Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 300/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 94  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi "[...]" A. M.-W., B. B. W. - M. Sp.j. we [...] na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Rada Powiatu A., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 z późn. zm.) oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45 poz. 271 z późn. zm., dalej jako "Prawo farmaceutyczne") określiła rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu A. w roku 2017 w tym dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. W załączniku do tej uchwały określono "Harmonogram dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy aptek ogólnodostępnych działających na terenie Powiatu A. w roku 2017" (zwanym dalej "Harmonogramem ..."), w ten sposób, że w każdym kolejnym tygodniu, przez cały okres tygodnia, jako apteka dyżurująca została wskazana jedna apteka z C. i jedna apteka z A. K..

W skardze na tą uchwałę złożoną przez spółkę "I. " – A. M. – W., B. B. W. – M. Spółka Jawna skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części zawartej w "Harmonogramie ...", w dwóch pozycjach dotyczących dyżurów Apteki "A. C. L." w A. K., w terminach 23.[...].012017, 06.03.2017-13.03.2017, 01.05.2017-08.05.2017, [...].05.2017 – [...].06.2017, [...].07.2017 – [...].07.2017, [...].08.2017 – [...].08.2017, [...].10.2017 – [...].10.2017, [...].11.2017 – [...].11.2017, [...].12.2017 – [...].12.2017.

Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła:

- naruszenie art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego poprzez podjęcie uchwały w sposób dowolny i arbitralny, co miało bezpośredni wpływ na wadliwe jej postanowienia; wadliwość polega na ustaleniu dla apteki Spółki dyżurów całodobowych tygodniowych w warunkach, gdy było możliwe zrealizowanie celu opisanego w ww. przepisie poprzez ustalenie dyżurów całodobowych raz w tygodniu – bez naruszania porządku organizacyjno – prawnego, w jakim funkcjonuje apteka i z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829), tj. z uwzględnieniem uzasadnionych interesów Spółki,

- naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne poprzez brak uwzględnienia w procesie ustalania harmonogramu dyżurów aptek możliwości wypowiedzenia się co do projektu planowanego harmonogramu (brak konsultacji), w sytuacji, gdy uchwałę podejmowano w zakresie obowiązków i wobec podmiotów szczególnych jakimi są apteki i ich szczególnej działalności, obwarowanej przepisami szczególnymi Prawa farmaceutycznego,

- naruszenie art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez brak uzasadnienia uchwały; konieczność uzasadnienia uchwały można wyprowadzić z brzmienia art. 94 Prawa farmaceutycznego w związku z ogólnymi zasadami ustrojowymi zawartymi w art. 2 i 7 Konstytucji RP, w świetle których działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale nosi znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do konkretnego podmiotu (apteka Spółki) – przy zastosowaniu analogii legis – art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego,

- naruszenie interesu prawnego Spółki poprzez tworzenie prawa miejscowego, którego realizacja spowodowałaby naruszenia przez Spółkę przepisów prawa pracy o czasie pracy pracowników – magistrów farmacji, tj. art. 129 § 1, art. 131 § 1, art. 133 § 1 Kodeksu pracy oraz art. 92 Prawa farmaceutycznego, stanowiącego podstawę zasady, że apteka może funkcjonować wyłącznie w obecności magistra farmacji – które to naruszenia skutkowałyby sankcjami karnymi ze strony Państwowej Inspekcji Pracy oraz cofnięciem przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej na zasadzie art. 103 ust. 2 pkt 3 Prawa farmaceutycznego.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, że wprawdzie art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego określa, że rozkład godzin pracy aptek ustalany zostaje przez Radę Powiatu jedynie po zasięgnięciu opinii wójtów, burmistrzów, prezydentów miast z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego, jednak nie zwalnia to rady powiatu, wójtów, burmistrzów i prezydentów miast z obowiązku dokonania ustaleń faktycznych w zakresie czasowych możliwości dyżurowania aptek na danym terenie w kontekście ich aktualnych warunków prawno – organizacyjnych, szczególnie gdy uchwała skierowana jest do zindywidualizowanych adresatów (w niniejszej sprawie aptekarzy). Powinność konsultacji na etapie projektu uchwały wynikała z faktu, że nie jest ona adresowana do abstrakcyjnego adresata, ale do konkretnych podmiotów, konkretnych aptek. Fakt ten czyni skarżoną uchwałę aktem zbliżonym do decyzji administracyjnej. Brak konsultacji z aptekarzami (w tym apteką Spółki) spowodował że Rada działała w wprawdzie w granicach przysługującego jej uznania, jednakże uznania tego nadużyła.

Skarżąca podniosła także, że szczególna rola apteki w służbie publicznej nie może sama w sobie być podstawą do nadmiernego obciążenia jej obowiązkiem świadczenia pracy we wskazanych w "Harmonogramie..." porach – w warunkach, gdy dostępne były realne do wykonania i bezkolizyjne ustalenie dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy bez uszczerbku dla aptekarzy – poprzez ustalenie dyżurów jednodobowych raz w tygodniu.

Skarżąca wskazała, że w aptece "A. C. L." w A. K. Spółka zatrudnia 4 pracowników – dwóch magistrów farmacji i dwóch techników farmacji. Biorąc pod uwagę, że apteka nie może funkcjonować bez fizycznej obecności magistra farmacji. Wymóg 7 dniowego całodobowego dyżuru apteki oznacza, że magister farmacji musiałby przepracować łącznie 84 godziny. Przy zgodnym z prawem pracy 48 – godzinnym tygodniu pracy (40 godzin pracy plus 8 nadgodzin) nastąpiłoby przekroczenie dopuszczalnej normy czasu pracy u każdego z magistrów farmacji zatrudnionych w Spółce. System dyżurów tygodniowych naruszyłby również prawa pracownicze w zakresie co najmniej 35 godzin nieprzerwanego odpoczynku tygodniowego przewidzianego w art. 133 § 1 Kodeksu pracy. Zdaniem skarżącej uwzględniając zasady prawa pracy w zakresie czasu pracy apteka, zatrudniająca mniej niż 3 magistrów farmacji nie jest w stanie wykonać uchwały, ustanawiającej tygodniowe całodobowe dyżury. Ponadto naruszenia w postaci niepełnej obsady apteki w zakresie obecności magistrów farmacji w godzinach jej funkcjonowania stanowią podstawę do cofnięcia przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zezwolenia na prowadzenie apteki (art. 103 ust. 2 pkt 3 Prawa farmaceutycznego).

Skarżąca podniosła, że w tych okolicznościach niewłaściwym i krzywdzącym jest obciążenie jej odpowiedzialnością za brak wykonania skarżonej uchwały. Beneficjentem unormowania z art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego jest Rada Powiatu, zobowiązana do działania w granicach prawa szeroko pojętych, bo tylko takie działania nie naruszają zasady zaufania do organu. Zasadę tę Rada naruszyła poprzez zaniechanie powzięcia koniecznej przed powzięciem uchwały wiedzy specjalnej, w warunkach, gdy materia będąca przedmiotem uchwały jest ściśle związana z podmiotami, których funkcjonowanie unormowane jest w sposób szczególny w Prawie farmaceutycznym.

Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie doszło do kolizji interesów skarżącej Spółki (ograniczonej prawem pracy i Prawem farmaceutycznym) z interesem Rady Powiatu (obowiązek zapewnienia na swoim terenie dostępności produktów leczniczych), ale wyłącznie za przyczyną Rady, gdyż nie było obiektywnych przeszkód, po powzięciu przez Radę stosownej wiedzy w zakresie uchwalanej materii – by dla wszystkich aptek objętych uchwałą ustanowić dyżury jednodobowe raz w tygodniu, co zapewniałoby bezkolizyjne wykonanie przez Radę jej obowiązku z art. 94 Prawa farmaceutycznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rada wskazała, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z trybem określonym w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego tj. po zasięgnięciu opinii wójtów gmin, burmistrzów miast z terenu Powiatu A. oraz samorządu aptekarskiego – Okręgowej Izby Aptekarskiej, która nie wniosła uwag do projektu. Podjęcie uchwały nie nastąpiło zatem w sposób dowolny i arbitralny. Rada podniosła, że przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek wzięła pod uwagę, że w dwóch największych ośrodkach powiatu tj. C. i A. K. zapotrzebowanie na korzystanie z dyżurów aptek w dni inne niż powszednie oraz w nocy jest z pewnością największe, także z uwagi na dyżurujące 24 godziny na dobę placówki służby zdrowia.

Zmiana sposobu dyżurowania aptek poprzez wprowadzenie dyżurów jednodobowych raz w tygodniu dla jednej apteki stanowiłaby utrudnienie dla pacjentów oraz spowodowałaby naruszenie zasady równego traktowania pozostałych aptek działających w A. K.. Wprowadzenie takich dyżurów nie zapewni też dostępności świadczeń dla mieszkańców, gdyż liczba aptek ogólnodostępnych w A. K. (6 aptek) jest mniejsza niż liczba dni tygodnia.

Odwołując się do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1338/11 Rada stwierdziła, że zaskarżona uchwała nie narusza art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Organ podniósł, także odwołując się do orzecznictwa (wyrok NSA z dnia [...] sierpnia 2013 r. sygn.. akt II GSK 585/12), że w procedurze ustalania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych Prawo farmaceutyczne nie przewiduje konieczności przeprowadzenia konsultacji z przedstawicielami aptek.

Odnośnie kwestii uzasadnienia uchwały Rada wskazała, że uchwała, jako akt prawa miejscowego, nie może być traktowana jak decyzja administracyjna; w procedurze podjęcia uchwały nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Do projektu zaskarżonej uchwały dołączono uzasadnienie stosownie do § 29 ust. 3 Statutu Powiatu A. (uchwała nr [...] Rady Powiatu A. z dnia [...] lutego 2014 r.), zgodnie z którym do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie zawierające w szczególności m.in. wskazanie potrzeby podjęcia uchwały.

Rada uznała za niezasadny także zarzut naruszenia interesu prawnego Spółki poprzez tworzenie prawa miejscowego, którego realizacja spowodowałaby naruszenie przez Spółkę przepisów prawa pracy. Organ podkreślił, że projekt rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych uzyskał pozytywną opinię samorządu aptekarskiego, dysponującego specjalistyczną wiedzą w tym zakresie. Natomiast do obowiązków kierownika apteki należy taka organizacja pracy, aby apteka mogła wypełnić obowiązek pełnienia dyżurów; w tym względzie Rada powołała się na wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1338/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; zwanej w skrócie "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5).

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą jest przepis art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne, w myśl którego rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zgodnie z art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko odnośnie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. W wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1338/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z redakcji art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien "być dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy" (por. także orzeczenia sądów administracyjnych podzielających powyższy pogląd: wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 185/06, wyrok WSA w Kielcach z 30 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 388/08, wyrok WSA w Gdańsku z 9 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 254/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 342/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 1/17 – publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że wskazane w ustawie cele (zadania) pomyślane zostały dla dwóch odmiennych sytuacji. Z jednej strony rozkład godzin pracy powinien być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności, co wiąże się z zapotrzebowaniem społeczności lokalnej na powszechne, wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach. Ustalając godziny pracy aptek w normalnych, codziennych warunkach należy zatem uwzględniać potrzeby ludności, a więc brać pod uwagę takie okoliczności jak np. liczba ludności oraz skupiska mieszkańców na danym terenie, zagęszczenie zabudowy mieszkaniowej, podział miejscowości na osiedla, liczba i układ placówek aptecznych na danym obszarze. Z drugiej zaś strony rozkład nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Ustalając rozkład pracy aptek, trzeba mieć bowiem na uwadze także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych codziennych potrzeb w zakresie zapotrzebowania na leki. W odniesieniu do nich brak jest możliwości zbadania zapotrzebowania na usługi farmaceutyczne, jako że nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka. Nie znajduje zatem do nich zastosowania kryterium istnienia lub nieistnienia "potrzeb ludności" jest to bowiem kryterium obiektywnie niemierzalne w tych sytuacjach. Należy również pamiętać, że rolą aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 Prawa farmaceutycznego. Dyżury aptek, rozumiane jako świadczenie usług poza normalnym rozkładem godzin pracy również w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy należy traktować jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w wyjątkowych, nadzwyczajnych warunkach. Nie sposób także pominąć szczególnego unormowania zawartego w art. 96 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, według którego w przypadku nagłego zagrożenia zdrowia lub życia farmaceuta może wydać bez recepty lekarskiej produkt leczniczy zastrzeżony do wydawania na receptę w najmniejszym terapeutycznym opakowaniu, z wyłączeniem środków odurzających, substancji psychotropowych i prekursorów grupy l-R.

Zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest obowiązkiem każdego powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego. Z obowiązku tego nie mogą również zwolnić szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej osób. Odpowiednia organizacja pracy w aptece, w tym zatrudnienie takiej liczby osób, która umożliwia świadczenie usług farmaceutycznych poprzez zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze zgodnie z istniejącym zapotrzebowaniem, jest - w myśl art. 88 ust. 5 Prawa farmaceutycznego obowiązkiem kierownika apteki (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2006 r., III SA/Wr 185/06). Przyjęcie odpowiednich rozwiązań, zapewniających właściwą realizację ustawowych obowiązków, jest nadto nieodzownym warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej w sposób zgodny z prawem.

Powyższe prowadzi do wniosku, że przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy rada powiatu musi mieć na względzie przede wszystkim takie rozwiązania organizacyjne, które zapewnią ludności możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Drugorzędną sprawą jest natomiast to, jakie czynności organizacyjne będą musiały podjąć apteki, aby dostosować się do przyjętego w uchwale rozwiązania organizacyjnego, zapewniającego wykonanie ww. ustawowego obowiązku. Nie można oczywiście przyjąć takich rozwiązań organizacyjnych, których żaden przedsiębiorca prowadzący aptekę nie będzie mógł spełnić, a z drugiej strony – z treści wskazanych wyżej przepisów Prawa farmaceutycznego nie sposób wywieść, że rada powiatu może przyjąć tylko takie rozwiązanie organizacyjne, które będzie możliwe do zastosowania przez wszystkie apteki w powiecie bez konieczności podejmowania z ich strony jakiejkolwiek aktywności. Z akt sprawy (por. pismo Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. z prośbą o wyrażenie opinii w sprawie projektu uchwały, zawierające informację o uzgodnionej pomiędzy aptekami zamianie odnośnie pełnionych dyżurów) jak też z treści uchwał Rady Powiatu z lat ubiegłych (por. uchwały nr [...] z [...] października 2014 r. oraz Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. – publ. w Dzienniku Urzędowym Województwa K. - P.) wynika, że rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale było już stosowane, odnośnie dotychczas istniejących aptek (apteka wskazana w skardze zaczęła być uwzględniania w "Harmonogramie..." począwszy od zaskarżonej uchwały). W tej sytuacji nie można zarzucić Radzie arbitralności czy dowolności w wyborze przyjętego rozwiązania, a jednocześnie za zasadny należy uznać argument Rady, iż proponowane przez skarżącą rozwiązanie stanowiłoby utrudnienie dla pacjentów oraz spowodowałoby naruszenie zasady równego traktowania pozostałych aptek.

Nie są także zasadne zarzuty braku uwzględnienia interesu Spółki przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały, czy to w związku z brakiem konsultacji, brakiem zindywidualizowanego (w rozumieniu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego) uzasadnienia przyjętego rozwiązania czy ograniczeniem swobody działalności gospodarczej, w szczególności poprzez wymuszanie rozwiązań organizacyjnych w związku z wymogami prawa pracy i Prawa farmaceutycznego dotyczącymi czasu zatrudnienia i obecności magistra farmacji w aptece.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie i doktrynie wolność działalności gospodarczej (czyli jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa), stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP), nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Przyjęte w Konstytucji RP rozwiązanie oznacza, że prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniona została ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie wolności obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Akt prawa miejscowego ograniczający swobodę prowadzenia działalności gospodarczej został wydany na podstawie ustawy (art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego) i mieścił się w jej granicach. Ustawodawca, decydując o konieczności zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych również w porze nocnej i dni wolne od pracy, udzielił organom stanowiącym powiatu upoważnienia do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych.

Ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w drodze uchwały rady powiatu, niewątpliwie stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorca prowadzący aptekę ogólnodostępną nie może bowiem samodzielnie wyznaczać ram czasowych jej funkcjonowania. Podkreślenia jednak wymaga, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Wspomniane ograniczenia, dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustanowione zostały w drodze ustawy (art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego) i były konieczne dla ochrony zdrowia publicznego. Niewątpliwie zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 1/17, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ograniczenia swobody działalności gospodarczej mogą też polegać na wskazanej przez skarżącą potrzebie dostosowania rozmiaru zatrudnienia do wymogów przyjętego w danym powiecie rozwiązania organizacyjnego zapewniającego dostępność świadczeń w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Jak wskazano na wstępie – uchwała podejmowana na podstawie art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego jest aktem prawa miejscowego, tzn. ma charakter generalny, odnoszący się do pewnej wyodrębnionej rodzajowo kategorii podmiotów (aptek ogólnodostępnych). Okoliczność, że określenie sposobu wykonania nałożonego na te podmioty obowiązku pełnienia dyżuru, w powiązaniu z ramami czasowymi, wymaga wymienienia konkretnej apteki, nie zmienia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały. Brak jest zatem podstaw do stosowania w przedmiotowej sprawie, w drodze analogii, rozwiązań unormowanych przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego, przewidzianych dla spraw o charakterze indywidualnym, a nie generalnym. W tej sytuacji zarzut braku konsultacji indywidualnych z podmiotem, który ma być objęty podjętą uchwałą czy zarzut braku zindywidualizowanego uzasadnienia mógłby być zasadny wówczas, gdyby ustawodawca wprost wskazał na konieczność zachowania tych wymogów w procedurze podejmowania zaskarżonej uchwały. Tymczasem procedura podejmowania uchwały ustalającej rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych określona w art. 94 Prawa farmaceutycznego nie przewiduje takich rozwiązań. Należy natomiast uznać, że uwzględnia ona wynikającą z art. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zasadę współdziałania organów administracji publicznej przy wykonywaniu działań z organizacjami pracodawców, organizacjami pracowników, organizacjami przedsiębiorców oraz samorządami zawodowymi i gospodarczymi, zobowiązując organ do zasięgnięcia opinii samorządu aptekarskiego. Procedura ta przewiduje bowiem konieczność zasięgnięcia opinii nie tylko gmin z terenu powiatu, ale także samorządu aptekarskiego. Z akt sprawy wynika, że obowiązek ten został spełniony: przed podjęciem uchwały zwracano się o opinię zarówno do gmin z terenu powiatu, jak też do P. – K. Okręgowej Izby Aptekarskiej. Żaden z tych podmiotów, w szczególności Izba Aptekarska (por. pismo z dnia [...] października 2016 r. w aktach sprawy), nie wniosła uwag do przedłożonego projektu uchwały.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.