Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 683/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 248/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Strzelcach Opolskich na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w Strzelcach Opolskich na rzecz W. P. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 248/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Strzelcach Opolskich na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w Strzelcach Opolskich kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], Starosta Strzelecki, dalej także "Starosta" zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę budynku byłego młyna z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, pomieszczenia rekreacyjne wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu w Strzelcach Opolskich, przy ul. M. [...], na działkach gruntowych oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami A/2 i nr A/2 k. m. 17 - obręb Strzelce Opolskie.

Pismem z dnia 31 marca 2017 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 61 § 1 i § 4 w związku z art. 157 § 2 K.p.a., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Strzeleckiego Nr [...] , zainicjowane pismem W. P. z dnia [...] grudnia 2016 r.

Decyzją z dnia 24 kwietnia 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Wojewoda Opolski, dalej także: "Wojewoda", stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty Strzeleckiego Nr [...], z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], uznając, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w Strzelcach Opolskich.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", decyzją z dnia

[...] listopada 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję.

GINB wskazał, że działki o nr ewid. A/2, A/2 objęte były w dniu wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego (i obecnie są) zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z 31 stycznia 2007 r., Nr IV/21/07, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Strzelce Opolskie dotyczącego terenu w rejonie Suchych Łanów (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2007 r., nr 23, poz. 1025, według stanu na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę). Działki inwestycyjne o nr ewid. A/2, A/2, położone są częściowo na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 12 MN(U) - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, oraz częściowo na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem RO - tereny ogrodów i sadów. Będący przedmiotem przebudowy budynek byłego młyna usytuowany jest na obszarze 12 MN(U), natomiast wiata grillowa, plac zabaw, urządzenia służące do gry w mini golfa zostały zaplanowane na obszarze RO - tereny ogrodów i użytków rolnych na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, projektowana inwestycja jest niezgodna z dopuszczalnym przeznaczeniem terenu, a zatem narusza bezsprzecznie ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 stycznia 2007 r.

Organ odwoławczy wskazał, że ma wątpliwości co do oceny organu wojewódzkiego w zakresie rozumienia definicji "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej", jako wyłączającej również usługi wskazane w § 5 pkt 4 lit. a-c miejscowego planu. Treść normatywna pojęcia "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej" w powyższym zakresie jest jednoznaczna. Usługi z § 5 pkt 4 lit. a-c miejscowego planu, zostały wskazane jako podstawowe usługi użyteczności publicznej, o czym świadczy chociażby forma gramatyczna "komercyjne", "publiczne", "place zabaw", zamiast "komercyjnych", "publicznych", "placów zabaw".

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, spornej inwestycji nie można zaliczyć do "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej" z innych powodów, niż wskazane przez organ wojewódzki.

Wskazał, że w § 5 pkt 1 ww. miejscowego planu zdefiniowane zostały także "usługi użyteczności publicznej" poprzez wymienienie ich rodzajów (np. usługi

turystyki) wraz z dwoma wyłączeniami (usługi techniczne i motoryzacyjne). Natomiast "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej" zostały ograniczone do podstawowych usług użyteczności publicznej. Kryterium, co stanowi podstawowe usługi użyteczności publicznej, spośród katalogu usług wymienionych w § 5 pkt 1, jest służenie "obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego na obszarze którego się znajdują". Z kolei ww. kryterium "obsługi mieszkańców" zostało dodatkowo ograniczone poprzez wykluczenie z podstawowych usług użyteczności publicznej lokali rozrywkowych, piwiarni i innych podobnie uciążliwych usług. Innymi słowy, to zasięg/charakter danej usługi (to, do kogo jest ona skierowana) determinuje to, czy ma ona podstawowy charakter, a tym samym, czy jest ona "usługą towarzyszącą funkcji mieszkaniowej" (§ 5 pkt 4).

GINB odnotował, że jak wynika z Opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu (str. 20) przebudowa "budynków byłego młyna wraz z jego otoczeniem" przeznaczona jest na usługi turystyki. Pomieszczenia w przebudowywanym budynku mają być bowiem przeznaczone na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, sale na imprezy okolicznościowe, pomieszczenia rekreacyjne. Powyższy opis koresponduje ze szczegółowymi rozwiązaniami architektonicznymi zawartymi w Projekcie budowlanym.

Oznacza to, że sporna inwestycja nie jest skierowana do mieszkańców terenu 12 MN(U). Usługi turystyki z założenia są bowiem zaadresowane do osób spoza danego terenu. Innymi słowy, sporna inwestycja nie będzie pełnić funkcji służącej obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego 12 MN(U). Takie jest założenie ograniczenia możliwości lokalizowania pewnych usług na terenie, gdzie wokół jest zabudowa mieszkaniowa.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, sporna inwestycja, w części dotyczącej terenu 12 MN(U) bez wątpienia zalicza się do "usług użyteczności publicznej" w rozumieniu § 5 pkt 1 miejscowego planu, ale nie można jej zaliczyć do "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej" zgodnie z § 5 pkt 4 ww. uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z 31 stycznia 2007 r. Nr IV/21/07.

Sporna inwestycja, w części zaplanowanej na obszarze RO (wiata grillowa, plac zabaw, urządzenia służące do gry w mini golfa), również jest niezgodna z dopuszczalnym przeznaczeniem tego terenu (RO), a zatem narusza bezsprzecznie ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 31 stycznia 2007 r., który w § 23 ust. 1 stanowi, że wyznacza się tereny ogrodów i sadów, oznaczone na rysunku planu symbolem RO, obejmujące tereny ogrodów i użytków rolnych na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej.

Według GINB, trudno uznać za zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lokalizację wiaty grillowej, placu zabaw, urządzeń służących do gry w mini golfa, na terenie przeznaczonym pod ogrody i użytki rolne na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, gdzie dopuszczone zostały uprawy szklarniowe i pod folią, oraz jest możliwa adaptacja/budowa budynków gospodarczych, altan, wiat powiązanych jednak z podstawową funkcją mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową (§ 23 ust. 2).

Oceniając skutki społeczno-gospodarcze powyższych naruszeń, GINB stwierdził, że analizowane uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Przede wszystkim wskazał, że udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, która jest niezgodna z aktem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz niewypełnienia jednego z podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z dopuszczalnym przeznaczeniem terenu, winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów mieszkańców. W analizowanym przypadku skutki uchybienia są szczególnie negatywne. Na obszarze zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej przewidziano bowiem inwestycję związaną ze świadczeniem szeroko pojętych usług turystyki.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kontrolowane pozwolenie na budowę rażąco narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Strzelcach Opolskich, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 156 § 1 K.p.a. i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] , podczas gdy nie jest ona obarczona żadną z kwalifikowanych wad nieważnościowych, o których mowa w tym przepisie;

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uznanie, że decyzja Starosty Strzeleckiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sposób rażący narusza przepisy prawa, podczas gdy nawet przy uznaniu wystąpienia naruszenia nie ma ono charakteru rażącego;

3) art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

4) art. 28 w zw. z art. 156 K.p.a. poprzez przyznanie przymiotu strony W. P. oraz G. P., w sytuacji gdy ustalanie kręgu stron w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej musi być dokonywane nie tylko w świetle art. 28 K.p.a., lecz na podstawie zestawienia treści normatywnej wynikającej ze związku powyższego przepisu z art. 156 K.p.a., czego w niniejszej sprawie brak;

5) art. 16 K.p.a., poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji, a co za tym idzie konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącej element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego, podczas gdy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] ;

6) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

7) art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego organ nadał przymiot strony małż. P. oraz brak wykazania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji;

8) art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem w/w przepisu, podczas gdy brak było naruszenia, zwłaszcza rażącego ww. przepisu;

2) § 18 ust. 1 i 1 pkt 4 w zw. z § 5 pkt. 4 uchwały nr IV/21/07 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.

W ocenie Sądu, nie można stwierdzić, aby okoliczności wskazane przez organy uzasadniały stwierdzenie, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty Strzeleckiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] , zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę budynku byłego młyna z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, pomieszczenia rekreacyjne wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd odnotował, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] , na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., było ustalenie przez organy obu instancji, orzekające z urzędu, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa wobec niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. W analizowanej sprawie organy nie wykazały, że przedmiotowa inwestycja w sposób oczywisty narusza zapisy ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz odmiennie, niż to uczynił Starosta Strzelecki, oceniły zgodność przedmiotowej inwestycji z zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzając nieważność kontrolowanej decyzji organy obu instancji dokonały odmiennej wykładni § 18 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 5 pkt 4 miejscowego planu, zawierającego definicję pojęcia "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej". GINB nie zgodził się z organem I instancji, co do przedstawionej interpretacji pojęcia "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej", a w konsekwencji przedstawił własną wykładnię § 18 ust. 2 pkt 4 miejscowego planu. Zdaniem Sądu, powyższe odmienne interpretacje zapisów planu miejscowego dokonane przez organy obu instancji świadczą o tym, że przedmiotowa inwestycja nie jest w sposób oczywisty niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Sąd stwierdził, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy treść przepisu, którego naruszenia dopuścił się organ (Starosta Strzelecki), wymaga złożonego procesu wykładni, co miało miejsce w niniejszej sprawie w zakresie wykładni § 18 ust. 2 pkt 4 oraz § 5 pkt 1 i pkt 4 miejscowego planu. Skoro ww. przepisy planu miejscowego budzą wątpliwości interpretacyjne, to już z tej przyczyny nie został spełniony warunek uznania wystąpienia rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji, wobec odmiennej interpretacji ww. zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organy orzekające w sprawie, nie można uznać wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, obwarowanym sankcją nieważności. Nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu braku precyzji czy niejasności ustaleń tego planu. Aby można było stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji inwestycja w sposób oczywisty musi być niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, nie można w niniejszej sprawie uznać, że treść kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] pozostaje w oczywistej sprzeczności z § 18 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 5 pkt 4 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu, w analizowanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Wojewoda Opolski nie wykazali oczywistego naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając ponownie sprawę organy obowiązane są zastosować się do uwag i wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu, analiza zaś kontrolowanej decyzji winna znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 K.p.a. Jeżeli organy orzekające w sprawie ponownie uznają, że kontrolowana decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadliwością, będą musiały to przekonywująco wykazać w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. P. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie prawa:

1) procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 153 P.p.s.a., poprzez jednoczesne rozstrzygnięcie, że nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Strzeleckiego (mimo że decyzja GINB odnosiła się do wszystkich mających znaczenie dla sprawy przepisów Prawa budowlanego i prawa miejscowego a cały materiał w sprawie został zebrany) z uwagi na brak rażącego naruszenia prawa, a jednocześnie Sąd nakazał organowi ponowne badanie sprawy, co powoduje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w istocie ze sobą sprzeczne, a zalecenia Sądu nie możliwe do wykonania przez organ; mimo że z porównania przepisów Prawa budowlanego i Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust 3 Prawa budowlanego w związku z 5 pkt 4 i 7 oraz 18 ust. 2 pkt 2 i 4 oraz ust. 4 pkt 4 i 5 oraz 23 ust. 1 ust. 2 uchwały Nr IV/21/07 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Strzelce Opolskie dotyczącego terenu w rejonie Suchych Łanów, Dz.U.Woj.Op. Nr 23, poz. 1025, dalej MPZP) oraz treści decyzji Starosty Strzeleckiego jednoznacznie wynika, że decyzja ta jest w sposób rażący sprzeczna z przepisami Prawa budowlanego i właściwym MPZP, to ocena, że brak jest rażącego naruszenia prawa powoduje, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku de facto przesądził, że organ administracji w ponownym postępowaniu będzie obowiązany umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, co byłoby rażąco sprzeczne, m.in. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czy art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż w obrocie prawnym pozostałaby decyzja Starosty Strzeleckiego rażąco naruszająca przepisy prawa; tym samym naruszenie przez WSA w Warszawie ma istotny wpływ na dalsze postępowanie i w istocie brak będzie podstaw do prowadzenia postępowania a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik postępowania i dalsze postępowanie organów w sprawie w ramach postępowania administracyjnego;

2) procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a w związku z art. 141 § 4 i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 15, 107 § 1 pkt 6 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób jasny powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, gdy tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że organy obu instancji powinny wziąć pod uwagę wytyczne Sądu i prawidłowo sporządzić uzasadnienie, bez wskazania np. jakie ewentualnie materiały i czynności powinny zostać dodatkowo podjęte przez organy obu instancji; przy tym wytyczne Sądu ograniczają się właściwie to stwierdzenia, że organy obu instancji odmiennie rozumieją część przepisu zawierającego definicję z MPZP, gdy tymczasem nie ma to znaczenia dla oceny sprawy, ww. decyzja Starosty Strzeleckiego rażąco narusza prawo niezależnie od tej rozbieżności w interpretacji, gdyż zatwierdzono nią projekt budowlany i wydano pozwolenie na przebudowę obiektu, którego nie można było sytuować w tym miejscu, co ma wpływ na wynik sprawy, gdyż powinno było to skutkować oddaleniem przez Sąd skargi;

3) procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3, 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z 5 pkt 4 i 7 oraz 18 ust. 2 pkt 2 i 4 oraz ust. 4 pkt 4 i 5 oraz 23 ust. 1 i 2 MPZP, poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzająca ją decyzja Wojewody Opolskiego narusza przepisy w stopniu, który stanowi podstawę do ich uchylenia przez Sąd (tj. miało to istotny wpływ na wynik sprawy), gdy tymczasem wskazana przez Sąd rozbieżność pomiędzy uzasadnieniem w zakresie rozumienia 5 pkt 4 in fine MPZP dotyczy nieistotnej kwestii, która nie ma znaczenia dla stwierdzenia, że MPZP nie dopuszcza usytuowania na terenie nieruchomości przedsięwzięcia polegającego na budowie pokoi gościnnych wraz z zapleczem gastronomicznym i rekreacyjnym a na terenie ogródków działkowych zaplecza dla pokoi gościnnych, tj. mini golfa, placu zabaw, czy wiaty grillowej, zamiast przydomowych upraw sadowniczo-ogrodniczych, wobec tego brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, gdyż w przedmiotowym stanie sprawy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie sposób zarzucić jej, że narusza przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, przez co Sąd bezzasadnie uchylił decyzje organów obu instancji, a jednocześnie nie wskazał jakie czynności powinien podjąć organ administracji w ponownym postępowaniu;

4) procesowego, a to art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia pełnomocnikowi uczestnika jednoznaczne wskazanie zarzutów wobec tego wyroku, gdyż uzasadnienie to ma elementy właściwe dla orzeczenia opartego na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (stwierdzenie braku rażącego naruszenia prawa biorąc pod wagę przywołane przepisy w zaskarżonej decyzji przepisy i decyzję Starosty Strzeleckiego), a z drugiej strony ogranicza się do podstawy prawnej (art. 145 § 1 pkt

1 lit. c) wskazującej na naruszenia procesowe,

5) procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z 5 pkt 4 i 7 oraz 18 ust. 2 pkt 2 i 4 oraz ust. 4 pkt 4 i 5 oraz 23 ust. 1 i 2 MPZP, poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, tj. należało stwierdzić nieważność decyzji Starosty Strzeleckiego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę budynku byłego młyna z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, pomieszczenia rekreacyjne wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu w Strzelcach Opolskich (której

projektowanym celem są usługi turystyki) jako rażąco naruszającej prawo, bowiem ww. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dla budynku, których dotyczy ww. decyzja, dopuszcza możliwość przebudowy istniejącego budynki jedynie w celu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wielorodzinnych do 4 mieszkań), usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej (z wyłączeniem lokali rozrywkowych, piwiarni i innych podobnie uciążliwych usług); a co do terenów objętych oznaczeniem RO — zagospodarowane jako tereny przydomowych gruntowych upraw sadowniczo-ogrodniczych, jest to inne przeznaczenie niż w zatwierdzonym projekcie, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd pierwszej instancji powinien był oddalić skargę w całości;

6) procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1

pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w związku z 5 pkt 4 i 7 oraz 18 ust. 2 pkt 2 i 4 oraz ust. 4 pkt 4 i 5 oraz 23 ust. 1 i 2 MPZP poprzez przyjęcie, że naruszenie tych przepisów ww. decyzją Starosty Strzeleckiego nie ma charakteru rażącego, co spowodowało bezzasadne uwzględnienie skargi, przez co uchylono odpowiadającą prawu decyzję Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zamiast oddalić skargę w całości,

7) materialnego, tj. art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a., art. 35 ust. 1 pkt I i ust. 3 i 4 Prawa budowanego w związku z 5 pkt 4 i 7 oraz § 18 ust. 2 pkt 2 i 4 oraz ust. 4 pkt 4 i 5 oraz 23 ust. 1 i 2 MPZP poprzez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że ww. przepisy jasno nie określają innego niż w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu

na przebudowę budynku sposobu zagospodarowania i użytkowania nieruchomości, a sprzeczność ta jest oczywista z ww. przepisami Prawa budowlanego i MPZP;

8) materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., błędną wykładnię, poprzez przyjęcie, że nie jest rażącym naruszeniem prawa wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę, w sytuacji gdy projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ww. MPZP nie przewiduje możliwości sytuowania tego rodzaju przedsięwzięć w obszarze, którego dotyczy ww. decyzja Starosty Strzeleckiego,

9) materialnego, tj. art. 64 ust. 3 i art. 31 Konstytucji RP w związku z ww. przepisami Prawa budowlanego i MPZP poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. pominięcie przy wykładni ochrony prawa własności jako prawa chronionego konstytucyjnie praw uczestnika do ochrony jego nieruchomości jako nieruchomości przyległej do nieruchomości, której dotyczy ww. decyzja i planowane przedsięwzięcie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego chroni nieruchomość uczestnika przed określonym działaniem inwestora.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o w uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub o jego uchylenie i oddalenie skargi, o zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. z siedzibą w Strzelcach Opolskich wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 8 marca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia

na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni.

W piśmie z dnia 11 stycznia 2021 r. pełnomocnik wnoszącego kasację podtrzymał podniesione zarzuty.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Stan rozwoju epidemii i brak możliwości zagwarantowania zdrowia osób uczestniczących w rozprawie uprawniają do przyjęcia, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie narusza prawa strony do sądu.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty

Strzeleckiego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę.

W takiej sytuacji procesowej, badaniem legalności objęta była decyzja GINB. Reformatoryjny model rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym, także w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, przewiduje sanowanie uchybień dostrzeżonych przez organ odwoławczy. Kontrola zgodności decyzji ostatecznej z prawem polega na zbadaniu, czy rezultat postępowania administracyjnego, którego wyrazem jest właśnie decyzja organu odwoławczego, jest zgodny z prawem. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, modyfikując wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy podzielił stanowisko zajęte przez Wojewodę Opolskiego co do rażącego naruszenia prawa decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś modyfikacja polegała na odmiennym odczytaniu treści istotnego unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Strzelce Opolskie dotyczącego terenu w rejonie Suchych Łanów, obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, dalej: "Plan miejscowy". Jest oczywiste, że zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jest jednym z warunków zatwierdzenia projektu budowlanego.

Organy nadzorcze obu instancji ustaliły, że inwestycja w postaci przebudowy budynku byłego młyna z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, pomieszczenia rekreacyjne z zagospodarowaniem przyległego terenu, nie jest zgodna z przeznaczeniem określonym w § 18 ust. 1 i 2 Planu miejscowego dla terenu MN(U) jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza. Organy uznały również, że przebudowa nie realizuje także przeznaczenia dopuszczonego w § 18 ust. 2 pkt 4 Planu miejscowego – nie stanowi usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej.

Różnica stanowisk Wojewody i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy przyczyn, dla których projektowana inwestycja nie może być zaliczona do usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej. Odmienna argumentacja w tej mierze wynika z różnic w interpretacji normy zawartej w § 5 pkt 4 Planu miejscowego, zawierającej definicję określenia "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej",

przyjętej na potrzeby uchwały w przedmiocie Planu miejscowego, a więc także na potrzeby wykładni § 18 ust. 2 pkt 4 Planu miejscowego.

Dla czytelności niniejszych rozważań zasadne jest przytoczenie treści § 5 pkt 4 i § 5 pkt 1 Planu miejscowego.

W myśl § 5 pkt 4, użyty w uchwale termin "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej" oznacza podstawowe usługi użyteczności publicznej, tj. służące obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego na obszarze którego się znajdują, z wykluczeniem lokali rozrywkowych, piwiarni i innych podobnych uciążliwych usług, w tym:

a) komercyjne- handlu detalicznego, gastronomii i rzemiosła usługowego,

b) publiczne – przedszkola, świetlice, kluby itp.,

c) place zabaw.

W § 5 pkt 1 zdefiniowano pojęcie "usług użyteczności publicznej", jako usługi administracji, oświaty, nauki, kultury, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, pocztowej, telekomunikacyjnej i obsługi pasażerów w transporcie zbiorowym, usługi turystyki, handlu detalicznego, gastronomii, inne usługi socjalne, bytowe i biurowe oraz rzemiosło usługowe służące obsłudze ludności, z wyłączeniem usług technicznych i motoryzacyjnych.

Organ odwoławczy wskazał, że ma wątpliwości co do oceny organu wojewódzkiego w zakresie rozumienia definicji "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej", jako wyłączającej również usługi wskazane w § 5 pkt 4 lit. a-c miejscowego planu. Treść normatywna pojęcia "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej" w powyższym zakresie jest jednoznaczna. Usługi z § 5 pkt 4 lit. a-c miejscowego planu, zostały wskazane jako podstawowe usługi użyteczności publicznej, o czym świadczy chociażby forma gramatyczna "komercyjne", "publiczne", "place zabaw", zamiast "komercyjnych", "publicznych", "placów zabaw".

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, spornej inwestycji nie można jednak zaliczyć do "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej" ale z innych powodów, niż wskazane przez organ wojewódzki

Ponadto GINB wskazał, że w § 5 pkt 1 Planu miejscowego zdefiniowane zostały także "usługi użyteczności publicznej" poprzez wymienienie ich rodzajów (np. usługi turystyki) wraz z dwoma wyłączeniami (usługi techniczne i motoryzacyjne). Natomiast "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej" zostały ograniczone do podstawowych usług użyteczności publicznej. Kryterium, co stanowi podstawowe usługi użyteczności publicznej, spośród katalogu usług wymienionych w § 5 pkt 1, jest służenie "obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego na obszarze którego się znajdują". Z kolei ww. kryterium "obsługi mieszkańców" zostało dodatkowo ograniczone poprzez wykluczenie z podstawowych usług użyteczności publicznej lokali rozrywkowych, piwiarni i innych podobnie uciążliwych usług. Innymi słowy, to zasięg/charakter danej usługi (to, do kogo jest ona skierowana) determinuje to, czy ma ona podstawowy charakter, a tym samym, czy jest ona "usługą towarzyszącą funkcji mieszkaniowej" (§ 5 pkt 4).

Jak dalej wywodził GINB, z powyższego wynika jednoznacznie, że sporna inwestycja nie jest skierowana do mieszkańców terenu 12 MN(U). Usługi turystyki z założenia są bowiem zaadresowane do osób spoza danego terenu. Innymi słowy, sporna inwestycja nie będzie pełnić funkcji służącej obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego 12 MN(U). Takie jest założenie ograniczenia możliwości lokalizowania pewnych usług na terenie, gdzie wokół jest zabudowa mieszkaniowa.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, sporna inwestycja, w części dotyczącej terenu 12 MN(U) bez wątpienia zalicza się do "usług użyteczności publicznej" w rozumieniu § 5 pkt 1 miejscowego planu, ale nie można jej zaliczyć do "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej" zgodnie z § 5 pkt 4 ww. uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z 31 stycznia 2007 r. Nr IV/21/07.

Podkreślić raz jeszcze trzeba, że jedyna różnica w stanowisku organów nadzorczych obu instancji polegała na tym, że Wojewoda nie zaliczył do usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej usług wymienionych w § 5 pkt 4 lit. a-c.

W ocenie GINB zaś, usługi te należą do usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej, co nie zmienia oceny, według której, z § 5 pkt 4 wynika oczywiste wykluczenie nie tylko usług użyteczności publicznej nie służących obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego, ale także wykluczenie nawet z usług służących obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego lokali rozrywkowych, piwiarni i innych podobnych uciążliwych usług.

Nawiązując do wstępnych uwag niniejszej analizy, skonstatować należy, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było zajęcie stanowiska co do tego, czy ocena GINB o jasnej, niebudzącej wątpliwości treści § 18 ust. 2 pkt 4 w związku z § 5 pkt 4 Planu miejscowego, jest zgodna z prawem. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej mierze powinno być wyrazem obiektywnego stanu rzeczy.

W tym zakresie zaś Sąd pierwszej instancji nie dokonał takiej obiektywnej oceny. Najpierw bowiem stwierdził, że o wątpliwościach interpretacyjnych świadczy różnica stanowisk organów.

Wskazał, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy treść przepisu, którego naruszenia dopuścił się organ (Starosta Strzelecki), wymaga złożonego procesu wykładni, co miało miejsce w niniejszej sprawie w zakresie wykładni § 18 ust. 2 pkt 4 oraz § 5 pkt 1 i pkt 4 miejscowego planu. Użył także określenia, że przepisy planu miejscowego budzą wątpliwości interpretacyjne.

Następnie zaś przedstawił końcową ocenę, według której, "nie można w niniejszej sprawie uznać, że treść kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji Starosty Strzeleckiego z [...] grudnia 2012 r. nr [...] , pozostaje w oczywistej sprzeczności z § 18 ust. 2 pkt 4 w związku z § 5 pkt 4 ww. planu miejscowego".

Jest to ocena niepoparta żadną własną analizą Sądu pierwszej instancji co do treści przywołanych przepisów Planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przedstawił własnej interpretacji spornych pojęć z zakresu "usług użyteczności publicznej", "usług towarzszących funkcji mieszkaniowej". Ze stwierdzenia Sądu o braku oczywistej sprzeczności decyzji Starosty z § 18 ust. 2 pkt 4 w związku z § 5 pkt

4 ww. planu miejscowego, nie wynika, jak należy odczytać wskazane ustalenia Planu miejscowego i jakie konkretnie ustalenia pozwalają na przyjęcie, że decyzja Starosty nie pozostaje z nimi w oczywistej sprzeczności. Sąd nie wskazał, czy projektowana inwestycja może być zaliczona do usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej. Mimo wyartykułowanej kilkukrotnie tezy o braku podstaw do przyjęcia, że treść kontrolowanej decyzji, czy też przedmiotowa inwestycja, w sposób oczywisty narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd pierwszej instancji nie przedstawił swego stanowiska co do tego, w jaki sposób decyzja udzielająca pozwolenia na sporną inwestycję w ogóle narusza prawo poprzez brak zgodności projektowanej inwestycji z Planem miejscowym. Z wypowiedzi Sądu o braku rażącego naruszenia prawa takiego skonkretyzowanego stanowiska nie można się dopatrzeć. Tymczasem, tylko w sytuacji, gdy nie stwierdzi się naruszenia prawa możliwe jest pominięcie w trakcie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia kwestii charakteru naruszenia prawa. Takie rozważanie byłoby przecież bezprzedmiotowe. Natomiast

jeśli do naruszenia prawa doszło, należy je skonkretyzować i poddać analizie jego charakter z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że nie można stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu braku precyzji, czy niejasności ustaleń tego planu. Podobnie trafne jest stwierdzenie, że aby można było stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji, inwestycja w oczywisty sposób musi być niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stwierdzenia te należy jednak odnieść do konkretnych ustaleń planu miejscowego i wykazać, że taki brak precyzji, czy też niejasne ustalenia dotyczą konkretnych ustaleń. W tym celu należy nie tylko przywołać określone jednostki redakcyjne planu miejscowego. Konieczne jest przywołanie, a nawet przytoczenie treści przepisów, ze wskazaniem norm niejasnych, nieprecyzyjnych, wymagających złożonego procesu interpretacji. Nadto, wywód w tej mierze powinien wskazywać na czym polega niejasność określonych norm planu miejscowego oraz złożoność procesu wykładni. Rezultatem takiego wywodu powinien zaś być wniosek, według którego, istnieje taka interpretacja określonych ustaleń Planu miejscowego, która dopuszcza lokalizację będącej przedmiotem sprawy inwestycji.

Bez takiej konkretyzacji nie jest możliwe uznanie, że w ramach obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 P.p.s.a., Sąd przedstawił wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zgodności inwestycji z ustaleniami Planu miejscowego dotyczącymi jednostki planistycznej MN(U).

Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie podał jako podstawy rozstrzygnięcia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do jednostki planistycznej RO, a zatem zgodności inwestycji z przepisami § 23 ust. 1 i 2 Planu miejscowego. W konsekwencji nie wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Omawiane zagadnienie jest przecież z punktu widzenia prawa materialnego, tj. wymogu określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jednym z zasadniczych elementów oceny zgodności inwestycji z prawem, w tym także oceny, czy ewentualna sprzeczność ustaleniami planu miejscowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa

w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jak stwierdzono w orzecznictwie, z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami prawa miejscowego, bądź też decyzji o warunkach zabudowy. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, to te bowiem akty (plan, decyzja) określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów prawnych (planu czy też decyzji o warunkach zabudowy) – patrz: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1944/16.

Nie podważając konstytucyjnych i ustawowych uwarunkowań ograniczenia prawa zabudowy, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, konieczne jest także uwzględnienie uwarunkowań wynikających z obowiązku przestrzegania ładu przestrzennego, zmaterializowanego w przepisach art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania decyzji Starosty Strzeleckiego: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.).

O ile w ponownym postępowaniu sądowym skonkretyzowana analiza przyniesie rezultat w postaci oceny o braku zgodności inwestycji z ustaleniami Planu miejscowego w zakresie § 18 ust. 2 pkt 4 w związku z § 5 pkt 4, a także § 23 ust. 1 i 2, konieczne będzie, z uwagi na rodzaj kontrolowanego postępowania administracyjnego, poddanie takiego naruszenia ocenie z zastosowaniem kryterium rażącego naruszenia prawa. Pamiętać przy tym należy, że jednym z warunków przyjęcia takiego charakteru naruszenia jest trwanie skutków społeczno-gospodarczych, niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Ocenie w zakresie zgodności z ustaleniami planu miejscowego należy poddać całą inwestycję, pamiętając że została ona usytuowana na dwóch różnych jednostkach planistycznych, a poszczególne części zamierzenia inwestycyjnego powinny być ocenione indywidualnie.

Podkreślić trzeba, że zagadnienie zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego zawiera w sobie wiele aspektów (zgodność zabudowy z przeznaczeniem terenu, zgodność z określonymi parametrami zabudowy), których stopień ważności może być oceniany w sposób zróżnicowany, a w konsekwencji w sposób zróżnicowany można oceniać charakter braku zgodności z planem.

Z pewnością nie można marginalizować określonego w planie miejscowym przeznaczenie terenu. Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w powołanym już wyżej wyroku NSA z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1944/16). Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, ponieważ powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów.

Okoliczności te należy uwzględnić oceniając, z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czy możliwe jest zaakceptowanie decyzji wydanej przez organ praworządnego państwa, która dopuszcza inwestycję na terenie do tego nieprzeznaczonym (o ile taki stan zostanie stwierdzony).

Jak z powyższych rozważań wynika, zasadny jest podniesiony w kasacji zarzut naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a.

W pozostałym zakresie zarzuty procesowe i materialne dotyczące istotnych kwestii merytorycznych, będą przedmiotem ponownego orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Odnoszenie się do nich byłoby zatem przedwczesne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono od [...] sp. z o.o. z siedzibą w Strzelcach Opolskich na rzecz W. P. kwotę 477 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.