Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 690/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 roku sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwalę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 października 2014 r. nr XCVI/2003/14 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie Miasta Łodzi w 2015 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1.


UZASADNIENIE

W dniu 22 października 2014r., działając na podstawie art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 595 ze zm.) i art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.), Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę nr XCVI/2003/14 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie miasta Łodzi w 2015 roku.

Zgodnie z § 1 ust. 1 cyt. uchwały, za usunięcie pojazdu z drogi, w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, Rada Miejska w Łodzi ustaliła opłaty w wysokości:

1) rower lub motorower - 50 zł;

2) motocykl - 221 zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 485 zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 606 zł;

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 858 zł;

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1265 zł;

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1539 zł.

Stosownie do treści § 1 ust. 2 uchwały, za każdą dobę przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu, o którym mowa w ust. 1, ustala się opłaty w wysokości:

1) rower lub motorower - 19 zł;

2) motocykl - 26 zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 39 zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 51 zł;

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 73 zł;

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 135 zł;

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 199 zł.

W przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, o którym mowa w ust. 1, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia spowodowało powstanie kosztów, wysokość kosztów wynosi 50% opłaty określonej w ust. 1 (§ 1 ust. 3 uchwały).

Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Łodzi (§ 2 uchwały).

W uzasadnieniu do projektu uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie miasta Łodzi w 2015 roku wskazano, że zmieniony ustawą z dnia 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw art. 130a ust. 6 w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 sierpnia 2011r., zawiera delegację dla rady powiatu do corocznego określania wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg, przechowywanie ich na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od wykonania tej czynności. Minister Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek w obwieszczeniu z dnia 30 lipca 2014r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2015r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym. W związku z powyższym nastąpiła konieczność podjęcia stosownej uchwały oraz uchylenia poprzednio obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr LXXVI/1570/13 z dnia 27 listopada 2013r.

Ponadto wskazano, że w celu zapewnienia sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 50a i art. 130a cyt. ustawy należy przyjąć stawki określone w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2014r. Opłaty te będą dotyczyć osób, które naruszają przepisy i swoim postępowaniem utrudniają ruch lub stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu. Zgodnie z ustawą - Prawo o ruchu drogowym ww. opłaty stanowią dochód własny powiatu. W propozycji przedstawionej Radzie Miejskiej w Łodzi ujęto maksymalną wysokość ww. stawek dopuszczoną ustawą. Ma to na celu zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta Łodzi. Wyjątkiem jest jedynie stawka za usunięcie roweru lub motoroweru, którą pozostawia się na poziomie 50 zł. Taka wysokość opłaty wpisuje się w prowadzone przez Miasto działania mające na celu promowanie ruchu rowerowego wśród mieszkańców Łodzi. Zaznaczono, że dotychczas żaden tego typu pojazd nie został odholowany na parking. Przy określeniu kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu wzięto pod uwagę koszt dojazdu do miejsca zdarzenia, jak również podjęte czynności, tj. załadunek i wyładunek pojazdu. Na wysokość kosztów wpływ ma czas pracy kierowcy, zużycie paliwa oraz zaangażowanie specjalistycznego sprzętu. Wskazano ponadto, iż dochody do budżetu Miasta z tytułu usuwania i przechowywania pojazdów usuniętych z dróg w ostatnich latach przedstawiały się następująco: w 2011r. - 149 274,63 zł, w 2012r. -126 435,00 zł, w 2013r. - 279 303,00 zł, a do dnia 31 lipca 2014r. -89 639,42 zł. Dochody do budżetu Miasta w 2015r. zaplanowano na poziomie ok. 200.000,00 zł, co stanowi średnią wpływów z poprzednich lat. Zaznaczono jednak, że ich osiągnięcie zależy od liczby i rodzaju pojazdów usuniętych z dróg, okresu ich przechowywania na parkingu oraz faktu, czy zostaną odebrane przez właścicieli. Również koszty, jakie Miasto będzie ponosiło w związku z wykonywaniem tego zadania powiatu w 2015r. są uzależnione od ww. czynników. Umowa na usuwanie pojazdów z dróg na terenie miasta Łodzi obowiązuje do dnia 30 czerwca 2016r. Cena jednostkowa brutto za odholowanie jednego pojazdu wynosi 615 zł. Koszty dzierżawy od A Sp. z o.o. terenu przy ul. [...], na którym znajduje się całodobowy parking strzeżony wynoszą 2 460,00 zł miesięcznie, natomiast koszty związane z jego prowadzeniem - 10.316,87 zł miesięcznie (umowa na prowadzenie parkingu obowiązuje do dnia 30 czerwca 2016r.).

Na powyższą uchwałę Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzucając naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 października 2014r., nr XCVI/2003/14 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie miasta Łodzi w 2015 roku. W uzasadnieniu skargi Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że wskazane w uchwale stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi, za wyjątkiem opłaty za usunięcie roweru lub motoroweru, zostały wyznaczone na najwyższym dopuszczalnym poziomie, wynikającym z postanowień obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2014r.

Odwołując się do treści art. 130a ust. 6, 6a i 6b ustawy - Prawo o ruchu drogowym wskazano, że korzystając z upoważnienia do ustalania stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi organ powiatu ma obowiązek uwzględnić potrzebę skutecznego usuwania pojazdów z drogi, jak również koszty usuwania i przechowywania pojazdu na parkingu na obszarze danego powiatu. Aby uwzględnić drugą z powyższych przesłanek rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Chodzi tu zatem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z dróg i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego "parametru", rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym.

W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w Łodzi nie poczyniła ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie Łodzi. Przemawia za tym okoliczność, że w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały brak jest jakichkolwiek informacji na temat wysokości kosztów dotyczących odholowania pojazdów i parkowania ich na parkingach strzeżonych w Łodzi. O wspomnianych kosztach nie ma także żadnej wzmianki w protokole z sesji Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 października 2014r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę. W projekcie uchwały wskazano jedynie, że cena jednostkowa brutto za odholowanie jednego pojazdu ustalona w umowie zawartej przez Miasto Łódź z firmą świadczącą usługi usuwania pojazdów z dróg wynosi 615 zł.

Skoro zatem Rada Miejska w Łodzi nie dysponowała informacjami dotyczącymi wysokości kosztów usług usuwania pojazdów z dróg publicznych w Łodzi oraz kosztów parkowania pojazdów na parkingach strzeżonych w Łodzi, to podejmując zaskarżoną uchwałę nie mogła uwzględnić przedmiotowych kosztów przy ustalaniu wysokości opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym.

W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że określając stawki opłat za odholowanie pojazdów z dróg publicznych w Łodzi i przechowywanie ich na parkingach Rada Miejska w Łodzi nie rozważała jednego z kryteriów zamieszczonych w przepisie ustawy stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały. Wprawdzie rada powiatu posiada pewną swobodę w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z drogi, jednak jej zakres wyznaczają przepisy art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym zawierające przesłanki, jakimi powinien kierować się ten organ przy podejmowaniu uchwały ustalającej przedmiotowe stawki. Przesłankami tymi rada powiatu jest związana na mocy art. 94 Konstytucji. Przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi nie mamy bowiem do czynienia ze swobodnym uznaniem organu, czyli sytuacją, w której zamiast woli ustawodawcy decyduje w wyznaczonych granicach organ orzekający, nie będąc w swej decyzji skrępowany zewnętrzną normą prawną.

Stanowisko powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1916/16. W uzasadnieniu sąd zwrócił uwagę, że sposób realizowania upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym jest zdeterminowany obowiązkiem uwzględnienia przesłanek materialnoprawnych określonych w tym przepisie. Wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie dotyczące wysokości opłat za odholowanie i przechowywanie pojazdu wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Wspomniana elastyczność nie oznacza jednak możliwości całkowitego pominięcia jednej z przesłanek przy ustalaniu przedmiotowych opłat. Z taką sytuacją mamy tymczasem do czynienia w przypadku zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi.

W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały zawarte zostało stwierdzenie, że w przedstawionej Radzie Miejskiej w Łodzi propozycji ujęto maksymalną wysokość stawek opłat za odholowanie pojazdu i przechowywanie go na parkingu strzeżonym. Takie rozwiązanie ma na celu zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta Łodzi. Wyjątkiem jest jedynie stawka opłaty za usunięcie roweru lub motoroweru, którą pozostawiono na poziomie 50 zł. Proponowana wysokość tej opłaty wpisuje się w prowadzone przez miasto działania mające na celu promowanie ruchu rowerowego wśród mieszkańców Łodzi.

Z powyższego wynika, że ustalając wysokość opłat za odholowanie pojazdu z drogi Rada Miejska w Łodzi kierowała się pozaustawowymi kryteriami, tj. zapewnieniem maksymalnych wpływów z opłat do budżetu miasta oraz propagowaniem wśród mieszkańców ruchu rowerowego. W powołanym wyżej wyroku NSA stwierdził, że zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu miasta wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Odczytanie treści powołanego przepisu ustawy - Prawo o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje on również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu oznacza zatem jego wadliwą wykładnię. Tym samym wzięcie pod uwagę tej przesłanki przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały stanowi wadliwe zrealizowanie kompetencji administracyjnej. W konkluzji swojego wywodu sąd stwierdził, że odwołanie się przez radę miasta do przesłanki pozaustawowej wskazuje na nieprawidłowe skorzystanie przez organ z upoważnienia ustawowego.

Przedstawione powyżej wywody jednoznacznie wskazują na to, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Łodzi została podjęta bez przeanalizowania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym. Doszło zatem do przekroczenia granic swobody regulacyjnej, gdyż organ stanowiący nie wziął pod uwagę kryterium działania wskazanego przez ustawodawcę. Dlatego też ustalenia dotyczące stawek opłat za usunięcie pojazdu należy uznać za arbitralne, a uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi za wydaną z istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zalicza się m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał oraz wydanie aktu bez przeprowadzenia wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie. Organ nie podzielił zarzutów strony skarżącej, że podejmując uchwałę kierował się pozaustawymi kryteriami, tj. zapewnieniem maksymalnych wpływów z opłat do budżetu miasta oraz propagowaniem wśród mieszkańców ruchu rowerowego. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że "opłaty będą dotyczyć osób, które naruszają przepisy i swoim postępowaniem utrudniają ruch lub stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu". Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Rada Miejska w Łodzi podkreśliła, że wysokość stawek za przechowywanie pojazdów usuwanych z drogi jest ustalana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, które różnią się w sposób zdecydowany od stawek opłat pobieranych na innych parkingach i ma na celu nie tylko zwrot kosztów poniesionych przez dozorców i należne im z tego tytułu wynagrodzenie, ale przede wszystkim dyscyplinowanie właścicieli, czy dysponentów usuwanych z drogi pojazdów stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, bądź naruszających inne przepisy. Poza wysokością maksymalnych stawek tych opłat przewidzianą w ust. 6a, zwrócić należy też uwagę, że w aktualnym stanie prawnym opłaty te stanowią dochód własny powiatu.

Organ uchwałodawczy przy ustalaniu wysokości kosztów miał również na względzie motywowanie kierowców do przestrzegania przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu wskazano również, jak kształtują się koszty związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, które ponoszone są przez Miasto Łódź. Nie można zatem podzielić argumentacji strony skarżącej, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 punkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 października 2014 r. nr XCVI/2003/14 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie miasta Łodzi w 2015 roku (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z dnia 28 listopada 2014 r., poz. 4275).

Istota sporu dotyczy kwestii wykładni przesłanki kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, gdzie w ocenie strony skarżącej oznacza to wzięcie pod uwagę rzeczywistych kosztów usług usuwania i przechowywania pojazdów, które kształtują się w danym powiecie, a nie szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów z dróg, a także na kwestii nieprawidłowego skorzystania przez organ z upoważnienia ustawowego.

Jako podstawa prawna uchwały z dnia 22 listopada 2014 r. wskazane zostały: art. 12 pkt 7 oraz art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchy drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.).

W myśl art. 12 pkt 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami.

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1, zarzucając, że narusza on art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchy drogowym.

W myśl art. 79 ust. 1 uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zdaniem sądu, skarga na powyższą uchwałę zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 października 2014 r. nr XCVI/2003/14 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie miasta Łodzi w 2015 roku stanowi akt prawa miejscowego.

Stosownie do treści art. 130a ust. 6 ustawy rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

Z treści powyższego art. 130a ust. 6 w związku z art. 130a ust. 6a ustawy wynika upoważnienie do ustalania – w granicach wynikających z art. 130 ust. 6a ustawy - wysokości opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz upoważnienie do ustalania wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, czyli kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia.

Wysokość ww. opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a tej ustawy. Maksymalne stawki opłat ustalone w powołanym przepisie ustawy, ulegają jednak corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b ww. ustawy).

Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust.6c ustawy). Wysokość stawek na rok 2015 została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2014 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2015 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2014 r., poz. 632).

Przesłankami kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16).

Z zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy upoważnienia ustawowego wynika zatem, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

W przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu.

Zdaniem sądu, rację ma strona skarżąca, że Rada Miejska w Łodzi nie uwzględniała przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze konkretnego powiatu. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały jako motywy przyjęcia maksymalnych stawek wskazuje zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta Łodzi, wyjątkiem jest jedynie stawka za usunięcie roweru lub motoroweru ze względu na promowanie przez Miasto ruchu rowerowego. Analiza uzasadnienia przedmiotowej uchwały prowadzi zatem do wniosku, że wśród przesłanek, którymi kierował się organ podejmując tę uchwałę były: 1) zapewnienie sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 50a i art. 130a ustawy; 2) zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta Łodzi przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tego tytułu w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych; 3) koszty odholowania pojazdów wynikające z umowy z podmiotem zewnętrznym obowiązującej do 30 czerwca 2016 roku. A zatem z treści uzasadnienia projektu uchwały nie wynika, by rada uwzględniła ww. kryterium, wynikające z art. 130a ust. 6 ustawy.

Nie ma również żadnego zapisu, z którego wynikałoby, że przed podjęciem uchwały rada dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Wprawdzie w uzasadnieniu uchwały wskazano na umowę na usuwanie pojazdów z dróg na terenie miasta Łodzi obowiązującą do 30 czerwca 2016 r., w której wskazano, że cena jednostkowa brutto za odholowanie jednego pojazdu wynosi 615 zł. Przy czym nie wiadomo, dlaczego zawarta została umowa ustalająca koszty odholowania w takiej wysokości, w sytuacji gdy w umowie z dnia 31 grudnia 2016 r. ustalono, że cena brutto odholowania jednego pojazdu, którą władze miasta płacą firmie wykonującej usługi usunięcia pojazdu z drogi wynosi 196, 80 zł (uzasadnienie do projektu uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 listopada 2015 r. nr XX/453/15). Powyższe potwierdza tylko, że rada nie dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie miasta, co oznacza, że nie wiadomo, czy umowa na usuwanie pojazdów z dróg na terenie miasta Łodzi obowiązująca do 30 czerwca 2016 r. uwzględniała najniższe koszty odholowania pojazdów. Z uzasadniania nie wynika, z jakim podmiotem ww. umowa została zawarta.

Wobec powyższego w uzasadnieniu projektu uchwały nie podano motywów przyjęcia stawek opłat w takiej, a nie innej wysokości. Zatem zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta Łodzi było wyłącznym kryterium jakimi kierowała się rada przyjmując stawki opłat w maksymalnej wysokości.

Zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta Łodzi przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tytułu opłat za usuwanie pojazdów z dróg w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych z tego tytułu wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym.

Odczytanie treści art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu oznacza zatem jego wadliwą wykładnię. Tym samym wzięcie "pod uwagę" tej przesłanki przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie kompetencji administracyjnej, zwłaszcza gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że wskazane przez organ i wzięte "pod uwagę" rzeczywiste koszty odholowania pojazdów ustalone na rok 2015 w umowie z niewiadomym podmiotem kształtują się w niektórych przypadkach na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2014 r. Powyższe stwierdził NSA w ww. wyrok z dnia 13 stycznia 2017r. Wprawdzie wyrok ten dotyczy tylko kosztów usuwania pojazdów z drogi i innej uchwały rady, jednak przedstawione w nim rozważania można odnieść także do ustalania w maksymalnej wysokości kosztów usuwania i przechowywania pojazdów w rozpoznawanej sprawie.

Zauważyć także należy, że wprawdzie Rada Miejska w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały ustaliła opłatę za usunięcie roweru lub motoroweru w wysokości niżej niż stawka określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2014 r. i uzasadniała to w projekcie do uchwały prowadzeniem przez Miasto działania mającego na celu promowanie ruchu rowerowego wśród mieszkańców oraz tym, że żaden pojazd tego typu nie został odholowany na parking. Jednakże w sytuacji, gdy rada w ogóle nie ustaliła cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie miasta, w tym za tego typu pojazdy, jak rower i motorower, to ustalenie kwoty 50 zł nie zostało w żaden sposób uzasadnione, a to oznacza, że kwota ta mogłaby być również niższa.

W ocenie sądu także § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały narusza prawo, gdyż jego treść pozostaje w związku ze stawkami określonymi w § 1 ust. 1 uchwały, ustalając wysokość kosztów 50 % opłaty określonej w ust. 1, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia spowodowało powstanie kosztów, które to przepisy sąd powyżej zakwestionował.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że analiza procedury uchwałodawczej, tj. uzasadnienie projektu uchwały i treść protokołu sesji Rady Miejskiej w Łodzi dają podstawę do stwierdzenia, że rada ustalając stawki opłat w maksymalnej wysokości, określonej w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2014 r., bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, naruszyła procedury podejmowania uchwał, to zaś należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 ustawy. To zaś daje podstawę do stwierdzenia nieważności aktu.

Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei organ stosujący przepis musi wiedzieć w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji (wyroki TK z dnia 17 grudnia 2002 r., U 3/02, oraz z dnia 13 września 2005 r., K 38/04).

Wskazane wyżej naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym powodowały zatem nieważność § 1 przedmiotowej uchwały.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

b.k.