Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1191/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs4 ust. 3,
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 10 i art. 90 § 1, art. 163 § 2, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 27 ust. 1 lit. a-c
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
article: art. 7 i 77 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 i art. 27
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej ["A."] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2020r., sygn. akt V SA/Wa 1329/20 w sprawie ze skargi ["A."] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2020r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej dla grup producentów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od ["A."] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 grudnia 2020r., sygn. akt V SA/Wa 1329/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę ["A."] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy", "Prezes Agencji") z [...] czerwca 2020r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" .

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] lipca 2017r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie uznał ["A."] Spółkę z o.o. z siedzibą w W. za grupę producentów w kategorii produktu "świnie żywe, prosięta, warchlaki, mięso wieprzowe: świeże, chłodzone, mrożone".

Decyzją z [...] maja 2018r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: "Dyrektor Oddziału") przyznał Spółce pomoc finansową w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: "PROW 2014-2020") na okres od 1 sierpnia 2017r. do 31 lipca 2022r.

Wnioskiem z [..] sierpnia 2018r. Spółka wystąpiła o przyznanie płatności za okres od 1 sierpnia 2017r. do 31 lipca 2018r., t.j. za pierwszy rok korzystania z pomocy.

Decyzją z [...] lipca 2019r. Dyrektor Oddziału odmówił przyznania środków z tytułu wnioskowanej pomocy finansowej za pierwszy rok działalności. W uzasadnieniu wskazał, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uznać należało, że Spółka nie spełniła warunku przyznania pomocy, a nadto stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści sprzecznie z celami systemu wsparcia PROW 2014-2020. Zauważył, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 sierpnia 2016r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objętego PROW 2014-2020 (Dz.U. z 2016r., poz. 1284 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"), pomoc jest przyznawana grupie, w skład której nie wchodzą małżonkowie członków, o których mowa w pkt 4, oraz osoby powiązane kapitałowo lub osobowo w sposób bezpośredni z członkami, o których mowa w pkt 4, t.j. którzy byli członkami grupy producentów rolnych, wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw lub organizacji producentów owoców i warzyw, utworzonej ze względu na ten sam produkt lub produkt tożsamy z produktem produkowanym zgodnie z przepisami o rejestracji i ochronie nazw i oznaczeń produktów rolnych i środków spożywczych oraz o produktach tradycyjnych lub przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego lub grupę produktów, której przyznano i wypłacono pomoc na rozpoczęcie działalności ze środków Unii Europejskiej po 1 maja 2004r. w celu utworzenia i przeznaczenia jej na działalność administracyjną lub inwestycyjną, w ramach określonych tam działań. Wyjaśnił, że członkiem Spółki jest B.G., której mąż J.G. jest z kolei członkiem grupy producentów rolnych ["A."] Sp. z o. o. z siedzibą w S, której w latach 2013-2017 przyznano i wypłacono pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ("PROW 2007-2013"). Tym samym, pomoc dla Spółki nie mogła zostać przyznana. Następnie Dyrektor Oddziału organ wskazał, że została ona utworzona przez pięciu członków: P.G-D., B.G., M.G., M.G i A.Ł, pomiędzy którymi zachodzą związki natury rodzinnej i którzy rozpoczęli prowadzenie działalności dzięki rozdrobnieniu majątku należącego pierwotnie do małżonków B. i J.G., prowadzących wspólne gospodarstwo rolne. Małżonkowie G. zaś uzyskali pomoc w ramach PROW 2007-2013, w związku z przynależnością J. G. do grupy ["A."] Sp. z o.o. Tym samym, przystąpienie B.G. do Spółki miało na celu ponowne wsparcie podmiotu, który już otrzymał pomoc w ramach tożsamego działania, co stanowiło próbę obejścia przepisów prawa, bowiem pomoc z PROW 2014-2020 nie mogła zostać już przyznana. Zdaniem organu, w sprawie doszło zatem do podziału dobrze funkcjonującego gospodarstwa rolnego, w celu wykazania prowadzenia produkcji rolnej dla potrzeb spełnienia wymogu minimalnej liczby członków określonej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 kwietnia 2016r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, ze względu na które mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz.U. z 2016r., poz. 577). W tym zakresie wskazano, że na skutek podziału majątku małżonków G., gospodarstwo rolne zostało podzielone na mniejsze części, przekazane członkom rodziny (żonie i córkom), a także doszło do wydzierżawienia chlewni M.D. (zięciowi). W związku z tym, jedno gospodarstwo zostało podzielone na pięć części, w tym na rzecz członków Spółki, którzy następnie połączyli je celem utworzenia skarżącej i korzystania z pomocy w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" objętego PROW 2014-2020. Podkreślono również, że członkowie B.G. i M.D. wykorzystują do prowadzenia produkcji rolnej wyłącznie chlewnie, które przed 9 września 2016r. stanowiły wspólność majątkową małżonków G., w których produkowano trzodę chlewną dostarczaną do grupy ["A."] Sp. z o.o. Świadczy to o tym, że J.G. przekazując chlewnie przyszłym członkom Spółki zrezygnował z częściowego prowadzenia własnej produkcji na rzecz innych. Natomiast B.G. kontynuuje produkcję po podziale majątku w tych samych obiektach, w których prowadziła wcześniej produkcję wspólnie z mężem. Z kolei M.D. dostarcza do grupy zwierzęta z chlewni, w której wcześniej produkował J. G.. Tym samym brak jest rezultatu w postaci zwiększenia potencjału produkcyjnego i sprzedażowego. W takim przypadku w ocenie organu nie można mówić o koncentracji podaży, jak również o efektywności gospodarowania, ponieważ produkcja, która była scentralizowana została podzielona. Skutkiem podziału jest powstanie na bazie dotychczasowego gospodarstwa, mniejszych gospodarstw w celu wykazania minimalnej liczy członków niezbędnej do utworzenia nowej grupy. W ocenie Dyrektora Oddziału należy również przyjąć, że bez podziału majątku dorobkowego między B. i J.G., a następnie ich córki oraz bez wydzierżawienia chlewni M.D., Spółka nie wypełniłaby warunku minimalnej liczby pięciu członków. Zdaniem organu, w sprawie występuje również wiele przesłanek mówiących o braku niezależności gospodarstw należących do członków Spółki, którzy nie dysponują własnymi maszynami i urządzeniami do prowadzenia produkcji rolnej i użyczają je bezpłatnie od J.G. Dyrektor Oddziału wskazał, że współdziałanie członków Spółki w celu osiągnięcia korzyści z pomocy unijnej widoczne było już na etapie rozpoczynania działalności rolniczej. Rozpoczęcie działalności rolniczej w przypadku członków: M.G., B.G., M.D. i A.Ł. miało miejsce w podobnym czasie t.j. w okresie pomiędzy 16 września a 14 grudnia 2016r. i nastąpiło z zastosowaniem minimalnego okresu produkcji historycznej, aby spełnić warunki formalne do spełnienia warunków uznania. Organ zwrócił przy tym uwagę na jednakową treść umów dzierżawy chlewni zawartych pomiędzy M.D. a J.G. oraz pomiędzy A.Ł. a B.Ł. w momencie rozpoczynania działalności rolniczej, jak również zawarcie ich w tym samym dniu, co tylko potwierdza wcześniejsze współdziałanie członków przed powstaniem grupy. W ocenie organu zatem ustalona chronologia zdarzeń, w tym sposób powstania i funkcjonowania Spółki, przeczą jednemu z podstawowych celów, dla którego grupy producentów rolnych są tworzone, tj. centralizacji sprzedaży, ponieważ aby móc wykazać się centralizacją sprzedaży najpierw w sposób sztuczny i przemyślany utworzono z istniejącego wcześniej komercyjnego gospodarstwa prowadzącego działalność w zakresie hodowli trzody chlewnej kilka mniejszych gospodarstw. Doprowadzono tym samym do sytuacji przeciwnej do celu działania określonego przepisami unijnymi i krajowymi t.j. do sztucznego rozdrobnienia produkcji, mającego na celu umożliwienie innym podmiotom rozpoczynającym działalność w zakresie produktu, ze względu na który grupa została utworzona, wykazanie się bazą produkcyjną oraz produkcją i umożliwienie skarżącej wypełnienia warunku minimalnej liczby 5 członków grupy.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału, w całości podzielając stanowisko organu I instancji co do stworzenia prze Spółkę sztucznych warunków.

Zdaniem Prezesa Agencji, w sprawie miał zastosowanie przepis art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2019r., str. 549; zwane dalej: "rozporządzeniem nr 1306/2013"), który zabrania przyznawania płatności w razie stwierdzenia, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko Dyrektora Oddziału, że działania Spółki doprowadziły do sztucznego rozdrobnienia produkcji mającego na celu umożliwienie podmiotom rozpoczynającym działalność w zakresie produktu, ze względu na który grupa powstała, wykazaniem się bazą produkcyjną oraz produkcją i umożliwić jej wypełnienie warunku minimalnej liczby członków grupy, zatem w sposób sprzeczny z celami określonymi w art. 27 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 487; dalej "rozporządzenie nr 1305/2013"). W ocenie Prezesa Agencji organ I instancji wykazał w uzasadnieniu decyzji zarówno obiektywny warunek do stosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013r., jak i warunek subiektywny, poprzez wskazanie zarówno celu, który Spółka poprzez swoje działanie naruszyła, jak również zamiaru uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu, poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń, poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie rozporządzenia nr 1305/2013 oraz warunku dotyczącego minimalnej liczby członków grupy.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 15 grudnia 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organów ARiMR i stwierdził, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa.

W ocenie Sądu I instancji rozstrzygnięcie sporu sprowadzało się do ustalenia, czy organy zasadnie przyjęły, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści finansowej w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" objętego PROW 2014-2020. WSA przypomniał, że w myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Wyjaśnił, że przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie. Podkreślił, że w motywach wyroku TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12. wskazano, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami. Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że Sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Sąd I instancji podzielił ustalenia organów i ich stanowisko, zgodnie z którym, skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania pomocy finansowej ze środków unijnych. WSA zauważył, że ziścił się zarówno element subiektywny, jak też obiektywny, na co wskazują ustalenia faktyczne, miedzy innymi, że między członkami Spółki zachodzą powiązania natury rodzinnej i ekonomicznej, troje członków, tj. B.G. i jej córki M.G. i P.G-D., rozpoczęły prowadzenie działalności dzięki rozdrobnieniu majątku stanowiącego pierwotnie majątek małżeński B. i J.G. Na skutek podziału majątku między małżonków B. i J.G. stali się oni członkami dwóch grup producentów uznanych w tej samej kategorii produktów, które ubiegają się o pomoc unijną w ramach: PROW 2007-2013 i PROW 2014-2020, czterech członków grupy nie prowadziło działalności rolniczej w ramach produktów ze względu na które grupa została uznana przed podziałem majątku małżonków G., a stali się producentami dopiero po podziale tego majątku, w zbliżonym okresie wymaganym do formalnego uznania grupy, z majątku należącego do J.G., będącego członkiem innej grupy, wydzierżawiono grunty i chlewnie członkom Spółki, a także że skarżąca wykorzystuje do produkcji wyłącznie chlewnie, które uprzednio stanowiły współwłasność małżonków G. i nie posiada w zasadzie własnego sprzętu do prowadzenia działalności, lecz korzysta ze sprzętu na podstawie umów użyczenia należącego do J.G. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu I instancji niewątpliwie świadczą, że Spółka została utworzona wyłącznie w celu uzyskania korzyści ze środków unijnych w ramach PROW 2014-2020, bowiem gdyby nie podział majątku między J. G. i jego żonę, która następnie weszła w skład grupy, a także bez rozdrobnienia tego majątku między córki i zięcia, posiadacze tego gospodarstwa, pierwotnie stanowiącego całość i wykorzystywanego wyłącznie przez małżonków G., jako członków innej grupy zajmującej się również produkcją w tej samej kategorii produktów, mogliby skorzystać tylko z pomocy finansowej w ramach poprzednio obowiązującego systemu wsparcia PROW 2007-2013. WSA zgodził się z organami, że cele określone w art. 27 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1305/2013 nie mogą być realizowane w ten sposób, że najpierw następuje rozdrobnienie majątku składającego się na jedno dobrze funkcjonujące gospodarstwo rolne, a następnie osoby, które wchodzą w jego posiadanie, zarówno poprzez podział współwłasności, darowiznę, jak i dzierżawę, dokonują jakoby centralizacji działania, przy czym nie dysponują właściwe żadnymi innymi składnikami majątku, który miałby służyć produkcji w ramach grupy, ponad ten pochodzący z rozdrobnionego gospodarstwa. Według Sądu I instancji słusznie zatem zauważa Prezes Agencji, że powołane wyżej przepisy wskazują na cel, jakim jest ułatwienie organizowania się przez indywidualnych, samodzielnych producentów funkcjonujących na rynku w grupy producentów rolnych, co ułatwia uzyskanie lepszej pozycji konkurencyjnej takich podmiotów. W sytuacji, gdy członkowie jednej grupy wydzierżawiają cześć swojego gospodarstwa innym członkom tej samej grupy, czy też, jak miało to miejsce w sprawie członkom innych grup, tym samym rezygnują z częściowego prowadzenia własnej produkcji na rzecz wspomnianych członków. Dlatego też nie można mówić w przypadku B. G. (prowadzącej uprzednio jedno gospodarstwo wspólnie z mężem), a także o członkach, którzy weszli w posiadanie należącego wcześniej do niej rozdrobionego majątku o koncentracji podaży oraz efektywności gospodarowania, a tym samym o spełnieniu przez grupę celu, jaki miała osiągnąć. Wręcz przeciwnie, "podzielenie się" zakresem produkcji z innymi członkami grupy dowodzi, że w istocie chodziło nie o samą produkcję i możliwość współpracy podmiotów tworzących grupę w ramach wspólnego działania określonego w treści art. 27 ust. 1 lit a - lit c rozporządzenia nr 1305/2013, ale o stworzenie sztucznych warunków umożliwiających uzyskanie płatności finansowej. W rezultacie WSA podzielił stanowisko organów, że podział dobrze funkcjonującego gospodarstwa poprzez oddanie części gospodarstwa w użytkowanie członkom rodziny, którzy stworzyli nową grupę wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła decentralizacja produkcji, która de facto doprowadziła do decentralizacji sprzedaży. Takie działanie nie jest zaś zgodne z celem określonym w art. 27 ust. 1 lit a - lit c rozporządzenia nr 1305/2013. Z tego względu zasadny jest wniosek organu, że powołanie nowej grupy producentów, miało na celu jedynie uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego niezgodnego z założeniami działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" objętego PROW 2014-2020. W ocenie Sądu I instancji Prezes Agencji w sposób prawidłowy wskazał, co należy rozumieć poprzez "sztuczne stworzenie warunków" w celu uzyskania korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, a następnie wykazał zaistnienie obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny), a także wykazał wolę Spółki do uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny). Sąd I instancji nie dopatrzył się również by organy uchybiły przepisom postępowania. Wskazał, że w krajowym porządku prawnym ogólne ramy udzielania pomocy w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" objętej PROW 2014-2020, uregulowane zostały w ustawie z 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 217 ze zm.). Z treści art. 4 i art. 27 tej ustawy wynika, że organ działa wprawdzie na podstawie przepisów k.p.a., jednakże z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji organy, odniosły się do wszystkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonały oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, a zapadłe w sprawie decyzje zawierają wymagane prawem elementy.

W skardze kasacyjnej ["A."] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu niższego stopnia, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. błędnego zastosowania art. 167 p.p.s.a., w zw. z art. 163 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a., w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020, poz. 1842, t.j.), poprzez brak doręczenia zarządzenia o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne pełnomocnikowi skarżącej, pomimo że zarządzenie powinno zostać zgodnie z powołanymi powyżej przepisami doręczone skarżącej, w szczególności ze względu na pismo pełnomocnika skarżącej z 1 października 2020r. w którym wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskutek czego została pozbawiona możności złożenia na rozprawie, względnie pismem przed posiedzeniem niejawnym, dodatkowych argumentów, okoliczności, wyjaśnień, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. i oddaleniem skargi;

2. błędnego zastosowania art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez braki uzasadnienia powodujące niemożność prawidłowej kontroli instancyjnej polegające na pominięciu w uzasadnieniu prawnym i tym samym pominięciu oceny okoliczności faktycznych podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego na uzasadnienie podstaw faktycznych powstania i działalności założonej grupy producentów rolnych.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci błędnego zastosowania art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1306/2013, w zw. z art. 27 ust. 1 lit. a), b) i c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1305/2013 poprzez przyjęcie za organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, (zwaną dalej ARiMR) że w przedmiotowej sprawie skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania pomocy finansowej ze środków unijnych, na co wskazuje według Sądu następujący stan faktyczny:. tj.: - między członkami grupy zachodzą powiązania natury rodzinnej i ekonomicznej, - troje członków rozpoczęło działalność dzięki rozdrobnieniu majątku stanowiącego pierwotnie majątek B. i J. G., - B. oraz J. G. dzięki podziałowi swojego majątku stali się członkami dwóch różnych grup producentów rolnych, - czterech członków grupy nie prowadziło działalności przed podziałem majątku małżonków G., - z majątku J. G., który należy do innej grupy, wydzierżawiono grunty i chlewnie innym członkom grupy, - Spółka wykorzystuje do produkcji wyłącznie chlewnie, które uprzednio stanowiły współwłasność małżonków G. i nie posiada w zasadzie własnego sprzętu do prowadzenia działalności; pomimo że; Sąd pominął szereg okoliczności, które potwierdzają, że działania członków skarżącej nie miały na celu wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami wsparcia, a tym samym przeczą tezie o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania wsparcia, tj.: same powiązania rodzinne nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do ustalenia, że zostały stworzone sztuczne warunki; - P. G.-D. rozpoczęła działalność od dnia 30 kwietnia 2014 roku, co przeczy tezie, że J. G. podzielił swoje gospodarstwo tylko i wyłącznie celem założenia grupy producentów rolnych, ponieważ sama grupa powstała dopiero w grudniu 2017 roku; - B. G. została wpisana z dniem 27 września 2016r. do Ewidencji Producentów Rolnych jako prowadząca odrębne i samodzielne gospodarstwo rolne, - podział majątku B. i J. G. został dokonany celem zabezpieczenia części majątku przed niezależnymi sytuacjami na rynku, z powodu coraz większych zobowiązań finansowych małżonków,- członkowie grupy cały czas rozwijają swoją produkcję niezależnie od członkostwa w grupie, - członek grupy A. Ł. nie jest powiązany rodzinnie z pozostałymi członkami, więc grupa nie miała jedynie na celu wyłącznie uzyskanie korzyści poprzez stworzenie grupy na podstawie sztucznie podzielonego gospodarstwa rodziny G., - członek A. Ł. wykorzystuje do produkcji chlewnie, które nie były własnością rodziny G., wskutek czego Sąd I instancji dokonał błędnego zastosowania powołanych powyżej przepisów, ponieważ działania członków nie miały wyłącznie na celu uzyskanie korzyści sprzecznej z celami wsparcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W świetle powołanych przepisów, do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało - w przypadku naruszenia prawa materialnego - ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji w odniesieniu do przepisów postępowania. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować. Również w odniesieniu do przytoczonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że. przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną jest orzeczenie Sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżąca zawarła w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą Sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Z tego względu zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa, stanowiących wzorzec tej kontroli, wymagało przywołania przepisów regulujących działalność orzeczniczą tych sądów, a więc przepisów p.p.s.a. Okoliczność ta jednakże, stosownie do podjętej w pełnym składzie uchwały NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010r., nr 1 poz. 1, nie stanowiła przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stwierdzone nieprawidłowości konstrukcyjne skargi kasacyjnej mają wyłącznie charakter formalny, pomimo bowiem błędów konstrukcyjnych środka odwoławczego, jego treść - powołane zarzuty i ich uzasadnienie, pozwalają na ustalenie granic postępowania kasacyjnego i dokonanie merytorycznej oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji.

Skarga kasacyjna w sprawie niniejszej oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, to zasadą pozostaje, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., I FSK 618/06, ONSAi WSA, 2005, nr 6, poz. 120; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 461). Od reguły tej można odejść, jeżeli zarzut naruszenia prawa materialnego opiera się na błędnej wykładni.

Z postawionych w niej zarzutów wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów", stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów procesowych sformułowanym w pkt I. petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że są one niezasadne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu wskazanego w pkt I. 1. petitum skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji rozpoznał skargę strony z dnia 3 sierpnia 2020r. na posiedzeniu niejawnym, jak wskazano zapewne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020, poz. 1842, t.j.). Podkreślono, że skarżąca nie kwestionuje uprawnienia Sądu do rozpoznania skargi w powyższym trybie, jednakże kwestionuje okoliczność braku zawiadomienia o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Podniesiono, że pełnomocnik skarżącej pismem z 1 października 2020r. złożonym do Sądu I instancji wniósł o skierowanie sprawy na rozprawę, celem złożenia na rozprawie dodatkowych argumentów, względnie wyjaśnień, chociażby w celu rozwiązania wątpliwości Sądu. Zdaniem kasatora w takim przypadku, jeżeli sprawa nie została skierowana do trybu uproszczonego, a zostało wyznaczone posiedzenie niejawne w trybie przepisów szczególnych w związku ze stanem pandemii, to obowiązkiem Sądu było zawiadomienie strony o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, tj. doręczenie zarządzenia przewodniczącego w tym przedmiocie. Przedmiotowy brak zawiadomienia ograniczył skarżącej prawo do Sądu, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca w skardze kasacyjnej winna wykazać, że poprzez brak doręczenia zarządzenia o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne pełnomocnikowi skarżącej ograniczono prawo do Sądu, co miało wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Sądów Administracyjnych przyjmuje się, że przez wpływ na wynik sprawy należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem a treścią wydanego rozstrzygnięcia, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, przy czym ciężar wykazania tej okoliczności spoczywa na skarżącym kasacyjnie. Skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała tego wpływu, ograniczając się jedynie do twierdzenia, że nie mogła złożyć dodatkowych wyjaśnień lub argumentów, na poparcie tego twierdzenia nie przedstawiając jednak żadnych dowodów ani twierdzeń, które podniesione na etapie postępowania sądowoadministracyjnego doprowadziłyby do odmiennego rozstrzygnięcia. Trafnie podnosi Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż pismo skarżącej z 1 października 2020r.,w którym domaga się przeprowadzenia rozprawy, zostało złożone w odpowiedzi na wezwanie o możliwość skierowania sprawy na posiedzenie niejawne z uwagi na ogłoszenie stanu epidemii, które Sąd skierował do obu stron postępowania. W toku postępowania organ wnosił pisma procesowe (z dnia 1 września 2020r. i 21 września 2020r.) z odpisami dla skarżącej, których otrzymania nie kwestionowała, a do treści których w żaden sposób się nie odniosła.

Podkreślić należy, że zarządzeniem z 13 listopada 2020r. Przewodniczący Wydziału V Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie włączył do akt sprawy zarządzenie nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym oraz zarządzenie nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2020r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem, wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2020r. - uznając, że zarządzeniem z 28 sierpnia 2020r. strona została w sposób wystarczający poinformowana o trybie rozpoznawania sprawy wskazanym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020r.,poz. 374, dalej: "ustawa COVID"). W zarządzeniu tym stwierdzono jednocześnie, że aktualne jest objęcie Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym a także, że aktualne są powołane zarządzenie nr 39 Prezesa NSA oraz zarządzenie nr 21 Prezesa WSA, a sprawy nie będą wyznaczane na posiedzenia jawne, mogą być natomiast wyznaczone do załatwienia na posiedzeniu niejawnym - w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy. Wyjaśnić należy, że w sprawie istniały podstawy do rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził powołany przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z powyższym, niezależnie od stanowiska strony skarżącej, były podstawy do skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 163 § 2 p.p.s.a. postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym Sąd doręcza z urzędu stronom. Gdy stronie przysługuje środek zaskarżenia, postanowienie należy doręczyć z uzasadnieniem. Doręczając postanowienie należy pouczyć stronę występującą w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia środka odwoławczego. Natomiast w myśl art. 167 p.p.s.a przepisy rozdziału stosuje się odpowiednio do zarządzeń przewodniczącego.

Tym samym powołane w pkt I. 1. petitum skargi kasacyjnej przepisy art. 163 § 2 i 167 p.p.s.a. nie miały zastosowania w sprawie.

Skarżąca w żaden sposób też nie wykazała, że brak doręczenia zawiadomienia o terminie posiedzenia niejawnego miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, że zarzut może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami skarżącej nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać też trzeba, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że art. 151 p.p.s.a. stanowi tzw. przepis wynikowy, który nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, bowiem błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Stawiając zarzut naruszenia tego przepisu, należy wskazać, jakie konkretnie przepisy postępowania lub prawa materialnego zostały naruszone przez organ, którego działanie zaskarżono. Sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło oraz na czym ono polegało. Zarzut ten stanowić może jedynie rozwinięcie i wprowadzenie do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej i podlegających ocenie w niniejszym postępowaniu.

Niepodważenie zatem ustaleń faktycznych i ocen dokonanych przez organy administracji oraz zaaprobowanych przez Sąd I instancji skutkuje tym, iż Sąd kasacyjny jest nimi związany podczas oceny legalności zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Wskazać też należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać trzeba, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Należy wyjaśnić, jak w ocenie skarżącej powinien być on rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Uzasadniając natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu wykazać należy, że Sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Na potwierdzenie tezy dotyczącej faktu, że Spółka nie spełniła warunku przyznania pomocy, a nadto stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści sprzecznie z celami systemu wsparcia PROW 2014-2020 Sąd I instancji podzielił ustalenia organów i ich stanowisko, zgodnie z którym, między członkami Spółki zachodzą powiązania natury rodzinnej i ekonomicznej, troje członków, tj. B. G. i jej córki Marta G. i P. G.-D., rozpoczęły prowadzenie działalności dzięki rozdrobnieniu majątku stanowiącego pierwotnie majątek małżeński B. i J. G., na skutek podziału majątku między małżonków B. i J. G. stali się oni członkami dwóch grup producentów uznanych w tej samej kategorii produktów, które ubiegają się o pomoc unijną w ramach: PROW 2007-2013 i PROW 2014-2020, czterech członków grupy nie prowadziło działalności rolniczej w ramach produktów ze względu na które grupa została uznana przed podziałem majątku małżonków G., a stali się producentami dopiero po podziale tego majątku, w zbliżonym okresie wymaganym do formalnego uznania grupy, z majątku należącego do J. G., będącego członkiem innej grupy, wydzierżawiono grunty i chlewnie członkom Spółki, a także że skarżąca wykorzystuje do produkcji wyłącznie chlewnie, które uprzednio stanowiły współwłasność małżonków G. i nie posiada w zasadzie własnego sprzętu do prowadzenia działalności, lecz korzysta ze sprzętu na podstawie umów użyczenia należącego do J. G.. Tym samym skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania pomocy finansowej ze środków unijnych. WSA zauważył, że ziścił się zarówno element subiektywny, jak też obiektywny, na co wskazują ustalenia faktyczne, bowiem gdyby nie podział majątku między J. G. i jego żonę, która następnie weszła w skład grupy, a także bez rozdrobnienia tego majątku między córki i zięcia, posiadacze tego gospodarstwa, pierwotnie stanowiącego całość i wykorzystywanego wyłącznie przez małżonków G., jako członków innej grupy zajmującej się również produkcją w tej samej kategorii produktów, mogliby skorzystać tylko z pomocy finansowej w ramach poprzednio obowiązującego systemu wsparcia PROW 2007-2013.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego postawionych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę stwierdzić przede wszystkim należy, że za ugruntowany należy uznać pogląd, że błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2020r., sygn. akt I GSK 1582/18, LEX). W konsekwencji oznacza to, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie.

Podnosząc zarzuty dotyczące uchybienia przepisom prawa materialnego Spółka wskazała na naruszenie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez jego błędne zastosowanie na podstawie stanu faktycznego przyjętego i opisanego przez Sąd I instancji. Tymczasem zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06 oraz z 22 stycznia 2020r., I GSK 1582/18, LEX).

Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że cele określone w art. 27 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1305/2013 nie mogą być realizowane w ten sposób, że najpierw następuje rozdrobnienie majątku składającego się na jedno dobrze funkcjonujące gospodarstwo rolne, a następnie osoby, które wchodzą w jego posiadanie, zarówno poprzez podział współwłasności, darowiznę, jak i dzierżawę, dokonują jakoby centralizacji działania, przy czym nie dysponują właściwe żadnymi innymi składnikami majątku, który miałby służyć produkcji w ramach grupy, ponad ten pochodzący z rozdrobnionego gospodarstwa. W sytuacji, gdy członkowie jednej grupy wydzierżawiają cześć swojego gospodarstwa innym członkom tej samej grupy, czy też, jak miało to miejsce w sprawie członkom innych grup, tym samym rezygnują z częściowego prowadzenia własnej produkcji na rzecz wspomnianych członków. Dlatego też nie można mówić w przypadku B. G. (prowadzącej uprzednio jedno gospodarstwo wspólnie z mężem), a także o członkach, którzy weszli w posiadanie należącego wcześniej do niej rozdrobionego majątku o koncentracji podaży oraz efektywności gospodarowania, a tym samym o spełnieniu przez grupę celu, jaki miała osiągnąć. Podzielenie się zatem zakresem produkcji z innymi członkami grupy dowodzi, że w istocie chodziło nie o samą produkcję i możliwość współpracy podmiotów tworzących grupę w ramach wspólnego działania określonego w treści art. 27 ust. 1 lit a-c rozporządzenia nr 1305/2013, ale o stworzenie sztucznych warunków umożliwiających uzyskanie płatności finansowej. Wskazać należy w zakresie wykładni przepisu zawierającego klauzulę sztucznych warunków, że zarówno TSUE jak i NSA wielokrotnie wypowiadały się w tym temacie (por. wyrok TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12, opubl. http://eur-lex.europa.eu; a także wyroki NSA: z 15 listopada 2019r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019r., sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018r., sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018r., sygn. akt I GSK 736/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztuczne stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

We wskazanych orzeczeniach zaznacza się, że przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym - jak wskazano wyżej - jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.

Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12. W motywach tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że Sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w realiach faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1305/2013 wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Cel jakim jest wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (tak NSA w wyr. z 15 lutego 2017r., II GSK 1518/15). Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw do których przysługują płatności. Jest oczywiste, iż wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wprost do takich celów odwołano się również w pkt 13 preambuły do Dyrektywy 1307/2013, gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu.

Skarżąca Spółka w ocenie Sądu nie spełniła warunku przyznania pomocy, a nadto stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści sprzecznie z celami systemu wsparcia PROW 2014-2020. Jak bowiem trafnie wskazały organy, gdyby nie podział majątku między J. G. i jego żonę, która następnie weszła w skład grupy, a także bez rozdrobnienia tego majątku między córki i zięcia, posiadacze tego gospodarstwa, pierwotnie stanowiącego całość i wykorzystywanego wyłącznie przez małżonków G., jako członków innej grupy zajmującej się również produkcją w tej samej kategorii produktów, mogliby skorzystać tylko z pomocy finansowej w ramach poprzednio obowiązującego systemu wsparcia PROW 2007-2013. Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów zarzucających skarżącej podział istniejącego i prosperującego gospodarstwa rolnego, objęcie podzielonych części gospodarstwa rolnego przez osoby powiązane rodzinnie, jako odrębne gospodarstwa rolne, dokonywanie powyższych czynności w jednym czasie, rozpoczęcie działalności rolniczej przez członków grupy w minimalnym możliwym okresie, celem wypełnienia warunku przystąpienia do grupy producentów rolnych, brak niezależności gospodarstw, poprzez nieposiadanie infrastruktury oraz sprzętu pozwalającego na samodzielne prowadzenie produkcji.

Tym samym trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że cele określone w art. 27 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1305/2013 nie mogą być realizowane w ten sposób, że najpierw następuje rozdrobnienie majątku składającego się na jedno dobrze funkcjonujące gospodarstwo rolne, a następnie osoby, które wchodzą w jego posiadanie, zarówno poprzez podział współwłasności, darowiznę, jak i dzierżawę, dokonują jakoby centralizacji działania, przy czym nie dysponują właściwe żadnymi innymi składnikami majątku, który miałby służyć produkcji w ramach grupy, ponad ten pochodzący z rozdrobnionego gospodarstwa. Wobec powyższego uznać należy, że działanie Spółki w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, a podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, że podział majątku celem zabezpieczenia finansowego córek oraz małżonki i dokonanie czynności darowizn oraz podziału u tego samego notariusza, w tym samym dniu jak również argumenty, iż nowe gospodarstwa nie posiadały sprzętu na początku działalności i zaczęły użyczać ten sprzęt od J. G. nie podważają ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez WSA stanu faktycznego w sprawie .

Podsumowując, skarga kasacyjna Spółki została oparta na nieusprawiedliwionych lub nieskutecznych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 265).

Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed Sądem I instancji.