Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 46/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1, 3 i 5, art. 55, art. 56
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1-3, art. 157
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 47 par. 1-2, art. 191
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 106 par. 3 i 5, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 05 marca 2021 r. sprawy ze skargi H.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] czerwca 2013 r. H. W. (dalej także jako: "skarżąca") wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości S., obejmującej działkę nr [...].

Starosta [...], w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], ustalił na rzecz H. W. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł za utracone prawo własności nieruchomości, położonej w miejscowości S., gmina T. , oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy [...], działka nr [...], o pow. [...] ha, ujawnionej aktualnie w księdze wieczystej KW nr [...]

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] października 1996 r., nr [...], opartą na przepisach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 – w skrócie: "u.g.g.w.n.") zatwierdzono podział nieruchomości położonych w gminie T. , obejmujących m.in. działkę nr [...] (dalej także jako: "decyzja podziałowa"). Decyzja ta dzieliła działkę nr [...] na działki o nr: [...], [...], [...] i [...]. Na dzień wydania decyzji podziałowej właścicielką działki nr [...] była H. W. zaś obszar działki był objęty ustaleniami uchwały Rady Gminy z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. (Dz. Urz. Woj. P. z 1993 r. Nr 1, poz. 5 – w skrócie: "uchwała RG z 1992 r."). Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy T. działka nr [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym pod teren komunikacji (droga serwisowa) wraz z pasem zieleni izolacyjnej. Powołany przez Starostę [...] biegły rzeczoznawca majątkowy - K. M., sporządził operat szacunkowy określający wartość ww. nieruchomości - działki nr [...] na kwotę [...]zł. Kwota ta została przyjęta przez organ I instancji, jako wysokość należnego H. W. odszkodowania.

Kwestionując powyższą decyzję w odwołaniu H. W. stwierdziła, że cena minimalna za 1 m2 utraconej nieruchomości powinna kształtować się na poziomie [...] zł. Ponadto zarzuciła, że organ I instancji ustalając wysokość odszkodowania nie wziął pod uwagę poniesionych przez odwołującą się nakładów na nieruchomość.

Wojewoda decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego wezwał rzeczoznawcę majątkowego K. M. do pisemnego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Rzeczoznawca w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. wyjaśniła, że przy wycenie nieruchomości nie mogła posłużyć się zestawieniem transakcji przedstawionym przez H. W., gdyż transakcje te dotyczyły sprzedaży gruntów pod zabudowę przemysłową i usługową, a nie terenów wyłącznie komunikacyjnych, a zatem transakcje te nie dotyczyły "nieruchomości podobnych".

Organ II instancji zaznaczył, że konsekwencją zastosowania obecnie obowiązującego art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz. U z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – w skrócie: "u.g.n.") jest to, że określone działki gruntu, jako wydzielone pod drogi publiczne, stają się - z mocy prawa - własnością odpowiednio gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub też orzeczenie o podziale prawomocne. Wskazana regulacja przewiduje więc instytucję przejścia - z mocy prawa - własności tych działek gruntu wydzielonych z określonej nieruchomości, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda wskazał także, że poprzednio obowiązująca ustawa wywłaszczeniowa (z 1985 r.) przewidywała podobny skutek w art. 10 ust. 5, a co było w tym przypadku istotne ponieważ odjęcie prawa własności szacowanej nieruchomości nastąpiło na podstawie tego właśnie przepisu. Ustalenie natomiast należnego stronie odszkodowania następowało w tym przypadku na podstawie przepisów u.g.n., w tym art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy.

Oceniając wartość dowodową sporządzonego operatu szacunkowego Wojewoda przywołał treść regulacji prawnych odnoszących się do zasad i wymogów, które winny być stosowane przy sporządzania operatu szacunkowego, tj.: art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1-4, art. 135, art. 156 ust. 1, art. 159 i art. 175 ust. 1 u.g.n., a także przepisów § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2, § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) i analizując ich treść w kontekście sporządzonego przez biegłą operatu szacunkowego uznał, że operat ten był wiarygodny i mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Przy wycenie biegła zastosowała podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej a opisując rzeczywistość prawidłowo ustaliła, że działka nr [...] została objęta planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy T., zatwierdzonym uchwałą RG z 1992 r. Zdaniem organu II instancji, przyjęte przez biegłą parametry wycenianej nieruchomości odpowiadały rzeczywistości.

Odnosząc się natomiast do zarzutów H. W., Wojewoda zauważył, że powołane przez stronę transakcje nie mogły zostać wykorzystane w procesie wyceny bo m.in. dotyczyły nieruchomości z przeznaczeniem gruntów pod zabudowę przemysłową i usługową, a nie terenów komunikacyjnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. W. zażądała uchylenia powyższej decyzji Wojewody.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie:

1) art. 7, art. 86 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – w skrócie: "k.p.a.") poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a w konsekwencji niewłaściwe określenie wysokości odszkodowania,

2) art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii kolejnego biegłego w celu właściwego określenia wysokości odszkodowania,

3) art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności uznanie, że sporządzona w sprawie opinia biegłej ustala w sposób należyty wysokość odszkodowania.

W trakcie rozprawy przed WSA w Poznaniu pełnomocnik skarżącej podniósł, że sporny teren był przeznaczony pod aktywizację gospodarczą, a nie pod drogę publiczną.

WSA w Poznaniu wyrokiem z [...] lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz zasądził na rzecz skarżącej od organu koszty postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że skarga H. W. okazała się uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. WSA zaznaczył, że sprawa działki nr [...] była już wielokrotnie przedmiotem postępowań administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych. W konsekwencji w obrocie prawnym pozostają wyroki, w których Sąd wypowiadał się na temat statusu działki nr [...], a także jej przeznaczenia w planie miejscowym. Odnośnie wejścia do obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] października 1996 r., nr [...], Sąd wskazał, że kwestia ta została już prawomocnie rozstrzygnięta (wyrok NSA z [...] października 2018 r. sygn. I OSK [...], wyroku WSA w Poznaniu z [...] stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po [...], wyrok WSA w Poznaniu z [...] marca 2019 r., sygn. IV SA/Po [...]), a do ustatecznienia decyzji podziałowej doszło z dniem [...] października 1996 r. Jednocześnie Sąd podkreślił, że skarżąca próbowała doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, ale WSA w Poznaniu wyrokiem z [...] marca 2019 r., sygn. IV SA/Po [...], oddalił jej skargę na decyzję SKO w P. z [...] lutego 2018 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

Sąd stwierdził, że decyzja podziałowa wymagała zgodności podziału z planem miejscowym. Zaznaczył przy tym, że decyzja podziałowa nie determinuje przeznaczenia terenu, ale możliwość samodzielnego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (zgodnie z planem), gdy staną się nowymi nieruchomościami. Ponadto Sąd wskazał, że rzeczoznawca ma obowiązek uwzględnić przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym.

Uwzględniając powyższe, a także treść powołanych wyżej orzeczeń, Sąd uznał, że w dacie wydawania decyzji podziałowej obowiązywał plan miejscowy, natomiast rzeczoznawca majątkowy przyjął przeznaczenie działki nr [...] wskazane przez Urząd Gminy T. w zaświadczeniu z [...] czerwca 2018 r. Sąd zaznaczył, że z urzędu jest mu wiadomym, że z akt sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej wynikało, że ten sam teren był – przeznaczony – w Planie ogólnym pod tereny aktywizacji gospodarczej. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że nie może dokonać oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji odszkodowawczej w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a.").

W wyniku rozpoznania wywiedzionej przez Wojewodę skargi kasacyjnej NSA w Warszawie wyrokiem z [...] grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK [...], uchylił powyższy wyrok WSA w Poznaniu i sprawę przekazał temu sądowi do ponownego rozpoznania, a także zasądził na rzecz organu koszty postępowania kasacyjnego.

W motywach orzeczenia NSA podkreślił, że ustalone w toku postępowania administracyjnego odszkodowanie na rzecz H. W. związane było z faktem wydania (m.in. na jej wniosek) przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. decyzji z [...] października 1996 r., nr [...], zatwierdzającej podział m.in. pierwotnej działki nr [...]. Istotne przy tym było, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 55 i art. 56 u.g.g.w.n. Wobec tego NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miało to, że będąca w tym wypadku źródłem uprawnienia H. W. do domagania się odszkodowania za działkę nr [...], decyzja podziałowa miała charakter szczególny. Jej znaczenie polegało bowiem nie tylko na zatwierdzeniu podziału geodezyjnego nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni wynoszącej [...] m2, ale także na tym, że na skutek wejścia decyzji podziałowej w życie doszło do powstania skutku prawnorzeczowego w postaci przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności części dzielonego gruntu. W związku z tym NSA uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie można było więc się zgodzić ze stanowiskiem WSA, że decyzja podziałowa nie determinowała przeznaczenia terenu, a stwarzała jedynie możliwość samodzielnego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

NSA podkreślił, że dopóki decyzja podziałowa Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] października 1996 r. nr [...], wydana na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., pozostaje w obrocie prawnym to wywołuje określone skutki. Należy zaś do nich m.in. fakt, że z racji tego, iż w decyzji podziałowej stwierdzono, że teren obecnej działki nr [...] został przeznaczony pod drogę, to własność tego terenu przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Jeśli by zaś zostało przyjęte, że ww. działka miała inne przeznaczenie w miejscowym planie (a taką sytuację wydaje się dopuszczać WSA) to nie można by było wtedy twierdzić, że doszło do przejścia prawa własności działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa.

NSA zgodził się, że uzasadnienie decyzji podziałowej mogło budzić pewne wątpliwości H. W., bo odwołano się w nim do dwóch planów zagospodarowania przestrzennego, tj. do planu zatwierdzonego uchwałą RG z 1992 r., w którym przewidziano jedynie, że przedmiotowy teren jest przeznaczony pod aktywizację gospodarczą oraz do planu zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z [...] września 1996 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej – sektor S. – gmina T. (Dz. Urz. Woj. P. z 1996 r. Nr 26, poz. 295 – w skrócie: "uchwała RG z 1996 r."), który był już wprawdzie uchwalony w dacie wydawania decyzji podziałowej, ale wszedł w życie dopiero w dniu 3 grudnia 1996 r. Pomimo jednak tych wątpliwości decyzja podziałowa nadal pozostaje w obrocie prawnym. NSA zwrócił także uwagę, że decyzja ta została poddana ocenie w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (w wyroku WSA w Poznaniu z [...] września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po [...] oddalającym skargę i w wyroku NSA z [...] października 2020 r., sygn. akt I OSK [...], którym oddalono skargę kasacyjną H. W.).

W kontekście powyższych rozważań NSA uznał, że stwierdzenie przez WSA, iż zaskarżona decyzja naruszała przepisy procedury administracyjnej w sposób istotny bo została wydana w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono kwestii przeznaczenia w planie działki [...], naruszało art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Ponadto NSA stwierdził, że kwestionując okoliczność, że w aktualnym stanie prawnym nie było rzeczą ustaloną, jakie było przeznaczenie gruntu, stanowiącego obecną działkę nr [...], w dacie wydawania decyzji podziałowej, WSA w rzeczywistości oceniał tym samym także prawidłowość decyzji podziałowej, a w istocie rzeczy nawet podważał tym samym zasadność rozstrzygnięć, które zostały wydane w postępowaniu nadzorczym. W tej sytuacji NSA uznał za usprawiedliwione zarzuty kasacyjne oparte na art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a.

W rezultacie z uwagi na to, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena decyzji Wojewody została przez WSA ograniczona tylko do kwestii związanej z zagadnieniem przeznaczenia – na dzień wydania decyzji podziałowej - działki nr [...] w planie zagospodarowania, podczas gdy rozpoznanie skargi wniesionej do WSA winno nastąpić zgodnie z zasadami określonymi w art. 134 § 1 p.p.s.a., NSA stwierdził, że zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania.

W wytycznych NSA zobowiązał Sąd I instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ocenił zaskarżoną decyzję Wojewody wszechstronnie, przyjmując jednak kwestię przeznaczenia w planie - w dacie wydawania decyzji podziałowej - obecnej działki nr [...], tak jak wynika to z wyżej przytoczonego wywodu. Ponadto WSA powinien się odnieść do wniosku dowodowego zawartego w piśmie H. W. z [...] listopada 2020 r., rozważając przede wszystkim dopuszczalność przeprowadzenia dowodu zgłoszonego przez uczestniczkę postępowania w kontekście procedury sądowoadministracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I

z 4 lutego 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepisy art. 98 ust. 1 i 3, art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1,2 i 3 u.g.n., które zdaniem organów uzasadniały ustalenie na rzecz skarżącej odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości S., gmina T., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy [...], działka nr [...], o pow. [...] ha, ujawnionej aktualnie w księdze wieczystej KW nr [...], w łącznej kwocie [...]zł.

Wobec sformułowania przez skarżącą zarzutów, których część zakwalifikować należy jako naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na kwestii prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania, a skarżąca zakwestionowała poprawność operatu szacunkowego sporządzonego w postępowaniu przed organem I instancji (operat szacunkowy z [...] kwietnia 2019 r.).

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

Wykładni i przesłanek stosowania wskazanych powyżej przepisów należy dokonać przy uwzględnieniu art. 190 p.p.s.a. stanowiącym, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreślono w orzecznictwie, wynikająca z tego przepisu zasada związania sądu, któremu sprawa została przekazana do rozpoznania, wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, odnosi się wyłącznie do zakresu kontroli tego Sądu wyznaczonego granicami skargi kasacyjnej stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada niezwiązania sądu granicami skargi, oznaczająca nakaz dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony doznaje, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji, ograniczenia jedynie w zakresie wynikającym z art. 190 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przesądzone są zatem te kwestie materialnoprawne i procesowe, co do których wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasacyjnym, przez dokonanie samodzielnej oceny lub wyraźne zaaprobowanie stanowiska sądu pierwszej instancji. Uchylenie natomiast przez Naczelny Sąd Administracyjny w całości wyroku sądu pierwszej instancji oznacza, że odżywa skarga na akt ostateczny w zakresie, w jakim Sąd ten nie odniósł się do kwestii materialnoprawnych związanych z daną sprawą podatkową, a ocena zastosowania przez organ podatkowy tych regulacji lub dokonania ich wykładni ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem Sąd II instancji uchylił w całości pierwotny wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, to Sąd ten ma obowiązek rozpoznać ją w całości, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Sąd kasacyjny we wskazanym zakresie (wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r., II FSK 68/14).

Kontrolując sprawę ponownie, w kontekście zarzucanych naruszeń przepisów postępowania, Sąd związany był oceną prawną Sądu drugiej instancji wyrażoną w powołanym wyroku NSA z [...] grudnia 2020 r.(I OSK [...]). W uzasadnieniu tego wyroku NSA zwrócił uwagę, że ustalone w toku postępowania administracyjnego odszkodowanie na rzecz skarżącej związane było z faktem wydania (m.in. na jej wniosek) przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. decyzji z [...] października 1996 r., nr [...], zatwierdzającej podział m.in. pierwotnej działki nr [...]. Istotne przy tym było, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 55 i art. 56 u.g.g.w.n. Wobec tego NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miało to, że będąca w tym wypadku źródłem uprawnienia skarżącej do domagania się odszkodowania za działkę nr [...], decyzja podziałowa miała charakter szczególny. Jej znaczenie polegało bowiem nie tylko na zatwierdzeniu podziału geodezyjnego nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni wynoszącej [...] m2, ale także na tym, że na skutek wejścia decyzji podziałowej w życie doszło do powstania skutku prawnorzeczowego w postaci przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności części dzielonego gruntu. W związku z tym NSA uznał, że decyzja podziałowa determinowała przeznaczenie terenu.

W konkluzji NSA podkreślił, że dopóki decyzja podziałowa Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] października 1996 r. nr [...], wydana na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., pozostaje w obrocie prawnym to wywołuje określone skutki. Należy zaś do nich m.in. fakt, że z racji tego, iż w decyzji podziałowej stwierdzono, że teren obecnej działki nr [...] został przeznaczony pod drogę, to własność tego terenu przeszła na rzecz Skarbu Państwa.

Z powyższego wynika, że niezasadny jest zarzut skarżącej, która kwestionuje prawidłowość przyjęcia przeznaczenia tego terenu przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym z [...] kwietnia 2019 r., twierdząc, że wywłaszczenie dotyczyło działki przeznaczonej pod aktywizację gospodarczą.

Jak wskazał tut. Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę po raz pierwszy, zasadą jest, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej przeznaczenie (art. 134 ust. 2 u.g.n.).

Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca nie kwestionowała operatu szacunkowego w zakresie przyjętego przez rzeczoznawcę przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności skarżąca nie skorzystała z prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w trybie art. 10 §1 k.p.a. Z kolei w odwołaniu skarżąca zakwestionowała wskazaną w operacie wartość działki podając, że na działce położony jest asfalt, a cena za m2 tego gruntu powinna wynosi co najmniej [...] zł. W uzupełnieniu odwołania skarżąca wyceniła wartość asfaltu (jako nakładu) na [...] zł, wskazując, że został on położony przez prywatnego inwestora w 1997 roku.

Zarzut błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę przeznaczenia nieruchomości skarżąca podniosła w toku postępowania sądowego, przedkładając operat szacunkowy z [...] lutego 2020 r. i wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu.

W kontekście tego zarzutu skarżącej wyjaśnić należy, że opinia biegłego, w tym operat szacunkowy, podlega w postępowaniu administracyjnym, jak inne dowody, ocenie według 80 k.p.a., lecz co odróżnia ją pod tym względem, to szczególne dla tego dowodu kryteria oceny, które stanowią: poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego w niej stanowiska oraz stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen, a także zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej. Podkreślić należy, że specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ administracyjny, który nie posiada wiadomości specjalnych, w istocie tylko w zakresie zgodności z zasadami logicznego myślenia, doświadczenia życiowego i wiedzy powszechnej. Te kryteria są wystarczające do uznania opinii biegłego za nieprzekonującą. Organ nie może oprzeć swego przekonania o istnieniu lub braku okoliczności, których zbadanie wymaga wiadomości specjalnych, wyłącznie na podstawie konkluzji opinii biegłego, ale powinien sprawdzić poprawność poszczególnych elementów opinii, składających się na trafność jej wniosków końcowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że opinia biegłego, jest jednym z dowodów w sprawie i może być przedmiotem krytyki stron, a organ nie jest nią związany i ma obowiązek jej oceny w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Przy czym ustalenie stanu faktycznego sprawy należy zawsze do organu, a biegły powinien jedynie udzielić odpowiedzi na konkretne pytania dostosowane do stanu faktycznego sprawy. Z istoty tego dowodu wynika, że opinia biegłego musi zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy poprawności wniosków stawianych przez biegłego bez konieczności wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Musi zatem przekonywać jako logiczna całość, a biegły powinien wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Organ musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 maja 2019 r., I SA/Gl 1279/18, i powołane tam orzecznictwo).

Zaznaczyć ponadto należy, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Organ obowiązany jest więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W judykaturze podkreśla się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona lub organ ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to - pomijając kwestię jego uzupełnienia - może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniony na mocy art. 157 u.g.n.

Ponadto w judykaturze zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w przepisach wykonawczych, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., I OSK 1215/18, i powołane tam orzecznictwo).

W ocenie Sądu organy odniosły się do treści sporządzonego operatu, a ocena tego dowodu jako wiarygodnego jest prawidłowa i nie budzi żadnych wątpliwości. Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy oceniając ten dowód, uwzględnił dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy (pismo z [...] sierpnia 2019 r.).

Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącej o przeprowadzenie dowodu z przedłożonego w toku niniejszego postępowania operatu szacunkowego z [...] lutego 2020 r. przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji.

W powołanym wyżej wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1215/18, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, NSA rozważał zagadnienie możliwości przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie ww. przepisu. NSA zwrócił uwagę, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane, przy tym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.

NSA stwierdził też, że operat szacunkowy jest dokumentem w tym znaczeniu, że ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód okoliczności mającej znaczenie prawne; stanowi dowód, że nieruchomość w nim opisana ma określoną wartość, która stanowi podstawę ustalenia ceny. Z uwagi na treść, operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., zawiera bowiem wiadomości specjalne. W konkluzji NSA uznał, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego. Opinia biegłego jest bowiem innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a. NSA podkreślił też, że z formalnego punktu widzenia opinia biegłego stanowi dokument prywatny w rozumieniu art. 245 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., a taki dowód nie może być przeprowadzony przez sąd administracyjny. Skoro bowiem ustawodawca w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie wymienił innych niż dokumenty środków dowodowych, to brak podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni art. 106 § 3 cytowanej ustawy i dopuszczenia możliwości prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dowody wymienione expressis verbis w tym przepisie. W ramach postępowania przed sądem administracyjnym przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest zatem niedopuszczalne.

Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę w pełni pogląd ten podziela i przyjmuje za własny. Z tych względów Sąd oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego z [...] lutego 2020 r.

Na marginesie wskazać należy, że operat ten wskazuje na inne przeznaczenie nieruchomości (teren aktywizacji gospodarczej), a rzeczoznawca przyjął to przeznaczenie na podstawie opinii prawnej pełnomocnika reprezentującego skarżącą w niniejszym postępowaniu sądowym (s. [...] – [...] operatu).

Organ odwoławczy uznając za niezasadny zarzut nie uwzględnienia wartości nakładów przy wycenie przedmiotowej nieruchomości, trafnie wskazał, że nakład budowlany wykonany został w 1997 roku, a zatem już po wydaniu decyzji podziałowej. W ocenie Sądu oceny tej nie podważyła skutecznie skarżąca przedstawiając dodatkową argumentację w piśmie z [...] marca 2021 r. (k. [...] akt sąd). Jak się wydaje, rozważania skarżącej poświęcone regulacji z art. 191 K.c. w związku z art. 47 § 1 i 2 K.c., z których wynikać ma prawo własności skarżącej do przedmiotowych nakładów, związane jest z bezspornym faktem poniesienia tych nakładów nie przez skarżącą, ale przez inwestora prywatnego. Skarżąca nie odnosi się natomiast do daty poniesienia nakładów, w kontekście stanowiska organu odwoławczego.

Wobec powołanej na wstępie rozważań zasady związania oceną prawną Sądu II instancji, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., nie może zasługiwać na uwzględnienie zawarta w tym piśmie argumentacja odwołująca się do innych orzeczeń tut. Sądu (powołany przez skarżącą wyrok z [...] września 2018 r., IV SA/Po [...]). Zauważyć należy, że NSA w uzasadnieniu wyroku z [...] grudnia 2020 r. (I OSK [...]), odniósł się do tego orzeczenia oraz wydanego w toku kontroli instancyjnej wyroku NSA

z [...] października 2020 r. (II OSK [...]), przyjmując ostatecznie, że wiążące w sprawie jest przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości wynikające z decyzji podziałowej.

W podsumowaniu przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy administracyjne zgromadziły w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy, który należycie oceniły, dokonując (bez istotnego naruszenia przepisów postępowania) prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.