Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 744/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 36 ust. 2 i 1, art. 35 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce – Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Zagnańsk z dnia 4 marca 2015 r. nr 24/VII/2015 w przedmiocie nadania statutu sołectwu I. stwierdza nieważność § 6 ust. 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim wskazuje, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 4 marca 2015 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g.", a także § 11 ust. 2 oraz § 16 ust. 5 Statutu Gminy - uchwały Rady Gminy Zagnańsk nr 99/2014 z dnia 24 września 2014 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego statutu Gminy Zagnańsk (t.j. Dz. Urz. Woj. Św. z 2014 r., poz. 2663) Rada Gminy Zagnańsk podjęła uchwałę nr 24/VII/2015 w sprawie nadania statutu sołectwu Kajetanów. W § 1 uchwały stwierdzono, że po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami nadaje się statut sołectwu Kajetanów w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy Kielce - Wschód w Kielcach, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

- art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w paragrafie 3 ust. 2, paragrafie 9 ust. 2 oraz paragrafie 12 ust. 5 statutu, przez co doszło do poszerzenia zakresu zadań sołectwa, zadań sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy zadania sołectwa, sołtysa i rady sołeckiej powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania,

- art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w paragrafie 9 ust. 2 pkt 1 i 3, paragrafie 12 ust. 4 oraz paragrafie 15 ust. 1 i paragrafie 17 ust. 8 statutu sołtysowi prawa do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom, zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i prowadzenia obrad, co istotnie narusza model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy), zaś radę sołecką jako odrębne gremium wspomagające sołtysa,

- art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne upoważnienie zebrania wiejskiego w paragrafie 6 ust. 2 statutu do wyboru członków rady sołeckiej oraz ich odwołania, co w istocie stanowi formę poprawy ustawodawcy i modyfikację brzmienia art. 36 ust. 2 u.s.g., w którym to przepisie ustawodawca wskazał, że członkowie rady sołeckiej wybierani są przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania,

- art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne wprowadzenie w treści paragrafu 17 ust. 1 statutu wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego.

W uzasadnieniu autor skargi wskazał w pierwszej kolejności, że ze względu na liczbę powtórzonych naruszeń statut sołectwa należy uznać za nieważny w całości, Rada zaś powinna podjąć uchwałę w tym zakresie na nowo.

Odnośnie pierwszego z postawionych zarzutów skarżący podniósł, że na mocy przepisów u.s.g. rada była zobowiązana do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej, czyli do określenia zadań organów jednostki pomocniczej oraz zakresu zadań przekazanych jednostce przez gminę. Użycie zwrotu "w szczególności" stwarza natomiast szerokie pole do interpretacji, pozwalając wykonawcy uchwały na poszerzenie zakresu zadań sołectwa oraz listy kompetencji sołtysa i rady sołeckiej. Określenie zadań sołtysa i rady sołeckiej jest uzasadnione i znajduje podstawę w normie kompetencyjnej art. 35 u.s.g. Należy pamiętać jednak, że decydując się na określenie zadań organów jednostki pomocniczej Rada zobowiązana jest do wskazania tych kompetencji w sposób wyczerpujący. Zamieszczenie w statucie przedmiotowych zapisów, a to w paragrafach: 3 ust. 2, 9 ust. 2, i 12 ust. 5, stwarzających katalog otwarty we wspomnianym zakresie, narusza w sposób istotny art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Na potwierdzenie swego stanowiska skarżący odwołał się do wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2012, sygn. akt III SA/Wr 111/12, w którym Sąd ten stwierdził, że zadania sołtysa, rady sołeckiej i zebrania wiejskiego powinny być uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Przyjęcie innego założenia - jak podkreślił Sąd - "umożliwiłoby także przekazywanie sołectwu i jego organom zadań w trybie pozastatutowym zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, przy czym jest to sprzeczne z upoważnieniem ustawowym zawartym w artykule 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g.". Jednocześnie ze względu, no to, że statut stanowi o organizacji i zakresie działania jednostki pomocniczej, zaś w szczególności określa organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, uznać należy, że tego rodzaju naruszenia wpływają na ważność całości podjętej uchwały, zwłaszcza, że kwestionowane zapisy są wewnętrznie sprzeczne, np. paragraf 32 statutu stanowi, iż "funkcji sołtysa nie można łączyć z funkcją członka rady sołeckiej", zaś stosownie do paragrafu 12 ust. 4 "pracami rady sołeckiej kieruje sołtys". Paragraf 9 ust. 2 pkt 2 i 3 statutu do zadań sołtysa zalicza "zwoływanie zebrań wiejskich i prowadzenie ich obrad" oraz "zwoływanie posiedzeń rady sołeckiej i prowadzenie ich obrad", a postanowienia te utrzymuje paragraf 12 ust. 4 i paragraf 15. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy, organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Z przepisów tych wynika, że zebranie wiejskie jest obligatoryjnym organem uchwałodawczym. W świetle tego należy zdaniem Prokuratora stwierdzić, że uwzględnienie sołtysa jako przewodniczącego, kierującego obradami zebrania wiejskiego, stoi w sprzeczności z celem funkcjonowania tego zebrania, wskazanym w przepisach ustawy, ponieważ sołtys i zebranie wiejskie to dwa odrębne organy sołectwa. Podobne stanowisko skarżący wyraził odnośnie zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i prowadzenia jej obrad.

Dalej Prokurator podniósł, że regulacja paragrafu 6 ust. 2 pkt 1 statutu, przyznająca zebraniu wiejskiemu kompetencję do dokonania wyboru członków rady sołeckiej oraz ich odwołania, narusza przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym: "sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania". Z przepisu tego, regulującego podstawowe zasady prawa wyborczego w odniesieniu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, wynika, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawionym do głosowania. Przydanie w przepisie rangi statutowej zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności także z regulacją art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym wyraźnie stwierdzono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a wykonawczym - sołtys, natomiast działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g., nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w przepisie art. 36 ust. 1 tej ustawy, stanowiącym, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym (mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionego do głosowania), nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. Skarżący odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych.

Zdaniem Prokuratora brak jest ponadto upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do ustanowienia w treści paragrafu 17 ust.1 statutu wymagania kworum ważności zebrania wiejskiego poprzez wprowadzenie wymogu obecności 1/10 uprawnionych do głosowania. Art. 36 ust. 1 u.s.g jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności zebrania wiejskiego. Na powyższe zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. II SA/Go 342/18 wskazując, że cyt. "wprowadzenie w statutach sołectw dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej".

W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za uzasadnioną, przy czym w jego ocenie brak jest podstaw do stwierdzania nieważności całej uchwały skoro dotyczy ona w istocie kilku jej paragrafów. Dodatkowo organ poinformował, że na najbliższej sesji Rady Gminy zostanie przedstawiony projekt uchwały zmieniający zaskarżoną uchwałę i uwzględniający zarzuty sformułowane w skardze Prokuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga tylko częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie wskazać należy, że tego samego dnia, to jest 4 marca 2015 r. Rada Gminy Zagnańsk odrębnymi uchwałami nadała statuty o identycznej treści także innym sołectwom. Zostały one zaskarżone przez tego samego Prokuratora, który we wszystkich tych sprawach podniósł te same zarzutu. Skargi zostały rozpoznane przez tut. Sąd w sprawach o sygn. II SA/Ke od numeru 735/19 do 751/19. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko zaprezentowane we wszystkich tych sprawach oraz podniesione w nich argumenty odnośnie do tego, że jedynie zarzut związany z regulacją zawartą w § 6 ust. 2 pkt 1 statutu, i to tylko w zakresie, w jakim wskazano w statucie, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powyższego wynika, że prawo wybierania członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych, a nie organowi sołectwa, którym jest zebranie wiejskie. Tak więc niewątpliwie w tej części § 6 ust. 2 pkt 1 narusza art. 36 ust. 2 u.s.g. Natomiast jeśli chodzi o zarzut, że statut narusza prawo w zakresie, w jakim przyznaje zebraniu wiejskiemu kompetencje do odwołania rady sołeckiej i poszczególnych jej członków, nie można zgodzić się z autorem skargi. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że skoro art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17). Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania rady sołeckiej lub jej członków, narusza prawo i to w sposób istotny.

Pozostałe, zawarte w skardze zarzuty także nie zasługują na uwzględnienie.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne wprowadzenie w treści paragrafu 17 ust. 1 statutu wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego to zauważyć należy, że przepis ten odnosi się do ważności zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego. Z tytułu rozdziału, w jakim został zamieszczony - "Zasady i tryb zwoływania zebrań wiejskich oraz warunki ważności podejmowania uchwał" - wprost wynika, że dotyczy on właśnie statutowej (a zarazem ustawowej) funkcji zebrania wiejskiego, jaką jest podejmowanie uchwał, a w konsekwencji przewidziane w nim kworum przekłada się wyłącznie na ważność podejmowanych uchwał. W tym zakresie ustawodawca nie przewidział określonej regulacji dotyczącej sposobu czy trybu głosowania – tak jak to ma miejsce w przypadku wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej (art. 36 ust. 2 u.s.g.), a zatem w ramach delegacji wynikającej z art. 35 ust. 1 i art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (organizacja organów jednostki pomocniczej) zagadnienie to zostało przekazane do uregulowania prawodawcy lokalnemu. Odmiennie rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o kworum dotyczące ważności wyborów sołtysa czy rady sołeckiej. W tym zakresie jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g., z którego wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim, jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie zatem w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Ke 595/19 i powołane tam: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19). Tego też zakresu dotyczy wyrok przywołany w uzasadnieniu skargi wydany przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w dniu 14 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Go 342/18, co wprost wynika z zacytowanego w skardze fragmentu jego uzasadnienia. Podkreślenia wymaga natomiast, o czym już wspomniano, że w niniejszym przypadku kwestionowany przepis dotyczy wyłącznie kompetencji uchwałodawczej zebrania wiejskiego. Tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej został uregulowany w odrębnym rozdziale statutu (rozdział 6.) i nie ma w nim ani odwołania do § 17, ani też odrębnego zapisu dotyczącego wymogu kworum dla ważności wyborów.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 3 ust. 2, § 9 ust. 2 oraz § 12 ust. 5 statutu, przez co miało – zdaniem skarżącego – dojść do poszerzenia zakresu zadań sołectwa, zadań sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy zadania sołectwa, sołtysa i rady sołeckiej powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela i uznaje za własną argumentację przedstawioną w pozostałych, wymienionych na wstępie sprawach ze skarg na statuty sołectw Gminy Zagnańsk.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a także zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, baza orzeczeń CBOIS).

Podzielając co do zasady powyższe stanowisko należy zwrócić jednak uwagę na sposób regulacji, jaki przyjęto w zaskarżonej uchwale zarówno odnośnie zadań sołectwa, jak i zadań sołtysa i rady sołeckiej. Mianowicie, w każdym z tych przypadków zadania zostały określone najpierw w sposób ogólny (§ 3 ust. 1 w przypadku zadań sołectwa, § 9 ust. 1 w przypadku sołtysa i § 5 ust. 2 i § 12 ust. 5 in principio w przypadku rady sołeckiej), następnie zaś – istotnie używając wyrażenia "w szczególności" – dookreślono (przykładowo) te zadania w sposób szczegółowy w kwestionowanych przez Prokuratora § 3 ust. 2 pkt 1-8, § 9 ust. 2 pkt 1-12 i § 12 ust. 5 pkt 1-3. Otóż na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie: "w szczególności" pełni, co do istoty, funkcję egzemplifikacyjnego uszczegółowienia wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed tym zwrotem. Egzemplifikacyjność tego uszczegółowienia polega na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Nawet jeśli nie wyczerpują wszystkich możliwych przypadków, obejmują w jakimś sensie najważniejsze z nich dla określenia istoty właściwości ogólnej. Niezależnie od skali (głębokości) egzemplifikacji, a także ewentualnego występowania innych elementów określających sytuację opisaną przez wyrażenie bardziej ogólne, w żadnym wypadku wyrażenie "w szczególności" nie może stanowić podstawy wyłączenia jakichś przesłanek wskazanych w ramach tego wyliczenia z klasy cech charakteryzujących to wyrażenie ogólne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 1814/08). Z powyższego wywieść należy, że nawet jeśli w niniejszym przypadku poszczególne z katalogów zawartych w kwestionowanych przepisach (§ 3 ust. 2, § 9 ust. 2 i § 12 ust. 5) mogłyby zostać uzupełnione o inne jeszcze elementy, to krąg tych elementów tak czy inaczej pozostaje zamknięty, albowiem musi być interpretowany w powiązaniu z zapisami, które mają charakter ogólny. Z tych powodów w ocenie Sądu w tym konkretnym przypadku nie można przyjąć, że Rada Gminy w sposób istotny naruszyła prawo. W każdym przypadku bowiem katalog zadań został w istocie ograniczony poprzez jego pierwotne ujęcie, które ma charakter ogólny i w którego zakresie muszą mieścić się wszelkie zadania szczegółowe. Zwrócenia uwagi w tym kontekście wymaga, że w art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. jest mowa o "zakresie zadań" przekazywanych jednostce przez gminę, nie zaś wprost (na przykład) o katalogu. Poza tym, jeśli chodzi o radę sołecką, to niezależnie od podniesionych wyżej argumentów trzeba zauważyć, że z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. a contrario wynika, że rada sołecka nie jest organem sołectwa. Tym samym nie odnosi się do niej wprost delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., a w konsekwencji trudno zarzucić istotne naruszenie prawa poprzez uregulowanie w statucie zadań tejże rady w określony sposób.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut dotyczący naruszenia art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w paragrafie 9 ust. 2 pkt 1 i 3, paragrafie 12 ust. 4 oraz paragrafie 15 ust. 1 i paragrafie 17 ust. 8 statutu sołtysowi prawa do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom, zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i prowadzenia obrad, co zdaniem prokuratora miałoby istotnie naruszać model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy), zaś radę sołecką jako odrębne gremium wspomagające sołtysa.

Jak podnosi się w piśmiennictwie (B. Dolnicki [red.], "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. II, opubl. WKP 2018) ustawodawca nie sprecyzował zakresu działań organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Źródeł ich zadań i kompetencji należy w związku z tym poszukiwać:

- w przepisach ustaw szczególnych z zakresu materialnego prawa administracyjnego;

- w postanowieniach uchwał rady gminy (szczególnie w regulacjach statutu gminy i statutu jednostki), które przenoszą określone zadania i kompetencje na rzecz organów wykonawczych.

Wśród potencjalnych zadań upatruje się także (m.in.) możliwości realizacji przez organy wykonawcze funkcji zarządzających, przy czym zarządzanie może dotyczyć zarówno sfery publicznoprawnej (np. sołtys inicjuje wspólne działania mieszkańców sołectwa, a jako przewodniczący zebrania wiejskiego prowadzi jego obsługę i koordynuje pracę), jak i prywatnoprawnej (zarządza i administruje majątkiem sołectwa).

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Kwestia przewodniczenia zebraniu wiejskiemu, prowadzenia jego obrad, jak i jego zwoływania, nie została uregulowana w materii ustawowej, a zatem pozostawiono ją do uregulowania w statucie jednostki. Brak jest przepisu, który zakazywałby przewodniczenia zebraniu wiejskiemu przez sołtysa czy zwoływania jego obrad. W ocenie Sądu nie sprzeciwia się temu fakt, że sołtys jest organem wykonawczym, zaś zebranie wiejskie organem uchwałodawczym sołectwa. O treści uchwał, nawet jeśli są następnie wykonywane przez sołtysa, decyduje określone statutem gremium. Przewodniczący zebrania wiejskiego jest zaś przede wszystkim "strażnikiem porządku" w trakcie obrad tego zebrania, co nie stoi w sprzeczności z jego ustawową pozycją (por. też wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Rz 581/16).

Analogiczne uwagi, w szczególności jeśli chodzi o brak odrębnej regulacji ustawowej, a z drugiej strony istnienie delegacji do określenia organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, dotyczą omawianego zarzutu w zakresie możliwości zwoływania przez sołtysa posiedzeń rady sołeckiej i prowadzenia jej obrad. Po pierwsze, należy podnieść, że analizowany statut nie przewiduje, że sołtys jest przewodniczącym rady sołeckiej. Wprost wręcz wynika z niego, że nie jest także jej członkiem (§ 12 ust. 2 i § 32 ust. 2). Po drugie, należy mieć na uwadze charakter i zadania rady sołeckiej. Mianowicie wspomaga ona działalność sołtysa, jest podmiotem opiniodawczo-doradczym, w tym m.in. udziela sołtysowi pomocy w wykonywaniu uchwał zebrania wiejskiego, przygotowuje projekty uchwał. Z istoty rady sołeckiej wynika zatem, że ściśle współpracuje z sołtysem. Trudno w tej sytuacji zarzucić organowi istotne naruszenie prawa w stwierdzeniu, że sołtys zwołuje posiedzenia rady sołeckiej, czy prowadzi jej obrady. Chodzi tu o kompetencje wyłącznie organizacyjne, mające ułatwić wykonywanie statutowych zadań sołtysa jako organu i rady sołeckiej jako wspomagającej działalność sołtysa.

Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku uznając skargę za uzasadnioną w zakresie, o jakim była mowa na wstępie, zaś w pozostałej części, skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II).