Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 511/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29;  art. 122
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych do stanu pierwotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej B. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Burmistrz W. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm., zwana dalej "P.w.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), nakazał M. i M. małżonkom K. (dalej: "zobowiązani", "uczestnicy"), właścicielom działki oznaczonej nr [...], położonej przy ul. [...]w W. : wykopanie na działce nr [...] rowu otwartego, odprowadzającego wody, wzdłuż granicy z działką nr [...], a dalej wzdłuż granicy z działką nr [...], następnie na działce [...] i części działki nr [...] przy granicy z działką nr [...] do kanału melioracyjnego, przepływającego przez działkę nr [...]. Ww. rów ma mieć przekrój trapezowy i wymiary: szerokość dna - [...] cm, głębokość - [...] cm, nachylenie skarp - 1:2 (co oznacza stosunek wysokości do długości). Rów należy wykopać przy samej granicy z działką nr [...] oraz nr [...]. Głębokość rowu należy ustalić w odniesieniu do poziomu gruntu na przyległych działkach o numerach [...] i [...]. Ziemię z wykopów należy zagospodarować na działce nr [...] lub wywieźć na składowisko odpadów. Nałożony decyzją obowiązek należy wykonać niezwłocznie, po rozmarznięciu gruntu na działkach nr [...] i nr [...]. Jednocześnie organ I instancji nałożył na zobowiązanych obowiązek regularnej konserwacji tego. rowu, co zapobiegnie występowaniu szkód na działkach przyległych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz wskazał, iż na skutek wniosku B. W. (dalej: "skarżąca", "strona") z dnia [...] kwietnia 2011 r., właścicielki działki nr [...], położonej przy ul. [...]w W. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego, tj. wybranie nawiezionej ziemi i gruzu do poprzedniej wysokości na działce nr [...], organ I instancji pierwotnie wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o odmowie nakazania zobowiązanym, właścicielom działki nr [...], przywrócenia terenu do stanu poprzedniego przez wywiezienie nawiezionej ziemi. Na skutek odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium", organ odwoławczy") orzekło o uchyleniu ww. decyzji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz dopuścił dowód z opinii biegłych: geodety i z zakresu postępowania wodnoprawnego. Biegły geodeta A. P. wykonał pomiary stwierdzające wywyższenie działki nr [...] w stosunku do stanu archiwalnego terenu oraz obniżenie terenu działki nr [...] w odległości 1 m, 3 m, 10 m od granicy z działką nr [...]. Z opinii biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego – W. R. wynika, że podwyższenie terenu na działce nr [...] naruszyło stosunki wodne panujące na przedmiotowym obszarze, a zwłaszcza kierunek odpływu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ustalił nadto (na podstawie analizy rzędnych terenu), że odpływ wód opadowych z terenu działki nr [...] przed podwyższeniem działki nr [...] odbywał się bez przeszkód, zgodnie ze spadkiem terenu, w kierunku rowu melioracyjnego. Obecnie spływ wody z działki [...] został w znacznej mierze zahamowany i woda deszczowa płynąca po powierzchni terenu zatrzymuje się przy granicy działek. Spadek terenu obejmujący działki nr [...], [...] i [...] kształtuje się wyraźnie, obniżając się w kierunku północnym od działki nr [...] poprzez działki o numerach: [...] i [...] z ujściem do kanału melioracyjnego, przebiegającego przez działki o numerach: [...] i [...]. Średni spadek na przedmiotowym terenie wynosi 1,74%, natomiast po zablokowaniu głównego kierunku spływu wód opadowych przez podwyższenie poziomu działki nr [...] spadek terenu został zmieniony i prowadzi wzdłuż granicy z działką nr [...], nie przekraczając 0,5 %.

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy (protokół z oględzin działek, analizę ukształtowania gruntu oraz opinie biegłych), Burmistrz decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nakazał zobowiązanym przywrócenie terenu do stanu poprzedniego poprzez wywiezienie nawiezionej ziemi lub wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom w postaci ułożenia i pokrycia kosztów drenażu odwadniającego na działce oznaczonej nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...], dalej na działce [...] wzdłuż granicy z działką nr [...], z odprowadzeniem wody do kanału melioracyjnego, przebiegającego przez działkę nr [...], po uzyskaniu zgody właścicieli działek sąsiednich. Na skutek odwołania zobowiązanych, SKO uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W tym stanie sprawy Burmistrz zlecił biegłemu w zakresie postępowania wodnoprawnego uzupełnienie złożonej opinii w kwestii alternatywnego rozwiązania w przedmiotowej sprawie, polegającego na wykonaniu zaniżenia terenu na działce nr v wzdłuż granicy z działką nr [...]. Uzupełniając opinię biegły stwierdził możliwość zaniżenia terenu na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] w postaci wykonania rowu otwartego, który odprowadzałby wody opadowe wzdłuż granicy pomiędzy tymi działkami i dalej wzdłuż granicy z działką nr [...] do kanału melioracyjnego, przepływającego m. in. przez działkę nr [...]. Na takie rozwiązanie wyrazili zgodę właściciele działek nr [...] i [...], G. i S. małżonkowie K., zatem przedmiotową decyzją organ I instancji orzekł o nakazie wykopania rowu, określając jego parametry w sentencji decyzji.

W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 6 - art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 86 k.p.a. Skarżąca podniosła, iż organ I instancji nie wykonał rzetelnie wszystkich zaleceń zawartych w poprzednich decyzjach kasacyjnych organu odwoławczego, tj.: nie wyjaśnił kwestii wpływu przesunięcia rowu melioracyjnego na działce nr [...] na zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki nr [...]; nie ustalił, czy podwyższenie terenu nastąpiło tylko na działce nr [...], czy również na działce nr [...] i czy miało to wpływ na zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla działki nr [...] (nastąpiła zmiana stanu faktycznego w trakcie trwania postępowania administracyjnego - oświadczenie zobowiązanego z [...] października 2012 r.); nie wyjaśnił w jakim zakresie i jakie powstały szkody na działce nr [...]. Ponadto uzupełnienie opinii biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego jest rozbieżne z pierwotnie złożoną opinią (wyliczenie wielkości rowu dostosowujące do przyjęcia wyłącznie wód opadowych z działki [...], podczas gdy z poprzedniej opinii wynika, iż ukształtowanie terenu powoduje przepływ wód opadowych i gruntowych z działek o numerach: [...], v, [...] i [...] przez działkę [...] - strona [...] opinii). Nie uwzględniono również ewentualnych szkód mogących powstać po wykonaniu rowu.

Skarżąca podniosła, że Burmistrz powinien ustalić, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, zwłaszcza czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej i gruntowej, a jeśli tak, to kto jest sprawcą i na czym polegała zmiana stanu wody, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty i jaką szkodę powodują. Uznała, że niewskazanie, w jakiej odległości od granicy z działkami nr [...] i [...] ma być wykonany rów, jak też kierunku jego spadku oraz procentowego nachylenia/spadku dna rowu, uniemożliwia wykonanie zawartych w decyzji obowiązków. Niesprecyzowanie w decyzji nałożonych na jej adresatów obowiązków czyni ją niewykonalną nie tylko w dniu jej wydania, ale również powoduje, że niewykonalność spowodowana tym uchybieniem ma charakter trwały. Ponadto nakazanie wykonania rowu bez precyzyjnego określenia jego położenia (przy samej granicy) nie czyni zadość wymogom rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a.

Decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. (winno być 2013 r.) SKO, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie oraz treści przepisów regulujących przedmiotową materię, Kolegium wskazało, iż kluczowe dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy czynności podjęte przez zobowiązanych, tj. właścicieli działki nr [...], polegające na podwyższeniu (wykonaniu nasypu) na tej działce, zmieniły stosunki wodne w terenie w sposób określony w art. 29 ust. 1 P.w., a także czy rodzaj, sposób i zakres nałożonych na zobowiązanych obowiązków przywróci stan poprzedni na gruncie lub też zapobiegnie szkodom, w tym na gruncie skarżącej. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. przeprowadzonych oględzin, analizy ukształtowania gruntu oraz złożonych w sprawie opinii biegłych geodety i z zakresu postępowania wodnoprawnego wynika, że zobowiązani wykonali podwyższenie (nasyp) działki nr [...]. Rozwiązaniem problemu zmiany stosunków wodnych na działce skarżącej nr [...], w ocenie Kolegium, jest sposób wskazany przez biegłego w uzupełnieniu opinii, to jest zaniżeniu terenu na działce zobowiązanych o numerze [...] poprzez wykonanie przez nich rowu otwartego w sposób opisany w sentencji decyzji organu I instancji. Kierunek rowu, spadek i nachylenie, a także wskazana głębokość, dopasowana została do spadku i nachylenia występującego na przyległych działkach, co spowoduje, że wody będą spływały w kierunku kanału melioracyjnego na działce [...]. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że rów będzie przebiegał na gruncie należącym nie tylko do zobowiązanych, ale także przez działki nr [...] i [...], stanowiące własność S. i G. K., którzy w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2012 r. wyrazili na powyższe zgodę.

Zdaniem Kolegium, ww. opinia uzupełniająca biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego stanowi wiarygodny dowód w sprawie, bowiem sporządzona została w oparciu o obowiązujące przepisy prawne, a podstawami merytorycznymi tej opinii były: plan sytuacyjny działek, operat techniczny pomiaru rzędnych terenu, profile podłużne terenu działki zobowiązanych przed i po podwyższeniu, wizja lokalna w terenie, wiercenia geologiczne na terenie działek, dokumentacja fotograficzna, a nadto udostępnione przez organ I instancji akta sprawy, w tym pisma skarżącej.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy podał, iż nie podziela stanowiska strony, że wykopanie rowu nie zagwarantuje przywrócenia stosunków wodnych na jej działce z tego powodu, że rów może być w każdej chwili zniwelowany lub sukcesywnie zasypywany przez obecnego lub nowego właściciela. Nałożony bowiem na zobowiązanych obowiązek wykopania tego rowu nie odnosi się tylko i wyłącznie do wykonania tej czynności obecnie, ale i jego konserwacji, to jest do utrzymywania rowu w takim stanie i w takich parametrach, jakie zostały określone w zaskarżonej decyzji, również w przyszłości i to zarówno przez obecnych jak i przyszłych właścicieli. Z sentencji zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że uczestnicy zostali zobowiązani do regularnej konserwacji rowu.

W konsekwencji powyższych ustaleń organ odwoławczy nie podzielił także zarzutów strony dotyczących naruszenia przepisów procedury, uznając w tym zakresie, iż organ I instancji w sposób rzetelny i prawidłowy przeprowadził postępowanie w sprawie, zebrał wyczerpujący materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego i dokonał rzetelnej i obiektywnej jego oceny.

Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca postawiła zarzut naruszenia :

1. przepisów prawa materialnego – art. 29 ust. 3 P.w. poprzez błędne jego zastosowanie oraz art. 65, art. 77 i art. 122 ust. 1 pkt 3 P.w., poprzez ich nieuwzględnienie;

2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7 - 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 84 § 1, art. 86, art. 106 § 5, art. 107 § 3 k.p.a. polegającego w szczególności na:

• nierozpoznaniu sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący; niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;

• niestwierdzeniu niewykonalności decyzji organu I instancji z uwagi na jej niedookreślenie, o jaką mierzalną wartość chodzi w sformułowaniach użytych w jej sentencji: "Rów należy wykopać przy samej granicy z działką..." oraz "Głębokość rowu należy ustalić w odniesieniu do poziomu gruntu na przyległych działkach...";

• oparciu się na uzupełniającej opinii biegłego z dnia [...] listopada 2012 r. bez uwzględnienia niespójności danych (uwzględniona tylko powierzchnia działki nr [...]) potrzebnych do wyliczenia wielkości rowu z zapisem w opinii tegoż biegłego z kwietnia 2012 r., dotyczącym kierunku i powierzchni, z której spływają wody powierzchniowe i opadowe na tym terenie;

• niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności na jakim obszarze i o jaką wysokość nastąpiło podniesienie terenu, czy tylko na działce nr [...], czy również na działce nr [...] oraz jakie szkody i na jakim obszarze powstały w wyniku zmiany stanu wody na gruncie;

• zajęciu stanowiska przez Gminną Spółkę Wodną w dowolnej formie, a nie w postaci postanowienia, na które służy stronie zażalenie;

• uznaniu za dowód stanowiska Gminnej Spółki Wodnej, która jest tylko użytkownikiem rowu, a nie biegłym;

• wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz oczywiście błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, pozostające w opozycji do zgromadzonych materiałów;

• braku wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi

kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, szczątkowe uzasadnienie decyzji oraz brak w nim wszechstronnego rozważenia wszystkich przepisów i okoliczności związanych z naruszeniem stosunków wodnych oraz wykonaniem urządzenia zapobiegającego szkodom;

• dowolności w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, w szczególności w zakresie uznania, że wybrane przez organ I instancji rozwiązanie zapobiegnie powstawaniu szkodom;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy.

Obszernie uzasadniając skargę, strona przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania. Podniosła, iż w sprawie nie zostało ustalone jaki dokładnie obszar został wywyższony, czy dotyczy to tylko działki nr [...], czy również działki nr [...]. Nie wyjaśniono oraz nie wskazano w uzasadnieniach decyzji obu instancji, jakie szkody (rodzaj, wielkość, obszar jakim zostały objęte) powstały w wyniku zmian stosunków wodnych. Powyższe było niezbędne do zastosowania art. 29 ust. 3 P.w., w szczególności przy wyborze wariantu polegającego na wykonaniu urządzenia zapobiegającego szkodom. Ponadto żaden z organów w swojej decyzji nie wskazał i nie uzasadnił, że przedstawione rozwiązanie zapobiegnie szkodom. Organ I instancji nie zrealizował zaleceń wynikających z decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] czerwca 2012 r., polegających na wybraniu takiego rozwiązania, które będzie najskuteczniejsze i najtańsze oraz określeniu precyzyjnie powierzchni, wysokości i miejsca położenia części działki, która została podwyższona.

Ponadto w prowadzonym przez Burmistrza postępowaniu nie wyjaśniono, z czego wynika fakt zaniżenia terenu działki [...] i [...]. Może to być faktyczne zaniżenie wykonane przez ich właścicieli, jak również wynikać z błędów pomiarowych wysokości działek o numerach: [...], [...] i [...]. Bez rozwiania tej wątpliwości nie można prawidłowo ocenić stanu faktycznego, gdyż wszystkie następne wyliczenia, które zostały dokonane na podstawie aktualnych wskazań wysokości gruntu są błędne.

Za niespójne skarżąca uznała złożone przez biegłego z zakresu stosunków wodnych opinię oraz jej uzupełnienie. Z opinii z kwietnia 2012 r. wynika, że przebieg spływu wód z działek położonych wyżej, zarówno po jednej (działki nr [...] - [...],[...]), jak i po drugiej stronie drogi (działki nr [...],[...]) odbywa się przez działkę nr [...]. Natomiast wyliczenie wielkości rowu odprowadzającego wodę przeprowadzone przez tego samego biegłego w uzupełnieniu opinii z dnia [...] listopada 2012 r. wyliczone jest wyłącznie dla powierzchni działki nr [...], bez uwzględnienia powierzchni działek: [...], [...], [...] - [...], z których to woda spływa przez działkę nr [...]. Ponadto w opinii z kwietnia 2012 r. biegły wskazał, że rowek wykonany przez właściciela działki nr [...] jest niewystarczający z uwagi na fakt, że spadek terenu wzdłuż działek: [...] i [...] jest dużo mniejszy od spadku terenu przed podwyższeniem, po którym spływała woda.

Ponadto organy nie wykazały, że wskazane urządzenie w postaci rowu o głębokości 20 cm będzie zbierało wodę z części gruntu, znajdującego się poniżej wysokości dna tegoż rowu. Jest to o tyle istotne, że jak wskazał biegły w opinii z kwietnia 2012 r. na badanym terenie pod warstwą przepuszczalną ziemi znajduje się warstwa gliny, która uniemożliwia infiltrację wody w głąb powierzchni ziemi. Warstwa ta jest znacznie niżej niż głębokość na jakiej znajduje się dno rowu. Pominięto także okoliczność, iż działka nr [...] jest działką rolną, jak również fakt, jaki wpływ na dotychczasową uprawę będzie miało przyjęcie do realizacji rozwiązania wskazanego w decyzji Burmistrza.

Skarżąca powtórzyła podnoszony w odwołaniu zarzut niewykonalności decyzji Burmistrza, z uwagi na użycie w jej sentencji nieprecyzyjnych sformułowań i nieprecyzyjne wskazanie położenia rowu. Podała, że poziom gruntu na działkach [...] i [...], jak wskazał organ I instancji, został zaniżony w stosunku do stanu archiwalnego. Nie wiadomo zatem, czy ma być brana pod uwagę wysokość gruntu obecna, czy archiwalna. Nie określono również, z jakiej odległości od miedzy wartości te mają pochodzić.

Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowił art. 29 P.w. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że właściciel gruntu, jeśli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Z ust. 2 wynika, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 3 P.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Z przytoczonej regulacji wyraźnie wynika, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 P.w., to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi, czy też hydrologicznymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wymienia się liczne przypadki działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 P.w., takie jak: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lutego 2008 r., II SA/Lu 880/07, publ. LEX nr 466028).

Ponadto przepis art. 29 ust. 3 P.w. należy rozumieć w ten sposób, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do jego zastosowania. Konieczne jest ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie, powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a szkodą. Regulacja art. 29 ust. 3 P.w. ma zatem zastosowanie w razie szkodliwego wpływu zmiany stanu wody w wyniku bezprawnego działania właściciela gruntu sąsiedniego, zaś przywrócenie stanu zgodnego z prawem może polegać na przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom. Istotne jest przy tym, że jedynie ustalenie związku przyczynowego między bezprawną zmianą stanu wody na gruncie a szkodami, które z tego tytułu wystąpiły daje podstawę wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 29 ust. 3 P.w.

W celu wyjaśnienia, czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie zasadne jest dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego. Bez wiadomości specjalnych nie sposób bowiem ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych.

Przenosząc powyższe wywody na grunt przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie (k. [...] akt organu I instancji), co determinowało organ do prowadzenia sprawy w oparciu o art. 29 P.w., z uwzględnieniem specyfiki i zakresu tego postępowania, sprowadzającego się do ustalenia przesłanek określonych w tej regulacji.

W sprawie sporządzona została opinia przez biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego, dotycząca zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] w wyniku podwyższenia terenu na działce nr [...], z której wynika, iż podwyższenie terenu na działce [...] miało wpływ na naruszenie stosunków wodnych na działce [...], zmieniło bowiem stan wody na gruncie, zwłaszcza kierunek jej odpływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Przed nadsypaniem terenu na działce nr [...] odpływ wód opadowych z terenu działki nr [...] odbywał się bez przeszkód, natomiast po tej czynności spływ wody z działki nr [...] został w znacznej mierze zahamowany i woda deszczowa, płynąca po powierzchni terenu, zatrzymuje się przy granicy działek. Po zablokowaniu głównego kierunku spływu wód opadowych przez nadsypanie ziemi na działkę nr [...], częściowy jej odpływ odbywa się obecnie po działce nr [...] wzdłuż granicy z tą działką. Jako proste i niedrogie rozwiązanie problemu biegły w opinii z kwietnia 2012 r. uznał zastosowanie drenażu odwadniającego na działkach: [...] i [...], z odprowadzeniem wody do kanału melioracyjnego.

W opinii uzupełniającej z dnia [...] listopada 2012 r. biegły tej samej specjalizacji zaproponował rozwiązanie kwestii odwodnienia działki nr [...], zaniżając teren na działce [...] przy granicy z działką [...] przez wykonanie rowu otwartego, który odprowadzałby wody opadowe wzdłuż granicy pomiędzy tymi działkami i dalej wzdłuż granicy z działką [...] do kanału melioracyjnego, przepływającego przez działkę [...].

Oceniając ww. opinie Burmistrz prawidłowo ustalił, iż w sprawie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy szkodą – zalewaniem działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej a podniesieniem terenu działki nr [...], której właścicielami są zobowiązani. Nakazał zatem wykonanie urządzenia wodnego – rowu o parametrach określonych w sentencji decyzji, zaś organ odwoławczy ww. rozstrzygnięcie w całości zaakceptował.

W ocenie Sądu, powyższe rozstrzygnięcia nie są zasadne, bowiem organy zaniechały oceny złożonych w sprawie opinii w kontekście posiadanych przez Burmistrza uprawnień na podstawie ustawy Prawo wodne.

Kluczowym w tym zakresie jest wskazanie, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a) P.w., ilekroć w ustawie jest mowa o "urządzeniach wodnych" - rozumie się przez to w szczególności rowy. Zgodnie natomiast z treścią art. 73 ust. 1 pkt 1 P.w., rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie zalicza się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Na wykonanie urządzeń wodnych wymagane jest pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt 3 P.w.). Wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do właścicieli gruntów (art. 74 ust. 1 P.w.). Organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych - rowów - na podstawie art. 140 ust. 1 P.w. jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej.

Z powyższego więc jednoznacznie wynika, że wykonanie określonego decyzją organu I instancji rowu melioracyjnego dotyczy urządzenia melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 73 ust.1 pkt 1 P.w. w związku z art. 140 P.w., do czego w świetle wyżej przedstawionych rozważań Burmistrz nie posiadał ustawowego umocowania.

Poza tym, konsekwencją spowodowania przez właściciela zmiany stosunków wodnych na gruncie, powodującej szkody na gruntach sąsiednich, jest albo: nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego, albo wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Ten ostatni termin nie posiada definicji ustawowej, a organy administracji w przedmiotowej sprawie dowolnie uznały, że do takich urządzeń należy przedmiotowy rów.

Burmistrz nie posiadał również ustawowego upoważnienia do nałożenia na zobowiązanych obowiązku regularnej konserwacji rowu, co zgodnie z art. 77 ust 1 P.w. może uczynić tylko organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (starosta). W tym miejscu należy powołać postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., wydane w sprawie II OW 139/11 (publ. Lex nr 1121243), zgodnie z którym ratio legis unormowania art. 77 ust. 2 P.w. polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki, biorąc pod uwagę także treść pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto są one ustalane proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu oraz są ustalane przez ten organ zakresy i terminy ich wykonania. Nie jest to kompetencja wójta (burmistrza), o której stanowi art. 29 P.w.

Zwrócić należy także uwagę na fakt, iż przepis art. 29 umiejscowiony został w ustawie Prawo wodne w rozdziale 3, określającym obowiązki właścicieli wody oraz właścicieli innych nieruchomości, zaś przepisy określające tryb postępowania w związku z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego znajdują się w rozdziale 4: "Pozwolenia wodnoprawne". Postanowienia art. 29 P.w. są więc przepisami lex specialis wobec regulacji określonej w art. 122 – 141 P.w. Przedmiotowa sprawa dotyczy bowiem przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, nie zaś budowy i funkcjonowania urządzenia wodnego – rowu.

Z powyższego wynika, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 3, art. 77 oraz art. 122 ust. 1 pkt 3 P.w., a przez to stan faktyczny w sprawie został ustalony w innym kierunku, aniżeli wymaga tego art. 29 ust. 3 P.w. W tej sytuacji zarzuty skargi odnośnie niewykonalności decyzji organu I instancji z uwagi na użycie niedookreślonych sformułowań potrzebnych do wyliczenia wielkości rowu, jak również niespójności i rozbieżności w danych zawartych w opiniach biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego nie mają wpływu na rozstrzygnięcie Sądu.

Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą wziąć pod uwagę fakt, że wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom nie jest równoznaczne z wykonaniem rowu, co do którego istnieje odrębny tryb postępowania w zakresie pozwolenia wodnoprawnego. Ponownie ustalą stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, z uwzględnieniem oświadczenia zobowiązanego, złożonego na rozprawie w dniu 2 października 2013 r., że ziemię rozprowadził nie tylko na działce nr [...], ale i na działce [...] (taki też był zarzut skargi co do braku ustalenia podwyższonego obszaru), a więc czy nastąpiło i na tej działce podwyższenie terenu, mające wpływ na stosunki wodne na przedmiotowym obszarze. Poza tym będą mieć na uwadze, że wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 29 ust. 3 P.w. wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności: jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, w szczególności czy z powodu dokonanych zmian, które szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty. Następnie, w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie, organy powinny nakazać w decyzji taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania. Rozważając zasadność wyboru - przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (jakichkolwiek rozmiarów i wartości), organ winien mieć na uwadze, iż nieruchomości sąsiednich nie powinny dotykać skutki bezprawnej zmiany stosunków wodnych na gruncie, a podjęte rozstrzygnięcie winno zapewniać skuteczne zapobieżenie szkodom. Organ winien zatem zastosować takie rozwiązanie, które będzie racjonalne i ekonomicznie uzasadnione, a przy tym będzie zapewniać realizację interesów właściciela nieruchomości, na którego grunt szkodliwie wpłynęła dokonana zmiana. Nie powinno ono również w sposób zbędny obciążać właściciela nieruchomości, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 20 maja 2010 r., II SA/Gd 226/10, publ. Lex nr 672713, WSA w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2010 r., II SA/Bk 137/10, publ. Lex nr 668564).

W celu ustalenia stanu faktycznego w sposób jak najbardziej precyzyjny, organ I instancji powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną w trybie art. 89 § 2 k.p.a. z udziałem stron i biegłych opiniujących w sprawie. Jest to tym bardziej wskazane, że zastrzeżenia co do ustalonego przez organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie zgłasza nie tylko skarżąca, ale i zobowiązany, który zwrócił się do organu o zweryfikowanie stanu gruntu na całej działce nr [...], należącej do skarżącej.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.