Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 337/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 2 i ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 90
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 31 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 369/13 w sprawie ze skargi J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji na zadania oświatowe gminy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. R. na rzecz Rady Miejskiej w L. 120 zł (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 października 2013 r. o sygn. akt IV SA/Wr 369/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę J. R. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji na zadania oświatowe gminy.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miejska w L. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie gminnym) oraz art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.) podjęła w dniu [...] grudnia 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania, rozliczania dotacji na zadania oświatowe gminy realizowane w szkołach i placówkach oświatowych, prowadzonych na terenie miasta L. przez osoby prawne i fizyczne.

Na powyższą uchwałę J. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. W uzasadnieniu wniósł o stwierdzenie nieważności lub ewentualnie o stwierdzenie niezgodności z prawem przepisów zaskarżonej uchwały tj.: 1) treści zawartej w przepisie § 3 uchwały, który stanowi, że: "Miesięczne narastające rozliczenia otrzymanej dotacji organ prowadzący przekazuje w terminie do dnia 15 każdego miesiąca do Urzędu Miejskiego w L., zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały", tj. treści: "zgodnie z załącznikiem nr do uchwały "; 2) przepisu § 4 pkt 3 tej uchwały, w którym Rada postanowiła, że jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 1, ustalono, że wysokość kwoty udzielonej dotacji była wyższa niż wynikająca z rocznego sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych organu dotującego za rok udzielenia dotacji wysokość wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący, nadpłacona kwota dotacji zaliczana jest w poczet dotacji udzielanych w bieżącym roku budżetowym; 3) a także treści zawartej w § 5 pkt 4b, w którym Rada przyjęła, iż "Kontrolerzy mają prawo do: (...) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, pobierania dokumentów i innych materiałów, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej", tj. treści: "pobierania dokumentów i innych materiałów" oraz 4) przepisu § 5 pkt 4d stanowiącego, że "Kontrolerzy mają prawo do: (...) sporządzania niezbędnych dla kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń na podstawie przedstawionych dokumentów".

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga strony nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyjaśniono, że istotę dotacji i zakres jej kontroli odzwierciedla wywód zawarty w wyroku WSA w O. z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 465/13., w którym stwierdzono, że uznanie o podmiotowym charakterze dotacji i prowadzenie kontroli jedynie do policzenia liczby uczniów uczęszczających do szkoły wypaczyłoby sens upoważnienia organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalania trybu i zakresu kontroli wydatkowania przyznanych dotacji, jak i określenia tego na co może być przyznana dotacja. Musi być ona przyznana w wysokości kwoty przypadającej na jednego ucznia, pomnożona przez liczbę uczniów danej szkoły z czego nie można jeszcze wyprowadzać wniosku, że kontrola wydatkowania przyznanych środków musi ograniczać się jedynie do ustalania uczniów kontynuujących naukę. Sąd w pełni zgodził się z tymi tezami tym bardziej, że przepis art. 90 ust. 3e u.s.o. nie pozostawiał wątpliwości stanowiąc, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystywania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Koniecznością, przy tym, która rozstrzyga zdecydowanie w tym względzie, jest jawność i przejrzystość gospodarowania środkami publicznymi, na co słusznie zwracała w sprawie uwagę Gmina Miejska L. w odpowiedzi na skargę.

Sąd podkreślił, że nie do przyjęcia byłoby ograniczanie kontroli podmiotu dotującego jedynie do policzenia ilości uczniów z pominięciem oceny wydatkowania uzyskanych na nich środków. Wracając do zasadniczych rozważań w sprawie WSA zwrócił uwagę, że lokalny prawodawca otrzymał uprawnienie stanowienia przepisów – zasad kontroli i organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji, a także w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Ponadto osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.

Sąd podał, że w badanej uchwale tryb i zakres kontroli został unormowany § 5 w którym kontrolujący uzyskali m.in. prawo: wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, pobierania dokumentów i innych materiałów z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej (pkt 6), a także że: sporządzenia niezbędnych dla kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń na podstawie przedstawionych dokumentów (pkt d). Prawo wglądu do dokumentów uległo zatem niezbędnemu uszczegółowieniu (chodzi o dokumenty związane z przedmiotem kontroli); kontrolujący, a także kontrolowani uzyskali wskazanie w jaki sposób prawo to może być wykonywane (sporządzanie odpisów lub wyciągów z dokumentów zestawień i obliczeń). W ocenie Sądu unormowania te nie wykraczały poza delegację art. 90 ust. 4 u.s.o., jak chciała strona skarżąca. Sformułowania ,,tryb rozliczania dotacji" oraz ,,sposób rozliczania dotacji" mają odnosić się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości a więc czynności o charakterze materialno – technicznym. Rację miała w związku z tym Gmina Miejska L. gdy w odpowiedzi na skargę stwierdzając, że uprawnienie do określenia trybu kontroli to ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania oraz procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należało pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru i elementów poddanych kontroli.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa przez § 4 pkt 3 uchwały Sąd uznał, iż nie może się ostać. Przepis ten stanowi, że ,,nadpłacona kwota dotacji jest zaliczana na poczet dotacji udzielanych w bieżącym roku budżetowym", co zdaniem skarżącego prowadzi do nieuprawnionego ,,ograniczenia w wypłacie bieżących, należnych dotacji". W tym względzie Gmina bowiem wykazuje, że miesięczna kwota dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w trakcie roku budżetowego wynika z planowanych wydatków bieżących ponoszonych w jednostkach publicznych. Z uwagi na art. 90 ust. 2 u.s.o., który stanowi, iż dotacja przysługuje w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych, po zakończeniu roku budżetowego następuje rozliczenie udzielonej w trakcie roku dotacji i w zależności od odchylenia planowanych kosztów w stosunku do wykonanych następuje korekta dotacji. W żadnym przypadku nie zachodzi sytuacja nieuprawnionego ograniczania wypłaty bieżącej dotacji. Jest to sposób rocznego rozliczenia dotacji, a nie jej ograniczania.

J. R. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 90 ust, 2b i 3c ustawy z dnia 07.09,1991 r. o systemie oświaty poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że § 4 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w sprawie trybu udzielania, rozliczenia dotacji na zadania oświatowe gminy realizowane w szkołach i placówkach oświatowych, prowadzonych na terenie miasta L. przez osoby prawne i fizyczne, jest zgodny z ww. przepisem ustawowym, stanowi rzekomo jedynie unormowanie sposobu rozliczania dotacji, gdy w istocie ww. przepis uchwały modyfikuje ustawową podstawę obliczenia należnych niepublicznemu przedszkolu dotacji, poprzez zastąpienie ustawowej podstawy tj. ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, wydatkami faktycznie poniesionymi na jednego ucznia w danym roku budżetowym wynikającymi z rocznego sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych, a więc niezależnie od wydatków planowanych;

2) naruszeniu prawa materialnego, to jest przepisu art. 252 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że § 4 pkt 3 in fine uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w sprawie trybu udzielania, rozliczenia dotacji na zadania oświatowe gminy realizowane w szkołach i placówkach oświatowych, prowadzonych na terenie miasta L. przez osoby prawne i fizyczne, jest zgodny z ww. przepisem w zakresie sposobu "zwrotu" nadpłaconej dotacji, gdy w istocie ww. przepis uchwały modyfikuje ustawowo określony sposób zwrotu nienależnych (nadpłaconych) dotacji podmiotowych;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.

1) niezastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 2 i ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 94 Konstytucji RP, oddalenie skargi oraz utrzymanie w obrocie prawnym skarżonych przepisów uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w sprawie trybu udzielania, rozliczenia dotacji na zadania oświatowe gminy realizowane w szkołach i placówkach oświatowych, prowadzonych na terenie miasta L. przez osoby prawne i fizyczne, mimo ich wydania przez Radę Gminy z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia, to jest:

§ 4 pkt 3 uchwały - z naruszeniem art. 90 ust, 4 w zw. z art. 90 ust, 2b i 3c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 252 u st. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,

§ 3 uchwały - z naruszeniem art. 90 ust. 4 w zw. art. 90 ust, 3e ustawy o systemie oświaty, poprzez błędne utożsamienie instytucji rozliczenia dotacji z kontrolą jej wydatkowania i nałożenie na prowadzącego przedszkole obowiązku ujawniania już na etapie rozliczania dotacji informacji, jakie mogą być dopiero przedmiotem ewentualnej kontroli,

c) § 5 pkt 4b i pkt 4d - z naruszeniem art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 ust. 3f u.s.o. poprzez bezzasadne powielanie zapisów ustawowych, (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.)

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna J. R. opiera się na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. była uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie trybu udzielania, rozliczania dotacji na zadania oświatowe gminy realizowane w szkołach i placówkach oświatowych, prowadzonych na terenie miasta L. przez osoby prawne i fizyczne, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15) u.s.g. oraz art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten określa formy wyroku uwzględniającego skargę na uchwały lub akty wskazane w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Z kolei, według art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Według art. 1 p.p.s.a., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Kontrola administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Sądy administracyjne orzekając w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego badają ich zgodność z prawem powszechnie obowiązującym. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Wskazane regulacje prawne uwzględniają konstytucyjną zasadę ograniczonego nadzoru działalności samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Z kolei, według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 94 Konstytucji RP, a także wskazanymi jednostkami redakcyjnymi zaskarżonej uchwały. Powołane w ramach podniesionego zarzutu jednostki redakcyjne zaskarżonej uchwały: § 4 pkt 3; § 3; § 5 pkt 4b i pkt 4d nie są przepisami postępowania, które miały w sprawie sądowo administracyjnej zastosowanie. Podobnie jak i przepis art. 252 ust. 1 pkt 2 ) u.f.p., którego z mocy art. 253 u.f.p. nie stosuje się, jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji, w tym wypadku ustawą odrębną jest u.s.o. Wojewódzki Sąd Administracyjnemu we W. nie naruszył przepisów postępowania dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały w trybie przewidzianym przepisami prawa. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oznacza stwierdzenie przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała nie została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Stwierdzenie to oznacza również, że organ samorządu terytorialnego działając na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanowił według zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego określonego w ustawie, akt prawa miejscowego obowiązujący na obszarze działania tego organu

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów, dokonuje jedynie oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w pkt 1) skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 90 ust. 2b i 3c u.s.o. przez "jego niewłaściwe zastosowanie."

Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć brzmienie art. 90 ust. 4 u.s.o.: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji."

Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego wskazano wprost dwa różne przepisy: art. 90 ust. 2b u.s.o. i art. 90 ust. 3c u.s.o. podnosząc zarzut: "jego niewłaściwe zastosowanie", polegające na przyjęciu, że § 4 pkt 3 ) uchwały (...) jest zgodny z ww. przepisem ustawowym, stanowi rzekomo jedynie unormowanie sposobu rozliczania dotacji, gdy w istocie ww. przepis uchwały modyfikuje ustawową podstawę obliczenia należnych niepublicznemu przedszkolu dotacji, poprzez zastąpienie ustawowej podstawy tj. ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, wydatkami faktycznie poniesionymi na jednego ucznia w danym roku budżetowym wynikającym z rocznego sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych, a więc niezależnie od wydatków planowanych.

Wskazane przez kasatora przepisy brzmią: Art. 90 ust. 2b u.s.o.: "Osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 50 % wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę." Art. 90 ust. 3c u.s.o.: "Dotacje, o których mowa w ust. 2-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki."

Mając na uwadze tak postawiony zarzut należy stwierdzić, że w rozumieniu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna w omawianym zakresie nie czyni zadość wskazanym w tym przepisie wymaganiom. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może odnieść się merytorycznie do błędnie postawionego zarzutu, w którym dwa różne przepisy ustawowe są traktowane przez kasatora jako jeden.

Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zatem, skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Reasumując stwierdzić należy, że obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy taki jak skarga kasacyjna, jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych.

W pkt 2) skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 2) u.f.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w jej uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji publicznej. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Wskazany przez kasatora art. 252 ust. 1 pkt 2) u.f.p. brzmi: "Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2." nie miał zastosowania w sprawie podjęcia zaskarżonej uchwały. Niezależnie od tego, zgodnie z art. 253 u.f.p., przepisu art. 252 nie stosuje się, jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji. W tym wypadku taką ustawą odrębną jest u.s.o.

Podstawą prawną uchwały były przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15) u.s.g. oraz art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o., które brzmią: "Do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy." "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji." "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji."

Art. 90 ust. 4 u.s.o. zawiera ściśle określone ustawowe upoważnienie, którego rada gminy przekroczyć nie może. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Dlatego za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Użyte w omawianym przepisie stwierdzenie "tryb udzielania" ma jedynie znaczenie techniczne i dotyczy wymagań formalnych, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotacje. Art. 90 ust. 4 u.s.o. nie nadaje uprawnienia organom stanowiącym do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów przyznania dotacji. Ustawodawca bowiem w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego jedynie do określenia w sposób techniczny (formalny) zakresu danych, które wniosek ma zawierać. Użyte w omawianym przepisie stwierdzenie "tryb rozliczania" ma podobne znaczenie dla ustalania kryteriów rozliczania dotacji. Wskazany przepis nakazuje ponadto wprost organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego ustalenie trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania udzielonych dotacji. We wszystkich trzech przypadkach tj.: ustalania trybu udzielania dotacji; ustalania trybu rozliczania dotacji; ustalania trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uwzględnia kryteria wskazane w katalogu otwartym w części końcowej art. 90 ust. 4 u.s.o.: podstawa obliczenia dotacji; zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania; termin i sposób rozliczenia dotacji. Inaczej mówiąc, uchwała regulująca omawianą problematykę musi zawierać wszystkie wskazane elementy konieczne. Uchwała może jednak uwzględniać również inne kryteria, co wynika z użycia przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności."

Należy podkreślić, że uchwała nie może zawierać odmiennych regulacji, które zostały już uregulowane ustawowo w art. 90 u.s.o.: ust.3d (Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki); ust. 3e (Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek); ust.3f (Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania); ust. 3g (Organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13 wyraził następujące stanowisko, które skład orzekający w pełni podziela: "Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy (...). Zaznaczyć należy, że podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia w uchwale budżetowej miasta z uwzględnieniem oświatowej subwencji ogólnej i powinna odpowiadać faktycznej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że ustanowienie przez właściwy organ samorządu terytorialnego trybu służącego weryfikacji wysokości poszczególnych rat oraz instrumentów prawnych umożliwiających rozliczanie dotacji w trakcie trwania roku szkolnego, nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty."

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. prawidłowo stwierdził, że zaskarżona uchwała nie wykracza poza ustawowe upoważnienie uregulowania ustalania trybu udzielania dotacji; ustalania trybu rozliczania dotacji; ustalania trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjnych na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.