Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1849/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 603
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - tekst jedn.
article: § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 925
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społeczne z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal,  w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2005/16 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru żłobków 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na rzecz S. K. kwotę 1257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2005/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru żłobków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2015 r. S. K. zwróciła się do Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki o wpisanie do Rejestru żłobków i klubów dziecięcych żłobka pn. "[...]" określając na 15 proponowaną liczbę miejsc w żłobku.

Na podstawie powyższego wniosku Burmistrz Miasta Mińsk Mazowiecki wpisał w dniu 19 czerwca 2015 r. żłobek pn. "[...]" do Rejestru żłobków i klubów dziecięcych.

W dniach od 16 lipca 2015 r. do 17 lipca 2015 r. oraz w dniu 20 lipca 2015 r. została przeprowadzona kontrola warunków i jakości sprawowanej opieki nad dziećmi w ww. żłobku. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że lokal, w którym prowadzony jest żłobek nie spełnia wymagań określonych w § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy (Dz. U. z 2014 r., poz. 925) dotyczących zapewnienia dla 15 dzieci odpowiedniej powierzchni w pomieszczeniach przeznaczonych na zbiorowy pobyt. W wyniku dokonanych obliczeń kontrolujący stwierdzili, że pomieszczenia żłobka spełniają wymagania określone w § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia maksymalnie dla 7 dzieci. Wskazana liczba dzieci jest niezgodna z liczbą dzieci wpisaną na podstawie wniosku w Rejestrze żłobków i klubów dziecięcych prowadzonego przez Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki, tj. liczbą 15.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2015 r. S. K. złożyła zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia 10 sierpnia 2016 r. wskazując, że kontrolujący w sposób nieuprawniony przyjęli, że pomieszczenia żłobka spełniają wymagania maksymalnie dla 7 dzieci.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r. kontrolujący udzielili odpowiedzi na zarzuty.

Wystąpieniem pokontrolnym z dnia 2 września 2015 r. zobowiązano S. K. do złożenia informacji o zmianie danych wskazanych we wniosku o wpis żłobka do rejestru w zakresie liczby miejsc w żłobku, do dnia 20 października 2015 r. oraz wskazanie w tej informacji liczby dzieci odpowiadającej wymogom lokalowym w zakresie powierzchni przypadającej na każde dziecko, określonym w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2016 r. poz. 157) oraz rozporządzeniu.

W dniu 20 października 2015 r. S. K. złożyła sprawozdanie z wykonania zaleceń pokontrolnych.

Wobec braku odniesienia się do wszystkich zaleceń pokontrolnych Burmistrz Miasta Mińsk Mazowiecki pismem z dnia 12 listopada 2015 r. zobowiązał S. K. do przedstawienia na piśmie sposobu zrealizowania zaleceń w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma. W piśmie tym poinformowano, że w przypadku nieusunięcia w wyznaczonym terminie nieprawidłowości burmistrz miasta wykreśla z rejestru żłobek lub klub dziecięcy.

Pismem z dnia 24 listopada 2015 r. S. K. poinformowała, że żłobek spełnia wymogi dotyczące powierzchni przypadającej na dziecko, a zalecenia zawarte w wystąpieniu są niezgodne z przepisami ustawy i nie mogą być wykonane.

Zawiadomieniem z dnia 27 stycznia 2016 r. Burmistrz Miasta Mińsk Mazowiecki poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykreślenia z Rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzonego przez Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki żłobka pn. "[...]" w Mińsku Mazowieckim z powodu niewykonania w wyznaczonym terminie zaleceń pokontrolnych.

W dniu 1 marca 2016 r. zostały przeprowadzone oględziny lokalu, w którym prowadzony jest żłobek. W wyniku oględzin ustalono, że lokal, w którym prowadzony jest żłobek posiada trzy pomieszczenia przeznaczone na zbiorowy pobyt dzieci: 1) sala nr 1 - jest to sala zabaw dla dzieci. W tej sali dzieci bawią się, jedzą, wykonują prace manualne, uczą się; powierzchnia sali: 31,79m2, 2) sala nr 2 - sala wielofunkcyjna służąca do zabawy, przystosowana do odpoczynku dzieci, powierzchnia sali: 16,59m2, 3) sala nr 3 sala przeznaczona do odpoczynku dzieci: powierzchnia sali: 12,89m2.

Pismami z dnia 17 marca 2016 r. Burmistrz Miasta Mińsk Mazowiecki zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mińsku Mazowieckim oraz do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Mińsku Mazowieckim o zajęcie stanowiska, czy lokal w którym prowadzony jest żłobek spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy i czy może w nim być sprawowana opieka nad 15 dziećmi.

Odpowiedzi udzielono przy pismach odpowiednio z dnia 30 marca 2016 r. i 23 marca 2016 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta Mińsk Mazowiecki wykreślił żłobek pn. "[...]" w Mińsku Mazowieckim z Rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzonego przez Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki z powodu nieusunięcia przez prowadzącą żłobek w wyznaczonym terminie nieprawidłowości polegających na niedostosowaniu liczby miejsc w żłobku do warunków lokalowych żłobka, tj. do powierzchni pomieszczeń przeznaczonych na zbiorowy pobyt dzieci.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S.K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że ustalenia kontroli wykazały, że liczba i powierzchnia pomieszczeń jakimi dysponuje żłobek w świetle wymagań ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy, spełnia wymagania maksymalnie dla 7 dzieci, natomiast we wniosku o wpis do Rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzonego przez Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki, złożonego w dniu 16 czerwca 2015 r. S. K. wskazała liczbę miejsc dla dzieci: 15.

W związku z ustaleniami kontroli, wydane zostały zalecenia pokontrolne, które nie zostały wykonane w zakreślonym przez organ terminie.

Przeprowadzając analizę treści przepisów art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. organ stwierdził, że skoro ustawodawca zobowiązał do wyodrębnienia w żłobku co najmniej dwóch pomieszczeń na zbiorowy pobyt dzieci (w tym jednego przystosowanego do odpoczynku), to powierzchnia każdego z pomieszczeń musi posiadać minimalną, wymaganą przepisami prawa powierzchnię w stosunku do określonej ilości dzieci. Podkreślił przy tym, że zarówno sala zabaw, jak i sala do odpoczynku, są pomieszczeniami przeznaczonymi na zbiorowy pobyt i każda z tych sal musi mieć powierzchnię minimum 16m2 dla 3-5 dzieci, która to powierzchnia ulega zwiększeniu o 2,5m2 na każde kolejne dziecko.

W ocenie organu sala o powierzchni 31,79m2, w której dzieci bawią się, spożywają posiłki, wykonują prace manualne i uczą się spełnia wymagania na pobyt 11 dzieci; sala o powierzchni 16,59m2, służąca do zabawy i odpoczynku dzieci spełnia wymagania na pobyt 5 dzieci. Natomiast sala o powierzchni 12,89m2, w ogóle nie spełnia wymogów powierzchni określonych w rozporządzeniu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium podkreśliło m.in., że rozporządzenie w sposób precyzyjny wskazuje, jakie parametry powierzchniowe musi spełniać powierzchnia każdego pomieszczenia, w którym przebywają dzieci. Interpretacja § 2 pkt 1 rozporządzenia nie budzi wątpliwości i przepis ten każe przyjmować określoną w tym przepisie powierzchnię dla każdego pomieszczenia i tym samym odpowiednią liczbę dzieci w każdym pomieszczeniu. Przepis ten nie wskazuje natomiast na możliwość sumowania liczby dzieci przypadającej na powierzchnię każdego z pomieszczeń. Dlatego też interpretację odwołującej, że w sali o pow. 31,79m2 może przebywać 11 dzieci oraz w sali o powierzchni 16,59m2 może przebywać 5 dzieci, co po zsumowaniu daje liczbę 16 dzieci, uznać należy za błędną. Skoro każde z pomieszczeń ma mieć określoną powierzchnię w stosunku do liczby dzieci to ogólna liczba dzieci w żłobku musi odpowiadać możliwościom powierzchniowym w stosunku do ilości dzieci w każdym pomieszczeniu. W związku z powyższym żłobek nie spełnia wymagań lokalowych dla 15 dzieci, gdyż w sali o powierzchni 16,59m2 może przebywać tylko 5 dzieci. Przepis § 2 pkt 1 rozporządzenia określa powierzchnię dla każdego dziecka, w każdym pomieszczeniu przeznaczonym na zbiorowy pobyt z uwzględnieniem czasu jej sprawowania. Użyty w przepisie zwrot "powierzchnia każdego pomieszczenia" oznacza, że unormowanie to odnosi się do każdego, z co najmniej dwóch pomieszczeń wymienionych w art. 24 ustawy, które musi posiadać żłobek.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wstrzymało wykonanie decyzji z dnia [...] października 2016 r., wskazując że wykreślenie żłobka "[...]" z rejestru żłobków pozbawi dzieci już przyjęte do żłobka prawa do fachowej opieki i pozostawi rodziny tychże dzieci w trudnej sytuacji zawodowej i rodzinnej.

Ponadto Kolegium zauważyło, że zlikwidowanie żłobka spowodowałoby zaistnienie nieodwracalnych skutków poprzez: utratę pracy zatrudnionych osób, utratę źródła utrzymania dla właściciela żłobka, stracone bezpowrotnie koszty związane z urządzeniem lokalu żłobka, koszty najmu i kar za rozwiązanie umowy najmu lub opłacenie najmu za zlikwidowany żłobek, koszty finansowe i społeczne dotyczące pozbawienia rodziców opieki nad ich dziećmi oraz problemy w wykonywaniu pracy zarobkowej ze względu na konieczność zapewnienia opieki nad tymi dziećmi.

W skardze na decyzję z dnia [...] października 2016 r. S. K. zarzuciła naruszenie:

1) art. 24, art. 25, art. 54 oraz art. 57 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3;

3) § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy;

4) art. 7, art. 8, art. 16, art. 75 i 77 w zw. z art. 7 oraz art. 80 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że z okoliczności, że skarżąca do wniosku o wpisanie do Rejestru żłobków i klubów dziecięcych żłobka pn. "[...]" załączyła pozytywną opinię sanitarną z dnia 19 maja 2015 r. wydaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mińsku Mazowieckim oraz pozytywną opinię w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 3 czerwca 2015 r. wydaną przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Mińsku Mazowieckim nie można wywodzić, że organ nadzoru w ramach przeprowadzonej kontroli w zakresie warunków świadczonej opieki na podstawie art. 54 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 nie mógł badać warunków lokalowych w jakich prowadzony jest żłobek, z punktu widzenia wymagań określonych w art. 24 ustawy oraz wydanego na podstawie art. 25 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego.

Z treści załączonej opinii sanitarnej wynika, że jej przedmiotem była ocena spełnienia przez pomieszczenia przeznaczone na potrzeby żłobka wymogów sanitarno-higienicznych. Natomiast z treści opinii w zakresie ochrony przeciwpożarowej wynika, że jej przedmiotem była ocena tych pomieszczeń z punku widzenia wymogów przepisów przeciwpożarowych. Opinie te nie odnosiły się natomiast do wymogów powierzchniowych tych pomieszczeń z punktu widzenia deklarowanej liczby 15 dzieci do pobytu w żłobku. Tak wiec nieuzasadnione jest stanowisko skarżącej, że opnie te były wiążące dla Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki w zakresie spełnienia przez pomieszczenia żłobka wymogów lokalowych określonych § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 10 lipca 2014 r.

Zdaniem Sądu z art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 2 pkt 1 rozporządzenia wynika, że w żłobku muszą być co najmniej dwa pomieszczenia przeznaczone na zbiorowy pobyt dzieci, a powierzchnia każdego pomieszczenia przeznaczonego na zbiorowy pobyt od 3 do 5 dzieci musi wynosić co najmniej 16m2. Jeżeli natomiast w żłobku, w którym czas pobytu dziecka przekracza 5 godzin dziennie, ma przebywać większa liczba dzieci niż 5, powierzchnia każdego pomieszczenia przeznaczonego na zbiorowy pobyt dzieci musi ulec odpowiedniemu zwiększeniu na każde kolejne dziecko, o co najmniej 2,5m2.

W sytuacji zatem, gdy w żłobku prowadzonym przez skarżącą ma przebywać 15 dzieci, powierzchnia każdego z dwóch pomieszczeń przeznaczonych na zbiorowy pobyt dzieci, powinna być odpowiednio większa od wymaganej powierzchni 16m2, o co najmniej 2,5m2 na każde kolejne dziecko, powyżej liczby 5 dzieci. Kontrola wykazała natomiast, że w lokalu w którym skarżąca prowadzi żłobek są dwa pomieszczenia przeznaczone na zbiorowy pobyt dzieci o powierzchni co najmniej 16m2 (jedno o powierzchni 31,79m2 oraz drugie o powierzchni 16,59m2).

W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że pomieszczenia te nie spełniają wymogów powierzchniowych określonych w § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. do przebywania w nich 15 dzieci.

W świetle powyższego Sąd nie zaakceptował stanowiska skarżącej, że w sali o powierzchni 31,79m2 może przebywać 11 dzieci (5+6), w sali o powierzchni 16,59m2 - 5 dzieci, a zatem razem w dwóch salach spełniających normy powierzchni 16m2 może przebywać 16 dzieci.

W ocenie Sądu wykładnia językowa powyższych przepisów nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że powierzchnia każdego z dwóch pomieszczeń przeznaczonych na zbiorowy pobyt dzieci musi być odpowiednia do liczby dzieci, które mają przebywać w żłobku. W sytuacji natomiast, gdy wykładnia językowa tych przepisów nie budzi wątpliwości nie ma powodu aby odwoływać się do wykładni systemowej lub celowościowej, które służą do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła S. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiający się w oddaleniu skargi, zamiast jej uwzględnienia, poprzez naruszenie:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli przeprowadzenia zgodności z prawem postępowania administracyjnego przez organy I i Il instancji, skutkującym wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych uchybieniami wymienionymi w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;

2) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku nie na podstawie przepisów obowiązującego prawa rangi ustawowej (ustawy i rozporządzenia), lecz na podstawie zastosowania swobodnej oceny sprawy i w sprzeczności z przepisami ustawowymi;

3) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak uchylenia zaskarżonych decyzji;

4) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 oraz art. 16 k.p.a. poprzez niedokonanie kontroli zgodności decyzji z przepisami prawa rangi ustawowej i wydanie wyroku wbrew przepisom prawa materialnego, stanowiących materialnoprawną podstawę orzekania w drodze decyzji administracyjnych i wyrokowania przez sądy administracyjne;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i dokonanie ustaleń prawnych sprzecznie ze stanem faktycznym w zakresie powierzchni i przeznaczenia pomieszczeń w żłobku skarżącej w świetle opinii sanitarnej i przeciwpożarowej oraz decyzji budowlanych, oraz poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa do błędnie ustalonego stanu faktycznego;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie treści opinii wydanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w zakresie liczby miejsc w żłobku skarżącej w ten sposób, iż Sąd nie wziął pod uwagę liczby wskazanej w opiniach i stwierdził, że opinia nie określa liczby miejsc w żłobku;

7) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie treści pism i stanowiska zajętego przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w konsekwencji wydanie wyroku niezgodnego ze stanowiskiem pomimo stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku, iż dokonana przez Sąd wykładnia przepisów nie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem MRPiPS;

8) art. 151 p.p.s.a. wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów administracji w sytuacji, gdy nastąpiło naruszenie prawa dające podstawy do uchylenia decyzji, czym naruszono art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. do uwzględnienia skargi;

9) art. 151 p.p.s.a. wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 i art. 7, 8, 16, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji powyżej wskazanych przepisów k.p.a.;

10) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 1 j ust. 2 oraz art. 25 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez brak uchylenia decyzji, gdy pomieszczenia żłobka spełniały normy określone przepisami prawa, potwierdzone pozytywnymi opiniami Państwowego Inspektora Sanitarnego i Komendanta Straży Pożarnej;

11) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 24 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i art. 25 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz art. 6, 8 i 16 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i pozostawienie ich bez rozpatrzenia oraz brak uzasadnienia wyroku w tym zakresie, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego ustalenia liczby miejsc w żłobku poprzez decyzje Państwowego Inspektora Sanitarnego i trwałości takich opinii i decyzji w świetle art. 16 k.p.a.;

12) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez nierozpoznanie dowodów z dokumentów (pism urzędowych Ministerstwa RPiPS) oraz przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego skutkującym nieuwzględnieniem stanowiska Ministra odnośnie obliczania liczby miejsc w żłobku na podstawie powierzchni każdej z sal przeznaczonych do zbiorowego pobytu dzieci oddzielnie.

Ponadto, poniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, względnie brak zastosowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 25 ust. 1 i 2, 54 i 57 ust. 1-5 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, ponieważ przepisy te nie uprawniają organu (wójta lub burmistrza) do wykonywania funkcji nadzoru sanitarnego lub budowlanego, w szczególności kontroli powierzchni oraz wydawania decyzji w tym zakresie, w szczególności wydania decyzji o wykreśleniu żłobka z rejestru;

2) art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że najpierw organ błędnie obliczył liczbę i powierzchnię pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt dzieci, a w wyroku Sąd w całości potwierdził błędne obliczenie, dodatkowo dokonując interpretacji przepisu w sposób sprzeczny z jego literalną treścią, pomimo powołania się w uzasadnieniu na językową wykładnię przepisu;

3) § 2 pkt 1 rozporządzenia poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że Sąd przyjął błędne obliczenie liczby i powierzchni pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt dzieci, oraz całkowitej liczby dzieci w żłobku;

4) art. 54 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez przyjęcie, że wójt (burmistrz) w ramach uprawnień nadzorczych ma prawo do kwestionowania i zmiany ustaleń dokonanych przez uprawnione organy, tj. państwowego inspektora sanitarnego i komendanta państwowej straży pożarnej, w zakresie spienienia wymagań lokalowych, określonych w przepisach rozporządzenia.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości powyższego wyroku względnie zmianę wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz orzeczenie, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach.

W piśmie procesowym z dnia 30 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wyjaśnił przesłanki wynikające ze zmiany ustawy o opiece, które to zmiany weszły w życie od dnia 1 stycznia 2018 r. Dołączył ponadto aktualny wyciąg z Rejestru żłobków i klubów dziecięcych dla żłobka prowadzonego przez skarżącą, z którego wynika że żłobek przeznaczony jest dla 23 dzieci.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa jest analogiczna z punktu widzenia przedmiotu postępowania ze sprawą o sygn. akt I OSK 2068/17. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną opartą o tak samo sformułowane zarzuty i tę samą argumentację, stąd też stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych sprawach jest tożsame.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem za uzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 i § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy.

Przypomnieć na wstępie należy, że zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o opiece, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanych rozstrzygnięć, lokal, w którym tworzony i prowadzony jest żłobek – posiada co najmniej dwa pomieszczenia, w tym jedno przystosowane do odpoczynku dzieci. Z kolei zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia (również w brzmieniu z tamtego okresu), lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy, oraz jego wyposażenie spełniają następujące warunki: 1) powierzchnia każdego pomieszczenia przeznaczonego na zbiorowy pobyt od 3 do 5 dzieci wynosi co najmniej 16m2; w przypadku liczby dzieci większej niż 5 powierzchnia każdego pomieszczenia ulega odpowiedniemu zwiększeniu na każde kolejne dziecko, z tym że: a) powierzchnia przypadająca na każde kolejne dziecko wynosi co najmniej 2m2, jeżeli czas pobytu dziecka nie przekracza 5 godzin dziennie, b) powierzchnia przypadająca na każde kolejne dziecko wynosi co najmniej 2,5m2, jeżeli czas pobytu dziecka przekracza 5 godzin dziennie.

Z treści przepisu art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o opiece wynikało wyłącznie, że w żłobku powinny były być co najmniej dwa pomieszczenia, z czego co najmniej jedno miało być przystosowane do odpoczynku dzieci. Ustawa nie określała liczby dzieci ani powierzchni żadnego z pomieszczeń. W tym zakresie odsyłała do przepisów wykonawczych. Z ustawy nie wynikało też, czy do celów określenia liczby dzieci należało przyjmować pomieszczenia razem, czy np. każde z nich oddzielnie. Także rozporządzenie, ani w powołanym przepisie, ani w jakimkolwiek innym, nie zawiera regulacji stwierdzających, że do celów określenia liczby dzieci przyjmuje się wyłącznie pomieszczenia przeznaczone do odpoczynku, względnie jakiekolwiek inne pomieszczenia.

Prawidłowa jest zatem taka wykładnia omawianych przepisów, w myśl której do pomieszczeń przeznaczonych na zbiorowy pobyt dzieci mogły być zaliczone jedynie takie, których powierzchnia wynosiła co najmniej 16m2. Jeśli zaś pomieszczenie było większe, to odpowiedni wskaźnik powierzchni, przypadającej na jedno dziecko, pozawalał na obliczenie, jaka liczba dzieci mogła w danym pomieszczeniu przebywać. W tej sytuacji w przedmiotowym żłobku - w dwóch salach spełniających normy powierzchni - mogło przebywać łącznie 16 dzieci (w sali o powierzchni 31,79m2 - 11 dzieci, a w sali o powierzchni 16,59m2 - 5 dzieci).

Dodatkowo, zwrócić należy uwagę, że z treści ustawy ani rozporządzenia nie wynikał obowiązek zapewnienia przez żłobek osobnej sali przeznaczonej wyłącznie do odpoczynku dzieci. Art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o opiece stanowił jedynie o pomieszczeniu "przystosowanym" do takiego odpoczynku. Skoro tak, to każde z pomieszczeń przedmiotowego żłobka mogło być przystosowane do odpoczynku dzieci, co powoduje, że żłobek spełniał normy powierzchniowe dla określonej w rejestrze liczby dzieci.

Odmienna wykładnia tych przepisów, dokonana przez organy orzekające w sprawie oraz zaakceptowana przez Sąd I instancji, prowadzi do sprzecznych z logiką i zdrowym rozsądkiem wniosków, że na każde dziecko winno przypadać miejsce w dwóch salach i dodatkowo po 2,5m2 w każdym z dwóch pomieszczeń w przypadku liczby dzieci większej niż 5. W tej sytuacji żłobek mógłby się składać wyłącznie z parzystej liczby pomieszczeń, z których w każdej parze (pomieszczenie przeznaczone na odpoczynek i pomieszczenie do innych celów) mogłaby przebywać jedynie taka liczba dzieci, dla której normę powierzchniową spełniałoby to mniejsze pomieszczenie.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że możliwość wadliwej interpretacji powyższych przepisów, jak się wydaje, dostrzegł sam prawodawca. Otóż na mocy art. 12 pkt 14 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428), z mocą od 1 stycznia 2018 r. znowelizowany został przepis art. 24 ustawy o opiece m.in. w taki sposób, że dla żłobków zrezygnowano z wymogu co najmniej jednego pomieszczenia przystosowanego do odpoczynku dzieci. Ograniczono natomiast obowiązek w tym zakresie do zapewnienia miejsca na odpoczynek dla dzieci. Zmianie uległ też z dniem 1 stycznia 2018 r. § 2 pkt 1 rozporządzenia, w którym pominięto wyraz "każdego" w odniesieniu do powierzchni pomieszczeń przeznaczonych na zbiorowy pobyt dzieci w przypadku liczby dzieci większej niż 5 (zmiana wynikająca z: § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy – Dz. U. z 2017 r., poz. 2379).

Wprowadzenie powyższych zmian stanowi potwierdzenie, że dokonana w niniejszej sprawie przez skarżącą kasacyjnie wykładnia przepisów regulujących normy powierzchniowe pomieszczeń w żłobkach, była zgodna z intencją prawodawcy.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia, albowiem część z nich okazała się niezasadna, zaś część pozostawała bez wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów oscylujących wokół charakteru prawnego i kompetencji nadzorczych organu I instancji w zakresie opinii państwowego inspektora sanitarnego, to stwierdzić przyjdzie, że nie są one zasadne.

Wbrew twierdzeniom skarżącej opinia w tym zakresie nie miała charakteru bezwzględnie wiążącego. Kompetencja nadzorcza wójta, burmistrza lub prezydenta miasta określona w art. 54 ustawy o opiece, w zakresie warunków i jakości świadczonej opieki, rozciągała się również na kontrolę warunków lokalowych, w tym spełnienie norm powierzchniowych. Przepis art. 25 ust. 2 ustawy o opiece, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r., nie dawał podstaw do twierdzenia, że pozytywna opinia państwowego inspektora sanitarnego pozbawia organ nadzoru możliwości weryfikacji w zakresie spełnienia przez żłobek warunków lokalowych. Dopiero nowelizacja ustawy o opiece wprowadziła formę decyzyjną w odniesieniu do spełnienia wymagań sanitarno-lokalowych (art. 25 ust. 2a pkt 1 ustawy o opiece w obecnym brzmieniu) i dopiero taka decyzja niewątpliwie posiada walor wiążący również w odniesieniu do organu nadzoru.

Nie mogły też odnieść oczekiwanego skutku zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2147/11; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1790/11 oraz z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FSK 753/12).

Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie sygnalizowano, że art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych tego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11 oraz z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 745/11).

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. to przepisy wynikowe. Ich zastosowanie przez Sąd I instancji jest skutkiem dokonanej przez ten Sąd oceny prawnej wobec czego nie sposób dopatrywać się ich naruszenia bez powiązania z innymi przepisami. Natomiast powiązanie ich w skardze kasacyjnej z przepisami k.p.a. nie mogło w niniejszej sprawie odnieść zamierzonego rezultatu albowiem wskazywane przepisy tego kodeksu nie zostały przez organy naruszone w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie budzi wątpliwości ustalony w sprawie stan faktyczny, jak i przeprowadzone postępowanie dowodowe. Jeszcze raz przypomnieć wypadnie, że istotą sporu w niniejszej sprawie była wykładnia przepisów prawa materialnego na gruncie niekwestionowanego stanu faktycznego.

Odnośnie natomiast naruszenia art. 106 § 3 i 5 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., to stwierdzić należy, że postać ich naruszenia jakiej dopatruje się skarżąca kasacyjnie nie pozwala na konstatację, aby tego rodzaju naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zarówno brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, jak i nierozpoznanie wskazywanych dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, pozostawało, w świetle rozważań Sądu I instancji, bez wpływu na końcowe wnioski, do jakich Sąd ten doszedł.

Jak już jednak wcześniej wskazano, o zasadności skargi kasacyjnej przesądził zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co w efekcie doprowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na zasadzie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Z kolei o umorzeniu postępowania administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Dalsze postępowanie w tej sprawie jest bowiem bezprzedmiotowe i to zarówno z uwagi na dokonaną w niniejszym wyroku wykładnię przepisów prawa, jak i z uwagi na znowelizowany stan prawny. Ponadto należy mieć na uwadze, że w związku ze wstrzymaniem, postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., wykonania zaskarżonej decyzji o wykreśleniu żłobka z rejestru żłobek ten nie został zlikwidowany lecz nieprzerwanie funkcjonuje. O bezprzedmiotowości tego postępowania świadczy dodatkowo treść złożonego do akt sprawy wyciągu z Rejestru żłobków i klubów dziecięcych, z którego wynika, że aktualnie dla żłobka prowadzonego przez skarżącą przewidziane są 23 miejsca dla dzieci.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się: wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, opłata za czynności radcowskie obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.