Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3479/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6553
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 11, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1872/17 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia 11 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy na ograniczenie produkcji mleka 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.B. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lipca 2018r., sygn. akt V SA/Wa 1872/17 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016r., poz. 1066 ze zm., obecnie Dz.U. z 2022r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A.B. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego (dalej też: "Prezes ARR") z 11 sierpnia 2017r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy na ograniczenie produkcji mleka.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 20 września 2016r. do Agencji Rynku Rolnego wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie pomocy na ograniczenie produkcji mleka, w odniesieniu do I okresu ograniczenia, tj. październik, listopad, grudzień 2016r., na podstawie którego udzielono wnioskodawczyni zezwolenia na dokonywanie ograniczenia dostaw mleka.

We wniosku o płatność na ograniczenie produkcji mleka z 23 stycznia 2017r. skarżąca wskazała, iż ograniczenie wyniosło 335.699 kg mleka. Wraz z wnioskiem strona przedłożyła kopie faktur potwierdzające dostarczenie do Spółdzielni [...] w P. w okresie ograniczenia 102.377 litrów mleka.

W dniu 31 stycznia 2017r.w gospodarstwie wnioskodawczyni przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, że producent dostarczyła do podmiotu skupującego: w pierwszym miesiącu ograniczenia 53.159 kg mleka, w drugim miesiącu ograniczenia 52.289 kg mleka, w trzecim miesiącu ograniczenia brak było dostaw mleka. Ponadto podczas kontroli ustalono, iż skarżąca dokonała użyczenia stada krów synowi S. M., na podstawie dwóch umów użyczenia: zawartą na okres od 1 października 2016r. do 30 listopada 2016r. (na 75 szt. krów) oraz zawartą na okres od 1 grudnia 2016r. do 31 maja 2017r. (na 92 szt. krów). Ustalono też, iż fakt użyczenia krów nie został zgłoszony do jednostki odpowiedzialnej za prowadzenie rejestru zwierząt gospodarskich ("IRZ"). Ponadto nie ujawniono umowy dzierżawy na pomieszczenia, w których przebywają krowy. Kontrola stwierdziła także, że w październiku 2016r. i w listopadzie 2016r. mleko było sprzedawane zarówno przez wnioskodawczynię jak i jej syna, natomiast w grudniu 2016r. wyłącznie przez S. M. Według oświadczenia wnioskodawczyni, udojem zajmował się syn, który dokonywał także zakupu pasz oraz ponosił koszty związane z obsługą weterynaryjną.

Pismem z 5 kwietnia 2017r. Oddział Terenowy ARR w P. zwrócił się z pytaniem do SM [...] o wskazanie czy wnioskodawczyni dostarczała mleko, a jeśli była dostawcą, to o wskazanie daty odbiorów i ilości mleka. W odpowiedzi pismem z 21 kwietnia 2017r. SM [...] poinformowała, iż w okresie ograniczenia wnioskodawczyni dostarczyła następujące ilości mleka: w październiku 2016r.-53.159 kg, w listopadzie 2016r.-52.289 kg, w grudniu 2016r -0 kg. Natomiast S. M. w tym samym okresie dostarczył: w październiku 2016r.- 121.590 kg, w listopadzie 2016r.-109.054 kg, w grudniu 2016r.-163.508 kg.

W związku z powyższym, decyzją z 24 maja 2017r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w P. (dalej: "Dyrektor Oddziału") odmówił skarżącej udzielenia pomocy, stwierdzając że jej wniosek nie spełnił wymogu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 13 września 2016r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem pomocy na ograniczenie produkcji mleka (Dz.U. z 2016r., poz. 1477) w związku z art. 5 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2016/1612 z 8 września 2016r. przyznającego pomoc na ograniczenie produkcji mleka.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes ARR, zaskarżoną decyzją, uchylił w całości decyzję organu I instancji (punkt I) oraz odmówił udzielenia pomocy na ograniczenie produkcji mleka (punkt II).

Organ II instancji stwierdził, iż odwołanie strony jest częściowo uzasadnione. Prezes ARR wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło bez podania pełnej podstawy prawnej, tj. z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś uzasadnienie Dyrektora OT ARR w P. naruszało w sposób istotny art. 107 § 3 k.p.a. Niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego samo rozstrzygnięcie, rozumiane jako odmowa przyznania wsparcia, było prawidłowe. Prezes ARR zwrócił uwagę, że uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera sprzeczności tj. z jednej strony wskazano, że producent dokonała ograniczenia, a z drugiej strony, że w zasadzie nie dokonała go prawidłowo.W ocenie organu odwoławczego, sprzeczności te są istotne i nie mogły zostać usunięte poprzez jedynie sprecyzowanie uzasadnienia, tylko wymagały powołania się na konkretną podstawę prawną odmowy przyznania producentowi wsparcia z uzasadnieniem dlaczego organ zobligowany był do skorzystania z tych przepisów i co legło u podstaw uznania, że stan faktyczny ustalony w sprawie wyczerpuje ich hipotezę.

Organ II instancji dokonując własnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalił, iż strona dokonywała, fikcyjnych, nigdzie nie rejestrowanych transakcji użyczenia krów wchodzących w skład jej stada. Zdaniem Prezesa ARR o fikcyjności tych umów świadczy, przede wszystkim brak jakiegokolwiek materialnego dowodu ich realizacji. Organ odwoławczy zauważył, że z jednej strony producent twierdziła, że krowy użyczyła synowi, z drugiej zaś nie zostały one fizycznie przemieszczone i nie zostały poczynione żadne działania, które wskazywałyby na to, że rzeczywiście syn strony przejął ich posiadanie oraz związane z nimi ryzyka i koszty. W ocenie organu II instancji powyższe prowadzi do wniosku, że "ograniczenie produkcji" w przypadku strony polegało tylko na tym, że to jej syn sprzedawał mleko z jej krów, co potwierdza także brak realizacji obowiązku ewidencyjnego, o którym mowa w ustawie z 2 kwietnia 2004r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 546; dalej: ,,ustawa o systemie identyfikacji zwierząt’’) oraz brak jakiejkolwiek dbałości o zapewnienie, że stan formalnie wytworzony będzie pokrywał się z rzeczywistym (przemieszczenie stada). Zdaniem Prezesa ARR, wszystkie te przesłanki wskazują na tworzenie przez producenta sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy do ograniczenia produkcji, do którego w rzeczywistości nie doszło. W ocenie organu II instancji zaistniały w sprawie stan faktyczny spełnia zatem hipotezę normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L 347 z 20.12.2013 t, str. 549 z późń. zm.). W gospodarstwie producenta stworzono zatem sztuczne warunki wynikające jedynie z formalnego "przemieszczenia" produkcji - produkcja pozostawała jednakowa, a zmieniała się jedynie osoba wprowadzająca ja do obrotu co oznacza, że cel mechanizmu, jakim jest doprowadzenie do faktycznego, realnego ograniczenia podaży mleka na rynku wspólnotowym, nie zostałby osiągnięty.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 lipca 2018r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie przyjął za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny sprawy, w związku z czym uznał za własne ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Przypomniał, że podstawę prawną orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy rozporządzenia delegowanego 2016/1612 oraz przepisy rozporządzenia z 13 września 2016r.

Wskazał, że organ odwoławczy ustalił w oparciu o wynik kontroli przeprowadzonej u skarżącej, iż nie można stwierdzić, że w rzeczywistości doszło do ograniczenia przez wnioskodawczynię produkcji mleka na rynku wspólnotowym co było celem mechanizmu wsparcia do którego zgłosiła się skarżąca. W ocenie WSA trafnie organ wskazał, że skarżąca nie wykazała w sposób wiarygodny, iż dokonała ograniczenia produkcji mleka/dostawy mleka a niesporne w sprawie okoliczności faktyczne takie jak: brak przemieszczenia stad krów skarżącej (pomimo ich formalnego użyczenia synowi), jednoczesne sprzedawanie mleka z krów skarżącej przez syna, czy też brak dopełnienia obowiązku ewidencyjnego, o którym mowa w ustawie o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt świadczą, że warunki wymagane do uzyskania korzyści zostały sztucznie stworzone przez skarżącą, w sprzeczności z celami prawodawstwa sektora mleczarskiego. Podkreślił, że skarżąca formalne ,,przemieściła" produkcję, podczas gdy produkcja pozostawała jednakowa, z uwzględnieniem nieznacznych wahań, przy jednoczesnej (jedynej) zmianie osoby wprowadzającej tą produkcję do obrotu. W tej sytuacji w ocenie Sądu I instancji cel mechanizmu, jakim jest doprowadzenie do faktycznego i realnego ograniczenia podaży mleka na rynku wspólnotowym, nie został osiągnięty. Podkreślił, że obowiązkiem państwa członkowskiego było sprawdzenie nie tylko dopuszczalności wniosków o przyznanie pomocy, ale także ich wiarygodności. W tym celu, przeprowadzono w gospodarstwie skarżącej kontrolę, której ustalenia i wysnute z nich wnioski doprowadziły organ odwoławczy do prawidłowej konkluzji, co do stworzenia sztucznych warunków o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Uzasadnieniem dla powyższego stanowiska było m. in. nie dopełnienie obowiązku ewidencyjnego, o którym mowa w ustawie o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Zdaniem WSA organ odwoławczy nie mógł pominąć przy ocenie sytuacji skarżącej wskazanej okoliczności skoro jego obowiązkiem było zbadanie wiarygodności wniosku skarżącej w zakresie ograniczenia produkcji mleka w kontekście art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Tym samym, za niezasadny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6 i art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji niezasadny jest również zarzut naruszenia § 4, § 5 ust. 1 i § 7 rozporządzenia z 13 września 2016r. w zw. z art. 5 ust. 4 rozporządzenia delegowanego 2016/1612.

Podniósł, że powodem odmowy przyznania pomocy były ustalenia organu wskazujące na stworzenie przez skarżącą sztucznych warunków stosownie do art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Wskazał, że warunkiem przyznania wnioskowanej pomocy było ograniczenie produkcji mleka (ograniczenie dostaw mleka krowiego) na zasadach określonych w rozporządzeniu delegowanym 2016/1612 co było przedmiotem analizy ze strony organu odwoławczego. Podkreślił, że wbrew stanowisku skarżącej organ odwoławczy nie twierdził by mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego uzależniały dokonanie ograniczenia dostawy od ograniczenia liczebności stada. Taka zależność nie wynika wprost z przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ograniczenie dostawy mleka krowiego, wymagane przepisami rozporządzenia delegowanego 2016/1612, odnieść należy natomiast do zmniejszenia podaży mleka na rynku i dążenia ustawodawcy unijnego, poprzez wprowadzenie mechanizmu wsparcia, do odzyskania równowagi pomiędzy tą podażą oraz popytem w ramach sektora mleka i przetworów mlecznych. W ocenie Sądu I instancji prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy były wystarczające do przyjęcia stanowiska, że w sprawie wystąpiły przesłanki do odmowy przyznania płatności na ograniczenie produkcji mleka, o którą wystąpiła skarżąca. Skoro wnioskowana pomoc przyznawana jest na ograniczenie produkcji mleka, a skarżąca w wiarygodny sposób nie wykazała, że tę produkcję ograniczyła, to przyznanie jej tej pomocy byłoby w oczywisty sposób niezgodne z sektorowym prawodawstwem, do którego odwołuje się art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

W skardze kasacyjnej A.B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie sprawy i orzeczenie co do istoty sprawy, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 58 i 59 w zw. z art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej: "Rozporządzenie 1306/2013") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że warunki wymagane do uzyskania pomocy zostały sztucznie stworzone przez skarżącą;

II. Naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 i 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że skarżąca faktycznie ograniczyła produkcję mleka, co było warunkiem uzyskania pomocy, a tym samym Sąd nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 11 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, że naruszone zostały podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tzn. mimo że przepisy prawa nie wiązały obowiązku ewidencjowania, o którym mowa w ustawie o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt z warunkami do uzyskania pomocy z tytułu ograniczenia produkcji mleka, wzięto je za podstawę dla odmowy stronie skarżącej uzyskania pomocy na ograniczenie produkcji mleka.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśliła, że aby można było mówić o zaistnieniu w sprawie sztucznych warunków należało: (1) zweryfikować obiektywne okoliczności danego przypadku pozwalające na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia, (2) zweryfikować obiektywne dowody pozwalające na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Brak w sprawie dowodów na to, by skarżąca ubiegająca się o skonkretyzowaną płatność zamierzała tylko i wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu. Wszak produkcja mleka została przez skarżącą faktycznie ograniczona. Ilość mleka jaką wydała skarżąca skupującemu SM [...] była zmniejszona w porównaniu do okresu sprzed okresu ograniczenia, o czym świadczy oświadczenie skupującego. Materiał dowodowy zaprezentowany przez organy obu instancji, na którym polegał Sąd jest daleko odbiegający od możliwości wykluczenia od ubiegania się o dopłatę z tytułu ograniczenia dostaw mleka. Na potwierdzenie wskazała wyrok TS UE z 12.09.2013 w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedeiie" - Razplasztatelna agencja oraz wyrok WSA w Białymstoku I SA/Bk 141/18.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie w całości jako niezasadnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że zgodnie z tym przepisem naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, wyrok NSA z 20 lutego 2014r., II GSK 1933/12).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji, która stanowiłaby podstawę do przyjęcia, że kasator wykazał na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji przywołanych w pkt II. petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania jak również nie zawiera wyjaśnienia czy i jaki istniał związek przyczynowy między naruszeniem wskazanych przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. wskazuje na dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz brak wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie m.in. poprzez powiązanie obowiązku ewidencjowania, o którym mowa w ustawie o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt z warunkami do uzyskania pomocy z tytułu ograniczenia produkcji mleka, które wzięto za podstawę dla odmowy skarżącej uzyskania pomocy na ograniczenie produkcji mleka.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać przede wszystkim należy, że NSA nie może z urzędu doszukiwać się uzasadnienia dla poszczególnych naruszeń podnoszonych w zarzutach w tym w szczególności oceniać mających służyć zdaniem kasatora za dowód - kserokopii wydruków skanów przedłożonych wraz ze skargą kasacyjną.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, trafnie Sąd I instancji uznał, że orzekające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami określonymi w k.p.a., w tym art. 7, i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ ma obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. A zatem, jak wskazuje przepis mają to być czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zaś wszystkie czynności możliwe do przeprowadzenia lub wszystkie czynności, których przeprowadzenia żąda strona postępowania. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ administracji publicznej dokonuje oceny jego wyników. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis art. 80 k.p.a. nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Powyższa zasada nie oznacza, że organ jest uprawniony do dokonania oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być przeprowadzana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów. Wyniki oceny materiału dowodowego powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, co implikuje między innymi obowiązek prawidłowego ustalenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z art. 11 k.p.a. wynika obowiązek zawarcia w decyzji organu odwoławczego uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Orzekające w sprawie organy sprostały powyższym wymaganiom.

Wskazać należy, że skarżąca w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważyła ustaleń dokonanych w wyniku kontroli. W ich wyniku stwierdzono, że nie nastąpiło przemieszczenie stada krów skarżącej, pomimo ich formalnego użyczenia synowi, mleko z krów skarżącej sprzedawane było przez syna, skarżąca nie dopełniła też obowiązku ewidencyjnego, o którym mowa w ustawie o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, a tym samym nie można uznać, że w rzeczywistości doszło do ograniczenia przez wnioskodawczynię produkcji mleka na rynku wspólnotowym co było celem mechanizmu wsparcia do którego się zgłosiła.

Przechodząc do kontroli zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutów procesowych podstawą oceny zarzutów prawa materialnego może być wyłącznie stan faktyczny, jaki został przyjęty przez WSA przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnosząca skargę kasacyjną stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności.

Podstawę prawną orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy rozporządzenia nr 2016/1612 oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 13 września 2016r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem pomocy na ograniczenie produkcji mleka (Dz.U. 2016 poz. 1477 ze zm.). W myśl art. 1 ust. 1 zd. pierwsze rozporządzenia 2016/1612 pomoc unijna jest dostępna dla kwalifikujących się wnioskodawców ograniczających dostawy mleka krowiego przez okres trzech miesięcy, zwany dalej "okresem ograniczenia", w porównaniu z tym samym okresem w roku poprzednim, zwanym dalej "okresem referencyjnym", na warunkach określonych w niniejszym rozporządzeniu. Zgodnie z art. 5 ust. 4 zd. pierwsze rozporządzenia nr 2016/1612 płatność pomocy odbywa się po sprawdzeniu przez państwa członkowskie, zgodnie z art. 58 i 59 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, że ograniczenie dostaw mleka krowiego, w odniesieniu do którego wypłacana jest pomoc unijna rzeczywiście miało miejsce na warunkach określonych w niniejszym rozporządzeniu. Zgodnie z § 2 rozporządzenia z 13 września 2016r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa realizuje zadania związane z udzielaniem pomocy, o której mowa w art. 1 rozporządzenia 2016/1612, zwanej dalej "pomocą", w tym przeprowadza kontrole, o których mowa w art. 5 rozporządzenia 2016/1612. Zgodnie zaś z § 4 rozporządzenia z 13 września 2016 r. pomoc jest udzielana, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w rozporządzeniu 2016/1612. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.s.i.r.z. posiadacz zwierzęcia gospodarskiego (w tym przypadku bydła) zgłasza kierownikowi biura, w terminie 7 dni, każde zdarzenie powodujące zmianę liczebności stada. Natomiast art. 2 ust. 1 pkt 11 u.s.i.r.z. określa odsyłając w tym zakresie do rozporządzenia nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 lipca 2000r. ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczące etykietowania mięsa wołowego i produktów z mięsa wołowego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 820/9 (Dz.U.UE. L. 2000.204.1 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1760/2000) że "posiadacz" to osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za zwierzęta, na stałe lub tymczasowo, w tym także w czasie transportu oraz na rynku. Pojęcie posiadacza, który obowiązany jest zgłosić zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.s.i.r.z. każdorazowe zdarzenie powodujące zmianę liczebności bydła należy odczytywać systemowo, w kontekście przepisów regulujących system identyfikacji i rejestracji bydła, a nie wybiórczo (tj. zestawiając brzmienie jednostkowych regulacji z zakresu identyfikacji i rejestracji bydła oraz k.c.). Przede wszystkim art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia nr 1760/2000 obliguje wszystkich posiadaczy zwierząt, z wyjątkiem przewoźników, do zgłaszania właściwym władzom wszystkich przemieszczeń do i z gospodarstwa oraz wszystkich przypadków urodzenia i śmierci zwierząt w gospodarstwie wraz z datami tych zdarzeń w maksymalnym terminie określonym przez dane państwo członkowskie. Unormowanie zawarte w art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia 1760/2000 jest spójne z wyżej przywołaną regulacją. Wynika z niego bowiem obowiązek zgłoszenia każdej zmiany liczebności stada, tzn. zarówno zwiększenia tej liczby, jak i jej zmniejszenia.

Tym samym w odniesieniu do realiów sprawy, za prawidłowe należało uznać stanowisko WSA, że skarżąca nie wykazała w wiarygodny sposób zmniejszenia posiadanego pogłowia krów (tj. sposób przewidziany obowiązującymi przepisami prawa), co stanowiło konieczny warunek uznania, że dokonała rzeczywistego zmniejszenia dostaw mleka.

Dokonana przez WSA ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawa materialnego jest także po myśli wyroku z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12. W wyroku tym TSUE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Treść tego przepisu jest zbieżna z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Dla porównania, według art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, natomiast według art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Pozwoliło to, mimo że w niniejszej sprawie wzorcem kontroli zaskarżonego wyroku jest art. 60 rozporządzenia 1306/2013, a nie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, na odwołanie się do wyrażonych w tym wyroku poglądów prawnych. Tym bardziej, że ocena czy dany podmiot spełnia podstawowe warunki do uzyskania płatności powinna być taka sama, bez względu na wnioskowaną płatność. Co chociażby potwierdza wprowadzenie jednorodnie brzmiących klauzul generalnych do obu powołanych rozporządzeń, które tworzą podstawę prawną dla działań właściwych organów krajowych, mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Z rozważań TSUE wynika, że przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do Sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia EFRROW. W ramach drugiego elementu do Sądu odsyłającego należy rozważenie dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie Sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. TSUE wskazuje przy tym, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia EFRROW został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zatem, dla oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków nie ma znaczenia to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie próbowała wykazać, że cel mechanizmu, jakim jest doprowadzenie do faktycznego i realnego ograniczenia podaży mleka na rynku wspólnotowym został osiągnięty.

W sprawie podjęte zostały czynności prawne wprawdzie bezpośrednio nieobjęte zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie TSUE takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52-53)). Zatem ocena działań skarżącej musi w sytuacjach budzących wątpliwości, również charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE.

Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności, jeżeli stwierdzono, że warunki do ich uzyskania zostały sztucznie stworzone, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Okoliczności potwierdzające (zaprzeczające) istnieniu przesłanek obiektywnej i subiektywnej stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych należą do elementów stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie został w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zawiera jednoznaczne stanowisko, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegająca się o taką płatność zamierzała uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego wymieniony w pkt I. petitum skargi kasacyjnej.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed Sądem I instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.