Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1894/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 132, art. 139 ust. 1 i 4, art. 144 pkt 1, art. 145, art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 1, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 50, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. K. i J. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżących M. K. i J. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. S., M. K. [...] s.c. w [...] (dalej także jako skarżący) wnieśli skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lipca 2011 r. nr [...], który uchylił w całości decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z [...] grudnia 2010 r. i uwzględnił odwołanie wniesione przez T. K. "[...] " (dalej też jako odwołujący) - obecnie "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako uczestnik postępowania) od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia organ wskazał art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwaną dalej ustawą o świadczeniach oraz 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)- dalej jako k.p.a.

Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia:

W dniu [...] września 2010 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia, okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia BI2, B13, B15 - na obszarze powiatów: [...],[...],[...],[...]

W postępowaniu zostały złożone 2 oferty: Odwołującego [...] we [...] oraz skarżących J. S. i M. K. [...] s.c. w [...].

Dnia [...] listopada 2010 roku komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie konkursowe wybierając do zawarcia umów ofertę skarżących J. S. i M. K. [...] s.c. w [...].

.

Od przedmiotowego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego wpłynęło w dniu [...] grudnia 2010 roku odwołanie złożone przez T. K. reprezentującego [...] we [...].

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] oddalił odwołanie.

Od powyższej decyzji [...] we [...] wniósł odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W odwołaniu złożonym do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia odwołujący podniósł zarzuty, wskazujące, że jego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku działania Funduszu, które naruszyło zwłaszcza zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. W szczególności zarzucił decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ naruszenie art. 134. ust. 1, 148, 151 ust. 2 i art. 152 ustawy o świadczeniach:

W wyniku rozpatrzeniu odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia ustalił, iż oferta odwołującego spełniła wymogi formalnoprawne i przeszła do dalszego etapu postępowania tj. do części niejawnej postępowania konkursowego.

Ustalił, że z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta odwołującego zajęła 2 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 74,815 w tym za: ciągłość-4,815 pkt; kompleksowość-30,000 pkt; jakość - 35,000 pkt i dostępność - 5,000 pkt. Stwierdził, że w rankingu otwarcia, komisja konkursowa w kryterium ceny nie dokonała oceny punktowej. Negocjacje z odwołującym odbyły się w dniu [...] listopada 2010 r. W ich wyniku podpisano protokół, który w kolumnie "Status pozycji oferty" zawiera uwagę: "Rozbieżna liczba świadczeń. Natomiast co do ceny świadczeń propozycje Funduszu i oferenta były zbieżne. Protokół końcowy z negocjacji z odwołującym, podpisany przez strony w dniu [...] listopada 2010 r., zawiera w kolumnie "Status pozycji oferty" uwagę: "Pozycja zbieżna". Wywiódł, że z protokołu końcowego z negocjacji wynika, iż strony doszły do porozumienia w zakresie ceny i ilości świadczeń (status pozycji oferty w wierszu 1 i 2: pozycja zbieżna). W zakresie ceny świadczenia w ww. protokole zarówno po stronie dotyczącej propozycji Funduszu, jak też po stronie dotyczącej propozycji świadczeniodawcy widnieje liczba "48". Natomiast, po stronie dotyczącej propozycji Funduszu, w wierszu 1, w kolumnie "ilość ", znajduje się liczba" 13 646", co ocenił jako ewidentny błąd zarówno wobec zbieżności propozycji Funduszu i oferenta, jak też prawidłowości przeliczenia poszczególnych pozycji propozycji Funduszu.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że taki sposób sporządzenia protokołu końcowego świadczy o braku dochowania należytej staranności przez komisję konkursową.

Ustalił, że pomimo wymienionych wyżej nieprawidłowości protokołu końcowego, po przeprowadzonych negocjacjach, oferta odwołującego uzyskała w rankingu końcowym 80,697 pkt., w tym za: ofertę cenową- 20,882 pkt; ciągłość - 4,815 pkt.; kompleksowość -15,000 pkt; jakość - 35,000 pkt, dostępność - 5,000 pkt i nie została wybrana, przy czym w kolumnie "wynik negocjacji " znajduje się uwaga: "N" co oznacza podpisanie protokołu końcowego z negocjacji rozbieżnymi stanowiskami. Jednocześnie w kolumnie "cena jednostki rozliczeniowej (zł)", znajduje liczba "49".

Ocenił, że taka treść rankingu końcowego stoi w oczywistej sprzeczności z zapisami protokółu końcowego z negocjacji. Zwrócił się do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ o wyjaśnienie stwierdzonej rozbieżności, jako wpływającej istotnie na ocenę oferty, a tym samym na wynik prowadzonego postępowania; wyjaśnienie powodu dokonania obniżenia oceny kompleksowości oferty odwołującego się, pomiędzy rankingiem otwarcia z [...] listopada 2010, gdzie wynosi 30 pkt, a rankingiem końcowym z [...] listopada 2010 r., gdzie wynosi 15 pkt.

W nadesłanych wyjaśnieniach, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wskazał, że rozbieżność powstała wskutek błędnego działania systemu komputerowego, z którego korzystała komisja konkursowa prowadząc przedmiotowe postępowanie. Natomiast obniżenie kompleksowości oferty zostało dokonane automatycznie przez moduł konkursowy i dotyczy obu ofert złożonych w postępowaniu. Wynikło ono z wprowadzonej w oprogramowaniu korekty początkowej błędnej oceny ofert i oznacza, że obaj oferenci zostali jednakowo potraktowani.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że kolejnym błędem zawartym w rankingu końcowym w pozycjach dotyczących oferty odwołującego (wiersze nr 2) są liczby wpisane w kolumnie "liczba świadczeń w ofercie" wynoszące "0", jako ewidentnie niezgodne z treścią protokółu końcowego z negocjacji, w którym zapisano odpowiednio liczby "3 646" i "3 644", co świadczy o nierzetelności w działaniach komisji konkursowej.

Prezes Funduszu odnosząc się do zarzutu odmowy wglądu odwołującego do ofert innych uczestników postępowania stwierdził, ze nie narusza to art. 7, 8, 10 i 77 k.p.a. Powołał się na wyrok z 16 marca 2011 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II GSK 264/10 wskazujący, że w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oferentowi nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania.

Uznał za kluczowy fakt, że w toku negocjacji z drugim z oferentów, (które toczyły się przed podpisaniem protokołu końcowego z negocjacji z odwołującym), Fundusz zaproponował cenę 47 zł za punkt, natomiast w trakcie negocjacji z Odwołującym zaproponował cenę 48 zł za punkt. Takie postępowanie komisji konkursowej nie dało odwołującemu możliwości uzyskania korzystniejszej oceny punktowej oferty w kryterium ceny w rankingu końcowym.

Ocenił tym samym, że sposób prowadzenia postępowania przez komisję konkursową w sposób oczywisty narusza zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji W przypadku gdyby w toku negocjacji z Odwołującym doszło do ustalenia identycznej lub niższej ceny punktu, różnica w ocenie punktowej ofert w rankingu końcowym byłaby nieznacząca.

Wskazał, iż zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w części niejawnej komisja konkursowa może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Negocjacje te stanowią zatem jeden z etapów postępowania, który zmierza do wyłonienia najkorzystniejszej oferty/ofert. Sposób prowadzenia postępowania przyjęty przez komisję konkursową nie prowadził, w stosunku do odwołującego, do uzyskania najkorzystniejszego bilansu ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia czyli osiągnięciu celu określonego w ustawie o świadczeniach.

Stwierdził, że postępowanie przeprowadzone zostało przez komisję konkursową bez dochowania należytej staranności, w sposób nierzetelny i z naruszeniem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S. i M. K., zarzucając naruszenie art. 7, 10, 28 i 73 k.p.a., poprzez niedopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu odwoławczym na prawach strony, co skutkowało niemożnością zapoznania się z odwołaniem, brakiem czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i niemożnością wypowiedzenia się i zaprezentowania stanowiska, a tym samym rażąco naruszyło interes strony. Podnosząc powyższe zarzuty, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W prezentowanym w obszernych pismach stanowisku podnosili, ze fakt wyboru ich oferty i zawarcie z nimi umowy nie oznacza, że wniesienie odwołania przez konkurencyjnego wnioskodawcę, a następnie jego uwzględnienie przez Prezesa NFZ w wyniku postępowania w którym nie uczestniczył nie ma wpływu na jego sferę praw i obowiązków. Umowa zawarta na 2 następujące po sobie okresy 3 miesięczne wyekspirowała. Obecnie organ zawarł umowy z oboma podmiotami rozdzielając równo pomiędzy skarżącego i uczestnika środki finansowe na ten cel przeznaczone, mimo, że jego zdaniem, konkurent nie spełnia minimalnych wymagań i jego oferta powinna być odrzucona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie – podobnie jak i uczestnik postępowania "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...], jako prowadzący [...] we [...], który w odpowiedzi na skargę i pismach procesowych wnosił o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § pkt 6 p.p.s.a. ewentualnie o jej oddalenie. Podnosił brak legitymacji skargowej świadczeniodawcy, który brał udział w postępowaniu o zawarcie umów, ale nie wniósł odwołania. Podnosił m.in., że w ramach postępowania odwoławczego organ bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie oferenta, w szczególności, czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo, zatem zaskarżona decyzja Prezesa NFZ osiągnęła swój cel w sposób prawidłowy. W jego ocenie interes skarżącego nie doznał uszczerbku na etapie cywilnoprawnym postępowania o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej także p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.

Na wstępie wskazać należy, że istota sporu w niniejszej sprawie, jaką jest kwestia uprawnienia skarżącego jako świadczeniodawcy - biorącego udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umów, który wygrał konkurs i nie wniósł odwołania od jego rozstrzygnięcia - do inicjowania postępowania skargowego przez sądem administracyjnym legła u podstaw rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z 7 września 2010 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 821/10 w podobnym stanie faktycznym sprawy.

NSA stwierdził, że art. 154 ust. 8 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie wyklucza uprawnień świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umów do inicjowania postępowania skargowego przez sądem administracyjnym tylko z tego powodu, że nie wniósł odwołania od rozstrzygnięcia tego postępowania. Uznał, że wobec zasady skargowości w postępowaniu sądowoadministracyjnym, postępowanie to może być wszczęte tylko na żądanie podmiotu legitymującego się takim uprawnieniem. Legitymacja do wniesienia skargi została uregulowana w art. 50 p.p.s.a., przy czym na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a. został ukształtowany pogląd, że sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" nie ogranicza kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia skargi wyłącznie do stron postępowania administracyjnego (v. np. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1274/05).

NSA jednoznacznie nie zaakceptował takiej wykładni art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach, która odmawia legitymacji skargowej podmiotowi, który został wybrany do udzielania świadczeń - w sytuacji, gdy odwołanie konkurenta od takiego rozstrzygnięcia zostanie uwzględnione. Zwrócił uwagę na art. 50 § 2 p.p.s.a., według którego regulacje ustaw szczególnych mają dawać podstawę do rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, a nie odwrotnie.

Naczelny Sąd Administracyjny odpowiedział zatem na pytanie, czy - w rozumieniu ww. art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach - dozna uszczerbku interes prawny świadczeniodawcy, który został wybrany do udzielania świadczeń, w sytuacji gdy odwołanie zostanie uwzględnione. Odwołał się do art. 154 ust. 7 ww. ustawy stanowiącego, że w przypadku uwzględnienia odwołania postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadza się ponownie. Oznacza to, że świadczeniodawca uprzednio wybrany do udzielania świadczeń traci prawo do zawarcia umowy, wynikające z rozstrzygnięcia postępowania. Ponadto, o ile ustawodawca wprowadził możliwość kontroli w postępowaniu administracyjnym cywilnoprawnych rozstrzygnięć, to przyjąć należy, że o tym, czy w wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy, świadczeniodawca uzyskał prawo do jej zawarcia - decyduje nie tylko rozstrzygnięcie postępowania (art. 151 ust. 1), ale i wynik postępowania odwoławczego.

Podkreślił także, iż w świetle istoty legitymacji skargowej, którą co do zasady jest uprawnienie przeprowadzenia kontroli określonego aktu administracyjnego, niepodobna opowiedzieć się za poglądem, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegałyby tylko decyzje nieuwzględniające odwołania.

Innymi słowy, dla oceny legitymacji skargowej - w rozumieniu art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach nie ma znaczenia, czy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy wniósł odwołanie. Istotne jest jedynie to czy w wyniku postępowania odwoławczego interes prawny świadczeniodawcy - z punktu widzenia jego uprawnień do zawarcia umowy - doznał uszczerbku.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że zgodnie z ust. 8 art. 154 ustawy o świadczeniach legitymacja skargowa przysługuje także skarżącemu, jako świadczeniodawcy biorącemu udział w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przy czym, postępowanie w sprawie zawarcia umowy, w którym świadczeniodawca uzyskał prawo do jej zawarcia to nie tylko rozstrzygnięcie postępowania konkursowego, ale i wynik postępowania odwoławczego.

Sąd podzielił pogląd, że analiza regulacji objętych art. 154 w ust. 1-6 w zestawieniu z treścią ust. 8 art. 154 ustawy o świadczeniach nie uprawnia do zawężenia katalogu uprawnionych do wniesienia skargi tylko do świadczeniodawców, którzy złożyli odwołanie od ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania w sprawie zawarcia umów o świadczenie usług. Należy bowiem podkreślić, że w kręgu podmiotów, którym przysługują środki odwoławcze, ustawodawca umieścił świadczeniodawców posiadających interes prawny, o tyle swoisty, że musi dojść do jego uszczerbku i to wskutek naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń.

Podnieść należy, że przepis art. 154 ust. 7 ww. ustawy stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadza się ponownie, zatem świadczeniodawca uprzednio wybrany do udzielania świadczeń traci prawo do zawarcia umowy, wynikające z rozstrzygnięcia postępowania.

Skoro ustawodawca wprowadził możliwość kontroli w postępowaniu administracyjnym cywilnoprawnych rozstrzygnięć, to - o tym, czy w wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy, świadczeniodawca uzyskał prawo do zawarcia tej umowy decyduje nie tylko rozstrzygnięcie postępowania (art. 151 ust. 1), ale i wynik postępowania odwoławczego.

Sąd nie podziela zatem prezentowanego w niniejszym postępowaniu stanowiska organu, jak i uczestnika postępowania, że skarga podlega odrzuceniu, a kontroli sądowoadministracyjnej podlegałyby tylko decyzje nieuwzględniające odwołania.

Postępowanie prowadzone przez komisję, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w Kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c). Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ofert) przez zamawiającego.

Wynika to z analizy poniższych norm: Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach). Co do zasady, zawieranie umów o udzielanie świadczeń odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję (art. 139 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach), która ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania wskazując wybraną ofertę, jeżeli wcześniej nie nastąpiło unieważnienie tego postępowania (art. 151 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Przepis art. 154 ust. 1 ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego Oddziału Wojewódzkiego Funduszu (art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach). Od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem Dyrektora właściwego Oddziału Wojewódzkiego Funduszu (ust. 4 wymienionego przepisu). Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja Prezesa Funduszu podlega natychmiastowemu wykonaniu (ust. 6).

Zgodnie z ust. 7 art. 154 ustawy o świadczeniach - w przypadku uwzględnienia odwołania przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy, czyli przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań, jeżeli uprzednio prowadzone postępowanie w trybie konkursu ofert zostało unieważnione, a szczegółowe warunki postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są takie same jak w konkursie ofert i w postępowaniu tym biorą udział świadczeniodawcy wskazani w art. 145. Od decyzji Prezesa Funduszu świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach). Jak wskazał NSA w cytowanym na wstępie wyroku, "podmiot prowadzący to postępowanie - Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu - jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jedynie na mocy konkretnych przepisów tej ustawy wydaje decyzje administracyjne (art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach). Niewątpliwie więc postępowanie prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym."

Oznacza to, że sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji (por. przykładowo postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2007 r. wydane w sprawie II GSK 330/06, czy wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. w sprawie II GSK 186/06).

Innymi słowy, do postępowania toczącego się na skutek wniesionego odwołania mają zastosowanie zasady obowiązujące w postępowaniu administracyjnym.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lipca 2011 r., którą uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] grudnia 2010 r. nieuwzględniającą odwołania skarżących od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej

Podstawą jego rozstrzygnięcia jest merytoryczna ocena, że sposób prowadzenia postępowania przez komisję konkursową w sposób oczywisty narusza zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uznał bowiem, że w przypadku gdyby w toku negocjacji z odwołującym doszło do ustalenia identycznej lub niższej ceny punktu, różnica w ocenie punktowej ofert w rankingu końcowym byłaby nieznacząca.

Innymi słowy stwierdził, że postępowanie przeprowadzone zostało przez komisję konkursową bez dochowania należytej staranności, w sposób nierzetelny i z naruszeniem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców.

Nie wnikając w zasadność tej oceny – na tym etapie postępowania - zauważyć należy, że postępowanie prowadzone w reżimie cywilnoprawnym w niniejszej sprawie, jak wynika z niespornego stanu faktycznego, zakończyło się wybraniem w konkursie ofert oferty skarżących J. S. i M. K. [...] s.c. w [...].

Poza sporem pozostaje również okoliczność, iż to T. K. reprezentujący [...] we [...] złożył odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia i w jego wyniku, bez udziału podmiotu, który wygrał konkurs, zapadła zarówno decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia jak i zaskarżona decyzja Prezesa NFZ podjęta w oparciu o art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Adresatem obydwu decyzji był tylko [...] we [...].

Innymi słowy, oba postępowania toczyły się bez udziału podmiotu, który wygrał konkurs, ale na skutek uwzględnionego odwołania konkurenta utracił możliwość realizacji ofert.

Z brzmienia art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wywieść należy, że w kręgu podmiotów, którym przysługują środki odwoławcze, ustawodawca umieścił świadczeniodawców posiadających interes prawny, co oznacza, że musi dojść do jego uszczerbku i to wskutek naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń.

W myśl art. 132 ustawy, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego Funduszu (ust. 1), która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale (ust. 2).

W świetle przytoczonych regulacji (art. 132 i 152), uszczerbek interesu prawnego wystąpi niewątpliwie po stronie świadczeniodawcy, który nie został wybrany do udzielania świadczeń, jak i ten, który – jak w sprawie niniejszej - utracił możliwość realizacji ofert na skutek uwzględnionego odwołania konkurenta.

Z tego względu oczywiste jest, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi dotyczącej rozstrzygnięcia postępowania ofertowego (art. 154 ust. 1) - celem dopuszczenia ich do udziału w sprawie wszczętej z inicjatywy konkurenta. Mają bowiem interes prawny w niniejszym postępowaniu, gdyż zostali wybrani do udzielania świadczeń, a tymczasem w wyniku uwzględnienia odwołania przez Prezesa NFZ nie doszło do zawarcia z nimi umowy o te świadczenia zgodnie z ofertą.

Jak słusznie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyżej wyroku - skoro ustawodawca wprowadził możliwość kontroli w postępowaniu administracyjnym cywilnoprawnych rozstrzygnięć - o tym, czy w wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy, świadczeniodawca uzyskał prawo do zawarcia tej umowy, decyduje nie tylko rozstrzygnięcie postępowania, ale i wynik postępowania odwoławczego.

Oznacza to, że dla oceny ich legitymacji skargowej - w rozumieniu art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach - nie ma znaczenia czy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy wniósł odwołanie. Istotne jest jedynie to czy w wyniku postępowania odwoławczego interes prawny świadczeniodawcy - z punktu widzenia jego uprawnień do zawarcia umowy - doznał uszczerbku.

Skoro skarżący są legitymowani do wniesienia skargi, należy rozważyć, czy powinni być stroną postępowania odwoławczego.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Wymagało zatem ustalenia, czy omawiane postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku skarżącej.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (szerzej M. Bogusz: Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 22, a także T. Woś: Postępowanie sądowo - administracyjne, Warszawa 1996, s. 105 i nast.).

Interes prawny nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, lecz z wynikającego z przepisów prawa, rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą jej indywidualnych praw, a prowadzonym postępowaniem.

W świetle wykształconego na gruncie art. 28 k.p.a. orzecznictwa administracyjnego pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r. I SA 1326/93 oraz wyrok NSA z 15 października 1998 r. III SA 955/97). Zatem, podstawowe znaczenie dla kwestii, czy ktoś jest stroną, ma ocena, czy zainteresowany ma "interes prawny" w załatwieniu sprawy, nie zaś jedynie interes faktyczny. O ocenie interesu prawnego nie decyduje wewnętrzne przekonanie danej osoby, lecz przepis prawa materialnego, w rozpoznawanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999 r., III SA 4729/97).

Wymaga także podkreślenia, że istotą interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa - oczywiście nie tylko do prawa administracyjnego, ale za każdym razem norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - norma, której treść można do końca ustalić.

Jaki wskazał w wyroku z 26 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 26 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 4639/2002, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego (lub obowiązku) dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności.

Podobnie utrwalony pogląd doktryny na temat istoty instytucji strony głosi, iż postępowanie dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby nie tylko wówczas, gdy tej osoby, ale także wtedy, gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/2005), a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym postępowaniu.

Rozpatrując kwestie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu należy podkreślić, że skarżący wygrali konkurs ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia, okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia BI2, B13, B15 na obszarze powiatów: [...],[...],[...],[...].

Wskutek uwzględnienia odwołania umowa nie została zrealizowana zgodnie z ofertą, skoro do realizacji świadczeń dopuszczono także odwołującego się.

Biorąc powyższe pod rozwagę należy uznać, że skarżący mieli również status strony w postępowaniu odwoławczym, gdyż należy go wywieść z normy ustawy o świadczeniach, Dział VI postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami.

Interes prawny wynika, jak już wyżej wskazano z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Przyjąć należy, iż strona która brała udział w postępowaniu w części niejawnej konkursu, z pewnością ma interes prawny przejawiający się w możliwości zawarcia umowy w przedmiocie udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej. Treścią pojęcia interesu prawnego jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym.

Do cech tego interesu należy to, że jest on konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.

W niniejszej sprawie, bazując na pojęciu interesu prawnego stwierdzić trzeba, że skarżący na skutek wniesionego odwołania przez uczestnika postępowania mogli przestać być podmiotem stosunku prawnego (umowy), której przedmiotem było prawo do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Tak więc skarżący mieli interes prawny, a co za tym idzie, przymiot strony w postępowaniu odwoławczym.

W tym miejscu należy wskazać, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Tak więc zachodzi tu ewentualna przesłanka do wznowienia tego postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w wypadku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, co oznacza, że Sąd zobligowany jest uwzględnić skargę.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie odwoławcze z udziałem skarżącej, która jest stroną tego postępowania, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Biorąc powyższe pod rozwagę, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, przy czym o niewykonalności rozstrzygnął w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.