Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 399/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w [...] działając na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm., dalej jako "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków") podjęła uchwałę nr 745/2006 z dnia 30 stycznia 2006 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Pismem z 18 kwietnia 2016 r. Prokurator Rejonowy [...] w [...] zaskarżył ww. uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 87, art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym") polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały oraz sprzecznie z prawem poprzez:

- wskazanie w § 16 ust. 1 i 2 spornej uchwały, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne, a kwota należności za przyłączenie ustalana jest na podstawie obowiązującej taryfy;

- odesłanie w § 4 uchwały do treści zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w zakresie ilości, jakości oraz ciągłości dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

- ustanowienie w § 8, § 11, § 17, § 23, § 30, § 31, § 32, § 33 regulaminu zapisów, które powinna zawierać umowa a tym samym uchwalenie przedmiotowych zapisów z przekroczeniem przez radę miejską przyznanych ustawą kompetencji;

- ustanowienie w § 16 ust. 5 i § 17 regulaminu, że w uzasadnionych przypadkach przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, podczas gdy rada miejska nie ma kompetencji do stanowienia tego typu regulacji;

- określenie w § 22 ust. 2 regulaminu negatywnych przesłanek odmowy przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy ustawa nie daje gminie takich kompetencji.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 16 ust. 1 i 2, § 4, § 8, § 11, § 17, § 23, § 31, § 32, § 33, § 16 ust. 5, § 17, § 22 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...], jako naruszających prawo w sposób istotny.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał m.in., że przedmiotowa uchwała narusza powołane w niej przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, bowiem żaden z nich nie zawiera ustawowego upoważnienia do nałożenia przez radę gminy w drodze aktu prawa miejscowego opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zgodnie zaś z art. 84 Konstytucji RP zabronione jest jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zdaniem Prokuratora Rada Miejska w [...] rażąco naruszyła prawo poprzez bezpodstawne wprowadzenie w przepisach § 16 ust. 1 i 2 zaskarżonego regulaminu obowiązku odpłatności za podłączenie do sieci kanalizacyjno-wodociągowej.

Skarżący podniósł, że rada gminy powinna wziąć pod uwagę wyłącznie te elementy, które są wskazane w przepisie art. 19 ust. 1 i 2 wspomnianej ustawy. Wprowadzenie do regulaminu kwestii nie wskazanych w ww. przepisie albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego stanowi istotne naruszenie prawa.

W ocenie Prokuratora z istotnym naruszeniem prawa polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej dla rady gminy wyrażonej w art. 19 ust. 2 ww. ustawy został również wydany przepis § 4 który stanowi, że "poziom świadczonych usług Przedsiębiorstwa w zakresie ilości, jakości oraz ciągłości dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa zezwolenie, o którym mowa w § 2 ust. 1 oraz pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie odrębnych przepisów". Przepis ten odsyła zatem do innych aktów prawnych o charakterze indywidualnym, co w sposób nieusprawiedliwiony przekazuje kompetencje w tym zakresie innym nieuprawnionym organom.

Za wadliwy w istotnym stopniu Prokurator uznał również przepis § 8, określający warunki związane z rozwiązywaniem i odstąpieniem od umowy z odbiorcami, gdyż regulują one zagadnienia przekazane ustawowo do określenia w umowie, co jest w orzecznictwie traktowane jako przekroczenie ustawowej delegacji.

Z kolei, zdaniem Prokuratora, obowiązki wprowadzone w § 11 spornego regulaminu winny być objęte umową, gdyż rada miejska nie miała upoważnienia ustawowego do ich wprowadzenia w regulaminie, mającym charakter aktu generalnego i abstrakcyjnego. Określenie szeregu obowiązków odbiorcy usług związanych z użytkowaniem instalacji wodociągowej przez radę miejską stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo -kanalizacyjnym. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada miejska uchwalająca sporny regulamin, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać.

Te same uwagi o braku podstaw prawnych do unormowania w regulaminie dotyczą, zdaniem Prokuratora, zawartych w regulaminie:

- § 17 odnoszący się do trybu zawierania umów, w tym obowiązku przedstawienia przez odbiorcę dokumentu potwierdzającego aktualny stan prawny nieruchomości;

- § 23 określający miejsce wydania rzeczy w zakresie dostaw wody i odbioru ścieków;

- § 30 odnoszący się do zapewnienia właściwego stanu technicznego pomieszczenia w którym znajduje się wodomierz oraz ponoszenia kosztów awarii, co w tym wypadku wykracza także poza ustawową delegację wynikającą z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

- § 31 w myśl którego odbiorca usług zobowiązany jest do natychmiastowego powiadomienia przedsiębiorstwa o wszelkich uszkodzeniach wodomierza;

- § 32 zobowiązujący odbiorcę do terminowego regulowania należności za dostawę wody i odprowadzanie ścieków;

- § 33 zobowiązujący odbiorcę do powiadamiania o zmianach własnościowych nieruchomości.

W ocenie skarżącego, powyższe przepisy regulaminu prowadzą do obciążenia odbiorców w sposób niezgodny z przepisami ustawy.

Następnie Prokurator wskazał, że z treści art. 5 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, iż inne obowiązki, aniżeli zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem. W związku z powyższym uznał, że określenie w § 30 ust. 2 obowiązków odbiorcy w zakresie usuwania awarii przyłączy stanowi naruszenie przepisów ustawy przez Radę Miejską w [...] oraz wprowadza obciążenia dla odbiorcy usługi bez wyraźnego ustawowego upoważnienia.

Prokurator zauważył także, że zapis § 22 ust. 2 spornego regulaminu wprowadza nieznaną ustawie i nieprecyzyjną przesłankę w postaci stwierdzenia, że przyłącze zostało wykonane bez zgody przedsiębiorstwa. Nie jest przy tym wiadomo jaką zgodę i w jakim trybie udzielaną. Podobnie nieprecyzyjne jest określenie warunków technicznych.

W ocenie skarżącego, przepisy ustawy narusza również zapis § 16 ust. 5 regulaminu, zgodnie z którym Przedsiębiorstwo tylko w uzasadnionych przypadkach może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Prokurator zauważył, że z treści art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie wynikają jakiekolwiek podstawy do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis ten wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Tym samym odmienna regulacja zawarta w regulaminie jest sprzeczna z prawem. W konsekwencji, jako niezgodne z prawem należy także wskazać zapisy § 17 spornej uchwały, różnicującego załącznik do wniosku o przyłączenie do sieci dla nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] (dalej także jako "organ") wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do zaskarżonej uchwały nie podzieliła poglądu Prokuratora, że § 16 ust. 1 i 2 spornej uchwały narusza art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 87 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu ww. uchwała nie ustala opłat za przyłączenie nieruchomości, tylko odsyła do obowiązującej taryfy.

Za błędny organ uznał zarzut, że zapis § 4 odwołujący się do zezwolenia na prowadzenie działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest sprzeczny z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. To właśnie w zezwoleniu wydanym dla przedsiębiorstwa określony jest minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wzory umów udostępnione są na stronie internetowej przedsiębiorstwa i oczywiście regulują te zagadnienia, a regulamin w żadnym wypadku nie zastępuje określonych w art. 6 ust. 3 pkt 6 i art. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W ocenie organu zakwestionowany w regulaminie § 8 stanowi dla wygody usługobiorców kumulację porozrzucanych w ustawach (ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Kodeksie cywilnym, Prawie wodnym) zapisów i w żaden sposób nie stanowi naruszenia zapisu art. 19 ust. 2 ustawy. Szczegółowe warunki zawierania umów określone w art. 19 ust. 19 ust. 2 pkt 32 stanowią nie tylko sferę materialną, ale również merytoryczną. Stronę formalną określa słowo "tryb", natomiast określenie "warunki" wchodzi w sferę merytoryki. W związku z tym, organ nie zgodził się z zarzutem Prokuratora, że regulacja zawarta w § 8 regulaminu przekracza delegację ustawową.

Organ zauważył, że analogiczne argumenty należy podnieść jeśli chodzi o zarzuty skarżącego dotyczące § 11. Za nieprawdziwy organ uznał także zarzut dotyczący § 17, gdyż jest inny zapis, niż w skardze Prokuratora, a mianowicie nie chodzi o obowiązek przedstawienia przez odbiorcę dokumentu potwierdzającego aktualny stan prawny nieruchomości, lecz o dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Zdaniem organu, gdyby najemca czy dzierżawca nie udokumentował prawa korzystania z danej nieruchomości, to z usług mogłyby korzystać przypadkowe osoby wbrew woli i wiedzy właścicieli ujawnionych w księgach wieczystych. To właśnie regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków ma eliminować takie sytuacje, tj. regulować tryb postępowania, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Analogiczne uwagi dotyczą zarzutów co do § 23, 30, 31, 32, 33 uchwały - to właśnie regulamin mający charakter abstrakcyjny porządkuje i reguluje szczegółowe warunki zawierania umów, które obejmują obowiązki usługobiorców w zakresie dbałości o infrastrukturę przedsiębiorstwa wodociągowego współpracującego w zakresie usuwania awarii na przyłączach będących w posiadaniu usługobiorcy - gdyby takowych zapisów nie było w regulaminie przedsiębiorstwo wodociągowe mogłoby się spotkać z zarzutem nierównego traktowania swoich usługobiorców w zawieranych umowach.

Organ zauważył, że z kolei zapis § 30 ust. 2 związany jest z upoważnieniem zawartym w art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Natomiast zapis § 22 ust. 2 jest zgodny z art. 19 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy i stanowi jednolity oraz czytelny dla wszystkich warunek dotyczący uregulowania warunków przyłączania do sieci.

Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Podniósł, że w uchwale znalazło się określenie niezgodne z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, iż Wodociągi Miejskie sp. z o.o. w [...] są jedynym przedsiębiorstwem, które prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 8 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie Sądu, nawet jeśli – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – prokuratur zdecydował się zakwestionować uchwałę Rady Miejskiej w [...] po dziesięciu latach od jej podjęcia.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. nr 7, poz. 39 ze zm.), zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. oraz korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

Zwrócić jeszcze uwagę należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego (wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06, niepubl., dostępny w CBOSA).

Przechodząc na grunt do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Miejskiej w [...], stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, dochodząc do wniosku, że skarga jest zasadna.

Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP).

Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego.

Należy mieć na uwadze, że regulamin jako akt prawa miejscowego powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne. Akt taki powinien być sporządzony tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

Zaskarżona uchwała, jak wynika z jej treści, została wydana w oparciu

o delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Podjęcie uchwały na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zobowiązuje radę gminy z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 - będącym normą iuris cogentis - elementów, a z drugiej, czyni niedopuszczalnym zamieszczanie w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ww. ustawy, rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej regulaminem. Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

W świetle zaś ust. 2 ww. artykułu regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Przede wszystkim zgodzić się należy ze skarżącym, że w uchwale znalazło się określenie niezgodne z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, iż Wodociągi Miejskie Sp. z o.o. w [...] są jedynym przedsiębiorstwem, które prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Brak jest bowiem podstawy prawnej do konkretyzowania przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącym akt prawa miejscowego, który powinien zawierać jak wskazano już wyżej, jedynie normy generalne i abstrakcyjne, zarówno odbiorców, jak i przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego. Tymczasem, w § 1 ust. 2 lit. d uchwały wskazano, że ilekroć w niniejszym regulaminie używa się określenia "Przedsiębiorstwo" należy przez to rozumieć Wodociągi Miejskie Sp. z o.o. w [...]. Już tylko to uchybienie oznacza, że organ przy podejmowaniu uchwały popełnił kardynalny błąd, stanowiący istotne naruszenie prawa, które musi skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Poprzez bowiem skonkretyzowanie ww. podmiotu, zaskarżony regulamin nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych.

Powierzenie wykonywania uchwały konkretnemu przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu niewątpliwie w istotny sposób narusza art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powyższy przepis nie upoważnia bowiem rady gminy do wskazania konkretnego przedsiębiorstwa. Ponadto, skoro regulamin ma charakter generalny, to oznacza, że może on dotyczyć kilku przedsiębiorstw, a w związku z tym określanie takich szczegółów może spowodować, że odbiorcy będą traktowani w różny sposób, w zależności od tego, z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają.

Podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Miejska w [...] nie wypełniła też upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie określiła bowiem minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w treści regulaminu rada wprowadziła rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednak ani regulacje rozdziału II niniejszego regulaminu, ani inne jego zapisy, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody

i odprowadzania ścieków.

Za istotne naruszenie prawa należy więc uznać wskazanie w § 4 uchwały, że "poziom świadczonych usług Przedsiębiorstwa w zakresie ilości, jakości oraz ciągłości dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa zezwolenie, o którym mowa w § 2 ust. 1 oraz pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie odrębnych przepisów". Przepis ten odsyła bowiem do innych aktów prawnych o charakterze indywidualnym, co w sposób nieusprawiedliwiony przekazuje kompetencje w tym zakresie innym nieuprawnionym organom. Za wadliwą należy zaś uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji.

Zadaniem legislacji gminnej przewidzianej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest określenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków, w tym w szczególności poziomu ciśnienia wody dostarczanej odbiorcom oraz wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody. Innymi słowy, to już z treści samego regulaminu winny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. Brak zaś w regulaminie jasnych i konkretnych unormowań w tym zakresie przesądza o tym, że uchwała narusza prawo w sposób istotny. Odsyłanie w tym zakresie do innych aktów prawnych, nie tylko wykracza poza kompetencję rady, ale nadto narusza uprawnienia tych podmiotów, które do wydawania stosownych aktów zostały upoważnione (poprzez wskazywanie zakresu regulacji tych aktów). Rada jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego, na podstawie którego podejmuje uchwałę, w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

Stosownie do art. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (ust. 1). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody (ust. 1a). Wymóg zapewnienia dostaw pod odpowiednim ciśnieniem, o którym mowa w ust. 1, dotyczy wyłącznie dostaw wody z sieci (ust. 1b). Jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie (ust. 2).

W związku z powyższym, Prokurator słusznie wskazał, że z treści art. 5 ust 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, iż inne obowiązki, aniżeli zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem. Określenie więc w § 30 ust. 2 obowiązków odbiorcy w zakresie usuwania awarii przyłączy stanowi naruszenie przepisów ustawy przez Radę Miejską w [...] oraz wprowadza obciążenia dla odbiorcy usługi bez wyraźnego ustawowego upoważnienia.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (ust. 2 art. 6). W myśl ust. 3 tego artykułu, umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Z uwagi na powyższe, trafnie za wadliwe w istotnym stopniu uznać należy również zapisy § 8 zaskarżonej uchwały, określające warunki związane z rozwiązywaniem i odstąpieniem od umowy z odbiorcami, gdyż regulują one zagadnienia przekazane ustawowo do określenia w umowie. Podobnie, obowiązki wprowadzone w § 11 spornego regulaminu winny być objęte umową, gdyż rada miejska nie miała upoważnienia ustawowego do ich wprowadzenia w regulaminie.

Określenie szeregu obowiązków odbiorcy usług związanych z użytkowaniem instalacji wodociągowej przez radę miejską stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada miejska uchwalająca sporny regulamin, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Postanowienia dotyczące wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy może zawierać jedynie ustawa lub wynikać one mogą z treści czynności prawnej (np. umowy). W regulaminie rada gminy władna jest określić wyłącznie szczegółowo warunki i tryb zawierania umów, nie zaś ich treść. Narusza zaś prawo nie tylko akt prawa miejscowego, który wykracza poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również taki, który zawiera ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej.

W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997. Dodatkowo w ocenie Sądu nie istnieją istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego. Nie można się zgodzić z organem, że wprowadzone powtórzenia mają na celu charakter edukacyjny, zapewniając jej adresatom wiedzę o całości regulacji w danej sprawie. W judykaturze słusznie bowiem wskazano, że zgodnie z zasadą Lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (patrz: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r., II SA/GI 565/08, Lex nr 483135).

Również z samej istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko koresponduje z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z jego treścią w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zasada ta ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego (§ 143 załącznika do rozporządzenia).

Stanowisko to znajduje także odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 1831/02, niepubl. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17) uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy." Zgodnie z § 146 załącznika do rozporządzenia" 1. w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. 2. Jeżeli określenie wieloznaczne występuje tylko w jednym przepisie prawnym, jego definicję formułuje się tylko w przypadku, gdy wieloznaczności nie eliminuje zamieszczenie go

w odpowiednim kontekście językowym". Natomiast jak wynika z § 147 ust. 1 załącznika do rozporządzenia jeżeli w ustawie lub innym akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. I wreszcie w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że brak jest też podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań wykraczających poza ustawową delegację wynikającą z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków które to zostały zawarte w zaskarżonej uchwale, tj. w: § 17 (odnoszącym się do trybu zawierania umów, w tym obowiązku przedstawienia przez odbiorcę dokumentu potwierdzającego aktualny stan prawny nieruchomości), w § 23 (określającym miejsce wydania rzeczy w zakresie dostaw wody i odbioru ścieków), w § 30 (odnoszącym się do zapewnienia właściwego stanu technicznego pomieszczenia w którym znajduje się wodomierz oraz ponoszenia kosztów awarii), w § 31 (w myśl którego odbiorca usług zobowiązany jest do natychmiastowego powiadomienia przedsiębiorstwa o wszelkich uszkodzeniach wodomierza), w § 32 (zobowiązującym odbiorcę do terminowego regulowania należności za dostawę wody i odprowadzanie ścieków), w § 33 (zobowiązującym odbiorcę do powiadamiania o zmianach własnościowych nieruchomości).

Skarżący słusznie zauważył także, że zapis § 22 ust. 2 spornego regulaminu wprowadza nieznaną ustawie i nieprecyzyjną przesłankę w postaci stwierdzenia, że przyłącze zostało wykonane bez zgody przedsiębiorstwa. Skarżący wskazuje przy tym, że nie wiadomo o jaką zgodę chodzi i w jakim trybie udzielaną oraz, że nieprecyzyjne jest określenie warunków technicznych. Przede wszystkim, zauważyć jednak należy, że rada miejska nie miała kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci.

Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków narusza również zapis § 16 ust. 5 regulaminu, zgodnie z którym Przedsiębiorstwo w uzasadnionych przypadkach może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Określone bowiem w art. 15 ust. 4 ww. ustawy warunki przyłączenia do sieci dotyczą zarówno osoby, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak i osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Nadto, stosownie do ust. 4 art. 6 cytowanej ustawy, umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tak więc, również z art. 6 ust. 4 ww. ustawy, nie wynikają jakiekolwiek podstawy do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis ten wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Tym samym, odmienna regulacja zawarta w regulaminie jest sprzeczna z prawem. W konsekwencji, jako niezgodne z prawem należy także wskazać zapisy § 17 spornej uchwały, różnicującego załącznik do wniosku o przyłączenie do sieci dla nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym.

Stosownie do § 39 regulaminu, "W sprawach nie objętych niniejszym Regulaminem obowiązują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 z późn. zmianami) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie". Zawarte we wskazanym przepisie odesłanie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 w związku z art. 87 Konstytucji RP, gdyż akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu. Treść wskazanego przepisu regulaminu może zaś oznaczać pierwszeństwo w stosowaniu przepisów uchwały, przed aktami prawnymi wyższej rangi, co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną hierarchią źródeł prawa.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że poprzez wskazanie w § 16 ust. 1 i 2 spornego regulaminu, iż przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne, a kwota należności za przyłączenie ustalana jest na podstawie obowiązującej taryfy doszło do istotnego naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały. Zgodzić się zaś należy z organem, że zaskarżona uchwała nie ustala opłat za przyłączenie nieruchomości, tylko odsyła w tym zakresie do obowiązującej taryfy, która to jest konsekwencją i wykonaniem regulaminu zaopatrzenia w wodę.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdzone jednak wyżej uchybienia, powodują konieczność wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.