Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3726/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 145 § 1 pkt 1,art. 151, art. art. 183, art. 184, art. 189, art. 207
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107, art. 138
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 36
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2971/18 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 października 2018 r. znak [...] w przedmiocie braku pozwolenia na wykonanie wystroju architektonicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 12 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 2971/18, oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 października 2018 r. znak [...] w przedmiocie braku pozwolenia na wykonanie wystroju architektonicznego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o. o. z siedzibą w [...] od decyzji [...] Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta [...] [...], nr [...] z 9 października 2017 r. niepozwalającej ww. Spółce na wykonanie wystroju architektonicznego elewacji kamienicy przy ul. [...] [...], według: "[...], przebudowa, nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku zabytkowego na funkcję zamieszkania zbiorowego, budowa budynku hotelowego z podziemną kondygnacją z funkcjami pomocniczymi hotelu, ul. [...], działka nr ew. [...] w obrębie [...] w [...] w [...]" Projekt Budowlany, Tom 2 CZĘŚĆ ZABYTKOWA 2.4 Architektura, autorstwa jednostki projektowej: [...], z marca 2017 r. - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art, 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. Nr [...], poz. 2187 ze zm., dalej: u.o.z.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Minister wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo oceniał jako nieuzasadnione pod względem konserwatorskim zaproponowane zmiany obecnego wystroju elewacji, będącego wynikiem jej modernizacji w latach 30-tych[...] XX w. i wykonanie wystroju nawiązującego do wersji elewacji z początku XX w. Reprodukcje inwentaryzacji budynku z 1907 r., zamieszczone m.in. w karcie ewidencyjnej obiektu, nie pozwalają na szczegółowe rozpoznanie formy detalu architektonicznego z tego okresu. Przeprowadzone badania architektoniczne elewacji budynku (wykonane przez M. C. ze zlecenia [...] sp. z o.o. w lutym 2017 r.) również nie potwierdzają w sposób jednoznaczny formy detali architektonicznych tworzących wystrój z pierwszego historycznego okresu istnienia budynku. Rezygnacja z obecnego wystroju elewacji kamienicy i wykonanie historycznej kreacji wystroju z wcześniejszego okresu nie jest zgodna z doktryną konserwatorską. W ocenie [...] Konserwatora Zabytków, jeżeli względy techniczne i konstrukcyjne wymagają usunięcia obecnego wystroju kamienicy, stanowiącego jeden z elementów podlegających ochronie konserwatorskiej, to wystrój ten powinien być szczegółowo zinwentaryzowany i po wykonaniu remontu ścian wiernie odtworzony. Wykonanie detali elewacji, które nie stanowią wiernego odtworzenia historycznego wystroju, stanowi zafałszowanie przeobrażeń architektonicznych obiektu.

Minister wskazał, że w toku postępowania uzupełnił materiał dowodowy o opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 27 czerwca 2018 r., sporządzoną w oparciu o dokumentację techniczną, kartę ewidencyjną tzw. "białą kartę, opracowanie J. S., J. K., "[...]", nr [...] oraz szczegółową wizję lokalną wykonaną 22 czerwca 2018 r., do której to opinii P. sp. z o. o. odniosła się w piśmie z 22 sierpnia 2018 r. sprzeciwiając się jej konkluzjom i podtrzymując wniosek w dotychczasowym kształcie.

Rozpoznając odwołanie Spółki Minister podniósł, że właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że kamienica [...], powstała w latach 1860-63 i rozbudowana przed 1897 r., położona w [...] przy ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...], KW [...] cz.), wpisana została do rejestru zabytków decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21 grudnia 2011 r., pod numerem [...] Zgodnie z uzasadnieniem ww. orzeczenia budynek prezentuje przede wszystkim walory historyczne, należy bowiem do niewielkiej grupy najstarszych obiektów mieszkalnych, utrwalonych w ikonografii dzielnicy, istniejących do dziś w obszarze [...]. Obiekty te o skromnej architekturze, dokumentują kolejny etap rozwoju prawobrzeżnego osadnictwa (walor naukowy, typologiczny) - odradzającego się po [...] z 1794 r, a następnie wyburzeniach pod przedpole fortyfikacji broniących przeprawę przez [...] - poprzedzających ożywienie ruchu budowlanego wraz z budową mostu [...], powstaniem dworców [...](1962) i [...](1867). Przez trzydzieści lat stanowił siedzibę w latach 1885-1905 [...], którego absolwentem był J. K.. Zaznaczono ponadto, że "oryginalne, rozwiązania artykulacji fasady wraz z dekoracją sztukatorską, jak i zasadnicza dyspozycja wnętrz (z uwzględnieniem rozbudowy o salę gimnastyczną na potrzeby gimnazjum), sprzed ostatniego remontu dokonanego w dwudziestoleciu międzywojennym, została udokumentowana w inwentaryzacji wykonanej w 1907 r. (niesygnowana, opis w języku rosyjskim, kopie zamieszczone w karcie ewidencyjnej zabytku)". Zakres właściwości rzeczowej organu ochrony zabytków w tej sprawie wyznacza przedmiot ochrony konserwatorskiej, wynikający z treści ww. orzeczenia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21 grudnia 2011 r. Jedynie literalne brzmienie decyzji o wpisie do rejestru zabytków, stanowiącej legalną ingerencję w sferę prawa własności, wyznacza rodzaj zabytku chronionego konserwatorsko. Zabytkiem chronionym w przedmiotowej sprawie jest kamienica, jako dzieło architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 lit. c u.o.z.) o niepodważalnych walorach historycznych.

Minister stwierdził, że wbrew stanowisku odwołującego się, kamienica nie jest chroniona wyłącznie jako miejsce upamiętniające wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji. Rozwiązania architektoniczne, elementy jej wykończenia i zdobienia, wprawdzie nie miały zasadniczego wpływu na uznanie jej za obiekt zabytkowy, niemniej stanowią jej integralny element. Przedmiotem ochrony pozostaje zatem również wystrój architektoniczny budynku istniejący w dacie jego wpisania do rejestru zabytków. Z załączonej do wniosku dokumentacji projektowej "[...] - przebudowa, nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku zabytkowego..." wynika, że przedmiotem planowanej inwestycji jest wykonanie wystroju architektonicznego elewacji kamienicy przy ul. [...] [...]. Uwzględniając przeprowadzone badania przez firmę [...], wyniki badań dr. M. L. oraz reprodukcje inwentaryzacji z 1907 r. zaproponowano odtworzenie wystroju elewacji kamienicy z 1885-1907 r. W ocenie Ministra odtworzenie jednak nieistniejącego detalu wystroju elewacji kamienicy z 1885-1907 r. (poza gzymsem koronującym na elewacji północnej), jest zadaniem nierealnym wobec braku dostatecznych materiałów ikonograficznych do wykonania dokładnych rysunków rekonstrukcyjnych niezachowanych dekoracji elewacji. Kamienica obecnie posiada zachowane fragmentarycznie dekoracje elewacji pochodzące prawdopodobnie z lat 30 XX w. i w tej formie została objęta ochroną prawną przez wpis do rejestru zabytków w 2011 r. Stan techniczny zewnętrznych tynków i detalu elewacji uniemożliwia naprawę i uzupełnienie zachowanej dekoracji, co potwierdzają ustalenia zarówno ekspertyzy konstrukcyjnej, jak i opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Niemniej, zachowane elementy pozwalają na dokładne i szczegółowe zinwentaryzowanie wystroju elewacji, która powinna zostać odtworzona z użyciem tradycyjnych technik po wykonaniu rozległych napraw ścian i przebudów likwidujących zagrożenie awarią budowlaną oraz umożliwiających dalsze użytkowanie budynku.

Minister zaznaczył, że podnoszony przez [...] sp. z o.o. fakt zachowania się z wystroju elewacji z okresu 1885-1907 gzymsu koronującego na elewacji północnej w rozbudowywanym budynku z ok. 1885 r. - nie pozwala na odtworzenie kompletnego wyglądu kostiumu architektonicznego elewacji budynku z tego okresu. Nie jest to również możliwe na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji ikonograficznej. Ta wprawdzie daje pogląd o charakterze ówczesnego wystroju elewacji, ale nawet wobec zawartych w przedstawionym programie prac konserwatorskich wyników badań wskazujących geometrię detali architektonicznych, nie jest wystarczające do ich odtworzenia. Jak trafnie podniesiono w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, brak jest dokładniejszych przekazów ikonograficznych, opisów i pomiarów, które umożliwiałyby bardziej precyzyjne określenie formy pierwotnego wystroju ścian (naczółków okien, ich formy i profili, profili opasek okiennych i tond, wystroju sztukatorskiego elewacji, profili gzymsów).

Zdaniem Ministra, wskazana przez stronę przesłanka, że najistotniejszym okresem w historii budynku jest czas, w którym pełnił on funkcję gimnazjum, tj. lata 1885-1907, również nie daje podstaw do uznania by nadać mu kostium architektoniczny z tego okresu. Podstawę projektu mogą stanowić jedynie dające częściowy obraz wystroju odkrywki na elewacjach budynku potwierdzające częściowo miejsca, w których zlokalizowany był wcześniejszy wystrój np. tonda (okrągłe nisze z opaskami rozmieszczone pomiędzy osiami okien na II piętrze budynku), zmiany szerokości płycin podokiennych oraz ślady po podbudowach pod naczółki nad oknami I piętra; słabo czytelne i wykonane w niedużej skali reprodukcje rysunków inwentaryzacyjnych elewacji zachodniej (pochodzący z 1907 r. oraz rysunek elewacji północnej od ul. [...] wykonany w 1941 r. czy XIX-wiecznych uproszczonych widokach elewacji tylnej na akwareli i drzeworytach). Minister zgodził się natomiast, że zawarta w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa ocena dotycząca planowanych robót budowlanych prowadzących do: utraty obecnego charakteru budynku wolnostojącego; zmiany formy i wyglądu przez podniesienie dachu oraz wprowadzenie okien poddasza użytkowego, których rozmieszczenie nie odpowiada osiom kompozycji elewacji; zniekształcenia oryginalnej bryły, poprzez nadbudowę obiektu - stanowi zagadnienia niemieszczące się w granicach niniejszej sprawy. Ocena ta nie była zatem przedmiotem rozważań organu odwoławczego w tym postępowaniu.

Skargą P. sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśniania wszystkich okoliczności sprawy oraz zgromadzonych w niej dowodów, w szczególności poprzez pomięcie szeregu tez i wniosków zawartych w projekcie budowlanym i Opracowaniu konserwatorskim "[...] - przebudowa, nadbudowa i rozbudowa" przygotowanego przez J. K., M. Z. oraz M. C., potwierdzających dopuszczalność inwestycji objętej wnioskiem skarżącego z punktu widzenia konserwatorskich uwarunkowań ochrony zabytku, wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji dowolną i błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności tez i wniosków projektu architektoniczno- budowlanego i opracowania konserwatorskiego "[...] - przebudowa, nadbudowa i rozbudowa" przygotowanego przez J. K., M. Z. oraz M. C., potwierdzających dopuszczalność inwestycji objętej wnioskiem skarżącego z punktu widzenia konserwatorskich uwarunkowań ochrony zabytku, wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wymogów w zakresie faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji, w szczególności nie wyjaśnienie przyczyn, dla których oceniając dopuszczalność inwestycji objętej wnioskiem skarżącego z punktu widzenia konserwatorskich uwarunkowań ochrony zabytku organ oparł się wyłącznie na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 27 czerwca 2018 r., pomijając przeciwne w tym przedmiocie tezy i wnioski wynikające z pozostałych materiałów dowodowych; art. 6 k.p.a. tj. naruszenie zasady praworządności poprzez dowolne formułowanie przesłanek, na których organ II instancji oparł się wydając zaskarżoną decyzję.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podzielił ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenił je jako prawidłowe i wyczerpujące. Wskazał, że stanowisko Ministra o braku rzeczywistej możliwości odtworzenia wystroju budynku z okresu 1885-1907 r., uznać należy za wyczerpująco i profesjonalnie uzasadnione, oparte na rzetelnej analizie materiału dowodowego zarówno opinii ww. Instytutu jak i dokumentacji przedłożonej przez skarżącą Spółkę. W niniejszej sprawie zasadniczy materiał dowodowy stanowią dwie grupy dokumentów: projekt architektoniczno-budowlany, sporządzone na zlecenie inwestora opracowanie "[...] - przebudowa, nadbudowa i rozbudowa" przygotowane przez J. K., M. Z. oraz M. C., zawierające argumentację popierającą wniosek skarżącego oraz sporządzona na zlecenie organu drugiej instancji opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 27 czerwca 2018 r., zawierająca argumentację przeczącą wnioskowi skarżącego. Zdaniem Sądu organ dokonał pełnej analizy ww. dokumentów. Działając w warunkach uznania administracyjnego przedstawił wyczerpujące uzasadnienie przyjętego, za opinią Instytutu, stanowiska w sprawie. Wskazał okoliczności, dla których ocenił za nieuzasadnione z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej zaakceptowanie elewacji przewidzianej w przedłożonym projekcie. W tych warunkach jako chybione Sąd ocenił zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.

Także wbrew zarzutom skargi w ocenie Sądu organ wyczerpująco omówił zagadnienie związane z oceną ochrony konserwatorskiej budynku w formie architektonicznej w dacie wpisania tego budynku do rejestru zabytków (dokonanego decyzją z 21 grudnia 2011 r. nr [...]). Przyjmując zasadność dążenia do odtworzenia zachowanej obecnie elewacji budynku Minister wskazywał na możliwość zinwentaryzowania zachowanych elementów elewacji i następnie możliwości ich odtworzenia, co nie jest osiągalne w przypadku projektu deklarującego odtworzenie wcześniejszego stanu elewacji (szczegółowa argumentacja w omówionym wyżej uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Przyjmując za stanowiskiem strony, że właściwą substancją zabytkową budynku (w zakresie jego architektury) jest jego forma ujawniona w inwentaryzacji z 1907 r., nie można zdaniem Sądu odrzucić jako nieuzasadnionego stanowiska Ministra, że materiał dowodowy z tego okresu nie gwarantuje odtworzenia elewacji w standardach właściwych dla zachowania wysokiego poziomu ochrony zabytku. Tym samym nie jest uzasadniony zarzut skarżącej, że Minister w dowolny sposób przyjął przesłanki i kryteria, jakimi należy się kierować ustalając przedmiot ochrony konserwatorskiej, czym naruszył w szczególności unormowanie zawarte w art. 6 k.p.a.

Sąd podkreślił, że Minister jest organem wysoko wyspecjalizowanym w zakresie ochrony zabytków i jako gołosłowne należy ocenić stanowisko skarżącej, zgodnie z którym przywrócenie budynku do formy jaką nadano mu w latach 30 XX wieku doprowadzi do nieodwracalnej utraty substancji zabytkowej z okresu, w którym budynek odgrywał istotne historyczne znaczenie. Skarżąca Spółka opracowując projekt mogła dokonać wyboru pomiędzy wystrojem elewacji budynku w kształcie nadanym w latach 30 XX wieku, a wystrojem elewacji w kształcie z 1907 r. Ocena zasadności tego wyboru pozostawiona została jednak, po myśli ww. ustawy o ochronie zabytków, wyspecjalizowanym organom konserwatorskim. O ile orzeczenie, jak wskazano powyżej podjęte w warunkach uznania administracyjnego, za sprawą wyczerpującego uzasadnienia broni się przed zarzutem przekroczenia granic owego uznania, rzeczą Sądu jest jego zaakceptowanie. Taki też zdaniem Sądu stan miał miejsce w sprawie niniejszej. Kierując się powyższą argumentacją Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej zwanej "p.p.s.a.".

Skargą kasacyjną P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1) c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niewydanie wyroku uchylającego decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego sygn. [...] z dnia 10 października 2018 r., mimo istnienia ku temu podstaw faktycznych i prawnych, z uwagi na naruszenie przez Ministra ww. przepisów k.p.a. poprzez niewyjaśnienie lub nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych, które stanowią podstawę dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, jak również dowolną (tj. dokonaną z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów) ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

2) art. 145 § 1 pkt 1) c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niewydanie wyroku uchylającego decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, sygn. [...] z dnia 10 października 2018 r., mimo istnienia ku temu podstaw faktycznych i prawnych, z uwagi na dowolne sformułowanie przesłanek, ma których ww. organ podjął rozstrzygnięcie w sprawie;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedopełnienie przez WSA wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz ich faktycznego wyjaśnienia, w szczególności poprzez brak zajęcia przez WSA jakiegokolwiek stanowiska wobec konkretnych zarzutów i argumentacji skargi dotyczących niezgodności zaskarżonych decyzji administracyjnych z prawem.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia z dnia 31 sierpnia 2022 r., stosownie do art. 15zzs4[...] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4[...] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 października 2018 r., z uwagi na naruszenie przez Ministra ww. przepisów k.p.a. poprzez niewyjaśnienie lub nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych, które stanowią podstawę dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, jak również dowolną (tj. dokonaną z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów) ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz z uwagi na dowolne sformułowanie przesłanek, ma których ww. organ podjął rozstrzygnięcie w sprawie (zarzut nr 1nr [...] i 2 wniesionego środka odwoławczego).

Wbrew powyższym zarzutom Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 10 października 2018 r. przeprowadził właściwą, zgodną z prawem ocenę zaskarżonej decyzji i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. albowiem kwestionowana skargą decyzja odpowiadała prawu. W sprawie bowiem nie ujawniono naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy jak też nie dostrzeżono innych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania w szczególności powołanego w kasacji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W ocenie Sądu odwoławczego postępowanie przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako organem odwoławczym przeprowadzone zostało zgodnie z regułami procedury administracyjnej określonymi w przepisach k.p.a., co trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, uznając jako chybiony zarzut skargi naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.

Przede wszystkim należy w tym miejscu podnieść, iż przedmiotem postępowania w tej sprawie było uzyskanie zgody organu konserwatorskiego na wykonanie przez skarżącą Spółkę wystroju architektonicznego elewacji kamienicy przy ul. [...] [...], według: "[...], przebudowa, nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku zabytkowego na funkcję zamieszkania zbiorowego, budowa budynku hotelowego z podziemną kondygnacją z funkcjami pomocniczymi hotelu, ul. [...], działka nr ew. [...] w obrębie [...] w [...] w [...]" Projekt Budowlany, Tom 2 CZĘŚĆ ZABYTKOWA 2.4 Architektura, autorstwa jednostki projektowej: [...] [...] z marca 2017 r.

Nie jest sporne, iż kamienica [...] powstała w latach 1860-63 i rozbudowana przed 1897, położona w [...] przy ul. [...] wpisana jest do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego na mocy decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21 grudnia 2011 r. pod nr [...] Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Wprawdzie wpis do rejestru zabytków ogranicza prawo własności właściciela w wielu kwestiach, to jednak powyższe ograniczenia mają na celu uchronienie nieruchomości zabytkowej przed jej nadmierną eksploatacją lub przebudową albo zniszczeniem.

W realiach tej sprawy [...] Konserwator Zabytków działający z upoważnienia Prezydenta [...] [...] nie zezwolił w trybie ww. normy art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na wykonanie zaproponowanego, wg załączonego projektu z marca 2017 r. przez skarżącą Spółkę, wystroju architektonicznego elewacji przedmiotowej kamienicy uznając, że taka zmiana obecnego wystroju elewacji będącego wynikiem jej modernizacji w latach 30-tych[...] XX wieku i wykonanie wystroju nawiązującego do wersji elewacji z początku XX wieku nie jest uzasadnionym działaniem pod względem konserwatorskim. Działanie inwestora według zaproponowanego projektu uznano, za sprzeczne z doktryną konserwatorską. Stanowisko to podtrzymał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z 10 października 2018 r.

Przy czym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w ramach postępowania odwoławczego dążąc do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, pismem z dnia 16 marca 2018 r. zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wydanie specjalistycznej opinii w przedmiotowej sprawie przedstawiając niezbędną dokumentację techniczną spornego budynku. Opracowana w ramach postępowania odwoławczego obszerna opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 27 czerwca 2018 r. zawiera dokładny opis charakterystyki spornego obiektu, elewacji budynku, stanu zachowania budynku, ocenę załączonego projektu budowlanego i wnioski końcowe w podsumowaniu. Generalnie w opinii tej podniesiono, że proponowane przez autora projektu rozwiązania wystroju elewacji należy rozumieć, jako próbę odtworzenia nieistniejącego detalu, co wydaje się mało realne, z uwagi na brak dostatecznych materiałów historycznych i zachowanych materialnych pozostałości wystroju obiektu dla wykonania dokładnych rysunków konstrukcyjnych niezachowanych dekoracji elewacji, a wykonane badania wykazały zniszczenia i wymianę prawie całego dawnego detalu. Zaś w posumowaniu wykazano, że sugerowane przywrócenie form historycznych dekoracji całkowicie usuniętych w latach 30 –tych XX wieku, nie ma podstaw naukowych i nie powinno być zaakceptowane. Decyzja organu pierwszej instancji niepozwalająca Skarżącej na wykonanie tak zaprojektowanego wystroju, jest zdaniem Narodowego Instytutu Dziedzictwa słuszna i zgodna z obowiązującą doktryną konserwatorską. Zaznaczono też, iż projekt przedstawiony przez skarżącą Spółkę zmierza w kierunku znacznego przekształcenia istniejącego i wpisanego do rejestru zabytków budynku, z jednoczesnym usunięciem bardzo dużej ilości autentycznej substancji zabytkowej .

Mając więc na uwadze tak przedstawioną opinię, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego oceniając zarzuty odwołania w całokształcie okoliczności tej sprawy uwzględniając również pismo skarżącej Spółki z 22 sierpnia 2018 r., w którym ta odniosła się do tez ww. opinii stwierdził, że wbrew stanowisku odwołującego się, kamienica nie jest chroniona wyłącznie jako miejsce upamiętniające wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji lecz przedmiotem ochrony pozostaje również wystrój architektoniczny budynku istniejący w dacie jego wpisania do rejestru zabytków. Z załączonej do wniosku dokumentacji projektowej "[...] - przebudowa, nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku zabytkowego..." wynika, że przedmiotem planowanej inwestycji jest wykonanie wystroju architektonicznego elewacji kamienicy przy ul. [...] [...]. Uwzględniając zgromadzony materiał dowodowy Minister przyznał, że odtworzenie nieistniejącego detalu wystroju elewacji kamienicy z 1885-1907 r. (poza gzymsem koronującym na elewacji północnej), jest zadaniem nierealnym wobec braku dostatecznych materiałów ikonograficznych do wykonania dokładnych rysunków rekonstrukcyjnych niezachowanych dekoracji elewacji. Kamienica obecnie posiada zachowane fragmentarycznie dekoracje elewacji pochodzące prawdopodobnie z lat 30 XX w. i w tej formie została objęta ochroną prawną przez wpis do rejestru zabytków w 2011 r. Niemniej, zachowane elementy pozwalają na dokładne i szczegółowe zinwentaryzowanie wystroju elewacji, która powinna zostać odtworzona z użyciem tradycyjnych technik po wykonaniu rozległych napraw ścian i przebudów likwidujących zagrożenie awarią budowlaną oraz umożliwiających dalsze użytkowanie budynku. Odniesiono się również do twierdzeń odwołujące się Spółki, że podnoszony fakt zachowania się z wystroju elewacji z okresu 1885-1907 gzymsu koronującego na elewacji północnej w rozbudowywanym budynku z ok. 1885 r. - nie pozwala na odtworzenie kompletnego wyglądu kostiumu architektonicznego elewacji budynku z tego okresu. Nie jest to również możliwe na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji ikonograficznej. Wskazano również, że brak jest dokładniejszych przekazów ikonograficznych, opisów i pomiarów, które umożliwiałyby bardziej precyzyjne określenie formy pierwotnego wystroju ścian (naczółków okien, ich formy i profili, profili opasek okiennych i tond, wystroju sztukatorskiego elewacji, profili gzymsów). W tych okolicznościach sprawy podzielono stanowisko organu pierwszej instancji odmawiające wydania pozwolenia skarżącej na wykonanie wystroju architektonicznego elewacji kamienicy przy ul [...] [...] według przedstawionego projektu z marca 2017 r.

Przedstawione rozważania wskazują, iż organ odwoławczy wyjaśnił w sposób wymagany prawem wszystkie zasadnicze okoliczności tej sprawy a przede wszystkim odniósł się do zarzutów odwołującej się strony, wskazując na ich niezasadność, nie pozwalających na wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia dla skarżącej Spółki. Poczynione ustalenia, zdaniem NSA, pozwalają uznać, że wnioskowane roboty budowlane dotyczące wystroju architektonicznego elewacji przedmiotowej kamienicy w znacznej mierze udaremniłyby cele, które stoją za wpisem tego zabytku do rejestru skoro jak wyżej zaznaczono przedmiotem ochrony pozostaje również wystrój architektoniczny budynku istniejący w dacie jego wpisania do rejestru zabytków, a to stanowiło bezwzględną przeszkodę do uwzględnienia żądania skarżącej Spółki. Tym samym, zaskarżona decyzja wydana w szczególności na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest decyzją w pełni odpowiadającą prawu, co trafnie zaaprobował Sąd pierwszej instancji.

Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, których celem jest zapewnienie należytej ochrony zabytkom, wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, w tym znaczeniu, że oceny przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/16). Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego, czy obiektu. Wydając pozwolenie, o którym mowa w omawianym przepisie, organ ochrony zabytków związany jest przy tym żądaniem strony, co do zakresu swojego rozstrzygnięcia. Natomiast w ramach przedstawionego przedmiotowego projektu "[...] - przebudowa, nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku zabytkowego.." z marca 2017 r. nie było podstaw do wydania pozwolenia na wykonanie wystroju architektonicznego elewacji kamienicy przy ul. [...] [...] zgodnie z tym projektem, bowiem w znacznej mierze prace te, co wyżej wskazano, udaremniłyby cele, które stoją za wpisem spornego zabytku do rejestru. Zabytkiem chronionym w niniejszej sprawie jest kamienica jako dzieło budownictwa i architektury. Budynek ten, jak wynika z akt sprawy podlegał przekształceniom, a obecnie posiada zachowane fragmentaryczne dekoracje elewacji prawdopodobnie z lat 30 XX wieku i to ta forma wpisana została do rejestru zabytków. Zatem należy uznać, że chronionymi elementami są również przekształcenia jakim poddany był budynek bowiem stanowią one również o jego wartości historycznej.

Poza tym, mając na uwadze obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zdaniem NSA, w szczególności organ odwoławczy z należytą starannością, ocenił zebrany materiał dowodowy przedstawiając właściwe wnioski końcowe. Kwestionowana więc decyzja ostateczna, nie nosi cech arbitralności ani dowolności. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że o ile zaskarżone orzeczenie, podjęte zostało w warunkach uznania administracyjnego, to za sprawą wyczerpującego uzasadnienia broni się przed zarzutem przekroczenia granic owego uznania.

Nie jest zatem usprawiedliwione twierdzenie skargi kasacyjnej, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając decyzję oparł swoje rozstrzygnięcie na dowolnie sformułowanych przesłankach. Wprost przeciwnie w sprawie tej w sposób prawidłowy wyjaśniono wszystkie sporne kwestie i w konsekwencji w sposób właściwy rozstrzygnięto o istocie sprawy , zasadnie odmawiając udzielenia przedmiotowej zgody.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej (oznaczony w jej petitum jako nr 3) naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, aczkolwiek zwięzłe ale odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nie sposób przy tym uznać, że Sąd pierwszej instancji pominął konkretne zarzuty skargi i jej argumentację. Analizując motywy zaskarżonego wyroku, uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji generalnie nie podzielił zarzutów skargi, koncentrując się na podniesionych zarzutach naruszenia procedury administracyjnej. W ocenie NSA w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa. Poza tym należy podkreślić, iż jak przyjmuje się w orzecznictwie NSA prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., II GSK 818/20 z dnia 7 grudnia 2022 r. I OSK 2671/19). Tak właśnie postąpiono w realiach niniejszej sprawy.

Dotychczasowe rozważania wskazują, iż przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Mając na względzie zbytnią lakoniczność i ogólnikowość udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.