Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 54/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2011 r. G. sp. z o.o. z siedzibą w Z. G. (dalej: "spółka", "skarżąca") złożyła wniosek o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw.

W decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Marszałek Województwa M. dokonał wstępnego uznania spółki za grupę producentów owoców i warzyw oraz dokonał zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowanego w latach 2012 – 2016.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że po sprawdzeniu wymagań określonych w art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz.U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868 – dalej: "ustawa z dnia19 grudnia 2003 r." ) oraz warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2009 r. Nr 5, poz. 27), w szczególności wymogu uzyskania pozytywnej opinii Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (znak sprawy [...] z [...] października 2011 r.) w odniesieniu do opracowanego pięcioletniego planu dochodzenia do uznania, należało orzec zgodnie z wnioskiem spółki.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego( Prezes ARR) zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Marszałka Województwa M. z dnia [...] listopada 2011 r.

W decyzji z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Prezes ARR stwierdził, że decyzja Marszałka Województwa M. została wydana z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, tj. z naruszeniem art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 107 § 3 Kpa oraz art. 193 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. L 299 z 27.11.2007 r., s. 1). Prezes ARR zarzucił ww. decyzji brak wskazania w uzasadnieniu przesłanek uzasadniających jej rozstrzygnięcie, zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, brak ustalenia wszystkich istotnych przepisów znajdujących zastosowanie do oceny wniosku, a także brak uprzedniego sprawdzenia, czy spółka ubiegając się o wydanie decyzji nie stworzyła sztucznych warunków celem uzyskania korzyści majątkowej. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych w wyniku wydania ww. decyzji Marszałka Województwa M., organ zgodnie z art. 158 § 2 Kpa ograniczył się do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Po rozpoznaniu odwołania spółki Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2016 r., nr [...] uchylił decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że Prezes ARR jest organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa M. z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ARR i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1419). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy decyzja w sprawach m.in. wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, została wydana na podstawie przepisów dotychczasowych, do stwierdzenia nieważności decyzji właściwy jest Prezes Agencji Rynku Rolnego. Z uwagi na fakt, że decyzja Marszałka Województwa M. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r., to organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest Prezes ARR.

Minister wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym wniosku Strony w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw zastosowanie miały następujące przepisy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Marszałka Województwa M., tj. na dzień [...] listopada 2011 r.:

1) rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych "rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku" (Dz. Urz. L 299 z 27.11.2007 r., s. 1), dalej zwane "rozporządzeniem nr 1234/2007" ;

2) rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE. L 30 z 31.01.2009 r., str. 16), dalej zwane "rozporządzeniem nr 73/2009";

3) rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2011, str. 1), dalej zwane "rozporządzeniem nr 543/2011";

4) ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868), dalej zwana "ustawą z dnia 19 grudnia 2003 r.".

5) rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz. 27) zwane dalej "rozporządzeniem z dnia 16 grudnia 2008 r."

W dalszej części uzasadnienia wskazał, że zgodnie z przepisami regulującymi warunki wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw na dzień [...] października 2011 r., grupa producentów ubiegająca się o wstępne uznanie musiała spełnić warunki i wymagania wymienione w § 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r. Przy czym, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. wniosek o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw powinien zawierać elementy wskazane w tym przepisie, w tym (zgodnie z pkt 3) informacje o liczbie członków oraz wartości produktów wytworzonych przez członków grupy producentów i sprzedanych w okresie odniesienia wskazanym w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy, do wniosku należało dołączyć:

- dokument urzędowy potwierdzający, że wnioskodawca jest osobą prawną, oraz wskazujący organy i osoby uprawnione do reprezentowania wnioskodawcy;

- statut albo umowę grupy producentów;

- dokumenty potwierdzające informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 3;

- plan dochodzenia do uznania pozytywnie zaopiniowany przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji właściwego ze względu na siedzibę grupy producentów.

Do wniosku o wydanie ww. decyzji, należało zatem obowiązkowo dołączyć, m.in. dokumenty potwierdzające informacje o liczbie członków oraz wartości produktów wytworzonych przez członków grupy producentów i sprzedanych w okresie odniesienia wskazanym w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2. Obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem stosownych załączników, w tym odnośnych dokumentów wynikał także z § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r. Przepis art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. nakładał ponadto na Marszałka Województwa obowiązek przeprowadzenia w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej kontroli u podmiotu aplikującego o wstępne uznanie w zakresie spełnienia przez grupę producentów warunków wstępnego uznania i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 6 ww. ustawy osoby upoważnione przez marszałka województwa do wykonywania czynności kontrolnych miały prawo do wstępu na teren nieruchomości grupy lub jej członków i żądania informacji związanych z przedmiotem kontroli. Ponadto, oprócz warunków określonych w rozporządzeniu z dnia 16 grudnia 2008 r., organ wydający w tej sprawie decyzję był zobowiązany również do kontroli spełnienia innych, określonych w przepisach unijnych wymogów obowiązujących grupę producentów owoców i warzyw ubiegającą się o wstępne uznanie, które wyszczególniono poniżej.

Jednocześnie, w myśl art. 111 rozporządzenia nr 543/2011, przed zatwierdzeniem planu uznawania grupy producentów na podstawie art. 125e ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007, państwo członkowskie jest zobowiązane do przeprowadzenia kontroli danego podmiotu prawnego w celu weryfikacji, za pomocą wszelkich odpowiednich środków, łącznie z kontrolami na miejscu, m.in. w zakresie spełnienia warunków wstępnego uznania grupy i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania.

Mając na względzie treść powyższych przepisów Minister wskazał, że na ich podstawie Marszałek Województwa M., wydając decyzję o wstępnym uznaniu grupy powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, aby potwierdzić, czy członkowie ubiegającej się o uznanie grupy producentów owoców i warzyw są rolnikami, tj. potwierdzić fakt użytkowania przez nich gruntów rolnych i prowadzenia działalności rolniczej, a także prowadzenia przez każdego z członków spółki uprawy przynajmniej jednego produktu z sektora owoców i warzyw w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku.

W ocenie Ministra w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie brak jest dokumentów potwierdzających weryfikację któregokolwiek z ww. kluczowych dla wydania decyzji elementów, włącznie z informacjami podanymi przez stronę w formie oświadczeń. Z analizy dokumentów dołączonych do wniosku spółki w sprawie wstępnego uznania za grupę producentów owoców i warzyw wynika, że nie można potwierdzić, iż Marszałek Województwa M. prowadząc postępowanie w ww. sprawie przeprowadził kontrole w niezbędnym zakresie, umożliwiającym potwierdzenie kluczowych dla postępowania informacji i pozwalającym na określenie stanu faktycznego, niezbędnego do orzeczenia o spełnieniu warunków wstępnego uznania przez grupę. Organ wskazał, że w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów przeprowadzenia kontroli, np. zdjęć, notatek, a Marszałek Województwa poczynił ustalenia jedynie w oparciu o przedłożone przez Stronę dokumenty, wśród których brakowało najważniejszych, tj. dokumentów wymaganych zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. potwierdzających informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawarte we wniosku, w tym w oświadczeniach. W ocenie organu odwoławczego nie można przyjąć, że takimi dokumentami potwierdzającymi informacje są oświadczenia przedłożone przez poszczególnych członków spółki, bowiem z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zawarte we wniosku i oświadczeniach informacje muszą zostać potwierdzone, czyli zweryfikowane. Stwierdzono, że oświadczenia członków są dokumentami, jednak dokumenty te jedynie przekazują pewną informację, ale jej nie potwierdzają.

Mając na uwadze powyższe, Minister wskazał, że Marszałek Województwa M. nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie przeprowadził kontroli spełnienia warunków wstępnego uznania oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania za organizację producentów przez spółkę. Wydanie wobec tego przez ten organ decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw, pomimo niedołączenia dokumentów potwierdzających stosowne informacje, było niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. jak również z § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r., co w prowadzonym postępowaniu należy rozważyć w świetle przesłanki rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Z naruszeniem tych przepisów wiąże się natomiast naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego

( Dz.U z 2016 roku poz. 23 ze zm. dalej jako Kpa) .

Odnosząc się do kwestii właściwości organu I instancji Minister wyjaśnił, że na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ARR i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015 r., poz. 1419), od dnia 3 października 2015 r. organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw wydanej na podstawie przepisów dotychczasowych, jest Prezes Agencji Rynku Rolnego. Podkreślił, że to na Prezesie ARR jako organie I instancji we wszczętym postępowaniu ciążył obowiązek weryfikacji materiału dowodowego i oceny, czy w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki wymienione w art. 156 Kpa.

Odnośnie natomiast stanowiska organu I instancji, jakoby w aktualnie obowiązujących przepisach nie było podstawy dla jakiegokolwiek organu do wydania decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania, Minister wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw, zwaną dalej "ustawą zmieniającą z 10 lipca 2015 r.", w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, zadania i kompetencje właściwego organu państwa członkowskiego w zakresie rynku owoców i warzyw wykonuje dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego, w tym dokonuje powiadomień, przekazuje informacje oraz wydaje decyzje w sprawach wymienionych w tym przepisie. Z kolei na mocy art. 11 ustawy zmieniającej z dnia 10 lipca 2015 r., do postępowań sprawach wymienionych w tym przepisie, w tym do wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast w świetle art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z dnia 10 lipca 2015 r., w przypadku gdy decyzja w sprawach wskazanych w art. 11 została wydana na podstawie przepisów dotychczasowych, do stwierdzenia nieważności decyzji - właściwy jest Prezes Agencji Rynku Rolnego, przy czym jeżeli decyzja została wydana przez ministra właściwego do spraw rynków rolnych, właściwy jest ten minister.

Zgodnie zaś z art. 14 ust. 3 przywołanej ustawy, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w sprawach wskazanych w art. 11, po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 10 lipca 2015 r. organem właściwym do rozstrzygania w sprawach wskazanych w art. 11 jest dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego. Z przepisu tego wynika zatem, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 10 lipca 2015 r. organem właściwym do rozstrzygania w sprawach wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw jest dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego. Do rozstrzygania w sprawach wskazanych w art. 11, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 10 lipca 2015 r. stosuje się natomiast przepisy ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 10 lipca 2015 r. (art. 14 ust. 4 ustawy zmieniającej z 10 lipca 2015 r.).

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że katalog spraw wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, w zakresie których dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego jest uprawniony do wydawania decyzji, ma charakter otwarty. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkl 5 ww. ustawy, organ ten, w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej, wydaje decyzje również w sprawach innych niż wymienione wprost w pkt 1 - 4, dotyczących rynków owoców i warzyw. Przepis ten może zatem stanowić podstawę wydania decyzji w sprawach wprost niewymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy, o której mowa, a określonych w przepisach UE. Organ wyjaśnił, że w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARR kwestia możliwości zastosowania tego rozwiązania prawnego została pominięta zaś krajowe przepisy zawierają normę uprawniającą obecnie dyrektora oddziału terenowego ARR do orzekania w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, po uprzednim stwierdzeniu nieważności decyzji w tej sprawie. Kwestia istnienia podstaw materialnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa M. przez Prezesa ARR) powinna być badana i ostatecznie rozstrzygnięta przez dyrektora oddziału terenowego ARR w prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez Prezesa ARR, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja. Organ odwoławczy zarzucił, że Prezes ARR niejako wyręczył dyrektora oddziału terenowego ARR z badania tej kwestii, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, a w świetle powyższych ustaleń nie zgodził się z argumentem organu I instancji o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tym samym zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego decyzja Marszałka Województwa M. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, co stanowiło bezpośrednią przesłankę do zastosowania jako podstawy prawnej w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisu art. 156 § 2 Kpa. Zarzucono, że Prezes ARR, pomimo że w trakcie postępowania dowodowego udowodnił szereg uchybień w postępowaniu Marszałka w sprawie spełnienia przez spółkę warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, to jednak naruszył przepis art. 156 § 2 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania obecnie w kwestii wstępnego uznawania grup, decyzja Marszałka Województwa M. wywołała nieodwracalny skutek prawny.

Mając na względzie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, organ odwoławczy podzielił powzięte przez Prezesa ARR w trakcie postępowania ustalenia, iż decyzja Marszałka Województwa M. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie jednak od ustaleń Prezesa ARR, z którymi Minister się zgodził, naruszenie przepisu art. 156 § 2 Kpa uzasadniało w ocenie Ministra uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Ministra spełnione zostały również przesłanki z art. 138 § 2 Kpa. Stwierdził również, że nieprawidłowości w powyższym zakresie nie mogą być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 Kpa).

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r., spółka wniosła skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania tj.

- błędnego zastosowania art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 76 § 1 Kpa poprzez przyjęcie, że Marszałek Województwa nie przeprowadził dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy

- błędnego zastosowania art. 75 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z 19 grudnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że oświadczenia podmiotów trzecich nie potwierdzają informacji, a jedynie ją przekazują i nie stanowią dokumentów w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r.,

- błędnego zastosowania art. 7, art. 77 § 1, art. 107 §3 w zw. z art.156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez niewyjaśnienie w toku postępowania, jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji oraz niewyjaśnienie, czy i dlaczego rzekome naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa miało charakter rażący,

2. naruszenie prawa materialnego tj.

- błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 16 § 1 Kpa poprzez przyjęcie przeprowadzenie postępowania dowodowego przez Marszałka Województwa postępowania dowodowego rażąco narusza art. 7 i art. 77 § 1 Kpa w stopniu uzasadniającym naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej.

W obszernym uzasadnieniu skargi, powołując się na doktrynę i orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące charakteru instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, skarżąca wskazała argumenty na uzasadnienie swoich twierdzeń. W podsumowaniu stwierdziła, że w sytuacji, w której organy administracji przyznają na skutek dwóch postępowań (w przedmiocie wydania opinii o PDU - planu dochodzenia do uznania oraz w przedmiocie wstępnego uznania za grupę producentów) określone prawa obywatelom RP, które następnie po kilku latach są podważane na skutek zmiany właściwości organów i związanej z tym oceny dowodów zebranych w pierwszym postepowaniu, jest rażąco sprzeczne z zasadą budowy zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasadą państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Dopuszczalność rozstrzygnięcia kasatoryjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa innego niż podniesione w skardze wynika wprost z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2016 roku, poz. 718 ze zm. dalej jako p.p.s.a.), który ogranicza sąd administracyjny granicami sprawy nie zaś zarzutami

W niniejszej sprawie Prezes Agencji Rynku Rolnego z uwagi na rażące naruszenie przepisów postępowania, m.in. art. 7, art. 77 § 1, 107 Kpa oraz z uwagi na niemożność stwierdzenia nieważności decyzji z racji nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdził, iż decyzja Marszałka Województwa M. dotycząca spełnienia przez skarżącą warunków wstępnego uznawania grup i dokonującej wstępnego uznania spółki w grupie produktów "owoce" i zatwierdzającej plan dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw została wydana z naruszeniem prawa.

Następnie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ww. organowi wskazując, iż winien on przeanalizować kwestię naruszenia przepisów prawa materialnego w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa M., w szczególności w zakresie art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r., jak również art. 111 rozporządzenia nr 543/2011 regulujących obowiązek kontroli danego podmiotu w zakresie spełnienia warunków wstępnego uznania grupy i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania, a także zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia 1234/2007 dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych. Wskazał, że ponownej analizie powinna być poddana kwestia nieodwracalnych skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka Województwa w związku z przepisem art. 2 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 roku o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu( DZ.U z 2016 roku, poz. 58) w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą z dnia 10 lipca 2015 roku.

Jednocześnie Minister zaznaczył, że nieprawidłowości w powyższym zakresie nie mogą być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 Kpa).

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W wyniku analizy akt administracyjnych przedmiotowej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zgromadzony w sprawie, obszerny materiał dowodowy, wyklucza możliwość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 Kpa. Wyjaśnić bowiem należy, że ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. Natomiast w razie stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze nieuzasadniającym przyjęcia, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) organ II instancji winien sam przeprowadzić to postępowania lub je ponowić (w razie stwierdzenia wadliwości tego postępowania przed organem I instancji) w niezbędnym zakresie lub czynności te powierzyć na podstawie art. 136 Kpa organowi I instancji.

W tym miejscu zauważyć należy, iż przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza naruszeń przepisów postępowania co do oceny w zakresie prawidłowości zastosowania w postępowaniu zwykłym wymagań z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2003 r., Nr 223, poz. 2221 ze zm.), jak również z § 1 pkt 6) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r., Nr 5, poz. 27), nie powinna mieć miejsca w sytuacji gdy organ odwoławczy chciał zastosować rozstrzygnięcie kasatoryjne z art. 138 § 2 Kpa. Dokonując oceny prawidłowości decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 Kpa, Sąd bada czy zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

Odmienna natomiast ocena prawna dokonana przez Ministra, czy wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez Marszałka Województwa lub stosowania przez niego prawa materialnego, czy też braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska nie stanowią przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sąd zwraca uwagę, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego. Decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

Podkreślić należy także, że zalecenia organu odwoławczego wiążą organ I instancji tylko odnośnie obowiązku ustalenia okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego co do ustalenia tych okoliczności, jak i ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji co oznacza, że organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 stycznia 2017 r., II SA/Sz 1237/15, publ. LEX nr 2197235).

Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko wskazanie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Wyłącznym bowiem powodem i uzasadnieniem wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy może być tylko potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie w całości lub w części postępowania dowodowego. W tak rozumianych podstawach nie mieści się natomiast wyrażenie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie może w szczególności przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy. O treści rozstrzygnięcia w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decyduje wyłącznie organ I instancji, który po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć.

Wskazówki organu odwoławczego nie mogą mieć również merytorycznego charakteru, co oznacza, że nie można sugerować ani wręcz rozstrzygać za organ I instancji o sposobie załatwienia sprawy lub treści przyszłej decyzji. Organ odwoławczy nie może przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wr 94/12, publ. cbosa). Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister wypowiedział się co do prawidłowości stanowiska organu I instancji dotyczącego istoty sprawy, tj., że decyzja Marszałka Województwa została wydana z rażącym naruszeniem prawa (str. 11 zaskarżonej decyzji), ale nie zachodziła sytuacja wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Przesądził zatem o merytorycznej treści decyzji prezesa ARR, co w takiej sytuacji upoważniało go do wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.

W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy uwzględni przedstawioną w uzasadnieniu ocenę prawną mając również na względzie treść art. 139 Kpa, a w szczególności, że tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego w zaskarżonej decyzji, czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a.