Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2619/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 art. 7 art 77 par. 1 art. 16 art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska - Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2888/12 w sprawie ze skargi D. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2888/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę D. S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GIOŚ", z dnia [...] października 2012 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "WIOŚ", na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm.), orzekł o nałożeniu na D. S.A., jako na podmiot wysyłający mieszaninę odpadów złomu ołowiu i kartonu do Indii bez wymaganego zgłoszenia, karę pieniężną w wysokości 50000 złotych.

Rozstrzygnięcie to zapadło w związku kontrolą służb holenderskich, która miała miejsce w dniu 5 sierpnia 2010 r. w porcie w R. oraz zakwalifikowaniem zawartości transportu kierowanego przez skarżącą Spółkę do Indii, jako mieszaniny ołowiu i kartonu, czego konsekwencją było wydanie przez GIOŚ postanowienia z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], o zobowiązaniu skarżącej Spółki do powrotnego przywozu odpadów do Polski oraz zagospodarowania ich na terenie kraju.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka, podnosząc błędną klasyfikację przedmiotowych odpadów jako mieszaniny ołowiu (kod B1020) oraz kartonu (kod 3020), a nie jako odpadu czystego ołowiu.

Zaskarżoną decyzją GIOŚ, po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ww. postanowieniem z 2010 r. wezwano skarżącą Spółkę do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. WE Seria L 190/1 z dnia 12 lipca 2006 r.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1013/2006", przez powrotny przywóz odpadów do Polski oraz zagospodarowanie ich przez przekazanie do zakładu posiadającego decyzję właściwego organu na prowadzenie odzysku odpadów o kodach B1020 i B3020 na terenie kraju. Organ, powołując się na treść art. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, wskazał, że skoro ww. odpady nie zostały odpowiednio zgłoszone jako te które podlegają odzyskowi, to ich wysyłka z Polski do Indii podlegała procedurze uzyskania zezwolenia właściwych władz kraju wysyłki i przeznaczenia odpadów. Wysyłka odpadów z firmy skarżącej do L. Ltd. nie była objęta takim zezwoleniem i dlatego transport przedmiotowej mieszaniny odpadów został uznany, zgodnie z art. 2 pkt 35 rozporządzenia 1013/2006, za przemieszczanie nielegalne. Na tej podstawie, zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, WIOŚ był zobowiązany do nałożenia na skarżącą, jako na podmiot wysyłający odpady bez dokonania zgłoszenia, kary pieniężnej.

GIOŚ uznał, że w niniejszym postępowaniu nie można uwzględnić przedstawionej przez skarżącą Spółkę ekspertyzy i opinii w przedmiocie kwalifikacji odpadów, ponieważ zakwalifikowanie przedmiotowych odpadów nastąpiło w innym postępowaniu zakończonym postanowieniem GIOŚ z 2010 r. Zresztą oba ww. dowody potwierdzają, że była to mieszanina ołowiu i kartonu. Tego rodzaju rozstrzygnięcie (postanowienie GIOŚ z 2010 r.) ma prejudycjalne znaczenie dla postępowania prowadzonego przez WIOŚ (por. postanowienie NSA z 1 marca 2010 r., II OSK 1925/09). W związku z tym organ I instancji nie był zobligowany do zbadania czy przedmiotem transportu był sam złom ołowiu czy mieszanina odpadów złomu ołowiu i kartonu, ponieważ zostało to już rozstrzygnięte w ww. postanowieniu.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że – jak stwierdzono w odwołaniu – zarówno w Unii Europejskiej, jak i w Polsce nie obowiązują obecnie jednoznaczne normy, określające dopuszczalną ilość zanieczyszczeń jakie mogą występować w ołowiu aby móc złom ten klasyfikować jako czysty ołów. Jak słusznie zauważa skarżąca, rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 6 kwietnia 1998 r. w sprawie określenia listy odpadów, których przywożenie z zagranicy nie wymaga zezwolenia GIOŚ już nie obowiązuje i w związku z tym zasada, że złom ołowiu o zawartości zanieczyszczeń niemetalicznych nie większej niż 3% może być przywożony z zagranicy bez zezwolenia GIOŚ nie ma umocowania w Polskim prawie. Poza tym, jak sama nazwa rozporządzenia wskazuje, dotyczyło ono listy odpadów przywożonych do kraju, a nie wywożonych za granicę. Brak norm nie zwalnia jednak firmy od obowiązku właściwej klasyfikacji wysyłanego za granicę odpadu. Mając tego świadomość skarżąca Spółka powinna tym bardziej dołożyć należytych starań aby wywozić do Indii czysty, niezanieczyszczony innymi substancjami, złom ołowiu.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. S.A., zarzucając jej naruszenie: art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszaniu odpadów w związku z art. 3 rozporządzenia nr 1013/2006 z związku z pkt 19 preambuły w związku z ustępem wprowadzającym załącznik III w związku z art. 2 pkt 8 tego rozporządzenia; art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów; art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów; art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 1 K.p.a.; art. 10 § 1 w związku z art. 140 K.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2888/12, oddalając skargę wskazał, że w związku z art. 25 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów i art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006 GIOŚ prowadzi odrębne postępowanie od postępowania o wymierzeniu kary administracyjnej, w którym to postępowaniu zastosowanie instrumentów określonych w ww. przepisach uwarunkowane jest przesądzeniem, że przedmiotem kwestionowanej przesyłki są odpady. Przesądzenie tej kwestii przez właściwy organ na podstawie zebranego materiału dowodowego, jest w tej sytuacji zasadniczym elementem postępowania, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ww. ustawy. I to w tym postępowaniu, jego strona ma zapewnione prawo do wykazania, że przedmiot przesyłki nie stanowi odpadu. W postępowaniu o wymierzenie kary, zgodnie z art. 34 ww. ustawy, należy uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady, oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006.

Pomimo braku dosłownego stwierdzenia przez ustawodawcę, że postanowienie wydane na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy wiąże, w szczególności w zakresie uznania przesyłki za odpady, organy orzekające w przedmiocie wymierzenia kary, zależność taka wynika jednoznacznie z przesłanek logicznych, systemowych i celowościowych. W innym wypadku nastąpiłoby dublowanie się kompetencji organów, które niezależnie od zasadniczych zastrzeżeń natury doktrynalnej, niosłoby za sobą oczywiste ryzyko wprowadzania do obrotu prawnego rozstrzygnięć ze sobą sprzecznych (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1566/09; oraz postanowienie NSA z 15 października 2009 r., II OSK 1559/09). W niniejszej sprawie organ w przypadku dostrzeżonych wad może jednak wszcząć odpowiednio postępowanie nadzwyczajne stosunku do postanowienia wydanego na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy, zawieszając jednocześnie postępowanie w przedmiocie kary administracyjnej.

Sąd uznał, że system instrumentów ochrony przed nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniem przewidujący najpierw kwalifikację odpadu, a później wymierzenie kary (przy czym przy jej wymierzeniu organ wyłącznie ocenia stopień szkodliwości przemieszczenia wg kryteriów wskazanych w art. 34 ustawy), umożliwia skuteczne i sprawne zapewnianie tej ochrony z pełnym poszanowaniem interesu prawnego zainteresowanych stron.

Odnosząc powyższe uwarunkowania do niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że orzekając na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary GIOŚ był związany własnym postanowieniem z 2010 r. W postanowieniu tym stwierdzono, że przedmiotem przesyłki, której dotyczy niniejsza sprawa był odpad, stanowiący mieszaninę kartonu z ołowiem. Zasadnie uznał w związku z powyższym GIOŚ brak podstaw do ponownego badania charakteru kwestionowanej przesyłki, w szczególności w oparciu o przedłożone przez skarżącą opinie i ekspertyzy.

Ponadto przepisy nie uzależniają pociągnięcia do odpowiedzialności danego podmiotu od wykazania winy tego podmiotu. Podstawą odpowiedzialności jest ustalenie faktu przemieszczenia odpadów niespełniających określonych wymagań proceduralnych. Skarżąca Spółka natomiast nie skorzystała z możliwości podważenia w niniejszej sprawie ww. ustaleń, dlatego postanowienie GIOŚ z 2010 r. było wiążące przy wymierzeniu kary. Argument skarżącej, że rezygnacja z wniesienia zażalenia na postanowienie z 2010 r. była podyktowana względami ekonomicznymi (wszczęcie procedury zażaleniowej wiązałoby się z koniecznością ekonomicznie nieopłacalnego składowania zakwestionowanej przesyłki za granicą), jest bez wątpienia z życiowego punktu widzenia istotny, niemniej nie może stanowić przesłanki do skutecznego uchylenia się skarżącej od konsekwencji zaistniałego zaniechania. Poza tym kwalifikacja zawartości przedmiotowej przesyłki została potwierdzona zgodnie przez właściwe organy administracji trzech krajów: wysyłki (Polska), tranzytu (Holandia), przeznaczenia (Indie). Jednocześnie nie ma podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia z 2010 r. GIOŚ dokonał rażąco wadliwych ustaleń faktycznych poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu opinii biegłego. Organy Inspekcji Ochrony Środowiska są bowiem organami posiadającymi specjalistyczną wiedzę z zakresu odpadów, w związku z czym upoważnione są do samodzielnego (bez potrzeby każdorazowego odwoływania się do opinii biegłych) dokonywania ustaleń faktycznych.

Jako nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 32 ust. 2 ww. ustawy, ponieważ nie dotyczy rzeczywistego naruszenia prawa w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, a tylko "zaakceptowania możliwości podwójnego ukarania". Taka sytuacja nie miała miejsca w omawianej sprawie. Skarga do sądu administracyjnego nie ma charakteru actio popularis, ponieważ, jak wynika z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uprawnionym do jej wniesienia jest tylko ten, kto ma w tym interes prawny.

Sąd nie podzielił stanowiska skargi odnośnie niekonstytucyjności przepisów, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję, z uwagi z ich niejasności. W ocenie Sądu przepisy te charakteryzują się dostatecznym stopniem precyzji.

Ponadto, w ocenie Sądu, zarzut oznaczenia zaskarżonej decyzji nieczytelną datą nie może prowadzić do uwzględnienia skargi. Nawet gdyby rzeczywiście egzemplarz decyzji, doręczony skarżącej, zawierał nieczytelną datę, nie miałoby to wpływu na wynik postępowania administracyjnego. Jak bowiem wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej w dniu 16 października 2012 r., co umożliwiło skarżącej skuteczne wniesienie skargi do Sądu. Nieczytelność daty nie wpłynęła zatem na treść rozstrzygnięcia, jak też nie uniemożliwiła skarżącej skorzystanie z przysługujących jej środków prawnych.

Również zarzut naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 140 K.p.a. nie jest zasadny. W toku kontrolowanego postępowania skarżąca skorzystała bowiem z możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. Orzekając w sprawie, GIOŚ oparł się wyłącznie na znanym skarżącej w całości, materiale dowodowym zebranym przez WIOŚ w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, w którym to postępowaniu skarżąca została poinformowana o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W tej sytuacji brak analogicznego zawiadomienia skarżącej na etapie postępowania odwoławczego nie wpłynął na wynik postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożyła D. S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji GIOŚ oraz decyzji [...] WIOŚ, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz art. 2 w zw. z art. 42 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przez niezastosowanie art. 2 w zw. z art. 42 ust. 1 Konstytucji przy wykładni art. 32 ustawy i w konsekwencji błędną wykładnię art. 32 ust. 2 ustawy przyjmującą zasadność wymierzenia dotkliwej kary finansowej mimo baku jakiegokolwiek zawinienia podmiotu wysyłającego odpady oraz pomimo braku jasno określonych obowiązków co do oznaczania danych odpadów i w konsekwencji co do ustalenia obowiązku zgłaszania wysyłki odpadów, w stosunku do których za brak zgłoszenia ma być nałożona kara;

- art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zw. z art. 3 rozporządzenia nr 1013/2006 w zw. z pkt 19 preambuły w zw. z ustępem wprowadzającym załącznika III w zw. z art. 2 pkt 8 ww. rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zasadne jest wymierzenie kary w trybie art. 32 ust. 2 ustawy mimo braku zawinienia skarżącej i mimo braku jasno określonego obowiązku co do oznaczania odpadów i w konsekwencji co do ustalenia obowiązku zgłaszania wysyłki odpadów, w stosunku do których za brak zgłoszenia ma być nałożona kara;

- art. 2 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy przez niezastosowanie art. 2 Konstytucji i w konsekwencji zaakceptowanie możliwości podwójnego ukarania skarżącej za ten sam czyn, tj. raz poprzez wymierzoną karę administracyjną oraz drugi raz w trybie ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary, a ponadto poprzez zaakceptowanie możliwości nałożenia na skarżąca kary, w sytuacji gdy nawet jeśli uznać, że skarżąca nie wypełniła obowiązku zgłoszenia wywozu odpadów, to wynikało to wyłącznie z nieokreśloności przepisów regulujących ten obowiązek.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji:

a) nierozważenia przez organ braku zawinienia skarżącej, jej starannego działania oraz nieokreśloności, a wręcz braku norm regulujących dopuszczalność obcych substancji w ołowiu przy oznaczaniu ołowiu jako czysty w kontekście możliwości nałożenia kary na skarżącą;

b) niewyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego, czy przemieszczane odpady były w istocie niezanieczyszczonym ołowiem czy mieszaniną ołowiu i kartonu;

c) pominięcia ekspertyzy z dnia 21 lutego 2011 r. oraz opinii z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie klasyfikacji przemieszanych odpadów;

d) uznania, że organy I i II instancji były związane postanowieniem GIOŚ z 2010 roku;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że nie miało wpływu na wynik sprawy zaniechanie przez organ II instancji umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sytuacji, gdy skarżąca oczekiwała na zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się, nie wiedząc, czy organ z urzędu będzie przeprowadzał kolejne dowody przed wystosowaniem wskazanego zawiadomienia, a mając przekonanie, że w razie zaniechania podjęcia przez organ odpowiedniej inicjatywy dowodowej, skarżąca będzie miała jeszcze możliwość złożenia dodatkowych wniosków po zapoznaniu się z całością akt sprawy po otrzymaniu ww. Zawiadomienia;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego w ocenie Sądu I instancji nałożenie kary w trybie art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie jest uzależnione od winy skarżącej pomimo wywodzenia przez skarżącą, że brak zawinienia wyłącza możliwość nałożenia kary.

- art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIOŚ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Postanowieniem z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2619/13, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając wniosek skarżącej Spółki zawarty w skardze kasacyjnej, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 21 maja 2015 r. strona skarżąca kasacyjnie rozszerzyła uzasadnienie skargi kasacyjnej w ramach zarzutów skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z dnia 26 maja 2015 r. strona skarżąca kasacyjnie wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na złożenie wniosku do GIOŚ o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 20 października 2010 r. Na rozprawie wniosek ten nie został uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W zakresie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących odpowiedzialności strony skarżącej i kwalifikacji przedmiotowego transportu jako zawierającego mieszaninę odpadów, należy wskazać, że Sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni art. 32 ust. 2 w związku z art. 25 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów w związku z art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006. Ostateczny wynik postępowania prowadzonego przez GIOŚ na podstawie art. 25 ust. 1 ww. ustawy jest bowiem wiążący dla organu wymierzającego karę administracyjną za niezgodne z prawem przemieszczenie odpadu. Nie jest to zatem orzeczenie wiążące z mocy prawa, co nie zmienia faktu, że pozostaje po dziś dzień w obrocie prawnym postanowienie GIOŚ z [...] października 2010 r. ustalające w istocie, że odpowiedzialność za nielegalne międzynarodowe przemieszczenie odpadów ponosi wysyłający odpady – D. S.A. Nie wynika to jedynie z administracyjnego toku postępowania w sprawie nielegalnego przemieszczenia odpadów i dokonanych w nim kolejno ustaleń, ale także z istoty aktu administracyjnego jako takiego. Widoczny jest tu bowiem związek z takimi zasadami postępowania administracyjnego jak zasada legalizmu (art. 6 K.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) i trwałości ostatecznych aktów administracyjnych (art. 16 K.p.a.). W szczególności ta ostatnia zasada oznacza, że ostateczny akt administracyjny (np. postanowienie) staje się wykonalny, wchodzi do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne wobec jej adresatów, jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego. Organ administracyjny może takie rozstrzygnięcie wzruszyć tylko w sytuacjach i na zasadach ustalonych w K.p.a. albo w przepisach szczególnych. Nie może być zatem żadnej dowolności w innym postępowaniu np. dotyczącym wymierzenia kary administracyjnej jeżeli określona kwalifikacja w zakresie wskazania podmiotu odpowiedzialnego i kwalifikacja przesyłki jako mieszaniny odpadów nastąpiła w innym postępowaniu, którego wynik jest ostateczny i nie został wyeliminowany z obrotu prawnego. Innymi słowy, to od postanowienia GIOŚ uzależnione było ustalenie, czy mieszanina ołowiu i kartonu skierowania do Indii była mieszaniną odpadów i czy doszło do nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia tego odpadu. Oznacza to, że takie postanowienie GIOŚ ma także znaczenie prejudycjalne dla innych postępowań wynikających ze stwierdzonego przez organ stanu faktycznego (por. postanowienie NSA z 1 marca 2010 r., II OSK 1925/09; wyrok NSA z 31 lipca 2013 r., II OSK 1677/12; B. Draniewicz: "Prejudycjalność" orzeczenia GIOŚ przy nakładaniu przez WIOŚ kar pieniężnych (z tytułu nielegalnego przemieszczania odpadów, Prawo i Środowisko Nr 2 (66)/11, s. 127-136).

Z drugiej strony mając na względzie ww. zasady postępowania administracyjnego, wespół z zasadą proporcjonalności wywodzoną z Konstytucji RP oraz prawa Unii Europejskiej, nie można wykluczyć, że w trakcie postępowania o wymierzenie kary administracyjnej strona postępowania w zakresie odpowiedzialności (swojej winy) i kwalifikacji odpadu może podnosić zarzuty, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, i że zarzuty te będą przedmiotem oceny organu. Nie można bowiem wykluczać, że skuteczne zarzuty w tym zakresie nie mogłyby mieć wpływu na wynik sprawy w przedmiocie kary administracyjnej. Wykazanie w tym zakresie wad (np. nowe dowody nieznane organowi) mogłoby bowiem stanowić podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego celem wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego, którym stwierdzono odpowiedzialność danego podmiotu i kwalifikację odpadu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie przedstawione dowody w tym zakresie w postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary, nie potwierdzały, że doszło do naruszenia prawa w tym zakresie. W zasadzie przedstawione opinia i ekspertyza potwierdzają, że przesyłka była mieszaniną ołowiu, tkaniny izolacyjnej i kartonu, co potwierdza trafność oceny dokonanej przez polskie i holenderskie służby inspekcji ochrony środowiska, czyli organy wyspecjalizowane w tym zakresie, które oceniły, że przesyłka zawiera złom ołowiu oraz makulaturę z papieru lub kartonu, a odbiorca, tj. indyjska firma posiada pozwolenie na sprowadzanie wyłączenie złomu z ołowiu niezanieczyszczonego innymi substancjami. W szczególności z ekspertyzy wynika, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie była w stanie wykazać przepisów obowiązującego prawa, które jednoznacznie pozwalałyby stwierdzić, że przedmiotowa mieszanina ołowiu i makulatury z papieru lub kartonu nie jest odpadem mieszanym. Opinia zaś wypowiada się w zakresie otuliny papierowej, a nie makulatury z papieru lub kartonu. Dlatego Sąd I instancji trafnie ocenił, że brak było podstaw do ponownego badania charakteru kwestionowanej przesyłki, w szczególności w oparciu o przedłożone przez skarżącą opinię i ekspertyzę. W tym kontekście w pełni uprawniona była ocena Sądu, zgodnie z którą organy inspekcji ochrony środowiska, orzekając na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary były związane postanowieniem GIOŚ z 2010 r. W postanowieniu tym stwierdzono, że przedmiotem przesyłki, której dotyczy niniejsza sprawa, był odpad stanowiący mieszaninę kartonu z ołowiem; zaś strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała by było inaczej, a w szczególności nie podjęła działań celem wyeliminowania z obrotu prawnego ww. postanowienia GIOŚ z 2010 r.

W zakresie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego "podwójnego karania", wskazania wymaga, że w obowiązujących systemach prawnych w Unii Europejskiej w tym w polskim systemie prawnym istnienie możliwość ukarania za ten sam czyn w postępowaniu administracyjnym i karnym. Jednak istota naruszenia zakazu podwójnego sądzenia nie polega na samej możliwości podwójnego orzeczenia kary za ten sam czyn, lecz – faktycznego podwójnego ukarania. Zaistnienie zagrożenia w tym zakresie związane jest z jednoczesnym prowadzeniem dwóch postępowań, tj. karnego i administracyjnego. Problem ten był przedmiotem wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 30 kwietnia 2015 r., Kapetanios i in. p. Grecji, skargi nr 3453/12, 42941/12 i 9028/13, w którym Trybunał, powołując się na art. 6 § 1 i 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 4 protokołu nr 7 do tej Konwencji, stwierdził, że wymierzenie przez sąd administracyjny kary pieniężnej po uniewinnieniu przez sąd karny stanowi naruszenie zasady domniemania niewinności i zakazu ponownego sądzenia i karania za ten sam czyn. Istotne jest bowiem czy wobec strony skarżącej toczyły się równolegle dwa postępowania – karne (zagrożone karą pozbawienia wolności) i administracyjne (zagrożone karą pieniężną) i czy przedmiotem postępowań były identyczne czyny, popełnione w identycznych okolicznościach w tym samym czasie. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała by przeciwko niej toczyło się postępowanie karne i jaki był jego wynik. Z tego względu, Sąd I instancji zasadnie uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 32 ust. 2 ww. ustawy, ponieważ nie dotyczy rzeczywistego naruszenia prawa w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, a tylko "zaakceptowania możliwości podwójnego ukarania".

W związku z powyżej dokonaną oceną trudno doszukać się niezasadności wymierzenia w niniejszej sprawie "dotkliwej kary finansowej", jak to określa strona skarżąca kasacyjnie. Tego rodzaju kara ma do spełnienia kilka funkcji, tj. nie tylko represyjnej (kara), ale przede wszystkim prewencyjnej (odstraszającej) i dyscyplinującej (do działania zgodnie z prawem). Niezależnie od takiego charakteru kary administracyjnej szeroko wyjaśnionej w orzecznictwie sądów administracyjnych, należy wskazać, że w niniejszej sprawie organy obu instancji wymierzyły zgodnie z art. 32 ust. 2 ww. ustawy najniższą z możliwych kar jaką ten przepis przewiduje. Przepis ten, choć nie wprost, umożliwia wymierzenie określonej wysokości kary administracyjnej także z uwzględnieniem stopnia winy. Umożliwia bowiem miarkowanie kary od 50000 do 300000 złotych. Nie zmienia to ogólnej oceny, że kara administracyjna może zostać wymierzona niezależnie do stopnia winy. Oznacza to, że istota wymierzenia w niniejszej sprawie kary w wysokości 50000 złotych związana była z faktem nielegalnego przemieszczenia mieszaniny odpadów, za które to przemieszczenie odpowiedzialnym podmiotem była firma D. S.A. niezależnie od stopnia jej winy, ponieważ wymiar kary był i tak najniższy z możliwych. Ewentualny stopień winy podmiotu odpowiedzialnego i jego staranność nie mógł mieć w tej sprawie wpływu na wymierzenie i wysokość kary. Przede wszystkim skarżąca Spółka nie wykazała by jakikolwiek inny podmiot w tej sprawie był odpowiedzialny za stwierdzone naruszenie prawa. Poza tym sama skarżąca Spółka przyznaje, że była "przekonana" o prawidłowej zawartości przesyłki, która powinna zawierać "sam czysty ołów". Z takiego twierdzenia wynika jednak, że skarżąca nie dopełniła należytej staranności sprawdzenia przesyłki, co świadczy o jej zaniedbaniu przy prowadzeniu swoich spraw. Samo "przekonanie" strony skarżącej kasacyjnie co do zawartości przesyłki nie jest zatem wystarczające dla wykazania, że nie była podmiotem odpowiedzialnym.

Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz art. 2 w zw. z art. 42 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów; art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zw. z art. 3 rozporządzenia nr 1013/2006 w zw. z pkt 19 preambuły w zw. z ustępem wprowadzającym załącznika III w zw. z art. 2 pkt 8 ww. rozporządzenia; art. 2 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy, pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Powyższa ocena determinuje także ocenę zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego. Zarzuty te bowiem związane są z kwestią wskazania podmiotu odpowiedzialnego i kwalifikacji odpadów. W tym zakresie organ II instancji oparł się na tym samym materiale dowodowym, co organ I instancji. Co prawda, w aktach sprawy brak jest zawiadomienia wystosowanego przez organ II instancji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym; jednak w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie organu I instancji w tym przedmiocie. Zatem strona skarżąca miała możliwość zaznajomienia się z tym materiałem, który w głównej mierze został wytworzony przez samą stronę skarżącą. Poza tym sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała w jaki sposób brak wystosowania do niej zawiadomienia przez organ II instancji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym miałyby wpłynąć na wynik sprawy, skoro w aktach sprawy znajdowały się dowody przedstawione przez skarżącą w postępowaniu przed organem I instancji. Brak w tym zakresie świadczy o błędnym sformułowaniu podnoszonego zarzutu.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił z jakich względów dopuszczalność pociągnięcia danego pomiotu do odpowiedzialności administracyjnej, przewidzianej w art. 32 ust. 2 ustawy, nie jest uzależniona od wykazania winy tego podmiotu. Po pierwsze, Sąd wskazał, że odpowiedzialność administracyjna ma inny charakter niż odpowiedzialność karna; a po drugie, przesłanką do wymierzenia w tym trybie sankcji jest wyłącznie stwierdzenie przez organ zaistnienia określonego zdarzenia, tj. przemieszczenia odpadów nie spełniających określonych wymagań proceduralnych. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera ww. zakresie wyjaśnienia, czym kierował się Sąd I instancji. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że odpowiedzialność administracyjna jest co do zasady odpowiedzialnością obiektywną, tj. niezależną od winy. Jednak wzmianka "choćby nieumyślnie" zamieszczona w art. 32 ust. 3 oraz w art. 33 ust. 1, 2 i 3 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów może prowadzić do wniosku, że delikty przewidziane w art. 32 ust. 1, 2 i 4 można popełnić tylko umyślnie, co jednak wyprowadzane jest z nauki prawa karnego, a nie – administracyjnego (por. W. Radecki: Komentarz do art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów [w:] J. Jerzmański, W. Radecki: Ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Komentarz, Warszawa 2014, Wolters Kluwer Polska; oraz P. Kardas, T. Sroka, W. Wróbel: Przemiany przepisów o karach pieniężnych, [w:] Państwo prawa i prawo karne. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Zolla, t. II., Warszawa 2012, Wolters Kluwer S.A.). Nawet taka liberalna interpretacja art. 32 ust. 2 nie ma wpływu na wynik sprawy, ponieważ skarżąca Spółka i tak nie wykazała by delikt administracyjny, o jakim mowa w art. 32 ust. 2 ww. ustawy, popełniła bez winy umyślnej, w szczególności nieprzedstawiając okoliczności związanych z dostarczeniem jej przesyłki i wynikającymi z tego faktu obowiązkami Spółki. Poza tym na taką liberalną wykładnię ww. przepisu należy spojrzeć krytycznie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 32 ust. 2 odnosi się wyłącznie do zaistnienia określonego faktu (w oderwaniu od podmiotowej strony deliktu administracyjnego), co jedynie potwierdza zasadę prawa administracyjnego, że w takim przypadku mamy do czynienia z odpowiedzialnością administracyjną jako obiektywną. Zaś kolejne przepisy wprowadzają w stosunku do innych deliktów wskazanie na stronę podmiotową deliktów administracyjnych (dokonanie deliktu administracyjnego "choćby nieumyślnie", tj. umyślnie i nieumyślnie), co w systemie prawa administracyjnego należy odczytywać jako wyjątek, który nie podlega wykładni rozszerzającej na inne przepisy, w tym art. 32 ust. 2 ww. ustawy, odnoszące się do obowiązującej zasady odpowiedzialności administracyjnej jako obiektywnej. Jednak rozważania w powyższym zakresie w okolicznościach niniejszej sprawy nie mają większego znaczenia dla wyniku sprawy skoro organy wymierzyły skarżącej Spółce najniższą z możliwych kar, a ww. przepis nie przewiduje uwolnienia się od tej kary w przypadku wykazania braku winy umyślnej.

W tych warunkach Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.