Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 465/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 15, art. 136 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64b par. 3, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 41a ust. 1, 3 i 4, art. 45 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 202 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu B. Sp. z o.o. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie i przetwarzanie odpadów oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 465/21

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 31 marca 2021 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o.o. od decyzji Starosty [...] z dnia 7 października 2020 r., znak: [...], o odmowie: udzielenia pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie i przetwarzanie odpadów dla ww. Spółki; stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia 23 października 2014 r., znak [...], udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działkach nr ewid. [...] oraz [...] w miejscowości G., gm. P., zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia 20 maja 2015 r., znak: [...]; uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 31 lipca 2014 r., znak: [...] – z uwagi na negatywną opinię Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska przez instalację do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne oraz miejsca magazynowania odpadów

- działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Organ I instancji w decyzji z dnia 7 października 2020 r. jako jedyną podstawę odmowy wydania pozwolenia zintegrowanego wskazał negatywną, wiążącą opinię Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (WIOŚ) w K. w przedmiocie spełnienia przez przedmiotową instalację wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Z uwagi na negatywne załatwienie wniosku odmówił wygaszenia i uchylenia wskazanych w nim decyzji sektorowych. W podstawie prawnej swej decyzji podał art. 104 Kpa w zw. z art. 41a ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

W odwołaniu Spółka oprócz zaskarżenia ww. decyzji organu I instancji zakwestionowała, w trybie art. 142 Kpa, postanowienia WIOŚ z dnia 29 lipca 2020 r., znak: [...], wydane w trybie art. 41a ustawy o odpadach, negatywnie opiniujące spełnienie przez przedmiotową instalację warunków ochrony środowiska. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 107 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach oraz art. 186 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska ("Poś"). Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono zaś naruszenie art. 6, art. 7a § i art. 8 Kpa oraz art. 41a ustawy o odpadach.

W toku postępowania odwoławczego, przy piśmie z dnia 30 grudnia 2020 r. Spółka przedłożyła kopię Certyfikatu dla Systemu Zarządzania wg PN-EN ISO 14001:2015, zgodnie z procedurą TÜV NORD Polska Sp. z o.o., nr rej. [...], zaświadczającego, że B. Sp. z o.o. stosuje system zarządzania zgodnie z powyższą normą w zakresie zbierania i sortowania odpadów opakowaniowych zmieszanych oraz produkcji paliwa alternatywnego RDF.

W odpowiedzi na wezwanie do zajęcia stanowiska w powyższej kwestii WIOŚ stwierdził, że instalacja spełnia wprawdzie wymagania konkluzji Komisji Europejskiej dotyczących najlepszych dostępnych technik BAT-1, ale nie spełnia wszystkich pozostałych konkluzji BAT. Starosta [...], wskazując na przedłożony certyfikat oraz opinię biegłego K. T., sporządzoną na zlecenie organu, stwierdził zaś, że nie ma podstaw by kwestionować, że Spółka spełnia wymogi środowiskowe. Jedyną przeszkodą prawną jest związanie negatywną opinią WIOŚ wynikające z art. 41a ust. 4 ustawy o odpadach.

Organ odwoławczy wskazał, że Spółka wnioskiem z dnia 23 września 2016 r., uzupełnionym w dniu 21 listopada 2018 r., wystąpiła o wydanie pozwolenia zintegrowanego na zbieranie i przetwarzanie odpadów na ww. działkach. W dniu 17 sierpnia 2018 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej opublikowana została decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018 r. ustanawiająca konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz.Urz. UE L 208/38). Pozwolenie zintegrowane wydane po tej dacie powinno więc uwzględniać zapisy ww. decyzji.

Dalej organ wskazał, że w dniu 5 września 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (m.in. Prawa ochrony środowiska). W niniejszej sprawie postępowanie nie zostało wcześniej zakończone decyzją ostateczną, a zatem należy stosować nowe przepisy Prawa ochrony środowiska, co uzasadnia również zastosowanie wymagań wynikających z konkluzji BAT co do instalacji oraz samego pozwolenia zintegrowanego, do czego zobowiązuje art. 202 ust. 2 pkt 1 i art. 204 ust. 1 i 4 Poś. W tej sytuacji sporna kwestia, jaka ujawniła się w postępowaniu przed organem I instancji, tj. kwalifikacja prawna instalacji jako nowej, nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. W przepisie art. 41a ust. 4 ustawy o odpadach nie ma wprawdzie mowy o pozwoleniu zintegrowanym, jednak z uwagi na jego charakter nie ma wątpliwości co do konieczności uzyskania opinii WIOŚ, z uwagi na argumentum a minori ad maius. Pozwolenie zintegrowane zastępuje pozwolenia wydawane na podstawie ustawy o odpadach. Skoro więc pozwolenia na zbieranie, przetwarzanie, wytwarzanie odpadów wydawane są po przeprowadzeniu kontroli przez WIOŚ, to również pozwolenie zintegrowane obejmujące zbieranie i przetwarzanie odpadów musi być wydane po takiej kontroli.

W toku postępowania odwoławczego ŚWIOŚ w pismach z dnia 25 stycznia i 9 lutego 2021 r. stwierdził, że certyfikat przedłożony przez Spółkę przy piśmie z dnia 30 grudnia 2020 r. wskazuje na spełnienie jedynie konkluzji BAT 1, tymczasem w opinii negatywnej podano, że Spółka nie spełnia konkluzji BAT rozumianych jako BAT 1, BAT 2, BAT 4, BAT 10, BAT 12, BAT 14, BAT 17. Z kolei Starosta [...] w piśmie z dnia 25 stycznia 20121 r. stwierdził, że przedłożone w sprawie sprawozdanie z audytu jest wprawdzie ogólne nie omawia szczegółowo elementów środowiskowych w taki sposób, który pozwoliłby organowi odnieść się do poszczególnych konkluzji BAT, jednak jest to audyt zintegrowany obejmujący zagadnienia normy PN-EN ISO 14001:2015, a certyfikat obejmują całą instalację.

Zdaniem Starosty, podczas audytu uwzględniono wszystkie wymogi dotyczące przeglądu środowiskowego wskazane w załącznikach I i III do rozporządzenia Parlamentu i Rady (WE) nr 1221/2009, zmienionych rozporządzeniem Komisji (UE) 2017/1505. Jednocześnie Starosta wskazał, że protokół z kontroli ŚWIOŚ został sporządzony w dniu 15 lipca 2020 r., natomiast sprawozdanie z audytu w dniu 30 listopada 2020 r., co może oznaczać, że Spółka usunęła nieprawidłowości stwierdzone przez ŚWIOŚ.

Zgodnie ze stanowiskiem Kolegium, dwie sprzeczne ze sobą opinie organów specjalistycznych (Starosty jako organu ochrony środowiska i ŚWIOŚ), uniemożliwiają zajęcie stanowiska przez organ odwoławczy z uwagi na brak wiadomości specjalnych. Na etapie postępowania odwoławczego pojawił się nowy, istotny dowód. Istotne rozbieżności między organami specjalistycznymi w tej kwestii powodują konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, tj. postępowania dowodowego w znacznym zakresie, co stanowi podstawę do zastosowania art. 138 § 2 Kpa.

W ocenie Kolegium organ główny i opiniujący powinny w ramach współdziałania organów (art. 106a Kpa) przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniająco-dowodowe (art. 106 § 4 Kpa). Starosta powinien zlecić biegłemu sporządzenie jednoznacznej opinii, a ŚWIOŚ ponownie na podstawie art. 41a ust.1 ustawy o odpadach wydać postanowienie opiniujące, z odniesieniem się do ustaleń opinii biegłego. W niniejszej sprawie doszło więc do naruszenia art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa.

W sprzeciwie od powyższego rozstrzygnięcia B. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium, przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez:

a) przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie strony do władzy publicznej;

b) sporządzenie decyzji, której sentencja jest niespójna z treścią uzasadnienia, a sentencja w istocie nie zawiera faktycznych podstaw rozstrzygnięcia;

c) brak uzasadnienia i nieprzywołanie argumentacji wskazującej z jakich powodów organ odrzucił stanowisko Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorstw z dnia 3 marca 2021 r. oraz stanowisko organu I instancji z dnia 12 lutego 2021 r.;

2) art. 7a Kpa poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej, a także stanu faktycznego na korzyść strony;

3) art. 8 Kpa poprzez brak weryfikacji zaskarżonego postanowienia ŚWIOŚ z dnia 29 lipca 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo istnienia podstaw do wydania decyzji co do istoty;

4) art. 12 Kpa poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo istnienia podstaw do wydania decyzji co do istoty, a także wskazanie na konieczność przeprowadzenia kolejnego dowodu z opinii biegłego, który ma rozstrzygnąć spór między Starostą i ŚWIOŚ, do czego nie jest uprawniony;

5) art. 136 § 1 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania dowodowego;

6) art. 138 § 2 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zebrano wszystkich wymaganych dowodów;

7) art. 142 w zw. z art. 15 Kpa poprzez niedopełnienie obowiązku kontrolnego względem postanowienia ŚWIOŚ z dnia 29 lipca 2020 r.;

8) art. 41a ust. 4 ustawy o odpadach poprzez jego wykładnię contra legem, tj. zastosowanie do wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że art. 41a ust. 4 ustawy o odpadach nie ma zastosowania do wydawania pozwolenia zintegrowanego, ponieważ dotyczy tylko zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Ponadto, po wydaniu pozwolenia zintegrowanego w dniu 9 sierpnia 2018 r., decyzją znak: [...], nie doszło do istotnej zmiany w funkcjonowaniu instalacji. Żaden przepis nie stanowi zaś o wygaśnięciu z mocy prawa wydanych przez WIOŚ postanowień w trybie art. 41a ustawy o odpadach i nie daje podstaw do ponownego występowania o wydanie kolejnego postanowienia uzgadniającego. Spółka w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 20 lipca 2018 r. posiadała pozwolenie zintegrowane – decyzję z dnia 23 października 2014 r., znak: [...], błędnie oznaczone jako pozwolenie na wytwarzanie odpadów. O takim charakterze tego pozwolenia decyduje bowiem treść uzasadnienia i obowiązujące przepisy. Postępowanie w sprawie [...] nie jest więc postępowaniem nowym, lecz aktualizacyjnym prowadzonym w trybie art. 10 ustawy zmieniającej.

Dalej autor skargi podniósł, że Kolegium odrzuciło argumenty Spółki, stanowisko organu I instancji oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców bez uzasadnienia takiego działania. Nie zrealizowało obowiązku kontrolnego względem postanowienia ŚWIOŚ z dnia 29 lipca 2020 r. Skarżąca zakwestionowała stanowisko, zgodnie z którym nowo powołany biegły miałby rozsądzić spór między Starostą a ŚWIOŚ co do tego, czy przedmiotowa instalacja spełnia wymagania konkluzji BAT. Tymczasem w myśl art. 84 § 1 Kpa biegły jest powoływany do naświetlenia i wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ z punktu widzenia wiadomości specjalnych. Nie może natomiast samodzielnie dokonywać weryfikacji przedstawionych przez organy stanowisk, oceniając, które z nich może stanowić podstawę rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zostały zebrane wszystkie niezbędne informacje specjalistyczne, w tym "Sprawozdanie z auditu pl5128", które swym zakresem obejmowało zbieranie i sortowanie odpadów opakowaniowych zmieszanych oraz produkcję paliwa alternatywnego. Na koniec wskazano na naruszenie zasady przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate), wyrażonej w art. 7a Kpa.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom sprzeciwu Spółka dotąd nie uzyskała ostatecznej decyzji o pozwoleniu zintegrowanym. Nie mają więc zastosowania przepisy przejściowe z art. 215 Prawa ochrony środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e Ppsa). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 Kpa, sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 Ppsa).

Celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III Ppsa, jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 Kpa, pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 Kpa. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Sąd rozpoznający sprzeciw nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości bowiem sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności.

Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 Kpa. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa. Tym samym w postępowaniu sądowym nie podlegają weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 Ppsa, status strony posiadają bowiem tylko wnoszący sprzeciw oraz organ (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 611/21).

Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie cyt. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728).

Dodatkowo wskazać należy, że braki w postępowaniu dowodowym mogą stanowić podstawę do zastosowania art. 138 § 2 Kpa jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie ma możliwości skorzystania z art. 136 § 1 tej ustawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji nie może jednak godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, tj. stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. III OSK 5112/21).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W piśmie z dnia 23 września 2016 r. BIO-MED Sp. z o.o. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do odzysku odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcenia zlokalizowanej na terenie działek nr ewid. [...] i [...] w S. . Jedynym powodem odmowy wydania ww. pozwolenia przez organ I instancji była okoliczność wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (ŚWIOŚ) postanowienia z dnia 29 lipca 2020 r., znak: [...], negatywnie opiniującego przedmiotową inwestycję w zakresie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Postanowienie to zapadło w trybie art. 41a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.). Ustęp 1 tej regulacji stanowi, że zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów są wydawane po przeprowadzeniu przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, z udziałem przedstawiciela właściwego organu, kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. W przypadku postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów (art. 41a ust. 4). Organ właściwy w przedmiocie ww. zezwoleń i pozwoleń jest więc związany negatywną opinią wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

Na etapie postępowania odwoławczego Spółka przedłożyła Certyfikat dla Systemu Zarządzania wg PN-EN ISO 14001:2015, zgodnie z procedurą TÜV NORD Polska Sp. z o.o., nr rej. [...], zaświadczającego, że Spółka stosuje system zarządzania zgodnie z powyższą normą w zakresie zbierania i sortowania odpadów opakowaniowych zmieszanych oraz produkcji paliwa alternatywnego RDF. Dodatkowo dołączono "Sprawozdanie z auditu pl5128" TÜV NORD z dnia 30 listopada 2020 r. Ani Starosta [...] w dacie wydawania decyzji w pierwszej instancji, ani organ opiniujący w trybie art. 41a ustawy o odpadach, tj. ŚWIOŚ nie znały tych dokumentów. Niewątpliwie ww. certyfikat ma bezpośredni wpływ na wynik sprawy, albowiem wynika z niego, że Spółka spełnia normy w zakresie zbierania i sortowania odpadów opakowaniowych zmieszanych oraz produkcji paliwa alternatywnego RDF. Organ II instancji nie mógł ograniczyć oceny tego certyfikatu do etapu postępowania odwoławczego. Z woli ustawodawcy organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów związany jest negatywną opinią organu wyspecjalizowanego, jakim jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska (art. 41a ust. 4 cyt. ustawy). Wydając postanowienie w trybie art. 41a ustawy o odpadach ŚWIOŚ nie znał ww. certyfikatu, nie mógł więc się do niego odnieść w wydanym postanowieniu. Ustaleń zawartych w uzasadnieniu formalnego postanowienia i decyzji nie można zastąpić wyjaśnieniami odebranymi od organów na etapie postępowania odwoławczego, tym bardziej że z woli ustawodawcy postanowienie opiniujące jest niezaskarżalne (art. 41a ust. 3) i może być kwestionowane jedynie w odwołaniu od decyzji. Ocena kwestionowanego w odwołaniu postanowienia, z uwzględnieniem nowego, kluczowego dowodu w postaci przedmiotowego certyfikatu skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 Kpa). Organ odwoławczy musiałby bowiem dokonać oceny, czy wspomniany certyfikat przesądza o spełnieniu przez Spółkę wymogów środowiskowych, w sytuacji gdy nie był oceniany ani przez organ I instancji, ani przez organ opiniujący w wydanych przez te organy władczych rozstrzygnięciach. Zakres postępowania dowodowego przekraczałby tu ramy uzupełniającego postępowanie dowodowego, które może być przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 Kpa.

Ustawodawca w art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach przewidział obligatoryjny udział w kontroli przeprowadzanej przez WIOŚ przedstawiciela organu właściwego. Organ właściwy do wydania decyzji ma więc realny wpływ na rozstrzygnięcie organu opiniującego. Może przedstawić swoje stanowisko, a organ opiniujący jest zobligowany się do niego odnieść. W przypadku opinii negatywnej organ właściwy będzie musiał wydać decyzję odmowną, ale w uzasadnieniu może przedstawić stanowisko przeciwne. Dopiero w takiej sytuacji organ odwoławczy będzie miał pełny obraz sprawy i będzie mógł ocenić zarówno decyzję, jak i postanowienie opiniujące. W niniejszej sprawie stanowiska organów właściwego i opiniującego co do wpływu na wynik sprawy certyfikatu przedłożonego na etapie postępowania odwoławczego są sprzeczne (jak wynika z pism ŚWIOŚ z dnia 25 stycznia i 9 lutego 2021 r., Starosty z dnia 25 stycznia i 12 lutego 2021 r.). Rozwianie tych sprzeczności musi nastąpić w postanowieniu opiniującym, wiążącym dla organu I instancji, gdy opinia jest negatywna. Niewykluczone, że konieczne będzie odwołanie się do opinii biegłego, jak wskazał organ odwoławczy. Organ ten trafnie przyjął, że ocena zarówno decyzji organu I instancji, jak i postanowienia opiniującego byłaby przedwczesna. Brak ustaleń co do przedłożonego certyfikatu w decyzji i postanowieniu powoduje, że organ musiałby samodzielnie przeprowadzić postępowanie dowodowe w znacznym zakresie.

W świetle powyższego, wnosząca sprzeciw Spółka nie ma racji zarzucając organowi odwoławczemu uchylenie się od kontroli postanowienia opiniującego. Nie ma też racji podnosząc, że w sprawie w ogóle nie powinien mieć zastosowania art. 41a ustawy o odpadach, ponieważ pozwolenie zintegrowane nie jest wymienione w § 1 i 4 tego unormowania. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził, że skoro pozwolenia na zbieranie, przetwarzanie, wytwarzanie odpadów wydawane są po przeprowadzeniu kontroli przez WIOŚ, to również pozwolenie zintegrowane obejmujące zbieranie i przetwarzanie odpadów musi być wydane po takiej kontroli. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawa o odpadach z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się podmiot obowiązany do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.). Wedle art. 202 ust. 4 tej ustawy, w pozwoleniu zintegrowanym określa się warunki wytwarzania i sposoby postępowania z odpadami na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, niezależnie od tego, czy dla instalacji wymagane byłoby uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Powyższe oznacza, że pozwolenie zintegrowane zastępuje zezwolenia wydawane na podstawie ustawy o odpadach, ponieważ już w treści pozwolenia zintegrowanego ustala się sposoby postępowania z odpadami, a więc warunki zbierania odpadów i ich przetwarzania w zakresie objętym zezwoleniami z ustawy o odpadach.

Opierając się na regułach wykładni funkcjonalnej przyjąć należy, że skoro organ wydający pozwolenia na podstawie ustawy o odpadach związany jest postanowieniem wydanym w trybie art. 41a tej ustawy, to również organ wydający pozwolenie zintegrowane, zastępujące pozwolenia z ustawy o odpadach, związany jest treścią tego postanowienia. Pozwolenie zintegrowane ustalające zasady gospodarowania odpadami, będące surogatem zezwoleń z ustawy o odpadach, nie może być traktowane jako pozwolenie wydawane niezależnie od ustaleń WIOŚ. Celem art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach nie jest zmiana reguł wydawania decyzji zezwalających na gospodarowanie odpadami, ale jedynie przesunięcie w tym zakresie kompetencji organów administracji publicznej - tak, aby finalnie ustalenia w zakresie gospodarki odpadami dokonywane były przez organ wydający pozwolenie zintegrowane, przy zastosowaniu jednak zasad odnoszących się do zezwoleń z ustawy o odpadach.

We wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego z dnia 23 września 2016 r. Spółka wyraźnie wskazała, że pozwolenie ma obejmować przetwarzanie odpadów. Brak jest zatem podstaw to twierdzenia, że przepis art. 41a ustawy o odpadach nie znajduje zastosowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Spółka dysponuje już pozwoleniem zintegrowanym, skoro w dniu 23 września 2016 r. wyraźnie wniosła o wydanie takiego pozwolenia i do chwili obecnej takiego pozwolenia nie uzyskała. Decyzja o pozwoleniu zintegrowanym z dnia 9 sierpnia 2018 r. nie weszła do obrotu prawnego, została bowiem uchylona do ponownego rozpatrzenia decyzją Kolegium z dnia 5 października 2018 r., znak: [...] Skutkiem uchylenia decyzji kończącej postępowanie jest konieczność nowej opinii WIOŚ. Zaopiniowaniu podlegają bowiem warunki realizacji przedsięwzięcia ukształtowane konkretną decyzją administracyjną, a ta została wyeliminowana przez organ odwoławczy z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 Ppsa.