Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 674/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie : Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 21 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W., A. W. i B. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki podjazdów i chodnika oraz na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], [...]; 2. umarza postępowanie w zakresie skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji jako bezprzedmiotowe; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A. W., A. W., B. W. solidarnie kwotę 10,00 (dziesięć) złotych z tytułu zwrotu wpisu od skargi; 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] (znak: [...]) na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. i S. małżonków W., od decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] znak: [...] nakazującej S. W. rozbiórkę podjazdów i chodnika wykonanych z kostki brukowej na działce przy ul. A 10 w T., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż na wniosek mieszkańców ul. A w T. z początku sierpnia 2001 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wszczął postępowanie dotyczące sprawdzenia legalności realizowanych przez S. W. robót budowlanych na działce przy ul. A 10 w T. Fakt wykonywania robót budowlanych na powyższej działce stwierdzono w dniu 9 sierpnia 2001 roku, lecz nie zastano inwestora. Kolejną wizję na przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono w dniu 21 sierpnia 2001 roku i stwierdzono wówczas fakt wybudowania przez inwestora: podjazdów, na terenie jego działki wzdłuż granicy z sąsiednimi działkami położonymi przy ul. A 8 i 12, do budynków gospodarczych położonych w tylnej części działki oraz przed powyższą działką chodnika wzdłuż posesji inwestora i dwóch podjazdów. Wyżej wymienione obiekty budowlane wykonano z kostki brukowej.

S. W. oświadczył, że roboty budowlane prowadził w lipcu i sierpniu 2001 roku, a na terenie jego działki podjazdy powstały w miejscu gdzie wcześniej były wylewki betonowe, po ich wcześniejszym skuciu. Inwestor nadto stwierdził, że dokonał zgłoszenia robót prowadzonych przed posesją.

Wobec powyższego organ I-ej instancji w dniu [...] wydał decyzję Nr [...], (znak: [...]) nakazując rozbiórkę podjazdów i chodnika.

Od przedmiotowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. odwołali się A. i S. małżonkowie W., podnosząc, iż podjazdy z kostki brukowej wykonano w miejscu gdzie wcześniej były wylewki betonowe, po ich wcześniejszym usunięciu i że takie roboty nie wymagają pozwolenia ani zgłoszenia.

Organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia sprawy nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu I instancji, gdyż inwestor wykonał (co potwierdził w czasie wizji i podnosi w odwołaniu ) roboty budowlane polegające na usunięciu (skuciu) wierzchniej warstwy betonowej podjazdów i komunikacji oraz ułożeniu nawierzchni z kostki brukowej. Wykonał zatem prace polegające na utwardzeniu powierzchni części działki własnej (a także działki należącej do gminy – działka nr ewid. 294, przy ulicy A). W odwołaniu podtrzymał także, że na takie roboty nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie, czym potwierdza ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., że takich dokumentów nie posiada.

W ocenie organu odwoławczego – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowany został pogląd, że na zasadzie art. 28 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) pozwolenia na budowę wymagają roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu. Wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje określone trwałe lub nietrwałe zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntu. Niewątpliwie taką zmianę powoduje czynność utwardzenia powierzchni gruntu przez położenie kostki brukowej. Roboty związane z wykonaniem utwardzenia przez nałożenie warstwy kostki brukowej są niewątpliwie robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku.

Konkludując organ wskazał, iż inwestor naruszył art. 28 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), stanowiący, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do stosowania wobec takiego inwestora sankcji przewidzianych w art. 48 ustawy, to jest obligatoryjnego nakazu rozbiórki.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił uzupełnienia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] uznając, iż zapis: "rozbiórkę podjazdów i chodnika wykonanych z kostki brukowej na działce przy ulicy A 10 w T." jest jednoznaczny i dotyczy zarówno podjazdów jak i chodnika. W ocenie organu okoliczność, iż w rozstrzygnięciu decyzji nie podano numerów ewidencyjnych działek, na jakich obiekty są zlokalizowane, nie jest błędem organu i nie wymaga uzupełnienia w trybie art. 111 k.p.a..

W dniu 6 grudnia 2001 roku skargę na przedstawione powyżej decyzję i postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wywiedli A. i S. małżonkowie W. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż przy ul. A 10 w T. posiadają działkę zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i dwoma niewielkimi budynkami garażowymi. Budynki te zostały wybudowane legalnie w latach osiemdziesiątych minionego stulecia. Ulica A posiada nawierzchnię gruntowo – żużlową i brak jest chodników. Działka skarżących jest oznaczona w ewidencji gruntów numerem 289, zaś działka, na której jest ulica oznaczona jest w ewidencji gruntów numerem 294. Na działce skarżących (nr 289) był wykonany betonowy dojazd do budynków garażowych.

Skarżący podnieśli, iż w lipcu i sierpniu 2001 roku dokonali wymiany betonowego dojazdu. Usunięto (skuto) wierzchnią betonową wylewkę i w to miejsce ułożono drobną (o małych wymiarach) kostkę betonową. Ponadto w ulicy A (na działce nr 294) na szerokości naszej działki ułożono chodniczek o szerokości 60 cm (przy ogrodzeniu), a przy bramach ogrodzeniowych chodniczek ten ma szerokość l,3 metra. Wody opadowe z powierzchni wybrukowanych kostką betonową odprowadzane są do gruntu przez przestrzenie stykowe między poszczególnymi kostkami (grunt jest o bardzo dobrej chłonności).

Dalej skarżący wskazali, iż sąsiedzi niezadowoleni z estetycznego wyglądu wybrukowanych betonową kostką powierzchni, interweniowali u Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., w związku z czym organ ten decyzją z dnia [...], Nr [...], powołując się na art.48 ustawy prawo budowlane nakazał "rozbiórkę podjazdów i chodników wykonanych z kostki brukowej na działce przy ul. A 10 w T. Skarżący decyzję tą uważali za nieporozumienie i wnieśli od niej odwołanie. Uważali (i uważają tak nadal), że takie roboty nie wymagają uprzedniego zgłoszenia ani decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżący podnieśli, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, wskazując że wykonane roboty wymagają pozwolenia na budowę. W ocenie skarżących w obrębie działki nr 289 nie zostało wykonane nowe utwardzenie terenu lecz dokonano wymiany wierzchniej warstwy. Jedynie chodniki w ulicy na działce nr 294 wykonano jako nowe utwardzenie (ułożono kostkę na podsypce piaskowej) przy czym jej górna powierzchnia jest na tym samym poziomie co ubity grunt piaskowo – żużlowy stanowiący drogę – ulicę.

Zdaniem skarżących w decyzji organu odwoławczego (podobnie jak w decyzji organu I instancji) określony nakaz odnosi się do "podjazdów i chodnika na działce przy ul. A 10 w T.", a nie na działkach. Tym samym powstała wątpliwość czy nakaz odnosi się do robót wykonanych zarówno na działce nr 289 i 294 czy tylko do robót na działce nr 289, należącej do skarżących. W związku z tą wątpliwością skarżący zwrócili się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o uzupełnienie decyzji, tak aby rozwiana została powyższa wątpliwość. W odpowiedzi otrzymali "odmowne postanowienie" od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...], czyli nie określono, co do których robót i na której działce odnosi się nakaz rozbiórki powierzchni ułożonej z kostki betonowej.

Skarżący wnieśli również o wskazanie, na jakiej podstawie wykonane roboty zostały zaliczone przez organy jako "obiekt budowlany", w świetle pojęć "wyszczególnionych w art. 3 Prawa budowlanego". W ich ocenie nakaz rozbiórki wydany na podstawie art.48 prawa budowlanego nie jest zasadny ponieważ wykonane roboty, nie można określić jako obiekt budowlany. Przyjmując nawet założenie o wymagalności uzyskania pozwolenia do wykonania tych robót (jak to twierdzi w decyzji organu II instancji), to nie może mieć zastosowania art.48 ustawy prawo budowlane, gdyż według art.3 pkt 9 tejże ustawy, przejazdy i dojścia można uznać jedynie jako urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi (z istniejącymi budynkami).

Ostatecznie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie.

Wobec śmierci skarżącego S. W. postanowieniem z dnia 23 lipca 2004 roku Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie z dniem 3 kwietnia 2004 roku i jednocześnie podjął je z udziałem A. W., A. W. i B. W. jako następców prawnych zmarłego S. W.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.))

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania

administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny

wpływ na wynik sprawy,

Analizując postępowanie organów administracji w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż nie jest ono wolne od naruszeń prawa, wobec czego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Organy administracyjne działające w niniejszej sprawie dopatrzyły się w przepisie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w czasie wydawania kwestionowanych decyzji, podstawy prawnej do działania w niniejszej sprawie. Miarodajna dla oceny prawidłowości działań tych organów treść tego przepisu stanowi, iż: "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ".

W niniejszej sprawie jest poza sporem, iż inwestor rozpoczął i zakończył prace przy budowie podjazdów i chodników bez jakiejkolwiek wiedzy i zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. Stosownie natomiast do uregulowania art. 28 przywołanej powyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od owej generalnej zasady statuują przepisy art. 29 i 30 tejże ustawy.

Kapitalne znaczenie dla oceny prawidłowości działań organów w niniejszej sprawie ma udzielenie odpowiedzi na pytanie jaki jest zakres reglamentacji prawnej przewidziany przez ustawę z dnia 7 lipca 1994 roku. Kwestię tą wyjaśnia przepis art. 1 tejże ustawy określając, iż jej reglamentacją prawną objęte są obiekty budowlane. Definicję "obiektu budowlanego" zawiera natomiast przepis art. 3 pkt 1 ustawy określając, iż przez obiekt budowlany należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, oraz obiekt małej architektury.

Orzecznictwo sądów administracyjnych kwestii "obiektu budowlanego" w stanach faktycznych podobnych do występującego w niniejszej sprawie poświęciło sporo uwagi wyznaczając dość precyzyjnie linie demarkacyjną pomiędzy "obiektami budowlanymi" i takimi przejawami działalności ludzkiej, które znajdują się poza spektrum zainteresowań omawianej ustawy. Wypada w tym miejscu wskazać, iż wybetonowanie, wyasfaltowanie a także wyłożenie warstwą kamienno – żużlową związaną betonem powierzchni stanowi budowlę (art. 3 ust. 3 omawianej ustawy). Natomiast samo wyłożenie terenu warstwą żużla lub kamieni bez ich związania betonem nie można uznać za obiekt budowlany i w tym wypadku mamy do czynienia z robotami budowlanymi nie reglamentowanymi przepisami ustawy prawo budowlane. Rozpoczęcie tego rodzaju robót budowlanych nie wymagało pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 29 i art. 30 omawianej ustawy), a tym samym nie możemy mówić w takiej sytuacji o samowoli budowlanej i o związanych z tym konsekwencjach (vide: wyroki NSA z dnia 24 września 1999 roku w sprawie II SA/Kr 809/97 (niepublikowany), z dnia 27 lutego 2001 roku w sprawie II SA/Po 1946/99 (niepublikowany), oraz z dnia 3 czerwca 2003 roku w sprawie II SA/Ka 1741/01 (niepublikowany))

Przechodząc od owych ogólnych rozważań na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż poczynione przez organy ustalenia faktyczne nie pozwalają wskazać, jakiego rodzaju roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora. W szczególności brak jest ustaleń czy wyłożona kostka brukowa została związana trwale z podłożem, chociażby przez jej zabetonowanie, czy też jest ona jedynie położona na podsypce z piasku stanowiąc swoistą "wykładzinę" gruntu. Okoliczności te, w świetle tego co zostało powyżej powiedziane na gruncie orzecznictwa NSA mają kapitalne znaczenia dla istoty prowadzonego przez organ postępowania. Skoro jednak nie były one przedmiotem wyjaśnień i analizy organów nadzoru budowlanego, to tym samym wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.. Nie można bowiem powiedzieć, iż w toku postępowania administracyjnego organ stosując się do kodeksowej zasady prawdy obiektywnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy.

W toku postępowania przed organem odwoławczym pojawiła się kwesta zlokalizowania prowadzonych prac budowlanych na dwóch działkach, przy czym tylko jedna z nich stanowi własność inwestorów. Druga z działek, stosownie do oświadczenia skarżącego stanowi własność gminy. Choć brak w aktach sprawy nie budzących wątpliwości ustaleń co do podmiotu będącego właścicielem owej działki, to wydaje się, iż organ przyjął za skarżącym, iż to gmina T. jest jej właścicielem. Z okoliczności sprawy wynika, iż jest to działka drogowa. Organ nie poczynił jednak jakichkolwiek ustaleń jakiego rodzaju jest to droga, w szczególności czy jest to droga publiczna i w zarządzie jakiej jednostki się znajduje, nie wskazał w jakim pasie owej drogi skarżący dokonali wyłożenia powierzchni kostką brukową i wreszcie organ nie wyjaśnił podnoszonej przez skarżącego kwestii wyrażenia przez organ gminy zgody na dokonanie wyłożenia powierzchni kostką brukową.

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 i "c" p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Uchylenie kwestionowanych decyzji prowadzi do wyeliminowania ich z obrotu prawnego, tym samym skarga na postanowienie organu w kwestii odmowy uzupełnienia owych decyzji stała się bezprzedmiotowa, a postępowania nią wywołane jako bezprzedmiotowe należało umorzyć (art. 161 par. 1 pkt 3 p.s.a.).

O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)

Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja ta nie podlega wykonalności (art. 152 p.s.a.).

Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.