Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1717/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183  § 1, art. 174 pkt. 1 i 2, art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 ust. 1 pkt. 3, art. 7 ust. 1 pkt. 2, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Andrzejewo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 58/10 w sprawie ze skargi A. G. i J. S. na bezczynność Wójta Gminy Andrzejewo w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dotyczącej wykonania w trybie zamówień publicznych oczyszczalni przydomowych na rzecz mieszkańców Gminy Andrzejewo 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od A. G. i J. S. na rzecz Wójta Gminy Andrzejewo kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 58/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. i J. S. zobowiązał Wójta Gminy Andrzejewo do rozpoznania wniosku A. G. i J. S. z dnia 15 czerwca 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wykonania w trybie zamówień publicznych oczyszczalni przydomowych na rzecz mieszkańców Gminy Andrzejewo, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 26 stycznia 2009 r. A. G. a i J. S. , powołując .się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwrócili się do Wójta Gminy Andrzejewo o udostępnienie w formie pisemnej wykazu mieszkańców, wraz z miejscem zamieszkania, którym wykonano oczyszczalnie przydomowe w ramach zamówień publicznych realizowanych przez Gminę Andrzejewo w 2008 r., jak też listę mieszkańców, których wytypowano do wykonania dwudziestu pięciu oczyszczalni przydomowych w 2009 r.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy Andrzejewo pismem z dnia 16 lutego 2009 r. nr (...) r. poinformował wnioskodawców, że listy tych osób były publikowane przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń oraz są do wglądu w Urzędzie Gminy u pracownika odpowiedzialnego merytorycznie za realizację zadania. Podkreślił jednocześnie, że żądane informacje są ogólnie dostępne i jako takie nie stanowią informacji publicznej udzielanej na wniosek - zgodne z art. 3 ust. 1 oraz 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z dnia 15 czerwca 2009 r. A. G. a i J. S. wystąpili do Wójta Gminy Andrzejewo z kolejnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w którym zwrócili się o udostępnienie, w formie kopii, wykazu mieszkańców wraz z miejscem zamieszkania, którym wykonano oczyszczalnie przydomowe w ramach zamówień publicznych realizowanych przez Gminę Andrzejewo w 2008 r., jak również o udostępnienie listy mieszkańców, których wytypowano do wykonania oczyszczalni przydomowych w 2009 r.

W odpowiedzi na ten wniosek Wójt Gminy Andrzejewo pismem z dnia 29 czerwca 2009 r. nr UG.341/2/09 poinformował wnioskodawców, że pismem z dnia 16 lutego 2009 r. udzielił już odpowiedzi na wniosek o takiej samej treści. Ponadto, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SAB/Wa 355/04 wskazał, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej niż składając wniosek o udostępnienie informacji do organu władzy publicznej.

W dniu 22 października 2009 r. A. G. a i J. S. wnieśli, za pośrednictwem Wójta Gminy Andrzejewo, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność tego organu. Podnieśli m.in., że z formalnego punktu widzenia stanowisko Wójta stanowi odmowę udostępnienia informacji publicznej. Odmowa taka winna więc mieć formę decyzji administracyjnej. Zarzucili ponadto, że stanowisko organu jest błędne merytorycznie, albowiem istotą ich wniosku było uzyskanie informacji oraz dokumentów dotyczących szeroko rozumianego mienia komunalnego. Błędne rozumienie wniosku skutkowało zaś uznaniem przez Wójta, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wskazali również, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej określają tryb postępowania organu i w zależności od dokonanej oceny informacja winna być udzielona w trybie art. 13 ustawy, bądź też winna być wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ustawy.

Wójt Gminy Andrzejewo w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy Andrzejewo jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. W konsekwencji z faktu zatem, że lista mieszkańców, którym wykonano oczyszczalnie przydomowe w ramach zamówień publicznych realizowanych przez Gminę Andrzejewo w 2008 r., jak również lista mieszkańców, których wytypowano do wykonania oczyszczalni przydomowych w 2009 r. była okresowo udostępniona przez organ poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy nie można wywodzić, iż skarżący nie mogą ubiegać się o udostępnienie tej informacji na wniosek w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądana informacja nie jest obecnie w żaden sposób udostępniona przez organ w miejscu ogólnie dostępnym i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zatem osoba zainteresowana nie może zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skoro zatem żądana informacja jest informacją publiczną Wójt Gminy Andrzejewo powinien załatwić wniosek skarżących zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji zatem, gdy skarżący we wniosku z dnia 15 czerwca 2009 r. zwrócili się o udostępnienie informacji publicznej w formie kopii dokumentów i przesłanie ich na wskazany adres, lakoniczne poinformowanie ich przez organ, że żądana informacja znajduje się do wglądu w Urzędzie Gminy u pracownika odpowiedzialnego merytorycznie za realizację zadania, nie może w ocenie Sądu pierwszej instancji być ocenione jako wypełnienie przez organ dyspozycji art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy Andrzejewo zarzucając mu:

1. naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że opublikowanie listy osób, którym wykonano oczyszczalnie przydomowe w ramach zamówień publicznych realizowanych przez Gminę Andrzejewo poprzez wywieszenie jej w Urzędzie Gminy Andrzejewo na tablicy ogłoszeń oraz umożliwienie skarżącym zapoznanie się z nią w Urzędzie Gminy Andrzejewo nie stanowi udostępnienia informacji publicznej i tym samym uzasadnia udzielenie informacji publicznej na wniosek skierowany do organu przez skarżących w sytuacji, gdy lista mieszkańców była wywieszona w miejscu ogólnodostępnym a jednocześnie skarżący zostali poinformowani o możliwości zapoznania się z jej treścią w Urzędzie Gminy Andrzejewo, co miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy,

2. naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podczas rozpoznawania przedmiotowej sprawy faktu, że skarżący są radnymi Gminy Andrzejewo i biorą udział na posiedzeniach sesji Rady Gminy Andrzejewo podczas, których uzyskali informacje dotyczące wykonanych oczyszczalni przydomowych w ramach zamówień publicznych, objętych następnie wnioskiem skarżących o udzielenie informacji publicznej, a tym samym czyni wniosek skarżących niezasadnym, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy

3. naruszenie art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że poinformowanie skarżących o możliwości zapoznania się z treścią listy osób, którym wykonano oczyszczalnie przydomowe w ramach zamówień publicznych realizowanych przez Gminę Andrzejewo nie wypełnia przesłanki z art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy,

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie uznał, że opublikowanie listy osób, którym wykonano oczyszczalnie przydomowe w ramach zamówień publicznych realizowanych przez Gminę Andrzejewo poprzez wywieszenie jej w Urzędzie Gminy Andrzejewo na tablicy ogłoszeń oraz umożliwienie skarżącym zapoznanie się z nią w Urzędzie Gminy Andrzejewo nie stanowi udostępnienia informacji publicznej i tym samym uzasadnia udzielenie informacji publicznej na wniosek skierowany do organu przez skarżących. Lista mieszkańców, którym wykonano oczyszczalnie przydomowe w ramach zamówień publicznych realizowanych przez Gminę Andrzejewo w 2008 r., jak też lista mieszkańców których wytypowano do wykonania oczyszczalni przydomowych w 2009 r. została wywieszona w miejscu ogólno dostępnym, a mianowicie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy Andrzejewo. W związku z tym brak było przesłanki warunkującej udzielenie w/w informacji publicznej na wniosek skarżących. Jednocześnie nie sposób uznać, że w przedmiotowej sprawie zachodzi bezczynność ze strony Wójta Gminy Andrzejewo albowiem do bezczynności doszłoby tylko i wyłącznie w sytuacji, gdyby organ milczał wobec wniosku złożonego przez A. G. i J. S. o udzielenie informacji publicznej. Natomiast w przedmiotowej sprawie Wójt dwukrotnie odpowiedział na piśmie na wniosek złożony przez skarżących, w których wyraźnie wskazał, że informacja, której udzielenia żądają skarżący została udostępniona w sposób ogólno dostępny poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy Andrzejewo. Tak, więc skoro skarżący mieli dostęp do informacji publicznej, której udostępnienia żądali w wniosku, brak było podstaw do udzielenia informacji na wniosek, a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok dopuścił się naruszenia przepisów obowiązującego prawa, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku w całości.

Organ podniósł również, że pomimo wywieszenia ww. listy mieszkańców w miejscu ogólnie dostępnym umożliwiającym zapoznanie się z nim przez skarżących poinformował A. G. i J. S. o możliwości zapoznania się z ich treścią bezpośrednio w Urzędzie Gminy Andrzejewo. Jednakże skarżący nie skorzystali z możliwości zapoznania się z treścią żądanych dokumentów w Urzędzie Gminy Andrzejewo. Skarżący są radnymi Gminy Andrzejewo, a tym samym mają możliwość bezpośredniego zapoznania się z treścią dokumentu, którego dotyczy następnie ich wniosek o udzielenie informacji publicznej. Nadto skarżący jako radni biorą udział w posiedzeniach sesji Rady Gminy Andrzejewo podczas, których uzyskali informacje dotyczące wykonanych oczyszczalni przydomowych w ramach zamówień publicznych objętych następnie wnioskiem skarżących o udzielenie informacji publicznej.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że poinformowanie skarżących o możliwości zapoznania się z treścią listy osób, którym wykonano oczyszczalnie przydomowe w ramach zamówień publicznych realizowanych przez Gminę Andrzejewo w Urzędzie Gminy Andrzejewo nie wypełnia przesłanki z art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Skarżący nie ustosunkowali się do kwestii związanej z możliwością osobistego zapoznania się z dokumentem, a mianowicie listą osób, którym wykonano oczyszczalnie przydomowe w Urzędzie Gminy Andrzejewo, ani też do pisma Wójta Gminy Andrzejewo. W związku z powyższym zdaniem kasatora nie sposób uznać, że zachowaniu Wójta Gminy Andrzejewo można przypisać miano bezczynności, albowiem dwukrotnie na piśmie odpowiedział na zapytanie kierowane w stosunku niego przez skarżących i wskazał skarżącym możliwość uzyskania bezpośrednio informacji publicznych żądanych w wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za częściowo usprawiedliwione.

Niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 174 ust. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. i art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Wskazane wyżej uregulowania ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczą dostępu do posiedzeń organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i odnoszą się do wnioskodawców niebędących członkami organów, wskazanych w tych przepisach. Prawo obserwowania obrad organów kolegialnych pochodzących z wyborów powszechnych ma służyć obywatelskiemu prawu do kontrolowania prawidłowości ich funkcjonowania, zwiększać transparentność procesów podejmowania decyzji, a w rezultacie sprzyjać umacnianiu demokracji i budowaniu społeczeństwa obywatelskiego.

Nie można jednak przepisów tych stosować do wnioskodawców w niniejszej sprawie, bowiem są oni jako radni, członkami organu kolegialnego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., mają zatem obowiązek uczestniczenia w posiedzeniach rady, której są członkami. Ich prawo wstępu, o którym mówi ustawa jest zatem realizowane w znacznie szerszym zakresie niż ten przewidziany w art. 3 i 7 u.d.i.p.

Za trafne uznać należy natomiast zarzuty naruszenia art. 11 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 oraz art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. stanowi, że udostępnienie informacji publicznej następuje m.in. w formach wskazanych w artykułach 10 i 11 ustawy. Jedną z nich jest wyłożenie lub wywieszenie informacji publicznej w miejscach ogólnie dostępnych (art. 11 ust. 1 u.d.i.p. Lista osób, którym ze środków publicznych wykonano oczyszczalnie przydomowe oraz lista osób nieruchomości gdzie prawa takie miały być wykonane były podane do publicznej wiadomości przez ich wywieszenie na tablicy ogłoszeń. Informacja ta funkcjonowała zatem w obiegu publicznym i była powszechnie dostępna. Nadto organ w pismach z dnia 16 lutego 2009 r. poinformował wnioskodawców, zgodnie z treścią art. 14 ust. 2 u.d.i.p., że żądane listy są do wglądu u pracownika Urzędu Gminy odpowiedzialnego merytorycznie za realizację zadania.

Nie można w tej sytuacji, jak zrobił to Sąd pierwszej instancji zarzucić organom bezczynności, gdy żądana informacja podana była wcześniej do publicznej powszechnej wiadomości, a nadto organ wskazał dostępny dla wnioskodawców sposób jej uzyskania w dacie złożenia wniosku.

Fakt, że wnioskodawcy są radnymi Gminy Andrzejewo nie pozostaje bez wpływu na ocenę ich prawa do uzyskania żądanych we wniosku informacji. Z jednej strony skoro art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, pełniona przez wnioskodawców funkcja nie może tego prawa ograniczać. Z drugiej jednak strony przy ocenie czy organ pozostawał w bezczynności w tej sprawie czy też nie, należy mieć na uwadze realną możliwość uzyskania przez wnioskodawców żądanej informacji. Jako radni mają oni ułatwiony kontakt z pracownikami Urzędu Gminy i dostęp do dokumentów dotyczących gospodarowania mieniem samorządu terytorialnego. Realizacja uprawnień wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być formą wyrażenia dezaprobaty dla organu wykonawczego, choćby z tego względu, że angażuje pracowników Urzędu Gminy do prowadzenia zbytecznej korespondencji. Radny zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest obowiązany kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy a w jej interesie leży aby organy gminy funkcjonowały harmonijnie i w granicach swoich kompetencji.

W interesie wspólnoty samorządowej leży zatem aby radni uzyskiwali wszelkie niezbędne informacje bez konieczności przesyłania pism będących odpowiedzią na ich wnioski, jeżeli żądane informacje są dla nich, w związku z pełnioną funkcją możliwe także do uzyskania w inny niż oficjalna korespondencja sposób.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny wskazane wcześniej zarzuty skargi kasacyjnej uznał za usprawiedliwione. Organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem upublicznił żądaną informację i była ona powszechnie dostępna, nadto niezależnie od tego wskazał możliwy sposób zapoznania się z nią. Nie był w warunkach omawianej sprawy wobec tego zobowiązany do jej udostępnienia w formie pisemnej czego domagali się wnioskodawcy.

Mając to na uwadze na podstawie art. 185 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 203 P.p.s.a.