Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2137/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Orzeczono o wymierzeniu grzywny za niewykonanie wyroku-art. 154 PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1, 2, 6, 7
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi H. M. na niewykonanie przez Wójta Gminy [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 320/17 I. wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych, II. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wójta Gminy [...] na rzecz H. M. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych.


UZASADNIENIE

H M wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 320/17.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Wskazanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H M na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania, zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku H M o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy [...] z [...] marca 1999 r. nr [...] o warunkach zabudowy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku i że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę w kwocie 500 zł i zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej H M sumę pieniężną w kwocie 500 zł.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem skargi była bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z 14 stycznia 2011 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1999 r nr [...]. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/WA 2044/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2014 r. nr KOA 105/Ar/12 oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania. Akta sprawy zostały przez WSA zwrócone do organu 20 maja 2015 r. Do chwili wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosek skarżącej nie został rozpoznany.

Odpis wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 320/17 wraz ze stwierdzeniem prawomocności został doręczony organowi w dniu 30 stycznia 2018 r.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...] Wójt Gminy [...] wznowił postępowanie w sprawie w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy [...] z [...] marca 1999 r. nr [...] o warunkach zabudowy.

W dniu 16 września 2019 r. H M wniosła do Sądu skargę na niewykonanie przez Wójta Gminy [...] wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 320/17. Skarżąca wskazała, że Wójt Gminy [...] nadal nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, wydał jedynie postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] czerwca 2018 r. i nie podjął poza tym żadnych czynności w sprawie. Skarżąca wniosła o uznanie rażącej bezczynności Wójta, zobowiązanie go do załatwienia sprawy, nałożenie na organ grzywny w wysokości kwoty podanej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej połowy kwoty, o której mowa w tym przepisie.

Skarga ta została przekazana przez Sąd do organu w dniu 20 września 2019 r. (k.9). Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2021 r., IV SO/Wa 99/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył organowi grzywnę za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z 16 września 2019 r. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2021 r., II OZ 482/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie H M na to postanowienie.

Organ przekazał skargę do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę w dniu 14 października 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt. IV SAB/Wa 320/17, zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku H M o wznowienie postępowania w sprawie zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 1999 roku znak [...]. W związku z powyższym organ w dniu 12 czerwca 2018 r. wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. Organ dokonał oceny formalnej wniosku skarżącej o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Rozpoznając zarzut braku uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy przy jej wydaniu, organ wskazuje, że w dniu wydania decyzji nr [...] z dnia [...] .03.1999 r. ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.I999r., Nr 15, poz. 139) nakładała obowiązek decyzji o warunkach zabudowy między innymi z działającymi w imieniu wojewody wojewódzkimi Inspektoratami ochrony środowiska oraz sanitarnym w odniesieniu do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi. Inwestycje szczególnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzi zostały wskazane w obowiązującym wówczas rozporządzeniu ministra ochrony środowiska zasobów naturalnych i leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinna odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych instytucji (Dz.U.1998r., Nr 92, poz. 589). Dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego nie było w myśl wyżej wymienionych przepisów obowiązku uzyskiwania uzgodnień z organami ochrony środowiska, nie można bowiem uznać tego rodzaju inwestycji za szczególnie szkodliwą dla środowiska. Zatem w omawianym przypadku określona przez stronę przyczyna wznowienia postępowania artykuł 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu) w ogóle nie wystąpiła.

Wójt Gminy [...] zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami w sprawie przed wydaniem decyzji, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia. We wskazanym terminie organ umożliwił H M zapoznanie się z zebranymi dowodami i materiałami w sprawie. Pismem z dnia 28 czerwca 2021 r. oraz 8 lipca 2021 r. wnioskodawczyni wypowiedziała się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. W we wskazanych w pismach zawarto wnioski o wyłączenie pracownika organu M K i A J. Organ uznał obydwa wnioski za nieuzasadnione i wydał w tym przedmiocie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2021 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2021 r. Wójt Gminy [...] stwierdził uchybienie przez stronę terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 w zw. ze wskazaną przesłanką do uchylenia decyzji wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (pkt 1), stwierdził brak istnienia podstawy do uchylenia decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (pkt 2) oraz odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w miejscowości [...] dz. nr ewid. [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego (pkt 3).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). W myśl art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W odniesieniu do kwestii dotyczącej warunku formalnego wniesienia skargi, o którym mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., tj. wniesienia do organu pisemnego wezwania do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, wskazać należy, iż skarżąca w piśmie procesowym z dnia 8 maja 2022 r. wyjaśniła, że skierowała do Wójta Gminy [...] pismo z dnia 13 maja 2019 r. (k.45), w którym wezwała organ do wykonania wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., IV SAB/Wa 320/17. Skarżąca wskazała, że pismo to nadała w jednej kopercie z pismem skierowanym do tego samego organu z dnia 15 maja 2019 r. dotyczącym innej sprawy. Stwierdziła, że otrzymała odpowiedź na pismo z dnia 15 maja 21019 r., lecz nie otrzymała odpowiedzi organu na pismo z dnia 13 maja 2019 r. W piśmie procesowym z dnia 20 maja 2022 r. (k.63) organ poinformował, że nie otrzymał pisma skarżącej z dnia 13 maja 2019 r. Sąd stwierdził, że powstałe w tym zakresie wątpliwości należy interpretować na korzyść strony skarżącej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że jeżeli istnieją wątpliwości, czy skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego dopełniła warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (w tym przypadku podobny warunek przewiduje art. 154 § 1 p.p.s.a.), to uwzględniając okoliczności tej konkretnej sprawy, należy kierować się potrzebą doprowadzenia do merytorycznego jej zbadania. W tej sytuacji, kwestię powyższych wątpliwości należy rozstrzygnąć na korzyść strony, mając na uwadze przede wszystkim zagwarantowane konstytucyjnie prawo do Sądu - art. 45 Konstytucji RP (por. postanowienia NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1448/11; z dnia 26 września 2012 r., I OSK 2161/12; z dnia 3 czerwca 2015 r., I OSK 1388/15, z dnia 7 września 2021 r., I OSK 1076/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym uznał, że spełniony został w tej sprawie warunek formalny wniesienia skargi na niewykonanie wyroku. Dodać należy, iż w tej sprawie organ po przekazaniu mu przez Sąd skargi z dnia 16 września 2019 r. (pismem z dnia 20 września 2019 r.), wykonał wyrok i przesłał odpowiedź na skargę (pismo z dnia 8 października 2021 r.) dopiero po upływie 2 lat od otrzymania skargi. Zatem po tak długim okresie czasu wykazanie przez stronę skarżącą warunku formalnego wniesienia skargi jest znacznie utrudnione.

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia skargi, podkreślić należy, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 22 maja 2012 r., II OSK 578/12, CBOSA). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LEX/el. 2021).

Kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.

W rozpoznawanej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 320/17 wraz z uzasadnieniem został doręczony organowi wraz z aktami sprawy w dniu 30 stycznia 2018 r. Sąd zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku H M o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy [...] z [...] marca 1999 r. nr [...] o warunkach zabudowy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zatem termin 14 dni na rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie upływał w dniu 13 lutego 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...] Wójt Gminy [...] wznowił postępowanie w tej sprawie. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2021 r. Wójt Gminy [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].03.1999 r. nr [...] znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w miejscowości [...] dz. nr ewid. [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego. Bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku H M o wznowienie postępowania, licząc od dnia otrzymania odpisu wyroku trwała 3 lata i 9 miesięcy. W okresie pomiędzy wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania a wydaniem decyzji organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. W związku z powyższym, Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 320/17, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi.

Spełnione zostały zatem przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2 000 zł. Sąd uznał, że kwota ta będzie odpowiednia, ze względu na długi okres bezczynności organu w wykonaniu wyroku Sądu z dnia 17 stycznia 2018 r., ale z drugiej strony, mając na uwadze wagę i znacznie tej sprawy oraz fakt, że organ wydał już rozstrzygnięcie w sprawie. Zdaniem Sądu, kwota ta będzie środkiem wystarczająco dyscyplinującym organ do przestrzegania terminów załatwienia spraw, zwłaszcza terminów wyznaczonych w orzeczeniach sądowych.

Przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjną – i ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, ale przede wszystkim chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie wniosku. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 2229/17). Nie ulega wątpliwości, że przyznanie sumy pieniężnej jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy pozostawiona została sądowi (por. wyrok NSA z 26 maja 2017 r., I OSK 343/17, wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r., I OSK 2065/16). Mając powyższe na uwadze, za zasadne Sąd uznał przyznanie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł. Kwota ta stanowi swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechanie organu w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Miarkując wysokość tej kwoty, Sąd miał na względzie wagę i znacznie sprawy oraz fakt, iż wniosek skarżącej o wznowienie przedmiotowego postępowania okazał się nieuzasadniony. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., VII SA/Wa 488/22 Sąd oddalił skargę H M na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r. znak KOA 4319/Ar/21, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2021 r. Tym samym Sąd uznał za nieuzasadnione zawarte w skardze żądanie ustalenia maksymalnej sumy przewidzianej w art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. dla skarżącej. W ocenie Sądu, takie żądanie jako nadmierne i nie znajduje usprawiedliwienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz art. 154 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku.

W punkcie III sentencji wyroku Sąd, w oparciu o art. 154 § 7 p.p.s.a., przyznał skarżącej wskazaną sumę pieniężną.