Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1643/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 153 ppsa, art. 18 ust. 2 pkt 1a, art. 20 pkt 9, art. 35 ust 3, art. 43 ust 1.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Warszawa, 6 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz B. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1643/19

UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] maja 2019 r. po rozpoznaniu wniosku B. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie z [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska zagrodowego, składającego się z ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej i wiat na maszyny rolnicze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], [...], [...] obręb [...], w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr [...].

Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Wójt Gminy [...] wystąpił do Oddziału we [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pismem z 7 lutego 2018 r. o uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a., projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.).

Postanowieniem z 26 lutego 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji.

Inwestor złożył wniosek z dnia 4 marca 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając je za zasadne.

Prawomocnym wyrokiem z 28 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1476/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, że według art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wydania decyzji o warunkach zabudowy przez właściwy organ, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi uzgodnienie.

Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu, w przypadku zarządcy ww. drogi jest to ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.).

Droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego właściwości należą sprawy m.in. z zakresu ochrony dróg. Art. 4 pkt 21 ww. ustawy definiuje pojęcie "ochrona drogi" jako cyt. "działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu".

Z uwagi na powyższe, projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w dwóch aspektach: dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej - zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz odległości tej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi - zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowalnych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego" należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki z drogą, w tym przypadku z drogą krajową nr [...]. Zarządca drogi powinien w tym zakresie mieć przede wszystkim na względzie działanie zgodne z zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym tj, powinien ocenić dopuszczalność mającej powstać inwestycji przy drodze krajowej, będącej w zarządzie organu uzgadniającego.

W znajdującym się w aktach sprawy projekcie decyzji o warunkach zabudowy, w pkt 2 lit. d odnośnie ustaleń w zakresie komunikacji - wskazano, iż cyt. "teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej - drogi krajowej nr [...]; bezpośrednio z drogi krajowej nr [...], poprzez istniejący zjazd; z drogi krajowej nr [...] - poprzez gminną drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr [...], przylegającą do działki nr [...] w jej północnym narożniku, na szerokości 2,5 m - dostęp pieszy)".

Organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znalazły się dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.: tj. mapa zasadnicza z operatu geodezyjnego nr P.0215.2015.1573 wpisanego do ewidencji materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego 29 września 2015 r. oraz wyciąg z Banku Danych Drogowych prowadzonego przez Rejon w [...] GDDKiA dla badanego odcinka drogi krajowej nr [...]. W aktach sprawy znalazła się również mapa do celów projektowych z 2002 r. posiadająca numer [...] wykonana w Starostwie Powiatowym [...] na podstawie mapy zasadniczej oraz operatu ewidencji gruntów nr sekcji [...].

Rejestr zjazdów wchodzi w skład Banku Danych Drogowych. Wszystkie zjazdy są zewidencjonowane w rejestrze, na bieżąco aktualizowanym, prowadzonym w formie elektronicznej osobno dla każdej drogi przez Rejony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Prowadzenie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Banku Danych Drogowych wynika z art. 18 ust. 2 pkt 1a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym, do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad należy gromadzenie danych i sporządzanie informacji o sieci dróg publicznych, oraz art. 20 pkt 9 u.d.p., który stanowi, iż do zarządcy drogi należy m.in. prowadzenie ewidencji dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz udostępnianie ich na żądanie uprawnionym organom. Natomiast forma oraz zasady prowadzenia Banku Danych Drogowych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie trybu sporządzania informacji oraz gromadzenia i udostępnienia danych o sieci dróg publicznych, obiektach mostowych, tunelach oraz promach (Dz. U. Nr 67, poz. 583) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582).

Z Banku Danych Drogowych prowadzonego przez Rejon w [...] GDDKiA wynika, że jedynie działka nr [...] posiada zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...], zlokalizowany w km 120+395 strona prawa. W rejestrze tym brak jest natomiast informacji o funkcjonowaniu zjazdu z ww. drogi do działki nr [...], jak również - wspólnego zjazdu do działek nr: [...] i [...].

W materiale dowodowym niniejszej sprawy znalazł się również drugi dokument urzędowy, a więc mapa stanowiąca operat geodezyjny, wykonany przez uprawnionego geodetę, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 29 września 2015 r. i figuruje w nim pod nr [...] przy czym co istotne dokument ten, korzysta co do zasady z równorzędnej mocy dowodowej z innym dokumentem urzędowym tj. Bankiem Danych Drogowych. Organ wskazał, że przedmiotowa mapa posiada treść sprzeczną z Bankiem Danych Drogowych. W takiej sytuacji niewątpliwie tylko jeden z dokumentów może zostać uznany przez organ za dowód wiarygodny, zgodny z rzeczywistością (tzw. moc materialna). Kierując się orzecznictwem sądów administracyjnych podkreślających, że zarządca drogi jest organem wyspecjalizowanym w zakresie drogownictwa (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 476/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 201/13) organ uznał, że wiarygodnym dokumentem w przedmiocie istnienia bądź nieistnienia faktycznego i legalnego zjazdu jest Bank Danych Drogowych. Na gruncie przepisów o drogach publicznych za zjazd może być uznany wyłącznie taki, który został wykonany przez zarządcę drogi lub za jego zgodą. Przez zjazd rozumie się tylko taki dojazd do nieruchomości, który jest zarazem bezpośredni i legalny (art. 4 pkt 8 oraz art. 29 u.d.p.), a ponadto musi on mieć odpowiednie parametry techniczne. W konsekwencji nie jest zjazdem ani samowolny dojazd do nieruchomości położonej przy drodze krajowej poprzez rozjeżdżony pas drogowy, ani nawet obiekt spełniający warunki techniczne określone dla zjazdu, wybudowany bez zgody zarządcy drogi. Przedstawiona przez stronę mapa jest natomiast jedynie dowodem na to, że działka nr [...] przylega na odcinku 5,41 m do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], co jednakże nie oznacza, że w tym miejscu funkcjonuje zjazd.

Niezależnie od powyższego organ podkreślił, że przedmiotowa mapa zawiera informacje sprzeczne dotyczące zakresu zjazdu zobrazowanego na mapie do celów projektowych z 2002 r. Na przedmiotową rozbieżność zwrócono uwagę w piśmie z dnia 15 grudnia 2015 r. znak O.WR.Z-3.4241.85.2015.ms, gdzie podkreślono także, iż w omawianym okresie (od dnia 11 grudnia 2002 r. do dnia 1 października 2015 r.) nie była wydawana decyzja zezwalająca na zmianę lokalizacji lub przebudowę ww. zjazdu i jego parametry techniczne nie mogły ulec zmianie. Kierując się powyższymi ustaleniami opartymi, w szczególności w Banku Danych Drogowych, w którym prowadzi się jak i aktualizuje rejestr zjazdów, organ uznał, iż do działki nr [...] nie prowadzi bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr [...], gdyż jedynie działka nr [...] posiada wyłączny zjazd publiczny zlokalizowany w km 120 + 395 strona prawa. Dlatego też cytowany wyżej zapis zawarty w projekcie decyzji o warunkach zabudowy cyt. "teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej drogi krajowej nr [...]; bezpośrednio z drogi krajowej nr [...], poprzez istniejący zjazd" jest w tym zakresie nieprawidłowy i niezgodny z ustalonym w sprawie stanem faktycznym. Na fakt, iż działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej zwróciła zresztą uwagę sama strona w piśmie z dnia 18 września 2003 r.

Stanowisko organu, iż rejestr zjazdów, w skład którego wchodzi Bank Danych Drogowych jest prowadzony przez organ państwowy i jego prowadzenie wynika z przepisów o drogach publicznych, a za tym zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dokument urzędowy jest konsekwentnie powtarzane przez organ również w innych postępowaniach. Na marginesie tych rozważań należy zauważyć, że analogiczne stanowisko tj. uznanie, że Bank Danych Drogowych jest dokumentem urzędowym, organ zajął również w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...], którą utrzymał w mocy własną zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], umarzającą postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Co istotne prawomocnym wyrokiem z dnia 2 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VII SA/WA 735/16, oddalił skargę strony na ww. decyzję organu. Podobne stanowisko zawarł również organ w postanowieniu z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...], które było również przedmiotem kontroli sądowej w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2606/16, oddalił skargę w tej sprawie. Stanowisko organu w tym zakresie znajduje również swoje potwierdzenie w przywołanym już prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 387/17.

Przywołany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1696/17 jest nieprawomocny i organ pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. złożył od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że na nawierzchni przedmiotowego zjazdu znajdują się ubytki oraz liczne przerosty roślinności. Ponadto posiada on nieregularny kształt. Powyższe prowadzi do konstatacji, iż w chwili obecnej stan techniczny zjazdu, nie gwarantuje wykonywania prawidłowych i bezpiecznych manewrów ruchu związanych z włączaniem się i wyłączaniem się na drogę krajową. Dlatego też przed uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy należałoby go przebudować, celem poprawy jego parametrów technicznych. Kwestie związane z ochroną drogi krajowej nr [...] oraz bezpieczeństwem ruchu drogowego na niej prowadzonym dla zarządcy drogi stanowią sprawę kluczową.

Zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku organ dokonał również analizy możliwości skomunikowania terenu z ruchem panującym na drodze krajowej nr [...] m.in. w zakresie możliwości zlokalizowania bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...].

W pierwszej kolejności należało zatem określić charakter planowanego zjazdu do działki nr [...]. Zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), zjazd indywidualny określony został przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Natomiast § 55 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia stanowi, że zjazd publiczny określony został przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. Z uwagi na fakt, iż przedmiotem planowanej przez stronę inwestycji jest budowa siedliska zagrodowego, składającego się z ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej i wiat na maszyny rolnicze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną właściwym do jej obsługi komunikacyjnej jest zjazd indywidualny w rozumieniu cytowanego wyżej § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.

Materiał sprawy jednoznacznie wskazuje, iż usytuowanie planowanego zjazdu na przedmiotowym odcinku drogi nie spełniałoby przesłanek ujętych w przepisach ustawy o drogach publicznych, a także cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Zgodnie z wiedzą specjalistyczną zarządcy drogi i jego doświadczeniem lokalizowanie zjazdów obok siebie, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, powoduje większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem. Organ przywołał wyrok z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764 Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślono, iż cyt. "każdy zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia (czasami drastycznego) dozwolonej prędkości a w konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe {...), oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Powyższe potwierdził również NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 306/18.

Organ wyjaśnił, że stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 wymienionego rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Natomiast § 8a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi, iż cyt.: "Obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym.

Powołane przepisy służą zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które jest podstawowym kryterium umożliwiającym bądź nie sytuowanie zjazdu z drogi krajowej.

Organ podkreślił, że droga krajowa klasy GP usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość lokalizacji zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych.

Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych klas, wewnętrznych, w tym również, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2438/00 (niepubl.) - gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

Zgodnie z zebranym materiałem w sprawie, planowany zjazd z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...] zlokalizowany zostałby w sąsiedztwie ww. zjazdu publicznego do działki nr [...] stanowiącej wewnętrzną drogę gminną pozostającą we własności gminy [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad mając na uwadze treść § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia poinformował, że istnieje możliwość skomunikowania działki nr [...] z drogą krajową nr [...] poprzez działkę nr [...] stanowiącą własność prywatną z drogą wewnętrzną gminną (działka nr [...]) i dalej za pośrednictwem włączenia tej drogi do drogi krajowej nr [...] w formie zjazdu publicznego zlokalizowanego w km 120 + 395 strona prawa, przy czym przedmiotowy zjazd musiałby zostać najpierw przebudowany w zakresie poprawy jego warunków technicznych. Powyższy sposób komunikacji spełnia wymagania stawiane przez ww. przepis w zakresie możliwości dojazdu, ponieważ działka nr [...] posiada taką możliwość poprzez ww. wskazaną działkę oraz drogę gminną do drogi krajowej nr [...]. Skomunikowanie przedmiotowej działki w ten sposób wymaga porozumienia z właścicielem lub właścicielami działki nr [...] po której miałby odbywać się ruch, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek strony postępowania) na ww, działce na rzecz działki nr [...], stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Organ przytoczył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z 14 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1303/10), z którego wynika, że właściciel działki, sąsiadującej z drogą krajową, która nie posiada zjazdu z drogi publicznej, chcąc zapewnić jej właściwą obsługę komunikacyjną, w pierwszej kolejności powinien rozważyć możliwość ustanowienia drogi koniecznej do swojej nieruchomości. Podobny pogląd wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2461/17.

Organ wskazał również na możliwość skomunikowania działki nr [...]z drogą krajową nr [...] poprzez przylegającą do tej działki gminną drogę wewnętrzną (działkę nr 484) i dalej za pośrednictwem wewnętrznej drogi gminnej (działka nr [...]) posiadającej włączenie do ww. drogi krajowej w km 120+566 str. prawa oraz analogicznie za pośrednictwem drogi wewnętrznej na działce nr [...] i dalej za pośrednictwem drogi wewnętrznej na działce nr [...]i dalej do drogi powiatowej nr [...] (działka nr [...]) włączającej się do drogi krajowej nr [...]w formie skrzyżowania w km 119+773 (str. prawa).

Zdaniem organu dojazd do przedmiotowej działki strony powinien odbywać się za pośrednictwem wskazanych wyżej możliwości bez tworzenia kolejnego punktu kolizji na drodze, jakim byłby omawiany zjazd indywidualny. Natomiast usytuowanie kolejnego (obok już istniejących) zjazdu na danym odcinku drogi powodować może rozproszenie koncentracji i doprowadzenie do sytuacji niebezpiecznych, których rezultatem mogą być zdarzenia drogowe.

Na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...]natężenie ruchu drogowego według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosi aż 14101 poj./dobę, w tym pojazdów ciężarowych 2461 poj./dobę (ponad 17 % dobowego ruchu). Tak szczególnie duże natężenie ruchu na drodze krajowej klasy GP wraz z usytuowaniem kolejnego zjazdu może powodować poważne ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu. Taki duży potok pojazdów, w tym w szczególności pojazdów ciężarowych, których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi (zwłaszcza na analizowanym odcinku drogi krajowej, której szerokości jezdni wynosi ok. 7 m) wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki funkcjonalno-techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP.

Wskazane wyżej okoliczności, zdaniem organu, definitywnie eliminują możliwość uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, w tym w szczególności zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości strony - ze względu zarówno na bezpieczeństwo ruchu drogowego jak i wymogi o których mowa w ustawie o drogach publicznych i rozporządzeniu technicznym - bowiem do działki nr [...] można zapewnić dojazd z ww. drogi krajowej nie powodując m.in. pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Orzecznictwo sądowo - administracyjne podkreśla, że nadrzędną zasadą przy rozpatrywaniu możliwości włączenia nieruchomości przyległych do drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Na aprobatę nie zasługiwał również zapis przewidujący obsługę komunikacyjną przedmiotowej działki cyt. "(...) poprzez gminną drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr [...]przylegającą do działki nr [...]w jej północnym narożniku, na szerokości 2,5 m - dostęp pieszy". Wskazana bowiem w projekcie decyzji o warunkach zabudowy szerokość przylegania działki nr [...]do działki nr [...]tj. 2,5 m. uniemożliwia wybudowanie przedmiotowego zjazdu zgodnie z warunkami technicznymi określonymi w ww. rozporządzeniu. Dlatego też niemożliwym jest skomunikowanie działki nr [...]z drogą krajową nr [...]w sposób opisany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto przedmiotowy zapis wprowadza tylko "dostęp pieszy" (przechodu) i nie odnosi się on do dostępu pojazdów (przejazdu) co również jest istotne na gruncie przedmiotowej sprawy.

W związku z powyższym i mając na uwadze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tj. cyt.: ,,(...) rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy (...) winno być bezwarunkowe", organ nie miał możliwości uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji w przedłożonym do uzgodnienia kształcie.

Organ wyjaśnił, że zarządca drogi jest organem specjalistycznym, który realizuje ustawowe zadania w zakresie inżynierii ruchu, i z racji pełnienia tej funkcji posiada wiedzę o istniejącym stanie faktycznym, który może powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc winien działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie.

Organ wskazał, że drugi z aspektów dotyczących możliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, stanowi art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który normuje minimalne odległości obiektów budowlanych znajdujących się przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg, różnicując je w zależności od rodzaju drogi i sposobu zagospodarowania danego terenu na którym znajdować się mają dane obiekty budowlane. Odległość obiektu budowalnego, jaki ma być usytuowany na części działki nr [...]od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] , winna wynosić co najmniej 25 metrów. Zgodnie z pkt 2 lit. a) tiret trzeci projektu decyzji o warunkach zabudowy przesłanego przy piśmie z dnia 12 kwietnia 2019 r. (w odpowiedzi na wezwanie organu) nieprzekraczalna linia zabudowy została określona cyt. "w odległości 70 m od granicy drogi krajowej nr [...]". Z kolei analiza załącznika graficznego załączonego do ww. pisma Wójta Gminy [...]wskazuje, że odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]wynosi 85 m (odczyt ze skali mapy). Konkludując zatem powyższe organ stwierdził, że odległość przedmiotowej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni ww. drogi krajowej, określona w załączniku graficznym nr 1 projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie narusza przepisu art. 43 ust. 1, Ip. 3, kolumna 4 tabeli ww. ustawy o drogach publicznych, gdyż wynosi 85 metrów tj. zgodnie z ww. przepisem, w związku z czym organ nie wniósł uwag w tym zakresie.

Organ wyjaśnił, że dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie, kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony winien ustąpić. Ponadto organ zrealizował wytyczne Sądu, zarówno w zakresie merytorycznych aspektów sprawy, jak i uzupełnił materiał dowodowy o dokumenty wskazane w uzasadnieniu ww. wyroku.

B. G. wniosła skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy, jak też o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z rażącym naruszeniem art. 75 § 1, art, 76 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. organ wskazał w uzasadnieniu postanowienia, iż jakoby w akt sprawy znalazły się dwa dokumenty urzędowe, w tym:

- prawdziwy dokument urzędowy - mapa zasadnicza z urzędowego zasobu geodezyjnego Starosty [...],

- anonimowa notatka wewnętrzna zarządcy drogi, absurdalnie uznawana przez organ za dokument urzędowy.

Mapa zasadnicza z urzędowego zasobu geodezyjnego Starosty [...]oczywiście jest prawdziwym dokumentem urzędowym i stanowi niepodważalny dowód tego, iż dz. nr [...] obr. Stanowice gm. [...] przylega na odcinku 5,41 m do istniejącego legalnie zjazdu publicznego "zastanego" z drogi krajowej nr [...], co jest dowodem na skomunikowanie tej działki z drogą publiczną. Zjazdy "zastane", są to zjazdy "historyczne", powstałe przed powstaniem GDDKiA, których legalność potwierdzona jest odpowiednimi zapisami graficznymi na urzędowych mapach zasadniczych. W piśmie z dn. 02.02.2016 r. organ informuje, iż nie posiada dokumentów wykazujących datę i sposób budowy przedmiotowego zjazdu, ale legalności tego zjazdu nie kwestionuje. Powołując się w tym piśmie na "wiedzę organu" organ w istocie powołuje się na anonimową notatkę w ewidencji zjazdów z dn. 13.01.2005 r. Brak dokumentów dotyczących budowy tego zjazdu wykazuje jednak, że właściciele obu działek przylegających do tego zjazdu publicznego (dz. nr [...]i dz. nr [...]) mają takie samo prawo do korzystania z tego zjazdu publicznego.

Jak wynika z treści informacji publicznej organu z dn. 10.11.2017 r. w zakresie tych działań jakiś niezidentyfikowany pracownik Kierownika Rejonu GDDKiA w [...] w dniu 13.01.2005 r. dokonał w systemie elektronicznym GDDKiA zapisu opisującego przedmiotowy zjazd. Osoba ta błędnie odczytała zapisy graficzne na ówczesnej mapie zasadniczej i dlatego zanotowała, iż przedmiotowy zjazd prowadzi na dz. nr [...]pomijając fakt, iż zjazd ten przylegał do dwóch działek - zjazd ten przylegał również do dz. nr [...].

Jak wynika z treści informacji publicznej organu z dn. 10.11.2017 r. dz. nr [...]rzekomo posiada dostęp do drogi publicznej poprzez gminną drogę dojazdową na dz. nr [...]- jest to oczywista nieprawda (co organ przyznaje dalej w zaskarżonym postanowieniu), ponieważ szerokość przylegania tych działek (2,5m) jest zbyt mała na utworzenie legalnego zjazdu.

Jak wynika z treści informacji publicznej organu z dn. 10.11.2017 r. przedmiotowy zjazd jest zjazdem publicznym - zatem prawo do korzystania z niego mają wszyscy (art. 1 Ustawy o drogach publicznych), w tym obaj właściciele działek przylegających do tego zjazdu publicznego, a nie wyłącznie właściciel dz. nr [...].

Jak wynika z treści informacji publicznej organu z dn. 10.11.2017 r. anonimowa notatka opisująca przedmiotowy zjazd powstała w dn. 13 stycznia 2005 r. Organ twierdzi też, że owa anonimowa notatka jest jakoby "dowodem urzędowym" wydanym na podstawie dwóch rozporządzeń z dn. 16 lutego 2005 r., które weszły w życie z dniem 10 maja 2005 r. Organ konsekwentnie powtarza tezę o swych umiejętnościach podróży w czasie.

Podważając istnienie bezpośredniego dostępu dz. nr [...] do drogi publicznej organ wskazuje na rzekomo istniejący dostęp poprzez dz. nr [...]- organ stara się nie zauważać niewygodnego dowodu w sprawie - pisma Starosty z dn. 30 grudnia 2015 r., które istnienie takiego dostępu wyklucza.

Podważając istnienie bezpośredniego dostępu dz. nr [...]do drogi publicznej organ wskazuje na rzekomą możliwość przymusowego ustanowienia przez Sąd służebności przejazdu przez dz. nr [...]. Oczywiście taka możliwość nie istnieje, bowiem posiadanie przez dz. nr [...]bezpośredniego dostępu do istniejącego legalnie zjazdu wyklucza możliwość ustanowienia przymusowo takiej służebności. Ocena Sądu w tej kwestii zawarta jest w nieprawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w [...]w sprawie i [...] .

Organ uznał, a strona się z tym zgadza, że notatka w rejestrze zjazdów jest dowodem na legalne istnienie przedmiotowego zjazdu. Co do tego konkretnego faktu nie ma sporu. Sporna pozostaje jedynie kwestia, czy prawo do korzystania z tego legalnego zjazdu publicznego ma każdy (jak stanowi art. 1 ustawy o drogach publicznych), w tym obaj właściciele działek tak samo przylegających do tego zjazdu. Organ przyjął, że z dniem 13.01.2005 r. (kilka miesięcy przed wejściem z życie rozporządzeń z dn. 14.02.2005 r.) "na mocy" sporządzenia w ewidencji zjazdów przez nieustaloną osobę notatki opisującej przedmiotowy zjazd strona jakoby utraciła prawo do korzystania z tego zjazdu publicznego.

Amatorsko odczytując zapisy graficzne na mapie zasadniczej i najwyraźniej nie rozumiejąc treści dokumentów urzędowych z zasobu geodezyjnego Starosty organ twierdzi, iż użyty dowód w sprawie - aktualna mapa zasadnicza z 2015 r. zawiera dane sprzeczne z mapą z 2002 r. W rzeczywistości mapa z 2002 r. była nieprecyzyjna, nie wykazywała wiarygodnie szerokości przylegania dz. nr [...]do przedmiotowego zjazdu, dlatego w 2015 r. dokonano jej urzędowej aktualizacji zgodnie z prawnymi procedurami w tym zakresie. Dowód na prawidłowość tych procedur organ przeprowadził sam w 2016 r. zlecając wybranemu przez siebie geodecie dokonanie na tym obszarze ponownych pomiarów. Operat geodezyjny sporządzony w 2016 r. przez tego geodetę potwierdził prawidłowość aktualizacji z 2015 r., dlatego organ ten dokument utajnił i nie włączył go do materiału dowodowego w tej sprawie. Niewygodny dowód organ po prostu pominął. Organ przywołuje swe pismo do Starosty z dn. 15.12.2015 r. z pretensjami organu, co do treści aktualnej mapy zasadniczej, ale odpowiedzi Starosty zapewne potwierdzającej poprawność treści aktualnej mapy zasadniczej już nie uznał za dowód w sprawie. Niewygodny dowód organ po prostu pominął.

Organ twierdzi, iż przed uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy zjazd prowadzący do dz. nr [...] należałoby przebudować - oczywiście jest to teza sprzeczna z tezą organu, że ten zjazd wymagający przebudowy jakoby nie istnieje. W sprzeczności z tym organ dalej rozwodzi się na temat "planowanego zjazdu", co nijak ma się do przedmiotu tego postępowania administracyjnego. Budowy jakiegokolwiek nowego zjazdu strona nie planuje, więc bezprzedmiotowe są obszerne dywagacje na temat odmowy zgody organu na taką inwestycję.

Wskazany w projekcie "dostęp pieszy" dz. nr [...]do gminnej działki drogowej nr [...]na szerokości 2,5 m pozostaje poza kompetencją uzgadniania organu. Zapis ten uniemożliwił jednak organowi powielanie kolejny raz kłamstwa, iż jakoby dz. nr [...]posiada dostęp do drogi krajowej poprzez dz. nr [...].

Organ wskazał, iż treść wewnętrznej, anonimowej notatki z dn. 15 stycznia 2005 r., powstałej w oparciu o ówczesną wersję mapy zasadniczej, jest niezgodna z treścią dokumentów urzędowych Starosty. Skoro mapa zasadnicza została zaktualizowana, to wewnętrzna notatka powstała w oparciu o tę mapę również powinna być przez organ zaktualizowana.

Organ nie kompetencji ustawowych do samodzielnego podważania wiarygodności i mocy dowodowej dokumentów urzędowych z urzędowego zasobu geodezyjnego Starosty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 24 maja 2019 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z przepisem art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, po wydaniu przez sąd wyroku i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. [...] powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 28 września 2018 r. sygn. IV SA/Wa 1476/18 wyraził m.in. następującą ocenę prawną:

- organ uzgadniający dokonuje oceny zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający nie może ich zmieniać ani sam ich określać, niemniej powinien w okolicznościach niniejszej sprawy, w ramach swoich kompetencji, zadań, wypowiedzieć się co do możliwości (bezpośredniego czy pośredniego) skomunikowania planowanej inwestycji z drogą krajową nr [...],

- organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powinien przedstawić warunki, które należy spełnić i ewentualnie zawrzeć w nowym projekcie decyzji, aby uzyskać uzgodnienie,

- organ powinien wypowiedzieć się, czy w ogóle, z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego odbywającego się po drodze krajowej nr [...]istnieje możliwość skomunikowania terenu zagospodarowania z ruchem panującym na tej drodze (zlokalizowania zjazdu, określając jego charakter, do działki nr [...], czy też skomunikowania działki najpierw z drogą krajową nr [...]przez istniejący i według ustaleń organu publiczny zjazd na działce nr [...] (drodze gminnej), a następnie z drogą gminną,

- rzeczą organu uzgadniającego było też zajęcie stanowiska co do wymaganej prawem odległości projektowanej zabudowy od drogi publicznej,

- sąd podzielił i przyjął za własne stanowisko, że rejestr Banku Danych Drogowych jest dokumentem urzędowym, który może zostać podważony,

- sąd wskazał, że organ powinien odnieść się do dokumentów załączonych przez skarżącą do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy adresowanych przez organ do skarżącej, dokonać ich analizy i oceny, a powyższy wymóg dotyczy także dokumentacji załączonej przez skarżącą do skargi, z których wywodzi swoje racje.

Powyższa ocena prawna i wskazania konieczne do zrealizowania w ponownie prowadzonym postępowaniu określały potrzebę zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy i dokonania jego wszechstronnej i wnikliwej oceny przy uwzględnieniu zarówno charakteru dokumentu urzędowego rejestru prowadzonego przez organ, jak też innych dowodów. Tak dokonana ocena miała doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia, w którym organ powinien wypowiedzieć się o możliwości wprowadzenia ruchu pochodzącego z planowanej do zagospodarowania działki nr [...]na drogę krajową przy wykorzystaniu bezpośredniego lub pośredniego sposobu komunikacji z tą drogą.

Choć organ uzgadniający w zaskarżonym postanowieniu dokonał analizy dotyczącej możliwości zlokalizowania nowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] dla działki skarżącej o nr ewid. nr [...], a także możliwości włączenia ruchu pochodzącego z tej działki przy wykorzystaniu pośredniego dostępu do drogi krajowej przez istniejący już zjazd publiczny, to jednak nie dokonał wszechstronnej i wystarczającej analizy materiału dowodowego już zgromadzonego w sprawie (w tym korespondencji ze skarżącą, własnych opracowań sporządzonych na potrzeby tej sprawy, mapy dla celów projektowych z 2002 r. ) i nie podjął wystarczających działań do wyjaśnienia stanu faktycznego. Naruszył więc przepisy prawa procesowego tj. art. 153 p.p.s.a., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z nim " zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą".

Przepis ten nie określa wytycznych jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze (w tym przypadku krajowej).

Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi. Niewątpliwie zagadnienie to ma ścisły związek z możliwością wykorzystania, wykonania lub przebudowy zjazdu, gdyż obsługa komunikacyjna odbywa się poprzez zjazd. Kompetencja organu uzgodnieniowego w tym postępowaniu odnosi się tym samym pośrednio do zagadnienia samego zjazdu, choć ocena możliwości lokalizacji zjazdu, gdy zjazd nie jest urządzony, następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym (art. 29 u.d.p.).

Niewątpliwe zakres kompetencji organu uzgodnieniowego w danej sprawie zależy także od treści projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli z treści projektu wynika, że nieruchomość będzie miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej przez projektowany zjazd, po uzyskaniu stosownej decyzji właściwego organu, to już na etapie postępowania uzgodnieniowego organ powinien wypowiedzieć się czy dla tak planowanego sposobu skomunikowania nieruchomości możliwe jest zachowanie bezpieczeństwa zasad ruchu drogowego, w związku z planowanym urządzeniem nowego zjazdu. Jeżeli zaś z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dostęp bezpośredni lub pośredni do drogi publicznej już istnieje, organ uzgadniający powinien przedstawić stanowisko w zakresie możliwości wprowadzenia ruchu na drogę publiczną i zachowania zasad bezpieczeństwa po potwierdzeniu, że planowany sposób komunikacji istnieje w sensie faktycznym i prawnym. Jeżeli ustali, że nieruchomość nie posiada dostępu do drogi legalnie urządzonym zjazdem, powinien wskazać jakie są możliwości jego zapewnienia i uzyskania pozytywnego stanowiska organu dla nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W przedmiotowej sprawie w projekcie decyzji o warunkach zabudowy określono zarówno bezpośredni dostęp do drogi publicznej (drogi krajowej nr [...]) przez istniejący zjazd, jak też dostęp pośredni (dostęp pieszy) przez drogę gminną stanowiącą działkę nr [...], przylegającą do działki nr [...]na odcinku 2,5 m.

Organ uzgadniający odmówił uzgodnienia tak zredagowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy ustalając, że działka nr [...]nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi krajowej. Zdaniem organu nie jest możliwe skomunikowanie działki nr [...]z drogą krajową w alternatywny sposób opisany w projekcie decyzji, ponieważ ustalenie to odnosi się po pierwsze wyłącznie do ruchu pieszego, po drugie szerokość przylegania działki do drogi gminnej tj. 2,5 m wyklucza wybudowanie zjazdu z drogi krajowej zgodnie z warunkami technicznymi. Nie jest możliwe wybudowanie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej na działkę nr [...]zarówno ze względów bezpieczeństwa, jak też ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa.

Ponadto organ ustalił, że istnieje możliwość zapewnienia pośredniego dostępu dla działki skarżącej do drogi krajowej nr [...]przez ustanowienie służebności przejazdu przez inne działki, z których może odbywać się wjazd na drogę gminną (działkę nr [...]) i skorzystanie ze zjazdu z drogi krajowej nr [...] urządzonego dla drogi gminnej i będącego zjazdem publicznym. Jednak warunkiem tego rozwiązania jest jego przebudowa, ponieważ stan techniczny tego zjazdu nie gwarantuje bezpieczeństwa manewrów.

Sąd podziela argumentację organu wskazującą na brak możliwości urządzenia nowego zjazdu indywidualnego dla potrzeb działki skarżącej z drogi krajowej nr [...]. Niewątpliwie stosownie do treści § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w związku z koniecznością zagwarantowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drodze krajowej, pełniącej funkcję tranzytową o dużym natężeniu ruchu, lokalizowanie nowych zjazdów jest dopuszczalne tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy nie istnieją inne możliwości obsługi komunikacyjnej przyległych do drogi nieruchomości. Organ słusznie wskazał w tym zakresie, że potencjalnie istnieje możliwość zorganizowania innego sposobu obsługi komunikacyjnej należącej do skarżącej działki.

Słusznie organ uzgadniający zauważył, że planowany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy sposób komunikacji działki skarżącej z drogą publiczną za pośrednictwem drogi gminnej (działki nr [...]) dotyczy wyłącznie dostępu pieszego, nie ma więc związku z ruchem pojazdów.

W ocenie sądu organ uzgadniający nie zbadał i nie ustalił w zakresie wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia, kwestii związanej z istnieniem dostępu bezpośredniego dla działki nr [...] do drogi publicznej przez istniejący zjazd publiczny, co spowodowało że nie oceniał zupełnie zagadnienia związanego z możliwością włączenia ruchu z działki skarżącej na drogę krajową przy wykorzystaniu tego sposobu komunikacji. Organ oparł swoje ustalenie na wpisie dotyczącym rejestru zjazdów w Banku Danych Drogowych (zwanego dalej BDD), który stanowi dokument urzędowy potwierdzający, że zjazd publiczny zlokalizowany w km 120 + 395 obsługuje jedynie działkę nr [...]. Należy wyjaśnić, że wobec oceny prawnej wyrażonej w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezprzedmiotowa jest argumentacja skarżącej zmierzająca do podważenia charakteru wpisu w rejestrze jako dokumentu urzędowego. Organ dokonując oceny stanowiących materiał dowodowy dokumentów urzędowych tj. wskazanego wpisu w BDD i mapy zasadniczej z operatu geodezyjnego nr [...] wpisanego do ewidencji materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] września 2015 r. uznał, że wiarygodnym dowodem dotyczącym statusu zjazdu, jego charakteru i parametrów jest wpis w BDD. Ocenę swoją oparł na ustaleniu, że informacje wynikające z mapy sporządzonej w 2015 r. dotyczące "zakresu" zjazdu są sprzeczne z mapą pochodzącą z 2002 r. sporządzoną do celów projektowych, a nadto wiedzą organu, że w okresie od 11 grudnia 2002 r. do 1 października 2015 r. nie była wydawana przez organ decyzja zezwalająca na zmianę lokalizacji lub przebudowę przedmiotowego zjazdu. Tak więc jego parametry techniczne nie mogły ulec zmianie. Wnioskowanie organu co do braku możliwości podważenia parametrów technicznych zjazdu określonych w BDD na podstawie informacji wynikających z mapy zasadniczej sporządzonej w 2015 r. jest słuszne, skoro organ od daty opracowania mapy do celów projektowych z 2002 r. nie wydawał żadnej decyzji dotyczącej przedmiotowego zjazdu. Organ nie dokonał jednak żadnej oceny wpisu zawartego w BDD dotyczącego charakteru, statusu, parametrów zjazdu w porównaniu z mapą pochodzącą z 2002 r. Z mapy tej choć nie jest wyraźna wynika, że zjazd na niewielkim odcinku przylegał do działki skarżącej (działka nr [...]), a w BDD odnotowany jest on wyłącznie jako zjazd publiczny dla działki nr [...]do obsługi wszystkich relacji, o szerokości 5 m. Co istotne w aktach sprawy znajduje się opracowanie obrazujące szerokość zjazdu i jego usytuowanie w stosunku do działek nr [...] i nr [...], z którego wynika, że przed 2015 r. zjazd przylegał na pewnym odcinku ( 2,5 m ) również do działki skarżącej. Także treść korespondencji kierowanej do skarżącej, do której wbrew zaleceniu sądu organ nie odniósł się w żaden sposób wskazuje, że zanim organ wyraził stanowisko o wiarygodności wpisu w rejestrze BDD, informował skarżącą, że jej działka posiada dostęp do drogi publicznej drogi krajowej nr [...]na długości 2,5 m właśnie za pośrednictwem tego zjazdu. To twierdzenie wynikające z pisma z 30 października 2007 r. (załącznik do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) kierowanego przez organ do skarżącej jest spójne z mapą sporządzoną do celów projektowych w 2002 r. i opracowaniem przygotowanym przez organ przedstawiającym lokalizację zjazdu przed i po 2015 r. Bez dokonania rzetelnej analizy co najmniej tych dokumentów w zestawieniu z twierdzeniem skarżącej, że zjazd jako zjazd publiczny zlokalizowany został w tym miejscu przed wielu laty (przed wejściem w życie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jak też, że organ nie dysponuje dokumentacją pozwalającą odtworzyć charakter tego zjazdu i okoliczności jego wybudowania (pismo z 2 lutego 2016 r., załącznik do skargi) nie jest możliwe wykluczenie, że istniejący zjazd w momencie jego wybudowania mógł być przeznaczony także do obsługi działki skarżącej. W ocenie sądu organ powinien ocenić czy parametry i usytuowanie zjazdu przedstawione na mapie z 2002 r. odpowiadało wymogom wynikającym z przepisów ustawy z 29 marca 1962 r. o drogach publicznych, jeżeli potwierdzi, że zjazd mógł powstać w okresie jej obowiązywania. Wyniki takiej analizy organ powinien zestawić z treścią wpisu w BDD i ocenić czy istniejące inne dowody, w tym mapa z 2002 r. sporządzona do celów projektowych, nie podważają prawdziwości zawartych w nim informacji, które zostały odnotowane dopiero w 2005 r.

Organ powinien wyjaśnić więc czy istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] mógł być wybudowany do obsługi także działki nr [...] , a tym samym czy posiada ona bezpośredni dostęp do drogi krajowej, jeżeli nie, to czy możliwe jest aktualnie określenie tego zjazdu publicznego jako obsługującego także działkę nr [...] i po spełnieniu jakich warunków. Po ustaleniu tej okoliczności organ powinien wypowiedzieć się co do możliwości wprowadzenia ruchu generowanego przez planowaną na działce nr [...]inwestycję do ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...].

W takiej sprawie jak ta, w sytuacji, gdy organ informował skarżącą zanim wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie, że po pierwsze jej nieruchomość posiada dostęp bezpośredni do drogi krajowej przez istniejący zjazd, po drugie że nie dysponuje dokumentacją dotyczącą okoliczności wybudowania tego zjazdu, podważanie twierdzeń skarżącej wyłącznie na podstawie dokumentu urzędowego, który powstał nie wiadomo w oparciu o jakie dane, dopiero w 2005 r. narusza zasadę zaufania do organów władzy publicznej. W ocenie sądu nie ma znaczenia dla oceny, że zachodzi konieczność wyjaśnienia kwestii statusu zjazdu z drogi krajowej nr [...], stanowisko wyrażone w treści pisma z 18 września 2003 r., z którego wynika, że w tamtym czasie skarżąca była przekonana, że jej nieruchomość nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi krajowej.

Sąd nie podziela stanowiska organu, że przeszkodę w możliwości włączenia ruchu wynikającego z planowanego zagospodarowania działki nr [...] do ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...] wyklucza stan techniczny istniejącego zjazdu publicznego z tej drogi. Kwestia stanu technicznego samego zjazdu powinna być przedmiotem odrębnego postępowania dotyczącego ewentualnej jego przebudowy. Sytuacja skarżącej nie różni się w tym zakresie w żaden sposób od sytuacji innych potencjalnych użytkowników tego zjazdu, który przecież nie został dotychczas wyłączony z użytkowania.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną i wskazania dotyczące postępowania wyjaśniającego.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.