Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1635/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i par. 2 i art. 3 par. 1 i par. 2 w zw. z art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Krokowa, F. W. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 334/06 w sprawie ze skarg Gmina Krokowa, K. S. i innych na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 334/06 oddalił skargę Gminy Krokowa i innych na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 18 listopada 2005 r., nr DOZ-EJ-500-62d/05 w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymująca w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wpisie do rejestru zabytków układu ruralistycznego wsi Karwieńskie Błota I i II w granicach historycznych wraz z otoczeniem wydana na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz.1568 ze zm.), cyt. dalej jako "ustawa o ochronie zabytków". Stosownie do art.6 ust.1 pkt 1 lit b: "Ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi". Pojęcie układu ruralistycznego ustawodawca sprecyzował w art. 3 pkt 12 stanowiąc, że jest to "przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg." Znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy opinie, rozpoznania monograficzne, ekspertyzy i studia historyczne dają podstawy do objęcia terenu Karwieńskich Błot I i II ochroną konserwatorską. Ze wszystkich znajdujących się w aktach administracyjnych opinii jednoznacznie wynika, że wartości historyczne, ruralistyczne i krajobrazowe Karwieńskich Błot pozwalają na uznanie tego obszaru za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy. Zarzuty skarg dotyczące naruszenia przez organ art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust.1 pkt 1 lit b tej ustawy sprowadzają się do twierdzenia skarżących, że organ błędnie przyjął i z naruszeniem wymienionych przepisów objął wpisem przedmiotowy teren i otoczenie do rejestru zabytków, gdyż poprzez przekształcenia i podziały geodezyjne nieruchomości znajdujące się na tym terenie utraciły jakikolwiek związek z układem ruralistycznym. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić, albowiem przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 stanowi o możliwości objęcia ochroną zabytków "bez względu na stan zachowania". Ponadto, w aktach sprawy znajduje się opinia dr inż. Kazimierza Cebulaka (k. 28), w której odniósł się do wykonanych po wojnie inwestycji melioracyjnych i stwierdził, że "wprowadzone zmiany miały charakter rewaloryzacji i renowacji i nie zmieniły istotnego funkcjonowania i ukształtowania rowów zbierających i osączających. W efekcie przedłużono żywotność polderu" (k. 27 verte). Znajduje to również potwierdzenie w opinii prof. Instytutu Architektury Krajobrazu Politechniki Krakowskiej - Janusza Bogdanowskiego (k. 40-41), opinii dr inż. arch. Elżbiety Raszei (k. 43-46), a także w opinii dr Z. Myczkowskiego: "W sprawie studium historyczno-ruralistyczno-krajobrazowego wsi Karwieńskie Błota, gm. Krokowa" (k. 57-62). Z opinii tych jednoznacznie wynika, że wieś Karwieńskie Błota posiada wyjątkową genezę historyczną, wielowiekową tradycję i unikatowo długi czas przetrwania bez zniekształcenia przestrzennego (k. 51, k. 49, k. 46, k. 45, k. 40-41) powoływane przez skarżących oświadczenie inż. J. Nurzyńskiego, zawarte w liście do sołtysa wsi Karwieńskie Błota, a dotyczące przebudowy systemu melioracyjnego i stwierdzające, że po "olendrach prawie nic nie zostało" pozostaje w sprzeczności ze wszystkimi pozostałymi opiniami znajdującymi się w aktach sprawy, w tym również z opiniami specjalistów z zakresu architektury krajobrazu. To uprawniało organ wydania decyzji właśnie w oparciu o te pozostałeopinie wydane w sprawie. Wymaga również podkreślenia, że przepisy ustawy o ochronie zabytków nie przewidują obowiązku organów orzekających o wpisie dobra do zabytku dopuszczenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność, czy wpisywane dobro jest lub nie jest zabytkiem. Dlatego zarzuty skarg dotyczące konieczności dopuszczenia dowodu z opinii biegłych, oprócz opinii, które znajdują się w aktach sprawy i związany z tym zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 §1 k.p.a., nie są trafne. Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut, że wszystkie znajdujące się w aktach sprawy opinie są nieaktualne, bo zostały wydane po pierwszej decyzji wpisującej obszar Karwieńskich Błot do rejestru zabytków z 18 czerwca 1992 r., następnie uchylonej przez Generalnego Konserwatora Zabytków 16 listopada 1992 r. Jak wynika z akt sprawy opinia prof. Andrzeja Marsza była wydana w dniu 6 lutego 1993 r., dr inż. Bogny Lipińskiej w dniu 7 lutego 1993 r., dr Kazimierza Cebulaka w dniu 23 marca 1993 r., arch. Macieja Świątkowskiego w dniu 24 maja 1993 r., prof. J. Bogdanowskiego w dniu 10 lutego 1993 r., Komisji Kształtowania Przestrzeni przy Oddziale PAN w dniu 31 sierpnia 1999 r., dr inż. arch. E. Raszei w dniu 21 listopada 2001 r., dwie opinie dr Zbigniewa Myczkowskiego sporządzone w dniach 15 grudnia 2003 r. i 30 października 2004 r.,, Studium historyczno- ruralistyczno - krajobrazowe z 2004 r. Zatem zarzut braku opinii aktualnych w dacie podjęcia decyzji przez organy ochrony konserwatorskiej w 2005 r. jest nieuzasadniony. Wypada tez nadmienić, że skarżący kwestionując wszystkie powołane powyżej opinie, z których w sposób jednoznaczny wynika konieczność objęcia ochroną konserwatorską obszaru wpisanego do rejestru zabytków w granicach historycznych wraz z otoczeniem, oprócz argumentu, że system melioracyjny został przebudowany a teren podzielony na działki, nie przedstawili żadnych innych argumentów przemawiających za brakiem podstaw do objęcia przedmiotowego terenu wpisem do rejestru zabytków. Należy w tym miejscu nadmienić również, że w sytuacji, gdy były już podziały działek a także po przebudowie w latach ubiegłych urządzeń melioracyjnych, orzekał w sprawie wstrzymania podziałów nieruchomości objętych wpisem do rejestru zabytków Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z 15 grudnia 1994 r., znajdującego się w aktach sprawy NSA stwierdził, że: "Przedmiotowy teren funkcjonał w miejscowej tradycji, jak i w źródłach historycznych jako obiekt związany ze starą, unikatową kulturą rolną, stosowaną przez osadników holenderskich. Ich działalność datująca się od XVI w. doprowadziła do wytworzenia na obszarze objętym między innymi zaskarżoną decyzją krajobrazu kulturowego w znaczeniu art.5 pkt 12 ustawy ochronie dóbr kultury.....Organ uprawniony był do objęcia ochroną konserwatorską przedmiotowych działek, znajdujących się na obszarze wsi Karwieńskie Błota".

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. polegającego, według niektórych skarżących, na nieprawidłowym powiadomieniu przez organ pierwszej instancji o podejmowanych w sprawie czynnościach, a według pozostałych skarżących na nie przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłych na okoliczność zabytkowego charakteru terenu objętego wpisem do rejestru zabytków. Jak wynika z akt administracyjnych, Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków o podejmowanych w sprawie czynnościach powiadamiał strony w drodze publicznych obwieszczeń. Do tych czynności należały: zamieszczenie obwieszczenia o wszczęciu postępowania, o terminie i czynności ostatecznego ustalenia i przebiegu granic obszaru objętego projektowanym wpisem, możliwości zapoznania się z mapą geodezyjną, terminu i miejsca przeprowadzenia oględzin, wskazanie możliwości i miejsca zapoznania się z aktami sprawy. W każdym przypadku obwieszczenia publiczne o podejmowanych czynnościach były wywieszane w siedzibie Urzędu Gminy Krokowa, we wsi Karwieńskie Błota, a dodatkowo w Dzienniku o zasięgu ogólnopolskim "Rzeczypospolita" (termin oględzin i zawiadomienie o wszczęciu postępowania), w siedzibie Starostwa w Pucku (o spotkaniu w sprawie ostatecznego ustalenia i przebiegu granic obszaru objętego wpisem do rejestru). Nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżących, że zostały naruszone przepisy postępowania, bo w oględzinach i w spotkaniu dotyczącym ustalenia przebiegu granic wzięli udział nieliczni, spośród wszystkich właścicieli działek położonych na obszarze podlegającym wpisowi do rejestru. Obowiązkiem organu było prawidłowe powiadomienie o podejmowanych czynnościach w sprawie, natomiast udział w tych czynnościach przez poszczególnych właścicieli działek był ich prawem, z którego mogli skorzystać. Za nieuzasadniony uznać należy zarzut konieczności dopuszczenia dowodu z opinii biegłych, przeprowadzenie szczegółowej inwentaryzacji budynków i obiektów hydrotechnicznych, analizy podziałów geodezyjnych. Jak bowiem wskazano powyżej przepisy ustawy o ochronie zabytków nie obligują organu do przeprowadzenia takich czynności. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ bardzo dokładnie wskazał dowody na podstawie, których podjął decyzję w sprawie i należy uznać, że było to wystarczające, a niepowołanie innych biegłych nie może przemawiać za naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i wadliwością wydanej w sprawie decyzji w sytuacji, gdy wszystkie opinie zebrane w sprawie nie pozostają ze sobą w sprzeczności, lecz są jednoznaczne i nie wykluczają się wzajemnie. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych, do rejestru zabytków może być wpisany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków konkretny obiekt nawet bez potrzeby zasięgania opinii specjalistycznej, jeśli fakt zabytkowego charakteru jest oczywisty i niepodważalny ( vide: wyrok NSA z dnia 12 lutego 2002 r., I SA 1704/00, publ. Lex 82686).

Kolejny zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 § 1 k.p.a., art. 61§ 4 i art. 107 § 1 k.p.a. przez nieustalenie stron postępowania przy zastosowaniu art. 49 k.p.a. w zw. z art. 94 ustawy o ochronie zabytków. Stosownie do art. 49 k.p.a.: "Strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji państwowej przez obwieszczenie lub inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia." Takim przepisem szczególnym umożliwiającym w niniejszej sprawie zastosowanie tego typu zawiadomienia jest art. 94 ustawy o ochronie zabytków. Wynika z niego, że w postępowaniach administracyjnych dotyczących historycznych układów urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów budowlanych oraz terenów, na których znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, strony tych postępowań mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego lub wojewódzkiego konserwatora zabytków przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Poza sporem pozostaje zatem prawidłowość zastosowania przez organ formy obwieszczenia i zgodność z prawem zastosowania takiej formy. Przy tym, ustawodawca nie sprecyzował żadnych szczególnych wymogów, jakim powinno to obwieszczenie odpowiadać. Formułowanie zatem dodatkowych wymogów, (w tym konieczność wymienienia w nim z imienia i nazwiska ponad tysiąca osób będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości) wynika już z interpretacji przepisu przez skarżących, a nie z jego brzmienia. Integralną częścią decyzji organu pierwszej instancji jest mapa, na której zaznaczone zostały granice obszaru podlegającemu wpisowi do rejestru zabytków i granice wpisu otoczenia, linie graniczne oznaczone kolorem czerwonym przebiegają przez oznaczone geodezyjnie numery działek i umożliwiają identyfikację obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Z tych powodów Sąd uznał, że nie wymienienie z imienia i nazwiska wszystkich właścicieli i współwłaścicieli nieruchomości nie miało wpływu na treść podjętych w sprawie decyzji. W związku z powyższymi zarzutami pozostaje również zgłoszony przez niektórych skarżących zarzut niewykonania przez organ pierwszej instancji wytycznych Generalnego Konserwatora Zabytków zawartych w uzasadnieniu decyzji z 16 listopada 1992 r. w zakresie dotyczącym konieczności doręczenia decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Należy mieć na uwadze, że wskazana decyzja z 16 listopada 1992 r. była wydana i postępowanie prowadzono wówczas na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach. Ustawa ta nie przewidywała możliwości doręczenia decyzji przez publiczne obwieszczenia, tak jak czyni to aktualnie obowiązująca ustawa. Wymaga też zwrócenia uwagi, że z uzasadnienia decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków z 16 listopada 1992 r. w sposób jednoznaczny wynika celowość wpisu obszaru Karwieńskich Błot do rejestru zabytków.

Zarzut niewskazania w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przedmiotu wpisu - numerów ksiąg wieczystych nieruchomości objętych wpisem, co czyni według skarżących decyzję niewykonalną, wobec braku możliwości dokonania wpisu do księgi wieczystej jest niezasadny. Istotnie wpisanie zabytku nieruchomego do rejestru ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie decyzji o wpisie do rejestru tego zabytku (art. 9 ust. 4 ustawy). Jednakże w niniejszej sprawie dokonano wpisu do rejestru zabytków układu ruralistycznego, czyli według słowniczka ustawy o ochronie zabytków, "przestrzennego założenia wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy projektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg". Jak wynika z treści decyzji wpis dotyczy "układu ruralistycznego wsi Karwieńskie Błota I i II w granicach historycznych wraz z otoczeniem". Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy - wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Sąd podziela pogląd tych skarżących, którzy twierdzą, że na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o wpisie do rejestru zabytku organ powinien zaznaczyć numery geodezyjne działek, lecz w ocenie Sądu - brak takiego oznaczenia nie miał wpływu na treść decyzji. Należy bowiem podkreślić, że na mapie przedstawiającej teren objęty wpisem granice wpisu zabytku i otoczenia zabytku przebiegają przez oznaczone numerami geodezyjnymi działki, co umożliwia identyfikację obszaru, którego dotyczy wpis do rejestru zabytków.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez takie ograniczenie prawa własności właścicieli nieruchomości, które narusza istotę prawa własności przy braku jakiegokolwiek odszkodowania i przez zastosowanie art. 94 ustawy o ochronie zabytków do doręczeń kierowanych do właścicieli nieruchomości, które zostały wpisane do rejestru zabytków. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji dotyczy wywłaszczenia i w sprawie niniejszej nie ma zastosowania. Natomiast zgodnie art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji: "Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Ograniczenia własności skarżących będące konsekwencją wpisu obszaru wsi Karwieńskie Błota do rejestru zabytków wynikają właśnie z ustawy o ochronie zabytków, a zatem są dopuszczalne (por. wyroki NSA z 23 marca 1993 r., IV SA 883/96, Lex 43333; z 2 czerwca 1999 r., IV SA 818/97, niepubl.). Nie sposób zatem podzielić zasadności zarzutów skargi, że organy konserwacji zabytków działając w ramach umocowania ustawowego określonego w powołanych decyzjach przepisów ustawy o ochronie zabytków dopuściły się naruszenia w sposób bezprawny uprawnień właścicielskich skarżących do nieruchomości objętych wpisem do rejestru zabytków. Już art. 140 kc przewiduje ograniczenia w korzystaniu z rzeczy, statuując zasadę, że właściciel może to czynić w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem rzeczy. Do ustaw, na podstawie których mogą zostać w sposób istotny ograniczone uprawnienia właścicielskie do korzystania z nieruchomości należy zaliczyć ustawę o ochronie zabytków, a także inne ustawy np. ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie oznacza to jednak, że decyzje wydane na podstawie tych ustaw, a ograniczające uprawnienia właścicieli, naruszają obowiązujące prawo, w tym ustawę zasadniczą - Konstytucję RP.

Od powyższego wyroku wniesiono 3 skargi kasacyjne, zaskarżając go w całości.

I. W pierwszej z nich, datowanej na 3 sierpnia 2007 r. i sporządzonej przez radcę prawnego D. F. w imieniu 23 osób zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. przez niewykonanie należycie obowiązku kontroli, które polega na braku oceny przez ten Sąd faktu wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego na skutek orzeczenia organu odwoławczego uchylającego decyzję organu I instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia, co w istotny sposób wpłynęło na wynik postępowania i naruszyło postanowienia art. 8 k.p.a., tj. na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 141 § 4, art.. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ustawy o ochronie zabytków, art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez niewykonanie należycie obowiązku kontroli przestrzegania zasad postępowania przez organ administracji, przez nieprawidłową ocenę pod względem zgodności z prawem ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji, polegającą na przyjęciu, iż przepis art. 94 zezwala w niniejszej sprawie zawiadamiać strony poprzez obwieszczenia czy w inny zwyczajowo przyjęty sposób gwarantujący, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a także nieprawidłową ocenę polegającą na uznaniu przez Sąd działań organu jako wyczerpujących materię dowodową mimo niepodjęcia przez ten organ wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia całokształtu sprawy oraz uniemożliwienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz niewykonanie należycie obowiązku kontroli przez Sąd polegające na oddaleniu skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne w/w przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy,

3. prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 3 pkt 12, 6 ust 1 pkt 1) lit. b) w zw. z art. 7 pkt 1) ustawy o ochronie zabytków, polegającą na przyjęciu, iż teren stanowiący jedynie otulinę obszaru uznanego decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 17 czerwca 2005 r. za obszar z pozostałościami układu ruralistycznego wymaga ochrony tożsamej z ochroną obszaru o ewentualnie potwierdzonej pozostałości w/w układu.

W związku z powyższym wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o 2) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, że:

Ad 1) Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, iż dokonanie wszczęcia postępowania po uchyleniu decyzji i przekazaniu jej do ponownego rozpatrzenia wprawdzie było wadliwe, ale jego głównym celem było zawiadomienie stron o toczącym się postępowaniu (str. 6 uzasadnienia wyroku). Ponadto WSA przytoczył jedynie, iż jedną z czynności służących powiadomieniu stron było obwieszczenie o wszczęciu postępowania (str. 14 uzasadnienia wyroku). Tym samym Sąd ten nie odnosząc się do zarzutów podnoszonych m.in. przez skarżących a dot. w/w nieprawidłowości, nie dokonał kontroli prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisów prawa procesowego wynikających z treści art. 138 § 2 k.p.a.. Decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym i jej skutkiem jest utrzymanie stanu sprawy w toku (zob. K. Sobieralski, Zagadnienie charakteru prawnego decyzji kasacyjnych a możliwość wykorzystania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2000/3/48. Wszczęcie postępowania dokonane przez organ administracji nie jest w oczywisty sposób tożsame z zawiadomieniem stron o podjęciu czynności po uchyleniu decyzji i przekazaniu jej do ponownego rozpatrzenia. Informacja o wszczęciu postępowania, w tym dodatkowo nadanie skarżącym przymiotu strony dopiero z momentem tego "wszczęcia", wprowadziło w błąd skarżących. co do rzeczywistego stanu sprawy. Sytuacja taka spowodowała traktowanie czynności podejmowanych przez organ jako czynności w nowej, rozpoczętej sprawie. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było istnienie po stronie skarżących świadomości prowadzenia postępowania w nowych okolicznościach, z udziałem skarżących w sprawie od dnia jej "wszczęcia". Takie działanie organu administracji polegające na przerzucaniu na strony skutków nieznajomości prawa przez podległych organowi pracowników, skutkuje uznaniem, iż nastąpiła obraza art. 8 k.p.a. (zob. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005). Wykazany brak przeprowadzenia w tym zakresie kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest naruszeniem przepisów postępowania - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy m.in. poprzez spowodowanie potwierdzenia zasadności działań organu dokonanych niezgodnie z przepisami prawa.

Ad. 2) Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął za zasadne zastosowanie przez organ administracji trybu powiadamiania stron zgodnie z art. 94 ustawy o ochronie zabytków. Sąd przyjął, iż stosowanie art. 94 zdeterminowane było przedmiotem postępowania dot. historycznego układu ruralistycznego (s. 15 uzasadnienia). Analiza dopuszczalności formy zawiadomień z zastosowaniem art. 94 oparta jest na błędnym założeniu, nie popartym istniejącym w sprawie stanem faktycznym. Przytaczany artykuł ma charakter wyjątkowy prowadzący do uproszczenia procedury zawiadomień. Wyjątkowość ta oznacza, iż zastosowanie tego przepisu nie jest możliwe w każdej, sprawie a jedynie w sprawie, w której zasadność uproszczenia przeważa nad zasadą przestrzegania przez organ obowiązków w zakresie zawiadomień wynikających z ogólnych, podstawowych przepisów postępowania administracyjnego. Zastosowanie przepisu art. 94 możliwe jest, gdy z uwagi na przedmiot postępowania stron tego postępowania jest dużo, przy czym mogą powstać wątpliwości co do ich podmiotowego Zakresu, (zob. R. Golat, Ustawa o ochronie zabytków. Komentarz, Zakamycze 2004). W niniejszej sprawie me ma wątpliwości, co do podmiotowego zakresu postępowania. Sąd w uzasadnieniu wyroku wyraźnie wskazuje, iż zostały zaznaczone granice obszaru podlegającego wpisowi, na mapie zaznaczono kolorem czerwonym linie graniczne przebiegające przez oznaczone geodezyjnie numery działek, co z kolei umożliwiało identyfikację obszaru, czyli zdaniem skarżących umożliwiło w pełnym zakresie dotarcie do właścicieli nieruchomości położonych na tym obszarze. Uznając za zasadne zastosowanie przez organ art. 94 w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej oceny zgodności z prawem powyższych ustaleń organu i w tym zakresie przeprowadził kontrolę w sposób nieprawidłowy. Skutkiem, wpływającym istotnie na wynik postępowania jest błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż strony-skarżący, jako prawidłowo powiadamiani w toku postępowania, mogli w sposób skuteczny dochodzić swoich praw w trakcie tego postępowania. Błąd ten spowodował istotne ograniczenie a także wielokrotnie wręcz niemożliwość czynnego udziału skarżących w postępowaniu. To nie kwestią wyboru było nie uczestniczenie większości skarżących np. w oględzinach terenu, a kwestią zastosowania nieprawidłowej formy powiadamiania stron o czynnościach podejmowanych w sprawie. Uznanie w świetle zabranego materiału dowodowego za zasadne stosowanie przez organ przepisu art. 94 ustawy o ochronie zabytków, spowodowało ograniczenie i uniemożliwienie udziału skarżących w postępowaniu, co wpłynęło na rozpatrzenie sprawy w sposób nie wyczerpujący możliwego całokształtu przedmiotu postępowania, co z kolei spowodowało wydanie orzeczenia w oparciu o niepełny materiał dowodowy.

Ad. 3) Skarżący podnoszą także, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zinterpretował przepisy art. 3 pkt 12, 6 ust 1 pkt. l) lit. b) w zw. z art. 7 pkt 1) ustawy o ochronie zabytków uznając, iż ochronie tej podlega także otulina. Istotnym jest, iż objęcie ochroną terenów wokół zabytku (a do takich zaliczana jest przedmiotowa otulina), stanowi prawną możliwość, każdorazowo weryfikowaną w indywidualnej sprawie. W niniejszym postępowaniu Sąd błędnie przyjął, iż otulina wchodzi w skład układu ruralistycznego wg definicji tego układu zawartej w w/w art. 3 pkt 12. Otulina, w której nieruchomości posiadają skarżący jest obszarem, którego charakterystyka nie pozwala na uznanie go za pozostałość historyczną. Ponadto wyznaczenie granic otuliny w decyzji Pomorskiego Konserwatora Zabytków nastąpiło w sposób sztuczny poprzez rozgraniczenie w samym środku polderu. Taki stan rzeczy, zdaniem skarżących, wskazuje na błędną interpretację w/w przepisów dokonaną przez organ administracji i powtórzoną przez Sąd.

II. Drugą z nich, datowaną na 7 sierpnia 2007 r. i sporządzoną przez radcę prawnego Annę Zymni w imieniu Gminy Krokowa oparto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1) art. l § l i 2 p.u.s.a, art. 3 § l i 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia kontroli działalności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i wydanej przez ten organ decyzji administracyjnej w części, w jakiej ta decyzja odnosi się do ustalenia obszaru objętego wpisem do rejestru zabytków, jak również ustalenia, iż teren wsi wraz z otoczeniem wypełnia dyspozycję art. 3 pkt ustawy o ochronie zabytków,

2) naruszenie art. l45 § l pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § l i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie orzeczenia bez należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego i bez rozpatrzenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, co spowodowało wadliwe ustalenie stanu faktycznego,

3) naruszenie art. l33 § l w zw. z art. l34 § 1 i 141 § 4 ww ustawy polegające na nierozpoznaniu w ogóle zarzutu wadliwego powiadomienia stron o wszczęciu przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 7 lutego 2005 r. postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków wsi Karwieńskie Błota mimo, iż postępowanie trwało nieprzerwanie przez 13 lat tj. od 21 kwietnia 1992 r.

Wskazując na powyższe wniesiono o 1/ uchylenie przedmiotowego wyroku w całości i 2/ zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że bezsporne jest, iż postępowanie administracyjne przedmiotem, którego było wpisanie do rejestru zabytków wsi Karwieńskie Błota wraz z otoczeniem zostało wszczęte z urzędu w dniu 21 kwietnia 1992 r. i wbrew przepisowi art. 35 k.p.a. nie zostało zakończone w terminie. Postępowanie nie zostało również zawieszone, organ nie wskazywał też żadnych przyczyn opóźnienia. W dniu 07 lutego 2005r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomił, poprzez obwieszczenie, strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestrów zabytków wsi Karwieńskie Błota. W miesiąc później, bo w dniu 18 marca 2005 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomił, że w dniu 10 kwietnia 2005 r. w Ratuszu w Pucku dokonywane będą czynności ostatecznego sprawdzenia i ustalenia granic obszaru objętego projektowanym wpisem, jak również zostanie wyłożona mapa geodezyjna z ustalonymi granicami układu ruralistycznego w Karwieńskich Błotach. W dwa tygodnie później przedstawiciele Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w siedzibie Urzędu Gminy w Krokowej zamieścili obwieszczenie informujące o terminie oględzin wraz z objazdem terenu objętego prowadzonym postępowaniem o wpis do rejestru zabytków. Po przeprowadzeniu oględzin terenu i granic obszaru układu ruralistycznego wsi Karwieńskie Błota i sporządzeniu stosownego protokołu, w dniu 17 czerwca 2005r. orzekł o wpisie do rejestru zabytków województwa pomorskiego układu ruralistycznego wsi ...pod numerem wpisu A-1060. Wskutek mylnego zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania i prowadzenia go w trybie "nowych" przepisów ustawy o ochronie zabytków (zawiadomienie stron w formie obwieszczenia), do dnia wydania decyzji, organ administracji nie dopełnił żadnego z obowiązków wymienionych w art. 8, 9 i 10 k.p.a., co uniemożliwiło stronom aktywny udział w postępowaniu i miało oczywisty wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 listopada 2005r., że organ konserwatorki dokonując wpisu do rejestru zabytków przeprowadził wystarczające postępowanie dowodowe, nadto błędnie i niezgodnie z prawem uznał "wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie ..." jedynie jako błędne sformułowanie, nie odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniach, iż poprzez użycie takiego sformułowania przez organ administracji została naruszona zasada należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prowadzone postępowanie przez organ konserwatorski, a następnie odwoławczy dotyczyło ustalenia obszaru objętego wpisem do rejestru, natomiast nie zostało w sposób wyczerpujący przeprowadzone postępowanie dowodowe świadczące o wyjątkowych walorach naukowych, historycznych i artystycznych układu ruralistycznego wsi Karwieńskie Błota, które wypełniają dyspozycję art. 3 pkt l ustawy o ochronie zabytków. Niemożliwe jest wyczerpujące zebranie materiałów niezbędnych do wydania decyzji w przedmiocie uznania za zabytek i dokonanie wpisu do rejestru w trakcie trwającego 6 miesięcy postępowania zwłaszcza, że przez 13 lat, licząc od daty wydania decyzji przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o dokonaniu wpisu do rejestru zabytków, zmienił się stan faktyczny i objęte wpisem w znacznej części nieruchomości, utraciły swoje wartości historyczne i zabytkowe na skutek dokonanych przekształceń, przebudowy i modernizacji systemu ochrony przeciwpowodziowej i melioracji po II wojnie światowej. Fakt ten stanowi potwierdzenie zarzutu, iż stan faktyczny przyjęty do rozstrzygnięcia przez Sąd, został ustalony przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą. W szczególności nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § l pkt 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, jak również zarzut naruszenia art.145 § l pkt l lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § l i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Strony postępowania miały wszelkie podstawy, aby przypuszczać, iż jest to nowe postępowanie w sprawie, prowadzone pod rządami nowej ustawy o ochronie zabytków, w trakcie którego będą mogły zapoznać się z aktualnymi opiniami biegłych i wnosić ew. uwagi. Zarzut ten skarżący zgłosił w swojej skardze z 23.12.2005 r., jednakże Sąd w swoim orzeczeniu nie ustosunkował się do niego, czym naruszył art. 133 § l w zw. z art. 134 § l i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie w ogóle zarzutu wadliwości postępowania administracyjnego.

Postępowanie Sądu Odwoławczego uzasadnia zarzut naruszenia przepisów art. 145 § l pkt l lit. c) p.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 § l i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie skontrolował prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji i wadliwie ocenił, że przeprowadzone przez te organy postępowanie dawało podstawy do dokonania wpisu do rejestru zabytków. Zgłoszone wątpliwości nie zostały przez Sąd skonfrontowane z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy, co stanowi podstawę do podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd (art. 141 § 4 p.p.s.a.), jak również nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z dokumentów, w sytuacji gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

III. Trzecia skarga kasacyjna, datowana na 8 sierpnia 2007 r. została sporządzona przez adwokata A. T. w imieniu 7 osób fizycznych. Zarzucono w niej Sądowi I instancji:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji organów I i II instancji mimo, iż zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo iż decyzja ta zapadła z naruszeniem prawa materialnego art. 64 ust. 3 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia,

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt lc) p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji mimo, iż decyzja ta zapadła z naruszeniem prawa procesowego art. 10 § l k.p.a. w zw. z art. 34 § 1 k.p.a., 61 § 4 k.p.a. i 107 § l k.p.a., art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia,

4) nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym,

5) błędną wykładnię przepisów prawa procesowego - art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków, które mogło mieć wpływ na treść orzeczenia,

6) błędną wykładnię przepisów prawa materialnego art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, które mogło mieć wpływ na treść orzeczenia,

7) błędną wykładnię przepisów prawa procesowego 10 § l k.p.a. w zw. z art. 34 § 1 k.p.a., 61 § 4 k.p.a. i 107 § l k.p.a., art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i art. 84 § l i 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na treść orzeczenia.

Na tej podstawie wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku, 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) rozważanie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie niezgodności.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd w wyniku błędnej wykładni przepisów prawa procesowego art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków nie stwierdził nieważności decyzji organu I i II instancji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.. W szczególności nie można zgodzić się z poglądem Sądu, iż możliwość dokonania wpisu określonego obiektu (nieruchomości) do rejestru zabytków obok wpisu układu ruralistycznego zwalniało organ dokonujący wpisu układu ruralistycznego od obowiązku wynikającego z art. 9 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków. Okoliczność, iż określona nieruchomość może zostać w szczególnym przypadku "podwójnie" wpisana do rejestru zabytków nie zwalnia organu od obowiązku takiego sformułowania każdej z decyzji o wpisie do rejestru zabytków by jej treść umożliwiała wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 9 ust. 4 przywołanej ustawy. Jedynie w wypadku, gdyby już na mocy wcześniejszej decyzji o wpisie określonego obiektu do rejestru zabytków i dokonaniu na podstawie tego wpisu stosownego wpisu do księgi wieczystej można by uznać, iż obowiązek wynikający z art. 9 ust. 4 ustawy został już spełniony i tylko w takim wypadku decyzja o wpisie układu ruralistycznego mogłaby nie zawierać danych niezbędnych do jej ujawnienia w księgach wieczystych. Wykładnia zastosowana przez Sąd nie uwzględnia, iż art. 9 ust. 4 wprost nakłada obowiązek wpisu do księgi wieczystej każdego wpisu nieruchomości do rejestru zabytków. Brak jest wyłączenia z tego obowiązku tych wpisów nieruchomości, które mają charakter wpisu zespołu ruralistycznego. W żadnym wypadku z art. 9 ust. 3 ustawy nie wynika, iż dla wpisu do rejestru zabytków zespołów ruralistycznych nie ma zastosowania przepis art. 9 ust. 4 ustawy. Nie ma też najmniejszej wątpliwości, iż zespół ruralistyczny ma charakter zabytku nieruchomego.

Nadto Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo iż decyzja ta zapadła z naruszeniem prawa materialnego - naruszeniem norm konstytucyjnych. W szczególności Sąd dokonując na potrzeby niniejszej sprawy wykładni art. 64 ust. 3 Konstytucji RP pominął istotną w niniejszej sprawie część tego przepisu. Przywołany przepis nie tylko sytuuje formalne wymogi ograniczenia prawa własności poprzez wymaganie formy ustawy dla wprowadzenia tego ograniczenia, lecz także zakazuje takiego ograniczenia prawa własności, które prowadziłoby do naruszenia istoty prawa własności. Taka ochrona prawa własności musi podlegać wykładni uwzględniającej regulację z art. 21 ust. 2 konstytucji RP. Ogólnie rzecz ujmując ograniczenia prawa własności muszą mieć na celu realizację celów o charakterze publicznym a ponadto, jeżeli realizacja takiego celu prowadziłaby do takiego ograniczenia prawa własności, które nie dałoby się pogodzić z istotą prawa własności to taki cel publiczny należy realizować poprzez wywłaszczenie, a nie poprzez ograniczenie prawa własności. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tego rodzaju przypadkiem. Wpisanie obszaru Karwieńskich Błot II do rejestru zabytków dla właścicieli niewielkich nieruchomości (działek) prowadzi do takiego ograniczenia ich prawa własności, które narusza istotę tego prawa. Nieruchomości te przed podziałem były użytkowane jako grunty rolne. Grunty te mają charakter gruntów pozaklasowych i są klasyfikowane jako nieużytki. Tym samym grunty te bez potrzeby uzyskiwania jakiejkolwiek zgody mogłyby być przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne. Prowadzenie na pozaklasowych gruntach o niewielkich powierzchniach jakiejkolwiek gospodarki rolnej, a w szczególności utrzymywania tam łąk nie jakiegokolwiek sensu ekonomicznego. Wpis do rejestru zabytków prowadzi zaś do uniemożliwienia na tym terenie jakichkolwiek zmian sposobu przeznaczenia gruntów, w tym w szczególności uniemożliwienia jakiejkolwiek zabudowy. Ochrona zabytków jest bez wątpienia celem o charakterze publicznym. Niemniej ochrona zabytków, która prowadzi do pozbawienia właściciela zabytku jakiejkolwiek możliwości korzystania z przedmiotu własności nie może być uznana za zgodną z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ochrona terenu zabytkowego, która wymaga wyłączenia tego terenu z gospodarczego użytkowania powinna być realizowana poprzez wywłaszczenie. Wskazać przy tym należy, iż gdyby na podstawie ustawy o ochronie zabytków utworzono na tym terenie park kulturowy lub też uchwalono odpowiednie ustalenia ochrony w planie zagospodarowania przestrzennego to właściciele gruntów mieli by możliwość bądź uzyskania odszkodowań za zmniejszenie wartości gruntów bądź też mogliby żądać ich wykupu (art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków lub art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tym samym wprowadzenie przez wpis do rejestru zabytków takich ograniczeń w korzystaniu z prawa własności, które naruszają istotę tego prawa jest niedopuszczalne.

WSA oddalił skargę mimo, iż decyzja była dotknięta szeregiem naruszeń prawa procesowego. Istotnym naruszeniem przepisów postępowania jest nieustalenie przez organy stron postępowania. Wskazać należy, iż przepis art. 94 ustawy o ochronie zabytków pozwalający na dokonywanie doręczeń w formie obwieszczeń nie zwalnia organu z przestrzegania przepisów art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 § 1 k.p.a. 61 § 4 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a.. Nie jest zaś możliwe wydanie decyzji bez naruszenia przywołanych przepisów w sytuacji, gdy organ w ogóle nie ustalił, kto jest stroną postępowania. Ustalenie stron postępowania jest podstawowym elementem ustaleń faktycznych do czynienia, których organ jest zobowiązany na mocy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. Mimo tego naruszenia, wskazanego w skardze złożonej przez skarżących Sąd w zasadzie w ogóle nie ustosunkował się do tak sprecyzowanego zarzutu. Ustalenie stron postępowania, na które poprzez wpis do rejestru zabytków nałożone określone prawem obowiązki, jest podstawowym elementem decyzji. Decyzja o wpisie do rejestru zbytków ma nie tylko charakter przedmiotowy, ale także kierowana jest do określonych podmiotów - właścicieli (i innych osób), na które wpis do rejestru zabytków nakłada określone obowiązki. Nie można zaś nakładać obowiązków na nieokreślone podmioty. Kwestia ta ma o tyle istotne znaczenie, iż jak wyżej wskazano nie określono też przedmiotu wpisu w sposób pozwalający na wpis decyzji do księgi wieczystej. Nadto nieustalenie stron postępowania może rodzić szereg istotnych wątpliwości. Nie można bowiem ustalić, czy organy bądź biegli nie podlegają wyłączeniu, nie można też ustalić, czy wszystkie strony postępowania mają zdolność brania w tym postępowaniu udziału. Przepis art. 94 ustawy o ochronie zabytków dotyczy wyłącznie kwestii doręczeń. Przepis ten w żaden sposób nie zwalnia organu ze stosowania przepisów postępowania administracyjnego nie wiążących się z doręczeniami. W żadnym wypadku nie można przyjąć, iż przepis art. 94 powołanej ustawy może być podstawą dla organu do nie stosowania fundamentalnego w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 10 § 1 k.p.a.. Wskazać należy, iż zaniechanie organów w zakresie ustalenia stron postępowania prowadzi do sytuacji, w której tak naprawdę ani organ ani też sąd nie ustaliły, czy odwołania i skargi w niniejszej sprawie pochodzą od osób uprawnionych, nadto na skutek nieustalenia stron postępowania nie jest znany krąg uczestników postępowania sądowoadministracyjnego, co doprowadziło do nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., bowiem uczestnicy postępowania na prawach strony na skutek niezawiadomienia ich o posiedzeniu Sądu byli pozbawieni obrony swoich praw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż opinie znajdujące się w aktach sprawy nie są opiniami biegłych. O tym, iż określony dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym jest bądź nie jest opinią biegłego nie decyduje zakwalifikowania go jako takiej opinii przez organ, lecz charakter tego dowodu. Jeżeli zatem w kwestii wymagającej wiadomości specjalnych sporządzane jest opracowanie na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, to mamy do czynienia z opinią biegłego niezależnie od tego, czy organ wydał postanowienie o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego. Tym samym wszystkie wykonane w toku niniejszego postępowania na zlecenie organu opinie (wymienione na s. 13 uzasadnienia) należy traktować jako opinie biegłych. Wszystkie te opinie zostały wydane z naruszeniem art. 79 § 1 i 2 k.p.a.. Strony postępowania nie zostały bowiem ani zawiadomione o przeprowadzeniu tego rodzaju dowodów, ani też nie miały możliwości zadania biegłym pytań. Nie uznanie przez organy I i II instancji zleconych opinii za dowody z opinii biegłych jest oczywistym i rażącym ominięciem przepisów prawa w tym zwłaszcza przepisów art. 84 § 1 k.p.a. 79 § 1 i 2 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a.. Nie można ekspertyz przeprowadzanych na potrzeby określonego postępowania administracyjnego na zlecenie organu prowadzącego postępowanie uznawać za inne dowody niż dowód z opinii biegłego i w ten sposób nie stosować wymogów formalnych przeprowadzenia takiego dowodu wynikających z art. 84 § 2 k.p.a. i art. 79 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skargi kasacyjne nie mogły być uwzględnione, albowiem podniesione w nich zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

1. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. jest bezzasadny. Decyzję kasacyjną można wydać tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie wolno mu natomiast narzucać organowi I instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania - por. np. wyrok NSA z 12.02.1985 r. (II SA 1811/84), ONSA 1985 z. 1, poz. 7, czy też wyrok NSA z 5.03.1990 r. (IV SA 564/89), PiŻ 1991, nr 3, s. 15. Jak wynika z uzasadnienia decyzji kasacyjnej Generalnego Konserwatora Zabytków z 16.11.1992 r. u podstaw zawartego w niej rozstrzygnięcia legło ustalenie, że większość stron została wadliwie zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków. Jednocześnie, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nakazano organowi I instancji usunięcie wskazanych naruszeń prawa, w tym również tych, dotyczących zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków. Organ I instancji, będąc związany tą decyzją, obowiązany był zatem do powtórnego - tym razem prawidłowego - zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uczynił to w drodze obwieszczenia z 7 lutego 2005 r., na co zezwalał mu art. 94 nowej ustawy o ochronie zabytków, który jest przepisem szczególnym w rozumieniu 49 k.p.a. Wskazanie w tym obwieszczeniu daty 7 lutego 2005 r., jako daty wszczęcia postępowania jest uchybieniem nieistotnym, ponieważ nie mogło ono mieć wpływu na wynik sprawy, wobec wyłożenia stronom do wglądu akt sprawy PWKZ.R.4190-6/746/2005, o czym zostały one poinformowane w tym obwieszczeniu.

2. Nie mógł się również ostać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 141 § 4, art.. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ustawy o ochronie zabytków, art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Przepis art. 94 ustawy o ochronie zabytków stanowi, że "W postępowaniach administracyjnych dotyczących historycznych układów urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów budowlanych oraz terenów, na których znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, strony tych postępowań mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub wojewódzkiego konserwatora zabytków przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania". Przepis ten jest napisany w sposób klarowny i jednoznaczny, a zatem nie pozostawia najmniejszych wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest układ ruralistyczny, strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów prowadzących postępowanie poprzez obwieszczenie. Stawianie więc zarzutu, że przez zastosowanie tego trybu zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu i podejmowanych w nim czynnościach, pozbawiło skarżących czynnego udziału w tym postępowaniu, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Z tych samych względów należy uznać za całkowicie chybiony zarzut nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zawarty w skardze sporządzonej przez adwokata A. T.

3) Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 3 pkt 12, 6 ust 1 pkt 1) lit. b) w zw. z art. 7 pkt 1) ustawy o ochronie zabytków, wobec postanowień zawartych w art. 9 ust. 2 tej ustawy: "W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku". Otulina może zatem być wpisana do rejestru zabytków bez względu na jej wartość historyczną, ponieważ czyni się to w celu zapewnienia zabytkowi także ochrony faktycznej.

4) Zarzut naruszenia art. l § l i 2 p.u.s.a, art. 3 § l i 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia kontroli działalności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i wydanej przez ten organ decyzji administracyjnej w części, w jakiej ta decyzja odnosi się do ustalenia obszaru objętego wpisem do rejestru zabytków, jak również ustalenia, iż teren wsi wraz z otoczeniem wypełnia dyspozycję art. 3 pkt ustawy o ochronie zabytków jest chybiony. Zawarte w tych przepisach unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (art. l § 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (art. l § 2), a także wskazują elementy treści uzasadnienia orzeczenia sądowego (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Sam fakt rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i wydanie wyroku, którego uzasadnienie zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 świadczy jednoznacznie, że nie doszło do naruszenia przedmiotowych przepisów.

5) Nie doszło także do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § l pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § l i art. 80 k.p.a. Jak to już zostało wykazane w punkcie 1) uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego o prawie wglądu akt sprawy PWKZ.R.4190-6/746/2005 strony zostały prawidłowo poinformowane w obwieszczeniu z 7 lutego 2005 r. Tym samym mogły się one zapoznać z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i czynnie bronić swojego interesu prawnego.

6) Można zgodzić się ze skarżącymi, że Sąd I instancji powinien ustosunkować się do zarzutu wadliwego powiadomienia stron o wszczęciu przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 7 lutego 2005 r. postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków wsi Karwieńskie Błota mimo, iż postępowanie trwało nieprzerwanie przez 13 lat tj. od 21 kwietnia 1992 r. Niemniej jednak uchybienie to jest nieistotne, bo pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, co Naczelny Sąd Administracyjny wykazał w punkcie 1) i 5) swego uzasadnienia.

7) Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegającego na niestwierdzeniu nieważności decyzji organów I i II instancji mimo, iż zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie można bowiem uznać, że decyzje te są niewykonalne w rozumieniu ostatniego z przytoczonych przepisów. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym nie ma wątpliwości, że niewykonalność ta może wynikać zarówno z okoliczności faktycznych, jak i powodów natury prawnej, które będą znane podmiotom postępowania administracyjnego. Niemniej przeszkody skutkujące niewykonalnością decyzji, powinny znamionować dwie cechy: muszą istnieć już w dacie wydania decyzji i muszą być nieusuwalne przez cały czas. Nie można się zgodzić z twierdzeniem, że niewymienienie w decyzji o wpisie do rejestru zabytków numerów ksiąg wieczystych nieruchomości objętych wpisem do rejestru zabytków jest wadą nieusuwalną, a tym samym uniemożliwiającą dokonanie stosownego wpisu do księgi wieczystej, ponieważ brak ten może zostać usunięty w postępowaniu, o którym mowa w art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków.

8) Nie można również zasadnie twierdzić, że decyzja ta zapadła z naruszeniem prawa materialnego art. 64 ust. 3 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Pierwszy z tych przepisów stwierdza, że "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Drugi natomiast stanowi, że "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Po pierwsze, przepisy te pozwalają na ograniczenie prawa własności pod warunkiem, ze zezwala na to ustawa, co szeroko wywiódł Sąd I instancji. Ustawa o ochronie zabytków jest właśnie taką ustawą, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, tak więc organom administracji nie można zarzucić błędnej wykładni tego przepisu. Były więc one nie tylko uprawnione, ale i obowiązane do działania na podstawie zawartych w niej przepisów. Po drugie, zaś sądy administracyjne nie są uprawnione do badania zgodności ustaw z Konstytucją RP, ponieważ materia ta należy do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też postawiony Sądowi I instancji zarzut, że nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

9) Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt lc) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 10 § l k.p.a. w zw. z art. 34 § 1 k.p.a., 61 § 4 k.p.a. i 107 § l k.p.a., art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bo w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów k.p.a.

W pierwszej kolejności należy stanowczo podkreślić, że skoro art. 94 ustawy o ochronie zabytków zezwala na zawiadamianie stron o decyzjach i innych czynnościach organu prowadzącego postępowanie w drodze obwieszczenia, to tym samym zwalnia ten organ z obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania. Właśnie ze względu na dużą liczbę potencjalnych stron takiego postępowania, w dodatku liczbę, której praktycznie nie da się określić, ustawodawca odstąpił od normalnego trybu (art. 39-48 k.p.a.) doręczania pism na rzecz ogłoszenia publicznego. Rozumowanie odmienne (zaprezentowane w skardze kasacyjnej), jako niweczące cel wprowadzenia regulacji szczególnej jest nieuzasadnione. Gdyby organ musiał ustalać krąg stron postępowania dotyczącego historycznego układu ruralistycznego, to nie byłoby potrzeby wprowadzania szczególnego trybu informowania stron o decyzjach i innych czynnościach postępowania.

Po drugie, doręczenie bądź zawiadomienie w drodze obwieszczenia publicznego (np. art. 49 k.p.a. w zw. z art. 94 ustawy o ochronie zabytków) jest stosowane w przypadku, gdy z góry nie można ustalić kręgu podmiotów, które powinny wziąć udział w całym postępowaniu lub w niektórych jego czynnościach – por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 323. Ma ono na celu umożliwienie każdemu potencjalnemu zainteresowanemu, który powołuje się na posiadanie interesu prawnego w sprawie, możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym. Dlatego też w obwieszczeniu tym powinna się także znaleźć informacja, gdzie i kiedy można się zaznajomić z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. I to jest jedyny obowiązek, jaki spoczywa na organie względem strony w toku postępowania wyjaśniającego. Zatem ze względu bowiem na fakt, że organ nie ma obowiązku ustalania kręgu stron postępowania, zwolniony jest on również z obowiązku informowania ich o dacie i miejscu przeprowadzenia dowodu np. z opinii biegłego. Zawiadomienie o wyłożeniu materiału dowodowego do wglądu miało miejsce w przedmiotowej sprawie, a więc nie można zasadnie twierdzić, że strony były pozbawione możliwości obrony swojego interesu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.