Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 672/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 7, art. 87 ust 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 143, par. 115 , par. 135, par. 118, par. 137
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 4a, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3a, art. 6k ust. 3, art. 91 ust. 1 i 4.
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy Tuczępy z dnia 15 grudnia 2017 r. nr XXXVIII/253/2017 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 1, § 2, § 3 ust. 2, § 17 ust. 3 i § 20 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 15 grudnia 2017 r. Rada Gminy Tuczępy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., zwanej dalej "u.s.g"), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm., zwanej dalej "u.c.p.g.") oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r., poz. 19, zwanego dalej "rozporządzeniem") po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku Zdroju, podjęła uchwałę nr XXXVIII/253/2017 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Tuczępy (dalej też jako "Regulamin").

W treści § 1 Regulaminu uchwalono, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

W § 2 Regulaminu postanowiono, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątnięcia śniegu, błota, lodu oraz innych nieczystości z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych przy granicy nieruchomości (ust. 1). Właściciele nieruchomości nie są obowiązani do uprzątnięcia chodników, na których jest dopuszczalny płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych (ust. 2).

Stosownie do treści § 3 ust. 1 Regulaminu mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się na prywatnej nieruchomości pod warunkiem, że: 1) powstające ścieki zostaną odprowadzone do kanalizacji sanitarnej lub w przypadku jej braku do szczelnego zbiornika bezodpływowego; 2) czynność ta zostanie dokonana w miejscach o utwardzonym podłożu oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji. W § 3 ust. 2 Regulaminu postanowiono, że naprawy pojazdów mechanicznych poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się wyłącznie w miejscach, w których prace związane z naprawą pojazdów nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska wodno-gruntowego, a sposób postępowania z odpadami powstającymi w wyniku naprawy będzie zgodny z przepisami szczególnymi.

Z kolei stosownie do § 17 Regulaminu zwolnienie osób utrzymujących zwierzęta domowe z obowiązku stałego nad nimi dozoru jest dozwolone wyłącznie w przypadkach, gdy zwierzęta te znajdują się w pomieszczeniach zamkniętych lub na terenie należycie ogrodzonym i w widocznym miejscu oznaczonym tabliczką ostrzegawczą (ust. 1). Zabrania się pozostawiania psów i innych zwierząt na terenach niezamieszkałych lub nieużytkowanych (ust. 2). Zwierzę przebywające bez opieki na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku będzie odłowione i przewiezione do Schroniska dla bezdomnych zwierząt (ust. 3).

Zgodnie z § 20 ust. 3 Regulaminu koszt przeprowadzenia deratyzacji obciąża właściciela nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniesionej na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 i § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016.283), jak i art.18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - polegające na:

- przekroczenie delegacji ustawowej poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 1 Regulaminu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

- powtórzenie i nieuprawioną modyfikację w § 2 ust. 1 i 2 Regulaminu treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych przy granicy nieruchomości - przy pominięciu zapisu - przy czym za chodniki uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszych położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości oraz że właściciele nieruchomości nie są obowiązani do uprzątnięcia chodników na których jest dopuszczalny płatny postój lub parkowanie pojazdów mechanicznych;

- powtórzenie, modyfikacja i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 i 2 Regulaminu przez określenie zasad mycia i naprawy pojazdów mechanicznych poza myjniami oraz poza warsztatami naprawczymi, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy regulowane są w przepisach rangi ustawy i rozporządzenia właściwego Ministra i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych;

- powtórzenie, modyfikacja i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 17 Regulaminu przy określeniu warunków zwolnienia osób utrzymujących zwierzęta domowe z obowiązku stałego nad nimi nadzoru, zakazu pozostawiania psów i innych zwierząt na terenach niezamieszkałych lub nieużytkowych oraz zastosowania odłowienia i przekazania do Schroniska dla bezdomnych zwierząt przebywających bez opieki na terenie przeznaczonym dla wspólnego użytku, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach rangi ustawowej - o ochronie zwierząt - i z których to przepisów wynikają różne zakazy i ograniczenia w stosunku do zwierząt domowych, jak również unormowania co do zwierząt domowych;

- przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 20 ust. 3 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości kosztów przeprowadzenia deratyzacji.

W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały tj. Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Tuczępy w zakresie obejmującym: § 1, § 2, § 3, § 17

i § 20 ust. 3.

W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentację powyższych zarzutów i podniósł, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Tuczępy stanowi akt prawa miejscowego. Prokurator przedstawił obszerny wywód w zakresie podstaw prawnych i zasad techniki prawodawczej dotyczących aktów prawa miejscowego, w szczególności aktu prawa miejscowego, jakim jest regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach uchwalany w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Prokurator na poparcie swojego stanowiska przedstawionego w skardze powołał pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dodatkowo wskazał, że wniesienie skargi przez prokuratora na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego nie jest ograniczone jakimkolwiek terminem.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tuczępy wniosła o oddalenie skargi w całości. Organ podniósł, że postanowieniami Regulamin nie został ustanowiony obligatoryjny obowiązek selektywnego zbierania odpadów, tj. zobowiązujący właścicieli nieruchomości do wyłącznego selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a niejako zalecenie selekcji odpadów. W ocenie organu, uzasadnione było przytoczenie w treści Regulaminu obowiązku zwalczania gryzoni, insektów i szkodników przez właściciela nieruchomości, który wynika z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczeniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Natomiast przytoczenie przepisów ustawowych w treści Regulaminu nie może być utożsamiane z modyfikacja regulacji ustawowych.

Na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. Prokurator poparł skargę, którą sprostował tylko w zakresie określenia siedziby Inspektora Sanitarnego określonego na stronie 4 skargi, wskazując, że powinno być w Busku-Zdroju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., na datę podjęcia uchwały – Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący.

W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19, lex nr 2748084 i powołane tam orzecznictwo, m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11, wwwo.rzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako "rozporządzenie"), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 załącznika do rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 ww. załącznika do rozporządzenia, w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. cyt. wyrok WSA w Kielcach II SA/Ke 770/19 i tam wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2017 r. poz. 1289), dalej jako "u.c.p.g".

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b )liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a).

Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez:

1) wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych;

3) zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a;

3a) gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych;

3b) pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi;

4) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

5) realizację innych obowiązków określonych w regulaminie.

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie dotyczącym § 1, § 2, § 3 ust. 2, § 17 ust. 3, § 20 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Nie zasługiwała ona na uwzględnienie co do § 3 ust. 1 oraz § 17 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu.

Za zasadne należało uznać zarzuty dotyczące obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Otóż postanowienie § 1 Regulaminu stanowi powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważniała lokalnego prawodawcy do stanowienia o obowiązkach właścicieli nieruchomości, które już zostały uregulowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nałożenie tego samego obowiązku (powtórzenie go) w regulaminie oznacza więc powtórzenie regulacji ustawowej (por. też wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2866/15, lex nr 2380248).

Brak jest upoważnienia dla rady gminy do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku (w tym przypadku w § 1 Regulaminu) obowiązku właścicieli nieruchomości polegającego na prowadzeniu w opisanym w Regulaminie zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Należy zauważyć, że z dniem 1 lutego 2015 r. zmieniono treść art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., który otrzymał brzmienie: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a". W art. 4a u.c.p.g. zawarto delegację do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony, a także odpadów komunalnych podlegających obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1 u.c.p.g. W art. 4 u.c.p.g. dodano także ust. 2a, zgodnie z którym regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit.a tej ustawy. Niemniej jednak, według stanu prawnego obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, właściciel nieruchomości był zobowiązany złożyć do wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, selektywne zbieranie odpadów komunalnych ustanawiają gminy, co oznacza, że to na gminach spoczywa obowiązek zorganizowania takiego selektywnego zbierania i stworzenia niezbędnych do tego warunków. Jednak o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny czy też nie, decydował na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości, który z racji takiego wyboru nie mógł ponosić negatywnych konsekwencji. Jeżeli właściciel nieruchomości nie wybrał selektywnego sposobu zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający te odpady przyjmował je jako zmieszane odpady komunalne. Przekładało się to na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem stawki opłat w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, były niższe (art. 6k ust. 3 ustawy). Ustawa pozwalała na stosowanie korzystniejszej, niższej stawki za odpady segregowane w celu promowania segregacji. Nie można jednak z tych zapisów ustawowych, dotyczących różnicowania stawki opłat, wnioskować, że na mieszkańców nakładało się obowiązek tylko i wyłącznie segregowania odpadów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Bd 1433/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. VIII SA/Wa 705/18). Świadczy o tym także fakt zmiany legislacyjnej dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579), mocą której w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. nałożono wprost na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania odpadów. Podobnie zmianie uległ art. 6k ust. 3 ustawy, w którym mowa jest obecnie o niewypełnianiu przez właściciela obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny (do czasu zmiany przedmiotowy fragment przepisu brzmiał: "(...) jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane (...)"). O ile zatem w świetle uregulowań obowiązujących na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Gminy mogła uregulować wymagania, zasady i zakres selektywnego zbierania odpadów, o tyle nakładając jednoznacznie na właścicieli obowiązek selektywnego zbierania odpadów przekroczyła delegację ustawową.

Odnośnie obowiązku z § 2 Regulaminu także Sąd ocenił go jako istotnie naruszający prawo. Otóż w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy rada gminy, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Przywołany przepis upoważnia do określenia wymagań w zakresie części nieruchomości służących do użytku publicznego. Kwestionowany zapis § 2 Regulaminu dotyczy uprzątania ze śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników przyległych do nieruchomości. Lokalny prawodawca nie dostrzegł, że w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ustawa określa już obowiązek związany z uprzątnięciem ww. zanieczyszczeń w zakresie chodników położonych wzdłuż nieruchomości, to dodatkowo definiuje pojęcie chodnika w rozumieniu tej ustawy i wprowadza wyjątki od obowiązku związanego z uprzątnięciem chodnika. Zatem omawiany zapis Regulaminu nie tylko wkracza w zakres regulacji ustawowej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., to jeszcze pomija istotną część tej regulacji. Wykracza zatem poza zakres upoważnienia ustawowego (por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016r., sygn. IV SA/Po 1060/16). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zapis § 2 zaskarżonego załącznika do uchwały stanowi w gruncie rzeczy częściowe powtórzenie wraz z nieuprawnioną modyfikacją przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie realizację przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący § 3 Regulaminu, dotyczący mycia pojazdów samochodowych poza myjniami (ust. 1) oraz naprawy pojazdów mechanicznych poza warsztatami naprawczymi (ust. 2), Sąd uwzględnił go jedynie co do ust. 2, w którym ograniczono możliwość takiej naprawy wyłącznie do miejsc, w ktorych prace te nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska wodno-gruntowego, a sposób postępowania z odpadami powstającymi w wyniku naprawy będzie zgodny z przepisami szczególnymi. W ocenie Sądu, z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wynika, że do kompetencji rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw.

W pozostałym zakresie, tj. co do § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu, Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z tymi przepisami właściciele nieruchomości mogą dokonywać mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, które może odbywać się pod warunkiem dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji, a także odprowadzenia powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego. Mając na uwadze treść upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, wymagania wprowadzone przez prawodawcę lokalnego mieszczące się w treści § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu wynikają z ogólnej normy niezanieczyszczania środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Z kolei wymóg odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, i dokonywania tych czynności na utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji - stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 3039/15).

Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego Rada Gminy w § 17 ust. 3 uchwaliła, że zwierzę przebywające bez opieki na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku będzie odłowione i przewiezione do Schroniska dla bezdomnych zwierząt.

Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. Stosownie zaś do art. 11a ust. 1 tej ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z ust. 2 cytowanego artykułu program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Treść § 17 ust. 3 w oczywisty sposób modyfikuje zatem powyższe unormowania ustawowe i w zapisie jest bardziej rygorystyczna (por. wyroki: NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. II OSK 1492/12; WSA w Kielcach z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Ke 597/15).

Sąd oddalił zarzut dotyczący § 17 ust. 1 i 2 Regulaminu, zgodnie z którym zwolnienie osób utrzymujących zwierzęta domowe z obowiązku stałego nad nimi dozoru jest dozwolone wyłącznie w przypadkach, gdy zwierzęta te znajdują się w pomieszczeniach zamkniętych lub na terenie należycie ogrodzonym i w widocznym miejscu oznaczonym tabliczką ostrzegawczą (ust. 1). Zabrania się pozostawiania psów i innych zwierząt na terenach niezamieszkałych lub nieużytkowanych (ust. 2). W ocenie Sądu, powyższa regulacja mieści się w delegacji ustawowej, która nie ogranicza się, w przypadku określenia obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniem, do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, bo to ograniczenie dotyczy tylko ochrony przed zanieczyszczeniem. Nie narusza też zasady proporcjonalności, ani nie stanowi poważnego ograniczenia uprawnień osób utrzymujących zwierzęta domowe. Wbrew obawom wyrażonym w orzeczeniach WSA w Poznaniu z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1056/15 i z 8 grudnia 2016 r., IV SA/Po 622/16, nałożenie takiego obowiązku nie stanowi nadmiernej, nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności w ten sposób, aby nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem nieruchomości, na obszarze których przebywają psy zwolnione ze smyczy, a także do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku umieszczenia w widocznym miejscu tabliczki ostrzegawczej

Zasadne okazały się natomiast zarzuty dotyczące § 20 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości. Redakcja § 20 ust. 3 stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy norma kompetencyjna (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.) nie upoważnia rady gminy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1, § 2, § 3 ust. 2, § 17 ust. 3, § 20 ust. 3 Regulaminu (pkt I sentencji wyroku), zaś w pozostałej części skargę oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).