Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 921/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 , art. 134, art. 176
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 , art. 40 , art. 76 § 2 , art. 78 § 1 i 2  , art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1856
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: § 22 ust. 7 i § 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8 rozporządzenia
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 4 ust. 1 , art. 39 ust. 1-4
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 934/15 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. w Ł. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Spółka z o.o. w Ł. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w dniu 12 stycznia 2016 r. w sprawie II SA/Go 934/15 ze skargi S.A. spółki z o.o. w Ł. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z.z dnia (...) września 2015 r. nr (...)w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddalił skargę.

Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucając Sądowi I instancji:

I. Na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. :

1. art. 2 lit a i b Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników ... (Dz. Urz. UE L. nr 30, dalej: rozporządzeniem nr 73/2009), poprzez ich niewłaściwą wykładnię i naruszenia przez Sąd legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego,

2. art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczególne zasady wykonania rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procesów kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności ... (Dz. Urz. UE L. 25/8 z dnia 28 stycznia 2011 r., dalej: rozporządzeniem nr 65/2011), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami systemów wsparcia wynikających z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady UE nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW),

3. art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Rady UE nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie bowiem w sprawie winien być stosowany zapis art. 4 ust. 1 lit b tego rozporządzenia,

4. art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia,

5. art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że co prawda nie nastąpił sztuczny podział gospodarstwa ale nastąpiło stworzenie sztucznych warunków w celu powiększenia stworzonego gospodarstwa i otrzymywania dopłat,

6. art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści,

7. art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008r w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych badania metod produkcji rolnej ... (Dz. Urz. UE L. 2008.321.14, dalej: rozporządzenie nr 1166/2008) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez zastosowanie definicji rolnika z w/w aktu, podczas gdy zastosowanie w sprawie ma definicja legalna zamieszczona w art. 2 lit a Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009,

8. § 34 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33 poz. 262 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie.

II. Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 80 kpa, poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne.

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z nie dostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych, w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnieni wyroku zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć Istotny wpływ na wynik sprawy,

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a., poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym akceptacji przez Sąd pominięcia żądań dowodowych strony w zakresie ustalenia składu kapitałowego i osobowego organów spółki w przedmiotowym dla sprawy roku na podstawie danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym i prowadzonych przez KRS aktach rejestrowych spółki,

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne. posiadanie I użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

7. art. 106 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie dowodu uzupełniającego na wniosek strony niezgodnie z tezą dowodową stawianą przez skarżącego – czyli niewłaściwe zastosowanie normy prawnej – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

8. art. 134 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż rzeczywiście objęła w wyłączne posiadana oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swojego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznych działaniach celem zwiększenia gospodarstwa, a także nie spostrzeżenie okoliczności , iż spełniała wprost cele systemów wsparcia – a okoliczności realizacji programu rolnośrodowiskowego stanowiła inną niż otrzymywanie dopłat uzasadnienie działania spółki- co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

9. art. 75 § 1 i 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie uznania, iż strona cofnęła wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, gdy wola strony była precyzyjnie wskazana i poparta warunkiem uznania przez organ okoliczności podnoszonych przez stronę za udowodnione innymi dowodami (ar. 78 § 2) oraz pominięciem dowodów załączonych do pism strony na okoliczności między innymi prowadzenia przez skarżącą swego gospodarstwa rolnego na własną rzecz, rachunek i ryzyko – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

10. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnym i dowolnym nie uznaniu za wiarygodne pisemnych oświadczeń świadków, ze względu jedynie na fakt, iż są one podobne w treści, a szczególnie na zgodność podkreślania przez świadków, że skarżąca spółka prowadziła gospodarstwo na własną rzecz, rachunek i ryzyko - zarządzający w imieniu i na rzecz spółki mieli pełną swobodę w podejmowaniu decyzji - czyli zgodne zaprzeczenie tezy zawczasu przyjętej przez organy. Podobnie dowolna i sprzeczna z zebranymi przez organ dowodami ze sprawozdań finansowych spółki jest okoliczność, że płatności miały być przekazywane na rachunek P. M. a nie dla spółki gdy materialne dowody wskazują iż wszystkie przekazywane płatności z tytułu dopłat rolniczych stanowiły majątek spółki i miały być przekazywane na jej rachunek, a nie P. M. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

11. art. 21 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia jej praw - wobec wyraźnie złożonego żądania - oraz poprzez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznanie płatności pomimo, iż to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

12. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy rozpatrzenie przez Trybunał pytania prejudycjalnego było niezbędne dla wydania wyroku,

13. art. 156 § 1 k.p.a. w związku art. 40 k.p.a. poprzez wydania skarżonych odwoławczych decyzji przy braku wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji - braku skutecznego doręczenia decyzji pierwszej instancji. W sprawach niniejszych, organ nie zweryfikował skuteczności doręczenia skarżonych decyzji. Rewizji błędu organu nie przyniosło pismo strony z dnia 27 kwietnia 2015 r. gdzie podniesiono zarzut braku skutecznego doręczenia spółce będącej stroną skarżonych decyzji i załączono na poparcie zarzutu kopie wyroków NSA II GSK 2769/12 i II GSK 2770/12,

14. § 34 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33 poz. 262 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie.

15. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § pkt 1 k.p.a. oraz § 22 ust. 8 i § 17 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40. poz. 329 ze zm.) poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymienionych w pkt II ppkt 1, 4, 5, i 6 petitum skargi kasacyjnej a dotyczących niedostrzeżonego przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co doprowadziło do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.) zamiast uchylenia skarżonych decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a), zdaniem NSA zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w myśl, którego nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zatem z ustaleń, zaakceptowanych przez Sąd I instancji, wynikać powinno jakie działania podjęte w sprawie oddziałują na postrzeganie skarżącej kasacyjnie jako samodzielnego podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. Inaczej mówiąc, zaistnienie jakich faktów doprowadziło organ do uznania, iż możliwa jest subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod wskazaną normę prawną.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu i Sądu, że w świetle mającego zastosowanie w sprawie art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Zwrócenia szczególnej uwagi wymaga, zdaniem NSA, że wbrew zarzutom, skarżąca spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalonych przez organ powiązań ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania podejmuje wyłącznie nieudolną próbę negacji wykazanych przez organ powiązań i ich wpływu na ocenę samodzielności jako podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności. Tymczasem z danych ustalonych przez organ na podstawie Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli -ZSZiK (którego znaczenie dowodowe w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości) wynikają powiązania personalne, majątkowe i funkcjonalne pomiędzy skarżącą a innymi podmiotami. Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli ma umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r., poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 2), a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przepisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ustawy). Podkreślić wypada, że spółka nie zakwestionowała żadnej konkretnej informacji, pochodzącej z tego Systemu, wykorzystanej w zaskarżonych decyzjach. W ocenie Sądu drugiej instancji żaden z zarzutów określonych w pkt II petitum skargi kasacyjnej nie podważył ustaleń organu, zaakceptowanych przez Sąd I instancji a dotyczących braku jej samodzielności jako producenta rolnego. Zasadnicze decyzje dla istnienia i funkcjonowania podmiotów takich jak skarżąca tj. zatrudnianie pracowników, zlecanie prac, dysponowanie zbiorami, wydawanie pracownikom poleceń, a nadto udzielane wyjaśnienia w imieniu spółek w sprawach toczących się przed organami, reprezentowanie spółek w kontaktach z innymi podmiotami, podejmowane były przez P. M., na rachunek którego była w istocie prowadzona działalność. Także przedmiot działalności spółek, w tym skarżącej, jest niemalże jednakowy, a nadto z materiału dowodowego wynika, że nie zatrudniały one własnych pracowników, jak też co istotne, nie dysponowały parkiem maszynowym niezbędnym do prowadzenia samodzielnej działalności rolniczej. Nie wykonywały zatem we własnym zakresie prac polowych, te bowiem zasadniczo zlecano innej firmie, zarządzanej również przez P. M.. Środki finansowe przelewane były na numer rachunku bankowego należący do ww. osoby. Podkreślić należy, na co uwagę zwrócił NSA we wstępnym etapie tej części rozważań, że skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji z której wynikałoby, czemu miałby służyć taki podział gospodarstwa posiadanego przez P. M. (jego rozdrabnianie), jaki cel gospodarczy mógłby przemawiać za takim podziałem. Wobec powyższego nie sposób zaprzeczyć tezie, że w istocie, pomimo przyjętych, dopuszczalnych rozwiązań prawnych, to P.M. samodzielnie zarządzał gospodarstwem i to on faktycznie posiadał, jedynie formalnie przekazane innym podmiotom, w tym skarżącej kasacyjnie, grunty. Zwłaszcza, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które przeczyłyby ustaleniom, że spółka nie ponosi żadnych kosztów związanych z prowadzoną działalnością. Tym samym przyjąć należy, że postawiona przez organy teza, zaakceptowana przez Sąd I instancji, że spółka była zarządzana wyłącznie na papierze, nie stanowi zarzucanego naruszenia art. 80 k.p.a. również w kontekście dowodów ze sprawozdań finansowych. Zauważyć trzeba, jak wskazał w sprawie I GSK 918/18 organ, w 2011 roku zysk z działalności operacyjnej wyniósł 141 536,56 zł., a zatem dotacje były prawie w całości składową zysku osiąganego przez S A sp. z o.o. (z chwilą zaprzestania wypłacania dotacji przez ARiMR tj. od 2012 roku spółka ponosi wyłącznie straty, także w zakresie działalności operacyjnej). Jakkolwiek nie można wykluczyć, że dokonanie podziału gospodarstwa rolnego należącego do jednej osoby i wykreowanie z niego większej liczby gospodarstw, będzie mogło zostać uznane za działanie zgodne z celami wsparcia unijnego i tym samym zasługiwać na przyznanie pomocy, to jednak w takiej sytuacji wnioskująca o unijną pomoc finansową, musi aktywnie działać w celu wyjaśnienia organom, dlaczego pomimo podziału, sugerującego obchodzenie istniejących ograniczeń w płatności np. ze względu na wielkość powierzchni, dane wsparcie jej się jednak należy. W niniejszej sprawie przekonujących wyjaśnień strona nie udzieliła. O ile bowiem na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przyjąć należy, że organ zobowiązany jest wykazać, iż doszło do stworzenia sztucznych warunków, to niewątpliwie obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności spoczywa na stronie występującej o jej przyznanie.

Tym samym również zarzut określony w pkt II ppkt 11 petitum skargi kasacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za trafny zarzutu określonego w pkt II ppkt 9 i 10 petitum skargi kasacyjnej. Niezależnie od przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu I instancji, z którym nie zgadza się skarżąca spółka, jako istotne w zakresie tego wniosku dowodowego podkreślić należy, że dowód w postaci złożonych na podstawie art. 78 § 1 i 2 k.p.a. oświadczeń został przez organy oceniony i zweryfikowany w kontekście pozostałego materiału dowodowego a następnie oceniony przez Sąd I instancji, zatem taki sposób procedowania zaakceptowany przez Sąd nie może być zakwalifikowany jako naruszenie przepisu procedury, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.(pkt II ppkt 2 i 3 petitum) określający wymagania, jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie wskazanej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone w części odnoszącej się do ustalonych w postępowaniu administracyjnym faktów oraz ich oceny przez sąd, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjnej naruszenie przez sąd wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie wyroki NSA: z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11; z 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 285/12; z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/13). Podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd I instancji za podstawę orzeczenia lub dokonanej przez ten Sąd oceny prawnej rozpatrywanych zagadnień, do tego zaś zmierzała strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie (por. wyroki NSA w sprawach I OSK 196/18 i I GSK 2177/18).

Odnosząc się do zarzutu Spółki naruszenia art. 267 TFUE przez jego niezastosowanie (pkt II ppkt 12) przypomnieć należy, że zgodnie z ww. przepisem Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE) jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii.

Interpretacja prawa UE dokonywana jest w sposób zdecentralizowany, co oznacza, że każdy sąd krajowy państwa członkowskiego UE, rozstrzygając sprawę, która regulowana jest prawem unijnym, dokonuje interpretacji tego prawa. Jednakże ostateczną kompetencję w tym zakresie posiada TSUE. Każdy sąd państwa członkowskiego może zwrócić się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, jeżeli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku (art. 267 akapit drugi TFUE). Sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, jest zobowiązany zadać pytanie prejudycjalne, jeżeli w rozpoznanej sprawie zachodzi uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego.

Zwrócenia uwagi wymaga, że przepis ten nie formułuje dla sądu krajowego I instancji obowiązku zadania pytania, zwłaszcza w sytuacji, co wynika z zaskarżonego wyroku, wykładnia przez organy przepisów prawa wspólnotowego i polskiego nie budziła wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Zatem zarzut sformułowany w pkt II ppkt 12 petitum skargi kasacyjnej nie jest trafny.

Za nie poddające się kontroli instancyjnej uznać należy zarzuty wymienione w pkt II ppkt 8, 13 i 7.

W pierwszym z nich autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 134 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że skarżąca objęła w posiadanie wszystkie grunty swojego gospodarstwa, w następnym zarzucono naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odwoławczych przy braku wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji – braku skutecznego doręczenia tej decyzji a w kolejnym zarzucono naruszenie art. 106 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie dowodu niezgodnie z tezą dowodową. Przypomnieć zatem należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a). Opisanych komplikacji można byłoby uniknąć, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną zastosowała się do wymogów konstruowania podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli chodzi o art. 134 p.p.s.a. to wymieniony przepis zawiera dwie jednostki redakcyjne i niesprecyzowanie przez autora skargi kasacyjnej, którego przepisu - § 1, czy też § 2 art. 134 p.p.s.a. - dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, stanowi istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, poważnie ograniczając zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli. Identycznie ocenić trzeba brak wskazania jednostki redakcyjnej art.16 k.p.a., art. 156 k.p.a., którego § 1 zawiera pkt 1-7 a nadto przepis ten zawiera także § 2 natomiast art. 40 k.p.a. zawiera §§ 1,2,3,4,5. Jeśli chodzi o art. 106 p.p.s.a. to, o ile przez odwołanie się do dowodu uzupełniającego można wnosić, że kasatorowi chodziło o § 3 tego przepisu natomiast zarówno ze sformułowania zarzutu jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wywieść, w czym upatrywane jest naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji i na czym polega istotność wpływu ewentualnego naruszenia na wynik sprawy.

Nie jest trafny, zdaniem Sądu drugiej instancji zarzut naruszenia § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2009 roku poprzez jego niezastosowanie (pkt II ppkt 14 i pkt I ppkt 8 petitum). Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, wydanie co do każdego złożonego wniosku decyzji (odrębnej) zamiast łącznego ich rozpoznania, mając na uwadze materialną podstawę odmowy przyznania płatności nie miało wpływu na wynik sprawy.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut wymieniony w pkt II ppkt 15 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 22 ust. 7 i § 17 ust. 2 rozporządzenia Min. Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji przy naruszeniu przepisów o właściwości. Z uzasadnienia skargi nie wynika, jakie konkretnie przyczyny z odniesieniem się do stanu faktycznego, zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowią o naruszeniu wskazanych przepisów natomiast podana przez niego sprawa o sygn. akt V SA/Wa 2493/14 mająca wspierać argumentację dla zgłoszonego zarzutu dotyczy decyzji określającej zobowiązanie podatkowe w podatku akcyzowym.

W konkluzji stwierdzić należy, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego określone w pkt I ppkt 1 do 7 petitum skargi kasacyjnej.

Przed oceną zarzucanych naruszeń prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na kilka kwestii dotyczących konstrukcji przepisu art. 4 ust.8 rozporządzenia 65/2011, stanowiącego materialną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Zwrócić uwagę należy na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką zaniechania płatności na rzecz beneficjenta jest: 1) ustalenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności oraz 2) wykazanie celu jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21.08.2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.

Klauzula generalna ujęta w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest zatem na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej ujętej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, za trafne uznać należy stwierdzenie, że składanie przez utworzone podmioty, w tym skarżącą kasacyjnie, kilkudziesięciu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które - zgłoszone łącznie - kwalifikowałyby się do znacząco niższej pomocy, jest stworzeniem sztucznych warunków – w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. W tym miejscu, w powołaniu na utrwalony w orzecznictwie pogląd (zob. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: II GSK 646/11; II GSK 884/16; II GSK 3133/17; II GSK 3520/17; I GSK 763/18; I GSK 740/18;; I GSK 701/18), należy podkreślić, w odniesieniu do argumentacji kasatora, że kwestia formalnej organizacji danego podmiotu (jego tworzenie, podział i znoszenie) oraz posiadanego przez ten podmiot/podmioty gospodarstwa rolnego pozostaje poza zakresem oceny organów i sądów administracyjnych. Taka postawa producenta rolnego nie oznacza jednakże - co wymaga podkreślenia - iż ta formalnie ukształtowana przez dany podmiot struktura organizacyjna jego gospodarstwa zostanie zaakceptowana przez organy udzielające wsparcia unijnego na potrzeby tego właśnie wsparcia. Inaczej mówiąc, wygenerowanie dużej ilości podmiotów nie oznacza, iż automatycznie każdy z nich otrzyma wsparcie, tylko dlatego, że formalnie istnieje, jest zarejestrowany i stwarza pozory posiadania gruntów wymaganych dla przyznania płatności. Kwestia takiej organizacji gospodarstwa rolnego, w szczególności jego podział na potrzeby otrzymania płatności, nie wyłącza badania takiego działania z punktu widzenia istnienia prawa tak ukształtowanych podmiotów do danego rodzaju płatności. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie przy tym zaznacza, iż nie dyskwalifikuje a limine z płatności tych wszystkich podmiotów (producentów rolnych działających w formie spółek prawa handlowego czy spółek cywilnych), które ostatecznie należą do jednej osoby. Podkreślenia wymaga, iż to od konkretnych podmiotów podejmujących inicjatywę gospodarczą zależy, w jakiej formie organizacyjnej, dopuszczalnej prawem, będą prowadzić dane przedsięwzięcie. Niemniej jednak przyznanie wsparcia determinowane jest rezultatem przeprowadzonej przez organ administracji publicznej oceny, odnośnie do faktycznego prowadzenia działalności rolniczej przez dany podmiot. Nie można zatem wykluczyć, iż nawet dokonanie podziału gospodarstwa rolnego należącego do jednej osoby i wykreowanie z niego większej liczby gospodarstw, będzie mogło zostać uznane za działanie zgodne z celami wsparcia unijnego i tym samym zasługiwać na przyznanie pomocy. Jednak o spełnieniu przesłanki z art. 4 ust. 8 wskazanego rozporządzenia zdecydowały niepodważone w sprawie ustalenia faktyczne. Poprzez cyklicznie dokonywany podział gospodarstwa rolnego posiadanego przez P. M. na mniejsze jednostki organizacyjne (spółki z o.o. i spółki cywilne), którym przekazywane są określone grunty, doszło do obejścia przepisów modulacyjnych, uprawniających do uzyskania płatności w określonej wysokości jedynie do oznaczonej powierzchni gruntów. W związku z tym zachodzi element obiektywny stworzenia sztucznych warunków, o którym mowa w wyroku TSUE wydanym w sprawie C-434/12. Pomoc uzyskana przez tak wygenerowane podmioty znacząco przekraczałaby pomoc jaka przysługuje producentom rolnym, gdyby wszystkie nieruchomości rolne zgłoszone zostały przez osobę, która nimi rzeczywiście zarządza.

Zdaniem Sądu takie działania P. M. z uwagi na intencje, miały na celu pobranie dopłat rolnośrodowiskowych ponad limity ustalone przez prawodawcę. Skarżąca kasacyjnie, nie wykazała innych, racjonalnych przyczyn tworzenia tak wielu, rodzinnie powiązanych podmiotów, zarządzanych jednakże przez jedną i tę samą osobę, prowadzącą również własne gospodarstwo rolne. Nie ma wątpliwości, iż utworzone podmioty jedynie stwarzały pozory prowadzenia działalności rolniczej na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo. Mechanizm działania tworzonych podmiotów wskazuje na zamierzoną już w momencie powoływania konkretnych spółek koordynację stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności celem obejścia kwotowych i powierzchniowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni i otrzymania wyższego wsparcia. Zachodzi zatem element subiektywny, o którym mowa w wyroku TSUE wydanym w sprawie C-434/12.

Odnosząc się do wskazywanej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 kwestii sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać w ten sposób korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia należy odwołać się do art. 4 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005. Przepis ten zawiera ogólnie nakreślone cele, do jakich wsparcie rozwoju obszarów wiejskich się przyczynia. Cele te dotyczą: (a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, (b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, (c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej, zgrupowanych wokół czterech osi, określonych w tytule IV tego rozporządzenia. Wsparcie ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego (Oś 1) dotyczy środków, których celem jest upowszechnianie wiedzy i poprawa potencjału ludzkiego poprzez:

m.in. kształcenie zawodowe i działania informacyjne, w tym rozpowszechnianie wiedzy naukowej i praktyk innowacyjnych, skierowane do osób działających w sektorze rolnym, żywnościowym i leśnym, podejmowanie działalności przez młodych rolników, wcześniejsze emerytury rolników i robotników rolnych, korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów; (Oś 2) to m.in. poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich, co ma przyczynić się, w zakresie planowania przestrzennego do zrównoważonego rozwoju poprzez zachęcanie, w szczególności rolników do stosowania metod użytkowania gruntów zgodnych z potrzebą krajobrazu; (Oś 3) obejmuje jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej, w tym celu zostały przewidziane środki dotyczące m.in. poprawy jakości życia na obszarach wiejskich, różnicowania w kierunku działalności nierolniczej, wsparcia na rzecz tworzenia i rozwoju mikroprzedsiębiorstw; (Oś 4) LEADER, wskazuje m.in. na wdrażanie lokalnych strategii rozwoju poprzez lokalne partnerstwa publiczno-prawne, zwane "lokalnymi grupami działania".

Z powyższego wynika zatem, że zasadniczym celem wsparcia jest pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed jego dalszą degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności bezpośrednich dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, określanym mianem modulacji a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, ww. przepisy prawa unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół wskazanych osi.

Naczelny Sąd Administracyjny zatem zwraca uwagę, że konkretyzacja celów wsparcia następuje w przepisach szczegółowych oraz normach krajowych. Stosownie do art. 39 ust. 1-4 rozporządzenia 1698/2005 wsparcie rolnośrodowiskowe udzielane jest przez państwo członkowskie zgodnie z jego szczególnymi potrzebami, a więc uwzględniającymi np. charakter gruntów, strukturę gospodarstw rolnych jak i realne potrzeby przyznawania tego rodzaju pomocy danej grupie beneficjentów. Płatności rolnośrodowiskowe obejmują przy tym dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, które bez wątpienia obciąża gospodarstwo rolne, przy czym jego wysokość, już na poziomie unijnym, jest limitowana określoną kwotą do hektara. Wyjaśnienie celów wsparcia nie może ograniczać się, do literalnego odczytania przepisu art. 4 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005. Odkodowanie celów wymaga zarówno analizy preambuły tego rozporządzenia, jak i jego innych norm. Z pkt 62 preambuły wynika zatem, iż w celu zapewnienia skuteczności, uczciwości i trwałego wpływu pomocy z EFFROW powinny istnieć przepisy gwarantujące, że operacje związane z inwestycjami są trwałe oraz uniemożliwiają korzystanie z tego funduszu w celu wprowadzenia nieuczciwej konkurencji. Powyższe należy powiązać z art. 18, który ustanawia procedurę zatwierdzania programów rozwoju obszarów wiejskich przy udziale Komisji Europejskiej. Tym samym zauważyć należy, że modulacje powierzchniowe i związane z nimi procentowe ograniczenia płatności jakie ustanowiono w polskim porządku prawnym, zyskały aprobatę na poziomie unijnym. Nie ma zatem racji Spółka, iż ocena przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie może obejmować celu wsparcia uzyskiwanego poprzez modulację płatności. Zaznaczyć należy, iż nie poprawia ani konkurencyjności rolnictwa na danym terenie ani jakości życia na tym obszarze, ani też nie wspiera gospodarowania gruntami, pozwolenie na skupianie w jednym ręku znacznego areału gruntów i jego dotowanie poprzez udzielanie wsparcia do sztucznie wydzielonych, mniejszych gospodarstw, które w ten sposób kwalifikują się do przyznania płatności.

W konkluzji powyższych rozważań, bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje stanowisko organów i Sądu I instancji, krytykowane przez skarżącą kasacyjnie spółkę dotyczące przyjętej w sprawie definicji rolnika oraz gospodarstwa rolnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015r. poz.1804), zasądzając od skarżącej spółki na rzecz organu 360 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.