Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1321/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2006 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Jawna w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Spółka Jawna w L. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku B. F., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2000r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. C. i W. C., działającym w imieniu i na rzecz spółki Cywilnej [...] w L. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.

W uzasadnieniu organ podał, iż nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]kwietnia 2000r. W ocenie organu decyzja ta została wydana na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza L. [...] na 2000r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Integralną część decyzji stanowi projekt budowlany z którego wynika, że decyzja zatwierdza projekt budowy zespołu domów jednorodzinnych dwukondygnacyjnych niepodpiwniczonych z poddaszami nieużytkowymi- strychami w zabudowie szeregowej. Pomieszczenia na poddaszu zostały określone w projekcie jako pralnia, strych I i strych II, zatem zgodnie z § 3 pkt 7 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn.zm.), kondygnacji tej nie zalicza się do kondygnacji użytkowych. Natomiast zapis, na stronie 4 projektu charakteryzujący obiekt jako budynek dwukondygnacyjny , z użytkowym poddaszem, jest uchybieniem, którego nie można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. F..

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdzono budynek dwukondygnacyjny z poddaszem nieużytkowym oraz że decyzja powyższa

jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe skarżąca zaakceptowałaby gdyby decyzja ta zawierała jednocześnie obowiązek usunięcia z części opisowej projektu zapisu ,, ze strychem użytkowym" albo "gdyby rozstrzygnięcie stanowiło sentencję orzeczenia a nie było jedynie uzasadnieniem".

Zdaniem odwołującej się z zestawienia przepisów § 76, § 3 pkt 7 i 9 oraz § 5 rozporządzenia wynika, że do pomieszczeń nie przeznaczonych na pobyt ludzi nie zalicza się pralni, ponieważ pralnie są jednocześnie pomieszczeniami użytkowymi.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] lipca 2005r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2000r. znak [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zatwierdzony weryfikowaną decyzją projekt

budowlany charakteryzuje projektowany budynek jako obiekt dwukondygnacyjny,

V niepodpiwniczony z użytkowym strychem. Z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]

marca 2000r. wynika, iż na terenie tym ustalono możliwość posadowienia budynków mieszkalnych o wysokości do dwóch kondygnacji, z dachem stromym.

Mając zatem na uwadze § 3 pkt 14 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn.zm.) , zgodnie z którym przez liczbę kondygnacji rozumie się liczbę kondygnacji budynku, z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych, organ odwoławczy stwierdził, iż zaprojektowany obiekt posiada 3 kondygnacje, w tym strych użytkowy, odpowiadający swym przeznaczeniem definicji pomieszczenia użytkowego wynikającej z § 3 pkt 7 w zw. z § 76 ww. rozporządzenia. Organ uznał zatem, iż decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w sprzeczności z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, iż w sposób rażący został naruszony art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, zaś przekroczenie jest jasne i niedwuznaczne, co zakwalifikować należy w niniejszej sprawie jako naruszenie rażące.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka jawna [...] w L..

Skarżąca podniosła, iż nieruchomości objęte decyzją o pozwoleniu na budowę zostały już zbyte w drodze czynności cywilnoprawnych, zachodzi więc przesłanka negatywna orzeczenia nieważności pozwolenia na budowę określona w art. 156 § 2 k.p.a. Nabywców chroni bowiem rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, określona w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Skarżąca powołała się w tej mierze na uchwałę SN z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92.

Zdaniem skarżącej zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Spółka powołała się przy tym na uchwałę SN z dnia 18 listopada 1993r. III AZP 23/93.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł ojej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż podane w skardze.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 12710).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego Sąd skargę uwzględnił.

Z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.) wynika ochrona praw nabytych oraz ochrona porządku prawnego mająca na celu stabilizację wywodzących się z tej decyzji skutków prawnych, zgodnie z wymogami statusu państwa prawnego. Art. 16 K.p.a. określający tę zasadę wyznacza jednocześnie

granice trwałości decyzji stanowiąc, iż mogą być one wzruszone wyłącznie w przypadkach wyraźnie przewidzianych przez prawo. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą bezwzględną, i w przypadku gdy decyzja administracyjna obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a., to taką wadliwą decyzję należy wyeliminować z obrotu prawnego. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w tym przepisie, w art. 156 § 1 pkt 2 ujęte jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie rażącego naruszenia prawa jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Jeżeli zatem ustalenie normy prawa obowiązującego wymaga zabiegów interpretacyjnych, przy czym ustalenia takie prowadzą do rozbieżnych wniosków, to wówczas naruszenie takiej normy nie może być uznane za rażące naruszenia prawa.

Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowo wstępnym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w "zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (zob. wyrok NSA z 18.07.1994 r. III SA 535/94 ONSA 1995, nr 2, poz. 91 oraz wyrok NSA z 10.09.1997 r. III SA 1148/96 LEX nr 33822). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis prawa został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej badaniem.

W niniejszej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska organu II instancji, że badana decyzja Starosty [...] obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa- art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.94r. Nr 89, poz. 414 z późn.zm).

Jak wynika z akt sprawy projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę przewidywał budowę zespołu dziewięciu segmentów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (po 4 lokale mieszkalne w segmencie) oraz wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego 4 lokalowego. W opisie dokumentacji technicznej w punkcie dotyczącym charakterystyki obiektu (strona 4 dokumentacji) przewidziano, że budynek stanowiący przedmiot niniejszego opracowania będzie obiektem dwukondygnacyjnym, niepodpiwniczonym, z użytkowym strychem. Inny zapis znajduje się w opisie planu zagospodarowania terenu - projektowane budynki są dwukondygnacyjne, dachy strome, dwuspadowe i dalej - przewiduje się możliwość wprowadzenia strychów użytkowych dostępnych z pokoju dziennego w mieszkaniach zlokalizowanych na pierwszym piętrze. Powyższa decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na podstawie decyzji Burmistrza L. z dnia [...] marca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą ustalono warunki zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych o wysokości do II kondygnacji z dachami stromymi.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10 poz. 45 ze zm.) według stanu prawnego z dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, przez liczbę kondygnacji należy rozumieć liczbę kondygnacji budynku, z wyjątkiem piwnic, suteren antresoli oraz poddaszy nieużytkowych (§ 3 pkt 14), przy czym zgodnie z § 6 tego rozporządzenia, piwnic oraz poddaszy, nie zawierających pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie zalicza się do kondygnacji użytkowych w rozumieniu przepisów rozporządzenia, z wyjątkiem przepisów dotyczących ewakuacji. Umieszczenie na poddaszu budynku pomieszczeń użytkowych, gospodarczych czy tez pomocniczych nie czyni tego poddasza kondygnacją użytkową w rozumieniu ww. rozporządzenia. Pojęcia strychu użytkowego nie można bowiem utożsamiać z pojęciem kondygnacji użytkowej.

Uznać zatem należało, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdzono projekt budowlany budynków

dwukondygnacyjnych z poddaszem nie zaliczanym do kondygnacji użytkowych, ponieważ w projekcie na poddaszu budynku nie przewidziano pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Przyznać należy jednak, iż przepisy rozporządzenia nie są w zakresie ustalenia liczby kondygnacji budynku jednoznaczne, rozporządzenie operuje bowiem pojęciami "poddasze użytkowe", "kondygnacja użytkowa" bez dostatecznego wyjaśnienia zakresu użytych pojęć.

W świetle powyższego występujące w projekcie rozbieżności pisarskie odnośnie określenia charakteru poddasza, czy jest ono użytkowe czy też nieużytkowe nie mają w tym konkretnym przypadku wpływu na ocenę decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podnoszona przez pełnomocnika uczestniczki postępowania kwestia użytkowania poddasza jako poddasza mieszkalnego stanowić może co najwyżej podstawę do odrębnego postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania tej części budynku.

Późniejsze zmiany dokonane przez inwestora lub nabywców mieszkań mające na celu przystosowanie poddasza dla celów mieszkaniowych nie mogą mieć wpływu na ocenę prawidłowości wydanej decyzji, ponieważ ocenie w postępowaniu nieważnościowym podlega sama decyzja o pozwoleniu na budowę, nie zaś jej faktyczne wykonanie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponadto na podstawie art. 152 ww. ustawy orzeczono jak w pkt 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.