Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 845/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Ewa Radziszewska – Krupa (spr.), Protokolant referent Monika Duma – Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze M. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z [...] sierpnia 2018r., nr [...], odmówił wyłączenia stosowania wobec M. B. (zwany dalej: "Skarżącym") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019r. poz. 288, ze zm.; zwanej dalej "u.z.e.f."). W podstawie prawnej wskazał art. 8a u.z.e.f. oraz wyjaśnił, że decyzję wydał po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z [...] marca 2017r.

Minister w uzasadnieniu wskazał, że Skarżącego zwolniono ze służby w Policji [...] lutego 2012r. i ma prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a u.z.e.f. Skarżącemu wypłacana jest emerytura, jako świadczenie korzystniejsze. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] września 1988r. do [...] maja 1990r. (rok, 8 miesięcy i 21 dni). Całkowity okres służby Skarżącego wynosił 25 lat, 3 miesiące i 29 dni. Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynikało, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po [...] września 1989r. Z dokumentów przekazanych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że wobec Skarżącego orzeczono w 1993r. karę dyscyplinarną upomnienia. Komendant Główny Policji nie odniósł się do oceny rzetelności służby, ale z ww. informacji wynika, że Skarżącemu wielokrotnie przyznawano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, nadawano kolejne stopnie służbowe, wyróżniano nagrodami pieniężnymi. Skarżącego odznaczono m.in. "Medalem Srebrnym za Długoletnią Służbę". Brak jest dokumentów wprost potwierdzających udział Skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 8a u.z.e.f., w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ww. przesłanki formalne muszą być spełnione łącznie i ich spełnienie otwiera możliwość zastosowania art. 8a u.z.e.f. wobec konkretnej osoby. Organ ma także obowiązek weryfikacji, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister, analizując przesłankę krótkotrwałości, wskazał, że należy ją każdorazowo i indywidualnie oceniać w ujęciu bezwzględnym, ogólnym (długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa) i proporcjonalnym, abstrakcyjnym (porównanie stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby). Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym i trudno określić choćby przybliżoną definicję, ale biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że jest ona tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Minister, analizując rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, przyjął też, że stanowi ona przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Rzetelność w ujęciu określającym postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister, odwołując się do całkowitego okresu służby Skarżącego (25 lat, 3 miesiące i 29 dni) i pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa przez rok, 8 miesięcy i 21 dni, czyli przez około 7,5% całego okresu służby, uznał, że nie można mówić o służbie krótkotrwałej w ujęciu bezwzględnym i proporcjonalnym. Minister przyjął ponadto, że w świetle wymierzenia Skarżącemu kary dyscyplinarnej upomnienia, wątpliwym staje się uznanie służby za rzetelną. Brak jest też dowodów, aby służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości istnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f.

Minister za bezcelowe uznał wnioski Skarżącego o dołączenie do akt m.in. protokołu warunków służby, wniosków o nadanie stopnia podkomisarza, zakresów obowiązków, rozkazów wskazanych komend oraz przesłuchania świadków na okoliczność przebiegu służby Skarżącego.

2. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił ww. decyzji obrazę: art. 7, art. 8, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, art. 75 § 1 k.p.a. – przez niedopuszczenie jako dowodu okoliczności podniesionych stronę w postępowaniu; art. 77 § 1 k.p.a. – przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym nieprzesłuchanie świadków, art. 78 § 1 k.p.a. – przez bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych, art. 80 k.p.a. – przez przedwczesne dokonanie oceny niekompletnego materiału dowodowego, art. 86 k.p.a. – przez niewyjaśnienie istotnych faktów i nieprzesłuchanie strony zgodnie z jej żądaniem, art. 90 § 1 k.p.a. – przez uznanie za bezcelowe przesłuchania świadków.

Zdaniem Skarżącego Minister pominął szereg istotnych kwestii dotyczących m.in. służby Skarżącego i odbywania zastępczej służby wojskowej, przez co wydłużył staż pracy w organach bezpieczeństwa państwa, co miało wpływ na określenie, czy służba Skarżącego była krótkotrwała. Skarżący podkreślił też, że spełnia drugą przesłankę z art. 8a u.z.e.f. – rzetelności służby po 12 września 1989r. (o czym świadczą awanse na kolejne stopnie służbowe, nagrody i odznaczenia: Brązowa Odznaka Zasłużony Policjant, Srebrny Medal za Długoletnią Służbę) i pełnienia jej z narażeniem zdrowia i życia (służba w komisariatach Policji, w wydziałach dochodzeniowo śledczych, operacyjno-dochodzeniowych, operacyjno-rozpoznawczych oraz w pionie kryminalnym Policji) nie tylko własnego, ale również swoich najbliższych. Minister wspomniał w ww. decyzji o karze dyscyplinarnej, którą należało usunąć z akt, gdyż nastąpiło zatarcie kary.

3. Minister decyzją z [...] lutego 2019r., nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 8a u.z.e.f., utrzymał w mocy ww. decyzją Ministra z [...] sierpnia 2018r., podtrzymując jej podstawę faktyczną i prawną.

Minister w uzasadnieniu wskazał m.in., że skoro Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez ponad 20 miesięcy, okresu tego nie można uznać za krótkotrwały. Nie można więc mówić o "chwilowości", "przejściowości" służby, która nie nosiła znamion "tymczasowości". Skarżący przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań i ich charakterem. Minister podkreślił też, że wyrażenie gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsame z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia. Ocena tego winna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza. Minister, oceniając spełnienia przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z [...] grudnia 2017r. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawarte w informacji z [...] października 2017r., dotyczące przebiegu służby, i stwierdził, że wobec Skarżącego orzeczono w 1993r. karę dyscyplinarną upomnienia. W zasobach archiwalnych brak też dokumentów potwierdzających udział Skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie życia i zdrowia. Charakter zadań realizowanych przez Skarżącego do zwolnienia ze służby ([...] lutego 2012r.) i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. Przebieg służby nie wskazuje, by Skarżący spełnił też przesłankę "szczególnego przypadku", który zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a u.z.e.f. ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby "oczywista", bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Minister, powołując się, że przesłanki z art. 8a u.z.e.f. muszą być spełnione łącznie, stwierdził, że w sprawie nie jest możliwe zastosowanie wobec Skarżącego art. 8a u.z.e.f.

Minister wyjaśnił też, że jeżeli Skarżący nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN, z uwagi na błędne ustalenia, powinien poinformować o tym IPN i ewentualnie wystąpić o zmianę sporządzonej informacji.

Minister, odnosząc się do nieuwzględnienia wniosków dowodowych i dokumentów do nich załączonych i nieprzesłuchania świadków, stwierdził, że jest związany sporządzoną przez IPN informacją o pełnieniu służby i przesłaną przez Komendanta Głównego Policji i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] dokumentacją dotyczącą przebiegu służby Skarżącego, a ponadto żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.

4. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra z [...] lutego 2019r. i uznanie uprawnienia Skarżącego do świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości, wynikającej z art. 15c i art. 22a u.z.e.f. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie:

a) art. 8a ust. 1 i 2 u.z.e.f.,

b) art. 35 § 1 k.p.a. – wobec stwierdzenia przez WSA w Warszawie w wyroku z 4 grudnia 2018r. sygn. akt II SAB/Wa 452/18, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa,

c) art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 86 i art. 90 § 1 k.p.a., gdyż nie dopuszczono dowodu na okoliczności podniesione przez stronę w postępowaniu i nie wyjaśniono istoty sprawy i nie zrealizowano obowiązków ustawowych: wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; bezprawnie oddalono wnioski dowodowe, uznając je "za bezcelowe", choć z urzędu należało podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przez co nie można dokonać właściwej oceny materiału dowodowego, a materiał dowodowy jest niekompletny, zebrany wadliwie, a okoliczności istotne w sprawie nie udowodnione,

d) art. 32 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 i 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie z 4 listopada 1950r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 – przez dyskryminujące, nierówne i poniżające traktowanie Skarżącego i przez przewlekłe, pozorne i tendencyjnie prowadzenie czynności w tym postępowaniu (prawie 2 lata zamiast 2 miesięcy), przez co pozbawiono Skarżącego możliwości rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd i w rzetelnym procesie, przez rażące uszczuplenie i zniekształcenie materiału dowodowego, m.in. bezprawne oddalenie wniosków dowodowych strony w piśmie z [...] kwietnia 2018r.

Skarżący w uzasadnieniu podniósł, że Minister nie zweryfikował, czy Skarżący faktycznie pełnił służbę, a jeśli tak, w jakim okresie w organach bezpieczeństwa, czyli czy spełnia warunek krótkotrwałości służby. Organ zaniechał ustalenia o wiele krótszego okresu pełnienia służby i nie podjął czynności w celu wyjaśnienia na podstawie, jakich przepisów Skarżącego zatrudniono w Policji, w jakim okresie był i z jakim statusem, jako podchorąży w WSO w [...], czy był milicjantem oddelegowanym do szkoły, czy funkcjonariuszem SB. Minister błędnie przyjął datę [...] września 1988r. jako początek służby na rzecz totalitarnego państwa, gdyż Skarżący do [...] października 1988r. odbywał zastępczą służbę wojskową, wynikającą z przepisów o powszechnym obowiązku obrony, która zgodnie z art. 13c u.z.e.f. nie stanowi służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister przy wydawaniu zaskarżonej decyzji posłużył się "Opinią" z IPN dotyczącą postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego przez komisję kwalifikacyjną ds. kadr centralnych w [...], którą powołano na mocy zarządzenia nr 51 MSW z 25 czerwca 1990r. (Dz.Urz. MSW Nr 2, poz. 12, Str. 22) i Uchwały nr 69 Rady Ministrów z 21 maja 1990r. Pismo to nie ma waloru dokumentu, brak jest sygnatury, daty i wskazania osoby wystawiającej "dokument" oraz podpisu Skarżącego. Nigdy nie stawał przed ww. komisją, więc wymogu z zarządzenia Nr 51 MSW z 25 czerwca 1990r. nie spełniono. Pominięcie ww. kwestii przez Ministra wydłużyło staż pracy w organach bezpieczeństwa państwa i miało wpływ na określenie, czy służba Skarżącego była krótkotrwała, czy nie. Minister nie wykonał też czynności dowodowych, więc wydał decyzje na podstawie materiału niekompletnego i nie uzasadnił należycie, dlaczego uznał, że Skarżący przez ponad 21 lat w Policji nie wykonywał rzetelne zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Skarżącego awansowano do stopnia młodszego inspektora Policji w korpusie oficerów starszych Policji i był wielokrotnie nagradzany nagrodami finansowymi i odznaczony: Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant" nadaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych – w 2009r., Medalem Srebrnym "za Długoletnią Służbę" nadanym przez Prezydenta RP w 2011r. Służbę zakończył na etacie Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Zdaniem Skarżącego spełnia więc ustawowe kryteria z art. 8a u.z.e.f.

5. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107, zwana dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

3. Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotyczy wyjaśnia, że u.z.e.f., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed 2 stycznia 1999r. i którzy w okresie od [...] lipca 1944r. do [...] lipca 1990r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz totalitarnego państwa). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 u.z.e.f., w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Stosownie do art. 15c ust. 2 u.z.e.f. przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f., jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 3 u.z.e.f. wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 15c ust. 4 u.z.e.f. w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1.

Na mocy art. 15c ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 u.z.e.f. w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

Przepis art. 22a ust. 2 u.z.e.f. stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

Zgodnie z art. 22a ust. 3 u.z.e.f. wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Art. 22a ust. 4 u.z.e.f. stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 22a ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Stosownie do art. 8a ust. 1 u.z.e.f., minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 8a ust. 2 u.z.e.f. do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 u.z.e.f.

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, wymaga sprawdzenia, czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 404-405).

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza, wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego w pełni podziela, że "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego. W sprawie rozpatrywanej – art. 8a ust. 1 u.z.e.f., który zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.

Tym samym obligatoryjne jest dokonanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 u.z.e.f., a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów wynikających z P.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. była przedwczesna, a wydanych w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi w ww. przepisach k.p.a., jak również w art. 8 i art. 11 k.p.a.

Wprawdzie Minister, przedstawiając, jak rozumie poszczególne przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. w ujęciu abstrakcyjnym (czyli w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy), wyłożył je w sposób właściwy, tym niemniej Minister, przechodząc do analizy okoliczności faktycznych sprawy, nie zawarł w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji należytej oceny przesłanki krótkotrwałości służby Skarżącego ani rzetelności służby – w kontekście konkretnych okoliczności podniesionych przez Skarżącego we wniosku z [...] marca 2017r., jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] września 2018r.

Sąd stwierdza, że nie sposób się zgodzić z oceną dokonaną przez Ministra, że w ujęciu proporcjonalnym służba Skarżącego nie wypełniała przesłanki krótkotrwałości w rozumieniu art. 8a u.z.e.f.

Po pierwsze dlatego, że łączny okres pełnienia przez Skarżącego służby wynosił 25 lat, 3 miesiące i 29 dni, natomiast organ przyjmuje, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosił 1 rok, 8 miesięcy i 21 dni. Już zestawienie długości ww. okresów nie pozwala stwierdzić, że nie mamy do czynienia z krótkotrwałością w rozumieniu ww. przepisu, w ujęciu proporcjonalnym. Skoro bowiem praca na rzecz totalitarnego państwa stanowiła ok. 7% całości służby, nie można uznać, że w ujęciu proporcjonalnym był to okres długotrwały. Tym samym ocenę Ministra w ww. zakresie należy uznać za dowolną i naruszającą art. 80 k.p.a.

Po drugie stwierdzić należy, że wyliczenie długości okresu służby na rzecz totalitarnego państwa było w toku postępowania kwestionowane przez Skarżącego, a organ jedynie lakonicznie odnosi się do tej kwestii, powołując się na informację z IPN – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Zadaniem Sądu nie stanowi to ani prawidłowej realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. ani prawidłowej realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a.

Sąd wyjaśnia ponadto, że jakkolwiek nie kwestionuje stanowiska Ministra wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że stosownie do art. 13a ust. 5 u.z.e.f. informacja o przebiegu służby sporządzana przez IPN jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby, sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, oraz że w myśl art. 13a ust. 6 u.z.e.f., do informacji z IPN nie stosuje się przepisów k.p.a., nie oznacza to jednak, że organ przy wydawaniu decyzji w trybie art. 8a u.z.e.f. jest zwolniony od ustalenia stanu faktycznego i rozpatrzenia dowodów przedkładanych przez Skarżącego, szczególnie, gdy – w ocenie Skarżącego – przemawiają one za skróceniem okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, gdyż część okresu, który stanowiła nauka – bycie słuchaczem-studentem w WSO w [...] od [...] września do [...] października 1988r., w związku z odbywaniem zastępczej służby wojskowej, nie stanowi służby w rozumieniu art. 13c u.z.e.f., jak również wskazują na rzetelność pełnionej służby. Teza ta była wielokrotnie prezentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z: 5 grudnia 2018r. sygn. akt II SA/Wa 220/18; 10 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 2344/18; 12 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 2268/18 – dostępne na www.nsa.gov.pl).

Sąd stwierdza ponadto, że jakkolwiek dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.), z treści art. 76 § 3 k.p.a. wynika, że przepisy art. 76 § 1 i 2 k.p.a. nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Jest to konsekwencja zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Minister powinien więc dopuścić dowody, które mogły przyczynić się do należytego zrealizowania zasady prawdy obiektywnej, albo w sposób szczegółowy uzasadnić odmowę dopuszczenia ww. dowodów do akt, realizując należycie zasadę przekonywania i zaufania do organów administracyjnych. Było to tym bardziej istotne, że Minister prowadził postępowanie rażąco długo, co zostało stwierdzone przez WSA w Warszawie w wyroku z 4 grudnia 2018r. sygn. akt II SAB/Wa 452/18 (dostępny na www.nsa.gov.pl). W tym kontekście podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 35 § 1 k.p.a. jest zasadny.

Minister powinien więc, mając na względzie zarzuty Skarżącego oraz z uwagi na przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., których stosowanie nie zostało wyłączone przez ustawodawcę przy wydawaniu decyzji w trybie art. 8a u.z.e.f., wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jak również odnieść się do ww. twierdzeń Skarżącego, w tym w zakresie przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, mając przy tym na względzie przepisy: art. 13b u.z.e.f., który wskazuje, jak rozumieć służbę na rzecz totalitarnego państwa, oraz art. 13c u.z.e.f., który wskazuje, jakiej służby nie uznaje się za służbę na rzecz totalitarnego państwa. Wówczas w sposób pełny doszłoby do realizacji zasady zaufania do organu administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).

Warto wskazać, że choć Minister przed wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2018r. dysponował dokumentami, które załączył Skarżący do wniosku dowodowego z [...] kwietnia 2018r., które w ocenie Skarżącego potwierdzały obie przesłanki z art. 8a u.z.e.f., w ogóle nie odniósł się do dowodów (m.in. protokołu warunków służby z [...] grudnia 2011r., rozkazu Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] kwietnia 1998r. oraz Komendanta Rejonowego w [...] z [...] października 1998r)., które mogłyby mieć wpływ na ocenę przesłanki krótkotrwałości służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, także w kontekście art. 13b i art. 13c u.z.e.f., co stanowiło naruszenie art. 77 § 1, art. 8 i art. 11 k.p.a.

Zdaniem Sądu niewystraczające i trudne do zaakceptowania w świetle zasady prawdy obiektywnej, jak i zasady rzetelności prowadzonego postępowania dowodowego było ponadto jednozdaniowe stwierdzenie przez Ministra w decyzji z [...]sierpnia 2018r., że wnioski dowodowe zgłoszone przez Skarżącego w zakresie rzetelności służby są bezcelowe, bez szerszego uzasadnienia tej kwestii. Ww. wadliwości procesowej nie zdołał naprawić Minister, wydając zaskarżoną decyzję, przez wskazanie w uzasadnieniu na związanie treścią informacji z IPN oraz na okoliczności, które zostały stwierdzone innymi dowodami, bez powołania się na konkretne dowody w zestawieniu z tymi wskazanymi przez Skarżącego. Stanowisko to narusza zasadę przewidzianą w art. 8 k.p.a., a ponadto jest o tyle niezrozumiałe, że Skarżący przedłożył m.in. protokół z warunków służby, wniosek o nadanie stopnia podkomisarza, zakresy obowiązków, rozkazy z komendy, jak również wnioskował o przeprowadzenie zeznań świadków na okoliczność przebiegu służby, które wiązały się z istotną w sprawie okolicznością – rzetelnością pełnionej służby. Z art. 78 § 1 k.p.a. wynika natomiast, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie w sprawie. W innym przypadku, stosownie do art. 78 § 2 k.p.a., organ powinien wyjaśnić, czy nie zachodzą przesłanki z tego przepisu. Stwierdzenie lakoniczne, że przeprowadzenie czynności dowodowych jest bezcelowe, albo, że zostało stwierdzone innymi dowodami bez wskazania, którymi konkretnie w zestawieniu z tymi powołanymi przez Skarżącego niczego nie wyjaśnia i nie wypełnia przesłanki z art. 78 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy ww. wadliwość naprawić, po to by nie narażać się na zarzut przeprowadzenia postępowania w sposób stronniczy, pod z góry przyjętą tezę. Brak ustosunkowania się przez Ministra do argumentów Skarżącego, jak również nazbyt ogólnikowe twierdzenia w zakresie przedłożonych przez Skarżącego wniosków dowodowych, które można wyrazić w każdej sprawie, nie stanowią o należytym rozpatrzeniu sprawy, ani nie mogą budzić zaufania do organu, który wydając decyzje w ramach uznania administracyjnego, powinien wykazać się szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych wynikających z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i powinien oceniać je – jak sam wskazuje w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji z: [...] sierpnia 2018r. i [...] lutego 2019r. – indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne.

Warto też wskazać, że Minister, uwypuklając kwestię kary dyscyplinarnej orzeczonej w 1993r., która uległa już zatarciu, pomija okoliczności, które wynikają z akt administracyjnych oraz ze stwierdzeń samego Skarżącego o jego awansach i nagrodach, co również nie stanowi o prawidłowym rozpatrzeniu znajdującego się w aktach materiału dowodowego sprawy w rozumieniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również narusza zasadę z art. 8 k.p.a. i nie stanowi o prawidłowym zastosowaniu przepisu art. 8a u.z.e.f. w odniesieniu do przesłanki rzetelności służby. Sąd podziela przy tym pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że o szczególnie rzetelnie wykonywanej służbie po 31 lipca 1990r. mogą świadczyć nagrody i awanse, których istotą jest przecież podkreślenie wyjątkowej postawy funkcjonariusza (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 60/19, dostępny na www.nsa.gov.pl). Skoro Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie kwestionuje, że Skarżącego nagradzano i awansowano, jak również pomija wynikające z akt szczególne osiągnięcia Skarżącego (otrzymanie od Ministra Spraw Wewnętrznych w 2009r. Brązowej Odznaki "Zasłużony Policjant" oraz od Prezydenta RP w 2011r. Srebrnego Medalu "Za Długoletnią Służbę"), powinien ponownie przeanalizować sprawę w ww. zakresie, tak aby w sposób pełny zrealizować przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd, niezależnie od tego, wskazuje, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia.

5. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 i 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2. Po pierwsze dlatego, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o obniżeniu świadczenia emerytalnego i wydano ją na podstawie art. 8a u.z.e.f., którego zgodności z Konstytucją nie podważono. Po drugie rolą Sądu administracyjnego, o czym mowa wyżej, jest wyłącznie kontrola legalności wydanych w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnych. Ocena zasadności przyjęcia przez ustawodawcę norm prawnych, z uwagi na zasadę trójpodziału podziału władz (art. 10 Konstytucji RP) wykracza poza kompetencje Sądu administracyjnego, który jest obowiązany stosować prawo. Stanowienie prawa, z uwzględnieniem ram konstytucyjnych, pozostaje w kompetencjach ustawodawcy wyposażonego w demokratyczny mandat od wyborców (art. 10 i art. 95 ust. 1 Konstytucji RP). Dodać też trzeba, że ocena norm ustawowych w zakresie zgodności z normami konstytucyjnymi należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP), a nie do sądu administracyjnego, który nie powziął uzasadnionych wątpliwości, aby skierować pytanie do Trybunału Konstytucyjnego, w myśl art. 193 Konstytucji RP.

6. Sąd, mając powyższe na względzie, uznał, że Minister dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 u.z.e.f., gdyż w toku postępowania naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) i art. 134 § 1 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Ministra z [...] sierpnia 2018r.