Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 15/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 147 par. 1, art. 151, art. 174, art. 176, art. 183, art. 184, art. 189, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 10, art. 18, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3, art. 70 ust. 1 i 2, art. 87 ust.1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 26, art. 26a ust. 1, art. 31a, art. 32
journal: Dz.U. 1991 nr 114 poz 492
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1007/16 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Gminy M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 1007/16, oddalił skargę D. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 r. nr 165 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skargą z dnia 24 marca 2016 r. D. sp. z o.o. zaskarżyła § 11 ust. 12 oraz § 12 ust. 11 uchwały Rady Gminy W. nr 165 z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K. (Dz. U. Woj. Maz. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., poz. [...]). Spółka wskazała, że jest właścicielem nieruchomości zabudowanej 2,5 kondygnacyjnym budynkiem o powierzchni użytkowej [...]m2 i powierzchni zabudowy [...] m2 położonej w W. przy ul. R. [...]. Stanowiący własność Spółki budynek oraz towarzysząca mu infrastruktura położone są na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...], [...]), przy czym Spółka jest właścicielem działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Nieruchomość objęta jest powyższym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżając § 11 ust. 12 oraz § 12 ust. 11 tej uchwały Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, powodujące nieważność postanowień planu, tj. naruszenie art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121) - dalej: K.c. i art. 4 ust. 1, w zw. z art. 10 ust. 1, art. 33 i art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, ze zm.), dalej: u.z.p. poprzez nałożenie nieuzasadnionych celem publicznym i nieracjonalnych ograniczeń prawa własności, co skutkuje na podstawie art. 27 u.z.p. stwierdzeniem nieważności. Spółka podniosła, że ww. działki ewidencyjne położone są na terenie oznaczonym symbolami: 4a MU3, 3 MU4 - działka [...]; 4a MU3, 3 MU4, 5 KUD - działka [...]; 4a MU3, 5 KUD - działka [...], [...], [...]; 4a MU3 - działki [...], [...], [...] i [...]. Dla terenów oznaczonych symbolem: 4a MU3 - obowiązuje, stosownie do § 11 ust. 12 planu miejscowego, nakaz zachowania min. 70 % powierzchni biologicznie czynnej, tj. pokrytej roślinnością na gruncie rodzimym; 3 MU4 - obowiązuje, stosownie do § 12 ust. 11 planu, nakaz zachowania min. 80 % powierzchni biologicznie czynnej, tj. pokrytej roślinnością na gruncie rodzimym. W ocenie Spółki ustalenie powyższych nakazów ogranicza możliwość zagospodarowania i zabudowy nieruchomości oraz rozbudowy budynku w sposób nadmierny i nieuzasadniony, a zatem narusza przysługujące Spółce uprawnienia wynikające z prawa własności. Spółka wywodziła, że uprawnienie do kształtowania, a zatem ograniczania sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości wynikające z art. 4 ust. 1 i art. 33 u.z.p., nie pozwalało radzie gminy na dowolne i nieuzasadnione ograniczanie korzystania z nieruchomości, za czym przemawia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia władztwa planistycznego. W ocenie Spółki żaden cel publiczny nie uzasadnia w wystarczający sposób zaskarżonych ograniczeń. Spółka wskazała, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym w obowiązującym Studium symbolem M2.12, przy czym są to tereny budowlane o minimalnym udziale średnio 60 % powierzchni biologicznie czynnej (wartość podana w Studium odnosi się do całego terenu oznaczonego symbolem M2.12- znacznie większego niż powierzchnia nieruchomości), a zatem przepisy Studium nie nakładają obowiązku wprowadzenia tak wysokiego wymogu powierzchni biologicznie czynnej, jak zastosowany w planie miejscowym. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości znajdują się tereny zabudowane osiedlami domów jednorodzinnych, na których nie ma zachowanego wymogu 70 % i 80 % powierzchni biologicznie czynnej; nie było i nie ma zatem racjonalnego uzasadnienia dla nałożenia takiego wymogu w miejscowym planie w odniesieniu do nieruchomości. Wręcz przeciwnie, wyłączenie znacznej części nieruchomości spod zabudowy, stanowi niedopuszczalne zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli sąsiednich nieruchomości, nie znajdujące uzasadnienia w przeznaczeniu i cechach tych nieruchomości. Spółka podniosła, że budynek został oddany do użytkowania na podstawie decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...]czerwca 1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie, a zatem przed uchwaleniem planu miejscowego. Zajmuje on ponad 20 % lub 30 % powierzchni przynajmniej niektórych działek wchodzących w skład nieruchomości, a wprowadzone w planie miejscowym nakazy stoją w sprzeczności z dotychczas istniejącą zabudową. Spółka zwróciła nadto uwagę, że zbliżone postanowienia planu miejscowego (dla sąsiedniej nieruchomości) zostały uznane za nieważne – wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 1491/11).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nieruchomość skarżącej położona jest na terenie rozciągającym się wzdłuż Skarpy W., stanowiącej przyrodniczy łącznik pomiędzy rezerwatami przyrody. Zgodnie z przedmiotowym planem nieruchomość skarżącej objęta jest w znacznej większości granicami strefy działek parkowo-ogrodowych oznaczonych w planie symbolem MU3, gdzie obowiązuje zachowanie minimum 70% powierzchni biologicznie czynnej oraz częściowo strefą ekspozycji rejonu nadskarpowego oznaczoną w planie symbolem MU4, gdzie minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 80%. Podstawowym celem objęcia miejscowym planem terenu dawnej wsi K., ze względu na jego wyjątkowe w skali miasta położenie na górnym tarasie Skarpy i w sąsiedztwie dwóch rezerwatów przyrody, było określenie m. in. warunków niezbędnych dla zachowania i bezwzględnej ochrony Skarpy W. oraz zasięgu terenów, których te warunki dotyczą, a także umożliwienie rozwoju mieszkalnictwa i usług, z zachowaniem wymogów ładu przestrzennego, uwzględniającego warunki strefy ochrony konserwatorskiej oraz uwarunkowań ekologicznych i ochronnych Skarpy oraz rezerwatów (§ 3 miejscowego planu). Skarpa jako wybitny element rzeźby terenu, pełni istotną funkcję krajobrazową, a w połączeniu z zespołami roślinnymi jej towarzyszącymi także funkcję przyrodniczą i klimatotwórczą. Dodatkowo należy do obszarów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, m. in. osuwaniem i spełzywaniem, zaznaczającymi się w przeszłości i obecnie. Ich natężenie zależne jest od wysokości i nachylenia skarpy, jak również od działalności człowieka (wykopy, wznoszenie nowych budynków). Z powyższych względów Skarpa W., wraz z wąwozami jest obiektem chronionym. Celem ochrony Skarpy jest wzbogacanie jej walorów poprzez m.in. takie zagospodarowanie, które nie będzie naruszało jej stateczności. Z drugiej zaś strony potencjalne ruchy masowe na Skarpie nie powinny zagrażać lokalizowanym tam obiektom budowlanym.

Gmina podała, że teren dawnej wsi K. objęty jest granicami W. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie z obowiązującym, w czasie sporządzania miejscowego planu, rozporządzeniem Wojewody W. z dnia 29 sierpnia 1997r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu na terenie województwa W., w jego granicach obowiązywała konieczność zachowania minimum 70% powierzchni biologicznie czynnej. Taki też wskaźnik ustalono w planie na wszystkich terenach położonych w oddaleniu od krawędzi skarpy i wąwozów. Natomiast, na wszystkich terenach przylegających do krawędzi Skarpy, gdzie zasadne było ograniczenie zainwestowania, również zgodnie z treścią wniosku złożonego do przedmiotowego planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, ustalono minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 80%, co gwarantuje ograniczenie intensywności zabudowy i pozostawienie jak największej powierzchni zielonej, umożliwiającej swobodną infiltrację wód opadowych niezbędnych do utrzymania zieleni skarpowej. Gmina wyjaśniła, że w czasie sporządzania przedmiotowego planu, również przed wejściem w życie rozporządzenia Wojewody z dnia 29 sierpnia 1997r., na terenie objętym planem rozpoczął się ruch budowlany. Została m.in. wydana decyzja o pozwoleniu na budowę budynków usługowo-administracyjnych, obejmująca działki ew. o nr: [...],[...], [...], [...], [...], [...], stanowiące obecnie część nieruchomości skarżącej. Zagospodarowanie tego terenu, zgodnie z decyzją, przewidywało znacznie niższy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, niż później przyjęto w planie. W czasie przygotowywania przedmiotowego planu obiekty objęte powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę były już w trakcie realizacji. Z tego względu w miejscowym planie znalazły się następujące zapisy: "§ 11. Dla terenów położonych w strefie działek parkowo-ogrodowych, oznaczonych na rysunku planu symbolem MU3; 3. Ustala się adaptację istniejącej zabudowy (dotyczy to również obiektów, których inwestorzy posiadają pozwolenia na budowę ważne na dzień uzyskania mocy prawnej przez niniejszą uchwałę)" oraz "§ 29. Dla terenu 4a MU3 wprowadza się następujące ustalenie planu uzupełniające do ustaleń zawartych w rozdz. II-V; - adaptuje się istniejące zainwestowanie obiektami o funkcji usługowo-administracyjnej z uzupełniającą funkcję mieszkaniową. W przypadku rozbudowy lub przekształceń realizowanych obiektów, bądź zmian w projektowanym sposobie zagospodarowania dla terenu obowiązują ustalenia § 11 miejscowego planu." Gmina wywodziła, że wobec powyższego rozbudowa zrealizowanej wówczas inwestycji nie jest możliwa z uwagi na jej istniejącą intensywność, a nie minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Tym samym na pozostałym terenie, tj. na działkach o ew. o nr: [...], [...] i [...], mogą powstawać obiekty zgodnie z ustaleniami planu, przy zachowaniu minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wynoszącego 70%. Odnosząc się do argumentu jakoby zapisy planu ograniczały możliwość zagospodarowania i zabudowy nieruchomości Gmina wskazała, że koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego, a prawo własności nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że interes prawny Spółki w stosunku do sposobu zagospodarowania terenu działki [...] wynika z faktu, iż Spółka jest właścicielem budynku posadowionego na tej działce, który nabyła wraz z działkami [...], [...], [...], [...], [...]/[...], [...], [...] na podstawie umowy z dnia [...] lipca 2012 r. Spółka twierdziła, że zaskarżone postanowienia planu uniemożliwiają rozbudowę lub istotną przebudowę budynku, wpływając na sposób realizacji prawa własności. Zaistniała więc podstawa do merytorycznego rozpatrzenia skargi.

W ocenie Sądu nie można Radzie skutecznie zarzucić naruszenia art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, art. 2 ust. 1 u.z.p., w zakresie ustalenia wynikającego z § 11 ust. 12 oraz § 12 pkt 11 planu. Z rysunku planu i wyjaśnień organu wynika, że nieruchomości skarżącej zlokalizowane są wzdłuż Skarpy W., stanowiącej łącznik pomiędzy rezerwatami przyrody Las K. i Las N. (Natura 2000), blisko wąwozu rozcinającego Skarpę W. i stanowiącego jej formę geomorfologiczną. Według planu nieruchomości położone są na terenie nim objętym w strefie oznaczonej MU3, do której odnosi się nakaz zachowania minimum 70% powierzchni biologicznie czynnej i częściowo w strefie ekspozycji rejonu nadskarpowego (MU4), gdzie obowiązuje wskaźnik 80% powierzchni biologicznie czynnej. Sąd podkreślił, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi podstawę do konstrukcji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować, jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Wszelkie ograniczenia wykonywania prawa własności muszą, zgodnie z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do założonych celów. Ochrona środowiska, czemu ma służyć wprowadzenie 70% i 80% wskaźnika intensywności zabudowy, explicite wymieniona została w powołanym przepisie Konstytucji jako wartość uzasadniająca nałożenie ograniczeń. Ponadto wprowadzone w planie ograniczenia znajdują umocowanie w innych aktach normatywnych. Zgodnie z obowiązującym w czasie sporządzania planu rozporządzeniem Wojewody W. z dnia 29 sierpnia 1997r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu na terenie województwa W. ( Dz. Urz. Woj. W. Nr [...], poz. [...] oraz Dz. Urz. Woj. W. z 1999 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), w jego granicach obowiązywała konieczność zachowania minimum 70% powierzchni biologicznie czynnej. Taki wskaźnik ustalono w planie na wszystkich terenach położonych w oddaleniu od krawędzi skarpy i wąwozów. Natomiast na wszystkich terenach przylegających do krawędzi Skarpy, gdzie zasadne było ograniczenie zainwestowania, również zgodnie z treścią stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ustalono minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 80%. Zdaniem Sądu słusznie wywodziła Gmina, że ograniczenie intensywności zabudowy i pozostawienie jak największej powierzchni zielonej, umożliwia swobodną infiltrację wód opadowych niezbędnych do utrzymania zieleni skarpowej. Ta z kolei wpływa na stabilność skarpy, przyczyniając się do zapobiegania jej degradacji. W § 3 przedmiotowego planu organ odniósł się do celu wyznaczającego treść planu, jakim jest ochrona Skarpy. Skarpa jako wybitny element rzeźby terenu pełni istotną funkcję krajobrazową, a w połączeniu z zespołami roślinnymi jej towarzyszącymi także funkcję przyrodniczą i klimatotwórczą. Dodatkowo należy do obszarów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, m. in. osuwaniem i spełzywaniem zaznaczającymi się w przeszłości i obecnie. Ich natężenie zależne jest od wysokości i nachylenia skarpy, jak również od działalności człowieka (wykopy, wznoszenie nowych budynków). Z powyższych względów Skarpa W., wraz z wąwozami jest obiektem chronionym. Celem ochrony Skarpy jest wzbogacanie jej walorów przez m.in. takie zagospodarowanie, które nie będzie naruszało jej stateczności. Z drugiej zaś strony potencjalne ruchy masowe na Skarpie nie powinny zagrażać lokalizowanym tam obiektom budowlanym. Realizacji powyższych zadań ma służyć strefa ochronna skarpy. Organ gminy jednoznacznie, w ocenie Sądu, wskazał zatem, o ochronę jakich wartości mu chodzi i wykazał, w świetle materiałów planistycznych, że wartości te są na tyle ważne i znaczące, że ich ochrona wymaga ograniczenia uprawnień skarżącej Spółki. Jednocześnie organ zapewnił możliwość pozostawienia, adaptacji i realizacji budynków o przeznaczeniu mieszkaniowym lub usługowym, natomiast utrudnienia w skali prowadzonej działalności danego typu, w tym przypadku przedszkole, poprzez brak możliwości rozbudowy budynku, stosownie do potrzeb inwestora, nie jest sprzeczne z przyjętym przeznaczeniem.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wprowadzone przez Gminę ograniczenia pozostają w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia ochrony środowiska i racjonalnej gospodarki przestrzennej, będącej elementem szeroko pojętego porządku publicznego. Sąd podkreślił, że pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest wykluczona sytuacja, w której wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości - co niewątpliwie ogranicza prawo własności – nie musi oznaczać naruszenia istoty tego prawa. Na nieruchomości skarżącej Spółki znajduje się budynek, nie jest ona objęta zakazem zabudowy, a istniejący wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wpływa na ograniczenie rozbudowy. Skoro zakaz zabudowy nie musi per se oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, to tym bardziej ograniczenie polegające na braku możliwości rozbudowy. Sąd podniósł, że statuujący zasadę swobody działalności gospodarczej art. 22 Konstytucji wskazuje warunki jej ograniczenia. Musi ono mieć charakter ustawowy i musi być podyktowane ważnym interesem publicznym. W przedmiotowej sprawie trudno nie dostrzegać interesu publicznego, który podyktował rozwiązanie prawne wynikające z kwestionowanych przepisów uchwały, w postaci ochrony środowiska. Ponadto zakwestionowane w skardze przepisy nie odnoszą się wprost do sfery działalności gospodarczej, przewidując wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, niezależnie od tego czy na danej działce prowadzona jest działalność gospodarcza i jakiego jest ona rodzaju. Zdaniem Sądu, wskutek uchwały nie nastąpiło też nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości odznaczających się tą samą cechą istotną (relewantną), skoro mniejszy wskaźnik odnosi się do działek zabudowanych przed wejściem w życie planu lub w stosunku do których obowiązywało realizowane pozwolenie na budowę. Nierówne traktowanie nie przejawia się w uwzględnieniu istniejącej zabudowy lub znaczenia obowiązujących pozwoleń na budowę. Podobnie jak niektórzy właściciele nieruchomości leżących w pobliżu nieruchomości skarżącej, Spółka mogła wystąpić o decyzję o pozwoleniu na rozbudowę przed wejściem w życie planu, wówczas wskazywana przez Spółkę różnica nie wystąpiłaby. Zmiana koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która nastąpiła u właściciela nieruchomości po wielu latach od uchwalenia planu miejscowego nie może prowadzić do stwierdzenia, że interes tego właściciela został w nieuprawniony sposób naruszony kwestionowanym przez nią, wiele lat po uchwaleniu, zapisem planu.

Sąd wskazał też, że w wyroku z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1186/15, WSA w Warszawie nie stwierdził, że istnieją wystarczające podstawy do zakwestionowania § 12 pkt 11 przedmiotowej uchwały. Nadto podniósł, że z powodów wyżej przedstawionych nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1491/11).

Sąd uznając, że organ planistyczny uprawniony był do zagospodarowania przestrzeni objętej zaskarżonym planem miejscowym w sposób określony w zakwestionowanych przepisach, orzekł o oddaleniu skargi, w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargą kasacyjną D. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016, poz. 1066), art. 3 § 2 pkt 5, art. 145 § 1 pkt 1 podpunkt a) i c) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) przez przyjęcie, że Rada m.st. W. nie naruszyła przepisu art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3, art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego i przepisu art. 2 ust.1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 33 i art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nakładając zaskarżonymi postanowieniami § 11 pkt 12 oraz § 12 pkt 11 uchwały Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K." w gminie W. nieracjonalne i nie uzasadnione celem publicznym ograniczenia prawa własności, i poprzez nie stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień;

2) naruszenie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 5, art. 145 § 1 pkt 1 podpunkt c) i art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że Rada m.st. W. nie naruszyła art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nałożenie zaskarżonymi postanowieniami § 11 pkt 12 oraz § 12 pkt 11 powyższej uchwały nieuzasadnionych celem publicznym i nieracjonalnych ograniczeń prawa własności, i poprzez niestwierdzenie naruszenia trybu postępowania skutkującego nieważnością zaskarżonych postanowień.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdzenie nieważności § 11 pkt 12 oraz § 12 pkt 11 zaskarżonej uchwały, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd nie odniósł się do argumentów skarżącej, że postanowienia rozporządzenia Wojewody W. z dnia 29 sierpnia 1997 r., jako nakładające ograniczenia na wykonywanie konstytucyjnie chronionego prawa własności, również powinny podlegać ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Za oceną, że przyjęty w rozporządzeniu nakaz zastosowania wymogu 70 % powierzchni biologicznie czynnej nie był racjonalny i uzasadniony przemawia przede wszystkim fakt, że wymóg taki nie został powtórzony w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie W. Obszaru Chronionego Krajobrazu, ani też w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. W., stanowiącym dokument nadrzędny w stosunku do planów miejscowych. Ponadto ustalony w przedmiotowym rozporządzeniu nakaz zachowania co najmniej 70% powierzchni biologicznie czynnej w obrębie każdej działki, dotyczył działek objętych budownictwem mieszkaniowym, zaś przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest w planie miejscowym na cele mieszkaniowo-usługowe. Skarżąca podniosła też, że przepisy ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody różnicowały sytuację ochrony przyrody dokonywanej w formie np. planu ochrony parku narodowego, od ochrony dokonywanej w formie ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu i w przypadku tej drugiej formy ochrony ustalenia te nie były wiążące, a podlegały, przy sporządzaniu miejscowego planu, ocenie rady gminy. Rada Gminy powinna była, przy uchwalaniu planu miejscowego, dokonać oceny zasadności zastosowania do nieruchomości postanowienia tego rozporządzenia nakładającego obowiązek ustalenia 70% powierzchni biologicznie czynnej w przypadku budownictwa mieszkaniowego, z uwzględnieniem uzasadnionych interesów prawnych obywateli..

Spółka wskazała także, że uznane przez Sąd argumenty Gminy o konieczności ograniczenia intensywności zabudowy i pozostawienia jak największej powierzchni zielonej umożliwiającej swobodną infiltrację wód opadowych niezbędnych do utrzymania zieleni skarpowej, mają charakter bardzo ogólny i nieprecyzyjny. Gmina w istocie nie wykazała, dlaczego właśnie teren nieruchomości skarżącej powinien zostać poddany takim, a nie innym ograniczeniom. Wskazane przez Sąd pismo Głównego Architekta Gminy z dnia 13 października 1995 r. skierowane do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz pismo Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia 2 października 1995 r. nie potwierdzają stanowiska Gminy. Pismo Konserwatora Przyrody dotyczyło całego obszaru objętego planem i nie musiało być przez Gminę zastosowane dokładnie jednakowo dla wszystkich nieruchomości objętych planem. Sąd nie wziął również pod uwagę, że przedmiotowy plan miejscowy przewiduje w § 7 i § 8 dwie strefy ochrony bezpośredniej i pośredniej Skarpy W., które realizują wymogi ochrony geotechnicznej Skarpy. W związku z tym automatyczne nakładanie rygorystycznych ograniczeń na pozostałe tereny objęte planem (które to tereny nie stanowią w ocenie samej Gminy terenów stref ochronnych Skarpy) jest tym bardziej nieuzasadnione. Zdaniem strony, stwierdzenie zawarte na str. 6 "Prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko" z listopada 1996 r., oznacza, że w ocenie autorów zabezpieczenie Skarpy następuje w obrębie stref ochronnych, a nie na pozostałych terenach. Skarżąca podniosła również, że zasadność wprowadzenia wysokich wskaźników powierzchni biologicznie czynnej na terenach przyległych do Skarpy W. można by ocenić wyłącznie na podstawie specjalistycznych badań geotechnicznych i przyrodniczych, których nie ma w materiałach planistycznych.

Spółka nie zgodziła się z oceną, że ograniczenia wprowadzone planem mają wpływ jedynie na możliwości rozbudowy istniejącego budynku. W istocie obowiązujące ograniczenia nie pozwalają na zapewnienie dojść i dojazdów do budynku, śmietników, a także na wykonanie urządzeń wspomagających działalność oświatową prowadzoną w budynku. Nieuprawniony jest także wniosek, iż wskutek zaskarżonej uchwały nie nastąpiło nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości skoro mniejszy wskaźnik odnosi się do działek zabudowanych przed wejściem w życie planu lub w stosunku do których obowiązywało realizowane pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m.st. W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, albowiem przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w przypadku skargi wniesionej na akt prawa miejscowego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania - tj. inne niż wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. - jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten Sąd stosuje w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a taka sytuacja nie miała miejsce w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Do takich aktów zastosowanie znajduje przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) i pkt 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W razie zatem uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego zastosowanie znajduje art. 147 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący nie postawili zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a.

Skoro przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie to tym samym Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych podkreślić należy, iż jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę.

W niniejszej sprawie nie można uznać, aby skarga kasacyjna spełniała stawiane jej wymogi. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139 ze zm.), dalej: u.z.p., naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Strona zarzuciła wprawdzie w skardze kasacyjnej naruszenie art. 27 u.z.p., lecz jednocześnie nie zarzuciła naruszenia żadnej z jednostek redakcyjnych art. 18 tej ustawy – tak w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu.

Tymczasem, aby skutecznie zarzucić naruszenie trybu postępowania czy właściwości organów nie wystarczy powołać art. 27 ust. 1 u.z.p., lecz konieczne jest jego powiązanie z przepisem przewidującym w toku procedury planistycznej określony tryb postępowania czy właściwość określonego organu. Przyjmując nawet, że strona zarzuciła naruszenie art. 27 ust. 1 u.z.p. ( przepis art. 27 u.z.p. posiada dwie jednostki redakcyjne regulujące odmienne stany prawne), to i tak zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku. Przepis art. 18 ust. 1 u.z.p. wskazuje organ właściwy w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaś ustęp drugi tego przepisu w pkt 1 do pkt 14 określa kolejne etapy procesu planistycznego.

Strona skarżąca nie powiązała art. 27 ust. 1 u.z.p. z jakimkolwiek przepisem art. 18 u.z.p. i nie wskazała, której to czynności organ nie przeprowadził w toku procedury planistycznej lub przeprowadził wadliwie.

W takiej sytuacji należy uznać, że w niniejszej sprawie nie postawiono właściwie zarzutu kwestionującego naruszenie trybu postępowania ( zawartego w punkcie drugim skargi kasacyjnej).

Także zarzut z punktu 1 skargi kasacyjnej nie został postawiony prawidłowo i to nie tyko z uwagi na zarzucenie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który nie znajduje w tej sprawie zastosowania, ale i z tych przyczyn, że przepis art. 10 u.z.p. posiada 3 ustępy, a ustęp 1 posiada 11 punktów dotyczących różnych kwestii. W skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnej jednostki redakcyjnej art. 10 u.z.p., która – zdaniem strony – została naruszona i nie uzasadniono w czym strona upatruje tego naruszenia.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1 u.z.p., art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 i art. 70 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Nie można bowiem uznać, że postanowienia § 11 pkt 12 i § 12 pkt 11 uchwały naruszają prawo własności strony skarżącej poprzez nieracjonalne i nieuzasadnione celem publicznym ograniczenie prawa własności. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, iż w niniejszym przypadku doszło do ograniczenia prawa własności, lecz nie można mówić o nadużyciu przez gminę władztwa planistycznego, gdyż nie doszło do naruszenia istoty tego prawa.

Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy. Jednakże władztwo gminy nie może niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Z tego też względu konieczny jest system ochrony praw podmiotów, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi ustawowo określony tryb postępowania i rozgraniczenie kompetencji organów.

Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, lecz nakazuje także uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, walory architektoniczne i krajobrazowe - art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, i 3. Przyjęte w ustawie - rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Podobną rolę pełni art. 1 do Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993r. Nr 61 poz. 284 ze zm.). Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie orzekał w sprawach dotyczących postanowień planów miejscowych, na skutek których właściciele stracili możliwość korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem ( por. wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: wyrok dnia 8 stycznia 2008 r. w sprawie P. przeciwko Polsce (skarga nr 38185/02); wyrok z dnia 14 listopada 2006 r., w sprawie S. przeciwko Polsce, skarga nr 52589/99; wyrok z dnia 17 lipca 2007 r., w sprawie R. przeciwko Polsce, skarga nr 17373/02; wyrok z dnia 6 września 2007 r., w sprawie S. przeciwko Polsce, skarga nr 38672/02 ). Oznacza to, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego.

W niniejszej sprawie gmina wyjaśniła przesłanki, którymi kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności i rozważania należy uznać, że akta administracyjne odzwierciedlające procedurę planistyczną pozwalają stwierdzić, iż gmina dołożyła należytej staranności przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła konieczność dokonania ingerencji w sferę prawa własności strony skarżącej.

Podkreślić należy, że uwzględnienie skargi wniesionej na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwe wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego przejawiającego się w naruszeniu konkretnego przepisu prawa materialnego. Jeśli naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę nastąpiło, ale w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego wynikającego z art. 4 ust. 1 u.z.p., to nie można organom gminy skutecznie zarzucić naruszenia prawa.

Przypomnieć należy, iż przepis art. 87 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stwierdza natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl natomiast art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

W świetle takiego zapisu Konstytucji RP do przepisów o ochronie przyrody zaliczyć należy również akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 26 i art. 32 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.). Aktem takim jest rozporządzenie Wojewody W. z dnia 29 sierpnia 1997r. w sprawie utworzenia obszaru krajobrazu na terenie województwa W. ( Dziennik Urzędowy Województwa W. Nr 43, poz. 149).

Stanowisko co do takiego właśnie charakteru aktu wydanego na podstawie tej delegacji ustawowej jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 stycznia 2011 r., II OSK 2035/09, LEX nr 953008; z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 943/06, LEX nr 340125; z dnia 22 lipca 2014 r., II OSK 352/13, z dnia 14 października 2014r., sygn. akt II OSK 801/13 - CBOSA). Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje od dnia 1 sierpnia 2009r. w drodze uchwały sejmiku województwa, a do dnia 1 sierpnia 2009 r. następowało w drodze rozporządzenia wojewody, które określało nazwę obszaru lub obiektu, jego położenie, w miarę potrzeb otulinę oraz zakazy dla nich właściwe wybrane spośród wymienionych w art. 26a ust. 1 i art. 31a. – art. 32 ustawy o ochronie przyrody. Konsekwencją wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu był przewidziany w art. 26 ust. 2 ( do dnia 1 stycznia 1995r.) obowiązek uwzględnienia obszaru chronionego krajobrazu w planach zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z Załącznikiem nr 2 do powołanego wyżej rozporządzenia Wojewody W. z dnia 29 sierpnia 1997r. punkt V –"W zakresie lokalizacji inwestycji" dopuszcza budownictwo mieszkaniowe z zachowaniem co najmniej 70% powierzchni biologicznie czynnej w obrębie każdej działki. Obowiązek zachowania co najmniej 70% powierzchni biologicznie czynnej w obrębie każdej działki przewidywał punkt C – "Zakazy , nakazy i ograniczenia obowiązujące w strefie zurbanizowanej.

Nadto, w piśmie z dnia 13 października 1995 r., skierowanym do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (w nawiązaniu do wniosków Państwowej Służby Ochrony Zabytków w piśmie z dnia 26 września 1995 r.), Główny Architekt Gminy postulował wprowadzić (m.in.) nakaz zachowania 60% powierzchni ekologicznie czynnej, a w strefie przyskarpowej – 80%, zabezpieczenie zachowanego historycznego charakteru i układu wsi K. związanej z krajobrazem Skarpy W., utrzymanie naturalnych zboczy skarpy z wąwozami, a nadto zakaz wprowadzania zabudowy wielorodzinnej. Także Wojewódzki Konserwator Przyrody w piśmie z dnia 2 października 1995r. zgłosił tereny chronione, które wchodzą w skład W. Obszaru Chronionego Krajobrazu i zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia maksymalnej ochronę Skarpy W. z wąwozami erozyjnymi, umożliwienie zachowania stref ochronnych rezerwatów przyrody Las K., Las N., wraz z ich naturalną rzeźbą oraz roślinnością. Zaznaczyć należy, iż strona skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że "zgodnie z zapisami Studium nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem M2.12 – tereny budowlane o minimalnym udziale średnio 60% powierzchni biologicznie czynnej", lecz nie postawiła w skardze kasacyjnej, zarówno w jej petitum jak i uzasadnieniu, stosownego zarzutu ze wskazaniem naruszonych w tym zakresie – zdaniem strony – przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i uzasadnieniem takiego zarzutu. W tej sytuacji kwestie dotyczące studium pozostają, ze względu na związanie granicami skargi kasacyjnej (jej zarzutami), poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powyższych względów należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.