Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 998/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 234 poz 1570
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie wykonania czynności pokontrolnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia 6 sierpnia 2013 r. nr [...], 2) zasądza od Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej E. D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 6 sierpnia 2013 r., nr [[...]] powołując się na art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał E. D. wyposażyć pomieszczenie usług fryzjerskich w: 1. umywalkę z bieżącą ciepłą i zimną wodą do mycia rąk, 2. zlew do mycia narzędzi fryzjerskich, w terminie do 30 września 2013 r.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 24 maja 2013 r. upoważniony przedstawiciel organu przeprowadził kontrolę sanitarną w salonie fryzjerskim przy ul. P. w G. W trakcie kontroli stwierdzono, że w lokalu, w którym znajdują się 3 stanowiska usług fryzjerskich damskich (I poziom) i 2 stanowiska usług fryzjerskich męskich (II poziom), nie zapewniono bezpośredniego dostępu do umywalki z bieżącą ciepłą i zimną wodą dla personelu salonu, w celu mycia rąk oraz zlewu do mycia narzędzi fryzjerskich.

Organ wskazał, że aby zapobiegać przenoszeniu drobnoustrojów, a tym samym chronić klientów przed infekcjami, w trakcie wykonywania usług fryzjerskich należy przestrzegać reżimu higieniczno-sanitarnego. Wszystkie narzędzia i sprzęt należy dezynfekować, a po zakończeniu usługi przy danym kliencie personel powinien umyć ręce. W związku z powyższym w celu zapobiegania zakażeniom, w salonie fryzjerskim powinno znajdować się stanowisko higienicznego mycia rąk oraz zlew do mycia narzędzi fryzjerskich po przeprowadzeniu dezynfekcji, a ich brak stanowi naruszenie art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Przed wydaniem decyzji, w protokole kontroli sanitarnej z dnia 24 maja 2013 r. zapisano, iż zobowiązuje się osobę odpowiedzialną za stan techniczno-sanitarny obiektu do nadesłania pisemnej informacji o planowanym terminie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Pismem z dnia 30 maja 2013 r. właścicielka obiektu, E. D., zwróciła się z prośbą do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o odstąpienie od montażu umywalki z bieżącą ciepłą i zimną wodą pomieszczeniu usług fryzjerskich z uwagi na wykonany wcześniej remont w zakładzie (wymiana terakoty, glazury, sanitariatów, malowanie i wymiana oświetlenia). Spowoduje to szkody i będzie się wiązać z dużym wydatkiem, który będzie musiała ponieść.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. powołując się na obowiązujące przepisy podtrzymał ustalenia zawarte w protokole kontroli. Następnie zawiadomił skarżącą, że wszczął postępowanie administracyjne.

Pełnomocnik skarżącej wniósł odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Wskazano w nim, że organ wydał decyzję z naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez błędną interpretację i zastosowanie oraz art. 6, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, jak też bez uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 27 września 2013 r., nr [[...]] powołując się na art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako zgodną z prawem.

W uzasadnieniu wskazano, że świadcząc usługi fryzjerskie należy zachować podstawowe zasady higieny, zatem zapewnić personelowi bezpośredni dostęp do umywalek, w trakcie świadczonej usługi, jak i po jej zakończeniu oraz umożliwić prawidłowe mycie narzędzi. Aby zapobiec przenoszeniu drobnoustrojów wszystkie narzędzia i sprzęt używany przy świadczeniu usługi należy umyć i dezynfekować. W związku z powyższym dla zachowania reżimu sanitarnego w salonie fryzjerskim powinno znajdować się stanowisko higienicznego mycia rąk oraz narzędzi.

Organ odwoławczy uznał, że stwierdzone podczas kontroli sanitarnej w dniu 24 maja 2013 r. uchybienia naruszają wymogi higieniczne i zdrowotne, co daje podstawę do wydania decyzji w trybie art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Nie stwierdzono przy tym w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego naruszenia przepisów art. 6, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a., które miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy, w oparciu o który wydał decyzję.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie oraz rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji pełnomocnik skarżącej zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem przepisów art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez błędną interpretację i zastosowanie, a także błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że zakład fryzjerski nie posiada bezpośredniego dostępu do umywalki z ciepłą i zimną wodą i uznania w konsekwencji, że prowadzona działalność narusza art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zarzucono także naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. Wniesiono przy tym o uchylenie decyzji obu organów.

W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku kontroli z dnia 24 maja 2013 r. zarzucono skarżącej brak bezpośredniego dostępu do umywalki z ciepła i zimna wodą wskazując jako podstawę przepisy Prawa budowlanego. Wskazane w decyzji przepisy nie normują żadnych zagadnień związanych z bezpośrednim dostępem do ciepłej i zimnej wody w zakładach fryzjerskich. Organ odwoławczy nie wyjaśnił podstaw prawnych wydanych decyzji, opierając się na swobodnej, wręcz dowolnej interpretacji art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i uznając, że bliżej nieokreślone obowiązki "podstawowe zasady higieny" mogą określać inspektorzy sanitarni. Jak stwierdzono, powołany przepis nie daje takich uprawnień organom sanitarnym, gdyż wyraźnie odsyła do norm szczegółowych. Obie zaskarżone decyzje nie wskazują takich norm i dlatego powinny być uchylone.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Dodano przy tym, że prowadzony przez skarżącą salon fryzjerski do 2012 r. posiadał ogólnodostępną umywalkę z bieżącą ciepłą i zimną wodą. W 2012 r. pomieszczenie, w którym znajdowała się umywalka, zostało wydzierżawione na odrębną, niezależną działalność gospodarczą w zakresie usług kosmetycznych. Zdaniem organu, utrudniło to bądź uniemożliwiło dostęp pracowników salonu fryzjerskiego do umywalki w celu umycia rąk. Skarżąca zaś w toku postępowania nie przedstawiła dowodu na okoliczność nieograniczonej możliwości korzystania z umywalki.

Organ uznał, że ze względu na konieczność zachowania reżimu sanitarnego w takim zakładzie, jak zakład fryzjerski, zarzuty skarżącej nie mogą się ostać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 września 2013 r., która utrzymała w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 sierpnia 2013 r. nakazującą E. D. wyposażenie pomieszczenia usług fryzjerskich w umywalkę z bieżącą ciepłą i zimną wodą do mycia rąk oraz zlew do mycia narzędzi fryzjerskich, w terminie do 30 września 2013 r.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia wskazaną w decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.) - dalej ustawa o PIS oraz przepis art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2008 r., nr 234, poz.1570).

Zgodnie z art. 1 ustawy o PIS, rolą Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego, a katalog sposobu realizacji tych zadań - co wynika ze sformułowania "w szczególności" - nie ma charakteru zamkniętego. Wykonywanie zadań przez PIS polega, jak stanowi art. 2 ustawy o PIS, na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo - zdrowotnej.

Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o PIS stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.

Przepis ten uprawnia organ do wydania nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień oraz określenia terminu ich usunięcia.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o PIS, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego

Do kontroli zaś działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (art. 37 ust. 2 ustawy o PIS).

Stosownie do przywołanego w uzasadnieniu decyzji art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności:

1) prowadzić prawidłową gospodarkę odpadami i ściekami;

2) zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki;

3) usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości;

4) usuwać odchody zwierząt z nieruchomości.

Przystępując do dalszych rozważań należy podnieść, że zasadniczo należy podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż podstawowe zasady higieny wymagają zapewnienia podczas świadczenia usług fryzjerskich dostępu do umywalki z ciepłą i zimną wodą oraz możliwości mycia narzędzi fryzjerskich.

Poza sporem było w sprawie, że w dniu 24 maja 2013 r. została przeprowadzona kontrola sanitarna w salonie fryzjerskim w G., należącym do E. D.

W protokole kontroli nr [[...]] w punkcie IV dotyczącym nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli - stwierdzono "brak dostępu bezpośredniego do umywalki z bieżącą ciepłą i zimną wodą". Była to jedyna nieprawidłowość wskazana w protokole sanitarnym - opisana jako brak dostępu bezpośredniego do umywalki. W protokole kontroli nie stwierdzono innych nieprawidłowości, w tym w postaci braku zlewu do mycia narzędzi fryzjerskich. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że przepis art. 27 ustawy o PIS, stanowi jednoznacznie o nakazie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Także w punkcie VII protokołu kontroli sanitarnej zobowiązano do nadesłania pisemnej informacji o sposobie i terminie usunięcia nieprawidłowości wskazanej w punkcie IV protokołu.

Istotne jednak jest dla sprawy, że w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ograniczył się tylko do wskazania, że w lokalu w którym są trzy stanowiska usług damskich na pierwszym poziomie i dwa stanowiska usług męskich na drugim poziomie, nie zapewniono bezpośredniego dostępu do umywalki i zlewu. Organ po pierwsze - nie uczynił żadnych innych ustaleń w tym zakresie; po drugie - nie wyjaśnił na czym polega brak bezpośredniego dostępu do umywalki. Jest to ustalenie ważne dla sprawy, gdyż stanowi podstawę nałożonego na stronę obowiązku. Także organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, w oparciu o powyższe ustalenie organu pierwszej instancji, odwołuje się do podstawowej zasady higieny jaką jest "zapewnienie personelowi bezpośredniego dostępu do umywalek".

Jak wynika natomiast z akt administracyjnych, przed 2012 r. pomieszczenie kosmetyczne wyposażone w ogólnodostępną umywalkę z bieżącą ciepłą i zimną wodą należało do salonu fryzjerskiego (vide: pismo z dnia 21 listopada 2013 r. Państwowego Powiatowego Inspektor Sanitarnego znajdującego się w aktach administracyjnych - k. 16 tych akt). Tu należy przypomnieć, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy - stosownie do przepisu art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zatem zakład fryzjerski do 2012 r., jak wskazuje w tym piśmie organ pierwszej instancji posiadał ogólnodostępną umywalkę.

W piśmie tym również podano, że w 2012 r. przedmiotowe pomieszczenie zostało wydzierżawione na odrębną działalność gospodarczą w zakresie kosmetyki - Usługi kosmetyczne – K. S. i to spowodowało utrudniony dostęp personelu salonu fryzjerskiego do umywalki.

Okoliczności ujęte w powyższym piśmie przez organ pierwszej instancji zostały podniesione w odpowiedzi na skargę. Nie znalazły one odzwierciedlenia w decyzji organu pierwszej instancji ani organu odwoławczego. Wynikają one z treści powyższego pisma znajdującego się w aktach administracyjnych, dlatego niezrozumiałe jest twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę o dokonaniu takiego ustalenia przez organ pierwszej instancji. Ponadto w odpowiedzi na skargę powołując się na fakt zawarcia umowy dzierżawy organ drugiej instancji stwierdził również, że wydzierżawienie pomieszczenia spowodowało utrudniony lub niemożliwy dostęp pracowników salonu fryzjerskiego do umywalki w celu umycia rąk. Stanowisko to nie znajduje jednak żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.

Zdaniem Sądu, zawarcie umowy dzierżawy nie musi automatycznie skutkować brakiem lub utrudnieniem dostępu do umywalki. Wobec braku jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, nie można stwierdzić czy rzeczywiście z taką sytuacją mamy do czynienia, gdyż nie znajduje ona oparcia w materiale sprawy. Przy czym, w ocenie Sądu, decydujące znaczenie ma nie sam fakt zawarcia umowy (podnoszony przez organy obu instancji), ale jej rzeczywisty wpływ na możliwość korzystania z umywalki. Wpływ ten determinowany jest treścią umowy. Pozostaje również w bezpośrednim związku z umiejscowieniem umywalki, jak i godzinami pracy salonu fryzjerskiego i kosmetycznego.

W tym miejscu należy podkreślić, że w odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w toku postępowania strona nie przedstawiła dowodu wskazującego na okoliczność, że może zawsze bez ograniczeń korzystać z umywalki innego podmiotu gospodarczego. Jednak jak wynika z akt sprawy strona nie została pouczona przez organy o możliwości składania wniosków dowodowych w tym zakresie, mimo istnienia takiego obowiązku wynikającego z ogólnych zasad postępowania, w tym z art. 9 k.p.a.

Ponadto, co jest ważne, w piśmie z dnia 30 maja 2013 r. zawierającym prośbę o odstąpienie od nakazu, E. D. podniosła również, że "wcześniej, jak i obecnie fryzjerki myły ręce w umywalce znajdującej się w łazience i myjce umiejscowionej w pobliżu stanowisk fryzjerskich (vide: - k. 3 akt administracyjnych). Okoliczności te nie zostały w żaden sposób zweryfikowane w toku postępowania administracyjnego. Nie były one przedmiotem ustaleń, jak i oceny organów, zwłaszcza pod kątem możliwości spełnienia wymogów reżimu sanitarnego.

Trzeba tu zaznaczyć, że przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, w piśmie z dnia 24 czerwca 2013 r. pełnomocnik strony wniósł o sprecyzowanie ustaleń faktycznych zawartych w protokole kontroli sanitarnej i w piśmie organu (tj. z dnia 10 czerwca 2013 r.). Podniósł m.in., że zawarty w piśmie opis urządzeń - umywalek z ciepłą i zimną wodą nie odpowiada stanowi faktycznemu. Także w odwołaniu, strona zarzuciła - brak uzasadnienia faktycznego oraz zakwestionowała ustalenia w zakresie bezpośredniego dostępu do umywalki. Mimo to, żadne wyjaśnienia nie zostały przez organy poczynione.

W świetle dokonanych rozważań wydane przez organy decyzje należy ocenić jako przedwczesne. Zaniechanie wyjaśnienia powyżej wskazanych okoliczności powoduje, że decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W konsekwencji organy dopuściły się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Należy zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenia faktyczne przekładają się bezpośrednio na obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz na prawidłowe jego wykonanie. Dlatego powinny być one jednoznaczne. Oczywistym jest również, że obowiązek powinien być dokładnie określony i nie może nasuwać wątpliwości (nakaz dotyczy wyposażenia pomieszczenia usług fryzjerskich, które znajduje się na dwóch poziomach). Wykonanie bowiem nakazu powinno skutkować wypełnieniem wymogów reżimu sanitarnego - w niniejszej sprawie związanych z bezpośrednim dostępem do umywalki i zlewu.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ przeprowadzi wyczerpujące postępowanie dowodowe i dokona ustaleń w powyżej wskazanym zakresie. Następnie wyda decyzję zawierającą uzasadnienie zgodne z przepisem art. 107 § 3 k.p.a., zawierające uzasadnienie faktyczne i prawne.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.

Na zasadzie art. 152 tej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 206 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.