Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 730/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 107 par. 3,  art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 152,  art. 200,  art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 roku sprawy ze skarg D. P. i Z. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. C. kwotę 540 zł (słownie: pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" decyzją z dnia "[...]" odmówił udzielenia R. Ł. i M. Z. pozwolenia na użytkowanie przebudowanego i rozbudowanego - na podstawie decyzji pozwolenia na budowę: znak: "[...]" z dnia "[...]" - budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. "[...]" w "[...]".

Następnie w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu "[...]" oraz rozprawy administracyjnej z dnia "[...]" PINB potwierdził fakt dokonania zmian w trakcie przebudowy i rozbudowy budynku w stosunku do projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z dnia "[...]". Ustalono m.in., iż zmiany polegały na: nadbudowie nad garażem i pomieszczeniami gospodarczymi dodatkowego pokoju, co spowodowało zwiększenie powierzchni użytkowej; wykonaniu tarasu nad schodami zewnętrznymi, prowadzącymi z poziomu terenu do piwnicy, co uniemożliwiło komunikację z tymi schodami; umieszczeniu kotła na paliwo gazowe w projektowanej kotłowni, przy czym zgodnie z projektem pierwotnym nie przewidziano instalacji gazowej budynku; wykonaniu bez pozwolenie komina w dodatkowym pokoju na piętrze z wyprowadzeniem spalin przewodu dymowego ponad dach; wykonaniu kuchni w miejscu projektowanej łazienki; wykonaniu schodów wewnętrznych z poziomu piętra na poddasze.

Dnia "[...]" R. Ł. przedłożyła ekspertyzę techniczną budynku przy ul. "[...]" sporządzoną w grudniu "[...]". Stwierdzono w niej m.in., iż zmiany dokonane w konstrukcji budynku przez inwestora są istotnymi odstępstwami od pierwotnego projektu, na który uzyskano pozwolenie na budowę. W dniu "[...]" przeprowadzono przy udziale inwestora, a także specjalisty d/s ochrony środowiska i rzeczoznawcy d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych, oględziny nieruchomości zabudowanych przy ul. "[...]" i "[...]". W trakcie oględzin ustalono, iż wylot komina budynku mieszkalnego przy ul. "[...]" znajduje się na granicy korony dorosłego drzewa rosnącego na działce przy ul. "[...]", przy granicy z działką inwestorów.

Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na R. Ł. i M. Z. - inwestorów przebudowanego i rozbudowanego na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia "[...]" budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. "[...]" w "[...]", w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi: obowiązek usunięcia niezgodności użytkowania wylotu przewodu dymowego, wykonanego w ścianie szczytowej południowej budynku mieszkalnego przy ul. "[...]", względem skraju korony drzewa dorosłego, znajdującego się na działce sąsiedniej przy ul. "[...]" w "[...]" wskazując, że niezgodność, polega na nie zachowaniu minimalnej odległości 6,00 m między wylotem przewodu dymowego, a skrajem korony drzewa dorosłego; obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego i garażu oraz przy nadbudowie nad garażem z pomieszczeniem gospodarczym (pokój z kominkiem) przy ul. "[...]" w "[...]". W uzasadnieniu wskazał m.in., że po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym potwierdza wystąpienie niezgodności z przepisami użytkowania wylotu przewodu dymowego, wykonanego w ścianie szczytowej południowej budynku. Zgodnie bowiem z § 266 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690) między wylotem przewodu spalinowego i dymowego, a najbliższym skrajem drzew dorosłych należy zapewnić zachowanie odległości co najmniej 6m. W sprawie powyższa odległość wynosiła mniej niż 6m, (potwierdza to materiał fotograficzny), skoro analizowane drzewo posiada pień w odległości 0,5m od ściany szczytowej, przy której wykonano wylot spornego komina. Ponadto analizując okres wykonywania nadbudowanej części budynku nad garażem i pomieszczeniem gospodarczym należy stwierdzić, że roboty te były realizowane w latach 1985 - 1992 (wykonano ściany zewnętrzne, strop i konstrukcje dachu wraz z pokryciem papą). Jak z kolei wynika z art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę. Dlatego też w sprawie miała miejsce rozbudowa (powiększenie powierzchni użytkowej i kubatury) budynku przez jego nadbudowę. Należało zatem uznać, że wybudowana przez inwestorów część budynku mieszkalnego powinna spełniać wymagania formalno-prawne zapisane m.in. w art. 5 ust. 1 pkt. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane. W świetle powyższego zasadnym było także zastosowanie procedury określonej normą art. 51 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy bowiem doszło w sprawie do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego w "[...]" projektu budowlanego i wydanego wówczas pozwolenia na rozbudowę, a powyższe uzasadnia doprowadzenie zrealizowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. Ł., M. Z. i Z. C. podniosły m.in., iż zmiany w stosunku do projektu pierwotnego nie są istotnymi odstępstwami, ponieważ zostały uwzględnione w projekcie zamiennym z dnia "[...]" zatwierdzonym decyzją nr "[...]". Ponadto sporny komin został wykonany przez uprawnionego mistrza kominiarskiego zgodnie z przepisami, a problem stanowi jedynie orzech włoski, który powinien zostać usunięty lub przycięty tak, by nie stanowił przeszkody. Nadto, w odwołaniu od powyższej decyzji D. P. podniosła, iż w jej odczuciu budynek powinien zostać rozebrany, ponieważ nadbudowa stanowi dla niej "obciążenie psychiczne", jak też grozi zawaleniem. Zarzuciła organowi naruszenie art. 7 k.p.a. Dodała również, że komin znajduje się zbyt blisko jej domu.

Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia "[...]". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podniósł, iż prawidłowe było stanowisko PINB dotyczące kwestii komina, na co wskazuje treść § 266 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie miał możliwości nakazać wycinki drzewa rosnącego przy ul. "[...]", dlatego, że prowadzone postępowanie administracyjne dotyczyło przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. "[...]". Jednocześnie organ pierwszej instancji, uwzględniając okoliczność, że istnieją różne sposoby na doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, nie nakazał rozbiórki komina, tylko sformułował obowiązek w sposób ogólny umożliwiając tym samym inwestorom usunięcie nieprawidłowości w sposób najmniej dla nich uciążliwy. Podniósł, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności z ekspertyzy technicznej, jednoznacznie wynika, iż przy przebudowie i rozbudowie budynku dokonano istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Stąd też, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się z kolei do zarzutów D. P. wskazał, iż z oceny ekspertyzy technicznej z grudnia "[...]" wynika, że wszystkie elementy konstrukcyjne budynku są w dobrym stanie technicznym, a budynek nadaje się do użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem. Stąd też nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że budynek grozi zawaleniem. Podniósł, że kwestie dotyczące spornego komina zostały wyjaśnione w wyniku przeprowadzenia oględzin przy udziale specjalisty d/s ochrony środowiska i rzeczoznawcy d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych, a stwierdzona nieprawidłowość dotyczy wyłącznie odległości drzewa od komina. Dodał, iż skarżąca w toku prowadzonego postępowania pomimo powiadomienia o wizji lokalnej, a także możliwości zapoznania się z aktami sprawy nie skorzystała z przysługujących jej praw, co świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie D. P. i Z. C. żądając jej uchylenia. W swojej skardze D. P. m.in. podniosła, że zakwestionowane orzeczenie w sposób rażący narusza normy prawa budowlanego, jak i procesowego, gwałci zasady praworządności i chroni interesy przestępców budowlanych. Wskazała, że inspektorzy budowlani dążąc do tzw. zalegalizowania obiektu, pomimo licznych wizji lokalnych, zapomnieli, że 3-kondygnacyjny obiekt został wybudowany na granicy z jej posesją, co pogwałciło zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, jak też przepisy stanowiące o odległości między budynkami. Dodała, że z komina znajdującego się na granicy jej posesji sypią się iskry, co stwarza zagrożenie pożarowe. Wskazała, iż najlepszym rozwiązaniem byłoby orzeczenie rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu. Z kolei w swojej skardze Z. C. wskazała m.in., że po rozmowach ze specjalistami z dziedziny pożarnictwa i ochrony środowiska doszła do wniosku, że komin nie stwarza zagrożenia pożarowego (daje właściwy mur ogniowy) i nie widzi potrzeby jego "przenoszenia" na dachu. Podniosła, że przepisy prawa sąsiedzkiego regulują publiczno-prawny obowiązek utrzymania w należytym stanie drzew i krzewów. Orzech włoski nie podlega ochronie i dlatego też najlepszym rozwiązaniem jest jego przycięcie, co również pozwoliłoby zachować wymaganą przepisami odległość 6m. Opisała ponadto szczegółowo cały przebieg procesu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. "b") i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Z kolei na podstawie przepisu art. 135 p.p.s.a. sąd może objąć swoim rozstrzygnięciem inne akty i czynności podjęte w granicach danej sprawy. Podkreślić należy także, iż sąd - art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzyga w granicach przedmiotowej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

Badając pod tym kątem podjętą w niniejszej sprawie decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Sąd uznał, iż skargi zasługują na uwzględnienie bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego, dające podstawę do ich uchylenia.

Należy tutaj zauważyć, iż decyzje zostały podjęte w postępowaniu prowadzącym do legalizacji wykonywanych samowolnie robót budowlanych na podstawie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

W rozpatrywanej sprawie niewątpliwe jest, że inwestorzy dokonali zmian w trakcie przebudowy i rozbudowy budynku w stosunku do projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z dnia "[...]". Zmiany polegały m.in. na: nadbudowie nad garażem i pomieszczeniami gospodarczymi dodatkowego pokoju, wykonaniu tarasu nad schodami zewnętrznymi, prowadzącymi z poziomu terenu do piwnicy, umieszczeniu kotła na paliwo gazowe w projektowanej kotłowni, wykonaniu bez pozwolenie komina w dodatkowym pokoju na piętrze z wyprowadzeniem spalin przewodu dymowego ponad dach; wykonaniu kuchni w miejscu projektowanej łazienki.

W myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W sprawie organ pierwszej instancji nałożył, decyzją z dnia "[...]", na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego i garażu oraz przy nadbudowie nad garażem z pomieszczeniem gospodarczym (pokój z kominkiem), oraz obowiązek usunięcia niezgodności użytkowania wylotu przewodu dymowego, wykonanego w ścianie szczytowej południowej budynku mieszkalnego przy ul. "[...]", względem skraju korony drzewa dorosłego, znajdującego się na działce sąsiedniej przy ul. "[...]" w "[...]". Jednocześnie organ odwoławczy, utrzymując - decyzją własną – w mocy decyzję z dnia "[...]" wskazał, że organ pierwszej instancji, uwzględniając okoliczność, że istnieją różne sposoby na doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, nie nakazał rozbiórki komina, tylko sformułował obowiązek w sposób ogólny umożliwiając tym samym inwestorom usunięcie nieprawidłowości w sposób najmniej dla nich uciążliwy.

Zauważyć należy, iż wobec stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego istotnych zmian w trakcie przebudowy i rozbudowy budynku w stosunku do projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, nałożenie na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego jest w pełni zasadne, bowiem stanowi realizację dyspozycji art. 51 ust. pkt 3 Prawa budowlanego, to już nałożenie na nich określonych obowiązków, sformułowanych w sposób co najmniej lakoniczny, budzi zastrzeżenia.

Wskazać należy, że każde rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji administracyjnej, a już w szczególności w decyzji nakładającej na stronę określony obowiązek, musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne, lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Z rozstrzygnięcia tego musi wynikać, w sposób nie dający możliwości różnej interpretacji, konkretny rodzaj obowiązku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczając się do wskazania, że wylot przewodu dymowego znajduje się od korony drzewa w mniejszej odległości niż określona w § 266 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przede wszystkim nie określił precyzyjnie na czym ma polegać obowiązek usunięcia niezgodności użytkowania wylotu przewodu dymowego względem skraju korony drzewa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999r. (sygn. akt IV SA 1418/1997, publ. LEX nr 47875) "rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym". Skoro zatem w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji nie sprecyzowano w jaki sposób stwierdzona przez organ nieprawidłowość ma zostać usunięta, skutkiem czego, w ocenie Sądu, tak określony obowiązek jest niemożliwy do wyegzekwowania. Zauważyć też przyjdzie, iż w niniejszej sprawie nawet w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" nie określono na czym mają polegać prace zmierzające do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Wydanie decyzji nienadającej się do wykonania nie jest spełnieniem celu, w jakim organ administracyjny podejmuje działania w ramach swych kompetencji. Należy ponownie wskazać, że inwestorzy niezauważają problemu, iż sporny wylot komina znajduje się w odległości niezgodnej z przepisami, tj. w odległości mniejszej niż 6m od korony dorosłego drzewa rosnącego na działce przy ul. "[...]" – przy granicy z działką inwestorów. Rozwiązanie tegoż problemu upatrują wyłącznie w możliwości usunięcia dorosłego drzewa, lub jego przycięcia, by nie stanowiło ono przeszkody. Natomiast pomijają fakt, iż wylot komina (wybudowanego w bezpośrednim sąsiedztwie i pobliżu rosnącego od wielu lat orzecha włoskiego) został przez nich umieszczony niezgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. niezgodnie z § 266 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z poczynionych przez organy ustaleń faktycznych nie wynika jednoznacznie, czy jest możliwe takie "przycięcie" korony drzewa, które umożliwi wypełnienie dyspozycji wspomnianego wyżej przepisu § 266 ust. 4 powołanego rozporządzenia.

Powyższe świadczy o podjęciu przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, decyzji bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a określonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej organy prowadzące postępowanie mają obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym.

Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a tego w rozpoznawanej sprawie należycie nie uczyniono. To zaś stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślić również należy, że stosownie do treści art. 138 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie tylko nie zniwelował uchybień poczynionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ale sam je powtórzył. W zasadzie nie zawarł on w swoim rozstrzygnięciu żadnego uzasadnienia, ograniczając się do opisu przeprowadzonego postępowania i przywołania przepisów.

Tymczasem istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, stanowi naruszenie m.in. art. 107 § 3 k.p.a.

Rozpoznając sprawę merytorycznie organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę w jej całokształcie. Granice tegoż postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności.

Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a, a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

W myśl zaś § 3 art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest, jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji.

Podsumowując stwierdzić przyjdzie, iż ujawnione wadliwości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, stanową naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, tj. art. art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 K.p.a., przy czym waga popełnionych naruszeń jest tego rodzaju, że mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej czyni zbędne odnoszenie się przez Sąd do zarzutów podniesionych w skargach. Będą one bowiem jeszcze przedmiotem oceny w toku postępowania przed organami administracji.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu. Rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem aspektów wskazanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie wydanie decyzji zawierającej prawidłowo sformułowane rozstrzygnięcie wraz z prawidłowym uzasadnieniem, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Z powodów wskazanych wyżej, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu pierwszej instancji, objętą postępowaniem na podstawie art. 135 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a.