Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 301/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 3, 7 ust. 1, 2, art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011r. sygn. akt. II GSK 1263/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

z dnia 14 kwietnia 2010r. sygn. akt I SA/Kr 1251/09 oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:

C. S. w dniu 3 kwietnia 2008 roku złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2008, w którym zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej 24,05 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych 15,45 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych za paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych 7,26 ha.

W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej zostały wykryte nieprawidłowości w zakresie złożonej deklaracji działek rolnych i ewidencyjnych skutkujące wezwaniem skarżącego do złożenia wyjaśnień, w wyniku czego skarżący w 27 listopada 2008 roku złożył korektę wniosku, w której dokonał zmniejszenia powierzchni deklarowanej do płatności w zakresie działek rolnych. Po dokonaniu weryfikacji wniosku, zgodnie z wynikami kontroli Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] 2009 roku nr [...] przyznał skarżącemu: 1) jednolitą płatność obszarową w wysokości 7994,14 zł, w tym środki unijne 7994,14 zł, środki krajowe 0,00 zł; 2) uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni upraw podstawowych w wysokości 3765,10 zł, w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe 3765,10 zł, wynikające z pomniejszenia płatności o kwotę 263,93 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości; 3) uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 2755,53 zł, w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe 2755,53 zł.

Podstawa prawną decyzji był art. 7 ust. 1, 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r., Nr 170, poz. 1051) , art. 50 ust. 3, 51 ust. 1, 71 a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r.) w zw. § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 marca 2008r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniająca oraz szczegółowych warunków i trybu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 44, poz. 265), w zw. z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozprowadzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004r.).

W odwołaniu C. S. domagał się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania mu płatności obszarowych z uwzględnieniem zadeklarowanych przez niego powierzchni działek, w pełnych należnych wysokościach, zarzucając naruszenie przepisów rozporządzeń Komisji powołanych w zaskarżonej decyzji i przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego poprzez dowolne i bezpodstawne przyjęcie za podstawę do naliczenia płatności, powierzchni stwierdzonej, a więc mniejszej niż deklarowanej przez skarżącego we wniosku oraz bezpodstawne zastosowania sankcji powierzchniowych z tytułu zawyżenia powierzchni.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 18 czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jednocześnie wskazując, iż przeprowadzona przez organ I instancji kontrola administracyjna wykazała nieprawidłowości w złożonej przez skarżącego deklaracji działek rolnych. Suma powierzchni działek rolnych zadeklarowanych na działkach ew. nr [...], [...], [...] była większa niż dopuszczalna powierzchnia typów użytków uprawnionych do płatności wnioskowanych w zakresie tych działek ewidencyjnych, co skutkowało zawyżeniem powierzchni deklarowanej. Ponadto powierzchnia działek rolnych C, C1, Z jest większa od powierzchni największego spójnego obszaru uprawnionego do uzyskania płatności. Powyższe nieprawidłowości stwierdzone zostały w oparciu o dokonaną w ramach kontroli administracyjnej w zakresie działek nr [...], [...], [...] wizualizację ortofotomapy, która stanowi kartometryczny, tonalny obraz terenu powstały w wyniku przetworzenia zdjęcia lotniczego lub satelitarnego na obraz odpowiadający rzutowi ortogonalnemu na powierzchnię odniesienia przedstawiony w odpowiednim odwzorowaniu kroju arkusza, uzupełniony informacjami kreskowymi, nazwami, symbolami, siatką i opisem współrzędnych oraz informacjami pozaramkowymi. Dalej organ II instancji wyjaśnił, iż skarżący, w wyniku korekty dokonał zmniejszenia powierzchni deklarowanej do płatności w zakresie działek rolnych. W szczególności: w zakresie jednolitej płatności obszarowej powierzchnia stwierdzona po kontroli administracyjnej wyniosła 23,56 ha, a nie jak deklarowano pierwotnie – 24,05 ha. Procentowa różnica między obszarem zadeklarowanym, a wyznaczonym wyniosła 2,08%. Tym samym skarżący dokonał zawyżenia powierzchni deklarowanej do tej płatności o 0,49 ha Natomiast w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych, powierzchnia stwierdzona po kontroli administracyjnej wyniosła 14,96 ha, a nie jak deklarował skarżący pierwotnie – 15,45 ha. Procentowa różnica między obszarem zadeklarowanym przez skarżącego, a wyznaczonym wyniosła 3,28%. Tym samym skarżący dokonał zawyżenia powierzchni deklarowanej do tej płatności o 0,49 ha. W zakresie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych za paszę, uprawianych na użytkach zielonych (płatność zwierzęca) powierzchnia stwierdzona po kontroli administracyjnej wyniosła 7,26 ha, a więc tyle samo co skarżący deklarował pierwotnie. Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut dotyczący dowolnego i bezpodstawnego przyjęcia przez organ l instancji, za podstawę do naliczenia płatności, powierzchni stwierdzonej, a więc mniejszej niż deklarowana przez skarżącego we wniosku oraz bezpodstawnego zastosowania sankcji powierzchniowych z tytułu zawyżenia powierzchni deklarowanej. Ponadto organ II instancji za bezzasadny uznał także zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 67 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez nie sporządzenie protokołu dokumentującego stwierdzenie różnic między powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną, ponieważ złożone przez skarżącego wyjaśnienia w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości, zostały utrwalone w formie pisemnej w postaci formularza korekty wniosku. Organ odwoławczy nie podzielił twierdzenia skarżącego, że powierzchnie działek rolnych zostały zadeklarowane prawidłowo, gdyż są zgodne ze stanem prawnym wynikającym z ewidencji gruntów, a fakt podania danych zgodnych z wartościami zawartymi w wypisie z rejestru gruntów nie przesądza o zgodności zadeklarowanych działek rolnych z rzeczywistością.

W skardze do WSA w Krakowie C. S. domagał się uchylania decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Ponadto powtórzył zarzuty uprzednio podnoszone w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi uznał, iż jest ona niezasadna, albowiem kwestionowane przez stronę rozstrzygnięcie zostało wydane z zachowaniem reguł proceduralnych, a nadto znajduje podstawy w prawie materialnym. Dalej wyjaśnił, iż aktem prawnym zawierającym podstawy prawne do decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie jest ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.). Sąd I instancji ponadto stwierdził raz jeszcze, że skarżący we wniosku zadeklarował nieprawidłową powierzchnię działek rolnych do jednolitej płatności obszarowej 24,05 ha, podczas gdy powierzchnia działek rolnych w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 23,56 ha. Ponieważ procentowa różnica miedzy powierzchnią działek zadeklarowanych przez skarżącego we wniosku, a powierzchną stwierdzoną w czasie kontroli wyniosła 2,08%, organ prawidłowo powołując i stosując przepisy prawa, w szczególności art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.), w związku z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 roku) pomimo zawyżenia powierzchni działek przez skarżącego nie zastosował żadnych sankcji i przyznał płatność do powierzchni stwierdzonej. W odniesieniu do powierzchni działek zadeklarowanych przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności na 2008 rok do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych podał, że wynosiła 15,45 ha, a powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wynosiła 14,96 ha. W konsekwencji organ prawidłowo wywiódł, że różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 3,28%, dlatego zastosowane sankcje w postaci pomniejszenia przyznanej kwoty płatności o dwukrotność stwierdzonego przedeklarowania powierzchni, w myśl art. 51 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 są właściwe.

Dodatkowo WSA podkreślił, że stosownie do przepisów regulujących zasady i podstawy przyznania płatności do gruntów rolnych, strona zobowiązana jest do podania we wniosku danych dotyczących działek rolnych w taki sposób, by możliwe było bezproblemowe ustalenie rodzaju i wymiaru wsparcia, o jakie wnioskowała. Obowiązek ten wynika m.in. z art. 12 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Deklarowane we wniosku dane powinny być zgodne ze stanem rzeczywistym, zaś warunkiem otrzymania płatności uzupełniających, zgodnie z art. 7 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r.. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) jest fakt spełnienia przez rolnika warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej, które wywiedziono w decyzjach, nie zostały w przypadku wniosku skarżącej spełnione z uwagi na zawyżenie powierzchni działek rolnych deklarowanych we wniosku. Sąd I instancji dalej uznał zatem, iż organy działały prawidłowo i nie naruszyły prawa, ponadto poczynione przez organy ustalenia w zakresie ustalenia różnicy areału gruntów zgłoszonych we wniosku, a uprawnionych do otrzymania ww. płatności znajdują potwierdzenie w dołączonym materiale dowodowym.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej C. S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przepisu art. 7 ust. 1 ust. 2a i art. 18 ustawy z dnia 27 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170 2 2008r. poz. 1051 ze zm.) poprzez oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z podaniem, że zadeklarował powierzchnię gruntów większą niż wykryta różnica pomierzy powierzchnią działek rolnych deklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną i przez pozbawione rzeczywistej podstawy prawnej stosowanie sankcji w postaci pomniejszenia przyznanej kwoty płatności o dwukrotność powierzchni uznanej przez organ administracji za przedeklarowaną oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, przepisu art. 134 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie zarzutów skarżącego podniesionych do bezpodstawnego i nie mającego podstawy w przeprowadzonych dowodach przyjęcia różnicy areału gruntów zgłoszonych we wniosku, a przyjętego do otrzymania płatności i bezpodstawne stwierdzenie, że różnice znajdują potwierdzenie w dołączonym materiale dowodowym.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wydał opisany na wstępie wyrok, w uzasadnieniu którego podał, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowi, iż sąd administracyjny winien uchylić decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenia przepisów postępowania może być związane z następującymi wadami stosowania regulacji proceduralnych: 1) niedopełnieniem przez organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązków wynikających z tychże regulacji, 2) uniemożliwieniem stronie postępowania skorzystania z zawartych w tychże regulacjach uprawnień, 3) błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie dopełnił obowiązków wynikających z regulacji proceduralnych. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej ustawa): "Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ust. 2 tegoż artykułu stanowi, że: "W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej (...) organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się." Z przepisów tych jednoznacznie wynika, iż materiał dowodowy, w oparciu o który ma nastąpić rozstrzygnięcie sprawy musi być kompletny ("cały"), a rozstrzygniecie sprawy musi poprzedzać "wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego", co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, ponieważ do decyzji tych stosuje się art. 107 § 3 k.p.a. Nadto w postępowaniu tym stosuje się zasady ogólne postępowania administracyjnego, wynikające z art. 6-16 k.p.a., choć niektóre z nich z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z treści przytoczonego art. 3 ust. 1 i 2 ustawy. Modyfikacje te dotyczą zasady ogólnej k.p.a. obowiązku informacyjnego organu statuowanej w art. 9 k.p.a. oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym wynikającej z treści art. 10 k.p.a. W postępowaniach tych stosuje się natomiast pozostałe zasady k.p.a. takie jak: zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zasada pisemności, zasada przekonywania, zasada oddziaływania w toku postępowania świadomości i kultury prawnej obywateli, zasada dwuinstancyjności postępowania, zasada trwałości decyzji ostatecznych, zasada prawa skargi na decyzje administracyjne do sądu administracyjnego. Z zasady pisemności statuowanej w art. 14 k.p.a. dla organu wynika obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej. Przy czym Sąd zaakcentował, iż nie odnosi się to tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, ale również do wszystkich istotnych czynności w toku załatwienia sprawy, jak komunikowania się organu ze stronami i stron z organem, przyjmowania oświadczeń i wyjaśnień stron, przesłuchiwania świadków (protokoły), oględziny (protokoły) itp. Wszystkie czynności, nawet dokonane tylko ustnie (wyjaśnienia stron, zeznania świadków, odebranie opinii biegłego, ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych itp.), muszą być utrwalone w protokole, a zatem w postaci pisemnej. W niniejszej sprawie organ podał, iż w trakcie kontroli administracyjnej wniosku skarżącego wyszły na jaw nieprawidłowości dotyczące wielkości powierzchni zgłoszonych do programu działek rolnych. Jednocześnie nie sposób nie zauważyć zdaniem NSA, iż w aktach administracyjnych sprawy dołączonych do skargi kasacyjnej brak jest jakichkolwiek dowodów w postaci np. protokołu z dokonanych czynności kontroli administracyjnej wniosku, w czasie której ustalono te nieprawidłowości. Nie jest wiadomym kiedy kontrola została przeprowadzona, przy pomocy jakich metod i co w wyniku tej kontroli organ administracji publicznej ustalił. Fakt dokonania kontroli i jej wyniki nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Jest to szczególnie istotne dla Sądu z uwagi na fakt, iż w tej sprawie nie przeprowadzono kontroli na miejscu (wizji lokalnej w terenie). Nadto w uzasadnieniu decyzji zarówno zaskarżonej, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej także organy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 107 § 3 k.p.a., nie wskazały w jaki sposób zostały ustalone tak istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne. Nadto dodatkowo można organom zasadnie zarzucić naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Ponadto brak jest według Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia przez organ tak istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności jak: w jaki sposób doszło do "zawinionego przedeklarowania powierzchni działek rolnych" przez skarżącego. Składając wniosek skarżący posługiwał się stosownymi dokumentami urzędowymi, np. wypisem z regestru gruntów. Jednocześnie NSA zauważył, że dla zastosowania w niniejszej sprawie sankcji za tzw. "przedeklarowanie" powierzchni działek rolnych organ administracji publicznej winien jednoznacznie ocenić, czy wystąpiła okoliczność zawinionego czy też niezawinionego "przedeklarowania" tych działek przez wnioskodawcę, a to ze względu na treść art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., który stanowi, że: "Obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może on wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości". NSA podkreślił, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy w swojej decyzji wprawdzie powołuje się na obowiązywanie tego przepisu w stanie tej sprawy, ale równocześnie nie dokonuje rzetelnej analizy okoliczności ewentualnego zawinienia wnioskodawcy, na co wskazuje następujący fragment uzasadnienia decyzji organu odwoławczego: "Wobec tego, skoro Pan C. S. deklarując do płatności działki rolne oparł się tylko na danych ewidencyjnych, nie wskazując czy, w jaki sposób i przez kogo wykonywał pomiary działek rolnych rzeczywiście użytkowanych rolniczo, a przeprowadzona kontrola administracyjna wniosku wykazała nieprawidłowości w złożonej deklaracji, to nie można przyjąć, iż nie ponosi winy za błędne wypełniony wniosek. Zatem nie istniały przesłanki do zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 i odstąpienia od wykluczeń i pomniejszeń z tytułu zawyżenia powierzchni deklarowanej." Ten wniosek organu wobec braku w aktach administracyjnych sprawy dowodów świadczących o dostatecznym ustaleniu przyczyn zawinienia wnioskodawcy oraz świadczących o wynikach przeprowadzonej kontroli administracyjnej jest według NSA nieuprawniony. W konsekwencji Sąd ten uznał, iż organy w tej sprawie z uwagi na wskazane wyżej braki w postępowaniu dowodowym nie dokonały właściwej oceny kwestii zawinienia wnioskodawcy, czego Sąd I instancji nie dostrzegł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając wskazówki Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art.190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny" Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładania prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Natomiast wynikająca z przepisu art. 190 p.p.s.a. reguła związania sądu, któremu sprawę przekazano wykładnią prawa dokonaną przez NSA ma ten skutek, że w razie jej nierespektowania, ewentualny zarzut kasacyjny naruszenia art. 190 p.p.s.a. w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zostanie uznany za usprawiedliwiony (wyrok NSA z 25.11.2009r. II GSK 220/09 ).

Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że skarga C. S. podlega uwzględnieniu.

Szczególnej uwadze w sprawie wymaga przy tym art. 3 ust. 1 ustawy

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowiący, że

z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej,

o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ust.2. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej

1 ) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

3. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przepisów tych jednoznacznie wynika, iż materiał dowodowy, w oparciu o który ma nastąpić rozstrzygnięcie sprawy musi być kompletny a rozstrzygniecie sprawy musi poprzedzać "wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego", co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, ponieważ do decyzji tych stosuje się art. 107 § 3 k.p.a. Nadto w postępowaniu tym stosuje się zasady ogólne postępowania administracyjnego, wynikające z art. 6-16 k.p.a., przy czym niektóre z nich z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z treści przytoczonego art. 3 ust. 1 i 2 ustawy. Modyfikacje te dotyczą zasady ogólnej k.p.a. obowiązku informacyjnego organu statuowanej w art. 9 k.p.a. oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym wynikającej z treści art. 10 k.p.a. W postępowaniach tych stosuje się natomiast pozostałe zasady k.p.a. takie jak: zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zasada pisemności, zasada przekonywania, zasada oddziaływania w toku postępowania świadomości i kultury prawnej obywateli, zasada dwuinstancyjności postępowania, zasada trwałości decyzji ostatecznych, zasada prawa skargi na decyzje administracyjne do sądu administracyjnego.

Przechodząc do niniejszej sprawy, istotnie, jak zauważył organ odwoławczy,

według przepisów regulujących zasady i podstawy przyznania płatności do gruntów rolnych (w tym ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) strona zobowiązana jest do podania we wniosku danych dotyczących działek rolnych w taki sposób, by możliwe było bezproblemowe ustalenie rodzaju i wymiaru wsparcia, o jakie wnioskowała, co wynika m.in. z art. 12 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Deklarowane we wniosku dane powinny być zgodne ze stanem rzeczywistym. Dotyczy to zwłaszcza powierzchni działek rolnych, oraz danych umożliwiających zlokalizowanie działek rolnych w ramach właściwych działek ewidencyjnych, ponieważ to one są w tym wypadku główną miarą ewentualnie przyznawanych płatności. Konieczność podawania danych zgodnych ze stanem faktycznym wynika m.in. z brzmienia art. 50 ust. 3 w/w rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., zgodnie z którym to właśnie rzeczywista wielkość działek rolnych jest podstawowym odniesieniem dla ewentualnych zawyżeń powierzchni deklarowanych do dopłat.

Jeśli natomiast organ twierdzi, że zaistniały w sprawie C. S. nieprawidłowości w złożonej przez skarżącego deklaracji działek rolnych polegające na uznaniu, że suma powierzchni działek rolnych zadeklarowanych na działkach ew. nr [...], [...], [...] jest większa niż dopuszczalna powierzchnia typów użytków uprawnionych do płatności wnioskowanych w zakresie tych działek ewidencyjnych, skutkujące zawyżeniem powierzchni deklarowanej i ponadto powierzchnia działek rolnych C, C1, Z jest większa od powierzchni największego spójnego obszaru uprawnionego do uzyskania płatności a następnie organ wyciąga z tych faktów konsekwencje prawne – to winien czynności administracyjne, w trakcie których ustalono te nieprawidłowości ująć w formie przewidzianej kodeksem postępowania administracyjnego tj. w formie protokołu.

Brak protokołu powoduje, że nie jest wiadomym kiedy kontrola została przeprowadzona, przy pomocy jakich metod i co w wyniku tej kontroli organ administracji publicznej ustalił. Jednym słowem, fakt dokonania kontroli i jej wyniki nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Jest to szczególnie istotne z uwagi na fakt, iż w tej sprawie nie przeprowadzono kontroli na miejscu (wizji lokalnej w terenie). Nadto w uzasadnieniu decyzji zarówno zaskarżonej, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej także organy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 107 § 3 k.p.a., nie wskazały w jaki sposób zostały ustalone tak istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne. Wobec powyższego należy zarzucić organom naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd zwraca również uwagę, iż brak jest w sprawie ustalenia przez organ tak istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności jak: w jaki sposób doszło do jak twierdzą organy "zawinionego przedeklarowania powierzchni działek rolnych" przez skarżącego. Składają wniosek skarżący posługiwał się stosownymi dokumentami urzędowymi, np. wypisem z regestru gruntów. Dla zastosowania w niniejszej sprawie sankcji za tzw. "przedeklarowanie" powierzchni działek rolnych organ administracji publicznej winien jednoznacznie ocenić, czy wystąpiła okoliczność zawinionego czy też niezawinionego "przedeklarowania" tych działek przez wnioskodawcę, a to ze względu na treść art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., który stanowi, że: "Obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może on wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości". W ocenie Sądu organ odwoławczy nie dokonał rzetelnej analizy okoliczności ewentualnego zawinienia wnioskodawcy. Co prawda w uzasadnieniu decyzji przesądził , że "C. S. deklarując do płatności działki rolne oparł się tylko na danych ewidencyjnych, nie wskazując czy, w jaki sposób i przez kogo wykonywał pomiary działek rolnych rzeczywiście użytkowanych rolniczo, a przeprowadzona kontrola administracyjna wniosku wykazała nieprawidłowości w złożonej deklaracji, to nie można przyjąć, iż nie ponosi winy za błędne wypełniony wniosek. Zatem nie istniały przesłanki do zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 i odstąpienia od wykluczeń i pomniejszeń z tytułu zawyżenia powierzchni deklarowanej" – jednak wniosek ten organu wobec braku w aktach administracyjnych sprawy dowodów świadczących o dostatecznym ustaleniu przyczyn zawinienia wnioskodawcy oraz świadczących o wynikach przeprowadzonej kontroli administracyjnej należy uznać za nieuprawniony. W konsekwencji należy również w tym fragmencie orzekania organu uznać, że nie zastosował się do procedury administracyjnej tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wykazane wyżej naruszenia procedury administracyjnej kwalifikują zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji rozpatrzy wniosek C. S. o przyznanie płatności na rok 2008 z uwzględnieniem podanych wyżej wskazówek.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.