Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1366/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 par. 4-5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 17 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 830/19 w sprawie ze skarg I. B. i "I." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 830/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargi skarżącej I. B. i skarżącej Spółki, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Wymienioną wyżej decyzją Prezydent Miasta [...] ustalił dla skarżącej Spółki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, uzbrojeniem terenu i urządzeniami budowlanymi na terenie położonym w Ł. przy ulicy [...] i [...], obejmującym działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz fragmenty działek drogowych numer [...] w obrębie geodezyjnym numer [...].

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżąca Spółka, I. B., J. M. i J. M. oraz A. P. i M. P..

Zaskarżoną decyzją SKO [...] utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje w oparciu o przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), zwanej dalej "u.p.z.p.".

W ocenie SKO, w niniejszej sprawie przeprowadzono analizę architektoniczno-tekstową w zakresie cech i funkcji terenu oraz sporządzono załącznik graficzny przedstawiający obszar analizowany, wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, w wielkości wymaganej na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.).

Zagospodarowanie obszaru sąsiadującego z działkami objętymi wnioskiem pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W analizowanym terenie występuje funkcja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne został spełniony. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, ponieważ projekt decyzji posiada stosowne uzgodnienia. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia.

Ponadto SKO uznało, że argumentacja właścicieli sąsiednich nieruchomości przeciwko ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie może stanowić podstawy prawnej do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co stanowi podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie SKO stwierdziło, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki wbrew twierdzeniom inwestora – pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Odnosząc się do poszczególnych parametrów zabudowy, w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik wielkości zabudowy ustalono w przedziale od 0,22 (średnia wielkość wskaźnika dla działek leżących przy ul. P. i Ż., czyli bliskiego sąsiedztwa – zabudowania jednorodzinne) do 0,28 (średnia wielkość wskaźnika dla wszystkich działek leżących na terenie objętym analizą), w sytuacji gdy inwestor wnioskował o 0,33. Ustalona wartość, zdaniem SKO, jest akceptowalna bowiem po pierwsze mieści się w przedziale wielkości tego wskaźnika obliczonym dla nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym analizą. Po drugie, zaś wychodząc naprzeciw zamiarom inwestora co do planowanej inwestycji wielorodzinnej znajdującej się w sąsiedztwie jednorodzinnej, nie godzi jednocześnie w zasadę dobrosąsiedztwa i uwzględnia najbliższe sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej pod względem parametrów.

Podobnie w sprawie wyznaczono wysokość elewacji frontowej w przedziale od 6 m (średnia wysokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdującej się na analizowanym terenie) do 9 m (średnia wysokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdującej się na analizowanym terenie), w sytuacji gdy inwestor wnioskował o 10 m do okapu i 15 m do kalenicy. Wskazywana przez inwestora wartość 15 m oczywiście występuje w obszarze analizowanym lecz tylko jeden obiekt ma tę wysokość, ale ok. 300 m od terenu inwestycji. Ponadto wskazane przez inwestora osiedle w kwadracie ul. [...],[...] i [...] nie może być odniesieniem bowiem nie ma tam obiektów o wysokości wskazanej przez inwestora – 15 m.

Ponadto organ wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy nie polega na poszukiwaniu wyłączenie takich parametrów na terenie analizowanym, które odpowiadałyby inwestorowi. Chodzi bowiem o ochronę ładu przestrzennego, czyli powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, oraz kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną, estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest jednakże to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. W tym przypadku Kolegium nie dostrzegło takowych. Okoliczność wskazana przez inwestora, o nieuwzględnieniu szeregu obiektów w obszarze, które powstały niedawno i nie zostały ujęte na mapie (bowiem jest nieaktualna), a wpłynęłyby znacząco na inne ustalenia parametrów, nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, mapa (którą nota bene dostarcza inwestor) jest aktualna na dzień jej wydania przez jednostkę specjalistyczną. Po drugie, w toku prowadzonego postępowania przed organem I instancji następuje weryfikacja istniejących obiektów z aktualnym rejestrem gruntów, w celu ustalenia parametrów tych obiektów. Ponadto w celu sporządzenia analizy przeprowadzona została wizja lokalna w obszarze, co potwierdza materiał zdjęciowy. Zatem nie wydaje się być prawdopodobne, że wskazane przez inwestora obiekty handlowe wielkopowierzchniowe, ([...]) powstałe w ostatnim czasie zostały pominięte w obliczaniu parametrów.

W zakresie szerokości elewacji frontowej, w decyzji o warunkach zabudowy parametr ten ustalono w przedziale od 12 do 15 m, wobec wnioskowanej przez inwestora szerokości od 14 m do 63 m. Zdaniem Kolegium, ustalone wartości w decyzji są zgodne z prawem, opierają się na zasadzie uśrednionych wyników, bowiem brak jest przesłanek do zastosowania wyjątku i wyznaczenia parametru maksymalnego. Mieszczą się w przedziale wielkości ww. wskaźnika obliczonym dla obiektów mieszkalnych zarówno jedno-, jak i wielorodzinnych zlokalizowanych na analizowanym terenie. Uwzględniają ład przestrzenny.

Przechodząc natomiast do linii nowej zabudowy, Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie obiekty frontowe na działkach przylegających do ulic [...] i [...], z których jest dostępny teren inwestycji tworzą dość regularną zabudowę. Zgodnie z wnioskiem zabudowa mieszkaniowa zostanie zlokalizowana w odległości wynoszącej około 5 m od ulicy [...] oraz około 10 m od ulicy [...].

Ponadto SKO oceniło zarzut inwestora dotyczący pozbawienia go prawa przedstawienia kontranalizy urbanistycznej jako nieuzasadniony. Nie ma bowiem postępowania, w którym, jak twierdzi inwestor, mógłby on przedłożyć kontranalizę urbanistyczną wykonaną na jego zlecenie i stanowiącą podstawę do orzekania przez organ I instancji. Natomiast zarzuty inwestora dotyczące niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym SKO uznało jako co najmniej niezrozumiałe.

Za nieuzasadnione SKO uznało także zarzuty odwołania dotyczące negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, która nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie podzielił taż argumentu, iż w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organy prowadzące to postępowanie, winny rozważać potrzebę ochrony osób trzecich immisjami w postaci hałasu czy zwiększonego ruchu samochodów, bądź narażenia na katastrofę budowlaną.

W ocenie SKO, niedoręczenie stronie skarżącej przez organ I instancji decyzji wraz z załącznikiem graficznym stanowiącym mapę z wynikami analizy, o której mowa w § 9 ust. 2 omawianego rozporządzenia, jest naruszeniem art. 109 § 1 K.p.a. Nie jest to jednak istotne naruszenia prawa, a więc taka wada, która uzasadniałaby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

W kwestii zaś cieków wodnych i koryta rzeki [...] organ stwierdził, że okoliczności te w świetle przepisów prawa pozostają bez znaczenia dla wyniku kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia, inwestycja ta jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca Spółka oraz I. B..

W swojej skardze skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze sformułowała zarzuty dotyczące naruszenia art. 15 K.p.a. w zw. z 107 § 3 K.p.a.; art. 8 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.; art. 77 K.p.a.; oraz §§ 2, 4, 5, 6 i 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. Ponadto przedstawiła kopie dwóch decyzji ustalających warunki zabudowy w analizowanym obszarze na okoliczność tego, że organ I instancji dopuścił się nieuzasadnionego odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz zestawienie nieruchomości wielorodzinnych w analizowanym obszarze na okoliczność tego, że organ I instancji przeprowadził nieprawidłową analizę urbanistyczną.

Na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. Spółka złożyła opracowanie p.t. "Zestawienie i weryfikacja kilku pozycji dotyczących zabudowy wielorodzinnej – przedstawionych parametrów w tabeli jako analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu jako załącznik decyzji [...]".

I. B. w swojej skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze sformułowała zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; art. 144 K.c.; art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.; art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art.11, 12 § 1 oraz art. 107 § 1, 2 i 3 K.p.a.

Na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym sprawę ze skargi I. B. połączono ze sprawą ze skargi skarżącej Spółki w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a sprawę prowadzono pod numerem II SA/Łd 830/19.

W odpowiedzi na skargi SKO [...] wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 830/19, uwzględniając skargi, wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną stało się ustalenie parametrów planowanej zabudowy, jako że ustalone warunki nie odpowiadały wnioskowanym przez inwestora, tj. - w zakresie wartości wskaźnika zabudowy wyrażoną stosunkiem wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu; - wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, ich gzymsów lub do okapów; - szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Natomiast w pozostałym zakresie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w ustaleniu warunków zabudowy, w tym w zakresie wpływu planowanej inwestycji na tereny sąsiednie.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wątpliwości budzi odniesienie parametrów dotyczących maksymalnej wysokości elewacji frontowej i maksymalnej szerokości elewacji frontowych do średniej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdującej się na analizowanym terenie oraz wartości wskaźnika zabudowy do średniej wielkości wskaźnika dla wszystkich działek leżących na terenie objętym analizą. Skoro w dwóch pierwszych przypadkach odniesiono się do zabudowy wielorodzinnej, to już zastrzeżenia budzi brak konsekwencji, tj. dlaczego inną zasadę przyjęto w przypadku wskaźnika dotyczącego powierzchni zabudowy.

Ponadto, należy zwrócić szczególną uwagę na fakt, że ustalanie parametru/wskaźnika na poziomie średniej wartości wynikającej z analizy urbanistycznej oczywiście znajduje uzasadnienie w przepisach rozporządzenia, choć możliwe jest wyznaczenie wskaźnika na zasadzie odstępstwa, jeśli parametr taki wynikający z wniosku inwestora da się pogodzić z obowiązkiem zapewnienia ładu przestrzennego. Jednak w sytuacji, gdy inwestor podnosi, że dla inwestycji w bliskim sąsiedztwie (czyli takich, dla których wyznaczane obszary analizowane choć częściowo pokrywają się) ustalono warunki zabudowy o znacznie bardziej korzystnych wskaźnikach, odpowiedzi wymaga pytanie, czy i w tamtych przypadkach zastosowano parametry uśrednione czy też dokonano odstępstw.

Skarżąca Spółka przedłożyła kopie dwóch decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (z roku 2008 – dz. nr [...] – ul. [...] i z roku 2019 – dz. nr [...] przy ul. [...]), z których wynika m.in., że dopuszczono lokalizację budynków o wysokości odpowiednio 14/24 m n.p.t. (tektonika wysokościowa kształtowana tarasowo) i od 10 do 14 m. W ocenie Sądu, nie można automatycznie i bez głębszej analizy wskazać, że decyzja ustalająca warunki zabudowy na sąsiadującej działce nie ma znaczenia dla oceny zasadności decyzji w sprawie niniejszej. Ewentualne wykazanie, że w przypadku Spółki doszło do zastosowania odmiennych zasad ustalania parametrów zabudowy bez uzasadnienia takiego postępowania, skutkowałoby zarzutem naruszenia art. 8 § 1 i 2 K.p.a., jak również art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Reasumując, za uzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasad, jakimi kierował się organ przy wyznaczaniu parametrów nowej zabudowy w kontekście twierdzeń skarżącej Spółki o istnieniu innych decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy w sposób odmienny (bardziej korzystny). Powyższy brak uniemożliwił weryfikację prawidłowości ustalonych warunków dla nowej zabudowy w świetle przepisów §§ 5-7 ww. rozporządzenia w zw. z art. 8 § 1 i 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło SKO [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. i w zw. z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy administracji obu instancji, wyznaczając parametry nowej zabudowy, powinny wziąć pod uwagę decyzje o warunkach zabudowy wydane dla innych działek niż planowana inwestycja, ale znajdujących się w okolicy planowanej inwestycji w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do takiego działania;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez jego błędne zastosowanie bowiem inwestor oraz adresaci innych złożonych do akt sprawy decyzji o warunkach zabudowy nie są tymi samymi podmiotami, warunki zabudowy dotyczą innych nieruchomości, a tym samym nie są to podmioty o tych samych cechach, co powoduje, że odmienne stanowisko odnośnie warunków zabudowy nie narusza konstytucyjnej zasada równości;

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy przez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy administracji obu instancji, wyznaczając parametry nowej zabudowy, powinny wziąć pod uwagę decyzje o warunkach zabudowy wydane dla innych działek niż planowana inwestycja, ale znajdujących się w okolicy planowanej inwestycji w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do takiego działania;

- § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia przez błędną wykładnię, bowiem analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może prowadzić do nieuzasadnionego rozszerzania obszaru analizowanego mającego na celu "poszukiwanie" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę dla uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego;

- art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że formułując zawartą w niej argumentację błędnie odczytano ocenę prawną Sądu I instancji, ponieważ w sprawie nie tyle przesądzono, że uwzględnienie innych decyzji o warunkach zabudowy ma znaczenie dla wyniku sprawy, co wskazywany brak wypowiedzi organów obu instancji co do podnoszonych przez skarżącą Spółkę okoliczności, jakoby w innych sprawach organ planistyczny wydawał decyzje o warunkach zabudowy dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych o większych parametrach zabudowy niż ustalone w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazany brak został przez skarżącą Spółkę wykazany przez przedstawienie na etapie postępowania o zmianę decyzji o warunkach zabudowy, a także w postępowaniu przed Sądem Administracyjnym dwóch decyzji o warunkach zabudowy z 2008 r. i z 2019 r., które zostały wydane dla zabudowy wielorodzinnej na nieruchomościach znajdujących w bliskim sąsiedztwie planowanej w niniejszej sprawie inwestycji. Brak odpowiedniej argumentacji w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach administracyjnych poddaje w wątpliwość ustalone w nich poszczególne parametry zabudowy, w zakresie w jakim nie zgadza się z nimi inwestor. Stąd w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do wypowiedzenia przez Sąd I instancji oceny prawnej, zgodnie z którą nie można automatycznie i bez głębszej analizy wskazać, że decyzja ustalająca warunki zabudowy na sąsiadującej działce nie ma znaczenia dla oceny zasadności decyzji w sprawie niniejszej. Sąd I instancji nie przesądził, że ustalone parametry dla nowej zabudowy wymagają powiększenia terenu analizowanego w oparciu o § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, "poszukiwania" pojedynczych nieruchomości oraz zastąpienia w wielkościach zgodnych z wolą inwestora, lecz wskazał wyłącznie na braki postępowania, albowiem znajduje w tej sprawie potwierdzenie ocena, zgodnie z którą ewentualne wykazanie, że w przypadku Spółki doszło do zastosowania odmiennych zasad ustalania parametrów zabudowy bez uzasadnienia takiego postępowania, skutkowałoby zarzutem naruszenia art. 8 § 1 i 2 K.p.a., jak również art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Co prawda, decyzje administracyjne organów obu instancji zawierają obszerne i szczegółowe uzasadnienia co do motywów, dla których zostały w niniejszej sprawie ustalone warunki zabudowy; jednak na próżno w nich można doszukać się argumentacji, która wyjaśniałaby z jakich względów ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej na sąsiednich nieruchomościach o większych parametrach zabudowy niż ustalone w niniejszej sprawie nie może prowadzić do ustalenia odpowiednio do żądania inwestora parametrów zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dlatego niewadliwie Sąd I instancji uwzględnił zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 K.p.a., wskazujący na niewyjaśnienie zasad, jakimi kierował się organ przy wyznaczaniu parametrów nowej zabudowy w kontekście twierdzeń skarżącej Spółki o istnieniu innych decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy w sposób odmienny (bardziej korzystny). Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że skarżąca Spółka wykazała, że na sąsiednich nieruchomościach dla zabudowy wielorodzinnej możliwym było ustalanie innych parametrów zabudowy niż uczyniono to w niniejszej sprawie. Tym samym wykazano w sprawie, że wskazywany przez Sąd I instancji brak wypowiedzi organów w uzasadnieniach decyzji administracyjnych stanowi wadę postępowania, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak ten uniemożliwił weryfikację prawidłowości ustalonych warunków dla nowej zabudowy w świetle przepisów §§ 5-7 ww. rozporządzenia w zw. z art. 8 § 1 i 2 K.p.a. Dla tej oceny nie ma zatem znaczenia przywołana w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca tego, na czym polega konstytucyjna zasada równości wobec prawa i możliwość jej relatywizowania. Nie ma też znaczenia to, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też akty wykonawcze do tej ustawy, w sposób autonomiczny nakazują ustalać wymagania dla nowej zabudowy na terenie wokół działki budowlanej, a granice tego terenu odnieść do szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Wobec wskazanych braków postępowania przedwczesnym jest stwierdzenie, że przy interpretacji owych wymagań nie jest dopuszczalne odwoływanie się do warunków zabudowy ustalonych dla innej działki budowlanej. Chodzi bowiem o konieczność sformułowania stosownej oceny przez organy administracyjne w wydanych przez nie rozstrzygnięciach, a nie na etapie skargi kasacyjnej, która niewątpliwie nie służy takim celom, jak sanowanie uchybień (braków) tkwiących w decyzji administracyjnej. W tej zaś sprawie Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 8 § 1 i 2 K.p.a., art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 K.p.a. możliwym jest stwierdzenie wad postępowania, ponieważ brak wypowiedzi organu w tej sprawie rodzi uzasadnione obawy, czy organy obu instancji w okolicznościach tej sprawy prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Taki bowiem zakres zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wynika z nowej, bo obowiązującej od 1 czerwca 2017 r., treści art. 8 § 1 K.p.a. Ponadto w ramach tej zasady ustawodawca zaakcentował także kwestię utrwalonej praktyki orzeczniczej organów administracyjnych, co wynika aktualnie z art. 8 § 2 K.p.a. i stanowi uzupełnienie zakresu normy prawnej, która ustala to w jaki sposób obecnie należy odczytywać zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Na co też należy zwrócić uwagę, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p., przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie ograniczają stosowania zasady kodeksowej wynikającej z art. 8 § 1 i 2 K.p.a. W skardze kasacyjnej nie wykazano tym samym aby Sąd I instancji dokonał błędnej oceny legalności wydanych decyzji administracyjnych. Wbrew jej twierdzeniom ocena ta jest usprawiedliwiona, a tym samym nie ma cech dowolności, albowiem przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, ponieważ wypowiada się o legalności decyzji administracyjnej w kontekście art. 8 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 K.p.a., do czego m.in. w ramach trójpodziału władzy są powołane sądy administracyjne. Nie można bowiem uznać za przekonującą argumentację skargi kasacyjnej jakoby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawowanej funkcji orzeczniczej, poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, w sytuacji gdy wskazał jedynie na braki w wypowiedzi organów, które w okolicznościach tej sprawy wymagają zajęcia stanowiska. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji nie przesądził, że w tej sprawie wymagane jest uwzględnienie parametrów wskazanych we wniosku przez inwestora, lecz – odniesienie się do wskazywanej przez inwestora argumentacji. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. i w zw. z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia; art. 32 ust. 1 Konstytucji RP; art. 1 u.p.s.a; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia; oraz § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższego wywodu wynika, że także zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji w sposób dostateczny wykazał istnienie wad postępowania, które uzasadniały zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i 2 K.p.a., o czym już wyżej była mowa. Tym samym uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., w szczególności jasno wynika z niego, z jakich względów Sąd I instancji podjął rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organów obu instancji. Ocena ta jest spójna i nie można zarzucić jej lakoniczności. W jej ramach Sąd dokonał oceny zebranego materiału dowodowego i wykazał, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Skoro Sąd wskazał na braki postępowania, które uniemożliwiają weryfikację prawidłowości ustalonych warunków dla nowej zabudowy w świetle przepisów § 5-7 ww. rozporządzenia w zw. z art. 8 § 1 i 2 K.p.a., to niewątpliwie wskazywana wada wyczerpuje przesłankę naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd w uzasadnieniu wyroku zawarł wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego (z art. 8 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 K.p.a. wynika wskazywana w sprawie konieczność pełnego wypowiedzenia się organów w zakresie podnoszonej przez inwestora argumentacji). W tym zakresie, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, inwestor ma jednak prawo oczekiwać, aby rozpoznanie jego wniosku nastąpiło w oparciu o podobne zasady, jakimi kierował się organ administracji przy rozstrzyganiu spraw innych podmiotów ubiegających się o ustalenie warunków zabudowy dla swoich inwestycji. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.