Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1167/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 3 w zw.  zust 5 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy L. decyzją z dnia 27 stycznia 2017 r. nr [...] ustalił, na wniosek T. M., warunki zabudowy dla części działki nr: [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. 2440m2 w miejscowości B. pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z utwardzeniem terenu i infrastrukturą techniczną, przyłączami, zewnętrznymi odcinkami instalacji oraz instalacjami wewnętrznymi: wód.-kan., gaz, co, elektryczną, teletechniczną, budowę przepustu drogowego na rowie na cz. dz. nr [...], [...], [...]. Powyższa decyzja została błędnie opisana przez organ l instancji jako decyzja wydana w dniu 27 stycznia 2016 r. i zapadła po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 września 2016 r. znak: [...] uprzednio wydanego rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu powołanej decyzji organ l instancji wskazał, iż teren przedsięwzięcia nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a warunki zabudowy ustalono w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono między innymi, że spełnione są łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła R. M. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając powyższe żądanie odwołująca się wskazała, że przedmiotowa decyzja została wydana z pominięciem stron postępowania i przy niewyjaśnieniu stanu faktycznego własności działki nr [...]. Nadto podniesiono, że organ I instancji nie ustalił statusu prawnego zbiornika wody, na którego terenie leżą działki, dla których prowadzono postępowanie, a także że teren planowanej inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła również A. H., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Uzasadniając powyższe żądanie wskazano, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie uwzględniono okoliczności, że stan prawny działki nr [...] nie został uregulowany, a jako jej właściciel widnieje A. hrabia P.. A. H. zleciła geodecie wytyczenie granic działki nr [...], a podczas oględzin okazało się, że pomiędzy jej działką, a użytkowaną przez nią działką nr [...] znajduje się rów (działka nr [...]). W związku z tym złożyła w dniu 9 września 2015 r. wniosek o sprzedaż w drodze bezprzetargowej części nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...]. W dniu 12 lipca 2016 r. zawarła umowę dzierżawy części tej działki. Nadto w odwołaniu podniesiono, że decyzja Wójta Gminy L. nie uwzględnia interesu osób właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż ustalony sposób zagospodarowania terenu pozbawia ich dostępu do jeziora, jak również zasłoni widok na jezioro, a nadto wpłynie na wzmożenie ruchu samochodów co zaś wiąże się ze zwiększeniem hałasu i ilości spalin. Okoliczności te wpłyną też negatywnie na wartość nieruchomości odwołującej się. Zarzucono również, że organ I instancji nie dopełnił obowiązku zlecenia stosownej opinii inspektora ochrony środowiska, która potwierdzałaby, czy planowana inwestycja jest zgodna z wymogami ochrony środowiska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 lipca 2017 r., działając na podstawie art. 50 i n. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

SKO przyjęło ustalenia faktyczne organu I instancji za swoje i dodatkowo przeprowadziło postępowanie uzupełniające. Uzyskano stanowisko organu I instancji w odpowiedzi na zarzuty odwołań. W tym zakresie ustalono, że strony przedmiotowego postępowania zostały ustalone z uwzględnieniem danych zawartych w ewidencji gruntów, przy czym w odniesieniu do działki nr [...] w B. ustalono, że stanowi ona własność Skarbu Państwa, a znajduje się w użytkowaniu [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., co potwierdzają również umowy dzierżawy zawarte przez odwołujące się w 2016 r. Wskazano również, że status prawny jeziora [...] był wielokrotnie przedstawiany, także i w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 września 2016 r., znak: [...], a teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez ciąg dróg gminnych wewnętrznych, z których korzystają również odwołujące się. Wskazano także, że ograniczenie widoku oraz nasilenie ruchu samochodów nie stanowią podstawy dla odmowy ustalenia warunków zabudowy, gdyż każdy ma prawo do zabudowy zgodnie z prawem. Podniesiono też, że planowana inwestycja nie jest zaliczona ani do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ani do inwestycji mogących potencjalnie znaczącą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że nie jest wymagane uzyskanie opinii bądź uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. dokonał uzgodnienia planowanej inwestycji.

Do akt sprawy wpłynęło również pismo pełnomocnika inwestora z dnia 3 kwietnia 2017 r., w którym ustosunkowano się do zarzutów odwołujących się wskazując, iż są one niezasadne, co zostało już wskazane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 września 2016 r., znak: [...] 6.

Na wezwanie Kolegium, celem potwierdzenia wskazanych w odwołaniu A. H. okoliczności, że na terenie planowanej inwestycji znajdują się wody powierzchniowe płynące, a przedmiotowy zbiornik posiada źródła zasilające i odpływ rzeki S., odwołująca się wskazała, że nie ma konkretnych opracowań potwierdzających tą okoliczność. Odwołująca się wniosła, aby Wójt Gminy L. zlecił z urzędu wykonanie aktualizacji mapy sytuacyjno-wysokościowej, gdyż wydanie decyzji na podstawie nieaktualnej dokumentacji jest niedopuszczalne.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym w szczególności analiza urbanistyczna, która stanowiła podstawę ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr: [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. 2440 m2 w miejscowości B. pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z utwardzeniem terenu i infrastrukturą techniczną, przyłączami, zewnętrznymi, odcinkami instalacji oraz instalacjami wewnętrznymi: wod. - kan., gaz, co, elektryczną, teletechniczną, budowę przepustu drogowego na rowie na cz. dz. nr: [...], [...], [...], odpowiada przepisom prawa.

W ocenie Kolegium analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, a planowana zabudowa realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana zabudowa stanowić będzie zatem kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach zlokalizowanych w sąsiedztwie. Wskazano również, iż dopuszczalne jest określanie parametrów planowanej inwestycji w przedziale od wielkości minimalnej do wielkości maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie umożliwia dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, ale także - przy założeniu odpowiedniego określenia tych wielkości i wskazania przekonującej argumentacji - zapewnia zachowanie ładu architektonicznego. Kolegium stwierdziło, że ustalone parametry architektoniczno-urbanistyczne zostały w sposób szeroki umotywowane i zasługują na uwzględnienie.

Kolegium nie dostrzegło również uchybień proceduralnych w toku postępowania zakończonego opisaną powyżej decyzją Wójta Gminy L. decyzji z dnia 27 stycznia 2017 r. nr: [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Odnosząc się zaś do zarzutów stron odwołujących się wskazano, że teren objęty wnioskiem w zakresie zabudowy kubaturowej stanowi własność prywatną, natomiast zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów oznaczony jest jako PsV (pastwisko) oraz grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi Ws. W świetle art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, wody stojące oraz wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości. To oznacza, że zbiornik tzw. "jeziora [...]" nie stanowi wody powierzchniowej płynącej w myśl regulacji art. 5 ust. 3 pkt 1 przywołanej ustawy. Zbiornik tzw. "[...] powstał wskutek napełnienia wodą dawnego wyrobiska, a zatem został wykonany w zagłębieniu terenu przez człowieka i nie stanowi sztucznego zbiornika na wodach płynących. W tym znaczeniu nie można go zaliczyć do jednej z kategorii wód powierzchniowych płynących, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo wodne. Zatem kwalifikacja jakiej dokonał organ l instancji, a także uprzednio orzekający w sprawie skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w kontekście zbiornika "[...]" jest prawidłowa.

Kolegium Odwoławcze nie podzieliło również zarzutów dotyczących statusu działki nr [...] stanowiącej rów melioracyjny. W świetle treści ewidencji gruntów i budynków działka ta stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje we władaniu [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., który zresztą w toku postępowania wyraził zgodę na przejazd tą działką pod warunkiem wykonania przepustu (przedmiotowy rów przecina ciąg komunikacyjny na gminnych drogach wewnętrznych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło w tym zakresie pogląd organu I instancji, a także uprzednio orzekającego w sprawie składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W toku postępowania lokalizacyjnego zweryfikowano bowiem status działek na podstawie treści ewidencji gruntów i budynków, przy czym ustalenia te w odniesieniu do działki nr [...] potwierdzają przedłożone przez stronę odwołującą się umowy dzierżawy.

Podkreślono, że po sporządzeniu projektu decyzji wystąpiono o dokonanie uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K., a także Starostą Powiatu K.. Zauważono, że przedmiotowe zamierzenie posiada dostęp do drogi publicznej tj. działki nr [...] będącej drogą powiatową poprzez gminne drogi wewnętrzne, co potwierdza zarówno Zarząd Dróg Powiatu K., jak i Urząd Gminy L..

Nadto Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga wyłącznie o tym, że w określonych liniach rozgraniczających możliwe jest, ze względu na przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy odrębne, zlokalizowanie określonej inwestycji. Podnoszona przez stronę odwołującą kwestia rozgraniczenia pomiędzy działkami nie ma żadnego wpływu na prawidłowe ustalenie warunków zabudowy, nie stanowi prejudykatu.

Także ewentualne pogorszenie walorów estetycznych z punktu widzenia właściciela działki sąsiedniej nie jest objęte ochroną prawną, a w związku z tym nie może stanowić okoliczności prawnie uniemożliwiających procedowanie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podobnie ochronie prawnej nie podlega dostęp do jeziora, widok na jezioro, czy wartość nieruchomości.

Wskazano również, że planowana inwestycja - z uwagi na jej charakter - nie może generować takiego ruchu samochodów, który stanowiłby przesłankę dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. Także ilość emitowanych spalin nie wzrośnie w sposób znaczący. Planowana inwestycja nie jest zaliczona ani do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ani do inwestycji mogących potencjalnie znaczącą oddziaływać na środowisko, co oznacza, iż brak jest wymogu sporządzenia opinii przez inspektora ochrony środowiska.

Za pozbawiony uzasadnienia uznano również zarzut, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji lokalizacyjnej bez uprzedniego wykonania aktualizacji map polegającego na wskazaniu odpływu z jeziora, gdyż nie ma konkretnych opracowań potwierdzających, że na terenie planowanej inwestycji znajdują się wody płynące. Niezależnie od powyższego wskazano, że mapy załączone do akt sprawy stanowią odpisy z zasobu prowadzonego przez Starostę K. i objęte są w związku z tym domniemaniem, że przedstawiają aktualny stan terenu. Podkreślono przy tym, że strona odwołująca się nie przedstawiła żadnych dowodów, które uzasadniałyby kwestionowanie zgodności z rzeczywistym stanem podkładów graficznych załączonych do akt sprawy.

R. M. zaskarżyła powyższą decyzję, w ustawowym terminie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze wniesiono o uchylenie w całości wskazanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a to: art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, art. 28 w zw. z art. 7, art. 8, art 77 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania oraz zaniechanie podjęcia czynności dowodowych zmierzających do prawidłowego ustalenia kompletnego kręgu stron postępowania, co doprowadziło do pominięcia jako strony postępowania wymienionych w skardze właścicieli gruntów wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] w B..

Uzasadniając powyższe w skardze wskazano, że w toku postępowania administracyjnego błędnie przyjęto, że działka nr [...] w B. stanowi własność Skarbu Państwa. Dalej wskazano, że w tym stanie rzeczy, mimo wyrażenia przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. zgody na przejazd przez działkę nr [...] w B., nie można przyjąć, iż teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Zgoda ta nie została bowiem wyrażona przez osoby ujawnione w wykazie synchronizacyjnym, w którym wskazano byłe parcele gruntowe lub ich części składające się na działkę nr [...] w B., bądź ich następców prawnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 9 listopada 2018 r. skarżąca poinformowała, że rodzina P. jest obecnie właścicielem przedmiotowego rowu i dla działki tej założona została księga wieczysta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Po myśli zaś art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności wskazać należy na materialnoprawne podstawy wydania zaskarżonej decyzji, tj. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy ( mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że opisana wyżej pokrótce procedura administracyjna, której celem jest ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej, nie została przez organy przeprowadzona prawidłowo.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że załączniki graficzne zarówno do projektu decyzji o warunkach zabudowy jak i do samej decyzji nie spełniają wymogów przewidzianych art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu. Sporządzone zostały nie na kopiach a na kserokopiach map, nie ma na nich żadnych pieczęci urzędowych, z których wynikałoby, że rzeczywiście są to mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz w jakiej dacie to przyjęcie nastąpiło.

Analiza architektoniczno – urbanistyczna obarczona jest natomiast tego rodzaju błędami, że jej treść w żadnym wypadku nie może stanowić podstawy do dokonania ustaleń parametrów nowej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy.

W części analizy zatytułowanej "ogólna charakterystyka terenu" autor wskazuje, że "przedmiotowy teren stanowi element większego pasma obszarowego o charakterze mieszkaniowo – rekreacyjno – usługowym, które stanowi otoczenie dwóch zbiorników wodnych". Natomiast na wstępie analizy autor informuje, że niektóre budynki znajdujące się w obszarze analizowanym pomija, bo ich forma architektoniczna jest obca dla tradycji architektonicznej [...] Parku Krajobrazowego, inne zaś (istniejące budynki zabudowy altanowej i rekreacyjnej) "z uwagi na ich charakter, skalę oraz brak kontynuacji funkcji mieszkalnych."

Prowadzi to do wewnętrznej sprzeczności najważniejszego dowodu w sprawie jakim jest analiza architektoniczno - urbanistyczna: autor analizy, a w ślad za nim orany obu instancji, z jednej strony stwierdzają że teren ma co najmniej częściowo charakter rekreacyjny, ale z drugiej zabudowę o charakterze rekreacyjnym wyłączają z analizy jako "niereprezentatywną" dla obszaru.

Ostatecznie autor stwierdza że wybiera z obszaru analizowanego 21 posesji zabudowanych budynkami mieszkalnymi o charakterze architektury właściwej i reprezentatywnej dla zabudowy mieszkaniowej w tym obszarze.

Jest oczywistym w świetle obowiązujących przepisów, że to nowa zabudowa ma zostać dopasowana do zabudowy istniejącej, bo na tym właśnie polega ustalenie dla planowanych inwestycji "kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Istniejąca zabudowa nie może być w analizie traktowana wybiórczo, w zależności od poglądów czy gustów estetycznych autorów analiz, piastunów organów, względnie dla pełniejszego urzeczywistnienia zamierzeń inwestora.

Rozporządzenie wprowadza określone zasady, którymi ma kierować się organ (a także autor analizy) przy określaniu poszczególnych parametrów nowej zabudowy. Oczywiście dopuszczalne jest czynienie odstępstw od zasad ogólnych (np. odstąpienie od średniej danego parametru wyznaczonego dla obszaru analizowanego), jednak aby czynić odstępstwa najpierw należy obliczyć i wskazać wartości średnie lub cechy typowe, aby następnie rzetelnie uzasadnić dlaczego odstępstwo może być stosowane. Zasady te w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wyrażone zostały w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 , § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Nie jest natomiast dopuszczalne czynienie zabiegów polegających na tym, że z przyjętego obszaru analizowanego wyłącza się z góry pewną grupę nieruchomości jako niereprezentatywnych dla "tradycji architektonicznej" lub z innych podobnie niedookreślonych przyczyn, a następnie dokonuje analizy, która już żadnych "odstępstw" od reguł nie wymaga, bo te zostały apriori wykluczone.

Dlatego parametry nowej zabudowy ustalone w niniejszej decyzji z racji przyjętej metody są niewiarygodne i nierzetelne.

Dodać jeszcze należy, że ustalenia decyzji dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu ustalone zostały w następujący sposób:

"Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 2,5 m do 4,5 m, w przypadku ściany szczytowej, facjat lub lukarn do 9,0 m, mierzonej od projektowanego poziomu terenu przy wejściu głównym do budynku, dach dwuspadowy o kącie nachylenia 37-45°, wys. kalenicy głównej od 8,0 m do 9,0 m, mierzona jw., z dopuszczeniem elementów dachu o mniejszym nachyleniu lub płaskich ukrytych za attyką poziomą (np. nad garażem, gankiem, wejściem) oraz tarasów do wys. 4,5m. Zakazuje się stosowania połaci dachowych przesuniętych wzajemnie w pionie lub poziomie.

Kalenica główna o kierunku zbliżonym do prostopadłego lub równoległego do frontu działki, z zastosowaniem szczytów od strony tafli wodnej zbiornika jako dominanty bryły głównej."

Wskazać należy ma pewną oczywistą kwestię – projekt budowlany ma być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, po myśli art. 34 ust. 1 ustawy prawo budowlane, a zgodność tę ma zbadać organ administracji architektoniczno – budowlanej (art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo budowlane). Przy tak zawiłych ustaleniach jak zacytowane powyżej, badanie tej zgodności będzie znacznie utrudnione a właściwie niemożliwe. Nie jest jasne czy kalenica będzie prostopadła czy równoległa do frontu działki oraz jaka ostatecznie będzie wysokość budynku – do okapu i do kalenicy (2,5 metra; 4,5 metra, 8 metrów a może 9 metrów.) ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ustalenia parametrów nowej zabudowy powinny być jasne i nie budzące wątpliwości.

Nadto obszar analizy został wyznaczony jako większy trzykrotna szerokość frontu działki (część działki, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę), jednak powód, dla którego obszar analizowany został powiększony nie wynika z treści analizy, choć powinien.

Ponownie prowadząc postępowanie, organ będzie obowiązany sporządzić załączniki graficzne na mapach odpowiadających wymogom obowiązujących przepisów; przeprowadzić analizę dla całego obszaru analizowanego bez dokonywania włączeń niektórych nieruchomości, jeżeli obszar analizowany pozostanie większy niż wymaga tego rozporządzenie, organ będzie obowiązany wyjaśnić powód takiego działania.

Dalej wskazać należy, że decyzja narusza art. 61 ust.1 pkt. 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu.

Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu , warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego), uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Na gruncie art. 61 ust. 5 u.p.z.p. jest istotne, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2576/17)

W aktach sprawy znajduje się :

1. Kopia wniosku inwestora z dnia 26 maja 2015 r. potwierdzona "za zgodność z oryginałem" w dniu 14 grudnia 2015 r. nieczytelnym podpisem, do T. D. S.A. o wydanie oświadczenia o możliwości przyłączenia odbiorcy do sieci elektroenergetycznej oraz dostaw energii elektrycznej do obiektu. Kopia sporządzona jest w taki sposób, że nie można odczytać daty oświadczenia złożonego przez pełnomocnika T. D.. Oświadczenie traci ważność po upływie jednego roku od daty wydania, jeżeli w tym czasie nie zostaną wydane warunki przyłączenia. Zakładając, że oświadczenie wydane zostało najpóźniej w dacie "poświadczenia" za zgodność z oryginałem 14 grudnia 2015r. to utraciło ważność w grudniu 2016 r. Oznacza to, że zapewnienie T. D. o dostawach energii elektrycznej dla planowanej inwestycji, na dzień wydania zaskarżonej decyzji było nieaktualne.

2. Warunki przyłączenia do sieci gazowej wydane w dniu 18 czerwca 2015 r. przez Polską Spółkę Gazownictwa. Warunki te ważne są przez 24 miesiące (pkt. 23 pisma) a zatem do 18 czerwca 2017 r. Oznacza to, że zapewnienie PSG o warunkach przyłączenia do sieci gazowej również było nieaktualne na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

3. Oświadczenie Wójta Gminy L. z dnia 6 lipca 2015 r. o braku możliwości dostaw wody do przedmiotowej inwestycji oraz możliwości odbioru ścieków socjalno – bytowych, ważne przez okres 24 miesięcy a zatem do 6 lipca 2017 r. - również było nieaktualne na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Wszystko to powoduje, że nie został wypełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt. 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu.

Ostatnia i najbardziej sporna w sprawie kwestia, tj. kwestia dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, została w uzasadnieniu decyzji organu I stancji w zasadzie całkowicie przemilczana, natomiast uzasadnienie decyzji SKO w K. niczego więcej nie wyjaśnia poza tym, że zdaniem Kolegium działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa we władaniu [...] Zarządu Melioracji I Urządzeń Wodnych w K. i w tym zakresie Kolegium podziela pogląd organu I Instancji, przy czym wskazać należy, że pogląd ten nie został w decyzji organu I instancji wyartykułowany.

Tymczasem w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z księgi wieczystej wydane z dniu 10 sierpnia 2016 r. przez Sąd Rejonowy dla K. K. w K. VII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w C. oraz pismo Urzędu Rejonowego w K. Oddział geodezji i gospodarki nieruchomościami z dnia 7 lipca 1998 r. z których to dokumentów wynika, że parcele katastralne nr [...], z których powstała z działka [...] stanowią własność A. hr. P.. Jednak do tych dokumentów Kolegium nie odniosło się, choć przecież ich treść bezpośrednio wpływa nie tyle nawet na ustalenie dostępności do drogi publicznej, ile na ustalenie właściwego kręgu stron postępowania, co jest jednym z podstawowych obowiązków organu administracyjnego.

Jak wskazała na rozprawie skarżąca obecnie działka nr [...] ma już uregulowany stan prawny i założoną księgę wieczysta, a jednoznaczne ustalenie tego faktu będzie obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu, tak aby krąg stron postępowania wyznaczony był w sposób prawidłowy.

Dalej wskazać należy, że pomimo iż w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie spór w głównej mierze dotyczył dostępu inwestycji do drogi publicznej, w samej treści decyzji organu i Instancji obsługa komunikacyjna została opisana w następujący sposób: "obsługa komunikacyjna - z drogi publicznej powiatowej wg pisma Zarządu Dróg Powiatu K. nr [...] z dnia 12.05.2015r. - wewnętrznymi drogami gminnymi -wg pisma UG L. - nr [...] z dnia 24.04.2015r. oraz przez planowany przepust na rowie melioracyjnym dz. nr [...] - wg pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. nr [...] z dnia 29.10.2015r."

Przywołanie numerów i dat pism różnych instytucji, bez jednoznacznego wskazania działek (według ich oznaczeń geodezyjnych), które łącza drogę publiczną z inwestycją - jest niedopuszczalne, i jak się wydaje jest uchyleniem się organu od jednoznacznego wskazania czy dostęp do drogi publicznej odbywa się poprzez drogi wewnętrzne (i jakie konkretnie), za pośrednictwem służebności (ze wskazaniem działek obciążonych i uprawnionych) względnie czy jest to tylko – choćby częściowo – dostęp faktyczny a nie prawny.

Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych różnie ocenia się kwestię wykładni pojęcia "dostępu do drogi publicznej", zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowani, a w szczególności, czy wystarczającym jest, że zapewniony został dostęp faktyczny, czy też dostęp ten powinien być również legalny.

W myśl jednego poglądów, "dostęp do drogi publicznej," zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, to dostęp zarówno faktyczny, jak i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Źródłem tego dostępu powinny być zatem: przepis prawa, czynność prawna lub orzeczenie sądowe. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, co oznacza, że musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Nie może być zatem dostępem hipotetycznym. Niekiedy podkreśla się, że nie można uznać, że teren ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wówczas, gdy istnieje wyłącznie możliwość uzyskania w przyszłości takiego dostępu, która nie została zrealizowana w dacie rozstrzygania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Inny pogląd wskazuje, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy owego terenu nie może być utożsamiany z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany, co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego lub administracyjnego. Dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., to nie potencjalna możliwość korzystania z określonego terenu jako dojazdu do drogi publicznej, tylko prawnie zagwarantowana możliwość korzystania z określonego terenu w taki sposób.

W myśl poglądu najszerzej obecnie prezentowanego w orzecznictwie, wymóg dostępu do drogi publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy dotyczy istnienia dostępu faktycznego, możliwości skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną. Istota decyzji o warunkach zabudowy polega bowiem na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem.

Natomiast na dalszym etapie inwestycyjnym tj. na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę sytuacja przedstawiać się już będzie inaczej, jednak rozważania w tym zakresie wykraczają poza granice sprawy rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu sadowoadministracyjnym. Rzeczą organu jest zajęcie w tej sprawie stanowiska.

Wobec naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jaki procesowego, zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu.