Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 776/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2005r. sprawy ze skargi "C." spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2004r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] października 2003r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "C." spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1590 zł /jeden tysiąc pięćset dziewięćdziesiąt / tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2004r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] /dalej SKO/ uchyliło punkt 3 decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] października 2003r. nakładającej na firmę "C." spółka z o.o. z siedzibą w W. /dalej zwaną "C."/, karę pieniężną w wysokości 9360,00zł za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim reklamy, w części dotyczącej daty, od której biegnie termin do uiszczenia kary pieniężnej i orzekło, że termin do uiszczenia kary biegnie od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna oraz w pozostałej części /nakładającej karę pieniężną/ utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Podczas kontroli w terenie w dniu [...] lutego 2002r. stwierdzono samowolne zajęcie pasa drogowego na ul. [...] w rejonie Al. [...] przez umieszczenie w nim tablicy reklamowej o powierzchni 24 m2 należącej do firmy "P." /dalej zwana "P."/ –poprzedniczki prawnej "C.". Okoliczność ta została utrwalona w znajdującej się w aktach notatce służbowej sporządzonej przez referenta W. Dnia [...] marca 2001r. Zarząd Dróg Miejskich /dalej ZDM/ wezwał "P." do usunięcia tablicy. Faxem z dnia [...] kwietnia 2001r. "P." powiadomiła ZDM, że tablica w pasie drogowym ul. [...] w rejonie Al. [...]została zdemontowana [...] marca 2001r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich działając z upoważnienia Prezydenta m. W. nałożył na firmę "P." karę pieniężną w wysokości 10.260 zł za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim tablicy reklamowej. Do wyliczenia wysokości kary przyjął, iż powierzchnia reklamy wynosiła 24 m2, okres zajęcia pasa drogowego przyjął od [...] lutego 2001r. do [...] marca 2001r. a stawkę kary 1,71 zł za m2 dziennie powiększonej 10-krotnie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał § 11 ust.3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr6 z 1986r. poz.33 z późn. zmianami/ w związku z art. 40 ust.4 Ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 z 1985r. poz. 60 z późniejszymi zmianami/ oraz art. 104 KPA.

Od decyzji tej odwołała się "P." wskazując, że w jej działaniu nie było samowoli, gdyż ubiegała się o uzyskanie stosownego zezwolenia a na skutek opieszałości ZDM zezwolenia tego nie uzyskała, mimo uzyskania obietnicy organu i spełnienia wymaganych warunków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2001r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i wskazało, że ZDM powinien był wydać decyzję co do zezwolenia, ale nie wydał, zatem ukarana zajmowała pas drogowy bez zezwolenia.

Na skutek skargi ukaranej spółki, która w grudniu 2001r. zmieniła nazwę na "C.", NSA wyrokiem z dnia 12 marca 2003r. sygn.akt II SA 3548/01 stwierdził nieważność obu decyzji, bowiem wysokość kary została wyliczona w oparciu o § 10 b wskazanego rozporządzenia z 24 stycznia 1986r. pozwalający na waloryzację stawki na podstawie komunikatu Prezesa GUS, które to unormowanie NSA uznał za wykraczające poza granice konstytucyjnego upoważnienia i nielegalne.

Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich działając z upoważnienia Prezydenta m. W. ponownie wszczął postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej i decyzją z dnia [...] października 2003r. nałożył na firmę "C." karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 24 m2 w okresie od [...] lutego 2001r. do [...] marca 2001r. Wysokość kary - 9360,00zł. określił jako iloczyn powierzchni reklamy - 24 m2, liczby dni – 26 i stawki 1,50 zł za m2 pomnożonej przez 10. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 104 KPA, § 11ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. oraz art.40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas kontroli w dniu [...] lutego 2001r. stwierdzono samowolne zajęcie pasa drogowego przez reklamę a ukarana podała w piśmie z [...] kwietnia 2001r. dzień [...] marca 2001r. jako dzień demontażu reklamy. Dalej podał sposób wyliczenia wysokości kary określając ją jako iloczyn: 24m2, 1,5 zł, 10, 26 dni .

Od decyzji tej odwołała się "C." wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że strona ubiegała się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, zaś ZDM zamiast wydać w tej kwestii decyzję nałożył na nią karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego. Wskazała również na braki dowodowe, bowiem decyzja opiera się na oględzinach terenu nie popartych żadną dokumentacją pisemną ani innym dowodem, w szczególności, co do sposobu ustalenia powierzchni reklamy. Z art.7 KPA wynika bezwzględny obowiązek przestrzegania przepisów procedury, które nakazują wykazanie dowodów, na których opiera się rozstrzygnięcie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2004r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] października 2003r. w części punktu 3, dotyczącej daty, od której biegnie termin do uiszczenia kary pieniężnej i orzekło, że termin do uiszczenia kary biegnie od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę prawną decyzji SKO wskazało art. 138 § § 1 p.2 KPA i art. 40 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji a także § 11 p.3 i § 10 a powołanego wyżej Rozporządzenia rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r.

W uzasadnieniu swojej decyzji, co do uchylenia p.3 decyzji I instancji SKO podniosło, że z art.40 ust.12 i 13 ustawy o drogach publicznych wynika, że termin do uiszczenia kary wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna, a zatem konieczna była zmiana tej części decyzji, która dotyczyła ustalenia tego terminu.

Dla uzasadnienia utrzymania w mocy pozostałej części decyzji SKO wywiodło, że z materiału dowodowego wynika, iż w okresie od [...] lutego 2001r. do [...] marca 2001r. w pasie drogowym ul. [...] w rejonie [...] zlokalizowana była tablica reklamowa, której właścicielem była "P." obecnie "C." sp. z o.o. Fakt ten został wykazany notatką służbową pracownika organu I instancji. Z tej notatki wynika też powierzchnia reklamy i nie ma podstaw, aby kwestionować jej wiarygodność. Liczby dni, w których reklama była umieszczona w pasie drogowym bez zezwolenia oraz powierzchni reklamy strona nigdy nie kwestionowała, a w aktach znajduje się jej fax, że reklamę zdemontowała [...] marca 2001r. Z tych faktów, w ocenie SKO, można wywieść wniosek, że okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości i są bezsporne, a wynika z nich, że skarżąca bez zezwolenia, czyli samowolnie, zajmowała pas drogowy pod reklamę.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła "C." wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz decyzji I instancji, jako wydanych bez podstawy prawnej. Dla uzasadnienia tego stanowiska podnosiła, że z materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, jak długo tablica znajdowała się w pasie drogowym ani jaką miała powierzchnię, zaś dane te mają bezpośredni wpływ na wysokość kary. SKO naruszyło art.107 § 3 KPA, nie wskazało bowiem w sposób szczegółowy faktów, na których organ oparł się i dlaczego innym faktom odmówił mocy dowodowej. Zgodnie z art.67 § 1 KPA z każdej czynności mającej istotne znaczenie dla sprawy organ powinien sporządzić zwięzły protokół. W sprawie protokół taki nie został sporządzony a oględziny, na które powołuje się organ nie zostały poparte żadną dokumentacją pisemną ani innym dowodem w rozumieniu KPA. W tym stanie rzeczy nie można dokonać oceny czy wysokość kary została naliczona w sposób prawidłowy.

W odpowiedzi na skargę SKO wnosiło o jej oddalenie podnosząc argumenty jak w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi rozpoznając sprawę na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a. , Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Badając w ten sposób zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona.

Pierwszy zarzut skargi dotyczący naruszenia art.35 i 36 KPA i przewlekłości postępowania, co do udzielenia skarżącej zezwolenia na posadowienie tablicy reklamowej w postępowaniu niniejszym nie jest zasadny. Zarzut ten mógł być podstawą skargi na bezczynność organu w postępowaniu o udzielnie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Wadliwość tego postępowania nie zmienia faktu, że skarżąca nie miała zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym i jeśli ją umieściła to uczyniła to samowolnie.

Drugi zarzut, dotyczący wad postępowania dowodowego w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest zasadny, a wadliwości postępowania miały wpływ na wynik sprawy.

Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia kary spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności warunkujących tę karę. W sprawie niniejszej te okoliczności to: 1/ sam fakt umieszczenia tablicy reklamowej bez zezwolenia w pasie drogowym, 2/ okres czasu, w którym tablica była umieszczona samowolnie w pasie drogowym, 3/ powierzchnia tablicy. Od tych okoliczności zależy bezpośrednio możliwość nałożenia kary i jej wysokość.

Ustalenie wskazanych okoliczności musi odbywać się przy zastosowaniu reguł KPA co do prowadzenia postępowania dowodowego i przy pomocy środków dowodowych przewidzianych przepisami KPA.

Art.75 KPA stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem i przykładowo wymienia, że mogą to być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie oznacza to jednak, że jakiekolwiek dowody mogą być podstawą do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności.

Nie budzi wątpliwości zasada, że czynności postępowania dotyczące okoliczności prawotwórczych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, powinny być dokumentowane w sposób przewidziany przepisami KPA tj. m.in. w formie protokołu /Por. B.Adamiak J.Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2003, str.359/. Art.67 KPA ustanawia dla organu obowiązek sporządzenia protokołu z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności z oględzin.

Protokół z czynności oględzin powinien odpowiadać wymaganiom materialnym i formalnym przewidzianym art.68 KPA.

Art.79 KPA stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie czynności oględzin na 7 dni przed terminem i ma prawo brać w niej udział. W wyroku z dnia 25 września 1981r. /SA/Wr 45/81 ONSA 1981 z.2,poz.92/ NSA wyjaśnił, że protokół z czynności postępowania powinien być sporządzony z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu a zaniechanie sporządzenia protokołu powoduje istotną wadliwość tej czynności, ponieważ strona nie mogła wypowiedzieć się co do jej przebiegu i wyniku.

Z art.72 KPA wprost wynika, że czynność organu może być utrwalona notatką służbową tylko wtedy, gdy przepisy nie wymagają sporządzenia protokołu.

W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że protokół oględzin z czynności mającej istotne znaczenie dla sprawy, nie może być zastąpiony przez adnotacje i notatki urzędowe organu sporządzone w trybie art. 72 KPA /por. cytowany wyżej Komentarz s. 359 i 364/.

W sprawie niniejszej najistotniejsza dla sprawy okoliczność samowolnego umieszczenia tablicy w pasie drogowym udokumentowana jest jednozdaniową notatką służbową mimo, że jak wynika z wywodów powyższych, powinny być przeprowadzone oględziny w terenie z udziałem strony i utrwalone w formie protokołu sporządzonego zgodnie z dyspozycją art.68 KPA. Poza wskazaną notatką służbową w sprawie nie ma żadnych dowodów, z których wynikałby początkowy okres umieszczenia tablicy, jej powierzchnia oraz fakt, że miejsce na ul. [...] w rejonie [...]położone jest w pasie drogowym.

Okoliczność, że w toku postępowania strona nie zaprzeczyła podanej w notatce służbowej powierzchni tablicy oraz faktowi, że tablica ta stała w pasie drogowym w dniu [...] lutego 2001r. nie oznacza wcale, że strona okoliczność tę przyznała. W toku drugiego postępowania administracyjnego, w piśmie z [...] października 2003r., przed wydaniem zaskarżonej decyzji strona wskazała, że na okoliczności te nie ma właściwych dowodów i wnosiła o umorzenie postępowania. Stanowisko takie strona prezentowała także w odwołaniu od decyzji i w skardze. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek pisma strony lub oświadczenia, z którego wynikałoby przyznanie faktów wynikających z notatki służbowej z [...] lutego 2001r. w szczególności co do powierzchni reklamy. Wadliwe jest więc stanowisko organu, że jeśli strona wprost nie zaprzeczała, to znaczy, że okoliczności te przyznała i nie wymagają one dowodu. Zasady przyznania faktów reguluje art.75 § 2 KPA i tylko tak przyznane fakty nie muszą być przedmiotem dowodzenia. Milczenie strony co do wyniku wadliwie przeprowadzonego dowodu nie oznacza jego akceptacji ani nie zwalnia z obowiązku prawidłowego dowodzenia.

Jak wskazano na wstępie dla nałożenia kary pieniężnej za samowolne umieszczenie reklamy w pasie drogowym konieczne jest ustalenie szeregu okoliczności, a ustalenie to powinno zostać dokonane zgodnie z przepisami KPA. W sprawie niniejszej niesporne jest tylko to, że reklama została rozebrana [...] marca 2001r. gdyż oświadczyła to sama skarżąca w swoim faksie z [...] kwietnia 2001r. Nie zostało jednak dowiedzione, a zatem nie wiadomo, kiedy reklama została umieszczona, jaką miała powierzchnię i czy była umieszczona w pasie drogowym. Należy więc uznać, że okoliczności warunkujące nałożenie kary pieniężnej mimo, iż są sporne, nie zostały dowiedzione, a ich ustalenie zostało dokonane z naruszeniem zasad dowodowych KPA.

Zważywszy powyższe Sąd uznał, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów postępowania procesowego mającego wpływ na wynik sprawy i działając na podstawie art. 145 § 1, p.1, lit.c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. p.1270, dalej p.p.s.a./ orzekł jak w sentencji.

O niewykonywaniu uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust.1 p.1 lit.a w związku z § 6 p.4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej /Dz.U. nr 123 z 2002r. poz. 1058 z późn. zmianami/ i zasądził kwotę 375 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 1200 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwotę 15 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.