Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 435/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.91
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Kuźni Raciborskiej na sesji w dniu 8 listopada 2018 r. podjęła uchwałę nr XLVIII/425/2018, w sprawie obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. Uchwała regulowała kwestie zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz wymogi formalne, jakim muszą odpowiadać składane projekty. W podstawie prawnej uchwały wskazano przepisy art. 41 a, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) – dalej w skrócie: "u.s.g.".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 grudnia 2018 r., nr NPII.4131.1.656.2018, Wojewoda Śląski stwierdził nieważność powyższej uchwały.

W toku oceny legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, iż uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyniło stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym.

Wskazał iż zgodnie z art. 41 a ust. 5 u.s.g., Rada Gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Dokonując analizy uchwały, organ nadzoru stwierdził, że Rada nie uregulowała w sposób prawidłowy wymogów formalnych, jakim muszą odpowiadać składane projekty. Rada w § 10 uchwały wskazała, że po wniesieniu do Rady projektu uchwały lub wniosku określonego w § 2 wraz z wykazem mieszkańców popierających inicjatywę Przewodniczący przekazuje go Burmistrzowi w celu sprawdzenia pod względem formalnym. Jednakże zdaniem organu nadzoru przepis ten nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w przepisie art. 41 a ust. 5 u.s.g., ponieważ nie określa ww. formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty. Zdaniem organu nadzoru wymogami formalnymi składanych projektów są m.in. oczekiwania co do treści (konstrukcji) uchwały, na którą powinny składać się takie elementy jak: tytuł uchwały, podstawa prawna do jej wydania, regulacja sprawy będącej przedmiotem uchwały, czy ustalenie terminu wejścia w życie uchwały.

Niewyczerpanie dyspozycji przepisu art. 41 a ust. 5 u.s.g. stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż organ stanowiący gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie wykonania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w tym przepisie. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały, gdyż ta musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie (na poparcie swojego stanowiska organ nadzoru zacytował wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 872/17).

Ponadto, zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w treści art. 41 a ust. 3 u.s.g., projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy. A zatem za sprzeczne z prawem, jako wykraczające poza zakres delegacji ustawowej, należy uznać regulacje § 2 uchwały w zakresie, w jakim przewiduje, że obywatelska inicjatywa uchwałodawcza może polegać na "zgłoszeniu wniosku o zmianę treści uchwały lub zgłoszeniu wniosku o przygotowanie projektu uchwały. Wniosek ten powinien określać główne tezy uchwały i uzasadnienie" oraz § 11 ust. 2 uchwały, z którego wynika, że w ww. sytuacjach to Burmistrz przygotowuje projekt uchwały spełniający tezy wniosku – i de facto to projekt przygotowany przez Burmistrza staje się przedmiotem obrad Rady. Jednakże, zdaniem organu nadzoru, ustawodawca wymaga wniesienia przez grupę mieszkańców gotowego projektu uchwały, a nie wniosku o zmianę treści uchwały lub zgłoszenia wniosku o przygotowanie projektu uchwały. W ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej członkowie wspólnot samorządowych mają prawo opracowania oraz złożenia projektu uchwały, który z mocy prawa, po spełnieniu warunków formalnych, powinien zostać poddany pod głosowanie na posiedzeniu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Jednocześnie, zdaniem organu nadzoru, regulacja § 3 uchwały jest normatywnie zbędna, gdyż kwestie te uregulowane zostały w art. 41 a ust. 2 u.s.g.

W ocenie organu nadzoru, powyżej opisane uchybienia w przedmiotowej uchwale należało zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Za istotne naruszenie prawa w uchwale uznaje się takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją, co nastąpiło w niniejszej sprawie.

Gmina Kuźnia Raciborska nie zgodziła się z rozstrzygnięciem nadzorczym i wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone w całości i zarzucono mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 a ust. 5 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uchwała Rady Miejskiej w Kuźni Raciborskiej nr XLVIII/425/2018 podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

W ocenie skarżącej celem dodanego do ustawy o samorządzie gminnym art. 41 a było stworzenie nowego instrumentu, umożliwiającego mieszkańcom gminy wpływ na tworzenie prawa miejscowego. Organ nadzoru w sposób nader rygorystyczny przyjął, że gminny organ stanowiący winien określić wymogi formalne projektu uchwały powstałego z inicjatywy (aktywnych) mieszkańców, nie pozostawiając pola do pomocy tymże mieszkańcom w dokonaniu poprawnej konstrukcji projektu uchwały. Idąc dalej tokiem rozumowania Wojewody, wprowadzenie, podczas procedowania projektu takiej uchwały nawet najdrobniejszej zmiany, spowoduje, że projekt ten zmieni status - przestanie być wówczas inicjatywą obywatelską. Zdaniem skarżącego podejmując kwestionowaną uchwałę, organ stanowiący gminy Kuźnia Raciborska przyjął inną wykładnię art. 41 a u.s.g.. Przepis ten miał dać aktywnym mieszkańcom możliwość uczestniczenia w tworzeniu prawa gminnego. W ocenie skarżącego przedmiotowe uprawienie jest zastrzeżone na rzecz mieszkańców gminy, a więc członków wspólnoty samorządowej. Rozwiązanie to koresponduje z szerszą kategorią demokracji bezpośredniej, wywodzonej z art. 11 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Zwrócił uwagę, iż przepis ten w pierwszej kolejności wymienia formy bezpośredniego udziału mieszkańców w sprawowaniu władzy publicznej, a dopiero potem wskazuje na demokrację przedstawicielską. W tym ujęciu instytucja obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej jawi się jako instrument mieszany - oparty na wniosku grupy mieszkańców gminy (element bezpośredniości), pozostawiony jednak do ostatecznego przyjęcia (odrzucenia) organom gminy (element pośredniości, przedstawicielstwa).

Skarżąca podkreśliła, że w piśmiennictwie podnosi się, że obywatelska inicjatywa uchwałodawcza ma oparcie w zasadzie demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 2 Konstytucji RP. Do innych konstytucyjnych podstaw omawianej instytucji należą także: zasada subsydiarności (pomocniczości) oraz zasada dialogu społecznego, wskazane w preambule ustawy zasadniczej.

W ocenie skarżącej, zawarte w uchwale Rady Miejskiej rozwiązanie, przewidujące możliwość wystąpienia przez mieszkańców z wnioskiem do organu wykonawczego o przygotowanie projektu uchwały, przy równoczesnym wskazaniu materii poddanej regulacji, stanowi znacznie lepszą i pełniejszą realizację celu o jaki chodziło ustawodawcy, niż poprzestanie na określaniu w uchwałach rad gmin, wydawanych w oparciu o art. 41 a ust. 5 u.s.g. formalnych wymogów projektów uchwał "obywatelskich", do czego skłania się Wojewoda.

W ocenie strony skarżącej organ nadzoru zdaje się wyrażać obawę, że swoiste "odformalizowanie" w zakwestionowanej uchwale Rady Miejskiej w Kuźni Raciborskiej projektu uchwały zgłaszanego przez mieszkańców, może doprowadzić do procedowania przez radę nad projektem nie akceptowanym przez inicjatorów. Jednak zdaniem skarżącej, Wojewodzie pomija fakt, że zgodnie z § 11 ust. 3 zakwestionowanej uchwały Rady Miejskiej, Komitet inicjatywy uchwałodawczej jest (każdorazowo) zawiadamiany o terminach posiedzeń komisji Rady i sesji Rady, na których procedowana będzie inicjatywa. Takie rozwiązanie, w ocenie skarżącej w pełni zabezpiecza interes inicjatorów do brania czynnego udziału w pracach radnych i decydowaniu o treści projektowanego prawa.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej.

Organ nadzoru stwierdził, że argumentacja zawarta w skardze na jego rozstrzygniecie nadzorcze jest nieprawidłowa i nie wpłynęła na zmianę stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, które podtrzymuje w całej rozciągłości. Przede wszystkim organ nie zgodził się z stwierdzeniem zawartym w skardze, jakoby zawarte w uchwale Rady Miejskiej rozwiązanie przewidujące możliwość wystąpienia przez mieszkańców z wnioskiem do organu wykonawczego o przygotowanie projektu uchwały, przy równoczesnym wskazaniu poddanej regulacji materii, stanowi znacznie lepszą i pełniejszą realizację celu, o jaki chodziło ustawodawcy w art. 41 a ust. 5 u.s.g.

W ocenie organu nadzoru w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej członkowie wspólnot samorządowych mają prawo opracowania oraz złożenia projektu uchwały, który z mocy prawa, po spełnieniu warunków formalnych, powinien stać się przedmiotem obrad, a następnie zostać poddany pod głosowanie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem inicjatywy uchwałodawczej jest więc projekt uchwały, przez co należy rozumieć projekt w wersji gotowej do dołączenia przez przewodniczącego rady do porządku obrad i - ewentualnego przyjęcia w głosowaniu. Projektem będzie wiec dokument, który stanowi zbiór przepisów prawa (projekt aktu prawnego). Nie będą więc projektem w rozumieniu art. 41 a u.s.g. założenia do uchwały, tj. postulaty uregulowania jakiejś kwestii, w których wnioskodawcy określą problem, który chcą rozwiązać, oraz wskażą pożądany przez nich kierunek działań, ponieważ wówczas treść aktu normatywnego będzie musiała zostać przygotowana przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślił organ, że inicjatywa uchwałodawcza skorelowana jest z obowiązkiem sporządzenia i przedłożenia projektu uchwały, podczas gdy wniosek do organu wykonawczego o przygotowanie projektu uchwały ogranicza się jedynie do zainspirowania przez wnioskodawcę podjęcia określonych czynności.

Za koniecznością opracowania przez wnioskodawców "gotowego" projektu uchwały przemawia także i to, że aby projekt taki trafił pod obrady rady musi uprzednio uzyskać poparcie określonej grupy mieszkańców (art. 41 a ust. 2 u.s.g.). Składają oni podpis pod określonym dokumentem, po zapoznaniu się z jego treścią. W przeciwnym wypadku, projekt sporządzony po zebraniu wymaganej liczby podpisów pod wnioskiem o zmianę treści uchwały lub wnioskiem o przygotowanie projektu uchwały (o jakich mowa w § 2 uchwały), mógłby nie spełniać oczekiwań i wymagań osób, które wsparły taką inicjatywę uchwałodawczą, a nawet wypaczać ich intencje.

Organ nie zaaprobował stanowiska skarżącej, zgodnie z którym rozwiązanie zawarte w § 11 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w pełni zabezpiecza interes inicjatorów do brania czynnego udziału w pracach radnych i decydowania o treści projektowanego prawa. W ocenie organu nadzoru taka wykładnia przepisu art. 41 a ust. 3 u.s.g. jest niedopuszczalna. Powołany przepis wskazuje, iż projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (z mocy prawa) staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu. Zastosowane przez ustawodawcę sformułowanie nie daje więc organom gminy pola do dokonywania zmian we wniesionym projekcie uchwały przed sesją organu stanowiącego, ponieważ powinien on niejako automatycznie wejść pod obrady organu stanowiącego. Tymczasem zastosowywanie przepisów unieważnionej przez organ nadzoru uchwały prowadziłoby do tego, że radni obradować będą nad projektem uchwały sporządzonym przez Burmistrza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd może uchylić zaskarżony akt, w oparciu o art. 148 p.p.s.a. Badaniu podlega wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa.

Stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone.

Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W przedmiotowej sprawie, w dniu 21.12.2018 r. Rada Miejska w Kuźni Raciborskiej podjęła uchwałę nr III/40/2018 w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego .

Akta sprawy dodatkowo potwierdzają, że wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 14.12.2018 r. zostało w tym samym dniu doręczone skarżącej, a skarga została nadana w dniu 14.01.2019 r. z zachowaniem wymaganego trzydziestodniowego terminu do jej złożenia za pośrednictwem organu nadzoru. Powyższe oznacza, że skarga jest dopuszczalna, bowiem spełnione zostały wszystkie jej wymogi formalne oraz zachowany został termin do jej wniesienia.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do jej zastosowania. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyroki NSA z dnia: 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OSS 1998, nr 3, poz. 79 oraz 8 lutego 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 327/95, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 719/14, dostępne również w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS").

Przyjęło się przez to rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz prawem miejscowym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003r., P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100 oraz wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r. sygn. akt SA/Gd 796/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 1).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał."

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art.41a i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

Zgodnie z powołanym przepisem art.41a grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. (ust.1). Grupa mieszkańców, o której mowa w ust. 1, musi liczyć:

1) w gminie do 5000 mieszkańców - co najmniej 100 osób;

2) w gminie do 20 000 mieszkańców - co najmniej 200 osób;

3) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców - co najmniej 300 osób.(ust.2)

Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. (ust. 3).

Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy.(ust.4).

Rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy (ust.5).

Powołany przepis art. 41a u.s.g. upoważnia organ stanowiący gminy do szczegółowego uregulowania zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty.

Rada gminy korzystając z w/w delegacji ustawowej zawarła w § 2 spornej uchwały regulację iż inicjatywa może polegać na złożeniu projektu uchwały, zgłoszeniu wniosku o zmianę treści uchwały lub zgłoszeniu wniosku o przygotowanie projektu uchwały. Wniosek ten powinien określać główne tezy uchwały oraz uzasadnienie.

W rozdziale 5 § 10 uchwały dot. formalnych wymogów, jakim musza odpowiadać składane projekty wskazano, iż po wniesieniu do Rady projektu uchwały lub wniosku określonego w § 2 wraz z wykazem mieszkańców popierających inicjatywę Przewodniczącego przekazuje go Burmistrzowi w celu sprawdzenia , czy 1) w wykazie jest złożona wymagana liczba podpisów ;

2) wykaz zawiera dane mieszkańców określone w § 8 ust. 2,

3) podpisani mieszkańcy spełniają wymogi określone w ustawie. O wyniku sprawdzenia Burmistrz informuje Radę.

W tak przedstawionym stanie sprawy należało rozważyć kwestię, czy istotnie zaskarżona uchwała wyczerpała dyspozycje przepisu art. 41a ust. 5 u.s.g. W ocenie Sądu Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie wyczerpała delegacji ustawowej w zakresie wskazania formalnych wymogów jakim musza odpowiadać składane projekty. Sąd w całości podziela stanowisko organu nadzoru, iż formalnymi wymogami składanych projektów są oczekiwania co do treści, konstrukcji, uchwały, na którą powinny składać: tytuł uchwały, podstawa prawna do jej wydania, wyczerpująca regulacja sprawy będącej przedmiotem uchwały, czy ustalenie terminu wejścia w życie uchwały. W tym zaś zakresie sporna uchwała nie czyni zadość w regulacji § 10 .

Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu u.s.g. mamy do czynienia przede wszystkim w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, a z zatem w razie przekroczenia delegacji ustawowej. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17.12.2013r. o sygn. II SA/Po 1036/13, publ.LEX nr 1437421). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu, przyjmuje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, wyroki NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc te uwagi na stan kontrolowanej uchwały rację należy przyznać organowi nadzoru co do stwierdzenia, iż skoro uchwała nie wyczerpuje zakresu upoważnienia ustawowego przez zawarcie regulacji uznanych za istotne przez prawodawcę które musi być kompletne wyczerpujące i konkretne, a takim nie jest uchwała z dnia 08.11.2018r nr XLVIII/425/2018 Rady Miejskiej w Kuźni Raciborskiej musiała ulec usunięciu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. (tak też NSA w wyroku II OSK 37/13 z 13.03.2013r.)

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że uchwałodawca, w § 3 nieprawidłowo przywołał ustawę o samorządzie gminnym jako określającą kwestie związane z liczbą mieszkańców Gminy Kużnia Raciborska posiadających prawo wnoszenia inicjatyw w sytuacji, gdy w art. 41a ust. 2 u.s.g ustawodawca ściśle unormował te kwestie. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

Także Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, iż sprzeczne z prawem jako wykraczające poza zakres delegacji ustawowej jest uregulowanie § 2 uchwały poprzez zapis, iż inicjatywa może polegać na złożeniu projektu uchwały , zgłoszeniu wniosku o zmianę treści uchwały lub zgłoszeniu wniosku o przygotowanie projektu uchwały. Zgodnie z art. 41 ust. 3 u.s.g. projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Zatem wniosek obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej winien być sprecyzowany w takim zakresie by treść uchwały, jej uzasadnienie, było kompletne, by jej projekt był gotowy. Ten właśnie gotowy projekt winien być przedmiotem obrad rady gminy jak to wymaga ustawodawca w art. 41a ust. 3 u.s.g.

W tym stanie rzeczy, Sąd, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zarazem uchwały za zasadne uznał zarzuty organu nadzoru wskazane w podjętym rozstrzygnięciu nadzorczym, co do istotnego naruszenia obowiązującego prawa. Przez wzgląd na powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.