Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1045/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia NSA Anna Apollo, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania płatności w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 21 października 2019 r. A. H., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] r. nr [...] w której to organ uchylił decyzję dotychczasową w całości i odmówił skarżącej przyznania płatności w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 138 §1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), art. 10 ust. 1. i 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Z 2019 r. poz. 1505) oraz § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40 poz. 329 ze zm.).

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 15 maja 2012 r. skarżąca złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności na rok 2012 r. W tym wniosku zadeklarowała do płatności ONW – Strefa ze specyficznymi utrudnieniami działki rolne o łącznej powierzchni 32,96 ha położone na działkach ewidencyjnych w województwie śląskim, powiat [...], gmina W.

Informacje zawarte we wniosku zostały poddanej systemowej kontroli administracyjnej, w oparciu o system informacji geograficznej.

W związku z informacją otrzymaną przez organ, dokonano redukcji powierzchni deklarowanej łącznie o 0,60 ha na działkach rolnych [...] (0,50 ha), [...] (0,01 ha) i [...] (0,09 ha) – z zastosowaniem art. 16 ust. 5 akapit 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28 lutego 2011 r. str. 8 ze zm.): W przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej 50% - rolnik jest wykluczony z otrzymania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy pomiędzy obszarem zadeklarowanym a obszarem zatwierdzonym.

Po pozytywnym rozpatrzeniu wnioski Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012 do powierzchni stwierdzonej 32,96 ha.

W dniu 6 listopada 2013 r. przeprowadzono w gospodarstwie skarżącej wizytację terenową dla potrzeb weryfikacji powierzchni PEG – dla sprawy na rok 2013. W wyniku kontroli organ I instancji stwierdził różnice między powierzchnią zakwalifikowaną do płatności na rok 2012, a powierzchnią kwalifikowanego obszaru ustalonego w kontroli.

Na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że powierzchnia uprawniająca skarżącą do płatności wynosi odpowiednio:

- działka rolna [...] powierzchnia deklarowana 12,16 ha JPO – powierzchnia stwierdzona 0,00 ha (w całości nieużytkowana rolniczo, teren porośnięty chwastami wieloletnimi, samosiejkami drzew, dzikimi malinami i jeżynami);

- działka rolna [...] powierzchnia deklarowana 5,13 ha JPO – powierzchnia stwierdzona 1,36 ha (pozostała część to nieużytek porośnięty chwastami wieloletnimi, samosiejkami i trzciną);

- działka rolna [...] powierzchnia deklarowana 0,66ha JPO – powierzchnia stwierdzona 0,00 ha (brak rolniczego użytkowania, teren porośnięty chwastami wieloletnimi, samosiejami drzew, jeżynami);

- działka rolna [...] powierzchnia deklarowana 3,74 ha JPO – powierzchnia stwierdzona 3,52 ha (wyłączono fragmenty zakrzaczone i podmokłe);

- działka rolna [...] powierzchnia deklarowana 0,91 ha JPO – powierzchnia stwierdzona 0,00 ha (cała powierzchnia porośnięta chwastami wieloletnimi, nie stwierdzono rolniczego użytkowania);

- działka rolna [...] powierzchnia deklarowana 6,89ha JPO – powierzchnia stwierdzona 0,70 ha (pozostała część działki porośnięta chwastami wieloletnimi, trzciną i samosiejkami drzew);

- działka rolna [...] powierzchnia deklarowana 1,89ha JPO – powierzchnia stwierdzona 0,20 ha (pozostała część zakrzaczona, porośnięta chwastami wieloletnimi i trzciną);

- działka [...] powierzchnia deklarowana 1,34 ha JPO – powierzchnia stwierdzona 0,54ha (pozostała część działki stanowi nieużytek porośnięty chwastami wieloletnimi).

Wyniki kontroli zostały zakwestionowane przez skarżącą.

W odpowiedzi organ kontrolujący podtrzymał swoje stanowisko co do ustaleń poczynionych podczas weryfikacji terenowej.

Postępowanie to zostało zweryfikowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który prawomocnym wyrokiem (sygn. akt III SA/Gl 1168/14 z 10 lutego 2015 r.) oddalił skargę skarżącej, tym samym potwierdzając prawidłowość rozstrzygnięć poczynionych zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy w kwestii stanu faktycznego.

Po aktualizacji ortofotomapy dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2012 r. położonych w obrębie W. oraz przy uwzględnieniu wyników wizytacji terenowej na miejscu dla potrzeb weryfikacji PEG przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej 6 listopada 2013 r. stwierdzono zmniejszenie powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru PEG.

Zmiana pola zagospodarowania wynikała z wyłączenia z użytkowania rolniczego terenów porośniętych chwastami wieloletnimi, trzciną, samosiejkami drzew oraz terenów zakrzaczonych i podmokłych. Dostępna w systemie ZSZiK ortofotomapa to źródło dokonywania pomiarów powierzchni. Nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnią referencyjną.

Dlatego też Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wznowił postępowanie uznając, że nową okolicznością faktyczną było stwierdzenie w oparciu o dostępną w Zintegrowanym w Systemie Zarządzania i Kontroli (dalej ZSZiK) ortofotomapę z 10 kwietnia 2012 r. m.in. na działkach ewidencyjnych w obrębie W. i obręb Z. – terenów niekwalifikujących się do przyznania płatności, przy czym przy wyznaczeniu powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) zostały także uwzględnione wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w roku 2013, z której wynika, że skarżąca dokonała zaniedbania na działkach rolnych dotyczące występowania na nich także terenów porośniętych chwastami wieloletnimi, które z kolei na zdjęciach ortofotomapy nie były możliwe do identyfikacji. Ocena stanu faktycznego, tj. istnienia roślinności świadczącej o braku użytkowania działek podlegających kontroli w dniu 6 listopada 2013 r. została dokonana także przy uwzględnieniu dokumentacji fotograficznej, będącej załącznikiem do protokołu oraz wyjaśnień inspektora terenowego.

W wyniku wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w związku z wystąpieniem nowych okoliczności, skarżąca złożyła liczne wyjaśnienia, m.in.: oświadczenia osób zatrudnionych do wykonywania prac rolniczych na działkach deklarowanych do płatności w 2012 r.

W wyniku analizy dowodów zgromadzonych przez organ, tj. ortofotomapy z 10 kwietnia 2014 r., raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącej w dniu 6 listopada 2013 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, notatka służbowa inspektora terenowego z 24 lutego 2014 r., protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG z 5 września 2014 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, stwierdzono istnienie przesłanek do wznowienia postępowania.

Organ podkreślił, że ortofotomapa z 10 kwietnia 2012 r. nie została wykorzystana do kontroli wniosku z 15 maja 2012 r. gdyż nie była znana organowi w dniu wydania wcześniej wydanej decyzji, tj. [...] r. Organ zwrócił uwagę, że zdjęcia do systemu informatycznego zostały wgrane 27 i 28 stycznia 2013 r.

Po obszernych wyjaśnieniach skarżącej, do których organ się nie odniósł i nie ustosunkował, wydano w postępowaniu wznowieniowym decyzję nr [...] z [...] r. Odwołanie nie zostało uwzględnione i Dyrektor ŚLOR ARiMR w C. utrzymał w mocy decyzję z [...]r. nr [...].

W następstwie rozpatrzenia skargi strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydał wyrok z 23 lipca 2018 r. którym uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał organowi do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. [...] r. wydał decyzję w której uchylił decyzję dotychczasową w całości i odmówił skarżącej przyznania jej płatności w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierana gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

W wyniku odwołania organ II instancji uchylił decyzję z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku kolejnego rozpatrzenia niniejszej sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji wydał decyzję w dniu [...] r. uchylającą decyzję dotychczasową w całości oraz odmawiającą przyznania płatności w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

W treści złożonego przez skarżącą odwołania zarzuciła organowi rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 75 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wyszły na jaw nowe okoliczności i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję.

Ponadto skarżąca złożyła skargę na Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W swym piśmie zwróciła się do Ministra z prośbą o objęcie postępowania odwoławczego za rok 2012 nadzorem. Uzasadnieniem skargi było lekceważenie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. wyroku WSA w Gliwicach oraz decyzji Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR.

W odpowiedzi na to pismo Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w C. poinformował skarżącą, że jej skarga jest rozpatrywana w trybie postępowania administracyjnego (postępowania odwoławczego) zgodnie z dyspozycją art. 234 k.p.a., co w tym wypadku oznacza, że jest rozpatrywana w toczącym się postępowaniu odwoławczym skarżącej.

Po analizie wyjaśnień i argumentacji skarżącej organ uznał, że jest to przesłanką do przeprowadzenia przez organ odwoławczy ponownej analizy danych zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego.

W oparciu o ustalony przez organ I instancji jak i organ odwoławczy stan faktyczny i prawny w sprawie, uwzględniając przywołane przepisy prawa wspólnotowego i krajowego Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w C. nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wydając w dniu [...] r. decyzję nr [...].

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca składając wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012, osobiście go podpisała i zadeklarowała konkretny obszar rolny, wskazując działki ewidencyjne, które zobowiązana była utrzymywać w należytej kulturze rolnej, czego jak wykazało postępowanie, nie uczyniła. Organ wskazał, iż każdy wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się z zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem oraz powinien mieć świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie spełnienia tych zasad. Zdaniem organu, skoro na formularzu wniosku skarżąca podpisała stosowne oświadczenie, że zasady te zna (sekcja IX Oświadczenia i zobowiązania) to winna ich przestrzegać. Dodał, że Beneficjent pomocy ma obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależnie bądź nadmiernie przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie w szczególności gdy dotyczy wykorzystania gruntów rolnych czy wielkości upraw. Producent musi też wiedzieć, że grunty, które nie spełniają wymogów określonych w prawie unijnym i krajowym podlegają wyłączeniu, a w razie przekroczenia dopuszczalnej różnicy w stosunku do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli, iż grozi mu sankcja finansowa.

Po ponownej analizie dokumentów sprawy dotyczącej spornego wniosku o przyznanie płatności na 2012 rok organ zaznaczył, że rozpatrywał ją na podstawie zdjęć z 10 kwietnia 2012 r., z uwzględnieniem wyników wizytacji terenowej przeprowadzonej w dniu 6 listopada 2013 r.

Organ zaznaczył, że uwagi skarżącej wniesione, co do wyników przeprowadzonej wizytacji terenowej zostały rozpatrzone przez Biuro Kontroli na Miejscu, które to w pismach znak; [...]z [...]r. oraz [...]z [...]r. wydało już opinie na temat poprawności sporządzenia raportu z weryfikacji terenowej powierzchni ewidencyjno - gospodarczej PEG. Na potwierdzenie zaistniałej sytuacji terenowej oraz potwierdzenie własnych spostrzeżeń inspektorzy wykonali liczną dokumentacje fotograficzną. Zdjęcia przedstawiają teren porośnięty wieloletnią roślinnością trawiastą, poprzerastaną zdrewniałymi chwastami wieloletnimi oraz trzcinami. Okrywa roślinna jest w różnym stopniu zdrewniała, widoczne są rośliny tegoroczne (2013) roku przekwitłe poprzerastane przez rośliny zeszłoroczne (2012 roku), w okrywie występują krzewy malin i jeżyn oraz pojedyncze samosiejki drzew. Dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie kontroli na miejscu 6 listopada 2013 r. na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych także we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok, wskazywała na brak jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych koszenia lub podsiewu roślinnością motylkową a tym bardziej nawożenia.

Wobec tak obszernego materiału dowodowego i jednoznacznych ustaleń inspektorów kontroli terenowej którzy w terenie oceniali faktyczną sytuację na deklarowanych działek organ odwoławczy uznał przedmiotowe ustalenia za wiążące dla oceny kwalifikowalności danego terenu do przyznania płatności na rok 2012.

Jednocześnie nie znalazł w poczynionych ustaleniach nieprawidłowości mogącym podważyć ich rzetelność, uznając je za wiarygodne, szczegółowe i jednoznacznie określające stan deklarowanego obszaru.

Zdaniem organu analiza sprawy prowadzi do wniosku, że występujące na działce zachwaszczenia, samosiejki drzew, kępy roślinności, zadarniona okrywa roślinna w przypadku należytego użytkowania gruntu, czyli prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, nie powinna doprowadzić do stanu stwierdzonego w trakcie kontroli na miejscu. Dokonanie jednego pokosu na gruntach, jak przyznała wnioskująca, mocno zaniedbanych nie jest zabiegiem wystarczającym do uznania gruntu jako utrzymywanego w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

Wobec wyżej opisanego materiału dowodowego, zastrzeżenia wniesione przez Stronę w pismach oraz w odwołaniach składanych zarówno w prowadzonych postępowaniach administracyjnych pod znakami spraw [...] z kampanii 2012 po wznowieniu postępowania oraz [...] z kampanii 2013 nie można uznać za zasadne. Ponadto, wyjaśnienia Strony z 28 stycznia 2014 r. złożone 4 lutego 2014 r. wraz z oświadczeniami osób zatrudnionych do wykonywania prac rolniczych na działkach deklarowanych do płatności w roku 2012, jedynie w części można było, zdaniem organu, uznać za wiążące głównie w odniesieniu do działek ewidencyjnych tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]wchodzących w skład działki rolnej E, gdzie kontrola wykazała, iż działka była użytkowana rolniczo (pow. deklarowana 3,74ha, pow. stwierdzona 3,52ha) oraz w odniesieniu do działek ewidencyjnych tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wchodzących w skład działki rolnej [...], gdzie kontrola wykazała iż działka była użytkowana w jakiejś części (pow. deklarowana 5,13ha, pow. stwierdzona l,36ha).

Według organu można jedynie przypuszczać, że osoby wynajęte do celu wykonania poszczególnych prac w terenie i składające oświadczenia, nie miały świadomości wielkości powierzchni poddanej zabiegom agrotechnicznym czy numeracji działek ewidencyjnych poddawanych w/w zabiegom. W odniesieniu do części oświadczenia w/w osób, dotyczących działek ewidencyjnych tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i wchodzących w skład działki rolnej A, organ I instancji nie może uznać oświadczeń za wiążące, ponieważ oświadczenie pozostaje w sprzeczności z wynikami kontroli terenowej na tej działce, która wykazała duże zaniedbania, wskazujące na nieużytkowanie przedmiotowej działki. Inspektorzy terenowi w tej części gospodarstwa stwierdzili iż teren jest porośnięty chwastami wieloletnimi, samosiejkami drzew, dzikimi malinami i jeżynami, co potwierdza też dokumentacja fotograficzna, będąca załącznikiem do raportu z kontroli.

Bezspornym pozostaje, jak twierdzi organ, że skarżąca, w złożonym wniosku na 2012 rok zadeklarowała konkretny obszar rolny i wskazała numerycznie oznaczenia działek do przyznania płatności - zobowiązana była tym samym do uprawy tych konkretnych nieruchomości i utrzymywania ich w należytej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy.

Odnosząc się do kwestii podnoszonej w wyroku WSA w Gliwicach odnośnie zasadności zastosowanego trybu wznowienia przedmiotowej sprawy w myśl art. 145 § 1 pkt. 5 kpa, organ I instancji informuje iż zgodnie z założeniami bazy danych LPIS aktualizacja ortofotomapy następuje w 100% w cyklu 3 letnim, 1/3 kraju w roku. Import do systemu kończy się zwykle około 20 listopada każdego roku, natomiast aktualizacja danych wektorowych trwa nie dłużej niż 10 miesięcy od daty zrobienia zdjęcia lotniczego. Aktualizacja ortofotomapy to cykl złożony odbywający się w poszczególnych etapach i procedowany poprzez :

a) proces manualno - wizualnej identyfikacji zmian przez pracownika GIS, na który składa się;

- identyfikowanie zmian na materiale graficznym w trakcie obsługi wniosków

- identyfikowanie zmian na nowej ortofotomapie (RGB, NIR, 3D)

- identyfikowanie zmian przez rolników

- identyfikowanie zmian przez rejestry urzędowe np. EGiB

- identyfikowanie zmian przez kontrolę na miejscu

b) procesy zautomatyzowanej identyfikacji zmian przez pracownika ARiMR

- automatyczna detekcja zmian obrazu ORTO

- automatyczna detekcja zmian obrazu ORTO aktualizacja [chmura punktów]

Aktualizacja wspomagana jest także poprzez pozyskiwanie danych z rejestrów zewnętrznych tj.:

- Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej poprzez pozyskanie danych odnośnie identyfikacji przebiegu granic administracyjnych z Państwowego Rejestru Granic (PRG) oraz Bazy Danych Obiektów Topograficznych (BDOT)

- Powiatowe Ośrodki Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej poprzez pozyskanie danych z rejestru ewidencji gruntów i budynków; część opisowa i wektorowa, oraz bazy mapy użytków ekologicznych - na podstawie danych SWDE

- Ministerstwo Środowiska - baza danych min. Obszarów NATURA 2000 czy Parków Narodowych

- Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej - baza min. obszarów OSN

- Generalna Dyrekcja Dróg i Autostrad - dane wektorowe przebiegu autostrad

Organ podkreślił, że aktualizacja ortofotomapy to proces żmudny i złożony, dlatego też potrzeba dużo czasu od wykonania zdjęcia do zaimportowania kompletnego produktu do systemów informatycznych, na których później bazują pracownicy ARiMR obsługujący poszczególne wnioski o przyznanie płatności.

Nie zgadzając się z wydaną przez organ decyzją skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając jej rażące naruszenie prawa poprzez naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Z 2018 r., poz. 1312 ze zm.) w zw. Z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego,

b) § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych norm z 11 marca 201 r. poprzez błędną interpretację

c) art. 75 k.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego i niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez stronę, jak również błędną ocenę zebranego materiału dowodowego,

d) art. 7 k.p.a., art. 77 ust. 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w szczególności ortofotomapy, co do której organ nie wykazał, iż zdjęcia lotnicze wykonane zostały w dniu 10 kwietnia 2012 r.,

e) art. 9 k.p.a. zaniechanie obowiązku czuwania, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa poprzez obciążenie skarżącej błędami których dopuścił się organ i w konsekwencji pomniejszenie płatności w ramach systemów bezpośredniego,

2 .a także naruszenie przepisów postępowania, tj.

a) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wyszły na jaw nowe okoliczności i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję, co stanowi brak legitymacji do wznowienia postępowania,

b) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności argumentom strony podniesionym w toku postępowania.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego oraz organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności wniosła o uchylenie powyższych decyzji w całości. Ponadto wniosła o cofnięcie nałożonych na nią sankcji finansowych, wniosła o przeprowadzenie dowodów powołanych w skardze i o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z .2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w tak zakreślonych ramach badanie sprawy wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu należało przypomnieć, że w sprawie przyznania skarżącej płatności we wszystkich wnioskowanych przez nią obszarach po wznowieniu postępowania toczyło się już postępowanie sądowo administracyjne ( sygn. akt IV SA/Gl 65/18, sygn. akt IV SA/Gl 94/18 ). Sąd wskazał na wady decyzji w zakresie spełnienia przesłanek wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie Sąd związany jest z mocy art. 153 P.p.s.a. tymi wskazaniami ( wyrok NSA z 23.03.2020r. sygn. akt I FSK 71/20, wyrok WSA w Gliwicach z 26.02.2020r. sygn. akt III SA/Gl 1175/19, wyrok WSA w Gdańsku z 26.02.2020r. sygn. akt II SA/Gd 573/19, wszystkie powołane: orzeczeniansa.gov.pl). Kontrola legalności przez sąd administracyjny decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 P.p.s.a., sprowadza się w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku. W toku ponownie prowadzonego postępowania w przedmiocie spełnienia przesłanek wznowieniowych organ niewątpliwie uzupełnił postępowanie o wskazanie daty umieszczenia w systemie ZSZiK odnowionych danych tj. w dniach 27 i 28 stycznia 2013r.

Odnosząc się do powyższych kwestii należało podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie nadzwyczajnym tj. na skutek wznowienia postępowania w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Aby można było rozważać wystąpienie przyczyny wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., muszą wyjść na jaw nowe okoliczności lub nowe dowody, które, po pierwsze, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, po drugie, nie były znane organowi, który tę decyzję wydał, i - po trzecie - są istotne dla sprawy. Ten ostatni warunek jest spełniony tylko wtedy, gdy zachodzi bezpośredni związek między nowymi okolicznościami lub nowymi dowodami a przedmiotem pierwotnego postępowania prowadzonego w sprawie (wyrok WSA w Krakowie z 11.02.2020r. sygn. akt II SA/Kr 1144/19, wyrok WSA W Warszawie z13.12.2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1632/19, wszystkie powołane na :orzeczeniansa.gov.pl). Nową okolicznością istotną dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może być tylko taki fakt, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, czyli mógł spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby co do swej istoty decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (wyrok NSA z 18.06.2019 r. sygn. akt II OSK 1671/18). Jednocześnie należało podkreślić, że błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi, nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok NSA z 10.12.2019r. sygn. akt I OSK 1874/17). Ujawnienie się tych nowych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) już po wydaniu decyzji, aby tylko rzecz dotyczyła faktów mających miejsce przed wydaniem decyzji, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Posługując się w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. pojęciem "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów", ustawodawca użył alternatywy zwykłej, a nie koniunkcji. Wznowić postępowanie należy zatem także wtedy, gdy wprawdzie nowe dowody powstaną po wydaniu decyzji, ale ujawnione zostaną równocześnie wynikające z nich nowe, istotne dla sprawy, okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział ( wyrok NSA z 15.02.2017 r., sygn. akt I OSK 1961/15).

Organ wskazał jako podstawę spełnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w postaci nowej okoliczności faktycznej dane pozyskane z Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) z ortofotomapy z 10 kwietnia 2012r. terenów niekwalifikujących się do przyznania płatności, przy czym uwzględniono wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w 2013 roku, która wykazała zaniedbania na działkach rolnych dotyczące porastających je wieloletnich chwastów. Ocena stanu faktycznego została dokonana w toku kontroli 6 listopada 2013r., będącej załącznikiem do protokołu oraz wyjaśnień inspektora terenowego zawartych w notatce służbowej z 24 lutego 2014r. Podkreślić należało, że zdjęcia terenu dla potrzeb aktualizacji ortofotomapy zostały sporządzone 10 kwietnia 2012r., zaś ujawnione w ZSZiK 27 i 28 stycznia 2013r. podczas gdy decyzja organu I instancji przyznająca skarżącej płatności za 2012 rok została wydana [...]r. Organ stawiając tezę, że zostały spełnione warunki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odwołał się do wyżej wskazanych okoliczności nie uzasadnił jednak okoliczności, że w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie miał możliwości oparcia się o materiały zdjęciowe z 10 kwietnia 2012r., zaś pierwotne rozstrzygnięcie oparł o dane sprzed 3 lat, co wynika z cyklu aktualizacji ortofotomap. Zarzuty skarżącej zawarte w uzasadnieniu skargi należało uznać za zasadne, a stanowisko organu za niewystarczająco uzasadnione. W szczególności należało zwrócić uwagę na datę wydania decyzji tj. [...]r. oraz na datę udostepnienia danych według organu w systemie ZSZiK tj. 27 i 28 stycznia 2013r., przy czym nie wyjaśniono dla jakich przyczyn w dniu wydania decyzji pominięto istniejącą już przecież dokumentację zdjęciową. W tym miejscu należało również wskazać, że mimo wezwania organ nie przedłożył sądowi dokumentacji z kwietnia 2012 roku. Pozostałe okoliczności tj. kontrola na miejscu z 6 listopada 2013r. oraz notatka służbowa z 24 lutego 2014r. zostały sporządzone już po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie. Zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą w powyższym zakresie należało zatem uznać za uzasadnione, a treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie odpowiada w sposób dostateczny na te zarzuty.

Odnosząc się natomiast do merytorycznej części zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że postępowanie w przedmiocie płatności dla rolników toczy się w oparciu o przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 23, dalej: K.p.a.)

Stosownie do art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zgodnie zaś z § 3 powołanego artykułu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z powyższego wynika, że decyzja winna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Stanowi ono integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, zarówno stronie, jak i sądowi administracyjnemu kontrolującemu zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu. "Uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 488). W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe i jakie wywiódł z nich skutki prawne.

Rozstrzygnięcie organu, które tych obligatoryjnych elementów nie zawiera należy uznać za wadliwe, a taki zarzut można postawić decyzji organu II instancji. Problematyka sprawy jest bowiem skomplikowana, decyzja rozstrzyga o płatnościach obszarowych za 2012 rok dlatego jej uzasadnienie winno być szczególnie jasne i precyzyjnie wskazywać, jaki stan faktyczny i w oparciu o jakie dowody organ przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia oraz jakie skutki prawne dla poszczególnych płatności i w oparciu o jakie przepisy wywiódł z tych ustalonych faktów. W niniejszej zaś sprawie dokładne powiązania działek deklarowanych przez skarżącą do płatności, działek przez nią wyłączonych z tego wniosku oraz działek pominiętych czy też uwzględnionych przez organ w decyzji jest niewykonalne, co uniemożliwia kontrolę sądową zaskarżonej decyzji w zakresie weryfikacji wniosku za 2012 rok. Organ nadto nie powiązał kwalifikacji danych działek do dopłat z wymogami prawa w zakresie należytego utrzymania, na co skarżąca wskazywała w skardze (pkt 1b skargi).

Organ stwierdził bowiem w zaskarżonej decyzji, że powierzchnia zakwalifikowana do płatności była w sposób istotny mniejsza, niż zadeklarowana przez stronę. Organ nie odniósł się natomiast do faktu, że sama strona ograniczyła powierzchnię nieruchomości zgłoszoną do dopłat w stosunku do powierzchni będącej jej własnością. Żaden z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz przedłożonych na wezwanie sądu nie sanuje tego braku, nie pozwala na weryfikacje powierzchni posiadanej przez wnioskodawczynię, powierzchni przez nią wykluczonej z wniosku w stosunku do powierzchni wykluczonej przez organ w toku kontroli. Dowody, na które powoływał się organ pochodzące z 2013 roku i 2014 roku nie mogły mieć istotnego znaczenia w sprawie, gdyż odnoszą się do stanu powierzchni gruntów zgłoszonych do płatności w następnych latach. Na przedłożonych zdjęciach widnieją wieloletnie drzewa, krzewy, zaś z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika czy obszary te zostały wyłączone przez wnioskodawczynię na etapie składania wniosku czy też zostały objęte tym wykluczeniem na etapie postępowania administracyjnego. Podobnie należało ocenić pozostałe udostępnione zdjęcia z 6 listopada 2013 r., gdzie zobrazowano np. suche kłosy traw, jednakże z treści uzasadnienia decyzji nie wynika dla jakich przyczyn przyjęto, że zdjęcia te mogą dokumentować brak utrzymania należytej kultury rolnej w 2012 roku. Zdjęcia stanu powierzchni gruntu w listopadzie 2013r. obrazują wygląd roślin po zakończeniu procesu wegetacji w tym roku, nie pozwalają zatem bez dodatkowych analiz na stwierdzenie ich stanu w roku poprzednim, a tym samym nie wykluczają, że wnioskodawczyni zachowała należyta kulturę rolną powierzchni gruntu, a do dopłat zadeklarowała faktyczną ich powierzchnię z pominięciem zakrzaczonych powierzchni (np. zdj. 2, 4, 5, 6, 17, 20, 23, 30, 53 ). Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy oraz ortofotomapy w uzasadnieniu decyzji nie są z sobą skorelowane, a tym samym nie pozwalają na ich jednoznaczną weryfikację i ocenę prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń.

Organ nadto pominął w swych rozważaniach okoliczności podnoszone przez stronę już na etapie postepowania administracyjnego, a to okoliczność, że pokosu traw dokonuje się maju lub czerwcu, zaś dokumentacja zdjęciowa pochodzi z listopada (2013r.). Pominięto okoliczność powtórnego koszenia terenu we wrześniu oraz okoliczność zlecenia koszenia łąk tym samym osobom corocznie, a w tym zakresie nie przeprowadzono wnioskowanego przez stronę dowodu z przesłuchania tych osób jako nie mającego decydującego znaczenia w sprawie.

W niniejszej sprawie nie ma więc decydującego znaczenia wydana decyzja w przedmiocie dopłat za 2013r., tym bardziej, że wnioskodawczyni otrzymywała dopłaty w latach poprzedzających 2012 rok, co również nie może przesądzać o uprawnieniach do dopłat na lata następne. Organ powołuje się na wyrok WSA w Gliwicach z 10 lutego 2015r. sygn. akt III SA/Gl 1168/14 oddalający skargę strony w przedmiocie odmowy płatności za 2013 rok, nie wyciąga jednak z tego faktu wniosków pozwalających na stwierdzenie w jaki sposób i w jakim zakresie ma to wpływ na płatności za rok 2012. Sam fakt powołania się na istnienie wieloletnich roślin bez oceny czy i w jakim zakresie tereny, na których rosną zostały już wyłączone z płatności przez samą skarżącą we wniosku o dofinansowanie.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ wyda decyzję uwzględniającą powyższe wskazania Sądu odnosząc je do wszystkich kategorii płatności, o które za 2012 rok ubiegała się skarżąca. Dokładnie wskaże, jakie przesłanki stanowiły podstawę wznowienia postępowania, a to w świetle trzech przesłanek, po pierwsze, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, po drugie, nie były znane organowi, który tę decyzję wydał, po trzecie, są istotne dla sprawy. Ten ostatni warunek byłby spełniony tylko wtedy, gdy organ wykaże bezpośredni związek między nowymi okolicznościami lub nowymi dowodami a przedmiotem pierwotnego postępowania prowadzonego w sprawie. W zakresie meritum sprawy, po wykazaniu spełnienia przesłanek wznowieniowych, organ z uwzględnieniem wszystkich mających w sprawie znaczenie dowodów, winien dokonać ich oceny w oparciu powołane już przepisy prawa.

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 7, art. 9, art. 77 ust. 1, art. 80, i art. 107 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono zgodnie z wnioskiem skarżącego, zasądzając na jego rzecz od Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. kwotę 697 zł obejmującą wpis w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego wg norm przewidzianych dla radcy prawnego z wyboru w kwocie 480 zł i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.