Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 619/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: par.  38 ust. 2;   par. 45;  zał. nr 3 i nr 7
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15  art. 47
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. L. na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2017 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w [...]z dnia [...]marca 2019 r. nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]na rzecz skarżącej A. L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013.

Decyzja Dyrektora ARiMR została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. L. (dalej: skarżącą, strona, beneficjent) [...] maja 2017 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] złożyła wniosek o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej na podstawie § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2013 r. poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.) wraz

z załącznikami graficznymi. We wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 strona zadeklarowała powierzchnię gruntów rolnych wynoszących [...]ha do przyznania płatności w ramach wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków oraz powierzchnię [...]ha w ramach wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków NATURA 2000.

W dniu [...] października 2017 r. (data nadania) skarżąca złożyła dokumentację dotyczącą wystąpienia w jej gospodarstwie siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności (ulewne opady deszczu w okresie lata - do [...] września 2017 r.). Złożyła następujące dokumenty: zawiadomienie o wystąpieniu szkody spowodowanej działaniem siły wyższej, [...] oświadczenia o wystąpieniu szkody w uprawach oraz [...]wydruki zdjęć fotograficznych.

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej: Kierownik ARiMR, organ I instancji) [...] czerwca 2018 r. wydał decyzję o nr [...], którą to przyznał beneficjentowi płatności

w wysokości [...]zł w następujący sposób: - w ramach wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - do powierzchni [...]ha kwotę [...]zł, - w ramach wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków NATURA 2000 - do powierzchni [...]ha kwotę [...]zł. Organ I instancji tym samym uznał zgłoszone zdarzenie za działanie siły wyższej.

Na skutek odwołania, w którym strona wskazała, że obszary niewykoszone

z uwagi na siłę wyższą to 7%, a wykoszone 93%, Dyrektor ARiMR [...] sierpnia 2018 r. decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał, że nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że siła wyższa wystąpiła na obszarze o łącznej powierzchni [...]ha.

W dniu [...] października 2018 r. strona złożyła oświadczenie (wraz ze zdjęciami), w którym poinformowała Kierownika ARiMR, że negatywne skutki intensywnych opadów ustąpiły całkowicie i na całej powierzchni w okresie wiosny 2018 r. działki były użytkowane rolniczo.

Po przeprowadzeniu ponownej kontroli administracyjnej organ I instancji [...] października 2018 r. wydał decyzję o nr [...], mocą której przyznał płatność rolnośrodowiskową w wysokości [...]zł w następujący sposób:

w ramach wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - do powierzchni [...]ha kwotę [...]zł, - w ramach wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków NATURA 2000 - do powierzchni [...]ha kwotę [...]zł (po pomniejszeniu płatności

o kwotę [...]zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości). Kierownik ARiMR jednocześnie uznał zgłoszone przez rolnika zdarzenie za działanie siły wyższej.

Na skutek odwołania strony decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Dyrektor ARiMR po raz kolejny uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy

w uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że Kierownik ARiMR w dalszym ciągu nie odniósł się do istotnej okoliczności podnoszonej przez skarżącą w odwołaniu, mającej wpływ na wysokość przyznanych płatności na rok 2017, iż obszary niewykoszone ze względu na działanie długotrwałych niekorzystnych warunków atmosferycznych stanowią łącznie 7% powierzchni deklarowanej do płatności, zaś pozostały obszar, wynoszący 93%, był poddany zabiegom agrotechnicznym. Organ I instancji pomniejszył płatność rolnośrodowiskową o 50% w odniesieniu do powierzchni [...]ha, tj. o kwotę [...]zł, z uwagi na niespełnienie wymogu koszenia w terminie od [...] sierpnia do [...] września, natomiast zgodnie z oświadczeniem strony niewykoszenie dotyczy jedynie 7% powierzchni działek, na których wystąpiła siła wyższa (działki nr [...],[...] i [...] o powierzchni [...]ha).

Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Kierownik ARiMR, działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1936, dalej: ustawa PROW 2007-2013), § 2, § 3, § 9, § 10 pkt 3, § 11, § 12 ust. 4, § 13a, § 18 ust. 1 pkt 1, § 20 ust. 1, § 26 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2014 r. zmieniające rozporządzenie z 2013 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 324, dalej: rozporządzenie zmieniające) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm. dalej: k.p.a.), przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2017 w łącznej kwocie [...]zł, w tym: wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości [...]zł oraz wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków NATURA 2000 w wysokości [...]zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...]zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Jednocześnie uznano zgłoszone zdarzenie za działanie siły wyższej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zarówno powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej

w ramach wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, jak i powierzchnia stwierdzona w oparciu o system informacji geograficznej wynosiła [...]ha. Stawka płatności do 1 ha w ramach wariantu 4.1 została określona w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2013 r. na kwotę [...]zł, stąd przyznana kwota w tym zakresie wynosi [...]zł.

W odniesieniu do wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków NATURA 2000 powierzchnia deklarowana wynosiła [...]ha, zaś stwierdzona [...]ha (wykluczono z płatności obszar 0,09 ha). Różnica ta jednak nie wpłynęła na przyjęcie, że zakwalifikowana do przyznania płatności rolnośrodowiskowej wynosi [...]ha. Stawka płatności do 1 ha w ramach wariantu 5.1 została określona

w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2013 r. na kwotę [...]zł.

Organ I instancji ustalił, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżącej jest realizowane przez okres 5 lat, poczynając od [...] marca 2013 r. Organ I instancji uznał, że skarżąca zawiadomienie o wystąpieniu szkody spowodowane działaniem siły wyższej wraz z załącznikami złożyła w terminie, o którym mowa w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.L.368 z 23 grudnia 2006 r., dalej: rozporządzenie nr 1974/2006), a przedstawione dowody (pisemne oświadczenia świadków) potwierdziły wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Dlatego kwota płatności nie została pomniejszona o sankcje wynikające

z niedotrzymania zobowiązań, ale jednak beneficjent nie zachowuje prawa do uzyskania płatności, których dotyczyło działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności.

Zgodnie z § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. oraz na podstawie załącznika nr 7 do ww. rozporządzenia, w przypadku uznania siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności płatność rolnośrodowiskowa może zostać przyznana tylko i wyłącznie wtedy, gdy przez cały czas trwania zobowiązania rolnik spełniał warunki przyznania płatności oraz przestrzegał wymogów dla danego pakietu lub wariantów. W przypadku, gdy rolnik nie spełnił wymogu, skutkującego zmniejszeniem płatności o mniej niż 100 % (na podstawie załącznika nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.), uznanie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych powoduje przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości.

Kierownik ARiMR wskazał na treść § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. oraz załącznika nr 3 do tego rozporządzenia odnoszącego się do wymogów dodatkowych dla wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków NATURA 2000, z którego wynika, że jednym z takich wymogów było pozostawienie 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, a w przypadku występowania [...] - 30-50%, przy czym w dwóch kolejnych latach należy pozostawić inne części tej działki nieskoszone.

Organ I instancji wskazał również na treść § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., z którego wynika, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, płatność rolnośrodowiskowa w części dotyczącej danego wariantu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o kwotę stanowiącą iloczyn:

1) współczynnika procentowego określonego w załączniku nr 7 do rozporządzenia oraz

2) kwoty stanowiącej iloczyn:

a) wysokości płatności, jaka przysługiwałaby w ramach danego wariantu, gdyby rolnik przestrzegał tych wymogów, oraz

b) procentowego stosunku powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie, do powierzchni obszaru, na którym powinny być przestrzegane te wymogi w ramach danego wariantu.

W związku z powyższym Kierownik ARiMR uznał, że w przypadku wariantu 5.1 koszenie łąk musi odbywać się corocznie w terminie od 1 sierpnia do 30 września, z uwzględnieniem obowiązku pozostawienia 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej. Zgodnie z wymaganiami tego pakietu powinien być nieskoszony inny fragment co roku, aby nie doprowadzić do zarastania łąk trzcinami lub roślinnością drzewiastą. Pozostawione nieskoszone fragmenty łąk powinny być dobrze wskazane w dokumentacji ornitologicznej.

Kierownik ARiMR w uzasadnieniu swojej decyzji uznał wystąpienie siły wyższej na zgłoszonych przez skarżącą działkach ewidencyjnych w ramach wariantu 5.1, ale tym samym nie został spełniony wymóg dotyczący pozostawienia nieskoszonej powierzchni 5% zgodnie z dokumentacją ornitologiczną. Powierzchnia nieskoszona zgłoszona w zawiadomieniu o wystąpieniu siły wyższej wyniosła 7%, czyli do spełnienia ww. wymogu brakło 2%. Powierzchnia niewykoszonego obszaru nie została przez skarżącą zrealizowana w ramach wariantu 5.1 z przyczyn od niej niezależnych, tj. w związku z wystąpieniem siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Dlatego też organ uwzględnił zasady przyznawania płatności w takich warunkach, tj. - płatność za dany rok jest przyznana wówczas w pomniejszonej wysokości; rolnik nie otrzymuje płatności za te części zobowiązania (wymogi), których nie wykonał, - nie są stosowane kary administracyjne, tj. sankcje (w tym sankcje wsteczne, tj. rolnik nie jest zobowiązany do zwrotu wcześniej otrzymanych płatności) w związku z niespełnieniem wymogów podjętego zobowiązania.

Organ I instancji ustalił więc, że do zgłoszonej powierzchni [...]ha, znajdującej się na działkach rolnych: [...], [...] i [...], na której zostało zgłoszone wystąpienie siły wyższej, nie został spełniony wymóg koszenia w terminie od

[...] sierpnia do [...]września. Zgodnie z załącznikiem nr 7, w którym są określone współczynniki procentowe stosowanych zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych w ramach pakietów lub wariantów do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przedmiotowa płatność dla wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków NATURA 2000 została pomniejszona o 50% za niewykoszenie całej powierzchni działki rolnej lub wykoszenie w nieodpowiednim terminie do powierzchni [...]ha. Zgodnie

z rozporządzeniem z 2013 r. wymóg pozostawienia powierzchni nieskoszonej

o właściwym przedziale % dotyczy całej działki rolnej, która uczestniczy w programie rolnośrodowiskowym. Dlatego też ww. zmniejszenie jest stosowane do całych działek rolnych, na których jest realizowany wariant 5.1 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach NAURA 2000, które zostały zgłoszone przez stronę o powierzchni [...]ha, a nie jej części, jak to zostało zadeklarowane w zawiadomieniu o sile wyższej i nadzwyczajnych okolicznościach na obszarze 7%, który nie został wykoszony.

Kwota, która by przysługiwała dla powierzchni [...]ha bez zmniejszeń dla wariantu 5.1 wynosiłaby [...]zł ([...]ha x [...]zł), natomiast z uwagi na powyższe okoliczności kwota płatności została zmniejszona o [...]zł. Tym samym na producenta rolnego nie zostały nałożone sankcje, jednak nie zachowuje on prawa do uzyskania płatności, których dotyczyło działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1) art. 6 k.p.a. przez wydanie decyzji wbrew prawidłowo interpretowanym przepisom prawa wspólnotowego i krajowego, art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zawiadomienia z [...] października 2017 r. o wystąpieniu szkody spowodowanej działaniem siły wyższej, art. 107 § 3 k.p.a. przez zamieszczenie ogólnikowego

i niespójnego uzasadnienia decyzji;

2) art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW 2007-2013 przez wydanie decyzji wbrew zasadom praworządności oraz bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

3) art. 4 ust.1 i art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez ich niezastosowanie oraz nieuwzględnienie ich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (dalej: rozporządzenie nr 640/2014).

4) art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, poprzez niezastosowanie tego przepisu oraz nieuwzględnienie go w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (dalej: rozporządzenie nr 65/2011);

5) § 38, § 45 i załącznika nr 7 rozporządzenia z 2013 r. poprzez błędne ich zastosowanie w uzasadnieniu do wydanej decyzji;

6) błąd w ustaleniach faktycznych co do powierzchni objętej skutkami działania siły polegający na przyjęciu, że szkody spowodowane działaniem siły wyższej wystąpiły na całej powierzchni działek rolnych: [...],[...] i [...] ([...]ha), podczas gdy strona złożyła zawiadomienie o wystąpieniu szkody spowodowanej działaniem siły wyższej na 7% powierzchni zgłoszonych do dopłat dla ww. działek,

a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez pomniejszenie płatności o 50% do powierzchni [...]ha znajdującej się na działkach rolnych: [...],[...] i [...] w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach NATURA 2000.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca zauważyła, że jeżeli organ I instancji uznał fakt siły wyższej za udowodniony, to dał wiarę złożonym dokumentom, w tym zawiadomieniu, w którym wskazano, że skutki działania siły wyższej objęły około 7% powierzchni w zakresie działek: [...],[...] i [...]. Poza tym niezrozumiały jest dla strony zarzut, że do spełnienia wymogu pozostawienia 5-10% powierzchni działki nieskoszonej zabrakło 2%. Organ I instancji nie przedstawił metody, jaką posłużył się do wyliczenia tej wartości. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że powierzchnie nieskoszone określone na podstawie wymogów realizowanego programu rolnośrodowiskowego mieszczą się w przedziale 5-10% powierzchni działki

i wyznaczyła je w oparciu o dokumentację przyrodniczo-ornitologiczną, która jest wiążąca dla rolnika. Obszary te pozostały niewykoszone zgodnie z wymogami. Łączenie więc powierzchni nieskoszonej z niewykoszeniem fragmentów działek

z powodu wystąpienia siły wyższej jest bezzasadne w analizowanym stanie faktycznym.

Strona zarzuciła, że przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, bowiem dotyczy niewykoszenia całej powierzchni działki rolnej lub wykoszenia w nieodpowiednim terminie. Działka rolna została wykoszona niemal w całości, niewykoszone zostały jedynie fragmenty, które łącznie stanowią 7% powierzchni zgłaszanej do płatności, na której wystąpiły nawalne i długotrwałe deszcze, a niewykoszenie to zostało spowodowane siłą wyższą.

Gdyby nawet jednak uznać, że § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. miałby w tej sprawie zastosowanie, to organ I instancji w ogóle nie uwzględnił czynnika iloczynu wskazanego w punkcie 2 lit. b tego przepisu w postaci procentowego stosunku powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie, do powierzchni obszaru, na którym powinny być przestrzegane e wymogi w ramach danego wariantu. Wyliczenie płatności wg. powyższego przepisu spowodowałoby jej zmniejszenie jedynie o kwotę [...]zł (50% płatności za 7% ze [...]ha, czyli [...]zł).

Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Dyrektora ARiMR zasadnie organ I instancji nie nałożył sankcji na beneficjenta, który jednak nie zachował prawa do uzyskania płatności, co do których dotyczyło działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności. Organ odwoławczy w całości zaakceptował ustalony przez organ I instancji stan faktyczny, zastosowane przepisy prawa oraz wyliczenie należnej stronie płatności rolnośrodowiskowej na 2017 rok. Zaznaczył przy tym, że wykoszeniu musi podlegać cała działka rolna, zaś w przypadku jeżeli koszeniu podlegała jedynie część działki, nie można uznać, iż wymóg określony w przepisach dotyczący terminów koszenia, został dochowany. I w tym przypadku nie ma znaczenia wystąpienie siły wyższej. Okoliczność zgłoszenia w odpowiednim terminie zaistnienia siły wyższej może jedynie uchronić beneficjenta programu przed konsekwencjami w postaci sankcji za przedeklarowanie powierzchni. Zasadnie zatem nie wzięto pod uwagę działek rolnych, na których wystąpiły nieprawidłowości.

Organ odwoławczy w odniesieniu do zarzutów odwołania uznał je za niezasadne. Organ I instancji bowiem wydał decyzję na podstawie obowiązujących

i omówionych w uzasadnieniu decyzji przepisów prawa. Wziął pod uwagę wszystkie dokumenty w sprawie oraz po uchyleniu decyzji w postępowaniach odwoławczych zrealizował wytyczne organu odwoławczego. Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia art. 6 k.p.a., ani też art. 80 k.p.a. stwierdzając, że decyzja jest zgodna

z prawem oraz że dokonano dokładnej analizy wszystkich dokumentów w sprawie. Bezzasadnie strona zarzuca, iż organy dopuściły się błędnej interpretacji prawnej odnośnie do stwierdzenia niewykoszenia całej powierzchni działki rolnej. Z przepisów wynika wprost, iż w przypadku zaistnienia takiej okoliczności stosuje się sankcje finansowe, które organ prawidłowo zastosował.

W ocenie organu odwoławczego strona, argumentując swoje stanowisko wymagałaby od organów administracji, aby w przypadku niewykaszania działek rolnych deklarowanych do płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego, brać pod uwagę wielkość niewykoszonego obszaru. Zgodnie z przytoczonymi przepisami prawa, nie ma znaczenia czy niewykoszenie dotyczy 7% powierzchni działki rolnej, czy np. 70% powierzchni. Powyższe przepisy nie dopuszczają uznaniowości. Nawet jeżeli strona nie była winna nieprawidłowościom, gdyż w gospodarstwie zaistniała siła wyższa, niezależna od rolnika, to organ ARiMR nie może przyznać płatności do działek rolnych, na których nie zostały spełnione wymagania konieczne.

Od powyższej decyzji strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy PROW 2007-2013 poprzez: naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a w efekcie błędnego ustalenia, że w sprawie wystąpiły przesłanki zastosowania zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowych oraz nierozpoznanie zarzutów odwołania, w których skarżąca wskazywała na przepisy prawa unijnego, wykluczające zastosowanie w stosunku do niej zmniejszeń płatności orzeczonych

w decyzji organu I instancji;

2) naruszenie § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. oraz przywołanego tam załącznika poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów

o zmniejszeniu płatności rolnośrodowiskowej w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie uprawniał do takiego zmniejszenia;

3) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. ze względu na niewymienienie w podstawach prawnych decyzji zastosowanego przepisu § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku oraz ze względu na niedostateczne wyjaśnienie

w treści decyzji stanu faktycznego, w szczególności niewskazanie, jakie są w ocenie organu I instancji rzekome uchybienia obowiązków skarżącej w stosunku do każdej

z działek rolnych, do których zastosowano zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowych oraz ze względu na nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania, w których skarżąca wskazywała na przepisy prawa unijnego wykluczające zastosowanie w stosunku do niej zmniejszeń płatności orzeczonych w decyzji organu I instancji;

4) art. 4 i art. 35 rozporządzenia nr 640/2014 oraz art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez ich niezastosowanie;

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie

i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia tego aktu.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w części, w której decyzją tą zmniejszono przyznaną skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2017 w ramach realizacji wariantu zobowiązania nr 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków NATURA 2000.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje

w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego

w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą orzeczenia o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2017 rok były przede wszystkim przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. cytowane w szczególności przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. § 2 ust. 1, który wskazuje na przesłanki przyznania takiej płatności i § 18 ust. 1, który nakazuje w wyliczeniach takiej płatności uwzględniać zmniejszenia lub wykluczenia wynikające z nieprawidłowości lub niezgodności.

Organy administracji orzekające w tej sprawie mają obowiązek uwzględniać przy rozpoznaniu wniosków o płatności rolnośrodowiskowe przepisy art. 21 ust. 1 i 2 ustawy PROW 2007-2013. Z treści art. 21 ust. 1 tej ustawy wynika, że

z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się (art. 21 ust. 2 ustawy PROW 2007-2013).

W przedmiotowej sprawie skarżąca w piśmie z [...] października 2017 r. złożyła zawiadomienie o wystąpieniu szkody w okresie lata 2017 r. – do [...] września 2017 r., spowodowane siłą wyższą, tj. nadmiernymi, ulewnymi deszczami, które uniemożliwiły wykonanie w pełnym zakresie koszenia traw i innych zabiegów przewidzianych planem rolnośrodowiskowym na działkach rolnych: [...],[...] i [...] (działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położone w obrębie [...], gmina [...] oraz [...], położona w obrębie [...], gmina [...]). Łączna powierzchnia zgłoszonych działek objętych działaniem siły wyższej to [...]ha.

Skarżąca wskazała, że długotrwałe opady deszczu spowodowały, że grunt nasiąkł wodą i był na tyle grząski, że nie można było użyć sprzętu mechanicznego typu ciągnik, kosiarka, zgrabiarka. Obszar, na którym nie wykonano koszenia

w terminie do [...] września 2017 r. stanowi łącznie około 7%. Organy uwzględniły fakt zaistnienia siły wyższej, udokumentowany przez skarżącą oświadczeniami [...] świadków i [...] fotografiami. Wskazały w tym zakresie na przepis art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006, który wśród przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności wskazuje katastrofę naturalną poważnie dotykającą grunty gospodarstwa (ust. 1 pkt d). Z treści art. 47 ust. 2 ww. rozporządzenia wynika, iż przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami, wystarczającymi dla właściwych organów w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent jest w stanie dokonać tej czynności.

Organy obu instancji uznały więc wystąpienie siły wyższej w niniejszej sprawie co do zgłoszonego przez stronę obszaru nieruchomości, będącej w programie rolnośrodowiskowym. Z tego względu nie ma podstaw do stosowania sankcji (kar administracyjnych) w związku z niespełnieniem wymogów podjętego zobowiązania, jednak beneficjent nie zachował prawa do uzyskania płatności, których dotyczy działanie siły wyższej.

Po analizie decyzji organu I instancji oraz decyzji organu odwoławczego Sąd doszedł do wniosku, że organy w sposób nieprecyzyjny i niejednoznaczny ustaliły, jaka była przyczyna zastosowania w sprawie obniżenia płatności, czy siła wyższa, czy niewykonanie obowiązku pozostawienia 5-10% niewykoszonych działek zadeklarowanych do programu rolnośrodowiskowego, czy też zaistnienie innych uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantu 5.1. Należy zauważyć, że na ARiMR ciąży obowiązek precyzyjnego wykazania w uzasadnieniu decyzji, o jaką nieprawidłowość chodzi. Ten stwierdzony przez Sąd brak precyzji

w obu decyzjach dotyczący wyliczenia wysokości należnej skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2017 rok w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków NATURA 2000 spowodował niemożliwość prawidłowej kontroli sądowej zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji w tym zakresie.

Organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji zacytowały przepis

§ 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., z którego wynika, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów

w ramach poszczególnych wariantów pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, płatność rolnośrodowiskowa w części dotyczącej danego wariantu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o kwotę stanowiącą iloczyn:

1) współczynnika procentowego określonego w załączniku nr 7 do rozporządzenia oraz

2) kwoty stanowiącej iloczyn:

a) wysokości płatności, jaka przysługiwałaby w ramach danego wariantu, gdyby rolnik przestrzegał tych wymogów, oraz

b) procentowego stosunku powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie, do powierzchni obszaru, na którym powinny być przestrzegane te wymogi w ramach danego wariantu.

Z załącznika nr 7 organy zastosowały poz. 8 – niewykoszenie całej powierzchni działki rolnej lub wykoszenie w nieodpowiednim terminie (50%). Jednak z przeprowadzonych wyliczeń wynika, że nie zostały one dokonane zgodnie z treścią powoływanego § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., tylko obniżono wyliczoną płatność rolnośrodowiskową o 50%. Jednocześnie organ I instancji uznał wystąpienie siły wyższej oraz niespełnienie wymogu pozostawienia nieskoszonej powierzchni 5%, zgodnie z dokumentacją ornitologiczną ("powierzchnia nieskoszona zgłoszona w zawiadomieniu o wystąpieniu siły wyższej wyniosła 7%, czyli do spełnienia ww. wymogu brakło 2%").

Organ odwoławczy z kolei nie ustosunkował się do zarzutu odwołania dotyczącego niezrozumiałego ustalenia przez organ I instancji braku 2% wymaganego pozostawienia nieskoszonej działki rolnej (załącznik nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. część IV. ust. 2 pkt 4). Do akt nie dołączono dokumentacji ornitologicznej, z której - według organu I instancji - miało wynikać, że skarżąca winna pozostawić 5% nieskoszonej powierzchni działki zgłoszonej do programu, natomiast według oświadczenia skarżącej zawartego

w odwołaniu - miała pozostawić od 5 do 10% nieskoszonej powierzchni. Poza tym organ odwoławczy w konkluzji decyzji wskazał, że w analizowanym przypadku nie ma znaczenia wystąpienie siły wyższej (strona 12 uzasadnienia decyzji), jak również to, czy niewykoszenie dotyczy 7% powierzchni działki rolnej, czy np. 70% powierzchni (strona 13 uzasadnienia decyzji).

Organy nie uzasadniły przekonująco, dlaczego przyjęły wobec skarżącej nieprawidłowość w postaci niewykoszenia całej powierzchni działki rolnej lub wykoszenie w nieodpowiednim terminie, stosując wskaźnik 50% do całości płatności, jeśli uznały zaistnienie siły wyższej. Dlaczego cytując § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. nie zastosowały w wyliczeniach tego przepisu, jak również dlaczego nie ma znaczenia % niewykoszenia powierzchni działki rolnej, skoro w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. ustawodawca wprowadza pewne granice procentowe niewykoszenia działki, od których zależy określony współczynnik procentowy.

Organ odwoławczy nie ustosunkował się w żaden sposób do zarzutów odwołania skarżącej (pominął bez jakiegokolwiek wyjaśnienia) w odniesieniu do niezastosowania art. 4 i art. 35 rozporządzenia nr 640/2014 oraz art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, które to przepisy w jej ocenie wykluczają zastosowanie zmniejszenia płatności na skutek zaistnienia siły wyższej.

W związku z powyższym Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW 2007-2013, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., a organ odwoławczy dodatkowo art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mocą zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Tak więc prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno czynić zadość zasadzie przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., która sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika

z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, tzn. że

w istniejącym stanie prawnymi faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Nadto prawidłowo sformułowane uzasadnienie umożliwia sądowi administracyjnemu prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania organu administracji. Rzeczą Sądu nie jest bowiem wyręczanie organów w dokonaniu oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Sąd administracyjny jedynie kontroluje, czy organ administracji nie naruszył właściwych przepisów procedury administracyjnej, czy w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego.

Biorąc pod uwagę stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając

w zasądzonej w punkcie 2 wyroku kwocie uiszczony wpis ([...] zł) oraz należne wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ([...]zł oraz [...] zł opłata od pełnomocnictwa).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji będzie zobowiązany przez art. 153 p.p.s.a. uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku, rozważyć wszystkie zarzuty i wnioski kierowane przez skarżącą do organów w toku postępowania w odniesieniu do poprawności obliczeń wysokości płatności w ramach wariantu 5.1, ustalić jednoznacznie na jakiej podstawie faktycznej i prawnej należy stronie przyznać płatność za ww. wariant

i w jakiej wysokości, jak (i czy w ogóle) na ten rodzaj płatności w okolicznościach tej sprawy ma wpływ siła wyższa, czy skarżąca wykonała w 2017 r. warunki pozostawienia nieskoszonych powierzchni wynikające z opinii ornitologicznej (w 2 kolejnych latach muszą być pozostawione inne części działki nieskoszone) oraz przedstawić prawidłowy mechanizm zastosowania § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. (jeśli ten przepis ostatecznie po ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zastosowany). Z uwagi na przyznanie skarżącej płatności rolnośrodowiskowej w łącznej kwocie [...]zł (za dwa warianty 4.1 i 5.1), Sąd uchylił całość decyzji organu I instancji, jednak ustalenie wysokości płatności

w ramach wariantu 4.1 jest prawidłowe.