Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 82/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność rysunku planu w zakresie
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 6 lit c
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: w zw. z art .  7
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Korzenna z dnia 18 czerwca 2014 r., Nr XVIII/379/2014 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna oznaczonego jako plan "Nr 1 – Korzenna" stwierdza nieważność rysunku planu w zakresie działek nr 363/2, 366/66, 366/67,366/7,366/69 i 366/19 położonych w obszarze o symbolu MNR, a ujętych w załączniku Nr 5.


UZASADNIENIE

W dniu 18 czerwca 2014r. Rada Gminy Korzenna podjęła uchwałę Nr XVIII/379/201 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna oznaczonego jako plan " Nr 1 - Korzenna".

Skargę na ww. uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego A. N., zaskarżając ją w części dotyczącej działek ozn. nr ewid. 363/2, 366/66, 366/67, 366/7, 366/69, 366/19 położonych w obszarze o symbolu MNR ujętych na załączniku nr 5 rysunku planu. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności rysunku planu w powyższym zakresie z uwagi na naruszenie procedury planistycznej, tj. art. 17 pkt 6 lit c ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2012 roku, poz. 647, ze zm.) w związku z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. z 2013 roku, poz. 1205, ze zm.).

Z powyższych regulacji prawnych wynika, że grunty, które są użytkami rolnymi, wymagają zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. W przypadku, gdy zgody takiej nie mają, nie mogą zostać przeznaczone na cele inne niż rolnicze.

Dokonana przez organ nadzoru analiza zapisów tekstu planu miejscowego (m.in. określających przeznaczenie dopuszczalne terenów opisanych w § 11 uchwały) wskazała, że objęte skargą ww. działki stanowiące grunty rolne, zostały przeznaczone w planie miejscowym na cele nierolnicze, pomimo braku zgody właściwego ministra na ich nierolnicze przeznaczenie.

Organ planistyczny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał nadto, że w odpowiedzi na wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w projekcie planu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 14 stycznia 2014r. wyraził częściową zgodę na przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, za wyjątkiem działek oznaczonych w ewidencji gruntów jako: 415/2, 363/2, 366/66, 366/67, 366/7, 366/69, 366/19. Organ planistyczny, kierując się stanowiskiem Marszałka Województwa Małopolskiego, wyrażonym w piśmie z dnia 24.09.2013r., oznaczył działki, które nie otrzymały przedmiotowej zgody symbolem MNR w brzmieniu jak w uchwale, ponieważ zgodnie z powołanym pismem został pouczony, iż taka zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych jest zbędna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Wskazać należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W ocenie Sądu skarga Wojewody Małopolskiego zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że art. 3 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) stanowi, że wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności oraz, że sprawuje ten nadzór na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

Z kolei zasady nadzoru nad działalnością gminy regulowane są przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013r., poz. 594). Z art. 86 tej ustawy wynika, że organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1).

Uprawnienie nadzorcze wojewody, w zakresie zaskarżenia uchwały będącej aktem prawa miejscowego do sądu administracyjnego odnosi się do uchwał funkcjonujących w obrocie prawnym, tj. obowiązujących, przy czym w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02 (OTK-A 2002/7/91) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że formalne uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. Dopiero treść normy derogującej czy przejściowej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany. Jeżeli nadal możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to przepis taki nie utracił mocy obowiązującej i nie ma podstaw do umorzenia toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania.

Oceny, czy uchwalony m.p.z.p. jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, "tryb sporządzania" m.p.z.p. odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do jego sporządzania, poprzez kolejne etapy określone w art. 17 u.p.z.p., aż po samo uchwalenie planu. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania" m.p.z.p. należy wiązać z merytorycznym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), treścią zamieszczonych w nim ustaleń, a także ze standardami dokumentacji planistycznej (por.: Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2009, art. 28, nb 2 i 4; wyrok NSA z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, CBOSA).

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że zasadnie organ nadzoru wywiódł, iż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, naruszone zostały zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 17 pkt 6 lit c ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2012 roku, poz. 647, ze zm.) w związku z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. z 2013 roku, poz. 1205, ze zm.), co na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o p. i z. p., skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 363/2, 366/66, 366/67, 366/7, 366/69, 366/19 położonych w obszarze o symbolu MNR ujętych na załączniku nr 5 rysunku planu. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2014r. Sygn. akt II OSK 2730/13 "dokonanie w miejscowym planie zmiany przeznaczenia gruntów na, cele, nierolnicze i nieleśne powinno być poprzedzone wystąpieniem o uzyskanie zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uchybienie w tym zakresie zalicza się do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów w tym zakresie, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części."LEX nr 1495297.

W świetle art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, które są położone poza granicami administracyjnymi miast i stanowią użytki rolne klas I –III wymagało uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, przy czym, taka zmiana przeznaczenia terenu mogła być dokonana wyłącznie w m.p.z.p., sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji ustawodawca uczynił obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jednym z elementów procedury planistycznej (zob. art. 17 pkt 6 lit.c u.p.z.p.).

W ślad za tym, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że brak wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (odpowiednio także: leśnych) na cele nierolnicze (nieleśne) stanowił naruszenie procedury uchwalania m.p.z.p. uzasadniające stwierdzenie nieważności planu lub jego części. (zob. np.: wyrok NSA z 7 grudnia 2007 r., II OSK 1379/07; wyrok NSA z 25 maja 2009 r., II OSK 1900/08; wyrok WSA 13 maja 2011 r., II SA/Kr 342/11 - CBOSA). Sąd w niniejszym składzie pogląd ten podziela, gdyż nie budził on wątpliwości w świetle obowiązującego w dniu podjęcia uchwały przepisu art. 17 pkt 6 li. c u.p.z.p., z którego jasno wynikało, że uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stanowiło jeden z elementów sekwencji czynności podejmowanych przez organ (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta) w ramach procedury planistycznej.

Od razu należy jednak zauważyć, że ustalenie w m.p.z.p. zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze (i nieleśne) bez wymaganej zgody właściwego organu (ministra albo marszałka województwa) godzi jednocześnie w materialnoprawne gwarancje ochrony tych gruntów, wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l., a polegające na ograniczeniu przeznaczania gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tego rodzaju naruszenie skutkuje zaś wadliwością postanowień planu dokonujących zmiany dotychczasowego, rolnego przeznaczenia gruntów, i wprowadzających sprzeczny z tym przeznaczeniem sposób ich zagospodarowania i zabudowy - tym samym stanowi również naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. Prawidłowość takiej kwalifikacji potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, uznające wprowadzanie do planów miejscowych postanowień naruszających ustawowe ograniczenia w przeznaczaniu gruntów leśnych i rolniczych na cele nieleśne i nierolnicze za istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 6 października 2011 r., II OSK 1458/11, CBOSA) i regulację sprzeczną z prawem (zob. wyrok WSA z 25 stycznia 2008 r., II SA/Kr 535/07, CBOSA).

Podsumowując ten fragment rozważań należy stwierdzić, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych i rolniczych na cele nieleśne i nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego organu może być kwalifikowane jako naruszenie zarówno trybu, jak i zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Przy tym przez brak wymaganej zgody należy rozumieć zarówno sytuację, w której organ planistyczny w ogóle o taką zgodę nie wystąpił, albo wystąpił, ale nie uzyskał żadnej odpowiedzi od organu uzgadniającego, względnie otrzymał odpowiedź odmowną (odmowę uzgodnienia).

W przedmiotowej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze działek ozn. nr ewid. 363/2, 366/66, 366/67, 366/7, 366/69 i 366/19 obr. Korzenna o gruntach klas III (vide: znajdując się w aktach sprawy decyzja z dnia 14 stycznia 2014 roku znak: GZ.tr.057-602-663/13).

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że grunty stanowiące działki o nr ewid. 363/2, 366/66, 366/67, 366/7, 366/69, 366/19, które są użytkami rolnymi, na rysunku ww. planu miejscowego (mapa będąca załącznikiem nr 5 do ww. uchwały) znajdują się w obszarze o symbolu MNR. Jak wynika z § 11 ust. 1 uchwały planistycznej teren o symbolu MNR jest to obszar przeznaczony do zabudowy mieszkalno zagrodowej, jako przeznaczenie podstawowe. W myśl ustaleń § 11 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy zmiana wynikająca z zaskarżonej uchwały (przyjętego uchwałą Nr XXIX/173/2005 z dnia 5 grudnia 2005 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą "Nr 1 - Korzenna" (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2006 r. Nr 114, poz. 719), zmienionego uchwałą Nr XL/273/2009, uchwałą Nr XII/105/2011, uchwałą Nr XV/145/2012, uchwałą Nr XXXV/294/2013, uchwałą Nr XLII/379/2014) ustala się dla tych terenów przeznaczenie dopuszczalne: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i rekreacji indywidualnej, b) usługi podstawowe i komercyjne oraz drobna wytwórczość i rzemiosło nieuciążliwe, c) drogi dojazdowe oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej. Wskazane tu przeznaczenie dopuszczalne np. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i rekreacji indywidualnej, usługi podstawowe i komercyjne oraz drobna wytwórczość i rzemiosło nieuciążliwe – w przypadku jego realizacji - związane jest z całkowitym wyłączeniem tych gruntów z produkcji rolnej. O ile zatem można zgodzić się z informacją zawartą w piśmie Marszałka Województwa Małopolskiego z 24.09.2013r., znak: RO-VI.7151.1.11.2013, że grunty przeznaczone pod zabudowę zagrodową i siedliskową nie tracą charakteru gruntów rolnych (i takie jest przeznaczenie podstawowe obszaru MNR), to już dopuszczalne przeznaczenie tego obszaru wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna oznaczonego jako plan "nr 1 -Korzenna" w sposób oczywisty wiąże się z pozbawieniem tych gruntów charakteru rolnego. Skoro zatem grunty te mogą być wyłączone w sposób trwały z produkcji rolnej zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym (np. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), to takie określenie przeznaczenia tych gruntów wymagało uzyskania uprzedniej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, że zaskarżoną uchwałą przeznaczono na cele nierolnicze grunty rolne klasy III, pomimo braku zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego.

W konsekwencji należy uznać, że analizowany plan, dokonując takiej zmiany - bo ustalając przeznaczenie dopuszczalne objętych nim terenów, dotychczas rolniczych, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i rekreacji indywidualnej, usługi podstawowe i komercyjne oraz drobną wytwórczość i rzemiosło nieuciążliwe, drogi dojazdowe oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej uchybił przywołanym przepisom art. 17 pkt 6 lit c ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2012 roku, poz. 647, ze zm.) w związku z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. z 2013 roku, poz. 1205, ze zm.). Doszło zatem w tym przypadku do naruszenia zarówno trybu, jak i zasad sporządzania m.p.z.p., o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i w związku z tym orzeczono jak w sentencji wyroku.