Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 205/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2, art. 28 ust. 1-4, art. 30, art. 32
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 7, art. 10 par. 1-2, art. 77 par. 1, art. 79a par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 31 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Drożdż po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2022 roku sprawy ze skargi L. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej L. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 14 grudnia 2021 r., nr UP-1104/2021, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.u.s.", Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z 12 października 2021 r., nr 2367/2021 o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 26 481,98 zł, w tym na ubezpieczenia społeczne za okres kwiecień 2014 r. – październik 2015 r. w łącznej kwocie 18 496,25 zł, w tym z tytułu składek – 12 156,25 zł, odsetek liczonych na 23 sierpnia 2021 r. – 6 340,00 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres maj – grudzień 2014 r., styczeń – sierpień 2015 r., październik 2015 r. – styczeń 2016 r. w kwocie 7 985,73 zł, w tym z tytułu składek 5 285,73 zł, odsetek liczonych na 23 sierpnia 2021 r. – 2 700,00 zł.

W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że 23 sierpnia 2021 r. wpłynął wniosek L.W. o umorzenie należności z tytułu składek. Skarżąca powołała się na trudną sytuację finansową i zdrowotną.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia decyzją z 12 października 2021 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek uznając, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Skarżąca nie wykazała zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności z tytułu składek wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego. Nie wykazała, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń. Nie wykazała, że stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności z tytułu składek.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, że zaciągnęła kredyt dla córki, która spłaca go w ratach. Córka wspiera ją finansowo w wysokości około 300,00 zł – 400,00 zł. Córka wraz z chłopakiem prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Skarżąca uzyskuje dochód z tytułu świadczenia emerytalnego w miesięcznej wysokości 1 425,00 zł netto. Koszty stałe, tj. czynsz, opłaty za prąd, gaz i telefon wynoszą około 600,00 zł – 700,00 zł i pozostaje jej 700,00 zł, tj. 30,00 zł dziennie. Skarżąca spłaca raty wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 318,00 zł. Ma 67 lat i ze względu na pandemię jej zdrowie jest zagrożone z uwagi na brak dostępu do lekarzy. Skarżąca dodała, że ma problemy z krążeniem, nerkami, migreny trwające kilka dni. W prawej piersi wyczuła guzek i ma wyznaczoną wizytę u specjalisty na 22 listopada 2021 r. Do wniosku przedłożyła pismo z dodatkowymi wyjaśnieniami, które do organu administracji wpłynęło 19 listopada 2021 r. oraz wynik badania USG z 22 listopada 2021 r. W piśmie, które wpłynęło 19 listopada 2021 r., skarżąca wskazała, że jest schorowaną osobą i jest diagnozowana w kierunku nowotworu. Spłaca układ ratalny zawarty z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, który jest dla niej obciążeniem finansowym.

Organ administracji stwierdził, że dokonał ponownej analizy kwestii przedawnienia i uznał, że w decyzji z 12 października 2021 r. prawidłowo stwierdzono, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Z przedłożonego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 8 września 2021 r. wynika, że skarżąca jest stanu wolnego. Nie pracuje zarobkowo. Pobiera świadczenie emerytalne w miesięcznej wysokości 1 400,00 zł netto. Nie posiada dochodów z innych źródeł. Nie pobiera zasiłku z Urzędu Pracy i pomocy społecznej. Córka wspiera skarżącą finansowo w miesięcznej kwocie 1 000,00 zł – 1 500,00 zł netto. Skarżąca ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w tym z tytułu: miesięcznych opłat – 560,00 zł, opłat eksploatacyjnych – 80,00 zł oraz kosztów związanych z leczeniem – 150,00 zł. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Posiada zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów w wysokości 10 000,00 zł z miesięczną spłatą 1 200,00 zł. Skarżąca nie wskazała, czy raty są regulowane. Nie posiada nieruchomości, wierzytelności. Posiada samochód marki Mazda 2 z 2008 r. oraz sprzęt RTV/AGD o łącznej wartości 2 500,00 zł.

Do rozpatrzenia sprawy skorzystano z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że 11 stycznia 2018 r. działalność gospodarcza o nazwie Przedstawiciel Bankowy L.W. została wykreślona z rejestru. Skarżąca jest zgłoszona do ubezpieczeń jako emeryt. Wysokość świadczenia wynosi miesięcznie 1 690,12 zł brutto, tj. 1 425,01 zł netto. Ze świadczenia nie są dokonywane żadne potrącenia. Skarżąca nie jest właścicielką lub współwłaścicielką nieruchomości bądź pojazdu. Spłaca należności w układzie ratalnym zgodnie z zawartym aneksem do umowy z 2 lutego 2018 r. nr 51/2018/210600. 19 listopada 2021 r. została zaksięgowana wpłata w wysokości 318,00 zł.

Organ administracji wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy Prawo upadłościowe. Przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. nie zachodzi, gdyż nie nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej. Jednak nie zachodzi przesłanka braku majątku, ponieważ skarżąca pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1 690,12 zł brutto, tj. 1 425,01 zł netto i jego wysokość umożliwia prowadzenie skutecznej egzekucji. Nie wystąpiło kryterium braku następców prawnych. Przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie skarżąca wnosi przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi – nie można stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ postępowanie egzekucyjne nie jest prowadzone, ze względu na zawartą umowę ratalną.

Według organu administracji, ponieważ wobec skarżącej nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Rozważając możliwość umorzenia należności z tytułu składek, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem z 31 lipca 2003 r.", organ administracji wskazał, że skarżąca poinformowała o problemach z krążeniem, nerkami, migrenami trwającymi kilka dni oraz o wyczuciu w prawej piersi guzku. Przedłożyła wynik badania USG z 22 listopada 2021 r. Organ administracji stwierdził, że nie neguje problemów zdrowotnych skarżącej. Wskazane problemy zdrowotne mogą być dodatkowym utrudnieniem w codziennej egzystencji, lecz nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności z tytułu składek. Skarżąca dysponuje stałym źródłem dochodu w postaci świadczenia emerytalnego, które jest wypłacane bez względu na stan zdrowia oraz ewentualną konieczność opieki nad chorym członkiem rodziny, które może stanowić źródło stopniowej spłaty zadłużenia. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że sytuacja zdrowotna skarżącej uniemożliwia pozyskiwanie dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia. Dlatego w analizowanej sprawie ta przesłanka nie zachodzi. Powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej bądź szczególnego zdarzenia. Było natomiast wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Jeżeli w danym okresie skarżąca nie posiadała wystarczających środków finansowych na opłacenie należnych składek w terminie, to obecnie jest zobowiązana do ich uregulowania wraz z odsetkami za zwłokę. Ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości we wnioskowanym zakresie. Dochód skarżącej w wysokości 1 425,01 zł netto jest wyższy niż poziom minimum socjalnego za I kwartał 2020 r. ustalony 30 sierpnia 2021 r. przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego na kwotę 1 282,74 zł. Zatem nie wskazuje na stan ubóstwa i konieczność sięgania po pomoc z opieki społecznej, która dedykowana jest tylko osobom w bardzo trudnej sytuacji, zagrażającej egzystencji. Skarżąca oświadczyła, że nie korzysta z pomocy z opieki społecznej. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym wskazała, że córka wspiera ją finansowo w wysokości 1 000,00 zł – 1 500,00 zł netto miesięcznie. Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poinformowała, że córka wspiera ją finansowo w wysokości około 300,00 zł – 400,00 zł. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym skarżąca wskazała, że ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w łącznej kwocie 790,00 zł. W ocenie organu administracji budżet skarżącej pozwala na sfinansowanie ich w całości. W miesięcznych kosztach utrzymania nie uwzględniono podstawowych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym, czyli zakupu żywności, artykułów higienicznych, ubrań, itp. Wspomniane wydatki nie są nadzwyczajnymi kosztami jakie musi skarżąca ponosić, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może umarzać zaległości każdej osobie, która ponosi, podobnie jak ogół społeczeństwa, zwykłe koszty utrzymania. Skarżąca oświadczyła, że posiada zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów w wysokości 10 000,00 zł z miesięczną spłatą 1 200,00 zł. Nie określiła, czy raty są regulowane. Fakt posiadania zobowiązań wobec innych niż Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wierzycieli nie stanowi przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Zobowiązania cywilnoprawne zostały bowiem zaciągnięte przez skarżąca świadomie, z uwzględnieniem możliwości finansowych i ich ewentualnych negatywnych skutków.

W ocenie organu administracji podjęcie decyzji o umorzeniu należności na obecnym etapie postępowania byłoby działaniem przedwczesnym i nieuzasadnionym. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału nie pozwala na stwierdzenie, że sytuacja materialno-bytowa całkowicie i trwale uniemożliwia spłatę zaległych należności. Skarżąca spłaca należności z tytułu składek w ramach układu ratalnego i dochód gospodarstwa domowego przekracza poziom minimum socjalnego.

W skardze na powyższą decyzję L.W. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca oświadczyła, że jej jedyny dochód to emerytura w wysokości 1 425 zł. Z tej kwoty po odliczeniu kosztów stałych w postaci czynszu na mieszkanie, prądu, gazu, telefonu zostaje 700 zł, tj. 30 zł dziennie. Z tej kwoty opłaca "zaległy ZUS", który spłaca w miesięcznych ratach ponad 300 zł. Może liczyć tylko na pomoc córki. Zadłużenie w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych powstało w 2006 r. na skutek szczególnych zdarzeń losowych. Skarżąca powołała się również na swój wiek 67 lat i stan zdrowia.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie wniesionym 13 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. poprzez ich niezastosowanie, polegające na braku zbadaniu przez organ rentowy wszystkich przesłanek umorzenia należności składkowych oraz poprzez brak indywidualizacji sytuacji osobistej skarżącej w aspekcie istnienia ważnego interesu i stanu majątkowego, a także choroby nowotworowej, uniemożliwiającej jej uzyskiwanie dochodu pozwalającego na opłacanie zaległości z tytułu składek, czym organ rentowy naruszył art. 28 ust. 3 u.s.u.s.;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ rentowy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechanie przez organ rentowy uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie dotyczącym aktualnego stanu zdrowia skarżącej, co doprowadził do wydania decyzji bez rzeczywistego odniesienia się do podnoszonych argumentów i zarzutów.

W piśmie wniesionym 27 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów dotyczących stanu zdrowia skarżącej w postaci: wyniku badania z 5 kwietnia 2022 r., historii zdrowia i choroby z 6 maja 2022 r., skierowania do poradni specjalistycznej z 6 maja 2022 r., skierowania do poradni rentgenowskiej z 16 maja 2022 r., wyniku badania USG z 18 maja 2022 r., historii zdrowia i choroby z 23 maja 2022 r. na okoliczność aktualnego stanu zdrowia skarżącej, diagnozy postawionej skarżącej, rokowań na przyszłość w zakresie procesu leczenia oraz powrotu do zdrowia, z zawiadomienia z 24 marca 2022 r. o wysokości opłat za mieszkanie na okoliczność comiesięcznych kosztów utrzymania skarżącej.

Na rozprawie 31 maja 2022 r. skarżąca i jej pełnomocnik oświadczyły, że popierają skargę. Skarżąca oświadczyła także, że organ na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie wzywał jej do złożenia dokumentów i wyjaśnień. Nie wie, ile ma do spłaty z tytułu zaległych składek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z 12 października 2021 r., zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu obligującym sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Zaskarżoną decyzją organ administracji utrzymał w mocy decyzję własną o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 26 481,98 zł, w tym na ubezpieczenia społeczne za okres kwiecień 2014 r. – październik 2015 r. w łącznej kwocie 18 496,25 zł, w tym z tytułu składek – 12 156,25 zł, odsetek liczonych na 23 sierpnia 2021 r. – 6 340,00 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres maj – grudzień 2014 r., styczeń – sierpień 2015 r., październik 2015 r. – styczeń 2016 r. w kwocie 7 985,73 zł, w tym z tytułu składek 5 285,73 zł, odsetek liczonych na 23 sierpnia 2021 r. – 2 700,00 zł.

Wskazane w decyzji z 12 października 2021 r. zaległości obejmują zatem poszczególne okresy od kwietnia 2014 r. do stycznia 2016 r.

Przypomnieć w związku z tym należy, że Fundusz Ubezpieczeń Społecznych jest państwowym funduszem celowym, powołanym w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, w tym wypłaty świadczeń z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego oraz wypadkowego. Dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 51, art. 52 i art. 54 u.s.u.s.). Ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest dochodzenie należności z tytułu składek.

Stosownie do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej.

W orzecznictwie wskazuje się, że z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16).

Przepis art. 32 u.s.u.s. stanowi natomiast, że do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Nie budzi wątpliwości, że umorzenie należności z tytułu składek oznacza definitywną rezygnację organu z możliwości ich wyegzekwowania. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.).

Z tych względów Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot, zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228 i 2320); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ma charakter wyczerpujący. Stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zadłużenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2007 r., V SA/Wa 1231/07). Zasadą jest więc, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.). Ustalenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że przez wnioskodawcę nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. powoduje, że brak jest możliwości uwzględnienia takiego wniosku.

Wyjątek od określonej w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. zasady, że należności "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części przewidziany został w art. 30 u.s.u.s. Przepis ten stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, z wyłączeniem ust. 3 pkt 4c. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania należności z tytułu składek, objęty art. 30 u.s.u.s., jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, jednakże z wyłączeniem sytuacji określonej w art. 28 ust. 3 pkt 4c u.s.u.s., tj. całkowitej nieściągalności, gdy ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy Prawo upadłościowe. W stosunku do tej kategorii należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. (por. wyroki NSA: z 25 października 2012 r., II GSK 1520/11; z 27 kwietnia 2017 r., II GSK 26/17; z 19 maja 2017 r., II GSK 2277/15). Jednakże wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16).

Odstępstwo od zasady, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.) przewidziano z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który to przepis stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis ten dotyczy wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Możliwość umorzenia zobowiązań na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się wyłącznie do należności składkowych ubezpieczonych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, to jest ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie dopuszcza możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników, a więc zarówno w części finansowanej przez płatnika, jak i w części finansowanej przez pracowników. Wynika to również z art. 4 pkt 1 u.s.u.s., zgodnie z którym przez pojęcie "ubezpieczony" rozumie się osoby fizyczne podlegające chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r., II GSK 1846/12; z 19 maja 2017 r., II GSK 2277/15). Tym samym w zakresie odpowiedzialność za zaległości z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczonych pracowników w części finansowanej przez płatnika i przez ubezpieczonych pracowników, nie ma możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie z 31 lipca 2003 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. i dotyczy wyłącznie umarzania należności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Stąd też, w sytuacji gdy w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., to również nie może mieć zastosowania powołane wyżej rozporządzenie wykonawcze (por. wyrok NSA z 18 lutego 2014 r., II GSK 1846/12).

Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek dotyczyć jednakże może tylko należności istniejących na dzień podjęcia decyzji, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalnym jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły wskutek przedawnienia. Stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z powodu bezprzedmiotowości, ponieważ skoro należności się przedawniły, to nie ma już co umarzać. W każdym przypadku wniosku o umorzenie "należności z tytułu składek" niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji (por. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II GSK 421/07; z 27 sierpnia 2009 r., II GSK 15/09; z 14 grudnia 2010 r., II GSK 1073/09; z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2013/11; z 3 kwietnia 2014 r., II GSK 236/13; z 14 stycznia 2021 r., I GSK 1569/20; z 5 stycznia 2022 r., I GSK 868/21).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21, organ powinien zatem przede wszystkim dokonać oceny istnienia tego materialnego stosunku prawnego w dacie wszczęcia postępowania, aby ustalić, czy nie zachodzi pierwotna bezprzedmiotowość. Oczywiście w toku prowadzonego przez Zakład postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, organ również musi baczyć na przedawnienie tych należności, z uwagi na możliwość zajścia bezprzedmiotowości postępowania o charakterze wtórnym. Zobowiązany wobec Zakładu z tytułu składek ma prawo złożyć wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Nie zawsze w stosunku do takiego zobowiązanego toczy się postępowanie egzekucyjne, w ramach którego może dojść do kontroli sądowej przedawnienia dochodzonych na drodze egzekucji należności składkowych. Nie można też zobowiązanego kierować na drogę egzekucyjną w celu kontroli przedawnienia należności z tytułu składek. Nie zawsze też stan faktyczny w przypadku istnienia zaległości w należnościach Zakładu pozwala na przymusowe dochodzenie tych składek. Poza tym postępowanie egzekucyjne generuje dodatkowe obciążenie zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie nie można też wykluczyć ustalenia co do przedawnienia należności z tytułu składek na drodze odwołania od decyzji złożonego do sądu powszechnego, jednak niewątpliwie postępowanie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, jak wcześniej to już zauważono, musi być postępowaniem posiadającym swój przedmiot. Nie można procedować w oparciu o przesłanki do umorzenia pomieszczone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., w sytuacji gdy składki te nie istnieją. Postępowanie w przedmiocie umorzenia składek w takim przypadku byłoby bezprzedmiotowe. Ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Zatem Zakład w pierwszej kolejności winien zbadać przedmiotowość złożonego wniosku, jeśli choćby w części należności uległy przedawnieniu, wtedy w tej części organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w pozostałej zaś części nieprzedawnionej, organ zobowiązany będzie wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek lub odmówić ich umorzenia. Tak więc Zakład posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, zaś sąd administracyjny kognicję do kontroli wydanej przez Zakład w tym przedmiocie decyzji. Ewentualna wypowiedź sądu powszechnego w wyniku złożonego doń odwołania, co do przedawnienia składek, nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez którego Zakład nie mógłby wydać decyzji w przedmiocie umorzenia składek, wypowiadając się przy tym w przedmiocie ich przedawnienia. Do oceny czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu zawsze właściwy będzie Zakład, a nie inny organ i to bez względu na to, czy będzie to postępowanie dotyczące umorzenia tych należności czy też postępowanie, którego rozstrzygnięcie będzie podlegało kontroli sądu powszechnego. Poza tym to strona decyduje, na jakiej drodze chce ustalić czy składki nie uległy przedawnieniu.

W wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania z tytułu składek wygasa bez względu na to, czy dłużnik powołał się na tą okoliczność – przedawnienie uwzględniane jest bowiem z urzędu (art. 31 u.s.u.s. w związku z art. 59 § 1 pkt 9 o.p., traktującym o wygaśnięciu zobowiązań na skutek ich przedawnienia). Tym samym zaległości w zobowiązaniach z tytułu składek, które wygasły wskutek przedawnienia i w związku z tym już nie istnieją nie mogą być przedmiotem decyzji w sprawie udzielenie ulgi w spłacie tych zobowiązań, polegającej na ich umorzeniu. W razie stwierdzenia zatem przez organ, że doszło do przedawnienie należności, co do których strona wnosi o ich umorzenie, postępowanie zainicjowane wnioskiem w tym zakresie jest bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). W przypadku wniosku, który obejmuje zarówno należności przedawnione, jak i nieprzedawnione, konieczne jest z kolei ustalenie wysokości zobowiązań faktycznie ciążących na wnioskodawcy, bowiem zastosowanie przesłanek umorzenia zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzeniu (szczególnie tych odwołujących się do okoliczności takich jak sytuacja majątkowa wnioskodawcy i jego zdolność do poniesienia ciężaru spłaty zobowiązań bez zagrożenia niezbędnych potrzeb życiowych swoich i rodziny, czy kwestia zestawienia ewentualnych kosztów postępowania egzekucyjnego z wysokością dochodzonych składek), wymaga ich odniesienia każdorazowo do skonkretyzowanej wysokości zaległości objętych obowiązkiem spłaty. Innymi słowy podstawy umorzenia odnoszące się do nieściągalności lub sytuacji majątkowej dłużnika i jego zdolności do zapłaty zaległości muszą być analizowane z uwzględnieniem kwoty rzeczywiście ciążących na dłużniku zobowiązań.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie do kwestii ewentualnego przedawnienia należności organ administracji w zaskarżonej decyzji odniósł się jednym, dość ogólnym zdaniem podnosząc, że w decyzji z 12 października 2021 r. "prawidłowo stwierdzono, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu". Nie wyjaśnił, jakie okoliczności i dowody stanowią podstawę tego ustalenia, chociaż należności, które wskazano w decyzji z 12 października 2021 r. obejmują poszczególne okresy od kwietnia 2014 r., zaś zaskarżona decyzja została wydana 14 grudnia 2021 r., czyli po siedmiu latach od powstania obowiązku zapłaty należności z tytułu składek za kwiecień 2014 r. Co więcej, skarżąca we wniosku o umorzenie zwróciła się o umorzenie całego zadłużenia z tytułu składek w czasie prowadzenia działalności gospodarczej "od 2006 r.", do czego w ogóle organ administracji nie odniósł się w wydanych decyzjach. Nie wiadomo więc, czy należności te istnieją, czy też nie i jaki to może mieć wpływ na sytuację skarżącej.

W tym czasie miała miejsce kilkukrotna nowelizacja art. 24 u.s.u.s. w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek. Od 1 stycznia 2003 r. ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) zmieniła treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że przepis ten otrzymał brzmienie: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d". Natomiast od 1 stycznia 2012 r. na mocy art. 11 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6".

W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu administracji było zgromadzenie w aktach administracyjnych dokumentacji dotyczącej wysokości należności z omawianych tytułów, których umorzenia skarżąca się domaga, odzwierciedlających zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, w tym przebieg podejmowanych czynności egzekucyjnych, w zakresie wystawionych tytułów wykonawczych, celem skontrolowania (również przez sąd) prawidłowości ustalenia, w jakiej kwocie przypadają nadal do uregulowania, a także pozwalającej na zbadanie, czy uległy przedawnieniu. Winno to być w uzasadnieniu decyzji przedmiotem dokładnych ustaleń faktycznych organu administracji oraz rozważań natury prawnej na tym tle – z uwzględnieniem zmian stanu prawnego w świetle regulacji art. 24 u.s.u.s., w tym okresu przedawnienia oraz zdarzeń mających wpływ na bieg terminu przedawnienia. Za niewystarczające uznać należy zawarte w uzasadnieniu decyzji z 12 października 2021 r. stwierdzenie, że figurujące na koncie skarżącej należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu, czy bardzo ogólne wskazanie czynności mających w ocenie organu administracji mieć wpływ na zawieszenie biegu terminu przedawnienia, tj.: "postępowanie w sprawie wydania decyzji o wysokości zadłużenia: od 18 sierpnia 2017 r. (data odbioru wszczęcia) do 6 listopada 2017 r. (data prawomocności decyzji), postępowanie egzekucyjne: od 17 listopada 2017 r. wystawienie tytułów wykonawczych do nadal, układ ratalny od 8 lutego 2018 r. do 8 maja 2018 r., od 25 maja 2018 r.". Z uzasadnienia decyzji z 12 października 2021 r. nie wynika jednak, o jaką konkretnie decyzję chodzi, kiedy została ona wydana, co stanowiło je przedmiot. Nie wiadomo, jakie konkretnie postępowanie egzekucyjne miało toczyć się w stosunku do skarżącej i jakie należności są nim objęte. Nie jest też określony przedmiot układu ratalnego. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie pozwalają w żaden sposób zweryfikować prawidłowości stanowiska organu administracji w zakresie przedawnienia należności. W aktach administracyjnych jest jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za okresy od kwietnia 2013 r. oraz decyzja z 3 października 2017 r. określająca zadłużenie skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne wraz z odsetkami za zwłokę za okresy od kwietnia 2013 r. na kwotę 32 070,98 zł. Nie można jednak na tej podstawie stwierdzić, czy decyzja ta jest ostateczna, prawomocna i czy pozostaje w obrocie prawnym. Brak jest dokumentów dotyczących postępowania egzekucyjnego mającego się toczyć w stosunku do skarżącej, w tym tytułu wykonawczego mającego stanowić jego podstawę. Brak jest też dokumentów dotyczący układu ratalnego, w tym samego układu, jaki miała zawrzeć skarżąca z organem administracji. Nie można zatem stwierdzić, jaki był jego przedmiot, zakres. Z akt sprawy nie wynika, jaką część należności skarżąca już spłaciła, a jakie konkretnie należności pozostały jej do spłaty.

Zdaniem sądu brak wskazanych ustaleń, popartych właściwymi dokumentami w aktach sprawy oznacza, że nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Stanowi to naruszenie wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, której realizacji służy art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Wskazane wyżej braki i ogólnikowość uzasadnień decyzji naruszają nie tylko art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale również art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezsporne bowiem jest, że podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma należyte ustalenie stanu faktycznego, w tym także w zakresie przedawnienia wymaganych należności – zgodnie z przepisami postępowania. Dodać trzeba, że odsetki za zwłokę, których dotyczy zaskarżona decyzja, nie są świadczeniem samodzielnym, oderwanym od zaległości składkowej, lecz mają charakter akcesoryjny w stosunku do należności głównej, którą stanowi zaległość składkowa. Zobowiązanie do zapłaty odsetek może powstać jedynie wówczas, gdy powstała sama zaległość składkowa. Brak zaległości w opłaceniu składek (w całości lub w części) przesądza o braku zobowiązania z tytułu odsetek za zwłokę (w całości lub w części). Organ administracji przystępując do załatwienia sprawy w przedmiocie umorzenia, winien był jednoznacznie ustalić jego przedmiot i zakres.

Analiza akt sprawy oraz uzasadnień zaskarżonej decyzji nie pozwala również uznać, aby organ administracji w prawidłowy sposób ustalił, rozważył i ocenił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do poszczególnych przesłanek umorzenia należności. Użycie w art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. sformułowań "należności ... mogą być umarzane", "może umorzyć" oznacza, że mamy do czynienia z regulacją prawną należącą do sfery uznania administracyjnego. Organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. W wypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, w przypadku określonym w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy też zaistnienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. organ może, lecz nie musi umorzyć zaległości (por. np. uchwałę SN z 6 maja 2004 r., II UZP 6/04, OSNP z 2004 r. nr 16, poz. 285; wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07; wyrok WSA w Warszawie z 22 grudnia 2006 r., III SA/Wa 2427/06). Na uznaniowy charakter decyzji w tej kategorii spraw zwrócił wprawdzie uwagę organ administracji, lecz nie rozważył w dostatecznym stopniu, czy skarżąca spełnia przesłanki określone w art. 28 ust. 3-3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji stwierdził, że przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ administracji podjął jakąś aktywność w celu poczynienia w tego rodzaju ustaleń. Organ administracji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie stwierdził, że "Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję". Nie wskazał konkretnie, jakie postępowanie egzekucyjne nie jest prowadzone ze względu na umowę ratalną, której również nie określił.

Organ administracji w niewystarczająco ustalił sytuację materialną i zdrowotną skarżącej, wysokość jej zobowiązań oraz możliwość ich spłaty. Zarzucając skarżącej, że nie wskazała, czy spłaca zaciągnięty kredyt w wysokości 10 000 zł oraz wskazując na rozbieżności co do wysokości pomocy finansowej otrzymywanej od córki, organ administracji nie zwrócił się do skarżącej o udzielenie jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie. Nie podjął jakikolwiek działań w celu ustalenia, czy w związku ze stanem zdrowia skarżąca ponosi zwiększone, konieczne wydatki związane z leczeniem i jaka jest ich wysokość. Nie zwrócił się do skarżącej o złożenie wyjaśnień i przedstawienie dokumentów, które dotyczą jej stanu zdrowia i związanych z tym koniecznych wydatków. Niewystarczająco organ administracji odniósł się do argumentacji skarżącej przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w piśmie z 17 listopada 2021 r. (odcisk datownika na kopercie). Dodać należy, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji skarżąca ukończył 66 lat. Niewątpliwie stan zdrowia skarżącej stanowi okoliczność mogącą mieć wpływ na możliwość spłaty zobowiązań oraz strukturę koniecznych do utrzymania wydatków – służących zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, w tym leczenie.

Z uwagi na to, że organ administracji odmawiając skarżącej umorzenia należności z tytułu składek stwierdził, m.in., że jej dochód z tytułu emerytury (1 425,01 zł netto) jest wyższy niż poziom minimum socjalnego za I kwartał 2020 r. ustalony 30 sierpnia 2021 r. przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego (1 282,74 zł) wskazać należy, że normodawcy używającemu w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. zwrotu "zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych" niewątpliwie nie chodziło o zachowanie standardu minimum koniecznego do przeżycia, ale o minimalnie godziwy poziom życia. Sama wykładnia językowa zwrotu uprawnia do stwierdzenia, że użycie wyrażeń – "niezbędne potrzeby życiowe" odnosi się do potrzeb objętych kryterium minimum socjalnego. "Minimum socjalne" oraz "minimum egzystencji" to odmienne standardy poziomu potrzeb bytowych i konsumpcyjnych. Są normatywnymi modelami zaspokajania potrzeb bytowo-konsumpcyjnych na niskim poziomie. Kategorie te mają postać koszyków określonych ilościowo i wartościowo, które są zbudowane na podstawie norm odpowiadających danym grupom potrzeb. Przy konstruowaniu koszyka minimum socjalnego specjaliści mieli na uwadze wyznaczenie granicy wydatków gospodarstw domowych, pozwalających na zachowanie godziwych warunków życia (Małgorzata Raczkowska – "Minimum socjalne i minimum egzystencji – wzorce warunków bytu ludności żyjącej w sferze ubóstwa"). Minimum socjalne jest więc utrwalonym wzorcem zaspokajania fundamentalnych potrzeb bytowo-konsumpcyjnych na niskim poziomie, ale dostatecznym dla reprodukcji sił witalnych człowieka na każdym etapie jego biologicznego rozwoju, dla posiadania i wychowania potomstwa oraz dla zachowania więzi ze społeczeństwem (L. Deniszczuk, B. Sajkiewicz "Kategoria minimum Socjalnego" – 1997). Minimum egzystencji jest drugą linią stosowaną przy wyznaczaniu bezwzględnie granicy ubóstwa, a także miernikiem wyznaczającym dolną granicę obszaru ubóstwa absolutnego, inaczej mówiąc – granicę skrajnej biedy (M. Raczkowska, Ibidem). Definicja minimum egzystencji opiera się na przekonaniu, że życie ludzkie jest wartością najważniejszą i mówi, że minimum egzystencji to taki poziom wydatków (spożycia), który zapewnia utrzymanie człowieka przy życiu, w stanie zdrowia i zdolności do pracy (Mała encyklopedia ekonomiczna, PWN, Warszawa 1973).

Podstawową rolą omawianych pojęć w zakresie ich normatywnej wartości jest uwidocznienie, jaka powinna być materialna sytuacja gospodarstw domowych, aby zaspokoić potrzeby członków tych gospodarstw na umownie określonym standardzie poziomu życia. Dla minimum socjalnego jest to standard minimalnie godziwego poziomu życia, a dla minimum egzystencji to standard minimum koniecznego do przeżycia (M. Raczkowska, Ibidem).

Oczywistym przy tym jest, że zaistnienie przesłanki do umorzenia nie przesądza o kierunku rozstrzygnięcia organu, skoro ten został wyposażony w tzw. luz administracyjny, co oznacza że jego decyzji pozostawiono możliwość umorzenia należności składkowych. Nie oznacza to jednak dowolności, gdyż organ musi wykazać dlaczego – mimo wystąpienia przesłanki umożliwiającej umorzenia należności z tytułu składek – odmówił umorzenia. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do "słusznościowej" oceny rozstrzygnięcia podjętego przez organ w ramach uznania administracyjnego, ale ma kompetencje, przeradzającą się w obowiązek, skontrolowania czy motywy organu są przekonujące, racjonalne i nie noszą cech dowolności (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 kwietnia 2021 r., I SA/Rz 140/21).

Okoliczność, że skarżąca nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, a jej dochód przekracza minimum socjalne (zresztą o nieco ponad 140 zł) nie przesądza o możliwości uiszczenia przez nią należności z tytułu składek bez wywołania braku możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb, w tym związanych z koniecznym leczeniem. Brakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentów, które mogłyby pozwolić uznać, że prawidłowy jest wywód organu, co do niespełnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Organ musi wykazać – w sposób klarowny – czy przesłanka ta zachodzi, albo brak podstaw do przyjęcia jej zaistnienia. Nie jest wystarczające zrelacjonowanie wartości liczbowych osiąganych przez skarżącą dochodów i minimum socjalnego, ale niezbędna jest ich ocena w kontekście przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 kwietnia 2021 r., I SA/Rz 140/21).

Zwrócić też należy uwagę, że zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Powołana powyżej regulacja stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Strona postępowania nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19).

W rozpoznawanej sprawie przed wydaniem decyzji z 12 października 2021 r. organ administracji przepisów tych w ogóle nie zastosował, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 79a § 1 k.p.a.

Sąd zauważa, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a., to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić te okoliczność w aktach sprawy, w drodze adnotacji, podając przyczynę odstąpienia. Nie został również spełniony warunek wyrażony w art. 10 § 2 k.p.a., pozwalający organowi na odstąpienie od zasady umożliwienia stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału. Przepis art. 10 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W sprawie nie zaistniała również inna podstawa odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., a która została wprowadzona regulacją art. 15zzzzzn pkt 1 ustawy o COVID-19. Zgodnie z tym przepisem w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.

W konsekwencji naruszenia art. 10 § 1 i art. 79a § 1 oraz braku podjęcia z urzędu czynności mających na celu wyjaśnienie, przy udziale skarżącej, jej sytuacji materialnej i zdrowotnej, chociażby poprzez wezwanie skarżącej do złożenia odpowiednich dokumentów i wyjaśnień, nie można uznać, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony.

Reasumując stwierdzić należy, że organ administracji nie przeprowadził w wystarczającym stopniu postępowania wyjaśniającego co do zakresu wniosku skarżącej i jej sytuacji materialnej uwzględniającej możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, w tym związanych z jej stanem zdrowia, całkowicie odrywając się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Organ nie ustalił prawidłowo możliwości finansowych skarżącej i nie skonfrontował jej sytuacji materialnej z wysokością należności, którą winna spłacić.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z 12 października 2021 r. nie mogą pozostać w obrocie prawnym, gdyż zostały wydane bez należytego wyjaśnienia i oceny wszystkich, istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Organ administracji dopuścił się naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Konsekwencją naruszenia przepisów normujących postępowanie przed organem administracji było nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przedwczesne wydanie decyzji o odmowie umorzenia należności określonych w decyzji z 12 października 2021 r.

Końcowo odnosząc się do zgłoszonych wniosków dowodowych przez skarżącą, sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy, charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania.

Co do zasady nie jest zatem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Innymi słowy istotne wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., winny być związane z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś z ustalaniem na nowo stanu faktycznego. O takich wątpliwościach można mówić, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2020 r., II FSK 1560/18).

W rozpoznawanej sprawie z uwagi na wskazane wyżej wadliwości postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzenie dowodów wskazanych w piśmie z 27 maja 2022 r. nie będzie wystarczające do uzupełnienia postępowania dowodowego, które winien był przeprowadzić organ administracji. Przeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodów z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może zastępować postępowania wyjaśniającego, które winno zostać przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym odpowiadającym wymogom określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie może w tym trybie ustalać na nowo stanu faktycznego sprawy administracyjnej.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 12 października 2021 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania, zbierze niezbędny materiał dowodowy i powtórnie oceni spełnienie przez skarżącą przesłanek umorzenia należności. Swoje stanowisko organ administracji przedstawi w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, jakimi przesłankami kierował się podejmując rozstrzygnięcie. Jednocześnie wyjaśnić należy, że sąd stwierdza wyłącznie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z 12 października 2021 r. zostały wydane z naruszeniem prawa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a organ ma obowiązek ponownego rzetelnego rozpoznania wniosku skarżącej.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, ze zm.). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącej kwota 480 zł obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem. Zwrot kosztów postępowania sądowego nie obejmuje natomiast kwoty 17 zł stanowiącej opłatę skarbową od pełnomocnictwa, której dowód uiszczenia został załączony do złożonego pełnomocnictwa. Wydatek ten nie stanowi bowiem w tym wypadku niezbędnego kosztu postępowania strony reprezentowanej przez adwokata. Z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1923, ze zm.) wynika bowiem brak obowiązku jej uiszczenia od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w sprawach z zakresu ubezpieczenia społecznego i ubezpieczenia zdrowotnego, a więc w rozpoznawanej sprawie.

d.j.