Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 980/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3 , art. 142
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Wojewody z dnia 31 maja 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 czerwca 2012 r. nr [...] Starosta K. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 454 945,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0759 ha, poł. w obr. [...] m. K. obj. księgą wieczystą nr [...] i o wypłacie tej kwoty w odpowiednich częściach na rzecz J.S. , A.K. , Parafii Matki Bożej [...] i o zobowiązaniu Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do zapłaty wskazanej kwoty

Organ I instancji orzekając w/w sposób oparł się na regulacji art. 128 ust. 1, art. 129 ust 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3a i 5 oraz art. 134 ustawy o gospodarce meruchomościami (u.g.n.) wskazując że omawiana nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o pow. 0,1811 ha obręb [...] jedn. ewid. K. –P. , która stanowiła współwłasność Parafii [...] oraz F.K. w określonych częściach. Zarządzeniem Nr 43 Naczelnika Dzielnicy K. –P. z dnia 23 grudnia 1974 r. w sprawie przeznaczenia terenu osiedla "[...]" pod budownictwo mieszkaniowe oraz podziału na działki budowlane wydanym w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, póz. 129 ze zm.) działka nr 3 uległa podziałowi, w wyniku którego powstały działki nr [...] o pow. 0,0459 ha, nr [...] o pow. 0,0759 ha, pozostała część działki nr [...] o pow. 0,0593 ha weszła w skład ulicy [...] oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...]. Działka nr [...] przejęta została z dniem 16 stycznia 1976 r. z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r. nr 27, poz. 192; zm. Dz. U. z 1973 r. nr 48, poz. 282) w związku z Zarządzeniem nr [...] z dnia 23 grudnia 1974 r. Ze względu na fakt, iż w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji ustalił, iż w latach ubiegłych nie doszło do ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość, wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość uznał za zasadny. Wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.W. operat szacunkowy z 14 lipca 2011 r., aneksowany 9 września 2011 r. , według którego wartość jednego m2 przedmiotowej nieruchomości wyniosła 599,40 zł, a w konsekwencji wartość wycenianej nieruchomości biegły oszacował na kwotę 454 945 zł.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty K. wniósł Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zdaniem odwołującego organ I instancji rozpoznając przedmiotową sprawę błędnie wskazał organ zobowiązany do zapłaty ustalonego odszkodowania na co wskazują postanowienia z dnia 22 lipca 2009 r. i z dnia l września 2009 r., w których Wojewoda wyznaczył Starostę K. do załatwienia zarówno ustalenia jak i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Odwołujący zakwestionował również zasadność prowadzenia przedmiotowego postępowania, bowiem w jego ocenie brak jest aktualnie podstawy prawnej do prowadzenia przedmiotowego postępowania i nie stanowi takiej podstawy art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszym stanie faktycznym, wywłaszczenie (przejęcie na rzecz Skarbu Państwa) nastąpiło co prawda przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r., tj. przed dniem l stycznia 1998 r., ale przed tą datą nie wszczęto postępowania odszkodowawczego. Odwołujący zarzucił ponadto zaskarżonemu rozstrzygnięciu, iż zostało oparte na nieprawidłowo sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego Pana J.W. wycenie nieruchomości w formie operatu szacunkowego z 14 lipca 2011 r., podnosząc szereg zarzutów pod adresem tego opracowania.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2013r. znak:[...] , w oparciu o art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 21 czerwca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż każda nowa ustawa (nowa regulacja) obejmuje istniejące w chwili wejścia jej w życie stany faktyczne, a więc takie sytuacje, które powstały jeszcze przed wejściem w życie nowej regulacji. To z przepisu ustawy wynika czasami, że nie stosuje się jej do zdarzeń powstałych np. przed wejściem w życie danej regulacji. Jeżeli zaś takiego przepisu nie ma – tak jak w niniejszej sprawie - to ustawa o gospodarce nieruchomościami obejmuje również sytuacje, które powstały przed wejściem jej w życie, są objęte jej materią i nie zostały ostatecznie rozpoznane przez organy administracji. Stan prawny wywołany władczym przejęciem na rzecz Skarbu Państwa w istocie bez odszkodowania własności nieruchomości trwa nadal. Nadto zgodnie z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepisy te zaś przewidują, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 u.g.n.). Zatem materialnoprawną podstawą orzeczenia o odszkodowaniu jest przepis art. 128 u.g.n., zaś art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przyznaje staroście jako organowi administracji publicznej kompetencję do wydania, inaczej niż przewiduje to zasada z art. 129 ust. 1 u.g.n., odrębnej decyzji o odszkodowaniu, między innymi w sytuacjach gdy pomimo wywłaszczenia dokonanego w latach ubiegłych nie zostało na rzecz stron ustalone dotychczas odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia pomimo ciążącym na organach w tym zakresie ustawowym obowiązku. W tym zakresie niezasadny jest zarzut strony odwołującej o niemożności zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Organ odwoławczy opisując podjęte działania w celu ustalenia czy toczyło się i zostao zakończone postępowanie w zakresie odszkodowania, wskazał, iż w stosunku do Parafii [...] postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w/w nieruchomości nie zostało zakończone i nie zostało dotychczas ustalone odszkodowanie za odjęcie przedmiotowego prawa własności na rzecz tego podmiotu a zatem należy dokonać jego aktualnego ustalenia zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, bowiem zgodnie z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawa o ustalenie i wypłatę odszkodowania jako niezakończona powinna obecnie zostać rozpoznana w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W zakresie właściwości rzeczowej i miejscowej organ odwoławczy wskazał, iż w ostatnich latach, począwszy od wyroku NSA z dnia 10 lutego 2010 r. I OSK 1310/09, w orzecznictwie NSA opowiedziano się praktycznie jednogłośnie za przyjęciem koncepcji, iż "obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa". Efektem przyjęcia w/w stanowiska jest zatem konieczność uznania, iż w przedmiotowej sprawie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, która obecnie stanowi własność Gminy K. , nie będzie więc ta właśnie Gmina reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , lecz Skarb Państwa. W konsekwencji brak jest podstaw do tego by Prezydent Miasta K. - ustawowo właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawie miał być wyłączony od orzekania, skoro sprawa nie dotyczy interesu Gminy K. Orzekanie przez Starostę K. uznać należy w efekcie za naruszenie przepisów o właściwości, skutkujące ewentualnym zagrożeniem w postaci konieczności stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Ponadto co do skutków postanowienia wydanego na podstawie art. 26 § 2 kpa o wyznaczeniu do załatwienia sprawy innego organu administracji - podległego organowi wyższego stopnia nad organem wyłączonym z mocy prawa, organ wskazał iż w orzecznictwie przyjmuje się

konieczność badania przez organy administracji publicznej swej właściwości na każdym etapie postępowania i jej weryfikowania niezależnie od faktu, iż wydane było postanowienie w trybie art. 26 kpa (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1029/12 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Postanowienie o wyznaczeniu organu do załatwienia sprawy jest aktem procesowym, którego wydanie jest uprawnieniem organu wyższego stopnia do delegowania w ściśle określonej sytuacji (wyłączenia z mocy prawa organu bezpośrednio mu podlegającego) kompetencji do załatwienia konkretnej sprawy. Jest to więc akt administracyjny ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym i tym samym wywierający skutek w tym konkretnym postępowaniu, prowadzonym w konkretnej sprawie administracyjnej powstałej na gruncie określonego stanu faktycznego i prawnego. Procesowy charakter takiego postanowienia powoduje, iż związanie wyrażonym w nim stanowiskiem zasadniczo nie może wykraczać poza ramy danego postępowania administracyjnego i tym samym wykluczone jest rozciąganie skutków wynikających z takiego postanowienia na kwestie pozostające poza jego zakresem. Moc wiążąca postanowienia wydanego w trybie art. 26 § 2 kpa rozciąga się na kwestię "rozstrzygniętą" tym postanowieniem, nie zaś na okoliczności prawne i faktyczne, w nim stwierdzone. Jeżeli bowiem przyjęty za podstawę przy wydawaniu tego aktu procesowego stan faktyczny i prawny sprawy ulegnie w toku postępowania istotnym zmianom (lub organ stwierdzi nieprawidłowość ustaleń w tym zakresie), to nie można przyjąć, iż jest ono aktualne i tym samym w dalszym ciągu (w tym nowym, zmienionym stanie faktycznym lub prawnym sprawy) wiąże ono uczestników postępowania (w tym organy administracji), bowiem jego skutki rozciągają się tylko i wyłącznie w danym postępowaniu administracyjnym, zaś obowiązek kontroli jego aktualności dotyczy całego toku tego postępowania, niezależnie od jego stadium. Kwestią procesową, która podlega "rozstrzygnięciu" postanowieniem wydanym na podstawie art. 26 § 2 kpa jest delegowanie kompetencji do załatwienia określonej sprawy, którą to kompetencję nabywa z mocy prawa organ wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu i według uznania przenosi ją na inny podległy sobie organ. Natomiast podstawą tego postanowienia jest ustalenie, iż w tej konkretnej sprawie wystąpiły przesłanki wyłączenia z mocy prawa organu administracji. Okoliczność ta należy więc do sfery stanu faktycznego danej sprawy ustalonego m.in. w oparciu o dokonaną interpretację stosowanych w tej sprawie przepisów prawa. Dokonana w tym postanowieniu wykładnia prawa wiąże organy administracji dopóty, dopóki pozostaje aktualna oraz nie pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego (w szczególności zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą przestrzegania przez organ administracji każdego rodzaju właściwości -niezależnie od stadium postępowania), zwłaszcza, iż - jak wskazano wcześniej - organ administracji publicznej jest co do zasady niezwiązany poglądami prawnymi wyrażonymi w tej sprawie przez inne organy (wyjątkiem jest tutaj regulacja art. 153 p.p.s.a.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. , zarzucając:

1) naruszenie przepisu art. 136 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa polegające na nie rozpatrzeniu przez organ II instancji istoty sprawy,

2) naruszeniu przepisu art. 126 kpa w zw. z art. 110 kpa skutkujące uchyleniem decyzji Starosty K. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta K. jako organu I instancji mimo, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Wojewody o wyznaczeniu Starosty K. do załatwienia sprawy,

3) nie niezastosowaniu art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 kpa w zw. z art. 28 kpa skutkujące uchyleniem decyzji Starosty K. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tj. Prezydenta Miasta K.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowienie Wojewody z dnia 22 lipca 2009r. o wyznaczeniu Starosty K. do załatwienia niniejszej sprawy nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, obowiązkiem organu II instancji było rozpoznanie zarzutów podniesionych w odwołaniu i wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, czego nie uczynił, czym naruszył przepisy postępowania w szczególności art. 136 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K. jako organowi I instancji stanowi naruszenie art. 126 kpa w zw. z art. 110 kpa.

Po wtóre, zdaniem strony skarżącej z art. 24 § 1 pkt 4 kpa wyraźnie nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika, który był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. W myśl art. 11 ust. 1 u.g.n. organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a zgodnie z jej art. 4 pkt 9b1 przez starostę należy rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Jednocześnie wspomniany art. 129 w swym ustępie 1 wyznacza starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako organ właściwy do ustalenia odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W sprawie będącej przedmiotem skargi organem właściwym z mocy ustawy do rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania jest ten sam podmiot, który ustawowo jest zobligowany do reprezentowania jednej ze stron. karb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. ma przymiot strony postępowania albowiem dotyczy ono jego obowiązku, jakim jest wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W świetle treści art. 24 § 1 pkt 4 kpa wydaje się niedopuszczalne, że status starosty łączy się jednocześnie ze statusem Prezydenta Miasta, a dotyczy to sytuacji gdy w ramach istniejących struktur samorządowych nie wyodrębniono struktur powiatowych - tak jak ma to miejsce w odniesieniu do Prezydenta Miasta K. - zachodzi zbieg kompetencji w ręku jednego podmiotu, a mianowicie funkcji związanej z ochroną i reprezentacją interesów strony (Skarbu Państwa obowiązanego do zapłaty odszkodowania) i funkcji orzeczniczej (organu powołanego z mocy przepisów prawa materialnego do prowadzenia postępowania w tej sprawie). Tego rodzaju konfiguracja "procesowa" budziła zastrzeżenia (wątpliwości) z punktu widzenia zasad obiektywizmu oraz zasad procesowych wyrażonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), wyrażone zostało stanowisko, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Zdaniem strony skarżącej, uchwała ta zachowuje pełną aktualność również w niniejszej sprawie, dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania i której istnieją w dalszym ciągu przesłanki wyłączenia Prezydent Miasta K. , tym bardziej że w sprawie tej Prezydent Miasta K. występował czynnie jako reprezentant Skarbu Państwa, zajmując stanowisko odmienne niż uczestnicy, domagający się odszkodowania od Skarbu Państwa. Zgodnie natomiast z § 3 tego przepisu, jeżeli w sprawie uprawdopodobnione zostaną inne okoliczności nie wymienione w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika lub organu, wówczas także istnieje obowiązek wyłączenia pracownika lub organu od załatwienia konkretnej sprawy. Fakt reprezentowania przez Prezydenta Miasta K. osoby mającej interes odmienny niż uczestnicy taką okoliczność wyłączającą go wydaje się stanowić.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody uchylająca decyzję Starosty K. o ustaleniu odszkodowania i przekazująca sprawę od ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze względu na stwierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

W kwestii zarzutów dotyczących właściwości rzeczowej należy w pierwszej kolejności wskazać, iż właściwość organów rozstrzygających sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości reguluje art. 142 u.g.n. W myśl. ust. 1 tego przepisu o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kpa. Takie brzmienie cytowany przepis uzyskał dnia 22 października 2007r., zatem postanowienie z dnia 22 lipca 2009r. o wyznaczeniu Starosty K. do załatwienia niniejszej sprawy nastąpiło już po nadaniu nowego brzmienia cytowanemu wyżej przepisowi.

Wskazać przy tym należy, iż w przedmiotowej sprawie nieruchomość wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa, a obecnie stanowi własność Gminy K. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak pogląd NSA, iż obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa. Innymi słowy zgodnie z nowym brzmieniem art. 36 ust. 3 w/w ustawy wymienione w tym przepisie zobowiązania i wierzytelności przejmuje Skarb Państwa, przy czym chodzi o zobowiązania i wierzytelności powstałe przed dniem 27 maja 1990 r. Zatem Skarb Państwa przejmuje również określone w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyklucza sukcesje gmin odnośnie zobowiązań w nim określonych (por. uchwala siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt Ill CZP 99/06 - OSNC 2007 r. z 6, poz. 79, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1310/09, z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 731/11). Powyższe oznacza, iż podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, która obecnie stanowi własność Gminy K. , nie będzie gmina reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , lecz Skarb Państwa, a zatem brak podstaw aby Prezydent Miasta K. - ustawowo właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawie miał być wyłączony od orzekania w niej (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt. II SA/Kr 1120/12 oraz z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1029/12). Prowadzi to konstatacji, iż Starosta K. , uznając się za organ niewłaściwy, winien był przekazać sprawę organowi obecnie właściwemu tj. Prezydentowi Miasta K. - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.

Odnosząc się dalej do zarzutów skargi wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje właściwa dla procedury cywilnej zasada perpetuatio fori. Art. 19 kpa ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu, co oznacza, że organ bada swoją właściwość bez oczekiwania na wniosek strony w tym przedmiocie. Powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1986 r., II SA 2307/85, SPB 1987, nr 1, s. 63) oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Równocześnie bezspornym jest, że art. 156 § 1 pkt. 1 kpa - zgodnie z którym przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości – nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw będzie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. W tezie wyroku NSA z dnia 7 października 1982r. sygn. II SA/ 1119/82 stwierdzono, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracyjny przy wydaniu decyzji powoduje jej nieważność, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

W świetle wyżej przedstawionego stanowiska NSA w z zakresie właściwości rzeczowej Prezydenta Miasta K. oraz zasady przestrzegania z urzędu swojej właściwości, niezasadne jest powoływanie się przez stronę skarżącą na tzw. właściwość delegacyjną, opartą na art. 26 § 2 kpa oraz wydanym na podstawie tego przepisu postanowieniu Wojewody z dnia 22 lipca 2009r., z podkreśloną w skardze niezmiennością tej właściwości, bez względu na zmianę stanu prawnego (art. 110 w związku z art. 126 kpa). W tym miejscu przytoczyć należy ponownie treść art. 142 ust. 2 u.g.n., który to przepis stanowi ustawowe źródło ustalenia właściwości organów w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu tego wynikają dwie istotne okoliczności. Po pierwsze, aby w ogóle wystąpił problem wyłączenia organu (prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty), stroną postępowania o zwrot nieruchomości musi być gmina. Przymiot strony gmina uzyskuje co do zasady wówczas gdy jest właścicielem nieruchomości. Gdy nim nie jest, wówczas nie można odnaleźć interesu prawnego który usprawiedliwiłaby jej przymiot strony w postępowaniu o ustaleniu odszkodowania. Po wtóre, gdy stroną postępowania jest gmina, prezydent miasta na prawach powiatu podlega wyłączeniu zgodnie z ogólnymi zasadami rozdziału 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 26 § 2 kpa, w przypadku wyłączenia organu sprawę co do zasady załatwia organ wyższego stopnia. W niniejszym przypadku byłby to Wojewoda Gdyby zatem organ wyższego stopnia, zgodnie z regułą ogólną, pozostawił sobie sprawę do załatwienia, to bez wydawania żadnych szczególnych aktów administracyjnych (postanowienia) byłby właściwy do jej rozpoznania, tylko i wyłącznie z tego względu, że organ właściwy podlega wyłączeniu. Tym samym w chwili ustania podstaw wyłączenia organu właściwego według zasad ogólnych (art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie byłoby wątpliwości, że zgodnie z zasadą przestrzegania właściwości z urzędu i na każdym etapie postępowania, sprawa winna zostać przekazana przez organ wyższego stopnia do organu właściwego. Organ wyższego stopnia ma jednak uprawnienie, aby do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ i aby to uczynić wydaje stosowne postanowienie. Powstaje zatem pytanie czy postanowienie o wyznaczeniu organu właściwego do załatwienia sprawy, bez względu na późniejsze zmiany stanu prawnego mające wpływ na właściwość, korzysta z przymiotu trwałości, wyrażonego w art. 110 kpa (w związku z art. 126 kpa). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę tak nie jest. Art. 110 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten wprowadza związanie organu wydaną przez siebie decyzją (postanowieniem – art. 126 kpa) w znaczeniu proceduralnym i koresponduje z zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 kpa. Jednakże zasada trwałości decyzji nie rozciąga się z mocy art. 126 kpa na postanowienia. Generalnie również trwałość niektórych postanowień procesowych jest gwarantowana w niewielkim zakresie, np. ze względu na konieczność przestrzegania zasady prawdy obiektywnej (art. 77 kpa). Najkrócej rzecz ujmując, podstawowym celem wprowadzenia zasady związania organu administracyjnego ogłoszoną lub doręczoną decyzją (postanowieniem) jest ustabilizowanie sytuacji prawnej uczestnika postępowania w sytuacji w której akt administracyjny władczo i jednostronnie ingeruje w sferę prawną uczestnika (strony) postępowania. Rozważając w tym konkretnym przypadku wagę zasady przestrzegania przez organy z urzędu swojej właściwości oraz wagę zasady związania organu postanowieniem wyznaczającym organ właściwy do załatwienia sprawy w sytuacji zmiany podstaw właściwości, pierwszeństwo należy przyznać zasadzie przestrzegania przez organy z urzędu swojej właściwości. Stąd niezasadny jest również zarzut naruszeniu art. 136 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa tj. nierozpatrzeniu przez organ II instancji istoty sprawy.

Jak wyżej wskazano w niniejszej sprawie gmina nie wstąpiła w prawa Skarbu Państwa w zakresie wywłaszczenia, a nadto postanowienie o wyznaczeniu organu właściwego – Starosty K. w miejsce Prezydenta Miasta K. stało się w zmienionym stanie prawnym bezprzedmiotowe (nieaktualne), a Prezydent Miasta K. stał się właściwy do rozpoznania sprawy. Tym samym skoro w sprawie orzekał organ niewłaściwy, to Wojewoda nie miał uprawnienia do merytorycznego rozstrzygania sprawy, a dostrzeżone naruszenie przepisów postępowania skorygował we właściwy sposób. Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt. 4 kpa , który został wyartykułowany przez stronę skarżącą w ten sposób, że "w sprawie będącej przedmiotem skargi organem właściwym z mocy ustawy do rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania jest ten sam podmiot, który ustawowo jest zobligowany do reprezentowania jednej ze stron". Zgodnie z art. 24 § 1 pkt. 4 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3. Rozpoznając niniejszą sprawę, Prezydent Miasta K. na mocy przepisu szczególnego jakim jest art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie będzie działał jako przedstawiciel strony (gmina nie jest stroną tego postępowania) ale jako organ administracyjny – starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Nadto, zgodnie z art. 95 i 96 kc, czynności prawnej można dokonać przez przedstawiciela, co pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego (o ile przedstawiciel działa w granicach umocowania). Umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). W niniejszej sprawie Prezydent Miasta K. – z mocy art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami – działa jako organ administracyjny a nie przedstawiciel (statio fisci) Skarbu Państwa. Gdyby ustawodawca chciał takiego wyłączenia, to brzmienie art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wobec powszechnie znanych trudności interpretacyjnych związanych z wielością ról prezydenta miasta na prawach powiatu - musiałoby być inne.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja Wojewody jest prawidłowa, a zarzuty skargi są bezzasadne. Należało więc na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalić