Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1590/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 5; art. 10 ust. 5 pkt. 5 i 6; art. 17c ust. 1, ust. 5; art. 24 ust. 4; art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 6 pkt 17, art. 17
journal: Dz.U. 2017 poz 1428
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin
article: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 zd. 2, ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 1016/17 w sprawie ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. O. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 1016/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ów został zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

P. O. (dalej skarżącą) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem A. O.

Z akt sprawy wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne i prawne.

P. O. jest matką dwójki dzieci: A. O. (ur. 2013 r.) i K. O. (ur. 2016 r.). Syn skarżącej legitymuje się orzeczeniem o "znacznym" stopniu niepełnosprawności [do 30 kwietnia 2019 r.]. Po urodzeniu córki skarżąca wniosła w 2016 r. o przyznanie jej świadczenie rodzicielskiego. Ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz [...] (dalej Burmistrz) przyznał skarżącej świadczenie rodzicielskie na K. O. w kwocie 1000 zł na okres od dnia 31 października 2016 r. do 30 października 2017 r.

Pismem z [...] kwietnia 2017 r. P. O. wniosła do Burmistrza o przyznanie jej świadczenie pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną przez skarżącą nad niepełnosprawnym synem. Wcześniej, przed urodzeniem córki, skarżącej przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku opieką nad synem na okres od 1 marca 2016 r. do 31 marca 2017 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Burmistrz [...] odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego na syna świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być przyznane w związku z korzystaniem ze skarżącą z prawa do świadczenia rodzicielskiego. Tym samym w ocenie organu I instancji w sprawie musiał mieć zastosowanie art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2016, poz. 1518 ze zm., dalej uśr), regulujący sytuację zbiegu świadczeń.

W wyniku wniesionego przez P. O. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] uchyliło decyzję z [...] kwietnia 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wyłączenie wynikające z art. 27 ust. 5 uśr ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy dochodzi do zbiegu uprawnień w sensie podmiotowym, zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie, jak i osoby wymagającej opieki. Innymi słowy, w ocenie Kolegium wskazany przepis dotyczy prawa do przyznania jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu uprawnień na podstawie wyboru osoby uprawnionej w sytuacji wychowywania lub opieki nad tym samym dzieckiem, a nie dotyczy przypadku, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień z tytułu wychowywania lub opieki nad różnymi dziećmi.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2017 r.), Burmistrz [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na syna.

Biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w decyzji Kolegium, Burmistrz stwierdził, że zgodnie z art. 27 ust. 5 uśr w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o tym mowa w art. 10 tej ustawy, lub zasiłku dla opiekuna, przysługuje tylko jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Organ zaznaczył, że z treści ww. przepisu nie wynika, że świadczenie rodzicielskie i świadczenie pielęgnacyjne są uprawnieniami przyznawanymi w stosunku do sprawowania opieki nad konkretnymi osobami. W cyt. przepisie w ocenie organu mowa jest tylko i wyłącznie o osobie uprawnionej czyli rodzicu. Za taką interpretacją art. 27 ust. 5 uśr przemawia projekt ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, gdzie w art. 27 ust. 5 cześć wspólna otrzymuje brzmienie "i przysługuje tylko jedno ze świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami". Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej z [...] kwietnia 2017 r. Burmistrz uznał, że nie spełnia ona wymaganego kryterium do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od decyzji z [...] lipca 2017 r. skarżąca podniosła, że Burmistrz nie uwzględnił zaleceń i wykładni art. 27 ust. 5 uśr dokonanej przez Kolegium.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2017 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie znalazło podstaw do uwzględnieniu zarzutów odwołania i utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2017 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że od dnia [...] sierpnia 2017 r., na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2017 r., o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. 2017, poz. 1428) doszło do zmiany dotychczasowej treści art. 27 ust. 5 uśr. W aktualnym brzmieniu przepis ten stanowi, że w przypadku zbiegu świadczeń m.in. świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego - przysługuje tylko jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Wraz z wprowadzeniem zmiany ww. przepisu, w ocenie Kolegium musiało utracić znaczenie dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, odnoszące się do podmiotowo rozumianej podstawy nabycia świadczeń w przypadku ich zbiegu dotyczącego różnych osób. Kolegium podkreśliło, że podstaw do odmiennej oceny nie daje przepis przejściowy tj. art. 17 ustawy zmieniającej przepisy dotyczące świadczeń rodzinnych, zgodnie z którym przepisy ustawy zmieniającej w art. 6, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z wyłączaniem art. 16a ust. 9, art. 17 ust. 6, art. 23 ust. 3 pkt 1, ust. 4 pkt 1, ust. 5 i 5d ustawy zmienianej w art. 6, mają zastosowanie po raz pierwszy przy ustaleniu prawa do świadczeń na okres zasiłkowy rozpoczynający się od dnia 1 listopada 2017 r., w ocenie Kolegium nie można bowiem pominąć, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem okresowym, a zatem, ww. nowelizacja w niniejszej sprawie obowiązuje od dnia 1 sierpnia 2017 r.

W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2017 r. w części dotyczącej jej uzasadnienia, podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię tego przepisu w brzmieniu w jakim obowiązywał w dacie złożenia wniosku, polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania świadczenia rodzicielskiego na córkę stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na syna, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą tego świadczenia ma rozstrzygające znaczenie dla oceny zasadności wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

- niezastosowanie art. 27 ust. 5 uśr w zw. z art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wparcia rodzin i w rezultacie błędne przyjęcie, że w odniesieniu do przypadku skarżącej mają zastosowanie zmienione od 1 sierpnia 2017 r. przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W uzasadnieniu skargi powołano dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazywało, że art. 27 ust. 5 uśr (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją) nie ma zastosowania do sytuacji skarżącej. Skarżąca podkreśliła, że organy obu instancji nadużyły interpretacji przepisów wprowadzając regulacje prawne nieobowiązujące w dacie złożenia przez skarżącą wniosku, wręcz przeciągając załatwienie sprawy w warunkach bezczynności, tak by decyzje wydać po zmianie przepisów. W ocenie skarżącej, w sprawie bezpodstawnie pominięto treść przepisu przejściowego tj. art. 17 ustawy zmieniającej, który wprost stanowi, że zmieniony art. 27 ust. 5 uśr ma zastosowanie do ustalania prawa do świadczeń na okres zasiłkowy rozpoczynający się od dnia 1 listopada 2017 r. Wykładnia tego przepisu jakoby dotyczył on tylko świadczeń okresowych jest błędna i nieuzasadniona. Zakładając racjonalność ustawodawcy należało wskazać, że wymieniłby on wprost art. 27 ust. 5 uśr jako nie mający zastosowania, tak jak to uczynił z innymi przepisami wymienionymi w art. 17 ustawy zmieniającej.

Skarżąca podkreśla, że nawet gdyby przyjąć, że norma z art. 27 ust. 5 uśr ma zastosowanie do niej od 1 sierpnia 2017 r., to i tak w ocenie skarżącej za okres od "lutego" [zapewne "kwietnia"] 2017 r. (data złożenia wniosku) do dnia 1 sierpnia 2017 r. należałby się jej zasiłek pielęgnacyjny na drugie niepełnosprawne dziecko. Nie można w myśl zasady lex retro non agit stosować do stanów faktycznych przepisów, które nie obowiązywały w dacie nabycia uprawnień, w tym wypadku złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie dnia 11 stycznia 2018 r. skarżąca oświadczyła, że jej intencją było zaskarżenie decyzji organu odwoławczego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] lipca 2017 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem A. O.

Materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej uśr).

W myśl art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia jego wysokość wynosiła 1300 zł.

Jak wynika z niespornego w sprawie stanu faktycznego, dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżąca wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem. W sprawie nie kwestionowano, że skarżąca jest opiekunem niepełnosprawnego w stopniu znacznym syna A. W tym czasie skarżąca pobierała przyznane jej wcześniej świadczenie rodzicielskie w wysokości 1000 zł w związku z urodzeniem i opieką sprawowana nad córką K.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać jednocześnie świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 uśr oraz świadczenie rodzicielskie przyznawane na podstawie art. 17c uśr, w związku ze sprawowaniem opieki nad dwójką dzieci. Świadczenie rodzicielskie przysługuje osobom, które urodziły dziecko, a które nie są uprawnione do zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego (art. 17c uśr).

Świadczenie rodzicielskie, gdy mamy do czynienia z matką dziecka, przysługuje na podstawie art. 17c ust. 1 pkt 1 uśr, z uwzględnieniem ust. 2, który enumeratywnie wymienia przypadki, w których świadczenie rodzicielskie przysługuje ojcu dziecka. W przypadku urodzenia jednego dziecka przy jednym porodzie, świadczenie rodzicielskie przysługuje przez okres 52 tygodni (art. 17c ust. 3 pkt 1). W przypadku matki dziecka świadczenie rodzicielskie przysługuje od dnia porodu (ust. 4 pkt 1). Świadczenie rodzicielskie - zgodnie z art. 17c ust. 5 uśr - przysługuje w wysokości 1000,00 zł miesięcznie, z uwzględnieniem ust. 6.

Świadczenie rodzicielskie jest pomocą przysługującą w zamian świadczenia macierzyńskiego dla osób, które nie mogą skorzystać ze tego typu świadczenia. Warunkiem jego uzyskania i pobierania jest m.in. niepodejmowanie zatrudnienia lub niewykonywanie innej pracy zarobkowej, które uniemożliwiają sprawowanie tej opieki (art. 17c ust. 9 pkt 3 uśr).

Zgodnie z art. 27 ust. 5 uśr, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącą wniosku, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.

Z dniem 1 sierpnia 2017 r. art. 27 ust. 5 uśr został zmieniony na mocy art. 6 pkt 17 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428, dalej ustawa zmieniająca). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku zbiegu uprawnień do wymienionych w pkt 1-5 świadczeń, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zgodnie z art. 17 ustawy zmieniającej, art. 27 ust. 5 w nowym brzmieniu ma

zastosowanie po raz pierwszy przy ustalaniu prawa do świadczeń na okres zasiłkowy rozpoczynający się od dnia 1 listopada 2017 r.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Kolegium odnośnie zastosowania w sprawie art. 27 ust. 5 w nowym brzmieniu. Ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych, w szczególności nakazujących stosować "nowe" regulacje do wniosków złożonych pod rządami poprzednich przepisów. Skoro ustawodawca w sposób wyraźny nie nakazał stosować znowelizowanych przepisów do nierozstrzygniętych ostatecznie wniosków o przyznanie świadczeń - należało się zastosować do ogólnych zasad wykładni związanej z rozstrzyganiem spraw w przypadku zmian przepisów wpływających na uprawnienia i obowiązki obywateli. Jedną z takich podstawowych zasad jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), wywodzona z art. 2 Konstytucji RP. Należy również zwrócić uwagę na treść obowiązującego od dnia 1 czerwca 2017 r. art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Wskazane wyżej naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem Sąd w składzie orzekającym w sprawie stoi na stanowisku, że art. 27 ust. 5 uśr w brzmieniu obowiązującym przed 1 sierpnia 2017 r. wykluczał możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i rodzinnego również wówczas, gdy świadczenia te miałyby być pobierane na różne dzieci. Sąd nie podzielił tym samym prezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych linii orzecznictwa, że "zbieg uprawnień", o którym mowa w ww. przepisie należy rozumieć jako sytuację, w której ta sama osoba jest uprawniona równocześnie do co najmniej dwu wskazanych tam świadczeń, przysługujących na tego samego podopiecznego (np. dziecko).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest również odmienne od powyższego stanowisko, które Sąd I instancji w pełni aprobuje. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15.12.2017 r. I OSK 1543/17, odnosząc się do uregulowanej w art. 27 ust. 5 uśr kwestii zbiegu wymienionych tam świadczeń uznał, że nieprawidłowe jest stanowisko, że powołany w tym przepisie zbieg uprawnień do określonych w nim świadczeń ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy mamy do czynienia z łączeniem uprawnień w sensie podmiotowym (zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie jak i osoby wymagającej tej opieki).

Sąd zwrócił uwagę na to, że oba rodzaje ww. świadczeń mają charakter świadczeń pieniężnych i przysługują osobie, która opiekę wykonuje, mają one za zadanie zapewnienie środków utrzymania rodzicowi (opiekunowi) w okresie, w którym on nie pracuje z tego powodu, że sprawuje wspomnianą wyżej opiekę. Przyjęcie poglądu, że osoba sprawująca opiekę nad dwojgiem dzieci miałaby prawo do pobierania dwóch różnych świadczeń, z których każde, stanowiąc namiastkę wynagrodzenia za pracę, ma na celu dostarczenie jej (a nie podopiecznym) środków utrzymania, stawiałoby taką osobę w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do osób, które - niezależnie od ilości posiadanych dzieci - pozostając w zatrudnieniu, otrzymują tylko jedno wynagrodzenie za pracę.

Na kwestię tę zwrócił również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 8.8.2017 r. II SA/Lu 421/17 wskazując, że brak jest w tego rodzaju sprawach wyjątkowych okoliczności uzasadniających odstąpienie od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej art. 27 ust. 5 pkt 1 i 2 uśr, z którego wynika, że ratio legis art. 27 ust. 5 uśr jest zapobieżenie pobieraniu dwóch świadczeń mających podobny charakter oraz podobny cel. Tamże zwrócono uwagę również na to, że: "przyjęcie odmiennej wykładni tego przepisu prowadzi do naruszenia równości między osobami pobierającymi zasiłek macierzyński a osobami uprawnionymi do świadczenia rodzicielskiego. Niewątpliwie bowiem obecnie osoba uprawniona do zasiłku macierzyńskiego nie może nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nawet jeśli sprawuje opiekę nad dzieckiem innym niż nowonarodzone lub przyjęte na wychowanie, gdyż pozostawanie przez tę osobę w zatrudnieniu lub wykonywanie innej pracy zarobkowej, połączone z ubezpieczeniem chorobowym, wyklucza ją z kręgu podmiotów uprawnionych do tego świadczenia".

W świetle powyższego, przyjęcie za prawidłową wykładni art. 27 ust. 5 uśr z której wynika, że "zbieg uprawnień", o którym mowa w ww. przepisie należy rozumieć jako sytuację, w której ta sama osoba jest uprawniona równocześnie do co najmniej dwu wskazanych tam świadczeń, przysługujących na tego samego podopiecznego, prowadzi do preferencyjnego traktowania osób, o których mowa w tym przepisie w stosunku do osób pobierających zasiłek macierzyński lub pozostających w zatrudnieniu.

Sąd I instancji odwołał się do konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W doktrynie przyjmuje się, że oznacza ona nakaz nadawania takich treści unormowaniom prawnym, by kształtowały one w jednakowy (podobny) sposób sytuację prawną podmiotów jednakowych (podobnych); równość w prawie wymaga, by przepisy prawne ujmowały prawa i obowiązki jednostki w sposób wolny od dyskryminacji oraz bez wprowadzania nieuzasadnionych przywilejów (M. Masternak-Kubiak w: B. Banaszak (red.), A. Preisner (red.), Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, C.H. Beck 2002, s. 121). W tym stanie rzeczy analiza treści art. 27 ust. 5 uśr w powiązaniu z ratio legis tego przepisu prowadzi do wniosku, że prezentowane w skardze stanowisko nie zasługiwało na aprobatę.

Wprowadzona ustawą z 7 lipca 2017 r. zmiana art. 27 ust. 5 uśr, o czym była mowa wcześniej, miała na celu jego doprecyzowanie przez jednoznaczne wskazanie, że nie jest możliwa kumulacja wielu rodzajów świadczeń finansowych z budżetu państwa, które są związane z brakiem aktywności zawodowej spowodowanej opieką nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej uczyniono to, by zapewnić jednolitość stosowania przepisów ustawy przez organy (pkt II.7 uzasadnienia projektu ustawy, druk nr 1625).

W sytuacji jaka miejsce w rozpoznawanej sprawie, uwzględniając przedstawioną wyżej interpretację art. 27 ust. 5 uśr, skarżącej - zgodnie z treścią tego przepisu - w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wobec zbiegu prawa do tego świadczenia i świadczenia rodzinnego, przysługiwało prawo wyboru świadczenia, które chciałaby pobierać. Jak wiadomo skarżąca takiego wyboru nie dokonała. Nie mogło to jednak wpłynąć na zmianę przyjętego przez Sąd stanowiska w sprawie. Należy zauważyć, że w przypadku wyboru przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego do pobierania, skarżąca musiałaby złożyć równocześnie oświadczenie o rezygnacji z pobierania świadczenia rodzicielskiego. To dawałoby podstawę do uchylenia decyzji o jego przyznaniu. Jak wynika z akt sprawy, skarżącej przyznano prawo do świadczenia rodzicielskiego na okres od 31 października 2016 r. do 30 października 2017 r. Należy mieć zatem na uwadze, że w sytuacji, gdy przyznane uprawnienie zostało już zrealizowane, tak jak ma to miejsce w przypadku przyznanego skarżącej świadczenia rodzicielskiego, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 uśr decyzji przyznającej to świadczenie. Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia rodzinne może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu, a rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu może dotyczyć jedynie prawa strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych.

Mimo dostrzeżenia wskazanego wyżej uchybienia, Sąd nie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Sąd w przypadku wydania wyroku uchylającego decyzję musi w nim zawrzeć ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które wiążą w sprawie organy (art. 153 ppsa). Co istotne w sprawie, Sąd nie może zawrzeć w wyroku zaleceń, które byłyby dla organów niewykonalne. Taka sytuacja miałaby miejsce w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji, co łączyłoby się z koniecznością dokonania przez skarżącą wyboru świadczenia do pobierania. Z kolei wybór świadczenia pielęgnacyjnego powodowałby, że decyzja w sprawie świadczenia rodzicielskiego musiałaby zostać zmieniona przez skrócenie okresu na jaki zostało ono przyznane, co ze wskazanych wyżej przyczyn, jest w chwili obecnej niemożliwe.

Skargę kasacyjną wywiodła P. O., reprezentowana przez r. pr. R. W., zaskarżając wyrok III SA/Gd 1016/17 w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

a. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 sierpnia 2017 r. wykluczał możliwość pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i rodzinnego również wówczas, gdy świadczenia te miały być pobierane na różne dzieci;

b. art. 27 ust. 5 uśr w zw. z art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, przyjmując że wskazana nowelizacja miała na celu doprecyzowanie art. 27 ust. 5 uśr przez jednoznaczne wskazanie, że nie jest możliwa kumulacja wielu rodzajów świadczeń finansowych z budżetu państwa, które są związane z brakiem aktywności zawodowej spowodowanej opieką nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie uwzględniając wskazanego w ustawie nowelizującej terminu - od 1 listopada 2017 r. - od którego to mają zastosowanie przepisy w znowelizowanym brzmieniu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ppsa przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego (mimo omyłkowego wskazania "w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa" - autor skargi kasacyjnej jednoznacznie zarzuca wyłącznie "naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię"). Wobec braku zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), stan faktyczny w sprawie, aprobowany przez Sąd I instancji, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. W sprawie nie zachodziły przesłanki odrzucenia skargi kasacyjnej.

Oba zarzuty naruszenia: art. 27 ust. 1 uśr w brzmieniu obowiązującym przed 1 sierpnia 2017 r. i art. 27 ust. 1 uśr w zw. z art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa...; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadnione.

W dniu złożenia wniosku z [...] kwietnia 2017 r. - do dnia 31 lipca 2017 r., art. 27 ust. 5 uśr stanowił: W przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.

Pod rządem ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 lipca 2017 r. włącznie, utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych był pogląd, że wskazany w art. 27 ust. 5 uśr zbieg uprawnień do określonych w nim świadczeń ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie, jak i osoby wymagającej opieki. Przepis ten dotyczy prawa do przyznania jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu uprawnień na podstawie wyboru osoby uprawnionej w sytuacji wychowania lub opieki nad tym samym dzieckiem, a nie dotyczy przypadku, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień z tytułu wychowywania lub opieki nad różnymi dziećmi. Nie można przyjąć, że z punktu widzenia normy zawartej w art. 27 ust. 5 uśr, istotne jest wyłącznie to, czy osoba uprawniona pobiera jedno ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, a bez znaczenia pozostaje okoliczność nad kim sprawowana jest opieka lub wychowanie. Art. 17 ust. 5 uśr enumeratywnie wymienia sytuacje, związane z osobą sprawującą opiekę i osobą wymagająca opieki, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Żadna z określonych w tym przepisie negatywnych przesłanek nie wskazuje na brak uprawnień w przypadku zbiegu ze świadczeniem rodzicielskim. Gdyby istotnie było to zamiarem ustawodawcy, to uczyniłby to, wprowadzając do ustawy odpowiednie unormowanie, tak jak uczynił to w przypadku dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, który przysługuje matce lub ojcu. Zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 5-6 uśr wspomniany dodatek nie przysługuje osobie uprawnionej, jeżeli w okresie urlopu wychowawczego korzysta z zasiłku macierzyńskiego (pkt 5), ze świadczenia rodzicielskiego (pkt 6).

Nie ma podstaw, by z innych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzić wniosek o ograniczeniu prawa do świadczenia rodzicielskiego w związku ze zbiegiem uprawnień do innych świadczeń przysługujących na podstawie tej ustawy w przypadku różnych dzieci osoby uprawnionej. Takiej podstawy, wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie, nie można upatrywać w art. 27 uśr regulującym zbieg praw do świadczeń rodzinnych, a w szczególności jego ust. 5. Wskazany w art. 27 ust. 5 uśr zbieg uprawnień do określonych w nim świadczeń ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie jak i osoby wymagającej opieki. Innymi słowy art. 27 ust. 5 uśr dotyczy prawa do przyznania jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu uprawnień na podstawie wyboru osoby uprawnionej w sytuacji wychowania lub opieki nad tym samym dzieckiem, a nie dotyczy przypadku, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień z tytułu wychowywania lub opieki nad różnymi dziećmi. Nie można przyjąć, że z punktu widzenia normy zawartej w art. 27 ust. 5 uśr, istotne jest wyłącznie to, czy osoba uprawniona pobiera jedno ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, a bez znaczenia pozostaje okoliczność, nad kim sprawowana jest opieka lub wychowanie. Komentowany przepis stanowi o zbiegu uprawnień, które nie mogą być rozpatrywane bez badania przesłanek uprawnień w przypadku świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego, które są uprawnieniami przyznawanymi w stosunku do sprawowania opieki nad konkretnym podmiotem.

W piśmiennictwie podkreśla, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi lub gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002 r., s. 10). Taka sytuacja zaistniałaby przy zastosowaniu wykładni literalnej art. 27 ust. 5 uśr do ustalonego i przyjętego stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, w której nie mamy do czynienia z przypadkiem zbiegu obu świadczeń (pielęgnacyjnego i rodzicielskiego) z tytułu wychowania lub opieki nad tym samym dzieckiem. Skarżącej przysługują dwa odrębne uprawnienia w stosunku do każdego z dwojga dzieci z innego tytułu i na innej podstawie prawnej (wyrok: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z: 23.8.2016 r. IV SA/Wr 1568/16, Lex 2115167, ZNSA 2017/2/144-146; 13.7. 2017 r. IV SA/Wr 246/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15.9. 2016 r. II SA/Sz 617/16; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z: 20.12. 2016 r. II SA/Lu 842/16; 28.9. 2017 r. II SA/Lu 527/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 26.1.2017 r. II SA/Łd 944/16, cbosa). Ubieganie się o świadczenie rodzicielskie na inne dziecko niż to, na które zostało już przyznane świadczenie pielęgnacyjne, nie może być traktowane jako negatywna przesłanka wynikająca z art. 17c ust. 9 pkt 4 uśr (wyrok WSA w Poznaniu z 7.12.2017 r. IV SA/Po 922/17, Lex 2414160). W świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych art. 27 ust. 5 uśr ma charakter porządkujący. Mowa jest w nim ogólnie o tym, że w przypadku zbiegu uprawnień osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego z wymienionych świadczeń. Przepis ten nie wyjaśnia zakresu użytego w nim pojęcia "zbieg uprawnień". Zakres ten konkretyzują inne przepisy tej ustawy, w tym m.in. art. 17c ust. 9 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 uśr. Dlatego z art. 27 ust. 5 uśr nie można wywodzić generalnego zakazu kumulacji świadczeń rodzinnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 14.2.2017 r. II SA/Ol 9/17, cbosa). Poglądy te Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela.

Z tych przyczyn art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2016, poz. 1518 ze zm., ostatnia zmiana Dz. U. z 2017 r., poz. 777) nie stanowił przeszkody dla przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym od urodzenia synem A. O. (urodzonym [...] lipca 2013 r.), na który skarżąca otrzymywała uprzednio świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ostatecznej decyzji - w okresie od 1 marca 2016 r. do 31 marca 2017 r. Tak samo rozumiał to Burmistrz, przyznając skarżącej ostateczną decyzją świadczenie rodzicielskie na córkę na okres od 31 października 2016 r. do 30 października 2017 r.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r. skarżąca wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem A. . na kolejny okres. W dacie złożenia wniosku, prawidłowa wykładnia art. 27 ust. 5 uśr przemawiała za przyznaniem skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem A. O. na czas od 1 kwietnia 2017 r. do dnia 30 kwietnia 2019 r. (art. 24 ust. 4 uśr - do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności syna skarżącej z [...] kwietnia 2017 r.).

Od 1 sierpnia 2017 r. art. 27 ust. 5 uśr uzyskał nowe brzmienie o treści: "także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami".

W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin projektodawca wyjaśnia, że "doprecyzowanie art. 27 ust. 5 ustawy ma na celu zapewnienie jednolitości stosowania przepisów ustawy przez organy właściwe i jednoznacznego wskazania, że nie jest możliwa kumulacja wielu rodzajów świadczeń finansowanych z budżetu państwa, które są związane z brakiem aktywności zawodowej spowodowanej opieką nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny" (druk sejmowy nr VIII.1625).

Z treści art. 17 ustawy zmieniającej przepisy ustawy zmienianej w art. 6 (ustawy o świadczeniach rodzinnych), w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, mają zastosowanie po raz pierwszy przy ustalaniu prawa do świadczeń na okres zasiłkowy rozpoczynający się od dnia 1 listopada 2017 r.

W art. 17 ustawy zmieniającej, ustawodawca wyłączył spod wskazanego vacatio legis art. 16a ust. 9, art. 17 ust. 6, art. 23 ust. 3 pkt 1, ust. 4 pkt 1, ust. 5 i 5d ustawy zmienianej w art. 6 ustawy zmieniającej.

W żadnym z innych przepisów ustawy zmieniającej nie wskazano daty wejścia w życie tych przepisów. Takie rozwiązanie ustawodawcze wskazuje, że wyłączenie w stosunku do tych przepisów, traktowane jest jako wyjątek, bowiem ustawodawca zrezygnował z dłuższego niż 14 dni vacatio legis. Jest to o tyle słuszne, że regulacje te nie kształtują w sposób odmienny dotychczasowych uprawnień do świadczeń. Jednakże odnoszą się do danych wymaganych we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia i zawierają delegację do wydania aktu wykonawczego, a także potwierdzają dotychczasowo stosowaną praktykę przy ocenie uprawnień do świadczeń (art. 16a ust. 9 i art. 17 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 6 ustawy zmieniającej). Do takiego samego wniosku trafnie doszedł też Sąd I instancji (s. 7 akapit 3 i 4, s. 8 akapit 1 uzasadnienia wyroku III SA/Gd 1590/18).

Błędnie Sąd I instancji przyjął, że naruszenie przez Kolegium art. 27 ust. 5 uśr w nowym brzmieniu nie miało wpływu na wynik sprawy. Jest wręcz przeciwnie - wbrew deklaracji projektodawcy, który w projekcie ustawy zmieniającej zadeklarował, że doszło jedynie do "doprecyzowania art. 27 ust. 5 ustawy ma na celu zapewnienie jednolitości stosowania przepisów ustawy przez organy właściwe" – w rzeczywistości doszło do zasadniczej zmiany treści normatywnej art. 27 ust. 5 uśr, przy czym zmiana ta pozostaje w sprzeczności z powszechnie akceptowanymi w Polsce wartościami moralnymi, leżącymi u podstaw kierowania pomocy do osób, które rezygnując z zatrudnienia, sprawują osobistą opiekę nad dziećmi niepełnosprawnymi (M. Zieliński, Wykładnia prawa..., s. 266-268, nb 553, 555).

Tymczasem małżeństwo, jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej (art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946).

Trybunał Konstytucyjny, zastrzegając że z uwagi na zakres wniosku RPO były wyłącznie przepisy intertemporalne (art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 1548, dalej uzuśr), nie zaś przepisy materialnoprawne o świadczeniach rodzinnych określające przesłanki nabycia świadczenia pielęgnacyjnego, zmodyfikowane art. 1 pkt 4 i 5 uzuśr; cz. III pkt 2 i 10 uzasadnienia wyroku z 5.12.2013 r. K 27/13, OTK-A 2013/9/134, a aprobująca glosą A. Gazdy, Admin. 2014/1/198 i n.) wskazał w szczególności, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, i tym samym naruszyły ich bezpieczeństwo prawne (a w sposób pośredni również bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi). Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd RPO, że "pułapka prawna" polega w tej sprawie na tym, że obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego - utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia (cz. III pkt 9 uzasadnienia wyroku K 27/13).

Mając na uwadze macierzyństwo (art. 18 Konstytucji RP); prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełnych (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP; wyrok TK z 18.11.2014 r. SK 7/11, OTK-A 2014/10/112), zasługujący na ochronę i szczególny szacunek, otaczający matkę przed i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 2 Konstytucji RP) – skarżąca może oczekiwać wsparcia ze strony podatników w oparciu o instytucje systemu zabezpieczenia społecznego (solidaryzm społeczny; wyrok TK: SK 15/01, pkt III; z 30.1.2001 r., K 17/00, pkt III.8).

Przy wykładni wskazanych w zarzutach przepisów ustaw, koniecznym jest uwzględnienie art. 2, art. 18, art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, stany faktyczne, powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, winny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziaływuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami (wyrok TK z 13.4.1999 r. K 36/98, OTK ZU 1999/3/40). Dopiero w wyjątkowych okolicznościach dopuszcza się pewne odstępstwa od zasady lex retro non agit, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja jej nie jest możliwa bez dopuszczenia wstecznego działania prawa (orzeczenia TK z: 28.5.1986 r. U 1/86, OTK 1986/2; 22.8.1990 r. K 7/90, OTK 1990/5; 18.10.1994 r. K 2/94, OTK 1994/cz. II/ 36; wyroki TK z: 31.3.1998 r. K 24/97; 3.10.2001 r. K 27/01, OTK ZU 2001/7/209; 10. 10.2001 r. K 28/01; cz. III pkt 4.1 uzasadnienia wyroku TK z 13.3.2014 r. P 38/11, OTK-A 2014/3/31).

Brak w ustawie nowelizującej z 2003 r. przepisów intertemporalnych nie oznacza bezwzględnej konieczności stosowania zasady bezpośredniego działania nowego prawa do wszelkich stanów ukształtowanych zarówno po, jak i przed zmianą prawa, ani też zezwolenia na wsteczne działanie nowych przepisów. Brak przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia ustawodawcy na wsteczne działanie nowych lub zmienionych przepisów. W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" powinny wypełnić w drodze odpowiedniej wykładni organy stosujące prawo (cz. III pkt 4.1 uzasadnienia wyroku P 38/11). Pogląd ten pozostaje aktualny także wobec świadczeń, które ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony (art. 24 ust. 4 uśr - prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego), a co do których ustawa zmieniająca nie zawarła przepisu intertemporalnego.

Brak w kontrolowanej sprawie jakiegokolwiek powodu, by art. 27 ust. 5 uśr w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą mógł znaleźć zastosowanie do rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącej, zawartym we wniosku sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Decydującym przy stosowaniu prawa materialnego jest data zdarzenia skutkującego zastosowaniem obowiązujących regulacji prawnych w tej dacie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15.3.2018 r. IV SA/Gl 1109/17, Lex 2470905).

Odstępstwo od ich zastosowania musi wynikać prawidłowo dekodowanej normy prawnej, zatem odmowa przyznania skarżącej uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługiwały jej pod rządami ustawy o świadczeniach rodzinnych w dacie składania wniosku, musi jednoznacznie wynikać z woli ustawodawcy, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca.

Nie ulega wątpliwości, że choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to realną korzyść odnosił z niego podopieczny, który w ten sposób miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Korzyść odnosiło również państwo, bo zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach (cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku TK z 15.11.2006 r. P 23/05, OTK-A 2006/10/151). Pogląd ten zachował aktualność w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, które zastąpiło zasiłek stały (cz. III pkt 4.3 uzasadnienia wyroku TK z 22.7.2008 r. P 41/07, OTK-A 2008/6/109).

Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że wykładnia zaprezentowana w skardze prowadziłaby do naruszenia zasady równości (przy czym Wojewódzki Sąd wskazał art. 32 Konstytucji RP; s. 8/9 uzasadnienia wyroku III SA/Gd 1016/17). W istocie wzorcem kontroli może być wyłącznie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Świadczenia socjalne przyznawane przez państwo znajdują zakotwiczenie w Konstytucji RP - zwłaszcza w zasadzie sprawiedliwości społecznej; art. 2 - lecz ich konkretyzacja jest obowiązkiem ustawodawcy. Ustawodawca musi przy tym uwzględnić konstytucyjne wymogi, w tym zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok TK z 18.2.2014 r. U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych.

W doktrynie i orzecznictwie trafnie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). W kontrolowanej sprawie cechą istotną jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną (w niniejszej sprawie - dzieckiem niepełnosprawnym; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 226-227, nb 3). W szeregu wyroków Trybunał Konstytucyjny uznał, że poszczególne rozwiązania ustawowe w zakresie praw do świadczeń rodzinnych z tytułu opieki nad osobami niepełnosprawnymi, ograniczające ich uprawnienia, naruszały zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP; wyroki TK z: 15.11.2006 r. P 23/05; 22. 7.2008 r. P 41/07- pkt 1; 18.7.2008 r. P 27/07, OTK-A 2008/6/107; 21.10.2014 r. K 38/13 - pkt 2, OTK-A 2014/9/104). Taką cechą istotną nie jest prawo do zasiłku macierzyńskiego, jak to nietrafnie wskazał Sąd I instancji (s. 9 uzasadnienia wyroku III SA/Gd 1016/17). Stanowisko Sądu I instancji: "przyjęcie za prawidłową wykładni art. 27 ust. 5 ustawy z której wynika, że "zbieg uprawnień", o którym mowa w ww. przepisie należy rozumieć jako sytuację, w której ta sama osoba jest uprawniona równocześnie do co najmniej dwu wskazanych tam świadczeń, przysługujących na tego samego podopiecznego, prowadzi do preferencyjnego traktowania osób, o których mowa w tym przepisie w stosunku do osób pobierających zasiłek macierzyński lub pozostających w zatrudnieniu" (s. 9 akapit 2 uzasadnienia wyroku III SA/Gd 1016/17) jest nietrafne – skarżąca ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne na innego podopiecznego niż podopieczna, na którą uzyskała świadczenie rodzicielskie.

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę.

Wobec naruszenia zaskarżoną decyzją prawa materialnego w postaci błędnej wykładni: art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2016, poz. 1518 ze zm., ostatnia zmiana Dz. U. z 2017 r., poz. 777) oraz art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2016, poz. 1518 ze zm., ostatnia zmiana Dz. U. z 2017 r., poz. 1428) w zw. z art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r., o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. 2017, poz. 1428) oraz art. 2, art. 18, art. 71 ust. 1 zd. 2 i ust. 2 Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946), Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a na podstawie wyżej wskazanych wzorców kontroli i art. 135 ppsa, uchylił także poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2017 r. nr [...] Burmistrza [...].

Rozpoznając sprawę ponownie Burmistrz [...] orzeknie o roszczeniu skarżącej, zgłoszonym we wniosku z [...] kwietnia 2017 r., według stanu prawnego obowiązującego w dniu złożenia tego wniosku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.