Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 530/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezes Sądu Rejonowego w Z. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], odmówił K.M. (dalej: "skarżący") udzielenia informacji publicznych, o które zwrócił się we wniosku z dnia 9 czerwca 2016 roku, w postaci udostępnienia kopii wyroków, jakie zostały wydane w sprawach o sygnaturach akt: [...]. Powyższa decyzja zapadła na skutek ponownego jego rozpatrzenia, bowiem decyzją z dnia [...] roku Prezes Sądu Rejonowego w Z. odmówił dostępu do tej informacji, a w związku z odwołaniem Prezes Sądu Okręgowego w G. decyzją z dnia [...] roku dokonał uchylenia decyzji z dnia [...] roku i polecił dokonać ponownej analizy wniosku skarżącego pod kątem wystąpienia ewentualnego ograniczenia dostępu do informacji publicznej poprzez zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, dalej w skrócie: "ustawa" lub "ustawa o dostępie do informacji publicznej").

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Sądu Rejonowego w Z. uznał, iż wniosek skarżącego z dnia 9 czerwca 2016 roku nie był identyczny z jego wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2015 roku. Wskazał, iż we wszystkich wskazanych sprawach przedmiotem żądania powodów było wynagrodzenie za pracę. Natomiast informacje o statusie materialnym danej osoby (w tym wysokości zarobków) stanowią niewątpliwie informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. Prywatność człowieka obejmuje bowiem zdarzenia związane z jego życiem, w tym także sytuacją majątkową i uzyskiwanymi dochodami. Wobec powyższego, udzielenie żądanej informacji publicznej nie może dojść do skutku ze względu na konieczność ochrony prywatności osób fizycznych. Nadto, osoby, których kwestie związane z wynagrodzeniem, mogłyby zostać ujawnione, zostały zapytane expressis verbis i nie zrezygnowały ze swego prawa do prywatności. Co więcej, nawet dokonanie anonimizacji wnioskowanych orzeczeń pozwoliłoby na ustalenie stron postępowania (powodów) i udostępnienie informacji, która faktycznie nie mieściłaby się w zakresie publicznym.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie za pośrednictwem profilu zaufanego na platformie ePUAP, domagając się jej uchylenia i zobowiązania organu I instancji do udostępnienia danych publicznych, zgodnie z jego wnioskiem z dnia 9 czerwca 2016 roku. Wskazał na zaistniałe, w jego ocenie, naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz rażące naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a tret 3 ustawy, bowiem powodami w sprawach zakończonych wspomnianymi orzeczeniami są osoby pełniące funkcje członków zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej, zatrudnione na stanowiskach dyrektorskich.

Prezes Sądu Okręgowego w G. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 16 ust. 2 ustawy oraz na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 98, poz. 1070 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 427), po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...]r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informacją publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Orzeczenia wydawane przez Sąd co do zasady stanowią informację publiczną. Jednakże, każdorazowo należy poddać analizie treść żądania, nawet tego, które wydawać by się mogło, że stanowi modelowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej pod kątem, czy nie zachodzi konieczność ograniczenia dostępu do tejże informacji. Granice ujawnienia informacji publicznej zostały zarysowane w art. 5 ustawy stanowiącym, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2 zd. 1).

W realiach niniejszej sprawy prawo do informacji publicznej, czyli do uzyskania kopii orzeczeń, zawierających w swej treści informacje o wynagrodzeniu osób fizycznych, podlegać winno ograniczeniu, a to ze względu na prawo do prywatności tychże osób. Wskazać należy, co szczególnie istotne, iż osoby, których wynagrodzenie zostałoby ujawnione są znane skarżącemu (wynika to bezwzględnie z ogółu korespondencji w niniejszym postępowaniu), co powoduje, że nawet proces anonimizacji danych nie zapewniłby im należytej ochrony prywatności. Osobom tym przysługuje, co należy odnotować, pełna ochrona prywatności, albowiem nie pełnią funkcji publicznych. Tymczasem skarżący wskazuje, że osoby te pełnią wysokie stanowiska w Spółdzielni Mieszkaniowej). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy nie ma jednak zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. Działalności spółdzielni nie można utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych, skoro jej działalność ogranicza się do realizacji podstawowego celu, jak jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków spółdzielni i ich rodzin, zatem ograniczonej liczby osób zrzeszonych w danej spółdzielni (por. uchwała NSA w Warszawie 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OPS 1/05, dostępna w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS"). Należy także zaakcentować, iż Prezes Sądu Rejonowego w Z. zasadnie zwrócił się do osób, których prawo do prywatności mogłoby zostać naruszone z zapytaniem, czy osoby te rezygnują z rzeczonego prawa. W odpowiedzi uzyskał pisemną informację zwrotną o braku rezygnacji tychże osób z ich prawa do prywatności. Jednocześnie art. 1 ust 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 922) stanowi, iż każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Natomiast dane na temat wynagrodzenia osoby fizycznej niewątpliwie pozostają danymi osobowymi, które winny być chronione, dlatego też nie ma podstaw do uwzględnienia odwołania skarżącego.

W skardze z dnia 18 sierpnia 2016 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz nałożenia na organ pierwszej instancji zobowiązania do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem, w terminie 7 dni od wydania wyroku przez sąd administracyjny. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 ust 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a tiret trzecie ustawy. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż jego zdaniem w sprawie niewłaściwie zastosowana została norma art. 5 ust. 2 ustawy, dozwalająca organowi odmówić udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Skoro, sprawy zakończone interesującymi go orzeczeniami toczyły się przed sądem meriti w oparciu o zasadę jawności, a nie przy drzwiach zamkniętych, to aktualnie nie może być mowy o ochronie prywatności, z której dane osoby zrezygnowały podczas postępowań głównych, nie wnioskując o procedowanie przy drzwiach zamkniętych. Skarżący podniósł także, że informacja o stronach postępowań dostępna była na wokandzie wywieszonej lub wyświetlonej przed salą rozpraw. Argumentacja organu, iż należy odmówić udostępnienia informacji publicznej w postaci treści wyroków sądu albowiem skarżący posiada wiedzę (niepochodzącą od organu władzy publicznej) na temat danych osobowych stron postępowań sądowych, prowadzi do absurdalnej konkluzji. Gdyby, zatem ukrył on wiedzę, którą posiadł w sprawie, informację taką należałoby mu udostępnić. Taka argumentacja nie może zasługiwać na uwzględnienie, prowadziłaby bowiem do wzajemnego oszukiwania się organu i skarżącego, w ramach którego udawałby, że nie wie kogo sprawa dotyczy a organ udawałby, że nie zauważył, iż z akt sprawy wynika, że doskonale wie o kogo chodzi. Zdaniem skarżącego, odmowa udostępnienia informacji publicznej nie jest związana z żadnym z kryteriów ustawowym ograniczających dostęp do informacji publicznej, lecz jedynie z faktem posiadania przez niego wiedzy (niepochodzącej od organu władzy publicznej) na temat stron postępowania sądowego. Uchwala siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. odnosi się do stanu, w którym wnioskodawca zwraca się o udostępnienie informacji publicznej bezpośrednio do spółdzielni mieszkaniowej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Zaś na gruncie niniejszej sprawy skarżący nie zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej do podmiotu wykonującego zadania publiczne lub dysponującego majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy), lecz do organu władzy publicznej (sądu powszechnego), który bez wątpienia jest zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Skarżący wskazał, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a tiret 3 ustawy jest lex specialis w stosunku do przepisów k.p.c. regulujących dostęp do akt sprawy. W takiej sytuacji zastosowanie ma zasada Iex specialis derogat legi generali. Wymieniony przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. na mocy art. 41 w związku z art. 13 ustawy z. dnia 7 listopada 2014 r. o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej (Dz. U.2014 r. poz. 1662). W takiej sytuacji zastosowanie ma zasada lex posterior derogat legi priori. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a tiret trzecie ustawy jest zarówno lex specialis, jak i lex posterior w stosunku do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, na które powołuje się organ pierwszej instancji. Także, w sytuacji tej kolizji zastosowanie mają zasady prawne, które skutkują derogowaniem poszczególnych przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Skarżący wskazał, że nie jest oczywistym, iż powodowie w sprawach wskazanych we wniosku, jako pracownicy spółdzielni mieszkaniowej, nie pełnią funkcji publicznych (członków zarządu lub są zatrudnieni w spółdzielni na stanowiskach dyrektorskich). Spółdzielnia mieszkaniowa, ze względu na cel jej istnienia, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222) wypełnia funkcje publiczne, o których mowa w art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rudzka Spółdzielnia Mieszkaniowa zaspokaja potrzeby mieszkaniowe ponad 40 tysięcy obywateli zamieszkujących w jej zasobach. W tym stanie rzeczy nie jest oczywistym, że osoby nią kierujące a jednocześnie powodowie w sprawach, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie pełnią funkcji publicznych. Wszystkie postępowania sądowe w sprawach, w których skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, toczyły się bez stosowania przepisów o drzwiach zamkniętych, o których mowa w art. 153 i 154 k.p.c. W tym samym trybie odbywało się ogłaszanie treści wyroków, a nawet podawanie ustnych ich motywów. Zważyć przy tym należy, że żadna ze stron nie zgłaszała wniosków, o których mowa w art. 153 § 1 i § 2 k.p.c. Sąd Rejonowy w Z. podczas ogłaszania wyroków nie ograniczał nikomu (nie wyłączając skarżącego) możliwości zapoznania się z ich treścią. Nie sposób twierdzić, że ogłaszając publicznie i jawnie treść każdego z wyroków sąd naruszał prawo powodów do prywatności ujawniając wysokość ich zarobków. Wyroki, których treść jest przedmiotem wniosku, nie dotyczą całości zarobków powodów, a jedynie ich niewielkich części. Powództwa dotyczyły bowiem wypłaty premii za ograniczony zakres czasu a nie wypłaty wynagrodzenia zasadniczego, bowiem zostały tak skonstruowane, aby wartość przedmiotu sporu nie przewyższała kwoty 50 000 zł., o której mowa w art. 35 ust. 1 zd. drugie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 623). Przy tak skonstruowanych pozwach, a co za tym idzie przy tak sformułowanej treści wyroków, nie można mówić o naruszeniu prywatności osób fizycznych poprzez ujawnienie wysokości ich zarobków.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...]r. Prezes Sądu Okręgowego w G. wniósł o jej oddalenie. Zauważył, iż ustawa jako autonomiczny twór prawny wskazuje na sposób procedowania, który co do zasady nie wymaga posiłkowania się ustawą Kodeks postępowania cywilnego. Przeciwnie, w owym postępowaniu to organ, po analizie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązany jest do rozważenia, czy zachodzą przesłanki pozytywne do zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy i uznania, że ze względu na prawo do prywatności osób fizycznych dana informacja nie może podlegać udostępnieniu. Bez znaczenia dla takiej konkluzji pozostaje kwestia, iż przed Sądem meriti, postępowania toczyły się całkowicie jawnie i tym samym możliwy był udział osób (w tym także potencjalnych wnioskodawców) w tychże postępowaniach w charakterze publiczności. Wobec braku skorzystania z tychże uprawnień w toku postępowania cywilnego, potencjalny wnioskodawca winien liczyć z faktem, iż organ administracyjny uzna, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej konieczne stanie się ograniczenie rzeczonego dostępu ze względu na ochronę prywatności. Podobnie rzecz ma się z wokandą, której przykład podaje skarżący jako możliwość ustalenia tożsamości stron danego postępowania. Skarżący błędnie wskazuje, iż to jego wiedza co do stron postępowań skutkowała odmową udostępnienia informacji publicznej. Nieprawidłowe jest też twierdzenie skarżącego, iż organ drugiej instancji w sposób nieuprawniony powołuje uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 roku (sygn. akt I OPS 1/05). Stanowisko to wskazuje na brak zrozumienia celu, przyświecającego organowi, by zwrócić uwagę na rzeczoną uchwałę, którym było zaakcentowanie, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi okoliczność wyłączająca możliwość powoływania się na ochronę prawa do prywatności, wskazana w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy. Expressis verbis, stwierdzić trzeba, iż z powołanej uchwały wynika, że osoby narażone w niniejszym postępowaniu na utratę prywatności nie pełnią zadań publicznych (gdyż nawet działalność całej spółdzielni nie można utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych), co skarżący nadal błędnie poddaje w wątpliwość. W niniejszej sprawie między przepisem art. 6 ust. 1 ppkt 4 a tiret trzecie ustawy nie występuje reguła kolizyjna z przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Jak już wyżej wspomniano obie ustawy stanowią autonomiczne byty prawne. Kolizja, na której istnienie wskazuje skarżący, a to między art. 6 ust. 1 ppkt 4 a tiret trzecie i art. 5 ust. 2 ustawy, również nie istnieje. Przywołane przepisy współistnieją i art. 5 ustawy wskazuje tylko na dobra, które należy chronić (także ograniczając dostęp) przy udostępnianiu informacji publicznej w związku z brzmieniem art. 6 ust. 1 ppkt 4 a tiret trzecie ustawy. Wyartykułować także wypada, iż to ustawa o ochronie danych osobowych może stanowić lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie odwrotnie, jak to wskazuje skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa.

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że wniosek skarżącego z dnia 9 czerwca 2016 r. dotyczył informacji publicznej, a jego adresat należy do podmiotów zobowiązanych, w rozumieniu przepisów omawianej ustawy.

Na mocy art. 4 ust. 1 ustawy zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Tymczasem, z mocy zaś art. 173 Konstytucji RP sądom przyznano przymiot władzy publicznej, a jak stanowi art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 23), organem sądu rejonowego jest prezes tego sądu, a sądu okręgowego również odpowiednio jego prezes (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1938/11 i z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 933/11, CBOS).

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wyroki sądowe są jawne i wraz z uzasadnieniami (jako integralną ich częścią) stanowią informację publiczną. Treść orzeczenia sądu nie tylko stanowi, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informację publiczną o sprawach publicznych, ale stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret trzeci ustawy, będąc rodzajem informacji dotyczących treści i postaci dokumentu urzędowego, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tejże ustawie. Orzeczenia sądowe z uzasadnieniami, jako wydane w sprawie przez Sąd w ramach jego działalności orzeczniczej, opartej na przepisach prawa powszechnie obowiązującego są danymi publicznymi i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w omawianej ustawie (por. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1938/10, z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 933/11, z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14, CBOS). Obecnie tezy takiej nie trzeba już wywodzić w procesie wykładni przepisów, bowiem wprost przesądziła o tym nowelizacja art. 6 (ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret trzeci), dokonana na mocy art. 13 ustawy z dnia 7 listopada 2014 r. o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1662), wprowadzona w życie z dniem 1 stycznia 2015 r., polegająca na zamieszczeniu w przywołanej jednostce redakcyjnej tiretu trzeciego, stanowiącego, że jednym z postaci dokumentów urzędowych jest m.in. treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Z uzasadnienia projektu zmiany ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w art. 12 noweli) w sposób jednoznaczny wynika, że: "doprecyzowanie poprzez dodanie tiretu trzeciego w art. 6 ust. 1 ust. 1 pkt 4 lit. "a" przyczyni się do wyeliminowania ewentualnych wątpliwości dotyczących uznawania orzeczeń sądów i trybunałów za informację publiczną. Dostępność orzeczeń przyczyni się do zapewnienia transparentności działania sądów i trybunałów oraz pozytywnie wpłynie na merytoryczny poziom wydawanych przez nie rozstrzygnięć, a także na poprawę stanu świadomości prawnej i pewności obrotu prawnego." (cytat).

Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy zacytowana powyżej treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Natomiast stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W niniejszej sprawie odmówiono udostępnienia skarżącemu żądanych przez niego uzasadnień wyroków z powołaniem na treść art. 5 ust. 2 ustawy z uwagi na możliwość naruszenia prywatności osób fizycznych, które to osoby złożyły stosowne oświadczenia znajdujące się w aktach administracyjnych (k. 29-31).

Na gruncie ustawy ustanowiono zamknięty katalog wyjątków uzasadniających ograniczenia prawa do informacji publicznej składający się z czterech elementów: informacji niejawnych, innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatności osoby fizycznej i tajemnicy przedsiębiorcy. Art. 5 ust. 1 ustawy stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Wynika z tego, że art. 5 ust. 1 ustawy w zakresie informacji niejawnych odsyła wprost do przepisów o ochronie informacji niejawnych, a jeżeli chodzi o inne tajemnice - do ustaw określających takie tajemnice. Wskazana w ust. 2 tajemnica przedsiębiorcy de facto - jak wskazuje się w orzecznictwie - odnosi się do tajemnicy przedsiębiorstwa wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Natomiast przesłankę prywatności osoby fizycznej należy rozpatrywać w świetle konstytucyjnego prawa do prywatności uregulowanego w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją.

Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 922), która w art. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych. Skoro ustawodawca nie określił w ustawie o dostępie do informacji publicznej co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej" oznacza to, że rozumienia tej przesłanki należy poszukiwać na gruncie innych aktów prawnych, a zwłaszcza powołanej ustawy o ochronie danych osobowych, która określa zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz praw osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane. Zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych dane osobowe stanowią informację. Jest to informacja dotycząca zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 5 ustawy nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji ochrony danych osobowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 395/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13, CBOS). Nie oznacza to jednak, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej relacje między dostępem do informacji oraz ochroną danych osobowych nie występują, ale należy je oceniać w oparciu o prywatność, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, a dopiero następnie to rozwiązanie odnieść do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych (por. G. Sibiga, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, Monitor Prawniczy 20013/8/59-62). Przepisy obu tych ustaw są bowiem ze sobą skorelowane. W orzecznictwie przyjmuje się, że zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi zawierającymi dane osobowe należy analizować na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej a unormowań odnoszących się do ochrony danych osobowych w tym zakresie co do zasady poszukiwać w obydwu równorzędnych ustawach: ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawy o ochronie danych osobowych.

Ogólne materialne przesłanki przetwarzania danych osobowych, w tym ich udostępniania, określa art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Przesłanki te mają charakter generalny, odnoszą się do wszelkich form przetwarzania danych, w tym do ich udostępniania.

Nie ulega wątpliwości, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy osoba, której dane dotyczą wyrazi na to zgodę (art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych).

Przepisy ustawy nie regulują przy tym kwestii udostępniania danych osobowych będących informacją publiczną. Przesłanki określone w art. 23 pkt 2 i 4 ust. 1 ustawy odsyłają do innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Według punktu 2 wskazanego przepisu przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, natomiast stosownie do pkt 4 przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Ustawa o ochronie danych osobowych ma zatem w tym zakresie charakter odsyłający do innych ustaw, które dotyczą przetwarzania danych osobowych i przyjmuje się, że odsyła również do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak też przyjęło orzecznictwo sądowoadministracyjne, że przepisami prawa, do których odnosi się art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11, CBOS), a udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 4 jest zadaniem publicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 440/10, CBOS). Dodatkowo wskazać należy, że określonym prawnie uprawnieniem, dla którego niezbędne jest udostępnienie danych osobowych, będzie prawo do informacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego uznać trzeba, że relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co z tym związane jej danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze, będą określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy. Przy czym podkreślić należy, że powołany przepis nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne.

Relacja prawa do prywatności i ochrony danych osobowych była analizowana przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. (sygn. akt I CSK 190/12, Lex nr 1286307).

Sąd Najwyższy wyjaśnił w uzasadnieniu tego wyroku, że do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Nie znaczy to, by każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia osobistego. Reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne. Niewątpliwie dochodzi przy tym do wzajemnych relacji i oddziaływania tych reżimów, bowiem w określonych sytuacjach faktycznych przetworzenie danych osobowych może spowodować naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, bądź ochrona prawa do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych osobowych. W dalszej kolejności Sąd Najwyższy rozważając możliwość naruszenia prawa do prywatności poprzez udostępnienie imienia i nazwiska osoby fizycznej przez jednostkę samorządu terytorialnego, w określonym stanie faktycznym przyjął, że wyjątki zawarte w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają charakteru wyczerpującego dla ustalenia granic prawa do prywatności. Zakres tego prawa, czy też ochrony wywodzącej się z prawa do prywatności, winien być ustalony przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, bowiem prawo do prywatności ma charakter szczególny w systemie praw i wolności konstytucyjnych.

W przypadku kolizji tych dwóch konstytucyjnych praw - z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z drugiej prawa do prywatności - nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu. Nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji za wszelką cenę.

Nie można również wykluczyć możliwości ingerencji w sferę prywatną za pomocą prawa do informacji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02-OTK-A 2002 nr 4, poz. 43). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2003 r. K 7/01 wskazał, że prawo do ochrony życia prywatnego, tak jak każda inna wolność i prawo jednostki, znajduje swoje umocowanie aksjologiczne w godności osoby, jednakże utożsamianie naruszenia każdego prawa i wolności z naruszeniem godności pozbawiałoby gwarancje zawarte w art. 30 Konstytucji RP samodzielnego pola zastosowania. Spłycałoby w gruncie rzeczy i nadmiernie upraszczałoby sens oraz treść normatywną zawartą w pojęciu, którym operuje art. 30 Konstytucji RP. Obejmuje ono bowiem najważniejsze wartości, które nie korzystają z innych, samodzielnych gwarancji na gruncie konstytucyjnym, a które dotykają istoty pozycji jednostki w społeczeństwie, jej relacji do innych osób oraz do władzy publicznej. Przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do zakwestionowania ukształtowanej linii orzecznictwa na gruncie art. 47 Konstytucji RP, która wyraźnie przyjmuje założenie, że prawo do życia prywatnego nie może być traktowane w kategoriach absolutnych i również może podlegać ograniczeniu stosownie do kryteriów określonych przez zasadę proporcjonalności (por. OTK-A 2003 nr 3, poz. 19). Prywatność zatem może być w pewnych sytuacjach przedmiotem ingerencji dla ochrony dobra wspólnego, jednak wkraczanie w tę sferę, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05). Dlatego też pogodzenie obu wartości konstytucyjnych, tj. prawa do informacji publicznej, bez uszczerbku dla prawa do prywatności osoby fizycznej może i powinno być zrealizowane poprzez anonimizację osoby możliwej do zidentyfikowania w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1179/15, CBOS). W świetle tego przepisu osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Numerami identyfikacyjnymi, o których mowa w komentowanym przepisie, są: numer powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL); numer identyfikacji podatkowej (NIP), a także numer dokumentu tożsamości (dowodu osobistego oraz paszportu). Czynnikami określającymi cechy osoby mogą być m.in.: wygląd zewnętrzny, wzór siatkówki oka (cechy fizyczne); struktura kodu genetycznego, grupa krwi (cechy fizjologiczne); status majątkowy (cechy ekonomiczne); pochodzenie, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne oraz przynależność wyznaniowa, partyjna lub związkowa (cechy te można zaliczyć do cech umysłowych, kulturowych lub społecznych, w zależności od sposobu interpretacji tych pojęć, a nawet miejsce pracy.

Wskazane powyżej czynniki nie wyczerpują otwartego katalogu rodzajów informacji, które mogą być przypisane konkretnej osobie fizycznej.

Dodatkowo informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 491/09, CBOS). Proces anonimizacji prywatności osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy nie powinien zaś wykraczać poza możliwość identyfikacji osoby w znaczeniu nadanym przez art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, tj. poprzez określenie specyficznych czynników określających cechy wskazane w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1179/15 (CBOS) uznał wręcz, że: "skoro art. 6 ust. 3 ustawy o ochronie danych osobowych wyraża domniemanie prawne niewzruszalne (nie uważa się za) informacji nieumożliwiającej określenie tożsamości osoby, prywatności w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej to orzekającym w sprawie organom władzy publicznej, dającym pierwszeństwo informacji publicznej poprzez jej udostępnienie, z założenia nie sposób zarzucić naruszenia owej prywatności, skoro nie jest ich powinnością czynienie procesu anonimizacji tak dalece, aby nawet przy wykorzystaniu działań i kosztów, w niedającym się przewidzieć horyzoncie czasowym, niemożliwym było określenie tożsamości osoby.".

Rzeczą organu jest jedynie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osoby fizycznej, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych ze względu na prywatność osoby fizycznej, o czym stanowi art. 5 ust. 2 ustawy, bądź też odmowa jej udostępnienia z uwagi na brak takiej możliwości dokonania anonimizacji, aby ochronić prywatność osoby fizycznej.

W rozpatrywanej sprawie organ w zaskarżonej decyzji w sposób wyraźny i przekonujący wykazał, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonych osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych, dlatego w oparciu o art. 16 ustawy wydał decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 801/15 i z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 537/14, CBOS). Analiza, dotycząca konkretnych okoliczności poszczególnych spraw rozstrzygniętych wskazanymi we wniosku skarżącego wyrokami została dokonana, co pozwala na weryfikację wyrażonego w decyzji stanowiska organu, co do potrzeby ochrony prywatności osób biorących udział we wspomnianych postępowaniach w takim zakresie, że nie jest możliwe udostępnienie żądanych wyroków.

Nie ulega wątpliwości, że informacja o wysokości zarobków i nagród oznaczonej osoby fizycznej, a więc dotycząca jej sfery materialnej, jest informacją odnoszącą się do prywatności tej osoby, która korzysta z szerokiej ochrony prawnej, co do udostępnienia jej osobom trzecim z uwagi na złożone oświadczenia. Dodatkowo, ochrona prywatności nastąpiła w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób niepełniących funkcji publicznych. Osobom tym przysługuje, co należy odnotować, pełna ochrona prywatności. Działalności spółdzielni nie można utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych, skoro jej ustawowa działalność ogranicza się do realizacji podstawowego celu, jak jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków spółdzielni i ich rodzin, zatem ograniczonej liczby osób zrzeszonych w danej spółdzielni (por. uchwała NSA w Warszawie 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OPS 1/05, "CBOS").

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy, a także art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.