Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 352/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 144 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr LI/666/09 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2009 r. Rada Miasta podjęła na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r., Nr 67, poz. 329 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z zm.) podjęło uchwałę Nr LI/666/09 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto. Zgodnie z § 1 w/w uchwały ustalono nią wysokość opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto. W § 2 uchwały zawarty został słowniczek pojęć użytych w tym akcie prawa miejscowego. I tak zgodnie z ust. 1 występujące w uchwale określenie "podstawa programowa" używa się w rozumieniu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r. Nr 4, poz.17), z kolei stosownie do ust. 2 § 2 występujące w uchwale określenia: "rodzina", "dochód na osobę w rodzinie", "kryterium dochodowe na osobę w rodzinie" używa się w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r. Nr 115, poz. 728 - tekst jednolity z późn. zm.3), zaś w myśl ust. 3 występujące w uchwale określenie "dziecko" używa się w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 - tekst jednolity z późn. zm.4). Jednocześnie w § 2 ust. 4 uchwały wskazano, m in. iż ilekroć mowa w uchwale o opłacie miesięcznej - należy przez to rozumieć wysokość opłaty ponoszonej na dziecko za świadczenia realizowane ponad czas podstawy programowej wychowania przedszkolnego ustalanej na podstawie stawki godzinowej oraz deklarowanej przez rodziców lub prawnych opiekunów liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu (pkt 3).

Zgodnie z § 3 za zajęcia świadczone przez przedszkole ponad czas realizacji podstawy programowej a obejmujące następujące zajęcia opiekuńczo - wychowawcze i dydaktyczne: 1) gry i zabawy edukacyjne wspomagające rozwój psychofizyczny, emocjonalny i społeczny dziecka; 2) zabawy aktywizujące oraz badawczo - rozwijające zainteresowania otaczającym światem; 3) zabawy plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne, rozwijające zdolności dzieci oraz zaspakajające ich potrzebę aktywności i zainteresowania; 4) gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój fizyczny dziecka, ustalono opłatę za 1 godzinę realizacji tych zajęć w wysokości 2,00zł (słownie: dwa złote) i oznaczono, iż nalicza się ją za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej. Jednocześnie stwierdzono, iż miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń ustalana jest na podstawie stawki godzinowej, o której mowa w § 3, oraz deklarowanej przez rodziców lub prawnych opiekunów dziecka liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej (§ 4). Natomiast zakres świadczeń, zasady pobierania opłat miesięcznych za świadczenia, termin obowiązywania umowy oraz warunki jej wypowiadania, określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem a rodzicami lub prawnymi opiekunami(§ 5). W § 6 oraz § 7 określono zasady ustalania ulg i obniżenia opłaty miesięcznej .

Powyższa uchwała została w całości zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez Prokuratora Okręgowego. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 1996 r. nr 67 poz. 329 ze zm.) poprzez ustalenie w §§ 3, 4 i 5 opłaty stałej, zryczałtowanej, za korzystanie z przedszkola w wysokości 2 złotych za godzinę pobytu dziecka w przedszkolu ponad realizację podstawy programowej, przy jednoczesnym ustaleniu, iż w czasie tym realizowane będą zajęcia wchodzące w skład podstawy programowej i braku wskazania za jakie konkretnie świadczenia, przekraczające podstawę programową opłata ta będzie pobierana.

Mając powyższe na uwadze, Prokurator powołując się na przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwały we wskazanej części.

Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że w świetle art. 5 ust. 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.. nr 13 z 1996 r. poz. 74 ze zm.) oraz, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. nr 67 z 1996 r. poz. 329 ze zm.) oczywistym jest, że jeżeli nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej, jest bezpłatne, natomiast za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego dozwolone jest pobieranie opłat. Podstawa programowa wychowania przedszkolnego obowiązująca w czasie podjęcia zaskarżonej niniejszą skargą uchwały określona została w wydanym na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy o systemie oświaty rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. nr 4 z 2009 r., poz. 17). Porównując zakres podstawy programowej określony w rozporządzeniu z treścią § 3 uchwały z dnia [...] sierpnia 2009 r. uznać należy, iż zajęcia opiekuńczo wychowawcze i dydaktyczne, za które Rada Miasta zdecydowała się pobierać opłatę od rodziców bądź opiekunów prawnych dzieci w zdecydowanej większości wchodzą w skład podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W kontekście wskazanych przepisów, w ocenie skarżącego, ustalona opłata w wysokości 2 zł za godzinę pobytu w przedszkolu dotyczy również świadczeń wprost wchodzących w skład bezpłatnie realizowanej podstawy programowej. Zdefiniowane w § 3 zaskarżonej uchwały zajęcia wychowawczo dydaktyczne zmierzają niewątpliwie do osiągnięcia celów określonych w podstawie programowej i to w sposób wprost w tej podstawie przewidziany. W tym stanie rzeczy, zdaniem Prokuratora niedopuszczalnym jest pobieranie za w/w świadczenia jakichkolwiek opłat, niezależnie od czasu ich realizacji.

Ponadto w ocenie skarżącego ustanowiona w zaskarżonej uchwale oplata w wysokości 2 zł za godzinę ma charakter zryczałtowanej opłaty stałej, co potwierdza okoliczność, iż jest uzależniona nie od rodzaju świadczeń opiekuńczo – wychowawczych świadczonych na rzecz dziecka, czy też od ilości faktycznie spędzonych w przedszkolu godzin, lecz wyłącznie od formalnie zadeklarowanej przez rodziców lub prawnych opiekunów liczby godzin pobytu dziecka w placówce. Podkreślił jednocześnie, że zgodnie z § 5 zaskarżonej uchwały zakres świadczeń faktycznie realizowanych przez przedszkole określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy rodzicami a dyrektorem danego przedszkola publicznego. Powyższy zapis jednoznacznie wskazuje, iż jednakowa dla wszystkich przedszkoli prowadzonych przez Miasto wysokość opłaty za godzinę pobytu w przedszkolu nie pozostaje w jakimkolwiek związku faktycznym z zakresem uzyskiwanych w zamian usług opiekuńczo – wychowawczych i stanowi zryczałtowaną opłatę stałą za korzystanie z przedszkola przez zadeklarowaną przez rodzica bądź opiekuna prawnego dziecka liczbę godzin.

Z uwagi na powyższe, oraz na okoliczność, iż naruszające przepisy prawa §§ 3, 4 i 5 uchwały są dla bytu prawnego uchwały istotne, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że Miasto zapewnia rodzicom lub opiekunom dzieci w wieku przedszkolnym prawo wyboru zajęć świadczonych przez przedszkola ponad czas realizacji podstawy programowej. Takie właśnie uprawnienia określone zostały w §§ 3 i 4 uchwały. Pokreśliła, iż przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przyznaje gminom ustawowe prawo do ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych, jeżeli przekraczają one czas realizacji podstawy programowej. Zajęciami świadczonymi przez przedszkola ponad czas realizacji podstawy programowej są zajęcia wymienione w § 3 uchwały. Podkreśliła, że podstawa programowa nie określa nazw usług przedszkoli, za które gminy mają ustawowe prawo pobierać opłaty. Minister Edukacji Narodowej, będący autorem rozporządzenia w sprawie podstawy programowej i ramowych statutów przedszkoli, wyjaśnia, że podstawa programowa jest realizowana przez 5 godzin. Zatem, w ocenie organu, za każdą godzinę usługi (zajęć) przekraczających czas 5 godzin świadczoną przez przedszkole gmina ma prawo ustalić opłatę.

Ponadto organ wyjaśnił, iż przyjmując w § 5 uchwały regulację, iż zakres świadczeń, zasady pobierania opłaty ustalone są w umowie cywilnoprawnej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem) dziecka, oparł się na zasadzie ekwiwalentności świadczeń, która oznacza, iż opłatę za świadczenia wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową i opłata ta zależna jest od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo – wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole.

Kwestionując stanowisko strony skarżącej w zakresie charakteru określonych w § 3 uchwały zajęć, organ wyjaśnił, iż zaskarżona uchwala jako akt generalny zawiera określenie świadczeń i opłaty za świadczenia. Opłata nie powinna natomiast jako akt generalny i powszechny określać konkretnej opłaty za korzystanie przez dziecko ze świadczeń. Każdy rodzić ma prawo wyboru rodzaju świadczeń i ilości tych świadczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z

§ 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej ppsa.

Na wstępie rozważań należy wskazać, iż w świetle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) - dalej jako "ppsa", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 marca 2009r., sygn. akt II SA/Go 844/08).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, ale są przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym stwierdzić należy, że zarzuty zawarte w skardze są zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr LI/666/09 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty – zwanej dalej u.s.o.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie administracyjnym i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów, którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002r. sygn. akt l SA 2160/2001, LEX 81765; wyrok NSA z 3 października 2006r. sygn. akt l OSK 908/06, niepublik.; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005r. sygn. akt l OSK 971/2005, LEX nr 196727). Nie może być zatem wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt l OSK 971/05. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

Kwestionowany przez skarżącego § 3 zaskarżonej uchwały stanowi, iż za zajęcia świadczone przez przedszkole ponad czas realizacji podstawy programowej a obejmujące

następujące zajęcia opiekuńczo - wychowawcze i dydaktyczne:

1) gry i zabawy edukacyjne wspomagające rozwój psychofizyczny, emocjonalny i społeczny dziecka;

2) zabawy aktywizujące oraz badawczo - rozwijające zainteresowania otaczającym światem;

3) zabawy plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne, rozwijające zdolności dzieci oraz zaspakajające ich potrzebę aktywności i zainteresowania;

4) gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój fizyczny dziecka,

ustala się opłatę za 1 godzinę realizacji tych zajęć w wysokości 2,00zł (słownie: dwa złote) i nalicza się ją za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej.

Zgodnie z § 4 uchwały miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń ustalana jest na podstawie stawki godzinowej, o której mowa w § 3, oraz deklarowanej przez rodziców lub prawnych opiekunów dziecka liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej. Jednocześnie w myśl § 5 uchwały, zakres świadczeń, zasady pobierania opłat miesięcznych za świadczenia, termin obowiązywania umowy oraz warunki jej wypowiadania, określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem a rodzicami lub prawnymi opiekunami.

Uchwalając powyższe regulacje jako podstawę prawną aktu normatywnego, w którym je zawarto Rada wskazała art. 14 ust. 5 u.s.o.

Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o. zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 14 ust. 5 u.s.o, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myśl art. 6 ust. 1 u.s.o, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Dla oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 u.s.o, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty.

W tym miejscu należałoby określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 u.s.o pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa. Podstawą rozróżnienia danin publicznych (podatków i opłat) jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o.

W świetle przywołanych przepisów, nie budzi wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W wyroku z dnia 3 marca 2009 r., l OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. Podobny pogląd został wyrażony w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 150/08; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07, LEX nr 372638; z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, LEX nr 322173; z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 358/08; z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 94/06, LEX nr 235607; z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 213/07, LEX nr 471665; z dnia 7 maja 2008 r., wyroku WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 167/08 i wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt

III SA/Gd 476/08.

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Tutejszy Sąd stoi na stanowisku, iż przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Powyższe musi wynikać z treści uchwały.

Jednocześnie zaznaczyć należy, że zakres podstawy programowej określony został w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r. Nr 4, poz.17). Wskazany akt wykonawczy określając zajęcia mieszczące się w granicach podstawy programowej kieruje się głównie celem, jaki poprzez te zajęcia należy osiągnąć w zakresie rozwoju dziecka. Taka konstrukcja przepisów prawa powodować może trudności w zdefiniowaniu przez organ uchwałodawczy gminy tych zajęć, które tą podstawę programową przekraczają i mogą być realizowane przez przedszkole za opłatą. Tym niemniej nie zwalnia to organu z tego obowiązku. Organ uchwałodawczy musi w taki sposób oznaczyć zakres oferowanych przez przedszkole odpłatnych usług, aby dały się one w sposób bezpośredni i jednoznaczny odróżnić od zajęć zdefiniowanych w ramach podstawy programowej określonej w/w rozporządzeniem. Wymogu tego, w ocenie Sądu, nie spełnia regulacja § 3 zaskarżonej uchwały. Sąd podziela w tym zakresie ocenę skarżącego, iż sposób sprecyzowania tych zajęć skłania do wniosku, że w zdecydowanej większości wchodzą one w skład podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

Jednocześnie należy zaznaczyć, iż już w tym zakresie oznaczona w § 3 i 4 uchwały oplata nie spełnia wymogu ekwiwalentności, z uwagi na niemożliwość określenia konkretnych zajęć, za które opłata ma być pobierana.

Wreszcie należy wskazać, iż opłata ta zgodnie z § 4 i § 5 określona jest na podstawie deklaracji rodzica (opiekuna prawnego), co do liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej, składanej w drodze czynności cywilnoprawnej. Przede wszystkim więc, zgodnie z w/w przepisem uchwały, opłatę tę pobiera się niezależnie od faktycznego czasu pobytu dziecka w przedszkolu oraz – co istotne – niezależnie od rodzaju zajęć przekraczających podstawę programową (i ich ilości), w których ma uczestniczyć dziecko. Nie można zgodzić się z oceną Rady Miasta, iż regulacje w tym zakresie czynią zadość zasadzie ekwiwalentności.

Nadto zaskarżona uchwała nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości wskazanej w § 3. Brak jest także uzasadnienia do uchwały, które mogłoby ukazać sposób ustalania wysokości opłaty. Nie wykazanie przez organ uchwałodawczy, że przedszkole prowadzi nauczanie i wychowanie ponad wymagane minimum programowe, czego konsekwencją jest ustalona w zaskarżonej uchwale opłata, jest istotnym naruszeniem prawa (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, LEX nr 322173).

Z uwagi na to, iż wskazane powyżej przepisy stanowią zasadniczy trzon uchwały z dnia [...] sierpnia 20009 r. nr LI/666/09, zaś pozostałe w niej zawarte przepisy stanowią jedynie uzupełnienie regulacji w omawianym zakresie, stwierdzenie nieważności §§ 3, 4 i 5 powoduje, iż brak jest uzasadnienia prawnego pozostawienia zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym w pozostałym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 ppsa) - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.