Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 173/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6 i 12, art. 17 pkt 6 lit. d, art. 19, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w następującym zakresie: [...] 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Wilkowice uchwałą z dnia 17 września 2010 r., nr XLV/451/2010, z powołaniem się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w części Bystrej i Mesznej od ulicy Szczyrkowskiej w kierunku zachodnim do granic parku krajobrazowego Beskidu Śląskiego. Uchwała została opublikowana w Numerze 241 Dziennika Urzędowego Województwa Śląskiego z dnia 15 listopada 2010 r. pod pozycją 3668.

Wojewoda Śląski, któremu uchwała doręczona została w dniu 24 września 2010 r., w ustawowym terminie nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, jednakże działając w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pismem z dnia 10 lutego 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Wilkowice w sprawie planu miejscowego domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości jako niezgodnej z art. 15, art. 17 w związku z art. 19 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu.

Wojewoda Śląski w uzasadnieniu skargi wskazał, że w § 44 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Wilkowice w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolami: UP, UK, RLU, RZ, ZC, ZL, ZP, ZE, ZW, w także dla terenów dróg, nie ustaliła stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu. W ocenie organu tego rodzaju uchybienie stanowi rażące naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu oraz § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Przywołane przepisy nakładają bowiem na gminę obowiązek określenia stawek procentowych w sytuacji, gdy w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym wzrośnie jej wartość. Nieustalenie tych stawek przez Gminę Wilkowice stanowi uchybienie obowiązującej regulacji.

Wojewoda Śląski stwierdził, że § 5 pkt 9 zaskarżonej uchwały narusza przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z tą regulacją w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, w tym wysokość projektowanej zabudowy. Tymczasem w § 5 pkt 9 uchwały wskazano, że ograniczeń wysokości zabudowy nie stosuje się do budynków usług publicznych o szczególnym znaczeniu przestrzennym i funkcjonalnym, które tradycyjnie odbiegają skalą od otaczającej zabudowy. Ustawa o planowaniu nie przewiduje jednakże w tym zakresie żadnych wyjątków.

Nieprawidłowe było również, zdaniem organu nadzoru, ustalenie szerokości dróg dojazdowych, oznaczonych symbolem KDD2 i KDD3, gdyż przyjęte przez Radę Gminy Wilkowice ustalenia naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia, szerokość drogi dojazdowej w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 10 m. W ust. 2 ustanowiony został wyjątek od tej zasady, a mianowicie w wyjątkowych sytuacjach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem dopuszczono przyjęcie mniejszych wartości, a według ust. 3 szerokość ulicy powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie na tej ulicy większej liczby pasów ruchu, torowiska tramwajowego, ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego. Tymczasem w § 39 pkt 2 uchwały dla drogi oznaczonej symbolem KDD2 ustalono docelową szerokość w liniach rozgraniczających na 8 m, natomiast dla drogi KDD3 6-7 m. Ponadto w § 39 pkt 3 i 4 uchwały w liniach rozgraniczających w/w dróg dopuszczono m.in. ciągi piesze i rowerowe, zatoki autobusowe, zieleń wysoką i niską o charakterze izolacyjnym, elementy małej architektury i lokalizację miejsc postojowych bez zwiększenia szerokości ulic.

Rażącym naruszeniem prawa, w ocenie Wojewody Śląskiego, było również odesłanie do innych aktów prawnych, których zmiana mogłaby skutkować automatyczną, niezamierzoną zmianą ustaleń planu - § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Organ zauważył również, że takim samym naruszeniem prawa było zdefiniowanie w § 4 pkt 1 uchwały pojęcia powierzchni biologicznie czynnej oraz działki budowlanej i wysokości budynku, gdyż zwroty te zostały już zdefiniowane w przepisach powszechnie obowiązujących. Analogiczny zarzut postawiono względem treści § 9 ust. 3 oraz § 11 ust. 6 i 7 uchwały, w których nałożono obowiązek zasięgnięcia opinii oraz dokonania uzgodnienia z właściwym organem administracji publicznej. Kompetencje organów oraz procedura uzyskania ich stanowisk w toku postępowania jest bowiem normowana aktami rangi ustawowej, a wobec tego brak jest podstaw do tworzenia tego rodzaju regulacji w akcie niższego rzędu, którym jest uchwała rady gminy.

Wojewoda Śląski zarzucił również, że w toku procedury planistycznej naruszono art. 28 ustawy o planowaniu, gdyż przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie uzyskano opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji - zgodnie z treścią art. 17 pkt 6 lit. d tej ustawy. Oprócz tego, dokonując zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, już po uwzględnieniu uwag, nie dokonano niezbędnych uzgodnień, czym naruszono art. 17 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu.

Ostatnim, dostrzeżonym przez Wojewodę Śląskiego naruszeniem prawa jest brak uzasadnienia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wilkowice wniosła o jej oddalenie w całości. Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów wskazano, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu, gdyż brak jest podstaw do ustalenia stawek jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w sytuacji, gdy wskutek zmiany planu do zmiany tej wartości nie dojdzie. Na poparcie tych twierdzeń przywołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych i odwołano się do dokumentacji prac planistycznych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że regulacja § 5 ust. 9 zdanie drugie uchwały nie narusza wspomnianych przepisów, albowiem nie przeczy generalnym parametrom wysokości zabudowy dla poszczególnych terenów wydzielonych w planie. Treść zakwestionowanego § 5 ust. 9 uchwały precyzuje bowiem maksymalną wysokość zabudowy przewidzianą dla obiektów różnorakiego rodzaju, w tym dla obiektów usługowych, produkcyjnych, magazynowych i składowych - do 12 metrów. Mając zaś na względzie, że w § 24 ust. 3 uchwały nakazuje uwzględniać parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy z § 5-7 uchwały nie sposób stwierdzić, że nie określono w uchwale obligatoryjnego wskaźnika - wysokości zabudowy

Zarzut dotyczący niewłaściwego określenia szerokości ulic uznano za nieuzasadniony w świetle treści § 7 ust. 2 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przywołany przepis daje podstawę do przyjęcia, w wyjątkowych przypadkach, mniejszych szerokości ulic, ze względu na trudne warunki terenowe lub istniejące zagospodarowanie. Należy mieć na uwadze, że drogi oznaczone symbolami KDD2 i KDD3 są drogami gminnymi, położonymi z terenach górskich, w których zarówno rzeźba ukształtowania terenu, jak i istniejąca zabudowa wymuszają zmianę szerokości ulic w liniach rozgraniczających. Z kolei w § 39 ust. 3 zaskarżonej uchwały dopuszczono możliwość lokalizowania urządzeń towarzyszących na wszystkich drogach, co oznacza, że dopuszczenie tych urządzeń nie ma charakteru bezwarunkowego.

Za bezpodstawny uznano zarzut względem § 4 ust. 3 uchwały, odnoszący się do "automatyzmu" w zmianie planu, spowodowanego zmianą przepisów. Jakakolwiek zmiana przepisów wymaga bowiem, zgodnie z treścią art. 33 ustawy o planowaniu, dokonania czynności, o których mowa w art. 11 i 17 tej ustawy. Jednakże, o ile zarzut ten sąd uznałby za zasadny, zwrócono się o stwierdzenie nieważności tylko tej normy.

Rada Gminy nie podzieliła również stanowiska, zgodnie z którym niedopuszczalnym było zdefiniowanie w planie miejscowym pojęcia powierzchni biologicznie czynnej, działki budowlanej oraz wysokości budynku. Definicje te zostały stworzone wyłącznie w celu utrzymania spójności aktu prawa miejscowego, zaś żadna z nich nie jest sprzeczna z ustawą. Jeśli jednak sąd doszedłby do odmiennego wniosku, istnienie tego rodzaju definicji nie powinno rzutować na nieważność całej uchwały.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego Wojewody odnośnie braku podstaw do wprowadzenia obowiązku dokonania uzgodnień z właściwymi organami administracji publicznej, gdyż w istocie stanowi to wypełnienie dyspozycji obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych. W tym kontekście nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut braku uzyskania opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, a to z tego względu, że procedura opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została wszczęta w 2007 r., przekazanie projektu planu do zaopiniowania przez właściwe organy i instytucje nastąpiło w lutym 2010 r., natomiast regulacja nakazująca uzyskanie takiej opinii zawarta została w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wilkowice odpowiada wymogom stawianym przez art. 75 ust. 2 przywołanej ustawy.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 17 w związku z art. 19 ustawy o planowaniu, autor odpowiedzi na skargę zauważył, że w toku procedury planistycznej Wójt Gminy rozpatrzył uwagi zgłoszone do projektu planu. Wedle stanowiska Wójta, ze względu na charakter uwag oraz ich ograniczenie do stosunkowo niewielkiego terenu nie wystąpiła konieczność ponawiania procedury uzyskiwania uzgodnień. Zaznaczono przy tym, że Rada Gminy nie uwzględniła żadnych uwag, które wcześniej nie zostały uwzględnione przez Wójta. Z tego też względu brak jest podstaw do skutecznego zakwestionowania zaskarżonej uchwały w tym zakresie.

Wbrew stanowisku Wojewody Śląskiego uzasadnienie zaskarżonej uchwały zostało sporządzone i odczytane na sesji Rady Gminy Wilkowice w dniu 17 września 2010 r. co wynika z protokołu sesji, a które to uzasadnienie dołączono do akt sprawy.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 16 czerwca 2011 r. pełnomocnik Wojewody Śląskiego podtrzymał wnioski i argumentację zawarte w skardze, zmieniając je jedynie w zakresie zarzutu względem braku opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Uznał, że w tym zakresie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, nie zaś zasad.

Pełnomocnik organu i Wójt Gminy Wilkowice podtrzymali stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że niewydanie przez Wojewodę Śląskiego rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały Rady Gminy w Wilkowicach nie pozbawiało organu nadzoru możliwości zakwestionowania jej legalności, tyle tylko, że możliwe to było nie we własnym zakresie, ale poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Skarga taka, złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, może zostać wniesiona w każdym czasie.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Śląski w stosunku do zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Wilkowicach z dnia 17 września 2010 r. w sprawie planu miejscowego podniósł dziewięć zarzutów, cztery z nich zdaniem Sądu okazały się nieuzasadnione.

Skarżący Wojewoda dopatrując się niezgodności treści § 44 ust. 1 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu stoi na stanowisku, że Rada Gminy winna była określić stawki procentowe, na podstawie których ustala się jednorazową opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu, dla terenów objętych treścią uchwalonego planu miejscowego. Tymczasem Rada Gminy określiła stawki procentowe wyłącznie dla terenów oznaczonych symbolami MN, ML, MU, MW, U, UT, US, ZU i PU. Istotnie, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu, określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się tzw. rentę planistyczną jest obligatoryjnym składnikiem planu miejscowego. Jednakże za utrwalony już w orzecznictwie należy uznać pogląd, że rada gminy ma obowiązek ustalić w planie miejscowym stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty przewidziane w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu, a zatem tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli ustalone zostanie w toku procedury planistycznej, że nie dojdzie do wzrostu wartości określonych nieruchomości, np. nie zmieni się dotychczasowy sposób przeznaczenia lub użytkowania terenu, to gmina nie ma obowiązku określenia stawek opłaty dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10 i wyroki WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/GL 377/07 i II SA/GL 378/07 oraz z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/GL 1180/10 – publ: http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu, jeżeli w terenie powstaną okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Brak zatem podstaw do prezentowania stanowiska, że określenie stawek procentowych jest obligatoryjnym składnikiem planu miejscowego dla całego terenu objętego planem i to nawet w sytuacji, gdy nie dochodzi do wzrostu wartości nieruchomości. Należy zauważyć, że określenie w planie stawek procentowych służy ściśle określonemu celowi, jakim jest pobranie przez organ wykonawczy gminy opłaty, jeżeli w związku z uchwaleniem planu lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące. Oczywiście gmina nie może w sposób dowolny decydować o tym, dla których terenów ustalić należy stawki procentowe. Stanowisko gminy musi znajdować swe uzasadnienie w materiale planistycznym.

W niniejszej sprawie przed uchwaleniem planu sporządzona została Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (załącznik nr 10). W punkcie 4.2 tej Prognozy przeprowadzona została analiza dotycząca skutków zmiany przeznaczenia terenu i uzasadnienia stawek procentowych w związku z niewątpliwym wzrostem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Wskazano na teren o powierzchni 109 ha, z którego 15 % przeznaczono na tereny komunikacyjne i 10 % na tereny inne. Aczkolwiek w Prognozie mowa jest o terenach oznaczonych symbolami MN, ML, MU, U i ZU, to jednakże skarżący organ nadzoru nie podniósł zarzutu, by pominięte zostały inne tereny, na których dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości i nie zostały dla nich określone w planie stawki procentowe opłaty planistycznej, w szczególności zaś, by dotyczyło to terenów oznaczonych symbolem MW, UT, US i PU. Pozwala to Sądowi na uznanie, że brak jest podstaw do przyjęcia, by Rada Gminy w zaskarżonym § 44 ust. 1 planu miejscowego nie określiła stawek procentowych dla terenów, na których dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości, a tym samym w sposób istotny naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu.

Drugi z postawionych zarzutów odnosi się do trybu sporządzania planu miejscowego (w skardze określono ten zarzut jako dotyczący naruszenia zasad, co zostało sprostowane na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego). Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Wojewody Śląskiego, że w dacie uchwalenia planu miejscowego (17 września 2010 r.) obowiązywał już przepis art. 17 pkt 6 lit. d ustawy o planowaniu nakazujący uzyskanie opinii o projekcie planu przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji. Powyższy przepis wprowadzony został do tekstu ustawy o planowaniu przez art. 70 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) i wszedł w życie z dniem 17 lipca 2010 r. Wobec braku przepisów międzyczasowych, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały wymóg uzyskania opinii Prezesa UKE w zakresie telekomunikacji był obowiązujący. Jednakże dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w omawianym aspekcie nie może ujść z pola widzenia, że obowiązek uzyskania dodatkowej opinii dotknął organy Gminy Wilkowice na końcowym etapie procedury planistycznej po przeprowadzeniu kolejno wszystkich czynności wymienionych w art. 17 ustawy o planowaniu. Wskazać więc trzeba, że uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnienie projektu planu z właściwymi organami zakończyło się w połowie maja 2010 r., termin wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zakończył się w dniu 5 lipca 2010 r., dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu odbyła się w dniu 1 lipca 2010 r. Wójt Gminy Wilkowice po rozpatrzeniu uwag do projektu w dniu 4 sierpnia 2010 r. i wprowadzeniu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, nie wymagających ponowienia uzgodnień, przedstawił następnie projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych przez niego uwag Radzie Gminy. Z powyższego wynika, że po dokonaniu powyższych czynności nie zachodziła konieczność ich ponowienia w jakimkolwiek zakresie. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, nie można uznać nieuzyskania przed uchwaleniem planu miejscowego opinii o projekcie planu przez Prezesa UKE w zakresie telekomunikacji za istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu. Odmienna sytuacja zachodziłaby wówczas, gdyby po dniu 17 lipca 2010 r. zaistniała potrzeba dokonania jeszcze innych czynności wymagających ponowienia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Należy przy tym odwołać się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1920/09 – publ: http//orzeczenia.nsa.gov.pl., że stanowisko, iż w sytuacji braku przepisów przejściowych niedokonanie nowych uzgodnień niezależnie od etapu procedury planistycznej i dokonania uzgodnień z organami właściwymi na wcześniejszych etapach procedury planistycznej nie może być uznane za prawidłowe. Brak przepisów przejściowych, będący wyrazem luki niekonsekwencji, nie uzasadnia wykładni rozszerzającej i w istocie do wstecznego działania nowego prawa. Mogłoby to w skrajnych przypadkach z uwagi na niedoskonałość regulacji prawnych i ich częste zmiany prowadzić do sparaliżowania procesów planistycznych. Pogląd zbliżony, z którym należy się w pełni zgodzić, wyrażony został uprzednio w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/GL 1088/05 i w Krakowie z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 968/09 – publ: http//orzeczenia.nsa.gov.pl. W konkluzji należy stwierdzić, że w ocenie Sądu stwierdzone niedokonanie zaopiniowania projektu planu nie ma charakteru istotnego naruszenia przepisu art. 17 pkt 6 lit. d ustawy o planowaniu, uzasadniającego z tego powodu stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Kolejny zarzut strony skarżącej, z którym niepodobna się zgodzić, odnosi się do nieponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień na skutek wprowadzenia zmian do projektu planu wynikających z rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu. Jednakże czyniąc taki zarzut należało wykazać, że w wyniku uwzględnienia przez Wójta Gminy Wilkowice 21 spośród 62 zgłoszonych uwag do projektu planu zachodziła konieczność ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie, jak stanowi art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu. Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę z oświadczenia Wójta Gminy z dnia 4 sierpnia 2010 r. wynika, że wprowadzone do projektu planu zmiany na skutek uwzględnienia uwag ze względu na ich charakter i ograniczony zakres nie wymagały ponowienia uzgodnień projektu. Tego oświadczenia skarżący organ nadzoru nie zakwestionował. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że jeśli dojdzie do zmian w projekcie na skutek uwzględnienia uwag o charakterze indywidualnym, odnoszących się do poszczególnych działek, to w takim wypadku nie zachodzi konieczność i potrzeba ponawiania procedury planistycznej. Obowiązek taki powstaje wówczas, gdy dochodzi do zmian w szerszym zakresie, wiążącym się z konfliktem interesów. W takim wypadku zmiany w projekcie planu wychodzące naprzeciw interesom jednych zainteresowanych z reguły godzą w interesy innych, stąd zachodzi potrzeba ponowienia uzgodnień. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, w każdym razie skarżący organ nadzoru nie wskazał nawet argumentów mogących uwiarygodnić prezentowane stanowisko. Dodatkowo wskazać trzeba, że żadna z nieuwzględnionych przez Wójta Gminy uwag nie została następnie uwzględniona przez Radę Gminy Wilkowice, a zatem by na tej podstawie należało upatrywać konieczność ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu.

Nie zasługuje na uwzględnienie czwarty z postawionych w skardze zarzutów, a mianowicie brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Przepis § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2007 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wydanego w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 67 ust. 3 ustawy o planowaniu, przewiduje zaś obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego. Jak wynika ze zgodnych twierdzeń stron uzasadnienie uchwały nie zostało dołączone do dokumentacji prac planistycznych przekazanej Wojewodzie Śląskiemu po uchwaleniu planu miejscowego w trybie art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu. Jednakże jak przekonywująco wykazał organ, którego uchwałę zaskarżono, uzasadnienie zostało sporządzone, a przed podjęciem uchwały – odczytane na sesji Rady Gminy Wilkowice w dniu 17 września 2010 r. W przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych (części dokumentacji prac planistycznych) znajduje się pisemne uzasadnienie uchwały w sprawie planu miejscowego (załącznik nr 19) oraz protokół z sesji Rady Gminy potwierdzający twierdzenia organu (załącznik nr 21). Niedołączenie uzasadnienia do dokumentacji prac planistycznych w sytuacji, gdy zostało sporządzone i później dołączone do tej dokumentacji nie może być więc uznane za istotne naruszenie § 12 pkt 19 wymienionego rozporządzenia.

Pozostałe zarzuty skargi okazały się w pełni uzasadnione, co usprawiedliwia żądanie stwierdzenia nieważności niektórych przepisów zaskarżonej uchwały.

Trafnie podniósł Wojewoda, że regulacja zawarta w § 5 pkt 9 zdanie ostatnie uchwały narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy prawidłowo w pkt 1-6 określiła maksymalną wysokość zabudowy dla budynków mieszkalnych (jednorodzinnych i wielorodzinnych), mieszkalno-usługowych, usługowych, produkcyjnych, magazynowych, składowych, gospodarczych, letniskowych i garaży, bezpodstawnie zaś stwierdziła w zdaniu ostatnim § 5 pkt 9, że "ograniczeń wysokości zabudowy nie stosuje się do budynków usług publicznych o szczególnym znaczeniu przestrzennym i funkcjonalnym, które tradycyjnie odbiegają skalą od otaczającej zabudowy". Ustawa o planowaniu w powołanym art. 15 ust. 2 pkt 6 nie przewiduje możliwości wprowadzenia wyjątków w tym zakresie, nakazując określenie "maksymalnej wysokości zabudowy". Stanowiska tego w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem UP – tereny zabudowy usługowej o charakterze publicznym nie zmienia regulacja zawarta w § 24 ust. 3 pkt 1 uchwały zawierająca odesłanie do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy określonych w § 5-7 uchwały, jeśli chodzi o realizację obiektów i urządzeń dopuszczonych do realizacji w omawianej jednostce strukturalnej. Gdyby nawet podzielić argumentację organu Gminy Wilkowice należałoby dojść do wniosku o sprzeczności wymienionych regulacji.

Zasadny jest również zarzut niezgodności postanowień § 39 ust. 2 pkt 4 i 5 uchwały w częściach określających szerokość dróg na 8 m w jednostce KDD2

i 7-8 m w jednostce KDD3 oraz § 39 ust. 3 i 4 uchwały z § 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651). Z § 7 ust. 1 rozporządzenia wynika, że szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż 10 m w przypadku ulicy dojazdowej, w uchwale natomiast dla tych dróg (ulic) określono szerokość mniejszą. Co prawda rozporządzenie w § 7 ust. 2 przewiduje możliwość przyjęcia mniejszych szerokości ulic (dróg), jednakże może to nastąpić na warunkach określonych w tym przepisie, a zatem po przeprowadzeniu stosownej analizy, której nie zawiera dokumentacja prac planistycznych. Z kolei § 7 ust. 3 rozporządzenia zawiera postulat zwiększenia szerokości ulicy (drogi), jeżeli przewiduje się umieszczenie w tej ulicy ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni lub odwodnienia, czego z kolei nie uwzględniono. Argument, iż Gmina Wilkowice położona jest na terenach górzystych, gdzie nie jest możliwe zachowanie przyjętych w przepisach rozporządzenia szerokości ulic tak istniejących, jak i projektowych jest nie tyle nieprzekonywujący, co dowolny, gdyż podnoszone okoliczności nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentacji prac planistycznych.

Zgodzić się również trzeba ze skarżącym, że regulacja wprowadzone do § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały narusza art. 27 ustawy o planowaniu. Zmiana planu miejscowego następuje bowiem w takim trybie, w jakim jest on uchwalany, zatem niedopuszczalnym było stwierdzenie, że "jeżeli w ustaleniach planu wskazano konieczność uwzględnienia określonych aktów prawnych – w przypadku nowelizacji tych aktów bądź wprowadzenia aktów zastępujących dotychczasowe, należy stosować ich przepisy zgodnie z obowiązującym aktualnie stanem prawnym". Uchwała w sprawie planu miejscowego jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu). Treść planu miejscowego, tak jak każdy inny akt prawny, winna cechować się jednoznacznością użytych sformułowań i niedopuszczalne jest posługiwanie się zwrotami niedookreślonymi, jeśli chodzi o nazwy aktów prawnych, czy też wręcz – jak w niniejszej przypadku – odstąpienia od ich określenia. Poza tym nie można dopuścić do sytuacji, by w procesie stosowania prawa miejscowego organ administracyjny lub adresaci norm opierali się na domniemaniach lub przypuszczeniach co do intencji uchwałodawcy.

Odnosząc się z kolei do regulacji zawartej w § 4 ust. 1 pkt 14, 17 i 18 uchwały poprzez zdefiniowanie w niej pojęć: "powierzchnia biologicznie czynna", "działka budowlana" i "wysokość budynku" należy stwierdzić, że powtarzanie lub modyfikowanie w uchwale rady gminy w sprawie planu miejscowego materii zawartej w ustawach lub w przepisach wykonawczych jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/02 – ONSA 1993 r. nr 2, poz. 44). Uchwałodawca nie może bowiem jeszcze raz definiować tego, co już zostało zdefiniowane w aktach prawnych powszechnie obowiązujących. Definicję działki budowlanej zawiera zaś art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu, z kolei w § 3 pkt 22 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) odpowiednio zdefiniowano teren biologicznie czynny oraz wskazano, jak należy rozumieć wysokość budynku.

Nie do odparcia okazał się również ostatni z postawionych zarzutów, mianowicie sprzeczność z prawem wprowadzenia w § 9 ust. 3 uchwały obowiązku zasięgnięcia opinii dyrektora parku w sprawach zamierzeń inwestycyjnych w granicach otuliny Parku Krajobrazowego Beskidu Śląskiego oraz w § 11 ust. 6 i 7 uchwały warunku uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków planowanych zamierzeń inwestycyjnych i prac ziemnych. Tymczasem zagadnienia prowadzenia robót budowlanych i innych prac przy obiektach budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulowane są przepisami art. 36 i następne ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1558 ze zm.) oraz art. 39. ustawy Prawo budowlane. W sposób wyczerpujący ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) reguluje zaś kwestie związane z ochroną parków krajobrazowych – art. 16 i następne tej ustawy. Kompetencje organów administracyjnych regulowane są precyzyjnie w aktach prawnych rangi ustawowej, żadna z wymienionych ustaw nie przewiduje zaś ich dodatkowego uregulowania w akcie prawnym niższego rzędu, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stąd niedopuszczalnym było wprowadzenie do tekstu uchwały konieczności uzyskania w sprawach, o których mowa w § 9 ust. 3 i § 11 ust. 6 i 7 uchwały, stanowiska dyrektora parku krajobrazowego i wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przywołane w odpowiedzi na skargę przepisy art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) nie usprawiedliwiają odmiennego poglądu w tej kwestii.

Całokształt przedstawionych rozważań skłania do konkluzji, że zaskarżona uchwała w części jest sprzeczna z prawem, a zatem nieważna (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność tej uchwały w zakresie oznaczonym w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałej części skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna bądź jako dotknięta nieistotnym naruszeniem prawa na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 2 sentencji wyroku). Z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały będącej aktem prawa miejscowego, która weszła w życie z dniem 16 grudnia 2010 r., w wyroku odstąpiono od orzeczenia, że kontrolowany akt nie podlega wykonaniu.