Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 581/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 24
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 26 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2179/16 w sprawie ze skargi A. W. i A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargą kasacyjną. [pic]


UZASADNIENIE

II OSK 581/17

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. W. i A. W., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] 2014 r., w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy legalności wiaty, zlokalizowanej na działce nr ew. [...], przy ulicy [...], wybudowanej przez M. K. i W. K., na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia z dnia 10 października 2012 r., umorzył postępowanie administracyjne.

Decyzją z dnia [...]2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. i A. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sprawa niniejsza była już przedmiotem oceny organu II instancji, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2615/13, po rozpoznaniu skargi A. i A. W., uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...]2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] z dnia [...]2013 r., nakładającą na M. i W. K. obowiązek doprowadzenia wiaty do stanu zgodnego z prawem i przepisami, tj. usytuowania jej zgodnie z załącznikiem do zgłoszenia z dnia 10.10.2012 r., oraz wykonania jej zgodnie z przepisami, tj. o powierzchni zabudowy do 25 mkw.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, PINB w [...] ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu [...], przyjętym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2004 r. Rady Miasta [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 4 sierpnia 2004r., Nr 194 poz. 5166, działka o nr ew. [...], położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem 65MN. Dla przedmiotowego terenu plan miejscowy ustala, między innymi, nieprzekraczalne linie zabudowy oznaczone na rysunku planu. Lokalizacja wiaty w miejscu wskazanym w załączniku mapowym do zgłoszenia z dnia 10 października 2012 r. jest zgodna z ustalonymi w planie miejscowym liniami zabudowy, o ile przedmiotowa wiata nie stanowi obiektu kubaturowego.

Przedmiotowa inwestycja powstała na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia z dnia 10.10.2012 r., dotyczącego zamiaru budowy wiaty o powierzchni zabudowy do 25 m2 i nie można zarzucić inwestorom działania w warunkach samowoli budowlanej. Obiekt został zrealizowany zgodnie ze zgłoszeniem, gdyż posiada wymiary 5 m (długość) x 5 m (szerokość), wysokość ściany bocznej wynosi 2,80 m, a jego wysokość mierzona w kalenicy - 4,05 m. Posiada także dach kryty gontem bitumicznym, zaś usytuowanie od działek sąsiednich jest zgodne z załącznikiem mapowym dołączonym do zgłoszenia - od strony wschodniej odległość ta wynosi 1,50 m a od strony południowej 6,50 m. Powyższy stan faktyczny potwierdza protokół kontroli z dnia 18.09.2013 r. oraz protokół oględzin z dnia 9.01.2015 r. Obiekt budowlany nie jest budynkiem, nie jest trwale związany z gruntem, nie jest ograniczony z czterech stron przegrodami budowlanymi, jest wiatą, a zatem nie mają zastosowania przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu odwoławczego omawiana inwestycja, która powstała legalnie i nie jest budynkiem, lecz wiatą, nie narusza przepisów planistycznych. Wynika to również z pisma Urzędu Miasta w [...], Wydziału Rozwoju i Polityki Gospodarczej Miasta z dnia 18.03.2015 r., w którym wskazano, iż miejscowy plan nie ustala odległości sytuowania obiektów typu wiata od granic sąsiednich nieruchomości.

Organ stwierdził brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt VIISA/Wa 1243/15, uwzględnił skargę A. W. i A. W. i uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Sąd uznał, że organ nie wykonał wytycznych zawartych w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku Sądu z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2615/13.

Zdaniem Sądu, zarówno z protokołu oględzin spornego obiektu, jak również ze znajdującego się w aktach materiału fotograficznego wynika, że sporny obiekt nie jest wiatą, lecz budynkiem trwale związanym z gruntem, a zatem powinien być oceniany przez organ zgodnie z właściwymi przepisami dotyczącymi budynków. Brak sprzeciwu do zgłoszenia nie oznaczał, iż organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do badania zgodności tego budynku z prawem. Budynek ten powinien zostać oceniony przez organ pod względem zgodności z przepisami w zakresie warunków technicznych, jak również ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na co zresztą uprzednio wskazywał już Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r., II OSK 1979/16, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r., VII SA/Wa 1243/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli ustaleń organów w kontekście ich zgodności z przepisami dotyczącymi postępowania wyjaśniającego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Nie wyjaśnił w sposób dostateczny powodów, dla których ustalenia organów i oparte na nich wnioski należałoby uznać za błędne. Nie wyjaśnił również, dlaczego uznał, że organy nie zastosowały się do wytycznych WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 2615/13 i przez to naruszyły art. 153 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi w opisanym wyżej wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa.

Obowiązkiem Sądu było obecnie dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz ustalenie, czy organy uwzględniły wydany w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 2615/13. W ówczesnej ocenie Sądu, organ nie dokonał oceny ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dokonał analizy przeznaczenia i możliwości (lub jej braku) zabudowy działki, na której zlokalizowano sporną inwestycję, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ustalił tylko, czy było dokonane zgłoszenie i czy wniesiono do niego sprzeciw. Tym samym naruszono przepisy prawa procesowego, co skutkowało przedwczesnym zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Biorąc pod uwagę obecne ustalenia organów nadzoru budowlanego, dokonane przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że choć realizowały zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 2615/13, to dokonana przez nie merytoryczna ocena nie była prawidłowa.

W postępowaniu administracyjnym organy konsekwentnie prezentowały stanowisko, że obiekt stanowi wiatę, która należy do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), ale nie wypełnia definicji budynku (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), ponieważ nie jest trwale związana z gruntem, nie posiada fundamentów. Organy wskazały też, że wiata posiada ściany osłonowe z trzech stron (nie czterech), nie posiada kubatury, nie może być więc zaliczona do obiektów kubaturowych. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że o pojęciu kubatury można mówić jedynie w odniesieniu do budynku z uwagi na § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd podzielił stanowisko organów, że wiata będąca przedmiotem postępowania stanowi obiekt budowlany. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że wiata nie może być zaliczona ani do obiektów małej architektury, ani do tymczasowych obiektów budowlanych. Nie ulega też wątpliwości, że nie jest budynkiem (art. 3 pkt 2). Skoro zatem wiata nie jest ani budynkiem, ani obiektem małej architektury, ani tymczasowym obiektem budowlanym, to należy ją zaliczyć do budowli, których przykładowe wyliczenie zawiera art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

W postępowaniu prowadzonym w odniesieniu do przedmiotowej wiaty ustalono, że inwestorzy w dniu 1.10.2012 r. dokonali w Urzędzie Miasta [...] zgłoszenia zamiaru budowy wiaty drewnianej wolnostojącej bez drzwi o powierzchni 25 mkw., załączając rysunek wiaty wraz ze wskazaniem szerokości ściany 5 m oraz łącznej wysokości 3,6 m do kalenicy.

Natomiast z protokołu oględzin z dnia z dnia 9.01.2015 r. przeprowadzonych przez organ powiatowy w trybie art. 136 k.p.a. wynika, iż obiekt został zrealizowany zgodnie ze zgłoszeniem, gdyż posiada wymiary 5 m (długość) x 5 m (szerokość), wysokość jego ściany bocznej wynosi 2,80 m, a jego wysokość mierzona w kalenicy - 4,05 m. Jego usytuowanie od działek sąsiednich jest zgodne z załącznikiem mapowym dołączonym do zgłoszenia - od strony wschodniej odległość ta wynosi 1,50 m a od strony południowej 6,50 m. Już z tego opisu, w porównaniu do rysunku załączonego do zgłoszenia, wynika inna wysokość wiaty, do czego organ w żaden sposób się nie odniósł.

W ocenie skarżących wykonany obiekt budowlany jest obiektem kubaturowym, usytuowanym z przekroczeniem "nieprzekraczalnej linii zabudowy" wskazanej w miejscowym planie zagospodarowanie przestrzennego terenu [...].

Wobec treści § 5 pkt 12 planu miejscowego, który określił nieprzekraczalną linię zabudowy, czyli możliwości sytuowania budynków i innych obiektów kubaturowych w granicach działki bez prawa przekroczenia tej linii, organy nadzoru budowlanego, musiały ocenić zgodność lokalizacji wiaty z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego umarzając obecnie postępowanie, dokonały nieprawidłowej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...], albowiem jego intencją było wprowadzenie ładu przestrzennego, polegającego na ograniczeniu obszaru, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków i innych obiektów kubaturowych rozumianych jako takie, które ład ten mogą zakłócić. Wprawdzie w prawie budowlanym nie ma definicji pojęcia obiekt kubaturowy (który nie byłby również budynkiem), to jednak w ocenie Sądu I instancji, biorąc pod uwagę wykładnię celowościową, wiata może być uznana za obiekt kubaturowy, o jakim mowa w § 5 pkt 12 planu miejscowego, który określił nieprzekraczalną linię zabudowy jako możliwość sytuowania budynków i innych obiektów kubaturowych na działce bez prawa przekroczenia tej linii.

Sąd zwrócił uwagę, że użyte w planie pojęcie "nieprzekraczalna linia zabudowy", powinno być odczytywane przy uwzględnieniu celu takiego zapisu planu. Plan wskazuje dodatkowo na zakaz wznoszenia tymczasowych obiektów budowlanych (jak np. barakowozy, obiekty kontenerowe, kioski). Zdaniem Sądu dzieje się tak, by chronić ład przestrzenny na tym terenie, o czym mowa w § 4 pkt 2 planu miejscowego. W tej sprawie nie wystarczyło powołanie się na interpretację treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartą w piśmie Urzędu Gminy, że lokalizacja wiaty w miejscu wskazanym w załączniku mapowym do zgłoszenia z dnia 10 października 2012 r. jest zgodna z ustalonymi w planie miejscowym liniami zabudowy, o ile przedmiotowa wiata nie stanowi obiektu kubaturowego.

Legitymowanie się przez inwestora zgłoszeniem, nie zamyka organom nadzoru budowlanego drogi do badania legalności powstałego obiektu. Gdyby organ dokonał wnikliwej (także celowościowej) wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do możliwości zabudowy na terenie objętym planem, to mogłoby się okazać że nie jest możliwa legalizacja obiektu budowlanego, albowiem wybudowany został w miejscu niedozwolonym.

Sąd I instancji podkreślił ponadto, że wyznaczenie w miejscowym planie nieprzekraczalnej linii zabudowy spełnia także funkcje gwarancyjne dla właścicieli działek sąsiednich. Pozwala bowiem na kształtowanie zabudowy na ich własnej działce, w sposób najbardziej racjonalny i adekwatny do treści tego planu.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego, tj.:

- § 5 pkt 12 i innych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] uchwalonego przez Radę Miasta w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] 2004 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że intencją w/w planu było wprowadzenie ładu przestrzennego polegającego na ograniczeniu obszaru, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków i innych obiektów kubaturowych rozumianych jako takie, które ład ten mogą zakłócić oraz że wiata może być uznana za obiekt kubaturowy o jakim mowa w § 5 pkt 12 planu miejscowego, który określił nieprzekraczalną linię zabudowy jako możliwość usytuowania budynków i innych obiektów kubaturowych na działce bez prawa przekroczenia tej linii, podczas gdy z treści w/w przepisu oraz pism Urzędu Miasta w [...] z dnia 24.07.2014 r., a także z dnia 18.03.2015 r. oraz z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że zapisy miejscowego planu określiły nieprzekraczalną linię zabudowy dla budynków i innych obiektów kubaturowych. Wiata będąca przedmiotem mniejszego postępowania nie posiada kubatury w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego wobec czego nie jest obiektem kubaturowym. Dlatego też zakaz wynikający z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie będzie miał zastosowania do przedmiotu postępowania;

- § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 5 pkt 12 i innych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wiata może być uznana za obiekt kubaturowy, o jakim mowa w § 5 pkt 12 planu miejscowego, który określił nieprzekraczalną linię zabudowy jako możliwość usytuowania budynków i innych obiektów kubaturowych na działce bez prawa przekroczenia tej linii podczas, gdy przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia obiektu kubaturowego. Natomiast z treści § 3 pkt 24 w/w rozporządzenia jednoznacznie wynika, że definicja kubatury odnosi się wyłącznie do budynków;

2. przepisów postępowania, tj.

- art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. [...] WINB i wydanej przez ten organ decyzji nr [...] z dnia [...] 2015 r., co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę;

- art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały prawidłowej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] podczas, gdy z akt sprawy wynika, że organy wyjaśniły w sposób właściwy kwestie, czy sporna wiata jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności czy jest budynkiem lub obiektem kubaturowym;

- art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż w niniejszej sprawie sporna wiata może być uznana za obiekt kubaturowy, o jakim mowa w § 5 pkt 12 w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wiatą, którą należy zakwalifikować jako budowlę, która nie pełni funkcji użytkowych budynku. Obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest budynkiem, a tylko do budynków ma zastosowanie pojęcie kubatury;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 2615/13 i podjęły decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści art. 141 p.p.s.a., polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że w motywach rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego wyjaśniono, jakie czynności zostały podjęte celem ustalenia, czy sporna inwestycja została wykonana zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również dokonano analizy zebranego materiału dowodowego i przedstawiono własne stanowisko. Wobec powyższego nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu zawartym w zaskarżonym wyroku, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały prawidłowej ustaleń w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji MWINB wskazał, że organy nadzoru budowlanego zbadały, czy w/w obiekt jest zgodny z przepisami planistycznymi zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r. MWINB oceniając w/w kwestie nie powołał się jedynie na interpretację zapisów planu przedstawiona w pismach Urzędu Miasta Płocka, na co wskazuje Sąd w swoim uzasadnieniu. Jakkolwiek organ wojewódzki w uzasadnieniu wskazuje również stanowisko urzędu, niemniej jednak z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, aby było ono jedyną podstawą do uznania, że sporna inwestycja została wykonana zgodnie z zapisami miejscowego planu. W uzasadnieniu decyzji [...] WINB w sposób wyczerpujący i rzetelny wskazał, z jakich powodów stwierdza, że omawiana inwestycja stanowi wiatę, a nie budynek w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a tym samym nie jest obiektem kubaturowym. Tak więc w omawianej sprawie mamy do czynienia z wiatą, która nie posiada cech użytkowych budynku, nie jest budynkiem w rozumieniu w/w przepisu Prawa budowlanego, ani obiektem kubaturowym. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organy obu instancji w sposób rzetelny, z uwzględnieniem reguł wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także art. 107 § 1 i 105 § 1 k.p.a. oraz wytycznych zawartych w wyroku sądu administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 2615/13. Nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji organów nadzoru budowlanego do zmiany wysokości spornej wiaty nie jest uchybieniem mającym istotne znaczenie dla dalszego postępowania w sprawie.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor podniósł zarzut naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, z których żaden nie okazał się skuteczny.

Jak zauważył już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2016 r., II OSK 1979/16 istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czym jest sporna inwestycja, a przede wszystkim do ustalenia, czy stanowi ona budynek i obiekt kubaturowy.

Jednoznaczne stwierdzenie, że stanowi ona budynek warunkuje bowiem możliwość zastosowania przepisów dotyczących budynków, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczącego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to reguluje m.in. minimalne odległości inwestycji od granic z działkami sąsiednimi. W przypadku ustalenia, że inwestycja nie jest budynkiem, nie podlega warunkom technicznym określonym w przywołanym rozporządzeniu.

Właściwa klasyfikacja spornego obiektu posiada również istotne znaczenie w kontekście warunków zabudowy wynikających z § 5 pkt 12 uchwały Rady Miasta Płocka z dnia [...]2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...]. Przepis ten określa bowiem nieprzekraczalną linię zabudowy w przypadku sytuowania budynków i innych obiektów kubaturowych. W przypadku stwierdzenia, że sporny obiekt nie należy do żadnej z powyższych kategorii, nie będą miały do niego zastosowania postanowienia planu miejscowego.

Należy zwrócić uwagę, że w toku całego postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego stały na stanowisku, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi wiatę, która: 1) należy do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), 2) nie stanowi budynku, ponieważ nie jest trwale związany z gruntem i nie posiada fundamentów (art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), 3) nie stanowi obiektu kubaturowego, gdyż mając ściany osłonowe jedynie z trzech stron, nie posiada kubatury. Organy nadzoru budowlanego stanęły również na stanowisku, że z uwagi na brzmienie § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie o pojęciu kubatury można mówić jedynie w odniesieniu do budynku.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że nie ulega wątpliwości, że sporny obiekt budowlany stanowi wiatę, która nie jest budynkiem, jednak może być uznana za obiekt kubaturowy. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Tymczasem protokoły z oględzin potwierdzają, że wiata posadowiona jest na utwardzonym polbrukiem terenie, nie jest związana trwale z gruntem, nie posiada fundamentów, a do podłoża przymocowana jest w dwóch miejscach kołkami rozporowymi. Jeśli natomiast chodzi o obiekty kubaturowe, to przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji obiektu kubaturowego. Organy nadzoru budowlanego odwołały się natomiast do postanowienia § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który definiuje pojęcie kubatury brutto budynku. Z faktu, że rozporządzenie odnosi pojęcie kubatury jedynie do budynków organy nadzoru budowlanego wywiodły, że obiektami budowlanymi, które mogą posiadać kubaturę są wyłącznie budynki, a w konsekwencji – skoro sporna wiata nie jest budynkiem, nie może stanowić obiektu kubaturowego, do którego znajdują zastosowania ograniczenia zabudowy wynikające z § 5 pkt 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem podkreślenia wymaga, że organom nadzoru budowlanego umknął fakt, że § 3 rozporządzenia zawiera definicje pojęć funkcjonujących wyłącznie na gruncie tego aktu prawnego. Skoro rozporządzenie Ministra Infrastruktury reguluje warunki techniczne i usytuowanie, jakim powinny odpowiadać budynki (z rozszerzeniem wynikającym z § 2 ust. 1 na inne wskazane obiekty, jednak w skardze kasacyjnej organ przyznaje, że wiata nie ma cech użytkowych budynku), to nie odnosi się do innych obiektów budowlanych i nie sposób przyjąć, że kubatura stanowi parametr przypisany wyłącznie budynkom. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, że wiata może być uznana za obiekt kubaturowy, a zatem legalność jej wybudowania podlegać będzie ocenie również w kontekście postanowień § 5 pkt 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe należy uznać za nietrafne zarzuty naruszenia § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 5 pkt 12 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] 2004 r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...].

Konsekwencją uznania za niezasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego musi być stwierdzenie, że nie mogą wywołać oczekiwanego rezultatu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które sprowadzają się do zakwestionowania przez skarżący kasacyjnie organ prawidłowości kontroli jego działania.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że podstawą dla uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowiły przepisy art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 105 § 1 k.p.a. Jednak z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że Sąd ten nie tyle stwierdził uchybienia i braki postępowania wyjaśniającego (w zasadzie zarzut taki dotyczy nieodniesienia się do odmiennej niż to wynika ze zgłoszenia wysokości wiaty), co zakwestionował dokonaną przez organy nadzoru budowlanego ocenę zaistniałego stanu faktycznego, która doprowadziła do nieuprawnionego zdaniem Sądu umorzenia postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie można skutecznie zwalczać za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania dokonanej przez Sąd wykładni przepisów § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 5 pkt 12 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...]2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...], a do tego sprowadza się istota sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie można zgodzić się z poglądem, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie orzeczenia spełnia bowiem wymogi wskazanego wyżej przepisu i poddaje się kontroli instancyjnej. Natomiast fakt, że Sąd I instancji dokonał odmiennej niż organ oceny zebranego materiału dowodowego nie świadczy o wadliwości samego uzasadnienia w kontekście dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można również w ramach takiego zarzutu skutecznie zwalczać przyjętej przez Sąd oceny stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego.

Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego postępowania, to należy stwierdzić, że przywołany przepis jest przepisem regulującym treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, nie mógł zatem zostać naruszony w sposób przedstawiony przez autora skargi kasacyjnej.

Jako że zarzuty zgłoszone w ramach podstaw kasacyjnych okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.