Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1014/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego R. G. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2011 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy altany nr [...] na terenie Rodzinnego Ogródka Działkowego "[...] " w K. , położonego na działce nr [...] obr. [...] N. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 26 lutego 2014 r. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) wydał decyzję nr [...] znak: [...] , którą nakazano właścicielowi R.G. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji murowanej, o wymiarach 6,12 m x 5,05 m i wys. ok. 5,70 m, przykrytego dachem dwuspadowym, zlokalizowanego na działce nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] " w K. położonego na działce nr [...] wybudowanego bez wymaganego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-administracyjnej wobec braku wypełnienia przez właściciela obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 listopada 2012 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R.G. . W odwołaniu strona odwołująca się podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie bierze pod uwagę okoliczności i czasu powstania wymienionego budynku altany, co w postępowaniu administracyjnym dot. tego obiektu ma istotne znaczenie. Nie wzięto pod uwagę oświadczenia złożonego u notariusza przez poprzedniego właściciela S.C. budującego altanę. Oświadczenie to nie zostało przyjęte i dołączone do akt sprawy. W oświadczeniu tym S.C. stwierdza jednoznacznie, iż altanę wybudował w roku 1970. W oświadczeniu z dnia 21 listopada 2012 r. S.C. wniósł, że w roku 1960 o ile na dzień dzisiejszy pamięta, zostały pracownikom im.[...] przydzielone tereny pod ogrody działkowe, na których otrzymał powierzchnię 400 m2 w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym [...] " oznaczoną nr [...] . Trzy lub cztery lata później rozpoczął budowę altany na tej działce i zakończył ją przed rokiem 1970, dokładnej daty nie pamięta.

Decyzją nr [...] z dnia 18 czerwca 2015 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 lutego 2014 r. nr [...] znak: [...] .

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotem postępowania prowadzonego przed organem I instancji była legalność obiektu budowlanego o konstrukcji murowanej o wymiarach 6,12 m x 5,05 m i wys. ok. 5,70 m, przykrytego dachem dwuspadowym, zlokalizowanego na terenie Rodzinnego Ogródka Działkowego "[...] " w K. Opisu obiektu dokonano podczas przeprowadzonych oględzin w dniu 15 lipca 2011 r. oraz oględzin dokonanych w dniu 30 sierpnia 2013

Wojewódzki Inspektor dokonał zweryfikowania kręgu stron postępowania ustalonego przez organ I instancji i uznał go za prawidłowy w związku z powyższym stwierdził, iż pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Z wypisu z rejestru gruntów z dnia 25 maja 2015 r. oraz treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działki nr [...] na której znajdują ogródki działkowe jest Gmina K. Natomiast właścicielem obiektu budowlanego w ogródku działkowym nr [...] jest R.G. , na co wskazują ustalenia dokonane podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 15 lipca 2011 r., kopia umowy z dnia 30 kwietnia 1998 r. i deklaracja kandydata na członka Polskiego Związku Działkowców z dnia 30 kwietnia 1998 r. Status strony przysługuje także zarządcy ogrodu działkowego - Polskiemu Związkowi Działkowców, Rodzinny Ogród Działkowy "[...] ". Ustalony krąg stron nie był kwestionowany przez żadną ze stron postępowania.

W odwołaniu z dnia 12 marca 2014 r. strona odwołująca podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie bierze pod uwagę okoliczności i czasu powstania wymienionego budynku altany, co w postępowaniu administracyjnym dot. tego obiektu ma istotne znaczenie. Nie wzięto pod uwagę oświadczenia złożonego u notariusza przez poprzedniego właściciela S.C. budującego altanę. Oświadczenie to nie zostało przyjęte i dołączone do akt sprawy. W oświadczeniu tym, S.C. stwierdza jednoznacznie, iż altanę wybudował w roku 1970. W oświadczeniu z dnia 21 listopada 2012 r. S.C. wniósł, że w roku 1960 zostały pracownikom im. [...] przydzielone tereny pod ogrody działkowe, na których otrzymał powierzchnię 400 m2 w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym "[...] " oznaczoną nr [...] . Trzy lub cztery lata później rozpoczął budowę altany na tej działce i zakończył ją przed rokiem 1970, dokładnej daty nie pamięta.

W odwołaniu z dnia 12 grudnia 2011 r. od uprzednio wydanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2011 r. nr [...] znak: [...] (uchylonej w całości decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 czerwca 2012 r. nr [...] znak [...] R.G. wskazał, że po złożeniu deklaracji kandydata na członka Polskiego Związku Działkowców w dniu 30 kwietnia 1998 r. i po uiszczeniu stosownych opłat został przyjęty do Związku Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...] ". Zarząd Ogrodu przydzielił mu działkę nr [...] o pow. 400 m2 i w tym momencie stałem się on jej użytkownikiem. Możliwe to było za wcześniejszym porozumieniem pomiędzy przejmującym a poprzednim użytkownikiem działki który pozostawił mu wybudowaną przez siebie altanę, drzewa, uprawy, ogrodzenie itp. za umowną opłatą. Osobiście jej stan nie zachwycił skarżącego, gdyż była ona wyposażona w okna "domowej roboty", a poddasze zabite było deskami po których biegały myszy i ptaki. Wejście na poddasze było usytuowane na zewnątrz, nad schodami, po metalowej drabinie umocowanej w murze, co z trudem umożliwiało bezpieczne dostanie się na ten poziom. Altana zgodnie z zobowiązaniem zawartym w deklaracji członkowskiej, została przeze skarżącego wyremontowana: wstawiono nowe okna na poziomie parteru i w poddaszu, wyremontowano więźbę dachową, która w szczycie przegniła, wymieniono instalację elektryczną, wykonano bezpieczne wyjście na strych wewnątrz budynku.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu i powyższych ustaleń Wojewódzki Inspektor wskazał, że obiekt będący przedmiotem postępowania został wybudowany na przełomie lat 60 i 70 XX wieku a następnie przebudowany po jego zakupieniu w dniu 30 kwietnia 1998 r. przez R.G. . Prace budowlane prowadzone były więc także po wprowadzeniu przepisów obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Mając na względzie treść art. 103 Prawa budowlanego do ww. obiektu mają zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy. Wojewódzki Inspektor przychylił się w tym zakresie do linii orzeczniczej prezentowanej miedzy innymi w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 85/04, opubl. LEX nr 198953; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr, opubl. LEX nr 1305723.

W świetle powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wdrożył tryb postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie mogły być uznane za trafne.

W przepisach Prawa budowlanego brak jest legalnej (ustawowej) definicji altany. Reguły wykładni prawa nakazują w przypadku braku definicji legalnej terminu użytego w ustawie stosować wykładnię językową. Zgodnie z definicją słownikową altana - to budowla o lekkiej konstrukcji, często z ażurowymi ścianami mająca na celu chronić przed słońcem, wiatrem czy deszczem, przeznaczona na okazjonalny pobyt ludzi. Zgodnie z ustawą z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 528) w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40) w art. 2 po pkt 9 dodano pkt 9a w brzmieniu: altana działkowa - należy przez to rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Natomiast art. 13 ust. 1 i 2 powyższej ustawy otrzymał brzmienie 1. Na terenie działki nie może znajdować się:

1) altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a;

2) obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 oraz o wysokości przekraczającej 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich.

2. W przypadku powzięcia informacji, że na terenie działki wybudowano, nadbudowano lub rozbudowano altanę działkową lub inny obiekt z naruszeniem przepisów prawa, stowarzyszenie ogrodowe zgłasza naruszenie do właściwego organu administracji publicznej.

Ponieważ jak wynika z oględzin przeprowadzonych w dniu 15 lipca 2011 r. (oraz dokonanych w dniu 30 sierpnia 2013 r.) wysokość przedmiotowego obiektu wynosi 5,70 metra nie ma zastosowania w niniejszej sprawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych na terenach rodzinnych ogrodów działkowych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy spełniających wymagania, o których mowa w art. 2 pkt 9a ustawy wymienionej w art. 3, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie wszczyna się postępowania określonego w art. 48-49b ustawy wymienionej w art. 1 niniejszej ustawy, a postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Wyżej wymienionego obiektu nie można również zakwalifikować jako altany działkowej.

Co do zasady stwierdzony stan samowoli budowlanej skutkuje obowiązkiem wydania nakazu rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego. Jednakże ustawodawca w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i umożliwienia inwestorowi zalegalizowanie wykonanych samowolnie robót budowlanych, o ile roboty te są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami technicznymi. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji.

Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej szczegółowo zostały określone w ustępie 2 artykułu 48 Prawa budowlanego i obejmują: zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak naruszenia przepisów, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Rozpoczynając procedurę legalizacji budynku, organ postanowieniem nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego z tym, że do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Termin przedłożenia żądanych dokumentów pozostawiony został uznaniu organu nadzoru budowlanego. Jeżeli inwestor nie przedłoży w zakreślonym terminie żądanych dokumentów, właściwy organ nakazuję rozbiórkę wykonanego obiektu. Przedłożenie zaś dokumentów stanowi wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ bada zgodność projektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jego kompletność a także czy został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę. Następnie, w drodze postanowienia, ustala jest wysokość opłaty legalizacyjnej. Dopiero po uiszczeniu opłaty w terminie 7-dniowym, organ wydaje decyzję legalizacyjną (o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych).

Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r. znak: [...] postanowił wstrzymać roboty budowlane wykonywane przez R.G. związane z budową obiektu budowlanego o konstrukcji murowanej o wymiarach 6,12 m x 5,05 m i wys. ok. 5,70 m i nałożył na R.G. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego następujących dokumentów związanych z budową obiektu budowlanego o konstrukcji murowanej, o wymiarach 6,12 mx 5,05 m i wys. ok. 5,70 m, przykrytego dachem dwuspadowym, zlokalizowanego na działce nr [...] na terenie Rodzinnego Ogródka Działkowego "[...] " w K. położonego na działce nr [...] :

1) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2) zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działce [...] na terenie Rodzinnego Ogródka Działkowego "[...] w K;

3) czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego budowę przedmiotowego budynku sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane aktualnym na dzień opracowania projektu.

Organ wyznaczył termin dostarczenia ww. dokumentów na dzień 15 stycznia 2013 r.

Postępowanie przed organem I instancji zostało zawieszone postanowieniem z dnia 13 lutego 2013 r. znak: [...] do czasu uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla ww. zamierzenia budowlanego. Za pismem z dnia 8 lipca 2013 r. znak: [...] Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. poinformował, że R.G. nie uzyskał decyzji o ustaleniu warunków dla altany na przedmiotowej działce. Podanie R.G. w ww. sprawie pozostawiono bez rozpoznania w dniu 1 marca 2013 r. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. postanowieniem z dnia 24 lipca 2013 r. znak: [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne znak: [...]

R.G. nie przedłożył dokumentów żądanych postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r. znak: [...] , wobec powyższego Powiatowy Inspektor prawidłowo uznał, że przesłanka art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie została spełniona. Stosownie do treści obowiązującego w dacie orzekania organu odwoławczego powyżej cytowanego przepisu art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40 z późn. zm.) na terenie działki nie może znajdować się altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a tj. w niniejszej sprawie przekraczająca wysokość 5,00 m. Na dzień dzisiejszy nie jest więc możliwa legalizacja przedmiotowego obiektu.

Co do zarzutu zawartego w odwołaniu dotyczącego powołania się przez Powiatowego Inspektora na treść regulaminu rodzinnego ogrodu działkowego, wskazano, że powoływanie przez organ I instancji na jego treść jest niezasadne. Rodzinne ogrody działkowe powstały wprost z przekształcenia pracowniczych ogrodów działkowych z mocy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 8 lipca 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1419), a więc po przebudowie dokonanej przez R.G. . Powyższe uchybienie organu I instancji nie ma wpływu na wynik sprawy.

W toku postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor umożliwił stronom postępowania zapoznanie się z całością akt sprawy poprzez wydanie w dniu 19 maja 2015 r. na podstawie art. 10 § 1 K.p.a.

W niniejszej sprawie nie stwierdza się, aby zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. tj., aby konieczny do wyjaśnienia materiał dowodowy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zważywszy na powyższe organ odwoławczy działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z powyższą decyzją nie zgodził się R.G. zaskarżając ją w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Organowi wydającemu zaskarżoną decyzję zarzucam naruszenie następujących przepisów:

I) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o rozbiórce obiektu z pominięciem słusznego interesu Skarżącego, wobec istnienia - znanych organowi I i II instancji - okoliczności wybudowania obiektu o wymiarach 6,12 m x 5,05 m i wys. ok 5,70 m przez poprzedniego właściciela obiektu i to przed wejściem w życie obecnie i poprzednio obowiązujących przepisów budowlanych (tj. ustaw: Prawo budowlane z 1974 r. i 1994 r.) oraz za zgodą ówczesnego Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców, co doprowadziło do zastosowania wobec skarżącego sankcji przewidzianych w obowiązujących, na dzień wydania zaskarżonych decyzji, przepisach prawa budowlanego, mimo iż Skarżący przejął działkę nr [...] zabudowaną w/w obiektem w 1998 r. w dobrej wierze;

b) art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pominięcie okoliczności czasu powstania obiektu, powodów dla których nastąpiło przekroczenie jego wymiarów oraz faktu wyrażenia zgody przez ówczesne władze (Związku Działkowców) na przekroczenie tych wymiarów, jak i okoliczności uniemożliwiających skarżącemu wypełnienie obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 listopada 2012 r.;

II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne, poprzez jego zastosowanie wobec braku zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie w postaci konieczności uzyskania pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno - administracyjnej, co w konkluzji doprowadziło do wydania decyzji o rozbiórce obiektu;

b) art 3 ust 7a i art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez ich błędną subsumpcję prowadzącą do zakwalifikowania prac przeprowadzonych przez Skarżącego w obiekcie jako przebudowy, a nie remontu, co doprowadziło w konkluzji do nie zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego mimo że budowa obiektu została zakończona przed wejściem w życie ustawy z 1994 r. i obiekt ten nie był rozbudowywany, ani przebudowywany przez skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. o uchylenie:

a) decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 18 czerwca 2015 r. oraz

b) decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 26 lutego 2014 r. znak: [...] a także

c) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszyły prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie obu aktów administracyjnych.

Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do dwóch zasadniczych kwestii: po pierwsze do oceny prawidłowości zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych w latach 1998-2000 przez inwestora a dotyczących obiektu budowlanego zlokalizowanego nr [...] na terenie Rodzinnego Ogródka Działkowego "[...] " w K. ; po drugie do oceny trafności rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Obie okoliczności są ze sobą integralnie powiązane i wpływają na prawidłowość zastosowania w tej sprawie przepisów prawa materialnego.

Nie budzi wątpliwości, że na ww. działce znajduje się obiekt budowlany, którego budowa nastąpiła w latach 60-tych lub 70-tych XX wieku. Ani aktualny dzierżawca ww. działki, ani też organy nie odnalazły pozwolenia na budowę lub innego aktu upoważniającego do wybudowania tego obiektu na tej działce. Organy orzekające w tej sprawie przyjęły więc, że obiekt budowlany na działce nr [...] (lub na działce nr [...] ) – oznaczenie numeru działki budzi wątpliwości, został wzniesiony bez żadnego pozwolenia właściwych organów. Tezie tej wydaje się nie przeczyć także i sam skarżący podnoszący jednak, że z informacji przekazanych mu przez byłego dzierżawcy tej działki (i zarazem inwestora) wynika uzyskanie zgody na taką inwestycję od Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców. W tym zakresie organy administracyjne nie prowadziły czynności dowodowych i nie ustalały, czy taka zgoda rzeczywiście była wydana i jakie mogłaby ona mieć znaczenie w tej sprawie dla oceny legalności wybudowania tego obiektu. Jest to wada polegająca na niewyjaśnieniu istotnej w sprawie okoliczności.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonał wykładni robót budowlanych przeprowadzonych w latach 1998-2000 przez skarżącego wobec obiektu budowlanego – opisując za organami zlokalizowanego na działce nr [...] - i stwierdził, że należy je zakwalifikować jako przebudowa. Zakres tych robót organ odwoławczy ustala w taki sposób, jak podał to sam skarżący, tj.: wymiana okien, wyremontowanie więzi dachowej, wymiana instalacji elektrycznej, wykonanie bezpiecznego wyjścia na strych wewnątrz budynku.

Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Remont zaś to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (a tylko w tej decyzji przyjęto a priori wykonanie przez skarżącego robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego obiektu budowlanego) nie wynika, dlaczego organ ten zakwalifikował ww. prace budowlane jako przebudowę. Przebudowa, jak wynika to z powołanej definicji zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, obejmuje takie zakres robót budowlanych, w wyniku których w istniejących już obiekcie budowlanych dokonuje się zmiany tylko parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a które nie powodują jednak zmiany takich charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji istniejącego obiektu budowlanego. Tym samym w tej sprawie przedwcześnie i bez wyjaśnienia organ odwoławczy założył, że wykonane roboty budowlane których zakres przyjęto z treści poprzednio złożonego przez skarżącego odwołania stanowi przebudowę. Sam zakres robót budowlanych nie został ustalony w trybie chociażby oględzin obiektu budowlanego "na działce nr [...] ", opinii biegłego lub przesłuchania strony. Istotne wątpliwości również budzi i to, czy cały zakres robót wskazanych przez skarżącego należałoby zaliczyć jako przebudowę, czy tylko część i ewentualnie jakie roboty budowalne byłyby taką przebudową. Sąd nie dokonuje na tym etapie przesądzającej oceny co do sposobu zakwalifikowania tych robót z dwóch zasadnych powodów: po pierwsze organy winny ustalić zakres wykonanych robót, a po drugie Sąd ocenia (kontroluje) prawidłowość dokonania kwalifikacji wykonanych robót przez organy administracji, a nie ich w tym zastępuje.

Dokonanie oceny tej okoliczności będzie z kolej warunkowało zastosowanie albo art. 48 Prawa budowlanego, albo też stosowanie przepisów do których odsyła art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym art. 48 Prawa budowlanego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że te z nich, które kwestionują prawidłowość zakwalifikowania robót budowlanych wykonanych przez skarżącego w okresie 1998-2000 są zasadne i trafnie w skardze podniesiono konieczność rozważania ewentualnego zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Stosowanie ww. przepisu prawa intertemporalnego uzależnione będzie od ustaleń dotyczących kwalifikacji tych robót budowlanych. Trafnie w tym kontekście skarżący podniósł naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 7 § 1 K.p.a. polegające na braku wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Także kwestia wydania (o ile taka sytuacja miała miejsce w stosunku do obiektu "na działce nr [...] ") zgody przez właściwy terytorialnie zarząd Polskiego Związku Działkowców wymaga ustosunkowania się przez organy. Tą okoliczność skarżący podnosił w toku postępowania, a nie znalazła się ona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sytuacja, w której strona w toku postępowania w składanych przez siebie pismach podnosi określone argumenty powinna spowodować ustosunkowanie się do takich argumentów w uzasadnieniu decyzji. Wynika to z zasady zaufania do organów administracji (art. 8 K.p.a.), która nakazuje takie prowadzenie postępowania, aby strona mogła przypuszczać, że podnoszone przez nią argumenty (nawet nietrafne) zostały dostrzeżone przez organ i tenże organ wyjaśnił, dlaczego je uwzględnia lub nie nadaje im znaczenia w sprawie.

Podnoszona w skardze kwestia zakwalifikowania wybudowanego obiektu jako altany w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego na tym etapie rozpoznania sprawy nie ma znaczenia decydującego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść definicji altany i wskazał, że przedmiotowy obiekt altana nie jest. Sąd wyjaśnia przy tym, że nawet gdyby obecna treść art. 29 Prawa budowlanego pozwalała zakwalifikować dany obiekt do kategorii obiektów wymagających (przed jego budową) jedynie zgłoszenia a nie uzyskania pozwolenia na budowę, to okoliczność ta nie ma istotniejszego znaczenia w sprawie. Do oceny, czy dany obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej decyduje treść przepisów obowiązujących w czasie budowy (lub przebudowy). Natomiast podjęcie czynności zmierzających do doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem (legalizacji) wymaga ustalenia, które przepisy będą miały zastosowanie (czy art. 48 Prawa budowlanego, czy przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 1995 r.).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje są przedwczesne i organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie należy w szczególności ustalić zakres robót budowlanych wykonanych przez skarżącego w obiekcie budowlanych, ustalić numer działki na której ten obiekt się znajduje (czy jest to działka nr [...] czy tez nr [...] ), dokonać kwalifikacji takich robót i dopiero na tej podstawie należy ustalić, jakie przepisy prawa materialnego winny w sprawie mieć zastosowanie.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego przez niego wpisu sądowego, zwrot kwoty uiszczonej tytułem opłaty za udzielenie pełnomocnictwa oraz zwrot wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego skarżącego.