Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 594/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 106 par. 3, art. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 217 par. 2, art. 218 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 27 ust. 3, art. 22 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2571
law: Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1428/09 w sprawie ze skargi R. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych I Autostrad z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1428/09 oddalił skargę R. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2009 r. skarżąca wystąpiła do GDDKiA o wydanie zaświadczenia następującej treści: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaświadcza, że nieruchomość oznaczona numerem działki [...], położona w Zabrzu, obręb [...], wymieniona pod pozycją nr 180 załącznika o numerze 4.3.2. do decyzji nr [...] Wojewody Katowickiego z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r., znak: [...] podlega obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa. Uzasadniając wniosek stwierdziła, że jest współużytkownikiem wieczystym wskazanej powyżej działki, objętej liniami rozgraniczającymi określonymi w decyzji nr [...] Wojewody Katowickiego z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4. Wyjaśniła, że ujawnione w dziale pierwszym księgi wieczystej oznaczenie nieruchomości nie jest zgodne z aktualnym stanem prawnym, gdyż decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Zabrze zatwierdzającej podział działki nr [...], na działki nr [...] i [...], niezgodnie z linią rozgraniczającą pas drogowy autostrady A-4, określoną w decyzji lokalizacyjnej nr [...] Wojewody Katowickiego z dnia [...] stycznia 1998 r. Podała, że ujawniony w księdze wieczystej właściciel nieruchomości - Gmina Miejska Zabrze -utraciła z mocy prawa własność tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z dniem 30 czerwca 1998 r., tj. z dniem, w którym decyzja nr [...] Wojewody Katowickiego z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 stała się ostateczna.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. GDDKiA, wskazując w podstawie prawnej art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", odmówił wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 19 kwietnia 2009 r. Odnosząc się do uzasadnienia wniosku organ wskazał, że dotychczas nie została wydana decyzja potwierdzająca fakt przejścia własności części działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, zatem twierdzenia skarżącej nie zostały potwierdzone decyzją organu - Wojewody Śląskiego, do którego kompetencji tego rodzaju sprawy należą. Wskazał, że treść żądanego zaświadczenia nie jest potwierdzeniem stanu prawnego lub faktycznego, a co za tym idzie nie może stanowić przedmiotu zaświadczenia przewidzianego w treści art. 217 § 2 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. wydanym w następstwie rozpatrzenia wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy - GDDKiA, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie jest mu znany fakt lub stan prawny nakazujący obowiązek nabycia w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości określonej we wniosku z dnia 19 kwietnia 2009 r. Na przedmiotowej nieruchomości nie jest zlokalizowana jezdnia autostrady A-4, ani też obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania autostradą, wobec czego, nie stanowiąc pasa drogowego autostrady A-4, zgodnie z jego definicją ustaloną w przepisie art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy w zakresie ustawowych obowiązków GDDKiA.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GDDKiA z dnia [...]czerwca 2009 r. skarżąca wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia z [...] maja 2009 r.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że w pierwszej kolejności wskazać należy, iż kwestię wydawania zaświadczeń reguluje Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII. Art. 217 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Z kolei art. 218 § 1 k.p.a. stanowi, że w przypadkach o których mowa wyżej, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w literaturze przedmiotu reprezentowane jest stanowisko, że zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstał z mocy samego prawa, ale dotyczy nie tylko takiej sytuacji, gdy takie uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej). Związek ten musi być tego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex lege. Tak więc skutek prawny, który ma być potwierdzony, nie powstałby z mocy samego prawa wobec określonej osoby, gdyby wcześniej, wobec innej osoby, nie powstał odpowiedni skutek prawny poprzez wydanie decyzji administracyjnej (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 292/06, Lex 214097). Ponadto zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy zatem jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe.

Skarżąca wystąpiła do GDDKiA o wydanie zaświadczenia o następującej treści: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaświadcza, że nieruchomość oznaczona numerem działki [...], położona w Zabrzu, obręb [...], wymieniona pod pozycją nr 180 załącznika o numerze 4.3.2. do decyzji nr [...] Wojewody Katowickiego z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r., znak: [...]podlega obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa. Z powyższego wynika, że skarżąca de facto ustaliła wzór - jakiej treści zaświadczenia oczekuje od organu. W ocenie Sądu takie sformułowanie daje podstawy do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści ze względu chociażby na to, że organ nie zgadza się z jednym wyrazem zawartym we wniosku, bowiem modyfikacja żądania skarżącej oznaczałaby w istocie wydanie zaświadczenia o odmiennej treści. Wnioskodawca nie dał organowi możliwości innego sformułowania zaświadczenia, bowiem ściśle i precyzyjnie określił jego treść. Zdaniem Sądu, zauważyć należy, że organ orzekający w niniejszej sprawie wprawdzie niezbyt wyczerpująco uzasadnił motywy podjętego rozstrzygnięcia na zasadzie art. 124 § 2 k.p.a., jednak w ocenie Sądu uchybienie to nie stanowi podstawy wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego z tego względu, że nie mogło mieć ono istotnego wpływu na wynik kontrolowanej sprawy.

Odnośnie zarzutów skargi Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd wskazał, że decyzja nr [...]Wojewody Katowickiego z dnia [...]stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, wydana na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, ustalała m. in. linie rozgraniczające autostrady - w załączniku mapowym, lecz nie przesądzała ostatecznie o wykorzystaniu nieruchomości. Inwestycja drogowa jest realizowana w ramach linii rozgraniczających wskazanych w decyzji, przy czym dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo, jaki teren zajmie określona inwestycja drogowa i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych warunkach i zasadach. Oznacza to, że decyzja lokalizacyjna wyznaczyła jedynie obszar, na którym miała być realizowana inwestycja. Dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę wyznacza konkretnie ostateczny kształt zamierzenia budowlanego i jednoznacznie wskazuje teren, który był niezbędny do zrealizowania inwestycji.

W ocenie Sądu zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym - pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przez organ orzekający z wniosku skarżącej. Zarzut skargi, że organ niewłaściwie zastosował ww. przepisy prawa materialnego sprowadza się w istocie do kwestii wykładni tego prawa, która nie podlega jednak ocenie organu w postępowaniu o wydanie zaświadczenia w trybie k.p.a. Sąd podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 981/08 (niepubl.), zgodnie z którym w zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni żadnych przepisów prawa materialnego ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym czy też deklaratoryjnym. Celem zaświadczenia jest tylko urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego na wniosek zainteresowanej osoby, która ubiega się o jego wydanie.

Niezrozumiałe i niezasadne dla Sądu jest powoływanie się przez skarżącą na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na to, że w dniu wydawania decyzji Wojewody Katowickiego o ustaleniu lokalizacji autostrady - tj. dniu [...]stycznia 1998 r. przepisy tej ustawy nie obowiązywały. Oceny Sądu nie zmienia powołanie się przez skarżącą na art. 5 ust. 2 ustawy z 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r., Nr 220, poz. 1601 ze zm.). Przepis ten stanowi, że do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie przepisów dotychczasowych stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art. 1 [ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.)] w jego dotychczasowym brzmieniu. Zatem przytoczony przepis nie może uzasadniać w rozpatrywanej sprawie zarzutu naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że sposób sformułowania żądania o wydanie zaświadczenia, spowodował, że organ administracji publicznej nie mógł pozytywnie rozpatrzyć wniosku skarżącej. Zaświadczenie bowiem nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Nie można zatem uznać, że organ orzekający w sprawie naruszył art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia osobie ubiegającej się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Sąd wskazał również, że skarżąca na poparcie swoich tez powołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Orzeczenia te są Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane, przy czym skarżąca przytoczyła wyrwane z kontekstu fragmenty wyroków wydanych w sprawach, których zakres przedmiotowy jest inny niż w sprawie rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, załączonych do pisma skarżącej z 19 października 2009 r., Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. - Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd oddalił powyższy wniosek skarżącej uznając, że w kontrolowanej sprawie nie występują istotne wątpliwości, do usunięcia których niezbędne byłoby przeprowadzenie wnioskowanych dowodów.

Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.

Od powyższego wyroku R. R. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazując:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (j. t. z 2004 roku, Dz. U. Nr 256, poz. 2571 z późn. zm.), a także art. 13 ust. 1 i 3 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 44 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1601 ze zm.):

- poprzez błędną wykładnię, tj. poprzez uznanie, że na mocy decyzji lokalizacyjnej wraz z załącznikiem określającym działki i grunty do nabycia nie powstaje obowiązek nabycia przez Skarb Państwa tych nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi autostradę, względnie, że Skarb Państwa nie nabywa z mocy prawa tych nieruchomości, jeżeli stanowią one własność jednostki samorządu terytorialnego,

- poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez uznanie, że na mocy decyzji Wojewody Katowickiego nr [...]z dnia [...] stycznia 1998 r. wraz z załącznikiem określającym działki i grunty do nabycia, w tym część działki nr [...] (poz. 180) nie powstaje obowiązek nabycia przez Skarb Państwa działki nr [...]objętej liniami rozgraniczającymi autostradę, względnie, że Skarb Państwa nie nabywa z mocy prawa tej nieruchomości jako będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym poprzez błędną wykładnię, tj. poprzez uznanie, iż obszar niezbędny do realizacji inwestycji określony w pozwoleniu budowlanym nie musi pokrywać się z obszarem wyznaczonym przez linie rozgraniczające w decyzji lokalizacyjnej oraz poprzez uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę zmienia treść decyzji o lokalizacji autostrady;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 217 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku uznania, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych z dokumentów dołączonych do pisma procesowego skarżącej z dnia 19.10.2009 r., co uniemożliwiło ustalenie, że działka nr [...]objęta jest liniami rozgraniczającymi autostradę i podlega obowiązkowi nabycia przez Skarb Państwa;

5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.07.2009 r., sygn. akt II OSK 1178/08, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.07.2009 r., sygn. akt II OSK 1199/08, oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29.09.2006 r., sygn. akt II SA/G1 935/05 i uznanie, że obszar niezbędny do realizacji inwestycji określony w pozwoleniu budowlanym nie musi pokrywać się z obszarem wyznaczonym przez linie rozgraniczające w decyzji lokalizacyjnej oraz poprzez uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę zmienia treść decyzji o lokalizacji autostrady.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pas drogowy powstaje z chwilą przeznaczenia terenu na pas drogowy, tj. z chwilą wydzielenia pasa drogowego liniami rozgraniczającymi. Wydzielenie to następuje - w wypadku autostrady - w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Nie powinno więc ulegać wątpliwości, że objecie terenu liniami rozgraniczającymi autostradę oznacza równocześnie objęcie tego terenu celem budowy drogi, i to niezależnie od tego, czy faktycznie będą prowadzone na tym terenie roboty budowlane, czy nie. Konstytucyjna ochrona prawa własności wynikająca z art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2 i 64 ust. 3 Konstytucji wymaga takiej wykładni art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która zapewni właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu środki ochrony prawnej przed negatywnymi dla nich skutkami prawnymi władczego działania wojewody polegającego na objęciu nieruchomości liniami rozgraniczającymi w decyzji o lokalizacji autostrady.

Uznanie przez organ administracji, a także przez Sąd I instancji, że na mocy decyzji lokalizacyjnej wraz z załącznikiem określającym działki i grunty do nabycia nie powstaje obowiązek nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi autostradę narusza art. 27 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (j. t. z 2004 r., Dz. U. Nr 256, poz. 2571 z późn. zm.), a także art. 13 ust. 1 i 3 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 44 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1601 ze zm.).

Skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do możliwości zmiany decyzji lokalizacyjnej w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody Katowickiego nr [...]z dnia [...] stycznia 1998 r., "wojewoda wydaje pozwolenia na budowę autostrady na zasadach i w trybie przepisów prawa budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 3, oraz doręcza je wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadamia o jego wydaniu i treści w drodze obwieszczeń w urzędach gmin i w prasie lokalnej", natomiast art. 25 ust. 3 tej ustawy stanowi, iż "ilekroć w przepisach prawa budowlanego mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady." Ponieważ zgodnie z zacytowanymi przepisami na gruncie prawa budowlanego decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady jest traktowana tak samo, jak decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to w myśl art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, czyli w niniejszej sprawie wojewoda, powinien sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. W związku z tym decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana wyłącznie w tych samych liniach rozgraniczających co decyzja o lokalizacji autostrady, gdyż ta ostatnia ma charakter wiążący także co do zakresu pozwolenia na budowę. Związanie decyzją lokalizacyjną przez organ wydający pozwolenie budowlane podkreślane jest także w orzecznictwie. Treść pozwolenia na budowę autostrady jest determinowana przez treść decyzji lokalizacyjnej, a więc musi obejmować taki sam obszar jak decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady. Pogląd ten wyrażany jest także w orzecznictwie. W związku z powyższym nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji, podzielonym także przez Sąd I instancji, że decyzja o pozwoleniu budowlanym może mieć inny zakres aniżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady i obejmować tylko część terenu określonego przez linie rozgraniczające określone w decyzji lokalizacyjnej.

Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstał z mocy samego prawa w takiej sytuacji, gdy to uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej), a związek ten jest tego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex lege. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić. Podstawą wniosku o wydania zaświadczenia była właśnie konstytutywna decyzja lokalizacyjna Wojewody Katowickiego nr [...]z dnia 14[...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r., znak: [...]. Decyzja ta określa linie rozgraniczające teren autostrady i bez wątpienia dotyczy także działki nr [...], dlatego GDDKiA, dysponując wcześniejszą, wydaną na jego wniosek, i zgodną z tym wnioskiem decyzją konstytutywną, powinien wydać w przedmiotowej sprawie zaświadczenie. Sposób zredagowania przez skarżącą wniosku o wydanie zaświadczenia miał na celu rozwianie ewentualnych wątpliwości organu administracji publicznej co do przedmiotu wnioskowanego zaświadczenia, tj. potwierdzenia stanu prawnego w zakresie obowiązku nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], położonej w Zabrzu, obręb [...]. Potwierdzenie stanu prawnego w zakresie obowiązku nabycia na rzecz Skarbu Państwa w/w nieruchomości ma - jak już zaznaczono -ścisły związek z decyzją Wojewody Katowickiego z dnia [...] stycznia 1998 r. o lokalizacji autostrady. Wbrew Sądowi I instancji, pogląd, zgodnie z którym "w zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni żadnych przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym czy też deklaratoryjnym" nie zasługuje na aprobatę. Jeżeli zaświadczenie ma służyć urzędowemu potwierdzeniu stanu prawnego (na co wskazuje art. 217 k.p.a.), dla potwierdzenia stanu prawnego konieczne jest ustalenie, że określone normy prawne znajdują zastosowanie w danym wypadku. Ustalenie takie jest niemożliwe bez dokonania wcześniejszej wykładni przepisów - w celu ustalenia treści zawartych w nich norm prawnych. Dotyczy to każdego przepisu - nawet pozornie jednoznacznego. W konsekwencji, przyjmując pogląd Sądu I instancji, należałoby uznać, że wbrew art. 217 k.p.a. zaświadczenie nie może służyć urzędowemu potwierdzeniu stanu prawnego, skoro nie może zawierać wykładni żadnych przepisów. Z kwestionowanym poglądem Sądu I instancji można się więc zgodzić tylko o tyle, o ile rozumieć je jako stwierdzenie, że treść zaświadczenia (tj. potwierdzenie stanu prawnego) może stanowić wyłącznie rezultat uprzednio przeprowadzonej wykładni przepisów prawa materialnego, nie może natomiast opisywać samego przebiegu procesu wykładni tych przepisów.

Sąd I instancji oddalił wnioski dowodowe z dokumentów dołączonych do pisma procesowego skarżącej z dnia 19.10.2009 r., uznając, że w sprawie nie występują istotne wątpliwości, do usunięcia których niezbędne byłoby przeprowadzenie wnioskowanych dowodów. Natomiast zdaniem skarżącej, dokumenty te zawierały istotne treści i zmierzały do wykazania, że GDDKiA opiera swoją argumentację na decyzjach administracyjnych, które bądź to zostały już wyeliminowane z obrotu prawnego, jako nieważne (decyzja Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...].10.2001 r., znak [...]), bądź to w stosunku do których toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności (decyzja Wojewody Śląskiego nr [...]z dnia [...].10.2001 r., znak [...]).

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w niniejszej sprawie powinien mieć na uwadze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.07.2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1178/08 oraz o sygn. akt II OSK 1199/08, w których uznano, że pozwolenie na budowę musi być wydane w liniach rozgraniczających, określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, a organ wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją lokalizacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w niniejszej sprawie powinien również uwzględnić wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29.09.2006 r. sygn. akt II SA/G1 935/05, w którym stwierdzono, że tylko organ kompetentny do ustalenia lokalizacji /przebiegu/ autostrady, powinien decydować o tym jaki teren pod autostradę ma być przeznaczony. Na marginesie skarżąca zaznaczyła, że w sprawie nie powoływała się na ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz na przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym. Takie przepisy znajdują się m.in. w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.), która to ustawa obowiązywała właśnie w dniu, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady uostateczniła się.

W złożonej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że z Wojewoda nie wydał decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym. Tym samym nie został wypełniony przepis prawa, który pozwalałby na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. Dopóki bowiem nie będzie stosownej decyzji Wojewody nieruchomość nie może zostać nabyta przez Skarb Państwa. Dodatkowo organ stwierdził, że działka nie jest objęta celami budowy dróg.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a..

Skarga kasacyjna w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z tym, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności analizie należało poddać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do wskazanych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy w postaci: jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania ... oraz dyspozycji w postaci: ...uchyla decyzję lub postanowienie. Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Wobec tego, jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, w ocenianym postępowaniu, to nie może stosować przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie wbrew zarzutom skargi kasacyjnej brak było podstaw do zastosowania wymienionego wyżej przepisu. Zasadnie bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia nie zawierało takich wad, które pozwalałyby na wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, co zostało także trafnie podniesione w motywach zaskarżonego wyroku, że celem zaświadczenia jest w świetle dyspozycji art. 217 § 2 k.p.a. tylko urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego na wniosek zainteresowanej osoby, która ubiega się o jego wydanie ze względu na swój interes prawny. Z kolei dyspozycja art. 218 § 1 k.p.a. nakłada obowiązek wydania zaświadczenia przez właściwy organ jeżeli określone fakty czy też stan prawny wynikają z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów czy też innych danych będących w posiadaniu tego organu. Ponadto w żadnym przypadku zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, jak i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz tylko potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku uprzednio przyznanego lub potwierdzonego odpowiednio w konstytutywnej lub deklaratoryjnej decyzji administracyjnej lub w innym indywidualnym akcie administracyjnym. Nadto trzeba wskazać, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Dlatego też nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku, ponieważ jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej. Zaświadczenie może jedynie potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego.

W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni żadnych przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym czy też deklaratoryjnym. Pogląd taki został już wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. Akt II OSK 981/08 (internetowy zbiór orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl), a skład orzekający w rozpoznanej sprawie w pełni podziela to stanowisko. To zaś pozwala uznać za trafny pogląd Sądu pierwszej instancji, że nie można kierować pod adresem organu wydającego zaskarżone postanowienie zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia żądanej treści nie może opierać się na wykładni przepisów prawa materialnego w kontekście określonego stanu faktycznego.

Uwzględniając powyższe uwagi przede wszystkim należy podkreślić, że organ, będący jednocześnie zarządcą drogi krajowej, do którego zwróciła się skarżąca kasacyjnie, uznał na podstawie posiadanych informacji, że nieruchomość oznaczona nr [...]położona w Zabrzu nie znajduje się w pasie drogowym autostrady A-4. Nadto wskazał, że nie została wydana, przewidziana art. 27 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, decyzja Wojewody stwierdzająca nabycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa. W takiej sytuacji domaganie się potwierdzenia, że wskazana wyżej nieruchomość podlega obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa prowadzi do konieczności rozstrzygnięcia o stanie prawnym nieruchomości. Skarżąca bowiem dąży do uzyskania w drodze zaświadczenia rozstrzygnięcia, czy decyzja Wojewody Katowickiego nr [...]z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r. znak: [...]wywołała skutek prawny w postaci przejścia własności działki [...]położonej w Zabrzu na rzecz Skarbu Państwa. Innymi słowy organ w drodze zaświadczenia miałby faktycznie rozstrzygnąć, czy niniejsza nieruchomość stanowi własność gminy czy Skarbu Państwa. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyrażonego w wyroku NSA z dnia 16 września 2005 r. sygn. akt II OSK 36/05 (ONSAi WSA 2006, nr 2, poz. 64) stanowiska, aprobowanego przez skład orzekający w tej sprawie, że obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 k.p.a. – które urzędowo potwierdza "określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia."

W rozpoznawanej sprawie zaś wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącą kasacyjnie treści dotyczyłoby w istocie wyjaśnienia treści decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 22 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, w zakresie dotyczącym jej osnowy (rozstrzygnięcia) oraz rozstrzygnięcia w drodze zaświadczenia sporu co do skutków prawnych wywołanych tą decyzją. Oznacza to, że w tej sprawie wydanie zaświadczenia, o treści której żąda skarżąca kasacyjnie, nie byłoby oparte na prowadzonej przez organ ewidencji i rejestrach, czy też innych danych będących w posiadaniu organu.

Zatem nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 217 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 w związku z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku uznania, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W konsekwencji za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż rzeczą Sądu pierwszej instancji nie było ustalanie i rozstrzyganie kwestii, czy działka nr [...]objęta jest liniami rozgraniczającymi autostradę i podlega obowiązkowi nabycia przez Skarb Państwa.

Skoro z powyżej przedstawionych względów brak było podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą kasacyjnie nie zachodziła konieczność rozstrzygania, czy na mocy decyzji lokalizacyjnej Wojewody Katowickiego nr [...]z dnia [...] stycznia 1998 r. powstał obowiązek nabycia przez Skarb Państwa działki nr [...]. W związku z tym kwestia wykładni i zastosowania przepisów wskazanych w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy jeszcze raz podkreślić, że postępowanie uproszczone w sprawie wydawania zaświadczeń nie służy dokonywaniu wykładni prawa i to w tak szerokim zakresie, jaki wynika z zarzutów skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 170 p.p.s.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.