Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 683/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 49 b ust 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 listopada 2008 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego K.Z. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. , znak:[...] , działając na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz.2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98 póz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") nakazał K.Z. przymusową rozbiórkę będącego w budowie obiektu budowlanego: wykonanych w 2005r. robót budowlanych budowy budynku gospodarczego na nieruchomości w M. przy ul. [...] - działka nr ewid. 1 , polegającą na rozebraniu: pokrycia połaci dachowej budynku wykonanego z blachy; drewnianej konstrukcji nośnej dachu; drewnianej konstrukcji nośnej stropu; murowanych (zasadniczo z pustaków żużlowo-betonowych) zrealizowanych w 2005r. ścian budynku: wschodniej, północnej, południowej. Ściany należy rozebrać w każdym miejscu do poziomu pozostałych ze "starego" budynku fundamentów.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że w dniu 16.11.2005 r. dokonano kontroli, która ujawniła, że na nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] - działka o nr ewid. 1 prowadzone są roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego - budynku gospodarczego. Częściowo w miejscu starego wyburzonego budynku z wykorzystaniem pozostałych po rozbiórce fundamentów oraz murowanego z cegły filara (w poziomie parteru po stronie północno-zachodniej). K.Z. w 2005 r. wybudował nowy parterowy budynek gospodarczy. W szczególności wymurowane zostały (zasadniczo z pustaków żużlowo-betonowych) ściany: północna, wschodnia i południowa z otworem - bramą. Od strony zachodniej przedmiotowy budynek gospodarczy nie posiada własnej ściany - przylega do wschodniej ściany oficyny przy budynku mieszkalnym Nr 8. Ściana północna wznoszonego budynku usytuowana jest bezpośrednio przy południowej ścianie istniejącego budynku na nieruchomości sąsiedniej Nr 10 (działka nr ewid. 2 . Wschodnia, pełna elewacja budynku jest swobodna. Według oświadczenia inwestora ściana wschodnia wzniesiona została bezpośrednio przy granicy nieruchomości. W elewacji południowej (od strony własnego podwórza) występuje obszerny otwór na bramę. Na poziomie około 2,9 m od poziomu terenu wewnątrz budynku występują drewniane belki, stanowiące konstrukcję nośną stropu nad pomieszczeniem. Budynek posiada jednopołaciowy dach o konstrukcji drewnianej ze spadkiem w kierunku południowym. Pomiędzy opisanymi belkami a krokwiami dachowymi wytworzona została przestrzeń niskiego poddasza. Dach budynku w części od strony zachodniej, posiada pokrycie wykonane z blachy. Od strony wschodniej brak jest pokrycia. W narożniku północno-zachodnim wznoszonego budynku występuje murowany z cegły czerwonej na zaprawie wapiennej filar o przekroju poprzecznym 0,85 x 0,35 m, wysokości 2,20 m, na którym od tej strony wsparte zostały niektóre belki stropu (skrajne - północna i zachodnia). Opisany wyżej filar został wybudowany znacznie wcześniej (według oświadczenia inwestora około 1920 roku). Ściana południowa po stronie zachodniej (nowo wybudowana) w poziomie przyziemia oparta jest na wykonanej znacznie wcześniej podmurówce. Podmurówka ta stanowi monolityczną całość z podmurówką istniejącego po stronie zachodniej budynku oficyny na nieruchomości Nr 8. W środkowej części pomieszczenia wznoszonego budynku obserwuje się pozostałości starej podmurówki - fundamentu. Według oświadczenia inwestora opisane wyżej stare elementy stanowią pozostałość po rozebranym budynku. W dniu kontroli prowadzono roboty budowlane polegające na pokrywaniu dachu budynku blachą. Współwłaścicielami nieruchomości zabudowanej w M. przy ul. [...] - działka nr ewid. gr. 1 są E. i K.Z. . Na podstawie oświadczenia K.Z. oraz E. i K.Z. (do protokołu z kontroli przeprowadzonej dnia 16.11.2005 r.) przyjęto, że inwestorem opisanych robót budowlanych jest K.Z. . Opisane roboty budowlane zostały zrealizowane w okresie: październik - listopad 2005r., bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy - Prawo budowlane). Budynek gospodarczy wzniesiony został z wykorzystaniem "starego" fundamentu - stanowiącego pozostałość po rozebranym przez K.Z. "starym" budynku.

Znajdująca się w aktach sprawy mapa oraz zaobserwowane podczas kontroli "ślady" i pozostałości - np.: widoczne krawędzie "starych" fundamentów lub ślady bezpośredniego sąsiedztwa na budynku gospodarczym w południowo-wschodniej części nieruchomości (widoczne na zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji zdjęciowej) jednoznacznie potwierdzają, że we wschodniej części nieruchomości przy ul. [...] Nr [...] występował uprzednio stary budynek. Pozostałe strony toczącego się postępowania administracyjnego nie zakwestionowały przedstawionych wyżej oświadczeń, jak również nie przedstawiły żadnych dowodów, które mogłyby poddać w wątpliwość te oświadczenia;

Na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego uznano, że w miejscu, gdzie K.Z. w 2005 r. wybudował budynek gospodarczy stanowiący przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego, znajdował się uprzednio stary budynek (w części użytkowany jako gospodarczy, w części stanowiący ubikacje), który został rozebrany. Stary budynek był w oczywisty sposób inny niż obecnie wznoszony (np.: posiadał inną konstrukcję, był inaczej rozmieszczony, posiadał inne charakterystyczne parametry, w części pełnił inną funkcję). Znajdująca się w aktach mapa oraz ślady bezpośredniego sąsiedztwa na budynku gospodarczym w południowo-wschodniej części nieruchomości dowodzą, że stary budynek położony był wzdłuż wschodniej granicy nieruchomości Nr [...] -począwszy od granicy z nieruchomością Nr [...] (działka nr ewid. gr. 2 ) aż do północnej ściany istniejącego obecnie budynku gospodarczego w południowo-wschodniej części nieruchomości nr [...]. Wyburzony budynek bez wątpienia posiadał

połać dachową ze spadkiem w kierunku zachodnim i mógł wprawdzie po stronie północnej posiadać drugą połać dachowane spadkiem w kierunku południowym,

podobnie, jak obecnie wybudowany nowy budynek gospodarczy - lecz w takiej sytuacji, zgodnie z klasycznymi zasadami sztuki budowlanej, obydwie połacie starego budynku byłyby połączone ze sobą koszowo. Wewnątrz wybudowanego w 2005 r. nowego budynku gospodarczego, w środkowej jego części zaobserwowano w poziomie gruntu przebiegający z północy na południe stary fundament - co wskazuje, że w tym miejscu w starym budynku występowała ściana. Ściany takiej nie ma w nowym budynku. Z oświadczenia inwestora wynika, że uprzednio stary budynek w części (od strony zachodniej) użytkowany był jako ubikacja, pod którą poniżej poziomu przyległego terenu znajdowało się szambo. Przytoczone powyżej fakty wykazują: rozbieżność konstrukcji i układu funkcjonalnego oraz sposobu użytkowania pomiędzy starym i nowym budynkiem.

Organ pierwszej instancji wskazał, że "rozbudową" jest powiększenie istniejącego obiektu budowlanego. "Nadbudową" jest powiększenie istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem powierzchni zabudowanej. Przez "odbudowę" rozumie się zaś odtworzenie zniszczonego w znacznym stopniu obiektu budowlanego, w tym samym miejscu z zachowaniem pierwotnego kształtu, gabarytów i układu funkcjonalnego. Roboty budowlane, polegające na zastąpieniu starego obiektu budowlanego (jego rozbiórka) nowym obiektem budowlanym (budowa w tym samym miejscu), bardziej nowoczesnym pod względem architektonicznym i technologicznym, są budową tj. wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, nie będącym odbudową rozbudową nadbudową obiektu budowlanego.

Roboty budowlane zrealizowane przez K.Z. w październiku -listopadzie 2005 r., w wyniku których powstał budynek gospodarczy na nieruchomości w M przy ul. [...] (działka nr ewid. 1 ), należy zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego - wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Robót tych nie można uznać za przebudowę lub remont, gdyż zgodnie z regulacją zawartą w obowiązującej ustawie - Prawo budowlane (j.t: Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz.2016 ze zm.). Obydwa te pojęcia dotyczą robót budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie budowlanym. W sytuacji, gdy z pierwotnego - starego (wybudowanego około roku 1920) budynku pozostały jedynie fundamenty - pozostałości tych nie można uznać za istniejący obiekt budowlany, w którym następnie wykonano remont lub dokonano jego przebudowy. Zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, przez obiekt budowlany należy w tym przypadku rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi - budowlanymi. Budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

W ocenie organu budowa przedmiotowego budynku gospodarczego z wykorzystaniem pozostałości po pierwotnym starym budynku nie stanowi odbudowy. Jednoznacznymi argumentami w tym zakresie są wyraźne różnice pomiędzy starym i nowym budynkiem. Kwestionowane roboty winny być zaś kwalifikowane jako budowa. Istnieje możliwość jednoznacznego określenia i oddzielenia "nowych" -wykonanych w 2005 r. robót budowlanych budowy budynku gospodarczego od pozostałości po rozebranym (nie istniejącym obecnie) starym budynku. Rodzaj zastosowanych przy budowie materiałów budowlanych (w przeważającym zakresie nowe elementy drobnowymiarowe i świeża zaprawa), charakterystyczne cechy i wygląd nowej konstrukcji nie pozostawiają w tym zakresie żadnych wątpliwości.

Budowę rozpoczęto i prowadzono w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.). Materiał dowodowy pozwala jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowy obiekt budowlany (budynek gospodarczy) wybudowany został z naruszeniem art. 28 obowiązującej w okresie budowy ustawy Prawo budowlane - bez pozwolenia na budowę. Fakt budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę powoduje konieczność zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t: Dz. U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.) - w brzmieniu jak po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, póz. 1364). Z zaświadczenia Urzędu Gminy i Miasta w M. z dnia 19.12.2005 r. znak [...] ) wynika, że Gmina M. nie posiada aktualnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, dotyczącego działki nr ewid. 1 , położonej w M. przy ul. [...] oraz, że na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego nie wydano dla K.Z. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczność ta, tj. brak miejscowego planu uniemożliwia wydanie przez ten organ zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności « ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wydania obecnie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu zaś wszczęcia postępowania tj. 16.11.2005 r. - decyzji ostatecznej w tym przedmiocie nie wydano.

Odwołanie do powyższej decyzji wniósł K.Z. , wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że inwestor przystąpił do rozbiórki starego budynku, a następnie do jego częściowej odbudowy w poczuciu odpowiedzialności za katastrofalny stan murów oraz w celu przeciwdziałania zawaleniu się tego budynku. Skarżący podał, że w toku postępowania administracyjnego wskazał dane osobowe czterech osób, które mogłyby potwierdzić, w jakim stanie znajdował się stary budynek gospodarczy przed przystąpieniem do rozbiórki, lecz świadkowie ci nie zostali przesłuchani.

Wybudowany obiekt budowlany jest niewielkich wymiarów budynkiem gospodarczym, który posiada następujące wewnętrzne wymiary: od strony południowej: 4, 15 m, od strony zachodniej: 3.25 m, od strony północnej: 4,20 m i od strony wschodniej: 3, 05 m. Powierzchnia wewnętrzna w pomieszczeniu wynosi około 13, 20 metrów kwadratowych. Budynek ten nie posiada żadnego stropu a jedynie cztery poprzeczne drewniane belki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. powołując się w swej decyzji o rozbiórce na art. 48 ust. l - ustawy prawo budowlane, przyjął, że budowa budynku gospodarczego została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 pkt la ustawy prawo budowlane stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Odwołujący się wskazał, że nie musiał starać się o pozwolenie na jego budowę a jedynie zgłosić w Urzędzie Miasta i Gminy w M zamiar wybudowania tego obiektu.

Skarżący zakwestionował ustalenie, iż stary budynek był w oczywisty sposób inny niż obecnie wzniesiony. Zdaniem skarżącego powyższe twierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oparte jest tylko na domniemaniach, nie zaś na faktach. Nie zachowała się żadna dokumentacja techniczna, czy projektowa starego budynku.

W toku postępowania przyjęto, iż został wybudowany "nowy" budynek gospodarczy a w szczególności wymurowane zostały ściany: północna, wschodnia i południowa (z otworem - bramą)". Jest to niezgodne z wskazanymi wyżej oświadczeniami i wyjaśnieniami, gdyż faktycznie ściana północna starego budynku nie została wyburzona i obecnie stoi w nienaruszonym stanie. Z uwagi na liczne pęknięcia i wybrzuszenia, (co groziło jej zawaleniem) została ona wzmocniona poprzez równoległe przemurowanie pustakiem żużlowym a szczelina pomiędzy tymi ścianami wypełniona została betonem. Skarżący przyznał, że nie zgłosił prowadzonej budowy właściwym organom, podał jednak, że nie miał świadomości, że był do tego zobowiązany. Decyzja nakazująca przymusową rozbiórkę budynku jest najdotkliwszą karą, pomimo iż prawo budowlane dopuszcza legalizację samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , znak: [...], działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r- Dz. U. Nr 98, póz. 1071 ze zm.), art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 2, art. 103 ust. 2 oraz art. 49b ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r -Prawo budowlane uchylił skarżoną decyzję w całości i nakazał K.Z. przymusową rozbiórkę, polegającą na rozebraniu pokrycia połaci dachowe budynku - wykonanego z blachy trapezowanej; drewnianej konstrukcji nośnej dachu; drewnianej konstrukcji nośnej stropu; murowanych (zasadniczo z pustaków żużlowo-betonowych) zrealizowanych w 2005r. ścian budynku: wschodniej, północnej, południowej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nie uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo budowlane. Przedmiotem postępowania jest budowa budynku przez K.Z. na nieruchomości w M. przy ulicy [...]- działka o nr ewid. 1, stanowiąca współwłasność E. i K.Z. . Prowadzone przez inwestora roboty budowlane zakwalifikować należy jako budowę, a nie remont, ponieważ w czasie tych robót nie istniał obiekt budowlany, w którym miałyby być owe roboty wykonywane. Na podstawie protokołu kontroli z dnia 16.11.2005 (k. [...]), załączonego do niego szkicu sytuacyjnego (k.[...]) oraz zgodnie z art. 29 ust. l pkt l a) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane stwierdzić należy, że .przedmiotowy obiekt nie wymaga pozwolenia na budowę.

Zgodnie z powołanym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Pomimo, iż w rozpoznawanej sprawie pozwolenie na budowę nie jest wymagane, to w danym stanie faktycznym obowiązkiem inwestora było zgłoszenie właściwemu organowi przedmiotowej budowy o czym przesądza art. 30 ust. l pkt l. Skoro ustalono, że K.Z. wymaganego zgłoszenia nie dokonał, w sprawie znajdzie zastosowanie art.49b ust. l ustawy z 7 lipca 1994r-Prawo budowlane. W przesłanym zaświadczeniu znak: [...]) z dnia 19.12.2005r. Urząd Miasta i Gminy M. poinformował, iż Gmina M. nie posiada obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, dotyczącego działki nr ew. 1 położonej w M. przy ul. [...] Urząd Gminy i Miasta M. potwierdził również, iż nie wydano w dniu 16.11.2005r., ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na nazwisko inwestora Brak ten uniemożliwia wdrożenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane. Błędne zatem organ l instancji zastosował art. 48 ust. l ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jako podstawę prawną w przedmiotowej sprawie. Spowodowało to uchylenie decyzji organu l instancji w całości. Jednocześnie jednak zebrany w trakcie postępowania materiał dowodowy jest kompletny, co pozwoliło orzec co do istoty sprawy

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł K.Z. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 77, 107 oraz 75 kpa, a także art. 48 i 49b prawa budowlanego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Zarzut iż wykonane przez skarżącego roboty są robotami remontowymi jest nieuzasadniony, albowiem Prawo budowlane zawiera, w art. 3 pkt 8 definicję remontu, zgodnie z którą jest to wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego , a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Skarżący zaś rozebrał budynek i wybudował na starych fundamentach nowy budynek. Wykonane przez skarżącego roboty nie są wiec remontem, tylko budową. Taki zakres robót został zdefiniowany w prawie budowanym jako budowa. Przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6). Budowa obiektu zrealizowanego przez skarżącego nie wymaga pozwolenia na budowę, wymaga zgłoszenia - zgodnie z art. 30 ust. l pkt l prawa budowlanego (jako budowa parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,8 m) Skarżący nie dokonał zgłoszenia budowy, w związku z tym do legalizacji budowy ma zastosowanie przepis art. 49b prawa budowlanego. Przepis ten uzależnia legalizacje budowy m.in. od zgodności budowy z planem zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku - ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 20.12.2007r sygn. P-37, uznał za niezgodny z Konstytucją art. 48 prawa budowlanego w zakresie dotyczącym ostatecznej decyzji WZ5ZT w dacie wszczęcia postępowania - jednakże nie uznał za niezgodny z Konstytucją art. 49b w tym zakresie. Organ l Instancji ustalił, że gmina M. nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, i skarżący nie legitymuje się zgłoszeniem budowy - nie ma wiec podstaw prawnych do zalegalizowania tej budowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga była zasadna, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego, brak jest podstaw do kwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Organy obu instancji z należytym, uwzględnieniem dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia określenia rodzaju i zakresu zakwestionowanych robót. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołu oględzin, dokumentacji fotograficznej, a także zeznań świadków i

oświadczeń stron niniejszego postępowania dawał uzasadnione podstawy do przyjęcia, że na nieruchomości położonej przy ul. [...] w M. prowadzone były prace mające charakter "budowy" w rozumieniu -art. 3 pkt 6 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzemieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji: tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r, Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.). Ocena tego materiału dowodowego prowadzona była z uwzględnieniem art. 80 k.p.a., a stanowisko orzekających w sprawie organów co do wiarygodności poszczególnych dowodów i ich znaczenia dla kwalifikacji kontrolowanych robót, zostało przedstawione - w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. - w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Z tego też względu, stanowisko organów we wskazanej wyżej kwestii zasługiwało na akceptację. Brak było tym samym podstaw do uwzględnienia podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, 77, 107 oraz 75 k.p.a.

Zasadne okazały się jednak te zarzuty skargi, które zmierzały do zakwestionowania przyjętej przez organy oceny dopuszczalności przeprowadzenia w stosunku od zakwestionowanych robót postępowania legalizacyjnego.

W chwili orzekania przez organ l instancji przepis art. 49b ust. 1 i 2 ustawy -Prawo budowlane stanowił, że jeżeli budowa obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; projektu zagospodarowania działki lub terenu; zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (tekst jednolity: Dz. U.

2003 r., Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.). W takiej też formie przepis ten obowiązywał

»

w dacie orzekania przez organ II instancji (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1.118 z późn. zm.).

W zaskarżonej decyzji organ II instancji przyjął, że nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania w przedmiocie legalizacji prowadzonych przez inwestora robót budowlanych, albowiem w przesłanym zaświadczeniu (k. [...] akt postępowania administracyjnego) z dnia 19.12.2005 r. Urząd Miasta i Gminy M. poinformował, iż Gmina M. nie posiada obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, dotyczącego działki nr ew. 1 oraz potwierdził, iż nie wydano, ostatecznej w dniu 16.11.2005 r. - to jest w dniu wszczęcia postępowania w sprawie - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na nazwisko inwestora. Tożsame założenie co do dopuszczalności legalizacji samowolnie wykonanych prac przyjął w swoich rozważaniach organ l instancji, przy czym błędnie odniósł jest do regulacji z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego.

Przyjęta przez orzekające w sprawie organy wykładnia przepisów regulujących warunki legalizacji samowoli budowlanych jest wadliwa. Opiera się na samym tylko literalnym odczytaniu powołanego w podstawie prawnej przepisu i nie uwzględnia w sposób należyty leżących u podstaw wskazanej instytucji racji i założeń funkcjonalnych. Zwrócić należy uwagę, że poprzednio obowiązująca regulacja nie przewidywała możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Do dnia 10 lipca 2003 r., to jest do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 80, póz. 718), przepisy Prawa budowlanego przewidywały jedną tylko sankcję za uchybienie obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to znaczy rozbiórkę samowolnie wykonanych robót. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, celem wprowadzenia do ustawy - Prawo budowlane przepisów regulujących procedurę legalizacji samowoli budowlanej, polegającej zarówno na wybudowaniu (budowie) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak również bez wymaganego zgłoszenia, było urzeczywistnienie, w szerszym zakresie, niż czyniło to poprzednie unormowanie, zasad wynikających z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, to jest zasad sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa i ochrony własności, a także optymalizacja polskiego modelu reglamentacji budowlanej w świetle unormowań innych państw Unii Europejskiej. Celem wprowadzenia instytucji legalizacji samowoli budowlanej było zatem umożliwienie uniknięcia rozbiórki obiektu budowlanego we wszystkich tych przypadkach, gdy został on wzniesiony zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie naruszał przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt: II SA/Gd 10/08, Lex nr 487197).

Przyjęta przez orzekające w niniejszej sprawie organy interpretacja przepisu art. 49b ust. 2 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego prowadzi tymczasem 0*0 konkluzji, że jeśli na danym terenie brak jest planu miejscowego, zaś inwestor nie uzyskał, przed rozpoczęciem inwestycji, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, możliwość legalizacji samowoli budowlanej nie istnieje. Dotyczy to także tych sytuacji, gdy prowadzone samowolnie roboty pozostają zgodne z przepisami prawa miejscowego w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Jeśli przy tym zważyć, że inwestorzy, dokonując budowy bez wymaganego zgłoszenia, nie dysponują uzyskaną wcześniej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to przyjęta przez organy wykładnia prowadziła do uznania, że legalizacja samowoli budowlanej możliwa jest w zasadzie tylko na terenach objętych obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt: II OSK 369/07, Lex nr 437005). Prowadząca do takich wniosków wykładnia omawianego przepisu, jako pozostająca w jednoznacznej sprzeczności z posiadającymi konstytucyjne uzasadnienie racjami funkcjonalnymi i celowościowymi nie może być akceptowana.

Wskazać też należy, że wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt: P 37/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 i Nr 170, póz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, póz. 587, Nr 99, póz. 665 i Nr 127, póz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji (wyrok opublikowany w Dz. U. z 2007 r., Nr 247, póz. 1844). Przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w tożsamy względem przytoczonego wyżej uregulowania art. 49 b ust. 1 i 2 sposób, określał przesłanki dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej, z tym, że odnosił je do innej kategorii obiektów budowlanych, to jest tych, których wykonania wymagało pozwolenia na budowę. Art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b. (w zw. z ust. 1), do czasu ogłoszenia powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stanowił, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, chyba że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceniając tę regulację Trybunał Konstytucyjny wskazał, że warunkiem zalegalizowania samowoli dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy jest dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego. Równocześnie warunkiem legalizacji samowoli dokonanej na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, ustawodawca uczynił uzyskanie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami tego planu, przy czym nie ma żadnych obostrzeń co do daty takiego zaświadczenia. Oznacza to faktyczne zróżnicowanie sytuacji prawnej sprawców samowoli, według kryterium obowiązywania na danym terenie planu miejscowego. Z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i - sama przez się - nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu

postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest

orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego

zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego.

Powołane wyżej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawierające ocenę zgodności przepisu identycznego z tym, jaki był podstawą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie z przepisami Konstytucji, organ II instancji pozostawił poza zakresem swej uwagi.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarzut naruszenia art. 49 b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane uznać należało za uzasadniony. Z tego też względu, działając na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r, póz. 270, powoływana dalej jako: "p.p.s.a."), uchylić należało zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2008 r. Z uwagi na fakt, że także decyzja organu pierwszej instancji obarczona była wadą w postaci - wskazanego już w decyzji organu odwoławczego - naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego , niezbędne było nadto wyeliminowanie z obrotu prawnego także i tego aktu administracyjnego. Zauważyć nadto należy, że już po wydaniu kontrolowanej w sprawie decyzji, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 września 2009 r. (sygn. akt P 46/09) orzekł, iż art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...) w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" - jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na sumę kosztów w niniejszej sprawie złożyła się kwota wpisu od skargi w wysokości 500 zł (§2 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi).