Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 422/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1 art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 2 par. 7 par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 2 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Dnia 28 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie - Ewy Baran na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 674/13 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 674/13 oddalił skargę K. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Tarnowa, rozpatrując sprawę po raz trzeci (po uprzednim dwukrotnym uchyleniu jego decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia), decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], ustalił na rzecz [...]sp. k. w Tarnowie warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi w parterze na terenie obejmującym działki nr [...]/2 i nr [...], obr. 206 w Tarnowie przy ul. W. - ze ścianą wschodnią projektowanego budynku usytuowaną w granicy z działką sąsiednią nr 29/5, oraz budowy zjazdu z ul. W. - działka nr 12, obr. 206 na teren inwestycji - działki nr [...]/2 i nr [...] obr. 206.

Od decyzji tej odwołanie złożyli K. P. i M. P., zarzucając rażące naruszenie:

1. art. 7 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej przez przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowody jest wystarczający;

2. art. 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzanie dowodów pozwalających na ustalenie stanu faktycznego, zwłaszcza wysokości zabudowy na działkach sąsiednich;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób powalający na określenie wymagań nowej zabudowy i poprzez uznanie, że nowy obiekt będzie wyznaczał standardy dla obiektów istniejących.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. P. i M. P., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że podaniem z dnia 7 grudnia 2011 r. inwestor ([...]sp. k. w Tarnowie) zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Określając parametry inwestycji wnioskodawca podał, że długość zabudowy będzie wynosić około 35 m, szerokość elewacji frontowej (od ul. W.) 16-20 m, wysokość około 15,5 m (od poziomu terenu przed wejściem głównym, do kalenicy), orientacyjna powierzchnia zabudowy około 375 m2, planowana powierzchnia sprzedażowa ok. 45 m2, ilość lokali mieszkalnych - 19, zaś lokali usługowych - 3.

Jak wywiodło Kolegium, ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), przy czym wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy stwierdził, ze znajdującej się w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany, którego wielkość jest ustalona zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie). Planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji na działkach dostępnych z ul. W., gdzie znajdują się budynki mieszkalne, zaś w obszarze analizowanym zlokalizowane są budynki mieszkalne z usługami wbudowanymi. Kolegium podkreśliło przy tym, że ul. W. jest połączona z ul. Pracy, które stanowią jedną drogę publiczną. Wobec tego organ pierwszej instancji zasadnie, w celu ustalenia kontynuacji funkcji, wziął pod uwagę także zabudowę znajdującą się przy ul. Pracy. Organ ten dokonał zestawienia działek znajdujących się w obszarze analizowanym w celu ustalenia wskaźnika zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Na podstawie tych danych ustalił parametry planowej inwestycji.

Jak dalej wskazało Kolegium, dojazd do terenu inwestycji będzie realizowany bezpośrednio z ul. W.. W zakresie dostępu do drogi publicznej, zgodnie z warunkami wskazanymi w zaskarżonej decyzji, przewidziany został zjazd na teren nieruchomości pełniący funkcję zjazdu publicznego, którego lokalizacja i parametry odpowiadają decyzji Tarnowskiego Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...]. Na działkach nr [...]/2 i nr [...] istnieje uzbrojenie zapewniające dostęp do podstawowych sieci infrastruktury technicznej. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. również jest spełniony z uwagi na fakt, że działki położone w Tarnowie nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Inwestycja zgodna jest także z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego architekta, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Wywiódł za organem pierwszej instancji, że wobec tego, iż w części wschodniej granicy terenu inwestycji zlokalizowany jest budynek (na działce sąsiedniej) ustalono możliwość lokalizacji projektowanego obiektu w granicy, co pozwoli na utworzenie pierzei ul. W. i maksymalne wykorzystanie gabarytów działki, co w konsekwencji pozwoli na jej uporządkowanie. Za takim lokalizowaniem nowej zabudowy przemawia ponadto lokalizacja obiektów występujących w terenie analizowanym, w szczególności zachodnia pierzeja ul. Pracy, która połączona jest z ul. W., gdzie występuje zabudowa zwarta (lokalizowana w granicach nieruchomości sąsiednich). Organ pierwszej instancji, zgodnie z wcześniejszymi wskazaniami Kolegium, zobowiązał inwestora do odprowadzania wód opadowych na własny teren (pkt 3a decyzji). Odnosząc się do poruszanych wcześniej spornych kwestii dotyczących ustalenia warunków zabudowy wskazał natomiast, że teren inwestycji położony jest w centrum miasta, podlega obecnie przekształceniom zmierzającym do uporządkowania tego obszaru i nadania charakteru właściwego dla centrum miasta. Ustalenie wysokości zabudowy powinno wynikać zatem z szerszego kontekstu i bardziej globalnego rozpatrywania zagospodarowania terenu, a nie tylko z bezpośredniego sąsiedztwa. Wysokość zabudowy nie została ustalona jako przedłużenie wysokości budynku znajdującego się na działce sąsiedniej, lecz na podstawie średniej występującej w obszarze analizowanym, co uzasadnione jest wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, jak również walorami ekonomicznymi przestrzeni i interesem publicznym. Według organu, ustalona wysokość zabudowy nie została określona na poziomie wykraczającym poza wielkości zabudowań istniejących, a więc inwestycja nie zakłóci ładu przestrzennego w granicach terenu analizowanego. Odnośnie do zbliżenia zabudowy do granicy nieruchomości, to w granicy tej zlokalizowany już jest budynek, co narzuca rozwiązania w zakresie zagospodarowania terenu sąsiedniego. Za takim lokalizowaniem nowej zabudowy przemawia lokalizacja obiektów występujących w terenie analizowanym, a w szczególności zachodnia pierzeja ul. Pracy, która połączona jest z ul. W., gdzie występuje zabudowa zwarta (lokalizowana w granicach nieruchomości sąsiednich).

Uwzględniając powyższe, Kolegium stwierdziło, że w jego ocenie zarzut odwołania, dotyczący braku kontynuacji funkcji, jest nieuzasadniony. Planowane przedsięwzięcie, jak wykazała przeprowadzona przez organ pierwszej instancji szczegółowa analiza, nie będzie bowiem sprzeczne z zastanym na tym terenie sposobem zagospodarowania. Dla uzasadnienia tego stwierdzenia Kolegium zacytowało obszerne fragmenty poglądów doktryny, wskazujące na szerokie rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji. Uwzględniając takie właśnie stanowisko stwierdziło, że wbrew zarzutom odwołania w niniejszej sprawie ma miejsce kontynuacja funkcji, a co za tym idzie ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa oraz mieszkaniowo-usługowa. Kolegium zwróciło także uwagę, że odwołując się do decyzji organu pierwszej instancji, iż teren inwestycji znajduje się w centrum miasta Tarnowa, jest on obecnie nieuporządkowany i podlega wzmożonemu zainwestowaniu. W tym kontekście zasadne jest przyjęta przez organ pierwszej instancji stanowisko, że planowana zabudowa będzie wyznaczała standardy dla obiektów istniejących, a wymagających przebudowy i poprawy stanu technicznego.

Kolegium wskazało następnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną, co wynika z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jeżeli zatem wniosek inwestora dotyczy inwestycji, która jest zgodna z przepisami ustawy, jak i przepisami odrębnymi, to w zasadzie organ nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającym wprost konkretne ograniczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji zasadnie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Planowane przedsięwzięcie, jak wykazała przeprowadzona przez organ szczegółowa analiza, nie będzie bowiem sprzeczne z zastanym na tym terenie sposobem zagospodarowania, zaś cechy urbanistyczne nowej zabudowy nie będą odbiegały od cech urbanistycznych zabudowy mieszkalnej i mieszkalno-usługowej już istniejącej w tym obszarze.

Kolegium podkreśliło, że kwestią najbardziej sporną jest ustalona przez organ pierwszej instancji wysokość budynku. Planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana w granicy z terenem nieruchomości sąsiedniej, na której znajduje się już budynek o wysokości elewacji frontowej 8 m (działka nr 29/5). Organ jednocześnie dopuścił lokalizację budynku, którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosić ma od 11 do 12 metrów. W przypadku wysokości kalenicy, wysokość planowanej inwestycji określona została na poziomie od 13,5 m do 15 m, podczas gdy budynek do którego inwestycja ma być dobudowana aktualnie ma wysokość w kalenicy - 10 m.

Jak wyjaśniło Kolegium, zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (4).

Organ odwoławczy zauważył, że powołany wyżej przepis daje możliwość odstępstwa od ustalenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Organ pierwszej instancji wskazał, że wysokość projektowanego budynku nie przekroczy wysokości zabudowań znajdujących się w obszarze analizowanym. Inwestycja zatem nie zakłóci ładu przestrzennego. Kolegium nadmieniło, że organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że w obecnym stanie działka stanowiąca teren inwestycji graniczy od ul. W. z dwiema nieruchomościami zabudowanymi dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, przy czym obiekty te są obiektami o nienajlepszym stanie technicznym, o gabarytach odbiegających od większości budynków w terenie analizowanym, co przesądza o tym, że nie mogą stanowić podstawy do wyznaczenia w oparciu o ich architekturę standardów dla nowoprojektowanego obiektu. Kolegium wskazało zarazem, że w planowaniu przestrzennym należy uwzględniać między innymi właśnie wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, jak również walory ekonomiczne przestrzeni oraz potrzeby interesu publicznego. Mając na uwadze powyższe, skorzystano z możliwości ustalenia parametru wysokości jako parametru wyznaczonego poprzez obliczenie średniej wysokości elewacji frontowych na działkach w terenie analizowanym, bowiem tak wyznaczona wielkość będzie bardziej adekwatna dla projektowanej inwestycji, ale też uwzględniać będzie przeobrażenia zachodzące w tej części miasta. W ocenie Kolegium argumenty organu pierwszej instancji są zasadnie. Przede wszystkim Kolegium uwzględniło fakt, że organ ten nie poprzestał na ogólnym wskazaniu potrzeby zachowania ładu przestrzennego, ale szczegółowo wyjaśnił, że z uwagi na charakter inwestycji (zabudowa mieszkaniowo-usługowa) koniecznym jest wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, tak by zabudowa ta odpowiadała takiego rodzaju zabudowie występującej w obszarze analizowanym. Organ słusznie zauważył, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa wielorodzinna i powinna ona stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów dla projektowanej inwestycji. Uwzględnić należy także okoliczność, że wysokość zabudowy nie będzie większa niż zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, że organ ustalił szerokość elewacji frontowej wbrew § 6 rozporządzenia, Kolegium uznało go za niezasadny. Stwierdziło, że analizy wynika, iż średnia szerokość elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 20 m. W decyzji organ pierwszej instancji ustalił szerokość elewacji frontowej (południowej, tj. biegnącej od strony ul. W.) od 16 do 20 m. Górna granica szerokości elewacji frontowej jest zatem tożsama ze średnią wielkością występującą w obszarze analizowanym.

Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut, że organ pierwszej instancji nie przeanalizował kwestii możliwości zbliżenia projektowanego budynku do granicy z działką nr 29/5. W tym zakresie organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji czytelnie wykazał, iż w obszarze analizowanym zabudowa zbliżona do granicy działek występuje. Ustalono, że w zachodniej pierzei ul. Pracy, która połączona jest z ul. W., występuje zabudowa zwarta (lokalizowana w granicach nieruchomości sąsiednich). Ponadto, skoro budynek znajdujący się na działce nr 29/5 jest usytuowany w granicy z działkami objętymi inwestycją, nie ma podstaw do tego, aby odmówić inwestorowi również realizowania budynku w granicy. Zdaniem Kolegium w sprawie występuje przesłanka do wyrażenia zgody na taką lokalizację budynku, organ bowiem zbadał wszelkie czynniki, które na taką lokalizacje wpływają. Kolegium wskazało, że zgodnie z § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak skonstatował organ odwoławczy, w świetle powyższego możliwe jest w decyzji o warunkach zabudowy, dopuszczenie zabudowy w granicy z terenem sąsiedniej nieruchomości. Dalej Kolegium zacytowało analizujący powyższą kwestię obszerny fragment uzasadnienia WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 766/11, zaś w podsumowaniu stwierdziło, że w niniejszej sprawie mają miejsce szczególne okoliczności, uzasadniające dopuszczenie lokalizacji obiektu w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią. W obszarze analizowanym tak lokalizowana zabudowa istnieje i stanowi normę.

Jak następnie wyjaśnił organ odwoławczy, w odwołaniu skarżący wyrazili obawę, co do bezpieczeństwa planowanego zjazdu. Odnosząc się do tego zarzutu, Kolegium stwierdziło, że wszelkie techniczne aspekty inwestycji będą rozpatrywane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Po wtóre, w tej kwestii wydana została przez Tarnowski Zarząd Dróg Miejskich decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ul. W. w Tarnowie z dnia [...] lipca 2011 r. Decyzja ta stanowi dopiero podstawę dla inwestora o ubieganie się o pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku określenia sposobu odprowadzania wód opadowych, Kolegium zauważyło z kolei, że w decyzji (pkt 3a) organ zobowiązał inwestora do odprowadzania wód opadowych na teren własnej działki. Kwestia ta nie jest jednak domeną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a będzie badana podczas zatwierdzania projektu budowlanego w toku postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie bowiem z § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Nadto, stosownie do § 28 ust. 2 powołanego rozporządzenia, w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Tak więc projekt budowlany bez określenia sposobu odprowadzania wód opadowych nie zostanie zaakceptowany. Kolegium zwróciło też uwagę na treść § 29 tego samego rozporządzenia w myśl którego, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.

K. P. i M. P. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżący zarzucili:

1. rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 K.p.a., przez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia;

2. rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodów pozwalających na ustalenie stanu faktycznego, zwłaszcza wysokości zabudowy na sąsiednich działkach;

3. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, że co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy;

4. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, że "nowopowstały obiekt będzie wyznaczał wielkości i standardy dla obiektów istniejących".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

O oddalenie skargi wnosili ponadto Prokurator Okręgowy w Tarnowie i uczestniczka [...]sp. k. w Tarnowie, uznając zaskarżoną decyzję za zgodna z prawem, a także przyłączając się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. oddalił skargę K. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] marca 2013 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrola obu wydanych w toku instancji decyzji nie wykazała ich wadliwości w zakresie określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, za wyjątkiem określenia wskaźnika powierzchni zabudowy - który podano wyłącznie jako maksymalny. Uwzględniając jednakże, że pozostałe przewidziane rozporządzeniem wskaźniki i parametry określono w sposób konkretny, pozostawiając inwestorowi dopuszczalny, nie prowadzący do jakościowej zmiany zamierzenia margines swobody, w ocenie Sądu należało uznać, że dostrzeżone uchybienie nie ma istotnego wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy. Do takiej oceny upoważnił fakt, że powierzchnia zabudowy w rozmiarze minimalnym została zdeterminowana po części przez stanowcze określenie szerokości elewacji frontowej.

Sąd wskazał dalej, że odnośnie do powierzchni biologicznie czynnej, którą ustalono w wymiarze minimalnym, ustawodawca nie przewidział wprost standardów do jej określenia, natomiast wymóg zawarcia takiego wskazania wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - 7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja tych ostatnich przepisów prowadzi do wniosku, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowania ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza jednak odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia w konkretnym przypadku, uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza z jednej strony możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, odbiegających od średnich i innych standardów przewidzianych jako gwarancja zachowania ładu przestrzennego, z drugiej zaś przyznanie prymatu innym wartościom wymienionym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Jak wywiódł Sąd, wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Powinny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do: linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), występujących na obszarze analizowanym, co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy, w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 , § 7 ust. 4, muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

Sąd podkreślił, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej, ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia.

O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, powinien taki dokument ocenić, jak każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 K.p.a.

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji zgromadził dowody z dokumentów w zakresie dostatecznym do przeprowadzenia w sprawie analizy (także urbanistyczno-architektonicznej, z określeniem istotnych parametrów i wyliczeniem wymaganych średnich w obszarze analizowanym), zaś jej wyniki zostały uzasadnione i podane w decyzji. Tak zgromadzony materiał słusznie zaakceptował organ odwoławczy. W ocenie Sądu nie zachodzą zatem w sprawie przesłanki do stwierdzenia naruszenia art. 7 K.p.a., czy art. 77 § 1 K.p.a.

Sąd wskazał, że wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 K.p.a. , przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać. Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Dalej Sąd podał, iż paragraf 9 rozporządzenia przewiduje ponadto, że: warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4 ).

Przepisy te, jak wywiódł Sąd, wskazują, że prawodawca odróżnia, jako odrębne dokumenty, samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107 § 1 K.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w decyzji, a nie w załączniku. Niemniej jednak, nie budzące wątpliwości wyodrębnienie ustaleń w postaci dodatkowego załącznika, będącego integralną częścią decyzji, nie stanowi wady stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności, ani też uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zazwyczaj takich skutków nie powoduje też połączenie w jednym dokumencie załączników graficznych do decyzji.

Sąd uznał, że kontrola obu wydanych w postępowaniu decyzji doprowadziła do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż doszło no naruszenia wyżej powołanych przepisów prawa tego rodzaju, że uzasadniało by ono ich eliminację z obrotu prawnego. Uchybieniem jest co prawda sporządzenie załącznika graficznego do analizy na mapie sytuacyjno-wysokościowej, nie mniej jednak nie uniemożliwia to ani identyfikacji zamierzenia, ani terenu jego lokalizacji, czy identyfikacji obszaru analizowanego, zarówno w toku postępowania, jak i w fazie projektowania, czy wydawania pozwolenia na budowę. Na załączniku graficznym wyników analizy znalazły się dodatkowo podane w legendzie oznaczenia: granic terenu inwestycji, granic obszaru analizowanego oraz znajdujących się w tym obszarze budynków o charakterze, mieszkalnym, usługowym oraz mieszkalno-usługowym. Na mapie zaznaczono także odcinek zbliżony do promienia okręgu służący wyznaczeniu obszaru analizowanego. Dane wynikające z mapy stanowiącej ten złącznik są spójne w zakresie zagospodarowania terenu z załącznikiem graficznym do decyzji, na którym naniesiono linie rozgraniczające teren inwestycji i obowiązującą linię zabudowy. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji obu decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Mając na uwadze zarzuty skargi, Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji trafnie odniesiono się do podnoszonych przez Katarzynę P. i M. P. zastrzeżeń, czyniąc właściwe ustalenia z uwzględnieniem zgromadzonego materiału i treści obowiązujących przepisów prawa. Wykładnię przepisów poparto podzielanymi przez Sąd poglądami doktryny i orzecznictwa.

W uzupełnieniu stanowiska organu administracji, Sąd wskazał, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który warunkuje uwzględnienie wniosku od tego, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Odwołując się następnie do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, stwierdził dalej, że analiza i nawiązanie do sąsiedztwa nie ogranicza się tylko do działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Co dalej istotne w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie ma mowy o identyczności funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, z zabudową planowaną, objętą wnioskiem, ale o istnieniu takiej działki pozwalającej na stwierdzenie kontynuacji funkcji i wymienionych dalej cech urbanistyczno-architektonicznych. Sąd nadmienił, że dostrzegając powyższe, w orzecznictwie akcentuje się trafnie niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.

W ocenie Sądu, w zgodzie z taką trafna interpretacja przepisów pozostaje argumentacja zwarta w kontrolowanych decyzjach, odnoszona do funkcji zabudowy znajdującej się w całym obszarze analizowanym, zaś zważywszy na usytuowanie ternu inwestycji, nie jest błędem nawiązanie także do zabudowy zlokalizowanej po przeciwnej stronie ul. W. oraz dochodzącej do niej przy ul. Pracy.

Jak wywiódł Sąd, w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), a ratio legis rozwiązań przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego, przez który, w myśl art. 2 pkt 1 u.p.z.p., należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Akcentuje się także, że analizowany przepis ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd skonstatował, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy w obu instancjach wykazano, że zamierzona inwestycja, dla której określono warunki zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej i powierzchni zabudowy, odpowiada średnim występującym w obszarze analizowanym, jak również, iż ustalenie adekwatnie do tych średnich parametrów "wysokościowych" nie narusza ładu przestrzennego. Odstępstwa w tym zakresie od reguł ogólnych uzasadniono właściwie, poprzez nawiązanie nie tylko do interesu inwestora zamierzającego wznieść obiekt budowlany w granicach średnich (także "wysokościowych"), ale również do wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które stanowią m.in. walory ekonomiczne przestrzeni, znajdującej się w centrum miasta. Co do ładu przestrzennego dopuszczalnym było spojrzenie w całokształcie na tę przestrzeń także w aspekcie uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, zaś uczyniono to prawidłowo, tylko w granicach obszaru analizowanego, który nadto ustalono nietendencyjnie, lecz zgodnie z wprowadzonym przez ustawodawcę minimalnym jego zasięgiem.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące i trafne uzasadnienie faktyczne oraz prawne dla dopuszczenia zabudowy w granicy. Powołano w niej właściwe przepisy oraz akceptowane przez Sąd poglądy orzecznictwa. Ocena organu odwoławczego nawiązuje zarówno do stwierdzonego stanu faktycznego (istnienie dotychczas zabudowy w granicy terenu inwestycji z działką nr 29/5), jak i czynników wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (zabudowa w granicy na innych działkach w obszarze analizowanym, konieczność kontynuacji wskaźników charakterystycznych dla obszaru centrum miasta oraz kontynuacji budowy pierzei wzdłuż ulicy, w którą przechodzi ulica Pracy, stan techniczny zabudowy jednorodzinnej). Sąd zauważył, że charakterystycznym jest przy tym, iż podmiot będący właścicielem działki nr 29/5, w granicy z którą ma powstać wnioskowany obiekt budowlany, w toku postępowania nie wyrażał jakiegokolwiek sprzeciwu odnośnie do przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem Sądu słusznie i przy użyciu właściwych argumentów wskazano w zaskarżonej decyzji, że badanie ewentualnego negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość skarżących w zakresie zarzucanego pozbawienia ich dostępu światła dziennego, zacienienia, odprowadzania wód, czy sposobu wykonania ewentualnych zabezpieczeń z uwagi na prowadzenie robót budowlanych nie odnosi się do niniejszego postępowania, lecz będzie aktualne na etapie wydawania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Trafnie również zdaniem Sądu nie uznano przepisów techniczno-budowlanych za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym rozstrzyga organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Odpowiednie postanowienia w tym zakresie zawarto w decyzji organu pierwszej instancji. O ile do przepisów techniczno-budowlanych nawiązano w związku z zezwoleniem na zabudowę w granicy z działką nr 29/5, uczyniono to z uwagi na wyartykułowanie wprost przez ustawodawcę upoważnienia zawartego w z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnośnie do zezwolenia również decyzją o warunkach zabudowy na lokalizowanie budynku bezpośrednio przy granicy.

Trafne jest również w ocenie Sądu stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji odnośnie do zarzutów K. P. i M. P. dotyczących lokalizacja zjazdu publicznego do objętej wnioskiem inwestycji. Powyższa problematyka pozostaje poza kwestią uzgodnień z zarządcą drogi prowadzonych w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Odnośnie do lokalizacji wjazdu inwestor uzyskał natomiast decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] lipca 2011 r., kontrola której pozostaje poza granicami przedmiotowej sprawy.

Co do uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jak wskazał Sąd, zbędnym było wydawanie postanowienia w trybie art. 106 K.p.a., skoro Prezydent Miasta Tarnowa jest zarządcą ul. W.. Fakt, że ul. W. jest ulicą jednokierunkową nie stanowi dostatecznego argumentu dla odmowy włączenia do niej ruchu generowanego przez przedmiotową inwestycję. Kwestia obowiązku uwzględnienia w projektowaniu wymogów z art. 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Miejskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim mają odpowiadać drogi i ich usytuowanie została dostrzeżona przez organy administracji publicznej i wprowadzona w pkt 3 decyzji jako jeden z ustalonych warunków, zaś przyjęcie w tym zakresie konkretnych rozwiązań nie należy do etapu ustalenia warunków zabudowy. W zakresie obsługi komunikacyjnej ustalona została także minimalna liczba miejsc postojowych, które powinien zapewnić inwestor w ramach własnej nieruchomości - a nie drogi publicznej, w zależności od sposobu użytkowania określonych części budynku. W skardze nie podano argumentów pozwalających na uznanie ocen zarządcy drogi za nieuprawnione. W szczególności nie stanowią takiego argumentu wskazania na sposób korzystania z drogi przez aktualnych jej użytkowników.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyła K. P., podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) w zw. art. 61 ust. 6 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem treści art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a Wojewódzki Sąd Administracyjny, chociaż niezwiązany zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. treścią skargi w tym zakresie, nie stwierdził nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

b. art. 1 § 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) polegające na oddalaniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo że decyzja została wydana bez zebrania, rozważania pełnego materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, iż na ul. W. w Tarnowie i w obszarze analizowanym dominuje zabudowa wielorodzinna, Sąd Administracyjny nie dostrzegł tym samym naruszenia przez organy administracji zasady prawdy materialnej,

c. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia orzeczenia;

2. naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd Administracyjny za dopuszczalne ustalenia warunków zabudowy w zakresie wskazanym w decyzji, w zaistniałym stanie faktycznym, co skutkowało wydaniem tejże decyzji przez Prezydenta Miasta Tarnowa znak: [...] oraz utrzymaniu jej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie przywołanych przepisów u.p.z.p.

Podnosząc powyższe zarzuty, wnosząca skargę kasacyjną wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, zgodnie z trescią art. 185 § 1 w zw. a z art. 176 P.p.s.a.;

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa dla radcy prawnego, według norm przepisanych.

Uczestnik postępowania ([...]sp. k. w Tarnowie) w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka wywiodła, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie narusza przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynika sprawy, ani przepisów prawa materialnego. W związku z tym skarga kasacyjna jest całkowicie bezzasadna.

W piśmie z dnia 23 października 2015 r. o oddalenie skargi kasacyjnej wniosła również Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie – Ewa D. Baran, która podzieliła stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, za chybioną uznając argumentację przedstawioną przez wnoszącą skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez Katarzynę P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wnosząca skargę kasacyjną postawiła zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej kwestionowana jest prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego, a zarazem - poprzez zarzut naruszenia przepisu prawa procesowego - kwestionowana jest prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, w pierwszej kolejności rozpatrzone muszą być zarzuty naruszenia prawa procesowego. Najdalej z nich idącym jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji), dalej powoływanej jako u.p.z.p., poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, która – zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną – została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 6 u.p.z.p.

Z uzasadnienia wskazanego zarzutu wynika, że w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. ze względu na wydanie tej decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej powoływanego jako rozporządzenie.

Art. 61 ust. 6 u.p.z.p. jest przepisem zawierającym delegację ustawową, na podstawie której Minister Infrastruktury wydał powołane rozporządzenie. Należy więc zakładać, że intencją autora skargi kasacyjnej było wskazanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien był zastosować art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a, stwierdzając nieważność decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rażąco narusza ona § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Jak zauważa wnosząca skargę kasacyjną, zgodnie z powołanym przepisem granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Stosownie natomiast do treści § 9 rozporządzenia, który również został powołany przez wnoszącą skargę kasacyjną: warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

Wskazywany w powołanych przepisach rozporządzenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przewiduje zaś, że określenie granic terenu objętego wnioskiem powinno zostać przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Jak wynika z akt sprawy przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą kasacyjną, część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowi załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] (znak: [...]), została sporządzona na kopii mapy zasadniczej w skali 1:000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 9 sierpnia 2011 r.

Jak również wynika z akt sprawy, część graficzna decyzji organu pierwszej instancji została sporządzona na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 6 grudnia 2011 r.

Zawarte na stronie 13 uzasadniania zaskarżonego wyroku twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że załącznik graficzny do analizy (z rozważań Sądu wynika, że chodzi o część graficzną analizy – przyp. NSA) został sporządzony na mapie sytuacyjno-wysokościowej, nie znajduje zatem potwierdzenia w aktach sprawy.

Decyzja organu pierwszej instancji nie narusza więc żadnego z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów określających, na jakiej mapie należy sporządzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jakie mapy mają stanowić podstawę do sporządzenia załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i części graficznej analizy. W konsekwencji – wbrew twierdzeniu wnoszącej skargę kasacyjną – nie było podstaw do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a i stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji.

Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji błędnie stwierdził, że część graficzna analizy została sporządzona na nieprawidłowej mapie, to ustalił, że uchybienie to nie stanowiło podstawy do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego. Dlatego w tej części zaskarżone orzeczenie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Jak wynika z uzasadnienia drugiego zarzutu, wnosząca skargę kasacyjną upatruje naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została jej zdaniem wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że na ul. W. w Tarnowie i w obszarze analizowanym dominuje zabudowa wielorodzinna oraz o wysokości pozwalającej na ustalenie wysokości planowanej zabudowy na poziomie od 11 do 12 m. Tymczasem, jak wywodzi wnosząca skargę kasacyjną, na ulicy W. po stronie planowanej inwestycji znajduje się wyłącznie niska zabudowa jednorodzinna, usytuowana blisko ulicy.

Tożsame okoliczności podnoszone są na uzasadnienie trzeciego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Różnica polega na tym, że w ramach tego zarzutu wnosząca skargę kasacyjną podnosi wybiórcze przedstawienie stanu sprawy przez Sąd oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia orzeczenia.

Oba powołane zarzuty mają więc na celu zakwestionowanie: 1) stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji oraz 2) oceny zebranego materiału dowodowego przez organy administracji, a następnie przez Sąd dokonujący kontroli zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie analizowanych zarzutów skargi kasacyjnej pozwala wyodrębnić dwie okoliczności, które w ocenie jej autora, zostały błędnie ustalone w toku postępowania administracyjnego, a ocena tych okoliczności przez organy administracji nie została należycie rozważona, a w konsekwencji została wadliwie zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji. Po pierwsze, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, organy administracji, a następnie Sąd pierwszej instancji, powinny były uwzględnić, że w analizowanym obszarze dominuje zabudowa jednorodzinna. Jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, decyzja organu pierwszej instancji, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, nie tylko ustala warunki zabudowy, nie kontynuując funkcji dotychczasowej zabudowy, lecz wręcz zakłóca już utworzony ład architektoniczny. Po drugie, wedle argumentacji autora skargi kasacyjnej, organy administracji nieprawidłowo określiły dopuszczalną wysokość zabudowy na 11 do 12 m.

Odnosząc się do skonstruowanych w powyższy sposób zarzutów naruszenia art. 1 § 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 141 § 4 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należy stwierdzić, że są ona niezasadne.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie z tą zasadą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela również Sąd w tym składzie, pojęcia "działki sąsiedniej" nie należy ograniczać do działki bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji, a należy pojmować je szerzej, odnosząc do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 895/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1025/09. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika ze skargi kasacyjnej, także jej autor dostrzega konieczność możliwie szerokiego rozumienia tego pojęcia (strona 7 skargi kasacyjnej). Przyznaje także, że obszar analizowany przyjęty na potrzeby postępowania zakończonego decyzją kwestionowaną przed Sądem pierwszej instancji, znajdował uzasadnienie w obowiązujących przepisach (strona 5 skargi kasacyjnej).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji, uwzględniając przywołane rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej", prawidłowo stwierdził, że został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa.

Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, którego w tym zakresie wnosząca skargę kasacyjną nie podważa, wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa i zabudowa mieszkaniowo-usługowa (strona 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Przyjmując to ustalenie, Sąd pierwszej instancji (na stronie 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) stwierdził, że argumentacja zawarta w kontrolowanych decyzjach, odnosząca się m.in. do funkcji zabudowy znajdującej się w całym obszarze analizowanym, jest trafna.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe.

W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego z lokalami usługowymi. Tak określona funkcja stanowi kontynuację funkcji (mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej) zastanej na obszarze analizowanym.

Odnosząc się do argumentacji autora skargi kasacyjnej, który wywodzi, że w analizowanym obszarze dominuje niska zabudowa jednorodzinna, należy stwierdzić, że jest ona błędna, dlatego, że utożsamia pojęcie "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" z pojęciem "rodzaju zabudowy".

W powołanym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca posługuje się pojęciem funkcji zabudowy, której kontynuacja jest jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ze zm.) przewidziano, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast w § 2 pkt 1 tego rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się m.in. stosując nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i z budowa mieszkaniowa wielorodzinna; b) zabudowa usługowa.

W kontekście przywołanych regulacji, przypisanie tego samego znaczenia pojęciom funkcji zabudowy i rodzaju zabudowy naruszałoby zakaz tzw. wykładni synonimicznej, polegający na tym, że różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro prawodawca posługuje się w powołanych przepisach odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy", jego intencją nie mogło być nadanie im jednakowego znaczenia.

W decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] stycznia 2013 r. ustalono warunki zabudowy "dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi w parterze (...)". Jako rodzaj inwestycji, w punkcie 1 decyzji, wskazano "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (z usługami wbudowanymi). W decyzji tej określono zatem funkcję zabudowy (mieszkaniowo-usługową) oraz rodzaj zabudowy (mieszkaniową wielorodzinną).

Mieszkaniowo-usługowa funkcja planowanej inwestycji jest natomiast zgodna z funkcjami (mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową) występującymi na obszarze analizowanym. Określenie rodzaju zabudowy (mieszkaniowa wielorodzinna) wykracza poza warunek kontynuacji funkcji, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niemniej jednak, należy zauważyć, że z przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego sprawy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i zabudowa mieszkaniowe wielorodzinna (strona 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Również wnosząca skargę kasacyjną wskazuje, że w obszarze analizowanym zabudowa bywa różnorodna i potwierdza, że po przeciwnej stronie ulicy W. znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (strona 5 skargi kasacyjnej).

Rozróżnienie pojęć "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy" nie oznacza bynajmniej, że rodzaj zabudowy nie determinuje rozstrzygnięcia organu administracji rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje bowiem wziąć pod uwagę – poza funkcją zabudowy – także parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu.

Zasady ustalania wymienionych wymagań określono w powoływanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ramach analizowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 1 § 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 141 § 4 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) wnosząca skargę kasacyjną podważa prawidłowość ustalenia wysokości planowanego budynku na 11 do 12 m.

Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy przyjętego w zaskarżonym wyroku, w ten sposób organy administracji określiły wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Potwierdza to treść pkt 2 lit. d decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] stycznia 2013 r., w którym wskazano: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, do okapu 11 m do 12 m.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stosownie natomiast do § 7 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Z kolei w myśl § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Jak wynika ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, organy administracji przyjęły wielkość rzeczonego parametru poprzez obliczenie średniej wysokości elewacji frontowych na działkach w terenie analizowanym (strona 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Wbrew zatem mylnemu twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, zaakceptowanemu następnie przez Sąd pierwszej instancji, to nie § 7 ust. 4, a § 7 ust. 3 rozporządzenia stanowił podstawę określenia dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zbędne było zatem odwoływanie się do wyników analizy na uzasadnienie odstępstwa, o którym mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Jedyną przesłanką, warunkującą przyjęcie średniej wielkości na obszarze analizowanym, było stwierdzenie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich przebiega, tworząc uskok. Ta okoliczność natomiast jednoznacznie wynika z akt sprawy (zestawienie tabelaryczne na karcie 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji; wysokości w metrach okapu/kalenicy: działka nr 15/1 - 9/11; działka nr 29/5 – 8/10; działka 30/1 – dach płaski - 10 m).

Jak wynika części testowej analizy, która stanowi załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, wielkości 11 m i 12 m, którymi wyznaczono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, stanowią średnią z obszaru analizowanego: a) obliczoną dla obiektów poza trzema budynkami przy ul. W. (dolna granica – 11 m); b) obliczoną dla całego terenu (górna granica – 12 m).

Wnosząca skargę kasacyjną nie zakwestionowała prawidłowości dokonanych przez organ pierwszej obliczeń średnich wielkości, koncentrując się na argumentacji mającej przemawiać za niedopuszczalnością "otoczenia" domów jednorodzinnych przez znacznie większe budynki. Z przedstawionych powyżej względów argumentacja ta jest jednak chybiona. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono bowiem prawidłowo na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia, jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Chociaż więc uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia jest w tej części błędne, ponieważ Sąd pierwszej instancji za prawidłowe i należycie uzasadnione uznał odstępstwo od reguł ogólnych (§ 7 ust. 4 rozporządzenia), zamiast odnieść się do przesłanek określonych w § 7 ust. 3 rozporządzenia, to zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) wnosząca skargę kasacyjną podnosi, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu, uznając za dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy w zaistniałym stanie faktycznym sprawy, co w konsekwencji miało doprowadzić do nieprawidłowego zastosowania "przywołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Chociaż autor skargi kasacyjnej nie podaje jednostki redakcyjnej art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którego błędną wykładnię zarzuca, to przedstawiona przez niego argumentacja pozwala wnioskować, że zamierzał wskazać art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu zarzutu przywołuje on bowiem treść tego przepisu i stwierdza, że naruszyły go już organy administracji, uznając, że co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy. Dalej podnosi natomiast, że organ odwoławczy przyjął za argumentacją Prezydenta Miasta Tarnowa zawartą w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, że nowo powstały obiekt będzie wyznaczał wielkości i standardy dla obiektów już istniejących. Tymczasem, jak dalej wywodzi autor skargi kasacyjnej, z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że nieruchomość, na podstawie której mają być ustalone warunki zabudowy, w chwili ich ustalenia, ma już być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. To nie nowopowstający budynek ma wyznaczać standardy zabudowy.

Odnosząc się do powyższego, należy stwierdzić, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji rzeczywiście znalazło się stwierdzenie, zaakceptowane następnie przez organ odwoławczy, że "nowopowstały obiekt będzie wyznaczał wielkości i standardy dla obiektów istniejących, a wymagających przebudowy i poprawy stanu technicznego". Nie mniej jednak z całą stanowczością trzeba podkreślić, że stanowisko to zostało przedstawione "na marginesie" (przedostatnia strona uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji) i nie rodzi ono jakichkolwiek zobowiązań dla właścicieli nieruchomości, które znajdują się na obszarze analizowanym, w szczególności obowiązku ich przebudowy, czy poprawy stanu technicznego.

Przywołane na marginesie spostrzeżenie nie świadczy też w żadnym razie o tym, że organ pierwszej instancji nadał normie prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. treść, która stałaby w oczywistej sprzeczności z jej literalnym znaczeniem, stanowiąc, że to nowo projektowany budynek wyznacza parametry, cechy i wskaźniki dla istniejącej już zabudowy.

Prawidłowo zrelacjonowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko organów administracji świadczy o tym, że dokonały one właściwej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania odnoszące się do rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej", a także wskazujące na niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia "kontynuacji funkcji", parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (które ograniczałoby ją do zezwalania na powstanie w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi), nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że również Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W dalszej części uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego wnosząca skargę kasacyjną wywodzi, że pod względem architektonicznym planowana inwestycja jest całkiem inna niż znajdujące się na ulicy W. nieruchomości, czego Sąd pierwszej instancji nie zbadał i nie stwierdził. Twierdzi, że wybudowanie znacznie większego budynku w granicy działki, w bezpośrednim sąsiedztwie niskiej zabudowy, zakłóca ład architektoniczny.

Wnosząca skargę kasacyjną, przedstawiając taką argumentację, w istocie podważa ustalenia faktyczne, na podstawie których oparto zaskarżone orzeczenie. Powiela tym samym argumentację przedstawioną na uzasadnienie drugiego i trzeciego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które z przedstawionych wyżej względów okazały się niezasadne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, które Sąd w tym składzie w pełni podziela, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń fatycznych przyjętych za podstawę wyrokowania (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 219/09 i z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1723/11. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ zatem ustalenia faktyczne i ich ocena, które doprowadziły do ustalenia warunków zabudowy, nie zostały skutecznie podważone w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to kwestionowanie ich w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, nie mogło odnieść skutku oczekiwanego przez wnoszącą skargę kasacyjną.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.