Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 228/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 2,  art. 42 ust. 4,  art. 42 ust. 6,  art. 42 ust. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 72 ust 1 pkt 21, art. 72 ust. 2a, art. 72 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 16 ust. 1 lit 1-2,  art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 686
law: Ustwa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z.T. Przedsiębiorstwo A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wytwarzanie odpadów i prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Starosta L. na podstawie art. 181 ust. 1 pkt. 4, art. 183 ust. 1 w związku z art. 378 ust. 1 oraz art. 188 ust. 1, ust. 2 pkt. 1, 2, 5, 6, ust. 3 pkt. 5, 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 – zwanej dalej jako "p.o.ś."), art. 17pkt. 2, art. 18 ust. 2, art. 27 ust. 2 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U.z 2013 r. poz. 21 – uwaga Sądu, zwaną dalej jako "u.o.") oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. Nr 137, poz. 924) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t j. Dz. U. z 2013, poz. 267 – zwanej dalej jako "k.p.a.") udzielił:

- w pkt I. Przedsiębiorstwu A (dalej jako "skarżący") pozwolenia na wytwarzanie w ciągu roku odpadów o kodzie ex 19 06 04 przefermentowane odpady z beztlenowego rozkładu odpadów komunalnych w ilości 70 000 Mg ( ton ) na rok,

- w pkt II. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o kodzie ex 19 06 04 przefermentowane odpady z beztlenowego rozkładu odpadów komunalnych metodą R 3

oraz określił:

- w pkt III.1. rodzaj instalacji wskazując, że eksploatacja instalacji prowadzona jest na terenie oczyszczalni ścieków w H. na części działki o nr ewid. [...], obręb H., instalację stanowi zbiornik "laguna" szczelny zbiornik betonowy o pojemności ok. 2000m3, wyposażony w instalację do odprowadzania odcieków na teren oczyszczalni,

- w pkt III.2. źródła powstawania odpadów o kodzie ex 19 06 04 stwierdzając, że źródłem powstawania odpadu o tym kodzie będą poddawane odzyskowi odpady: kod 02 02 04 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków, kod 02 03 05 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków i kod 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe, są to odpady pochodzące z różnych oczyszczalni ścieków, różniące się między sobą pH, zawartością suchej masy, zawartością wapnia, fosforu, metali ciężkich, azotu, które będą ze sobą dokładnie mieszane co spowoduje zmianę ich charakteru i składu. Po procesie mieszania i tym samym zmiany składu i charakteru odpadu wytwarzanego nastąpi dodawanie wapna celem poprawy pH, zwiększenia zawartości suchej masy i zmniejszenia zawartości metali ciężkich,

- w pkt III.3. miejsce i sposób magazynowania oraz sposób dalszego gospodarowania odpadami stwierdzając, że odpad o kodzie ex 19 06 04 przefermentowane odpady z beztlenowego rozkładu odpadów komunalnych, zmagazynowany zostanie na terenie oczyszczalni ścieków, składowany będzie najpierw w pierwszej komorze, gdzie zostanie wymieszane z dodatkiem wapna, następnie, po wypełnieniu pierwszej komory skierowany zostanie na drugą kwaterę, gdzie poddany zostanie procesowi fermentacji beztlenowej przy udziale mikroorganizmów i w wyniku odzysku substancji organicznej R 3 powstaną odpady sklasyfikowane jako ex 19 06 04, po czasowym magazynowaniu przekazywane do rolniczego wykorzystania ( rozprowadzane na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszenia gleby )

- w pkt III.4. miejsce i dopuszczona metodę odzysku stwierdzając, ze określa metodę odzysku zgodnie z załącznikiem nr 1 do u.o. jako proces odzysku oznaczony symbolem R3 recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki ( w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania), miejsce prowadzenia odzysku odpadów metodą R3 laguna na terenie oczyszczalni ścieków w H., część działki o nr ewid. [...] obręb H.,

- w pkt III5. zakres i sposób ewidencjonowania wielkości wytwarzanych odpadów zgodnie z art. 66 u.o.,

- w pkt III.6. sposób i częstotliwość przekazywania danych o rodzajach i ilościach odpadów oraz o sposobie gospodarowania nimi stwierdzając, że wytwórca odpadów obowiązany jest złożyć Staroście L. oraz Marszałkowi Województwa [...] zbiorcze zestawienie danych zgodnie z art. 75 i art. 76 u.o.

- w pkt III.7. termin obowiązywania pozwolenia do dnia [...] listopada 2024 roku,

- w pkt IV. obowiązki wnioskodawcy dla prawidłowego przeprowadzania procesu odzysku, transportu.

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako "WWIOŚ") na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 686 – zwanej dalej jako "i.o.s.") zwrócił się do Starosty L. z wystąpieniem w którego treści wskazał na potrzebę udziału w postępowaniu na prawach strony z uwagi na okoliczności świadczące o nieprzestrzeganiu przez skarżącego obecnie obowiązującego pozwolenia na wytwarzanie odpadów.

Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. WWIOŚ wniósł od Samorządowego Kolegium Odwoławczego L. odwołanie od wskazanej na wstępie decyzji Starosty. Zaznaczył że równolegle z niniejszym postępowaniem, przed Starostą L. toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na wytwarzanie odpadów z elementami zezwolenia na odzysk odpadów, udzielonego decyzją Starosty L. z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...].

WWIOŚ zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie:

1. art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez:

- wydanie decyzji administracyjnej dzień po wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych podania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przyczyn końcowego odstąpienia od tego wymogu w treści decyzji

- uniemożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się stron (w tym WWIOŚ uczestniczącego na prawach strony) przed wydaniem decyzji

- pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia interesu społecznego, przejawiającego się w potrzebie zachowania odpowiedniego poziomu ochrony środowiska, pomimo wiedzy Starosty o rażącym naruszaniu przez skarżącego warunków posiadanego przez niego pozwolenia na wytwarzanie odpadów

- zlekceważenie znanego Staroście z urzędu faktu prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na wytwarzanie odpadów z elementami zezwolenia na odzysk odpadów. Wskazał przy tym, że w przypadku uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję cofającą skarżącemu pozwolenie na wytwarzanie odpadów z zezwoleniem na odzysk odpadów z 2008 r., na mocy art 47 ust. 7 u.o.. Starosta przez 2 lata nie mógłby udzielić przedsiębiorcy nowego pozwolenia na przetwarzanie odpadów.

- rażące błędy merytoryczne rozstrzygnięcia – pozwolenie na wytwarzanie odpadów obejmuje odpady o kodzie ex 19 06 04, które w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz.U. Nr 86, poz. 476) zostały określone jako "przefermentowane odpady po suchej fermentacji odpadów ulegających biodegradacji zbieranych selektywnie" lub przefermentowane odpady po mokrej fermentacji odpadów ulegających biodegradacji zbieranych selektywnie", tymczasem w decyzji określone są jako "przefermentowane odpady z beztlenowego rozkładu odpadów komunalnych", które w obowiązującym katalogu odpadów mają kod 19 06 04. W decyzji nie określono zaś jak to doprecyzowanie należy rozumieć w kontekście użytego kodu ex 19 06 04; kod odpadu ex 19 06 04 został "wydzielony" (uszczegółowiony) z kodu 19 06 04, tj. przefermentowane odpady z beztlenowego rozkładu odpadów komunalnych, co oznacza, iż niezależnie od zakresu objętego wyłączeniem "ex", odpad ten musi pochodzić z rozkładu odpadów komunalnych. Pod pojęciem "odpadów komunalnych", w myśl art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o., rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Ponadto odpady komunalne zostały wymienione w grupie 20 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), a nie w grupach 02 i 19. Żadne z rodzajów odpadów wymienionych w pkt III. 2. skarżonej decyzji nie zalicza się do odpadów komunalnych. W pkt III. 2. Decyzji organu I instancji wskazano, że źródłem powstawania odpadu o kodzie ex 19 06 04 będą poddane odzyskowi odpady: osady z zakładowych oczyszczalni ścieków (kody 02 02 04 i 02 03 05) oraz ustabilizowane komunalne osady ściekowe (kod 19 08 05), co stoi w oczywistej sprzeczności z treścią pkt II. decyzji, gdzie zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów metodą R3 objęto wyłącznie odpad o kodzie ex 19 06 04 - nie wiadomo więc w jaki sposób z odpadów o kodach 02 02 04, 02 03 05 i 19 08 zostanie uzyskany odpad o kodzie ex 19 06 04, który jako jedyny został dopuszczony do odzysku; w pkt III. skarżonej decyzji organ w sposób błędny posługuje się pojęciem "składowania", wbrew oczywistemu faktowi, iż składowanie odpadów na podstawie decyzji administracyjnej może odbywać się wyłącznie na składowisku odpadów, co wynika wprost z definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o. Przebieg fermentacji beztlenowej (metanowej), która stanowi proces odzysku R3 w skarżonej decyzji, ze względu na udział mikroorganizmów zależy m.in. od temperatury, czasu przetrzymania i odczynu (pH) odpadów używanych do procesu. Fermentacja metanowa (zakres temperatury od 20°C do 40°C) trwa około miesiąca, a przy temperaturze rzędu kilku °C czas jej trwania ulega wydłużeniu do ponad 4 miesięcy. Granicznymi wartościami pH, poza którymi fermentacja praktycznie nie zachodzi, jest odczyn poniżej 6,5 albo powyżej 8,5. W decyzji Starosty nie odniesiono się do zjawiska podwyższenia pH po dodaniu wapna, które powoduje higienizację osadów ściekowych w taki sposób, że uniemożliwia rozwój nie tylko patogenów zawartych naturalnie w osadach, lecz również mikroorganizmów pożytecznych, niezbędnych do prowadzenia procesu fermentacji. Opis przebiegu procesu odzysku R3 nie zawiera charakterystyki urządzeń, które są niezbędne dla prowadzenia przetwarzania odpadów, a które warunkują fermentację (np. dawkowanie wapna) czy zachowanie odpowiedniego poziomu ochrony środowiska. Zaproponowany proces odzysku R3, sprowadzać się będzie w zasadzie do fizycznego wymieszania i przetrzymania (zmagazynowania) wytworzonej mieszaniny na terenie laguny osadowej w H..

WWIOŚ zarzucił decyzji organu I instancji również naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez powołanie w podstawie prawnej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. Nr 17, poz. 924) przy braku powołania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie procesu odzysku R1O (Dz. U. Nr 86, poz. 476), nieprawidłowy zapis podstawy prawnej z odpadach, błędne wskazanie adresata decyzji w zakresie pozwolenia na wytwarzanie odpadów (w pkt I. podano nazwę firmy pod którą działa osoba fizyczna, a nie osobę fizyczną działającą pod firmą) i nieokreślenie podmiotu, któremu udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów (w pkt II.), brak wskazania stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, towarzyszącego umieszczonemu na końcu decyzji podpisowi z podaniem imienia i nazwiska, co stanowi niewątpliwie jej wadę kwalifikowaną. Ponadto Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie art. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niekompletność uzasadnienia faktycznego i prawnego, przejawiającego się choćby w nieprzytoczeniu przebiegu postępowania, niezaznaczeniu występowania WWIOŚ na prawach strony, a także całkowitego pominięcia przyczyn odstąpienia organu administracji od jego wezwania do usunięcia braków formalnych.

Ponadto WWIOŚ zarzucił organowi I instancji naruszenie:

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 42 ust. 4 u.o., poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie wniosku niezawierającego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm. – zwanej dalej jako "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"), pomimo istnienia takiego wymogu

- art. 43 ust. 2 pkt 2 i 3 u.o., poprzez nieokreślenie masy odpadów przewidywanych do przetworzenia w okresie roku i niepodanie rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia.

- art. 188 ust. 2b pkt 4 i 5 p.o.ś., poprzez niewskazanie sposobów zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko oraz brak opisu sposobu dalszego gospodarowania wytwarzanymi odpadami, z uwzględnieniem zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów.

- art. 188 ust. 3 pkt 7 p.o.ś., poprzez pominięcie WWIOŚ przy określeniu organów - adresatów zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania nimi w zakresie realizacji obowiązku opisującego sposób i częstotliwość przekazywania danych (pkt III. 6. skarżonej decyzji).

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że argumentacja WWIOŚ spełnia przesłankę z art. 16 ust. 2 i.o.ś. Zdaniem Kolegium postępowanie przed organem I instancji prowadzone było z naruszeniem zasad ogólnych regulujących przebieg postępowania wynikających z art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że ekspert wskazany przez organ pierwszej instancji w swoich odpowiedziach dotyczących rozwiązań zaproponowanych przez skarżącego we wniosku o pozwolenie na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów, stwierdził, iż by udzielić na nie odpowiedzi przede wszystkim konieczne jest przedstawienia dokładnego opisu i technicznych warunków, technologii prowadzenia procesu beztlenowego przetwarzania odpadów, w przedmiotowej instalacji. Pomimo tak istotnych braków złożonego wniosku, organ pierwszej instancji wydał pozytywną decyzję bez dokonania uzupełnień co do tych kwestii. W powyższych odpowiedziach eksperta znalazło się też stwierdzenie, iż powierzchnia wskazanej we wniosku laguny może okazać się zbyt mała na przetwarzanie wnioskowanej ilości odpadów, jednakże zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy, we wniosku występuje się o max ilość odpadów, którą będzie można przetworzyć za pomocą wskazanej we wniosku instalacji jak również bierze się pod uwagę wykorzystanie drugiej instalacji do odzysku i przetwarzania odpadów, która jest na etapie inwestycyjnym. Kwestia ta winna być jednoznacznie wyjaśniona bowiem stanowi ważki element stanu faktycznego sprawy.

Kolegium stwierdziło też, że organ I instancji nie zapewnił stronom postępowania prawa do aktywnego udział w tym postępowania.

Zdaniem Kolegium zarzuty WWIOŚ dotyczące braku możliwość wytworzenia z odpadów o kodach 02 02 04, 02 03 05 i 19 06 04 odpadu o kodzie 19 06 04 wymagają merytorycznego wyjaśnienia z wykorzystaniem specjalistycznej wiedzy, wobec czego organ I instancji powinien rozważyć powołanie biegłego.

W ocenie Kolegium po stronie skarżącego istniał również obowiązek dołączenia do wniosku o udzielenie zezwolenia, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów musi spełniać szereg wskazanych w art. 42 ust. 2-6 u.o. warunków. Jednym z tych warunków jest wymóg dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymieniono instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywację składowisk odpadów. Wobec tego Kolegium uznało, że po stronie skarżącego istniał wymóg przedłożenia, wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku (przetwarzania) odpadów, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w związku z czym w sprawie miał zastosowanie art. 42 ust. 4 u.o.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył Z.T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj.:

-art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i 3 i.o.s. poprzez uznanie, iż WWIOŚ przysługuje prawo do złożenia odwołania od decyzji Starosty L. z dnia [...] listopada 2014 r. pomimo że podmiot ten nie posiada jakiegokolwiek statusu w niniejszym postępowaniu;

- art. 134 k.p.a. poprzez niestwierdzenie niedopuszczalności odwołania wniesionego przez podmiot nieposiadający statusu strony postępowania;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty L. z dnia [...] listopada 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, mimo że nie zaszły przesłanki do stosowania tego przepisu, co przejawiało się w: błędnym uznaniu, iż WWIOŚ przysługuje status podmiotu na prawach strony w toczącym się postępowaniu błędnym uznaniu, iż doszło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., poprzez wskazanie, iż organ pierwszej instancji nie zebrał w sprawie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz niedokładnie ustalił stan faktyczny; błędnym uznaniu, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawierało wszystkie niezbędne elementy oraz błędnym uznaniu, iż doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu;

Skarżący zarzucił decyzji SKO również naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 6 u.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo że w niniejszej sprawie nie istnieje obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem decyzja ta wymagana jest dla konkretnej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że przesłanką skierowania wystąpienia przez organy inspekcji ochrony środowiska jest "stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów" ,a w niniejszej sprawie nie zaistniała wskazana przesłanka, co determinowało konieczność odmówienia dopuszczenia WWIOŚ do udziału w tym postępowaniu. Błędne uznanie, iż WWIOŚ przysługują prawa strony doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że temu podmiotowi nie zapewniono czynnego udziału w sprawie.

Zdaniem skarżącego w postępowaniu przed Starostą nie mogło dojść do naruszenia przepisu art. 42 ust. 4 u.o., bowiem przepis ten, stanowi wprost, że obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dotyczy sytuacji, gdy decyzja jest wymagana dla konkretnej inwestycji. Ocena w tym zakresie dokonywana jest z uwzględnieniem przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a zgodnie z przepisem art. 71 ust. 2a ww. ustawy wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie ma w przypadku, gdy zezwolenie dotyczy odzysku polegającego na przygotowaniu do ponownego użycia. Instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47 rozporządzenia, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów, zaliczane są do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia). Przepis ten posługuje się pojęciem "instalacji". Definicja "instalacji" zawarta jest w przepisie art. 3 pkt 6 p.o.ś. Rozumie się przez to: 1) stacjonarne urządzenie techniczne, 2) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, 3) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Zasadnym jest rozważanie czy samo uzyskanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest instalacją w rozumieniu ww. przepisów.

Skarżący powołał się również na odpowiedź Ministra Środowiska na interpelację poselską dotyczącą wymogu uzyskiwania decyzji środowiskowej przez przedsiębiorców chcących kontynuować swoją dotychczasową działalność na podstawie nowej ustawy o odpadach, w której to minister wskazał, że jeśli posiadacz odpadów występuje z wnioskiem o uzyskanie kolejnego zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, które nie wiąże się z ingerencją w istniejące przedsięwzięcie czy też realizacją nowego przedsięwzięcia, nie jest wymagane przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2015 r., którą to organ odwoławczy uchylił decyzję Starost L. z dnia [...] listopada 2014 r. dotyczącą udzielenia pozwolenia na wytwarzanie i odzyskiwanie odpadów.

Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy zauważyć, iż ma ono charakter kasacyjny, w związku z tym należało dokonać weryfikacji, czy pozostaje w zgodzie z postanowieniami art. 138 § k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z postanowieniami art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 104/12).

Zasadniczo spór między stronami niniejszego postępowania sprowadza się do oceny czy WWIOŚ był podmiotem uprawnionym do zainicjowania postępowania odwoławczego oraz czy skarżący był obowiązany, do dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o udzielenie zezwolenia na wytwarzanie i odzyskiwanie odpadów.

Zarzut legitymacji WWIOŚ do wniesienia odwołania, jako najdalej idący, należało rozpoznać w pierwszej kolejności. Z będącego podstawą prawną wystąpienia WWIOŚ art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 i.o.s. wynika, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów, o których mowa w ust. 1, organy Inspekcji Ochrony Środowiska kierują wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o wszczęcie postępowania, o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu. Zgodnie z art. 16 ust. 3 i.o.s. w przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 2, organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Warunkiem uzależniającym możliwość skorzystania przez organ inspekcji ochrony środowiska z uprawnienia przewidzianego w art. 16 ust. 2 i.o.s. jest więc wykazanie nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1442/12 dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl). U podstaw kompetencji organów Inspekcji Ochrony Środowiska do działania w postępowaniu administracyjnym leży szeroko rozumiana ochrona środowiska. Podejmowanie przez te organy działań określonych w przepisach prawa także w indywidualnych sprawach administracyjnych ma natomiast na celu doprowadzenie do zgodności działań innych organów z przepisami o ochronie środowiska, zaś działanie na rzecz ochrony środowiska jest niewątpliwie prowadzone w interesie publicznym (wyrok WSA w Opolu z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 347/11 dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie WWIOŚ dwukrotnie zwrócił się z wystąpieniem o którym mowa w art. 16 ust. 2 i.o.s. wnosząc o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu ([...] czerwca 2014 r. i [...] listopada 2014 r.). W pierwszym wystąpieniu powołał się na okoliczności świadczące o nieprzestrzeganiu przez skarżącego warunków obecnie obowiązującego zezwolenia. Natomiast w drugim wystąpieniu wskazał, że organ pierwszej instancji nie zapewnił czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom tego postępowania, w tym organowi ochrony środowiska. Ponadto w złożonym odwołaniu WWIOŚ wskazał m.in. na konieczność uzyskania przez skarżącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwolenia na wytwarzanie i odzyskiwanie odpadów.

W ocenie Sądu z powyżej przywołanych okoliczności faktycznych w sposób jednoznaczny wynika, iż w rozpoznawanej sprawie zaktualizowała się przesłanka wynikająca z art. 16 ust. 2 i.o.s. Organ inspekcji ochrony środowiska stwierdził bowiem nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wytwarzanie i odzyskiwanie odpadów i powołał się na nie w kierowanych od organu pierwszej instancji wystąpieniach, jak również w złożonym odwołaniu. Spełnienie przesłanek z art., 16 ust. 2 i.o.s. pozwalało natomiast WWIOŚ na skutecznie wniesienie odwołania od decyzji Starosty. Ustalenie, iż prawidłowo Kolegium przyjęło, że WWIOŚ był podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania pozwala przejść do merytorycznej oceny przesłanek dla których Kolegium uznało, iż niezbędnym jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji instancji.

Dokonując oceny zasadności przesłanek jakimi kierowało się Kolegium uchylając decyzję starosty w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że wniosek skarżącego obejmował wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów. W przepisie art. 181 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. ustawodawca przewidział kompetencję organów ochrony środowiska do udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów, określając w art. 184 ust. 2 p.o.ś. warunki jakie powinien spełniać wniosek o wydanie takiego pozwolenia. Z kolei wymagania w zakresie wniosku o udzielenie pozwolenia na przetwarzanie odpadów zawarte zostały w art. 42 ust. 2 u.o. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 45 ust. 6 u.o. właściwy organ wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów, uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zgodnie z art. 45 ust. 8 u.o. pozwolenie na wytwarzanie odpadów o którym mowa w ust. 6, jest jednocześnie odpowiednio zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów.

Jak już wskazano powyżej spornym między stronami niniejszego postępowania pozostaje, czy po stronie skarżącego istniał obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium nieuzyskanie takiej decyzji przez skarżącego, uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji.

W myśl art. 42 ust. 4 u.o. do wniosku o zezwolenia na przetwarzanie odpadów dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jest wymagana.

Wymóg dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o udzielenie wnioskowanego przez skarżącego zezwolenia wynikał w niniejszej sprawie z art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w którym zaznaczono, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o których mowa w ust. 1. Ten natomiast w pkt 21 przewiduje, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Bez wątpienia odzyskiwanie odpadów mieści się w zakresie pojęcia przetwarzanie odpadów. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 21 u.o. przez przetwarzanie - rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie.

Zasadność stanowiska Kolegium w zakresie wymogu uzyskania przez skarżącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach potwierdza również treśc art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przepis ten wskazuje bowiem, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje tych przedsięwzięć zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r, Nr 213 poz. 1397). W § 3 ust. 1 pkt 80 ww. rozporządzenia wskazano, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywację składowisk odpadów.

Skoro więc z przepisu art. 42 ust. 4 u.o. wynika, iż do wniosku o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów (czyli też ich odzyskiwanie) niezbędne jest dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o ile jest to wymagane, a wymóg taki wynika z art. 72 ust. 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a nadto działalność związana z odzyskiem odpadów zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dla prowadzenia której niezbędne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to też w niniejszej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że do wniosku skarżący powinien dołączyć taką właśnie decyzję. Na potrzebę dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zwrócił pierwotnie uwagę również organ I instancji, który pismem z dnia 27 listopada 2014 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków w złożonym wniosku, właśnie poprzez dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z niezrozumiałych jednak powodów Starosta następnego dnia, mimo nieuzupełnienia przez skarżącego wskazanego braku, udzielił mu przedmiotowego zezwolenia.

Strona skarżąca prezentuje jednak odmienne stanowisko, usiłując podważyć argumentację Kolegium w zakresie niezbędności uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powołując się na treść art. 72 ust. 2a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który przewiduje, że wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwoleń, o którym mowa w ust. 1 pkt 21, nie stosuje się w przypadku, gdy zezwolenie dotyczy odzysku polegającego na przygotowaniu do ponownego użycia. Stanowisko to jest jednak niezasadne, bowiem planowana przez skarżącego działalność w zakresie odzysku odpadów nie mieści się w granicach pojęcia przygotowania do ponownego użycia. Zauważyć należy, że z legalnej definicji tego pojęcia użycia zawartej w art. 3 pkt 22 u.o. wynika, że przez takie przygotowanie rozumie się odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Nie sposób przyjąć, iż odpady w niniejszej sprawie będą ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania, skoro z treści wniosku jak również uzasadnienia decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, iż uzyskanie odpadu o kodzie 19 06 04, który przekazany zostanie do rolniczego wykorzystania, poprzedzone zostanie skomplikowanym procesem technologicznym. Odpady o kodzie ex 19 06 04 przefermentowane odpady z beztlenowego rozkładu odpadów komunalnych, zmagazynowane zostaną na terenie oczyszczalni ścieków. Składowane będą najpierw w pierwszej komorze, gdzie zostaną ze sobą wymieszane z dodatkiem wapna. Następnie, po wypełnieniu pierwszej komory skierowane zostaną na drugą kwaterę, gdzie poddane zostaną procesowi fermentacji beztlenowej przy udziale mikroorganizmów. W wyniku odzysku substancji organicznej R3 powstają odpady sklasyfikowane jako ex 19 06 04. Po czasowym magazynowaniu przekazywane będą do rolniczego wykorzystania. Nie można wobec tego uznać, aby proces ten mieścił się w zakresie pojęcia przygotowania do ponownego użycia i tym samym aby skarżący na mocy art. 72 ust. 2a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zwolniony był z obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Ponadto nie jest zasadne stanowisko strony skarżącej w zakresie braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji gdy podmiot występuje o uzyskanie kolejnego zezwolenia dotyczącego przetwarzania odpadów w istniejącej już instalacji w ramach której prowadzono już działalność w zakresie przetwarzania odpadów. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3128/13 (dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl), że przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów nie ma znaczenia czy działalność w tym zakresie jest przez dany podmiot kontynuowana czy dopiero rozpoczynana, skoro wymóg dołączenia do takiego wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wcześniej nie istniał i wprowadzono go dopiero w ustawie o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. Zgodnie z aktualnymi wymogami do przedmiotowego wniosku należy dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak jest przy tym w omawianej ustawie przepisów zwalniających podmioty, które przetwarzają odpady w istniejącej już instalacji, z obowiązku przedłożenia wraz z wnioskiem, o który mowa w art. 42 ust. 1 i 2 u.o., decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z przepisów u.o. wynika wola ustawodawcy reglamentowania zezwoleń i poddawania warunków prowadzenia działalności w zakresie odpadów, co pewien czas, całościowej ocenie. Świadczy o tym m.in. fakt iż zgodnie z art. 44 u.o. zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się na czas określony. To z kolei ma ten skutek, że po upływie terminu określonego w decyzji zezwolenie traci ważność, a zatem nie można z faktu jego posiadania wywodzić jakichkolwiek skutków prawnych na przyszłość.

Tym samym Sąd za prawidłowe uznał stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż skarżący był zobowiązany do dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o udzielenie pozwolenia na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów. Udzielenie przez organ I instancji zezwolenia pomimo niespełnienia przez skarżącego wymogu wynikającego z art. 42 ust. 4 u.o. pozwalało Kolegium na zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu zauważyć należy, że brak wniosku w omawianym zakresie nie mógł zostać uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a.

Poza wskazanym powyżej uchybieniem w zakresie naruszenia art. 42 ust. 4 u.o. Sąd wskazuje, że decyzja organu I instancji obarczona jest jeszcze kolejnymi wadami.

Po pierwsze zauważyć należy, że w pkt I decyzji Starosta udzielił pozwolenia Przedsiębiorstwu A, gdy tymczasem prawidło organ powinien udzielić takiego zezwolenia przedsiębiorcy jakim Jest Z.T.. Powyższe wynika z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121). Zgodnie bowiem z art. 431 Kodeksu cywilnego przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 331 § 1, prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową. Natomiast zgodnie art. 432 ust. 2 Kodeksu cywilnego przedsiębiorca działa pod firmą. Wobec powyższego adresatem decyzji powinien być przedsiębiorca, a nie firma pod którą ten przedsiębiorca działa. Z kolei w pkt II decyzji Starosta udzielił zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów nie wskazując w ogóle adresata tego zezwolenia.

Ponadto zaznaczyć należy, że wniosek inicjujący niniejsze postępowanie nie został podpisany, ani osobiście przez skarżącego, ani też przez osobę przez niego upoważnioną. Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Brak takiego podpisu uniemożliwiał organowi I instancji rozpoznanie wniosku skarżącego. W przypadku wniesienia podania, które nie zostało podpisane przez wnoszącego, obowiązkiem organu było wystosowanie wezwania do skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Reasumując, Sąd w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska strony skarżącej dotyczącego braku legitymacji WWIOŚ do wniesienia odwołania. Organ inspekcji ochrony środowiska wykazał, iż w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki z art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 i.o.s., natomiast Kolegium prawidłowo uznało, iż WWIOŚ przysługuje przymiot strony postępowania. Nie okazały się zasadne również zarzuty strony skarżącej w zakresie braku konieczności dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o udzielenie zezwolenia na wytwarzanie i odzyskiwanie odpadów. Jak już powyżej wskazano wymóg ten wynika z art. 42 ust. 4 u.o. oraz art. 72 ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a uchybienie organu I instancji uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.