Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1426/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2,  art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2013 roku nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...], Zarząd Województwa Wielkopolskiego w P. działając na podstawie art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 596), art. 5

pkt 2, art. 25 pkt 1, , art. 26 ust. 1 pkt 15, w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia

6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., zwanej dalej "u.z.p.p.r."), art. 208 ust. 12 w zw. z art. 207 ust. 1 i 9, art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 6, art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r., nr 157, poz. 1240 ze zm., zwanej dalej "u.f.p."), art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013r., poz. 267) oraz umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. pn. "Rozbudowa systemu oczyszczania ścieków w Gminie M. – aglomeracja M. (kanalizacja) i aglomeracja O. (kanalizacja, oczyszczalnia)" po rozpatrzeniu odwołania Gminy M. uchylił decyzję nr [...] Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P. z [...] grudnia 2012 r., znak [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P. jako Instytucja Pośrednicząca, dalej jako WFOŚiGW, zawarł w dniu [...] lipca 2010 r. z Gminą M., dalej jako Beneficjent, umowę, nr UDA-RPWP.03.04.01-30-001/10-00, dalej jako Umowa, o dofinansowanie projektu pod nazwą "Rozbudowa systemu oczyszczania ścieków w Gminie M. – aglomeracja M. (kanalizacja) i aglomeracja O. (kanalizacja, oczyszczalnia)". Projekt ten współfinansowany był z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Priorytetu III "Środowisko przyrodnicze", Działania 3.4 "Gospodarka wodno-ściekowa", Schematu III "Budowa systemów kanalizacji zbiorczej wraz z budową, rozbudową, przebudową (modernizacją) oczyszczalni ścieków komunalnych" Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Umowa została zmieniona aneksami: nr [...] z dnia [...] października 2010 r., [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., [...] z dnia [...] stycznia 2012r. oraz aneksem nr [...] z dnia [...] maja 2012r. Całkowita wartość Projektu wynosiła [...] zł, z czego kwota [...] zł stanowiła wydatki kwalifikowane, dofinansowanie na podstawie Umowy wynosiło [...] zł, wkład własny w odniesieniu do wydatków kwalifikowalnych wynosił [...] zł (wartości wynikające z aneksu do Umowy z dnia [...] maja 2012r.). W toku realizacji Umowy Beneficjent złożył do WFOŚiGW [...] wniosków o płatność.

Projekt objęty został audytem dokonanym przez pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej w P.. W wyniku przeprowadzonych działań ustalono, iż w zakresie przetargu nieograniczonego nr [...] "Rozbudowa systemu oczyszczania ścieków w Gminie M. - budowa sieci kanalizacji sanitarnej oraz rozbudowa i przebudowa oczyszczalni ścieków wraz z kolektorem odprowadzającym w m. O." oraz przetargu nieograniczonego nr 116010-2010 "Rozbudowa systemu oczyszczania ścieków w Gminie M. - budowa kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompownią ścieków etap II część III" opisu warunków udziału w postępowaniu dokonano w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców określone w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759, ze zm., zwanej dalej "p.z.p.") z tytułu ograniczenia podwykonawstwa. W zakresie przetargu nieograniczonego nr [...] Inżynier Kontraktu dla Projektu ustalił, iż opis warunków udziału w postępowaniu został dokonany w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców określone w art. 7 ust. 1 p.z.p. z tytułu określenia w specyfikacji istotnych warunków zamówienia warunku posiadania doświadczenia przez wykonawcę przy inwestycjach współfinansowanych z funduszy europejskich.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], znak [...] WFOŚiGW, działając na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 104, w zw. z art. 107 k.p.a. i art. 27 ust. 1 pkt 6a u.z.p.p.r., art. 61 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 60 pkt 6, art. 67, art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 u.f.p., § 10 pkt. 6 Porozumienia z dnia 1 października 2007r. w sprawie realizacji Priorytetu III "Środowisko przyrodnicze" Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 oraz Umowy, określił kwotę do zwrotu przez Gminę M. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków tytułem obniżenia dofinansowania o wydatki, które uznane zostały za niekwalifikowalne w ramach środków przekazanych do Umowy wraz z późniejszymi aneksami, przez pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz Gminy M. o kwotę podlegającą zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi od dnia zatwierdzenia wniosku o płatność, na którym dokonane zostanie pomniejszenie.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Beneficjent wyraził zgodę na pomniejszenie z kolejnego wniosku o płatność kwoty, o której mowa w decyzji.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012r. strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ew. uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżanej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

- art. 6 k.p.a., na skutek naliczenia korekty finansowej bez podstawy prawnej

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania własnych ustaleń w sprawie przez Instytucję Pośredniczącą i oparcie się wyłącznie na podsumowaniu ustaleń dokonanych do projektu przez Urząd Kontroli Skarbowej w P.

- art. 107 § 1 k.p.a. na skutek wadliwego powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wadliwego i nieprecyzyjnego sformułowania rozstrzygnięcia, niewłaściwego podpisania decyzji

- art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji mocy i wzajemnego powiązania dowodów oraz zastosowanej podstawy prawnej do przyjętego stanu faktycznego; na skutek zaniechania wskazania faktów na podstawie których WFOŚiGW oparł rozstrzygnięcie, a w szczególności na podstawie których podjął decyzję o odstąpieniu od zastosowania metody dyferencyjnej przy naliczaniu korekty finansowej oraz uznał, że stopień zarzucanych naruszeń jest wysoki, w tym faktów które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności; poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej decyzji, w szczególności wykazania podstawy do naliczenia korekty finansowej, zastosowania do jej wyliczenia metody wskaźnikowej i zastosowanie maksymalnych stawek

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i oparcie decyzji na twierdzeniach innych organów

- art. 8 k.p.a. na skutek wydania decyzji przez podmiot będący stroną umowy cywilnoprawnej, z której wynika roszczenie objęte sentencją decyzji, co w rażący sposób narusza zasadę zaufania do organów państwa

- art. 1 p.z.p. na skutek samodzielnego stwierdzenia, że Gmina M. naruszyła przepisy w/w ustawy

- art. 36 ust. 4 i 5 w zw. z art. 7 ust. 1 p.z.p. poprzez ich wadliwą wykładnię i zarazem niewłaściwe zastosowanie do wadliwie ustalonego stanu faktycznego poprzez uznanie, że naruszono zasady uczciwej konkurencji

- art. 22 ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 1 p.z.p. poprzez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do wadliwie ustalonego stanu faktycznego poprzez uznanie, że naruszono zasady uczciwej konkurencji

- art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że uzyskane przez Gminę M. środki wykorzystano z naruszeniem procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu

- art. 26 ust. 1 pkt 14 u.z.p.p.r. poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli realizacji programu operacyjnego

- art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1038/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej Rozporządzenie WE nr 1083/2006) poprzez zaniechanie odniesienia definicji "nieprawidłowości sformułowanej" w tym przepisie do konkretnej sytuacji beneficjenta oraz poprzez uznanie zapisów Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia za nieprawidłowość, która spowodowała szkodę w budżecie ogólnym UE

- dokumentu pt. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" oraz Taryfikatorze stanowiącym załącznik do tego dokumentu na skutek nieuzasadnionego naliczenia korekt finansowych i zastosowania niewłaściwej metody ich wyliczenia

W toku postępowania odwoławczego, z uwagi na wątpliwości interpretacyjne, polegające na tym czy również organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. jest organ odwoławczy w sprawie, którym na podstawie art. 207 ust. 12 u.f.p. jest Instytucja Zarządzająca Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 – Zarząd Województwa Wielkopolskiego – postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], znak [...], zawiesił prowadzone postępowanie odwoławcze i przekazał akta sprawy do Wojewody Wielkopolskiego, stojąc na stanowisku, iż na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 400r ust. 10 ust. z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, ze zm., zwanej dalej "p.o.ś.") jest on organem właściwym.

Wojewoda Wielkopolski złożył zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., wskazując, iż organem wyższego stopnia w powyższym postępowaniu administracyjnym jest Zarząd Województwa Wielkopolskiego, bowiem przepisy art. 400r ust. 2-9 p.o.ś. dotyczą wyłącznie nadzoru nad uchwałami podejmowanymi przez rady nadzorcze wojewódzkich funduszy ochrony środowiska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. pismem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], dokonało zwrotu sprawy do Biura Obsługi Funduszy Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego w P., stwierdzając brak właściwości rzeczowej do załatwienia przedmiotowej sprawy i podnosząc, iż nie występuje jako organ odwoławczy. Jednocześnie SKO wskazało, iż zdaniem organu za prawidłową realizację Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, na podstawie art. 25 pkt 1 u.z.p.p.r. odpowiada Instytucja Zarządzająca – Zarząd Województwa Wielkopolskiego.

Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. poinformowano Gminę M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WFOŚiGW w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], znak [...].

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], znak [...], Zarząd Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu, działając na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. postanowił podjąć zawieszone postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, iż niemożliwe jest równoległe prowadzenie postępowania odwoławczego oraz postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a pierwszeństwo ma tryb postępowania odwoławczego.

W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], znak [...], Zarząd Województwa Wielkopolskiego w P. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], znak [...], WFOŚiGW w P.. W uzasadnieniu organ ponownie wskazał, iż niemożliwe jest równoległe prowadzenie postępowania odwoławczego oraz postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a pierwszeństwo ma tryb postępowania odwoławczego. Decyzja ta nie została zaskarżona, zatem stała się ostateczna.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. strona wskazała, iż w jej ocenie wykluczenie podwykonawstwa w związku z realizacją inwestycji w postaci budowy kanalizacji sanitarnej nie miało żadnego związku z naruszeniem zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania, bowiem zgodnie z obowiązującym wówczas art. 36 ust. 5 p.z.p., wyjątkiem od możliwości powierzenia przez wykonawcę wykonania zamówienia podwykonawcom była specyfika przedmiotu zamówienia. Nadto strona wspomniała, iż organem upoważnionym do wydania decyzji zwrotowej w przypadku WFOŚiGW jest Prezes Zarządu, a nie Zarząd WFOŚiGW i decyzja obarczona jest wadą polegającą na naruszeniu przepisów o właściwości.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], znak [...], Zarząd Województwa Wielkopolskiego uchylił decyzję WFOŚiGW z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...], znak [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, podnosząc ponadto, iż Prezes Zarządu WFOŚiGW nie jest odrębnym organem wyodrębnionym w ramach Funduszu, zatem organem właściwym do wydania decyzji był Zarząd WFOŚiGW. Decyzję, podpisaną przez Prezesa Zarządu WFOŚiGW, podpisaną na posiedzeniu Zarządu w obecności dwóch obecnych członków Zarządu, należało zatem, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylić i przekazać do ponownego rozpatrzenia jako wydaną przez niewłaściwy podmiot – WFOŚiGW zamiast Zarządu WFOŚiGW w Poznaniu oraz podpisaną przez Prezesa Zarządu. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P. jest instytucja ochrony środowiska, na co wskazuje art. 386 pkt 3 ustawy p.o.ś., nie stanowi on wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, lecz stanowi osobę prawna działającą na podstawie przepisów p.o.ś., a nadto w oparciu o statut stanowiący załącznik do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2010 r., ze zm. W ocenie organu II Instancji decyzje organu I instancji należało uchylić z uwagi na okoliczność, iż rozstrzygnięcie to wydane zostało przez nieuprawniony podmiot., tj. przez osobę prawna, jaką jest Wojewódzki Fundusz ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w poznaniu działający w sprawie bez pośrednictwa organu, do czego jest ustawowo i statutowo zobowiązany. Nadto w uzasadnieniu wskazano inne uchybienia, jak naruszenie wymogów z art. 107 k.p.a..

Gmina M. reprezentowana przez radcę prawnego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wniosła o uchylenie decyzji Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego. Zaskarżanej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające w szczególności na nietrafnym zrekonstruowaniu żądania strony, wyrażonego w sposób dorozumiany w piśmie z dnia [...] lipca 2013r., które sprowadzało się do stwierdzenia nieważności, a nie uchylenia decyzji organu I instancji

- art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiącego, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości jest w każdym przypadku, a przy tym z mocy prawa nieważna, co oznacza, że nie może podlegać uchyleniu ani sanacji, lecz jedynie stwierdzeniu nieważności

- art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wykroczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poza przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji

- art. 15 k.p.a., polegającym na wydaniu w sprawie decyzji przez organ administracji publicznej II instancji bez uprzedniego wydania rozstrzygnięcia przez właściwy w sprawie organ I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż wprawdzie nie wprost, lecz jednoznacznie dała wyraz żądania stwierdzenia nieważności decyzji WFOŚiGW z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], a nie rozpatrywania odwołania, pomimo, że wcześniej wniosła odwołanie. Nadto polemika z argumentacją skarżącej w kwestii postępowania nieważnościowego, odrębnego od postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, powinna nastąpić dopiero po zajęciu stanowiska w kwestii meritum przez właściwy w sprawie organ I instancji. Z ostrożności skarżąca zakwestionowała również zasadność argumentów związanych z merytoryczną częścią zagadnień podnosząc, że wykluczenie możliwości angażowania podwykonawców eliminowało z rywalizacji jedynie te podmioty, które nie miały faktycznie żadnej zdolności realizacji kontraktu.

W odpowiedzi na skargę, Zarząd Województwa Wielkopolskiego, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej i nie mającej umocowania w przepisach prawa, podtrzymując w całości stanowisko organu w sprawie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż niewłaściwość organu nie była jedynym zagadnieniem dającym podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem również kwestie zw. z wysokością korekty czy metodą jej nałożenia powinny być zbadane i wyjaśnione. Ponadto, strona powinna wyraźnie i jednoznacznie wskazać na wybór trybu nadzwyczajnego, a organ odwoławczy, zobligowany na podstawie art. 138 k.p.a. do dokonania merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji nie może stosować art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie została przez stronę zaskarżona, nie można zatem podnosić, iż postępowanie powinno zostać wdrożone. Stanowisko strony jest również sprzeczne z opinią prawną wydaną przez pełnomocnika strony, zanim został umocowany do działania przez stronę. Nadto organ wskazał, iż podwykonawstwo m.in. sprzyja rozwojowi konkurencji i obniża koszty przedsięwzięcia, natomiast specyfika zamówienia, która przesądza o możliwości wystąpienia ograniczenia podwykonawstwa w toku realizacji przez wykonawcę przedmiotu zamówienia publicznego musi wynikać wprost z przedmiotu zamówienia, a nie zewnętrznych okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 – 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), powoływanej dalej jako - "p.p.s.a.". Powyższe oznacza, że zaskarżony akt może zostać wzruszony przez sąd wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie. W przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu.

W określonym powyżej zakresie kognicji Sąd uznał, że w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest dopuszczalność prowadzenia postępowania odwoławczego w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oraz określenie warunków, jakie musi spełniać taki wniosek.

Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Na wstępie wskazać należy, iż w aktualnym orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie, dominujący jest pogląd, że powyższy przepis nie ogranicza stosowania nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji administracyjnych, jakim jest stwierdzenie nieważności – wyłącznie do decyzji ostatecznych, jak czynią to przepisy art. 145, 154 i 155 k.p.a.. Wybór środka zaskarżenia decyzji nieostatecznej należy do strony, która może skorzystać z postępowania instancyjnego składając odwołanie lub też – przed upływem terminu do wniesienia odwołania – wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Nie ma zatem przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byle był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania (zob. wyrok WSA w Kielcach z

16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 814/12).

Należy jednak mieć na uwadze, iż w przypadku, gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Tryb odwoławczy ma bowiem w przepisach k.p.a. pierwszeństwo przed trybem nadzoru, który obejmuje m.in. stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na naruszenie przepisów o właściwości. (zob. wyrok NSA w Lublinie z dnia 9 stycznia 1998r., sygn. akt I SA/Lu 1341/96 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 lipca 1998r., sygn. akt III SA 642/97). Rozwiązanie takie wynika z uprawnień, które w przypadku organu nadzoru stosującego przepis art. 156 k.p.a. są znacznie węższe niż uprawnienia organu odwoławczego, który rozstrzyga sprawę ponownie, pod względem merytorycznym i koryguje wady nie tylko prawne, lecz również związane z niewłaściwą oceną okoliczności faktycznych czy niewłaściwym sposobie skorzystania z przepisu pozostawiającego rozstrzygnięcie sprawy uznaniu organu orzekającego. Nie jest zatem potrzebne, a nawet dopuszczalne prawnie stosowanie jednocześnie uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 1982 r., sygn. akt II SA 919/81).

W przedmiotowej sprawie, odwołanie wniesiono z zachowaniem terminu, pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Wskutek wątpliwości interpretacyjnych dotyczących właściwości organu wyższego stopnia, Zarząd Województwa Wielkopolskiego zawiesił prowadzone postępowanie odwoławcze i przekazał akta sprawy do Wojewody Wielkopolskiego, który wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało zwrotu sprawy do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego w P., stwierdzając brak właściwości rzeczowej do załatwienia przedmiotowej sprawy, jednocześnie wskazując, iż zdaniem organu – na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – organem odpowiedzialnym za prawidłową realizację Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 jest Instytucja Zarządzająca, którą jest Zarząd Województwa Wielkopolskiego. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 20 czerwca 2013r., Zarząd Województwa Wielkopolskiego w P. podjął zawieszone postępowanie odwoławcze oraz decyzją z dnia [...] czerwca 2013r., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., wskazując, iż niemożliwe jest równoległe prowadzenie postępowania odwoławczego oraz postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a pierwszeństwo ma tryb postępowania odwoławczego. Od powyższej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie nieważności nie zostało złożone odwołanie, w związku z czym decyzja ta stała się ostateczna.

W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. strona skarżąca podniosła, że organem upoważnionym do wydania decyzji zwrotowej w przypadku WFOŚiGW jest Prezes Zarządu, a nie Zarząd WFOŚiGW i decyzja obarczona jest wadą polegającą na naruszeniu przepisów o właściwości. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, jak sama strona wskazuje m.in. w skardze, zostało wyrażone w sposób dorozumiany. Nie można zatem przyjmować, iż był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992r., III SA 946/91).

Na marginesie wskazać należy, że słusznie wskazał organ odwoławczy, iż zgodnie z dyspozycją art. 400e ustawy Prawo ochrony środowiska, a wbrew twierdzeniom skarżącej, organem wojewódzkiego funduszu jest zarząd wojewódzkiego funduszu, natomiast prezes zarządu, zgodnie z art. 400j ust. 5 ustawy, reprezentuje wojewódzki fundusz na zewnątrz.

Zasadnie zatem organ odwoławczy wskazał, że właściwym organem I instancji do działania w sprawie i wydania decyzji niniejszej sprawie jest Zarząd WFOŚiGW. Okoliczność powyższa determinuje brak odniesienia się w rozważaniach do przesłanek merytorycznych rozstrzygnięcia.

Dokonana przez Sąd w rozpatrywanej sprawie analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie podjął wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, wpływający na treść orzeczenia..

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z zm.) oddalił skargę.