Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1362/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 2 pkt 6, art. 9, art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2 pkt 2, art. 6 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 64 poz 592
law: Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego
article: art. 2 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 1, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 148/09 w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r., IV SA/Po 148/09, oddalił skargę M. W. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 10 października 2006, nr CV/1204/IV/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał następujący stan sprawy:

a) Rada Miasta Poznania w dniu 9 września 2003 r. podjęła uchwałę nr XXVII/203/IV/2003 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo" w Poznaniu. W uchwale przewidziano, że dla poszczególnych fragmentów powyższego obszaru mogą być uchwalone odrębne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (§ 1 ust.4 uchwały). W dniu 10 października 2006 r. Rada podjęła uchwałę nr CV/1204/IV/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo", część Dolina Warty - A w Poznaniu (dalej zwana "Uchwałą").

b) Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 listopada 2006 r., nr NK.I-8-0911-493/06, stwierdził nieważność uchwały z dnia 10 października 2006 r. ze względu na istotne naruszenie prawa.

Plan miejscowy został uchwalony w innych granicach niż to określono uchwałą z dnia 9 września 2003 r. Sporządzenie projektu planu w innych granicach niż określone uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu, stanowi naruszenie właściwości organów w procesie planistycznym, co skutkuje nieważnością uchwały ustalającej treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zag.prz.").

c) Skarga na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2007 r., II SA/Po 67/07.

Ustawa nie zakazuje etapowego sporządzania planów miejscowych w granicach objętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu. Podana do publicznej wiadomości uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu przewidywała możliwość opracowania planów częściowych i zapewniono możliwość zgłaszania wniosków dotyczących zagospodarowania całego obszaru objętego uchwałą. Dlatego tryb zastosowany prze Radę Miasta Poznania nie naruszał interesów osób trzecich.

d) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpatrzeniu sprawy, prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r., II SA 630/07, uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 listopada 2006, nr NK.I-8-0911-493/06. W toku procesu planistycznego właściwe organy podejmowały wymagane przez ustawę czynności i nie naruszyły zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego. Dlatego nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności (art.28 ust.1 u.plan.zag.prz.) uchwały Rady Miasta Poznania z 10 października 2006 r.

b) M. W. w skardze z dnia 20 stycznia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 10 października 2006 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie jej uprawnień jako właścicielki nieruchomości rolnej o pow. 5,7906 ha (obejmującej działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb R.) objętej zaskarżoną uchwałą. Zarzuciła więc naruszenie jej prawa do:

korzystania z własności nieruchomości rolnej w sposób zgodny z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, gwarantowanego przez art.21 i 64 Konstytucji RP, art.1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art.140 K.c.;

założenia i prowadzenia rodzinnego gospodarstwa rolnego i działalności agroturystycznej, gwarantowanego przez art.22 i 23 Konstytucji;

wzniesienia budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej związanej z prowadzeniem rodzinnego gospodarstwa rolnego, gwarantowanego przez art.2 pkt 2 w zw. z art.6 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. nr 64, poz.592) i art.2 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 121, poz.1266).

Uprawnienia te zostały przez Skarżącą nabyte w 2001 r. wraz z kupnem nieruchomości, która w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego dla miasta Poznania, obowiązującym w dniu jej nabycia oznaczona była jako tereny upraw polowych i rozproszonych zespołów osadniczych głównie o charakterze zagrodowym, przeznaczone do peryferyjnego zagospodarowania rolniczego, mieszkaniowego (jednorodzinnego) i rekreacyjnego. Prawo Skarżącej do lokalizacji na jej nieruchomości zabudowy siedliskowej, jest jej prawem słusznie nabytym.

Skarżąca wniosła o rozważenie przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art.193 Konstytucji pytania prawnego co do zgodności art.9 ust.4 i art.15 ust.1 w zw. z art.9 ust.5 u.plan.zag.prz. z: art.87 ust.2 i 94 w zw. z art.2 Konstytucji, bowiem wymóg zgodności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy powoduje, że treść powszechnie obowiązujących norm prawnych, zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest determinowana przez studium, nie będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa.

2. Wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r., IV SA/Po 148/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. W. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 10 października 2006, nr CV/1204/IV/2006.

Sąd I. instancji nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wskazanym w skardze ponieważ w sprawie nie zaistniały uzasadnione wątpliwości na temat zgodności przepisu wskazanego przez Skarżącą z Konstytucją bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową.

W sprawie nie doszło do nierównego traktowania obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej (art.32 ust.1 Konstytucji). Prezydent Miasta Poznania swoimi decyzjami ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr 3/4, nr 3/3, nr 3/7 ark.7 obr. R., jednakże po dacie wydania tych decyzji nastąpiły zmiany stanu prawnego. W dniu 31 grudnia 2003 r. z mocy art.87 ust.3 u.plan.zag.prz. przestał obowiązywać miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego dla miasta Poznania (Dz.Urz. Wojew. Pozn. z 1994, nr 22, poz.546).

Obszary o szczególnej wartości przyrodniczej zostały objęte ochroną w systemie Natura 2000. W sprawie znalazły zastosowanie dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich: z 2 kwietnia 1979 r. nr 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikich ptaków (tzw. "Dyrektywa ptasia"); z 21 maja 1992 r. nr 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory (tzw. "Dyrektywa siedliskowa"). Obszary Natura 2000 są formami ochrony przyrody (art.6 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Dz.U. nr 92, poz.880 ze zm.). Teren na którym znajdują się nieruchomości skarżącej leżą na obszarze PLH300001 Biedrusko, planowanym w myśl Dyrektywy siedliskowej.

Zaskarżona uchwała w sposób należyty realizuje obowiązki wynikające z art.3 ust.1 i 2, art.4 ust.1 Dyrektywy siedliskowej. Wymogi ekonomiczne wskazane przez Skarżącą nie są prawną przeszkodą w realizacji obowiązku ujęcia danego obszaru w proponowanym wykazie terenów i zachowania charakteru wskazanego terenu. Za taką wykładnią przemawia w szczególności regulacja zawarta w art.5 pkt 1d, 2b, 2c, art.25 pkt 1-3, art.27 ust.3 pkt 1, art.37 ust.1 i art.38 ustawy o ochronie przyrody, art.165 i art.169 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz.1227 ze zm.), które wprost wskazują na normatywne skutki zaprojektowania obszarów Natura 2000.

Studium przewidywało, że teren m.in. działek Skarżącej oznaczony jest symbolem III.tr "tereny żywicielskie - tereny rolne do zachowania, znajdujące się poza terenami zabudowanym i przeznaczonym do zabudowy". Wskazanie terenu jako wyłączonego z zabudowy oznacza brak możliwości lokalizacji nowych obiektów kubaturowych. Tereny wyłączono z zabudowy w szczególności dla zachowania bezwzględnie wymaganej ochrony panoram i miejsc widokowych obejmujących m.in. widok na obszar cenny przyrodniczo (projektowany rezerwat "Kokoryczowe Wzgórze").

Rada nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, ograniczając sposób korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości, ponieważ doszło do proporcjonalnego ograniczenia praw skarżącej z uwagi na dobra, które wymagały szczególnej ochrony w drodze uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w zgodzie z postanowieniami Studium, zwłaszcza w zakresie ochrony środowiska.

Artykuły 22 i 23 Konstytucji, art.2 pkt 2 w zw. z art.6 ust.3 pkt 1ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i art.2 ust.1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie gwarantują nabywcy działki rolnej uprawnienia do zabudowy, które nie mogłoby być ograniczone późniejszym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art.6 ust.1 u.plan.zag.prz.).

Została wyczerpana procedura planistyczna (art.15 i następnych u.plan.zag.prz.).

3. W skardze kasacyjnej M. W. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji, ewentualnie - o uchylenie skarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Poznania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Morasko - Radojewo - Umultowo, Dolina Warty A" w zakresie w jakim uchwała ta wyłącza możliwość lokalizacji zabudowy zagrodowej na nieruchomości skarżącej. Wniosła również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) Naruszenie prawa materialnego poprzez:

niewłaściwe zastosowanie art.140 K.c. oraz artykułów 2, 21 i 64 Konstytucji RP, art.1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na braku ochrony prawa własności skarżącej naruszonego przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Morasko-Radowjewo-Umiltowo" Dolina Warty A, "z uwagi na dobra, które wymagały szczególnej ochrony", w sytuacji gdy ani w trakcie procedury planistycznej ani w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie wskazano konkretnych dóbr, których ochrona wymaga tak głębokiej ingerencji w prawo własności Skarżącej;

art.64 ust.3 Konstytucji RP, poprzez odmowę skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego konstytucyjności determinowania planu przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

błędną wykładnię art.2 pkt.2 w zw. z art.6 ust.3 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz art.2 ust.1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegającą na braku przeprowadzenia celowościowej interpretacji wyżej powołanych przepisów, za pomocą której z wyżej powołanych przepisów wywieść należy prawo właściciela nieruchomości rolnej o obszarze przekraczającym 1 ha, posiadającego kwalifikacje rolnicze w rozumieniu art.6 ust.3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, do samodzielnego założenia i prowadzenia gospodarstwa rolnego, z czym w sposób związane jest prawo budowy na gruncie rolnym budynku mieszkalnego stanowiącego siedzibę rolnika oraz budynków i infrastruktury technicznej niezbędnych dla prowadzenia działalności rolniczej;

niewłaściwe zastosowanie art.23 Konstytucji RP przewidującego szczególną ochronę rodzinnych gospodarstw rolnych;

niewłaściwe zastosowanie art.22 Konstytucji RP poprzez dopuszczenie ograniczenia wolności działalności gospodarczej skarżącej na podstawie aktu normatywnego (planu "Morasko-Radowjewo-Umiltowo" Dolina Warty A), który nie jest ustawą, przy braku wykazania ważnego interesu publicznego uzasadniającego to ograniczenie;

niewłaściwe zastosowanie art.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006, nr 156, poz.1118) polegające na braku ochrony przewidzianego w tym przepisie prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej;

niewłaściwe zastosowanie art.2 Konstytucji RP polegające na niedopuszczalnym w demokratycznym państwie prawnym pominięciu ochrony praw do lokalizacji na nieruchomości rolnej zabudowy siedliskowej (zagrodowej) związanej z prowadzeniem rodzinnego gospodarstwa rolnego, skutecznie nabytych przez skarżącą w 2001 r. wraz z kupnem nieruchomości, która w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Poznania z roku 1994 (obowiązującym w dniu jej nabycia) oznaczona była jako tereny upraw polowych i rozproszonych zespołów osadniczych głównie o charakterze zagrodowym, przeznaczone do peryferyjnego - ekstensywnego zagospodarowania rolniczego, mieszkaniowego (jednorodzinnego) i rekreacyjnego;

niewłaściwe zastosowanie art.1 ust.1 u.plan.zag.prz. polegające na braku oceny skarżonej uchwały pod względem skutków jej ustaleń dla ładu przestrzennego;

niewłaściwe zastosowanie art.1 ust.2 pkt 6 u.plan.zag.prz. polegające na braku oceny skarżonej uchwały pod względem zasad uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni;

błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.33 ust 1 ustawy o ochronie przyrody polegające na arbitralnym przyjęciu, iż lokalizacja zabudowy zagrodowej na nieruchomości skarżącej będzie negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, oraz na uznaniu, iż objęcie jakiegoś obszaru programem Natura 2000 automatycznie wyłącza możliwość j ego zabudowy;

niewłaściwe zastosowanie artykułów 31, 32 i 64 ust.2 Konstytucji RP oraz art.14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz.284) polegające na dopuszczeniu nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącej oraz zaakceptowaniu nierównego traktowania obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej.

2) Naruszenie przepisów postępowania;

a) art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a.") poprzez brak kontroli postępowania Rady Miasta Poznania przy uchwalaniu planu "Morasko-Radojewo-Umultowo" Dolina Warty A pod względem przestrzegania:

zasady legalności działalności organów administracji publicznej (art.6 K.p.a.),

przestrzegania zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli (art.7 Kp.a.),

zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art.8 K.p.a.), w szczególności w zakresie respektowania praw słusznie nabytych, równego traktowania obywateli, a także należytego uzasadniania uchwał o sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to jest zgodności z § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz.1587) oraz z art.107 § 1 K.p.a.

b) art.147 § 1 oraz art.151 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i brak stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Poznania w sprawie planu "Morasko-Radojewo-Umultowo" Dolina Wary A naruszającej interes prawny skarżącej;

Skarżąca wniosła również o rozważenie przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art.193 Konstytucji RP pytania prawnego co do zgodności art.9 ust.4, i art.15 ust.1 w zw. z art.9 ust.5 u.plan.zag.prz. z:

- art.87 ust.2 i art.94 Konstytucji RP w zw. z art.2 Konstytucji RP, albowiem wymóg zgodności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powoduje, że treść powszechnie obowiązujących norm prawnych określających sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest faktycznie określana przez akt normatywny (studium), nie będący źródłem powszechnie obowiązującego prawa.

- art.64 ust.3 oraz z art.31 ust.3 Konstytucji RP, albowiem wymóg zgodności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powoduje, że ograniczenia i sposób wykonywania prawa własności nieruchomości zostają ustalone w akcie, który nie jest prawem powszechnie obowiązującym, a aktem prawa wewnętrznego, skierowanym do organów gminy i jednostek im podległych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Najwięcej zarzutów i słów krytyki skargi kasacyjnej ma uzasadnić tezę, że Sąd I instancji nie dostrzegł nadużycia przez Radę Miasta Poznania władztwa planistycznego, czego efektem są niedopuszczalne (w ocenie skarżącej) rozmiary ingerencji Rady w prawo własności skarżącej. Nieprzypadkowo analogiczna argumentacja powtarza się regularnie w nieomal każdej skardze i skardze kasacyjnej zwalczającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Truizmem jest bowiem stwierdzenie, że zarówno rozwój społeczno-gospodarczy, ochrona zagrożonych gatunków fauny i flory, jak i konserwacja przyrody nieożywionej nagminnie wymagają ingerencji w indywidualne prawo własności nieruchomości. Ponieważ ta ingerencja odbywa się na podstawie i w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o niezakwestionowanej zgodności z Konstytucją RP, więc kwestionowane przez skargę kasacyjną ingerencje lokalnego planisty w indywidualne prawo własności nieruchomości - jest integralną częścią polskiego porządku prawnego. Z tego powodu nie został uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji art.140 K.c. oraz artykułów 2, 21 i 64 Konstytucji RP, art.1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Trafnie Sąd I instancji stwierdził, że "Skarżąca nie nabyła w 2001 r. prawa do założenia i prowadzenia rodzinnego gospodarstwa rolnego i działalności agroturystycznej w kształcie opisanym w skardze. W szczególności artykuły 22 i 23 Konstytucji, art.2 pkt 2 w zw. z art.6 ust.3 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i art.2 ust.1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ani art.4 Prawa budowlanego nie stanowią gwarancji, że po nabyciu własności rolnej nie nastąpią zmiany w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości - w tym w szczególności w drodze nowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych przepisów." Łagodzeniu konsekwencji planowania służy obowiązek gminy wypłacenia właścicielowi nieruchomości odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienie nieruchomości lub jej części (art.36 ust.1 u.plan.zag.prz.).

B. Skarga kasacyjna nie kwestionuje faktu, że działki skarżącej znalazły się w granicach obszaru "Biedrusko" chronionego w ramach programu Natura 2000 (por w szczególności s.18 skargi kasacyjnej). Ochrona zasobów naturalnych przyrody polega w szczególności na wydzieleniu części terytorium ["Formami ochrony przyrody są: parki narodowe; rezerwaty przyrody; parki krajobrazowe; obszary chronionego krajobrazu; obszary Natura 2000; pomniki przyrody; stanowiska dokumentacyjne; użytki ekologiczne; zespoły przyrodniczo-krajobrazowe; ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów - art.6 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. Na takim obszarze wprowadza się szczególnego reżim prawny (por. w szczególności artykuły 15, 17, 20, 24, 33 ustawy o ochronie przyrody).

Również planowanie przestrzenne polega na ustalaniu nakazów, zakazów, preferencji dla poszczególnych stref ["W planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania", art.15 ust.1 pkt 1 u.plan.zag.prz.

Oba powyższe typy regulacji prawnej zostają wprowadzone do porządku prawnego dla ochrony wartości prawnych czy też realizacji wybranych celów. Tak uzasadniane jest zawsze objęcie pewnego obszaru katalogiem nakazów, zakazów czy innych szczególnych reguł powinnego postępowania, choćby nawet niektóre enklawy położone w tak wyznaczonych granicach obszarów szczególnej ochrony były mniej wartościowe, czy też mniej zagrożone, wymagające mniejszej ochrony.

Taki standardowy schemat działania zastosowany został również przez Radę Miasta Poznania, uchwalającą zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Taka jednolitość reguł w ramach wyznaczonych obszarów sama przez się nie może być zakwalifikowana jako naruszenie prawa. Z tego powodu nie mógł być skuteczny zarzut oznaczony literą l (s.17-18 skargi kasacyjnej): "Ani Sąd ani Rada Miasta nie wskazały konkretnych przesłanek, na których oparły twierdzenie, iż budowa przez skarżącą domu jednorodzinnego i pomieszczeń gospodarczych w zabudowie zagrodowej w celu prowadzenie rodzinnego gospodarstwa rolnego, wpłynie negatywnie na stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt. (...) obszar "Biedrusko" chroniony w ramach programu Natura 2000 stanowi teren o powierzchni 10245,5 ha (co stanowi powierzchnię równą 40% powierzchni Poznania), podczas gdy nieruchomość skarżącej to zaledwie 5 ha łąk przy południowej granicy tego obszaru."

Z tego względu nie został uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji art.33 ust 1 ustawy o ochronie przyrody. Planowanie dopuszcza tworzenie wspomnianych wyżej szczególnych reguł na wyznaczonym obszarze, więc ustalanie planem enklaw ze złagodzonym reżimem pozostawione jest uznaniu organu uchwalającego plan.

C. Skarga kasacyjna podtrzymuje wniosek przedstawiony już wcześniej w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zgodności artykułów 9 i 15 u.plan.zagos.prz. z artykułami 2, 31, 64, 87 i 94 Konstytucji RP. Zakaz zabudowy nieruchomości należącej do skarżącej jest zdeterminowany przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z dnia 23 listopada 1999 r. Niekonstytucyjne jest związanie rady uchwalającej plan - postanowieniami studium. (art 9 ust.4 oraz art.15 ust 1 u.plan.zag.prz.). Studium nie jest prawem powszechnie obowiązującym (art.9 ust.5 u.plan.zag.prz.).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela opinię wyrażoną w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, że nie ma powodów dla kierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego. Powyższa determinacja planu przez studium przesądza o tym, że właściciel lub użytkownik wieczysty działki objętej granicami terenu dla którego studium uchwalono ma legitymację do zaskarżenia studium do sądu administracyjnego w trybie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Możliwe do odnotowania pewne rozbieżności w orzecznictwie nie są przesłanką kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

Nienormatywny charakter studium nie narusza interesu prawnego właściciela i użytkownika wieczystego działki, zarówno przez jawny charakter procedury przygotowania studium, jak i prawo do zaskarżenia studium do sądu. Równocześnie studium nie jest podstawą prawną ani planu, ani żadnej indywidualnej decyzji.

Z powyższego powodu nie został uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji art.64 ust.3 Konstytucji RP.

D. Oczywiście nie mogą być uwzględnione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie budzi żadnych wątpliwości teza dobrze ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, że sąd administracyjny nie stosuje K.p.a., więc nie ma żadnych możliwości naruszenia K.p.a.

"Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) pod względem zgodności z prawem" (art.1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Dlatego nie może być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywany zarzut "niewłaściwego zastosowania przez Sąd I. instancji art.1 ust.2 pkt 6 u.plan.zag.prz. polegającego na braku oceny skarżonej uchwały pod względem zasad uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni".

E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę kasacyjną.