Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1704/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74 art. 5 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: par. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1060/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1060/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na 2010 r.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2010 r. B. Sp. z o.o. złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego, działając m.in. na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 368 z 23.12.2006, s. 74), odmówił przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r.

W uzasadnieniu organ podał, że spółka nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M. To P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne spółki zostało sztucznie utworzone w celu ominięcia modulacji i uzyskania wyższych płatności.

Po rozpoznaniu odwołania spółki od powyższej decyzji Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Organ podniósł, że stroną postępowania była B. sp. z o.o. – przejęta przez A. sp. z o.o., której wspólnikami byli P. M. i D. M. P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 76 podmiotów (stan na 2010 r.), w tym spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, które zostały zarejestrowane w ewidencji producentów jako odrębne podmioty. D. M. (syn R. i P. M.) został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 31 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w których wraz z P. M. są jedynymi wspólnikami. Organ ustalił ponadto, że P. M. i R. M. pozostający wówczas w związku małżeńskim utworzyli dodatkowo 10 spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami oraz spółki cywilne i z o.o., w których jedno z nich jest wspólnikiem. O płatność rolnośrodowiskową wystąpiono na łączną powierzchnię 4168,49 ha. Począwszy od 2013 r., struktura właścicielska spółek uległa zmianie w taki sposób, aby P. M. nie był obecny w strukturach własnościowych lub jako członek zarządu nie był widoczny w KRS. W skład organów wykonawczych spółek powoływane są natomiast osoby współpracujące dotychczas z P. M. Co istotne działalność wszystkich spółek jest niemal jednakowa - zasiew prosa lub uprawa użytków zielonych na terenach zarządzanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych (ANR), ubieganie się o płatności OB, ONW i PRŚ w ARiMR, zlecanie prac firmom zewnętrznym (C. lub/i D.).

Organ zauważył, że poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P. M. Spółka, a także inne podmioty, które występowały o przyznanie płatności zlecały wykonanie usług rolniczych na gruntach firmie D., której głównym i jedynym założycielem jest P. M. oraz spółce C. Sp. z o.o., w której P. M. jest prezesem zarządu, a wspólnikami są inne powiązane z nim spółki. Spółki tworzone przez P. M. nie dysponowały własnością gruntów, nie posiadały również wystarczających środków produkcji (maszyn i urządzeń) umożliwiających samodzielne prowadzenie produkcji rolniczej, zlecając wykonanie prac podmiotom zewnętrznym.

W ocenie organu, jedynym celem funkcjonowania spółki było uzyskanie płatności w pełnej wysokości poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych, nie zaś prowadzenie odrębnej działalności rolniczej. Występowanie z jednym wnioskiem o przyznanie płatności skutkowałoby bowiem znacznym zmniejszeniem kwoty płatności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. Sp. z o.o. (jako następca prawny B. Sp. z o.o.), zarzucając organowi nieprzeprowadzenie żądanych przez stronę dowodów na istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności: posiadania przez spółkę oraz prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, na rzecz i ryzyko łączne współdziałających wspólników; na czyją rzecz, w czyim imieniu i na czyje ryzyko prowadzone było gospodarstwo spółki, w czyim imieniu świadkowie podejmowali czynności gospodarcze i prawne związane z działalnością spółki, prowadzeniem i zarządzaniem gospodarstwem spółki.

Spółka podniosła, że to ona efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, użytkowała rolniczo na własne ryzyko i rachunek zgłoszone działki, decydując poprzez swoje organy, uprawnione osoby, komu zlecić prace polowe, kiedy zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, wreszcie miała również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji, o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Skarżąca podała, że w przypadku płatności rolnośrodowiskowych prawo unijne nie przewiduje ani degresywności ani modulacji płatności. Nie można mówić więc nawet co do zasady o korzyści sprzecznej z celami działania określonymi w prawie europejskim polegającej na ominięciu zapisów o modulacji płatności.

Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 814/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzją i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez WSA, że główne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Tymczasem fakt, że system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy, wydając swoje decyzje, mogą jedynie poprzestać na danych, jakie znajdują się w tym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd uznał również, że okoliczność, iż spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M., nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej.

Wyrokiem z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II GSK 749/15 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu od powyższego wyroku, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, niebudzące wątpliwości co do ich treści, niekwestionowane przez skarżącą i przez Sąd, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy spółką a innymi podmiotami, stanowią istotne wskazanie, że zachodzić może nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. NSA nie podzielił także stanowiska Sądu co do tego, że zarzut uczestniczenia przez spółkę w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi.

W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2017 r. skarżąca wniosła o zwrócenie się przez Sąd do TSUE w trybie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym o następującej treści:

"1. Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że zawarte w prawodawstwie krajowym ograniczenia "modulacyjne" wysokości płatności ze wzrostem gospodarstwa określają cel wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia?

2. Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że korzyść beneficjenta w przypadku ewentualnego obejścia zapisów modulacyjnych prawa krajowego jest sprzeczna z celami systemu wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia i stanowi bezwzględną przesłankę odmowy przyznania płatności?

3. Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wsparcia rolnośrodowiskowego zasady zakreślone przez wyrok TSUE C-434/12 należy stosować odpowiednio, tj. w przypadku zarzucania woli obejścia przepisów ograniczających wielkość pomocy ze wzrostem gospodarstwa należy ustalić, czy wola skutkuje tym, że nie mogą zostać określone cele, o których mowa w art. 36 lit. a ppkt (iv) rozporządzenia nr 1698/2005, w szczególności wziąć pod uwagę art. 39 rozporządzenia nr 1968/2005?"

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a."

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w myśl art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Następnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że spółka, występując o przyznanie płatności na 2010 r., nie prowadziła rzeczywistej działalności gospodarczej (rolniczej). Świadczą o tym okoliczności dotyczące jej zawiązania, jak również utworzenia przez P. M. szeregu spółek, w których był wraz z żoną jedynym współwłaścicielem oraz kilkudziesięciu spółek cywilnych i z o.o., w których jedno z małżonków lub ich syn jest wspólnikiem, jak również dalsze rozwijanie tego rodzaju działalności w kierunku utworzenia aż do 90 spółek w 2012 r. Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Istniejący w tej sprawie mechanizm działania świadczy, zdaniem Sądu I instancji, o zamierzonej już w momencie powoływania spółek koordynacji stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności. Wysokość należnej płatności rolnośrodowiskowej powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności - § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Pomoc finansowa z tytułu płatności rolnośrodowiskowej zależna jest więc od wielkości gospodarstwa, a mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc.

Sąd I instancji podkreślił również, że spółka nie zatrudniała żadnych pracowników, nie dysponowała zapleczem maszynowym czy budynkami gospodarczymi i sama nie wykonywała żadnych prac, zlecając ich wykonanie podmiotowi zewnętrznemu należącemu do P. M.

Zdaniem Sądu I instancji, sam fakt powołania do bytu prawnego spółki oraz dopełnienie wpisu jej do rejestru producentów rolnych nie świadczy sam w sobie, że w zamiarze jej założycieli ma ona objąć faktycznie w posiadanie dane grunty i istotnie będzie prowadzić na nich realną produkcję rolną.

Sąd I instancji uznał także, że dowody wnioskowane przez stronę, w świetle art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, nie były konieczne. Skarżąca w istocie nie kwestionuje danych wynikających z ZSZiK, polemizuje jedynie z wnioskami, jakie organ wyciągnął na ich podstawie.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o wystąpienie z pytaniami prejudycjalnymi do TSUE, Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do art. 2 lit. a), b) i c) rozporządzenia nr 73/2009.

A. sp. z o.o. złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1060/16 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie skarżonych aktów obu instancji albo o przekazanie spraw do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego:

1. art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 1975/2006, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia;

2. art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 1975/2006 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia;

3. art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 1975/2006 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa;

4. art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 1975/2006 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści;

5. art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.L 312 z 23.12.1995 r. ) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie;

6. § 2 ust. 1 i § 22 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione niezastosowanie;

7. "§ 14 ust. 1 i 2 3 rozporządzenia PRŚ, poprzez jego"

8. art. 2 lit. 2a i 2b Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L. nr 30), poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego;

9. art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (Dz. Urz. UE L. 2008.321.14) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 Rozporządzenia nr 73/2009;

10. art. 153 p.p.s.a. w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków.

Skarżąca postawiła również zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 153 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu: art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi przy naruszeniu przez sąd art. 153 p.p.s.a. i przyjęcie stanu faktycznego odmiennie od stanu ustalonego przez Naczelny Sąd Administracyjny, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

8. art. 134 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, że spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadanie oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko, tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa;

9. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie;

10. art. 21 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia jej praw - wobec wyraźnie złożonego żądania - oraz poprzez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznania płatności, pomimo iż to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

11. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy odpowiedź na pytania, które pojawiły się w toku sprawy, było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozbudowanych zarzutach skargi kasacyjnej skarżąca spółka zmierza przede wszystkim do zakwestionowania zaakceptowanego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanowiska organów administracji, że w sprawie doszło do stworzenia przez spółkę sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony przez Sąd I instancji pogląd w tym zakresie jest prawidłowy.

Należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 749/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA, odnosząc się do kwestii stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności, stwierdził m.in., że podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące z ZSZiK, niebudzące wątpliwości co do ich treści, nie kwestionowane przez Spółkę i przyjęte przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy Spółką a innymi podmiotami, stanowią istotne wskazanie, że zachodzić może nadużycie prawa polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. NSA uznał, że zarzut uczestniczenia przez spółkę w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia może być oceniony na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z okoliczności sprawy nie wynikają żadne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie, podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl zaś art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pierwszej kolejności był zatem zobowiązany do uznania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia, czy w sprawie doszło do stworzenia przez skarżącą spółkę sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Ponadto powinien wziąć pod uwagę, że brak było innego racjonalnego uzasadnienia dla powstania licznych spółek związanych pośrednio lub bezpośrednio z P. M., jak stworzenie tego rodzaju sztucznych warunków.

Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że fakt uczestniczenia przez spółkę B. (której następcą prawnym jest spółka A.) w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. W myśl zaś art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Biorąc pod uwagę dokonaną w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12 wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, należy stwierdzić, że do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Należy zwrócić uwagę, że prawodawca w § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., określił, że wysokość należnej płatności rolnośrodowiskowej powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, wraz z określeniem przedziałów dotyczących powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności. Zgodnie z wolą prawodawcy wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowych jest zatem skierowane przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Rolnictwo ekologiczne, z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy, uwzględniając warunki krajowe, dotyczy w zasadniczej mierze gospodarstw o areale nie przekraczającym 100 ha ze względu na zaszłości historyczne oraz ich dochodowość i ponoszone koszty prowadzonej działalności.

Podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy dla podmiotu dokonującego podziału, w rzeczywistości przyczyniając się do kumulacji pomocy w rękach jednego podmiotu, co jest sprzeczne z celami wsparcia przewidzianego dla danego systemu.

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej oceny elementu obiektywnego, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków, wymaganych do otrzymania płatności, jak również oceny, czy został spełniony cel zamierzony przez dany system wsparcia. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, powoduje bowiem przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia.

Ponadto prowadzenie przez osoby powiązane ze sobą, tego samego rodzaju działalności, korzystanie z tego samego wsparcia agrotechnicznego, lokalizowanie siedziby prowadzonej działalności pod wspólnym adresem, jak również inne okoliczności przedstawione w decyzji organu, świadczą – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – o skoordynowanych i zamierzonych działaniach zmierzających do stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania wyższych płatności, sprzecznych z celami wsparcia. Skarżąca nie wykazała natomiast, w toku postępowania administracyjnego, istnienia racjonalnych powodów przemawiających za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą, tak dużej liczby podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności, co podkreślił już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2016 r.

Tym samym nieuzasadnione okazały się zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 (punkt I.1 do I.4 skargi kasacyjnej). Zauważyć przy tym należy, że skarżąca, formułując powyższe zarzuty, usiłowała w istocie podważyć ustalenia stanu faktycznego, co jest zabiegiem nieskutecznym, wobec braku możliwości podważenia ustaleń stanu faktycznego zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Za pozbawione podstaw należało uznać również zarzuty określone: w punkcie I.5, polegające na naruszeniu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie, w punkcie I.6, tj. § 2 ust. 1 i § 22 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione niezastosowanie, w punkcie I.8, tj. art. 2 lit. 2a i 2b rozporządzenia nr 73/2009, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego, w punkcie I.9, tj. art. 2 rozporządzenia nr 1166/2008, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego, gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia nr 73/2009, oraz w punkcie I.10, tj. art. 153 p.p.s.a. w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków. Zarzuty te bowiem nie zostały uzasadnione, co uniemożliwia ich ocenę.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia, określonego w punkcie I.7 skargi kasacyjnej, zarzutu naruszenia "§ 14 ust. 1 i 2 3 rozporządzenia PRŚ, poprzez jego", bowiem ze sposobu sformułowania tego zarzutu nie wynika dokładnie, jaka konkretnie norma zawarta w rozporządzeniu została naruszona oraz na czym zdaniem skarżącej to naruszenie polegało.

Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy zauważyć, że jak już wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2016 r. przesądził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia, czy w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności. Dlatego za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące zebrania materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania, należało również stwierdzić, że dokonana przez organ ocena dowodów nie przekroczyła granic swobody przewidzianej w art. 80 k.p.a.

Za niemogący podlegać ocenie należy uznać zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie, że skarżąca objęła w posiadanie grunty swojego gospodarstwa, bowiem skarżąca nie podała jednostki redakcyjnej tego przepisu, którego dotyczy naruszenie.

Nie można się też zgodzić z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa wymogi uzasadnienia wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jedynie gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Podkreślić należy, że poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca nie może zmierzać do podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy, co w istocie czyni, wskazując na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, bowiem twierdzenie skarżącej, co do tego, że została ona obciążona ciężarem wykazania negatywnych przesłanek przyznania płatności, nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku. Sąd stwierdził jedynie, wobec uznania, iż zachodzą przesłanki określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, że skarżąca nie wykazała racjonalnych powodów, dla których tworzono tak dużą liczbę podmiotów powiązanych ze sobą, prowadzących tego samego rodzaju działalność i ubiegających się o takie same płatności.

W związku z niebudzącym wątpliwości brzmieniem przepisów prawa wspólnotowego dotyczących skutków stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków dla uzyskania płatności, tj. zarówno art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, jak i art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zasadnie Sąd I instancji nie wystąpił z wnioskowanym przez skarżącą pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE. Za niezasadny należało zatem uznać również zarzut naruszenia art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1840 ze zm.).