Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 185/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, 2 , 3 , 4 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 15, art. 104 par. 2, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 1 pkt 1, par. 55 ust. 1 pkt 3 i pkt 4, par. 77, par. 78, par. 79, par. 113 ust. 7
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 19 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 kwietnia 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego E. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 19 grudnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej ul. M. w G. na działkę nr [...], KM 28 obręb G. i orzekło o odmowie udzielenia zgody na lokalizację tego zjazdu.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 20 marca 2013 r. E. K. (dalej jako: strona, skarżący) wystąpił do Urzędu Miasta - Zarządu Dróg i Zieleni w G. o uzgodnienie projektu budowlanego i wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu na teren działki nr [...] położonej w G. przy ul. M. [...] w celu zapewnienia dostępu do betonowego grilla i trzepaka zlokalizowanych w tylnej części tej działki. Nadto we wniosku wskazano, że zjazd ma również służyć korzystaniu ze służebności drogi koniecznej ustanowionej na rzecz strony na należącej do Gminy Miasta [...] nieruchomości o nr [...] - wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia 20 lipca 2009 r., o sygn. akt VII Ns 649/04.

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) w zw. z § 55 ust. 1 pkt 3, § 77 i § 78 i § 113 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm.) orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na to, że przedmiotowy wniosek dotyczył sprawy tego samego wnioskodawcy i został rozstrzygnięty ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 sierpnia 2010 r., nr [...], która odmówiła udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. M. w G. na teren działki nr [...]. W wyniku poddania tego rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej, a następnie kontroli sądowo-administracyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. o sygn. akt III SA/Gd 66/13, oddalił skargę.

Organ I instancji przyjął, że wniosek dotyczy budowy zjazdu na teren działki nr [...], który ma również służyć obsłudze komunikacyjnej działki nr [...]. W konsekwencji założył, że lokalizacja zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] - ulicy M. na działkę nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania węzła komunikacyjnego - skrzyżowania ul. M. i Estakady [...]. Odległość od wlotu łącznicy węzła z Estakady [...] do miejsca projektowanego zjazdu wynosi około 70 m zgodnie z wytycznymi projektowania skrzyżowań drogowych. Obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje obszar skrzyżowania (czyli odcinki, gdzie występują poszerzenia pod dodatkowe pasy ruchu, wyspy kanalizujące itp.) i dodatkowo obejmuje odcinki, na których występuje w ruchu pojazdów, tj. zwalnianie lub przyśpieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczeniem - jeśli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania.

W świetle § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, zabrania się sytuowania zjazdów z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w strefie oddziaływania skrzyżowania. Organ uznał, że widoczność dla pojazdów skręcających w prawo - w ul. Morską z łącznicy, jest ograniczona tak przez budynki, jak i przez parkujące na pasie postojowym samochody. Zaś sygnalizacja na skrzyżowaniu powoduje, że znajduje się tam strefa przyspieszenia pojazdów ruszających spod świateł, co wyraźnie komplikuje trudne warunki ruchowe analizowanej lokalizacji.

Organ ocenił, że wskazane wyżej okoliczności nie uległy zmianie w stosunku do ocenionych w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Nie uległ zmianie także status ulicy M., która na odcinku od ulicy Ś. do skrzyżowania z Obwodową jest drogą wojewódzką, a dalej do granicy z R. - drogą krajową. Nie uległa zmianie klasa drogi oraz wymagania wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W aspekcie wymagań technicznych i użytkowych ul. M. posiada klasę G (droga główna). Wskazano, że zgodnie wymogami rozporządzenia, droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo D), a odstępy między skrzyżowaniami nie powinny być mniejsze niż 500 m. Dodatkowo zarządca drogi zobowiązany jest do ograniczenia liczby i częstości zjazdów z drogi klasy G poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas.

Wskazano, że nie uległo znaczącej zmianie natężenie ruchu drogowego w stosunku do pomiarów wykonanych w 2006 r., przywołanych w ostatecznej decyzji, które wynosiły 20.000 pojazdów na dobę, a w godzinach szczytu popołudniowego przekraczały poziom 1.500 pojazdów na godzinę. Organ powołał się na dane, zgodnie z którymi przykładowe dobowe natężenia ruchu w lutym oraz marcu 2014 r. wynosiły ponad 19.000 pojazdów na dobę, a w godzinach szczytu popołudniowego wynosiły ponad 1.700 pojazdów na godzinę. Oceniono, że przy tak dużym natężeniu ruchu na ul. M. zlokalizowanie dodatkowego zjazdu w strefie oddziaływania skrzyżowania narusza § 113 ust. 7 rozporządzenia, gdyż stworzyłoby dodatkowy punkt kolizji, wpływający na obniżenie poziomu bezpieczeństwa i płynności ruchu na analizowanym odcinku drogi wojewódzkiej.

W rejonie wnioskowanego zjazdu zmianie nie uległa również organizacja ruchu drogowego, w stosunku do stanu ocenianego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 10 sierpnia 2010 r. Jako aktualną oceniono także okoliczność, że złożony przez wnioskodawcę projekt zjazdu na teren działki nr [...] nie uwzględnia możliwości zawracania pojazdów wjeżdżających z ul. M.

Na koniec organ uznał, że zachodzi tożsamość przedmiotu w zakresie podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania ze sprawą już rozstrzygniętą decyzją ostateczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 19 grudnia 2014 r. uchyliło decyzję organu niższej instancji i odmówiło zgody na lokalizację zjazdu.

Decyzja organu została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że nie jest trafne stanowisko organu niższej instancji o tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją z 10 sierpnia 2010 r. Dlatego z tego powodu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Obecna sprawa dotyczy lokalizacji zjazdu z działki nr [...], zaś zakończona dotyczyła lokalizacji zjazdu z działki nr [...]. Działki te przylegają do siebie, a zjazd miałby odbywać się do drogi wojewódzkiej ul. M. w G. Skarżący jest współwłaścicielem obu działek na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Uznał, że prawidłowo została dokonana ocena wniosku na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie zachodzi daleko idące podobieństwo między zjazdem z działki nr [...] oraz z działki nr [...], jednakże nie jest to jeszcze tożsamość w sensie prawnym, której powtórnego rozstrzygania zabrania Kodeks postępowania administracyjnego. Przede wszystkim przedmiotowe działki zostały wyodrębnione, posiadają odrębne oznaczenia oraz granice, funkcjonują w pewnym zakresie niezależnie od siebie i każda z nich może korzystać z odrębnych uwarunkować prawnych przy zaistnieniu określonych stanów faktycznych. Ponieważ zjazd odbywać się ma do tej samej drogi publicznej i być usytuowany w tym samym miejscu, te same względy przemawiać będą za dopuszczalnością zgody na jego lokalizację. Podkreślono uznaniowy charakter wydanego rozstrzygnięcia.

Odnośnie kwestii wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, organ podkreślił, że wbrew stanowisku strony skarżącej decydujące znaczenie dla lokalizacji zjazdu ma nie fakt ustanowienia służebności drogi koniecznej, lecz spełnienie wynikających z przepisów prawa administracyjnego warunków (parametrów) techniczno-budowlanych, koniecznych dla budowy danego rodzaju zjazdu.

Ponadto organ wyjaśnił - w związku z żądaniem strony o uzgodnienie zjazdu, że inwestor najpierw musi uzyskać zezwolenie na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, potem zaś dopiero dokonać uzgodnienia projektu budowlanego zjazdu (oczywista jest przy tym konieczność uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu ewentualnie dokonanie zgłoszenia w przypadku przebudowy). Przedmiotowa sprawa jest na etapie uzyskiwania zezwolenia na lokalizację zjazdu, dlatego też organ ograniczył swoje rozstrzygnięcie tylko do tej kwestii.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na wyżej opisaną decyzję organu odwoławczego skarżący wniósł o jej zmianę i wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Domagał się również zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. § 55 ust. 1 pkt 3 i pkt 4, § 77, § 113 Rozporządzenia Ministra Transportu Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. poprzez przyjęcie, iż droga do działki nr [...] jest drogą publiczną i przyjęcie ww. przepisów jako podstawy rozstrzygnięcia podczas gdy przedmiotowa droga jest drogą indywidualną; 2. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 107 k.p.a. poprzez procedowanie w sprzeczności z elementarnymi zasadami postępowania administracyjnego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowolnej.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zjazdu z ul. M. do działki nr [...] nie można kwalifikować jako zjazdu publicznego, gdyż działka nr [...] jest nieruchomością użytkowaną indywidulanie. Niezasadne jest również twierdzenie organów obu instancji, iż ocena odnosząca się do jednej z działek w pełni odnosi się do działki sąsiedniej. Wobec odrębności i niezależności obu nieruchomości posiadają one inne przeznaczenie. Dlatego nie można kwalifikować przedmiotowego zjazdu jako publicznego i stosować wobec niego bardziej rygorystyczne kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 grudnia 2014 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 kwietnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej ul. M. w G. na działkę nr [...] i orzekająca o odmowie udzielenia zgody na lokalizację tego zjazdu.

Na wstępie należy podnieść, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zamierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Organ I instancji umorzył postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej ul. M. w G. na działkę nr [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). dalej jako - k.p.a.

Stosownie do tego przepisu ustawy, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Jak wskazuje się w literaturze prawa umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron oraz kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art.104 § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art.104 § 1 i 2 k.p.a.).

Powyższe stwierdzenie dotyczące braku konkretyzacji prawa lub obowiązku określonego podmiotu w przypadku umorzenia postępowania ma istotne znaczenie dla dalszych rozważań.

Rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania zostało uchylone i organ odwoławczy orzekł o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu.

Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., zwanej dalej - "ustawą"), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 ustawy).

Przepis art. 29 ust. 3 ustawy stanowi, że zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

Zgodnie zaś z art. 29 ust. 4 ustawy ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1 wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (art. 29 ust. 5 ustawy).

Powołane przepisy ustawy regulują postępowanie dotyczące inwestycji polegającej na budowie lub przebudowie zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość przylegającą do drogi. Proces zmierzający do realizacji takiej inwestycji obejmuje kolejne etapy, zaś w pierwszym z nich właściciele nieruchomości przyległej do drogi ubiegają się o zezwolenie na lokalizację budowanego lub przebudowanego zjazdu - art. 29 ust. 1 ustawy. Dlatego prawidłowo w niniejszej sprawie wniosek inicjujący postępowanie został rozpoznany jako wniosek o zezwolenie na lokalizację zjazdu, mimo, że w swojej treści zawierał również żądanie o uzgodnienie projektu budowlanego, które dotyczy dalszego etapu postępowania inwestycyjnego.

W świetle przywołanych przepisów ustawy oraz zgodnie z ugruntowanym na jej tle orzecznictwem sądów administracyjnych - podstawową przesłanką, która jest przedmiotem oceny organu w sprawie o zezwolenie na lokalizację zjazdu - jest spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych.

Szczegółowe wymogi techniczne dla realizacji inwestycji w postaci lokalizacji zjazdu zostały ustanowione w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.), dalej zwane -"rozporządzeniem".

Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że określa ono warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie.

Jest oczywiste również, że jedną z okoliczności istotnych dla oceny zasadności wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu są względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przepisy ww. rozporządzenia określają wymogi techniczne budowy zjazdów, przy czym zostały one przez ustawodawcę zróżnicowane w zależności m.in. od rodzaju projektowanego zjazdu. I tak, w § 55 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia - w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych - został wprowadzony przez ustawodawcę podział zjazdów na:

- zjazdy publiczne,

- zjazdy indywidualne.

Zgodnie z powołanymi przepisami jako - zjazd publiczny należy traktować zjazd do co najmniej jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza lub działalność publiczna, natomiast - zjazdem indywidualnym jest zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie.

Przy czym, co ważne, ustawodawca w rozporządzeniu nie tylko zdefiniował rodzaje zjazdów (zjazd publiczny i zjazd indywidualny), ale wyznaczył dla nich inne kryteria dla dokonania oceny spełnienia wymagań technicznych.

Zgodnie z ogólnym unormowaniem § 77 rozporządzenia - zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu w drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych.

Przepis § 79 rozporządzenia określa wymagania techniczne stawiane w odniesieniu do zjazdu indywidualnego, w tym m.in. szerokości i nawierzchni.

Natomiast szczegółowe parametry techniczne wymagane przy realizacji zjazdu publicznego, jak też warunki konieczne dla usytuowania tego rodzaju zjazdu zostały określone w § 78 oraz w § 113 ust. 7 rozporządzenia.

Zjazd z drogi publicznej powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia, stosownie do których wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła;

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę;

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%;

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie;

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem E. K. z dnia 20 marca 2013 r., z którego treści jednoznacznie wynika, że domaga się udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z ul. M. do działki nr [...].

Zatem po pierwsze - przedmiotem oceny organów w niniejszej sprawie winno być spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych określonych w ww. rozporządzeniu dla tego rodzaju zjazdu.

Po drugie - nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego są mniej rygorystyczne niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu publicznego.

Wynika to z faktu, że zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie, przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. I odwrotnie, niż w ma to miejsce w przypadku zjazdu indywidualnego.

Powyższa konstatacja ma zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy, gdyż - co należy podkreślić - lokalizacja zjazdu projektowana w określonym miejscu może spełniać wymagania techniczne przewidziane dla zjazdu indywidualnego, natomiast dla zjazdu publicznego takich wymagań nie wypełniać (lokalizacja zjazdu w tym samym miejscu będzie wymagać odmiennych ocen w zależności od rodzaju zjazdu). W każdym jednak przypadku czy to zjazdu publicznego, czy to zjazdu indywidualnego spełnienie (lub nie spełnienie) wymagań technicznych powinno zostać jednoznacznie określone.

Dlatego nie jest obojętne dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku o wyrażenie zgody na lokalizację, dla jakiego rodzaju zjazdu jest dokonywana ocena spełnienia wymagań technicznych.

Rację mają organy, że zgodnie z brzmieniem rozporządzenia rodzaj zjazdu jest określany przez zarządcę drogi. Niemniej, zgodnie z przywołanymi definicjami ustawowymi z § 55 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia - zjazd publiczny jest zjazdem do co najmniej jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza lub działalność publiczna, natomiast - zjazdem indywidualnym jest zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie.

Zatem, aby można było mówić o zjeździe publicznym - musi to być zjazd do co najmniej jednego z wymienionych w § 55 ust. pkt 3 rozporządzenia - obiektów.

W niniejszej sprawie bezsporne było, że na działce nr [...] - objętej wnioskiem - nie ma takich obiektów.

Stanowisko organu I instancji (przyjęte również przez organ odwoławczy) dotyczące rodzaju zjazdu, jak wynika z uzasadnienia decyzji, zostało przede wszystkim oparte na treści złożonego wniosku. Sam też organ wskazał, że projektowany zjazd ma zapewnić dostęp do betonowego grilla i trzepaka zlokalizowanych w tylnej części ww. działki. Jednocześnie organ podniósł również, że "we wniosku wskazano, że zjazd ten ma również służyć korzystaniu ze służebności ustanowionej wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia 20 lipca 2019 r., sygn. VII Ns 649/04 na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej w G. przy ul. M. nr [...], działka nr [...] karta mapy 28, obręb G., dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...], której aktualnymi właścicielami są E. i M. K., na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej". Wobec powyższego organ przyjął, że wniosek w przedmiotowej sprawie dotyczy budowy zjazdu na terenie działki nr [...], który ma również służyć obsłudze komunikacyjnej działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalno-usługowym, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Przywołany fragment uzasadnienia organu - jego część zaznaczona kursywą - nie pochodzi jednak z wniosku strony. We wniosku jedynie wspomniano, że na rzecz wnioskodawcy ustanowiono służebność drogi koniecznej na należącej do Gminy Miasta [...] nieruchomości, jednak nie w kontekście nadanym przez organ - obsługi komunikacyjnej innej działki. Wnioskodawca jedynie wskazał, że bez tej służebności korzystanie ze zjazdu nie byłoby możliwe.

Można tu dodać, że nie tylko we wniosku, ale w toku całego postępowania podkreślono, że działka nr [...] jest użytkowana indywidualnie, wyłącznie przez wnioskodawcę - jej właściciela.

W takiej sytuacji sposób argumentowania organów dotyczący rodzaju projektowanego zjazdu, bez oparcia się na materiale sprawy, jest niewystarczający. Podniesiona zaś przez organ kwestia obsługi przez zjazd innej nieruchomości nie została dostatecznie wyjaśniona. W konsekwencji też ocena dotycząca wymogów technicznych przewidzianych dla wnioskowanego zjazdu musi nasuwać uzasadnione wątpliwości.

Niemniej, nie może ujść uwadze, że po pierwsze - założenie przez organ I instancji, że w sprawie mamy do czynienia ze zjazdem publicznym przełożyło się bezpośrednio na odwołanie się przez organ do przepisów § 78, a zwłaszcza § 113 ust. 7 rozporządzenia, które kreują bardziej rygorystyczne wymogi techniczne dla tego rodzaju zjazdu. I co ważne, przepisy te nie dotyczą zjazdu indywidualnego.

Po drugie - pozwoliło to z kolei organowi na nawiązanie do ustaleń i do ocen przyjętych w rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawie dotyczącej zjazdu publicznego do działki nr [...]. Nie negując możliwości odniesienia się do poprzedniego postępowania, to organ w tej sprawie powinien przede wszystkim dokonać jednoznacznej oceny czy projektowany zjazd indywidualny do działki nr [...] spełnia wymogi techniczne przewidziane w rozporządzeniu dla tego rodzaju zjazdu.

Ponadto, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powoływał się przede wszystkim na dokonanie oceny "pod kątem wystąpienia zmian okoliczności poddanych analizie w poprzednim postępowaniu". Z taką też oceną (porównaniem) mamy do czynienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które skutkowało zakończeniem postępowania w instancji, nie doprowadzając de facto do rozpoznania istoty żądania.

Poza sporem bowiem było, że przedmiotem poprzedniego postępowania było wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu publicznego do innej działki - nr [...] i dokonana uprzednio analiza dotyczyła przede wszystkim wymagań technicznych stawianych przez rozporządzenie dla tego rodzaju zjazdów. W wyniku dokonanego porównania i wobec braku zmian, organ przyjął, że wniosek z dnia 20 marca 2013 r. inicjujący niniejsze postępowanie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej. W konsekwencji też organ I instancji umorzył postępowanie stwierdzając - "ponieważ niniejsze postępowanie administracyjne dotyczy sprawy zakończonej inną decyzją ostateczną brak jest możliwości ponownego orzekania w tej samej sprawie".

Słusznie więc organ odwoławczy uznał, że wadliwe jest przekonanie organu I instancji o tożsamości niniejszej sprawy oraz sprawy zakończonej decyzją z dnia 10 sierpnia 2010 r. Prawidłowo podniósł, że sprawa zakończona decyzją ostateczną dotyczyła lokalizacji zjazdu do działki nr [...], zaś niniejsza dotyczy lokalizacji zjazdu do działki nr [...]. Organ ten zasadnie wywodził, że ww. działki zostały prawnie wyodrębnione, posiadają odrębne oznaczenie i granice, a każda z nich funkcjonuje w pewnym zakresie niezależnie i może korzystać z odrębnych uwarunkowań prawnych przy zaistnieniu określonych stanów faktycznych.

Organ ten słusznie przyjął, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.

Trzeba jednak zauważyć, że umorzenie zakończyło postępowanie instancyjne poprzez załatwienie sprawy "w inny sposób", nie rozstrzygając o jej istocie. Jak podniesiono wniosek w niniejszej sprawie dotyczył wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego do działki nr [...], zaś podstawę umorzenia stanowiło wadliwe stwierdzenie tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą ostatecznie zakończoną, która co należy podkreślić, dotyczyła wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego do działki nr [...]. Ponadto, co już zostało podniesione, przyjęcie, że wniosek dotyczy zjazdu publicznego spowodowało odniesienie się do przepisów § 78 i § 113 ust. 7 rozporządzenia, które nie odnoszą się do wymogów technicznych dla zjazdu indywidualnego.

W tej sytuacji stwierdzenie braku podstaw do umorzenia postępowania nie powinno skutkować merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy przez organ odwoławczy. Ponadto podniesione wyżej wątpliwości, w tym co do rodzaju zjazdu, wymagały jednoznacznego wyjaśnienia, gdyż ich istnienie ma istotny wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Jest też oczywiste, że organ I instancji umarzając postępowanie naruszył przepis art. 105 k.p.a.

Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy i świetle poczynionych uwag, taki sposób procedowania, w ocenie Sądu orzekającego, doprowadził również do naruszenia jednej z naczelnych zasad procesowych jaką jest zasada dwuinstancyjności.

Zgodnie z przepisem art. 15 k.p.a. - postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a więc sprawa winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez dwa organy.

Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną, ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa".

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że jej celem jest "zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy (tj. stronie), prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2000 r., SK 29/99, OTK 2000, nr 4, poz.110)

"Ogólnie można przyjąć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia" (zob. G. Łuszczyca, Komentarz do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex (Lex Omega) 05/2012). "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni...". (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95).

Przywołane powyżej poglądy doktryny prawa oraz judykatury jednoznacznie wskazują, że zachowanie zasady dwuinstancyjności - oznacza, że strona postępowania niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji może się zwrócić w odwołaniu do organu drugiej instancji o rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy i w świetle poczynionych powyżej rozważań, w tym dotyczących postępowania pierwszo-instancyjnego, które doprowadziło do zakończenia postępowania "w inny sposób" nie można uznać, aby ten warunek został spełniony. Przy czym, zdaniem Sądu orzekającego, zasada dwuinstancyjności wiąże się ściśle z prawem do obrony. Gdy postępowanie jest umarzane jako bezprzedmiotowe to kończy postępowanie w danej instancji, nie prowadząc do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Strona staje więc przede wszystkim przed koniecznością zakwestionowania zasadności umorzenia postępowania, mimo że domagała się konkretyzacji przez organ swoich praw lub obowiązków. Zatem w przypadku wadliwego umorzenia postępowania ważne jest zapewnienie stronie możliwości dwukrotnego rozpoznania sprawy i tym samym zagwarantowania jej pełnego prawa do obrony.

Jak trafnie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w tezie do wyroku z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt FSK 169/04 (orzeczenie dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl) - sąd administracyjny stwierdzając naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może uznać tej okoliczności za nieistotną.

W podsumowaniu rozważań należy podnieść, że słusznie zauważyły organy, iż decydujące znaczenie dla lokalizacji zjazdu ma spełnienie wynikających z przepisów prawa administracyjnego warunków technicznych koniecznych dla budowy danego rodzaju zjazdu. Dlatego ustanowienie w postępowaniu sądowym cywilnym służebności drogi koniecznej nie może być rozstrzygające dla zasadności wniosku.

Niemniej sytuacja, w której skarżący dysponuje prawomocnym orzeczeniem sądowym przyznającym mu "prawo do drogi", ale które nie może być zrealizowane z uwagi na wymogi prawa administracyjnego, przemawia również za koniecznością zapewnienia stronie prawidłowego procedowania, w tym dwukrotnego rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Ponadto, wymaga to udzielenia przez organy jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości odpowiedzi dlaczego wniosek dotyczący zjazdu do działki, na której nie ma obiektów określonych w § 55 ust. pkt 3 rozporządzenia, nie może zostać uwzględniony.

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Wskazania dla organów co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na mocy art. 200 i 205 tej ustawy.