Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 637/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2015 r. sprawy ze skargi G. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 22 października 2012 r., Nr CXIX/1881/14 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa" postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu G. W. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpis od skargi.


UZASADNIENIE

G. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr CXIX/1881/14 Rady Miasta Krakowa z 22 października 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek – Fiołkowa".

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 14 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wykonanie nieprawidłowych analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium,

- § 30 ust. 8 Statutu Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr CXXI/1934/14 Rady Miasta Krakowa z 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia oraz ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu Miasta Krakowa, poprzez brak uzyskania przed podjęciem zaskarżonej uchwały opinii komisji właściwej do spraw budżetu,

- § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta Krakowa poprzez przejęcie zaskarżonej uchwały w trybie jednego czytania, podczas gdy statut wymaga w tym przypadku odbycia dwóch czytań.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podał, że jest właścicielem nieruchomości położonych przy ul. [...] w K., obejmujących działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ewid. [...], które znajdują się w granicach terenu, co do którego przystąpiono do sporządzania planu miejscowego. Zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż jej uchwalenie i realizacja uniemożliwi mu budowę na jego nieruchomości planowanej inwestycji budowlanej, polegającej na budowie budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym. Zamierzenie inwestycyjne jest zgodne ze społeczno gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości i mieści się w granicach przysługującego właścicielowi prawa (określonych m. in. w art. 140 kodeksu cywilnego, art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także art. 6 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Naruszenie interesu prawnego jest w tym przypadku realne i bezpośrednie, co wynika z faktu, że przedmiotowa uchwała może stanowić podstawę do wstrzymania, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do czasu uchwalenia planu, postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Podjęcie przedmiotowej uchwały zmienia bowiem (pogarsza) sytuację prawną skarżącego w zakresie możliwości realizowania na należących do niego nieruchomościach inwestycji budowlanych i możliwości uzyskania niezbędnych do realizacji tych planów decyzji administracyjnych, w tym przede wszystkim decyzji o warunkach zabudowy.

Naruszenie interesu prawnego skarżącego przez kwestionowaną uchwałę jest tym bardziej rażące, jeżeli weźmie się pod uwagę, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z naruszeniem trybu podejmowania uchwał przez Radę Miasta Krakowa określonych w Statucie Miasta Krakowa.

Skarżący nadmienił, że w dniu 5 marca 2015 r. wystosował do Rady Miasta Krakowa wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Pomimo złożenia stosownego wezwania Rada Miasta Krakowa nie podjęła odpowiednich kroków mających na celu uwzględnienie żądań skarżącego.

Uzasadniając naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podał, że wymagane prawem analizy w ocenie skarżącego zostały wykonane w sposób wadliwy, co wynika z samego faktu podjęcia decyzji o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla tego obszaru oraz określonych granic terenu objętego projektem planu. Teren objęty granicami sporządzanego planu jest właściwie w całości zagospodarowany i brak jest podstaw do określania w planie zasad jego zagospodarowania i zabudowy, w szczególności w kontekście braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszarów o dużym potencjale inwestycyjnym i bardzo istotnym znaczeniu dla polityki przestrzennej miasta. Biorąc powyższe pod uwagę – zdaniem skarżącego - sporządzona analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia planu została wykonana nieprawidłowo.

W ocenie skarżącego przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały naruszono również tryb podejmowania uchwał przez Radę Miasta Krakowa określony w Statucie Miasta. W szczególności § 30 ust. 8 Statutu, zgodnie z którym projekt uchwały Rady, której realizacja zwiększa wydatki budżetu miasta wymaga opinii komisji właściwej w sprawach budżetu. Podjęcie uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenie planu miejscowego niewątpliwie będzie się wiązało z dodatkowymi wydatkami z budżetu, a zatem uchwała ta powinna być poprzedzona uzyskaniem opinii komisji właściwej do spraw budżetu. Tymczasem opinia komisji nie została wydana.

Zastrzeżenia skarżącego wzbudziło również podjęcie kwestionowanej uchwały w trybie jednego czytania. Powołując się na § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta Krakowa, uchwały Rady skarżący stwierdził, że skoro sprawa dotyczyła uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to winna zapaść w trybie dwóch czytań.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi. Organ podał, że w dniu 27 sierpnia 2014 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę kierunkową Nr CXIII/1779/14 w sprawie: ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa dotyczącą przystąpienia do zmiany oraz sporządzania nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla wybranych obszarów Dzielnicy III Prądnik Czerwony. W związku z powyższym, w miesiącu wrześniu 2015 r. została sporządzona przez Prezydenta Miasta Krakowa Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek – Fiołkowa", która wskazała na zasadność sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Miasta, położonego w rejonie ul. Fiołkowej, Ułanów, Jana Pawła II, Młyńskiej Bocznej, Dzielskiego, Młyńskiej, Meissnera. Dlatego zarządzeniem Nr 2835/2014, Prezydent Miasta Krakowa skierował projekt uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do Rady Miasta Krakowa (druk nr 2103). Komisja Główna Rady Miasta Krakowa odbyła się w dniu 13 października 2014 r. Posiedzenie Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa odbyło się w dniu 20 października 2014 r. Komisja wydał pozytywną opinię o projekcie (opinia Nr 287/2014). W dniu 22 października 2014 r. na sesji, Rada Miasta Krakowa podjęła skarżoną uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Uchwała została skierowana do Wojewody Małopolskiego, który odnośnie przedłożonego aktu nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego.

Organ wskazał, że zgodnie z przepisami art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego należy wskazać, że o możliwości rozpoczęcia robót budowlanych nie rozstrzygają ustalenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, lecz przepisy ustawy Prawo budowlane, wskazujące na konieczny warunek prowadzenia robót budowlanych, jakim jest ostateczna decyzja pozwolenia na budowę. Decyzja pozwolenia na budowę musi być zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulują kwestię możliwości zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Możliwość fakultatywnego zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zależy od powzięcia przez organ urbanistyczny wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. O możliwości fakultatywnego zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przesądza nie tylko okoliczność podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, lecz już sama informacja, o prowadzonych przez Prezydenta Miasta Krakowa pracach analitycznych, zmierzających do opracowania uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Ponadto zawieszenie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na pozostawanie w toku procedury planistycznej, nie wywołuje skutku w postaci nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności inwestora. Zabezpiecza jedynie ustawowo zagwarantowaną kolejność norm regulujących sposób wykonywania prawa własności (plan miejscowy przed decyzją o warunkach zabudowy w sytuacji rozbieżności ich ustaleń co do tego samego terenu). Nie stanowi naruszenia zasady ochrony własności czy nieproporcjonalnej ingerencji we własność przyznanie pierwszeństwa procedurze planistycznej przed decyzją o warunkach zabudowy, zwłaszcza gdy uzasadnia to stopień zaawansowania prac planistycznych oraz rozbieżność między treścią planu a zamierzeniami inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Ba 333/13).

W związku z powyższym, zdaniem organu, uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego nie uniemożliwia prowadzenia robót budowlanych na działkach skarżącego. Podjęcie tej uchwały przez Radę Miasta Krakowa może stanowić przesłankę do fakultatywnego zawieszenia ewentualnego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w przypadkach wskazanych przepisami prawa. Natomiast nie wpływa na uprawnienie inwestora do możliwości zabudowy własnej działki. Podkreślił, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się żadnych skutków materialnoprawnych, gdyż nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Nie jest ona bowiem, co najistotniejsze, aktem prawa miejscowego, lecz wyłącznie aktem prawa wewnętrznego wiążącym tylko organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego.

Dlatego, w ocenie strony przeciwnej, wobec braku wykazania przez stronę skarżącą naruszenia interesu prawnego skarżoną uchwałą, skarga strony skarżącej winna zostać oddalona.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów skargi organ wskazał, że analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa" została opracowana zgodnie z wymogami art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie formułują szczegółowych wytycznych, odnośnie treści sporządzanej analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Niemniej w toku sporządzania analiz dotyczących obszaru "Ugorek-Fiołkowa" zdiagnozowano najważniejsze problemy przestrzenne, występujące w obszarze analizowanym tj.: pogarszający się stan zabudowy blokowej oraz infrastruktury drogowej, które wymagają podjęcia działań rewitalizacyjnych, możliwe - w drodze decyzji administracyjnych - zabudowywanie terenów zieleni międzyblokowej, brak ostatecznych rozwiązań projektowych dotyczących transportu publicznego: metra oraz linii tramwajowej do Mistrzejowic, niewystarczająca ilość miejsc parkingowych, niespójna sieć ścieżek rowerowych, klimat akustyczny, bardzo wysoki odsetek osób starych (powyżej 70 roku życia), co winno mieć wpływ na odpowiednie dostosowanie zarówno infrastruktury społecznej, jak i przestrzeni publicznych.

W związku z tym, w ocenie autorów sporządzających analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa" winno być: wykorzystanie planowania urbanistycznego jako wsparcia programu rehabilitacji osiedli blokowych, określenie granicy pomiędzy terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności a terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz rozwiązanie problemów komunikacyjnych - zwłaszcza w zakresie parkowania. Wszystkie wskazane cele, wchodzą w zakres przedmiotowy planu miejscowego. W związku z tym, brak jest podstaw do uznania, że sporządzona analiza nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa;

Ponadto organ podniósł, że projekt uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa" (druk nr 2103) został przekazany Przewodniczącemu Rady Miasta Krakowa, który następnie przekazał projekt uchwały właściwej komisji Rady Miasta Krakowa. W związku z § 30 ust. 4 zd. drugie i § 47 ust. 2 Statutu Miasta Krakowa w § 2 uchwały Nr 1/6/02 z 19 listopada 2002 r. w sprawie powołania Komisji Budżetowej Rady Miasta Krakowa, ustalono zakres przedmiotowy działania Komisji Budżetowej Rady Miasta Krakowa, wskazując, że obejmuje on: przedstawianie Radzie opinii i wniosków oraz propozycji rozstrzygnięć w sprawach finansowych, opiniowanie projektu budżetu miasta dla Rady, wyrażanie opinii w sprawie udzielenia Prezydentowi absolutorium, przeprowadzanie analizy sprawozdań z realizacji budżetu i sporządzanie opinii dla Rady, opiniowanie projektów uchwał Rady związanych ze zobowiązaniami i wierzytelnościami finansowymi, opiniowanie projektów uchwał dotyczących podatków lokalnych oraz opłat i cen za usługi komunalne, ocena systemów finansowania miejskich jednostek organizacyjnych oraz efektywności ich gospodarowania, opiniowanie innych projektów uchwał i zarządzeń dotyczących spraw, w których wymagana jest opinia Komisji. W ocenie Przewodniczącego RMK, właściwą komisją do spraw projektów uchwał z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego jest Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa, bowiem projekt uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego nie dotyczy zakresu działania Komisji Budżetowej RMK.

Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK wydała pozytywną opinię Nr 287/2014 w sprawie projektu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek - Fiołkowa" w dniu 20 października 2014 r.

Wreszcie organ wskazał, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego została podjęta zgodnie z przepisami § 34 ust. 1 Statutu Miasta Krakowa. Uchwałą Nr XLVIII/435/96 Rady Miasta Krakowa z 24 kwietnia 1996 r. w sprawie Statutu Miasta Krakowa został uchwalony Statut dla Miasta Krakowa. Zgodnie z przepisami § 34 ust. 1 uchwalonego w 1996 r. Statutu Miasta Krakowa, co do zasady uchwały Rady Miasta Krakowa zapadały w trybie II czytań. Niemniej uchwałą Nr LXV/960/13 Rady Miasta Krakowa z 30 stycznia 2013 r., dokonano zmiany w Statucie Miasta Krakowa, wskazując, że zasadą prac uchwałodawczych jest tryb jednego czytania. A jedynie w § 34 ust. 4 Statutu Miasta Krakowa wskazano enumeratywnie uchwały, które zapadają w trybie dwóch czytań. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego nie została zakwalifikowana do kategorii uchwał podejmowanych w trybie II czytań, odmiennie, niż uchwała w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Podsumowując, organ podkreślił, iż uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa" nie narusza interesu prawnego skarżącego. Uchwała zawiera w swojej treści wytyczne jedynie dla organu wykonawczego gminy i nie reguluje praw i obowiązków właścicieli nieruchomości, znajdujących się w obszarze objętym procedurą sporządzenia planu miejscowego. Wobec powyższego zasługuje na oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. artykułu). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 , nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Skarga podlega odrzuceniu.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi złożonej przez G. W. jest uchwała Nr CXIX/1881/14 Rady Miasta Krakowa z 22 października 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek – Fiołkowa".

W związku z powyższym należy wyjaśnić, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, dokonując oceny dopuszczalności skargi. Oznacza to, że na wstępie należy stwierdzić, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego, a także czy w oparciu o obowiązujące normy prawne, inne niż określające zakres kognicji sądów administracyjnych, może zostać uznana za dopuszczalną. Trzeba zauważyć, że nie każda czynność organu administracji publicznej, podejmowana nawet w zakresie jego działalności administracyjnej podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie skarga G. W. złożona została na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.

z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym uchwałę do sądu administracyjnego może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia w trybie art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a. - zaskarżyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że na wstępie obowiązkiem Sądu jest zbadanie czy wniesiona skarga spełnia ww. wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

Zaskarżoną uchwałę Nr CXIX/1881/14 Rady Miasta Krakowa z 22 października 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek – Fiołkowa" należy zaliczyć do uchwał podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego został w przedmiotowej sprawie spełniony przez skarżącego. Nadto należy wskazać, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwały z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący - w dacie podejmowania uchwały - interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób związany. W związku z powyższym skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi wskazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenia prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez skarżącego naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jego sytuację prawną. Obowiązek uwzględnienia takiej skargi powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy wprawdzie zostaje naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, lecz dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, na przykład w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, jak również w sytuacji, gdy zostaje wprawdzie naruszony porządek prawny, lecz jednocześnie nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego (tak NSA w wyroku z 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13). Przy czym interes ten winien być , jak wskazano wyżej, bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipoteczny lub ewentualny.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, w której przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr CXIX/1881/14 Rady Miasta Krakowa z 22 października 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek – Fiołkowa", należy przede wszystkim zważyć, że skarżona uchwała została podjęta w trybie art. 14 ust. 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) zwana dalej w skrócie u.p.z.p., zgodnie z którym W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym". Podkreślić trzeba, że procesowy, a nie materialnoprawny charakter uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ze swej istoty nie może ona naruszać interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego. W odpowiedzi na skargę złożoną przez G. W. organ prawidłowo wskazał, iż jest ona aktem prawa wewnętrznego, skierowanym przez organ uchwałodawczy gminy do jej organu wykonawczego, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego, który stosownie do jednoznacznej treści art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi akt prawa miejscowego. W odniesieniu do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego brak takiego unormowania. A zatem ten rodzaj uchwały nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających nieruchomości na terenie, którego dotyczy, natomiast rozpoczyna ona prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, które dopiero w przyszłości mogą skutkować podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) i dopiero uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - jako przepis prawa miejscowego - może ukształtować sposób wykonywania własności. Należy dodać, że rada gminy decyduje jaki teren zostanie objęty planem miejscowym i teren ten może swobodnie modyfikować. Poza bowiem przypadkami wynikającymi z przepisów odrębnych gmina nie ma obowiązku sporządzenia planu miejscowego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.) i samodzielnie podejmuje decyzje odnośnie inicjatywy planistycznej. W związku z powyższym skarżący generalnie nie ma roszczenia o objęcie nieruchomości, do których posiada tytuł prawny ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Należy także zwrócić uwagę, że dokonanie wymienionych w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. czynności przygotowawczych poprzedzających podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ich zakres pozostają poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu, gdyż nie sporządza się dokumentacji z ich przeprowadzenia i nie przedstawia się jej wojewodzie na podstawie art. 20 ust. 2 u.p.z.p. Przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wymienia enumeratywnie składniki dokumentacji prac planistycznych. Nie ma w tym wykazie dokumentów obrazujących wykonanie czynności, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Stąd uznać należy, że sporządzenie analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowanie materiałów geodezyjne do opracowania planu oraz ustalenie niezbędnego zakresu prac planistycznych to czynności materialnotechniczne, nieformalne, dla których brak obowiązku utrwalania na piśmie w ramach dokumentacji planistycznej (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13). Świadczy to o woli ustawodawcy o odformalizowaniu tego etapu procedury planistycznej.

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że G. W. nie przysługuje prawo skutecznego kwestionowania w drodze skargi do WSA uchwały Nr CXIX/1881/14 Rady Miasta Krakowa z 22 października 2014 r. w sprawie położonych przy ul. [...] w K., oznaczonych jako działki ewid. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ewid. [...], które znajdują się w granicach terenu objętego skarżona uchwałą. Uchwała ta bowiem przyjęta w trybie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. przez Radę Miasta Krakowa w 22 października 2014 r. stanowi prawo wewnętrzne kierowane przez jeden organ gminy (Radę Miasta Krakowa) do innego organu gminy (Prezydenta Miasta Krakowa) nie może zatem dotyczyć i nie dotyczy interesu skarżącego. W tej sytuacji nie może odnieść skutku argumentacja skargi wskazująca na naruszenie interesu skarżącego, jak również i pozostałe zarzuty przedstawione w skardze, a dotyczące trybu podjęcia uchwały.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjny (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm. ) skargę G. W. postanowił w punkcie I sentencji odrzucić. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a w punkcie II sentencji.