Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1619/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, 1rt. 8, art. 105
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A z siedzibą w P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki A z siedzibą w P. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków biurowo-usługowych oraz nadbudowę istniejącego budynku przedszkola i zmianę sposobu użytkowania na budynek o funkcji biurowo-usługowej wraz z drogą dojazdową przy ul. [...] w P. na działkach nr [...], [...], [...] ark.13, Obr. Ł. oraz zjazdem na działce nr [...] ark. 12 obr. Ł. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – C. F. pozwolenia na budowę zespołu budynków biurowo-usługowych oraz na nadbudowę istniejącego budynku przedszkola i zmianę sposobu użytkowania na budynek o funkcji biurowo-usługowej wraz z drogą dojazdową przy ul. [...] w P. na działkach nr [...], [...], [...] arkusz 13 obręb Ł. oraz zajazdem na działce nr [...] arkusz 12 obręb Ł.. Decyzja została wydana na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej "Pr. bud.").

W toku postępowania w przedmiocie wydania powyższej decyzji U. D. wniosła o zapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu, wskazując, że projektowana zabudowa powodować będzie ograniczenia nasłonecznienia jej mieszkania przy ul. [...]/20 w P..

Odwołanie od wymienionej decyzji wniosła U. D., wskazując, że w postępowaniu nie umożliwiono jej wykazania, że jej mieszkanie znajduje się w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji, a okna będące przedmiotem oceny nasłoneczniania nie należą do jej mieszkania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta uznając, że U. D. w żaden sposób nie wykazała, że nastąpiło naruszenie jej interesów prawnych.

Skargę na powyższą decyzję wniosła U. D.. Po rozpoznaniu skargi WSA w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i określił, że decyzja ta nie może być wykonana. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie zbadał, czy wymogi dotyczące nasłonecznienia są zachowane w odniesieniu do mieszkania skarżącej.

Wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne inwestora K. F. i U. D.. Zdaniem NSA U. D. powinna być stroną postępowania w przedmiocie spornego pozwolenia na budowę. Kwestia zgodności przedłożonego projektu budowlanego z prawem nie została zaś oceniona w dwuinstancyjnym postępowaniu ze względu na nieprzyznanie skarżącej przymiotu strony.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewoda przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Po zapewnieniu stronom (w tym U. D.) czynnego udziału w postępowaniu Wojewoda wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r., mocą której Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta z dnia [...] maja 2013 r. i umorzył postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie znalazł podstawy prawnej, która pozwoliłby wydać inne rozstrzygnięcie w sytuacji ustalenia, że początkowo inwestor dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i mógł realizować inwestycję w związku z umorzeniem postępowania odwoławczego, a następnie kontynuował budowę i częściowo zakończył ją dysponując jedynie nieostateczną decyzją, która nie pozwalała mu na dalsze prowadzenie robót.

Skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. wnieśli K. F. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą C. P., N. S. oraz Spółka, podnosząc między innymi zarzut niedostrzeżenia przez organ II instancji, że w sprawie istniały podstawy wznowienia postępowania. Zdaniem skarżących bez własnej winy udziału w wymienionym postępowaniu nie brała bowiem Spółka. Skarżący zakwestionowali także fakt przysługiwania U. D. statusu strony postępowania.

Wyrokiem z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 217/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skarg: K. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą C. P., N. S., U. k. z siedzibą w P. (dalej "Spółka) na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję. WSA w Poznaniu uznał za zasadny podniesiony w powyższym zakresie przez Spółkę zarzut. W toku postępowania sądowoadministracyjnego wyszło bowiem na jaw, że K. F. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą C. P. przeniósł uprawnienia z pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2013r. na rzecz Spółki. Powyższe przeniesienie dokonane zostało mocą decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2014 r. oraz [...] stycznia 2015 r., a więc przed wydaniem decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r.). Okoliczności tych nie dostrzegł Wojewoda, zatem w postępowaniu odwoławczym bez swojej winy nie wzięła udziału Spółka. Sąd wskazał ponadto, że nie dokonał merytorycznej oceny pozostałych zarzutów skarg i argumentów przedstawionych przez organ. Ocena taka wiązałaby bowiem organy i sąd w dalszym toku postępowania, a zostałaby wyrażona bez udziału wszystkich stron postępowania i czyniłaby iluzorycznym ich udział w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 269/18 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 217/17.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków biurowo-usługowych oraz nadbudowę istniejącego budynku przedszkola i zmianę sposobu użytkowania na budynek o funkcji biurowo-usługowej wraz z drogą dojazdową przy ul. [...] w P. na działkach nr [...], [...], [...] ark.13, Obr. Ł. oraz zjazdem na działce nr [...] ark. 12 obr. Ł. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie mowa jest o pozwoleniu na budowę "należy przez to rozumieć decyzję zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego". Dalej wskazano, że art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Wnioski interpretacyjne jakie płyną z tych przepisów zostaną dopełnione, gdy uwzględni się także art. 32 ust. 4a i 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewoda zaakcentował, że pierwszy z tych przepisów stanowi, że "nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu al i 28 ust. 1". Z kolei drugi stanowi, iż w przypadku "stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1". Wojewoda wskazał, że z cytowanych regulacji można wywieść wnioski, że pozwolenie na budowę może być wydane dla inwestycji nierozpoczętej (zob. art. 28 ust. 1, względnie częściowo art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), natomiast wyjątkowo dopuszcza się jego wydanie dla inwestycji w toku, a wówczas jego rolą jest dopuszczenie wznowienia budowy jeszcze nie zakończonego zamierzenia (art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Wykluczone jest natomiast orzekanie w każdym przypadku o pozwoleniu na budowę w stosunku do inwestycji rozpoczętej nielegalnie, niezależnie od tego na jakim znajduje się etapie (art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego), jak i w stosunku do inwestycji zakończonej, a zwłaszcza objętej pozwoleniem na użytkowanie, chociażby ta ostatnia była nawet zrealizowana legalnie na podstawie pozostającego jeszcze w obrocie, a później dopiero wyeliminowanego, pozwolenia na budowę (a contrario art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Wojewoda zaakcentował, że w doktrynie i orzecznictwie konsekwentnie przyjmuje się, że realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., a nie udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. akt. IV SA 1164/98, z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt. II OSK 263/08, z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt. II OSK 289/17). Dalej organ II instancji wskazał, że z uzyskanych informacji od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (karta nr [...], akta znak: [...]) wynika, iż w dniu [...] marca 2015 r. inwestor zawiadomił o zakończeniu części robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], nr [...] oraz decyzji o przeniesieniu decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2014 r. i decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], znak: [...], a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynków A i B stanowiących część inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków biurowo-usługowych oraz nadbudowę istniejącego budynku przedszkola i zmianę sposobu użytkowania na budynek o funkcji biurowo-usługowej wraz z drogą dojazdową przy ul. [...] w P. na działkach nr [...], [...], [...] ark. 13, obr. Ł., wybudowanych na podstawie decyzji pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], nr [...] oraz decyzji o przeniesieniu decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2014 r. i decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], znak: [...]

Wojewoda stwierdził, że obecnie postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe w związku z częściowym zrealizowaniem rozpatrywanej inwestycji. Stąd, jak wyjaśnił, zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], nr [...] w całości oraz umorzenie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że w sprawie nie było potrzeby przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w zakresie rozstrzygania, czy projektowana inwestycja będzie oddziaływać na lokal skarżącej w sposób, który jest zgodny z § 60 warunków technicznych, gdyż budynki, na podstawie których ta analiza byłaby sporządzona zostały już zrealizowane. Dalej podkreślono, że okoliczność, że decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona, a postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę zostało umorzone, nie wyklucza dalszego postępowania w zakresie oceny legalności przeprowadzonych robót budowlanych, co jednak nie należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 187/10). Zdaniem organu odwoławczego, należy jednak mieć na uwadze, że w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zrealizowane, a następnie uzyskano pozwolenie na użytkowanie, które pozostaje w obrocie prawnym, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest bowiem swoistym potwierdzeniem legalności realizacji obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 w związku z objęciem miasta Poznania obszarem należącym do strefy czerwonej oraz w zw. z Zarządzeniem nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że M. P., będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uwzględnił również, że stosownie do treści przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku.

Uprzedzając zasadnicze rozważania, należy stwierdzić że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby poglądy prawne wyrażone w prawomocnych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 05 października 2017 r. sygn. II SA/Po 217/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 269/18 a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 marca 2014 r. sygn. II SA/Po 988/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2016 r. sygn. II OSK 2243/14. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi dotyczącego statusu U. D. należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi kwestia ta została literalnie przesądzona przez NSA, który wskazał, że "kwestia interesu prawnego U. D. w niniejszym postępowaniu została już rozstrzygnięta w wyroku NSA z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2243/14, w którym Sąd wskazał, że sama konieczność oceny, czy projektowana inwestycja będzie oddziaływać na lokal U. D. w sposób, o którym mowa w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przesądza o posiadaniu przez nią statusu strony tego postępowania". Stanowiskiem tym zarówno Wojewoda, jak i Sąd sprawę niniejszą rozpoznający pozostają związani. W tym też zakresie argumentacja skargi złożonej w badanej sprawie nie miała szans powodzenia.

Należy dalej wskazać, że stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczące kwestii legalności zrealizowanych już robót budowlanych pozostaje wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Wojewoda stanowisko o zasadności umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wywodzi z faktu nielegalnego rozpoczęcia spornej inwestycji i jej realizacji przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę (s. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Z drugiej strony, ten sam organ wskazuje, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie części spornej inwestycji (budynki A i B), a decyzja taka stanowi swoiste potwierdzenie legalności realizacji spornej inwestycji (s. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

W ocenie Sądu analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] (udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę). Jak wynika z akt było to jedyne postępowanie odwoławcze zainicjowane w związku z wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków biurowo-usługowych oraz nadbudowę istniejącego budynku przedszkola i zmianę sposobu użytkowania na budynek o funkcji biurowo-usługowej wraz z drogą dojazdową. Okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie, że jak trafnie zauważa się, że doktrynie oraz judykaturze decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego oddziałuje materialnie i procesowo na sprawę administracyjną i zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną, gdyż ta ostatnia właśnie za pośrednictwem umorzenia postępowania toczącego się w drugiej instancji nabywa walor trwałości jako akt formalno-procesowy oraz norma pochodna (tak M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 396). Zatem wraz z wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego - która zamyka proces powtórnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w drugiej instancji (bez względu na to, z jakiego powodu i na jakim etapie tego postępowania decyzja ta jest wydawana) - dochodzi do uzyskania przez decyzję wydaną w pierwszej instancji cechy ostateczności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2019 r. sygn. IV SA/Po 34/19). Stanowisko to podziela Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym. Skoro zatem [...] lipca 2013 r. doszło do wydania przez Wojewodę decyzji umarzające postępowanie odwoławcze do decyzji organu I instancji, to z tą datą decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę zespołu budynków biurowo-usługowych oraz nadbudowę istniejącego budynku przedszkola i zmianę sposobu użytkowania na budynek o funkcji biurowo-usługowej wraz z drogą dojazdową uzyskała status ostatecznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że od [...] lipca 2013 r. inwestor dysponował ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na realizację spornej inwestycji. Jakkolwiek, w ocenie Sądu decyzja ta walor ostateczności utraciła [...] marca 2014 r. wraz z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 988/13, który w pkt. 3 określał, że decyzja Wojewody z [...] lipca 2013 r. nie może być wykonana, to jednak należy zgodzić się z Wojewodą, że potwierdzenie legalności robót obejmujących realizację budynków A i B stanowiących część spornej inwestycji stanowi decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynków A i B (k.2, teczka IV akt adm.). Należy wskazać, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 pkt 1 i 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013, po.z, 1409, aktualnie: Dz.U. 2020, poz. 1333 – dalej jako: P.b.), a na podstawie art. 59 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Przepis art. 59a ust. 1 P.b. stanowi, że organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym. Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie traktowany jest jako wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a P.b. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy (por. np. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1561/18). Skoro zatem w obrocie prawnym pozostaje decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynków A i B, to nie można równocześnie przyjmować, że obiekty te nie zostały zrealizowane legalnie, jak uczynił to Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co do budynku C, to w okolicznościach badanej sprawy nie ma sporu, co do tego, że ten budynek w dacie wydawania zaskarżonej decyzji w ogóle nie był jeszcze zrealizowany, a więc twierdzenie o bezprzedmiotowości postępowania w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę, w tym zakresie, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym .

Istotną kwestią sporną w okolicznościach badanej sprawy jest czy organ administracji architektoniczno-budowlanej po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, w oparciu o którą został wybudowany obiekt budowlany, powinien uznać dalsze postępowanie w niniejszej sprawie za bezprzedmiotowe i dokonać jego umorzenia.

W ocenie Sądu stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, u podstaw której legło założenie o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zespołu budynków biurowo-usługowych oraz nadbudowę istniejącego budynku przedszkola i zmianę sposobu użytkowania na budynek o funkcji biurowo-usługowej wraz z drogą dojazdową, skoro inwestycja ta - w części - została zrealizowana, co wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku, nie zasługuje na aprobatę.

W judykaturze akcentuje się, że w takich sytuacjach rozstrzygnięcie Wojewody obarcza inwestora konsekwencjami ewentualnych błędów organów administracji orzekających w danej sprawie wcześniej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2020 r. sygn. II SA/Gl 523/20). W okolicznościach badanej sprawy mowa o błędach samego Wojewody, który najpierw nie uznał za stronę postępowania U. D., a następnie przeprowadził postępowanie z pominięciem Spółki U. P.. Już to powinno skłonić organ do ostrożnego działania i poszukiwania takiego rozwiązania, które otworzy drogę do zaspokojenia roszczeń inwestora, i będzie, oczywiście, pozostawało w zgodzie z prawem.

Wojewoda uznał, że pozwolenie budowlane może być wydane jedynie dla przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Jego celem nie jest bowiem legalizowanie już zrealizowanej inwestycji.

W judykaturze wskazuje się - i Sąd stanowisko to przyjmuje za swoje - że twierdzenie Wojewody, skutkujące przyjęciem tezy o bezprzedmiotowości postępowania, co do zasady jest prawdziwe jednak z takim zastrzeżeniem, że w określonych przez Prawo budowlane sytuacjach możliwe było (również w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wydanie pozwolenia budowlanego, które będzie dotyczyło obiektu już zrealizowanego bądź też będącego w trakcie realizacji. Chodzi np. o tryb naprawczy określony w art. 50-51 P.b., w sytuacji kiedy legalizacja robót budowlanych wymaga uzyskania projektu zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt. 3 P.b.). W takim przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o zmianie pozwolenie na budowę (art. 36a ust.1 P.b.) i uchylając jednocześnie decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 3 P.b.). Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia toczy się z zastosowaniem przepisów art. 32-35.

Jeśli zatem w sytuacjach zawinionych przez inwestora dopuszczano legalizację wykonanych robót, to tym bardziej należało dopuścić możliwości wydania pozwolenia budowlanego w przypadku, w którym roboty wykonane były legalnie,.

W judykaturze akcentuje się, że na rzecz takiego rozwiązania wskazuje się jeszcze na kilka dodatkowych argumentów, tj.:

- przepis art. 28 ust. 1 P.b., dotyczy jedynie rozpoczęcia robót budowlanych: roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zatem a contrario, co zresztą wynika z wcześniejszych rozważań, ustawodawca dopuszcza możliwość dalszego prowadzenia robót, a nawet ich zakończenia, mimo braku pozwolenia na budowę (świadczy o tym możliwość ich legalizacji ex post). Podkreślić trzeba, że potwierdzenie legalności zrealizowanych przez inwestora w niniejszej sprawie robót stanowi decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynków A i B (k.2, teczka IV akt adm.)

- jakkolwiek, w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy nie obowiązywał jeszcze przepis art. 37 ust. 2 in fine, po zmianach dokonanych na mocy art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 13 lutego z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), który wszedł w życie dopiero z dniem 19 września 2020 r., jednak potwierdza on zaprezentowany tok rozumowania. Ustawodawca ex post zaakceptował dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę, po uchyleniu pozwolenia pierwotnego, w przypadku zakończenia robót budowlanych.

Tym samym, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym stanowisko Wojewody o zaistnieniu przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania w badanej sprawie.

Mając na uwadze wewnętrzną sprzeczność stanowiska organu, co do legalności zrealizowanych już robót, ze względu na naruszenie art. 7, art. 8 oraz 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256) poprzez uznanie postępowania za bezprzedmiotowe i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie pozwolenia na budowę oraz umorzenie postępowania w sprawie, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. postanowił orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania (na które składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł uiszczona tytułem opłaty od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w pkt. 2 sentencji wyroku.

Rzeczą Wojewody będzie ponowne zbadanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem oceny prawnej i wykładni przepisów prawa przedstawionej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.