Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 281/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.), Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska, Marzenna Zielińska, Protokolant Agnieszka Romaniuk, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 179/05 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny z Warszawie wyrokiem z 6 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 179/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia Z. M. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości; z następującym uzasadnieniem.

Decyzją z [...] października 2004 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych umorzył Z. M. należności z tytułu składek za okres od sierpnia 1997 r. - do listopada 1998 r., a decyzją z [...] października 2004 r. Nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od marca 1999 r. do lipca 2000 r. uznając, że zachodzą okoliczności określone w art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.], zwanej dalej: u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne [Dz.U. Nr 141, poz.1365].

Decyzją z [...] listopada 2004 r. działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Dyrektor Oddziału w T., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z. M. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że zawiera ona istotne wady prawne, ponieważ przy spełnieniu przesłanek określonych ustawą Zakład w tym samym stanie faktycznym orzekł o odmowie umorzenia części zaległości.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną - osobą prawną, której w zakresie prowadzonej działalności, określonej w art. 68 - 71 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Do kompetencji ZUS należy zgodnie z art. 28 u.s.u.s. umarzanie należności z tytułu składek w całości lub w części.

Przepis art. 83 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wykonuje swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek przez wydanie decyzji. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w przypadku umarzania należności z tytułu składek odwołanie nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona jest pozbawiona w ogóle prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję. Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji, a wyjątki od tej zasady określić może wyłącznie ustawa. Jednak w ocenie Sądu, ZUS nie jest organem administracji, a okoliczność że prowadzi działalność na terenie całego kraju nie przemawia za zastosowaniem art. 127 § 3 Kpa w przypadku decyzji Zakładu o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Uznanie, że stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby wskazanie organu odwoławczego nie mogło nastąpić na podstawie art. 17 Kpa. Tymczasem art. 17 Kpa określa, że organami wyższego stopnia są w stosunku do organów administracji publicznej odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Na mocy art. 66 ust. 2 u.s.u.s., nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Możliwość wskazania organu wyższej instancji w stosunku do ZUS oznacza, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek nie ma potrzeby stosowania art. 127 § 3 Kpa. Wobec braku wyraźnych regulacji w tej kwestii w samej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest, zdaniem Sądu, podstaw aby uzasadniać właściwość Zakładu do rozpatrzenia spraw w tym trybie. Przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawiałaby nie tylko treść powołanych przepisów art. 123 u.s.u.s. i art. 15, 17 i 127 Kpa, ale także orzecznictwo NSA.

Sąd wskazał, że nawet gdyby Zakład miał możliwość wydania ponownie decyzji w trybie art. 127 § 3 Kpa, badana decyzja wydana przez Prezesa Zakładu, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, także byłaby dotknięta wadą nieważności. Prezes Zakładu ani Zakład nie są organami właściwymi do rozpatrzenia w II instancji sprawy umorzenia należności z tytułu składek. Organem wyższego stopnia jest bowiem Minister Polityki Społecznej. Dlatego Sąd stwierdził nieważność zaskarżanej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości.

Zdaniem Sądu, Zakład nie wywiązał się także z obowiązków nałożonych na niego na mocy przepisu art. 10 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a mianowicie art. art. 5 § 2 pkt 4 i art. 127 § 3 Kpa oraz art. 83 ust. 4 i art. 123 u.s.u.s. przez uznanie, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest organem właściwym do rozpatrzenia w II instancji sprawy umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umarzania należności z tytułu składek i nie określa organu uprawnionego do rozpatrzenia odwołania w tych sprawach. Zdaniem organu, z przepisu art. 181 Kpa wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, zaś organ ten określany jest zawsze przez odrębne przepisy. Ponadto z przepisu art. 70 Konwencji MOP Nr 102 wynika, że odwołanie w trybie administracyjnym do organu wyższego stopnia jest wyłączone w sytuacji, w której przysługuje prawo do wniesienia sprawy do sądu.

Skoro zatem przepisy art. 70 ust. 3 Konwencji oraz art. 84 ust. 4 u.s.u.s. wykluczają możliwość składania odwołań (w tym również odwołań, o których mowa w art. 127 § 1 Kpa), a zażalenie stronie nie przysługuje, to jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu pozostaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na poparcie tej tezy skarżący powołał się na konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania, o czym stanowi art. 78 Konstytucji oraz art. 15 Kpa. Stronie, zanim skieruje skargę do sądu, przysługuje zatem wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa Zakładu, co usankcjonowane jest wieloletnią praktyką orzeczniczą NSA, a potem WSA, zgodnie z którą Zakład w zakresie decyzji o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., działa jako organ administracji. Odmienny wniosek do którego doszedł WSA, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej wynika, zdaniem skarżącego, z niewłaściwej interpretacji przepisów Kpa.

W ocenie skarżącego, przepis art. 127 § 3 Kpa należy interpretować łącznie z art. 5 Kpa. Sąd niesłusznie pominął w wyroku definicję zawartą w art. 5 § 2 pkt 4, zgodnie z którą przez ministra rozumie się kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 Kpa. Skarżący podkreślił, że ZUS jest organem administracji publicznej, a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem i dlatego mają do niego zastosowanie przepisy art. 5 § 2 pkt 4 i art. 5 § 2 pkt 3 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.], powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych w podstawie skargi przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów Kpa, posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 Kpa. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 Kpa. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 Kpa jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 Kpa nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 Kpa wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.

Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.

Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi-odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 Kpa). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.

Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 Kpa.

Według art. 127 § 2 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 Kpa. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej [Dz.U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.] ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej [Dz.U. Nr 265, poz. 2643].

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 Kpa w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 181 w związku z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.