Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2902/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art, 61 ust. 1 pkt 2 w zw z art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1453/15 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz M. B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1453/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ujawnił to sąd wojewódzki w uzasadnieniu swego wyroku, M.B. w dniu 27 listopada 2007 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] z obrębu [...] w Dzielnicy Mokotów w Warszawie.

Rozpoznając powyższy wniosek Prezydent m. st. Warszawy wydał w dniu [...] marca 2008 r. decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Jako podstawę odmowy wskazano brak zachowania warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647 ze zm., Upzp), tj. teren nie ma dostępu do drogi publicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.B..

SKO w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania M.B., decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], uchyliło wskazaną powyżej decyzję z dnia [...] marca 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło, że nie jest prawidłowe żądanie od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium do WSA w Warszawie wniosła [...] (Spółdzielnia), którą to skargę wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., IV SA/Wa 1974/14, WSA w Warszawie oddalił. W uzasadnieniu powyższego wyroku podkreślono, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, bowiem organ I instancji nie wyjaśnił kwestii dostępu do drogi publicznej terenu inwestycyjnego. W ocenie sądu wojewódzkiego orzekającego w sprawie IV SA/Wa 1974/14 nie budziło wątpliwości, że sporna inwestycja nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, zaś zaprezentowana przez organ I instancji wykładnia pojęcia dostępu do drogi publicznej była błędna. Stwierdzono, że przypadku, gdy teren graniczy z drogą wewnętrzną ogólnodostępną nie jest konieczne ustanowienie służebności korzystania z niej. Dalej sąd wojewódzki wywodził, że w przypadku przylegania terenu inwestycji do drogi wewnętrznej ogólnodostępnej nie jest wymagane ustanowienie prawnego tytułu możliwości korzystania z niej przez inwestora, zalecając zarazem ustalenie woli właściciela drogi wewnętrznej w zakresie możliwości korzystania z niej.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. organ ten raz jeszcze odmówił ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że teren nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ponadto zarządca drogi wewnętrznej tj. [...] jako użytkownik wieczysty stanowczo sprzeciwił się korzystaniu z niej przez inwestora. Ponadto, po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ gminy doszedł do wniosku, że część z parametrów zabudowy proponowanych przez inwestora pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, rozp. RM z 2003).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.B..

Odwołująca się podnosiła, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną – ulicę [...]. Droga ta co prawda znajduje się w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni, ale ma ona charakter ogólnodostępny, wykazana jest w ewidencji gruntów jako "dr". Zarzuciła ponadto faworyzowanie Spółdzielni, gdy idzie o interpretację średniego wskaźnika zabudowy w tym obszarze.

SKO w Warszawie rozpoznając powyższe odwołanie opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z [...] stycznia 2015 r. Zdaniem Kolegium droga jako budowla w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane czy też urządzenie w rozumieniu Kodeksu cywilnego, stanowi wyłączną własność [...]. Spółdzielni natomiast przysługuje prawo użytkowania wieczystego do działki, na której została zbudowana ta droga. Istotne jest w sprawie czy [...] wyraża zgodę na trwałe korzystanie z jej terenu, a z pisma tej Spółdzielni z dnia 24 września 2014 r. wynika, że nie ustanowiła ona i nie ustanowi jakichkolwiek praw do korzystania z działki nr [...]. W tej sytuacji teren nie posiada zagwarantowanego prawnie dostępu do drogi publicznej i nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Jako odniesienie do zarzutów odwołania Kolegium potraktowało kwestię dostępu do drogi publicznej. W powołaniu się na uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r. stwierdzono, że wynikało z niego, iż organ winien ustalić wolę właściciela drogi wewnętrznej. Skoro ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji wyjaśnił tę kwestię, to przedstawione przez odwołującą się argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie.

M.B. złożyła skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję SKO w Warszawie z [...] lutego 2015 r. wnosząc o jej uchylenie w całości, na rozprawie składając wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 Upzp, art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację prawną sformułowaną w odwołaniu. Ponownie stwierdziła, że teren inwestycyjny posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną tj. ul. [...], która stanowi użytek drogowy w ewidencji gruntów i budynków. Jest wykorzystywana przez nieograniczoną liczbę osób i Spółdzielnia nie może decydować kto będzie z niej korzystał.

Dalej skarżąca zarzuca, że organ zastosował nieuprawnioną wykładnię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r., II OSK 1163/07, cytując fragment jego uzasadnienia, że podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi. Tak jak w odwołaniu skarżąca twierdzi, że nie ma podstaw do stosowania normy art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp i wskazywania, że Spółdzielnia jest zarządcą omawianej drogi wewnętrznej, gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie zarządcy drogi publicznej, nie odnosi się zaś do obszarów przyległych do pasa drogowego dróg wewnętrznych.

Skarżąca podniosła także kwestię średniego wskaźnika zabudowy na obszarze poddanym analizie, naruszanie zasady równości podmiotów. W dalszej części wywodów M.B. twierdziła, że SKO w Warszawie obecnie rozpoznając sprawę nie wzięło pod uwagę swego stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz stanowiska WSA w Warszawie z wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem w sprawie IV SA/Wa 1453/15 WSA w Warszawie skargę M.B. uwzględnił uchylając zaskarżoną decyzję oraz orzekając o kosztach od organu na rzecz skarżącej.

Sąd wojewódzki wpierw dokonał rekapitulacji przepisów Upzp określających przesłanki ustalenia warunków zabudowy dla terenu, na którym brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w kontrolowanej przez niego sprawie. Podkreślono, że wobec faktu wyrokowania przez ten sąd uprzednio w dniu 16 grudnia 2014 r. wiążące znaczenie ma ocena i wskazania wyrażone w tym wyroku. Zarazem jednak stwierdzono, że zaprezentowano w nim dość niekonsekwentne pojęcie dostępu do drogi publicznej, skoro z jednej strony wyrażono pogląd o braku potrzeby ustanowienie tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej ogólnodostępnej przez inwestora terenu przylegającego do takiej drogi, a z drugiej wyrażono potrzebę ustalenia woli właściciela takiej drogi odnośnie jej udostępnienia. To oznacza – w ocenie sądu wyrokującego w sprawie IV SA/Wa 1453/15 – iż wykładnia zawarta w wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r. nie poddaje się jednoznacznej ocenie. Ta okoliczność, jak i zmiana stanu faktycznego – pod tym określeniem ujęto zmianę kierunku orzecznictwa w aspekcie dostępu do drogi publicznej – mają usprawiedliwiać przyjęcie wykładni dostępu do drogi publicznej, jak wynika to z legalnej definicji z art. 2 pkt 14 Upzp. Przywołując regulacje zawarte w ustawie o drogach publicznych, za niesporne uznano, że obszar przylegający do terenu inwestycji ma status drogi wewnętrznej, co oznacza, że istnieje pośrednie skomunikowanie z drogą publiczną, a co zdaje się wynikać z wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r. W konkluzji tych motywów wyroku stwierdzono, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, tj. ul. [...], co uniemożliwia wydanie decyzji odmownej w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 Upzp.

Zdaniem sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie problem dotyczy tego, że organ odwoławczy uznając inną podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy, pominął zupełnie kwestię tzw. dobrego sąsiedztwa. Byłoby to w pełni usprawiedliwione, gdyby zasadnicza podstawa prawna odmowy warunków przyjęta przez organ miała miejsce. Skoro jednak teren inwestycyjny ma dostęp do drogi publicznej, rolą organu odwoławczego było rozpatrzenie zarzutów odwołania w zakresie spełnienia warunku zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. W ocenie sądu wojewódzkiego tego natomiast zabrakło, co ma znaczenie w świetle zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Skarżąca bowiem zwalcza w nim przyjęty w analizie średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, jak również twierdzi, że zaistniały przesłanki do zastosowania odstępstwa od takiego wskaźnika. Organ odwoławczy tymczasem nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, co – zdaniem tegoż sądu – kwalifikowało zaskarżoną decyzję jako naruszającą art. 15 K.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro zaskarżona decyzja koncentruje się na dostępie do drogi publicznej pomijając zupełnie kwestię tzw. dobrego sąsiedztwa, a również ze względu na niespełnienie tego warunku organ I instancji wydał decyzję odmowną – nie poddaje się ona kontroli sądowej.

Konkludując – nakazano organowi odwoławczemu raz jeszcze rozpoznać odwołanie przyjmując jako wiążące stanowisko sądu a quo, wedle którego teren inwestycyjny ma dostęp do drogi publicznej.

Skargą kasacyjną [...], reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła w całości ww. orzeczenie, zarzucając naruszenie:

na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., Ppsa), prawa materialnego, a to art. 2 pkt 14 Upzp, polegające na przyjęciu, że dostęp do drogi publicznej jest rozumiany jako dostęp faktyczny, a nie dostęp w sensie prawnym,

na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp w zw. z art. 2 pkt 14 tejże ustawy i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r, poz. 460, Udp) poprzez przyjęcie, że działka nr ewid. [...] jest drogą wewnętrzną zapewniającą niczym nieograniczony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 Upzp,

na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, przepisów postępowania, a to art. 153 Ppsa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1974/14 i wydanie wyroku sprzecznego z tą oceną prawną, pomimo obowiązku zastosowania się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia podnosi, że teren inwestycji, co do którego M.B. wnosi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie posiada dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten nie jest bowiem prawnie zagwarantowany, a to z uwagi na fakt, że Spółdzielnia nie ustanowiła na rzecz skarżącej żadnych praw do korzystania z działki nr ew. [...] czy [...] (obecnie po podziale [...]), pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. Mając na uwadze całokształt ustaleń poczynionych w toku postępowania, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, uznać należy, że nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dostępu do drogi publicznej nie posiada.

Ponadto Spółdzielnia wskazała, że droga wewnętrzna służy obsłudze komunikacyjnej mieszkańców osiedla pozostającego w jej zasobach, a nie innych podmiotów. Z tych też względów zastrzeżenia Spółdzielni budzi stwierdzenie, jakoby przedmiotowa droga wewnętrzna była drogą ogólnodostępną.

Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia dalej wskazuje, że zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r. twierdzenia jednoznacznie wskazują na sposób rozumowania tego sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1974/14 i przyjętą interpretację pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Jest ona odmienna od zaprezentowanej w sprawie niniejszej.

W odpowiedzi M.B. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu tego stanowiska skarżąca podnosi, że sąd mógł poczynić własną ocenę prawną w skarżonym orzeczeniu, nie naruszając art. 153 Ppsa. Jednocześnie podkreśla, że ocena prawna zawarta w skarżonym wyroku z dnia 17 września 2015 r. jest w większości zbieżna z zawartą w orzeczeniu z dnia 16 grudnia 2014 r., pomijając zawarte tam niejednoznaczne i niezrozumiałe w kontekście całości zdanie, dotyczące konieczności zbadania woli właściciela drogi.

Podczas rozprawy pełnomocnicy skarżącej kasacyjnie Spółdzielni oraz skarżącej podtrzymali stanowiska prezentowane w pismach procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A. Istota sprawy – uwzględniając przywołane podstawy skargi kasacyjnej – sprowadza się zdaniem Sądu do rozstrzygnięcia przede wszystkim o zasadności zarzutu naruszenia przepisu art. 153 Ppsa, skoro w granicach sprawy orzekał już WSA w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 1974/14. Zgodnie z cyt. przepisem "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Przepis ten formułuje zasadę związania wyrokiem, w zakresie związania nim samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku.

Niezastosowanie się przez sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 1 Ppsa, ponieważ art. 153 Ppsa należy uznać za przepis prawa materialnego. Kształtuje on bowiem rozstrzygnięcie sądu w postępowaniu wszczętym na skutek powtórnego zaskarżenia danego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny nie może przyjąć innego znaczenia mającego zastosowanie w sprawie przepisu, niż ustalone w ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku (por. J. P. Tarno, Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" 2011, Nr 4 (24), s. 193). Stanowisko, wedle którego przepis art. 153 Ppsa ma charakter materialnoprawny, a jego naruszenie może być podnoszone w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 Ppsa, prezentowane jest także w judykaturze (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r., II GSK 224/13, LEX nr 1485518, z dnia 20 czerwca 2012 r., I OSK 953/11, LEX nr 1216586). W ocenie Sądu podniesienie zarzutu naruszenia przepisu art. 153 Ppsa przez skarżącą kasacyjnie Spółdzielnię i potraktowanie tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 Ppsa nie uniemożliwia rozpoznania go, skoro ze sposobu sformułowania tego zarzutu w petitum skargi kasacyjnej, jak i z jej uzasadnienia jasno wynika, w czym upatruje Spółdzielnia uchybienie temu przepisowi, wywodząc faktycznie jego niezastosowanie przez ponownie orzekający w sprawie sąd wojewódzki.

B. WSA w Warszawie rozpoznający skargę M.B., eksponując uprzednio wydany w granicach sprawy wyrok tego sądu z dnia 16 grudnia 2014 r., IV SA/Wa 1974/14, oraz przywołując treść i znaczenie przepisu art. 153 Ppsa, doszedł do wniosku, że wykładnia prezentowana w powyższym wyroku nie poddaje się jednoznacznej ocenie, a ponadto nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego. Pod pojęciem zmiany stanu faktycznego – jak to zdaje się wynikać z motywów kwestionowanego obecnie skargą kasacyjną wyroku – sąd pierwszej instancji rozumie ujednolicenie orzecznictwa sądowego w zakresie sposobu rozumienia pojęcia dostępu do drogi publicznej wynikającej z legalnej definicji zawartej w art. 2 pkt 14 Upzp (WSA w Warszawie zaznaczył, że dokonał "przeanalizowania bieżącego orzecznictwa NSA" – s. 9 wyroku IV SA/Wa 1453/15). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z tą częścią uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 1453/15, w którym usprawiedliwienia dla odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w wyroku wydanym uprzednio w granicach tej samej sprawy upatruje się w zmianie stanu faktycznego, przy czym zmiana ta miałaby polegać na "ujednoliceniu stanowiska judykatury" odnośnie sposobu rozumienia ustawowego pojęcia "dostępu do drogi publicznej" z art. 2 pkt 14 Upzp. Rozbieżność orzecznictwa odnośnie rozumienia określonego pojęcia ustawowego, przy uznaniu następnie, że praktyka judykatury doczekała się w tym względzie ujednolicenia, nie może zostać potraktowana jako zmiana stanu faktycznego, uzasadniająca odstąpienie od nakazu związania dotychczasową oceną prawną, wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Brak aprobaty przez Naczelny Sąd Administracyjny dla wywodów sądu pierwszej instancji w powyższym aspekcie jeszcze nie oznacza, że zarzut naruszenia przepisu art. 153 Ppsa jest zasadny. Pamiętać bowiem należy, iż z mocy art. 184 Ppsa "Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu". W ocenie Sądu wyrok IV SA/Wa 1453/15 pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

C. Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia eksponuje tę część motywów wyroku wydanego w sprawie IV SA/Wa 1974/14, w których orzekający po raz pierwszy w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na wniosek M.B., WSA w Warszawie oddalając skargę Spółdzielni na decyzję kasacyjną SKO w Warszawie, nakazał organowi I instancji ustalić wolę właściciela drogi wewnętrznej w zakresie możliwości korzystania z niej przez inwestora. Sąd pierwszej instancji w wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r. wywodził ponadto, że – cyt. "ustalenia to ma ..rozstrzygające znaczenie dla oceny kwestii, czy sporna nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej .". Spółdzielnia w skardze kasacyjnej podkreśla, że w wyniku wykonania tych wytycznych organ I instancji niewątpliwie ustalił, że inwestor nie uzyskał od Spółdzielni żadnych praw do korzystania z nieruchomości będących w jej użytkowaniu wieczystym, a Spółdzielnia ta nie ma zamiaru takiego prawa ustanowić. Strona skarżąca kasacyjnie zarazem nie zgadza się z wyrokiem IV SA/Wa 1453/15, jakoby wykładnia przedstawiona w wyroku tego sądu z dnia 16 grudnia 2014 r. nie poddawała się jednoznacznej ocenie. W tym aspekcie Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska prezentowanego w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku.

D. W judykaturze trafnie wywodzi się, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone przez sąd w wydanym przez niego orzeczeniu. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Oznacza to, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak również oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z rozważań przedstawionych przez sąd w uzasadnieniu orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., II OSK 655/15, LEX nr 2205839). Zasadnie wywodzi się, że ocena prawna i zalecenia co do dalszego postępowania, wyrażone przez wojewódzki sąd administracyjny w kasatoryjnym wyroku muszą być jednoznaczne i wyraźne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2013 r., I FSK 1129/12, LEX nr 1372073). Sąd w tym składzie podziela stanowisko wywiedzione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2009 r., II OSK 1196/08, LEX nr 552837, wedle którego unormowanie z art. 153 Ppsa może być zrealizowane i wykorzystane w dalszym – po wyroku – postępowaniu w sprawie, tylko wówczas, gdy zalecenia w zakresie dalszego postępowania są sformułowane i przekazane przez sąd w sposób niewątpliwy oraz niewymagający domysłów, czy też interpretacji.

W piśmiennictwie trafnie zauważa się, że oceny prawnej, określonej w art. 153 Ppsa, nie można rozpatrywać wyłącznie z punktu widzenia tego, czy miała miejsce, czy też nie, ale również z punktu widzenia jej zakresu. Zakres oceny prawnej to zasięg wyraźnie i jednoznacznie wyrażonego poglądu narzucającego organom sposób interpretacji prawa, ocen faktów i – w konsekwencji – kierunek wyniku sprawy administracyjnej. Jeżeli zakres oceny obejmuje tylko sygnalizację możliwości dokonania wyboru jednego z możliwych wyników wykładni prawa i nakaz zupełnego umotywowania wyboru, to związanie oceną prawną co do znaczenia przepisu oraz co do wyniku sprawy administracyjnej nie następuje. Oceniając legalność kolejnej decyzji, w granicach przedstawionych wcześniej organom możliwości wyboru, sąd jest władny kontrolować prawidłowość wykładni przepisów prawa (por. Glosę L. Żukowskiego i W. Maciejki do wyroku z dnia 16 maja 2007 r., I FSK 857/06, LEX, wersja elektron.)

E. Wypadnie zgodzić się z tym wywodem sądu wojewódzkiego, wyrażonym w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, gdzie dostrzega się, iż w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r., rozumienie pojęcia "dostępu do drogi publicznej" prezentowano dosyć niekonsekwentnie. Z jednej strony w wyroku IV SA/Wa 1974/14 stwierdza się, iż "bez wątpienia w przypadku, gdy teren inwestycji graniczy z drogą wewnętrzną ogólnodostępną nie jest konieczne ustanowienie służebności korzystania z niej", z drugiej – zalecono ustalić wolę "właściciela drogi wewnętrznej w zakresie możliwości korzystania z niej przez inwestora". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można – przy takim sposobie skonstruowania uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 1974/14 oraz w aspekcie uwag z pkt D niniejszego uzasadnienia – zgodzić się z zarzutem skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, że w sprawie IV SA/Wa 1453/15 WSA w Warszawie dopuścił się naruszenia przepisu art. 153 Ppsa. Nakaz ustalania woli właściciela drogi wewnętrznej, zawarty w wyroku tego sądu z dnia 16 grudnia 2014 r., to w istocie nie ocena prawna, ale tzw. wytyczne, o których mowa w art. 141 § 4 Ppsa. Wedle tego ostatniego przepisu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Nie można zatem utożsamiać wskazań co do dalszego postępowania z oceną prawną w rozumieniu art. 153 Ppsa. Ponadto nie ulega wątpliwości, że wytyczne co do dalszego postępowania są konsekwencją wyrażonej w wyroku oceny prawnej. Winny więc być z nią zgodne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2011 r., II FSK 487/10, LEX nr 1068727). Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ona przy tym pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w której została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Same wskazania co do dalszego postępowania nie mogą zastępować oceny prawnej, mimo że z reguły są one konsekwencją oceny prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 18 września 2007 r., I FSK 1233/06, LEX nr 389347). Trafnie przeto co do reguły sąd pierwszej instancji orzekający w sprawie IV SA/Wa 1453/15 doszedł do przekonania, że gdyby rozumieć – tak jak obecnie stara się to strona skarżąca kasacyjnie podkreślać – sposób prezentowania rozumienia pojęcia dostępu do drogi publicznej w wyroku IV SA/Wa 1974/14, to wykładnia tam zaprezentowana istotnie nie poddaje się jednoznacznej ocenie. W konsekwencji w ocenie Sądu nie można na gruncie tej sprawy skutecznie zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisu art. 153 Ppsa.

F. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w skardze kasacyjnej podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku, nadto – w ocenie Sądu – nie są one usprawiedliwione. Autor skargi kasacyjnej nie określił, wbrew wymogowi wynikającemu z art. 176 Ppsa, na czym ma polegać forma naruszenia przywołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego – czy na błędnej wykładni, czy też na niewłaściwym zastosowaniu. Nie można przyjąć, że sąd pierwszej instancji uznając, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną tj. ul. [...], dopuścił się naruszenia przepisu art. 2 pkt 14 Upzp oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 Upzp oraz art. 8 ust. 1 Udp. Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia nie neguje, że teren inwestycyjny przylega do działek oznaczonych nr 17/148 oraz 17/35 będących drogami wewnętrznymi, pierwsza z tych działek nosi nazwę ulicy [...], strona jest ich wieczystym użytkownikiem, właścicielem zaś jest m. st. Warszawa. Nie ma zatem wątpliwości, że działki te stanowią drogi publiczne w rozumieniu art. 8 ust. 1 Udp, nie będąc zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, a służą do ruchu pojazdów. Z przepisu art. 2 pkt 14 Upzp wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Jednym z koniecznych warunków ustalenia warunków zabudowy jest to, aby teren planowanej inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp). Nie ulega wątpliwości, że drogi wewnętrzne są składnikiem układu drogowego, gdyż mogą stanowić dostęp do drogi publicznej. Z treści przepisu art. 2 pkt 14 Upzp wynika, że ustawodawca uznał, iż możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną. Jeśli zatem istnieje dostęp terenu inwestycji do drogi wewnętrznej połączonej z drogą publiczną, to trafnie WSA w Warszawie przyjął, że spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp. W judykaturze trafnie zauważa się, że jeśli istnieje droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, to brak jest podstaw, by twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp. Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w Upzp nie nakładają nań konieczności posiadania takiego tytułu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2015 r., II OSK 2665/13, LEX nr 2089955). Warto także – w aspekcie twierdzeń skargi kasacyjnej – zauważyć, iż w judykaturze wywodzono, że w gminach o statusie miasta, ulice, którym nadano nazwy, mają charakter ogólnodostępny, nawet jeżeli nie mają charakteru dróg publicznych. W takim przypadku, jeżeli planowana inwestycja posiada dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej – ulicy o nadanej nazwie – to nie jest również konieczne ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2014 r., II OSK 2121/12, LEX nr 1502254). Te okoliczności – uwzględniając także uprzednie uwagi odnośnie nieskuteczności zarzutu uchybienia przepisowi art. 153 Ppsa – prowadzą do wniosku, że nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 2 pkt 14 Upzp oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 Upzp oraz art. 8 ust. 1 Udp.

G. Z powyższych przyczyn orzeczono na podstawie art. 184 Ppsa o oddaleniu skargi kasacyjnej.

H. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.