Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 684/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 ust 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi I. P., J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 25 stycznia 2016r. nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego GEOPOZ (dalej jako: "Dyrektor GEOPOZ" lub "organ I instancji") – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 518, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.n.") oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2004 r. Nr [...], poz. 1717; dalej jako: "Uchwała RMP nr [...]") – orzekł o ustaleniu, po stworzeniu warunków do podłączenia części nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej wybudowanej w ulicy [...], opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu 20 listopada 2013 r. własność I. P. i J. P. (dalej jako: "Właściciele" lub "Skarżący") na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, położonej w P. przy ulicy [...], [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb U., arkusz mapy [...], działki nr [...], [...] i [...] (pkt 1 sentencji decyzji), spowodowanego wybudowaniem tego urządzenia infrastruktury technicznej. Określił, że do wniesienia tak ustalonych opłat adiacenckich zobowiązani są Właściciele (pkt 2 sentencji decyzji). W punkcie trzecim sentencji decyzji Dyrektor GEOPOZ wskazał, że obowiązek wniesienia opłat powstaje po upływie 14 dni, a termin jej zapłaty upływa 30-go dnia – w obu przypadkach od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; ponadto podał sposób zapłaty, skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie oraz zasady waloryzacji opłaty.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją nr [...] z 11.01.2011r. Prezydent Miasta P. (dalej jako: "Prezydent Miasta"), wydaną na wniosek Stowarzyszenia na rzecz budowy kanalizacji Osiedla U. z siedzibą w P. (dalej jako: "Stowarzyszenie") ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej w ulicach B., A. i ulicach bocznych, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 250, [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu U. . Następnie decyzją z dnia 24.10.2011r. nr [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Stowarzyszeniu pozwolenia na budowę. Na podstawie informacji uzyskanych z Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta P. ustalono, że inwestycja została zrealizowana z udziałem środków Miasta P.. Ogólny koszt inwestycji wyniósł [...] zł, w tym udział Miasta P. – [...] zł. Komisyjnego odbioru końcowego w przedmiocie stwierdzenia zgodności z dokumentacją wykonanego uzbrojenia dokonano w dniu 21.12.2012r. Dalej organ I instancji ustalił, że 29 października 2013 r. Stowarzyszenie zawiadomiło Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej jako: "PINB") w trybie przepisu art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 140; dalej w skrócie: "pr. bud") o zakończeniu budowy, a 27 stycznia 2014r. zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu (pisma PINB z dnia 27 stycznia 2014r. nr [...], a zatem do legalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej można było przystąpić w dniu 20.11.2013r.

Na podstawie wyjaśnień AQUANET S.A, zawartych w piśmie z 10.12.2013r., ustalono też, że Właścicielom nieruchomości położonej przy ulicy [...] stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej w dniu 20.11.2013r. Ponadto uzyskano, na podstawie informacji uzyskanych od Stowarzyszenia, wykaz członków partycypujących w kosztach budowy sieci kanalizacji sanitarnej.

Dalej organ I instancji wskazał, że postanowieniem z 20.11.2015 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego A. J., który w dniu 07 grudnia 2015 r. sporządził operat szacunkowy określający, iż wycenianą część nieruchomości stanowią trzy działki gruntu, sąsiadujące ze sobą i razem obejmujące obszar o kształcie regularnym, zbliżonym do prostokątnego, o płaskiej konfiguracji terenu. Od strony zachodniej przylega do nieurządzonej drogi na ulicy [...] i ma obecnie dostęp do sieci energetycznej, gazowej, wodnej i kanalizacji sanitarnej. W związku z tym dojazd do nieruchomości biegły określił jako nieurządzony. Biegły dokonał oszacowania wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej stosując podejście porównawcze, metodą porównywania parami oraz w podejściu mieszanym metodą pozostałościową z uwagi na konieczność poniesienia dodatkowych kosztów przyłączy. Biorąc pod uwagę poziom cen robót inżynieryjnych w III kwartale 2015r. dla województwa wielkopolskiego biegły obliczył, że koszt robót związanych z przyłączeniem do sieci na odcinku o długości 6 m z rur PCV o średnicy 150 mm (wykop, próba szczelności kanału, zasypka piaskiem i ziemią z wykopu oraz ręczne rozplantowanie nadmiaru ziemi) wynosi [...] zł. Natomiast dodatkowe koszty związane z uzyskaniem warunków podłączenia, sporządzeniem protokołu, odbiorem technicznym i inwentaryzacją powykonawczą określił na podstawie danych Aquanet S.A. oraz rynkowych cen usług geodezyjnych na kwotę [...]zł. Łączny koszt przyłączenia nieruchomości do sieci określił w wysokości [...] zł. Następnie oszacowaną wartość po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej umniejszył o wartość robót związanych z przyłączeniem do sieci. Uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. Rzeczoznawca na podstawie analizy rynku lokalnego nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, że na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, nastąpił wzrost wartości części nieruchomości.

W podsumowaniu organ I instancji stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż na ulicy [...], [...] i [...] wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu [...] zł czyli w wyniku wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej wzrosła o [...] zł. Wybudowanie kanalizacji sanitarnej, stworzyło właścicielom warunki do korzystania z podłączenia do sieci tej kanalizacji. W dniu stworzenia warunków do korzystania z podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej tj. w dniu 20.11.2013r. obowiązywała uchwała RMP nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004r., w której ustalono stawkę procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. W tej sytuacji wartość części nieruchomości położonej przy ul. [...], [...] i [...] w wyniku wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej wzrosła o [...] zł. Kwotę tą pomniejszono o wartość poniesionych nakładów w wysokości [...] zł, a zatem opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości położonej przy ul. [...], [...] i [...] stanowi 50% kwoty [...]zł czyli wynosi [...] zł.

W odwołaniu od opisanej decyzji Dyrektora GEOPOZ Właściciele, reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że nie zostały w sprawie spełnione wszystkie wymagane prawem warunki do nałożenia opłaty adiacenckiej. W dniu 29.10.2013r. Stowarzyszenie jako inwestor zawiadomiło PINB o zakończeniu budowy na podstawie art.54 p.b. i z tym dniem zaistniały podstawy do podłączenia nieruchomości skarżących do sieci kanalizacyjnej. Bez znaczenia jest moment rzeczywistego przyłączenia nieruchomości do sieci. Ponieważ sieć kanalizacji sanitarnej została odebrana 29.10.2013r. to na ten dzień należało porównać nieruchomości. Termin 21 dniowy jest terminem, w którym można złożyć sprzeciw. O ile sprzeciw ten nie zostanie wniesiony należy uznać, iż prace zostały wykonane prawidłowo ze skutkiem wstecz tj. na dzień złożenia wniosku. Okres 21 dni jest terminem procesowym, a nie podstawą materialną do przyjęcia, iż możliwość korzystania z sieci była późniejsza niż data dokonanego zgłoszenia. Jednocześnie biegły dokonywał wyceny trzech działek tj. [...], [...], [...]. Pomimo tego biegły obliczył ich wartość łączną. Każda tymczasem działka będzie sprzedawana odrębnie, a jedynie zapisane obecnie są w jednej księdze wieczystej. Biegły nie przyjął do porównania działek bez sieci z działkami z siecią. Biegły nie uwzględnił innego uzbrojenia, jakie posiadają działki wybrane przez niego do porównań. Biegły przyjął koszt robót związanych z przyłączeniem w kwocie łącznej [...] zł, w tym usługę geodezyjną w kwocie [...]zł oraz prace inżynieryjne w kwocie [...]zł. Zdaniem odwołujących to założenie biegłego było błędne, posiadają oni obecnie 3 odrębne nieruchomości. Tym samym koszt tych prac winien być obliczony za trzy odrębne nieruchomości, a nie za trzy wspólnie. Następnie odwołujący wskazali, że niezasadne było przyjęcie jedynie kwoty [...]zł w kosztach budowy kanalizacji. Biegły nie uwzględnił że różne są odległości sieci do drugiej i trzeciej najdalej położonej działki. Nadto domaganie się tak wysokiej opłaty w sytuacji gdy to Stowarzyszenie poniosło koszty związane z kanalizacją narusza zasadę demokratycznego Państwa prawa.

Decyzją z 31 maja 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ II instancji") – wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora GEOPOZ.

W uzasadnieniu Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki umożliwiające naliczenie opłaty adiacenckiej. Bezspornym jest, że na ulicy [...] doszło do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasadnym w okolicznościach sprawy było przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z sieci kanalizacji sanitarnej doszło w dacie 20 listopada 2013r. i to właśnie ten dzień należy uznać za dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Przepisami szczególnymi, które znajdą zastosowanie dla oceny momentu stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej będą przepisy ustawy - Prawo budowlane, względnie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę art. 15 ust. 4 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie może funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust 7 pr.bud. Taki pogląd znajduje oparcie w ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie bez wątpienia dokonano zgłoszenia do użytkowania, nadto dokonano odbioru technicznego przez przedsiębiorstwo wodociągowe (AQUANET S.A.), co oznacza, iż z urządzenia można było korzystać zarówno formalnoprawnie jak i spełniało ono techniczne parametry czyli rzeczywiście powstała możliwość podłączenia do niego nieruchomości. Zatem przyjęcie w tym przypadku daty 20 listopada 2013 r. jest jak najbardziej zasadne.

W ocenie SKO nie budzi wątpliwości także okoliczność, iż w wyżej wymienionej dacie obowiązywała uchwała RMP nr [...]

Dalej organ II instancji wskazał, po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonych operatów szacunkowych, że są one opracowaniami rzetelnymi, sporządzonymi zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wyceny poparte zostały obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca za pomocą tabel i wykresów uzasadnił także brak trendu czasowego. Wskazać także należało, iż dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości, co do podobieństwa nieruchomości i zgodnie z zasadami wyceny zostały dokonane w trzyletnim przedziale czasowym poprzedzającym sporządzenie operatu szacunkowego. SKO podziela ocenę dokonaną przez organ I instancji i przyjmuje ją jako własną.

Natomiast w ocenie organu II instancji, zarzuty kierowane pod adresem operatów szacunkowych mają charakter czysto polemiczny w sferze zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji biegłego. Brak przedstawienia operatu szacunkowego z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii uprawnia organy do oparcia się na uznanych przez siebie za wiarygodne opracowaniach, bez potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej.

Z kolei odnosząc się do zarzutu związanego z partycypacją Skarżących w kosztach prac prowadzonych przez Stowarzyszenie na rzecz infrastruktury podziemnej w rejonie ulicy [...] i [...], SKO wskazało, że organ I instancji prawidłowo oparł się na informacjach uzyskanych od PINB, ZDM i Przedsiębiorstwa Wodociągowego AQUANET S.A.

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli I. i J. P., reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, domagając się: (1) uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości, (2) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, (3) zasądzenia na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że pismem z dnia 21.12.2012r. dokonano protokolarnego komisyjnego odbioru robót. O momencie stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej infrastruktury powinien rozstrzygać dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót. Tym samym moment technicznego odbioru robót jest właściwy dla ustalenia daty, od której liczymy termin 3 letni. Sieć kanalizacji sanitarnej została odebrana 21.12.2012r. protokołem odbioru końcowego. Opłata adiacencka jest pobierana w związku ze zwiększeniem wartości nieruchomości, a nie w związku z możliwością korzystania z sieci. Może więc być nałożona wtedy, gdy zwiększa się wartość nieruchomości. W ocenie skarżących wartość nieruchomości po dniu protokolarnego odbioru była tożsama z wartością tej nieruchomości po zgłoszeniu użytkowania. Bez znaczenia jest kwestia eksploatacji sieci. Biegły błędnie zatem przyjął datę, na którą ma obliczać wartość nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazał się niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora GEOPOZ w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tych aktów, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji należycie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika, że w obowiązującym systemie prawnym ponoszenie opłaty adiacenckiej jest wyrazem uczestniczenia w kosztach wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (w tym przypadku: drogi i kanalizacji sanitarnej) z udziałem środków publicznych (Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi – art. 143 ust. 1 u.g.n.) przez beneficjentów takiej inwestycji, przy czym owo uczestniczenie jest uzależnione od woli organu administracji, który może, ale nie musi opłatę ustalić. Opłata nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie. W świetle art. 145 ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej możliwe jest każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych rodzajów urządzeń (sieci) infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 zd. pierwsze w zw. z art. 146 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2 u.g.n.).

Z przytoczonych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu budowy infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) została wybudowana infrastruktura techniczna, z udziałem środków publicznych;

2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej ;

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego;

4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Jest poza sporem, że w rozpoznawanej sprawie ziściła się przesłanka wymieniona wyżej w punkcie 4., gdyż nie budzi wątpliwości, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi i kanalizacji sanitarnej obowiązywała Uchwała RMP nr [...] ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 50%.

Ponadto, jak słusznie ustaliły organy obu instancji na podstawie materiału zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy, doszło do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej – sieci kanalizacyjnej na ulicy [...], czego wymaga art. 145 § 1 in fine u.g.n.

W świetle art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje na podstawie odrębnych przepisów. "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje terminów: "budowa urządzenia infrastruktury technicznej", to dla ustalenia prawidłowego znaczenia należy posiłkowo sięgnąć do ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia 11 stycznia 2011r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej na ulicach B., A. i ulicach bocznych. Decyzją nr [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Stowarzyszeniu pozwolenia na budowę. Dnia 21.12.2012r. dokonano protokolarnego końcowego odbioru robót budowlanych. Stowarzyszenie jako inwestor pismem z dnia 29.10.2013r. powiadomiło PINB o zakończeniu budowy. Zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu ( uwzględniając termin 21 dni na ewentualne zgłoszenie sprzeciwu), stąd też do legalnego użytkowania wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej doszło 20.11.2013r. Dopiero w tym dniu stworzono prawne warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie spełniona została zatem druga z ww. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci dochowania, wskazanego w art. 145 ust. 2 u.g.n., terminu 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09 (CBOSA) trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej. Należy zauważyć, że użyte w art. 145 ust. 2 u.g.n. wyrażenie "od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury" nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowane jednolicie. Jednakże Sąd w niniejszym składzie przychyla się do poglądu, zgodnie z którym momentem, w jakim dochodzi do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (a szerzej: z wybudowanej infrastruktury technicznej), nie jest data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz dopiero data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi (infrastruktury), ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego (podobnie m.in. w wyrokach NSA: z 18.01.2011 r., I OSK 398/10; z 03.11.2011 r., I OSK 1921/10; z 18.11.2014 r., I OSK 691/13; a także wyrokach WSA: z 28.10.2009 r., II SA/Go 664/09; z 20.09.2012 r., IV SA/Po 543/12; z 11.10.2012 r., IV SA/Po 568/12; z 10.04.2013 r., II SA/Sz 1333/12; z 14.01.2015 r., II SA/Kr 1573/14; z 26.03.2015 r., I SA/Wa 1893/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Organy prawidłowo wskazały jako datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacyjnej, dzień 20 listopad 2013 r.

Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 z późn. zm.) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Poznaniu z 23.10.2013 r., IV SA/Po 700/13, LEX nr 1382982; wyrok NSA z 03.11.2011 r., I OSK 1921/10, LEX nr 1131497).

Wobec powyższego, przewidziany w art. 145 ust. 2 u.g.n., trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania kanalizacji sanitarnej upływał w dniu 20 listopada 2016 r. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu 25 stycznia 2016 r. (a doręczona pełnomocnikowi Właścicieli 10 lutego 2016 r. – k. 78 akt adm. I inst.), czyli w przepisanym terminie. Sąd wyjaśnia, że wystarczające było już samo wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z zachowaniem terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Przed upływem tego terminu decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi bowiem uzyskać przymiotu ostateczności (por. argumenty zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA z 04.09.2013 r., II SA/Po 664/13, CBOSA); ważne jedynie, aby po tym terminie pozostawała nadal w obrocie prawnym. Zatem Kolegium, jako organ II Instancji, miałoby pełne podstawy do rozpoznania odwołania i wydania merytorycznej decyzji w sprawie (tu: utrzymania w mocy decyzji Dyrektora GEOPOZ) już po upływie ww. trzyletniego terminu, jednak w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie ziściła się także trzecia z ww. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci wykazania wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Sąd podzielił ocenę operatu, którego ustalenia stanowiły w tej sprawie podstawę wymiaru opłaty adiacenckiej, wyrażoną przez organy obu instancji – jako prawidłowego dowodu w sprawie – uznając, że zarzuty Skarżących skierowane pod adresem tego opracowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż część z nich dotyczyła sfery wiadomości specjalnych, i jako takie nie podlegały kontroli organów administracji i Sądu, bądź też nie miały wpływu na wynik sprawy.

Przede wszystkim organy słusznie uznały, że biegły w sporządzonym operacie prawidłowo zastosował w odniesieniu do nieruchomości przed stworzeniem warunków do podłączenia do sieci kanalizacyjnej podejście porównawcze, metodę porównywania parami oraz w podejściu mieszanym, metodę pozostałościową. Podejście porównawcze, zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeśli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Biegły mógł zastosować w niniejszej sprawie podejście porównawcze, ponieważ znane były cechy i ceny nieruchomości podobnych do wycenianej. Ze względu na niewielką liczbę transakcji nieruchomościami podobnymi, biegły rozszerzył okres badania rynku do trzech lat poprzedzających wycenę. W wycenie biegły wykorzystał transakcje zawarte w trzech ostatnich latach, nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dostępem oraz bez dostępu do kanalizacji sanitarnej. Ze względu na szczególne warunki podłączenia nieruchomości do sieci tj. konieczność poniesienia dodatkowych kosztów przyłączy ( w celu osiągnięcia pełnych korzyści z dostępu do kanalizacji), do określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej biegły zastosował podejście mieszane, metodę pozostałościową. Metoda ta stosowana jest w sytuacji, gdy wyceniana nieruchomość jest w trakcie procesu inwestycyjnego zmierzającego do jej budowy lub jej udoskonalenia, a więc w sytuacjach gdy przewidywane do realizacji części składowe nieruchomości są w stanie rzadko pozwalającym na znalezienie nieruchomości podobnych lub w stanie, w którym nie przynosi ona jeszcze dochodu. Organy należycie uzasadniły swoje rozstrzygnięcie i przeanalizowały operat. Należy także podkreślić, że dobór transakcji wziętych do porównań stanowi suwerenną decyzję biegłego, który jest w tym zakresie ograniczony jedynie wymogiem, aby były to transakcje dotyczące nieruchomości podobnych, pochodzących z badanego rynku.

Jak słusznie podkreśliło SKO, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne – kwestie w zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag pozostawione zostały uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną i doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń. Odnosząc się do kwestii przyjęcia przez biegłego kosztów robót związanych z przyłączeniem do sieci kanalizacji do nieruchomości, to słusznie wskazano, że nieruchomość składa się z trzech działek nr [...], [...], [...], które wyceniane zostały jako całość i rzeczoznawca prawidłowo wziął pod uwagę odległość do nieruchomości , a nie do poszczególnych działek.

W tym miejscu godzi się podkreślić, że operat ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., toteż podlega ocenie, jak każdy inny środek dowodowy, wszak poza zagadnieniami należącymi do sfery wiadomości specjalnych, gdyż tej materii organ nie bada. Zatem tylko wówczas, gdyby istotne okoliczności mające wpływ na wysokość szacunku zostały przedstawione w opinii w sposób uniemożliwiający dokonanie oceny operatu, czy w sposób odbiegający od wymogów prawnych, jawnie sprzeczne z faktami, były nielogiczne czy niezgodne z zasadami doświadczenia, można byłoby jego wnioski podważyć (zob. wyrok NSA z 14.07.2015 r., I OSK 2531/13, CBOSA). Natomiast w sytuacji gdy strona kwestionuje moc dowodową i zasadność operatu szacunkowego opracowanego na potrzeby danej sprawy, przez uprawnioną osobę, winna przedstawić inny szacunek sporządzony również przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czego skarżący nie uczynili.

W niniejszym operacie wad ani organy obu instancji, ani kontrolujący je Sąd w niniejszym składzie, się nie dopatrzyli.

Z uwagi na powyższe, ponieważ postępowanie wykazało, że w ulicy [...] wybudowano sieć kanalizacji sanitarnej, właścicielom części nieruchomości przy ul. [...], [...] i [...] stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do tej sieci. Budowa sieci kanalizacji spowodowała wzrost wartości części nieruchomości. Ponadto w dniu stworzenia warunków do podłączenia części nieruchomości do wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej tj. w dniu 20.11.2013r. obowiązywała uchwała Rady Miasta P. z dnia 20 kwietnia 2004r. Nr [...] ustalająca 50% różnicę wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł. Kwotę tą pomniejszono o wartość nakładów w wysokości [...] zł, a zatem opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości przy ul. [...], [...] i [...] prawidłowo została wyliczona na kwotę [...]zł (50% z kwoty [...]zł).

Reasumując stwierdzić należy, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że zarzuty skargi są chybione, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.