Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 423/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8 art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1 art. 4 ust. 1 pkt 1 ust. 3 art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] do rozpoznania wniosku M. S. z dnia [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. M.S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] (dalej także: "Prezes Sądu" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] maja 2021 o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W piśmie z dnia [...] maja 2022 M.S. zwrócił się do Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na adres wskazany we wniosku kserokopii dokumentów w postaci "wyroków wydanych w dniu [...] maja 2022 r. w sprawach karnych".

Ustosunkowując się do powyższego wniosku strony skarżącego z dnia [...] maja 2022 r., Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. poinformował skarżącego, że w odniesieniu do informacji objętej jego wnioskiem nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p."). Prezes Sądu stwierdził, że w odniesieniu do tego rodzaju wniosku stosuje się przepisy ustawy szczególnej, tj. art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 534 ze zm., dalej: k.p.k.).

Prezes Sądu zauważył, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, LEX 1399808, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, jak zauważył NSA, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są m.in. przepisy art. 156 i art. 321 k.p.k. Przepis art. 156 § 1 k.p.k. zapewnia prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz przyznaje możność sporządzania odpisów stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k. Za zgodą prezesa sądu, akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expressis verbis, należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Są to przepisy szczególne, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie powyższe, Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] uznał, że całość wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do następujących wniosków:

a) po pierwsze, przepisy art. 156 § 1, § 5 i § 5a k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 k.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom,

b) po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego. To dotyczy zarówno postępowań w toku, jak i już prawomocnie zakończonych,

c) po trzecie, wskazane przepisy k.p.k. stanowią "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p.

Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] wskazał, że powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem mogą być m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1677/21 oraz z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1676/21.

W tej sytuacji, organ uznał, iż wyeksponować należy, że skoro na podstawie art. 156 k.p.k., za zgodą prezesa sądu akta sprawy karne mogą być udostępnione również innym osobom, to w tym trybie mogą być udostępniane pojedyncze dokumenty stanowiące informację publiczną, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., w szczególności konkretne orzeczenia sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/21, LEX nr 3199149).

Mając powyższe na względzie, Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] stwierdził, że żądanie udostępnienia kopii zanonimizowanych wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych w sprawach karnych, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego, jak uznał organ, rozpoznanie wniosku we wskazanym na wstępie zakresie nie podlega reżimowi cyt. ustawy.

W konsekwencji, wobec braku podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] uznał, że wystarczające jest skierowanie do skarżącego pisma informacyjnego, na które - z uwagi na jego informacyjny charakter - nie przysługuje żaden środek zaskarżenia.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] maja 2022 o udostępnienie informacji publicznej.

W petitum skargi skarżący zarzucił Prezesowi Sądu Apelacyjnego w [...]:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2) naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez błędne przyjęcie, że wyroki nie stanowią informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek;

3) naruszenie art. 156 k.p.k. - poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten zabrania udostępniania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej poszczególnych dokumentów z akt sprawy.

W konsekwencji, skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku;

2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 złotych

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, że stanowisko Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] jest błędne, albowiem z orzecznictwa wielu sądów administracyjnych wynika ugruntowany pogląd, że wyroki sądowe podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (skarżący podał jako przykład wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4059/21 oraz z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14).

Ponadto, skarżący zarzucił, że Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] błędnie zinterpretował przywołany przez siebie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/21, albowiem - według skarżącego - wyrażone w tym wyroku stanowisko wskazuje, że art. 156 k.p.k. nie zabrania udostępniania orzeczeń sądowych w trybie u.d.i.p.

W konsekwencji, skarżący uznał, że skoro Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] uchyla się od udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, to skarga na jego bezczynność jest konieczna i uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r., Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r.

Organ wskazał na wstępie, że analiza merytoryczna skargi nie daje podstaw do jej uwzględnienia, a w konsekwencji do zmiany stanowiska organu i udostępnienia skarżącemu kopii wyroków wydanych w Sądzie Apelacyjnym w [...] w dniu [...] maja 2022 r. w sprawach karnych. Tym samym, organ uznał, że skoro skarżący nie wykazał usprawiedliwionych podstaw swojej skargi, to powinna ona zostać oddalona.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] zauważył, że wskazany zarzut nie został jednak w jakikolwiek sposób uzasadniony, przez co merytoryczne odniesienie się do niego jest utrudnione.

Organ podkreślił jednakże, iż konstytucyjne prawo do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) jest przede wszystkim skonkretyzowane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Niemniej jednak, jak podniósł organ, ustawa ta nie jest jedyny aktem prawnym, który określa zasady dostępu do informacji publicznej. Innymi słowy, nie wszystkie informacje o sprawach publicznych są udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do określonych informacji publicznych.

Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] stwierdził, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP mógłby zostać uznany za skuteczny, jedynie w sytuacji, kiedy organy co do zasady odmówiłby skarżącemu prawa dostępu do informacji, nie powołując się i nie wykazując istnienia przesłanek ustawowych. Tymczasem, jak zauważył organ, nie odmówił on skarżącemu prawa do informacji publicznej, a jedynie wskazał, że żądana przez skarżącego informacja publiczna jest udostępniana (wedle woli ustawodawcy) w innymi trybie, niż ten, który wszczął skarżący. Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] stwierdził, że w toku postępowania jasno wskazał stronie skarżącej, że w tej sprawie znajduje zastosowanie tryb z art. 156 kodeksu postępowania karnego.

Ponownie powołując się na stanowisko wyrażone w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, LEX 1399808, organ stwierdził, że przepis art. 156 § 1 k.p.k. zapewnia prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz przyznaje możność sporządzania odpisów stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k. Ponadto, jak zauważył organ, za zgodą prezesa sądu, akta te mogą być udostępniane również innym osobom. W tej sytuacji, organ uznał, że pomimo, iż wspomniany przepis art. 156 § 1 k.p.k. nie stanowi tego expressis verbis, należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. W konsekwencji, organ uznał, że wspomniany przepis należy do przepisów szczególnych, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc do spraw takich, jak objęta wnioskiem skarżącego, nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto, Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] uznał, że wskazane uregulowanie ustawowe zawarte w art. 156 k.p.a. jest regulacją kompletną, tj. zawiera zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego. Zdaniem organu, dotyczy to zarówno postępowań w toku, jak i już prawomocnie zakończonych. Jednocześnie, organ stwierdził, że przepisy art. 156 § 1, § 5 i § 5a k.p.k. nie są adresowane jedynie do stron postępowania karnego, ale do wszystkich. Według organu, bezpośrednio wskazuje na to dyspozycja z art. 156 § 5 k.p.k., zgodnie z którym akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom.

W tej sytuacji, Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] uznał, że postanowienia kodeksu postępowania karnego, stanowią "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i które określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, przez co w całości wyłączają zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji, organ stwierdził, że nadal stoi na stanowisku, iż żądanie wydania kopii wyroków z dnia [...] maja 2022 r. w bliżej nieokreślonych sprawach karnych nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a więc nie można uznać, że wniosek ten podlega rozpoznaniu w trybie cyt. ustawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] podkreślił, iż w żadnym z pism nie stwierdził, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, przez co podniesiony zarzut jest w niniejszej sytuacji zupełnie nieuzasadniony. Organ zauważył, że prawidłowo zakwalifikował żądane informacje, jako informacje publiczne. Organ stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - nie przyjął, że wnioskowane informacje nie mają waloru informacji publicznej, lecz jedynie uznał, że żądanie skarżącego nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] podniósł, że powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej przez sądy administracyjne linii orzeczniczej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Wa 1677/21 oraz z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1676/21).

W konsekwencji, Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] podkreślił, że skoro na podstawie art. 156 k.p.k., za zgodą prezesa sądu, akta sprawy karnej mogą być udostępnione również innym osobom, to w tym trybie mogą być udostępniane pojedyncze dokumenty stanowiące informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., w szczególności konkretne, a nie przypadkowe orzeczenia sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/21, LEX nr 3199149).

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2022 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, działającego jako pełnomocnik ustanowiony z urzędu - ustosunkowując się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę - zauważył na wstępie, że skarżący domagał się udostępnienia mu treści wyroków wydanych przez Sąd Apelacyjny w [...] w określonym dniu w określonych sprawach, nie zaś dostępu do akt tych spraw.

W tej sytuacji, skarżący stwierdził, że przepisy kodeksu postępowania karnego wymienione w odpowiedzi na skargę nie mają zastosowania do tak sformułowanego żądania i nie są także przepisami szczególnymi wobec trafnie powołanego w skardze, jako podstawa żądania, przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, który wyraźnie stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a w tym między innymi treść orzeczeń sądów powszechnych.

Skarżący podkreślił, że sądem takim jest Sąd Apelacyjny w [...].

Niezależnie od powyższego, skarżący zauważył, że na stronie internetowej Sądu Apelacyjnego w [...] wyraźnie wskazano, że "orzecznictwo Sądu Apelacyjnego w [...] jest rozpowszechniane poprzez udostępnienie treści orzeczeń:

• na stronie BIP (orzeczenia opublikowane przed 1 sierpnia 2012 r.)

• na Portalu Orzeczeń (od 2 sierpnia 2012 r.)

• na wniosek w trybie ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej".

W tej sytuacji, strona skarżąca stwierdziła, że stanowisko organu reprezentowane zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w skierowanym do strony skarżącej piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. jest wyraźnie sprzeczne z tym, które Sąd Apelacyjny w Warszawie prezentuje publicznie na swojej stronie internetowej.

Ponadto, strona skarżąc wskazała, że trudno jest dostrzec powód, dla którego nie było możliwe załatwienie w terminie przepisanym ustawą o dostępie do informacji publicznej wniosku skarżącego zgodnie z jego treścią.

Skarżący uznał bowiem, że organ nie powinien mieć trudności z identyfikacją dokumentów urzędowych określonych jako wyroki w sprawach karnych wydane w dniu [...] maja 2022 r. Niemniej, jeśli jednak organ miał taki problem, to - zdaniem skarżącego - winien wezwać stronę do usunięcia ewentualnych braków wniosku na podstawie art. 62 § 2 w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a.

W tej sytuacji, skarżący stwierdził, że brak udzielenia skarżącemu żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, uzasadnia zarzut pozostawania przez organ w bezczynności, co czyni skargę zasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, orzeka m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej także: "P.p.s.a.").

W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga M.S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej nosiło wszelkie znamiona bezczynności z uwagi na fakt, iż stanowisko tego organu przedstawione w toku dotychczasowego postępowania, jak i w przesłanej do Sądu odpowiedzi na skargę jest nieuzasadnione i wynika z wadliwej wykładni art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p.") w związku z art. 156 § 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1375 - dalej także: "k.p.k."). A to z kolei doprowadziło w konsekwencji do nienależytego dopełnienia obowiązków ustawowych, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

Z kolei, przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to - choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej - nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika zarówno ze wskazanego powyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jak też została dodatkowo potwierdzona przez normę prawną wyrażoną w art. 21 u.d.i.p.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Niezależnie od wskazanych powyżej przypadków, w których nie ulega wątpliwości, że organ dopuszcza się bezczynności, mogą zachodzić również sytuacje, w których podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji dopuszcza się bezczynności, albowiem w sposób nieuzasadniony - z uwagi na wadliwą ocenę prawną - przyjmuje, że w sprawie zachodzi przypadek, w którym wnioskowana informacja podlega udostępnieniu w trybie przepisów szczególnych, co powoduje, iż w konsekwencji niezasadnie przyjmuje, że w sprawie tej nie ma zastosowania tryb udostępnienia informacji przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, bądź też w sposób nieuprawniony przyjmuje, że strona nie może skorzystać z trybu przewidzianego w u.d.i.p. z uwagi na rzekome nadużycie prawa do informacji publicznej.

W tej sytuacji, zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności dokładne zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jak również, że nie zachodzą jednocześnie szczególne okoliczności niepozwalające na skorzystanie w trybu przewidzianego w cyt. ustawie (vide: sytuacja, o której mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., czy też kwestia nadużycia przez wnioskodawcę prawa do informacji publicznej) - pozwalają na dokonanie pełnej oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżący w piśmie z dnia [...] maja 2021 r. skierował do Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] wniosek, w którym wniósł o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na adres wskazany we wniosku kserokopii dokumentów w postaci "wyroków wydanych w dniu [...] maja 2022 r. w sprawach karnych".

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, należy bezspornie uznać, że Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] ewidentnie zalicza się do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Konstytucja RP nie definiuje wprawdzie, jakie organy wchodzą w skład systemu władz publicznych. Z drugiej jednak strony, w art. 10 Konstytucji RP ustrojodawca wskazuje, że "władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały". Bez wątpienia zakres pojęcia władzy publicznej jest znacznie szerszy. Do podmiotów wchodzących w zakres tej władzy zaliczymy: Sejm i Senat (także Zgromadzenie Narodowe), Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy wojskowe, sądy administracyjne, Trybunał Stanu, Trybunał Konstytucyjny, Prezydenta RP, Radę Ministrów, ministrów, Prezesa Rady Ministrów, Radę Gabinetową (pomimo tego, że organ ten nie ma żadnych uprawnień poza konsultacyjnymi), delegatury ministerstw i urzędów centralnych, wojewodów, organy administracji zespolonej, organy administracji niezespolonej, organy gminy, powiatu i województwa oraz ich struktury pomocnicze i jednostki organizacyjne, regionalne izby obrachunkowe oraz samorządowe kolegia odwoławcze. W skład władzy publicznej wchodzą także samorządy gospodarcze i zawodowe, chociaż w komentowanym przepisie zostały one ujęte w odrębnym punkcie (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.) oraz wymienione w Rozdziale IX Konstytucji RP organy kontroli państwowej i ochrony prawa (Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji), a także wiele innych podmiotów działających na podstawie ustaw szczególnych, w tym m.in. Rzecznik Praw Dziecka, czy też Rzecznik Praw Pacjenta (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że w pojęciu organu władzy publicznej, określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mieści się zarówno prezes Sądu Najwyższego, prezes sądu powszechnego, jak i prezes sądu administracyjnego, zaś wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierowany do tego organu podlega rozpatrzeniu.

W tej sytuacji, uznać należy, iż nie ulega wątpliwości, że Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] jest zobowiązany, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Wskazać należy oczywiście, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Oczywistym jest również to, że podmioty zobowiązane - co do zasady - do udostępniania informacji publicznej nie muszą udostępniać informacji, która - w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. - nie stanowi informacji publicznej.

Z powyższego przepisu wynika ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (tak również m.in. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04, Legalis). W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, uznać należy, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16, Legalis).

Ponadto, wskazać należy, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast w takiej sytuacji wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne, w którym wskazać winien, iż żądana informacja nie należy do zakresu przedmiotowego cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; podobnie: /w:/ wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publik. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. Prof. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15).

Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że informacja dotycząca dokumentów urzędowych, jakimi niewątpliwie są orzeczenia sądów powszechnych, w tym orzeczenia Sądu Apelacyjnego w [...], stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2022 stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zważywszy, zatem, że w sprawie spełniony został warunek odnoszący się zarówno do zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, co do zasady, uznać należało, że wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2022 podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niemniej, Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] - nie negując powyższych ustaleń - uznał jednak, że w sprawie zainicjowanej powyższym wnioskiem skarżącego nie może mieć zastosowanie tryb udostępnienia informacji przewidziany w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem w sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium".

Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazany powyżej przepis zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów u.d.i.p. w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie.

Warto w tym miejscu zauważyć, że w doktrynie trafnie wskazuje się, że z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. konieczne jest skrupulatne badanie przedmiotu wniosku, jaki wpłynął w danej sprawie, albowiem w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Odrębna regulacja dotyczy tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej i nie zawsze wyklucza udzielanie takich informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 1 u.d.i.p. i powołany tam pogląd A. Gryszczyńskej /w:/ G. Szpor (red.), Jawność i jej ograniczenia, t. VI, A. Gryszczyńska (red.), Struktura tajemnic, Warszawa 2015, s. 43).

Jednocześnie, warto zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 3, poz. 38) wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej według założeń ustawodawcy ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP. Z ustawy tej wynika, jako norma podstawowa, zasada domniemania jawności. Istnienie innych zasad, czy też trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. NSA wskazał we wspomnianej uchwale, że przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw, przy czym uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być, jako wyjątkowe, interpretowane w sposób zwężający.

W tym miejscu, należy wskazać, że zarówno z przebiegu postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2022 r., a więc przede wszystkim z treści pisma organu z dnia [...] czerwca 2022 r., jak i z odpowiedzi organu na skargę wynika, że Prezes Sądu Apelacyjnego w [...], jako organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, o której była mowa we wniosku skarżącego, zamiast udzielić wnioskowanej informacji - uznał, że wniosek skarżącego nie podlega rozpoznaniu na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem w odniesieniu do tego rodzaju wniosku stosuje się przepisy ustawy szczególnej, tj. art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego. Uzasadniając swoje stanowisko w powyższym zakresie, Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] stwierdził, że wskazana regulacja ustawowa zawarta w art. 156 k.p.k., a w szczególności przepis art. 156 § 5 k.p.k., świadczą o tym, że stanowi ona regulację kompletną, tj. zawierającą zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i postępowania sądowego. W konsekwencji, organ uznał, że przywołane postanowienia art. 156 k.p.k., stanowią "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i które określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, przez co w całości wyłączają zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tymczasem, zdaniem składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie uznać należy, że - wbrew twierdzeniom Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] - przepis art. 156 k.p.a., a w szczególności mający kluczowe znaczenie art. 156 § 5 k.p.k., nie zawiera normy prawnej wyłączającej stosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji objętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2022 r., albowiem reguluje on jedynie jeden ze sposobów dostępu do informacji publicznej - bezpośredni wgląd w akta sprawy.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że dostęp do informacji publicznej obejmującej dokumenty urzędowe w postaci wyroków Sądu Apelacyjnego w [...] wydanych w dniu [...] maja 2022 r. w sprawach karnych, nie jest uregulowany wyłącznie przez art. 156 § 5 k.p.k.

Owszem, jak słusznie zauważył Prezes Sądu Apelacyjnego w [...], w świetle przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przyjmuje się wprawdzie, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Jednakże, nie można jednocześnie zapominać o tym, że tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw, przy czym uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być, jako wyjątkowe, interpretowane w sposób zwężający.

Nie ulega wątpliwości, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje ogólne zasady postępowania w sprawach dotyczących informacji publicznej i jej przepisy w tym zakresie powinny być stosowane. W konsekwencji, przyjmuje się w doktrynie oraz judykaturze, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej (por. m.in. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 1 u.d.i.p.).

Warto zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie przyjął, że brak jest podstaw do uznania, że przepis art. 156 § 5 k.p.k. trakujący o dostępie do akt sprawy czy to w postępowaniu przygotowawczym, czy też sądowym reguluje kompleksowo kwestie dostępu do informacji publicznej.

W tym miejscu należy przywołać m.in. stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1975/21, w którym skład orzekający zauważył, iż w dotychczasowym orzecznictwie NSA podkreśla się, że "(...) przepis art. 156 k.p.k. reguluje zasady udostępniania akt sprawy sądowej oraz akt postępowania przygotowawczego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Reguluje zatem kwestię dostępu do akt sprawy, jako zbioru określonych dokumentów (...). Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.k. stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możliwość sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Z kolei art. 156 § 5 k.p.k. stanowi, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. Oznacza to, że przepisy k.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, wyłączają w tym zakresie uregulowania u.d.i.p. Chodzi jednak o udostępnienie określonego zbioru różnorodnych materiałów i dokumentów, które tworzą akta sprawy, a nie o dostęp do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu" (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3656/18).

W związku z powyższym, uznać należy, że o ile Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] być może słusznie - co do zasady - przyjął, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym do udostępniania akt zakończonych postępowań sądowych nie mają zastosowania regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej, o tyle zauważyć należy, że skarżący - występując do organu w piśmie z dnia [...] maja 2022 r. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie wnosił o udostępnianie akt postępowań sądowych zakończonych wydanymi w dniu [...] maja 2022 r. wyrokami karnymi Sądu Apelacyjnego w [...], lecz zwrócił się jedynie o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści samych wyroków karnych wydanych w owym dniu we wskazanym wyżej sądzie, a w takiej sytuacji - zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w obu przytoczonych wyżej orzeczeniach - dostęp do konkretnie oznaczonego dokumentu urzędowego w postaci wyroku sądu powszechnego nie jest uregulowany wyłącznie przez art. 156 § 5 k.p.k.

W tej sytuacji, stwierdzić należy, że Prezes Sądu Apelacyjnego w [...], mylnie stosując przepisy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 156 § 5 k.p.k., dopuścił się ewidentnej bezczynności, co uzasadniało zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w celu zobowiązania tego organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Jedynie na marginesie, warto zauważyć jednocześnie, na co skarżący zwrócił uwagę w swoim piśmie procesowym z dniu [...] września 2022 r., że na stronie internetowej Sądu Apelacyjnego w [...] wyraźnie wskazano, że orzecznictwo Sądu Apelacyjnego w [...] jest rozpowszechniane poprzez udostępnienie treści orzeczeń: na stronie BIP (orzeczenia opublikowane przed 1 sierpnia 2012 r.), na Portalu Orzeczeń (od 2 sierpnia 2012 r.), a także na wniosek w trybie ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej.

Pomimo jednak takiej informacji widniejącej na oficjalnej stronie internetowej Sądu Apelacyjnego w [...], Prezes tego Sądu uznał, że nie może w przypadku wnioskowanej informacji (w postaci konkretnych wyroków karnych tego Sądu z dnia [...] maja 2022 r.) zastosować trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na przepisy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 156 k.p.k.

Zdaniem Sądu, takie działanie organu narusza w sposób rażący konstytucyjne prawo skarżącego do informacji o funkcjonowaniu organów władzy publicznej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że postępowanie Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej nosiło wszelkie znamiona bezczynności z uwagi na fakt, iż stanowisko tego organu przedstawione w toku postępowania, jak i w przesłanej do Sądu odpowiedzi na skargę jest nieuzasadnione, gdyż wynika z wadliwej wykładni art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 156 § 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego. W konsekwencji, doprowadziło to z kolei do nienależytego dopełnienia obowiązków ustawowych, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] zarówno na dzień wniesienia skargi do Sądu, jak też na dzień wydania orzeczenia w niniejszej sprawie, znajdował się w stanie bezczynności.

Nie ulega wątpliwości, że na złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ ma obowiązek zareagować w sposób prawem przewidziany. Podstawowym sposobem reakcji jest udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem, na co wskazuje wprost art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Ustawa dopuszcza jednak również inne rozwiązania. Może bowiem zaistnieć konieczność odmowy udostępnienia żądanej informacji, ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic prawnie chronionych, prywatności osoby fizycznej, bądź tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa - jak wspomniano - nastąpić powinna w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Może również okazać się, że udostępnienie informacji zgodnie z żądaniem wymaga przetworzenia szeregu pozostających w dyspozycji organu informacji prostych. Wówczas organ zobowiązany jest wykazać na czym konkretnie polegać ma przetworzenie i wezwać wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie przez niego tak przygotowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, następnie zaś zbadać, czy została spełniona powyższa przesłanka warunkująca udostępnienie informacji przetworzonej w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stosownie do tych ustaleń załatwienie wniosku polegać będzie na udostępnieniu żądanej informacji albo wydaniu decyzji odmownej. Wreszcie sprawa może zostać zakończona poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, np. wtedy, gdy informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, a powiadomiony o tym wnioskodawca nie zgłosi żądania udostępnienia informacji w proponowany przez organ sposób lub formie (art. 14 ust.2 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] nie zastosował żadnego ze sposobów działania przewidzianych w ustawie, co skutkowało stwierdzeniem, że dopuścił się bezczynności.

W ocenie Sądu, uznać należy bowiem, że nie udzielając skarżącemu w ustawowym terminie informacji publicznej objętej treścią jego wniosku z dnia [...] maja 2022 r., organ popadł w stan bezczynności, który na dzień wydania wyroku w przedmiotowej sprawie - nie ustał.

Tym samym, Sąd stwierdził, że na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie rozpoznał w sposób prawidłowy spornego wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, a więc pozostawał w bezczynności.

W tej sytuacji, przyjąć trzeba, że skoro Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawał w bezczynności, to zachodziła konieczność zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2022 r. w powyższym zakresie, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a.

Sąd uznał bowiem, że w sprawie nie zachodzi jednak przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] nie wynikała z celowego działania tego podmiotu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie bez znaczenia dla powyższej oceny Sądu, pozostaje również okoliczność, z której wynika, iż organ podjął jednak przed wniesieniem skargi do Sądu wyraźne starania w celu prawidłowego wypełnienia swojego ustawowego obowiązku, o czym świadczy chociażby to, że po otrzymaniu wniosku strony skarżącej w piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. udzielił stronie skarżącej odpowiedzi.

Jeśli chodzi z kolei o możliwość wymierzenia grzywny, wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. wprowadza możliwość orzeczenia o nałożeniu grzywny na organ pozostający w bezczynności lub przewlekle prowadzący postępowanie.

Podobnie, jeśli chodzi o żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej, zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd może zasądzić od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jest to rozwiązanie analogiczne do instytucji przewidzianej w art. 154 § 7 P.p.s.a. i stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla strony skarżącej za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Nie ulega wątpliwości, że instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te, w połączeniu z odszkodowaniem z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością.

Niemniej, w ocenie Sądu, uznać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do nałożenia na organ wnioskowanej przez stronę skarżącą grzywny, czy też zasądzenia ex officio wspomnianej sumy pieniężnej, albowiem nie tylko brak rażącego naruszenia prawa po stronie podmiotu zobowiązanego, ale również nieznaczny stopień jego zawinienia w zakresie podejmowanych czynności, nie pozwalają, aby w niniejszej sprawie dopatrywać się racji mogących przemawiać za dodatkowym nakładaniem na organ obciążeń finansowych w postaci wymierzenia grzywny, o którą wnioskował skarżący w treści skargi, czy też zasądzenia sumy pieniężnej. W tej sytuacji, w tym zakresie Sąd skargę oddalił.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się jedynie do zobowiązania Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...], jako podmiotu zobowiązanego, do rozpatrzenia wniosku skarżącego, działając w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jednocześnie rozstrzygając o charakterze stwierdzonej bezczynności, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 149 § 1a P.p.s.a