Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 99/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, 3a, 6-7a i 11, art. 29 ust. 2 pkt 12, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 48 ust. 1, 2 i 3 pkt 2, art. 49 ust. 1-3, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 2, 17 i 18
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7 i art. 15, art. 33 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 33 par. 1, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] 2014 r. znak [...], na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), nakazał inwestorowi - A sp. z o.o. z siedzibą w [...] [dalej: "spółka A" lub "inwestor") rozbiórkę obiektu budowlanego stanowiącego ciąg pieszo-jezdny ul. [...] na terenie działki nr ewid [...], obręb [...] w gminie [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na następujący stan faktyczny, ustalony w wyniku przeprowadzonej w dniu 7 sierpnia 2014 r. kontroli na terenie części działki nr [...], obręb [...] w gminie [...] oraz dokumentów zgromadzonych w toku postępowania naprawczego.

Inwestor - spółka A zrealizowała ciąg pieszo-jezdny o długości 96,5 m na przedmiotowej działce stanowiącej ul. [...] - poprzez utwardzenie terenu kostką betonową na podbudowie z tłucznia na piasku "wraz z okrawężnikowaniem". Przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] jest własnością Gminy M.

Organ I instancji zastosował w sprawie tryb legalizacyjny z art. 48 Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 powołanej ustawy, nakazał wstrzymanie robót budowlanych i przedstawienie we wskazanym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji tych robót budowalnych.

Zobowiązany podmiot – spółka A reprezentowana przez J. P., który oświadczył, że posiada pełnomocnictwo z dnia 14 czerwca 2014 r. (KRS nr [...]) do reprezentowania osoby prawnej, upoważniające go do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w imieniu tej osoby prawnej – przedłożył w terminie wymagane dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; w oświadczeniu z dnia 18 września 2014 r. podano, że posiadane przez inwestora prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane wynika z pełnomocnictwa Gminy M. z dnia 21 października 2013 r. Z dołączonego do oświadczenia dokumentu z dnia 21 października 2013 r. zatytułowanego "Pełnomocnictwo do dysponowania nieruchomością" wynika, że "zgodnie z porozumieniem z dnia 16 października 2013 roku" Burmistrz Gminy M. udzielił w imieniu Gminy J. P. "pełnomocnictwa do dysponowania [stanowiącą własność Gminy M.] nieruchomością dz. nr [...] w obrębie ew. [...] na cele budowlane".

Organ I instancji pozytywnie zweryfikował przedstawiony przez inwestora projekt budowlany w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego i w konsekwencji na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1-3 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. ustalił w stosunku do inwestora wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 25 000 zł, związaną w wykonaniem bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego stanowiącego ul. [...].

Kończąc organ wyjaśnił, że inwestor nie wniósł zażalenia na postanowienie ustaleniu legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna nie została uiszczona, w konsekwencji PINB zastosował w sprawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego i wydał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od decyzji PINB z dnia 29 października 2014 r. inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji celem jej ponownego rozpatrzenia i przeprowadzenia dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ś. dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...]. Inwestor zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 52 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez skierowanie nakazu rozbiórki do spółki A, podczas gdy podmiot ten nie może być adresatem przedmiotowej decyzji, gdyż nie jest właścicielem nieruchomości, na które mają zostać wykonana rozbiórka objęta tą decyzją, a także pominięcie rozważania kwestii, kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 1 pkt k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał zaskrzoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu WWINB przedstawił stan faktyczny sprawy i dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że przedmiotowa pieszo-jezdnia (ul. [...]) została wybudowana na działce drogowej nr [...] w [...] i stanowi drogę umożliwiającą dostęp do sąsiednich posesji, jak i drogę łączącą ul. [...] z ul. [...]. Odwołując się do definicji drogi zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm.), stwierdził, że droga jest budowlą - obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto WWINB stwierdził, ze przepis art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę żadnych dróg, nie tylko dróg publicznych, ale również dróg wewnętrznych, zatem na budowę przedmiotowej pieszo-jezdni – drogi (będącej obiektem budowlanym) wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

W tak kształtującym się stanie faktycznym i prawnym organ II instancji uznał zasadność zastosowania w sprawie przepisów art. 48 Prawa budowalnego i nałożenia na inwestora na podstawie art. 48 ust. 3 tej ustawy obowiązku przedstawienia dokumentów w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dalej organ podniósł, że skoro zobowiązana spółka wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku i przedłożyła wymagane dokumenty, które zostały pozytywnie zweryfikowane przez organ I nadzoru budowlanego w zakresie wynikającym z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, to prawidłowe było ustalenie, w drodze postanowienia, opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 3 tej ustawy.

Zdaniem WWINB, skoro spółka A będąca inwestorem - sprawcą samowoli i dysponentem nieruchomości) nie uiściła opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł, to organ powiatowy nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ciągu pieszo-jezdnego znajdującego się na terenie działki nr ewid. [...] - na ul. [...].

Odnosząc się do argumentów odwołania, WWINB stwierdził, że organy nadzoru budowalnego nie kwestionują faktu, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości (drogi) jest Gminy M., niemniej jednak zobowiązana spółka A przedłożyła oświadczenie z dnia 18 września 2014 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynika, że prawo to wywodzi się z pełnomocnictwa Gminy M. z dnia 21 października 2013 r. W konsekwencji organ II instancji stwierdził, że spółka A jest także dysponentem nieruchomości na cele budowlane i może być na ten podmiot skierowany nakaz rozbiórki. Przywołując treść art. 52 Prawa budowlanego oraz stanowisko orzecznictwa, WWINB stwierdził, że pojęcie inwestora w rozumieniu powołanego przepisu oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej i to w pierwszej kolejności do sprawcy samowoli powinien być skierowany nakaz rozbiórki.

W skardze na decyzję WWINB inwestor - spółka A, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 12 i art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprze zastosowanie trybu z art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego do inwestycji, która w istocie stanowiła rozbudowę drogi w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego i nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę;

- art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego z argumentacją analogiczną do przedstawionej w odwołaniu;

- art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez pominiecie ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość była wcześniej użytkowana jako droga oraz kto jest właścicielem tej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi inwestor rozwinął zarzuty, podnosząc m.in., że przedmiotowa inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę, gdyż zrealizowane roboty budowlane stanowiły przebudowę drogi, gdyż utwardzenie terenu nastąpiło na działce wykorzystywanej jako droga dojazdowa do okolicznych osiedli, powszechnie dostępna dla wszystkich osób i pojazdów oraz połączona z siecią dróg publicznych; w konsekwencji strona stwierdziła, że nie mało miejsca wybudowanie nowego obiektu budowlanego, lecz zmiana właściwości i parametrów obiektu już istniejącego, co powinno być zakwalifikowane jako przebudowa. Wskazując, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego przebudowa drogi nie wymaga pozwolenia na budowę, strona kwestionowała zastosowany tryb legalizacji samowoli budowlanej na podstawie przepisów art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, co znalazło również swoje odzwierciedlenie w naliczeniu opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł, a tymczasem zgodnie z art. 49b ust. 5 pkt 2 powołanej ustawy opłata legalizacyjna w odniesieniu do przebudowy drogi wynosi 5 000 zł.

Argumentując, że spółka A nie może być adresatem zaskarżonej decyzji, gdyż nie jest właścicielem nieruchomości, na której mają być wykonane roboty rozbiórkowe, skarżąca stwierdziła, że nie ma prawnej ani faktycznej możliwości wykonania orzeczonego nakazu. Przy tak sformułowanych zarzutach i argumentacji skargi inwestor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę WWINB, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Ponadto, odnosząc się do zarzutów skargi, organ – odwołując się do treści art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych – podkreślił, że wykorzystywanie gruntu jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów nie stanowi o tym, że na działce znajduje się droga w znaczeniu ustawowym, tj. że powstało podłoże spełniające minimalne kryteria nawierzchni jezdni w rozumieniu obowiązujących przepisów. Rozwijając tę myśl, organ stwierdził, że na przedmiotowej działce przed budową pieszo-jezdni nie było drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jak na to wskazują materiały zgromadzone w aktach postępowania [m.in. projekt budowlany z września 2013 r. przedłożony przez skarżącą]. Organ podkreślił, że zrealizowana przez spółkę A pieszo-jezdnia na działce nr [...] w [...], stanowiąca ul. [...] stanowi ogólnodostępną drogę (z jej infrastrukturą), która wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czego inwestor nie dopełnił. W ocenie organu, nie można mówić o przebudowie drogi, rozumianej jako zmiana charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego), gdyż przebudowa może dotyczyć jedynie przypadku, w którym istnieje obiekt budowlany - droga zdefiniowana w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

W odniesieniu do zarzutu błędnego wskazania adresata decyzji o nakazie rozbiórki WWINB stwierdził, że wprawdzie właścicielem przedmiotowej nieruchomości (drogi) jest Gminy M., niemniej jednak zobowiązana spółka A jest także dysponentem nieruchomości na cele budowlane. Organ podniósł, że spółka uczestniczyła w czynnościach mających na celu legalizację przedmiotowej pieszo-jezdni (przedłożyła projekt budowlany), lecz nie uiściła opłaty legalizacyjnej, co wiązało się z koniecznością wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek tylko część zarzutów zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia organów w zakresie nakazu rozbiórki, należy odnieść się do kwestii zastosowanego przez organy nadzoru budowanego trybu naprawczego w stosunku do wykonanych przez inwestora, tj. skarżącą spółkę A, robót budowlanych polegających na wykonaniu ciągu pieszo-jezdnego (stanowiącego ul. [...]) na terenie należącej do Gminy M. nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...], obręb [...] w gminie [...]. Organy, uznając, że wykonane roboty budowlane polegające na utwardzenie terenu kostką betonową na podbudowie z tłucznia na piasku "wraz z okrawężnikowaniem" doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci drogi, tj. ciągu pieszo-jezdnego o długości 96,5 m, stwierdziły, że przedmiotowy obiekt budowlany został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W konsekwencji zastosowano tryb legalizacyjny z art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego.

Skarżąca kwestionuje wybudowanie obiektu budowlanego w postaci drogi, sugerując, że w wyniku wykonanych robót doszło jedynie do przebudowy wcześniej istniejącej drogi, co zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, przy czym w odwołaniu zarzucała zarazem naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ustawa Prawo budowlane – jakkolwiek posługuje się pojęciami: budowli, którymi są m.in. obiekty liniowe (art. 3 pkt 3); obiektu liniowego, którym w szczególności jest droga (art. 3 pkt 3a); budowy, przez co należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6); przebudowy, przez co należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a) – to nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi" czy "przebudowa drogi". Wobec tego dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. Dodać należy, że tak budowa, jak i przebudowa stanowią roboty budowlane, których definicja została sformowana w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (aktualnie: Dz.U. z 2015 r., poz. 460) "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18). Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych polegających m.in. na przebudowie dróg nie wymaga pozwolenia na budowę, a ich realizacja wymagałyby jedynie zgłoszenia - zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organy wykazały, że bezsprzecznie doszło do budowy drogi stanowiącej ul. [...] w miejscowości [...] na działce nr [...] należącej do Gminy M. Wprawdzie wprost organy nie wypowiadają się w tej kwestii, ale budowa miała miejsce po 2011 r., co pośrednio wynika z protokołu kontroli 7 sierpnia 2014 r. Nie ma przy tym znaczenia, czy obiekt ten został zaliczony do kategorii dróg gminnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, bowiem zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy - inne drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Jak wynika z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2013 r. w sprawie nadania nazw drogom wewnętrznym w [...] - drodze wewnętrznej położonej w [...] obejmującej działki nr ewid. [...] i [...] nadano nazwę "[...]" (źródło: [...]). Ponadto z decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] 2014 r. znak [...] - o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (przedłożonej organowi nadzoru budowlanego przez inwestora w toku postępowania legalizacyjnego) wynika, że przedmiotowa działka nr [...] objęta jest inwestycją polegającą na budowie ciągu pieszo-jezdnego. Nieruchomość ta jest też klasyfikowana w ewidencji gruntów jako droga. Z tych wszystkich, wyżej powołanych okoliczności wynika zatem niezbicie, że zrealizowana przez skarżącą spółkę m.in. na działce nr [...] inwestycja polegała na budowie drogi (ciągu pieszo-jezdnego), nie zaś na przebudowie czy remoncie istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który mógłby zostać uznany za drogę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zrealizowane roboty budowlane nie stanowiły też prostego utwardzenia gruntu (utwardzenia nawierzchni rzekomo wcześniej istniejącej na tym terenie drogi). Powyższe wnioski wprost znajdują swoje potwierdzenie w dokumentów przedłożonych przez spółkę w toku postępowania naprawczego. W szczególności, na co trafnie zwrócił uwagę skarżony organ w odpowiedzi na skargę, z projektu budowlanego wynika, że nawierzchnia (gleba) działki [...] nie nadaje się do konstrukcji nawierzchni drogi, potwierdza to również materiał zdjęciowy zgromadzony w aktach sprawy. Dodać należy, że przez cały czas trwania postępowania administracyjnego inwestor nie kwestionował przyjętej przez organy nadzoru budowlanego klasyfikacji wykonanych robót budowlanych. Przeciwnie, wręcz potwierdził taki stan rzeczy, przedstawiając organowi I instancji wspomnianą decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że całkowicie nietrafne – a przy tym niekonsekwentne, bo stojące w sprzeczności ze stanowiskiem skarżącej zajmowanym w toku postępowania administracyjnego – okazały się zarzuty dotyczące błędnego ustalenia charakteru wykonanych robót budowlanych związanych z rozliczają ciągu pieszo-jezdnego na działce nr [...] w [...] stanowiących ul. [...] (drogę wewnętrzną). Wobec tego organy nadzoru budowanego prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowe roboty jako budowę drogi (w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji zastosowały właściwy tryb naprawczy stwierdzonej samowoli budowalnej. Wykonane roboty budowlane (będące budową drogi) wymagały bowiem zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego uzyskania pozwolenia na budowę, którego to obowiązku inwestor niewątpliwie nie dopełnił. Stąd też w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania przepisów art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego.

Idąc dalej, stwierdzić należy, że zasadnie organ I instancji wszczął postępowanie naprawcze w sprawie samowoli budowlanej i wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 powołanej ustawy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r., w którym nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów umożliwiających legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej. Inwestor wypełnił te obowiązki, przedstawiając w terminie decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, projekt budowlany w wymaganej liczbie egzemplarzy oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością a cele budowlane. W wyniku pozytywnej weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego przedstawionych przez inwestora dokumentów i stwierdzenia dopuszczalności legalizacji inwestycji, organ zasadnie wydał na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego postanowienie z dnia [...] września 2014 r. ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 49 ust. 1 tej ustawy postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej jest odrębnie zaskarżalne, mimo to inwestor nie zakwestionował we właściwym trybie wysokości ustalonej opłaty (25 000 zł). Wobec tego podnoszenie w skardze dotyczącej orzeczonego nakazu rozbiórki – w przeciwieństwie do możliwości kwestionowania zasadności prowadzenia postępowania legalizacyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 683/07, LEX nr 305085) – zastrzeżeń co do prawidłowości ustalenia, a w tym i wysokości, opłaty legalizacyjnej jest spóźnione i niedopuszczalne.

Skoro opłata legalizacyjna, pomimo wydania ostatecznego postanowienia ustalającego wysokość tej opłaty, nie została uiszczona w terminie, w sprawie zachodziły podstawy do wydania na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego.

Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wydanych w przedmiocie nakazania rozbiórki przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego, Sąd stwierdził, że zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), jednakże nie w odniesieniu do kwestii własności działki nr [...], na której zrealizowano samowole budowlaną, i czy była wcześniej użytkowana jako droga, lecz co do ustalenia, czy sprawca samowoli budowanej - inwestor, którym była skarżąca spółka A, może być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki, a tym samym, czy ma prawną i faktyczną możliwość wykonania przedmiotowego nakazu. Brak ustaleń w tym zakresie nie pozwalają na ostateczne rozstrzygnięcie, czy organy nadzoru budowalnego prawidłowo zastosowały w sprawie art. 52 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, mimo że samo zastosowanie przepisów art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 powołanej ustawy było co do zasady słuszne.

W tym zakresie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane obowiązek m.in. wykonania obowiązku rozbiórki obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Niezależnie od zajęcia stanowiska, czy przywołany przepis wskazuje kolejność, w jakiej podmioty te mogą być obciążane wymienionymi w tym przepisie obowiązkami, Sąd uznaje za zasadne takie interpretowanie omawianego przepisu, które prowadzi do konkluzji, że decyzje rozbiórkowe winny być w pierwszej kolejności kierowane do inwestora, tj. sprawcy samowoli budowlanej. Jednakże z tym zastrzeżeniem, że kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji o nakazie wykonania zaleceń legalizacyjnych lub nakazu rozbiórki. Zatem, w sytuacji gdy inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem i nieruchomością, nałożenie na niego obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem mogłoby okazać się niewykonalne. W takiej sytuacji inwestor nie miałby żadnych własnych praw do zabudowy nieruchomości i w konsekwencji do jej usunięcia z cudzej nieruchomości, a zarazem właściciel nie byłby związany taką decyzją (nakazem rozbiórki). Innymi słowy, w ocenie Sądu nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, o ile w dacie orzekania w tym przedmiocie posiada takie uprawnienie do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu, w innym bowiem przypadku możliwość wykonania tego nakazu byłaby iluzoryczna.

Oceniając zasadność skierowania do inwestora (sprawcy samowoli budowlanej) nakazu rozbiórki obiektu budowlanego trzeba mieć na uwadze, że jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej jest przedłożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać nie tylko prawa własności nieruchomości, bowiem z art. art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wynika, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane opierać się może na stosunku zobowiązaniowym, przewidującym uprawnienie do wykonywania robót budowlanych (patrz: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1716/13 - dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Tego rodzaju stosunkiem zobowiązaniowym może być zdaniem Sądu dowolna umowa, w tym umowa mieszana lub nawet nienazwana, pod warunkiem wszakże, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z jej treści (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1160/06 - dostępny jw.). Dla przykładu, warto wspomnieć, że również umowa użyczenia, o której mowa w art. 710 Kodeksu cywilnego, może stanowić źródło uprawnienia do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, która jest przedmiotem użyczenia, o ile w treści takiej umowy zawarto odpowiednie postanowienia co do kwestii zabudowy nieruchomości.

Trzeba także mieć na względzie, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ. Obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu wszelkich okoliczności mających znaczenie prawne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2060/12, LEX nr 1326872).

Jak już to powyżej podniesiono, organy nadzoru budowlanego nie zbadały wystarczająco wnikliwie sprawy w aspekcie określenia adresata decyzji o nakazie rozbiórki, bowiem niedostatecznie wyjaśniły stan faktyczny sprawy co do tego, czy i jakiego rodzaju uprawnienie do władania przedmiotowym obiektem budowlanym posiada inwestor - sprawca samowoli budowlanej. Naruszenie przepisów postępowania w tym przedmiocie - art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie pozwoliło na przesądzenie tego, czy skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora było dopuszczane i zasadne w okolicznościach niniejszej sprawy.

WWINB w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji (i w odpowiedzi na skargę) stwierdził, że zobowiązana spółka przedłożyła oświadczenie z dnia 18 września 2014 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynika, że prawo to wywodzi się z pełnomocnictwa Gminy M. z dnia 21 października 2013 r. W konsekwencji stwierdził, że spółka A jest także dysponentem nieruchomości na cele budowlane. Konkluzja taka jest zdaniem Sądu przedwczesna, gdyż nie została poprzedzona odpowiednio wnikliwym ustaleniem wszystkich istotnych okoliczności w sprawie.

Załączone do akt sprawy oświadczenie z dnia 18 września 2014 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone przez prokurenta samoistnego spółki A w osobie J. P. (k. 56 i 78 akt adm. I inst.). Wynika z niego, że prawo do dysponowania nieruchomością na te cele wywodzone jest z pełnomocnictwa Gminy M. z dnia 21 października 2013 r. do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] [będącą własnością Gminy M. – KW nr [...]] na cele budowlane, które zostało udzielone J. P. "zgodnie z porozumieniem z dnia 16 października 2013 roku" (k. 41 akt I inst.). Z treści dokumentu pełnomocnictwa z dnia 21 października 3013 r. nie wynika wprost, w jakim charakterze występuje J. P. w związku z udzieleniem mu "pełnomocnictwa do dysponowania nieruchomością [...] na cele budowlane". W szczególności nie wynika z niego wprost, że Burmistrz Gminy M. udziela tego rodzaju upoważnienia osobie reprezentującej inwestora, tj. spółkę A. Dopiero łączne odczytanie treści tego dokumentu z innym dokumentem, a mianowicie wspomnianym, lecz bliżej nieopisanym, "porozumieniem z dnia 16 października 2013 roku" pozwoli na ocenę, czy przedmiotowe upoważnienie z dnia 21 października 2013 r. zostało udzielone J. P. jako przedstawicielowi (reprezentantowi) spółki A, legitymującemu się uprawnieniem do reprezentacji tego podmiotu - w szczególności kwalifikowaną formą pełnomocnictwa, tj. prokurą samoistną. Dodać należy, że w aktach postępowania brak jest przedmiotowego "porozumienia z dnia 16 października 2013 roku". Tymczasem organy poprzestały na uznaniu oświadczenia inwestora (reprezentowanego przez prokurenta samoistnego) z dnia 18 września 2014 r. w powiązaniu z dokumentem wyżej opisanego pełnomocnictwa z dnia 21 października 2013 r. - za wystarczające do uznania, że inwestor (sprawca samowoli budowlanej) jest "dysponentem nieruchomości na cele budowlane".

W ocenie Sądu, dla prawidłowego zakończenia sprawy, której dotyczy prowadzone postępowanie naprawcze w stosunku do stwierdzonej samowoli budowlanej, konieczne jest uprzednie pozyskanie i ocenienie treści porozumienia, o jakim mowa w pełnomocnictwie (Gminy M.) z dnia 21 października 2013 r., celem rozstrzygnięcia, czy spółka A w dacie wydawania decyzji o nakazie rozbiórki legitymuje się takim prawem do nieruchomości, które pozwala na uznanie, że spółka dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Rozbiórka obiektu budowlanego stanowi bowiem rodzaj robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane.

Stwierdzone uchybienia w procedowaniu przez organy nadzoru budowlanego skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, nie było potrzebny sięgania do przepisu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.). Organ II instancji, jako organ obowiązany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) – przy wykorzystaniu możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. – powinien pozyskać niezbędne dowody, w szczególności "porozumienie z dnia 16 października 2013 roku" oraz inne wiarygodne dokumenty lub oświadczenia stron stosunku prawnego wynikającego z tego porozumienia lub innej umowy łączącej inwestora (spółkę A) z Gminą M. jako właścicielem nieruchomości, na której została zrealizowana przedmiotowa samowola budowlana. Czynności dowodowe może również przeprowadzić przy wykorzystaniu pomocy organu I instancji. Po jednoznacznym wyjaśnieniu, że inwestor - sprawca samowoli budowlanej wykazał się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego będzie mógł rozstrzygnąć to, który z podmiotów wskazanych w art. 52 Prawa budowlanego, może w tym konkretnym przypadku być adresatem obowiązku rozbiórki i ostatecznie załatwić sprawę legalizacji tej samowoli budowlanej.

W tym miejscu warto również zasygnalizować, że nawet gdyby – co jednak pozostaje kwestią otwartą – okazało się, że brak jest podstaw do skierowania nakazu rozbiórki do inwestora jako sprawcy samowoli budowlanej, organ powinien rozważyć, czy działanie J. P. - osoby reprezentującej spółkę A, mogłoby być uznane za działanie pełnomocnika Gminy M.. Trzeba przy tym pamiętać, że przepisy Kodeksu cywilnego nie ograniczają możliwości udzielania pełnomocnictwa jedynie do osób fizycznych (patrz: art. 95 - art. 109). Oznacza to, że co do zasady pełnomocnikiem może być ustanowiona również osoba prawna, w tym spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Dopuszczalność ustanowienia osoby prawnej pełnomocnikiem potwierdza również orzecznictwo Sądu Najwyższego (patrz: uchwała składu 7 sędziów SN z 23 września 1963 r. sygn. akt III CO 42/63, OSN 1965/2/22). Niemniej jednak powyższe uwagi odnoszą się do pełnomocnictwa materialnoprawnego, zaś pełnomocnikiem procesowym w postępowaniu administracyjnym może być tylko osoba fizyczna, która ma zdolność do czynności prawnych, nie zaś inny podmiot (osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna posiadającą podmiotowość prawną), co wprost wynika z art. 33 § 1 k.p.a. Niniejsza uwaga, wobec istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, ma jedynie charakter teoretyczny, dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie wskazanych przez Sąd okoliczności pozwoli na dokonanie subsumcji stanu faktycznego pod określony przepis prawa.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że organ II instancji niewątpliwe przedwcześnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro materiał dowody okazał się niekompletny, a stan faktyczny nie został w pełni wyjaśniony. Prowadząc ponownie postępowanie, organ odwoławczy – przy uwzględnieniu zawartych w niniejszym uzasadnieniu poglądów prawnych i wskazań co do dalszego postępowania – powinien zmierzać zasadniczo do merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli tylko pozwoli na to całokształt okoliczności ustalonych w obydwu fazach postępowania. Z kolei zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego z art. 138 § 2 k.p.a. stanowi swego rodzaju ostateczność, która może być zastosowana tylko w razie stwierdzenia, że zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że dopiero ustalenie przez organ odwoławczy, iż spółka A nie może być adresatem nakazu rozbiórki, względnie, że w sprawie zachodzi potrzeba nałożenia obowiązków w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) także na właściciela nieruchomości, uzasadniać będzie skorzystanie przez organ II instancji z możliwości określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) orzekł, jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji, wydane na podstawie art. 152 powołanej ustawy, było konsekwencją orzeczenia zawartego w punkcie I.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy w punkcie III sentencji.