Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1417/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 15 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska- Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant referent Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2019 r. sprawy ze skargi R.N. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Główny Geodeta Kraju (dalej "Geodeta"), po rozpatrzeniu odwołania R. N. (dalej "Skarżącej") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej "Inspektora") z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] , orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (dalej "Starosty") z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] , orzekającej o sprostowaniu opisowej i graficznej części operatu ewidencji gruntów prowadzonego dla obrębu [...] , gmina [...] w odniesieniu do działki o nr ewid. [...] – uchylił decyzję Inspektora i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

II. Przebieg postępowania, poprzedzający wydanie przez Geodetę zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. (dalej "decyzją aktualizacyjną" albo "decyzją Starosty") Starosta orzekł o sprostowaniu opisowej i graficznej części operatu ewidencji gruntów prowadzonego dla obrębu [...] , gmina [...] w ten sposób, że działka nr [...] (dalej "działka sąsiednia" albo "działka objęta decyzją Starosty") o powierzchni 0,0185 ha, stanowiąca własność Państwa B. i J. K. , w skład której wchodzą następujące rodzaje użytków: drogi - dr o pow. 0,0185 ha otrzymuje następujące oznaczenie użytków: grunty orne - RVI o pow. 0,0185 ha, ogólna powierzchnia działki pozostaje bez zmian i wynosi 0,0185 ha.

2. Pismem z dnia 2 października 2018 r., skierowanym do SKO a następnie przekazanym według właściwości Inspektorowie, Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji aktualizacyjnej, podnosząc iż decyzja ta doprowadziła do pozbawienia dojazdu do innych nieruchomości zabudowanych, w tym nieruchomości skarżącej.

3. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Inspektor orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji aktualizacyjnej Starosty.

4. Pismem z dnia 14 lutego 2019 r. Skarżąca wniosła do Geodety odwołanie od decyzji Inspektora.

III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie Geodeta rozpoznał odwołanie od decyzji Inspektora, reformując tę decyzję w sposób wskazany na wstępie.

Uzasadniając w/w rozstrzygniecie odwoławcze, Geodeta wskazał w szczególności, co następuje:

(i) Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest nowym postępowaniem w sprawie. Z tego względu, na gruncie art. 28 k.p.a., krąg podmiotów uznanych przez organ za strony w postępowaniu zwykłym nie przesądza o zakresie podmiotowym postępowania nieważnościowego. Określając strony takiego postępowania, organ nadzoru obowiązany jest wziąć pod uwagę zasadniczy przedmiot postępowania, w którym wydana została weryfikowana decyzja. W oparciu o przepisy prawa materialnego, winien ustalić czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy ukształtowany decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym stosunek prawny, a następnie, czy podmioty te mają interes prawny w weryfikacji tej decyzji, w trybie określonym przepisami art. 156 - 159 k.p.a.

W postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wydanej w przedmiocie zmiany użytków gruntowych stronami są właściciele nieruchomości objętej taką decyzją, a w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (zob. art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101)). Skutki wzruszenia decyzji wydanej w tym przedmiocie dotyczą sfery praw i obowiązków tylko właścicieli lub, w przypadku niemożności ich ustalenia, władających nieruchomością objętą taką decyzją.

(ii) Jak wynika z akt sprawy, właścicielami działki objętej decyzją Starosty zarówno w dniu wydania tej decyzji, jak i w dniu wydania decyzji Inspektora, były inne podmioty niż Skarżąca. Skarżąca nie była zatem i nie jest właścicielem lub władającą tą działką ewidencyjną. Skarżąca powołuje się na to, że decyzja Starosty pozbawiła dojazdu do drogi publicznej innych nieruchomości zabudowanych, w tym nieruchomości Skarżącej. O ile okoliczność ta stanowi o interesie faktycznym Skarżącej, o tyle nie stanowi o jej interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca nie posiada zatem interesu prawnego lub obowiązku dającego jej podstawę do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Brak bowiem podstaw do zakładania, że ewentualne uchylenie, zmiana lub wyeliminowanie w/w decyzji z obrotu prawnego w zakresie działki, której Skarżąca nie jest właścicielem, wpłynie na jej sytuację prawną.

(iii) Tym samym wnioskodawcą w niniejszej sprawie jest podmiot, nie posiadający w niej czynnej legitymacji prawnej. Postępowanie to stało się zatem bezprzedmiotowe, wywołując konieczność uchylenia decyzji Inspektora i umorzenia postępowania pierwszej instancji.

IV. Pismem z dnia 13 maja 2019 r. Skarżąca, działająca osobiście wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą Geodety, zarzucając jej wadliwe przyjęcie, iż Skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie.

Skarżąca podniosła, iż wywodzi swój interes prawny z: 1) faktu władania działką objętą decyzją aktualizacyjną Starosty, 2) uprawnienia do korzystania ze w/w działki jako drogi, wynikającego z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...] , wydaną na podstawie art.4 pkt 4 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 20, poz.90) o uznaniu drogi publicznej (dalej "decyzja z 1977 r."). W skardze podniesiono, iż Skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków zaniechania organów administracji, dotyczącego ujawnienia skutków decyzji z 1977 r. w księdze wieczystej działki objętej decyzją aktualizacyjną.

Skarga zarzuca ponadto wydanie decyzji odwoławczej z naruszeniem zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, zastrzeżonego w art.139 k.p.a.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 17 czerwca 2019 r., Geodeta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu 27 września 2019 r. pełnomocniczka Skarżącej r.pr. E. G. podniosła w szczególności, co następuje:

Na tę chwilę ani Skarb Państwa, ani Gmina, ani Skarżąca nie figurują ani w rejestrze gruntów, ani w księdze wieczystej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] jako jej właściciele. Na tę chwilę wskazany wyżej rejestr, czy też księga wieczysta nie ujawniają żadnych uprawnień Skarżącej do przedmiotowej nieruchomości, nie mniej pełnomocnik wywodzi, iż takie uprawnienia Skarżąca w rzeczywistości posiada. Skarżąca posiada bowiem status osoby władającej. Status ten wynika z faktu, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja wywłaszczeniowa z 1977 r. Podnosi, że wskazana wyżej decyzja wywłaszczająca działkę nr [...] na rzecz Skarbu Państwa została nie wykonana w całości tzn. Skarb Państwa nie został ujawniony jako właściciel w księdze wieczystej nieruchomości. Skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów administracji mających obowiązek wnieść do sądu wieczysto – księgowego wpis Skarbu Państwa jako właściciela. Podnosi, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną. Oświadcza, iż nie została ustanowiona na rzecz skarżącej służebność drogi koniecznej na przedmiotowym gruncie. Nie zna przyczyn z jakich do ustanowienia takiej służebności nie doszło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Geodety z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.2107 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2018 poz.1302 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Geodety nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji odwoławczej Geodety prowadzi do następujących wniosków:

1. Obowiązkiem orzekających w sprawie organów nadzorczych było ustalenie, czy wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, orzekającej w trybie i na zasadach uregulowanych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w rozporządzeniu ewidencyjnym o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki, nie stanowiącej przedmiotu jakichkolwiek praw rzeczowych Skarżącej, może skutkować wszczęciem żądanego postępowania nadzorczego.

Całkowicie trafnie przyjął Geodeta, rozpatrując odwołanie od decyzji Inspektora, rozpatrującej (w następstwie uznania skuteczności w/w wniosku) żądanie Skarżącej co do meritum (tj. dokonującej oceny ważności decyzji w świetle kryteriów ustalonych w art.157 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.), iż na przeszkodzie do wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącej stoi brak po jej stronie wymaganego interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. Zreformowanie w tej sytuacji decyzji Inspektora na zasadzie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. jej uchylenie i orzeczenie przez Geodetę o umorzeniu wszczętego postępowania organu I instancji, tak jak to uczynił w zaskarżonej decyzji Godeta, było konieczne. Zarzutów skargi nie można było uwzględnić.

2. Rozpoznanie sprawy wymagało wzięcia pod uwagę następujących regulacji prawnych:

(i) Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 28 k.p.a. wskazuje zaś, kto jest stroną postępowania administracyjnego stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Za punkt wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nieważnościowego należy przyjąć przedmiot pierwotnego rozstrzygnięcia.

Rozpatrując zatem wniosek o stwierdzenie nieważności, organ w pierwszej kolejności obowiązany jest ustalić m.in., czy pochodzi on od strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a. - a więc kwestię warunkującą dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania z takiego wniosku. Dopiero, gdy to badanie wstępne zakończone zostanie pozytywnie, organ - już po wszczęciu postępowania nadzwyczajnego - prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego. Interes prawny, o którym mowa jest w art.28 k.p.a., stanowi zatem warunek formalny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wobec tego wykazanie tego interesu stanowi przesłankę dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie wywołuje więc automatycznie skutku, w postaci wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce. Dotyczy bowiem jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Postępowanie w trybie nadzwyczajnym prowadzone na wniosek - wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, to jest określony podmiot legitymujący się interesem prawnym. Zatem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia do poczynienia ustaleń, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Konieczność ta wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. I OSK 791/15).

Przyjąć należy, iż o ile w sprawie występuje oczywisty brak interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania nadzorczego, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Gdy brak przymiotu strony nie jest natomiast oczywisty, postępowanie nieważnościowe powinno być wszczęte stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., a szczegółowa weryfikacja interesu prawnego strony następować już w ramach postępowania rozpoznawczego. Zweryfikowanie tego interesu w sposób dla wnioskodawcy negatywny będzie równoznaczne ze stwierdzeniem bezprzedmiotowości wszczętego postępowania, pociągającej za sobą konieczność jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. "W każdym innym przypadku, np. gdy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i dopiero w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. W przypadku ustalenia, że żądający wszczęcia postępowania jest stroną, postępowanie powinno się zakończyć wydaniem decyzji co do istoty (art. 104), a w przypadku braku przymiotu strony – umorzeniem postępowania stosownie do art. 105 § 1 (zob. np. wyroki NSA z 7.02.2017 r., II OSK 1625/15, LEX nr 2239298, oraz z 29.11.2017 r., II OSK 337/17, LEX nr 2429359)." - por. Knysiak-Sudyka Hanna (red.)," Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II", publ. LEX.

(ii) W myśl art.28 k.p.a. przesłanką decydującą o możliwości przypisania konkretnemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym jest to, czy ma on interes prawny warunkujący udział w tym postępowaniu, którego wszczęcia się domaga, lub to, czy postępowanie wszczęte z urzędu lub na wniosek innej osoby dotyczy jego interesu prawnego. Na gruncie art. 28 termin "strona" obejmuje swoim zakresem zarówno te osoby, z inicjatywy których postępowanie zostało wszczęte, jak i wszystkie te, które wzięły lub powinny w nim wziąć udział z uwagi na to, że dotyczyło ono ich interesu prawnego.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się jednakże konsekwentnie (por. np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 176/11, LEX nr 1219073), że przepis art. 28 nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (wyrok NSA z 7.06.2013 r., I OSK 2226/12, LEX nr 1356980) – por. piśmiennictwo powołane wcześniej.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok WSA w Łodzi z 5.06.2013 r., III SA/Łd 26/13, LEX nr 1334447). O interesie prawnym strony decyduje to, czy w konkretnym postępowaniu zmierza do zrealizowania lub ochrony prawa podmiotowego. Podmiot, któremu przysługują określone uprawnienia bądź który jest obciążony określonymi obowiązkami, ma interes prawny w tym, aby jego uprawnienia nie zostały uszczuplone, a obowiązki nie uległy rozszerzeniu.

Pomimo funkcjonowania we w/w zakresie utrwalonych, klarownych i uniwersalnych dla całego spectrum postępowań administracyjnych wytycznych natury teoretycznej, odnotować należy, iż siłą rzeczy operują one istotnym stopniem ogólności, co ma to znacznie, iż wyznaczanie na gruncie postępowań danego rodzaju konkretnych kryteriów istnienia interesu prawnego, determinujących nabycie statusu strony postępowania administracyjnego, nie może opierać się na automatyzmie a na starannym rozważeniu istoty praw i obowiązków administracyjnych, których dany rodzaj postępowań dotyczy i ich rzeczywistego wpływu na sytuację prawną podmiotów zainteresowanych. Nie każdy bowiem, nawet intensywny i łatwo stwierdzalny związek określonego podmiotu z przedmiotem postępowania administracyjnego, można uznać za źródło interesu prawnego w tym postępowaniu. Interes ten należy zatem ściśle odróżniać od interesu o charakterze wyłącznie faktycznym, który na gruncie postępowania administracyjnego co do zasady nie korzysta z ochrony. Pochopne uznawanie za strony postępowań administracyjnych osób w istocie nielegitymujących się interesem prawnym stoi w kolizji nie tylko z nakazem racjonalnego i sprawnego działania przez organy administracji, ale przede wszystkim z interesem rzeczywistych stron postępowania.

(iii) W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma każdy, kto posiada interes prawny w jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Można stwierdzić, że co do zasady krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu zwyczajnym. Interes prawny nie jest jednak kategorią abstrakcyjną. Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej – wnioskodawcy – wyroki NSA z 16.05.2017 r., II OSK 2331/15, LEX nr 2339685, i w postanowieniu z 15.03.2013 r., I OSK 326/13, LEX nr 1446562).

W orzecznictwie wyjaśniono, że w sprawach dotyczących nieruchomości interes prawny wynika z prawa rzeczowego przysługującego do tej nieruchomości (wyrok NSA z 19.10.2017 r., I OSK 3418/15, LEX nr 2445976), dysponowanie wyłącznie tytułem obligacyjnym do nieruchomości nie może przesądzać o statusie strony w postępowaniu dotyczącym tej nieruchomości (wyroki NSA z 11.01.2017 r., I OSK 1721/16, LEX nr 2204868, oraz z 27.01.2015 r., II OSK 1529/13, LEX nr 1655779). O tym, czy w postępowaniu dotyczącym nieruchomości można uzyskać status strony z powołaniem się na korzystanie z praw do nieruchomości sąsiedniej, decyduje przedmiot postępowania. Przykładowo, w wyroku z 19 marca 2013 r., VII SA/Wa 2507/12, LEX nr 1321664, WSA w Warszawie stwierdził, że fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której znajduje się ewidencjonowane lądowisko, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wpisania lądowiska do ewidencji lądowisk przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu co najwyżej interes faktyczny, a nie interes prawny.

W wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 184/17 NSA stwierdził, iż pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji w stosunku do źródeł tych informacji wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 1-6 i § 11 ust. 2 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny. Można to osiągnąć wyłącznie przez dokonywanie ich rejestracji w sposób przewidziany w rozporządzeniu. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości. Sąd pierwszej instancji dokonując oceny przymiotu strony w zakresie jej żądania wynikającego z wniosku wskazał na art. 20 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który wymienia podstawy uwidaczniania w ewidencji praw osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2. Pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji w stosunku do źródeł tych informacji wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 1 - 6 i § 11 ust. 2 rozporządzenia oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny. Można to osiągnąć wyłącznie przez dokonywanie ich rejestracji w sposób przewidziany w rozporządzeniu. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości.

3. Odnosząc powyższe uwarunkowania do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, co następuje:

1. Skarżąca żąda stwierdzenia nieważności decyzji aktualizacyjnej Starosty, którą to decyzją dokonano sprostowania zapisów ewidencyjnych, dotyczących działki sąsiedniej, stanowiącej własność innych niż Skarżąca osób fizycznych, zastępując wpis o występującym na tej działce użytku drogowym wpisem o użytku rolnym (grunty orne). O ile interes faktyczny Skarżącej w sprawie da się uzasadnić zrozumiałym z życiowego punktu widzenia dążeniem właściciela nieruchomości pozbawionej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej do zapewnienia dojazdu do tej drogi przez działki sąsiednie (w niniejszej sprawie przez działkę będącą przedmiotem decyzji Starosty, która najprawdopodobniej, abstrahując od kwestii istnienia podstaw prawnych do funkcjonowania takiego stanu, była faktycznie wykorzystywana w przeszłości jako droga wewnętrzna), o tyle samo to dążenie nie konstytuuje interesu prawnego Skarżącej w niniejszej sprawie. Stosownie do powyższego:

(i) Skarżącej nie przysługują do nieruchomości objętej decyzją Starosty żadne prawa rzeczowe, czy też jakiekolwiek inne, podlegające ujawnieniu w ewidencji (okoliczność ta jest bezsporna m.in. w świetle jednoznacznego oświadczenia pełnomocniczki Skarżącej na rozprawie przed Sądem, iż ani w rejestrze gruntów, ani w księdze wieczystej prowadzonej dla działki objętej decyzją aktualizacyjną, nie są ujawnione żadne prawa Skarżącej do tej działki).

(ii) Jako całkowicie nierelewantne dla wyniku sprawy należy uznać twierdzenia Skarżącej, iż posiada ona status osoby władającego działką objętą decyzją Starosty.

Odnotować w tym kontekście należy (abstrahując w tym miejscu od oceny w/w twierdzeń), iż w myśl art.20 ust.2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

W sytuacji, w której działka objęta decyzją Starosty nie stanowi: (-) własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (co na rozprawie również przyznała pełnomocniczka Skarżącej), (-) gruntu, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli – kwestia, czy Skarżąca jest osobą władającą przedmiotową działką, czy też nie, nie ma znaczenia w sprawie.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż wywodzenie w/w władania jako skutku przywołanej w skardze decyzji z 1977 r., wydanej na podstawie art.4 pkt 4 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych, nie znajduje przekonującego uzasadnienia. W pierwszej kolejności należy podkreślić niekonsekwencję wnioskowania w tym zakresie, polegającą na jednoczesnym przyjmowaniu przez Skarżącą, iż: (-) decyzją z 1977 r. ustanowiono na rzecz Skarżącej władanie oraz (-) przedmiotowa działka stanowi drogę publiczną, jako wywłaszczona na ten cel na własność Skarbu Państwa właśnie na podstawie w/w decyzji z 1977 r. Skutki te wzajemnie się wykluczają.

Jednocześnie wywodzenie przez Skarżącą jakichkolwiek skutków z decyzji z 1977 r., nieodzwierciedlonych w księdze wieczystej nieruchomości, nie znajduje podstaw. Ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji odzwierciedlającym aktualny stan prawny danej nieruchomości. Rejestruje ona stan prawny zaistniały uprzednio, ale w żadnym wypadku stanu prawnego nie tworzy. Nie rozstrzyga także sporów o prawa do gruntów, ani żadnych kwestii spornych związanych z ustaleniem tytułu własności. Stąd też, poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji, nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt l OSK 1004/11, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma więc charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych.

(iii) Nie ulega wątpliwości, iż samego, funkcjonującego dotychczas wpisu w ewidencji gruntów o istnieniu na działce Skarżącej użytku drogowego, będącego co do zasady stwierdzeniem stanu faktycznego, nie zaś prawnego, nie można w traktować jako źródła uprawnienia Skarżącej do korzystania z tej działki jako drogi dojazdowej, a tym samym usunięcia tego wpisu jako odebrania przedmiotowego prawa.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że decyzja aktualizacyjna Starosty nie wywołała żadnych skutków w sferze praw i obowiązków Skarżącej, co oznacza niewystąpienie w sprawie – w kontekście Skarżącej - przesłanek z art.28 k.p.a., warunkujących dopuszczalność uznania jej ze stronę postępowania. Uznanie w tej sytuacji przez Geodetę, iż postępowanie nadzorcze, wszczęte przez organ I instancji z wniosku Skarżącej, stało się bezprzedmiotowe, było słuszne.

2. Wbrew ocenie skargi w sprawie nie doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius, ustanowionego w art.139 k.p.a., co do zasady uniemożliwiającego organowi odwoławczemu rozpoznanie odwołania na niekorzyść strony odwołującej się. O ile faktem jest, iż decyzja odwoławcza, stwierdzająca brak prawnej możliwości prowadzenia postępowania nadzorczego na wniosek Skarżącej, istotnie stanowi regres w sytuacji prawnej Skarżącej w porównaniu z decyzją Inspektora, który nie kwestionując podmiotowości procesowej Skarżącej, wdał się w meritum sprawy, o tyle takie działanie organ odwoławczego mieści się w granicach przewidzianego również w art.139 k.p.a. odstępstwa od zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego. W/w stanowi bowiem, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przyjąwszy, w nawiązaniu do poczynionych wcześniej wywodów teoretycznych, iż orzekający w niniejszej sprawie w I instancji Inspektor był upoważniony do: 1) uznania, iż w dacie składania wniosku interes prawny Skarżącej nie został wprawdzie wykazany w sposób bezsporny, niemniej nie jest to przypadek oczywistego braku interesu wnioskodawcy, automatycznie obligującego organ do odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego na zasadzie art.61a § 1 k.p.a., 2) wszczęcia w konsekwencji powyższego postępowania nadzorczego na zasadzie art.157 § 2 k.p.a. celem zweryfikowania w pierwszej kolejności interesu prawnego Skarżącej - to rozpoznanie w takich okolicznościach sprawy co do jej istoty na wniosek podmiotu ostatecznie nielegitymowanego, którym była Skarżąca, (co Inspektor miał obowiązek stwierdzić już po wszczęciu postępowania, uznając wszczęte postępowanie za bezprzedmiotowe), stanowi rażące naruszenie art.105 § 1 k.p.a., nakazującego umorzenie postępowania administracyjnego, które stało się bezprzedmiotowe.

W tych okolicznościach wniesiona skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.