Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 901/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 - 35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 156 par. 1 pkt 1 - 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 901/13

UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. P. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. i M. P. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną w poddaszu wraz z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną, elektryczną i gazową, przyłączami wodociągowym, kanalizacyjnym i elektrycznym na dz. nr ew. [...] położonej przy ul. B. w J. oraz na działce nr ew. [...],[...],[...],[...].

W uzasadnieniu rozstrzygniecia organ wskazał na nastepujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia na wniosek I. P. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. i M. P. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną w poddaszu wraz z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną, elektryczną i gazową, przyłączami wodociągowym, kanalizacyjnym i elektrycznym na dz. nr ew. [...] położonej przy ul. B. w J.oraz na działce nr ew. [...],[...],[...],[...].

Od ww. decyzji odwołała się I. P..

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy przypomniał charakter postępowania nieważnosciowego oraz zakres rozstrzygnięcia organu w tym postepowaniu, a następnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie wnioskiem o stwierdzenie nieważności objęta jest decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca E. i M. P. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną w poddaszu wraz z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną, elektryczną i gazową, przyłączami wodociągowym, kanalizacyjnym i elektrycznym na dz. nr ew. [...] położonej przy ul. B. w J. oraz na działce nr ew. [...],[...],[...],[...].

Jak wynika z akt sprawy, inwestorzy – E. i M. P. do swego wniosku z dnia [...] października 2008 r. o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji załączyli oświadczenia o posiadanym prawdę do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...]) na cele budowlane.

Ponadto inwestor uzyskał decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] czerwca 2005 r., ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji, zmienioną decyzją Burmistrza Miasta J. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Tym samym w analizowanym przypadku nie stwierdzono rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja nie narusza postanowień ww. decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności należy wskazać, że:

- budynek został zaprojektowany w sposób uwzględniający nieprzekraczalną linię zabudowy – 4 m od krawędzi jezdni (projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 01),

- kąt nachylenia połaci dachowej zaprojektowano na poziomie 26,9° przy wymaganym kącie nachylenia połaci dachu do 30° (Opis techniczny projektu budowlanego, pkt 2.1.2. Opis budynku),

- dach - zgodnie z zaleceniami - jednospadowy kryty blachą (opis techniczny, pkt 2.1.2. Opis budynku),

- szerokość elewacji frontowej została zaprojektowana w granicach własności działki (Projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 01),

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wykazała również rażącego naruszenia wymogu dotyczącego górnej krawędzi elewacji frontowej (zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy - nie może być wyższa od projektowanego na działce sąsiedniej).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Analiza dokumentacji projektowej spornej inwestycji nie wykazała, aby w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 wg stanu na dzień [...] listopada 2008 r.).

Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr 01 projektu) sporny budynek został zaprojektowany ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w granicy z działkami nr ew. [...] i [...] (od strony południowo-wschodniej) oraz w granicy z działką nr ew. [...] (od strony zachodniej).

W tym miejscu wskazać również należy, że nieruchomość inwestycyjna zarówno od strony północnej (działka nr ew. [...]), jak i od strony wschodniej (działka nr ew. [...]) graniczy z działkami o przeznaczeniu drogowym, stąd też w zakresie zgodności z prawem usytuowania spornego obiektu względem granic z tymi działkami drogowymi - nie znajdują zastosowania przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z § 12 ust. 1 w w. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wg stanu na dzień [...] listopada 2008 r.) jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Dokonując analizy usytuowania spornego obiektu w granicy z działkami nr ew. [...] i [...] oraz działką nr ew. [...], organ zwrocił uwagę, iż działka inwestycyjna, której szerokość wynosi 12,5 m, zaś długość wynosi 14,5 m, stanowi nieruchomość o rozmiarach, które nie pozwalają na zachowanie odległości, o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Wobec powyższego, do oceny zgodności z przepisami technicznymi usytuowania spornego obiektu w granicy z działkami nr ew. [...] i [...] oraz działką nr ew. [...] nie będą miały zastosowania przywołane wyżej przepisy ogólne dotyczące sytuowania obiektu względem granicy z działkami sąsiednimi zawarte w przywołanym wyżej § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, lecz przepis § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia, stanowiący względem niego regulację szczególną. Zgodnie bowiem z ww. § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia sytuowanie ściany budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy dopuszcza się bezpośrednio przy granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. W ocenie GINB przepis ten uzasadnia usytuowanie spornej inwestycji w granicy z ww. nieruchomościami sąsiednimi.

Ponadto, usytuowanie spornego budynku w granicy z działką nr ew. [...] jest uzasadnione również wobec brzmienia przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany budynku (bez otworów okiennych lub drzwiowych). Jak natomiast wynika z akt sprawy, na działce nr ew. [...] istnieje budynek usytuowany w granicy z działką inwestycyjną, którego ściana przylega do ściany budynku zaprojektowanego w granicy z tą nieruchomością. Powyższe wypełnia przesłanki zastosowania ww. przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Reasumując, organ ocenił, że w rozpatrywanej sprawie - zarówno z uwagi na rozmiar działki, jak i usytuowanie spornego budynku w granicy z działką, na której istnieje ściana bez otworów okiennych lub drzwiowych - zaprojektowanie spornego budynku w granicy z ww. działkami nr ew. [...] i nr ew. [...] oraz nr ew. [...] - nie narusza w sposób rażący § 12 cyt. rozporządzenia. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że usytuowanie spornego budynku narusza, w szczególności w sposób rażący, postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wg stanu na dzień [...] listopada 2008 r. w zakresie usytuowania spornego obiektu względem granic działki.

Ponadto, analiza akt omawianej sprawy wykazała, że zaskarżona decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nie jest obarczona żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego; w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważności z mocy prawa.

Organ odniósł sie także do zarzutów odwołania i wskazał, że co do twierdzenia odwołującej się, iż “doprowadzono do realizacji budynku, który swą wysokością przekraczał przyległy budynek nr 13", to przepisy prawa nie nakładają na inwestora - co do zasady - obowiązku projektowania inwestycji tak, by nie przewyższała budynków na działkach sąsiednich. Szczegółowe regulacje w tym zakresie może na inwestora nakładać obejmujący działkę inwestycyjną miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (o ile obowiązuje na danym terenie), bądź decyzja określająca warunki zabudowy dla konkretnej nieruchomości. Na gruncie niniejszej sprawy sposób sformułowania tegoż wymogu w ww. decyzji o warunkach zabudowy - w ocenie GINB - jest nieprecyzyjny. Nie można bowiem w sposób jednoznaczny i bezsporny stwierdzić, jaka powinna być - w myśl postanowień decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] czerwca 2005 r. - maksymalna wysokość górnej krawędzi gzymsu elewacji frontowej projektowanego budynku. Nie można bowiem - w ocenie GINB - określić (w sposób jednoznaczny i bezsporny), do jakiej wartości (np. wysokości gzymsu, czy wysokości kalenicy etc.), określonej dla budynku na działce sąsiedniej, oraz na której działce sąsiedniej (nieruchomość inwestycyjna graniczy z czterema działkami) należy odnieść przedmiotowy zapis ww. decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] czerwca 2005 r. Ponadto ww. wymóg odnosi się do bliżej nieokreślonego budynku "projektowanego" na działce sąsiedniej. Mając na uwadze powyższe wątpliwości co do wykładni tegoż ustalenia decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwiają stwierdzenie w tym zakresie naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, bowiem obligatoryjną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest stwierdzenie, że dostrzeżone naruszenie prawa jest oczywiste, a na gruncie niniejsze sprawy jest to niemożliwe.

Ponadto, kolejnym zarzutem strony skarżącej jest okoliczność, jakoby sporna inwestycja naruszała regulacje decyzji o warunkach zabudowy w zakresie maksymalnej powierzchni sprzedaży. Również w tym zakresie GINB powziął wątpliwości co do sposobu interpretacji tegoż wymogu decyzji o warunkach zabudowy. Jak bowiem określono w decyzji o warunkach zabudowy - powierzchnia sprzedażowa projektowanego obiektu nie może przekroczyć 80 m2. Analiza projektu budowlanego spornego obiektu wykazała, iż zaprojektowano w nim (na parterze) pomieszczenia “bufetu" o łącznej powierzchni 86,84 m2.

Organ w tym miejscu poddał pod watpliwość, czy obliczanie tejże powierzchni "sprzedażowej" w spornej inwestycji ująć należy całą powierzchnię określoną jako pomieszczenia bufetu, która (de facto nie w całości) służy sprzedaży usług, aczkolwiek stanowi zaplecze powierzchni sprzedażowej niezbędne do jej funkcjonowania, czy też pojecie powierzchni sprzedażowej ująć w pojeciu węższym i przy ww. obliczeniach wziąć pod uwagę jedynie powierzchnię, na której inwestor zamierza sprzedawać swe usługi (w tym przypadku usługi gastronomiczne), tj. powierzchnię Sali bufetowej o pow. 39.66 m2 (pkt 1.3 Wykaz pomieszczeń, Opisu technicznego do Projektu architektoniczno-budowlanego spornej inwestycji). Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotowa wartość określona w decyzji o warunkach zabudowy została przekroczona.

Ponadto, w ocenie GINB, należy zauważyć, że nawet w sytuacji, gdyby uznać całą powierzchnię bufetu za powierzchnię sprzedażową - przekroczenie wartości określonej w decyzji o warunkach zabudowy (80 m2) o 6,84 m2 nie mogłoby zostać uznane za rażące naruszenie prawa z uwagi na znikome społeczno-gospodarcze skutki ewentualnego uchybienia.

Organ przypomnial przy tym, że jakkolwiek przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, to jednak instytucja ta ma bogatą interpretację zawartą w judykaturze i doktrynie, zgodnie z którą za rażące naruszenie prawa uznaje się sytuację, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Naruszenie prawa jest zatem rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

I. P. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanegoz dnia [...] lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez zaniechanie, które polegało na tym, że nie zastosowano odpowiedniego przepisu do istniejącego stanu prawnego, choć taki obowiązek i nakaz prawny istniał, a wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę przyznano nie należne prawa ,które zagrażały zdrowiu i mieniu, podczas gdy normy prawne nakładały obowiązek i przymus prawny (art. 32 Konstytucji). Decyzja GINB w W. z dnia [...] lutego 2013 r. zatwierdza i akceptuje rażące naruszenie prawa w zrozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.albowiem:

a) decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r. obciążona jest bardzo ciężką kwalifikowaną wadą, ponieważ została wydana tak jak dla spokojnej zabudowy mieszkalnej, choć należało zastosować przepisy w rozszerzonym zakresie o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zawarte w art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospdarowaniu przestrzennym. Rażące naruszenie prawa wyczerpuje przesłanki zawarte w art. 7, 28, 77, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 50, 54, i 55 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 35 ust.1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego, art.144 k.c., art. 222 § 2 k.c., art. 30, 32, 64 Konstytucji, art. 50 § 1, 57 § 1 pkt 3, 135, 145 § 1 pkt 1, 145 § 1 lit. a i 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

b) naruszenie prawa materialnego przez błędną i niewłaściwą interpretację szczególnie § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołany przepis w sposób jasny i czytelny określa wysokość budowy do przyległego budynku stwierdzając, "że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej budowy na działkach sąsiednich". Tych sąsiednich działek nie należy odnosić do wirtualnych działek, skoro Burmistrz w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. napisał: "Budowa w granicy działki nr. ewid. [...] na długości budynku nr. [...] "Wysokość elewacji frontowej budynku nr. [...] wynosi 4 m licząc od podłoża do gzymsu, na którym opiera się konstrukcja dachowa. Podana wysokość jest obligatoryjna dla budowy przyległej i winna wynosić od strony ulicy 4 m , a przy maksymalnym nachyleniu połaci dachu 45 stopni wysokość od strony budynku nr [...] do 5.80 m. Skarżąca zakwestionowała twierdzenie, że w tym zakresie istnieje całkowita dowolności.

2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy przez nieobiektywne, wybiórcze stosowanie przepisów, dowolność uznaniową, przekraczanie swoich uprawnień, nadużywanie władzy, traktowanie strony przedmiotowo, zacieranie różnicy pomiędzy obowiązkiem prawnym a interesem prawnym, przenoszenie tego obowiązku na skarżącą, choć z mocy prawa taki obowiązek prawny nie ciąży. Nadto zaniechano na etapie projektowania sprawdzenia zgodności projektu budowlanego pod względy zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez innego projektanta lub rzeczoznawcę budowlanego. Równocześnie Starosta [...] oraz służby nadzoru budowlanego zaniechały na wszystkich etapach projektowania budowy i eksploatacji sprawdzać i kontrolować, czy przepisy techniczno-budowlane jak i procedury są prawidłowo realizowane (art. 81 Prawa budowlanego). Przed wydaniem pozwolenia na budowę istniał obowiązek prawny, aby na etapie projektowania sprawdzać, czy pozwolenie zawiera pełne wymogi i nakazy, jakie stawiane są dla inwestycji użytku publicznego, w tym dodatkowo przepisy szczególne przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego).

W konkluzji skarżąca wniosła o:

1) uchylenie decyzji GINB w całości;

2) uznanie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r., względnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji;

3) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu prowadzącego takie postępowanie – jak trafnie wskazał organ w niniejszej sprawie – nie jest ponowne rozpoznanie sprawy, lecz zbadanie, czy kontrolowana w takim postępowaniu decyzja nie jest dotknięta którąś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu pkt 2 ww. przepisu można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Mając na względzie powyższe – podkreślenia wymaga, że trafnie organy administracji uznały, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa.

Kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Starosta [...], działając w oparciu o art. 28, 33 ust. 1 i 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo usługowego z częścią mieszkalną w poddaszu wraz z przyłączami.

Jak wynika z treści art. 35 tej ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (...) właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. poprzedzona została decyzją Burmistrza miasta J. z dnia [...] czerwca 2005 r., ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ta ostatnia decyzja została zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. w części dotyczącej linii zabudowy od krawędzi jezdni oraz nachylenia dachu.

Prawidłowo organ ocenił, że decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. nie jest oczywiście sprzeczna z postanowieniami zawartymi w poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności prawidłowa jest ocena organu, że brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami co do wysokości zamierzenia inwestycyjnego.

Decyzja o warunkach zabudowy – jak trafnie wskazał organ administracji – nie określa w sposób precyzyjny wysokości planowanej inwestycji, ograniczyła się jedynie do wskazania, że górna krawędź gzymsu nie może być wyższa od projektowanego na działce sąsiedniej. Z akt sprawy nie wynika, czy na sąsiedniej działce projektowany był jakiś budynek, a jeśli tak – to jakiej wysokości. Co więcej, analiza projektu zagospodarowania działki wskazuje, że działki w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji zostały wcześniej zabudowane, co oznacza, że nie można do nich odnosić określenia "wysokość projektowanego na działce sąsiedniej". Jedyną działką, na której może powstać jakaś nowa zabudowa, jest działka nr [...], albowiem w dacie sporządzania projektu architektoniczno-budowlanego na działce tej znajdował się budynek przeznaczony do rozbiórki. Powyższa okoliczność wynika także z analizy zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Tym samym rację ma organ administracji twierdząc, że skoro powyższy parametr został określony w sposób nieprecyzyjny, to nie można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z warunkami zabudowy w części dotyczącej ustalenia jej wysokości, a to powoduje, że decyzja Starosty [...] nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że z projektu zagospodarowania stanowiącego część projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że projektowany budynek stanowi zabudowę parterową z poddaszem użytkowym, o wysokości 8,80 m. Nie jest to zatem obiekt, który znacznie odbiegałby od zastanego ładu przestrzennego.

Rację ma również organ twierdząc, że z zapisów decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, ażeby intencją organu ustalającego te parametry było wprowadzenie wysokości projektowanego budynku w nawiązaniu do obiektu stanowiącego własność skarżącej, a zatem nawet jeśli projektowany obiekt jest wyższy od budynku skarżącej, to nie można przyjąć, że w sposób rażący decyzja zezwalająca na jego budowę jest sprzeczna z przepisami prawa.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy wprowadziła możliwość budowy przedmiotowego obiektu w granicy z działką o nr ew. [...], na długości budynku nr [...] oraz w granicy z działkami nr [...] i [...]. Taka lokalizacja nie narusza też warunków wprowadzonych przez ustawodawcę w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Zgodnie bowiem z treścią § 12 ust. 4 tego aktu jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Również § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia zezwala na takie sytuowanie budynku, biorąc pod uwagę, że działka inwestycyjna stanowi nieruchomość o takich wymiarach, które nie pozwalają na zachowanie odległości, o których mowa w § 12 ust. 1 tego rozporządzenia.

I wreszcie – wbrew twierdzeniom skarżącej – brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja Starosty Jarosławskiego została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który nakazuje projektowanie i budowanie obiektu budowlanego w sposób zapewniający poszanowanie występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Akta sprawy wskazują, że została przeprowadzona analiza zacienienia, z której wynika, że jedynym obszarem zacienionym jest działka nr [...] stanowiąca drogę dojazdową, co nie zmienia jej warunków użytkowania. Działka o nr [...] jest zabudowana istniejącym budynkiem usługowym usytuowanym w odległości 12 m od projektowanego budynku w obszarze poza zasięgiem zacienienia, zaś działki nr [...] i [...] położone są po stronie południowej i nie ulegają zacienieniu. Okoliczności te wskazują, że również w tym zakresie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie można zarzucić wadliwości, w szczególności kwalifikowanego naruszenia prawa.

Skarżąca upatruje naruszenia wskazanego przepisu prawa w niszczeniu kanalizacji oraz zasypania studzienki rewizyjnej, co powoduje zawilgocenie jej budynku. Nie oceniając prawdziwości podnoszonych okoliczności raz jeszcze wypada podkreślić, że przedmiotem oceny organów w niniejszym postępowaniu może być jedynie legalność decyzji o pozwoleniu na budowę z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z informacjami zawartymi w opisie technicznym budowy przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej projekt tej instalacji zakłada wykonanie kanalizacji w budynku w poziomie piwnicy (z zaprojektowanego budynku oraz sąsiedniego o nr [...] jako przełożenie kanalizacji istniejącej) do projektowanej studzienki przy budynku oraz studzienki istniejącej – przebudowywanej. Jednocześnie podkreślono, że przed przystąpieniem do budowy budynku należy rozwiązać odprowadzenie ścieków sanitarnych z istniejącego budynku mieszkalnego nr [...] – kanalizacja sanitarna na podstawie projektu przyłącza. Tym samym nie można zarzucić Staroście wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast jeśli prace wykonane były niezgodnie z ww. projektem, to kwestie te winny być przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego.

Rację ma również organ administracji twierdząc, że projekt budowlany nie jest rażąco sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy również w części dotyczącej powierzchni sprzedażowej. Powierzchnia ta została w decyzji o warunkach zabudowy określona na 80 m2, zaś w budynku zaprojektowano pomieszczenie bufetu o łącznej powierzchni 86,84 m2. Jak trafnie podkreślił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skoro przepisy ustawy nie wprowadziły definicji "powierzchni sprzedażowej", to nie można przyjąć, że ewentualne przekroczenie wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni będzie stanowiło rażące naruszenie prawa.

Niesporne jest także, że do wniosku inwestorzy dołączyli m.in. oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane, a zatem decyzja jest zgodna z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 omawianej ustawy.

Sąd nie mógł natomiast odnieść się do zasadności zarzutów dotyczących wadliwości decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie skarżąca wskazała, że Starosta Jarosławski dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji w spokojnej zabudowie mieszkalnej w sytuacji, gdy należało zastosować przepisy dotyczące inwestycji celu publicznego, jednakże taki zarzut nie mógł w żadnej mierze skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli organów administracji została wszak poddana decyzja dotycząca pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną. Poprzedzająca to rozstrzygnięcie decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczyła takiej samej inwestycji. Jeśli w ocenie skarżącej taka inwestycja – ze względu na jej charakter – nie powinna być realizowana, to zarzuty w tym zakresie powinny być kierowane do decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., która jest ostateczna i wiąże zarówno organy, jak i Sąd, a nie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zgodnie z założeniami tej pierwszej decyzji.

W niniejszej sprawie nie ma także zastosowania art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, a co za tym idzie nie mógł on być naruszony przez organy administracji. Przepis ten ma zastosowanie li tylko do sytuacji, które nie zostały przewidziane w przepisach techniczno-budowlanych, a które wymagają wprowadzenia szczególnych rozwiązań. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.