Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 971/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w Mroczy z dnia 24 kwietnia 2020 r. nr XX/164/2020 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XX/164/2020 z dnia 24 kwietnia 2020 r. Rada Miejska w Mroczy, na podstawie m.in. art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 638, dalej powoływanej jako "uoz"), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Mrocza na rok 2020 (dalej powoływany jako "Program").

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Rejonowy w Nakle nad Noteci, domagając się stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 5 ust. 3, § 7 ust. 2 oraz § 8 ust. 1 Programu w oparciu o podniesione zarzuty istotnego naruszenie prawa, tj.:

- art. 11a ust. 2 pkt 6 uoz poprzez zaniechanie wskazania w § 7 ust. 2 Programu konkretnego lekarza weterynarii, mającego dokonywać usypiania ślepych miotów;

- art. 11a ust. 2 pkt 4 uoz poprzez zaniechanie wskazania w § 5 ust. 3 Programu konkretnego lekarza weterynarii, który przeprowadza zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

- art. 11a ust. 2 pkt 7 uoz poprzez zmodyfikowanie treści ustawy o ochronie zwierząt w § 8 ust. 1 Programu i zawężenie zakresu materii ustawowej regulowanej uchwałą jedynie do bezdomnych zwierząt gospodarskich.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Prokurator wskazał, że mimo iż w § 9 Programu określono lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, to jednak z treści uchwały nie wynika w sposób jasny i niewątpliwy, że ta sama placówka weterynaryjna upoważniona jest do przeprowadzenia czynności usypiania ślepych miotów, określonej w § 7 ust. 2 Programu. Również w § 5 ust. 2 Programu (prawidłowo: § 5 ust. 3), który stanowi, że zabiegi sterylizacji i kastracji przeprowadza tylko i wyłącznie lekarz weterynarii, nie skonkretyzowano o jakiego lekarza weterynarii chodzi i nie określono adresu podmiotu przeprowadzającego te zabiegi. Z treści ww. regulacji nie wynika też – jak podkreślił Prokurator - czy przedmiotowe zabiegi te będzie wykonywał lekarz weterynarii zatrudniony w schronisku wskazanym z nazwy w § 2 ust. 2 Programu czy też inny lekarz weterynarii, np. zatrudniony w placówce wskazanej w § 9 Programu. Zdaniem Prokuratora niedopuszczalna i naruszająca delegację ustawową jest również regulacja zawarta w § 8 ust. 1 Programu, gdyż ogranicza ona materię ustawową regulowaną art. 11a ust. 2 pkt 7 uoz (tj. obejmującą wymóg wskazania gospodarstwa rolnego dla zwierząt gospodarskich) jedynie do bezdomnych zwierząt gospodarskich. Prokurator zaznaczył przy tym, że pojęcia "zwierzęcia bezdomnego" i "gospodarskiego" są pojęciami ustawowo zdefiniowanymi, zatem nie jest dopuszczalne ich dowolne reinterpretowanie i zamienne stosowanie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska stwierdziła, że nie kwestionuje zasadności skargi, i że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie jednak wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" lub "ppsa"), wskazując na postanowienie organu podjęciu na najbliższej sesji Rady Miejskiej w Mroczy stosownej uchwały zmieniającej, które będzie uwzględniała zarzucane naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej powoływanej jako "usg"), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia.

Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie obejmującym przepisy Programu zaskarżone przez Prokuratora, ale także uznane za wadliwe przez Sąd z urzędu, o czym poniżej.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. W przypadku spraw dotyczących opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa o ochronie zwierząt. Ustawa ta określa art. 11 ust. 1, że do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie. Szczegółowe regulacje w tym zakresie, zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 11a ust. 1 tej ustawy, należą do kompetencji rady gminy, która zgodnie z art. 11a ust. 1 uoz umocowana została do uchwalania corocznie do dnia 31 marca programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Program ten, co aktualnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowi akt prawa miejscowego. Program, stosownie do ust. 2 art. 11a uoz, obejmuje w szczególności sprawy wymienione enumeratywnie w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 uoz, tj. sprawy: 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławiania bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypiania ślepych miotów; 7) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, zgodnie z ust. 5, program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. We wskazanych regulacjach, wyznaczających zakres upoważnienia, określone zostały obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementy fakultatywne programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały natomiast w art. 11 ust. 3 i 3a uoz.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Miejskiej w Mroczy nr XX/164/2020 z dnia 24 kwietnia 2020 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 1 uoz. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza że Rada Miejska w Mroczy uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt) nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 11a ust. 2 uoz. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

Podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi więc ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a zatem zakazuje się dokonywania wykładni zawężającej lub rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Przy czym odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym skutkujące w każdym przypadku istotnym naruszeniem prawa ma miejsce z jednej strony w sytuacji wykroczenia poza zakres upoważnienia, z drugiej zaś w razie niewypełnienia zakresu upoważnienia determinowanego przepisem upoważniającym.

Podkreślić należy również, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a uoz, potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania. Niewystarczające jest zatem ograniczenie się przez organ stanowiący gminy wyłącznie do ogólnego wskazania na bliżej nieokreślone podmioty, jako na wykonawców programu. Nie realizuje wykonawczego charakteru programu nie określenie w programie konkretnego podmiotu np. lecznicy czy lekarza weterynarii, któremu powierzono realizację wyszczególnionionych zadań, objętych programem. Ustalenie w programie w sposób skonkretyzowany podmiotów zobowiązanych do wykonywania poszczególnych czynności przewidzianych w programie, ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań, spełnia ustawowy cel dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności na terenie danej gminy, a ponadto spełnia wymóg powszechnej dostępności programu i walor informacyjnym dla adresatów uchwały, tj. mieszkańców danej gminy, którzy mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Za powyższą oceną przemawiają także sformułowania, którymi posługuje się przepis art. 11a uoz. Określenia "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...) opieki" niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd podzielił podniesione w skardze zarzuty odnośnie naruszenia zapisami § 5 ust. 3 i § 7 ust. 2 Programu odpowiednio przepisów art. 11a ust. 2 pkt 4 i pkt 6 uoz. Program powinien bowiem – jak wykazano - regulować w sposób konkretny i jednoznaczny kwestie realizacji ustawowych zadań, a zatem również przeprowadzania sterylizacji i kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 4 uoz) oraz usypiania ślepych miotów (art. 11a ust. 2 pkt 6 uoz). Nie powinno być przede wszystkim wątpliwości co do tego, jaki podmiot konkretnie oznaczony upoważniony jest do przeprowadzania zabiegów związanych z kwestiami opisanymi powyżej. Przedmiotowy akt prawa miejscowego – przede wszystkim z uwagi na swój wykonawczy charakter – powinien określać konkretny tryb, w ramach którego przedmiotowe kwestie zostały na terenie gminy uregulowana, w czego ramy wpisuje się niewątpliwie jednoznaczne wskazanie w Programie placówki weterynaryjnej lub lekarza weterynarii mającego wykonywać ww. czynności. Tymczasem w § 7 ust. 2 Programu wskazano jedynie, że usypianie ślepych miotów przeprowadza lekarz weterynarii współpracujący z Urzędem Miasta i Gminy w Mroczy. Z regulacji tej nie wynika zatem jaki konkretnie podmiot (lekarz weterynarii) wykonuje wskazane zadanie, a zwłaszcza pod jakim adresem może go znaleźć mieszkaniec gminy w razie potrzeby skorzystania z jego pomocy we wskazanym zakresie. Rację ma Prokurator, że brak jest na tle zapisów Programu, jednoznacznych podstaw do stwierdzenia, że lekarz weterynarii współpracujący z Urzędem Miasta i Gminy w Mroczy w ramach realizacji zadania usypiania ślepych miotów, to ten sam lekarz, o którym mowa w § 9 Programu (tj. wskazany konkretnie w Programie lekarz weterynarii realizujący zadanie w zakresie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt). Z analogicznych przyczyn wadliwym w ocenie Sądu jest również zapis § 5 ust. 3 Programu, w którym wskazano, że zabiegi sterylizacji albo kastracji przeprowadza tylko i wyłącznie lekarz weterynarii. Ogólnikowość tej regulacji nie realizuje wykonawczego charakteru programu. Nie wskazano bowiem w niej konkretnego podmiotu realizującego zadanie sterylizacji albo kastracji zwierząt. Podkreślić należy przy tym, że kwestii tej nie sposób wywieść również z § 5 ust. 1 Programu, biorąc pod uwagę, że przepis ten w zakresie realizacji przedmiotowego zadania odwołuje się do zasad ustalonych z jednostką prowadzącą schronisko, a zasady te nie są znane i nie zostały bliżej określone na gruncie przedmiotowej uchwały. Należy też mieć na względzie, że z normy art. 11a ust. 2 pkt 4 uoz, określającej wymóg objęcia programem kwestii obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, wynika że zabiegi sterylizacji lub kastracji zwierząt dotyczyć mają zwierząt w schronisku dla zwierząt, a więc zwierząt umieszczonych, przebywających w tym miejscu, co nie musi być tożsame z miejscem wykonywania tego rodzaju zabiegów. Z zapisów programów wskazujących na wykonywanie sterylizacji lub kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt nie można więc automatycznie wyprowadzać wniosku, że wskazane zabiegi mają być wykonywane przez lekarza weterynarii w schronisku dla zwierząt. Jednocześnie podnieść należy, że z treści zaskarżonej uchwały nie wynika czy zabiegi sterylizacji albo kastracji zwierząt, o których mowa w § 5 ust. 3 Programu mają być wykonywane przez lekarza weterynarii, który jest zatrudniony w schronisku dla zwierząt, wskazanym w § 2 ust. 2 Programu, czy przez lekarza weterynarii określongo na gruncie § 9 Programu, jako świadczącego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt czy też przez jeszcze innego lekarz weterynarii. Powyższe w konsekwencji stanowi o nienależytym wypełnieniu przez organ delegacji ustawowej. Niewskazanie danych konkretnych podmiotów realizujących ustawowe zadania w zakresie sterylizacji i kastracji zwierząt oraz usypiania ślepych miotów pozbawia wydany akt prawa miejscowego charakteru wykonawczego i konkretnego, a konsekwencji uniemożliwia w praktyce skuteczną realizację zadań wynikających z programu (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1667/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 886/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 858/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 605/19 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Wobec powyższego, Sąd uznał, iż zapisy § 5 ust. 3 oraz § 7 ust. 2 Programu nie wypełniają należycie delegacji ustawowej wynikającej z treści art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 uoz, mają charakter niepełny i niekonkretny i z tej przyczyny są istotnie wadliwe.

Sąd podzielił również zarzut Prokuratora dotyczący przepisu § 8 ust. 1 Programu, w którym to lokalny prawodawca nieprawidłowo zawęził wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 7 uoz wymóg wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. W przywołanym § 8 ust. 1 Programu wskazane zostały bowiem gospodarstwa, w których umieszczane będą ie "bezdomne zwierzęta gospodarskie", pomimo że w art. 11a ust. 2 pkt 7 uoz wskazuje na wymóg określenia gospodarstwa rolnego dla zapewnienia miejsca "zwierzętom gospodarskim". W sprawie doszło zatem do ograniczenia zakresu materii ustawowej regulowanej uchwałą jedynie do bezdomnych zwierząt gospodarskich, w sytuacji gdy zakres delegacji ustawowej wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 7 uoz jest szerszy i obejmuje poza zwierzętami gospodarskimi bezdomnymi, szerszą kategorię tych zwierząt – w tym np. zwierzęta, które się zabłąkały lub uciekły i trwają czynności związane z ustaleniem ich właściciela, Jednocześnie zauważyć należy, że pojęcia "zwierzęcia bezdomnego" i "gospodarskiego" są pojęciami ustawowo zdefiniowanymi w art. 4 ust. 16 i 18 uoz, zatem nie jest dopuszczalne ich dowolne reinterpretowanie lub zamienne stosowanie, wbrew jasnym przepisom ustawy. W konsekwencji zapis § 8 ust. 1 Programu, jako ograniczający delegację ustawową, uznać należało za istotnie wadliwy.

Kontrola zakwestionowanej uchwały dokonana w zakresie wyznaczonym art. 134 ppsa, a więc wykraczającym poza zarzuty i wnioski skargi oraz powołaną tam podstawę prawną, doprowadziła Sąd do stwierdzenia także z urzędu kolejnych istotnych naruszeń przepisów dotyczących materii regulowanej programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt.

I tak, w pierwszej kolejności wskazać należy, na dostrzeżone przez Sąd z urzędu nieprawidłowości dotyczące zapisu § 10 Programu. Analiza treści kontrolowanej uchwały wskazuje, że wynikający z art. 11a ust. 5 uoz, wymóg wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków, organ zrealizował w sposób niepełny. W przywołanym przepisie art. 11a ust. 5 uoz ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia w treści uchwalanego przez organ gminy programu obu wymienionych w tym przepisie elementów, tj. zarówno wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, jak i sposobu wydatkowania tych środków. Czym innym jest bowiem wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobu ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celem i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobu wydatkowania środków finansowych należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Koniecznym jest więc dokonanie przez lokalnego prawodawcę co najmniej podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie (jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem) i określenie jak będą one rozdysponowywane. Organ w kontrolowanej uchwale wprawdzie wskazał środki finansowe, które zabezpieczył w budżecie Miasta i Gminy Mrocza na 2020 rok na realizację Programu, niemniej jednak nie określił on w sposób zgodny z prawem sposobu wydatkowania tych środków. Przede wszystkim na gruncie zaskarżonej uchwały nie dokonano podziału ww. środków na poszczególne zadania ujęte w Programie. Rada Miejska podając wysokość środków finansowych zabezpieczonych w budżecie Miasta i Gminy Mrocza na realizację Programu, podzieliła je na dwie grupy, do których przyporządkowała określone cele i zadania. Taki podział w uznaniu Sądu jest zbyt ogólny i niejasny, gdyż obrazuje on wyłącznie, ile pieniędzy przeznaczono na wyodrębnione przez organ ww. dwie grupy, natomiast uniemożliwia on odczytanie z omawianej regulacji, jaka część środków finansowych przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Zauważyć należy, że w ramach tych wyodrębnionych dwóch grup środków finansowych, pominięto zadania polegające na odławianiu bezdomnych zwierząt czy też poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt (zadania te nie zostały wprost wyszczególnione w ramach wyodrębnionych grup, na które rozdzielone zostały środki finansowych). W Programie nie zawarto też żadnych unormowań regulujących sam tryb/sposób wydatkowania środków finansowych (np. podstaw ich wydatkowania). Należy podkreślić, że wykonawczy i konkretny charakter programu, wiąże się z powinnością formułowania w nim norm w sposób dookreślony, jasny i czytelny, nie zaś niepełny, niejednoznaczny czy budzący wątpliwości interpretacyjne, co ma miejsca w przypadku zapisu § 10 Programu. W tym kontekście wskazać należy dodatkowo na niejasne i niezgodne z normą upoważniającą sformułowanie zwarte § 10 Programu o "zabezpieczeniu" środków finansowych w budżecie Miasta i Gminy Mrocza na realizację Programu, w sytuacji, gdy w art. 11a ust. 5 uoz mówi się wyraźnie o "przeznaczeniu" środków na realizację programu. Zdaniem Sądu, analiza całości regulacji wynikającej z § 10 Programu, a w szczególności kwestia odstąpienia od wskazania konkretnej wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych, wyodrębnionych zadań Programu (nieprzyporządkowanie określonej kwoty środków finansowych do poszczególnych zadań, które ujęte zostały w Programie) oraz brak zgodnego z prawem określenia sposobu ich wydatkowania, stanowią o istotnej wadliwości omawianego zapisu z uwagi na brak zrealizowania w nim w sposób zgodny z prawem upoważnienia ustawowego, wyznaczonego treścią przepisu art. 11a ust. 5 uoz. Za sprzeczne z treścią art. 11a ust. 5 uoz uznać należy pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowanie tegoż sposobu np. w zawieranych umowach cywilnoprawnych. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Jak wskazano już wcześniej, i co wynika ze sposobu redakcji art. 11az ust. 5 uoz ("program zawiera"), zamieszczenie wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu jest obligatoryjne. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje istotnym naruszeniem prawa, mającym wpływ na samą faktyczną możliwość wykonania programu.

Kolejne uchybienie, dostrzeżone przez Sąd z urzędu, zawiera regulacja zawarta w § 3 ust. 1 Programu, w której określono, że dokarmianie wolno żyjących kotów Gmina Mrocza realizuje poprzez wydawanie karmy wyłącznie opiekunom społecznym, którymi mogą być pełnoletni mieszkańcy Miasta i Gminy Mrocza, wpisani na listę opiekunów, prowadzoną przez Urząd Miasta i Gminy w Mroczy, którzy zadeklarowali m.in., że będą opiekować się wolno żyjącymi kotami. Z tak sformułowanego przepisu wynika, iż faktyczna realizacja zadania wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz w zakresie dokarmiania wolno żyjących kotów spoczywa na ww. opiekunach społecznych, którymi zostać mogą pełnoletni mieszkańcy po wpisaniu się na stosowną listę i zadeklarowaniu, że będą realizować poszczególne czynności związane z opieką nad wolno żyjącymi kotami. Możliwość bycia opiekunem społecznym, jak wynika z treści § 3 ust. 1 Programu, jest fakultatywna. Z treści uchwały (jak też akt sprawy) nie wynika jednoznacznie, że ww. lista opiekunów zawiera jakichkolwiek opiekunów społecznych, którzy zadeklarowali realizację w roku 2020 zadania dokarmiania wolno żyjących kotów. W przypadku więc braku osób chętnych do pełnienia tej funkcji, może wystąpić sytuacja, w której nie będzie w ogóle podmiotów mających podejmować działania związane z opieką nad wolno żyjącymi kotami w zakresie ich dokarmiania. Tym samym, zważyć należy, iż Rada Miejska nie zabezpieczyła należycie realizacji Programu w tym zakresie. Wskazany przez nią sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami w analizowanym zakresie, zdaniem Sądu, jest niepewny i niedookreślony. Uzależnia on realizację zdania wynikającego z ustawy od faktycznego wpisania się pełnoletnich mieszkańców gminy na listę opiekunów społecznych oraz zadeklarowania przez nich, iż będą wypełniać czynności z zakresu opieki nad wolno żyjącymi kotami – co uznać należy za zbyt hipotetyczne i stwarzające niebezpieczeństwo braku realizacji zadania zaliczonego przez ustawodawcę do obligatoryjnych elementów programu. Wobec powyższego, Sąd zważył, iż prawodawca lokalny w § 3 ust. 1 Programu nienależycie wypełnił delegację ustawową.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie niepełny i nieprawidłowy sposób realizacji przez Radę Miejską w Mroczy delegacji ustawowej, koniecznym stało się stwierdzenie przez Sąd nieważności całej zaskarżonej uchwały, gdyż wyeliminowanie jej tylko w zakresie obejmującym ww. regulacje zaskarżone przez Prokuratora oraz uznane przez Sąd z urzędu za wadliwe - naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiałoby go koniecznych i niezbędnych elementów, o jakich mowa w art. 11a ust. 2 i 5 uoz. Wskazać należy jednocześnie, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż upoważnienie ustawowe musi być wykonane w sposób wyczerpujący. Pominięcie (niepełne zrealizowanie) przez organ stanowiący któregoś z wymienionych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Wskazane powyżej rozejście się delegacji ustawowej z regulacjami zaskarżonej uchwały musi zatem prowadzić do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem, czy też prawo to w sposób istotny narusza (zob. przykładowo wyroki WSA w Opolu: z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18 – dostępne jw.).

Odnosząc się zaś do wyrażonego na gruncie odpowiedzi na skargę wniosku organu o umorzenie postępowania z uwagi na deklarację podjęcia na najbliższej sesji Rady Miejskiej w Mroczy uchwały zmieniającej, uwzględniającej wskazane w skardze naruszenia, wskazać należy, iż okoliczność uchylenia uchwały, a tym bardziej dopiero w przyszłości, nie uzasadnia umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym. Uchylenie bądź zmiana uchwały nie oznacza bowiem, że uchwała ta nie była i nie mogła być stosowana w okresie od jej wejścia w życie do dnia jej uchylenia lub zmiany. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały powoduje ten skutek. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części na podstawie wyroku sądu administracyjnego rodzi zatem inny skutek (ex tunc) niż samo tylko jego uchylenie przez radę gminy (ex nunc), gdyż eliminuje ją w całości lub części z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc powoduje sytuację taką, jakby zaskarżona uchwała nigdy w obrocie prawnym nie pozostawała. W rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, które od samego początku ich uchwalenia nie były zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków adresatów norm. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 ppsa) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417 ¹§ 2 ww. ustawy Kodeks cywilny).

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze ww. liczne uchybienia zaskarżonej uchwały, które pozbawiają uchwalony Program charakteru wykonawczego, a także wadliwe określenie sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację poszczególnych zadań wskazanych w Programie, Sąd orzekł, na podstawie art. 147 § 1 ppsa jak w sentencji wyroku.

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.