Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1046/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 161  par. 1 pkt 3, 54  par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Gliniecki Sędziowie Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Linska – Wawrzon Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 27 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 965/06 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 marca 2007 r., II SA/Lu 965/06, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy K. ustaliła opłatę za podłączenie się do zakończonej i rozliczonej sieci wodociągowej jako udział w budowie sieci i stacji uzdatniania wody w wysokości 4.000 zł od każdego odbiorcy oraz 2.000 zł jako udział w przypadku konieczności budowy nowego odcinka sieci głównej wraz z hydrantami przez zainteresowanych inwestorów.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Wojewoda [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały na podstawie art. 94 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skarżący podniósł, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ nie ma przepisów ustawowych, które mogłyby stanowić podstawy prawną dla rady gminy do ustalenia opłat za podłączenie się do zakończonej i rozliczonej sieci wodociągowej, a także nowobudowanej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. uznała skargę i wniosła o umorzenia postępowania sądowego z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 54 § 3 powołanej ustawy zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Gminy K. w trybie autokontroli uchwałą z dnia [...] nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdzając w zaskarżonym wyroku nieważność przedmiotowej uchwały podniósł, iż podziela pogląd Wojewody [...], że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Nakłada ona na właścicieli nieruchomości obowiązek ponoszenia zryczałtowanej opłaty za włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej i posiada cechy, pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Skierowana została bowiem do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy K., którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej i nakazała im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano przepis art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu żaden z tych przepisów nie zawierał upoważnienia ustawowego do nałożenia przez radę gminy w drodze aktu prawa miejscowego na właścicieli nieruchomości opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Przepisy te określają jedynie zadania gminy i kompetencje rady gminy, nie upoważniają jej natomiast do stanowienia aktów prawa miejscowego w celu realizacji tych zadań. Charakter aktów prawa miejscowego jako stanowionych w granicach i na podstawie ustaw przesądza o tym, że przepisy art. 7 ust. 1 pkt 15 i art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, określające zadania gminy nie mogą być samodzielną i wystarczającą podstawą tych aktów. Również przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy, stanowiący, że do zadań własnych gminy należą sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji, a także przepis art. 18 ust. 2, określający zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy nie mogłyby z przytoczonych względów stanowić podstawy prawnej do wydania uchwały wprowadzającej opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej podmiotów chcących z niej korzystać. Również upoważnienie do stanowienia przepisów ustrojowo-organizacyjnych, zawarte w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może być podstawą uchwały rady gminy nakładającej na obywateli obowiązek odpłatności za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowej. Uchwała taka wykracza bowiem poza materię ustrojowo-organizacyjną, określoną w powołanym przepisie. Upoważnienia do wydania zaskarżonej uchwały nie zawierała także obowiązująca w dacie podjęcia uchwały ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 ze zm.). Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej. Konsekwencją ustalenia, że zaskarżona uchwała podjęta została bez podstawy prawnej jest konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Uchylenie zaskarżonej uchwały po wniesieniu skargi do sądu (uchwała Rady gminy K. z dnia [...], nr [...]) nie czyniło postępowania w sprawie niniejszej bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wprawdzie zaskarżona uchwała przestała obowiązywać, uchylona została bowiem w całości, nie oznacza to jednak, że uchwała ta nie może zostać poddana kontroli Sądu. Żaden przepis nie stanowi wprost o niedopuszczalności orzekania przez sąd w takim przypadku. Wyrażany jest jednak pogląd (przytoczony przez Radę gminy K. w sprawie niniejszej), że uchylenie uchwały oznacza brak przedmiotu orzekania, a w konsekwencji konieczność umorzenia postępowania. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Należy bowiem zauważyć, że uchylenie uchwały przez organ, który ją podjął nie wywołuje takich samych skutków jak orzeczenie sądowe. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia - ex nunc. Oznacza to, że uchwała od daty jej podjęcia do daty uchylenia traktowana być musi jako istniejąca i wiążąca. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały - ex tunc. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza więc, że uchwałę należy traktować tak, jakby nie była podjęta. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania w sprawie niniejszej za bezprzedmiotowe. Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej po wniesieniu skargi do sądu opowiedział się kilkakrotnie Naczelny Sąd Administracyjny.

Dodatkowo Sąd zauważył, że wniosku o bezprzedmiotowości orzekania w sprawie niniejszej nie można wyprowadzać z powoływanej przez Radę Gminy K. uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44). Uchwała Trybunału dotyczyła bowiem dopuszczalności zaskarżania uchwał jednostek samorządu terytorialnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w ściśle określonej sytuacji. Trybunał uznał za dopuszczalne wniesienie skargi do sądu wówczas, gdy uchwała jednostki samorządu terytorialnego została uchylona, lecz mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie, nie wypowiadał się natomiast generalnie co do zakresu sądowej kontroli aktów prawa miejscowego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Rada Gminy K. wniosła o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu przez Sąd, w sytuacji gdy postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe z powodu braku możliwości stwierdzenia niezgodności z przepisami prawa zaskarżonej uchwały, która została uchylona w całości w trybie autokontroli uchwałą nr [...] z dn. [...] przed rozpoczęciem rozprawy przed Sądem I instancji;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie będącej aktem prawa miejscowego,

- art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że uchylenie w całości przedmiotowej uchwały przez Radę Gminy nie uwzględniało w całości skargi organu nadzoru w rozumieniu art. 54 § 3 ustawy.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: - art. 40 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyznanie zaskarżonej uchwale charakteru aktu prawa miejscowego,

- art. 91 w zw. z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy K. jest sprzeczna z prawem i stwierdzenie jej nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia, w sytuacji gdy przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji kiedy uchwała ta została już wcześniej uchylona. Wydanie takiego wyroku jest bezprzedmiotowe ponieważ jego skutki prawne, działające ex nunc, nie mogą odnosić się do uchwały nieistniejącej. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 1992 r., SA/Wr 367/92 (ONSA 1993 nr 3, poz. 63): "Naczelny Sąd Administracyjny nie może orzekać o nieważności bądź o niezgodności z prawem uchwały organu gminy, jeżeli uchwała ta została uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem orzeczenia przez ten Sąd". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 24 marca 1992 r., SA/Wr 96/92, OSP 1993 nr 7, poz. 149. Skarżąca nie podziela stanowiska Sądu, że wniosku o bezprzedmiotowości orzekania w niniejszej sprawie nie można wyprowadzać z uchwały Trybunału konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94). Co prawda, sentencja uchwały TK w pkt I i II odnosi się bezpośrednio do wykładni art. 101 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, to wydaje się, że pkt III sentencji uchwały TK odnosi się ogólnie do uchwał podejmowanych przez organ gminy w prawach z zakresu administracji publicznej.

"Organ administracji nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, iż uchylenie zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy nie oznaczało uwzględnienia skargi organu nadzoru w całości w rozumieniu art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a.". Wojewoda Lubelski domagał się stwierdzenia nieważności uchwały przez Sąd. Rada Gminy działając na zasadzie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. uchyliła we własnym zakresie zaskarżoną uchwałę w całości i z tego powodu wniosła o umorzenie postępowania na postawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Żaden przepis prawa nie upoważnia Rady Gminy do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie autokontroli określonej we wskazanym wyżej artykule. Stanowisko WSA ponadto uniemożliwia skorzystanie przez organ, który wydał uchwałę z trybu autokontroli określonego w art. 54 ust. 3 p.p.s.a. ponieważ jak wynika z uzasadnienia Sądu do przedmiotowej sprawy w zasadzie przepis ten nie ma zastosowania. Nie ma podstaw prawnych umożliwiających radom gmin we własnym zakresie unieważniania własnych uchwał, w tym aktów prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego taka wykładnia art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. jest niedopuszczalna ponieważ ani Sądy ani przepisy prawa nie mogą dyskryminować stron, które są równe wobec prawa.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda [...], wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymienionym warunkom, co nie oznacza, że posiada ona usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym organ nadzoru może stwierdzić nieważność uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Hipoteza powyższej normy odpowiada właśnie sytuacji w niniejszej sprawie. Przedmiotową uchwałę Rady Gminy K. należy bowiem uznać za akt prawa miejscowego, gdyż spełnia wszystkie kryteria takiego aktu. Jak przyjmuje się w doktrynie akty prawa miejscowego muszą mieć charakter normatywny oraz zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji uchwała skierowana została do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie Gminy K., którzy chcieliby podłączyć swoje posesje do sieci wodociągowej (generalny charakter) i nakazała im określone zachowanie - obowiązek uiszczenia opłaty za podłączenie (normatywny charakter). Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych a nie jednorazowych, nie konsumuje się przez jednorazowe zastosowanie (abstrakcyjność). Mając powyższe na uwadze za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 40 w zw. z art. 40 ust. 1 oraz art. art. 91 w zw. z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 p.p.s.a.

Nie można także zgodzić się w poglądem skarżącej, iż uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyniło postępowanie sądowe bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenie (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Jak trafnie zatem zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołując się na wyrok NSA z dnia 13 września 2006 r. (II OSK 758/06), z punktu widzenia interesów prawnych właścicieli nieruchomości naruszonych takim aktem i z uwagi na różnicę konsekwencji prawnych obu instytucji prawnych stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały przez Sąd było w pełni zasadne. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną nie podziela natomiast poglądów prezentowanych w starszym orzecznictwie sądowym, a powołanych w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym sąd administracyjny nie może orzec o nieważności uchwały, jeżeli uchwała ta została uprzednio przez uprawniony organ uchylona. Mając powyższe na uwadze za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 i art. 54 § 3 p.p.s.a.

Trafnie również Sąd I przyjął, iż wniosku o bezprzedmiotowości orzekania w sprawie niniejszej nie można wyprowadzać z powoływanej przez Radę Gminy uchwały Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Zresztą można, co prawda rozważać, czy uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie należy traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Jednak w przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Gminy nie posiada zaś możliwości ani stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak wiec uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, iż stanowisko Sądu I instancji uniemożliwia skorzystanie przez organ z instytucji autokontroli.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.