Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1428/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 2/15 w sprawie ze skargi P. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Szczecinie w przedmiocie udzielenia informacji prasowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Szczecinie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 8 września 2014 r. K.M. – wskazując, że jest dziennikarzem dziennika "Ł." i powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 ze zm.) zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Szczecinie, o udzielenie informacji dotyczącej ostatniego przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowowstępujących do PZŁ poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić każdy z nich.

W odpowiedzi na powyższe pismo, Przewodniczący Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Szczecinie, zwrócił się do dziennika "Łowiecki" o przesłanie oświadczenia, czy K.M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją dziennika lub zajmuje się redagowaniem, tworzeniem bądź przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważniania redakcji dziennika. Jednocześnie, pismem z dnia 30 września 2014 r. Przewodniczący Zarządu Okręgowego PZŁ w Szczecinie udzielił żądanej informacji.

W piśmie z dnia 7 października 2014 r. K.M. – wskazując, że udzielone informacje są niepełne – zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania:

1. Czyjej własności są pomieszczenia, w których odbywało się szkolenie i egzaminy, jak była ich powierzchnia, jaką przyjęto stawkę za 1 dzień korzystania z tych pomieszczeń i na jakiej podstawie formalnej (umowa, zlecenie, użyczenie) określono sumaryczny koszt wynajmu na rzecz ZO PZŁ za czas szkolenia i egzaminów?

2. Jakie konkretnie sztuki broni (rodzaj, marka, model, kaliber) używane były podczas szkolenia, jaka jest wartość księgowa każdej sztuki, kiedy została wprowadzona na majątek ZO PZŁ i jakim procentem rocznym jest amortyzowana?

3. Jakie zadania wykonywała obsługa administracyjno-biurowa podczas szkoleń i egzaminów, jaką ilość czasu przyjęto dla skalkulowania kosztów tej obsługi, ile osób wykonywało tę obsługę oraz jaką stawkę (godzinową, dniówek, od jednego kursanta) przyjęto w kalkulacji?

4. Jakie tytuły i w jakiej wysokości składały się na koszt przeprowadzenia egzaminów?

5. Ile osób wpłaciło za udział w szkoleniu, ile osób wpłaciło za udział w egzaminach w pierwszym terminie oraz ile osób i w jakiej wysokości opłatę wpłaciło za egzaminy poprawkowe w każdym z obu terminów?

6. Ile kompletów materiałów dydaktycznych wydano kursantom oraz jakie pozycje, w jakiej formie (książka, broszura, kserokopia) i w jakiej wysokości wyceniono każdą z tych pozycji?

7. Przyjmując opłatę za szkolenie i kurs od większej niż w kalkulacji liczby osób, ZO PZŁ uzyskał nienależne przychody (art. 42 ust .9 ustawy Prawo łowieckie). Czy nadwyżka ta została podzielona i zwrócona uczestnikom szkolenia i egzaminów, a jeżeli nie, to jakie jest jej przeznaczenie?

W dniu 26 listopada 2014 r. P.G. – redaktor naczelny dziennika "Łowiecki", reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Szczecinie, w udzieleniu informacji publicznej na powyższy wniosek z dnia 7 października 2014 r.

W odpowiedzi na skargę, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Szczecinie wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r. o sygn. akt II SAB/Sz 2/15 oddalił skargę.

Sąd ten ustalił, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle art. 3a ustawy Prawo prasowe wniosek dziennikarza skierowany do podmiotu zobowiązanego o udostępnienie informacji, która ma charakter informacji publicznej, powinien być rozpoznany w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe nie przesądza jednak o zasadności skargi P.G. O ile zgodził się on ze skarżącym, że w tym wypadku mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl których prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu (a zatem nic nie stoi na przeszkodzie by z żądaniem udzielenia takiej informacji wystąpił K.M.), o tyle w wypadku gdy dana osoba występuje w imieniu czasopisma istotna jest także kwestia upoważnienia do takiego działania. Treść pism: z dnia 8 września i 7 października 2014 r. nie budzi wątpliwości, że składający je K.M. nie działał we własnym imieniu, lecz z upoważnia redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki". W tej sytuacji słusznie w ocenie WSA Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego podjął działanie zmierzające do ustalenia czy wniosek o udzielenie informacji publicznej jest prawidłowy. Niewątpliwie w sytuacji, gdyby K.M. był dziennikarzem dziennika "Łowiecki" wówczas zważywszy na treść przepisów art. 11 i 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe, mógłby skutecznie taki wniosek złożyć. Zgodnie bowiem z cytowanymi przepisami, dziennikarz jest uprawniony do uzyskiwania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4 cytowanej ustawy, przy czym dziennikarzem w jej rozumieniu jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

Jak wskazał Sąd, w tej sytuacji niezbędnym było zbadanie czy osoba, która podpisała wniosek faktycznie jest dziennikarzem dziennika "Łowiecki" (tj. czy pozostaje w stosunku pracy z redakcją lub zajmuje się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji). Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego, w tym celu zwrócił się do redaktora naczelnego ww. dziennika P.G. o udzielenie stosownych informacji, jednak jego pismo zostało całkowicie przez skarżącego zignorowane. Wobec powyższego nie sposób stwierdzić, czy wniosek został faktycznie złożony z upoważnienia P.G., a tylko w takim wypadku to właśnie on byłby uprawniony do złożenia skargi będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu. Sąd podkreślił, że samo sporządzenie pisma na papierze firmowym dziennika "Łowiecki" powyższej kwestii nie wyjaśnia chociażby z tego względu, że używanie takiego firmowego papieru jest możliwe nie tylko przez dziennikarzy, ale także przez innych pracowników dziennika. Jak już powyżej wskazano, K.M. mógł złożyć wniosek o udzielenie informacji publicznej także we własnym imieniu, jednak wówczas to on powinien także złożyć skargę na bezczynność w jej udzieleniu, czego nie uczynił.

Raz jeszcze należy podkreślić, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga – na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Szczecinie w udzieleniu informacji prasowej – złożona nie przez K.M., lecz przez P.G. – redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki". Skarga ta dotyczyła bezczynności polegającej na niezałatwieniu wniosku z dnia 7 października 2014 r., złożonego przez osobę, która nie wykazała, że jest dziennikarzem dziennika "Łowiecki" – K.M. Ustalenie, kto złożył wspomniany wniosek, Sąd pierwszej instancji uznał za kwestię kluczową, gdyż ewentualna bezczynność dotyczyła konkretnego wniosku. Także skarga P.G. dotyczy konkretnej bezczynności, ponieważ nie byłoby możliwe wystąpienie ze skargą na nieudzielenie informacji, gdyby strona o taką informację nie wystąpiła. W niniejszej sprawie nie sposób jednak zdaniem WSA w Szczecinie stwierdzić czy P.G. o taką informację wystąpił, gdyż nie jest autorem wniosku, jak również nie wykazał, że upoważnił osobę, która wniosek sporządziła do działania w jego imieniu.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do wniosku, że nie sposób zarzucić Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego bezczynność, skoro P.G. wezwany do nadesłania upoważnienia udzielonego K.M. (na które wymieniony się powoływał) wezwanie to zignorował uznając, że nie musi kwestii upoważnienia wyjaśniać.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.G. – redaktor naczelny dziennika "Łowiecki". Postawił w niej dwa zarzuty.

Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie ulega wątpliwości, że z wnioskiem wystąpił K.M., który działał w imieniu określonego dziennika, którego redaktorem naczelnym jest skarżący.

Po drugie, zarzut naruszenia art. 3a ustawy Prawo prasowe w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 tej ustawy przez przyjęcie, że wystąpienie o informacją publiczną przez przedstawiciela prasy wymaga udokumentowania działania w imieniu prasy (którym nie jest samo powołanie się na pełnomocnictwo), podczas gdy art. 3a u.p.p. nakazuje stosowanie u.d.i.p., na gruncie której postępowanie nie jest sformalizowane, a z wnioskiem może wystąpić każdy i nie można żądać od niego wykazania interesu prawnego ani faktycznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 2 lutego 2016 r. skarżący kasacyjnie poszerzył prezentowaną przez siebie argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i dlatego podlega oddaleniu.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Szczecinie w udzieleniu informacji prasowej, złożona przez P.G. – redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki". Skarga ta dotyczyła bezczynności polegającej na nieudzieleniu prasie informacji na wniosek z 8 września 2014 r. złożony przez K.M., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3a u.p.p.

Dla jej rozpoznania kluczowe znaczenie miała wobec tego kwestia, czy wniosek ten pochodził od prasy, na co w swej skardze powołuje się P.G. – redaktor naczelny dziennika "Łowiecki".

Zauważyć przy tym należy, że o ile we wniosku z 8 września 2014 r. jako podstawa żądania udzielenia informacji powołany został art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 u.p.p., to w skardze na bezczynność nastąpiło odwołanie do art. 3a u.p.p., określającego, iż w zakresie dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zasadnym jest zatem wskazanie, że Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji.

Pierwszy wynika z art. 3a u.p.p., w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 u.p.p. i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 u.p.p.). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych (w art. 4 ust. 3 i 4 u.p.p.).

Prasa, to w myśl definicji ustawowej, publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz w roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p.). Natomiast dziennikarzem jest według art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

Stosownie do art. 11 ust. 1 u.p.p. dziennikarz jest uprawniony do uzyskania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4. Aby zatem wniosek składany w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p., mógł być rozpoznany zgodnie z przepisami ustawy Prawo prasowe, nie jest wystarczające powołanie się przez kogokolwiek na fakt bycia dziennikarzem nawet konkretnego tytułu prasowego, jak i na upoważnienie redaktora naczelnego. Koniecznym jest wykazanie, że wniosek ten pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. W sytuacji zatem, gdy wnosi go osoba niebędąca redaktorem naczelnym i powołująca się na fakt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, winna tę okoliczność udokumentować stosownym dokumentem. Powinna zatem wykazać, że jest osobą zajmującą się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostającą z redakcją w stosunku pracy albo zajmującą się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Za udokumentowanie powyższej okoliczności nie może zostać uznane złożenie wniosku na papierze w firmowym z logo i nagłówkiem dziennika "Łowiecki", jak i powoływanie się na upoważnienie redaktora naczelnego, które jednak do wniosku nie zostało dołączone. Nie można bowiem wykluczyć chociażby sytuacji użycia firmowego papieru przez innych pracowników redakcji, a nie tylko przez jego dziennikarzy. Za potwierdzenie złożenia wniosku przez dziennikarza danego dziennika nie może zostać również uznane wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez redaktora naczelnego tego dziennika.

Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 3a u.p.p. Przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej, lecz dla powstania obowiązku realizacji wniosku złożonego w tym trybie niezbędnym jest wykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że pochodzi on od prasy. Inaczej mówiąc wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia wnioskodawcy powołującego się na fakt bycia dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, że jest on przedstawicielem prasy.

W rozpoznawanej sprawie K.M. wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Szczecinie z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p., powołując się na fakt bycia dziennikarzem dziennika "Łowiecki" i na upoważnienie redaktora naczelnego tego dziennika, nie dokumentując jednakże w żaden sposób swoich twierdzeń. Uprawnione było zatem działanie organu wzywające go do uzupełnienia wniosku poprzez przesłanie dokumentu potwierdzającego stosunek pracy z redakcją lub też dokumentu uwiarygodniającego działanie na rzecz i z upoważnienia redakcji, na którą powołuje się we wniosku. Brak odpowiedzi na to wezwanie uniemożliwił organowi przeprowadzenie weryfikacji pochodzenia wniosku od prasy.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.p. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom kasatora, nie przyjął, że dziennikarz wnioskujący do organu o informację prasową nie jest objęty powyższymi przepisami. Sąd Wojewódzki stanął natomiast na stanowisku, stosownie do którego, dla powstania obowiązku Zarządu Okręgowego PZŁ rozpoznania wniosku z 8 września 2014 r., koniecznym było wykazanie, że pochodzi on od prasy i pogląd ten, w świetle tego co zostało podane powyżej, należy ocenić jako prawidłowy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej konieczność udokumentowania przez podmiot występujący z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej reprezentowania prasy, skoro na tę okoliczność we wniosku wskazuje, nie stanowi zawężenia uprawnień prasy do informacji publicznej wynikających z przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wypełnienie wezwania do udokumentowania powyższej okoliczności nie powinno nastręczać zasadniczo żadnych trudności, a jego wykonanie czyniłoby organ zobowiązanym do realizacji wniosku o udzielenie żądanej informacji przy ocenie, że ma ona charakter informacji publicznej.

Na podkreślenie zasługuje, że przyjęcie poglądu przeciwnego, mogłoby prowadzić do nadużywania prawa, poprzez powoływanie się na szczególne uprawnienia przyznane prasie, w tym redaktorom naczelnym i dziennikarzom, przez podmioty nieposiadające takich uprawnień.

W tej sytuacji braki wniosku o udzielenie informacji w trybie ustawy Prawo prasowe, które nie zostały konwalidowane mimo wezwania organu, nie dają podstaw do potraktowania go jako pochodzącego od prasy, co w konsekwencji skutkuje tym, że redaktor naczelny dziennika "Ł." nie może skutecznie wnieść skargi na bezczynność ZO PZŁ w przedmiocie udzielenia informacji prasowej.

Zaznaczyć nadto należy, że Sąd Wojewódzki badał, czy bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z 8 września 2014 r. istniała na dzień wniesienia skargi. Na treść rozstrzygnięcia Sądu w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku, czy też umorzenia postępowania, miałaby wpływ jedynie okoliczność uwzględnienia żądania po wniesieniu skargi. Tylko w takiej sytuacji sąd bierze pod uwagę okoliczności zaistniałe w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też nawet ewentualne wykazanie w toku postępowania przed sądem I instancji, że K.M., występując z wnioskiem z 8 września 2014 r. działał w imieniu prasy, nie mogło mieć wpływu na ocenę działania PO PZŁ w zakresie realizacji tego wniosku.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Ustalając ich wysokość Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.) wziął pod uwagę charakter sprawy i nakład pracy radcy prawnego reprezentującego ZO PZŁ w Szczecinie, podnoszącego zarzuty i argumenty przeciwko podstawom kasacyjnym i ich uzasadnieniu, istotne z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia.