Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 35/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5, art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 29 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 2, § 113ust. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 83/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I w części, w której orzeczono o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 83/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. znak: [...], w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W dniu 19 czerwca 2019 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęło zgłoszenie [...] sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu (dalej: "inwestor") dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr 346 (działka nr ew. A, , obręb Środa Śląska) na teren działki nr B, , obręb Środa Śląska, ul. Oławska w mieście Środa Śląska.

Wojewoda Dolnośląski, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o przedłożenie dokumentu ukazującego w formie graficznej skrzyżowanie drogi wojewódzkiej nr 346 z drogą krajową nr 94, wskazanie odległości projektowanego zjazdu publicznego od skrzyżowania oraz naniesienie na rozwiązaniu graficznym obszaru oddziaływania skrzyżowania. Inwestor uzupełnił zgłoszenie w dniu 23 lipca 2019 r.

Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania opisanych robót budowlanych. Wyjaśnił, że projektowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 346 z drogą krajową nr 94, wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: SKO [...], zezwalającej na lokalizację przedmiotowego zjazdu publicznego.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył inwestor. Zarzucił organowi brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także naruszenie zasady kontroli i przestrzegania prawa, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady swobodnej oceny dowodów.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

GINB stwierdził, że z załączonego do zgłoszenia rysunku "Projekt zagospodarowania terenu" wynika, że oś projektowanego zjazdu znajduje się na wysokości początku skosu załamania jezdni na skrzyżowaniu drogi wojewódzkiej nr 346 i drogi krajowej nr 94, co powoduje, że projektowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, a zatem niespełniony jest wymóg § 78 ust. 1 w zw. z §113 ust. 7 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.). Zdaniem GINB, wymóg ten spełniony jest jedynie w sytuacji, gdy całość zjazdu znajduje się poza obszarem oddziaływania skrzyżowania. W analizowanej zaś sprawie co najmniej połowa zjazdu usytuowana jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Organ II instancji podniósł, że część projektowanego zjazdu znajduje się również w obszarze odziaływania skrzyżowania wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w decyzji z [...] grudnia 2018 r., co potwierdza dołączony przez inwestora rysunek "Plan sytuacyjny" ukazujący położenie projektowanego zjazdu oraz zakres obszaru oddziaływania skrzyżowania ustalonego przez ten organ.

Ponadto, stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Stąd też w ocenie GINB wniesienie sprzeciwu w analizowanej sprawie jest zasadne.

Odnosząc się do znajdującego się w aktach sprawy pisma Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], organ odwoławczy stwierdził, że stanowi ono jedynie niewiążącą w sprawie opinię. Z powyższego pisma wynika, że projektowany zjazd nie będzie znajdował się w "bezpośrednim obszarze oddziaływania skrzyżowania", zaś przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie przewidują takiego pojęcia.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia interesu strony, która wykazywała niezbędną konieczność zapewnienia połączenia z drogą publiczną, GINB wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu organy administracji architektoniczno-budowlanej nie zakazały budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę nr B w ogóle, lecz oceniały kwestię dopuszczalności budowy zjazdu w takim kształcie, jaki został zaprojektowany i dołączony do zgłoszenia z dnia 19 czerwca 2019 r.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i decyzji organu I instancji, przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci postanowienia NSA z 14 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OW 222/17), a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7 § 1, art. 8 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia i rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz stanowiska strony, a także jego dowolną ocenę w szczególności w postaci decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2018 r., przekraczającą granicę dozwolonej swobody i skutkującą błędnym ustaleniem faktycznym, że przedmiotowy zjazd publiczny z drogi wojewódzkiej nr 346 (działka nr ew. A, ul Oławska w Środzie Śląskiej) na działkę nr B, obręb [...] Środa Śląska, znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 346 z drogą krajową nr 94, a także przez wskazanie w decyzji, że tylko część zjazdu znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania bez podania szczegółów tego stanowiska,

- art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie opinii Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2019 r., Nr [...], która była korzystna dla inwestora i została wydana w dacie bezpośrednio poprzedzającej decyzję Wojewody Dolnośląskiego wnoszącej sprzeciw,

- art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji polegające na braku wskazania dowodów na podstawie których organ dokonał ustaleń faktycznych, przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji,

- art. 7a § 1 i art. 81a § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy organ stwierdził, że w przepisach mających zastosowanie do niniejszej sprawy brak jest legalnej definicji obszaru oddziaływania skrzyżowania, a z treści uzasadnienia wynikają wątpliwości zarówno co do treści normy prawnej regulującej przedmiotowy stosunek, jak i co do stanu faktycznego,

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy GINB powinien był ją uchylić i umorzyć postępowanie,

- § 78 ust. 1 w zw. z art. 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez wskazanie ogólnych warunków jakie powinny spełniać zjazdy, ale niewskazanie który punkt ma zastosowanie w niniejszej sprawie,

- § 3 pkt 9a i 9b powyższego rozporządzenia poprzez zastosowanie definicji obszaru oddziaływania skrzyżowania, w sytuacji gdy na dzień złożenia wniosku przepisy nie zawierały tej definicji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd wskazał, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zaś przyczyną determinującą potrzebę uzyskania pozwolenia na budowę, zdaniem organów, jest stwierdzenie, że projektowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 346 z drogą krajową nr 94, a co za tym idzie koniecznością uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów § 113 ust 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w trybie określonym w art. 9 Prawa budowlanego. Uzyskanie zaś zgody na odstępstwo możliwe jest jedynie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, ustalenie czy rzeczywiście zgłoszone roboty budowlane dotyczące budowy zjazdu zlokalizowane zostały w obszarze oddziaływania skrzyżowania, nie zostało przez organy wyjaśnione w sposób przekonywujący zaś decyzje nie uwzględniają stanowisk innych organów zajmujący się tą kwestią.

Sąd podkreślił, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o udzielenie zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu jest Zarząd Województwa Dolnośląskiego - Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu, o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 grudnia 2017r. w sprawie rozstrzygającej spór kompetencyjny (sygn. akt I OW 222/17).

Obowiązujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać zjazdy ich usytuowanie zostały określone w §§ 76a-79 ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Z powyższego wynika, że budowa zjazdu lub przebudowa istniejącego zjazdu może nastąpić, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty otrzyma od zarządcy drogi pozytywną decyzję administracyjną tj. zezwolenie na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Przepisy art. 29 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) nie precyzują kryteriów udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, co wskazuje, że decyzja orzekająca o wydaniu takiego zezwolenie ma charakter uznania administracyjnego. Niemniej jednak przy jej podejmowaniu zarządca drogi powinien bezwzględnie kierować się kryterium przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się także, że korzyścią regulacji z art. 29 ust. 1 u.d.p. jest jej szczególny charakter wobec przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że jeżeli na budowę lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej wymagane jest uzyskanie stosownego zezwolenia, to nie jest już w takim przypadku wymagane uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skoro według powołanego przepisu na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy są także ustaleniem lokalizacji.

Z kolei, z art. 29 ust. 3 u.d.p. wynika, że w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a także zamieszcza się stosowne pouczenia odnośnie dopełnienia przed rozpoczęciem robót budowlanych obowiązków dokonania określonych czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, czy uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym, czy też uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu, gdy taki projekt budowlany jest wymagany.

Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu jako organ II instancji, reformatoryjną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] zezwolił spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr 346 w Środzie Śląskiej, przy ul. Oławskiej z dz. nr ew. A do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr A, obręb [...] Środa Śląska, na czas nieokreślony i ustaliło warunki zezwolenia.

Z uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia wynika, że SKO rozważało kwestię usytuowania przedmiotowego zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 346 z drogą krajową nr 94.

Sąd uznał, że decyzja ta ma walor ostateczności i prawomocności i swoją treścią wiąże organ architektoniczno-budowlany rozpoznający sprawę zgłoszenia zamiaru wykonania powyższego zjazdu.

Sąd podkreślił, że Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu w dniu 5 czerwca 2019 r. uzgodniła przedłożony projekt budowlany przedmiotowego zjazdu, zaś zgodnie z opinią Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 18 lipca 2019 r., projektowany zjazd z drogi wojewódzkiej, nie znajduje się w bezpośrednim obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr 94 z drogą wojewódzką nr 346, a projektowana linia przerywana umożliwiająca wjazd i wyjazd z nieruchomości znajduje się poza granicą wyznaczoną przez znak pionowy F-10.

Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w zaskarżonej decyzji, że projektowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, a zatem niespełniony jest wymóg § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt. 1 rozporządzenia. Zdaniem GINB, wymóg ten spełniony jest jedynie w sytuacji, gdy całość zjazdu znajduje się poza obszarem oddziaływania skrzyżowania. W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu, co najmniej połowa zjazdu usytuowana jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania. W rezultacie organ architektoniczno-budowlany dokonał ponownej i to odmiennej oceny lokalizacji przedmiotowego zjazdu, pomimo pozostającej w obiegu prawnym decyzji SKO we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2018 r. Jednocześnie organ nie wyjaśnił, czy przyczyną wniesienia sprzeciwu była sprzeczność przedstawionego projektu z ustaleniami wprost określonymi w decyzji lokalizacyjnej, czy też całkowicie odmienna ocena ulokowania zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 346 z droga krajową nr 94.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia - art. 7 § 1, art. 8 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia i rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zasadne pozostają także zarzuty dotyczące nie uwzględnienia przez organy, treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2018 r., która w sposób wiążący ustaliła, że lokalizacja przedmiotowego zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr 346 (działka nr ew. A, ul Oławska w Środzie Śląskiej) na działkę nr B, obręb [...] Środa Śląska, nie znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 346 z drogą krajową nr 94.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

I. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, w sytuacji zakwestionowania prawidłowości zgromadzenia i rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przy jednoczesnym udzieleniu wskazań co do dalszego postępowania nieuwzględniających upływu terminu na wniesienie sprzeciwu.

Il. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 110 § 1 w powiązaniu z art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 81 ust. 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji nie dokonały wszechstronnego zgromadzenia i rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także nieuprawnione założenie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane ustaleniami decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu w zakresie oceny zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi.

Wskazując na powyższe podstawy GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Pismem z dnia 18 grudnia 2020 r. GINB sprostował oczywistą omyłkę skargi kasacyjnej poprzez dopisanie na stronie 2 skargi kasacyjnej skrótu "K.p.a." po sformułowaniu "art. 7, art. 8 § 1, 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 110 § 1".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, która została zwrócona na podstawie art. 66 § 1 P.p.s.a., pełnomocnik uczestnika postępowania kasacyjnego [...] sp. z o.o. oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Pismem z dnia 19 stycznia 2021 r. pełnomocnik uczestnika oświadczył, że ponownie składa odpowiedź na skargę kasacyjną. Dodał, że w treści odpowiedzi zawarł oświadczenie o wysłaniu listem poleconym odpisu dla pełnomocnika organu. W dołączonej odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie, gdyby okazało się, że została wniesiona po upływie terminu.

Pismem z dnia 26 marca 2021 r. pełnomocnik uczestnika wniósł o przyśpieszenie wyznaczania terminu sprawy. Ponowił argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Jako pierwszy sformułowany został zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a. Zasadność tego zarzutu może być zbadana jednak dopiero po przesądzeniu skuteczności skargi na zaskarżoną (ostateczną) decyzję. Przepis art. 135 P.p.s.a. ma przecież zastosowanie tylko w razie uwzględnienia skargi (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 678/04; Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2011, pkt 6 do art. 135).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 110 § 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) wskazuje w opisie na dwa naruszenia. Pierwsze ze wskazanych naruszeń ma rzeczywiście charakter procesowy – błędne przyjęcie, że organy administracji dokonały wszechstronnego zgromadzenia i rozważenia materiału dowodowego. Natomiast drugie stanowi zarzut materialnoprawny – nieuprawnione założenie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane ustaleniami decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu w zakresie oceny zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi.

Niezależnie od tej wadliwości, możliwe jest merytoryczne odniesienie się do kwestii relacji decyzji o zezwoleniu na lokalizację spornego zjazdu oraz decyzji o sprzeciwie. Zagadnienie to ma zaś istotne znaczenie w ocenie zasadności zarzutu procesowego, a co za tym idzie, prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności.

Spór dotyczący tego, jaki z powołanych wyżej aktów (decyzja lokalizacyjna), czy stosowna forma działania organu administracji architektoniczno-budowlanej (decyzja lub brak sprzeciwu) ma przesądzać, czy budowa zjazdu jest możliwa w świetle wymagań przewidzianych w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), dalej także: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie", ma w niniejszej sprawie wymiar nie tylko teoretyczny.

Nie tylko wniesiono sprzeciw wobec zgłoszenia budowy zjazdu z uwagi na naruszenie przez wnioskowaną budowę przepisów o warunkach technicznych. Wojewoda i GINB zakwestionowali ustalenia decyzji SKO we Wrocławiu stanowiącej zezwolenie na lokalizację zjazdu.

Od razu warto zauważyć, chociaż nie ma to istotnego znaczenia dla dalszego wywodu, że wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, Wojewoda powołał się na art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się stwierdzenie o zakwalifikowaniu braku zgodności zgłoszenia z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.

W rezultacie doszło do sytuacji, w której organ wydający, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, decyzję o zezwoleniu na lokalizację zjazdu uznał, że projektowany zjazd znajduje się poza obszarem oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 346 z droga krajowa nr 94, zaś według organów administracji architektoniczno-budowlanej, zjazd na działkę nr A, obręb [...] Środa Śląska, ul. Oławska, w miejscowości Środa Śląska, znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 346 z droga krajową nr 94.

W konsekwencji, obie decyzje opierają się na odmiennym zastosowaniu § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ostateczna decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu rozstrzygnęła o dopuszczeniu planowanej lokalizacji, jako nienaruszającej § 113 ust. 7 pkt 1, zaś zdaniem organów administracji architektoniczno-budowlanej, lokalizacja ta, jako naruszająca przepisy § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie jest dopuszczalna bez ewentualnego uzyskania zgody na uzyskanie odstępstwa w trybie art. 9 Prawa budowlanego.

Jest oczywiste, że sytuacja, w której organy administracji publicznej nie tylko zajmują odmienne stanowiska co do zastosowania tych samych norm prawa materialnego w odniesieniu do tej samej inwestycji, ale także odmiennie rozstrzygają w tej mierze, nie może być zaakceptowana.

W niniejszym postępowaniu sądowym należało zatem przede wszystkim rozstrzygnąć zagadnienie uprawnienia organów do posłużenia się podstawą prawną w postaci powołanych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Analizę w tym zakresie rozpocząć należy od spostrzeżenia, że rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego. W myśl art. 1 Prawa budowlanego, ustawa ta normuje działalność obejmująca sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach.

Natomiast według § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji, a także w dacie wydania zezwolenia na lokalizacje zjazdu, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych.

Jest więc niewątpliwe, że organy administracji architektoniczno-budowlanej stosują przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w postępowaniu ze zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie zjazdu z drogi publicznej.

Jak stanowi art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), dalej także: "ustawa o drogach publicznych", budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

Zezwolenie to nie zastępuje stosownej akceptacji organów administracji architektoniczno-budowlanej, co w aspekcie zawarcia w decyzji pouczenia o obowiązku o obowiązku dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przed rozpoczęciem robót budowlanych, wskazano w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o drogach publicznych.

Decyzja o zezwoleniu na lokalizację ma charakter rozstrzygnięcia wiążącego w dalszych czynnościach wymaganych w procesie inwestycyjnym. Związanie to obowiązuje w zakresie materii stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia, określony w art. 29 ust. 3 zdanie drugie ab initio ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne (w niniejszej sprawie nie chodzi o przebudowę istniejącego zjazdu, można zatem pomijać unormowania odnoszące się do zezwolenia na przebudowę).

Wydanie decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu jest uwarunkowane przepisami ustawy o drogach publicznych. Do przesłanek wydania zezwolenia należą także wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. W niniejszej sprawie były to przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zezwolenia na lokalizacje zjazdu, a także w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji.

Zarządca drogi, w postępowaniu o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, miał więc nie tylko prawo, ale także obowiązek stosowania wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Jest jasne, że uprawnienie to nie może wykraczać poza ramy kompetencyjne zarządcy drogi zakreślone przepisem art. 29 ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych.

Zarządca może zatem stosować, jako podstawę materialną te przepisy rozporządzenia, które dotyczą lokalizacji drogi. Do takich przepisów niewątpliwie należy § 113 ust. 7 pkt 1, według którego, wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła.

Obowiązek uwzględnienia przez zarządcę tego unormowania uprawnia do przyjęcia, że wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o lokalizacji zjazdu na drogę publiczną oznacza, że ustalone decyzja zarządcy miejsce lokalizacji zjazdu nie narusza § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia. Oznacza to, że wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, nie spowodowały wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Jak wskazano w orzecznictwie, art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ustawy o drogach publicznych, nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 316/08; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1422/13).

Rozstrzygnięcie o lokalizacji zjazdu, w tym także określenie miejsca lokalizacji jest wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organy te nie są powołane do kontroli legalności pozostających w obrocie prawnym decyzji ostatecznych. Nie sprawują także roli organów swoistego nadzoru nad decyzjami zarządców dróg w zakresie lokalizacji zjazdów.

Próbę określenia aktywności organów administracji architektoniczno-budowlanej, w razie powzięcia wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, poprzedzić można przypomnieniem stanowiska, według którego, skoro zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1722/07, ONSA i wsa 2010/3/49). Odnotować można, że z przepisów art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), wynika że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę.

Zarówno w przypadku, gdy do zgłoszenia należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy, jak i wówczas gdy do zgłoszenia dołączyć należy wymaganą decyzję o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, organ administracji architektoniczno-budowlanej, w trybie art. 30 ust. 5c w związku z art. 30 ust. 2 zdanie drugie, bada czy wymagane dokumenty zostały dołączone, a w razie ich braku podejmuje działania przewidziane w art. 30 ust. 5c. W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wymagana była decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu.

Natomiast w razie, gdy wymagana decyzja zostanie dołączona, organ administracji architektoniczno-budowlanej bada, czy budowa nie narusza ustaleń decyzji – w tym przypadku decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu.

O ile w ramach tego badania organ administracji architektoniczno-budowlanej nabierze wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, nie może odmówić uwzględnienia stanu prawnego, polegającego na pozostawaniu tej decyzji w obrocie prawnym. Możliwe jest jednak, tak jak w przypadku wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy, podjęcie kroków w celu ewentualnego uruchomienia przez właściwe organy nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji.

Na tle relacji decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy utrwalił się pogląd, według którego, związanie organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza, że organ ten nie ma obowiązku reagować na stwierdzone przez siebie nieprawidłowości tej decyzji. Wprawdzie nie może jej samodzielnie wyeliminować z obrotu prawnego, ale powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w celu umożliwienia organowi właściwemu oceny w postępowaniu nadzorczym zgodności z prawem decyzji o ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok SN z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt III RN 77/01, OSNP 2003/7/163; wyrok NSA z dnia 17 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2975/02; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2639/15).

Tak samo ocenić należy możliwość kwestionowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrującego sprawę ze zgłoszenia budowy zjazdu z drogi publicznej, decyzji zarządcy drogi o zezwoleniu na lokalizację tego zjazdu.

Skoro zaś, jak wskazano w poprzedzających rozważaniach, Wojewoda a następnie GINB podjęli samodzielną próbę weryfikacji decyzji o lokalizacji zjazdu, Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji za uzasadniony uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 § 1, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia i rozważenia materiału dowodowego. Opisane wyżej naruszenie nie odnosi się jednak do faktów, ale do ich oceny prawnej. Nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, teza 17 do art. 183). Do sfery faktów należy w niniejszej sprawie rzeczywiste usytuowanie istniejącej drogi wojewódzkiej nr 346 oraz drogi krajowej nr 94, zaś kwestią prawną jest to, czy projektowane według zgłoszenia usytuowanie zjazdu znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania tych dróg.

Rzeczywiste usytuowanie dróg oraz miejsce projektowanej lokalizacji zjazdu nie są sporne.

Naruszenie, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi polegało w pierwszym rzędzie na wadliwiej kwalifikacji (ocenie) decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu. Jet to uchybienie o charakterze materialnym i procesowym. Przyjmując, że projektowany zjazd jest niezgodny z przepisami § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a więc, że zachodzi przesłanka sprzeciwu określona w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, GINB, dostrzegając wydanie decyzji SKO we Wrocławiu, z dnia [...] grudnia 2018 r., pominął skutki prawne wynikające z funkcjonowania w obrocie prawnym tej decyzji, stanowiącej ostateczną decyzję o zezwoleniu na lokalizację zjazdu. Pomijając w podstawie materialnej sprzeciwu treść art. 29 ust. 1, 3 i 4 ustawy o drogach publicznych, dokonał błędnej wykładni tych norm w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji, nie uwzględnił wynikającego z art. 16 § 1 K.p.a. domniemania legalności decyzji ostatecznej, które oznacza, że decyzja jest ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem właściwego trybu postępowania (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 119).

Niezależnie od powołania się przez Sąd pierwszej instancji jedynie na naruszenie art. 7 § 1, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., a następnie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, odnotować należy, że Sąd pierwszej instancji określił istotę materialną i procesową naruszenia polegającego na nieuwzględnieniu przez organy wiążącego ustalenia, w decyzji SKO we Wrocławiu, że lokalizacja zjazdu nie znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 346 z drogą krajową nr 94.

W rezultacie doszło do przedwczesnego zaaprobowania przez GINB decyzji o sprzeciwie. Jak wskazano w powyższych rozważaniach, skoro organ administracji architektoniczno-budowlanej zakwestionował ocenę przesądzoną w decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, to należy temu organowi umożliwić podjęcie stosownych, nienaruszających prawa czynności w tym zakresie.

Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.

Natomiast trafny jest zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. Skarga na decyzję GINB została co prawda uwzględniona, ale dyspozycja tego przepisu nie powinna być w niniejszej sprawie zastosowana. Warunkiem zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jest niezbędność tego zastosowania do końcowego jej załatwienia.

Trafne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wymagane jest podjęcie dalszych czynności procesowych warunkujących ocenę zasadności sprzeciwu, nie może być oderwane od sytuacji procesowej i materialnej postępowania ze zgłoszenia robót budowlanych. Jak zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, wobec treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, uczyniłoby postępowanie bezprzedmiotowym. Zachodziłaby zatem sprzeczność pomiędzy wskazaniami co do dalszego postępowania a unormowaniem art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I w części, w której orzeczono o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i w tym zakresie oddalił skargę. W pozostałej części, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.