Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 483/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157  par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 703
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. C., E. Z., K. O., J. O. i S. J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej jako kpa) utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 1993 r.

W uzasadnieniu wskazano, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczył decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r., znak: [...] (zwanej dalej decyzją z 1993 r. lub decyzją komunalizacyjną), który działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. dalej jako ustawa), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w obrębie [...] jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...] - stanowiącej integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji Wojewody z 1993 r. wystąpili M. C. - Sołtys wsi [...] oraz J. O., S. J., E. Z., K. O., A. C., M. O. - członkowie Rady Sołeckiej wsi [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że działki objęte zaskarżoną decyzją komunalizacyjną "stanowiły prawnie uregulowaną oraz użytkowaną własność mieszkańców wsi [...]" a nie Skarbu Państwa. Podkreślono również, że "w myśl art. 79 ustawy samorządowej z dnia 23 marca 1933 r. gromada [...] nie straciła uprawnień do mienia gromadzkiego, które było przeznaczone do powszechnego użytku bez względu na to, czy osoba korzystająca z tego dobra była mieszkańcem gromady, bądź było przeznaczone do użytku wszystkich lub niektórych grup mieszkańców gromady np. las gromadzki, pastwisko gromadzkie. (...). Wskazano ponadto, ze ustawą z dnia 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 33, poz. 290) w art. 1 pkt 2 lit. t nieruchomości stanowiące dobro gminne i podlegające wspólnemu użytkowaniu, położone na terenie województw południowych oraz [...] części województwa [...] zostały wyłączone z mienia gromadzkiego a zaliczone do wspólnoty gruntowej, i stały się współwłasnością mieszkańców wsi." Wnioskodawcy wskazali także, iż: "Wspólnota działała zgodnie z prawem, a wszelka dokumentacja spłonęła wraz ze stanowiącym wspólny majątek budynkiem tzw. kapliczki." Jak podniesiono we wniosku: Przesunięcie dobra gromadzkiego do wspólnoty gruntowej utrwaliła ustawa z dnia 20 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 69), a to zostało wyłączone spod komunalizacji.

Organ przyjął, iż wnioskodawcy nie posiadali w dacie komunalizacji tj. w dniu [...] maja 1990 r., ani nie posiadają obecnie, tytułu prawnego do skomunalizowanych działek a żaden z dokumentów przez nich przedstawionych nie potwierdza nabycia prawa własności ww działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Wskazał też, iż wnioskodawcy, z uwagi na brak stosownych dokumentów, nie mogą reprezentować wspólnoty gruntowej wsi [...] (wskazał na brak zarówno dokumentów potwierdzających założenie spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej wsi [...], jak również brak dokumentów potwierdzających uznanie ww. działek za wspólnotę gruntową). Wobec powyższego organ nadzoru przyjął, że skarżący nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności Wojewody z 1993 r., a tym samym nie posiadają legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa. Organ wyjaśnił przy tym zasady postępowania komunalizacyjnego, wskazał kto może być jego stroną w rozumieniu art. 28 kpa, i podał podstawy rozstrzygnięcia. Stanowisko swoje organ rzeczowo i szeroko uzasadnił – odnosząc się także do przepisów regulujących funkcjonowanie wspólnot gruntowych.

W skardze na ww postanowienie M. C. – Sołtys Wsi [...], Rada Sołecka wsi [...] w osobach: J. O., S. J., E. Z., K. O. (dalej jako skarżący) działających w imieniu własnym oraz mieszkańców wsi [...] na podstawie dwóch uchwał nr [...] zebrania wiejskiego mieszkańców wsi [...] z dnia [...].03. 2015 r. zarzucili ministrowi:

1) naruszenie prawa materialnego - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie postanowienia z szeregiem uchybień skutkujących naruszeniem praw strony w postępowaniu.

2) naruszenie przepisów procedury:

- art. 28 i art. 61 § 1 kpa poprzez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania, co skutkuje naruszeniem praw strony pomimo przedstawienia dokumentu wykazującego , iż to w niniejszej sprawie winno być kontynuowane postępowanie , albowiem wbrew ustaleniom organu zawartym w uzasadnieniu skarżonego postanowienia sprawa o reaktywowanie Wspólnoty została zawieszona postanowieniem Starosty [...] z dnia [...].09.2011 r. znak [...] do czasu wydania decyzji w sprawie nieważności decyzji mocą której utraciła ona prawnie grunty, co czyniłoby jej wniosek o reaktywację bezprzedmiotowym z powodu braku mienia stanowiącego podstawę jej istnienia,

- art. 156 § 1 kpa poprzez dowolne stwierdzenie, iż organ ma obowiązek skoncentrować się na ocenie rozstrzygnięcia dopiero po przyznaniu skarżącej wspólnocie mieszkańców wsi [...] statusu strony, w sytuacji gdy organ zobligowany jest przez przepisy procedury do dokonania wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, również w oparciu o przedłożone dowody oraz przepisy prawa austriackiego, a następnie II RP, które winny prowadzić do przyznania skarżącym legitymacji czynnej w niniejszym postępowaniu skoro prawo własności przedmiotowych nieruchomości było wpisane na podstawie dochodzeń celem założenia księgi gruntowej w myśl ustawy z 20 marca 1874 r. nr 29 jako "dobro wiejskie" wsi [...];

- art. 157 § 2 kpa poprzez dowolne i pochopne uznanie, iż istnieją przeszkody do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu braku uprawnionego podmiotu postępowania, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest mienie należące do wsi [...], która to wieś była i jest do tej pory od blisko 150 lat ujawnionym hipotecznym właścicielem części tego samego kompleksu leśnego w [...] o pow. [...] ha, który wespół z działkami objętymi skarżoną nieważnością decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] nie był nigdy fizycznie rozgraniczony stanowiąc jedną, niepodzielną całość do chwili obecnej do których to gruntów leśnych i pastwisk wszyscy mieszkańcy wsi mieli wspólne prawa i wspólnie z nich korzystali , a także :

- art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 155 kpa poprzez nieuwzględnienie i brak rozpatrzenia szeregu okoliczności, w tym zgromadzonej dokumentacji, orzeczeń, jak również przytoczonej argumentacji uzasadniającej wszczęcie postępowania, a w konsekwencji nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do rzetelnego zbadania materiału dowodowego przy uwzględnieniu słusznego interesu stron, w tym między innymi decyzji SKO w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. uchylającej decyzję Starosty o odmowie reaktywacji Wspólnoty, która daje podstawę do przyjęcia, iż skarżący są Wspólnotą Gruntową wsi [...] w organizacji, a zatem stroną i tego postępowania, wykazu osób uprawnionych z dnia 8 maja 2008 r. sporządzonego przez Wójta Gminy [...], protokołu i uchwały zebrania wiejskiego z dnia [...].03.2009 r. w sprawie reaktywacji Wspólnoty , wniosku do Starosty o wydanie decyzji i pisma wyjaśniającego do Starostwa Powiatowego z dnia [...].05.2009 r, a w szczególności oświadczenia S. O. z [...].08 2010 r. o wykonywaniu uprawnień przez Wspólnotę Wiejską wsi [...] na przedmiotowych gruntach, jak też uchwały WRN w [...] z dnia [...].12.1972 r. o utworzeniu Gminy [...] z dniem [...].01.1973 r, czy też treści wpisów w księgach wieczystych i w innych dowodach własności;

- art. 153 ppsa oraz skutków z art. 170 ppsa poprzez brak rozważenia , iż podstawą orzeczenia WSA z 7 marca 2013 r. były przyczyny proceduralne, stąd też stosownie do wyroku NSA z dnia 10.03. 2011 r. sygn. I OSK 1576/10 skutki prawomocności, o jakim stanowi art. 170 ppsa nie dotyczyłyby niedopuszczalności zaskarżenia danej decyzji, aktu, czynności, w tym decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], co skutkowało naruszeniem art. 7 ust. 2 ustawy;

- art. 28 kpa w związku z art. 1 pkt 2 lit. t ustawy z dnia 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 33, poz. 290), na mocy którego nieruchomości stanowiące dobro gminne i podlegające wspólnemu użytkowaniu, położone na terenie województw południowych oraz cieszyńskiej części województwa śląskiego zostały wyłączone z mienia gromadzkiego a zaliczone do wspólnoty gruntowej, czyli stało się współwłasnością mieszkańców wsi, który to przepis wszedł w życie po upływie 3 lat od wejścia w życie pozostałej części ustawy, tj. 11 czerwca 1941 r. ; jak też :

- art. 28 kpa w związku z art. 79 ustawy z dnia 23 marca 1993 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 35, poz. 294), który mówi, że znosi się ustrój gromady w gminach wiejskich, o których mowa w art. 15 ust. 4, czyli w jednowioskowych z zastrzeżeniem, że prawa majątkowe dotychczasowych członków gromady nie mogą być naruszone, co odnosi się do mieszkańców wsi [...] reprezentowanej przez sołtysa i Radę Sołecką.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] i o zwrot kosztów sądowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa.

W niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z opisanych sytuacji, i to z dwóch powodów.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 157 w związku z art. 61a kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). W odniesieniu do zarzutów skargi trzeba jednak podkreślić, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego.

Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego (na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ww ustawy) postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Tytułu tego skarżący nie wykazali.

Trzeba przede wszystkim podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z 2009r. z wniosku skarżących toczyło się już poprzednio i zostało zakończone ostateczną decyzją nr [...] Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2012r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] tegoż ministra z [...] stycznia 2012r. znak [...]umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe z powodu braku przymiotu strony u skarżących. Istotne jest także, że skarga na ww decyzję umarzającą postępowanie została oddalona przez tut. Sąd wyrokiem z dnia 7 marca 2013r. w sprawie I SA/Wa 1464/12. Wyrok ten jest prawomocny, a skarżący w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sprawie, nie wykazali aby od daty ww wyroku zapadłego w 2013r. legitymowali się nowymi dokumentami potwierdzającymi ich interes prawny umożliwiający kwestionowanie w nadzwyczajnym trybie spornej decyzji komunalizacyjnej z 2009r. Wobec tego w sprawie oceny interesu prawnego skarżących mamy do czynienia z res iudicata i okoliczność ta stanowi przesłankę do odmowy wszczęcia postepowania nieważnościowego zainicjowanego wobec tej samej decyzji z 2009r. W dacie procedowania wyroku w sprawie I SA/Wa 1464/12 w obrocie była już przywoływana w skardze decyzja SKO w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., funkcjonował wykaz osób uprawnionych z dnia [...] maja 2008 r. sporządzony przez Wójta Gminy [...], uchwała zebrania wiejskiego z dnia [...].03.2009 r. w sprawie reaktywacji Wspólnoty, czy oświadczenia S. O. z [...].08 2010 r. o wykonywaniu uprawnień przez Wspólnotę Wiejską wsi [...] na przedmiotowych gruntach, jak też uchwały WRN w [...] z dnia [...].12.1972 r. o utworzeniu Gminy [...] z dniem [...].01.1973 r. Zasadnie też organ wskazał, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 703) ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych, wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje w postępowaniu prowadzonym przez starostę na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej albo przez jego następcę prawnego (art. 8a ust. 4 i 5 ww. ustawy). Organ administracji orzekający w ramach komunalizacji nie prowadzi postępowania w tym zakresie a w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego (co już wyżej zaznaczono). Zaskarżone postanowienie nie narusza zatem prawa. W razie stwierdzenia, że w obrocie prawnym znajduje się wydana wcześniej w tej samej sprawie ostateczna decyzja, obowiązkiem organu jest umorzenie ewentualnie wszczętego po raz kolejny postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2011 r. II SA/Gd 893/2010, LexPolonica nr 2591780) bądź wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.