Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 408/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par.4art. 3 par.1 i par.2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Leszek Leszczyński (spr.) del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. P. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1042/10 w sprawie ze skargi I.P. i J. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1042/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. P. i J. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z lokalami użytkowymi w suterenie, adaptacji i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na hotel z restauracją na działkach nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] i ul. [...] w W.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji, bowiem projektowana inwestycja nie spełniała wymagań decyzji Prezydenta m. st. Warszawy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w zakresie odległości budynku od granic działek sąsiednich i usytuowania garażu). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., znak [...], działając na podstawie art. 50 ust 1 pkt 4 i ust 3 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji. Mocą tego postanowienia nałożono obowiązek wykonania zabezpieczenia obiektu przed negatywnymi wpływami atmosferycznymi oraz terenu budowy przed dostępem osób trzecich, a także obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych z opinią techniczną oceniającą prawidłowość ich wykonania i zgodność z decyzją o warunkach zabudowy i obowiązującymi warunkami technicznymi.

Inwestor – J. M. [...] Sp. z o.o. w W. w dniu [...] grudnia 2009 r. przedstawił opinię techniczną i inwentaryzację robót budowlanych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia projektu zamiennego przedmiotowego budynku.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli I. P. i J. P. oraz H. i W. S. wnosząc o uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia przez organ I instancji.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana bez prawidłowej oceny stanu faktycznego, a w sprawie należy wziąć pod uwagę rozstrzygnięcia ww. organów, które wskazują niezgodności realizowanej inwestycji z przepisami prawa. Wyjaśnił, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przestawienia projektu zamiennego budynku mieszkalnego, jednak uzasadnienie zaskarżonej decyzji PINB dla m. st. Warszawy nie wypełnia kryteriów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Jest lakoniczne i stwierdza jedynie, iż inwestor przekazał opinię techniczną i inwentaryzację przedmiotowych robót budowlanych. Samo przedstawienie dokumentacji nie może stanowić przesłanki wydania decyzji nakładającej obowiązek przedstawienia projektu zamiennego. Organ I instancji posiadał wiedzę na temat niezgodności realizowanej inwestycji z przepisami prawa oraz z warunkami technicznymi, organ ponadto znał zakres dokonanych już robót przez Inwestora, posiadał także wiedzę na temat wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oraz projektu budowlanego, tym samym winien w ramach podjętego postępowania naprawczego podjąć konkretne czynności, by doprowadzić przedmiotowy obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Tym samym mając na uwadze stwierdzone znacznie wcześniej niezgodności z prawem i przepisami technicznymi przedmiotowej inwestycji, oraz z warunkami zabudowy, organ I instancji w pierwszej kolejności winien zbadać obecny stan faktyczny spornej inwestycji, ustalić zakres nieprawidłowości i w oparciu o bezspornie ustalony stan faktyczny, podjąć kroki w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, poprzez nałożenie na Inwestora obowiązku wykonania konkretnych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a następnie rozważyć nakazanie inwestorowi sporządzenie projektu zamiennego uwzględniającego zakres dokonanych robót budowlanych zgodnych z warunkami zabudowy i przepisami technicznymi.

Podniósł nadto, iż organ I instancji winien zwrócić uwagę na decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], wyrażającą zgodę na odstępstwo od warunków technicznych, przewidzianych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., polegających na wykonaniu ściany bez otworów okiennych i drzwiowych planowanego budynku mieszkalno-usługowego na działce o nr ew. [...] bezpośrednio przy granicy z działką o nr ew. [...], a także na sporządzone na zlecenie skarżących orzeczenie techniczne opracowane przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń, bowiem w przedmiotowej dokumentacji w sposób precyzyjny wskazano na niezgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy. Jednocześnie zwrócił uwagę na wniosek J.P. oraz W.S. z dnia [...] marca 2010 r. o bezzwłoczne wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o naruszenie przepisów art. 50a, art. 54 oraz art. 55 prawa budowlanego, skierowany do organu I instancji, który winien bezsprzecznie podjąć odpowiednie czynności w tym zakresie.

Skargę do sądu administracyjnego wnieśli I. i J. P. oraz H. i W. S. Zaskarżyli uzasadnienie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie błędnego zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który został zastosowany w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Skargę H. i W. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił z uwagi na nieopłacenie wpisu sądowego.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji II instancji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2010 r. oddalił skargę. Uzasadniając powyższy wyrok podał, że inwestycja była realizowana w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2007 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku zastosowanie znajduje przepis z art. 50 ust. 1, który stanowi podstawę do prowadzenia postępowania dotyczącego realizacji inwestycji w przypadku innym niż w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Budowa budynku mieszkalnego zatem nie była realizowana w warunkach samowoli budowlanej, jednakże inwestor nie dysponuje już wymaganym pozwoleniem na budowę, gdyż została stwierdzona jego nieważność ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W takiej sytuacji otwiera się droga do procedowania w oparciu o przepisy art. 50 ust. 1 i 51 Prawa budowlanego. Legalizacja wykonanych robót jest w myśl literalnego brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane możliwa tylko wówczas gdy wykonanie określonych czynności lub robót doprowadzić może do istnienia obiektu zgodnego z prawem. Tryb postępowania, wskazany w art. 51 ustawy, ma na celu również wyeliminowanie naruszenia interesów osób trzecich. Działanie organu nie może natomiast sprowadzać się tylko do nałożenia obowiązku przedstawienia przez inwestora projektu zamiennego, który uwzględni i zalegalizuje dokonane wcześniej nieprawidłowości i niezgodności z przepisami Prawa budowlanego i rozporządzenia wykonawczego.

Sąd I instancji stwierdził, że za całkowicie uzasadnione należy uznać twierdzenia organu odwoławczego, iż organ I instancji w pierwszej kolejności winien ustalić zakres wykonanych przez inwestora nieprawidłowości, zwłaszcza w kontekście przyczyn dla których stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie określić zakres koniecznych do wykonania robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dopiero tak ustalony stan faktyczny, przy uwzględnieniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], wyrażającej zgodę na odstępstwo od warunków technicznych oraz dowodu w postaci złożonego przez skarżących orzeczenia technicznego, pozwoli na ocenę czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem i jakie ewentualnie wymagania powinien spełniać projekt zamienny (art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy).

Nietrafny jest zarzut skargi, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dostrzegł faktu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowy, a co za tym idzie, zatwierdzonego nią projektu budowlanego, bowiem okoliczność ta, będąca główną przyczyną wszczęcia postępowania naprawczego, została przez organy dostrzeżona, a wytyczne organu odwoławczego zmierzają właśnie do zbadania budowy pod względem zgodności z ustalonymi warunkami zabudowy oraz przepisami Prawa budowlanego a także rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W konsekwencji uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a samo rozstrzygniecie należy uznać za korzystne dla skarżących kwestionujących prawidłowość realizacji przedmiotowej inwestycji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli działający z profesjonalnym pełnomocnikiem I. P. i J. P., zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 ust 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7,8,9 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 36 a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest zasadne.

Autor skargi kasacyjnej podał, że inwestor nie tylko wykonał szereg prac na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyeliminowanej z obrotu prawnego, ale także kontynuował prace już po wstrzymaniu robót. W tym zakresie winien znaleźć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Nadto prowadzone prace nie były zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, także ostatecznie wyeliminowanym z obrotu prawnego. Budowa obiektu w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę nie jest samowolą budowlaną. Wskazał też, iż wobec wykonywania przez inwestora prac po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji pozwoleniu na budowę, dopuścił się w tym zakresie samowoli budowlanej. Tym samym, w zaskarżonym uzasadnieniu znaleźć winien zastosowanie art. 50 ustawy Prawo budowlane. Na jego podstawie prace będą wstrzymane w formie postanowienia, które traci ważność po upływie 2 miesięcy od daty doręczenia. Przepis art. 50a stanowi zaś, iż organ orzeka rozbiórkę obiektu w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, co winno nastąpić w niniejszej sprawie. Takie rozstrzygnięcie nie zapadło w niniejszej sprawie, mimo iż zaistniały ku temu podstawy faktyczne.

Ponadto stwierdzono, że zarówno organ administracyjny, jak i Sąd bezzasadnie powołują się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy w sprawie brak jest bowiem podstaw do wydania decyzji w trybie w/w przepisu. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor nie dysponuje pozwoleniem na budowę. Po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego inwestor miał obowiązek zaprzestać wykonywania robot, czego przez blisko rok nie uczynił. Nakładanie zatem na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego i nakazanie dopełnienia pozostałych obowiązków, przy jednoczesnym niezaprzestaniu prowadzenia przez inwestora prac, już po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego jest bezzasadne.

Jak podano następnie w skardze kasacyjnej, Sąd nie wyjaśnił z jakich względów w jego ocenie w sprawie mogło zapaść rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, mimo że skarżący okoliczności te kwestionowali. Brak jest jakichkolwiek rozważań, w zakresie wyjaśnienia z jakich względów organ uznał, iż kontynuowanie robót, wobec braku ważnego pozwolenia na budowę oraz rodzaju wykonanych prac, jak również wobec wykonywania prac już po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz po wstrzymaniu prac, jest możliwe.

Autor skargi kasacyjnej podał dalej, w niniejszej sprawie nie jest możliwe uzyskanie decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Stąd próba wdrożenia postępowania naprawczego z art. 51 nie może znaleźć tu zastosowania, tym bardziej, że istniejący obiekt jest sprzeczny z decyzją o warunkach zagospodarowania terenu. Decyzja w ramach postępowania naprawczego jest zatem bezprzedmiotowa i jako niemożliwa od wykonania, nieważna.

Jak stwierdzono, organ II instancji oraz Sąd nie dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod stosowny przepis prawa budowlanego. Organ II instancji błędnie uznał za uzasadnione zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3. Bezsporne jest, że pozwolenie na budowę straciło ważność. Skoro pozwolenie na budowę straciło ważność, organ nie mógł przeprowadzić postępowania naprawczego, ponieważ nie można było nawet stwierdzić istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, wyeliminowanego z obrotu prawnego. Skoro organ nałożył na inwestora obowiązki, winien uchyli decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2) czego nie mógł uczynić wobec braku w obrocie istniejącej decyzji.

Jak wynika z powyższego, zasadne są zarzuty skarżących w zakresie prawidłowości uzasadnienia decyzji i wyroku sądu. Zarówno organ administracyjny jak i Sąd nie wyjaśniły w treści uzasadnień, z jakich względów zarzuty skarżących nie są zasadne. Brak jest w uzasadnieniu sądu wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia. W zakresie kwestii formalnych stawianych przez stronę skarżącą, zgodnie z obowiązującymi przepisami w uzasadnieniu swego stanowiska organ jak i Sąd winien wyjaśnić, z jakich względów stanowisko strony nie jest zasadne, sporządzić w sposób prawidłowy uzasadnienie, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W sprawie nie rozważono podniesionych przez stronę argumentów. Jak wynika z powyższego uzasadnienie decyzji i orzeczenia sądy, nie są sporządzone w sposób prawidłowy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła [...] Spółka z o.o. wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchy

Autor skargi kasacyjnej podnosi naruszenie określonych w jej podstawie przepisów, wskazując ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie określając jednak, czy traktuje te przepisy jako przepisy postępowania czy prawa materialnego.

Niezależnie od powyższego uchybienia, skarga kasacyjna, zarówno w swojej podstawie jak i uzasadnieniu nie spełnia innych istotnych wymogów argumentacyjnych, które mogłyby przesądzać o jej skuteczności.

Po pierwsze, jej autor, wiążąc obie formy naruszenia przepisów (błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie) nie określa, w jakim kontekście zauważa się naruszenie danego przepisu jednocześnie w postaci błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania. Są to bowiem różne formy naruszenia prawa, które wprawdzie mogą wystąpić razem, ale jedynie w określonej relacji wzajemnej i w odniesieniu do odpowiedniego etapu stosowania prawa (zastosowania przepisu). Skuteczne powołanie się na tak sformułowany zarzut wymaga zatem zaprezentowania odpowiedniego rozumowania i argumentacji wskazującej na taką właśnie zależność. Brak takiej argumentacji nie uniemożliwia wprawdzie rozpoznania podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, niemniej utrudnia prawidłowe odczytanie rozumowania autora skargi w tym zakresie, co z kolei ogranicza skuteczność samej skargi.

Po drugie, odwołując się do powyższych obu form naruszenia wskazanych przepisów, autor skargi kasacyjnej przy żadnym z nich nie określa istoty naruszenia w kontekście powyższych form. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego (lub przepisów postępowania) poprzez jego błędną wykładnię ważne jest natomiast, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni, czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o nieprawidłowe zastosowanie, czy o niezastosowanie, a także czy nieprawidłowe zastosowanie wiąże się z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ, czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumpcji) lub z błędem sądu co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej, a także czy uchybienie to polega na niezastosowaniu, czy na zastosowaniu przepisu prawnego. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.

Po trzecie, przy wymienieniu przepisów proceduralnych jako przepisów, które naruszył Sąd I instancji (art. 3 § 1 i § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.) w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło niezbędnej przesłanki, wskazującej na dwa wymogi budowania prawidłowej argumentacji skargi kasacyjnej w kontekście tego rodzaju zarzutu. Na gruncie bowiem art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zamierzony skutek może odnieść jedynie wykazanie w skardze kasacyjnej takiego naruszenia przepisów postępowania przez sąd I instancji, któremu da się zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej formułując jej zarzuty nie wykazał, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższego przepisu a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi.

Po czwarte, formułując zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7, art. 9 i art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a., autor skargi kasacyjnej w żadnym zakresie nie określił kontekstu, w jakim przepisy te mógł naruszyć Sąd w ramach kontroli decyzji administracyjnej. Nie eliminuje to wprawdzie na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. , sygn. akt I OPS 10/09 (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n.) możliwości rozpoznania zarzutów, przyjmując, iż intencją ich autora było wskazanie na błędną kontrolę sądową zastosowania bądź niezastosowania czy też wykładni tych przepisów, niemniej podnieść należy, że brak takiej argumentacji ogranicza skuteczność skargi kasacyjnej, bowiem nie wiąże naruszenia z konkretnym uchybieniem WSA, zwłaszcza, jeżeli w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zupełnie brak jest nawiązania do tych zarzutów.

Po piąte, sposób powołania przepisów, których naruszenie zarzucono Sądowi I instancji nie pozwala na argumentacyjne odróżnienie samych naruszeń, zwłaszcza, że wskazane są "szeregowo" przepisy różnych aktów normatywnych (p.p.s.a, k.p.a.,ustawa Prawo budowlane), które w stosunku do uchybień zarzucanych Sądowi I instancji, poddającemu kontroli decyzję administracyjną, winny być starannie rozróżniane i odrębnie określane i uzasadniane.

Ostatnie ze wskazanych uchybień w zakresie prezentacji zarzutów w skardze kasacyjnej związane jest z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w zasadzie nie nawiązującej do żadnego ze wskazanych w podstawie naruszeń przepisów poza przepisami art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 36a ust. 1 i ust. 2 oraz niepowołanych w podstawie skargi kasacyjnej - art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50a oraz art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Spowodowane to jest tym, że zaskarżone zostało uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, korzystnej dla skarżących, ale nie odnoszącej się do oczekiwanej przez skarżących oceny przez organ odwoławczy działań, mających w ich przekonaniu miejsce już po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (z dnia [...] października 2009 r.) w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] września 2007 r., udzielającej pozwolenia na budowę inwestorowi.

W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego (Mazowieckiego WINB), uchylającego decyzję organu I instancji (PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2009 r.) z tego powodu, że nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego adaptacji i rozbudowy przedmiotowego budynku na gruncie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, powinno zostać związane z uprzednim rozważeniem nałożenia na inwestora obowiązku wykonania konkretnych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem, których realizacja mogłaby skutkować wykonaniem takiego projektu, zwłaszcza, że organ I instancji posiadał wiedzę na temat niezgodności realizowanej inwestycji z przepisami prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA zaakceptował także inne powody uchylenia decyzji PINB przez organ odwoławczy (brak należytego uzasadnienia decyzji, brak analizy decyzji Prezydenta Warszawy z dnia [...] czerwca 2007 r. wyrażającej zgodę na odstępstwa od warunków technicznych czy też rozważenie kwestii naruszeń art. 50a, art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane).

Powyższe ustalenia determinują określenie przedmiotu decyzji odwoławczej, zaskarżonej do WSA w Warszawie, a tym samym zakres kontroli Sądu I instancji w stosunku do tej decyzji. W szczególności nie było przedmiotem decyzji badanie faktu wykonywania robót po wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu, do czego konsekwentnie odnosi się autor skargi kasacyjnej, podnosząc, iż roboty te wykonywane były na podstawie wyeliminowanej z obrotu decyzji o pozwoleniu na budowę (s. 5 skargi kasacyjnej), ale niezgodnie z zatwierdzonym projektem (s. 6), co w jego ocenie oznacza samowolę budowlaną, w stosunku do której należało orzec rozbiórkę obiektu na podstawie art. 50a ustawy (s. 6), która nie uzasadnia zastosowania rozwiązania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Nietrafnie przy tym wskazuje (s. 7 skargi), iż Sąd nie wyjaśnił, na jakiej podstawie zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, bowiem w istocie zarówno z decyzji organu odwoławczego jak i wyroku Sądu I instancji wynika, że nie było podstaw do nałożenia obowiązku wykonania projektu zamiennego na tym etapie postępowania legalizacyjnego.

Autor skargi kasacyjnej nie odnosi się przy tym do sedna rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wskazującego na zasadność rozważenia nałożenia przez organ obowiązku wykonania określonych robót w celu doprowadzenia inwestycji do zgodności z przepisami prawa, kwestionując w zasadzie całkowicie możliwość zastosowania jakiejkolwiek procedury legalizacyjnej, nie akceptując trafnego stanowiska, iż inwestycja realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu, nie jest inwestycją prowadzoną w warunkach samowoli budowlanej. Wskazuje bowiem na to, iż w jego ocenie, nie jest możliwe uzyskanie decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu jej wyeliminowana, a sam obiekt jest sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2006 r. (s. 8-9).

W kontekście powyższych ustaleń zarzuty związane ze wskazanymi wyżej przepisami prawa budowlanego nie są zasadne. Przedmiotem kontroli sądowej była bowiem decyzja, uchylająca decyzje organu I instancji z powodu niezasadnego nałożenia obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i to rozstrzygnięcie nie zostało skutecznie podważone przez argumenty skargi, które dotyczyły albo kwestii nie poddanych kontroli (prowadzenie robót po ich wstrzymaniu) albo kwestii możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do przedmiotowego obiektu. Sąd natomiast, koncentrując się na możliwości prowadzenia legalizacji wykonanych robót w sytuacji, gdy wykonanie określonych robot może doprowadzić do zgodności obiektu z prawem, wskazał na potrzebę rozważenia przez organ wydania decyzji na gruncie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz określenia zakresu niezbędnych do osiągnięcia takiego stanu robót, wiążąc to z ewentualnym nakazaniem ich wykonania, nie ograniczając się przy tym jedynie do nałożenia obowiązku wykonania projektu zamiennego. Stanowisko takie jest trafne także w kontekście przyjęcia, iż wydanie decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w sytuacji, gdy roboty te nie zostały zakończone, możliwe jest na gruncie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy po stwierdzeniu wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 171).

Sąd ponadto dostrzegł trafnie (s. 5 uzasadnienia), iż rozstrzygnięcie jest korzystne dla skarżących, a ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji pozwoli na ustosunkowanie się do ich zastrzeżeń, dotyczących prawidłowości realizowanej inwestycji.

Niezasadność rozwiniętych w uzasadnieniu zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane oraz formułowane wyżej wypowiedzi afirmujące stanowisko Sądu I instancji powoduje, że za niezasadne należy uznać także pozostałe zarzuty podniesione w podstawie skargi kasacyjnej – naruszenia art. 3 § 1 i § 2, art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 7, art. 8 i art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a., zwłaszcza, że nie zostały one w żaden sposób i w żadnym zakresie rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, wskazujące na niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej,. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.