Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1532/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e, art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichowst-Durchowska Protokolant st. asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 67/17 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 67/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi E. W. (skarżącej) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda Wielkopolski orzekł, że nieruchomości stanowiące części dawnych parcel katastralnych nr [...] i [...] (składających się na obecną działkę nr [...]), na których znajdował się zespół pałacowo-parkowy w [...] nie podpadły pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej "dekret").

W uzasadnieniu wskazano, że zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zespół pałacowo - parkowy nie miał związku funkcjonalnego z częścią folwarczną majątku na co wskazuje położenie oficyny pałacowej, która znajduje się tuż przy podwórzu folwarcznym. Aktualnie podwórze i oficyna wchodzą w skład działki nr [...] i zdaniem organu jest to budynek, który mógł spełniać funkcję siedziby zarządcy majątku w [...] natomiast dwór i park były de facto oderwane od reszty majątku i spełniały funkcję rezydencji właściciela ziemskiego - służyły wyłącznie do celów mieszkalno-wypoczynkowych.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...]. W odwołaniu zarzucono decyzji wady powodujące jej nieważność wskazując, że wskazany w pkt 1 decyzji z dnia [...] września 2013 r. zespół pałacowo-parkowy w [...] nigdy nie został przekazany do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a obecnie znajduje się we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w [...]. Ponadto podniesiono, że z dokonanych ustaleń wynika, iż właścicielem tego zespołu była Gmina [...], która powinna być adresatem decyzji w pkt 1, jak również uczestnikiem postępowania.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w pkt 1 i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skuteczne przeniesienie własności nieruchomości, zgodnie z Kodeksem cywilnym niemieckim (BGB) uwarunkowane było spełnieniem trzech przesłanek: zawarciem umowy obligacyjnej, tzw. Powzdaniem, zawarciem umowy rzeczowej oraz ujawnieniem nowych wpisów w księdze wieczystej. Z uwagi na to, że ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2005 r. wynika, iż wpis do księgi wieczystej nastąpił w czasie okupacji, tj. w dniu [...] grudnia 1942 r. oraz treść art. 2 ust. 2 dekretu, za nieważne należy uznać wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienione w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, dokonanych po dniu 1 września 1939 r. Zatem zdaniem organu, wpis do ksiąg wieczystych dokonany w czasie okupacji niemieckiej nie świadczy o tym, by M. T. mogła być uznana za przedwojennego właściciela nieruchomości. Skoro zatem M. T. nie może być uznana za właściciela nieruchomości to również jej następcy prawni nie mogą być w rozumieniu dekretu być stronami postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu, na podstawie ustalonych okoliczności należało uznać postępowanie za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawców oraz brak ich legitymacji do bycia stroną postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. Przytoczone ustalenia stanęły u podstaw decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w zaskarżonej części i umarzającej prowadzone przez Wojewodę w tym zakresie postępowanie. Odnosząc się zaś do odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych organ wskazał, że są one niezasadne z uwagi na brak aktualnego tytułu prawnego Gminy [...] do nieruchomości objętych żądaniem zawartym we wniosku strony.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się E. W. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 107 § 2 i 3 k.p.a, art. 97 § 4 k.p.a., art. 80 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz art. 129 § 2 k.p.a. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, art. 2 ust. 2 dekretu w zw. z art. 56 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeksu zobowiązań oraz art. 56 § 2 Kodeksu zobowiązań.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi niesłusznie uznał za stronę postępowania Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...], ze względu na władanie przez nią częściami dawnych parcel katastralnych, gdyż ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu właścicieli i władających nie wynika, aby Agencja była podmiotem władającym spornym gruntem na podstawie konkretnego tytułu prawnorzeczowego. Ponadto z wykazu tego wynika również, że właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (odnosząca się do dawnych parcel nr [...] i [...]) jest L. Sp. z o. o. [...] Spółka Komandytowa. Wskazał, że w aktach sprawy brak jest odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla spornego gruntu natomiast w odwołaniu Agencja wskazała, że zespół pałacowo-parkowy w [...] nie został przekazany do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W opinii Sądu I instancji organ odwoławczy nie wyjaśnił zatem, czy rzeczywiście sporny grunt znajduje się we władaniu Agencji i jaki to władanie ma charakter.

Jednocześnie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491) Agencja Nieruchomości Rolnych - co do zasady - wykonuje prawa właścicielskie Skarbu Państwa do określonego mienia Skarbu Państwa albo jest właścicielem mienia nabytego ze środków własnych na potrzeby działalności Biura Prezesa i Oddziałów Terenowych Agencji. Natomiast bezpośredni interes prawny, pojmowany jako kategoria prawa materialnego, nie przysługuje Agencji Nieruchomości Rolnych w odniesieniu do nieruchomości, których Agencja ta nie jest właścicielem albo użytkownikiem wieczystym. Sąd zauważył, że rozstrzygnięcie sprawy w stosunku do nieruchomości stanowiących własność innego podmiotu nie zmienia sytuacji prawnej Agencji Nieruchomości Rolnych w odniesieniu do nieruchomości (działek), których jest właścicielem ani też w żadnym zakresie nie wpływa na wynik sprawy. Zaznaczono, że prawa Agencji Nieruchomości Rolnych i interes prawny z nich wynikający jest autonomiczny i nie koliduje z prawami i interesem prawnym innych podmiotów. Zatem, zdaniem Sądu, organ merytorycznie rozpatrzył odwołanie bez wyjaśnienia na jakim tytule prawnym Agencja Nieruchomości Rolnych opiera swój interes prawny do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, iż następcy prawni M. T. (S.) nie mają w niniejszym postępowaniu legitymacji do bycia stroną, gdyż dekret obejmował swym zakresem przedmiotowym jedynie nieruchomości ziemskie. Natomiast w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski w pkt 1 decyzji z dnia [...] września 2013 r. stwierdził, że dawne parcele katastralne nr: [...] i [...], wchodzące w skład przedwojennego majątku [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ponieważ w dniu wejścia w życie dekretu na parcelach tych znajdował się zespół pałacowo-parkowy w [...], który nie pozostawał w tzw. związku funkcjonalnym w folwarczną częścią majątku [...]. Zatem niezrozumiałe jest stanowisko Ministra wyrażone w decyzji, iż w niniejszej sprawie miał zastosowanie przepis art. 2 ust. 2 dekretu, zgodnie z którym nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e, dokonane po dniu 1 września 1939 r., gdyż wynika z tego, że organ odwoławczy, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zanegował stanowisko organu I instancji w zakresie charakteru nieruchomości. Określenie zaś charakteru tej nieruchomości miało znaczenie dla oceny czy w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 2 ust. 2 dekretu.

Sąd zauważył, że w stanie prawnym obowiązującym 13 września 1944 r przyjmowano, że sankcja nieważności, jeżeli chodzi o sprzeczność umowy z porządkiem publicznym, czy ustawą, mogła dotyczyć tylko niektórych samodzielnych postanowień umowy, co wynika z ówcześnie obowiązującego przepisu art. 56 Kodeksu zobowiązań z dnia 27 października 1933 r. (Dz. U. Nr 82, poz. 598 ze zm.). Zatem możliwe, że umowa z dnia [...] maja 1939 r., zawarta przez M. T. z Bankiem [...] Spółka Akcyjna w zakresie dotyczącym parcel, które uznane by zostały za parcele ziemskie byłaby ważna na gruncie sprawy o stwierdzenie podpadania przedmiotowych nieruchomości pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W ocenie Sądu kwestia ta powinna być zbadana, że przez Ministra przed wydaniem decyzji.

Sąd wskazał, że z uwagi na teść przepisów rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz. U Nr 73, poz. 428 ze zm.) jedynie w sytuacji, gdy umowa przenosząca własność nieruchomości została zawarta bez zezwolenia władzy państwowej wymagane było uzyskanie orzeczenia właściwego sądu stwierdzającego nieważność określonej umowy, aby w sprawie administracyjnej o stwierdzenie podpadania nieruchomości pod działanie przepisu art. 2 ust. 2 lit. e dekretu powołać się na nieważność czynności prawnej. Ponadto wyjaśnił, że błędne jest stanowisko skarżącej, iż organ odwoławczy rozstrzygnął w decyzji odwoławczej w sposób nieprzewidziany przez art. 138 k.p.a. Skoro bowiem decyzja ta została zaskarżona odwołaniem w części to organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez to, że uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 i w tej części umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji. Nie podzielił również stanowiska dotyczącego naruszenia art. 129 § 2 k.p.a.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że z przepisów BGB wynika, że do przeniesienia własności nieruchomości było wymagane: 1) zawarcie umowy zobowiązującej do przeniesienia własności nieruchomości; 2) zgoda zbywającego i nabywcy na przeniesienie własności gruntu na wpisanie zmiany w prawie do księgi wieczystej, tzw. powzdanie (inaczej przewłaszczenie) rodzące skutek rozporządzający; 3) wpis zmiany w prawie do księgi wieczystej mający charakter konstytutywny. Zatem ocena stanu prawnego nieruchomości przejętej w trybie dekretu w dacie 13 września 1944 r. musi opierać się dokumentach notarialnych i sądowych a dowody w postaci ewidencji mogą mieć charakter jedynie informacyjny.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.) polegające na błędnym uznaniu, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyjaśnił, czy odwołującej się Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje interes prawny - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, bezzasadnego przypisania organowi naruszenia wymienionych przepisów postępowania administracyjnego, uchylenia decyzji organu i związania go nieprawidłową oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 127 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; dalej jako "dekret") poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że odwołująca się Agencja Nieruchomości Rolnych nie ma interesu prawnego z tego tylko powodu, że nie posiada tytułu prawnorzeczowego do działki objętej zaskarżeniem, w sytuacji, w której wykonuje uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do części dawnych parcel katastralnych nr [...] i [...], które obecnie stanowią działki [...] i [...], co do których było prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia, czy nieruchomość stanowiąca części dawnych parcel nr [...] i [...] podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.;

3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - uznając, że następcy M. T. (S.) nie mają przymiotu strony - miał naruszyć przepisy k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego, w sytuacji, w której w istocie Sąd nie zakwestionował ustaleń faktycznych Ministra, lecz zajął przeciwne stanowisko wyłącznie w oparciu o odmienną wykładnię przepisów prawa materialnego (zarzut 4) - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do bezzasadnego przypisania organowi naruszenia wymienionych przepisów postępowania administracyjnego oraz uchylenia zaskarżonej decyzji;

4) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 2 ust. 2 dotyczy wyłącznie nieruchomości podpadających pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i pozwala - w przypadku ustalenia, że dana nieruchomość nie miała charakteru ziemskiego - przypisać przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nabywcy nieruchomości powstałej w wyniku działu dokonanego po 1 września 1939 r.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi E. W., zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od E. W. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że skarżący kasacyjnie niewyjaśnił na jakim tytule prawnym Agencja Nieruchomości Rolnych opiera swój interes prawny do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż w końcowej części decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. wyjaśniono, że "części dawnych parcel katastralnych nr [...] i [...] znajdują się we władaniu ANR OT w [...], co powoduje, że podmiot ten ma interes prawny w postępowaniu z wniosku następców prawnych M. T. (S.)". Podniesiono, że stan prawny spornych nieruchomości wynika z publicznego rejestru teleinformatycznego zatem nie było konieczności dołączania odpisów ksiąg wieczystych.

Minister nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że w Agencji Nieruchomości Rolnych przysługiwałby interes prawny (i prawo skutecznego wniesienia odwołania) tylko wówczas, gdyby posiadała tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej danym postępowaniem. Podkreślił, że rozstrzygnięcie rzutuje na sferę prawną dawnego właściciela (jego spadkobierców) oraz Skarbu Państwa i to te podmioty mają interes prawny w rozpatrywanej sprawie. ANR będąca właścicielem części dawnych parcel [...] i [...] na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1491), w jego opinii, jest stroną postępowania, ponieważ wymieniona działka pochodzi z nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa, wchodzącej niegdyś w skład Państwowego Funduszu Ziemi. W przypadku ustalenia, że przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa było bezprawne, będzie to miało wpływ na zakres praw i obowiązków Skarbu Państwa, których wykonywanie należy do Agencji Nieruchomości Rolnych. Wskazano również, że wynik tego postępowania może mieć wpływ na inne działki stanowiące majątek [...] w stosunku, do których w przyszłości mogą być składane kolejne wnioski. Ponadto w sytuacji ustalenia, że niektóre działki nie podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu może doprowadzić do sytuacji, w której powierzchnia nieruchomości przestanie przekraczać 50 ha lub 100 ha, co w konsekwencji oznaczać będzie, że także pozostałe działki nie podlegałyby przejęciu.

Minister wskazał, że twierdzenia Sądu, iż organ bez jakiejkolwiek analizy i oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie dotyczącym charakteru spornych nieruchomości i kwestii stosowania w niniejszej sprawie art. 2 ust. 2 dekretu pomijając, że M. T. nabyła nieruchomość w 1939 r., a wpisu do księgi gruntowej dokonano w 1942 r. są niezasadne. Organ podniósł, że wszelkie ustalenia w niniejszej sprawie były oparte na dokumentach notarialnych i sądowych, a powołanie się na ewidencję nieruchomości przejętych w powiecie poznańskim miało charakter jedynie pomocniczy. Bezspornym jest jego zdaniem, co zaznaczono w decyzji, że do faktycznego działu nieruchomości doszło dopiero po dokonaniu, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami kodeksu cywilnego niemieckiego, ostatniej czynności tj. wpisu do księgi gruntowej. Stąd też, zdaniem skarżącego kasacyjnie niezrozumiałe jest wskazanie przez Sąd by podnoszone przez skarżącą zagadnienie wynikające z art. 56 Kodeksu zobowiązań z dnia 27 października 1933 r. (Dz. U. Nr 82, poz. 598 ze zm.) winno być wyjaśnione przed wydaniem przez Ministra decyzji kończącej sprawę w administracyjnym toku instancji, zwłaszcza, że rozważanie nieważności części umowy zawartej w dniu [...] maja 1939 r. nie ma znaczenia z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 2 dekretu.

Organ zaznaczył, że stanowisko Sądu I instancji, że art. 2 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu miał zastosowanie jedynie do nieruchomości ziemskich, a zatem możliwość zastosowania art. 2 ust. 2 dekretu wymaga wcześniejszego ustalenia, czy sporna nieruchomość miała ziemski charakter prowadziłoby do sytuacji, w której ocena skuteczności działu, a co za tym idzie - interesu prawnego wnioskodawcy, dokonywana byłaby w końcowej fazie postępowania, przez pryzmat rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. po ustaleniu charakteru nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sprzeczne jest to z wynikającą z przepisów koniecznością ustalenia, czy wnioskodawca jest stroną, w ramach wstępnych czynności organu administracji.

Podkreślono również, że wyrażone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przesłanki powierzchniowe mają kluczowe znaczenie w sprawach z zakresu reformy rolnej, zatem nie do przyjęcia jest stanowisko Sądu, w którym wskazuje on, że art. 2 ust. 2 ma zastosowanie do nieruchomości, co do których uznano, że podpadają one pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zdaniem organu celem art. 2 ust. 2 dekretu jest zapobieżenie wojennym podziałom, które zwolniłyby nieruchomość spod przejęcia zatem skuteczność działu powinna być rozpatrywana w kontekście pierwotnej nieruchomości i nie może być uzależniona od cech jednej z nieruchomości powstałej w wyniku działu, ani tym bardziej od cech części takiej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzuty skargi kasacyjnej można podzielić na dwie grupy. Pierwsze dwa zarzuty dotyczą kwestii związanych istnieniem interesu prawnego odwołującej się od decyzji Wojewody Wielkopolskiego Agencji Nieruchomości Rolnych w odniesieniu do działki nr [...], dwa pozostałe zaś dotyczą przymiotu strony toczącego się postępowania w odniesieniu do następców prawnych M. T..

Odnosząc się do zarzutów dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyjaśnił, czy odwołującej się Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa przysługuje interes prawny, stwierdzić należy, że zarzut te nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że z wykazu właścicieli i władających sporządzonego przez Starostę [...] w dniu [...] października 2012 r. wynika, że właścicielem działki nr [...] jest L. Spółka z o.o. [...] Spółka Komandytowa. Sąd I instancji zasadnie więc przyjął, że organ odwoławczy nie wyjaśnił czy rzeczywiście sporny grunt znajduje się we władaniu Agencji i jaki to władanie ma charakter. Podkreślić należy, że powyższe ustalenie ma istotne znaczenie dla oceny interesu prawnego Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w toczącym się postępowaniu dotyczącym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Nie zasługuje na uwzględnienie także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że odwołująca się Agencja Nieruchomości Rolnych nie ma interesu prawnego tylko z tego powodu, że nie posiada tytułu prawnorzeczowego do działki objętej zaskarżeniem. Skarżąca kasacyjnie argumentowała, że działka nr [...] pochodzi z nieruchomości przejętych na własność Skarbu Państwa, wchodzących niegdyś w skład Państwowego Funduszy Ziemi. Postępowanie zaś może doprowadzić do ustalenia, że przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa było bezprawne, co ma wpływ na zakres praw i obowiązków Skarbu Państwa, a ich wykonywanie należy do Agencji Nieruchomości Rolnych.

Powyższa argumentacja nie może przesądzać o istnieniu interesu prawnego Agencji Nieruchomości Rolnych w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Zauważyć bowiem należy, że legitymacja czynna w postępowaniu administracyjnym wynika z regulacji art. 28 k.p.a. Przy czym jest to zagadnienie materialnoprawne, bo interes prawny ją warunkujący jest pochodną istnienia przepisu prawa materialnego, z którego czerpać można status strony w postępowaniu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny, który wyprowadzony być musi z konkretnego przepisu prawa. Jednolicie interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek generalnie o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego (może też należeć do innej gałęzi prawa), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11 i z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12). Reguły te odnoszą się do wszystkich postępowań administracyjnych.

Skarżący kasacyjnie nie wskazała z jakich przepisów prawa materialnego miałby wynikać interes prawny Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa do bycia stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

W przywołanej w skardze kasacyjnej argumentacji na poparcie powyższego zarzutu pominięto istotną cechę interesu prawnego jaką jest jego aktualność. Nie ulega bowiem wątpliwości, że interes prawny musi być aktualny, czyli istniejący w trakcie trwania postępowania. Interesu prawnego, nie można wywodzić, jak to czyni skarżący kasacyjnie organ, z okoliczności, że w przeszłości danemu podmiotowi przysługiwało prawo do nieruchomości. Prawo to bowiem musi przysługiwać w czasie trwania postępowania administracyjnego dotyczącego tej nieruchomości.

Rozumienie pojęcia interesu prawnego przedstawione przez Sąd I instancji było więc prawidłowe, a co za tym idzie zrzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do drugiej grupy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1944 r. "nieważne są wszystkie prawne i fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2-im ust. (1) pkt e), dokonane po dniu 1 września 1939 r." Z powyższego przepisu wynika więc wprost, że sankcją nieważności zostały dotknięte jedynie "prawne i fizyczne działy" nieruchomości ziemskich. Przejęciu na rzecz Skarbu Państwa podlegały jedynie nieruchomości ziemskie, stąd też tak daleko idące konsekwencje prawne zawarte w powyższym przepisie, których celem było uniemożliwienie dokonywania takich podziałów majątków ziemskich, które mógłby mieć wpływ na ustawowe minimum powierzchniowe decydujące o tym czy nieruchomość ziemska podpadała pod działanie dekretu. Powyższy przepis i sanacja w nim zawarta odnosiła się więc jedynie do nieruchomości ziemskich oraz nieruchomości, które nie posiadały charakteru rolnego, ale pozostawały z nieruchomością w tzw. związku funkcjonalnym z częścią dawnego majątku o charakterze rolniczym i przez to mogły być przejęte przez Skarb Państwa w trybie dekretu, ponieważ nadawały się na cele reformy rolnej wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że aby ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 2 ust. 2 dekretu organ odwoławczy powinien najpierw ustalić, czy sporne nieruchomości miały charakter nieruchomości ziemskich, czego organ II instancji nie uczynił. Dopiero takie ustalenie pozwoli na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy następcy prawni M. T. posiadają przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Powyższe przesądza o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, 77, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznając, że następcy prawni M. T. nie mają przymiotu strony oraz błędnej wykładni prawa materialnego, to jest art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu .

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.