Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1466/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku M.M. złożonego w dniu 19 lutego 2015r. o pozwolenie na budowę, Starosta decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. [...] w M. na działkach nr [...] obręb [...] m. M. wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i zalicznikowym energetycznym, działki nr [...] obręb [...] m. M. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) zwanej dalej: pr. bud. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013r. poz. 267, ze zm) dalej: k.p.a.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że po nałożeniu na inwestora obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego, został przedłożony poprawiony projekt w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy. Organ nie stwierdził nieprawidłowości po dokonaniu sprawdzenia przedłożonych w sprawie dokumentów pod kątem ich zgodności z wymaganiami art. 35 ust. 1 pr. bud., w tym również w zakresie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu śródmieścia w M. jako obszaru koncentracji usług ogólnomiejskich [...] dalej jako: miejscowy plan, uchwała z dnia [...]. W ocenie organu, inwestor spełnił wszystkie przesłanki dla wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji F.B. - właściciel sąsiedniej nieruchomości, wniósł odwołanie domagając się jej zmiany oraz wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podniesiono, że opinia techniczna dotycząca budynku przy ul. [...] w M., załączona do wniosku inwestora, nie jest rzetelna i nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego, a także nie odnosi się do rzeczywistego wpływu na istniejący budynek. W ocenie odwołującego się, organ I instancji nieprawidłowo ustalił braki projektu budowlanego dotyczące niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno - budowlanymi. Wskazano, że projekt budowlany nie spełnia m.in. wymogu wskaźnika intensywności zabudowy.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. [...] w M., na działkach nr [...] obręb [...] m. M. wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i zalicznikowym energetycznym, działki nr [...] obręb [...] m. M.

W uzasadnieniu stwierdzono, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż organ I instancji zagwarantował stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu, informował strony o podjętych czynnościach. Uznano również, że organ architektoniczno - budowalny I instancji prawidłowo wskazał na czym polega kontrola projektu budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak dokonał błędnej oceny zebranego materiału dowodowego uznając, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zawartymi w uchwale z dnia [...]. W tym akcie planistycznym ustalono bowiem intensywność zabudowy na terenach oznaczonych symbolami MUS, MWU, UMW od 0,4 do 0,99 dla nieruchomości o powierzchni poniżej 200 m2 oraz od 0,2 do 0,8 dla nieruchomości o powierzchni od 501 m2 do 700 m2, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej (§ 11 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. d). Jednocześnie w miejscowym planie wprowadzono interpretację pojęć takich jak: "intensywność zabudowy" jako wartość wyrażoną wskaźnikiem powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni nieruchomości do której inwestor ma tytuł prawny, na terenie o danym przeznaczeniu (§ 3 ust. 1 pkt 4) i "powierzchnia całkowita zabudowy" jako sumę powierzchni zabudowy wszystkich budynków zlokalizowanych na nieruchomości do której inwestor ma tytuł prawny, na terenie o danym przeznaczeniu (§ 3 ust. 1 pkt 5). Organ odwoławczy wyjaśnił, że w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 778 ze zm.) dalej jako: u.p.z.p. zapisano, iż wskaźnik intensywności zabudowy jest to wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Z kolei § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) dalej jako: rozporządzenie z dnia 25 kwietnia 2012r., w celu zdefiniowania pojęcia powierzchni całkowitej zabudowy odsyła do Polskiej Normy dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia, tj. normy PN-ISO 9836:1997. Zgodnie z punktem 5.1.3.1. tej normy, powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Ustawodawca zatem nie przewidział i nie dopuścił, aby plan zagospodarowania przestrzennego regulował definicję pojęcia intensywności zabudowy i powierzchni całkowitej zabudowy.

W ocenie Wojewody, organ I instancji dokonał błędnej interpretacji stwierdzając zgodność przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami wynikającymi z § 11 ust. 1 pkt 3 lit. a) i lit. d) miejscowego planu w zakresie spełnienia wymogu minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy. Z zapisów uchwały z dnia [...] wynika, że dla działki nr [...] o powierzchni 94 m2 wskaźnik intensywności ustalono w przedziale od 0,4 do 0,99, zaś dla działki nr [...] o powierzchni 515 m2 wskaźnik intensywności ustalono od 0,2 do 0,8. Tymczasem z projektu budowlanego planowanej inwestycji, wyjaśnień projektanta z dnia 28 września 2016r. oraz projektu budowlanego budynku istniejącego już na działce nr [...] wynika, że dla działki nr [...] powierzchnia całkowita projektowanego budynku wynosi 308,36 m2, a zatem wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 3,28 i tym samym wielokrotnie przewyższa określoną w planie miejscowym dopuszczalną intensywność zabudowy. Natomiast dla działki nr [...] powierzchnia całkowita projektowanego budynku wynosi 288,26 m2, zaś powierzchnia całkowita istniejącego budynku wynosi 903,40 m2 co w sumie stanowi 1 191,66 m2, a zatem wskaźnik intensywności zabudowy wynosi w tym wypadku 2,31 i wartość ta również wielokrotnie przewyższa dopuszczalną w planie miejscowym. Podniesiono, że ustawodawca w art. 35 ust. 4 pr. bud. wskazał, że organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pr. bud. Natomiast jeśli choć jeden z warunków określonych we wskazanych przepisach nie zostanie spełniony, organ zobowiązany jest wydać decyzję negatywną. W tej sytuacji wobec ustaleń wynikających ze zgromadzonych akt sprawy obejmujących dokumentację projektową oraz wyjaśnień dotyczących projektowanej zabudowy, organ I instancji nie miał podstaw do pozytywnego rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie parametrów zabudowy wskazanych we wniosku.

Od tej decyzji inwestor M.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 87 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że Polska Norma PN-ISO 9836:1997 dotycząca określenia i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych przywołana w rozporządzeniu z dnia 25 kwietnia 2012r. stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa, przez co posiada pierwszeństwo przed normą prawa zawartą w akcie prawa miejscowego;

- art. 35 ust. 1 pr. bud. poprzez uznanie, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu wynikającymi z uchwały z dnia [...] w zakresie określonym w § 11 ust. 1 pkt 3 lit. a) i lit. d);

- art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 2002r. o normalizacji (Dz.U. z 2015r. poz. 1483) poprzez nadanie Polskiej Normie PN-ISO9836:1997 cech aktu prawnego powszechnie obowiązującego;

- art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.) dalej jako: k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie istoty sprawy w oparciu o dowolnie ustaloną definicję "powierzchni całkowitej zabudowy" oraz pominięcie interpretacji tego pojęcia zawartej w uchwalonym planie miejscowym.

W uzasadnieniu podniesiono, że pojęcie "intensywności zabudowy" zawarte w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w M. z [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu śródmieścia w M. jako obszaru koncentracji usług ogólnomiejskich zostało recypowane z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Poza tym w miejscowym planie zinterpretowano pojęcie "powierzchni całkowitej zabudowy", gdyż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani żaden inny akt powszechnie obowiązujący nie definiują tego pojęcia. Podkreślono, że odwoływanie się do Polskiej Normy nie oznacza, że norma ta stała się powszechnie obowiązującym prawem. Nadto Polska Norma PN-ISO9836:1997 nie definiuje pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy", a jedynie definiuje "powierzchnię całkowitą wszystkich kondygnacji budynku" jako powierzchnię całkowitą budynku. W przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma odwołania do tej normy, a zatem przy ustalaniu wskaźników intensywności zabudowy w planie miejscowym norma ta w ogóle nie może znaleźć zastosowania. Zdaniem strony skarżącej, Wojewoda w sposób nieuprawniony posłużył się Polską Normą PN-ISO 9836:1997 i na jej podstawie dokonał obliczenia wskaźnika intensywności zabudowy, co skutkowało odmową udzielenia pozwolenia na przedmiotową budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Nadto organ dodatkowo podał, że wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu śródmieścia w M. jako obszaru koncentracji usług ogólnomiejskich [...] w zakresie definicji pojęcia intensywności zabudowy i powierzchni całkowitej zabudowy.

W piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2017r. uczestnik postepowania F.B., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi wskazując na uchybienia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego w zakresie sprzeczności projektu budowlanego z uchwalonym planem miejscowym w zakresie: § 7 ust. 4 dotyczącym wymogu zachowania wysokości w stosunku do budynku sąsiedniego, § 9 ust. 4 pkt 3 w zakresie braku nawiązania przez projektowany budynek do zabudowy historycznej, § 11 ust. 1 pkt 3 w zakresie braku wskazania projektowanej zieleni na działce, § 11 ust. 1 pkt 6 w zakresie braku realizacji na działce sąsiedniej budynku bezpośrednio w granicy, § 15 ust. 1 pkt. 8a i 8c poprzez brak zapewnienia miejsc parkingowych, wskazano także na brak ścisłości między warunkami przyłączy a częścią opisową projektu, brak zgodności z wymogami dopływu światła dziennego. Z uwagi na powyższe zastrzeżenia wskazano na naruszenie przez organ I instancji zasad postępowania administracyjnego. Strona zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, że intensywność zabudowy musi odpowiadać przyjętej w kraju normie i gminy nie mogą jej dowolnie zmieniać za pomocą miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i odmówił udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. [...] w M. na działkach nr [...] obr. [...] m. M. wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i zalicznikowym energetycznym, działki nr [...] obr. [...] m. M. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 290, ze zm). Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Przywołany art. 35 ust. 1 pr. bud. określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że podstawowym obowiązkiem tego organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Dlatego też negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015r., sygn. II OSK 215/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

W kontekście tak zakreślonych granic działania organu architektoniczno - budowlanego, w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny stwierdzając, że planowana inwestycja narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści planu, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...], wynika, że intensywność zabudowy na terenach oznaczonych symbolami MUS, MWU, UMW została ustalona od 0,4 do 0,99 dla nieruchomości o powierzchni poniżej 200 m2 oraz od 0,2 do 0,8 dla nieruchomości o powierzchni od 501 m2 do 700 m2, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej (§ 11 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. d). Natomiast, co pominął organ orzekający w tej sprawie, stosownie do zapisu § 44 ust. 3 pkt 7 lit. a) planu, w którym wskazano szczegółowe zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania terenów m.in. intensywność zabudowy dla terenu oznaczonego jako A44 MUS i A44a MUS określono intensywność zabudowy w granicach od 0,8 do 0,95.

Definicja intensywności zabudowy została sformułowana natomiast w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Ze skarżonej decyzji wynika, że w oparciu o plan dla działki nr [...] o powierzchni 94 m2 wskaźnik intensywności zabudowy ustalono od 0,4 do 0,99 (§ 11 ust. 1 pkt 3 lit. a), zaś dla działki nr [...] o powierzchni 515 m2 wskaźnik intensywności ustalono od 0,2 do 0,8 (§ 11 ust. 1 pkt 3 lit. d). Tymczasem prawidłowo wskaźnik zabudowy winien być w odniesieniu do tych działek określony w przedziale od 0,8 do 0.95 wobec wyraźnego zapisu § 44 ust. 3 pkt 7 lit. a) planu. Skoro bowiem, jak wynika z części graficznej planu, działki inwestora położone są w obrębie jednostki oznaczonej symbolem A44aMUS, to oznacza to konieczność uwzględnienia przy ich zabudowie właśnie takiego wskaźnika zabudowy określonego w § 44 ust. 3 pkt 7 lit. a) planu.

Wprawdzie organ odwoławczy w skarżonej decyzji, na podstawie projektu budowlanego planowanej inwestycji, wyjaśnień projektanta z dnia 28 września 2016r. oraz projektu budowlanego budynku istniejącego na działce nr [...] ustalił, że dla działki nr [...] powierzchnia całkowita projektowanego budynku wynosi 308,36 m2, a zatem wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 3,28 i tym samym wielokrotnie przewyższa określoną w planie miejscowym wartość wskazaną w § 11 ust. 1 pkt 3 lit. a) zamiast prawidłowo określonego wskaźnika intensywności zabudowy wynikającego z § 44 ust. 3 pkt 7 lit. a), zaś w odniesieniu do działki nr [...] powierzchnia całkowita projektowanego budynku wynosi 288,26 m2, powierzchnia całkowita istniejącego budynku wynosi 903,40 m2 co w sumie daje 1191,66 m2, a zatem wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 2,31 i wartość ta również wielokrotnie przewyższa określoną w planie miejscowym w § 11 ust. 1 pkt 3 lit. d) zamiast wskaźnika intensywności zabudowy wynikającego z § 44 ust. 3 pkt 7 lit. a), to okoliczność ta nie wpływa na poprawność podjętego rozstrzygnięcia. Jak bowiem wynika z zapisu § 44 ust. 3 pkt 7 lit. a) planu w projekcie budowlanym przewidziany wskaźnik intensywności zabudowy na obydwu działkach wielokrotnie przekracza dopuszczony ww. zapisem planu wskaźnik intensywności zabudowy.

Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i odmówił udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, w sytuacji zaistnienia braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącymi spełnienia wymogu maksymalnej intensywności zabudowy.

Należy zauważyć, że w miejscowym planie z dnia [...] Rada Miejska w M. przedstawiła interpretację pojęcia "intensywność zabudowy" - § 3 ust. 1 pkt 4, odmienną od definicji zawartej w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak w sytuacji istnienia definicji legalnej wskaźnika intensywności zabudowy w przywołanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., niedopuszczalne było umieszczanie nowej definicji tego pojęcia w akcie prawa miejscowego, co wskazał w wyroku z dnia 9 lutego 2017r., sygn. akt II SA/Ol 5/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, stwierdzając nieważność § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały Nr [...], o czym Sądowi orzekającemu w tej sprawie wiadomym było z urzędu.

Wskazanym wyżej wyrokiem Sąd stwierdził także nieważność § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały Nr [...], który definiował pojęcie "powierzchni całkowitej zabudowy" jako sumę powierzchni zabudowy wszystkich budynków zlokalizowanych na nieruchomości do której inwestor ma tytuł prawny, na terenie o danym przeznaczeniu. W uzasadnieniu tego cyt. wyroku Sąd wskazał, że powierzchnia zabudowy i powierzchnia całkowita zabudowy stanowią dwa odrębne parametry zabudowy: powierzchnia zabudowy, to co do zasady powierzchnia liczona po obrysie zewnętrznym ścian kondygnacji nadziemnej budynku, zaś powierzchnia całkowita zabudowy (budynku), to suma powierzchni wszystkich kondygnacji. Pogląd ten w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. intensywność zabudowy określa się jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy, czyli sumę powierzchni wszystkich kondygnacji do powierzchni działki budowlanej. Rada Miejska natomiast, wprowadzając definicję powierzchni całkowitej zabudowy w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały, w sposób odmienny, niż w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zmodyfikowała pojęcie intensywności zabudowy.

Nadto pozostaje wyjaśnić, że wbrew zarzutom skargi wskaźnik intensywności zabudowy to wskaźnik stosowany w urbanistyce i budownictwie. Jest to stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej po zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni działki budowlanej. Pojęcie kondygnacji zostało zdefiniowane w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 1422), uszczegółowione w § 3 pkt 17 i 18 tego rozporządzenia. Prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że organ musi posługiwać się pojęciami zdefiniowanymi w systemie prawa, stąd intensywność zabudowy winna być określona z uwzględnieniem całkowitej powierzchni zabudowy. Ustalenie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastrukturę techniczną. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Oznacza to, że wskaźnik intensywności zabudowy opisuje zabudowę przestrzennie, biorąc pod uwagę zarówno powierzchnię całkowitą zabudowy, jak i liczbę wszystkich kondygnacji, w przeciwieństwie do powierzchni zabudowy, która obejmuje jedynie powierzchnie wyznaczoną przez linie wynikające z rzutu zewnętrznych krawędzi zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 162/12, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 635/14, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 643/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 września 2015r. sygn. akt II SA/Wr 257/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2016r. sygn. akt II SA/Kr 116/16, dostępne CBOSA).

Jak wskazano wyżej w uchwale dotyczącej planu miejscowego posłużono się pojęciem "powierzchni całkowitej zabudowy" jako sumy powierzchni zabudowy wszystkich budynków zlokalizowanych na nieruchomości do której inwestor ma tytuł prawny, na terenie o danym przeznaczeniu, które to działanie nie znajdowało umocowania w obowiązujących przepisach prawa i które uznano za niezgodne z prawem. Należy przy tym zauważyć, że kwestionowana przez skarżącą Polska Norma PN-ISO 9836:1997, do której odwołał się Wojewoda w skarżonej decyzji odróżnia powierzchnię zabudowy od powierzchni całkowitej zabudowy (budynku). I tak przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnie terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym (pkt 5.1.2.1. normy); powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu ( pkt 5.1.2.2. normy). Natomiast powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Odwołując się do tej normy prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. mowa jest o całkowitej powierzchni zabudowy, a nie jedynie o powierzchni zabudowy, a są to całkowicie dwa różne pojęcia, na co wskazywano już w sposób jednoznaczny w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 643/14).

Wobec powyższego nie sposób podzielić zarzutu skarżącego, że w kwestionowanej decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego tj. art. 87 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że Polska Norma dotycząca określania i obliczania wskaźników powierzchniowych przywołana w rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa, bowiem jak wskazano wyżej to nie ww. Polska Norma stanowiła podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie lecz zapisy art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym nie sposób uznać aby projektanci przygotowujący projekt budowlany, który podlega zatwierdzeniu w drodze postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, w oparciu o treść art. 35 ust. 1 pr. bud. mogli posługiwać się innymi rozwiązania i zapisami niż wskazane w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997 w zakresie określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego, jak również przepisów prawa procesowego, i stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy wyjaśniając stan faktyczny sprawy.

Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.