Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1050/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145, art. 151, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 5, art. 59g
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 2 ust. 4, art. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
article: art. 10
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 2, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 981/05 w sprawie ze skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 981/05, oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] 2005 r., nr [...] w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że w związku ze stwierdzeniem faktu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. P. postanowieniem z [...] 2005 r. wymierzył Spółce z o.o. "[...]" z siedzibą w P. karę administracyjną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych wchodzących w skład fermy trzody chlewnej w miejscowości Ż., w wysokości 135.000 zł. Wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie fermy trzody chlewnej, spółka złożyła w [...] 2004 r.

Na powyższe postanowienie Spółka złożyła zażalenie. Zdaniem Spółki organ I instancji błędnie zastosował art. 57 ust. 7, w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2005 r., w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed 31 maja 2004 r., oraz których nielegalne użytkowanie zostało stwierdzone przed 31 maja 2004 r. Spółka podniosła, iż zmuszona była do rozpoczęcia użytkowania fermy przed uzyskaniem stosownego pozwolenia, z uwagi na przedłużające się postępowania związane z uzyskaniem decyzji, które skutkowały poważnymi stratami finansowymi oraz ryzykiem wystąpienia na drogę sądową jej kontrahentów.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez Spółkę zażalenia Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] 2005 r., utrzymał w mocy postanowienie I instancji w sprawie wymierzenia kary.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, a wysokość kary ustalona została zgodnie z przepisami. Art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów przedmiotowej fermy wynikał z warunku zawartego w pozwoleniu na budowę inwestycji.

Po stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego nielegalnego użytkowania obiektów fermy, Spółka "[...]" została ukarana karami grzywny za użytkowanie obiektu bez zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez wymaganego pozwolenia na budowę, które przewidywała ustawa – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., w dniach [...] 2003 r. i [...] 2004 r. Konsekwencją stwierdzonego w [...] 2005 r. dalszego nielegalnego użytkowania obiektów jest wymierzona zaskarżonym postanowieniem kara administracyjna na podstawie nowych uregulowań prawnych.

Organ wskazał, że przywołany w zażaleniu art. 4 pkt 2 ustawy zmieniającej, stanowiący o wejściu w życie tej ustawy, w zakresie art. 57 ust. 7, z dniem 1 stycznia 2005 r., tj. później niż całej ustawy zmieniającej, miał na celu umożliwienie użytkownikom obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a eksploatowanych bez stosownego zawiadomienia bądź pozwolenia na użytkowanie, doprowadzenie tych obiektów do stanu zgodnego z prawem, bez kary.

Organ uznał, podnoszony w zażaleniu zarzut niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu za nietrafny, gdyż przedstawiciel Spółki uczestniczył w przeprowadzonych przez organ kontrolach nieruchomości. Organ wskazał, że w związku z tym, iż art. 10 k.p.a. odnosi się jedynie do decyzji a nie postanowień, nie był obowiązany umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, bowiem nie wynika to z przepisów prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka, wskazując, że jej zdaniem organy obu instancji bezpodstawnie zastosowały art. 57 ust. 7, w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2005 r., w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona oraz których nielegalne użytkowanie zostało stwierdzone przed 31 maja 2004 r. rażąco naruszając art. 4 pkt 2 oraz art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (zwaną dalej w skrócie ustawą zmieniającą). Art. 2 ust. 4. ustawy zmieniającej wyznaczający zakres zastosowania art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, dotyczy również nowych obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 31 maja 2004 r. (datą wejścia w życie ustawy zmieniającej), a których przystąpienie do nielegalnego użytkowania zostało stwierdzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego po 31 maja 2004 r. Z uwagi na fakt, że ponowna kontrola fermy wybudowanej przez spółkę została przeprowadzona w dniu [...] 2004 r., w trakcie, której organ I instancji po raz drugi wymierzył mandat za przystąpienie do użytkowania fermy bez pozwolenia na użytkowanie, to również, przy takiej interpretacji art. 2 ust. 4 ustawy zmieniającej, znajdzie on zastosowanie do obliczenia wymierzanej spółce kary administracyjnej.

Skarżąca wskazała, iż odmienna interpretacja art. 2 ust. 4 w związku z art. 4 pkt 2 ustawy zmieniającej prowadziłaby do braku możliwości zastosowania art. 2 ust. 4 ustawy zmieniającej, w przypadku wymierzania kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych. Gdyby przyjąć, tak jak wskazuje organ II instancji, że nie było przed wejściem w życie ustawy zmieniającej możliwości wymierzenia kary administracyjnej za użytkowanie obiektu bez pozwolenia na użytkowanie, to ustanowienie przez ustawodawcę przepisu art. 2 ust. 4 było bezprzedmiotowe.

Ponadto, zdaniem skarżącej organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 10 § 1 k.p.a., który nakłada na organy administracji obowiązek zapewnienia czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania administracyjnego, podobnie jak organ I instancji, który podczas prowadzenia postępowania zupełnie zignorował dyspozycję tego przepisu. Strona bowiem, nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, nie miała możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, a jej czynny udział został ograniczony w postępowaniu przez organ I instancji do obecności w czasie kontroli przeprowadzanej przez organ I instancji.

Przepisy art. 145-152 k.p.a., należy odnieść powyższą tezę mutatis mutandis do wydawanych postanowień.

Wojewódzki Sad Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną.

Sąd wskazał, że zmiany, w ustawie Prawo budowlane, wynikające z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), generalnie weszły w życie 31 maja 2004 r., z wyjątkiem znowelizowanej treści art. 57 ust.7, odnoszącego się do kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, który – z mocy art. 4 pkt 2 – obowiązuje od 1 stycznia 2005 r.

Przepisy intertemporalne związane z ustawą z 16 kwietnia 2004 r. zawiera jej art. 2. Ustanawia on generalną zasadę, iż do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 31 maja 2004 r.) stosuje się jej przepisy – z zastrzeżeniem ust. 2-4. Art. 2 ust. 4 stanowi zaś, że do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy do obliczania wysokości kar o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz 59f (...) stosuje się przepisy dotychczasowe. Wynika z tego przepisu, że do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. po 30 maja 2004 r., do obliczenia kar, o których wyżej mowa, stosuje się już przepisy wynikające z ustawy zmieniającej, czyli karę, o której mowa w art. 57 ust. 7, według zasady wskazanej w art. 59f (do którego art. 57 ust. 7 odsyła) – z tym, że obliczona wg art. 59f kara podlega 10-krotnemu podwyższeniu.

Zatem, jeśli organ nadzoru budowlanego po raz kolejny stwierdził użytkowanie obiektu budowlanego, wobec którego nałożony był obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie bez takiego pozwolenia po dniu 1 stycznia 2005. kiedy weszła w życie nowa treść art. 57 ust. 1, karę wymierza się zgodnie z obowiązującym już w tym czasie brzemieniem art. 57 ust. 7, nadanym mu przez ustawę zmieniającą w art. 1 pkt 24 lit. b/ w związku z art. 4 ust. 2.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż przyjęta w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. zmieniającej ustawę – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. regulacja zawarta w art. 4 pkt 2, stanowiącym, iż art. 57 ust. 7 będący podstawą wymierzenia kary, wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 r., tj. później niż cała ustawa z 16 kwietnia 2004 r. (31 maja 2004 r.) miała na celu umożliwienie użytkownikom obiektów, którzy zakończyli przed tą datą budowę i przystąpili do użytkowanych obiektów bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, doprowadzenie inwestycji do dnia 1 stycznia 2005 r. do stanu zgodnego z prawem, tj. zaprzestania użytkowania do czasu uzyskania zezwolenia. Gdyby skarżąca Spółka tak uczyniła uniknęłaby kary, wyliczonej według nowego brzmienia art. 57 ust. 7.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za nietrafny drugi, zasadniczy zarzut skargi – naruszenia przez organy obu instancji art. 10 k.p.a. Przed wydaniem postanowienia o wymierzeniu kary organ nie miał obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań stosownie do art. 10 k.p.a. Z przepisu tego jednoznacznie bowiem wynika, iż przed wydaniem decyzji, a nie postanowienia, organ winien umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Także z art. 126 k.p.a. wynika, iż art. 10 k.p.a. nie znajduje zastosowania do postanowień.

Ponadto, zarzutu nieuczestniczenia strony w postępowaniu nie potwierdzają przytoczone wyżej okoliczności sprawy.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie Sądu złożyła "[...]" Sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucono mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy WSA powinien uchylić zaskarżone postanowienie, stwierdzając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 k.p.a.), a tym samym naruszenie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym ten przepis nie powinien być stosowany i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak jego zastosowania;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), polegającą na przyjęciu przez WSA, że art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888, nie ma zastosowania do spraw przystąpienia do użytkowania bez pozwolenia na użytkowanie wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), lecz zakończonych wymierzeniem grzywny;

3) naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), w związku z art. 59f ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez brak jego zastosowania w stanie faktycznym, w którym powinien być on zastosowany;

4) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2005 r. w związku z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, w którym przepis ten nie powinien być stosowany;

5) naruszenie art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że WSA nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo iż w sprawie powinien to uczynić i stwierdzić naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez stosowanie przez organy administracji przepisów art. 59g ust 1, 2, 3 i 5 prawa budowlanego, które naruszają zawierającą się w zasadzie państwa prawa zasadę proporcjonalności oraz stosowanie przez organy administracji art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), która nie zawiera odpowiedniego vacatio legis dla wprowadzanych ustawą zmian w przepisach, co narusza zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowienia Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2005 r. (sygn. akt [...]) oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. P. z [...] 2005 r. (Nr [...]) w sprawie wymierzenia kary skarżącej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych wchodzących w skład fermy trzody chlewnej w Ż.;

2) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono zarzuty oraz argumentację zawartą w skardze, rozwijając prawną analizę zarzutów.

Postanowieniem z dnia 18 września 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się z pytaniem prawnym do trybunału Konstytucyjnego, czy:

1) art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala podstawę naliczenia wymiaru kary, o której mowa w tym przepisie jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,

2) art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim przewiduje stawkę kary za przystąpienie do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 prawa budowlanego stanowiącą dziesięciokrotność kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. (P 64/07) uznał, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217; z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665, Nr 127, poz. 880, Nr 191, poz. 1373 i Nr 247, poz. 1844; z 2008 r. Nr 145, poz. 914, Nr 199, poz. 1227, Nr 206, poz. 1287, Nr 210, poz. 1321 i Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97 i Nr 31, poz. 206) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny wskazał między innymi, iż podwyższenie w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stawki kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w stosunku do sankcji przewidzianej w przypadku innych naruszeń w procesie inwestycyjnym, określonych w art. 59a ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, nie narusza w sposób ewidentny konstytucyjnej zasady równości. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, te dwie sytuacje nie powinny być traktowane przez ustawodawcę na równi, gdyż wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi, zgodnie z art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego, wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Dopiero w toku tej kontroli organ nadzoru budowlanego dokonuje sprawdzenia budowy co do ewentualnych nieprawidłowości w zakresie, o którym stanowi art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. Naruszenie prawa określone w art. 57 ust. 7 zdanie pierwsze i niezgodności w zakresie wskazanym w art. 59a ust. 2 są nieporównywalne, gdyż surowość kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego ma zapewnić możliwość dokonania sprawdzeń zgodności budowy pod względem kryteriów ustanowionych w art. 59a ust. 2 i ewentualnie zastosowania sankcji z tytułu niezgodności z nimi (art. 59f ust. 1 prawa budowlanego). Dlatego też powyższe sytuacje, jako różniące się od siebie, są różnie traktowane, co jest spójne z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiły. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego przez naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie a brak zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a.

Z akt sprawy niespornie wynika, iż po złożeniu przez skarżącą Spółkę z o.o. "[...]" wniosku z [...] 2004 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie "Fermy loch na 6000 sztuk z infrastrukturą towarzyszącą" zrealizowaną na podstawie decyzji Starosty Powiatowego w D. P. nr [...] – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. P. dokonał kontroli inwestycji w [...] 2005 r.

Uczestniczył w niej przedstawiciel skarżącej Spółki "[...]" J. P., Podczas tej kontroli ustalono, że ferma loch jest użytkowana mimo braku posiadania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przedstawiciel Spółki J. P. oświadczył, że ferma jest użytkowana od sierpnia 2003 r. Sporządzony z tej kontroli protokół został bez uwag podpisany przez wszystkie osoby uczestniczące, w tym przedstawiciela Spółki "[...]" J. P., który nawet otrzymał kopię protokołu. Z notatki służbowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, iż w [...] 2005 r. po przeprowadzonej kontroli zgłosili się do organu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawiciele Spółki "[...]" A. D. i P. P. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie fermy. Strona skarżąca w toku postępowania nie zgłosiła żadnych uwag ani wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż w sprawie niniejszej, z uwagi na fakt, iż wydane postanowienie rozstrzyga co do istoty sprawy – orzekając o wymierzeniu grzywny – zastosowanie mają przepisy art. 10 k.p.a. Zważywszy jednak na ustalenia powyższe jak fakt, iż skarżąca oprócz czynnego udziału w postępowaniu co wykazano, ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego, który reprezentował ją w postępowaniu zażaleniowym, a także składał skargę do sądu administracyjnego jak i sporządził skargę kasacyjną – żadną miarą nie można uznać zarzutu o naruszeniu ani przepisu art. 10 k.p.a. jak i przepisów art. 145 § 1 ust. 1 lit. b/ p.p.s.a. jak i art. 151 p.p.s.a. – podnoszonego w skardze kasacyjnej.

Należy stanowczo podkreślić, że stan faktyczny sprawy jest niesporny i przyznaje to również pełnomocnik strony skarżącej.

W decyzji z [...] 2002 r. Starosty Powiatowego w D. P. udzielającej pozwolenia na budowę fermy loch na 6000 sztuk wraz z pełną infrastrukturą – zawarto warunek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Takiego pozwolenia inwestor nie uzyskał, mimo całkowitego zakończenia inwestycji, co stwierdzono w protokole kontroli z [...] 2005 r. Samowolne użytkowanie fermy nastąpiło wg oświadczenia przedstawiciela Spółki już w [...] 2003 r. Użytkowanie to trwało mimo wydanej w [...] 2003 r. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. zgłaszającej sprzeciw do użytkowania fermy na 6000 sztuk loch przez Spółkę "[...]" w C., a także mimo wydanej w [...] 2003 r. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. nr [...] o wstrzymaniu oddania do użytku fermy wyżej opisanej.

Skoro więc w dniu kontroli [...] 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił fakt użytkowania fermy loch, bez uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie – to przyznać należy, iż zaistniały przesłanki do ustalenia grzywny na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2005 r.

Chybione są zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię przepisów przejściowych art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f prawa budowlanego.

Należy bowiem mieć na uwadze fakty podniesione wcześniej, że rozpoczęcie użytkowania fermy bez pozwolenia na to użytkowanie trwające od sierpnia 2003 r. zostało zakończone ww. decyzją z [...] 2003 r. wstrzymująca użytkowanie fermy.

Ponadto za nielegalne użytkowanie fermy ukarano Spółkę "[...]" dwukrotnie mandatami w [...] 2003 r. i [...] 2004 .

Kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2005 r. miała miejsce po zgłoszeniu Spółki o zakończeniu inwestycji i złożonym ponownie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Było to więc nowe postępowanie podlegające regulacji prawnej obowiązującej od 1 stycznia 2005 r. Po stwierdzeniu podczas kontroli, faktu użytkowania fermy bez pozwolenia na użytkowanie – obowiązujące w tej dacie przepisy art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f prawa budowlanego miały zastosowanie do wydanego postanowienia przez organ.

Przepisy te z mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane – weszły w życie z dniem 1 stycznia 2005 r.

Jak słusznie w swych wywodach zaznaczył Sąd pierwszej instancji datą wszczęcia sprawy w przedmiocie wymierzenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 jest data stwierdzenia faktu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego po wejściu tego przepisu w życie.

W świetle powyższych okoliczności oraz prawidłowej interpretacji dokonanej przez Sąd pierwszej instancji przepisów wprowadzających ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. "art. 2 ust. 4 tej ustawy", nie może znaleźć aprobaty zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu wskazanego przepisu art. 2 ust. 4 ww. ustawy, iż do wymierzenia grzywny za użytkowanie obiektu budowlanego, bez uzyskania wymaganego pozwolenia na użytkowanie w niniejszym stanie faktycznym winny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe czyli obowiązujące przed 1 stycznia 2005 r.

Należy zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. – czyli jej przepisów intertemporalnych, wyprowadzając zasadny wniosek, że zastosowanie w sprawie mają przepisy tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2005 r.

Są to więc przepisy obowiązujące na dzień ustalenia przez organ faktu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko interpretacyjne i uznaje tym samym za chybione zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów prawa materialnego podniesione w pkt 2, 3 i 4 tejże skargi.

Należy uznać w świetle dotychczasowych rozważań, iż wymierzenie stronie skarżącej grzywny nastąpiło w oparciu o prawidłowe przepisy prawne art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na datę wydania kwestionowanego postanowienia w styczniu 2005 r.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak oceny obowiązujących przepisów prawnych art. 59g ust. 1, 2, 3 i 5 prawa budowlanego w aspekcie art. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela słuszności tego zarzutu powołując się stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. P 64/07, w którym to stwierdzono, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wraz z załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.