Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1679/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: orzeczono o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: Art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 91  ust. 1  i ust. 4  w zw. z art. 94  ust. 1  i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Wójta Gminy L z dnia 2 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia w całości


UZASADNIENIE

Zarządzeniem Wójta Gminy L z dnia 2 marca 2015 r. Nr [...] A. R. została odwołana ze stanowiska Dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S z dniem 2 marca 2015 r.

Zarządzenie to zostało podjęte na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594).

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że spełnione zostały przesłanki do odwołania dyrektora szkoły określone w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ze względu na sposób pełnienia funkcji przez Dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w S oraz skutki nieprofesjonalnych działań stosowanych w kierowaniu placówką, które stanowiły zagrożenie dla interesu publicznego, a tym samym uniemożliwiały osiągnięcie celów szkoły i mogły doprowadzić do dalszej destabilizacji funkcjonowania szkoły.

Organ wskazał, że przeprowadzona na przełomie stycznia i lutego 2015 roku kontrola w Zespole Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w S uwidoczniła szereg nieprawidłowości w działaniu menadżera placówki. Dyrektor nie zadbała o dobrą atmosferę w Zespole, a wręcz przeciwnie, podjęła działania dyskryminacyjne wymierzone w nauczycieli. Z listów kierowanych do organu prowadzącego wynika, że narastający w placówce szkolnej konflikt między nauczycielami, a dyrektorem Zespołu doprowadził do sytuacji zagrażającej realizacji podstawowych celów szkoły - harmonijnego, niezakłóconego kształcenia i kształtowania dzieci i młodzieży. Czas zaognienia się konfliktu, to znaczy - odmowa kontynuowania współpracy z dyrektorem Zespołu przez nauczycieli tuż przed okresem przygotowań do egzaminów gimnazjalnych i przed zbliżającym się zakończeniem roku szkolnego stanowi istotne zagrożenie dla istotnych interesów uczącej się młodzieży.

Ponadto wskazano na następujące uchybienia:

- stwierdzono przypadki realizacji zajęć lekcyjnych w zastępstwie za przebywającego na zwolnieniu chorobowym nauczyciela przez osobę niezatrudnioną w Zespole. Zrealizowane zastępstwa zostały potwierdzone podpisem osoby niepozostającej w stosunku pracy z Dyrektorem Zespołu w dziennikach lekcyjnych klasy II, III i IV szkoły podstawowej w dniu 27 września 2012 roku;

- wobec wybranych nauczycieli były podejmowane działania o charakterze dyskryminującym poprzez nieuzasadnione obniżanie przydziału godzin, mające znamiona uporczywego naruszania praw pracowniczych. W aktualnym arkuszu organizacyjnym Zespołu Szkół występują przypadki nieuzasadnionego obniżenia przydziału godzin, również w stosunku do nauczyciela, który przebywał na zwolnieniu chorobowym;

- w roku szkolnym 2014/15 przypadek bezzasadnego ograniczania wymiaru czasu pracy nauczyciela (RJ) do 0,9 etatu w sytuacji, gdy istniała możliwość kontynuowania jego zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy biorąc pod uwagę jego kwalifikację i arkusz organizacyjny Zespołu na rok szkolny 2014/15;

- liczne wydatki związane z opłatami sądowymi oraz pokryciem kosztów biura prawnego wynikłe z prowadzonego procesu sądowego z nauczycielem (MC) zwolnionym w związku ze zmianami organizacyjnymi w Zespole. O ile, nie można kwestionować faktu wystąpienia tych zmian, o tyle procedura zwolnienia i tryb został zakwestionowany przez Sąd Rejonowy Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 3 lutego 2014 r., sygn. akt: [...] oraz Sąd II instancji wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r. Sądu Okręgowego Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt: [...]. Brak zidentyfikowanego ryzyka, jego analizy, a także brak mechanizmów zmniejszających prawdopodobieństwo jego wystąpienia lub zmniejszenia jego skutków doprowadził do poniesienia stwierdzonych wydatków;

- przez długi okres nie został powołany zastępca do spraw pedagogicznych, co było wymagane przepisami prawa. Istotnym elementem świadczącym o braku właściwego kierowania placówką było również niewyznaczanie osoby do kierowania Zespołem Szkół w dni, w których nie był obecny w pracy Dyrektor Zespołu oraz absencję miał zastępca do spraw pedagogicznych (nie można bowiem powierzać kierowania Zespołem Szkół referentowi);

- niedopuszczalne było odwołanie zajęć lekcyjnych dla klas II-V szkoły podstawowej w dniu 5 grudnia 2014 r. bez zgody organu prowadzącego i do dnia wydania zarządzenia w/w zajęcia nie zostały odpracowane;

- księga zastępstw, stanowiąca dokument księgowy, na podstawie której sporządza się wykazy miesięczne godzin ponadwymiarowych, w tym zastępstw doraźnych prowadzona była okresowo w formie luźnych kartek na których odręcznie sporządzono przydziały zastępstw doraźnych;

- brak weryfikacji realizacji zajęć lekcyjnych przed dokonaniem operacji finansowej (wypłaty) na przykładzie udokumentowanym w dniu 30 kwietnia 2014 r.;

- w klasie III szkoły podstawowej w ogóle nie odnotowano realizacji przypadającej według tygodniowego rozkładu zajęć na ten dzień lekcji religii, podobnie w tej samej klasie w dniu 25 czerwca 2014 r. oraz w dniu 21 maja 2014 r. W dniu 6 czerwca 2014 r., w klasie II szkoły podstawowej dokonano wpisu "lekcja zredukowana". Kolejne przykłady to zapisy w dziennikach lekcyjnych w klasie III gimnazjum w dniu 21 maja 2014 r. i 6 czerwca 2014 roku, gdzie dokonano wpisu "klasa zwolniona do domu". Na podstawie ewidencji czasu pracy obejmującej okresy zwolnień chorobowych oraz udzielone bezpłatne urlopy ustalono, że nauczyciel realizujący te zajęcia powinien być w pracy. Pomimo że zajęcia się nie odbyły, nie dokonano stosownych potrąceń z wynagrodzenia;

- w dniu 28 lutego 2014 r. decyzją Dyrektora Zespołu zostały odwołane wszystkie zajęcia lekcyjne od godziny 13.30 (ostatnia lekcja) - brak podstaw prawnych do zawieszania zajęć w związku z planowanym posiedzeniem Rady Pedagogicznej;

- brak przejrzystości zapisów i ewidencji w księgach inwentarzowych stanowiących wyposażenie Zespołu do konta 013. Nabywane wyposażenie zapisywane jest pod jedną pozycją inwentarzową, np. 20 monitorów, 20 komputerów zaewidencjonowanych w dniu 31 lipca 2013 r.;

- brak właściwej współpracy Dyrektora szkoły z częścią kadry pedagogicznej noszącej znamiona mobbingu i nierównego traktowania w stosunku do niektórych nauczycieli przesłuchiwanych w charakterze świadka w toku postępowania sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy, Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt: [...].

Organ wskazał również, że Zespół Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S nie posiada wdrożonego systemu kontroli zarządczej, o której mowa w art. 68 i 69 ustawy o finansach publicznych, a zgodnie art. 69 ust. 1 pkt 3 tej ustawy "zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej" należy do obowiązków kierownika. Brak należytego wykonania obowiązków w zakresie kontroli zarządczej spowodował nieterminowe wykonanie obowiązku nałożonego na Dyrektora Zespołu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wynikający z decyzji [...], co spowodowało powstanie sankcji finansowej obciążającej budżet Zespołu w wyniku przesłanego upomnienia.

Ponadto, Zespół nie posiada rejestru zidentyfikowanych ryzyk, a w ślad za tym nie dokonano jego analizy i nie ustalono poziomu akceptowalnego ryzyka, którego wartość nie zagraża realizacji celów i zadań w poszczególnych obszarach działalności Zespołu.

Organ zwrócił również należy uwagę na fakt, że Statut Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S nadany przez Organ Prowadzący stanowiący załącznik Nr 2 do Uchwały NR [...] Rady Gminy L z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie połączenia Gimnazjum w S i Szkoły Podstawowej im. [...] w S w Zespół Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S oraz oddzielne statuty Gimnazjum i Szkoły Podstawowej - oba statuty szkół wchodzących w skład Zespołu nie są aktualizowane od 2011 r., a w szczególności nie dokonano w nich zmian polegających na uchyleniu zapisów dotyczących zasad rekrutacji uczniów, zgodnie bowiem z art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 7) uchylono w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty art. 60 w ust. 1 pkt 6 mówiący o tym, że statut szkoły lub placówki publicznej powinien określać w szczególności: "6) zasady rekrutacji uczniów", nie zmieniono zapisów dotyczących zasad organizacji nauki religii i etyki (Dz.U. z 2014 r., poz. 478 - § 1 pkt 1) np. określenia wzoru druku oświadczenia o chęci uczestniczenia w tych zajęciach, formy opieki dla uczniów nie uczestniczących w żadnych z tych zajęć, brak aktualizacji określającej zasady funkcjonowania świetlicy szkolnej (Dz.U. z 2014 r., poz. 642 - art. 1 pkt 3), nie wprowadzono zapisów dotyczących zakresu obowiązków asystenta nauczyciela (Dz.U. z 2014 r., poz. 642 - art. 1 pkt 1).

Jako kolejne zaniedbanie ze strony menadżera Zespołu Szkół wskazano fakt, że pomimo obowiązku dołożenia należytej staranności w sprawowaniu funkcji - nie A. R. nie wskazała sposobu usunięcia awarii kotła centralnego ogrzewania, ani nie zawiadomiła niezwłocznie organu prowadzącego o wystąpieniu przedmiotowej awarii. Powyższe zachowanie zostało ujawnione w dniu 7 stycznia 2015 r. i mogło prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, to jest realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania, gdyż niska temperatura może uniemożliwić prowadzenie zajęć edukacyjnych. Zgodnie bowiem z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz.U. z 2003 e. Nr 6, poz. .69) w pomieszczeniach, w których odbywają się zajęcia, zapewnia się temperaturę co najmniej 18°C. Niezapewnienie wymaganej przez prawo temperatury, mogłoby spowodować konieczność zawieszenia zajęć w przedmiotowej placówce. Powyższa kwestia została ustalona przez zastępcę Wójta Gminy L, który w dniu 7 stycznia 2015 r. przeprowadził wizje lokalną w Zespole Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w S. Dopiero po w/w czynnościach dyrektor złożył pisemną informację o awarii pieca C.O.

Zdaniem organu prowadzącego, powyższe naruszenia obowiązków były na tyle istotne, że nie pozwalają na dalsze wykonywanie obowiązków przez obecnego Dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S. Dlatego w związku z koniecznością odwołania A. R. - Dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S, organ prowadzący pismem z dnia 13 lutego 2015 r. wystąpił do Kuratora Oświaty z prośbą o wyrażenie opinii w tej kwestii. Podstawę do powyższego dał art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 38a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który stanowi, iż organ który powierzył stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje ze stanowiska kierowniczego osobę niebędąca nauczycielem, powołaną na stanowisko dyrektora, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty.

Organ prowadzący stoi na stanowisku, że Dyrektor nie daje gwarancji prawidłowego kierowania szkołą, zapewnienia procesu nauki i wychowania, współpracy z kadrą oraz z rodzicami. Zdaniem organu prowadzącego w przedmiotowej sprawie materializuje się przesłanka "szczególnego uzasadnionego przypadku" dającego podstawę do zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano także, że organ zapoznał się z opinią Kuratora Oświaty z dnia 18 lutego 2015 r., znak sprawy: [...], która jest wymagana, ale jej treść nie wiąże organu prowadzącego. Po jej wnikliwej analizie organ prowadzący uznał, że przedmiotowa opinia jest dowolna i merytorycznie niekompletna. Dlatego też mając na uwadze przywołane w niniejszym uzasadnieniu okoliczności uznał, że zachodzi konieczność odwołania A. R. - Dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S. Wskazywana przez Kuratora Oświaty tendencja wzrostowa wyników egzaminów zewnętrznych jest rezultatem wytężonej pracy kadry pedagogicznej i nie sposób poczytać tego jako zasługi Dyrektor, która nie posiada przygotowania pedagogicznego.

Wymienione powyżej poważne nieprawidłowości, ujawnione w działaniach Dyrektora jednostki – A. R. przez organ prowadzący, w szczególności realna i trwała utrata zdolności kierowniczych, w tym przewodniczenia radzie pedagogicznej pozwalają – w ocenie organu - na uznanie, że dalsze zezwolenie przez organ prowadzący na kierowanie placówką przez A. R. nie jest uzasadnione i możliwe, ze względu na realne zagrożenie destabilizacją organizacyjną w kierowanej jednostce, a także ze względu na grożącą eskalację niepożądanych sporów w ramach grona pedagogicznego z uwagi na konfliktogenną postawę dyrektora szkoły, która może utrudniać prawidłowe wypełnianie obowiązków dydaktycznych i wychowawczych przez kadrę pedagogiczną.

Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy L z dnia 2 marca 2015 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły podstawowej im. [...] w S – zaskarżając je w całości i wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w całości.

Wskazanemu powyżej zarządzeniu organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

W uzasadnieniu skargi podano, że A. R. pełniła obowiązki Dyrektora Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S od dnia 1 września 2013 r. i miała sprawować tę funkcję do dnia 31 sierpnia 2018 r. Na podstawie Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy L z dniem 2 marca 2015 r. została odwołana ze stanowiska Dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S.

W dniu 18 marca 2015 r. A. R. złożyła wniosek do Wydziału Prawnego i Nadzoru Wojewody o stwierdzenie nieważności przedmiotowego Zarządzenia.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r. organ nadzoru, działając na podstawie art. 88 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwrócił się z prośbą do Wójta Gminy L o przekazanie odpisu ww. zarządzenia, odniesienie się do zarzutów podniesionych we wniosku oraz o udzielenie wyjaśnień w sprawie. Poświadczony za zgodność z oryginałem odpis przedmiotowego zarządzenia wpłynął do oceny organu nadzoru w dniu 25 maja 2015 r.

W wyniku dokonania analizy prawnej zarządzenia organ nadzoru stwierdził, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie organu nadzoru art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który był podstawą wydania przedmiotowego zarządzenia, zawęża pole zastosowania tego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. W sytuacji zastosowania tego przepisu organ prowadzący ma obowiązek starannego uzasadnienia decyzji oraz zapewnienia odwoływanemu ze stanowiska możliwości wypowiedzenia się na każdym etapie procedury. Tymczasem z dokumentacji przesłanej do organu nadzoru wynika, iż odwołana Dyrektor Szkoły nie miała możliwości zapoznania się ze stawianymi jej zarzutami lub w jakikolwiek sposób ustosunkowaniem się do zarzucanych jej uchybień. Wnioskodawczyni twierdzi ponadto, że nigdy nie była informowana przez organ prowadzący o jakichkolwiek skargach kierowanych pod jej adresem czy to przez nauczycieli czy też inne osoby.

Organ nadzoru wskazał, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej decyzji (zarządzenia).

Zdaniem organu nadzoru w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek, według których można by uznać, że dyrektor dopuścił się niezgodnego z prawem sprawowania obowiązków kierowniczych uzasadniających odwołanie z zajmowanego stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Zgodnie z przywołanym powyżej artykułem organ prowadzący powinien wnioskować o opinię do właściwego organu - kuratora oświaty, przed podjęciem uchwały bądź zarządzenia o odwołaniu w tym trybie. Opinie tego organu nie mają wprawdzie charakteru aktów administracyjnych i w obecnym stanie prawnym nie są dla odwołującego wiążące, jednakże winny być one brane pod uwagę przed podjęciem decyzji o odwołaniu. W celu uzyskania stanowiska kuratora oświaty organ prowadzący musi przedstawić nie tylko samo zarządzenie lub uchwałę, lecz także przedłożyć ich uzasadnienie.

W niniejszej sprawie Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował wniosek o odwołaniu A. R. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S - w czasie roku szkolnego i bez wypowiedzenia. Swoją opinię Kurator Oświaty uzasadnił tym, że w jego ocenie "przyczyny odwołania dyrektora wymienione w uzasadnieniu wniosku nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, co nie pozwala na przyjęcie, że dyrektor dopuścił się niezgodnego z prawem sprawowania obowiązków kierowniczych uzasadniających odwołanie z zajmowanego stanowiska w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego".

W zakresie zarzutu nieprawidłowej realizacji gospodarki finansowej i braku wdrożonego systemu kontroli zarządczej nie został wykazany bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem zasad prawidłowej gospodarki finansowej szkoły i funkcjonowaniem kontroli zarządczej, a koniecznością natychmiastowego przerwania pełnienia funkcji ze względu na zagrożenie dla interesu publicznego.

Ponadto przeprowadzone w latach 2013-2015 kontrole planowe i doraźne nie stwierdziły naruszenia prawa w zakresie objętym nadzorem. Również wyniki egzaminów zewnętrznych w latach 2012-2014 w szkole podstawowej i gimnazjum wykazują tendencję wzrostową, co nie wskazuje na zakłócenia w realizacji procesu dydaktycznego W tak obowiązującym stanie prawnym i wobec poczynionych ustaleń faktycznych organ nadzoru stwierdził, że przyczyny odwołania Dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S wskazane przez Wójta Gminy L nie mieszczą się w kategorii "przypadków szczególnie uzasadnionych", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W piśmie skierowanym do organu nadzoru, Wójt Gminy L wnosił o zawieszenie postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia w związku ze złożeniem zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 271 § 1 Kodeksu karnego przez A. R. do Prokuratury Rejonowej. Według informacji pozyskanej przez organ nadzoru, Prokuratura po zapoznaniu się z stanem faktycznym nie dopatrzyła się znamion czynu karalnego i odmówiła wszczęcia postępowania karnego w przedmiotowej sprawie.

Biorąc pod uwagę przywołane powyżej istotne naruszenia przepisów obowiązującego porządku prawnego, organ nadzoru stwierdził, iż wystąpienie z niniejszą skargą stało się konieczne, a wniosek strony skarżącej określony w petitum skargi należy uznać za uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że powodem odwołania A. R. ze stanowiska menadżera Zespół Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S była sytuacja jaka wytworzyła się w placówce na skutek niezgodnego z prawem działania dyrektora, a także niewłaściwe reagowanie na uwagi kierowane przez nauczycieli oraz rodziców. Z kolei materialno-prawną przesłankę odwołania stanowił przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z przepisem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę w przypadkach szczególnie uzasadnionych może odwołać dyrektora placówki szkolnej ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia po uzyskaniu opinii właściwego organu nadzoru pedagogicznego. Wskazano, że odwołanie to miało charakter kompetencji władczej przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Mimo, że ma ono charakter personalny, nie było aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną co wchodzi w zakres administracji publicznej. W przedmiotowym akcie mamy do czynienia z aktem prawnym o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze publicznoprawnej i mający wpływ na sferę prywatną niezależnie od tego, czy odwołany dyrektor był uprzednio powołany jako nauczyciel czy jako osoba niebędąca nauczycielem (podobne stanowisko zawarto w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2014 r., II SA/Go 57/14).

W przedmiotowej sprawie - zdaniem organu prowadzącego szkołę - bezsprzecznie spełnione zostały przesłanki do odwołania dyrektora szkoły, albowiem sposób pełnienia funkcji przez byłego Dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w S oraz skutki nieprofesjonalnych działań stosowanych w kierowaniu placówką stanowiły zagrożenie dla interesu publicznego, a tym samym uniemożliwiały osiągnięcie celów szkoły. Nadto zauważono, że stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogły doprowadzić do całkowitej destabilizacji funkcjonowania placówki oświatowej. Podkreślono, że dyrektor nie zadbała o dobrą atmosferę w Zespole, a wręcz przeciwnie, podjęła działania dyskryminacyjne wymierzone w nauczycieli. Z pism kierowanych do organu prowadzącego wynikało, że narastający w placówce szkolnej konflikt między nauczycielami, a dyrektorem Zespołu doprowadził do sytuacji zagrażającej realizacji podstawowych celów szkoły - harmonijnego, niezakłóconego kształcenia i kształtowania dzieci i młodzieży, co uniemożliwiało realizację przez szkołę zadań opiekuńczo - wychowawczych. Czas zaognienia się konfliktu, to znaczy - odmowa kontynuowania współpracy z dyrektorem Zespołu przez nauczycieli tuż przed okresem przygotowań do egzaminów gimnazjalnych i przed zbliżającym się zakończeniem roku szkolnego stanowi istotne zagrożenie dla istotnych interesów uczącej się młodzieży. Organ przywołał wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2008 r., III SA/Gd 226/08, w którym wprost stwierdzono, iż "organowi, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, pozostawiona jest swoboda w ustaleniu, czy okoliczności rozpatrywanego przypadku mogą być potraktowane jako "szczególnie uzasadnione". Dla zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. może dojść również z przyczyn obiektywnych, niekoniecznie zawinionych wprost przez osobę piastującą stanowisko kierownicze w szkole". Przywołana sentencja została poszerzona w uzasadnieniu cytowanego orzeczenia, w którym wprost wskazano, że jeżeli "z okoliczności sprawy wynika, że narastający w placówce szkolnej konflikt między nauczycielami, a skarżącą, doprowadził do sytuacji zagrażającej realizacji podstawowych celów szkoły - harmonijnego, niezakłóconego kształcenia i kształtowania młodzieży. Czas zaognienia się konfliktu, to znaczy - odmowa kontynuowania współpracy z dyrektorem szkoły przez nauczycieli tuż przed okresem przygotowań do egzaminów dojrzałości i przed zbliżającym się zakończeniem roku szkolnego stanowi istotne zagrożenie dla istotnych interesów uczącej się młodzieży".

Dalej wskazano, że dostarczony przez audytora C. M. raport kontroli zarządczej w szkołach i placówkach oświatowych w Gminie L uwidocznił liczne uchybienia, których jedynie cześć będzie poniżej przywołana (ich szczegółowa egzemplifikacja została przywołana w zarządzeniu nr [...] Wójta Gminy L z dnia 2 marca 2015 r. oraz w raporcie kontroli zarządczej z dnia 5 lutego 2015 r.). Uprawniony audytor stwierdził m.in., iż wobec wybranych nauczycieli były podejmowane działania o charakterze dyskryminującym poprzez nieuzasadnione obniżanie przydziału godzin, mające nosić znamiona uporczywego naruszania praw pracowniczych. Dalej wskazano, iż w aktualnym arkuszu organizacyjnym Zespołu Szkół występują przypadki nieuzasadnionego obniżenia przydziału godzin, również w stosunku do nauczyciela, który przebywał na zwolnieniu chorobowym.

Zaobserwowano również liczne wydatki związane z opłatami sądowymi oraz pokryciem kosztów biura prawnego wynikłe z prowadzonego procesu sądowego z nauczycielem (MC) zwolnionym w związku ze zmianami organizacyjnymi w Zespole. O ile nie można kwestionować faktu wystąpienia tych zmian, o tyle procedura zwolnienia i tryb został zakwestionowany przez Sąd Rejonowy Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 3 lutego 2014 r. - sygn. akt: [...] oraz wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r. Sądu Okręgowego Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - sygn. akt: [...]. Zarówno Sąd w I instancji, jak i Sąd II Instancji zwróciły uwagę na zachowanie Dyrektora Zespołu (A. R.) polegające m.in. na proponowaniu przez Dyrektora pracownikowi, rozwiązania umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony i nawiązanie nowej umowy o pracę na czas określony, co należało jednoznacznie poczytać jako oczywiste naruszenie przepisów prawa pracy. Audytor podniósł, iż brak zidentyfikowanego ryzyka, jego analizy, a także brak mechanizmów zmniejszających prawdopodobieństwo jego wystąpienia lub zmniejszenia jego skutków doprowadziło do poniesienia powyższych nieprawidłowości.

Kolejną rzeczą, która zwróciła uwagę kontrolującego, była kwestia braku obligatoryjnego zastępcy do spraw pedagogicznych. Istotnym elementem świadczącym o braku właściwego kierowania placówką było również niewyznaczanie osoby do kierowania Zespołem Szkół w dni, w których nie był obecny w pracy Dyrektor Zespołu, a także występowała absencja powołanego w późniejszym momencie zastępcy do spraw pedagogicznych (nie można bowiem powierzać kierowania Zespołem Szkół referentowi, jak to czyniła odwołana dyrektor).

Dalej audytor podniósł, że niedopuszczalnym było odwołanie zajęć lekcyjnych dla klas II-V szkoły podstawowej w dniu 5 grudnia 2014 r. bez zgody organu prowadzącego. Co więcej, zajęcia nie zostały odpracowane. Stwierdzono również przypadki realizacji zajęć lekcyjnych w zastępstwie za przebywającego na zwolnieniu chorobowym nauczyciela przez osobę niezatrudnioną w Zespole. Zrealizowane zastępstwa zostały potwierdzone podpisem osoby niepozostającej w stosunku pracy z Dyrektorem Zespołu w dziennikach lekcyjnych klasy II, III, IV szkoły podstawowej w dniu 27 września 2012 r. Dalej, w klasie III szkoły podstawowej w ogóle nie odnotowano realizacji przypadającej według tygodniowego rozkładu zajęć na ten dzień lekcji religii, podobnie w tej samej klasie w dniu 25 czerwca 2014 r. oraz w dniu 21 maja 2014 r. W dniu 6 czerwca 2014 r., w klasie II szkoły podstawowej dokonano wpisu "lekcja zredukowana". Kolejne przykłady to zapisy w dziennikach lekcyjnych w klasie III gimnazjum w dniu 21 maja 2014 r. i 6 czerwca 2014 r., gdzie dokonano wpisu " klasa zwolniona do domu". Na podstawie ewidencji czasu pracy obejmującej okresy zwolnień chorobowych oraz udzielone bezpłatne urlopy audytor ustalił, że nauczyciel realizujący te zajęcia powinien być w pracy. Pomimo, że zajęcia się nie odbyły, nie dokonano stosownych potrąceń z wynagrodzenia, co może być zakwalifikowane przez organa ochrony prawa, jako czyn polegający na fałszowaniu dokumentacji płacowej. Dalej ustalono, iż księga zastępstw - stanowiąca dokument księgowy, na podstawie której sporządza się wykazy miesięczne godzin ponadwymiarowych, w tym zastępstw doraźnych - prowadzona była okresowo w formie luźnych kartek na których odręcznie sporządzono przydziały zastępstw doraźnych i nie pozwalała na pełną i całościową orientację w zakresie przydzielonych zastępstw.

Ustalono, że w dniu 28 lutego 2014 r. decyzją Dyrektora Zespołu zostały odwołane wszystkie zajęcia lekcyjne od godziny 13.30, co uczyniono bez podstawy prawnej.

Kontrolujący zwrócił również uwagę na brak właściwej współpracy Dyrektora szkoły z częścią kadry pedagogicznej, która nosiła znamiona nierównego traktowania w stosunku do niektórych nauczycieli przesłuchiwanych w charakterze świadka w toku postępowania sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy, Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt [...]. Brak właściwej współpracy Dyrektora szkoły z częścią kadry pedagogicznej oraz działania noszące znamiona mobbingu i nierównego traktowania w stosunku do niektórych nauczycieli przesłuchiwanych w charakterze świadka zaobserwowano również w toku postępowania sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy, Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt [...].

Podkreślono, że Zespół Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S nie posiadał wdrożonego systemu kontroli zarządczej o której mowa w art. 68 i 69 ustawy o finansach publicznych, a zgodnie z art. 69 ust. 1 pkt 3 "zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej" należy do obowiązków kierownika. Po wtóre, brak należytego wykonania obowiązków w zakresie kontroli zarządczej spowodował nieterminowe wykonanie obowiązku nałożonego na Dyrektora Zespołu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, wynikającego z decyzji [...], co spowodowało powstanie sankcji finansowej obciążającej budżet Zespołu w wyniku przesłanego upomnienia.

Dalej ustalono, że Zespół nie posiada rejestru zidentyfikowanych ryzyk, a w ślad za tym nie dokonano jego analizy i nie ustalono poziomu akceptowalnego ryzyka, którego wartość, nie zagraża realizacji celów i zadań w poszczególnych obszarach działalności placówki.

Kolejnym zaniedbaniem ze strony menadżera Zespołu Szkół był fakt, że pomimo obowiązku dołożenia należytej staranności w sprawowaniu funkcji - nie wskazano sposobu usunięcia awarii kotła centralnego ogrzewania oraz nie zawiadomiono niezwłocznie organu prowadzącego o wystąpieniu przedmiotowej awarii. Powyższe zaniechania zostały ujawnione po kilku dniach i mogły prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, to jest realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania, gdyż niska temperatura może uniemożliwić prowadzenie zajęć edukacyjnych. Zgodnie bowiem z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz.U. z 2003 e. Nr 6, poz. .69) w pomieszczeniach, w których odbywają się zajęcia, zapewnia się temperaturę co najmniej 18°C. Niezapewnienie wymaganej przez prawo temperatury, mogłoby spowodować konieczność zawieszenia zajęć w przedmiotowej placówce. Powyższa kwestia została ustalona przez zastępcę Wójta Gminy L, który w dniu 7 stycznia 2015 r. przeprowadził wizje lokalną w Zespole Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w S. Dopiero po w/w czynnościach dyrektor złożył pisemną informację o awarii pieca C.O.

Zdaniem organu prowadzącego, powyższe naruszenia obowiązków były na tyle istotne, że nie pozwalały na dalsze wykonywanie obowiązków przez panią A. R. - Dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S. Wójt Gminy L stoi bowiem na stanowisku, iż negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z współpracownikami, mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i uzasadniał odwołanie dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem organu prowadzącego w przedmiotowej sprawie materializowała się przesłanka "szczególnego uzasadnionego przypadku" dającego podstawę do zastosowania cyt. przepisu, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż spełniona została również przesłanka całkowitej utraty zaufania organu prowadzącego do osoby piastującą funkcję dyrektora. A. R. bowiem obiektywnie nie dawała gwarancji prawidłowego kierowania szkołą, zapewnienia procesu nauki i wychowania, współpracy z kadrą oraz z rodzicami.

W świetle powyższego stwierdzono, że wymienione powyżej poważne nieprawidłowości, ujawnione w działaniach Dyrektora jednostki – A. R. przez organ prowadzący, w szczególności realna i trwała utrata zdolności kierowniczych, w tym przewodniczenia radzie pedagogicznej, dają asumpt do uznania, że tolerowanie przez organ prowadzący sposobu kierowania placówką przez A. R. nie było możliwe, ze względu na realne zagrożenie destabilizacją organizacyjną w kierowanej jednostce, a także ze względu na grożącą eskalację niepożądanych sporów w ramach grona pedagogicznego z uwagi na konfliktogenną postawę dyrektora szkoły, która utrudniała prawidłowe wypełnianie obowiązków dydaktycznych i wychowawczych przez kadrę pedagogiczną. Dlatego organ prowadzący stoi na stanowisku, iż pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych", których zaistnienie uzasadnia możliwość odwołania dyrektora szkoły z jego funkcji bez wypowiedzenia i w trakcie roku szkolnego został w przedmiotowej sprawie spełniony. Sytuacja przewidziana powyższym przepisem dotyczy bowiem działania lub zaniechania o charakterze wyjątkowym, mającym cechy niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem przez dyrektora szkoły. Podniesiono, iż stwierdzone obiektywne uchybienia były tego rodzaju, że powodowały realną destabilizację w realizacji funkcji szkoły. Dlatego konieczne było natychmiastowe przerwanie pełnienia wykonywania funkcji Dyrektora jednostki przez A. R., gdyż godziłoby to w interes szkoły jako interesu publicznego (podobne stanowisko zostało zaprezentowane w orzeczeniu WSA w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2013 r., II SA/Ol 209/13).

Wobec powyższego Wójt stwierdził, iż postępowanie organu prowadzącego korespondowało z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, które uważa że szczególne przypadki, o jakich mowa w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty to takie, "które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobiegnięcia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie r. szkolnego. Niezbędnym jest w takich sytuacjach, aby organ prowadzący przed wydaniem zarządzenia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. rozważył w sposób szczególny dobro podopiecznych kierowanej jednostki oświatowej i mając to na względzie ocenił, czy zachodzi szczególny przypadek uzasadniający odwołanie bez wypowiedzenia" (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 2703/12).

Uzasadniając natychmiastowe działanie Wójta Gminy L w kwestii wystąpienia do Kuratora Oświaty z prośbą o wyrażenie opinii oraz samo wydanie Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy L z dnia 2 marca 2015 r., wskazano, że wynikało ono z zapatrywania judykatury, które stoi na stanowisku że "brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi możliwość jego odwołania z tej funkcji na podstawie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Jest on bowiem przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania" (teza wyroku NSA z dnia 19 marca 2013 r., I OSK 2448/12).

Na koniec wskazano, że organ prowadzący - przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia - zapoznał się z opinią Kuratora Oświaty z dnia 18 lutego 2015 r., znak sprawy: [...], która w niniejszej sprawie była wymagana, jednak jej treść nie była wiążąca dla Wójta Gminy L. Dopiero po jej wnikliwej i obiektywnej analizie organ prowadzący uznał, iż przedmiotowa opinia była dowolna i merytorycznie niekompletna, a w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki konieczne do wydania Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy L z dnia 2 marca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego zarządzenia przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.:Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola sądowo administracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonego zarządzenia z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z ugruntowanym aktualnie poglądem orzecznictwa każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi, a w konsekwencji organ nadzoru może zaskarżyć do sądu administracyjnego każde zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) bez względu na to, czy zarządzenie to zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi bowiem, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia. W przepisie tym ustawodawca nie zamieścił słów "w sprawie z zakresu administracji publicznej", co oznacza, że intencją ustawodawcy było poddanie wszystkich uchwał i wszystkich zarządzeń organów gminy nadzorowi przy umożliwieniu jednostkom samorządu terytorialnego zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Organ nadzoru może zatem zakwestionować każdą uchwałę lub zarządzenie organu gminy, niezależnie od ich przedmiotu. Każdy tego rodzaju akt, podjęty przez organ gminy, czy to należący do zakresu administracji publicznej, czy też nie - może być zaskarżony w trybie nadzoru (wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03, publ.: OwSS 2004/2/43, postanowienie NSA z dnia 11 lutego 2005 r., OSK 1138/04, publ.: LEX nr 175318, wyrok TK z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt 9/02, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2005 r., OSK 790/04, publ.: OwSS 2006/1/10). Dla zaskarżalności w tym trybie nie ma również znaczenia okoliczność, czy zarządzenie ma charakter zarządzenia materialnego i czy zostało expressis verbis wymienione w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w świetle brzmienia art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a podstawą stwierdzenia nieważności tych aktów jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, każde zarządzenie organu gminy bez względu na charakter prawny podlega nadzorowi wojewody, a zwłaszcza nie jest zasadne stanowisko, zgodnie z którym zarządzenia organu wykonawczego gminy nie podlegają nadzorowi z tego powodu, że nie mają charakteru materialnego i nie zostały expressis verbis wymienione w przepisach ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, LEX nr 990169). Nadzór wojewody obejmuje także zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06).

Zaskarżone zarządzenie wydano na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Materialną podstawę zarządzenia stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w jego brzmieniu z dnia podejmowania zarządzenia, gdyż art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter ogólny i określa, że do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, polegającym na wydaniu go mimo braku wykazania zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Przesłanki wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia nie mieszczą się w "przypadkach szczególnie uzasadnionych", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia ogranicza się w istocie do ogólnych stwierdzeń z przytoczeniem okoliczności mających miejsce w poprzednim roku szkolnym i wcześniej – w stosunku do daty wydania zarządzenia, a także nawiązuje do faktów zaistniałych w 2015 r., które jednak nie dawały podstaw do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora. Organ prowadzący stoi na stanowisku, że dyrektor nie daje gwarancji prawidłowego kierowania szkołą, zapewnienia procesu nauki i wychowania, współpracy z kadrą oraz z rodzicami, istnieje realne zagrożenie destabilizacją organizacyjną w kierowanej jednostce, a grożąca eskalacja niepożądanych sporów w ramach grona pedagogicznego z uwagi na konfliktogenną postawę dyrektora szkoły może utrudniać prawidłowe wypełnianie obowiązków dydaktycznych i wychowawczych przez kadrę pedagogiczną.

W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty, jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, musi być stosowany w sposób wyjątkowo rozważny. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i dość rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., I PK 103/03, OSNP z 2004 r. nr 21, poz. 371).

Przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty daje możliwość odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, o ile w sprawie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki". Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 1972/11).

Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika nie tylko z przytoczonego powyżej przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. IV SA/GI 986/10, LEX nr 896441; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., I OSK 314/11, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012r., III SA/Lu 609/11).

Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest zaskarżone zarządzenie i argumentacja prezentowana w jego uzasadnieniu, a nie stanowisko organu wyrażone dopiero w odpowiedzi na skargę w związku z podnoszonymi zarzutami skarżącej. Skutki prawne wywołuje bowiem zarządzenie wydane w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a nie odpowiedź na skargę.

W niniejszej sprawie wskazane wyżej wymogi nie zostały przez Wójta Gminy L spełnione. Uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia jest wprawdzie obszerne, jednakże argumentacja w nim przedstawiona nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniały "przypadki szczególnie uzasadnione". W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ powołuje się na sposób pełnienia funkcji przez Dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w S oraz skutki nieprofesjonalnych działań stosowanych w kierowaniu placówką, które stanowiły zagrożenie dla interesu publicznego, a tym samym uniemożliwiały osiągnięcie celów szkoły i mogły doprowadzić do dalszej destabilizacji funkcjonowania szkoły. Wskazano na brak dbałości skarżącej o dobrą atmosferę w Zespole, podejmowanie działań dyskryminacyjnych wymierzonych w nauczycieli oraz na konflikt między nauczycielami, a dyrektorem Zespołu.

Należy zauważyć, że w orzecznictwie przyjmuje się, że "szczególnie uzasadnione przypadki" o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast przesłanki typu negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym i jego wotum nieufności, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" z 1997 r., nr 2 poz. 53; wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r., II SA 1657/2001; wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., I OSK 91/05; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 1971/2011). W orzecznictwie podkreśla się też wymóg natychmiastowości działania organu wskazując, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie jego rozumienie jest właściwe mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu, jak w art. 52 § 2 Kodeksu pracy (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., II SA 3053/01). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00).

W ocenie Sądu zarówno analiza treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, jak i zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, nie pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Przede wszystkim znaczna część zarzutów stawianych A. R. dotyczy okoliczności mających miejsce w poprzednim roku szkolnym i wcześniej – w stosunku do daty wydania zarządzenia. Organ akcentuje brak przejrzystości zapisów i ewidencji w księgach inwentarzowych stanowiących wyposażenie Zespołu do konta 013 odnosząc się do zapisów ewidencyjnych z dnia 31 lipca 2013 r. Wskazuje na przypadki realizacji zajęć lekcyjnych w zastępstwie za przebywającego na zwolnieniu chorobowym nauczyciela przez osobę niezatrudnioną w Zespole mające miejsce we wrześniu 2012 r. Powołuje się na nieprawidłowości w zwolnieniu pracownika placówki w 2013 r. oraz brak właściwej współpracy Dyrektora szkoły z częścią kadry pedagogicznej noszącej znamiona mobbingu i nierównego traktowania (co odzwierciedla treść wyroków Sądu Rejonowego Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 lutego 2014 r., sygn. akt: [...] i wyroku Sądu Okręgowego Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt: [...]) i konieczność poniesienia opłat sądowych w 2014 r. Wskazuje na brak weryfikacji realizacji zajęć lekcyjnych przed dokonaniem operacji finansowej (wypłaty) na przykładzie udokumentowanym w dniu 30 kwietnia 2014 r. Podaje, że w klasie III szkoły podstawowej nie odnotowano realizacji przypadającej według tygodniowego rozkładu zajęć na ten dzień lekcji religii, podobnie w tej samej klasie w dniu 25 czerwca 2014 r. oraz w dniu 21 maja 2014 r. W dniu 6 czerwca 2014 r., w klasie II szkoły podstawowej dokonano wpisu "lekcja zredukowana". Kolejne przykłady to zapisy w dziennikach lekcyjnych w klasie III gimnazjum w dniu 21 maja 2014 r. i 6 czerwca 2014 roku, gdzie dokonano wpisu "klasa zwolniona do domu". Na podstawie ewidencji czasu pracy obejmującej okresy zwolnień chorobowych oraz udzielone bezpłatne urlopy ustalono, że nauczyciel realizujący te zajęcia powinien być w pracy. Pomimo że zajęcia się nie odbyły, nie dokonano stosownych potrąceń z wynagrodzenia. W dniu 28 lutego 2014 r. decyzją Dyrektora Zespołu zostały odwołane wszystkie zajęcia lekcyjne od godziny 13.30 (ostatnia lekcja), a brak było podstaw prawnych do zawieszania zajęć w związku z planowanym posiedzeniem Rady Pedagogicznej. Organ wskazuje również na sankcje finansowe obciążające budżet placówki w wyniku upomnienia w związku z nieterminowym wykonaniem obowiązku nałożonego na Dyrektora Zespołu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wynikający z wydanej w 2013 r. decyzji Nr [...]. Podnoszona okoliczność braku wdrożonego systemu kontroli zastępczej i rejestru zidentyfikowanych ryzyk dotyczy zatem zaszłości datujących się na początkowe lata objęcia funkcji dyrektora placówki przez A. R., podobnie jak podnoszona kwestia nieaktualizowania statutów szkół wchodzących w skład Zespołu, co – jak wskazuje organ datuje się od 2011 r. oraz niepowoływania "przez długi okres" zastępcy do spraw pedagogicznych i niewyznaczanie osoby do kierowania Zespołem Szkół w dni, w których nie był obecny w pracy Dyrektor Zespołu oraz absencję miał zastępca do spraw pedagogicznych.

Wszystkie wyżej wymienione zarzuty stawiane A. R. nie należały do grupy zarzutów, które mogłyby stanowić przyczynę odwołania dyrektora szkoły w trybie przytoczonego przepisu, nie należały bowiem do okoliczności wymienionych w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty rozumianych jako nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Należy podzielić stanowisko orzecznictwa, że odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., I OSK 1615/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r., IV SA/Po 851/14; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2015 r., I OSK 978/15).

Pozostała część zarzutów dotyczy okoliczności aktualnych w stosunku do daty podjętego zarządzenia, jednakże również nie są to okoliczności, które mogłyby być kwalifikowane jako ustawowe "przypadki szczególnie uzasadnione". Organ ogólnie stwierdza, że wobec wybranych nauczycieli były podejmowane działania o charakterze dyskryminującym poprzez nieuzasadnione obniżanie przydziału godzin, mające znamiona uporczywego naruszania praw pracowniczych, nie przedstawiając na tę okoliczność stosownej argumentacji odwołującej się do konkretnych dowodów. Sygnalizuje też pojedyncze przypadki w roku szkolnym 2014/15 bezzasadnego ograniczania wymiaru czasu pracy nauczyciela do 0,9 etatu w sytuacji, gdy istniała możliwość kontynuowania jego zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy biorąc pod uwagę jego kwalifikację i arkusz organizacyjny Zespołu na rok szkolny 2014/15 oraz odwołanie zajęć lekcyjnych dla klas II-V szkoły podstawowej w dniu 5 grudnia 2014 r. bez zgody organu prowadzącego i do dnia wydania zarządzenia nie odpracowanych, a także niewskazanie sposobu usunięcia awarii kotła centralnego ogrzewania i niezawiadomienie organu prowadzącego o wystąpieniu. Stwierdzenie przez organ powyższych okoliczności powinno prowadzić do wyjaśnienia przyczyn takiego stanu rzeczy oraz oceny motywacji i argumentów dyrektora placówki – czego w uzasadnieniu zarządzenia nie dokonano - i skutkować ewentualnym zdyscyplinowaniem dyrektora, a nie podejmowaniem zarządzenia o jego odwołaniu w czasie roku szkolnego, w trakcie którego możliwe było jeszcze odpracowanie odwołanych zajęć i wyjaśnienie kwestii ograniczania wymiaru czasu pracy nauczyciela. Z akt sprawy wynika, że awaria kotła centralnego ogrzewania miała miejsce w dniu 5 stycznia 2015 r., a o jej awarii Dyrektor Zespołu powiadomiła Wójta Gminy L pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. Nie ulega żadnej wątpliwości, że nie stanowi nadzwyczajnej okoliczności będącej "przypadkiem szczególnie uzasadnionym" dla odwołania dyrektora placówki stwierdzenie, że księga zastępstw "prowadzona była okresowo w formie luźnych kartek, na których odręcznie sporządzono przydziały zastępstw doraźnych".

Okoliczności powyższe wskazują na negatywną ocenę pracy lub negatywną ocenę wykonywania zadań przez dyrektora, tymczasem sama negatywna ocena pracy lub negatywna ocena wykonywania zadań - wskazane w art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy o systemie oświaty - nie wystarcza do zastosowania trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2. Użyte w ustawie sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, że tryb odwołania dyrektora określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowany jedynie wyjątkowo, właśnie w "przypadkach szczególnie uzasadnionych". W niniejszej sprawie organ nie wykazał, że taka sytuacja nie miała miejsce.

Organ wskazuje również na niewiążący go charakter negatywnej opinii Kuratora Oświaty z dnia 18 lutego 2015 r., nr [...] w kwestii odwołania A. R. ze stanowiska dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w S, którą to opinię ocenił jako dowolną i merytorycznie niekompletną. W istocie opinia nie ma charakteru wiążącego, jednakże jej zakwestionowanie nie może ograniczać się do arbitralnego stanowiska o dowolności i niekompletności opinii, zwłaszcza w sytuacji, gdy w opinii tej przedstawiono powody, dla których nie zaakceptowano zamiaru odwołania dyrektora placówki, w tym pozytywne wyniki kontroli planowych i doraźnych w latach 2013-2015 i brak wykazania bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy zarzucanymi A. R. naruszeniami zasad prawidłowej gospodarki finansowej szkoły i funkcjonowaniem kontroli zastępczej, a koniecznością natychmiastowego przerwania funkcji ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Stwierdzenie, że wskazywana przez kuratora oświaty tendencja wzrostowa wyników egzaminów zewnętrznych jest rezultatem wytężonej pracy kadry pedagogicznej i nie sposób poczytać tego jako zasługi Dyrektor, która nie posiada przygotowania pedagogicznego, nie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem zawartym w opinii, że nie sposób stwierdzić zakłóceń w realizacji przez placówkę procesu dydaktycznego, a okoliczność ta niewątpliwie pozostaje w ścisłym związku z poprawną realizacją przesłanki interesu publicznego, którego zagrożenia dopatruje się organ prowadzący.

Należy nadto wskazać, że do wydania zaskarżonego zarządzenia doszło po nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Jedną z podstawowych gwarancji procesowych w postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Uwzględniając charakter prawny zarządzenia o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Przed wydaniem zaskarżonego aktu organ zapoznał się z Raportem częściowym w ramach audytu wewnętrznego dotyczącego czynności sprawdzających w Zespole Gminazjum i Szkoły Podstawowej w S z dnia 5 lutego 2015 r. wraz z załącznikami dołączonymi do tego audytu, który był przeznaczony "wyłącznie do użytku służbowego" oraz ograniczył się do notatek służbowych i pism, z których wynikało niezadowolenie ich autorów ze współpracy ze skarżącą przy tym organ nie zapewnił skarżącej prawidłowego udziału w postępowaniu kontrolnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia. W aktach sprawy brak dowodów, że skarżąca mogła się zapoznać z zarzutami wynikającymi z powyższych dokumentów oraz że umożliwiono jej wniesienie zastrzeżeń do tych zarzutów. Nie została ona ostatecznie zapoznana z wynikami postępowania wyjaśniającego, nie miała zatem możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, czy zgłoszenia wniosków (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z dnia 26 maja 2015 r., I OSK 149/15).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem materialnej podstawy jego wydania, tj. z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię użytego w tym przepisie zwrotu "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Należało więc uznać, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), Sąd orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia mając na uwadze datę jego wydania. Należy podkreślić, że zachodziła w niniejszej sprawie negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności zarządzenia, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego". Należy bowiem stwierdzić, że z treści art. 90 cytowanej ustawy wynika, że przedłożeniu wojewodzie jako organowi nadzoru podlegają jedynie zarządzenia stanowiące przepisy porządkowe podejmowane na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (por. A. Matan: Komentarz do art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, teza 5, w: B. Dolnicki (red.): Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2010). Skoro zaskarżone zarządzenie nie podlegało przedłożeniu wojewodzie, to nie może mieć do niego zastosowania wyjątek od ogólnej zasady zakazu stwierdzania nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia określony w art. 94 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., I OSK 2364/14 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 sierpnia 2014 r., IV SA/Po 498/14).