Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 612/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust 1
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

SENTENCJA

Dnia 19 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. H. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1195/12 w sprawie ze skargi R. H. i innych na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1195/12, oddalił skargę R. H., M. B. i K. P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniach 14 stycznia, 28 stycznia, oraz 2 lutego 2010 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Szczecinie przeprowadził kontrolę w siedzibie [...] Group s.c. W wyniku kontroli ustalono, że w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 30 stycznia 2010 r. do [...] Group s.c. dostarczano przemiał kablowy od trzech kontrahentów z Niemiec: [...], Krawerweg 13, 56626 Andermach, AE Projektmanagement Und Dinstleistung GmbH, Dorstr. 43, 17039 Neuendorf oraz Uni Projekt, Krawerweg 13, 5626 Andernach, o łącznej masie 632 ton. [...] Group s.c. zajmuje się recyklingiem odpadów tworzyw sztucznych. Wytwarza produkty wykorzystywane w konstrukcjach wodno-kanalizacyjnych oraz w infrastrukturze drogowej. Spółka posiadała faktury oraz dokumenty CMR, a w przypadku trzech transportów dokument "Mitzufuhrende Infoimationen fur die Verbringung der In Artikel 2 und 4 genanten Abfalle, odpowiadający wzorowi dokumentu określonego w załączniku VII do rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów.

Na podstawie analizy ww. dokumentów Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska ocenił, że przedmiotowy przemiał kablowy wypełnia definicję odpadu określoną w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i należy go zaklasyfikować jako kategoria Q16 z załącznika 1 ww. ustawy, Jednocześnie organ kontrolny przypisał przedmiotowemu przemiałowi kablowemu kod B 3010 z załącznika III do rozporządzenia nr 1013/2006 i 19 12 04 z Europejskiego Katalogu Odpadów. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ww. rozporządzenia nr 1013/2006 do dnia 31 grudnia 2012 r. wszelkie przemieszczenia wyszczególnionych w załączniku III odpadów przeznaczonych do odzysku, kierowane do Polski, podlegają procedurze uprzedniego, pisemnego zgłoszenia i zgody, przewidzianej w przepisach tytułu II. Ponieważ wysyłający odpady z Niemiec nie posiadali stosownego zezwolenia właściwych władz, zgodnie z art. 2 ust. 35 rozporządzenia nr 1013/2006 przedmiotowe przemieszczenia odpadów do [...] Group s.c. uznano za przemieszczenia nielegalne.

W związku z powyższym WIOŚ decyzją z 31 maja 2010 r., nałożył na odbiorcę odpadów 19 12 04 – tworzywa sztuczne i guma przywiezionych nielegalnie z Niemiec bez dokonania wymaganego zgłoszenia – R. H., M. B., K. P., prowadzących działalność pod nazwą [...] Group R. H., M. B., K. P. s.c. z siedzibą w Strachocinie (zwanych dalej "skarżącymi") karę pieniężną w wysokości 110 000,00 zł.

Od powyższej decyzji skarżący odwołali się podnosząc, że organ pierwszej instancji nie ustalił jakoby ich czyn został popełniony umyślnie, co umożliwia stosowanie sankcji określonej przepisem art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Skarżący, powołując się na literaturę z zakresu prawa administracyjnego oraz wybrane orzecznictwo podnieśli, że kary pieniężne określone w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów należy postrzegać na płaszczyźnie odpowiedzialności karnej. W związku z tym ww. kary pieniężne mogą być nakładane tyko wtedy, gdy organ udowodni umyślną winę firmy lub osoby na którą ww. karę pieniężną ma zamiar nałożyć. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął istnienie umyślnej winy [...] Group s.c.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżących od powyższej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 32 ust. 1 oraz art. 34 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. Nr 124, poz. 859 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym wysokości kary pieniężnej i w tym zakresie orzekł karę pieniężną w wysokości 90 000,00 zł.

Organ odwoławczy, powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. K 2/01 stwierdził, że opłata jako sankcja administracyjna nie jest sankcją w rozumieniu prawa karnego. Wskazał, że w doktrynie deliktów administracyjnych przyjmuje się koncepcję winy obiektywnej, tj. opartej na przewadze obiektywnego faktu naruszenia normy sankcjonowanej, który sam w sobie uzasadnia postawienie zarzutu niezachowania należytej ostrożności wymaganej w stosunkach danego rodzaju. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzut skarżących, iż organ pierwszej instancji nie udowodnił im umyślnego złamania przepisów dotyczących transgranicznego przemieszczania odpadów jest nieuprawniony. Organ pierwszej instancji nie był bowiem zobowiązany do udowodnienia umyślnej winy odbiorcy odpadów jako warunku nałożenia kary pieniężnej zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Skarżący zarzucili także, że organ pierwszej instancji nie wykazał, że przemiał kablowy jest odpadem. Podstawą dokonania takiej klasyfikacji, zdaniem skarżących, było to, że organ wśród dokumentów natrafił na załącznik VII do rozporządzenia nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, na którym przedmiotowy przemiał kablowy określono jako odpad. Tymczasem, ten sam dostawca w innym dokumencie dostarczany przemiał kablowy określił jako surowiec. Fakt ten potwierdza również oświadczenie niemieckiego kontrahenta firmy [...], który deklaruje, że towar nie jest odpadem tworzyw sztucznych.

Organ odwoławczy odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdził, że z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, że jedyną podstawą do klasyfikacji przemiału kablowego jako odpadu był wskazany wyżej załącznik VII. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dokonał klasyfikacji przemiału kablowego jako odpadu na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w [...] Group s.c. w dniach 14 stycznia, 28 stycznia oraz 2 lutego 2010 r. Organ pierwszej instancji przeprowadził ocenę stanu faktycznego oraz dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym 3 formularzy, stanowiących załącznik VII do rozporządzenia nr 1013/2006, wystawiony przez firmę [...] oraz dokumentów CMR i faktur wystawionych przez firmy AE Pojektmanagement und Dienstleistungs GmbH oraz Uni Projekt. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że organ pierwszej instancji posiada niezbędną wiedzę merytoryczną oraz znajomość przepisów prawa, aby dokonać klasyfikacji towaru na podstawie analizy wszystkich okoliczności sprawy. Organ pierwszej instancji wykazał, że przedmiotowy przemiał kablowy pochodził z firm, które dokonywały przetwarzania kabli na terenie Niemiec, tj. prowadziły operację przejściowego odzysku odpadów, co wynika z informacji zawartych w piśmie właściwego urzędu niemieckiego z Nadrenii Palatynatu, z dnia 12 kwietnia 2010 r., skierowanego do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Szczecinie. Następnie ww. firmy niemieckie sprzedawały odpady do [...] Group s.c. w Polsce do dalszego przetwarzania. Fakt sprzedaży potwierdzają faktury wystawione przez firmy [...] oraz AE Projektmanagement und Dinstleistung GmbH. Organ pierwszej instancji podczas kontroli zabezpieczył również dokument CMR wystawiony przez firmę Uni Projekt (poprzednio [...]), świadczący o wysyłce odpadów z ww. firmy do Polski w dniu 29 stycznia 2010 r.

Organ pierwszej instancji na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w [...] Group s.c. w dniach 14 stycznia, 28 stycznia oraz 2 lutego 2010 r., a także na podstawie całej dokumentacji zgromadzonej w sprawie ustalił, że przemiał kablowy wysyłany z Niemiec wypełniał definicję odpadu określoną w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Odpady w postaci przemiału kablowego zostały wytworzone w ww. firmach niemieckich poprzez rozdrobnienie oraz przesianie. [...] Group s.c. wykorzystywała ww. odpady do produkcji elementów wykorzystywanych w budownictwie drogowym. Organ pierwszej instancji zakwalifikował ww. odpad do kategorii Q 16 określonej w załączniku nr 1 ustawy o odpadach, tj. "wszelkie substancje lub przedmioty, które nie zostały uwzględnione w powyższych kategoriach (np; z działalności usługowej, remontowej)". Dokonując klasyfikacji ww. odpadów, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji w sposób właściwy przypisał przedmiotowym odpadom kod B 3010 z załącznika III do rozporządzenia 1013/2006, tj. stałe odpady tworzyw sztucznych . Organ pierwszej instancji wyjaśnił także, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ww. rozporządzenia nr 1013/2006 do dnia 31 grudnia 2012 r. wszelkie przemieszczenia wyszczególnionych w załączniku III odpadów przeznaczonych do odzysku, kierowane do Polski, podlegają procedurze uprzedniego, pisemnego zgłoszenia i zgody, przewidzianej w przepisach tytułu II. Wysyłający odpady tworzyw sztucznych w postaci przemiału kablowego z Niemiec do [...] Group s.c tj. firmy [...], AE Projektmanagement und Dinstleistung GmbH oraz Uni Projekt nie posiadali zezwolenia właściwych władz na transgraniczne przemieszczanie odpadów. W związku z tym, zgodnie z art. 2 pkt 35 lit. a/) rozporządzenia nr 1013/2006 wysyłki odpadów organizowane przez ww. firmy były przemieszczeniami nielegalnymi.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na sprzeczności co do klasyfikacji przedmiotowego przemiału kablowego przez firmę [...]. W formularzach w postaci załącznika VII z dnia 23 czerwca 2009, 31 lipca 2009 oraz 2 września 2009 r., firma ta określała przemiał kablowy jako odpad o kodzie B3010. Natomiast w oświadczeniu dnia 24 maja 2010 r., a więc złożonym już po kontroli WIOŚ, wysyłający określa przemiał kablowy jako surowiec. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że większą wiarygodność posiadają dane wynikające z dokumentacji (ww. formularzy), stanowiącej oficjalne załączniki do transportów wysyłanych z firmy, niż sprzecznego z nim oświadczenia.

GIOŚ zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, a zwłaszcza art. 28 ww. rozporządzenia nr 1013/2006, wiodącą rolę w Unii Europejskiej w zakresie kwalifikacji odpadów powierzono właściwym organom, a nie poszczególnym przedsiębiorcom. Zarówno organ niemiecki Sonderabfall-Management- Gesellschaft Rheinland-Pflatz mbH, w mailu z dnia 29 września 2009 r. oraz Główny Inspektor Ochrony Środowiska, analizując wszystkie aspekty wysyłki przemiału kablowego z Niemiec do [...] Group s.c. zaklasyfikowały ww. przemieszczanie jako nielegalne przemieszczanie odpadów tworzyw sztucznych bez zezwolenia. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, oceniając działania organu pierwszej instancji w zakresie oceny materiału dowodowego uznał, ze organ ten w sposób właściwy zaklasyfikował przedmiotowy przemiał kablowy jako odpad i uzasadnił w oparciu o analizę stanu faktycznego oraz odnośne przepisy prawa przyczyny takiego rozstrzygnięcia, tym samym nieuzasadniony był zarzut naruszenia art. 7 i 107 k.p.a.

Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał również zarzut skarżących, że nałożenie kary pieniężnej oraz ewentualne sankcje związane z postępowaniem przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w Stargardzie Szczecińskim może doprowadzić do dwukrotnego ukarania sprawcy za ten sam czyn, co podważa konstytucyjność ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Organ stwierdził, że postępowania prokuratury oraz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska prowadzone są w oparciu o inne przepisy prawa, a w konsekwencji mają odrębny charakter. Prokuratura prowadzi postępowanie na podstawie przepisów kodeksu karnego, a Główny Inspektor Ochrony Środowiska ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Powołując orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenia: z 1 marca 1994 r., U 7/93 i z 18 kwietnia 2000 r., K 23/99), organ odwoławczy podniósł, że sankcje administracyjne są specyficzną formą odpowiedzialności prawnej polegającej na stosowaniu kar pieniężnych, które nie mają charakteru grzywny. Administracyjne kary pieniężne są to w istocie środki mające na celu zmobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Mogą one być stosowane niezależnie od przewidzianych w tych sytuacjach sankcji karnych: kar aresztu lub grzywien. Sankcje administracyjne stosowane automatycznie, z mocy ustawy, z tytułu winy obiektywnej mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne, podczas gdy kara musi mieć charakter zindywidualizowany.

Organ odwoławczy zaznaczył, że przepisy art. 183 k.k. nakładają sankcje za dokonanie nielegalnego przywozu lub wywozu odpadów za granicę.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że w tej sytuacji nie można mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady "ne bis in idem", ponieważ nałożenie w trybie administracyjnym kary pieniężnej nie jest tożsame z wymierzeniem w trybie procesu karnego grzywny.

Jednocześnie, na podstawie art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, biorąc pod uwagę, że skarżący po raz pierwszy naruszyli przepisy transgranicznego przemieszczania odpadów, Główny Inspektor Ochrony Środowiska zdecydował o obniżeniu kary pieniężnej i w tym zakresie uchylił decyzji organu pierwszej instancji i nałożył karę w wysokości 90 000,00 zł.

R. H., M. B. i K. P. w skardze na powyższą decyzję zarzucili naruszenie:

– art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dostarczany skarżącemu przemiał kablowy jest odpadem,

– art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, mimo niewystąpienia przesłanki do jej nałożenia,

– art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, niepowołanie biegłego na okoliczność stwierdzenia, czy wwożone na teren Polski towary stanowiły odpady,

– art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,

– art. 2 Konstytucji RP poprzez wymierzenia skarżącym na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów kary pieniężnej, mimo że przeciwko skarżącym toczy się postępowanie przygotowawcze o przestępstwo z art. 183 § 4 k.k., co skutkuje dopuszczeniem możliwością stosowania wobec tej samej osoby za ten sam czyn podwójnej odpowiedzialności – sankcji administracyjnej i odpowiedzialności karnej, ewentualnie naruszeniem:

– art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów poprzez przyjęcie, że dla określenia popełnienia czynu nie ma znaczenia strona podmiotowa zachowania sprawcy (wina).

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. WE Seria L 190/1 z dnia 12 lipca 2006 r.) określa procedury i systemy kontroli w zakresie przemieszczania odpadów, w zależności od pochodzenia, przeznaczenia i trasy przemieszczania odpadów, rodzaju przesyłanych odpadów oraz przewidzianego trybu postępowania z odpadami w miejscu przeznaczenia – art. 1 ust. 1. Rozporządzenie to ma zastosowanie m.in. do przemieszczania odpadów pomiędzy Państwami Członkowskimi, na terytorium Wspólnoty lub z tranzytem przez państwa trzecie – art. 1 ust. 2 lit. a/.

Nielegalne przemieszczanie odpadów, oznacza przemieszczanie odpadów dokonane bez zgłoszenia go wszystkim zainteresowanym właściwym organom, zgodnie z ww. rozporządzeniem – art. 2 pkt 35 lit. a/.

Ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów z dnia 29 czerwca 2007 r. (Dz.U. Nr 124, poz. 859 ze zm.) określa postępowanie i organy do wykonania zadań z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów wynikających z rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. – art. 1 ust. 1. Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50 000 do 300 000 zł.

Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej należy uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady, oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006 – art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Przy czym przez odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie, stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, należy rozumieć każdą osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną, do której zostały przemieszczone nielegalnie odpady. Jednocześnie domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się nielegalnie przemieszczone odpady, jest odbiorcą odpadów sprowadzonych nielegalnie.

Sąd wskazał, że skarżący niewątpliwie nie dokonali zgłoszenia przywiezionego z Niemiec do Polski przemiału kablowego. Natomiast istotą sporu jest zakwalifikowanie ww. przemiału kablowego przez organy inspekcji środowiska do kategorii odpadów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.). Ustawowa definicja odpadu określona jest w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach i stanowi, że "odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia się jest obowiązany".

W ocenie Sądu organy inspekcji ochrony środowiska prawidłowo ustaliły, że przemiał kablowy dostarczony do skarżących z Niemiec, wypełnił ustawową definicję odpadu. Organ pierwszej instancji dokonał klasyfikacji przemiału kablowego jako odpadu na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w [...] Group s.c. w dniach 14 stycznia, 28 stycznia oraz 2 lutego 2010 r. Organ pierwszej instancji przeprowadził ocenę stanu faktycznego oraz dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym 3 formularzy, stanowiących załącznik VII do rozporządzenia nr 1013/2006, wystawiony przez firmę [...] oraz dokumentów CMR i faktur wystawionych przez firmy AE Pojektmanagement und Dienstleistungs GmbH oraz Uni Projekt. Organ ten ustalił także, że wysyłający odpady tworzyw sztucznych w postaci przemiału kablowego z Niemiec do [...] Group s.c., tj. firmy [...], AE Projektmanagement und Dinstleistung GmbH oraz Uni Projekt nie posiadali zezwolenia właściwych władz na transgraniczne przemieszczanie odpadów, co zgodnie z art. 2 pkt 35a rozporządzenia nr 1013/2006 należało uznać za przemieszczenia nielegalne. Przypisanie przez organy inspekcji ochrony środowiska na podstawie całokształtu sprawy spornemu materiałowi kodu B3010 z załącznika III rozporządzenia nr 1013/2006, tj. stałe odpady tworzyw sztucznych, nie budzi zastrzeżeń Sądu. Skarżący kwestionując ogólnie dokonanie przedmiotowej klasyfikacji, nie wskazują konkretnie dlaczego przedmiotowego przemiału kablowego nie można uznać za "stałe odpady tworzyw sztucznych". Tymczasem organ odwoławczy szczegółowo uzasadnił na jakiej podstawie dokonano takiej a nie innej klasyfikacji spornego materiału i sąd tę ocenę w pełni podziela.

Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi, że klasyfikacja przemiału kablowego jako odpadu została dokonana arbitralnie i wadliwie, bo bez powołania biegłego. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska posiada niezbędną wiedzę merytoryczną i znajomość przepisów prawa, aby dokonać klasyfikacji towaru na podstawie analizy wszystkich okoliczności sprawy. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 6/11, stwierdzono, że "Inspekcja Ochrony Środowiska jest wyspecjalizowany organem, powołanym do badania i oceny stanu środowiska. Należy mieć więc na uwadze, że pracownicy Inspekcji posiadają niezbędny do realizacji jej ustawowych zadań (także zadań wynikających z ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów) zakres wiedzy specjalistycznej". Z treści kontrolowanych decyzji wynika na jakiej podstawie uznano, że przedmiotowy towar jest odpadem, argumentacji w tym zakresie jest jasna i obszerna, a twierdzenie skarżącego, że jest dowolna i arbitralna stanowi jedynie polemikę z ustaleniami organu, z którymi skarżący się nie zgadza.

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia nr 1013/2006, "Jeżeli właściwe organy wysyłki i miejsca przeznaczenia nie mogą dojść do porozumienia w zakresie zaklasyfikowania przedmiotu przemieszczenia jako odpadów lub nie, traktuje się go tak, jakby stanowił odpady". Jak wynika z akt sprawy, niemiecki właściwy urząd landu Nadrenia – Palatynat, Sonderabfall-Management- Gesellschaft Rheinland-Pflatz mbH, w dniu 12 kwietnia 2010 r. w dopowiedzi na zapytanie GIOŚ w sprawie klasyfikacji produktów/odpadów w przedmiotowej sprawie stwierdził, że z punktu widzenia kompetentnego niemieckiego organu właściwego w sprawie, przesiane mieszane tworzywa sztuczne z recyklingu kabli firmy UNI-Projekt (dawniej Arge KMA) "zdecydowanie są/były odpadami". Stwierdzenie to zostało poprzedzone szczegółowa analizą składu badanego materiału, oraz późniejszych czynności dokonywanych przez ww. firmę z przedmiotowym materiałem (materiał jest przesiewany, nie dokonuje się jego obróbki termicznej, ani dalszego przetwarzania).

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, mając na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. rozporządzenia nr 1013/2006, nawet gdyby właściwe polskie organy nie uznały spornego materiału jako odpadu, to i tak – na podstawie klasyfikacji dokonanej przez ww. organ niemiecki, byłby on traktowany jako odpad. W rozpoznawanej sprawie właściwe organy zarówno niemiecki jak i polski, zgodnie zaliczyły sporny przemiał kablowy jako odpad. W ocenie Sądu niepowołanie biegłego w tej sprawie nie stanowiło uchybienia procesowego.

W tej sytuacji Sąd uznał, że sprawa zaliczenia przywiezionych z Niemiec materiałów w przedmiotowej sprawie jako odpadów, została prawidłowo rozstrzygnięta. Organy Inspekcji Ochrony Środowiska dokonały oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz stanu faktycznego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów pomimo, że przeciwko skarżącemu toczy się postępowanie przygotowawcze o przestępstwo z art. 183 § 4 k.k., co skutkuje dopuszczeniem możliwości stosowania wobec tej samej osoby za ten sam czyn podwójnej odpowiedzialności – sankcji administracyjnej i odpowiedzialności karnej. Na obecnym etapie postępowania nie wiadomo nawet czy dojdzie do skierowania aktu oskarżenia, a więc czy w ogóle czyn będzie przedmiotem prawomocnego i wiążącego rozstrzygnięcia sądowego. Czyn z art. 183 § 4 k.k. polega na przywozie lub wywozie odpadów za granicę lub wbrew przepisom. Natomiast kara pieniężna, o której mowa w art. 32 ust. 1 cyt. ustawy nakładana jest na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania wymaganego zgłoszenia. Zatem opisane w wyżej wskazanych przepisach sankcje obejmują różne zachowania: przywóz odpadów (k.k.) i odbiór odpadów (ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów). W związku z tym nie ma tożsamości sytuacji, w związku z którą skarżący mógłby zostać dwukrotnie ukarany.

Odnosząc się do znamienia umyślności, jako okoliczności kwalifikującej, według strony, o braku możliwości zastosowania przez właściwy organ przepisu prawa z art. 32 ust. 1 ww. ustawy, Sąd podkreślił, że definicja odbiorcy odpadów, jak również treść art. 32 ust. 1 ustawy nie uzależniają nałożenia kary pieniężnej na odbiorcę odpadów nielegalnie przemieszczonych od umyślności dokonania tego czynu. Ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów tylko w art. 32 ust. 1 stanowi o okolicznościach nałożenia kary pieniężnej na odbiorców odpadów nielegalnie przemieszczonych. Przywołany przez stronę art. 32 ust. 3 i art. 33 tej ustawy dotyczy okoliczności nakładania kar pieniężnych za naruszenie warunków zgłoszenia lub udzielonej zgody na międzynarodowe przemieszczanie odpadów zarówno na odbiorcę odpadów, jak i na wysyłającego, w zależności od tego, kto ponosi odpowiedzialność za zaistniałe naruszenie, wobec czego nie jest możliwe zastosowanie analogii między ww. przepisami prawa. Kara pieniężna nakłada jest na podmiot (osobę fizyczną czy prawną) w sytuacji, w której doszło do obiektywnego naruszenia normy a nie zawinionego. Poza tym, co jest jeszcze bardziej istotne popełnienie przestępstwa z art. 183 § 4 k.k. przypisać można tylko osobie fizycznej której wina nie budzi wątpliwości. Wina ogólnie rzecz ujmując to stosunek sprawcy do czynu, proces decyzyjny powiązany z określonym zachowaniem się sprawcy a co za tym idzie tego rodzaju działanie, które można przypisać tylko i wyłącznie osobie fizycznej. Kara pieniężna natomiast związana jest z obiektywnym faktem naruszenia normy i to zarówno przez osobę fizyczną jak i osobę prawną (np. spółkę prawa handlowego). Ta fundamentalna różnica leży u podstaw uznania, że przesłanką odpowiedzialności z art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie jest wina, co czyni zarzut skarżących za nietrafny.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

R. H., M. B. i K. P. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego zmianę poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 31 maja 2010 r., ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 3. ust. 1 ustawy o odpadach poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy organy obu instancji dokonały nieprawidłowego ustalenia, polegającego na przyjęciu, że dostarczany skarżącemu przemiał kablowy jest odpadem;

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo, iż organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 32 ust. 1 u.m.p.o. polegającej na przyjęciu, iż skarżący dopuścił się odbioru odpadów, w związku z czym zasadnym było wymierzenie mu kary pieniężnej;

3. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 3 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy postępowanie przed organem I i II instancji dotknięte jest wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w szczególności polegającymi na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy, nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego na okoliczność stwierdzenia, czy wwożone na teren Polski towary stanowiły odpady w rozumieniu u.m.p.o., a także dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy;

4. art. 151 p.p.s.a. w ten sposób, że pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi, skargę tę oddalono.

Zarzucili również naruszenie:

5. art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że wymierzenie skarżącemu na podstawie art. 32 ust. 1 u.m.p.o. kary pieniężnej za wwóz do Polski odpadów z Republiki Federalnej Niemiec bez wymaganego zgłoszenia, pomimo że przeciwko skarżącemu toczy się postępowanie przygotowawcze o przestępstwo z art. 183 k.k. nie jest równoznaczne z dopuszczeniem możliwości stosowania wobec tej samej osoby, za ten sam czyn podwójnej odpowiedzialności – sankcji administracyjnej i odpowiedzialności karnej,

ewentualnie

6. art. 32 ust. 1 u.m.p.o. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dla określenia popełnienia czynu nie ma znaczenia strona podmiotowa zachowania sprawcy (wina).

Ponadto wnieśli o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny – w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale – pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego kwestii ustalenia:

Czy przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2007 r. Nr 124, poz. 859 ze zm.) w zakresie, w jakim dopuszcza wymierzenie wobec tej samej osoby fizycznej kary administracyjnej za odebranie odpadów przywiezionych nielegalnie i kary za przestępstwo z art. 183 § 1 i § 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) w sytuacji, gdy osoba będąca odbiorcą odpadów przywiezionych nielegalnie nie dokonuje czynności przywozu odpadów jest zgodny ż art. 2 Konstytucji RP?

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego było postępowanie prowadzone przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nakładającej na skarżących karę pieniężną na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. nr 124, poz. 859 ze zm.). Ustawa ta określa postępowanie i organy właściwe do wykonania zadań z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów wynikających z rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. UE L190 z 12 lipca 2006 r.), oraz kary pieniężne za naruszanie obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50 000 do 300 000 zł. Decydujące znaczenie w niniejszej sprawie miała zatem okoliczność, czy materiał w postaci przemiału kablowego objęty postępowaniem jest odpadem w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz czy w niniejszej sprawie doszło do przemieszczenia nielegalnego w myśl art. 2 pkt 35 lit. a/ rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów.

Skarżący kasacyjnie, w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zarzucili Sądowi Wojewódzkiemu bezzasadne przyjęcie, że organy inspekcji ochrony środowiska prawidłowo zakwalifikowały przemiał kablowy jako odpad. W szczególności za niewystarczające uznali dokonanie klasyfikacji na podstawie wyników kontroli, bez powołania biegłego odpowiedniej specjalności.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska i Główny Inspektor Ochrony Środowiska na mocy art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, zostali powołani do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Ich ustawowymi kompetencjami jest realizacja zadań określonych w przepisach o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W związku z tym organy inspekcji ochrony środowiska są wyspecjalizowane w zakresie swoich ustawowych kompetencji, a tym samym pracownicy inspekcji ochrony środowiska posiadają niezbędny do realizacji jej ustawowych zadań (także tych wynikających z ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów) zakres wiedzy specjalistycznej.

Wobec powyższego trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organy obu instancji nie miały obowiązku korzystania z opinii biegłego, skoro sporna kwestia kwalifikacji przywiezionego przemiału kablowego została w sposób wystarczający wyjaśniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, a jego wyczerpującą analizę przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wnioskowanie organów nie mogło być podważone przez sam tylko fakt jego kwestionowania przez skarżących w sytuacji, gdy jednocześnie nie skorzystali oni z możliwości przedstawienia opinii biegłego sporządzonej na prywatne jej zlecenie.

W rezultacie Sąd Wojewódzkie weryfikując stan faktyczny ustalony przez orzekające w sprawie organy – w sposób uprawniony przyjął, że wyjaśnione zostały okoliczności istotne niezbędne dla dokonania kwalifikacji przedmiotowego przemiału kablowego i ostatecznie zaliczenia go do odpadu tworzyw sztucznych. W związku z argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej dodać należy, że dla dokonywanej kwalifikacji nie było decydujące tylko ustalenie składu przedmiotowego materiału, lecz również okoliczności jego powstania, czynności podejmowane co do tego materiału (rozdrobnienie i przesiewanie, bez obróbki termicznej lub dalszego przetwarzania), a następnie okoliczności związane z jego przemieszczeniem.

Z akt sprawy wynika, że zarówno strona niemiecka jak i polskie organy ochrony środowiska nie miały wątpliwości co do kwalifikacji spornego przemiału kablowego jako odpadu. Trafnie również przywołał Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku treść art. 28 ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia nr 1013/2006, zgodnie z którym jeżeli właściwe organy wysyłki i miejsca przeznaczenia nie mogą dojść do porozumienia w zakresie zaklasyfikowania przedmiotu przemieszczenia jako odpadów lub nie, traktuje się go tak, jakby stanowił odpady. Wynika z niego, że w przypadku wątpliwości wystarczająca zatem byłaby, dla kwalifikacji przedmiotowego materiału jako odpadu, ocena dokonana przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na podstawie przeprowadzonej kontroli.

W tej sytuacji za niezasadne należało uznać zarzuty błędnej kwalifikacji spornego materiału wwożonego na terytorium Polski jako odpadu.

Za bezzasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Nie można było podzielić poglądu strony skarżącej, iż art. 32 ust. 1 ustawy wymaga od organu nakładającego karę pieniężną wykazania umyślności działania odbiorcy odpadu przywiezionego nielegalnie. Konstrukcja tego przepisu obliguje (nie umożliwia) właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do nałożenia kary pieniężnej na odbiorcę odpadów sprowadzonych nielegalnie, a więc na każdą osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną, do której zostały nielegalnie przemieszczone odpady (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy). W myśl art. 2 pkt 35 lit. a/ rozporządzenia nr 1013/2006 "nielegalne przemieszczanie" oznacza przemieszczanie odpadów dokonane bez zgłoszenia go wszystkim zainteresowanym, właściwym organom, zgodnie z tym rozporządzeniem. Przemieszczenie odpadów dokonane bez stosownego zgłoszenia, określa się mianem nielegalnego, bez względu na intencje (zamiar) strony. W stanie objętym zakresem regulacji art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów kara stosowana jest w razie obiektywnego zaistnienia zdarzenia w postaci odbioru odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokumentu zgłoszenia, a wina nie jest przesłanką zaistnienia odpowiedzialności administracyjnej. Ustawodawca nie pozostawił w tym wypadku uprawnionemu do nałożenia kary tzw. luzu decyzyjnego.

Sąd Wojewódzki wypowiadając się co do przesłanek ustawowych nałożenia kary pieniężnej za odbiór odpadów przywiezionych nielegalnie trafnie wskazał, że podstawą zastosowania tej sankcji administracyjnej jest obiektywne naruszenie normy, a zatem organ inspekcji ochrony środowiska nie miał obowiązku wykazania stronie zawinionego działania.

Podkreślić trzeba, że doktrynalnie sankcja administracyjna definiowana jest jako dolegliwość stosowana przez organ administracji za naruszenie normy prawa administracyjnego. Zasadniczo powstanie odpowiedzialności administracyjnej związane jest wyłącznie z zaistnieniem zdarzenia, które kwalifikowane jest ustawą jako naruszenie obowiązujących norm prawnych. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się więc do ustalenia, czy oznaczone zdarzenie wyczerpuje znamiona oznaczone w ustawie i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu.

Jako nietrafny uznać należało również zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 2 Konstytucji RP wobec dopuszczenia możliwości zastosowania wobec tej samej osoby, za ten sam czyn podwójnej odpowiedzialności – sankcji administracyjnej i odpowiedzialności karnej. Nie można podzielić wątpliwości skarżących, że w sprawie może nastąpić zbieg odpowiedzialności karnej z art. 183 § 4 k.k. z odpowiedzialnością administracyjną wynikającą z art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Skarżący nie zostali skazani prawomocnym wyrokiem za popełnienie przestępstwo z art. 183 § 4 k.k. Ponadto przepis ten przewiduje odpowiedzialność za "przywóz" odpadów, natomiast kara administracyjna została nałożona na skarżących jako na "odbiorcę" odpadów przywiezionych nielegalnie z zagranicy. Skazanie prawomocnym wyrokiem oraz nałożenie kary pieniężnej mają swoje źródło w różnych zachowaniach polegających na przywozie odpadów oraz na odbiorze odpadów. Nie ma tu zatem mowy o podwójnym ukaraniu za ten sam czyn.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. II OSK 451/11, podkreślił, że czyn z art. 183 § 4 k.k. jest to przestępstwo popełnione w ramach odpowiedzialności karnej z winy umyślnej (kara pozbawienia wolności od 3 miesięcy do 5 lat) lub z winy nieumyślnej (kara grzywny) za "przywóz" odpadów. Natomiast kara pieniężna została nałożona na stronę skarżącą jako odbiorcę odpadów przywiezionych bez zezwolenia z zagranicy w ramach odpowiedzialności administracyjnej o charakterze obiektywnym i realizuje w szczególności funkcję prewencyjną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca nie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentów, które mogłyby skutecznie podważyć stanowisko Sądu przedstawione w zaskarżonym wyroku.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.