Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 116/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 85 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3 pkt 2, art. 42 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkiowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. P., J. P., B. Z. i A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie warunków zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

W dniu 20 listopada 2002 roku B. W. złożył u Wójta Gminy dwa wnioski o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegających na:

▪ budowie budynku mieszkalnego na działce nr 1 położonej w miejscowości K. R. (wniosek sprecyzowany pismem z dnia 20 listopada 2005 roku poprzez wskazanie, iż inwestycja ma polegać na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z pokojami na wynajem dla letników);

▪ rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno – pensjonatowego na działce nr 2 położonej w miejscowości K. R.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2002 roku, nr [...], Wójt Gminy ustalił na rzecz B. W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wykonaniu budynku mieszkalnego na działce nr 1 w miejscowości K. R., gmina S. Decyzją z tej samej daty, nr [...], ustalił także na rzecz B. W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-pensjonatowego na działce nr 1 w miejscowości K. R., gmina S.

Powyższe decyzje zostały doręczone m.in. H. i J. P. - właścicielom działek nr 3 i nr 4, oraz B. i A. Z. - właścicielom działki nr 5. Działki należące do ww. osób znajdują się w sąsiedztwie nieruchomości wskazanych w przedmiotowych decyzjach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołań wniesionych m.in. przez H. i J. P. oraz A. Z., decyzją z dnia 5 listopada 2003 roku, nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 12 grudnia 2002 roku, nr [...], zaś decyzją z tego samego dnia, nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 12 grudnia 2002 roku, nr [...], przekazując obie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu obu spraw, Wójt Gminy - decyzją z dnia 31 grudnia 2003 roku, nr [...], ustalił na rzecz B. W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr 1 w miejscowości K. R., oraz decyzją z tego samego dnia, nr [...], ustalił na rzecz B. W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-pensjonatowego na działce nr 2 w miejscowości K. R. Również powyższe decyzje zostały doręczone H. i J. P. oraz B. i A. Z.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołań wniesionych m.in. przez H. i J. P. oraz B. i A. Z., decyzją z dnia 19 lipca 2004 roku, nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 31 grudnia 2003 roku, nr [...], zaś decyzją z tego samego dnia, nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 31 grudnia 2003 roku, nr [...], przekazując obie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzjami z dnia 25 marca 2005 roku - Wójt Gminy umorzył postępowania w dwóch sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr 1 w K. R. (decyzja nr [...]) oraz dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr 2 w K. R. (decyzja nr [...]). Następnie, decyzjami z dnia 25 kwietnia 2005 roku o numerach [...] i [...], wydanymi na skutek odwołań m. in. H. i J. P. oraz B. i A. Z., działając na podstawie art. 132 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.), uchylił powyższe decyzje o umorzeniu postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawy, Wójt Gminy - decyzją z dnia 5 maja 2006 roku, nr [...], powołując się na przepisy art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, 2 i 3, art. 42 ust. 1 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.), ustalił na rzecz B. W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z pokojami na wynajem dla letników, w miejscowości K. R. przy ul. B. na działce nr 1. Tego samego dnia Wójt wydał również drugą decyzję - nr [...], także opartą na wskazanych powyżej przepisach, którą ustalił na rzecz B. W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalno-pensjonatowego w miejscowości K. R. przy ul. R. na działce nr 2.

Powyższe decyzje zostały doręczone jedynie B. i B. W. oraz C. P. - właścicielce działki nr 6, sąsiadującej bezpośrednio z działkami objętymi przedmiotowymi inwestycjami. Nie zostały natomiast doręczone H. i J. P. oraz B. i A. Z.

W dniu 22 maja 2006 roku C. P. wniosła odwołania od wskazanych powyżej decyzji Wójta Gminy, domagając się ich uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Również H. i J. P. oraz B. i A. Z. wnieśli od nich odwołania, żądając uchylenia zaskarżonych decyzji (pismo z dnia 20 czerwca 2006 roku).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze - postanowieniem z dnia 29 listopada 2006 roku, nr [...], wydanym w sprawie odwołań H. i J. P. oraz B. i A. Z., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazało art. 134 w zw. z art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a. oraz art. 59, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, iż żadna z działek należących do odwołujących się nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczy postępowanie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wyjaśniło, że do kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należą, poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem danej decyzji, właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości wchodzących do obszaru, na którym realizowana jest inwestycja, oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu realizowanej inwestycji tj. bezpośredni jej sąsiedzi, natomiast właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych tylko wtedy gdy zamierzona inwestycja dotyczy ich bezpośrednio, wywołując dla nich uciążliwe skutki. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że H. i J. P. oraz B. i A. Z. nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., zaś wniesienie odwołania od decyzji przez osobę nie będącą stroną tego postępowania skutkuje jego niedopuszczalnością ze względów podmiotowych i obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie H. i J. P. oraz B. i A. Z. wnieśli o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 28, art. 62, art. 127 § 1 i art. 134 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2 i art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skarżący opisali przebieg postępowań administracyjnych toczących się w obu sprawach dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowych inwestycji. Podnieśli, że w świetle art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2

i art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić im przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, zwłaszcza że poprzednio nie był on kwestionowany przez organy rozstrzygające w sprawie. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący stwierdzili, iż w sytuacji gdy nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny czy i jak daleko przedmiotowa inwestycja może niekorzystnie oddziaływać na otoczenie, nie można twierdzić, że właścicielom nieruchomości leżących w pobliżu terenów przeznaczonych pod inwestycję, choć nie w bezpośrednim sąsiedztwie, nie przysługuje legitymacja strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tej inwestycji. W ocenie skarżących organ odwoławczy nie wykazał braku wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości skarżących, odmawiając im przymiotu strony, mimo iż wcześniej przymiot ten im przysługiwał. Skarżący zarzucili, że organ zaniechał analizy stanu faktycznego we wskazanym powyżej zakresie i z tego powodu zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 28, art. 127 § 1 i art. 134 k.p.a.

w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzili również, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy w sposób rzetelny i wnikliwy naruszając w ten sposób także art. 7 k.p.a.

Skarżący zarzucili nadto, iż Kolegium w zaskarżonym postanowieniu odniosło się do dwóch spraw administracyjnych, co stanowi naruszenie art. 62 k.p.a. Postępowania w każdej z tych spraw były bowiem od początku prowadzone oddzielnie i dotyczyły ich odrębne decyzje administracyjne, wydawane w obu sprawach wielokrotnie, z inną numeracją, choć z tą samą datą. Zdaniem skarżących, Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która przewidywałaby możliwość wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania dotyczącego dwóch lub więcej spraw tej samej strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Wydając postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie organ odwoławczy jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 134 w zw. z art. 127 § 1

i art. 28 k.p.a. oraz art. 59, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oceniając czy skarżącym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu organ odwoławczy zasadnie powołał się na treść art. 28 k.p.a. Błędnie natomiast przyjął jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obie sprawy, których dotyczyło zaskarżone postanowienie, zostały bowiem zainicjowane wnioskami inwestora z dnia 20 listopada 2002 roku i nie zostały zakończone przed wejściem w życie ww. ustawy, a zatem Kolegium winno było zastosować w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, której przepisy, pomimo utraty mocy obowiązującej z dniem 11 lipca 2003 roku, na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mają zastosowanie do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed dniem 11 lipca 2003 roku.

Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle tego przepisu nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, iż stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będzie zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja.

Określając kto, oprócz ww. osób, winien posiadać przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, należy wskazać na treść art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, iż w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Art. 42 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy stanowi zaś, iż organ administracyjny ma obowiązek w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Z cytowanych przepisów – w ocenie Sądu, wynika, iż osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów należących do innych osób.

Takie stanowisko zostało wyrażone także w dwóch uchwałach (5 sędziów) Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 roku

(sygn. VI SA 13/1995, ONSA 1995/4/154, Baza Orzeczeń LEX 10650) oraz z dnia 4 grudnia 1995 roku (sygn. VI SA 20/95, ONSA 1996/2/54, Baza Orzeczeń LEX 23844), w których stwierdzono, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach ww. uchwał, iż: "Z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji (...). Jeśli tak, to (...) niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości,

a w każdym razie może wykraczać w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie przeczy temu

art. 46 ust. 2 ustawy, stwierdzający, że decyzja o warunkach zabudowy "nie narusza prawa własności". Istotnie bowiem, decyzja taka nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. (...) Przytoczone wywody rzutują również na ocenę sytuacji procesowej właściciela sąsiedniej nieruchomości. Jeżeli bowiem decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną, wydaną po przeprowadzeniu postępowania podlegającego regułom kodeksu postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu uczestniczy na prawach strony właściciel nieruchomości, to nie można wykluczyć w tym postępowaniu udziału właściciela nieruchomości sąsiedniej." Inwestycja, której dotyczy decyzja, może bowiem mieć także wpływ na sposób wykonywania prawa własności działek sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być zrealizowana.

W ocenie Sądu nie powinno także budzić wątpliwości, iż stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być

- w zależności od okoliczności sprawy - także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 września 2004 r., sygn. OSK 394/2004, Baza Orzeczeń LEX nr 160631).

Należy w tym miejscu podkreślić, iż w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o interesie prawnym, a co za tym idzie przymiocie strony, innych poza inwestorem osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 września 2004 r., sygn. OSK 394/2004, Baza Orzeczeń LEX nr 160631, oraz w wyroku z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. IV SA 594/1999, Baza Orzeczeń LEX nr 54166, w którym stwierdzono: "Art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także może stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku. Zależy to od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie.").

W niniejszej sprawie słusznie skarżący zarzucili organowi odwoławczemu, iż ten nie zbadał czy planowane inwestycje będą oddziaływały na należące do nich działki, a co za tym idzie, wpływały na sposób wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia (dotyczącego dwóch rożnych inwestycji) nie wynika aby organ odwoławczy przeanalizował czy, a jeżeli tak - to w jaki sposób, planowane inwestycje wpłynął na otoczenie. Brak jest w nim jakichkolwiek ustaleń dotyczących rodzaju i rozmiaru planowanych inwestycji, oraz analizy wpływu tych inwestycji na działki sąsiednie (sąsiadujące bezpośrednio lub znajdujące się w pewnej odległości od nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił wprawdzie pogląd, zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być, w zależności od okoliczności, także właściciel nieruchomości niesąsiadującej bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, jednakże odmówił skarżącym prawa strony bez wnikliwej analizy sprawy, nie wyjaśniając czy planowana inwestycja nie będzie wpływała niekorzystnie na należącą do skarżących nieruchomość (leżącą w pobliżu terenów przewidzianych pod inwestycję).

Nie wyjaśniając wskazanych powyżej okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67).

Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Nie uzasadniając należycie swojego stanowiska organ naruszył także

art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Przepis art. 124 § 2 k.p.a. stanowi, iż postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Natomiast z art. 107 § 3 k.p.a. (który znajduje zastosowanie do postanowień na podstawie art. 126 k.p.a.) wynika, iż uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy jest jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji. Motywy, którymi kierował się organ, rozstrzygając daną sprawę, powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym postanowienia, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu postanowienia, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w zażaleniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli postanowień administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku, sygn. akt SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106).

W ocenie Sądu uzasadnienie prawne orzeczenia nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający postanowienie, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy winien szczególnie wnikliwie przeanalizować sytuację skarżących. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący brali czynny udział w postępowaniach dotyczących planowanych inwestycji. Składali kolejne środki odwoławcze, które były merytorycznie rozpoznawane przez organ odwoławczy. W świetle tych okoliczności, jak i zawartej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów, Kolegium miało obowiązek w uzasadnieniu swojego orzeczenia szczegółowo wyjaśnić dlaczego obecnie uważa, iż skarżący nie mają przymiotu strony w każdym z toczących się postępowań. W tym celu Kolegium winno było przeprowadzić analizę okoliczności istotnych dla oceny interesu prawnego skarżących i wykazać, że przy określonej inwestycji – skarżący nie mają tego interesu. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium powinno także odnieść się szczegółowo do argumentów skarżących dotyczących ich interesu prawnego w sprawie. Jak już wykazano powyżej, organ odwoławczy tych obowiązków nie dopełnił, bowiem nie przeanalizował jakiego typu zamierzenie jest przedmiotem postępowania i nie ustalił czy w świetle jego cech można mówić o braku interesu prawnego skarżących. Brak tych ustaleń spowodował, iż organ nie mógł prawidłowo ocenić czy skarżącym przysługuje przymiot strony w każdym z dwóch postępowań toczących się w przedmiocie warunków zabudowy.

Rozstrzygnięcie Kolegium było błędne także z tej przyczyny, iż uznając, że wnoszący odwołanie nie są stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., organ odwoławczy winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Orzekając postanowieniem o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania organ w sposób istotny naruszył art. 134 k.p.a. (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w chwale /7 sędziów/ z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/1998, ONSA 1999/4/119, Prok. i Pr. 1999/10/40, Wokanda 1999/11/35, Baza Orzeczeń LEX 37956, oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/2005, ONSAiWSA 2007/2/50).

Zasady był również zarzut skargi, zgodnie z którym Kolegium błędnie rozstrzygnęło jednym postanowieniem o dwóch odwołaniach, wniesionych w dwóch różnych sprawach administracyjnych. Jak zasadnie wskazali skarżący, w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest normy, która przewidywałaby możliwość wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania dotyczącego dwóch lub więcej spraw tej samej strony, wynikających z różnych stanów faktycznych (różne inwestycje, planowane na dwóch różnych działkach). Z art. 62 k.p.a. wynika bowiem jedynie, że tylko w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ odwoławczy rozstrzygający niniejszą sprawę naruszył przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity:

Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżone postanowienie może podlegać wykonaniu. Ponieważ zaskarżone i uchylone postanowienie dotyczyło stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, nie podlegało ono wykonaniu, a zatem orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.

W wyniku uchylenia zaskarżonego postanowienia akta sprawy zostaną zwrócone do organu odwoławczego, który winien podjąć rozstrzygnięcie w sprawie każdego z odwołań skarżących oddzielnie, mając na uwadze wskazania zawarte w przedmiotowym uzasadnieniu.