Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 326/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 509
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 128
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Aleksandra Bartczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. sp. z o. o. z/s w B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 lutego 2022 r. nr NRŚ-OR.7534.33.2020.KMa w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Starosta Bolesławiecki decyzją z dnia 21 lipca 2020 r., na podstawie art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust 1a i 2, art. 134 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami 1) orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 175.500,00 zł (słownie: sto siedemdziesiąt pięć tysięcy pięćset złotych i 00/100) za przejęcie z mocy prawa przez Gminę Miejską Bolesławiec prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta B., przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,1807 ha, dla której Sąd Rejonowy w Bolesławcu prowadzi księgę wieczystą nr [...] 2) wskazał, że wypłata odszkodowania następuje na rzecz "K." Spółki z o. o. z siedzibą w B. przy ul. [...]; 3. określił, że do jednorazowej zapłaty odszkodowania zobowiązany jest Prezydent Miasta Bolesławiec. Z istotnych elementów uzasadnienia tego orzeczenia można wskazać na ustalenie, że decyzją z dnia 12 maja 2005 r. nr MiG.IV.7430-21/2005 Prezydent Miasta Bolesławiec, na wniosek B. L., zatwierdził podział nieruchomości gruntowej o pow. 1,0811 ha położonej w obrębie [...] miasta B., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w Bolesławcu prowadził księgę wieczystą nr [...] (obecnie [...]). Podziału dokonano zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Bolesławcu nr XXXIV/289/01 z dnia 27 marca 2001 r. w sprawie wprowadzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Bolesławiec (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. Nr 54, poz. 602). W wyniku podziału geodezyjnego wyodrębniono siedem działek, w tym działkę nr [...] o pow. 0,1807 ha (użytek "dr"), przeznaczoną zgodnie z planem pod drogę publiczną - ulice lokalne i ulice dojazdowe (oznaczone na rysunku planu | symbolami Ll/2 i D), która przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej Bolesławiec. Następnie aktem notarialnym z dnia 01 kwietnia 2008 r. Rep. A nr [...] B. L. sprzedała "K." Spółce z o.o. z/s w B. niezabudowaną nieruchomość powstałą z podziału działki nr [...], w tym działkę nr [...], która nie została odłączona z księgi wieczystej nr [...]. Na skutek nieważnego przeniesienia własności działki nr [...] o pow. 0,1807 ha aktem notarialnym z dnia 20 lipca 2018 r. B. L. zawarła z "K." Sp. z o.o. z siedzibą w B. umowę cesji wierzytelności, na podstawie której przeniosła na spółkę prawo do odszkodowania przysługującego w trybie art. 98 ust. 3 ugn z tytułu przejęcia tej nieruchomości przez Gminę Miejską Bolesławiec. Badając stan prawny nieruchomości ustalono, że w dniu ostateczności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], nieruchomość wpisana była do księgi wieczystej nr [...] (obecnie [...]) prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Bolesławcu, z wpisem prawa własności na rzecz Brygidy M. L. Dział III i IV nie zawierał wpisów. Następnie wydzieloną działkę nr [...] odłączono od przedmiotowej księgi wieczystej i przyłączono do księgi wieczystej nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Gminy Miejskiej Bolesławiec zgodnie z decyzją zatwierdzającą projekt podziału.

Od decyzji organu I szej instancji odwołał się Prezydent Miasta Bolesławiec.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 14 lutego 2022 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Bolesławiec od opisanej decyzji Starosty Bolesławieckiego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr MiG.IV.7430-21/2005 z dnia 12 maja 2005 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, 1a i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej "ugn", Prezydent Miasta Bolesławiec zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 1,0811 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] stanowiącej własność B. L. Podział został dokonany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Bolesławiec nr XXXIV/289/01 z dnia 27 marca 2001 r. W jego wyniku powstała, m.in. będąca przedmiotem niniejszego postępowania i przeznaczona pod ulicę lokalną, działka nr [...], która z dniem uostatecznienia się decyzji podziałowej z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miejskiej Bolesławiec. W dniu 1 kwietnia 2008 r. - akt notarialny rep. A nr [...], B. L. sprzedała na rzecz K. sp. z o.o. z siedzibą w B., dalej "K. sp. z o.o.", nieruchomość niezabudowaną stanowiącą działkę nr [...] sprzed podziału, a w dacie transakcji obejmującą kilka parceli, w tym również nr [...], o łącznej powierzchni 1,0811 ha. Następnie, umową cesji z dnia 20 lipca 2018 r., B. L. przelała na rzecz wymienionej w poprzednim akapicie spółki, wierzytelność w postaci prawa do odszkodowania, przysługującego cedentce na podstawie art. 98 ust. 3 ugn z tytułu przejęcia przez Gminę Miejską Bolesławiec wskazanej wyżej działki nr [...]. Po bezskutecznie zakończonych negocjacjach, wnioskiem z dnia 17 grudnia 2018 r., K. sp. z o.o. z siedzibą w B. wystąpiła do Starosty Bolesławieckiego o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W dniu 21 lipca 2020 r. organ I instancji wydał decyzję nr WGN.683.6.18.2020, którą zobowiązał Prezydenta Miasta Bolesławiec do wypłaty wnioskującej spółce rekompensaty w kwocie 175 500,00 zł. Odwołanie od wymienionego rozstrzygnięcia, z zachowaniem ustawowego terminu, złożył Prezydent Miasta Bolesławiec. Po rozpatrzeniu tego środka zaskarżenia, Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję nr NRŚ-OR.7534.33.2020 z dnia 28 kwietnia 2021 r. uchylającą w całości kwestionowane orzeczenie i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie kasatoryjne umotywowano w szczególności okolicznością, iż stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. T. zawiera błędy merytoryczne wpływające na ostateczny jego wynik i nie dające się sanować w postępowaniu odwoławczym. Zaistniała tym samym konieczność pozyskania nowej wyceny. Następnie, pismem z dnia 18 maja 2021 r. K. sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego J. D., z zachowaniem ustawowego terminu, za pośrednictwem Wojewody, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego. Wojewodzie zarzucono naruszenie m.in. art. 138 § 2 kpa, wyrażające się w wydaniu decyzji kasatoryjnej pomimo braku zaistnienia przesłanek w tym zakresie. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji wyrokiem II SA/Wr 263/21 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, dalej "WSA", z dnia 24 sierpnia 2021 r. Sąd uznał, że dokonana przez Wojewodę ocena operatu szacunkowego dotyczy kwestii stanowiących wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy i po pierwsze organ winien zwrócić się do eksperta o wyjaśnienie wątpliwości, a w dalszej kolejności rozważyć skorzystanie z treści art. 157 § 1 ugn. Poza tym, w odniesieniu do zagadnienia możliwości cesjonowania uprawnień do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wskazał, że zamiast sygnalizowania organowi pierwszej instancji rozbieżności w orzecznictwie, Wojewoda powinien samodzielnie zinterpretować stosowne przepisy prawa i dać temu wyraz w podjętym rozstrzygnięciu. Prawomocny odpis orzeczenia WSA wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy wpłynął do tutejszego organu w dniu 18 listopada 2021 r.

Wojewoda Dolnośląski zważył, że sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za utratę prawa własności gruntu przeznaczonego pod ulicę lokalną i dojazdową. Jak stanowi art. 98 ust. 1 ugn, działki wydzielone z nieruchomości - której podział został dokonany na wniosek właściciela (zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) - pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Tryb określania rekompensaty za działki przejęte na mocy wskazanego przepisu składa się z dwóch etapów: uzgodnień - rokowań pomiędzy stronami (etap cywilnoprawny) oraz na wniosek podmiotu wywłaszczonego, w wyniku przeprowadzenia postępowania przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze odrębnej decyzji (etap administracyjnoprawny). Na drugim z wymienionych etapów, wydanie rozstrzygnięcia następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej w formie operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ugn), przy czym wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości rynkowej, z zastrzeżeniem art. 135 ugn, w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1 ugn). W obecnej fazie sprawy zaznaczenia również wymaga, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie lub nastąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznych (por. m.in. wyrok NSA I SA/Po 263/97 w Poznaniu z dnia 16 października 1997 r., wyrok SN III RN 130/97 z dnia 25 lutego 1998 r. z aprobującą glosą B. Adamiak, wyrok NSA III SA 3377/00 z dnia 6 września 2001 r., wyrok NSA II FSK 1670/12 z dnia 10 czerwca 2014 r. oraz wyroki NSA: II OSK 2059/09 z dnia 11 stycznia 2011 r., I OSK 596/15 z dnia 11 czerwca 2015 r., II FSK 1670/12 z dnia 10 czerwca 2014 r.). Przystępując w pierwszej kolejności do realizacji zalecenia WSA dotyczącego dokonania przez Wojewodę interpretacji przepisów w zakresie dopuszczalności cesji uprawnienia do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, przy uwzględnieniu orzeczeń powołanych w zaskarżonej decyzji (strona 15 wyroku WSA), organ odwoławczy zauważa, że na tle spraw, w których ustalenie rekompensaty z tytułu wywłaszczenia, czy to w postaci ograniczenia prawa do nieruchomości, czy też jego pozbawienia, następuje w odrębnym postępowaniu, do czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, dalej "NSA", w składzie 7 sędziów uchwały I OPS 1/20 z dnia 22 lutego 2021 r., na przestrzeni lat wykształciło się niejednolite orzecznictwo w kwestii uprawnienia do występowania z roszczeniem odszkodowawczym przez następców prawnych osoby wywłaszczonej. W przypadku klasycznego odjęcia prawa własności gruntu, problem zasadniczo dotyczył przypadków, kiedy po śmierci wywłaszczonego właściciela nieruchomości, z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występowali jego spadkobiercy (sukcesja uniwersalna). W odniesieniu natomiast do gruntów objętych decyzjami ograniczeniowymi (quasi wywłaszczenie), w grę częściej wchodziły sytuacje, kiedy przed administracyjnym ustaleniem wysokości rekompensaty dana nieruchomość została, np. sprzedana lub darowana (sukcesja syngularna). Opisaną w dwóch poprzednich zdaniach problematykę należy także rozszerzyć o okoliczności, kiedy podmiot wywłaszczony dokonuje cesji samego roszczenia odszkodowawczego. Pogląd, zgodnie z którym nie jest możliwy żaden transfer prawa do rekompensaty prezentowany jest w nowszym orzecznictwie NSA (zob. m.in. wyroki: I OSK 4191/18 z dnia 11 grudnia 2018 r., I OSK 875/17 z dnia 27 lutego 2019 r, I OSK 402/17 z dnia 11 grudnia 2018 r., I OSK 993/19 z dnia 28 maja 2019 r., I OSK 740/19 z dnia 29 maja 2019 r.). Z kolei zapatrywanie dopuszczające prawo do wystąpienia z żądaniem odszkodowawczym nie tylko przez osobę wywłaszczoną, ale również przez jej spadkobierców zostało wyrażone m.in. w wyrokach NSA: I OSK 2781/15 z dnia 23 sierpnia 2017 r., I OSK 3233/15 z dnia 11 października 2017 r., I OSK 2899/16 z dnia 11 października 2018 r., I OSK 1840/19 z dnia 27 sierpnia 2019 r., I OSK 3110/18 z dnia 11 grudnia 2019 r. W odniesieniu do quasi wywłaszczeń (kiedy własność nieruchomości nie została odjęta, lecz właściciel został ograniczony w korzystaniu z niej), można znaleźć stanowisko opierające się na uznaniu cywilnoprawnego charakteru roszczenia o rekompensatę i wskazujące na możliwość wystąpienia o jej ustalenie także przez nabywcę gruntu (zob. wyrok NSA I OSK 23/16 z dnia 9 listopada 2017 r.). Z kolei np. w wyrokach I OSK 1485/06 z dnia 14 listopada 2007 r., I OSK 274/17 z dnia 12 lipca 2017 r. i I OSK 1927/16 z dnia 20 czerwca 2018 r., NSA przyjął, iż prawo do takiego odszkodowania wynika także z jego przeniesienia w umowie cesji wierzytelności. Pomimo tego, że bazę dla wydania wymienionej uchwały stanowiły przepisy odnoszące się do ograniczenia prawa własności nieruchomości, zawarte w nieobowiązującej już ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), a jej zakres zawężony jest do zagadnień wskazanych we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jak czytamy w uzasadnieniu tego orzeczenia, problematyka dotycząca "ustalenia podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, zarówno w przypadku klasycznego wywłaszczenia jak i wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu prawa własności nabiera szerszego, ogólnego znaczenia." Ostatecznie NSA stanął na stanowisku, że odszkodowanie z tytułu czasowego zajęcia nieruchomości, ustanowionego w oparciu o przepisy wymienionej ustawy z 1958 r., może być od dnia 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie ugn) ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn dla spadkobiercy właściciela tej nieruchomości, lecz nie na rzecz nabywcy takiego gruntu.

Nie zapominając oczywiście, że tezy zawarte w uzasadnieniu uchwał poszerzonego składu NSA nie mają mocy wiążącej (zob. uchwała 7 sędziów NSA II FPS 1/20 z dnia 21 września 2020 r.), orzeczenie I OPS 1/20 stanowi punkt wyjścia dla kształtowania się jednolitego stanowiska w, budzącej kontrowersje do czasu jego wydania, kwestii podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania z tytułu szeroko rozumianego wywłaszczenia. Nawiązując do powyższego, w wyroku I OSK 2253/18 z dnia 14 września 2021 r., NSA wskazał, że uprawnionymi do rekompensaty "są jedynie osoby wywłaszczone oraz ich sukcesorzy pod tytułem uniwersalnym, a nie singularnym. Następstwo prawne pod tytułem "uniwersalnym" oznacza - w odniesieniu do osoby fizycznej - w polskim systemie prawnym - wyłącznie dziedziczenie, zaś następstwo pod tytułem "singularnym" oznacza następstwo w zakresie praw związanych z przeniesieniem praw do określonych składników majątkowych." Natomiast, w wyroku I OSK 2060/20 z dnia 25 czerwca 2021 r. NSA przyjął, iż "brak podstaw do przyjęcia poglądu, że osoba, która w umowie cywilnej figuruje jako cesjonariusz roszczenia odszkodowawczego, dochodzonego w postępowaniu administracyjnym, może być wnioskodawcą w postępowaniu o ustalenie odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości." Dalej wyjaśnił również, że sporną kwestię oceny skutków prawnych cesji wierzytelności w kontekście przejścia uprawnień do żądania ustalenia i wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ocenić należy analogicznie do zagadnienia, będącego przedmiotem ww. uchwały I OPS 1/20 (zob. też wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd 239/21 z dnia 15 września 2021 r. oraz nieprawomocny wyrok WSA w Poznaniu I SA/Po 743/20 z dnia 12 października 2021 r.). Podsumowując te obszerne dywagacje prawne trzeba wskazać, że w ślad za tworzącym się obecnie orzecznictwem, Wojewoda Dolnośląski stoi na stanowisku, iż cesjonariusz (w tym przypadku K. sp. z o.o.) roszczenia odszkodowawczego nie jest legitymowany do wystąpienia z żądaniem do organu administracyjnego o ustalenie stosownej rekompensaty na jego rzecz - nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa i nie może być uznany za stronę niniejszego postępowania. Opisany brak interesu prawnego kwalifikuje się z kolei jako czynnik świadczący o bezprzedmiotowości postępowania, skutkujący jego umorzeniem stosownie do treści art. 105 § 1 kpa (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, zob. także wyrok WSA w Warszawie, I SA/Wa 1043/07 z dnia 9 października 2007 r., wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 1014/07 z dnia 31 marca 2008 r., wyrok NSA II OSK 1058/07 z dnia 25 września 2008 r.). W wyroku I OSK 3233/15 z dnia 11 października 2017 r. NSA wprost wskazał, że w przypadku uznania, iż "skarżący nie mają legitymacji prawnej do złożenia wniosku o ustalenie dochodzonego przezeń odszkodowania, postępowanie przed organem I instancji powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, zgodnie z art. 105 § 1 KPA. W razie zaś gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - organ I instancji tego nie uczynił, lecz wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, obowiązek umorzenia postępowania przechodzi na organ odwoławczy. W takiej sytuacji organ ten powinien zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 KPA uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości oraz umorzyć postępowanie I instancji w całości." (zob. też wyrok WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 181/20 z dnia 29 września 2020 r. i por. wyrok NSA I OSK 2885/17 z dnia 25 maja 2018 r.). Ze względu na powyższe konkluzje, w niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje okoliczność oceny przez organ drugiej instancji dowodu w postaci operatu szacunkowego z dnia 20 grudnia 2019 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. T. oraz jego klauzuli aktualizacyjnej sporządzonej w dniu 28 grudnia 2020 r. Podsumowując, z racji spełnienia przesłanek z art. 105 § 1 kpa, Wojewoda Dolnośląski, kierując się dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, zobligowany jest do uchylenia kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji w całości i do umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Skargę na ostateczną decyzję, złożyła działając w imieniu skarżącej, pełnomocnik. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1 p.p.s.a. zaskarżyła decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14. 02. 2022 r., nr NRŚ-OR.7534.33.2020.KMa w całości. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego: 1 naruszenie przepisów postępowania tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. i art. 509 k.c. przez błędną wykładnię i uznanie, że Spółka "K." Sp. z o.o. z/s w B., jako cesjonariusz roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczoną nieruchomość, nie jest legitymowana do wystąpienia z żądaniem do organu administracyjnego o ustalenie stosownej rekompensaty na jej rzecz, tj. nie posiada interesu prawnego i nie może być uznana za stronę niniejszego postępowania; 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie, wskutek tego uchylenie skarżonej decyzji Starosty Bolesławieckiego i umorzenie postępowania pierwszej instancji motywowane brakiem legitymacji skarżącej do występowania jako strona; 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli - wyrażające się przedstawieniem stanu faktycznego sprawy sposób wybiórczy i zniekształcony, skutkujący w konsekwencji jego błędną i nieuprawnioną kwalifikacją prawną; 4 naruszenie przepisów postępowania tj. art 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie oraz niewyjaśnienie w sposób wnikliwy i wszechstronny materiału dowodowego i wskutek tego dowolne ustalenie, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez podmiot nie posiadający legitymacji/interesu prawnego, tj. przymiotu strony; 5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej - polegające na wydaniu skarżonej decyzji w oparciu o błędną wykładnię i zastosowanie Uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20, dokonaną na podstawie ustaleń z wybiórczo dobranych faktów zaistniałych w przedmiotowej sprawie, a także z pominięciem orzecznictwa sądów administracyjnych uznającego legitymację cesjonariuszy roszczeń wywłaszczonych właścicieli nieruchomości do występowania przed organami administracyjnymi o ustalenie i wypłatę ustawowo należnego odszkodowania; 6. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 98 § 3 u.g.n., art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 u.g.n., w zw. z art. 509 k.c. które miało istotny wpływ na roz-strzygnięcie sprawy, polegające na ich niezastosowaniu i uznanie, iż w okolicznościach sprawy cesjonariusz Spółka "K." Sp. z o.o. z/s w B. nie jest legitymowana do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, pomimo, iż postępowanie to zostało wywołane wcześniejszym wnioskiem wywłaszczonego właściciela B. L./cedenta, w toku którego doszło do zmiany podmiotu czynnie legitymowanego, przy czym w porozumieniu i za wiedzą organu wywłaszczającego - Prezydenta Miasta Bolesławiec. W związku z powyższym strona wnosi o: - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; ponadto - na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. wnoszę o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów tj.: -pisma Prezydenta Miasta Bolesławiec z dnia 08. 11.2017 r., - pisma skarżącej Spółki z dnia 21. 11. 2017 r., - pisma Naczelnika Wydziału M i G Urzędu Miasta Bolesławiec z dnia 04. 12. 2017 r., na okoliczność braku wiedzy B. L./cedenta i Spółki/cesjonariusza o dokonanym wywłaszczeniu jej z działki nr [...], w wyniku podziału działki nr [...], na rzecz Gminy Miasta Bolesławiec i nieważności umowy sprzedaży zawartej między stronami, wskutek nie złożenia przez Prezydenta Miasta, aż do dnia 14. 11. 2017 r., wniosku do sądu o ujawnienie gminy w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości jako właściciela działki nr [...]. W uzasadnieniu strona skarżąca podnosi, że organ II instancji dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. I. W pierwszej kolejności skarżąca zwraca uwagę, że Wojewoda w rezultacie prowadzonego postępowania przedstawił w uzasadnieniu skarżonej decyzji stan faktyczny sprawy w sposób niepełny, wybiórczo dobierając fakty spośród całokształtu zgromadzonego w toku postępowania przez organ I instancji materiału dowodowego, jak również zaniechując przeprowadzenia wszystkich dowodów. W szczególności pominął w dokonanych ustaleniach następujące istotne, dla oceny i kwalifikacji sprawy, okoliczności: decyzja Prezydenta Miasta Bolesławca z dnia 12. 05. 2005 r. o podziale nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] na siedem działek, w tym działkę nr [...] o powierzchni 1807 m2, wydana na wniosek jej właściciela B. L., nie zawiera ekspressis verbis stwierdzenia, że własność działki nr [...] (niezabudowana, przeznaczona pod ulicę lokalną), powstałej w wyniku dokonanego podziału, zostaje odjęta jej właścicielowi. Treść sentencji i uzasadnienia decyzji przypomina bardziej "ulotkę informacyjną" niż jasną, wyraźną i zrozumiałą dla przeciętnego człowieka informację o pozbawieniu go prawa własność co do części jego nieruchomości oraz rzeczową uzasadniającą to argumentację. Decyzja ta nie zawiera również jakiegokolwiek pouczenia dla właściciela o przysługujących mu prawach i/lub nałożonych nań obowiązkach powstałych na skutek zaistniałego wywłaszczenia. Z tej przyczyny B. L. pozostawała w błędnym przeświadczeniu, iż jest właścicielem działki nr [...], tym bardziej, że przez następne trzy lata była wpisana w księdze wieczystej jako jej właściciel (do czasu zbycia tej nieruchomości skarżącej). -Wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] przejętą przez Gminę Miejską Bolesławiec pod drogę publiczną, w wyniku dokonanego podziału nieruchomości/działki nr [...], złożyła w dniu 22. 01. 2018 .r B. L. - właściciel działki nr [...] w dacie wydania decyzji podziałowej (vide: wniosek z dnia 22. 01. 2018 r. - w aktach sprawy) - po tym, jak w grudniu 2017 r. została poinformowana przez skarżącą, że (na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Bolesławiec z dnia 12. 05. 2005 r.) utraciła prawo własności do działki nr [...] powstałej z podziału działki nr [...] dokonanego w 2005 r na jej wniosek - skarżąca trzy lata po dacie uprawomocnienia decyzji podziałowej z dnia 12. 05. 2005 r., kupiła od B. L., wszystkie działki powstałe w wyniku podziału działki nr [...], w tym działkę nr [...], zapłaciła za wszystkie nabyte działki, również za działkę nr [...]. Stąd też została wpisana przez sąd wieczystoksięgowy do księgi wieczystej jako jej właściciel i do roku 2017 włącznie opłacała podatek od nieruchomości za działkę nr [...] w przekonaniu, że jest jej właścicielem. Tak też była traktowana przez sądy oraz organy administracji publicznej, które m.in. wzywały ją do zapłaty podatku od nieruchomości za działkę nr [...]; fakt ten jest bezsporny między stronami. Spółka tylko zbiegiem okoliczności, z powodu rozpoczęcia w roku 2017 inwestycji budowlanej, dowiedziała się, że nie jest właścicielem działki nr [...], którą w dniu 01. 04. 2008 r. nabyła aktem notarialnym Rep A nr [...] od B. L. Prezydent Miasta Bolesławiec pismem z dnia 08 listopada 2017 r., a następnie pismem z dnia 04 grudnia 2017 r., poinformował skarżącą, że działka nr [...] przeszła na własność Gminy Miejskiej Bolesławiec z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział działki nr [...] stała się ostateczna, czego nie ujawnił w księdze wieczystej oraz innych rejestrach i ewidencjach, dowód: - pismo Prezydenta Miasta Bolesławiec z dnia 08. 11. 2017 r., - pismo Spółki z dnia 21.11.2017 r. - pismo UM Bolesławiec /Naczelnika Wydziału M i GP z dn. 04. 12. 2017 r. Prezydent Miasta Bolesławiec, zaniechał wykonania ciążącego na nim obowiązku, określonego w art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 21. 08. 1998 r. o gospodarce nieruchomościami, i nie złożył stosownego wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności Gminy do działki gruntu nr [...], przez co doprowadził do poniesienia szkody przez skarżącą spółkę. - Umowa cesji roszczenia odszkodowawczego z dnia 20. 07. 2018 r. została zawarta pomiędzy Spółką "K.", a B. L. po złożeniu przez B. L. wniosku o odszkodowanie za działkę nr [...], w konsekwencji uzgodnienia z Prezydentem Miasta Bolesławiec do jakiego doszło w toku prowadzonych z udziałem spółki, od dnia 07.02.2018 r., rokowań wymaganych przez art. 98 ust. 3 u.g.n. (obligatoryjny etap postępowania w sprawie odszkodowania), że podmiotem rzeczywiście poszkodowanym odpłatnym lecz nieważnym zakupem od wywłaszczonego właściciela działki nr [...] jest Spółka "K." Sp. z o.o.. (umowa cesji z 20. 07. 2018 r.) - Prezydent Miasta Bolesławiec i Starosta Bolesławiecki w toku trwającego kilka lat postępowania w sprawie, a także Wojewoda Dolnośląski do dnia wydania skarżonej decyzji nie kwestionowali prawa i legitymacji Spółki do dochodzenia ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę gruntu nr [...] przejętą pod drogę, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miejskiej Bolesławiec wskutek podziału działki należącej do osoby fizycznej (w dacie wydania i uprawomocnienia się decyzji podziałowej). Natomiast spór dotyczył wyłącznie ustalenia wysokości odszkodowania. II. Mając na uwadze wskazane braki i uchybienia popełnione w zakresie dokonanych przez Wojewodę ustaleń, w odniesieniu do rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, skarżąca podnosi, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], powstałą w wyniku podziału działki nr [...], został wniesiony przez osobę wywłaszczoną, posiadającą przymiot strony postępowania administracyjnego (art. 61 §1 kpa). - Skarżąca wywodzi swoje prawo do odszkodowania z umowy cesji zawartej 20. 07. 2018 r., a także z tytułu zawarcia notarialnej umowy kupna (wywłaszczonej) działki nr [...], od B. L., która w dniu sprzedaży 01.04. 2008 .r była ujawniona w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości jako jej właściciel. Skutkiem zawartej notarialnie umowy sprzedaży było przeniesienie własności nieruchomości i wpisanie Spółki przez sąd wieczystoksięgowy jako nowego właściciela działki nr [...], w miejsce dotychczasowego. - W zaistniałym stanie sprawy to Spółka jest faktycznie poszkodowana, a jej interes prawny, jak i podstawa do żądania odszkodowania znajdują swoje źródło nie tylko w umowie kupna nieruchomości z dnia 01. 04. 2008 r., umowie cesji z dnia 20. 07. 2018 r., ale także w treści art. 5 i art. 35 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w zw. z art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji skarżąca uważa, że w świetle art. 28 k.p.a. w zw, z art. 98 i 129 u.g.n., w zw. z art. 509 k.c., oraz art. 5 i art. 35 ustawy o księgach wieczystych i hipotece ma interes prawny w sprawie o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjno-prawnym, za przejęcie wydzielonej pod drogę działki na własność gminy. - w konsekwencji błędnie i wybiórczo ustalonego stanu faktycznego sprawy Wojewoda dokonał nietrafnej wykładni i zastosowania do niniejszej sprawy uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2021r. I OPS 1/20 oraz przywołanego orzecznictwa sądowego uznając, że Spółka "K." jako cesjonariusz roszczenia odszkodowawczego nie jest legitymowana do wystąpienia o ustalenie stosownej rekompensaty na jej rzecz, tj. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W swoich rozważaniach całkowicie pominął, że według cytowanej uchwały NSA "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r, o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości." Nie jest to więc sytuacja tożsama ze stanem faktycznym nin. sprawy. - Skarżąca zwraca uwagę , że NSA w tej samej uchwale wyraźnie zaznaczył iż: "... z uwagi na treść wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmowana uchwała może dotyczyć tylko zagadnień wskazanych w tym wniosku... -"...ogólne sformułowanie zawarte w pkt 2 wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. "w drodze umowy" - dotyczące możliwości ustalenia odszkodowania na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy, nie pozwala na szersze odniesienie się do tego zagadnienia, ponieważ umowy, których skutkiem jest przeniesienie prawa własności nieruchomości mają zróżnicowany charakter, również elementy przedmiotowo istotne tych umów są różne. W treści przedmiotowej uchwały NSA wskazuje, również że "Gwarancją art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji należy objąć także rozmaite kategorie roszczeń odszkodowawczych, zapewniające ochronę kompensacyjną w sytuacji, gdy ze względów faktycznych lub prawnych nie jest możliwe przywrócenie (restytucja) stanu pierwotnego (por. pkt 4.2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt SK 51/05). Również w wyroku z dnia 21 lipca 2014 r. (sygn. akt K/36/13) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Prawo do odszkodowania, jako prawo majątkowe, podlega ochronie konstytucyjnej. Jego ograniczenia nie mogą zamykać drogi sądowej ani nie mogą prowadzić do naruszenia zasady równej ochrony praw majątkowych". Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ma charakter prawa majątkowego, a podstawową funkcją jaką realizuje jest funkcja kompensacyjna, ma bowiem zrekompensować podmiotowi wywłaszczanemu wartość odbieranego prawa jakim jest prawo własności lub zrekompensować szkody powstałe wskutek zdarzeń powodujących ograniczenie prawa własności. -W dacie zawierania przez Spółkę umowy cesji z B. L. tj. 20. 07. 2018 r., utrwalone i bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywało na dopuszczalność cedowania roszczenia o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod drogę, (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04. 08. 2016 r. IOSK 2700/14, wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007 I OSK 1485/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2008r II SA/Po 1/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2014r 11 SA/Kr 1303/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015r IISA/Gd 774/14) - W następstwie przyjętego przez organ odwoławczy błędnego stanowiska o niedopuszczalności cesji, Wojewoda dokonał wadliwej oceny legitymacji procesowej skarżącej, czego konsekwencją z kolei był brak rozpoznania przez niego istoty sprawy oraz odniesienia się do zarzutów odwołania. Strona podkreśla, że istotą dwuinstancyjności postępowania jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, czego z powodu błędnego stanowiska Wojewody, w niniejszej sprawie zabrakło. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 07 sierpnia 2019r II SA Gd 144/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1264, LEX nr 2280841; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r., III SA/Kr 991/16, LEX nr 2181522; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2017 r., II SA/Wr 29/17). W doktrynie podkreśla się, że brak odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r., sygn. akt III AZP 11/86; glosa T. Wosia i J. Zimmermanna do uchwały, PiP 1989, z. 8). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności zaistniałych w rozpoznawanej sprawie wskazać należy, że Wojewoda jako organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania oraz wydanej na jego zakończenie decyzji nie odniósł się w ogóle do zarzutów stawianych w odwołaniu Prezydenta Miasta Bolesławiec z dnia 04. 08. 2020 r od decyzji Starosty Bolesławieckiego z dnia 21. 07. 2020 r. W rezultacie nietrafnie dokonanej oceny w zakresie legitymacji procesowej spółki, Wojewoda nie wykonał wytycznych, sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 24. 08. 2021 r. (sygn. akt SA/Wr 263/21). Zgodnie ze wskazaniami WSA zawartymi w tym orzeczeniu Wojewoda winien był w pierwszej kolejności zwrócić się do autora operatu szacunkowego – M. T. o wyjaśnienie wątpliwości co do prawidłowości merytorycznej sporządzonego operatu, a jeśli ten sposób postępowania byłby niewystarczający organ odwoławczy winien był rozważyć konieczność skorzystania z treści art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda jednak ignorując wytyczne poprzestał na wykazaniu braku legitymacji skarżącej z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, uzasadniając to nietrafnie przywołanym orzecznictwem/uchwałą NSA, które (pomijając ich niejednorodność) nie mogą mieć zastosowania, nie przy stają do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy - całkowicie pominiętego przez organ odwoławczy. Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, organ II instancji naruszył w istotny sposób art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., co również uzasadnia uchylenie kontrolowanej decyzji. Reasumując, Wojewoda, odmawiając spółce legitymacji do wystąpienia z żądaniem do organu administracyjnego o ustalenie stosownej rekompensaty dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji/postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14. 02. 2022 r., nr NRŚ-OR.7534.33.2020.Kma uchylająca decyzję organu I szej instancji i umarzająca postępowanie przed tym organem. Sporną kwestią między skarżącą a organem odwoławczym pozostaje udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy skarżąca spółka, legitymująca się umową o cesję wierzytelności łączącą ją z uprzednią właścicielką wywłaszczonej pod drogę działki, istotnie jest podmiotem legitymującym się przymiotem strony w postępowaniu z jej wniosku o wypłatę odszkodowania za teren wywłaszczony pod drogę.

W związku z rozpoznawaną sprawą należy zwrócić uwagę na fakt, że w dniu 30 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę (I OPS 1/22) w sprawie legitymacji procesowej w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W tej uchwale NSA wskazał, że "utrwalony i niebudzący wątpliwości w doktrynie i judykaturze jest pogląd, zgodnie z którym źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.) - dalej: k.p.a., musi być norma prawa materialnego. Z drugiej natomiast strony pogląd ten w odniesieniu do oceny umowy przelewu, o której mowa w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.) - dalej k.c., nie jest respektowany, a umowa przelewu jest traktowana jako źródło interesu prawnego w zależności od oceny, czy będąca jej przedmiotem wierzytelność odszkodowawcza ma charakter prywatnoprawny, czy publicznoprawny. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia wymaga więc odpowiedzi na pytanie o źródło sytuacji prawnych uzasadniających ochronę interesu prawnego i obowiązku na podstawie normy określającej legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym, tj. normy wynikającej z art. 28 k.p.a. W powołanym art. 28 k.p.a., który stanowi, że: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" ustawodawca użył bowiem niezdefiniowanych pojęć "interes prawny" i "obowiązek", jako podstawowych, chociaż nie jedynych, przesłanek uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego. Jakkolwiek, zgodnie z tym przepisem, nie wystarczy być podmiotem interesu prawnego lub obowiązku, aby uzyskać status strony postępowania administracyjnego, lecz konieczne jest jeszcze, aby interesu prawnego lub obowiązku "dotyczyło" postępowanie albo żądanie czynności organu było uzasadnione interesem prawnym lub obowiązkiem podmiotu żądającego, to jednak brak interesu prawnego lub obowiązku wyklucza uzyskanie statusu strony na podstawie art. 28 k.p.a. Istotne jest zatem ustalenie, czy w ogóle, a jeśli tak, to kiedy, skutki czynności prawnej w rozumieniu prawa cywilnego mogą być źródłem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dopiero bowiem po stwierdzeniu, że jest to możliwe, uzasadnione stałyby się rozważania, czy umowa przelewu wierzytelności może być źródłem legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym.

Pojęcie interesu prawnego, niezdefiniowane przez ustawodawcę, pozostaje pojęciem doktrynalnym i pojęciem języka prawnego. Ze względu zaś na to, że również orzecznictwo sądowe niejednokrotnie czerpie z dorobku doktryny prawa, niezbędne jest przedstawienie w pierwszej kolejności doktrynalnej wykładni tego pojęcia. Zgodnie z ugruntowanym już poglądem nauki i orzecznictwa, wśród korzystnych sytuacji prawnych jednostki wobec Państwa, objętych kategorią interesu indywidualnego, wyróżnia się interes faktyczny, interes prawny i roszczenie. Niewątpliwie podmiot czynności cywilnoprawnej może w jej wyniku znaleźć się w sytuacji dla niego korzystnej. Istotne jest zatem ustalenie, jaki charakter ma ta sytuacja z perspektywy wskazanej wyżej triady sytuacji, a zwłaszcza czy może być kwalifikowana jako interes prawny w prawie administracyjnym. Jak dalej wyjaśnił sąd, źródłem interesu prawnego jest subiektywne przekonanie obiektywizujące się z tego właśnie względu, że znajduje podstawę w normie prawnej". Z istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej rozważań NSA trzeba dalej wskazać na podkreślenie w uchwale, że "żadna ze stron stosunku administracyjnoprawnego nie może nigdy modyfikować ani tym bardziej wyłączać normy tego prawa i zachowywać się nawet niesprzecznie z tą normą, ale w sposób ustalony przez samą tę stronę. (...). Strona, jaką jest podmiot usytuowany na zewnątrz systemu administracji publicznej, nie może sama ustalać treści i sposobu swojego zachowania, a powinna się w całości podporządkować prawu (...)" (J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 117).Dokonując analizy pojęć Interesu faktycznego" i "prawnego" uchwała konstatuje, że źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym są normy prawa materialnego, przy czym nie ma znaczenia to, do jakiej gałęzi prawa norma ta należy. Wskazane w uchwale w sposób kompleksowy cechy interesu prawnego, ogniskujące się w istocie w cesze jego bezpośredniości, uzasadniają wniosek, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego. Jeśli ustawodawca widzi potrzebę ścisłego związania w przestrzeni prawa administracyjnego sytuacji prawnej określonego podmiotu z aktami i czynnościami z zakresu prawa cywilnego, to ustanawia odrębną normę prawną, w której treści bezpośrednio nawiązuje do tych aktów lub czynności". Zdaniem NSA "norma stanowiąca źródło interesu prawnego nie jest z tego wyłącznie względu, że stanowi źródło tego interesu, normą zapewniającą jego ochronę. Ochronę tę ustanawia i kształtuje ustawodawca, najczęściej "wplatając" pojęcie interesu prawnego w treść norm stanowiących podstawę legitymacji procesowej, a tym samym otwierając przed określonym podmiotem interesu prawnego określoną procedurę, w której może on korzystać z szeregu roszczeń procesowych mających gwarantować prawidłowość rozpoznania jego sprawy. Charakter takiej ochronnej normy ma norma zakodowana w treści art. 28 k.p.a. Norma zawarta w tym przepisie zapewnia legitymację procesową nie temu, kto ma interes prawny, lecz temu "czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Skoro interes prawny jest niezbędnym warunkiem uruchomienia postępowania w sprawie administracyjnej, to również ta właśnie perspektywa ochrony interesu prawnego ugruntowuje pogląd, że jego źródłem mogą być wyłącznie normy prawa materialnego, bowiem "skoro sprawa administracyjna istnieje obiektywnie na podstawie prawa materialnego, to i uczestnicy tej sprawy wyznaczani są przez prawo materialne, a nie przez samych siebie" (zob. J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 94). W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że art. 28 k.p.a. samodzielnie nie wystarcza do przypisania statusu strony jakiemukolwiek podmiotowi: "przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania" (np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 176/11; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 226/15; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2368/15).

W kontekście rozpatrywanego zagadnienia prawnego należy zatem stwierdzić, że w przestrzeni prawa administracyjnego z samego wyłącznie faktu prawnej ochrony określonych sytuacji, aktów, czynności faktycznych czy czynności prawnych, nie wynikają podstawy do określenia charakteru prawnego przedmiotu tej ochrony, a zwłaszcza do przyjmowania, że interesy podmiotów tych sytuacji, aktów lub czynności wyłącznie z tytułu tej ochrony uzyskują przymiot interesów prawnych. Oznacza to, że również przewidziana w kodeksie cywilnym ochrona podmiotów czynności prawnych nie stanowi źródła ich interesu prawnego w prawie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 179/14). Interes prawny w przestrzeni prawa cywilnego występuje więc, "jeżeli zachodzi celowość udzielenia powodowi ochrony w świetle jego praw i wolności, wynikająca z sytuacji prawnej, w której się znajduje" (uzasadnienie uchwały 7 sędziów SN z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt III CZP 27/15). Ochrona tak rozumianych interesów prawnych zapewniana w przestrzeni prawa cywilnego nie musi jednak dawać podstaw do ich kwalifikowania, jako interesów prawnych w rozumieniu prawa administracyjnego. Z ochrony tak rozumianych interesów prawnych zapewnianej w przestrzeni prawa cywilnego nie wynika bowiem również ochrona takich interesów w prawie administracyjnym, gdyż podstawy normatywne ochrony interesów prawnych w prawie prywatnym nie stanowią same przez się podstawy normatywnej ochrony interesów prawnych w przestrzeni prawa administracyjnego. Cechy interesu prawnego w prawie administracyjnym, wynikające ze specyfiki tej gałęzi prawa, charakteru źródeł tego interesu w przestrzeni prawa administracyjnego determinujących ścisłą więź pomiędzy interesem indywidualnym a normą prawną, na której się on opiera (uzasadniającą kwalifikowanie interesu indywidualnego jako interesu prawnego w prawie administracyjnym), a także uwzględniająca perspektywę normatywnych podstaw ochrony interesów w prawie administracyjnym, uzasadnia konkluzję, że to materialna norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutek czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego, jest źródłem interesu prawnego leżącego u podstaw legitymacji procesowej w sprawach będących przedmiotem postępowań przed organami administracji i sądami administracyjnymi, w tym legitymacji ukształtowanej treścią art. 28 k.p.a.

W związku z tym, rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne, należy stwierdzić, że z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 k.c., której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n., nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dla uzyskania przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelności skutek w postaci przypisania nabywcy wierzytelności interesu prawnego, rozumianego w sposób wyżej przedstawiony w ramach analizy tej kategorii w przestrzeni prawa administracyjnego.

W obszarze, którego dotyczy przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne norma taka nie istnieje. W szczególności nie wynika z treści art. 128 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że "Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw". Odczytanie tego przepisu systemowo wespół z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP prowadzi bowiem do wniosku, że z powyższych regulacji prawnych wynikają normy stanowiące źródło interesu prawnego osoby wywłaszczonej i podmiotów korzystających z prawa dziedziczenia po osobie wywłaszczonej. Ochronę interesu prawnego tych osób w postępowaniu administracyjnym zapewnia norma zawarta w art. 28 k.p.a., którego treść w omawianym zakresie koresponduje z treścią art. 64 ust. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20). Stwierdzenie, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego, w tym umowy przelewu, jeśli fakt jej zawarcia nie jest inkorporowany przez ustawodawcę do treści normy materialnoprawnej, nie stanowią źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego ze względu na to, że czynność ta nie ma charakteru normy prawnej oznacza, że dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego traci na znaczeniu argumentacja odnosząca się do treści czynności prawnej. Treść czynności prawnej nie czyni bowiem z tej czynności normy prawnej. W świetle przedstawionych powyżej rozważań, nie ma istotnego znaczenia charakter wierzytelności odszkodowawczej objętej umową przelewu, o której mowa w art. 509 k.c., w tym okoliczność, czy wierzytelność ta wynika ze zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego. Nie mają również znaczenia rozważania dotyczące dopuszczalności, ważności, skuteczności, racjonalności i wykonalności umowy przelewu, jak i fakt oraz stopień ochrony podmiotów tej umowy w przestrzeni prawa prywatnego".

W świetle omówionej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego stanowisko i motywy sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela nie ma koniczności szerszego odnoszenia się do odmiennego stanowiska i zgłoszonych w związku z tym zarzutów w skardze.

Reasumując, mając na uwadze szeroko przytoczoną w uzasadnieniu podjętej uchwały argumentację, którą sąd w tym składzie w całości podziela, skargę należało oddalić w całości, jako bezzasadną, stosownie do treści art. 151 ppsa.

Na koniec można jeszcze dodać, że nie podzielił sąd argumentacji i zarzutów zawartych w skardze. Jeśli chodzi o zarzuty prawa procesowego, to mogą one odnieść skutek jedynie wtedy, gdy sąd uzna, że mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1c ppsa), a takich uchybień sąd w kontrolowanym postępowaniu nie dostrzegł. Ustalenia, jakie zostały poczynione w toku postępowania były wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a kwestia przymiotu strony dla skarżącej spółki w tym postępowaniu i wpływu treści art. 509 k.c. na tę istotną dla wyniku postępowania okoliczność została omówiona szeroko wcześniej.

Reasumując, należało orzec jak w sentencji wyroku.