Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1220/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi Rady Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2015 r. w zakresie: 1. ust. 1 pkt 6, pkt 7 i pkt 10 załącznika nr 1 do uchwały, 2. ust. 1 pkt 9 załącznika nr 1 do uchwały, co do sformułowania: "posiadać aktualną umowę z podmiotem prowadzącym schronisko", 3. ust. 1 pkt 3, pkt 12 i pkt 13 załącznika nr 2 do uchwały, 4. ust. 1 pkt 4 załącznika nr 3 do uchwały, co do sformułowań: "teren grzebowiska zwłok zwierzęcych i ich części powinien" oraz "nie podlegać zalewom oraz posiadać ukształtowanie umożliwiające łatwy spływ wód deszczowych. Na terenie grzebowiska zwierciadło wody gruntowej powinno znajdować się na głębokości nie płycej niż 2,5 m od powierzchni terenu, przy czym nie może być ono nachylone ku zabudowaniom lub ku zbiornikom albo innym ujęciom wody służącym za źródło zaopatrzenia w wodę do picia i potrzeb gospodarczych.", 5. ust. 1 pkt 5 załącznika nr 3 do uchwały, 6. ust. 1 pkt 3 załącznika nr 4 do uchwały, II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r., którym - na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) - stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy W. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, zwanej dalej "Uchwałą", co do następujących postanowień tego aktu:

- ust. 1 pkt 5 - 12 załącznika nr 1;

- ust. 1 pkt 3, 5, 12-15 załącznika nr 2;

- ust. 1 pkt 4, 5, 7, 9-11 załącznika nr 3;

- ust. 1 pkt 3, 5, 8, 9 i 10 załącznika nr 4.

Z uwagi na użycie w treści załączników do Uchwały jednostek redakcyjnych w postaci ustępów jedynie o numerze "1", w dalszej części uzasadnienia pominięto oznaczania w tym zakresie, jako nie odgrywające roli dla identyfikacji konkretnych postanowień przedmiotowego aktu.

W skardze, Rada Gminy W., reprezentowana przez Pełnomocnika – radcę prawnego, zarzuciła naruszanie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze. zm.), poprzez przyjęcie, że uchwała w zakresie, w którym stwierdzono jej nieważność wykracza poza delegację ustawową.

Uzasadniając skargę wskazano:

- zdaniem organu nadzoru Uchwała zawiera postanowienia, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności, już po uzyskania zezwolenia, co wykracza poza delegację określoną w art. 7 ust. 3; Uchwała wprowadziła wymaganie, aby ubiegający się o zezwolenie dysponował odpowiednio przeszkoloną kadrą: pkt 5 w załączniku nr 1, pkt 11 w załączniku nr 2, pkt 11 w załączniku nr 3 oraz pkt 10 w załączniku nr 4; w ocenie Rady Gminy powyższe regulacje nie odnoszą się wyłącznie do warunków wykonywania zezwolenia, ale mogą być brane pod uwagę, a tym samym stanowić wymaganie już na etapie ubiegania się o zezwolenie; w związku z tym, wymagania w tym zakresie nie stanowią wykroczenia poza delegację ustawową, ani nie pozostają w kolizji z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami,

- organ nadzoru zakwestionował postanowienia Uchwały dotyczące wymogu, aby przedsiębiorca oraz zatrudnione przez niego osoby nie były prawomocnie skazane za przestępstwa i wykroczenia przeciwko zwierzętom, w szczególności z art. 35 i 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) – wymaganie z pkt 6 i 7 w załączniku nr 1, pkt 12 i 13 w załączniku nr 2; zdaniem Rady dokonana przez organ nadzoru wykładnia, w świetle art. 35 i 37 ustawy o ochrony zwierząt, jest wadliwa; czym innym jest bowiem określenie wymogów dla przedsiębiorców, a czym innym katalog kar wobec osób dopuszczających się przestępstw i wykroczeń wobec zwierząt; Rada, jako podmiot uprawiony, może wymagać od przedsiębiorcy spełnienia określonych wymagań oraz decydować czy - na jej terenie - schronisko może prowadzić podmiot, wobec, którego orzeczono kary za przestępstwa i wykroczenia przeciwko zwierzętom; wprowadzając wymóg niekaralności, nie wkroczono w kompetencje sądów, powołanych do orzekania na podstawie art. 35 i 37 ustawy o ochronie zwierząt; nie można zgodzić się z wykładnią organu nadzoru, jakoby tylko orzeczenie przez sąd zakazu prowadzenia określonej działalności mogło wpłynąć na kwestię wydania zezwolenia,

- organ nadzoru uznał, że Rada Gminy nie miała podstaw formułować wymagań dotyczących:

- lokalizacji schronisk dla bezdomnych zwierząt - pkt 3 załącznika nr 1,

- grzebowisk - pkt 4 i 5 załącznika nr 3,

- spalarni - pkt 3 załącznika nr 4;

zdaniem Rady wprowadzenie takich wymogów nie narusza przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy bądź decyzji o warunkach zabudowy; mieści się to bowiem w pojęciu wymagań, jakie przedsiębiorca powinien spełnić przy uzyskaniu zezwolenia; natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy przeznaczenia terenów; nie wynika z tego, że Rada nie może określić wymogu w postaci odległości schroniska, grzebowiska bądź spalarni od zabudowań mieszkaniowych, zakładów produkujących żywność itp.,

- organ nadzoru uznał, że poza delegację ustawową, określoną w art. 7 ust 3, wykraczają postanowienia załącznika nr 1 do Uchwały dotyczące:

- nałożenia na przedsiębiorcę obowiązku prowadzenia działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami w sposób niepowodujący zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi (pkt 8),

- prowadzenia transportu wyłapywanych zwierząt do schroniska dla zwierząt oraz posiadania aktualnej umowy z podmiotem prowadzącym schronisko (pkt 9),

- dysponowania miejscem do tymczasowego przetrzymywania wyłapanych zwierząt (pkt 10),

- prowadzenia pisemnej ewidencji wyłapanych zwierząt (pkt 11),

- zapewnienia opieki lekarsko - weterynaryjnej (pkt 12);

w ocenie Rady nie są to warunki związane z prowadzeniem działalności, ale uzyskania pozwolenia, w szczególności w zakresie pkt 9, 10 czy 12,

- to samo dotyczy zakwestionowanych postanowień odnośnie obowiązku:

- podejmowania działań związanych z poszukiwaniem nowych właścicieli dla przebywających w schronisku zwierząt (pkt 15 w załączniku nr 2);

- posiadania możliwości technicznych i organizacyjnych, zapewniających ciągłość świadczonych usług (pkt 9 załącznik nr 3; pkt 8 załącznik nr 4);

- ewidencji zwierząt (pkt 10 załącznik nr 3, pkt 9 załącznik. nr 4),

- podejmując Uchwałę, Rada określiła wymogi materialno - prawne, a nie proceduralne; część wymogów, zakwestionowanych przez organ nadzoru, nie dotyczy prowadzenia działalności, ale może być branych pod uwagę przy udzielaniu zezwolenia,

- organ nadzoru - stwierdzając nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie - dopuścił się naruszenia art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ zakwestionowane zapisy uchwały nie wypełniają definicji sprzeczności z prawem; za istotne naruszenie prawa w uchwale uznaje się takie naruszenie, które powoduje, że dany akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia oraz wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją uchwały,

- praktyka organu nadzoru, co do kontroli przedmiotowych uchwał jest bardzo niejednolita, co powoduje, że Rada - podejmując uchwałę o konkretnej treści i wzorując się na uchwałach już obowiązujących - nie może być pewna ich prawidłowości.

Wniesiono o uchylenie skarżącego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów, sformułował następujące stanowisko:

- prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy, oparte na art. 40 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru samoistnego; gmina bowiem może stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego; rada gminy jest zobowiązana przestrzegać granic upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego; wykroczenie poza zakres ustawowej delegacji powoduje, że dany akt lub jego część winny być oceniane, jako ustanowione bez upoważnienia,

- art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obliguje i upoważnia radę gminy do określenia - w drodze uchwały - wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy; art. 7 ust. 3 wskazuje, zakres przedmiotowy uchwały określającej te wymagania natomiast warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem powinny zostać określone w zezwoleniu na wykonywanie tej działalności, zgodnie z art. 9 ustawy; uchwała jest kierowana do podmiotów, które dopiero zamierzają podjąć na danym terenie działalność, wskazaną w art. 7 ust. 1 pkt 4; określenie zatem innych wymagań, a w szczególności tych, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności już po uzyskaniu zezwolenia wykracza poza delegację określoną w art. 7 ust. 3 (przywołano wyroki WSA o sygn. akt II SA/Gl 354/10 i 931/14 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),

- ustalone w Uchwale wymagania dla przedsiębiorców polegające m.in. na obowiązku posiadania personelu o odpowiednich kwalifikacjach (pkt 5 załącznika nr 1, pkt 11 załącznika nr 2, pkt 11 załącznika nr 3 i pkt 10 załącznika nr 4), prowadzeniu działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami w sposób niepowodujący zagrożenia dla życia i zdrowia zwierząt (pkt 8 załącznika nr 1), prowadzenia transportu wyłapywanych zwierząt do schroniska dla zwierząt oraz posiadania aktualnej umowy z podmiotem prowadzącym schronisko (pkt 9 załącznika nr 1), dysponowania miejscem do tymczasowego przetrzymywania wyłapanych zwierząt (pkt 10 załącznika nr 1), prowadzenia pisemnej ewidencji wyłapanych zwierząt (pkt 11 załącznika nr 1), zapewnienia opieki lekarsko weterynaryjnej, a także inne wymagania objęte rozstrzygnięciem nadzorczym, dotyczą wykonywania przez przedsiębiorcę działalności już po uzyskaniu zezwolenia,

- takie same zastrzeżenia odnoszą się do wymagań zawartych w Uchwale w zakresie działań związanych z poszukiwaniem nowych właścicieli dla przebywających w schronisku zwierząt (pkt 15 załącznika nr 2), obowiązku posiadania możliwości technicznych i organizacyjnych zapewniających ciągłość świadczonych usług (pkt 9 załącznika nr 3, pkt 8 załącznika nr 4) oraz obowiązku ewidencji zwierząt (pkt 10 załącznika nr 3, pkt 9 załącznika nr 4); przywołano fragment wyroku z 21 sierpnia 2014 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt II SA/GL 931/14): "rada uprawniona jest do określenia jedynie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust 1 pkt 3 ustawy... Wymagania, które wykraczają poza zakres powyższego przepisu nie są bowiem możliwe do weryfikowania na. etapie poprzedzającym wydanie zezwolenia - dotyczą bowiem czynności realizowanych przez przedsiębiorcę w trakcie prowadzonego rodzaju czynności"; analogiczne stanowisko prezentowały sądy administracyjne innych w wyrokach (wskazano wyroki WSA o sygn. akt II SA/Op 298/13, II SA/SZ 36/13, IISA/Łd 819/11, II SA/OL 165/11 i II SA/GL 354/10),

- nie podzielono stanowiska Rady, jakoby każda gmina mogła samodzielnie decydować, czy na jej terenie schronisko może prowadzić podmiot karany za przestępstwa i wykroczenia przeciwko zwierzętom czy też nie; w pkt 6 i 7 załącznika nr 1 w pkt 12 i 13 załącznika nr 2 do Uchwały wskazano, że jednym z wymagań, stawianych przedsiębiorcom ubiegającym się o zezwolenie na prowadzenia działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, jest nie bycie prawomocnie skazanym za przestępstwa i wykroczenia przeciwko zwierzętom, w szczególności z art. 35 oraz 37 ustawy o ochronie zwierząt; obowiązek ten został rozszerzony na wspólników oraz osoby zasiadające w organach przedsiębiorcy, a także na osoby zatrudniane do odławiania i transportu zwierząt; zgodnie z art. 35 ustawy o ochronie zwierząt w razie skazania za przestępstwo przeciwko zwierzęciu, sąd może orzec wobec sprawcy zakaz wykonywania określonego zawodu, prowadzenia określonej działalności lub wykonywania czynności wymagających zezwolenia, które są związane z wykorzystywaniem zwierząt lub oddziaływaniem na nie; tak więc podstawą do odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności nadzorowanej może być orzeczenie sądu z wyraźnie orzeczonym środkiem karnym w postaci zakazu wykonywania określonego zawodu, prowadzenia określonej działalności lub wykonywania czynności wymagających zezwolenia, które są związane z wykorzystywaniem zwierząt lub oddziaływaniem na nie; natomiast art. 37 ustawy o ochronie zwierząt nie przewiduje środków karnych w postaci zakazu wykonywania określonego zawodu, prowadzenia określonej działalności lub wykonywania czynności wymagających zezwolenia, które są związane z wykorzystywaniem zwierząt lub oddziaływaniem na nie; Rada nie była zatem uprawniona do wprowadzania ograniczeń przy wydawaniu zezwoleń, w szczególności poprzez modyfikację przepisów ustawy; innymi słowy wymóg niekaralności nie może być wprowadzony do Uchwały, jako przesłanka do odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie określonego rodzaju działalności, w szczególności w sposób odmienny niż wynika to z przepisów ustawy o ochronie zwierząt, poprzez modyfikacje skutków prawnych zapadłych orzeczeń; w pkt 12 i 13 załącznika nr 2 w istocie ustanowiono zakaz prowadzenia schroniska przez osoby skazane, w szczególności z art. 35 oraz 37 ustawy o ochronie zwierząt, niezależnie od środków karnych, wymierzonych w prawomocnych orzeczeniach sądu, czym niewątpliwie - bez podstawy prawnej - naruszono swobodę prowadzenia tego rodzaju działalności nadzorowanej; zezwolenie na prowadzenie omawianej działalności jest decyzją administracyjną, uprawniającą do jej wykonywania; decyzja taka ma charakter związanej, co oznacza, że powinna być wydana, jeśli przedsiębiorca spełnia wymagania do uzyskania zezwolenia - wymagania określone przez radę gminy w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego, oraz przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; spełnianie tych wymagań należy interpretować nie tylko na wskazanym gruncie, ale również na tle przepisów szczególnych, bowiem decyzja organu nie może naruszać postanowień innych przepisów szczególnych (odrębnych), mających związek z prowadzoną działalnością,

- nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie lokalizacji schronisk dla bezdomnych zwierząt (pkt 3 załącznika nr 2), grzebowisk (pkt 4 i 5 załącznika nr 3) oraz spalarni (pkt 3 załącznika nr 4); zgodnie z art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" zaś "W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu"; celem planowania przestrzennego, jako podstawowego elementu publicznoprawnego regulowania kształtu przestrzeni, jest zapewnienie ładu przestrzennego i ochrony innych wartości, w szczególności tych, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy; to oznacza - ze swojej istoty - możliwość, a w określonych sytuacjach potrzebę, ograniczenia prawa prywatnej własności nieruchomości gruntowych, ewentualnie także własności nieruchomości budynkowych, posadowionych na gruncie; ograniczenie takie, dokonywane w interesie publicznym w jego ogólnym rozumieniu, jest zadaniem właściwych organów władzy publicznej - przede wszystkim ustawodawcy, jako twórcy prawnych podstaw ingerencji we własność gruntową oraz władz lokalnych, na ogół gminnych, jako wyposażonych we władztwo planistyczne; konkretyzacja powyższych przepisów jest zawarta w art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy; wynika stąd brak prawnych możliwości swobodnego regulowania przez radę gminy wymogów, odnoszących się do lokalizacji schronisk, grzebowisk, czy spalarni, w oderwaniu od ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy decyzji o warunkach zabudowy w uchwale określającej wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie schronisk, grzebowisk czy spalarni,

- uchwały organów samorządu terytorialnego muszą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa; jako akty prawa miejscowego, mogą normować jedynie te sprawy, które zostały przekazane w przepisie upoważniającym; akt prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres spraw określonych w tzw. upoważnieniu, nawet wtedy gdyby służyło to wykonaniu ustawy i było uzasadnione wglądami słuszności, celowości gospodarczej czy społecznej; przepis, udzielający kompetencji prawodawczej, ulega wykładni dosłownej, a zatem nie może być interpretowany w żadnym razie rozszerzająco; każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia, stanowi istotne naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego,

- art. 91 ustawy o samorządzie gminnym reguluje podstawy zastosowania przez organ nadzoru sankcji nieważności, stanowiąc, że podjęcie uchwały sprzecznej z prawem powoduje skutek nieważności; z zakresu klauzuli ogólnej - sprzeczności z prawem wyłącza nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 ustawy); zakres klauzuli ogólnej - sprzeczności z prawem - obejmuje naruszenia przepisów prawa różnego stopnia, a zatem naruszenia ciężkie, kwalifikowane, ale też naruszenia niemające takiego ciężaru gatunkowego, jak naruszenie przez wadliwą wykładnię; z zakresu tego wyłączone jest expressis verbis "nieistotne naruszenie prawa"; zgodnym z przepisami prawa, jest działanie na podstawie przepisu prawa powszechnie obowiązującego i zgodne z treścią przepisu prawa,

- przyznanie gminie pełnej swobody prawotwórczej w danym zakresie mogłoby prowadzić do naruszenia jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych - zasady wolności gospodarczej, poprzez jej dowolne ograniczanie przez organ gminy,

- prawo miejscowe, jako podustawowe, musi być zgodne nie tylko z przepisami ustawy, na podstawie której jest stanowione, ale także z przepisami wyższej rangi, w tym zwłaszcza z treścią Konstytucji; jedną z jej podstawowych zasad jest wolność gospodarczej (art. 20 i 22 oraz art. 64 § 1 i art. 65 § 1); nałożenie na przedsiębiorców wymogów ograniczających wolność działalności gospodarczej, dyskryminujących i ograniczających konkurencję, a tym samym sprzecznych z zasadą wolności gospodarczej, zapisaną w art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.) jest prawnie niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest w części zasadna, wobec czego uchylono rozstrzygniecie nadzorcze w stosownym zakresie.

Przed rozważaniami, szczególnymi odnotować wypada, że problem generalnie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy określone wymagania, zawarte w akcie prawa miejscowego mogły, zostać ustanowione – mieszczą się w granicach upoważnienia z art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W rozpoznawanej sprawie znaczna trudność wynika z faktu, że stosowne upoważnienie ma charakter bardzo ogólny, w szczególności nie zawiera wytycznych, co do treści aktu. Prawodawca nie sformułował wskazówek, które wprost wyjaśniałyby jego intencję, w jakim zakresie zamierzał przyznać organowi gminy uprawnienie do stanowienia prawa miejscowego. Przy tym - co trafnie zauważa organ nadzoru - stosowne reguły będą kształtować m.in. ramy swobody prowadzenia dzielności gospodarczej w danym zakresie na obszarze gminy. Skoro nie chodzi w danym przypadku o upoważnienie do wydania aktu wykonawczego, nie znajdą zastosowania rygory wynikające z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Nie można więc uznać przyjętych w ustawie rozwiązań a priori za naruszające zasady Konstytucji (co do mniejszego rygoryzmu w danym przypadku patrz np. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 85/14 - dostępny w CBOSA). Pilna potrzeba doprecyzowania ustawowych wytycznych, co do treści danego rodzaju aktu prawa miejscowego jest w danym przypadku jedynie postulatem de lege ferenda. Luka w tym zakresie prowadzi do trudności interpretacyjnych na etapie stanowienia aktów, na co zwraca uwagę Rada w skardze a co potwierdza przytaczane przez organ nadzoru orzecznictwo.

Wobec wskazanych uwarunkowań, dla oceny legalności postanowień danego aktu prawa miejscowego, koniczne jest zrekonstruowanie zakresu możliwości jego stanowienia w oparciu o reguły generalne, odzwierciedlone w systemie prawnym jak i poprzez odniesienie się do szczegółowych regulacji normatywnych w obszarach, gdzie stosowne zasady w zakwestionowanym akcie zostały ustanowione.

Aprobując uwagi organu, że kompetencji do stanowienia prawa miejscowego nie można w istocie domniemywać, należy przy tym w pierwszym rzędzie odnotować, że samo upoważnienie (jego treść) przesądza, że - z jednoznacznie wyrażonej woli prawodawcy - swoboda działalności gospodarczej ma być ograniczona – poprzez zakreślenie warunków jej podjęcia - a uprawnienia w tym zakresie przyznano właśnie radzie gminy (w formie aktu prawa miejscowego). W tym świetle chybione są ogólne wywody organu nadzoru jakoby – co do zasady – wprowadzenie ograniczeń w ramach Uchwały miało naruszać konstytucyjną zasadę swobody prowadzenia dzielności gospodarczej, bądź zasady wyrażone w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Pytanie sprowadza się do tego, w jakim zakresie - uwzględniając, jakie dobra chronione - rada może stanowić tego rodzaju ograniczenia.

Druga uwaga generalna to konstatacja, że błędnym jest założenie, jakoby w danym akcie nie mogły zostać zakreślone wymagania, których spełnianie będzie istotne dopiero na etapie rzeczywistego rozpoczęciu danego rodzaju działalności. Prowadziłoby to do irracjonalnego wniosku, że w istocie - pomimo wyraźnego upoważnienia - nie można sformułować prawie żadnych wymagań na etapie ubiegania o zezwolenie. Nie sposób bowiem wykluczać a priori, że wszelkie wymagania przedsiębiorca spełni w przyszłości - już po uzyskaniu zezwolenia a przed realizacją konkretnych czynności w danej dziedzinie.

Kolejnym krokiem jest identyfikacja wartości, których ochrona może przemawiać za zakreśleniem wymagań, które w istocie ograniczają swobodę działalności gospodarczej na obszarze gminy. W kontekście uregulowań, jakie pozostawiono uznaniu organu samorządu gminy – warunki podejmowania działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych – istotnymi wglądami może być zapewnienie stosownych warunków technicznych i organizacyjnych dla prowadzenia działań w sposób bezpieczny dla ludzi i środowiska, zapewnienie humanitarnego traktowania zwierząt, czy minimalizacja konfliktów lokalnych, jakie mogą powstawać wobec specyfiki danej dzielności (np. potencjalne uciążliwości itp.).

Jednocześnie - zważywszy, że postanowienia danego aktu mogą mieć rzeczywiście wpływ na swobodę działalnosci gospodarczej, wskazuje się bowiem normatywnie kryteria decydujące o możliwości uzyskania zezwolenia - trzeba mieć na uwadze konieczność precyzyjnego formułowania stosownych warunków, aby była możliwa obiektywnie ocena, czy zostały one spełnione przez danego przedsiębiorcę – ubiegającego się o zezwolenie. Podkreślić przy tym wypada, że stanowienie przepisów prawa miejscowego podlega regułom prawotwórczym na równi z innymi aktami normatywnymi, sformułowanymi m.in. w § 25 w zw. z § 143 zał. do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Wskazano tam m.in., że przepis powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać jak dana osoba winna się zachować - tu, jakie spełniać wymagania.

Odnosząc powyższe uwagi do uwarunkowań danej sprawy trzeba stwierdzić, co następuje. Wadliwa jest ocena organu nadzoru, jakoby:

- wykraczało poza kompetencje Rady Gminy ustalenie wymagania, aby osoby, podejmujące działalność bądź zatrudnione w ramach jej prowadzenia nie były karane w określonym zakresie, pozostającym w związku z przedmiotem planowanej działalności (pkt 6 i 7 załącznika nr 1, pkt 12 i 13 załącznika nr 2); to, że sąd powszechny może ustanowić określone zakazy, skutkujące ograniczeniami, skierowanymi do konkretnej osoby, nie pozostaje w kolizji z możliwością wprowadzania dalej idących obostrzeń, w ramach zasad prowadzenia tylko pewnych rodzajów działalności z udziałem zwierząt na obszarze wyłącznie określonej gminy, gdy pozostaje to w związku, z celami, jakie przyświecać mają stanowieniu danych przepisów miejscowych (humanitarne traktowanie zwierząt) i nie wykracza poza granice upoważnienia (wytyczne, co do treści nie zostały ściśle sprecyzowane); wprowadzenie natomiast w akcie prawa miejscowego unormowania, dotyczącego stosowania zakazu, będącego następstwem wyroku sądowego, stanowiłoby niedopuszczalne powielenie w Uchwale reguł, wynikających z innych źródeł prawa; jest to niedopuszczalne także wobec treści § 22 ust. 1 i § 23 ust. 1 w zw. z § 143 ust. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; określona społeczność może natomiast, przez swoich przedstawicieli – radę gminy, wyartykułować oczekiwanie, aby – dla zapewnienia warunków humanitarnej opieki nad zwierzętami – osoby skazane za pewne przestępstwa czy wykroczenia nie organizowały danej działalności (jako przedsiębiorcy, czy członkowie organów podmiotów prawnych) ani jej fizycznie nie realizowały – jako pracownicy; wbrew twierdzeniom organu nadzoru nie prowadzi to do modyfikacji skutków orzeczeń sądów powszechnych, gdy nie orzeczono w nich o zakazie dotyczącym danej osoby lecz skutkuje pewnymi ograniczeniami na nieznacznym obszarze (obręb gminy) oraz tylko co do pewnych rodzajów działań,

- ustalanie określonych wymagań, związanych z technicznymi aspektami prowadzonej działalności, było niedopuszczalne z powodu wkroczenia w zakres spraw istotnych z punktu widzenia etapu realizacji działań bądź regulowanych odrębnie; jak wskazano w uwadze ogólnej - skoro prawodawca umożliwił ustalenie konkretnych wymagań na etapie uzyskiwania zezwolenia to – o ile dotyczą one kwestii istotnych na etapie prowadzenia działalności – możliwe jest ich określenie na etapie uzyskiwania zezwolenia; warunkiem jest tu stosownie precyzyjne ich zakreślenie; w tym zakresie możliwe było ustalenie wymagania posiadania pomieszczenia do tymczasowego przetrzymywania zwierząt (pkt 10 załącznika nr 1), czy stosownych wymagań, dotyczących usytuowania miejsc grzebania czy spalarni zwłok (pkt 3 załącznika nr 2, pkt 4 – zd. 1 fragmenty i zd. 2 oraz pkt 5 załącznika nr 3, pkt 3 załącznika nr 4); odnotować wypada że w Uchwale wskazano na potrzebę posiadania tytułu prawnego do konkretnych terenów, gdzie pewne rodzaje dzielności mają być prowadzone (pkt 2 załącznika nr 3, pkt 2 załącznika nr 4) czego organ nadzoru słusznie nie kwestionował; chybione są wywody gdzie wskazywano, jakoby przeszkodą miało być to, że dane kwestie są regulowane w ramach procedur z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego; przywoływane regulacje, dotyczące planowania czy ustalania w drodze indywidualnej decyzji warunków zabudowy, dotyczą problematyki przeznaczenia określonego terenu pod stosowne funkcje; Rada - stanowiąc Uchwałą wymagania o charakterze abstrakcyjnym, co do określonych zakresów działalności - nie dokonała przesądzeń w danym zakresie; brak więc wywodzonej kolizji pomiędzy stosownymi unormowaniami; odnotować wypada, że stanowienie abstrakcyjnych wymagań dla pewnego rodzaju obiektów lub prowadzenia działalności jest domeną wielu aktów normatywnych (w szczególności w myśl prawa budowlanego – warunki techniczne dla różnego rodzaju obiektów, czy na podstawie przepisów szczególnych wymagania dla cmentarzy, składowisk odpadów itd.); ewentualna kolizja z tymi regulacjami mogłaby mieć miejsce o ile Rada Gminy ustaliłaby wymagania odmiennie od już istniejących lub je powieliła (jak wskazano, nie dopuszczalne jest w akcie prawa miejscowego powtarzanie reguł prawa powszechnie obowiązującego),

- nie było możliwe żądanie posiadania określonej umowy, która potwierdzałaby, że - o ile zostanie podjęta działalność w zakresie wyłapywania zwierzat - istnieje podmiot, który gotowy jest do ich przyjmowania (pkt 9 załącznika nr 1 in fine); ustalanie na etapie uzyskiwania zezwolenia warunków – także w sferze organizacyjnej – których spełnienie jest istotne dla prawidłowej bieżącej działalności, nie można uznać za niedopuszczalne.

Wobec powyższego Sąd uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze w stosownym zakresie, z uwagi na przekroczenie granic uprawnienia do kwestionowania aktów podlegających nadzorowi na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Trafnie zauważają organ nadzoru jak i Rada, że stwierdzanie nieważności w myśl art. 91 ustawy o samorządzie gminnym może być następstwem jedynie uchybień innych niż nieistotne naruszenie prawa (ust. 4). Wobec braku wyczerpujących wytycznych, co do treści danego aktu prawa miejscowego, organ nadzoru winien w sposób szczególnie ostrożny weryfikować prawidłowość zapisów aktu tak, aby w sposób nieuprawniony nie wkraczać w przyznane ustawą kompetencje organów jednostki samorządu terytorialnego. W granicach wskazanych w sentencji orzeczenia, w ocenie Sądu, ingerencja ta nie była uprawniona z powodów wskazanych wyżej.

Natomiast trafnie organ nadzoru stwierdził nieważność pozostałych postanowień Uchwały, wskazanych w orzeczeniu nadzorczym, choć - w szeregu przypadków - sformułowana argumentacja była wadliwa. Nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy. Należy stwierdzić, co następuje. Zasadnie zakwestionowano wymagania dotyczące:

- wykazania legalizacji działalności, w określonych zakresach, w ramach procedur wymaganych innymi aktami prawa – powszechnie obowiązującego (pkt 5 załącznika nr 2, pkt 7 załącznika nr 3 i pkt 5 załącznika nr 4 ); kwestie legalizacji działalności w ramach nadzoru weterynaryjnego regulowane są kompleksowo, łącznie z zasadami odpowiedzialności za nieprzestrzeganie stosownych rygorów, ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2014 r. poz. 1539) oraz właściwymi aktami, stanowionymi na szczeblu Unii Europejskiej; rada gminy nie jest właściwa aby - w ramach stanowienia aktu prawa miejscowego - tworzyć niejako dodatkową procedurę kontroli (na etapie uzyskiwania zezwolenia), czy stosowne wymagania formalne (w zakresie rejestracji czy uzyskania decyzji) zostały spełnione (wskazywany wcześniej zakaz powielania regulacji); prawodawca - upoważniając radę gminy - umożliwił jej stanowienie - w uznanym przez nią za celowe zakresie – wymagań, które będą miały zastosowanie na danym terytorium, z uwagi na ochronę dóbr uznawanych za istotne; chybione są natomiast wywody organu nadzoru, jakoby ustanawianie wymagań w danym zakresie nie było możliwe gdyż dotyczą one dopiero etapu prowadzenia działalności (z powodów wskazywanych wcześniej),

- stosownego wyszkolenia personelu (pkt 5 załącznika nr 1, pkt 11 załącznika nr 3, pkt 10 załącznika nr 4); chybione są wprawdzie wywody organu nadzoru, jakoby wadliwość unormowań w tym zakresie wynikała z tego, że dotyczą one stricte okresu prowadzenia działalności; jak wskazano, Rada może ustalić, aby przedsiębiorca, pragnący prowadzić działalność spełniał określone wymagania także gdy chodzi o sferę organizacyjną – np. zatrudnienie personelu o stosownych kwalifikacjach; jeżeli jednak Rada zamierza zakreślić takie wymagania – mające uzasadnienie troską o humanitarne traktowanie zwierząt czy zapewnienia bezpieczeństwa dla życia i środowiska – koniczne byłoby precyzyjne określenie ustanowionych obowiązków, tak aby ich spełnienie było weryfikowalne (skoro warunkuje uzyskanie zezwolenia); użyte w Uchwale sformułowania nie czynią zadość temu postulatowi; nie wskazano, jaki ma być zakres szkoleń (czas, tematyka) i czym maja być one potwierdzone; należy odnotować, że przepisy ustawy o ochronie zwierząt zawierają określone normatywnie wymagania szkolenia dla osób zajmujących się transportem zwierząt (art. 24c-24f); z treści § 5 załącznika nr 1 do Uchwały nie wynika jednak, że chodzi wyłącznie o tego rodzaju szkolenia, a - gdyby to o nich była mowa - stanowiłoby to powielenie wymogu ustawowego (jak wskazano – niedopuszczalne, w myśl § 22 ust. 1 i § 23 ust. 1 w zw. z § 143 ust. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"),

- lokalizacji grzebowisk dla zwierząt, w zakresie, w jakim wymagania te mają charakter ogólny i całkowicie oceny (pkt 4 zd. 1 załącznika nr 3 – stosowne fragmenty) – nie są więc możliwe do weryfikacji na etapie ubiegania się o zezwolenie; tak samo ma się rzecz z ogólnymi wymaganiami, dotyczącymi np. zapewnienia ciągłości czy bezpiecznego prowadzenia działalności (pkt 8 załącznika nr 1, pkt 9 załącznika nr 3 oraz pkt 8 załącznika nr 4); nie spełniają postulatu konkretności określenia:

- "prowadzić transport" (pkt 9 załącznik nr 1 in principio), zamiast wskazania, jakimi środkami transportowymi oraz o jakich cechach wnioskodawca ma dysponować,

- "zapewniać w razie potrzeby niezbędną opiekę lekarsko-weterynaryjną" (pkt 12 załącznika nr 1), zamiast wskazania wymagania zatrudnienia osoby o konkretnych kwalifikacjach bądź posiadania innej stosownej umowy, zapewniającej świadczenie usług w określonym zakresie przez osoby je posiadające;

wbrew twierdzeniom organu nadzoru nie ma natomiast znaczenia, że wskazane zasady dotyczą wymagań lokalizacyjnych (co miałoby być ustalanie w innych trybach) czy że wiążą się dopiero z etapem podjęcia działalności; gdyby ustalone reguły były stosownie precyzyjne oraz pozostawały w związku z przedmiotem regulacji – mógłby być zawarte w danej Uchwale,

- prowadzenia stosownych ewidencji (pkt 11 załącznika nr 1, pkt 14 załącznika nr 2, pkt 10 załącznika nr 3, pkt 9 załącznika nr 4); jak trafnie zauważa organ nadzoru wymagania w tym zakresie nie mogą być weryfikowane na etapie wydania zezwolenia, warunkującego dopiero podjęcie działalności; tak ma się także rzecz z poszukiwaniem nowych właścicieli dla zwierząt (pkt 15 załącznika nr 2) oraz warunkiem przy grzebaniu zwłok zwierzęcych (pkt 4 zd. 3 załącznika nr 3).

Wobec wskazanych uwarunkowań Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Sąd, dokonując powyższych ocen, nie podziela poglądów przeciwnych, jakie były sformułowane w niektórych z orzeczeń, przytoczonych przez organ administracji w odpowiedzi na skargę.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 148 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I i II sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.