Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2134/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 89 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 798/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w O. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w O. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) wyrokiem z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 798/17, oddalił skargę A. sp. o.o. (dalej: spółka) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015.

WSA orzekał w następujących okolicznościach sprawy.

Spółka [...] czerwca 2015 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013 na 2015 r. do Pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne, wariant - uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania). We wniosku zadeklarowała 7 działek ewidencyjnych położonych w województwie dolnośląskim i lubuskim.

Organ ustalił, że spółka powstała w 2008 r. z inicjatywy jej wspólników i rozpoczęła uczestnictwo w PROW w 2009 r. Spółka nadal prowadzi działalność rolniczą, deklarowane grunty zostały zakupione od Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR) i od osoby fizycznej. Grunty należące do spółki to działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] położone w obrębie W.; działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...] położone w obrębie R.; działka ewidencyjna nr [...] położona w obrębie G. W związku z posiadaniem przez spółkę gruntów o gorszej bonitacji glebowej zdecydowała się prowadzić gospodarstwo w sposób ekstensywny- ekologiczny. Ponadto osoby trzecie wykonywały na jej gruntach czynności agrotechniczne, czego potwierdzeniem jest przedłożona faktura na wykonanie usług. Spółka podpisała umowę z M. P. na dzierżawę swoich gruntów w R./G. i w ramach tej umowy zachowany został grunt czarny jednak umowa ta została rozwiązana za porozumieniem stron w marca 2016 r. Natomiast na gruntach położonych w obrębie W. to zlecenie usługi wykoszenia i zebrania zielonki z pól zostało zlecone B. sp. z o.o. Spółka zatrudnia jednego pracownika D. F. Zakres obowiązków D. F. to prace biurowo-administracyjne, a także przygotowywanie dokumentacji w postępowaniach z wniosków o przyznanie płatności składanych do ARiMR jak i też inne sprawy bieżące podmiotu. Spółka nie posiada własnego parku maszynowego, korzysta z wyspecjalizowanych usługodawców, którzy w ramach swoich usług dysponują i udostępniają maszyny i urządzenia rolnicze. Celem jej powstania było prowadzenie działalności rolniczej na nabytych od ANR gruntach. M. K., jako członek zarządu, rozpoczął prowadzenie spraw spółki od 2012 r. Natomiast udziałowcami są pozostali członkowie rodziny. Spółka podobnie jak R. K. posiada umowę zawartą z B., firmą która zachęciła omawiany podmiot do wejścia w 5. letni program rolnośrodowiskowy. Wskazana spółka zaciągnęła zobowiązanie kredytowe na zakup gruntu rolnego. Ustalono również, że osoby wchodzące w skład skarżącej spółki, są także wspólnikami innych spółek w związku z czym analizie zostały poddane sp. z o.o.: B., C., D., E., F., a także wnioski o przyznanie płatności M. K. (prezesa skarżącej spółki bądź wspólnika większości pozostałych spółek), K. L. i R. K. Organ ustalił nadto, że siedziba ww. spółek jest tożsama z siedzibą skarżącej spółki, spółki mają również tego samego pełnomocnika występującego z wnioskami o płatność. W składzie osobowym spółek zasiadają te same osoby, w tym najbliższa rodzina M. K.

Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ostrowie Wielkopolskim decyzją z [...] września 2016 r. odmówił spółce wnioskowanych płatności. Organ uznał bowiem, po analizie powiązań kapitałowych i osobowych ww. podmiotów, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków sprzecznych z celami wsparcia.

Dyrektor ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji, podzielając stanowisko, że nie można uznać skarżącej spółki za samodzielnie prowadzącą działalność rolniczą, posiadającą autonomię w zakresie zarządzania gospodarstwem. Dyrektor ARiMR podkreślił, że czynności prawne związane z tworzeniem kolejnych podmiotów gospodarczych miały charakter pozorny i formalny, służyły ubieganiu się o płatności w różnych schematach pomocowych.

WSA oddalił skargę spółki na decyzję Dyrektora ARiMR.

W motywach wyroku WSA wskazał, odnosząc się do zastosowania przez organ klauzuli dotyczącej przypadków obchodzenia prawa, że klauzula ta ujęta została w przepisach unijnych. Zgodnie bowiem z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 549 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1306/2013) – bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

WSA podkreślił, że problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Zgodnie z jego orzecznictwem podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (p. wyrok z 12 maja 1998 r., w sprawie C-367/96 Kefalas i in.). Przy interpretacji regulacji przewidującej klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa sięgnąć trzeba do w wyroku TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12 Słynczewa siła, który odnosi się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, tj. przepisu o zbliżonym brzmieniu do aktualnego art. 60 rozporządzenia 1306/2013, a zgodnie z którym, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

TSUE w wyroku w sprawie C-434/12 stwierdził, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia po pierwsze, ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny), a po drugie, woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny). Z orzeczenia TSUE wynika, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami. Nie można jednak odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy WSA wskazał, że nie budzi żadnych wątpliwości wyczerpanie przez spółkę, działającą wespół z podmiotami wskazanymi przez organ, przesłanek z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 względem dochodzonych płatności. Chociaż spółka ubiegając się o te płatności formalnie spełniła wymogi do ich uzyskania, okoliczności te zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tychże płatności. W tym względzie organ prawidłowo uznał, że chociaż spółka oraz pozostałe wymienione przez ten organ podmioty formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak gospodarstwa te pozostają ze sobą ściśle powiązane.

W ocenie WSA, w okolicznościach sprawy, doszło do próby dostosowania wzajemnych relacji pomiędzy wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Podmioty te pomimo istnienia pomiędzy nimi wykazanych przez organ powiązań, zwłaszcza o charakterze osobowym, ekonomicznym i funkcjonalnym, wystąpiły do ARiMR z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności na 2015 r., działając formalnie jako samodzielni rolnicy.

WSA uznał, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał prawidłowo i wyczerpująco na przesłanki uzasadniające tezy o tworzeniu sztucznych warunków: powiązania osobowo-kapitałowe pomiędzy osobami i spółkami (funkcję prezesa zarządu w skarżącej spółce pełnił M. K., a jej wspólnikami byli M. K., R. K. i K. L.; strategiczne decyzje w spółce podejmował prezes zarządu w konsultacjach z udziałowcami oraz ekspertami rolniczymi; ponadto występował wspólny pełnomocnik podmiotów tworzących sztuczne warunki A. J.); przekazywanie działek między poszczególnymi osobami i spółkami (działki położone w woj. dolnośląskim, powiat wołowski, obręb R. deklarowała do płatności oprócz skarżącej także spółka O.) – grunty te leżały często w różnych województwach, wobec czego proceder ich przekazywania nie miał uzasadnienia ekonomiczno-technologicznego; z kolei na położonych obok siebie gruntach, mających formalnie różnych posiadaczy, prowadzono te same uprawy rolne (nie było naturalnych granic między działkami); użyczanie parku maszynowego, zawieranie umów, zatrudnianie pracowników (spółki w tym skarżąca nie ponosiły kosztów związanych z zatrudnieniem pracowników, zatrudniała jednego pracownika administracyjnego; wypłatą wynagrodzeń czy płatnościami za ubezpieczenie społeczne); działalność opierała się przede wszystkim na zlecaniu osobom trzecim czynności agrotechnicznych na zasadach umów barterowych – umowa barterowa zawarta przez spółkę, w której imieniu działał M. K., na wykoszenie działek ewidencyjnych w obrębie W. przez inną spółkę L. Spółka nie posiada nadto własnego parku maszynowego, korzysta z wyspecjalizowanych usługodawców, którzy w ramach swoich usług dysponują i udostępniają maszyny i urządzenia rolnicze.

WSA uznał, że prawidłowe i niezbędne ustalenia organu odnosiły się do powiązań kapitałowych, rodzinnych i osobowych grupy podmiotów, w tym udziału poszczególnych osób w spółkach prawa handlowego. Tym samym wykazane zostało, że miały miejsce elementy obiektywne i subiektywne świadczące o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do otrzymania płatności (zgodnie z treścią wyroku TSUE w sprawie C-434/12). Wskazane okoliczności to: powiązania osobowe pomiędzy podmiotami (osobami fizycznymi i spółkami - przede wszystkim chodzi o osobę M. K.); formalnie odrębne gospodarstwa prowadzone przez wskazane podmioty były ze sobą ściśle powiązane (prawnie, organizacyjnie, ekonomicznie itd.); pozorne wydzielenie gruntów o areale gwarantującym uzyskanie maksymalnych dopłat; faktyczne zarządzanie wydzielonymi gruntami przez grupę osób (przede wszystkim przez M. K.); wykonywanie prac agrotechnicznych przy użyciu tego samego parku maszynowego; położenie deklarowanych przez wszystkie podmioty działek w połączeniu z (częściowym) brakiem naturalnych granic pomiędzy tymi obszarami – świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania płatności, zaś z materiału dowodowego nadto wynika, że działania skarżącej i pozostałych podmiotów miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych.

W tym kontekście WSA uznał, że chociaż skarżąca formalnie istniała i formalnie podejmowała działalność rolniczą, to miało to w istocie charakter pozorny, a celem wyodrębnienia skarżącej spółki było jedynie pozyskanie większej kwoty płatności przez osoby, które w rzeczywistości dysponowały gruntami rolnymi. Właściciele gospodarstwa rolnego o dużym areale ubiegający się o dopłaty uzyskują je w ograniczonym zakresie bądź jedynie do określonego areału bowiem zastosowanie znajdą stawki degresywne i limity powierzchniowe. Tymczasem zawierając fikcyjne umowy dzierżawy, uzyskują z tego tytułu rzekomy czynsz, który de facto pochodzi z uzyskanych przez rzekomego dzierżawcę dopłat, co pozwala pominąć wskazane prawne ich ograniczenia.

Powyższe okoliczności faktyczne w ocenie WSA w sposób jednoznaczny potwierdzają stworzenie sztucznych warunków pomiędzy spółką a wskazanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podmiotami. Nie budzi zaś wątpliwości, że stworzenie powyższych sztucznych warunków pozostaje w sprzeczności z celami płatności rolnośrodowiskowych. Tak więc w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w sprzeczności z celami sektorowego prawodawstwa rolnego.

W tej sytuacji WSA, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła wyrok WSA w całości. Spółka wniosła o uchylenie wyroku oraz rozpoznanie merytoryczne skargi poprzez uchylenie decyzji obu instancji ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych, a także o wyznaczenie rozprawy oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa – spółka zarzuciła rażące naruszenie następujących norm postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa poprzez zaakceptowanie przez WSA zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w punktach 6-9 poniżej;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa poprzez zaakceptowanie przez WSA zaskarżonej decyzji, pomimo uderzającego naruszenia przez organ następujących norm postępowania administracyjnego:

- art. 80 kpa poprzez nieznajdujące oparcia w przedstawionym uzasadnieniu decyzji uznanie za udowodnioną kluczowej dla wydanego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznej przyjętej przez organ, a mianowicie twierdzenia, iż skarżąca miała jakoby być faktycznym posiadaczem (użytkownikiem) gruntów rolnych zgłoszonych przez siebie we wniosku o przyznaniu płatności na 2015 r.;

- art. 75 i art. 77 § 1 kpa poprzez pominięcie przedłożonych przez skarżącą licznych dowodów w postaci dokumentów, świadczących o tym, że wbrew sugestiom organu to skarżąca, we własnym imieniu i na własny rachunek, osobiście zarządzała zgłoszonym przez siebie do płatności gospodarstwem, w tym samodzielnie podejmowała wszelkie decyzje dotyczące sposobu zagospodarowania wchodzących w jego skład gruntów, rodzaju i terminów prowadzonych na nich prac;

- art. 76 kpa poprzez niewzięcie pod uwagę, że wobec strony prowadzono postępowanie w kierunku ustalenia sztucznych warunków i postępowanie to nie wykazało, aby sztuczne warunki wystąpiły, w sytuacji, gdy w rozpatrywanej sprawie za 2015 r. nie zgromadzono żadnych nowych dowodów i twierdzeń, a wcześniej wydane decyzje przyznające płatności i zaświadczające o tym, że nie stworzono sztucznych warunków stanowiły dokument urzędowy;

- art. 107 § 3 kpa polegającego na braku czytelnego uzasadnienia decyzji w zakresie, w jakim:

- organ nie wyjaśnił, dlaczego wspomnianych w poprzednim punkcie pisemnych dowodów, odnoszących się do faktycznych okoliczności świadczących o rzeczywistym sposobie zarządzania gospodarstwem skarżącej, organ nie uwzględnił, względnie dlaczego przypisał im mniejszą wartość dowodową dla ustalenia tego, kto w praktyce był rzeczywistym użytkownikiem gospodarstwa zadeklarowanego przez skarżącą, niż zgromadzonym przez siebie informacjom o charakterze ogólnym i teoretycznym, dotyczącym takich aspektów, jak stosunki pokrewieństwa pomiędzy wspólnikami skarżącej i innymi wnioskodawcami, lub też fakt udziału zarządu skarżącej w szeregu przedsięwzięć w formie spółek kapitałowych, działających w branży rolnej i również wnioskujących z tego tytułu o płatności do użytkowanych gruntów;

- organ wskazał w treści decyzji, jako ustalone przez siebie i przyjęte za elementy stwierdzonego stanu faktycznego sprawy, wzajemnie wykluczające sie i sprzeczne już na pierwszy rzut oka okoliczności - w zakresie, w jakim wyraźnie stwierdził zarazem to, że skarżąca jest uważana przez organ za rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1307/2013, jak i to, że w sprawie niniejszej za rolnika przyjmuje inny podmiot, jakim jego zdaniem ma być, niesprecyzowana pod względem personalnym i nieposiadająca statusu prawnego, grupa osób fizycznych;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z 151 ppsa w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez oddalenie skargi i uznanie przez WSA, iż organ ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy był uprawniony do postawienia skarżącej zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy żaden dowodów nie wskazywał wprost, jakoby działania skarżącej miały na celu uzyskanie przez skarżącą korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, ani też nie zostało wskazane jak poszczególne powiązania pomiędzy skarżącą, a innymi podmiotami miałyby świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z 151 ppsa w zw. z 89 § 1 kpa poprzez uznanie przez WSA, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie miało znaczenia dla niniejszej sprawy, w sytuacji gdy nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie doprowadziło do niewyjaśnienia sprawy w całości, w sytuacji, gdy szczególnie skomplikowany charakter sprawy wymagał jej przeprowadzenia, a dodatkowo przeprowadzenie rozprawy administracyjnej wyjaśniałoby kwestie sporne, a ponadto było wnioskowane przez stronę skarżącą;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z 151 ppsa w zw. z 15 kpa poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę skarżącej nie biorąc przy tym pod uwagę, że wydanie decyzji przez Dyrektora ARiMR zostało dokonane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji powinien był dokonać analizy prawidłowości postępowania przed Kierownikiem ARiMR, miał prawo do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, jednakże postępowania dowodowe przeprowadzone przez Dyrektora, jako organ II instancji było nazbyt rozległe i wyręczało w działaniu organ I instancji, czego WSA nie zauważył.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa spółka zarzuciła rażące naruszenie następujących norm prawa materialnego:

6. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 oraz pkt 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 poprzez:

- ich nieprawidłowe zastosowanie, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności - skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, iż skarżąca wraz z innymi podmiotami wymienionymi w decyzji dokonali sztucznego podziału gospodarstw celem uzyskania płatności PROW, z zupełnym pominięciem uwzględnienia samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej gospodarstw, jak również celów poszczególnych systemów wsparcia,

- wskutek ich nieprawidłowego zastosowania i uznania, że te same przesłanki warunkują uznanie stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności do wszystkich systemów wsparcia w ramach EFRROW, bez konieczności badania przesłanek dla każdego systemu wsparcia z osobna;

7. art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia kwalifikacji prawnej stwierdzonych i bezspornie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych, opartej na opacznej, błędnej wykładni ww. normy, polegającej na uznaniu, iż zawarty w ww. normie zwrot "bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego" oznaczać ma jakoby, iż prawodawca unijny dopuszcza każdorazowe uznanie przez organ za rolnika, danym przypadku do ubiegania się o płatności, dowolnego kręgu odrębnych podmiotów wskazanych tym także kręgu osób niepowiązanych żadną formą prawną (tj. "grupy" nieposiadającej żadnego statusu prawnego w świetle prawa państwa członkowskiego) i niezarejestrowanej w Ewidencji Producentów Rolnych;

8) art. 36 lit. a ppkt iv i art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 277/1 z 21.10.2005 r.) poprzez brak ich zastosowania w stosunku do skarżącej, a co za tym idzie, brak przyznania skarżącej wnioskowanych płatności, pomimo iż skarżąca była w posiadaniu gospodarstwa rolnego, utrzymywała go w dobrej kulturze rolnej oraz zarządzała nim i prowadziła w nim aktywną gospodarkę rolną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 ppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Przed przystąpieniem do rozpoznania postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że niniejsze rozstrzygniecie jest kontynuacją poglądu jurysdykcyjnego NSA prezentowanego w zakresie sztucznych warunków stworzonych przez podmioty: osoby fizyczne i prawne występujące w stanie faktycznym rozpoznanej sprawy (por. np. wyroki NSA: z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1912/18; z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 2129/18; z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1913/18; z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2009/18; z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2182/18; wszystkie dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Postawione przez skarżącą kasacyjnie spółkę zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak zasadnicze dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, że wnosząca skargę kasacyjną (wraz ze wskazanymi podmiotami) uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. Zdaniem spółki, WSA bezpodstawnie oddalił skargę, mimo że organ nie wykazał, że działania skarżącej miały na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, ani też nie wskazał jak poszczególne powiązania pomiędzy skarżącą a innymi podmiotami miały świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 1015 r. poz. 349; dalej: ustawa o PROW), a nie błędnie wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Niemniej jednak treść przepisów art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o PROW z 2007 r. jest tożsama z treścią art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o PROW z 2015 r., które regulują w sposób szczególny postępowania administracyjne w sprawach płatności do gruntów rolnych. Przede wszystkim wynika z nich, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym - zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 kpa) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 kpa). Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz - do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo uznał, iż przeprowadzone przez organ postępowanie odpowiada tym wymogom. Organ mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniach, z których wynika, że gospodarstwo rolne, którego posiadanie i prowadzenie spółka potwierdziła poprzez złożenie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych zostało wyodrębnione sztucznie, bo jedynie na gruncie prawa administracyjnego, a technicznie, ekonomicznie i organizacyjnie, czyli w sensie cywilnoprawnym, a więc faktycznie, stanowiło jedną z wielu jednostek produkcyjnych wspólnie zarządzanych i finansowanych przez grupę producentów rolnych (osób prawnych i fizycznych).

Zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2015 r., zadeklarowała rolnicze użytkowanie działek ewidencyjnych położonych w województwach: dolnośląskim i lubuskim. Organy nie zarzuciły skarżącej niespełnienia warunków określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.), wykazały natomiast że warunki do otrzymania płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny, a taka organizacja działalności rolniczej została dokonana jedynie w celu otrzymania dopłat w maksymalnej wysokości. Organy badały aspekty związane z faktycznym użytkowaniem gruntów, ich zarządzeniem oraz współdziałaniem osób je użytkujących i deklarujących do płatności. Organy w tym zakresie oceniały czy wskazane w decyzji osoby fizyczne oraz utworzone przez nie spółki były samodzielnymi, odrębnymi gospodarstwami rolnymi zarówno pod względem technicznym jaki i ekonomicznym. W celu dokonania tej oceny, analizą objęto wszystkie omawiane podmioty prawne i osoby fizyczne w latach 2004-2015. Analiza ta wykazała, że wszystkie gospodarstwa rolne były ściśle powiązane osobowo, organizacyjne i ekonomicznie. Wskazane bowiem przez organ okoliczności: powiązania osobowe pomiędzy podmiotami (osobami fizycznymi i spółkami - przede wszystkim chodzi o osobę M. K.); formalnie odrębne gospodarstwa prowadzone przez wskazane podmioty były ze sobą ściśle powiązane (prawnie, organizacyjnie, ekonomicznie itd.); pozorne wydzielenie gruntów o areale gwarantującym uzyskanie maksymalnych dopłat; faktyczne zarządzanie wydzielonymi gruntami przez grupę osób (przede wszystkim przez M. K.); wykonywanie prac agrotechnicznych przy użyciu tego samego parku maszynowego.

Położenie deklarowanych przez wszystkie podmioty działek w połączeniu z (częściowym) brakiem naturalnych granic pomiędzy tymi obszarami, świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania płatności. Z materiału dowodowego nadto wynika, że działania skarżącej i pozostałych podmiotów miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych. Działania te były celowe, cechowały je: wzajemna koordynacja między członami rodziny i osobami powiązanymi z nimi towarzysko w ubieganiu się o kolejne płatności (czy to jako indywidualni rolnicy czy też jako udziałowcy poszczególnych spółek). Dokonane przez organ ustalenia nie naruszają reguł postępowania administracyjnego, a wskazane powyżej okoliczności potwierdzają, że wymienione w zaskarżonej decyzji podmioty i osoby fizyczne wykreowały w odpowiednich konfiguracjach osobowych sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Organ nadto wskazał, że wspólne zarządzanie przejawiało się nie tylko w tworzeniu spółek przez wymienione w decyzji osoby fizyczne w różnych konfiguracjach osobowych tzn. tworzenie nowych projektów w celu zakupu nowych gruntów dzięki kredytom preferencyjnym, ale i również w wydzierżawianiu przez wskazane osoby fizyczne lub podmioty prawne swoich gruntów lub przekazywaniu ich innym podmiotom, co pozwoliło na uzyskanie większych korzyści majątkowych również w ramach innych działań wspierających rolników, tj. płatności bezpośrednich, ONW i rolnośrodowiskowych. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała zdecydowanie dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z założeniami WPR. Stworzenie tak wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we WPR. Tym bardziej, że wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała przyczyn, dla których była prowadzona działalność rolnicza w formie wielu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie. Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie stanowiska organu, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji osoby fizyczne i podmioty prawne ściśle ze sobą współpracowały nie tylko w obrębie tzw. konfiguracji osobowych, ale również pomiędzy wskazanymi grupami, wobec tego nie były odrębnymi gospodarstwami rolnymi, a działania te były ukierunkowane jedynie na pobieranie dopłat do gruntów rolnych.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie został naruszony art. 107 § 3 kpa. WSA prawidłowo uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Organ odniósł się do okoliczności świadczących o sposobie zarządzania gospodarstwem prowadzonym przez spółkę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków przez podmioty wymienione w decyzji, jak również wskazał na potencjalne korzyści, które w ten sposób zamierzono uzyskać. Organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez skarżącą kasacyjnie, nie realizuje ona celów wsparcia, a jej działanie wraz z pozostałymi powiązanymi podmiotami zostało uznane jako kreowanie sztucznych warunków.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 89 § 1 kpa, należy wskazać, że organ administracji jest obowiązany przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Ocena czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu. Skarżąca kasacyjnie podnosząc ten zarzut wskazała, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej doprowadziło do niewyjaśnienia sprawy w całości, podczas gdy skomplikowany charakter sprawy wymagał jej przeprowadzenia, a dodatkowo przeprowadzenie rozprawy wyjaśniłoby kwestie sporne.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca nie wykazała, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, opierając się na analizie złożonych wniosków o przyznanie płatności, dołączanych do nich dokumentów, informacjach znajdujących się w systemie informatycznym ARiMR, nadto na wniosek strony przedłużył czas do składania wyjaśnień. Należy mieć także na uwadze to, że postępowanie wyjaśniające w sprawach o przyznanie płatności jest szczególnym uproszczonym postępowaniem, w którym to na stronie ubiegającej się o płatność spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunku do uzyskania płatności. W toku postępowania skarżąca nie była pozbawiona prawa do składania stosownych wniosków dowodowych, jak również była informowana o każdym etapie postępowania przed organem I i II instancji. Koncentracja materiału dowodowego w jednym miejscu i czasie jest z reguły czynnikiem upraszczającym i przyspieszającym postępowanie administracyjne, jednakże w niniejszej sprawie strona nie wykazała skutecznie, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Oceniając naruszenie przez organ administracyjny art. 89 § 1 kpa nie można również tracić z pola widzenia modyfikacji regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego wynikającej z art. 27 ust. 2 ustawy o PROW z 2015 r., zgodnie z którym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten zdecydowanie aktywizuje stronę postępowania dowodowego i w konsekwencji powoduje, że to głównie od aktywności strony postępowania administracyjnego zależy wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje również zarzut dotyczący naruszenia art. 15 kpa. Zasadnie wskazał WSA, że w toku prowadzonego postępowania dowodowego organ II instancji może dokonywać szerszych ustaleń faktycznych niż w ramach I instancji, jeżeli jest to niezbędne do dokonania ostatecznej prawidłowej oceny zasadności wniosku skarżącej o płatność. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż organ odwoławczy przeprowadził wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest przede wszystkim działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. W rozpoznawanej sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe, prowadzone również na skutek aktywności strony skarżącej kasacyjnie, doprecyzowało kwestie dotyczące kreowania sztucznych warunków. Ustosunkowując się do omawianego zarzutu, nie można tracić z pola widzenia uregulowania zawartego w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 kpa. Tym samym organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszo-instancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach Kodeks postępowania administracyjnego wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo wydania decyzji formalnej prowadzącej do umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo wydał decyzję merytoryczną. Przy czym zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą był wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie zmienił rodzaju sprawy, nie zmienił też jej podstawy materialnoprawnej, a zatem w postępowaniu odwoławczym została rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie orzekł w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Oznacza to, że nie doszło w sprawie do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, zaś WSA dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

Przechodząc do kontroli zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutów procesowych podstawą oceny zarzutów prawa materialnego może być wyłącznie stan faktyczny, jaki został przyjęty przez WSA przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnoszący skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzył sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 30 rozporządzenia 73/2009, gdyż przepis ten nie miał w tej sprawie w ogóle zastosowania. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Uznanie, że nie doszło do naruszenia wskazanych wcześniej przepisów wiązałoby się z przyznaniem racji wnoszącemu skargę kasacyjną, że utworzenie przez niego wspólnie z innymi osobami fizycznymi i prawnymi gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą nie tylko osobowo, ale przede wszystkim ekonomicznie, kapitałowo i organizacyjnie nie miało na celu otrzymania wyłącznie płatności rolnych w zawyżonych wysokościach, co z kolei stałoby w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami krajowymi i unijnymi, a także ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i jego swobodną oceną.

Dokonana przez WSA ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawa materialnego jest także po myśli wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W wyroku tym TSUE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Treść tego przepisu jest zbieżna z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Dla porównania, według art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, natomiast według art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Pozwoliło to, mimo że w niniejszej sprawie wzorcem kontroli zaskarżonego wyroku jest art. 60 rozporządzenia 1306/2013, a nie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, na odwołanie się do wyrażonych w tym wyroku poglądów prawnych. Tym bardziej, że ocena czy dany podmiot spełnia podstawowe warunki do uzyskania płatności rolnych (w tym czy jest rolnikiem oraz czy posiada gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów rozporządzenia 73/2009) powinna być taka sama, bez względu na wnioskowaną płatność rolną. Co chociażby potwierdza wprowadzenie jednorodnie brzmiących klauzul generalnych do obu powołanych rozporządzeń, które tworzą podstawę prawną dla działań właściwych organów krajowych, mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Z rozważań TSUE wynika, że przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia EFRROW. W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. TSUE wskazuje przy tym, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia EFRROW został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zatem, dla oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków nie ma znaczenia to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo, ani to, że działała w ramach wyodrębnienia organizacyjno-prawnego. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie TSUE takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52-53)). Zatem wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jej pozycję na rynku rolnym, jej relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres. Z okoliczności, jakie wystąpiły w tej sprawie wynika, że na przestrzeni kilku lat utworzone zostały liczne gospodarstwa rolne, ściśle powiązane ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, które to podmioty składały odrębne wnioski o przyznanie różnych płatności rolnych, z pominięciem ograniczeń finansowych jakie wynikają z przepisów unijnych regulujących wsparcie finansowe dla rolnictwa UE. W tej sytuacji istniała podstawa do odmówienia przyznania wnioskowanych płatności, ze względu na sztuczne stworzenie warunków do ich uzyskania. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół czterech osi wsparcia.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, tworzenie spółek, zakup za kredyty preferencyjne gruntów oraz ich dzierżawa bądź przekazywanie innym podmiotom gruntów będących w faktycznym władztwie osób ściśle ze sobą powiązanych: osobowo, kapitałowo, organizacyjnie, było działaniem ukierunkowanym na swoiste obejście przepisów w taki sposób, aby uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Tak więc, mimo że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

Okoliczności potwierdzające (zaprzeczające) istnieniu przesłanek – obiektywnej i subiektywnej – stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych należą do elementów stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie został w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowany.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego wymieniony w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej, co w konsekwencji wprost przekłada się na niezasadność zarzutów sformułowanych w pkt 7 petitum skargi kasacyjnej.

Powyższe prowadzi także do nieuwzględnienia zarzutów wskazanych w pkt 8 petitum skargi kasacyjnej przepisów art. 36 lit. a ppkt iv i art. 39 rozporządzenia 1698/2005, z uwagi na stworzenie sztucznych warunków. Jedynie w przypadku braku zaistnienia sztucznych warunków istniałyby podstawy do przyznania wnioskowych płatności rolnośrodowiskowych na podstawie wskazanych przepisów.

W świetle przedstawionej argumentacji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

Odnosząc się do wniosku skargi kasacyjnej dotyczącego przeprowadzenia dowodu z dokumentów, stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, nie ustala stanu faktycznego, nie ma takich kompetencji, ocenia jedynie legalność zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat postawionych zarzutów kasacyjnych. NSA nie może oceniać zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem nowych dowodów nieznanych WSA. Uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez WSA. NSA mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa WSA z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 ppsa, zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 ppsa. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 ppsa.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 ppsa (por. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 40/15 i wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 25/14). Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w trybie art. 106 § 3 ppsa dotyczy co do zasady postępowania przed sądem pierwszej instancji. W myśl art. 193 ppsa, do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jeżeli nie ma szczególnych, stosuje się wyłącznie odpowiednio. [...] Postępowanie kasacyjne polega na kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem podstaw, na których środek zaskarżenia oparto (por. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 938/16).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 ppsa.