Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2609/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Kolejnictwo
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 14 b  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 315 poz 14  art. 21  ust. 1
law: Rozporządzenie (WE) NR 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące praw i obowiązków pasażerów  w ruchu kolejowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Renata Nawrot(sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi "[...]" S.A. w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia stosowania bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym i nakazanie usunięcia nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] czerwca 2013 r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz "[...]" S.A. w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...] na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej "k.p.a.") w związku z art. 14 ust. 4 oraz 10 ust. 1 pkt 5 i art. 14b ust. 1 i 2 w związku z art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16 poz. 94 z późn. zm., dalej "u.t.k."), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie naruszenia przez [...] S.A. z siedzibą w [...] zakazu stosowania bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym:

I. stwierdził stosowanie przez [...] S.A. z siedzibą w [...] bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, polegających na nieprawidłowym realizowaniu obowiązku udzielania pasażerom informacji o ruchu pociągów na stacjach kolejowych [...],[...],[...]oraz [...], co jest niezgodne z pkt 4.2.12.1 Załącznika I do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 454/2011 z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie technicznej specyfikacji Inter operacyjności odnoszącej się do podsystemu "Aplikacje telepatyczne dla przewozów pasażerskich" transeuropejskiego systemu kolei (Dz. Urz. UE L nr 123 z 12 maja 2011 r.), zwanego dalej "TAP TSI";

II. stwierdził stosowanie przez [...] S.A. z siedzibą w [...] bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, polegających na przekazywaniu informacji głosowych niespójnych z informacjami zamieszczonymi na wyświetlaczach na stacji [...] oraz [...], co jest niezgodne z art. 21 ust. 1 Rozporządzenia (WE) Nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym (Dz. Urz. UE L nr 315 z 3 grudnia 2007 r., zwanego "rozporządzeniem 1371", w związku z pkt 4.1.2.11.1 Załącznika do Decyzji Komisji z dnia [...] grudnia 2007 r. dotyczącej technicznej specyfikacji Interoperacyjności w zakresie aspektu "Osoby o ograniczonej możliwości poruszania się" transeuropejskiego systemu kolei konwencjonalnych i transeuropejskiego systemu kolei dużych prędkości (Dz. Urz. L nr 64 z 7 marca 2008 r. z późn. zm.), zwanego dalej "PRM TSI";

III. nakazał usunięcie nieprawidłowości z pkt I. i II. decyzji poprzez zaniechanie stosowania bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym w terminie 90 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji;

IV. na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadał w całości rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2013 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (zwany dalej "Prezes UTK") wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stosowania przez [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "[...]" lub "Spółka"), bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, polegających na nieprawidłowym realizowaniu obowiązku udzielania pasażerom informacji o ruchu pociągów. Powodem wszczęcia postępowania było powzięcie informacji uprawdopodobniających fakt niezrealizowania przez [...] obowiązku udzielania informacji o kursowaniu pociągów na terenie stacji zarządzanych przez [...], na których nastąpił montaż nowego systemu zapowiedzi słownych lub wyświetlaczy, tzw. Systemu Dynamicznej Informacji Pasażerskiej, (zwanego dalej "SDIP"), tj. obowiązku określonego w TAP TSI oraz przekazywanie informacji głosowych niespójnych z informacjami zamieszczonymi na wyświetlaczach, co jest niezgodne z PRM TSI.

Ustalono, że na dworcach [...],[...],[...] oraz [...] po dniu [...] maja 2011 r. zainstalowany został SDIP, umożliwiający wyświetlanie informacji o kursowaniu pociągów i odtwarzanie automatycznych zapowiedzi głosowych. SDIP na peronach i w przejściach podziemnych ww. stacji wdrażany był na zlecenie [...] i Spółka jako właściciel SDIP odpowiada za jego funkcjonowanie. Zebrany materiał dowodowy w sprawie ujawnił liczne wady, błędy i usterki w funkcjonowaniu SDIP, bowiem wiele wygłaszanych na stacjach [...],[...],[...] oraz [...] komunikatów megafonowych oraz informacji wyświetlanych na tablicach nie było zbieżnych ze stanem faktycznym. Informacje wygłaszane przez megafony nie były spójne z informacjami widniejącymi na tablicach. Do Prezesa UTK wpłynęło od przewoźników kolejowych około 70 skarg pasażerskich dotyczących SDIP, zaś pasażerowie wskazywali, że informacje dotyczące przyjazdów/odjazdów pociągów wprowadzają w błąd. Wskazywali również, że nieprawidłowa informacja głosowa i wizualna spowodowała, iż wsiedli do niewłaściwego pociągu, co związane było z poniesieniem dodatkowych kosztów i utraconym czasem. Nadesłane przez pasażerów skargi dotyczyły nieprawidłowości w funkcjonowaniu SDIP przede wszystkim na stacjach kolejowych [...],[...],[...] oraz [...] i dotyczyły okresu począwszy od czerwca 2012 r., natomiast w odniesieniu do stacji [...] od końca 2012 r.

Każdorazowo podczas przeprowadzanych przez pracowników Urzędu Transportu Kolejowego czynności nadzorczych na stacjach [...],[...],[...] stwierdzono, że SDIP nie działa prawidłowo, a informacje przekazywane na tablicach elektronicznych wprowadzają pasażerów w błąd. Ponadto stwierdzono, że informacje głosowe w wielu przypadkach nie są spójne z informacjami wizualnymi. Do dnia wydania przez Prezesa UTK decyzji w sprawie, nieprawidłowości nie zostały przez Spółkę usunięte.

Organ uznał, że stwierdzenie przedmiotowej praktyki wymaga spełnienia dwóch przesłanek: kwestionowane działanie jest bezprawne oraz godzi w zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym.

Bezprawność określana w art. 14b ust. 1 u.t.k., rozumiana jest jako sprzeczność z obowiązującym porządkiem prawnym. Może polegać na naruszeniu przepisów Prawa przewozowego w zakresie wymogu podawania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy dla przewozu osób, taryf i cenników, wykonywania umowy przewozu z uwzględnieniem obowiązku zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz użycia środków transportowych odpowiednich do danego przewozu.

Pojęcie zbiorowego interesu pasażerów na gruncie u.t.k. nie zostało rozwinięte, nie mniej zdaniem Prezesa UTK, interesy pasażerów, które zostały naruszone przez kwestionowane działanie Spółki mają charakter zbiorowy. Udzielane pasażerom na stacji informacje o ruchu pociągów były kierowane do bliżej nieokreślonego kręgu odbiorców.

Prezes UTK stwierdził, że zostały spełnione łącznie obydwie przesłanki dla zakwalifikowania działań Spółki jako praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów określonych w art. 14b ust. 1 u.t.k. Podkreślił, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdził, iż Spółka jako zarządca stacji nie zapewniła pasażerom właściwej informacji pasażerskiej na terenie stacji [...],[...],[...] oraz [...].

Prezes UTK zaznaczył, iż bez znaczenia dla sprawy jest argument Spółki, zgodnie z którym przedstawiciel Urzędu Transportu Kolejowego podczas kontroli nie porównywał zgodności z rozkładem jazdy informacji o pociągach wyświetlanych i zapowiadanych głosowo, a jedynie dokonywał porównania z opisami na składach. Istotą sprawy jest jak podał, aby informacje widniejące na wyświetlaczach i przekazywane głosowo były zgodne ze stanem faktycznym. Pasażerowie oczekując na pociąg sugerują się informacjami, które są im podawane w formie wizualnej bądź głosowej, gdyż taka jest rola SDIP. Stosowane przez Spółkę praktyki wprowadzały w błąd pasażerów, a w konsekwencji prowadziły do ich dezinformacji. Na skutek praktyki Spółki doszło zatem do naruszenia interesu pasażerów w zakresie podanym w pkt 4.2.12.1 TAP TSI.

Prezes UTK stwierdził, że Spółce zarzucono także stosowanie bezprawnej praktyki naruszającej zbiorowe interesy pasażerów polegającej na przekazywaniu informacji głosowych niespójnych z informacjami zamieszczonymi na wyświetlaczach na stacji [...] oraz [...], co jest niezgodne z art., 21 ust. 1 Rozporządzenia 1371 w związku z pkt 4.1.2.11.1 PRM TSI.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 Rozporządzenia 1371, przedsiębiorstwo kolejowe i zarządca stacji zapewniają zgodnie z TSI dla osób o ograniczonej sprawności ruchowej, dostępność stacji, peronów, taboru kolejowego i innych pomieszczeń dla osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej sprawności ruchowej. Od dnia 1 lipca 2011 r. zakres stosowania Rozporządzenia 1371 określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 maja 2011 r. w spawie zwolnienia ze stosowania niektórych przepisów Rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu krajowym (Dz. U. Nr 117, poz.683) i na podstawie § 1 powyższych przepisów, stosowanie art. 21 ust. 1 Rozporządzenia 1371 wyłączono w stosunku do kolejowych połączeń pasażerskich oraz połączeń ze stacjami położonymi poza granicami Unii Europejskiej. W związku z powyższym przepis ten będzie miał zastosowanie wyłącznie w ruchu międzynarodowym, a więc do stacji które obsługują połączenia pomiędzy Polską a innymi krajami Unii Europejskiej.

W ocenie Prezesa UTK materiał dowodowy w postaci skarg pasażerów, potwierdza, że na stacjach [...] oraz [...], które obsługują połączenia międzynarodowe, zapowiedzi megafonowe nie pokrywały się z informacjami widniejącymi na wyświetlaczach, co wprowadzało podróżnych w dezinformację. Pasażerowie nie wiedzieli bowiem, która informacja jest prawidłowa: wizualna czy głosowa. Sytuacja ta była uciążliwa nie tylko dla osób o ograniczonej możliwości poruszania się, przy czym zdaniem organu bez znaczenia jest, że pracownik dokonujący kontroli SDIP nie weryfikował czy przy prawidłowej informacji wizualnej, była podawana poprawna zapowiedź głosowa.

Powyższe stanowi w ocenie Prezesa UTK naruszenie art. 21 ust. 1 Rozporządzenia 1371 w zw. z pkt 4.1.2.11.1 PRM TSI poprzez nieuwzględnienie potrzeb osób o ograniczonej możliwości poruszania się, do których na podstawie pkt 2.2 PRM TSI zaliczamy m.in. osoby niedowidzące oraz osoby niewidzące. Niespójność informacji wizualnej z informacją głosową utrudnia takim pasażerom korzystanie z transportu kolejowego.

Prezes UTK podkreślił również, iż dopiero w marcu 2013 r., a więc po upływie 9 miesięcy nieprawidłowego działania SDIP na stacjach kolejowych w [...],[...]podjęła pierwsze skuteczne kroki mające na celu wyeliminowanie nieprawidłowości. Spółka zwróciła się bowiem do operatorów o ścisłe przestrzeganie obsługi systemu oraz zwracanie uwagi na konieczność bieżącej aktualizacji danych o ruchu pociągów. W związku z tym, że usunięcie przez Spółkę nieprawidłowości wiąże się z koniecznością poczynienia zmian technicznych w systemie, Prezes UTK wyznaczył Spółce termin 90 dni na ich usunięcie.

Zdaniem organu z uwagi na konieczność natychmiastowego zabezpieczenia interesów pasażerów korzystających z usług przedsiębiorstwa kolejowego [...], mając na uwadze interes społeczny i zobowiązanie strony do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ przywołał dyspozycję art. 108 § 1 k.p.a. Stwierdził, że decyzji administracyjnej może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W przedmiotowej sprawie Prezes UTK stwierdził, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest interesem społecznym.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak [...] Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, w związku z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Potwierdził, że zgromadzony w sprawie zakończonej wydaniem przez Prezesa UTK decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., obszerny materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, iż Spółka nie zapewniła pasażerom właściwej informacji pasażerskiej na terenie stacji [...],[...],[...] oraz [...]. Podkreślił, że pasażerowie zwracali uwagę na nieprawidłowe działanie SDIP także po wydaniu decyzji Prezesa UTK z dnia [...] czerwca 2013 r. Uznał, iż wiarygodność części materiału dowodowego jaki stanowią skargi pasażerskie jest wysoka z uwagi na jego obszerność i fakt, że dotyczą różnych zdarzeń, które miały miejsce na przestrzeni całego okresu, gdy SDIP był dostępny dla pasażerów.

Odnosząc się do zastrzeżeń Spółki w kwestii wiarygodności zeznań świadka T. H., zdaniem organu, świadek nie musiał znać dokładnie dokumentacji i zasad funkcjonowania SDIP, aby uznać, że działanie SDIP było nieprawidłowe. Do oceny wadliwości działania SDIP wystarczające jest doświadczenie życiowe przeciętnego człowieka i dlatego w ocenie Prezesa UTK spostrzeżenia świadka są wiarygodne i spójne. Prezes UTK odniósł się także do dokumentacji fotograficznej sporządzonej w toku przeprowadzonych działań nadzorczych w dniach [...] listopada 2012 r., [...] i [...]-[...] stycznia 2013 r., [...],[...], i [...] lutego 201 3r., [...]-[...] marca 2013 r. na stacjach [...]i [...], z których jednoznacznie wynika, że informacje wyświetlane na tablicach peronowych nie były zbieżne ze stanem faktycznym. Podobne nieprawidłowości stwierdzono na stacji [...].

Za bez znaczenia dla sprawy uznał argument Spółki, zgodnie z którym przedstawiciel Urzędu Transportu Kolejowego nie porównał zgodności z rozkładem jazdy informacji o pociągach wyświetlanych i zapowiadanych głosowo, a jedynie dokonywał porównania z opisami na składach. Istotą sprawy jest, aby informacje widniejące na wyświetlaczach i przekazywane głosowo były zgodne ze stanem faktycznym. Za uzasadnione uznał stwierdzenie, że przeciętny pasażer sugerując się treścią informacji wizualnych wyświetlanych na tablicach oraz informacji głosowych wygłaszanych przez megafon, był zdezorientowany.

Organ podtrzymał stanowisko, że stosowane przez Spółkę praktyki wprowadzały w błąd pasażerów, a w konsekwencji prowadziły do ich dezinformacji. Na skutek praktyki Spółki doszło do naruszenia interesu pasażerów rozumianego jako prawo do rzetelnej i prawdziwej informacji o ruchu pociągów, której pasażerowie mogą oczekiwać przed podróżą na stacji, w zakresie podanym w pkt 4.2.12.1 TAP TSI.

Jednocześnie Prezes UTK podzielił stanowisko [...], zgodnie z którym przedmiotem postępowania powinny być nieprawidłowości w realizacji obowiązku udzielania pasażerom informacji o ruchu pociągów, a nie niezrealizowanie tego obowiązku. Wobec powyższego, w ocenie Prezesa UTK, zachowanie Spółki należało uznać za bezprawną praktykę naruszającą zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, w rozumieniu art. 14b ust.1 u.t.k.

Za zasadne uznał dokonane ustalenia co do naruszenia art. 21 ust. 1 Rozporządzenia 1371 w zw. z pkt 4.1.2.11.1 PRM TSI poprzez nieuwzględnienie potrzeb osób o ograniczonej możliwości poruszania się do których na podstawie pkt 2.2. PRM TSI zalicza się m.in. osoby niedowidzące oraz osoby niewidzące. W tej sytuacji w ocenie organu, zachowanie Spółki, naruszające art. 21 ust. 1 Rozporządzenia 1371 w zw. z pkt 4.1.2.11.1 PRM TSI należy uznać za bezprawną praktykę naruszająca zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, w rozumieniu art. 14b ust. 1 u.t.k.

W podsumowaniu Prezes UTK podkreślił, że ocenie należało poddać cały okres funkcjonowania SDIP, gdy był on dostępny dla pasażerów, skoro pasażerowie otrzymywali informacje za jego pośrednictwem i dlatego nie zgodził się z twierdzeniem [...] zawartym w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. dotyczącym braku zasadności dołączenia do materiału dowodowego skarg z okresu przed odebraniem SDIP. Zwrócił uwagę na fakt, że po upływie roku od odbioru systemu, nadal działa on nieprawidłowo, dowodzi, że problemy nie wynikają z krótkiego okresu działania, ale niewłaściwych rozwiązań wykorzystanych przy jego projektowaniu i obsłudze. Nie zgodził się przy tym z twierdzeniem [...] zawartym w punkcie 2 pisma z dnia [...] lipca 2013 r., że krzywdzące dla skarżącego i nie znajdujące potwierdzenia w stanie faktycznym jest uznanie przez Prezesa UTK, że [...] nie podjęła skutecznych działań zmierzających do poprawy funkcjonowania SDIP. Zdaniem Prezesa UTK podejmowane przez Spółkę próby były niewystarczające, nie mniej pozytywnie oceniono spadająca liczbę usterek i liczbę błędów.

Wyznaczony Spółce termin 90 dni na usunięcie nieprawidłowości, Prezes UTK uznał za zasadny i adekwatny do stopnia złożoności problemu.

Skargę na decyzję Prezesa UTK z dnia [...] czerwca 2013 r. i z dnia [...] października 2013 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożyła skarżąca Spółka [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. pkt 4.2.12.1 w zw. z pkt 4.2.12. Załącznika I do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 454/2011 z dnia 5 maja 2011 r., poprzez bledną jego interpretację, polegająca na przyjęciu, że przepis ten ma odniesienie do wszystkich stacji kolejowych, podczas gdy, prawidłowa interpretacja powinna prowadzić do stwierdzenia, że powyższy przepis ma obligatoryjne zastosowanie tylko w odniesieniu do stacji, na których zatrzymują się pociągi w ramach świadczenia usługi międzynarodowej, co w odniesieniu do stacji [...] w ogóle nie zachodzi;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 21 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 1371/2007, poprzez bledną jego interpretację polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie do Systemu Dynamicznej Informacji pasażerskiej, podczas gdy przepis wyraźnie wskazuje, iż dotyczy wyłącznie dostępności stacji, peronów, taboru kolejowego i innych pomieszczeń dla osób niepełnosprawnych bądź o ograniczonej sprawności ruchowej;

3. naruszenie przepisów postępowania tj art. 28 k.p.a. oraz 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieprzywołanie do toczącego się postępowania w charakterze strony Spółki [...] S.A. i Spółki [...] sp. z o.o.;

4. naruszenie przepisów postępowania tj art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła w szczególności wadliwość zastosowania przez organ Rozporządzenia nr 454/2011 z dnia 5 maja 2011 r. w stosunku do stacji kolejowej [...], powołując się przy tym na pkt 4.2.12 załącznika do Rozporządzenia, w świetle którego "Przepisy niniejszego podstawowego parametru stosuje się w odniesieniu do stacji, na których zatrzymują się pociągi w ramach usługi międzynarodowej". Zatem wskazano w skardze, iż do naruszenia przepisów w przypadku stacji [...] w ogóle nie doszło.

Zarzucono również wadliwą i niezrozumiałą interpretację art. 21 ust 1 Rozporządzenia 1371/2007, wskazując, że z przepisu tego jasno wynika, iż dotyczy on jedynie stacji, peronów, taboru kolejowego i innych pomieszczeń dla osób niepełnosprawnych. Zdaniem autora skargi nie jest logicznie właściwe łączenie go z przepisami dotyczącymi informacji pasażerskiej.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że SDIP został uruchomiony dopiero [...] sierpnia 2012 r., zaś wcześniej był jedynie w fazie testów (o czym informowały komunikaty na wyświetlaczach), zatem w jej ocenie nie można uznać za zasadne opieranie się przy orzekaniu na skargach czy tez nieprawidłowościach w okresie przeprowadzania testów systemu. Spółka zwróciła uwagę na brak zauważenia przez organ, że ilość błędów (SDIP) została zmniejszona do marginalnej wielkości w stosunku do rzeczywistej ilości obsługiwanych pociągów i jest ciągle zmniejszana.

Za błędne Spółka uznała twierdzenie Prezesa UTK, że znajomość rozkładu jazdy jest zupełnie niepotrzebna do stwierdzenia nieprawidłowego działania SDIP, gdyż "do oceny wadliwości działania SDIP wystarczające jest doświadczenie życiowe przeciętnego człowieka".

W odpowiedzi na skargę Prezes UTK wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzuty skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego (pkt 4.2.12.1 w zw. z pkt 4.2.12 TAP TSI) w przypadku przystanku [...], wyjaśnił, że pociągi międzynarodowe zatrzymywały się na tym przystanku w trakcie Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej EURO 2012. Za niezrozumiały uznał natomiast wywód skargi w zakresie błędnej wykładni art. 21 ust. 1 Rozporządzenia 1371.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja poprzedzająca nie odpowiadają przepisom prawa i jako takie musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu decyzje zostały wydane z naruszeniem zasad wynikających z przepisów art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło też do naruszenia przepisów stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji w szczególności art. 14b ust. 1 u.t.k.

Należy podkreślić, że organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepis art. 107 § 3 k.p.a.

W sprawie bezsprzeczne są uprawnienia organu do wydania decyzji, co do zasady.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego na podstawie art. 14a ust. 1 u.t.k. sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów rozporządzenia nr 1371. Przy wykonywaniu nadzoru nad przestrzeganiem przepisów wspólnotowych dotyczących praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym - korzysta w szczególności z uprawnień określonych w art. 15 ustawy (art. 14a ust. 2 ustawy) i w drodze decyzji, nakazuje usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych podczas wykonywania nadzoru w zakresie przestrzegania praw pasażerów ustalonych w rozporządzeniu nr 1371. Podmiotem nadzorowanym przez Prezesa jest w szczególności przedsiębiorstwo kolejowe. Zgodnie z art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 1371 "przedsiębiorstwo kolejowe" oznacza w szczególności przedsiębiorstwo kolejowe określone w art. 2 Dyrektywy nr 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz. Urz. WE L 075 z 15.03.2001 r.) Zgodnie z art. 2 pkt k dyrektywy "przedsiębiorstwo kolejowe" oznacza każde przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, koncesjonowane zgodnie ze stosowanym ustawodawstwem Wspólnoty, którego działalność podstawowa polega na świadczeniu usług w przewozie rzeczy i/lub osób koleją przy wymaganiu, że to przedsiębiorstwo musi zapewnić trakcję; obejmuje to także przedsiębiorstwa, które zajmują się tylko zapewnianiem trakcji.

Przechodząc do oceny merytorycznej, to podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 14b u.t.k., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa Prezes UTK wydaje decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości. W zakresie regulacji transportu kolejowego Prezes UTK wydaje decyzje na wniosek lub z urzędu, którym może w całości lub w części nadać rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli wymaga tego interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes stron (art. 13 ust. 6 ustawy).

Zgodnie z art. 14b ww. u.t.k. zakazane jest stosowanie bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, w szczególności naruszających przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. prawo przewozowe w zakresie wymogu podawania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy dla przewozu osób, taryf i cenników, wykonywania umowy przewozu z uwzględnieniem obowiązku zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz użycia środków transportowych odpowiednich do danego przewozu.

W przypadku naruszenia zakazu, o którym mowa w ust. 1, Prezes UTK wydaje decyzję o której mowa w art. 13 ust. 6 ustawy.

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska organu co do wywodów w zakresie pojęcia bezprawności wynikającej z treści przepisu art. 14b u.t.k., mającej zastosowanej w przedstawionym stanie faktycznym. Stwierdzenie istnienia przedmiotowej praktyki (naruszającej zbiorowe interesy) wymaga spełnienia dwóch przesłanek: kwestionowane działanie jest bezprawne oraz godzi w zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym.

Jak wskazano wyżej stwierdzenie istnienia praktyki naruszającej zbiorowe interesy musi być działaniem bezprawnym. Czyli zastosowanie powołanego przepisu (art. 14b), wymaga wykazania prowadzenia działania bezprawnego.

Analiza i wykładnia tego przepisu wskazuje, że pojęcie "stosowanie bezprawnych praktyk" odnosi się do określonego powtarzalnego okresu czasu (przedziału czasu), gdyż : po pierwsze praktyki mają być bezprawne, a po drugie mają być stosowane, czyli nie mogą to być zdarzenia pojedyncze, a powtarzalne w jakimś przedziale czasowym. Jednorazowe naruszenie przepisu, czy kilkukrotne nie mieści się w pojęciu "stosowania bezprawnych praktyk", gdyż wówczas możemy mówić o występujących nieprawidłowościach, a nie stosowaniu bezprawnych praktyk.

Kwestię bezprawności w niniejszej sprawie należało badać nie tylko przez pryzmat literalnego brzmienia przepisów, ale także przez pryzmat wejścia w życie i uruchomienie Systemu Dynamicznej Informacji Pasażerskiej. Owa bezprawność musi być oceniana przy uwzględnieniu charakteru normy naruszonej. Ponadto wykazując bezprawność praktyk po stronie skarżącego całkowicie pominięto kwestię celowości działania, zamiaru działania skarżącego, bądź też wykazania braku tych okoliczności i braku związku z bezprawnością działania.

Zabrakło również odniesienia, czy stanowi bezprawną praktykę w zaistniałym stanie faktycznym wprowadzenie SDIP, jako pewnej nowości, innowacyjności, zaś w perspektywie czasowej poprawy informacji dla pasażerów, nawet przy założeniu ewentualnych usterek, błędów w początkowej fazie jego wprowadzenia.

Prezes UTK zarzucił skarżącej spółce stosowanie praktyki naruszającej zbiorowe interesy pasażerów polegające na nieprawidłowym realizowaniu obowiązku udzielania pasażerom informacji na terenie stacji [...],[...],[...] oraz [...]. Przepisy rozporządzenia Komisji (UE) Nr 254/2011 pkt 4.2.12.1 TAP TS nakładają na zarządcę stacji kolejowej obowiązek udzielania pasażerom informacji na terenie stacji, w szczególności o odjazdach i przyjazdach pociągów. Pkt. 4.2.12 TAP TSI określa, w jaki sposób zarządca stacji udziela informacji, przy czym powołane przepisy stosuje się tylko wówczas, gdy po dniu wejścia w życie, to jest 13 maja 2011 r. miała miejsce odnowa, istotna modernizacja lub montaż nowego systemu zapowiedzi słownych lub wyświetlaczy.

Skarżąca wskazała, że SDIP uruchomiony został w czerwcu 2012 r. w trakcie organizowanego "Euro 2012", przy czym był to system nowatorski, jego rzeczywisty odbiór do eksploatacji nastąpił z końcem sierpnia 2012 r. Jak wyjaśniała strona skarżąca system ten po etapie wdrożenia i 9 miesiącach eksploatacji jest aktualnie na etapie optymalizacji funkcjonowania. Stwierdzić należy zatem, że poza sporem jest, iż zgodnie z przedstawionym przez Spółkę wykazem stacji, na których miała miejsce modernizacja, system znalazł zastosowanie na stacjach [...],[...],[...]oraz [...]. Spór dotyczy właśnie tego, że skarżąca jak wywodzi organ nie zapewniła pasażerom właściwej informacji pasażerskiej na terenie stacji wykazanych w decyzji.

Niewątpliwie SDIP ma na celu przekazywanie informacji, wspomaganie, ułatwianie oczekującym pasażerom – zapewniając im odpowiednią informację wizualną i słowną. Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącego co do tego, że wprowadzenie systemu było nowatorskie w transporcie kolejowym, mające za zadanie ułatwianie podróżowania dla pasażerów. Uruchomienie systemu poprzedzone zostało fazą testów.

Zatem pojawia się wątpliwość Sądu, czy w okresie fazy wstępnej, testowej nowo wprowadzonego SDIP, występujące wady, pomyłki czy szeroko rozumiane błędy należy wiązać z pojęciem bezprawności działania czy tez bezprawnych praktyk jak wywiódł organ. W ocenie Sądu występujące błędy tego nowego systemu nie były objęte wolą, czy celowym działaniem [...]. Stanowisko organu zawarte w decyzji, co wynika z treści jej uzasadnienia obejmuje także objęcie stosowaniem bezprawnych praktyk w fazie wstępnej wprowadzonego SDIP. Powyższe zdaniem składu orzekającego nie zostało należycie umotywowane przez organ. W tym zakresie organ przyjął, że występowały skargi pasażerów, zatem uprawniało to do objęcia również powyższego okresu.

Zaznaczenia wymaga, iż strona skarżąca zgłaszała wykonawcy systemu błędy w działaniu SDIP, podejmowała działania naprawcze w celu wyeliminowania błędów, co w ocenie Sądu mogło mieć wpływ na ocenę stanu faktycznego w sytuacji gdy z zaskarżonej decyzji nie wynika de facto jaki konkretnie okres uwzględniono w zakresie stosowania przez Spółkę bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów.

Analizując wykładnię art. 14b ww. ustawy, nie można pominąć drugiej jego przesłanki, a mianowicie "zbiorowych interesów pasażerów". Według Prezesa UTK udzielone pasażerom na stacji informacje o ruchu pociągów były kierowane do bliżej nieokreślonego kręgu odbiorców. W tym zakresie organ dokonał ogólnej wykładni, nie przekładając tego pojęcia do ewentualnych liczb (ilości zdarzeń) i oceny czy ilość zdarzeń mogła mieć wpływ na dokonaną wykładnię pojęcia "zbiorowych interesów pasażerów".

Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze należy przypomnieć, że zarzut skarżącego dotyczył zastosowania pkt. 4.2.12 TAP TSI tylko w odniesieniu do stacji, na których zatrzymują się pociągi w ramach świadczenia usługi międzynarodowej, to w takiej sytuacji jak podnosi skarżąca organy wadliwie wskazały stację [...]. Podkreślono w skardze, że powołane przepisy nie mają zastosowania do stacji [...], bowiem nie zatrzymują się tam pociągi w ramach świadczenia usługi międzynarodowej, zaś SDIP został uruchomiony w dniu [...] sierpnia 2012 r. Nadto stosowanie przepisów jak wywiedziono w skardze, w stosunku do stacji obsługujących ruch międzynarodowy jest fakultatywne i wobec tego nie doszło do naruszenia przepisów.

Organ natomiast uznał, że SDIP został wprowadzony na stacji [...] w związku z ruchem pociągów międzynarodowych podczas Euro 2012, zaś wdrażanie tego systemu nie powinno powodować negatywnych konsekwencji dla pasażerów. Ponadto spółka nie umotywowała dlaczego ciężar negatywnych skutków działania SDIP należy przenieść na pasażerów.

Powyższy zarzut skargi jest zasadny. Uwzględniając powyższy zarzut skargi Sąd miał na uwadze brak wykazania przez organ ruchu pociągów międzynarodowych zatrzymujących się na stacji [...], bowiem organ dopiero w odpowiedzi na skargę wyraźnie wskazał, że chodziło o pociągi dowożące pasażerów na mecze podczas Euro 2012. Nie wykazano przy tym, że po okresie zakończenia Euro 2012, odbywał się tam ruch pociągów w ramach świadczenia usługi międzynarodowej, co wskazywałoby na ewentualne zastosowanie pkt. 4.2.12.

Sąd podziela również stanowisko strony skarżącej, poddającej w wątpliwość materiał dowodowy stanowiący podstawę ustalenia stanu faktycznego, a mianowicie w zakresie zeznań świadka T. H., przy czym wątpliwość Sądu dotyczy stwierdzenia organu, że zeznania tego świadka należy potraktować z punktu widzenia doświadczenia życiowego przeciętnego człowieka. Zdaniem Sądu świadek ten nie był zwykłym przeciętnym pasażerem komunikacji kolejowej, gdyż jako osoba zatrudniona w charakterze Naczelnika Wydziału Informacji o Prawach Pasażerów w Departamencie Praw Pasażerów UTK, posiadał znacznie większy zakres wiedzy i doświadczenia zawodowego i życiowego w przedmiocie praw pasażerskich. Niewątpliwie posiadana wiedza pomogła mu w większym i szerszym zakresie ocenić ewentualne nieprawidłowości w pracy SDIP. Ponadto zaznaczyć należy, że świadek ten znał skargi pasażerów w zakresie usterek systemu. W tej sytuacji zwrócić uwagę należy, iż błędem organu była ocena zeznań tego świadka jako człowieka posiadającego przeciętne doświadczenie życiowe.

Zasadnie także argumentuje strona skarżąca naruszenie art. 21 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 maja 2011 r., podnosząc błędną interpretację, polegająca na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie do Systemu Dynamicznej Informacji Pasażerskiej.

Zgodnie z powołanym art. 21 ust. 1, przedsiębiorstwo kolejowe i zarządca stacji zapewniają, zgodnie z TSI dla osób o ograniczonej sprawności ruchowej, dostępność stacji, peronów, taboru kolejowego i innych pomieszczeń dla osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej sprawności ruchowej. W zakresie tego zarzutu, stwierdzić należy, że przedstawiony materiał dowodowy i ustalenia organu są zbyt powierzchowne, co nie pozwala Sądowi odnieść się czy doszło do naruszenia prawa materialnego. Nie mniej niewątpliwie przepis art. 21 ust. 1 dotyczy osób po pierwsze o ograniczonej sprawności ruchowej w zakresie zapewnienia TSI, a po drugie dostępności stacji, peronów, taboru kolejowego i innych pomieszczeń dla osób niepełnosprawnych. Analizując treść powołanego przepisu i treść pkt. II decyzji Prezesa UTK z dnia [...] czerwca 2013 r., Sąd doszedł do przekonania iż zachodzi naruszenie przez organ art. 107 § 3, 7 i 77 § 1 k.p.a.

Zwrócić uwagę należy, że dopiero w odpowiedzi na skargę organ odniósł się co do pojęcia "osoby niepełnosprawnej" oraz "osoby o ograniczonej sprawności ruchowej".

Sąd natomiast nie dopatrzył się w żadnym razie naruszenia przepisu art. 28 k.p.a., poprzez nie przywołanie do toczącego się postępowania w charakterze strony Spółki [...]i Spółki [...]Spółka z o.o. Ustawa o transporcie kolejowym zawiera legalną definicję zarządcy infrastruktury. Zgodnie z art. 4 pkt. 7 tej ustawy, pod pojęciem tym należy rozumieć podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie. Przy ustalaniu kręgu stron postępowania należy mieć na uwadze przedmiot rozstrzygnięcia i zatem skoro w świetle powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego – zarządca stacji jest odpowiedzialny za udzielenie informacji pasażerom (w zakresie odjazdów, przyjazdów pociągu), to zarządca stacji jest podmiotem odpowiedzialnym za zarządzanie stacją kolejową i może być zarządcą infrastruktury. W tej sytuacji słusznie wskazał organ, iż definicja "przewoźnika" z pkt. 8 TAP TSI oznacza przedsiębiorstwo kolejowe, z którym pasażer zawarł umowę przewozu, lub szereg kolejnych przedsiębiorstw kolejowych, które mogą ponosić odpowiedzialność na podstawie tego rodzaju umowy. Konkludując powyższy wątek, to zebrany materiał dowodowy i jego analiza dowodzą, że zarządcą stacji [...],[...],[...] oraz [...] w rozumieniu TAP TSI jest skarżąca. Tym samym oznacza to, że strona postępowania została wskazana prawidłowo. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej co do ewentualnego wskazania jako strony – przewoźnika kolejowego, który odpowiada za inne sfery transportu kolejowego.

Wobec tego zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. jest nietrafny, gdyż to skarżąca ma interes prawny jako zarządca infrastruktury kolejowej do udzielania pasażerom stosownych informacji o ruchu pociągów. Taki obowiązek nie ciąży na przewoźnikach.

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Przede wszystkim rozważy, czy w okolicznościach niniejszej sprawy mając na uwadze przedstawione wyżej wywody Sądu, w kontekście przepisu art. 14b u.t.k. można mówić o stosowaniu przez [...] bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym. Nie umknie także Prezesowi UTK, cel wprowadzenia SDIP, wyjaśnienie czy okoliczność powyższą można wiązać z bezprawnymi praktykami w fazie testowej tego systemu. Również wyjaśnienia w szerszym zakresie wymaga, czy działania podejmowane przez Spółkę mające na celu zmniejszenie, a nawet całkowite wyeliminowanie nieprawidłowości, błędów, usterek w trakcie trwającego postępowania przed organem, miało wpływ na wynik tego postępowania. W szczególności wyjaśni czy skala (ilość) nieprawidłowości, błędów, usterek SDIP, w określonym przedziale czasowym była tego rodzaju, że niewątpliwie doszło stosowania przez [...] bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów.

Także w szerszym zakresie Prezes UTK odniesie się do wykładni art. 21 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1371/2007, i wyjaśni związek zastosowania powyższego przepisu z przepisami dotyczącymi informacji pasażerskiej.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit "a" i "c", art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).