Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2986/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 54/18 w sprawie ze skargi S. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 54/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Wojewody [...], w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy: I. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności; II. stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazał Wojewodzie [...] rozstrzygnięcie sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku; IV. przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumę pieniężną 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

S. S. (dalej: strona, skarżący) złożył w piśmie z 16 maja 2018 r. skargę na bezczynność Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jego wniosku z 17 października 2017 r. o zezwolenie na pobyt czasowy. W skardze zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), przez przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu.

W skardze wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienia w terminie sprawy z jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 4) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów.

Skarżący wskazał, że:

1) 17 października 2017 r. złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy do Wojewody [...];

2) w piśmie z 10 maja 2018 r. pełnomocnik strony dosłał dalszą dokumentację;

3) 10 maja 2018 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w przewidzianym przez ustawę terminie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wyczerpując tym samym drogę administracyjną w niniejszej sprawie;

4) do dnia sporządzenia skargi Wojewoda nie podjął żadnych czynności w sprawie.

Zdaniem skarżącego, postępowanie Wojewody narusza art. 35 § 3 k.p.a.

Skarżący podniósł, że upłynęło 7 miesięcy od dnia złożenia przez niego wniosku oraz że od momentu złożenia wniosku Wojewoda nie podjął w jego sprawie żadnych działań. Także nie wezwał do uzupełnienia jakichkolwiek braków wniosku.

Podniósł, że mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy oraz nieprzekazanie w terminie ponaglenia przez Wojewodę [...], należy uznać za zasadne żądanie strony przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Strona od wielu miesięcy jest całkowicie ignorowana przez Wojewodę [...], nie otrzymuje żadnej korespondencji, a postępowanie nie zostało nawet wszczęte przez Wojewodę [...].

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości, przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że przekazał według właściwości do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w przewidzianym przez ustawę terminie wraz z aktami sprawy.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 2 sierpnia 2018 r., sygn. III SAB/Wr 54/18, wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z bezczynnością. Według Sądu I instancji, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego (złożony 17 października 2017 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a.). Co więcej, nie został załatwiony do dnia wydania wyroku. Zdaniem Sądu I instancji, analiza ta potwierdza, że po otrzymaniu ww. wniosku organ nic nie zrobił w celu załatwienia wniosku skarżącego. Nawet pismo pełnomocnika strony z 10 maja 2018 r. - ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie zwiększyło aktywności organu.

Dopiero wniesiona do Sądu przez skarżącego 16 maja 2018 r. (wpływ 21 maja 2018 r.) skarga na bezczynność organu spowodowała podjęcie przez Wojewodę w sprawie pierwszych działań.

Powyższe w ocenie Sądu I instancji dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy dla obywatela [...] okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał rażąco bezczynny.

Zdaniem Sądu I instancji, sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwalania na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne.

Na wniosek skarżącego, Sąd I instancji przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności.

W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r.pr. D. W. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w zakresie punktu II, IV i V sentencji.

Zaskarżonemu wyrokowi, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:

- art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz w związku z art. 35 § 3, art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy nie wykazano, aby działanie organu polegało na celowym ignorowaniu lub też lekceważeniu swych obowiązków i było oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, jednocześnie pominięcie przez Sąd I instancji istnienia okoliczności obiektywnych, przede wszystkim ogromnej ilości wniosków w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, składanych przez cudzoziemców do organu, co niewątpliwie wpływa na terminowość załatwiania tychże wniosków.

oraz w konsekwencji art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł, podczas gdy Sąd I instancji nie ustalił, by skarżący doznał jakiegokolwiek uszczerbku materialnego (szkody, straty, krzywdy itp.) w związku z bezczynnością organu, który należałoby zrekompensować, zaś przyznana kwota 2 000 zł nie została w sposób dostateczny uzasadniona jako rzeczywiście adekwatna w kontekście zaistniałych w niniejszej sprawie okoliczności. Z uzasadnienia nie wynika, dlaczego w ogóle Sąd I instancji przyznał skarżącemu tę kwotę, jakie okoliczności sprawy konkretnie za tym przemawiały, jakimi kierował się kryteriami oraz jakie okoliczności brał pod uwagę w jej miarkowaniu.

Powyższe uchybienia w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziły do bezzasadnego uwzględnienia wniosków skargi w zakresie stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na błędnej wykładni tego przepisu i uznaniu, że w sprawie niniejszej bezczynność Wojewody [...] nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 149 § 2 p.p.s.a. przejawiające się błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu przez zasądzenie na rzecz skarżącego kwoty 2 000 zł, co jest działaniem nieadekwatnym i nieproporcjonalnym ze strony Sądu I instancji wobec stwierdzonej bezczynności organu.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu II, IV i V sentencji wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania

ewentualnie:

2) na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt II, IV i V sentencji wyroku oraz rozpoznanie skargi i oddalenie skargi S. S., jako bezzasadnej w zaskarżonej części.

3) zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono, że wnoszący skargę kasacyjną organ administracji zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stanowisko Sądu I instancji, odnośnie stwierdzenia, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie przyznania skarżącemu kwoty pieniężnej 2 000 zł jest nieprawidłowe i nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje ustalenia Sądu I instancji zawartego w pkt I wyroku, że w sprawie doszło do bezczynności organu.

Według skarżącego kasacyjnie organu, nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu okoliczności powyższe nie zostały w sposób dostateczny przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie rozważone i uwzględnione.

Sprawy związane z udzieleniem zgody na pobyt czasowy i pracę są bowiem sprawami z zasady skomplikowanymi w porównaniu z wieloma innymi sprawami administracyjnymi.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, w realiach niniejszej sprawy, szczególnie trudno zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji, mianowicie, że "organ nie może także w nieskończoność (co czyni już od dłuższego czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, ma prawo i powinien powoływać się na takie okoliczności, o ile one rzeczywiście istniały lub istnieją w trakcie toczącego się postępowania i miały wpływ na przebieg i długotrwałość postępowania. Obecnie prowadzone są także, na bardzo szeroką skalę, wielomilionowe inwestycje związane z przebudową gmachu [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] polegające na adaptacji dziedzińca na potrzeby nowej sali obsługi klientów o powierzchni 600 m2, które w swoim założeniu mają doprowadzić do poprawy sytuacji związanej z obsługą cudzoziemców w Urzędzie.

Wobec powyższego w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, zupełnie dowolne i nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji uznające, że przy ocenie czy nastąpiło rażące naruszenie prawa organ nie może "w nieskończoność" (co czyni już od długiego czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Takie pozbawione precyzji uogólnienie, nie może zastąpić wyczerpującej argumentacji przemawiającej za jednoznacznym przypisaniem bezczynności, jaka miała miejsce po stronie organu, cech rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie Sąd oparł się na fakcie oczywistej, wielomiesięcznej zwłoki organu w rozpatrzeniu wniosku, co jego zdaniem wystarczyło do kwalifikacji bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie przekonująca jest jednak argumentacja Sądu I instancji.

W przekonaniu skarżącego kasacyjnie organu, w rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie skarżącego nie można dopatrzyć się w zachowaniu organu jakiegoś celowego lub złośliwego nastawienia do wnioskodawcy, sprowadzającego się do świadomego nieprowadzenia czynności w toku postępowania i nie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Nie można też stwierdzić, że organ był całkowicie bierny w analizowanym okresie, bowiem po otrzymaniu ponaglenia i skargi podjął opisane w aktach sprawy czynności. Nieprawidłowe było zatem przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

Podobne, nieprawidłowo w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji orzekł o zasadzeniu na rzecz skarżącego kwoty 2000 zł. Według skarżącego kasacyjnie organu, z pisemnego uzasadnienia nie wynika, dlaczego w ogóle Sąd I instancji przyznał skarżącemu tę kwotę, jakie okoliczności sprawy konkretnie za tym przemawiały, jakimi kierował się kryteriami oraz jakie okoliczności brał pod uwagę w jej miarkowaniu. Jest to o tyle istotne, że ustawodawca w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał sądowi administracyjnemu swobodę zarówno co do wyboru zastosowania tego rodzaju środka dyscyplinującego organ administracji, jak i co do jego wysokości. Aby jednak stwierdzić, że Sąd I instancji nie przekroczył granic uznania, konieczne byłoby zapoznanie się z uzasadnieniem, którego w skarżonym wyroku w zasadzie brak.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. S. reprezentowany przez r. pr. R. P. wniósł o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości; 2. zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie przychylił się do wniosku organu o nieprzeprowadzanie rozprawy i rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z treści art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Brzmienie tego przepisu oznacza, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu.

W takim jednak wypadku zobowiązał organ do poinformowania stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wskazał, że z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego (złożony 17 października 2017 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a.). Wniosek ten nie został załatwiony do dnia wydania wyroku przez Sąd I instancji. Ma rację Sąd I instancji, że organ nie podjął nakazanych przez prawo czynności w celu załatwienia wniosku skarżącego. Nawet pismo pełnomocnika strony z 10 maja 2018 r. stanowiące ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie spowodowało zwiększenia aktywności organu. Organ pozostawał całkowicie bezczynny przez 7 miesięcy i 20 dni. W tym okresie nie dokonał nawet formalnej kontroli wniosku skarżącego.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Natomiast § 2 tego przepisu określa, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jak też nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Wobec tego uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność.

Wobec tego uznać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 149 § 1 p.p.s.a., zatem ustalenie że sprawa nie została rozpoznana w ustawowym terminie, a jej okoliczności nie uzasadniają czasu trwania postępowania, obligowało Sąd I instancji do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd I instancji był także zobowiązany do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena dokonana w tym zakresie jest pochodną czasu trwania postępowania i powodów ten okres uzasadniających. Oba czynniki uzasadniają stanowisko Sądu I instancji.

W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych argumentów przeciwko takiej ocenie. W rozpoznawanej sprawie nie ma zatem wątpliwości, że doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu. Zatem zwłoka w załatwieniu sprawy uzasadniała uznanie, że wystąpiła bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć bowiem należy, że Wojewoda przez cały czas nie załatwił sprawy.

Dopiero wniesiona do Sądu I instancji przez skarżącego 16 maja 2018 r. (wpływ 21 maja 2018 r.) skarga na bezczynność organu spowodowała podjęcie przez Wojewodę w sprawie pierwszych działań, tj. wezwanie w piśmie z 6 czerwca 2018 r., skarżącego do uzupełnienia wniosku. Okoliczności niniejszej sprawy w pełni potwierdzają, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy dla obywatela [...] była uzasadniona. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda pozostawał rażąco bezczynny.

Ma rację Sąd I instancji, że opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania.

Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez 7 miesięcy i 20 dni i dopiero po tak odległym terminie wzywa stronę do uzupełnienia braków wniosku (w tym braków nieistniejących jak wskazuje strona). Organ ignorował nałożoną na niego (w art. 36 k.p.a.) powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Postawy organu nie zmieniło także - złożone przez skarżącego (10 maja 2018 r.) - ponaglenie. W całym toczącym się postępowaniu administracyjnym jedynym pismem skierowanym do strony było wezwanie do uzupełnienia braków z 6 czerwca 2018 r.

Trafnie argumentuje Sąd I instancji, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 k.p.a.

Na wniosek skarżącego, Sąd I instancji prawidłowo przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji przedstawił stanowisko odnośnie wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej, co powoduje, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania Sądu (o czym świadczy użycie w czasownika "może"), a może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. W dalszej kolejności, w przypadku skorzystania przez Sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się Sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej.

Skarżący w skardze wskazał, że mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy oraz nieprzekazanie w terminie ponaglenia przez Wojewodę [...] należy uznać za zasadne żądanie strony przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżący wyjaśnił jednocześnie, że od wielu miesięcy jest całkowicie ignorowany przez Wojewodę [...]. Skarżący wskazał, że naruszenie norm prawnych dotyczących terminów rozpoznania sprawy przez organ powinno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu, a z drugiej strony stanowić będzie rekompensatę dla strony za naruszenie jej praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę.

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji nieprawidłowo orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącego kwoty 2000 zł. Nie można zgodzić z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie organu, że z pisemnego uzasadnienia nie wynika, dlaczego w ogóle Sąd I instancji przyznał skarżącemu tę kwotę.

Odnosząc się do tego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że zawarty w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej zawiera uzasadnienie, w którym skarżący wskazuje na zakres krzywdy wywołanej bezczynnością postępowania. Aktywność Sądu I instancji, który przyznał skarżącemu od Wojewody [...] w pkt IV sentencji wyroku z 2 sierpnia 2018 r. sygn. III SAB/Wr 54/18 sumę pieniężną 2 000 (dwa tysiące) złotych zasadnie uwarunkowana jest wskazaną przez skarżącego w skardze argumentacją. Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności działania organu administracji. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, dlaczego w okolicznościach tej sprawy żądanie skarżącego o przyznaniu od organu sumy pieniężnej podlegało uwzględnieniu. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie wyjaśnienia Sądu I instancji w tym zakresie nie sprowadziły się do jednego zdania. Sąd I instancji w zdaniu bezpośrednio poprzedzającym zdanie, wskazane przez skarżący kasacyjnie organ, wyjaśnił, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Takie stanowisko Sądu I instancji zawarte w tej sprawie jest zasadne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zawarty w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej zawierał uzasadnienie, w którym skarżący wskazał na zakres krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Przypomnieć należy, że skarżący wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w związku z wykonywaniem pracy. Do wniosku skarżący dołączył aneks nr 3 29 września 2017 r., który potwierdza, że strony zgodnie postanawiają dokonać zmian w treści umowy nr [...] zawartej 11 września 2017 r., której przedmiotem jest stosunek pracy.

W aktach sprawy znajduje się również przedstawiona przez skarżącego informacja o warunkach zatrudnienia do umowy nr [...], umowa o pracę, oraz oświadczenie, że skarżący zatrudniony w P. sp. z o.o. wraz z zawarciem umowy o pracę został zgłoszony do ZUS i posiada ubezpieczenie zdrowotne. Trudno w tych okolicznościach uznać za zasadny argument skarżącego kasacyjnie organu, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, żeby poniósł jakąkolwiek szkodę lub krzywdę na skutek bezczynności organu w sprawie. W ponagleniu skierowanym do Wojewody skarżący wskazał, że pismem z 10 maja 2018 r. pełnomocnik strony doniósł dalszą dokumentację do sprawy- aneks do umowy o pracę oraz oświadczenie o powierzeniu pracy. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy był bezpośrednio związany z powierzeniem skarżącemu wykonywania pracy. Nie można mieć wątpliwości, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego narażała go na straty ekonomiczne w związku z powierzeniem mu wykonywania pracy.

W konsekwencji tego Sąd I instancji prawidłowo ocenił charakter zaistniałej bezczynności i zasadnie orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec tego stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ustalenie wysokości przyznanej sumy pieniężnej wynikało z okoliczności faktycznych sprawy, których nie zakwestionowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przyznanie sumy pieniężnej nie stanowi naprawienia szkody, a zatem nie można miarkować jej wysokości.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.