Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 943/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 105
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 402/16 w sprawie ze skargi M. S. i W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 402/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalił skargę M. S. i W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej "k.p.a.") w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy legalności i zakresu wykonanych robót budowlanych związanych z zamocowaniem konstrukcji ogrodu zimowego w budynku przy A. [...] [...] w B., umorzył postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 30/14, którym zobowiązano organ do rozpoznania wniosku M. S. i W. S. z dnia 16 stycznia 2013 r. o przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przedmiocie ustalenia legalności zamocowania konstrukcji werandy w budynku położonym przy A. [...] [...], w dniu 24 czerwca 2015 r. przeprowadzono oględziny ww. nieruchomości. W wyniku oględzin ustalono, iż na parterze budynku od strony podwórza w obrębie znajdującego się tarasu usytuowany jest ogród zimowy konstrukcji metalowej do którego wejście znajduje się zarówno od strony podwórza jak i od strony lokalu nr [...], którego właścicielem jest D. K.. Zgodnie z oświadczeniem M. S. i W. S. zabudowę ogrodu zimowego wykonano w 2001 r. W ich ocenie w wyniku przebudowy zmieniono konstrukcję ogrodu zimowego z konstrukcji drewnianej na metalową oraz zwiększono jego kubaturę.

Organ na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalił, że D. K. wykonał w roku 2001 roboty budowlane polegające na wymianie okien ogrodu zimowego lokalu mieszkalnego nr 1 na parterze przedmiotowego budynku (tj. konstrukcji szklanej ogrodu zimowego) zgodnie z dokonanym zgłoszeniem z dnia [...] grudnia 2000 r. (wpływ do Urzędu Miasta [...] – 19 grudnia 2000 r.) w trybie art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Wymiana ta polegała na wymontowaniu istniejących okien i zamontowaniu nowej ramy, wykonanej z aluminium. Wszystkie elementy (słupki, szprosy, drzwi itd.) zostały odtworzone w identyczny sposób. Zakres robót został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków (uzgodnienie z dnia 13 grudnia 2000 r.). Zgłoszenie zostało przyjęte pismem UM w [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., znak: [...].

Organ stwierdził, że z analizy porównawczej dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez inwestora w dniu 30 października 2000 r. stanowiącej załącznik do pisma PW [...] z dnia 2 grudnia 2000 r. z dokumentacją sporządzoną w trakcie oględzin 24 czerwca 2015 r. wynika, że bryła ogrodu zimowego nie uległa zmianie w wyniku wykonanych robót remontowych. Istniejąca w 2000 r. konstrukcja zadaszenia ogrodu zimowego podobnie jak obecnie była przymocowana do ściany budynku. Wynika to zarówno z dokumentacji fotograficznej jak i z przedłożonego do akceptacji Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków rysunku elewacji północno-wschodniej, obrazującego przedmiotowy ogród zimowy.

Uznając wobec tego, że wykonane roboty są zgodne z dokonanym przez inwestora w dniu 15 grudnia 2000 r. zgłoszeniem i w związku z brakiem podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, organ umorzył postępowanie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym wówczas art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymagało m.in. wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego wykonanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 1-7 i 10 wymagało zgłoszeniu właściwemu organowi.

Organ wojewódzki stwierdził, że inwestor wykonanych robót budowlanych związanych z remontem werandy legitymował się skutecznie przyjętym przez Urząd Miasta w [...] zgłoszeniem z dnia [...] grudnia 2000 r., znak [...]. Tym samym należy uznać, że zrealizowane w 2001 r. roboty budowlane nie były wykonane w ramach samowoli budowlanej. Inwestor – właściciel lokalu mieszkalnego nr 1 przy ul. M. [...], do którego przynależy sporna weranda, dołączył opis, w którym określił zakres prac budowlanych przewidzianych do wykonania. Zakres tych prac zawarł też w piśmie skierowanym do Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 2 grudnia 2000 r. załączając m.in. szkice elewacji werandy. Właściwy organ nie wydawał postanowienia o uzupełnieniu ww. wniosku, nie była też wydana decyzja wnosząca sprzeciw do wykonania zamierzenia, co potwierdza jednoznacznie, że zgłoszenie dokonane przez inwestora zostało skutecznie przyjęte.

Odnośnie podnoszonej przez skarżących kwestii posłużenia się jako dowodem kserokopią zgłoszenia, a nie jego oryginałem, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przesłał ww. kopię do Urzędu Miasta w [...] z prośbą o wypożyczenie kompletu akt związanych ze zgłoszeniem, jednakże z treści odpowiedzi wynika, że w archiwum Urzędu brak jest ww. dokumentów. Wskutek awarii systemu komputerowego uległa zniszczeniu także elektroniczny rejestr wniosków za okres przed 2006 r. Informacja o wpływie wniosku D. K. widnieje natomiast w rejestrze wpływów pism w systemie elektronicznym Urzędu Miasta [...] Wydział Administracji Budowlanej pod poz. [...] data wpływu [...].12.2000. Dodał, że sam brak oryginałów nie podważa możliwości wykorzystania kopii jako dowodu, tyle że takie dokument musi być rozpatrywany w świetle całego materiału dowodowego.

Organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniem odwołujących, że zamocowanie spornej werandy do płyty balkonu dokonane zostało nielegalnie tj. bez stosowanego zgłoszenia. Prowadzi to do wniosku, że według skarżących zamontowanie ościeżnicy i wymiana okien werandy była legalna, natomiast jej zakotwienie już nie. Organ podkreślił, że zamontowanie ościeżnicy wraz z wymianą okien werandy oraz jej zamocowanie stanowią jedną całość. Nie ma racjonalnego uzasadnienia rozdzielanie tych robót na montaż i zamocowanie. Skarżący nie przedłożyli żadnego dowodu na to jak w roku 2000 i wcześniej weranda była zamocowana.

Brak jest także dowodu na to, że została zmieniona kubatura werandy. Przywoływane przez skarżących opinia mgr inż. A. O. była opracowana na zlecenie skarżących w roku 2011 dla innego postępowania administracyjnego w celu zbadania czy obecna zabudowa nie stwarza stanu zagrożenia katastrofą budowlaną oraz stanu zagrożenia życia i mienia. W opracowaniu tym w żadnym miejscu nie wskazano, że poprzez zamocowanie werandy została zwiększona jej wysokość i kubatura. Także niezależna opinia dr inż. bud. J. L. z 2013 r. nie stwierdza stanowczo i jednoznacznie, że poprzednia weranda była niższa. Brak też dowodu na to, że, jak podnoszą skarżący, poprzednia konstrukcja opierała się na stalowych szynach w posadzce balkonu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego dołączył do akt sprawy dokumenty uzyskane w Archiwum Państwowym w [...] tj. szkice sytuacyjne, przekroje i rzuty spornego budynku zlokalizowanego przy ul. B. (obecnie [...]), przedłożone w październiku 1905 r. do Stadtische Polizei Verwaltung Bromberg (ówczesna Policja Administracyjna Budowlana). Z rysunków tych jednoznacznie wynika, że od samego początku tj. od chwili opracowania projektu budowlanego przedmiotowego domu było przewidziane zamocowanie werandy do balustrady balkonu ("płyty" jak określają to skarżący) i stanowiło to jedną całość. Przeczy to przypuszczeniom wyrażonym w opinii J. L., że weranda była niższa.

W ocenie organu odwoławczego inwestor w tym względzie nie dokonał żadnego odstępstwa. Porównując przedłożone przez inwestora zdjęcie werandy z dnia 30 października 2000 r. tj. sprzed zgłoszenia oraz dokumenty uzyskane z Archiwum Państwowego w [...], fotografię werandy z dnia 30 października 2010 r., aktualne zdjęcia werandy wykonane przez organ I instancji i autorów opinii i ekspertyz technicznych, uznał, że zamocowanie werandy zarówno przed remontem jak i po jego wykonaniu zostało wykonane w tym samym miejscu i stanowi jedną całość.

Odnośnie podnoszonej kwestii dysponowania przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ odwoławczy podniósł, że do zgłoszenia wykonania robót budowlanych związanych z remontem spornej werandy wymagane było dołączenie oświadczenia o prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji kiedy organ administracji przyjął zgłoszenie, to tym samym do jego obowiązków należało sprawdzić, czy wniosek jest kompletny. W razie wątpliwości organ winien wezwać zgłaszającego do uzupełnienia wniosku. Zgodnie z art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Z akt sprawy nie wynika, aby taka decyzja została wydana.

W skardze do sądu administracyjnego M. S. oraz W. S. wnieśli o uchylenie ww. decyzji organu wojewódzkiego, zarzucając jej:

1) naruszenie art. 7, art. 76a § 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez:

- przeprowadzenie dowodu z kopii dokumentów w postaci zgłoszenia robót remontowych ogrodu zimowego z dnia [...] grudnia 2000 r., pomimo obowiązku gromadzenia materiału dowodowego w oryginale lub odpisie poświadczonym przez notariusza lub kwalifikowanego pełnomocnika;

- niewłaściwą interpretację treści kopii zgłoszenia z dnia [...] grudnia 2000 r., z którego wynika, że wymian okien będzie polegała na "wymontowaniu istniejących okien i zamontowaniu nowej ramy, wykonanej z aluminium", co jest sprzeczne z pismem Urzędu Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., znak [...], z którego wynika, że przyjęto zgłoszenie robót budowlanych polegających jedynie na "wymianie okien ogrodu zimowego" czyli na wykonaniu robót nie obejmujących zakotwienia konstrukcji ogrodu zimowego na płycie balkonu należącego do skarżących w związku z wymianą całej ramy aluminiowej tj. konstrukcji ogrodu zimowego;

- brak prawidłowych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, a w szczególności że sporne zakotwienie konstrukcji ogrodu zimowego wykonano w taki sam sposób jak to miało miejsce przed 2001 r.

2) naruszenie art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez pominięcie przez organ zbadania czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, kiedy skarżący zaprzeczają udzieleniu inwestorowi zgody;

3) naruszenie art. 51 ust. 7 w związku z ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie w związku z niewydaniem przez organ decyzji nakazującej rozbiórkę zakotwienia konstrukcji ogrodu zimowego, które zostało wykonane bez wymaganego zgłoszenia i zgody współwłaścicieli nieruchomości;

4) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 i 85 k.p.a. w związku z powołaniem się na oględziny przeprowadzone w dniu 24 czerwca 2015 r. tj. przed wszczęciem postępowania z urzędu w dniu 1 lipca 2015 r. i przeprowadzenie oględzin wadliwie tj. bez wejścia do ogrodu zimowego wszystkich osób oraz faktyczne ograniczenie oględzin do wykonania zdjęć;

5) naruszenie art. 7 w zw. z art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niepełne zebranie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do jej całościowego wyjaśnienia, a przez to naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów z uwagi na:

- pominięcie dowodu z ekspertyzy J. L. z maja 2013 r., z której wynika, że nastąpiła zmiana w zakresie montażu ogrodu zimowego, a przez to zwiększyła się jego kubatura,

- pominięcie dowodu z opinii A. O. z dnia 8 marca 2011 r. z której wynika, że zamocowanie konstrukcji werandy nastąpiło w sposób nienależyty, co potwierdza, że taki sposób mocowania nie mógł mieć miejsca uprzednio,

- bezpodstawne przyjęcie, że z dokumentów uzyskanych z Archiwum Państwowego w [...] oraz przedłożonych przez inwestora fotografii z dnia 30 października 2010 r. wynika, że zamocowanie werandy przed i po remoncie zostało wykonane w tym samym miejscu, w sytuacji kiedy z ww. dokumentów i zdjęć nie sposób zobaczyć sposobu zakotwiczenia ogrodu zimowego oraz innych parametrów związanych ze zmianą kubatury, zwłaszcza że zaprzecza temu treść ww. opinii;

6) naruszenie art. 6, art. 8, art. 11, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania przez organ I instancji przez okres 5 miesięcy oraz przez organ odwoławczy przez okres ok. 3 miesięcy, bez prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, oczekując wyłącznie na przedłożenie dowodów z Archiwum Państwowego w [...], wyręczając tym samym inwestora;

7) naruszenie art. 136 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez powołanie się przez organ odwoławczy na dowody z Archiwum Państwowego w [...] dopiero przed samym zakończeniem postępowania odwoławczego, podczas kiedy wymagane jest, aby w ramach dwukrotnego rozpoznania sprawy (przez organy obu instancji) także dwukrotnie oceniono dowody;

8) jednoczesne trwanie w tej samej sprawie dwóch postępowań tj. jednego – wszczętego z urzędu (zawiadomienie o wszczęciu z dnia 26 czerwca 2015 r.) pomimo uprzedniego złożenia przez skarżących, tożsamego pod względem podmiotowym i przedmiotowym wniosku z dnia 16 stycznia 2013 r., którego rozpatrzenie nakazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 30/14.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił, że przedmiotem kontroli była prawidłowość decyzji organu nadzoru budowlanego kończącej postępowanie prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego tj. tzw. postępowania naprawczego. Ten tryb postępowania znajduje zastosowanie w przypadku zaistnienia samowoli budowlanej – przypadki określone w art. 50 ust. 1 (dotyczące prowadzonych robót budowlanych) i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (dotyczący wykonanych robót budowlanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b). Ratio legis art. 51 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem budowlanym, normami prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi do tej ustawy, bądź – w razie braku możliwości legalizacji robót budowlanych – likwidacji samowoli budowlanej. Potrzeba wskazanych działań nie zajdzie, o ile organ ustali, że nie zachodzi podstawa do prowadzenia postępowania naprawczego tj. m.in. wówczas gdy stwierdzi, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie i w granicach dokonanego zgłoszenia. Podzielając stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1944/14, Sąd I instancji wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnień do badania zgodności z prawem zgłoszenia robót budowlanych, poza wyjątkiem wynikającym z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z treści art. 51 ust. 1 i ust. 7, a także art. 83 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do prowadzenia tak zwanego postępowania naprawczego w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych lub wykonanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W powołanym art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego określono przypadki, w których roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Oznacza to, że nadzór budowlany może jedynie kontrolować, czy zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych, które wymagały zgłoszenia. Jeżeli okazałoby się, że na podstawie zgłoszenia wykonano roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, to nadzór budowlany na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może wszcząć tak zwane postępowanie naprawcze (art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego). Z powyższego wynika, że nadzór budowlany nie może kontrolować zgłoszenia robót budowlanych pod kątem zachowania wymogów formalnych, które są określone w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego (a w dacie dokonania zgłoszenia przez inwestora w przedmiotowej sprawie – w art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego). Kontroli w tym zakresie dokonuje organ administracji architektoniczno-budowlanej, któremu dokonuje się zgłoszenia i który jest uprawniony - jak wynika z art. 30 ust. 2 (art. 30 ust. 1a obowiązującym w chwili dokonania zgłoszenia przez inwestora) oraz art. 82 ust. 1 w zw. z art. 83 Prawa budowlanego - do żądania uzupełnienia zgłoszenia.

Sąd wojewódzki stwierdził, że słuszne jest zatem stanowisko organu II instancji, że skoro zgłoszenie inwestora z dnia 15 grudnia 2000 r. zostało skutecznie przyjęte, to nie ma podstaw do kwestionowania, czy przy składaniu tegoż zgłoszenia został zachowany wymóg formalny odnośnie przedłożenia dowodu stwierdzającego posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nie są także zasadne zarzuty skarżących kwestionujące prawidłowość ustalenia przez organ zakresu robót objętych zgłoszeniem jak też zakresu robót, które zostały faktycznie wykonane.

W szczególności niezasadne jest kwestionowanie posłużenia się przy dokonywaniu ustaleń w przedmiotowej sprawie kopiami, a nie oryginałami dokumentów. Z przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie wynika, iż organ nie może jako dowodów w sprawie przyjmować kopii dokumentów. Taki zakaz nie wynika też z art. 76a § 2 k.p.a. Treść tego przepisu należy odnieść do treści poprzedzającego go art. 76 k.p.a., który w § 1 przyznaje zwiększoną moc dowodową dokumentom urzędowym. Celem zaś rozwiązań przyjętych w art. 76a k.p.a. nie jest wyeliminowanie z postępowania dowodowego kopii dokumentów urzędowych, ale zmniejszenie formalizmu procedury poprzez ograniczenie obowiązku posługiwania się w toku czynności procesowych oryginałami dokumentów dołączanych do akt sprawy, co wiązało się z uciążliwością dla stron postępowania polegającą na konieczności wyzbycia się dokumentów oryginalnych lub poniesienia kosztów uzyskania ich urzędowych odpisów lub notarialnego uwierzytelniania (por. komentarz do art. 76a k.p.a. w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. H. Knysiak- Molczyk. Wolters Kluwer SA, 2015).

Zdaniem Sądu, nie naruszając przepisów postępowania, a szczególności granic swobodnej oceny dowodów (tj. art. 7. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), organ przyjął, że dokonane pismem z dnia 15 grudnia 2000 r. zgłoszenie obejmowało zarówno wymianę okien werandy jak też całą konstrukcję (tworzącą szkielet, w którym mocuje się okna), w tym jej zamocowanie. W zgłoszeniu z dnia 15 grudnia 2000 r. inwestor wskazał, że "wymiana polegać będzie na wymontowaniu istniejących okien i zamontowaniu nowej ramy". Tak jak wskazują skarżący dołączone rysunki nie przedstawiają szczegółowego sposobu połączenia konstrukcji werandy z pozostałą częścią budynku. Należy mieć jednak na uwadze, że stosownie do obowiązującego wówczas art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego, do zgłoszenia należało dołączyć "odpowiednie szkice lub rysunki" a nie pełen projekt budowlany. Skoro zatem ustawodawca nie wymaga w tym przypadku pełnej dokumentacji, a więc przedstawienia wszystkich szczegółowych rozwiązań, należy uznać, że rolą szkiców lub rysunków jest przedstawienie istotnych elementów planowanych robót budowlanych, przy których wykonaniu wykorzystywane są typowe rozwiązania. W przedmiotowej sprawie na żadnym rysunku załączonym do zgłoszenia nie wskazano sposobu połączenia konstrukcji ogrodu zimowego z pozostałą częścią budynku. Trudno jednak przyjmować, że konstrukcja ta miała być niejako tylko "postawiona" czy "przystawiona" do pozostałej części budynku. Zasadnym jest zatem wywodzenie, że konstrukcja ta musi być w jakiś sposób przymocowana do pozostałej części budynku, w tym do balustrady balkonu na piętrze budynku – skoro, jak wynika z rysunków, górna część konstrukcji ogrodu zimowego kończy się właśnie na poziomie, gdzie owa murowana balustrada się znajduje.

Wniosku tego nie podważa wskazana przez skarżących treść pisma Urzędu Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. W treści tego pisma nie wskazano, jaki jest faktycznie zakres robót objętych zgłoszeniem, ale jedynie zawiera ono na wstępie wskazanie, jakiej sprawy dotyczy pismo ("Dotyczy: wymiana okien ogrodu zimowego"). Skrótowego wskazania przez organ, jaką sprawę ma na myśli nie można utożsamiać z określaniem zakresu robót budowlanych.

Zasadnie również przyjął organ, że ani ekspertyza J. L., ani opinia A. O. nie mają znaczenia dla poczynienia istotnych w sprawie ustaleń. Wskazane przez skarżących wypowiedzi w ekspertyzie J. L. dotyczą przypuszczalnego, a nie potwierdzonego jakimikolwiek dokumentami stanu ogrodu zimowego przed remontem. Z ekspertyzy tej nie wynika również, że wykonane roboty budowlane odbiegają od treści zgłoszenia dokonanego przez inwestora, czy też że wykonano roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Opinia A. O. dotyczy natomiast sposobu wykonania robót budowlanych. Z samego zaś faktu, że jakieś roboty budowlane zostały wykonane nieprawidłowo nie sposób wnioskować, czy te roboty były czy też nie były objęty stosownym zgłoszeniem.

Niezasadny jest także zarzut wadliwego przeprowadzenia dowodu z oględzin. Tak jak wskazał organ, w oględzinach uczestniczyli skarżący i ich pełnomocnik, nie ograniczono się tylko do wykonania zdjęć, ale sporządzono też protokół, w którym znajdują się odnotowane spostrzeżenia pracowników organu co do sposobu zamocowania ogrodu zimowego ("zabudowę wykonano w taki sposób, że konstrukcję zadaszenia ogrodu zimowego zamocowano w sposób trwały do murowanej balustrady balkonu"). Skarżący w żaden sposób nie wskazują przy tym, jakiego dokładnie elementu stanu faktycznego nie udało się ustalić poprzez brak wejścia do wnętrza budynku, skoro ww. mocowanie znajduje się na zewnątrz, a nie wewnątrz budynku.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia zasady dwuinstnacyjności postępowania. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tak więc nie w każdym przypadku ustawodawca wymaga, aby organ odwoławczy rozpatrywał dokładnie ten sam materiał dowodowy, co organ pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie dokumenty, które uzyskał organ odwoławczy z Archiwum Państwowego należy uznać za uzyskane w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., zważywszy, że najistotniejsze dla sprawy dokumenty tj. dokumenty pozwalające na określenie treści zgłoszenia i zakresu wykonanych robót budowlanych, już znajdowały się w aktach sprawy.

Zasadnie zwracają uwagę skarżący, iż należy uznać, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte ich wnioskiem z dnia 16 stycznia 2013 r. Pogląd taki wynika z treści ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 30/14. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna zawarta w tym wyroku i wskazania co dalszego postępowania wiążą w sprawie organ, którego bezczynność stwierdzono. Organ ten nie może zatem przyjąć innego poglądu prawnego, nawet jeżeli jest w stanie go poprzeć innymi orzeczeniami sądów administracyjnych. Z treści decyzji organów, w których powoływano się na ww. wyrok, wynika że organy uznały, iż wykonanie wyroku sądu winno przejawić się także poprzez czynność wszczęcia postępowania z urzędu. W istocie zatem wszystkie czynności w sprawie należało uznać za podejmowane w ramach postępowania, które nakazał prowadzić Sąd w powyższym wyroku tj. w związku z rozpatrzeniem wniosku skarżących z dnia 16 stycznia 2013 r. Wskazane naruszenie nie może być zatem uznane za takie naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie nie doszło przy tym do sytuacji określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. do wydania decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Z powyższego wynika też, że oględziny z dnia 24 czerwca 2015 r. miały miejsce w obrębie toczącego się postępowania, skoro jego początek miał miejsce 16 stycznia 2013 r.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego, nie jest zasadny zarzut dotyczący czasu trwania postępowania przed organami administracji. Wbrew twierdzeniom skargi organ odwoławczy nie ograniczył się tylko do oczekiwania na przedłożenie dowodów z Archiwum Państwowego, dokonywał także czynności (wprawdzie bezskutecznych) w celu uzyskania oryginałów dokumentów związanych ze zgłoszeniem dokonanym przez inwestora w dniu [...] grudnia 2000 r. Zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuzasadnione, zbyt długie prowadzenia postępowania, aby odniósł skutek musi zostać połączony z wykazaniem, iż owo naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Takiego wywodu skarżący nie przeprowadzili.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. S. i W. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji oraz postępowania kasacyjnego wraz kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1) art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., z uwagi na dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, która miała istotny wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającej na przyjęciu przez tenże Sąd wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, w związku z niedostrzeżeniem naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] przepisów: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., z których wynika, iż decyzje organów nadzoru budowlanego obydwu instancji zapadły na skutek dokonania wadliwej kwalifikacji robót budowlanych, objętych zgłoszeniem D. K. z dnia [...] grudnia 2001 r., oraz faktycznie wykonywanych robót na podstawie tegoż zgłoszenia, gdyż z treści zgłoszenia wynikało, iż będą one polegały wyłącznie na wymianie okien ogrodu zimowego a nie na wymianie także konstrukcji ogrodu zimowego oraz zmianie sposobu zakotwienia konstrukcji ogrodu zimowego do płyty balkonu należącego do skarżących, w związku z wymianą całej ramy aluminiowej, tj. konstrukcji ogrodu zimowego, na skutek którego m.in. zwiększono kubaturę ogrodu zimowego, a przez to wadliwe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, iż faktycznie wykonane roboty budowlane przez D. K. wymagały jedynie zgłoszenia budowy a nie pozwolenia na budowę;

2) art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., z uwagi na dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, która miała istotny wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającej na przyjęciu przez tenże Sąd wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, w związku z niedostrzeżeniem naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] przepisów: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 75, art. 76 § 2 k.p.a., art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w związku z:

- przeprowadzeniem dowodu z kopii dokumentów w postaci: zgłoszenia robót remontowych ogrodu zimowego z dnia [...] grudnia 2000 r., dokonanego przez D. K., wbrew treści ww. przepisów, które nakładają na organ obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w określonej prawem formie, tj. w oryginale lub odpisie poświadczonym przez notariusza lub kwalifikowanego pełnomocnika, zwłaszcza w sytuacji kwestionowania przez skarżących prawdziwości dokonania przez D. K. zgłoszenia, o którym mowa w piśmie z dnia 15 grudnia 2000 r.;

- pominięciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy konieczności zbadania przez organy nadzoru budowlanego czy D. K. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością, na cele budowlane w zakresie faktycznie wykonanych robót budowlanych, w sytuacji wyraźnego zaprzeczenia ze strony skarżących co do udzielenia ww. takiej zgody, a przez to naruszenie przepisów art. 51 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w związku z niewydaniem przez organ decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego zakotwienia konstrukcji ogrodu zimowego, które zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę i zgody współwłaścicieli nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinęli zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku, wskazując m.in., że z pisma Architekta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. wyraźnie wynika, iż D. K. złożył zgłoszenie wyłącznie co do "wymiany okien ogrodu zimowego", a nie wymiany okien wraz z zamontowaniem nowej konstrukcji ogrodu zimowego (ramy) i dodatkowo innego sposobu zakotwienia konstrukcji ogrodu zimowego do budynku. Nie można przyjąć, tak jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, iż ww. pismo Architekta Miasta [...] określało de facto inny, tj. szerszy, zakres robót budowlanych.

W ocenie strony skarżącej potwierdza to także Architekt Miasta [...] w piśmie z dnia [...] maja 2001 r. adresowanym do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], znak: [...], "Wydział Rozwoju Przestrzennego Architektury i Budownictwa informuje, że w dniu 15.05.2001 r. wpłynęło pismo P.P. W. i M. S., dotyczące usunięcia podłączenia do konstrukcji i naruszenia konstrukcji balkonu przy mieszkaniu nr 2 budynku przy [...]. w B.. (...) Ponadto tut. Wydział (pismem z dnia [...].12.200r.) przyjął zgłoszenie dotyczące wymiany okien ogrodu zimowego usytuowanego przy mieszkaniu nr 1 w parterze budynku przy [...]. W związku z powyższym przekazujemy sprawę do załatwienia wg. Kompetencji i przeprowadzenia kontroli zgodnie z obowiązującymi przepisami.". Z treści powyższego pisma wyraźnie wynika, iż wedle wiedzy Architekta Miasta [...] na dzień 30 maja 2001 r., zgłoszenie D. K. dotyczyło wyłącznie wymiany okien ogrodu zimowego a nie postawienia nowej konstrukcji ogrodu zimowego i dodatkowo jego zamocowania do balkonu skarżących, dlatego wnioskuje on do organu nadzoru budowlanego o przeprowadzenie stosownej kontroli w tym właśnie zakresie. Zatem w piśmie z dnia [...] maja 2001 r. sam Architekt Miasta [...] jednoznacznie i czytelnie wskazał zakres zgłoszenia dokonanego przez D. K., które zostało przez niego przyjęte pismem z dnia [...] grudnia 2000 r. Ponadto, okoliczność ta wynika również z pisma Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., znak: [...], w którym wskazano "Na podstawie art. 29 i 30 Ustawy Prawo budowlane zgłoszenie zostało przyjęte na wymianę okien werandy w dniu [...].12.2000 r. Przyjęte zgłoszenie dot. wymiany okien werandy wyodrębnionego lokalu mieszkalnego (...), nie narusza współwłasności nieruchomości przy [...], wobec powyższego nie była Pani stroną tego postępowania.".

Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., wyraźnie wynika, iż "Pan D. K. otrzymał zgodę na wymianę tylko okien ogrodu zimowego, i tylko na podstawie pisma z dnia [...].12.2000 r. Zgodę organu na wymianę okien ogrodu zimowego wyżej wymieniony samowolnie rozszerzył o zakotwienie konstrukcji ogrodu zimowego w miejscu niedozwolonym na płycie balkonu sąsiada i to bez jego zgody.". Zatem, na dzień 4 lipca 2011 r. w aktach postępowania administracyjnego nie mogło znajdować się zgłoszenie D. K. z dnia 1[...]5 grudnia 2000 r. o treści, którą przyjmuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Dopiero bowiem po raz pierwszy w uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w z dnia [...] sierpnia 2011 r. pojawiło się stwierdzenie, iż "W zgłoszeniu tym określono, że wymiana okien w przedmiotowym ogrodzie zimowym polegać będzie na wymontowaniu istniejących okien i zamontowaniu nowej ramy, wykonanej z aluminium w systemie KAWNERR 1202. Elementy ramy stalowej uległy znaczny korozji. Wszystkie elementy (słupki, szproty, drzwi itd.) zostaną odtworzone w identyczny sposób.". W ocenie skarżących zgłoszenie D. K. z dnia [...] grudnia 2000 r. w powyższym brzmieniu, zostało stworzone właśnie na potrzeby tego postępowania administracyjnego, gdyż uprzednio nie było wskazywane, w takim brzmieniu, przez jakikolwiek organ a niewątpliwie miałoby to miejsce, z uwagi na wagę tegoż dokumentu.

Strona zauważyła także, że poprzednia konstrukcja ogrodu zimowego opierała się na stalowych szynach znajdujących się w posadzce balkonu należącego do skarżących, które przy wykonywaniu przedmiotowych robót budowlanych w 2001 r. prawdopodobnie zostały odcięte, natomiast nowe zakotwienie konstrukcji ogrodu wykonano na płycie balkonu skarżących. Powyższe spowodowało zwiększenie wysokości, a co za tym idzie również kubatury ogrodu zimowego, przy jednoczesnym uszkodzeniu ściany balustrady balkonu, co jednoznacznie potwierdza "Opinia dotycząca oceny sposobu zamocowanie konstrukcji werandy oraz zgodności wykonanej konstrukcji zamocowania zadaszenia werandy z aktualnymi przepisami w tym zgodności zamocowania z prawem budowlanym" z dnia 8 marca 2011 r. wykonana przez mgr inż A. O., w której we wnioskach czytamy: "Wykonany sposób kotwienia konstrukcji werandy do płyty balkonu oraz do ścianki - balustrady balkonu jest wykonany niewłaściwie. Mocowanie konstrukcji werandy do ścianki balustrady jest niedopuszczalne. Niezależnie od podanych powyżej błędów obróbki zadaszenia werandy oraz połączenia elementów konstrukcji zadaszenia z elementami szklanymi wykonane są niewłaściwie i popełnione przy ich wykonaniu błędy są przyczyną ewentualnych przecieków." Nadto dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie ma znaczenia fakt, iż w protokole oględzin Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazuje się, że konstrukcja ogrodu zimowego jest metalowa, natomiast zgodnie z rzekomym zgłoszeniem z dnia [...] grudnia 2000 r. miała być ona aluminiowa. Poza tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zupełnie niezasadnie pominął ekspertyzę rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno- budowlanej dr inż. bud. J.L. z maja 2013, sporządzonej na zlecenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], w której na stronie drugiej czytamy: "Stary układ tarasu (stara ścianka murowana, schody zewnętrze i drzwi wejściowe rys. 1) świadczy, że na przedmiotowym tarasie zawsze występowała jakaś forma zabudowy. Jednak prawdopodobnie była to zabudowa niższa, umieszczona pod balkonem w taki sposób, że płyta balkonu i balustrada nie był elementem mieszkania na parterze i nie stanowił przegrody zewnętrznej. W trakcie mocowania rygli do murowanej balustrady w dwóch miejscach przewiercono balustradę na wylot uszkadzając powierzchnie tynku od strony wewnętrznej rys. 3. Prace w obrębie balkonu na piętrze prowadzono, bez jakichkolwiek uzgodnień z sąsiadem.".

Skarżący zarzucili także Sądowi wojewódzkiemu, że ten, bezzasadnie pominął kwestię nieposiadania przez D. K. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzili przy tym, że konieczność badania kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest przesądzona w judykaturze, co potwierdza m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13. Odwołali się także do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 251/12, w którym Sąd, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie odnośnie przedmiotowego ogrodu zimowego, stwierdził, iż skarżący mają prawo do wystąpienia z "żądaniem przeprowadzenia przez nadzoru budowlanego odrębnego postępowania na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z ust. 1 pkt 1, 2 - w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy, w trakcie którego to postępowania będą dokonywane ustalenia w wymienionym interesującym skarżących zakresie, łącznie z kwestią zgody współwłaścicieli domu na dysponowanie na cele budowlane częścią nieruchomości wspólnej. Organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany w tym postępowaniu dodatkowo ocenić, czy wobec rozebrania całej starej konstrukcji ogrodu zimowego i w jej miejsce postawienia nowej, nie istniał przed przystąpieniem do robót budowlanych w świetle ówczesnych przepisów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (dot. części obiektu budowlanego) zamiast tylko ich zgłoszenia.".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania - art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., z uwagi na dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, która miała istotny wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającej na przyjęciu przez tenże Sąd wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, w związku z niedostrzeżeniem naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] przepisów: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., z których wynika, iż decyzje organów nadzoru budowlanego obydwu instancji zapadły na skutek dokonania wadliwej kwalifikacji robót budowlanych, objętych zgłoszeniem D. K. z dnia [...] grudnia 2000 r. oraz naruszenia wskazanych wyżej przepisów p.p.s.a. z uwagi na dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, która miała istotny wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającej na przyjęciu przez tenże Sąd wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, w związku z niedostrzeżeniem naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] przepisów: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 75, art. 76 § 2 k.p.a., art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w związku z:

- przeprowadzeniem dowodu z kopii dokumentów w postaci: zgłoszenia robót remontowych ogrodu zimowego z dnia [...] grudnia 2000 r., dokonanego przez D. K., wbrew treści ww. przepisów, które nakładają na organ obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w określonej prawem formie, tj. w oryginale lub odpisie poświadczonym przez notariusza lub kwalifikowanego pełnomocnika, zwłaszcza w sytuacji kwestionowania przez skarżących prawdziwości dokonania przez D. K. zgłoszenia, o którym mowa w piśmie z dnia [...] grudnia 2000 r.; i pominięciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy konieczności zbadania przez organy nadzoru budowlanego czy D. K. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością, na cele budowlane w zakresie faktycznie wykonanych robót budowlanych, w sytuacji wyraźnego zaprzeczenia ze strony skarżących co do udzielenia ww. takiej zgody, a przez to naruszenie przepisów art. 51 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w związku z niewydaniem przez organ decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego zakotwienia konstrukcji ogrodu zimowego, które zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę i zgody współwłaścicieli nieruchomości.

Przepis art. 1 p.p.s.a. zawierający legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej jest przepisem ustrojowym, który można naruszyć wówczas gdy sąd zaniecha kontroli złożonej skargi bądź rozpozna sprawę nie należącą do jego właściwości, czy też zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Naruszenie tego przepisu ma miejsce także wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. Z tego względu zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. uznać należy za chybiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafnie podniesiono także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Skarżący kasacyjnie M. S. i W. S. nie wskazali w czym konkretnie upatrują naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd I instancji i na czym polega wadliwość uzasadnienia wyroku.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że nie zostały naruszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 75, art.76 § 2, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez organy orzekające w sprawie.

Skarga kasacyjna jak i skarga do WSA podnosi trzy zasadnicze kwestie: 1) wadliwą kwalifikację robót budowlanych objętych zgłoszeniem D. K. z dnia [...] grudnia 2000 r. polegającą na tym, że inwestor złożył zgłoszenie wyłącznie co do "wymiany okien ogrodu zimowego", a nie wymiany okien wraz z zamontowaniem nowej konstrukcji ogrodu zimowego (ramy) i dodatkowo innego sposobu zakotwienia konstrukcji ogrodu zimowego do budynku na skutek czego doszło do zwiększenia kubatury tego ogrodu, 2) przeprowadzeniu dowodu z kopii dokumentów w postaci tego zgłoszenia, 3) pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy konieczności zbadania przez organy nadzoru budowlanego czy D. K. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością, na cele budowlane w zakresie faktycznie wykonanych robót budowlanych, w sytuacji wyraźnego zaprzeczenia ze strony skarżących co do udzielenia takiej zgody.

Odnosząc się do pierwszej kwestii sąd I instancji prawidłowo uznał, że zgłoszenie dokonane przez inwestora pismem z [...] grudnia 2000r. obejmowało nie tylko wymianę okien ogrodu zimowego, ale także całą jego konstrukcję. Ze wskazanego wyżej pisma wyraźnie wynika, że D. [...] K. "zgodnie z art. 29 ust. 2 prawa budowlanego zgłasza wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie okien ogrodu zimowego, lokalu nr 1 na parterze budynku przy ul. M. [...] w B.. Istniejące okna są zniszczone, elementy ramy stalowej uległy znacznej korozji oraz posiadają pojedynczą szybę (...). Wymiana polegać będzie na wymontowaniu istniejących okien i zamontowaniu nowej ramy, wykonanej z aluminium (...). Wszystkie elementy słupki, szprosy, drzwi itd. zostaną odtworzone w identyczny sposób. Zakres został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków. (...). Kolorystyka istniejącej ramy jest biała i taka również zostanie wykonana w wersji aluminiowej." Zatem wyraźnie z cytowanego zgłoszenia robót budowlanych wynika, że zakres prac obejmował nie tylko wymianę okien, ale także wymianę szkieletu metalowego w którym są one zamocowane. Rzeczywiście załączone do zgłoszenia rysunki nie przedstawiają sposobu połączenia konstrukcji szkieletu ogrodu zimowego z pozostałą częścią budynku, trudno jednak przyjąć, że ma być ona posadowiona w oderwaniu od pozostałej części budynku. Zauważyć należy iż inwestor wskazał, że będzie wykonywał remont, czyli prowadził roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego.

Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie nie można w sprawie uznać także, że doszło do przekroczenia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu z dnia [...] grudnia 2000 r. przez zwiększenie kubatury ogrodu zimowego, brak jest na to jakiegokolwiek dowodu. Ani z treści ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego dr inż. bud. J. L., ani z opinii rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. A. O. znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że wykonane roboty budowlane odbiegają od treści zgłoszenia dokonanego przez inwestora. Nie potwierdzają tego również oględziny przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] 24 czerwca 2015 r.

Istotne w sprawie jest, że organ architektoniczno-budowlany nie wydawał postanowienia kierowanego do inwestora o uzupełnienia zgłoszenia, nie wniesiono też sprzeciwu do wykonania zamierzenia budowlanego. Zatem D. K. legitymował się skutecznie przyjętym przez Urząd Miasta w [...] zgłoszeniem z dnia [...] grudnia 2000r. dlatego jego prace nie były wykonane w warunkach samowoli budowlanej (dowód pismo z [...] grudnia 2000r. Urzędu Miasta w [...] o przyjętym zgłoszeniu i nie wniesieniu zastrzeżeń do zamierzenia budowlanego).

Odnośnie przeprowadzenia dowodu z kopii dokumentu w postaci zgłoszenia robót – bezspornie tylko kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego niemniej jednak sama kserokopia takiego dokumentu może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Brak oryginału zgłoszenia z [...] grudnia 2000r. nie przesądza, że nie było go w ogóle, kopia jest jednak dowodem istnienia dokumentu wyjściowego z którego powstała. Brak tego dokumentu należy oceniać w świetle całego materiału dowodowego.

Jak wynika z akt sprawy w skutek awarii systemu komputerowego Urzędu Miasta w [...] uległ zniszczeniu elektroniczny rejestr wniosków za okres przed 2006r. Jednak informacja o zgłoszeniu z [...] grudnia 2000r. D. K. widnieje w rejestrze wpływów pism w Urzędzie Miasta [...] Wydział Administracji Budowlanej pod poz. [...] data wpływu [...] grudnia 2000r. (taka sama data wpływu jest na pieczęci kopii zgłoszenia). Z powyższego wynika, że nie można wywodzić, iż remont ogrodu zimowego w lokalu nr 1 przy ul. M.[...] nie został zgłoszony przez inwestora.

Odnosząc się do trzeciej kwestii - pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy konieczności zbadania przez organy nadzoru budowlanego czy D. K. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością, na cele budowlane w zakresie faktycznie wykonanych robót budowlanych. Ma rację sąd I instancji, że nadzór budowlany nie może kontrolować zgłoszenia robót budowlanych pod kątem zachowania wymogów formalnych określonych przepisami art. 30 ust.2 prawa budowlanego (w dacie przedmiotowego zgłoszenia był to art. 30 ust.1a prawa budowlanego). Kontroli w tym zakresie dokonuje wyłącznie organ architektoniczno-budowlany do którego wpływa zgłoszenie i to tylko on jest uprawniony na podstawie przepisów ustawy do żądania uzupełnienia braków zgłoszenia. Organy nadzoru budowlanego właściwe są do prowadzenia tak zwanego postępowania naprawczego, sprawdzają m.inn. czy roboty budowlane nie zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

W tym stanie rzeczy pismo W. i M. S. z dnia [...] maja 2001r. adresowane do wiceprezydenta Miasta [...] jak i decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] listopada 2011r. znak:[...] nadesłane przez pełnomocnika skarżących wraz z pismem z 13 kwietnia 2017r. (znane sądowi gdyż znajdują się też w obszernych aktach administracyjnych sprawy) nic do sprawy nie wnoszą.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.