Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 869/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: Art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art.91 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147 § 1  i art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w O.W. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Nowe Skalmierzyce z dnia 12 grudnia 2012 r. nr XXVII/215/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. umarza postępowania w zakresie: § 2 pkt 1, 2, 3, 5, 7, 11 i 15; § 3 pkt 2; § 4 pkt 6 i 8; § 6 ust. 1 pkt 3; § 7; § 17; § 24 ust. 2 i § 25 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza nieważność: § 2 pkt 4, 6, 8, 9, 10, 12, 13, 14; § 3 pkt 3 w zakresie obejmującym zapis: "oraz udokumentowania tego faktu umowami lub dowodami uiszczenia opłaty za te usługi"; § 4 pkt 1-5 i 7, 9, 10; § 5, § 6 ust. 1 pkt 1 i 2; § 9 ust. 1; § 10 ust. 1 pkt 3; § 16; § 23 ust. 2 pkt 2, ust. 3, 4, 5 i 6; § 28; § 30; § 31; § 32; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 869/15

Uzasadnienie

Prokurator Okręgowy w O.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce Nr XXVI 1/21.5/2012 z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce wnosząc o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 pkt 1-15, § 3 pkt 2 i 3, § 4 pkt 1-10, § 5, § 6 ust. 1, § 7, § 9 ust. 1 i 2, § 10 ust. 1 pkt 3, § 16, § 17, § 23 ust. 2 pkt 2, ust. 3, 4, 5 i 6, § 24 ust. 1 i 2, § 25 poprzez wykreślenie słów "oraz gołębi", § 28, §30, § 31 oraz § 32 zaskarżonej uchwały Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale:

I. istotne naruszenie prawa materialnego tj. § 118,135,137 i 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez utworzenie w § 2 Regulaminu definicji użytych w nim pojęć, w tym:

- powtórzenie definicji legalnych pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w innych ustawach oraz przepisach

wykonawczych, takich jak: "właściciel nieruchomości" (§ 2 pkt 4), "odpady komunalne" (§ 2 pkt 6), "nieczystości ciekłe" (§ 2 pkt 9), "zbiorniki

bezodpływowe" (§ 2 pkt 10), "zwierzęta gospodarskie" (§ 2 pkt 13), "zwierzęta

bezdomne" (§ 2 pkt 14);

- wprowadzenie do regulaminu własnych definicji pojęć, które przez ustawodawcę zostały zdefiniowane odmiennie, takich jak: "odpady ulegające biodegradacji" (§ 2 pkt 8), "zwierzęta domowe" (§ 2 pkt 12);

- wprowadzenie definicji pojęć uprzednio niezdefiniowanych, bez upoważnienia ustawowego, takich jak: "Gmina" (§ 2 pkt 1), "ustawa" (§ 2 pkt 2), "ustawa o odpadach" (§ 2 pkt 3),"budownictwo wielolokalowe" (§ 2 pkt 5), "meble i inne odpady wielkogabarytowe" (§ 2 pkt 7), "podmiot prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów" (§ 2 pkt 11 ), "tereny wyłączone z produkcji rolnej" ( § 2 pkt 15)

II. istotne naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych regulaminu utrzymania czystości i porządku, obowiązków i zakazów do których określenia Rada nie była upoważniona, w tym:

- nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia

nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej (§ 3 pkt 2);

- wprowadzenie obowiązku dokumentowania usuwania odpadów (§ 3 pkt 3);

- wprowadzenie w § 4 pkt 1-10, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zakazów, w tym: zakazu magazynowania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości poza pojemnikami, wrzucania odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych i innych obiektów do koszy ulicznych, zajmowania pasa drogowego do składowania odpadów, wspólnego gromadzenia odpadów medycznych i weterynaryjnych z odpadami komunalnymi, wrzucania do pojemników na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, gruzu budowlanego, kamieni, szlamu, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, a także odpadów przemysłowych i szkodliwych dla środowiska, umieszczanie w pniach i koronach drzew afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń itp., zakopywania odpadów, odprowadzania wody deszczowej do kanalizacji sanitarnej, indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych w miejsca do tego nie przeznaczone oraz indywidualnego opróżniania zbiorników bezodpływowych odpadów poprodukcyjnych w pojemnikach przeznaczonych na odpady komunalne;

dopuszczenie możliwości zagospodarowania gruzu budowlanego do

utwardzenia lub naprawy dróg gruntowych (§ 5);

- wprowadzenie obowiązków w zakresie utrzymania placów zabaw i piaskownic

dla dzieci (§ 6 ust. 1);

- nałożenie obowiązków dotyczących utrzymania zadrzewionych i zakrzewionych nieruchomości położonych wzdłuż ciągów komunikacyjnych (§ 7); - powtórzenie regulacji ustawowych dotyczących zasad uprzątania błota, śniegu

i lodu (§ 9 ust. 1 i 2 );

ograniczenie możliwości mycia samochodu poza myjniami wyłącznie do nadwozia ( § 10 ust. 1 pkt 3);

wprowadzenie zasad rozmieszczenia koszy na terenach nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego (§16);

wprowadzenie zakazu spalania pozostałości roślinnych poza urządzeniami i instalacjami spełniającymi wymagania techniczne (§ 17);

nieprawidłowe uregulowanie w § 23 ust. 2 pkt 2 i 3, ust. 3,4 i 5 obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe;

nieprawidłowe regulacje dotyczące zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (§ 24 ust. 1 i 2 )

uregulowanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zasad utrzymywania gołębi (§ 25 regulaminu);

- nieprawidłowe uregulowanie zasad ustalania zasad deratyzacji (§ 28, 30 i 31)

- wskazanie sankcji za nieprzestrzeganie zasad regulaminu (§ 32).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą Nr XXVII/215/2012 z dnia 12 grudnia 2012 r. Rada Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 stycznia 2012 r. pod poz. 924 i, zgodnie z zapisem § 35, weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia z mocą obowiązującą od 1 lipca 2013 r.

Podstawę prawną podjęcia skarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz.1399 ze zm., dalej u.c.p.g.), zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiący akt prawa miejscowego.

Przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. wyznacza w sposób wiążący zakres przedmiotowy uchwały podjętej na jego podstawie. Sformułowanie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy wskazuje na konieczność uwzględnienia wszystkich wymienionych w nim zagadnień, a jednocześnie wyznacza granice kompetencji uchwałodawczej rady gminy. Katalog spraw, które ustawodawca pozwolił radzie gminy ująć wśród zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zawartych w regulaminie, jest zamknięty, a rada może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Nałożenie postanowieniami regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązków, które nie dotyczą zagadnień wskazanych w przywołanym wyżej przepisie jest działaniem niemającym oparcia w przepisie kompetencyjnym, a tym samym musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej regulacji.

Wyjaśniono, że uprawnienie do określenia wymagań w zakresie czystości porządku na terenie nieruchomości, wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. jest wyraźnie ograniczone w literach a, b i c tego punktu. Rada gminy wprowadzając określone wymaganie w tym zakresie musi mieć na względzie, czy dotyczy ono zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, czy też mycia i naprawy pojazdów samochodowych, bowiem jej upoważnienie ograniczone jest wyłącznie do tych aspektów problematyki czystości i porządku. Podobnie należy interpretować pozostałe przepisy art. 4 ustawy, z uwagi bowiem na restrykcyjny charakter wprowadzanej regulacji nie jest możliwe rozszerzanie kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy na inne zagadnienia, nawet jeśli w jego ocenie są one pożądane, czy korzystne dla całej wspólnoty samorządowej. W ocenie prawidłowości wprowadzanej na tej podstawie regulacji jest bowiem istotne przestrzeganie praw jednostki, w tym jej prawa własności.

Na gruncie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.e. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.) przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne ( art. 91 u.s.g.). Brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Zdaniem Prokuratora regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i z tego względu należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tego rodzaju akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie zaś do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tym samym ustawodawca wyznaczył aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Oceniając legalność regulaminu należy mieć również na uwadze przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100 poz. 908, dalej Z.T.P.), określającego sposób tworzenia aktów normatywnych m.in. aktów prawa miejscowego. Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. Rada gminy powinna zatem uwzględniać regulacje zawarte we wskazanym rozporządzeniu, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 Z.T.P. stanowią, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów innych aktów normatywnych powoduje nieważność tych zapisów.

Powyższe argumenty wskazują, że Rada Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce przywołując w zaskarżonej uchwale pojęcia zdefiniowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bądź innych aktach rangi ustawowej oraz tworząc własne definicje pojęć działała z istotnym naruszeniem prawa materialnego tj. § 118, 135,137 i 143 Z.T.P.

W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 u.c.p.g. brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca ( wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2058/11).

Następnie skarżący szczegółowo przedstawił zarzuty do zakwestionowanych przez niego zapisów zaskarżonej uchwały.

Uszczegółowiając zarzuty wskazano, że za niedopuszczalne należy uznać powtórzenie w § 2 uchwały pojęć zdefiniowanych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, takich jak: w pkt 4 "właściciel nieruchomości" (zdefiniowane w art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy), w pkt 9 "nieczystości ciekłe" (zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy), oraz w pkt 10 ," zbiorniki bezodpływowe" (art. 1 pkt 1 ust. 5 ustawy).

W identyczny sposób należy traktować ponowne definiowanie pojęć zdefiniowanych w innych ustawach, co w zaskarżonej uchwale miało miejsce w przepisach § 2 regulaminu:

- pkt 12 w odniesieniu do pojęcia "zwierzęta domowe" , którego definicję

zawiera art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt,

- w pkt 13 w odniesieniu do pojęcia "zwierzęta gospodarskie", którego definicję

zawiera art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie

zwierząt gospodarskich,

- w pkt 14 w odniesieniu do pojęcia "zwierzęta bezdomne", którego definicję zawiera art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Jako całkowicie niedopuszczalne należy również uznać wprowadzenie do regulaminu własnych definicji pojęć, które w przepisach prawa rangi ustawowej zostały zdefiniowane w sposób odmienny, co w zaskarżonej uchwale miało miejsce w pkt 8 w odniesieniu do pojęcia "odpady ulegające biodegradacji". Definicja tego pojęcia zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach została bowiem zmodyfikowana m. in. przez wprowadzenie do niej elementów objętych odrębnym pojęciem "odpadów zielonych" zawartym w pkt 12 wskazanego przepisu ustawy.

Za niedopuszczalne należy uznać także wprowadzenie w regulaminie definicji pojęć uprzednio niezdefiniowanych, bez upoważnienia ustawowego, wytworzonych na użytek zaskarżonej uchwały, takich jak: "Gmina" (pkt 1), "ustawa" (pkt 2), ustawa o odpadach (pkt 3), "budownictwo wielorodzinne" (pkt 5), "meble i inne odpady wielkogabarytowe" (pkt 7),"podmiot prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów" (pkt 11), tereny wyłączone z produkcji rolnej"( pkt 15).

W szczególności za niedopuszczalne należy uznać nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a w przypadku jej braku - do wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych (§ 3 pkt 2). Artykuł 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. definiuje bowiem identyczny obowiązek, a jego powielanie w akcie prawa miejscowego jest zabiegiem w całości zbędnym i niedopuszczalnym.

Z podobnych przyczyn niedopuszczalne jest również wprowadzenie obowiązku dokumentowania usuwania odpadów (§ 3 pkt 3), który de facto wprowadzony został przepisem art. 6 ust. 1 u.c.p.g., a powtórzenie tej regulacji w akcie prawa niższego rzędu jest zbędne.

W dziesięciu punktach § 4 regulaminu wprowadzono szereg zakazów, ograniczających w sposób istotny uprawnienia mieszkańców Miasta i Gminy Nowe Skalmierzyce. Wszystkie wprowadzone zakazy nie znajdują uzasadnienia w przepisach kompetencyjnych przyznających radzie gminy uprawnienie do stanowienia prawa miejscowego wyłącznie w zakresie określonym przepisami art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., a jednocześnie nakładają na mieszkańców gminy dodatkowe obowiązki, wykraczające poza zakres obowiązków nałożonych przepisami rangi ustawowej. Nie znajduje bowiem uzasadnienia w przepisach ustawy wprowadzenie w regulaminie zakazu magazynowania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości poza pojemnikami (pkt 1), oraz zakazu wrzucania odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych i innych obiektów do koszy ulicznych (pkt 2). Pozbawiony podstawy prawnej jest również kolejny punkt wskazanego przepisu, zakazujący zajmowania pasa drogowego do składowania odpadów (pkt 3). Nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy zakaz wspólnego gromadzenia odpadów medycznych i weterynaryjnych wraz z odpadami komunalnymi (pkt 4), albowiem wynika to wprost z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i z ustawy o odpadach i powtarzanie tych regulacji ustawowych w przepisach prawa miejscowego jest zbędne. W przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych aktach prawnych rangi ustawowej brak również podstaw do formułowania zakazu wrzucania do pojemników na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, gruzu budowlanego, kamieni, szlamu, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, a także odpadów przemysłowych i szkodliwych dla środowiska (pkt 5), zakazu umieszczanie w pniach i koronach drzew afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń itp., (pkt 6), zakazu zakopywania odpadów (pkt 7), zakazu odprowadzania wody deszczowej do kanalizacji sanitarnej (pkt 8), czy wreszcie zakazu indywidualnego opróżniana zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości i wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonemu do tego celu stacjami zlewnymi (pkt 10). Z kolei zakaz indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych w miejsca do tego nie przeznaczone (pkt 9) wynika wprost z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i jego powtarzanie w akcie prawa miejscowego należy uznać za zbędne.

Zakres upoważnienia ustawowego przekracza regulacja zawarta w § 5 regulaminu, dopuszczająca możliwość zagospodarowania gruzu budowlanego do utwardzenia lub naprawy dróg gruntowych. Rada gminy nie została upoważniona do zamieszczania w regulaminie utrzymania czystości i porządku takiego rozstrzygnięcia, albowiem wykracza ono poza zakres wyznaczony przepisem art. 4 ust. 2 pkt 1 a.

Przepisy kompetencyjne zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zezwalają również na wprowadzanie do regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obowiązków w zakresie utrzymania placów zabaw i piaskownic dla dzieci. Z tych względów za nieważne winny zostać regulacje zawarte w § 6 ust. 1 regulaminu, nakazujące ogrodzenie placu zabaw, na którym znajduje się piaskownica lub ogrodzenie samej piaskownicy w sposób zapewniający dzieciom bezpieczna zabawę oraz wykluczający przedostanie się zwierząt mogących zanieczyścić piasek (pkt 1),umieszczenie przy każdym wejściu na wskazany powyżej ogrodzony teren tabliczki informującej o zakazie wprowadzania zwierząt oraz informacji o zarządcy wraz z numerem telefonu (pkt 2) oraz wymianę piasku z częstotliwością przynajmniej raz do roku w miesiącach kwiecień lub maj lub każdorazowo w przypadku stwierdzenia zanieczyszczenia piasku odchodami zwierzęcymi lub innymi zanieczyszczeniami zagrażającymi bezpieczeństwu korzystających (pkt 3). W podobny sposób należy ocenić § 6 ust. 2 zobowiązujący właścicieli nieruchomości, na których znajdują się place zabaw dla dzieci, do utrzymania znajdujących się tam urządzeń służących do zabawy dzieci w należytej czystości i estetyce oraz właściwym stanie technicznym.

Przekroczono normy kompetencyjne nakładając w § 7 regulaminu na właścicieli nieruchomości zadrzewionych i zakrzewionych położonych wzdłuż ciągów komunikacyjnych obowiązek ich utrzymania w stanie nie utrudniającym bezpiecznego korzystania z chodnika i pasa drogowego. Wskazana regulacja wykracza bowiem poza zakres upoważnienia zawartego w kolejnych punktach art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Za niedopuszczalne należy uznać również powtórzenie regulacji ustawowych dotyczących zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (§ 9 ust. 1 i 2). Treść wskazanego przepisu regulaminu jest bowiem identyczna z treścią przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

W sposób nieprawidłowy uregulowano w przepisach § 10 ust.1 pkt 3 regulaminu zasady mycia pojazdów poza myjniami samochodowymi. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak bowiem przepisów pozwalających na ograniczenia możliwości mycia poza myjniami samochodowymi, przy spełnieniu warunków ustalonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego i prawa miejscowego, wyłącznie do nadwozi samochodowych. Artykuł 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g. zezwala wyłącznie na ustalenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, obejmujących m. in. mycie pojazdów samochodowych poza myjniami, nie upoważnia natomiast rady gminy jakichkolwiek zakazów wykraczających poza regulacje ustawowe.

Wprowadzone do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach zasady rozmieszczenia koszy na terenach nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego naruszają zakres upoważnienia ustawowego (§ 16). Artykuł 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. przyznaje radzie gminy uprawnienie do ustalenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych oraz warunków rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, co nie oznacza jednak przyznania organowi stanowiącemu prawo miejscowe uprawnienia do przeniesienia tych kompetencji na właścicieli i zarządców nieruchomości.

Dopuszczono się również naruszenia przepisów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez wprowadzenie do zaskarżonego regulaminu § 17, który zabrania na terenie tej gminy spalania pozostałości roślinnych poza instalacjami i urządzeniami spełniającymi wymagania określone w odrębnych przepisach. Kwestia ta jest uregulowana w dostatecznym zakresie przez ustawę z 14 grudnia 2012r. o odpadach.

Analiza przepisów § 23 ust. 2 pkt 2 i 3, ust. 3, 4 i 5 zaskarżonej uchwały, dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe prowadzi do wniosku, że obowiązki te zostały uregulowane w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 1 pkt 6 u.c.p.g.

Przepis § 23 ust. 2 pkt 2 uchwały zobowiązuje osoby utrzymujące zwierzęta domowe do trzymania ich na smyczy, a ponadto do nałożenia kagańca psu rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającemu otoczeniu. Natomiast w pkt 3 wskazanego przepisu zawarto regulację zezwalającą na zwolnienie psa ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa jest w stanie zapewnić kontrolę nad jego zachowaniem. Przepisy te wykraczają poza zakres upoważnienia udzielonego radzie przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a jednocześnie regulują tę materię w sposób odmienny aniżeli akty prawa powszechnie obowiązującego. W prawie polskim brak jest jednolitych przepisów regulujących zasady prowadzenia psów na smyczy i w kagańcu. W zasadzie kwestie ustalenia zasad postępowania ze zwierzętami uregulowane zostały w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, natomiast w art. 77 Kodeksu wykroczeń wprowadzono obowiązek zachowania szczególnej ostrożności w związku z trzymaniem zwierzęcia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypowiadano pogląd, iż upoważnienie ustawowe zakreśliło granice nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków poprzez wskazanie celów ochrony, takich jak ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2013 r., II SA/Bk 919/12 oraz wyrok NSA z dnia z 13 września 2012 r. II OSK1492/12). Kwestionowane skargą przepisy regulaminu realizują wynikające z upoważnienia ustawy określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Jednakże brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze

psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższe narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony oraz, że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (łącznie smycz i kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego, tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza, a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czyjego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Skoro zatem § 23 ust. 3 nie różnicuje zasad wyprowadzania psów w sposób dostosowany do celu ochrony, to w konsekwencji regulacja ta nie mieści się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia organu gminy do wprowadzania w regulaminie utrzymania czystości i porządku zakazu wprowadzania psów na teren placów zabaw, piaskownic i kąpielisk. Upoważnienie ustawowe dotyczy jedynie ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. Do omawianego regulaminu nie można wprowadzać regulacji dotyczących zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zasady i tryb korzystania z takich obiektów rada winna - o ile zajdzie taka potrzeba - uregulować w osobnej uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.(wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. II OSK 2439/14);

Za niedopuszczalne należy uznać również wprowadzenie w § 23 ust. 4 regulaminu zakazu wprowadzania psów do budynków użyteczności publicznej, a w szczególności do obiektów opieki zdrowotnej i opieki społecznej, urzędów, szkół, obiektów sportowych, lokali gastronomicznych, o ile władający tymi budynkami nie postanowią inaczej. Upoważnienie ustawowe dotyczy jedynie ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. Do omawianego regulaminu nie można wprowadzać regulacji dotyczących zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zasady i tryb korzystania z takich obiektów rada winna - o ile zajdzie taka potrzeba - uregulować w osobnej uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. II OSK 2439/14).

Zgodnie z § 23 ust. 5 regulaminu dodatkowe obowiązki nałożone w § 23 ust. 3 i 4 na właścicieli psów, a także obowiązek zakładania psu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy nie mają zastosowania do psów asystujących osobom niepełnosprawnym. Jednocześnie jednak uzależniono powyższe wyłączenie od wyposażenia psa asystującego i zaświadczenia o wykonaniu wymaganych szczepień weterynaryjnych. Regulacja ta wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego objętego dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem rada gminy winna w regulaminie utrzymania czystości porządku uregulować wyłącznie obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów służących do wspólnego użytku. Jednocześnie uprawnienia osób niepełnosprawnych korzystających z pomocy psa asystującego uregulowane zostały w art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1998 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 127 poz. 721 ze zmianami).

Za nieprawidłowe uznano również zawarte w § 24 ust. 2 i § 25 regulaminu regulacje dotyczące zasad utrzymywania gołębi i gołębników na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w regulaminie winny znaleźć się ustalone przez radę gminy wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyznaczonych z produkcji rolniczej, w tym zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazane przepisy regulaminu kryteriów tych nie spełniają, gdyż gołębie nie są zwierzętami gospodarskimi w rozumieniu przepisu art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Tym samym przepisy § 24 ust. 2 oraz § 25 regulaminu w zakresie zwrotu "oraz gołębi" winny zostać z niego wyeliminowane jako nieważne.

Niezgodnie z zapisem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zaskarżonej uchwale uregulowano kwestie dotyczące przeprowadzania na terenie nieruchomości obowiązkowej deratyzacji. Wskazany przepis ustawy upoważnia bowiem radę gminy do wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Przepisy § 28, § 30 i § 31 regulaminu kryteriów tych nie spełniają. Błędnie bowiem, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, delegowano uprawnienie do zarządzenia deratyzacji Burmistrzowi w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, chociaż z ustawy wyraźnie wynika, że jest to kompetencja rady gminy. Całkowicie niezrozumiały i niezgodny z prawem jest zapis wskazanego przepisu określający, iż decyzja ta ma być podjęta "w drodze uchwały", albowiem burmistrz gminy nie jest władny do podejmowania uchwał. Zakres upoważnienia ustawowego rada gminy przekroczyła nadto wprowadzając obowiązek przeprowadzania deratyzacji przez specjalistyczne jednostki posiadające odpowiednie środki do jej wykonania i jednocześnie obciążając kosztami jej przeprowadzenia właścicieli nieruchomości. Jak wskazano powyżej, art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. daje radzie gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczania regulaminem obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 424/2007), a wszelkie regulacje regulaminu wykraczająca poza wskazany ustawą zakres winny zostać uznane za nieważne.

Brak jest podstaw do wprowadzenia do regulaminu przepisu określającego odpowiedzialność za niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie w oparciu o przepisy Kodeksu wykroczeń (§ 32). Jest to bowiem informacja zbędna i stanowi nieuzasadnione odwołanie do przepisów prawa rangi ustawowej a nadto narusza zasadę wyrażoną w § 117 w zw. z § 143 Z.T.P.j, które wprost zabraniają zamieszczania przepisów karnych oraz przepisów odsyłających do przepisów karnych w akcie prawa miejscowego.

Rada Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Wyjaśniono, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 u.c.p.g. po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Odnosząc się merytorycznie do zarzutu naruszenia prawa materialnego w zakresie § 118, 135, 137 i 143 Z.T.P. poprzez utworzenie w § 2 Regulaminu definicji użytych w nim pojęć przyznano, że w Rozdziale I w § 2 pkt 1-15 przedmiotowego Regulaminu zawarto definicje określonych w nim pojęć. Jednocześnie powołano się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. IV SA/Po 646/14, zgodnie z którym: "Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241)". Powołano się także na tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu II SA/Wr 745/06, zgodnie z którym: "Niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale Rady Gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały, jednak myśli tej nie można utożsamić ze swoistą "modyfikacją" i rozszerzaniem lub uzupełnianiem zapisów ustawowych." Pogląd taki wyrażany był również w innych orzeczeniach WSA we Wrocławiu (wyrok z dnia 12 października 2005 r., II SA/Wr 385/05; z dnia 28 czerwca 2005 r. II SA/Wr 501/03 lub z dnia 30 listopada 2006 r. II SA/Wr 527/06).

Podniesiono, że Rada Gminy, stanowiąc przepisy prawa miejscowego, nie może przytaczać in extenso unormowań aktów prawnych wyższego rzędu, w ten sposób, ażeby powstawało wrażenie, że to właśnie Rada Gminy podjęła przytaczane rozstrzygnięcie normatywne. Wskazano jednak, że niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale regulacji ustawowych, gdyż dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały dla jego adresatów. Uchwały podejmowane przez organy samorządowe na podstawie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (wyrok NSA z 6 czerwca 1996 r. SA/Gd 2949/94, OwSS 1996, Nr 3, poz. 91).

W związku z powyższym zdaniem organu wprowadzenie do zaskarżonej uchwały przepisów innych aktów normatywnych nie skutkuje istotnym naruszeniem, które implikowałoby konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowych zapisów Regulaminu.

Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez nałożenie we wskazanych jednostkach redakcyjnych Regulaminu utrzymania i czystości, obowiązków i zakazów, do których określenia Rada nie była upoważniona zaakcentowano, że enumeratywne, wyczerpujące określenie w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. spraw mających być objętych Regulaminem określającym szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oznacza, że organ zobligowany jest do objęcia nim wszelkich kwestii wskazanych w upoważnieniu. Pozostawanie w granicach upoważnienia oznacza bowiem nie tylko zakaz regulowania materii w nim nieokreślonej, lecz również nakaz uregulowania wszystkiego, co z niego wynika. Dopiero odstępstwo od tego wymogu stanowi istotne naruszenie przepisu stanowiącego upoważnienie ustawowe.

Ustosunkowując się do zarzutu, iż niedopuszczalny jest m.in. wprowadzony obowiązek dokumentowania usuwania odpadów (§ 3 pkt 3), który został wprowadzony przepisem art. 6 ust. 1 u.c.p.g., gdyż powtórzenie tej regulacji w akcie prawa niższego rzędu jest zbędne wyjaśniono, iż przepis art. 6 ust. 1 u.c.p.g. ustala zakres obowiązków właścicieli nieruchomości zobowiązując ich do okazywania umów o korzystanie z usług odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz do okazywania dowodów płacenia za takie usługi. Dlatego niezasadne jest twierdzenie, iż powyższa regulacja wykracza poza zakres udzielonej Radzie Gminy delegacji ustawowej.

Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia zakazów, wymienionych w § 4 pkt 1-10 Regulaminu wyjaśniono, że ich zakres wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie Regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy Regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej musza znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wprowadzenie przez Radę Gminy obowiązków, o których mowa w § 4 pkt 1-10, nie narusza związku formalnego oraz materialnego pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, a zatem nie można w tym wypadku powiedzieć o istotnym naruszeniu prawa, co skutkować mogłoby stwierdzeniem nieważności postanowień Regulaminu we wskazanej części.

Odnosząc się do zarzutu powtórzenia regulacji ustawowych dotyczących zasad uprzątania błota, śniegu, lodu u innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości wskazano, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. regulamin może wprowadzać obowiązek uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu i lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast obowiązek uprzątnięcia chodnika został uregulowany w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W tym zakresie, postanowienia Regulaminu jedynie uszczegóławiają regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a zatem nie można uznać przedmiotowych zapisów za naruszające prawo w stopniu istotnym, co uzasadniałoby stwierdzenie ich nieważności w zaskarżonej części.

Co do zapisu § 10 ust.1 pkt 3, który stanowi o myciu pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie nadwozi samochodowych stwierdzono, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g. w Regulaminie znaleźć się mogą wymagania w zakresie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, tak więc przedmiotowy zapis nie narusza prawa w stopniu istotnym, co skutkowałoby stwierdzeniem jego nieważności we wskazanym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu, iż wprowadzenie do Regulaminu utrzymania czystości i porządku zasad rozmieszczania koszy na terenach nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego, narusza zakres upoważnienia ustawowego wyjaśniono, że art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. stanowi, iż Regulamin określa zasady dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Kwestionowany § 16 Regulaminu wprowadza zasady rozmieszczenia koszy na terenach nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na cele rekreacji, wypoczynku, sportu, handlowe, gastronomiczne i imprez kulturalnych. Podmiotami, które winny zostać obowiązane do zasad rozmieszczenia koszy na takich właśnie terenach są ich właściciele i zarządcy, a co za tym idzie, kwestionowane w tym zakresie postanowienia Regulaminu stanowią konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego.

Odnosząc się do zarzutu, iż obowiązki określone w § 23 ust. 2 pkt 2 i 3, ust. 3, 4 i 5 zaskarżonej uchwały wykraczają poza zakres udzielonego upoważnienia ustawowego wskazano, że upoważnienie ustawowe zawarte zostało w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. i powinno być realizowane w sposób określony w Regulaminie, poprzez wyposażenie psa w obrożę oraz smycz, a w przypadku ras uznawanych za agresywne w kaganiec, prowadzenie psa na smyczy lub w kagańcu na terenach ogólnie dostępnych, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu - na smyczy i w kagańcu. Istotą przedmiotowej regulacji w tym zakresie winno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy ani nie zagrażał przebywającym tam osobom. Przedmiotowe założenia spełniają wprowadzone w Regulaminie postanowienia dotyczące postępowania z psami, a zatem nie może być mowy o naruszeniu powodującym stwierdzenie nieważności Regulaminu w tym zakresie. Nadto wyjaśniono, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnił Rady Gminy do sformułowania różnicowania zasad wyprowadzania psów w sposób dostosowany do celów ochrony, a zatem poprzez jego wprowadzenie mogłoby dojść do przekroczenia upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyznaczenia w Regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, podkreślono, iż art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. upoważnia organ gminy do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Przepis ten wyraźnie określa, że w Regulaminie znaleźć się powinny obszary i terminy deratyzacji. Należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie, czy realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2008 r. Nr 234, poz. 1570) zwalczanie gryzoni (deratyzacja) należy do właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością. Zatem postanowienia Regulaminu w zakresie dotyczącym deratyzacji, konkretyzują jedynie zapisy ustawowe.

Ustosunkowując się do zarzutu wprowadzenia do Regulaminu przepisu określającego odpowiedzialność za niewykonanie obowiązków określonych w Regulaminie w oparciu o Kodeks wykroczeń wskazano, iż postanowienie to nie narusza prawa w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.

Zaskarżona uchwała nie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z prawem, a tylko wówczas miałoby miejsce istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., co implikowałoby konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonym zakresie.

Faxem zawierającym pismo z dnia 12.01.2016r. skarżący cofnął swoją skargę w zakresie § 2 pkt 1,2,3,5,7,11 i 15; § 3 pkt 2; § 4 pkt 6 i 8; § 6 ust.1 pkt 3; § 7; § 18 ust.7; § 24 ust.2 i § 25 zaskarżonej uchwały z uwagi na wydanie przez Wojewodę Wielkopolskiego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 11.01.2013r. sygn. KN-I-4131.1.18.2013.17 jednocześnie podtrzymując skargę w pozostałym zakresie. Na rozprawie w dniu 13.01.2016r. skarżący złożył wspomniane rozstrzygnięcie nadzorcze i wniósł jak w skardze i w piśmie z dnia 12.01.2016r. z tą zmianą, że nie cofa skargi w zakresie § 18 ust.7, gdyż nie był on objęty skargą, natomiast cofa skargę w zakresie § 17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący cofnął skargę w zakresie: § 2 pkt 1,2,3,5,7,11 i 15; § 3 pkt 2; § 4 pkt 6 i 8; § 6 ust.1 pkt 3; § 7; § 17; § 24 ust.2 i § 25 zaskarżonej uchwały, W myśl art.161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Wprawdzie wbrew stanowisku skarżącego z treści rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że Wojewoda nie stwierdził nieważności § 2 zaskarżonej uchwały we wskazanej przez skarżącego części, tym niemniej cofnięcie skargi także w tym zakresie jest skuteczne, gdyż w tej części Sąd zamierzał oddalić skargę nie znajdując przesłanek do stwierdzenia nieważności tej części zaskarżonej uchwały. Tym samym cofnięcie skargi w tej części nie zmierza do obejścia prawa i nie powoduje utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności. Tym bardziej skuteczne było cofnięcie skargi w pozostałej części w zakresie której Wojewoda uprzednim rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wobec skutecznego cofnięcia skargi na podstawie art.161 §1 pkt 1 p.p.s.a. umorzono postępowanie w zakresie: § 2 pkt 1,2,3,5,7,11 i 15; § 3 pkt 2; § 4 pkt 6 i 8; § 6 ust.1 pkt 3; § 7; § 17; § 24 ust.2 i § 25 zaskarżonej uchwały,

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 Z.T.P., w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Rozważając podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa poprzez błędne sformułowanie definicji w poszczególnych punktach § 2 Regulaminu, należy zwrócić uwagę na charakter przepisów rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, które to przepisy zdaniem Prokuratora w tym przypadku zostały naruszone (obok naruszenia art. 4 u.c.p.g.). Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 688/09, publ. CBOSA) "Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość." Zdaniem Sądu naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

W § 146 Z.T.P. określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do ww. przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Stosownie zaś do § 149 Z.T.P. w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych a także do formułowania definicji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednostkowo sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBOSA). Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, wskazać należy, iż kontrolowany regulamin co do części przepisów ich nie spełnia.

Oceniając zaskarżoną uchwałę pod kątem wypełnienia normy kompetencyjnej wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4. innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

5. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA: z 22.01.2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08 oraz z 30.12.2009 r., sygn. akt II SA/Wr 470/09 – CBOSA).

Uzasadniony jest zarzut nieważności w zakresie dotyczącym powtórzenia definicji legalnych pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w innych ustawach oraz przepisach wykonawczych, takich jak: "właściciel nieruchomości" (§ 2 pkt 4), "odpady komunalne" (§ 2 pkt 6), "nieczystości ciekłe" (§ 2 pkt 9), "zbiorniki bezodpływowe" (§ 2 pkt 10), "zwierzęta gospodarskie" (§ 2 pkt 13), "zwierzęta bezdomne" (§ 2 pkt 14); a także wprowadzenia do regulaminu własnych definicji pojęć, które przez ustawodawcę zostały zdefiniowane odmiennie, takich jak: "odpady ulegające biodegradacji" (§ 2 pkt 8), "zwierzęta domowe" ( § 2 pkt 12);

Podzielić należy zarzut skarżącego, iż w § 2 zaskarżonej uchwały wadliwie powtórzono pojęcia uprzednio już zdefiniowane w akcie wyższego rzędu tj. w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a mianowicie: w pkt 4 "właściciel nieruchomości" (zdefiniowane w art. 2 ust.1 pkt 4 u.c.p.g.), w pkt 9 "nieczystości ciekłe" (zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), oraz w pkt 10 "zbiorniki bezodpływowe" (art. 1 pkt 1 ust. 5 u.c.p.g.).

W identyczny sposób należy traktować ponowne definiowanie pojęć zdefiniowanych w innych ustawach, co w zaskarżonej uchwale miało miejsce w przepisach § 2 regulaminu:

- w pkt 6 w odniesieniu do pojęcia "odpady komunalne", którego definicję zawiera art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14.12.2012r. o odpadach (Dz.U.z 2013r., poz.21),

- w pkt 12 w odniesieniu do pojęcia "zwierzęta domowe" , którego definicję

zawiera art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt,

- w pkt 13 w odniesieniu do pojęcia "zwierzęta gospodarskie", którego definicję

zawiera art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie

zwierząt gospodarskich,

- w pkt 14 w odniesieniu do pojęcia "zwierzęta bezdomne", którego definicję zawiera art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Jako całkowicie niedopuszczalne należy również uznać wprowadzenie do regulaminu własnych definicji pojęć, które w przepisach prawa rangi ustawowej zostały zdefiniowane w sposób odmienny, co w zaskarżonej uchwale miało miejsce w pkt 8 w odniesieniu do pojęcia "odpady ulegające biodegradacji". Definicja tego pojęcia zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach została bowiem zmodyfikowana m. in. przez wprowadzenie do niej elementów objętych odrębnym pojęciem "odpadów zielonych" zawartym w pkt 12 wskazanego przepisu ustawy.

Także uzasadniony jest zarzut dotyczący zobligowania właściciela nieruchomości do dokumentowania usuwania odpadów umową lub dowodami uiszczenia opłaty (§3 pkt 3 zaskarżonej uchwały). Obowiązek zawarcia przez właściciela nieruchomości umowy w sprawie odbioru odpadów komunalnych z odpowiednim podmiotem wynika z art. 6 ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym "Właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi". Tak więc zapis § 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie zobligowania właściciela nieruchomości do dokumentowania usuwania odpadów umową lub dowodami uiszczenia opłaty stanowi w istocie rzeczy powtórzenie zapisu ustawowego. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15.07.2015r., o sygn. akt IV SA/Po 389/15)

W dziesięciu punktach § 4 regulaminu wprowadzono szereg zakazów, ograniczających w sposób istotny uprawnienia mieszkańców Miasta i Gminy Nowe Skalmierzyce. Zgodzić się należy ze skarżącym, że zakazy te nie znajdują uzasadnienia w przepisach kompetencyjnych przyznających radzie gminy uprawnienie do stanowienia prawa miejscowego wyłącznie w zakresie określonym przepisami art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., a jednocześnie nakładają na mieszkańców gminy dodatkowe obowiązki, wykraczające poza zakres obowiązków nałożonych przepisami rangi ustawowej. (patrz także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 07.10.2015r. o sygn. IV SA/Po 441/15, publ. CBOSA) Dlatego co do § 4 pkt 1-5 i 7,9,10 – t.j. w zakresie nieobjętym umorzeniem postępowania - należało stwierdzić nieważność.

Uzasadnione są także zarzuty dotyczące §5, §6 ust. 1 pkt 1 i 2, §16, gdyż zapisy tych unormowań wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i w związku z tym nie znajdują umocowania w upoważnieniu ustawowym określonym w art.4 ust.2 u.c.p.g.

Uzasadniony jest także zarzut dotyczący § 10 ust. 1 pkt 3 regulaminu. Sąd orzekający podziela tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15.10.2015r. sygn. akt IV SA/Po 585/15 (publ. CBOSA), że przekroczono ustawowe upoważnienie poprzez ograniczenie w § 10 ust. 1 pkt 3 regulaminu możliwości mycia pojazdów poza myjniami, w tym na własnej posesji, tylko i wyłącznie do nadwozia pojazdu. Zaznaczyć należy, iż do kompetencji Rady Miejskiej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. należało określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Do kompetencji Rady Miejskiej należało więc określenie ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami, takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości. Niczym nie jest natomiast uzasadnione ograniczenie możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów.

Zgodzić się należy z zarzutem, że § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych dotyczących zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości a zawartych w treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Dlatego i w tym zakresie należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Niezasadny jest natomiast zarzut, że także § 9 ust. 2 Regulaminu stanowił powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Przepis § 9 ust. 2 Regulaminu normuje kiedy ma nastąpić usunięcie błota, śniegu i lodu. Nie stanowi wiec powtórzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a jednocześnie mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b. u.c.p.g. Dlatego też w tej części skargę oddalono.

Zgodzić się należy z Prokuratorem, że wprowadzone w § 16 zasady rozmieszczenia koszy na terenach nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego naruszają zakres upoważnienia ustawowego. Artykuł 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. przyznaje radzie gminy jedynie uprawnienie do ustalenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych oraz warunków rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Tym samym organ stanowiący prawo miejscowe nie ma uprawnienia do przeniesienia tych kompetencji na właścicieli i zarządców nieruchomości.

Co do obowiązków określonych w § 23 ust. 2 pkt 2, ust. 3, 4, 5 i 6 Regulaminu Sąd w pełni podziela zarzuty i argumentację strony skarżącej. Uzupełniając tą argumentację należy wyjaśnić, że dostatecznej podstawy w ustawie nie znajduje wprowadzenie zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej oraz na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk, boisk szkolnych i ogródków przedszkolnych. Wykracza to poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady miasta do sformułowania zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15.07.2015r., sygn. IV SA/Po 389/15, publ. CBOSA)

Ponadto trzeba wskazać, że wprawdzie ustawa pozwala Radzie na samodzielny dobór kryteriów, według których różnicuje ona sytuację osób utrzymujących zwierzęta domowe oraz nakłada na nie stosowne obowiązki, jednakże kryteria te nie mogą być całkowicie dowolne, a przyjęte w tym zakresie regulacje są zbyt restrykcyjne. Celem przepisu wskazanego w upoważnieniu jest bowiem ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzęta stwarzają, a co za tym idzie określenia takich wymagań w stosunku do ich właścicieli w zakresie utrzymania zwierząt, które uwzględniałyby ewentualne nieprawidłowe reakcje tego zwierzęcia wynikającego, z jego cech osobniczych, rasy czy stanu zdrowia. Jest bowiem oczywiste, że nie wszystkie zwierzęta (psy) stwarzają jednakowe zagrożenie dla otoczenia, nawet jeżeli rzeczywiście są większe od pozostałych osobników i posiadają większą wagę. Trudno bowiem wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). Na powyższą kwestię zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, stwierdził, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, niekiedy nadmierne, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej, rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego oraz prowadzić mogą do działań niehumanitarnych. Trzeba bowiem wyraźnie stwierdzić, że ustawodawca nie upoważnia rady miasta do sformułowania zakazu wprowadzania psów (czy innych zwierząt domowych) na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r. - sygn. akt II OSK 2058/11 CBOSA). Uchwała określa obowiązki osób trzymających zwierzęta domowe w sposób zbyt daleko idący niż przewidział to i do czego upoważnił organ stanowiący gminy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Zasadne są zarzuty skarżącego dotyczące § 28, 30 i 31 Regulaminu. Artykuł. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. upoważnia jedynie radę gminy do wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Przepisy § 28, § 30 i § 31 regulaminu kryteriów tych nie spełniają. Wadliwie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego delegowano uprawnienie do zarządzenia deratyzacji Burmistrzowi w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, chociaż z ustawy wyraźnie wynika, że jest to kompetencja wyłącznie rady gminy. Niezgodny z prawem jest zapis określający, iż decyzja ta ma być podjęta "w drodze uchwały", albowiem burmistrz gminy nie jest władny do podejmowania uchwał. Zakres upoważnienia ustawowego rada gminy przekroczyła nadto wprowadzając obowiązek przeprowadzania deratyzacji przez specjalistyczne jednostki posiadające odpowiednie środki do jej wykonania i jednocześnie obciążając kosztami jej przeprowadzenia właścicieli nieruchomości. Jak wskazano powyżej, art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. daje radzie gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczania regulaminem obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, a wszelkie regulacje regulaminu wykraczająca poza wskazany ustawą zakres winny zostać uznane za nieważne.

W zakresie § 32, nie znajduje wprowadzenie tej regulacji uzasadnienia w przepisach art.4 ust.2 u.c.p.g. Organ gminy nie jest uprawniony do wprowadzania w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek sankcji za nieprzestrzeganie zawartych w nim regulacji, a nawet do przywoływania sankcji przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa. Pewne sankcje uregulowane zostały przepisami Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Rację ma zatem Prokurator, że rada nie miała prawa regulować również powyższej kwestii. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 07.10.2015r., sygn. IV SA/Po 441/15, publ. CBOSA)

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części obejmującej przepisy § 2 pkt 4,6, 8, 9, 10, 12, 13,14; § 3 pkt 3 w zakresie obejmującym zapis:"oraz udokumentowania tego faktu umowami lub dowodami uiszczenia opłaty za te usługi"; §4 pkt 1 – 5 i 7,9,10; §5, §6 ust. 1 pkt 1 i 2; § 9 ust. 1; § 10 ust. 1 pkt 3; §16; § 23 ust. 2 pkt 2, ust. 3, 4, 5 i 6; §28; §30, § 31, § 32 narusza prawo w stopniu istotnym. To zaś uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w tej części, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.

W pozostałym zakresie - nieobjętym skutecznym cofnięciem skargi - skargę oddalono na podstawie art.151 p.p.s.a.

-----------------------

6