Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 383/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lipca 2010 r. sprawy ze skargi E. i A. W. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] 2) zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżących E. i A. W. solidarnie kwotę 2517 (dwa tysiące pięćsetsiedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane


UZASADNIENIE

sygn. IV SA/Po 383/10 U Z A S A D N I E N I E

Dnia [...] lipca 2009 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) przeprowadzili z urzędu kontrolę prawidłowości prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku magazynowego, zlokalizowanego na działce nr [...], w miejscowości R., gmina B.. W toku czynności kontrolnych ustalono, że owa budowa została rozpoczęta w kwietniu 2009 r. A.W. nie przedstawił pozwolenia na budowę, świadczącego o legalnej budowie tego obiektu; w toku kontroli okazał jedynie decyzję Wójta Gminy B. z [...] września 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2008 r.) o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu do składowania folii (k. 1 akt PINB).

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...]sierpnia 2009 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej Powiatowy Inspektor bądź PINB) na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 156/06/1118 ze zm., dalej Pr. bud. bądź Prawo budowlane) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 98/00/1071 ze zm., dalej kpa): 1. wstrzymał roboty budowlane przy samowolnej budowie magazynu do składowania folii, w miejscowości R. na działce o numerze ewidencyjnym [...] gmina B.; 2. ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń wybudowanego obiektu: wykonać niezbędne zabezpieczenia będącego w budowie budynku przed możliwością wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz przed wpływami atmosferycznymi; 3. nałożył na inwestora – A. W. (dalej Inwestor) – obowiązek przedłożenia w Inspektoracie zaświadczenia Wójta Gminy B. o zgodności budowy ww obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wybudowanego obiektu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; projekt winien zawierać orzeczenie techniczne o jakości dotychczas wykonanych robót i elementów oraz ich zgodności ze sztuką budowlaną i polskimi normami; projekt należy sporządzić zgodnie z art. 34 ust. 1 Pr. bud. i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 120/03/1133, dalej rozporządzenie). Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego po względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego; uprawnień budowlanych autora projektu budowlanego i sprawdzającego oraz zaświadczeń o ich przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnych na dzień opracowania (k. 10 akt PINB).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] stycznia 2010 r.) na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1-3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 156/06/1118 ze zm.) i art. 123 kpa w sprawie samowolnej budowy magazynu do składowania folii zlokalizowanego w m. R., gm. B. (dz. nr [...]) nałożył na E. i A. W. obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 250.000 zł; określił, że wymierzoną opłatę legalizacyjną należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia na rachunek bankowy W. Urzędu Wojewódzkiego w P. (Biuro Organizacyjno-Administracyjne) NBP o/o P. nr [...]; o uiszczeniu opłaty legalizacyjnej należy bezzwłocznie powiadomić Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K..

Stanowisko swe Powiatowy Inspektor uzasadnił tym, że dnia [...] lipca 2009 r. pracownicy PINB przeprowadzili z urzędu kontrolę prawidłowości prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku magazynowego (wymiar: ca 21,70m x 17,02m x 7,50m) zlokalizowanego w m. R., gm. B. (dz. nr [...]). W toku czynności kontrolnych ustalono, że owa budowa została rozpoczęta w kwietniu 2009 r. A.W.nie przedstawił pozwolenia na budowę, świadczącego o legalnej budowie przedmiotowego obiektu. W toku tej kontroli w/w okazał jedynie decyzję Wójta Gminy B. z [...] września 2008 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu dla składowania folii. Budowa tego magazynu w miejscu starego obiektu powstałego w latach 70-tych, jak twierdzi Inwestor, bez okazania dowodów potwierdzających ów fakt, (nawet na starych fundamentach, choć jednak wykonana dokumentacja fotograficzna nie uwidacznia, by aktualnie istniejącą konstrukcja stalowa była oczyszczana z rdzy) również wymaga uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Jego brak (co zachodzi w niniejszej sprawie) obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o procedurę wynikającą z art. 48 i następnych Pr. bud. Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor wszczął dnia [...] lipca 2009 r. postępowanie w sprawie samowolnej budowy magazynu do składowania folii w m. R., gm. B. (dz. nr [...]).

Postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. organ I instancji wstrzymał w/w roboty budowlane, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń owej inwestycji i zobowiązał A. W. do przedstawienia określonych dokumentów, w terminie do [...]października 2009 r. Wymagane dokumenty Zobowiązany przedłożył dnia [...]października 2009 r. W wyniku ich analizy stwierdzono liczne braki, zatem Powiatowy Inspektor postanowieniem z [...] października 2009 r. nr [...] wezwał w/w do przedłożenia, w terminie do dnia [...] listopada 2009 r., brakujących dokumentów, które zostały szczegółowo wymienione w sentencji tego postanowienia. E. i A. W. pełny komplet dokumentacji technicznej przedłożyli w wyznaczonym terminie. PINB pismami z [...] grudnia 2009 r. wezwał E. i A. W. do stawienia się w siedzibie PINB w K. celem złożenia stosownych wyjaśnień dotyczących dokładnego określenia inwestora owej budowy. Ze sporządzonych dnia [...] stycznia 2010 r. protokołów przesłuchań wezwanych wynika, że inwestorami są E. i A. W.. Wyjaśnienie tego zagadnienia i spełnienie obowiązku przedstawienia dokumentacji technicznej, otwiera drogę do legalizacji przedmiotowego budynku magazynowego. Pełna legalizacja uwarunkowana jest obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Po przedłożeniu wymaganych dokumentów przez Inwestorów, Powiatowy Inspektor, na podstawie art. 49 ust. 1 Pr. bud., przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, obowiązany jest zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Inwestor przedstawił decyzję Wójta Gminy B. z [...] września 2008 r., [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegające na budowie magazynu do składowania folii; Urząd Gminy B. pismem z [...] grudnia 2009r. poinformował, że dopuszcza się, ze względu na brak sieci kanalizacyjnej, wykonanie szczelnych zbiorników bezodpływowych na potrzeby funkcjonowania przedmiotowego obiektu), zbadać kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, zbadać wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i obowiązany jest ustalić, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Pr. bud., z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 w/w ustawy). PINB obliczył opłatę legalizacyjną według wzoru określonego w art. 59f ust. 1 Pr. bud.: 50x(s)x(k)x(w) = opłata legalizacyjna; s - stawka opłaty = 500 zł; k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego = 10,0 (kategoria XVIII - obiekty magazynowe, jak: budynki składowe); w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego = 1,0 (kubatura < 2500m3); 0x500x10,0x1,0 = 250000. Kwota 250.000 zł stanowi ustaloną w niniejszej sprawie wysokość opłaty legalizacyjnej, którą E. i A. W. obowiązani są uiścić w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia (art. 59g ust. 2 Pr. bud.). Właściwy organ ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej nie kieruje się uznaniem, lecz jest obowiązany wyliczyć opłatę legalizacyjną ściśle w oparciu o ów wzór wynikający z Prawa budowlanego. W myśl art. 49 ust. 3 Pr. bud. w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ zobowiązany jest wydać decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 w/w ustawy, nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego (k. 39 akt PINB).

W zażaleniu na postanowienie z [...] stycznia 2010 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o nałożeniu opłaty legalizacyjnej w wysokości 250 tys. zł., za rzekomą samowolną budowę budynku magazynowego na działce nr [...] w m. R. gm. B., E. i A. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Żalący się zarzucili postanowieniu z [...] stycznia 2010 r.: błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że konstrukcja stalowa posadowiona na terenie działki nr [...] budowana była w dniu [...] lipca 2009 r., w sytuacji gdy powstała ona wcześniej a jej inwestorem była Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w K. (dalej OSM bądź Spółdzielnia); naruszenie art. 49b Pr. bud. przez błędne jego zastosowanie; naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 kpa przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim brak ustalenia, kiedy faktycznie powstała samowola i czy zachodzą przesłanki zwolnienia od ponoszenia opłaty legalizacyjnej w przypadku, gdy budowa zrealizowana została w latach 70-tych ub. w. a przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ewentualnej samowoli; naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa przez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia należytej i rzetelnej oceny faktów, zastosowanych przepisów prawa oraz celów i skutków rozstrzygnięcia (k. 40a akt PINB).

Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2010 r.), W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej WWINB bądź Wojewódzki Inspektor) na podstawie art. 123 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia E. i A. W. z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] stycznia 2010 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie WWINB przytoczył dotychczasowy przebieg zdarzeń procesowych. Wojewódzki Inspektor wskazał, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Pr. bud.). Przez roboty budowlane - zgodnie z art. 3 pkt 7 w/w ustawy - należy rozumieć w szczególności budowę obiektu budowlanego. Dokumentem, który pozwala inwestorowi na rozpoczęcie robót budowlanych, jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Jedynie przypadki wskazane enumeratywnie w art. 29 - 31 Pr. bud., zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie owe wyłączenia nie mają zastosowania do przedmiotowego budynku magazynowego, tym samym właściwy organ obligowany był podjąć stosowne działania mające na celu wyeliminowanie zaistniałych naruszeń Prawa budowlanego, ponieważ Skarżący bez wymaganego pozwolenia na budowę rozpoczęli roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku magazynowego. Zastosowanie procedury przewidzianej w art. 48 i następnych Pr. bud. stwarza możliwość legalizacji obiektu, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 w/w ustawy) chyba, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli te przesłanki są spełnione, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w określonym terminie stosownych dokumentów (art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud.). Takie działanie — zmierzające do legalizacji budynku magazynowego, podjął Powiatowy Inspektor, czyniąc zadość niniejszym przepisom. W związku z przedłożeniem przez E. i A. W. wymaganych dokumentów, organ nadzoru budowlanego I instancji zgodnie z art. 49 ust. 1 Pr. bud. ustalił, że zostały spełnione przesłanki uregulowane przez ustawodawcę w niniejszym przepisie, które pozwoliły ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. Postępowanie legalizacyjne składa się z kilku etapów. Jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej jest ustalenie w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej i jej uiszczenie. "Postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną (i jego wykonanie) jest warunkiem koniecznym zatwierdzenia projektu budowlanego i wznowienia prac budowlanych, a więc jest warunkiem koniecznym do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14.3.2007 r., VII SA/Wa 2264/06; LEX nr 334819). Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 ust. 1 Pr. bud. z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 w/w ustawy). Ustawodawca w art. 59f ust. 1 stanowi: "( ... ) wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w)". W niniejszym przypadku, jak prawidłowo wskazał PINB w K., zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane dla obiektu (wg załączonego projektu budowlanego): s - stawka opłaty = 500 zł; k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego = 10,0 (kategoria XVIII - obiekty magazynowe, jak: budynki składowe); wg projektu - magazyn do składowania folii; w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego - 1,0 (kubatura <2500m3); wg projektu - 1750,40m3. W związku z powyższym opłatę legalizacyjną oblicza się wg wzoru określonego w art. 59f ust. 1 Pr. bud. Po podstawieniu wartości odpowiadającym poszczególnym składowym powyższego wzoru uzyskano obliczenie: 50 x 500 x 10,0 x 1,0 = 250.000. Kwota 250.000 zł stanowi ustaloną w niniejszej sprawie wysokość opłaty legalizacyjnej. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują żadnej możliwości miarkowania opłaty legalizacyjnej. Art. 59f ust. 1 Pr. bud. przewiduje, że tylko takie cechy, jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, które określono w załączniku do powołanej ustawy, mają wpływ na wysokość opłaty legalizacyjnej. Ustawodawca jednakowo traktuje wszystkich adresatów art. 48 ust. 1 Pr. bud., gdyż wykluczył uwzględnianie przez organy administracji publicznej jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo, bądź też nie związanych z samą istotą problemu "samowoli", kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27.01.2006 r., VII SA/Wa 854/05, LEX nr 196409). Z powyższych względów między innymi kwestia wartości wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego, będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego, nie może także wpłynąć na obniżenie kwoty opłaty legalizacyjnej (k. 5-6 akt WINB).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. i A. W. wnieśli o uchylenie postanowienia z [...] marca 2010 r. i poprzedzającego go postanowienia z [...]stycznia 2010 r.

Skarżący podnieśli przede wszystkim, że w toku postępowania złożyli wyjaśnienia wskazując, że żadna samowola nie miała miejsca. Na działce nr [...], której są właścicielami, był wybudowany w latach 70-tych punkt skupu mleka. Działka wówczas należała do Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w K.. Prócz tego budynku, istniała również konstrukcja stalowa, wskazująca na zabudowę magazynową. Skarżący nabyli ową nieruchomość od Spółdzielni [...] maja 2004 r. W 2008 r. Skarżący podjęli decyzję o przebudowie istniejącej konstrukcji na pomieszczenie do składowania folii. Prócz zgromadzenia dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę, Skarżący nie prowadzili żadnych robót budowlanych, związanych z istniejąca konstrukcją. E. i A. W. o powyższym poinformowali PINB pismem z [...] października 2009 r. i złożyli stosowne zeznania przed urzędnikiem. Organy obu instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, nie wyjaśniły wszystkich okoliczności i nie dokonały ustaleń stanu faktycznego, zgodnego z rzeczywistością. WWINB powielił argumenty PINB i bezkrytycznie odniósł się do zeznań Skarżących i przedstawionych dowodów. Od początku postępowania Skarżący jednoznacznie wskazywali, że nie zachodzą przesłanki do uznania, że prowadzili budowę obiektu w stanie samowoli budowlanej. Organy obu instancji szeroko uzasadniły jedynie obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 250.000 zł. Skarżący nie zgadzają się przede wszystkim z uznaniem Ich poczynań za samowolę budowlaną, co w konsekwencji pociągnęło ustalenie obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej. Kwota opłaty jest szokująco wysoka – całkowicie dowolnie zaliczono konstrukcję, która już stała, do obiektu budowlanego kategorii XVIII jako obiekt magazynowy, np. budynek składowy. Doszło do naruszenia art. 49b Pr. bud. i powołanych norm kpa. Skargę uzupełnił pismem z dnia [...] lipca 2010 r. pełnomocnik A. W., będący adwokatem (dalej Pełnomocnik). W ocenie Pełnomocnika nie doszło do rozpoczęcia przez Skarżących robót budowlanych. Inwestor zamierzał jedynie zabudować istniejące (już w momencie zakupu nieruchomości) konstrukcje. Skarżący jedynie istniejącą już konstrukcję przeszpachlował a w innych miejscach wymalował farbą i usuwał rdzę. Pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 3 pkt 1 i 7 Pr. bud. Skarżący miał zamiar zabudowania konstrukcji, lecz nie znaczy to, że w ogóle przystąpił do tego typu działań – był On na początkowym etapie polegającym na zabezpieczeniu konstrukcji przed dalszym rdzewieniem. Do pisma dołączono 13 fotografii, przedstawiających stan konstrukcji stalowej hali i wykonanych prac antykorozyjnych – wg stanu na dzień [...] czerwca 2010 r. (k. 3-4, 24-34 akt sądowych).

Wojewódzki Inspektor wniósł o oddalenie skargi (k. 6 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269 ze zm., dalej usa) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm., dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Organy obu instancji prawidłowo wskazały, że budowa obiektu budowlanego, w postaci magazynu do składowania folii, wymagała pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 6 Pr. bud.).

Skarżący trafnie zarzucają organom obu instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że można nakazać rozbiórkę obiektu tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego zezwolenia na budowę, a wydanie decyzji winien poprzedzić ciąg czynności dowodowych, tak by nie naruszyć ani praw inwestora, ani praw osób trzecich (Z. Niewiadomski w: red. Z. Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 505 nb 2). Zasady te odnoszą się również do postępowania legalizacyjnego, zwłaszcza w zakresie ustalenia, że dany obiekt budowlany, lub jego część, jest w budowie lub został wybudowany (art. 48 ust. 1 Pr. bud.) w warunkach samowoli budowlanej.

W protokole kontroli z dnia [...] lipca 2009 r. nie wskazano, jakie konkretnie prace wykonywali Inwestorzy i ewentualnie zatrudnione przezeń osoby w dniu kontroli, ewentualnie przed dniem kontroli. Zawarte w protokole sformułowanie "Na terenie nieruchomości w m. R. K. [...] (Dz. [...]) prowadzone są roboty budowlane związane z realizacją konstrukcji stalowej..." są jedynie kwalifikacją prawną (aktem subsumcji) – którą można ocenić jako trafną (bądź nie) jedynie na podstawie precyzyjnych i prawidłowych ustaleń faktycznych, których w protokole kontroli brak. Także załączone do protokołu: szkic odręczny, kserokopie dwu zdjęć (zał. 1-3 do protokołu- k. 1-1c akt PINB), nie wskazują na wykonywanie konkretnych robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Pr. bud. Protokół, szkic i odpisy zdjęć nie wskazują, by w trakcie kontroli realizowano konstrukcję stalową (np. w postaci spawania bądź nitowania stalowych elementów konstrukcji; kotwienia elementów konstrukcji w betonowych fundamentach etc). Nie wiadomo, wykonywanie jakich "robót budowlanych" inspektorzy stwierdzili i w jaki sposób były one "związane" z realizacją konstrukcji stalowej (k. 1 akt PINB).

Skoro A. W. nie potwierdził w protokole kontroli wykonania robót budowlanych, nie określił ich zakresu i charakteru, obowiązkiem inspektorów było przesłuchanie w charakterze świadków osób zastanych na nieruchomości w trakcie kontroli (na odpisie zdjęcia –załącznika nr 3 do protokołu– uwidocznieni są 4 mężczyźni), a następnie właścicieli bądź osób zamieszkałych na sąsiednich nieruchomościach (k. 1-1v, 1c, 3a akt PINB).

A. W. w piśmie z [...] października 2009 r. wskazał, że wraz z żoną E. W. aktem notarialnym z dnia [...] maja 2004 r. nabył ową nieruchomość, zabudowaną zlewnią mleka i szkieletem stalowym obiektu, który zamierzał wykorzystać do budowy magazynu do składowania folii. Do pisma dołączył kserokopię pisma z dnia [...] września 2009 r., podpisanego przez Prezesa Zarządu i Wiceprezesa Zarządu ds. Produkcji i Techniki Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w K., z którego wynika, że na działce nr [...], znajduje się "Budynek punktu skupu mleka został wybudowany w latach 70-tych, składał się z budynku głównego czyli zlewni mleka oraz magazynu wykonanego z konstrukcji stalowej (k. 23-23b akt PINB).

Zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej i zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa), realizując obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), Powiatowy Inspektor, a następnie Wojewódzki Inspektor (art. 136 kpa), obowiązani byli z urzędu zwrócić się do Zarządu OSM o nadesłanie w wyznaczonym terminie wszelkich dokumentów, wskazujących na charakter, rozmiary i okres naniesień na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w R. gm. B.. A.W. zaprzeczył bowiem, by dokumenty dotyczące budowy tych obiektów – Punktu Skupu Mleka w R. zastały Mu przekazane po zawarciu aktu [notarialnego] (k. 23a,23b akt PINB). Doświadczenie życiowe wskazuje, że wszelkie podmioty posiadające dokumenty, mniej chętnie udzielają ich osobom fizycznym, natomiast obowiązane są dostarczać ich na wezwanie właściwych organów państwowych – pod rygorem nałożenia grzywny. OSM prowadziła i prowadzi działalność gospodarczą, nie ulega zatem wątpliwości, że w jej archiwum znajduje się szereg dokumentów, pozwalających ustalić, czy i ewentualnie kiedy pobudowano "magazyn z konstrukcji stalowej". Jedynie przykładowo można wskazać, że wśród tych dokumentów mogą być: projekt magazynu, rachunek za wykonanie projektu, mapka z zaznaczonymi naniesieniami na działce nr [...], inwentaryzacja majątku Spółdzielni, protokoły polustracyjne z lat 1970-2004, uchwała właściwego organu Spółdzielni o wykorzystaniu środków własnych bądź "odpisu trójgroszowego" na budowę magazynu, etc.

Dla ustalenia, czy i kiedy pobudowano ów magazyn z konstrukcji stalowej, właściwy Inspektor winien był przesłuchać w charakterze świadka osobę wskazaną przez Zarząd OSM, która w tym okresie realizowała bądź nadzorowała w imieniu Spółdzielni budowę tego typu obiektów. Należało zwrócić się do Wójta Gminy B. o nadesłanie pełnych akt postępowania, zakończonego decyzją z [...] września 2008 r. nr [...] – zgodnie z doświadczeniem życiowym częstokroć wniosek i załączone doń dokumenty, jak i dokumenty źródłowe dokonanej analizy, pozwalają ustalić fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, które nie są uwidocznione w decyzji bądź załącznikach do decyzji. Z punktu 3 lit. b załącznika nr 2 do decyzji z [...] września 2008 r. wynika, że "budynek będzie rozbudowywany w granicy z działką nr [...]" (k. 6 Projektu budowlanego inż. S. B. – egzemplarza z oryginałami dokumentów, dalej Projekt). Skoro w dacie analizy "budynek będzie rozbudowywany", to przyjąć należy, że wówczas już istniał. Z uchybieniem art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 kpa, w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, brak sporządzonego w przepisanej formie dokumentu urzędowego w postaci decyzji z [...]września 2008 r., a załączona nie uwierzytelniona kserokopia w ogóle nie zawiera strony 3 decyzji i załączników nr 1, 2 i oznaczonego jako "Załącznik nr 2...Wyniki analizy funkcji..." do decyzji z [...] września 2008 r. (k. 35-35d akt PINB; w oryginale k. 3-8 Projektu).

Dla ustalenia, czy, kiedy i ewentualnie jakie roboty budowlane wykonano na tym obiekcie w 2009 r., Powiatowy Inspektor winien był przesłuchać w charakterze świadków osoby zastane na nieruchomości w trakcie kontroli i właścicieli bądź osoby zamieszkałe na sąsiednich nieruchomościach. W szczególności Z.Z. dnia [...].4.2008 r. złożył oświadczenie o wyrażenie zgody na budowę budynku magazynowego na działce nr [...], we wspólnej granicy działki nr [...]; że granica jest uregulowana i nie stanowi przedmiotu sporu (k. 12a Projektu w zw. z k. 3a akt PINB). Przypuszczać należy, że Z. Z. ma wiedzę o istnieniu na sąsiedniej działce (nr [...]) konstrukcji metalowej i jej wyglądu w dniu składania oświadczenia, a być może o okresie jej wzniesienia i ewentualnych zmianach po złożeniu oświadczenia. W charakterze stron należało dla ustalenia tych okoliczności przesłuchać A. W. i E. W. (art. 86 kpa). Protokoły przesłuchania z dnia [...] stycznia 2010 r. wskazują, że przesłuchanie A. W. i E. W. odbyło się wadliwie – nie wskazano, w jakim charakterze każde z Nich zostało przesłuchane; ograniczyło się jedynie do odebrania oświadczenia, że wraz ze współmałżonkiem są inwestorami; w protokołach brak jakichkolwiek zeznań o stanie konstrukcji metalowej w dniu nabycia nieruchomości, rodzaju wykonanych przy tym obiekcie budowlanym robotach budowlanych bądź innych pracach (np. konserwacyjnych, etc.) i czasie wykonania tych robót bądź prac (k. 36, 37 akt PINB).

Jest rzeczą oczywistą, że w okresie ostatnich 40 lat, nastąpił ogromny postęp w technologii budownictwa. Nie ulega wątpliwości, że na podstawie charakteru użytych materiałów stalowych, sposobów ich łączenia (nitowanie, spawanie, etc.), kotwienia do fundamentów, itp (opisanych w Projekcie i mogących być przedmiotem oględzin na działce nr [...]), Powiatowy Inspektor na podstawie wiedzy własnej bądź na podstawie ewentualnego dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa (art. 84 § 1 kpa), może ustalić, czy konstrukcja stalowa pochodzi sprzed 2004 r. i czy ewentualnie dokonano jej przebudowy w 2009 r., i w jakim zakresie.

Już owe naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa, stanowiły inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie doszło także do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Prócz braku wskazanego wyżej prawidłowego ustalenia, czy doszło do samowoli budowlanej (art. 48 ust. 1 Pr. bud.), organy obu instancji błędnie dekodowały normę prawną, która mogła znaleźć zastosowanie w sprawie, gdyby doszło do prawidłowych ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przy dekodowaniu normy prawnej należy w szczególności rozważyć istotę danej instytucji prawnej na tle innych instytucji, przewidzianych w danej ustawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że przepis art. 48 Pr. bud. ma charakter restytucyjny, a nie represyjny – jego istotą jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. Zgodnie bowiem z zasadą zawartą w art. 48 Pr. bud., można nakazać rozbiórkę obiektu w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt bez wymaganego pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 17.4.2000 r., IV SA 394/98, z aprobującą glosą R. Dziewińskiego OSP 7-8/01/107; wyrok TK z 12.1.1999 r., P 2/98, OTK 1/99/2 cz. III pkt. 3.5 uzasadnienia, akceptowane przez Z. Niewiadomskiego – op. cit. s. 502-503 nb 1). Procedura legalizacyjna ma na celu złagodzenie skutków zasady rozbiórki obiektu pobudowanego w wyniku samowoli budowlanej; legalizacja jest uprawnieniem inwestora (wyrok NSA z 21.1.2005 r., OSK 1602/04, akceptowany przez Z. Niewiadomskiego – op. cit. s. 509 nb 4). Skoro zatem właściwy organ może nakazać rozbiórkę tylko części obiektu budowlanego (art. 48 ust. 1 Pr. bud.), a możliwość legalizacji może dotyczyć tylko części obiektu (Z. Niewiadomski – op. cit. s. 509 nb 5), to przy braku prawidłowych ustaleń co do rzeczywistego charakteru samowoli, a nade wszystko do rozmiaru tej samowoli (całość bądź tylko część obiektu), brak było podstaw do ustalenia opłaty w pełnym zakresie, na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, i art. 59f ust. 1-3 Pr. bud. Organy obu instancji nie uzasadniły wystarczająco, dlaczego zastosowały współczynnik dla XVIII kategorii obiektu budowlanego. Stanowiło to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa).

Rozpoznając sprawę ponownie, Powiatowy Inspektor uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie przedstawionym w uzasadnieniu wyroku; zwróci się nadto do Sądu Rejonowego w K. o udostępnienie dokumentów zebranych w aktach sprawy, uprzednio – na etapie postępowania przygotowawczego- noszącej sygnaturę [...] Prokuratury Rejonowej w K. (k. 41, 47 akt sądowych). Precyzyjne ustalenia faktyczne, wraz ze staranną oceną dowodów i szczegółowym uzasadnieniem prawnym, przedstawi w uzasadnieniu, spełniającym wymogi art. 107 § 1 i 3 kpa (art. 153 ppsa).

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c), art. 135 i 152 ppsa orzeczono jak w punkcie 1 i 3 sentencji wyroku. Ponieważ profesjonalny Pełnomocnik nie zgłosił wniosku o zwrot kosztów zastępstwa procesowego, roszczenie o zwrot tej części kosztów postępowania wygasło. E. W. występowała w sprawie samodzielnie, przeto na podstawie art. 200 ppsa Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżących solidarnie zwrot wpisu i opłaty od pełnomocnictwa (k. 14, 27 akt sądowych).