Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2796/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 39 poz 198
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.
article: art. 145 i art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. i R.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2435/13 w sprawie ze skargi M.C. i R.C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2435/13 w sprawie ze skargi M. C. i R. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją Naczelnika Powiatu w Białymstoku z dnia [...] marca 1974 r., nr [...] wydaną na podstawie przepisów dekretu z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) orzeczono o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 21,737 ha, położonego na terenie wsi G., zapisanego w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym na nazwisko I. C..

Wnioskiem z dnia 11 maja 2010 r. M. C. – następca prawny I. C. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Wojewoda Podlaski stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Powiatu w Białymstoku z dnia [...] marca 1974 r. w części dotyczącej udziału wynoszącego ½ części w prawie własności nieruchomości oznaczonej działką nr [...] oraz stwierdził, że ww. decyzja w części dotyczącej udziału wynoszącego ½ części w prawie własności działki nr 81, 108, 141, 150/2, 157 oraz 386 została wydana z naruszeniem prawa. Z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych organ nie stwierdził jej nieważności w ww. części. Zdaniem Wojewody kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa ponieważ postępowanie zakończone tą decyzją prowadzone było w stosunku do osoby zmarłej.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. C. i Nadleśniczy Nadleśnictwa Waliły.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w Białymstoku z dnia [...] marca 1974 r. W uzasadnieniu Minister podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że gospodarstwo rolne o pow. 21,737 ha, położone we wsi G., zapisane w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym na nazwisko I. C. przejęte zostało na własność Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U Nr 39, poz. 198 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. W myśl zaś § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Z kolei zgodnie z § 2 przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następuje bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

Organ ustalił, że w aktach sprawy znajduje się protokół sporządzony dnia 18 października 1973 r. w celu ustalenia stanu faktycznego przedmiotowego gospodarstwa który wskazuje, że zostało ono opuszczone przez następców prawnych byłego właściciela w latach 70-tych. Z treści ww. protokołu wynika, że I. C. zmarł w 1958 r., a jego żona N. C. zmarła w roku 1965, część gruntów wchodzących w skład przedmiotowego gospodarstwa użytkował w latach 1965 – 1970 syn byłego właściciela J. C., który jednak w roku 1970 wyjechał do Białegostoku celem podjęcia pracy zarobkowej. J. C. część należących do niego gruntów sprzedał, a w użytkowanie części gospodarstwa weszli miejscowi rolnicy, jednak większość gruntów leżała odłogiem. W ocenie Ministra powyższe informacje jednoznacznie wskazują na to, że ww nieruchomość stanowiła gospodarstwo opuszczone, które podlegało przejęciu na rzecz Państwa w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r.

Minister wskazał, że bezdyskusyjny pozostaje fakt, że I. i N. C. zmarli kilka lat przed wydaniem kwestionowanej decyzji, jednakże wbrew stanowisku zawartemu w decyzji Wojewody Podlaskiego postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] marca 1974 r. nie zostało wszczęte w stosunku do osoby zmarłej, bowiem decyzja ta została skierowana do J. C. będącego następcą prawnym zmarłego I. C.. W związku z powyższym zdaniem organu nadzoru brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Minister dodał, że nie uczestniczenie przez którąś ze stron w postępowaniu administracyjnym, w którym ma ona interes prawny może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. C. i R. C. podnosząc, że przedmiotowe gospodarstwo nie było opuszczone, ponieważ większość gruntów stanowiły lasy, a grunty pod uprawy rolne były użytkowane przez miejscowych rolników. Ponadto w ocenie skarżących dowodem na to, że gospodarstwo nie było opuszczone jest to, że zostało ono przejęte bez jakichkolwiek zobowiązań, bo wszystkie podatki i opłaty były na bieżąco opłacane. Skarżący wskazali także, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji nieżyjący I. C. występował jako właściciel i strona w sprawie przejęcia gospodarstwa, nie zostali zaś o niej powiadomieni jego pozostali spadkobiercy. Skarżący zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wnieśli o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w Białymstoku z dnia [...] marca 1974 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 5 maja 2014 r. skarżący R. C. podtrzymał stanowisko zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd I instancji zauważył, że postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a.

Analizując przesłankę rażącego naruszenie prawa Sąd I instancji zauważył, że w doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie prawa może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku, tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w K.p.a., a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne.

Stosownie do art. 2 ust. 1 ww. ustawy gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

Powołane zaś rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198, dalej: rozporządzenie wykonawcze z dnia 5 sierpnia 1961 r.) stanowiło, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie bezsporny jest fakt, iż organ dysponował skromnym materiałem dowodowym dotyczącym przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa - lecz istniejące dowody jednoznacznie wskazują, że gospodarstwo rolne było opuszczone. Nikt w nim nie mieszkał, a ponadto jego większa część nie była uprawiana oraz poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym.

Fakt niezamieszkiwania w tym gospodarstwie właściciela lub jego małżonka albo dzieci lub rodziców jest ewidentny i w zasadzie nie był kwestionowany przez skarżących, którzy tylko podnosili, że grunty były uprawiane przez miejscowych rolników. Dopiero na rozprawie skarżący R. C. podniósł, że część przedmiotowego gospodarstwa była użytkowana przez córkę I. C., co jednak w ocenie Sądu I instancji jest okolicznością podniesioną wyłącznie na użytek postępowania. Sąd I instancji zauważył, że w toku całego postępowania administracyjnego nie była ona zgłaszana przez strony postępowania. Również ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wyraźnie wynika, że przedmiotowe gospodarstwo nie było uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Nieistotne jest zdaniem Sądu I instancji, że przeważającą część przejętego gospodarstwa stanowiły lasy, choć one też wymagają pewnych zabiegów, chociażby pielęgnacyjnych, ale istotny jest fakt, czy grunty rolne były uprawiane i to we właściwy sposób.

Zdaniem Sądu I instancji żeby potraktować gospodarstwo nie jako opuszczone, tylko użytkowane przez innych za zgodą właściciela, konieczne było zawarcie przez właściciela gospodarstwa z tymi użytkownikami umowy cywilnoprawnej (użytkowania lub dzierżawy), których w materiale dowodowym przedmiotowej sprawy nie ma.

O spełnieniu obu przesłanek dotyczących przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa - jako opuszczonego – świadczą zapisy protokołu z dnia 18 października 1973 r., z którego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że przedmiotowe gospodarstwo było opuszczone w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. i rozporządzenia wykonawczego z dnia 5 sierpnia 1961 r.

Sąd I instancji uznał, że istotne w sprawie jest, że J. C. - następca prawny I. C. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej położonej we wsi G., w którym zawarto pouczenie, że jeżeli nie wyraża zgody należy złożyć wyjaśnienie na piśmie w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Powyższe zawiadomienie doręczone zostało adresatowi w dniu 28 marca 1974 r. na adres zamieszkania w Białymstoku. W aktach sprawy brak jest odpowiedzi ze strony J. C.. Ponadto w aktach sprawy znajduje się dowód ogłoszenia z dnia 20 grudnia 1973 r. o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia przedmiotowego gospodarstwa, z którego wynika, że było ono wywieszone w Urzędzie Gminy w dniu 15 stycznia 1974 r. jak również w lokalu Prezydium GRN w Gródku w okresie od dnia 2 stycznia do dnia 16 stycznia 1974 r.

Sąd I instancji podniósł, że oceniane decyzje niewątpliwie miały charakter uznaniowy tzn. od organu zależało, czy pomimo wystąpienia przesłanek materialnych gospodarstwo zostanie przejęte. Nie mniej jednak przepis nie uzależniał przejęcia od wystąpienia jakichkolwiek dodatkowych warunków, które miały decydować o tym przejęciu, takich jak np. potrzeba realizacji pewnych potrzeb państwowych. Wówczas w decyzji o przejęciu należałoby wyjaśnić, dlaczego akurat to gospodarstwo niezbędne jest do zapewnienia określonych potrzeb Państwa.

Sąd I instancji uznał, że w tej sprawie organ nie musiał wyjaśniać z jakich powodów skorzystał z tak ostatecznego środka jakim było odjęcie prawa własności, gdyż przepis nie nałożył na niego obowiązku podania tej przyczyny. Poprzez wydanie decyzji o przejęciu organ sygnalizował, iż skorzystał z ustawowego uprawnienia - bowiem wystąpiły konkretne przesłanki pozwalające mu na to.

Sąd I instancji zgodził się również z organem, że zarzut skarżących, iż córki I. C. nie brały udziału w przedmiotowym postępowaniu, nie może zostać uznany za skuteczny. Ewentualne zaistnienie tej wady postępowania nie może być rozważane w kategoriach wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. - a w konsekwencji skutkować nieważnością decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, konkretnie przesłanki unormowanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Za niezasadny został uznany również zarzut skierowania kwestionowanej decyzji do osoby zmarłej, ponieważ jak wynika z uzasadnienia decyzji organ orzekający miał wiedzę, że I. C. nie żyje, skierował więc decyzję do jego syna J. C., co wynika z jej rozdzielnika. Ponadto zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa również zostało skierowane do J. C.. Zasadnie zatem Minister stwierdził, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie prowadzone było w stosunku do osoby zmarłej, a decyzja je kończąca została do niej skierowana. Jak wykazano natomiast wyżej w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku złożyli R. C. i M. C., zarzucając mu naruszenie:

- art. 7, 8, 9 oraz 10 w zw. z art. 61 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako K.p.a. - poprzez niezastosowanie wymienionych artykułów w odniesieniu do stwierdzenia opisanego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rażącego naruszenia prawa przez organ administracji publicznej,

- art. 28 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu materialno-prawnego następców prawnych przejętego gospodarstwa rolnego, skutkującego pozbawieniem ich przysługujących im konstytucyjnych praw do dziedziczenia i własności,

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) – poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze i w czasie rozprawy oraz poprzez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na niestaranne sporządzenie zarzutów skargi poprzez powołanie części przepisów bez precyzyjnego określenia, o które jednostki redakcyjne chodzi. Wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej: art. 10 K.p.a. składa się z trzech paragrafów, a art. 61 K.p.a. z pięciu paragrafów, z kolei art. 77 K.p.a. z czterech paragrafów. Autorka skargi kasacyjnej nie zadała sobie trudu wskazania precyzyjnego, jaki przepis zaskarża. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, którą normę zawartą w artykule strona skarżąca ma na myśli. Z powyższych względów zarzut naruszenia wymienionych artykułów jest trudny do zweryfikowania. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazując na naruszone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą ich naruszenia z odpowiednimi przepisami P.p.s.a. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a. lecz ocenia poprawność ich zastosowania. Zatem prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów K.p.a. powinien być powiązany z odpowiednimi przepisami P.p.s.a. Tym niemniej wadliwe sformułowanie zarzutu nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku oceny powołanych przepisów, bowiem przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z 26.10.2009 r., I OPS 10/09).

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów za całkowicie chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. podnieść należy uwagę analogiczną do wyrażonej w poprzednim akapicie, a mianowicie, że punkt 1 w art. 145 § 1 P.p.s.a. składa się z trzech liter, wskazujących różne podstawy uchylenia decyzji administracyjnej.

Zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 nie mógł odnieść oczekiwanego skutku także z tego powodu, że oba powołane przepisy nie mogą stanowić samodzielnej, ani wspólnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe) i wskazana ich właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów nałożona została powinność powiązania ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt I FSK 837/09, wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1162/09). W rozpoznawanej sprawie Autorka skargi kasacyjnej nie powiązała naruszenia tych przepisów z innymi przepisami.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako przesłanką stwierdzenia nieważności zauważyć należy, że w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 K.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem wspomnianego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny". Najpoważniejsze wady proceduralne, jak na przykład dotyczące toku instancji, mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych.

Zatem co do zasady naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to powinny być połączone z wadami materialnoprawnymi.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. został powiązany z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 9 oraz 10 w zw. z art. 61 i 77 K.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wykazali, że oceniania przez Sąd I instancji organy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ocena Sądu I instancji w zakresie poprawności proceduralnej prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania, jest zgodna z prawem. Podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kolejnym stadium postępowania zwyczajnego. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji w zasadzie nie przeprowadza się nowych dowodów. Ocena legalności decyzji dokonywana jest na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym a tylko wyjątkowo można uzupełnić postępowanie dowodowe w celu zweryfikowania prawidłowości ustaleń i konkluzji wynikających z decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Z poczynionych przez Ministra ustaleń wynika, że gospodarstwo rolne po I.m C. było opuszczone w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. po zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolna i osadnictwem rolnym. Świadczą o tym zgromadzone w postępowaniu zwyczajnym dowody, których skarżący skutecznie nie zwalczyli w postępowaniu nieważnościowym ani przed Sądem I instancji.

Podnoszony w motywach skargi kasacyjnej argument niezawinionego braku udziału wszystkich stron w postępowaniu prowadzonym przez Naczelnika Powiatu Białostockiego nie uzasadniał stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. jest wadą natury proceduralnej. Skoro ustawodawca rozróżnia naruszenie prawa od rażącego naruszenia prawa, to nie można zasadnie przyjmować, że każde naruszenie prawa jest rażącym naruszeniem prawa. Jak już wspomniano powyżej wady natury procesowej, dotyczące decyzji ostatecznej, należy kwalifikować przede wszystkim pod kątem ewentualnych podstaw wznowienia postępowania.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu materialno-prawnego następców prawnych przejętego gospodarstwa rolnego, skutkującego pozbawieniem ich przysługujących im konstytucyjnych praw do dziedziczenia i własności. Powołany przepis art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnosząc się do treści samego zarzutu, zauważyć przede wszystkim należało, iż Skarżący naruszenia wskazanej normy upatrują w szerszym zakresie niż wyznaczone to zostało normatywną treścią przytoczonego przepisu. Tak skonstruowanym zarzutem nie można było skutecznie zakwestionować poprawności decyzji z 1974 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa – w aspekcie spełnienia przesłanek do przejęcia gospodarstwa rolnego w oparciu przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. po zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolna i osadnictwem rolnym.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.