Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 931/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 5f, ust.6, ust. 10, ust. 10f, ust. 10h
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 10, art. 11, art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 152 poz 1018
law: Ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 102 par.2, art. 174
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i lit. c)
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

﻿Sygn. akt III SA/Gd 931/16 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P.P. O. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 6 listopada 2015 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 6 listopada 2015 r. nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 102 § 2 i art. 174 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1619; dalej w skrócie także jako "u.p.e.a.") oraz § 3 punkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 ze zm.) w związku z art. 130a ust. 5f, ust. 10, ust. 10f i ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.), art. 10, art. 11 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 152, poz., 1018) po ponownym rozpoznaniu sprawy przyznał M. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w C. kwotę 1.195,71 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem rowerem marki [...], usuniętym z drogi w miejscowości W. w okresie od dnia 6 lutego 2009 r. do dnia 1 stycznia 2012 r. włącznie

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Starosta [...] wskazał, że przedmiotowy pojazd został usunięty z drogi dnia 6 lutego 2009 r. i przetransportowany na parking strzeżony prowadzony przez stronę, gdzie był przechowywany do dnia 27 listopada 2012 r., czyli do momentu fizycznej likwidacji. W równoległym czasie, w wyniku czynności przewidzianych przepisami prawa dla organów Policji, powiadomiono ujawnionego właściciela pojazdu o jego umieszczeniu na parkingu strzeżonym oraz o prawnych skutkach jego nieodebrania w ustawowym terminie.

Starosta wskazał ponadto, że wnioskiem z dnia 6 czerwca 2012 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w C. o orzeczenie przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz powiatu, które nastąpiło na mocy postanowienia tegoż Sądu z dnia 30 lipca 2012 r. sygn. akt [...]. W ocenie organu okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż postępowanie w przedmiocie ustalenia kosztów dozoru może być wszczęte dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Zgodnie bowiem z art. 130a ust. 10f ustawy – Prawo o ruchu drogowym do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu zobowiązany jest starosta.

Wykonanie orzeczenia następuje z kolei w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Artykuł 102 § 2 tej ustawy stanowi, że dozorcy przysługuje zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za sprawowany dozór, przy czym obie składowe przyznawane są na wniosek dozorcy. Tym samym złożony przez stronę wniosek w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór i przechowywanie pojazdu należało rozpatrzyć indywidualnie w stosunku do danego pojazdu w kategorii tych dwóch składowych. Każdy spośród dozorowanych pojazdów stanowi bowiem odrębny, indywidualny przedmiot dozoru, zabezpieczony w różnym czasie, w innych okolicznościach, a nade wszystko odmiennej tożsamości wynikającej z rodzaju pojazdu, determinującej różne warunki przechowywania oraz sposób zabezpieczenia, co w konsekwencji generuje różnej wysokości koszty przechowywania i nakłady finansowe z tym związane.

Starosta wskazując na regulację zawartą w art. 856 § 1 ustawy - Kodeks postępowania cywilnego stwierdził, że obligatoryjnym obowiązkiem dozorcy jest przechowywanie rzeczy z należytą starannością, w sposób niepowodujący utraty wartości przedmiotu dozoru oraz wydanie jej na wezwanie uprawnionego, co odróżnia dozór od przechowywania. Zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywanym dozorem obejmować może wyłącznie te wydatki, które są niezbędne dla zabezpieczenia przedmiotu dozoru przed utratą wartości. Powoduje to, że dozorca w rzeczywistości może domagać się wyrównania wydatków związanych wyłącznie bezpośrednio z zabezpieczeniem ruchomości przed zniszczeniem. Inne wydatki dozorca ponosi na własne ryzyko.

W ocenie organu, wykładnia językowa treści przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a. pozwala wywnioskować, że przyznanie zwrotu koniecznych wydatków związanych ze sprawowaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nastąpić może w przypadku wykazania przez dozorcę koniecznych wydatków i wynagrodzenia, jakie poniesione zostały przez niego w stosunku do określonego przedmiotu dozoru. Na dozorcy ciąży bowiem obowiązek wykazania poniesionych przez niego kosztów. W przypadku nieprzedstawienia przez dozorcę dowodów, wskazujących na

wysokość poniesionych wydatków, w myśl art. 77 § 1 Kodeksu postępowania

administracyjnego organ gromadzi materiały umożliwiające wyliczenie wysokości

koniecznych wydatków dozoru oraz stosownego wynagrodzenia za dozór. Przy czym

z całą stanowczością podkreślić należy, że strona postępowania nie może czuć się

zwolniona ze współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności gdy nieudokumentowanie określonej czynności faktycznej w konsekwencji może generować niekorzystny dla strony rezultat. Co więcej, należy wyraźnie zaznaczyć, że organ egzekucyjny nie jest zobowiązany do nieograniczonego poszukiwania określonych faktów, potwierdzających wysokość poniesionych kosztów dozoru, w przypadku gdy strona zignorowała stosowne wezwanie w tym zakresie.

Starosta wskazał, że w dniu 6 czerwca 2014 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika strony w sprawie rozszerzenia toczącego się postępowania na wskazane pojazdy dozorowane przez stronę w okresie od 2006 r. do 2013 r., które zostały zabezpieczone w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W konsekwencji, dnia 13 czerwca 2014 r., w toku postępowania w przedmiotowej sprawie, wpłynęło pismo strony przesyłające zbiorczy materiał dowodowy, mający udokumentować poniesione przez stronę koszty w związku ze sprawowaniem dozoru nad wymienionymi pojazdami, a następnie w dniu 16 czerwca 2014 r. pismo pełnomocnika strony, dotyczące dopuszczenia dowodu z przedstawionych przez stronę materiałów źródłowych oraz wskazujące sposób wyliczenia kwoty zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór wszystkich pojazdów w łącznej wysokości 304.597,08 zł.

Ponadto, w dniu 3 lipca 2014 r., przychylając się do żądania pełnomocnika strony, po uprzednim wezwaniu, w siedzibie organu, w toku postępowania przesłuchano w charakterze świadka M. G. w celu złożenia zeznań w kwestii wysokości poniesionych kosztów oraz okoliczności przechowywania pojazdów zabezpieczonych w trybie przepisów art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym na prowadzonym parkingu strzeżonym. W toku przesłuchania strona jednoznacznie stwierdziła, że nie potrafi wskazać kosztów poniesionych z tytułu dozorowania pojedynczego pojazdu.

Mając na względzie okoliczności podane przez stronę jak i okoliczność, że na prowadzonym parkingu dozorowane były również pojazdy zabezpieczone w tzw. "trybie procesowym", Starosta [...] pismem z dnia 13 października 2015 r. wezwał stronę do przedstawienia dokumentów wskazujących wysokość poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, przy jednoczesnym wskazaniu ich wysokości oraz sposobu wyliczenia żądanej kwoty, a także sposobu wyliczenia wysokości żądanego za dozór wynagrodzenia. W odpowiedzi na wystosowane i skutecznie doręczone wezwanie do organu pierwszej instancji nie wypłynęła żadna korespondencja. Tym samym, w ocenie organu, należy uznać, że strona wyraziła swoją aprobatę dla działania organu egzekucyjnego z urzędu w zakresie wyliczenia kwot żądanych przez stronę należności oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego w tymże zakresie. W konsekwencji strona przerzuciła cały ciężar zgromadzenia materiału dowodowego na organ prowadzący postępowanie, wobec czego nie może, zdaniem organu, negować kalkulacji stawek i oceny materiału zgormadzonego przez organ z urzędu.

Organ wskazał, że z umowy zawartej pomiędzy stroną a Powiatem [...] w dniach 29 grudnia 2011 r. i 10 grudnia 2012 r. w zakresie świadczenia usług związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jednoznacznie wynika, że w przypadku przechowywania pojazdu przez okres trwający dłużej niż trzy miesiące i nieodebrania go przez prawidłowo powiadomionego właściciela z parkingu, po przejęciu pojazdu na rzecz powiatu, wykonawca otrzyma środki za dozór, ustalane na podstawie odrębnych przepisów. Okoliczności te powodują, że nie sposób przyznać i wyliczyć wysokości należnego stronie zwrotu koniecznych wydatków związanych ze sprawowanym dozorem oraz wynagrodzenia za dozór w sposób inny, aniżeli w oparciu o przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a. Treść przepisu art. 102 § 2 tej ustawy nie precyzuje jednak wprost kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, przez co odsyła bezpośrednio do możliwości zastosowania art. 836 Kodeksu cywilnego, w myśl którego w przypadku nieokreślenia w umowie, bądź taryfie wysokości wynagrodzenia za przechowywanie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, z wyjątkiem gdy z umowy bądź okoliczności wynika, że zobowiązał się przechowywać rzecz bez wynagrodzenia.

W konsekwencji, z racji nieprzedstawienia przez stronę dowodów wskazujących jakie faktycznie poniosła konieczne wydatki związane z dozorowaniem spornego pojazdu, w ocenie organu pierwszej instancji zastosowanie znajduje art. 836 k.c. umożliwiający wyliczenie wynagrodzenia w wysokości w danych stosunkach przyjętego.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w świetle zapatrywań organu odwoławczego w przypadku ustalania wynagrodzenia za dozór pojazdów usuniętych z drogi należy uwzględniać wynagrodzenia uzyskiwane przez przedsiębiorców prowadzących parkingi depozytowe dozoruje pojazdy usunięte z drogi. Działanie takie umożliwia bowiem bardziej precyzyjne określenie wysokości należnego za dozór konkretnego pojazdu wynagrodzenia aniżeli dokonywanie tego w oparciu o stawki obowiązujące na innych parkingach. Na terenie Powiatu [...] nie istnieją jednak parkingi depozytowe lub strzeżone dla rowerów lub motorowerów. W ocenie organu pierwszej instancji adekwatne odniesienie w przedmiotowym przypadku stanowić będą stawki wynagrodzenia za usługi polegające na usuwaniu i parkowaniu pojazdów. Stawki te odzwierciedlają bowiem analogiczne stosunki. Co więcej, stosowne dane w tej materii pozostają w posiadaniu organu a ich zastosowanie znalazło odzwierciedlenie w praktyce ponieważ obowiązywało one w okresie związania organu umowami cywilno – prawnymi zawartymi ze stroną i innym przedsiębiorcą w zakresie usuwania pojazdów w trybie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Starosta wskazał, że jak wynika z umów cywilno-prawnych zawartych ze stroną i innym podmiotem w przedmiocie wykonywania usług w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym na 2011, 2012, 2013 i 2014 rok ceny jednostkowe brutto za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym obejmowały wszystkie koszty związane z wykonaniem usługi. Istotą prowadzenia działalności gospodarczej jest zapewnienie dochodu przedsiębiorcy, wobec czego w zaproponowane ceny wkalkulowany został również dochód dla podmiotu wykonującego usługę. Tym samym, w ocenie organu, należy uznać, że stawka ta pokrywa poniesione przez przedsiębiorcę koszty, związane z należytą realizacją usługi, zapewniając jednocześnie dochód. Odnosząc się do koniecznych wydatków związanych w wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór należy stwierdzić, że kwota ta zaspokaja zatem obie składowe, ponieważ oprócz pokrycia kosztów dozoru zapewnia również dochód przedsiębiorcy, który stanowi wynagrodzenie za sprawowany dozór.

Starosta wskazał, ze stawki dobowe za przechowywanie roweru lub motoroweru usuniętego z drogi w trybie przepisów art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym obowiązujące w latach 2011, 2012, 2013 - 2014 wynosiły odpowiednio: 8,61 zł, 3,69 zł, 3,69 zł brutto. Analizując stawki dobowe za dozór sprawowany nad pojazdem - samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony z poszczególnych lat: 2011 - 14,76 zł, 2012 - 6,00 zł, 2013-2014 - 4,92 zł, Starosta [...] doszedł do przekonania, że stawki dobowe za dozór sprawowany nad rowerem bądź motorowerem są niewspółmiernie wysokie w stosunku do stawek odnoszących się do samochodu. Pozwala to wysnuć wniosek, że nie odzwierciedlają one realnych kosztów dozorowania ruchomości w postaci roweru lub motoroweru z uwzględnieniem jego wartości, gabarytów, powierzchni niezbędnej do przechowywania pojazdu oraz trudności w jego zabezpieczeniu.

Reasumując, organ uznał, że prawidłowe jest wyliczenie średniej stawki dobowej za dozór sprawowany nad rowerem w oparciu o stawki dobowe dotyczące pojazdu o dopuszczalnej masie do 3,5 tony, to jest samochodu, którą to średnią należy następnie podzielić przez 5, ponieważ na miejscu jednego samochodu o dopuszczalnej masie do 3,5 tony można przechowywać 5 rowerów (motorowerów). Po dokonaniu kolejnych wyliczeń (z uwzględnieniem wagi dla danej stawki w zależności od okresu ich obowiązywania), Starosta [...] średnią stawkę dobową za dozór sprawowany nad pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony wyliczył na kwotę 6,23 zł.

Dokonując wyliczenia wysokości przeciętnego wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach organ posłużył się stawkami obowiązującymi na podstawie umów cywilno – prawnych zawartych z przedsiębiorcami w latach 2011 – 2014 przypisując poszczególnym stawkom odpowiednią wagę w zależności od długości okresu ich obowiązywania, a tym samym czasu kształtowania przez nie wysokości wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach. Zatem stawce obowiązującej od 21 sierpnia 2011 r. do 1 stycznia 2012 r. przypisano wagę "4" z uwagi na jej obowiązywanie w ciągu czterech miesięcy. Stawce obowiązującej w okresie 2 – 31 stycznia 2012 r. przypisano wagę "12" z racji obowiązywania w ciągu dwunastu miesięcy. Z kolei stawce obowiązującej od 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. przypisano wagę "24" z racji jej obowiązywania w okresie dwudziestu czterech miesięcy. Dokonując stosownego obliczenia organ otrzymał średnią ważoną w wysokości 6,23 zł. Wartość ta, podzielona przez 5, daje średnią stawkę w kwocie 1,25 zł brutto za dobę przechowywania roweru bądź motoroweru.

Wyliczając stawkę łączną zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór w poszczególnych latach w okresie dozorowania przedmiotowego pojazdu uwzględnić należało zmiany wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych stanowiącego najpopularniejszą miarę inflacji. W reasumpcji organ pierwszej instancji przyjął:

- za rok 2009 stawkę 1,13 zł x 329 dób = 358,61 zł,

- za rok 2010 stawkę 1,17 zł x 365 dób = 412,45 zł,

- za rok 2011 stawkę 1,20 zł x 365 dób = 423,40 zł,

- za rok 2012 stawkę 1,25 zł x 1 doba = 1,25 zł,

co sumarycznie, za dozór nad przedmiotowym pojazdem - rowerem, sprawowanym od dnia 6 lutego 2009 r. do dnia 1 stycznia 2012 . to jest za 1060 doby, dało finalnie kwotę 1.195,71 zł.

Organ pierwszej instancji wskazał, że podstawę do wyliczenia przyznanych należności stanowiły stawki dobowe za przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, stanowiące wynagrodzenie przedsiębiorców świadczących tego rodzaju usługi na rzecz Powiatu [...] na podstawie zawartych umów. W ocenie organu są to wartości odnoszące się precyzyjnie do wynagrodzenia obowiązującego w danych stosunkach o ściśle analogicznym przedmiocie i na identycznym terenie. Tak wyliczone należności pokrywają obie składowe kwoty należności, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a., a zatem konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru oraz należne za dozór wynagrodzenie.

W zażaleniu na wyżej wskazane postanowienie M. G. reprezentowany przez pełnomocnika wskazał, że w toku postępowania strona przedłożyła obszerny materiał dowodowy, który został przez organ pierwszej instancji pominięty. W ocenie pełnomocnika odwołującego najbardziej prawidłowym byłoby przyznanie dozorcy kosztów za wszystkie pojazdy, co umotywował ekonomią procesową. W dalszej części zażalenia pełnomocnik strony stwierdził, że wyliczenie organu pierwszej instancji, w którym do ustalenia wynagrodzenia za dozór sprawowany nad rowerem zostały przyjęte stawki dobowe odnoszące się do samochodów do 3,5 tony, które następnie obniżono, jest nielogiczne i nie znajduje to żadnej podstawy faktycznej ani prawnej.

Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 138 § 1 punkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przyznało dozorcy M. G. łączną kwotę 6.519 zł brutto tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad wskazanym powyżej pojazdem.

W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że materialno -prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uznano, że w związku z tym istniała podstawa prawna, aby oprzeć rozstrzygnięcie na przepisie art. 836 k.c. odnoszącym się do określenia wynagrodzenia należnego przechowawcy.

Organ uznał, że ani przepis art. 836 k.c., ani żaden inny przepis obowiązującego prawa, w tym również przywoływany przez Starostę [...] art. 856 § 1 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego nie uprawniał organu pierwszej instancji do wyliczenia wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem – rowerem, w sposób całkowicie dowolny.

Nieprawidłowe było przyjęcie przez organ pierwszej instancji uśrednionej stawki dobowej za dozór sprawowany nad rowerem. Zdaniem organu odwoławczego takie działanie Starosty miało na celu maksymalne obniżenie stawki dobowej za dozór sprawowany nad pojazdem, nie zaś wyliczenie rzeczywistej kwoty należnej przedsiębiorcy za sprawowany dozór.

Na akceptację nie zasługują także wyliczenia przeprowadzone przez organ, w trakcie których Starosta [...] wyliczoną średnią stawkę dobową na poziomie 1,25 zł skorygował (obniżył) w poszczególnych latach przy uwzględnieniu średniorocznej wartości wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Podano, że stawki dobowe za dozór sprawowany nad rowerem, znane z lat 2011 - 2013, wynoszące odpowiednio: 8,61 zł, 3,69 zł i 3,69 zł są wartościami rynkowymi, zaakceptowanymi przez Starostę [...] i wynikającymi bezpośrednio z umów cywilnoprawnych wiążących Powiat [...] z przedsiębiorcami sprawującymi dozór nad pojazdami odholowanymi na parking strzeżony. Z umów wynika, że wynagrodzenie przedsiębiorcy za dozór sprawowany nad pojazdem, który był przechowywany na parkingu strzeżonym nie dłużej niż przez okres 3 miesięcy winno zostać ustalone w oparciu o stawki dobowe wynikające z umów zawartych przez Powiat [...] z danym przedsiębiorcą. W przypadku przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym przez okres dłuższy niż 3 miesiące, wynagrodzenie przedsiębiorcy miało być ustalone w sposób odmienny, w oparciu o "odrębne przepisy", jednak w żadnej z umów przepisy te nie zostały wskazane.

Organ stwierdził, że w obecnym stanie prawnym ustalenie wynagrodzenia należnego przedsiębiorcy za dozór sprawowany nad pojazdem możliwe było przy uwzględnieniu dyspozycji art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 836 k.c.

W przedmiotowej sprawie okres przechowywania przedmiotowego roweru przekraczał termin 3 miesięcy określony w umowie, zatem wyliczenia wynagrodzenia należnego za dozór sprawowany nad tym pojazdem nie można dokonać wyłącznie z uwzględnieniem stawki dobowej wynikającej z wyżej wskazanej umowy. W okresie między 2011 r. a 2012 r., Powiat [...] związany był dwoma umowami z dwoma różnymi przedsiębiorcami świadczącymi te same usługi. Ponieważ dozór nad przedmiotowym rowerem sprawowany był również w okresie wcześniejszym, to jest przed okresem, dla którego znane są organowi I i II instancji stawki dobowe za dozór sprawowany nad rowerem, w ocenie Kolegium wynagrodzenie za cały okres dozoru winno zostać określone z uwzględnieniem średniej wartości wszystkich znanych stawek dobowych obowiązujących na danym rynku w okresie dozoru sprawowanego nad przedmiotowym rowerem.

Wyliczając średnią dobową stawkę za dozór nad rowerem, Starosta [...] winien był wziąć pod uwagę tylko i wyłącznie stawki odnoszące się do dozoru sprawowanego nad rowerem, nie zaś stawki odnoszące się do pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony. Ponadto dla wyliczenia średniej stawki dobowej winny zostać wzięte pod uwagę wszystkie znane mu stawki z poszczególnych lat, w których sprawowany był dozór nad pojazdem to jest z lat 2011 - 2012 i w oparciu o te stawki organ winien był dokonać stosownego uśrednienia i wyliczenia należnego dozorcy wynagrodzenia.

Zatem uznano, że dla wyliczenia średniej dobowej stawki za dozór sprawowany nad przedmiotowym rowerem należy przyjąć stawki obowiązujące w latach 2011 oraz 2012, wynoszące odpowiednio: 8,61 zł i 3,69 zł. Po zsumowaniu tych stawek otrzymujemy wartość 12,30 zł, która podzielona przez "2" (2011, 2012), daje średnią 6,15 zł. W ten sposób organ nie dokonuje ani nieuzasadnionego zawyżenia, ani nieuzasadnionego zaniżenia stawki dobowej.

Dozór nad przedmiotowym rowerem, sprawowany był od dnia 6 lutego 2009 r. do dnia 1 stycznia 2012 r. to jest 1060 dób x 6,15 zł = 6.519 zł.

Organ uznał także, że brak było podstaw do obniżenia wynagrodzenia należnego przedsiębiorcy z uwagi na niewykonanie bądź nienależyte wykonanie usługi dozoru. Z materiału dowodowego nie wynika, aby w okresie sprawowanego dozoru nad przedmiotowym rowerem organ wnosił zastrzeżenia do dozoru sprawowanego przez przedsiębiorcę lub warunków, w jakich pojazdy są przechowywane.

W skardze na wyżej wskazane postanowienie organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prokurator Okręgowy w [...] wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Zaskarżonemu postanowieniu Prokurator Okręgowy w [...] zarzucił:

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz § 3 punkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w powiązaniu z art. 836 k.c., polegające na ich błędnej interpretacji, wyrażającej się w uchyleniu postanowienia Starosty [...] z dnia 6 listopada 2015 r. i przyznaniu M. G., łącznej kwoty 6.519 zł brutto, tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany na opisanym powyżej pojazdem i zastosowanie do wyliczenia koniecznych wydatków i zastosowanie do wyliczenia wydatków i wynagrodzenia stawek wynikających wprost z umowy o nr [...] z dnia 29 grudnia 2011 r. na okres od 2 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. zawartej z M. G. oraz oparcie się jedynie na stawkach wynikających z tego samego rodzaju umowy nr [...] zawartej w dniu 17 sierpnia 2011 r. na okres od 21 sierpnia 2011 r. do 1 stycznia 2012 r. pomiędzy Powiatem [...] a M. G., bez dalszego ustalania stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju poprzez zwrócenie się do innych przedsiębiorców, w sytuacji gdy, stawki wynikające z umów nie mają zastosowania do pojazdów nieodebranych przez właścicieli z parkingu i które na skutek orzeczenia Sądu przeszły na własność Starosty, co nie może być uznane za ustalenie stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju;

- naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ocenę materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i oparcie się na niepełnym materiale dowodowym, a w konsekwencji - wyciągnięcie niewłaściwych wniosków, skutkujących wydaniem błędnego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i przyznaniem M. G. łącznej kwoty 6.519 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem, który miał wartość złomu, przechowywanego w okresie od 6 lutego 2009 r. do dnia 1 stycznia 2012 r., bez uwzględnienia zarówno słusznego interesu społecznego jak i strony, bez dalszego ustalania stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju, poprzez zwrócenie się do szeregu innych przedsiębiorców, w tym spoza powiatu i poprzez nie wskazanie jaka kwota stanowi zwrot koniecznych wydatków i jakie są to konieczne wydatki, ani jaka kwota tytułem wynagrodzenia za dozór składa się na przyznaną kwotę, utożsamiając te należności, a ponadto dopuszczenie się uchybień, sprzeczności i niekonsekwencji w ocenie materiału dowodowego, które miały wyraz w błędnym, wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia,

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w tym, że nie uchylono postanowienia Starosty [...] i nie przekazano sprawy do ponownego rozpoznania, przy błędnym uznaniu, że dowody zgromadzone przez organ pierwszej instancji w postaci dwóch umów to jest jednej ze stroną postępowania M. G. i jednej z innym przedsiębiorcą M. G., mogą być uznane za ustalenie jakie są stawki przyjęte w stosunkach danego rodzaju i są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego i wymagało ono uzupełnienia w szerszym zakresie poprzez rzeczywiste ustalenia jakie były w latach 2009 - 2012, stawki przyjęte w stosunkach danego rodzaju poprzez zwrócenie się do innych podmiotów prowadzących ustaloną działalność, a zakres postępowania dowodowego uniemożliwiał jego uzupełnienie przez organ odwoławczy, gdyż organ ten musiałby prowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mających mieć bezpośredni wpływ na treść orzeczenia, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ drugiej instancji prawidłowo wskazał przepisy będące podstawą wydanego postanowienia, ale dopuścił się naruszenia prawa materialnego i procedury administracyjnej poprzez ich błędną interpretację.

W ocenie skarżącego Prokuratora błędna była jednakże interpretacja przepisów prawa materialnego polegająca na przyznaniu M. G. bez wykazania przez niego rzeczywistych kosztów dozoru, łącznej kwoty 6.519 zł brutto, tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór i zastosowaniu do wyliczenia koniecznych wydatków i wynagrodzenia, stawek wynikających wprost z jednej umowy zawartej z M. G. i jednej nr [...] zawartej w dniu 17 sierpnia 2011 r. pomiędzy Powiatem [...] a M. G. oraz oparciu się jedynie na stawkach wynikających z tych dwóch umów - bez dalszego ustalania stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju, nawet spoza powiatu, poprzez zwrócenie się do szeregu innych przedsiębiorców - kiedy stawki wynikające z umów nie mają zastosowania do pojazdów przez właścicieli nieodebranych z parkingu i które na skutek orzeczenia Sądu przeszły na własność Starosty, a więc odnoszą się do art. 130 a ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Organ odwoławczy nie wykazał ponadto, jaka kwota stanowi zwrot koniecznych wydatków (i jakie są to konieczne wydatki) ani jak kwota stanowi wynagrodzenie za dozór, przecz co należności te potraktowane jako tożsame.

Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy dokonał oceny materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

Opierając się na zapisach umowy z dnia 29 grudnia 2011 r. wskazano, że z § 2 wynika, że wykonawca zobowiązuje się do świadczenia usług określonych w § 1 ust. 1 umowy na zasadach odpłatności, tj. według stawek określonych w ofercie z dnia 21 grudnia 2011 r. Gdy okres przechowywania pojazdu jest dłuższy niż 3 miesiące, a prawidłowo powiadomiony właściciel go nie odbiera, to po przejęciu pojazdu na rzecz Powiatu [...] wykonawca otrzymuje środki za dozór pojazdu. Wysokość tych środków określa się na podstawie odrębnych przepisów. Oferta złożona przez M. G. a stanowiąca załącznik do umowy z dnia 21 grudnia 2011 r., dotyczyła stawek dla pojazdów usuniętych na podstawie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W ofercie tej stawka dla motoroweru wynosiła 3,69 zł za dobę.

Według wcześniejszej umowy z dnia 17 sierpnia 2011 r. nr [...] zawartej przez organ z M. G. stawka dobowa za dozór nad rowerem (motorowerem) wyniosła 8,61 zł brutto.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że dowody w postaci jednej umowy ze stroną postępowania i jednej z innym przedsiębiorcą M. G., nie mogą być uznane za pozwalające na ustalenie jakie są stawki przyjęte w stosunkach danego rodzaju i nie są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia. Starosta nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego i wymagało ono uzupełnienia w szerszym zakresie, poprzez rzeczywiste ustalenia jakie były w latach 2009 - 2011, stawki przyjęte w stosunkach danego rodzaju. Organ pierwszej instancji winien w tym zakresie zwrócić się do innych przedsiębiorców prowadzących taką działalność, w tym do tych spoza Powiatu [...].

Strona skarżąca wskazało ponadto, że Kolegium naruszyło art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ nie uchylono postanowienia starosty do ponownego rozpoznania, przy błędnym uznaniu, że dowody zgromadzone przez organ pierwszej instancji mogą stanowić podstawę do ustalenia stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju i do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Tymczasem, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, szeroki zakres postępowania dowodowego uniemożliwiał jego uzupełnienie przez SKO, gdyż organ ten musiałby prowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mających mieć bezpośredni wpływ na treść orzeczenia, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności.

Ponadto uzasadnienie postanowienia wydanego przez organ odwoławczy jest wewnętrznie sprzeczne. Organ odwoławczy z jednej strony nakazuje stosować wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach, a w rzeczywistości wskazuje na stawki wynikające wprost z umowy z M. G. oraz z umowy nr [...] zawartej w dniu 17 sierpnia 2011 r. pomiędzy Powiatem [...] a M. G.. Wiadomym jednak było, że stawki te odnoszą się do pojazdów które zostały odebrane przez właścicieli, a nie do takich, które nie zostały przez właścicieli odebrane z parkingu i które przeszły na własność starosty.

Zdaniem strony skarżącej w realiach rozpatrywanej sprawy doszło też do naruszenia art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy powinien był ustalić jakie stawki są stosowane w danych stosunkach, czyli w sytuacji, gdy zobowiązanym do pokrycia tych kosztów nie jest właściciel pojazdu usuniętego z drogi, lecz podmiot publiczny - powiat. Ponieważ dowodu takiego nie przeprowadził, nie dopełnił obowiązku oparcia się na pełnym materiale dowodowym, co narusza treść art. 7 k.p.a. Organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, opartych na pełnym materiale, zgromadzonym i zbadanym w sposób wyczerpujący.

Dalej wyjaśniono, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z drogi należy do zadań własnych powiatu. W przepisach dotyczących regulacji wynagrodzenia i zwrotu kosztów przechowywania pojazdu, gdy zobowiązanym do pokrycia tych kosztów nie jest właściciel pojazdu usuniętego z drogi, lecz podmiot publiczny - powiat, orzecznictwo sądowo - administracyjne wypracowało określony model postępowania, przyjmując, że opiera się on na stosowaniu art. 102 § 2 u.p.e.a. Wynika to z wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Żaden przepis regulujący kwestie przyznawania wynagrodzenia oraz zwrotu kosztów dozoru pojazdu nie precyzuje sposobu ustalania tej należności. W orzecznictwie przyjęto zatem, że należy odpowiednio stosować art. 836 k.c. W przypadku, gdy przedsiębiorca prowadzący parking strzeżony na zlecenie organu państwa umieszcza na parkingu pojazdy usunięte z drogi, nie można uznać, że łączy go z tym organem typowa umowa przechowania. Stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie, określane w przepisach jako przechowywanie usuniętych pojazdów, nie ma charakteru cywilno-prawnego, a jest typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych i można go określić jako "dozór administracyjny". Strona skarżąca podała dalej, że okoliczność, iż przedsiębiorca prowadzący parking depozytowy został wyłoniony w drodze przetargu i zawarto z nim umowę cywilno - prawną, nie zmienia charakteru samego stosunku prawnego dotyczącego przechowywania pojazdu, a jest to nadal stosunek administracyjno - prawny. Wyłączone jest w tym zakresie odpowiednie stosowanie art. 836 k.c., w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określone w umowie lub taryfie.

Niezasadnie zatem Kolegium wskazywało, że możliwe jest przyjęcie stawek wynikających z zawartej umowy z M. G. Błędne było także ustalanie należnego M. G. wynagrodzenia jako przyjętego w danych stosunkach poprzez odniesienie się tylko do jednej tego typu umowy zawartej z M. G.

Zdaniem strony skarżącej organ pierwszej instancji ustalając wysokość należnego wynagrodzenia nie mógł stosować stawek wynikających z umowy. Powinien był ustalić należność odpowiadającą rzeczywistym, koniecznym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór. Ustalanie wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach nie może być potraktowane jako odwołanie się wyłącznie do innej umowy zawartej z innym podmiotem prowadzącym parking, to jest z M. G. i przyjęcie na tej podstawie średniego wynagrodzenia.

Nieprawidłowe było zastosowanie stawki wynikającej z umowy oraz stawki wyższej za 2011 r. a następnie za 2012 niższej – choć żądanie dotyczyło tylko jednego dnia, bez odniesienia się do zmiany wskaźnika wzrostu cen i usług konsumpcyjnych w poszczególnych latach. W tym miejscu nasuwa się bowiem wniosek, że stawka z roku 2011 była zawyżona i nie mogła stanowić podstawy obliczenia wynagrodzenia.

Istotnym jest również wskazanie, że M. G. na wezwanie organu pierwszej instancji nie przedstawił i nie wykazał na podstawie dokumentów, bądź wyliczeń, uzasadnionych i konkretnych kosztów, które poniósł. Wydatki te powinny być zaś relatywnie niższe w stosunku do stawki dobowej wynikającej z umów, gdy pojazd jest dozorowany przez okres powyżej 3 miesięcy, co ma miejsce w przypadku przejęcia go na rzecz powiatu, niż w przypadku kilkudniowego przechowania pojazdu, w sytuacji, gdy został on odebrany przez właściciela. Uzasadnione jest zatem stosowanie rożnych stawek co do właścicieli, którzy odebrali pojazd i w stosunku do powiatu, który przejął własność pojazdu usuniętego z drogi w trybie ustawy - Prawo o ruchu drogowym w związku z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i ochrony porządku. Pojazdy przedstawiają z reguły nieporównywalnie o wiele niższą wartość niż wartość dozoru lub przedstawiają jedynie wartość złomu, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Przechowywanie pojazdu o wartości złomowej wiąże się z niższym ryzykiem gospodarczym i wymaga mniejszych nakładów. Zatem przy ustalaniu wynagrodzenia za dozór i zwrot koniecznych wydatków należy uwzględnić zarówno słuszny interes strony jak i interes społeczny, co nakazuje art. 7 k.p.a. Uzasadnione jest również stosowanie miesięcznych stawek abonamentowych, ponieważ są to zwykle stawki niższe niż przy taryfach dobowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Zdaniem organu odwoławczego Prokurator w sposób błędny wywodzi, iż w zaskarżonym postanowieniu z dnia 18 grudnia 2015 r. Kolegium przyjęło wprost stawki dobowe wynikające z umów łączących Powiat [...] z przedsiębiorcami świadczącymi na jego rzecz usługi dozoru nad pojazdami. Tymczasem z uzasadnienia podjętego przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia wynika jasno i precyzyjnie, że stawki dobowe z umów Kolegium uznało jako wartości wyjściowe, obowiązujące w czasookresie sprawowanego dozoru na terenie Powiatu [...], a więc stawki "w danych stosunkach przyjęte", które posłużyły do wyliczenia średniej stawki dobowej za dozór sprawowany nad przedmiotowym pojazdem w okresie od dnia 6 lutego 2009 r. do dnia 1 stycznia 2012 r. włącznie. Wobec powyższego zarzut prokuratora o "wewnętrznej sprzeczności" zaskarżonego postanowienia uznać należy za całkowicie niezasadny.

Wbrew twierdzeniu skarżącego, w przedmiotowej sprawie niezasadne jest szersze ustalanie stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju, poprzez zwrócenie się do innych przedsiębiorców, w szczególności spoza

Powiatu [...], bowiem ustalone przez organ administracji wynagrodzenie za dozór ma odzwierciedlać wynagrodzenie i stawki obowiązujące na terenie konkretnego powiatu, a stawki wynikające z umów zawieranych przez Starostę [...] z przedsiębiorcami działającymi na terenie Powiatu [...] są wartościami realnymi i rzeczywistymi, mogącymi stanowić punkt wyjścia do wyliczenia należnego wynagrodzenia. Nadto niezasadnym jest dalsze ustalanie kosztów dozoru sprawowanego przez przedsiębiorcę będącego stroną niniejszego postępowania bowiem na etapie wcześniejszych postępowań, mimo wezwań organu pierwszej instancji nie przedstawiał on żadnego szczegółowego wykazu kosztów jakie poniósł w związku z dozorem sprawowanym nad przedmiotowym pojazdem, wobec czego koniecznym stało się ustalenie należnego wynagrodzenia przez organ administracji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.

Wyliczając średnią stawkę dobową za dozór sprawowany nad przedmiotowym pojazdem, Kolegium wzięło pod uwagę obowiązujące przepisy prawa, interes społeczny i słuszny interes strony, a także dokonało szerokiej analizy orzecznictwa sądów administracyjnych odnoszącego się do spraw z zakresu dozoru nad pojazdami. W związku z tym wydane postanowienie uznać należy za prawidłowe.

W dniu 25 października 2016 r. doręczono uczestnikowi postępowania M. G. odpis skargi oraz odpis odpowiedzi na skargę (z.p.o. – k. 33 akt sprawy).

Do treści doręczonych pism uczestnik postępowania nie odniósł się w żaden sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotnym jest w tym miejscu wskazanie, że skarga Prokuratora Okręgowego w [...] wniesiona została na podstawie art. 8 § 1 w związku z art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a., w ustawowym sześciomiesięcznym terminie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 grudnia 2015 r. uchylające w całości postanowienie Starosty [...] z dnia 6 listopada 2015 r. i przyznające dozorcy M. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w C. kwotę 6.519 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem - rowerem marki [...], usuniętym z drogi w miejscowości W. w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i przechowywanym na parkingu strzeżonym prowadzonym przez wskazanego przedsiębiorcę w okresie od dnia 6 lutego 2009 r. do dnia 1 stycznia 2012 r. włącznie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wskazany powyżej pojazd na podstawie dyspozycji wydanej przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w [...] został usunięty z drogi a następnie został umieszczony na parkingu prowadzonym przez M. G. Wobec nieodebrania pojazdu w okresie 6 miesięcy przez właściciela, postanowieniem z dnia 30 lipca 2012 r. (sygn. akt [...]) wydanym w następstwie wniosku Starosty [...] z dnia 6 czerwca 2012 r. Sąd Rejonowy w [...] orzekł przepadek wskazanego pojazdu na rzecz Powiatu [...].

Okoliczność powyższa stanowiła podstawę do wystąpienia przez M. G. w dniu 2 maja 2014 r. z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za dozór i przechowywanie pojazdu.

W rozpoznawanej sprawie kontrolą Sądu objęta była prawidłowość ustalenia przez organy wysokości zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia z tytułu sprawowanego przez uczestnika dozoru.

Orzekając w oparciu o wyżej opisane zasady Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia 6 listopada 2015 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej w skrócie "u.p.e.a."), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do kwestii merytorycznych należy w pierwszej kolejności zauważyć, że art. 102 § 2 u.p.e.a., stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór.

Powołany przepis przewiduje zatem dwa odrębne rodzaje należności przysługujących dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór.

Pierwszy ze wskazanych w treści art. 102 § 2 u.p.e.a. rodzajów należności winien być utożsamiany z rzeczywistymi wydatki poniesionymi przez dozorcę w związku z wykonywaniem dozoru. W orzecznictwie podkreśla się, że wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą odnosić się do danego dozorcy i przedmiotu objętego dozorem (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 585/09, z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 62/08, z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1797/06; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co istotne, z dyspozycji art. 102 § 2 u.p.e.a., w którym użyto sformułowania "na żądanie dozorcy" wynika, że dozorca nie tylko powinien wskazać konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić sposób obliczenia tych kwot. Dopiero wtedy, gdy dozorca zgłaszający roszczenie z tytułu zwrotu wydatków koniecznych nie przedstawi żadnych dowodów i wyliczeń dotyczących wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu, konieczne jest ich ustalenie przez organ z urzędu w drodze możliwych do przeprowadzenia dowodów. Jak wskazano w orzecznictwie dowody te winny odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 831/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei jeżeli chodzi o wynagrodzenie za dozór, w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio (subsydiarnie) przepisy ustawy – Kodeks cywilny (dalej w skrócie "k.c."), dotyczące umowy przechowania. Zgodnie z art. 836 k.c., jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach.

Nie ulega wątpliwości, że w przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wykonująca dozór pojazdów usuniętych z drogi nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, będącej urzędowo ustalonym wykazem stawek opłat za przechowanie. Jednostkę tę wiąże bowiem z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny. Nie obowiązują więc unormowania umowne lub taryfowe, z istoty swej odnoszące się do stosunków cywilnoprawnych między stronami umowy przechowania. Podkreślenia wymaga, że nie jest taryfą – w rozumieniu powołanych przepisów uchwała rady powiatu wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Nie dotyczy ona bowiem stawek stosowanych przez podmioty świadczące usługę przechowania na podstawie przepisów prawa cywilnego. Dodać również należy, że w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r. (sygn. akt I OSK 131/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wyłączone jest odpowiednie stosowanie art. 836 k.c. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określonej w umowie albo taryfie. Odpowiednie zastosowanie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnieść wyłącznie do zastosowania art. 836 k.c. w zakresie, w którym stanowi on o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach.

W ocenie Sądu wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 k.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie i w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Na gruncie stosowania art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji orzecznictwo wskazuje, że uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności (zob. w tej materii: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrażany jest nadto pogląd, że ustalając wysokość wynagrodzenia należnego jednostce wykonującej dozór pojazdów usuniętych z drogi, organ powinien wziąć pod uwagę wynagrodzenia uzyskiwane przez inne podmioty prowadzące parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi (zob. w tej materii: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 493/08 i III SA/Łd 503/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się, że posłużenie się - przy obliczaniu wysokości wynagrodzenia za dozór - stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe, pozwala na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny i w większym stopniu odpowiadający istocie tego wynagrodzenia, niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1194/09 i z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 585/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednolity jest również pogląd, że przy obliczaniu wynagrodzenia za dozór nie ma podstaw do stosowania stawek określonych w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 130a ust. 6 w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, dokonanej z dniem 21 sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 152, poz. 1018) stanowił, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za usunięcie pojazdu z drogi w przypadkach określonych w ustawie oraz parkowanie tego pojazdu ustala rada powiatu. Powołany przepis nie wskazywał sposobu ustalenia stawek opłat, w szczególności zaś nie zobowiązywał rady powiatu do uwzględniania przy ustalaniu stawek tych okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu wynagrodzenia dozorcy na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wskazanej wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, stwierdzając, że "wskazane wcześniej okoliczności, dotyczące wysokości opłat, powinna uwzględnić rada powiatu, która zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 5c i 6 ustawy ustala wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Opłaty te mają zastosowanie także wtedy, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie." Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stawki opłat ustalanych przez radę także powinny uwzględniać takie okoliczności jak zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu i warunki jego sprawowania oraz że mają one zastosowanie, gdy właściciel nie odebrał auta w terminie, nie stwierdził jednak, że według stawek tych obliczane jest wynagrodzenie jednostki sprawującej dozór. Z treści uzasadnienia uchwały wynika, że podstawą ustalenia wynagrodzenia dozorcy oraz zwrotu wydatków jest art. 102 § 2 u.p.e.a., co oznacza obowiązek ustalenia tego wynagrodzenia oraz wydatków z uwzględnieniem wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności, a nie stosowania wprost stawek ustalonych przez radę powiatu na innej podstawie i w innym celu.

Na tym tle wypada zauważyć, że w stosunkach umownych przechowawca zobowiązany jest do należytego przechowania rzeczy (art. 842 k.c.). W komentowanej zaś sferze stosunków administracyjnoprawnych analogiczny wniosek należy wyprowadzić z brzmienia ab initio art. 102 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości, oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Bezsprzecznie wydłużony okres przechowania nie sprzyja zachowaniu wartości rzeczy, ponieważ czynnik czasu oddziałuje na jej techniczne zużycie, nadto, jak podniesiono wyżej, wywiera wpływ na rozmiar poniesionych na dozór dodatkowych nakładów, które w tej sytuacji nie mogą być uznane za "konieczne" w rozumieniu normy § 2 art. 102, zaś do elementów wyznaczających wynagrodzenie dozorcy, które trzeba wziąć pod uwagę, bezsprzecznie należeć powinno rozważenie, czy dozorca dopełnił wszelkich istotnych wymogów formalnoprawnych związanych ze sprawowaniem dozoru i mających wpływ na jego przebieg oraz wykonanie. Trzeba nadto przyjąć, że nałożone na dozorcę normami prawa publicznego obowiązki formalnoprawne mieszczą się w "wymaganych staraniach przy strzeżeniu rzeczy", które - według judykatury - stanowią jeden z czynników uwzględnianych przy ustalaniu należności z art. 102 § 2 u.p.e.a.

Za czas niewłaściwego sprawowania dozoru wskutek uchybienia prawem określonych obowiązków przez dozorcę, które przyczyniły się do wydłużenia okresu przechowania rzeczy z przyczyn leżących po stronie dozorcy, uzasadnione jest nieprzyznanie dozorcy zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a.

Przenosząc powyższe, ogólne rozważania w realia rozpatrywanej sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że z uzasadnień wydanych postanowień nie wynika, jaka kwota została dozorcy przyznana tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz jaka kwota odzwierciedla wynagrodzenie za sprawowany dozór.

W postanowieniach wydanych przez organy obydwu instancji wskazano bowiem kwoty łączne obejmujące obydwie kategorie należności, o których stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a. W ocenie Sądu dokonane przez organy swoiste "zsumowanie" tych należności jest w świetle art. 102 § 2 u.p.e.a. nieuprawnione i rzutuje na transparentność dokonywanych ustaleń zwłaszcza w odniesieniu do zwrotu koniecznych wydatków. Zapatrywania tego nie zmienia podjęta przez organ pierwszej instancji (zob. s. 13 postanowienia z dnia 6 listopada 2015 r.) próba uzasadnienia, że przyjęta do wyliczeń stawka pokrywać ma poniesione przez przedsiębiorcę koszty związane z należytą realizacją usługi oraz należne wynagrodzenie. Podkreślenia w związku z powyższym wymaga, że organ orzekający w kwestii zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór nie powinien niejako z założenia utożsamiać wskazanych należności. W realiach danej sprawy może się bowiem okazać, że określona kategoria należności w ogóle nie przysługuje. Ponadto zabieg ten pozostaje w sprzeczności z treścią art. 102 § 2 u.p.e.a., który wyraźnie wskazane należności różnicuje.

Należy mieć również uwadze, że to na przechowawcy występującym do organu o zwrot wydatków (i wynagrodzenie za dozór) ciąży obowiązek wykazania poniesionych wydatków oraz wskazania nakładów związanych ze sprawowaniem dozoru. Dowodzenie tych kwestii należy do dozorcy, albowiem on ma najpełniejszą wiedzę w tym zakresie. Tym samym to dozorca winien przedstawić dowody na wysokość poniesionych wydatków. W przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia tych należności we własnym, ograniczonym zakresie (na przykład w oparciu o prowadzone przez organ ewidencje), ale z konsekwencjami ewentualnych niekorzystnych dla strony wyliczeń. Jeżeli dozorca nie wykaże jakie poniósł wydatki lub nie wskaże sposobu ich wyliczenia, poza naprowadzeniem na stawki z uchwał rady powiatu, to stosowne, możliwe do przeprowadzenia we własnym zakresie ustalenia winien poczynić organ, który jednak nie jest związany żadnymi regułami poza zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z ustawy - Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu element określony w art. 102 § 2 u.p.e.a., to jest należność obejmująca wysokość poniesionych wydatków winna odpowiadać rzeczywistym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór mienia przechowywanego na parkingu. Przy założeniu, że dozorcy przysługiwać winien zasadniczo wyłącznie zwrot wydatków związanych bezpośrednio z zabezpieczeniem dozorowanej ruchomości przed zniszczeniem uwzględniać w tej materii należy okoliczności towarzyszące przechowaniu, w tym miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu.

W aktach rozpatrywanej sprawy brak jest dowodów świadczących o ponoszeniu przez dozorcę wydatków związanych stricte z dozorowanym pojazdem. Dozorca mimo precyzyjnego wezwania organu z dnia 13 października 2015 r. nie przedstawił bowiem zestawienia koniecznych wydatków ani dokumentów ich dotyczących. Zdaniem Sądu organ nie ma w tym przypadku nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów potwierdzających wysokość kosztów wykonanego dozoru, jeżeli sam zainteresowany zignorował wezwanie organu w tym zakresie. W pewnych sytuacjach poszukiwanie faktów potwierdzających wysokość kosztów wykonanego dozoru będzie bowiem dla organu zwyczajnie niewykonalne. W takim przypadku strona postępowania administracyjnego nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza jeżeli nieudokumentowanie określonej czynności faktycznej może prowadzić do niekorzystnych dla niej rezultatów.

Jeżeli zatem dozorca nie przedstawia zestawienia koniecznych wydatków ani dokumentów ich dotyczących, a możliwe do przeprowadzenia we własnym zakresie ustalenia w kwestii zwrotu koniecznych wydatków winien poczynić organ, zasadnym jest oparcie ustaleń w tym zakresie na wysokości stawek opłat miesięcznych (abonamentowych) przyjętych przez podmioty prowadzące parkingi strzeżone. Stawki te z założenia uwzględniają bowiem kwotę wydatków, jakie ponosi przedsiębiorca będący przechowawcą. Taka kalkulacja zwrotu koniecznych wydatków uwzględnia ponadto długi czas przechowywania pojazdu. Z związku z tym jest bardziej miarodajna dla ustalenia rzeczywistych wydatków w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że wadliwe były również działania organów mające w swym założeniu ustalenie stawek wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu "przyjętych w stosunkach danego rodzaju". W tym zakresie zasadnym jest zatem zarzut naruszenia art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Organ pierwszej instancji dokonując ustaleń w tej materii uznał, że stawki obowiązujące w latach 2011, 2012 i 2013 - 2014 najlepiej obrazują wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach, panujących na danym terenie, pomiędzy zbliżonymi podmiotami z tytułu przechowywania tego rodzaju pojazdów. Dokonując stosowanego wyliczenia organ pierwszej instancji przypisał poszczególnym stawkom odpowiednią wagę w zależności od długości okresu ich obowiązywania, a tym samym czasu kształtowania przez nie wysokości wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach. Zatem stawce obowiązującej od 21 sierpnia 2011 r. do 1 stycznia 2012 r. przypisano wagę "4" z uwagi na jej obowiązywanie w ciągu czterech miesięcy. Stawce obowiązującej w okresie 2 – 31 stycznia 2012 r. przypisano wagę "12" z racji obowiązywania w ciągu dwunastu miesięcy. Z kolei stawce obowiązującej od 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. przypisano wagę "24" z racji jej obowiązywania w okresie dwudziestu czterech miesięcy. Dokonując stosownego obliczenia organ otrzymał średnią ważoną w wysokości 6,23 zł. Kwota ta podzielona przez 5 dała średnią stawkę w wysokości 1,25 zł za dobę przechowywania roweru.

Z kolei organ odwoławczy negując ustalenia poczynione przez Starostę [...] uznał, że wynagrodzenie za cały okres dozoru winno zostać określone z uwzględnieniem średniej wartości wszystkich znanych stawek dobowych obowiązujących na danym rynku w okresie dozoru sprawowanego nad rowerem. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy uznał jednakże, że do wyliczenia średniej dobowej stawki za dozór należy przyjąć stawki obowiązujące w latach 2011 i 2012 wynoszące odpowiednio 8,61 zł i 3,69 zł, co po ich zsumowaniu i podzieleniu przez 2 (2011, 2012) dało średnią 6,15 zł.

Rację ma w ocenie Sądu strona skarżąca, że dla potrzeb niniejszego postępowania niewystarczające jest jedynie dalece wybiórcze posłużenie się stawkami umownymi (jak to uczynił organ pierwszej instancji) czy też posłużenie się wyłącznie stawkami wynikającymi wprost z umowy nr [...] zawartej w dniu 29 grudnia 2011 r. pomiędzy Powiatem [...] a M. G. oraz stawkami wynikającymi z innej umowy tego samego rodzaju zawartej w dniu 17 sierpnia 2011 r. stosowanymi przez innego przedsiębiorcę - bez dalszego ustalania stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju (jak to uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]).

Ustalając wysokość należnego M. G. wynagrodzenia za dozór pojazdu organy winny wziąć również pod uwagę zasady ustalania wynagrodzenia przez inne podmioty, w tym te prowadzące parkingi poza terenem Powiatu [...].

Dla organów miarodajnymi mogły być podmioty prowadzące działalność na terenie powiatów ościennych, o zbliżonej do Powiatu [...] strukturze przedsiębiorców. Organy winny były przy tym dokonać porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na stricte lokalnym i ościennym terenie – miasta, powiatu - przy tego rodzaju usługach (tj. rozeznania co do występujących u innych przechowawców wynagrodzeń oraz metod ich ustalania) i dopiero na podstawie ustalonego w wyniku analizy porównawczej miernika – ustalić wynagrodzenie w sprawie. Niewystarczające dla poczynienia koniecznych ustaleń jest bowiem jedynie ogólne odwoływanie się do stawek stosowanych przez przedsiębiorców z terenu Powiatu [...] i to wyłącznie w latach 2011 – 2012, a zatem z okresu, który jest znacznie krótszy od okresu sprawowania dozoru.

Sąd akcentuje przy tym, że celem ustalenia stawek opłat za dozór organ powinien posiłkować się danymi dotyczącymi kosztów parkowania pojazdów na innych parkingach, ale koszty dozorowania pojazdu przez dłuższy okres czasu z reguły przekraczający miesiąc nie mogą być ustalone przy zastosowaniu stawek dobowych, te bowiem są dla klienta z reguły wyższe niż abonamentów okresowych. Nie można więc odnosić bezpośrednio stawek opłat za parkingi w tym parkingi strzeżone do opłat za dozorowanie pojazdów. Inna jest bowiem podstawa przechowywania oraz inny zakres odpowiedzialności. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest bardziej okazjonalna, trwająca przez krótki czas, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu. Tym samym, skoro pojazd jest dozorowany przez dłuższy okres (jak w niniejszej sprawie) zasadnym jest oparcie ustaleń na stawkach opłat miesięcznych (abonamentowych). Taka kalkulacja opłat uwzględnia bowiem długi czas przechowywania pojazdu. W związku z tym jest także bardziej miarodajna dla ustalenia rzeczywistego, godziwego wynagrodzenia w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres.

Należy mieć przy tym na uwadze, że orzekając w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków organy zobligowane były do objęcia swoimi rozstrzygnięciami okresu 6 lutego 2009 r. – 1 stycznia 2012 r. włącznie. W realiach rozpatrywanej sprawy organy nie prowadziły ustaleń odnoszących się do całego wskazanego okresu lecz bazując na stawkach z lat 2011 – 2012 przyjęły niejako automatycznie, że stawki te mogą być jedynym wzorcem do ustalenia należności za okres wcześniejszy.

Mając na uwadze fakt dozorowania pojazdu przez dłuższy okres Sąd wskazuje, że organy winny były przyjąć jeden wspólny sposób ustalania powyższych należności dla całego okresu z uwzględnieniem oczywistego zróżnicowania przyjętych do ustaleń stawek opłat (w tym abonamentowych) obowiązujących w różnych okresach. Organy - wbrew twierdzeniom uczestnika postępowania - nie miały przy tym podstaw aby uwzględniać stawki wynagrodzenia za dozór ustalone uchwałą rady powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Stawki ustalane tą uchwałą mają charakter sankcyjny i dotyczą opłat uiszczanych przez osoby uprawnione do odbioru pojazdu skierowanego na parking, za jego usunięcie i parkowanie w przypadkach, o których mowa w art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast podstawę prawną zwrotu koniecznych wydatków oraz przyznania wynagrodzenia dozorcy (na jego wniosek) stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a., który to przepis pozostawia jednocześnie w gestii organów kwestię ustalenia wysokości tego wynagrodzenia.

W reasumpcji wszystkich powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że orzekające w sprawie organy uchybiły normie art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie reguł z art. 836 k.c. mających w sprawie odpowiednie zastosowanie. W zakreślonych normami prawa materialnego granicach sprawy organy nie dokonały należytego ustalenia stanu faktycznego, co z kolei skutkowało uchybieniem norm procesowych wyrażonych w artykułach 7, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a.

Organ winien mieć na uwadze, iż zasada ustalenia wynagrodzenia z uwzględnieniem art. 836 ustawy - Kodeks cywilny nie może polegać na mechanicznym odwołaniu się do stawek przyjętych w innych umowach. Zasada ta ma bowiem charakter subsydiarny. Rozstrzygając w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór należy ponownie rozważyć wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przyjęcie stosownej metody wyliczenia należności przysługujących dozorcy zaś uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia winno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

W celu ustalenia należności tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem organ pierwszej instancji winien

ponownie wezwać uczestnika postępowania do przedstawienia dokumentów wskazujących wysokość poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, przy jednoczesnym wskazaniu ich wysokości oraz sposobu wyliczenia żądanej kwoty, a także sposobu wyliczenia wysokości żądanego za dozór wynagrodzenia. Dokonując ponownego wezwania organ pierwszej instancji winien zastrzec, że nieprzedstawienie stosownych dokumentów oraz sposobu wyliczenia należności spowoduje przerzucenie na organ obowiązku ustalenia i wyliczenia koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu zgodnie z zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z ustawy - Kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego organ pierwszej instancji winien skierować zapytania do przedsiębiorców prowadzących parkingi strzeżone na terenie Powiatu [...] oraz na terenie powiatów ościennych z zapytaniem czy na prowadzonym parkingu obowiązują abonamenty miesięczne za przechowywanie roweru, jeżeli tak to jaka jest aktualna cena abonamentu miesięcznego za przechowywanie i dozór takiego pojazdu oraz ile wynosiła cena abonamentu miesięcznego za przechowywanie i dozór takiego pojazdu w latach 2009 – 2012.

W celu ustalenia stawek miarodajnych organ winien nadto skierować stosowne zapytania do organów administracji publicznej - naczelników urzędów skarbowych oraz starostów powiatów ościennych, które to organy orzekały w przedmiocie ustalania zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór w latach 2009 - 2012.

Zebrane w powyższy sposób dane winny pozwolić organowi pierwszej instancji na rzetelne dokonanie wyliczenia i ustalenie należności przysługujących uczestnikowi postępowania tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem.

W przypadku, gdyby żaden z wyżej wymienionych podmiotów nie przedstawił informacji dotyczących parkowania rowerów, organ winien dokonać wyliczenia stawki dobowej za dozór sprawowany nad rowerem w oparciu o ustalone - na wskazanych wyżej zasadach - stawki dobowe dotyczące pojazdu o dopuszczalnej masie do 3,5 tony, którą należy następnie podzielić przez 5, a więc w sposób jak to uczynił organ pierwszej instancji. Przedstawiony przez ten organ sposób obliczenia stawki dobowej dla roweru, w części dotyczącej ustalenia przybliżonej do rzeczywistości powierzchni, jaką zajmuje rower na parkingu, w ocenie Sądu zasługuje na aprobatę.