Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2283/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] września 2021 r. znak [...]Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...]Rady Gminy [...]z [...]sierpnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy [...] w części obrębów geodezyjnych [...] i [...].

W uzasadnieniu wyjaśniono, że uchwała została podjęta [...]sierpnia 2021 r., tymczasem 12 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1060/20, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...], na uchwałę Rady Gminy [...]z [...]czerwca 2019 r. Nr [...]w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Wyrok nie jest prawomocny (złożono skargę kasacyjną).

Uwzględniając powyższe Wojewoda zauważył, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 152 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), który zawiesza skutki prawne aktu lub czynności, a więc wstrzymuje możliwość wykonania aktu lub czynności w ograniczonym czasie do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego. Tym samym zaistniał pewien stan tymczasowy, w którym pomimo tego, że uchwała pozostaje w obrocie prawnym, to nie wywołuje żadnych skutków prawnych.

W okresie pomiędzy wydaniem wyroku przez WSA w Warszawie, tj. od 12 lutego 2021 r. do czasu uzyskania przez ten wyrok przymiotu prawomocności, nie wolno wywodzić skutków prawnych, jakie ustawa wiąże z obowiązywaniem studium. Sąd stwierdził w tym orzeczeniu, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, nie wskazując, że do czasu uprawomocnienia się tego wyroku wywołuje ona skutki prawne. Wyrok ten jest nieprawomocny, zatem uchwała w sprawie studium nie wywołuje skutków prawnych.

Z dniem ogłoszenia wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1060/20 nie podlega wykonaniu uchwała Nr [...] Rady Gminy [...]z [...]czerwca 2019 r. dotycząca studium.

Konsekwencją tego stanu dla Gminy jest brak podstawy planistycznej do podejmowania uchwał w przedmiocie zatwierdzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w granicach administracyjnych Gminy [...].

Dalej Wojewoda wskazał, że studium jest aktem obligatoryjnym. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.), załącznikami do uchwały o uchwaleniu studium są tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag.

Wprowadzone przez Gminę do pierwotnego studium (uchwała Nr [...] z [...]października 2008 r.) zmiany z 2009, 2012, 2013, 2014, 2016 roku były istotne, zaś zaskarżone studium z 2019 roku uchyliło poprzednią regulację.

Wojewoda zauważył, że w nauce prawa rozróżnia się tekst jednolity i tekst ujednolicony aktu prawnego. Tekst jednolity to urzędowa wersja tekstu ujednoliconego, czyli takiego tekstu aktu prawnego, na który zostały naniesione wszystkie zmiany wynikające z aktów nowelizujących dany akt, które weszły w życie do dnia dokonywania ujednolicenia włącznie. Od zwykłych tekstów ujednoliconych (np. takich jakie są zawarte w systemach informacji prawnej lub w różnego rodzaju zbiorach przepisów) teksty jednolite odróżnia to, że są one opracowywane przez organ ustawowo do tego upoważniony oraz są ogłaszane w sposób urzędowy. Z tego zaś zdaniem organu wynika, że tekst ujednolicony cechuje się w zasadzie tymi samymi atrybutami, co tekst jednolity, z wyjątkiem urzędowego ogłoszenia przez właściwy organ. Niemniej jednak ujednolicona forma projektu studium oznacza, że w dokumencie obowiązującego studium wprowadza się projektowane zmiany w taki sposób, aby czytelne było wyróżnienie proponowanych zmian.

W przypadku częściowej zmiany studium, radni i tak uchwalają ujednoliconą wersję studium, odnoszącą się do całego obszaru gminy. Rada modyfikuje bowiem jedynie część ustaleń w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian. Ostatnia z podjętych uchwał w sprawie zmiany studium mimo, że dotyczyła poszczególnych obszarów gminy lub pojedynczych, poszczególnych jego ustaleń, jest obowiązującym aktem polityki przestrzennej dla całego obszaru gminy. Ostatnia zmiana studium w całości zastępuje do tej pory obowiązujące studium.

W granicach administracyjnych może obowiązywać tylko jedno studium, którego ustalenia są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów.

Rada Gminy [...]w zakwestionowanym przez Wojewodę planie miejscowym stwierdziła, że "plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]", podczas gdy wykonalność studiu została wstrzymana z mocy prawa na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a.

Sporny plan miejscowy został więc oparty na niewykonalnej uchwale w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a zatem na nie mogącym wywoływać skutków prawnych, w dacie podejmowania uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym, studium. Brak obowiązującego (wykonalnego) studium na podstawie którego uchwalono plan miejscowy, oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego, albowiem brak taki uznać należy za istotne naruszenie zasad oraz trybu uchwalania planu.

Z formalnego punktu widzenia Rada Gminy [...]nie wypełniła dyspozycji art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wymagającego uchwalenia planu po stwierdzeniu jego zgodności z obowiązującym, w dacie podejmowania uchwały, studium. Z kolei istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego związane jest z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., który zobowiązuje organ wykonawczy gminy do sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z zapisami studium.

W sprawie doszło do istotnego naruszenia zarówno zasad jak i trybu sporządzania planu miejscowego - art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Istotność naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego należy przy tym kwalifikować, jako bezwzględny wymóg spełnienia dyspozycji przepisów, o których mowa w niniejszym rozstrzygnięciu nadzorczym. Istotność powyższych naruszeń należy również kwalifikować przez pryzmat rozwiązań przestrzennych w nim przyjętych.

II.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] wniosła Gmina [...]reprezentowana przez Wójta żądając stwierdzenia jego nieważności z uwagi na wydanie z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Skarżącej studium jest aktem normatywnym - źródłem prawa o charakterze wewnętrznym, a więc zawiera normy prawne, które obowiązują organy podporządkowane radzie gminy, w tym zwłaszcza organ wykonawczy gminy.

Studium będąc aktem normatywnym o mocy wewnętrznie obowiązującej, nie rodzi skutków prawnych, rozumianych w ten sposób, że w wyniku uchwalenia tego aktu nawiązany zostaje stosunek prawny między co najmniej dwoma podmiotami, polegający na nadaniu im wzajemnych uprawnień lub obowiązków, które skutkowałyby możliwością ich wyegzekwowania, jak ma to miejsce w przypadku aktów i czynności administracyjnych lub czynności cywilnoprawnych. Z tej racji, stosując wykładnię gramatyczną art. 152 § 1 p.p.s.a., należy stwierdzić, że nie ma on zastosowania w przypadku obowiązywania normatywnego aktu prawnego wewnętrznie obowiązującego. W przypadku uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny na tego typu akt prawny mamy bowiem do czynienia z analogicznym stanem prawnym, jak w przypadku uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego. Jak zauważa T. Woś wskazując, że zgodnie z art. 152 § 2 p.p.s.a. reguł ochrony tymczasowej określonych w § 1 tego przepisu nie stosuje się do aktów prawa miejscowego, a rozwiązanie to koresponduje z postanowieniami art. 61 § 2 pkt 3 i 4 p.p.s.a., zgodnie z którymi ani właściwy organ, który wydał zaskarżony akt prawa miejscowego, ani sąd, nie mogą wstrzymać wykonania zaskarżonej uchwały lub aktu, jeżeli akt prawa miejscowego wszedł w życie.

Zdaniem Strony Skarżącej analogiczną zasadę jak do aktów prawa miejscowego należy zatem stosować do normatywnych aktów prawnych wewnętrznie obowiązujących. Po ich opublikowaniu akty te obowiązują i nie podlegają wykonaniu, o jakim mowa w art. 152 p.p.s.a., czyli nie powodują, że z mocy ich przyjęcia, nawiązany zostaje stosunek prawny między co najmniej dwoma podmiotami, polegający na nadaniu im wzajemnych uprawnień lub obowiązków, które skutkowałby możliwością ich wyegzekwowania.

Jeśli nawet interpretować art. 152 § 1 p.p.s.a. celowościowo, zakładając, że chodzi w tym przepisie, jak podkreśla Wojewoda o "wstrzymanie wykonania aktu", to biorąc pod uwagę, że uchwała Nr [...]Rady Gminy [...]z [...]czerwca 2019 r. w sprawie Studium, nie została wstrzymana na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., a zatem weszła w życie, czyli przyjęte tą uchwałą w załączeniu studium, zostało opublikowane, to uznać należy, że uchwała ta została przez Wójta Gminy [...]wykonana (istotą jej wykonania jest bowiem opublikowanie studium przez co studium nabiera mocy prawnej i obowiązuje), to także i z tej racji nie może być wstrzymana na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a., bowiem akty, które zostały wykonane nie mogą być wstrzymane, jak trafnie zauważa się to w komentarzach do tego przepisu.

Uchwała w sprawie studium nie została skontrolowana przez Wojewodę [...]w trybie nadzorczym, w wyniku czego weszła w życie po jej opublikowaniu, co skutkuje tym, że przyjęte tą uchwała studium obowiązuje. Wyrok WSA z 12 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1060/20), jako nieprawomocny, nie wstrzymuje obowiązywania studium. Jak wskazuje się bowiem w literaturze "obowiązywanie" to inaczej posiadanie mocy prawnej, a bezsprzecznym jest, że akt normatywny ma moc obowiązującą od momentu, kiedy został ogłoszony, do momentu, kiedy zostanie skutecznie derogowany z systemu prawnego, czyli w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy do czasu, gdy wydany zostanie prawomocny wyrok sądu administracyjnego w tym zakresie. Nie istnieje zatem na terenie Gminy [...] stan, o którym mówi w Wojewoda, a mianowicie nie występuje "brak podstawy planistycznej do podejmowania uchwał w przedmiocie zatwierdzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w granicach Gminy [...]", bowiem studium gminne nadal obowiązuje.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawnym wykonującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium w swej treści nie zawiera upoważnienia do uchwalania planu miejscowego, a przepis ustawowy warunkuje jedynie możliwość uchwalenia planu, o ile na terenie gminy studium obowiązuje.

Plan miejscowy jest aktem prawnym o mocy powszechnie obowiązującej, ustanowionym na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tego względu w doktrynie spotykany jest pogląd, że jest to akt prawny wykonujący ustawę. Tym samym art. 152 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania przepisów ustawowych, a zatem - biorąc pod uwagę - że studium na terenie Gminy [...]nadal obowiązuje, odstąpienia od stosowania przez Radę Gminy [...]przepisów art. 9 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. byłoby rażącym naruszeniem zasad sporządzania studium, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p. i dopiero takie naruszenie dawałoby, w obowiązującym stanie prawnym, Wojewodzie [...]przesłankę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

Strona wskazała również, że nowelizacja art. 152 p.p.s.a. zmieniła ten przepis w sposób zasadniczy, co nie oznacza, że usunęła wszystkie wątpliwości interpretacyjne, jakie rodziły te przepisy przed ich nowelizacją, tworząc nowe (tak T. Woś op. cit., art. 152).

Trudno zdaniem Strony mówić o wstrzymaniu, na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a., aktów lub czynności, które już zostały wykonane. Podaje się także w wątpliwość czy nieprawomocny wyrok może wstrzymać lub przerwać wykonywanie ostatecznych decyzji albo takich decyzji, które nie nadają się do wykonania lub wstrzymania. Zgodnie z postanowieniem NSA z 13 października 2011 r. II OZ 964/11, "Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie u.p.z.p. ze względu na jej przedmiot, nie podlega wykonaniu. Decyzja ta stwierdza bowiem istnienie tylko pewnego stanu prawnego i faktycznego. Nie wywołuje ona skutków materialnoprawnych, bowiem nie rodzi po stronie skarżącego żadnych uprawnień, ani obowiązków. W stosunku do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a." Pogląd ten wyrażony przed nowelizacją art. 152 p.p.s.a. w 2015 roku, nadal zachowuje swoją aktualność. Jak dostrzega się także w odniesieniu do instytucji wstrzymania wykonania, określonej w art. 91 u.s.g., wykładnia logiczna jego postanowień, a zwłaszcza przepisu zawartego w ust. 2 in fine, dopuszczającego możliwość wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia, wskazuje na intencję ustawodawcy, który przewiduje stosowanie środka nadzoru wobec aktów podlegających wykonaniu. Chodzi zatem o uchwały (zarządzenia) mające charakter władczy i rozstrzygający, określające pewne prawa czy obowiązki adresatów. Inne akty, które nie noszą znamion władczości i niczego nie rozstrzygają, powinny zostać wyłączone.

O ile uchwała w sprawie przyjęcia studium może być postrzegana jako akt prawny podlegający wykonaniu, jeśli przyjmie się, że wykonanie jej polega na opublikowaniu przyjętego w załączniku tej uchwały studium, o tyle samo studium po jego opublikowaniu, tym samym nabraniu mocy prawnej i waloru obowiązywania, nie podlega wykonaniu, o jakim mowa w art. 91 u.s.g., analogicznie jak wykonaniu w znaczeniu tego przepisu nie podlega akt prawa miejscowego, co znalazło normatywny wyraz w nowelizacji art. 152 p.p.s.a. z 2015 roku. W tym stanie prawnym trudno jest, jak uczynił to Wojewoda dopatrywać się podstawy stwierdzenia nieważności uchwalonego przez Radę Gminy [...]planu miejscowego w związku z treścią art. 152 § 1 p.p.s.a.

III.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.

Skarga jest niezasadna.

Uzasadniając stawiane zarzuty Strona wskazuje, że po pierwsze, studium jest aktem prawa wewnętrznego, który obowiązuje z chwilą "opublikowania", zatem z tą też chwilą zostaje "wykonany" i tak jak akt prawa miejscowego nie może już zostać wstrzymany, wszedł bowiem w życie. Po drugie, studium nie może zostać wstrzymane również z uwagi na to, że w dacie opublikowania zostało w całości wykonane i - jak można przypuszczać z całokształtu wypowiedzi skargi - nie ma już czego wstrzymywać. Po trzecie, ze skargi zdają się wypływać wnioski, że pomiędzy art. 61 a art. 152 p.p.s.a. zachodzi stosunek równorzędności, tj. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności z art. 61 p.p.s.a. jako ochrona tymczasowa na etapie postępowania sądowego jest przez Skarżącą postrzegane jako równorzędne ze skutkami jakie przewiduje art. 152 p.p.s.a. Po czwarte, Strona zauważa, że plan miejscowy nie jest aktem prawnym wykonującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie zawiera w swojej treści upoważnienia do uchwalania planu miejscowego, a przepis ustawowy warunkuje możliwość uchwalenia planu, o ile na terenie gminy studium jedynie obowiązuje. Nadto, strona poszukuje analogii pomiędzy kwestią niewywoływani skutków prawnych przez studium a decyzją o warunkach zabudowy, szeroko odnosząc się do tej ostatniej.

W konsekwencji w skardze uznano, że stwierdzenie w wyroku tutejszego Sądu z 12 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1060/20, że uchwała Rady Gminy [...] z [...]czerwca 2019 r. nr [...]w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została wydana z naruszeniem prawa, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla możliwości stwierdzenia w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego nieważności uchwały Rady Gminy [...] z Nr [...] z [...]sierpnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy [...]w części obrębów geodezyjnych [...] i [...].

Stanowiska powyższego Sąd nie podziela.

V.

Należy podkreślić, że uchwała Rady Gminy [...] z [...]czerwca 2019 r. nr [...] (tekst dostępny pod adresem https:// [...]) w § 4 wskazała, że "Z dniem podjęcia niniejszej uchwały, traci moc uchwała Nr [...]Rady Gminy [...] z dnia [...]października 2008 roku w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]."

Całkowicie zbędne w ocenie Sądu są zatem uwagi Wojewody odnoszące się do różnic pomiędzy tekstem jednolitym a ujednolicanym studium, powstałym w wyniku kolejnych zmian tego aktu. W niniejszej sprawie studium z 2019 roku w całości uchyliło poprzednie studium z 2008 roku, wielokrotnie dotychczas zmieniane, zatem nie ma mowy o tym, aby nowy akt jedynie modyfikował w pewnym zakresie studium dotychczasowe, co mogłoby stanowić asumpt do rozważań, czy owa zmiana mogła mieć jakikolwiek wpływ na uchwalony następnie plan miejscowy.

Kontynuując rozważania, Sąd nie podziela uwag Skarżącej, co do zakresu związania Rady Gminy postanowieniami studium i jego wpływu na proces uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca w istocie bagatelizuje wpływ i rolę studium na plan miejscowy, traktując je jako pewnego rodzaju akt wewnętrzny, potrzebny co prawda od uchwalenia planu, jednakże w jej ocenie to plan jako źródło prawa miejscowego jest istotny, zatem aktualny status studium nie ma większego znaczenia dopóki w ten lub inny sposób pozostaje ono w obrocie, niezależnie od efektów prowadzonej kontroli sądowej.

W ocenie Sądu stwierdzenie zgodności rozwiązań zawartych w planie z postanowieniami studium nie jest wprawdzie jedynym z warunków procedury uchwalania planu, jednakże brak zgodności na linii studium-plan, zwłaszcza w kwestiach o zasadniczym charakterze np. co do rodzaju zabudowy, oznacza rażące naruszenie popełnione przez organ planistyczny w ramach uchwalania planu.

Ocena zgodności planu ze studium powinna następować jako pierwsza, gdyż zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Brak zgodności już na tym etapie świadczy o uchwaleniu planu niezgodnie z prawem. Brak zgodności planu ze studium jest przy tym uchybieniem poważnym, skutkującym koniecznością eliminacji planu lub jego części z obrotu prawnego. Dalsze procedowanie w sytuacji stwierdzenia już na wstępie braku zgodności planu ze studium jest zbędne.

Sąd zwraca uwagę na powyższe, celem podkreślenia doniosłej, a nie jedynie marginalnej roli studium dla oceny każdego planu miejscowego i to nie tylko na etapie kontroli sądowej, ale również na etapie kontroli nadzorczej sprawowanej przez Wojewodę.

Kontynuując powyższe rozważania trzeba uznać za niewątpliwe i niekwestionowane twierdzenie, że prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma znaczenie dla oceny zgodności z prawem planu, gdy eliminacja ta nastąpiła przed jego uchwaleniem. W takim przypadku w sposób oczywisty wystąpiłaby sytuacja uchwalenia planu w warunkach braku studium.

Kwestia eliminacji studium po uchwaleniu planu pozostaje w tym momencie i w tej sprawie poza zakresem rozważań, zatem Sąd nie będzie jej analizował.

Rozważenia wymaga natomiast, czy nieprawomocne uwzględnienie skargi na studium zanim uchwalono plan miejscowy, ma znaczenie dla ważności tego aktu prawa miejscowego i prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej.

Wskazać zatem trzeba, że analiza wyroku z 12 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1060/20 wskazuje, że podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 u.s.g. Stosownie do treści pierwszego z powołanych przepisów, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Tym przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 u.s.g., który wskazuje z kolei, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli zaś nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Dalsza analiza wyroku tutejszego Sądu dotyczącego kontroli postanowień studium wskazuje, że Sąd uznał ją za podjętą z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium (art. 10 ust. 5 pkt 1 i 4 lit. a) u.p.z.p., albowiem "w wyniku zawyżenia zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową nieprawidłowo został sporządzony bilans terenów stanowiący podstawę ustaleń studium w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów."

W kontekście powyższego zwrócić należy uwagę, że kontrolując uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, sąd administracyjny może, po pierwsze stwierdzić jej nieważność, gdy narusza przepisy prawa w sposób istotny. Po drugie, gdy uchwała narusza przepisy prawa w sposób istotny, ale przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności, wówczas sąd wydaje wyrok stwierdzający niezgodność uchwały z prawem lub wydanie jej z naruszeniem prawa o charakterze istotnym, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia. Po trzecie, sąd może, gdy uchwała narusza przepisy prawa w sposób nieistotny, poprzestać na stwierdzeniu w ramach samego art. 147 § 1 p.p.s.a., że wydano ją z naruszeniem prawa.

Pozostające w sferze zainteresowań w niniejszej sprawie studium Gminy [...]wyeliminowano z uwagi na istotne naruszenie zasad jego sporządzania, albowiem zdaniem Sądu w wyniku zawyżenia zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową nieprawidłowo został sporządzony bilans terenów stanowiący podstawę ustaleń studium w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów.

W kontekście tych ogólnych uwag przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie oś sporu stanowi kwestia, czy w sytuacji nieprawomocnego orzeczenia o uwzględnieniu skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani gminy, przy jednoczesnym uwzględnieniu charakteru tego aktu, zastosowanie znajduje art. 152 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, Skarżąca wadliwie postrzega zarówno charakter studium gminnego jak również wpływ wyroku sądowego dotyczącego tego aktu i eliminującego go nieprawomocnie z obrotu.

Zgodnie z art. 152 § 1 i 2 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego.

Odwołując się do charakteru uchwały jaką jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy podkreślić, że w razie uwzględnienia skargi na tego rodzaju akt samorządowy, nie wywołuje on skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku (o ile Sąd nie postanowił inaczej). Skarżąca twierdzi, że studium należy uznać za akt równoważny aktowi prawa miejscowego, przy czym z drugiej strony twierdzi, że jest to akt wewnętrzny, skierowany wyłącznie do organów jednostki samorządu terytorialnego, czym zaprzecza wcześniejszym twierdzeniom, gdyż cechą aktu prawa miejscowego jest jego skierowanie na zewnątrz, do pewnego generalnego kręgu adresatów spełniających określone cechy. Nadto, z uwagi na wejście studium w życie, jego skonsumowanie i brak konieczności wykonania (na wzór decyzji o warunkach zabudowy) przepis art. 152 p.p.s.a. nie ma zastosowania, zatem Wojewoda nie mógł stwierdzić nieważności planu wydanego na podstawie takiego studium. Jedynie dla porządku przypomnieć należy, że orzeczenie tutejszego Sądu co do studium zapadło zanim uchwalono plan miejscowy, wyeliminowany z obrotu przez Wojewodę kontrolowanym obecnie rozstrzygnięciem nadzorczym.

Odnośnie zatem do pierwszej z kwestii (studium jako akt równoważny z aktem prawa miejscowego) wskazać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest prawem miejscowym. Jest to zapis jasny i oczywisty, nie podlegający jakiejkolwiek ocenie, wykładni czy weryfikacji. Uwagi Skarżącej co do charakteru tego aktu (wewnętrzne źródło prawa j.s.t.) nie mają jakiegokolwiek prawnego znaczenia w kontekście jasnego w swej wymowie art. 152 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Przepis ten jednoznacznie wyłącza efekt wyroku uwzględniającego skargę, gdyż w takim przypadku akt lub czynność nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej lub mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, którym studium nie jest.

Odnosząc się do drugiej kwestii, dotyczącej braku potrzeby i podstaw do wstrzymywania wykonania aktu jakim jest studium należy zwrócić uwagę na zasadniczy błąd w założeniu Skarżącej. Porównując skutki orzeczenia o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie art. 61 p.p.s.a. oraz skutki jakie generuje art. 152 § 1 p.p.s.a. Strona dochodzi do wniosku, że skoro nie można wstrzymać wykonania aktu jakim jest studium (okoliczność nierozważana w niniejszej sprawie), to analogicznie wyrok uwzględniający skargę na ten akt również nie wywołuje skutku z art. 152 § 1 p.p.s.a., stanowiąc swoiste "przedłużenie" zasad wstrzymania wykonalności określonych w art. 61 p.p.s.a. Studium w ocenie Strony jest aktem podobnym do decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie wymaga wykonania i obowiązuje z chwilą wejścia w życie i wykonania w ten właśnie sposób.

W ocenie Sądu w obowiązującym stanie prawnym zachodzi zasadnicza różnica pomiędzy istotą wstrzymania wykonania aktu z art. 61 p.p.s.a., a nie wywoływania przezeń skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę, o czym mówi art. 152 § 1 p.p.s.a.

Uchylenie aktu lub czynności przez sąd (za wyjątkiem aktu prawa miejscowego, którym studium bez wątpienia nie jest) ma ten skutek, że nawet pomimo nieprawomocności wyroku, zaskarżony akt lub czynność nie wywołują skutków prawnych. Studium jest aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. tj. aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż określony w pkt 5 (akt prawa miejscowego), podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Powyższe oznacza, że wyrok kwestionujący ten akt, jeżeli sąd administracyjny nie postanowił inaczej, powoduje że studium nie wywołuje skutków prawnych, a więc nie może stanowić w tym przypadku podstawy do zbadania przez właściwą radę gminy w trakcie prac planistycznych czy uchwalany plan miejscowy nie jest sprzeczny ze studium. Czym innym jest wstrzymanie wykonania aktu, a czy, innym nie wywoływanie przez ten akt skutków prawnych.

W państwie praworządnym nie jest więc możliwa do zaakceptowania sytuacja, w której w razie niewywoływania skutku przez studium gminne organ planistyczny pomimo to stwierdza zgodność uchwalanego planu miejscowego z tym aktem. Słusznie zatem Wojewoda stwierdził nieważność planu, a jego rozstrzygnięcie nadzorcze jest w pełni uzasadnione okolicznościami.

W orzecznictwie podkreśla się, że w art. 152 p.p.s.a. chodzi o wykonalność aktu lub czynności w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie należy nadawać "wykonaniu decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. Stwierdzenie z mocy prawa w wyniku wyroku sądowego, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu, oznacza, że akt ten nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (por. w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego wyrok NSA z 29 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 591/04; z 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1912/15).

Zdaniem Sądu, skutkiem wyroku z 12 lutego 2021 r. jest to, że studium, co najmniej do czasu uprawomocnienia się tego orzeczenia, nie może stanowić podstawy dla Rady Gminy [...] do stwierdzenia zgodności planu z tym aktem (braku naruszenia przepisów tego ostatniego) - art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Podobny pogląd tyle, że w odniesieniu do kontroli aktu nadzoru wojewody nad studium wyrażono w wyroku NSA z 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1555/20, w którym wskazano, że "W świetle przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym obalenie domniemania legalności aktu nadzoru nie musi nastąpić na skutek wyroku prawomocnego (art. 152 § 1 p.p.s.a.). W doktrynie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym stan wstrzymania wykonania uchwały (zarządzenia) trwa aż do czasu uprawomocnienia się zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny. W pierwszej z tych sytuacji usunięcie z obrotu prawnego uchwały z mocą ex tunc "konsumuje" akt jej wstrzymania przez organ nadzoru, w drugiej zaś uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, jako aktu kończącego postępowanie nadzorcze, pozbawia mocy wiążącej zastosowany w jego trakcie środek ochrony tymczasowej (A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, wyd. II, LEX, komentarz do art. 92). Także w orzecznictwie wskazuje się, że wstrzymanie wykonania uchwały uznanej za nieważną przez organ nadzoru trwa do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego lub jego uchylenia przez sąd administracyjny (wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1768/17). Stan ten wiąże się z domniemaniem legalności aktu nadzoru (wyrok TK z 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100), które obalone zostaje na skutek wyroku sądu administracyjnego uchylającego zaskarżony akt nadzoru.

Skoro zatem ustawodawca nadał uprawnienie wojewodzie, do wyeliminowania z obrotu prawnego samego studium w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego i skutkiem tego jest jego wstrzymanie z mocy prawa - art. 92 ust. 1 u.s.g., to twierdzenie na podstawie tworzonych doraźnie konstrukcji prawnych, że skutku takiego nie powoduje art. 152 § 1 p.p.s.a. jest zawężaniem roli sądów administracyjnych i ich nadrzędnego wpływu na kontrolę legalności działań administracji publicznej.

W tej sytuacji Sąd uznał, że Wojewoda [...] zasadnie stwierdził nieważność planu w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem Rada Gminy [...] nie mogła w dacie podejmowania uchwały stwierdzić, czy ów plan nie narusza ustaleń studium, którego skutki pozostają zawieszone do czasu uprawomocnienia się wyroku tutejszego Sądu z 12 lutego 2021 r.

Sąd orzekł zatem o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.