Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 884/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g; art. 22a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 106; art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie WSA Ewa Kowalczyk,, WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia L. z siedzibą w L. na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia S. H. P. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. uchyliło postanowienie Marszałka Województwa L. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...].[...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych i uzgodniło wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linię komunikacyjną L. - K. - K. dla przedsiębiorcy S. H. P. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. w zakresie jej przebiegu przez teren województwa [...] zgodnie z rozkładem jazdy załączonym do pisma Marszałka Województwa M. z dnia 21 października 2014 r., [...].

W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wnioskiem z dnia 24 września 2014 r., zmienionym wnioskiem z dnia 21 października 2014 r. Marszałek Województwa M., w związku z toczącym się postępowaniem z wniosku S. H. P. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L. - K. - K., na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o transporcie drogowym zwrócił się do Marszałka Województwa L. o uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. wydania zezwolenia w tej sprawie.

Pismem z dnia 8 października 2014 r. Marszałek Województwa L. poinformował Marszałka Województwa M. oraz stronę o wynikach dokonanego badania projektu rozkładu jazdy, wskazując występujące kolizje z przewoźnikami wykonującymi przewozy na przedmiotowej linii komunikacyjnej. W odniesieniu do kursu na trasie L. - K. - K. proponowana godzina odjazdu z przystanku L., Dworzec Autobusowy Al. [...] (o godz. 12.00) została zaplanowana 17 minut przed kursem wykonywanym przez Przedsiębiorstwo Wielobranżowe B. T. P. B., prowadzącego działalność na tej linii komunikacyjnej, a w odniesieniu do kursu na trasie K. - K. - L. proponowana godzina odjazdu z przystanku K. [...], ul. [...] (o godz. 18.10) została zaplanowana 15 minut przed kursem wykonywanym przez Przedsiębiorstwo Wielobranżowe B. T..

W odpowiedzi S. H. P. S. z ograniczoną odpowiedzialnością przedstawiła zmienioną wersję projektu rozkładu jazdy, stanowiącego załącznik do pisma Marszałka Województwa M. z dnia 21 października 2014 r. W zmienionym projekcie rozkładu jazdy kolizyjne godziny przesunięto o 10 minut, uzasadniając to dalekobieżnym charakterem linii.

W dniach 12 i 15 grudnia 2014 r zostało przeprowadzone badanie potoków pasażerskich w ramach linii komunikacyjnej L. - K. – K..

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Marszałek Województwa L. odmówił uzgodnienia wydania zezwolenia.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ pierwszej instancji podkreślił, że badania potoków pasażerskich na linii komunikacyjnej L. - K. – K., przeprowadzone w czasie trwania roku szkolnego i akademickiego, w najbardziej oblegane na tej trasie dni tygodnia, przed i po weekendzie, to jest w okresie wzmożonego ruchu pasażerskiego wykazały, iż średnie zapełnienie we wszystkich badanych kursach na linii komunikacyjnej L. - K. wyniosło 9,15 %. W ocenie Marszałka Województwa L. zapełnienie badanych autobusów, wahające się w granicach od około 7 do około 11 %, świadczy o tym, że potrzeby przewozowe na przedmiotowej linii komunikacyjnej w podanych porach są w pełni zaspokojone. Istnieje więc duże prawdopodobieństwo, że wprowadzenie dodatkowej komunikacji w negatywny sposób wpłynie na istniejącą linię komunikacyjną, poprzez znaczne zmniejszenie ilości przewożonych pasażerów w ramach poszczególnych kursów i dotyczyć będzie w szczególności przewoźników realizujących w chwili obecnej kursy w bezpośrednim sąsiedztwie czasowym z projektowanymi kursami Spółki S. H. P.. Zdaniem organu pierwszej instancji należy mieć na uwadze, że uruchomienie dodatkowej komunikacji w godzinach zbliżonych do kursów już realizowanych i w sytuacji, gdy aktualna oferta przewozowa jest wyczerpana tylko w około 11 %, nie powoduje, iż ilość potencjalnych pasażerów wzrośnie. Tym samym stała co do zasady ilość pasażerów będzie podróżowała znacznie większą ilością kursów, co zmniejszy frekwencję w każdym z kursów dotychczasowych. Negatywne skutki ekonomiczne w przypadku wprowadzenia nowych kursów spowodują więc stan zagrożenia dla dotychczasowych przewoźników. W skrajnych przypadkach może to doprowadzić do sytuacji, w której żaden z przewoźników nie będzie zainteresowany dalszym prowadzeniem działalności gospodarczej z uwagi na brak opłacalności będącej konsekwencją niskiej frekwencji pasażerów w poszczególnych kursach.

Organ pierwszej instancji podniósł, że według art. 22a ustawy o transporcie drogowym organ wydający zezwolenie może odmówić jego wydania lub zmiany, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Jako zagrożenie w rozumieniu tego przepisu należy traktować każdą okoliczność, która w negatywny sposób wpłynie na linie komunikacyjne już istniejące.

Marszałek Województwa L. uznał, że dokonanie uzgodnienia zgodnie ze złożonym w niniejszej sprawie wnioskiem spowoduje spadek frekwencji przewożonych pasażerów w ramach poszczególnych kursów realizowanych na przedmiotowej linii komunikacyjnej, co negatywnie wpłynie na sytuację ekonomiczną przewoźnika obsługującego tę linię. Proponowane przez wnioskodawcę godziny odjazdów nie będą sprzyjały polepszeniu ogólnej sytuacji komunikacyjnej na przedmiotowej linii. Prowadziłyby natomiast do zwiększenia możliwości przewozowych ponad istniejące potrzeby rynku w godzinach już istniejących połączeń. W świetle wyników przeprowadzonych badań potoków pasażerskich wprowadzenie dodatkowych kursów wobec już istniejących będzie prowadzić do zdarzeń, które należy zakwalifikować jako zagrożenie dla linii już istniejącej, co w negatywny sposób wpłynie na potrzeby przewozowe społeczności lokalnej.

Rozpatrując sprawę na skutek zażalenia wniesionego od postanowienia organu pierwszej instancji przez S. H. P. S. z ograniczoną odpowiedzialnością Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm., dalej powoływanej jako "u.t.d.") wykonywanie przewozów regularnych i przewozów specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego przez marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Stosownie do art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b u.t.d. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników lub zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych trasą usług drogowych.

Kolegium wskazało, że ostatecznie wniosek Marszałka Województwa M. z dnia 21 października 2014 r. dotyczył regularnych przewozów osób na linii komunikacyjnej L. - K. - K., określonej jako linia ekspresowa kursująca codziennie. Obejmował 4 kursy z L. do K. o godzinach odjazdów: 6.20; 11.50; 18.40 i 23.59, z jednym pośrednim przystankiem w K. oraz 4 kursy z K. do L. o godzinach odjazdów: 6.30; 12.30; 18.00 i 00.15, z jednym pośrednim przystankiem w K..

Jak stwierdził organ pierwszej instancji, według propozycji rozkładu jazdy z dnia 21 października 2014 r. są dwa kwestionowane kursy (o godz. 11.50 z L. oraz o godz. 18.00 z K.), które w niewielkim odstępie czasowym poprzedzają kursy przewoźnika B. T. i które mogą przejmować pasażerów udających się w tych godzinach z L. do K. i K. oraz z K. do K. i L..

Jednak w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, że przewoźnik B. T. poza K. zatrzymuje się na 6 przystankach pośrednich, a inny przewoźnik działający na tej linii – E. B., z którego odjazdami organ pierwszej instancji nie stwierdził kolizji, zatrzymuje się w sumie na 9 przystankach pośrednich. Ponadto, jak wynika z załączników do protokołów oględzin przeprowadzonych w dniach 12 i 15 grudnia 2014 r., większość pasażerów kontrolowanych pojazdów stanowili podróżni, którzy wysiadali na przystankach pośrednich. W dniu 12 grudnia 2014 r. było ich, odpowiednio: 78,57 %, 62,50 %, 80,00 %, 90,00 % i 71,42 %. Natomiast w dniu 15 grudnia 2014 r. było ich, odpowiednio: 44,44 %, 91,66%, 62,50 %, 80,00 % i 38,46 %.

Jeśli chodzi o wyniki obserwacji potoków podróżnych w dniach 12 i 15 grudnia 2014 r., wątpliwości w ocenie Kolegium budzi kwestia podniesiona przez Spółkę S. H. P., iż we wskazanych dniach B. T. na większości kursów posługiwał się wysokopokładowymi i wielkopojemnymi autokarami, a z przeprowadzonych przez Spółkę obserwacji wynika, że tę trasę B. T. obsługuje zwykle dwudziestoosobowymi busami, co mogło mieć wpływ na wynik procentowego zapełnienia pojazdów, a do czego nie odniósł się organ pierwszej instancji.

Kolegium stwierdziło, że oferta przewozowa Spółki S. H. P. nie pokrywa się w znacznej części z ofertą przewozową przewoźników B. T. i E. B.. Wynika to z wielości przystanków pośrednich, na których zatrzymują się ci przewoźnicy, godzin odjazdów pojazdów Spółki S. H. P., w tym dwóch kursów nocnych, których inni przewoźnicy nie oferują, a nadto oferty przewozowej dla osób niepełnosprawnych oraz możliwości przewozu np. rowerów.

W konsekwencji, mając na względzie zgromadzony materiał dowodowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie wykazał, iż proponowane do uzgodnienia zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych dla S. H. P. S. z ograniczoną odpowiedzialnością na linię komunikacyjną L. - K. - K. w zakresie jej przebiegu przez teren województwa [...] będzie stanowić zagrożenie dla innych przewoźników funkcjonujących na tej linii. W szczególności nie wykazało tego badanie potoków podróżnych. Tym samym nieuzgodnienie zezwolenia stanowiłoby naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o transporcie drogowym, a także art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015r., poz. 584), który stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, a także godziłoby w zasady uczciwej konkurencji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. skarżący – Stowarzyszenie L. z siedzibą w L. zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7 k.p.a. przez:

a) błędną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji niezasadne uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu, że organ (Marszałek Województwa L.) nie wykazał istnienia zagrożeń dla już funkcjonujących na przedmiotowej linii przewoźników, podczas gdy prawidłowa analiza i ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na wniosek odmienny,

b) niezasadne uznanie, że fakt, iż przewoźnicy B. T. i E. B. na przedmiotowej linii zatrzymują się odpowiednio na 6 i 9 przystankach pośrednich ma wpływ na nieistnienie przesłanki z art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a u.t.d.,

2) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazania faktów, które zostały uznane za udowodnione, dowodów na których Samorządowe Kolegium Odwoławcze się oparło, a którym odmówiło wiarygodności i dlaczego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a u.t.d. przez błędną jego wykładnię i niezasadne uznanie, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka zagrożenia dla istniejących już linii regularnych, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego wskazuje na wniosek odmienny.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej oceny sprawy i wyartykułowania merytorycznego stanowiska jest bardzo lakoniczne i nie spełnia ustawowych wymogów, co w znacznym stopniu utrudnia jego prawidłową kontrolę. Uzasadnienie w ogóle nie zawiera stanowiska w przedmiocie wniosku, do którego doszło Kolegium, a który legł u podstaw orzeczenia, a mianowicie, że organ pierwszej instancji nie wykazał, iż proponowane do uzgodnienia zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych na linię komunikacyjną L. - K. - K. dla przedsiębiorcy S. H. P. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. w zakresie jej przebiegu przez teren województwa [...] będzie stanowić zagrożenie dla innych przewoźników funkcjonujących na tej linii. Taka sytuacja powoduje brak możliwości prawidłowej kontroli zapadłego orzeczenia, co czyni je wadliwym.

W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zbadał sprawę i zebrał materiał dowodowy, a wyciągnięte przez ten organ wnioski o istnieniu w przedmiotowej sprawie zagrożeń przewidzianych art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a u.t.d. są prawidłowe i poparte należytym uzasadnieniem, w przeciwieństwie do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 3 września 2015 r. uczestnik postępowania S. H. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 26 lutego 2016 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z dołączonych do pisma dokumentów na okoliczność, że S. H. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. po wydaniu jej zezwolenia doprowadziła do utraty rentowności przewoźników realizujących przewozy na linii L. - K. - K., a także na okoliczność wygaszenia zezwoleń przez przewoźników realizujących przewozy na linii komunikacyjnej W. - L. - R. po wejściu na linię komunikacyjną Spółki S. H. P. oraz na okoliczność priorytetów w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę S. H. P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także kontrolują prawidłowość zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. wskazuje, że nie jest ono dotknięte uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością usunięcia go z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm.).

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 pkt lit. g u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia, przy czym na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa zezwolenia udziela marszałek województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej.

Uzgodnienie odbywa się stosownie do art. 106 k.p.a., wedle którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1 art. 106 k.p.a.). Przy tym przepis art. 106 § 4 k.p.a. przewiduje, że organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.).

W niniejszej sprawie S. H. P. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wystąpiła do Marszałka Województwa M. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L. – K. – K.. Z uwagi na planowany przebieg linii komunikacyjnej, rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia wymagało uzgodnienia z Marszałkiem Województwa L.. Postanowieniem dnia [...] lutego 2015 r. Marszałek Województwa L., działając na podstawie art. 106 § 4 i 5 k.p.a., odmówił uzgodnienia wydania zezwolenia. Natomiast po rozpatrzeniu zażalenia Spółki S. H. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. uchyliło postanowienie Marszałka Województwa L. i uzgodniło wydanie zezwolenia dla S. H. P. S. z ograniczoną odpowiedzialnością na linii komunikacyjnej L. - K. - K. zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy załączonym do pisma Marszałka Województwa M. z dnia 21 października 2014 r.

Wskazać należy, że obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, iż organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem celem wyrażenia swej opinii, zaś organ, do kompetencji którego należy załatwienie sprawy co do istoty (organ decyzyjny), nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie, lecz musi czynić to za pomocą innego organu.

W przypadku spraw z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie – o tym, jakie ustalenia faktyczne są potrzebne do merytorycznego rozstrzygnięcia stanowi art. 22a ust. 1 u.t.d. W konsekwencji zaś wprowadzenia obowiązku uzgodnienia przed wydaniem decyzji (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d.) – to organ uzgadniający staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. w świetle warunków, na jakich wnioskodawca domaga się wydania zezwolenia, tzn. w świetle warunków wynikających z załączników do wniosku (art. 22 ust. 1 u.t.d.).

Przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. przewiduje możliwość odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że: projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników (lit. a), zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych (lit. b), wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem (lit. d).

Zatem odmowa uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym musi opierać się na wyżej wymienionych kryteriach ustawowych, określonych w art. 22a ust. 1 u.t.d. Niedopuszczalne jest natomiast wydanie postanowienia negatywnego w oparciu o inne przesłanki. W przypadku przewidzianym w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., organ może odmówić uzgodnienia wydania zezwolenia tylko w sytuacji wykazania, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii.

Jeśli chodzi o ustalenie znaczenia pojęcia "zagrożenia", istotne znaczenie ma treść art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] stanowiący o zasadzie wolności działalności gospodarczej, która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Odnosi się do niej również art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 z późn. zm.) stanowiąc w ustępie 1, że podejmowanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej i muszą wynikać z ustaw, a jako wyjątki, muszą być interpretowane ściśle.

W świetle powyższego, przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., stanowiący takie ograniczenie, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy zostaną udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2008 r., II GSK 402/08 oraz z dnia 17 marca 2008 r., II GSK 69/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 czerwca 2010 r., III SA/Lu 99/10). Konkurencja jest na rynku działaniem normalnym i pożądanym, zaś omawiany przepis ma za zadanie przeciwdziałać jedynie niszczącej konkurencji, która może zagrozić istnieniu firm dotychczasowych. Zagrożenie może być rozumiane szeroko i mieć charakter finansowy i organizacyjny, ale jego istnienie w powyższym rozumieniu musi zostać w sposób konkretny dowiedzione, aby art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a utd. mógł zostać zastosowany. Przy tym posłużenie się przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowaniem "organy mogą odmówić" nie pozostawia wątpliwości co do uznaniowego charakteru rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu o wydanie zezwolenia.

W niniejszej sprawie ostatecznie, po skorygowaniu proponowanego rozkładu jazdy, wniosek dotyczył uzgodnienia regularnych przewozów osób na linii komunikacyjnej L. - K. - K., określonej jako linia ekspresowa, obejmującej codziennie po 4 kursy w obu kierunkach: z L. do K. o godzinach: 6.20; 11.50; 18.40 i 23.59 oraz z K. do L. o godzinach: 6.30; 12.30; 18.00 i 00.15, przy tym w obu kierunkach z jednym pośrednim przystankiem w K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu uznało, że przesłanka zagrożenia dla istniejących linii komunikacyjnych w przypadku udzielenia powyższego zezwolenia nie została w okolicznościach niniejszej sprawy wykazana.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze uznać należy, że organ nie dopuścił się uchybienia przepisów proceduralnych, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Nieuzasadniony jest zarzut, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia ustawowych wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a., w związku z czym w znacznym stopniu utrudniona jest jego kontrola.

Z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. niewątpliwie wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało na względzie wszystkie przeprowadzone w sprawie dowody, w tym w szczególności wyniki obserwacji potoków podróżnych oraz dokonało oceny wyników postępowania dowodowego w kontekście znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. odnosząc się do argumentacji powołanej w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji i mając na uwadze stanowiska podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Ocena zaprezentowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie narusza też powołanego przepisu prawa materialnego.

W świetle normy art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., uzależniającej możliwość odmowy udzielenia zezwolenia od wykazania, że projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii, trafnie Kolegium zwróciło uwagę, iż w złożonym przez Spółkę S. H. P. rozkładzie jazdy, obejmującym łącznie osiem kursów, tylko dwa, po jednym z L. i K., mają rozpoczynać się w niewielkim odstępie czasowym od kursów jednego z przewoźników – B. T..

Opisana sytuacja nie pozwala więc na stwierdzenie wystąpienia zagrożenia, o którym mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a u.t.d., skoro zbliżone godziny odjazdów dotyczą jedynie niewielkiej liczby dotychczas realizowanych kursów.

Ponadto zasadnie Kolegium przypisało istotne w sprawie znaczenie różnicy pomiędzy ofertą przewozową Spółki S. H. P., a przewozami już realizowanymi, wynikającej z liczby przystanków pośrednich. W przeciwieństwie do innych przewoźników już działających na tej linii, w rozkładzie jazdy objętym uzgodnieniem jest przewidziany tylko jeden przystanek pośredni – w K.. W przypadku przewoźników B. T. oraz E. B. to, odpowiednio, 7 oraz 9 przystanków pośrednich. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze mając na względzie wyniki obserwacji potoków podróżnych wskazało na generalnie istotnie większy procent podróżnych wysiadających na przystankach pośrednich.

Zatem powołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności wspierają wyprowadzoną przez organ konkluzję o braku zagrożenia, w rozumieniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., dla innych przewoźników funkcjonujących już na przedmiotowej linii. N. oferta przewozowa jest bowiem skierowana do częściowo innej grupy pasażerów, niż korzystający z usług już funkcjonujących przewoźników pasażerowie, w większości udający się do miejscowości objętych przystankami pośrednimi, gdy takie przystanki obsługiwane są przez dotychczasowych przewoźników.

Stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że oferta przewozowa Spółki S. H. P. nie pokrywa się w znacznej części z ofertą przewozową B. T. oraz E. B. jest również uzasadnione w świetle słusznie zaakcentowanych przez organ odwoławczy okoliczności uwzględnienia w rozkładzie jazdy dwóch kursów nocnych, których inni przewoźnicy nie oferują, a także oferty przewozowej dla osób niepełnosprawnych oraz możliwości przewozu np. rowerów.

Mając na względzie przedstawioną argumentację Kolegium, odwołującą się do konkretnych okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie z punktu widzenia przewidzianej w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. przesłanki możliwej odmowy uzgodnienia, bezzasadny jest zarzut skarżącego, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera wyczerpującego i jasnego stanowiska odnośnie podstaw stwierdzenia, iż oferty przewozowe w znacznej części nie pokrywają się i nie zostało wykazane zagrożenie projektowanej linii dla linii już istniejących.

Zarazem nie budzi wątpliwości, że różnice podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zakresie ofert przewozowych nie pozwalają łącznie na uznanie wykazania zagrożenia, mimo wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia kwestii zapełnienia w ramach poszczególnych kursów, podnoszonej przez organ pierwszej instancji.

Jak wskazano już wyżej, samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem, z którym ustawa o transporcie drogowym wiąże możliwość odmowy udzielenia zezwolenia, a przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a powołanej ustawy ma za zadanie przeciwdziałać jedynie konkurencji, która może zagrozić istnieniu dotychczasowych firm, nie zaś takiej konkurencji, która np. zmobilizuje przewoźników do lepszej organizacji pracy lub podwyższenia jakości oferty przewozowej.

W konsekwencji nie można uznać, by zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z naruszeniem wskazanego przepisu prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych w piśmie skarżącej z dnia 26 lutego 2016 r. Wskazać należy, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek przewidziany przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wymaga jednak podkreślenia, że dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2009 r., II FSK 615/08, LEX nr 533874). Przepis ten nie stanowi również instrumentu służącego do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). W świetle wskazanego znaczenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosek dowodowy skarżącej w niniejszej sprawie podlegał oddaleniu. Nie zmierzał on bowiem do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, skoro według jego treści dotyczył w części okoliczności które miały miejsce już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, a zasadą jest ocena legalności według stanu istniejącego w momencie podejmowania rozstrzygnięcia, w części zaś okoliczności, a także dowodów, które były już powoływane w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.