Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 145/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 21, art. 16a ust. 1, art. 17 ust. 1, ust. 1a,
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 4 listopada 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia 4 listopada 2020 r. odmówił J. Z. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochodzonego w związku z opieką na żoną M. Z.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 2 ust. 2, art. 3 pkt 11, 15, 21, art. 17, art. 20 ust. 2-3, art. 23 ust. 1 - 3, art. 23b ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – dalej powoływanej jako "ustawa" lub "u.ś.r.", rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej powoływanej jako "k.p.a.".

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 7 października 2020 r. wpłynął wniosek J. Z. (zwanego dalej też "stroną" lub "skarżącym") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną M. Z., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 12 grudnia 2018 r.

Wnioskodawca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rodzice jego żony, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, żyją, ale ich podeszły wiek oraz stan zdrowia i miejsce ich zamieszkania nie pozwalają na wywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego. Synowie M. Z. są czynni zawodowo, syn P. mieszka w Anglii, syn A. w G., utrzymuje sporadyczny kontakt z rodzicami, córka zaś przebywa za granicą.

Do wniosku strona dołączyła oświadczenie, w którym wskazała, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy, z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dalszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sprawie nie zachodzą także wątpliwości, co do sprawowania właściwej opieki nad żoną.

W ocenie organu w sprawie nie został jednak spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2167/18 oraz z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3539/18, przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby niepełnosprawnej, a nie małżonka osoby niepełnosprawnej.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 stycznia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji prawnej zawartej w decyzji organu pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ odwoławczy wskazał, że kategoria innych osób, na których zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ciąży obowiązek alimentacyjny obejmuje przede wszystkim współmałżonka osoby wymagającej opieki. Ponieważ jednak w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy mowa jest jedynie o osobach spokrewnionych w pierwszym stopniu to ta regulacja nie obejmuje małżonka osoby wymagającej opieki. Również negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zawarta w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy. Odmienne stanowisko prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której osoby niepełnosprawne wymagające opieki oraz ich rodziny, pozostawałyby bez wsparcia ze strony państwa tylko dlatego, że mają małżonków, którzy wykonując obowiązki nałożone na nie przepisami prawa i sprawują nad tymi osobami opiekę. Pozostawałoby to również w sprzeczności z fundamentalną zasadą ochrony małżeństwa i rodziny wyrażoną w art. 18 Konstytucji RP. Tym samym wykluczenie małżonka osoby niepełnosprawnej z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego oznaczałoby dyskryminację, na gruncie ustawy, osób pozostających w związkach małżeńskich. Z doświadczenia życiowego wynika, iż małżonek przede wszystkim i w pierwszej kolejności jest obowiązany do opieki i pomocy osobie niepełnosprawnej. Uprawnienie do świadczenie pielęgnacyjnego dla innych krewnych takiej osoby, nawet spokrewnionych z nią z w pierwszym stopniu, ma miejsce dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie tej opieki sprawować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Zatem okoliczność, że żona strony ma rodziców i siostrę (nie legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) oraz pełnoletnich synów, nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ ustalił, że M. Z., orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 12 grudnia 2018 r., została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 5 sierpnia 2008 r. Niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa.

Z przeprowadzonego dnia 28 października 2020 r. wywiadu środowiskowego wynika, że małżonkowie mieszkają razem. Niepełnosprawność żony wynika z problemów ze wzrokiem. M. Z. nie widzi na jedno oko, co wiąże się z ograniczeniem w możliwościach poruszania się. Opieka strony nad żoną polega na prowadzeniu gospodarstwa domowego (zakupy, gotowanie, sprzątanie, pranie, prasowanie) pomocy w wyjściu na zewnątrz (wizyty u lekarza, wyjście do kościoła, spacer), załatwianiu spraw urzędowych, opłacaniu rachunków. J. Z. nie pozostaje w zatrudnieniu od 2003 r., ma okres zatrudnienia 18 lat i 5 miesięcy. Od dnia 1 lutego 2018 r. jest uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad żoną.

Organ odwoławczy podkreślił, że podstawową przesłanką jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi mieć ścisły związek z koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny wymagającym opieki. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Świadczenie to ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2729/16).

Zdaniem organu odwoławczego, zakres obowiązków - opisany w wywiadzie środowiskowym i oświadczeniu strony - sprowadzający się do prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego, pomocy w sprawach urzędowych i przy wizytach u lekarzy oraz towarzyszenia w czynnościach życia codziennego, nie daje podstaw do uznania, że rozmiar sprawowanej opieki uniemożliwia stronie podjęcie aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zważywszy równocześnie, że strona nie wykazuje aktywności zawodowej od 17 lat należy uznać, że nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy tymi zdarzeniami. W tych okolicznościach niepodejmowanie przez stronę pracy zawodowej nie ma realnego, faktycznego związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną.

W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, jaką jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności.

J. Z. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych art. 17 ust. 1a ustawy dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Obowiązek alimentacyjny małżonka nie wynika z pokrewieństwa czy powinowactwa jest związany immanentnie z węzłem małżeńskim i związanymi z tym obowiązkami wzajemnego wsparcia, troski i pieczy małżonków. To małżonek w pierwszej kolejności, a nie krewni, zobowiązany jest do świadczenia pomocy i do opieki nad współmałżonkiem.

Skarżący wskazał, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r. w związku z ust. 1 pkt 4 tego przepisu, uwzględniająca rozłożenie obowiązków alimentacyjnych wobec osoby niepełnosprawnej wynikających z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, powinna polegać na tym, że podmiotem uprawnionym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną jest w pierwszej kolejności małżonek tej osoby, a zawarte w przepisie art. 17 ust. 1a u.ś.r. reguły pierwszeństwa (w szczególności uprzywilejowanie rodziców osoby niepełnosprawnej oraz jej innych krewnych w pierwszym stopniu) odnoszą się wyłącznie do tych przypadków, w których podmiotem ubiegającym się o uzyskanie świadczenia jest inna niż małżonek osoby niepełnosprawnej osoba zobowiązana do jej alimentacji, niebędąca krewnym osoby niepełnosprawnej w linii prostej.

W dalszej kolejności skarżący zaznaczył, że stan zdrowia żony i występujące powikłania (zwyrodnienia plamki żółtej, zaćma, jaskra odwarstwienia siatkówki) spowodowały, że żona stawała się coraz mniej samodzielna wskutek czego był zmuszony zrezygnować z zatrudnienia i zaopiekować się żoną. Na dzień dzisiejszy żona ma duże zmiany w polu widzenia (praktycznie nie widzi na jedno oko, na drugie bardzo słabo), co wymaga od niego całodobowej gotowości w niesieniu opieki i pomocy żonie. Od dnia 5 sierpnia 2008 r. żona skarżącego posiada znaczny stopień niepełnosprawności łącznie z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W sprawie nie zachodzą wątpliwości co do sprawowania opieki nad żoną, ponieważ od dnia 1 lutego 2018 r. pobiera on specjalny zasiłek opiekuńczy na żonę. Przed przyznaniem tego świadczenia został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy, który potwierdził, że skarżący sprawuję opiekę nad niepełnosprawną żoną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że

1. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu;

2) opiekunowi faktycznemu dziecka;

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności żony skarżącego wynika, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Ustawodawca na użytek regulacji, jaką stanowi ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych, zawartym w art. 3 tej ustawy w pkt 21, sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, przez który rozumie się:

a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,

b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,

d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,

e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Przytoczony przepis art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. odsyła do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.. Dz. U. z 2020 r. poz. 426), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. 2018 r. poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:

1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;

2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;

3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

Taki kontekst prawny, powinny mieć na uwadze organy przy ocenie konieczności i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad żoną zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II Sa/Rz 535/19).

W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że żona skarżącego, na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że była ona osobą o naruszonej sprawności organizmu powodującej konieczność długotrwałej opieki i pomocy innych osób w pełnieniu ról społecznych w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono jej sprawność psychofizyczną i stwierdzono brak zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych, a wnioski organu są w tym zakresie jednoznaczne.

Organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia w oparciu o treść art. 17 ust. 1a ustawy, który stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ argumentował w szczególności, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej osoby wymagającej opieki (a tacy w sprawie występują), nie dotyczy natomiast małżonka. Pogląd ten jest błędny na, co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy.

Problem ten był przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które jednolicie przyjmują, że pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku (por. m.in: wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 599/20, 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2392/20). Ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1a u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Za taką wykładnią przemawiają nie tylko dyrektywy wykładni językowej, ale również celowościowej i systemowej. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Nie ulega zatem wątpliwości, że małżonkowi przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych i braku przesłanek negatywnych.

Należy zatem uznać, że treść art. 17 ust. 1a ustawy nie mogła być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu.

Kolejną kwestią wymagającą oceny było istnienie w sprawie związku przyczynowego między rezygnacją z pracy lub rezygnacją z podjęcia zatrudnienia przez skarżącego a koniecznością sprawowania przez niego opieki nad żoną, w tym rozważenie czy zakres sprawowanej opieki uniemożliwia podjęcie zatrudnienia.

Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji nie kwestionował zakresu opieki ani związku przyczynowego między jej sprawowaniem a niepodejmowaniem zatrudnienia. Kwestia ta stała się przyczyną odmowy przyznania świadczenia dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie podejmował zatrudnienia przez wiele lat i brak jest związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Nadto organ wskazał, że z uwagi na zakres czynności opiekuńczych oraz wymiar opieki skarżący mógłby podjąć aktywność zawodową,.

Zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy sformułowanie "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" dotyczy zarówno sytuacji rezygnacji z zatrudnienia jak również niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wynika to z sposób jednoznaczny w treści tego uregulowania. Okoliczność, że skarżący nie był aktywny zawodowo przez wiele lat przed stwierdzeniem niepełnosprawności jego żony, nie wyklucza przyznania świadczenia. Skarżący, jako osoba nieaktywna zawodowo, ale zdolna do podjęcia pracy, może bowiem podjąć zatrudnienie, a konieczność opieki nad niepełnosprawną małżonką może wykluczyć możliwość zatrudnienia.

Ocena, czy zakres sprawowanej opieki umożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia nie została w sprawie dokonana prawidłowo.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej winien stać na straży praworządności i podejmować kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Stwierdzenie organu odwoławczego, że zakres sprawowanej opieki nie jest duży i umożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

W świetle unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ nie powinien negować wymagań dotyczących sposobu i intensywności opieki nad osobą niepełnosprawną określonych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Ustalenia organu w tym zakresie mogą być odmienne w wyjątkowych sytuacjach, winny być poprzedzone wnikliwą, opartą na faktach oceną stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej. Organ administracji rozpoznający wniosek, co do zasady, nie jest bowiem uprawniony od oceny stanu zdrowia i sprawności osoby pozostającej pod opieką.

Z orzeczenia o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 12 grudnia 2018 r. nr [...] wynika, że w przypadku żony skarżącego istnieje konieczność stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, co w świetle wyżej wskazanych regulacji ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przesądza, że skarżąca potrzebuje takiej pomocy. W niniejszej sprawie opiekę taką sprawuje jej mąż.

W niniejszej sprawie, dokonując ustaleń dotyczących zakresu sprawowanej opieki należało wziąć pod uwagę nie tylko treść orzeczenia o niepełnosprawności żony skarżącego, ale również informacje wynikające z zestawienia wykonywanych przez skarżącego czynności opiekuńczych oraz wiadomości wynikające z wywiadu środowiskowego,

Organy w istocie nie przeprowadziły w sprawie wywiadu środowiskowego, ale poprzestały na informacjach zawartych w rodzinnych wywiadach środowiskowych z dnia 20 stycznia 2020 r., 16 lipca 2020 r. i 28 sierpnia 2020 r. sporządzonych w ramach innego postępowania dotyczącego przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Są one jednak bardzo lakoniczne wskazują jedynie, że żona skarżącego z uwagi na problemy z przemieszczaniem się po dużych powierzchniach potrzebuje opieki męża, skarżący pomaga w załatwianiu wszystkich spraw urzędowych i dokonuje opłat, żona ma problemy ze wzrokiem i stan jej się pogarsza.

Z akt sprawy wynika, że skarżącemu decyzją z dnia 11 września 2020 r. przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie 620 zł miesięcznie do dnia 31 października 2021 r. Przyznanie tego świadczenia nastąpiło w między innym w oparciu o powyższe wywiady środowiskowe.

Przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego są podobne do przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organ w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyjął, że istnieje związek przyczynowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad żoną skarżącego. Co więcej, skarżący wcześniej również otrzymywał specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie decyzji organu z dnia 26 października 2018 r. Stanowisko organów administracji w ocenie tej kwestii jest zatem niekonsekwentne.

Ocena zakresu opieki i możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącego powinna być dokonana po sporządzeniu w sprawie szczegółowego wywiadu środowiskowego. Organ winien dokonać szczegółowych ustaleń o czynnościach wykonywanych przez skarżącego w ramach sprawowanej opieki.

Dokonując oceny zakresu sprawowania opieki organ winien wziąć pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 218/20).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględni przedstawioną ocenę dotyczącą związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Organ winien zastosować przedstawioną przez Sąd wykładnię prawa materialnego oraz uzupełnić materiał dowodowy dający podstawę do dokonania ustaleń dotyczących zakresu sprawowanej opieki, w tym przeprowadzić szczegółowy wywiad środowiskowy.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).