Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 575/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.D. i M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 907/12 w sprawie ze skargi E.D. i M.D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego uchyla punkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 907/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi E.D. i M.D., uchylił zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji (pkt I), stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt II) oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz pełnomocnika skarżących kwotę 307,50 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt III).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr – [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "K.p.a." oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M.D. z dnia 9 września 2011 r. o "kontrolę dachu pod kątem prawidłowości jego wykonania w budynku przy ul. [...] w W. i podjęcie odpowiednich kroków celem wymiany dachu na prawidłowy" odmówił wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu organ powiatowy wskazał, że z treści podania strony wynika, iż wskutek nieprawidłowego stanu technicznego dachu dochodzi do jego przeciekania nad lokalem mieszkalnym nr [...] znajdującym się w tym budynku. Nadto podniósł, że w dniach 26 października 2011 r. i 10 stycznia 2012 r. dokonał czynności kontrolnych w zakresie stanu technicznego przedmiotowego dachu oraz przedmiotowego lokalu. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że lokal nr [...] usytuowany na IV piętrze budynku mieszkalnego jest lokalem dwupoziomowym z poddaszem użytkowym. W lokalu stwierdzono liczne zacieki przy skosach okiennych - lukarnach, na połaci dachowej i na ścianach zewnętrznych. Nie stwierdzono natomiast zagrzybienia ścian i sufitów. W protokole wskazano, że stan techniczny dachu w tym budynku jest dobry. Potwierdzono natomiast występowanie zawilgocenia i odprysków przy skosach okiennych. Ponadto ustalono, że we wrześniu 2011 r. został wykonany remont dachu polegający na częściowej wymianie gontu i obróbek blacharskich, uszczelnieniu obróbek masą bitumiczną przy brandmurze i kominie.

Mając na uwadze powyższe organ wyjaśnił, iż w analizowanym przypadku nie stwierdzono nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska, który uprawniałby organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego do nałożenia na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Organ uznał, iż należy odmówić wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a K.p.a., gdyż brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznej zgodnej z wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia 5 września 2011 r.

Na skutek wniesionego przez E.D. i M.D. zażalenia, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania na wniosek M.D., jako podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że kwestie poruszone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odnoszące się w istocie do meritum sprawy, nie mogły być przedmiotem oceny organu powiatowego. Ustalenia faktyczne oraz ocena stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., znajdującego się bezpośrednio nad lokalem nr [...], mogły nastąpić wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa. Jeżeli natomiast do ustalenia braku przesłanek do prowadzenia postępowania konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, zastosowanie mieć będą zasady ogólne dotyczące wszczęcia postępowania na wniosek lub z urzędu (art. 61 K.p.a.) i umorzenia postępowania - w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości (art. 105 K.p.a.).

W ocenie organu drugiej instancji w tym przypadku winna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M.D., aczkolwiek z zupełnie innych przyczyn niż uczynił to organ pierwszej instancji. Jak wyjaśnił organ podanie strony dotyczyło stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. w zakresie jego nieszczelności, powodującej, zdaniem wnoszącego podanie, zalewanie lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się bezpośrednio pod tym dachem. Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 66, czy art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tym samym stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie tego przepisu (art. 81c ust. 2) mogą być tylko wymienione podmioty. Podobnie w art. 66 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego, którymi są właściciel oraz zarządca nieruchomości. Podmioty te, jako legitymujące się interesem prawnym, powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu obiektu budowlanego.

Dalej organ wyjaśnił, że postępowanie takie jest wszczynane z urzędu, w przypadku stwierdzenia przez organ przesłanek określonych w przepisach prawa budowlanego. W sytuacji, gdy osoba trzecia niebędąca jego stroną, składa wniosek o wszczęcie takiego postępowania, wskazując na zły stan techniczny obiektu budowlanego, to wniosek taki stanowi dla organu informację, która po zweryfikowaniu może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Jednakże, nawet w przypadku wszczęcia tego postępowania, wyżej wymieniona osoba nie jest stroną postępowania, a więc nie korzysta z uprawnień procesowych przysługujących wyłącznie stronie w toku postępowania, w tym nie jest zawiadamiana o wszczęciu postępowania z urzędu. Z tych też względów wniosek M.D. może stanowić dla organu powiatowego jedynie informację odnośnie nieodpowiedniego stanu technicznego dachu przedmiotowego budynku mieszkalnego. Jako że ani M.D., ani E.D. nie są właścicielem, ani zarządcą przedmiotowego budynku, nie mogą być uznani za stronę, której przysługiwałoby uprawnienie do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Mając powyższej na względzie, w ocenie organu odwoławczego, należało podjąć rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. w celu skorygowania nieprawidłowości, jakimi obarczone jest wydane w pierwszej instancji postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E.D. i M.D. domagając się jego uchylenia w całości jako naruszającego prawo materialne i procesowe poprzez nieuznanie ich za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skarżący wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie z urzędu oraz zobowiązanie administratora Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" do wymiany dachu nad ich mieszkaniem w krótkim terminie, a nie do jego naprawy, gdyż "łatanie dachu" jest bezskuteczne.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd dopatrzył się naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W ocenie Sądu postanowienie organu było oczywiście nieprawidłowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w zasadzie przeprowadził całe postępowanie administracyjne, a w szczególności dokonał kontroli stanu technicznego dachu w dniu 26 października 2011 r. Kolejnej kontroli dokonano w dniu 10 stycznia 2012 r. Zgromadzono również dowody w postaci dokumentacji pochodzącej od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, nie można było odmówić wszczęcia postępowania jeśli się je w rzeczywistości przeprowadziło. Organ odwoławczy próbując naprawić ten błąd również odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. przyjmując jednak, że wniosek pochodzi od osoby niemającej w tym postępowaniu interesu prawnego. Wskazano więc na inną okoliczność, która jednak prowadziła do podjęcia takiego samego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu nie można jednak nie zauważyć faktu, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie faktycznie zostało wszczęte oraz przeprowadzone dość obszernie, a - w ocenie organu pierwszej instancji - wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia. W tej sytuacji organ odwoławczy uznając brak interesu prawnego po stronie skarżących w przedmiotowym postępowaniu winien rozważyć zasadność postępowania w świetle art. 105 K.p.a.

Stwierdzając, iż organ odwoławczy naruszył wskazane powyżej przepisy postępowania Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli skarżący zaskarżając go w zakresie punktu I i II. W tej też części skarżący wnieśli o uchylenie zakwestionowanego orzeczenia. Zaskarżonemu wyrokowi w zakwestionowanej części, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w zw. z art. 28 K.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z powodu wyrażonej przez ten organ błędnej wykładni art. 28 K.p.a. polegającej na uznaniu, że członkowie spółdzielni mieszkaniowej, którzy wyodrębnili swój lokal mieszkalny i uzyskali udział we współwłasności budynku mieszkalnego i prawie użytkowania wieczystego gruntu, na którym posadowiony jest ten budynek mieszkalny, nie mają interesu prawnego, a w konsekwencji nie przysługuje im legitymacja procesowa do wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego dotyczącego części wspólnej (dachu) budynku mieszkalnego, którego są współwłaścicielami;

2) naruszenie art. 141 § 4 zdanie 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieodniesienie się w pisemnym uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia przez "Mazowiecki Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego" art. 28 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że skarżącym jako członkom spółdzielni mieszkaniowej, którzy wyodrębnili swój lokal mieszkalny i uzyskali udział we współwłasności budynku mieszkalnego i prawie użytkowania wieczystego gruntu, na którym posadowiony jest ten budynek mieszkalny, nie przysługuje legitymacja procesowa do wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego dotyczącego części wspólnej (dachu) budynku mieszkalnego, którego są współwłaścicielami, mimo iż na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. Sąd pierwszej instancji badał tę kwestię;

3) naruszenie art. 141 § 4 zdanie 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 153 tej ustawy przez błędne, niepełne sformułowanie w pisemnym uzasadnieniu wyroku wskazań dla organów administracji publicznej co do dalszego postępowania w sprawie, polegające na zupełnym pominięciu konieczności zbadania przez organy administracji publicznej interesu prawnego skarżących we wszczęciu postępowania przed organami nadzoru budowlanego dotyczącego części wspólnej (dachu) budynku mieszkalnego, którego są współwłaścicielami;

4) naruszenie art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie wyroku z pominięciem części akt sprawy, tj. pisma procesowego pełnomocnika skarżących z dnia 3 września 2012 r. oraz dopuszczonego na rozprawie dowodu z dokumentu (aktu notarialnego).

Jednocześnie pełnomocnik skarżących wniósł o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, iż do dnia dzisiejszego koszty te w całości nie zostały pokryte przez skarżących.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że wniesiona skarga kasacyjna została wywiedziona od uzasadnienia zakwestionowanego wyroku, co dopuszcza orzecznictwo sądów administracyjnych. Nadto podniósł, że w uzasadnieniu orzeczenia Sąd nie zawarł klarownego stanowiska co do przymiotu strony skarżących w postępowaniu administracyjnym dotyczącym spornego dachu. Gdyby zaś takie stanowisko zawarł, to nie byłoby wątpliwości, że organy nie powinny podważać legitymacji skarżących do zainicjowania postępowania.

Dalej skarżący podnieśli, iż w kontrolowanym postanowieniu błędnie wywiedziono, że nie są oni właścicielami przedmiotowego budynku. Od 31 stycznia 2008 r. przysługuje im bowiem udział w częściach wspólnych tego budynku oraz w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na którym budynek ten jest posadowiony. W związku z tym skarżący jako współwłaściciele budynku przy ul. [...] w W. posiadają legitymację czynną do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego za przedmiot sprawdzenie przez organy stanu technicznego części wspólnej budynku (dachu).

Zaś z ostrożności procesowej, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny powyższego poglądu nie podzielił, skarżący wskazali, iż swój interes prawny we wszczęciu postępowania wywodzą z art. 209 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903) w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.).

Uzasadniając zaś zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący podnieśli, że na stronie 6 uzasadnienia Sąd stwierdza: "W tej sytuacji organ odwoławczy uznając brak interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu po stronie skarżących winien rozważyć zasadność postępowania w świetle art. 105 k.p.a.". Takie stwierdzenie, przy skrajnie niekorzystnej dla skarżących interpretacji, może zostać odczytane przez organy nadzoru budowlanego jako (wiążący) nakaz wydania decyzji o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości rozumianej m.in. jako brak legitymacji procesowej osoby żądającej czynności od organu administracji publicznej. Z tego zdania nie wynika bowiem to, co zostało zbadane przez Sąd i wyrażone przez sędziego sprawozdawcę w ustnych motywach, że kwestia istnienia bądź nie interesu prawnego skarżących, a więc kwestia istnienia bądź nie legitymacji procesowej skarżących, ma stanowić dopiero przedmiot oceny organów nadzoru budowlanego. To zdanie, w ocenie autora skargi kasacyjnej, sugeruje, iż brak po stronie skarżących interesu prawnego jest faktem, którego istnienie obliguje organ do działania w odpowiedniej formie procesowej.

Takie niekorzystne dla skarżących wywody, w ocenie autora skargi kasacyjnej, nie mogą się ostać, bowiem taka interpretacja zacytowanej części uzasadnienia naraża skarżących na to, że w przyszłości nie będą mogli kwestionować stanowiska organów, w sytuacji gdy dojdzie do wydania decyzji o umorzeniu postępowania z powodu braku legitymacji po stronie skarżących.

Nadto skarżący dodali, że wydając wyrok Sąd pierwszej instancji pominął część akt sprawy, tj. pismo procesowe z dnia 3 września 2012 r. oraz akt notarialny.

Pismem z dnia 25 lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy poinformował Naczelny Sąd Administracyjny, iż decyzją z dnia [...] maja 2012 r. umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego, a dotyczące stanu technicznego budynku przy ul. [...] w W. Do pisma załączono kopię tej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, zatem wniesiona skarga kasacyjna została rozpoznana w ramach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie na uwzględnienie zasługiwał przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. albowiem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji uchylił się od kontroli zaskarżonego postanowienia. Okoliczność ta spowodowała, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł oddalić skargi mimo błędnego uzasadnienia, jak stanowi art. 184 P.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji w istocie uchylając się od dokonania kontroli legalności kwestionowanego aktu, przede wszystkim odstąpił od oceny podstawowej kwestii w tej sprawie, tj. przymiotu strony skarżących w przedmiotowym postępowaniu.

Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno mieć ono charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Nadto podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie wniesionych do sądu spraw. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na tym etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania argumentując, że w sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, albowiem nie stwierdzono, by stan techniczny dachu budynku był nieodpowiedni w rozumieniu art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Natomiast organ odwoławczy kontrolowanym postanowieniem uchylił zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek M.D. jako podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Na to postanowienie skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie przede wszystkim przepisu art. 28 K.p.a. poprzez nieuznanie ich za stronę postępowania. Natomiast Sąd pierwszej instancji uchylił zarówno postanowienie kontrolowane jak i postanowienie organu pierwszej instancji wskazując, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wadliwie odmówiono wszczęcia postępowania. Podniesiono także, że "w tej sytuacji organ odwoławczy uznając brak interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu po stronie skarżących winien rozważyć zasadność postępowania w świetle art. 105 K.p.a.".

Przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, że "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Właściwe rozumienie ww. przepisu prowadzi do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty (porównaj: wyrok NSA z dn. 22.07.2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, npubl.; wyrok NSA z dn. 30.06.2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, npubl.; wyrok NSA z dn. 25.02.2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12, LEX nr 1483446, zobacz także wyrok NSA z dn. 6.02.2013 r., sygn. akt II GSK 1966/11, LEX nr 1358330). Natomiast w sytuacji gdy ustalenie zasadności wyprowadzonego przez jednostkę interesu prawnego jest jednym ze złożonych działań prawnych organu – wymaga przeprowadzenia działań ustalających stan faktyczny sprawy oraz dokonania interpretacji przepisów, to wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i jego zakończenia decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu jednostki składającej żądanie jest prawidłowa (tak: B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. CH Beck Warszawa 2011, str. 297).

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie administracyjne co do meritum - wprawdzie odmówił wszczęcia postępowania, ale z tego powodu, że z jego ustaleń wynika, iż w stosunku do spornego dachu nie stwierdzono żadnych okoliczności o których mowa w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a więc w istocie przyznał skarżącemu przymiot strony. W tej sytuacji rację ma Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy uchylając zakwestionowany akt nie mógł odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. z tego powodu, że wnoszący podanie nie jest stroną. Jednakże formułując stanowisko o rozważeniu przez organ podjęcia rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie na podstawie art. 105 K.p.a. Sąd pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności ustalić, czy ocena organu odwoławczego co do braku legitymacji po stronie skarżącego do zainicjowania przedmiotowego postępowania administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy, znajduje oparcie w przepisach prawa. Skoro Sąd ten w ogóle nie odniósł się do kwestii posiadania przez skarżącego interesu prawnego do zainicjowania postępowania w sprawie stanu technicznego spornego dachu, mimo że brak legitymacji był podstawową i jedyną przesłanką podjęcia rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, to przyjąć należy, że wyżej zacytowane wskazanie Sądu pierwszej instancji jest przedwczesne. Nadto zwrócić należy uwagę, że także i w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił organowi odwoławczemu nieuzasadnione pozbawienie przymiotu strony. W tej sytuacji obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było nie tylko skontrolowanie czy osnowa postanowienia organu odwoławczego jest prawidłowa, ale także przeanalizowanie, czy wywód organu dotyczący braku przymiotu strony M.D. do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w tej sprawie jest zgodny z prawem.

Takiej oceny zabrakło, zatem niewątpliwie Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Bowiem skoro Sąd pierwszej instancji nie zawarł żadnych argumentów w tym zakresie, to niemożliwa jest kontrola stanowiska tego Sądu co do nakazania organowi rozważenia zasadności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 K.p.a. z powodu uznania braku interesu prawnego wnoszącego podanie. Zatem ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien skontrolować legalność postanowienia organu odwoławczego odnosząc się nie tylko stricte do rozstrzygnięcia, ale i jego przesłanek – w tej sprawie kwestii przymiotu strony skarżącego.

W tej sytuacji pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej jako przedwczesne nie mogły być poddane ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z dn. 23.02.2011 r., sygn. akt OSK 195/11).