Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 7/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.1, art. 9 ust.4, art. 15 ust.1 i ust.2 pkt 6, art. 16 ust.1, art. 17 ust.1, art. 18 ust.1, art. 20 ust.1, art. 28 ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par.5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. w B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla C. w B. (rejon ul[...] i ul. [...]) 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień dotyczących działek o numerach geodezyjnych 1, 2, 3 i 4 znajdujących się na obszarze oznaczonym symbolami 2.14U, 2.10MW, 23KP, 18KDW, 6KD-L i 2KD-Z/L - w części opisowej i graficznej tej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Miejskiej B. na rzecz skarżącego K. Sp. z o.o. w B. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 17 grudnia 2012 r. Rada Miejska Białegostoku podjęła uchwałę Nr XXXVII/454/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum w Białymstoku (rejon ul. Lipowej i Nowy Świat), obejmującego obszar o powierzchni około 20,03 ha, w tym m.in. działki położone w obrębie [...], oznaczone geodezyjnymi numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...] i [...]. Działki powyższe stanowią własność K. Sp. z o.o. w B. i zostały w planieoznaczone symbolami 2.14U, 2.10MW, 23KP, 18KDW, 6KD-L i 2KD-Z/L.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. skarżąca spółka, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), wezwała Radę Miejską w B., do usunięcia naruszeń prawa w odniesieniu do ww. działek. Skarżąca wskazała, iż posiada interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały z uwagi na fakt, że na ww. nieruchomości prowadzone są roboty budowlane w zakresie realizacji inwestycji polegającej na budowie zespołu [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą i urządzeniami towarzyszącymi. Roboty budowlane prowadzone są przez Skarżącą spółkę oraz prywatnych inwestorów, a inwestycja niniejsza jest realizowana zgodnie z prawomocną decyzją nr [...] znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Spółka ponadto wskazała, że pismem z dnia [...] października 2011 r. zgłosiła uwagi do projektu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, które uargumentowała faktem, iż powyżej opisane okoliczności pozostają w oczywistej kolizji z przeznaczeniem przedmiotowego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako istniejące lasy. Ponadto regulacja planu w zakresie niniejszej działki pozostaje w sprzeczności z aktualnym rejestrem gruntów, zgodnie z którym na przedmiotowej nieruchomości nie istnieje las. Zdaniem Skarżącej, Prezydent Miasta B. zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nie uwzględnił w całości zgłoszonych przez nią uwag, pomimo przyznania, iż zmiana przeznaczenia działki nr [...] jest zasadna. Organ argumentował swoje stanowisko brzmieniem art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 t.j., dalej: u.s.p.s.), który stanowi, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto organ wskazał, że trwają obecnie prace nad nową edycją studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania B., po uchwaleniu której możliwa będzie stosowna zmiana planu. Ponadto organ wskazał, że kontynuacja zamierzenia budowlanego w oparciu o uzyskanie pozwolenie na budowę i użytkowanie nowo wybudowanych budynków, zgodnie z ich przeznaczeniem, będzie w dalszym ciągu możliwe. W ocenie spółki natomiast, ww. uchwała narusza szereg przepisów ustawy planistycznej, co uzasadnia stwierdzenie nieważności niniejszego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej. Niniejsze pismo spółki z dnia 17 października 2012 r. pozostało bez odpowiedzi.

Wobec powyższego K. Sp. z o.o. w B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta B. zarzucając jej:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w związku z art. 140 k.c. poprzez nieuprawnione i niczym nieuzasadnione wyłączenie możliwości wykorzystania części działek o nr ewid. gr. [...], [...], [...], [...] zgodnie z podstawowym przeznaczeniem określonym w skarżonym planie miejscowym, jakim jest zabudowa usługowa, polegające na wydzieleniu z części nieruchomości ciągu pieszego z przejściem pod arkadami na przedłużeniu ciągu pieszego 23KP, a tym samym włączeniu części nieruchomości skarżącego do terenów o innym przeznaczeniu, tj. do terenu o symbolu 2.10MW przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, do terenu o symbolu 18KDW stanowiącym drogę wewnętrzną oraz pozostawienie części nieruchomości w liniach rozgraniczających ul. [...] (6KD-L) oraz ul. [...] (2KD-Z/L), co powoduje, iż powstałe w wyniku takiego podziału części nieruchomości nie mogą być przez jej właściciela w jakikolwiek sposób zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w związku z art. 140 k.c. poprzez bezprawne i nieuzasadnione ustanowienie na terenie nieruchomości skarżącej spółki w ww. planie miejscowym nieprzekraczalnej linii zabudowy wewnątrz terenu planistycznego o symbolu 2.14U od wydzielonego w sposób nieuprawniony terenu o symbolu 23KP oraz terenu o symbolu 2.10MW w sytuacji, gdy jedynym uzasadnieniem do jej wprowadzenia - zdaniem organu - jest konieczność zachowania dotychczasowych warunków zamieszkiwania na terenach o symbolach 2.10MW i 2.11MW, by nie uległy one pogorszeniu, co w sposób istotny ograniczy wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości jej właściciela, tym bardziej iż wzajemne odległości pomiędzy budynkami stanowią domenę ustawy Prawo budowlane i wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i ich zapewnienie następuje w toku postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę,

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w zw. z art. 140 k.c. poprzez bezprawne i nieuzasadnione przeznaczenie części nieruchomości skarżącej spółki w ww. planie miejscowym pod ogólnodostępny ciąg pieszy oznaczony symbolem 23KP, wbrew stanowisku wyrażonemu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w piśmie z dnia [...]sierpnia 2012 r., w którym wykreślił obowiązek zachowania kwestionowanego ciągu pieszego oraz zakaz jego zabudowy (vide: Załącznik nr 1),

4) naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy planistycznej w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie możliwości swobodnego dysponowania nieruchomością przez skarżącą spółkę polegające na wyznaczeniu ciągu pieszego ogólnodostępnego i przeznaczeniu części działki prywatnej pod przestrzeń publiczną bez wskazania wiarygodnych i racjonalnych przesłanek przemawiających za podjętym rozstrzygnięciem. Nie spełnia ww. wymogu stanowisko organu gminy zawarte w odpowiedzi na nieuwzględnienie uwag w zarządzeniu z [...] października 2012 r., iż obowiązek pozostawienia kwestionowanego ciągu pieszego wynika jedynie z "utrwalenia w świadomości okolicznych mieszkańców jak i wielu B." jego istnienia,

5) wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa, polegającej na tym, iż właściciele nieruchomości sąsiednich usytuowanych na terenie o symbolu 3.1 U,MW, znajdującym się po drugiej stronie ul. [...], uzyskali możliwość zabudowy swoich terenów w części oznaczonej literą C obiektami o wysokości rzędnej do 166,5 m n.p.m., podczas gdy prawo to odebrano skarżącej spółce ograniczając wysokość budynku w jego części oznaczonej literą A do 162,5 m n.p.m. (§ 61 ust. 1 pkt 4 lit. c tiret 2 planu). Ponadto rozwiązania planistyczne w zakresie ustalenia wysokości budynku we wskazanej części dokonane zostały bez wszechstronnego i wnikliwego uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych,

6) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy planistycznej w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez określenie w § 3 pkt 26 uchwały definicji pojęcia wysokość zabudowy, odwołującej się w istocie do wysokości budynku określonej w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), co uniemożliwia weryfikację wysokości zabudowy dla obiektów budowlanych nie będących budynkami, a których realizację zapisy planu przewidują,

7) wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 28 ust.1 ustawy planistycznej, tj. zasady sporządzania planu, polegającym na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie oraz niezgodnym z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczeniu prawa własności skarżącego, w sytuacji, gdy organ gminy zobowiązany jest wskazać, jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie i czy jest on na tyle ważny, że bezwzględnie wymaga ingerencji w prawa indywidualnych obywateli, a obowiązku wyważenia obu interesów organ w niniejszej sprawie nie dokonał,

8) wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 2 i 7 Konstytucji RP polegające na podjęciu powyższej uchwały bez żadnego prawnego i racjonalnego uzasadnienia,

9) art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej w związku z art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. Nr 2013, poz. 594) poprzez rozpatrzenie dwóch uwag dotyczących zmiany przebiegu na terenie 2.14U ściśle określonej zabudowy na odcinku a-b i nieprzekraczalnej linii zabudowy na odcinku b-c od strony ul. [...] oraz zmiany przebiegu na terenie 2.14U ściśle określonej zabudowy od strony ul. [...] bez zachowania wymogu podjęcia uchwały w obecności co najmniej połowy składu Rady Miasta B. i tym samym uchwalenie skarżonego miejscowego planu z istotnym naruszeniem trybu jego uchwalania uzasadniającego stwierdzenie nieważności w oparciu o art. 28 ustawy planistycznej co ma istotny wpływ na zarzut postawiony w punkcie 1 niniejszej skargi.

Z uwagi na powyższe naruszenia wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zakresie odnoszącym się do działek stanowiących własność skarżącej oraz

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowy plan narusza interes prawny spółki, bowiem jako właścicielka ww. działek doznaje ona ograniczeń w swobodnym nimi rozporządzaniu. Zgłoszone przez właściciela uwagi pismami z dnia [...] maja 2012 r. i [...] października 2012 r. zostały tylko w niewielkiej części uwzględnione w toku prowadzonej procedury planistycznej, kluczowe zaś sprawy, w szczególności dotyczące istnienia na prywatnej działce ciągu ogólnodostępnego, wysokości budynku w wydzielonej strefie A, jak również uwaga dotycząca usunięcia linii zabudowy od terenu o symbolu 23KP oraz 2.10MW pozostały nieuwzględnione pomimo braku wystarczająco przekonywującego uzasadnienia co do ich uwzględnienia.

W ocenie skarżącej, ograniczenie wynikające z planu to nie tylko uniemożliwienie kształtowania budynku w sposób zgodny z wolą właściciela, ale także konieczność zachowania na terenie prywatnym ogólnodostępnego ciągu pieszego z przejściem pod arkadami na przedłużeniu ciągu pieszego 23KP, włączenie części działek do terenów o innym przeznaczeniu, tj. do terenu o symbolu 2.10.MW przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, do terenu o symbolu 18KDW, która stanowi drogę wewnętrzną, a także pozostawienie części nieruchomości w liniach rozgraniczających ul. [...] (6KD-L) oraz ul. [...] (2KD-Z/L), co w konsekwencji prowadzi do braku możliwości wykorzystania tych części nieruchomości zgodnie z podstawowym przeznaczeniem, jakim jest zabudowa usługowa. Uzasadnieniem takiego podziału nieruchomości skarżącej była poprawa parametrów drogi wewnętrznej 18KDW oraz utworzenia ciągu pieszego 23KP, a także kształtowanie przyszłej zabudowy poprzez ustalenie właściwych relacji między nią a istniejącymi budynkami. Wskazana poprawa służy wyłącznie interesom mieszkańców sąsiednich terenów kosztem ograniczenia prawa własności skarżącej spółki.

Dalej wskazano, że pismem z dnia [...] lipca 2012 r. konserwator na podstawie art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przedstawił wytyczne w tym względzie, z którego wynikało, że zachodzi potrzeba zachowania ciągu komunikacyjnego "z filarami". Jednakże pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. PWKZ zmienił wytyczne z dnia [...] lipca 2012 r. i wykreślił obowiązek zachowania ciągu pieszego o symbolu 23KP oraz zakaz jego zabudowy. Oznacza to, że przedmiotowy ciąg pieszy nie ma żadnego znaczenia historycznego i jego likwidacja nie wpłynie negatywnie na kształtowanie ładu urbanistycznego w tej części miasta. Wskazane zaś przez organ uzasadnienie istnienia planowanego ciągu, iż utrwalił się ona w świadomości okolicznych mieszkańców jak i wielu B., jest argumentem zbyt słabym, aby ograniczać własność strony skarżącej.

W ocenie strony skarżącej, wprowadzenie przez organ nieprzekraczalnej zabudowy od terenu o symbolu 23KP oraz terenu o symbolu 2.10MW służyć będzie wyłącznie w interesie mieszkańców okolicznych budynków z zupełnym pominięciem stanowiska właściciela nieruchomości. Oznacza to nieuzasadnione ograniczenie możliwości inwestycyjnych na wskazanym powyżej terenie i powinno być potraktowane jako przekroczenie władztwa planistycznego Gminy.

Strona skarżąca podniosła także, że w § 3 ust. 1 pkt 26 kwestionowanego planu Rada Miasta zdefiniowała pojęcie wysokości zabudowy, przez którą nakazała rozumieć wysokość budynku, co oznacza, że wysokość zabudowy należy odnieść do sposobu mierzenia wysokości budynku zawartego w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Narusza to zawarty w § 4 pkt 6 rozporządzenia dotyczącego zakresu projektu planu wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy, gdyż sposób pomiaru wysokości zabudowy dotyczy wyłącznie budynków. Nakaz obliczania wysokości innych obiektów budowlanych w sposób właściwy dla budynków uznać należy za irracjonalny i niewykonalny.

W ocenie strony skarżącej, organ nie wyjaśnił także i nie uzasadnił wprowadzonego ograniczenia wysokości zabudowy do poziomu 162,5 m n.p.m. na części budynku oznaczonego literą A, które wynika z § 61 ust. 4 pkt 1 lit. c planu, podczas gdy na tym samym planie na terenie oznaczonym symbolem 1.7MW istnieją już obiekty o wysokości takiej samej jak proponowana przez inwestora (23 m). Proponowana przez skarżącą wysokość 164 m n.p.m. nie przekroczy wskazanej maksymalnej wysokości zabudowy, o której mowa w § 26 projektu planu miejscowego wynoszącej 196 m n.p.m. Na terenie oznaczonym symbolem 3.1U,MW dopuszcza się realizację obiektów jeszcze wyższych, do wysokości rzędnej 166,5 m (§ 62 ust. 5 pkt 1 c planu). W zakresie określenia wysokości zabudowy zarówno na terenie o symbolu 3.1U,MW, jak i na terenie o symbolu 2.14U punktem odniesienia się jest wysokość pierzei ul. [...]. Nic zatem nie tłumaczy organu, dlaczego w stosunku do jednej zabudowy zastosowano dopuszczalną wysokość inną niż do drugiej i łamie to zasadę równości.

Skarżąca spółka podniosła także, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej stanowiąc naruszenie trybu uchwalania planu miejscowego uzasadniające stwierdzenie jego nieważności w oparciu o art. 28 ww. ustawy. Dwie bowiem z uwag skarżącej spółki rozpatrywane były w głosowaniu, w którym nie było kworum. Rada Miasta B. liczy 28 członków, a więc liczba jej członków umożliwiająca podjęcie uchwały wynosi 14 osób. Z treści protokołu wynika zaś, że głosowanie nad uwagami odbyło się w obecności 13 radnych, gdzie 12 było za uwzględnieniem uwag, 1 osoba wstrzymała się, a 0 osób było przeciw.

Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2014 r. strona skarżąca podniosła kolejny zarzut w postaci naruszenia art. 16 w związku z art. 28 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu bez wykorzystania kopii mapy zasadniczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi zaś szczegółowo odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Wskazał przy tym, że obszar objęty planem znajduje się w ścisłym Centrum B. i położony jest w całości na części miasta wpisanej do rejestru zabytków. Z tego względu szczególnie istotna jest ochrona wartościowych elementów układu urbanistycznego tego obszaru, czyli układu ulic, placów, budynków zabytkowych oraz budynków wymagających ochrony planistycznej, a także zabezpieczenia gabarytów istniejącej i projektowanej zabudowy. W wytycznych konserwatorskich z dnia [...] lipca 2012 r., jakie skarżąca otrzymała w drodze postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na przedmiotowym terenie konserwator postawił wymóg zachowania między innymi istniejących linii zabudowy, podziałów architektonicznych budynku od strony ul. [...] i [...], gabarytów budynku w części historycznej oraz ciągu komunikacyjnego z filarami. Ustalając zasady zagospodarowania terenu w odrębnym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, prowadzonym równolegle z opracowywaniem planu, linie zabudowy wyznaczono zgodnie z propozycją strony skarżącej. Projekt decyzji o warunkach zabudowy w tym kształcie nie został uzgodniony przez P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zaś decyzja została utrzymana w mocy przez Ministra Kultury, co w ocenie organu potwierdza prawidłowość wyznaczonych w planie linii zabudowy. Korekta przebiegu linii rozgraniczających tereny 2.14U, 2.10MW, 18KDW i 23 KP względem obecnych granic działek ma na celu uporządkowanie zagospodarowania terenu. Niewielkie fragmenty działek o numerach [...] i [...] zostały wydzielone na poprawę parametrów drogi wewnętrznej 18 KDW oraz ciągu pieszego 23KP wydzielonego na jej przedłużeniu. Przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia nie zawierają żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Nie wynika z nich, aby wprowadzenie różnego typu linii rozgraniczających było zakazane.

Odnośnie ciągu pieszego oznaczonego symbolem 23KP organ wyjaśnił, że konserwator w wytycznych z dnia [...] lipca 2012 r. nakazał zachowanie i kontynuację przedmiotowego ciągu z przejściem pod trójnawowymi arkadowymi jako jednego z elementów zabytkowego układu urbanistycznego. Projekt planu uwzględniający powyższe zalecenia został przesłany P. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków do uzgodnienia pismem z dnia [...] lipca 2012 r. i został on przez ten organ uzgodniony w dniu [...] sierpnia 2012 r., pomimo zmiany przez PWKZ w dniu [...] sierpnia 2012 r. wytycznych w zakresie odstąpienia od konieczności zachowania przedmiotowego ciągu pieszego.

Jeśli chodzi o wysokość budynku na obszarze oznaczonym symbolem 2.14U organ wskazał, że dopuszczono zabudowę do rzędnej 158 m n.p.m., zaś na części tego terenu wyznaczonej linią wydzielenia wewnętrznego A dopuszczono zwiększenie wysokości budynku do 162,5 m n.p.m., co stanowi wyjątek w planie w odniesieniu do pierzei ul. [...]. Uczyniono tak, gdyż wszystkie budynki położone wzdłuż ul. [...]. objęto zakazem nadbudowy. Przesunięcie zaś na tym terenie linii wydzielenia wewnętrznego A w kierunku ul. [...] na odległość 10 m od elewacji frontowej Kina [...] było warunkiem ponownego uzgodnienia projektu planu z konserwatorem zabytków. Proponowane przez skarżącą dalsze zwiększenie wysokości nadbudowy skutkowałoby nadbudową o nieprawidłowych proporcjach, która by dominowała nad historyczną substancją budynku dawnego Kina [...] Porównywanie zabudowy na nieruchomości skarżącej z zabudową na terenie oznaczonym symbolem 3.1U,MW nie do końca jest uprawnione, gdyż zabudowę na tym obszarze także zaplanowano kaskadowo tak, aby w częściach wyższych nie była widoczna z ul. [...]. To ukształtowanie terenu na obszarze 3.1U,MW dało możliwość takiej zabudowy, co nie wystąpiło w przypadku zabudowy na terenie 2.14U. Dotyczy to także budynku znajdującego się na obszarze oznaczonym symbolem 1.7MW, który został wzniesiony przed uchwaleniem planu i zajmuje całą szerokość terenu ograniczoną z trzech stron ulicami. Z czwartej zaś strony sąsiaduje on z zabudową zdegradowaną i przeznaczoną do wymiany, a nie chronioną – jak to ma miejsce w przypadku bezpośredniego sąsiedztwa budynku dawnego Kina [...], dzięki czemu mógł zapoczątkować przekształcenia w zagospodarowaniu całego kwartału.

W kwestii brzmienia § 3 ust. 1 pkt 26 planu organ wyjaśnił, że w ścisłym centrum miasta budynki stanowią podstawę kształtowania przestrzeni, zastosowano zatem odniesienie do definicji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe nie oznacza jednak, że formułując ustalenia planu określono jedynie wysokość budynków. Zgodnie bowiem z § 26 planu, na terenie objętym planem ustala się ograniczenie wysokości zabudowy oraz urządzeń budowlanych i instalacji, w tym lokalizowanych na dachach budynków, do rzędnej terenu 196 m n.p.m. Wysokość instalacji i masztów została więc również odrębnie ograniczona w zapisach przedmiotowego planu. Lokalizację zaś wielu innych budowli i urządzeń, w tym wolno stojących masztów antenowych i masztów lokalizowanych na dachach budynków położonych bezpośrednio w pierzei ul. [...]uniemożliwiają zapisy planu. Stąd też w tym szczególnym obszarze wysokość zabudowy oparto o wysokość budynków, określając jednocześnie maksymalną wysokość innych elementów zagospodarowania w zakresie niezbędnym do prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego.

Odnośnie zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego organ wyjaśnił, że sprowadza się on do zarzucenia naruszenia prawa własności strony skarżącej poprzez wprowadzenie ograniczeń wysokości zabudowy i powierzchni zabudowy należącej do skarżącej spółki nieruchomości. W ocenie organu władztwo planistyczne nie zostało przekroczone, gdyż wykazano szereg argumentów przemawiających za przyjętymi rozwiązaniami a dotyczącymi zachowania ładu przestrzennego obszaru stanowiącego centrum miasta. W centrum B., na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, sprawą priorytetową jest zachowanie wymagań ładu przestrzennego i wzajemnych relacji przestrzennych między istniejącą i nową zabudową, a także kwestie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Uchwalony plan umożliwia dalsze funkcjonowanie istniejącego budynku usługowego pozwalając na zmianę sposobu użytkowania. Dopuszcza również rozbiórkę istniejącego budynku i realizację nowej zabudowy pod warunkiem zachowania dwóch historycznych elewacji od strony ulic [...] i [...] oraz trójarkadowego łącznika na przedłużeniu ciągu pieszego 23KP. Umożliwia także realizację nowej zabudowy o znacznie większych parametrach niż budynek istniejący – o powierzchni zabudowy do maksimum 95%, podczas gdy obecny budynek zajmuje niespełna 60% powierzchni działki budowlanej. Zdaniem organu, również interes strony w trakcie sporządzania przedmiotowego planu miejscowego został rozważony. Składała ona bowiem uwagi, które zostały częściowo uwzględnione. W stosunku zaś do pozostałych uwag, których nie uwzględniono, podano szczegółowe uzasadnienie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP organ wyjaśnił, że wyczerpujące uzasadnienie potrzeby podjęcia uchwały zostało zawarte w analizie i uzasadnieniu do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum w B. (rejon ul. [...] i [...]). Celem tych działań było między innymi wydzielenie i uporządkowanie obszarów o niespójnej funkcji, określenie zasad przebudowy i zmiany sposobu użytkowania parterów istniejących budynków, objęcie ochroną obiektów zabytkowych, wprowadzenie ograniczeń wysokościowych projektowanej zabudowy, a także określenie sposobu zagospodarowania wnętrz urbanizacyjnych. Określenie zatem gabarytów nowej zabudowy i warunków zagospodarowania nieruchomości skarżącej spółki nie było więc jedynym powodem opracowania planu.

Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej. Zgodnie bowiem z art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu, w głosowaniu jawnym, czuba że ustawa stanowi inaczej. Mianem kworum określa się liczbę członków danego organu, których obecność umożliwia podjęcie uchwały. Nie jest to natomiast liczba osób, które musza uczestniczyć w akcie głosowania. Oddanie głosu jest bowiem uprawnieniem a nie obowiązkiem członka organu. Podstawą kworum jest fizyczna obecność odpowiedniej liczby członków organu w miejscu głosowania i w chwili głosowania, a nie liczba wynikająca z podpisów na liście obecności. Zgodnie zaś z protokołem z [...] sesji Rady Miasta B. z dnia [...] grudnia 2012 r. podczas głosowania uwag zgłoszonych do projektu planu na Sali obrad było obecnych 21 radnych, co stanowiło kworum niezbędne do podejmowania uchwał i innych rozstrzygnięć Rady.

W piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2014 r. strona skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę i w sposób chronologiczny odnoszący się do poszczególnych punktów odpowiedzi na skargę, podniosła szereg kolejnych argumentów. Między innymi wskazano, że nie zachowano zasady proporcjonalności, bowiem doszło do zakłócenia proporcji pomiędzy prawem własności, a interesem nieruchomości sąsiednich. Organ planistyczny nie rozważył, czy poprawa warunków zamieszkiwania innym członkom społeczności lokalnej jest przede wszystkim potrzebna i ważna oraz nie wykazał, czy można było osiągnąć ten cel przy użyciu środków mniej uciążliwych niż zastosowany w zaskarżonym planie.

Ponadto, w ocenie strony skarżącej, organ zawarł w planie ustalenia, których nie przewiduje art. 15 ustawy planistycznej. Dotyczy to linii zabudowy innych niż oddzielające zabudowę od dróg publicznych. Z przytoczonego uzasadnienia oraz odpowiedzi na skargę wynika, że jedynym celem wprowadzenia linii zabudowy od terenu 2.10MW było zapewnienie okolicznym mieszkańcom warunków zamieszkiwania na dotychczasowym poziomie, szczególnie zaś zabezpieczenie odpowiedniego doświetlenia. Kwestia zaś doświetlenia nie powinna być w ogóle badana w postępowaniu dotyczącym uchwalenia planu miejscowego. Ponadto, jak wskazano, z § 61 ust. 4 pkt 3 lit. e planu wynika, że na terenie kwartału ww. planu oznaczonego symbolem 2.14U zapewniono możliwość sytuowania budynków po granicy, zaś wkreśleniem linii zabudowy od sąsiednich terenów planistycznych 2.10 MW, 23KP i 18KDW, zabudowę taką uniemożliwiono, co stanowi ewidentną sprzeczność.

Dalej podniesiono, że uszło uwadze organu planistycznego, że postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2012 r. i [...] listopada 2012 r. P. Konserwator Zabytków uzgadniał przedmiotowy projekt planu wyłącznie w zakresie zmian wskazanych w pismach przesłanych mu do uzgodnienia, które w żaden sposób nie dotyczyły uzgodnienia wprowadzenia spornego ciągu pieszego 23KP. Wypowiadając się zaś w zarządzeniu z dnia [...] października 2012 r. organ planistyczny użył wcześniejszych argumentów i nie wziął pod uwagę zmienionego stanowiska konserwatora z dnia [...] sierpnia 2012 r., które było mu jednak znane.

W piśmie procesowym z dnia 14 maja 2014 r. organ także chronologicznie odniósł się do zarzutów przedstawionych przez skarżącą w jej piśmie z dnia 14 kwietnia 2014 r. i między innymi wyjaśnił, że w kwestii zachowania ładu przestrzennego wykonano wiele koncepcji i wariantów zabudowy i zagospodarowania aby wybrać rozwiązanie optymalne, zgodne z zasadami zrównoważonego rozwoju i zasadami tegoż ładu.

Odnośnie linii zabudowy wskazano, że stanowią one element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a ich wyznaczenie winno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej, w szczególności służyć zachowaniu ładu przestrzennego i uwzględnienia w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno – architektonicznych.

Jeśli zaś chodzi o kwestię zmiany wytycznych konserwatorskich w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydanych w toku prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, to nie były one wiążące dla sporządzających niniejszy plan. Zostały one zmienione bez podania merytorycznego uzasadnienia ani szczególnych zaistniałych okoliczności, które mogłyby na zmianę stanowiska w tej sprawie wpłynąć. Stanowisko organu sporządzającego plan odnośnie zasadności zachowania przedmiotowego ciągu pieszego nie uległo zmianie, dlatego też nie wprowadzono w tym zakresie zmian w ustaleniach projektu planu i nie uwzględniono uwagi dotyczącej umożliwienia jego likwidacji bądź zabudowy. Wyznaczenie w planie, a następnie realizacja przestrzeni publicznej w postaci ciągu pieszego 23KP nie jest podyktowane kwestiami ekonomicznymi, a wręcz przeciwnie, wiązać się będzie z nakładami finansowymi ze strony gminy wynikającymi z konieczności wykupu terenu i jego zagospodarowania.

Organ wypowiedział się także w kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia art. 16 w związku z art. 28 ustawy planistycznej polegającym na wykonaniu planu bez wykorzystania kopii mapy zasadniczej. Jego zdaniem, zarzut jest niezasadny, gdyż przedmiotowy plan został sporządzony na kopii numerycznej mapy zasadniczej, do której Departament Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. ma stały dostęp. Mapy numeryczne są udostępniane na czas nieokreślony na wniosek Dyrektora Departamentu Urbanistyki. Kwestię udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym reguluje art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565) oraz § 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz. U. Nr 205, poz. 1692). W ocenie organu, opracowywanie planów miejscowych na mapach cyfrowych w dobie komputeryzacji i cyfryzacji urzędów ma niepodważalne znaczenie, zaś sporządzenie planu w wersji cyfrowej, z wykorzystaniem aktualizowanej na bieżąco numerycznej mapy zasadniczej, zapewnia większą dokładność i czytelność rysunku niż w przypadku sporządzenia planu na kopii mapy zasadniczej w formie papierowej lub nawet zapisanej w formacie JPG czy PDF. Końcowo organ stanął na stanowisku, że nawet w sytuacji przyjęcia, że użyto mapy niezgodnej z obowiązującymi przepisami, byłoby to nieistotne naruszenie trybu uchwalania planu i pozostawałoby bez wpływu na przyjęte w planie rozwiązania i jako takie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwałaRady Miejskiej Białegostoku z dnia 17 grudnia 2012 r. Nr XXXVII/454/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum w Białymstoku (rejon ul. Lipowej i Nowy Świat), obejmującego obszar o powierzchni około 20,03 ha, w tym m.in. działki położone w obrębie [...], oznaczone geodezyjnymi numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...] i [...], stanowiące własność K. Sp. z o.o. w B. i objęte w planie symbolami 2.14U, 2.11MW, 23KP, 18KDW, 6KD-L i 2KD-Z/L. Uchwała ta została zaskarżona przez K. Sp. z o.o. w B. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej "u.s.g.").

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W okolicznościach niniejszej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Uchwała Rady Miejskiej B. jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca spółka dopełniła też wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które zostało złożone w siedzibie organu w dniu [...] września 2013 r., zaś organ odpowiedział na nie w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. Skargę do Sądu na przedmiotową uchwałę wniesiono w dniu [...] grudnia 2013 r., a zatem zachowany został 30 dniowy termin na wniesienie skargi wynikający z powołanego art. 53 § 2 p.p.s.a.

Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę na uchwałę Rady Miasta wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. bada, czy interes prawny skarżącego został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Skarżąca spółka jest właścicielem działek oznaczonych geodezyjnymi numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...] i [...] położonych na obszarze objętym postanowieniami planu. Posiada więc ona interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności, albowiem zapisy planu dotyczą nieruchomości położonej na obszarze nim objętym i wpływają na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości. Zgodnie z uchwalonym w dniu.[...] grudnia 2012 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyżej wymienione działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolami 2.14U (zabudowa usługowa), 2.11MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), 23KP (główne ogólnodostępne ciągi piesze), 18KDW (drogi wewnętrzne), 6KD-L (drogi publiczne – ul. [...]) i 2KD-Z/L (drogi publiczne – ul. [...]). Mając więc na uwadze powyższe zapisy planu Sąd uznał, że uchwalony przez Radę Miejską B. przedmiotowy plan narusza bezpośrednio interes prawny skarżącej, gdyż przeznaczenie danego terenu w planie pozostaje w sprzeczności z zamierzeniem inwestycyjnym strony skarżącej, która chce na tym obszarze wybudować budynek usługowy.

W tym miejscu wskazania wymaga, że zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej "u.p.z.p."), wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Następnie na mocy art. 18 ust. 1 u.p.z.p., uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. O terminie wyłożenia do publicznego wglądu oraz terminie składania uwag społeczność lokalna jest informowana wyłącznie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenia.

Zdaniem Sądu, w aktach planistycznych znajduje się dokumentacja potwierdzająca spełnienie tych wszystkich obowiązków przez Radę Miejską B. Ponadto, organ ten w ramach trwających prac nad uchwaleniem przedmiotowego planu dokonywał także szeregu innych czynności, choćby w postaci pozyskania uzgodnień od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] maja 2011 r. i P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. (dalej: konserwator) z dnia [...] kwietnia 2012 r., z dnia [...] lipca 2012 r., z dnia [...] sierpnia 2012 r., z dnia [...] sierpnia 2012 r. i z dnia [...] listopada 2012 r. Odbyła się także dyskusja publiczna nad projektem planu, zaś wszystkie zgłoszone uwagi zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta B. stosownymi zarządzeniami. Uchwała dotycząca przedmiotowego planu została szczegółowo uzasadniona zgodnie z § 2 ust. 3 planu stanowiącym, że integralną częścią niniejszej uchwały są:

1) załącznik nr 1 – stanowiący rysunek planu w skali 1:1000;

2) załącznik nr 2 – przedstawiający północną i południową pierzeję ul. [...], na którym określono propozycję kolorystyki elewacji oraz rozmieszczenie nośników reklamy, szyldów i neonów na budynkach;

3) załącznik nr 3 – zawierający rozstrzygnięcia w sprawie uwag wniesionych do projektu planu;

4) załącznik nr 4 – określający sposób realizacji oraz zasady finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych Gminy B.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z regulacji tej wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i każde naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Naruszenie natomiast trybu sporządzania planu będzie przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały tylko w takim przypadku, gdy naruszenie to ma charakter istotny. W doktrynie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Natomiast procedura planistyczna jest sformalizowana i wyznacza zakres i kolejność podejmowanych przez organ czynności. Uregulowanie tej procedury w taki sposób, z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego, niezaskarżalność poszczególnych uchwał i zarządzeń organów planistycznych wydawanych w toku procedury planistycznej oraz brak ustawowego wymogu przedstawienia w drodze sformalizowanego uzasadnienia motywów przyjęcia określonej treści uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzą do wniosku, że w szczególny sposób należy dbać o przestrzeganie tych mechanizmów przewidzianych w procedurze planistycznej, które gwarantują wypowiedzenie się zainteresowanych podmiotów w kwestii projektowanych ustaleń planu, które to ustalenia w wyniku uchwalenia planu stają się prawem powszechnie obowiązującym, oddziałującym na sferę praw właścicielskich tych podmiotów (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 514/13).

W ocenie Sądu, Rada Miasta B. naruszyła tryb uchwalenia przedmiotowego planu, ale naruszenie to nie miało istotnego charakteru. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 16 ust. 1 ustawy planistycznej, plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Natomiast zgodnie z brzmieniem § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy planistycznej, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Przedstawione przepisy nie dają zatem radzie gminy wyboru i dowolności w zakresie mapy niezbędnej do planowania przestrzennego. Musi to być mapa zasadnicza lub katastralna w razie braku zasadniczej, a plan musi być naniesiony na kopii tej właśnie mapy, a nie na mapie dowolnej. Powyższa konstatacja podzielana jest także w orzecznictwie nadzorczym. I tak, w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 marca 2012 r., nr LEX-I.4131.14.2012.MZ1 (LEX nr 1148396) stwierdzono, że "mapa pozyskana z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykorzystana do sporządzenia planu miejscowego nie może być przeskalowywana poza ośrodkiem dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a jej zgodność z oryginałem przechowywanym w tym zasobie powinna potwierdzać klauzula, którą właściwy organ nadaje na kopiach dokumentów udostępnionych z zasobu". W ocenie Sądu powyższe oznacza, że tym bardziej na mapach tych nie mogą być nanoszone inne zmiany, w tym uwzględniające linie napowietrzne, zmiany rzeźby terenu oraz uzupełnienia o elementy uzbrojenia terenu. Ponadto należy zauważyć, że mapa zasadnicza lub katastralna to konkretna mapa odzwierciedlająca stan rzeczywisty i potwierdzona urzędowymi pieczęciami i podpisami. Nie może być zatem mowy o sporządzaniu planów na innych mapach (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1195/13).

Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, organ wprawdzie sporządził plan nie na kopii mapy zasadniczej w formie papierowej pobranej z zasobów geodezji, czym naruszył wskazane wyżej przepisy, jednakże naruszenie to nie ma istotnego charakteru. Podkreślenia bowiem wymaga, że organ plan sporządził na kopii numerycznej mapy zasadniczej do której Departament Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. ma stały dostęp. W sprawie nie ma wątpliwości odnośnie tego, czy przedmiotowa mapa jest numeryczną mapą zasadniczą, która jest aktualizowana na bieżąco. Nie ma także zastrzeżeń co do jej jakości, dokładności i aktualności. Wszystkie te parametry przedmiotowa mapa spełnia i jest ona także mapą zasadniczą w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów. Sam fakt, iż zamiast w formie papierowej jest ona w formie elektronicznej, tylko przydaje jej waloru większej czytelności i dokładności, a przez to ułatwia sporządzenie rysunku planu. W tej mierze zatem zarzut strony skarżącej podniesiony na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2014 r. jest niezasadny.

Niezasadny jest także zarzut skarżącej spółki odnośne naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 14 u.s.g. Trafnie organ wskazał, że z protokołu z [...] sesji Rady Miasta B. z dnia [...] grudnia 2012 r. wynika, że podczas głosowania uwag zgłoszonych do projektu planu na sali obrad było obecnych 21 radnych, co stanowiło kworum niezbędne do podejmowania uchwał. Skoro zatem skład Rady wynosił 28 członków, to zgodnie z art. 14 u.s.g. kworum wynosiło 14 członków i w tym przypadku wymóg ten został dochowany.

Sąd powyższe stanowisko uznaje za prawidłowe, bowiem wyjaśnić należy, że wymagany przepisem prawa warunek quorum będzie dotrzymany w razie faktycznej obecności (a nie wynikającej jedynie z liczby podpisów złożonych wcześniej na liście obecności) odpowiedniej liczby członków ciała kolegialnego na sali obrad (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90). Obecność ta musi wystąpić w chwili głosowania. Dodatkowo podkreślić należy, że radni oprócz głosowania (zaznaczenia na karcie do głosowania) opcji "za", "przeciw" i "wstrzymanie się od głosu" mogą się od głosu wstrzymać również w ten sposób, że nie wrzucą do urny karty do głosowania. Mogą tak się zachować, bowiem oddanie głosu jest ich uprawnieniem a nie obowiązkiem. Stąd liczba radnych obecnych w trakcie głosowania i liczba oddanych głosów nie muszą się pokrywać (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 194/06). Liczy się tylko, aby głosowanie odbyło się w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ, w oparciu o wskazany materiał dowodowy, prawidłowo przyjął, że wszelkie wymogi w zakresie głosowania nad uwagami w dniu [...] grudnia 2012 r. zostały zachowane, zaś twierdzenia strony skarżącej oparte jedynie na zsumowaniu oddanych przez radnych głosów nie mogą wpłynąć na negatywną ocenę tego głosowania.

Pozostałe zarzuty skarżącej spółki odnoszą się do zasad sporządzania planu. Zasady te dotyczą problematyki merytorycznej związanej z jego sporządzaniem, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy. Powołane przepisy określające zawartość planu miejscowego stanowią m.in. o wymogu zgodności tego planu z zapisami studium. W art. 15 ust. 1 u.p.z.p. jest mowa o sporządzaniu projektu planu "zgodnie z zapisami studium", a w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. o stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Dodatkowo, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W przypadku więc stwierdzenia niezgodności zapisów planu z ustaleniami studium dochodzi do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, bez względu na charakter takiego naruszenia. Powoduje to nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Zaznaczenia jednak wymaga, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z założenia elastycznym, który stwarza ramy dla swobody planowania miejscowego i pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych.

Dokonując analizy zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku uchwalonego uchwałą Nr XX/256/99 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 listopada 1999 r., zmienionego uchwałami Rady Miejskiej Białegostoku: Nr X/82/03 z dnia 30 czerwca 2003 r., Nr XILIV/502/05 z dnia 27 czerwca 2005 r., Nr XLV/520/05 z dnia 25 lipca 2005 r., Nr XXVIII/317/08 z dnia 26 maja 2008 r., Nr XXXI/373/08 z dnia 8 września 2008 r. oraz uchwałą Nr XXXV/405/12 Rady Miasta Białystok z dnia 26 listopada 2012 r. porównując te zapisy z kwestionowanymi zapisami planu miejscowego w części dotyczącej działek skarżącej spółki, Sąd doszedł do przekonania, że zapisy te nie są sprzeczne z zapisami wskazanego studium w rozumieniu powołanych przepisów ustawy planistycznej.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że studium jako akt ogólny przewiduje uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości (art. 6 ust. 1). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy przy tym do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1) i określane jest jako władztwo planistyczne gminy. Gmina dysponuje władztwem planistycznym i może stanowić o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 773/12). W ramach tego władztwa, poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, gmina może kształtować i ograniczać własność w granicach prawa w związku z koniecznością realizacji celów publicznych. Prawo własności nie może być bowiem rozumiane jako prawo absolutne, uzasadniające nieograniczoną możliwość wykorzystywania własnego gruntu. Należy mieć jednak na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny. Nie może budzić wątpliwości, że przekroczenie granic władztwa planistycznego występuje w sytuacji, gdy wobec nieruchomości przyjęto rozwiązania planistyczne ingerujące w prywatną własność i jest to uzasadnione okolicznościami, które pozostają w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi wobec innych terenów, bez jednoczesnego wykazania istotnych odmienności tych terenów (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1070/10). Zasadniczą granicą wyznaczającą zakres władztwa planistycznego gminy jest istota prawa własności, wyrażająca się w tym, że w ramach każdego prawa można wyodrębnić pewne elementy podstawowe, bez których takie prawo w ogóle nie będzie mogło istnieć (zob.: Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2008, s. 59). Do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r, nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części, nawet znacznej, atrybutów korzystania oraz rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności o ile będzie się mieściło w ramach władztwa planistycznego gminy. Władztwo to nie jest bowiem niczym nie ograniczone i powinno uwzględniać konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) w traktowaniu uczestników procesu planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1070/10) oraz zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu publicznego i interesów indywidualnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 183/09) .

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Ograniczenia te wynikają z przepisów szeregu ustaw, w tym z powołanych już wyżej przepisów u.p.z.p. Co do zasady zatem przyjąć należy, że wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia związane z wykonywaniem przez skarżącą spółkę prawa własności są prawnie dopuszczalne i nie stanowią naruszenia prawa przez organ planistyczny.

Rozpoznając zatem niniejszą sprawę należy ocenić, zdaniem Sądu, czy ingerencja gminy w prawo własności strony skarżącej została dokonana z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności, a tym samym, czy nie doszło do nieuprawnionego nadania prymatu interesowi publicznemu ponad interes jednostki. W tym względzie pomocnym się wydaje powołanie na rozważania NSA z wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r. w sprawie II OSK 878/12, że "ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji albo, że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach".

W ocenie Sądu, stwierdzić należy, że w realiach przedmiotowej sprawy do tego rodzaju nadużycia ze strony organu doszło. Nie została zachowana zasada proporcjonalności, bowiem doszło do zakłócenia proporcji pomiędzy prawem własności skarżącej spółki, które zostało ograniczone zapisami planu a celami, którym to ograniczenie ma służyć, tj. poprawie warunków zagospodarowania sąsiednich terenów planistycznych. Bezspornie działki skarżącej "poszatkowano" na tereny o różnym przeznaczeniu, tj. pod zabudowę usługową, mieszkaniową wielorodzinną, pod wewnętrzną drogę, drogi publiczne oraz pod ciąg pieszy. Organ, co już wyżej wskazywano, w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego uprawniony był do tego rodzaju działań, jednakże jego inwencja w tym względzie nie mogła być dowolna, tylko musiała opierać się na zasadach wynikających z obowiązującego prawa. Ma rację strona skarżąca gdy twierdzi, że nie wyważono prawidłowo interesów stron. Stronami w tym przypadku są: skarżąca oraz mieszkańcy sąsiednich bloków mieszkalnych, a także szeroko rozumiana społeczność miasta B., której zależy na ładzie przestrzennym obszaru objętego planem. O ile bowiem organ skupił się na badaniu interesu skarżącej spółki i ostatecznie podporządkował go interesowi pozostałych stron, o tyle analizie interesu tych stron nie poświęcił wiele uwagi. Nie wyjaśnił przy tym, jakie są dotychczasowe warunki korzystania z terenów przyległych zabudowanych budownictwem wielorodzinnym i dlaczego należy podejmować kroki w kierunku poprawy warunków zamieszkiwania innym członkom społeczności lokalnej. Dotyczy to w szczególności ciągu pieszego oznaczonego symbolem 23KP (§ 61 ust. 4 pkt 2 lit. f) oraz linii oddzielającej ten ciąg od działek skarżącej oznaczonych symbolem 2.14U (§ 61 ust. 4 pkt 2 lit. g). Organ używa przy tym argumentacji stricte teoretycznej dotyczącej zasad obowiązujących przy planowaniu oraz wyrażanych poglądów doktryny i judykatury, ale robi to w sposób teoretyczny, bez odniesienia do stanu faktycznego. A przecież całą analizę w tym względzie należy zacząć od tego, że działki skarżącej spółki znajdują się na obszarze leżącym pomiędzy ulicami L. (od południa), [...] (od zachodu), zaś od północy w bliskiej odległości przebiega ulica [...], a od wschodu tak samo niedaleko jest ul. [...]. Do tego jeszcze dochodzi istniejąca brama w bloku mieszkalnym (obszar 2.11MW), poprzez którą mieszkańcy tego bloku mogą przechodzić do ul. [...], a nie przechodzą przez nią tylko dlatego, bo ją na stałe zamknęli. Cały ten obszar jest zatem niewielki i bardzo dobrze skomunikowany. Organ nie wyjaśnia, komu zatem ciąg pieszy ma służyć i kto się będzie nim poruszał. Ciąg ten, co widać z rysunku mapy, jest równoległy do ul. [...] i przebiega od niej w odległości kilkudziesięciu metrów. Piesi wybiorą zapewne przejście ulicą [...] niż tym ciągiem, tym bardziej, że jak wynika z planu, ciąg może zostać nadbudowany kondygnacją drugą i wyższymi i powstanie wtedy tunel (§ 61 ust. 4 pkt 2 lit. g). Takiego tunelu nigdy w tym miejscu nie było, a zatem powstałaby architektura nieznana temu obszarowi, a ponadto jest ryzyko, że przekształciłby się on w miejsce, w którym trudno byłoby utrzymać czystość i bezpieczeństwo. Przypomnieć tylko należy, że prawdopodobnie mieszkańcy sąsiedniego bloku mieszkalnego z tych samych powodów zamknęli na stałe bramę w przejściu do ul. [...]

Organ, co już wyżej wskazano, kwestii tych w ogóle nie rozważał i je całkowicie pominął. Posiłkuje się przy tym uzgodnieniami konserwatorskimi zapominając, że ostatecznie zostały one zmienione i ciąg pieszy został wykreślony (uzgodnienie z dnia [...] sierpnia 2012 r.). Wywody organu przedstawione w odpowiedzi na skargę i w kolejnym piśmie procesowym odnośnie aktualności uzgodnień ciągu pieszego nie zasługują na uwzględnienie. Zarówno bowiem uzgodnienia konserwatorskie nakazujące powstanie ciągu pieszego, jak i te z dnia [...] sierpnia 2012 r., pozyskane zostały w postępowaniu dotyczącym uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i ich moc wiążąca dla organu planistycznego była taka sama. Ostatecznie więc organ dysponując wszystkimi uzgodnieniami i wiedząc, że nie ma nakazu zachowania ciągu pieszego, w uzasadnieniu do projektu planu z dnia [...] grudnia 2012 r. (k. 67 uzasadnienia) dalej argumentował, że jedną z wytycznych konserwatorskich dla inwestycji lokalizowanej na terenie oznaczonym symbolem 2.14U był wymóg zachowania ciągu komunikacyjnego z filarami.

Dodatkowo organ wskazał, że kolejnym argumentem dla wprowadzenia ciągu pieszego 23KP jest konieczność zachowania zabytkowego układu urbanistycznego, którego istnienie utrwaliło się w świadomości okolicznych mieszkańców, jak i wielu B. Ma rację, w ocenie Sądu, skarżąca twierdząc, że tak naprawdę powyższy argument jest jedynym, który przywołuje organ dla uzasadnienia funkcjonowania ciągu pieszego 23KP, a i on jest nietrafny.

W celu pełniejszej oceny powyższego stanowiska organu na początku podnieść należy, że niewątpliwie organ może kształtować w planie ład przestrzenny według swojej wizji. Na aprobatę zasługuje stanowisko przywołane w jego piśmie procesowym z dnia 14 maja 2014 r., że "We współczesnym kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego miasta potrzeba tworzenia nowych, reprezentacyjnych, estetycznych, czytelnych i przyjaznych człowiekowi przestrzeni publicznych staje się potrzebą i modą. Świadczy o nadejściu takiego etapu rozwoju miasta, gdzie nie ilość budowanych obiektów, a jakość tworzonej przestrzeni nabiera szczególnego znaczenia. Celem takiego podejścia do rozbudowy miasta jest potrzeba tworzenia nowych wartości w przestrzeni miejskiej. Takich wartości, które obok znakomitych zabytków przeszłości, chciałyby chronić następne pokolenia".

Skoro zatem organ niniejszym planem w sposób świadomy dąży do kształtowania ładu przestrzennego tej części B. i to w kierunku nowych wartości architektonicznych, to najpierw winien precyzyjnie określić, co dla niego tym ładem i tymi wartościami jest. W niniejszej sprawie jest to tym bardziej istotne, gdyż na terenie objętym planem znajdują się zarówno zabytki przedwojenne, jak też nowa zabudowa z końca XX wieku, ale także zabudowa powojenna z czasów tzw. socrealizmu. Tak się też składa, że w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżącej istnieje zabudowa socrealistyczna w postaci bloków mieszkalnych.

Organ, zdaniem Sądu, nie precyzuje jednoznacznie, jaka jest jego wizja w zakresie ładu przestrzennego i wartości architektonicznych obszaru składającego się z działek strony skarżącej i działek sąsiednich. Wczytując się w szczegółowe uregulowania planu można odnieść wrażenie, że organ w oparciu o ochronę interesów mieszkańców sąsiednich bloków w sposób nadmierny chroni zabudowę socrealistyczną, która w takiej sytuacji urasta do miana wartości architektonicznych. Oczywiście ma do tego prawo, w szczególności w zakresie dopasowania wysokości nowej zabudowy do już istniejącej, czy też wyglądu jej fasady od strony ulicy L. i ul. [...]. Próba jednak tworzenia ciągu pieszego 23KP w miejscu dawnego przejścia z Kina [...] do ul. [...] w oparciu o argumentację, iż ma to walor historyczny, który ukształtował się w świadomości mieszkańców miasta, nie wytrzymuje krytyki. Organ nie rozważa bowiem, jak ów ciąg po jego nadbudowaniu (tunel) wpisze się w otoczenie i czy stanie się ową wartością architektoniczną, którą chciałyby chronić przyszłe pokolenia. Przy okazji, co jest bardzo ważne ze względu na zasadę proporcjonalności, nie bada i nie analizuje, na ile tego rodzaju ciąg utrudni lub uniemożliwi realizację zamierzenia inwestycyjnego skarżącej. Tym samym nie bada uzasadnionych interesów wszystkich stron. Nie wskazuje także, czy można było osiągnąć zamierzony przez twórcę planu cel przy użyciu środków mniej uciążliwych dla właściciela działek skarżących plan. A jest to kwestia bardzo ważna, często w judykaturze podnoszona. W tej mierze organ wskazuje, że wykonano wiele koncepcji i wariantów zabudowy i zagospodarowania, aby wybrać rozwiązanie optymalne, zgodne z zasadami zrównoważonego rozwoju i zasadami ładu przestrzennego. Oprócz jednak powołania się na poczynione koncepcje i warianty, organ ich nie przytacza i nie wykazuje, że wybrany wariant jest najlepszy. Występują zatem we wskazanym zakresie ewidentne braki w uzasadnieniu podnoszonym przez organ na użytek obrony planu.

Jako nieprzekonujący należy także uznać argument organu, że przedmiotowy ciąg posłuży uporządkowaniu terenu. Tego typu bowiem spostrzeżenie zawiera w sobie dygresję, że projektowana przez stronę skarżącą nowa zabudowa temu porządkowi nie sprosta, a przecież organ nie poczynił w tej materii żadnych ustaleń. Być może to dopiero projektowana zabudowa sprosta wymogom nowych wartości, o których wspomina organ. Jednak organ nie idzie w kierunku badania tej okoliczności i całkowicie ją pomija przy dokonywanej analizie.

Zdaniem więc Sądu, zasadne są zarzuty strony skarżącej w zakresie przekroczenia przez organ władztwa planistycznego dotyczące przedmiotowego ciągu pieszego 23KP. Powyższe odnosi się także do linii oddzielających ów ciąg od terenu o przeznaczeniu usługowym 2.14U (lit. a`- c` na rysunku planu). Ma rację organ twierdząc, że tego typu linie dopuszczalne są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z racji jednak na fakt, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy samo istnienie ciągu pieszego narusza zasadę proporcjonalności, a zatem i przedmiotowe linie, które są pochodną tego ciągu, w kształcie jak to przewidziano w planie, również naruszają zasadę proporcjonalności.

Niezasadny jest natomiast zarzut skarżącej dotyczący kwestii wysokości planowanej nowej zabudowy (§ 61 ust. 4 pkt 1 lit. c). W tej mierze poczyniono bowiem szczegółowe ustalenia i organ prawidłowo przyjął, że wysokość ta musi być dopasowana do istniejącej już zabudowy na działkach sąsiednich, a w szczególności na obszarze oznaczonym symbolem 2.11MW, gdyż tworzy z nią zwartą zabudowę przylegającą do ul. [...]. Spór w omawianej kwestii właściwie dotyczy wysokości budynku w jego części A, którą określono na 162,5 m n.p.m., zamiast – jak chce skarżąca – na wysokość 164 m n.p.m.

W ocenie Sądu, rację ma organ, który wysokość tę tak ukształtował, aby dach budynku w części nadbudowanej (A) nie był widoczny dla pieszego idącego chodnikami ani z ul. [...], ani z ul. [...]. Z analizy architektoniczno – wysokościowej sporządzonej przez J. A. w dniu [...] września 2012 r. wynika, że wysokość ta mogłaby być zwiększona do 164 m n.p.m., jednakże podkreślić należy, że organ bardzo szczegółowo ją przeanalizował i słusznie doszedł do wniosku, że nie jest ona dowodem uprawniającym do zwiększenia w planie projektowanej wysokości. Organ trafnie bowiem zauważył, że część nadbudowy (A) powinna być tylko dodatkiem do istniejącego (również nowego) budynku, zwiększeniem jego powierzchni użytkowej, Anie dominować nad historyczną substancją istniejącej zabudowy na działkach strony skarżącej i sąsiednich. Organ dostrzegł także, że analiza J. A. przyjęła, iż pieszy stoi na krawędzi chodnika, przy samej ulicy. Gdy się natomiast weźmie do pomiaru pieszego stojącego na środku chodnika lub z jego boku leżącego od strony budynku a nie drogi, pieszy będzie w stanie oglądać nadbudowaną część budynku (A) powyżej wysokości 162,5 m n.p.m. Trafnie też organ dostrzegł, że analiza J. A. pomija całkowicie widok przedmiotowego budynku od strony u. B., w stosunku do której obniża się teren patrząc od strony ul. [...]. Przyjęcie więc koncepcji tegoż biegłego spowodowałoby, że nadbudowana część jako widoczna prawie w pełni od strony ul. [...], zdominowałaby zabudowę tej części obszaru, co wprowadziłoby dysonans w jej historycznym wyglądzie.

Jako nietrafne w tej mierze Sąd uznaje zarzuty skarżącej, że organ naruszył zasadę równości, gdyż są w bliskim sąsiedztwie inne budynki, które są wyższe. Organ bowiem bardzo wnikliwie ustalił stan faktyczny w tej materii i szczegółowo uzasadnił, dlaczego tamte budynki mają inną, wyższą, wysokość. Sąd w pełni podziela argumenty organu w tym względzie i stwierdza, że w stosunku do budynków po drugiej stronie ul. [...] również zastosowaną tę samą metodę ustalania maksymalnej ich wysokości, biorąc za punkt wyjściowy okoliczność, że część nadbudowana nie może być widoczna dla pieszego znajdującego się na chodniku po drugiej stronie ulicy. Zastosowano więc także zabudowę kaskadową A i B, a w jednym przypadku, ze względu na sąsiedztwo 5 – kondygnacyjnych punktowców przy ul. [...] (ale nie ul. [...]), wysokość tę zwiększono o kaskadę C, do 166,5 m n.p.m. Jeśli zaś chodzi o istniejący już budynek na obszarze o symbolu 1.7MW położony przy ul. [...], to jego sytuacja jest inna, bowiem powstał on na zasadzie decyzji o warunkach zabudowy, jeszcze przed uchwaleniem planu, a ponadto zajmuje on całą szerokość terenu, ograniczoną z trzech stron ulicami, a z czwartej sąsiaduje z terenami zdegradowanymi. Wszystko to powoduje, że mógł on zapoczątkować przekształcenia terenu w kierunku nowej zabudowy, dla której wyznacznikiem nie jest zabudowa przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...].

Niezasadny jest także zarzut skarżącej spółki odnośnie włączenia części jej nieruchomości do terenu o symbolu 18KDW stanowiącym drogę wewnętrzną oraz pozostawienie części nieruchomości w liniach rozgraniczających ul. [...] (6KD-L) i ul. [...] (2KD-Z/L). W tej mierze organ prawidłowo uzasadnił potrzebę wprowadzenia linii rozgraniczających teren od ul. [...]. i ul. [...]. Przebiegają one w planie w linii ścian zewnętrznych istniejącego budynku od wskazanych ulic. Dobudowane do tych ścian w okresie późniejszym przybudówki rozbijają i zaburzają regularny układ elewacji i ingerują w przestrzeń publiczną, jaką są ul. [...] i ul. [...]. Przeznaczenie zatem części nieruchomości skarżącej, zlokalizowanych poza elewacjami dawnego Kina [...] pod poszerzenie linii rozgraniczających tych ulic jest konieczne ze względu na wymagania ładu przestrzennego i prawidłowość funkcjonowania głównej przestrzeni publicznej miasta B.

Powyższe rozważania dotyczą także kwestii zasadności wprowadzenia przez organ w planie linii rozgraniczających teren o symbolu 2.14U od terenu 18KDW, który jest drogą wewnętrzną. Organ był bowiem w ramach władztwa planistycznego uprawniony do wydzielenia z działek skarżącej spółki niewielkiego terenu na poprawę parametrów drogi wewnętrznej o symbolu 18KDW. Strona skarżąca kwestionując to uprawnienie nie przedstawia właściwie żadnych racjonalnych argumentów, które byłyby w stanie podważyć zasadność tego wydzielenia. Przede wszystkim, jak wskazuje organ, dotyczy to bardzo niewielkiej powierzchni wydzielonej z terenu o symbolu 2.14U, w niczym więc nie ograniczy skarżącej jeśli chodzi o jej zamierzenia inwestycyjne, natomiast przysłuży się to do zwiększenia walorów komunikacyjnych całego tego obszaru.

Jeśli natomiast chodzi o zarzut dotyczący ustanowienia w przedmiotowym planie nieprzekraczalnej linii zabudowy wewnątrz terenu o symbolu 2.14U od terenu o symbolu 2.10MW, to przyznać trzeba, że sytuacja w tej mierze jest niezwykle skomplikowana. Zarzut ten bowiem był połączony z zarzutem nieprawidłowego ustanowienia nieprzekraczalnej linii zabudowy wewnątrz terenu o symbolu 2.14U od ciągu pieszego 23KP. Ustanowienie przez organ obu linii zabudowy było niewątpliwie ze sobą powiązane, chociaż wynikało to z innych przesłanek. Przy założeniu, że miał istnieć ciąg 23KP, generalnie organ miał rację, że zachodzi potrzeba wprowadzenia linii rozgraniczających zabudowę na działkach 2.14U i 2.11MW i to w postaci, w jakiej to organ uczynił. Nowa nieprzekraczalna linia zabudowy ewidentnie porządkowała analizowany obszar, wprowadzała symetryczną linię zabudowy (kształt prostokątny) oraz stanowiła kompatybilną całość razem z zaprojektowanym ciągiem pieszym. Dawała możliwość wstawienia okien w ścianie planowanego nowego budynku skarżącej od strony budynku na obszarze 2.11MW zamiast pobudowania tej ściany bez okien, co mogłoby negatywnie rzutować na całe otoczenie. W sytuacji jednak, gdy Sąd w niniejszym wyroku stwierdził nieważność planu w części dotyczącej działek strony skarżącej ze względu na ciąg pieszy 23KP i linie rozgraniczające ten ciąg z obszarem o symbolu 2.14U, przyjdzie organowi ponownie uchwalić plan w przedmiotowym zakresie, przy zmienionym już stanie faktycznym. Otóż, gdy nie będzie już przedmiotowego ciągu pieszego 23KP i linii go rozgraniczających (a`-c`), powstanie nowa sytuacja, w której organ będzie musiał rozważyć od początku, czy wprowadzać linię rozgraniczającą zabudowę na terenie 2.14U z terenami 2.11MW, ZP i 2.12UZ,U, a jeśli tak, to jaki ona winna mieć przebieg. Na tym etapie postępowania kwestii tej, w ocenie Sądu, rozstrzygnąć się nie da. Pojawiły się bowiem nowe okoliczności na tyle istotne, że wymagają głębszych analiz i ustaleń. Stąd między innymi rozstrzygnięcie Sądu obejmuje stwierdzenie nieważności planu w części dotyczącej wszystkich działek skarżącej spółki, a nie tylko § 61 ust. 4 pkt 2 lit. f oraz g. Sąd zdaje sobie bowiem sprawę z faktu, że wyeliminowanie dwóch elementów z planu obejmującego przedmiotowe działki może burzyć całą koncepcję tego planu dla omawianego obszaru i stąd rozstrzygnięcie, jak w sentencji, pozostawia organowi możliwość przyjęcia nowej koncepcji, adekwatnej do zaistniałych warunków wynikających między innymi z położenia działek i niniejszego orzeczenia sądowego.

Jako niezasadny Sąd ocenia także zarzut dotyczący wydania kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 2 i 7 Konstytucji RP polegający na podjęciu powyższej uchwały bez żadnego prawnego i racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, nie sposób się zgodzić ze skarżącą, że uchwała została podjęta niecelowo i na dodatek bez żadnego prawnego i racjonalnego uzasadnienia. Już bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. A zatem to gmina w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego decyduje, czy miejscowy plan uchwalić, czy też nie. Przed przystąpieniem do uchwalenia planu, organ sporządził analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego planu, w której bardzo szczegółowo uzasadnił potrzebę zamierzonych działań. Pośród nich umieścił między innymi wydzielenie i uporządkowanie obszarów o niespójnej funkcji. Ponadto w dniu [...] lutego 2011 r. organ podjął uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego planu. Z założenia więc plan ten ma służyć całej społeczności lokalnej i spowodować, że objęty nim obszar zachowa swoje historyczne atrybuty, zaś nowa zabudowa będzie powstawać na zasadzie zgodności z określonym w nim ładem przestrzennym. W żadnej mierze, w ocenie Sądu, nie można zarzucić organowi, ze przedmiotowy plan został sporządzony tylko w celu zablokowania działań prowadzonych przez stronę skarżącą w kierunku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na obszarze oznaczonym symbolem 2.14U. Przypomnieć należy, że plan obejmuje powierzchnię ok. 20 ha, zaś działki strony skarżącej mają obszar znikomy względem obszaru tego planu. Plan ten jest przedsięwzięciem o ogromnej skali, dotyczy ścisłego centrum miasta i wymagał od organu podjęcia całego szeregu czynności i wielkiego nakładu pracy, co oznacza, że intencja jego twórców miała zupełnie inne podłoże, niż to próbuje przeforsować skarżąca. W żadnej więc mierze nie może być w tym przypadku mowy o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP.

Niezasadny jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez określenie w § 3 ust. 1 pkt 26 uchwały definicji pojęcia wysokość zabudowy, odwołującej się w istocie do wysokości budynku określonej w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), co uniemożliwia weryfikację wysokości zabudowy dla obiektów budowlanych nie będących budynkami, a których realizację zapisy planu przewidują.

Ze wskazanego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika wprost, że w planie określa się obowiązkowo między innymi maksymalną wysokość zabudowy. Analiza treści przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania zawartych w tej ustawie definicji, w tym "wysokości budynku". Ustawa ta określa ogólne ramy tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a tworzą je również definicje zawarte w tej ustawie. Uprawnienie do modyfikacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego definicji zawartych w przepisach powszechnie obowiązujących wymaga upoważnienia ustawowego, natomiast zawarcie w prawie miejscowym definicji legalnych takiego upoważnienia nie wymaga (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1549/08). W § 3 ust. 1 pkt 26 przedmiotowego planu nie zdefiniowano "wysokości budynku" tylko "wysokość zabudowy". Organ wykorzystał jedynie definicję "wysokości budynku" do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy", do czego był uprawniony.

W ocenie Sądu, sposób określenia wysokości zabudowy, wbrew zarzutom skargi, nie narusza wskazanych w niej przepisów prawa, bowiem nie wpływa na weryfikację wysokości zabudowy dla obiektów budowlanych nie będących budynkami, a ujętych w planie. W § 26 planu przyjęto, że na terenie objętym planem ustala się ograniczenie wysokości zabudowy oraz urządzeń budowlanych i instalacji, w tym lokalizowanych na dachach budynków, do rzędnej terenu 196 m n.p.m. Z kolei z § 61 ust. 4 pkt 3 lit. c planu wynika wprost, że dla terenu oznaczonego symbolem 2.14U dopuszcza się lokalizację reklamy, szyldów oraz neonu zgodnie z ustaleniami § 10 ust. 2 pkt 1. W tym ostatnim paragrafie bardzo szczegółowo uregulowano wszystkie kwestie związane z lokalizacją tych elementów, w tym i w zakresie ich umiejscawiania na budynkach, wiatach i kioskach oraz w formie słupów ogłoszeniowych w przestrzeniach publicznych. I tak, z zapisów tych wynika, że nie dopuszczono możliwości sytuowania tych elementów ani na dachach budynków, ani na dachach wiat oraz na dachu i powyżej attyki kiosku. Jeśli zaś chodzi o słupy ogłoszeniowe, to jego maksymalną wysokość określono na 4,7 m (§ 10 ust. 4 pkt 1).

Jak trafnie wskazał organ, a Sąd te ustalenia podziela, wszystkie urządzenia budowlane i instalacje znalazły w planie odrębne określenie swojej wysokości, a zatem w żaden sposób definicja z § 3 ust. 1 pkt 26 nie może wpłynąć na ukształtowanie ich wysokości. Gdy się do tego zatem doda, że ze względu na szczególny rodzaj zabudowy terenu objętego planem (historyczne centrum miasta) na dachach budynkach nie dopuszczono możliwości sytuowania żadnych urządzeń budowlanych i instalacji, to dojść należy do przekonania, że określona w omawianym paragrafie wysokość zabudowy sprowadzi się w całości do wysokości budynku. Wprowadzona więc prze organ na potrzeby niniejszego planu legalna definicja "wysokości zabudowy" jest jak najbardziej kompatybilna i zgodna z pozostałymi uregulowaniami tego planu.

Reasumując, w ocenie Sądu, przy argumentacji jak wyżej, zarzuty skarżącej spółki częściowo okazały się zasadne, zaś w pozostałej części są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461, j.t.).