Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 912/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 7, 77 i 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant st. sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2020 r. sprawy ze skargi T. O. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. O. i A. G. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "organ", "SKO" lub "Kolegium") z [...] lutego 2020 r. (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Kolegium, po rozpoznaniu odwołania T. O. i A. G. (dalej: "skarżące") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], odmawiającą nakazania Z. G. i E. G., właścicielom działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...] gm. [...], przywrócenia stanu poprzedniego na tej działce oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce oznaczonej nr [...], położonej w m. [...] gm. [...], będącej współwłasnością T. O. i A.i G., wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), zwanej dalej "prawo wodne".

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] września 2017 r. do Wójta Gminy [...] wpłynął wniosek T. O., współwłaścicielki działki nr [...], w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach oznaczonych numerami [...],[...],[...], położonych w miejscowości [...] gm. [...]. Z treści pisma wynikało, że E. i Z. G., współwłaściciele działki nr [...], zasypali rów melioracyjny na działce oznaczonej numerem [...], który przebiegał pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Zasypanie tego rowu spowodowało szkody w mieniu T. O., polegające na niszczeniu ogrodzenia oraz budynku gospodarczego. W miejscu zlikwidowanego rowu E. i Z. G. wykonali kolektor odpływowy, z którego wypływająca woda niszczy ogrodzenie T. O. . Wójt Gminy [...] ustalając strony postępowania stwierdził, że drugą współwłaścicielką działki nr [...] jest A. G.

W dniu [...] września 2017 r. Wójt Gminy [...] wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie, o czym zawiadomił strony postępowania. Przeprowadzono dowód z oględzin nieruchomości w dniu [...] listopada 2017 r. Po przeprowadzeniu oględzin i po zapoznaniu się z wyjaśnieniami złożonymi przez strony postępowania, Wójt Gminy [...] wydał [...] marca 2017 r. decyzję [...], w której odmówił nałożenia obowiązku na Z. G. i E. G. przywrócenia na działce nr [...] stanu poprzedniego lub wykonania na niej urządzeń, zapobiegających szkodom na sąsiedniej działce nr [...], będącej współwłasnością T. O. i A. G.. Na ww. decyzję T. O. i A. G. złożyły odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. uchyliło w całości decyzję Wójta gminy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego Wójt Gminy [...] wezwał strony do złożenia oświadczeń o zamiarze zawarcia ugody w przedmiotowej sprawie oraz do przedstawienia propozycji ugodowych. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Wójt Gminy [...] ponownie odmówił nałożenia obowiązku na Z. G. i E. G. przywrócenia na działce Nr [...] stanu poprzedniego lub wykonania na niej urządzeń zapobiegających szkodom na sąsiedniej działce nr [...]. Decyzja została zaskarżona przez pełnomocników T. O. i A. G. SKO decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Dnia [...] kwietnia 2019 r. strony postępowania złożyły do Wójta Gminy [...] wniosek o zatwierdzenie ugody. Pomimo podjętej próby ugodowego zakończenia prowadzonego postępowania nie zatwierdzono skutecznie ugody zaproponowanej przez strony, ponieważ decyzja Wójta Gminy [...], zatwierdzająca tę ugodę została zaskarżona przez strony postępowania i uchylona decyzją SKO z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...]. Prowadzone postępowanie ugodowe w I instancji zostało umorzone w całości.

[...] sierpnia 2019 r. Wójt Gminy [...] wydał postanowienie o dopuszczeniu dowodu z opinii Z. K. biegłego z zakresu melioracji wodnych. Biegły przedłożył Wójtowi Gminy [...] opinię w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na działce nr [...] w miejscowości [...] w dniu [...] października 2019 r. W dniu [...] listopada 2019 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z opinią biegłego oraz zgromadzonym materiałem dowodowym. Wyznaczony termin upłynął [...] listopada 2019 r. Żadna ze stron nie wniosła uwag i zastrzeżeń do opinii biegłego.

Wójt Gminy [...], biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy w tym ww. opinię biegłego, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] odmówił nakazania Z. G. i E. G. przywrócenia stanu poprzedniego na tej działce oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce oznaczonej numerem [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły T. O. i A. G..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...]. Kolegium wskazało, że z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika m.in. z oświadczeń składanych przez strony, załączanej do pism dokumentacji (np. decyzji ustalającej warunki zabudowy na działce o nr ewid. [...] wraz z załącznikiem graficznym), że pomiędzy działkami będącymi własnością stron postępowania tj. działką nr [...] (wł. E. i Z. małż. G. ) oraz działką o nr [...] (wł. A. G. i T. O. ) przebiegał rów (będący uprzednio działką o odrębnym numerze ewidencyjnym [...]; działka o takim numerze nie figuruje obecnie w ewidencji gruntów i budynków), który został przez właścicieli działki nr [...] zlikwidowany, a w jego zastępstwie (w tym samym miejscu lub na działce [...]) ułożono kolektor odpływowy (rurę). W toku prowadzonego postępowania ustalono, że w wyniku przeprowadzonej w roku 2014 modernizacji ewidencji gruntów i budynków działka o uprzednim numerze [...] została włączona do działek sąsiednich (pismo geodety powiatowego Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r.). Nadto ustalono, że rzeczony rów znajdujący się uprzednio na działce o nr [...], a obecnie będący kolektorem (rurą) w granicach działki [...], nie stanowił urządzenia melioracyjnego (pismo Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r.). Istnienie rzeczonego kolektora (rury) potwierdzono w toku przeprowadzonego dnia [...] maja 2018 r. dowodu z oględzin, co niewątpliwie wskazuje na ingerencję w zastany na gruncie stan. Jednakże dowód ten nie dawał jednoznacznej odpowiedzi czy dokonana zmiana polegająca na zasypaniu rowu i wykonaniu rzeczonego kolektora spowodowała zmianę stanu wody na gruncie oraz czy zmiana ta szkodliwie oddziałuje na grunty sąsiednie. Organ przeprowadzał także dowód z przesłuchania świadków i stron i powołany został biegły z zakresu hydrologii (posiadający również uprawnienia budowlane) - mgr inż. Z. K., który stanowisko w sprawie wykazał w "Opinii w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na działce nr [...] w miejscowości [...] gm. [...]". Wydanie opinii poprzedzone zostało dokonaniem oględzin nieruchomości w dniu [...] października 2019 r., przy udziale stron. Nadto, przy opracowaniu sporządzonej w sprawie ekspertyzy biegły, prócz własnych pomiarów i ustaleń, miał również na względzie pozyskane z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] opracowania mapowe, a także dotychczas zgromadzoną dokumentację niniejszego postępowania. Biegły ustalił istnienie na działce nr [...] rurociągu o całkowitej długości 82,5 m, wykonanego z rur betonowych o średnicy 90 cm. Jego początek zaczyna się od przepustu pod drogą powiatową o średnicy 60 cm i studzienki rewizyjnej (o wymiarach 2,60 x 1,25 m), zaś wylot znajduje się na początku tarasu zalewowego rzeki [...]. Znajduje się on w miejscu rowu, stanowiącego dawniej działkę nr [...], który służył do odprowadzania wody ze spływów powierzchniowych, z terenu położonego na północ od drogi poprzez przepust drogowy, w kierunku południowo-zachodnim do miejsca, gdzie zaczyna się taras zalewowy rzeki [...]. Na długości rurociągu umieszczono jeszcze dwie studzienki rewizyjne o wymiarach 1x1 m każda. Z działki nr [...] wody spływają powierzchniowo terenem utwardzonym w kierunku ostatniej studzienki rewizyjnej i poprzez betonowy wlot kierowane są do studni. Ukształtowanie terenu sprawia, że część wody opadowej z podwórka poprzez przejazd do części niezabudowanej działki [...], spływa w kierunku tarasu zalewowego rzeki [...]. Natomiast z części działki nr [...] wody spływają w kierunku styku dwóch budynków gospodarczych, gdzie są wprowadzone do rury kanalizacyjnej PCV o średnicy 16 cm, przebiegającej pod budyniem gospodarczym do studni rewizyjnej rurociągu o śr. 90 cm. Obok studni na działce nr [...], pomiędzy ogrodzeniem a budynkiem gospodarczym, znajduje się obetonowany wlot do studni, do której spływają wody opadowe z części dachu dwóch budynków gospodarczych. Z części dachu budynku mieszkalnego na działce nr [...] woda z rury spustowej spływa otworem w cokole ogrodzenia od strony drogi na drogę i przepustem pod wjazdem do posesji [...], odpływa wlotem do pierwszej studni rewizyjnej wykonanej na rurociągu o średnicy 90 cm. Biegły oszacował ilość wód odprowadzanych do przepustu drogowego, a następnie do rurociągu, a także oszacował przepustowość rurociągu 90 cm (opinia zawiera w tym zakresie stosowne obliczenia) wskazując finalnie, że przepustowość tego rurociągu jest wystarczająca i zapewni swobodny przepływ wód spływających z górnej części zlewni poprzez przepust drogowy. Wybudowany rurociąg spełnia tę samą rolę co dawny rów otwarty. Nadto, zdaniem biegłego, betonowy rurociąg wpłynął korzystnie na zagospodarowanie działek [...] i [...]. Rów otwarty stwarzał zagrożenie dla otoczenia (bardzo duży spadek terenu powodował erozję i rozmycia skarp rowu oraz przyległego terenu). Obecnie wody opadowe z działek [...] i [...] są poprzez urządzenia odprowadzane do środkowego odcinka rurociągu o średnicy 0 90 cm. Wykonany rurociąg ustabilizował grunty na wysokości obu budynków gospodarczych na działce nr [...] oraz na dalszym odcinku. Zdaniem biegłego szkody, jakie miały wystąpić na działce nr [...] (skarżący wskazywali na popękane ściany budynku gospodarczego, pochylenie fundamentu ogrodzenia na wysokości płyty gnojowej, podmywanie terenu poniżej wylotu rurociągu, wypływ wody z rurociągu na działkę [...]) nie powstały w wyniku zastąpienia rowu otwartego rurociągiem (wskazuje na inne możliwe przyczyny takiego stanu rzeczy, mające miejsce na działce skarżących: spływ wody z dachu budynku gospodarczego przy braku rynien i rur spustowych; niewłaściwe wykonanie fundamentu - drugi/następny budynek gospodarczy wykonany z pustaków silikatowych spękań w ścianie nie posiada; przyczyn pochylenia fundamentu biegły upatruje w tym, że teren na działce nr [...] jest znacznie wyżej położony w stosunku do działki nr [...]; do fundamentu ogrodzenia przylega płyta gnojowa, której ciężar własny oraz nagromadzonego na niej obornika powoduje działanie sił i przechył fundamentu w stronę niżej położonej działki [...], na której nie ma przeciwwagi. Biegły nie potwierdził, że woda z rurociągu betonowego odpływa na działkę [...]. Wskazuje, że rów w swoim dolnym odcinku przechodził na działkę [...], a więc dawniej woda mogła spływać na działkę [...]). Reasumując biegły w sposób stanowczy stwierdza, że działania związane z zastąpieniem rowu otwartego poprzez wykonanie rurociągu betonowego o średnicy 90 cm na działce nr [...] nie wpłynęły na zmianę kierunku odpływu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tym samym brak jest przesłanek do nałożenia na właścicieli działki nr [...] obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Zdaniem Kolegium, powyższe okoliczności wskazują zatem, że o ile na terenie działki nr [...] dokonano zmian na gruncie m.in. istniejący uprzednio rów otwarty zastąpiono poprzez wykonanie rurociągu betonowego o średnicy 90 cm, to nie można uznać, iż zmiany te naruszają stosunki wodne, w sposób szkodliwie oddziaływujący na grunty sąsiednie. Potwierdzeniem powyższego jest w głównej mierze analiza tego zagadnienia, dokonana przez biegłego, posiadającego wiedzę specjalistyczną w tym zakresie. Sporządzona przez niego opinia jest spójna i logiczna, zaś płynące z niej wnioski jednoznaczne. Toteż Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania płynącej z niej wniosków.

Odnosząc się zaś do podnoszonych przez strony skarżące zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że w istocie w swoim opracowaniu biegły wskazał pewnego rodzaju zakres prac, tyczących się istniejącego rurociągu betonowego (ściankę czołową na wylocie rurociągu należałoby wykonać z koszy gabionowych wypełnionych polnym kamieniem i zakotwionych w stałym gruncie; umocnienie skarp i dna rowu poniżej wylotu rurociągu - vide: str. 8 i 14 opinii). Jednakże, co wyraźnie podkreślił, "rurociąg wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną", zaś w niniejszej sprawie nie dokonano zmiany stanu wody na gruncie, która szkodliwe wpływa na grunty sąsiednie (str. 8 i 13 opinii). Nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy może mieć miejsce w ściśle określonym stanie faktycznym, który potwierdza, że "spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie". Taka sytuacja, tj. poczynienia zmian na gruncie, wpływających na zastane stosunki wodne, skutkujących szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie, nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Skoro tak, a co potwierdził biegły, to brak było podstaw do nałożenia obowiązków na właścicieli działki nr [...] w drodze decyzji. Natomiast rzeczone wskazania są sugestią biegłego, celem zabezpieczenia wylotu rurociągu przed uszkodzeniem/zniszczeniem na przyszłość, które jednak wobec przesądzenia o braku wystąpienia przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy, nie mogą znaleźć swojego odzwierciedlenia w decyzji nakazującej (właściciele działki nr [...] winni wziąć je pod rozwagę, celem ewentualnego uniknięcia powstania szkody w przyszłości).

Ze wskazaną wyżej decyzją SKO nie zgodzili się skarżący. Zarzucili oni organowi naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 i art. 85 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), polegające na błędnym przyjęciu, iż organ I instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe w sytuacji, gdy organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie przez organ czynności oględzin z udziałem biegłego oraz stron, przez co strony nie miały możliwości przedstawienia w obecności opiniującego swych stanowisk i okoliczności spornych, które zostałyby utrwalone w protokole, a następnie stanowiłyby przedmiot analizy i badania przez biegłego, co w konsekwencji spowodowało, iż wydana opinia jest niepełna i przez to nierzetelna, albowiem jej sporządzenie nie zostało poprzedzone precyzyjnym ustaleniem kwestii spornych i problematycznych dotyczących zmiany stanu wód na działkach będących przedmiotem postępowania;

- art. 80 k.p.a. wskutek naruszenia przez SKO zasady swobodnej oceny dowodów, polegającego na braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego, z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego, co w konsekwencji doprowadziło organ prowadzący postępowanie do błędnego przekonania, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające nakazanie właścicielom działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, podczas gdy opinia biegłego jest wewnętrznie sprzeczna, tj. z jednej strony biegły we wnioskach końcowych twierdzi, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne, z drugiej zaś wskazuje na konieczność dokonania przez właścicieli działki nr [...] wymienionych w opinii prac umożliwiających prawidłowe działanie rurociągu.

Wobec powyższego skarżące wniosły o uchylenie decyzji obu instancji.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego, jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu i wykazanie, że organ przeprowadził właściwą subsumpcję. Okoliczności, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być ustalone przez organy w taki sposób, by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje treść art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy oraz bezsporne rozstrzygnięcie o prawach strony. Organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu decyzji. Spełnienie normy, wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Ustalenie stanu faktycznego warunkuje zatem prawidłowość rozstrzygnięcia, a braki w tym zakresie podlegają kontroli sądowej i kwalifikowane są jako przesłanka do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Sąd dokonuje bowiem oceny postępowania, w aspekcie zachowania przepisów procesowych, biorąc pod uwagę czy naruszenie podanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zgodnie z którym podstawa uchylenia Sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia jest istotne naruszenie przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydaną w sprawie decyzją podlegającą zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy, wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania administracyjnego.

Nadto wyrazem obowiązków organu II instancji jest art. 15 k.p.a, nakładający obowiązek dwukrotnego rozstrzenia sprawy. Ograniczenie się przez organ II instancji wyłącznie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, z pominięciem mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia kwestii poruszonych w odwołaniu, nie kwestii, nie jest wystarczające.

W ocenie Sądu, organy rozpatrując przedmiotową sprawę naruszyły powyższe zasady. Nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości rzutującego na rozstrzygnięcie stanu faktycznego, a tym samym zaskarżona decyzja jawi się jako przedwczesna.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z ust. 1 powyższego przepisu, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może (1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; (2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3 ww. przepisu).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stan wody na gruncie, o którym mowa w art. 29 ustawy Prawo wodne, to stan rozumiany, jako pewien stan faktyczny - zarówno naturalny, jak i czasami powstały w wyniku legalnego zagospodarowania terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2012 r. II OSK 799/11, wskazane orzeczenia oraz orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie - to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy hydrologicznymi. Zauważyć jednocześnie należy, że nie każda zmiana stosunków wodnych będzie powodowała zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a jedynie taka zmiana, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2012 r., II OSK 1538/11, CBOSA). Jednocześnie stwierdzić należy, że szkoda o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym jest użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Inaczej mówiąc szkodą w drugim znaczeniu jest także doprowadzenie do takich zmian stosunków wodnych w następstwie, którego następuje okresowe zalanie części sąsiedniej działki i w ten sposób uniemożliwienie użytkowania w sposób zgodny z przeznaczeniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 17 września 2013 r., II SA/Rz 161/13, CBOSA).

Odnosząc się do twierdzeń przedstawionych na rozprawie, która odbyła się dnia 28 września 2020 r. Sąd zauważa, że konieczność doprowadzenia do sytuacji, gdy szkoda nie występuje nie jest bezpośrednio związane z kwestią "czyja jest woda", lecz np. z pracami, wpływającymi na jej przepływ, powodujący szkodę.

Wykładnikiem prawidłowości decyzji jest odpowiedni przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w tym zakresie.

Postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, a w szczególności ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych, dających odpowiedź na pytanie: jaki był stan wody na gruncie przed ewentualnym naruszeniem, czy stan ten został naruszony (zakłócony) i w jaki sposób, a jeśli tak, to czy zmiana ta negatywnie wpłynęła na grunty sąsiednie i jakie działania należy podjąć, aby wyeliminować to szkodliwe oddziaływanie. Oznacza to, że postępowanie takie nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania prac uniemożliwiającego aktualnie przepływ wody w obu stronach (np. podwyższenie gruntu, wykonanie cokołu betonowego), ale bardzo często wymaga wiedzy specjalistycznej, pozwalającej na przeprowadzenie odpowiednich analiz, pomiarów oraz specjalistycznych wyliczeń. Wiąże się to z konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, stosownie do treści art. 84 § 1 k.p.a.

Dla porządku należy wyjaśnić, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły. Nie oznacza to jednak, że jest zwolniony z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Na organie bowiem spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny czy opinia biegłego zawiera odpowiedź na wszystkie pytania istotne do rozstrzygnięcia sprawy i rozważenia zadania biegłemu ewentualnych dodatkowych pytań. Sama opinia podlegać musi ocenie, w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony.

Organ powinien zatem zbadać czy jest wyczerpująca, np. a aspekcie dokonania analizy wpływu biegu wód na gruncie wszystkich czynników, które mogą nań wpływać. Dopiero po wyjaśnieniu ewentualnych zastrzeżeń strony do opinii oraz do dotychczasowej analizy materiału dowodowego i po jego pełnym zebraniu, organ dysponuje ustaleniami potrzebnymi do wydania rozstrzygnięcia. Jego prawidłowość uzależniona jest od całościowej (art. 80 k.p.a.), a nie wybiórczej oceny tych elementów.

Dokonując analizy sprawy, Sąd uznał, że "Opinia w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na działce nr [...] w miejscowości [...] gm. [...]", sporządzona przez mgr inż. Z. K. jest niejednoznaczna. Z jednej strony bowiem biegły we wnioskach końcowych twierdzi, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne, z drugiej zaś wskazuje na konieczność dokonania przez właścicieli działki nr [...] wymienionych w opinii prac umożliwiających prawidłowe działanie rurociągu. Biegły w swojej opinii wskazał we wnioskach końcowych, że aby wykonany rurociąg betonowy spełniał swoją funkcję właściwie należy dodatkowo wykonać:

- ściankę czołową na wylocie rurociągu z koszy gabionowych o szerokości 0,5 m, wykonanych z drutu o średnicy 3 mm, wypełnionych kamieniem polnym i zakotwionych w stałym gruncie,

- umocnienie skarp i dna rowu poniżej wylotu rurociągu na odcinku 15 m za pomocą materaca siatkowo-kamiennego o długości 3 m i grubości 15 cm, ułożonych na geowłókninie. Umocnienie zakończyć drewnianą palisadą z kołków o średnicy 8-10 cm i długości 1,2 m wbitymi w skarpy i dno rowu.

Tym samym opiniujący, niejako wbrew temu, co wcześniej sam zauważa, potwierdza zasadność nakazania właścicielom działki nr [...] podjęcie stosownych działań, celem usunięcia skutków wywołanych powstaniem rurociągu (strona 14 opinii, teczka 2/5 akt administracyjnych sprawy).

Tymczasem, jakkolwiek organy obu instancji podejmowały liczne czynności dowodowe i zgromadziły obszerny materiał dowodowy, to w praktyce organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej oceny tego materiału, m.in. w kontekście znaczenia zasypania dotychczasowego rowu i stworzenia rurociągu na działce nr [...]. Organ odwoławczy w swojej ocenie pominął pełną treść opinii sporządzonej przez mgr inż. Z. K., zupełnie nie odnosząc się do wskazanych we wnioskach końcowych opinii biegłego konkluzji (s. 14 opinii), dotyczących dodatkowych prac, jakie powinni wykonać właściciele działki nr [...], aby wykonany rurociąg spełniał właściwie swoją funkcję. W konsekwencji na tym etapie nie można przyjąć, że wykonanie tego rurociągu nie wpłynęło na zmianę kierunku odpływu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Należy więc stwierdzić, że w takiej sytuacji organ winien wyjaśnić rozbieżności między stanowiskiem zajętym w opinii przez biegłego. Skoro w sprawie, pomimo sporządzenia opinii przez biegłego, nadal istnieją poważne wątpliwości, to organy powinny rozważyć bądź sporządzenie opinii uzupełniającej szczegółowo odnoszącej się do budzącej wątpliwości kwestii, bądź powołanie innego biegłego.

Przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Prowadząc postępowanie, organ ma obowiązek kierować się zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., zatem podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego służą dowody, które organ zobowiązany jest nie tylko zebrać w sposób wyczerpujący, ale w taki sam sposób je rozpatrzyć. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Warunki te nie zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy nie odniósł się do całej treści opinii biegłego, która powinna być łącznie przeanalizowana i oceniona z pozostałym materiałem dowodowym odnośnie do ewentualnej zmiany kierunku odpływu wody.

Organ nie odniósł się również do aktualnego stanu robót, wykonanych na przedmiotowym obszarze.

Sąd przypomina, że podstępowanie dowodowe organu nakierowane być powinno na zbadanie istoty sprawy, wynikającej z przepisów. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z dnia z dnia 18 lipca 2001 r., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Ustalenie, czy podjęte działania rzeczywiście doprowadziły do zmiany stanu wód i czy wskazywane szkody są ich konsekwencją, wymaga niejednokrotnie specjalistycznej wiedzy. Dopuszczając dowód z opinii biegłego organ musi mieć na względzie, że biegły nie jest powołany do ustalania stanu faktycznego sprawy, lecz do naświetlania i wyjaśniania okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Biegły nie może oceniać materiału dowodowego zebranego przez organ administracji według kryterium wiarygodności oraz sugerować sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do twierdzeń, podniesionych podczas rozprawy, dotyczących pochodzenia wody, dodatkowo Sąd wskazuje, że na gruncie przepisów Prawa wodnego własność wód nie pokrywa się z własnością w rozumieniu prawa cywilnego (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej "K.c."), bowiem woda nie jest rzeczą w rozumieniu art. 45 K.c. Nie zawsze jest też tak, że właściciel gruntu jest właścicielem wody. Wody stojące oraz wody w rowach, znajdujących się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości, według zasady czyj grunt tego woda. Inaczej jednak kształtują się stosunki prawne wody płynącej i jej związku z gruntem. Woda płynąca jest wodą publiczną i własność wody przekłada się na własność gruntu pod wodą w granicach określonych linia brzegową. Wody podziemne stanowią zaś własność Skarbu Państwa. Z kolei własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie przepisy Prawa wodnego nie stoją na przeszkodzie aby kto inny był właścicielem wody a kto inny właścicielem urządzenia wodnego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 1/20, CBOSA).

Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że organy administracji naruszyły art. 7, 77 i 80 k.p.a. w kontekście dokonania oceny, czy na skutek wykonania przedmiotowego rurociągu i ewentualnie innych prac, nastąpiła zmiana stanu wody na tym gruncie i na skutek tego zdarzenia wystąpiły szkody dla gruntu sąsiedniej działki nr [...].

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze weźmie pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, w szczególności dokona ponownej oceny i analizy wszystkich wniosków, wynikających z opinii biegłego mgr inż. Z. K., w kontekście poprzednio dokonanych już ustaleń. Które – w razie potrzeby – powtórzy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone solidarnie koszty w wysokości 797 zł składa się: kwota 300 zł tytułem uiszczonego przez skarżące wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U., poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł, tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2, w związku z załącznikiem do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).