Wyrok NSA, sygn. akt II SA 572/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1997-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Pracownicy samorządowi
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1992 nr 56 poz. 274
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
article: art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 122 poz. 593
law: Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.
Teza: Przewodniczący samorządowego kolegium odwoławczego nie jest urzędnikiem państwowym, objętym zakazem prowadzenia działalności gospodarczej, wynikającym z ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne /Dz.U. nr 56 poz. 274 ze zm./.

TEZY

Przewodniczący samorządowego kolegium odwoławczego nie jest urzędnikiem państwowym, objętym zakazem prowadzenia działalności gospodarczej, wynikającym z ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne /Dz.U. nr 56 poz. 274 ze zm./.


UZASADNIENIE

Prezes Rady Ministrów rozstrzygnięciem nadzorczym z 28.03.1997 r. stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Samorządowego Województwa P. z 24.02.1997 r. pozbawiającej mandatu przewodniczącego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Barbarę K. skutkującej rozwiązanie z nią stosunku pracy z winy pracownika.

W uzasadnieniu podał, że podstawą podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały był art. 2 ust. 1 pkt 2 i 4 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Przepisy te nie mają zastosowania do przewodniczącego samorządowego kolegium odwoławczego. Samorządowe kolegia odwoławcze nie są bowiem urzędami państwowymi. Przewodniczący kolegium odwoławczego nie ma również statusu pracownika samorządowego. Jedyne podstawy prawne odwołania przewodniczącego kolegium określa art. 6 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.

Przewodniczący Sejmiku Samorządowego Województwa P., działając na podstawie uchwały tegoż sejmiku z 11.04.1997 r. w sprawie skargi do NSA na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów, wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na to rozstrzygnięcie, domagając się jego uchylenia. Zarzucono m.in., że ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych nie jest jedynym aktem określającym status przewodniczącego samorządowego kolegium odwoławczego. Samorządowe kolegia są organami administracji państwowej II instancji, a przewodniczący jest dysponentem uprawnień władczych w zakresie administracji publicznej. Wykonuje swoje obowiązki w biurze, które ma cechy urzędu. Przewodniczącego należy więc traktować jako urzędnika państwowego. Jego sytuacja prawna jest identyczna z sytuacją innych osób zajmujących kierownicze stanowiska w administracji państwowej. Ponadto skoro ustawodawca zakazał prowadzenia działalności gospodarczej wójtom oraz pozostałym etatowym członkom zarządów gminy, to żadne racje nie przemawiają za tym, aby ten zakaz nie obejmował osoby mającej uprawnienia organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi.

Zauważył, że unieważniona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Sejmiku Samorządowego została wydana na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Podane w uchwale podstawy prawne pozbawienia mandatu przewodniczącego samorządowego kolegium odwoławczego wzajemnie się wykluczają. Administracja samorządowa jest co prawda odmianą administracji państwowej. Nie można jednakże ani na gruncie tej ustawy, ani na podstawie innych przepisów prawnych tego samego pracownika jednocześnie traktować jako pracownika urzędu państwowego i jako pracownika samorządowego.

Zdaniem Sądu etatowy przewodniczący samorządowego kolegium odwoławczego nie jest pracownikiem urzędu państwowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 wspomnianej ustawy o ograniczeniu prowadzonej działalności (...). Według art. 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ kolegia są państwowymi jednostkami budżetowymi. Określenie to pochodzi z prawa finansowego /budżetowego/ i wskazuje jedynie na sposób finansowania działalności tej jednostki organizacyjnej.

Kolegium pełniące funkcje quasi-sądowe jest niewątpliwie organem administracji publicznej. Należałoby je jednak lokować w strukturze administracji samorządowej. Potwierdza to treść art. 16 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, według którego w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie dotyczących stosunku pracy etatowych członków kolegiów mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. Za wyłączeniem przewodniczącego samorządowego kolegium odwoławczego z kręgu osób objętych zakazem prowadzenia działalności gospodarczej przemawia również treść art. 2 ust. 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności (...). W przepisie tym użyto dwukrotnie pojęcia "urzędu państwowego" /pkt 1 i pkt 2/. W pkt 1 wskazano rodzaje tych urzędów, natomiast w pkt 2 poprzestano, zapewne ze względów technicznych, na ogólnym tylko ich określeniu.

Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 odnosi się do pracowników wymienionych urzędów, zajmujących stanowiska kierownicze. Przepis pkt 2 ust. 1 art. 2 ustawy odnosi się zaś do pracowników zajmujących stanowiska równorzędne pod względem płacowym ze stanowiskami kierowniczymi, o których mowa w pkt 1. Zakres regulacji tych dwóch przepisów /pkt 1 i 2/ różni się jedynie co do rodzaju stanowisk objętych zakazem prowadzenia działalności gospodarczej. Nie sposób natomiast przyjąć, iż w obu tych przepisach chodzi o różne urzędy państwowe. Oznaczałoby to bowiem, iż to samo podjęcie urzędu państwowego dwukrotnie użyte w ramach tego samego przepisu prawnego ma za każdym razem inną treść. Takie rozumowanie kwestionowałoby przestrzeganie przez ustawodawcę podstawowych reguł tworzenia prawa.

Jeżeli więc samorządowe kolegium odwoławcze nie jest żadnym z urzędów państwowych wymienionych w pkt 1 ust. 1 art. 2 ustawy, to nie ma podstaw do przyjęcia, że jest urzędem państwowym, o którym mowa w pkt 2 ust. 1 art. 2 ustawy o ograniczeniu działalności gospodarczej (...). Etatowy przewodniczący samorządowego kolegium odwoławczego nie jest też oczywiście pracownikiem samorządowym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ograniczeniu działalności gospodarczej (...), a więc pracownikiem wymienionym w art. 2 pkt 1 lit. "a" i "b" oraz w pkt 2 i 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Tak więc ustawa z dnia 5 czerwca 1992 r. nie obejmuje swym zakresem podmiotowym osób pełniących etatowe funkcje członków samorządowych kolegiów odwoławczych.

Trzeba zauważyć, że ustawa ta obejmuje co do zasady pracowników pełniących funkcje publiczne /z wyjątkiem członków organów gminy/. Uznanie więc przewodniczącego samorządowego kolegium odwoławczego za pracownika urzędu państwowego nie rozwiązywałoby wszystkich problemów wynikających z kolizji zachodzącej pomiędzy pełnieniem tej funkcji a prowadzoną działalnością gospodarczą. Poza zasięgiem tej ustawy pozostawałby i tak przewodniczący kolegium pełniący swą funkcję pozaetatowo. Podstaw do odwołania przewodniczącego samorządowego kolegium odwoławczego z powodu prowadzenia działalności gospodarczej nie daje również ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych. Określa ona bowiem w sposób wyczerpujący przesłanki odwołania /art. 6 ust. 1/. Nie mieści się wśród nich prowadzenie działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu (...).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny działający na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA oddalił skargę.