Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1090/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1-3, art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 pkt 4 i 6
journal: Dz.U. 1982 nr 16 poz 124
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Op 74/15 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą we W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej we W. na rzecz Fundacji [...] z siedzibą we W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. II SAB/Op 74/15, uwzględnił skargę Fundacji B. z siedzibą we W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Fundacja B. we W. (zwana dalej "Fundacją") zwróciła się z wnioskiem do Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej we W. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii lub skanu (na podany adres e-mailowy) umowy cywilnoprawnej (względnie umów) zawartej w roku 2013 przez samorząd adwokacki z sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego w celu odpłatnego przeprowadzenia zajęć z aplikantami adwokackimi, z uwzględnieniem ochrony prywatności co do miejsca zamieszkania, numeru dowodu osobistego lub PESEL, czy nr konta bankowego.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Okręgowa Rada Adwokacka we W. (Rada) pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. poinformowała Fundację, że żądane kserokopie nie zostaną udostępnione, gdyż umowy zawarte z osobami prowadzącymi szkolenia zawodowe nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie Rada stwierdziła, że pismo informacyjne nie jest decyzją odmowną, skoro sprawa nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 16 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). W związku z powyższym Rada wyjaśniła, że ewentualna dalsza korespondencja Fundacji w tej sprawie pozostanie bez odpowiedzi.

Fundacja wniosła następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, zawartą w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r., na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W., polegającą na nieudostępnieniu Fundacji informacji publicznych, których dotyczył wniosek z dnia [...] kwietnia 2015 r.

We wniesionej skardze Fundacja domagała się zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając powyższe żądanie skarżąca stwierdziła, że negacja ze strony organu odnośnie do charakteru publicznego żądanej informacji jest nieuprawniona.

W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka we W. wniosła o odrzucenie skargi podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). W uzasadnieniu przywołała swoje stanowisko zaprezentowane już wcześniej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r., a nadto wskazała na pogląd wyrażony w orzecznictwie, że pismo informacyjne o tym, iż informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (postanowienie NSA z 24 stycznia 2006 r., I OSK 928/05).

Postanowieniem z dnia 22 lipca 2015 r. (sygn. akt I OW 152/15) Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu do rozpoznania wniosków sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o wyłączenie od orzekania w tej sprawie. Postanowieniem z dnia 28 września 2015 r. (sygn. akt II SO/Op 34/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyłączył od orzekania w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 132/15 wszystkich sędziów orzekających w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu. Następnie, postanowieniem z dnia 10 listopada 2015 r. (sygn. akt II OW 233/15) Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu do rozpoznania sprawy.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką we W. do załatwienia wniosku Fundacji B. z siedzibą we W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Oceniając dopuszczalność skargi Sad I instancji stwierdził, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., gdyż - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji powyższego – zdaniem Sądu – przyjąć należało, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego.

WSA wskazał, że sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas Sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić.

Sąd I instancji podał, że w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu - Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wnioskowanej przez skarżącą Fundację pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., dotyczącej przesłania kserokopii lub skanu umowy cywilnoprawnej (umów) zawartej w roku 2013 z sędzią NSA przez samorząd adwokacki, której przedmiotem było odpłatne przeprowadzenie przez tę sędzię zajęć z aplikantami adwokackimi. Zdaniem WSA, dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niezbędne jest ustalenie, czy żądana przez skarżącą Fundację informacja rzeczywiście stanowi informację publiczną, którą Okręgowa Rada Adwokacka jest zobowiązana udzielić. Bezczynność na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej może być bowiem oceniana wyłącznie wtedy, kiedy spełniony jest zakres przedmiotowy oraz podmiotowy ustawy, czyli żądana informacja posiada przymiot informacji publicznej, natomiast adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w jej rozumieniu. W związku z powyższym od razu wskazania wymaga, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną, wśród których wymienił informacje o zasadach funkcjonowania organów samorządów zawodowych (ust. 1 pkt 3) oraz o majątku publicznym, w tym o majątku samorządów zawodowych (ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy). Dodać można, że wyliczenie to nie jest wyczerpujące, ale ma charakter wyłącznie przykładowy, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w omawianym przepisie sformułowanie "w szczególności". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu wypracowana została definicja pojęcia "informacji publicznej", według której za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej posiada zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazane podmioty. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia jest przy tym, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio.

W kwestii zakresu podmiotowego Sąd I instancji stwierdził, że Okręgowa Rada Adwokacka we W. mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organy samorządu zawodowego należą do grupy "innych podmiotów wykonujących zadania publiczne", o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko to, które można uznać za utrwalone w judykaturze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. W tym zakresie trzeba wziąć pod uwagę, że z mocy art. 1 ust. 2 oraz art. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, adwokatura, którą stanowi ogół adwokatów i aplikantów adwokackich, powołana jest do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa, a zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego. W świetle art. 38 w zw. z art. 10 tej ustawy, instytucjonalną formą samorządu adwokackiego jest w szczególności izba adwokacka, która ma osobowość prawną i - jak każda osoba prawna - działa przez swoje organy (art. 38 K.c.), do których zalicza się, m.in. okręgową radę adwokacką (art. 39 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze). Zgodnie z art. 44 ust. 1 komentowanej ustawy do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym. Sąd wskazał, że według art. 3 ust. 1 tej ustawy zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest:

1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury;

2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw;

3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata;

4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich;

5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie;

6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, w świetle przytoczonych wyżej okoliczności, że samorząd adwokacki realizuje zadania publiczne, o których mowa w art. 3 pkt 4 i 6 ustawy o adwokaturze, a sposób, w jaki te zadania są realizowane, nie może być uznany za działanie o charakterze innym niż publiczny. Z kolei, umowa jest czynnością, która charakteryzuje sposób realizacji tych zadań. Zdaniem Sadu I instancji, nie można nie dostrzegać, że umowa tego rodzaju, jak żądana przez skarżącą Fundację, świadczy o sposobie realizacji jednego z istotnych zadań tego samorządu, jakim jest szkolenie aplikantów, a nadto wiąże się z majątkiem samorządu zawodowego, co przesądza o publicznym charakterze tej czynności. Sąd wskazał, że w świetle Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji publicznej obejmuje dostęp do dokumentów, które w art. 61 ust. 1 Konstytucji nie zostały ograniczone do dokumentów urzędowych, jak to ma miejsce w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem "dokument" jako pojęcie szersze w Konstytucji, obejmie niewątpliwie również dokumenty w postaci umów cywilnoprawnych.

Zdaniem Sądu, domaganie się zatem przez skarżącą Fundację dostępu do informacji stanowiących informację publiczną (a do takiej kategorii zakwalifikować należy wskazane we wniosku umowy cywilnoprawne zawarte przez samorząd adwokacki z osobą prowadzącą szkolenie aplikantów) powodowało, że organ dysponujący tą informacją miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli - jego zdaniem - stały temu na przeszkodzie przepisy prawa (art. 5 ustawy). Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Sąd wskazał, że na zasadzie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 omawianej ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, mając na uwadze przytoczone regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Zaakcentowania wymaga, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. W ocenie Sadu I instancji, dla uznania, że organ nie pozostaje w bezczynności nie jest także wystarczające "wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości", bez podejmowania czynności proceduralnych. Skoro zatem organ nie udzielił informacji, co do których posiada ustawowy obowiązek ich udostępnienia, to nie ulega wątpliwości, że pozostaje on w bezczynności. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w przekonaniu organu, żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej oraz że nie ciążył na nim obowiązek udzielenia informacji.

Reasumując Sąd podał, że nieudostępnienie informacji i brak stosownej decyzji stanowi bezczynność podmiotu zobowiązanego, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd wskazał, że wobec stwierdzenia w niniejszej sprawie bezczynności Okręgowej Rady Adwokackiej we W., koniecznym stało się zatem zobowiązanie tego organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej Fundacji z dnia [...] kwietnia 2015 r., w trybie i terminie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność Sąd nie może określić sposobu rozpoznania sprawy, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności; nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Sąd podał, że przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami ww. ustawy. Sąd nie może natomiast na tym etapie postępowania ingerować w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia, jak choćby wynikające z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu w opisywanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Sąd podniósł, że dokonując w tym kontekście oceny postępowania Okręgowej Rady Adwokackiej we W., wziął pod uwagę fakt, że organ ten nie zignorował całkowicie wniosku Fundacji, ale niezwłocznie, bo już w dniu następnym po otrzymaniu wniosku, z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udzielił odpowiedzi, pozostając w przekonaniu o prawidłowości podjętych działań i trafności dokonanej wykładni przepisów prawa. Zdaniem Sądu, z tego względu organowi nie można przypisać lekceważącego traktowania strony skarżącej i obowiązków wynikających z ustawy, a co za tym idzie - naruszenia prawa w sposób rażący. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W konsekwencji – w ocenie Sądu I instancji – nie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny z urzędu, w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Okręgowa Rada Adwokacka we W., domagając się jego uchylenia w całości oraz obciążenia Fundacji B. z siedzibą we W. kosztami postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz zasądzenie od Fundacji B. z siedzibą we W. na rzecz Okręgowej Rady Adwokackiej we W. kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym taryfowych kosztów zastępstwa adwokackiego.

Jako podstawę skargi kasacyjnej Okręgowa rada Adwokacka we W. wskazała:

1. naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, że w świetle tych przepisów umowy z osobami prowadzącymi szkolenie aplikantów adwokackich, stanowią informację publiczną;

2. naruszenie art. 3 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że szkolenie aplikantów adwokackich jest zadaniem władzy publicznej;

3. naruszenie przepisu art. art. 3 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo o adwokaturze przez błędną wykładnię, że wypłacanie przez okręgową radę adwokacką wynagrodzeń osobom szkolącym aplikantów adwokackich stanowi gospodarowanie mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa;

4. naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonał błędnej subsumpcji uznając, że "korzystać z prawa dostępu do informacji publicznej może osoba, która prawa tego nadużywa z niejasnych pobudek, naruszając wolności innych osób jak i postępując sprzecznie z klauzulą porządku publicznego";

5. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarżący może żądać udostępnienia mu informacji, w trybie udostępnienia informacji publicznej mimo, że oczywiście nie ma obiektywnego interesu prawnego.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Zdaniem skarżącej, w określonym konstytucyjnie zakresie obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa również na organach samorządu zawodowego, jeżeli spełniają przesłanki określone w art. 61 ust. 1 zd. 2 - tzn. wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z tej definicji jednoznacznie i wprost wynika, że informacją publiczną jest wiadomość wytworzona przez samorząd adwokacki, pod warunkiem wszakże, że spełnione są obydwie przesłanki: 1) wiadomość ta wytworzona została w ramach wykonywania zadań władzy publicznej (nie własnych zadań samorządowych); 2) wiadomość ta została wytworzona w związku z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (nie majątkiem samorządu adwokackiego).

Rada podniosła, że ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi realizację przepisu art. 61 ust 4 Konstytucji RP, dlatego wykładni tej ustawy należy dokonywać z uwzględnieniem norm i zasad konstytucyjnych. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, nie może korzystać, z prawa dostępu do informacji publicznej osoba, która prawa tego nadużywa z niejasnych pobudek (nadużycie takie jest bowiem antytezą demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji RP) naruszając wolności innych osób jak i postępując sprzecznie z klauzulą porządku publicznego.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które - na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy - są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji.

Rada podniosła także, że jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust 1 ustawy jest konieczność ochrony porządku publicznego (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Organ zwrócił ponadto uwagę na fakt "ogromnej liczby spraw wszczynanych" przez Fundację w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Okoliczność ta dowodzi – zdaniem organu – niezrozumienia przez skarżącego istoty uprawnień stworzonych przez ustawą o dostępie do informacji publicznej, bądź celowego nadużywania prawa w omawianym zakresie, by w efekcie utrudnić funkcjonowanie wybranym instytucjom

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że biorąc pod uwagę okoliczności, w jakich Fundacja wystąpiła o udostępnienie "informacji publicznych", ilość i częstotliwość żądań, uznać należy, że skarżąca "nie ma obiektywnego interesu prawnego", a zatem żądane informacje nie są informacjami publicznymi.

O odpowiedzi na skargę kasacyjną, Fundacja Badań nad Prawem we W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta ogranicza zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do tej części orzeczenia sądu pierwszej instancji, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do przekroczenia granic zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów, uwzględniając z urzędu przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/p.p.s.a.).

Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego zasada związania granicami skargi kasacyjnej określa obszar działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnej w niniejszej sprawie.

Granice skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione.

Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie sformułował w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia prawa procesowego, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "niewyjaśnienie, dlaczego (...) skarżący może żądać udostępnienia mu informacji, w trybie udostępnienia informacji publicznej mimo, że oczywiście nie ma obiektywnego interesu prawnego".

Tak postawiony zarzut jest dotknięty konstrukcyjną wadliwością. Niezależnie od tego, że został on sformułowany w sposób sprzeczny z treścią art. 2 ust. 2 u.d.i.p. (powyższy przepis zakazuje żądania od osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej wykazania nie tylko interesu prawnego, lecz także interesu faktycznego), jego treść oraz uzasadnienie wskazują, że kasator zmierza za jego pośrednictwem do podważenia oceny prawnej Sądu a quo, co – zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie jest dopuszczalne. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni lub stosowania prawa (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).

Oddalenie zarzutu naruszenia prawa procesowego upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny do przejścia do weryfikacji zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie zarzuty materialnoprawne kasatora koncentrują się wokół trzech zagadnień.

Po pierwsze, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że szkolenie aplikantów adwokackich stanowi wykonywanie zadań władzy publicznej, a zatem umowy zawarte z osobami prowadzącymi zajęcia wykładowe z aplikantami muszą być traktowane jako źródło informacji publicznej. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie kształcenie aplikantów adwokackich nie jest zadaniem władzy publicznej, lecz zadaniem publicznym, które pozostaje "zdaniem własnym" samorządu adwokackiego jako samorządu zawodowego. Tym samym informacja o działalności samorządu adwokackiego w tym zakresie nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP.

Oceniając powyższe stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest ono wadliwe, nie znajdując potwierdzenia w treści art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 3 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze oraz w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Przepis art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP rozszerza prawo obywatela do informacji publicznej także na sferę działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego związaną z wykonywaniem zadań publicznych, niezależnie od władczych albo niewładczych form ich realizacji. Oznacza to, że w odniesieniu do samorządu gospodarczego i zawodowego przepis ten nie wprowadza zastrzeżenia, że działalność objęta prawem dostępu do informacji publicznej ma być związana z wykonywaniem zadań władzy publicznej i z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tego rodzaju zastrzeżenie zostało wprowadzone jedynie względem działalności "innych osób oraz jednostek organizacyjnych", które stanowią trzecią grupę podmiotów (obok organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne oraz organów samorządu zawodowego i gospodarczego) zobowiązanych do udostępniania informacji o swojej działalności. W konsekwencji w świetle art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP zakresem prawa dostępu do informacji publicznej objęta jest cała działalność organów samorządu zawodowego i gospodarczego związana z realizacją zadań publicznych, a nie tylko ta działalność, która wiąże się z wykonywaniem władzy publicznej oraz z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawodawca konstytucyjny uznał zatem, że z punktu widzenia obowiązku udostępnienia informacji o działalności związanej z realizacją zadań publicznych organy samorządów zawodowych i gospodarczych powinny być traktowane na równi z organami władzy publicznej.

Ponieważ zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest kształcenie aplikantów adwokackich (art. 3 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze), dlatego działalność adwokatury w tym zakresie stanowi wykonywanie zleconych ustawowo zadań publicznych, a zatem dane dotyczące tego rodzaju działalności są informacją publiczną w świetle art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Trzeba zatem przyjąć, że również treść – będących formami prawnymi realizacji zadań publicznych – umów zawieranych przez organy samorządu adwokackiego z osobami prowadzącymi szkolenie aplikantów adwokackich jest źródłem informacji publicznej, z zastrzeżeniem ograniczenia dostępu ze względu na prywatność osoby fizycznej, które powierzono prowadzenie szkolenia (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Przesłanka ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej wymaga rozważenia, czy i w jakim zakresie informacje publiczne dotyczące wykładowcy prowadzącego szkolenie, będącego osobą pełniącą funkcję publiczną (np. sędzią), wykazują związek z pełnieniem tej funkcji. Jeśli bowiem sędzia prowadzi szkolenie zawodowe nie ze względu na swój urząd lub zajmowane stanowisko, lecz ze względu na posiadane kompetencje merytoryczne, dydaktyczne lub naukowe, to wyłączenie ograniczenia dostępu do danych dotyczących jego osoby ze względu na ochronę prywatności nie jest uzasadnione.

Po drugie, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przepisu art. 3 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "wypłacanie przez okręgową radę adwokacką wynagrodzeń osobom szkolącym aplikantów adwokackich stanowi gospodarowanie mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa".

Zarzut ten całkowicie pomija, że Sąd pierwszej instancji wyraźnie i jednoznacznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że informacja dotycząca majątku samorządów zawodowych (w tym majątku samorządu adwokackiego) stanowi zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. informację publiczną (s. 5 uzasadnienia). Niezrozumiałe i oczywiście bezpodstawne jest zatem twierdzenie, że kontrolowany Sąd przyjął, iż wydatkowanie środków pozostających w dyspozycji organu samorządu adwokackiego stanowi gospodarowanie mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Po trzecie, nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP "przez ich niezastosowanie" oraz błędne uznanie, że "korzystać z prawa dostępu do informacji publicznej może osoba, która prawa tego nadużywa z niejasnych pobudek, naruszając wolności innych osób jak i postępując sprzecznie z klauzulą porządku publicznego".

Tak sformułowany zarzut – niezależnie od jego wadliwości konstrukcyjnej – stanowi w istocie próbę wykreowania pozaustawowej podstawy do negatywnej oceny zasadności (oddalenia) skargi na bezczynność w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Pomijając w tym miejscu fakt, że w aktualnym stanie prawnym brak jest wyraźnej podstawy ustawowej do pozbawienia ochrony prawnej osoby nadużywającej prawa dostępu do informacji publicznej, należy zauważyć, że wskazane przez kasatora wzorce normatywne kontroli kasacyjnej są nieadekwatne.

Przede wszystkim nie można z ogólnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wywodzić na etapie stosowania prawa szczegółowych treści normatywnych, które zmierzałyby do ograniczenia lub wyłączenia praw zagwarantowanych konstytucyjnie (w tym prawa dostępu do informacji publicznej). Podobnie nie jest uzasadnione poszukiwanie w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP podstawy do pozaustawowego ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej bez podważenia konstytucyjności regulacji ustawowej wprowadzającej wyłączenia lub ograniczenia w odniesieniu do tego prawa. Przepis ten stanowi, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Adresatem art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest zatem ustawodawca, który w przepisach rangi ustawowej wykonuje kompetencję prawodawczą do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej w maksymalnych granicach wyznaczonych w powyższym przepisie. Konkretyzacja konstytucyjnej przesłanki ochrony porządku publicznego jako podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej nastąpiła w konsekwencji w przepisach ustawowych, które określają zakres oraz zasady powyższego ograniczenia ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.).

Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – oddalił skargę kasacyjną w pkt. 1 wyroku.

Na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w pkt. 2 wyroku zasądzono od strony wnoszącej skargę kasacyjną na rzecz strony skarżącej kwotę 240 (dwustu czterdziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.