Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1762/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 ust. 1, art. 17 ust. 3, art. 19 ust. 2, art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1 i art. 30 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 144 § 4, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2341/16 w sprawie ze skargi R.N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 1762/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę R.N. i uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., przez niedokładną i mało wnikliwą analizę akt sprawy i wysnucie na tej podstawie błędnej tezy o niewyjaśnieniu przez organ szeregu istotnych dla sprawy okoliczności, w tym m.in. kwestii powierzchni nieruchomości, która uległa wywłaszczeniu oraz obszaru i charakteru gruntu, który pozostał przy właścicielach;

2/ art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłowe rozszerzenie zakresu sprawy do oceny legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] czerwca 1955 r. i utrzymującej go w mocy decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1956 r. w części dotyczącej wywłaszczenia, podczas gdy we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i w treści zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano, że sprawa dotyczy jedynie rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania;

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ nie zgromadził materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie;

4/ art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, jakie znaczenie dla sprawy (która dotyczy stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1955 r. i decyzji organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 1956 r. tylko w części dotyczącej odszkodowania), mają dokumenty odnalezione przez R.N., dostarczone (w kserokopiach) w toku postępowania przed Sądem I instancji, tj. zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, wydane w trybie art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 ze zm.), dalej dekret, oraz obwieszczenie z dnia 21 kwietnia 1954 r., a także poprzez uchylenie się od merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia, czy orzeczenie z dnia [...] czerwca 1955 r. oraz decyzja z dnia [...] kwietnia 1956 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, że materiał dowodowy pozwala na sformułowanie takiej oceny.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że Sąd I instancji nie dokonał właściwej analizy akt sprawy i w konsekwencji w sposób nieuprawniony sformułował tezę, że organ nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego do oceny legalności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1956r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] czerwca 1955 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania.

Postępowanie nadzorcze, w którym wydano zaskarżoną do Sądu I instancji decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., dotyczyło oceny legalności ww. orzeczeń - tylko w zakresie rozstrzygnięcia o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Taki zakres postępowania wynika z treści wniosku wszczynającego postępowanie z dnia [...] listopada 2012 r. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony.

Organ podniósł, że w postępowaniu nadzorczym ustalono, że orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1955 r. wywłaszczono obszar o pow. 197 m2. Pozostał przy właścicielach obszar zabudowany domem jednorodzinnym. W treści decyzji nie wskazano wprawdzie powierzchni tego obszaru, lecz z akt sprawy (a dokładnie z treści pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] sierpnia 1955 r.) wynika, że powierzchnia nieruchomości przed wywłaszczeniem wynosiła 307 m2. Z tego obszaru wywłaszczono 197 m2, a tym samym grunt zabudowany domem jednorodzinnym, który pozostał przy właścicielach, miał powierzchnię 110 m2. W piśmie z dnia [...] października 1958 r. współwłaścicielka nieruchomości K.N. potwierdziła ww. okoliczność, wyraźnie wskazując, że "po wywłaszczeniu pozostało 110 m2 wraz z domem."

Organ nadzoru wskazał dalej, że w latach 60-tych inwestor zgodził się na zmniejszenie powierzchni wywłaszczenia do 73 m2, składając w tym celu wniosek o sprostowanie orzeczenia z dnia [...] czerwca 1955 r. - pismem z dnia [...] września 1965 r. We wniosku wskazano, że zmiana powierzchni wynika rzekomo z nowych pomiarów nieruchomości, lecz z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że na podstawie postanowienia o sprostowaniu doszło do faktycznego zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W sposób wystarczający ww. okoliczność potwierdzają dowody załączone do wniosku z dnia [...] listopada 2012 r., tj. mapy i zdjęcia nieruchomości. R.N. wskazał w tych materiałach, że po wywłaszczeniu właściciele uzyskali w ramach "zamiany" dodatkowy obszar przylegający do frontu nieruchomości. Obecnie zaś J.N. jest właścicielką nieruchomości o powierzchni 232 m2, obejmującej nieruchomość o powierzchni ok. 110 m2, zabudowaną domem, która nie została wywłaszczona orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1955 r., oraz obszar ok. 125 m2, który został "zwrócony" w drodze sprostowania (sprostowanie to zostało uznane w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. za rażąco naruszające prawo).

Z tych wszystkich dokumentów wynika w sposób jednoznaczny, jaka nieruchomość została wywłaszczona oraz jaki obszar pozostał przy właścicielach. Zdaniem organu błędnie Sąd I instancji wywodzi, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na ocenę legalności przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] czerwca 1955 r. oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 1956 r.

Organ podniósł, że w sprawie zgromadzono materiał dowodowy dotyczący ustalenia wysokości odszkodowania (operat szacunkowy), a także wyjaśniono kwestię przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej. Zebrany materiał dowodowy jest także wystarczający do oceny, czy za wywłaszczoną nieruchomość przysługiwała nieruchomość zamienna.

Zdaniem organu doszło zatem do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie przez Sąd Wojewódzki niedokładnej analizy akt sprawy w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie organ stwierdził, że Sąd I instancji w sposób nietrafny zarzucił organowi nadzoru popełnienie uchybień w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, naruszając w ten sposób art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Ponadto zdaniem organu Sąd I instancji naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie wyroku nie czyni zadość wymogom należytej staranności i brak jest w nim opisu istotnych motywów wydanego orzeczenia. W wyroku nie wyjaśniono, dlaczego Sąd I instancji uznał takie dokumenty jak zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości oraz obwieszczenie o wezwaniu właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości (art. 8 dekretu) za istotne z punktu widzenia oceny legalności orzeczenia w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przedmiotowe postępowanie nadzorcze dotyczy oceny legalności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1955 r. oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 1956 r. tylko w zakresie przyznania odszkodowania. Taki zakres postępowania został zdeterminowany treścią wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. i w późniejszym czasie nie został przez wnioskodawców zmodyfikowany.

Tymczasem z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd uznał za stosowne ocenić również orzeczenie wywłaszczeniowe. Sąd bowiem obszernie wypowiedział się chociażby o przesłankach materialnych wywłaszczenia, takich jak uzyskanie zezwolenia z art. 5 oraz dokonanie wezwania z art. 8 dekretu.

Przesłanki wywłaszczenia i przyznania odszkodowania były bowiem na gruncie przepisów dekretu w sposób oczywisty odmienne. Do wywłaszczenia konieczne było uzyskanie zezwolenia z art. 5 dekretu, wezwanie właścicieli w trybie art. 8 dekretu, a także dochowanie procedury w toku postępowania wywłaszczeniowego oraz prawidłowe sformułowanie treści samego orzeczenia.

Przesłanki przyznania odszkodowania były zaś zasadniczo tylko trzy, tj. złożenie wniosku o odszkodowanie, zaistnienie szkody (a więc wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu) oraz brak wystąpienia przesłanki negatywnej w postaci przedawnienia roszczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesioną w terminie 14 dni od dnia otrzymania jej odpisu, R.N. wniósł o jej oddalenie oraz o zasadzenie od organu na jego zwrotu rzecz kosztów postępowania.

W kolejnych 14 pismach procesowych R.N. podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Podstawowy zarzut składającego skargę kasacyjną organu dotyczy przekroczenia przez Sąd I instancji granic sprawy. Organ podkreśla bowiem, że we wniosku wszczynającym postępowanie nadzorcze z dnia [...] listopada 2012 r. strony wniosły wprost o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych z 1955 i 1956 r. wyłącznie w części dotyczącej odszkodowania i w takim zakresie organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zebrał wystarczający materiał dowodowy do uznania, że decyzje wywłaszczeniowe w części ustalającej odszkodowanie za wywłaszczony grunt nie były obarczone żadną wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem Sąd I instancji, w ocenie organu nadzoru, wychodząc poza granice sprawy i orzekając bez wnikliwej analizy akt, spróbował dokonać oceny legalności samego wywłaszczenia i poprzedzającego go postępowania, do czego nie był uprawniony biorąc pod uwagę zakres wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Z argumentacją taką nie sposób się zgodzić. Oczywiście rację ma organ nadzoru, że wniosek strony o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wyznacza granice sprawy administracyjnej, których organ administracji nie może zmienić wedle własnego uznania. Wniosek o wszczęcie postępowania z dnia [...] listopada 2012 r. wprost wskazywał, że strony wnosiły o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych w części dotyczącej odszkodowania. Jednakże nie oznacza to, jakby chciał to widzieć organ nadzoru, że wystarczające do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zgromadzenie materiału dowodowego dotyczącego stricte ustalenia wysokości odszkodowania (m.in. operatu szacunkowego), a także wyjaśnienie kwestii przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej. Podobnie w żaden sposób nie można uznać, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do oceny, że za wywłaszczoną nieruchomość nie przysługiwała nieruchomość zamienna. Już we wniosku o wszczęcie postępowania, jak i z szeregu kolejnych pism składanych głównie przez R.N., wynikało w sposób nienasuwający wątpliwości, że celem stron wnoszących podanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych nie było kwestionowanie wysokości ustalonego odszkodowania. W samym wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. strony wskazywały na naruszenie przez organ wywłaszczeniowy szeregu przepisów dekretu: art. 5 ust. 1 i 2, art. 6, art. 7, art., 8, art. 9 ust. 1, art. 17 ust. 3, art. 19 ust. 2, art. 23 ust. 1, art. 25 ust.1 i art. 30 ust. 1 i 3. Strony obszernie wyjaśniały już w samym wniosku o wszczęcie postępowania, że mają zastrzeżenia do całej procedury wywłaszczeniowej, podkreślając, że ówcześni właściciele wywłaszczanej nieruchomości nie godzili się na ustalenie odszkodowania w pieniądzach, domagając się wywłaszczenia całej nieruchomości i przyznania im nieruchomości zamiennej. Stąd sformułowanie we wniosku o wszczęcie postępowania, że domagają się stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania. Miało to podkreślić, że wniosek nie dotyczy celowości wywłaszczenia jako takiego, tylko kwalifikowanych wad postępowania prowadzonego przez organ wywłaszczeniowy, który wbrew wskazanym we wniosku przepisom nie zaoferował właścicielom nieruchomości zamiennej, tylko ustalił odszkodowanie w kwocie pieniężnej.

Dlatego też powoływanie się w skardze kasacyjnej na okoliczność, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych obligował organ nadzoru wyłącznie do kwestii stricte związanych z wysokością ustalonego odszkodowania nie może przynieść oczekiwanego rezultatu. Błędne jest przy tym zaprezentowane przez organ w skardze kasacyjnej stanowisko, że w niniejszej sprawie przesłanki przyznania odszkodowania były zaś zasadniczo tylko trzy, tj. złożenie wniosku o odszkodowanie, zaistnienie szkody (a więc wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu) oraz brak wystąpienia przesłanki negatywnej w postaci przedawnienia roszczenia.

Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] czerwca 1955 r. J. i K.N. wywłaszczeni zostali z części nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym. Nieruchomość miała powierzchnię 307 m2, z których wywłaszczona powierzchnia stanowiła 197 m2. Właścicielom pozostawiono zatem powierzchnię 110 m2 zabudowaną domem jednorodzinnym.

Stosownie do art. 30 ust. 1 dekretu jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymaga zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego.

Z akt sprawy wynika, ze wywłaszczana nieruchomość stanowiła część jedynej działki J. i K.N. i była zabudowana domem jednorodzinnym. Już samą tę okoliczność należałoby rozważać w kontekście konieczności zaoferowania właścicielom nieruchomości zamiennej. Oczywiście wywłaszczono jedynie część nieruchomości, ale była to przecież jedna działka zabudowana domem. Do tego wywłaszczona część nieruchomości stanowiła ok. 2/3 powierzchni całej działki. Właściciele domagali się przecież w piśmie z dnia [...] czerwca 1955 r. wywłaszczenia całego placu wraz z domem. Organowi nadzoru znane było to pismo. Stosownie do art. 23 ust. 1 dekretu wbrew woli właściciela nie może mu być pozostawiona tylko taka część jego nieruchomości, która wskutek rozdrobnienia, wywołanego wywłaszczeniem, nie może być racjonalnie użytkowana na cele dotychczasowe; w tym przypadku wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość. Pismo właścicieli z dnia [...] czerwca 1955 r., mimo że złożone już po wydaniu orzeczenia pierwszoinstancyjnego, było wyraźnym sygnałem, że domagali się oni wywłaszczenia całości nieruchomości oraz przyznania im nieruchomości zamiennej. Decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1956 r. zupełnie pominęła tę okoliczność.

Dodatkowo w myśl art. 30 ust. 3 dekretu wypłata odszkodowania w pieniądzach (art. 31), w przypadkach przewidzianych w ust. 1, może nastąpić tylko na wniosek wywłaszczonego, złożony prezydium wojewódzkiej rady narodowej, lub gdy wywłaszczony odmówi przyjęcia nieruchomości zamiennej, uznanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej za odpowiadającą wymogom ust. 2. Stosownego wniosku J. i K.N. oczywiście nie było. Spowodowane to było rzecz jasna przyjęciem, że nie zaistniały przesłanki zastosowanie art. 30 ust. 1 dekretu, ale okoliczność ta, jak wyżej podniesiono, nie była oczywista.

Ponadto stosownie do art. 8 ust. 1 i 2 wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatwierdzając cenę, prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali jednocześnie warunki zapłaty. Cenę zatwierdza i ustala warunki zapłaty władza naczelna w przypadkach, kiedy sama jest nabywcą nieruchomości (ust. 1). W przypadku nabywania nieruchomości należącej do kategorii określonych w art. 30 ust. 1 wezwanie powinno zawierać ponadto wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną (ust. 2). Do wniosku o wywłaszczenie powinien być wówczas dołączony dowód doręczenia takiego wezwanie (art. 17 ust. 3 pkt 2).

Wszystkie powołane wyżej przepisy wskazane były we wniosku o wszczęcie postępowania z uzasadnieniem, dlaczego wnioskodawcy uważali, że doszło do ich rażącego naruszenia. W kolejnych pismach stron stanowisko takie było pogłębiane. Tymczasem organ nadzoru wskazuje w skardze kasacyjnej, że zobligowany był jedynie do literalnego traktowania żądania o stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania.

Zasada demokratycznego państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Artykuł 2 Konstytucji RP stanowi podstawę formułowania szeregu wymogów, jakie winne być realizowane przez organy państwa po to, by wyrażona w nim zasada nie była jedynie gołosłowną deklaracją ustrojodawcy. Wśród tych wymogów szczególne miejsce zajmuje kwestia ochrony zaufania obywatela do różnorodnych aktów "firmowanych" przez administrację publiczną (K. Celińska-Grzegorczyk, Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w orzecznictwie sądów administracyjnych (w:) Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie k.p.a., pod red. J. Niczyporuka, Lublin 2010, s. 61).

Statuowana w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania do organów państwa traktowana jest w doktrynie jako odbicie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. W dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji art. 8 k.p.a. stanowił, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący lub pogłębiający zaufanie jednostki do organów władzy publicznej nie tylko ma kształtować etykę administrowania, ale również ma na celu unikanie tworzenia takich sytuacji procesowych, które są dla stron zaskakujące, niedogodne, wskazują na niejasną zmienność ocen faktów lub uprawnień, powodują powstawania nierówności ich pozycji w postępowaniu bez należytego uzasadnienia w stanie faktycznym lub prawnym sprawy (J. Borkowski, System prawa administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 145.). Zasada ta stanowi niejako klamrę, która spina całość zasad postępowania. Jest to bowiem zasada najszersza pod względem zakresu, a przy tym bardzo doniosła pod względem politycznym, gdyż ustawodawca wychodzi z założenia, że o sile państwa i skuteczności jego działania decyduje zaufanie obywateli do władzy państwowej (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych k.p.a., Państwo i Prawo 1961, z. 12, s. 903). Z zasady tej wynikają dla organów prowadzących postępowanie przede wszystkim następujące dyrektywy (określone wprost przez inne zasady ogólne): respektowanie zasady równości obywateli wobec prawa; dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy; uwzględnienie wszystkich wchodzących w grę interesów i ustosunkowanie się do zgłoszonych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron; czuwanie, by uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielanie im w tym celu niezbędnych informacji; praworządne prowadzenie spraw (ścisłe przestrzeganie prawa) i sprawiedliwe ich rozstrzyganie; dążenie do przekonania stron o zasadności podejmowanych rozstrzygnięć; szybie (terminowe) załatwianie spraw; wykluczenie ujemnych następstw uchybień organu prowadzącego postępowanie dla obywatela, który działa w dobrej wierze (Z.R. Kmiecik, Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 65).

W niniejsza sprawie strony domagały się stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, bowiem w ich ocenie nie zaistniały w trakcie całej procedury wywłaszczeniowej okoliczności upoważniające organ wywłaszczeniowy do ustalenia odszkodowania w pieniądzach, a okoliczności sprawy przemawiały za obowiązkiem zaoferowania im nieruchomości zamiennej. Tymczasem organ nadzoru poprzestał na niewystarczająco uzasadnionym twierdzeniu, że nie zaistniały przesłanki z art. 30 ust. 1 dekretu, a resztę rozważań w decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności skoncentrował na okolicznościach związanych z kwotą ustalonego odszkodowania, choć to w ogóle nie było istotą wniosku z dnia [...] listopada 2012 r.

Stąd trudno nie uznać rozstrzygnięcia Sądu I instancji zawartego w zaskarżonym wyroku za prawidłowe. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zasadnie został uznany przez Sąd Wojewódzki za nieadekwatny do wydanej przez organ nadzoru decyzji. Okoliczności sprawy, przede wszystkim odnalezienie przez R.N. dokumentów z postępowania wywłaszczeniowego, których organowi nie udało się zgromadzić, a także nieuprawnione zawężenie granic sprawy do kwestii kwoty odszkodowania, nie pozwalają uznać na obecnym etapie postępowania, że organ dołożył wszelkich starań w celu wyjaśnienia sprawy.

Stąd nie mogły przynieść oczekiwanego rezultaty zarzuty dokonania przez Sąd Wojewódzki wadliwej analizy akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), rozszerzenia zakresu sprawy do oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego (art. 134 § 1 p.p.s.a.), jak też błędnego uznania, że organ nadzoru nie zgromadził materiału dowodowego wystarczającego do wydania rozstrzygnięcia. Jednocześnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania stawiane przez art. 141 § 4 p.p.s.a.

Na marginesie ponieść jeszcze należy, że okoliczności związane ze zmianami w faktycznym użytkowaniu nieruchomości, jej powierzchni, które miały miejsce w latach 1965-1966, nie mogą mieć wpływu na ocenę wystąpienia lub nie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1955 r. oraz z dnia [...] kwietnia 1956 r. Okoliczności wystąpienia wad kwalifikowanych muszą być bowiem zbadane na dzień wydania kwestionowanych decyzji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu - adwokat M.M., wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.