Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 642/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 b ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: art. 188, art. 193, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 725/15 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opatrzenia map klauzulami urzędowymi 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu na rzecz G. S. kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 725/15 oddalił skargę G. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opatrzenia map klauzulami urzędowymi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

G. S. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] – Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] (powoływanej dalej jako "PODGiK") o uwierzytelnienie, w trybie art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.g.k.", dokumentów, według załączonego wykazu (mapa z projektem podziału nieruchomości, wykaz zmian danych ewidencyjnych, kopia protokołu z przyjęcia granic), przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego zrealizowane zostały prace geodezyjne zarejestrowane pod numerem identyfikatora zgłoszenia prac: [...].

Starosta [...] decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie opatrzenia "Map z projektem podziału nieruchomości do zniesienia współwłasności", sporządzonych dla działki położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], oznaczonej numerem [...], klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 P.g.k. Organ ustalił, że dane dotyczące wykonania prac geodezyjnych i operat techniczny podziału ww. działki zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co zostało potwierdzone wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu pod numerem [...] w dniu [...] kwietnia 2015 r. Organ stwierdził, że skoro czynność nazwana w przepisach rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz. U. poz. 914), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 8 lipca 2014 r.", i rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 1183), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 5 września 2013 r.", uwierzytelnieniem odsyła do przepisu wykonawczego wydanego na podstawie art. 40 ust. 8 P.g.k., to jest to ta sama czynność, o której mowa w art. 12b ust. 5 P.g.k., tj. czynność opatrzenia dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych realizuje prace geodezyjne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi. Starosta [...] wyjaśnił, że pierwotnie wniosek o opatrzenie odpowiednimi klauzami urzędowymi dokumentów został złożony w postaci pisma. Dopiero na wezwanie organu skarżący złożył przedmiotowy wniosek na odpowiednim formularzu. Dokumentacja został opatrzona stosowną klauzulą w dniu [...] maja 2015 r. (Dokument Obliczenia Opłaty [...] z [...] maja 2015 r.). Zgodnie z art. 40d ust. 3 w związku z art. 40b ust. 1 pkt 3 P.g.k. opłatę pobiera się przed uwierzytelnianiem dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Starosta uznał zatem, że opatrzenie dokumentacji odpowiednimi klauzulami urzędowymi, zakończyło postępowanie, które tym samym stało się bezprzedmiotowe.

G. S. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Wskazał, że z uwagi na istnienie sporu co do trybu, w jakim powinno być dokonane opatrzenie dokumentów stosownymi klauzami urzędowymi, jak i należności jaka się z tym wiąże, Starosta powinien był wydać rozstrzygnięcie co do właściwego przedmiotu sprawy. Wskazał ponadto, że czynność materialno-techniczna jaką jest opatrzenie dokumentów stosownymi klauzulami urzędowymi, została dokonana w innym trybie, niż tryb przez niego wnioskowany, wskutek czego został bezpodstawnie obciążony opłatą geodezyjną z tytułu uwierzytelnienia wyników swych prac. Podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie nie toczy się w przedmiocie opatrzenia dokumentów stosownymi klauzulami urzędowymi, lecz w przedmiocie należnej od tej czynności opłaty. Organ winien zatem bądź to wydać decyzję na podstawie art. 40f ust. 1 P.g.k., w której ustali wysokość należnej opłaty bądź umorzyć postępowanie uznając, że skoro klauzule zostały nadane z urzędu opłata się nie należy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że w przypadku gdy wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych, równocześnie z zawiadomieniem o wykonaniu zgłoszonych prac i przekazaniem dokumentacji zawierającej wyniki tych prac (operatu technicznego), nie złożył wniosku o uwierzytelnienie dokumentów przeznaczonych dla zamawiającego, a przedłoży organowi tylko te dokumenty, organ prowadzący zasób podejmuje wyłącznie czynności związane z przyjęciem operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokumenty przeznaczone dla zamawiającego nie są przyjmowane do zasobu, a brak wniosku o ich uwierzytelnienie nie ma wpływu na proces przyjęcia operatu do zasobu. W przypadku przedłożenia przez wykonawcę prac tylko dokumentów przeznaczonych dla zamawiającego – bez wniosku o ich uwierzytelnienie – należy je zwrócić wykonawcy bez ich uwierzytelnienia, wskazując jednocześnie na możliwość złożenia wniosku o uwierzytelnienie przez wykonawcę lub przez osobę zainteresowaną ich uwierzytelnieniem oraz informując o opłacie z tym związanej. Ponadto organ zwrócił uwagę, że uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub kartograficznych następuje w drodze czynności materialno-technicznej, a zatem nie wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji lub postanowienia.

G. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 40f ust. 1 P.g.k. przez błędne uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe wskutek wykonania przez organ czynności materialno-technicznej polegającej na opatrzeniu dokumentów stosownymi klauzulami. Podniósł, że w jego ocenie opatrzenie ww. klauzulami do dnia 1 lipca 2015 r. następowało z urzędu. W związku z czym zgłaszając zakończenie wykonywania danej pracy nie był zobligowany do złożenia wraz z zawiadomieniem i operatem osobnego wniosku o opatrzenie przygotowanych dokumentów klauzami urzędowymi, o których mowa w rozporządzeniu z 8 lipca 2014 r. W konsekwencji nie był zobowiązany do poniesienia opłaty jako, że opłata o której stanowi art. 40b ust. 1 pkt 3 P.g.k., pobierana jest za uwierzytelnienie dokumentów, a nie za potwierdzenie ich przyjęcia do zasobu. Ponadto postępowanie w niniejszej sprawie nie toczy się w przedmiocie opatrzenia dokumentów stosownymi klauzulami urzędowymi, lecz w przedmiocie należnej od tej czynności opłaty. Zdaniem skarżącego organ winien wydać decyzję na podstawie art. 40f ust. 1 P.g.k., w której ustali wysokość opłaty bądź umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na to, że opłata taka się nie należy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 725/15 oddalił skargę. Sąd uznał, że organy prawidłowo przyjęły, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z [...] kwietnia 2015 r. "o opatrzenie dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi w trybie art. 12b ust. 5 P.g.k", stało się bezprzedmiotowe z dniem opatrzenia tych dokumentów stosownymi klauzulami. Sąd wskazał, że źródłem sporu w sprawie była okoliczność, czy przepis art. 12b ust. 5 p.g.k., w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku oraz opatrzenia stosownymi klauzami przedłożonych przez skarżącego dokumentów, przewidywał szczególny tryb opatrywania dokumentów klauzulami z urzędu. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że do dnia wejścia w życie przepisów zmienionych P.g.k., tryb opatrywania dokumentów odpowiednimi klauzami odbywał się z urzędu. Na poparcie tego stanowiska Sąd powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 785/15. Szczegółowy tryb uwierzytelniania dokumentów regulowało bowiem w sposób wyłączny rozporządzenie z dnia 8 lipca 2014 r. W świetle § 4 tego rozporządzenia jedynym trybem uwierzytelnienia jest uwierzytelnienie na wniosek. W rezultacie Sąd pierwszej instancji uznał, że również przed dniem 1 lipca 2015 r. przepis art. 12b ust. 5 P.g.k. nie przewidywał odrębnego, szczególnego trybu opatrywania dokumentów klauzulami z urzędu.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu niewłaściwego określenia przez organy przedmiotu postępowania Sąd zauważył, że przedmiot ten został wyznaczony treścią wniosku inicjującego postępowanie, a dookreślony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Skarżący natomiast ani po otrzymaniu ww. zawiadomienia ani w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji nie kwestionował takiego określenia przedmiotu postępowania, co oznacza, że go zaakceptował. Ponadto zarzut powyższy, został podniesiony po raz pierwszy dopiero w odwołaniu od decyzji Starosty. Wówczas już jednak w toku było postępowanie w sprawie "oklauzulowania" dokumentów, które należało we właściwiej formie procesowej zakończyć.

G. S., reprezentowany przez radcę prawnego E. P., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W skardze zarzucił naruszenie:

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., stan prawny obowiązujący Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", art. 12b ust. 5 w zw. z art. 40 b ust. 1 pkt 3 P.g.k. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 lipca 2015 r., w związku z § 2 ust. 1-3, § 3 ust. 1-2 oraz § 4 rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014 r. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że art. 12b ust. 5 P.g.k.- w okresie relewantnym dla sprawy – nie przewidywał opatrywania dokumentacji geodezyjnej stanowiącej wynik zgłoszonej pracy geodezyjnej, odpowiednimi klauzami urzędowymi z urzędu, a jedynie na wniosek o jej uwierzytelnienie i pod warunkiem uiszczenia stosownej opłaty, podczas gdy treść ww. przepisu nie budzi żadnych wątpliwości i wprost stanowi, że opatrzenie tymi klauzulami – wskutek przyjęcia danej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – następowało z urzędu, bez konieczności składania w tym względzie osobnego wniosku i bez obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 40b ust. 1 pkt 3 ww. ustawy;

- na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organ art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 40f ust. 1 P.g.k., a w konsekwencji oddalenie skargi i uznanie, że organy obu instancji, prawidłowo określiły przedmiot postępowania uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe wskutek wykonania czynności materialno-technicznej polegającej na opatrzeniu dokumentów stosownymi klauzulami urzędowymi, podczas gdy z uwagi na istnienie sporu co do trybu, jak i należności, która się z tym wiąże, Starosta [...] zobowiązany był wydać rozstrzygnięcie co do właściwego przedmiotu sprawy, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 186 P.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W piśmie z [...] sierpnia 2017 r. uzupełniającym podnoszoną dotychczas argumentację skarżący kasacyjnie doprecyzował podstawę prawną wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi wskazując art. 188 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie w pełni podzielił ocenę prawną co do wykładni art. 12b ust. 5 P.g.k. wyrażoną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1693/15 i 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 372/16, których kopie załączył do pisma.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Istotą w sprawie jest wykładnia art. 12b ust. 5 P.g.k. w brzmieniu obowiązującym w dacie zawiadomienia przez skarżącego o wykonaniu pracy geodezyjnej, zatem przed zmianą tego przepisu, dokonaną ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 831), która weszła w życie 1 lipca 2015 r. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do wykładni tego przepisu, które zostało przyjęte za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 785/15, nie zostało podzielone w późniejszym orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela odmienne stanowisko co do wykładni art. 12b ust. 5 P.g.k. wyrażone w przywołanych przez skarżącego kasacyjnie wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego oraz w wyroku z 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2713/15.

Przed nowelizacją art. 12b ust. 5 P.g.k. stanowił, że przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 P.g.k. Zatem wynikało z niego wyraźnie, że na przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych lub innych materiałów składały się dwie równoczesne, dokonywane z urzędu, czynności właściwego organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej - jedna to wpis do ewidencji, a druga opatrzenie dokumentów, przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego prace zostały wykonane, odpowiednimi klauzulami urzędowymi.

Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 372/16 przy interpretacji przepisów prawa pierwszeństwo ma wykładnia językowa. Jeżeli zaakceptowanie jej pozwala na zrozumienie przepisu należy się do niej ograniczyć bez konieczności sięgania do wykładni systemowej czy celowościowej. Tylko wówczas posłużenie się tymi wykładniami jest konieczne, jeżeli wykładnia gramatyczna prowadziłaby do wniosków absurdalnych, nie dających się zaakceptować, czy powodowałaby w rezultacie naruszenie prawa. Artykuł 12b ust. 5 P.g.k., przed nowelizacją, był jasny i wyraźny. Jego interpretacja nie wymagała wykładni innej niż gramatyczna. Zastosowanie bowiem tej tylko wykładni nie prowadziło do sytuacji, która pociągałaby za sobą konieczność sięgania po pozostałe rodzaje wykładni.

Organy administracyjne, przy interpretacji tego przepisu nie ograniczyły się tylko do wykładni językowej, ale wyłożyły ten przepis przez pryzmat przepisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie art. 12d ust. 2 P.g.k. Do wykładni art. 12b ust. 5 zastosowały bowiem § 2 rozporządzenia z 8 lipca 2014 r. Taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny. Przepisów ustawy nie można bowiem wykładać przez pryzmat przepisów wykonawczych do niej. Ustawa jest aktem nadrzędnym, a akty wykonawcze, wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego, służą wykonaniu ustawy. Odwrotnie natomiast jeśli wykładnia aktu wykonawczego budzi wątpliwości musi on być interpretowany po myśli ustawy, bowiem nie może pozostawać z nią w sprzeczności. Z tego też powodu - że nie można ustalać treści przepisów ustawowych odwołując się do unormowań zawartych w przepisach aktów normatywnych, wykonawczych do ustawy.

W sprawie nie było żadnych podstaw do sięgania do § 2, § 3 i § 4 ww. rozporządzenia, ale do aktu wydanego na podstawie art. 40 ust. 8 P.g.k., tj. rozporządzenia z 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które w załącznikach zawiera wzory klauzul, którymi zaopatruje się materiały wpisane do ewidencji materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Art. 12b ust. 5 mówiąc o odpowiednich klauzulach urzędowych, odsyła do przepisów wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 P.g.k.

Z tych powodów nie można podzielić argumentacji Sądu Wojewódzkiego. Gdyby tak było, jak twierdzi Sąd Wojewódzki i NSA w wyroku z 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 785/15, to nowelizacja omawianego przepisu byłaby zbędna. Wynika to jednoznacznie z reguł wykładni historycznej. Z art. 12b ust. 5 przed nowelizacją w żadnym razie nie wynikało, aby jedynym trybem uwierzytelniania dokumentów był tryb wnioskowy, a wprost przeciwnie, o czym już była mowa wyżej. Dopiero jego nowelizacja wprowadziła wyłom w zasadzie uwierzytelniania z urzędu.

Wykładnia art. 12b ust. 5 P.g.k. zaproponowana przez organy administracyjne i przyjęta w zaskarżonym wyroku nie mogła zostać zaaprobowana również z tego powodu, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej, nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym. Już pod rządem Konstytucji z 1952 r. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "W prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją PRL zasada ogólna, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Organ administracji zatem, wydając decyzję, nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa. Są to podstawowe zasady działania aparatu administracji państwowej w praworządnym państwie" - wyrok NSA z 17 listopada 1982 r. sygn. akt II SA 1474/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 107. Tymczasem Starosta [...] wywodzi obowiązek uiszczania przez skarżącego opłat administracyjnych w drodze reguł wykładni systemowej i celowościowej, wbrew wykładni literalnej interpretowanego przepisu ustawy, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym.

Zasadnie zatem wywiedziono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 12b ust. 5 P.g.k. w związku z art. 40b ust. 1 pkt 3 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 lipca 2015 r. w związku z § 2, § 3 i § 4 rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014 r. przez błędną wykładnię. Zasadny również pozostaje zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie. Opatrzenie dokumentacji klauzulami urzędowymi w dniu 4 maja 2015 r. jest czynnością materialno-techniczną i nie wymagało wydania decyzji. Tym samym brak było podstaw do umorzenia postępowania. W razie zaś uznania, że istnieje spór co do opłaty za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez skarżącego kasacyjnie i przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, organ administracyjny powinien był odpowiednio określić przedmiot postępowania i w tym zakresie je prowadzić. Wobec jednak wskazanej powyżej wykładni art. 12b ust. 5 P.g.k. naruszenie art. 40f ust. 1 P.g.k. nie ma dla sprawy znaczenia. Ocena prawna bowiem wyrażona w niniejszym wyroku jest wiążąca.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z [...] maja 2015 r. nr [...].

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U poz. 1804 ze zm.).