Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 736/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 4, art. 34, art. 82, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych przedszkola niepublicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w punkcie I. wyroku nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] Prezydent Miasta wykreślił z dniem [...] sierpnia 2010 roku z ewidencji szkół i placówek niepublicznych Przedszkole Niepubliczne "[...]" prowadzone przez M.T. wskazując, że wykreślenie jest równoznaczne z likwidacją placówki.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Przedszkole Niepubliczne "[...]" zostało zarejestrowane w dniu [...] grudnia 2004 r. pod numerem [...] na wniosek M.T.. Postępowanie w sprawie wszczęto na podstawie pisma z dnia [...] października 2009 r. Kuratora Oświaty - organu sprawującego nadzór pedagogiczny nad tym przedszkolem. W piśmie tym wskazano, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2008 r. kontroli w przedszkolu stwierdzono następujące nieprawidłowości w jego funkcjonowaniu:

1) niezgodność treści statutu przedszkola z art. 84 ustawy o systemie oświaty,

2) zatrudnianie nauczycieli nieposiadających kwalifikacji do pracy na stanowisku nauczyciela przedszkola,

3) brak osoby sprawującej nadzór pedagogiczny w przedszkolu,

4) nieinformowanie rodziców o planach pracy dydaktyczno-wychowawczej.

W związku z powyższym wydano w przedmiotowym zakresie zalecenia, do których dyrektor przedszkola M.T. nie wniosła zastrzeżeń. W wyniku kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2008 r. stwierdzono, że zalecenia pokontrolne Kuratora Oświaty nie zostały wykonane w całym zakresie. Protokół z kontroli został przekazany [...] stycznia 2009 r. (M.T. otrzymała protokół 23 stycznia 2009 roku). Do dnia 19 marca 2009 roku M.T. nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających wykonanie zaleceń. Następnie Kurator Oświaty polecił skarżącej, jako osobie prowadzącej przedszkole, usunięcie wskazanych nieprawidłowości do dnia 30 czerwca 2009 r. Dnia [...] lipca 2009 r. M.T. przedłożyła dokumenty dotyczące funkcjonowania przedszkola. Zdaniem Kuratora nie potwierdziły one spełnienia wymagań wynikających z ustawy o systemie oświaty. Dnia [...] września 2009 r. Kurator Oświaty przeprowadził kolejną kontrolę, która potwierdziła brak realizacji zaleceń Kuratora Oświaty w zakresie:

1) zatrudniania nauczycieli posiadających wymagane kwalifikacje do pracy na stanowisku nauczyciela przedszkola;

2) prowadzenia zajęć w przedszkolu w oparciu o dopuszczony przez dyrektora przedszkola do użytku w przedszkolu program wychowania przedszkolnego.

2. Organ l instancji podejmując decyzję o wykreśleniu z ewidencji szkół i placówek niepublicznych Przedszkola Niepublicznego "[...]" z dniem [...] sierpnia 2010 r. wskazał, iż szkoły i placówki niepubliczne powinny funkcjonować zgodnie z organizacją roku szkolnego określoną rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie organizacji roku szkolnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 46, poz. 432, ze zm.), które określa czas rozpoczynania i zakończenia roku szkolnego. Rok szkolny we wszystkich szkołach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy 31 sierpnia następnego roku. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej ustawa o systemie oświaty) ilekroć w przepisach ustawy jest mowa o szkole bez bliższego określenia, to należy przez to rozumieć także przedszkole.

Szkoły niepubliczne powinny zapewnić uczniom w odpowiednich terminach kontynuowanie dalszej nauki, otrzymywanie świadectw, dyplomów oraz realizowanie zajęć edukacyjnych uwzględniając podstawy programowe. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624, ze zm.) w § 6 ust. 1 precyzuje, iż praca wychowawczo-dydaktyczna i opiekuńcza prowadzona jest na podstawie podstawy programowej. Przedszkola zapewniają dzieciom możliwość wspólnej zabawy i nauki w warunkach bezpiecznych i dostosowanych do ich potrzeb. Wskazano także, iż przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) w § 1 ust. 1 określają podstawę programową ustaloną dla przedszkoli. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że celem wychowania przedszkolnego jest realizowanie podstawy programowej, która stanowi podstawę do dalszego kształcenia i kontynuowania nauki w szkole podstawowej.

Prezydent Miasta wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty wpis do ewidencji szkół podlega wykreśleniu w przypadku stwierdzenia, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki jest sprzeczna z przepisami ustawy, jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wykreślenie z ewidencji następuje w drodze decyzji, w terminie określonym w decyzji i jest równoznaczne z likwidacją szkoły lub placówki.

3. Od decyzji organu I instancji odwołała się skarżąca wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 7 oraz 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że organ nie potwierdził czy zalecenia Kuratora Oświaty (w zakresie zatrudniania w przedszkolu nauczycieli bez kwalifikacji oraz czy zajęcia w przedszkolu prowadzone są w oparciu o dopuszczony przez dyrektora przedszkola program wychowania przedszkolnego dopuszczony do użytku w przedszkolu) zostały przez nią wykonane. Natomiast w postępowaniu przed organem I instancji nie dokonano żadnych nowych ustaleń, a czynności kontrolne zapowiedziane na dzień [...] lipca (sobotę, w czasie kiedy przedszkole ma przerwę wakacyjną) w ogóle się nie odbyły. W ocenie skarżącej sankcja wykreślenia placówki z rejestru, jaką przewiduje ustawa o systemie oświaty, jest środkiem zbyt daleko idącym. W jej ocenie wykreślenie placówki z rejestru nie będzie służyć rozwojowi uczęszczających do niej dzieci (są one zżyte zarówno z rówieśnikami, jak i z nauczycielkami; w przedszkolu panuje atmosfera sprzyjająca dobrym warunkom wychowania dzieci), a likwidacja przedszkola wobec braku miejsc w przedszkolach publicznych jest społecznie niepożądana.

4. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...],Kurator Oświaty utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji uznając odwołanie za bezzasadne. Podkreślił, że przyczyną wykreślenia niepublicznej szkoły lub placówki (w tym przedszkola) z ewidencji niepublicznych szkół i placówek na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty jest stwierdzenie, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki jest sprzeczna z przepisami ustawy o systemie oświaty lub statutem, a w szkole podstawowej lub gimnazjum są także niewypełniane zobowiązania, o których mowa w art. 82 ust. 2 pkt 6 ustawy o systemie oświaty (zobowiązanie do przestrzegania wymagań określonych w art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty).

Dla spełnienia przesłanki wykreślenia z ewidencji szkół lub placówek niepublicznych, o której mowa we wskazanym powyżej przepisie jest ustalenie: czy organ sprawujący nadzór pedagogiczny wydał osobie prowadzącej niepubliczną szkołę lub przedszkole polecenie oraz czy osoba prowadząca niepubliczną szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie zastosowała się do wydanego polecenia.

Wskazano, iż w piśmie z dnia [...] października 2009 r. (znak: [...]) organ sprawujący nadzór pedagogiczny na Przedszkolem Niepublicznym "[...]", tj. Kurator Oświaty, poinformował Prezydenta Miasta o wydanym stronie poleceniu w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r., wyznaczając termin jego realizacji do dnia 30 czerwca 2009 r. Podczas kontroli, którą przeprowadzono w dniu [...] września 2009 r. wizytatorzy Kuratorium Oświaty stwierdzili niewykonanie polecenia w części dotyczącej: zatrudnienia w przedszkolu nauczycieli posiadających wymagane kwalifikacje do pracy na stanowisku nauczyciela przedszkola (2 nauczyciele nie posiadali kwalifikacji), a także prowadzenia zajęć w przedszkolu w oparciu o dopuszczony przez dyrektora przedszkola do użytku w przedszkolu program wychowania przedszkolnego.

W ocenie organu II instancji należało stwierdzić, że przesłanka, o której mowa w art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, została spełniona, bowiem polecenie zostało wydane i w wyznaczonym terminie nie zostało wykonane, a o wystąpieniu wskazanych przesłanek organ sprawujący nadzór pedagogiczny poinformował organ właściwy w pierwszej instancji do wydania decyzji o wykreśleniu przedszkola z ewidencji niepublicznych szkół i placówek, tj. Prezydenta Miasta w piśmie z dnia [...] października 2009 r. ([...]). Organ właściwy w pierwszej instancji do wydania decyzji o wykreśleniu przedszkola z ewidencji niepublicznych szkół i placówek nie jest organem wyższego stopnia nad organem sprawującym nadzór pedagogiczny nad szkołą, zatem nie jest uprawniony do oceny czy polecenie zostało wydane i czy nie zostało wykonane w wyznaczonym terminie. Wskazany organ związany jest ustaleniami organu sprawującego nadzór pedagogiczny (w przedmiotowej sprawie Kuratora Oświaty).

W odniesieniu do zarzutów skarżącej podkreślono, iż zebrany przez organ l instancji w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do rozpatrzenia sprawy, a czynności kontrolne, jak wyjaśnił organ I instancji w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. ([...]), dotyczyły ustalenia faktycznej liczby dzieci zapisanych do przedszkola, nie dotyczyły natomiast sprawy wykreślenia z ewidencji przedmiotowego przedszkola.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej, że wykreślenie prowadzonego przez nią przedszkola z ewidencji niepublicznych szkół i placówek jest sankcją zbyt daleko idącą, nie leży w interesie społecznym (z uwagi na brak miejsc w placówkach publicznych), oraz że nie będzie służyć rozwojowi uczęszczających do niej dzieci. W ocenie organu odwoławczego jest wprost przeciwnie, gdyż prowadzone jest ono z rażącym naruszeniem ustawy o systemie oświaty, w szczególności przez pozostawianie dzieci pod opieką niewykwalifikowanych pracownic, bez zapewnienia im realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego (w programie wychowania przedszkolnego uwzględnia się podstawę programową wychowania przedszkolnego, która stanowi zestaw celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisanych w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać wychowanek po zakończeniu przedszkola), co może negatywnie wpłynąć na proces ich kształcenia - nie tylko na poziomie przedszkola, ale także na dalszych etapach kształcenia.

Odnosząc się do określonego w zaskarżonej decyzji terminu wykreślenia z ewidencji niepublicznych szkół i placówek Przedszkola Niepublicznego "[...]" - organ odwoławczy w pełni podziela ustalenia organu I instancji. Przedszkola (zarówno publiczne, jak i niepubliczne) powinny funkcjonować przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący, celem realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty podstawą programową wychowania przedszkolnego są obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń (wychowanek) po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych.

Przerwanie realizacji programu wychowania przedszkolnego przez wychowanka przedszkola stanowiłoby naruszenie prawa wychowanka przedszkola do wychowania i opieki, o którym mowa w art. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Skoro, zgodnie z art. 63 ustawy o systemie oświaty, rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy z dniem 31 sierpnia następnego roku wykreślenie z ewidencji niepublicznych szkół i placówek Przedszkola Niepublicznego "[...]" przed dniem 31 sierpnia 2010 roku. tj. końcem roku szkolnego 2009/2010, prowadziłoby do przerwania realizacji programu wychowania przedszkolnego przez wychowanków przedszkola.

5. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu M.T. wniosła o uchylenie decyzji Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2010 r. zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącej i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącej odmówiono wiarygodności.

W uzasadnieniu skargi podniesiono okoliczności dotyczące niewyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcia interesu społecznego w utrzymaniu przedszkola. Zdaniem skarżącej do przedszkola o charakterze niepublicznym nie można stosować także rygorów przewidzianych dla przedszkola publicznego. W jej ocenie przedmiotowe przedszkole spełniało warunki wymagane przez ustawę, w szczególności dotyczące przydziału zajęć oraz dodatkowych zadań, planu nadzoru pedagogicznego oraz harmonogramu pracy przedszkola.

Zdaniem skarżącej nie dano jej też szansy, by wykonać wszystkie zalecenia pokontrolne i z góry założono, iż nie podoła nałożonym obowiązkom. Tymczasem podjęła ona działania w celu nawiązania współpracy z osobami posiadającymi wykształcenie wymagane przez organ w toku kontroli, dostosowała program przedszkolny oraz wykonała inne zalecenia. Faktu tego nie uwzględniono jednak przy wydawaniu kolejnej, niekorzystnej dla skarżącej decyzji.

6. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Przystępując do rozpoznania skargi należy podkreślić, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę w zakresie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a.).

Kontrola sądu administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak określonej kognicji Sąd, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. zważył, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.

8. Kwestią, która wymaga rozstrzygnięcia na wstępie jest kognicja organów oraz zakres i przedmiot postępowania prowadzonego w oparciu o art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty jako podstawy prawnej wykreślenia przedmiotowej placówki niepublicznej z ewidencji. Wiąże się on z trybem sprawowania nadzoru pedagogicznego nad tym typem placówki.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 tej ustawy o systemie oświaty wpis do ewidencji podlega wykreśleniu w przypadku stwierdzenia, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki jest sprzeczna z przepisami ustawy lub statutem, a w szkole podstawowej lub gimnazjum są także niewypełniane zobowiązania, o których mowa w art. 82 ust. 2 pkt 6 - jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu wykreślenie z ewidencji następuje w drodze decyzji, w terminie określonym w decyzji i jest równoznaczne z likwidacją szkoły lub placówki. Wszczęcie na skutek informacji organów nadzoru pedagogicznego, postępowania w przedmiocie wykreślenia szkoły z ewidencji, zgodnie z art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, należy do organów prowadzących ewidencję, które w pierwszej instancji rozstrzygają sprawę. Odwołanie od tej decyzji przysługuje do właściwego miejscowo kuratora oświaty, zgodnie z przepisem art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o systemie oświaty, stanowiąc odstępstwo od wyrażonej w art. 17 pkt 1 k.p.a. zasady, że organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Przepis ten w pkt 3 wyznacza pośród spraw rozstrzyganych w drugiej instancji przez kuratora oświaty jako organ wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego: wykreślenie szkoły lub placówki niepublicznej z ewidencji (art. 83 ust. 2 ustawy o systemie oświaty).

Zgodnie z art. 31 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty kurator sprawuje w szczególności nadzór pedagogiczny nad szkołami oraz realizuje politykę oświatową państwa oraz współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej szkół i placówek publicznych. Ustawa precyzuje też pojęcie nadzoru pedagogicznego stanowiąc, że polega ono m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli. Kompetencja kuratora oświaty do inicjowania postępowania w zakresie nadzoru pedagogicznego nad szkołami, w tym także niepublicznymi, wynika z faktu, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 31 pkt 6 ustawy o systemie oświaty), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa.

Zgodnie z art. 89 ustawy o systemie oświaty nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami niepublicznymi sprawują właściwi kuratorzy oświaty. Przepisy art. 33 stosuje się odpowiednio. Przepis ten normuje m.in. uprawnienie organów nadzoru pedagogicznego do wydawania tzw. doraźnych zaleceń, a także zgłaszania dyrektorowi szkoły uwag i wniosków wynikających z przeprowadzonych czynności (art. 33 ust. 4). Ponadto organ sprawujący nadzór pedagogiczny może wydawać organowi prowadzącemu zalecenia, o których mowa w art. 33 ust. 8. Od obu rodzajów zaleceń dyrektor szkoły bądź osoba prowadząca mogą wnieść do organu sprawującego nadzór pedagogiczny zastrzeżenia (art. 33 ust. 5 - 6).

W przypadkach dotyczących szkół i placówek publicznych stwierdzenie przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty następuje w postępowaniu odrębnym w stosunku do postępowania w przedmiocie wykreślenia szkoły lub placówki. Kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej w oparciu o odpowiednio stosowany art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, nakazującej usunięcie w wyznaczonym terminie uchybień, które mogłyby uzasadniać żądanie wykreślenia szkoły lub placówki. W takiej sytuacji niewątpliwie organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wykreślenia znajduje się – na skutek wydania decyzji z art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w sytuacji związania.

9. Inaczej kwestia ta przedstawia się w stosunku do szkół i placówek niepublicznych. Była ona zresztą przedmiotem istotnych wątpliwości dostrzeżonych także w niniejszej sprawie (por. pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2009 r.). Mianowicie w wyroku z dnia 5 stycznia 2010 r., wydanym w sprawie o sygnaturze I OSK 943/09 (publ. w bazie orzeczeń na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził podzielane tu stanowisko, iż z treści przepisu art. 34 ustawy o systemie oświaty wynika, że ma on zastosowanie tylko do szkół publicznych, prowadzonych m.in. przez jednostki samorządu terytorialnego, dla których jest to zadanie własne obowiązkowe. Zgodnie z ust. 3 wskazanego przepisu - w przypadku szkoły prowadzonej przez osobę prawną lub fizyczną, z wyjątkiem szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, niewykonanie polecenia, o którym mowa w ust. 1 lub 2, może stanowić podstawę cofnięcia, w drodze decyzji, zezwolenia na założenie tej szkoły. Cofnięcie zezwolenia na założenie szkoły jest równoznaczne z postawieniem jej w stan likwidacji. Zezwolenie o którym mowa to zezwolenie uprawniające osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego lub osobą fizyczną do prowadzenia szkoły publicznej.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny jest to sytuacja odmienna od tej, gdy szkołę niepubliczną z uprawnieniami szkół publicznych prowadzi - w oparciu jedynie o wpis do ewidencji - osoba prawna lub fizyczna. Likwidacja szkół publicznych prowadzonych przez podmioty publiczne nie następuje w trybie decyzji wydawanych przez organ nadzoru pedagogicznego, ale aktów organów prowadzących szkoły podejmowanych w szczególnym trybie. W przypadku szkół niepublicznych prowadzonych w oparciu o wpis do ewidencji likwidacja może, w określonych w art. 83 ustawy o systemie oświaty przypadkach, nastąpić w drodze decyzji organu prowadzącego ewidencję o wykreśleniu wpisu albo, w przypadku szkoły publicznej prowadzonej przez inną niż jednostka samorządu terytorialnego osobę prawną lub fizyczną, likwidacja może nastąpić poprzez cofnięcie udzielonego wcześniej zezwolenia w drodze decyzji przez właściwy organ samorządu terytorialnego lub ministra w przypadkach szczegółowo określonych w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 58 ust. 5 i w art. 34 ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka wykładnia nie prowadzi do sprzeczności pomiędzy przepisem art. 83 ust. 1 pkt 3 a przepisem art. 34 ustawy o systemie oświaty ani nie narusza zasady równości ani innych przepisów Konstytucji. Sytuacja podmiotów prowadzących szkoły lub placówki niepubliczne i podmiotów prowadzących szkoły publiczne nie jest jednakowa i nie wymaga stosowania w stosunku do nich jednakowych rozwiązań prawnych. Podmioty prowadzące szkoły niepubliczne nie są przy tym pozbawione ochrony sądowej, decyzje o wykreśleniu wpisu z ewidencji, podlegają kontroli sądowej. Stwierdzenie w trybie nadzoru pedagogicznego przez właściwy organ to jest kuratora oświaty, że niepubliczna szkoła prowadzi działalność sprzeczną z prawem lub statutem nie wymaga zatem wydania decyzji, decyzję wydaje się dopiero w razie wykreślania odpowiedniego wpisu z ewidencji.

10. Przyjęcie prezentowanej koncepcji prowadzi jednak do istotnych konsekwencji mających znaczenie dla zakresu prowadzonego postępowania. Skoro w przypadku szkoły lub placówki niepublicznej nie wymagane jest wydanie odrębnej decyzji stwierdzającej określone naruszenia prawa w trybie nadzoru pedagogicznego konieczne jest zapewnienie szkole lub placówce niepublicznej prawnej możliwości kwestionowania wyników przeprowadzonych czynności nadzorczych. Następuje to zatem w postępowaniu w przedmiocie wykreślenia danej szkoły lub placówki z ewidencji bowiem w tym przypadku organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego i wydania decyzji określającej faktyczne i prawne przesłanki wykreślenia z ewidencji.

Prezentowane przez organy stanowisko sprowadzające się z jednej strony do przyjmowania "niedecyzyjnego" trybu nadzoru pedagogicznego z drugiej zaś do przypisywania jego wynikom charakteru wiążącego dla postępowania w przedmiocie wykreślenia z ewidencji jest konsekwencją błędnej wykładni prawa materialnego, prowadzącą do pozbawienia strony możliwości kontroli legalności stwierdzonych w trybie nadzoru uchybień. Jeśli bowiem da się uzasadnić pod względem konstytucyjnym odrębności trybu nadzoru pedagogicznego nad szkołami i placówkami niepublicznymi nie może odbywać się to w sposób prowadzący do istotnego ograniczenia ich podstawowych zasad i gwarancji procesowych i materialnych. Decyzja o wykreśleniu z ewidencji jest bowiem aktem głęboko oddziaływującym na sferę praw i obowiązków strony. Przyjęcie przez organy w niniejszej sprawie określonej w art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty podstawy wykreślenia wpisu do ewidencji wymaga zatem rozważenia w postępowaniu oraz uzasadnieniu wydanej decyzji skonkretyzowanej do stanu faktycznego podstawy materialnoprawnej stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły jest sprzeczna z przepisami ustawy, a w następstwie osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny. W szczególności zaś stwierdzenia konkretnych uchybień w stosunku do wymogów stawianych przez ustawę i wydanych do niej przepisów wykonawczych. Należy zatem przyjąć, że w sprawach wykreślenia wpisu do ewidencji istnieje możliwość dwuinstancyjnego orzekania w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowa kontrola wszelkich podstaw wydanych decyzji na drodze dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, co odpowiada w pełni wymogom konstytucyjnym, określonym art. 2 i art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak wynika z akt sprawy postępowania administracyjnego oraz treści decyzji ustalenie stanu faktycznego odbyło się wyłącznie w oparciu o pisma Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2009 r. oraz [...] grudnia 2009 r. Natomiast w aktach sprawy nie znajdują się materiały na podstawie, których zostało ono sporządzone. Braki w zakresie argumentacji decyzji są tu przede wszystkim konsekwencją pominięcia w przedmiotowym postępowaniu materiału dowodowego umożliwiającego kontrolę (także sądową) stwierdzenia określonych uchybień w trybie nadzoru pedagogicznego. Podkreślić także należy, iż powołane w ślad za pismem uchybienia nie zostały zindywidualizowane bowiem ani treść decyzji organu pierwszej instancji ani też drugiej ich nie precyzuje. Nie wskazano bowiem, którzy zatrudnieni w przedszkolu nauczyciele nie posiadali wymaganych kwalifikacji do pracy na stanowisku nauczyciela w przedszkolu oraz o jakie dokładnie materialnoprawne kwalifikacje chodzi, w szczególności odnoszone do przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm.). Nie zostało także wskazane, które to przepisy statutu są niezgodne z art. 84 ustawy o systemie oświaty i na czym niezgodność ta polega. Dalej nie skonkretyzowano na czym oparto stwierdzenie o "braku osoby sprawującej nadzór pedagogiczny w przedszkolu" oraz "nieinformowaniu rodziców o planach pracy dydaktyczno-wychowawczej". Braki te zresztą zawierają pisma wydane w trybie nadzoru, do których odwołały się organy w przedmiotowej sprawie. Poza tymi pismami nie ma w aktach żadnych źródeł, z których wynikać mają przyjęte ustalenia. W tej mierze tak autorytatywne stwierdzenia organu odwoławczego, że placówka prowadzona jest z rażącym naruszeniem ustawy o systemie oświaty, w szczególności przez pozostawianie dzieci pod opieką niewykwalifikowanych pracownic, bez zapewnienia im realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, co może negatywnie wpłynąć na proces ich kształcenia, nie ma oparcia w przedstawionym materiale dowodowym uniemożliwiając ich weryfikację.

11. Uchybienia te mają wpływ na wynik sprawy bowiem w istocie nie doszło do wymaganej przepisami kodeksu konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego uzasadniającego podjęcie zaskarżonej decyzji. W myśl art. 7 k.p.a. obowiązkiem organów administracji publicznej, zarówno I instancji, jak i odwoławczego (w związku z art. 140 k.p.a.) jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Powyższa ogólna zasada prawdy obiektywnej zakreśla zatem szerokie granice postępowania dowodowego, w ramach którego, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz odpowiednio uzasadnić przyjęty na jego podstawie stan faktyczny i prawny (art. 107 § 3 k.p.a.). W świetle wyżej przedstawionej odrębności postępowania w przedmiocie wykreślenia placówki niepublicznej z ewidencji niezbędne było powołanie i odniesienie się do uchybień stwierdzonych w ramach nadzoru pedagogicznego w tym postępowaniu i na tym tle rozpoznania zarzutów skarżącej kierowanych przeciwko ustaleniom nadzorczym. Mając na względzie przedstawioną wyżej ocenę prawną konieczne będzie zatem ich dokonanie w ponowionym postępowaniu.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu.