Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 453/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2038/13 w sprawie ze skargi J. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2038/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd podał, że postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdański z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], którym na podstawie art. 60 ust 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. Nr. 80, poz. 717, ze zm.), dalej u.p.z.p., w zw. z uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 80, poz, 1455), dalej uchwała, oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., odmówiono J. L. uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie działki nr [...] położonej w obr. geodezyjnym Kamionka, gmina Kwidzyń, w granicach Morawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze Morawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, na którym to terenie obowiązują uregulowania powyższej uchwały. W myśl § 5 pkt 8 tej uchwały zakazuje się na tym terenie lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m. od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych i obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Działka na której planowana jest inwestycja położona jest w strefie stumetrowej od rzeki Liwy. Organ uznał, że nie ma w tym wypadku możliwości zastosowania odstępstw od tego zakazu, zgodnie z dyspozycją § 7 ust. 3 pkt 1-5 uchwały, ponieważ działka nie znajduje się na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, na których dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przyległych działkach ani nie jest siedliskiem rolniczym w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy ani terenem wyznaczonym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako terenów dostępu do wód publicznych oraz w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani ani nie jest odcinkiem plaży nadmorskiej ani obiektem letniskowym, mieszkalnym czy usługowym realizowanym na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r., na którym dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy i nie przybliżania zabudowy do brzegów wód, jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz.

Poza tym organ wskazał, że sam ustawodawca w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wskazał na możliwość wprowadzenia aktem prawa miejscowego zakazu lokalizowania inwestycji w pasie szerokości 100 m od brzegów wód, uznając, że tego rodzaju inwestycja jest szkodliwa dla przyrody. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kwidzyń (uchwała [...] Rady Gminy Kwidzyń z dnia [...] lipca 2011 r.) obszar, na którym planowana jest inwestycja nie jest obszarem zwartej zabudowy. Wskazany teren położony jest w obszarze kontynuacji uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Działki przyległe o nr. ew. [...] są niezabudowane. Najbliższa zabudowa występuje na działce [...]. Również na działkach sąsiednich o nr. ew. [...] nie ma budowli, co potwierdza, że działka inwestycyjna nie jest położona na takim terenie zwartej zabudowy. Brak zabudowy na działkach przyległych uniemożliwia wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód. Organ zwrócił nadto uwagę, że w uchwale jest mowa o działkach przyległych a nie o działkach sąsiednich, jak to ma miejsce w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. a więc działka przyległa musi bezpośrednio przylegać do działki inwestycyjnej i obie działki przyległe muszą być zabudowane a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Badając sprawę czyli projekt decyzji o warunkach zabudowy organ wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz przepisy wyżej powołanej uchwały wprowadzają ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu obszaru chronionego, a organ uzgadniający bada projekt decyzji wyłącznie pod kątem zgodności planowanej inwestycji z przepisami ochrony przyrody, w tym z przepisami zawartymi w wyżej powołanej uchwale i rozporządzeniu. Planowana inwestycja koliduje z § 5 pkt 8 uchwały i swym położeniem i przeznaczeniem nie spełnia kryteriów, o jakich mowa w § 7 uchwały, a zatem nie mają do niej zastosowania wyłączenia o jakich mowa w tej uchwale. Poza tym planowana inwestycja nie jest też związana z wykonywaniem zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa ani z prowadzeniem akcji ratowniczej i działaniami związanymi z bezpieczeństwem powszechnym ani nie jest realizacją inwestycji celu publicznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. L. zaskarżył postanowienie GDOŚ w całości i wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: art. 6 ust. 2 i art. 61 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia jak również § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego - poprzez błędną wykładnię tych przepisów.

W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienia są dla niego krzywdzące. Powołując się na prawo do zagospodarowania terenu, do którego przysługuje mu tytuł prawny, stwierdził, że organ błędnie uznał, iż nieprzekraczalna linia zabudowy musi być wyznaczona poprzez połączenie istniejących budynków zlokalizowanych na działkach przyległych, a więc na działkach bezpośrednio graniczących z działką, na której planowana jest inwestycja. Zdaniem skarżącego, mając na uwadze art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wystarczy aby było możliwe wyznaczenie tej linii z działką sąsiednią, którą może być najbliższa działka zabudowana. Działką sąsiednią jest działka sąsiednia pod względem urbanistycznym. Pozbawienie skarżącego możliwości zabudowy jego działki doprowadzi do stanu, w którym w obszarze zwartej zabudowy pozostanie jedna działka niezabudowana. Przyjęte przez organ rozstrzygnięcie narusza więc prawo własności skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że podstawą do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia oraz uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wynika z nich, że na obszarze chronionego tą uchwałą obszaru, stanowiącego Morawski Obszar Chronionego Krajobrazu, obowiązuje zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów, rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej" (§ 5 pkt 8 uchwały). Działka skarżącego położona jest na obszarze chronionym i w pasie szerokości 100 m od rzeki Liwy.

Wskazana wyżej uchwała zawiera w § 7 wyjątki od zakazu z § 5 pkt 8 poprzez nie objęcie nimi: 1. obszaru zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkalnej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na działkach przyległych; 2. siedlisk rolniczych – w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód; 3. obszarów wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych oraz w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani; 4. odcinków plaż nadmorskich, na których dyrektor urzędu morskiego dopuszcza sytuowanie sezonowych obiektów budowlanych; 5. istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r., gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów u.p.z.p., rozporządzenia i uchwały, a wykładnia ta doprowadziła je do uprawnionego wniosku, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek, o jakich mowa w § 7 uchwały a w szczególności w § 7 ust. 3 pkt 1. Sąd podkreślił, że działka skarżącego nie jest położona w obszarze zwartej zabudowy. W studium nieruchomość położona jest w obszarze kontynuacji uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Zdaniem Sądu ze zwartą zabudową mamy do czynienia wtedy, gdy na danym obszarze istnieje ścieśniona, konsekwentna i ciągła zabudowa, dla której możliwe jest co najwyżej jej uzupełnienie poprzez kolejną zabudowę jako stanowiącą przedłużenie lub wypełnienie już wcześniej istniejącej. Tych parametrów planowana inwestycja nie spełnia, ponieważ działki przyległe do działki o nr. ew. [...] nie są zabudowane podobnie jak działki sąsiednie o nr. ew. [...]. Najbliższa zabudowa znajduje się dopiero na działce [...]. Sąd podkreślił, że nie został spełniony niezbędny warunek do zastosowania odstępstwa od zakazu, gdyż nie ma możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Wyznaczenie w projekcie decyzji linii zabudowy nastąpiło nie od budynków przyległych, ale budynków sąsiednich. Sąd zaakceptował wykładnię organu zwrotu "działka przyległa" wskazując, że pojęcie to oznacza działkę, która dotyka, przylega, do działki inwestycyjnej, podczas gdy określenie "działka sąsiednia" jest pojęciem szerszym i oznacza nie tylko działki bezpośrednio przylegające ale i położone dalej, tak jak pisze autor skargi, w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu użycie w uchwale Sejmiku pojęcia "działki przyległej" nie stanowi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ przepis ten nie wyłącza stosowania innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Jednym z tych przepisów rangi ustawowej jest art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008, Nr 25, poz. 150 ze zm.). Przepis ten nakazuje, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, uwzględniania przepisów szczególnych, w tym dotyczących utworzenia obszarów chronionego krajobrazu. A więc, jeżeli na danym terenie, mocą aktu prawa powszechnie obowiązującego ustanowiono obszar chronionego krajobrazu, dozwolone jest dokonanie ograniczeń zabudowy takiego terenu.

Uchwała, jako akt prawa miejscowego, jest przepisem odrębnym, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 23 i 24 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. 2009, Nr 151, poz. 1220) i w związku z tym stanowi podstawę prawną do kształtowania sytuacji prawnej właściciela gruntu. Ustanowione tym aktem zakazy organ merytoryczny oraz organ opiniujący ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu. Tym samym badając zgodność projektu decyzji z przepisami organ bierze nie tylko pod uwagę przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia ale i przepisy prawa miejscowego. Te w sposób ograniczony dopuszczają możliwość lokalizacji inwestycji w pasie szerokości 100 m od brzegu wód.

W ocenie Sądu prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że nie ma możliwości ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z wyznacznikiem, o jakim mowa w § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały. Wykładnia przepisu § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały wymaga dla jego zastosowania łącznego spełnienia wyżej wskazanych warunków, czyli nie wystarczy, aby teren inwestycyjny znajdował się na obszarze zwartej zabudowy. Musi być także możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od działek przyległych. Nawet więc, gdyby inwestycja znajdowała się na terenie zwartej zabudowy to i tak, wobec braku możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, dopuszczenie takiej inwestycji nie byłoby możliwe. Nie zmienia tej oceny fakt, że jak twierdzi skarżący działka o nr. ew. [...], sąsiednia a znajdująca się z drugiej strony drogi, przeznaczona jest pod zabudowę. Analiza sposobu zagospodarowania tej działki i jej przeznaczenie nie były przedmiotem analizy, gdyż nie jest to działka przyległa do działki skarżącego.

Zdaniem Sądu trafnie organ nie dopatrzył się możliwości zastosowania w niniejszej sprawie innych odstępstw od zakazu lokalizacji, wymienionych w § 7 uchwały. Nie doszło więc do bezprawnego naruszenia prawa własności skarżącego, gdyż zakaz, o jakim mowa w § 5 uchwały znajduje umocowanie w przepisach odrębnych tj. ustawie o ochronie przyrody i w świetle art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz 64 ust. 3 Konstytucji takiego rodzaju ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne prawnie. Fakt, że Marszałek Województwa Pomorskiego postanowieniem z dnia 24 września 2012 r. dokonał uzgodnienia planowanej inwestycji nie ma w tym wypadku istotnego znaczenia, gdyż uzgodnienie to nastąpiło na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 75 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. 2012, poz. 145), a więc wyłącznie w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych i melioracji, a te nie były przedmiotem oceny organów ochrony środowiska.

W skardze kasacyjnej J. L., reprezentowany przez r.pr. J. B., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

1. art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

2. art. 6 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.);

3. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588);

4. § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu województwa pomorskiego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 80, poz. 1455).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący nie zgodził się z wykładnią powołanych wyżej przepisów prawa dokonaną przez WSA w Warszawie, która narusza jego prawa do swobodnego dysponowania własnością, którą gwarantuje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu z zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Skarżący podniósł, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Wójt Gminy Kwidzyn określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających także z ograniczeń określonych w uchwale Sejmiku Województwa Pomorskiego - wskazując - "nieprzekraczalna linia zabudowy od brzegu rzeki Liwy na podstawie linii zabudowy istniejących budynków mieszkalnych na działkach przyległych (w związku z położeniem przedmiotowej działki w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki Liwy...)".

Skarżący podkreślił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje, iż działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, nie mającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska: Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, Nr 7-8, s. 94). Pogląd taki odpowiada także pojęciu "obszaru analizowanego" wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W § 3 ust. 2 tego rozporządzenia czytamy, że: "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa wart. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów".

Wobec powyższego - w ocenie skarżącego - pojęcie działek przyległych zawarte w uchwale nie może być sprzeczne i odmiennie traktować wymogi określone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które powołują pojęcie działek sąsiednich. Z załącznika graficznego załączonego do projektu wnioskowanej decyzji wynika, iż działka nr [...] zabudowana odpowiada tak pojęciu działki sąsiedniej do działki nr [...] i spełnione są przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna, albowiem Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Skarżący zarzuca naruszenie tych przepisów przez ich błędną wykładnię.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego, przypomnieć należy, iż jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie skarżący nie wskazał na czym polega błędna wykładnia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ani też nie wskazał, ani nie uzasadnił jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu prawa niewłaściwie, w ocenie strony, zinterpretowanego przez Sąd pierwszej instancji.

Przede wszystkim jednak Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.)- dalej:" u.p.z.p." i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), a zatem nie mógł dopuścić się naruszenia tych przepisów w zarzucanej mu formie, tj. przez błędną jego wykładnię. Sąd pierwszej instancji oceniał zastosowanie powyższych przepisów przez organy administracji publicznej, a naruszenia powyższych przepisów przez niewłaściwe ich zastosowanie nie zarzucono w skardze kasacyjnej.

Nie znajdują usprawiedliwienia zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu województwa pomorskiego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 80, poz. 1455) przez ich błędną wykładnię.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował wykładnię pojęcia "działka przyległa", o jakim mowa w § 7 ust. 3 pkt 1 powyższej uchwały, dokonaną w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji i organów, pojęcie "działka przyległa" oznacza działkę, która dotyka, przylega, do działki inwestycyjnej, podczas gdy określenie "działka sąsiednia", którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest pojęciem szerszym i oznacza nie tylko działki bezpośrednio przylegające ale i położone dalej - w obszarze analizowanym. Z takim rozumieniem pojęcia "działka przyległa" należy się zgodzić.

Nadmienić należy, iż przyjęte przez Sąd pierwszej instancji rozumienie pojęcia "działka przyległa" i uznanie, że pojęcie to nie jest równoznaczne z pojęciem "działka sąsiednia" jest zgodne z interpretacją tych pojęć prezentowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2493/11; z dnia 29 października 2013r., sygn. akt II OSK 1244/12; z dnia 27 maja 2014r., sygn. akt II OSK 3069/12; z dnia 27 maja 2015r., sygn. akt II OSK 2624/13 – CBOSA).

Podkreślić należy, iż prawodawca lokalny nie użył w § 7 ust. 3 pkt 1 wskazanej wyżej uchwały pojęcia "działki sąsiedniej", którym posłużył się ustawodawca w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W uchwale Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu województwa pomorskiego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 80, poz. 1455) prawodawca celowo posłużył się innym terminem, co oznacza, że nie jest możliwe naprzemienne stosowanie tych pojęć. Wykładnia synonimiczna nie jest dopuszczalna. Pojęcie "działki przylegającej" oznacza jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką przeznaczoną do zainwestowania, co znajduje potwierdzenie także w Słowniku współczesnego języka polskiego (Warszawa 1998, Tom II, s. 200) - pojęcie "przyległy" oznacza taki, który przylega do czegoś, styka się z czymś lub jest bardzo blisko. Podobnie pojęcie "przylegać" oznacza dotykać do czegoś, stykać się ze sobą. Natomiast "sąsiedni" to znajdujący się obok czegoś, bliski, przyległy, pobliski. Z kolei o "sąsiedztwie" można powiedzieć bliskie, dalsze, najbliższe. A zatem, działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie.

Zaakceptować zatem należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że pojęcie "działka przyległa" użyte w powyższej uchwale i pojęcie "działka sąsiednia", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie są tożsame. Pojęcia te nie mogą być interpretowane tak samo, gdyż nie są synonimami, a nadto inny cel przyświecał ustanowieniu tych przepisów.

Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewna całość urbanistyczną. Za takim szerokim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być realizowany przy zachowaniu podstawowej zasady planowania przestrzennego jakim jest zgodność z wymogami ładu przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Jednocześnie podkreślić należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w pkt 1 – 5 ust. 1 art. 61 tej ustawy, a jeśli tak to nie można pomijać aspektu dotyczącego przepisów odrębnych. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie, gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. odsyła do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla możliwości zagospodarowania terenu, bądź wyłączające możliwość wszelkiej zabudowy bądź zabudowy określonego rodzaju. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu tego przepisu, należą m.in. przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw jak też przepisy prawa obowiązujące na danym terenie. Do takich przepisów odrębnych należy uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu województwa pomorskiego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 80, poz. 1455), wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Uchwały sejmiku województwa o wyznaczeniu obszaru chronionego krajobrazu stanowią akty prawa miejscowego. Obszary chronionego krajobrazu stanowią jedną z form ochrony przyrody, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone określone zakazy ( art. 24 ustawy o ochronie przyrody). Celem ochrony przyrody jest m.in. ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień ( art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody ); utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody ( pkt 6).

W tym stanie prawnym przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz przepisy wydane na ich podstawie mogą posługiwać się innymi pojęciami, adekwatnymi do osiągnięcia celów ustanowionych przez ustawodawcę w poszczególnych ustawach.

Z powyższych względów rację ma Sąd pierwszej instancji, że użycie pojęcia "działka przyległa" w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa Pomorskiego nie stanowi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uchwała ta jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne, które stanowią podstawę oceny zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.