Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 143/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 1, par. 3, art. 199
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 67a ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 101 ust. 1, art. 101a
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 223 par. 1, art. 227, art. 229 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na czynność Wójta Gminy Kowiesy w sprawie udostępniania danych przestrzennych z zakresu "zagospodarowania przestrzennego" postanawia: odrzucić skargę. ał


UZASADNIENIE

A.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Wójta Gminy Kowiesy w sprawie udostępniania danych przestrzennych z zakresu "zagospodarowana przestrzennego".

Skarżąca zarzuciła organowi administracji niezgodne z prawem wykonywanie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Kowiesy za pośrednictwem usługi pobierania, tj. naruszenie:

1. art. 67b, 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.";

2. art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 214), powoływanej dalej jako: "u.i.i.p";

3. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MRPiT".

Skarżąca wniosła o uznanie jej uprawnienia do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania organu spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy a nie jeden obiekt przestrzenny, o strukturze i zakresie określonym ww. obowiązującymi przepisami prawa) poprzez usługę pobierania WFS, nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi A.W. wyjaśniła, że pismem z dnia 13 grudnia 2022 r. zwróciła się do Wójta Gminy Kowiesy z indywidualnym wnioskiem o "udostępnienie poprzez usługę pobierania o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p., zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". W odpowiedzi z dnia 16 grudnia 2022 r. wskazano jej odniesienie do Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych, powoływanej dalej jako: "EZiUDP", gdzie zgłoszone zostały usługi pobierania dla zbiorów danych planów miejscowych i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej pismo to stanowi w istocie odmowę udostępnienia jej zbiorów danych o które wnioskowała w sposób zgodny z powołanymi regulacjami prawnymi. Jej zdaniem dane przestrzenne dostępne pod wskazanymi adresami usług pobierania nie zawierają treści wymaganych rozporządzeniem MRPiT z uwagi na to, że adresy usług pobierania dla ww. zbiorów danych przestrzennych ujawnione w EZiUDP nie zapewniają bezpośredniego dostępu do ww. zbiorów zawierających wymagane obowiązującymi przepisami prawa trzy obiekty przestrzenne, tj. akt planowania przestrzennego, rysunek aktu planowania przestrzennego oraz dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego.

Skarżąca stwierdziła, że dane przestrzenne dostępne pod adresem usługi pobierania, wskazanymi przez organ w odniesieniach do EZiUDP nie zawierają treści wymaganych ww. rozporządzeniem, to znaczy nie zawierają wszystkich wymaganych obiektów przestrzennych, gdyż w zbiorach brakuje dwóch obiektów: rysunku aktu planowania przestrzennego ("RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego") oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego ("DokumentFormalny"). Widoczne bowiem są: jeden obiekt przestrzenny dla zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych (app.AktPlanowaniaPrzestrzennegoMPZP) i jeden obiekt przestrzenny dla zbioru danych przestrzennych dla studium (app.AktPlanowaniaPrzestrzennegoSUIKZP). Brakuje natomiast dwóch pozostałych obiektów przestrzennych dla obu zbiorów – rysunku aktu planowania przestrzennego ("RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego") oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego ("DokumentFormalny"), a także brakuje wszystkich trzech obiektów przestrzennych (AktPlanowaniaPrzestrzennego, RysunekAktuPlanowaniaPRzestrzennego, DokumentFormalny) dla każdego indywidualnego aktu planowania przestrzennego. Jednocześnie w ocenie skarżącej zawartość informacji dla obiektu przestrzennego app.AktPlanowaniaPrzestrzennegoMPZP dotyczącego zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych jest niepełna. Brakuje również zasięgu przestrzennego dla ww. obiektu. W ocenie skarżącej z powyższego wynika, że organ nie udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania za pośrednictwem usługi pobierania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie skarżącej brak zapewnienia bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, poprzez usługę pobierania, zgodnie z ww. przepisami, narusza jej prawa materialne pozbawiając możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1641 ze zm.).

Nieudostępnianie zbiorów danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, powoduje konieczność ponoszenia wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przeze mnie działalności. Firma G. m.in. świadczy usługi związane z analizami przestrzennymi, w tym oferując dostęp do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi w uchwalonych aktach planowania przestrzennego oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania z terenu całej Polski. Mapy te dedykowane są głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Dzięki nim inwestorzy mogą mieć łatwy i szybki dostęp do aktualizowanych co miesiąc informacji, w tym gdzie warto kupić tereny zanim wzrośnie ich wartość (przed uchwaleniem planu cena nieruchomości jest na ogół niższa, a ponadto nie ma opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, która jest pobierana w ciągu 5 lat po uchwaleniu planu) lub do takich, które w stosunkowo krótkim terminie staną się terenami budowlanymi albo są już terenami budowlanymi zgodnie z obowiązującymi aktami planowania przestrzennego. Z uwagi na brak danych przestrzennych, udostępnianych poprzez usługi sieciowe, dane te muszą być najpierw pozyskiwane w formie informacji źródłowych (co miesiąc ze strony BIP, strony internetowej gminy lub z gminnego Systemu Informacji Przestrzennej, wraz z potwierdzeniem telefonicznym lub pisemnym). Następnie wymagają przetworzenia do postaci zgodnej z przepisami i umożliwiającej korzystanie z nich w zestawieniu z danymi dotyczącymi pozostałych gmin z obszaru Polski. Powoduje to, że koszt pozyskania prawidłowych danych jest ok. 200 razy wyższy, niż byłby gdyby dane te były udostępniane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

Zdaniem skarżącej bezprawne zachowania organu bezpośrednio i negatywnie wpływają na wykonywanie przez nią działalności gospodarczej oraz naruszają konstytucyjne prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, co w jej ocenie świadczy o interesie prawnym w kwestionowaniu tych działań w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie skarżącej czynności organu w zakresie udostępnienia zbiorów danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Kowiesy zostały zindywidualizowane najpóźniej z chwilą skierowania do organu wniosku o udostępnianie jej tych danych w sposób zgodny z prawem. Skonkretyzowana została zarówno osoba domagająca się określonego zachowania organu oraz czynności jakie organ powinien wykonać. Do powyższego wezwania organ odniósł się w sposób indywidualny, wysyłając odmowną odpowiedź na otrzymane wezwanie. Zatem relacja między obywatelem i organem administracji została zdefiniowana zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym: skonkretyzowane zostały strony tej relacji oraz jej przedmiot.

Skarżąca stwierdziła, że prowadzenie zbioru danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz udostępnianie z nich danych (także w trybie niezindywidualizowanym), jest co prawda działaniem o charakterze generalnym, jednak wywołującym skutki w obszarze praw jednostek, w tym skarżącej, albowiem uniemożliwia im uzyskanie danych w formie gwarantowanej im przepisami prawa.

Z ostrożności procesowej skarżąca podkreśliła, że przedmiotem skargi nie jest bezczynność Wójta Gminy Kowiesy, ale jego niezgodne z prawem czynności, czyli nieprawidłowy sposób udostępniania jej zbiorów danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Kowiesy, a nie braku tego udostępniania w ogóle. Kwestionowaną przez skarżącą czynnością w tym zakresie jest także odmowa udostępnienia jej danych w sposób zgodny z prawem.

W odpowiedzi na tę skargę Wójt Gminy Kowiesy wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Gmina Kowiesy zadania z zakresu udostępniania danych przestrzennych, w tym publikacji w gminnym portalu mapowym nowych i zmienionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, realizuje we współpracy z Firmą G.1. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Udostępniany zbiór danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbiór danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są udostępniane poprzez usługę pobierania, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p. pod adresem: https://administracja.gison.pl/zasiegi_mpzp_wfs nazwa/kowiesy (link ten należy otworzyć poprzez odpowiedni program, np. QGIS lub ArcGIS). Link ten można również odnaleźć na stronie GUGIK: https://inteqracia.quqik.gov.pl/eziudp/index.php?teryt=&rodzai=&nazwa=kowiesy&zbior=&temat=&usluqa=&adres=.

Ponadto w rozporządzeniu MRPiT zostaje przedstawiony schemat zbioru danych (APP) dla Miejscowych Planów Zagospodarowania Przestrzennego oraz Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego charakteryzujący się następującymi elementami tj. akt planowania przestrzennego, rysunek aktu planowania przestrzennego, dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego. Na stronie Systemu Informacji Przestrzennej autorstwa firmy G.1. Sp. z o.o. z K. - https://listaplanow.gison.pl/kowiesy - udostępniane są dane dotyczące aktu planowania przestrzennego, rysunku aktu planowania przestrzennego, dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. System umożliwia pobranie danych do postaci pliku o rozszerzeniu gml - ten schemat danych został określony w rozporządzeniu MRPiT.

Równocześnie organ podkreślił, że w art. 9. 1. ust. 3 u.i.i.p. opisane zostały usługi pobierania, jako: "umożliwiające pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz gdy jest to wykonalne, bezpośredni dostęp do tych zbiorów". Zgodnie z tym zapisem, usługa pobierania WFS publikowana przez Urząd w Ewidencji Zbiorów i Usług Danych Przestrzennych, udostępnia część zbioru, w tym: Akt Planowania Przestrzennego (APP) i jest to zgodne z wymogami prawnymi. Dlatego nie można zgodzić się z zarzutem błędnego udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla Miejscowych Planów Zagospodarowania Przestrzennego oraz Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego za pośrednictwem usługi pobierania, które znajdują się pod adresem: https://administracja.gison.pl/zasiegi_mpzp_wfs_nazwa/kowiesy, wersja WFS 2.0.

Urząd w żaden sposób nie ogranicza dostępu do informacji publicznej. Na potwierdzenie organ wskazał, że prowadzony jest i udostępnia się System Informacji Przestrzennej, który pozwala na pełną dostępność do danych przestrzennych dotyczącą zbiorów Miejscowych Planów Zagospodarowania Przestrzennego oraz Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, a także możliwość pobrania kompletnych i aktualizowanych na bieżąco zbiorów APP:

a. System Informacji Przestrzennej dostępny jest pod adresem: https://sip.gison.pl/kowiesy;

b. Zbiory APP wraz ze wszystkimi obiektami dostępne są pod adresem: https://listaplanow.gison.pl/kowiesy Zbiory przechodzą poprawną walidację poprzez oficjalną i wspieraną przez Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii wtyczkę APP dla aplikacji QGIS oraz walidator online https://aplikacje.gov.pI/app/gov_xml_validator/#.

Ponadto udostępniane usługi sieciowe (przeglądania, pobierania, wyszukiwania) dla zbiorów MPZP i SUiKZP w odpowiednim standardzie w krajowej Ewidencji Zbiorów i Usług Danych Przestrzennych prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii: https://integracja.gugik.gov.pl/eziudp/index.php?teryt=&rodzaj=&nazwa=kowiesy&zbior=&temat=&usluga=&adres=.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W tym celu omówienia wymagają przepisy prawa, regulujące właściwość działania sądów administracyjnych.

Stosownie do art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:

1. decyzje administracyjne,

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Ponadto, w myśl art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3).

Powyższe regulacje stanowią określenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i wynikają z przepisów art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. Zgodnie z Konstytucją, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Przy czym zasadą jest, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Oznacza to, że ustrojodawca ustanowił generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątkiem są natomiast sprawy, które ustawowo zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów – w tym sądów administracyjnych. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie.

Z powyższych regulacji wynika, że skarga jest dopuszczalna wówczas, gdy żądane przez stronę skarżącą działanie miałoby przybrać formę decyzji administracyjnej; postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie lub rozstrzygającego sprawę co do istoty; innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; innych aktów lub czynności podejmowanych w ramach ogólnego postępowania administracyjnego lub postępowania podatkowego.

W przedmiotowej sprawie skarżąca zarzuca Wójtowi Gminy Kowiesy niezgodne z prawem wykonywanie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Kowiesy za pośrednictwem usługi pobierania.

W ocenie sądu przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii aktów lub czynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych, albowiem jak wynika z treści przywołanych przepisów, zakres skargi wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.

W świetle ugruntowanych już poglądów orzecznictwa, przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r., I OSK 2748/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

Obowiązki organów kompetentnych w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, odnoszące się do tworzenia i prowadzenia (w tym aktualizowania i udostępniania), zbiorów danych przestrzennych w tym przedmiocie, regulują aktualnie przepisy rozdziału 5a (art. 67a - 67c) ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 503, powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.". Zbiory obejmują dane przestrzenne tworzone dla: planów zagospodarowania przestrzennego województwa, studiów, planów miejscowych, miejscowych planów odbudowy, miejscowych planów rewitalizacji (art. 67a ust. 2 powoływanej ustawy). Dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów mają obejmować co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p. Z powyższego wynika zatem, że organy władzy publicznej realizując nałożony na nie obowiązek, wynikający z powołanych wyżej art. 67a-67c u.p.z.p. udostępniają dane przestrzenne w drodze powszechnego i nieodpłatnego dostępu do danych cyfrowych, zgodnie z przepisami ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Nie wydają więc w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonują czynności jako organy administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Obowiązek organu ma w tym przypadku jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Realizacja obowiązku przez organy wydające akty planistyczne mieszczące się w katalogu wskazanym w art. 67a ust. 2 u.p.z.p., sprowadza się do zamieszczenia informacji w zbiorach danych przestrzennych. Tym samym nie można zidentyfikować żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym pozostawałaby ona w związku - takim związku, który można byłoby opisać jako kształtowanie, określenie granic bądź sposobu czy też możliwości wykonywania (por. postanowienie WSA w Lublinie z 13 września 2016 r., II SAB/Lu 48/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą. W konsekwencji uznać należy, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż wykracza poza zakres kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienia: WSA w Białymstoku z 29 września 2022 r.; WSA w Gdańsku z 20 września 2022 r., II SAB/Gd 92/22; WSA w Gliwicach z 7 listopada 2022 r., II SAB/Gl 101/22; WSA w Olsztynie z 10 listopada 2022 r., II SA/Ol 759/22; WSA w Poznaniu z 14 października 2022 r., IV SAB/Po 123/22; WSA w Szczecinie z 6 października 2022 r., II SAB/Sz 233/22, CBOSA).

Powyższej oceny Sądu nie zmienia również ta okoliczność, że skarżąca powołuje w podstawie prawnej skargi art. 101a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559, ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.". Wskazany przepis umożliwia (przez odpowiednie stosowanie art. 101) wniesienie skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przywołany wyżej przepis u.s.g. umożliwia wniesienie skargi jedynie w tych przypadkach, gdy nakazane prawem zachowanie miałoby przyjąć formę czynności, której skutki dałoby się odnieść do indywidualnego adresata. Wynika to zarówno z obowiązku wykazania przez skarżącego, że domniemana czynność narusza jego indywidualny interes prawny (art. 101 ust. 1 u.s.g.), jak i z przepisu at. 101a ust. 2 u.s.g., który przewiduje możliwość nakazania przez sąd administracyjny wykonania przez organ nadzoru niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Nie sposób tego przepisu zastosować do obowiązku udostępniania danych przestrzennych z zakresu zagospodarowania przestrzennego, których realizacja w świetle art. 67a - 67c u.p.z.p. i aktów wykonawczych sprowadza się do zamieszczania stosownych danych w odpowiednich zbiorach.

Również odwołanie się przez skarżącą do przepisów regulujących dostęp do otwartych danych i ponownego wykorzystania informacji publicznej, wspiera tezę o niedopuszczalności skargi. Dane przestrzenne, o których mowa w art. 67a-67c u.p.z.p. mieszczą się w kategorii pojęciowej otwartych danych, a ich wykorzystanie do celów prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą spełnia kryteria pojęciowe ponownego wykorzystania informacji publicznej. Przepisy ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1641, ze zm.), przyznają każdemu prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: (1) udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego lub w portalu danych, lub w innym systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego; (2) przekazanych na wniosek o ponowne wykorzystywanie (art. 5). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o czynność w zakresie rozpoznania indywidualnego wniosku skarżącej o ponowne wykorzystanie informacji publicznej, ale o dostęp generalny, o którym mowa w art. 5 pkt 1 powoływanej wyżej ustawy. W tym zakresie realizacja obowiązków podmiotu zobowiązanego nie przyjmuje postaci żadnych czynności czy aktów o charakterze indywidualnym, które mogłyby być kwalifikowane jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wyklucza tym samym możliwość wniesienia skargi w tym zakresie.

Wypada zauważyć, że na tle analogicznej, ogólniejszej regulacji udostępnienia informacji publicznej w formule generalnej, tj. za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej, w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że potencjalny brak realizacji obowiązku udostępniania informacji w Biuletynie nie może być przedmiotem skargi na czynność, z analogicznych przyczyn jak wskazane wyżej. Udostępnianie przez organ zobowiązany informacji w Biuletynie Informacji Publicznej nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie statuuje takiego uprawnienia, co oznacza, iż w konsekwencji, czynności podejmowanych przez organ nie można także określić jako władcze. Zarówno zatem czynność utworzenia Biuletynu Informacji Publicznej, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu, który wnosi skargę w tym przedmiocie. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącego do żądania zamieszczenia lub też usunięcia z BIP informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek utworzenia Biuletynu nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (por. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r., I OSK 611/08; postanowienie NSA z 21 grudnia 2005 r., I OSK 2110/05; wyrok WSA w Łodzi z 27 września 2017 r., II SAB/Łd 168/17; CBOSA).

Poglądy te mają pełne odniesienie do innych form "generalnych" (nie-wnioskowych) udostępniania informacji publicznej czy umożliwiania ponownego wykorzystywania informacji publicznej. Weryfikacja prawidłowości wykonywania obowiązków podmiotów zobowiązanych w tym zakresie jest możliwa tylko w ramach wewnętrznej kontroli administracyjnej, sprawowanej przez organy nadrzędne, względnie – w przypadku organów jednostek samorządu terytorialnego – w ramach nadzoru wojewody.

W konsekwencji należy uznać, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu (bądź zaniechania) nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co przemawia za niedopuszczalnością skargi. Czynność utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynność zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej, a w przepisach prawa brak jest podstawy do żądania przez skarżącą zamieszczenia w nim danych o konkretnej treści i formacie. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi więc po stronie skarżącej przesłanka naruszenia jej konkretnego i indywidualnego interesu prawnego. W związku z tym sąd nie jest kompetentny do dokonania kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez niego udostępnianego publicznie zbioru danych odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy (por. postanowienie WSA w Łodzi z 17 lutego 2023 r., II SA/Łd 77/23, CBOSA).

Powyższego nie zmienia również podnoszona przez skarżącą okoliczność wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, która nie obliguje do dokonania przez organ czynności w postaci utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynności zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy i nie tworzy indywidualnego charakteru w tym zakresie. Jednocześnie kategorycznie należy stwierdzić, że nie czyniło zasadnym uznanie pisma skarżącej jako skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotem skargi nie jest bezczynność organu, a niezgodne z prawem, w ocenie skarżącej, czynności.

Wyjaśnić jednocześnie należy, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka wykonywania zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych (obywatelskich) składanych w trybie przepisów działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.".

Prawo wniesienia tego rodzaju skargi stanowi realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Wniesiona skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, a działania podejmowane przez organ nie mają formy aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie ma na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności.

Zgodnie bowiem z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z kolei z myśl art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest rada gminy. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1 marca 2010 r., II OSK 478/09, z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09 oraz z 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07, CBOSA). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Jak stanowi przy tym art. 223 § 1 k.p.a. organy państwowe rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości, którą pomocnicza określa art. 229 k.p.a. Zarówno sposób procedowania, jak i sposób załatwienia skargi, pozostaje zatem poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Działania oraz zaniechania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg, nie mieszczą się bowiem w zakresie kontroli sądowej, podobnie jak bezczynność lub przewlekłość działania organów w załatwieniu takiej skargi. Skarga składana na sposób postępowania organu nie może skutecznie uruchomić merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny ocenia bowiem zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty lub bezczynność organów administracji mieszczące się w katalogu art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., a takie akty nie zostały w sprawie wydane.

Odnosząc się zaś do wniosku organu administracji o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, wskazać należy, że jest on niezasadny. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że żaden przepis nie przewiduje na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym możliwości zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz organu.

Reasumując sąd stwierdza, że sprawa objęta przedmiotową skargą, nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało koniecznością odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. is