Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2316/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, 134 par. 1, art. 188, art. 193, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3, art. 126
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 par. 2, art. 121 par. 2, art. 121 par. 2 i 4, art. 18, art. 7 par. 2, art. 1a ust. 12, art. 1 aust. 12, 33 pkt 8, art. 34 par. 4 i 5 , art. 122 par. 3, art. 119 par. 1, art. 23 par. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1016/11 w sprawie ze skargi B. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i skargę oddala, 2. zasądza od B. S. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2316/12

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1016/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi B. Ś. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] 2010 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] 2010 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej organ I instancji bądź PINB) na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Pb bądź Prawo budowlane) w zw. z art. 119, 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ([t.j.] Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej upea) i § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 lipca 1990 roku w sprawie opłat za czynności egzekucyjne (Dz. U. nr 47, poz. 281 ze zm., dalej rozporządzenie z 1990 r.) – nałożył na współwłaścicieli budynku wielorodzinnego położonego w [...] ul. [...]: E. P., B. Ś., S. Ś., J. Ś., K. Z. (dalej zobowiązani bądź współwłaściciele budynku) – w pkt 1 grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł, z powodu uchylania się przez zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 21 grudnia 2009 r.; w pkt 2 orzekł obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł. Równocześnie organ zobowiązał zobowiązanych do uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą za wydanie postanowienia, tj. łącznej kwoty 10.068 zł w terminie do 14 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Zaznaczył, że w przypadku nie uiszczenia w terminie, kwota ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Dodatkowo zobowiązał do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia; w przypadku niewykonania obowiązku w terminie, orzeczone zostanie wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeprowadzonych 26 lutego 2009 r. oględzinach owego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w związku z oberwanym zbutwiałym gzymsem wraz z rynną, decyzją z [...] 2009 r. nakazał zobowiązanym usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przez wymianę i uzupełnienie uszkodzonego gzymsu z wymianą i wzmocnieniem uszkodzonej konstrukcji; usunięcie "niewłaściwości" [winno być "niewłaściwego"] stanu technicznego całości budynku w zakresie stropów i ścian; usunięcie ewentualnych "niewłaściwości" [winno być "niewłaściwego stanu"] wewnętrznych instalacji elektrycznej i przewodów kominowych po wykonaniu dodatkowego przeglądu, a wykonanego przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami.

Współwłaściciele budynku mimo prowadzonego postępowania nie podjęli działań zmierzających do doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego. Organ zaznaczył, że decyzją z [...] 2007 r. nakazał przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego obiektu, określającego czynności mające na celu usunięcie ewentualnych zagrożeń. Decyzja ta została co prawda ze względów merytorycznych uchylona decyzją z [...] 2008 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB bądź organ II instancji) lecz wszyscy współwłaściciele mieli świadomość o konieczności wykonania ekspertyzy i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł a więc najwyższej dopuszczalnej wartości organ uzasadnił tym, że kara za nie wykonanie obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego jest jednorazowa tak więc winna być skuteczna i prowadzić do natychmiastowego wykonania przez zobowiązanego obowiązku wynikającego ujawnienia zdarzenia z 26 lutego 2009 r. tj. oberwanie gzymsu stanowi bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa.

Zażalenie na to postanowienie złożył B. Ś. (dalej skarżący) podnosząc, że zakres nałożonych prac jest niewykonalny, bowiem wymaga wejścia na dach, a dostęp do dachu jest możliwy jedynie przez zamknięty strych. Kluczami od strychu dysponują współwłaściciele tj. S. Ś. i J. Ś. Grzywna winna więc być nałożona na osoby, które mają możliwość wykonania tych prac. Naprawa bądź wymiana ugiętych stropów, wymaga wcześniejszego opróżnienia budynku, co do chwili obecnej nie nastąpiło. Zakwestionował formalne nałożenie grzywny na wszystkich współwłaścicieli. W jego ocenie kara winna być zindywidualizowana, czyli wymierzona każdemu współwłaścicielowi z osobna i w konkretnej kwocie. Dodatkowo wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność wcześniejszego wykwaterowania osób mieszkających w lokalach przy ul. [...], bowiem dopiero wówczas będzie możliwe wykonanie nałożonych obowiązków i podjęcie ewentualnych środków egzekucyjnych w przypadku ich niewykonania.

Postanowieniem z [...] 2011 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] 2011 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt [1] w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 18 i 23 § 1 i 4 upea, utrzymał w mocy postanowienie z [...] 2010 r.

W ocenie WINB postanowienie z [...] 2010 r. wydano prawidłowo. Organ egzekucyjny, określając wysokość grzywny na kwotę 10 000 zł nie wykroczył poza ustaloną przez ustawodawcę maksymalną wysokość grzywny dla zobowiązanego będącego osobą fizyczną i zastosował taką dolegliwość wobec zobowiązanych, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nich obowiązku. Postanowienie z [...] 2010 r. zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 upea wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny. Organ podkreślił, że w trakcie oględzin owego budynku, przeprowadzonych dnia 12 stycznia 2011 r. stwierdzono, że budynek jest w złym stanie technicznym (m.in. odparzone tynki, zawilgocenia elewacji, zły stan gzymsów) i jest niewłaściwie zabezpieczony (porozrywane siatki zabezpieczające przed odpadającym tynkiem i gzymsem). Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych 15 lutego 2011 r. potwierdzono powyższe i stwierdzono nadto w lokalach udostępnionych do kontroli zły stan techniczny stropów (wyraźne ugięcia stropów, ubytki w stropie, pęknięcia ścian, w niektórych pomieszczeniach stropy podstemplowane). Biorąc pod uwagę zagrożenie bezpieczeństwa wywołane dalszym pozostawaniem przedmiotowego budynku mieszkalnego w tym stanie technicznym, grożącym katastrofą budowlaną i konieczność w związku z tym jak najszybszego wykonania nakazanych prac w celu usunięcia tego stanu i uwzględniając prawie dwuletni okres uchylania się przez zobowiązanych od wykonania nałożonego na nich obowiązku, a także to, że w niniejszym przypadku grzywna w celu przymuszenia może być nałożona tylko raz, w ocenie organu odwoławczego zasadne było nałożenie na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia w najwyższej możliwej do orzeczenia w tym przypadku wysokości, tj. 10.000 zł. Grzywny nałożono na pięcioro zobowiązanych. Egzekucja obowiązku wynikającego z decyzji z [...] 2010 r. prowadzona jest w jednym postępowaniu egzekucyjnym (na podstawie tytułu wykonawczego z [...] 2009 r. nr [...], wystawionego przez PINB), w którym grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny może zastosować tylko raz. Gdy grzywna w celu przymuszenia nałożona jest na kilku zobowiązanych, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie nakłada na organ egzekucyjny obowiązku określenia w postanowieniu o nałożeniu tej grzywny, w jakiej części każdy ze zobowiązanych grzywnę tę winien uiścić. Grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku, tak by zamiast jej zapłaty wykonali obowiązek. Wykonując ten obowiązek, unikną konieczności zapłaty grzywny. Nieistotnym z punktu widzenia celu egzekucji obowiązku niepieniężnego (tj. doprowadzenia do wykonania tego obowiązku) jest przy tym, który ze zobowiązanych i w jakiej części nałożoną na nich grzywnę uiści. Odnosząc się do uwag zawartych w zażaleniu, co do niewykonalności nakazanych prac, a tym samym egzekwowanego obowiązku, organ stwierdził, że kwestia ta była już przedmiotem badania w toku postępowania egzekucyjnego w związku ze zgłoszonymi do tego postępowania zarzutami (w tym zarzutem niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym). W kwestii tej wypowiedział się także organ egzekucyjny w postanowieniu z [...] 2010 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] 2010 r.), utrzymanym następnie w mocy postanowieniem Wojewody [...] z [...] 2010 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] 2010 r.). Odnosząc się do wniosku skarżącego zawartego w zażaleniu o zawieszenie postępowania, organ stwierdził, że właściwym do rozpatrzenia powyższego wniosku jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący podnosząc, że nie ma możliwości wykonania nałożonych na niego obowiązków. Wymiana i uzupełnienie uszkodzonego gzymsu z wymianą i wzmocnieniem konstrukcji jest możliwe po wejściu na dach, na który dostęp jest możliwy przez strych. Klucze na strych są w posiadaniu współwłaścicieli S. Ś. i J. Ś. Z kolei wykonanie innych nałożonych obowiązków jest możliwe dopiero po uprzednim opróżnieniu budynku, co do chwili obecnej nie nastąpiło. Konieczność opróżnienia budynku potwierdził decyzją PINB. Dopiero po wykonaniu tej decyzji, co jest po części niezależnie od skarżącego bowiem dotyczy najemców, którym Urząd Miasta i Gminy w [...] obowiązany jest zapewnić lokale zamienne, będzie możliwe wykonanie nałożony decyzją organu nadzoru budowlanego prac.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że "z uwagi na stwierdzenie z urzędu uchybienia jakimi dotknięta jest "zaskarżona decyzja" [winno być "zaskarżone postanowienie"] oraz "poprzedzająca ją decyzja" [winno być "poprzedzające je postanowienie"] koniecznym było wyeliminowanie obu tych "decyzji" [winno być "postanowienie"] z obrotu prawnego" (s. 6 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1016/11).

Zgodnie z art. 119 § 1 upea, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 upea). Zgodnie z art. 120 § 1 upea, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Wysokości grzywny normuje art. 121 upea, który w § 1 wskazuje, że z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. W § 4 przesądza, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.

Co do stosowania grzywny w celu przymuszenia w relacji do wykonania zastępczego - w sprawach z zakresu egzekucji obowiązków mających źródło w prawie budowlanym, w orzecznictwie Sądów administracyjnych brak jednolitego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 706/08 wyraził pogląd, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego organy egzekucyjne mają wybór między dwoma środkami i pierwszy winien co do zasady być wybierany środek wykonania zastępczego jako bezpośrednio prowadzący do wykonania obowiązku. W orzecznictwie NSA wyrażane były także poglądy odmienne, dające pierwszeństwo grzywnie w celu przymuszenia (przed wykonaniem zastępczym) w hierarchii stosowania środków egzekucyjnych (wyrok NSA z: 13.5.2009 r., II OSK 767/08; 25.7.2006 r., II OSK 463/05, cbosa).

Sąd I instancji zaznaczył, że mając do wyboru dwa sposoby egzekucji świadczeń niepieniężnych - grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze, organ egzekucyjny zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 7 § 2 upea, ma obowiązek rozważyć całokształt okoliczności danej sprawy i zastosować taki środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jednocześnie jest dla zobowiązanego najmniej uciążliwy. W podobnym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23.8.2011 r., II OSK 1262/10, Lex nr 1068979 wskazując, że który z kilku środków egzekucyjnych jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, nie może być pozostawione arbitralnej ocenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Faktycznie w zależności od warunków danej sprawy, może to być w przypadku obowiązku wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego grzywna w celu przymuszenia, lub też wykonanie zastępcze. Wskazane przez zobowiązanego okoliczności sprawy wraz z jego oceną warunków wiążących się z wykonaniem obowiązku, nie zaś arbitralne stanowisko organu egzekucyjnego, prowadzą do właściwego rozstrzygnięcia, który spośród kilku dostępnych środków egzekucyjnych będzie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.

Okoliczności o których mowa wyżej – analiza indywidualnej sytuacji zobowiązanego w kontekście środka egzekucyjnego jaki stosuje organ, by w jak najmniej dotkliwy (uciążliwy) sposób doprowadzić do wykonania przez niego obowiązku, winny być opisane w uzasadnieniu decyzji, która dany środek egzekucyjny stosuje. Brak takiej analizy musi prowadzić do wniosku, że organ arbitralnie wybiera środek bez uwzględnienia ogólnych zasad określonych art. 7 § 2 upea. Jak zasadnie przyjął to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 17.11.2010 r., II SA/Gl 434/10, Lex nr 752805, zgodnie z art. 7 § 2 upea, organ winien stosować środki egzekucyjne, najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przepisy upea nie określają, który z tych środków egzekucyjnych (grzywna w celu przymuszenia, czy wykonanie zastępcze) jest mniej uciążliwy dla zobowiązanego, pozostawiając tę ocenę organom egzekucyjnym. Ocena ta winna być bezwzględnie wyrażona w uzasadnieniu wydanej przez organ decyzji.

W niniejszej sprawie organy obu instancji do zasady tej nie zastosowały się. W "decyzji" [winno być "postanowieniach"] organu I i II instancji brak analizy, dlaczego stosują ten właśnie - grzywnę w celu przymuszenia - środek egzekucyjny. Z tego powodu orzeczenia obu instancji są arbitralne i nie poddają się kontroli. Stanowi to podstawę do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Niezależnie od okoliczności o których mowa wyżej, "decyzje" [winno być "postanowienia"] te są w poważnym stopniu wadliwe z uwagi na sposób wyrzeczenia z którego nie wynika jednoznacznie na jakich zasadach organ wymierzył zobowiązanym grzywnę tj. czy na każdego z wymienionych w decyzji grzywnę po 10. 000 zł, czy jedną grzywnę w wysokości 10.000 zł, do której uiszczenia zobowiązane są osoby wskazane w decyzji w częściach równych, czy też organ należność tą traktuje jako zobowiązanie solidarne. Skład orzekający Sądu I instancji co do zasady podzielił stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 28.2.2008 r. II SA/Wr 640/07, Lex nr 487244 (dalej wyrok II SA/Wr 640/07), że nakładając grzywnę w celu przymuszenia na kilku zobowiązanych organ egzekucyjny ma obowiązek określenia zasad realizacji tego obowiązku. Z postanowienia winno jasno wynikać, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne.

Nakładając grzywnę w celu przymuszenia na kilka osób zobowiązanych do wykonania tego samego obowiązku, organ musi w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości określić zasady na jakich zapłata grzywny ma nastąpić. Nie do przyjęcia jest sytuacja, kiedy wyrzeczenie organu w tym zakresie jest nieprecyzyjne, pozostawiające wątpliwości co do nałożonego na zobowiązanych ciężaru i zasad jego realizacji. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. Z wyrzeczenia organów nie wynika, na jakich zasadach ma nastąpić zapłata grzywny przez zobowiązanych.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny wyeliminować wadliwości o których mowa wyżej. Określając sposób wykonania obowiązku (w kontekście wyroku II SA/Wr 640/07) organy winny mieć także na uwadze, że zobowiązanie solidarne jest instytucją prawa cywilnego, normowaną art. 369 kc. Zgodnie z tym przepisem zobowiązanie jest solidarne, jeżeli to wynika z ustawy lub z czynności prawnej. Tak więc wyrzeczenie organu poza zgodnością z bezwzględnie obowiązującymi przepisami co do charakteru zobowiązania musi precyzyjnie określać sposób jego realizacji.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] reprezentowany przez radcę prawnego Aleksandrę Młynarczyk, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 121 § 2 upea przez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że prawidłowe zastosowanie tego przepisu w przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec kilku zobowiązanych wymaga wskazania w sentencji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zasad realizacji obowiązku uiszczenia grzywny przez zobowiązanych tj. wskazania w warunkach przedmiotowej sprawy, czy organ nałożył na każdego zobowiązanego grzywnę w wysokości 10.000 zł, czy jedną grzywnę w wysokości 10.000 zł, do uiszczenia której zobowiązane są osoby wskazane w postanowieniu w częściach równych, czy też organ tę należność traktuje jako zobowiązanie solidarne;

b) art. 7 § 2 upea przez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w postępowaniu wszczętym wniesieniem zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ nadzoru winien badać, który ze środków egzekucyjnych jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, podczas gdy kwestia uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego nie może być przedmiotem badania przez organ nadzoru na etapie postępowania zażaleniowego, bowiem do badania owej kwestii przewidziany jest tryb postępowania odrębny od postępowania w sprawie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia tj. postępowanie w sprawie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 upea), do rozpatrzenia którego w pierwszej instancji właściwy jest organ egzekucyjny (art. 34 § 4 upea);

2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa z zw. z art. 124 § 1 kpa w zw. z art. 18 upea, polegające na niezasadnym uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z [...] 2010 r. z powodu uznania, że postanowienia te są wadliwe z uwagi na sposób wyrzeczenia, z którego nie wynikają zasady realizacji obowiązku uiszczenia grzywny przez zobowiązanych, podczas gdy rozstrzygnięcie postanowienia o nałożeniu grzywny nie budzi wątpliwości interpretacyjnych;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 18 w zw. z art. 7 § 2 upea, polegające na niezasadnym uchyleniu postanowienia z [...] 2011 r. i poprzedzającego postanowienia z [...] 2010 r. z powodu uznania, że w uzasadnieniu tych postanowień bezwzględnie winna być wyrażona ocena, który ze środków egzekucyjnych jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, podczas gdy kwestia uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego nie mogła być przedmiotem badania przez organ nadzoru na etapie postępowania zażaleniowego wszczętego na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, bowiem do badania tej kwestii przewidziany jest tryb postępowania odrębny od postępowania w sprawie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia tj. postępowanie w sprawie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 upea), do rozpatrzenia którego w pierwszej instancji właściwy jest organ egzekucyjny (art. 34 § 4 upea);

c) art. 134 § 1 ppsa przez wykroczenie przez Sąd I instancji przy orzekaniu poza granice sprawy nałożenia grzywny w celu przymuszenia polegające na tym, że w sprawie ze skargi na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia Sąd I instancji badał kwestie dotyczące oceny przez organ nadzoru uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego, podczas gdy ocena uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego nie mogła być przedmiotem badania przez organ nadzoru, a w konsekwencji także przedmiotem badania w prowadzonym przez Sąd I instancji postępowaniu.

Wskazując na powyższe naruszenia WINB wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;

- zasądzenie od skarżącego na rzecz WINB kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Zaskarżony wyrok narusza art. art. 7 § 2 w zw. z art. 121 § 2 i 4 upea.

Z art. 7 § 2 upea wynika obowiązek stosowania przez organ środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego, według katalogu tych środków zamieszczonego w art. 1a ust. 12 upea. Z przepisów tych wynika obowiązek organu wyboru odpowiedniego środka, poprzedzony odpowiednimi ustaleniami w tym zakresie, połączony jednocześnie z uprawnieniem strony do kwestionowania wybranego przez organ środka egzekucyjnego, wymienionego w ww. katalogu, w zależności od charakteru egzekucji. Możliwość podniesienia takiego zarzutu ogranicza się jedynie do zakwestionowania wyboru odpowiedniego środka egzekucyjnego w trybie art. 33 pkt 8 upea (wyrok NSA z: 20.12.2012 r., II OSK 1571/11, Lex nr 1367329; 13.5.2009 r., II OSK 767/08, ONSAiWSA 2010/5/92; 18.1.2011 r., II OSK 38/10, Lex nr 953072). Ustawodawca nie dopuszcza skutecznego podnoszenia zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postępowaniu zażaleniowym (art. 122 § 3 in fine upea).

Natomiast środkiem służącym zwalczaniu wysokości nałożonej w postępowaniu egzekucyjnym grzywny w celu przymuszenia może być wyłącznie zażalenie, dla rozpoznania którego właściwy jest organ II instancji (wyrok NSA z 10.7.2012 r., II OSK 518/11, Lex nr 1252096).

Usprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia art. 121 § 2 i 4 upea. Organ nie ma obowiązku wskazać w sentencji postanowienia o nałożeniu na kilku zobowiązanych jednej grzywny w celu przymuszenia, zasad realizacji obowiązku uiszczenia grzywny. Z istoty obowiązku uiszczenia grzywny jako zobowiązania publicznoprawnego wynika, że każdy ze zobowiązanych obowiązany jest uiścić grzywnę w całości. W przypadku, gdy jeden ze zobowiązanych uiści grzywnę w całości bądź w części, wówczas obowiązek pozostałych zobowiązanych wygasa – odpowiednio – całości albo w części. Wykonanie przez jednego ze współwłaścicieli obowiązku wskazanego w treści postanowienia o nałożeniu grzywny oznacza, w świetle norm postępowania egzekucyjnego w administracji, że obowiązek określony w tytule wykonawczym został spełniony wobec wszystkich zobowiązanych (wyrok NSA z 20.12.2012 r., II OSK 1571/11, którym to wyrokiem uchylono wyrok WSA w Krakowie z 13.4.2011 r., II SA/Kr 274/11, przywołany w skardze kasacyjnej – s. 3 pkt I, jako oparty na tym samym co wyrok kontrolowany w niniejszym postępowaniu, rezultacie wykładni prawa).

Należy nadto zauważyć, że o konieczności badania stosowania przez organ, czy środkiem najmniej uciążliwych dla zobowiązanego, jest grzywna w celu przymuszenia, czy zastępcze wykonanie zobowiązania, w orzecznictwie Sądów administracyjnych mowa z reguły wówczas, gdy grzywny dotyczy obowiązku przymusowej rozbiórki budynku (art. 121 § 4 i 5 upea) a jej wysokość - przykładowo –przekracza 130.000 zł, a koszt zastępczego wykonania obowiązku szacuje się na dziesiątki tysięcy zł (wyrok NSA z 7.5.2009 r., II OSK 706/08, Lex nr 574663, ze zdaniem odrębnym Sędziego NSA A. Glinieckiego, cbosa) bądź gdy grzywna w celu przymuszenia - przykładowo – przekracza 70.000 zł, a jedyny zobowiązany jest chorym na serce, 80-letnim emerytem (wyrok NSA z 23.8.2011 r., II OSK 1262/10, Lex nr 1068979).

Taka wątpliwość nie zachodzi w kontrolowanej sprawie, nie dotyczącej obowiązku przymusowej rozbiórki budynku. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, koszt dorobienia klucza od strychu zamyka się symboliczną kwotą 10 zł, a koszt naprawy gzymsu i rynny nie jest znaczny, a mimo wszystko pięcioro współwłaścicieli uchyla się od obowiązku, ustalonego już w 2009 r. Nie ulega wątpliwości, że nawet częściowe wykonanie obowiązku naprawy gzymsu i rynny może zapobiec wielokrotnie większej szkodzie, do której może dojść w przypadku ewentualnego ugodzenia człowieka opadłą rynną czy gzymsem, zatem dążenie organu do przymuszenia pięciorga współwłaścicieli do pilnego wykonania choćby tej części obowiązku, znajduje pełne oparcie w prawie.

Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że w przypadku egzekucji obowiązku w drodze nałożenia grzywny w celu przymuszenia do usunięcia, określonych w decyzji będącej podstawą tytułu wykonawczego, nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku stanowiącego współwłasność, zobowiązanymi do realizacji tego obowiązku są współwłaściciele budynku. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie uregulowała zasad uiszczania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy decyzja, stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego, nakazała współwłaścicielom (pięciorgu osobom fizycznym) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Odpowiedzialność ta nie ma charakteru odpowiedzialności solidarnej. Istnienie solidarności zarówno biernej, jak i czynnej może wynikać tylko z odpowiedniego tytułu. Art. 369 kc przewiduje dwa takie tytuły, tj. ustawę i czynność prawną. Skoro egzekwowany obowiązek w postaci nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nałożonego na kilku zobowiązanych, nie ma charakteru zobowiązania solidarnego, to nie sposób wywieść, by zastosowany środek egzekucyjny miał charakter zobowiązania solidarnego. Brak również podstaw umownych do ukształtowania odpowiedzialności solidarnej, bowiem sam charakter publicznoprawny należności egzekucyjnych wyłącza umowne ukształtowanie zasad odpowiedzialności solidarnej. Stosując celowościowe (funkcjonalne) dyrektywy wykładni norm art. 121 i 122 upea należy dojść do przekonania, że z ich treści nie wynika, by organ stosujący środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia miał ustalać, jaki charakter ma to świadczenie. Grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku, tak by zamiast jej zapłaty wykonali ciążący na nich obowiązek niepieniężny (wyrok NSA z 16.9.2009 r., II OSK 1379/08, Lex nr 549000). Wykonując ten obowiązek, zobowiązani unikną konieczności jej zapłaty. Zgodnie z art. 125 upea w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieziszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia - podlegają umorzeniu, a postanowienie w tej sprawie wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Zatem wykonanie przez jednego ze współwłaścicieli (art. 195 kc; S. Rudnicki, G. Rudnicki, J. Rudnicka, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe, LexisNexis 2013 s. 318) obowiązku wskazanego w treści postanowienia o nałożeniu grzywny oznacza, w świetle norm postępowania egzekucyjnego w administracji, że obowiązek określony w tytule wykonawczym został spełniony wobec wszystkich zobowiązanych (wyrok NSA z 20.12.2012 r., II OSK 1571/11).

W polskiej kulturze prawnej taki rodzaj odpowiedzialności nazywa się odpowiedzialnością in solidum (M. Sychowicz, w: red. J. Gudowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Zobowiązania, t. 1, LexisNexis 2013, s. 123-124, uw. 5; K. Zawada w: red. K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz, C.H. Beck 2013, t. I, s. 1035-1036, nb 10, 11). Przytoczone w skardze kasacyjnej poglądy wykluczające sięganie do odpowiedzialności solidarnej za zobowiązania podatkowe i z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, straciły na aktualności wobec zmiany stanu prawnego i analogiczną konstrukcję przepisów publicznoprawnych (K. Zawada – op. cit. s. 1034, nb 6).

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 18 w zw. z art. 7 § 2 upea. W istocie możliwość podniesienia zarzutu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego została przez ustawodawcę ograniczona do trybu postępowania z art. 33 pkt 8 upea, dla którego właściwym jest organ egzekucyjny (art. 34 § 4 upea). Na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów przysługuje zażalenie (art. 34 § 5 upea). Ze środka tego zobowiązani w kontrolowanym postępowaniu nie skorzystali.

Z kolei zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 upea) przysługuje w odrębnym trybie – do organu sprawującego nadzór nad organem egzekucyjnym (art. 122 § 3 w zw. z art. 23 § 4 pkt 1 upea), które to postępowanie było przedmiotem kontroli zaskarżonym wyrokiem.

Z tych samych względów doszło do naruszenia art. 134 § 1 ppsa.

Usprawiedliwionym jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa z zw. z art. 124 § 1 kpa w zw. z art. 18 upea. Skoro ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie nałożyła na organ obowiązku wskazania w sentencji postanowienia o nałożeniu na kilku zobowiązanych jednej grzywny w celu przymuszenia, zasad realizacji obowiązku uiszczenia grzywny, to Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ miał obowiązek "precyzyjnie określić sposób realizacji" zobowiązania.

Skoro w niniejszym postępowaniu stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku był prawidłowy; naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania stanowiło jedynie konsekwencję zarzutów naruszenia prawa materialnego a owe naruszenia przepisów postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania, przeto kierując się zasadą ekonomiki procesowej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok całości i rozpoznał skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 ppsa skargę oddalił, skoro zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające odpowiadały prawu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 zw. z art. 188 ppsa.