Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3207/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 3 pkt 3, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: § 4 pkt 11
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 208/18 w sprawie ze skargi T. K. na uchwałę Rady Gminy Godów z dnia 27 listopada 2017 r. nr XXXVIII/276/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżony wyrok w części i stwierdza nieważność następujących przepisów zaskarżonej uchwały: § 6 ust. 3 pkt 2 w zakresie słów ", o kodach:" oraz lit. a, b c i d; § 15 ust. 2 pkt 5; § 31 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów "z zastosowaniem odpadów wymienionych w § 6 ust. 3 pkt 2, jako działalności zgodnej z obowiązującą decyzją zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami", II. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala, III. zasądza od Gminy Godów na rzecz T. K. kwotę 1270 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 208/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. K. na uchwałę Rady Gminy Godów z dnia 27 listopada 2017 r. nr XXXVIII/276/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Godów w jej granicach administracyjnych (Dz. Urzęd. Woj. Śląskiego z 2017 r. poz. 6558), zwanej dalej planem miejscowym lub uchwałą.

Sąd kontrolując legalność wyżej wymienionej uchwały w pierwszej kolejności wskazał na terminowość wniesienia skargi oraz fakt posiadania przez skarżącego legitymacji do jej złożenia wynikający z zawarcia w tym akcie wskazań dotyczących rekultywacji terenu wyrobiska byłej [...] w Godowie (wyrobiska powstałego po eksploatacji [...] ze złoża odkrywki Godów II), która stanowi jego własność i została oddana w użytkowanie wieczyste (działki nr [...][...][...] [...][...][...][...] [...][...][...][...] [...][...][...][...][...][...][...][...][...], obręb Godów). Naruszenie interesu prawnego skarżącego dotyczy ograniczenia możliwości prowadzenia rekultywacji należących do strony nieruchomości, jednocześnie wpływając na możliwość prowadzenia przez niego działalności gospodarczej zgodnie z posiadanymi zezwoleniami oraz uprawnieniami właścicielskimi.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd wskazał, że w świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p." zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącego nie narusza w istotny sposób zasad sporządzania planu, ani też trybu jego sporządzania, a także nie narusza właściwości organów w tym zakresie. Wbrew argumentacji nie można było przyjąć, że Rada Gminy Godów, przyjmując plan miejscowy i określając kierunki i sposób rekultywacji obszaru [...], wykroczyła poza zakres uprawnień planistycznych, wkraczając jednocześnie w kompetencje należące do organów administracji publicznej.

W ocenie Sądu dopuszczenie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii jedynie na określonych w planie terenach i a contrario niedopuszczenie nich lokalizacji na innych (pozostałych) obszarach, w tym [...] na którym położone są działki należące do skarżącego (§ 5 ust. 1 pkt 3 planu), pozostaje w zakresie uprawnień planistycznych Gminy. W żaden sposób nie narusza jego interesu jako właściciela i użytkownika wieczystego, bowiem nie pogarsza jego sytuacji prawnej, a jedynie nie przysparza mu uprawnień (wiążących się z możliwością lokalizacji na jego działkach tego rodzaju przedsięwzięć).

Przywołując treść § 6 ust. 3 pkt 2 oraz § 31 ust. 2 uchwały podniesiono, że z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. 2015 r., poz. 796 z późn. zm.) wynika, że ustalenia dotyczące obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji powinny również zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, wynikające z przyjętych przez planistę celów. Jednym z tych celów, co wyraźnie wynika ze Studium jak i postanowień planu (m.in. § 6 ust. 2) jest rekultywacja terenów zdegradowanych ("wymagających rekultywacji"). Wskazane działki znajdują się na terenie o symbolu [...], którego przeznaczeniem podstawowym jest "zieleń urządzona" (§ 4 pkt 13 w związku z § 31 planu), zaś uzupełniającym: obiekty małej architektury i usługowe; obiekty i urządzenia sportowo-rekreacyjne; dojazdy, dojścia, ścieżki rowerowe oraz urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. W kontekście przeznaczenia terenu jest uzasadnione, a wręcz wymagane ograniczenie dotyczące rodzaju odpadów wykorzystywanych do rekultywacji obszaru [...].

W kwestii postanowień zawartych w § 15 ust. 2 pkt 5 uchwały Sąd zwrócił uwagę, że mają one charakter nakazu (nakaz korzystania określonej drogi publicznej w związku z prowadzeniem działalności polegającej na rekultywacji terenu [...]), a więc formy ingerencji planistycznej w uprawnienia właścicieli nieruchomości przewidzianej w rozporządzeniu. Jest to nakaz ograniczony czasowo (obowiązuje jedynie w okresie prowadzenia rekultywacji) oraz przedmiotowo (tylko "dojazd i wyjazd" pozostający w związku z rekultywacją). Wprowadzenie do planu tego rodzaju nakazu usprawiedliwionego charakterem (uciążliwością) działań związanych z rekultywacją zdegradowanego terenu, a zwłaszcza transportu odpadów używanych do rekultywacji, w ocenie Sądu, nie wykracza w żaden sposób poza zakres władztwa planistycznego Gminy.

Za niezasadny uznano zarzut wkraczania przez Gminę w zakres kompetencji organów administracji publicznej. Sąd wyjaśnił, że plan miejscowy ma charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego, którego moc prawna jest taka sama jak w przypadku innych aktów tej grupy (ustaw, rozporządzeń). Wobec tego postanowieniami planu pozostają związani jego adresaci (określeni generalnie), jak i organy administracji publicznej, w szczególności podejmujące decyzje w sprawach regulowanych w planie. Zatem nie jest to problem ograniczenia kompetencji organów administracji, ale zagadnienie kształtowania materialnoprawnych podstaw podejmowanych przez nie decyzji (jak np. w sprawach z zakresu prawa budowlanego). Gmina ma do tego prawo, o ile pozostaje to w zakresie jej kompetencji, w tym przypadku wynikających z "władztwa planistycznego".

W tym stanie rzeczy uznano, że kwestionowane przez skarżącego postanowienia planu miejscowego nie naruszają prawa, pozostając w granicach władztwa planistycznego Gminy, w tym wskazanych w skardze norm konstytucyjnych (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), art. 1 ust. 2 pkt. 7, art. 15 ust. 2 pkt. 1-12, ust. 3 pkt. 3 u.p.z.p., art. 22 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 20 ust. 1- 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, z późn. zm.) i art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987, z późn. zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. K., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie:

1) niezastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 2 i art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b oraz art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018, poz. 992) i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami i załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie L.p. 1 tego załącznika określającego rodzaje odpadów i warunki odzysku w procesach R3 i R5 wymienionych w załączniku nr 1 do ww. ustawy o odpadach;

2) błędną wykładnię art. 15 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. i § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającą na uznaniu, że poprzez ostatni z przepisów rada gminy realizując władztwo planistyczne może określić kody odpadów mogących być użytymi w procesie rekultywacji, podczas gdy nie jest to sposób zagospodarowania terenu, a jedynie proces rekultywacji prowadzący do doprowadzenia terenu do ustalonego w planie sposobu zagospodarowania, zaś dopiero organ właściwy w świetle przepisów ustawy o odpadach określa te kody zgodnie z postanowieniami powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r., a określenie planowanego działania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanką wydania zezwolenia i określenia w nim przez ten właściwy organ kodów odpadów mogących być użytymi w ramach procesu R5 do realizacji tego działania;

3) błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. polegającą na uznaniu, że nie jest konieczna analiza relacji interesu publicznego i interesu społeczności lokalnej w odniesieniu przebiegu procesu rekultywacji terenu należącego do skarżącego, jak również ograniczenia dojazdu do ustalonej w planie drogi dojazdowej oraz ograniczenia lokalizacji na ww. terenie farm fotowoltaicznych o określonych terenach w stosunku do interesu skarżącego podczas gdy brak jest uzasadnienia dla rezygnacji przeprowadzenia ważenia tych interesów z powołaniem się na sam fakt, że regulacja powyższych kwestii co do zasady mieści się w zakresie władztwa pianistycznego rady gminy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie niezgodności z prawem i nieważności uchwały Rady Gminy Godów z 27 listopada 2017 r. nr XXXVIII/276/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Godów w jej granicach administracyjnych i zobowiązanie organu do niezwłocznego usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; a nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Godów wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 15 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. i § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) poprzez uznanie, że rada gminy realizując władztwo planistyczne może określić kody odpadów mogących być użytymi w procesie rekultywacji danego terenu.

Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się - w zależności od potrzeb - granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji. Tym samym trafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez ustalenie w treści planu miejscowego nie tylko granic obszaru wymagającego rekultywacji, ale także enumeratywne określenie kodów odpadów mogących być użytymi w procesie rekultywacji danego terenu. W § 4 pkt 11 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprecyzowano wymogi dotyczące standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego dotyczących obszarów wymagających rekultywacji poprzez: a) określenie opisu planowanych działań, b) określenie oczekiwanych rezultatów, w tym dotyczących parametrów zabudowy lub infrastruktury, c) nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów wynikających z przyjętych celów.

Enumeratywne określenie w planie miejscowym kodów odpadów, które mogą być użyte w procesie rekultywacji danego obszaru przekracza zakres standardów wymaganych w § 4 pkt 11 ww. rozporządzenia. Nie jest to bowiem ani opis planowanych działań, ani też określenie oczekiwanych rezultatów. Także zakres nakazów, zakazów, dopuszczeń lub ograniczeń w zagospodarowaniu terenu powinien być wprost powiązany z przyjętymi celami, przez co należy przede wszystkim rozumieć kierunek rekultywacji danego terenu (docelowy sposób jego zagospodarowania), a nie wskazanie na kody odpadów, które mają być użyte w procesie rekultywacji.

Ponadto to nie plan miejscowy ma określać, jakie kody odpadów mają być wykorzystywane w procesie rekultywacji, ale odrębna decyzja wydawana na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Skarżący kasacyjnie otrzymał taką decyzję w dniu [...] listopada 2016 r. i zgodnie z tą właśnie decyzją na terenach działek o numerach [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...] położonych przy ul. [...] w Godowie udzielono mu zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego odpadami o kodach: 17 01 01, 17 01 02, 17 05 04 i 20 02 02. Nie jest dopuszczalnym, aby ten sam zakres rozstrzygnięcia znajdował się zarówno w decyzji administracyjnej jak i planie miejscowym. Skoro treść rozstrzygnięcia obejmującego normę konkretną i indywidualną zawartego w decyzji administracyjnej wymaga określenia szczegółowo odpadów poprzez wskazanie ich kodów, które mogą być zastosowane do wypełnienia terenu w procesie rekultywacji, to tym samym nie może to stanowić jednocześnie materii aktu prawa miejscowego, zawierającego normy generalne i abstrakcyjne. Ponadto załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796) wymienia znacząco większą liczbę kodów odpadów i w każdy przypadku ewentualnej zmiany decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów poprzez umożliwienie wykorzystania odpadów o innych kodach, powstałby problem wykonania takiej decyzji w związku z treścią planu miejscowego.

W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 15 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. i § 4 pkt 11 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy Godów przekroczyła granice władztwa planistycznego umieszczając w zaskarżonym planie miejscowym rozstrzygnięcia, które w sposób wiążący przesądziły o wykorzystaniu przy rekultywacji terenu [...] odpadów o kodach: 17 01 01, 17 01 02, 17 05 04 i 20 02 02.

Tym samym zasadnym było stwierdzenie, że treść zaskarżonego planu obejmująca § 6 ust. 3 pkt 2 w zakresie słów ", o kodach:" oraz lit. a, b c i d tego przepisu, a także § 31 ust. 2 pkt 1 zaskarżonego planu miejscowego w zakresie słów "z zastosowaniem odpadów wymienionych w § 6 ust. 3 pkt 2, jako działalności zgodnej z obowiązującą decyzją zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami" – stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i w związku z tym na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podlega w tym zakresie uchwała ta unieważnieniu.

Należy przy tym wyjaśnić, że unieważnione fragmenty obu ww. przepisów dotyczą tylko tego zakresu, w jakim w zaskarżonym planie miejscowym wyraźnie wskazano na rekultywację terenu [...] przy zastosowaniu odpadów o określonym w planie miejscowym kodach. Skutkiem unieważnienia w tym zakresie będzie dopuszczalność rekultywacji obszaru [...] zgodnie z treścią decyzji administracyjnej zezwalającej na wypełnienie terenu określonymi w niej odpadami.

Natomiast zarzut niezastosowania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 30 ust. 2 pkt 2 i art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b oraz art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz § 2 i załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami w szczególności w zakresie punktu pierwszego tego załącznika określającego rodzaje odpadów i warunki odzysku w procesach R3 i R5 wymienionych w załączniku nr 1 do ww. ustawy o odpadach - jest niezasadny.

Powołane przez stronę skarżącą kasacyjnie przepisy ustawy o odpadach stanowią podstawę do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a tym samym przepisy te nie mogły być stosowane przy kontroli zaskarżonej uchwały będącej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach dopuszcza, aby w zezwoleniu określono możliwość odzysku odpadów poza instalacjami lub urządzeniami w procesie R5 zgodnie z warunkami określonymi w załączniku nr 1 do tej ustawy. Art. 43 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach wskazuje na właściwość organu wydającego zezwolenie na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, a art. 43 ust. 2 ustawy o odpadach określa treść zezwolenia na przetwarzanie odpadów. § 2 rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami określa rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku obejmujących m.in. R5 wymieniony w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach i zgodnie z tym przepisem odpady te są określone w załączniku do rozporządzenia. Prawidłowo w tej sprawie żadnego z tych przepisów nie stosował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Zasadniczo uzasadnionym jest kolejny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez uznanie za dopuszczalne ograniczenie dojazdu poprzez ustaloną w planie drogę dojazdową do obszaru [...]. Jak wynika z treści § 15 ust. 2 pkt 5 zaskarżonego planu miejscowego w trakcie rekultywacji terenu o symbolu [...] dojazd i wyjazd związany z tą działalnością ma się odbywać wyłącznie drogą o symbolu [...].

Zobowiązanie do przejazdu (dojazdu i wyjazdu) z określonego terenu tylko jedną drogą oznacza w istocie organizowanie ruchu na drodze. Wynika to wprost z odpowiedzi na skargę, w której Wójt Gminy Godów wyraźnie stwierdził, że przedmioty zapis miał na celu ograniczenie skarżącemu wykonywania transportu pojazdami o określonym tonażu.

Zgodnie z art. 10 ust. 10a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm.) w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784, z późn. zm.) pod pojęciem organizacji ruchu należy rozumieć między innymi zakres dostępu do drogi. Tym samym to nie plan miejscowy może regulować zakres dostępu do drogi i ograniczenia w poruszaniu się pojazdów o określonym tonażu, ale zarządzenie o organizacji ruchu wydawane na podstawie art. 10 Prawa o ruchu drogowym i przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Trafnie więc strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przez organy planistyczne Gminy Godów art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia prawa własności. Ograniczenie to polega na tym, że właściciel nieruchomości wchodzących w skład terenu [...] został pozbawiony możliwości poruszania się każdą inną drogą poza drogą o symbolu [...].

Także art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. określający kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności poprzez zapisy planu miejscowego został naruszony w ten sposób, że wprowadzone w § 15 ust. 2 pkt 5 uchwały ograniczenie w komunikacji w zakresie rekultywacji terenu [...] nie mogło znaleźć się w treści tego planu. Zasady poruszania się po drogach określają zarządzenia w sprawie organizacji ruchu, a nie plan miejscowy. Ponadto zawarta w powołanym § 15 ust. 2 pkt 5 zaskarżonego planu miejscowego treść wskazuje na wprowadzenie ograniczenia ma nie tylko charakter przedmiotowy, ale i podmiotowy. Tylko bowiem drogą o symbolu [...] mogą poruszać się pojazdy dokonujące rekultywacji obszaru [...], a poruszanie się pojazdów skarżącego lub dokonujących na zlecenie skarżącego rekultywacji obszaru [...] po innych drogach byłoby niedopuszczalne.

W związku z powyższym zasadnym było także unieważnienie w § 15 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały jako naruszającej zasady sporządzania planu miejscowego w ten sposób, że treścią tego planu objęto zasady organizacji ruchu na drogach.

Natomiast niezasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. polegającej na uznaniu, że dopuszczalnym jest ograniczenie lokalizacji farm fotowoltaicznych w ten sposób, że obszar [...] będzie wyłączony z takiej możliwości.

W tym zakresie należy uznać za zasadne stanowisko Sądu pierwszej instancji zgodnie z którym do zakresu uprawnień planistycznych organów gminy należy wskazanie, na jakich obszarach możliwe jest lokalizowanie farm fotowoltaicznych jako urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych. Żaden przepis prawa, a w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie przyznają właścicielowi terenu prawa do objęcia jego nieruchomości przeznaczeniem pod farmy fotowoltaiczne.

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę T. K. na uchwałę Rady Gminy Godów z dnia 27 listopada 2017 r. nr XXXVIII/276/2017 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontrolując zaskarżony plan miejscowy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącego i w punkcie pierwszym wyroku uchylając w części zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie objętym § 6 ust. 3 pkt 2 dotyczącym słów ", o kodach:" oraz lit. a, b c i d; § 15 ust. 2 pkt 5, a także § 31 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów "z zastosowaniem odpadów wymienionych w § 6 ust. 3 pkt 2, jako działalności zgodnej z obowiązującą decyzją zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami". Uchwalając unieważnione przepisy planu miejscowego organy planistyczne Gminy Godów naruszyły w istotnym zakresie zasady sporządzania planu miejscowego poprzez wprowadzenie do jego treści rozwiązań objętych treścią zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz treścią organizacji ruchu drogowego. Takie naruszenie, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uzasadnia częściowe unieważnienie planu miejscowego.

W punkcie drugim w pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił w pozostałym zakresie skargę kasacyjną. Dotyczy to zarzutu skarżącego kasacyjnie obejmującego uznanie za niedopuszczalne ograniczenie lokalizacji farm fotowoltaicznych do wybranych obszarów planu z pominięciem terenu [...].

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 200 P.p.s.a. zasądzając od Gminy Godów na rzecz T. K. kwotę 1270 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Koszty te obejmują kwotę 300 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, kwotę 150 złotych stanowiącą wpis od skargi kasacyjnej, kwotę 100 złotych tytułem zwrotu opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji oraz wynagrodzenie adwokata będącego pełnomocnikiem skarżącego kasacyjnie w wysokości 480 złotych za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1668, z póżn. zm.) oraz w wysokości 240 złotych za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie.