Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 96/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 8, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Asystent sędziego Agata Zarychta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 roku sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

W dniu 7 kwietnia 2016 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. reprezentowana przez pełnomocnika D. P.-R., złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 80, polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, zjazdu z ul. A, dróg wewnętrznych, miejsc postojowych, wewnętrznych sieci infrastruktury i urządzeń budowlanych. Zgodnie z wnioskiem powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu w wyniku realizacji przedsięwzięcia jest mniejsza niż 2 ha, a łączna powierzchnia użytkowa garaży i parkingów jest mniejsza niż 0,5 ha. Zgodnie z wyjaśnieniem złożonym przez D. P.-R. inwestycje planowane na terenie działki nr 23/11, dla których inwestor złożył trzy wnioski o ustalenie warunków zabudowy, nie są powiązane technologicznie - inwestor nie jest zdecydowany, którą inwestycję będzie realizował. W związku z powyższym organ nie miał podstaw aby wymagać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z pomieszczeniami usługowymi w parterach, zjazdu z ul. A, dróg wewnętrznych, miejsc postojowych, wewnętrznych sieci infrastruktury i urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A. 80, na fragmencie działki 23/11 i na fragmencie działki drogowej nr 1/5. W uzasadnieniu organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły J. D. i B. M., wskazując, iż organ naruszył przepis art. 10 K.p.a. art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie zastrzeżeń stron odwołujących do projektu decyzji zgłoszonych w dniu 27 września 2016 r. oraz nie uwzględnił słusznego interesu strony. Ponadto, organ naruszył przepis art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, bowiem dopuścił możliwość budowy obiektów wielorodzinnych w sytuacji gdy w obszarze dominuje zabudowy jednorodzinna, co stanowi naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Strona zarzuciła także, że błędnie ustalono linię zabudowy w odległości 36 m od granicy pasa drogowego podczas gdy na działkach sąsiednich linia zabudowy wyznaczona jest w odległości 56 m od pasa jezdni. Pozostałe parametry budowy również odbiegają od zabudowy istniejącej i nie zostały należycie uzasadnione.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U nr z 2016 r. poz 23), art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, iż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące, bliźniacza i szeregowa, jak również istnieje działka zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym (nr 4/28, P-4 przy ul.A), budynki usługowe np. A oraz obiekty infrastruktury technicznej. Funkcja wnioskowanego obiektu stanowi zatem kontynuację funkcji mieszkalnej występującej w obszarze analizowanym. Teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. A - przez projektowany zjazd. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, o czym świadczą przedłożone pisma odpowiednich gestorów sieci w zakresie dostaw mediów. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów na działce nr 23/11 występują grunty rolne RIVa, RV, RVI, PSIV oraz grunty leśne LslV poza terenem objętym wnioskiem. Jak stanowi art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przepisów rozdziału 2 pt. "Ograniczenie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne" nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast, zatem warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne organ uznał za spełniony. Dodał, że decyzja jest też zgodna z przepisami odrębnymi. Wojewódzki Konserwator Zabytków, postanowieniem z dnia [...] r. uzgodnił projekt decyzji. Projekt decyzji został też przekazany do uzgodnienia z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. oraz Zarządem Dróg i Transportu w Ł. - zarządcą drogi ul. A. WZMiUW i ZDiT nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienie organ uznał za dokonane. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwała na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Nadto, jak wykazało przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że organ prawidłowo ustalił wysokość elewacji frontowej, bowiem pozwoli to na realizację budynków dwukondygnacyjnych i nie będzie burzyło istniejącego ładu przestrzennego, będzie natomiast stanowiło kontynuację cech najczęściej występujących w obszarze analizowanym. Organ dodał, że wskazany, zmieniony parametr, niekorzystny dla inwestora, został przez niego zaaprobowany, nie zostało bowiem złożone przez niego odwołanie od decyzji organu I instancji. Odnośnie kalenicy Kolegium wyjaśniło nadto, że ustalenie tego parametru w przedziale od wysokości średniej tj. 8,4 m do (najczęściej występującej w zespołach zabudowy szeregowej wysokości) 10,5 m jest prawidłowe i nie budzi wątpliwości pod względem istniejącego ładu przestrzennego. W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia linii zabudowy podkreśliło, że z uwagi na to, iż odległości od granicy pasa drogowego są mocno zróżnicowane nie jest możliwe zastosowanie § 4 ust. 1 rozporządzenia. Nie jest również możliwe zastosowanie § 4 ust 3 z uwagi na wniosek inwestora, bowiem uniemożliwiłoby to realizację inwestycji. Analizując linię zabudowy dla zabudowy szeregowej Kolegium wskazało, że ustalenie odległości jako kontynuacji linii zabudowy szeregowej byłoby niezgodne z § 4 ust 2, bowiem przez teren działki przebiega koryto rzeki A. Słusznie zatem organ I instancji zastosował przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Obszar analizy obejmuje teren charakteryzujący się zabudową rozproszoną nie tworzącą geometrycznych układów np. "zabudowy ulicowej", zatem ustalenie linii zabudowy jako kontynuacja obiektu istniejącego na działce nie zburzy ładu przestrzennego. Ponadto, ustalona linia zabudowy pozwala na realizację inwestycji a zarazem też i zachować wymagane przepisami art. 41 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych odległości od drogi publicznej. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Kolegium wskazało, że w odwołaniu nie wykazano w żaden sposób, by strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie przedstawionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za bezpodstawny zatem uznał organ zarzut naruszenia przepisu art. 10 K.p.a. Zarzut ten nie znajduje także uzasadnienia w kontekście nieuwzględnienia pisma pt. "Zastrzeżenia do projektu decyzji o warunkach zabudowy" z dnia 27 września 2016 r., bowiem pismo to nadano w dniu 29 września 2016 r., a więc dwa dni po dacie podjęcia decyzji przez organ. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego w wyniku, której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia, inwestycja ta jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Powyższe oraz prawidłowo przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie wskazujące, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków wskazanych przez ustawodawcę dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie dało podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła J. D.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy nie istnieje żadna sąsiednia działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w zakresie budynków wielorodzinnych. Wskazała także na naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ administracji publicznej zastrzeżeń do projektu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] roku, naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ administracji publicznej słusznego interesu strony oraz art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. w zakresie dochodzenia prawdy obiektywnej w oparciu o kompletny, zgromadzony zgodnie z przepisami prawa i całościowo oceniany materiał dowodowy. Jej zdaniem w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji zawierającej istotne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia, organ nie wskazał bowiem w uzasadnieniu decyzji na jakich odrębnych przepisach opiera swoje twierdzenia o dopuszczalności odmiennego wyznaczenia linii nowej zabudowy. Jej zdaniem organy naruszyły ponadto § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez:

a) ustalenie nowej linii zabudowy wbrew obowiązującej zasadzie wyznaczania nowej linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich oraz wbrew zasadzie ustalania linii nowej zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego w sytuacji, gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok;

b) błędne ustalenie nieprzekraczającej linii nowej zabudowy w odległości 36 m od granicy pasa drogowego podczas gdy na działkach sąsiadujących linia zabudowy oddalona jest o 56 m oraz 57 m od pasa jezdni.

Skarżąca wskazała także na naruszenie § 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p oraz błędne przyjęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz naruszenie § 7 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości głównej kalenicy wbrew zasadzie wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, pomimo iż analiza urbanistyczna terenu nie wskazywała na zasadność takiego ustalenia. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala w całości albo w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z pomieszczeniami usługowymi w parterach, zjazdu, dróg wewnętrznych, miejsc postojowych, wewnętrznych sieci infrastruktury i urządzeń budowlanych.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi podkreślić należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 375 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej od strony ul. A ma szerokość ok. 125 m, zatem trzykrotna szerokość frontu działki stanowi 375 m. Tak wyznaczony obszar analizowany – jak wskazał autor analizy – jest zgodny z przepisami i zawiera charakterystyczne dla danego terenu funkcje i sposób zagospodarowania. Zdaniem składu orzekającego tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i zawiera charakterystyczne dla danego terenu funkcje i sposób zagospodarowania.

W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie niezabudowanych, otwartych krajobrazowo terenów, terenów ekstensywnej, niskiej, rozproszonej zabudowy zagrodowej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o średniej intensywności, tereny intensywnej zabudowy mieszkaniowej szeregowej, pojedynczych budynków usługowych oraz obiektów infrastruktury technicznej. Zestawienie rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora potwierdza, że w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – zdaniem Sądu – pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy. Utrwalony jest bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.

Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika co prawda, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa wielorodzinna, to jednak wskazują one na występowanie, a nawet dominację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tym miejscu warto podkreślić, że przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 582/08, Lex nr 562841, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1555/08, Lex nr 529569).

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie opowiada się również za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, która zgodnie z wykładnią systemową każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową czy usługową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jak również wielorodzinnym czy usługowym. A towarzyszyć takim obiektom mogą np. urządzenia rekreacyjne czy parkingi. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Sąd podziela w tym względzie pogląd doktryny, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 501).

Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że wobec występowania w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna, bowiem będzie stanowiła kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu objętego analizą. Nie bez znaczenia dla tej oceny mają także zapisy analizy, wedle których zabudowa mieszkaniowa usytuowana przy ul. B i C. tj. na osiedlu "A" nie jest typową zabudową jednorodzinną, lecz stanowi konglomerat cech zabudowy jedno i wielorodzinnej. Zdaniem autora analizy planowana zabudowa nie będzie wobec tego rażąco odbiegała funkcjonalnie od zabudowy mieszkaniowej występującej na działkach sąsiednich.

Swoją formą architektoniczną i gabarytami planowana inwestycja musi jednak odpowiadać zabudowie w obszarze analizowanym. W tym zakresie w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku.

Przede wszystkim, linię zabudowy wyznaczono w załączniku graficznym do decyzji. Zgodnie z § 4 ust. 1 obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). W analizie uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy organ wskazał natomiast jako podstawę jej określenia przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że ze względu na niejednorodność linii zabudowy na działkach sąsiednich nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia. Z uwagi na treść § 4 ust. 3 rozporządzenia oraz fakt, że przez teren objęty wnioskiem, w części przylegającej do ul. A przebiega koryto rzeki B, zasadne stało się wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o zabudowę usytuowaną w większej odległości od drogi. Linię zabudowy wyznaczono zatem na podstawie linii zabudowy istniejącej na działce objętej wnioskiem zabudowy zagrodowej tj. 36 m od granicy pasa drogowego. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia umożliwia takie ustalenie linii zabudowy pod warunkiem, że znajduje ono swoje motywy w wynikach analizy. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w analizie zawarto wyczerpujące uzasadnienie dla takiego rozwiązania, zatem Sąd nie dostrzegł uchybień w tym zakresie.

W dalszej kolejności, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia, określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten wskazuje, iż rzeczony parametr w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Jak wskazał organ pierwszej instancji intensywność wykorzystania terenu w obszarze analizowanym jest znacznie zróżnicowana. Wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,002 do 0,51, co daje średnią na poziomie 0,24. Wnioskowany wskaźnik wynosi 0,10 tzn. jest mniejszy niż średni, ale większy od minimalnego występującego w obszarze analizy. Z tego powodu Prezydent Miasta ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w przedziale od 0,10 (wskaźnik wnioskowany) do 0,24 (średni w obszarze analizowanym) na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wyznaczony w ten sposób wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie tylko nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji, ale także uwzględnia wniosek inwestora w tym zakresie. Ponadto, autor analizy zauważył, że położenie terenu inwestycji w dolinie rzeki, na obszarze dotychczas słabo zurbanizowanym, stanowiącym naturalny korytarz przewietrzający miasta, uzasadnia ustalenie wskaźnika w przedziale wartości mniejszych lub równych średniej. Sąd nie dostrzegł w tym zakresie uchybień. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia umożliwia odstąpienie od wyznaczenia wartości średniej pod warunkiem, że znajduje to swoje motywy w wynikach analizy. W analizie zawarto jego uzasadnienie, zatem nie można stwierdzić w tym zakresie naruszeń.

Kolejnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym, na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, gdy wynika to z analizy. Budynki usytuowane w obszarze analizowanym charakteryzują się szerokościami elewacji frontowych w granicach od 4,5 m do 35,0 m, średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 11,7 m. We wniosku określono natomiast planowaną szerokość elewacji frontowej 17,5 - 25,5 m tj. większą niż wyznaczona w oparciu o średnią. Przeprowadzona analiza wykazała jednak, że szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym są znacznie zróżnicowane, przy czym na działkach sąsiednich istnieją budynki o szerokościach elewacji frontowych zbliżonych do wnioskowanej (np. 27 m przy ul. A 78 na dz. 23/15 czy 28,5 m na dz. 21/13). Dla przedmiotowej inwestycji, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, ustalono szerokość elewacji frontowej w przedziale od 11,7 m (średniej szerokości) do 25,5 m (wnioskowanej szerokości). Podobnie jak w przypadku wcześniejszego parametru, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalone wartości omawianego parametru pozwolą na zachowanie ładu przestrzennego, bowiem nie przekraczają wartości maksymalnych występujących w obszarze analizowanym, a co więcej są zgodne z wielkościami wnioskowanymi.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia, jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z analizy wynika, że w obszarze występują budynki o wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych od 2,3 m do 8,5 m, przy czym średnia wysokość parametru na tym obszarze wynosi 5,2 m. Wnioskowana wysokość wynosi 11 m, jednak przeprowadzona analiza wykazała, że nie jest możliwe wyznaczenie tego parametru zgodnie z wnioskiem. Budynki III i IV kondygnacyjne stanowią na tym obszarze wyjątek od generalnej zasady zabudowy budynkami niskimi I i II kondygnacyjnymi, nadto osiągają wysokość elewacji frontowej maksymalnie 8,5 m. Poza tym teren inwestycji znajduje się w dolinie rzeki, na obszarze dotychczas słabo zurbanizowanym, stanowiącym naturalny korytarz przewietrzający miasta, zatem nie jest dopuszczalne wyznaczenie tego parametru na poziomie maksymalnym w obszarze analizowanym. Wobec tego wyznaczono wysokość elewacji frontowej na podstawie wysokości średniej w obszarze analizowanym tj. 5,2 m z dopuszczeniem tolerancji technicznej + 1m tj. w przedziale od 5,2 m do 6,2 m. Tak ustalona wysokość – zdaniem Sądu – nie narusza treści § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika ze szczegółowego uzasadnienia analizy urbanistycznej i jest jednocześnie spójne z przeważającą zabudową występującą w obszarze analizowanym.

Końcowym elementem decyzji, wynikającym z treści § 8 rozporządzenia, są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym dominują dachy spadziste o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 45°, występują też pojedyncze dachy płaskie o kącie nachylenia od 5° do 18°, układ połaci jednospadowy, dwuspadowy i wielospadowy. Średnia wysokość kalenic na badanym terenie wynosi 8,3 m, w grupie budynków jednorodzinnych maksymalna wysokość kalenicy wynosi 12,0 m. Wobec tego ustalono dla planowanej inwestycji dach wielospadowy, kąt nachylenia głównych połaci dachowych od 25° - 35° (zgodnie z wnioskiem), wysokość głównej kalenicy w przedziale od wysokości średniej w obszarze tj. 8,3 m do najczęściej występującej w zespołach zabudowy szeregowej tj. 10,5 m, kierunek głównej kalenicy – równoległy lub prostopadły do wschodniej granicy działki nr 23/11. Ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu, a zaplanowana geometria dachu została dostosowana do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, nadto jest zgodna ze skorygowanym wnioskiem inwestora.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Co więcej, zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji podlegał uzgodnieniu z właściwymi organami.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy także dostrzec, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Końcowo podkreślić także należy, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla strony skarżącej i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Kwestia intensyfikacji ruchu w obszarze inwestycji nie stanowiła oceny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a tym samym nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Ponadto, żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli, czy mieszkańców sąsiednich gruntów. Innymi słowy, sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 K.p.a. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., bowiem powoływane przez stronę skarżącą zastrzeżenia do projektu decyzji wpłynęły do organu po terminie wskazanym w zawiadomieniu z dnia 5 września 2016 r., nadto kwestie podnoszone w tym piśmie strona powieliła w odwołaniu od decyzji organu I instancji, które z kolei podlegało analizie organu odwoławczego oraz tutejszego Sądu.

Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości.

A.B.