Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 641/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1, art. 134 § 1, art. 146 § 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. ust. 1 i 1b pkt 1, ust. 1d i 2, art. 9a, art. 11, art. 12 ust. 1, art. 31a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 14
journal: Dz.U. 2018 poz 1592
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw
article: art. 41a, art. 42 ust. 4b pkt 1 i ust. 4c, art. 48 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi R. o. z siedzibą w T. na zarządzenie pokontrolne W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyeliminowania naruszeń 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej R. o. z siedzibą w T. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z [...] maja 2021 r. (znak: [...]) W. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej też jako "WWIOŚ" lub "Organ") – z powołaniem się na art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995 ze zm.; dalej w skrócie "u.I.O.Ś.") oraz ustalenia kontroli spółki R. T. z siedzibą w T. (zwanej też dalej "Spółką" lub "Skarżącą") na terenie Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych ("PSZOK") w miejscowości M. (gm. T.) przeprowadzonej w dniach od [...] do [...] marca 2021 r., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] – nakazał Spółce:

1) rzetelnie prowadzić ilościową i jakościową ewidencji odpadów, zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów,

w terminie: na bieżąco;

2) przestrzegać warunków posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów w zakresie sposobu magazynowania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zbierać odpady o kodach określonych w posiadanym zezwoleniu na zbieranie odpadów,

w terminie: na bieżąco;

3) prowadzić działalność zgodnie z wpisem do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO),

w terminie: na bieżąco;

4) objąć monitoringiem wizyjnym wszystkie miejsca magazynowania odpadów zgodnie z zapisami ustawy o odpadach,

w terminie: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych;

5) rzetelnie sporządzać sprawozdania podmiotu prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych,

w terminie: korekta za 2019 rok i za 2020 rok: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych, kolejne raporty: zgodnie z terminem ustawowym;

6) Regulamin Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych dostosować do wymagań prawnych,

w terminie: korekta Regulaminu: niezwłocznie, kolejne: na bieżąco;

7) terminowo wprowadzać roczny raport do Krajowej bazy o emisjach gazów cieplarnianych i innych substancji,

w terminie: zaległy raport za 2019 rok: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych, kolejne raporty: zgodnie z terminem ustawowym,

wyznaczając jednocześnie termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń do [...] czerwca 2021 r.

W uzasadnieniu zarządzenia Organ wyjaśnił, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez upoważnionych inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. w dniach od [...] do [...] marca 2021 r. na terenie PSZOK-u znajdującego się na części działki nr [...] w miejscowości M. prowadzonego przez Spółkę – do ustaleń której pismem z [...] marca 2021 r. przedstawiono stanowisko Spółki w sprawie, do którego z kolei WWIOŚ odniósł się pismem z [...] kwietnia 2021 r. – stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym, WWIOŚ zarządził w punktach 1-7 ich usunięcie. W dalszej części uzasadnienia Organ umotywował poszczególne punkty zarządzenia.

Pismem z [...] czerwca 2021 r. spółka R. o. z siedzibą w T., reprezentowana przez r.pr. J. K., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane zarządzenie pokontrolne, zaskarżając je w całości. Zarzuciwszy naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 9 ust. 1b pkt 1 u.I.O.Ś. w zw. z art. 41a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej w skrócie "u.o.") i w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (dalej jako "ustawa zmieniająca", w skrócie "zm.u.o.") oraz w zw. z art. 6 k.p.a. – przez przeprowadzenie kontroli pozaplanowej na podstawie art. 41a ust. 1 i 2 u.o. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 14 ustawy zmieniającej, podczas gdy stanowi ono postępowanie odrębne wobec postępowania objętego art. 41a u.o., które nie przewiduje przeprowadzenia kontroli, co prowadziło do przeprowadzenia kontroli pozaplanowej bez podstawy w przepisach prawa, w tym bez umocowania w art. 9 ust. 1b pkt 1 u.I.O.Ś. jako pozwalającego na prowadzenie kontroli pozaplanowej tylko na wniosek innego organu oparty na przepisach prawa, przy czym wniosek taki został przewidziany w art. 41 ust. 2 u.o., jednak nie w art. 14 zm.u.o.;

2. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. w zw. z art. 41a ust. 3 u.o. i w zw. z art. 6 k.p.a. – przez wydanie zarządzenia pokontrolnego, w sytuacji gdy przepisy prawa przewidują w przedmiotowym szczególnym trybie prowadzonej kontroli jedynie wydanie postanowienia, wskutek czego Organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej;

3. art. 48 pkt 3 u.o. w zw. z art. 9 ust. 1b pkt 1 i art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. – przez wydanie zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, gdy kontrola stała się bezprzedmiotowa wobec bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, na którego potrzeby została ona wszczęta, a także przez wydanie zarządzeń na przyszłość w zakresie, w jakim Skarżąca nie będzie prowadziła działalności rodzącej obowiązki administracyjnoprawne, których wykonania dotyczy zarządzenie;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 41a ust. 1 u.o. – przez objęcie przedmiotem kontroli zagadnień wykraczających poza zakres kontroli dopuszczalnej na podstawie tego przepisu, tj. ogółu działalności Skarżącego w zakresie gospodarki odpadami, w sytuacji gdy przepis ten obejmuje przeprowadzenie kontroli jedynie w zakresie spełniania wymogów ochrony środowiska przez miejsca magazynowania odpadów,

strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i kosztów uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. zawnioskowała o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów, na okoliczność wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów, zakomunikowania tej okoliczności Organowi oraz innych adekwatnych do ich treści okoliczności wskazanych w uzasadnieniu skargi. W samym uzasadnieniu autor skargi rozwinął zaś i umotywował podniesione zarzuty, by w konkluzji stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne powinno zostać uchylone jako bezprzedmiotowe, tj. nie znajdujące oparcia w procedurze, na której potrzeby wszczęto kontrolę, jak i nieadekwatne do aktualnego stanu faktycznego (zaprzestanie prowadzenia działalności objętej obowiązkami ustawowymi, a więc brak spełnienia hipotezy przepisu nakładającego ten obowiązek).

W odpowiedzi na skargę, WWIOŚ wniósł o jej oddalenie, uznawszy zarzuty skargi za chybione z powodów przedstawionych w tym piśmie.

Na rozprawie w dniu [...] października 2021 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) – przy czym jest poza sporem, że takimi aktami są m.in. zarządzenia pokontrolne wydawane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska (zob. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej sądowej weryfikacji legalności działania administracji publicznej jest w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne z [...] maja 2021 r. ([...]) wydane w związku z kontrolą przeprowadzoną w Spółce (a ściślej: na terenie prowadzonego przez nią PSZOK-u w miejscowości M.) przez pracowników Inspekcji Ochrony Środowiska (zwanej też dalej: "Inspekcją").

W świetle art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995, z późn. zm.; w skrócie "u.I.O.Ś.") do zadań tej służby należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn. zm.; w skrócie "p.o.ś."), w zakresie m.in.: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (lit. a), przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska (lit. b), przestrzegania przepisów o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (lit. j), a także przestrzegania przepisów ustawy o odpadach (lit. l) Wyżej wymienione zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy Inspekcji (art. 9 ust. 1d u.I.O.Ś.).

Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli zostały określone w art. 9 ust. 2 u.I.O.Ś. Z kolei z art. 11 u.I.O.Ś. wynika, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej, przy czym kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (odpowiednio: kontrolowana osoba fizyczna) może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji (art. 11 ust. 3 u.I.O.Ś.).

Przywołanie powyższych regulacji było niezbędne dla wyjaśnienia istoty art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś., który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś. na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Jak z powyższego wynika, adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna – także wówczas, gdy kontrolowanym przedsiębiorcą była osoba prawna (por. wyrok NSA z 23.06.2016 r., II OSK 1534/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). W efekcie w niniejszej sprawie zarządzenie zostało skierowane łącznie do Prezesa Zarządu Spółki (Krzysztofa Tomczaka) i Członka jej Zarządu (Pawła Krysińskiego), zgodnie z zasadami reprezentacji Spółki ujawnionymi w KRS (w przypadku zarządu wieloosobowego reprezentacja łączna przez dwóch członków zarządu). Natomiast skargę wniosła sama Spółka (reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego). W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, iż skarga ta była niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdyż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś, mimo iż adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu Inspekcji ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co oznacza, iż jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika (por.: T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011, nr 3, ss. 97-98; wyrok WSA z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11, CBOSA).

W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie pokontrolne uregulowane w u.I.O.Ś. nie jest decyzją administracyjną, lecz – jak to już wyżej wskazano – "innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak m.in. postanowienie NSA z 28.02.2008 r., II OSK 216/08, z aprobującą glosą B. Draniewicza, ZNSA 2009, nr 6, ss. 147 i n.; postanowienie NSA z 04.07.2008 r., II OSK 972/08, CBOSA; wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86; T. Czech, op.cit., s. 97; Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018, s. 201). Precyzując, zarządzenie pokontrolne jest indywidualnym aktem administracyjnym, a więc aktem o charakterze władczym (por. np.: B. Draniewicz, op.cit., s. 151; T. Czech, op.cit., s. 96; por. też Ł. Wyszomirski, op.cit., ss. 48 i 51). Nie jest to zatem wyłącznie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska". Zresztą, przynajmniej w zakresie wynikającym z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 31a ust. 1 u.I.O.Ś. zarządzenie nakłada na adresata nowy obowiązek – obowiązek informacyjny obwarowany sankcją karną. Wszystko to sprawia, że do zarządzenia pokontrolnego należy co do zasady przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z uwagami poczynionymi na wstępie, sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego – tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej – prowadzona być może wyłącznie pod względem jego legalności, czyli zgodności danego aktu z prawem. Badanie legalności zarządzenia oznacza zasadniczo konieczność sprawdzenia, czy w świetle przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania – zarówno w wymiarze prawnomaterialnym, jak i proceduralnym.

Należy jeszcze podkreślić, że przy ocenie legalności zarządzenia pokontrolnego organów Inspekcji nie mogą znaleźć wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż takie zarządzenia nie są wydawane w trybie określonym w k.p.a. (por. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Otwartą pozostaje natomiast kwestia, czy w odniesieniu do tych zarządzeń pokontrolnych możliwe jest stosowanie określonych przepisów k.p.a. "odpowiednio" (per analogiam). Zarówno część orzecznictwa, jak i doktryny możliwość taką zdają się dopuszczać (por. np.: postanowienie WSA z 05.11.2009 r., II SA/Po 745/09, CBOSA; T. Czech, op.cit., s. 99).

Tym niemniej, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dostatecznych kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają – oprócz wskazanych wyżej przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niżej omówionych przepisów ustaw sektorowych – przede wszystkim podstawowe zasady proklamowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), a także z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa (por. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, ss. 82-84 i 92-94).

W myśl przywołanej wyżej konstytucyjnej zasady legalizmu – wyrażającej analogiczne treści, jak przywołany w skardze art. 6 k.p.a. (w brzmieniu: "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa"), który wszakże jako "dedykowany" wprost jurysdykcyjnemu postępowaniu administracyjnemu, w tej sprawie nie znajdował zastosowania – "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP).

W niniejszej sprawie kluczową kwestią sporną pomiędzy stronami było właśnie to, czy w okolicznościach tej sprawy istniały prawne podstawy do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Jest poza sporem, że ówcześnie Skarżąca prowadziła Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w miejscowości M., na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r. (znak: [...]; zwanej też dalej "Zezwoleniem") zezwalającej na zbieranie odpadów (zmienionej decyzjami Starosty [...]: z [...].09.2014 r. znak: [...] i z [...].02.2016 r. znak: [...]). W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592, z późn. zm.; zwanej też "ustawą zmieniającą", w skrócie "zm.u.o."), Skarżąca wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o zmianę Zezwolenia w celu dostosowania go do wymogów tej ustawy, zgodnie z art. 14 ustawy zmieniającej. Po wszczęciu postępowania w tej sprawie Starosta, powołując się na art. 41a ust. 2 u.o., zwrócił się do WWIOŚ z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w zakresie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska (pismo z [...].09.2020 r., znak: [...]; k. 55 akt sądowych).

Zdaniem Skarżącej w ramach postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów toczącego się "w trybie" art. 14 ustawy zmieniającej nie przeprowadza się kontroli, o jakiej mowa w art. 41a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779, z późn. zm.; w skrócie "u.o."), gdyż przepisy art. 14 ustawy zmieniającej określają odrębny – wobec unormowań art. 41a u.o. – tryb zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów, w którym nie przewidziano wyraźnie takiej kontroli.

W ocenie Sądu stanowisko Skarżącej jest w tym zakresie błędne, a związany z nim zarzut z pkt 1.1. petitum skargi – niezasadny.

W myśl przywołanych wyżej art. 41a ust. 1 i 2 u.o. – w brzmieniu obowiązującym w czasie przeprowadzania kontroli i wydania zarządzenia pokontrolnego przez WWIOŚ – "Zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów są wydawane po przeprowadzeniu przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, z udziałem przedstawiciela właściwego organu, kontroli instalacji [od 23.09.2021 r. dodano: "lub jej części" – uw. Sądu], obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska" (ust. 1). "Do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oraz komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli występuje właściwy organ, przekazując kopię niezbędnej do przeprowadzenia kontroli dokumentacji, w szczególności wniosku, o którym mowa w art. 42 ust. 1 lub 2, oraz operatu przeciwpożarowego, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1, wraz z postanowieniem, o którym mowa w art. 42 ust. 4c" (ust. 2).

Należy zaznaczyć, że przywołane wyżej przepisy, wraz z pozostałymi unormowaniami art. 41a ust. 1-5a u.o., dotyczą bezpośrednio sytuacji, gdy przedsiębiorca ubiega się o wydanie odnośnego zezwolenia. Jednakże zgodnie z art. 41a ust. 6 u.o.: "W przypadku istotnej zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów stosuje się przepisy ust. 1-5a". Wypada przy tym zauważyć, że ustawodawca nie zastrzega, iżby chodziło w tym przypadku o jedynie "odpowiednie" stosowanie ww. przepisów, co oznacza, że również w razie zmiany zezwolenia trzeba je wszystkie stosować wprost (tj. bez żadnych modyfikacji lub wyłączeń stosowania). W rezultacie nie ulega wątpliwości, że kontrole, o jakich mowa w przepisach art. 41a ust. 1-5a u.o., przeprowadza się zarówno w postępowaniu dotyczącym wydania odnośnego zezwolenia, jak i jego "istotnej zmiany" w rozumieniu art. 41a ust. 6 u.o.

W ocenie Sądu taką właśnie istotną zmianę zezwolenia przewiduje art. 14 ustawy zmieniającej. Dość powiedzieć, że w wyniku jego zastosowania do dotychczasowego zezwolenia mają zostać wprowadzone m.in. wskazania dotyczące:

- maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku;

- największej masy odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającej z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;

- całkowitej pojemności (wyrażonej w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów.

Już z tych względów, zdaniem Sądu, nie sposób zasadnie twierdzić, że art. 14 ustawy zmieniającej kreuje nowy, autonomiczny tryb zmiany zezwolenia, całkowicie odrębny od "ogólnego" trybu zmiany unormowanego w art. 41a ust 1-5a w zw. z ust. 6 u.o. W ocenie Sądu przepisy art. 14 zm.u.o. wprowadzają jedynie określone modyfikacje do owego ogólnego trybu, podyktowane celem i zakresem zmian wprowadzanych na ich podstawie, natomiast w pozostałym zakresie w tych przepisach nieuregulowanym stosuje się przepisy art. 41a u.o., w tym te dotyczące obligatoryjnych kontroli przeprowadzanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, a także przez komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej (w skrócie "PSP").

Wypada zauważyć, że istnienie ścisłego związku pomiędzy przywołanymi wyżej grupami unormowań: art. 14 zm.u.o. i art. 41a u.o. – wyrażającego się w ich opisanym wyżej współstosowaniu w sytuacjach określonych w art. 14 ustawy zmieniającej – dowodzi także treść art. 14 ust. 8 zm.u.o. zawierającego wyraźne odesłanie m.in. do art. 41a ust. 4a u.o. i normującego skutki przewidzianej w tym ostatnim przepisie (w zw. z art. 41a ust. 6 u.o.) odmowy zmiany zezwolenia w związku z negatywnym wynikiem kontroli przeprowadzonej przez komendanta powiatowego (miejskiego) PSP.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że Starosta w ramach prowadzonego na wniosek Spółki, złożony na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej, postępowania w sprawie zmiany Zezwolenia był uprawniony, a wręcz zobligowany, do wystąpienia do WWIOŚ z przewidzianym w art. 41a ust. 2 u.o. wnioskiem o przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 41a ust. 1 u.o., a WWIOŚ był władny (miał podstawę prawną) taką kontrolę przeprowadzić.

Odmienne stanowisko Spółki, wyrażone w motywach do zarzutu z pkt 1.1. petitum skargi, jest, zdaniem Sądu, niezasadne.

Podobnie jako niezasadne ocenił Sąd twierdzenia Spółki, jakoby w związku ze złożonym przez nią do Starosty wnioskiem "o wygaszenie" Zezwolenia, postępowanie kontrolne i pokontrolne WWIOŚ zakończone wydaniem m.in. zaskarżonego zarządzenia, stało się bezprzedmiotowe.

Zdaniem autora skargi miało to nastąpić z chwilą, gdy Spółka złożyła – co bezsporne – w dniu [...] marca 2021 r. wniosek do Starosty o wygaszenie Zezwolenia na podstawie art. 48 pkt 3 u.o. (k. 17 akt sądowych). Ta czynność miała, według Skarżącej, skutkować wygaśnięciem zmienianego Zezwolenia z mocy prawa z ww. dniem, a w konsekwencji – bezprzedmiotowością postępowania w sprawie zmiany Zezwolenia. Skarżąca podkreśliła, że poinformowała o tym zdarzeniu Organ w dniu [...] marca 2021 r. oraz że decyzją z [...] maja 2021 r. Starosta stwierdził wygaśnięcie przedmiotowego zezwolenia na zbieranie odpadów. Mimo to Organ kontynuował czynności kontrolne i pokontrolne oraz wydał zaskarżone zarządzenie, czym – zdaniem Spółki – naruszył art. 48 pkt 3 u.o. w zw. z art. 9 ust. 1b pkt 1 i art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś.

Odnosząc się do tego zarzutu, pełnomocnik Organu wyjaśnił, że w trakcie kontroli drogą elektroniczną Starosta przesłał do WWIOŚ kopię wniosku Spółki z [...] marca 2021 r. o wygaszenie Zezwolenia. Jednakże do dnia zakończenia kontroli do WWIOŚ nie wpłynęło pismo Starosty przedstawiające stanowisko tego organu w przedmiotowej sprawie, w szczególności nie wpłynęła informacja o umorzeniu postępowania. W związku z powyższym rozpoczęcie czynności kontrolnych przez WWIOŚ w trybie art. 41a u.o. nie mogło zostać przerwane w trakcie jej trwania bez sporządzenia protokołu z kontroli. Sprawę umorzenia postępowania w sprawie zmiany Zezwolenia prowadził Starosta, który w tej sprawie zobowiązany był do wydania stosownej decyzji. Pełnomocnik Organu podkreślił, że wbrew stanowisku Skarżącej wygaszenie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów nie nastąpiło z mocy prawa z chwilą złożenia wniosku w tym zakresie, lecz dopiero poprzez wydanie stosownej decyzji przez właściwy organ, po zweryfikowaniu zaistnienia odpowiednich przesłanek.

W ocenie Sądu stanowisko Organu, że samo złożenie wniosku o wygaszenie Zezwolenia na podstawie art. 48 pkt 3 u.o. nie skutkowało jego wygaśnięciem jest prawidłowe. Należy zauważyć, że art. 48 u.o. obejmuje różne przyczyny prowadzące do wygaśnięcia zezwolenia, jako że w myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego): "Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wygasa:

1) po upływie czasu, na jaki zostało wydane;

2) jeżeli podmiot objęty zezwoleniem zaprzestał działalności objętej zezwoleniem lub z innych powodów zezwolenie stało się bezprzedmiotowe;

3) na wniosek podmiotu objętego zezwoleniem;

4) jeżeli podmiot objęty zezwoleniem nie rozpoczął działalności objętej zezwoleniem w terminie 2 lat od dnia, w którym zezwolenie stało się ostateczne;

5) jeżeli podmiot objęty zezwoleniem nie prowadził działalności objętej zezwoleniem przez 2 lata."

Na kanwie tego przepisu w doktrynie został wyrażony pogląd, że "[w]ygaśnięcie zezwolenia następuje co do zasady z chwilą zaistnienia okoliczności wskazanej w pkt 1-5 art. 48. Z tego względu decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia ma charakter deklaratoryjny i jest wydawana ze skutkiem ex tunc" (tak K. Karpus [w:] Ustawa o odpadach. Komentarz, pod red. B. Rakoczego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 48). Zarazem jednak ten sam komentator stwierdził, że akurat przesłanka z art. 48 pkt 3 u.o. – wygaśnięcie zezwolenia na wniosek jego posiadacza – wywołuje wątpliwości co do tego, czy decyzja o stwierdzeniu zezwolenia wydana na tej podstawie jest decyzją deklaratoryjną (zob. K. Karpus [w:] Ustawa o odpadach. Komentarz, pod red. B. Rakoczego, Warszawa 2013, uw. 5 do art. 48). W ocenie Sądu te wątpliwości są w pełni uzasadnione już w kontekście literalnego brzmienia omawianej przesłanki, w myśl której zezwolenie wygasa "na wniosek" podmiotu objętego zezwoleniem (a nie np. "z chwilą złożenia wniosku", "przez samo złożenie wniosku", itp.). To sformułowanie już samo w sobie zakłada konieczność autorytatywnego stwierdzenia przez właściwy organ (adresata wniosku), po przeprowadzeniu odnośnego postępowania (wszczętego "na wniosek" właśnie), że taki wniosek został złożony przez uprawniony podmiot i że zostało to uczynione przezeń w sposób skuteczny, tj. prowadzący do wygaśnięcia zezwolenia. Potwierdza to wypowiedź innego komentatora, zdaniem którego "zdaje się nie ulegać wątpliwości, że organ musi przychylić się do takiego wniosku, chyba że zachodzą okoliczności wymagające cofnięcia zezwolenia (art. 47), które rodzą znacznie poważniejsze skutki prawne" (W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 48). A zatem nie w każdym przypadku złożenie wniosku o "wygaszenie" danego zezwolenia skutkować będzie stwierdzeniem przez właściwy organ (tj. organ właściwy do wydania zezwolenia w pierwszej instancji – por. K. Karpus [w:] Ustawa o odpadach. Komentarz, pod red. B. Rakoczego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 48) wygaśnięcia tego zezwolenia.

W konsekwencji, wbrew sugestiom pełnomocnika Skarżącej, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie ma istotnego znaczenia to, czy decyzja stwierdzająca wygaśnięcie zezwolenia na podstawie art. 48 pkt 3 u.o. ma charakter konstytutywny czy deklaratoryjny, a jedynie to, że do momentu jej wydania przez właściwy organ – a ściślej: do czasu jej uostatecznienia się – inne organy i podmioty prawa muszą przyjmować, że dane zezwolenie, którego "wygaszenia" dotyczy wniosek, nadal obowiązuje. Natomiast ów konstytutywny bądź deklaratoryjny charakter decyzji wygaszającej będzie przejawiać się jedynie w tym, z jaką mocą – odpowiednio: wsteczną (ex tunc, od daty złożenia wniosku), bądź prospektywną (ex nunc, od daty uostatecznienia się decyzji) – właściwy organ stwierdzi wygaśnięcie zezwolenia.

Jednakże ta ostatnia okoliczność pozbawiona jest istotnego wpływu na wynik kontroli sądowej zaskarżonego zarządzenia WWIOŚ, gdyż tej dokonuje się – jak to już wyżej wskazano – według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Tymczasem w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia ([...].05.2021 r.) – choć, jak twierdzi Skarżąca, doszło wówczas też do wydania przez Starostę decyzji stwierdzającej wygaśnięcie Zezwolenia (decyzja ta nie została załączona do skargi, pomimo jej ujęcia w wykazie załączników; nie znalazła się także w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy) – to jednak ww. decyzja nie była jeszcze w tym dniu ostateczna.

W konsekwencji należy stwierdzić, że ani złożenie przez Spółkę wniosku z [...] marca 2021 r. "o stwierdzenie wygaszenia" Zezwolenia, ani nawet wydanie przez Starostę w dniu [...] maja 2021 r. decyzji uwzględniającej ów wniosek, nie stanowiły, same w sobie, o bezprzedmiotowości wydania przez WWIOŚ zarządzenia pokontrolnego z [...] maja 2021 r.

Odmienne stanowisko Skarżącej oraz oparty na nim zarzut z pkt 1.3. petitum skargi nie zasługiwały, zdaniem Sądu, na uwzględnienie.

Natomiast zasadne okazały się pozostałe dwa zarzuty skargi.

Wychodząc od analizy ostatniego z nich – podniesionego w pkt 2 petitum skargi, w którym Skarżąca zarzuciła Organowi objęcie przedmiotem przeprowadzonej kontroli zagadnień wykraczających poza zakres kontroli dopuszczalnej na podstawie art. 41a ust. 1 u.o. – należy na wstępie zaznaczyć, że Inspekcja prowadzi kontrole planowe oraz pozaplanowe (art. 9 ust. 1 u.I.O.Ś.), przy czym te ostatnie dzieli się na dwie dalsze kategorie, a mianowicie na: (1) kontrole przeprowadzane na wniosek organów administracji publicznej lub podmiotów, o ile przepisy szczególne przewidują możliwość występowania z takim wnioskiem, oraz (2) kontrole interwencyjne (zob. art. 9 ust. 1b u.I.O.Ś.). Jest zasadą – wysłowioną w art. 9a ust. 1 u.I.O.Ś. – że kontrolę przedsiębiorców wykonuje się na zasadach określonych w rozdziale 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (w skrócie "p.p."). Jednakże w odniesieniu do kontroli pozaplanowych przedsiębiorców ustawodawca wprowadził w art. 9a ust. 1 u.I.O.Ś. istotne odstępstwa od tej zasady, polegające niestosowaniu do takich kontroli przepisów art. 47, art. 48, art. 50, art. 51, art. 54, art. 55 i art. 58 p.p.

Zdaniem Sądu, na skutek istnienia ww. ustawowych wyłączeń, kontrole pozaplanowe przedsiębiorców mogą (i powinny) być ujmowane oraz interpretowane w charakterze wyjątków od zasady, jaką stanowią kontrole przeprowadzane z pełnym poszanowaniem przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. A ponieważ wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco ("exceptiones non sunt extendendae"), to w szczególności nie mogą być w taki sposób interpretowane przepisy normujące przesłanki oraz zakres kontroli pozaplanowych.

Kontrole przeprowadzane na podstawie art. 41a ust. 1 u.o. (w zw. z art. 14 zm.u.o.) zaliczają się bezspornie do kontroli pozaplanowych, o jakich mowa w art. 9 ust. 1b pkt 1 u.I.O.Ś., czyli kontroli przeprowadzanych na przewidziany w przepisach szczególnych (tu: w art. 41a ust. 2 u.o.) wniosek organu administracji publicznej (tu: wniosek Starosty). Skoro zatem w art. 41a ust. 1 u.o. mowa jest expressis verbis o kontroli "instalacji [od 23.09.2021 r. dodano: "lub jej części" – uw. Sądu], obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska", to – zgodnie z przywołaną wyżej dyrektywą interpretacyjną: "exceptiones non sunt extendendae" – wyrażenie to nie może być rozumiane rozszerzająco, jako uprawniające organy Inspekcji do skontrolowania przez pryzmat wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska całości działalności danego podmiotu prowadzonej w kontrolowanej lokalizacji lub z nią związanej.

Nie taki też był z pewnością zamysł ustawodawcy. Godzi się bowiem zauważyć, że analizowany art. 41a ust. 1 u.o. został zaprojektowany jako dotyczący przede wszystkim sytuacji, w których dopiero ma dojść do wydania zezwolenia na zbieranie (odpowiednio: przetwarzanie / wytwarzanie) odpadów w danej lokalizacji, czyli dla przypadków, w których tego rodzaju działalność – a niewykluczone, że wręcz żadna – nie była przez dany podmiot we wnioskowanej lokalizacji prowadzona. Jest więc jasne, że w takich przypadkach kontrola może dotyczyć wyłącznie tego czy to wnioskowane miejsce planowanej działalności (verba legis: instalacja lub jej część / obiekt budowlany lub jego część / miejsce magazynowania odpadów) spełnia wymogi prawa ochrony środowiska (co, jak trafnie zauważono w skardze, należy rozumieć jako posiadanie odpowiedniego wyposażenia, zabezpieczenia przez niepożądanymi oddziaływaniem odpadów na środowisko, niekontrolowanego przenikania tych odpadów do środowiska, itp.). Zarazem brak dostatecznych podstaw do tego, aby zakres kontroli przewidziany w art. 41a ust. 1 u.o., mógł być ujmowany szerzej w przypadkach, o których mowa w art. 41a ust. 6 u.o., czyli w postępowaniach o zmianę posiadanego zezwolenia – skoro ten ostatni przepis nie odsyła do "odpowiedniego" stosowania art. 41a ust. 1 u.o., co oznacza, że zarówno w przypadku wydawania zezwolenia (po raz pierwszy), jak i w razie jego późniejszej zmiany, art. 41a ust. 1 u.o. musi być stosowany wprost.

Kolejnego argumentu przemawiającego na rzecz prezentowanego tu, ścisłego sposobu wykładni zakresu kontroli przewidzianej w art. 41a ust. 1 u.o. dostarcza fakt, że analogiczną formułą – "kontroli instalacji lub jej części, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów" – posłużył się ustawodawca również w art. 41a ust. 1a u.o., normując zakres kontroli poruczonej komendantowi powiatowemu (miejskiemu) PSP (w tym przypadku: kontroli co do spełniania wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1, oraz w postanowieniu, o którym mowa w art. 42 ust. 4c). Jest przy tym jasne, że na podstawie tego przepisu właściwy komendant PSP przeprowadza wyłącznie kontrolę miejsc, w których ma być prowadzone zbieranie lub przetwarzanie odpadów, a nie całej działalności podmiotu ubiegającego się o zezwolenie w ww. przedmiocie (odpowiednio: o zmianę takiego zezwolenia). Zgodnie zaś z jedną z podstawowych językowych dyrektyw interpretacyjnych, zakazującą nadawania tym samym zwrotom użytym w tekście aktu prawnego różnych znaczeń (tzw. zakaz wykładni homonimicznej – por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i nast.), analizowany zwrot, użyty w art. 41a ust. 1 i ust. 1a u.o. na gruncie obu tych przepisów powinien być rozumiany jednakowo.

Takie wąskie rozumienie zakresu kontroli prowadzonej na podstawie art. 41a ust. 1 u.o. zapewnia także spójność tego przepisu z dyspozycją art. 41a ust. 3 zdanie pierwsze u.o., w myśl której: "Po przeprowadzeniu kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska niezwłocznie wydaje postanowienie w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska". Z cytowanego przepisu wynika, że kontrola, o której mowa w art. 41a ust. 1 u.o., ma służyć wydaniu postanowienia wzmiankowanego w art. 41a ust. 3 u.o. Powinna więc ograniczać się jedynie do tych zagadnień, które są niezbędne dla jego wydania.

Poza tym prawidłowość ścisłego ujmowania zakresu kontroli określonego w art. 41a ust. 1 u.o. pośrednio potwierdza także przepis art. 41a ust. 2a u.o. (dodany przez ustawodawcę już po wydaniu zaskarżonego zarządzenia, z mocą obowiązującą od 23 września 2021 r.). Albowiem przepis ten – stanowiąc, że: "Jeżeli wniosek o przeprowadzenie kontroli dotyczy instalacji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, kontrola wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oraz postanowienie, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczą oceny wymagań, o których mowa w art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska" – dotyczy bez wątpienia wyłącznie technicznych aspektów instalacji (a mianowicie spełniania przez instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego wymagań ochrony środowiska wynikających z najlepszych dostępnych technik, a w szczególności niepowodowania przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych), a nie całokształtu działalności podmiotu prowadzącego taką instalację.

W ocenie Sadu nie przekonuje argumentacja podniesiona przez Organ w odpowiedzi na skargę, mająca przemawiać na rzecz stanowiska, że czynności kontrolne inspektorów WWIOŚ w niniejszej sprawie zasadnie polegały na sprawdzeniu, czy kontrolowana Spółka – a nie tylko infrastruktura prowadzonego przez nią PSZOK-u – spełnia wymagania określone w przepisach ochrony środowiska.

Otóż, według Organu, aby mógł on "wydać postanowienie pozytywne / negatywne danej spółce w zakresie spełniania przepisów ochrony środowiska, musi sprawdzić, czy dana spółka nie narusza przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska. Powyższe jest możliwe tylko po kontroli całości działalności danej spółki prowadzonej w miejscu określonym w zmienianej decyzji".

Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. W przypadku bowiem kontroli pozaplanowej wnioskowej, o jakiej mowa w art. 9 ust. 1b pkt 1 u.I.O.Ś., jej zakres wyznaczają każdorazowo odnośne, wyraźnie wspomniane w ww. punkcie, "przepisy szczególne" (tu: art. 41a ust. 1 u.o.), a nie same względy celowościowe.

Podobnie nie przekonuje argument podkreślający fakt związania organu Inspekcji wystąpieniem właściwego organu (tu: Starosty) o przeprowadzenie kontroli w trybie art. 41a u.o.

Po pierwsze, owo związanie dotyczy samego obowiązku przeprowadzenia kontroli, a nie jej zakresu – ten bowiem wynika wprost z art. 41a ust. 1 u.o. Natomiast gdyby wskazany w takim wniosku zakres kontroli wykraczał jednak poza ów zakres ustawowy, to przeprowadzenie kontroli w takim "nadmiarowym" zakresie możliwe byłoby jedynie w innym, odpowiednim trybie – np. w ramach kontroli interwencyjnej – co w kontrolowanej sprawie bezspornie nie miało miejsca.

Po drugie, wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, Starosta nie wystąpił do WWIOŚ z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska "działalności gospodarczej prowadzonej przez Spółkę", lecz posłużył się ogólną, ustawową formułą "kontroli w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska" (k. 55 akt sądowych).

Z tych wszystkich względów zarzut podniesiony w pkt 2 petitum skargi należało uznać za zasadny.

W ocenie Sądu uzasadniony jest także – kluczowy w tej sprawie – zarzut wydania zarządzenia pokontrolnego bez podstawy prawnej (pkt 1.2. petitum skargi).

Odpierając ten zarzut, Organ w odpowiedzi na skargę podkreślił, że po zakończeniu przedmiotowej kontroli podjętej na podstawie art. 41a u.o. zobowiązany był do wydania postanowienia w oparciu o art. 41a ust. 3 u.o., "które jest postępowaniem odrębnym od postępowania kontrolnego". Dlatego Organ wydał w dniu [...] kwietnia 2021 r. postanowienie negatywne (znak: [...]) w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. na podstawie ustaleń kontroli zapisanych w protokole kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenia pokontrolne. Ponieważ w wyniku kontroli stwierdzono naruszenia w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, to w dniu [...] maja 2021 r. WWIOŚ wydał zaskarżone zarządzenie pokontrolne. Zdaniem Organu "[p]owyższe działanie nie stanowi naruszenia podstawy prawnej. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawodawca wyłączył możliwość zakończenia kontroli prowadzonej przez Inspekcję Ochrony Środowiska w trybie art. 41a ustawy o odpadach zarządzeniem pokontrolnym".

Sąd nie podziela wykładni art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś. przyjętej przez WWIOŚ, opartej, jak się wydaje, na założeniu, że każde postępowanie kontrolne organów Inspekcji, bez względu na to, na jakiej podstawie prawnej jest prowadzone, może (o ile wręcz nie powinno) zakończyć się wydaniem zarządzenia pokontrolnego.

Sporny przepis art. 12 ust. 1 u.o. stanowi, że: "Na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:

1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;

1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne;

2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej".

Już z brzmienia cytowanego przepisu (z faktu użycia w nim słówka "może") wynika, że nie każde postępowanie kontrolne musi zakończyć się wydaniem zarządzenia pokontrolnego. Powszechnie przyjmuje się (co zresztą dość oczywiste), że takiego zarządzenia nie wydaje się w sytuacji, gdy w toku kontroli nie ujawniono żadnych nieprawidłowości – wszak jest ono wydawane w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń (por wyrok NSA z 23.03.2021 r., III OSK 45/21, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela jeszcze dalej idące stanowisko, zgodnie z którym brak jest również podstaw do wydawania zarządzenia pokontrolnego wówczas, gdy wprawdzie kontrola ujawniła wystąpienie określonych naruszeń, ale zostały one usunięte zanim jeszcze doszło do wydania zarządzenia (por. T. Czech, op. cit., s. 91; por też G. Klimek, M Pieńczykowski, Problematyka zaskarżania zarządzenia pokontrolnego organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Przegląd prawa ochrony środowiska" 2014, nr 2, ss. 34-35).

W ocenie Sądu kolejnym przypadkiem, gdy dochodzi do wyłączenia możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego jest sytuacja, w której – tak jak w niniejszej sprawie – przepis szczególny przewiduje "rozliczenie" (zakończenie) postępowania kontrolnego w innej formie.

Należy zauważyć, że takie przypadki, choć nieliczne, są znane polskiemu systemowi szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska.

Przykładowo, na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 19 lipca 2016 r. o dostępie do zasobów genetycznych i podziale korzyści z ich wykorzystania (Dz. U. z 2019 r. poz. 1594) w zw. z art. 9 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 511/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie środków zapewniających zgodność użytkowników w Unii z wymogami wynikającymi z Protokołu z Nagoi dotyczącego dostępu do zasobów genetycznych oraz uczciwego i sprawiedliwego podziału korzyści wynikających z wykorzystania tych zasobów (Dz. Urz. UE L 150 z 20.05.2014, str. 59), gdy w następstwie odnośnej kontroli stwierdzono niedociągnięcia, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nie wydaje zarządzenia pokontrolnego, lecz "notę wzywającą użytkownika do podjęcia działań lub środków naprawczych" (por. wyrok WSA z 27.04.2021 r., II SA/Bk 251/21, CBOSA).

Podobnie, zdaniem Sądu, w art. 41a ust. 3 u.o. ustawodawca przewidział szczególną formę "rozliczenia" wyników kontroli przeprowadzanej w trybie art. 41a ust. 1 u.o. – w postaci postanowienia w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Akt ten w pełni "konsumuje" wyniki każdej kontroli przeprowadzanej w zakresie określonym w art. 41a ust. 1 u.o. (o którym to zakresie była mowa wyżej), i to w bardziej "solennej", niż zarządzenie pokontrolne, formie postanowienia administracyjnego. Nie widać więc uzasadnionych podstaw, aby takiemu postanowieniu – którego wydaniu, powtórzmy, służy bezpośrednio kontrola, o której mowa w art. 41a ust. 1 u.o. – miało lub mogło jeszcze towarzyszyć "standardowe", zarządzenie pokontrolne, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś.

Dlatego Sąd podziela stanowisko Skarżącej, że w tym sensie przepis art. 41a ust. 3 u.o. jawi się jako lex specialis względem ogólnej regulacji z art. 12 ust. 1 ust. 1 u.I.O.Ś. Tym bardziej, że – zauważmy – w art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś. w ogóle nie przewidziano możliwości wydawania, na podstawie ustaleń kontroli, postanowień administracyjnych, co tylko dodatkowo uwidacznia szczególny charakter regulacji z art. 41a ust. 3 u.o.

Również w doktrynie przyjmuje się, że kontrolę, o której mowa w art. 41a ust. 1 (oraz w ust. 1a) u.o., "kończy niezaskarżalne postanowienie" (tak D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 3 do art. 41a).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że wydawanie w takim przypadku zarządzenia pokontrolnego jest działaniem nie tylko niecelowym, ale i bezpodstawnym.

Ubocznie godzi się zauważyć, że niecelowość takiego multiplikowania (a w istocie: dublowania) aktów wydawanych na podstawie kontroli przeprowadzanej w trybie art. 41a ust. 1 i 2 u.o. dodatkowo potwierdza lektura obu aktów wydanych przez WWIOŚ w niniejszej sprawie – tj. zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z [...] maja 2021 r. oraz postanowienia z [...] kwietnia 2021 r. (k. 56-58 akt sądowych) – oba bowiem w istocie piętnują te same uchybienia stwierdzone w trakcie kontroli.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie: [...] złotych.