Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1067/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6204 Środki farmaceutyczne i  materiały medyczne oraz nadzór farmaceutyczny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 6, art. 25 ust. 1 pkt 4, art. 27c ust. 6, art. 37 ust. 2, art. 52a
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 25-27, pkt 34, art. 44b, art. 44c
journal: Dz.U. 2005 nr 179 poz 1485
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii.
article: art. 77 ust. 6, ust. 8, art. 79 ust. 1, ust. 2 pkt 2, pkt 5, ust. 7, art. 79a ust. 1, 9, art. 80 ust. 2 pkt 4, ust. 5, art. 82 ust. 1 pkt 2, art. 84 ust. 1, art. 84c ust. 5, ust. 8, art. 84d
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 roku sprawy ze skargi A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu produktu o nazwie B oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] r.

W uzasadnieniu tej decyzji podniósł, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. przeprowadził w dniu [...] r. kontrolę w sklepie "A." w R. przy ul. B. 10, należącym do C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P., po otrzymaniu informacji o wprowadzaniu przez ten sklep do obrotu produktów, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi. W trakcie czynności kontrolnych organ pierwszej instancji w oparciu o art. 84c ust. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2010r., nr 220, poz. 1447 ze zm.), zwanej dalej u.s.d.g., dokonał zabezpieczenia dowodów mających związek z przedmiotem i zakresem kontroli, zatrzymując próbki wyrobu o nazwie "One Fire". Próbki produktu zostały przekazane do Narodowego Instytutu Leków w Warszawie w celu przeprowadzenia badań i oceny ich bezpieczeństwa. Na podstawie protokołu z dnia 18 września 2012r. (NI-1084-12) stwierdzono, że produkt o nazwie "One Fire" zawiera syntetyczny kannabinoid UR-144, tzn. substancję wykazującą działanie psychoaktywne, co oznacza, iż taki produkt może być zaklasyfikowany jako środek zastępczy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie organ pierwszej instancji uznał, że należało zakazać wprowadzania do obrotu tego produktu i decyzją z dnia 1 października 2012r. zakazał wprowadzania produktu o nazwie "One Fire" do obrotu przez firmę C. oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Z uwagi na to, iż w dniu 1 października 2012r. organ pierwszej instancji zaplanował kontynuowanie kontroli, rozpoczętej w dniu 28 sierpnia 2012r., osoby kontrolujące pozostawiły decyzję w sklepie "A.", zamieszczając w protokole kontroli adnotację, że pracownik (sprzedawczyni) odmawia jej przyjęcia. Decyzja ta została również wysłana przez organ pierwszej instancji w dniu 2 października 2012r. pocztą na adres firmy C. w P. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Pomimo dwukrotnego awizowania w dniach 4 i 12 października 2012r. nie została odebrana. W dniu 19 października 2012r. decyzję doręczono pełnomocnikowi spółki. Jednakże już w dniu 17 października 2012r. wpłynęło pismo pełnomocnika spółki, opatrzone datą 28 września 2012r. i wniesione w dniu 15 października 2012r., zatytułowane odwołanie od decyzji z dnia 1 października 2012r. Organ drugiej instancji uznał, że powyższe pismo strony nie może wywołać skutków prawnych, jakie wywołuje wniesione odwołanie, bowiem decyzja nie weszła jeszcze do obrotu prawnego z uwagi na nieskuteczne doręczenie przed dniem 19 października 2012r. Pozostawienie w sklepie egzemplarza decyzji jest bezskuteczne, jeżeli sklep nie jest wskazany jako adres siedziby firmy czy adres do doręczeń, a w przypadku reprezentowania strony przez pełnomocnika, nie jest adresem pełnomocnika. Z tych też względów postanowieniem z dnia 16 listopada 2012r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. stwierdził niedopuszczalności odwołania. Na podstawienie to spółka C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 marca 2013r., III SA/Łd 84/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia 16 listopada 2012r. uznając, że doręczenie decyzji z dnia 1 października 2012r. nastąpiło w dniu 1 października 2012r. przez osoby kontrolujące, które pozostawiły decyzję w sklepie, mimo że pracownik – sprzedawczyni odmówiła jej przyjęcia. Decyzja ta została przekazana pełnomocnikowi, skoro sporządził odwołanie zachowując czternastodniowy termin od daty doręczenia w sklepie. Złożenie odwołania przez pełnomocnika spółki sanowało błąd organu pierwszej instancji. Strona postępowania nie powinna zostać obciążona skutkami błędnego działania organu, w szczególności, gdy w sposób prawidłowy zastosowała się do zawartego w decyzji pouczenia co do odwołania.

Uznając, że odwołanie spółki od decyzji z dnia 1 października 2012r. nie zasługuje na uwzględnienie organ drugiej instancji wskazał, że w zatrzymanych w czasie kontroli próbkach produktu "One Fire" stwierdzono zawartość syntetycznego kannabinoidu UR-144, tj. substancję klasyfikowaną jako środek zastępczy, stwarzający zagrożenie dla zdrowia i życia osób ją przyjmujących. Substancje takie posiadają duży potencjał uzależniający, działają na ośrodkowy układ nerwowy (OUN), powodują zaburzenia psychiczne, zaburzenia zachowania. Organ pierwszej instancji posiadał informację o dwukrotnym zatruciu środkami zastępczymi osób małoletnich i leczeniu ich w Szpitalu Powiatowym w R. W toku prowadzonych czynności przez Policję ustalono, że małoletnim podano produkt o nazwie "One Fire" nabyty w wymienionym na wstępie sklepie. Policja poinformowała również o zeznaniach innej osoby, która taki środek nabyła w celu odurzenia się i po hospitalizacji, podczas śledztwa potwierdziła nabywanie tego typu produktów w sklepie "A.". Organ pierwszej instancji otrzymał także kolejne zgłoszenie od anonimowego rozmówcy o odurzeniu się syna środkiem zakupionym w tym sklepie. Podjęte przez organ pierwszej instancji działania miały na celu zmniejszenie dostępności środków zastępczych oraz ograniczanie szkód zdrowotnych powodowanych przez nie u ludzi. Zatem zgodnie z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. nr 179, poz. 1485 ze zm.) oraz na podstawie art. 27c ust 6 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2011r., nr 212, poz. 1263 ze zm.), zwanej dalej PIS, organ pierwszej instancji słusznie zakazał wprowadzania firmie C. produktu o nazwie "One Fire" do obrotu, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ pierwszej instancji nadając zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 K.p.a. przyjął, iż okoliczności sprawy wskazują na stwarzanie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego poprzez wprowadzanie do obrotu produktu, co do którego istnieje potwierdzenie, iż wykazuje działanie psychoaktywne i może być zaklasyfikowany jako środek zastępczy. Produkty pobrane ze sklepu "A." w R. przy ul. B. 10, należącego do spółki C., w dniu 28 sierpnia 2012r. zawierały UR-144. Związek ten jest analogiem strukturalnym substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i wykazuje działanie psychoaktywne, a zatem w rozumieniu powyższej ustawy jest środkiem zastępczym.

W skardze na powyższą decyzję spółka C. wniosła o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, w szczególności poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, niewykazanie zaistnienia wszystkich przesłanek zastosowanych przepisów, niewskazanie faktów i dowodów na podstawie, których organ uznał, iż produkty "stwarzają zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi", nieprzeprowadzenie badań o szkodliwości produktu będącego przedmiotem decyzji, a także niewyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

- art. 108 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku podstaw faktycznych i prawnych;

- art. 77 ust. 6 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów u.s.d.g., tj. art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 82, art. 84c;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 27c ust. 6 PIS poprzez jego zastosowanie mimo braku niezbędnych przesłanek oraz bezpodstawne stwierdzenie, że produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi mimo braku dowodów wskazujących na taką okoliczność;

- art. 84c ust. 5 u.s.d.g. poprzez niewstrzymanie czynności kontrolnych po złożeniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu;

- art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazany w decyzji środek stanowi środek zastępczy w rozumieniu tej ustawy mimo, iż organ nie udowodnił, że był on w tym celu używany.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że organ nie wykazał istnienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi spowodowanego przez produkty wskazane w zaskarżonej decyzji. Przedstawione w uzasadnieniu wyniki badań nie mogą być dowodem w żadnym postępowaniu. Organ nie wykazał, że wskazane produkty są środkami zastępczymi, gdyż nie udowodnił, że były używane jako środki odurzające, co konieczne jest dla powołania się na art. 4 ust. 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i ustawową definicję środków zastępczych. Nie udowodniono także by nawet w przypadku użycia produktów w sposób sprzeczny z instrukcją stanowiłyby one jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia. Dla stwierdzenia, że produkty są środkami zastępczymi niezbędne jest poczynienie bardziej wnikliwych ustaleń niż tylko powołanie się na nieważne badania wskazujące, że produkt w swym składzie zawiera bliżej nieokreśloną ilość jakiejś substancji, której oddziaływanie nie zostało zbadane. Kontrole prowadzone były w sposób rażąco sprzeczny z u.s.d.g. Przed wszczęciem czynności kontrolnych nie doręczono przedsiębiorcy upoważnień ani też nie okazano legitymacji służbowych upoważniających do przeprowadzenia kontroli. Czynności przeprowadzono w sposób sprzeczny, m.in. z normą art. 82 i art. 84c u.s.d.g. W trakcie kontroli pracownik sklepu, działając z upoważnienia prezesa spółki, składał zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu, które zostało całkowicie zignorowane. Wbrew postanowieniom art. 84c ust. 5 u.s.d.g. czynności kontrolne były kontynuowane. Żadne z ustaleń przeprowadzonej kontroli nie może stać się dowodem w sprawie, a zatem sama okoliczność przeprowadzenia badań na zajętych produktach jest całkowicie bezcelowa, gdyż ich wyniki i tak nie będą mogły posłużyć w żadnym ewentualnym postępowaniu. Organ nie ustalił także, aby istniało jakiekolwiek zagrożenie życia lub zdrowia ludzi przez zatrzymane produkty. Organ niesłusznie uznał, że znajdujące się w sklepie substancje są środkami zastępczymi, o jakich jest mowa w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. Przesłanką uznania danej substancji za środek zastępczy jest wykazanie, iż jest ona używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, co nie zostało w niniejszej sprawie wykazane. Samo posiadanie substancji o wskazanym w decyzji składzie nie jest bowiem zabronione, a tym bardziej nie można zastosować normy art. 27c ust. 6 PIS. Organ nie wykazał spełnienia przesłanek ustawowych, nie wskazał na żadne fakty, dowody czy okoliczności mogące uzasadniać zastosowanie wskazanych w decyzji środków prawnych. Przytoczył jedynie nazwy substancji, które jednak (co organ nie jest w stanie wykluczyć) mogą być stosowane w inny sposób niż to bezpodstawnie sugeruje organ i nie wpływają w negatywny sposób na organizm człowieka (gdy np. są stosowane zgodnie z zaleceniami umieszczonymi na etykietach produktów). Organ nie odniósł się także do okoliczności, iż zatrzymane produkty nie są przeznaczone do spożycia, zawierają odpowiednie ostrzeżenia i wskazówki ich zastosowania, tj. "nie do spożycia", "saszetki są przeznaczone do użytku zewnętrznego", "chronić przed dziećmi!".

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w toku czynności kontrolnych nie nastąpiło naruszenie art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 82, art. 84c u.s.d.g. Kontrolujący okazali legitymacje służbowe przedstawicielowi kontrolowanego obiektu oraz upoważnienia do przeprowadzenia kontroli i poinformowali go o przysługujących prawach i obowiązkach wynikających z tej ustawy, co potwierdza treść protokołu kontroli. Odstąpienie od zawiadomienia strony o zamiarze wszczęcia kontroli nastąpiło na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 5 u.s.d.g. z uwagi na bezpośrednie zagrożenie zdrowia ludzkiego. Zastosowano przewidziane w art. 27c ust. 6 PIS środki z uwagi na to, że środki zastępcze stanowią poważne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tzn. czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją pierwszoinstancyjna odpowiadają bowiem prawu.

W myśl art. 27c ust. 6 PIS, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, którego naruszenie zarzuca w skardze skarżąca spółka, w przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny zakazuje, w drodze decyzji, wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu, a także nakazuje wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że organ administracji wydaje decyzję o zakazie wytwarzania produktu lub wprowadzania go do obrotu, a także nakazie wycofania produktu z obrotu oraz jego zniszczenia na koszt strony postępowania w przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Organ jest związany sposobem rozstrzygnięcia w razie każdorazowego stwierdzenia zaistnienia określonych w tym przepisie przesłanek.

Podstawę oceny bezpieczeństwa produktów dla zdrowia i życia w rozpatrywanej sprawie stanowi ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, przeciwdziałanie narkomanii realizuje się, m.in. przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii. Przepis art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. Na mocy art. 44c tej ustawy w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c PIS, w tym powołany wyżej ust. 6. Ustawową definicję środka zastępczego zawiera art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, wedle którego środek zastępczy to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślina, grzyb lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Wprowadzanie do obrotu oznacza z kolei zgodnie z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Analizowana regulacja prawna jest instrumentem prawnym gwarantującym obywatelom ochronę zdrowia lub życia ludzkiego (zdrowia publicznego). Rzeczpospolita Polska zapewnia wszak każdemu człowiekowi prawną ochronę życia i zdrowia (art. 38 i art. 68 Konstytucji). Konstytucyjnym obowiązkiem organów państwa jest ochrona zdrowia publicznego, a państwowy inspektor sanitarny ma ustawowy obowiązek ochrony zdrowia publicznego i podejmowania w tym celu działań przeciwdziałających narkomanii. Szeroki i otwarty zakres tych działań obejmuje, m.in. zwalczanie niedozwolonego obrotu substancjami stwarzającymi zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi. Zawarty w art. 27c ust. 6 PIS zwrot "właściwy państwowy inspektor sanitarny zakazuje, w drodze decyzji, wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu, a także nakazuje wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania" nie pozostawia organowi żadnej możliwości wyboru działania w wypadku stwierdzenia takiego zagrożenia przez określony produkt. W każdym więc przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi właściwy państwowy inspektor sanitarny jest zobowiązany do wydania decyzji zakazującej jego wytwarzania lub wprowadzania do obrotu, a także nakazującej wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie. Państwowy inspektor sanitarny w związku z wykonywaniem powyższych zadań ma wynikające z ustawy prawo do pobierania próbek produktów do badań laboratoryjnych w związku z wykonywaną kontrolą (art. 25 ust. 1 pkt 4 PIS) i jest nie tylko uprawniony, ale także zobowiązany do podjęcia szybkich i skutecznych działań ze względu na przedmiot ochrony, jakim było w tym wypadku zdrowie i życie ludzkie. Nie budzi wątpliwości, że określone w art. 27c PIS środki są uciążliwe dla adresatów takich decyzji, począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno – usługowy, skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą produktów. Wkraczają również w sferę wolności obywatela, w tym w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej z użyciem przymusu państwowego. Podyktowane jest to jednakże koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa. W sytuacji stwierdzenia na podstawie wiarygodnych informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć osób po spożyciu czy też użyciu w inny sposób określonych produktów, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez m.in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobieganie powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 PIS), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym. Tym samym ustawodawca chroni wyższą wartość, jaką jest zdrowie publiczne, a więc zdrowie ogółu społeczeństwa, zwłaszcza zaś młodzieży i dzieci, szczególnie narażonej na skutki zażywania substancji psychotropowych, kosztem wartości niższej, jaką jest swoboda prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostkę (przedsiębiorcę). Taka hierarchia wartości jest społecznie aprobowana, zaś zjawisko swobodnego, "niereglamentowanego" wprowadzania do obrotu substancji o działaniu takim jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, zdefiniowane w art. 4 pkt 25 i 26 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest postrzegane szczególnie negatywnie, a wręcz nagannie. Stąd też jakiekolwiek działania godzące lub stwarzające niebezpieczeństwo dla wartości zdrowia i życia ludzkiego muszą spotkać się z negatywną reakcją odpowiednich organów państwa. Troską, ale i moralnym obowiązkiem całego społeczeństwa (wszystkich dorosłych) winna być ochrona dzieci i młodzieży przed zagrożeniem ich zdrowia lub życia, co winno znaleźć swój wyraz w szybkim i skutecznym reagowaniu na wszelkie sytuacje stwarzające takie zagrożenie.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji zasadnie uznały, że zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 27c ust. 6 PIS. Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 sierpnia 2012 r. została przeprowadzona przez pracowników, działających na podstawie upoważnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego kontrola w sklepie "A." przy ul. B. 10 w R., należącym do skarżącej spółki. Kontrola została przeprowadzona przy udziale funkcjonariuszy Policji. Podstawę podjęcia czynności kontrolnych stanowiły informacje otrzymane z Komendy Powiatowej Policji w R. i Posterunku Policji w L. o prowadzonym postępowaniu w związku z pobytem w Szpitalu Powiatowym w R. osoby dorosłej, która nabyła w sklepie "A." 4 produkty oraz osób małoletnich, którym również podano produkty zakupione w tym sklepie. Podczas kontroli pobrano próbki produktu "One Fire" w ilości 5 sztuk, co do którego zachodziło uzasadnione podejrzenie, że jest środkiem zastępczym. W stosunku do tego produktu brak było oznaczeń co do daty produkcji, terminu trwałości/daty minimalnej trwałości/terminu przydatności do spożycia, daty zakupu, dostawcy, nr faktury lub rachunku dostawcy (protokół kontroli i protokół pobrania próbek). W protokole badań z dnia 18 września 2012r. nr [...] Narodowy Instytut Leków w Warszawie stwierdził, że w produkcie "One Fire" zidentyfikowano analog strukturalny substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii: UR-144, tj. substancję wykazującą działanie psychoaktywne; produkty zawierające tę substancję mogą być zaklasyfikowane jako środki zastępcze. Substancja ta może stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Ponadto stwierdzono obecność niezidentyfikowanych związków stanowiących zanieczyszczenia, które mogą pochodzić zarówno z syntezy substancji aktywnych, jak i z niewłaściwych warunków wytwarzania i/lub przechowywania produktów gotowych. Mogą to być nieprzereagowane substancje wyjściowe, półprodukty, produkty uboczne, produkty rozkładu, katalizatory, rozpuszczalniki organiczne, zanieczyszczenia pochodzące z niewłaściwej jakości substancji wyjściowych, inne zanieczyszczenia (w tym przypadkowe). Zdaniem Sądu brak jest podstaw do podważenia tej opinii i oceny przeprowadzonych przez Narodowy Instytut Leków badań jako "nieważne" tym bardziej, że skarżąca spółka nie przedstawiła żadnych dowodów przeciwnych, zaś samej opinii przysługuje walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Z art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wynika, iż wystarczającym powodem do zastosowania rozwiązań prawnych wynikających z art. 27c PIS, w tym ust. 6 tego artykułu, jest samo podejrzenie, że produkt jest środkiem zastępczym. W ocenianej sprawie produkt "One Fire" został przebadany laboratoryjne i wyniki badań potwierdziły możliwość jego wykorzystywania jako środka zastępczego, a wręcz zostały w tym celu użyte. Oczywistym jest też, że skarżąca spółka produkt ten wprowadzała do obrotu, skoro był on dostępny w sklepie należącym do skarżącej spółki, co oznacza, iż był to towar przeznaczony do sprzedaży. Wprowadzanie do obrotu środków zastępczych jest zaś zabronione ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii (art. 44b). Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mają obowiązku wykazania, że produkty wprowadzane przez skarżącą były używane w sposób wskazany w definicji środka zastępczego z ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, tj. zamiast lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa. Nie można się więc zgodzić z twierdzeniem skarżącej spółki, iż skoro posiadanie substancji o wskazanym w decyzji składzie nie jest zabronione, to tym bardziej nie można zastosować normy art. 27c ust. 6 PIS. Fakt stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (które to zdarzenia były podstawą decyzji o zakazie wprowadzenia do obrotu produktu "One Fire") może poza tym być nie tylko rezultatem kontroli przeprowadzonej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale także wynikiem innych ustaleń, czy ocen, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Organy oparły się bowiem także na informacjach o stwierdzonych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć, w tym osób małoletnich, spowodowanych produktami nabytymi w należącym do skarżącej spółki sklepie.

W świetle powyższego za nieuzasadnione należy uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 27c ust. 6 PIS i art. 4 pkt 26 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Okoliczność, że na etykiecie produktu, wedle twierdzeń skarżącej spółki zawartych w skardze", umieszczono ostrzeżenia "nie do spożycia", "saszetki są przeznaczone do użytku zewnętrznego", "chronić przed dziećmi" nie ma w tej sytuacji żadnego znaczenia, skoro jak już wyżej wskazano, samo wprowadzanie do obrotu substancji zastępczych jest zabronione.

Nadto produkty te nie zawierały podstawowych danych umożliwiających ich identyfikację, co ze względu na bezpieczeństwo potencjalnych użytkowników jest konieczne. Brak bowiem było oznaczeń co do daty produkcji, terminu trwałości/daty minimalnej trwałości/terminu przydatności do spożycia, daty zakupu, dostawcy, nr faktury lub rachunku dostawcy (protokół pobrania próbek). W badanych produktach stwierdzono obecność niezidentyfikowanych związków stanowiących zanieczyszczenia, które mogą pochodzić zarówno z syntezy substancji aktywnych, jak i z niewłaściwych warunków wytwarzania i/lub przechowywania produktów gotowych. Niewątpliwie świadczy to nie tylko o niskiej jakości produktów, ale również dodatkowo wskazuje, że mogą one powodować poważne konsekwencje zdrowotne. Ponadto wszelkie nieprzereagowane substancje wyjściowe, półprodukty, produkty uboczne, produkty rozkładu, katalizatory, rozpuszczalniki, zanieczyszczenia pochodzące z niewłaściwej jakości substancji wyjściowych, inne zanieczyszczenia, w tym przypadkowe, mogą wykazywać bardzo szkodliwe działanie na zdrowie i życie człowieka, a z uwagi na nieznany skład chemiczny zdecydowanie utrudnić, opóźnić lub wręcz uniemożliwić udzielenie skutecznej pomocy osobom poszkodowanym w wyniku ich użycia.

Należy też zauważyć, że kontrolą sądową były również objęte decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] r. w przedmiocie obciążenia opłatą za poniesione koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktów. Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 września 2013r., III SA/Łd 562/13, skargę skarżącej spółki oddalono. Oceniając ten sam materiał dowodowy, w tym protokół badań z dnia 18 września 2012r. Narodowego Instytutu Leków w Warszawie, Sąd uznał, że organ miał podstawy do przyjęcia, że zachodzi podejrzenie, iż produkty sprzedawane w sklepie "A." w R. mogą być środkami zastępczymi, co uzasadniało obciążenie skarżącej spółki kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań.

Zaniechanie działania w tym przypadku i nie wydanie zaskarżonej decyzji stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Organy były zatem uprawnione do zastosowania regulacji zawartych w przepisach art. 27 PIS.

Nie budzi też wątpliwości, że w myśl art. 37 ust. 2 PIS do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 u.s.d.g. Jakkolwiek zasadą jest zawiadamianie przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli (art. 79 ust. 1 u.s.d.g.), to w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia lub zdrowia, zawiadomienia o zamiarze jej wszczęcia nie dokonuje się (art. 79 ust. 2 pkt 5 u.s.d.g.). W niniejszej sprawie zagrożenia takie niewątpliwie istniało. Obowiązek umieszczenia uzasadnienia braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli w książce i protokole kontroli, o jakim stanowi art. 79 ust. 7 u.s.d.g., ma charakter wyłącznie informacyjny, a żaden z przepisów ustawy u.s.d.g. nie uzależnia wszczęcia i prowadzenia kontroli przedsiębiorcy od uprzedniego dokonania stosownych wpisów w książce kontroli. W protokole kontroli z dnia 28 sierpnia 2012r. zamieszczono zresztą takie uzasadnienie. Czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej, upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż trzeciego dnia od wszczęcia kontroli (art. 79a ust. 1 u.s.d.g.). W razie nieobecności kontrolowanego przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej, czynności kontrolne mogą być wszczęte po okazaniu legitymacji służbowej pracownikowi kontrolowanego, który może być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. – Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93, ze zm.), lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę (art. 79 a ust. 9 u.s.d.g.). Z akt sprawy wynika, że w sklepie obecna była jedynie pracownica S.P., która oświadczyła, iż nie została upoważniona do reprezentowania przedsiębiorcy w trakcie kontroli, odmówiła podpisania i przyjęcia upoważnienia oraz protokołu. Kontrola odbywała się w obecności dwóch funkcjonariuszy Policji. W ocenie Sądu, spełnione zostały wymogi przeprowadzenia kontroli, o których mowa w art. 79a ust. 1 i 9 u.s.d.g. Niezależnie od okoliczności, że pracownik sklepu mógł być – stosownie do art. 80 ust. 5 u.s.d.g. – uznany za osobę, o której mowa w art. 97 K.c. wskazać trzeba, że wymogu dokonywania czynności kontrolnych w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej nie stosuje się w przypadkach, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (art. 80 ust. 2 pkt 4 u.s.d.g.). Z kolei sytuacje regulowane przez art. 82 u.s.d.g. w niniejszej sprawie w ogóle nie miały miejsca. Skarżąca spółka nie sprecyzowała zresztą zarzutu w tym zakresie. W myśl art. 82 ust. 1 pkt 2 u.s.d.g. zakaz równoczesnego podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy nie dotyczy sytuacji, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia. Wprawdzie samo wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu środka zastępczego nie jest obwarowane sankcją karną, lecz karą pieniężną (art. 52a PIS), a więc odpowiedzialnością administracyjną, to jednak zgodnie z art. 165 § 1 pkt 2 K.k. kto sprowadza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia wielu osób albo dla mienia w wielkich rozmiarach, wyrabiając lub wprowadzając do obrotu szkodliwe dla zdrowia substancje, środki spożywcze lub inne artykuły powszechnego użytku lub też środki farmaceutyczne nie odpowiadające obowiązującym warunkom jakości, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Wprowadzenie do obrotu środków zastępczych może wiązać się ze sprowadzeniem realnego i bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia wielu osób, a więc stanowić przestępstwo w rozumieniu art. 165 § 1 pkt 2 K.k. W takiej sytuacji wniesienie sprzeciwu, o jakim mowa w art. 84c ust. 5 u.s.d.g. jest niedopuszczalne z mocy art. 84d u.s.d.g. W myśl tego przepisu wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 79 ust. 2 pkt 2 u.s.d.g., tj. gdy jej przeprowadzenie jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia. Poza tym zgodnie z treścią art. 84c ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.s.d.g. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79 – 79b, art. 80 ust. 1 i ust. 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i ust. 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. Przedsiębiorca musi uzasadnić wniesienie sprzeciwu. W myśl art. 84c ust. 5 u.s.d.g. wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia. Z wymienionych przepisów wynika, że przedsiębiorcy przysługuje sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów ustawy do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. Następnie przedsiębiorca zawiadamia kontrolujących o wniesieniu sprzeciwu i z tą chwilą kontrolujący wstrzymują czynności kontrolne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano wprawdzie, iż w trakcie czynności kontrolnych organ pierwszej instancji w oparciu o art. 84c ust. 8 u.s.d.g. dokonał zabezpieczenia dowodów mających związek z przedmiotem i zakresem kontroli, zatrzymując próbki wyrobu "One Fire", zaś przepis ten stanowi podstawę do zabezpieczenia przez organ kontroli dowodów mających związek z przedmiotem i zakresem kontroli, w tym próbek wyrobów stanowiących lub mogących stanowić dowód w trakcie kontroli, w przypadku wniesienia sprzeciwu, lecz z zebranego materiału dowodowego (protokół kontroli) wynika, iż wzmiankowany sprzeciw został wniesiony przez S.P., która wcześniej oświadczyła, że nie jest osobą upoważnioną przez przedsiębiorcę i miało to miejsce już po zakończeniu kontroli o godzinie 15:37 (kontrolę rozpoczęto o godzinie 15:00). Skarżąca spółka w dniu przeprowadzania kontroli nie złożyła zatem sprzeciwu w sposób określony w art. 84 ust. 1 u.s.d.g., gdyż sprzeciw taki należy złożyć do organu podejmującego i wykonującego kontrolę, czyli do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., a nie do osób wykonujących czynności kontrolne. Dopiero z chwilą złożenia sprzeciwu do organu przedsiębiorca zawiadamia o tym osoby kontrolujące, które są zobowiązane wstrzymać czynności kontrolne. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 84c ust. 5 u.s.d.g. Samodzielną podstawę prawną do pobierania próbek przez organy inspekcji sanitarnej stanowi natomiast art. 25 ust. 1 pkt 4 PIS, o czym już wyżej wspomniano.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 77 ust. 6 u.s.d.g. Zgodnie z treścią tego przepisu dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno – skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Skarżąca spółka nie wykazała jednak, aby organ administracji przeprowadził dowód w toku kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli. Wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów u.s.d.g. okazały się bowiem niezasadne.

Odnośnie zarzutów naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w tej sprawie, co wynika z całości przedstawionych wyżej rozważań.

Poza tym w tym stanie faktycznym uzasadnione było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z treścią art. 108 § 1 zd. 1 K.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Z wymienionego przepisu wynika, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest dopuszczalne między innymi wtedy gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. W przypadku gdyby decyzji nie nadano rygoru skarżąca spółka, do chwili kiedy decyzja stałaby się ostateczna, mogłaby nadal sprzedawać produkty stwarzające zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego.

Mając powyższe na uwadze na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę.

bg