Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 291/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art 7, art. 8, art. 9, art. 79a, art. 162 par.2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art, 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] października 2021 r., nr [...]


UZASADNIENIE

1. Burmistrz P. (dalej przywoływany także jako: "Organ pierwszej instancji"), na wniosek Z. N. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") z dnia 29 czerwca 2021 r., decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką.

2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2022 nr [...], działając na podstawie:

art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej przywoływana jako: "K.p.a."),

- art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.ś.r."), orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu Organ odwoławczy wskazał, że córka Skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od urodzenia.

Skarżąca natomiast pobiera emeryturę a to w ocenie Organu stanowi negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia.

Organ podkreślił, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy zgodnie z którą należy wyeliminować z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego te, które uprawnione są do świadczeń w nim wymienionych (w tym emerytury), naruszałaby konstytucyjną zasadę równości. W związku z tym osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. jak w tej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Kolegium wyjaśniło, że decyzja Organu I instancji jest prawidłowa, a Skarżąca nadal ma prawo wyboru świadczenia bardziej dla niej korzystnego.

4. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia, Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc naruszenie:

- prawa materialnego art., 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., poprzez błędne uznanie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

- przepisów postępowania, przez błędną wykładnię art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 79 K.p.a., przez niepoinformowanie Skarżącej przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej emerytury.

W uzasadnieniu skargi podniesiono konieczność zastosowania w sprawie wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, które doprowadzą do prawidłowej wykładni stosowanych przepisów u.ś.r. Nadto Skarżąca wskazała na konieczność takiej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury.

5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest zasadna.

6. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.

7. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji gdy Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika zatem, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę tę opiekę sprawującą, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednakże zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

8. Powyższe zagadnienie prawne – zbiegu prawa do obu świadczeń - było już wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się za wykładnią normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanej wyżej normy, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych (por. np. wyroki: z 20 marca 2014 r., I OSK 416/13; z 19 stycznia 2017 r., I OSK 1831/15, z 10 marca 2017 r., I OSK 2573/15; z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15; z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15; z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18; z 30 listopada 2020 r., I OSK 1334/20; wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Także w szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednak odmienne zapatrywanie w zakresie analizowanej materii wskazując na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wskazał, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.

Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 757/19), z 8 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2392/19) i z 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19), Naczelny Sąd Administracyjny stanął przy tym na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Z kolei w wyrokach z 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19), z 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20), z 10 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 487/20), z 18 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 659/20), z 24 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 1416/20), z 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20) oraz z 17 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2010/20), Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził przy tym pogląd, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie niektórych sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

W konsekwencji w powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018, poz. 1270), powoływanej dalej jako: "u.e.r.f.u.s.", zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

9. Powyższe stanowisko NSA, skład Sądu orzekający w sprawie w pełni podziela. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę czy emeryturę w wysokości niższej niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że ww. cel nie jest w stosunku do tej grupy realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty czy emerytury opiekun, tak jak w niniejszej sprawie Skarżąca, nie może podjąć pracy zarobkowej.

Sąd orzekający w sprawie w pełni także rozumie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej i podkreśla za przywoływanym już orzecznictwem NSA, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, która bezwzględnie i niesprawiedliwie odrzuca z kręgu osób spełniających przesłankę sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związanej z tym rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmowania zatrudnienia tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.

10. Przenosząc powyższe na tę sprawę Sąd wskazuje, że Organ pierwszej instancji, poprzestając ponownie na wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przyjął, że w związku z tym, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co jest w ocenie Sądu orzekającego, stanowiskiem błędnym i naruszającym m.in. zasadę równości.

W tym miejscu wskazać należy na niekonsekwentne postępowanie i niejasną argumentację Organu II instancji orzekającego w sprawie.

Bowiem, decyzją z dnia [...] lipca 2021 nr [...] Burmistrz P. orzekł o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką po raz pierwszy. Decyzja ta następnie została uchylona przez SKO w S. decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...] W rozstrzygnięciu tym Organ odwoławczy słusznie wskazał, że kwestia przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku pobierania jednego ze świadczeń wymienionych w katalogu z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. była przedmiotem szerokiej analizy sądów administracyjnych, które stoją na stanowisku, że choć emerytura jest prawem niezbywalnym, to zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. W orzeczeniu tym SKO wskazało także całkiem słusznie, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest stanie na straży praworządności w ten sposób, że organy z urzędu lub na wniosek stron winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednocześnie organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Słusznie także, Organ powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 września 2021 r. (sygn. akt IIISA/Kr 544/21) wskazał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. I słusznie dalej Organ podniósł, ze w tej sprawie Organ I instancji o powyższym nie pouczył Skarżącej, a tym samym nie umożliwił jej wyboru świadczenia, które Skarżąca chciałaby otrzymywać.

W aktach sprawy, z datą tożsamą do daty wydania kolejnej decyzji odmownej przez Organ I instancji, widnieje oświadczenie złożone przez Skarżącą, w którym wskazuje, że "wstrzymam emeryturę w ZUS z chwilą przyznania mi świadczenia pielęgnacyjnego".

Organ I instancji, poza dostrzeżeniem tego oświadczenia nie odniósł się ani do wytycznych Kolegium, co do umożliwienia wyboru ani do samego oświadczenia, złożonego przez Skarżącą. Z kolei Organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji Burmistrza P. z dnia [...] października 2021 r. uznał najwyraźniej, że umożliwiono Skarżącej wybór, skoro utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji; trudno jednak doszukać się uzasadnienia dla tego stanowiska. Uzasadnienie decyzji jest bowiem dość lakoniczne i Sąd po lekturze decyzji Organu odwoławczego powziął wątpliwości, co ostatecznie przekonało Organ II instancji o wypełnieniu zaleceń tegoż organu przez Organ I instancji ponownie rozpatrujący sprawę.

11. W tym miejscu Sąd wskazuje, że o ile koncepcja umożliwienia wyboru świadczenia korzystniejszego dla Skarżącej jest z zasady słuszna, sprawiedliwa i zgodna z prawem a Sąd w pełni się z nią zgadza, to sposób jej realizacji pożądany przez Organ odwoławczy nie spełnia już ani warunku słuszności, ani sprawiedliwości. Co więcej, narusza także prawo nie spełniając podstawowego obowiązku organów administracji publicznej - wskazanego przez sam Organ odwoławczy - stania na straży praworządności w ten sposób, że organy z urzędu lub na wniosek stron winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Gdyby bowiem Organ uwzględnił należycie i dokładnie stan faktyczny tej sprawy, interes społeczny i interes indywidualny Skarżącej, który jest niemniej ważny, doszedłby z pewnością do przekonania, że Skarżąca, przy osiąganym przez siebie dochodzie z emerytury w wysokości [...] zł nie ma fizycznie możliwości pozbawienia siebie i córki środków do życia – przez okres oczekiwania na procedowanie kolejnych organów (najpierw ZUS i wniosek o zawieszenie prawa do emerytury, potem organów gminy, a w przypadku decyzji odmownej, czego nie można wykluczyć z uwagi na konsekwentne odmawianie Skarżącej prawa do świadczenia, z uwagi na ustalone prawo do emerytury, nie zaś fakt jej pobierania – SKO), który może wynieść nawet kilka miesięcy. Stąd w ocenie Sądu wskazówka, by najpierw zawiesić prawo do emerytury a potem ubiegać się (z niewiadomym do przewidzenia skutkiem) o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie tylko nie realizuje rzeczywiście (a jedynie iluzorycznie) prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, na które powołuje Organ odwoławczy, ale wręcz zagraża dobru Skarżącej i jej córki oraz jest działaniem na szkodę Skarżącej.

12. Sąd wskazuje, iż aktualnie w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż po myśli art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy winny uwzględnić, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (tak. np. NSA w wyroku z 31 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1439/21).

Kierując się powyższym Sąd uznaje, że skoro przepisy prawa i w ślad za nimi orzecznictwo sądów administracyjnych umożliwiają Skarżącej wybór świadczenia, to Organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez Skarżącą świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie (uwzględniając zasady procesowe wynikające z art. 7, 8 i 9 K.p.a.), powinien przedsięwziąć takie czynności, aby Skarżąca mogła z tego prawa wyboru realnie, a nie pozornie skorzystać. Jak wynika z brzmienia art. 79a K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości (por. ww. cyt. wyrok NSA sygn. akt I OSK 254/20).

13. Postanowienia art. 162 K.p.a., dopuszczające możliwość wzruszania decyzji ostatecznych, mają charakter szczególny, bowiem z jednej strony regulują one zagadnienie ze sfery kontroli wykonania decyzji administracyjnej, z drugiej zaś - stanowią wyjątek od zasady stabilności (trwałości) ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.).

Zgodnie z art. 162 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, uchyli ją, jeżeli: po pierwsze - nałożono na stronę obowiązek dopełnienia określonych czynności; po drugie - czynności te powinny zostać zrealizowane w wyznaczonym terminie; po trzecie - strona w tym terminie ich nie dopełniła.

Regulacja zawarta w art. 162 § 2 K.p.a. jest jednoznaczna i bezwarunkowa, i wynika z niej, że decyzję uchyla się w każdej sytuacji, gdy nie wykonano czynności, co do których wykonania obowiązany był jej adresat (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 13.12.2017 r., sygn. akt II SA/Po 853/17). W istocie pod pojęciem "zastrzeżenia dopełnienia określonych czynności" kryje się klauzula zlecenia. Jest to klauzula dodatkowa, która jest wprowadzana do treści decyzji na podstawie przepisów szczególnych.

Zlecenie należy uważać za odrębny, ale dodatkowy akt administracyjny, który wiąże z uprawnieniami przyznanymi przez akt główny pewne dodatkowe obowiązki (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń, 2002 r., s. 188). Zlecenie jest w rzeczywistości nałożeniem dodatkowych obowiązków na adresata aktu, które wiążą się czy też są warunkiem uprawnienia przyznanego w rozstrzygnięciu decyzji. Te dodatkowe obowiązki mogą polegać na spowodowaniu pewnego zdarzenia, wywołaniu określonego skutku lub podjęciu określonych działań albo powstrzymaniu się przed pewnymi działaniami (por. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).

14. Dopuszczalność zastosowania art. 162 K.p.a. jest uzależniona od tego, czy w decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności, natomiast brak takiego rozwiązania w decyzji uniemożliwia zastosowanie art. 162 K.p.a. (tak WSA w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt I SA/Sz 223/08). Zlecenie nie może bowiem wynikać z przepisów prawa (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, LEX 2010), a zatem przepis art. 162 § 2 K.p.a. uzależnia uchylenie decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji (por. uch. składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r., OPS 6/01, ONSA 2002, nr 1, poz. 7). Zlecenie nie może więc dotyczyć czynności lub obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa.

Jednocześnie cechą charakterystyczną zlecenia jest to, że wypływające z niego obowiązki, które mogą polegać na działaniu, zaniechaniu i znoszeniu, wykraczają poza treść stosunku prawnego ustalonego decyzją (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el. 2022).

15. W ustawodawstwie oraz w doktrynie występuje brak jasnych kryteriów rozgraniczających zlecenie od warunku (z art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a.). Jak podnosił J. Świątkiewicz, "sformułowanie art. 162 § 2 nie jest zbyt ścisłe i może prowadzić do mieszania z decyzją warunkową (art. 162 § 1 pkt 2). Jeżeli jednak wejście w życie decyzji uwarunkowanej jest uzależnione od uprzedniego spełnienia ustalonego w niej warunku, to w przypadku decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności obowiązek ten zaczyna się dopiero - po przystąpieniu do wykonywania decyzji. Chodzi tu o realizację określonych zleceń zawartych w decyzji" (por. J. Świątkiewicz, Stabilność decyzji administracyjnej (w:) Seminarium Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1981, s. 25 i 31). Ponadto związanie zlecenia z decyzją następuje na innych zasadach niż w przypadku warunku, pozostającego w ścisłym związku z treścią i bytem prawnym decyzji (tak J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, s. 748). Warunek w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. wpływa na moc obowiązującą aktu administracyjnego w czasie. Natomiast zlecenie zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie albo jeśli wynika z ich istoty i związku z decyzją główną, dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji" ( por. T. Woś, Warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, Państwo i Prawo z 1994 r., nr 6 s. 31).

16. Skutki niewykonania zlecenia nie są jednorodne. Sąd jednak wskazuje, że przepis art. 162 § 2 K.p.a., zgodnie z którym skutkiem niedopełnienia określonej czynności będzie uchylenie decyzji, będzie miał zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis szczególny nie określa skutków niewykonania zlecenia (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2010 r., s. 962); w przeciwnym razie norma art. 162 § 2 nie będzie miała zastosowania.

Co istotne - zlecenie nie ma wpływu na skuteczność decyzji, jeżeli wiąże się z zawartym w niej rozstrzygnięciem, natomiast zawiesza jego skuteczność, jeżeli jest jego warunkiem. Niespełnienie zlecenia może być zatem przyczyną ograniczenia uprawnień przyznanych decyzją lub nawet cofnięcia decyzji (tak Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz, Warszawa 1996, s. 317).

Decyzja uchylająca ma charakter konstytutywny, wywiera skutek ex nunc, od momentu w którym stała się ostateczna, zaś organem właściwym do podjęcia decyzji uchylającej jest organ, który wydał decyzję w I instancji (art. 162 § 2 K.p.a.).

17. Podsumowując powyższe i przenosząc argumentację na tę sprawę, Organ, aby sprostać zaleceniu umożliwienia Skarżącej wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego i jednocześnie nie stawiać jej w sytuacji zagrożenia egzystencji rodziny z powodu braku środków do życia, może z powodzeniem skorzystać z opisanej powyżej instytucji tzw. decyzji warunkującej dopełnienie określonych czynności (zlecenie), w której treści ustali prawo do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury wskazując jednocześnie termin na dokonanie tej czynności. W przypadku gdy Skarżąca skutecznie zawiesi prawo do emerytury, dysponując już decyzją przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ale obarczona zleceniem, kwestią czynności materialno-technicznej, po uzyskaniu informacji o zawieszeniu prawa do emerytury będzie uruchomienie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego (i całej operacji można dokonać jednego dnia). W przypadku natomiast, gdy Skarżąca w terminie przewidzianym w decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, opatrzonej zleceniem, nie dopełni czynności zawieszenia prawa do emerytury i nie poinformuje o tym organu, Organ, działając na zasadzie art. 162 § 2 K.p.a. uchyli decyzję przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20, czy w wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20, a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, przy czym aktualnie w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż po myśli art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, owa kompletność wniosku w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury następuje od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (tak. np. NSA w wyroku z 31 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1439/21). Zastosowanie instytucji decyzji przyznającej świadczenie opatrzonej zleceniem dla Organowi skuteczny instrument dania realnej możliwości wyboru korzystniejszego świadczenia z jednej strony, nie pozbawiając Skarżącej środków do życia – z drugiej.

Bowiem osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. W przypadku ustalenia, że Skarżąca spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego Organy administracji właściwe w sprawie powinny poinformować o tym Stronę i wskazać na potrzebę złożenia do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o emeryturach skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach). Zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O ile zatem Skarżąca, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, dzięki decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne opatrzonej zleceniem dopełnienia dodatkowych czynności - możliwe stanie się płynne przejście Skarżącej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych na system świadczeń rodzinnych, bez uszczerbku dla jej budżetu domowego.

18. Ponownie rozpoznając sprawę, Organy powinny rozważyć powyższe możliwości rozpoznania sprawy, uwzględniając prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. Najistotniejszą kwestią powinno być dla nich takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować Skarżącej wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej środków do życia i należnego wsparcia w związku z koniecznością opieki nad córką.

19. Wobec powyżej przytoczonej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w tej sprawie Organ odwoławczy niezasadnie uznał, że umożliwiono Skarżącej wybór świadczenia dla niej korzystniejszego a pobieranie emerytury przez Skarżącą stanowi negatywne kryterium do rozpoznania jej wniosku o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. Wadliwe zastosowanie ww. przepisu, przy uwzględnieniu potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem ww. zasad procesowych, powoduje, że dla końcowego wyniku rozpoznania sprawy, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Organów obu instancji wydanych w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

20. Z powyższych powodów Sąd orzekł o uchyleniu decyzji Organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.