Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 258/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 20
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 r. sprawy ze skarg A. K. i J. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania pozwolenia na budowę oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie "A" Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę "Stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z wewnętrzną linią kablową - infrastruktura techniczna w P. przy ulicy [...] na działce nr [...]".

W związku z niezłożeniem odwołania decyzja powyższa stała się ostateczna z dniem 19 maja 2014 r.

W dniach 28 i 29 lipca 2014 r., w związku z rozpoczęciem robót budowlanych, do Starosty [...] zaczęły wpływać protesty okolicznych mieszkańców, którzy domagali się wznowienia postępowania w sprawie, ze względu na to, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu.

Po uzupełnieniu złożonych wniosków stwierdzeniem, iż J. L., M. L., K. i T. K., R. S., K. i A. K., K. R., E. i Z. M. oraz T. i J. C. o wydaniu decyzji dowiedzieli się dnia 24 lipca 2014 r., kiedy rozpoczęto zwożenie konstrukcji stacji na plac budowy, postanowieniem z dnia [...] r., Starosta [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] r. Następnie po przeprowadzeniu wymaganego postępowania, decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił swą własną decyzję ostateczną o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji bazowej z dnia [...] r. i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę tej stacji. W uzasadnieniu wskazał, iż wobec nowego stanowiska dot. miejsc dostępnych dla ludności, po ponownej analizie uznał, że inwestycja wymagałaby przede wszystkim decyzji środowiskowej, a obszar oddziaływania inwestycji byłby ustalony w zupełnie inny sposób. Jednocześnie rozstrzygnięcie o umorzeniu Starosta uzasadnił tym, że inwestycja została już oddana do użytkowania, co potwierdza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r.

W wyniku złożonego przez "A" Sp. z o. o. odwołania, rozpatrujący sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego ten ostatni dopuścił się wielu uchybień, co musiało skutkować orzeczeniem kasatoryjnym. Przede wszystkim Starosta [...] wszczął postępowanie na wniosek, a rozpatrywał zarzuty z urzędu. Błędne również było rozstrzygnięcie polegające na umorzeniu postępowania, gdyż w sprawie powinna zostać wydana decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty. Wojewoda wskazał wreszcie, iż organ pierwszej instancji nie rozważył, czy wnoszącym o wznowienie postępowania przysługiwał faktycznie status strony, opierając się jedynie na ich oświadczeniach.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyła "A" Sp. z o.o., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie, art. 15 i art. 138 § 1 Kodeksu postepowania administracyjnego poprzez ograniczenie się przez organ odwoławczy do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę i umorzyć postępowanie wznowieniowe. Zarzuciła brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności odniesienia się do podstaw wznowienia.

Rozpatrujący sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 735/15 oddalił skargę Spółki "A". W uzasadnieniu stwierdził, iż wszystkie okoliczności podniesione w uzasadnieniu decyzji Wojewody musiały skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej. Podstawowym zarzutem był brak dokonania ustaleń w zakresie statusu osób wnoszących o wznowienie postępowania. W świetle art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego następuje tylko na żądanie strony. W rozpatrywanej sprawie Starosta [...] nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, opierając się jedynie na oświadczeniach wnioskujących o wznowienie postępowania. Stąd też Sąd stwierdził, że konieczne jest określenie obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu i jednoznaczne ustalenie, iż wnioskujący o wznowienie postępowania spełniają kryteria wynikające z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także złożyli swoje wnioski w ustawowym terminie.

Po przeprowadzeniu, zgodnie z zaleceniami Wojewody [...] i wymienionego powyżej wyroku Sądu, ponownego postępowania wyjaśniającego, Starosta [...], przywołując w podstawie prawnej art. 151 § 1 ust. 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] r., postanowił uchylić na wniosek J. L., A. K. i K. R. ostateczną decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą firmie "A" Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę "stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z wewnętrzną linią kablową" a odmówić uchylenia tej decyzji na wniosek K. i T. K., T. i J. C., R. S., M. L., K. K. oraz E. i Z. M. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia firmie "A" Sp. z o. o pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji. W uzasadnieniu organ podkreślił, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji jest powrót do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania. Wobec uchylenia dotychczasowej decyzji zwrócono się do inwestora o uzupełnienie projektu budowlanego m.in. o ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, uznając po ponownej analizie m.in. w zakresie ustalenia miejsc dostępnych dla ludności, że inwestycja wymaga uzyskania takiej decyzji. Konieczność dysponowania taką decyzją wynika z ustalonych miejsc dostępnych dla ludności w azymutach 100º i 220º.

Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego końcówka osi głównej wiązki promieniowania anteny znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 15MNI oraz 16MNI - teren mieszkalnictwa jednorodzinnego, w którym nowoprojektowane budynki mogą mieć wysokość maksymalną - 8m. Przy tych wysokościach dla wymienionych azymutów znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Także w azymucie 350º dla mocy równoważnej 2188W i maksymalnym pochyleniu wiązki promieniowania izotopowego, gdzie według miejscowego planu końcówka osi głównej wiązki promieniowania tej anteny znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 4MR - teren zabudowy zagrodowej, wprawdzie nie określono parametru wysokości, jednak ustalenie ogólne planu wymagają, aby forma, gabaryty budynków nawiązywały do form architektury tradycyjnej, miejscowej, a stąd także w powyższym azymucie mogą znajdować się miejsca dostępne dla ludności.

Inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, a w złożonym piśmie stwierdził, iż w sprawie nie zachodzi konieczność uzyskania decyzji środowiskowej, powołując się przy tym na sporządzoną w sprawie kwalifikację przedsięwzięcia z maja 2016 r. Organ analizując tę kwalifikację uznał, że nie uwzględnia ona aktualnej interpretacji "miejsc dostępnych dla ludności", stwierdził nadto, że inwestor sporządził kolejne opracowanie, które nie uwzględniło zaleceń zawartych w piśmie Burmistrza P. z dnia 11 kwietnia 2016 r. - nie uwzględniając aktualnej interpretacji "miejsc dostępnych dla ludności".

Dodatkowo organ podniósł, iż inwestor doprowadził do zmiany parametrów technicznych użytkowanej stacji bazowej, będącej przedmiotem postępowania. Ze sprzecznych informacji składnych przez pełnomocników Spółki wynika bezspornie, że nastąpiły zmiany w stacji bazowej w postaci zwiększenia mocy wszystkich dziewięciu anten sektorowych oraz pięciu anten radioliniowych oraz zmiany kątów pochylenia osi głównych wiązek promieniowania dla sześciu z dziewięciu anten sektorowych. Zmiana parametrów technicznych i użytkowych stacji bazowej stanowi co najmniej przebudowę obiektu budowlanego - art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, a zgodnie z przepisami Prawa budowlanego przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której niestety firma "A" Sp. z o.o. nie posiada. Wobec powyższych ustaleń organ stwierdził, iż trudno jednoznacznie stwierdzić, że działania inwestora są prowadzone zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a wobec powyższego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane należało odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego.

Odnosząc się z kolei do jednoznacznego ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania, organ dokładnie przeanalizował obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w wyniku czego uznał, że tylko działki J. L. - (nr [...] i nr [...]), A. K. (nr [...]) oraz K. R. (nr [...]) znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu - przedmiotowej stacji bazowej. Działki pozostałych wnioskujących położne są poza tym obszarem, a stąd ich właścicieli nie można uznać za strony niniejszego postępowania.

Reasumując organ stwierdził, iż wydając przedmiotową decyzję i ustalając obszar oddziaływania inwestycji posłużył wyjaśnieniami dotyczącymi pojęcia miejsc dostępnych dla ludności z pisma Dyrektora Departamentu Ocen Oddziaływania na Środowisko. Na tej podstawie ustalono obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wobec zmiany interpretacji tego pojęcia w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ ponownie przeanalizował sprawę, uznając, iż troje z wnioskodawców nie brało udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a wobec ponownego rozpatrywania sprawy, musiał uwzględnić nowe podejście do sprawy, co skutkować musiało stwierdzeniem, iż inwestycja wymaga uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej. Wobec nie przedstawienia tej decyzji przez inwestora należało orzec jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" Sp. z o.o. w W. Zarzuciła jej naruszenie:

- art. 151 § 1 ust. 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie polegające na uchyleniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, podczas gdy nie zaistniały podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia, gdyż nie miała miejsca sytuacja, iż strony postępowania bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, a osoby na wniosek których organ uchylił decyzję nie mają przymiotu strony;

- art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na brak prawidłowych ustaleń faktycznych oraz błędną analizę przedłożonego materiału dowodowego;

- art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktów i dowodów, z których wynika brak koniczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 w związku z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie działanie przez organ w granicach prawa tj. uchylenie ostatecznej decyzji, na mocy której zrealizowano już inwestycję na podstawie jednej z linii orzeczniczych, które nie są źródłem obowiązującego prawa;

oraz naruszenie prawa materialnego, tj.:

- - art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu za strony postępowania J. L., A. K. i K. R., podczas gdy prawidłowo ustalony obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje tych działek;

- art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisko i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, iż inwestycja Spółki wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, podczas gdy nie kwalifikuje się ona do przedsięwzięć mogących znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

- § 2 ust. 1 pkt 3 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w związku art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię pojęcia "miejsca dostępne dla ludności"

Uwzględniając powyższe wniosła o zmianę w drodze samokontroli przez organ pierwszej instancji zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie wydanie decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a w sytuacji nie skorzystania z tego prawa przez organ pierwszej instancji:

- o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie w tym zakresie orzeczenia przez organ drugiej instancji co do istotny sprawy, tj. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

W obszernym uzasadnieniu Spółka opisała przebieg postępowania wskazując, iż organ administracji w każdym przypadku najpierw powinien dążyć do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, według zasad określonych w art. 7 czy art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Starosta [...] uchybił tym zasadom. Niezasadnie też wskazał, że spełniona została przesłanka określona w art. 145 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku trzech osób wnioskujących o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Organ wskazując, iż nieruchomości wskazanych położone są wzdłuż przebiegu osi wiązki głównej w azymucie 100º i 350º, w żaden sposób nie wyjaśnił, jak doszedł do tego ustalenia. W ocenie odwołującego ustalenie to nie może przesądzać, że wzdłuż przebiegu tej wiązki wystąpią jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie tych działek. Dopiero bowiem wystąpienie pola elektromagnetycznego o gęstości przekraczającej dopuszczalny poziom tego oddziaływania (powyżej 0,1W/m²) może powodować pewnego rodzaju ograniczenia w możliwości zagospodarowania tego terenu.

Nawiązując do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane odwołująca podniosła, że powszechnie stosowanym sposobem wyznaczania obszaru oddziaływania obiektów pełniących funkcję stacji bazowej telefonii komórkowych jest określanie obszaru pola elektromagnetycznego o wartości powyżej 0,1 W/m² i uznawanie za strony danego postępowania osób będących właścicielami nieruchomości zlokalizowanych pod tym obszarem. Przepisem odrębnym, z którego wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu będzie przepis rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów. Takich ustaleń nie dokonał organ rozpatrujący sprawę. Z przedłożonych dokumentów wynika, że strefa ponadnormatywnej gęstości mocy pola tj. większej niż 0,1 W/m² nie wystąpi nad żadną z działek należących do wnioskujących o wznowienie postępowania. Zatem brak było podstaw do wznowienia przedmiotowego postępowania, wobec braku przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dalej Spółka stwierdziła, że prowadząc postępowanie organ nie rozpatrzył wnikliwie materiału dowodowego i zanegował treść przedłożonych przez inwestora dokumentów, nie wskazując przy tym z jakiego powodu odmówił im wiarygodności.

Spółka podniosła, że z uzasadnienia decyzji wynika, że przesądzającą przyczyną uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, było oparcie się przez Starostę [...] na odmiennej linii orzeczniczej w zakresie pojęcia "miejsca dostępne dla ludzi". Jednak wyroki sądów administracyjnych nie stanowią źródła prawa i tezy w nich zawarte nie mogą stanowić wyłącznej podstawy rozstrzygania spraw z zakresu administracji publicznej.

Pomiędzy datą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę a wydaniem zaskarżonej decyzji nie miała miejsca zmiana przepisów obowiązującego prawa, nie pojawiła się też nowa linia orzecznicza w zakresie odmiennej wykładni pojęcia "miejsca dostępne dla ludności". Z treści art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że zwrot "miejsca dostępne dla ludności" winien być odnoszony do aktualnie istniejącego zagospodarowania terenu, a nie potencjalnie możliwego. Wykładnia odnosząca się do potencjalnie możliwej zabudowy prowadzi do nieuprawnionego blokowania zamierzenia inwestycyjnego "A", podczas gdy jest ono zgodne z przepisami Prawa budowlanego i innymi przepisami, a potencjalnie rozważana zabudowa może nigdy nie zaistnieć.

Spółka dodała, że podmioty, które realizować będą swoje inwestycje w sytuacji istniejącej już w pobliżu stacji bazowej telefonii komórkowej będą obowiązane do stosowania się do normy nakazów § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. W przypadku zakłócenia możliwości korzystanie ze swojej własności, właściciel może wówczas wystąpić ze stosownymi roszczeniami i znajduje ochronę w normach ustawy Kodeks cywilny. Nie znajduje jednak podstaw niejako prewencyjna ochrona w tym zakresie.

W ocenie Spółki "A" organ pierwszej instancji nie dokonał rzetelnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadniania zaskarżonej decyzji. To z kolei prowadzi do stwierdzenia, iż Starosta [...] nie wykazał spełnienia przesłanki stanowiącej podstawę do uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w toku wznowionego postępowania. Skutkować to powinno uchyleniem tej decyzji i wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] w całości oraz w całości umorzył postępowanie wznowieniowe organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności nawiązując do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie, stwierdził, że należy uznać, iż wnioski o wznowienie postępowania zostały złożone w ustawowym terminie. Stwierdził, że prawidłowo organ pierwszej instancji uznał, że datą, od której liczony winien być miesięczny termin na złożenie takiego wniosku (tj. datą, w której wnioskujący dowiedzieli się o decyzji) jest dzień 24 lipca 2014 r. (czyli moment przywiezienie na plac budowy konstrukcji masztu), a nie jak twierdzi inwestor dzień 16 czerwca 2014 r. (dzień umieszczenia na placu budowy tablicy informacyjnej).

Dalej Wojewoda stwierdził, iż stronę w postępowaniu administracyjnym definiuje art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w przypadku postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę - przepis szczególny - tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Pojęcie obszaru oddziaływania inwestycji definiuje z kolei art. 3 pkt 20 tej ustawy.

Przepisem wprowadzającym ograniczenia dla zagospodarowania działek budowlanych ze względu na oddziaływanie pól elektromagnetycznych generowanych przez stacje telefonii komórkowej jest § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie

Przekroczenie dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych ma wpływ na dopuszczalny prawnie sposób zagospodarowania nieruchomości, nad powierzchnią których dojdzie do takowego przekroczenia, niezależnie na jakiej wysokości.

Dokonując analizy w niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, iż Starosta [...] w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...] r. określił obszar oddziaływania obiektu obejmujący wszystkie działki położone w granicach występowania sumarycznego obszaru pola elektromagnetycznego o gęstości powyżej 0,1 W/m².

Z kolei w wyniku wznowionego postępowania Starosta [...] ustalając ponownie obszar oddziaływania inwestycji, uznał za strony wznowionego postępowania wszystkich właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców działek znajdujących się na linii osi głównej wiązki promieniowania do odległości 150m od środka elektrycznego anteny, na każdym z azymutów, nie zważając na ponadnormatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego.

Wojewoda [...] po dokładnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym "Klasyfikacji przedsięwzięcia" z grudnia 2103 r., "Klasyfikacji przedsięwzięcia" z maja 2016 r. oraz "Rozkładu pól elektromagnetycznych" z grudnia 2015 r. stwierdził, że Starosta [...] błędnie wyznaczył obszar oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, a w związku z tym nieuprawnione jest rozszerzenie kręgu stron tego postępowania. Osoby wnioskujące o wznowienie postępowania nie wskazały bowiem żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego ograniczającego prawo do zabudowy ich nieruchomości, co wskazywałoby, że powinny one posiadać przymiot strony w pierwotnym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej.

Dodatkowo Wojewoda wskazał na uchybienia proceduralne w zakresie wniosku E. i Z. M.

Zauważył także, że adresowanie decyzji z dnia [...] r. do 32 osób, z których większość nie była stroną postępowania ani w postępowaniu pierwotnym, ani nie wystąpiła o wznowienie postępowania nie było właściwe.

Skargi na powyższe rozstrzygnięcie złożyli A. K. i J. L. W jednobrzmiących skargach zaskarżonej decyzji Wojewody [...] zarzucili naruszenia art. 137 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z:

- art. 7, art. 8, art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodanie ilości anten, ich mocy co nie pozwala na weryfikację stanowiska organu oraz w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. poprzez przejęcie, że nawet inwestycja wymagająca uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie upoważnia właścicieli nieruchomości znajdujących się w odległościach wskazanych w rozporządzeniu do obrony swego interesu, a szczególnie praw zagwarantowanych Konwencją z Aarhus, a nadto narusza przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów, gdyż rozporządzenie to określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności, a organ ustalił obszar oddziaływania obiektu nie podając czy uwzględnił błąd metody obliczeniowej i zjawisko odbić.

Mając na uwadze zgłoszone zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślono, że złożenie skargi stało się konieczne, gdyż wydana decyzja nie wskazuje nawet ile anten i jakiej mocy organ objął analizą. Stąd też nie został ustalony przedmiot sprawy, co powoduje ograniczoną możliwość kontroli obecnej decyzji. Odwołując się do przywołanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podkreślili, że dla oceny oddziaływania na środowisko i oceny statusu strony istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii ewentualnego kumulowania się mocy anten z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Podnieśli też, że Prawo budowlane nie utożsamia obszaru oddziaływania inwestycji z ponadnormatywnym oddziaływaniem inwestycji.

Na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 r. Prezes Stowarzyszenia "B" wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podkreślając, iż dokonując analizy obszaru oddziaływania inwestycji należy wziąć pod uwagę przepisy odrębne, czyli w jego ocenie przepisy Kodeksu cywilnego i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. W jego ocenie organ nie odniósł się do klasyfikacji planowanego przedsięwzięcia w sposób wyczerpujący i tym samym pozbawił osoby posiadające nieruchomości na tym terenie prawa uczestniczenia w postępowaniu środowiskowym. Składając do akt dane dotyczące przedmiotowych anten na 2015 r. (datę prowadzenia postępowania) wskazał, iż znacznie one odbiegają od wartości wskazanych we wniosku o pozwolenie na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz., 1066), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie narusza ani przepisów materialnoprawnych, ani przepisów procedury.

Należy zaznaczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było zagadnienie dotyczące postępowania wznowionego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą firmie "A" Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę "Stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z wewnętrzną linią kablową - infrastruktura techniczna w P. przy ulicy [...] na działce nr [...]".

Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art.145 do art. 153) dotyczącymi wznowienia postępowania. Z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania obowiązkiem organu jest zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 ( 1 Kodeksu, czyli zbadania czy wniosek został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dopiero, jeżeli termin został zachowany, właściwy organ winien dokonać wznowienia postępowania (art. 149 § 1), względnie dokonać decyzją odmowy wznowienia tego postępowania (art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przeprowadzone postępowanie wznowienie może zaś doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1,) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego).

W rozpatrywanej sprawie strony powoływały się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie – na brak uczestniczenia bez własnej winy, w postępowaniu zakończonym wymienioną powyżej decyzją.

Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji – Starosta [...], prawidłowo uznał, że wnioski o wznowienie postępowania zostały złożone w terminie, zasadnie odnosząc datę, od której liczony winien być miesięczny termin na złożenie takiego wniosku (tj. datę, w której wnioskujący dowiedzieli się o decyzji) do momentu pojawienia się placu budowy konstrukcji masztu, a nie jak twierdzi inwestor - datę umieszczenia na placu budowy tablicy informacyjnej. Prawidłowo zatem wznowił postępowanie w celu przeprowadzenia postępowania dla potwierdzenia lub nie potwierdzenia wskazanej przesłanki. Jednak przeprowadzone badanie tej przesłanki przez organ pierwszej instancji doprowadziło ostatecznie do wyciągnięcia błędnych wniosków i w rezultacie do wydania wadliwej decyzji.

Przeprowadzone przez organ odwoławczy ponowne badanie okoliczności sprawy, a w szczególności badanie jej pod kątem spełnienia przez wnioskujących o wznowienie tego postępowania przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wykazało, że przesłanka ta nie wystąpiła w sprawie. Prawidłowo organy obu instancji podały, iż przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, reguluje przepis szczególny, tj. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który należy odczytywać w połączeniu z art. 3 pkt 20 tej ustawy.

Przepis ten zawiera definicję strony, a jednocześnie jako lex specialis zawęża krąg stron w stosunku do treści art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nawiązując do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 tej ustawy, nakazuje wyznaczenie tego terenu w otoczeniu projektowanego obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zatem regulacja ta nawiązuje do ograniczeń w zagospodarowaniu, a nie – w użytkowaniu terenu wokół projektowanego obiektu (zob: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 385/11, Lex nr 1153095).

W realiach rozpatrywanej sprawy przepisem wprowadzającym ograniczenia dla zagospodarowania działek budowlanych ze względu na oddziaływanie pól elektromagnetycznych generowanych przez stacje telefonii komórkowej jest § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowania. Zgodnie z tym przepisem budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przez oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.

Zatem dopiero przekroczenie dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych ma wpływ na dopuszczalny prawnie sposób zagospodarowania nieruchomości nad powierzchnią których dojdzie do takowego przekroczenia i to niezależnie na jakiej wysokości to przekroczenie jest przewidziane. Każde bowiem przekroczenie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, a organ administracji architektoniczo- budowlanej zobowiązany jest ustalić czy i w jaki sposób w przyszłości inwestycja będzie oddziaływała na zagospodarowanie działek sąsiednich i czy oddziaływanie to może naruszać warunki zagwarantowane właścicielom nieruchomości (art. 3 pkt 20 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1d i pkt 9 Prawa budowlanego).

Podzielić trzeba w tym miejscu twierdzenie organu odwoławczego, że w pierwotnym postępowaniu zakończonym obecnie kwestionowaną decyzją z dnia z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą firmie "A" Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę Starosta [...] prawidłowo określił obszar oddziaływania obiektu, obejmujący wszystkie działki położone w granicach występowania sumarycznego obszaru pola elektromagnetycznego o gęstości powyżej 0,1 W/m².

Z kolei ustalając ponownie ten obszar dla potrzeb wznowionego postępowania dokonał jego nieuzasadnionego rozszerzenia i uznał tym samym za strony tego postępowania wszystkich właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców działek znajdujących się na linii osi głównej wiązki promieniowania do odległości 150m od środka elektrycznego anteny na każdym z azymutów, pomijając wszak zupełnie ponadnormatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego. Z poczynionych ustaleń dostępnych w sprawie wynika, że ponadnormatywne, pole elektromagnetyczne - tzn. o gęstości powyżej 0,1 W/m² sięga najdalej do 69,6m wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania. Dodatkowo oddziaływanie to występuje na znacznej wysokości, tj. najniżej sięga na wysokości 21,50m na azymucie 100º, 20,30m na azymucie 220º i 10,2m na azymucie 350º, przy dopuszczalnej wysokości zabudowy ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonej na 8m. W tych okolicznościach uznanie za strony postępowania wszystkich właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców działek znajdujących się na linii osi głównej wiązki promieniowania do odległości 150m od środka elektrycznego anteny, na każdym z azymutów, nie zważając na ponadnormatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego nie może być uznane za prawidłowe. Tym samym J. L., A. K. i K. R. nie można uznać za strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji, a zatem nie została potwierdzona podana przez nich przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Osoby te nie wskazały bowiem żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego ograniczającego prawo do zabudowy ich nieruchomości. Tylko bowiem wskazanie takich przepisów i ograniczeń mogłoby przesądzić, o tym, że powinny one posiadać przymiot strony w pierwotnym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej. Sam fakt położenia tych działek wzdłuż przebiegu osi wiązki głównej ma azymucie 100º lub azymucie 350º nie przesądza jeszcze o tym, że wystąpią jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu ich działek. Występowanie pola elektromagnetycznego, ale nie o ponadnormatywnej gęstości mocy tego pola, w świetle przepisów nie stanowi ograniczenia w sposobie zagospodarowania działek ponad którymi takie oddziaływanie występuje. Przedstawione w sprawie materiały dowodowe zgromadzone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę potwierdzają w sposób nie budzący wątpliwości, że ponadnormatywne oddziaływanie planowanej inwestycji nie sięga ponad teren działek osób wnioskujących o wznowienie pierwotnego postępowania. Ustalając zatem zasięg oddziaływania konkretnej inwestycji na środowisko nie chodzi o każde oddziaływanie, a tylko takie, które przekracza standardy (określone normy) jakości środowiska. W związku z tym nie zachodzi w sprawie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Czym innym natomiast pozostaje fakt wykazanej w trakcie przeprowadzonego postępowania rozbudowy przedmiotowej stacji. Wprawdzie inwestor w toku tego postępowania przekazywał rożne informacje dotyczące zmiany danych w instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne, stwierdzając, iż są to zmiany nieistotne i nie powodujące znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania, nie ulega jednak wątpliwości fakt, że zmiany takie nastąpiły. W ocenie organu pierwszej instancji w toku użytkowania przedmiotowej stacji, pomimo sprzecznych danych, nastąpiła zmiana mocy zaprojektowanych anten, co w rezultacie doprowadziło do znacznego zwiększenia mocy wszystkich dziewięciu anten sektorowych oraz wszystkich pięciu anten radioliniowych. Doprowadzono także do zmiany kątów pochylenia osi głównych wiązek promieniowania powodując negatywne oddziaływanie na środowisko. W tym zakresie ewentualna niezgodność wykonania inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym, względnie niezgodność sposobu użytkowania wybudowanych obiektów, ewentualnie fakt rozbudowy stacji bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, powinny być przedmiotem odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W tym też postępowaniu powinno być rozpatrzone ponownie oddziaływanie obiektu, z uwzględnieniem aktualnej mocy anten, kąta pochylenia, błędu metody obliczeniowej czy zjawiska odbić.

W konsekwencji, stwierdzić przyjdzie, że Wojewoda [...] należycie rozważył i ocenił wszystkie okoliczności faktyczne, podnoszone przez skarżących i na tej podstawie prawidłowo uznał, że nieruchomości do nich należące nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a tym samym brak było podstaw do przyznania skarżącym statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skoro zaś wznowienie postępowania w tym przypadku możliwe jest jedynie na żądanie strony, to brak tego przymiotu oznacza, że nie wystąpiła przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skutkować to musiało wydaniem decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzeniem w całości postępowania wznowieniowego przed tym organem.

Z tych względów skargi nie mogły odnieść skutku i jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.