Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 412/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkr 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2022 roku sprawy ze skargi K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 5 listopada 2020 r. Wójt [...] (dalej: "Wójt") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania wiaty na sprzęt rolniczy na budynek gospodarczo-inwentarski w ramach zabudowy zagrodowej na działce [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium"), po rozpoznaniu wniosku K.A. (dalej: "skarżący") decyzją z 7 maja 2021 r. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło m.in., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.", zatem dopiero brak spełnienia tej przesłanki dają podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. O rażącym naruszeniu prawa można by więc mówić, gdy wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłby w oczywisty sposób sprzeczny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie takich wniosków nie było można wysnuć. Ze sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynikało, że wnioskowana inwestycja stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej na działce. W wyznaczonym obszarze analizowanym dominuje zabudowa zagrodowa, w skład której wchodzą budynki gospodarczo-inwentarskie. Tym samym warunek kontynuacji funkcji został spełniony. Kolegium zaznaczyło, że wnioskowana przebudowa nie może zmienić parametrów zewnętrznych budynku, tym samym gabaryty obiektu pozostaną niezmienione. W dalszej części analizy wykazano też spełnienie pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Tym samym brak było podstaw do uznania, że oceniana decyzja rażąco narusza przepisy u.p.z.p.

Kolegium zaznaczyło, że analiza zawiera błędy i niedociągnięcia, które skutkowałyby uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym, lecz nie były one wystarczające do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił, że Kolegium nie zbadało, czy Zastępca Wójta Gminy miał upoważnienie Wójta do wydawania decyzji w sprawach ustalenia warunków zabudowy. Wskazał, że miał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 5 listopada 2020 r., gdyż jego nieruchomość graniczy z nieruchomością, na której znajduje się wiata na sprzęt rolniczy, mająca być przebudowana. Wywiódł, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", na rażącym naruszeniu także przepisów prawa procesowego, w jego przypadku na art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zarzucił, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa, a tym samym zaistniały przesłanki dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzją z 29 marca 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z 7 maja 2021 r.

Kolegium wskazało, że uznało skarżącego za stronę postępowania, gdyż jest on właścicielem działki, która wprawdzie nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, lecz z uwagi na to, że działka oddzielająca teren inwestycji od działki skarżącego jest na tym odcinku bardzo wąska (ok. 4 - 5 m), a nadto planowana inwestycja stanowi część zabudowy zagrodowej zlokalizowanej na działkach sąsiadujących bezpośrednio z działką należącą do wnioskodawcy, jak również z uwagi na charakter inwestycji. Wyjaśniło, że naruszenie art. 28 k.p.a. nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu. Pominięcie strony w postępowaniu i pozbawienie jej udziału nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż tego rodzaju wada nie tkwi w samej decyzji, lecz w postępowaniu prowadzącym do jej wydania.

Kolegium wskazało, że ocena spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonywana jest na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sposób sporządzania uregulowany został przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie". Podniosło, że osoba uprawniona sporządziła analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Na jej podstawie ustalono, że działka inwestora jest zabudowana wiatą na sprzęt rolniczy. Budynek mieszkalny i budynki gospodarczo-inwentarskie wchodzące w skład jednego gospodarstwa rolnego są zlokalizowane na sąsiednich działkach. Teren przedmiotowej działki stanowi nieruchomość rolną i użytki rolne w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego. Lokalizowana inwestycja będzie służyć do prowadzenia w/w gospodarstwa rolnego i będzie z nim ściśle związana. Kolegium stwierdziło, że sporządzona w tym postępowaniu analiza nie spełnia wymogów stawianych w przepisach rozporządzenia, gdyż nie wyznaczono frontu terenu inwestycji ani obszaru analizowanego, zaś analizie poddano jedynie trzy wybrane działki. Ponadto załącznik graficzny stanowi mapa w skali 1:5000, co narusza § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Wyjaśniło, że podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji może stanowić jedynie rażące naruszenie przepisu prawa materialnego. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Jednocześnie podkreśla się, że wady analizy nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji, gdyż jedynie całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy albo nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można traktować jako rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. Kolegium oceniło, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Mimo braków w analizie nie można stwierdzić, by planowane zamierzenie miało w oczywisty sposób naruszać zasadę dobrego sąsiedztwa i ład przestrzenny. Przedmiotowa inwestycja polegać ma przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku wiaty na sprzęt rolniczy na budynek gospodarczo-inwentarski w ramach zabudowy zagrodowej. Ponieważ w wyniku przebudowy parametry zewnętrzne budynku nie ulegną zmianie, nie ma potrzeby badania czy poszczególne parametry przedmiotowego budynku stanowić będą kontynuację parametrów budynków z obszaru analizowanego. W związku z tym należy ustalić jedynie, czy planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy w odniesieniu do jej funkcji. Z analizy wynika zaś, że w sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się budynki w zabudowie zagrodowej, zatem inwestycja, powstająca w ramach tego rodzaju zabudowy, nie narusza ładu przestrzennego okolicy, lecz stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach. Powyższe prowadzi do konkluzji, że planowana inwestycja spełnia przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W kwestionowanej decyzji ustalono również, że planowana inwestycja spełnia pozostałe wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., tj. teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W zgodności z przepisami odrębnymi organ ustalił m.in., że inwestycja nie należy do rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i uzgodnił projekt decyzji z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę jej wydania.

Kolegium oceniło, że nie zostały spełnione pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a. Decyzja wydana została przez właściwy do tego organ, którym zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną ani sprawy, którą załatwiono milcząco (pkt 3) i nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4). Decyzja nie była również niewykonalna w dniu jej wydania (pkt 5) i jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą (pkt 6). Nie zawiera również wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). W konsekwencji stwierdziło, że skoro decyzja Wójta nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

W złożonej skardze skarżący zarzucił zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 268a k.p.a. w związku z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że podpisując decyzję nr 30/2020 z dnia 5 listopada 2020 r. Zastępca Wójta działał z upoważnienia Wójta, gdy w aktach sprawy brak jest takiego upoważnienia;

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że decyzja podpisana przez Zastępcę Wójta została wydana na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej przez osobę uprawnioną, gdy analizę podpisał Zastępca Wójta, a także z uwagi na to, że analiza nie spełnia wymogów stawianych temu dokumentowi w przepisach rozporządzenia i zawiera rażące błędy powodujące jej nieważność.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Kolegium z 28 marca 2022 r. i 7 maja 2021 r. i decyzji Wójta oraz zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, to jest w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są enumeratywnie określone w art. 156

§ 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi na to, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z tego względu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach k.p.a. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.

W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Ponadto, rażące naruszenie prawa wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Prawidłowe jest stanowisko, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie również przepisu prawa procesowego. Należy jednakże podkreślić, że z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki naruszenia prawa procesowego mogą być kwalifikowane jako rażące. Do takich przypadków zalicza się pogwałcenie zasad ogólnych k.p.a. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 – art. 11 w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 156). Natomiast za rażące naruszenie przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Zauważyć również należy, że skoro wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, nie będzie uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (por. np. wyroki NSA z 14.07.2022 r., II OSK 2138/19 i 8.12.2005 r., II FSU 27/05).

Niezasadny jest zasadniczy zarzut skargi, dotyczący podpisania decyzji o warunkach zabudowy przez osobę nieupoważnioną, tj. Zastępcę Wójta Gminy z uwagi na to, że w aktach administracyjnych skarżący nie znalazł stosownego upoważnienia. Skarżący nie zarzuca zaniechania wskazania upoważnienia w treści decyzji, lecz brak takiego upoważnienia.

Stosownie do art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem.

Udzielenie upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu organu jest czynnością o charakterze wewnętrznym. Nie powoduje ono utraty przez organ udzielający kompetencji do załatwiania sprawy, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu organu i na jego odpowiedzialność. Upoważnienie takie powinno mieć formę pisemną z określeniem daty, od której obowiązuje oraz wskazywać szczegółowo zakres objęty tym upoważnieniem.

W orzecznictwie przyjmuje się, że brak powołania się na upoważnienie do podpisania decyzji nie uzasadnia uchylenia decyzji, gdyż tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z 18.04.2018 r., I OSK 2336/17; dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok SN z 28 czerwca 2000 r., III RN 189/99, OSNAPiUS z 2001 r. Nr 8, poz. 248).

Ponadto, z art. 268a k.p.a. nie wynika wprost obowiązek włączenia dokumentu upoważnienia do wydania decyzji, które funkcjonuje w obrocie prawnym, do akt każdej sprawy.

O ile zasadne jest stanowisko, że podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, gdyż brak upoważnienia, o którym mowa w art. 268a k.p.a., skutkuje naruszeniem przepisów o właściwości, to nie można podzielić poglądu, że brak w aktach administracyjnych danej sprawy upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu organu stanowi wadę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wskazać należy, że zarządzeniem nr 41/19 Wójta [...] z 1 lipca 2019 r. Zastępca Wójta został, na podstawie art. 268a k.p.a., upoważniony przez Wójta Gminy m.in. do wydawania w imieniu Wójta decyzji administracyjnych w sprawach realizowanych w referacie Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska i Oświaty. Jak wynika z Regulaminu Organizacyjnego Urzędu [...], stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 38/19 Wójta [...] z 18 czerwca 2019 r., ww. referat obejmuje stanowisko pracy do spraw ochrony środowiska (oznaczenie komórki – GKŚO.II). Zaznaczyć należy, że oba ww. dokumenty są powszechnie dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu [...].

Tym samym, Zastępca Wójta Gminy posiadał upoważnienie właściwego organu - Wójta Gminy - do wydania źródłowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Z uwagi na powyższe, nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez osobę nieuprawnioną z uwagi na to, że została podpisana przez Zastępcę Wójta. Zaznaczyć ponadto należy, że stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Z akt sprawy nie wynika, aby osoba, która sporządziła projekt decyzji o warunkach zabudowy i analizę, stanowiącą załącznik do tej decyzji, nie posiadała ww. uprawnień.

Skarżący zarzucił również, że został pominięty w postępowaniu prowadzonym przez Wójta. Brak udziału strony w postępowaniu jest wadą postępowania, która stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1

pkt 4 k.p.a. (niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu), a nie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanki każdego z tych trybów nadzwyczajnych są rozłączne i nie mogą być stosowane zamiennie (tak NSA w wyroku z 11.05.2022 r., I OSK 1604/21).

W skardze zakwestionowana została ponadto ocena Kolegium, że stwierdzona wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, polegająca na braku wyznaczenia frontu terenu inwestycji i obszaru analizowanego, poddaniu analizie trzech wybranych działek i sporządzeniu załącznika graficznego do analizy na mapie w skali 1:5000, nie stanowi podstawy do stwierdzeniu nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zaznaczyć należy, że w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym nie dochodzi do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a jedynie do oceny, czy decyzja wydana w tej sprawie obarczona jest wadami wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wyżej zaznaczono, nawet oczywistość naruszenia przepisu nie jest wystarczająca do stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Konieczne jest bowiem także uwzględnienie charakteru naruszonego przepisu i skutków tego naruszenia. Podzielić więc należy stanowisko Kolegium, że o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można mówić, jeżeli wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.11.2017 r., II SA/Po 873/17). Tym samym, jak zasadnie wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, stwierdzone wady analizy nie skutkują uznaniem, że planowane zamierzenie w oczywisty sposób narusza zasadę dobrego sąsiedztwa i ład przestrzenny.

Bezsporne jest, że przedmiotowa inwestycja ma polegać tylko przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku wiaty na sprzęt rolniczy na budynek gospodarczo-inwentarski w ramach zabudowy zagrodowej. W wyniku przebudowy parametry zewnętrzne budynku nie ulegną zmianie. W konsekwencji, nie jest niezbędne badanie czy poszczególne parametry przedmiotowego budynku będą stanowić kontynuację parametrów budynków z obszaru analizowanego. Konieczne było więc tylko ustalenie, czy planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy w odniesieniu do jej funkcji. Jak zasadnie Kolegium stwierdziło w zaskarżonej decyzji, z analizy wynika (co nie jest kwestionowane przez skarżącego), że w sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się budynki w zabudowie zagrodowej, zatem inwestycja, która ma powstać w ramach tego rodzaju zabudowy, nie naruszy ładu przestrzennego, gdyż stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach. Prawidłowo więc Kolegium oceniło, że planowana inwestycja spełnia przesłankę "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie jest kwestionowane, że planowana inwestycja spełnia pozostałe wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., gdyż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej; uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium prawidłowo uwzględniło, że brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Należy bowiem podzielić pogląd, że skoro przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (zob. wyrok NSA z 10.06.2016 r., II OSK 2445/14).

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.

Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.