Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1362/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o udzieleniu zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...], zmieniającą za zgodą stron decyzję tego organu z dnia [...] r. znak [...] o udzieleniu R. B., przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "A" R. B. ul. [...], [...] L. zezwolenia:

- na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne o podanych rodzajach i kodach,

- przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne o podanych rodzajach kodach.

Zmiana dotyczyła pkt I lit b poprzez zwiększenie ilości przetwarzanych odpadów w procesie mielenia (R3) – dotyczyło to trzech rodzajów odpadów. W pkt. II decyzji pozostawiono w mocy - bez zmian pozostałe punkty decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...].

W dniu 29 stycznia 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie wpłynął, przekazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zgodnie z właściwością na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., wniosek Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. ("WIOŚ") z dnia 12 stycznia 2021 r., w którym organ ten domaga się stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji Starosty [...] w części dotyczącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w L. przy ul. [...].

WIOŚ jako podstawę stwierdzenia nieważności podał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie dopełniono obowiązku wynikającego z przepisu prawa, który został zawarty w art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji – Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm., dalej w skrócie "UOdp"). Mają za tym przemawiać wyniki przeprowadzonej w 2020 r. kontroli przedsiębiorcy będącego adresatem tej decyzji. Wykazała ona bowiem wiele nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami.

W trakcie kontroli stwierdzono, iż urządzenia do przetwarzania odpadów znajdujące się na terenie, którego dotyczyła przedmiotowa decyzja tj. kabina ze stołem sortowniczym, umieszczona w hali rozdrabniarka służąca do rozdrabniania odpadów tworzyw sztucznych oraz będący w naprawie młyn do mielenia odpadów są stacjonarnymi urządzeniami technicznymi, stanowiącymi instalację, której eksploatacja powoduje emisję. W związku z tym WIOŚ uznał, że przedsięwzięcie polegające na przetwarzaniu odpadów, objęte zezwoleniem wynikającym ze wskazanej na wstępie decyzji Starosty, zaliczane jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jest to przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm., dalej w skrócie "Rozporządzenie z 9 listopada 2010 r.") tj. instalacja związana z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inna niż wymienione w § 2 ust 1 pkt 41-47. W konsekwencji zdaniem WIOŚ wskazany powyżej przedsiębiorca winien do wniosku o uzyskanie przedmiotowego zezwolenia na przetwarzanie odpadów dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

WIOŚ wskazał ponadto, że w oparciu o art. 180 pkt 3 ustawy Prawo o ochronie środowiska eksploatacja instalacji, powodująca wytwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne powyżej 5000 Mg rocznie jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia na wytwarzanie odpadów. W konsekwencji kontrolowany przedsiębiorca powinien posiadać pozwolenie na wytwarzanie odpadów w związku z wytwarzaniem odpadów w instalacjach związanych z przetwarzaniem odpadów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej zezwolenia przedsiębiorcy na przetwarzanie odpadów w L. przy ul. [...].

W uzasadnieniu tej decyzji, po zaprezentowaniu ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz omówieniu istoty wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie stwierdzenia nieważności Kolegium wskazało, że podważana przez WIOŚ decyzja Starosty:

- wydana została przez właściwy organ,

- wydana została w oparciu prawidłową podstawą prawną, wynikającą z obowiązujących przepisów UOdp,

- nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

- nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- nie była i nie jest niewykonalna,

- w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą,

- nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Przede wszystkim jednak Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja Starosty nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium wskazało, że Starosta [...] ustosunkował się do żądania WIOŚ dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z zarzutem niedopełnienia obowiązku z art. 42 ust. 4 UOdp Starosta wskazał, że przedsiębiorca już wcześniej posiadał zezwolenie na zbieranie odpadów wydane przez ten organ. Ponadto we wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji przedsiębiorca poinformował, że nie jest wymagane załączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ponieważ działalność objęta wnioskiem nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Do wniosku przedsiębiorca załączył również oświadczenie, że działalność prowadzona w obiekcie budowlanym do zbierania odpadów oraz placu obok nie zmieni warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska. W konsekwencji, według Starosty, wniosek przedsiębiorcy o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów nie nosił znamion przedsięwzięcia rozumianego, jako zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. Zdaniem więc Starosty planowane przetwarzanie odpadów nie zmieniało sposobu zagospodarowania terenu, ponieważ nie zmieniało sposobu użytkowania obiektu budowlanego, bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, warunków higieniczno - sanitarnych czy ochrony środowiska, a gospodarowanie odpadami odbywać się miało (zgodnie z wnioskiem) w ramach tych samych warunków ochrony środowiska oraz w dalszym ciągu dotyczyło odpadów innych niż niebezpieczne i było kontynuacją działalności dotyczącej gospodarki odpadami innymi niż niebezpieczne. Tym samym wydając w dniu [...] r. podważaną obecnie przez WIOŚ decyzję Starosta uznał, że nie było wymogu uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W kontekście powyższych wyjaśnień Kolegium uznało, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek dająca podstawę do stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji Starosty. Stanowisko to Kolegium poparło cytując wybrane wyroki sądów administracyjnych. Skład orzekający Kolegium przywołał przy tym wyrażoną w art. 7a Kpa zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony.

WIOŚ nie zgodził się z powyższą decyzją Kolegium i wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji Starosty.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przyniósł jednak oczekiwanego przez WIOŚ rezultatu, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy wskazaną powyżej decyzję własną z dnia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji wydanej przez Kolegium po rozpatrzeniu wniosku WIOŚ o ponowne rozpatrzenie sprawy skład orzekający uznał, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w pełni podzielając stanowisko zajęte przez skład poprzednio orzekający w sprawie.

Ponadto Kolegium zaakcentowało, że okoliczności podawane przez WIOŚ jako podstawa do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji dotyczą stanu faktycznego ustalonego przez inspektorów WIOŚ w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] i [...] r. Kolegium zauważyło przy tym, że oceniana w trybie nadzwyczajnym decyzja Starosty została wydana w oparciu o wniosek przedsiębiorcy z dnia 4 sierpnia 2014 r, z którego wynikało jednoznacznie, iż wnosi on o zmianę decyzji z dnia [...] r. nr [...] poprzez zwiększenie ilości przetwarzanych odpadów w procesie mielenia (R3). Zaś z wniosku z dnia 29 lipca 2013 r. uzupełnionego w dniu 1 sierpnia 2013 r. r. wynikało, że odpady przewidziane do przetwarzania w zakresie sortowania będą poddane procesowi odzysku (R12), polegającemu na stosowaniu procesów poprzedzających przetwarzanie wstępne odpadów, tj. segregowaniu odpadów przy wykorzystaniu niestacjonarnego urządzenia technicznego - stołu sortowniczego. Zaś odpady przewidziane do przetwarzania w zakresie mielenia będą poddawane procesowi odzysku R3 i proces ten będzie polegał na mieleniu odpadów w młynie do mielenia odpadów, będącym niestacjonarnym urządzeniem technicznym, nie będącym ściśle związanym z podłożem. Biorąc zatem pod uwagę definicję "instalacji" zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo Ochrony Środowiska oraz potoczne znaczenie pojęcia stacjonarny przytoczone przez WIOŚ, brak było podstaw do uznania przez Starostę, że wymienione urządzenie stanowi stacjonarne urządzenie techniczne, a tym samym jest instalacją, której eksploatacja powoduje emisję. W związku z tym brak było podstaw do tego aby, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zaliczyć do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (wymienionych w § 3 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.), a więc aby potraktować je jako przedsięwzięcie, dla którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko t.j. Dz. U. 2020, poz. 283 ze zm., dalej w skrócie "u.u.i.ś."). Dlatego zdaniem Kolegium brak było podstaw, do tego, aby stosownie do treści art. 42 ust. 4 UOdp, wymagać od przedsiębiorcy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kolegium zaakcentowało zarazem, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. i [...] r. został ustalony przez inspektorów WIOŚ stan faktyczny, jaki istniał w tych datach w miejscu prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę. Ustalony wówczas stan faktyczny, jak stwierdza sam WIOŚ, był niezgodny z przedmiotowym zezwoleniem udzielonym wskazaną na wstępie decyzją Starosty [...]. Taka niezgodność stanu faktycznego ustalonego w 2020 r. nie oznacza jednak, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa i winna być unieważniona. Prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów niezgodnie z przedmiotowym zezwoleniem daje natomiast podstawy do podjęcia działania na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

W skardze na powyższą decyzję WIOŚ zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez pominięcie interesu społecznego oraz ustaleń poczynionych w trakcie kontroli przez organ inspekcji ochrony środowiska, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie tj. w oparciu o stanowisko Starosty [...].

Ponadto zarzucono naruszenie art. 156 §1 pkt 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. polegające na przyjęciu, że w niniejszym przypadku nie wystąpiła przesłanka "rażącego naruszenia prawa", nie dająca podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty, podczas, gdy w skarżonym uzasadnieniu pominięto zakresem rozważań istotną część przesłanek potwierdzających wystąpienie tej wady tj. analizę racji ekonomicznych, gospodarczych i społecznych.

W skardze zarzucono również naruszenie art. 42 ust. 4 UOdp poprzez uznanie, że do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie dołącza się decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 u.u.i.ś., podczas gdy urządzenia stosowane do przetwarzania odpadów w procesie odzysku R 3 i R 12 tj. młyn do mielenia odpadów oraz stół sortowniczy, stanowią stacjonarne urządzenie techniczne, czyli instalacje, której eksploatacja powoduje emisję, przez co przedsięwzięcie polegające na przetwarzaniu odpadów, na które zostało wydane przedmiotowe zezwolenie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W związku z podniesionymi zarzutami WIOŚ domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenia nieważności decyzji Starosty udzielającej przedmiotowego zezwolenia.

W obszernym uzasadnieniu skargi WIOŚ dokładnie zreferował stan faktyczny ustalony w trakcie przeprowadzonych w ramach kontroli dwukrotnych oględzin terenu, na którym przedsiębiorca prowadzi działalność, a której dotyczyło zezwolenie objęte zmianą wprowadzoną w przedmiotowej decyzji Starosty oraz przedstawił argumentację w celu wykazania zasadności podniesionych zarzutów. Zaakcentował przy tym, że znajdująca się na tym terenie kabina sortownicza, w której umieszczony jest tzw. stół sortowniczy, umieszczona w hali rozdrabniarka służąca do rozdrabniania odpadów z tworzyw sztucznych oraz będący w naprawie młyn do mielenia odpadów stanowią stacjonarne urządzenia techniczne, a tym samym są instalacjami, których eksploatacja powoduje emisję. Zresztą sam przedsiębiorca miał przyznać rację inspektorom WIOŚ, że urządzenia, którymi posługuje się w trakcie przetwarzania odpadów stanowią instalację.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 lutego 2022 r. pełnomocnik WIOŚ podtrzymał skargę. Dodatkowo powołał się na postanowienie PINB w L. z dnia [...] r., składając jego kserokopię do akt na okoliczność wykazania, że do wydania objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji konieczna była wcześniejsza decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto pełnomocnik WIOŚ oświadczył, że gdyby przyjąć, że urządzenia sortownicze miałyby przenośny, a nie stacjonarny charakter, to organ ten nie wnosiłby o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleni na przetwarzanie odpadów przy ich użyciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sprawowanej w rozpoznawanej sprawie w oparciu o powyższe kryteria jest decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję własną, w której organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. zmieniającej za zgodą stron decyzję tego organu z dnia [...] r. nr [...] o udzieleniu przedsiębiorcy zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne oraz na ich przetwarzanie.

Rodzaje odpadów objęte zmianą zostały wskazane w sentencji decyzji wraz z podaniem ich kodów. Jako miejsce przetwarzania odpadów wskazano teren działki nr 1 (k.m. [...], obręb L.), przy ul. [...] w L. Kopia prawomocnej decyzji została także doręczona Wojewódzkiemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska w K. Delegatura w C.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana po rozpatrzeniu wniosku WIOŚ o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wskazaną powyżej decyzją własną Kolegium, odmawiającą stwierdzenia nieważności. Ta odmowna decyzja Kolegium została zaś wydana w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem WIOŚ o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej ostatecznej decyzji Starosty. Odnotować przy tym należy, że uprawnienie WIOŚ do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty udzielającej przedmiotowego zezwolenia wynika z art. 16 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 995 ze zm.)

Kontrolowana decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności w związku z tym odnotowania wymaga w pierwszej kolejności, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to jest przy tym samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie służy ono rozpoznaniu sprawy objętej weryfikowaną decyzją w jej zasadniczym przedmiocie. Dopiero stwierdzenie nieważności powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał wadliwy akt i do rozpoznania istoty sprawy. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazane przez ustawodawcę przesłanki stwierdzenia nieważności mają charakter wyczerpujący, co oznacza brak możliwości stosowania w tym zakresie wykładni rozszerzającej i stwierdzania nieważności z innych przyczyn niż określone w art. 156 § 1 K.p.a. Odnotowania też wymaga, że rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana stanu prawnego, czy zmiana okoliczności faktycznych nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ta kwalifikowana wadliwość zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Obowiązkiem organu rozważającego zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa będzie zatem poczynienie ustaleń faktycznych sprawy, które pozwoliłyby na ocenę tego typu wadliwości. Czynności te podejmowane są w ramach sprawowania swoistego nadzoru, ale nie jako kontynuacja postępowania zwykłego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2441/20).

W zaskarżonej decyzji Kolegium dokonało oceny zaistnienia każdej z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W konkluzji tej oceny uznało, że żadna z tych przesłanek nie zachodzi, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy w sprawie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na zaistnienie tej przesłanki stwierdzenia nieważności wskazała strona skarżąca we wniosku inicjującym postępowanie, w którym Kolegium wydało obecnie kontrolowane rozstrzygnięcia. W odniesieniu zaś do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a.) skarżący nie sformułował żadnych zarzutów. Stąd uznać należy, że brak spełnienia tych pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności ma charakter bezsporny.

Ocena zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga odniesienia się do podstawy prawnej decyzji kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności. Podstawę materialnoprawną decyzji Starosty z dnia [...] r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, przy czym WIOŚ zarzuca, że decyzja Starosty została wydana z rażący naruszeniem art. 42 ust. 4 UOdp. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Starostę (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) do wniosków, o których mowa w ust. 1 i 2 (tj. dotyczących zezwoleń na zbieranie lub przetwarzanie odpadów), dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 u.u.i.ś.

Według WIOŚ w realiach rozpoznawanej sprawy przedsiębiorca, ubiegając się o wydanie przedmiotowego zezwolenia nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 42 ust. 4, gdyż do wniosku o wydanie zezwolenia nie dołączył wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jest przy tym okolicznością bezsporną, że ubiegając się o wydanie przedmiotowego zezwolenia przedsiębiorca faktycznie nie załączył takiej decyzji. Znikąd nie wynika także, że taką decyzją wówczas dysponował lub zabiegał o jej wydanie.

Podnosząc rażące naruszenie art. 42 ust. 4 UOdp WIOŚ precyzuje, że naruszenie tego przepisu nastąpiło poprzez uznanie, że do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie dołącza się decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 u.u.i.ś.

W ocenie Sądu wskazana na wstępie ostateczna decyzja Starosty udzielająca przedmiotowego zezwolenia, wbrew stanowisku WIOŚ, nie została wydana z naruszeniem art. 42 ust. 4 UOdp. Od razu przy tym należy zauważyć, że znikąd nie wynika, aby Starosta przyjął jako zasadę, że do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów nigdy nie dołącza się decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast bez wątpienia w odniesieniu do wniosku przedsiębiorcy o wydanie przedmiotowego zezwolenia Starosta nie stwierdził obowiązku przedstawienia takiej decyzji. Wynika to stąd, że pomimo nie załączenia takiej decyzji do wniosku Starosta uwzględnił wniosek przedsiębiorcy o wydanie zezwolenia, a przed wydaniem zezwolenia nie wzywał go do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenia takiej decyzji.

Przede wszystkim jednak należy wskazać, że art. 42 ust. 4 UOdp wyraźnie stanowi, że obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów decyzji o środowiskowych uwarunkowań nie ma zastosowania w każdym przypadku lecz jedynie wtedy, gdy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla danego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W u.u.i.ś. nie określono katalogu przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. W tym zakresie w art. 60 u.u.i.ś. została natomiast zawarta delegacja ustawowa, wedle której Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, określi, w drodze rozporządzenia:

1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2.

Wykonując powyższą delegację ustawową w dniu 9 listopada 2010 r. Rada Ministrów wydała Rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397 ze zm., dalej jak dotychczas "Rozporządzenie z 9 listopada 2010 r."). Rozporządzenie to zostało uchylono przez obecnie obowiązujące Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.). Jednak w realiach rozpoznawanej sprawy pod uwagę należy wziąć stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji Starosty.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów. Z zestawienia przywołanych powyżej przepisów u.u.i.ś. wynika, że przywołany w skardze wymóg uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wynikający z art. 42 ust. 4 UOpd dotyczy przedsięwzięć obejmujących instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów. Jak słusznie zauważono w skardze pojęcie instalacji, o których mowa w tym przepisie należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tą definicją instalacją jest stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, a także budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami. Z przywołanych tutaj przepisów wynika zatem, że wskazany w art. 42 ust. 4 UOdp wymóg załączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy sytuacji, w której wnioskodawca ubiega się o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów przy wykorzystaniu urządzeń stacjonarnych. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy przedsiębiorca wystąpił o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów, które wedle pierwotnej decyzji miały być przetwarzane przy użyciu urządzeń niestacjonarnych.

Uwzględniając zaś powyższy wniosek o zmianę Starosta pozostawił w mocy dotychczasowe postanowienia decyzji z [...] r., w tym zawarte w pkt III 2.4 sentencji decyzji postanowienia, według których segregowanie odpadów ma być realizowane przy wykorzystaniu niestacjonarnego urządzenia technicznego - stołu sortowniczego. Zaś odpady przewidziane do przetwarzania w zakresie mielenia będą poddawane procesowi odzysku R3 i proces ten będzie polegał na mieleniu odpadów w młynie do mielenia odpadów, będącym niestacjonarnym urządzeniem technicznym, nie będącym ściśle związanym z podłożem.

Zdaniem Sądu przywołana powyżej treść wniosku przedsiębiorcy o zmianę decyzji z dnia [...] r. dotyczącej urządzeń niestacjonarnych oraz decyzji Starosty uwzględniającej ten wniosek i pozostawiającej w mocy wcześniejszą decyzję jednoznacznie wskazuje, że dotyczą one przetwarzania odpadów przy zastosowaniu wyłącznie niestacjonarnych urządzeń technicznych, a zatem takich urządzeń, dla których nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Starosta, wydając obecnie kontrolowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzję, nie miał podstaw do tego, aby domagać się od przedsiębiorcy załączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarazem nie miał podstaw do tego, aby na etapie oceny wniosku weryfikować okoliczność, czy przedsiębiorca faktycznie dysponuje urządzeniami niestacjonarnymi czy też można im, wbrew stanowisku przedsiębiorcy, przypisać charakter urządzeń stacjonarnych. Kontrolowana decyzja Starosty pozostaje zatem adekwatna do treści wniosku przedsiębiorcy o jej wydanie. Inaczej rzecz należałoby ocenić gdyby przedsiębiorca ubiegał się o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów poprzez zastąpienie przewidzianych w dotychczasowej decyzji urządzeń niestacjonarnych, urządzeniami stacjonarnymi. W takim przypadku rzeczywiście wymagane byłoby legitymowanie się przez przedsiębiorcę uprzednio wydaną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie zaś zezwolenia pomimo braku takiej decyzji środowiskowej stanowiłoby wówczas niewątpliwie naruszenie art. 42 ust. 4 UOpd. Jednak zarówno przywołana powyżej treść wniosku, jak i korespondująca z tym wnioskiem treść decyzji Starosty zmieniającej wcześniejszą decyzję jednoznacznie wskazuje, że taka sytuacja nie miała miejsca. Decyzja Starosty zmieniająca udzielone wcześniej przedmiotowe zezwolenie została zatem wydana w zgodzie z treścią art. 42 ust. 4 UOdp w brzmieniu wówczas obowiązującym.

Zgromadzony w toku prowadzonego przez Kolegium postępowania materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w datach przeprowadzonych przez WIOŚ oględzin ([...] r. oraz [...] r.) przedsiębiorca korzystał z technicznych urządzeń o charakterze stacjonarnym, a zatem, że przetwarzanie odpadów odbywało się przy wykorzystaniu instalacji. Jednak ten stan faktyczny pozostaje bez znaczenia dla oceny samej legalności decyzji Starosty. Świadczy on co najwyższej o tym, że stwierdzone przez organy działania przedsiębiorcy były niezgodne z uprawnieniem uzyskanym na podstawie wskazanej powyżej ostatecznej decyzji Starosty. Jednak wbrew stanowisku skarżącego organu takie działania nie mają znaczenia z punktu widzenia oceny legalności samej decyzji. Istota przesłanki stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sprowadza się do kwalifikowanego naruszenia prawa przez sam fakt wydania określonej decyzji. Natomiast stwierdzone już po wydaniu decyzji wykroczenie poza zakres uprawnień nią nadanych nie stanowi kryterium oceny legalności tej decyzji.

Na marginesie zauważyć należy, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dotyczy stanu faktycznego istniejącego w dacie oględzin terenu, na którym przedsiębiorca prowadzi kontrolowaną przez WIOŚ działalność. Natomiast to, że stan faktyczny przedstawiony w protokole oględzin istniał wcześniej, w tym nawet w dacie ubiegania się przez przedsiębiorcę o wydanie przedmiotowego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jest jedynie przypuszczeniem kontrolujących, które nie zostało poparte żadnym przekonującym dowodem.

Argumentacja przedstawiona w skardze sprowadza się do tego, że zamierzenie inwestycyjne przedsiębiorcy już na etapie złożenia wniosku było przedsięwzięciem, wymagającym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a świadczyć o tym mają ustalenia poczynione w trakcie oględzin przeprowadzonych w 2020 r. Jednak z treści wniosku, w oparciu o który przedsiębiorca uzyskał kwestionowane przez WIOŚ zezwolenie wynika, zdaniem Sądu, wniosek przeciwny. Ocena legalności tego zezwolenia, zwłaszcza w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności, powinna ograniczać się wyłącznie do skonfrontowania treści wniosku z wydaną na jego podstawie decyzją. Natomiast to, czy adresat decyzji po jej wydaniu zrealizował zamierzenie inwestycyjne odbiegające od treści uprawnienia uzyskanego na skutek wydania decyzji, pozostaje bez znaczenia dla oceny jej legalności. Odmiennego podejścia nie mogą żadną miarą uzasadniać przywołane w skardze racje ekonomiczne, gospodarcze i społeczne. Bez wątpienia nie można akceptować sytuacji, w której dany przedsiębiorca prowadzi działalność, niezgodnie z wydanym na jego wniosek zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Jednak w żaden sposób nie oddziałuje to ocenę legalności samego zezwolenia i nie może stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której zezwolenie to zostało zmodyfikowane w zakresie dotyczącym wyłącznie ilości przetwarzanych odpadów.

Nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. gdyż wbrew stanowisku WIOŚ Kolegium nie pominęło ustaleń poczynionych w trakcie oględzin z 2020 r. lecz słusznie uznało, że ustalenia te nie mają znaczenia z punktu widzenia oceny legalności przedmiotowego zezwolenia. Z tych samych względów nie można zgodzić się z zarzutem pominięcia przez Kolegium interesu społecznego. Nie ulega wątpliwości to, że w interesie społecznym jest zapewnienie, aby przedsiębiorcy gospodarujący odpadami prowadzili swoją działalności zgodnie z uzyskanymi zezwoleniami, jednak w sytuacji, w której dochodzi w tym zakresie do naruszeń, sposobem ich eliminacji nie może być usunięcie z obrotu legalnie wydanej ostatecznej decyzji administracyjnej. Stanowiłoby to wypaczenie istoty stwierdzenia nieważności oraz naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnej.

Z punktu widzenia oceny kontrolowanej decyzji Kolegium bez znaczenia pozostaje przedstawiona przez pełnomocnika WIOŚ na rozprawie kopia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o wtrzymaniu użytkowania hali na nieruchomości lokalizowanej w L. przy ul. [...] na działce r 2. Po pierwsze postanowienie to zostało wydane już po dacie wydania zaskarżonej decyzji Kolegium. Tymczasem w ramach sprawowanej przez Sąd kontroli tej decyzji pod uwagę należy brać pod uwagę stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji przez Kolegium. Przede wszystkim jednak postanowienie to dotyczy zmiany sposobu użytkowania wskazanego powyżej obiektu budowlanego. Tymczasem, jak zauważył sam organ nadzoru budowlanego, z posiadanych przez przedsiębiorcę zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów nie wynika, że odpady mają być magazynowane i przetwarzane w hali, której dotyczy przedstawione na rozprawie postanowienie.

Przedstawione dotychczas rozważania prowadzą Sąd do wniosku, że decyzja Starosty o udzieleniu przedmiotowego zezwolenia nie została wydana z naruszeniem art. 42 ust. 4 Uodp w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Oznacza to, że Kolegium zasadnie przyjęło, że decyzja ta nie jest obciążona kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zważywszy zaś na to, że zdaniem Sądu Kolegium zasadnie nie dopatrzyło się w tej decyzji także innych kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2-7 k.p.a., a ponadto zważywszy na to, że Sąd - niezwiązany zarzutami skargi - nie stwierdził w kontrolowanej decyzji Kolegium innych naruszeń, czy to przepisów postępowania czy to przepisów materialnego, które dawałaby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu całości skargi.