Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 748/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10, art. 16 par. 1, art. 104, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 1 pkt 1, par. 12 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 93 ust. 1-3, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i art. 99
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 2 ust. 1 par. 3, par. 4 ust. 1, par. 7, par. 8, par. 10
journal: Dz.U. 1998 nr 25 poz 130
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i  rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 17 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2002 r., znak [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż E. i J. M. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2002 r., znak [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. W. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i [...], obręb [...]. W toku postępowania skarżący sprecyzowali swoje żądania i wnieśli o odłączenie od działki nr [...] fragmentu terenu oznaczonego na załączniku nr 2 do pisma z dnia [...] stycznia 2011 r. kolorem pomarańczowym i przyłączenie do działki nr [...], włączenie do działki nr [...] fragmentu działki nr [...] oznaczonego kolorem zielonym na tym załączniku i wydzielenie nowej działki o nr [...] z terenu działek nr [...] i [...] oznaczonej na załączniku kolorem niebieskim oraz włączenie tej działki do drogi wewnętrznej na działce nr [...] jako drogi osiedlowej (pożarowej). Organ odwoławczy ustalił nadto, iż działki nr [...] i [...] stanowiły własność Miasta K. i oddane były w użytkowanie wieczyste S. M. B. D. J. im. M. D. w K. Nieruchomość te zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Kalisza, zatwierdzonym uchwałą nr XIX/121/91 Rady Miejskiej Kalisza z dnia 22 października 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Kaliskiego nr 17 poz. 163) objęte zostały jednostką bilansową E 23 MW, co znaczy, że przeznaczono je pod mieszkalnictwo rodzinne o wysokiej intensywności zabudowy. Pierwotna nieruchomość uległa przy tym podziałowi na wniosek S. M. – wieczystego użytkownika nieruchomości, gdyż miało to służyć realizacji zadań statutowych tego podmiotu w postaci przeniesieniem na poszczególnych członków własności domów z działkami zajętymi pod budowę. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46 poz. 543), podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami szczególnymi. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy przy tym zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. W toku postępowania skarżący podnosili, iż decyzja o podziale narusza w ich ocenie pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 1987 r. oraz dokumentację techniczną stanowiącą integralną część tego pozwolenia. W przywołanym pozwoleniu na budowę organ wyraźnie określił, iż udziela pozwolenia na kontynuację samowolnie rozpoczętej budowy domów nr [...] i [...] (dom nr [...] to działka nr [...]). Powołane przepisy nie odsyłają jednak do badania zgodności projektu podziału nieruchomości z pozwoleniem na budowę, które jako decyzja administracyjna, jest indywidualnym aktem wydanym na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w konkretnej sprawie. Podział działki dokonywany był na wniosek S. już po zrealizowaniu wszystkich budynków, a dokumentacja podziałowa została sporządzona przez uprawnionego geodetę. Przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. zaopiniował pozytywnie przedłożony projekt podziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło ponadto, iż podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli projektowane działki mają dostęp do drogi publicznej. W niniejszej sprawie wszystkie działki mają dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Żądanie skarżących dotyczące zwiększenia działki nr [...] o fragment działki nr [...] (droga wewnętrzna), zakłóci korzystanie z drogi pozostałym właścicielom oraz praktycznie pozbawi działkę nr [...] dostępu do drogi wewnętrznej. Brak zarazem podstaw do wyznaczania dodatkowej drogi o szerokości 2,5 m, skoro wszystkie działki mają już dostęp do drogi wewnętrznej. Ponadto, według § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 140 z późn. zm.) w zespole budynków jednorodzinnych dopuszczało się zastosowanie dojścia i dojazdu w postaci ciągu pieszo-jezdnego pod warunkiem, że ma ona szerokość nie mniejszą niż 5 m. Zaskarżony podział dokonywany był po zakończeniu budowy domów i miał na celu uregulowanie kwestii własnościowych poszczególnych obiektów. Tym samym podział ten sankcjonował istniejący na gruncie stan zabudowy. Z przedłożonych dokumentów wynika, że pas terenu o powierzchni 16 m2 w 1991 r. oddany został w dzierżawę G. G., a nie poprzednikowi skarżących – J. M., o czym świadczy pismo Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] sierpnia 1991 r. Skarżący podnoszą zarazem, że zmiana decyzji podziałowej w części obejmującej włączenie do działki nr [...] fragmentu działki nr [...] jest konieczna z uwagi na to, że ściana ich budynku z otworem okiennym usytuowana jest w odległości ok. 2 m od granicy działki nr [...], a według projektu budowlanego odległość ta wynosiła 4,3 m. Pozwolenie na budowę pozwalało jednak na kontynuację robót samowolnie rozpoczętych. Pomijając nawet fakt usankcjonowania w decyzji o pozwoleniu na budowę samowoli budowlanej, decyzja taka nie jest podstawą wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Wobec tego Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2002 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. E. i J. M. wnieśli o ponowne rozpatrzenie ich wniosku oraz o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2002 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r. jest błędna, gdyż sprzeciwia się decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1987 r., znak [...], oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1987 r., znak [...]. E. i J. M. podkreślili zarazem, iż te rozstrzygnięcia nie zostały jak dotąd wzruszone, a zatem stanowią one obowiązujące wszystkich prawo. Powołane natomiast przez organ przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż normy zawarte w tych decyzją są nadrzędne wobec norm ustawowych. Skarżący zaznaczyli także, iż podział geodezyjny terenu nastąpił przed rozpoczęciem inwestycji w oparciu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. integralną część dokumentacji technicznej. Geodeta powinien był zatem jedynie stwierdzić w operacie powykonawczym stan istniejący, a nie w niego ingerować. Tym bardziej, że nie jest on władny zmieniać ustaleń zawartych w decyzji o pozwolenia na budowę. Ponadto, E. i J. M. wskazali, iż posiadają od chwili przyznania im działki budowlanej fragment działki nr [...]. Wbrew stanowisku organu nie ma natomiast potrzeby powiększania o ten teren ich działki nr [...]. Nie dojdzie także do zakłócenia w dostępie działki nr [...] do drogi publicznej. Nie trzeba przy tym wydzielać dodatkowej działki, stanowiącej drogę wewnętrzną, gdyż taka droga jest już wydzielona w planie zagospodarowania przestrzennego i została jedynie przywłaszczona przez właścicieli posesji nr [...] i [...]. Ponadto, pas terenu o pow. 16 m2 wzdłuż części szczytowej ściany budynku nr [...] przy ul. M. K. w K. dzierżawiony był przez J. M., a jedynie okresowo wydzierżawiono go G. G. Dzierżawa ta jednak wygasła. Bez znaczenia jest ponadto w ocenie skarżących okoliczność, że decyzja z dnia [...] listopada 1987 r. zezwalała na dalsze prowadzenie samowolnie rozpoczętych robót budowlanych. Czynności te wykonane zostały zgodnie z planem miejscowym osiedla, który dla wszystkich mieszkańców był taki sam. Stwierdzenie to nie ma bowiem żadnego związku z powierzchnią, kształtem i usytuowaniem działki budowlanej przydzielonej przez S. wnioskodawcom. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, iż decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. jest wadliwa, gdyż pozostaje w sprzeczności z decyzjami o pozwoleniu na budowę, które mają charakter nadrzędny, rażąco naruszając przepisy prawa autorskiego, prawa budowlanego i warunków technicznych, jak i praw obywatelskich oraz członkowskich wynikających z udziału w S. M. Nadto, decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. prowokuje powstawanie sporów sąsiedzkich.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną.

W uzasadnieniu organ zauważył, iż zgodnie z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami konieczne jest spełnienie trzech wymogów by dokonać podziału nieruchomości: (1) zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (2) zgodność z przepisami odrębnymi oraz (3) zapewnienie dostępu do drogi publicznej wydzielonej działce. W niniejszej sprawie zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2002 r. podział nieruchomości zgodny jest z planem miejscowym, zatwierdzonym uchwała nr XIXC/121/91 Rady Miejskiej Kalisza z dnia 22 października 1991 r. Wedle tego planu dzielona nieruchomość była objęta jednostką bilansową E 23 MW i przeznaczona pod mieszkalnictwo rodzinne o wysokiej intensywności zabudowy. Obsługa komunikacyjna terenu miała się odbywać przez działkę nr [...], która stanowi wewnątrzosiedlowy układ komunikacyjny. W pkt 2 decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. stwierdzono zarazem, iż zbywanie wydzielonych działek zobowiązuje do zapewnienia działkom dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej. Wobec tego spełniony został pierwszy warunek dokonania podziału nieruchomości. Organ zauważył przy tym, iż obecnie wszystkie wydzielone działki posiadają dostęp do drogi publicznej, a więc nie ma potrzeby by wydzielać dodatkową działkę o szerokości 2,5 m, która w zamierzeniu skarżących ma być drogą wewnętrzną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło także, iż pozwolenie na budowę nie jest prawem nadrzędnym, a żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia podziału działki od zgodności z decyzją o pozwoleniu na budowę. Za przepis szczególny należy przy tym uznać regulację zawartą w cytowanym wcześniej rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia w zespole budynków jednorodzinnych dopuszczało się zastosowanie dojścia i dojazdu w postaci ciągu pieszo-jezdnego pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m. W konsekwencji dokonany w niniejszej sprawie podział był zgodny także z przepisami szczególnymi. Trzeba przy tym zauważyć, iż decyzja administracyjna nie stanowi przepisu szczególnego, lecz jest indywidualnym aktem administracyjnym. Organ podkreślił zarazem, iż stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji ostatecznych. W art. 156 § 1 pkt 2 kpa ustawodawca posłużył się określeniem "rażące naruszenie prawa", co w ocenie organu należy rozumieć jako oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, przez co decyzja wywołuje skutki trudne do przyjęcia w praworządnym państwie. W tym świetle nie można w ocenie organu uznać, że decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. stoi w rażącej sprzeczności z którymś z przepisów prawnych stanowiących podstawę jej wydania.

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. E. i J. M. zaskarżyli powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż teren przedsięwzięcia realizowanego przez S. B. D. J. w K. został podzielony w wyniku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Integralną częścią tego aktu jest z kolei projekt, zawierający plan zagospodarowania działki z oznaczeniem jej granic. W 2002 r. została zatem w ocenie skarżących przeprowadzona jedynie inwentaryzacja powykonawcza. Poza tym skarżący wskazali, iż zawiadomienie o terminie rozprawy przed organem w dniu [...] kwietnia 2011 r. zostało im doręczone dopiero w dniu [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozbawiło ich więc możliwości czynnego uczestnictwa w rozprawie. Skarżący wskazali poza tym, iż decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. dokonała podziału nieruchomości według stanu istniejącego w odniesieniu do wszystkich działek poza ich działką ([...]) i działką sąsiada ([...]), pozbawiając ich części nieruchomości. Co więcej, działka nr [...] został bezprawnie powiększona o teren przynależny działce nr [...], a teren o szerokości 2,5 m jest bezprawnie zawłaszczony przez właścicieli działek nr [...] i [...]. Droga ta powinna łączyć dwa sąsiadujące ze sobą osiedla. Nie stanowi ona ciągu pieszo-jezdnego, ale ciąg pieszy/rowerowy, którego szerokość wynosi 1,5 m, pełniąc również funkcję drogi pożarowej. Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie z (Dz. U. nr 75 poz. 690) poprzez niezachowanie odległości 4 m od granicy działki do ściany budynku mieszkalnego z otworem okiennym lub drzwiowym. Wymóg ten nie został tymczasem zachowany w niniejszej sprawie, gdyż w wyniku wydania decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. odległość ta - w odniesieniu do ich budynku – uległa zmniejszeniu do 2 m. W pozostałym zakresie skarżący powtórzyli swoją wcześniejszą argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] marca 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, organ wyjaśnił, iż informacja o terminie rozprawy z dnia [...] kwietnia 2011 r. została wysłana w dniu [...] kwietnia 2011 r. i awizowana u skarżących w dniu [...] kwietnia. Przesyłkę tę odebrali oni dopiero w dniu [...] kwietnia 2011 r., za co nie można winić organu. Tym bardziej, że pozostali uczestnicy otrzymali korespondencję w dniu [...] kwietnia 2011 r., a więc na osiem dni przed terminem rozprawy. Przesyłki kierowane na adres skarżących często były przy tym awizowane, niekiedy nawet dwukrotnie. Wreszcie, E. i J. M. nie zwrócili się z prośbą o wyznaczenie kolejnej rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej: kpa). Zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji czy też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Oznacza to, że zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach określonych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Za bezsporny należy przy tym uznać w niniejszej sprawie fakt, że kwestionowana przez skarżących decyzja Prezydenta Miasta K. dnia [...]20 lutego 2002 r., znak [...], posiadała przymiot ostateczności (k. 20-22 akt organu I instancji). Okoliczność ta nie była zresztą podważana przez żadną ze stron. Wobec tego wzruszenie powyższego rozstrzygnięcia mogło nastąpić tylko w jednym z trybów nadzwyczajnych, wyraźnie przewidzianych przez ustawodawcę.

Z materiału zebranego w aktach sprawy wynika, iż E. i J. M. zażądali stwierdzenia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. zatwierdzającej podział nieruchomości nr [...] w K., zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Akt ten pozostawał bowiem w ocenie skarżących w sprzeczności z (1) pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 1987 r., znak [...], (2) pozwoleniem na budowę dnia [...] listopada 1987 r., znak [...], (k. nienumerowana akt organu II instancji) oraz (3) § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Z taką argumentacją nie można się jednak w ocenie Sądu zgodzić, co trafnie uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu.

Na wstępie trzeba zauważyć, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, jeżeli została ona wydana (1) bez podstawy prawnej lub (2) z rażącym naruszeniem prawa. Analiza decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. prowadzi do wniosku, iż niewątpliwie określono w niej w sposób wyczerpujący podstawę prawną, powołując się w tej mierze na art. 93 ust. 1-3, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 z późn. zm.), § 2 ust. 1, § 3, § 4 ust. 1, § 7, § 8 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. z 1998 r. nr 25 poz. 130) i art. 104 kpa. Wymienione przepisy wskazują zarazem na materialnoprawną, jak i proceduralną podstawę rozstrzygnięcia, stanowiąc także adekwatną informację o źródłach prawnych tego aktu. Tym samym pierwszy z podanych wyżej powodów stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie mógł znaleźć zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Przechodząc natomiast do zagadnienia "rażącego naruszenia prawa", trzeba najpierw wyjaśnić, iż zwrot ten oznacza oczywiste naruszenie jednoznacznej normy prawnej, zawartej w konkretnym przepisie. Uchybienie to występuje w szczególności wtedy, gdy działania podjęte przez organy administracji publicznej w celu wydania decyzji albo treść wydanego rozstrzygnięcia stanowią w istocie zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W tym świetle trudno jest zatem mówić o rażącym naruszeniu prawa, które – jak twierdzą skarżący – wynika z niezgodności decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. z wcześniejszymi decyzjami o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1987 r. i z dnia [...] listopada 1987 r. Trzeba bowiem podkreślić, iż co do zasady przepisy aktów normatywnych (ustaw, rozporządzeń) powinny zawierać normy generalne (skierowane do ogółu) i abstrakcyjne (wyznaczające powtarzalne zachowania). Tymczasem decyzja administracyjna stanowi jedynie odniesienie takich przepisów do realiów rozpoznawanej sprawy, a zatem normy w niej zawarte mają co do zasady charakter "tylko" indywidualny (skierowane są do oznaczonego adresata) i konkretny (wyznaczają jednokrotne zachowania).

Nadto, zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji polski system prawny jest uporządkowany pod względem hierarchii aktów normatywnych w ten sposób, że najwyższą moc prawną posiada Konstytucja, następnie ustawa, a za nią rozporządzenia wykonawcze. Decyzja administracja, będąca tylko konkretyzacją aktów normatywnych, nie może zatem posiadać od nich wyższej mocy. Wbrew więc twierdzeniom E. i J. M. pozwolenie na budowę nie przełamuje mocy przepisów rangi ustawowej. Oznacza to w rezultacie, iż ustalenia zawarte w decyzji administracyjnej jako takie nie stanowią przepisu prawnego. Aby zatem ewentualna niezgodność decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. z wcześniejszymi pozwoleniami na budowę z dnia [...] lipca 1987 r. i z dnia [...] listopada 1987 r. mogła stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności, należałoby wskazać konkretny przepis, który nakazuje ściśle wiązać ze sobą oba takie rozstrzygnięcia. W takim bowiem przypadku niezgodność pomiędzy aktami administracyjnymi mogłaby w danych okolicznościach stanowić także rażącą niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż skarżący nie podali takiego przepisu, ani też żadna norma ustawy o gospodarce nieruchomościami czy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) nie wprowadza opisanego powiązania. W konsekwencji przedstawiony argument skarżących nie mógł stanowić oparcia do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2002 r.

Niemniej, również analiza przepisów stosowanych przy wydawaniu powyższej decyzji nie uzasadnia w ocenie Sądu zarzutu z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Trzeba bowiem zauważyć, iż materialnoprawną podstawą decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. był przede wszystkim art. 93 ust. 1-3 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wedle tego przepisu w ówczesnym brzmieniu, podział nieruchomości mógł być dokonany, jeżeli pozostawał on (1) zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (2) przepisami szczególnymi, a (3) wydzielone nieruchomości miały dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z planu miejscowego, który był zatwierdzony uchwałą nr XIX/121/91 Rady Miejskiej w Kaliszu z dnia 22 października 1991 r. (Dz. Urz. Województwa Kaliskiego nr 17/91 poz. 163), teren działki nr [...] oznaczony był symbolem E.23.MW, tj. tereny mieszkalnictwa o wysokiej intensywności (k. 84-86 akt sądowych). Załączone do akt sprawy mapy wskazują przy tym jednoznacznie, iż w chwili obecnej wszystkie działki wydzielone z dawnej nieruchomości nr [...] mają już dostęp do drogi publicznej w oparciu o działkę nr [...], na której zlokalizowana jest ul. M. K. (k. nienumerowana akt organu I instancji). Tym samym nie ulega też wątpliwości, iż spełnione zostały dwa przedstawione wyżej wymogi do wydania o podziale nieruchomości.

Skarżący podnosili jednak także zarzut niezgodności decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Powyższy akt wykonawczy wszedł jednak w życie dopiero w dniu 16 grudnia 2002 r., a zatem nie mógł być stosowany w trakcie postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji podziałowej. Niemniej, podobną normę zawierał także § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 140 z późn. zm.), obowiązujący w chwili wydawania decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. Zgodnie z tym przepisem odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami powinna co do zasady wynosić co najmniej 4 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Zdaniem skarżących wymóg ten nie został zachowany w stosunku pomiędzy należącą do nich działką nr [...] a sąsiednią działką nr [...], co powinno uzasadniać stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Z takim argumentem również nie można się w ocenie Sądu zgodzić. Podstawa do stwierdzenia nieważności w związku z ewentualnym naruszeniem § 12 ust. 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. mogła by zachodzić jedynie wtedy, gdyby cytowany przepis tego rozporządzenia stanowił przepis szczególny w rozumieniu art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trzeba przy tym od razu wyjaśnić, iż przepis będzie miał charakter szczególny wobec innego przepisu, jeżeli reguluje on tę samą materię odmiennie, przewidując np. dodatkowe wymogi z zakresu prawa ochrony przyrody lub zabytków. Takie przepisy zawarte były m.in. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. nr 25 poz. 130), wydanym w oparciu o delegację ustawową z art. 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powyższych warunków nie spełnia natomiast w omawianym kontekście § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Jak wynika bowiem z wstępnej części tego aktu wykonawczego, został on wydany na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy – Prawo budowlane. Co więcej, § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, precyzuje, iż wymieniony akt wykonawczy ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce i zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę. Ponadto, przepis § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia wyjaśnia, iż zawarte tam przepisy stosuje się przy budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowanie, modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania obiektów budowlanych. W świetle tak wyczerpującego wyliczenia nie powinno zatem ulegać wątpliwości, iż cytowane rozporządzenie z dnia [...] grudnia 1994 r. nie dotyczy w ogóle kwestii podziału nieruchomości. Brzmienie § 1 ust. 1 i § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia określa przy tym zakres zastosowania dla całego uregulowania, a więc także dla § 12 ust. 4 pkt 1 tego rozporządzenia. W tym miejscu warto zauważyć, iż podobny pogląd został zaaprobowany w judykaturze (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 111/08, tamże).

Wreszcie, trzeba również wskazać, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji powoduje, iż zostaje ona wyeliminowana z obrotu z mocą wsteczną (ex tunc) jako całość. Nie ma w takim wypadku możliwości, jak zdają się to rozumieć E. i J. M., by dokonać w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa modyfikacji kwestionowanego rozstrzygnięcia. Abstrahując od dotychczasowych rozważań, warto jeszcze na marginesie zauważyć, iż decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci powstania m.in. na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w granicach oznaczonych przez przedmiotową decyzję podziałową, wraz z nabyciem na własność budynku mieszkalnego na terenie tej działki oraz udziału w działce nr [...], stanowiącej drogę. Okoliczność tę potwierdza akt notarialny sporządzony w dniu [...] lutego 2004 r., sygn. akt [...] (k. 55-57 akt organu I instancji).

W kontrolowanej sprawie nie doszło także w ocenie Sądu do naruszenia norm postępowania administracyjnego, w szczególności skarżący nie zostali pozbawieni czynnego udziału w sprawie. Wręcz przeciwnie, materiał zebrany w aktach świadczy o ich aktywnym uczestnictwie w toku postępowania. Do skarżących zostało również wystosowane powiadomienie w trybie art. 10 kpa o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów.

W tej sytuacji Sąd rozpoznając sprawę w granicach skargi nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Zaskarżona decyzja odpowiada bowiem prawu. W konsekwencji skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).