Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1473/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Monika Sawa (spr.) Protokolant referent Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzja z [...] maja 2019 r. działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 t.j. - dalej jako "Kpa"), po rozpatrzeniu wniosku J. P., o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. znak [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakład Energetyczny [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...], o pow. [...] ha oraz prawa własności budynku stacji transformatorowej o kubaturze [...] m2 znajdującego się na ww. gruncie stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. znak [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. znak [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 oraz art. 9 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 123, poz. 601 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakład Energetyczny [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz prawa własności budynku stacji transformatorowej o kubaturze [...] m2 znajdującego się na ww. gruncie.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji przekazało Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek J.P., reprezentowanego przez r. pr. J. L., z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. znak [...] z uwagi na fakt, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. znak [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] stwierdzono m. in., że parcele katastralne, objęte dawnym wykazem hipotecznym Iwh tab. [...] gm. kat. [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. znak [...] została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 2 Kpa.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. znak [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1413/16, oddalił skargę J. P. na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...].

Następnie, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez J. P., reprezentowanego przez r. pr. J. L., Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1740/17, uchylił zaskarżony wyrok z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1413/16 oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. znak [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, gdyż na gruncie rozpoznawanej sprawy nie doszło do czynności cywilnoprawnej, która spowodowałaby przejście prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości na osoby trzecie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 Kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych wart. 156 § 1 Kpa. Organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 maja 2010 r. sygn. II OSK 739/09 (publ. CBOSA), w którym Sąd ten wskazał, że ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 Kpa. W tym więc postępowaniu organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym.

Organ podniósł, że w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. znak [...] została wydana na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zgodnie z art. 2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. Uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.

W toku prowadzonego postępowania uwłaszczeniowego Wojewoda [...] ustalił, na podstawie wypisu z księgi wieczystej [...], sporządzonego przez geodetę uprawnionego S. P., że m. in. parcele p.gr [...], p.b [...] i [...] stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydziały Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1963 r. Nr [...]. Powyższe parcele utworzyły m. in. pgr [...], która odpowiada przedmiotowej działce nr [...] o pow. [...] ha (por. opis zmian parcel odłączonych z Iwh [...] - dobra tabularne [...] sporządzony przez geodetę uprawnionego A. A. w dniu [...] sierpnia 2001 r., zawiadomienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lipca 1997 r. Dz. Kw [...]).

Organ wskazał także, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. znak [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...], stwierdzono m. in., że parcele katastralne, objęte dawnym wykazem hipotecznym Iwh tab. [...] gm. kat. [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz 13 ze zm.).

Ostatecznie rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2822/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 897/12

i oddalił skargi Gminy [...], Nadleśnictwa [...] i Powiatu [...] na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...].

Tym samym zdaniem organu, uwzględniając powyższe ustalenia, przedmiotowa działka nr [...] nigdy nie przeszła na własność Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu o reformie rolnej, lecz stanowiła własność następców prawnych dawnego właściciela. Wobec zaś braku w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów mogących potwierdzić nabycie praw do ww. gruntu przez Skarb Państwa na innej podstawie prawnej należy stwierdzić, że nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek uwłaszczenia nieruchomości, tj. przysługiwanie własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub gminie.

Organ wskazał, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. znak [...] zawiera wadę, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., z uwagi na objęcie uwłaszczeniem gruntu nie stanowiącego własności Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z dyspozycją z art. 158 § 2 Kpa.

Nieodwracalność skutków prawnych następuje wtedy, gdy skutki prawne decyzji administracyjnej nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś organ administracji może odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności, oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego.

Organ stwierdził, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w przepisie art. 156 § 2 kpa, należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis bowiem wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP4/92 (OSNCP 1992/12 poz. 211).

Organ wskazał ponadto, że decyzja uwłaszczeniowa jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym (potwierdza bowiem zaistnienie określonego skutku prawnego w konkretnej dacie). Niemniej jednak dopiero zaistnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej umożliwia uwłaszczonemu podmiotowi wpis prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej i powoływanie się na nie w obrocie prawnym.

Skutkiem pozytywnej decyzji wydanej w oparciu o ww. art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest więc zarówno potwierdzenie przekształcenia, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego na rzecz uwłaszczanego podmiotu, jak również możliwość potwierdzenia nabycia ww. prawa w stosunkach zewnętrznych.

Z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że w dziale II jako użytkownik wieczysty został ujawniony Zakład Energetyczny "[...]" S.A. w [...], na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. znak [...]. Jak wynika z treści KRS nr [...] następcą prawnym Zakładu Energetycznego "[...]" S.A. w [...] została spółka [...] S.A., która następnie, na podstawie uchwały z dnia [...] maja 2011 r. Rep. A nr [...] została przejęta w trybie art. 492 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych przez spółkę [...] S.A. Natomiast jak wynika z treści KRS nr [...] następcą prawnym ostatniej z wymienionych wcześniej spółek jest obecnie [...] S.A.

Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie związany jest oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1740/17.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 t.j.) ocena prawna ¡wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1740/17 Sąd wskazał, iż organ nadzoru błędnie przyjął, iż skutki jakie w sferze praw podmiotowych do przedmiotowej nieruchomości wywołało przejęcie spółki [...] S.A. przez spółkę [...] S.A., poprzez wydane w tym względzie uchwały organów łączących się spółek, miały charakter nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 Kpa.

W dalszej części uzasadnienia ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż [...] S.A. była ogólnym następcą prawnym po wykreślonej z rejestru handlowego [...] S.A. Do połączenia ww. spółek doszło w trybie art. 492 § 1 Ksh. Przepis ten reguluje połączenie spółek przez przeniesienie całego majątku spółki (przejmowanej) na inną spółkę (przejmującą) za udziały lub akcje, które spółka przejmująca wydaje wspólnikom spółki przejmowanej. Konsekwencją takiego połączenia spółek jest utrata bytu prawnego oraz wykreślenie z rejestru handlowego jedynie przez spółkę przejmowaną, w której wszelkie prawa i obowiązki wstępuje spółka przejmująca. Połączenie to nie prowadzi zatem do utraty bytu prawnego spółki przejmującej i wykreowania na bazie majątków łączących się spółek nowego podmiotu prawa handlowego. Spółka przejmująca nadal istnieje zatem jako odrębny podmiot. Sukcesja uniwersalna, a więc wstąpienie spółki przejmującej we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej wywołuje zatem także skutki w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. W konsekwencji należy uznać, iż skoro następstwo prawne występuje pod tytułem ogólnym, to nie mamy do czynienia z zakończeniem działalności spółki przejętej, lecz z kontynuacją tej działalności przez spółkę przejmującą (por. wyroki NSA z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 494/07 oraz z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1564/120). Sąd wskazał również, iż zmiana nazwy podmiotu na skutek komercjalizacji, czy późniejszego łączenia spółek nie powoduje powstania nowego podmiotu (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 1992 r. sygn. akt III CZP49/92, OSNC 1992/11/200).

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 156 § 2 Kpa, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. znak [...]

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniosła [...] S.A. (dalej: skarżąca spółka) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego tj.:

a. art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, co jest niezgodne z Konstytucją RP i nie uwzględnia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13),

b. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, mimo znacznego upływu czasu od jej wydania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał argumentacje zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., II FSK 209/07; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając zatem konsekwencje wynikające z art. 153 p.p.s.a. należy podkreślić, że w sytuacji, gdy organ procedował w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola zgodności z prawem ponownie podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia jest przede wszystkim ukierunkowana na to, czy organ administracji zrealizował adresowane doń wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie decyzja organu została wydana przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 stycznia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1740/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: NSA), w powołanym wyroku, podkreślił, że przedmiotem prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją było ustalenie, czy wydana na podstawie art. 2 ust. 1-3 oraz 9 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. nr [...], stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakład Energetyczny [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz prawa własności budynku stacji transformatorowej nr ewid. [...] o kubaturze [...] m², który znajdował się na w/w gruncie – była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W następstwie tego postępowania organ nadzoru ocenił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. jest obarczona w/w wadą prawną, gdyż rażąco narusza art. 2 w/w ustawy z dnia 29 września 1990 r., jednakże nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne, jakie ona wywołała. Z tego też względu organ ograniczył swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie do stwierdzenia, na podstawie art. 158 § 2 K.p.a., że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa.

NSA podkreślił następnie, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że kwestionowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W świetle bowiem treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], stwierdzającej, że parcele katastralne, objęte dawnym wykazem hipotecznym lwh tab. [...] gm. kat. [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, odpadła przesłanka nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, objętej kontrolowaną decyzją. Powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2822/12, uchylający wyrok Sądu pierwszej instancji oraz oddalający skargi na w/w decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. Skoro zatem z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. wynika, że jego zastosowanie jest wykluczone w sytuacji, gdy w dniu 5 grudnia 1990 r. grunty i budynki oraz inne lokale znajdujące się na gruntach stanowiły własność osób fizycznych, to decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. w dniu jej wydania rażąco naruszała prawo.

NSA wskazał następnie, że istotą sporu było zatem, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy zaistniała przeszkoda, o której mowa w art. 156 § 2 in fine K.p.a., uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1996 r., a więc czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne (jak przyjął to organ nadzoru), czy też takie skutki w realiach rozpoznawanej sprawy nie wystąpiły (jak wskazuje skarżący kasacyjnie).

NSA przypomniał, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracji nie może ich we własnym zakresie cofnąć, nie ma bowiem podstaw – brak kompetencji i podstawy prawnej – do wszczęcia postępowania administracyjnego, w ramach którego mógłby wyeliminować z obrotu prawnego akt prawny, będący wynikiem nieważnej decyzji. Przy czym przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. nie chodzi o skutki faktyczne czy też "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Innymi słowy, nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności, bowiem w jej wyniku zostały podjęte inne akty, których organ administracji nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego, zatem takiego, do którego wszczęcia i prowadzenia jest powołany. Taką przeszkodą jest np. dokonanie czynności cywilnoprawnych, a co do takich organ administracji nie może się wypowiadać, nie mówiąc już o tym, aby mógł prowadzić jakiekolwiek postępowanie administracyjne w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Organ administracji publicznej nie ma bowiem kompetencji do podważania legalności czynności cywilnoprawnych, gdyż te kompetencje przynależą wyłącznie do sądów powszechnych (por. wyroki NSA z dnia: 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1875/11 oraz 23 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1564/12).

Zdaniem NSA w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku organu nadzoru, podzielonemu przez Sąd pierwszej instancji, powyższa sytuacja nie zaistniała. Błędnie bowiem stwierdzono, iż skutki, jakie w sferze praw podmiotowych do przedmiotowej nieruchomości wywołało przejęcie Spółki [...] S.A. przez Spółkę [...] S.A., poprzez wydane w tym względzie uchwały organów łączących się spółek, miały charakter nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 K.p.a. NSA podkreślił, że połączenie w/w Spółek zrealizowane zostało w trybie art. 492 § 1 pkt 1 K.s.h. Przepis ten reguluje połączenie spółek przez przeniesienie całego majątku spółki (przejmowanej) na inną spółkę (przejmującą) za udziały lub akcje, które spółka przejmująca wydaje wspólnikom spółki przejmowanej – łączenie się przez przejęcie. Konsekwencją połączenia spółek w tym trybie jest utrata bytu prawnego jedynie przez spółkę przejmowaną, w której wszystkie prawa i obowiązki wstępuje spółka przejmująca, co następuje z chwilą połączenia, a więc z dniem wpisania połączenia do rejestru właściwego według siedziby, odpowiednio spółki przejmującej, co powoduje jednocześnie wykreślenie spółki przejmowanej z rejestru (art. 493 § 1 i 2 oraz art. 494 § 1 K.s.h.). Połączenie to nie prowadzi zatem do utraty bytu prawnego spółki przejmującej i wykreowania na bazie majątków łączących się spółek nowego podmiotu prawa handlowego, jak ma to miejsce w przypadku połączenia na zasadach określonych w art. 492 § 1 pkt 2 K.s.h., a więc łączenia się przez zawiązanie nowej spółki. Spółka przejmująca nadal istnieje zatem jako odrębny podmiot, a wszelkie nabyte przez nią przed połączeniem prawa, w tym prawa ze sfery publicznoprawnej, pozostają przy tej spółce. Sukcesja uniwersalna, a więc wstąpienie spółki przejmującej we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej, wywołuje zatem także skutki w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. W konsekwencji uznać należy, iż skoro następstwo prawne występuje pod tytułem ogólnym, to nie mamy do czynienia z zakończeniem działalności spółki przejętej, lecz z kontynuacją tej działalności przez spółkę przejmującą (por. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 494/07 oraz 23 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1564/12).

NSA wskazał, że z akt sprawy wynika, że działka nr [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. nr [...] znajdowała się w użytkowaniu wieczystym Zakładu Energetycznego "[...]" S.A. w [...]. Następcą prawnym tego podmiotu była Spółka [...] S.A. (KRS nr [...]). Następnie, na podstawie sporządzonej w formie aktu notarialnego uchwały zarządu Spółki z dnia [...] maja 2011 r. Rep A nr [...] – Spółka [...] S.A. została przejęta, w trybie art. 492 § 1 pkt 1 K.s.h., przez Spółkę [...] S.A., której z kolei następcą prawnym jest [...] S.A. (KRS nr [...]).

Wobec powyższych rozważań NSA uznał, , iż Spółka [...] S.A. (a więc spółka przejmująca na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 K.s.h. Spółkę [...] S.A.) nie była osobą prawną "trzecią", w stosunku do której nie zachodziłaby możliwość odwrócenia bezpośredniego skutku prawnego wywołanego decyzją uwłaszczeniową. W tym stanie rzeczy, zniesienie skutków prawnych wywołanych decyzją administracyjną (decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r.), przyznającą w/w Spółce określone prawa, nie było uwarunkowane koniecznością uprzedniego podważenia legalności procesu łączenia spółek, a więc podjęcia działań, które nie leżały w kompetencji organu administracji publicznej z uwagi na brak umocowania ustawowego, tj. możliwości zastosowania formy indywidualnego aktu administracyjnego. Przynależne Spółce [...] S.A. prawo użytkowania wieczystego zabudowanej działki nr [...] oraz prawo własności budynku stacji transformatorowej, który znajdował się na tej działce, przejęła zatem Spółka [...] S.A. Zniesienie skutków prawnych wywołanych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. było zatem możliwe w ramach dostępnych organowi środków – poprzez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Przy czym zniesienie tych skutków, wbrew twierdzeniu organu nadzoru i Sądu pierwszej instancji, nie było uzależnione od uprzedniego wzruszenia uchwał organów w/w Spółek podjętych w przedmiocie ich połączenia. Podkreślenia wymaga, iż zmiana nazwy podmiotu na skutek komercjalizacji, czy późniejszego łączenia spółek nie powoduje powstania nowego podmiotu (por. uchwała SN z dnia 19 maja 1992 r. sygn. akt III CZP49/92 OSNC 1992/11/200 M. Prawn. 2015/2/90 oraz wyroki NSA z dnia: 29 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2664/13 oraz 24 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1501/15).

W świetle ustalonego stanu faktycznego, NSA stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przeszkoda w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., która wykluczałaby możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego będzie wykreślenie tego prawa z księgi wieczystej. Z brzmienia art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wynika, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych ma zastosowanie do prawa nabytego w drodze czynności prawnej, a nie do praw nabytych z mocy prawa, na podstawie deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Rękojmia taka nie ma zatem charakteru absolutnego. Jak już wskazano, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie doszło do tego rodzaju czynności cywilnoprawnych (połączenie spółek w trybie art. 492 § 1 pkt 1 K.s.h.), które spowodowałyby przejście prawa do przedmiotowej nieruchomości na osoby trzecie, chronionego przed jego utratą rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Powyższymi wskazaniami i oceną prawną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest związany. Niemniej Sąd orzekający w składzie obecnym tę ocenę podziela.

Zdaniem Sądu nieuzasadnione są także obecnie podniesione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Należy przypomnieć, że zgodnie z treścią przepisu art. § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Przesłanka upływu czasu wynikająca z treści powyższego przepisu odnosi się zatem do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w § 1 pkt 1,3,4i 7 a nie pkt 2.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Należy przypomnieć, że w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Odnosząc się do treści powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę organ ani sąd, gdyż mogłoby to prowadzić do dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej (...). Zdaniem NSA obecne brzmienie tego przepisu wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji: upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, znaczny upływ czasu jest nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co podkreślił Trybunał w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku z 12 maja 2015 r. W tym samym fragmencie uzasadnienia wskazano również, że "wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy."

Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotowego wyroku nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. z powodu znacznego upływu czasu.

Zdaniem Sądu także w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw przemawiających za przyznaniem ochrony konstytucyjnej skarżącej spółce. Znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji nie mógł - w aktualnym stanie prawnym - stanowić negatywnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Nie można tym samym przyjąć, że orzekanie w sprawie odbyło się z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w obowiązującym brzmieniu.

Należy także podkreślić za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że w swoim orzecznictwie NSA zwracał uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy Gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2928/16; z 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15; z 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2632/15; z 15 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2940/14, z 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1307/14, z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 884/17 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, ze organ nie naruszył przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa a także art. 2 Konstytucji oraz że prawidłowo wykonał wytyczne NSA zawarte w wyroku z 19 stycznia 2018 r. i na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.