Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 625/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 6 i pkt 7a, art. 3 pkt 8, art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 3, art. 51 ust. 7, art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 40
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.), w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego – zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] – polegającej na przystosowaniu tego obiektu do funkcji mieszkalnej (i obecnie użytkowanego jako budynek mieszkalny) bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, orzekł o odstąpieniu od nałożenia na inwestora M.J. – obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia zrealizowanej zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem, a także odmowie wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 3 sierpnia 2011 r. E.J. zwrócił się do PINB z zapytaniem czy w latach 2003 – 2006 zostało wydane pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku warsztatowego na lokal mieszkalny na działce nr [...] na rzecz M.J..

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. PINB zwrócił się on do Starosty z pytaniem, czy M.J. dokonał zgłoszenia lub otrzymał pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania warsztatu samochodowego na lokal mieszkalny na wymienionej działce. W odpowiedzi Starosta pismem z dnia [...].08.2011 r. wyjaśnił, że nie posiada żadnych zarejestrowanych wniosków dotyczących inwestycji na przedmiotowej działce.

W dniu 1 września 2011 r. H. i E.J., jako właściciele nieruchomości nr [...], wnieśli o wszczęcie postępowania zmierzającego do przywrócenia stanu pierwotnego lub prawnego zalegalizowania powstałego lokalu mieszkalnego i spowodowanie usunięcia niedogodności związanych z powstałym lokalem ( zadymianie, zalewanie piwnicy ich budynku oraz zalewanie ogrodu).

Inwestor M.J. nie uczestniczył w wyznaczonej przez organ na dzień [...] listopada 2011 r. kontroli podnosząc w złożonym w dniu 22 listopada 2011 r. piśmie, że za zgodą współwłaścicieli nieruchomości dokonał zaadoptowania w okresie od 2003 r. budynku po dawnym warsztacie na cele mieszkalne i do budynku została doprowadzona instalacja wodno – kanalizacyjna. Do pisma skierowanego do PINB kopię pozwu o zwrot poniesionych nakładów, wyrok Sądu Rejonowego Wydział Cywilny, sygn. akt [...] z [...].04.2011 r. (sprawa o eksmisję), wyrok Sądu Okręgowego Wydział Cywilny Odwoławczy, sygn. akt [...] z [...].08.2011 r. oraz decyzję Burmistrza nr [...] z dnia [...].09.2003 r. o warunkach zabudowy.

W trakcie przeprowadzania czynności kontrolnych w dniu [...].11.2011r. stwierdzono, że działka nr [...] stanowi własność H. i E.J.. Na działce tej usytuowany jest budynek mieszkalny, a za nim – w tylnej części nieruchomości – obiekt będący przedmiotem kontroli. Obiekt ten powstał jako budynek warsztatowy na podstawie udzielonego innej osobie pozwolenia na budowę. Inwestor M.J. dysponuje warunkami zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania warsztatu na cele mieszkalne, natomiast nie posiada pozwolenia na użytkowanie od Starosty. Część obiektu wykorzystywana obecnie jako mieszkalna ma wymiary: 7,20 m x 7,91 m oraz wysokość w wyższej części 2,48 m oraz w niższej 2,30 m ze spadkiem w kierunku ogrodu działkowego J.. Pomieszczenie kotłowni ma wymiary: 2,50 m x 6,80 m, wysokość w części wyższej 3,10 m i niższej 2,30, a spad dachu jest w kierunku działki nr [...]. Przedsionek ma wymiary: 2,21 m x 2,05 m, wysokość w części wyższej 2,48 m i niższej 2,36 m, dach posiada spadek w kierunku ulicy [...].

PINB wszczął postępowanie ([...].02.2012 r.) w sprawie dokonania przez inwestora M.J. zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego, polegającej na przystosowaniu tego obiektu do funkcji mieszkalnej (obecnie użytkowanego jako budynek mieszkalny) bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Pismem z dnia [...] marca

2012 r. zwrócono się do inwestora o udzielenie wyjaśnień:

1. kiedy rozpoczęła się adaptacja budynku warsztatowego, jakiego rodzaju prace wykonano najpierw i jakiego rodzaju prace wykonano jako ostatnie,

2. jaki był stan obiektu w chwili ustalenia warunków zabudowy przez Burmistrza (decyzja z [...].09.2003 r.) – tzn. czy rozpoczęto już wówczas prace adaptacyjne, a jeśli tak to jakie,

3. kiedy zawarł umowy na dostarczanie do zaadoptowanego budynku mediów, energii elektrycznej,

4. czy w momencie zamieszkania w obiekcie było już zapewnione dostarczanie mediów, odbiór ścieków, itp.,

5. kiedy zamieszkał w budynku, względem którego nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.

Inwestor udzielił informacji, podając, ze trudno jest określić daty i zakres prac. Do dnia wydania decyzji przez Burmistrza w sprawie warunków zabudowy obiekt pełnił funkcję warsztatu i posiadał wszystkie niezbędne media: wodę, prąd, kanalizację. Z mediów tych skorzystał inwestor zamieszkując w budynku w 2004 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej ustalającej czy instalacja centralnego ogrzewania (wraz z kominem), instalacja wodno-kanalizacyjna, instalacja elektryczna są wykonane w sposób prawidłowy (zgodny z warunkami technicznymi, w tym warunkami przewidzianymi dla budynków mieszkalnych) oraz w sposób umożliwiający bezpieczne użytkowanie, przez osoby dysponujące odpowiednimi do jej zakresu uprawnieniami.

W dniu 10 stycznia 2013 r. inwestor M.J. przedstawił dwa opracowania – dotyczące branży elektrycznej i branży sanitarnej.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. H. i E.J. po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym podnieśli, że w dokumentacji technicznej w zakresie przyłącza wodno – kanalizacyjnego stwierdzono niezgodne ze stanem faktycznym miejsce odprowadzenia ścieków, gdyż znajduje się ono w ich budynku, jak również miejsce poboru wody znajduje się w ich piwnicy. Ponadto ich zdaniem ogólnikowo podano wymiary komina, nie stwierdzając czy jest on wykonany zgodnie z warunkami technicznymi przewidzianymi dla budynków mieszkalnych.

W ocenie organu I instancji mając na uwadze przedstawione ekspertyzy, dokonana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania nastąpiła bez naruszenia przepisów technicznych jak również nie stwierdzono nieprawidłowości mogących negatywnie wpłynąć na użytkowanie obiektu, konsekwencją czego było odstąpienie w decyzji z

[...] kwietnia 2013 r. od nałożenia na inwestora M.J. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanej zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem, a także odmowa wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i E.J., żądając jej uchylenia w całości, zarzucając pominięcie przez organ istniejącego stanu faktycznego polegającego na:

- wykonaniu okna w ścianie granicznej budynku,

- nie zgłoszeniu, a przez to braku zgody właściwego organu na przekształcenie

warsztatu w budynek mieszkalny,

- braku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jako budynek mieszkalny,

- wydaniu przez organ I instancji decyzji przed zakończeniem sprawy o sygnaturze

[...] dotyczącej rozbudowy przedmiotowego budynku.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na naruszenie w szczególności przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie podzielił on przyjętej przez PINB analizy prawnej przedmiotu sprawy w oparciu o przepisy regulujące kwestie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów lub ich części podnosząc, że inwestor przeprowadził roboty budowlane polegające m.in. na wykonaniu w budynku o funkcji mieszkalnej instalacji c.o. wraz z montażem w pomieszczeniu kotłowni (zrealizowanej w miejscu wiaty o lekkiej konstrukcji) kotła c.o. na paliwo stałe. W dotychczasowym postępowaniu organ nie dokonał sprawdzenia legalności wykonania przedmiotowej instalacji centralnego ogrzewania (wykonanie robót instalacyjnych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę). Ponadto z rzutu parteru dołączonego do oceny technicznej przyłącza wodociągowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na terenie działki nr [...] sporządzonej przez mgr inż. K.D. wynika, że wykonane zostały roboty budowlane polegające na częściowym zamurowaniu otworu drzwiowego po wcześniejszym demontażu bramy wjazdowej.

W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien zająć się sprawą samowolnie wykonanych robót budowlanych, które w efekcie doprowadziły do stanu w którym budynek użytkowany uprzednio jako warsztat, obecnie użytkowany jest jako mieszkalny. W ocenie organu II instancji należy rozróżnić samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, od samowolnie wykonanych robót budowlanych. Skoro zatem w obiekcie samowolnie wykonano roboty budowlane, których skutkiem jest odmienne – aniżeli przed wykonaniem tychże robót budowlanych – wykorzystanie obiektu, to zasadniczą i podstawową kwestią jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, co może nastąpić w wyniku przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Legalizacja ta nie może nastąpić w trybie przepisów dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego część, jej tryb bowiem jest odmienny od postępowań legalizacyjnych przewidzianych w art. 48 i 49b oraz art. 50 i 51 prawa budowlanego i trybów tych nie można stosować zamiennie.

Również w ocenie WINB, organ I instancji dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego winien mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł M.J. domagając się jej uchylenia i utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz zasadzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił on:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. – art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez ustalenie, że organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne przewidziane w tym przepisie, gdy tymczasem postępowanie takie zostało przeprowadzone w postępowaniu prowadzonym pod nr. sprawy [...].

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia mimo, iż decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i brak jest konieczności wyjaśnienia jakiegokolwiek zakresu sprawy, oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że PINB nie przeprowadził w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego, gdy tymczasem zostało ono przeprowadzone w sprawie [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wyjaśnił, że decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] na skutek wniesionego przez M.J. odwołania stanowi przedmiot odrębnego postępowania odwoławczego pod sygn. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w analizowanej sprawie była decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, a przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013r. uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013r. stwierdzającą o odstąpieniu od nałożenia na inwestora M.J. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanej zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem, a także odmowy wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, odnoszącego się do zmiany budynku warsztatowego na lokal mieszkalny zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...].

Z treści art. 3 Prawa budowlanego stanowiącego tzw. słowniczek ustawowy, wnioskować należy, iż roboty budowlane zaliczone mogą zostać do jednej z trzech zdefiniowanych przez ustawodawcę kategorii tj. jako: budowa, przebudowa lub remont.

Stosownie do treści art. 3 pkt 6 cyt. ustawy przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei w myśl art. 3 pkt 7 a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Natomiast przez remont stosownie do brzmienia art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Wskazać należy, iż w odróżnieniu od przebudowy i remontu, w wyniku robót budowlanych, składających się na pojęcie "budowy" dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku "przebudowy" i "remontu" zakres ingerencji w zawsze istniejącą już substancję budowlaną jest węższy.

Zadaniem Sądu było w tym względzie dokonanie oceny czy proces ten został przez organy przeprowadzony we właściwym trybie, bez naruszenia przepisów prawa. Aby oceny takiej dokonać wpierw należy wyjaśnić, iż ustawa Prawo budowlane przewiduje trzy tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej: tryb określony w art. 48, tryb z art. 49b oraz tryb przewidziany przepisami 50 - 51 ustawy. Tryby te są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych.

Analiza sprawy dowiodła, że skarga nie była zasadna. Decyzja, o której mowa w art. 51 ustawy, wydawana jest w tzw. postępowaniu naprawczym.

Stosownie do treści art. 50 ust. 1 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W myśl art. 51 ust. 1 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1. nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo

2. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W wypadku ustaleń wskazujących, że zachodzi konieczność nałożenia na stronę (art. 52 ustawy) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, organ orzeka w tym przedmiocie, opierając rozstrzygnięcie na przepisie art. 51 ust.1 pkt 2. Następnie, w oparciu o przepis art. 51 ust. 3, organ sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku, po czym wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 3 ustawy kończy proces naprawczy. Jednakże, jeżeli organ stwierdzi, że nie zachodzi potrzeba nałożenia na stronę obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, wydaje decyzję w tym przedmiocie (art. 51 ust. 1 pkt 2) i wówczas ta właśnie decyzja stanowi formalne zakończenie postępowania naprawczego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie.

Ustawa Prawo budowlane przewiduje dwa wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego, które dzięki art. 51 ust. 7 cyt. ustawy, znajdują odpowiednie zastosowane w sytuacji, jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane. Pierwszy sposób następuje, gdy brak jest możliwości naprawy (pkt 1), tj. powstała nie dająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa. Skutkuje ona nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) - faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Drugi sposób polega na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (pkt 2), w sytuacji gdy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (por. Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, A. Wiśniewski, M. Łaczmańska, R. Godlewski, H. Kisilowska (red.), Warszawa 2008, s. 448).

Celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi oraz innymi przepisami administracyjnego prawa materialnego. Innymi słowy, postępowanie to nie jest ukierunkowane na likwidację samowoli, albowiem o tej traktują postanowienia art. 48 i art. 49b ustawy prawo budowlane, a jedynie na usunięcie kolizji z prawem wykonywanych robót budowlanych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie akceptuje, że obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych.

Ideą postępowania naprawczego jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wtoku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności, które w istocie polegają na weryfikacji podjętych przez stronę robót budowlanych pod kątem ich zgodności z przepisami budowlanymi, jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich.

Postępowanie naprawcze prowadzone jest przez organ nadzoru budowlanego, którego jednym z podstawowych obowiązków jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w tym: warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, stosowania wyrobów budowlanych (art. 81 ust. 1 pkt 1).

Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w tego rodzaju sytuacji właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W myśl art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. (w tym m.in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach – pkt 4 wspomnianego art. 50 ust. 1). Z uwagi na treść wskazanych wyżej przepisów zakres ewentualnych robót naprawczych, których wykonanie organ może nałożyć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, winien ściśle dotyczyć zakresu robót już wykonanych.

Trafnie organ II Instancji wskazał, że wbrew stanowisku PINB stan faktyczny nie dotyczył ustalenia kwestii związanych z dokonaniem bądź nie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatu, w tym i daty, ale zakresu robót budowlanych, sposobu i oceny ich wykonania, a więc oceny czy odpowiadają one warunkom techniczno – budowlanym oraz ich kwalifikacji prawnej to jest, które z tych robót i na podstawie jakich przepisów wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też nie podlegały one w ogóle reżimowi Prawa budowlanego. PINB nie dokonał ustaleń co do sprawdzenia legalności wykonania instalacji centralnego ogrzewania (instalacja c.o. wraz z montażem w pomieszczeniu kotłowni – zrealizowanej w miejscu wiaty o lekkiej konstrukcji).

Również brak jest odniesienia do zarzutów H. i E.J. podniesionych w piśmie z dnia [...].07.2012r. wskazujących, iż inwestor w 2003r. rozpoczął całkowity demontaż istniejących mediów, okien, drzwi, bramy wjazdowej.

W odrębnym postępowaniu decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013r., nr [...] (na którą w skardze powołuje się skarżący) w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę, rozbudowy budynku warsztatowego, nakazano inwestorowi M.J. rozbiórkę przedsionka i pomieszczenia kotłowni wydana została w oparciu o dyspozycję przepisu art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Decyzja ta stanowi przedmiot postępowania odwoławczego, wobec jej zaskarżenia przez skarżącego.

Realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części w oparciu o art. 51 ust. 2 prawa budowlanego (wyrok NSA z 7 czerwca 2001 r., IV SA 952/99, LEX nr 54192).

Odnosząc się do argumentu skarżącego, iż w opisywanej sytuacji na organach nadzoru budowlanego miałby spoczywać obowiązek zastosowania przepisów art. 48 Prawa budowlanego (poprzez zarzut naruszenia art. 48), należy zwrócić uwagę, iż – jak słusznie podniósł WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w celu eliminacji stanu niezgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Z tych względów należało uznać, podzielając pogląd organu II instancji, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, a zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Decyzja dotknięta jest również wadą dowolności (art. 80 k.p.a.), albowiem jej rozstrzygnięcie oraz motywy nie są spójne z materiałem dowodowym. W ocenie Sądu stwierdzone naruszenia prawa mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.