Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 698/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 67 art. 60 pkt 7
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 79 par. 2 w zw z  art. 70 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 77 ust. 4 pkt 2 i  ust. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 74 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2013 poz 330
law: Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na czynność Starosty Z. w przedmiocie zwrotu nadpłaty z tytułu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Na dzień [...] czerwca 2013 r. datowany jest wniosek skarżącego adresowany do Starosty Z., zawierający następujące żądania:

1. stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...], Nr rej. [...], w wysokości [...] zł, w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wydanym w sprawie [...];

2. stwierdzenia uprawnienia skarżącego do otrzymania zwrotu części opłaty, wymie-nionej w punkcie 1;

3. zwrotu nadpłaconej kwoty określonej w punkcie 1 i 2, na wskazany we wniosku rachunek bankowy.

W uzasadnieniu wywodzono, że w dniu [...] stycznia 2005 r. wydana została przez Starostę Z. decyzja o rejestracji wspomnianego we wniosku samochodu, który został przez wnioskodawcę nabyty wcześniej na terenie Unii Europejskiej, z zobowiązaniem do uiszczenia kwoty [...] zł tytułem opłaty za wydanie karty tego pojazdu, co było niezbędne do odbioru wszystkich dokumentów koniecznych do używania auta.

Jako podstawy stwierdzenia nadpłaty wskazano: treść postanowienia NSA z dnia 11 maja 2007 r. (I OSK 573/07); przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310; przepis § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. Nr 192, poz. 1878 ze zm.), a wreszcie postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. wydane w trybie orzeczenia prejudycjalnego w sprawie C-134/07. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. przewidywało obowiązek pobierania kwoty [...] zł za wydanie karty pojazdu przy jego pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponieważ powinność uiszczenia tej opłaty wynika bezpośrednio z przepisów prawa, organ nie wydaje wcześniej jakiegokolwiek aktu wobec zobowiązanego. Tymczasem Europejski Trybunał Spra-wiedliwości uznał za sprzeczną z prawem unijnym (wspólnotowym) opłatę nakładaną w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, w sytuacji, w której opłata taka nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany. Pobrana od wnioskodawcy opłata nie pozostawała też w związku z kosztami druku i dystrybucją kart pojazdów, lecz znacząco je przekraczała. W aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421) opłata ta wynosi 75 zł.

Dla wsparcia żądania stwierdzenia uprawnienia do zwrotu nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu (w wysokości [...] zł) autor wniosku powołał się na "bogate i jednolite orzecznictwo administracyjne", wskazując – tytułem informacji – dwa konkretne judykaty wojewódzkich sądów administracyjnych.

Trzecie żądanie zgłoszone we wniosku (zwrotu opłaty wraz z oprocentowaniem) uzasadniono niezgodnością § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym i z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji RP.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. ([...]) Starosta Z. poinformował zainteresowanego o "oddaleniu wniosku" (jak to określono w piśmie) o zwrot nadpłaty z tytułu opłaty za kartę pojazdu w kwocie [...] zł, z następującym uzasadnieniem.

Zdaniem organu, roszczenie o zwrot nadpłaty uległo przedawnieniu na mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 80 ordynacji podatkowej. Okres przedawnienia wynosi w tym wypadku 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym dokonano nadpłaty, względnie od końca roku, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność opłaty [...] zł za wydanie karty pojazdu. Skoro strona dokonała opłaty za wydanie karty pojazdu w 2005 r., to jej roszczenie przedawniłoby się 1 stycznia 2011 r., względnie – biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego – z końcem 2011 r. Brak zatem podstaw do dokonania zwrotu w trybie administracyjnym. Z tego powodu Starosta nie badał już merytorycznej zasadności (bezzasadności) wskazań zainteresowanego.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. Starosta zauważył dodatkowo, że o bezzasadności żądań wnioskodawcy orzekł już także Sąd Rejonowy w Z., oddalając w całości roszczenie strony o zapłatę tej samej należności na podstawie przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu.

Pismem datowanym na dzień [...] lipca 2013 r. (i nadanym w tym samym dniu w placówce pocztowej w Ostrowie W.) pełnomocnik wnioskodawcy wezwał Starostę Z. do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ odpowiedź organu nie może być uznana za wydanie aktu, który był przedmiotem wniosku.

Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi Starosty.

W przedstawionej sytuacji, pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., pełnomocnik zainteresowanego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na akt z zakresu administracji publicznej, stwierdzony pismem Starosty Z. z dnia [...] czerwca 2013 r. ([...]), żądając:

1. uchylenia zaskarżonego aktu;

2. stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, wymienionej w punkcie 1, która stanowiła odmowę stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, a co za tym idzie – spowodowała niestwierdzenie przez organ uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu;

3. stwierdzenia obowiązku organu dokonania zwrotu na rzecz skarżącego części opłaty (w kwocie [...] zł) za kartę pojazdu wydaną dla samochodu marki [...], Nr rej. [...]

4. zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W pierwszej części uzasadnienia skargi (s. 1-2) przedstawiono formalnoprawne przesłanki wniesienia skargi. Autor skargi nawiązał w tym kontekście do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07), w której NSA przyjął, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu jest sprawa administracyjną, którą organ ten załatwia w drodze aktu (czynności), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Podstawę do jej wniesienia stanowi zatem przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; przywoływanej w dalszych rozważaniach Sądu jako "p.p.s.a.").

W drugiej części uzasadnienia skargi (s. [...]) wywiedziono, że strona zachowała przewidziany tryb, warunkujący dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd.

Kolejna część uzasadnienia (s. [...]) poświęcona została omówienia merytorycznych przesłanek wniesienia skargi. W tych ramach strona skarżąca przytoczyła przepisy art. 77 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wywodząc na ich podstawie wniosek o niedopuszczalności przekraczania przez organy państwowe wydające przepisy wykonawcze wytycznych zawartych w delegacji ustawowej. Zwrócono dalej uwagę na odmienne określenie wysokości opłaty za kartę pojazdu, ustalonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. (500 zł) i w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (tu: 75 zł). Podkreślono, że przepis § 1 ust. 1 pierwszego z wymienionych rozporządzeń został zakwestionowany w postanowieniu Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. wydanym w sprawie C-134/07. Trybunał uznał za sprzeczną z prawem unijnym (wspólnotowym) opłatę nakładaną w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego w sytuacji, w której opłata taka nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany. Autor skargi wskazał ponadto na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym, a także z art. 92 i art. 217 Konstytucji RP. W końcowym fragmencie tej części uzasadnienia skargi przytoczono liczne przykłady orzeczeń NSA, wskazujące, że czynność odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako dokonana bez podstawy prawnej.

W części czwartej uzasadnienia skargi (s. [...]) przedstawił jej autor – zwięźle – podstawowe okoliczności faktyczne sprawy.

Piąta część (s. [...]) zawiera wywód mający uzasadnić twierdzenie, że pobór opłaty za kartę pojazdu nie następuje w drodze decyzji, skoro jej wysokość została wprost określona w przepisach. Do opłaty tej nie mają zastosowania przepisy ordynacji podatkowej. Powtórzono przy tym zapatrywanie o braku uzasadnionych podstaw do żądania opłaty przenoszącej kwotę 75 zł.

W części szóstej skargi (s. [...]) wskazano te same judykaty wojewódzkich sądów administracyjnych, na które powołano się we wniosku o zwrot nadpłaty, natomiast w ramach ostatniej części (także s. [...]) – przedstawiono następujące poglądy: po pierwsze, opłata za kartę pojazdu nie stanowiła zobowiązania podatkowego i została uiszczona przed wydaniem karty pojazdu; po drugie, zobowiązanie podatkowe, które wygasło wskutek zapłaty, nie ulega przedawnieniu, co oznacza, że termin przedawnienia nie biegnie, a prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie wygasa.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła – alternatywnie – o odrzucenie względnie o oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem pełnomocnika organu, skarga podlega odrzuceniu jako spóźniona. Skoro w skardze przyznano, że pismo stanowiące odpowiedź na wniosek zostało doręczone stronie skarżącej już w dniu [...] czerwca 2013 r., to strona uchybiła ewidentnie 30 dniowemu terminowi określonemu w art. 53 p.p.s.a. Marginalnie zauważono, że w granicach kompetencji sądu administracyjnego, zakreślonych w art. 146 tej samej ustawy, nie mieści się orzekanie w zakresie żądania wskazanego w punkcie 3 skargi.

Z tzw. ostrożności procesowej, autor odpowiedzi na skargę podniósł, iż roszczenie skarżącego o zwrot nadpłaty jest bezzasadne, co potwierdził już wcześniej Sąd Rejonowy w Z. w swoim wyroku z dnia [...] lutego 2013 r., od którego apelacja została oddalona przez Sąd Okręgowy w J.. W tym kontekście podkreślono zwłaszcza, że strona skarżąca nie dysponuje dowodem uiszczenia opłaty w kwocie [...] zł za wydanie karty pojazdu. Nie przedstawia nawet dowodu w postaci kserokopii wydanej mu karty pojazdu. W konsekwencji, skarżący nie udowodnił podstawowej okoliczności, uzasadniającej jego żądania. Pełnomocnik strony przeciwnej zwrócił przy tym uwagę, że dowodem rzekomego uiszczenia przez skarżącego opłaty za wydanie mu karty pojazdu nie dysponuje także organ, albowiem jako dokument księgowy nie był on przechowywany ponad okres pięciu lat, wynikający z art. 74 ustawy o rachunkowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena zaskarżonej czynności powinna być dokonana według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 p.p.s.a.

Sąd mógł przystąpić do takiej merytorycznej oceny, ponieważ – wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony przeciwnej – wniesienie skargi nastąpiło z zachowaniem wymagań określonych w art. 52 § 3 i w art. 53 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący – po otrzymaniu ([...] czerwca 2013 r.) pisma organu dotyczącego wniosku strony – wezwał tenże organ niezwłocznie (zachowując zatem 14-to dniowy termin od dowiedzenia się o czynności organu organ – art. 52 § 3 p.p.s.a.) do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] lipca 2013 r., które wpłynęło do siedziby organu [...] lub [...] lipca 2013 r. – niezbyt czytelny datownik tzw. prezentaty). Wobec braku odpowiedzi na to wezwanie, skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., zachowując sześćdziesięciodniowy termin do zaskarżenia czynności (skarga, opatrzona datą [...] sierpnia 2013 r., została nadana w placówce pocztowej w O. w dniu [...] sierpnia 2013 r.). Brakło zatem podstaw do odrzucenia skargi, o co wnosił – alternatywnie – organ.

Oceniając natomiast merytorycznie zgodność z prawem zaskarżonej czynności (w realiach tej konkretnej sprawy), mając zwłaszcza na uwadze uruchomienie przez skarżącego – osobno i niemal równolegle – dwóch trybów dochodzenia zwrotu należności z tytułu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu, wymaga uprzedniego przypomnienia praktyka orzecznicza dotycząca zwrotu części nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu.

Sądy powszechne rozpoznawały tego rodzaju sprawy, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r. (III CZP 35/07, OSNC 2008, Nr 7-8, poz. 72) wskazującą, że "dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310)." U podstaw takiego zapatrywania Sądu Najwyższego legły następujące przesłanki:

• Opłata za kartę pojazdu, której charakter upodabnia ją do podatku, ma jednocześnie cechy świadczenia ekwiwalentnego, a przepisy rozporządzenia przewidującego obowiązek jej uiszczenia nie określały trybu zwrotu pobranej opłaty.

• Powodowie, jako podstawę swojego żądania, wskazywali zwrot nienależnego świadczenia.

• Za dopuszczalnością drogi sądowej przemawia dodatkowo okoliczność, że nie ma podstaw do stosowania do dochodzonego przez powodów roszczenia przepisów ordynacji podatkowej. Opłaty za wydanie karty pojazdu nie zostały wymienione w art. 2 § 1 tej ustawy. Nie może mieć do nich zastosowania także art. 2 § 2, gdyż dotyczy on opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, a opłaty za kartę pojazdu są należnościami stanowiącymi dochody samorządu terytorialnego. Nienależnie pobrane opłaty za kartę pojazdu nie mogą być zatem traktowane jako nadpłaty podatku podlegające szczególnemu unormowaniu w zakresie zasad i trybu ustalania nadpłaty podatkowej i jej zwrotu, co wyłączałoby dla ich dochodzenia drogę sądową (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2003 r., III CZP 84/03, OSNC 2005, Nr 1, poz. 5). Wysokość opłaty za kartę pojazdu nie jest też określana w drodze decyzji administracyjnej, co wyłącza możliwość zastosowania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego dla prawidłowego określenia jej wysokości. Uwzględniając dodatkowo, że w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) także nie uregulowano na zasadach szczególnych kwestii związanych ze zwrotem opłaty za kartę pojazdu, należy przyjąć, że roszczenia o zwrot części opłaty jako nienależnego świadczenia można dochodzić na drodze sądowej.

Argumentację Sądu Najwyższego można jedynie opatrzyć uwagą, że powołanie –jako podstawy żądania pozwu – zwrotu nienależnego świadczenia o tyle tylko może przesądzać o dopuszczalności drogi sądowej, o ile nie stoi temu na przeszkodzie wyraźna regulacja powszechnie obowiązującego przepisu, który dla określonych żądań przewiduje inną drogę postępowania (np. administracyjną). Innymi słowy, skierowanie pozwu do sądu powszechnego należy uznać za dopuszczalne jedynie wtedy, gdy zwrotu dochodzonego świadczenia o charakterze publiczno-prawnym nie regulują wprost przepisy prawa administracyjnego (np. powołana przez Sąd Najwyższy ordynacja podatkowa czy też prawo o ruchu drogowym). Tylko bowiem w takiej sytuacji należałoby przyznać pierwszeństwo powołanej przez powoda podstawie żądania. Jeżeli natomiast przepisy prawa publicznego jednoznacznie przewidują drogę postępowania administracyjnego dla danego rodzaju żądań (np. roszczeń podatkowych), wykluczona jest możliwość kierowania sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.).

Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 21), stwierdził z kolei, że "skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". Wywiódł przy tym, że skoro "obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze – sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie – organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

W kontekście przywołanych orzeczeń uznawano, że postępowanie o zwrot nadpłaty związanej z opłatą za kartę pojazdu mogło być prowadzone zarówno w trybie administracyjnym, jak i cywilnym, choć obowiązujące wówczas unormowania nie precyzowały, na jakiej drodze może być dochodzona sporna część opłaty za kartę pojazdu (stanowiącej niepodatkowy dochód powiatu).

W uzupełnieniu tych uwag można dodać, że w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. (III CZP 24/12) Sąd Najwyższy stwierdził, że "dopuszczalna jest droga sądowa w sprawach o zwrot nienależnych opłat za wydanie karty pojazdu, pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 37, poz. 1310) przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)".

W świetle dotychczas przywołanych judykatów, nie powinno być wątpliwości co do tego, że skarżący mógł podjąć próbę dochodzenia swoich roszczeń wynikających z uiszczonej opłaty za wydanie mu karty pojazdu zarówno przed sądem powszechnym, jak i w postępowaniu administracyjnym, bez narażenia się na zarzut powagi rzeczy osądzonej (rei iudicatae).

Dostrzeżoną lukę w prawie wypełniła ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Według art. 67 tej ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Świadczenia wymienione w art. 60 ustawy o finansach publicznych, to m.in. środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, w szczególności zaś dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego obejmujące dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych).

W ocenie Sądu, w pojęciu "dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw" mieści się także opłata za wydanie karty pojazdu, będąca niepodatkową daniną publiczną, stanowiącą dochód właściwego powiatu.

Trzeba przy tym zauważyć, że poprzednia ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) nie przewidywała odesłania do działu III ordynacji podatkowej w zakresie analogicznym do aktualnie obowiązującego uregulowania.

Skoro w art. 67 ustawy o finansach publicznych postanowiono ogólnie o "sprawach dotyczących należności", przeto w takim zakresie znajdą się również sprawy dotyczące zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Dział III ordynacji podatkowej zawiera bowiem m.in. regulacje dotyczące zwrotu nadpłaconego lub nienależnie pobranego podatku (art. 72 i nast.) co – przy odpowiednim stosowaniu działu III (według dyspozycji art. 67 ustawy o finansach publicznych) – odnosić się będzie także do nadpłaconej części należności za wydanie karty pojazdu.

Oznacza to w konsekwencji, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu (ujęty w piśmie skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. i z dnia [...] lipca 2013 r.), należało w aktualnym stanie prawnym potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty, takie bowiem stanowisko daje się wyprowadzić z przepisów przejściowych. Według art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej stosuje się przepisy dotychczasowe.

Odnosząc się do podniesionego przez organ – w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego – zarzutu przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej części należności za wydanie karty pojazdu (kwestii tej poświęcono także fragment ostatniej części uzasadnienia skargi) należy zauważyć, że w unormowaniach z daty zdarzenia (ani w prawie o ruchu drogowym, ani w aktach powiązanych z tą ustawą) nie przewidziano wprost takiego przedawnienia. Niejednokrotnie organy zobowiązane do zwrotu nadpłaty powoływały się na zawarte w kodeksie cywilnym przepisy o przedawnieniu roszczeń, w szczególności zaś na art. 118 k.c., regulujący terminy przedawnienia, jednakże przepisów dotyczących wyłącznie przedawnienia cywilnoprawnych roszczeń majątkowych nie można było przenosić wprost na zobowiązania publicznoprawne.

Modyfikacja stanu prawnego w zakresie przedawnienia roszczeń związanych z opłatą za wydanie karty pojazdu nastąpiła z dniem 1 stycznia 2010 r., wraz z wejściem w życie ustawy o finansach publicznych, a to wskutek zawartego w art. 67 tej ustawy odesłania do odpowiedniego stosowania działu III ordynacji podatkowej.

Przy odpowiednim stosowaniu art. 79 § 2 w zw. z art. 70 § 1 ordynacji, rozpoznawane zobowiązanie podlega pięcioletniemu przedawnieniu. Nie można jednak nie zauważyć, że – na co trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 15 marca 2012 r. (III SA/Po 86/12) – poszanowanie jednej z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa, a mianowicie zasady lex retro non agit, wymaga by przy stosowaniu – na podstawie art. 67 ustawy o finansach publicznych – przepisów działu III ordynacji podatkowej do opłat za kartę pojazdu uiszczonych przed 2010 r., termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, czyli dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r.

Generalnie można się także zgodzić z argumentacją skargi odwołującą się do znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym uznał on przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Dlatego też § 1 ust. 1 tego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakazującym wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym.

W ocenie Sądu, mimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania.

Wyjaśnić przy tym trzeba, że według art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08; uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA 2001., nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organu państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1270/08).

Wszystkie do tej pory naprowadzone względy nasuwają podstawową konkluzję, że pobieranie opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł, na podstawie § 1 ust. 1 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu nie znajdowało należytego normatywnego uzasadnienia. Ta oczywista konkluzja uzasadnia z kolei bez wątpienia możliwość żądania – także na drodze postępowania administracyjnego – zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu wspomnianej opłaty. Niezwłocznego, dobitnego przy tym, podkreślenia wymaga jednak, że podstawowym warunkiem skutecznego dochodzenia zwrotu nadpłaty jest wykazanie przez zainteresowanego, iż rzeczywiście uiścił on z tego tytułu kwotę 500 zł.

Za obciążeniem właśnie podmiotu dochodzącego zwrotu nadpłaty powinnością wykazania tego faktu przemawiają co najmniej dwa względy.

Po pierwsze, wykazane niedostatki poprzednich uregulowań (a precyzyjnie – z okresu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), w szczególności zaś brak określenia jakichkolwiek ram czasowych, w których zainteresowany może żądać zwrotu nadpłaty, nie powinno absolutnie oznaczać przyzwolenia – zwłaszcza w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji) – na możliwości poprzestania – w zakresie ustalania podstawowego w sprawie faktu – jedynie na przypuszczeniach albo przyjęciu domniemania faktycznego. Można sobie przecież łatwo wyobrazić, że skutkiem stanowiska wypracowanego w orzecznictwie, żądania zwrotu rzekomych nadpłat będą podnoszone w dowolnym czasie (celowe podkreślenie składu orzekającego), odległym coraz bardziej od momentu dokonania wpłaty (w niniejszej sprawie okres ten wynosi już niemal [...] roku!), bez przedstawiania bezpośrednich dowodów uiszczenia opłaty w wysokości 500 zł, wyłącznie z twierdzeniem, że skoro pojazd został zarejestrowany i wydana została karta pojazdu, kwota taka musiała być uiszczona.

Po drugie, przerzucenie całego ciężaru bezspornego dowiedzenia faktu zapłaty na żądającego zwrotu, wynika z prozaicznej okoliczności przyjęcia przez prawodawcę 5 letniego terminu przechowywania tzw. dokumentów księgowych (i innych dokumentów), w rozumieniu art. 74 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 330 ze zm.). W tej sytuacji skarżący nie może zasadnie oczekiwać – na podstawie ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego – potwierdzenia faktu dokonanej opłaty w dokumentacji pozostającej w dyspozycji organu, którą ten przecież nie jest już zobowiązany przechowywać.

Tymczasem w realiach tej konkretnej sprawy skarżący nie przedstawił bezspornego dowodu uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, w wysokości 500 zł, w postaci pokwitowania, które – zgodnie z powszechna praktyką, znaną Sądowi – wystawiane jest w takich sytuacjach przez organ. Wspomniany brak dowodowy nabiera tym bardziej istotnego znaczenia, jeśli zważyć, iż akta administracyjne sprawy zawierają liczne dokumenty (obcojęzyczne, tłumaczenia, a także dokumenty urzędowe polskich organów tyczące pojazdu sprowadzonego do Polski z Niemiec), w tym także dokument Naczelnika Urzędu Celnego w Z. z dnia [...]grudnia 2004 r., potwierdzający uiszczenie przez skarżącego akcyzy od zakupionego samochodu oraz zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia [...] grudnia 2004 r., potwierdzające brak obowiązku uiszczenia podatku od towarów i usług z tytułu nabycia tego środka transportu. Skoro zainteresowany przechowuje do dziś kopie wszystkich wspomnianych dokumentów, w tym również takich, które dowodzą wprost zrealizowania przez niego płatności w zakresie innych zobowiązań publicznoprawnych, nie powinno być dla niego trudne potwierdzenie – stosownym pokwitowaniem – faktu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu, i to w wysokości 500 zł, jeśli (jak twierdzi) opłatę w takiej właśnie kwocie uiścił. Godzi się dodatkowo zauważyć, że w tego samego powodu (braku udowodnienia przez powoda faktu wniesienia opłaty w kwocie 500 zł) Sąd Rejonowy w Z. oddalił powództwo skarżącego o zwrot rzekomej nadpłaty, zgłoszone na podstawie cywilistycznych przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu (wyrok z dnia 21 lutego 2013 r., I C 1297/12 – k. 14-16 akt sądowych). Z odpowiedzi na skargę wynika, że Sąd Apelacyjny w J. oddalił apelację skarżącego od wspomnianego wyroku.

Wymaga ponownego, silnego zaakcentowania, że podstawowym wymogiem skutecznego w praktyce dochodzenia przez skarżącego wszystkich trzech żądań zgłoszonych pod adresem Starosty Z. we wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. było nie pozostawiające wątpliwości wykazanie przez zainteresowanego faktu rzeczywistego uiszczenia w 2005 r. opłaty za kartę pojazdu, w kwocie 500 zł. Skoro jednak okoliczność ta nie została przez niego wykazana, przeto odmowy uwzględnienia wszystkich trzech żądań nie można było uznać za niezgodnej z prawem, co z kolei musiało skutkować oddaleniem skargi przez Sąd, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a.

W sprawie nie chodziło bowiem – co trzeba dodatkowo podkreślić – o wykazanie, że ewentualne pobieranie opłat za wydanie kart pojazdu w wysokości określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest bezprawne, w świetle orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, sądów powszechnych i administracyjnych, a także postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. wydanego w sprawie C-134/07, lecz o dowiedzenie przez skarżącego, iż doznał on rzeczywistego uszczerbku, w wyniku uiszczenia opłaty nie mającej należytego uzasadnienia prawnego. Tej okoliczności skarżący zaś nie wykazał.

Z wszystkich przytoczonych powodów orzeczono, jak w sentencji.