Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 673/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146, art. 148b
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wójt Gminy Bierawa ustalił dla I. M. opłatę adiacencką w wysokości 540 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr A, położonej w S., o powierzchni 0,1191 ha, spowodowanej wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej – sieci kanalizacyjnej w S. Jednocześnie określił, że opłatę należy wnieść jednorazowo na wskazane konto Urzędu Gminy Bierawa, w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna oraz wskazał, że w razie opóźnienia w jej uiszczeniu zastosowanie znajdą odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Decyzja wydana została na podstawie art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146, art. 148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), uchwały Rady Gminy Bierawa z dnia 11 sierpnia 2006 r., nr XLV/346/2006, w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2006 r. Nr 59, poz. 1911) i art. 104 K.p.a. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ, wskazując na art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnił, że na skutek zakończenia budowy kanalizacji sanitarnej w miejscowości S., wobec braku sprzeciwu organu nadzoru budowlanego do zakończonej budowy, w dniu 24 października 2006 r. stworzone zostały warunki podłączenia nieruchomości do kanalizacji. Stwierdzono przy tym, na podstawie wypisu z ewidencji gruntów, że możliwość taką uzyskała również nieruchomość położona w S. przy ul. [...], nr A, będąca własnością strony. Podając, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury, poprzez wniesienie na rzecz gminy opłaty adiacenckiej, której ustalenie i wysokość zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzenia organ wskazał, że w celu określenia wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej powołany został rzeczoznawca majątkowy. Dalej stwierdził, powołując się na sporządzony przez niego operat szacunkowy z 30 kwietnia 2009 r., że wartość działki nr A wzrosła o kwotę 1.900 zł. Następnie przedstawił sposób obliczenia opłaty adiacenckiej, wyjaśniając, że jest to różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji, a wartością nieruchomości po jej wybudowaniu, pomniejszona o koszty partycypacji w wysokości 700 zł i pomnożona przez 45% stawkę opłaty adiacenckiej ustaloną uchwałą rady gminy. Nadto wyjaśnił zasady uiszczania opłaty adiacenckiej określone w art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odwołaniu od decyzji I. M. wniosła o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, poprzez umorzenie opłaty adiacenckiej, bądź, w przypadku uznania, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o prawidłowe przepisy prawa, o przeliczenie opłaty zgodnie ze stanem faktycznym dotyczącym poniesionych kosztów i prawidłowego naliczenia tej opłaty. Argumentując swoje stanowisko podniosła, że przepis art. 144 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mówi nic o "nakładach" na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. W gminie stawka opłaty ustalona natomiast została, na podstawie art. 146 pkt 3 ustawy, w wysokości 45 %. Stosownie do tego odwołująca przedstawiła wyliczenie, z którego wynika że 45 % z kwoty 1900 zł stanowi kwotę 855 zł. Jak podała, według organu poniesiony przez nią koszt wyniósł by z kolei 1140 zł (zaliczka 700 zł i wyliczona opłata 540 zł), co stanowi 60 % wzrostu wartości jej nieruchomości. Kwestionując takie wyliczenie wskazała, że gdyby nie dokonała wpłaty zaliczki, wysokość opłaty adiacenckiej była by dla niej korzystniejsza i wynosiła 155 zł.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu powołując treść art. 144 ust. 1 oraz art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy uznał na ich podstawie, że organ pierwszej instancji wadliwie ustalił datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości I. M. do sieci kanalizacyjnej. Wywiódł w tym zakresie w oparciu o protokół końcowego odbioru robót, że przyjęcie inwestycji do eksploatacji nastąpiło w dniu odbioru końcowego wykonanych robót, czyli 30 września 2006 r., a nie jak ustalił organ pierwszej instancji w dniu 24 października 2006 r., w którym zaistniała możliwość rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego. Wyjaśnił, że użyty w art. 145 ust. 1 ustawy termin "stworzenie warunków do podłączenia", nie jest tożsamy z "rozpoczęciem użytkowania", o którym mowa w Prawie budowlanym. Dalej stwierdził, że uchwała Rady Gminy Bierawa, w której ustalono stawkę opłaty adiacenckiej, obowiązującej od 1 października 2006 r., a więc uchwała ta nie obowiązywała w dniu stworzenia warunków do podłączenia kanalizacji. Tym samym nie była ustalona stawka opłaty adiacenckiej, a wszczęte w sprawie postępowanie było od początku bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzeniem na mocy art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a.

Powołując się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 206 ze zm.) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzje wniósł Prokurator Okręgowy w Opolu. Wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił jej obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 6 i art. 7 K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także obrazę prawa materialnego, tj.: art. 144 ust. 1 i art. 145 i art. 148 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że protokół odbioru inwestycji pozwala na ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej oraz art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa normującego zasady, na jakich można przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Motywując swoje stanowisko skarżący wskazał na przepisy art. 2 pkt 11 i art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podniósł, że pogląd organu co do tego, iż stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji nastąpiło w dniu odbioru końcowego wykonanych robót prezentowany był w stanie prawnym sprzed nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązującej od 22 października 2007 r., a wprowadzone nią zmiany miały istotny wpływ w dziedzinie normowanej przepisami przedmiotowej ustawy. Wskazał, że zasadniczym celem ustawodawcy było doprecyzowanie przepisów dotyczących ustalenia opłaty adiacenckiej, co w następstwie miało wyeliminować większość trudności interpretacyjnych z tego obszaru. W znowelizowanej regulacji ustawodawca unormował sytuację dającą podstawę do uznania czy stworzone zostały odpowiednie warunki do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej, wskazując w art. 148 b przepis odsyłający do odrębnych przepisów i tworząc tym samym normatywną całość. Zdaniem skarżącego, nie ulega wątpliwości, że owe odrębne przepisy wskazane w ust. 1 art. 148 b ustawy o gospodarce nieruchomościami to Prawo budowlane, Prawo energetyczne, Prawo telekomunikacyjne, a także ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do tego jako bezsporne wskazał to, że ustalenie kiedy stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym podzielił stanowisko Wójta Gminy Bierawa, że właściwym podejściem jest przyjęcie wykładni literalnej i systemowej ustawy i odniesienie się do przepisów odrębnych. Gdyby bowiem ustawodawca chciał wskazać termin in concreto dzień stworzenia warunków do podłączenia poprzez określenie jakiegokolwiek zdarzenia prawnego czy faktycznego, to wprowadziłby taką normę wprost do przepisów ustawy, bez odsyłania do przepisów odrębnych. Reasumując skarżący podniósł, że wydając w niniejszej sprawie decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej organ winien wziąć pod uwagę treść wskazanych przepisów Prawo budowlane i przyjąć datę stworzenia warunków w oparciu o art. 54 Prawa budowlanego oraz o informację właściwego organu uprawnionego do udzielania informacji w sprawach uznania, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Uznał, że w obecnym stanie prawnym nie można przyjmować za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia daty sporządzenia protokołu, albowiem takie rozstrzygniecie byłoby sprzeczne z art. 54 Prawa budowlanego. Stwierdził, że w obecnym stanie prawnym nie do zaakceptowania jest przyjmowanie, że protokół odbioru robót stwierdza "fakt zakończenia robót, odebrania ich przez komisję i jednocześnie stworzenie warunków do użytkowania obiektu budowlanego. Dalej wywiódł, że do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od daty doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie też do tego podniósł, że Gmina mogła przystąpić do użytkowania wykonanego kolektora kanalizacji sanitarnej po upływie 21 dni od daty złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Skoro natomiast w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, obowiązywała uchwała Rady Gminy określająca stawkę opłaty adiacenckiej, zasadnym jest wnioskowanie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Co do zarzutu naruszenia art. 6 i art. 7 K.p.a. wskazało przy tym, że jest on niezasadny, bowiem decyzja wydana została w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, po wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Podczas rozprawy, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w dniu 8 lutego 2011 r. przewodniczący ujawnił dokumenty znane sądowi z urzędu, znajdujące się w aktach administracyjnych załączonych do sprawy o sygn. akt II SA/Op 480/10. W szczególności protokół końcowego odbioru technicznego zadania inwestycyjnego z 29 – 30 września 2006 r., dotyczącego budowy kanalizacji sanitarnej w miejscowości S. (k. 16), z zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego dokonanego przez Wójta Gminy Bierawa dniu 2 października 2006 r. (k. 17) oraz wystąpienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kędzierzynie – Koźlu z 6 marca 2009 r. do Gminy Bierawa w sprawie odpowiedzi na pismo gminy z 3 marca 2009 r., dotyczące przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego w postaci sieci kanalizacyjnej (k. 19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzająca bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, uchylająca w całości decyzję wydaną w I instancji i umarzająca postępowanie administracyjne.

Z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były zatem kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie opłaty adiacenckiej, lecz zagadnienia dotyczące stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego przed organem I instancji.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji organu I instancji jest dopuszczalne i wniesione zostanie w terminie, organ odwoławczy obowiązany jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie jednak, przepis art. 138 K.p.a. określa decyzje jakie organ II instancji może wydać w postępowaniu odwoławczym.

Odnosząc się do regulacji przepisu art. 138 K.p.a. określającego sposoby zakończenia postępowania odwoławczego dostrzec przyjdzie, iż przepis ten przyznaje organowi II instancji obok kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy również kompetencje kasacyjne. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie I instancji, bądź też zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zauważyć należy, że decyzje określone w art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2 K.p.a. mają charakter wyjątkowy.

Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, jeżeli w danej sprawie nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną. Odnotować w związku z tym przyjdzie, iż ograniczenie swobody organu odwoławczego w wyborze zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. wypływa z kryterium umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 105 § 1 K.p.a., umorzenie postępowania administracyjnego może nastąpić jedynie w przypadku, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania możemy z kolei mówić wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy, a więc wówczas gdy brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego. Decyzja, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., może zostać zatem wydana jedynie w przypadku, gdy pomimo braku podstaw prawnych organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne i wydał w sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie.

W sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji bez wątpienie występuje w sytuacji, gdy decyzja merytoryczna nie może zostać wydana albowiem nie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub warunki do korzystania z drogi.

Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Stosownie do art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Wójt Gminy Bierawa wydał decyzję w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości 540 zł określonej jako, stanowiąca 45% różnicy wartości działki nr A, położonej w S. przy ulicy [...], przed i po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej. Uchwała Nr XLV/346/2006 Rady Gminy Bierawa z dnia 11 sierpnia 2006 r. ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 45% weszła w życie 1 października 2006 r., natomiast zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty organ ustalił w oparciu o wartość nieruchomości ustaloną w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 30 kwietnia 2009 r.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła ustalenia dnia, w którym stosownie do art. 145 ust.1 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Zauważyć przy tym należy, że z dniem 22 października 2007 r., na mocy przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) wszedł w życie art. 148 b ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego ust. 1 stanowi, iż ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

W ocenie Sądu, kwestię ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, mając na uwadze dzień stworzenia tych warunków, należy rozpatrywać indywidualnie w odniesieniu do każdego podmiotu, nie pomijając jednak uregulowań wynikających z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.).

Zgodnie z art. 15 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Warunki, o których mowa w powołanym wyżej przepisie mogą zostać stworzone w niektórych sytuacjach bezpośrednio po dokonaniu wstępnego odbioru części sieci, natomiast w innych - dopiero po dokonaniu odbioru końcowego.

Zauważyć również należy, że z mocy art. 148 b ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty. Oznacza to, że gmina po stworzeniu każdej możliwości technicznej korzystania z nowej infrastruktury technicznej, niezależnie czy właściciel nieruchomości z dobrodziejstwa tego korzysta, ma prawo ustalić opłatę adiacencką, o ile zostanie powiadomiona przed odpowiedni podmiot - że warunki do podłączenia nieruchomości do sieci zostały stworzone. Odmienna interpretacja przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zaś art. 148 b prowadziłaby do nieuprawnionego zawężenia brzmienia tego przepisu oraz nieuprawnionego i trudnego do przewidzenia przedłużania terminu końcowego, w którym gmina mogłaby ustalać daninę w postaci opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba zaznaczyć, że w istocie, na gruncie orzecznictwa w stanach faktycznych wielu spraw wiązano datę odbioru końcowego robót od wykonawcy z datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Nie jest to jednak reguła, która mogłaby znaleźć zastosowane we wszystkich sprawach. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że okoliczność ta musi być każdorazowo badana co do konkretnej nieruchomości. Ustalając datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń sieciowych należy pamiętać, że chodzi o rzeczywistą możliwość jej podłączenia do określonych urządzeń, a nie tylko protokolarną. Należy przyjąć, że nie tylko kompletność zrealizowanej inwestycji - co szeroko podkreśla się w orzecznictwie – ale też dopuszczenie obiektu do eksploatacji (użytkowania) powinno mieć zasadnicze znaczenie.

Mimo, że data odbioru końcowego budowy będzie w tym zakresie znacząca, to jednak nie jest wykluczone, że faktyczne podłączenie nieruchomości do określonych urządzeń nastąpi przed tą datą, lub po tej dacie. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26 stycznia 2006 r., sygn. II SA/Gd 169/04; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Ol 933/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 marca 2008 r., sygn. II SA/Gd 586/07; wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 października 2007 r., sygn. II SA/Łd 798/07, wyroki NSA sygn. I SA 2032/00, sygn. I SA 1648/99, sygn. I OSK 408/05, sygn. II SA/Lu 409/96).

Wobec powyższego nie można bez zastrzeżeń zaakceptować stanowiska organu odwoławczego, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy dzień końcowego odbioru technicznego spisanego w dniu 29-30 września 2006 r., jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. W świetle akt administracyjnych sprawy trzeba stwierdzić, że ustalenia poczynione w omawianym zakresie przez organ I i II instancji nie zostały poprzedzone wymaganymi czynnościami wyjaśniającymi. Organ II instancji orzekający w sprawie w sposób automatyczny przyjął, że data odbioru ostatecznego jest graniczna, od której nastąpiło stworzenie warunków determinujących ustalenie opłaty adiacenckiej. Tymczasem w protokole z ostatecznego odbioru technicznego określono przedmiot odbioru jako ciąg główny (kanał grawitacyjny), przykanaliki, kanały ciśnieniowe, pompownia P-1, i P-2, przepompownie przydomowe, komora zasuw. Z dokumentu tego nie wynika, że zostały stworzone warunki do podłączenia konkretnej nieruchomości odwołujących do sieci kanalizacyjnej. W aktach administracyjnych brak również dokumentu pochodzącego od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (bądź odpowiedniego pracownika gminy), że istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Oznacza to, zdaniem Sądu, że organ nie rozważył i nie ustalił, czy przedmiotowa inwestycja mogła być legalnie użytkowana, niezwłocznie po dacie odbioru ostatecznego, dokonanego w dniu 29-30 września 2006 r. r., a tym samym czy mogły być w przewidzianych prawem procedurach realizowane podłączenia do sieci, w szczególności przez właścicieli działki nr A w S. Dlatego, w ocenie Sądu, wymieniona dokumentacja nie była wystarczająca do ścisłego ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej.

W tym miejscu dodatkowo stwierdzić trzeba, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego sam odbiór przez inwestora od wykonawcy wybudowanego obiektu nie kończy procesu inwestycyjno-budowlanego, regulowanego normami publicznoprawnymi – ustawą z 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Proces inwestycyjno-budowlany jest wieloetapowy, w przebiegu którego zasadniczymi elementami są decyzja o warunkach zabudowy lub lokalizacji celu publicznego, a następnie pozwolenie na budowę. Procesu tego nie kończy sama realizacja robót budowlanych, gdyż o zakończeniu budowy świadczy dopiero spełnienie przez inwestora warunków umożliwiających przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (por. Prawna regulacja procesu inwestycyjno-budowlanego pod red. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2009, str. 68-71). Przepisy art. 54 i 55 Prawa budowlanego określają warunki, jakie powinny być spełnione przez inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy wymagana jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie lub zawiadomienie o zakończeniu budowy. Inwestor jest tym podmiotem, który na etapie zakończenia budowy jest właściwym do formalnego zakończenia procesu inwestycyjno-budowalnego, co następuje w dacie oddania obiektu budowlanego do użytkowania. (por. Prawo budowlane. Komentarz. Pod red. prof. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 548-549, 562)

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej i ich przekazanie przez wykonawcę inwestorowi, potwierdzone protokołem technicznego odbioru końcowego czy ostatecznego (po usunięciu usterek) nie zawsze daje podstawę do przyjęcia, że stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W określonych przypadkach stworzenie warunków, o których mowa w art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpić może dopiero po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie mimo, iż inwestycja była realizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której jednak brak w aktach administracyjnych, organy obu instancji nie sprawdziły czy treść tych decyzji, bądź stosowne regulacje Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych wymagały, aby przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu musiało być poprzedzone odpowiednią procedurą. Gdyby tak było, to wówczas rzeczywista, a zarazem legalna możliwość podłączenia przedmiotowej nieruchomości do urządzeń infrastruktury nastąpiłaby z momentem oddania obiektu do użytkowania.

Wskazane powyżej uchybienia proceduralne sprawiły, że w sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla stwierdzenia konkretnej daty, w jakiej stworzone zostały warunki do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do wybudowanej kanalizacji sanitarnej, co powoduje, że nie można uznać, iż okoliczności na które organ odwoławczy powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uzasadniające bezprzedmiotowość postępowania, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym.

Konkludując podkreślić należy, że wskazane naruszenie prawa materialnego (art. 148 b ustawy o gospodarce nieruchomościami) i procesowego (art.7 i 77 K.p.a.) miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pociągnęło za sobą pominięcie przez organ orzekający w drugoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym wyjaśnienia, wskazywanej przez skarżącego Prokuratora okoliczności, dotyczącej możliwości korzystania z sieci kanalizacyjnej, która miała dowodzić innej daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury – na tyle wcześniejszej, że ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiłoby przed wejściem w życie stosownej uchwały Rady Gminy Bierawa z 11 sierpnia 2006 r.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, uwzględniając przedstawioną wykładnię art. 145 ust. 2 i art. 148 b ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśni, kiedy stworzono warunki przyłączenia nieruchomości I. M. do sieci kanalizacyjnej i w zależności od poczynionych ustaleń, mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 4/09 (ONSA i WSA Nr 5 z 2009 r. poz. 84), rozstrzygnie sprawę.