Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 896/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. K. od decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2022r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany jako "WINB"), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. G. (dalej powoływanego jako "PINB") umarzające postępowanie w sprawie zmiany zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu (polegającego na podniesieniu rzędnych terenu i posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w G.) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższa decyzja kasacyjna wydana została w następujących okolicznościach faktycznych.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017r. PINB wszczął postępowanie w sprawie ewentualnej samowoli budowlanej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w G. (działka nr [...] obręb [...]), które zostało zawieszone postanowieniem z [...] listopada 2017r., w związku ze wznowieniem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji.

Po przeprowadzeniu kontroli na działce nr [...] PINB postanowieniem z [...] czerwca 2018r. (nr [...]) wstrzymał I. M. prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie zagospodarowania działki (podniesienia terenu). Organ stwierdził bowiem wykonanie robót w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (podwyższono teren działki o około 50 cm w stosunku do ustaleń projektowych).

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. (nr [...]) WINB uchylił ww. postanowienie organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskutek skargi wniesionej przez W. K. (dalej "Skarżącego") tut. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 stycznia 2019r. (sygn. akt II SA/Bd 1073/18) uchylił powyższe rozstrzygnięcie kasacyjne oraz postanowienie organu I instancji. WSA wskazał, że organy nadzoru budowlanego, ponownie prowadząc postepowanie, zobligowane będą ustalić czy roboty budowlane zostały wykonane przez Inwestora w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, a także zweryfikować twierdzenia Skarżącego, co do tego, że Inwestor na skutek dokonanego nawiezienia i podwyższenia terenu wykonał, też na granicy z jego nieruchomością budowlę pełniącą w istocie funkcję konstrukcji oporowej.

Po przekazaniu akt sprawy PINB zawiadomił I. M. (jako Inwestora) oraz Skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie podniesienia rzędnych terenu na działce nr [...] w G., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. (nr [...] znak: [...]), opartą na m.in. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 2351 ze zm. - dalej powoływanej jako "p.b."), nakazał I. M. niwelację terenu do stanu zgodnego z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Organ I instancji ustalił, że na działce Inwestora podniesiono rzędne terenu poprzez nawiezienie ziemi od strony działki nr [...] - z naruszeniem art. 36a ust. 1 p.b.

WINB opisaną wyżej decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Stosowne rozstrzygnięcie wydane zostało [...] lutego 2020r. ([...]). Sprzeciw wniesiony przez Skarżącego od powyższej decyzji został oddalony mocą wyroku tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2020r. (sygn. akt II SA/Bd 292/20).

PINB po ponownym przekazaniu sprawy, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020r. o zmianach ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 741 – dalej powoływanej jako "ustawy nowelizującej"), wstrzymał I. M. prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie zagospodarowania terenu na działce nr [...] obr. [...] w G.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia PINB wyjaśnił, że w oparciu o wyniki analizy dokumentacji geodezyjnej oraz wyniki pomiaru kontrolnego ustalił, że projektowany poziom posadowienia posadzki budynku wynosił 22,66 cm, a w wyniku realizacji prac budowlanych poziom ten został podwyższony do 22,95 cm. Organ w konkluzji uznał, że Inwestor naruszył art. 36 a ust. 5 pkt 1 p.b. realizując roboty budowlane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wskutek rozpoznania zażalenia WINB wydał postanowienie [...] maja 2021r. (nr [...]) uchylając powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2021r. w sprawie II SA/Bd 903/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę (wniesiona prze W. K.) na ww. decyzję WINB.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy PINB pozyskał opinię techniczną dot. zmiany rzędnej posadowienia budynku na działce nr [...] i wyznaczenia obszaru oddziaływania po wykonanej niwelacji terenu i uwzględniając wnioski w niej sformułowane decyzją z [...] maja 2022r., działając na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zmiany projektu zagospodarowania terenu, polegającej na podniesieniu rzędnych terenu i posadowienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] w G.. Decyzja adresowana została do Skarżącego oraz I. M..

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji WINB, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydał decyzję opisaną na wstępie. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał na ustalenie aktualnych właścicieli działki nr [...] w G.. WINB ustalił bowiem, że według aktualnego wpisu księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. ww. działka stanowi współwłasność K. K. i M. K.. W tej sytuacji, zdaniem WINB w sprawie wadliwie ustalono krąg stron postępowania. WINB wyjaśnił przy tym, że nie może we własnym zakresie zmienić kręgu stron postępowania – co uzasadniało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zakwestionował W. K., który w sprzeciwie skierowanym do tyt. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez organy nadzoru budowlanego wytycznych zawartych w wyrokach WSA w Bydgoszczy o sygn. akt II SA/Bd 1073/18, II SA/Bd 290/20 i II SA/Bd 291/20 i prowadzenie nadal odrębnych postępowań w przedmiocie rzędnych terenu oraz budowy muru oporowego,

- art. 6, 7, 8. 11. 76, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zweryfikowania opinii technicznej przedstawionej przez Inwestora, brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania,

- art. 12 i 35 k.p.a. poprzez przekroczenie 30 dniowego terminu na wydanie decyzji administracyjnej,

- art. 15 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie wszystkich naruszeń przepisów prawa, które dokonał organ I instancji.

Rozbudowaną argumentację przedstawionych zarzutów Skarżący zaprezentował w piśmie procesowym z [...] października 2022r. Podkreślił on, że szczególny jego sprzeciw budzi to, że organ odwoławczy wyeliminował z obrotu prawnego wadliwą decyzję organu I instancji z innych powodów niż wskazanych przez niego w odwołaniu.

Formułując powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Powyższa regulacja wyłącza możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę w ramach sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Powołane przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, Sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – dostępny na stronie internetowej: www.orzezcenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś - nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.

W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył, na podstawie art. 105 k.p.a. postępowanie prowadzone w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na podniesieniu rzędnych terenu w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50-51 p.b.).

W ocenie Sądu, w świetle uzasadnienia decyzji kasacyjnej nie można mieć wątpliwości, że zaistniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Co prawda Sąd zauważa, że WINB nie wskazał na żaden przepis prawa, który w jego ocenie został naruszony w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jednakże zasadnie ocenił, że postepowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone bez prawidłowo określonego kręgu stron postępowania.

Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, sprawa toczy się w celu ustalenia, czy doszło do samowoli budowlanej przy wznoszeniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w G. i związanej z tym zmiany sposobu zagospodarowania terenu.

Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, tak jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno się toczyć z udziałem właściwie określonego kręgu stron. Wyznaczenie kręgu stron postępowania następuje na zasadach ogólnych, tj. przy zastosowaniu art. 28 k.p.a. Stroną postępowania w takich sprawach powinien być zatem, z mocy art. 28 k.p.a., ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo ten podmiot, który ze względu na swój interes prawny lub obowiązek żąda czynności organu. Postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej niewątpliwie dotyczy obowiązku prawnego podmiotów, wobec których organ nadzoru budowlanego może orzec nakaz likwidacji samowoli budowlanej czy to w postępowaniu legalizacyjnym, czy w postępowaniu naprawczym. Krąg tych podmiotów wymienia art. 52 p.b. i każdy z wymienionych w tym przepisie podmiotów - jako potencjalny adresat nakazów określonych przez organ nadzoru budowlanego - powinien mieć zapewniony udział w postępowaniu.

Przed nowelizacją dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), w myśl art. 52 ust. 1 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51. W wyniku nowelizacji nadano nowe brzmienie art. 52 ust. 1 i obecnie w myśl tej regulacji, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale (tj. w rozdziale 5a Pb o tytule: Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy), nakłada się na inwestora. Jednocześnie według zdania drugiego z art. 52 ust. 1 p.b., jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Powyższy przepis uzyskał cytowane brzmienie w dniu 19 września 2020 r.

Według rządowego projektu nowelizacji Pb, zmiana brzmienia art. 52 miała na celu doprecyzowanie tego przepisu w zakresie wskazania, do kogo mają być kierowane obowiązki w formie nakazów oraz zakazów zawarte w decyzjach i postanowieniach, przewidzianych w postępowaniach dotyczących naruszenia przepisów ustawy. W poprzednim brzmieniu nie określono wprost, na które podmioty mogą być wydawane akty administracyjne przewidziane w postępowaniach dotyczących samowoli budowlanej - zawarto jedynie informację o tym, kto jest zobowiązany do wykonania czynności nakazanych w decyzjach. Brak było również w treści art. 52 p.b. odniesienia do podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków nakładanych w wydawanych postanowieniach. Nowe brzmienie art. 52 rozstrzyga, kiedy nakazy wydaje się na inwestora, a kiedy na właściciela lub zarządcę. Ponadto, przepis odnosi się wprost do adresowania nakazów i zakazów. Jednocześnie wskazuje się adresatów nie tylko decyzji, ale również postanowień nakładających nakazy i zakazy (zob. Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121).

Aktualna treść art. 52 ust. 1 p.b. w normatywnym obszarze adresatów orzeczonych obowiązków nakazuje stosującym prawo organom rozróżniać sytuację, w której postępowanie dotyczy nielegalnych robót budowlanych rozpoczętych lecz niezakończonych oraz sytuację, w której nielegalne roboty budowlane zostały zakończone. W pierwszym przypadku, zasadą jest, iż adresatem obowiązków orzekanych na podstawie przepisów rozdziału 5a p.b. należy uczynić inwestora, chyba że wykonanie tych aktów przez inwestora jest niemożliwe. Jeżeli wykonanie decyzji lub postanowienia nie jest możliwe przez inwestora, np. na skutek utraty prawa do terenu, to w/w akty kieruje się wówczas do właściciela lub zarządcy obiektu. W drugim przypadku, czyli wówczas gdy roboty zostały przed wszczęciem postępowania już zakończone, adresatem decyzji albo postanowienia powinien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zakończenie nielegalnie prowadzonych robót w aktualnym stanie prawnym zwalnia właściwy organ od poszukiwania podmiotu, któremu można byłoby przypisać cechy inwestora. Zadaniem organu nadzoru budowlanego jest zatem ustalenie danych właściciela lub współwłaścicieli obiektu.

Zmiana treści art. 52 ust. 1 p.b. nie wpływa w niniejszej sprawie na ocenę legalności rozstrzygnięcia organu I instancji. Nowelizacja uwzględnia bowiem dotychczasowe stanowisko orzecznictwa i literatury prawniczej wypracowane jeszcze na gruncie poprzedniej wersji tej regulacji, według którego w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a oraz 51 p.b. był inwestor, chyba że według okoliczności sprawy nałożenie takiego obowiązku było nieracjonalne, np. gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (zob. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 52, oraz powołane przez Autorkę orzecznictwo, M. Cherka, W. Grecki, 1.5. Podmiotowe aspekty samowoli budowlanej [w:] M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Warszawa 2013.).

Inwestor w rozumieniu przepisów p.b. to podmiot, który działa z zamiarem realizacji pewnej inwestycji, dąży do jej powstania. Inwestor przede wszystkim inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje taką działalność oraz finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki. Właściciel obiektu budowlanego to z kolei osoba lub osoby, którym w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego przysługuje do obiektu najszersze prawo do rzeczy, jakim jest własność. Osoby lub jednostki organizacyjne dysponujące prawem własności obiektu budowlanego ustala się przede wszystkim na podstawie treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości gruntowych lub budynków. Ponadto, dane o tych podmiotach są ujawniane w ewidencji gruntów i budynków.

W orzecznictwie sądowym, wypracowanym w oparciu o treść normy zawartej w art. 52 ust. 1 p.b., wskazuje się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Nie można bowiem orzekać nakazu celem usunięcia skutków samowoli budowlanej - adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06 - Lex nr 339391; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07 - Lex nr 468723, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1468/10; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 51/11 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). A taka sytuacja, jak ustalił organ odwoławczy, zachodzi w realiach rozpoznawanej sprawy. Doszło bowiem do zmian własnościowych w odniesieniu do działki inwestycyjnej.

Uwzględniając powyższe, Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że istotna dla sprawy nieprawidłowość odnosi się względem określonych przez PINB stron postępowania – potencjalnych adresatów nakazów. Skoro roboty budowlane zostały zakończone i aktualnie I. M. utraciła tytuł prawny do działki nr [...] w G. problem ustalenia inwestora wykonania obiektu traci na prawnym znaczeniu w świetle art. 52 ust. 1 p.b. i to zarówno w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, jak i w brzmieniu znowelizowanym. Stroną postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Rozdziału 5a p.b. powinien być w tej sytuacji również właściciel nieruchomości.

W tych okolicznościach prawnych i faktycznych podnoszona przez Skarżącego kwestia naruszenia wielu norm prawa procesowego nie miała znaczenia dla oceny prawidłowości działania WINB. Nie ulega tez wątpliwości, że ustalenie kręgu stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., w tym potencjalnych adresata obowiązków nakładanych przez organy nadzoru budowlanego, powinno nastąpić w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ponieważ zapewni to poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zatem organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że powyższa kwestia uzasadniała zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Końcowo należy zaznaczyć, że zarówno decyzja WINB, jak też niniejszy wyrok, nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy. Organ I instancji, z uwzględnieniem art. 153 p.p.s.a. będzie związany wytycznymi co do dalszego postępowania sformułowanymi w wyrokach przywołanych w skardze.

Z tych powodów, Sąd oddalił sprzeciw na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w wyroku.