Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3218/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..]S.A. z siedzibą w [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 449/14 w sprawie ze skargi A.D. na bezczynność [..]S.A. z siedzibą w [..] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 29 kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [..]S.A. z siedzibą w [..]na rzecz A.D. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 449/14 zobowiązał Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącego A.D. z dnia 29 kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżącego A.D. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.D. zarzucił Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 29 kwietnia 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności spółki Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi A.D. odwołał się do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wskazał, że pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r. wystąpił do Telekomunikacji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie o udostępnienie w przypadku ich istnienia kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia i przebudowy linii telekomunikacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości Sądu Administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy. Wskazała, że jest prywatnym podmiotem gospodarczym, prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie gospodarczej i nie wykonuje zadań publicznych.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Następnie Sąd wskazał, że podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym powyższej ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ww. ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem).

Odnośnie zakresu podmiotowego ustawy Sąd wskazał na treść przepisu art. 4 ust. 1 U.d.i.p. zgodnie z którym, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamkniętym, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 U.d.i.p. zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i - co należy podkreślić - bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Telekomunikacja, to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności.

Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.

Ponadto Sąd wskazał, iż w "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i telekomunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej - transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego".

Powyższe zdaniem Sądu jednoznacznie wskazuje, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu.

Sąd I instancji zauważył także, że Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp.), b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.), c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).

Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 ww. ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie ww. ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna, to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej.

Uwzględniając powyższe regulacje, Sąd I instancji stwierdził, że Spółka, jakkolwiek jest podmiotem prywatnym - co nie jest sporne między stronami, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Sąd podkreślił przy tym, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak niniejsza Spółka. Wskazać tu należy nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale stanowi także nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to Spółka jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce.

Reasumując Sąd uznał, że Spółka będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 U.d.i.p znajdującej się w jego posiadaniu. Jednocześnie Sąd zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że Spółka nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 U.d.i.p. mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (poświadczona za zgodność z oryginałem kopia wyciągu ze skonsolidowanego sprawozdania finansowego Grupy Kapitałowej TP S.A. sporządzonego na dzień 31 grudnia 2012 r.). Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym jest bowiem realizacja zadań publicznych.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie został zrealizowany zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spełniony został również jej zakres przedmiotowy, bowiem żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy.

Sąd I instancji podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywistym jest, że zakres stosowania ww. ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 U.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W przepisie art. 6 ust. 1 U.d.i.p. ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.

Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 U.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Z tego względu w ocenie Sądu I instancji, żądane przez skarżącego informacje w postaci kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących budowy i posadowienia urządzeń telekomunikacyjnych wskazanych we wniosku z dnia 29 kwietnia 2013 r., usytuowanych na działce opisanej we wniosku, stanowią informacje publiczne. Skarżący domagał się bowiem udostępnienia "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 U.d.i.p., a także innych dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym urządzeń telekomunikacyjnych.

Wobec powyższego, Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego z 29 kwietnia 2013 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i jego błędną wykładnię, a w szczególności poprzez uznanie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych, w tym przez TP SA jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznaniem TP SA jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. W uzasadnieniu tej podstawy kasacyjnej pełnomocnik podał, iż w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są oprócz organów władzy także te podmioty , które wykonują zadania publiczne. Sąd I instancji nie wskazał jednoznacznie na jakiej podstawie uznaje TP S.A jako podmiot obowiązany do udzielania informacji publicznej (czy obowiązek ten Sąd upatruje w art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy, czy obowiązek ten wypływa z generalnej normy art. 4 ust. 1 zgodnie z którą "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej (...)inne podmioty wykonujące zadania publiczne..." ) wskazując jednocześnie, że jako przedsiębiorca prywatny ze względu na rodzaj prowadzonej działalności oraz fakt, iż kwestia łączności jest istotna publicznie wykonuje zadania publiczne. Sąd szeroko analizował pojęcie telekomunikacji w rozumieniu usługi łączności i w aspekcie doniosłości tej usługi ale w kontekście przypisania temuż kategorii zadania publicznego. Skutkiem błędnej wykładni było uznanie tejże usługi jako wykonywania zadania publicznego i zobowiązania TP S.A. do udzielania odpowiedzi na wniosek strony przeciwnej. Oznacza to, zdaniem TP S.A., że wykładnia taka winna prowadzić do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych w tym także prywatnych mniejszych niż TP, ale działających w całym spektrum usług telekomunikacyjnych jako podmiotów zobowiązanych. Zdaniem skarżącego wypacza to sens i ratio legis tej ustawy. Nakłada tym samym w sposób nieuprawniony obowiązek na niewłaściwe podmioty. Nadto narusza zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i pewność obrotu wobec braku kryterium, w jakim przypadku podmiot ma już na tyle duży potencjał, że kwalifikuje się jako podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy i kiedy traci ten status;

2) naruszenie przepisów prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że zwroty zawarte w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo Telekomunikacyjne takie jak np "publiczne dostępna usługa telekomunikacyjna" ma stanowić potwierdzenie wykonywania przez TP S.A. zadań publicznych;

3) art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przykładowe wyliczenie celów publicznych zawartych w tej ustawie, jest tożsame z zadaniami publicznymi nałożonymi na TP S.A.

Ponadto skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do Orange Polska SA ( poprzednia nazwa Telekomunikacja Polska S.A);

2) art. 149 § 1 i art. 153 P.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych oraz nietrafnej oceny prawnej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.D. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zakwestionowania przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że Orange Polska S.A. podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak podstaw do zaakceptowania stanowiska, Sądu I instancji i uznania jej za zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest ona podmiotem w pełni prywatnym, w stosunku do którego Państwo nie sprawuje w żadnej mierze nadzoru właścicielskiego i nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności powołać treść art. 4 ust. 1 ustawy, który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawarte w art. 4 ust. 1–5 ustawy nie ma charakteru wyczerpującego. Przesądza o tym sformułowanie "w szczególności" zawarte w powyższej regulacji. Wskazuje ono na to, że elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1–5 ustawy ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do podmiotów tam wymienionych. Regulacja ta nie wyklucza natomiast istnienia innych podmiotów nie należących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura własnościowa takich podmiotów nie ma natomiast, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, decydującego znaczenia.

W tej sytuacji rozważyć należy, czy trafna jest dokonana przez Sąd I instancji ocena, co do tego, że skarżący kasacyjnie podmiot wykonuje zadania publiczne.

Pojęcie zadań publicznych nie jest definiowane w przepisach analizowanej powyżej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela wyrażony niejednokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd w myśl którego, jeśli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2994/13 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie tym do zadań publicznych zalicza się między innymi wykonywanie funkcji operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 831/13).

Jeśli pojęcie zadania publicznego wiąże się z realizacją określonego celu istotnego z punktu widzenia potrzeb obywateli, to dla ustalenia, czy działalność przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego obejmuje wykonywanie takich zadań, sięgnąć można posiłkowo do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), który stanowi, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi (...) budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń transportu publicznego (...) łączności publicznej i sygnalizacji. Natomiast art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. Nr 647 ze zm.) nakazuje pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak przyjmuje się obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest zatem budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, w świetle powołanych przepisów prawa, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego.

Jak wynika ze złożonego do akt odpisu KRS skarżąca kasacyjnie Spółka jest podmiotem gospodarczym, którego przedmiotem działalności jest między innymi wykonywanie usług telekomunikacyjnych, w tym w zakresie telefonii stacjonarnej, telefonii ruchowej, radiokomunikacji itd.

Jest ona przedsiębiorcą telekomunikacyjnym – dostawcą i operatorem publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), zwanej dalej Prawem telekomunikacyjnym. Art. 176 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest obowiązany do wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie i na warunkach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Kolejne przepisy ustawy konkretyzują nałożone na przedsiębiorców w powyższym zakresie obowiązki.

Nie budzi żadnych wątpliwości to, że we współczesnym społeczeństwie zwanym nie bez przyczyny "informacyjnym", dostęp do usług telekomunikacyjnych polegających na łączności telefonicznej, zwłaszcza telefonii mobilnej oraz dostępu do Internetu ma fundamentalne znaczenie. Bezpieczne i możliwe najpełniejsze zaspokojenie potrzeb obywateli w tym zakresie jest niewątpliwie celem Państwa – porównywalnym z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego. Odzwierciedleniem szczególnej roli usług o charakterze telekomunikacyjnym są powołane powyżej przepisy prawa, określające obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych związane z bezpieczeństwem państwa i społeczeństwa, a także szczególne uprawnienia dotyczące prowadzonych przez tych przedsiębiorców inwestycji.

Powyższa ocena odnosi się w pełni do zadań wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie spółkę jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego. Zadania te mają zatem charakter zadań publicznych, o ile dotyczą jej działania jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych.

Zatem Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przez to, że uznał skarżącą kasacyjnie spółkę za podmiot podlegający obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej.

Co do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami to wskazać należy, że Sąd I instancji przepisu tego nie stosował i dlatego zarzut skargi kasacyjnej w tym przedmiocie jest nietrafny.

Niemniej jednak należy podkreślić że w doktrynie określa się zadania publiczne jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny. Realizacja tych zadań, co do zasady, należy do organów władzy publicznej czy to państwowej, czy samorządowej. Współcześnie zauważa się jednak rozszerzanie zakresu współistnienia podmiotów administracji publicznej i podmiotów niepublicznych i wynikający z niego współudział tych podmiotów w realizacji zadań publicznych (por. M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne [w:] J. Zimmerman (red.) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 100). Takie zjawisko w nauce prawa definiowane jest jako prywatyzacja zadań publicznych. Prywatyzacja zadań publicznych polega na m.in. przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów prawa prywatnego. W sytuacji takiego przekazania zadań publicznych, nie tracą one charakteru publicznego, dopóki państwo lub samorząd terytorialny nie wyzbywa się odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie tych zadań. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie. Tylko, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i odpowiedzialności za ich wykonanie, zadania te tracą charakter publiczny (por. S Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Warszawa–Kraków, 1994, s. 29).

W związku z tym inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Natomiast w przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego należy wskazać, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (tekst jedn. Dz.U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiował co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używał określeń z kwalifikatorem publiczny m.in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączności publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl, Cele publiczne..., s. 110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 243). Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnym w szerokim zakresie. Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Należy zwrócić szczególną uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje m.in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy. W tym kontekście należy również wskazać na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), a także na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz 518 ze zm).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane wyżej argumenty przemawiają bezsprzecznie o tym, że państwo przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego.

Pod pojęciem "zadania władzy publicznej", użytym w art. 61 ust. 1 Konstytucji, należy rozumieć zarówno te zadania publiczne, które są wykonywane przez organy państwa, jak też te, które są zadaniami publicznymi, ale z różnych względów władza publiczna przekazała ich realizację na rzecz podmiotów prywatnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcia "zdanie publiczne" i "cel publiczny" mogą występować jako pojęcia autonomiczne, co nie oznacza jednak, że są one od siebie niezależne. Natomiast nie każde zadanie publiczne pozwala na realizację celu publicznego w rozumieniu przepisów tej ustawy. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest m.in. budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego. Okoliczności te dodatkowo wzmacniają tezę o publicznym charakterze określonych zadań przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.

Zaskarżony wyrok nie narusza także powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, są w istocie konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skoro Sąd prawidłowo uznał, że z uwagi na charakter zadań wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i w związku z tym zasadnie przyjął, że doszło do bezczynności Spółki w sprawie o udostępnienie informacji publicznej (nie przesądzając wyniku tego postępowania), to tym samym był właściwym do rozpoznania sprawy. W konsekwencji nie został naruszony art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a Sąd prawidłowo zastosował art. 149 § 1 P.p.s.a.

Wyjaśnić dodatkowo należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98 – LEX nr 48688). Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałoścą organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 16 u.d.i.p.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

-----------------------

16