Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 44/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 104 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 18 listopada 2015 r., mocą której uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 28 lutego 2014 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 28 lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tj.: Dz.U. 2013r., poz. 1409), nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. w S. tj. E. J., A. W., K. W., A., usunięcie nieprawidłowości w utrzymaniu budynku przy ul. K. w S. nakazując

1. naprawić stropy nad pomieszczeniami 02,05,08 poprzez ich rozebranie, wykonanie nowych stropów w postaci płyty żelbetowej, a w pozostałych stropach oczyścić z gruzu i zaprawy wapiennej pachwiny i uzupełnić je betonem B 15 ( pkt 4A, pkt 3.1 A, rys. nr 1 ekspertyzy technicznej,

2. wzmocnić nadproża odcinkowe poprzez założenie belek stalowych: podokiennych w pom. 02, pomiędzy pom. 02-01,01-08, 07-08, natomiast pomiędzy pom. 02-05 wzmocnić na obc. nowym stropem żelbetowym (pkt 4B, pkt 3.1.B, rys. 1 i 2 ekspertyzy),

3. wykonać drenaż opaskowy wokół budynku (pkt 4C i pkt 3.1C),

4. wykonać docieplenie ścian zewnętrznych, ścian piwnic oraz dachu (pkt 4D i pkt 3.1D),

5. wykonać izolację przeciwwilgociową ścian fundamentowych (pkt 4E),

6. w WC, łazience i kuchni lokalu mieszkalnego nr [...] wykonać otwory wlotowe nawiewne w drzwiach i kanały wentylacyjne grawitacyjne typu "Z", ponadto w WC wymienić uszkodzony odcinek pionu kanalizacyjnego (pkt 4Fa),

7. w łazience lokalu mieszkalnego nr [...] wykonać kratkę nawiewną w drzwiach i kanał wentylacji grawitacyjnej typu "Z", natomiast w kuchni wykonać nowy kanał wentylacji grawitacyjnej typu "Z", istniejący zamurować (pkt 4Fb),

8. w kuchni, łazience i sanitariacie lokalu mieszkalnego nr [...] wykonać otwory wlotowe (nawiewy), w łazience wykonać kanał wentylacji grawitacyjnej wywiewnej nad dach lub typu "Z", natomiast sanitariat połączyć z łazienką otworem pod stropem o wymiarach 20x20 cm (pkt 4Fc),

9. w kuchni lokalu mieszkalnego nr [..] usunąć zawilgocenie ściany (grzyb) i wykonać nawiew w drzwiach (pkt 4Fd),

10. wykonać nową kanalizację sanitarną i instalację wodociągową (pkt 4Fg),

11. wykonać nowe wewnętrzne schody żelbetowe do piwnicy dla lokalu nr [...] i [..] (pkt 4Fh)5

12. wentylować pomieszczenia z instalacją gazową (pkt 4Fi),

13. wymienić wszystkie okna piwniczne (pkt 4Fj),

14. wymienić spróchniałe elementy więźby dachowej tj. 2 miecze podpierające płatwie i końcową krokiew (pkt 4Fk),

15. usunąć pęknięcia i zarysowania ścian oraz pęknięcia w piwnicy łęków podpierających stropy (pkt 4Fi, i 3.1 E, pkt 4Fm),

16. wymienić obróbki blacharskie,

17. wymienić rynny i rury spustowe od strony frontowej oraz określił termin ich wykonania do dnia 31.12.2014 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Stwierdzono m.in.: pęknięcia w ścianach zewnętrznych przy otworach okiennych oraz w ścianach nośnych podłużnych nad otworami drzwiowymi i pęknięcia łęków podpierających stropy piwnicy, spróchniałe elementy więźby dachowej, zawilgocenia ścian, uszkodzony pion kanalizacji sanitarnej, wyeksploatowaną instalację sanitarną i wodociągową (prowizoryczne podłączenia) oraz uszkodzoną drenażową, brak wentylacji grawitacyjnej nawiewnej i wywiewnej w budynku, zniszczoną stolarkę okienną w poziomie piwnic i poddasza oraz uszkodzone schody do piwnicy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło A. oraz A. W. i K. W. Odwołujący wnieśli o uchylenie części decyzji z dnia 28 lutego 2014 r. w zakresie dotyczącym pkt 1, 2 i 4 wskazanej decyzji, albowiem obowiązek wykonania prac powinien być przypisany do właściciela lokalu nr [...] należącego do E. J., która uzyskała pozwolenie na przebudowę lokalu nr [...] i zmianę sposobu użytkowania z lokalu mieszkalnego na użytkowy.

Rozpoznając odwołanie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia 12 grudnia 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Skargę na powyższe rozstrzygniecie złożyła do WSA w Gdańsku E. J.

W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 137/15, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2014 r.

Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż organ naruszył w sprawie zarówno przepisy dotyczące wymogów formalnych odwołania wyrażone w art.33 § 3 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., jak i zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną stwierdził, że czyni to po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez: A., A. W. i K W. Wskazano, że odwołanie nie zawiera jednak podpisu K. W., a z akt administracyjnych nie wynika również, aby A. W. była pełnomocnikiem K. W. Dodatkowo organ odwoławczy nie zwrócił uwagi, że A. jest jednostką organizacyjną nie posiadającą samodzielnej zdolności w postępowaniu administracyjnym w przeciwieństwie do będącej stroną postępowania w sprawie i mającej osobowość prawną a co za tym idzie także zdolność B. Ustalenie kto wniósł w niniejszej sprawie odwołanie miało pierwszorzędne znaczenie dla jej właściwego rozpoznania - a w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dopełnił powyższego obowiązku, a dopiero po prawidłowym wykonaniu powyższych czynności można rozpoznać odwołanie merytorycznie.

Ponownie rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 listopada 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 28 lutego 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt: II SA/Gd 137/15, organ podjął kroki w celu wyjaśnienia i uszczegółowienia kwestii dotyczących stron odwołujących się. Wezwał A. do przedstawienia pisemnego pełnomocnictwa do reprezentowania B. w niniejszym postępowaniu. Również w odniesieniu do K. W. organ go do uzupełnienia odwołania o brakujący podpis albo przekazania pełnomocnictwa udzielonego E. W. do reprezentowania w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na powyższe K. W. uzupełnił odwołanie o brakujący podpis, a A. przesłało pełnomocnictwa udzielone podpisanym w odwołaniu osobom przez B. do reprezentowania w przedmiotowej sprawie wraz z kopiami aktów notarialnych potwierdzających powyższe. W świetle powyższego odwołanie stron zawierające braki zostało uzupełnione.

Analizując sprawę merytorycznie organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...] przy ul. K. w S. wykazywało, że obiekt ten znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym. W związku z powyższym organ I instancji zastosował procedury art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. nałożył na współwłaścicieli przedmiotowego budynku (budynek mieszkalny składa się z 5 lokali mieszkalnych - zatem właściciele tworzą tzw. małą wspólnotę mieszkaniową) obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego w/w. budynku, a następnie po przedłożeniu powyższej dokumentacji w trybie wynikającym z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia 28 lutego 2014 r. nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. w S. tj. E. J., A. W., K. W., B. usunięcie nieprawidłowości w utrzymaniu budynku przy ul. K. w S. poprzez wykonanie robót wyszczególnione w 17 punktach tej decyzji.

Odnosząc się do argumentów odwołania, że część robót budowlanych, które nałożono na wszystkich współwłaścicieli wskazanego budynku zaskarżoną decyzją leży w zakresie, który obejmuje pozwolenie na budowę obecnie realizowane i w związku z tym ten zakres robót winien wykonać inwestor, który posiada pozwolenie na budowę nie zaś wspólnota mieszkaniowa, organ odwoławczy zanalizował dokumentację dotyczącą pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy ustalił, że Prezydent Miasta decyzją z dnia 12 sierpnia 2013 r. udzielił inwestorowi E. J. pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą "przebudowa lokalu mieszkalnego na gabinety rehabilitacyjne wraz z wykonaniem instalacji gazowej, rozbudowa o wiatrołap i schody zewnętrzne budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. w S".

Z zakresu planowanych robót budowlanych ujętych w ww. projekcie wynikało, że ma być to przebudowa, rozbudowa o wiatrołap oraz schody zewnętrzne wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w kondygnacji przyziemia istniejącego budynku mieszkalnego, a także techniczne zejście wewnętrzne do poziomu piwnic. Z projektu wynikało, że w ramach realizacji inwestycji planowana jest w rejonie projektowanych schodów technicznych wymiana stropu ceglanego na płytę żelbetową. Z "Opinii technicznej na temat przebudowy, rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na gabinety rehabilitacyjne" autorstwa mgr inż. W. C., sporządzonej w lipcu 2013 r., która złożona została wraz z projektem budowlanym wynika, że budynek mieszkalny jest w dobrym stanie technicznym nadaje się do dalszej eksploatacji, jego elementy konstrukcyjne (fundamenty, ściany, elementy stropów oraz dachu) mają odpowiednią nośność do przeniesienia obciążeń związanych z eksploatacją i sposobem użytkowania budynku (pkt 6.2). W pkt 3.3.3. "Stropy" autor stwierdził, ze ceglane stropy nad piwnicą o sklepieniu łukowym są w zadawalającym stanie technicznym. Miejscami występują zarysowania oraz wykruszenia spoin. Geometria łuków nie wykazuje zmian. W stropach brak jest deformacji i nadmiernych ugięć, co świadczy o ich prawidłowej pracy. W podniebieniu stropów widoczne zarysowania biegnące wzdłuż podniebienia powstałe wskutek pracy rozporowej stropu podobne zarysowania widoczne są także w podniebieniu nadproży łukowych. Brakującą zaprawę należy uzupełnić. Nadproża wzmocnić (stężyć) ściągami z prętów stalowych wzdłuż nadproży. Wprowadzić stalowe belki odciążające. Stropy generalnie w dobry stanie technicznym.

Organ odwoławczy podkreślił, że w dokumentacji sporządzonej w niniejszej sprawie, tj. "Ekspertyzie technicznej określenia stanu technicznego budynku oraz niezbędnych robót do wykonania " autorstwa mgr inż. E. L., wykonanej w grudniu 2013 r., wykazany został liczny zakres nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego budynku w tym stropów, nadproży, izolacji (str. 3-9 części opisowej). Opis techniczny w odniesieniu do oceny stanu technicznego stropów w przebudowywanym lokalu ujawnił liczne spękania, luźne i deformowane cegły, co uzasadniało zalecenie do rozbiórki wadliwych technicznie stropów i wykonania nowych stropów żelbetonowych w postaci płyty.

Według organu odwoławczego ujawnione powyżej rozbieżności w zakresie oceny stanu technicznego stropów w przebudowywanym lokalu nr [...] wymagały jednoznacznego wyjaśnienia z udziałem m.in. obu autorów zacytowanych powyżej opinii.

Ponadto organ zwrócił uwagę na konieczność ustalenia aktualnego stanu realizowanej przez E. J. inwestycji, co pozwoli na ewentualną aktualizację i korektę obowiązków nałożonych przez organ I instancji na współwłaścicieli przedmiotowego budynku w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Odnośnie podniesionych przez E. J. w skardze do sądu argumentów, iż wnosi ona o uchylenie pkt. 1, 2 i 4 orzeczenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ odwoławczy uchylił i przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyzję z dnia 28 lutego 2014 r. w całości, stwierdzono, że wniesienie odwołania z wnioskiem o zmianę w jakiejś części, która nie stanowi rozstrzygnięcia samodzielnego i niezależnego od pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu I instancji, nie uruchamia postępowania odwoławczego ograniczonego wyłącznie do kontroli prawidłowości tej części decyzji, lecz nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego całościowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej treścią decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto ustawodawca nie przewidział możliwości częściowego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania do ponownego rozpoznania jedynie w części decyzji. Niedopuszczalne zatem byłoby uznanie przez organ odwoławczy, że jedynie w części rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, natomiast w pozostałej części zgromadzony materiał dowodowy w zupełności wystarczy do orzeczenia o istocie sprawy administracyjnej.

W skardze na powyższą decyzję podniesiono zarzuty naruszenia art. 138 § 1 ust. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji Powiatowego Nadzoru Budowlanego podczas gdy odwołanie od decyzji dotyczyło tylko części ww. decyzji, a mianowicie wyłącznie pkt 1, 2 i 4 oraz zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez orzekanie w sprawie nie należącej do kompetencji nadzoru budowlanego tj. w sprawie finansowania kosztów remontu przedmiotowej nieruchomości, którą to wyłącznie kwestię podniosły strony odwołania od decyzji PINB.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego lub stwierdzenie nieważności tej decyzji w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

Z uzasadnienia skargi wynika, że główny akcent położono na naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść stron odwołujących się. W odwołaniu bowiem wniesiono o uchylenie części decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w zakresie dotyczącym pkt 1, 2 i 4. Podkreślono przy tym, że skarżący nie kwestionują nakazu usunięcia wymienionych nieprawidłowości, lecz zauważają konieczność wyjaśnienia kto jest zobowiązany do poniesienia kosztów wykonania prac związanych z częściami konstrukcyjnymi budynku wskazanych przez PINB w punktach: 1,2, 4.

Skarżąca podkreśliła, że zaskarżone obowiązki określone w pkt 1, 2 i 4 decyzji dotyczą stropów, nadproży, ścian zewnętrznych, ścian piwnic i dachu, które są elementami konstrukcyjnymi budynku, a więc wchodzą w zakres części wspólnych budynku i koszt ich remontów powinien obciążać proporcjonalnie do udziałów we współwłasności wszystkich właścicieli nieruchomości. Inne rozumienie tego faktu byłoby rażącym naruszeniem ustawy Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, a także stanowiłoby naruszenie podstawowych zasad współżycia społecznego, nałożenie na jednego ze współwłaścicieli obowiązku przeprowadzenia i pokrycia kosztów remontu części wspólnych nieruchomości byłoby niesprawiedliwe i stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 58 § 2 w związku z art. 58 § 3 Kodeksu cywilnego a jednocześnie stanowiłoby bezpodstawne wzbogacenie pozostałych współwłaścicieli (art. 405 - 414 k.c.) kosztem skarżącej, właścicielki lokalu nr [...] budynku przy ul. K. w S., gdyż remont w zakresie określonym przez nadzór budowlany ma wpływ użytkowanie całej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.).

W myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji uchylającej poprzednio wydana decyzję. Zgodnie z art. 153 k.p.a. wyrażona w tym wyroku ocena prawna oraz wskazania co do dalszego toku postępowania wiąże w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Organ ponownie rozpatrujący sprawę był zatem związany dokonaną w wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r. oceną prawną i był zobligowany do wykonania wytycznych sądu. Wytyczne te zostały prawidłowo wykonane w zakresie związanym z uzupełnieniem braków formalnych wniesionego odwołania i organ prawidłowo przystąpił do jego rozpatrzenia.

Organ wadliwie jednak ustalił zakres zaskarżenia i rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że dopuszczalne jest złożenie odwołania od decyzji organu I instancji jedynie w części, pod warunkiem jednak, że pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Organ odwoławczy działa bowiem na zasadzie skargowości, z odwołania zaś musi wynikać niezadowolenie strony z podjętego przez organ I Instancji rozstrzygnięcia. Zatem w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części – mającej charakter wyodrębnionego rozstrzygnięcia, mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym – to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. Wniesienie natomiast odwołania z wnioskiem o zmianę w jakiejś części, która nie stanowi rozstrzygnięcia samodzielnego i niezależnego od pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu I instancji, nie uruchamia postępowania odwoławczego ograniczonego wyłącznie do kontroli prawidłowości tej części decyzji, lecz nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego całościowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej treścią decyzji organu pierwszej instancji".

Z treści wniesionego odwołania wynikało, że dotyczy ono wyłącznie części decyzji – punktu 1, 2 i 4. W tej sytuacji niezbędne było dokonanie oceny, czy możliwe było w niniejszej sprawie złożenie odwołania od decyzji organu I instancji jedynie w części.

Przepis art. 104 § 2 k.p.a. stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Artykuł 104 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość wydania decyzji częściowej, a jest to dopuszczalne, gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Organ administracji wydaje decyzję częściową gdy sprawa jest podzielna, można z niej wyodrębnić część nadającą się do samodzielnego rozstrzygnięcia. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. I OSK 1976/13 www.nsa.orzeczenia.gov.pl)

Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Co do zasady, nałożenie obowiązków przewidzianych w tym przepisie może nastąpić sukcesywnie decyzjami częściowymi wydanymi adekwatnie do stanu rozpoznania sprawy. Możliwe jest zatem wniesienie odwołania od części takiej decyzji, o ile nie stoją temu na przeszkodzie szczególne okoliczności konkretnej sprawy.

W niniejszej sprawie na współwłaścicieli budynku nałożono w 17 punktach obowiązki w celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego. Żadna ze stron, co do zasady, nie zakwestionowała konieczności wykonania wskazanych przez organ robót. Odwołanie zostało wniesione co do punktów 1, 2, 4 i nie było ono uzasadnianie faktem niezasadności obowiązków, lecz faktem, że prace w nich wskazane winna wykonać E. J., która uzyskała pozwolenie na przebudowę lokalu nr [...] i zmianę sposobu jego użytkowania. W odwołaniu nie objęto zakresem zaskarżenia nałożenia na współwłaścicieli budynku obowiązków określonych w punktach 2, 5-17 decyzji organu I instancji, ani nie podniesiono żadnej argumentacji z tym związanej.

Nałożone obowiązki miały charakter podzielny, decyzja organu I instancji mogła zatem zostać zaskarżona w części, a organ winien w tej sytuacji orzec o decyzji jedynie w zakresie jej punktu 1, 2 i 4. Uchylenie decyzji w całości nastąpiło zatem wadliwie, z przekroczeniem zakresu zaskarżenia.

Sąd uznał za niezasadne stanowisko organu odwoławczego, że zakres decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nie powinien dublować się z zakresem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazać bowiem należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego określa uprawnienia inwestora do wykonania robót budowlanych. Uprawnienia te nie musza być przez inwestora realizowane i organ nie ma żadnych instrumentów umożliwiających wyegzekwowanie realizacji robót wskazanych w pozwoleniu.

Zupełnie inny charakter ma decyzja organu nadzoru budowlanego wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W decyzji tej organ nakazuje usunięcie nieprawidłowości obiektu w nieodpowiednim stanie technicznym i określa termin wykonania tego obowiązku. Nie jest to decyzja uprawniająca lecz obligująca do wykonania obowiązku, podlegająca egzekucji administracyjnej w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.). Wydanie takiej decyzji nie jest uzasadnione wynikającymi z prawa własności i Prawa budowlanego uprawnieniami strony lecz istotną z punktu widzenia społecznego potrzebą doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego.

Organ nadzoru budowlanego winien zatem nałożyć na właścicieli obiektu obowiązki niezbędne do doprowadzenia obiektu do właściwego sanu technicznego, niezależnie od treści wydanego pozwolenia na budowę.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, organ winien ustalić przy tym, czy i w jakim zakresie roboty przewidziane w punktach 1, 2 i 4 decyzji zostały już wykonane przez E. J. Wykonanie tych prac wyłączy bowiem możliwości nałożenia obowiązku w tym zakresie przez organ nadzoru budowlanego.

Natomiast poza właściwością organu administracji pozostają rozliczenia finansowe między współwłaścicielami budynku z tytułu wykonania robót, w tym ewentualne rozliczenia między E. J., a pozostałymi członkami wspólnoty mieszkaniowej.

Organ odwoławczy winien zatem rozpoznać sprawę na nowo, z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd w wyroku oceny prawnej.

Organ winien przy tym uwzględnić, że co do zasady organ II instancji jest organem merytorycznie rozpatrującym sprawę, a zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nastąpić może jedynie w przypadku, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co do zasady organ II instancji ma zatem możliwość i obowiązek uzupełnienia postępowania dowodowego.

W tych okolicznościach stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki uchylenia wydanej decyzji określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 zasądzając na rzecz skarżącej od organu kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania – kosztów wpisu sądowego od skargi.