Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 394/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  nie miała charakteru rażącego
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35, 97
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] I. stwierdza, że Wojewoda [...]dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu odwołania M. L. od decyzji Prezydenta W. nr [...]z [...] kwietnia 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...]w rozpoznaniu ww. odwołania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wojewody [...]na rzecz M. L. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Pismem procesowym z 10 grudnia 2020 r. r. pr. M. B., działająca, jako pełnomocnik M. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę "na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie znak: [...]". Pełnomocnik wniosła o:

"1) stwierdzenie, że Wojewoda [...] (dalej również: "Organ") dopuścił się bezczynności przy prowadzeniu postępowania znak; [...] z odwołania m. in. mojej Mocodawczym od decyzji Prezydenta [...] Nr [...], z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Państwu M. i J. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i ogrodzeniem na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] (kat. obiektu budowlanego - 1, dalej również "budynek") oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2) stwierdzenie, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o którym mowa w pkt 1) powyżej oraz że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) wydanie orzeczenia o w trybie art. 149 § lb p.p.s.a. polegającego na uchyleniu decyzji Prezydenta [...] Nr [...], z dnia [...] kwietnia 2018 r. i umorzeniu postępowania w sprawie, względnie na uchyleniu decyzji Organu I instancji i odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i ogrodzeniem na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] (kat obiektu budowlanego - 1);

4) na wypadek nie uwzględnienia wniosku, o którym mowa w pkt 3) powyżej - o zobowiązanie Wojewody [...] do załatwienia sprawy, o której mowa w pkt 1) w terminie tygodnia od dnia doręczenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzającego bezczynność Organu lub wyroku tego Sądu stwierdzającego przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. i umarzającej postępowanie względnie uchylającej decyzję wydaną przez Organ I instancji i odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i ogrodzeniem na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] (kat obiektu budowlanego - 1);

5) wymierzenie Wojewodzie [...] grzywny w największej możliwej wysokości określonej w art. 156 § 6 p.p.s.a.;

6) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

7) rozpoznanie niniejszych skarg w trybie zwykłym (wyznaczenie rozprawy).

Wojewodzie [...] zarzuciła pełnomocnik skarżącej naruszenie:

"1) art. 12 K.p.a. w zw. art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez:

- przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy, pomimo braku okoliczności egzoneracyjnych, określonych w art. 35 § 5 K.p.a.,

- prowadzenie postępowania w sposób dłuższy aniżeli jest to niezbędne dla załatwienia sprawy, bez wymaganej przepisami wnikliwości i szybkości;

2) art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. polegające na nie wykonaniu obowiązku powiadomienia stron o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia,

3) art. 7 K.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, które w związku ze zwłoką z rozstrzygnięciem sprawy doznają naruszenia na wielu płaszczyznach;

4) art. 8 § 1 K.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób stronniczy i sprzyjający Inwestorom, z jednoczesnym narażeniem interesu społecznego oraz interesów właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której jest realizowany budynek, polegającym na bezpodstawnym przedłużaniu postępowania, choć:

- Organ posiada wiedzę na temat znacznego zrealizowania inwestycji i kontynuacji budowy pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę,

- Organ posiada wiedzę o prowadzeniu przez właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego tzw. postępowania naprawczego, w którym jest oceniana zgodność zrealizowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa;

- z akt sprawy wynika, że inwestycja jest realizowana na podstawie dokumentacji budowlanej obarczonej licznymi wadami i brakami, których zakres nie pozwala na ich uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego (prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego);

- z akt sprawy wprost wynika, że inwestycja stanowi zagrożenie dla mienia mojej Mocodawczym i właścicieli nieruchomości sąsiednich (szkody w budynkach wpisanych do ewidencji zabytków) oraz dla środowiska i zabytków wpisanych do rejestru zabytków (stanowiących dobro ogólnonarodowe), w tym Parku [...] (w postaci zagrożeniem osuwiskami i doprowadzenia do zmiany stosunków wodnych),

co podważa zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej;

5) art. 11 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi Organ kieruje się przy załatwieniu sprawy, w szczególności nie wydając rozstrzygnięcia bez usprawiedliwionej przyczyny, pomimo wniosków mojej Mocodawczym;

6) art. 15 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1-4 K p a. poprzez wyjaśnianie szeregu okoliczności istotnych dla wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym, pomimo braku wniosku stron i ich zgody na prowadzenie tego postępowania, podczas gdy zakres materiałów i dowodów gromadzonych przez Organ znacząco wykracza poza kompetencje organu odwoławczego wynikające z art. 136 § 1 K p a.;

7) art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) poprzez pominięcie trybu wskazanego w tym przepisie, na podstawie którego powinno mieć miejsce ewentualne usuwanie przez inwestora nieprawidłowości stwierdzonych w dokumentacji budowlanej i tym samym obejście rygoru wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego na usunięcie tych nieprawidłowości, co skutkuje przedłużeniem załatwienia sprawy".

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej przedstawiła przebieg postepowania administracyjnego i wyjaśniła, że [...] września 2020 r. wniosła ponaglenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność i przewlekłość Wojewody [...]. Postanowieniem z [...] września 2020 r. GINB stwierdził bezczynność organu w załatwieniu mniejszej sprawy, która nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa wyznaczając Wojewodzie [...] termin załatwienia sprawy do 15 października 2020 r. oraz stwierdził, że postępowanie nie jest prowadzone w sposób przewlekły.

Do dnia wniesienia skarg sprawa nie została rozpatrzona przez Wojewodę [...], natomiast Inwestorzy nieprzerwanie realizują roboty budowlane przy budynku stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania.

Pełnomocnik skarżącej przytoczyła i omówiła zasady postepowania, wynikające z art. 12 § 1 i 35 oraz 36 k.p.a., stwierdzając, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1 K.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych - przedmiotem ponaglenia czy skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości, a wniesienie ponaglenia czy skargi jest ukierunkowane na wymuszeniu na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Przez załatwienie sprawy należy rozumieć rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną. Natomiast przewlekłość to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to konieczne dla załatwienia sprawy.

Przy prowadzeniu niniejszej sprawy Wojewoda [...] dopuścił się tak bezczynności, jak i przewlekłości, które miały "charakter rażącego naruszenia prawa".

Sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K p a. tj. w terminie miesiąca od momentu zwrotu akt przez WSA w Warszawie, po uchyleniu przez Sąd decyzji wydanej uprzednio przez ten Organ. Zważywszy, że akta zostały zwrócone w dniu 19 lutego 2020 r. - sprawa powinna zostać rozpoznana w dniu 19 marca 2020 r. Co prawda, w związku z wprowadzeniem przepisów zawieszających, w okresie od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r., bieg terminów administracyjnych z uwagi na stan zagrożenia epidemią, a później stan epidemii - ustawowy termin na załatwienie sprawy uległ na ten okres zwieszeniu, jednak należy podnieść, że Organ w okresie prawie miesiąca od zwrotu akt tj, do dnia zawieszenia terminów, nie podjął jakiejkolwiek czynności zmierzającej do wydania rozstrzygnięcia. Sprawa nie została załatwiona do dnie dzisiejszego, choć brak ku temu jakichkolwiek przeszkód, a od ustania wspomnianego zawieszenia biegu terminów upłynęło kolejnych 7 miesięcy.

Ustawowy termin do załatwienia sprawy został (nie licząc okresu zawieszenia) przekroczony ośmiokrotnie i to bez usprawiedliwionej przyczyny i to pomimo zobowiązania Wojewody [...] przez GINB do zakończenia sprawy w terminie do dnia 15 października 2020 r., który został już o dwa miesiące przekroczony.

Organ nie poinformował stron postępowania w trybie art. 36 K.p.a. o przyczynach zwłoki oraz nie wskazał przewidywanego terminu załatwienia sprawy. Funkcji takiej nie może spełniać lakoniczna informacja zawarta w piśmie z dnia [...]sierpnia 2020 r., że sprawa zostanie zakończona po uzyskaniu akt sprawy i uzupełnieniu dokumentacji projektowej, ponieważ informacja ta nie została zawarta w piśmie skierowanym wprost do stron, jest abstrakcyjna i nie wskazuje konkretnego terminu załatwienia sprawy oraz przyczyn zwłoki, jak również nie zawiera pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. To samo dotyczy informacji zawartej przez Wojewodę [...] w piśmie z [...]września 2020 r. skierowanym do PINB oraz w piśmie z [...]listopada 2020 r. (skierowanym do Prezydenta).

Zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Tych obowiązkowych elementów powyższe pisma z pewnością me zawierają.

Wojewoda [...] nie wydał rozstrzygnięcia, ani nie poinformował stron o przyczynach zwłoki i bezczynnie oczekuje również przez niemalże trzy miesiące na udzielenie przez PINB odpowiedzi, czy po uchyleniu decyzji przez WSA inwestor wykonywał roboty budowlane.

Powyższe okoliczności potwierdzają, że istnieją podstawy do stwierdzenia bezczynności Organu i to mającej charakter rażącego naruszenia prawa.

Istnieją również oczywiste podstawy do stwierdzenia, że przy jej rozpoznawaniu Organ dopuścił się przewlekłości. Organowi z pewnością brakuje wnikliwości i szybkości w działaniu, a postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to konieczne dla załatwienia sprawy, podejmuje czynności w dużych odstępach czasu (pierwsza z nich została dokonana dopiero po czterech miesiącach od zwrotu akt, pomiędzy kolejnymi również występowały nawet kilkumiesięczne przerwy), a do tego są to czynności, których potrzeba dokonania budzi poważne wątpliwości.

Organ zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez wezwanie Inwestorów do uzupełnienia projektu budowlanego - doprowadzenia dokumentacji projektowej do stanu zgodnego z przepisami na podstawie art. 136 K.p.a. w terminie 60 dni. Organ mógł wysłać wezwanie bezpośrednio do inwestorów, jednocześnie skracając wyznaczony termin do 30 dni, gdyż wzywał już inwestorów w toku tego samego postępowania odwoławczego do uzupełnienia projektu i czynił to bezpośrednio

Tym bardziej zatem w przypadku, gdy postępowanie odwoławcze uległo znacznemu przedłużeniu w związku z wydaniem przez Wojewodę [...] wadliwej decyzji (uchylonej przez WSA w Warszawie) - organ był zobowiązany dochować wszelkiej staranności, by nadmiernie go nie przedłużać, stawiając inwestorów w uprzywilejowanej pozycji. Postanowienie z dnia [...] czerwca 2020 r. zostało wydane przez Organ z oczywistym naruszeniem art. 136 K p a. i z obejściem art 35 ust 3 ustawy Prawo budowlane, które miały ewidentny wpływ na przedłużenie postępowania. W myśl tego ostatniego przepisu - w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 - właściwy organ nakładą postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. dotyczyło szeregu naruszeń, o których mowa w ust. 1 art. 35 ustawy Prawo budowlane, w szczególności zgodności projektu budowlanego z ustaleniami uchwały, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami czy przedstawienia wymaganych oświadczeń i zaświadczeń. W takiej sytuacji ustawodawca nie stwarza organowi administracji architektoniczno-budowlanej możliwości wyboru trybu usunięcia nieprawidłowości stwierdzając jednoznacznie, że organ "nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości" na podstawie tego właśnie przepisu. Organ wzywa inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu organ jest zobligowany do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewoda [...] nie zastosował tego trybu i tym samym, niezgodnie z prawem, otworzył inwestorom możliwość długotrwałego uzupełniania projektu, co ma negatywny wpływ na długość postępowania i interesy innych stron, w tym mojej Mocodawczym. Organ nie zastrzegł bowiem wymaganej prawem sankcji na wypadek bezskutecznego upływu terminu do uzupełnienia projektu (co miało miejsce w niniejszej sprawie).

Przy skorzystaniu przez organ z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - nie uzupełnienie projektu przez Inwestorów w terminie wyznaczonym w postanowieniu powinno skutkować uchyleniem decyzji Organu I instancji i odmową wydania pozwolenia na budowę już w dniu [...] września 2020 r., co jednak nie miało miejsca.

Przykładem braku wymaganej koncentracji przy prowadzeniu postępowania dowodowego jest również skierowanie do PINB pisma, które ma na celu ustalenie czy inwestorzy wykonywali roboty budowlane przy realizacji budynku po uchyleniu przez WSA w Warszawie decyzji wydanej przez organ, a przed wydaniem przez PINB postanowienia wstrzymującego ich prowadzenie Fakt kontynuowania robót na podstawie nieostatecznej decyzji był podnoszony przez skarżącą już w piśmie z maja 2020 r.

Podobnie pozorny charakter miało ustalanie, czy w związku z wydaniem przez PINB decyzji z [...] października 2020 r. nakładającej obowiązek przedłożenia przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji stanowiącej przedmiot postępowania Prezydent uchylił decyzję wydaną przez ten organ w niniejszej sprawie Była to czynność zbędna.

Organ nie ma podstaw prawnych do oczekiwania z zakończeniem niniejszej sprawy na wydanie decyzji przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, a art. 36 a ust 2 ustawy Prawo budowlane może być rozumiany tylko jako odnoszący się do ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę.

Również czynności dotyczące uzupełniania projektu budowlanego są nieistotne dla sposobu rozpatrzenia niniejszej sprawy z uwagi na istnienie przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie.

Samodzielną podstawę do uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji i umorzenia postępowania, istniejącą już od [...] sierpnia 2020 r. jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego (tzw. naprawczego) dotyczącego przedmiotowej inwestycji przez organy nadzoru. Wybudowanie części budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie utraciło swoją ważność, stanowi bowiem "inny przypadek" w rozumieniu przepisu art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w którym legalizacja wykonanych już robót budowlanych oraz kontynuacja tych robót następuje w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane w drodze odpowiedniej decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego.

Za bezprzedmiotowością wydawania przez Wojewodę [...] decyzji w niniejszej sprawie przemawia również fakt, że inwestorzy zrealizowali obiekt z istotnymi odstępstwami od projektu złożonego przez Inwestorów w niniejszej sprawie, co potwierdza m. in. treść ww. decyzji PINB. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie może służyć legalizacji obiektu zrealizowanego z licznymi odstępstwami.

W związku z istnieniem podstaw do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie (z których najważniejszą jest realizacja obiektu na podstawie nieostatecznej decyzji, co powinno uruchomić typową procedurę legalizacyjną), prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania zmierzającego do uzupełnienia i oceny dokumentacji budowlanej było i jest zbędne.

Po wydaniu przez WSA w Warszawie wyroku uchylającego decyzję wydaną przez organ w niniejszej sprawie wyszło na jaw wiele nieprawidłowości dotyczących złożonej przez inwestorów dokumentacji budowlanej, które nie były przedmiotem analizy Sądu. Zostały one stwierdzone w dwóch niezależnych ekspertyzach, które pełnomocnik skarżącej szczegółowo omówiła.

Ustalenia te potwierdzają, że zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji stanowiłoby naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie wady dokumentacji projektowej są nieusuwalne.

Przedłożona dokumentacja projektowa jest niekompletna i wadliwa, co uniemożliwiało wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem. Budynek zagraża zabytkom, środowisku (skutkuje ryzykiem powstania osuwisk i niekorzystnym wpływem na stosunki wodne), elementom przyrody i interesom właścicieli sąsiednich nieruchomości, a jego realizacja w sposób określony w projekcie jest oczywiście niezgodna z prawem. Nadto inwestorzy podczas realizacji obiektu dopuścili się odstępstw, które tylko pogłębiają niezgodność inwestycji z prawem (dodatnie dodatkowego piętra, zwiększenie intensywności zabudowy i zmiany w projekcie zagospodarowania terenu). W razie ustalenia, że inwestycja jest niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego czy wzywania inwestorów do uzupełnienia braków projektu, ponieważ mając na uwadze zasadę szybkości postępowania - organ powinien od razu wydać decyzję odmowną.

Organ prowadzi w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające w niedopuszczalnym zakresie, niemieszczącym się w dyspozycji art. 136 § 1 K.p.a., dotyczącym okoliczności, które mają istotny wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy (określonych m. in. w art. 35 ustawy Prawo budowlane).

Organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Czynności podejmowane są opieszale, bez wymaganej koncentracji lub są pozbawione znaczenia dla sprawy. Organ nie wskazuje jednoznacznie terminu załatwienia sprawy. Organ dopuścił się również naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego z art. 6, 7, 8 § 1, 12 § 1 i § 2, 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podsumował podejmowane przez siebie w toku postępowania odwoławczego działania. Stwierdził, że w tej sprawie prejudykatem jest postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z [...] października 2020 r., nakładającej na inwestorów w trybie art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia 4 projektów budowlanych zamiennych. Z tej przyczyny Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie. Organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta [...] Nr [...],[...] kwietnia 2018 r zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i J. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i ogrodzeniem. Skarga jest dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem skarżąca skierowała do organu ponaglenie. W ocenie tut. Sądu skarga jest w części zasadna.

Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organa administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Skarga zasługuje więc na częściowe uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brał pod uwagę, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego zostało wprowadzone do ustawy procesowej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm. i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r.).

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. także J. P. Tamo Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238).

W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, nie podejmuje niezbędnych czynności lub podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania ma więc miejsce, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.

Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Nadto, znaczenie ma wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron co do długości trwania postępowania.

Kierując się powyższym, tut. Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego, jak wywodzi pełnomocnik skarżącej. Prowadzenie przez Wojewodę [...] postepowania odwoławczego – co słusznie zarzuca pełnomocnik skarżącej – jest rozwlekłe i trwa dłużej, niż wymaga tego wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozpoznania odwołania.

Jak wynika z akt sprawy (i stanowiska organu, wyrażonego w odpowiedzi na skargę) organ orzekał w warunkach związania ocena prawną i wskazaniami co do dalszego postepowania (art. 153 p.p.s.a.), zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2553/18. W wyroku tym Sąd uznał za uzasadniony zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] "naruszenie art. 20 ust. 4 Pr. bud., bowiem skarżąca już na etapie odwołania od decyzji organu I instancji wskazywała, iż na rysunkach branżowych dokonano korekt i zmian bez wiedzy i akceptacji projektantów branżowych przez osobę niedysponującą uprawnieniami budowlanymi w danych specjalnościach. Wojewoda całkowicie zbagatelizował powyższy zarzut zawarty w uzupełnieniu odwołania z dnia 12 czerwca 2018 r. i nie odniósł się do powyższej kwestii. Jest poza sporem, że dokumentacja projektowa była uzupełniana, poprawiana kilkakrotnie zarówno w postępowaniu przed Prezydentem [...] jak i organem odwoławczym. W związku z dokonywanymi korektami oraz zmianami w projekcie budowlanym, dokonywano także aktualizacji oświadczeń projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. (...). W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że istnieje konieczność szczegółowego odniesienia się przez Wojewodę pod kątem złożenia stosownych oświadczeń o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4, w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.), bowiem z zaskarżonej decyzji nie wynika, że organ odwoławczy dokonał takiego sprawdzenia, pomimo podniesienia tych okoliczności w odwołaniu przez skarżącą. Oczywiście pełną odpowiedzialność za zgodność projektu budowlanego z prawem ponoszą projektanci, spoczywa na nich także odpowiedzialność cywilna za wady dokumentacji projektowej, jak również przed właściwą izbą zawodową. Sprawdzenia natomiast wymaga czy projektanci złożyli stosowne oświadczenia".

Organ otrzymał więc wskazania co do dalszego postepowania przez określenie, że "odniesie się do zarzutów odwołania w zakresie naruszenia art. 20 ust. 4 Pr. bud, § 6 ust. 1 pkt 3 lit b) i lit e) m.p.z.p., doprowadzi do wyeliminowania błędnych zapisów co do 3 kondygnacji na str. 60 i na str. 176, umożliwiając jednocześnie stronom postępowania zapoznanie się z całością zebranego materiału w sprawie".

Dlatego też działanie Wojewody [...], polegające na wydaniu w trybie art. 136 § 1 k.p.a. postanowienia z [...] czerwca 2020 r. o zleceniu organowi I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego, można uznać za zmierzające do wykonania ww. zaleceń Sądu, a termin wydania tego postanowienia należy oceniać w odniesieniu do daty prawomocności wyroku.

Zasadnym było też zwrócenie się przez organ do PINB o informację, czy po dacie ww. wyroku prowadzone były roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji. Okoliczność ta ma bowiem znaczenie dla ustalenia przedmiotowości postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Tym niemniej, to pismo Wojewody nosi datę [...]września 2019 r., a więc zostało skierowane 9 miesięcy po wydaniu przez WSA w Warszawie ww. wyroku i w kilka miesięcy po jego uprawomocnieniu się, co nie spełnia wymogów efektywnego działania organu.

Natomiast zupełnie niezasadnym i niezmierzającym do załatwienia sprawy (a przez to uzasadniającym przewlekłe postepowanie organu) jest uznanie przez Wojewodę [...] konieczności zawieszenia postepowania z uwagi na "prejudykat", jakim ma być rozstrzygnięcie kwestii obowiązku inwestora przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, nałożonego decyzją PINB z [...] października 2020 r. To nie kwestia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego może być prejudykatem w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowalnego, ale odwrotnie. To organ nadzoru budowlanego powinien zawiesić postępowanie w ww. zakresie do czasu rozstrzygnięci kwestii istnienia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Wojewoda [...] biorąc pod uwagę powyższą ocenę prawną w zakresie prejudykatu tut. Sądu, rozważy więc przesłanki z art. 97 § 2 k.p.a. do podjęcia postępowania z urzędu.

Sąd uznając, że w sprawie ma miejsce przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] sprawy zainicjowanej odwołaniem od decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, nie uznał jednakże, że nosi ono cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując powyższej oceny Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia takiej cechy, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy i wadliwa prawnie kwalifikacja ww. prejudykatu. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Odnosząc się natomiast do kwestii bezczynności organu, zarzucanej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, co następuje.

W związku z tym, że Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. zawiesił postepowanie odwoławcze, nie jest możliwe władcze działanie sądu administracyjnego w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym czasie decyzji, co jest elementem uwzględnienia skargi na bezczynność organu – w rozumieniu art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować wyłącznie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje również bieg terminów przewidzianych w kodeksie (art. 103 k.p.a.).

Ww. postanowienie organu o zawieszeniu postepowania odwoławczego nie poddaje się również kognicji sądu, wynikającej z art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych, ale wyłącznie w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i wyłącznie wówczas, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie, której granice wytycza opieszałość organu w prowadzeniu postępowania lub jego zakończeniu.

Należy też wyjaśnić, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie, a więc podlega ono kontroli instancyjnej i ewentualnie sądowej.

Z tej też przyczyny - wobec konieczności ograniczenie rozumienia "bezczynności", do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., choć było to prawnie możliwe - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę w tym zakresie za niezasadną.

W odniesieniu do odstąpienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasądzenia od organu grzywny i oddalenia skargi w tym zakresie, wyjaśnić należy co następuje.

Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w tym przepisie. Jak wynika z powyższego, sąd nie jest związany wnioskiem strony, ani co do potrzeby, ani co rodzaju zastosowanego środka, ani co do wysokości wnioskowanej kwoty. Jego obowiązkiem jest natomiast rozważanie, czy i który z ww. środków, czy też oba razem, a także w jakiej wysokości, w największym stopniu zrealizuje cel skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W kontekście art. 149 § 2 p.p.s.a., tut. Sąd rozważając zasadność zasądzenia grzywny od organu z tytułu przewlekłego powadzenia postępowania, brał pod uwagę działania prawidłowo podejmowane przez organ w postępowaniu odwoławczym, o których była mowa powyżej, przy ocenie konieczności represyjnego działania. Wymierzenie organowi grzywny o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny. Świadczy o tym użycie w jego treści przez ustawodawcę czasownika "może". Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę

W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdzając, że przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Wojewodę [...] miało cechy rażącego naruszenia prawa, zaś część podjętych przez ten organ działań była uzasadniona charakterem sprawy uznał też, że nałożenie grzywny na organ byłoby działaniem wyłącznie represyjnym, a nie realizacją założonego przez ustawodawcę celu tego środka.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 149 § 1a w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 4 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa radcowskiego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.