Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 562/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 2, art. 146, art. 156 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg M. M. i K. P.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 21 maja 2015 r. nr [...], 2. odrzuca skargę K. P.-M., 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 717 (siedemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy są skargi M. M. i K. P.- M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 czerwca 2017 r., nr SKO [..].

Skargi te wniesione zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wójt Gminy decyzją z dnia 21 maja 2015 r., nr [..] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 2 040 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [..], położonej w obrębie T., a stanowiącej własność K.P. – M. i M. M.

Uzasadniając wydaną decyzję, Wójt wskazał, że wybudowanie infrastruktury technicznej spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę 6 800 zł. Wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej została ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A. Ś. w dniu 20 lutego 2015 r. a operat ten został wyłożony do wglądu dla zainteresowanych stron w dniach od 1 kwietnia 2015 r. do 8 maja 2015 r. Zgodnie zaś z uchwałą Rada Gminy z dnia 26 marca 2009 r., nr 37/II/2009 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej opłata adiacencka wynosi 30% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością nieruchomości po wybudowaniu tych urządzeń.

W odwołaniu M. M. wniósł o uchylenie decyzji Wójta jako wydanej na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, z którego to nie wynika, czy działki przyjęte do porównania mają podobną infrastrukturę, jaki jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tych działek, ani gdzie są dokładanie położone, jak również czy są to nieruchomości zabudowane czy niezabudowane. Brak tych informacji, w jego ocenie, uniemożliwiał ustalenie, czy przyjęte do porównania działki są działkami podobnymi do działki, której wycena dotyczy. Ponadto, w operacie przyjęto do porównania ceny działek leżących w miejscowości T., które są znacznie wyższe od cen działek położonych w tej samej miejscowości co działka wyceniana. Co więcej, transakcje będące przedmiotem analizy były dokonywane w różnych latach a rzeczoznawca nie wyjaśnił dlaczego występuje tak duża rozpiętość czasowa przyjętych do analizy rynku transakcji. Ponadto, sporządzony operat nie uwzględnia odległości nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunków podłączenia nieruchomości do tych urządzeń, a wydana decyzja nie określa również czy i kiedy zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej.

Decyzją z dnia 9 czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 21 maja 2015 r.

Kolegium oceniło bowiem, że przedłożony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy spełnia wymogi stawiane temu dowodowi przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wybrane przez rzeczoznawcę nieruchomości porównawcze są nieruchomościami porównywalnymi z wycenianą nieruchomością w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami a przedstawiona w operacie analiza rynku nieruchomości umożliwia określenie relacji uwzględniających cechy rynkowe nieruchomości, w tym różnice w powierzchni. Ponadto, operat szacunkowy sporządzony został przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedzą fachową i pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń, nadto został przygotowany zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Kolegium, rzeczoznawca dokonał właściwego wyboru podejścia oraz przyjął adekwatne metody i techniki szacowania a wywód dokonany przez rzeczoznawcę został przeprowadzony zgodnie z zasadami logiki i racjonalności.

Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2017 r., wydanym w sprawie II SA/Gd 416/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając skargi wniesione przez K. P. – M. i M. M., uchylił decyzję Kolegium z dnia 9 czerwca 2016 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 19 czerwca 2017 r., wydaną na podstawie art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze również utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 21 maja 2015 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium przytoczyło przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące zasady ustalania opłaty adiacenckiej i wyceny nieruchomości.

Kolegium pozytywnie oceniło przedłożony na potrzeby sprawy operat szacunkowy, który spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wybrane przez rzeczoznawcę nieruchomości są porównywalne z wycenianą nieruchomością a analiza rynku umożliwia określenie relacji uwzgledniających cechy rynkowe nieruchomości w tym różnice w powierzchni. Organ podkreślił, że doboru nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, kierując się własnym uznaniem, wiedzą i standardami. Rzeczoznawca dokonał wyboru właściwego podejścia oraz przyjął adekwatne metody i techniki szacowania. Nadto, operat szacunkowy z dnia 20 lutego 2015 r. zachował aktualność, jako że w dniu 23 maja 2017 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził klauzulę aktualizacyjną, która potwierdziła aktualność operatu szacunkowego do celu naliczenia opłaty adiacenckiej.

Jednocześnie Kolegium uznało, że zarzuty odwołania są niezasadne i nie mogą wpłynąć na zasadność naliczenia opłaty jak i jej wysokość.

Odrębne skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 czerwca 2017 r. wnieśli M. M. - sprawa została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 562/17, oraz K. P. – M. - sprawa ta została zarejestrowana z kolei pod sygn. akt II SA/Gd 563/16. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 11 września 2017 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej jako p.p.s.a, połączył sprawę o sygn. akt II SA/Gd 563/17 ze sprawą o sygn. akt II SA/Gd 562/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, postanawiając prowadzić obie połączone sprawy pod sygn. akt II SA/Gd 562/17.

Skarżący M. M. we wniesionej skardze zarzucił, że decyzja Kolegium zawiera w dalszym ciągu braki, które wymienił Sąd w wydanym dnia 4 stycznia 2017 r. wyroku. Wprawdzie organ wezwał rzeczoznawcę do wyjaśnienia aktualności operatu szacunkowego, jednakże w decyzjach brak jest wymaganych prawem ustaleń stanu faktycznego dla dokonania oceny prawidłowości podjętych decyzji. W szczególności zaś ani w decyzjach, ani w operacie nie uwzględniono odległości nieruchomości od urządzeń oraz warunków podłączenia. Nieruchomość skarżących nie znalazła się natomiast w zasięgu urządzenia i skarżący musieli sami na własny koszt prowadzić rury, wykonać studzienkę oraz dokonać podłączenia. Poza tym, w ocenie skarżącego, współczynniki korygujące cenę za m2 zostały dobrane dowolnie, bez uzasadnienia, wyłącznie na potrzeby uzyskania zwiększenia wartości po wybudowaniu kanalizacji. Brak uzasadnienia sposobu wyliczenia wartości 1 m2 działki ze wskazaniem w szczególności na jakiej podstawie i według jakich wniosków przyjęte zostały poszczególne współczynniki korygujące uniemożliwia ocenę, czy opinia została sporządzona prawidłowo.

K. P. – M. wniosła skargą zawierającą takie same merytoryczne zarzuty i uzasadnienie jak skarga M. M. Dodatkowo zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 40 i art. 109 § 1 k.p.a. w zakresie niezgodnego z tymi przepisami doręczania korespondencji stronom, w tym doręczenia decyzji i innych pism w jednym egzemplarzu i przesyłce adresowanej do obojga małżonków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi M. M., w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz o odrzucenie skargi K. P. – M., która to została złożona po upływie terminu liczonego od doręczenia decyzji skarżącej.

W piśmie z dnia 15 grudnia 2017 r. skarżąca wskazała, że nie ma podstaw do odrzucenia wniesionej przez nią skargi, bowiem zachowała termin 30 dni od dowiedzenia się o decyzji. Stwierdziła, że decyzja nie została jej doręczona, gdyż wysłano ją tylko do jej męża. To samo dotyczy całego postępowania przed organami obu instancji. Z tego powodu skarżąca została pozbawiona czynnego udziału w sprawie i możliwości wyjaśnienia stanu faktycznego, zwłaszcza w zakresie ustalenia, czy istotnie stworzono warunki do podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej, przy czym - w ocenie skarżącej - takie warunki nie zostały stworzone.

Rozpoznając skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 czerwca 2017 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim wskazać należy, że zaskarżona decyzja zapadła po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku w wydaniem przez Sąd wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 416/16.

W wyroku tym Sąd stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikało aby organ ustalił wszystkie istotne okoliczności, wymagane mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa. W szczególności zaś organ nie wskazał w ogóle jakiego urządzenia infrastruktury technicznej dotyczy ustalona opłata adiacencka, a tym samym nie jest możliwe ustalenie, czy jest to urządzenie, o jakim mowa w art. 143 ust. 2 ustawy. Nadto w zaskarżonej decyzji nie wskazano, aby dla działki nr [..] stworzone zostały warunki podłączenia do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej. Wreszcie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikało, kiedy stworzone zostały warunki do podłączenia działki nr [..] do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej. Jak stwierdził Sąd, informacje na ten temat zawierał sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy, jednakże w zaskarżonej decyzji brak było jakichkolwiek ustaleń organu w tym zakresie. Nieustalenie powyższych okoliczności świadczyło o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Poza tym Sąd stwierdził, że decyzja Kolegium wydana została w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 20 lutego 2015 r., który to utracił swoją ważność w dniu 21 lutego 2016 r., co stanowiło istotne naruszenie art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami a w konsekwencji i art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a.

W toku ponownego postępowania przed Kolegium rzeczoznawca potwierdził aktualność operatu przez sporządzenie klauzuli aktualizacyjnej, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U z 2004 r., nr 207, poz. 2109).

W zaskarżonej decyzji brak jest jednakże jakichkolwiek ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych uzasadniających ustalenie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył jedynie przepisy prawa i ocenił operat szacunkowy. Wskazał przy tym, że opłata adiacencka, zgodnie z decyzją Wójta Gminy, dotyczy stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, co jednakże nie wynika z treści decyzji organu I instancji. I stąd właśnie były zastrzeżenia Sądu co poprzedniego rozstrzygnięcia. Te same zastrzeżenia należy odnieść do zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Brak ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności skutkuje bowiem stwierdzeniem, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym także z oczywistym naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Dodatkowo świadczy to o istotnej wadliwości uzasadnienia decyzji z powodu niespełnienia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.

Stosownie bowiem do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać nadto trzeba, że na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę zgodności z prawem na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.

Poza tym organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto, stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy.

Z kolei, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).

W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się także, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny (zob. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129).

Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 416/16 mają zatem istotne znaczenie. Na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe zakwestionowanie dokonanej przez Sąd oceny w wyroku wydanym w sprawie dnia 4 stycznia 2017 r. W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Stwierdzić zatem należy, że ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżoną decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku.

W związku z tym ponownie wskazać należy, że przepisy rozdziału 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) stanowią wyraz woli ustawodawcy uregulowania zasad uczestniczenia przez właścicieli i część użytkowników wieczystych nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, zrealizowanych z udziałem środków publicznych, poprzez wnoszenie opłat adiacenckich (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki i M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011 r., s. 1088).

I tak, zgodnie z treścią art. 145 ust. 1 tej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Stosownie do treści art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Zgodnie zaś z art. 145 ust. 2 wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z art. 148b ust. 1 wynika, że ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

Z kolei, zgodnie z art. 146 ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (ust. 1a). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (ust. 2). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (ust. 3).

Nadto, stosownie do treści § 40 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) wynika, że przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 107 ust. 1 i art. 146 ust. 3 ustawy, nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości. Przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się zaś odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń (ust. 2).

Ustaleń w powyższym zakresie nie zawiera zaskarżona decyzja. Organ odwoławczy ograniczył się do dokonania jedynie oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Sąd administracyjny nie może natomiast zastąpić organu w wyjaśnieniu sprawy oraz dokonaniu istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń, tym bardziej, że w odwołaniu zakwestionowano podstawy do ustalenie opłaty adiacenckiej.

Z uwagi na wskazane powyżej uchybienia przepisom postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlegała uchyleniu zaskarżona decyzja Kolegium.

W aktualnym stanie niniejszej sprawy zachodziła także konieczność uchylenia decyzji organu I instancji.

Zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stanowiący podstawę ustalenia opłaty operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 20 lutego 2015 r., a klauzula aktualizacyjna dnia 23 maja 2017 r.

Zgodnie natomiast z aktualnie obowiązującymi (od dnia 1 września 2017 r.) przepisami - art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy. Przy czym, zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ustawodawca ograniczył zatem możliwość aktualizowania operatów szacunkowych, wyraźnie stanowiąc, że w wyniku aktualizacji operat szacunkowy może być wykorzystany tylko przez okres kolejnych 12 miesięcy, liczonych od dnia upływu okresu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509), do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (1 września 2017 r.) i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 4); do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się natomiast przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą; do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia (ust. 5).

Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że operat szacunkowy sporządzony 20 lutego 2015 r. nie może podlegać dalszej aktualizacji. Oznacza to konieczność sporządzenia w tej sprawie operatu szacunkowego ponownie, przy czym zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 k.p.a. wymaga, aby dowód z operatu szacunkowego, jako dowód zasadniczy w przedmiotowej sprawie, został poddany ocenie organów oraz stron postępowania w dwóch instancjach. Dla końcowego załatwienia przedmiotowej sprawy niezbędne było zatem uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji, albowiem ustalenie opłaty adiacenckiej nie jest możliwe bez sporządzenia operatu szacunkowego.

W tej sytuacji Sąd nie może ustosunkować się do merytorycznych zarzutów dotyczących wyceny zawartej w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie, zarówno w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, jak i wysokości opłaty.

W wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r. Sąd stwierdził, że z treści art. 40 § 1 k.p.a. wynika, że pisma powinny być kierowane do każdej strony indywidualnie. Mimo to zaskarżoną decyzję wysłano, na wskazany przez skarżącego adres, obojgu skarżącym w jednej przesyłce, którą odebrał skarżący M. M. W tej sytuacji stwierdzić należy, że doręczenie decyzji dokonane zostało jedynie skarżącemu. To zaś oznacza, że skarżącej K. P. – M. w ogóle nie doręczono decyzji. Oceny tej nie może zmienić fakt, że w przesyłce znajdowały się dwa egzemplarze decyzji Kolegium.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że strona która nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym i której nie doręczono decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji, określonym w art. 53 § 1 p.p.s.a. W szczególności zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że strona postępowania administracyjnego, której nie doręczono decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji. Tak samo musi być liczony termin dla podmiotu, który nie otrzymał zaskarżonej decyzji, gdyż nie był stroną postępowania administracyjnego, a chce wystąpić ze skargą do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarżąca, bez względu na to, czy brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym, czy też nie, bądź czy była stroną postępowania, czy też takiego przymiotu nie posiadała, ale której nie doręczono decyzji - jeżeli nie skorzystała z uprawnienia do złożenia skargi przed upływem trzydziestu dni od daty doręczenia decyzji stronom postępowania - nie może skutecznie domagać się sądowej kontroli decyzji administracyjnej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r., II OSK 1214/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym nie można zaakceptować prezentowanego przez skarżącą poglądu, że termin 30 dni powinien być liczony dopiero od dnia dowiedzenia się o decyzji.

Skoro zatem zaskarżoną decyzję doręczono skarżącemu w dniu 28 czerwca 2017 r., to z końcem dnia 28 lipca 2017 r. upłynął termin do wniesienia skargi również dla skarżącej. Dlatego też Sąd odrzucił skargę wniesioną w dniu 3 sierpnia 2017 r. przez K. P. – M. na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Uwzględniając natomiast skargę M. M., Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. - uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który - stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. - przy podejmowaniu rozstrzygnięcia winien uwzględnić powyższe uwagi, w tym także wskazania zawarte w wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 416/16.