Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1411/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16, art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Stawecki ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. S.i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, zwany dalej "GINB", decyzją z [...] kwietnia 2017 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania z którym wystąpili B. S. i T. S., zwani dalej "skarżącymi", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2016 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] stycznia 2009 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 15 budynków mieszkalnych wraz z potrzebną infrastrukturą, zjazdem i murem oporowym.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Prezydent [...] po rozpatrzeniu wniosku V. Sp. z o.o., dalej zwanej "inwestorem", z 28 listopada 2008 r., decyzją z [...] stycznia 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie: zewnętrznych instalacji (sieci osiedlowych): wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz telefonicznej, zjazdu z ul. M., wewnętrznego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi, murów oporowych. Inwestycja została zlokalizowana na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], przy ul. M. w S. Decyzja Prezydenta [...] nr [...] z [...] stycznia 2009 r. została zmieniona decyzją tego samego organu z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], znak: [...], w zakresie zmiany wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych.

W dniu 2 listopada 2010 r. skarżący złożyli do Wojewody [...], zwanego dalej "Wojewodą", wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Skarżący podnieśli, że mimo przysługującego im statusu stron, nie zostali poinformowani o postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji budowlanej, która ich zdaniem będzie niekorzystnie oddziaływać na nieruchomość będącą ich własnością. Powstanie inwestycji spowoduje m.in. nadmierne zacienienie nieruchomości skarżących oraz zagrożenie osuwania się niestabilnej skarpy utworzonej poprzez zbudowanie muru oporowego. Skarżący podnieśli również niezgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obszar, na którym znajdują się działki inwestycyjne objęty jest bowiem ustaleniami uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...][...] stycznia 2008 r., nr [...] (Dz. U. Woj. [...] z 2008 r. nr [...], poz. [...]), w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O." w S.ie, dalej "MPZP". Obszar ten oznaczony jest symbolem [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej - § 10 MPZP).

Decyzją z [...] grudnia 2010 r., Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej z [...] stycznia 2009 r. W następstwie odwołania od tej decyzji wniesionego przez skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2011 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

Decyzja GINB wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody stały się przedmiotem postępowań sądowoadministracyjnych. W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "WSA", wyrokiem z 16 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1305/11, oddalił skargę skarżących na decyzję GINB z [...] marca 2011 r. W rezultacie skargi kasacyjnej skarżących Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 614/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Następnie, decyzja GINB z [...] marca 2011 r. i poprzedzająca ją decyzja Wojewody były badane ponownie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zostały uchylone wyrokiem z 21 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1964/13. W uzasadnieniu sąd wskazał, że ze względu na fakt, że w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414), dalej również "pr.bud.", nie ma definicji budynku wolnostojącego, należy posiłkować się definicją budynku z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Kwalifikacji Obiektów Budowlanych, dalej "PKOB". Sąd uznał także m.in., że organy administracji nie zbadały satysfakcjonująco kwestii, czy budowa muru oporowego i niwelacja terenu dokonana przez inwestora dają się pogodzić zarówno z pojęciem "drobnej niwelacji" (dopuszczonej przez MPZP) oraz zastrzeżoną ochroną "krajobrazu kulturowego".

Powyższy wyrok sądu I instancji został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 858/14.

Godzi się dodać również, że przedmiotem sądowej kontroli była również decyzja GINB z [...] lipca 2014 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Pośrednio zatem kontrolowano w ten sposób decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2010 r. zmieniającą na wniosek inwestora oryginalną decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] stycznia 2009 r. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2054/15, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, a także wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2164/15, oddalił skargi kasacyjne złożone przez skarżących oraz inwestora.

W latach 2011-2013 badano również dopuszczalność wznowienia postępowania dotyczącego decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę.

W zakresie postępowania administracyjnego, wkrótce po wyroku w sprawie o sygn. akt 1964/13, Wojewoda [...] wydał [...] marca 2015 r. decyzję w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę z [...] sierpnia 2010 r., zaś rozpatrując ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności samej decyzji budowlanej, w decyzji z [...] października 2015 r. również nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Z kolei w dniu [...] stycznia 2016 r. GINB po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody z [...] października 2015 r., uchylił ją i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził przede wszystkim, że Wojewoda wydając uchyloną decyzję nie odniósł się w niej do faktu zmiany długości i wysokości muru oporowego.

3. Po ponownym rozpatrzeniu wniosków skarżących, Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2016 r., znak: [...], po raz trzeci odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2009 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie Wojewody stanowi decyzję organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie.

Decyzja Wojewody została wydana na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Organ wojewódzki w uzasadnieniu zaznaczył, że budując przedmiotowe budynki inwestor dokonał wydzielenia odrębnych lokali w każdym budynku jednorodzinnym, nie utworzył zaś odrębnych nieruchomości budynkowych. Tym samym niesłuszny jest zarzut naruszenia zapisów MPZP w zakresie typu dopuszczalnej zabudowy. Wojewoda nie stwierdził również naruszenia powyższego planu w kontekście zapisów regulujących ochronę krajobrazu kulturowego.

Odnosząc się do zarzutu negatywnego oddziaływania na nieruchomość skarżących, Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe budynki zostały wybudowane zgodnie z przepisami regulującymi minimalną dopuszczalną odległość od granicy działki, oraz z przepisami regulującymi doświetlenie nieruchomości sąsiednich. Wybudowane domy nie stwarzają również, zdaniem organu wojewódzkiego, ryzyka nadmiernego ograniczania doświetlenia budynków budowanych w nieokreślonej przyszłości na nieruchomości należącej do skarżących..

Odpowiadając na zarzut bezprawnej zmiany obszaru oddziaływania na działkę skarżących poprzez zmianę parametrów muru oporowego, Wojewoda stwierdził, że mimo zwiększenia wysokości muru oporowego, nie ma on wpływu na zmianę obszaru oddziaływania obiektu.

4. Od decyzji Wojewody skarżący wnieśli 3 kwietnia 2016 r. odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego twierdząc, że Wojewoda mimo nakazu zawartego w decyzji organu centralnego z [...] stycznia 2016 r., nadal uchyla się od zastosowania normy nakazującej stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

a) błędną kwalifikację stanu faktycznego polegającą na uznaniu budynków w zabudowie bliźniaczej za budynki jednorodzinne;

b) błędne i bezpodstawne uznanie, że podniesienie terenu o 5,5 metra nie stanowi naruszenia przepisów MPZP w kontekście ochrony krajobrazu kulturowego;

c) niezastosowanie się do wyroku NSA w przedmiocie kwalifikacji budynków według definicji zawartej w PKOB oraz w przedmiocie oceny zmian dokonanych decyzją Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2010 r. zmieniającą decyzję nr [...].

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] udzielającej pozwolenia na budowę.

5. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja GINB jest aktem organu drugiej instancji w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie ma na celu ponownego rozpoznania zakończonej sprawy, lecz jedynie wyjaśnienie, czy doszło do kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Organ odniósł się również do zarzutów formułowanych przez skarżących. W kwestii błędnego, zdaniem skarżących, uznania budynku w zabudowie bliźniaczej za budynek mieszkalny jednorodzinny, GINB stwierdził, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego budynek w zabudowie bliźniaczej również jest traktowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Również w kontekście PKOB nie można mówić o rażącym naruszeniu MPZP przez przedmiotową inwestycję.

Odpowiadając na zarzut naruszenia zapisów MPZP dotyczących ochrony krajobrazu kulturowego, GINB stwierdził, że przedmiotowy plan zagospodarowania nie konkretyzuje, jakich prac budowlanych nie można wykonywać w związku z ochroną tej strefy, lecz formułuje jedynie zalecenia zapewniające szerszą swobodę inwestorom oraz organom administracji.

W kwestii oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących GINB stwierdził, że biorąc pod uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzone prawne ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, a jedynie ma wpływ na przymiot strony w postępowaniu. Skoro pojawiają się wątpliwości co do interpretacji przepisów, nie można stwierdzić nieważności decyzji, lecz należy rozstrzygać na korzyść legalności kwestionowanej decyzji.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji, skarżący 24 maja 2017 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Decyzji organu drugiej instancji zarzucili naruszenie:

1) art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 717), dalej również "u.p.z.p.", w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 pr.bud. poprzez uznanie, że naruszenie przepisów przez Prezydenta [...] w decyzji z [...] stycznia 2009 r. nie było rażące;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do znacznej części zarzutów i argumentów strony skarżącej;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego, dalej "k.c.", oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i uznanie, że realizacja budynków zgodnie z treścią decyzji Prezydenta [...] nie doprowadziła do zaburzenia lokalnych stosunków przestrzennych w stopniu nie dającym się pogodzić z zasadami praworządnego państwa;

4) art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 pr.bud. poprzez uznanie, że zmiana konfiguracji terenu przez budowę ośmiometrowej konstrukcji dla podniesienia poziomu terenu o blisko 4 metry jest zgodna z MPZP;

5) art. 3 pkt 14 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162 poz. 1568), dalej również "u.o.z.o.z.", w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez polemikę z zasadnością ochrony krajobrazu przewidzianą MPZP;

6) art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r., nr 115 poz. 1229 oraz § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak zakwestionowania podniesienia przez Inwestora terenu działki o 5 metrów i wyprofilowania go wielostopniowym pochyłem w kierunku nieruchomości skarżących w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji;

7) art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270), dalej również "p.p.s.a." poprzez uchylenie się od oceny charakteru niwelacji terenu i negowanie związania treścią "Prognozy skutków wpływu realizacji ustaleń miejscowego planu na poszczególne elementy środowiska", podczas gdy NSA w wyroku z 10 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 614/12, jednoznacznie przesądził o związaniu tym dokumentem pozostawiając organom administracji jedynie ustalenie, czy niwelacja terenu ma charakter drobnej;

8) art. 80 k.p.a. poprzez dowolne, bo nie oparte na żadnym materiale dowodowym ani przeprowadzonej analizie stwierdzenie, że nie można twierdzić, aby wykonanie muru oporowego było niezgodne z zapisami MPZP;

9) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie uznanie, że posadowienie ośmiometrowej konstrukcji podpierającej masy ziemi nawiezione przez inwestora, w odległości 0,6 m od granicy działki Skarżących wpływa na możliwości zabudowy działki skarżących, w szczególności, czy posadowienie to nie spowoduje konieczności odsunięcia budowanych potencjalnie na działce Skarżących budynków ze względu na to, że zbytnie zbliżenie się do granicy nieruchomości i wykonywanie wykopów niezbędnych dla planowanej inwestycji skutkować może utratą oparcia przez konstrukcję oporową, a w konsekwencji wystąpieniem katastrofy budowlanej.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że GINB błędnie zinterpretował naruszenie tylko jednego z podanych w planie parametrów jako przesłankę niewystarczającą do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydenta [...]. Zdaniem skarżących przepisy prawa budowlanego dopuszczają wydanie pozwolenia na budowę jedynie w odniesieniu do inwestycji, która jest całkowicie zgodna z MPZP. Jeśli więc GINB stwierdził naruszenie zapisów miejscowego planu, nie może stopniować tego naruszenia i zobowiązany był stwierdzić nieważność decyzji budowlanej.

Ponadto skarżący po raz kolejny zarzucili organowi odwoławczemu niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku NSA wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 858/14 i dotyczących oceny skali dokonanej niwelacji terenu oraz zaniechanie oceny wpływu muru na ich nieruchomość. Skarżący podnieśli, że postawienie muru oporowego tej wielkości w istocie odbiera im możliwość swobodnego dysponowania swoją nieruchomością na cele budowlane, gdyż wybudowanie przez nich budynku w pobliżu granicy z działką inwestora, spowoduje niedopuszczalne odebranie podpory przedmiotowemu murowi grożące katastrofą budowlaną.

Równolegle z kwestionowaniem decyzji GINB, skarżący wnieśli o stwierdzenie przez WSA przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, który potrzebował aż roku na wydanie objętej skargą decyzji.

7. Odpowiadając 24 czerwca 2017 r. na powyższą skargę, GINB w całości podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt, przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2017 r., zaś zarzuty skarżących zawarte w powyższej skardze nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, a także wcześniejszych orzeczeń sądów administracyjnych, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu, a w skardze nie wskazano przekonujących podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

9. Rozpoznając niniejszą sprawę, w tym szczegółowe kwestie budzące wątpliwości od ponad dziewięciu lat, Sąd wziął pod uwagę dwie zasadnicze okoliczności: (1) tryb postępowania organów administracji, a ściśle fakt, że sąd bada decyzje wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, oraz (2) fakt wielokrotnych orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących inwestycji przy ul. M. w S., a w związku z tym stopień zbadania faktów sprawy i prawny problem ewentualnego związania organów administracji orzeczeniami sądów.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z jednym z postępowań nadzwyczajnych, a ściśle z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji. Organy administracji podkreślały tę okoliczność w uzasadnieniach wydawanych decyzji, ale analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że charakter i skutki takiego trybu postępowania nie są oczywiste dla skarżących. Należy więc jeszcze raz wskazać, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie rozstrzyga co do istoty sprawy, lecz orzeka jako organ kasacyjny stwierdzając zaistnienie przesłanki nieważności, bądź odmawiając stwierdzenia nieważności, jeśli dowody zgromadzone w sprawie nie potwierdzają spełnienia się którejkolwiek przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne prowadzone w przedstawionym trybie nie ma więc na celu ponownego rozpoznania zakończonej sprawy, dopuszczenia i rozpatrzenia nowych dowodów lub okoliczności, ale lecz jedynie rozstrzygnięcie, czy doszło do kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Ściśle rzecz ujmując, skarżący wskazują, że przesłanką nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2009 r. jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W związku z tym Sąd jest zobowiązany przypomnieć, że do rażącego naruszenia prawa nie dochodzi, gdy w subiektywnym przekonaniu strony miało miejsce działanie organu administracji niezgodne z prawem (contra legem lub praeter legem) i uznawane przez stronę za poważne lub szczególnie dotkliwe. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter zobiektywizowany. Decydują o tym łącznie trzy przesłanki: (a) charakter przepisu, który został naruszony, (b) oczywistość i bezsporność naruszenia prawa, oraz (c) racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2725/15).

Należy podkreślić, że w świetle orzecznictwa sądów w sposób rażący może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717; także wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/16).

Z kolei, oczywistość i bezsporność naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Sprzeczność taką ujawnia się przez proste zestawienie ze sobą treści rozstrzygnięcia oraz przepisu właściwego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednego z możliwych wyników wykładni określonego przepisu prawa. Jeśli taki wybór ma miejsce, to oznacza, że przepis prawa jest niejednoznaczny. Już sam fakt istnienia różnych i nieabsurdalnych wyników wykładni przepisu prawa wskazuje, że w przypadku zastosowania takiego wieloznacznego przepisu nie stwierdza się wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia normy prawnej.

Inaczej mówiąc, sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik może być sporny. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (vide: wyroki NSA: z 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 190/12; z 8 września 2009 r., sygn. II GSK 1061/08; z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/16).

Trzecią wreszcie konieczną przesłanką nieważności, jest również wystąpienie takich skutków społecznych lub ekonomicznych, których w państwie prawnym nie sposób zaakceptować ani tolerować. Chodzi zatem o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Rodzajem skutków społecznych, które należy dostrzec i wykazać w przypadku powołania się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mogą przy tym być skutki prawne określonego aktu, ale i w tym przypadku liczy się ich ranga społeczna. Innymi słowy, za rażąco naruszającą prawo powinna być taka decyzja (akt), której konsekwencje gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności lub podstawowych wartości konstytucyjnych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1043/07, Lex nr 508497) oraz z 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2085/16).

Biorąc powyższe pod uwagę, należy podkreślić, że kryteria nieważności spowodowanej rażącym naruszeniem prawa wypracowane przez sądy administracyjne i doktrynę prawniczą są bardzo wymagające. Tylko bardzo szczególne przypadki naruszenia prawa powinny więc być uznawane za uzasadniające przełamanie zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.).

Przedstawione obszerne wyjaśnienie nie stanowi w rozpatrywanej w sprawie nowego argumentu. Wydaje się wszakże niezbędne w dziewiątym orzeczeniu sądów administracyjnych odnoszącym się do przedmiotowej inwestycji.

10. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd poddał badaniu wszystkie najważniejsze zarzuty i argumenty skarżących oraz powyższe sposoby rozumienia rażącego naruszenia prawa.

Jednym z głównych zarzutów wyrażonych w skardze było stanowisko skarżących, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia art. 144 k.c. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis kodeksu cywilnego przewiduje, że "właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Obowiązek ten jest nadto wzmacniany argumentem systemowym odwołującym się do normy konstytucyjnej formułującej zasadę ochrony własności prywatnej (art. 21 ust. 1 Konstytucji).

Powołany przez skarżących przepis ustawowy jest wzorcowym przykładem przepisu, którego naruszenie tylko w niezwykle rzadkich przypadkach mogłoby być uznane za rażące. We wskazanym przepisie ustawodawca sam zawarł zwroty ocenne ("ponad przeciętną miarę") oraz odesłania pozaprawne do "społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości" oraz "stosunków miejscowych". Takie przepisy wymagają zatem nie tylko złożonej wykładni, co rozważenia sposobu zastosowania i granic dopuszczalnej interpretacji. W przypadku wskazanego przepisu możliwe są różne wyniki wykładni i różne oceny okoliczności faktycznych. Żadne z przyjętych rozwiązań nie może więc być uznane za wynik "oczywistości i bezsporności naruszenia prawa".

Analiza omawianego zarzutu prowadzi do wniosku, że we wskazanym zakresie sprawy nie wystąpiła druga przesłanka nieważności decyzji, omówiona wyżej w punkcie 9 uzasadnienia.

11. Podobnie należy ocenić zaskarżoną decyzję GINB, gdy za punkt odniesienia przyjmie się wskazany przez skarżących art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717). Zdaniem Sądu, zwłaszcza z art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy należy wyciągnąć wniosek, że prawo właściciela nieruchomości do "zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny", nie jest ani absolutne, ani bezwarunkowe. Sposób zagospodarowania nieruchomości nie zależy wyłącznie od woli właściciela, ale od trzech dodatkowych kryteriów: planu miejscowego (MPZP), zidentyfikowanego interesu społeczny oraz interesu osób trzecich. Znów więc – rozważane ograniczenia prawa skarżących do zagospodarowania własnej nieruchomości, sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną, należy uznać za dopuszczalne, choćby były dyskusyjne. Tego rodzaju ograniczenia prawa właściciela wprost przewiduje i dopuszcza cytowany przepis. Wskazany art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy nie daje zatem podstawy do stwierdzenia, że ograniczenie praw skarżących stanowi przypadek rażącego naruszenia prawa.

Również art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten potwierdza bowiem prawo każdego, kto korzysta z nieruchomości (będąc właścicielem bądź pod innym tytułem prawnym), do obrony własnego interesu prawnego. W tym zakresie, Sąd uznaje, że w rozpatrywanej sprawie prawa skarżących nie zostały naruszone. Skarżący korzystali w wielu różnych środków obrony swoich praw: odwołań, skarg, skarg kasacyjnych, wniosków itp. Kolejne decyzje wydane w sprawie i kolejne wyroki sądów potwierdzają to w sposób oczywisty. Prawo do prowadzenia określonego postępowania nie może być jednak utożsamiane z efektem takiego postępowania i z gwarancją satysfakcji strony. Na tym polega błąd rozumowania popełniony w skardze.

Skarżący stwierdzili również, że naruszenie prawa przez organy właściwe w sprawie polegało na niezgodności zaskarżonej decyzji z art. 3 pkt 14 u.o.z.o.z. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. W opinii Sądu zarzut ten jest nietrafny. Pierwszy z powołanych przepisów zawiera tzw. definicję legalną, czyli oficjalne ustalenie przez prawodawcę, jaki znaczenie należy nadawać wyrażeniu "krajobraz kulturowy". Nie można zatem naruszyć definicji legalnej, ani rażąco, ani zwyczajnie, natomiast oczywiście może się zdarzyć naruszenie przepisu przewidującego określone obowiązki adresatów, tzn. nakazane lub zakazane wzory zachowania. Te ostatnie wynikają wszakże z innego przepisu lub przepisów.

Analogicznie żaden inwestor nie może naruszyć art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Jest to bowiem przepis kompetencyjny skierowany do jednostek samorządu terytorialnego, których organy zajmują się uchwalaniem miejscowych planów zagospodarowania. Sąd zwraca przy tym uwagę, że obowiązek respektowania przepisów (postanowień) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika z przyznanego tym aktom przez Konstytucję RP statusu powszechnie obowiązujących źródeł prawa (art. 87 ust. 2). Powołany przez skarżących art. 14 ust. 8 u.p.z.p. służy tylko rozwianiu wątpliwości co do statusu prawnego miejscowych planów. Obowiązek podporządkowania się obywateli postanowieniom miejscowych planów obciąża przy tym inwestorów i władze samorządowe, nawet gdyby twierdzili oni, że plan został błędnie sformułowany. Taki stan utrzymuje się aż do uchylenia uchwały o przyjęciu miejscowego planu lub wygaśnięcia jej z innych powodów (np. nowelizacji).

Czym innym jest więc naruszenie postanowień planu miejscowego, a czym innym naruszenie przepisów konstytucyjnych. Taki zarzut można postawić, niezbędne jest wszakże wskazanie na okoliczności faktyczne lub prawne wskazujące istotę naruszenia.

Sąd stwierdza również, że w rozpatrywanej sprawie kwestia naruszenia postanowień MPZP w związku z przepisami o ochronie zabytków była wnikliwe badana zarówno przez sądy, jak i przez organy administracji, które wydały kontrolowane decyzje. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dalej "WSA", w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1305/11, sąd stwierdził, że wyrażenie "ochrona krajobrazu kulturowego" nie dotyczy ukształtowania terenu na działce inwestycyjnej, gdyż to ostatnie jest wynikiem działania sił przyrody a nie wytworem kultury. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny, dalej "NSA", w wyroku wydanego w sprawie II OSK 614/12 zakwestionował powyższe rozumowanie WSA i uznał, że sąd I instancji nie zbadał, czy rażące dowolnością wyrażenie "krajobraz kulturowy" obejmuje elementy przyrodnicze i z jakim skutkiem. Rozpatrując sprawę ponownie WSA w wyroku w sprawie VII SA/Wa 1964/13 kolejny raz wypomniał organom administracji, że zarówno w decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej, nie zawarły rozstrzygnięcia, czy ukształtowanie terenu jest częścią "krajobrazu kulturowego" i nie dokonały ustaleń faktycznych w tym zakresie.

Respektując wytyczne sądu organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie podjął tę kwestię uznając, że MPZP poza wyznaczeniem sfery K nie określa rodzaju ochrony dla wyznaczonego obszaru. Dlatego zmiana sposobu zagospodarowania terenu poprzez jego wyrównanie nie powoduje zmiany przestrzeni historycznie ukształtowanej przez człowieka. Nie występuje więc w tym wypadku naruszenie prawa w sposób rażący.

Natomiast organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji uznał, samo naturalne ukształtowanie terenu istniejącego w ww. strefie ochrony krajobrazu kulturowego K, nie jest elementem krajobrazu kulturowego w rozumieniu art. 3 pkt 14 u.o.z.o.z. Zgodnie z ww. przepisem "krajobraz kulturowy" jest przestrzenią historycznie ukształtowaną w wyniku działalności człowieka, zawierającą wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Elementy przyrodnicze - aby mogły podlegać ochronie na mocy przepisów o ochronie zabytków - powinny powstać w wyniku działalności człowieka Tym samym, w ocenie GINB, jakkolwiek ukształtowanie terenu mieści się, w pojęciu "elementów przyrodniczych", niemniej jednak z uwagi na fakt, że jest ono dziełem sił natury, a nie działalności człowieka, nie stanowi ono przedmiotu ochrony na podstawie przepisów o ochronie zabytków.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazał GINB, wyrażano pogląd, że pojęcie "krajobrazu kulturowego" należy interpretować zwężająco. gdyż nie każdy krajobraz, nawet wyróżniający się czy wartościowy, można uznać za krajobraz kulturowy w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków. W związku z tym GINB uznał, że nawet w przypadku przyjęcia przeciwnego poglądu, ewentualne naruszenie postanowień ww. planu miejscowego w powyższym zakresie nie może zostać uznane za rażące, czyli oczywiste, bezsprzeczne i nie budzące wątpliwości. Oczywista jest niejednoznaczność powoływanych przepisów, a to wyklucza spełnienie przesłanki nieważności przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznaje interpretację postanowień planu zagospodarowania oraz przepisów ustawy o ochronie zabytków dokonaną przez GINB, za możliwą do zaakceptowania. Dlatego też Sąd podziela opinię organu drugiej instancji, że wątpliwości co do zgodności z miejscowym planem i przepisami o ochronie zabytków nie uzasadniają zarzutu rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z [...] stycznia 2009 r.

Dodatkowo, Sąd zauważa, że skarżący traktują ochronę "krajobrazu kulturowego" w sposób instrumentalny, tj. jako argument mający ułatwić realizację ich własnych celów inwestycyjnych, a nie jako zasadniczy cel postępowania. Skarżący zarzucają organom administracji, że pozwolenie na budowę udzielone inwestorowi przez Prezydenta [...] skutkuje "faktycznym wywłaszczeniem skarżących z ich nieruchomości bowiem na skutek [ww.] decyzji skarżący nie mogą realizować zabudowy własnej działki przy jej granicy" (punkt 3c skargi, str. 3). Skarżący nie dążą zatem do bezwzględnej ochrony krajobrazu obszaru "O.", ale do realizacji własnych planów inwestycyjnych, których wpływ na krajobraz kulturowy nie jest jeszcze znany. W tym kontekście siła przekonywania argumentów skarżących odnoszących się do miejscowego planu i ochrony zabytków jest wyraźnie słabsza.

12. Na analogiczną ocenę prawną w postępowaniu nadzwyczajnym zasługują argumenty i zarzuty skarżących odnoszące się do naruszenia miejscowego planu w zakresie "znaczącej niwelacji" terenu, związanej technicznie i funkcjonalnie z budową murów oporowych.

Skarżący twierdzą, że uznanie przez organu administracji za zgodną z MPZP zmiany konfiguracji terenu przez budowę "ośmiometrowej konstrukcji dla podniesienia poziomu terenu o blisko 4 metry" stanowi rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 pr.bud. Zdaniem skarżących decyzje organów administracji są również sprzeczne z § 10 ust. 4 pkt 3 MPZP, a także z dokumentem zatytułowanym "Prognoza oddziaływania na środowisko przyrodnicze ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O." w S.", stanowiącego Załącznik Nr 4 do Uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2017 r., dalej: "Prognoza".

Zdaniem skarżących Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 614/12, jednoznacznie przesądził o związaniu organów administracji "Prognozą". Organom administracji pozostawiono jedynie ustalenie, czy niwelacja terenu faktycznie wykonana przez inwestora ma charakter "drobnej", gdyż taką wskazuje się z "Prognozie".

Oceniając zarzuty skarżących odnoszące się do spornego muru oporowego i faktycznej niwelacji terenu inwestycji niezbędne jest zwrócenie uwagi na kilka istotnych okoliczności. Po pierwsze, należy podkreślić, że sądy kontrolujące decyzje administracyjne odnoszące się do przedmiotowej inwestycji konsekwentnie nakazywały wnikliwe badanie zgodności projektu budowlanego uwzględniającego zmianę przyjętą decyzją Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2010 r. Stanowisko takie wyrażają m.in. wyroki NSA wydane w sprawach o sygn. akt II OSK 614/12 oraz II OSK 2164/15. W żadnym z wyroków nie stwierdzono wszak zaistnienia przesłanek nieważności decyzji, w tym przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po drugie i w szczególności, nieważność kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] nie wynika z niezgodności projektu budowlanego z treścią "Prognozy". Prognoza nie wchodzi bowiem w skład opisowej (chociaż mającej charakter normatywny) części MPZP, lecz jest składnikiem "dokumentacji formalno-prawnej prac planistycznych". Jest to dokument wydany na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag wniesionych do projektu MPZP. Prognoza nie ma zatem charakteru źródła prawa powszechnie obowiązującego, a zatem niezgodność z nią nie może samodzielnie uzasadniać zarzutu opartego na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po trzecie, również wbrew twierdzeniom skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził o związaniu organów administracyjnych postanowieniami Prognozy. W wyroku wydanym w sprawie II OSK 614/12 Naczelny Sąd Administracyjny rzeczywiście wskazał, że faktyczna niwelacja nieruchomości inwestycyjnej jest istotna dla ustalenia "oddziaływania muru oporowego na działkę skarżących". Jest to jednak kwestia faktyczna pozostająca do zbadania i oceny prawnej, a nie kwestia rozstrzygnięta już przez sądy. Należy przy tym pamiętać, że po wyroku w sprawie II OSK 614/12 zapadły jeszcze dwa inne wyroki sądów administracyjnych, które też odnosiły się do spornego muru oporowego i niwelacji terenu inwestycji, ale również nie przyjmowały w tym zakresie wiążących ustaleń.

W uzasadnieniu powołanego wyroku podkreśla się, że Prognoza nie zawiera norm objętych MPZP, lecz jedynie wytyczne dotyczące sposobu wykonania tego planu. Wytyczne te zakładają przy tym pewną swobodę decyzyjną organów właściwych. Z jednej strony Prognoza sugeruje, że "realizacja ustaleń planu nie powinna spowodować zmian ogólnej rzeźby terenu", a z drugiej, że "możliwe są drobne niwelacje związane z budynkami i dojazdami". Owe "drobne niwelacje", jak można mniemać, stanowią wyjątek od ogólnej wytycznej niedokonywania niwelacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził wszakże kwestii, czy faktyczne niwelacje są drobne, chociaż wyraził wątpliwość co do zasadności takiej kwalifikacji. NSA odwołuje się bowiem do zdjęć fotograficznych złożonych do akt sprawy przez skarżących, które "wyraźnie wskazują na znaczną zmianę ukształtowania terenu na działkach inwestora oraz zmianę rzędnych terenu". Ocenę zgodności faktycznej niwelacji z MPZP, pozostawiono jednak organom administracji.

Sąd rozpoznający skargę z 24 maja 2017 r. uznaje za w pełni trafne oceny stanu faktycznego przyjęte przez sądy administracyjne we wcześniejszych rozstrzygnięciach, odrzucając jednocześnie twierdzenie o ostatecznym charakterze tych ustaleń oraz o bezwzględnym związaniu organów i Sądu tymi ocenami. Należy też zwrócić uwagę na fakt, że powołany przez skarżących § 10 ust. 4 pkt 3 MPZP odnosi problem nachylenia działek do zasad parcelacji terenów objętych planem, a nie ich zagospodarowania. Przyjęte nachylenia określają warunki podziału ze względu na nachylenie, a nie wyznaczają stopnie nachylenia. W kwestii warunków ukształtowania terenu przeznaczonego pod inwestycję, postanowienia MPZP nie zawierają zatem reguł wiążących dla organów.

W rozpatrywanej sprawie mamy zatem do czynienia z wątpliwym charakterem prawnym aktu uznawanego przez skarżących za podstawę prawną kwestionowanej decyzji Prezydenta [...]. Natomiast w samym planie zagospodarowania przestrzennego nie znajdujemy jednoznacznych postanowień, które pozwalałyby uznać zatwierdzenie muru oporowego o wysokości od 4 m do 8 m za nieważne. Organ podkreślił też uznawaną przez sądy administracyjne zasadę, że błędna wykładnia określonego przepisu nie jest rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do przekonania, że kontrolowane decyzje nie naruszają rażąco ustaleń ww. uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...].

Niezasadny jest również zarzut rażącego naruszenia prawa odwołujących się do art. 35 oraz art. 3 pkt 2a pr.bud.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko organu drugiej instancji w zakresie zarzutów odnoszących się do zagospodarowania terenu, niwelacji terenu inwestycji i warunków wynikających z MPZP.

13. Sądu nie przekonał również zgłoszony przez skarżących zarzut rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2001 nr 115 poz. 1229) i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzut ten również dotyczy spornej niwelacji terenu inwestycji, tyle że skarżący wskazali inna podstawę prawną swojego zarzutu. Ich zdaniem naruszenie prawa dokonało się poprzez niezakwestionowanie przez organy faktu podniesienia przez inwestora terenu działki o 5 metrów i wyprofilowania go wielostopniowym pochyłem w kierunku nieruchomości Skarżących.

W opinii Sądu nietrafność zgłoszonego zarzutu wynika przede wszystkim z braku podstaw faktycznych. Powołany art. 29 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego stanowi, że właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dodatkowo, § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości.

Tymczasem w aktach sprawy nie znalazła się żadna wiarygodna ekspertyza techniczna bądź hydrologiczna, która wskazywałaby, że zaprojektowana inwestycja narusza stosunki wodne na obszarze obejmującym nieruchomości skarżących. Omawiany zarzut nie znajduje zatem podstawy w ustalonych faktach. Braku tego w postępowaniu nadzwyczajnym nie może wypełnić ocena formułowana wyłącznie przez skarżących i nie potwierdzona przez inne ustalenia.

14. Sąd uznał również, że oprócz niejednoznaczności treściowej stosowanych przepisów, a także wątpliwości co do ich wiążącego charakteru prawnego, w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły również skutki, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań konstytucyjnej zasady państwa prawnego (praworządnego). Przedmiotem sporu jest bowiem pozwolenie na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego właśnie taką zabudowę przewidywał, zakazując budownictwa mieszkalnego, czyli tzw. bloków. Z akt sprawy wynika, że tereny bezpośrednio lub pośrednio sąsiadujące z przedmiotową inwestycją, zlokalizowane są na obszarze o nierównej powierzchni. W odniesieniu do niektórych terenów miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera postanowienia mające przeciwdziałać procesom erozji gruntów, a do innych terenów zaplanowano utrzymanie istniejącego typu zabudowy i zagospodarowania, nazwanego "krajobrazem kulturowym", jednak bez precyzyjnych wytycznych, jak taki standard osiągnąć w konkretnych warunkach. Przewidziano przy tym (w prognozie skutków wpływu realizacji ustaleń miejscowego planu na poszczególne elementy środowiska) "drobne niwelacje związane z budynkami i dojazdami". Nie można bowiem zmuszać adresatów prawa do wyboru między działaniem niemożliwym a działaniem legalnym. Nie ma również wątpliwości, że pobliskie nieruchomości są lub w bliskiej przyszłości będą przedmiotem inwestycji mieszkaniowych.

W tym stanie rzeczy Sąd rozpatrujący skargę z 29 maja 2017 r. uznał, że wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, włącznie z zatwierdzeniem muru oporowego eliminującego nierówności terenu oraz zaplanowaną istotną niwelacją terenu, nie powoduje skutków prawnych, które nie mogłyby być zaakceptowane w państwie prawnym (praworządnym). Tym samym należy stwierdzić, że w przypadku kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] nie wystąpiła trzecia konieczna przesłanka pozwalająca uznać akty administracji za rażące naruszenie prawa i w konsekwencji za nieważne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

15. Biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne ustalone w sprawie oraz przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie Sąd podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta [...]. Sąd stwierdził, że decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.