Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 400/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 200 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 121
law: Ustawa z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych - t.j.
article: § 4 ust. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. S.A. z siedzibą w W. i P. P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 934/18 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 października 2018 r., II SA/Kr 934/18, oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] maja 2018 r., znak: [..], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku zostały wywiedzione przez skarżącą i P. P. S.A.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie braku dokonania właściwych ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, że skarżącej przysługiwało prawo zarządu nieruchomości bądź inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że oświadczenie złożone w trybie art. 75 § 2 k.p.a. nie jest wystarczające do dokonania ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, że skarżącej przysługiwało prawo zarządu nieruchomości bądź inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.; dalej: u.g.n.) w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. nr 23, poz. 120 ze zm.; dalej: rozporządzenie) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługiwało prawo zarządu nieruchomości ani inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym znajduje się oświadczenie złożone w trybie art. 75 § 2 k.p.a. Skoro z § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z wymienionych dokumentów, zaś wśród nich wskazuje decyzję o przekazaniu nieruchomości w zarząd i oświadczenie złożone w trybie art. 75 k.p.a., to wynika z tego, że każdemu z tych dokumentów została nadana taka sama ranga z punktu widzenia zakresu uregulowania i każdy z tych dokumentów jest wystarczającym dowodem pozwalającym na stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu. Nie ma żadnych podstaw do przyjmowania, że złożone oświadczenie nie może stanowić podstawy uwłaszczenia, skoro przesądził o tym prawodawca w § 4 rozporządzenia. Zatem rozważania na temat istnienia prawa zarządu są bezprzedmiotowe. Odwoływanie się jednocześnie do orzeczeń i poglądów analizujących ten problem nie powinno mieć miejsca, gdyż opierają się ona na stanowisku wypracowanym w oparciu o odmienne stany faktyczne, rozstrzygane na innych podstawach prawnych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w tym trybie można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, iż prawo zarządu nieruchomości zostało ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność. Sąd nie wyjaśnia bowiem w jaki sposób można przesadzić o istnieniu prawa zarządu bez dokumentów wymienionych w § 4 rozporządzenia. Wydaje się, że niemożliwe jest wręcz przesądzenie istnienia prawa zarządu bez tych dokumentów. Świadczy to o wadliwości argumentacji uzasadniającej kwestionowanie oświadczenia składanego w trybie art. 75 § 2 k.p.a. Oświadczenie to bowiem, w razie braku dokumentów, ma przesądzać o istnieniu prawa zarządu. A skoro tak, to organy nie mogły odmówić stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego.

W ocenie skarżącej kasacyjnie oświadczenie składane w trybie art. 75 § 2 k.p.a. jest wystarczające do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu składającego się z działek, których dotyczy niniejsze postępowanie. Nie było natomiast podstaw do przyjęcia, że powołane przez skarżącą dowody nie są wystarczające dla stwierdzenia istnienia prawa zarządu albo innego tytułu prawnego do nieruchomości uzasadniającego stwierdzenie nabycia przez nią prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Błędne są zatem jednocześnie ustalenia faktyczne nie dające podstawy do rozstrzygnięcia, że skarżącej przysługiwało prawo zarządu nieruchomością bądź inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także przyjęcie, że oświadczenie złożone w trybie art. 75 § 2 k.p.a. nie jest wystarczające do dokonania ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, że skarżącej przysługiwało prawo zarządu nieruchomości ani inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego. W ten sposób Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 75 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do tego, że odmówiono skarżącej uwłaszczenia nieruchomości z powodu braku istnienia dowodów potwierdzających prawo do nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie wskazała także, że nieruchomość objęta orzeczeniem została zabudowana infrastruktura kolejową, co świadczy o wadliwości zaskarżonego wyroku, albowiem z tego względu nieruchomość mogła i musiała pozostawać w zarządzie PKP, nie zaś jakiegokolwiek innego podmiotu czy też innej jednostki organizacyjnej albo przedsiębiorstwa Skarbu Państwa.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie problem przedstawiony powiększonemu składowi sędziowskiemu NSA przez Prezesa tego sądu (uchwała I OPS 2/16) został ujęty nie dość precyzyjnie, a właściwie myląco, co być może, wpłynęło na treść udzielonej odpowiedzi. Istota zagadnienia bowiem wyraża się nie tyle w kwestii sposobu wykazania tytułu prawnego (zarządu) do nieruchomości, ile w wyjaśnieniu, czy nieruchomości znajdujące się we władaniu PKP, co do których PKP w dniu komunalizacji mienia państwowego, tj. w dniu 27 maja 1990 r., nie legitymowały się "tytułem prawnym" do nich w postaci "prawa zarządu", stały się przedmiotem uwłaszczenia na rzecz gmin. Rzeczywisty przedmiot kontrowersji stanowią nie tyle środki dowodowe, ile relacja zachodząca pomiędzy przepisami komunalizacyjnymi a przepisami uwłaszczającymi państwowe osoby prawne i przepisami art. 34 i 34a ustawy PKP, uwłaszczającymi jedynie PKP. Trudności interpretacyjne może sprawiać określenie wzajemnego stosunku pomiędzy "zarządem" sprawowanym przez państwowe osoby prawne, art. 34 ustawy PKP a "należeniem do" np. rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego składników mienia państwowego. Ustalenie tej relacji wydaje się najważniejszą przesłanką określenia zakresów: przedmiotowych komunalizacji mienia państwowego i uwłaszczenia państwowych osób prawnych. W ocenie skarżącej kasacyjnie za słusznością odmiennego niż w uchwale stanowiska przemawiają następujące argumenty:

a) grunty, które podlegały komunalizacji z mocy prawa, jako grunty stanowiące obecnie własność gmin, nie są objęte art. 34 ustawy PKP, zatem art. 34 i art. 34a ustawy PKP nie spowodowały uszczuplenia mienia komunalnego, w szczególności za pomocą art. 34 i 34a ustawy PKP ustawodawca nie pozbawił gmin mienia nabytego przez nie w ramach komunalizacji;

b) przepisy art. 34 ustawy PKP dotyczą wyłącznie gruntów, które w dniu wejścia w życie noweli ustawy PKP stanowiły własność Skarbu Państwa, zarazem chodzi o grunty, które w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w posiadaniu PKP i co do których PKP nie mogły wylegitymować się tytułem prawnym w postaci zarządu;

c) grunty Skarbu Państwa, o których mowa w art. 34 ustawy PKP, stały się z dniem wejścia w życie ustawy PKP (27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP, właścicielem tych gruntów pozostaje Skarb Państwa;

d) dążąc do tego, by grunty, o których mowa w art. 34 ustawy PKP, pozostały własnością Skarbu Państwa, ustawodawca w art. 34a ustawy PKP postanowił uniemożliwić ich komunalizację; zdaniem Trybunału Konstytucyjnego chodzi o komunalizację na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 p.w.s.t. Należy wszakże odnotować, że stanowisko TK wyrażone odnośnie do art. 5 ust. 3 i 4 p.w.s.t., choć będące przejawem poprawnego (logicznego) rozumowania prawniczego, nie uwzględnia tego, że organem założycielskim PKP był minister (naczelny organ administracji państwowej), zatem w praktyce odnośnie do PKP nie może znaleźć zastosowania art. 5 ust. 3 p.w.s.t., gdyż przepis ten ma na uwadze mienie takich tylko przedsiębiorstw państwowych, dla których funkcję organów założycielskich pełniły organy stopnia wojewódzkiego;

e) z wyrażonym w art. 34a ustawy PKP zakazem komunalizowania mienia PKP został skorelowany art. 5 noweli ustawy PKP z 2003 r., który powoduje umorzenie wszelkich postępowań komunalizacyjnych wszczętych (lecz niezakończonych);

f) pomimo powyższego postępowania komunalizacyjne, jako nieobjęte zakresem przedmiotowym art. 34 ustawy PKP, do którego odsyła art. 34a ustawy PKP, mogą toczyć się nadal;

g) ze względu wszakże na treść art. 34 ustawy PKP postępowania komunalizacyjne nie mogą mieć za przedmiot gruntów znajdujących się w posiadaniu PKP, co do których PKP nie może wylegitymować się "tytułem prawnym" w postaci zarządu/prawa zarządu; przepisy art. 34 ustawy PKP, przynajmniej odnośnie do nieruchomości znajdujących się w posiadaniu (w dyspozycji) PKP, potwierdzają bowiem, że dotychczasowa wykładnia przepisów komunalizacyjnych była nieprawidłowa, w jej ramach błędnie przyjmowano, że przedmiotem nabycia przez gminy z mocy prawa są nieruchomości będące we władztwie przedsiębiorstw państwowych niepodlegających komunalizacji oraz przedsiębiorstw o znaczeniu ponad wojewódzkim lub ogólnokrajowym, np. PKP, jeżeli tylko przedsiębiorstwa takie nie mogą przedłożyć w postępowaniu kanalizacyjnym dowodów ustanowienia na ich rzecz zarządu/prawa zarządu w stosunku do takich nieruchomości.

W ocenie skarżącej kasacyjnie właściwa analiza prawna przepisów skłania do następujących wniosków:

1) P. S.A. jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego PKP;

2) PKP były przedsiębiorstwem państwowym, dla którego funkcję organu założycielskiego pełnił minister, a więc naczelny organ administracji państwowej;

3) w świetle przepisów komunalizacyjnych nieruchomości PKP należały do kategorii przedsiębiorstw niepodlegających komunalizacji;

4) mienie państwowe (ogólnonarodowe), którym PKP władały w dniu 27 maja 1990 r., pozostało mieniem Skarbu Państwa;

5) przedmiotem komunalizacji na rzecz gmin mogły być tylko takie nieruchomości będące w dyspozycji PKP, których PKP nie wykorzystywały zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 14 p.w.s.t.), ponadto, ze względu na ustalenia TK poczynione w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. (K 30/03), gminie mogły być przekazane takie składniki mienia ogólnonarodowego znajdującego się w dyspozycji PKP, które były związane z realizacją zadań gminy;

6) przedmiotem komunalizacji na rzecz gmin nie mogły stać się nieruchomości państwowe znajdujące się we władztwie (dyspozycji, posiadaniu) PKP z tego tylko powodu, że PKP nie mogły udokumentować przyznania im w stosunku do nich zarządu/prawa zarządu "w formie prawem przewidzianej", tj. w formie decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub umowy o przekazaniu zawartej pomiędzy jednostkami państwowymi, albowiem zwrot "należące do", użyty w przepisach komunalizacyjnych p.w.s.t., nie jest równoznaczny z "tytułem prawnym" w postaci zarządu/prawa zarządu nieruchomością i obejmuje nie tylko składniki majątkowe, w stosunku do których została wydana decyzja (lub zawarta umowa) o przekazaniu ich w zarząd;

7) interpretacja, o której mowa w pkt 6) powyżej, choć wynika z analizy samych tylko przepisów komunalizacyjnych zamieszczonych w p.w.s.t., znajduje dodatkowe wsparcie w treści ustawy PKP:

- z art. 34 ustawy PKP jednoznacznie wynika, że grunty państwowe, w odniesieniu do których PKP nie legitymowały się tytułem prawnym w postaci zarządu, nie stały się przedmiotem własności gmin wskutek ich uwłaszczenia z mocy prawa;

- identyczna konkluzja odnośnie do gruntów pod liniami kolejowymi wynika z art. 18a ustawy PKP, który stanowi, że linie kolejowe niebędące liniami o znaczeniu państwowym mogą być przekazane przez P. SA lub P. SA "na własność jednostce samorządu terytorialnego", także więc z art. 18a wynika, że nawet grunty zajęte pod linie kolejowe o znaczeniu lokalnym (niemające znaczenia państwowego) nie stały się przedmiotem komunalizacji.

Jednocześnie, zdaniem skarżącej kasacyjnie, doszło do błędnego przyjęcia, że komunalizacja nie narusza praw osób trzecich, w tym P. S.A., pomimo pozbawienia Spółki władania nieruchomością. Nie jest bowiem tak, że wyłącznie posiadanie sformalizowanego tytułu prawnego do nieruchomości w postaci decyzji ustanawiającej prawo zarządu (albo innego prawa) powoduje naruszenie praw osób trzecich, w tym skarżącej oraz P. P. S.A. Naruszenie takich praw może bowiem wiązać się z pozbawieniem określonego podmiotu władztwa nad nieruchomością, która faktycznie zostaje temu podmiotowi powierzona przez Państwo do realizacji jego zadań. Nawet jeśli nie odbywało się to w formie decyzji ustanawiającej prawo zarządu, to w specyficznych warunkach panujących w okresie PRL dawało podstawę do objęcia posiadania nieruchomości, władania nieruchomością, jej zagospodarowania, realizacji inwestycji zgodnych z przedmiotem działalności przedsiębiorstwa, w tym przede wszystkim do budowy infrastruktury kolejowej, czyli pozostawianiu na terenie nieruchomości środków trwałych będących na stanie przedsiębiorstwa PKP.

W skardze kasacyjnej uczestnika postępowania – P. P. S.A. zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozważenie przez Sąd uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) § 4 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. R.P. nr 97, poz. 568), polegające na niewłaściwym zastosowaniu na skutek błędnego twierdzenia, że P. S.A. zobowiązana była udowodnić istnienie prawa zarządu, podczas gdy powstało ono ex lege i trwa nieprzerwanie do chwili obecnej;

2) art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości(Dz. U. nr 22, poz. 99; dalej: u.g.g.w.n.), polegające na błędnym przyjęciu, że znajduje on zastosowanie w sprawie, pomimo że:

a) dotyczył podstaw prawnych uzyskiwania zarządu do nieruchomości, nie zaś kwestii dokumentowania tego prawa;

b) nie będąc przepisem przejściowym, nie miał mocy wstecznej, a co za tym idzie odnosił się do kwestii zarządu powstałego po wejściu w życie u.g.g.w.n. (tj. 1 sierpnia 1985 r.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie uznał, że P. S.A. zobowiązana była udowodnić istnienie prawa zarządu, pomimo iż powstało ono ex lege. Stosownie do art. 1 rozporządzenia z 1926 r. zarząd kolejami państwowymi oraz kolejami prywatnymi, znajdującymi się w zarządzie państwowym, został powierzony Przedsiębiorstwu Państwowemu PKP, prowadzonemu wedle zasad handlowych ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb Państwa i interesów gospodarstwa społecznego. W art. 2 przywołanego rozporządzenia wskazano, ze Przedsiębiorstwo Państwowe PKP stanowi samoistną osobę prawną, a także, że organom jego służą wszystkie publicznoprawne uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu kolejowego. Zgodnie z art. 4 rozporządzenia z 1926 r. Przedsiębiorstwo Państwowe PKP prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu objęło w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Majątek ruchomy, przeznaczony do użytku kolei państwowych, z całym istniejącym zapasem gotówki i zapasem materiałów, przeszedł na własność Przedsiębiorstwa Państwowego PKP. Dekretem z 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia z 1926 r. wykreślono wyraz "powierniczy". Od tego momentu władztwo Przedsiębiorstwa Państwowego PKP nad państwowym majątkiem kolejowym było określone jako "zarząd i użytkowanie". Przydzielenie przedsiębiorstwu państwowemu mienia (środka trwałego) oznacza to samo, co przekazanie temu przedsiębiorstwu danego mienia w zarząd. W wyroku z 6 września 2010 r., I OSK 1401/09, NSA uznał za dopuszczalne powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu. WSA w Warszawie (wyroki z 30 stycznia 2008 r., I SA/Wa 1901/07 i z 13 maja 2008 r., I SA/Wa 196/08), wyraził pogląd, że skoro na mocy przepisów rozporządzenia z 1926 r. nowopowstającemu przedsiębiorstwu PKP przekazano w zarząd i użytkowanie nieruchomości kolejowe, zarządzane dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, to z mocy prawa powstał zarząd i użytkowanie nieruchomości tego rodzaju. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że prawa P. S.A. (oraz jej poprzedników prawnych do gruntów), nabyte na podstawie rozporządzenia z 1926 r. zostały wygaszone, w szczególności na skutek uchylenia rozporządzenia z 1926 r., przez ustawę z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, albowiem żaden przepis ustawy o kolejach z 1960 r. nie przewidywał wygaśnięcia zarządu linii kolejowych powstałego na podstawie rozporządzenia z 1926 r. Przeciwko poglądowi, zgodnie z którym prawa P. S.A. (oraz jej poprzedników prawnych do gruntów), nabyte na podstawie rozporządzenia z 1926 r. zostały wygaszone, w szczególności na skutek jego uchylenia przez ustawy o kolejach, przemawia również okoliczność, że skutki prawne wywołane przez ustawę "nikną" na skutek jej nowelizacji lub uchylenia. Odmienny pogląd oznaczałby, że z chwilą wejścia w życie np. ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która uchyliła ustawę z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego wydane na jej podstawie decyzje o pozwoleniu na budowę

Oceniając twierdzenie o nieprzerwanej ciągłości praw przysługujących Przedsiębiorstwu Państwowemu PKP w stosunku do nieruchomości nabytych na podstawie rozporządzenia z 1926 r. nie można zapomnieć o zasadzie dalszego działania ustawy dawnej, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości, jak i do stanów faktycznych, które powstały po wejściu w życie nowego prawa. Powyższy pogląd znalazł odzwierciedlenie w uchwale SN (7) z 18 kwietnia 2007 r., III CZP 139/06. W ocenie skarżącego kasacyjnie uprawnione jest twierdzenie, że skoro ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie zapisu wygaszającego określone prawa brak jest podstaw, stosując regułę lege non distinquente, do dokonywania takiej wykładni. Powyższy wniosek wywieść można również z założenia, że ustawodawca jest racjonalny, tj. tworzy prawo na podstawie dostępnej mu wiedzy celem realizacji określonych celów, a prawo ma być środkiem do ich osiągniecia. Powyższe prowadzi do wniosku, że legislator świadomie pominął instytucję wygaszenia prawa zarządu, następnie zarządu powierniczego i użytkowania, zarządu powierniczego, tym bardziej że w sytuacjach kiedy wolą ustawodawcy jest osiągniecie takiego skutku daje temu wyraz wprost w przepisach prawa. Do 1 lutego 1989 r. obowiązywała w Polsce zasada jednolitego funduszu własności państwowej. Zgodnie z obowiązującym do 1 lutego 1989 r. przepisem art. 128 k.c., prawo własności mienia państwowego służyło wyłącznie Skarbowi Państwa. Przedsiębiorstwa państwowe wykonywały tylko w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego (państwowego) uprawnienia płynące z własności państwowej. W czasie obowiązywania konstrukcji tzw. jednolitego funduszu własności państwowej samoistne posiadanie nieruchomości przez przedsiębiorstwo państwowe nie było możliwe, ponieważ samoistnym posiadaczem nieruchomości państwowych był Skarb Państwa, a przedsiębiorstwo państwowe wykonywało tylko władztwo faktyczne i uprawnienia wynikające z tzw. zarządu operatywnego w zakresie odpowiadającym pojęciu posiadania zależnego. Wykonując w stosunku do mienia państwowego, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 lutego 1989 r. uprawnienia właścicielskie, przedsiębiorstwom państwowym służyło tylko prawo określone jako "zarząd", "zarząd operatywny" lub "zarząd i użytkowanie". Sposób wykonywania zarządu wydzielonych części mienia ogólnonarodowego (państwowego) określał art. 141 k.c. Było to prawo swoiste, odmienne od znanych ustawodawstwu praw rzeczowych, w szczególności własności i ograniczonych praw rzeczowych. Prawo zarządu i użytkowania podlegało wpisowi w dziale II księgi wieczystej, jako wpis ujawniający tego, kto jest uprawniony do wykonywania w imieniu własnym własności państwowej. Okoliczność w postaci wpisu prawa zarządu i użytkowania do działu II księgi wieczystej przemawia za tym, że uwagi dotyczące wygaszania praw rzeczowych znajdują w pełni zastosowanie do swoistego prawa, jakim było prawo zarządu. W konsekwencji należy przyjąć, że zarząd ten nie mógł automatycznie wygasnąć przed 27 maja 1990 r., w szczególności 8 grudnia 1960 r., kiedy weszła w życie ustawa o kolejach z 1960 r. Istotna zmiana zasad funkcjonowania Przedsiębiorstwa Państwowego PKP nastąpiła z chwilą wejścia w życie ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy P. S.A. wstąpiła we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było Przedsiębiorstwo Państwowe PKP, bez względu na charakter tych stosunków (o ile przepisy ww. ustawy nie stanowiły inaczej). W przekonaniu P. P. S.A. uzasadnione jest twierdzenie, że z przywołanych przepisów prawnych wynika, iż od chwili powołania Przedsiębiorstwa Państwowego PKP do chwili obecnej następowała nieprzerwana sukcesja nabywanych praw i obowiązków.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. skarżący kasacyjnie podniósł, że przepis ten regulował wyłącznie podstawy prawne uzyskiwania zarządu do nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne, nie zaś kwestię dokumentowania uzyskiwania tego prawa w przyszłych postępowaniach, i to bez względu na czas i sposób jego powstania. Przepis ten nie wymieniał stosownych podstaw prawnych uzyskiwania zarządu nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne w sposób wyczerpujący chociażby z tego względu, że określone podstawy prawne ku temu mogły wynikać z innych jeszcze przepisów tejże ustawy (np. art. 87 u.g.g.w.n.) oraz przepisów odrębnych. Art. 38 ust. 2 u.u.g.w.n. jakkolwiek normował podstawy prawne uzyskiwania przez państwowe jednostki organizacyjne prawa zarządu nieruchomości, jednakże z uwagi na fakt, że nie należy do kategorii przepisów przejściowych (intertemporalnych), nie miał mocy wstecznej, a co za tym idzie nie odnosił się do kwestii zarządu powstałego przed wejściem w życie u.g.g.w.n. (co miało miejsce 1 sierpnia 1985 r.). Innymi słowy, powołany przepis miał zastosowanie do stosunków prawnych nawiązywanych po dniu wejścia w życie u.g.g.w.n. (pro future), natomiast dla stosunków prawnych związanych z uzyskiwaniem przez państwowe jednostki organizacyjne prawa zarządu nieruchomości i powstałych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy zastosowanie winien znaleźć art. 87 u.g.g.w.n.

Zarządzeniem z 22 września 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi P. P. S.A. wyraziła zgodę na przeprowadzenie rozprawy zdalnej i oświadczyła, że posiada urządzenie techniczne umożliwiające transmisję obrazu i dźwięku. P. S.A. w W. oświadczyła, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy i wnosi o skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne nie podlegają uwzględnieniu.

Nie są uzasadnione zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej P. S.A. w W.

W pierwszej kolejności należy zastrzec, że przedmiotem postępowania administracyjnego był wniosek złożony w oparciu o art. 200 u.g.n., dotyczący stwierdzenia nabycia przez Spółkę z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki i prawa własności obiektów z gruntem związanych. Kwestia komunalizacji przedmiotowej działki została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] czerwca 2013r., skarga na tę decyzję została prawomocnie oddalona wyrokiem NSA z 4 listopada 2015 r., I OSK 1867/14. Prawidłowość ustaleń poczynionych w postępowaniu komunalizacyjnym oraz podjętych w nim rozstrzygnięć nie może być przedmiotem ponownej kontroli i analizy w niniejszym postępowaniu, z tego względu argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnoszące się do przesłanek komunalizacji, nie podlegają rozważeniu, odnoszą się bowiem do kwestii pozostających poza granicami niniejszej sprawy. Podobnie nie pozostaje w związku ze sprawą regulacja art. 34 i 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2020 r., poz. 292 ze zm.). Przepisy te dotyczą gruntów będących własnością Skarbu Państwa, znajdujących się w posiadaniu PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Jak wyżej zaznaczono, przedmiotowa działka, ze względu skutecznie stwierdzoną jej komunalizację, w tej dacie nie stanowiła własności Skarbu Państwa, lecz jednostki samorządu terytorialnego. Także zatem w tym zakresie argumenty skargi kasacyjnej pozbawione są znaczenia dla sprawy.

Zgodnie z art. 200 ust. 1 u.g.n., koniecznym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o ten przepis, jest legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami. W art. 200 u.g.n. ustawodawca nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu jego wykazywania. Podstawą zatem do wydania decyzji potwierdzającej fakt nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez daną państwową osobę prawną (inną niż Skarb Państwa) użytkowania wieczystego określonego gruntu jest legitymowanie się przez tę osobę prawem zarządu - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - w stosunku do tego gruntu. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 tej ostatniej ustawy, państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z tej przyczyny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że istnienia zarządu nie można domniemywać, a można go wykazać środkami dowodowymi określonymi w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanego na podstawie art. 206 tej ustawy. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, w § 4 uregulowano procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W § 4 ust. 1 pkt 1-10 rozporządzenia wymieniony został zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu. W niniejszej sprawie nie zostało zakwestionowane, że żaden z tych dokumentów nie został w postępowaniu przedłożony ani odnaleziony. Natomiast w § 4 ust. 3 rozporządzenia przyjęto, że w przypadku, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Z mocy tego przepisu, stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu nie musi opierać się tylko na dokumentach określonych w ust. 1, albowiem może istnieć sytuacja, w której wymienione w tym przepisie dokumenty się nie zachowały i wówczas stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Skoro przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia odnosi się do "dotychczasowego prawa zarządu", to zeznania świadków czy oświadczenia stron muszą określać, w jaki sposób prawo zarządu zostało ustanowione w przeszłości. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 10 grudnia 2021 r., I OSK 80/19, jak też w powołanych w nim wyrokach NSA z 3 listopada 2015 r., I OSK 435/14 oraz z 30 listopada 2016 r., I OSK 30/15. Zatem jeżeli chodzi o kwestię dokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych, niż dokumenty, środków dowodowych (oświadczenia strony lub zeznań świadków) to dowody te mogą potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wobec tego, wnioskodawca uwłaszczenia winien wskazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd użytkowanie), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z 23 listopada 2009 r., I OSK 207/09). Nie sposób zatem zgodzić się ze skargą kasacyjną, że sam fakt złożenia oświadczenia o przysługiwaniu Spółce prawa zarządu do stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości, wypełniał przesłankę ustaloną przepisem art. 200 u.g.n. Zeznania świadków lub oświadczenia stron dotyczą ich wiedzy o pewnych faktach. Zgodnie z art. 75 § 2 k.p.a. odebranie oświadczenia od strony następuje na jej wniosek, pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Odpowiedzialność taka może dotyczyć tylko sfery faktów, nie opinii czy przekonań. Składający zeznania lub oświadczenie powinien odnieść się do swojej wiedzy na dany temat, wskazać jej źródła. W niniejszej sprawie organy administracji nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów odmawiając złożonym oświadczeniom mocy dowodowej, albowiem w swej treści nie zawierają one żadnych danych dotyczących tego, w oparciu o jakie źródła, jakie konkretnie fakty poznały osoby składające oświadczenia, które wskazują na ustanowienie w przeszłości prawa zarządu do nieruchomości. Jest oczywiste, że dane te nie muszą dotyczyć numerów i dat wydanych decyzji, ale mając na względzie katalog dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, mogą się one odnosić do zróżnicowanych, ale jednak skonkretyzowanych informacji związanych z okolicznościami, które mogły być źródłem prawa zarządu.

Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 2 k.p.a., albowiem nie miał podstaw do uchylenia decyzji ze względu na treść złożonych oświadczeń. Prawidłowo również Sąd I instancji ocenił przeprowadzone postępowanie dowodowe uznając, że nie naruszono w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż materiał zgromadzony w sprawie dawał jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewniał możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W konsekwencji nie jest uzasadniony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia, albowiem ustalony stan faktyczny nie dawał podstaw do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki z art. 200 ust. 1 u.g.n.

Również zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej P. P. S.A. nie podlegają uwzględnieniu. Argumentacja tej skargi kasacyjnej stoi przy tym w opozycji do stanowiska P. S.A., albowiem kwestionuje potrzebę udokumentowania prawa zarządu w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia ze względu na tezę o nieprzerwanym istnieniu po stronie PKP prawa zarządu powstałego ex lege na mocy art. 4 rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r.

Odnosząc się zatem do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 200 ust. 1 ustawy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia i art. 4 rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. należy wskazać, że to wnioskodawca określił podstawę prawną, w oparciu o którą ubiegał się o potwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego, co wyznaczyło zakres przesłanek podlegających badaniu, a organy orzekały o spełnieniu przesłanek określonych w tych przepisach. Kwestia trwania prawa zarządu po uchyleniu rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. była natomiast przedmiotem szczegółowej analizy w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17. Po pierwsze, w uchwale tej przekonująco przedstawiono, dlaczego prawo zarządu nie może być utożsamiane z ograniczony prawem rzeczowym. Po drugie, wychodząc z charakterystyki prawa własności wyjaśniono, że wszelka ingerencja w to prawo skutkująca ograniczeniem, wymaga wyraźnej podstawy ustawowej. Na tej podstawie skład siedmiu sędziów wyjaśnił, że jeżeli do takiego ograniczenia (przez ustanowienie prawa zarządu) doszło z mocy samego prawa, to wyeliminowanie z porządku prawnego tej podstawy prawnej skutkuje zniesieniem tego ograniczenia. W konsekwencji, z dniem 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, z chwilą wejścia w życie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy prawne zarządu przedsiębiorstwa PKP przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte. W uchwale wyjaśniono także znaczenie wpisów prawa zarządu do księgi wieczystej, taka sytuacja nie miała jednak miejsca w sprawie, zatem argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie może mieć znaczenia w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela poglądy i argumentację przedstawioną w powołanej uchwale w kwestii skutków uchylenia mocy obowiązującej rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. i wejścia w życie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach dla dalszego trwania prawa zarządu po stronie przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe i w oparciu o nie uznaje zarzut skargi kasacyjnej za niezasadny. Zarzut skargi kasacyjnej zupełnie pomija uchwałę I OPS 5/18, wobec czego jej uzasadnienie nie zawiera argumentów odnoszących się do stanowiska przedstawionego w uchwale, nie daje zatem podstaw do jego podważenia. Wobec powyższego nie znajduje potwierdzenia również zarzut naruszenia art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., teza o nieprzerwanym trwaniu prawa zarządu PKP począwszy od okresu przedwojennego nie znajduje potwierdzenia.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skarg kasacyjnych. Podstawą do rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.