Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 668/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.180 pkt 1, art. 181 ust.1 pkt 2, art. 183, art. 220-229, art. 193, art. 199, art. 195 ust. 2, art. 194, 146 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art.105 § 1 art.7, art. 162 § 1 i § 3, art. 8, art. 9, art. 138, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi "W" spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej "W" spółki z o.o. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Starosta Powiatu, działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 195 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 220 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, po raz trzeci umorzył postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza z instalacji Zakładu [...], należącego do "W" Spółki z o.o. – decyzja z dnia [...].11.2005 r. Uprzednie decyzje Starosty z [...] maja 2009 r. oraz [...] października 2009 r. o umorzeniu postępowania administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowego, zostały uchylone kasacyjnymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2009 r. (nr [...] oraz [...] lutego 2010 r. (nr [...]) z powodu naruszeń przepisów postępowania.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Starosta podał, że badania przeprowadzone w lipcu 2008 r. wykazały, iż wielkość emisji gazów i pyłów do powietrza jest poniżej 10% wartości dopuszczalnych. W świetle art. 220 ust. 3 pkt 1 POŚ i § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. Nr 283, poz. 2840) w takim przypadku wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji pozwolenia nie wymaga. Wobec tego, zdaniem organu, postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Na skutek odwołania W Spółki z o.o. kwestionującej uzasadnienie powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną w mocy decyzję Starosty. Kolegium powołując się na art. 220 POŚ oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. Nr 283, poz. 2840) zgodziło się z ustaleniem organu pierwszej instancji, że wielkość emisji gazów i pyłów do powietrza z instalacji należącej do Spółki wynosi poniżej 10% wartości dopuszczalnych. W świetle takiego ustalenia, zdaniem Kolegium Organ pierwszej instancji trafnie uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i postępowanie umorzył, przy czym nie naruszył przepisów mających zastosowanie w sprawie.

Organ odwoławczy podkreślił, iż bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego

i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Oznacza to, że od początku nie istnieje przedmiot postępowania i w sprawie nie może się zatem w ogóle toczyć postępowanie administracyjne. Taka sytuacja zdaniem Kolegium nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przedmiotem sprawy miało być cofnięcie pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza, co niewątpliwie leży w zakresie kompetencji organu pierwszej instancji i stanowi sprawę administracyjną. Dopiero w toku postępowania ustalono, że brak jest przedmiotu postępowania. W niniejszej sprawie zabrakło elementu stosunku administracyjnoprawnego, jakim jest obowiązek posiadania pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza i wynikający z tego obowiązku fakt posiadania przez stronę postępowania takiego pozwolenia. Tym Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut strony, iż faktyczną przyczyną bezprzedmiotowości postępowania był brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego "W" Spółka z o.o., reprezentowana przez Radce prawnego D.S., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego a w szczególności art. 6, 7, 8 i 107 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie prawne i faktyczne skarżonej decyzji skutkujące naruszeniem zasad praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Strona podniosła, że w trakcie postępowania wykazała, a jej stanowisko w tym zakresie zostało zaaprobowane przez SKO, bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez organ, przy czym bezprzedmiotowość ta dotyczyła braku przesłanek wszczęcia postępowania. Ani w dacie wszczęcia, ani też w trakcie postępowania nie było przesłanek formalno-prawnych uzasadniających wszczęcie postępowania. Wszczęcie postępowania w trybie art. 195 P.o.ś musi być poprzedzone ustaleniami dokonanymi przez organ w trybie art. 194 wymienionej ustawy. Po pierwsze więc organ powinien ustalić, że eksploatacja instalacji, co do której było wydane pozwolenie, nie jest prowadzona należycie, a następnie że skutkiem takiego niewłaściwego użytkowania jest zagrożenie pogorszenia stanu środowiska

w znacznych rozmiarach i alternatywnie – wystąpienie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Dopiero przeprowadzenia takich ustaleń, uprawnia organ do wszczęcia postępowania w trybie art. 195 P.o.ś., zmierzającego wprost do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. W przedmiotowej sprawie, organ nie tylko nie przeprowadził postępowania w trybie art. 194 P.o.ś., ale co jest zdecydowanie najważniejsze "konsekwentnie przeoczył" fakt, iż brak jest przedmiotu postępowania a więc pozwolenia (w tym przypadku pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza – argumentacja w tym zakresie znajduje się w pkt 1 pisma skarżącej Spółki z dnia [...] stycznia 2010 r. kierowanego do SKO), które decyzją kończącą postępowanie organ mógłby ograniczyć lub cofnąć.

Skoro nie ma przedmiotu postępowania (brak przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia) – pozwolenie posiadane przez Skarżącą wygasło zgodnie art. 220 ust. 2 i 3 P.o.ś. w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia z dnia 22 grudnia 2004 r. (Dz. U. Nr 283, poz. 2840) z dniem 1 stycznia 2005 r., postępowanie w sprawie było od samego początku bezprzedmiotowe.

Ponadto zdaniem skarżącej treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wcale nie wskazuje, iż postępowanie zostało umorzone ze względu na bezprzedmiotowość formalno-materialną, którą postępowanie to było obarczone od samego początku i z tego względu w ogóle nie powinno być podjęte, lecz na to że postępowanie zostało umorzone ze względu na wyniki badań emisji gazów i pyłów do powietrza z instalacji skarżącej spółki przeprowadzonych w lipcu 2008 r. co jest niezgodne z stanem prawnym i faktycznym sprawy. Uzasadnienie decyzji Kolegium potwierdza stanowisko skarżącej, iż prowadzone przez organ postępowanie było bezprzedmiotowe ze względu na brak przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia i jako takie powinno być umorzone w trybie art. 105 § 1 k.p.a., co jednak nie przeszkodziło organowi odwoławczemu utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wewnętrzna sprzeczność skarżonej decyzji tj. sprzeczność pomiędzy uzasadnieniem a rozstrzygnięciem decyzji oraz przeoczenie błędnej podstawy prawnej decyzji organu pierwszej instancji w części powołującej przepisy prawa ochrony środowiska jest dla strony jednoznaczna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze Kolegium wyjaśniło, że jeśli, co potwierdza sam pełnomocnik skarżącej, postępowanie w przedmiotowej sprawie było bezprzedmiotowe to należy uznać, iż rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji - Starostę przez umorzenie tego postępowania było prawidłowe. Z tego względu zaskarżoną decyzją Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję tę utrzymało w mocy. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza, co do zasady, utrzymanie w mocy zawartego w niej rozstrzygnięcia – sentencji decyzji.

Zaskarżona decyzja, zdaniem Kolegium, zawiera wyczerpujące uzasadnienie prawne

i faktyczne własnego rozpatrzenia sprawy odmienne w swej treści od uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Jednakże poszerzenie lub nawet zmiana uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy w stosunku do tego, co wykazał w swojej decyzji organ pierwszej instancji nie może podważać samego rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy).

Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego, w sprawie cofnięcia pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza z instalacji Zakładu [...] należącego do Spółki z o.o. "W".

Zagadnienia związane z ustalaniem warunków wprowadzania substancji lub energii do środowiska, w tym eksploatacją instalacji powodujących wprowadzanie substancji lub energii do środowiska, pozwoleń w tym zakresie oraz kontroli

i przeciwdziałania zanieczyszczeniom środowiska regulują przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn.zm.), dalej przywoływanej jako: "P.o.ś.", w szczególności tytułu III "przeciwdziałanie zanieczyszczeniom", działu IV "Pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji i energii".

Zgodnie z przepisem art. 180 pkt 1 i art. 181 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 183 P.o.ś. eksploatacja instalacji powodująca wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, w drodze decyzji administracyjnej. Po myśli art. 184 pozwolenie na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii wydaje się na wniosek prowadzącego instalację, przy czym wniosek powinien zawierać wszystkie informacje i elementy szczegółowo określone przez ustawodawcę w przepisach art. 184 ust. 2 -5 P.o.ś. Pozwolenie jest wydawane na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat i musi spełniać wymagania co do treści wskazane w przepisach art. 188 ust. 2 i 5 P.o.ś. (w zależności od rodzaju,

w zakresie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów art. 224 P.o.ś.).

Nadto, z uwagi na przedmiot sprawy podkreślić należy, iż przepisy szczególne

w zakresie pozwoleń na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza zawiera rozdział 5 działu IV ustawy (art. 220 – 229). Zgodnie z przepisem art. 220 ust. 1 P.o.ś. wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów z instalacji wymaga pozwolenia,

z zastrzeżeniem ust. 2, w którym zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia, uwzględniając rodzaj i skalę działalności prowadzonej w instalacjach oraz rodzaje i ilości gazów lub pyłów wprowadzanych z instalacji do powietrza.

Jeżeli natomiast w związku z wejściem w życie rozporządzenia, o którym mowa w ust. 2, wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza:

1) nie będzie wymagać pozwolenia, to pozwolenie wydane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasa z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia;

2) będzie wymagać pozwolenia, a dotychczas pozwolenie nie było wymagane, to obowiązek posiadania pozwolenia powstaje po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia

w życie tego rozporządzenia (art. 220 ust. 3 P.o.ś.)

W wykonaniu powyższej delegacji w dniu 22 grudnia 2004 r. Minister Środowiska wydał rozporządzenie w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. Nr 283, poz. 2840), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Zgodnie z przepisem § 1 ust. 2 rozporządzenia, pozwolenia nie wymaga wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z innych rodzajów instalacji niż określone w ust. 1, nieobjętych standardami emisyjnymi, w przypadku gdy żadna z substancji wprowadzanych do powietrza nie powoduje przekroczenia 10 % dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu albo 10 % wartości odniesienia.

W myśl art. 183 ust. 2 P.o.ś., o wygaśnięciu, cofnięciu oraz ograniczeniu pozwolenia orzeka organ właściwy do wydania pozwolenia. W rozdziale 3, działu IV P.o.ś. określono ogólne warunki i przesłanki wygaśnięcia, cofnięcia i ograniczenia pozwolenia na wprowadzanie substancji i energii do środowiska. Przesłanki wygaśnięcia udzielonych pozwoleń i tryb stwierdzenia ich spełnienia określone zostały co do zasady w art. 193 P.o.ś., natomiast przesłanki cofnięcia pozwolenia ustawodawca uregulował w przepisach art. 194, art. 195 i art. 196 P.o.ś. Po myśli przepisu art. 195 ust. 1 pkt 1 pozwolenie może być cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach. W takim przypadku, przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia organ wzywa prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie art. 195 ust. 2).

Zgodnie z art. 199 P.o.ś. postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wszczyna się z urzędu albo na wniosek prowadzącego instalację lub zainteresowanego jej nabyciem.

Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż decyzją z dnia [...] września 2004 r. znak [...] wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu udzielono wnioskującemu "W" Sp. z o.o. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji Zakładu [...] do dnia [...] września 2014 r. Pozwolenie to, na wniosek Spółki zostało zmienione zgodnie z jej żądaniem w pkt 1.2 i 1.3, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. z up. Starosty zawiadomiono skarżącą Spółkę o wszczęciu z urzędu, w trybie art. 195 ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza z instalacji Zakładu [...] należącego do Spółki – decyzja Starosty znak [...] z dnia [...] listopada 2008 r. ze względu na odstępstwo od reżimu technologicznego w zakresie stosowania właściwego materiału filtracyjnego – węgla aktywowanego." Nadto, pismem z tego samego dnia organ, powołując się na odstępstwo od reżimu technologicznego w zakresie stosowania filtrów oraz treść przepisu art. 195 ust. 2 ww. ustawy, wezwał podmiot przed wydaniem decyzji do zastosowania filtrów z węgla aktywowanego w instalacji odprowadzającej gazy ze stanowiska do nanoszenia mas bitumicznych oraz w zbiornikach do magazynowania bitumu i przedłożenia dowodu zakupu węgla aktywowanego, wraz z kartą charakterystyki produktu oraz oświadczenia o wymianie wkładu filtracyjnego, w terminie do [...] maja 2009 r.

W dniu [...] kwietnia 2009 r. skarżąca Spółka przedłożyła organowi oświadczenie o wymianie wkładu filtrowego wraz z kserokopią dowodu zakupu oraz kartą charakterystyki węgla aktywnego BA 11.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporna między stronami zdaje się pozostawać okoliczność, iż wszczęte z urzędu przez Starostę postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów z instalacji Zakładu [...] stało się bezprzedmiotowe, wobec czego, zgodnie z przepisem art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podlega umorzeniu. Sporne pomiędzy organami administracji publicznej a prowadzącym instalację pozostają natomiast, co do zasady, przyczyny (przyczyna) bezprzedmiotowości spornego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji treść uzasadnienia decyzji o jego umorzeniu.

Przechodząc do dalszych rozważań należy w pierwszej kolejności przypomnieć, iż zgodnie z treścią przepisu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W świetle tego przepisu przesłanką umorzenia postępowania jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", a zatem z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej (por. B. Adamiak J.Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, s.258).

Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracji publicznej ustalenia jej indywidualnych uprawnień lub obowiązków wynikających z prawa materialnego (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r. sygn. akt. II GSK 408/09).

Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Przyczyny te mogą być różnej natury.

Sporne postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza z instalacji Zakładu [...], udzielonego Spółce z o.o. "W" zostało wszczęte przez Starostę z urzędu, w trybie art. 195 ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 1 ze względu na odstępstwo od reżimu technologicznego w zakresie stosowania właściwego materiału filtracyjnego – węgla aktywowanego, o czym zawiadomiono stronę pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Na marginesie tylko należy nadmienić, iż zarówno w tym zawiadomieniu jak i treści późniejszych decyzji wydawanych w niniejszej sprawie błędnie wskazywano jako akt udzielający pozwolenia - decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], podczas gdy z akt sprawy wynika, iż przedmiotowego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza Starosta udzielił ostateczną decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...], która jedynie w części, na wniosek strony, została zmieniona decyzją z dnia [...] listopada 2008 r.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, iż pierwszą decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego organ ochrony środowiska wydał w dniu [...] maja 2009 r., niezwłocznie po przedłożeniu przez Spółkę oświadczenia o wymianie wkładu filtracyjnego, wraz z kopią dowodu jego zakupu i kartą charakterystyki węgla aktywowanego. W uzasadnieniu owej decyzji organ wskazał, iż wymiana przez eksploatującego instalację wkładu filtracyjnego - zgodnie z wezwaniem w trybie art. 195 ust. 2 z dnia 7 kwietnia 2009 r., zapewnia spełnienie wymogów art. 146 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Na skutek odwołania Skarżącej Spółki w którym zakwestionowano w szczególności treść uzasadnienia decyzji i wskazano, że przedłożone wyniki badań przeprowadzonych w trakcie licznych postępowań kontrolnych nie potwierdzają zarzutu co do przekroczeń dopuszczalnych emisji, powyższa decyzja została z przyczyn proceduralnych uchylona decyzją Samorządowego Kolegium z dnia [...] lipca 2009 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Starosta ponownie umorzył postępowanie w sprawie uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe na skutek wymiany przez Spółkę w toku postępowania wkładu filtracyjnego na taki (wkład z węgla aktywowanego), który w ocenie organu zgodny jest w wymogami pozwolenia i zapewnia najbardziej skuteczne ograniczenie negatywnego wpływu instalacji na środowisko. Organ wskazał jednocześnie, że wyniki z przeglądu ekologicznego nie mogą stanowić podstawy umorzenia, gdyż podstawą wszczęcia postępowania było stosowanie niewłaściwych materiałów filtracyjnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, iż jej błędne uzasadnienia rażąco narusza jej interes prawny bowiem dotyczy oceny wypełniania przez nią obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych i norm ochrony środowiska. Nadto organ nie odniósł się do dowodów przedłożonych w toku postępowania na okoliczność, iż stosowany przed wszczęciem postępowania jako materiał filtracyjny - koks jest postacią węgla aktywowanego wskazanego (bez bliższego określenia) jako materiał filtracyjny

w udzielonym Spółce pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Wymiana rodzaju węgla aktywowanego została natomiast przez Spółkę przeprowadzona w ramach stałego poszukiwania nowych metod ograniczania dozwolonej emisji, która nadal pozostaje w granicach 10% emisji dopuszczalnej przez obowiązujące normy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania z powodu naruszenia zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, postępowania dowodowego. W szczególności organ drugiej instancji powołał się na treść pisma procesowego pełnomocnika Spółki z o.o. "W" z dnia [...] stycznia 2010 r., złożonego w toku postępowania odwoławczego, w którym podniesiono, iż w świetle art. 220 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. Nr 283, poz. 2840) postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż emisja gazów i pyłów pochodzących z instalacji zakładu produkcyjnego w [...] nie powoduje przekroczenia 10% dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu albo 10% wartości odniesienia. SKO wskazało, iż organ I instancji powinien z urzędu przeprowadzić analizę dowodów (wyniki badań z okresów bezpośrednio poprzedzających wejście w życie rozporządzenia oraz z lat następnych) i ocenić czy w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w przepisach art. 220, a w związku z tym czy decyzje Starosty o udzieleniu pozwolenia z dnia [...] września 2004 r. oraz o jego zmianie z dnia [...] listopada 2008 r. nie wygasły z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Środowiska.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 22 kwietnia 2010 r., na podstawie przepisów art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 195 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 220 ust. 3 pkt 1 P.o.ś. Starosta po raz trzeci umorzył postępowania administracyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, iż badania przeprowadzone w lipcu 2008 r. przez Przedsiębiorstwo "S" Sp. z o.o. wykazały, iż wielkość emisji gazów i pyłów do powietrza jest poniżej 10% wartości dopuszczalnych. W świetle art. 220 ust. 3 pkt 1 P.o.ś. i § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. Nr 283, poz. 2840) pozwolenia nie wymaga wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie objętych standardami emisyjnymi, w przypadku gdy żadna z substancji wprowadzanych do powietrza nie powoduje przekroczenia 10% dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu albo 10% wartości odniesienia. Wobec tego, zdaniem organu, postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka ponownie zakwestionowała jako błędne jej uzasadnienie, które nie odzwierciedla właściwych przyczyn uznania postępowania za bezprzedmiotowe, bowiem żaden z protokołów badań kontrolnych nie wykazał przekroczenia poziomów referencyjnych powodujących konieczność posiadania pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza.

Powodem wszczęcia postępowania było zdaniem organu "odstępstwo od reżimu technologicznego w zakresie stosowania właściwego materiału filtracyjnego – węgla aktywowanego", jednak zdaniem strony skarżącej zarzut ten był pozbawiony podstawy prawnej. W tej sytuacji w opinii strony faktyczną przyczyną bezprzedmiotowości postępowania nie były pozytywne wyniki badań wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, lecz brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w zakresie wskazanym w postanowieniu o wszczęciu postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium powołując się na art. 220 P.o.ś. oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. Nr 283, poz. 2840) zgodziło się z ustaleniem organu pierwszej instancji, że wielkość emisji gazów i pyłów do powietrza z instalacji należącej do Spółki wynosi poniżej 10% wartości dopuszczalnych. Zdaniem Kolegium, w świetle takiego ustalenia organ trafnie uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i postępowanie umorzył, przy czym nie naruszył przepisów mających zastosowanie w sprawie.

Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Oznacza to, że od początku nie istnieje przedmiot postępowania i w sprawie nie może się zatem w ogóle toczyć postępowanie administracyjne. Taka sytuacja zdaniem Kolegium nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przedmiotem sprawy miało być cofnięcie pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza, co niewątpliwie leży w zakresie kompetencji organu pierwszej instancji i stanowi sprawę administracyjną. Dopiero w toku postępowania ustalono, że brak jest przedmiotu postępowania. W niniejszej sprawie zabrakło elementu stosunku administracyjnoprawnego, jakim jest obowiązek posiadania pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza i wynikający z tego obowiązku fakt posiadania przez stronę postępowania takiego pozwolenia. Tym samym Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut strony, iż faktyczną przyczyną bezprzedmiotowości postępowania był brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania.

Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz przebiegu postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza zważyć przyjdzie, iż wydana ona została przedwcześnie, z naruszeniem naczelnej zasady postępowania administracyjnego – zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Z zasady tej wypływa obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób uzyskać jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania właściwego przepisu prawa. Realizacja tej zasady ma ścisły związek z zasadą praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Nadto art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi także o obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (na naruszenie swego interesu w postępowaniu powołuje się skarżąca).

Podkreślenia wymaga, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w art. 5 stanowi, iż Rzeczpospolita Polska (...) zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z przepisem art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Ochrona środowiska może być także przesłanką do ograniczenia w zakresie korzystania

z konstytucyjnych wolności i praw, na zasadach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ustawa z dnia 27 kwietnia 2007 r. Prawo ochrony środowiska zgodnie z jej art. 1 określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju, a w szczególności: 1) zasady ustalania: a) warunków ochrony zasobów środowiska, b) warunków wprowadzania substancji lub energii do środowiska, c) kosztów korzystania ze środowiska; (...) 4) obowiązki organów administracji; 5) odpowiedzialność i sankcje.

Przepisy tej ustawy nakładają na organy ochrony środowiska szereg szczegółowych obowiązków związanych między innymi z przeciwdziałaniem zanieczyszczeniom środowiska poprzez kontrolę nad podmiotami ingerującymi w środowisko na podstawie przyznanych pozwoleń do wprowadzania do środowiska substancji i energii. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, wszelkie dopuszczalne przepisami prawa czynności i procedury podejmowane przez organy administracji publicznej, dla realizacji powyższych konstytucyjnie chronionych celów, służą interesowi społecznemu.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, co zasadnie podkreśliło Kolegium, iż Starosta, jako właściwy organ ochrony środowiska (art. 183 ust. 2

w zw. z art. 378 ust. 1), był uprawniony do wszczęcia w trybie przepisów art. 195 P.o.ś. postępowania w sprawie cofnięcia udzielonego uprzednio przez siebie pozwolenia na wprowadzanie do powietrza pyłów i gazów (decyzja z dnia [...] września 2004 r. nr [...] zmieniona decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...]), o ile powziął informację o możliwości wystąpienia wskazanych w tym przepisie przesłanek, w szczególności prowadzenia eksploatacji instalacji z naruszeniem warunków pozwolenia lub innych przepisów ustawy.

W odniesieniu do zarzutów skargi należy także podkreślić, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, w oparciu o treść zgromadzonych przez organy akt administracyjnych, nie można uznać za uzasadniony zarzutu pierwotnej bezprzedmiotowości rozumianej przez skarżącą, jako brak podstawy prawnej do wszczęcia przez Starostę spornego postępowania. W pierwszej kolejności Sąd nie podziela wyrażonego w skardze stanowiska, zgodnie z którym możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie przepisu art. 195 P.o.ś. uwarunkowana jest przeprowadzeniem uprzednich ustaleń w trybie przepisu art. 194 P.o.ś. Analiza przepisów ww. ustawy prowadzi bowiem do wniosku, że ustawodawca uregulował kilka odrębnych trybów postępowania mającego na celu cofnięcie lub ograniczenie pozwoleń, w zależności od wagi i zagrożeń płynących z różnorodnych stanów faktycznych mogących skutkować zagrożeniem dla środowiska. W art. 194 uregulowano tryb obligatoryjny – jeżeli instalacja nie jest należycie eksploatowana, przez co stwarza zagrożenie pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Z kolei w kolejnych przepisach art. 195 i 196 P.o.ś. samodzielnie uregulowane są fakultatywne (uznaniowe) tryby cofnięcia lub ograniczenia pozwoleń (odpowiednio bez odszkodowania oraz za odszkodowaniem). Jednocześnie brak jest w tych przepisach odesłania do normy art. 194 P.o.ś.

W dalszej kolejności podkreślenia wymagają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, które pozostały poza rozważaniami zarówno strony skarżącej, jak

i organów administracji publicznej orzekających w przedmiotowej sprawie.

Starosta decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] udzielił "W" Spółce z o.o. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji Zakładu [...] - do dnia [...] września 2014 r. Przedmiotowa decyzja ostateczna została na wniosek strony w trybie art. 155 K.p.a. zmieniona w części (w pkt 1.2 i 1.3) decyzją tego organu z [...] listopada 2008 r. nr [...]), która również uzyskała przymiot ostateczności.

Generalną zasadą postępowania administracyjnego jest trwałość decyzji ostatecznych, które można wyeliminować z obrotu prawnego tylko w przypadkach gdy przewidują to przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub ustaw szczególnych. Zapewne mając na uwadze szczególny charakter regulowanej dziedziny ustawodawca w ustawie Prawo ochrony środowiska, zawarł właśnie takie przepisy przewidujące wygaśnięcie pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska zarówno co do ogółu pozwoleń (art. 193), jak i dotyczący jedynie pozwoleń na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (art. 220).

W myśl przepisu art. 193 ust. 3 P.o.ś. organ właściwy do wydania pozwolenia stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie pozwolenia, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 1 (wśród których pkt 2 in fine przewiduje, ze pozwolenie wygasa, jeżeli stało się bezprzedmiotowe). Decyzja w tym zakresie ma charakter deklaratoryjny. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie "wygaśnięcia" określonego stosunku administracyjnoprawnego, który został zindywidualizowany ostateczną decyzją poprzez przyznanie podmiotowi uprawnień lub nałożenie obowiązków, wyróżnia się skutek materialnoprawny (wygaśniecie uprawnienia, obowiązku) oraz procesowy (brak decyzji). W wyroku z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 871/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "upływ terminu na jaki wydane zostało pozwolenie sektorowe, powoduje z mocy prawa, wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego uprawniającego podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji instalacji (...). Wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, bo ona nadal funkcjonuje w sensie procesowym. Potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z tego pozwolenia sektorowego następuje w drodze decyzji

o charakterze deklaratoryjnym, wydanej na podstawie art. 193 ust. 3 cyt. ustawy". Podobne stanowisko, które podziela Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotowa sprawę, wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1935/06 (opubl. System informacji prawnej Lex nr 330469).

Stwierdzić przyjdzie, iż w niniejszym postępowaniu powyższa argumentacja winna znaleźć odpowiednie zastosowanie również przy dokonywaniu wykładni systemowej przepisu art. 220 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 183 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ustęp 1 art. 220 ustanawia zasadę, iż wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów z instalacji wymaga pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2, zgodnie z którym minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, przypadki, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia, uwzględniając rodzaj i skalę działalności prowadzonej w instalacjach oraz rodzaje i ilości gazów lub pyłów wprowadzanych z instalacji do powietrza.

Zgodnie natomiast z art. 220 ust. 3 pkt 1 P.o.ś., jeżeli w związku z wejściem w życie rozporządzenia, o którym mowa w ust. 2, wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza) nie będzie wymagać pozwolenia, to pozwolenie wydane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasa z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy w dacie udzielenia skarżącej Spółce pozwolenia na wprowadzanie do powietrza pyłów i gazów z instalacji Zakładu [...] – [...] września 2004 r. nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie wykonawcze, o którym mowa w art. 220 ust. 2 P.o.ś. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. Nr 283, poz. 2840 z dnia 30 grudnia 2004 r.) weszło w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. (§ 2). Zgodnie z przepisem § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia, pozwolenia nie wymaga wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z innych rodzajów instalacji niż określone w ust. 1, nieobjętych standardami emisyjnymi, w przypadku gdy żadna z substancji wprowadzanych do powietrza nie powoduje przekroczenia 10% dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu albo 10% wartości odniesienia. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż w przypadku konkretnej instalacji dla której uprzednio udzielono pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, po wejściu w życie ww. rozporządzenia winna zostać dokonana indywidualna ocena, na podstawie właściwych i wymaganych dowodów, czy spełnione zostały przesłanki określone w § 1 ust. 2 aktu wykonawczego. Oceny tej winien dokonać, w odrębnym postępowaniu, organ właściwy do udzielenia i kontrolowania prawidłowego wykonywania pozwolenia, który zgodnie z art. 183 ust. 2 jest również właściwy do "orzekania" w przedmiocie ewentualnego stwierdzenia wygaśnięcia lub cofnięcia pozwolenia, w przypadkach przewidzianych przepisami. Jeżeli na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności wyników właściwych badań co do poziomów i wartości odniesienia każdej z substancji wprowadzanych do powietrza, organ stwierdzi, iż w związku z wejściem w życie rozporządzenia wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie będzie wymagać pozwolenia, obowiązany jest stwierdzić wygaśniecie pozwolenia.

Z uwagi na brak regulacji w omawianym przepisie co do formy rozstrzygnięcia oraz brak odesłania do art. 193 P.o.ś, należy odwołać się do regulacji ogólnej – art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl której organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, w drodze decyzji, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym, może ona bowiem stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień lub obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może budzić wątpliwości także fakt, iż władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w przedmiocie ewentualnego wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza leży także w interesie strony. Podmiot eksploatujący instalację powodującą wprowadzanie do powietrza określonych substancji powinien mieć pewność, czy nałożone uprzednio pozwoleniem obowiązki wiążą go, w szczególności w kontekście przepisów przewidujących dla prowadzącego instalacje sankcje związane z ich eksploatacją z naruszeniem wymogów pozwolenia a także z korzystaniem ze środowiska bez wymaganego pozwolenia.

Nie mogło pozostać bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy także i to, że przebieg postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznie wydaniem zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje na fakt niepewności co do stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie pozostawania w obrocie prawnym pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów udzielonego decyzją Starosty z dnia [...] września 2004 r. Nie może budzić wątpliwości, iż jeszcze co najmniej w dacie zmiany pozwolenia dokonanej na wniosek strony skarżącej decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2008 r., między stronami pozostawała bezsporna okoliczność, iż pozwolenie obowiązuje. W dacie wszczęcia przez organ z urzędu spornego postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia tj. [...] kwietnia 2009 r., jak również w toku postępowania poza przedmiotem sporu i zarzutów Spółki pozostawał fakt ewentualnego uprzedniego wygaśnięcia pozwolenia z dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia. Na podstawie analizy akt przedmiotowej sprawy stwierdzić przyjdzie, iż dopiero w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia [...] lutego 2010 r. złożonym w trakcie postępowania odwoławczego od ponownej decyzji

o umorzeniu postępowania, zgłoszony został dodatkowy zarzut, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe w świetle przepisów art. 220 ust. 2 i 3 P.o.ś w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. (vide str. 4 uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]). Już tylko powyższe ustalenia, w ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowią dodatkową argumentację przemawiającą za zasadnością tezy, iż ewentualne ziszczenie się przesłanek wygaśnięcia uprzednio udzielonego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, o których mowa w przepisie art. 220 ust. 3 pkt 1 P.o.ś, może być ustalone w trybie odrębnego postępowania (nowej sprawy administracyjnej) bowiem wymaga stwierdzenia tej okoliczności w drodze decyzji właściwego organu.

Na marginesie należy wskazać, iż w doktrynie podzielany jest także pogląd zgodnie z którym interes społeczny oraz interes strony przemawiają za wygaszeniem pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza w tych przypadkach, gdy jego uzyskanie nie jest już wymagane, co pozwoli uniknąć sporów interpretacyjnych w zakresie obowiązków ponoszenia opłat i kar pieniężnych za korzystanie ze środowiska (K.Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Lex, 2008, wyd. II komentarz do art. 220 teza 3).

Omawiana decyzja w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia będzie miała charakter deklaratoryjny, aczkolwiek będzie wywoływała skutki prawne ex tunc, czyli od dnia w którym powstały przesłanki jej wygaśnięcia. Utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, nie może być zatem zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 K.p.a. Jak już wyżej wskazano w zakresie skutków procesowych należy jednakże rozróżnić sytuację w której decyzja "materialnie" wygasa od sytuacji, w których następuje procesowe stwierdzenie jej wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 K.p.a. oraz przepisów szczególnych.

Wywody skargi i odwołań wskazują, iż skarżąca kwestionując treść uzasadnień kolejnych decyzji o umorzeniu postępowania dąży w istocie do wykazania i stwierdzenia w decyzji o umorzeniu postępowania, iż jego wszczęcie przez organ ochrony środowiska było bezprawne i bezzasadne. W ocenie Sądu analiza akt sprawy, przebiegu postępowania nie potwierdza zasadności oczekiwania skarżącej w tym zakresie. Możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej determinuje zaistnienie pewnego stanu faktycznego, przewidzianego przez ustawodawcę, z którym to stanem wiąże on skutki prawne. Podstawą decyzji może być wyłącznie norma kompetencyjna zawarta w powszechnie obowiązujących przepisach materialnego prawa administracyjnego upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyr. NSA z dnia 18 czerwca 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80);

Wobec powyższego w świetle wskazanych wyżej przepisów P.o.ś. nie można

w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jednoznacznie stwierdzić, iżby właściwy miejscowo i rzeczowo starosta, działający jako organ ochrony środowiska, naruszył swe ustawowe kompetencje bądź powszechnie obowiązujące przepisy prawa poprzez wszczęcie w dniu [...] września 2009 r. postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na wprowadzanie substancji do środowiska, o ile powziął w jego ocenie uzasadnioną wątpliwość co do prowadzenia eksploatacji instalacji z naruszeniem warunków tego pozwolenia lub innych przepisów P.o.ś. Pozwolenie udzielone ostatecznym indywidualnym aktem stosowania prawa - pozostawało bowiem w obrocie prawnym, co najmniej w znaczeniu procesowym, nie zostało skutecznie wyeliminowane

w przewidzianym ustawowo trybie i formie.

Z akt sprawy nie wynika, iżby w sprawie spornego pozwolenia udzielonego "W" Sp. z o.o. na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów z instalacji Zakładu [...], toczyło się i zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia tego pozwolenia w trybie przepisów art. 220 ust. 3 pkt 1 P.o.ś.

W uzasadnieniu decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia organ pierwszej instancji mimo, iż przywołuje powyższy przepis, nie przeprowadza jakiejkolwiek analizy ewentualnych dowodów, na podstawie których stwierdził spełnienie przesłanki wynikającej z § 1 ust. 2 rozporządzenia w stosunku do eksploatacji przedmiotowej instalacji i jej oddziaływania na środowisko w zakresie wszelkich emitowanych z instalacji do powietrza szkodliwych substancji (pyłów i gazów). Z tych powodów konstatacja organu, pierwszej instancji, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe nie jest uzasadniona w sposób wymagany przepisem art. 107 § 3 K.p.a., a przez to uniemożliwia również sądową kontrolę w tym zakresie. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty z dnia [...] kwietnia 2010 r. w omawianym zakresie, istotnym z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia, ograniczyło się jedynie do lakonicznego stwierdzenia: "organ wykazał, że wielkość emisji gazów i pyłów do powietrza z instalacji należącej do firmy W Sp. z o.o. jest poniżej 10% wartości dopuszczalnych. W świetle takiego ustalenia organ trafnie uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i postępowanie umorzył." Stwierdzić należy, iż brak jest jakiejkolwiek analizy organu odwoławczego co do ewentualnych dowodów leżących u podstaw takiej oceny i trybu "wykazania" wartości emisji poszczególnych substancji z przedmiotowej instalacji, jak i odpowiadających im wartości dopuszczalnych. W tym zakresie zatem organ odwoławczy, wbrew nakazowi wypływającemu z art. 138 K.p.a., nie rozpoznał sprawy merytorycznie w jej całokształcie.

Z tych powodów w ocenie Sądu, strona skarżąca trafnie zarzuciła zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji utrzymanej nią w mocy wydanie ich z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem wydane one zostały mimo, iż stan faktyczny rozpoznawanej sprawy (pomimo trzykrotnego rozstrzygania przez organy obydwu instancji) nie został ustalony jednoznacznie w stopniu umożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia co do właściwego zakończenia postępowania, w tym także ewentualnego zaistnienia konkretnych przesłanek jego bezprzedmiotowości.

W pierwszej kolejności ustalenia i rozstrzygnięcia we właściwym trybie i formie wymaga bowiem kwestia ewentualnego zaistnienia przesłanek wygaśnięcia pozwolenia na wprowadzanie do powietrza pyłów i gazów, o których mowa w art. 220 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. Ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśniecie pozwolenia udzielonego uprzednio decyzją Starosty bezsprzecznie umożliwi orzeczenie o umorzeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego, które w takiej sytuacji może okazać się bezprzedmiotowym pierwotnie.

Władcze orzeczenie właściwego organu w zakresie zaistnienia przesłanek wygaśnięcia pozwolenia zniweczy, zdaniem Sądu, ewentualne wątpliwości organów administracji publicznej i adresata pozwolenia oraz innych podmiotów co do istnienia bądź nie w obrocie prawnym pozwolenia, a w konsekwencji stanowić może podstawę prawnej oceny legalności ewentualnych działań innych organów wobec podmiotu władającego instalacją związanych z obowiązkiem prowadzenia jej eksploatacji zgodnie z warunkami wynikającymi z pozwolenia i ich skutków prawnych. Decyzja w tym zakresie winna zostać wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem strony, co umożliwi poddanie prawidłowości ustaleń w tym zakresie kontroli instancyjnej i ewentualnie sądowoadministracyjnej. Na podstawie takiej decyzji merytorycznej (o charakterze deklaratoryjnym) strona będzie mogła również wywodzić ewentualne dalsze skutki prawne, co umożliwi pełniejszą ochronę jej interesów.

Nie można jednak obecnie wykluczyć, bez dokładnej analizy właściwych dokumentów, w szczególności wyników badań prowadzonych przez uprawnione podmioty, iż w dacie wszczęcia niniejszego postępowania emisja poszczególnych substancji do powietrza z instalacji Zakładu [...] spełniała warunki, o których mowa w § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia. O ile zatem okaże się, że pozwolenie na wprowadzenia gazów i pyłów do powietrza udzielone skarżącej Spółce nie wygasło, wówczas aktualna pozostanie kwestia podnoszona pierwotnie przez skarżącą, tj. czy wskazana jako przesłanka wszczęcia postępowania niezgodność z warunkami pozwolenia w zakresie wkładu filtrowego z węgla aktywowanego istniała, czy też nie. Zagadnienie to będzie wymagało rzetelnego ustalenia i oceny na podstawie zgromadzonych dowodów, a rozstrzygnięcie winno zostać należycie uzasadnione w zakresie faktycznym i prawnym (zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.). Sąd podziela bowiem stanowisko skarżącej, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy szczegółowe ustalenie przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego uzasadnione jest jej słusznym interesem.

Mając na uwadze wcześniejsze wywody oraz zarzuty skargi, a także przebieg kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego podkreślenia wymaga jednakże, iż niezależnie od tego czy bezprzedmiotowość postępowania ma charakter pierwotny, czy wtórny, oraz czy zaistniała jedna, czy kilka przyczyn bezprzedmiotowości organ z chwilą, gdy którąkolwiek z nich wykryje, zobowiązany jest postępowanie w danej sprawie umorzyć. Nie może budzić wątpliwości, iż dopiero z momentem wykrycia istnienia przyczyny bezprzedmiotowości konkretnego, zindywidualizowanego postępowania administracyjnego, czyli trwałej przeszkody w dalszym jego prowadzeniu, organ zobligowany jest wydać decyzję o umorzeniu, która oczywiście spełniać winna wymogi art. 107 K.p.a. Brak jest wobec tego dostatecznych podstaw prawnych aby, zgodnie z oczekiwaniem skarżącej Spółki, konstruować swoistą gradację, czy też hierarchię "ważności" przyczyn bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga wszakże nigdy o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wywiera inny skutek prawny, przyjmuje bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Skutki decyzji umarzającej mają zatem charakter procesowy. Ze względu na określone przeszkody, niepozwalające na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W doktrynie podnosi się, iż skutkiem decyzji umarzającej postępowanie jest zniweczenie dotychczas toczącego się postępowania. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn, określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte (A. Józefowicz, Glosa do uchwały składu 3 sędziów z dnia 16 maja 1996 r., III CZP 44/96, PiP 1999, z. 12, s. 112). Z kolei W. Chróścielewski w glosie do wyroku NSA z dnia 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP 2000, z. 7-8, poz. 110, s. 365) stwierdza, iż: "Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu".

Wobec powyższego odnosząc się do zarzutów skargi zważyć przyjdzie, iż nie jest przedmiotem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie, ani tym bardziej niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, ustalenie przyczyn dla których organ nie wykrył i nie ustalił wcześniej zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania bądź nawet pierwotnej przeszkody

w jego prowadzeniu - przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Ewentualna przewlekłość postępowania w konkretnej sprawie może być rozważana od daty jego wszczęcia, wynikać winna z zawinionej przez organ opieszałości w rozpoznawaniu sprawy i przekroczenia terminów jej załatwienia określonych w przepisach art. 35-36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie sposób czynić organowi ochrony środowiska skutecznego zarzutu co do przewlekłości przedmiotowego postępowania w sytuacji, gdy istotny wpływ na długość postępowania miały czynności procesowe strony oraz korzystanie przez nią z uprawnienia do weryfikacji decyzji w trybie odwoławczym, a następnie jej kontroli w trybie sądowoadministracyjnym. Nadto sugerowana przez stronę skarżącą przewlekłość spornego postępowania administracyjnego nie miałaby wpływu na jego wynik i rozstrzygnięcie, skoro organy orzekające oraz strona są zgodni, co do faktu jego bezprzedmiotowości oraz konieczności umorzenia.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, bowiem zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z przepisem art. 200 ww. ustawy, zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 zł, zgodnie z przepisem § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn.zm.).