjazdów każdorazowo przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające oraz ocena istniejących warunków i bezpieczeństwa ruchu drogowego i dopiero na tej podstawie wydawana jest decyzja.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o:

-) uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

-) zasądzenie zwrotu kosztów sądowych według norm przypisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów proceduralnych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

obrazę przepisów prawa materialnego przez wydanie decyzji odmownej

w sytuacji, gdy projektowane usytuowanie zjazdu z ulicy [...] do działki nr [...] jest zgodne z wymogami określonymi w § 77, § 78 oraz § 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124);

obrazę przepisów prawa materialnego, tj. § 113 ust. 7 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji odmownej, w sytuacji gdy nie zachodzą żadne okoliczności negatywne, wymienione ww. przepisach, a w konsekwencji naruszenie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych poprzez odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego;

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "kpa") poprzez brak dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy i przekroczenie granic uznania administracyjnego;

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77, 80 kpa poprzez brak dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy i niepodjęcie żadnych czynności w celu wyjaśnienia, czy wnioskowany zjazd można uznać za niedopuszczalny, w sytuacji w której prowadzić ma on do myjni samochodowej przeznaczonej do obsługi uczestników ruchu w ww. lokalizacji, a tym samym nie uwzględnienie słusznego interesu strony postępowania;

naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 poprzez nieprzeprowadzenie bądź nie zlecenie przeprowadzenia organowi I instancji dodatkowego postępowania

w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, co doprowadziło do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 kpa w szczególności - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez rozstrzygnięcie sprawy w ramach uznania administracyjnego, z pominięciem wyrażonej w art. 7 kpa zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącego,

naruszenia art. 107 kpa poprzez brak uzasadnienia decyzji w sposób odpowiadający treści tych przepisów, w szczególności decyzji wydanej w ramach tzw. uznania administracyjnego;

naruszenie art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia interesów indywidulanego i społecznego;

naruszenie art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego

z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia interesów indywidulanego

i społecznego.

W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że organ powołując się na przepisy § 113 ust. 7 rozporządzenia, nie podał konkretnych ustaleń, takich jak np. odległość od skrzyżowania, dopuszczalna prędkość na tym odcinku drogi, nie dokonał analizy ruchu pojazdów do projektowanego zjazdu, które to okoliczności mogłyby stanowić podstawę do ustalenia, iż lokalizacja w tym miejscu zjazdu stwarzałaby zagrożenie dla użytkowników drogi publicznej. Organ nie rozważył interesu skarżącego, który na terenie ww. działki prowadzi działalność gospodarczą (myjnia samochodowa)

i projektowana lokalizacja zjazdu jest dla niego istotna z punktu widzenia obsługi tej myjni. Zdaniem skarżącego organ powinien rozważyć, czy wyjątkową sytuację uzasadniającą wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu unormowaną w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, nie stan w którym na danej działce umożliwiono lokalizację myjni samochodowej, jeżeli realizacja tej inwestycji jest logicznie zasadna.

Skarżący jednocześnie podkreślił, że działanie w ramach uznania administracyjnego, nie oznacza dowolności, a w jego ocenie organ nie wyważył należycie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego przyjmując bezkrytycznie na jego niekorzyść, że projektowany zjazd jest niedopuszczalny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżący oświadczył, że jest dzierżawcą działki [...]

i sygnalizowana w toku postępowania administracyjnego myjnia samochodowa nie funkcjonuje z uwagi na brak zjazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, Sąd uznał, iż decyzja ta jest prawidłowa – nie narusza prawa.

Materialnoprawną podstawę decyzji w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (powołanej wyżej).

Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego na czas nieokreślony z ul. [...] do działki nr [...] dla potrzeb myjni samochodowej.

Przypomnieć zatem należy, że uzasadniając zaskarżoną decyzję Kolegium wskazało, iż proponowana przez stronę lokalizacja zjazdu pozostaje w rejonie oddziaływania skrzyżowania ul. [...]/[...] i skrzyżowania ul. [...]/[...]. Takie usytuowanie zjazdu zdaniem organów zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania, co wynika z treści § 113 ust. 7 rozporządzenia. Ponadto działka [...] posiada dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...].

Kwestionując zasadność powyższego rozstrzygnięcia skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, błędnym ustaleniu, że nieruchomość skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 29 ust. 4 ustawy. Ponadto naruszenie art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności ważenia interesu indywidualnego i społecznego. Podniósł również naruszenie § 77, § 78 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia.

Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, iż zgodnie z ustawową definicją "zjazdu", zawartą w art. 4 pkt. 8 ustawy, zjazd to połączenie drogi publicznej

z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl art. 4 pkt 21 ustawy, ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu,

w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 ustawy).

Analizując treść powyżej powołanych przepisów po pierwsze wskazać należy, iż brak określenia przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 ustawy, kryteriów koniecznych do wyrażenia zgody na budowę zjazdu, jak również zawarty w ust. 4 powołanego przepisu zwrot "może odmówić" wskazuje, iż decyzja wydawana w tym zakresie stanowi decyzję uznaniową. W ramach uznania administracyjnego organ ma pewną swobodę rozstrzygnięcia, co nie oznacza dowolności w wyborze sposobu załatwienia sprawy. Granice tego uznania, w myśl art. 7 kpa, wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Powyższe oznacza, że rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu, zarządca drogi jest obowiązany wnikliwie wyjaśnić i rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a następnie załatwić sprawę uwzględniając słuszny interes strony, o ile nie koliduje on z interesem społecznym, który w tym przypadku wyraża się

w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu wszystkim użytkownikom drogi. Rozstrzygnięcie to winno być właściwie i w sposób przekonujący uzasadnione. Winno ono zawierać motywy potwierdzając zasadności takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy wyroku z dnia 19 grudnia 1990 r. w sprawie I PR 170/90 (Wokanda nr 7 z 1991 r.) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 1981 r. w sprawie S.A. 974/81(ONSA nr 1 z 1981 r. poz.49) i z dnia 13 lutego 1997 r. w sprawie V S.A. 246/96 (ONSA nr 1 z 1998 r. poz.15).

Ponadto, na co już wyżej zwrócono uwagę, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na budowę zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki te uregulowane zostały w powołanym rozporządzeniu (Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Zgodnie m.in. z § 1 rozporządzenia, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie mają zapewniać: 1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa użytkowania, nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb;

2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej;

3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Z powyższego bezspornie wynika, że jednym z podstawowych wymogów stawianym drogom publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu publicznego, jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r.,

I OSK 1148/06 ; wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., II SA 770/00; wyrok NSA z 31 marca 1999 r., II SA 188/99; wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., II SA 705/98 – publ. www.cbois.nsa.gov.pl).

Ponadto jedną z podstawowych zasad, gdy chodzi o zjazd z drogi, zawiera § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 rozporządzenia, który stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (pkt 5).

Sąd zauważa, że w licznej korespondencji pomiędzy stroną, a Miejskim Zarządem Dróg i Komunikacji, organ konsekwentnie stał na stanowisku, iż budowa zjazdu do działki [...] dla potrzeb myjni samochodowej (wymagany zjazd publiczny) może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego bowiem planowana lokalizacja zjazdu znajduje się w obszarze odziaływania skrzyżowania

ul. [...]/[...] i skrzyżowania ul. [...]/[...].

W piśmie z dnia 12 października 2016 r. (skierowanym do wnioskodawcy) organ zaznaczył, że rozważy możliwość wydania zgody na lokalizację ww. zjazdu po dopuszczeniu do ruchu obwodnicy zachodniej R. oraz zmianie kategorii drogi krajowej – ul. [...]. Powyższe stwierdzenie organu świadczy przeprowadzeniu dogłębnej analizy wniosku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż organy administracyjne procedujące w niniejszej sprawie zasadnie odmówiły wyrażenia zgody na budowę zjazdu w lokalizacji proponowanej przez skarżącego. Załączony do decyzji organu I instancji załącznik graficzny – w formie mapy zasadniczej, na której oznaczone zostały skrzyżowania ul. [...]/[...] i ul. [...]/[...], a także zaznaczone obszary odziaływania tych skrzyżowań, wskazują jednoznacznie, że zjazd zaproponowany przez skarżącego z ul. [...] do działki nr [...] znajduje się w obszarze odziaływania skrzyżowania ul. [...]/[...] i ul. [...]/[...], tj. w obrębie występowania dodatkowych pasów ruchu na jezdni oraz na odcinku, na którym występuje w ruchu pojazdów opóźnianie związane z dojazdem do skrzyżowania. Słusznie zatem podkreśliło Kolegium, że obszary odziaływania wymienionych wyżej skrzyżowań łączą się.

Za trafne Sąd uznaje także spostrzeżenie Kolegium co do stwierdzenia, że planowany sposób obsługi komunikacyjnej działki nr [...] przy ul. [...] mógłby doprowadzić do zwiększenia liczby potencjalnych miejsc kolizyjnych, jakimi zawsze są bezpośrednie zjazdy z drogi na teren nieruchomości.

Słusznie zatem organy administracji uznały, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu do nieruchomości skarżącego stanowiłoby dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, w tym rejonie.

Ponadto, co w sprawie jest bezsporne, proponowana lokalizacja zjazdu znajduje się w bezpośrednim rejonie oddziaływania skrzyżowania co w myśl powołanego wcześniej § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 rozporządzenia, wyklucza pozytywne rozpatrzenie wniosku strony skarżącej. Wskazać w tym miejscu wypada na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2007 r. (sygn. akt II OSK 836/08, LEX Nr 338663) oraz z dnia 19 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 89/10) w których Sąd wyraził pogląd, że w § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wymieniono szereg miejsc, w których zdaniem prawodawcy zawsze (ex definitione) występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i z tego powodu przepis ten nie uzasadnia przeprowadzania dodatkowego badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym.

Istotnym jest także, że nieruchomość skarżącego (działka nr ewid. [...], będąca w dzierżawie) posiada dostęp do drogi publicznej od ul. [...].

W takiej sytuacji, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, zaskarżone rozstrzygnięcie uznać należało za prawidłowe, a zarzuty skargi, za chybione.

Odnosząc się natomiast do podniesionych zarzutów skargi, Sąd uznał je za bezzasadne.

Analizując powołany art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, stwierdzić należy, że wnioskodawca winien wykazać wyjątkowość sytuacji o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W myśl postanowień § 77 rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia,

a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Natomiast § 78 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Przepis ten zabrania sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Należy zatem przyjąć, że jedną z okoliczności istotnych (relewantnych) dla oceny zasadności wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, są względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które należy poddać szczególnej weryfikacji z uwagi na miejsce usytuowania projektowanego zjazdu.

Wyjaśnić należy, że wprawdzie w niniejszej sprawie organy nie analizowały i nie odniosły się do badań natężenia ruchu na ul. [...] (droga krajowa), to mając na uwadze powołaną wcześniej treść § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który wyraźnie wyklucza możliwość lokalizacji zjazdu w bezpośrednim rejonie oddziaływania skrzyżowania oraz na dodatkowym pasie ruchu (co w sprawie nie jest sporne) to brak tych wyników badań natężenia ruchu, pozostaje w istocie bez wpływu na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA w sprawie sygn. akt I OSK 89/10).

Za chybione Sąd uznał również zarzuty skargi, co do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W cenie Sądu organy administracji w sposób dostateczny wyjaśniły stan faktyczny i rozpatrzyły cały materiał dowodowy zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym

w art. 107 § 3 kpa. Zgromadzona w sprawie dokumentacja była wystarczająca dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia określonej w art. 22, art. 21, art. 31 Konstytucji RP – zasady proporcjonalności ważenia interesów indywidualnego i społecznego.

W tym miejscu wskazać ponownie należy, że w każdej sprawie o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu należy wyważyć dwa sprzeczne interesy. Z jednej strony to interes zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu pojazdów (każdy nowy zjazd stwarza dodatkowe zagrożenie dla uczestników ruchu), a z drugiej strony to interes wnioskodawcy (utrudnienie dojazdu do nieruchomości będącej w dzierżawie).

W przypadku konfliktu takich interesów pierwszeństwo ma interes publiczny (zapewnienie bezpieczeństwa ruchu przed interesem skarżącego. Ponadto w ocenie Sądu, interes publiczny ma prymat przed interesem strony. W związku z czym wskazywane przez stronę skarżącą na utrudnienia w dojeździe nie mogą stanowić skutecznego argumentu dla uwzględnienia wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu z ul. [...], w rejonie bezpośredniego oddziaływania z skrzyżowania ul. [...]/[...] i ul. [...]/[...]. Skarżący nie będący właścicielem działki ew. [...], a jedynie dzierżawcą działki, przed rozpoczęciem działalności gospodarczej na przedmiotowej działce (prowadzenie myjni samochodowej) powinien uwzględnić, że działka ta nie ma zjazdu publicznego, zaś wydawana decyzja w przedmiocie zjazdu publicznego ma charakter uznaniowy.

Organ działający w ramach luzu decyzyjnego wydając decyzję uznaniową, uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, art. 7 kpa nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku temu organowi.

Organy dokonały wyważenia słusznego interesu w sprawie i ostatecznie dały prymat interesowi społecznemu, przed którym interes strony winien ustąpić. W tym przypadku interesem społecznym, jest obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i związana z nim ochrona życia i zdrowia ludzkiego, które są również wartościami konstytucyjnymi i nie mają mniejszej wagi niż interes indywidualny – prowadzenie myjni samochodowej na działce nie będącej własnością strony.

Sąd zauważa także nieścisłości zawarte w skardze, bowiem autor skargi, podał, iż jest właścicielem działki nr ewid. [...] oraz że prowadzi działalność gospodarczą

w postaci myjni samochodowej, co zostało skorygowane przez skarżącego na rozprawie, który faktycznie nie jest właścicielem działki, a jedynie dzierżawcą działki, nadto myjnia nie funkcjonuje w ramach działalności gospodarczej.

Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Nieruchomość - działka [...] posiada dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...]. Tym samym organy administracji słusznie odmówiły uwzględnienia wniosku skarżącego, zaś ich rozstrzygnięcia nie były dowolne i nie zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.