Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 488/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a, art. 32- do 35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. S. K. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 3 lipca 2001 r. Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 , art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla [B] Sp. z o.o. w W. dla inwestycji obejmującej hipermarket "C" - zespół handlowo- usługowy wraz z wewnętrznym układem drogowym parkingami - [...] oraz instalacjami wewnętrznymi, oświetleniem terenu, kanalizacją sanitarną w obrębie inwestycji.

Następnie decyzja ta była zmieniana (decyzja z dnia [...] r. Nr [...]) i przenoszona na inne podmioty (decyzje: z dnia [...]r. Nr [...], z dnia [...]r. Nr [...] i z dnia [...] r. Nr [...]).

Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2015 r. "A" Sp. z o.o. Sp. Komandytowa wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę w informacjach uzupełniających formularza precyzując, iż wniosek dotyczy zmiany istotnej (art. 36a) i dotyczy zmian istotnych projektu zagospodarowania terenu, w tym obsługi komunikacyjnej, charakterystycznych parametrów projektowanego budynku handlowo- usługowego, oraz wygaszenia istniejącego pozwolenia na budowę we wskazanym zakresie.

Prowadząc postępowanie Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] r. i następnie z dnia [...] r. wezwał "A" Sp. z o.o. Sp. Komandytowa w K. do usunięcia nieprawidłowości złożonego wniosku poprzez przedłożenie wymienionych dokumentów. Pełnomocnik Spółki najpierw złożył wnioski o uzupełnienie i wyjaśnienie treści wydanych postanowień, a po odmowie ich uzupełnienia i wyjaśnienia (postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] i z dnia [...] r.) złożył zażalenia na te postanowienia.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. znak. [...], przywołując w podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 36a, art. 80 ust. 1 pkt 1 m art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. , po. 1409 ze zm.) organ odmówił zatwierdzenia projektu i udzielania pozwolenia na budowę dla "A" Sp. z o.o. Sp. k. w K. Prezydenta w zakresie zmiany w trybie art. 36a decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. zmienionej decyzją z dnia [...] r. dla obiektu handlowo- usługowego na terenie nieruchomości położnej przy ulicy [...] w B. oraz wygaszenia wymienionego pozwolenia we wnioskowanym zakresie i udzielenia pozwolenia na budowę zbiornika p.poż i zbiornika retencyjnego wód opadowych. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w toku postępowania organ w pierwszej kolejności poddał analizie przedłożony projekt zagospodarowania działek będących przedmiotem inwestycji i stwierdził, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu pomiędzy ulicami [...],[...],[...] , w tym terenów objętych inwestycją ustalono obsługę komunikacyjną poprzez zjazdy z ulicy [...] i [...], zlokalizowane poza obszarem oddziaływania węzła i skrzyżowań z ulicami poprzecznymi.

Według projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. , obsługa komunikacyjna projektowanego centrum handlowo- usługowego ustalona została poza obszarem oddziaływania węzła, w ciągu drogi ekspresowej.

Przedstawiony w niniejszej sprawie projekt zagospodarowania działki, w tym układ komunikacji, całkowicie odbiega od założeń projektowych zatwierdzonych wcześniejszym pozwoleniem na budowę i zakłada wykorzystanie istniejącego zjazdu z ulicy [...] zlokalizowanego w obszarze oddziaływania węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi krajowej nr 1 z drogą ekspresową [...]. Wątpliwości budzi też zakres wprowadzonych zmian w zakresie rozwiązań architektoniczno- konstrukcyjnych przedstawionych w pierwotnym i zamiennym projekcie. Występują istotne różnice pomiędzy parametrami technicznymi (zmniejszenie powierzchni zabudowy oraz kubatury związane z odmienną- różną architekturą obiektów), co w połączeniu z nowym zagospodarowaniem działek, zmienionym układem komunikacji wewnętrznej i zewnętrznej doprowadziło do powstania całkiem nowego projektu budowlanego. Art. 36a Prawa budowlanego ma na celu umożliwienie inwestorowi wprowadzenie do dokumentacji jednie niezbędnych zmian, w sytuacji gdy konieczność ich wprowadzenia ujawniła się już po zatwierdzeniu projektu budowlanego. Przepis ten nie uprawnia do całościowej zmiany pierwotnego projektu oraz rezygnacji z przyjętych rozwiązań.

Mając powyższe na uwadze organ w drodze postanowień (z dnia [...] r., uzupełnionego dnia [...] r.) nałożył obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Pomimo jednoznaczności tych postanowień w wyznaczonym, terminie pełnomocnik inwestora nie przedstawił żadnych nowych dokumentów mających istotny wpływ na rozstrzygniecie.

Organ wyjaśnił, że decyzje Wojewody [...] przedstawione przez pełnomocnika inwestora nie przesądziły o możliwości wykorzystania istniejącego zjazdu jako rozwiązania komunikacji dla projektowanego centrum handlowego (wykazując jedynie możliwość wykonania remontu odcinków drogi wewnętrznych). Dodał, że art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wymaga uzgodnienia zarządcy drogi w zakresie możliwości włączenia do drogi, w wypadku zmiany zagospodarowania ternu przyległego do drogi publicznej (w szczególności polegającego na budowie obiektu budowlanego). Podkreślił, że zgodnie z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie zjazdy publiczne nie mogą być usytuowanie w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, a w myśl §77 § 78 - zjazd z drogi powinien być wykonany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia (dostosowany być powinien do wymogów bezpieczeństwa ruchu na drodze). Organ wyjaśnił, ze przyjęte w projekcie rozwiązanie obsługi komunikacyjnej - wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła, działająca przez pełnomocnika, "A" Sp. z o.o. Sp. k. w K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez dwukrotne wezwania strony do przedłożenia uzupełnień, których wymogu nie przewiduje żaden przepis.

- art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne i subiektywne uznanie konieczności dostosowania projektu do wymagań poprzedniej decyzji, mimo, że brak przesłanek takiego żądania. Uwzględniając powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji oraz poprzedzających ją postanowień i orzeczenie zgodnie z wnioskiem strony.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności zakwestionowała wydanie w sprawie postanowienia zobowiązujące do przedłożenia brakujących dokumentów. Wyjaśniła, że kompletności wniosku w chwili złożenia wniosku nikt nie kwestionował. Po zacytowaniu przywołanych przez organ przepisów rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie pełnomocnik Spółki stwierdził, iż nie została wyjaśniona podstawa zastosowania tego przepisu w sprawie. Wyjaśnił, że w jego ocenie uzgodnienie z zarządcą aktualne jest na etapie uchwalania planu miejscowego lub uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy.

W toku postępowania organ nie wyjaśnił też podstawy ponownego wezwania z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nie wyjaśnił jakie braki zawiera przedłożony projekt i na jakiej podstawie kwestionuje jego kompletność oraz w jaki sposób należy je uzupełnić, "aby zadowolić organ".

Nie został też uwzględniony wniosek o wyłączenie pracownika od orzekania w sprawie, pomimo stronniczego działania przy wnoszeniu sprzeciwów do zgłoszeń remontów drogi wewnętrznej.

Nie przeprowadzono też wnioskowanego dowodu z oględzin przedmiotowego zjazdu publicznego, istniejącej drogi wewnętrznej oraz parkingu. Odmowy przeprowadzenia wnioskowanego dowodu nie podano.

W ocenie pełnomocnika Spółki zastosowana przez organ procedura jest niezgodna z przepisami prawa materialnego. W toku postępowania nie wskazano, jakich ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spełnia projektowany po zmianie układ komunikacyjny.

Wyjaśnił, że do wniosku dołączono cztery egzemplarze projektu budowlanego, w którym umieszczono kwalifikacje odstępstw istotnych. Przepis art. 36a nie precyzuje o ile można zmienić kubaturę obiektu czy też w jakim zakresie dokonać zmian zagospodarowania działki. Określone w postanowieniu oceny są subiektywne. Podkreślił, ze kwalifikacji odstępstwa dokonuje projektant, a nie organ (art. 36 ust. 6 ustawy). Wyjaśnił, że zakres inwestycji ulega kilkakrotnemu zmniejszeniu od zatwierdzanego decyzją o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. "i z przyczyn ekonomicznych jest nieuzasadnionym wykonywanie wcześniej zatwierdzonego projektu dróg wewnętrznych". Nadto nie ma w obiegu prawnym decyzji zatwierdzającej połącznie komunikacyjne z ulicy [...] czy też ulicy [...]. Twierdzenie, że w poprzednich pozwoleniach obsługa komunikacyjna została ustalone jest nieprawdziwe. Dalej stwierdził, że jedynym połączeniem z drogą publiczną pozostaje istniejąca droga wewnętrzna na działce nr 1 położona w obrębie [...], poprzez istniejący zjazd publiczny z ulicy [...]. Dodał, że docelowo parking winien mieścić 171 samochody osobowych, zatem istniejący układ komunikacyjny dla obecnej inwestycji jest wystarczający i nie wymaga przebudowy, co potwierdził w opisach do projektu uprawniony projektant. Odnosząc się do wymogu uzgodnienia wypływającego z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wymaganego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane podniósł, iż organ w tym zakresie rażąco narusza art. 77 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W dalszej części odwołania pełnomocnik Spółki wywiódł, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy nie wymaga pozwolenia na budowę, podobnie jak nie wymaga również pozwolenia remont obiektów budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 1 i pkt 1c). W tych warunkach nie wymaga pozwolenia na budowę remont istniejącego zjazdu publicznego z drogi publicznej ulicy [...] (obecnie drogi powiatowej). Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2a - nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia bez względu na jego zakwalifikowanie jako obiektu budowlanego czy też urządzenia budowlanego.

Na podsumowanie pełnomocnik Spółki podkreślił, że zmianie istotnej projektu zagospodarowania działki podlega m.in. układ dróg wewnętrznych i parkingów, który zostaje dostosowany do istniejącego zjazdu publicznego i drogi wewnętrznej. Projektowany w 2009 r. układ komunikacyjny ulega zmianie i nie będzie realizowany w zatwierdzonym zakresie, ze względu na zmiany objęte rozpatrywanym wnioskiem. W ocenie pełnomocnika, "żaden przepis prawa nie obliguje do przedstawienia układu komunikacyjnego, w tym zjazdu z drogi publicznej i układu dróg wewnętrznych zgodnego z zatwierdzonym projektem zamiennym decyzją nr [...] (...) z [...] r. gdyż właśnie celem obecnego wniosku jest dokonanie zmian tegoż układu na dogodniejszy i z wykorzystaniem istniejącej drogi wewnętrznej".

Rozpatrując sprawę Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż wniosek początkujący niniejsze postępowanie oparty został na przepisie art. 36a ustawy Prawa budowlanego a inwestor domaga się:

1. zmiany udzielonego pozwolenia na budowę w zakresie zmian istotnych dotyczących:

- zmian istotnych projektu zagospodarowania terenu, w tym wewnętrznej obsługi komunikacyjnej;

- charakterystycznych parametrów projektowanego budynku handlowo- usługowego;

- żądania uzyskania opinii i uzgodnień wymaganych odrębnymi przepisami;

2. wygaszenia istniejącego pozwolenia na budowę w dokładnie określonym zakresie oraz

3. udzielenia pozwolenia na budowę zbiornika wody p.poż, zbiornika retencyjnego wód opadowych.

W ocenie organu odwoławczego decyzja zmieniająca, wydana na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego niewątpliwie powinna nawiązywać w swej treści do pozwolenia na budowę, którego przedmiot rozstrzygnięcia zmienia. Wnioskowane zmiany pozwolenia na budowę mogą przy tym prowadzić do powstania obiektu budowlanego odstępującego w pewnym zakresie od charakterystycznych parametrów i właściwości obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Przepis ten ma zatem na celu przyspieszenie procesu inwestycyjnego przez ułatwienie inwestorowi dokonania zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym, bez konieczności ponownego wszczynania skomplikowanej i czasochłonnej procedury wydawania pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym jednak poszanowaniu zasady, iż mamy do czynienia ze zmianą pozwolenia na budowę, a nie wydaniem innego nowego pozwolenia na budowę. W orzecznictwie wyrażono wielokrotnie pogląd, że decyzja zmieniająca, wydana na podstawie art. 36a ust. 1 , ust. 3 i ust. 5 musi nawiązywać w swej treści do decyzji o pozwoleniu na budowę, której przedmiot zmienia. Dlatego też wnioskowane przez inwestora zmiany nie mogą doprowadzić do powstania zupełnie nowego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i właściwości obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby jego przeznaczenie było podobne albo identyczne. Wydanie decyzji o zmianie o pozwolenia na budowę, jest zatem możliwe przy zachowaniu tożsamości obiektu oznaczonego w tym pozwoleniu.

W przypadku niniejszej sprawy zakres zmian wprowadzonych przez inwestora w związku z wnioskiem o zmianę udzielonego pozwolenia na budowę narusza dyspozycję art. 36a ustawy Prawo budowlane, gdyż powoduje powstanie zupełnie nowej inwestycji. Ponadto zakres tych zamian wymaga przedłożenia aktualnych uzgodnień nie tylko z zarządcami sieci (co zostało uczynione przez inwestora), ale i w zakresie planowanego wykorzystania istniejącej drogi wewnętrznej objętej wnioskiem jako zjazdu z drogi publicznej, z jej zarządcą. Obowiązujący projekt budowlany - projekt zagospodarowania terenu przewiduje skomunikowanie inwestycji z drogą publiczną ulicą [...] poprzez zjazd z ulicy [...], na co wprost wskazuje układ komunikacyjny. Obecny projekt zamienny przewiduje natomiast wykorzystanie istniejącego zjazdu bezpośrednio na ulicę [...], który w ramach obowiązującego pozwolenia na budowę z dnia [...] r. nie podlegał opracowaniu.

Proponowane nowe rozwiązanie negatywnie opiniują Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział K. jak i Prezydent Miasta B., z uwagi na fakt, iż lokalizacji zjazdu w obrębie drogi ekspresowej [...]. Ponadto z akt wynika, że przed Sądem Rejonowym w B. toczy się postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej dla działek objętych niniejszym wnioskiem.

Pomimo nałożenia przez Prezydenta Miasta B. postanowieniem z dnia [...] r. obowiązku uzupełnienia złożonego wniosku o stanowisko właściwego zarządcy drogi publicznej w sprawie możności korzystania z istniejącego zjazdu publicznego z tej drogi na działkę nr 1 dla obsługi planowanej inwestycji z uwagi na lokalizację tego zjazdu w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...], drogi ekspresowej [...], drogi krajowej nr [...] i drogi powiatowej - ulicy [...], inwestor nie uzupełnił złożonej dokumentacji.

W nowym postanowieniu z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego inwestor został zobowiązany do wykazania zgodności przedłożonego zamierzenia inwestycyjnego z art. 36a Prawa budowlanego. Także w tym zakresie inwestor podjął polemikę z wydanym postanowieniem, nie przedkładając wymaganych dokumentów.

Niezasadny jest w ocenie organu odwoławczego zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż w przedmiotowym postępowaniu, zgodnie z art. 36a ust. 3 cytowanej ustawy stosuje się przepisy art. 32 do 35, odpowiednio do zakresu zmiany objętej wnioskiem.

Nie zasługuje również na uznanie zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż konieczność doprowadzenia przedłożonego projektu do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa wynika wprost z przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie odmowy przeprowadzenia dowodu poprzez dokonanie oględzin w terenie w celu potwierdzenia faktu dostępu do drogi publicznej przez istniejący zjazd z działki nr 2 (działka drogowa) na działkę nr 1- w ocenie organu przeprowadzenie tego dowodu nie wpłynęłoby na wynik rozstrzygnięcia. Brak jest także podstaw do uchylenia postanowienia o odmowie wyłączenia pracownika, gdyż nie zachodzą w sprawie okoliczności wymienione w art. 24 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła, reprezentowana przez pełnomocnika, "A" Sp. z o.o. sp. k. w K. zarzucając decyzji naruszenie:

- art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że wniosek skarżącej w zakresie żądania zmiany pozwolenia na budowę nie kwalifikuje się do rozpoznania w trybie tego przepisu ze względu na zakres zmian wprowadzonych do planowanej inwestycji;

- art. 35 ust. 3 tej ustawy poprzez uznanie, że skarżąca była zobowiązana do przedłożenia określonego w wezwaniu projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia, projektu budowalnego oraz dziennika budowy do wglądu w sytuacji, gdy organ nie zidentyfikował żadnych nieprawidłowości, a żądanie przedłożenie dziennika budowy nie znajdowało oparcia w przepisach art. 36a ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego;

- naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że wymóg określony w tym przepisie znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie;

- a także z ostrożności naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że przed wydaniem decyzji skarżąca winna był uzyskać uzgodnienie projektu w zakresie możliwości włączenia inwestycji do ulicy [...] w B. oraz błędne wezwanie do przedłożenia uzgodnienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a także

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 140 i art. 135 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności istotnych dla oceny zasadności żądań strony skarżącej dotyczącej wygaszenia pozwolenia na budowę opisanych we wniosku oraz bezpodstawne przyjęcie, że istniejący zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania węzła drogowego [...],

- a także naruszenie art. 104 § 2 w związku z art. 149 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpoznanie sprawy w zakresie wygaszenia pozwolenia w opisanym zakresie oraz udzielenia pozwolenia na budowę zbiornika przeciwpożarowego i zbiornika retencyjnego na wody opadowe.

Wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację zaprezentowaną już w odwołaniu., znacznie ją poszerzając.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz zawartą w niej oraz w piśmie procesowym z dnia 9 maja 2016 r. argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje :

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa

Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ona prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury.

Zgodnie z przepisem art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Katalog istotnych odstępstw od projektu budowlanego zawiera art. 36a ust. 5, pomimo iż użyta technika legislacyjna doprowadziła do ujęcia katalogu tych odstępstw od strony negatywnej. To czy w danym przypadku odstąpienie od przyjętego projektu zostanie uznane za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu jest zależne od okoliczności sprawy. Jednak zastosowanie przepisu art. 36a ust. 1 ustawy, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Stosowanie komentowanej regulacji nie może bowiem doprowadzić do wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. Zmiana pozwolenia na budowę w omawianym trybie możliwa jest tylko wówczas, gdy zachodzi powyższa tożsamość, np. co do kubatury czy usytuowania na działce ( zob: Prawo budowalne. Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 437.). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowym. "Istotne odstąpienie" w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby przeznaczenie było podobne lub nawet identyczne - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1924/06, czy z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2563/10, Lex nr 1219118, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1756/09 , Lex nr 607030 czy z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt VII Sa/Wa 2478/10 , Lex nr 996748).

W niniejszej sprawie mocą decyzji z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji obejmującej hipermarket "C" - zespół handlowo- usługowy wraz z wewnętrznym układem drogowym parkingami - [...] oraz instalacjami wewnętrznymi, oświetleniem terenu, kanalizacją sanitarną w obrębie inwestycji. Następnie decyzja ta była zmieniona decyzją z dnia [...] r., a nadto kolejnymi decyzjami przeniesiona na kolejne podmioty realizujące inwestycję (decyzje z dnia z dnia [...] r., z dnia [...] r. i z dnia [...] r.).

Niniejsze postępowanie wszczęte zostało wnioskiem "A" Sp. z o.o. Sp. Komandytowa w K. z dnia 2 sierpnia 2015 r., w którym wystąpiono o wydanie pozwolenia na budowę, precyzując, iż wniosek dotyczy zmiany istotnej (art. 36a) i dotyczy zmian istotnych projektu zagospodarowania terenu, w tym obsługi komunikacyjnej, charakterystycznych parametrów projektowanego budynku handlowo- usługowego, oraz wygaszenia istniejącego pozwolenia na budowę we wskazanym zakresie oraz udzielenia pozwolenia na budowę zbiornika przeciwpożarowego oraz retencyjnego na wody opadowe.

Podkreślić trzeba, że już we wniosku organy zobowiązane zostały do prowadzenia postępowania w określonym trybie, tj. w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 36a ust. 3 także w tym postępowaniu organy administracji architektoniczno- budowlanej zobowiązane są zastosować przepisy art. 32 do 35 odpowiednio do zakresu zamierzonej zmiany. Z uwagi na całkowitą zmianę obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, prowadząc niniejsze postępowania Prezydent Miasta B. wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji projektowej, w tym postanowieniem z dnia [...] r. - o stanowisko właściwego zarządcy drogi publicznej ulicy [...] w sprawie możliwości korzystania z istniejącego zjazdu publicznego z tej drogi na działkę nr 1 dla obsługi planowanej inwestycji oraz postanowieniem z dnia [...] r. - do wykazania zgodności przedłożonego zamierzenia inwestycyjnego z przepisem art. 36a Prawa budowlanego. Nałożone wymienionymi postanowieniami obowiązki nie zostały zrealizowane, a inwestor przedłożył jedynie pisma będące polemiką z koniecznością i podstawą nałożenia wymienionych obowiązków.

Nadto, co nie ulega wątpliwości i potwierdza to sam inwestor, z uwagi na różnorodne powody, w tym m.in. względy ekonomiczne przedłożony projekt zdecydowanie odbiega od projektu budowlanego pierwotnie zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. W rezultacie w wyniku przedstawionych zmian naruszona została "tożsamość obiektu". O ile inwestor może na każdym etapie procesu inwestycyjnego zrezygnować z niektórych funkcji przewidzianych w pierwotnym pozwoleniu na budowę z uwagi na zmianę planów, to jednak nie powinien doprowadzić do powstania zupełnie nowej inwestycji budowlanej, w żaden sposób nie powiązanej z pierwotnym obiektem. W przypadku przedmiotowej sprawy zakres zmian wprowadzony przez inwestora w związku z wnioskiem o zmianę udzielonego pozwolenia na budowę narusza dyspozycję art. 36a cytowanej ustawy, gdyż powoduje powstanie zupełnie nowej inwestycji.

W takich okolicznościach sprawy podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 36a ustawy należy uznać za bezzasadny. Stwierdzić trzeba, że w niniejszym przypadku, w tym, wskazanym przez inwestora trybie, nie jest możliwe przyjęcie zmiany pozwolenia na budowę.

Nie można też zgodzić się z zarzutem skargi naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowanego czy art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W myśl tego pierwszego przepisu - w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję od odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie wobec wyraźnej dyspozycji zawartej w art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

Z kolei w myśl art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych - zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia drogi do ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Wobec przestawienia zupełnie nowej koncepcji obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji niezbędne w sprawie były wskazane w wydanych przez organ pierwszej instancji postanowienia - uzgodnienia i wyjaśnienia. Kwestionując ich zasadność inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, poprzestając na prezentowaniu własnych opinii.

Nie można zatem i w tym przypadku uznać, iż naruszone zostały powyższe przepisy.

Nie można także uznać naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z uwagi na zobowiązanie skarżącej do przedłożenia dziennika budowy przedmiotowej inwestycji. Jak wynika bowiem z odpowiedzi na skargę z uwagi na odległą datę wydania pozwolenia na budowę, zachodziła konieczność sprawdzenia czy w tym przypadku nie zachodzi okoliczność określona w art. 37 Prawa budowlanego, tzn. czy decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlega procedurze wygaszenia.

Nie można także podzielić zarzutu skarżącej naruszenia art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione, a wobec sprzeczności z przepisem art. 36a projektowanych zmian - nie zachodziła konieczność dalszego badania podnoszonych okoliczności.

W końcu stwierdzić trzeba, że kwestia budowy zbiornika przeciwpożarowego czy zbiornika retencyjnego wód opadowych nie uwzględniona w poprzednim projekcie budowalnym winna podlegać odrębnej procedurze uzyskiwania pozwolenia na budowę, podobnie jak kwestia wygaszenia istniejącego pozwolenia na budowę w zakresie określonym we wniosku początkującym niniejsze postępowanie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.