Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1778/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 102  ust. 1 i 2 art. 109
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung Danuta Kania (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przydzielającej lokal mieszkalny - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., nr 267.), dalej powoływanej jako: "K.p.a." w związku z art. 108 ust. 2, art. 109 pkt 1, art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. przydzielającej J. Z. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu ww. decyzji przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2009 r. J. Z. został oddelegowany do pełnienia służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na stanowisko [...]. Po złożeniu wniosku o przyjęcie do służby w ABW rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Szef ABW mianował ww. funkcjonariuszem ABW na dotychczasowym stanowisku. Z dniem [...] października 2009 r. J. Z. został mianowany na stanowisko [...] zaś z dniem [...] lipca 2011 r. na stanowisko [...], powstałe wskutek reorganizacji jednostek organizacyjnych ABW.

W dniu [...] września 2012 r. J. Z. zwrócił się do Szefa ABW z wnioskiem o przydzielenie mu w drodze decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, tj. w W. We wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, którego wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 59, poz. 520 ze zm.), funkcjonariusz zawarł informację, że przysługują mu cztery normy zaludnienia, tj. po jednej normie dla niego oraz dla jego żony, oraz dwie normy zaludnienia z tytułu zajmowanego stanowiska służbowego. Nadto oświadczył, iż wraz z żoną E. Z. jest właścicielem domu położonego w K. przy ul. [...], w którym jest zameldowany od 1980 r., poinformował również o posiadaniu przez niego lub jego współmałżonka 1/3 udziału w lokalu mieszkalnym położonym w K. przy ul. [...] oraz 1/4 udziału w lokalu mieszkalnym położonym w K. przy ul. [...]. Nadto, odpowiadając na pytanie nr 8 wniosku o treści: "Czy wnioskodawca lub jego współmałżonek korzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, albo tego samego rodzaju świadczenia na podstawie innych przepisów", funkcjonariusz odpowiedział: "tak Policja - 1980 r."

W dniu [...] grudnia 2012 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydał decyzję nr [...], mocą której przydzielił J. Z. lokal mieszkalny nr [...] położony przy ul. [...] w W. o pow. użytkowej [...] m2, w tym powierzchni mieszkalnej [...] m2. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 102 ust. 1 i art. 112 ustawy o ABW oraz AW, a także § 2 ust. 1 pkt 1, § 6 ust. 1 oraz § 8 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. Na mocy art. 107 § 4 K.p.a. odstąpiono od uzasadnienia ww. decyzji jako uwzględniającej w całości żądanie strony.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. J. Z. złożył do Szefa ABW raport o zrzeczenie się przez ABW dyspozycji lokalem przydzielonym mu decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. celem wykupienia go na własność.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Szef ABW zawiadomił J. Z. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Szef ABW, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 108 ust. 2, art. 109 pkt 1, art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o ABW oraz AW, stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. przydzielającej J. Z. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. Z., działając przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 109 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji o przydzieleniu lokalu mieszkalnego z uwagi na przyznanie stronie w innej formacji mundurowej pomocy finansowej, podczas gdy strona będąc funkcjonariuszem ABW nie otrzymała pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby oraz w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 102 ust. 1 i 2 ustawy o ABW i AW, a zatem spełniała przesłanki do jego przydziału,

- art. 109 pkt 1 w zw. z art. 108 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomocą finansową, o której mowa w art. 108 ust. 1 ww. ustawy jest również pomoc finansowa przyznana w innej formacji mundurowej, co stanowi w ocenie organu negatywną przesłankę do uzyskania lokalu mieszkalnego w ABW, podczas gdy ww. przepisy odnoszą się wyłącznie do pomocy finansowej przyznanej funkcjonariuszom UOP, ABW oraz AW.

Szef ABW nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wymienione na wstępie rozstrzygnięcie organ powołał treść art. 102 ust. 1, art. 108 oraz art. 109 ustawy o ABW i AW, wskazując, iż wobec postanowień zawartych w ww. przepisach przydzielenie funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej lub przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie takiego lokalu lub domu przesądza o tym, że funkcjonariuszowi nie przysługuje już wobec ABW roszczenie o zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych. Od tej zasady istnieją wyjątki umożliwiające wydanie nowej decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości. Powinien on jednak wówczas zwrócić otrzymaną pomoc finansową albo zwolnić lokal mieszkalny przyznany decyzją administracyjną, o czym stanowi art. 110 ust. 1 - 3 ww. ustawy. Inne przypadki przewidujące zwrot przyznanej uprzednio funkcjonariuszowi ABW pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego zawiera art. 108 ust. 3 pkt 1 i 2 ww. ustawy obligujący do zwrotu pomocy w sytuacji, gdy jest ona świadczeniem nienależnym lub gdy funkcjonariusz zwolni się ze służby przed upływem 10 lat służby.

W świetle powyższego, zdaniem organu, wykluczona została możliwość udzielenia funkcjonariuszowi dwukrotnie pomocy finansowej nawet w sytuacji zmiany stanu faktycznego wpływającego na wysokość tej pomocy, czy też prawo do jej nabycia. Nawet jeżeli po otrzymaniu pomocy mieszkaniowej wystąpią okoliczności skutkujące nabyciem prawa do większej ilości norm mieszkaniowych lub funkcjonariusz dokona zbycia lokalu, na który pomoc została udzielona, fakt ten nie przywróci funkcjonariuszowi prawa do ponownego ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej lub przydzielenie lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji.

Powyższe stanowisko jak wskazał organ - wzmacniają następujące przepisy aktów wykonawczych do ustawy o ABW oraz AW:

- § 7 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi ABW za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 98, poz. 1000) wprowadzający negatywną przesłankę do przyznania dodatku pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (a więc świadczenia o charakterze ekwiwalentnym) w przypadku uzyskania przez funkcjonariusza lub jego małżonka pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu albo tego samego rodzaju świadczenia na podstawie odrębnych przepisów,

- § 4 pkt 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom ABW na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. Nr 84, poz. 777), w świetle którego lata służby w różnych formacjach uzbrojonych, za wyjątkiem formacji wojskowych, sumuje się przy obliczaniu wysokości zwrotu udzielonej funkcjonariuszowi pomocy finansowej jeśli odejdzie on ze służby przed upływem 10 lat,

- zapisy pkt 8 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy ABW (Dz. U. nr. 59, poz. 520 ze zm.) wprowadzający wymóg podania informacji o skorzystaniu z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu albo z tego samego rodzaju świadczenia na podstawie innych przepisów.

Analiza powyższych przepisów, zdaniem organu, pozwala na sformułowanie wniosku, że nawet w przypadku podjęcia służby w innej formacji funkcjonariusz, który raz uzyskał pomoc, nie nabywa prawa do jej ponownego otrzymania od Państwa przy uzyskaniu lokalu mieszkalnego. Odmienne rozumowanie doprowadziłoby do tego, że funkcjonariusz wielokrotnie zmieniający służbę były w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych funkcjonariuszy, co przeczy zasadzie równości wobec prawa.

Organ wskazał, iż stanowisko o jednorazowości pomocy udzielonej przez Państwo znajduje także uzasadnienie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 marca 2012 r., I OSK 2397/11, z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2399/11, z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2400/11.

W świetle powyższego organ stwierdził, że decyzja nr [...] szefa ABW z dnia [...] grudnia 2012 r. wobec uprzedniego otrzymania przez J. Z. w 1980 r. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego została wydana wbrew zakazowi wynikającemu z art. 109 pkt 1 ustawy, w sposób rażący naruszając ten przepis.

Zdaniem organu, badana decyzja narusza również art. 107 § 3 K.p.a., bowiem brak uzasadnienia decyzji jest szczególnie rażący z uwagi na reglamentacyjny charakter tego typu rozstrzygnięć oraz wartość rynkową przydzielanych lokali mieszkalnych, albowiem uniemożliwia jej weryfikację oraz poznanie motywów, jakimi kierował się organ przydzielając przedmiotowy lokal funkcjonariuszowi.

Ponadto organ wskazał na naruszenie art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a. nakazującego obligatoryjne wyłączenie pracownika organu, pozostającego w stosunku podległości ze stroną postępowania administracyjnego, podczas gdy czynności w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. prowadzone były przez funkcjonariusza [...] ABW, pozostającego w podległości służbowej wobec strony postępowania.

Organ wskazał również na fakt nieodebrania od funkcjonariusza w toku ww. postępowania oświadczenia o wyrażeniu zgody na przydział lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej mniejszej od tej, jaka przysługiwałaby mu zgodnie z obowiązującymi normami. Obowiązek taki wynika z treści § 6 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. i polega na włączeniu do akt postępowania administracyjnego pisemnej zgody funkcjonariusza na przydzielenie lokalu o mniejszej od przysługującej powierzchni mieszkalnej. W przedmiotowym postępowaniu brak jest stosownego oświadczenia.

Konkludując organ stwierdził, że dokonana ocena prawna postępowania w przedmiocie przydzielenia lokalu mieszkalnego J. Z. prowadzi do wniosku, że decyzja nr [...] szefa ABW z dnia [...] grudnia 2012 r. została wydana wbrew zakazowi z art. 109 pkt 1 ustawy, co zważywszy na stwierdzone uchybienia proceduralne stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Szefa ABW z dnia [...] lipca 2013 r. J. Z., działający przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 109 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW poprzez utrzymanie w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o przydzieleniu lokalu mieszkalnego z uwagi na przyznanie skarżącemu w innej formacji mundurowej pomocy finansowej, podczas gdy skarżący będąc funkcjonariuszem ABW nie otrzymał pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, jak również nie posiadał lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby oraz w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 102 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW, a zatem spełniał warunki do tego przydziału,

- art. 109 pkt 1 w zw. z art. 108 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pomocą finansową, o której mowa w art. 108 ust. 1 ww. ustawy jest również pomoc finansowa przyznana w innej formacji mundurowej, co stanowi w ocenie organu negatywną przesłankę do uzyskania lokalu mieszkalnego w ABW, podczas gdy powołane wyżej przepisy odnoszą się wyłącznie do pomocy finansowej przyznanej funkcjonariuszom UOP, ABW oraz AW,

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez niezapoznanie strony z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed wydaniem zaskarżonej decyzji, uniemożliwiając skarżącemu wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego oraz zgłoszenia ewentualnych żądań i wniosków w szczególności, iż skarżący ustanowił profesjonalnego pełnomocnika w sprawie dopiero na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a poprzez przyjęcie przez organ za udowodnioną okoliczność, iż przyznane skarżącemu 33 lata temu świadczenie finansowe w Milicji Obywatelskiej jest pomocą finansową na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 108 ustawy o ABW oraz AW, bez przeprowadzania w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, w tym przede wszystkim zapoznania się z dokumentem stanowiącym podstawę prawną jego przyznania, a zatem nie ustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego i tym samym przedwczesne uznanie, iż zachodzi w rozpatrywanej sprawie negatywna przesłanka w rozumieniu art. 109 ww. ustawy.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa ABW z dnia [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2013 r.,

- wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości,

- wystąpienie przez Sąd do organu o przedstawienie dokumentu poświadczającego przyznanie skarżącemu w Milicji Obywatelskiej w 1980 r. pomocy finansowej i dopuszczenie tego dokumentu do materiału dowodowego - na okoliczność charakteru prawnego przyznanego świadczenia,

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, iż przepis art. 109 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW jest przepisem jednoznacznym w swojej treści, lecz wyłącznie w sytuacji, kiedy pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego została przyznana funkcjonariuszowi ABW, AW, a poprzez art. 228 ww. ustawy, także funkcjonariuszowi UOP. Zdaje się to potwierdzać treść art. 48 ustawy zawierający wskazanie kogo rozumiemy pod pojęciem funkcjonariusza w rozumieniu ustawy. W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją, kiedy funkcjonariusz otrzymał świadczenie finansowe w czasie pełnienia służby w Milicji Obywatelskiej, którą to służbę pełnił w tym czasie w K. W tej sytuacji nie można dokonać prostego podstawienia art. 109 pkt 1 w zw. z art. 108 ustawy do przedstawionego stanu faktycznego, albowiem przepisy te mają zastosowanie do pomocy finansowej udzielonej funkcjonariuszom ABW, AW oraz UOP. Co więcej, w rozpatrywanej sprawie nie podjęto nawet próby wyjaśnienia charakteru prawnego otrzymanego przez skarżącego w 1980 r. świadczenia finansowego w kontekście jego porównywalności z pomocą finansową przyznawaną funkcjonariuszom w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy. Mając zatem na względzie, iż podstawą zastosowania przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa może być niebudzący wątpliwości stan prawny, to w niniejszej sprawie nie może być mowy o wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o przydziale lokalu mieszkalnego z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie organ bowiem co najmniej winien mieć wątpliwości interpretacyjne dotyczące zakresu pojęcia "pomoc finansowa" w kontekście przyznania świadczenia finansowego skarżącemu w zupełnie innej formacji mundurowej, niż ta, w której otrzymał lokal mieszkalny na podstawie ww. decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego, organ winien dokonać oceny charakteru prawnego dokumentu, w oparciu o który skarżący otrzymał świadczenie i dopiero na tej podstawie określić, czy świadczenie finansowe przyznane wówczas skarżącemu jest porównywalne z pomocą finansową w rozumieniu aktualnych przepisów oraz wobec wątpliwości dodatkowo przesłuchać skarżącego na tę okoliczność. Organ wydając zaskarżoną decyzję oparł się wyłącznie na informacji zawartej w pkt 8 wniosku, z której wynika, że pobrał on pomoc finansową w Policji w 1980 r. Już na podstawie tej tylko informacji można powziąć wątpliwość, albowiem w 1980 r. nie istniała jeszcze Policja, tylko Milicja Obywatelska.

W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1778/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na skutek zażalenia Szefa ABW, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 stycznia 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2014 r. cofnął wniosek zawarty w pkt "c" na stronie 3 skargi, tj. odnośnie wystąpienia przez Sąd do organu o przedstawienie dokumentu poświadczającego przyznanie skarżącemu w Milicji Obywatelskiej w 1980 r. pomocy finansowej i dopuszczenie tego dokumentu do materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na kontroli legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta została decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję własną organu z dnia [...] maja 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Szefa ABW nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. przydzielającej J. Z. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W.

Badając legalność zaskarżonego aktu w oparciu o powołane wyżej przepisy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym do wyeliminowania z obrotu prawnego, natomiast argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie to zostało wszczęte z urzędu przez Szefa ABW na podstawie art. 61 § 1 i 4 K.p.a., o czym skarżący został zawiadomiony w dniu [...] maja 2013 r.

Na wstępie zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 K.p.a. wyraża się w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty (v. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ.: OSNP 1996/18/258). Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W kontekście wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Jako przesłankę stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Szef ABW wskazał rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, publ.: LEX nr 1145109 oraz z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, publ.: LEX 1056/10). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na istnieniu sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, jakie wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę w szczególności jego skutki. Rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 K.p.a., Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i nast.). Za takim stanowiskiem opowiadają się również sądy wskazując, że decyzja rażąco naruszająca prawo to taka, która wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w tym skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1522/10, publ.: LEX nr 965193, z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2098/11, publ.: LEX nr 1354893).

Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu uzasadnione jest stanowisko organu, że wydając decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Szef ABW dopuścił się rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu we wskazanym powyżej rozumieniu przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Za prawidłową uznać też należało ocenę prawną organu, iż decyzja o przydziale skarżącemu lokalu mieszkalnego zawiera niepełną podstawę prawną, ograniczającą się do przywołania normy ogólnej, tj. art. 102 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, abstrahując od treści art. 109 ust. 1 tej ustawy.

Zgodnie z art. 102 ust. 1 ww. ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje, z uwzględnieniem członków rodziny, prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei art. 108 ust. 1 stanowi, że funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Pomoc finansową, o której mowa w ust. 1, przyznaje się jednorazowo na wniosek funkcjonariusza w służbie stałej (ust. 2). Pomoc finansowa, o której mowa w ust. 2, podlega zwrotowi w przypadku wypłaty tej pomocy jako nienależnego świadczenia oraz w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby przez upływem 10 lat służby. Przy czym, w świetle § 4 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom ABW na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, do okresu 10 lat, z upływem którego funkcjonariusz jest zwolniony z obowiązku zwrotu pomocy finansowej otrzymanej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zalicza się także okresy służby w innych formacjach mundurowych, w tym również w Policji.

Z kolei przepis art. 109 ustawy o ABW oraz AW określa przesłanki negatywne, wykluczające dokonanie przydziału lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, któremu wcześniej udzielono pomocy finansowej na cele mieszkaniowe. Stanowi on w pkt 1, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 ust. 1, tj. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

W ocenie Sądu, treść powołanego wyżej przepisu nie pozostawia wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, a tym samym nie wymaga dokonywania szczególnych zabiegów interpretacyjnych, przy czym zauważyć należy, że sama konieczność przeprowadzenia wykładni przepisu nie wyklucza jeszcze możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa, gdyż wykładnia dokonywana jest w istocie w każdym przypadku zastosowania przepisu.

W ustawie o ABW oraz AW ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "funkcjonariusz". Przepisy art. 108 i art. 109 pkt 1 ww. ustawy posługują się pojęciem "funkcjonariusz" w ujęciu podmiotowym. Na gruncie wszystkich pragmatyk służbowych funkcjonariusz oznacza bowiem osobę, która związana jest z organem - "pracodawcą" stosunkiem administracyjno-prawnym, pozostaje w służbie na podstawie aktu mianowania, podlega szczególnej dyscyplinie służbowej, realizuje określone obowiązki w ramach służby Państwu i społeczeństwu. Funkcjonariuszowi przysługują określone świadczenia i uprawnienia w czasie pełnienia służby, a także po zwolnieniu ze służby - związane z prawem do zaopatrzenia emerytalnego, przy czym - co należy podkreślić - ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667) w art. 1 obejmuje pojęciem "funkcjonariusz" zwolnionych ze służby członków wszystkich wymienionych powyżej służb mundurowych.

Z tego względu nieuzasadnione jest stanowisko skarżącego, iż art. 109 pkt 1 w zw. z art. 108 ustawy o ABW oraz AW ma zastosowanie do pomocy finansowej udzielonej wyłącznie funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu oraz Urzędu Ochrony Państwa. Przepis ten odnosi się do funkcjonariusza każdej formacji mundurowej, a zatem prawidłowy jest pogląd organu, że w przypadku podjęcia służby w innej formacji funkcjonariusz, który kiedykolwiek wcześniej uzyskał pomoc na cele mieszkaniowe, nie nabywa prawa do jej ponownego uzyskania od Państwa poprzez przydział lokalu mieszkalnego. Odmienne rozumowanie doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz wielokrotnie (dobrowolnie) zmieniający służbę, wielokrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, a zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych funkcjonariuszy, co stoi w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Akcentując prezentowany wyżej pogląd, organ zasadnie powołał przepisy nieobowiązującego już zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania (Dz. Urz. MSW Nr 3, poz. 40). Rozporządzenie to w § 1 pkt 4 definiowało "pomoc finansową" jako pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe udzielaną ze środków budżetowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (...), natomiast w pkt 5 definiowało podmiot tej pomocy, tj. "funkcjonariusza" - jako policjanta, funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej - w służbie stałej. Następujące w późniejszych latach zmiany organizacyjne w formacjach mundurowych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, w tym m.in. wyłączenie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego spod nadzoru tego Ministra, nie mogą powodować wypaczenia zasady o jednorazowości pomocy Państwa dla funkcjonariuszy różnych służb mundurowych w zaspokojeniu prawa do lokalu mieszkalnego.

Za prawidłowością przyjętego przez organ stanowiska przemawia także jednorodny (co do zasady) charakter pomocy finansowej na cele mieszkaniowe polegający na tym, że w niewojskowych służbach mundurowych świadczenie to jest identyczne co do nazwy, zasad udzielania, podmiotów uprawnionych (funkcjonariuszy pozostających w stosunku administracyjno-prawnym), a nawet kryteriów przyznawania. Oznacza to, że przyznanie pomocy finansowej w jednej z formacji, stanowi negatywną przesłankę do przyznania tego świadczenia w innej formacji, która tożsame - co do nazwy, a przede wszystkim celu - świadczenie przewiduje.

Jak wskazano w części sprawozdawczej uzasadnienia, skarżący we wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, którego wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, na pytanie nr 8 wniosku o treści: "Czy wnioskodawca lub jego współmałżonek korzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, albo tego samego rodzaju świadczenia na podstawie innych przepisów?", odpowiedział: "tak Policja - 1980 r.". Oświadczenie skarżącego jest jednoznaczne w swej treści i nie budzi żadnych wątpliwości co do faktu, że będąc funkcjonariuszem formacji mundurowej skorzystał już raz z pomocy finansowej na cele mieszkaniowe. Zauważyć należy, że skarżący zajmując stanowisko [...] ABW, a więc dysponując określoną wiedzą i praktycznym doświadczeniem w zakresie spraw dotyczących pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy musiał zdawać sobie sprawę z wagi ww. oświadczenia, którego wiarygodności nie sposób podważyć. Jak zresztą podniesiono w skardze, skarżący w 1980 r., pełniąc służbę w K., otrzymał świadczenie finansowe, które przeznaczył na cele mieszkaniowe. Okoliczność, że w tej dacie był funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej, a nie Policji, która to formacja utworzona została dopiero na mocy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Istotna bowiem pozostaje okoliczność, że skarżący, będąc funkcjonariuszem formacji mundurowej już raz uzyskał pomoc od Państwa na cele mieszkaniowe.

Oznacza to, w świetle powołanych wyżej przepisów, że decyzja Szefa ABW z dnia [...] grudnia 2012 r. o przydzieleniu skarżącemu lokalu mieszkalnego, pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 109 pkt 1 ustawy o ABW i AW, a zatem zawiera wadę kwalifikowaną skutkującą jej nieważnością z przyczyn określonych art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś przeciwne stanowisko strony skarżącej pozbawione jest podstaw faktycznych i prawnych.

Nieuzasadnione są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ oceniając ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. w trybie nadzorczym zasadnie oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zakończonym jej wydaniem. Zebrany materiał dowodowy był adekwatny do wydania zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji. Jak już wyżej wskazano, na fakt uprzedniego otrzymania pomocy finansowej wskazał sam skarżący we wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, zatem należy uznać, iż z racji piastowanego stanowiska znał on uwarunkowania prawne wynikające z potwierdzenia faktu otrzymania takiej pomocy oraz miał świadomość celu na jaki świadczenie to otrzymał.

Już tylko na marginesie Sąd zauważa, że obecnie obowiązujące przepisy dotyczące pomocy mieszkaniowej we wszystkich służbach mundurowych są w zasadzie powieleniem rozwiązań wprowadzonych ustawą z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 38, poz. 181 ze zm.). To właśnie na mocy przepisów zawartych w rozdziale nr 9 "Mieszkania dla funkcjonariuszy i związane z nimi należności", których treść od daty ich wprowadzenia do chwili obecnej zasadniczo nie uległa zmianie, funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej otrzymywali pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 86 ust. 1). Każdorazowo zaś funkcjonariusz, który otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu lub domu, tracił możliwość przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej (art. 87 ust. 1 ww. ustawy). Wcześniej obowiązujące uregulowania prawne związane z prawem do lokalu mieszkalnego także były zbliżone do tych zawartych w ww. ustawie o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej. Chodzi tu mianowicie o uchwałę nr 154 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy Państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe (M.P. Nr 32, poz. 193 ze zm.) wydaną min. na podstawie art. 27a ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz. U. 12, poz. 69 ze zm.). Skoro więc droga służbowa skarżącego rozpoczęła się w Milicji Obywatelskiej, była zaś kontynuowana w Policji (art. 150 ust. 1 ww. ustawy o Policji), to konsekwencje takiego rozwiązania miały wpływ na szereg uprawnień skarżącego, w tym także związanych z prawem do lokalu mieszkalnego, zarówno w czasie służby w Policji jak i w ABW.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Organ już w zawiadomieniu z dnia [...] maja 2013 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, mając na uwadze uprawnienia strony wynikające z ww. przepisu, wyznaczył skarżącemu termin do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Pouczył jednocześnie o możliwości złożenia wyjaśnień oraz przedstawienia dowodów w sprawie. Skarżący zapoznał się z aktami postępowania administracyjnego w dniu [...] maja 2013 r. (k. 54 akt admin.). Fakt ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika skarżącego dopiero na etapie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowił przeszkody w zakresie możliwości składania ewentualnych wniosków dowodowych przez pełnomocnika w toczącym się postępowaniu. Zauważyć jednak należy, że w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., nie może natomiast przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej.

Odnośnie stanowiska organu, iż w sprawie zakończonej wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. miało miejsce naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a. nakazującego obligatoryjne wyłączenie pracownika organu pozostającego w stosunku podległości ze stroną postępowania administracyjnego, bowiem skarżący zlecił przygotowanie projektu ww. decyzji o treści zgodnej z zawartym w niej rozstrzygnięciem naczelnikowi Wydziału [...] ABW, Sąd zauważa, że okoliczność ta mogłaby stanowić ewentualną przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.), nie zaś podstawę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.). Zauważyć jednak należy, że nie można powoływać się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić jedną z przesłanek nieważności decyzji (por. wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1704/97, publ.: LEX nr 44092). Powyższe uchybienie nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż zasadniczym powodem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. było stwierdzenie wydania jej z rażącym naruszeniem art. 109 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW.

Konkludując Sąd stwierdza, że postępowanie zakończone wydaniem ww. decyzji Szefa ABW z dnia [...] grudnia 2012 r. jest konsekwencją wadliwej i nieznajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawa praktyki organów orzekających w zakresie przydzielania lokali mieszkalnych funkcjonariuszom służb mundurowych. Zaakceptowanie takiej praktyki byłoby równoznaczne z uznaniem, że w sytuacji rozwiązania i ponownego nawiązania stosunku służby lub zmiany obowiązujących przepisów prawa "odżywają" wszystkie zrealizowane pod rządami wcześniejszych przepisów prawa uprawnienia funkcjonariuszy, w tym konkretnym przypadku prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, co w konsekwencji pozwoliłoby na wielokrotne skorzystanie przez funkcjonariusza z przyznanych mu przywilejów. Takie rozumienie przepisów prawa stoi w całkowitej sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, którą w tej sprawie miały pełnić, sprowadzającą się do możliwości jednorazowego uzyskania finansowej pomocy Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Prowadzi jednocześnie do powstania negatywnych skutków w sferze społeczno-gospodarczej, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.