Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1570/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 par. 4, art. 57 par. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Andrzej Kania, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E. N. na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia ...kwietnia 2016 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez E. N. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący") jest postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] października 2015 r. nr [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR w O. przyznał Stronie płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za rok 2013. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. powyższy organ na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej jako k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowych płatności.

Wobec powzięcia przez organ wiadomości, że Strona przebywa za granicą, pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. wezwano go do ustanowienia w kraju pełnomocnika do doręczeń zgodnie z treścią art. 40 § 4 k.p.a. W piśmie tym zawarto pouczenie, że niewywiązanie się przez Stronę z powyższego obowiązku pociągnie za sobą konsekwencje określone w art. 40 § 5 k.p.a., tj. pisma dla Strony będą pozostawiane w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.

Wezwanie, o którym mowa powyżej zostało doręczone Stronie przebywającej w Holandii, w dniu 21 lutego 2015 r. (k. 613 akt administracyjnych). W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 22 lutego 2015 r. (będącej skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) Strona zakwestionowała stanowisko organu co do doręczania pism pod wskazany adres w Holandii. Zainteresowany oświadczył, że może odbierać korespondencję wyłącznie pod tym adresem.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 1 czerwca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1613/15 WSA w Warszawie odrzucił skargę na pismo organu I instancji z dnia [...] stycznia 2015 r., informujące o obowiązku ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w kraju.

Następnie decyzją z dnia [...] października 2015 r. Kierownik BP ARiMR w O. uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2013 r. i odmówił przyznania płatności. Decyzja ta, na podstawie art. 40 § 5 k.p.a. – została pozostawiona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia z dniem [...] października 2015 r.

W dniu 26 stycznia 2016 r. Strona nadała w Holandii odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że decyzja ta nie została doręczona na holenderski adres. W tej sytuacji Strona została pozbawiona możliwości zapoznania się z pełną argumentacją organu i wniesienia środka odwoławczego.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor [...] OR ARiMR w W. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] października 2015 r. W ocenie organu decyzja ta w oparciu o art. 40 § 5 k.p.a. została uznana za doręczoną w dniu [...] października 2015 r., zatem termin na wniesienie odwołania zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. upłynął z dniem 14 listopada 2015 r. Strona wniosła odwołanie w dniu 26 stycznia 2016 r., a więc po upływie wskazanego terminu. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia zwrócono ponadto uwagę na fakt wezwania Strony do ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w kraju, oraz na pouczenie o konsekwencjach niewykonania tego wezwania. Organ zwrócił też uwagę na zmianę przepisów k.p.a., która nastąpiła z dniem 1 listopada 2015 r. i związany z tym brak obowiązku ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w kraju przez stronę, która ma miejsce zwykłego pobytu lub siedziby w Rzeczpospolitej Polskiej lub innym państwie członkowskim Unii Europejskiej.

W skardze na powyższe postanowienie Skarżący wniósł o jego uchylenie, podnosząc zarzuty:

- nieuzasadnionego przyjęcia, że odwołaniem z dnia 26 stycznia 2016 r. od decyzji Kierownika BP ARiMR w O., nie wniósł o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, podczas gdy w rzeczywistości wniosek taki w oczywisty sposób można wyprowadzić z faktu złożenia przez niego odwołania oraz z treści tegoż odwołania,

- naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że zachowanie organu I instancji polegające na braku wysłania do Skarżącego decyzji z dnia [...] października 2015 r., pomimo że adresy zamieszkania Skarżącego zarówno w Polsce jak i w Holandii, były organowi znane, nie stało w sprzeczności z zasadą budowania zaufania do władzy publicznej,

- naruszenia art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że prawidłowym zachowaniem ze strony organu I instancji był brak wysłania do Skarżącego decyzji z dnia [...] października 2015 r., pomimo że adresy Skarżącego, zarówno w Polsce jak i w Holandii, były organowi znane, co skutkowało tym, że Skarżący nie został należycie powiadomiony o fakcie istnienia ww. decyzji, a w konsekwencji nie złożył od niej odwołania w terminie czternastodniowym, a późniejszym.

W uzasadnieniu skargi – powołując się na stanowisko wyrażane w doktrynie – podniesiono, że pozostawienie decyzji z dnia [...] października 2015 r. w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia nie było właściwe. Ponadto wskazano, że powyższa decyzja została wydana praktycznie ostatniego dnia obowiązywania starych przepisów, które weszły w życie w niedzielę dnia 1 listopada 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stwierdza, że skarga nie jest zasadna.

Sąd wskazuje ponadto, że uznaje stan faktyczny ustalony przez organ za prawidłowy i czyni go przedmiotem własnych ustaleń.

Istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi rozstrzygnięcie, czy zaistniała przesłanka do uznania, że odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2015 r., wydanej przez Kierownika BP ARiMR w O., zostało złożone z uchybieniem terminu. Skarżący nie kwestionuje przy tym samego faktu wniesienia odwołania z naruszeniem terminu, lecz wskazuje, że z treści tego odwołania organ powinien wywieść, że Skarżący wnosi o przywrócenie terminu do jego złożenia. Ponadto Skarżący kwestionuje zasadność pozostawienia decyzji z dnia [...] października 2015 r. w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.

W związku z powyższym Sąd wskazuje, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, z odwołania od decyzji z dnia [...] października 2015 r. nie sposób wnioskować, że Skarżący poza odwołaniem wnosi również o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Z treści odwołania wynika jedynie, że Skarżący kwestionuje szereg decyzji wydanych przez organ w dniu [...] października 2015 r. Żaden fragment odwołania – nawet pośrednio – nie wskazuje natomiast na to, że Skarżący ubiega się również o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Za pozbawione podstaw należy też uznać stanowisko Skarżącego, jakoby z samego faktu, iż złożył on odwołanie należało wnioskować, że wnosi również o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Uznanie takiego stanowiska za trafne kwestionowałoby sens art. 58 § 1 k.p.a., z którego wynika, że przywrócenie terminu następuje na wyraźną prośbę zainteresowanego, który powinien uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Analogiczny pogląd utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku NSA z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 268/07 (LEX nr 401669) wskazano, że ewentualne przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. W wyroku tym wskazano ponadto, że nie można podzielić poglądu, zgodnie z którym organ administracji w drodze interpretacji treści oświadczenia strony winien mieć na uwadze cel wynikający z treści tego oświadczenia. Nawet gdyby przyjąć, że celem Strony było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, konkluzja taka powinna wynikać wprost z pisma (podania lub odwołania), a nie być ustalana przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego we wniosku.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego dotyczących błędnego w jego ocenie pozostawienia decyzji z dnia [...] października 2015 r. w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia Sąd wskazuje, że i te zarzuty nie znajdują uzasadnienia. Przypomnienia wymaga, że pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ I instancji wezwał Skarżącego do ustanowienia w kraju pełnomocnika do doręczeń na podstawie art. 40 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie, strona zamieszkała za granicą lub mająca siedzibę za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, jest obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Wezwanie, o którym mowa powyżej, zostało doręczone Skarżącemu w dniu 21 lutego 2015 r. Od tej daty Skarżący powinien więc mieć świadomość, że jeżeli w zakreślonym terminie nie wyznaczy pełnomocnika do doręczeń w kraju, organ nie będzie mu wysyłał pism na adres za granicą, lecz pozostawi je w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.

Skarżący pomimo wezwania nie wyznaczył pełnomocnika do doręczeń, akceptując wynikające z takiego zaniechania ryzyko nieotrzymania decyzji z dnia [...] października 2015 r. Wobec tego organ zobowiązany był – na podstawie art. 40 § 5 k.p.a., o którego treści Skarżący został pouczony – pozostawić decyzję z dnia [...] października 2015 r. w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, a skutek ten nastąpił w dniu wydania powyższej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 40 § 5 zdanie pierwsze k.p.a. w razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń przeznaczone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.

Wpływu na powyższą ocenę nie mógł mieć fakt zmiany przepisów k.p.a. z dniem 1 listopada 2015 r. Skarżący trafnie co prawda wskazuje, że z tym dniem weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. – Prawo konsularne (Dz.U. z 2015 r. poz. 1274) zawierająca m.in. nowelizację art. 40 § 4 k.p.a., lecz wyciąga z tego faktu nieuzasadnione wnioski. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu strona, która nie ma miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej lub innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej i nie działa za pośrednictwem konsula Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana wskazać w Rzeczypospolitej Polskiej pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Od dnia 1 listopada 2015 r. ustał zatem dla Skarżącego, mającego miejsce zamieszkania w Holandii, obowiązek wyznaczenia pełnomocnika do doręczeń w kraju. W rozpoznawanej sprawie art. 40 § 4 k.p.a. w brzmieniu po 1 listopada 2015 r. nie miał jednak zastosowania.

Skarżący został bowiem wezwany do ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w kraju przed wejściem w życie tej nowelizacji – pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. Przed wejściem w życie nowelizacji została również wydana i dołączona do akt sprawy ze skutkiem doręczenia decyzja z dnia [...] października 2015 r. W tej sytuacji oczekiwanie Skarżącego, że organ celowo będzie zwlekał z wydaniem i doręczeniem decyzji do czasu zmiany treści art. 40 § 4 k.p.a. nie miało uzasadnienia. Skarżący zdaje się nie dostrzegać, że pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. organ I instancji wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] października 2015 r. oraz że na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. organ zobowiązany był do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Z przedstawionych względów organ I instancji zasadnie pozostawił decyzję z dnia [...] października 2015 r. w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Skarżący nadał zaś odwołanie od tej decyzji w holenderskim urzędzie pocztowym w dniu 26 stycznia 2016 r., a więc po upływie terminu 14 dni określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Termin ten upłynął bowiem w niniejszej sprawie w dniu 13 listopada 2015 r. W tej sytuacji na podstawie art. 134 k.p.a. organ odwoławczy zobowiązany był do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W tym miejscu wskazać należy, że z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w sposób jednoznaczny wynika, że o terminie złożenia pisma decyduje nie data nadania tego pisma za granicą, ale data jego przekazania polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Z kserokopii koperty, w której Skarżący nadał odwołanie wynika jedynie, że pismo to zostało nadane w Holandii w dniu 26 stycznia 2016 r., nie ma na niej jednak żadnej adnotacji, w jakiej dacie przesyłka ta została przekazana polskiej placówce operatora wyznaczonego. W tej sytuacji uznanie przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało wniesione w dniu 26 stycznia 2016 r. nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ przekazanie polskiej placówce operatora wyznaczonego przesyłki zawierającej odwołanie nie mogło nastąpić wcześniej niż w dniu nadania tej przesyłki w Holandii, a więc w dniu 26 stycznia 2016 r., podczas gdy termin na wniesienie odwołania upływał z dniem 13 listopada 2015 r. Wpływu na rozstrzygnięcie sprawy nie miała również omyłka organu odwoławczego, który wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że termin na wniesienie odwołania od decyzji z dnia [...] października 2015 r. upływał w dniu 14 listopada 2015 r.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.