Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 593/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 2 ust.1 pkt 1 lit.a i b, par. 3 ust.1 pkt 8 lit. d i e, par. 3 ust.2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 55
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 10, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32 ust.1 pkt 1, art. 35 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2018 roku sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...], znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę obejmującego: budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci B nr [...] - wieży kratowej o łącznej wysokości 55,95 m; budowę fundamentu pod wieżę, budowę wlz energii elektrycznej od istniejącego złącza kablowo-pomiarowego do projektowanej wieży telefonii komórkowej, do realizacji na działce o nr ewid. 626, położonej w Z. przy ul. C 14.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: D.P., J.P., A.K. i B.M. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania między innymi poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie rozstrzygnięcia; uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; zaniechanie własnych ustaleń co do konieczności uzyskania decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji, brak samodzielnego wyjaśnienia, czy w zasięgu oddziaływania inwestycji znajdują się miejsca dostępne dla ludności; uznanie jako wiążącej wadliwej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W treści odwołań strony wniosły również o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), powołanej dalej jako: "k.p.a.", do czasu ostatecznego zakończenia postępowań w sprawie wznowienia i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu powyższych odwołań, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku stron o zawieszenie postępowania, stwierdził, że powołany art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu, a zagadnienie wstępne, o którym mowa w przedmiotowym przepisie, dotyczy sytuacji, kiedy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania jest uzależnione od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. W rozpatrywanej sprawie natomiast prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowanie nadzwyczajne wobec decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja powyższa jest bowiem ostateczna i znajduje się w obrocie prawnym, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane.

W dalszej kolejności organ przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa Prawo budowlane", i wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor przedłożył wydaną dla przedmiotowej inwestycji ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Kolegium planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami powyższej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ wyjaśnił, że decyzja ta przewiduje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej B nr [...] w Z. przy ul. C 14. Z projektu budowlanego wynika, że projektowana wieża będzie miała wysokość 55,95 m, na której będzie zawieszonych 9 anten sektorowych. Inwestor do wniosku nie przedłożył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, powołując się na załączone opracowanie pn. "Kwalifikacja środowiskowa przedsięwzięcia", opracowane przez specjalistę systemów ochrony atmosfery mgr inż. U.K., z którego wynika, że w sprawie nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że po zapoznaniu się z ww. opracowaniem Prezydent Miasta Z., będący organem właściwym do wydania decyzji środowiskowej, stwierdził w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej stacji, iż planowana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co potwierdza brak konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji, a stanowisko to należy uznać za wiążące przy wydawaniu pozwolenia na budowę zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 778), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.". Organ odwoławczy zauważył, że od dnia [...]grudnia 2014 r. do dnia wydania decyzji nie zmieniły się przepisy, na podstawie których została sporządzona "Kwalifikacja środowiskowa przedsięwzięcia", zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 71). W ocenie organu odwoławczego sporządzona dla inwestycji kwalifikacja środowiskowa wykazała, iż poziom promieniowania pochodzący od projektowanych anten sektorowych nie wystąpi w miejscach dostępnych dla ludzi. Przyjęte dla inwestycji rozwiązania przestrzenne, funkcjonale i konstrukcyjne (wysokość zawieszenia anten powyżej 52 m) eliminują dostęp ludzi do obszarów oddziałujących szkodliwie. Analiza przewidywanych rozkładów pól elektromagnetycznych, dla których przekroczony został dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego pozwala natomiast stwierdzić, że wystąpią one tylko i wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, nie wprowadzając ograniczeń w sposobie korzystania z terenów przyległych. Jednocześnie Kolegium wskazało, że obecnie w otoczeniu stacji znajdują się tereny niezabudowane, dla których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jednak realizacja inwestycji także w przyszłości nie uniemożliwi zabudowy tych terenów, bowiem zasięgi występowania pól elektromagnetycznych nie występują w miejscach dostępnych dla ludzi, a jedynie w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludności. Powyższe potwierdza kwalifikacja środowiskowa sporządzona dla ww. inwestycji.

Następnie Kolegium wskazało, że organ I instancji uczynił stronami postępowania tych właścicieli nieruchomości, które znajdują się pod głównymi osiami wiązki promieniowania anten sektorowych, na długości występowania gęstości mocy większej lub równej 0,1 W/m2, zgodnie z dopuszczalnymi poziomami pól elektromagnetycznych, określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie poziomów dopuszczalnych elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Odnosząc się do załączonej przy odwołaniu decyzji z dnia [...]czerwca 2016 r. nr [...] Prezydenta Miasta Z. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w Z. na znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji działek nr ewid. 628 i 629 Kolegium wyjaśniło, że decyzja ta ustala warunki dla budynków o max. wysokości 3,5 m, a tym samym miejsca dostępne dla ludności zgodnie z rysunkami na stronach nr 79,80, 85 i 86 dokumentacji projektowej w części pn. "Kwalifikacja środowiskowa przedsięwzięcia" nie będą znajdowały się w zasięgu szkodliwego promieniowania anten.

Organ odwoławczy stwierdził dalej, że inwestor spełnił wymogi, jakie wynikają z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, wskazując, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a oświadczenie to zostało prawidłowo podpisane przez osobę uprawnioną. Inwestor spełnił także wymogi określone w art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ przedstawił cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu. Przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i które w myśl art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane złożyły oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Dołączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny i odpowiada wymogom określonym w art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

W podsumowaniu organ odwoławczy uznał, że inwestor spełnił wymagania przewidziane ww. przepisami, podkreślając, że decyzja wydawana w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] wniósł B.M. Zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 10 § 1 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszenia zastrzeżeń;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez zaniechanie dokonania własnych ustaleń co do konieczności uzyskania decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji;

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i § 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów poprzez brak samodzielnego wyjaśnienia, czy w zasięgu oddziaływania inwestycji znajdują się miejsca dostępne dla ludności;

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 oraz 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 i następne Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie zasady poszanowania interesów osób trzecich (wynikających z prawa własności nieruchomości) przez ustalenie obszaru oddziaływania obiektu wyłącznie na podstawie danych zawartych w projekcie budowlanym, bez przeprowadzenia własnych ustaleń w tym zakresie, zwłaszcza w kontekście możliwego oddziaływania elektromagnetycznego inwestycji na nieruchomości sąsiadujące;

5. art. 55 u.p.z.p. poprzez uznanie jako wiążącej wadliwej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, w sytuacji gdy decyzja ta nie określała żadnych parametrów projektowanej inwestycji (jej wysokości - wieży kratowej łącznie z pojedynczymi antenami, ilości zastosowanych anten i ich mocy oraz mocy łącznej stacji bazowej).

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji, bezkrytycznie przyjmują za wiarygodne wszystkie okoliczności wskazane przez inwestora i ograniczają się do przywołania treści przepisów. Uzasadnienia obu tych decyzji zostały sporządzone z oczywistą obrazą art. 107 § 1 i § 3 z związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto Wojewoda [...] nie poddał analizie zarzutów podniesionych przez skarżących i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, ograniczając się do stwierdzenia, że zasięgi występowania pól elektromagnetycznych nie występują w miejscach dostępnych dla ludzi, zgodnie z wadliwą kwalifikacją środowiskową. Tymczasem kwestionowana inwestycja ma być zrealizowana w samych środku osiedla willowego. W odległości ok. 50 m od stacji bazowej są działki budowlane, a w odległości ok. 150 m nowoczesne centrum młodzieżowe. Zdaniem skarżącego odstąpiono od wymogu uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych i zaakceptowano brak zsumowania wiązek promieniowania ze wszystkich anten.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. skarżący wskazał., że w niniejszej sprawie organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a następnie doręczył zaskarżoną decyzję. Strony nie miały zatem możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zgłoszenia swoich zarzutów do projektowanej inwestycji, a tym samym organ naruszył zasadę równego traktowania stron. To z kolei uniemożliwiło stronom zgłoszenie wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także merytorycznych zarzutów do złożonego projektu budowlanego przed wydaniem kwestionowanej decyzji.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi skarżący przytoczył treść art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że organ ma obowiązek we własnym zakresie zbadać, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Tymczasem w niniejszej sprawie organ w ogóle zaniechał jakichkolwiek ustaleń w omawianym zakresie, poprzestając jedynie na załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę "Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko". Zdaniem skarżącego nie ulega żadnej wątpliwości, że instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne mogą być kwalifikowane jako inwestycje mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo inwestycje mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko albo inwestycje nieoddziaływujące znacząco lub potencjalnie znacząco na środowisko. Skarżący wyjaśnił, że w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określono przedsięwzięcia - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zaś w § 3 ust. 1 pkt 8 przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, do których zaliczono m.in. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny określa lit. a)-g) ww. przepisu, przy czym równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Zdaniem skarżącego z powołanych przepisów rozporządzenia wynika jednoznacznie, że do parametrów technicznych instalacji teleinformatycznej transmisji danych mogących decydować o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny – instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, azymut promieniowania (oś głównej wiązki promieniowania), wysokość zawieszenia anten na maszcie, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie jej lokalizacji pozwala organowi dokonać kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych.

W ocenie skarżącego powyższe oznacza, że organ I instancji zobligowany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia wpływu inwestycji na środowisko i co najmniej stwierdzić charakter inwestycji, tzn. czy będzie ona mogła - w sposób kwalifikowany normatywnie - znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Poza tym niezależnie od przyjętej ostatecznie kwalifikacji inwestycji organ był zobligowany ustalenia te zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie organ lakonicznie stwierdził, iż realizacja przedsięwzięcia nie podlega procedurze oceny oddziaływania na środowisko oraz nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, bowiem nie wynika to z przedstawionej przez inwestora "Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko". Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu decyzji organ bardzo zdawkowo przedstawił swoje stanowisko, przytaczając jedynie treść ww. przepisów rozporządzenia i opierając się wyłącznie na kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wraz z wydaną na potrzeby tamtego postępowania opinią Urzędu Miasta Z. z dnia 26 czerwca 2014 r. Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się, że żadna opinia innego organu nie może zastąpić wnikliwej analizy co do konieczności przeprowadzenia postępowania w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko, nawet gdy taka opinia byłaby wyrażona przez organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej. Pamiętać bowiem trzeba, że postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej prowadzone jest z udziałem nie jednego, a trzech organów administracji - wydanie decyzji środowiskowej wymaga uprzedniego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz opinii Państwowego Powiatowe Inspektora Sanitarnego. W przekonaniu skarżącego zatem autonomiczne stanowisko Prezydenta Miasta Z. o braku podstaw do przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko nie mogło być dla Starosty [...] wiążące.

Poza tym skarżący zwrócił uwagę, że organ bez jakiejkolwiek własnej analizy przyjął za pewnik dane wynikające z przedłożonego przez inwestora opracowania. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ w sposób właściwy zweryfikował informacje, które stały się podstawą do ustalenia, że realizacja przedsięwzięcia nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy przedłożona przez inwestora dokumentacja uwzględnia uregulowanie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r., z którego wprost wynika, iż do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.o.ś., lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. Wskazany przepis przewiduje bowiem wprost obowiązek sumowania oddziaływania inwestycji na środowisko. W ocenie skarżącego odmienna wykładnia powołanego przepisu pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. W E L 175 z 5 lipca 1985 r., str. 40, ze zm. 9 stycznia 2017 r.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 1, str. 248).

Skarżący podkreślił, że planowana inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z wieży kratowej z 9 antenami sektorowymi. Zatem dla oceny, czy sporny obiekt zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, trzeba uwzględnić wartość parametrów łączną dla urządzeń tego samego rodzaju. Dopiero w oparciu o tak przeprowadzoną analizę można wskazać, czy zachodzą bądź nie przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konkretnego przedsięwzięcia. Natomiast z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy ta kwestia została w ogóle zbadana. Brak jest bowiem informacji na temat wzajemnego oddziaływania na siebie użytych anten sektorowych, co może wzbudzać wątpliwości odnośnie rzeczywistej mocy ich promieniowania. Tymczasem od wyników tej analizy zależeć będzie nie tylko to, czy przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę inwestor powinien uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz także prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy organ w ogóle badał kumulatywne oddziaływanie anten, czy tylko brał pod uwagę przedstawioną przez inwestora charakterystykę oddziaływania każdej anteny z osobna. Z zaskarżonej decyzji nie wynika nawet ,jaka jest moc EIRP pojedynczej anteny.

Skarżący wskazał przy tym, że nieco ponad kilometr na północ od miejsca planowanej inwestycji, w R. (gmina Z.), znajduje się już nadajnik GSM, który jest współużytkowany przez kilku operatorów. Niewykluczone zatem, że w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej właściwe organy badałyby również kumulatywne oddziaływanie obu nadajników (istniejącego i projektowanego).

W dalszej kolejności skarżący odniósł się do pojęcia "odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny". Wskazał, że legalną definicję pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" zawiera art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w świetle którego pod tym pojęciem rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym budowy stacji bazowych telefonii komórkowych przyjmuje się, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Zdaniem skarżącego bezspornie więc kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Organ administracji publicznej obowiązany jest zatem do badania i uwzględniania ewentualnej wysokościowej zabudowy działek leżących w pobliżu projektowanej stacji bazowej. Z punktu widzenia istnienia miejsc dostępnych dla ludności istotna jest bowiem okoliczność, do jakiej wysokości na terenie będącym w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej mogą sięgać budynki. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że ustawodawca, stanowiąc w art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, o miejscach dostępnych dla ludności ma na uwadze nie tylko miejsca dostępne dla ludzi w dacie składania przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, czy też wydania decyzji przez właściwy organ, ale także w przyszłości przy uwzględnieniu obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak również terenów, dla których brak jest miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie pól elektromagnetycznych zarówno na tereny, na których już istnieje wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. W takiej sytuacji organ powinien samodzielnie ustalić nie tylko, w jakich odległościach od planowanej inwestycji znajdują się obecnie miejsca dostępne dla ludności, ale również winien uwzględnić przyszłą zabudowę mieszkaniową, a następnie ocenić, czy może być ona objęta negatywnym oddziaływaniem inwestycji. Tymczasem w niniejszej sprawie organ bez dokonywania własnych ustaleń również i w tym zakresie oparł się wyłącznie na zapewnieniach inwestora zawartych w "Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej...". W szczególności organ nie zweryfikował, czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, nie odniósł się do sposobu wyznaczenia miejsc dostępnych dla ludzi. Oznacza to, że w istocie organy oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych niepoczynionych samodzielnie, a na dokumentach, które są dowodem podlegającym swobodnej ocenie dowodów.

Jednocześnie skarżący podkreślił, że organ nie wyjaśnił także, czy projektowana inwestycja będzie miała możliwość zdalnego sterowania antenami i związaną z tym możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Jeżeli bowiem istnieje możliwość pochylenia anteny, tzw. TILT, to tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Okoliczność ta powinna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości należy ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania na sąsiednie nieruchomości.

W dalszej kolejności skarżący wskazał na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane i podkreślił, że organ powinien zająć jednoznaczne stanowisko, czy projektowana inwestycja nie ograniczy szeroko rozumianego prawa własności, w tym prawa do zabudowy (bądź rozbudowy istniejącej zabudowy) nieruchomości właścicielom działek, znajdujących w obszarze oddziaływania inwestycji i czy jej faktyczne oddziaływanie nie przekroczy granic lokalizacji inwestycji.

Dalej w skardze wskazano, że w przedmiotowej sprawie organ ograniczył się wyłącznie do zbadania oddziaływania inwestycji w zakresie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych tylko w stosunku do jednej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania - należącej do D.P. - pomijając zupełnie analizę oddziaływania na nieruchomości pozostałych stron. Natomiast działki pozostałych stron znajdują w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, a brak kompleksowych ustaleń w tym zakresie w stosunku do wszystkich działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji niewątpliwie rzutuje na wynik sprawy. Przywołując stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 22/15, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza zasadę poszanowania uzasadnionych interesów wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, bowiem zgoda na budowę spornej inwestycji pociąga za sobą naruszenie przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, prawa cywilnego - tym prawa sąsiedzkiego, a nawet prawa konstytucyjnego.

Ponadto w zakresie zarzutu naruszenia art. 55 u.p.z.p. skarżący wyjaśnił, zgodnie z tym przepisem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Jednakże organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest związany tym przepisem, w sytuacji gdy decyzja lokalizacyjna ma oczywiste braki i nie określa podstawowych parametrów planowanej inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawy w decyzji lokalizacyjnej określono jedynie nr stacji bazowej [...] oraz teren, na którym inwestycja ma powstać. Brak jest natomiast określenia jej wysokości, typu anten, ich mocy oraz ilości. Nie wiadomo zatem, dla jakiej inwestycji decyzja lokalizacyjna była wydana i czy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę tej decyzji odpowiada.

Podsumowując skarżący stwierdził, że materiał dowodowy w sprawie nie został zebrany i oceniony przez organy I instancji wszechstronnie i prawidłowo. Organ nie dokonał samodzielnej oceny, czy inwestycja oddziałuje na środowisko w stopniu wymagającym uzyskania decyzji środowiskowej, co czyni wydaną w sprawie decyzję wadliwą. Tym samym organ naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie od Wojewody [...] na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. skarżący wniósł o uwzględnienie z urzędu okoliczności wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ostatecznej decyzji z dnia [...]kwietnia 2018 r. nr [...] stwierdzającej wydanie decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na fakt, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem zlekceważenie przez organ odwoławczy okoliczności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji celu publicznego miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wobec skutków ex tunc stwierdzenia nieważności ww. decyzji lokalizacyjnej doszło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Na rozprawie w dniu 6 lipca 2018 r. Sąd postanowił uwzględnić wniosek dowodowy skarżącego i dopuścić dowód z dokumentu w postaci ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], załączonej do pisma skarżącego z dnia 12 czerwca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sądu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym uzasadniało uchylenie obu tych decyzji w całości.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń w zakresie oddziaływania spornej inwestycji na środowisko, skutkujących oceną, iż w sprawie nie zachodziła konieczność uzyskania decyzji środowiskowej w procesie rozpoznawania wniosku o pozwolenie na budowę.

Zdaniem skarżącego na organie orzekającym w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ciąży obowiązek zbadania we własnym zakresie, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, co znajduje potwierdzenie w art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W myśl zaś art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę (...) może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (powoływanej dalej jako: "u.o.ś".). Skarżący kwestionuje przy tym dokonane przez organ ustalenia dotyczące kwestii związania organu orzekającego w sprawie decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]grudnia 2014 r., której wadliwość znalazła potwierdzenie w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2018 r. stwierdzającej wydanie decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...]grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z rażącym naruszeniem prawa i odmawiającej stwierdzenia nieważności tej decyzji z tego powodu, iż od dnia jej doręczenia i ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy.

Z kolei w ocenie organu, zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji, stanowisko zawarte w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...]grudnia 2014 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uznać należy za wiążące przy wydawaniu pozwolenia na budowę, stosownie do art. 55 u.p.z.p.. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdza, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami ww. decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...]grudnia 2014r. i podkreśla, że inwestor do wniosku nie przedłożył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, powołując się na załączone opracowanie pn. "Kwalifikacja środowiskowa przedsięwzięcia", opracowane przez specjalistę systemów ochrony atmosfery mgr inż. U.K., z którego wynika, że w sprawie nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Po zapoznaniu zaś z tym opracowaniem, jak wywodzi organ odwoławczy, Prezydent Miasta Z., będący organem właściwym do wydania decyzji środowiskowej, stwierdził w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej stacji, iż planowana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co potwierdza brak konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji.

Z powyższym zapatrywaniem organu nie sposób się zgodzić, gdyż jest ono nieprawidłowe. Niewątpliwie w świetle art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego materialoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ciążył na organie obowiązek poczynienia własnych ustaleń dotyczących zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w tym rozważenia wymagała kwestia, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, a ich odzwierciedlenie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Za słusznością tego stanowiska w niniejszej sprawie aktualnie dodatkowo przemawia okoliczność, iż wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., z której Sąd dopuścił dowód na rozprawie w dniu 6 lipca 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł. stwierdziło wydanie decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...]grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z rażącym naruszeniem prawa i odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji z tego powodu, iż od dnia jej doręczenia i ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Decyzja ta wprawdzie przesądza o pozostawieniu w obrocie decyzji z dnia [...]grudnia 2014 r., z uwagi na upływ 12 miesięcy od jej doręczenia i ogłoszenia, aczkolwiek orzekając o wydaniu decyzji z dnia [...]grudnia 2014 r. z rażącym naruszeniem prawa w sposób niewątpliwy obala domniemanie legalności tej decyzji jako decyzji podjętej bez wskazania elementarnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (choćby wysokości wieży) oraz warunków i wymagań niezbędnych z punktu widzenia ochrony środowiska, a w konsekwencji ochrony interesów osób trzecich.

Z uwagi na powyższe podkreślić należy, że w świetle przywołanego wyżej art.35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia kontrolowanej przez Sąd sprawy miała zatem ocena, czy budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a zatem zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy przedsięwzięcie to należy do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2016 r., poz. 71) lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. d i e tego rozporządzenia).

Z powołanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej.

Analiza przywołanych regulacji prowadzi do wniosku, że dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwalało na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych. Oznacza to zatem, że organ I instancji zobligowany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia wpływu inwestycji na środowisko i co najmniej stwierdzić charakter inwestycji, tzn. czy będzie ona mogła - w sposób kwalifikowany normatywnie - znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem w niniejszej sprawie organ lakonicznie stwierdził, iż realizacja przedsięwzięcia nie podlega procedurze oceny oddziaływania na środowisko oraz nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, bowiem nie wynika to z przedstawionej przez inwestora "Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko". Uwagę zwraca przy tym lakoniczność twierdzeń w niej zawartych. Wynika z niej bowiem jedynie, że "na podstawie przeprowadzonych obliczeń i analiz stwierdzono, iż dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten sektorowych miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania żadnej z anten sektorowych, zatem zgodnie z ww. Rozporządzeniem rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna zlokalizowana w Z. przy ul. C 14 nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia".

W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że powyżej wskazane elementy decydujące o wpływie stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko, a co za tym idzie kwalifikujące inwestycję do kategorii nieoddziaływujących na środowisko lub mogących oddziaływać zawsze znacząco lub potencjalnie na środowisko, nie zostały poddane wnikliwej i rzeczowej analizie. Ocena ta została dokonana z pominięciem wskazanych elementów decydujących o wpływie stacji na środowisko, co ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowości wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem podnosi skarżący, iż organ orzekający w sprawie zaniechał własnych ustaleń w tym zakresie, choć taki obowiązek ciążył na nim w świetle art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Uwagę zwraca przy tym uzasadnienie decyzji, w którym, jak trafnie podniósł skarżący, organ bardzo zdawkowo przedstawił swoje stanowisko, przytaczając jedynie treść ww. przepisów rozporządzenia i opierając się wyłącznie na kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wraz z wydaną na potrzeby tamtego postępowania opinią Urzędu Miasta Z. z dnia 26 czerwca 2014 r. W tym kontekście skarżący zasadnie wywodzi, że opinia innego organu nie może zastąpić wnikliwej analizy co do konieczności przeprowadzenia postępowania w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko, nawet gdy taka opinia byłaby wyrażona przez organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej. Wszakże postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej prowadzone jest z udziałem nie jednego, a trzech organów administracji - wydanie decyzji środowiskowej wymaga uprzedniego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Zgodzić się także należy ze skarżącym, że organ bez jakiejkolwiek własnej analizy przyjął za pewnik dane wynikające z przedłożonego przez inwestora opracowania. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ w sposób właściwy zweryfikował informacje, które stały się podstawą do ustalenia, że realizacja przedsięwzięcia nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy przedłożona przez inwestora dokumentacja uwzględnia uregulowanie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r., z którego wprost wynika, iż do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.o.ś., lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. Wskazany przepis przewiduje bowiem wprost obowiązek sumowania oddziaływania inwestycji na środowisko. Zasadnie przy tym skarżący podnosi, że odmienna wykładnia powołanego przepisu pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. W E L 175 z 5 lipca 1985 r., str. 40, ze zm. 9 stycznia 2017 r.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 1, str. 248).

Jednocześnie trzeba zauważyć, że stosownego rozważenia organu wymagają kwestie związane z wyjaśnieniem pojęcia "odległość miejsc dostępnych dla ludności", na którą to konieczność zwrócił uwagę skarżący w skardze. W tej kwestii przede wszystkim należy wskazać, że przepisy nie określają wysokości usytuowania anten. Również nie uzależniają od wysokości anteny jej promieniowania i oddziaływania na nieruchomości znajdujące się dookoła anteny. Przepisy wskazują wprost, że podstawowe znaczenie dla określenia miejsca dostępnego dla ludności ma odległość nieruchomości od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Zatem dopiero nieruchomości odpowiednio oddalone od anteny emitującej daną moc promieniowaną izotropowo można uznać za miejsca dostępne dla ludzi. W ocenie Sądu, oczywistym jest, że takim miejscem są nieruchomości, z których ludzie już korzystają, a więc już zagospodarowane – wykorzystywane w sposób legalny przez ludzi, a więc zabudowane budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Za takie miejsca należy również uznać nieruchomości obecnie w ogóle niezabudowane, jak też zabudowane budynkami nieprzeznaczonymi na pobyt ludzi. W przypadku takich miejsc (bez budynków przeznaczonych na pobyt ludzi) podstawowym kryterium oceny, czy są to miejsca dostępne dla ludzi, jest ustalenie, czy w tych miejscach mogą być wznoszone budynki przeznaczone na pobyt ludzi zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów prawa. Oznacza to więc, iż obowiązkiem organu powinno być ustalenie hipotetycznego stanu zabudowy nieruchomości znajdujących się w pobliżu działki inwestycyjnej i skonfrontowanie go z planowaną inwestycją, pod względem tego czy jest ona dopuszczalna, czy nie. Musi on przy tym samodzielnie ustalić, nie tylko w jakich odległościach od planowanej inwestycji znajdują się obecnie miejsca dostępne dla ludzi, ale również powinien uwzględnić przyszłą zabudowę mieszkaniową, a następnie ocenić, czy może być ona objęta negatywnym oddziaływaniem inwestycji.

W tych okolicznościach sprawy, zasadnym jest stwierdzenie konieczności dokonania w sprawie dodatkowych, istotnych ustaleń faktycznych, które pozwolą na stwierdzenie ponad wszelką wątpliwość, czy sporna inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i czy zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę bez przedstawienia tej oceny było prawidłowe.

Na kanwie powyższych rozważań należało uznać, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się naruszeń art. 10 k.p.a. w stopniu, który mógłby istotny mieć wpływ na wynik sprawy. Wniosek o zawieszenie postępowania zawarty w odwołaniu wraz ze zgłoszonymi zastrzeżeniami względem działań organu I instancji stanowił przedmiot rozpoznania organu II instancji, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nie ma zatem podstaw, aby przyjmować, że naruszenia, których dopuścił się organ I instancji, miały zasadniczy wpływ na wynik sprawy, zresztą skarżący także tego wpływu nie wykazał. Ponadto Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Jak już wyżej wskazano, decyzja z dnia [...]grudnia 2014 r. mimo wady rażącego naruszenia prawa i obalenia domniemania jej legalności w drodze decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2018 r., pozostaje w obrocie prawnym, a zatem w sprawie nie zachodzi sytuacja wskazana w powołanej przez skarżącego uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracyjny zastosuje się do powyższej oceny prawnej, przeprowadzi prawidłowe postępowanie wyjaśniające i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z regulacją art. 107 § 3 k.p.a..

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje wpis od skargi w wysokości 500 zł.

k.ż.