Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 178/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 par 1, art. 80 kpa
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Maria Werpachowska – spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T. R., Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 844/06 w sprawie ze skargi Starosty W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 844/06 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie wskazał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. orzeczeniem z dnia [...] w pkt [...] wywłaszczyło za odszkodowaniem pieniężnym i w formie działki zamiennej nieruchomość położoną w obrębie W., oznaczoną jako działka [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącą własność W. D. Decyzją z [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. zmieniło to orzeczenie w części dotyczącej odszkodowania pieniężnego. Wskazano, że przy ustalaniu odszkodowania nie zastosowano mnożnika wyrównawczego wartości nieruchomości mającego wpływ na wysokość odszkodowania uzupełniającego. Z tego względu konieczna była zmiana przyznanego odszkodowania.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] wystąpili I. R., T. R. i S. R. podnosząc, że orzeczenie o wywłaszczeniu rażąco naruszało art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia

1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, gdyż nie zaoferowano odpowiedniej nieruchomości zamiennej, a w orzeczeniu przyznano zbyt małą nieruchomość w stosunku do wywłaszczonej.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność orzeczenia z [...] oraz decyzji z [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej przed wywłaszczeniem własność W. D. Wskazał, że orzeczenie z [...] rażąco narusza art. 8 oraz art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Organ dokonujący wywłaszczenia nie zastosował się do art. 8 dekretu, który przewidywał, że czynnością wstępną bezwzględnie wymaganą było wezwanie właściciela nieruchomości do jej odstąpienia za określoną cenę. Ponadto

w przypadku nieruchomości wymienionych w art. 30 dekretu, tj. gospodarstw rolnych musiała być zaoferowana nieruchomość zamienna o zbliżonym charakterze i wartości. Jeżeli nie doszło do zawarcia umowy możliwe było nabycie nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Wobec nieprawidłowego dokonania czynności wstępnych uznano,

że również wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego naruszał przepis art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu. Postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzono zatem

z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do decyzji z [...] organ wskazał, że zastosowano nieprawidłowe sumy wyjściowe dla korekty odszkodowania ustalone w orzeczeniu z [...], co powodowało, że również po zmianie decyzji we wskazanym zakresie odszkodowanie nie było prawidłowe.

Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu

i Budownictwa decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...]. W uzasadnieniu wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdził, że we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zakwestionowano żadnych ustaleń Ministra Infrastruktury, a zarzuty Burmistrza Miasta W. nie dotyczą prawidłowości decyzji z [...], lecz jej ewentualnych skutków. Starosta W. wskazując na możliwość zaginięcia akt wywłaszczeniowych podniósł, że naruszenie prawa nie jest rażące. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu i Budownictwa podał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie art. 89 k.p.a. w dniu [...] przeprowadził rozprawę administracyjną w celu pozyskania dodatkowego materiału dowodowego

i przesłuchania stron w celu wyjaśnienia okoliczności związanych z przebiegiem postępowania wywłaszczeniowego. Zgromadzony materiał pozwolił na wydanie rozstrzygnięcia. Dokumentacja wskazuje, że wnioskodawca wywłaszczenia nie dysponował przed wszczęciem postępowania właściwą wartością wywłaszczonych nieruchomości ani nieruchomościami zamiennymi, które mogły stanowić ekwiwalent za przejmowane gospodarstwo. Także wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego naruszał przepis art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzono

z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta W. zarzucając decyzji Ministra Transportu i Budownictwa

z dnia [...] naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazał, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzone były czynności przygotowujące wywłaszczenie. W dniu [...] dokonano klasyfikacji

i szacunku gruntów poprzez oględziny i badanie terenu wyodrębniając poszczególne klasy użytków rolnych. W tym też dniu ustalono stan posiadania gruntów. Powierzchnia wywłaszczonych gruntów znana była na podstawie mapy scaleniowej z [...] r. Nie zachowały się inne dokumenty związane z postępowaniem, co może wynikać z faktu, że przedmiot wywłaszczenia przeznaczony był na cele wojskowe i wszelkie pisma związane ze sprawą opatrzone były klauzulą "ściśle tajne".

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 19 października 2006r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję Ministra Transportu i Budownictwa oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80

i 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do stwierdzenia, że nieruchomość została wywłaszczona z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie wskazano w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości, ceny jej nabycia stosownie do art. 8 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 pkt 2 tego dekretu wobec nieprawidłowego dokonania czynności wstępnych wywłaszczenia. Wydane decyzje oparte zostały o niepełny materiał dowodowy, co w ocenie Sądu jednoznacznie przyznał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]. Sąd wskazał, że akta składają się z dwóch teczek. Pierwsza z nich, jak wynika z pisma przewodniego [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...], została przesłana do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Zawiera ok. [...] nieponumerowanych i nieopisanych kart, w tym orzeczenie o wywłaszczeniu z [...] i decyzję z [...]. Druga teczka ma na okładce pieczęć Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B., nr [...]. W. i na okładce podano, że jest jawna. W teczce znajduje się szereg dokumentów zarówno jawnych, jak i z klauzulą tajne i ściśle tajne. Teczka zawiera [...] ponumerowanych kart, przy czym niektóre dokumenty, oprócz kolejnych posiadają inne numery, np. karta nr [...] opisana jest także nr [...], karta nr [...] dodatkowo nr [...] a karta nr [...] nr [...]. Może to wskazywać, że dokumenty z tej teczki zostały wyłączone z innych i nie można wykluczyć, że zachowały się w innych zasobach również te dokumenty, o których Minister pisze jako o brakujących w aktach sprawy. Chodzi zwłaszcza o wezwanie do odstąpienia nieruchomości, o jakim mowa w art. 8 dekretu. Sąd podkreślił, że w sytuacji, gdy zebrane dokumenty mogą wskazywać, że są niepełne, oparcie tak istotnej w niniejszym postępowaniu kwestii, jak treść i data wniosku o odstąpienie nieruchomości nie może się opierać wyłącznie na zeznaniach świadków.

W postępowaniu nadzorczym należy przyjąć pierwszeństwo dokumentu nad zeznaniami świadków. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte muszą być na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W ocenie Sądu w postępowaniu nadzorczym nie wykazano, że badane orzeczenia wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził też, że Minister Transportu i Budownictwa w decyzji z dnia [...] nie ustosunkował się do przedstawionej przez Starostę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentacji oraz nie odniósł się do załączonych dokumentów. Działaniem takim organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dając wskazania co do dalszego postępowania Sąd I instancji nakazał uzupełnienie materiału dowodowego

o brakujące dokumenty i ich wszechstronną ocenę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

19 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 844/06 skargę kasacyjną wniósł T. R. reprezentowany przez radcę prawnego.

Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik wniósł o jego uchylenie w całości

i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie art. 141 § 4 powołanej ustawy, polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym - przez pominięcie istotnych ustaleń organu popartych dowodami zebranymi w sprawie.

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy w związku:

• z art. 7, 77 § 1 przez uznanie, że nie zostały podjęte kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

a organ nie zebrał w sposób wyczerpujący dowodów;

• z art. 80 k.p.a. przez uznanie, że organ mylnie przyjął za udowodnione okoliczności naruszenia trybu postępowania poprzedzającego wywłaszczenie,

• z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, ze w postępowaniu należy uznać pierwszeństwo dokumentu nad zeznaniami świadków;

• z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie wykazano rażącego naruszenia prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji,

• art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez przyjęcie ustaleń faktycznych w sposób sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym,

Zarzut zawarty w pkt. 2 również oparto na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniósł, że Sąd przedstawił stan sprawy pomijając istotne ustalenia, mające swoje odzwierciedlenie

w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Sąd przytoczył jedynie wybiórczo stwierdzenia zawarte w decyzji Ministra Infrastruktury. W uchylonej decyzji przywołano istotne dokumenty znajdujące się w aktach, mające wpływ na ustalenie stanu faktycznego i ocenę prawną, a które zostały przez Sąd pominięte. Pełnomocnik wskazał na: decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] nr [...] potwierdzającą, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w dniu [...]; pismo Zastępcy Dyrektora Generalnego Prezydium Rady Ministrów z dnia [...], w którym jest mowa o wydanym zezwoleniu przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Zezwolenie zatem na nabycie nieruchomości, o którym mowa w art. 5 dekretu było wydane z pewnością przed dniem [...]; dwa sprawozdania PWRN w B. z dnia [...] oraz z dnia [...], z których wynika, iż działania zmierzające do wydzielenia nieruchomości zamiennych i ustalenia wartości nieruchomości miały nastąpić w [...], jednak większość tych działań została przeprowadzona w miesiącach następnych - a więc po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Z akt sprawy wynika, że pod wywłaszczenie na lotnisko wojskowe przeznaczonych było 141 ha ziemi rolnej i lasu, podczas gdy przydzielonych nieruchomości zamiennych było 15 ha – co wskazuje, że organ wywłaszczeniowy nie dysponował odpowiednią ilością nieruchomości zamiennych.

W sprawie W. D. wywłaszczeniu podlegało gospodarstwo rolne

o powierzchni [...] m2, natomiast przydzielono nieruchomość zamienną o powierzchni [...] m2, co daje jedynie 1/6 gospodarstwa wywłaszczonego. Za mający znaczenie dla sprawy i pominięty przez Sąd dokument pełnomocnik strony uznał też uchwałę Prezydium WRN nr. [...] przydzielającą nieruchomości zamienne dopiero w dniu

[...], a więc już po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego; sprawozdania, z których wynika, że [...] właścicieli zgodziło się na zamiany, jednak postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, gdyż były ustalone nieruchomości zamienne, a brak pomiarów nieruchomości uniemożliwiał wskazanie ich wartości, wobec czego nie mogła być złożona prawidłowa oferta (zgodnie z art. 8 dekretu) oraz rachunki i protokoły z pomiarów, oględzin i wycen, z których wynika, że czynności te były przeprowadzane dopiero po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

Pominięcie przez Sąd tych dowodów uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Pełnomocnik nie podzielił twierdzeń Sądu w zakresie naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Zasada wyrażona

w art. 7 k.p.a. nie oznacza obowiązku "szukania'' dokumentów aż do skutku. Sąd I instancji uchylając decyzję z tego powodu, że dokumentacja wywłaszczeniowa jest niekompletna powinien wykazać, w jaki sposób uzupełnienie tych dokumentów mogłoby wpłynąć na wydanie przez organ odmiennego rozstrzygnięcia, przy istnieniu niezbitych dowodów (z dokumentów i zeznań świadków) wskazujących na nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego. Za dowolny, w świetle art. 75 k.p.a., uznać należy pogląd prezentowany w zaskarżonym wyroku, że w postępowaniu dowodowym prowadzonym trybie k.p.a. dokument ma pierwszeństwo przed zeznaniami świadków.

Własną skargę kasacyjną od wyroku złożył Minister Budownictwa, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego poprzez:

• niewłaściwe zastosowanie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) przez uznanie, że w niniejszej sprawie organ administracji nie dążył do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a ustalenia oparte na zeznaniach osób są niewystarczające, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu okoliczności

i twierdzeń nie znajdujących poparcia w materiale, jak również nieuzasadnionych a wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania i których to organ nie może wykonać oraz brak uzasadnienia dla zanegowania ustaleń organu,

• art. 133 § 1 powołanej ustawy, poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy

i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu,

• art. 145 §1 pkt 1 lit. c wymienionej ustawy poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wskazania co do dalszego postępowania, nakazujące organowi dalsze poszukiwanie akt, są nie tylko nieprawidłowe, ale również i niemożliwe do zastosowania.

W odniesieniu do zarzutu postawionego w pkt. 1 skargi kasacyjnej pełnomocnik Ministra Budownictwa wskazał, że organ nadzoru będąc zobligowanym do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia akt przeprowadził postępowanie wyjaśniające występując do wszystkich możliwych instytucji gromadzących akta archiwalne, włączając w to Instytut Pamięci Narodowej, z uwagi na cel wywłaszczenia - obiekt wojskowy i częściową możliwość utajnienia akt, celem odnalezienia dodatkowego materiału dowodowego. Działania zmierzające do odszukania akt nie dały rezultatu i z tego względu została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Konfrontacja zeznań osób biorących udział w rozprawie ze zgromadzonym materiałem archiwalnym umożliwiła dokonanie oceny legalności wydanego orzeczenia wywłaszczeniowego i jakkolwiek opierała się ona na domniemaniach, to jednak była oparta na dowodach i mieściła się w granicach określonych w art. 80 k.p.a. Organ ocenił decyzję wywłaszczeniową na podstawie niepełnego lecz uzupełnionego

o niezbędne środki dowodowe materiału.

Nakazując dalsze poszukiwanie akt Sąd nie wskazał, jakimi jeszcze możliwymi środkami organ miałby się posłużyć i jakie kroki podjąć celem zrealizowania zaleceń. Jednocześnie Sąd nie odniósł się do ustaleń organu i ich nie zanegował.

W odniesieniu do pkt. 2 zarzutów skargi pełnomocnik Ministra wskazał,

że konieczność wykonania zaleceń Sądu I instancji, o których była mowa w pkt. 1 może skutkować niemożliwością wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, po wykonaniu wszystkich zaleceń wskazanych w skarżonym wyroku. Poprzez sformułowanie

w uzasadnieniu wyroku nieuzasadnionych a wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania Sąd naruszył przepisy art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się też z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie wskazał, które argumenty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez Starostę W. są argumentami nowymi w odniesieniu do podnoszonych w postępowaniu przed organem I instancji i są lub mogą być istotne dla rozstrzygnięcia podjętego przez organ.

W uzasadnieniu wyroku nie zostało wyjaśnione, które ustalenia są dla Sądu niewystarczające, czym naruszony został art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne pozbawione są uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 p.p.s.a. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Sąd II instancji nie jest właściwy do zastępowania stron i uzupełniania, czy też korygowania za nie podstaw kasacyjnych. Nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad niż wskazane przez autora skargi kasacyjnej.

Pełnomocnik T. R. zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. i powołując się na podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c powołanej ustawy w związku z art. 7, 77 § 1 przez uznanie, że nie zostały wszczęte kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a organ nie zebrał w sposób wyczerpujący dowodów. Tak postawiony zarzut bez wskazania ustawy, w której zamieszczone są art. 7, 77 § 1 należy uznać za chybiony. Wprawdzie z uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącej oceny podstawy wynikać może, że w istocie zamiarem autora skargi miało być postawienie zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a., jednakże wobec związania granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może korygować wadliwie postawionego zarzutu. Podobne uwagi dotyczą oceny zarzutu skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Budownictwa. Skarżący organ za naruszenie prawa materialnego uznał naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz.296 ze zm.). Zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Przede wszystkim brak jest jakichkolwiek podstaw uzasadniających przyjęcie, iż w sprawie mogły mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zarówno organy administracji publicznej jak i Sąd I instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego nie stosowały przepisów tego aktu wobec kompletności uregulowań odrębnymi ustawami (Kodeks postępowania administracyjnego, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zasad procedowania w obu tych postępowaniach. Określenie przez autora skargi kasacyjnej, że zarzut dotyczy naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania cywilnego z podaniem właściwego publikatora tego aktu, uniemożliwia uznanie, że mamy tu do czynienia ze zwykłą omyłką pisarską. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie mógł w żaden sposób dokonać korekty tak postawionego zarzutu. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują postępowa sądowoadministracyjnego,

a ponadto wskazane artykuły w żadnym razie nie mają charakteru materialnoprawnego.

Również postawiany przez pełnomocnika T. R. w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez przyjęcie ustaleń faktycznych

w sposób sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym nie jest zasadny. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Tym samym nie naruszył przepisu ustrojowego jakim jest art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, gdyż rozpatrzył skargę na decyzję administracyjną, zatem orzekł w ramach właściwości przedmiotowej. Natomiast to, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa czy też błędna nie może być utożsamiane

z naruszeniem art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania pełnomocnik T. R. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., 75 § 1 kpa, 156 § 1 pkt 2 kpa i 141 § 4 p.p.s.a., zaś pełnomocnik Ministra Budownictwa naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 133 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, stwierdzić należy, że zarzuty te są nieuzasadnione.

W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, mają pełne zastosowanie przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, w tym także przepisy dotyczące postępowania dowodowego. Przy pomocy tych przepisów organ nadzoru winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić, czy zaistniały okoliczności przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec powyższego zasadnie Sąd I instancji uznał, że w postępowaniu nieważnościowym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Ustalenie czy kontrolowana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności wymaga bowiem zebrania konkretnych dowodów wskazujących na istnienie takiej wady. Istnienia wady prawnej nie można opierać na domniemaniu, jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji. W postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do ustalenia czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przede wszystkim ustalenia wymaga kwestia, czy i do jakich naruszeń prawa doszło w postępowaniu zwykłym, a następnie dopiero możliwe jest dokonanie oceny, czy stwierdzone naruszenia prawa miały charakter rażący. Rozstrzygnięcie organu nadzoru musi opierać się na ocenie zebranego materiału dowodowego, a nie na domniemaniu. Tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zasadnie Sąd I instancji zauważył, że podwójna numeracja niektórych kart

w aktach nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej może wskazywać,

iż dokumenty te zostały wyłączone z innych teczek i nie można wykluczyć, że w innych zasobach zachowały się dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo stanowisko Sądu znajduje oparcie w innych zapisach, widniejących na niektórych dokumentach zgromadzonych w teczce nr [...]. Na dokumentach noszących podwójną numerację: karta nr [...] opisana także jako [...] oraz karta [...] opisana jako [...] znajduje się zapis "teczka [...]". Zapisy te wskazują, że istniały akta, czy też teczki, zawierające dokumenty założone przed wydaniem w dniu [...] decyzji

o wywłaszczeniu. W piśmie z dnia [...] (k.37/160) stwierdzono, że część pism w sprawie wywłaszczenia pod lotnisko przekazano do Wydziału Społecznoadministracyjnego, wymieniając wśród załączników m.in. wezwanie właścicieli do zawarcia umowy i zezwolenie PKPG. Niewątpliwe rozproszenie dokumentacji, już w toku prowadzonego wywłaszczenia nakładało na organ obowiązek szczególnej staranności w poszukiwaniu akt archiwalnych. Z opisów na teczce nr [...] można wnosić, że została ona założona w [...] r., a więc już po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego.

Z akt administracyjnych nie wynika, aby organ nadzoru podjął wszystkie możliwe kroki celem ustalenia istnienia dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ w ogóle nie rozważał kwestii podwójnej numeracji kart, jak i zapisów świadczących

o istnieniu innych zbiorów dokumentów. W aktach administracyjnych brak jest dokumentów potwierdzających wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko co do wystąpienia do wszystkich możliwych instytucji gromadzących akta archiwalne. Przy braku udokumentowania w aktach postępowania nadzorczego faktycznego podejmowania wszechstronnych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy nie można czynić zarzutu, że Sąd nie odniósł się do tych działań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustosunkował się do działań udokumentowanych

w aktach administracyjnych, prawidłowo uznając, że są one niewystarczające w świetle wymagań stawianych przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W konsekwencji również brak jest podstaw do kwestionowania zasadności poczynionych przez Sąd I instancji wskazań co do dalszego postępowania.

Zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie,

że w postępowaniu należy uznać pierwszeństwo dokumentu nad zeznaniami świadków jest trafny, bowiem wymieniony przepis przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów. Wada ta jednak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie Sądu I instancji, gdyż Sąd ten prawidłowo stwierdził, co wskazano już wyżej, że w sprawie nie został w sposób wyczerpujący zgromadzony pełny materiał dowodowy, a tym samym nie dokonano oceny całego materiału dowodowego. Sąd zasadnie przyjął, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym należy, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., poszukiwać dokumentów odzwierciedlających przebieg postępowania wywłaszczeniowego, zwłaszcza wezwania do odstąpienia nieruchomości, o jakim mowa w art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Dopiero po zebraniu całego materiału dowodowego w postaci dokumentów archiwalnych i zeznań świadków będzie możliwe ustalenie przebiegu postępowania wywłaszczeniowego i dokonanie oceny, czy postępowanie to było dotknięte wadą oraz czy wada ta miała charakter rażącego naruszenia prawa.

W świetle tych okoliczności zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest niezasadny, bowiem słusznie Sąd I instancji przyjął, że na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego nie można było bez wątpliwości stwierdzić wystąpienia rażącego naruszenia prawa.

Za pozbawiony słuszności uznany być musiał także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w tym przepisie. Także w zakresie wskazań dotyczących dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) Sąd I instancji nie popełnił uchybień mających wpływ na wynik sprawy, bowiem konieczność przeprowadzenia dalszych działań zmierzających do odszukania brakującej dokumentacji aktowej nie budzi wątpliwości.

Wobec tego, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem - w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy - wskazanych przepisów k.p.a. istniały przesłanki do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

sędziego NSA J. Runge Lissowskiej

Moim zdaniem obie skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie, gdyż mimo pewnych nieprawidłowości formalnych, pkt 2 ppkt 1 skargi T. R., pkt 1 skargi Ministra Budownictwa, ich zarzuty były usprawiedliwione.

Uchylenie zaskarżonych decyzji nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zatem z uwagi na stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Tym naruszeniem zasad postępowania – zdaniem Sądu – było niezgromadzenie pełnego materiału dowodowego sprawy, przy czym materiał ten to dokumenty. Temu środkowi dowodowemu Sąd – wbrew zasadom k.p.a. – przyznał bezwzględne pierwszeństwo.

Jednak Wojewódzki Sąd, który działa z urzędu, powinien był ocenić, czy postępowanie organu mające na celu zgromadzenie dowodów w postaci dokumentów sprawy było prawidłowe przez to, że podjął wszystkie kroki niezbędne do zebrania dokumentacji, a następnie czy prawidłowe były podjęte kolejne działania – przeprowadzenie rozprawy i przesłuchanie świadków, celem wyjaśnienia tych okoliczności, które nie były dostatecznie udokumentowane, przy czym niedostateczne udokumentowanie powinno, jak powiedziałam wyżej, podlegać ocenie prawidłowości działania lub zaniechania, tzn. czy przesłuchanie świadków było koniecznością z tego powodu, że mimo wyczerpania możliwości akt nie można było uzyskać więcej aniżeli zgromadzono, czy też nastąpiło to z tego względu, że organ akt w ogóle nie szukał i dlatego ten środek dowodowy zastąpił zeznaniami świadków. Takiej oceny Sąd nie dokonał w ogóle, zaś stwierdzając, że akta są niekompletne, opisuje numerację stron w aktach, co w istocie nie ma dużego znaczenia w świetle braku oceny działań organu, o której mowa wyżej.

Po dokonaniu takiej oceny działania organu, Sąd powinien przystąpić do kolejnej, czy w świetle materiału dowodowego sprawy rozstrzygnięcie organu było uzasadnione. Tego etapu w ogóle nie ma w postępowaniu sądowoadministracyjnym wobec stwierdzenia niekompletności dokumentacji.

Rozpoznając skargi kasacyjne z kolei Naczelny Sąd, o ile doszedł do wniosku, że ich zarzuty pozwalają na rozeznanie sprawy "merytorycznie" bowiem z formalnego punktu widzenia są postawione prawidłowo, powinien wziąć pod uwagę to, czy rzeczywiście doszło do naruszenia przez organ zasad postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy – skoro podstawą uchylenia decyzji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a także jakie skutki to uchylenie pociąga za sobą w świetle art. 153 P.p.s.a. Istotny wpływ na wynik to taki, że jeśliby do naruszenia nie doszło, rozstrzygnięcie byłoby inne.

Wojewódzki Sąd uchylił decyzje w istocie z tego powodu, że wbrew k.p.a. uznał bezwzględny prymat dokumentu nad innymi środkami dowodowymi, skargi kasacyjne wytknęły Sądowi ten błąd, z czym Naczelny Sąd się zgodził, uznając, iż nie miało to wpływu na wynik sprawy.

Moim zdaniem właśnie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż takie stwierdzenie spowodowało niedokonanie przez Sąd oceny sprawy w sposób, który wskazałam wyżej.

Natomiast co do rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu w świetle art. 153 P.p.s.a., co Naczelny Sąd powinien rozważyć, organ dokona ponownie tych samych czynności, tzn. jeszcze raz wystąpi o dokumenty, a jeśli ich nie będzie powoła świadków, gdyż takie zalecenia wynikają z wyroków – zatem powtórzy wykonane już czynności.

Moim zdaniem Wojewódzki Sąd nie miał podstaw do uchylenia decyzji, a Naczelny do oddalenia skarg kasacyjnych, gdyż stan sprawy w postępowaniu nadzorczym został wystarczająco udokumentowany do jej rozstrzygnięcia.