Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 557/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 i art. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 319/12 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 1 marca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt: II SAB/Wa 319/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 1 marca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

J.K., w formie elektronicznej, w dniu 1 marca 2012 r. złożył do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska wniosek o udostępnienie treści odwołania z dnia 17 lutego 2012 r. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 6 lutego 2012 r., znak [..] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka drogi ekspresowej S8 od rejonu węzła "Opacz" na terenie gminy Michałowice (z wyłączeniem tego węzła) do węzła "Paszków" i powiązania z drogą krajową nr 7 do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 721 w miejscowości Magdalenka (wraz z węzłem "Paszków" i ww. skrzyżowaniem).

Generalny Inspektor Ochrony Środowiska w dniu 14 marca 2012 r. wezwał ww. do uzupełnienia wniosku – złożenia podpisanego wniosku w formie pisemnej. Wezwanie zostało wykonane w dniu 20 marca 2012 r.

Powyżej określony organ pismem z dnia 17 maja 2012 r. poinformował wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). W piśmie tym organ poinformował również, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, udostępnianą w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.).

J.K. w dniu 4 czerwca 2012 r. wniósł, za pośrednictwem Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność "w przedmiocie wykonania w terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji publicznej, tj.: treści odwołania z dnia 17 lutego 2012 r. od decyzji RDOŚ w Warszawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań dla drogi ekspresowej S8 (znak decyzji: [..])".

Skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 1 marca 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jeżeli informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić jakie konkretne informacje podlegają ochronie. Sam fakt, że w odwołaniu od decyzji środowiskowej znajdują się objęte ochroną dane osobowe nie oznacza, że cała treść odwołania nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Normalną praktyką w takich sytuacjach jest tzw. anonimizacja.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odniósł się do zarzutów w niej podniesionych i stwierdził m.in., że żądanie skarżącego zawarte w jego wniosku z dnia 1 marca 2012 r., jako odnoszące się do dokumentów niestanowiących informacji o środowisku i jego ochronie oraz informacji publicznej w rozumieniu omawianych ustaw nie mogło być załatwione przez organ ani poprzez udostępnienie żądanej informacji, ani poprzez wydanie decyzji, przewidzianej przez ustawę o udostępnieniu informacji o środowisku czy ustawę o dostępie do informacji publicznej. Zarzut bezczynności, zwłaszcza, że o przyczynach nieudzielenia informacji skarżący został poinformowany, jest niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podał, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) mamy do czynienia ze specyficznym obowiązkiem organu, tj. obowiązkiem rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Wskazano, że rozpatrzenie wniosku może nastąpić poprzez: 1) udzielenie żądanej informacji, 2) odmowę jej udzielenia (decyzja administracyjna), 3) poinformowanie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji, 4) poinformowaniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, 5) wydanie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 ustawy).

Udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej to zespól określonych czynności materialno-technicznych, czyli forma tzw. faktycznego działania organu. Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej, który wynika z powyżej przytoczonego art. 1 ust. 1 ustawy, dotyczy informacji o sprawach publicznych, a zatem poza zakresem tego przepisu są informacje innego rodzaju, a w szczególności o charakterze prywatnym (cywilnym). Natomiast ust. 2 tego przepisu przewiduje możliwość dostępu do informacji publicznej na zasadach i w trybie określonym w innej ustawie. Taką ustawą jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Zgodnie z art. 8 powyżej określonej ustawy, organy administracji są obowiązane do udostępnienia każdemu informacji o środowisku i jego ochronie znajdujących się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone. Natomiast art. 9 ust. 1 tej ustawy stanowi, że udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące:

1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;

2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;

3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;

4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;

5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;

6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych – w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać :

a) stany elementów środowiska, o którym mowa w pkt 1, lub

b) przez elementy środowiska, o którym mowa w pkt 1 – emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.

Z przytoczonego przepisu wynika, że udostępnieniu podlegają informacje enumeratywnie w nim określone i Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że jest to katalog zamknięty. Zaakceptowano również stanowisko, że decyzja administracyjna jest środkiem administracyjnym, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej ustawy i podlega udostępnieniu. Natomiast środek zaskarżenia (odwołanie) tego przymiotu nie posiada i na etapie toczącego się postępowania administracyjnego udostępnieniu nie podlega, chyba że wnioskuje o to strona postępowania lub uczestnik na prawach strony, przy czym dostęp ten jest zagwarantowany w trybie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Skarżący żądał udostępnienia treści odwołania z dnia 17 lutego 2012 r. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 6 lutego 2012 r. – nie określając podmiotu(ów) je wnoszących.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ zasadnie przyjął, że udzielenie skarżącemu żądanej informacji nie jest możliwe na zasadach i w trybie określonych w ustawie o udostępnieniu informacji o środowisku (...), gdyż zakres żądania przekracza dyspozycję art. 9 ust. 1 tej ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 określa w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. Katalog ten nie ma charakteru zamkniętego i nie stanowi definicji informacji publicznej, która zawarta jest w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Z powyżej przytoczonego przepisu wynika, że informację publiczną stanowi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacja publiczna dotyczy zatem sfery faktów. Żądany przez skarżącego dokument, tj. nośnik informacji nie został wytworzony przez organ władzy publicznej, a przez stronę toczącego się postępowania administracyjnego.

Podniesiono, że co do zasady akta postępowania administracyjnego stanowią informację publiczną, jednakże nie wszystkie znajdujące się w niej dokumenty można uznać za informację publiczną. Nie bez znaczenia jest również element czasu, tzn. czy postępowanie jest w toku, czy tez zostało zakończone. W rozpoznawanej sprawie skarżący zażądał informacji (dokumentu) w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, tj. po wniesieniu środka zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, żądany przez skarżącego dokument, na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego, w którym skarżący nie był stroną nie mógł mu zostać udostępniony, gdyż nie został sporządzony (wytworzony) przez organ władzy publicznej. Dokument został bowiem sporządzony przez stronę toczącego się postępowania administracyjnego. Wnioskowane przez skarżącego informacje (dokument) nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ nie pozostawał w bezczynności skoro podjął w sprawie działania wynikające z powyżej określonych ustaw. Tym samym zarzut o jego bezczynności w dacie rozpoznawania skargi jest nieuzasadniony. Skoro żądana przez skarżącego informacja nie stanowiła informacji publicznej, to obowiązkiem organu było poinformowanie go o tym i organ nie miał obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł J.K.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 4 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ustalenie, że nie podlegają udostępnieniu informacje będące podstawą podejmowania rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej,

- art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia, że w ramach dostępu do informacji publicznej udostępnieniu podlegają wyłącznie dokumenty urzędowe, to jest takie, których nośnik został wytworzony przez organ władzy publicznej.

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

- art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czy wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, czy też w związku z toczącym się postępowaniem podlegają udostępnieniu na podstawie innych przepisów.

Na tych podstawach skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej podał, że Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnim czasie wskazuje na szerokie rozumienie informacji publicznej m. in. w następujących wyrokach: z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 2118/11; z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11; z dnia 1 grudnia 2011 r., I OSK 1516/11; z dnia 1 grudnia 2011 r., I OSK 1150/11. Wyroki te korespondują z linią orzeczniczą związaną z zakresem prawa do informacji.

Podano dalej, że Sąd pierwszej instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przywołał art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec istniejącej rozbieżności w orzecznictwie (odnośnie przyjmowania, że w dostępie do informacji publicznej można wyodrębnić pojęcie dokumentu prywatnego) autor skargi kasacyjnej wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., I OSK 1550/11, w którym wyjaśniono, że: "Co do zasady zatem, udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny", czy "roboczy"" (podobnie: wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 2118/11, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., I OSK 1516/11).

Podniesiono, że powołany wyrok koresponduje z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczoną wyrokami z 2002 r., zgodnie z którymi informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 października 2002 r., II SA 1956/02 - publ. M. Prawn. 2002/23/1059, z dnia 25 marca 2002 r., II SA 4059/02 - publ. M. Prawn. 2003/10/436, z dnia 12 grudnia 2006 r., I OSK 123/06, LEX nr 291357). W tym duchu wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r., I OSK 517/06, LEX nr 348001 stwierdzając, że "informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą".

Zdaniem skarżącego w tym zakresie warto przeanalizować również wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 lutego 2008 r., II SAB/Bd 31/07, w którym Sąd szeroko odnosząc się do dwóch głównych koncepcji (związanych z podziałem na sprawy prywatne w dostępie do informacji publicznej) zauważył m.in., że: "w doktrynie i orzecznictwie zaznaczyły się dwa stanowiska. Według pierwszego z nich ustawa o dostępie do informacji publicznych obejmuje, co prawda swoją mocą dane o indywidualnych sprawach (w tym akta postępowania), ale tylko w takim zakresie, w jakim dotyczą one spraw publicznych. W konsekwencji należy wyróżnić podział na "sprawy prywatne " (tutaj w znaczeniu "niepubliczne") oraz "sprawy publiczne", przy czym do pierwszej kategorii spraw ustawa nie będzie miała zastosowania (patrz artykuł Grzegorza Sibiga "Dostęp do informacji publicznej a prawa do prywatności jednostki i ochrony jej danych osobowych" Samorząd Terytorialny 2003/11/5; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29.01.2004 r., sygn. akt II SA/Gd 1352/03, Lex nr 220335; zobacz też artykuł Patrycji Trzaska i Michała Żurka "Czy prokurator może powiedzieć nie?", Rzeczpospolita 2003/10/3). Następnie przedstawił główną istotę tego stanowiska: "Idąc podobnym tokiem rozumowania można by więc powiedzieć, że nie wszystkie informacje będące w dyspozycji podmiotu publicznego i przezeń wytworzone, muszą mieć publiczny charakter, tak samo jak nie wszystkie informacje wytworzone np. przez naukowca muszą mieć naukowy charakter". Omawiając drugie ujęcie - podmiotowe - w cytowanym powyżej wyroku Sąd powołał orzeczenie w tym zakresie WSA w Krakowie z dnia 15 października 2007 r., II SAB/Kr 56/07, w którym Sąd przedstawił argumenty "za" podmiotowym rozumieniem informacji publicznej: "Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (...) Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej" - przy czym zwrócono uwagę, że jest to potwierdzenie założenia o dominującej roli Konstytucji RP przy ustalaniu treści prawa uzyskiwania informacji, realizowanego poprzez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Sąd w cytowanym wyżej wyroku objaśnił dalej: "można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do działalności władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Rację ma organ administracji wskazując, że informacja publiczna odnosi się do faktów (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25.03.2003 r., II SA 4059/02), ale pojęcie "faktu" należy rozumieć bardzo szeroko. Sąd jednak wyraźnie zastrzegł: Faktem należy objąć każdą czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Organy publiczne, a precyzyjniej określając organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych, z założenia nie podejmują innych czynności jak załatwianie spraw publicznych. Wykonywanie zadania publicznego nie może polegać na realizacji sprawy prywatnej i stąd pod pojęciem informacji o sprawie publicznej należy rozumieć również każdą czynność i każde działanie organu władzy publicznej tak w sferze prawa administracyjnego, jak i np. w sferze prawa cywilnego".

Jednocześnie zauważono, że zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji podmiot stosujący prawo powinien oprzeć swe rozstrzygnięcie bezpośrednio na postanowieniach Konstytucji, o ile postanowienia te są na tyle precyzyjne i jednoznaczne, by można było je odnieść do konkretnego przypadku. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji sprowadza się do przyjęcia normy konstytucyjnej jako zasadniczej podstawy rozstrzygnięcia - tak NSA w uchwale z dnia 12 czerwca 2000 r., OPS 6/00. Do takich rozstrzygnięć zaliczyć należy art. 61 Konstytucji RP. Wyprowadzona norma z tego artykułu przesądza, że obowiązkiem informacyjnym objęty jest każdy przejaw działalności organów władzy publicznej. Oczywistym jest, że nie każdy przejaw działalności (objęty z mocy prawa obowiązkiem informacyjnym) zostanie ujawniony - jednak organy władzy publicznej muszą przywołać przepis prawa ograniczający jawność w określonym zakresie. Wydaje się, że takie rozumienie zakresu prawa do informacji (w zasadzie pojęcia informacji publicznej) stało się dominujące w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych. Wyprowadzenie odmiennej normy klasyfikującej działalność organu władzy publicznej na tzw. informację publiczną i informację nie będącą informacją publiczną (sprawa prywatna) w ramach prawidłowej wykładni prawa nie jest możliwa.

Wniosek skarżącego nie musi być wykonany w ten sposób, że otrzyma wnioskowane informacje publiczne – możliwe jest albo wydanie decyzji odmownej udostępnienia informacji publicznej albo też zanonimizowanie wnioskowanego dokumentu.

Podniesiono, że ani Konstytucja RP w art. 61, ani ustawa o dostępie do informacji publicznej (mimo treści art. 6 ust. 2) nie wskazują, że udostępnieniu podlegają wyłącznie dokumenty urzędowe, a pojęcie dokumentu prywatnego nie wynika z przepisów prawa. Każda informacja związana z działaniem władzy publicznej stanowi informację publiczną, a sąd dokonując wykładni informacji publicznej musi uwzględnić art. 61 Konstytucji RP, czego w tej sprawie nie zrobił. Takie stanowisko przedstawione zostało m. in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2006 r., II SA/Gd 897/05: "Ważne jest też, że prawo do uzyskania informacji obejmuje m. in. dostęp do dokumentów. Wynika to wprost z art. 61 ust. 2 Konstytucji i, co istotne, Konstytucja nie ogranicza tego dostępu jedynie do dokumentów urzędowych. O uprawnieniu do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych, rozumianych jako treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego mówi art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. (...) Jednakże skoro Konstytucja stanowi o dostępie do dokumentów w szerszym znaczeniu, to przepis art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określający zakres prawa do informacji, należy wykładać w zgodzie z Konstytucją i w konsekwencji przyjąć, że dostęp do dokumentów innych niż urzędowe jest zagwarantowany w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który mówi o dostępie do informacji publicznej w ogólności."

W kwestii naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego wskazano na sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie twierdzeń, że postępowanie na dzień złożenia wniosków jeszcze się toczyło. Art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza, że coś w rozumieniu innych ustaw nie stanowi informacji publicznej, a reguluje normę kolizyjną związaną z innym trybem dostępu do informacji publicznej. Ustawodawca nie uzależnił określenia, czy coś stanowi informację publiczną od tego, na jakim jest etapie postępowanie. Jeżeli Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że toczy się postępowanie, to winien ewentualnie oddalić skargę wskazując, że do udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej mają zastosowanie inne przepisy. Jednakże uzasadniając swoje rozstrzygniecie Sąd pierwszej instancji wskazał na pojęcie dokumentu urzędowego i toczącego się postępowania: "Co do zasady akta postępowania administracyjnego stanowią informację publiczną, jednakże nie wszystkie znajdujące się w niej dokumenty można uznać za informację publiczną. Nie bez znaczenia jest również element czasu, tzn. czy postępowanie jest w toku, czy tez zostało zakończone. W rozpoznawanej sprawie skarżący zażądał informacji (dokumentu) w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, tj. po wniesieniu środka zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, żądany przez skarżącego dokument, na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego, w którym skarżący nie był stroną nie mógł mu zostać udostępniony, gdyż nie został sporządzony (wytworzony) przez organ władzy publicznej. Dokument został bowiem sporządzony przez stronę toczącego się postępowania administracyjnego. Wnioskowane przez skarżącego informacje (dokument) nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ nie pozostawał w bezczynności skoro podjął w sprawie działania wynikające z powyżej określonych ustaw."

W ocenie autora skargi kasacyjnej, przy tak lakonicznym uzasadnieniu powstaje pytanie zasadnicze, jakie znaczenie dla oceny czy dany dokument jest informacją publiczną, czy też nie ma etap postępowania. Sąd pierwszej instancji tego nie wyjaśnił. Wydaje się, że uzasadnienie powinno zmierzać do ustalenia, że jest to informacja publiczna jednakże jej udostępnienie następuje na podstawie innych przepisów - a zatem skoro organ tego nie wskazał (jakie to przepisy) to pozostaje w bezczynności.

Sąd pierwszej instancji nie odniósł się również - co ma znaczenia dla rozstrzygnięcia i postępowania organu - do kwestii tego, że sam organ w odpowiedzi na wniosek wskazywał różne podstawy prawne wnioskowania, a na końcu podniósł, że to nie jest informacja publiczna. Takie postępowanie, które nie zostało wyjaśnione nie budzi zaufania obywatela do administracji. W zasadzie z uzasadnienia nie wynika czy wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej (zawsze), czy tylko w określonym czasie, czy może w związku z toczącym się postępowaniem podlegają innej procedurze dostępu do informacji publicznej. Podniesiono, że Sąd pierwszej instancji skupił się wyłącznie na uzasadnieniu przyjętej tezy o dokumencie prywatnym, a nie na ocenie poprawności postępowania organu, które doprowadziło do sytuacji, w której skarżący nie wie czy ma, czy nie ma dostępu do informacji wnioskowanej w ogóle.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że akta sprawy postępowania administracyjnego składają się z dokumentów urzędowych oraz dokumentów prywatnych. Przy czym dokumentem urzędowym w myśl art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Natomiast stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych.

Organ zgodził się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w zaskarżonym wyroku, że co do zasady akta postępowania administracyjnego stanowią informację publiczną jednakże nie wszystkie znajdujące się w niej dokumenty można uznać za informację publiczną. Podobne stanowisko przyjął NSA w wyroku z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 812/05: "wprawdzie informacja publiczna może odnosić się do osób prywatnych, ale dokumenty prywatne jako takie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej". Również zgodnie z poglądem doktryny, akta sprawy nie są w całości informacją publiczną są bowiem zbiorem informacji takich, które są informacją publiczną i takich które jej nie stanowią (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2012, str. 121). Zatem mając na względzie powyższe, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że informację publiczną stanowi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

Ponadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważył, że mając na względzie powyższe nie sposób pogodzić z zarzutem pełnomocnika skarżącego, co do naruszenia art. 4 i 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżony wyrok nie prowadzi do ograniczania konstytucyjnego prawa do udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie organu podniesiony przez pełnomocnika skarżącego zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego określonych w art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegający na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czy wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, czy też w związku z toczącym się postępowaniem podlegają udostępnieniu na podstawie innych przepisów, również nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost stwierdził, że: "Wnioskowane przez skarżącego informacje (dokumenty) nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej". Ponadto zauważono, że aby była mowa o naruszeniu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to Sąd pierwszej instancji musiałby oprzeć swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., l OSK 53/2011). Ponadto zarzut naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże konkretne zdarzenia, których sąd nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., l OSK 1815/2010).

Jednocześnie uznano za niezasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli NSA zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., l OSK 1708/2010). Poza tym zdaniem organu trudno odnieść się do naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem pełnomocnik skarżącego nie wskazał w skardze kasacyjnej na czym miałby polegać zarzut naruszenia wymienionego artykułu.

W konkluzji stwierdzono, że wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej jest zasadny wobec braku zasadności zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czy wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, czy też w związku z toczącym się postępowaniem podlegają udostępnieniu na podstawie innych przepisów.

Zgodnie z art. 133 § 1 cytowanej ustawy Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, a przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też dowodu niedopuszczalnego w trybie art. 106 § 3 i 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 2398/11, LEX nr 1216553). Okoliczności takie nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli nawiązując do znajdującego się w aktach sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej i odpowiedzi organu na ten wniosek. Podnoszony w skardze zarzut braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czy wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, czy też w związku z toczącym się postępowaniem podlegają udostępnieniu na podstawie innych przepisów, nie może być oparty na treści art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie podważa okoliczności, że wyrok został wydany na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji nie wyprowadził oceny prawnej na podstawie materiału, którego nie ma w aktach sprawy, nie ustalał też samodzielnie stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody i fakty, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie mogły być znane temu organowi, który wydał decyzję administracyjną, co mogłoby stanowić naruszenie art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 grudnia 2010 r., I GSK 806/10, LEX nr 744881 i z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105 wyraził jednoznaczny pogląd, że "orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ, oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne".

Nie znajduje podstaw zarzut naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten nie został w żaden sposób uargumentowany, a zwłaszcza nie wykazano w skardze kasacyjnej, aby naruszenie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego dopatruje się skarżący mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymóg art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co do rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy oraz braku związania zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną powinien być tak rozumiany, że wprawdzie sąd orzeka w konkretnej sprawie i w występującym w niej przedmiocie, zasadniczo nie rozwiązując problemów generalnych (ogólnych), to w tych granicach jest zobowiązany do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu po dokonaniu koniecznych rozważań bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji rozstrzygał w granicach sprawy bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej, a zwłaszcza nie uczynił przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 cyt. ustawy może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby organ, którego działanie lub bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) zaskarżono dopuścił się uchybień na tyle istotnych, a przy tym oczywistych, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten strona skarżąca uzasadnia brakiem wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czy wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, czy też w związku z toczącym się postępowaniem podlegają udostępnieniu na podstawie innych przepisów.

Przede wszystkim należy wskazać, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że "wnioskowane przez skarżącego informacje (dokument) nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. (...) Skoro żądana przez skarżącego informacja nie stanowiła informacji publicznej, to obowiązkiem organu było poinformowanie go o tym i organ nie miał obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej". Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I FSK 408/05, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie zaś z art. 176 tej ustawy w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie. Art. 174 wskazuje, że podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 marca 2006 r., I FSK 741/05, LEX nr 201531; z dnia 14 grudnia 2005 r., I FSK 383/05, LEX nr 187517; z dnia 22 czerwca 2005 r., FSK 2574/04, LEX nr 173331; z dnia 17 czerwca 2005 r., I FSK 4/05, LEX nr 173353; z dnia 26 kwietnia 2005 r., OSK 1436/04, LEX nr 236857, z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 20/11, LEX nr 1121149, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., II OSK 151/12, LEX nr 1219250). Skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji, a wnoszący tę skargę powinien wskazać, jakich uchybień dopuścił się Sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 w związku z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ustalenie, że nie podlegają udostępnieniu informacje będące podstawą podejmowania rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej, a w ramach dostępu do informacji publicznej udostępnieniu podlegają wyłącznie dokumenty urzędowe, to jest takie, których nośnik został wytworzony przez organ władzy publicznej. Zarzuty te koncentrują się zatem na kwestionowaniu stanowiska, że treść odwołania złożonego od decyzji administracyjnej ma charakter informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), a zatem zarzut odnoszący się do kwalifikowania określonej informacji jako informacji publicznej powinien być zarzutem naruszenia tych właśnie przepisów. Przepisy art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stanowiące konkretyzację art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP określają zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej nie definiując jednakże pojęcia informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji nie stosował tych przepisów, gdyż po analizie art. 1 i art. 6 ust. 1-5 ustawy o dostępie do informacji publicznej doszedł do wniosku, że odwołanie nie jest nośnikiem zawierającym informację publiczną, a w konsekwencji nie badał czy prawo do zapoznania się z treścią odwołania jest którymś z uprawnień - wskazanych w Konstytucji RP i ustawie o dostępie do informacji publicznej - składających się na prawo do informacji publicznej. W art. 4 powołanej ustawy wskazano z kolei podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. Również i ten przepis nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji. Przyczyną oddalenia skargi było stwierdzenie przez Sąd, że odwołanie nie jest nośnikiem zawierającym informację publiczną, a nie kwestia obowiązku udostępniania informacji publicznej przez podmioty określone w art. 4 ustawy. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Na gruncie niniejszej sprawy – w związku z zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego odwołanie nie jest nośnikiem zawierającym informację publiczną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.