Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2270/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 170, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant st. sekr. sądowy Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej M. P. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] marca 2021 r. decyzję nr [...], którą odmówił M. P. wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową".

Minister w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2021 r. stwierdził, iż M. P. wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. wystąpiła do organu o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Strona w uzasadnieniu wniosku wskazała, że rozpoczęła służbę w dniu [...] sierpnia 1966 r. w [...] Komendy Miejskiej MO w [...]. Od dnia [...] maja 1983 r. przeszła do służby w [...][...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], na stanowisko [...]. Powyższa zmiana spowodowana była sytuacją rodzinną, a nie przekonaniami politycznymi. W wyniku rozwodu, ze względu na konieczność zapewnienia opieki nad dziećmi w wieku 8 i 11 lat, wymieniona nie miała możliwości kontynuowania służby pełnionej w systemie zmianowym. Chciała podjąć służbę w innych jednostkach Milicji Obywatelskiej, ale otrzymywała odpowiedź odmowną. Od dnia [...] sierpnia 1990 r. pełniła służbę w Wydziale Dochodzeniowym Komendy Rejonowej Policji [...]. Od dnia [...] sierpnia 1991 r. do dnia zwolnienia ze służby pełniła służbę w Wydziale Finansów Komendy [...] Policji, zajmując kolejno coraz wyższe i bardziej odpowiedzialne stanowiska. Powierzone zadania służbowe realizowała sumiennie i rzetelnie. Zdaniem funkcjonariuszki okres służby strony w organach bezpieczeństwa państwa – w Wydziale [...] i Wydziale Studiów i Analiz SUSW – należy uznać za krótkotrwały, ponieważ 7 lat służby w stosunku do 32 lat służby w MO i Policji jest okresem krótkotrwałym. Nadmieniła też, że orzeczeniem nr [...] z dnia [...] października 2005 r. została zaliczona do III grupy inwalidzkiej, w związku ze służbą w Policji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczym art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2189/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r.

Przedmiotowy wyrok wraz z aktami sprawy wpłynął do Ministerstwa w dniu 23 listopada 2020 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] stwierdził, iż zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Ponadto art. 17 ww. ustawy stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z akt sprawy wynika, że M. P. została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2005 r., posiada prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym stronie wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie zainteresowanej uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od dnia [...] maja 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r.

Organ stwierdził, że M. P. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 7 lat i 3 miesięcy. Całkowity okres służby ww. wynosi 38 lat, 5 miesięcy i 16 dni.

Kopie kompletnych akt osobowych strony nie zawierały dokumentów wskazujących, aby M. P. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki służbowe po dniu 12 września 1989 r.

Z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r. wynika, że strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującej karach dyscyplinarnych oraz prowadzonych postępowaniach karnych lub karno-skarbowych. KGP poinformował, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Organ nadmienił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Minister ze słownika wyrazów bliskoznacznych przytoczył synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Podkreślił również, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie.

Przy rozpatrywaniu sprawy zasadne jest również, zdaniem Ministra, odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Nadmienił, że już na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76, w dniu 15 grudnia 2016 r.), kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu, sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać problemy interpretacyjne. W konsekwencji powyższego zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzanym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia owej krótkotrwałości. Jednakże przedmiotowa poprawka, o której mowa powyżej, nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle powyższego organ stwierdził, iż rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową Minister wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.

Ze słownika wyrazów bliskoznacznych organ przytoczył synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia", zdaniem Ministra, ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Prawidłowość powyższego wywodu wynika, zdaniem organu, z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Organ przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA dokonał wykładni użytego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powyższego zwrotu, stwierdzając, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków«, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Organ przytoczył też dokonaną przez NSA wykładnię systemową ustawy zaopatrzeniowej. W przywołanym powyżej wyroku NSA wskazano, że: "(...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem »służby na rzecz totalitarnego państwa« jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego."

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2189/19, zobligował organ do ponownego rozpatrzenia sprawy M. P., z uwzględnieniem dokonania wyczerpującej oceny, pod kątem spełnienia przez stronę przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Wobec powyższego organ wskazał, że służba zainteresowanej pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 7 lat i 3 miesięcy, zaś całkowity okres służby wymienionej wynosi 38 lat, 5 miesięcy i 16 dni. Zatem około 19% całego okresu strona pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa.

W ocenie Ministra przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad 7-letni okres służby wymienionej na rzecz totalitarnego państwa trudno nazwać tymczasowym, doraźnym czy epizodycznym.

W związku z powyższym nie zaistniała jedna z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Na wyrażone w przedmiotowej kwestii stanowisko organu istotny wpływ miał również fakt, iż służba we wskazanej formacji nie wynikała ze służbowego przeniesienia, lecz stanowiła akt woli wnioskodawczyni.

Organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez stronę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji wymieniona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Z zebranej dokumentacji wynika, iż ww. w toku pełnionej służby w Policji posiadała pozytywne opinie służbowe, awansowała w stopniu, a także podwyższano jej uposażenie zasadnicze i dodatki służbowe do uposażenia. Wobec powyższego, zdaniem organu, strona spełnia przesłankę stypizowaną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Jednakże szczegółowa analiza materiału dowodowego przekazanego przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (stanowiącego kopię akt osobowych) wykazała, że wnioskodawczym w sposób świadomy rozpoczęła służbę na stanowisku [...] Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych. Materiał dowodowy zawiera raport wnioskodawczym z dnia [...] stycznia 1983 r. o treści: "Uprzejmie proszę Tow. Komendanta o wyrażenie zgody na przeniesienie do pracy w Służbie Bezpieczeństwa. (...) Aktualnie kończę studia w Szkole Głównej Planowania i Statystyki. W dotychczasowej służbie zapoznałam się częściowo z pracą w Służbie Bezpieczeństwa i według mojego odczucia byłaby bardziej odpowiednia dla mnie. Nabyte wiadomości podczas studiów oraz dotychczasowe doświadczenie będę mogła bardziej efektywnie wykorzystać w nowej pracy." Powyższe dowodzi, iż decyzja o podjęciu służby we wskazanej formacji stanowiła przemyślaną decyzję strony.

W aktach prowadzonego postępowania znajduje się dokument: "Świadectwo złożenia egzaminu na oficera" z dnia [...] maja 1986 r., czyli w okresie służby w Służbie Bezpieczeństwa. Powyższe, zdaniem organu, wskazuje, że M. P. była funkcjonariuszką, co do której przełożeni mieli określone oczekiwania i inwestowali w jej rozwój zawodowy. W trakcie służby na rzecz totalitarnego państwa wymieniona awansowała w stopniu i stanowisku służbowym, została również odznaczona Srebrnym Krzyżem Zasługi i Brązową Odznaką "[...]". W omawianym przypadku nie można mówić o braku świadomości strony co do charakteru struktur, do których przynależała i uzyskiwanych z tego tytułu apanaży.

Zakończenie okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z pobudek etyczno-moralnych, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Strona pozostając na etacie SB, była częścią wskazanej formacji i czerpała z niej określone, wymierne korzyści. Postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w ocenie organu, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Organ podkreślił, iż rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności policjanta. Stąd też nie można jeszcze uznać za wyjątkową sytuację przypadku, w którym funkcjonariusz otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Ponadto z informacji dotyczącej przebiegu służby sporządzonej w Komendzie [...] Policji wynika również, iż wnioskodawczym w toku pełnionej służby nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe, co prowadzi do stwierdzenia, że wnioskodawczyni nie wykazała się szczególnymi osiągnięciami, wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Rzetelne wykonywanie obowiązków przez stronę oraz brak kar dyscyplinarnych, nie stanowią wystarczającego powodu do zastosowania przez organ przysługującego mu uprawnienia.

Organ odnosząc się do kwestii orzeczenia komisji lekarskiej, która zakwalifikowała stronę do drugiej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą w resorcie MSWiA, wskazał, iż służba w Policji zwykle wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy oraz ewentualnymi urazami. Orzeczenie komisji lekarskiej zaliczające stronę do określonej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą nie jest tożsame z posiadaniem zaświadczenia, iż służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia uprawniającego do podwyższenia procentowego wysługi emerytalnej. W świetle przytoczonych powyżej faktów, ustalenia komisji lekarskiej z punktu widzenia przesłanek art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie znalazły zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Minister stwierdził, że osiągnięcia odnotowane przez zainteresowaną po dniu 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na aprobatę. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, iż strona nie spełnia przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, jak również uwzględniając charakter wykonywanych przez ww. czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, to – w ocenie Ministra – przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z wymienionego wyżej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczym art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...].

Strona zarzuciła organowi naruszenie:

- przepisów prawa materialnego: art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię;

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: art. 7, art. 7a, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca nadmieniła, iż w zaskarżonej decyzji przesłanką odmowy wyłączenia przepisów było stwierdzenie, iż służba na rzecz państwa totalitarnego była jej przemyślaną decyzją. Otrzymane odznaczenia dowodzą, że miała świadomość charakteru struktur, do których przynależała i uzyskiwanych z tego tytułu apanaży.

Skarżąca podkreśliła, że zmiana na służbę w Wydziale [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w W., była spowodowana sytuacją rodzinną, a nie względami politycznymi. Po rozwodzie ze względu na konieczność zapewnienia opieki na dziećmi w wieku 8 i 11 lat strona nie miała możliwości kontynuowania służby pełnionej w systemie zmianowym. Chciała podjąć służbę w innych jednostkach Milicji Obywatelskiej, ale otrzymywała odpowiedź odmowną, z uwagi na brak etatów.

Nie była to zatem decyzja wynikająca z chęci służby na rzecz totalitarnego państwa. Organ nie odniósł się do podanej przez stronę okoliczności konieczności zapewnienia opieki nad małoletnimi dziećmi, z którymi strona została sama. System opieki wymagał zmiany pracy na jednozmianową. Nie mogła bowiem pozostawić dzieci samych wieczorami i w nocy, pracując w systemie zmianowym. Organ wskazał, że ustalił powyższa okoliczność, natomiast ocenił ten fakt zupełnie inaczej, nie podając żadnego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Na podstawie dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 się 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej "P.p.s.a"), rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Jest zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Rozpoznając wniesioną skargę z punktu widzenie powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma fakt wcześniejszego rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. II SA/Wa 2189/19 w wyroku z dnia 9 lipca 2020 r. Mocą tego orzeczenia WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. odmawiającą wyłączenia wobec skarżącej stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 P.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując, stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 ), że: "Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Stosownie do treści art. 170 P.p.s.a. Sąd jest związany prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r. zapadłym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2189/19.

Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się natomiast w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 w odniesieniu do sądu oznacza, że musi on przyjmować iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

Powodem uchylenia przez Sąd decyzji MSWiA z dnia [...] lipca 2019 r. była między innymi odmienna od poczynionej przez organ – ocena Sądu przesłanki "krótkotrwałości służby" na rzecz państwa totalitarnego. W przywołanym wyroku WSA w Warszawie stwierdził, iż "Biorąc pod uwagę długość okresu służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) przede wszystkim w ujęciu proporcjonalnym, tj. w porównaniu do całego okresu służby skarżącej wynoszącego 38 lat, 5 miesięcy i 16 dni, przyjąć należało, że służba przez okres 7 lat i 3 miesięcy była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...)".

Pomimo tak jednoznacznego stanowiska Sądu organ dokonał ponownej oceny przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej i uznał, iż służba skarżącej na rzecz państwa totalitarnego nie miała charakteru krótkotrwałego (strona 6 zaskarżonej decyzji). Organ pominął zatem ocenę prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu Sądu, pomimo tego, iż ocena ta była dla organu wiążąca. Takie działanie organu stanowi naruszenie art. 153 w zw. z art. 170 P.p.s.a.

Ponadto Minister nie zastosował się do wskazówek Sądu zawartych w przywołanym orzeczeniu. Sąd nakazał bowiem organowi poczynić ustalenia dotyczące służby skarżącej w czasie służby na rzecz państwa totalitarnego, w tym dotyczące charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, a nadto nakazał wskazać, jakie osiągnięcia mogłyby – w ocenie organu – zostać uznane za wyróżniające skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy oraz wyjaśnić, czy ocenę w tym zakresie organ odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji.

Wiążące wskazania Sądu w tym zakresie nie zostały przez organ należycie wykonane. Przede wszystkim w dalszym ciągu organ nie poczynił konkretnych ustaleń faktycznych co do rodzaju i charakteru służby skarżącej na rzecz państwa totalitarnego oraz wykonywanych tam zadań.

Odnosząc się z kolei do kwestii osiągnięć skarżącej w trakcie służby w Policji, organ zauważył, iż skarżącej nie zostały przyznane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe czy też odznaki/medale resortowe, co doprowadziło Ministra do konkluzji, iż wnioskodawczyni nie wykazała się szczególnymi osiągnięciami, wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Stanowisko to jest – zdaniem Sądu – nieprzekonywujące, jeżeli uwzględni się fakt, iż skarżąca od [...] sierpnia 1991 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji pełniła służbę w Wydziale Finansów Komendy [...] Policji, zajmując kolejno coraz wyższe i bardziej odpowiedzialne stanowiska. W ocenie Sądu osiągnięcia skarżącej należałoby zatem porównywać do osiągnięć innych funkcjonariuszy pełniących służbę na podobnych czy też tych samych stanowiskach. Takiej analizy brak jest jednak w zaskarżonej decyzji.

Organ nie odniósł się też do twierdzeń skarżącej dotyczących przyczyn wystąpienia przez nią w 1983 r. z wnioskiem o przeniesienie do pracy w Służbie Bezpieczeństwa. Skarżąca podnosi, iż prawdziwą przyczyną wystąpienia przez nią z takim wnioskiem był brak możliwości pełnienia służby w trybie zmianowym, z uwagi na sytuację rodzinną i konieczności sprawowania opieki nad dwójką małoletnich dzieci. Okoliczność ta została całkowicie pominięta przez organ.

Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż organ wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2189/19, naruszył przepis art. 153 w zw. z art. 170 P.p.s.a.

W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.