Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1212/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skarg G. B. A. B., H. S., W. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) dalej: "kpa" oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.) dalej: "specustawa drogowa", w punkcie I rozstrzygnięcia uchylił decyzję Starosty A. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...], w części zapisu na stronie 1 pkt 1: "1. Zezwalam na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa dróg polegająca na budowie ścieżek rowerowych i pieszo-rowerowych oraz zjazdów na przyległe posesje na terenie gminy W. w miejscowości N. i W. w granicach administracyjnych gminy W." i jednocześnie orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w rozstrzygnięciu decyzji, w miejsce uchylenia na stronie 1 nowego zapisu: "1. Zezwalam Wójtowi Gminy W. na realizację inwestycji drogowej pn." W punkcie II rozstrzygnięcia Wojewoda [...] orzekł, o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

Do wydania powyższego orzeczenia doszło w następujących okolicznościach sprawy.

Wójt Gminy W. wnioskiem z [...] marca 2020 r. wystąpił do Starosty A. o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa dróg polegająca na budowie ścieżek rowerowych i pieszo-rowerowych oraz zjazdów na przyległe posesje na terenie gminy W. w miejscowości N. i W. w granicach administracyjnych gminy W."

Starosta A. decyzją z [...] czerwca 2020 r. Nr [...], znak: [...], zezwolił na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

G. i R. B. oraz H. i W. S., złożyli odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, w którym podnieśli, że:

a) ustalenie granicy usytuowania ścieżki rowerowej w odległości 2,50 m od budynków, a 1 m od schodów wejściowych, w których prowadzona jest działalność gospodarcza jest sprzeczne z wymogami prawa budowlanego,

b) usytuowanie ścieżki uniemożliwi odwołującym się prowadzenie działalności gospodarczej, a także w przyszłości rozbudowę lub modernizację obiektów,

c) rozbudowana droga stanowi własność Gminy W., a istniejąca droga - ul. D. jest drogą powiatową, przy której projektuje się ścieżkę rowerową jako przyszłą własność Gminy W.,

d) w treści decyzji nie napisano przy jakiej drodze projektowana jest rozbudowa drogi o ścieżkę,

e) Gmina W. i Starosta A. prowadzili postępowanie w tej sprawie bez udziału właścicieli nieruchomości, na których projektowana jest ścieżka rowerowa.

Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. Wójt Gminy W. wystąpił do Starosty A. o sprostowanie ww. decyzji w zakresie punktu 11 poprzez jego wykreślenie, uzasadniając stanowisko tym, że: "Decyzji w pkt 14 nadano rygor natychmiastowej wykonalności, natomiast w punkcie 11 decyzji ustalono termin wydania nieruchomości: w czasie nie krótszym niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Zgodnie z art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzja z rygorem natychmiastowej wykonalności zobowiązuje do niezwłocznego wydawania nieruchomości oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi".

Starosta A. postanowieniem z [...] lipca 2020 r. znak: [...], sprostował decyzję organu I instancji poprzez usunięcie punktu 11 zawierającego zapis o treści "11. Ustalam termin wydania nieruchomości: w czasie nie krótszym niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stanie się ostateczna." Na skutek zażalenia stron, postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda [...] uchylił postanowienie Starosty A. z [...] lipca 2020 r. prostujące omyłkę pisarską w całości, a następnie rozpoznał odwołanie od decyzji Starosty A. z [...] czerwca 2020 r. Nr [...], znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na zasadę dwuinstancyjności oraz przepisy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zacytował również treść przepisów specustawy drogowej: art. 11d, art. 11f oraz art. 11c.

Wojewoda wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, w tym zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania i wydanej decyzji Starosty A., jak również rozpatrzył zarzuty odwołania.

Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej został złożony w dniu [...] marca 2020 r. przez Wójta Gminy W. Wniosek zawierał:

• Mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi,

• Mapy zawierające projekty podziału nieruchomości,

• Analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi,

• Określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu,

• Projekt budowlany,

• Opinię Zarządu Województwa [...],

• Opinię Wójta Gminy W.,

• Opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków,

• Opinię P. S.A., Z. w B.,

• Postanowienie Starosty A. z dnia [...] lutego 2020 r. udzielające zgody na odstępstwo od przepisów kolejowych.

Co do opinii wskazanych w art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. a-e, i g-a specustawy drogowej, organ II instancji zwrócił uwagę, że inwestor nie miał obowiązku ich przedkładania, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawcę wiąże skutek uzyskania stosownych uzgodnień. Planowana inwestycja nie jest zlokalizowana w miejscowości uzdrowiskowej, znajduje się poza obszarami pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani, znajduje się poza terenami górniczymi, poza obszarami szczególnie zagrożonymi powodzią, poza obszarem portu i przystani morskiej, poza gruntami leśnymi, co powoduje że inwestor nie wymaga uzyskania opinii ministra właściwego od spraw zdrowia, dyrektora właściwego urzędu morskiego, właściwego organu górniczego, dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, czy też podmiotu zarządzającego w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich.

Wojewoda wskazał, że Starosta A. [...] marca 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie poprzez wysłanie pisma odpowiedniej treści właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, objętych inwestycją oraz opublikował obwieszczenia stosownej treści w przedmiotowej sprawie na tablicach ogłoszeń: Urzędu Gminy W. od [...] marca 2020 r. do [...] kwietnia 2020 r. oraz Starostwa Powiatowego w A. od [...] marca 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. i w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej: Starostwa Powiatowego w A. i Urzędzie Gminy W. w dniu [...] marca 2020 r. oraz w prasie lokalnej "G." w dniu [...] marca 2020 r.

W ocenie organu II instancji, Starosta A. prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] Starosta A. zatwierdził projekt budowlany, podział nieruchomości i zezwolił Wójtowi Gminy W. na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie dróg poprzez budowę ścieżek rowerowych i pieszo-rowerowych oraz zjazdów na przyległe posesje na terenie gminy W. w miejscowości N. i W. w granicach administracyjnych gminy W., o czym poinformował w drodze zawiadomień z [...] czerwca 2020 r., właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją, a pozostałe strony poprzez obwieszczenia stosownej treści na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy W. od [...] czerwca 2020 r. do [...] lipca 2020 r. oraz Starostwa Powiatowego w A. od [...] czerwca 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r. i w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w A. w dniu [...] lipca 2020 r. i Urzędzie Gminy W. w dniu [...] czerwca 2020 r. oraz w prasie lokalnej "G." w dniu [...] czerwca 2020 r.

Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniach, zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej, zamieszczono informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Wojewoda [...] wezwał pismem z dnia [...] lipca 2020 r. organ I instancji o przedłożenie oryginałów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii:

1. Obwieszczenia Starosty A. o wszczęciu postępowania administracyjnego wraz z informacją o dacie zamieszczenia tegoż obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w A., na tablicy ogłoszeń oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy W. wraz z podpisem osoby (lub osób) upoważnionych do składania oświadczeń w zakresie potwierdzenia umieszczenia obwieszczeń na tablicy ogłoszeń.

2. Obwieszczenia Starosty A. o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wraz z informacją o dacie zamieszczenia tegoż obwieszczenia na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w A., w Urzędzie Gminy W., na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w A., Urzędzie Gminy W., wraz z podpisem osoby (lub osób) upoważnionych do składania oświadczeń w zakresie potwierdzenia umieszczenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń.

3. Załącznika nr [...] do decyzji Nr [...] mapy w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, podpisanej przez osobę potwierdzającą za zgodność kopii mapy poświadczającej jej wykonanie na mapie zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającego linie rozgraniczające teren inwestycji określonej w punkcie 5 decyzji, poświadczonego zgodnie z oryginałem.

4. Załącznika nr [...] do decyzji Nr [...] - projekt budowlany, zatwierdzonego przez osobę podpisaną pod decyzją, trwale zszytego oraz zawierającego uzgodnienia z gestorami sieci występujących na terenie inwestycji.

Pismami z dnia [...] września 2020 r. oraz z dnia [...] października 2020 r. Starosta A. uzupełnił dokumenty zgodnie z wezwaniem.

Wojewoda [...] wezwał pismem z [...] lipca 2020 r. Wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w zakresie braku wskazania numeru, kilometrażu rozbudowywanej drogi publicznej oraz jej kategorii. Ponadto wezwał zarządcę drogi do ustosunkowania się do uwag wniesionych przez Odwołujące się strony oraz określenie, czy istnieje możliwość zmiany przyjętych rozwiązań projektowych w sposób uwzględniający ich żądania, a jeśli nie, to do szczegółowego i wyczerpującego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanych żądań, wraz z przywołaniem odpowiednich podstaw prawnych. Wezwał również o przedłożenie oryginałów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii następującego dokumentu:

1. Pełnomocnictwa udzielonego przez Wnioskodawcę D. R., obowiązującego na czas uzyskiwania opinii stanowiących załączniki do wniosku.

2. Opinii Zarządu Powiatu A. w postaci uchwały podpisanej przez zarząd powiatu bądź też wniosku zawierającego wystąpienie o uzyskanie wspomnianej opinii wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru.

3. Analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi podpisanej przez wnioskodawcę lub upoważnioną do tego osobę.

4. Określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu podpisaną przez wnioskodawcę lub upoważnioną do tego osobę.

5. Opinii wskazanych w art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. a - c i h, bądź też informacji o braku podstaw do wystąpienia o nie.

6. Wypisów z ewidencji gruntów nieruchomości objętych postępowaniem.

7. Projekt podziału nieruchomości lub prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczący:

- działki nr [...] obręb [...] N.,

- działki [...] obręb [...] W.,

- działki [...] obręb [...] W.,

- działki [...] obręb [...] W.,

- działki [...] obręb [...] W.,

- działki [...] obręb [...] W.

8. Określenia nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi z [...] sierpnia 2020 r. Wnioskodawca uzupełnił akta sprawy zgodnie z wezwaniem oraz wyjaśnił, że: "Przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy ścieżki rowerowej i pieszo-rowerowej w ciągu drogi gminnej nr [...] W. - N. Kilometraż przedmiotowej drogi zgodnie z ewidencją dróg gminnych określony został następująco: 0+000 km - [...] km",

Dalej organ wskazał, że zastosowane rozwiązania projektowe przy posesjach Państwa B. i S. w żaden sposób nie zmienią dotychczasowego sposobu użytkowania przedmiotowych fragmentów działek. W obecnym stanie części działek prywatnych właścicieli wykorzystywane są jako pieszo-rowerowe ciągi komunikacyjne, co prezentuje i potwierdza załączona poglądowa dokumentacja fotograficzna. Jedyną zmianą jaka nastąpi po zrealizowaniu przedmiotowego zadania będzie wymiana starej, zniszczonej nawierzchni bitumicznej na nową z kostki brukowej betonowej bezfazowej. Planowana do realizacji inwestycja objęta ww. decyzją ZRID w żaden sposób nie ograniczy dostępu do objętych odwołaniami działek, ponieważ planowany do budowy ciąg nie będzie tworzył żadnych barier architektonicznych, wysokościowych (ścieżka pieszo-rowerowa dowiązana zostanie do istniejącego terenu wokół). Ponad powyższe uporządkowanie ciągu komunikacyjnego tj. wykonanie nowej, równej, bezpiecznej nawierzchni przedmiotowego ciągu pieszo-rowerowego ułatwi dostęp i skieruje ruch do posesji Państwa B. i S., a tym samym podniesie atrakcyjność tychże nieruchomości, na których prowadzone są działalności gospodarcze (sklep spożywczy oraz kwiaciarnia). Dodatkowo, do posesji graniczących z przedmiotową inwestycją, w tym także do działek Państwa B. i S. wykonane zostaną zjazdy indywidualne. W obecnym stanie poprowadzenie ścieżki pieszo-rowerowej przez działki Państwa B. i S. jest jedynym możliwym technicznym rozwiązaniem ponieważ, obecnie część ich działek i tak są wykorzystywane jako ciągi komunikacyjne, stanowiące część ciągu pieszo-rowerowego przebiegającego od skrzyżowania drogi gminnej nr [...] z drogą powiatową [...], przy budynkach: Urzędu Gminy, Domu Dziennego Pobytu, bibliotece, aptece, gminnym ośrodku pomocy społecznej, finalnie do dworca kolejowego i autobusowego, który to ciąg pieszo-rowerowy stanowi bezpieczne dojście/dojazd do ww. budynków użyteczności publicznej. Wnioskodawca nadmienił, że realizacja przedmiotowego zadania stanowić będzie spójną całość z istniejącymi już ciągami pieszym i rowerowym w ciągu ul. D. (droga powiatowa [...]). Odnosząc się do kwestionowania granic podziału, Inwestor poinformował, że nie jest ona tożsama z krawędzią zewnętrzną ścieżki jak piszą osoby odwołujące się od przedmiotowej decyzji. Wydzielenie szerszego pasa terenu zapewnić ma odpowiednia ilość miejsca podczas prowadzonych prac budowlanych i późniejszym utrzymaniu przedmiotowej infrastruktury. Przedmiotowy teren po zrealizowaniu niniejszej inwestycji nie będzie w żaden sposób ogrodzony ani wyniesiony i stanowił będzie przestrzeń publiczną, nieutrudniającą w żaden sposób prowadzenia działalności gospodarczych.

Wojewoda [...] zażądał dalszego uzupełnienia materiału dowodowego, wezwał pismem z [...] października 2020 r. organ I instancji o przedłożenie następujących dokumentów:

1. Obwieszczenia z dnia [...] marca 2020 r. Starosty A. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie wywieszonego na tablicy ogłoszeń zawierającego pieczęć Urzędu Gminy W.

2. Obwieszczenia z [...] czerwca 2020 r. Starosty A. o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, wywieszonego na tablicy ogłoszeń zawierającego pieczęć Urzędu Gminy W.

3. Załącznika nr [...] do decyzji Nr [...] tj. mapy w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu zawierającej pieczęć właściwego starosty z informującą o jej przyjęciu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz pieczęć uprawnionego geodety.

4. Obwieszczenia z [...] marca 2020 r. Starosty A. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, zamieszczonego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy W.

5. Obwieszczenia z [...] czerwca 2020 r. Starosty A. o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, zamieszczonego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy W.

Pismem z [...] października 2020 r. Starosta A. uzupełnił dokumenty zgodnie z wezwaniem. Następnie organ odwoławczy w oparciu o powyżej zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie.

Decyzja Starosty A. zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i określenie linii rozgraniczającej teren inwestycji - mapa w skali 1:500, przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, będący jej integralną częścią. Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapa z projektem podziału nieruchomości, stanowiącą załącznik do decyzji, będący jej integralną częścią). Ponadto, na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, będący jej integralną częścią. W decyzji wskazano także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Gminy W., określono warunki wynikające z potrzeby zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych i rozbiórkowych, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Wojewoda uznał za nietrafiony zarzut Odwołujących się w sprawie rozbudowy drogi powiatowej przez Wójta Gminy, tj. zarządcę drogi gminnej i podzielił stanowisko zawarte w piśmie Wnioskodawcy z [...] sierpnia 2020 r.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący usytuowania ścieżki rowerowej w odległości 2,50 m od budynków, a 1 m od schodów wejściowych, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, co zdaniem Odwołujących się jest sprzeczne z wymogami prawa budowlanego.

Zdaniem Wojewody, organ prowadzący postępowanie, zmierzające do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, jest związany treścią wniosku w tej sprawie i nie ma prawnej możliwości modyfikowania jego treści, a co za tym idzie zmiany przebiegu inwestycji. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Organ II instancji stanowisko poparł wyrokiem NSA z 26 lipca 2013 r., w sprawie sygn. akt II OSK 762/13.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i dokumentami wymaganymi z przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Odpowiadając na podniesiony przez skarżących zarzut, że projektowana inwestycja narusza prawa Właścicieli działek, na których będzie realizowana projektowana rozbudowa drogi, oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, Wojewoda wyjaśnił, że należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Tymczasem pamiętać należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji RP - art. 21 ust. 1, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczone, pod warunkiem, że nastąpi to tylko w drodze ustawy i tylko w tym zakresie, w jakim nie narusza istoty własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wywłaszczenie jest natomiast dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Nie oznacza to jednak, że pozyskanie gruntów na cele inwestycyjne, określone specustawą drogową, odbędzie się z pokrzywdzeniem ich właścicieli, gdyż właścicielom przejmowanych nieruchomości będzie przysługiwało odszkodowanie. Pozbawienie prawa własności stanowi realizację celu publicznego, jakim jest budowa dróg mających służyć polepszeniu komunikacji oraz niezbędnej do ich prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej.

Wojewoda, odnosząc się do przebiegu inwestycji wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno zarządca drogi, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez Wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organ I i II instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/12).

Wojewoda [...] podniósł, że nie jest wymagana zgoda właściciela gruntu przeznaczonego do przejęcia pod inwestycję drogową. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na budowę drogi nie jest również związany zamierzeniami właścicieli gruntów położonych na trasie planowanej inwestycji drogowej. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie wykonanie władztwa publicznego z kilku etapów procesu decyzyjnego w klasycznej procedurze realizacji inwestycji, liczonej od powiązania zamiaru przez inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, służących urzeczywistnieniu tego zamiaru. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzygnięcia administracyjne z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości, przymusowego odebrania własności nieruchomości, zatwierdzenia projektu budowlanego oraz innych kwestii z zakresu prawa budowlanego dla pełnienia przez tę decyzję funkcji decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest to zatem klasyczne przejmowanie prawa własności od podmiotów, którym prawa te dotychczas przysługują, lecz stanowi o powstaniu prawa własności po stronie podmiotów publicznych (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz. Wyd 2. Warszawa 2010, s. 145-146). Zdaniem Wojewody, wszystkie działania w ramach realizacji inwestycji drogowej dokonywane są w oparciu o władztwo administracyjne, a specustawa drogowa nie przewiduje w tej materii konsultacji lub uzyskania zezwoleń właścicieli nieruchomości objętych zakresem inwestycji.

Wojewoda podkreślił, że inwestor nie musi mieć zgody na podjęcie czynności skutkujących wejściem na teren nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji, gdyż przejście własności nieruchomości niezbędnych do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, w granicach wydzielonych liniami rozgraniczającymi, następuje z mocy prawa. Nabycie prawa własności nieruchomości lub ich części na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, następuje z mocy prawa i nie zależy od woli organu orzekającego w sprawie o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a tylko od oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego w danym miejscu, której organy rozstrzygające w przedmiotowej sprawie dokonały.

Organ odwoławczy powołał się na art. 12 ust. 4a specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do art. 12 ust. 4b specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W świetle art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości o których mowa w ust 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Ponadto, wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie specustawy drogowej ustala się zgodnie z art. 18 specustawy "według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania". Nie obejmuje ono utraconych korzyści czy dodatkowych kosztów związanych z wywłaszczeniem. Są to roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, których można dochodzić od inwestora w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że na obecnym etapie postępowania zarzuty w powyższym zakresie należało uznać za przedwczesne, gdyż będą one rozpatrywane w odrębnym postępowaniu dotyczącym odszkodowania.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ II instancji stwierdził, że wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytorycznej, gdyż nie zawiera istotnego dla decyzji składnika tj. oznaczenie strony, której udzielono zezwolenia na realizację inwestycji. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja zawiera między innymi oznaczenie strony lub stron. Zdaniem Wojewody, przepis art. 138 §1 pkt 2 kpa umożliwia organowi odwoławczemu korektę zaskarżonej decyzji przez jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. Wobec powyższego w punkcie I niniejszej decyzji organ odwoławczy skorygował decyzję Starosty A. w zakresie oznaczenia strony, której udzielono zezwolenia na realizację przedmiotowej decyzji.

G. i R. B. (skarga została zarejestrowana pod sygn. akt 1212/20) oraz H. i W. S. (skarga została zarejestrowana pod sygn. akt 1221/20), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargi o tej samej treści, na decyzję Wojewody [...] [...] z [...] listopada 2020 r., w których zarzucili:

1. Brak precyzyjnego określenia prowadzonej inwestycji. Z treści rozstrzygnięcia wynika, że miałaby być to rozbudowa dróg, natomiast nie określa się jakich dróg (wojewódzkich, powiatowych czy gminnych) a przecież inwestycja polega na budowie ścieżki rowerowej a nie rozbudowie dróg. Wskazali, że droga przy której położona jest ich nieruchomość jest drogą powiatową, stąd niezrozumiałe jest dla nich, dlaczego to Wójt Gminy W. miałby ją rozbudowywać. Przebudowa tej drogi wykonana była przez Powiat A. w 2017 r.

2. Decyzja Starosty A. Nr [...] z [...] czerwca 2020 r zawierała błędy, które Starosta A. postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. chciał prostować. Na skutek skargi skarżących Wojewoda [...] uchylił wyżej wymienione postanowienie swoim rozstrzygnięciem z [...] sierpnia 2020 r. Nr. [...]. Skarżący nie wiedzą jak to możliwe, że obecnie decyzja Starosty A. Nr. [...] z dnia [...].06.2020 r. znak sprawy [...] z błędami została uznana przez Wojewodę [...] za zgodną z prawem, ponieważ sam Starosta A. uznał w swoim postanowieniu uchylonym przez Wojewodę [...], że zawiera błędy.

3. Nie prawdą jest zawarte w decyzji stwierdzenie, że plac jest wykorzystywany tylko do celów pieszych i rowerów, bo droga ta została wybudowana dla samochodów dostarczających towar do sklepów. W przypadku wybudowania ścieżki rowerowej zostanie uniemożliwiony dowóz towarów do sklepu skarżących.

Podnosząc powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W pismach z [...] czerwca 2021 r. Wójt Gminy W. ustosunkował się do skarg i odpowiedzi na skargi, wnosząc o ich oddalenie.

W związku ze śmiercią R. B. po złożeniu skargi do Sądu, spadkobiercami jego zostały żona – G. B. oraz córka – A. B.-K. (akt poświadczenia dziedziczenia w aktach sprawy).

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z [...] maja 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

W dniu [...] września 2021 r. do WSA w Bydgoszczy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika H. S. oraz W. S. wraz z pełnomocnictwem udzielonym przez Skarżących dla adwokata D. C. Pełnomocnik rozwinął zarzuty skargi oraz wniósł o przeprowadzenie rozprawy oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik podtrzymał w całości złożoną skargę, wszystkie twierdzenia, zarzuty i wnioski w niej zawarte. W argumentach powołał się na ograniczenie prawa własności oraz pozbawienie dowozu towarów drogą, która zostaje przejęta na rzecz inwestycji drogowej. Dodał, że przedmiotowa droga ma ustanowioną służebność przechodu. Wskazał na naruszenie art. 6, art. 7 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. Sąd połączył sprawy o sygn. akt: II SA/Bd 1221/20, II SA/Bd 1212/20 na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić je pod jedną sygnaturą akt II SA/Bd 1212/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329).

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody [...], w której w punkcie I rozstrzygnięcia organu I instancji, na podstawie decyzji organu odwoławczego wydanej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zezwolono Wójtowi Gminy W. na realizację inwestycji drogowej pn.:

1) wykonanie nawierzchni ścieżki rowerowej i pieszo-rowerowej z kostki betonowej bezfazowej szarej,

2) wykonanie zjazdów z kostki betonowej bezfazowej kolorowej na działkach położonych w miejscowości N., gmina W., nr ew. gruntów: [...], w miejscowości W., gmina W., nr ew. gruntów: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zgodnie z projektem budowlanym.

Organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w pełnym zakresie. W oparciu o powyższy przepis może zreformować orzeczenie organu I instancji, uchylając je również w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy.

Tak też uczynił organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Oceniając treść zreformowanego rozstrzygnięcia przez organ II instancji Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Należy zwrócić uwagę, że decyzja organu I instancji została wydana na wniosek zarządcy drogi, wniosek złożył Wójt.

Doprecyzowanie w punkcie I rozstrzygnięcia organu II instancji podmiotu, dla którego udzielono zezwolenia, było dopuszczalnym zabiegiem korygującym orzeczenie organu I instancji. Stanowiło jedynie uzupełnienie zezwolenia poprzez wskazanie podmiotu, co i tak wynikało z decyzji organu I instancji, że wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie jest Wójt Gminy W., zarządca drogi.

Powyższe rozstrzygniecie jest zgodne z art. 11a ust. 1 specustawy. Przepis ten stanowi, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

W przedmiotowej sprawie Starosta A. był organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Ścieżki rowerowe i pieszo-rowerowe, objęte planowaną inwestycją, zlokalizowane będą wzdłuż ulic W., K. i D. Na początku ul. W. przedmiotowy ciąg dochodził będzie do skrzyżowania dróg gminnej nr [...] i powiatowej nr [...] N.-U. D. Przedmiotowe ścieżki rowerowe i pieszo- rowerowe będą zlokalizowane w obrębie skrzyżowania dróg gminnej [...] i powiatowej nr [...] P.-W.

Wyraźnie w decyzji stwierdzono, że budowa ścieżki rowerowej i pieszo-rowerowej nie spowoduje likwidacji istniejących powiązań komunikacyjnych oraz istniejących dojazdów do posesji oraz dróg dojazdowych. Projekt budowlany posiada na mapach wyznaczony przebieg ścieżki rowerowej i lokalizację zjazdów do posesji. Dokumentacja projektowa oraz zdjęciowa, wykonane w terenie, potwierdzają istnienie w miejscu inwestycji ścieżki wykonanej z masy bitumicznej. Zostanie ona według projektu zastąpiona realizacją inwestycji drogowej. Nastąpi wykonanie nawierzchni ścieżki rowerowej i pieszo-rowerowej z kostki betonowej bezfazowej szarej oraz zjazdów z kostki betonowej bezfazowej kolorowej. Starosta był organem właściwym do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji.

W pozostałym zakresie organ II instancji utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji, które zawiera wszystkie wymagane elementy określone przez art. 11f specustawy. Zgodnie z art. 11f specustawy koniecznymi elementami decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d specustawy drogowej zawiera określenie granic tych pasów;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu budowlanego;

8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,

f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,

g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,

h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,

i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,

j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Wojewoda wskazał, że powyższy przepis reguluje kwestię zawiadamiania o wydaniu decyzji administracyjnej w ten sposób, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, realizacji inwestycji zlokalizowanej na obszarze większej liczby województw, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zawiadomienie takie powinno zawierać informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Powyżej przytoczone czynności znajdują potwierdzenie w aktach przedmiotowej sprawy.

Skład Sądu nie podziela stanowiska skarżących o braku precyzyjnego określenia prowadzonej inwestycji.

Zezwolenie na realizację i poprowadzenie inwestycji zostało wydane zgodnie z projektem budowlanym, który precyzyjne określa przebieg inwestycji. Decyzja organu II instancji wprowadziła korektę do decyzji organu I instancji. Finalnie zezwolenie dotyczy wykonania nawierzchni ścieżki rowerowej i pieszo-rowerowej z kostki betonowej bezfazowej szarej oraz wykonania zjazdów z kostki betonowej bezfazowej kolorowej według projektu budowlanego. W punkcie 4 decyzji organu I instancji organ określił wymagania dotyczące powiazania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii jako powiatowe i gminne.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ww. ustawy, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych (pkt 6 art. 4). Ścieżka rowerowa, czy pieszo-rowerowa to elementy drogi. Wykonanie ścieżki i dodatkowo zjazdów dotyczy budowy i rozbudowy drogi.

W ocenie Sądu, dowóz towarów, prawo własności, sposób wykorzystywania placu nie mają wpływu na wynik sprawy, to inwestor wyznacza przebieg drogi. Skład Sądu podziela zatem stanowisko organu odwoławczego, że nie jest wymagana zgoda właściciela gruntu przeznaczonego do przejęcia pod inwestycję drogową. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na budowę drogi nie jest również związany zamierzeniami właścicieli gruntów położonych na trasie planowanej inwestycji drogowej. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie wykonanie władztwa publicznego z kilku etapów procesu decyzyjnego w klasycznej procedurze realizacji inwestycji, liczonej od powiązania zamiaru przez inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, służących urzeczywistnieniu tego zamiaru. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzygnięcia administracyjne z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości, przymusowego odebrania własności nieruchomości, zatwierdzenia projektu budowlanego oraz innych kwestii z zakresu prawa budowlanego dla pełnienia przez tę decyzję funkcji decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest to zatem klasyczne przejmowanie prawa własności od podmiotów, którym prawa te dotychczas przysługują, lecz stanowi o powstaniu prawa własności po stronie podmiotów publicznych (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych przygotowaniach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz. Wydanie 2. Warszawa 2010, s. 145-146).

Organ II instancji zbadał wymogi formalne wniosku złożonego przez Inwestora. Sąd potwierdza kompletność tego dokumentu. W art. 11d specustawy drogowej określone zostały elementy, które powinien zawierać wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, wskazując, że są to w szczególności:

1) mapa w skali co najmniej 1:5000 przedstawiająca proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu;

2) analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

4) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;

5) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone;

6) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

7) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), aktualnym na dzień opracowania projektu;

8) w przypadku transeuropejskiej sieci drogowej:

a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 241 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

b) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 241 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

9) opinie:

a) ministra właściwego do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami,

b) dyrektora właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

c) właściwego organu nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych,

d) dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego W. - w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią,

e) dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych,

f) właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów,

g) właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej - w odniesieniu do linii kolejowej,

ga) podmiotu zarządzającego w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz.U. z 2017 r., poz. 1933 oraz z 2019 r. poz. 1716) - w odniesieniu do obszaru portu lub przystani morskiej,

h) innych organów wymaganych przepisami szczególnymi,

10) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Słusznie Wojewoda wskazał, że wspomniany przepis nakłada obowiązek wydania wymienionych wyżej opinii w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku właściwego zarządcy drogi o wydanie opinii. Natomiast niewydanie opinii w tym terminie traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Wyżej wymienione opinie zastępują uzgodnienia, pozwolenia bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Jeżeli realizacja inwestycji drogowej wymaga zgody wodnoprawnej, odpowiednio Państwowe Gospodarstwo Wodne W. albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej udzielają tej zgody w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie.

Zgodnie z przepisami omawianej ustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11 a ust. 2, wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. W dalszej części ustawa określa wymagane elementy treści tego zawiadomienia oraz jego skutek w postaci wprowadzenia z dniem zawiadomienia zakazu obrotu, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objętymi wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pod rygorem nieważności czynności prawnej.

Przepis art. 11 f reguluje kwestię zawiadamiania o wydaniu decyzji administracyjnej w ten sposób, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, realizacji inwestycji zlokalizowanej na obszarze większej liczby województw, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zawiadomienie takie powinno zawierać informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie potwierdza zachowanie przez organy procedury zwartej w specustawie drogowej przy wydawaniu i doręczeniu decyzji dotyczącej planowanej inwestycji. Cytowana wyżej ustawa w art. 11c nakazuje do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem jej przepisów.

W ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo wypowiedział się, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Przebieg i przedmiot planowanej inwestycji został określony w zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny i zrozumiały.

Z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na budowę inwestycji wystąpił Wójt Gminy W., który jest zarządcą drogi gminnej nr [...] W. - N. Wnioskodawca w odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2020 r. wyjaśnił, że "Przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy ścieżki rowerowej i pieszo-rowerowej w ciągu drogi gminnej nr [...] W. - N. Kilometraż przedmiotowej drogi zgodnie z ewidencją dróg gminnych określony został następująco: 0+000 km - [...] km". Projekt budowlany przedstawia wyczerpująco przebieg inwestycji.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego i materialnego.

W związku z powyższym, skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.