Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2905/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia WSA del. Malgorzata Miron /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. S. i H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 468/13 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II OSK 2905/13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie, IV SA/Po 468/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Starosta Poznański, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 października 2012 r. [...] Spółka z o.o. w S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy nominalnej 5,0 MW każda wraz z infrastrukturą techniczną, położonych na działkach 141/1, 141/2, 143/2 i 145 w M., gmina S..

Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zwanej dalej: pr.bud. i art. 104 k.p.a.

Od powyższej decyzji wniósł odwołanie H. S. Domagał się uchylenia zakwestionowanej decyzji, twierdząc, iż nie wyraża zgody na budowę elektrowni wiatrowych, które będą sąsiadować z jego działkami, co spowoduje obniżenie wartości jego gruntu i gospodarstwa rolnego, nadto będzie miało szkodliwy wpływ na zdrowie jego i jego najbliższych, a całodobowy hałas wytwarzany przez wiatraki spowoduje ujemne skutki oddziaływania na organizm.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone jest sprawdzeniem przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także z wymaganiami ochrony środowiska, określonymi w szczególności w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor w niniejszej sprawie wykonał obowiązki nałożone w art. 33 ust. 2 pr.bud. Organ I instancji wykonał obowiązek sprawdzenia projektu budowlanego określony w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 pr.bud. Projekt ten jest zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia [...] października 2010 r., Nr [...] o warunkach zabudowy. Warunki te ograniczyły m.in. wysokość elektrowni wiatrowych do 170 m. Zatwierdzony projekt budowlany wskazuje, że inwestor zamierza wybudować elektrownie wiatrowe o wysokości maksymalnej 149,94 m (przy pionowo ustawionym śmigle). Zamiar inwestora obejmuje budowę dwóch elektrowni wiatrowych z układem komunikacyjnym w I etapie budowy. Etap II i III nie obejmuje budowy trzeciej elektrowni wiatrowej, jak podniósł odwołujący, lecz budowę linii kablowej i przebudowę istniejących dróg. W zakresie zarzutu odwołującego dotyczącego uciążliwości inwestycji dla istniejącej zabudowy, organ wskazał, iż jest związany ustaleniami ostatecznej decyzji Burmistrza S. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...]. W decyzji tej ustalono warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji eksploatacji ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich jak i wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. W przypadku budowy przedmiotowych elektrowni nie zachodziła konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Decyzją tą rozstrzygnięto również kwestię dopuszczalnego poziomu hałasu infradźwięków w środowisku. Niniejsza inwestycja zlokalizowana na gruntach rolnych i w odległości ponad 500 m od istniejącej zabudowy mieszkaniowej nie będzie wywierała szkodliwych oddziaływań na człowieka. Dodatkowo organ nałożył obowiązek na inwestora przeprowadzenia badań poziomu hałasu oraz infradźwięków emitowanych przez elektrownie na tereny zabudowy mieszkaniowej po oddaniu inwestycji do użytkowania. Nie stwierdzono również niezgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami ani tego, by zatwierdzony projekt był niekompletny i nie posiadał wymaganych przepisami opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W sytuacji gdy inwestor wykona nałożone przepisami prawa budowlanego obowiązki związane z wydaniem decyzji pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić udzielenia pozwolenia budowlanego. Decyzja organu I instancji nie została podjęta z pogwałceniem zasad postępowania administracyjnego.

H. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od ww. decyzji Wojewody Wielkopolskiego domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 9, 10 § 1 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zdaniem skarżącego, wydając decyzje organy obu instancji nie dokonały oceny, czy wzniesienie planowanego obiektu budowlanego (elektrowni wiatrowych) odpowiada normom prawa budowlanego i czy planowana inwestycja nie spowoduje pogorszenia warunków życia okolicznych mieszkańców przez wzrost uciążliwości dla otoczenia, a także czy projekt budowlany spełnia wymogi przewidziane w decyzji środowiskowej. Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zabudowanych lub w ich bezpośrednim otoczeniu, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy inwestora oraz osób, których prawa mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego oznacza szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane. Zdaniem skarżącego, planowana inwestycja wpłynie na zniszczenie ochrony gatunkowej zwierząt, pogorszy warunki życia mieszkańców. Będzie miała miejsce emisja ciągłego hałasu w związku z pracą turbiny wiatrowej, emisja infradźwięków w promieniu nawet kilku kilometrów, niemożliwa będzie budowa nowych budynków mieszkalnych i gospodarczych na nieruchomościach sąsiadujących z elektrownią wiatrową.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Sąd wojewódzki uzasadniając przyczyny oddalenia skargi zacytował treść art. 35 ust. 1 pr.bud. i stwierdził, że pozytywny wynik opisanego powyżej sprawdzenia skutkuje obowiązkiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to z art. 35 ust. 4 pr.bud., zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd zauważył, że proces inwestycyjny, który zakończyć ma się zrealizowaniem planowanej inwestycji składa się z kilku etapów, których spełnienie umożliwia przystąpienie do kolejnego, w następstwie których to działań dochodzi do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Inwestor, przed wystąpieniem z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, musi uzyskać dla planowanej inwestycji najpierw ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Sąd przypomniał, że stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, ze zm.) dalej: u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie inwestor przedstawił takie decyzje, bowiem w aktach administracyjnych sprawy znajduje się: ostateczna decyzja Burmistrza S. z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 5,0 MW i wysokości 170 m każda wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr: 141, 143 w M., gmina S.. Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Burmistrza S. z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W aktach znajduje się także decyzja Burmistrza S.a z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotycząca przebudowy drogi gminnej na działkach nr 141/2 i 143/2.

Sąd zauważył, że na etapie procesu inwestycyjnego organy architektoniczno-budowlane nie dokonują ponownie oceny tych okoliczności sprawy, które stanowiły podstawę wydania zarówno decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wynika to wprost z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., który nakłada na organy obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie daje im natomiast podstaw do oceniania materiału dowodowego, na podstawie którego zostały wydane ww. decyzje, czy też ingerowania w zapisy zawarte w tych decyzjach. Nie pozostaje w ich kompetencji zmiana wymagań ochrony środowiska określonych w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ architektoniczno - budowlany musi ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska sprecyzowanymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie ma natomiast prawa we własnym zakresie uchylić się od respektowania ostatecznych decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy) dla tej inwestycji, czy też ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Poza tym z treści art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, jak również z treści art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji wynika, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Organ architektoniczno-budowlany nie może ich samodzielnie określić inaczej. Z przytoczonymi zapisami ustaw koresponduje nadto treść art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, czyli wiąże organ architektoniczno - budowlany przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1).

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze skarżącym, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z oddziaływaniem planowanej inwestycji na budynki mieszkalne skarżącego znajdujące się w odległości ok. 500 m od planowanej inwestycji. Okoliczności te zostały zbadane w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W decyzji tej zastrzeżono zaś wyraźnie, że w trakcie eksploatacji elektrowni wiatrowej, w przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej należy niezwłocznie podjąć działania adaptacyjne ograniczające emisję hałasu do otoczenia. Ponadto na inwestora nałożono w pkt 7 decyzji środowiskowej obowiązek wykonania i przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem, a także wykonywanie pomiarów emitowanego hałasu oraz infradźwięków na tereny zabudowy mieszkaniowej w terminach określonych w decyzji. Zatem nieprawdziwe jest twierdzenie skarżącego, że na gruncie niniejszej sprawy nie był prawidłowo zbadany stopień emitowania hałasu, ponieważ stanowisko organów znajduje swoje oparcie w szczegółowych warunkach określonych w decyzji środowiskowej. Samo zaś żądanie skarżącego dotyczące konieczności zbadania stopnia emitowania hałasu przez sporną inwestycję jest na obecnym etapie inwestycyjnym zupełnie nierealne i niewykonalne. Trudno zatem na podstawie twierdzeń strony skarżącej przyjąć, wbrew informacjom zawartym w decyzji środowiskowej, że poziom hałasu na jego działce zostanie przekroczony o dopuszczalne normy. Brak jest też na obecnym etapie podstaw do stwierdzenia, że w otoczeniu projektowanych elektrowni wiatrowych przekroczone zostaną dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobu sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U., Nr 192, poz. 1883).

Sąd przypomniał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] wydał opinię o nie nakładaniu dla przedmiotowej inwestycji obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny opinią sanitarną z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] również nie stwierdził potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W końcu Burmistrz S. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] odstąpił od konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Zaś w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] kwietnia 2010 r. zastrzeżono wyraźnie, że w trakcie eksploatacji elektrowni wiatrowej, w przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej inwestor zobowiązany jest niezwłocznie podjąć działania minimalizujące stwierdzone wpływy i zastosować działania kompensacyjne.

Nie można, w ocenie Sądu pierwszej instancji także zgodzić się ze skarżącym, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy art. 9 i 10 k.p.a. Strony postępowania były zawiadamiane na każdym etapie o możliwości zapoznania się z aktami. Również czynny udział w niniejszym postępowaniu miał skarżący zapewniony w każdej jego fazie. Sąd wskazał także, że zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. z przepisów ustawy prawo budowlane. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w prawie budowlanym nie może oznaczać w praktyce konieczności wyrażenia zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek.

Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w fazie postępowania wyjaśniającego prowadzonego postępowania administracyjnego mającego za przedmiot zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę organ musiał ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska sprecyzowanymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie miał on natomiast kompetencji, aby we własnym zakresie uchylić się od respektowania ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, czy też ustaleń ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponieważ przedstawiony przez inwestora projekt budowlany nie naruszał ustaleń oraz wymogów zawartych w tych decyzjach, były one zobowiązane na podstawie art. 35 ust. 4 pr.bud. do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego ponownie rozpoznał sprawę merytorycznie ustosunkowując się do wskazanych w odwołaniu zarzutów.

L. S. i H. S. złożyli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2013 r. zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływa na wynik sprawy poprzez:

1. naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli i oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji pomimo, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 oraz art. 77 k.p.a. skutkującym niewłaściwym i niepełnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy;

2. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchybienie procedurze administracyjnej, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe ustalenia stany faktycznego w sprawię oraz naruszenia wymienionych poniżej przepisów proceduralnych:

a) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie;

b) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez prowadzenie postępowania z sposób sprzeczny z jego elementarnymi zasadami;

c) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w wyniku czego doszło do wydania decyzji nieprzystającej do rzeczywistego stanu faktycznego sprawy;

d) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez błędne ocenianie stanu sprawy, co wynikło z niepełnego zebrania materiału dowodowego.

W konkluzji skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej jej autorzy stwierdzili, że przepisy obecnie obowiązującego prawa nie określają warunków lokalizowania elektrowni wiatrowych. Udzielanie zgody na realizację przedsięwzięć związanych z powstawaniem parków wiatrowych jest więc wyłącznie przedmiotem uregulowań prawnych odnoszących się do gospodarki przestrzennej i ochrony środowiska. Możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowej winna wynikać z dokumentów planistycznych gminy, a zwłaszcza z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego trzeba określić wszelkie parametry farmy wiatrowej, w tym wysokość masztu, średnicę wirnika, minimalną moc generatora oraz moc akustyczną. Projekt inwestora zamierzającego wybudować elektrownię wiatrową musi spełnić wymogi wyznaczone przez przepisy u.p.z.p. ustawy – Prawo budowlane, ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Z ustawy Prawo budowlane wynika, że w przypadku elektrowni wiatrowej mają zastosowanie regulacje dotyczące budowli. Chodzi w głównej mierze o przepisy normujące uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i samego pozwolenia na budowę. Inwestor przed rozpoczęciem realizacji projektu zobowiązany jest spełnić odpowiednie wymagania odnośnie bezpieczeństwa konstrukcji elektrowni wiatrowej, sposobów jej użytkowania, bezpieczeństwa pożarowego, warunków higienicznych i zdrowotnych, ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, oszczędności energii, odpowiedniej izolacyjności cieplnej przegród. Ponadto farma wiatrowa powinna być tak usytuowana, ażeby w pełni uszanować występujące w obrębie jej oddziaływania interesy osób trzecich. Nie chodzi tutaj rzecz jasna, wbrew twierdzeniom Sądu rozpatrującego skargę, o ograniczenie uprawnień inwestora przez uprawnienia właściciela nieruchomości.

Art. 7 k.p.a. statuuje zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie określając przy tym hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. W orzecznictwie przyjmuje się, iż "[...] w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny [...] chodzi i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać zawsze muszą wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej.

W ocenie skarżących kasacyjnie żaden z organów administracji publicznej nie wyjaśnił, jaki sens ma lokalizowanie parku wiatrowego w niezwykle bliskiej odległości od zabudowy mieszkaniowej i gospodarstwa rolnego skarżącego, ograniczając tym samym przysługujące mu prawa, skoro bezspornym jest, iż energia wiatrowa powoduje trudne do oceny konsekwencje dla otaczającego środowiska.

Proces inwestycyjny, który ma zakończyć się wybudowaniem elektrowni wiatrowej i należącego do niej układu komunikacyjnego istotnie ma charakter etapowy, gdyż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzać musi sprawdzenie przez właściwy organ administracji zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego oraz wymaganiami ochrony środowiska zawartymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudów następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej.

Zdaniem skarżącego proces sprawdzenia tychże dokumentów został przez organy administracji przeprowadzony w sposób niewystarczający i pobieżny. Zdziwienie skarżących budzi fakt, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., zdecydował o nienakładaniu dla odnośnej inwestycji obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Podobnie uczynił zresztą Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, który opinią z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] nie stwierdził potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla budowy farmy wiatrowej. W konsekwencji również Burmistrz S. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., odstąpił od konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko elektrownie wiatrowe należą do przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, stąd też sporządzenie opinii w przedmiocie oceny oddziaływania elektrowni wiatrowej na środowisko w omawianym przypadku według skarżącego było niezbędne.

Skarżący podkreślili, że w opracowaniach naukowych z zakresu ochrony środowiska wskazuje się, że w fazie budowy elektrownie wiatrowe negatywnie oddziałują na życie i zdrowie ludzi, niszczą siedliska zwierząt i powodują widoczne zmiany w krajobrazie. Natomiast podczas eksploatacji farmy wiatrowe są źródłem hałasu emitowanego przez obracające się łopaty wirnika, którego natężenie uzależnione jest od sposobu rozmieszczenia turbin w obrębie danej farmy, ukształtowania terenu, prędkości i kierunku wiatru, rozchodzenia się fal dźwiękowych w powietrzu. Z tych przyczyn niezrozumiałym jest odstąpienie przez organy administracji od przygotowania raportu oddziaływania parku wiatrowego na środowisko w miejscowości M. i poprzestanie jedynie na wydaniu przez Burmistrza S. decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na przedsięwzięcie. Poza tym we wspomnianej decyzji nie zostały ujęte oceny oddziaływania parku wiatrowego na poszczególne elementy środowiska oraz właściwej prognozy emisji hałasu. Odległość farmy wiatrowej wynosząca 641 metrów od zabudowy zagrodowej, pozwalająca na spełnienie wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, zdecydowanie jest zbyt bliska. Przyjmuje się bowiem, iż minimalna odległości elektrowni wiatrowych od ludzkich siedzib powinna plasować się w przedziale co najmniej od 1,5 do 2,5 km.

Samo zastrzeżenie, że w wypadku stwierdzenia przekroczeń wartości hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej inwestor będzie zobowiązany niezwłocznie podjąć działania minimalizujące stwierdzone wpływy i zastosować działania kompensacyjne jest, w ocenie skarżących kasacyjnie, w zaistniałej sprawie niedostateczne.

W myśl art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym faktycznie nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jednakże istnieje szereg takich przepisów, które sprzeciwiałyby się umiejscowieniu parku wiatrowego w miejscowości M., jak choćby tych z zakresu ochrony roślin i zwierząt. Skarżący mają na myśli takie akty prawne, jak ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, porozumienia o ochronie populacji nietoperzy z dnia 4 grudnia 1991 r. Istnienia tego rodzaju sprzeczności organy administracji publicznej w ramach swych kompetencji nie zbadały.

Zdaniem skarżących kasacyjnie organy administracji w sposób nie wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a tym samym nie wypełniły nałożonego na nie w art. 77 k.p.a. obowiązku.

[...] Spółka z o.o. w S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę we wskazanych wyżej granicach Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że tak sformułowana skarga kasacyjna, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.

Skarżący kasacyjnie zarzucili wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, którego to naruszenia upatruje w nieprawidłowym ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, a przez to naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od tego, że Sąd pierwszej instancji nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jego rola ograniczona jest do oceny czy przepisy tej ustawy zostały prawidłowo zastosowane przez organy administracji, wskazać należy, że nie można podzielić stanowiska autorów skargi kasacyjnej o wadliwości orzeczenia Sądu Wojewódzkiego w omawianym zakresie.

Podstawą prawną zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji były przepisy ustawy – Prawo budowlane: art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 tej ustawy. Przepisy te określają obowiązki organu architektoniczno – budowlanego przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, przy tym ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, że organ ma obowiązek uwzględnić wniosek jeżeli spełnione zostaną wymagania określone w art. 35 ust. 1 i 32 ust. 4 tej ustawy (art. 35 ust. 4). Powyższe oznacza, że organ rozpoznający wniosek o pozwolenie na budowę zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jedynie w zakresie zakreślonym przez tę ustawę. Obowiązkiem organu jest zatem zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Autorzy skargi kasacyjnej nie kwestionują prawidłowości decyzji w tym zakresie. Nie zarzucają również Sądowi pierwszej instancji, ażeby z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub procesowego, oddalił skargę pomimo, że decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który wskazuje, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, (...) oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skoro skarżący kasacyjnie nie wskazali konkretnych zarzutów w omawianym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny związany zarzutami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do ich rozwijania czy też doprecyzowywania. W orzecznictwie podkreśla się także, że przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Skarga kasacyjna powinna być tak sformułowana, by nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por.: wyrok NSA z 30 marca 2004 r., GSK 10/04, Mon.Prawn. 2004, nr 9, poz. 392).

A zatem nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c poprzez uchybienie procedurze administracyjnej i niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego. Sąd nie neguje przy tym, że do pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej będą miały zastosowanie te regulacje Prawa budowlane, które dotyczą budowli oraz że inwestor przed rozpoczęciem budowy zobowiązany jest spełnić odpowiednie wymagania odnośnie bezpieczeństwa konstrukcji, sposobów jej użytkowania, bezpieczeństwa pożarowego ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami oraz że inwestycja winna być usytuowana z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich.

Niezależnie od tego, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, to wskazać należy, że nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia prawa w takim zakresie. Skarżący kasacyjnie upatrują bowiem wadliwości decyzji (nieprawidłowo zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji) w zbyt bliskim, w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, usytuowaniu inwestycji, a przez to jej oddziaływania na sąsiednie nieruchomości. Twierdzą, że farma wiatrowa oprócz tego, że wpływa negatywnie na środowisko to również oddziaływuje na życie i zdrowie ludzi albowiem jest źródłem hałasu.

Kwestia ta była przedmiotem oceny Burmistrza S. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w której ustalono odległości projektowanej elektrowni wiatrowej od istniejącej zabudowy – 640 m. Skarżący nie negują, że odległość ta została zachowana, podnoszą jedynie, że jest zbyt mała od zabudowań mieszkalnych. Taki zarzut nie mógł być uwzględniony przez Sąd pierwszej instancji, a w konsekwencji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rację ma bowiem Sąd Wojewódzki wskazując, iż organ architektoniczno – budowlany, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowane oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko związany jest ustaleniami zawartymi w decyzji środowiskowych uwarunkowaniach. Z uzasadnienia tej ostatniej decyzji wynika także, iż z przedłożonej w karcie informacyjnej analizy akustycznej przedmiotowego przedsięwzięcia wynika, że hałas na terenach objętych ochroną akustyczną to jest w promieniu ok. 650 m od przedmiotowej inwestycji nie będzie przekraczał dopuszczalnych norm określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826). Wobec powyższego zarzuty skarżących kasacyjnie w tym zakresie są gołosłowne, nie poparte żadnymi dowodami.

Nie mógł również podlegać merytorycznej ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu zarzut nieuzasadnionego odstąpienia od obowiązku sporządzenia Raportu oddziaływania na środowisko. Postanowienie o nienakładaniu dla przedmiotowej inwestycji obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zostało wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dnia [...] stycznia 2010 r. Zgodnie z brzmieniem art. 65 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku możliwość wniesienia zażalenia została ograniczona przez ustawodawcę wyłącznie do postanowień pozytywnych to jest takich, w których stwierdza się obowiązek przeprowadzenia takiej oceny. Taka, językowa wykładnia tego przepisu prezentowana jest też w sposób jednolity przez Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. wyrok z dnia 19 stycznia 2012 r. II OSK 2084/10, dostępne na:http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że kwestia prawidłowości tego rozstrzygnięcia, to jest zasadność odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko mogła być przedmiotem oceny jedynie organu ustalającego środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, iż wadliwie zaakceptował, że zaskarżona decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie oceniła omawianej kwestii. Jedynie na marginesie podkreślenia wymaga (mimo braku skonkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie), że ustawodawca w art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane wskazuje na obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przez organ architektoniczno – budowlany, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie wówczas, gdy wymagane jest to przepisami ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Skoro taki obowiązek nie został nałożony, a inwestycja nie zalicza się do tych, które mogą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to nie można zarzucić Staroście Poznańskiemu i Wojewodzie Wielkopolskiemu, że nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku wynikającego z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

Kwestia dopuszczalności lokalizacji inwestycji na ww. obszarze została także przesądzona w decyzji z dnia [...] października 2010 r. ustalającej warunki zabudowy. Skarżący kasacyjne nie negują, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zawartymi w tej decyzji warunkami.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione, a w konsekwencji – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.