Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1171/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4 ust. 3, § 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1334/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1334/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 1028 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2016 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) ustalił odszkodowanie w wysokości 102.775,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0736 ha, położoną w M. obręb [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy [...], na cele realizacji inwestycji drogowej pn.: "[...]" na podstawie ostatecznej decyzji nr [...] Starosty [...] z [...] maja 2013 r. [...], na rzecz Skarbu Państwa, a także o podmiocie obowiązanym do zapłaty tego odszkodowania, trybie i terminie jego zapłaty. Ustalając wysokość odszkodowania Starosta oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym dnia 20 listopada 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. L. (dalej rzeczoznawca bądź biegły).

Odwołanie złożyła Gmina [...] (dalej Gmina) zarzucając rzeczoznawcy majątkowemu zawyżenie wartości wycenianej nieruchomości i nieuwzględnienie w wycenie nieruchomości, których cena jednostkowa wynosi 40 zł/m2.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2016 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 9a ustawy z dnia [21] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej ugn) i art. 138 § 1 [pkt 1] kpa, utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2016 r.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że rzeczoznawca, dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania stanu (29 maja 2013 r.), zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta M. w przeważającej części w trasie planowanej ulicy dojazdowej oznaczonej symbolem "KD4" i w minimalnej części w trasie ulicy zbiorczej oznaczonej symbolem "KZ4", wykorzystał podejście porównawcze, i wartość działki określił stosownie do art. 134 ust. 3 ugn, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi z terenu powiatu [...], co zgodne jest z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu, wskazaną między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 3.7.2013 r. I OSK 230/12; 19.10.2012 r. I OSK 1255/11. W niniejszym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie], ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, gdyż było tożsame. Niezależnie od powyższego rzeczoznawca, stosując metodę korygowania ceny średniej, dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych i przypisanymi im wartościami. Dokonując wyboru transakcji porównawczych biegły uwzględnił dyspozycję § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Wyboru nieruchomości porównawczych jak również określenia cech mających wpływ na dany rodzaj rynku nieruchomości dokonuje rzeczoznawca jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne, stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. To biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego (wyrok WSA w Warszawie z 17.10.2011 r. I SA/Wa 835/11). Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nieruchomości porównawcze winny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny, w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn, co w mniejszym przypadku na podstawie przedstawionych powyższej informacji nie budzi wątpliwości organu odwoławczego.

Rzeczoznawca dokonał właściwego wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości; uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości, dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełnił dyspozycję art. 154 ust. 1 ugn.

Odnosząc się do zarzutu odwołującego, dotyczącego zawyżenia wartości wycenianej nieruchomości i nieuwzględnienia w operacie szacunkowym nieruchomości, których cena jednostkowa wynosi 40 zł/m2, organ podał, że wyboru nieruchomości porównawczych jak również określenia cech mających wpływ na dany rodzaj rynku nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. To biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie Wojewody uzasadnienie zawarte w operacie szacunkowym jest wystarczające, by stwierdzić prawidłowość - z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii o takiej, a nie innej treści, zawartej w operacie z 20 listopada 2014 r. (którego aktualność biegły potwierdził dnia 6 października 2015 r.), który tym samym został sporządzony prawidłowo, a zatem może stanowić dowód w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję z [...] sierpnia 2016 r. złożyła Gmina [...], zarzucając że biegły w uznanej przez organy za prawidłową opinii oparł się na jednej transakcji dotyczącej nieruchomości znajdującej się znacznej odległości, opiewającej na cenę za 1 ar 3-krotnie wyższą niż wskazywane przez Gminę kilkanaście transakcji w zakresie nieruchomości podobnych, znajdujących się w tej gminie, dokonanych w latach 2012-2013 przez Gminę.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez skarżone organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ppsa), przez błędną ocenę operatu szacunkowego z 20 listopada 2014 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. L., polegającą na pominięciu w analizie rynku nieruchomości transakcji zawartych co do nieruchomości położonych w obrębie [...] terenu M. lecz sąsiednich względem spornej co do wyceny nieruchomości, tj. umów kupna sprzedaży odnoszących się do terenów (nieruchomości) usytuowanych w pobliżu realizacji inwestycji drogowej, w tym transakcji dokonanych przez Gminę [...] co do nieruchomości, którym można przypisać przymiot nieruchomości podobnych.

W zakresie operatów szacunkowych, w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 kpa (wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobn[e] od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8.2.2008 r. II OSK 2012/06, Lex 437627). Organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.

Uchybienie organów w niniejszym postępowaniu to błędna ocena operatu szacunkowego z 20 listopada 2014 r., polegająca na bezpodstawnym zaaprobowaniu dobranych przez biegłego do wyceny nieruchomości bez uwzględnienia i zweryfikowania nieprawidłowości. Dotyczą one sporządzenia wykazu transakcji nieruchomościami podobnymi, w którym wzięto pod uwagę ponad 30 transakcji z których jedynie dwie dotyczyły terenu Gminy [...], przy czym tylko jedna z nich obrębu [...]. Jest to znikomy materiał porównawczy, mogący posłużyć do sporządzenia prawidłowej wyceny. Brak było w niniejszym postępowaniu wyczerpującej analizy rynku transakcji nieruchomości koniecznego do dokonania rzetelnej wyceny, skoro zaaprobowana przez organy bez żadnych zastrzeżeń i wyjaśnień w tym względzie analiza objęła tak niewielki materiał porównawczy, pomijając transakcje wskazywane przez skarżącą. Brak uwzględnienia tychże może nasuwać wątpliwości stron co do celowego zaniechania. W ocenie Sądu wprost z tego wynika, że pominięto w analizie rynku nieruchomości transakcje zawarte co do nieruchomości położonych w obrębie [...] terenu M., sąsiednie względem spornej co do wyceny nieruchomości, tj. umowy kupna sprzedaży odnoszące się do terenów (nieruchomości) usytuowanych w pobliżu realizacji inwestycji drogowej, w tym transakcje dokonane przez Gminę [...] co do nieruchomości, którym można przypisać przymiot nieruchomości podobnych, a co także wynika ze wskazanych w załącznikach skargi transakcji. Wskazywany przez skarżącą okres dokonywania tych transakcji (rok 2012) w żaden sposób ich nie dyskwalifikuje, wbrew twierdzeniom skarżonego organu, gdyż jest zgodny z wymogami zawartymi w obowiązujących przepisach w zakresie sporządzania operatów szacunkowych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zleci wykonanie nowego operatu szacunkowego, przy którego sporządzeniu uwzględnione zostaną przedstawione wyżej poglądy tj. jako nieruchomości podobne rzeczoznawca uwzględni transakcje nieruchomości o powierzchni i przeznaczeniu podobnym do wycenianej działki, w tym zawarte co do nieruchomości położonych w obrębie [...] terenu M., w miarę możliwości w bliskim położeniu względem spornej co do wyceny nieruchomości, a także usytuowane w pobliżu realizacji inwestycji drogowej w sposób umożliwiający identyfikacje poszczególnych transakcji i ich weryfikację, także dokonane w roku 2012 lub wcześniej.

Skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda [...], reprezentowany przez r. pr. Joannę Ziejka, zaskarżając wyrok II SA/Kr 1334/16 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez przyjęcie, że organ II instancji dokonał błędnej oceny operatu szacunkowego z 20 listopada 2014 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. L., polegającej na pominięciu w analizie rynku nieruchomości transakcji zawartych co do nieruchomości położonych w obrębie [...] terenu M. lecz sąsiednich względem spornej co do wyceny nieruchomości, tj. umów kupna sprzedaży odnoszących się do terenów (nieruchomości) usytuowanych w pobliżu realizacji inwestycji drogowej, w tym transakcji dokonanych przez Gminę [...] co do nieruchomości, którym można przypisać przymiot nieruchomości podobnych, a w konsekwencji bezpodstawnym zaaprobowaniu dobranych przez biegłego do wyceny nieruchomości bez uwzględnienia i zweryfikowania nieprawidłowości.

Gmina [...], zastępowana przez r. pr. W.Z., wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Autor skargi kasacyjnej w petitum tejże skargi wskazuje, że jest ona oparta wyłącznie na drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawie kasacyjnej. Jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, cytując uzasadnienie wyroku z 7.3.2014 r. I OSK 1815 Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje w istocie jako wzorce kontroli art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ugn oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia (s.7/8 uzasadnienia skargi kasacyjnej), co czyni koniecznym rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa)

Autor skargi kasacyjnej skonstruował zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nieprawidłowo. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że podstawą skargi kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 ppsa mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie (wyrok NSA z: 21.1.2005 r. FSK 1369/04; 16.2.2005 r. FSK 1471/04; 8.2.2007 r. I FSK 1412/06). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, nie odpowiada zarzutowi wskazanemu w art. 174 pkt 2 ppsa i przez to nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Wyrok oddalający skargę, czy też uchylający zaskarżoną decyzję, nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi czynić takie ustalenia (wyrok NSA z 1.3.2005 r. FSK 1384/04; powołane wyroki aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 743-744, nb 31). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa jest przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (wyrok NSA z 19.1.2012 r. II OSK 2077/10 Lex 1125504). Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest obowiązana bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd I instancji (wyrok NSA z: 13.1.2011 r. II GSK 1387 Lex 952799; 27.4.2010 r. I OSK 87/10 Lex 672933; 27.5.2011 r. I OSK 1311/10 Lex 1080937; 3.7.2015 r. I OSK 1462/14 Lex 1995030).

Kontrola petitum i uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, nie powiązał tego zarzutu z naruszeniem jakichkolwiek przepisów procesowych. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie obok norm odniesienia (in casu - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), także norm dopełnienia (cz. III.2 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 22-23), czego autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. W konsekwencji brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jest obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyręczać skarżącego kasacyjnie oraz doprecyzować za niego zarzutów kasacyjnych.

Mimo braku w petitum skargi kasacyjnej sformułowanego wprost zarzutu z pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej, zarzut taki da się odczytać z uzasadnienia (s. 7/8) skargi kasacyjnej. Mimo braku wskazania normy odniesienia w skardze kasacyjnej, w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 ppsa ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej - a w szczególności przed sądem - obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (m.in. orzeczenie TK z 3.12.1996 r. K 25/95). Regułę tę przywołują również niekiedy sądy administracyjne (wyrok WSA w Warszawie z: 15.2.2008 r. III SA/Wa 1963/07; 20.4.2006 r. I SA/Wa 991/04). Źródłem jej jest zasada demokratycznego państwa prawnego oraz zasada sprawiedliwości proceduralnej. Sąd bowiem w demokratycznym państwie prawnym nie może być "sprowadzany do roli robota, mechanicznie odrzucającego pisma procesowe obywateli ze względu na uchybienia nieważące w żaden sposób na możliwości wydania orzeczenia" (wyrok TK z 12.3.2002 r. P 9/01). Jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c bądź też art. 151 ppsa) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (cz. III p. 4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38-39). W sposób oczywisty dotyczy to także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa (cz. III p. 4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 32-33).

Tak rozumiany zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ugn oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z jednej strony autor skargi kasacyjnej wskazuje, że "zgodnie z utrwalonym w tej materii orzecznictwem sądów administracyjnych opinia rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o którą ustalana jest wysokość odszkodowania nie ma dla organu administracyjnego charakteru wiążącego i podlega jego ocenie...Organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w takiej opinii ale zobligowany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły się oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania..." (s. 4/5 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Z drugiej strony wskazał, że "...wyboru nieruchomości porównawczych oraz określenia cech mających wpływ na rodzaj rynku nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jako ekspert w dziedzinie szacowania nieruchomości. Osoba ta posiadająca niezbędną wiedzę, uprawnienia i kwalifikacje decyduje, jaki rynek jest najbardziej zbliżony do wycenianej nieruchomości. Organ administracji pomimo obowiązku oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego nie może kwestionować ustaleń biegłego w tym zakresie gdy brak jest dowodów na wadliwą analizę rynku. To rzeczoznawca majątkowy decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Przyjęcie przeciwnej tezy stanowiłoby wyraźną ingerencję w sferę wiedzy specjalistycznej do czego nie są uprawnione ani organy administracji, ani sądy administracyjne gdyż w efekcie podważałoby to celowość powołania biegłego..." (s. 6/7 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Ów drugi pogląd jest nietrafny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie istnieją różne poglądy co do zakresu kontroli operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu administracji publicznej przez rzeczoznawcę majątkowego, dokonywanej przez organ administracji publicznej i przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie opowiada się za poglądem, zgodnie z którym stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z: 3.12.2013 r., II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r., I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 903-904, nb 5).

Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 4 zd. 1 in fine i zd. 2 rozporządzenia i czy trafnie został przez Wojewodę uznany (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 473-476 nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W.Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu – bądź nie – przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r., I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z: 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09; 19.10.2016 r. I OSK 3148/14, Lex 2228400; 8.11.2016 r. I OSK 31/15, Lex 2206761; 7.3.2017 r. I OSK 1146/15, Lex 2273250), czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r., II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównań (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r., II SA/Kr 19/10, cbosa). Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu, w którym należało określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (verba legis - § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia), w oparciu o dane z rynku lokalnego bądź regionalnego (§ 36 ust. 4 zd. 2 i ust. 2 in princ. rozporządzenia). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski – op. cit., s. 1068-1069, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski – op. cit., s. 1056, nb 7).

Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok II OSK 481/09).

To, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego wskazywała, że rzeczoznawca dokonał błędnego doboru nieruchomości do porównań z rynku lokalnego, pomijając kilkanaście (prócz jednej – z obrębu [...] i drugiej – z innego obrębu M.), nieruchomości najbardziej po temu sposobnych, położonych najbliżej wycenianej nieruchomości, dla których cena nabycia istotnie odbiegała od cen nieruchomości przyjętych przez biegłego do porównań, położonych poza M., została trafnie przez Sąd I instancji uznana za błędną ocenę operatu szacunkowego, polegającą na bezpodstawnym zaaprobowaniu dobranych przez biegłego do wyceny nieruchomości bez uwzględnienia i zweryfikowania nieprawidłowości (s. 4-5 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1334/16). Powinnością organów było wezwanie rzeczoznawcy do wyjaśnienia, dlaczego pominął w analizie rynku lokalnego inne nieruchomości, położone w obrębie [...] w M., w tym nabyte umowami kupna-sprzedaży, w pobliżu realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. W doktrynie trafnie wskazuje się, że jeśli określono rodzaj wartości, jaka ma zostać określona w wycenie, to wybór podejść, metod i technik (w granicach określonych przez ustawy), zależy od pozostałych czynników. Należy do nich rodzaj i położenie nieruchomości, które np. pozwalają rzeczoznawcy określić, czy na rynku były dokonywane transakcje nieruchomości o zbliżonych parametrach. Chodzi tu o kategorie gruntu, jak i samo położenie nieruchomości w stosunku do węzłów komunikacyjnych (art. 154 ust. 1 ugn; J. Jaworski – op. cit., s. 1047, nb 3), jak i realizowanej konkretnej inwestycji drogowej. Za potrzebą kontroli ze strony organów a następnie sądu, sposobu doboru nieruchomości przy sporządzaniu operatu, opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (w szczególności w wyroku II OSK 481/09), wskazując że skoro skarżący kwestionowali dobór nieruchomości do porównania, to rzeczoznawca winien był wyjaśnić dlaczego przyjął do porównania te a nie inne nieruchomości, wskazując na ich cechy podobne. Zarzut skarżących, że nieruchomości nie były podobne, gdyż ustalone wartości za m2 bardzo się różniły, mimo że niezasadny, nasunął potrzebę wyjaśnienia zasadności przyjęcia transakcji, której dotyczy, do porównania. Jest tak, co prawda nie z powodu braku podobieństwa, ale możliwego niespełnienia kryterium określonego w art. 151 ust. 1 ugn i § 5 ust. 1 rozporządzenia (wyrok II OSK 481/09).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, to właśnie wskazywane przez Gminę transakcje nabycia nieruchomości drogowych położonych w pobliżu wycenianej nieruchomości, stanowiły dowody na wadliwą analizę rynku lokalnego, dokonaną przez rzeczoznawcę. Prawidłowa ocena operatu szacunkowego, do dokonania której ustawowo obowiązany jest decydent procesowy (organ administracji w postępowaniu administracyjnym), nie "podważa w efekcie celowości powołania biegłego" (s. 7 akapit 1 skargi kasacyjnej). Rzeczoznawca majątkowy nie ma bowiem dokonywać ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (do czego obligowany jest organ administracji publicznej), a ma jedynie służyć organowi swymi wiadomościami specjalnymi, które ma przedłożyć w postaci prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Trafnie Sąd I instancji uznał, że organy nie dokonały prawidłowej oceny operatu szacunkowego, który sporządzony został z naruszeniem art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ugn i § 4 ust. 3 rozporządzenia.

W przypadku braku przekonujących wyjaśnień ze strony rzeczoznawcy, organ obowiązany był zlecić opracowanie nowego operatu, przy którego sporządzeniu rzeczoznawca winien był uwzględnić transakcje, obejmujące nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, o powierzchniach podobnych do wycenianej działki, w tym dotyczące nieruchomości położonych w obrębie nr [...] M., w miarę możliwości usytuowanych w pobliżu realizacji inwestycji drogowej (art. 153 ppsa; s. 5 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1334/16).

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 ppsa należało orzec jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.