Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 913/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi G. S. na akt Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt; 2. uznaje obowiązek Starosty [...] do dokonania na rzecz skarżącego zwrotu kwoty 425 zł (czterysta dwadzieścia pięć złotych) stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...] nr rej. [...]; 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego G. S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2016 r. G. S. (dalej: wnioskodawca, skarżący), działając przez fachowego pełnomocnika, złożył w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu dla samochodu [...], w wysokości [...] zł, stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty i zwrot nadpłaconej kwoty.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że dniua [...].05.2005 r. Wydział Komunikacji Starostwa Powiatowego w [...] wydał wnioskodawcy decyzję o rejestracji samochodu [...], co wiązało się z pobraniem opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie [...]zł, a który to pojazd wnioskodawca wcześniej nabył z terenu Unii Europejskiej.

Zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 573/07, ustawową podstawę pobierania opłaty za kartę pojazdu stanowi przepis art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej: p.r.d.). Przepis ten stanowi, że kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje właściwy w sprawach rejestracji kierownik rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d., do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu upoważniony został minister właściwy do spraw transportu. Na podstawie tego upoważnienia wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Według przepisu § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Dla określenia charakteru zaskarżonego aktu znaczenie ma także przepis § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. Nr 192, poz. 1878 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organ rejestrujący pobiera określone przepisami opłaty stosownie do prowadzonego postępowania. Opłata za kartę pojazdu należy do opłat publicznoprawnych, stanowiących dochody powiatu określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966). Nie ma podstaw do stosowania wobec opłaty za kartę pojazdu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. – dalej: O.p.) oraz ustalania obowiązku uiszczenia opłaty w formie decyzji administracyjnej. Obowiązek uiszczenia opłaty jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego.

Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2007 r. wydanym w trybie orzeczenia prejudycjalnego w sprawie [...] P. K. p-ko Gmina Jaworzno Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, iż art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 cyt. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28.07.2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. W odniesieniu do skutku orzeczenia ETS w czasie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że orzeczenie interpretacyjne ETS wywołuje skutki ex tunc, a zatem sądy państw członkowskich są zobowiązane stosować przepis prawa Wspólnot Europejskich w znaczeniu ustalonym przez ETS także do stanów faktycznych powstałych przed jego ogłoszeniem (odnośnie Rzeczypospolitej Polskiej od dnia członkostwa w UE), począwszy od daty wejścia przepisu w życie (po raz pierwszy ETS wskazał na retroaktywne obowiązywanie interpretacji przepisów prawa wspólnotowego, dokonanej na podstawie art. 234 TWE, w sprawie Costa v. Enel). Trybunał wyraźnie opowiedział się za skutecznością i nadrzędnością w stosunku do prawa krajowego interpretacji prawa wspólnotowego od daty jego wejścia w życie. Przyjmuje się bowiem, że dokonana przez ETS interpretacja zawarta jest w przepisie ab initio.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach stanowiło, że:

Za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł.

Za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł.

Pobrana przez organ od skarżącego kwota 500 zł na postawie § 1 pkt 1 rozporządzenia, wbrew treści art. 77 ust. 4 i ust. 5 p.r.d., nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a znacząco je przekraczała. W związku z tym, uiszczona na podstawie cytowanego rozporządzenia opłata w kwocie 500 zł powinna zostać zakwalifikowana w zakresie nadwyżki ponad 75 zł jako podlegająca zwrotowi. Należy dodać, że wysokość 75,00 zł ma również opłata przewidziana w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu - Dz. U. nr 59, poz. 421; do dnia 15.04.2006 r. opłata za wtórnik karty pojazdu.

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137 poz. 1310) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. W sprawie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu istnieje także bogate i jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych.

Opłata za kartę pojazdu, która została opłacona w chwili wydania karty pojazdu, nigdy nie miała charakteru zobowiązania, a co za tym idzie nie zaistniała możliwość jej przedawnienia i termin przedawnienia nigdy nie biegł. Prowadzi to do logicznego wniosku, że w niniejszej sprawie prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie wygasło.

Odpowiadając na wniosek wnioskodawcy Dyrektor Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w [...] pismem z dnia [...] września 2016 r. [...] poinformował, że nie ma podstaw do zwrotu opłaty za kartę pojazdu w wysokości [...] zł wniesionej w związku z rejestracją samochodu: [...]

Zgodnie z art. 77 ust. 3 p.r.d. dla każdego pojazdu samochodowego rejestrowanego innego niż określonego w ust 1 po raz pierwszy w Polsce kartę pojazdu wydaje Starosta. Karta pojazdu wydawana jest za opłatą. W dniu rejestracji przedmiotowego pojazdu obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28.07.2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. 137, poz. 1310 ) ustalające kwotę opłaty na 500.00 zł. Rejestrując przedmiotowy pojazd zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz § 1 ust 1 pkt 3 Instrukcji w sprawie rejestracji pojazdów stanowiącej załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27.09.2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdów do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz.U. z 2007 r. Nr 137 .poz. 968 ) pobrano należną wówczas opłatę w wysokości 500 zł. Zarejestrowanie należącego do wnioskodawcy i współwłaściciela samochodu zostało więc dokonane zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami.

Niezależnie od powyższego wskazano, że od dnia wniesienia w dniu 05.08.2005 opłaty upłynęło 10 lat i z tego względu roszczenie się przedawniło (tak uznał Sąd Najwyższy w uchwale z dn 15 listopada 2011 r. sygn akt III CZP 67/11).

Dnia [...] września 2016 r. wnioskodawca, wskazując jako podstawę art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wezwał organ administracji do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty pobranej przez organ za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki Opel Vectra, nr rej. PKA 25NG i zwrot nadpłaconej kwoty.

Odpowiadając na wezwanie wnioskodawcy Dyrektor Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w [...] pismem z dnia [...] września 2016 r. poinformował, że nie zmienił stanowiska co do braku podstaw do zwrotu żądanej kwoty.

Dnia [...] września 2016 r. G. S., działając przez fachowego pełnomocnika złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na akt z zakresu administracji publicznej stwierdzony pismem Starosty z dnia [...] września 2016 r. nr [...].

Działając na podstawie art. 50, art. 52 § 3 i 4 w zw. z art. 53 § 2 oraz art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wniósł o

uchylenie zaskarżonego aktu Starosty

stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, wymienionej w punkcie 1, która to stanowiła odmowę stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, a co za tym idzie spowodowała niestwierdzenie przez organ uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat pobranych za wydanie karty pojazdu,

stwierdzenie obowiązku organu administracji dokonania zwrotu skarżącemu części opłaty w wysokości 425,- zł za kartę pojazdu wydaną dla samochodu [...],

4. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono dopuszczalność skierowania żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na drogę administracyjną, a co za tym idzie wniesienia skargi do odpowiedniego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie regulacji z art. 3 § 2 ust. 4 P.p.s.a. Wskazano, że poza sporem jest, iż opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, została przez skarżącego uiszczona. Nie budzi też wątpliwości, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r. Nr 2, poz. 21), wskazano, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Żądanie skarżącego, dotyczącego zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, ma swoją podstawę w treści przepisu art. 77 ust. 3 ustawy p.r.d. Treść tego przepisu była taka sama w dacie uiszczenia spornej opłaty, jak i aktualnie. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, obowiązującego w dacie uiszczenia opłaty przez skarżącego, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem w sprawie U 6/04, orzekł, że § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. p.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Nadto Trybunał postanowił, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że brak tytułu prawnego do poboru opłaty za okres po wejściu Polski do Unii Europejskiej wynika ze sprzeczności przepisów powołanego wyżej rozporządzenia z prawem wspólnotowym, gdyż naruszały one art. 28 i art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty krajowe. Dane opodatkowanie można uznać za zgodne z art. 90 TWE tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że jest ono tak skonstruowane, iż wyklucza w każdym przypadku opodatkowanie przywożonych produktów w wyższym stopniu niż produktów krajowych oraz że nie wywołuje ono w żadnym razie dyskryminujących skutków. Istotne zatem znaczenie miała okoliczność, czy sporna opłata była w praktyce stosowana w ten sam sposób zarówno do przywożonych używanych pojazdów samochodowych, jak i do tych, które były nabywane w Polsce, bowiem te dwie kategorie stanowią produkty podobne w rozumieniu art. 90 akapit 1 TWE. Na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia [...] lipca 2003 r. w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego nakładana była opłata w kwocie [...]zł. Natomiast w związku z nabyciem w Polsce podobnego pojazdu nie była nakładana żadna opłata, jeżeli pojazd był już zarejestrowany. Dokument karty pojazdu został wprowadzony w dniu [...] lipca 1999 r. Wtedy bowiem wszedł w życie przepis art. 77 p.r.d. Na mocy ust. 1 tego artykułu, producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium [...]. Ust. 2 tego art. stanowi, że karta pojazdu jest przekazywana właścicielowi. Zgodnie natomiast z treścią ust. 3 tego artykułu w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] stycznia 2004 r. kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1 wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium [...], przy czym później z tej kategorii wyłączono samochody zabytkowe, pojazdy, o których mowa w art. 73 ust. 4 oraz 2a i 2b. Z powyższego wnioskować należy, że w związku z nabyciem pojazdu używanego już zarejestrowanego na terytorium Polski, który nie posiadał karty pojazdu, nie była nakładana żadna opłata. Dodać przy tym trzeba, że w przypadku nabycia pojazdu nowego w Polsce wydanie karty pojazdu obciążało producenta lub importera. Nabywca zatem również nie ponosił żadnej opłaty z tego tytułu. Z powyższego wynika, że w świetle art. 90 TWE, nakładana w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia [...] lipca 2003 r. opłata za kartę pojazdu używanego i sprowadzonego do Polski z zagranicy, w sytuacji, gdy z związku z nabyciem i zarejestrowaniem takiego samochodu w Polsce żadna opłata nie była pobierana, musi być uznana za pobraną nienależnie, tj. wbrew wynikającej z prawa europejskiego zasadzie ekwiwalentności obciążeń nakładanych na produkty krajowe i produkty z innych państw członkowskich.

Kwestia zgodności przepisu regulującego pobieranie opłaty za kartę pojazdu z prawem wspólnotowym była przedmiotem wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożonego do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przez Sąd Rejonowy w J.. W postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r., C-134/07 wskazano, że artykuł 90 ust. 1 TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w sytuacji, gdy odpowiedź na pytanie prawne zawiera interpretację prawa wspólnotowego, każdy sąd krajowy orzekający na podstawie analogicznego zagadnienia, które legło u podstaw wydania orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości WE, musi orzec zgodnie z tą wykładnią (por. E. Wojtaszek-Mik [w:] Pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości wspólnot europejskich, Warszawa 2007, s. 80).

Rozważając kwestię ewentualnego przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty w oparciu o unormowania zawarte w prawie administracyjnym skarżący wskazał, że dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w prawie o ruchu drogowym, stanowi środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Tym samym dopiero do opłat za wydanie karty pojazdu uiszczonych po dniu 31 grudnia 2009 r. stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych z 29 sierpnia 2009 r. (dalej: u.f.p. oraz odpowiednio ( art. 67 in fine ) przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej: O.p.), regulujące terminy przedawnienia wynikające z tej ustawy. Powyższe akty prawne nie mają zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi, które należy traktować jako świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. Dotyczy to w szczególności stosowania przepisów dotyczących przedawnienia, którego konsekwencją jest wygaśnięcie zobowiązania uiszczenia przez stronę, czy też zwrotu przez organ opłaty, a zawartych w art. 59 i następne O.p. Wynika to z treści art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, który stanowi, że do spraw dotyczących nieopodatkowanych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 u.f.p., wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż dotyczy on spraw będących w toku, skoro dotyczy spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.f.p., czyli przed dniem 1 stycznia 2010 r. Oznacza to brak w niniejszej sprawie podstawy prawnej do odpowiedniego zastosowania przepisów o przedawnieniu wynikających z rozdziału III O.p.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że skarżący uiścił wraz z innymi opłatami w dniu [...] sierpnia 2005 r. opłatę [...] zł za wydanie karty pojazdu samochodu marki [...], Zapłata nastąpiła na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które wówczas stanowiło dla organu wiążącą normę prawną. Rozporządzenie to straciło moc 15 kwietnia 2006 r., z tym też dniem weszło w życie nowe rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które określiło, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący ( starosta) pobiera opłatę w wysokości 75 zł.

Dopuszczalność drogi postępowania administracyjnego w sprawach zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu została przesądzona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt. I OPS 3/07, w której przyjęto wykładnię, że "skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. W motywach uchwały zaznaczono wówczas, że taka kwalifikacja sprawy jest spowodowana, tym, iż do zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mogą mieć zastosowania przepisy O.p. o zwrocie podatku, a jednocześnie nie ma podstaw, by wniosek załatwić w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o Kodeks postępowania administracyj nego.

Niepodatkowy charakter opłaty za wydanie karty pojazdu potwierdził również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07 dopuszczając możliwość dochodzenia jej zwrotu przed sądem powszechnym.

Od dnia wydania ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sądy administracyjne obowiązane były, w zakresie określonym przez P.p.s.a oceniać legalność aktów lub czynność organów w sprawie zwrotu opłaty za karty pojazdów z perspektywy jej stanowiska. Nie było więc przepisów jednoznacznie określających tryb zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Po wydaniu przedmiotowej uchwały NSA, ustawodawca wprowadził nowe przepisy regulujące przedmiotowe kwestie, przesądzając o konieczności stosowania trybu postępowania opartego odpowiednio na przepisach K.p.a. oraz O.p.

W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie u.f.p., która zasadniczo zarzutowała na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu. U.f.p. określiła wyraźnie jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, do których zaliczono, między innymi, dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt. 7 ustawy). Zgodnie zaś z art. 67 tej ustawy "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p.

Uznanie należności za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej i odpowiednie zastosowanie do niej przepisów procesowych, do których odwołuje się art. 67 u.f.p. jest także zgodne z intencją ustawodawcy wyrażoną w uzasadnieniu do projektu tej ustawy. Przepis ten miał bowiem, w założeniu ustawodawcy, stanowić regulację uniwersalną, porządkującą tryby załatwiania spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Również w doktrynie wskazuje się, że art. 60 u.f.p. ma charakter porządkujący (C.Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych, Komentarz, Warszawa 2011, s. 200). W konsekwencji stosowania K.p.a. i odpowiedniego stosowania działu III O.p., organ uznał, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu należało potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. W stosunku do tego wniosku znajduje więc bezpośrednie zastosowanie u.f.p. z 2009 r. Tym bardziej, że nakaz jej stosowania, do wniosków złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r., wynika z przepisów przejściowych. Zgodnie bowiem z art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 u.f.p., wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej) czyli przed 1 stycznia 2010 r.

Taką regulacją ustawodawca wprowadził reżim postępowania, wobec środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe, stanowiących dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Zdaniem organu do tej kategorii należą "opłaty za wydanie karty pojazdu", pobierane przez właściwe urzędy powiatowe (stanowiące jednostki budżetowe), na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart (L. Lipiec- Warzecha, Komentarz do art. 11 ustawy o finansach publicznych, Komentarz, Lex 2011 oraz C.Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych, Komentarz, Warszawa 2011, s. 105). Pobranie opłaty następowało również na podstawie odrębnej ustawy - art. 77 ust. 3 p.r.d.

Zgodnie z art. 72 § 1 O.p. za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. W przypadku opłaty za kartę pojazdu jest to nienależnie zapłacona niepodatkowa należność budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego (art. 79 § 2 O.p.). Art. 70 §1 O.p. stanowi, iż zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Płatność za kartę pojazdu wydaną w 2005 r., powinna nastąpić do końca 2005 r. Zatem od 31 grudnia 2005 r. należy liczyć 5 letni okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty opłaty, który upłynął 31 grudnia 2010 r. Skarżący złożył wniosek o zwrot kwoty nienależnie zapłaconej opłaty w dniu 5 sierpnia 2016 r., a więc po upływie 5 letniego okresu przedawnienia. Prawo do złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty w tej sytuacji wygasło. Organ podkreśla, że termin do złożenia wniosku o nadpłatę , wskazany w art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej, jest terminem materialnoprawnym, który nie może być ani odroczony ani też przedłużony.

Przyjęcie przez skarżącego, że możliwe jest liczenie terminu przedawnienia od dnia wejścia w życie u.f.p. 1.01.2010 r. nie znajduje uzasadnienia z uwagi na to, że ustawodawca nie tyle dokonał zmiany przepisu wprowadzając przedawnienie określonego obowiązku (uprawnienia) ile przesądził, o uznaniu opłaty za wydanie karty pojazdu za niepodatkową należność budżetową, przesądzając tym samym o odpowiednim stosowaniu do kwestii związanych z tymi opłatami, działu III O.p. Przyjęcie innego sposobu ustalenia daty początkowej, od której będzie liczony bieg przedawnienia roszczenia, jakie przysługiwało skarżącemu wiązałoby się z niezastosowaniem jasno sprecyzowanego, i niebudzącego wątpliwości przepisu art. 70 §1 O.p., w związku z art. 67 u.f.p., w związku z art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie był akt Starosty z dnia [...] września 2016 r., którym odmówiono skarżącemu zwrotu części opłaty, tj. kwoty [...]zł – za wydanie karty pojazdu wydanej dla pojazdu [...]

Na wstępie rozważań prawnych należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnił powyższe wymogi formalne wniesienia skargi, a sama skargę wywiódł z zachowaniem terminu o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., to jest w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, na które to wezwanie organ nie udzielił odpowiedzi. Powyższe uzasadniało z kolei przyjęcie przez Sąd skargi do rozpoznania.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (dostępnej w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA) wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż p.r.d. w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa, opłata ta nie ma bowiem charakteru podatkowego.

Materialnoprawną podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przepis art. 77 ust. 3 p.r.d. Natomiast w § 1 ust. 1 wcześniej już przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (dalej również: rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu; rozporządzenie z 2003 r.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d., zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Równocześnie Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko powszechnie wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, mimo że utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r., to był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku jego obowiązywania. Wymaga zaś podkreślenia, że analiza przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji prowadzi do wniosku, że sędziowie zachowują uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami przy rozpoznawaniu spraw, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Odmowa zastosowania niezgodnego z ustawą podustawowego przepisu normatywnego wynika z nałożonego na sędziego obowiązku stosowania wyłącznie ustaw. Przytoczone stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000/4/136; 15 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20/00, ONSA 2001/3/104; wyroki Sądu Najwyższego z dnia: 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt III KK 475/07, LEX nr 388535; 26 września 2007 r. sygn. akt III KK 206/07, LEX nr 307755; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 30 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 256/06; 29 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 3017/05 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1117/15 – orzeczenia sądów administracyjnych dostępne CBOSA).

Zarazem należy zauważyć, że nabycie i przywóz przedmiotowego pojazdu nastąpiło z innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej już po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, co jest istotne i z tego względu, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany za niezgodny z prawem unijnym. Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z przepisami unijnymi stała się zaś przedmiotem wydanego w trybie prejudycjalnym postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07, w którym stwierdzono, że art. 90 akapit 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia, a która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam zarejestrowany.

W relacji prawa unijnego i prawa krajowego, w razie ich sprzeczności, obowiązuje zasada pierwszeństwa prawa unijnego względem prawa krajowego. Oznacza to, że sąd krajowy ma kompetencję niestosowania sprzecznych z prawem unijnym przepisów prawa krajowego. I to niezależnie przy tym od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r. sygn. III CZP 37/10, LEX nr 578583).

Podkreślić również należy, że obowiązek zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu nie przedawnił się z uwagi na upływ okresu dziesięciu lat. W ocenie Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. przepisy u.f.p., a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie II SA/Po 980/11 (którego uzasadnienia fragmenty przytoczono w odpowiedzi na skargę), w którym przyjęto, że zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu podlega regulacji zawartej w art. 79 § 2 i art. 80 § 1 O.p. Podzielić natomiast trzeba dominujące aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że przepisy nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie mogą mieć zastosowania do czynności związanych ze zwrotem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, jeśli czynność pobrania tej opłaty miała miejsce przed wejściem w życie tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2091/12; 12 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 818/12; 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1282/12; 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2970/14 – CBOSA). Podobna linia orzecznicza prezentowana jest też konsekwentnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (por. wyroki w sprawach: II SA/Po 661/16, II SA/Po 662/16, II SA/Po 663/16, II SA/Po 585/16, II SA/Po 455/16, IV SA/Po 676/16 – CBOSA).

Powyższe stanowisko zaaprobował również Sąd Najwyższy, stwierdzając, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w p.r.d., stanowi – w rozumieniu art. 60 pkt 7 u.f.p. – środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zatem zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Wobec tego nie będą one stanowiły nadpłaty w rozumieniu przepisów O.p. (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt III CZP 24/12).

Konsekwentnie, w sprawach dotyczących zwrotu opłaty za kartę pojazdu, jeżeli opłata uiszczona została przed dniem 1 stycznia 2010 r., to jest przed dniem wejścia w życie u.f.p., nie stosuje się przedawnienia, w tym na podstawie przepisów O.p. Wobec tego podkreślić należy, że upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej, tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy do wystąpienia przez stronę z żądaniem zwrotu opłaty za kartę pojazdu, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. Natomiast w odniesieniu do spornego żądania takich regulacji brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, jako że przepisy O.p. mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych od dnia wejścia w życie nowej u.f.p.

Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez organ administracji publicznej polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu części opłat za wydanie karty pojazdu w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d., obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy powoduje, że skargę należało uwzględnić. Skutkiem tego jest uchylenie zaskarżonego aktu.

Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę, zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego za kartę pojazdu) a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, że w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09, z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 842/09 )

Wobec powyższego, na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.