Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 526/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Anna Lech Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 348/09 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Wojewody O. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie statusu bezrobotnego i stwierdzenia utraty statusu bezrobotnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 348/09, po rozpoznaniu skargi B. B. na decyzję Wojewody O. z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie statusu osoby bezrobotnej i stwierdzenia utraty statusu osoby bezrobotnej, oddalił skargę.

Sąd przedstawił następujący stan faktyczny:

Decyzją Starosty N. z dnia (...) czerwca 2002 r., nr (...) B. B. została uznana za osobę bezrobotną od dnia 28 czerwca 2002 r. bez prawa do zasiłku. Decyzją z dnia (...) listopada 2006 r., nr (...), na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), dalej "ustawa o promocji zatrudnienia", Starosta N. orzekł o utracie przez B. B. z dniem 25 października 2006 r. statusu osoby bezrobotnej, na okres 90 dni z powodu przerwania z własnej winy uczestnictwa w szkoleniu.

Postanowieniem z dnia (...) maja 2009 r., Starosta N. wznowił z urzędu na podstawie art. 145 § 1 i nast. K.p.a. postępowanie zakończone powyższą decyzją wskazując, że w dniu 8 maja 2009 r. B. B. dostarczyła zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w P. potwierdzające posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, dokonanego w dniu 10 grudnia 2004 r., na którym widnieje data rozpoczęcia działalności od 1 stycznia 2004 r., co uzasadnia zweryfikowanie powyższych decyzji. Następnie Starosta N. decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r., na podstawie art. 145 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję z dnia 21 listopada 2006 r. i jednocześnie na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, orzekł o utracie przez B. B. statusu osoby bezrobotnej z dniem 10 grudnia 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na fakt dostarczenia przez skarżącą zaświadczenia o dokonanym w dniu 10 grudnia 2003 r. wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, który to wpis - wedle wyjaśnień Urzędu Miejskiego w P. z dnia (...) maja 2009 r. - nadal figuruje w ewidencji. Mając na uwadze tę okoliczność organ stwierdził, że z uwagi na posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej B. B. nie mogła figurować w ewidencji bezrobotnych urzędu pracy od 20 września 2007 r. do 1 kwietnia 2008 r., gdyż wpis do ewidencji powoduje, że od tego samego dnia nie został spełniony warunek określony w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia. Nie może bowiem być bezrobotnym ten, kto posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej.

Od tej decyzji B. B. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy o promocji zatrudnienia w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 października 2007 r. oraz art. 7, 8, 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu wskazała, że do dnia 25 października 2007 r. wskazany przepis ustawy o promocji zatrudnienia nie posługiwał się pojęciem "posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej", lecz pojęciem "podjęcia pozarolniczej działalności". Zarzuciła, że orzekający organ oparł się wyłącznie na treści zapisu o rozpoczęciu działalności gospodarczej wynikającego z ewidencji, podczas gdy pojęcie to jest jedynie pojęciem ewidencyjnym, nie odwołującym się do faktycznego przystąpienia do obrotu gospodarczego, czyli do podjęcia działalności gospodarczej w znaczeniu używanym przez ustawę o promocji zatrudnienia. Wskazała również, że poprzednia treść zapisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy o promocji zatrudnienia została zmieniona po wydaniu przez Starostę N. uchylonej decyzji. Stwierdziła też, że od dnia zarejestrowania w ewidencji nie prowadziła pozarolniczej działalności gospodarczej i nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia społecznego w świetle art. art. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie zwrócił się ani do Urzędu Skarbowego w N. ani do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w N. z zapytaniem, czy od dnia 10 grudnia 2003 r. osiągała przychody z działalności gospodarczej oraz czy podlegała obowiązkowi ubezpieczenia społecznego.

Wojewoda O. decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, uprawniającego starostę do pozbawienia statusu bezrobotnego osobę niespełniającą warunków z art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy i podkreślił, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f status bezrobotnego może uzyskać osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84 - ONSA 1984 nr 1, poz. 59), Wojewoda stwierdził, że wydając decyzję we wznowionym postępowaniu stosuje się przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu orzekania. Następnie wskazał, że strona złożyła dokumenty potwierdzające posiadanie przez nią wpisu do ewidencji działalności gospodarczej od dnia 10 grudnia 2003 r., dlatego zasadnie Starosta N. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie utraty przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej, a następnie uchylił decyzję własną z dnia 21 listopada 2006 r. i orzekł o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 10 grudnia 2003 r.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 i 151 § 1 K.p.a. przez zastosowanie przepisów, które obowiązywały w dniu wydania zaskarżonej decyzji, zamiast przepisów obowiązujących w momencie zarejestrowania się przez skarżącą w Powiatowym Urzędzie Pracy, naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez uznanie, że posiadanie przez skarżącą wpisu do ewidencji stanowi istotną dla sprawy okoliczność faktyczną stanowiącą przesłankę do wznowienia postępowania, podczas gdy nie miała ona wpływu na treść tej decyzji z uwagi na fakt wejścia w życie zmienionego przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia po wydaniu przez Starostę uchylonej decyzji, naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia przez uznanie, że bezrobotnym nie może być osoba posiadająca wpis do ewidencji, gdyż samo posiadanie wpisu nie pozbawia statusu bezrobotnego, jeśli osoba nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, a także naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 78 § 1 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a nadto o przeprowadzenie dowodów z dołączonych do skargi zaświadczeń ZUS z dnia 13 lipca 2009 r. i Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. z dnia 8 lipca 2009 r. na okoliczność nieprowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej od 10 grudnia 2003 r. i niepodlegania w tym okresie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła i rozwinęła argumentację podawaną wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazała, że dołączone do skargi zaświadczenia zostały jej doręczone dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji i z tego względu nie mogły zostać wcześniej przedstawione organom orzekającym w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie przytaczając treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę uznając, że organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wprawdzie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, jednak nie miały one, zdaniem Sądu, wpływu na wynik sprawy, uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że zarówno w postanowieniu o wznowieniu postępowania, jak i w decyzji organu pierwszej instancji jako podstawę prawną powołano tylko ogólnie art. 145 § 1 K.p.a. bez wskazania, który z punktów tego przepisu stanowił podstawę działania organu. Zważywszy jednak, że w uzasadnieniu decyzji wskazano na okoliczność dostarczenia przez skarżącą w dniu 8 maja 2009 r. zaświadczenia potwierdzającego wpis do ewidencji działalności gospodarczej, należało uznać, że podstawą wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., stanowiący że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Sąd stwierdził, że po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej, wyszło na jaw, iż skarżąca posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej dokonany w dniu 10 grudnia 2003 r. i wpis ten nadal figuruje w ewidencji pod numerem 2134. Okoliczności te potwierdzają zgromadzone przez organ dowody, w szczególności pismo Burmistrza P. z dnia (...) maja 2009 r., które nie są kwestionowane przez skarżącą. Organy administracji obu instancji prawidłowo więc ustaliły, iż w sprawie zaistniała wskazana wyżej przesłanka wznowienia postępowania. Bezspornym jest, że ujawnione okoliczności istniały w dniu wydania decyzji z dnia (...) listopada 2006 r. i nie były temu organowi znane w dacie rejestracji skarżącej jako bezrobotnej, a ponadto miały istotne znaczenie w sprawie dotyczącej uznania jej za osobę bezrobotną. W świetle ustawy o promocji zatrudnienia dla nabycia i posiadania prawa do uznania za osobę bezrobotną niezbędne jest spełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy. Zważywszy, że pomiędzy wydaniem decyzji z dnia (...) listopada 2006 r. a wydaniem decyzji w wyniku wznowienia miała miejsce nowelizacja ustawy o promocji zatrudnienia, podstawową kwestią jest więc rozstrzygnięcie, czy wydając decyzję we wznowionym postępowaniu organ winien stosować przepisy obowiązujące w tej dacie, czy też przepisy, pod rządami których wydano decyzję poddaną kontroli w nadzwyczajnym trybie postępowania. Zagadnienie to jest istotne, zważywszy, że do dnia 26 października 2007 r. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia stanowił, iż bezrobotnym jest osoba, która - spełniając inne warunki przewidziane przez ustawę - nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności, albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Na mocy art. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1243) z dniem 26 października 2007 r. przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f zmieniono w ten sposób, że stanowi on, iż bezrobotnym jest osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Taki sam zapis obowiązuje również w aktualnie obowiązującym jednolitym tekście tej ustawy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.). Dodać należy, że zapis zawarty w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia w wersji obowiązującej do dnia 26 października 2007 r., został recypowany z poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1996 r., Nr 47, poz. 211 ze zm.), której przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f miał identyczne brzmienie. W tym miejscu Sąd odwołał się do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 5/96, (ONSA 1997 r. nr 2, poz. 47) w której wyrażono pogląd, że "osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności." Zatem istotą definicji bezrobotnego jest założenie, że chodzi o osobę, która ma uzyskać prawny status bezrobotnego, nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym. W razie uzyskania przez organ zatrudnienia w późniejszym czasie dowodów uzasadniających wznowienie postępowania, a dotyczących uzyskania przez konkretną osobę wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, organ powinien umożliwić jej wykazanie, że działalności tej nie podjęła i działalność tę wyrejestrowała. Ciężar dowodu wykazania tych okoliczności spoczywa na osobie, która jest zainteresowana utrzymaniem uzyskanego wcześniej statusu bezrobotnego. Sąd podkreślił, że dokonana przez ustawodawcę zmiana art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia, przez wprowadzenie kategorycznego zapisu o zakazie posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, doprowadziła do usunięcia wszelkich ewentualnych wątpliwości odnośnie uprawnień osób mających zarejestrowaną działalność gospodarczą do świadczeń określonych w tej ustawie. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia jest niewątpliwie bardziej restrykcyjny, gdyż poprzednie jego brzmienie wskazywało, że osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może wykazać, że nie podjęła tej działalności do dnia jej wyrejestrowania. Wykazanie tych okoliczności jest jednak związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji, czyli formalnym zaprzestaniem prowadzenia działalności. Przepis ten ustanawiał zatem domniemanie, że osoba wpisana do ewidencji prowadzi działalność gospodarczą. Było to oczywiście domniemanie wzruszalne, niemniej jednak warunkiem wstępnym, stwarzającym możliwość jego obalenia było uprzednie wykreślenie wpisu z ewidencji.

Analizując stosowanie przepisów we wznowionym postępowaniu Sąd wskazał, że zgodnie z zasadą legalizmu określoną w art. 6 K.p.a., organy administracji państwowej przy wydawaniu rozstrzygnięć działają na podstawie obowiązujących aktualnie przepisów prawa. Zasada ma również zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym, którego istotą jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego na skutek uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej. W tych warunkach wydanie nowej decyzji następuje tak, jak gdyby sprawa nie była rozstrzygana w danej instancji, co uzasadnia stosowanie przepisów materialnego prawa administracyjnego obowiązujących w dniu orzekania. Sąd zwrócił jednakże uwagę, że jak słusznie wyeksponował Naczelny Sąd Administracyjny w tezie drugiej wyroku z 28 czerwca 1984 r. sygn. akt I SA 86/84, ( ONSA 1984, nr 1, poz. 59), odstępstwo od tej zasady dotyczy decyzji deklaratoryjnych, czyli decyzji stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc. Decyzje konstytutywne natomiast tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne, a zmiana określonej sytuacji prawnej następuje z mocy decyzji administracyjnej. Zatem taka decyzja wywołuje skutek ex nunc. (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1999, s. 165). Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie o statusie bezrobotnego, który nabywany jest na podstawie przepisów prawa w razie spełnienia przesłanek określonych w ustawie o promocji zatrudnienia, należy zaliczyć do decyzji deklaratoryjnych, gdyż decyzja organu stwierdza jedynie fakt wynikający z przepisów prawa, potwierdzając w sposób wiążący, że konkretnej osobie przysługuje status bezrobotnego i wywołuje skutek prawny wstecz, tj. od momentu, w jakim stan prawny zaistniał. W świetle powyższego Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji objętej wznowieniem, a nie przepisy obowiązujące w dacie orzekania we wznowionym postępowaniu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Stanowi to niewątpliwie naruszenie przepisów prawa materialnego, które jednak, zdaniem Sądu, nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż w wyniku ponownego jej rozpatrzenia nie mogło zapaść rozstrzygnięcie o odmiennej treści, skoro bezspornie w dniu 10 grudnia 2003 r. skarżąca zarejestrowała działalność gospodarczą i dotąd nie dokonała wykreślenia tego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 października 2007 r. stwarzał domniemanie prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę wpisaną do ewidencji, przy czym warunkiem wstępnym, otwierającym możliwość jego obalenia było uprzednie wykreślenie wpisu z ewidencji. Jeśli bezspornym jest, że w ewidencji wpis nadal figurował, to przez niedokonanie wyrejestrowania działalności skarżąca pozbawiła się możliwości obalenia tego domniemania. Mając niewyrejestrowaną działalność gospodarczą, nie mogła uzyskać statusu osoby bezrobotnej, nawet w sytuacji niepodjęcia działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji.

Takie znaczenie powyższego przepisu, w ocenie Sądu, czyni pozbawionymi znaczenia prawnego wszelkie inne argumenty, zarówno natury słusznościowej, dotyczące finansowych konsekwencji wyrejestrowania działalności, jak również próby wykazania nieprowadzenia działalności gospodarczej, niepodejmowania w jej ramach żadnych prac i nieuzyskiwania dochodów podlegających opodatkowaniu. Na powyższą ocenę sprawy nie mogą wpłynąć również podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów procedury przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i argumenty dotyczące nieopłacania składek oraz podatku ani też niepodlegania obowiązkowi ubezpieczenia z innych tytułów. W odniesieniu do wywodów skarżącej w tej ostatniej kwestii Sąd wskazał, że w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia mowa jest o osobie, która nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Przytoczony przepis składa się z dwóch zdań połączonych spójnikiem "albo". Użycie tego spójnika wskazuje na zastosowanie pomiędzy poszczególnymi zdaniami alternatywy rozłącznej, która oznacza możliwość wystąpienia samodzielnie przesłanki określonej w jednym z nich. Skoro zatem zgodnie z art. 6 pkt 5 w zw. z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu, przy czym obowiązek ten istnieje w okresie od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, to w kontekście powyższych uwag na tle redakcji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia nie można podzielić sugestii wyrażonej w skardze, że jeśli fakt niepodejmowania działalności gospodarczej wykluczał obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, to tym samym spełniony został warunek określony w drugiej części zacytowanego wyżej unormowania. Trzeba wskazać, że zastosowanie alternatywy rozłącznej było zabiegiem celowym podkreślającym, iż niepodjęcie pozarolniczej działalności przez osobę posiadającą wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi inną niż niepodleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego przesłankę uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Konsekwencją przyjęcia odmiennego stanowiska, a prezentowanego przez skarżącą, byłoby stwierdzenie, że zapis zawarty w pierwszym ze wskazanych zdań jest w istocie zbędny, gdyż w świetle przepisów o ubezpieczeniu społecznym fakt niepodjęcia działalności i tak skutkuje brakiem obowiązku opłacania składek na poszczególne rodzaje ubezpieczeń, o czym mowa w drugim z tych zdań.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu B. B., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną.

Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 października 2007 r., a polegające na uznaniu, że:

- przez niedokonanie wyrejestrowania działalności skarżąca pozbawiła się możliwości obalenia domniemania prowadzenia działalności gospodarczej, podczas gdy skarżąca w ogóle, tj. od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do chwili obecnej, nie podjęła pozarolniczej działalności i na przyznanie jej statusu osoby bezrobotnej w okresie od dnia 20 września 2007 r. do dnia 1 kwietnia 2008 r. nie może mieć wpływu zdarzenie (wyrejestrowanie działalności), które mogło nastąpić po tym okresie,

- niepodjęcie pozarolniczej działalności przez osobę posiadającą wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi inną niż niepodleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego przesłankę uzyskania statusu osoby bezrobotnej, podczas gdy w myśl art. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym nie podlegają osoby, które faktycznie pozarolniczej działalności gospodarczej nie prowadzą.

W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca argumentowała, że Sąd pierwszej instancji wyciągnął błędne wnioski z wyroków innych sądów administracyjnych, które stosując art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy orzekały w sprawach, w których stan faktyczny był odmienny. Zgodzić się można z tezą, iż osoba która podjęła działalność gospodarczą, aby zostać uznana za osobę bezrobotną powinna wyrejestrować działalność z ewidencji, ale nie można się zgodzić z tym, że wykreślenie działalności z ewidencji jest konieczne, jeśli osoba ubiegająca się o status osoby bezrobotnej w ogóle żadnej działalności nigdy nie podjęła, a wpis do ewidencji miał charakter blankietowy. O statusie osoby na gruncie powołanych wyżej przepisów decyduje nie zarejestrowanie jako podmiotu gospodarczego, ale faktyczne podjęcie działalności gospodarczej, a więc przystąpienie do obrotu gospodarczego. Kiedy skarżąca rejestrowała się w Urzędzie Pracy nie informowano jej, że sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma znaczenie dla uznania jej za osobę bezrobotną. Gdyby tak było, skarżąca z pewnością wykreśliłaby działalność gospodarczą z ewidencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny również błędnie przyjął, iż niepodjęcie pozarolniczej działalności przez osobę posiadającą wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi inną niż niepodleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego przesłankę uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Wniosek taki Sąd wysnuł, z błędnej analizy słowa "albo", stwierdzając, że użycie tego spójnika wskazuje tylko na zastosowanie pomiędzy poszczególnymi zdaniami alternatywy rozłącznej. Taka wykładnia prowadzi do przyjęcia, że zapis zawarty w drugim ze wskazanych zdań logicznych staje się zbędny, albowiem dla ustalenia statusu osoby bezrobotnej fakt niepodlegania ubezpieczeniu społecznemu nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia, co sprzeczne jest z dyrektywami wykładni językowej. Przypomnieć należy, że jedną z kardynalnych zasad wykładni jest to, że należy ustalać znaczenie przepisów prawnych w taki sposób, by żadne fragmenty nie okazały się zbędne. Bardziej logiczne wydaje się więc przyjęcie, iż ustawodawca użył słowa "albo", chcąc zastosować alternatywę zwykłą, albowiem wtedy żadne ze zdań logicznych zawartych w treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie będzie. zbędne. Funktory alternatywy nierozłącznej, alternatywy rozłącznej i dysjunkcji nie mają w języku polskim ścisłych odpowiedników. Taka interpretacja słowa "albo" zgodna jest z zasadą, że przy stosowaniu wykładni językowej w pierwszym rzędzie interpretowanym zwrotom prawnym należy nadawać znaczenie takie jak w języku potocznym. Wyrażenia takie jak "lub", "bądź... bądź...", czy "albo" mogą w zależności od kontekstu oznaczać w języku potocznym wszystkie spośród tych trzech funktorów. W języku potocznym słowo "albo" ma trzy znaczenia. Oznaczać ono może, że "zachodzi dokładnie jedno z dwojga", "zachodzi co najmniej jedno z dwojga" bądź "zachodzi najwyżej jedno z dwojga". Spójnik "albo" możne więc łączyć dwa zdania równorzędne, oraz dwie części zdania, wskazując, że przynajmniej jedna część jest prawdziwa. Ponadto, gdy w systemie prawnym wiążąco ustalono znaczenie określonych zwrotów prawnych, to należy używać ich właśnie w tym znaczeniu. Skoro więc w myśl art. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym nie podlegają osoby, które faktycznie nie prowadzą pozarolniczej działalności gospodarczej, nie można stwierdzać, interpretując inny przepis, że takie osoby ubezpieczeniom społecznym podlegają. Obowiązek ubezpieczenia powstaje bowiem z dniem rozpoczęcia działalności, co oznacza faktyczne podjęcie działalności gospodarczej. Jeżeli nie doszło do podjęcia działalności z powodu przeszkód prawnych lub faktycznych, obowiązek ubezpieczenia nie powstaje, tym samym osoba wpisana do ewidencji działalności gospodarczej możne być uznana za osobę bezrobotną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzut stanowiący podstawę skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 października 2007 r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że w okresie od 20 września 2007 r. do 1 kwietnia 2008 r. brak było podstaw do przyznania skarżącej statusu osoby bezrobotnej. Powołany przepis w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1243) stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub i, j, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli: (...) f) nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni cytowanego przepisu przez przyjęcie, że sam fakt posiadania przez skarżącą wpisu do ewidencji działalności gospodarczej pozbawia ją statusu osoby bezrobotnej, w sytuacji, gdy faktycznie nie prowadzi ona działalności gospodarczej. Ponadto, w ocenie skarżącej, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że niepodjęcie działalności przez osobę posiadającą wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi inną niż niepodleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego przesłankę uzyskania statusu osoby bezrobotnej.

Z zarzutem tym oraz stanowiskiem przedstawionym w skardze kasacyjnej nie można się zgodzić; Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni art. 2 ust, 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i trafnie przyjął, że skarżąca posiadając niewyrejestrowany wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie mogła uzyskać statusu osoby bezrobotnej, bez względu na to, czy działalność gospodarczą faktycznie podjęła, czy też nie, a także bez względu na fakt niepodlegania obowiązkowi opłacania składek na ubezpieczenie społeczne.

Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 5/96 (ONSA 1997/2/47), w której wyrażono pogląd, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że istotą definicji bezrobotnego jest założenie, iż chodzi o osobę, która nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym. Pogląd ten wyrażony na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pozostaje aktualny na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym również w jej brzmieniu przed 26 października 2007 r. której art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f za bezrobotną uważał osobę, która nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności, albo nie podlega - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego. Wynika stąd, że fakt posiadania niewyrejestrowanego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, bez względu na to, czy działalność ta jest prowadzona, czy też nie, stanowi przesłankę uzasadniającą pozbawienie takiej osoby statusu bezrobotnego.

Ponadto, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, w omawianym art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f wymienione zostały dwie niezależne od siebie okoliczności, których spełnienie warunkuje uznanie określonej osoby za osobę bezrobotną. Poza pierwszą omówioną wyżej, druga przesłanka to niepodleganie na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Dla utraty statusu bezrobotnego wystarczy niespełnienie jednej z tych przesłanek. Skarżąca w chwili uznania jej za osobę bezrobotną posiadała niewyrejestrowany wpis do ewidencji działalności gospodarczej, a już ta okoliczność, która jest w sprawie bezsporna, daje wystarczającą podstawę do uznania, że nie spełniała ona warunków do uznania jej za osobę bezrobotną.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.