Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3086/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i § 2, art. 10 i art. 90 § 1, art. 141 § 4;
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 5 ust. 3 pkt 3a;
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1281/17 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 12 maja 2017 r., nr DPT-VI.7027.1.2016 w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej K. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 5.400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 maja 2018r., sygn. akt V SA/Wa 1281/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2022r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Gminy Miejskiej K. (dalej też: ,,Gmina’’, ,,strona’’, ,,beneficjent’’ lub ,,skarżąca’’) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (dalej też: ,,Minister’’, ,,organ odwoławczy’’ lub "organ II instancji’’) z 12 maja 2017r., nr DPT-VI.7027.1.2016 w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 24 marca 2009r. Władza Wdrażająca Programy Europejskie (dalej: ,,WWPE’’) zawarła z Gminą Miejską K. umowę finansową nr [...]1 o dofinansowanie Projektu "[...]" ze środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego (dalej: "umowa finansowa"). Umowa została zawarta na podstawie i w wykonaniu postanowień umowy o numerze [...], zawartej 19 lutego 2009r. pomiędzy stroną polską (reprezentowaną przez Krajowy Punkt Kontaktowy) a państwem darczyńcą, tj. Królestwem Norwegii (reprezentowanym przez Norweskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych, dalej: "NMSZ") na dofinansowanie Projektu.

Wyrokiem z 29 marca 2012r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w K., II Wydział Karny, skazał prawomocnie byłego Burmistrza Miasta K., P. R. Cz., między innymi za czyny określone w art. 228 § 4 i 228 § 1 Kodeksu karnego przy czym większość czynów zarzucanych oskarżonemu związana była z realizacją projektu [...] "[...]".

Informacja na temat skazania byłego Burmistrza K. została umieszczona w Protokole z kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w Lublinie z 22 maja 2012r., o czym została również powiadomiona WWPE za pośrednictwem Ministra Rozwoju Regionalnego w piśmie z 13 września 2012r. Informacja ta skutkowała wszczęciem postępowania wyjaśniającego przez WWPE. Na skutek ustalenia przez WWPE, iż mogło dojść do powstania nieprawidłowości w projekcie [...] 25 stycznia 2013r. został wygenerowany raport o nieprawidłowościach i przekazany za pośrednictwem Krajowego Punktu Kontaktowego i Ministerstwa Finansów do Norweskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Pismem z 10 czerwca 2013r. Biuro Mechanizmu Finansowego w Brukseli, działające w imieniu Norweskiego Ministerstwa: Spraw Zagranicznych, poinformowało KPK o decyzji NMSZ dotyczącej żądania zwrotu całej kwoty dofinansowania wypłaconej stronie polskiej tj. kwoty 685.802 euro. Kwota ta obejmowała również 111.512 euro wypłaconych stronie przez WWPE 11 grudnia 2009r. W związku z zażądaniem zwrotu środków przez NMSZ, WWPE wezwała beneficjenta pismem z 28 czerwca 2013r. do dobrowolnego zwrotu środków wraz z odsetkami do 30 sierpnia 2013r.

Po bezskutecznym upływie ww. terminu WWPE wszczęła z urzędu postępowanie, a następnie decyzją z 31 października 2013r. (sygn. sprawy WWPE-WPP.310.11.1.2013) wezwała beneficjenta do zwrotu środków w kwocie stanowiącej równowartość 111.512 euro, co po przeliczeniu na polskie złote wyniosło kwotę 459.094,90 złotych, wraz z odsetkami.

Decyzją z 21 marca 2014r., nr DPT-VI-6353-3-BJ/13 Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję WWPE z 31 października 2013r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 listopada 2014r., sygn. akt V SA/Wa 1270/14, uchylił powyższą decyzję. Wskazał, że doszło do naruszenia prawa, które pozostaje w sprzeczności z dyrektywą praworządności wynikającą z Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. Zwrócił uwagę na nakaz posługiwania się językiem polskim w relacjach między organami władzy publicznej wynikający z art. 27 zdanie pierwsze Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z 7 października 1999r. o języku polskim (Dz.U. z 2011r., nr 43, poz. 244 ze zm.). Tymczasem do akt sprawy włączone zostały obcojęzyczne kopie dokumentów, które nie zostały przetłumaczone na język polski. W ocenie WSA powyższe uchybienie uniemożliwiło ocenę tego, czy ustalenia poczynione przez organy obu instancji były prawidłowe i z tej racji uchylił rozstrzygnięcie organu II instancji. Jednocześnie Sąd podkreślił, że organ II instancji rozpoznając ponownie sprawę winien przede wszystkim dokonać tłumaczeń dokumentów obcojęzycznych, które stanowią istotny materiał dowodowy i legły u podstaw ustaleń taktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 12 lipca 2016r., sygn. akt II GSK 409/15, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Ponownie rozpatrując odwołanie strony, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z 12 maja 2017r., nr DPT-VI.7027.1.2016 utrzymał w mocy decyzję WWPU z 31 października 2013r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia przywołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.; dalej: ,,k.p.a.’’) oraz art. 146 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; dalej: ,,ustawa o finansach publicznych’’ lub ,,u.f.p.’’) w związku z art. 113 ustawy z 27 sierpnia 2009r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157 poz. 1241 ze zm.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że wziął pod uwagę cały materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym przetłumaczone przez tłumacza przysięgłego, zgodnie z zaleceniami WSA w Warszawie oraz NSA, wszystkie znajdujące się w aktach sprawy dokumenty sporządzone w języku angielskim. Minister wskazał, że nie uwzględnił zgłoszonego w odwołaniu wniosku beneficjenta o "zapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym z uwzględnieniem rozpoznania odwołania na rozprawie administracyjnej i zawiadomienia o jej terminie skarżącego stosownie do przepisów k.p.a.", ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 89 k.p.a., dotyczące przeprowadzenia rozprawy w toku postępowania administracyjnego. Poza tym jak wskazał beneficjent został zawiadomiony o wszczęciu postępowania przez organ I instancji, jak również przed wydaniem decyzji w I i II instancji został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłoszenia żądań. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie uwzględnił również wniosku beneficjenta o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków: P. Cz. oraz Ł. W. na okoliczność sposobu i zakresu wykorzystania przyznanej dotacji oraz wysokości i pochodzenia środków przekazanych przez Ł. W. i M. W. P. Cz., a także okoliczności z tym związanych. Zdaniem Ministra materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ I instancji był na tyle wyczerpujący i obszerny, że nie wymagał dokonywania czynności dowodowych wnioskowanych przez stronę, a dowody, których przeprowadzenia żąda nie służyły stwierdzeniu okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Organ II instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami (...). Wyjaśnił, że przy ustalaniu czy w niniejszej sprawie doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, należy mieć na uwadze, że dotacja została udzielona ze środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004-2009. Podkreślił, iż środki te na mocy umów międzynarodowych, których stroną jest Polska tj. [...] wdrażania Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004-2009 ustanowionego zgodnie z Umową z 14 października 2003r. pomiędzy Królestwem Norwegii a Wspólnotą Europejską o Norweskim Mechanizmie Finansowym na okres 2004-2009 (M.P. 2005r., Nr 23 poz. 342) oraz umowy nr [...] zostały przekazane przez Królestwo Norwegii na realizację konkretnego celu jakim był projekt [...]. Minister wskazał, że umowa nr [...] nie tylko wskazuje na jaki cel środki Norweskiego Mechanizmu Finansowego są przeznaczone, ale również precyzuje procedurę ich zwrotu. W szczególności przywołał art. 7.2.1 w zw. z art. 7.1.1 lit. f tej umowy, w myśl którego państwo - darczyńca (NMSZ) może zażądać zwrotu wypłaconych środków w przypadku zaistnienia nieprawidłowości. Minister podkreślił, że do Państwa - darczyńcy należy ostateczne stwierdzenie czy dane działanie było nieprawidłowością oraz decyzja w kwestii czy i w jakiej wysokości środki podlegają zwrotowi. Wskazał, że zwrot środków następuje w wysokości i na warunkach określonych przez NMSZ. Na podstawie powyższej "decyzji" Darczyńcy, strona polska jest zobowiązana, jak wynika z art. 7.2.5 umowy nr [...], do zwrotu środków i dopiero ta decyzja może stanowić dla niej podstawę do odzyskania środków od beneficjenta. W niniejszej sprawie, Darczyńca (NMSZ) stwierdził istnienie nieprawidłowości i zażądał zwrotu całości wypłaconych środków. Decyzja ta została podjęta przez Darczyńcę na podstawie informacji przekazanych w Raporcie o nieprawidłowościach, z których wynikało, że wobec byłego Burmistrza Miasta K. został wydany prawomocny wyrok skazujący go za przestępstwa popełnione w związku z realizacją Projektu [...]. Organ odwoławczy podkreślił, opierając się na art. 208 u.f.p., że wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 33 (środki Norweskiego Mechanizmu Finansowego), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W odniesieniu do środków żądanych od beneficjenta umową międzynarodową, w której określone są procedury dokonywania wydatków, jest umowa [...]. Podniósł jednocześnie, że art. 209 u.f.p. stanowi, że szczegółowe warunki przekazywania i wykorzystania dotacji rozwojowej w zakresie środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego określa umowa zawarta przez dysponenta środków z beneficjentem dotacji. Obligatoryjnym elementem tej umowy (zgodnie z art. 209 ust. 2 pkt 8 u.f.p.) jest określenie warunków i terminu zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny. W przedmiotowej sprawie ową umową jest ww. umowa finansowa, zawarta w reżimie finansów publicznych, w której beneficjent zobowiązał się (art. 17 ust. 5 umowy finansowej), że zwróci żądaną kwotę pod którą to kwotą należy rozumieć (art. 17 ust. 5 umowy finansowej odsyła do ust. 1 tej umowy) kwotę, co do której NMSZ podjęło decyzję o zwrocie dokonanych płatności. Z powyższego wynika, że umowa finansowa, będąca zgodnie z art. 209 u.f.p. umową dotacyjną, określa warunki wykorzystania i zwrotu przedmiotowej dotacji, których beneficjent nie dopełnił, a zatem wykorzystał dotację niezgodnie z przeznaczeniem, dlatego też niezbędne jest żądanie od beneficjenta zwrotu środków przedmiotowej dotacji na podstawie art. 146 ust. 1 u.f.p.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 24 maja 2018r.,Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała sytuacja przewidziana w art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, tj. wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, potwierdzona prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w K. II Wydział Karny sygn. akt [...] upoważniająca organ, który udzielił dotacji do wydania decyzji o zwrocie dotacji wraz z odsetkami na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Z treści powyższego wyroku wynika, że część środków z dotacji przekazanych zostało byłemu burmistrzowi Miasta K. w formie korzyści majątkowych, co spowodowało uprawnione żądanie strony norweskiej zwrotu całości kwoty oraz wdrożenie procedury odzyskania przez WWPE całości kwoty dotacji od skarżącej. WSA podzielił stanowisko sądów administracyjnych, że wykorzystanie dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona albo realizację innych celów niż cele dotowane. Przedmiotowa dotacja na mocy umowy [...] przekazana została skarżącej na dofinansowanie konkretnego celu jakim był projekt ,,[...]’’.

W świetle powyższych rozważań w opinii Sądu I instancji nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 146 ust. 1 w zw. z art. 209 ustawy o finansach publicznych) oraz zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Organy orzekające w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym były umocowane do żądania zwrotu w całości dotacji wypłaconej skarżącej niezależnie od rozpiętości przestępstw korupcyjnych, za popełnienie których skazany został były Burmistrz Miasta K.. WSA zaznaczył, że środki na realizację projektów w ramach Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004-2009, zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 3a ustawy o finansach publicznych, są środkami publicznymi. Natomiast z art. 208 ustawy o finansach publicznych wynika, że wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 3a u.f.p. są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Podkreślił, że WWPE zgodnie z art. 17 ust. 1 umowy o dofinansowanie mogła zażądać zwrotu całości dokonanych płatności na rzecz skarżącej, a w przypadku braku zwrotu płatności podjąć kroki prawne w trybie ustawy o finansach publicznych. Skarżąca podpisując umowę o dofinansowanie zaakceptowała bowiem przewidziane w umowie warunki zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i zobowiązała się do zwrotu żądanej kwoty (art. 17 ust. 5 umowy). Skarżącej na etapie podpisywania umowy o dofinansowanie znane było więc ryzyko i konsekwencje wynikające z podjęcia ewentualnej decyzji o zwrocie środków przez NMSZ. W ocenie Sądu I instancji materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest na tyle wyczerpujący i obszerny, że nie wymagał przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych, w tym wnioskowanych przez skarżącą. Podkreślił, że okoliczności mające znaczenie dla istoty sprawy (wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem) zostały dostatecznie wyjaśnione i udokumentowane. W tym zakresie wydany został prawomocny wyrok skazujący byłego burmistrza Miasta K. za czyny określone w art. 228 Kodeksu karnego w tym przyjmowania korzyści majątkowych w postaci połowy comiesięcznego wynagrodzenia za świadczoną pracę Koordynatora Projektu oraz równowartości połowy wynagrodzenia wykonawców projektu skarżącej za prowadzenie wykładów i przygotowanie artykułu. Wyrok ten potwierdza wprost przekazanie części dotacji na korzyść majątkową dla byłego burmistrza, co oznacza wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Gmina Miejska K. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi oraz uchylenie w całości decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z 12 maja 2017r, nr DPT-VI.7027.1.2016, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na zasadzie art. 182 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 Nr 249, poz. 2104, dalej: "u.f.p.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności implikujące na to, że mamy do czynienia z dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, która podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami, podczas gdy w przedmiotowej sprawie przepis ten nie ma zastosowania albowiem nie mamy do czynienia z dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 146 ust. 1 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności implikujące na to, że mamy do czynienia z dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, która podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami, a co tym idzie, że zachodzi potrzeba wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, podczas gdy w przedmiotowej sprawie przepis ten nie ma zastosowania albowiem nie mamy do czynienia z dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, a w konsekwencji nie zachodzi potrzeba wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji wydanej przez organ administracji decyzji, którą poprzedziło postępowanie, w którym nie uwzględniono wniosków dowodowych strony, a w konsekwencji nie zebrano w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, a ponadto, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wyprowadzono z niego nieprawidłowe wnioski, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wespół z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez podważenie zaufania uczestnika postępowania Gminy Miasto K. co do sposobu prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, które nastąpiło z naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i polegało na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu dotacji, podczas gdy wydanie takiej decyzji było niezasadne ponieważ dotacja została zrealizowana i rozliczona w sposób zgodny z zawartą umową jak i przepisami prawa powszechnie obowiązującego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi jak i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że skarga jest uzasadniona, a zatem celowe było wydanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, co do istoty rozstrzygnięcia, należało uznać za nieusprawiedliwione.

Zarzuty te zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną.

Jak wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny, gdy wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie prawa może mieć nie jakikolwiek, ale istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, strona skarżąca powinna wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji.

Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazuje na zaakceptowanie przez Sąd I instancji wydanej przez organ administracji decyzji, którą poprzedziło postępowanie, w którym nie uwzględniono wniosków dowodowych strony, a w konsekwencji nie zebrano w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, a ponadto, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wyprowadzono z niego nieprawidłowe wnioski. Powyższe doprowadziło do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wespół z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz naruszenia zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W stanie sprawy zarzuty te nie są zasadne.

Podkreślić należy, że prawomocnym wyrokiem z 29 marca 2012r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w K. II Wydział Karny, skazał byłego Burmistrza Miasta K. P. R. Cz., między innymi za czyny określone w art. 228 § 4 i 228 § 1 Kodeksu karnego. W wyroku tym wskazano, że P. R. Cz. uzależnił zawarcie umowy zlecenia na pełnienie funkcji koordynatora projektu "[...]’’ od otrzymywania korzyści majątkowej w postaci przekazywania przez koordynatora połowy comiesięcznego wynagrodzenia za świadczoną pracę, a następnie wielokrotnie przyjął korzyść majątkową od koordynatora projektu. W wyroku tym rozstrzygnięto również, że były Burmistrz Miasta K. w zamian za zawarcie umów z wykonawcami w ramach Projektu "[...]’’ na przeprowadzenie płatnych wykładów oraz przygotowanie artykułu, przyjął korzyści majątkowe w równowartości ½ kwoty wynikającej z umów. W art. 7.2.1 w związku z art. 7.1.1 lit. f) umowy [...], zawarte zostało upoważnienie dla Norweskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych do zażądania zwrotu wypłat przyznanych skarżącej na realizację Projektu. Realizując powyższe uprawnienie, pismem z 10 czerwca 2013r., Biuro Mechanizmu Finansowego w Brukseli poinformowało stronę polską w imieniu NMSZ o żądaniu zwrotu całej kwoty dofinansowania wypłaconej skarżącej na realizację przedmiotowego Projektu. Decyzja NMSZ w zakresie wysokości kwoty objętej żądaniem zwrotu stanowiła podstawę do odzyskania przez WWPE środków od skarżącej. W rozpatrywanej sprawie zaistniała zatem sytuacja przewidziana w art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, tj. wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem potwierdzona prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w K. II Wydział Karny sygn. akt [...] z którego wynika, że część środków z dotacji przekazanych zostało byłemu burmistrzowi Miasta K. w formie korzyści majątkowych, upoważniająca organ, który udzielił dotacji do wydania decyzji o zwrocie dotacji wraz z odsetkami na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie zaś z treścią art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą Sąd administracyjny.

W sprawie nie jest sporne, że przedmiotowa dotacja na mocy umowy [...] przekazana została skarżącej na dofinansowanie konkretnego celu jakim był projekt ,,[...]’’.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolowany wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 tej ustawy z odesłaniem do naruszeń przepisów k.p.a., a więc art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób wskazany w pkt II. 1) petitum skargi kasacyjnej.

Wbrew stanowisku skarżącej Minister nie naruszył zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), obowiązku uwzględnienia wniosku dowodowego strony (art. 78 § 1 k.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Podkreślić też należy, że z zasady określonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Jest to zasadniczą treścią zasady praworządności. W ocenie składu orzekającego, nie do zaakceptowania w świetle zasady określonej w art. 8 k.p.a. jest fakt, że część środków z dotacji przekazanych zostało byłemu burmistrzowi Miasta K. w formie korzyści majątkowych. Mając powyższe na względzie za niezasadny uznać należy zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i prawa do równego traktowania.

Bezpodstawny jest też zarzut naruszenia przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Powołane przepisy, jako tzw. przepisy wynikowe nie mogą stanowić samodzielnej i skutecznej podstawy kasacyjnej. Błąd w postaci oddalenia skargi lub uchylenia zaskarżonego aktu Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (wyrok NSA dnia 9 lutego 2018r., I OSK 858/16, LEX nr 2465005). Naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. - tak jak i art. 151 p.p.s.a. - jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej. Na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (wyrok NSA z 26 maja 2017r., I FSK 2145/15, LEX nr 2314743). Jego skuteczne zarzucenie wymaga zatem powiązania z innymi przepisami prawa, które powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepisów wskazujących inne kryterium kontroli.

Podkreślić też należy, że Sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa (wyrok NSA z 18 maja 2018r., I OSK 1648/16, LEX nr 2501915). Nie dokonują one własnej oceny materiału dowodowego, a ich działania w ramach uprawnień określonych w art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności, tj. zgodności z prawem (materialnym, jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych (wyrok NSA z 20 czerwca 2018r., I GSK 721/2018, LEX nr 2518679).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy administracyjne w sposób wyczerpujący rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, na jego podstawie oceniając, czy istotne dla sprawy okoliczności zostały udowodnione. Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych przepisów procedury administracyjnej. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać za bezzasadne.

Bezpodstawne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny podziela rozważania Sądu I instancji nieuniknione jest odwołanie do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji środki na realizację projektów w ramach Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004-2009, zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 3a ustawy o finansach publicznych, są środkami publicznymi. W myśl art. 208 ustawy o finansach publicznych wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 3a u.f.p. są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. WWPE zgodnie z art. 17 ust. 1 umowy o dofinansowanie mogła zażądać zwrotu całości dokonanych płatności na rzecz skarżącej, a w przypadku braku zwrotu płatności podjąć kroki prawne w trybie ustawy o finansach publicznych. Skarżąca podpisując umowę o dofinansowanie zaakceptowała przewidziane w umowie warunki zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i zobowiązała się do zwrotu żądanej kwoty (art. 17 ust. 5 umowy). Skarżącej na etapie podpisywania umowy o dofinansowanie znane było więc ryzyko i konsekwencje wynikające z podjęcia ewentualnej decyzji o zwrocie środków przez NMSZ. W okolicznościach zaś mających znaczenie dla istoty sprawy (wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem) prawidłowo wskazano na prawomocny wyrok skazujący byłego burmistrza Miasta K. za czyny określone w art. 228 Kodeksu karnego w tym przyjmowania korzyści majątkowych w postaci połowy comiesięcznego wynagrodzenia za świadczoną pracę Koordynatora Projektu oraz równowartości połowy wynagrodzenia wykonawców projektu skarżącej za prowadzenie wykładów i przygotowanie artykułu. Wyrok potwierdza wprost przekazanie części dotacji na korzyść majątkową dla byłego burmistrza, a tym samym wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

W konsekwencji, skoro postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 5.400 zł, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną i prowadzącego sprawę w I instancji orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z §14 ust 1 pkt 1 lit. a ) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265).