Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 657/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 97 par 1 pkt 4, art. 97 par 2 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 65 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2018r., znak: [...], w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania, utrzymał w mocy ww. postanowienie organu wojewódzkiego.

Do wydania zaskarżonego postanowienia GINB doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] zawiesił wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2017r., nr [...], znak: [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Panu G. W. pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, zjazdem, zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. [...], cz. [...], [...], [...], cz. [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] przy ul. [...]/ul. [...] w K. – obejmującą także obsługę komunikacyjną i pieszą (w tym dojścia - chodniki, dojazdy, drogę pożarową), zieleń urządzoną oraz infrastrukturę techniczną: instalacje kanalizacji sanitarnej ks, instalację kanalizacji opadowej kd (w tym odwodnienia zjazdu, dróg i terenu) ze zbiornikami retencyjnymi (z odzyskiem), instalacje oświetlenia terenu, zbiornik zapasu wody instalacji tryskaczowej, a także instalacje wewnętrzne: instalację wody zimnej, ciepłej (wymiennikowa) z cyrkulacją oraz wodną ppoż. hydrantową i tryskaczową (pompownia, hydrofor), instalację kanalizacji sanitarnej i opadowej, oraz instalację odzysku wody deszczowej (pompownia), instalacja ogrzewania - wymiennikowa, oraz instalację grzewczą VRF (powietrze, pompy ciepła), instalację wentylacji mechanicznej z odzyskiem (rekuperacja), wentylacji technologicznej i klimatycznej (VRF), instalację ppoż. strumieniowego oddymiania garażu, oddymiania dróg ewakuacyjnych i hali oraz nadciśnienia - zapobiegania zadymieniu klatek schodowych, dźwigów i przedsionków przeciwpożarowych, instalację elektryczną (zasilanie podstawowe i rezerwowe - st. trafo oraz niezależne źródło zasilania - agregat prądotwórczy) i instalację słaboprądową (w tym teletechniczne i ppoż. oświetlenia awaryjnego i ewakuacyjnego oraz SSP) oraz przebudowę: sieci wody, gazu, oświetlenia ulicznego, sieci En i rozbiórki: budynku garażowego na dz. nr ew. [...], obr. [...], budynku garażowego z częścią gospodarczą na działce nr ew. [...] obr. jw., a także likwidacje istniejącej infrastruktury (w tym: przyłącza, instalacje wewnętrzne, studnie, schody terenowe, nawierzchnie utwardzone, skarpy) kolidujące z przedmiotową inwestycją) – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie ze skargi Pana G. W. i Pana E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2017 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2017 r., nr [...], znak: [...], stwierdzającą z urzędu wygaśnięcie własnej decyzji z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Podaniem z 30 czerwca 2018 r., uzupełnionym pismami z 16 października 2018r, oraz 16 listopada 2018 r., Prokurator Prokuratury Rejonowej K. wniósł o podjęcie zawieszonego z urzędu postępowania.

Następnie postanowieniem z [...] listopada 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania. Organ pierwszej instancji przypomniał, że [...] lutego 2018 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2017 r., nr [...] r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na ww. budowę. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., zawiesił wznowione postępowanie, uznając, że rozpatrzenie sprawy i wdanie decyzji kończącej wznowione postępowanie, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ostateczna decyzja w sprawie wygaszenia decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Postanowienie to (o zawieszeniu postępowania) stało się ono ostateczne. Wobec tego faktu – zdaniem Wojewody [...] – na etapie rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, organ nie może już ponownie badać przesłanek samego zawieszenia i oceniać zasadności postanowienia w tym przedmiocie.

Wojewoda [...] stwierdził ponadto, że nie ustała jeszcze przyczyna zawieszenia postępowania, gdyż przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pod sygn. akt II OSK 1278/18, toczy się postępowanie w związku ze skargą kasacyjną od wyroku WSA w K. z 8 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 1180/17), którym uchylono decyzję SKO w K. z [...] lipca 2017 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2017 r. o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy.

W tych okolicznościach organ wojewódzki uznał, że pozostaje mu jedynie rozważyć, czy ewentualnie zachodzą przesłanki do uchylenia postanowienia z urzędu, wskutek braku istnienia podstawy do zawieszenia. Wojewoda [...] wskazał zatem, że we wznowionym postępowaniu kontrola organu obejmuje postępowanie poprzedzające wdanie decyzji w konkretnie ustalonym zakresie, czyli w niniejszej sprawie, czy decyzja będąca podstawą wznowienia postępowania, została wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W ocenie Wojewody, kwestia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ogóle nie podlega ocenie w tym postępowaniu. Kwestia ta miałaby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby prowadzone było postępowanie odwoławcze, a nie wznowieniowe.

Na powyższe postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. zażalenie w ustawowym terminie złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej K..

Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia oraz przeanalizowaniu akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał, że zgodnie z art. 97 § 2 k p a., w sytuacji gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenia postępowania, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na wniosek strony. W analizowanym przypadku wskutek wniesienia skargi przez Pana G. W. oraz Pana E. W. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2017 r., znak: [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1180/17, uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2017 r., znak: [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2017 r., Nr [...], znak: [...]. Od powyższego wyroku WSA w Krakowie z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1180/17, skargę kasacyjną złożył Pan G. W. oraz Pan E. W..

Postępowanie sądowo-administracyjne nie zostało prawomocnie zakończone, wobec czego GINB stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w niniejszej sprawie nie ustąpiła przyczyna, która stanowiła podstawę zawieszenia postępowania (wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1340/15; wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2016 r., sygn. akt 1805/15; wyrok WSA w Szczecinie z 8 listopada 2018 r., sygn. akt 1045/18). Zdaniem organu drugiej instancji, skoro postanowienie o zawieszeniu postępowania jest w obrocie prawnym, a stan sprawy nie uległ dotąd zmianie, to nie zaszła przesłanka umożliwiająca podjęcie zawieszonego postępowania.

Z powyższym postanowieniem GINB nie zgodził się Prokurator Prokuratury Rejonowej K. (dalej "Prokurator" bądź "Skarżący"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucono naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji kończącej wznowione postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku biurowo - usługowego przy ulicy [...]/[...] w K. zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest wydanie ostatecznej decyzji w sprawie wygaszenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania wznowieniowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy niezasadnie podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji, który mylnie zinterpretował wyrok WSA w Krakowie przywołany we wniosku prokuratora o podjęcie postępowania. WSA w wyroku z dnia 17 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 880/17 stanął na stanowisku, że sprawa o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzona w trybie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wobec charakteru weryfikacyjnego postępowania wznowieniowego. w którym organ orzeka także co do istoty sprawy, w sposób oczywisty konkluzja ta odnosi się także do tego rodzaju postępowań administracyjnych. Skarżący zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1207/09, stwierdził, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ma głównie zadanie porządkujące - stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego. NSA doszedł do przekonania, że gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu a nie decyzji.

Skarżący podziela stanowisko WSA w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 17 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 880/17, zgodnie z którym sprawa o stwierdzenie wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzona w trybie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Zdaniem Prokuratora, zarówno wykładnia literalna jak i względy natury funkcjonalnej nakazują przyjąć, że art. 65 u.p.z.p. implementuje rozwiązanie, w którym decyzja o warunkach zabudowy - z chwilą wystąpienia określonej normatywnie przesłanki - samoistnie, bezpowrotnie i nieodwracalnie wygasa. Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], wygasła zatem z dniem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "U.– F", tj. z dniem [...] marca 2017 r. Według Skarżącego, za błędny należy uznać pogląd, że zaistniała negatywna przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, gdyż na jej podstawie wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Wydanie bowiem decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy – w realiach art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. – miałoby miejsce jedynie wówczas, gdyby przed uchwaleniem planu zaistniała w obrocie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, gdyż jedynie wówczas wchodziłaby w rachubę zasada ochrony praw nabytych, która stoi za regulacją przewidzianą w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Skoro na dzień uchwalenia i także na dzień wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego "U. – F." nie funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, to znaczy, że decyzja o warunkach zabudowy wygasła. Skoro zaś wygasła, to podlega deklaratoryjnemu stwierdzeniu wygaśnięcia i nie zachodzi przesłanka negatywna przewidziana w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która uprzednio wygasła – co oczywiste – nie może stanowić przesłanki negatywnej stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji o warunkach zabudowy. Prowadziłoby to bowiem do niedopuszczalnej konkluzji, że niezgodne z prawem działanie polegające na udzieleniu pozwolenia na budowę sanuje i uniemożliwia usunięcie niezgodnego z prawem stanu polegającego na funkcjonowaniu w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy pomimo uchwalenia planu miejscowego.

Konkludując skarżący Prokurator uznaje, że postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowiło, wobec wygaśnięcia tej decyzji z mocy prawa, zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem brak było podstaw do zawieszenia postępowania wznowieniowego w sprawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2017 roku nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę i nie istnieją przeszkody do merytorycznego zakończenia postępowania.

Wobec powyższego, w skardze niesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia GINB w całości.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, przy czym podkreślił, że na etapie rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, organ nie bada ponownie przesłanek samego zawieszenia, dlatego też zarzuty skargi odnoszące się do braku podstaw do zawieszenia postępowania nie podlegają ocenie w postępowaniu mającym na celu zbadanie, czy zachodzą przesłanki do podjęcia zawieszonego postepowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] naruszają prawo w sposób opisany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest postanowienie GINB z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2018r., znak: [...], w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2017r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Panu G. W. pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, zjazdem, zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. [...], cz. [...], [...], [...], cz. [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] przy ul. [...]/ul. [...] w K..

Zasadniczym motywem odmowy podjęcia wznowionego postępowania administracyjnego w powyższej sprawie jest przekonanie organów, że możliwość taką wyklucza brak ustania przesłanki stanowiącej podstawę ostatecznego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Organ zawiesił bowiem ostatecznym postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. wznowione postępowanie z przyczyny wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się zatem do przytoczonej argumentacji, tutejszy Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.

Poniekąd rację mają organy wskazując, że w literaturze dyskusyjne jest, na ile organ administracji publicznej związany jest postanowieniem o zawieszeniu postępowania, które wydał, i czy nawet błędnie zastosowane zawieszenie postępowania wiąże go w sferze wynikających z tego rozstrzygnięcia skutków. Co do zasady postanowienie o zawieszeniu postępowania jest bowiem zaskarżalne zażaleniem i w drodze tego środka prawnego strona może zakwestionować istnienie okoliczności powołanych przez organ administracji publicznej jako uzasadniających wydanie tego rozstrzygnięcia. Powstaje zatem pytanie, czy w razie niezaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania, wskazującego na konkretną przesłankę wydania tego rozstrzygnięcia, albo w razie utrzymania w mocy takiego postanowienia w wyniku jego kontroli instancyjnej organ administracji może następnie uznać, że nie występowała jednak przyjęta przezeń przesłanka zawieszenia postępowania. W postępowaniu administracyjnym odpowiedź na to pytanie zależy od skuteczności i trwałości, jaką przypisze się postanowieniom jako aktom wydawanym w toku postępowania i regulującym jego przebieg. W przepisach procedury administracyjnej brak jest odpowiednika art. 165 p.p.s.a. i art. 359 § 1 k.p.c., a w art. 126 k.p.a. ustawodawca odesłał do art. 110 k.p.a., regulującego kwestię związania organu administracji wydanym przez siebie postanowieniem (zob. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opubl.: WKP 2019).

Jednakże w doktrynie i orzecznictwie, zarówno sądów powszechnych, jak i administracyjnych, dominujący jest już obecnie pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, że błędna podstawa zawieszenia postępowania nie może wiązać sądu przy oznaczaniu skutków zawieszenia postępowania (por. uchwały SN z 11 kwietnia 1985 r., III CZP 8/85, LEX nr 8708, oraz z 25 lutego 1985 r., III CZP 86/84, OSNC 1985/11, poz. 168; W. Siedlecki, Przegląd orzecznictwa Sądu Najwyższego, PiP 1986/12, s. 73).

W powołanej uchwale z 11 kwietnia 1985 r. (III CZP 8/85), Sąd Najwyższy stwierdził, że w wypadku, gdy przyjęta przez sąd podstawa zawieszenia postępowania w rzeczywistości nie istniała i sąd powinien podjąć z urzędu postępowanie (art. 180 k.p.c.), nie rozpoczyna biegu termin z art. 182 § 1 k.p.c. Jeszcze w orzeczeniu (4 CZ 185/55) z dnia 7 października 1955 r. (PiP 3/57/649) SN wyraził pogląd, że sąd może uwzględnić wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania lub podjąć z urzędu zawieszone postępowanie nie tylko wówczas, gdy ustała przyczyna zawieszenia postępowania, ale także wtedy, gdy wbrew swemu postanowieniu o zawieszeniu postępowania dojdzie do wniosku, że przyczyna taka w ogóle nie istniała. Podjęciu w takim wypadku zawieszonego postępowania nie stoi na przeszkodzie prawomocność postanowienia o zawieszeniu, gdyż postanowienie o podjęciu postępowania nie jest równoznaczne z uchyleniem postanowienia o jego zawieszeniu.

Także na gruncie postępowania administracyjnego, wykładnia art. 97 § 2 k.p.a. jednoznacznie zmierza ku tezie, że podjęcie zawieszonego postępowania jest nie tylko możliwe, ale wręcz konieczne, w razie ustalenia, że przesłanka zawieszenia, pomimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia w tym przedmiocie, okazała się błędna lub nigdy nie istniała. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 626/11), przepis art. 97 § 2 k.p.a. ma co do istoty takie samo znaczenie (funkcję) jak analogiczne przepisy art. 128 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 180 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Na tle tego ostatniego przepisu w orzecznictwie Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, że obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania istnieje także wówczas, gdy okaże się, że nie istniała przesłanka na podstawie której postępowanie zostało zawieszone (np. przywołana już wyżej uchwała SN z dnia 25 lutego 1985 r. sygn. akt III CZP 86/84 - OSNC 1985, nr 11, poz. 168). To stanowisko przyjmowane jest też w postępowaniu sądowoadministracyjnym na tle art. 128 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. M. Niezgódka - Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 363). Z uwagi na fakt, iż treść normatywna art. 180 Kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 128 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odpowiada treści normatywnej art. 97 § 2 k.p.a. w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzeżono konieczność uznania, iż skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.), to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do jego zawieszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/08; wyrok z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1028/09; wyrok z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2092/10). Co więcej, w ocenie NSA, za powyższą wykładnią art. 97 § 2 k.p.a. przemawia wzgląd na zasadę szybkości i prostoty postępowania określoną w art. 12 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej określoną w art. 8 k.p.a. Konsekwentnie uznać należy, iż organ administracji ma obowiązek, na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., podjąć zawieszone postępowanie nie tylko w razie ustania przyczyny zawieszenia, ale także wówczas, gdy okaże się, że przesłanka z powodu której postępowanie zostało zawieszone w rzeczywistości nie istniała.

W tych okolicznościach, pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia, czy zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. akt II OSK 1278/18) sprawa dotycząca orzeczenia SKO w K. z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji, stanowi zagadnienie prawne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak przyjęły organy w niniejszej sprawie.

W tym zakresie należy podkreślić, że na "zagadnienie wstępne", o którym mowa w powyższym przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie omawianego przepisu wówczas, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde – zarówno pozytywne, jak i negatywne – zakończenie postępowania. Chodzi tu zatem o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, publ. CBOIS).

Przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ obowiązany jest ustalić, czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a stwierdzonym zagadnieniem. O występowaniu takiego związku przesądzać będą przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej. W razie gdy związek ten nie występuje, organ obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 803/16), samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Podobnie przyjął NSA w wyroku z 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 541/18, podnosząc, że "Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego". Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu ww. przepisu jest więc istnienie ścisłej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji; "brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji" (zob. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1268/16). Przedstawiając w ten też sposób pojęcie zagadnienia wstępnego, NSA w wyroku z 11 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 1067/15) dodatkowo stwierdził, że na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają, co do zasady, wpływu względy natury celowościowej ani ekonomiki postępowania.

W ocenie tutejszego Sądu, oczekiwanie na zakończenie postępowania prowadzonego przed sądem administracyjnym, nie dotyczącym jednak bezpośrednio decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, która zapadła w ramach wznowionego postepowania, nie wyczerpuje przesłanki zawieszenia postępowania, określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak już wyjaśniono, zagadnienie wstępne musi mieć bowiem charakter prawny, a nie faktyczny. Stanowisko takie uzasadnione jest koniecznością jego rozstrzygnięcia (przez inny organ lub sąd). Natomiast ustalenie stanu faktycznego sprawy należy do organu prowadzącego sprawę. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na wynik (przebieg) sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstawy do zawieszenia postępowania. Zagadnienie wstępne musi mieć bezpośredni wpływ na możliwość rozpatrzenia sprawy. Jeżeli wpływ ten ma charakter jedynie pośredni, to zawieszenie postępowania jest niedopuszczalne (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2019r., sygn. akt II OSK 931/17; z 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 804/16).

Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest zatem sam fakt toczenia się przed innym organem lub sądem postępowania, którego wynik może mieć wpływ na treść decyzji w postępowaniu właściwym, lecz jest nim określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej prowadzącego postepowanie właściwe.

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że decyzja SKO w K. z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, albowiem wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 1180/17) jest nieprawomocny.

Nawet zatem przyjmując za organami, że istnienie w obrocie prawnym decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym ma bezpośredni wpływ na wynik wznowionego postępowania, to bezsprzecznie decyzja powyższa – jako ostateczna – nadal z obrotu prawnego nie została skuteczne wyeliminowana. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, który to pogląd tutejszy Sąd uznaje za własny, zagadnienie wstępne powinno być rozstrzygnięte decyzją ostateczną innego organu administracji. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję rozstrzygającą zagadnienie wstępne nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie, w której pojawiło się zagadnienie wstępne (wyrok NSA z 13 października 2000 r., IV SA 1670/98, ONSA 2001, nr 4, poz. 189). Także w przywołanym już wcześniej wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r. (sygn. akt. II OSK 626/11), NSA wskazał, że ustawa nie precyzuje kiedy, w przypadku zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na zaistnienie zagadnienia wstępnego, winno być ono wszczęte, to zgodzić należy się z wnoszącym skargę kasacyjną, iż podjęcie zawieszonego postępowania winno mieć miejsce, gdy rozstrzygnięcie, stanowiące zagadnienie wstępne, stanie się ostateczne.

Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że przesłanki, którymi kierowały się organy odmawiając podjęcia zawieszonego postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], o udzieleniu pozwolenia na budowę, nie zasługują na aprobatę.

W ocenie Sądu, rację ma jednak także Prokurator podnosząc w skardze, że zarówno wykładnia literalna jak i względy natury funkcjonalnej nakazują przyjąć, że art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), implementuje rozwiązanie, w którym decyzja o warunkach zabudowy – z chwilą wystąpienia określonej normatywnie przesłanki - samoistnie, bezpowrotnie i nieodwracalnie wygasa. Tutejszy Sąd za trafne uznaje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 13 sierpnia 2010 r., (sygn. akt II OSK 1207/09, LEX nr 737693), który stwierdził, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy ma głównie zadanie porządkujące – stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego. NSA prawidłowo uznał, że gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji.

Decyzja o warunkach zabudowy (ustaleniu lokalizacji celu publicznego) staje się bezprzedmiotowa, gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia różnią się (a wiąc nie są identyczne) od wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Z komentowanego przepisu wynika pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji. Wyjątek stanowi sytuacja, w której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Wówczas pierwszeństwo ustawodawca przyznał decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniając tym samym zasadę praw nabytych. Oczywiście pierwszeństwo decyzji o pozwoleniu na budowę zachodzi tylko wówczas, kiedy decyzja ta jest decyzją ostateczną, gdyż tylko taka skutkuje nabyciem prawa do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, Opubl.: WKP 2018).

Stwierdzenie wygaśnięcia w konsekwencji sprowadza się jednak do uchylenia skutków decyzji, gdyż strona nie może na podstawie ostatecznej decyzji złożyć wniosku o pozwolenie na budowę, a wygaszona decyzja o warunkach zabudowy nie jest wiążąca dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Określenie "stwierdza nieważność" należy rozumieć jako potwierdzenie czegoś, co nastąpiło. Jest to zatem decyzja deklaratoryjna, z której treści wynika urzędowe stwierdzenie momentu, w którym decyzja o warunkach zabudowy wygasła. W przypadku, o którym mowa w art. 65 § 1 pkt 2 u.p.z.p. (plan miejscowy), dniem wygaśnięcia warunków zabudowy będzie dzień uchwalenia planu miejscowego, czyli dzień podjęcia przez radę uchwały o planie miejscowym.

W tych okolicznościach można jedynie stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], wygasła z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "U.-F.", tj. z dniem 28 marca 2017 r. (tak: K. Buczyński i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, opubl.: LexisNexis 2014).

Zasadne są zatem zarzuty skargi, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie ww. decyzji o warunkach zabudowy – w realiach art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. – miałoby istotne znaczenie jedynie wówczas, gdyby przed uchwaleniem planu zaistniała w obrocie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, gdyż jedynie wówczas wchodziłaby w rachubę zasada ochrony praw nabytych, która stoi za regulacją przewidzianą w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom organów, z akt sprawy w żadnym razie nie wynika, ażeby na dzień uchwalenia i na dzień wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego "U. - F." (tj. od dnia 28 marca 2017 r. – uchwała nr [...] Rady Miasta K. z [...] marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego zagospodarowania przestrzennego obszaru "U.-F." – ogłoszona w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 13 marca 2017 r., poz. [...]), ostateczna stała się decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2017 r., nr [...] r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na ww. budowę.

Jedynie na marginesie wypada zauważyć, że zaprezentowane stanowisko znalazło swoje odzwierciedlenie również wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2017r., w którym to (choć nieprawomocnym) orzeczeniu Sąd nadmienił, że decyzja z art. 65 u.p.z.p. tak naprawdę nie determinuje ani nie warunkuje czynności organu prowadzącego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę – decyzja ta, jeżeli została wydana, jedynie w pewien sposób wspomniane czynności ułatwia (organ uzyskuje niejako "kwalifikowany dowód" na okoliczność wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i nie musi ustalać tej okoliczności we własnym zakresie).

Z przedstawionych powodów, zdaniem tutejszego Sądu, zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...], naruszają zarówno przywołane wyżej przepisy prawa materialnego, jak i normy postępowania administracyjnego, a to art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.