Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 29/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wyznaczono organ właściwy do rozpoznania sprawy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Bytomia z dnia 2 października 2019 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Bytomia a Prezydentem m.st Warszawy w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wyznaczyć Prezydenta m.st Warszawy jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 2 października 2019 r. Prezydent Miasta Bytomia w imieniu którego działał Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Bytomiu wniósł o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy, w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W uzasadnieniu wniosku Wnioskodawca wskazał, że w dniu 18 lipca 2019 r. wpłynął wniosek Ł. K. w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 5 lipca 2019 r., przez pracownika socjalnego OPS w Warszawie ustalono, iż Ł. K. jest osobą bezdomną przybywającą w noclegowni na terenie Warszawy. Ustalony i potwierdzony pobyt Ł. K. w Warszawie datuje się od 23 września 2018 r. do nadal. Ponadto ustalono, że decyzją Prezydenta Miasta Bytomia z dnia 3 września 2018 r. ww. został wymeldowany z miejsca pobytu stałego z lokalu mieszkalnego przy ul. G. w Bytomiu, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż Ł. K. nie zamieszkuje trwale w miejscu stałego zameldowania od 27 listopada 2017 r.

W związku z tym pismem z dnia 6 września 2019 r. OPS w Bytomiu przesłał zgromadzone akta sprawy, celem wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych do OPS w Warszawie jako organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, tj.: miejsca złożenia wniosku w OPS w Warszawie. W dniu 24 września 2019 r., do OPS w Bytomiu ponownie wpłynął przedmiotowy wniosek.

W odpowiedzi na wniosek OPS Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy, działając w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy wskazał, że wniosek Ł. K. o wydanie decyzji do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych winien być rozpatrywany w trybie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej, który mówi: "w przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozpoznania wniosku wskazać należy, że w myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W przedmiotowej sprawie, mając na uwadze treść wniosku Prezydenta Miasta Bytomia oraz odpowiedzi na tenże wniosek Prezydenta m.st. Warszawy, zaistniały spór jest sporem negatywnym dotyczącym potwierdzenia prawa Ł. K. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Rozstrzygnięcie sporu dotyczy zatem ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Zgodnie z powołanym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, treść regulacji nie pozwala jednak uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając tą sprawę przychyla się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem, art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak jest w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Zatem według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony, ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.

Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a. jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawy.

Rozważając w pierwszej kolejności zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. - zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem pobytu strony. Wobec tego, uznać należy, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.

Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu (por. postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17).

Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że Ł. K. przebywa w Warszawie od września 2018 r. Na początku 2019 r. był słuchaczem C. E. N. w Warszawie. Z wnioskiem o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej wystąpił do OPS w Warszawa. Z wnioskiem o zarejestrowanie, jako osoby bezrobotnej wystąpił do Urzędu Pracy w Warszawie. Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję o uznaniu Ł. K. za osobę bezrobotną. Powyższe okoliczności wskazują, w ocenie NSA, że Ł. K. wiąże swój pobyt w Warszawie - pomimo że jest osoba bezdomną - z zamiarem stałego tu pobytu, co uzasadnia przyjęcie, że jego miejscem zamieszkania jest Warszawa.

Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent m st. Warszawy

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.