Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 588/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2044/17 w sprawie ze skargi M. G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. G. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2044/17 oddalił skargę M. G. (dalej: "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Rejonowy Policji [...] wystąpił do Komendanta Stołecznego Policji o zwolnienie skarżącego - dzielnicowego Rewiru Dzielnicowych [...] Wydziału Prewencji Komendy Rejonowej Policji [...] - ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku podniósł, że przyczyną tego wystąpienia jest długotrwała nieobecność skarżącego w służbie. Wskazał, że od [...] lutego 2016 r. do [...] lutego 2017 r. jego absencja z tytułu zwolnień lekarskich wynosiła [...] dni. [...] lutego 2017 r. skarżący zgłosił się do służby i otrzymał skierowanie do lekarza medycyny pracy, w celu przeprowadzenia badania potwierdzającego możliwość podjęcia służby. Następnie: [...] lutego 2017 r. pełnił służbę, po czym [...] lutego 2017 r. poinformował przełożonego o kolejnym zwolnieniu lekarskim, na którym przebywał do dnia złożenia przedmiotowego wniosku. W ocenie organu tak długa absencja skarżącego w służbie powoduje utrudnienia w realizacji zadań Wydziału Prewencji KRP [...] oraz konieczność scedowania przydzielonych mu obowiązków na innych funkcjonariuszy pełniących służbę w tym samym Wydziale. Nieobecność skarżącego pełniącego służbę na stanowisku dzielnicowego miała również niekorzystny wpływ na postrzeganie formacji przez przedstawicieli społeczności lokalnej. Mieszkańcy rejonu podległego mu wyrażali niezadowolenie z faktu konieczności załatwiania spraw z policjantami, którzy tylko doraźnie zastępowali skarżącego jako dzielnicowego na danym obszarze. Organ zaznaczył również, że skarżący został skierowany do komisji lekarskiej w celu ustalenia stanu zdrowia oraz zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia służby. W orzeczeniu Komisji Lekarskiej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 kwietnia 2017 r. stwierdzono, że skarżący jest zdolny do pełnienia służby w Policji z ograniczeniem - czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że dla skarżącego wskazana jest służba niewymagająca nadmiernych napięć nerwowych oraz w unormowanym czasie z ograniczeniem ciężkich wysiłków fizycznych, a także, że wymaga on okresowej kontroli psychiatrycznej i psychologicznej celem stabilizacji stanu psychicznego. Organ stwierdził, że w strukturach KRP [...] nie znaleziono stanowiska służbowego, które mogłoby spełniać kryteria, o których mowa w ww. orzeczeniu komisji lekarskiej.

Dodatkowo organ wskazał, że wobec faktu ujawnienia popełnienia przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego, polegającego na wykonywaniu zajęcia zarobkowego poza służbą bez pisemnej zgody właściwego przełożonego, [...] marca 2016 r. wszczęto, na polecenie Komendanta Rejonowego Policji [...] czynności wyjaśniające, w następstwie których [...] kwietnia 2016 r. przełożony dyscyplinarny wydał postanowienie nr [...] o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu.

Komendant Stołeczny Policji zawiadomieniem z [...] czerwca 2017 r. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zawiadomienie to zostało doręczone w trybie zastępczym, przewidzianym w art. 44 § 4 k.p.a., [...] lipca 2017 r.

Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. zwolnił skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji - z [...] sierpnia 2017 r. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza zwolnień lekarskich skarżącego w okresie od [...] lutego 2016 r. do [...] lipca 2017 r. wskazuje, iż nie pełnił on służby w związku z chorobą przez [...] dni. Podał również, że długotrwała absencja chorobowa wywierała i nadal wywiera negatywny wpływ na efektywność działań Policji na obszarze działania KRP [...]. Powoduje bowiem nie tylko ograniczenie liczebne policjantów, którymi dysponuje przełożony, ale również uniemożliwia zatrudnienie w jego miejsce osoby dyspozycyjnej, a przez to zapewnienie efektywnej obsady etatowej. Konieczne jest również znaczne obciążenie pracą innych policjantów, którzy zobowiązani są realizować nie tylko przypisane im zadania, ale również obowiązki przydzielone skarżącemu, których osobiście nie zrealizował.

Skarżący złożył odwołanie od ww. rozkazu personalnego.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] października 2017 r., utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący tylko w okresie od [...] lutego 2016 r. do [...] lipca 2017 r. przedstawił kilkadziesiąt zaświadczeń lekarskich od tego samego lekarza psychiatry stwierdzających jego niezdolność do służby łącznie przez [...] dni. Do służby zaś stawił się wyłącznie incydentalnie: [...] lutego 2017 r. Nieobecność skarżącego w służbie z powodu choroby miała zatem charakter trwały. W okresie od [...] lipca 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r. przebywał on na leczeniu w Szpitalu Specjalistycznym MSWiA w [...], co również powodowało jego absencję w służbie. Organ zaznaczył, że długotrwałe (ponad 12 miesięczne) nieświadczenie przez policjanta służby z powodu choroby stanowi podstawę do zwolnienia go ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. W ocenie organu przerwanie przez skarżącego ponad 11-miesięcznego okresu korzystania ze zwolnień lekarskich, a następnie stawienie się i pełnienie służby zaledwie przez 4 dni, stanowiło celową próbę uniknięcia ewentualnego zwolnienia ze służby na podstawie ww. przepisu.

Zdaniem organu odwoławczego sytuacja skarżącego wpływała negatywnie na organizację służby w KRP [...], a w konsekwencji na zapewnienie bezpieczeństwa obywateli przez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Omawiana sytuacja dezorganizuje tok służby. Długotrwała, ciągła nieobecność skarżącego w służbie w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego policjanta, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie funkcjonariuszy. Zwiększona liczba zadań służbowych po stronie obecnych w służbie policjantów wprost przekłada się na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości ich realizacji. Taki stan rzeczy bezspornie sprzeczny jest z interesem społecznym, a tym samym z "ważnym interesem służby".

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 76 § 1 w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Celem organu było wskazanie przyczyn i okoliczności uzasadniających zwolnienie policjanta ze służby ze względu na ważny interes służby. Interes ten był osią przedmiotowego postępowania, a nie postawa, osiągnięcia czy przebieg służby funkcjonariusza. Celem postępowania nie było również ustalenie przyczyn absencji policjanta w służbie. Istotą było wykazanie, że długotrwały brak świadczenia służby przez policjanta narusza jej ważny interes, a co za tym idzie - ważny interes społeczny.

W ocenie organu odwoławczego nie jest trafny zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji prawidłowo przesłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania na adres zawarty w aktach osobowych oraz w przedkładanych przez skarżącego w zaświadczeniach lekarskich - jako adres jego pobytu w czasie niezdolności do pracy. Przesyłki tej skarżący jednak nie podjął wskutek czego, po dwukrotnym jej awizowaniu oraz upływie terminu wskazanego w art. 44 § 3 k.p.a., zawiadomienie uznano za doręczone. W aktach osobowych brak jest dokumentów zawierających informację o tym, aby skarżący dokonywał zmiany adresu miejsca zamieszkania. Natomiast informacja o pobycie skarżącego w szpitalu ujawniła się dopiero w toku prowadzonego postępowania (pismo z [...] lipca 2017 r. z SP ZOZ Szpitala Specjalistycznego MSWiA w [...] zostało przekazane do Komendy Stołecznej Policji [...] lipca 2017 r.). Zatem organ pierwszej instancji posiadł wiedzę o rzeczywistym miejscu pobytu strony, w chwili gdy skutek doręczenia ww. zawiadomienia o wszczęciu postępowania już nastąpił.

Skarżący na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] października 2017 r. nie narusza prawa.

Sąd podał, że rozkaz personalny wydany na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ma charakter fakultatywny i podejmowany jest w ramach uznania administracyjnego. Akt o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana.

Sąd zwrócił uwagę, że absencja skarżącego w służbie z powodu choroby trwała od [...] lutego 2016 r. do [...] lutego 2017 r., tj. przez okres [...] dni. [...] lutego 2016 r. skarżący stawił się do służby i otrzymał skierowanie do lekarza medycyny pracy w celu przeprowadzenia badania potwierdzającego możliwość podjęcia służby. Lekarz medycyny pracy ustalił, że skarżący jest zdolny do służby. Następnie: [...] lutego 2017 r. skarżący pełnił służbę, po czym od [...] lutego 2017 r. przedkładał kolejne zwolnienia lekarskie, na których przebywał do [...] lipca 2017r. (łącznie [...] dni). Przedkładane zaświadczenia lekarskie pochodziły od lekarza psychiatry. Od [...] lipca 2017 r. skarżący przebywał w SP ZOZ Szpitalu Specjalistycznym MSWiA w [...]. Zgodnie z informacją skierowaną przez ww. placówkę w piśmie z [...] sierpnia 2017 r., termin wypisu skarżącego został przewidziany na [...] sierpnia 2017 r. We wskazanym okresie skarżący nie wykonywał więc żadnych czynności służbowych. Skarżący, w celu ustalenia, czy spełnia kryteria określone w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, został skierowany do komisji lekarskiej w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby. Orzeczeniem z [...] kwiettnia 2017 r. [...] Rejonowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych ustaliła, że jest on zdolny do służby w Policji z ograniczeniem (kategoria B). Jednocześnie Komisja stwierdziła, że skarżący jest czasowo niezdolny do służby na zajmowanym stanowisku - dzielnicowego Rewiru Dzielnicowych [...] Wydziału Prewencji KRP [...]. Jednakże, pomimo uznania skarżącego za zdolnego do służby z ograniczeniem, przedkładał on kolejne zwolnienia lekarskie wystawione przez lekarza psychiatrę potwierdzające jego niezdolność do służby do [...] lipca 2017 r.

Zdaniem Sądu okres pozostawania przez skarżącego na zwolnieniach lekarskich jest znaczący oraz nie pozostawał bez wpływu na organizację pracy i efektywność działania Komendy Rejonowej Policji [...]. W ww. okresie czynności skarżącego musieli bowiem wykonywać pozostali funkcjonariusze, co skutkowało obciążeniem ich dodatkowymi zadaniami. Przy powszechnie znanej, trudnej sytuacji kadrowej oraz specyfice zadań nałożonych na tę formację, przedłużanie takiego stanu odbywałoby się z ewidentną szkodą dla służby. W takiej sytuacji można uznać, że zachodziła potrzeba skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że organ zasadnie uznał, że tak ukształtowana sytuacja faktyczna, tj. długotrwała nieobecność w służbie skarżącego zajmującego ważne stanowisko - dzielnicowego oraz konieczność realizacji przez pozostałych funkcjonariuszy zwiększonej ilości zadań, nie może zostać niedostrzeżona w aspekcie interesu służby, który - mierzony interesem społecznym - jako istotny, winien determinować podejmowaną decyzję zwolnieniową, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd zaznaczył przy tym, że funkcjonariusz Policji, który nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, a w świetle orzeczenia komisji lekarskiej wykazuje zdolność do pełnienia służby (choćby z ograniczeniem), nie może skutecznie powoływać się na swój słuszny interes w rozumieniu art. 7 k.p.a. Jego postępowanie wpływa bowiem negatywnie na organizację służby, której dobro oceniane jest przez pryzmat zadań Policji. Nie bez znaczenia są tu względy wynikające z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki, jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), i nie można tego rodzaju ocen postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej.

Odnośnie zarzutu pominięcia przez organ Policji dowodów potwierdzających dotychczasową nienaganną służbę skarżącego, a także załączone do skargi "Podziękowania" organów samorządowych oraz Centrum Szkoleniowego "[...]" w [...] za owocną współpracę, pomoc oraz działania edukacyjne wskazać należy, że ustawodawca nie uzależnił możliwości zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji od przebiegu służby funkcjonariusza ani jego subiektywnego przekonania co do przydatności do dalszej służby. Umożliwił natomiast przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na tę formację przepisami prawa, podjęcie takich działań w zakresie doboru kadry, aby mogła ona efektywnie te zadania realizować. Biorąc powyższe pod uwagę, załączone do skargi dokumenty oraz opinie zawarte w aktach osobowych skarżącego pozostały bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Końcowo Sąd podkreślił, że wprawdzie organy obu instancji w uzasadnieniu wydanych rozkazów personalnych powołały się na okoliczność wszczęcia wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] i przedstawienia mu zarzutów podejmowania we wskazanych okresach w roku 2015 i 2016 zajęcia zarobkowego poza służbą bez uzyskania pisemnej zgody właściwego przełożonego w sprawach osobowych (organ odwoławczy powołał się również na okoliczność prowadzonego postępowania karnego, w tym wydania przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] postanowienia z [...] października 2016 r. o umorzeniu śledztwa), to jednak okoliczności te nie miały przesądzającego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Przyczyną zwolnienia skarżącego ze służby była bowiem jego długotrwała nieobecność w służbie i niemożność realizacji przypisanych mu obowiązków, co godzi w interes służby jako dobro nadrzędne.

Skarżący na powyższy wyrok złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniósł o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy, przez uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z [...] października 2017 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych za obie instancje oraz o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 41 ust. 2 pkt. 5 i nast. ustawy o Policji, przez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie (błąd subsumcji) w stosunku do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i w konsekwencji czego wydanie wyroku oddalającego skargę, przez uznanie, że skarżący wyczerpał swoim postępowaniem dyspozycję normy art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji, gdy tymczasem z zebranych w toku postępowania administracyjnego dowodów z dokumentów (również tych znanych organowi z urzędu) oraz ustalonych w toku postępowania administracyjnego faktów - brak było podstaw do wyciągania tak drastycznych i daleko idących negatywnych wniosków kadrowych, co do decyzji w zakresie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, mając na uwadze istnienie szeregu innych okoliczności, które przemawiały za pozostawieniem go w służbie;

naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 i art. 8, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na:

naruszeniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów o postępowaniu, tj. art. 7, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a., a które to naruszenia w sposób istotny wpłynęły na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, a na które to uchybienia w toku postępowania administracyjnego i postępowania sądowego konsekwentnie zwracał uwagę skarżący i w konsekwencji czego uznanie przez Sąd, że nieobecność skarżącego w służbie z powodu choroby była wystarczającą przesłanką do zwolnienia go ze służby w Policji, przy jednoczesnym pominięciu istotnych okoliczności faktycznych towarzyszących, tj. długoletnia służba w Policji na wymagalnych stanowiskach służbowych, swoistego rodzaju mobbing stosowny wobec niego, a także prowadzenie nieuzasadnionych postępowań karnych i dyscyplinarnych, które zakończyły się umorzeniem, a które to okoliczności w sposób oczywisty wpłynęły na ponowne pogorszenie się stanu zdrowia psychicznego skarżącego;

naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a, przez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu wydanego wyroku - wyjaśnienia przez Sąd - z jakich powodów załączone do skargi pozytywne opinie i dokumenty, które niewątpliwie świadczyły na korzyść skarżącego i dowodziły o jego zasługach na rzecz słusznego interesu społecznego - nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, co powoduje brak możliwości dokonania kontroli instancyjnej wydanego wyroku, zważywszy na wagę załączonych do skargi dowodów z dokumentów, a także ograniczenie się do zdawkowej wypowiedzi w zakresie naruszenia przez organ szeregu norm postępowania, z treści której nie sposób jest wynieść dlaczego Sąd uznał za prawidłowe działanie organów administracji w niniejszej sprawie, co w połączeniu z brakiem wyjaśnienia przez Sąd nieistotności wagi dokumentów załączonych do skargi nie daje możliwości oceny prawidłowości lub/i braku prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Oświadczył także, że nie żąda rozpoznania sprawy na rozpsrawie. W ocenie organu złożona przez skarżacego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stanowi ona polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu.

Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania (która w niniejszej sprawie nie zachodzi) może rozpoznawać jedynie te uchybienia, które zostały wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Sąd drugiej instancji nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie.

Rozpoznając we wskazanych granicach skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie oparta została na obu podstawach prawnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadniczo w pierwszym rzędzie rozpoznane winny zostać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego powinna być dokonana na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.7 i art. 8 k.p.a., art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. W ramach tego zarzutu wytknięto pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, a tym samym błędną ocenę materiału dowodowego przeprowadzoną przez organy administracji publicznej, które niewyczerpująco zgromadziły materiał dowodowy, jak i wydały decyzję w oparciu o niepełnie ustalony stan faktyczny.

Jak wynika z art. 7 k.p.a. organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny.

Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia ze służby w Policji - z uwagi na ważny interes służby, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i pozwalałby na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że taki materiał został w sprawie zgromadzony, a jego ocena była swobodna lecz nie dowolna.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było jej wykluczenie z tego grona.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować w służby w omawianej formacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy o Policji, należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega również potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Może być ona zatem wykorzystywana również w celu likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z licznymi nieobecnościami policjanta w służbie. Podkreślenia wymaga, że nie tyle sama długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie, lecz przede wszystkim negatywne skutki długotrwałych i powtarzających się absencji chorobowych funkcjonariusza mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że organy administracji publicznej nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Ponadto Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalność zwolnienia skarżącego ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń.

Celem prowadzonego postępowania, na co słusznie zwrócił uwagę i organ i Sąd pierwszej instancji, było wskazanie przyczyn i okoliczności uzasadniających zwolnienie skarżącego ze służby ze względu na ważny interes służby. Istota sprawy sprowadzała się do wykazania ważnego interesu służby i jego naruszenia czy też zagrożenia, nie zaś do ustalania i badania postawy, osiągnięć czy przebiegu służby skarżącego. Są to okoliczności relewantne z punktu widzenia normy prawnej stanowiącej podstawę materialną zaskarżonej decyzji.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący od [...] lutego 2016 r. do [...] lutego 2017 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich. [...] lutego 2017 r. zgłosił się do służby, a następnie [...] lutego 2017 r. przedstawił kolejne zwolnienie lekarskie, na którym przebywał do [...] lipca 2017 r. Od [...] lipca 2017 r. skarżący znajdował się w SP ZOZ Szpitalu Specjalistycznym MSWiA w [...], a termin wypisu ze szpitala przewidziany został na [...] sierpnia 2017 r. Taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której policjant miał pełnić służbę. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Skutki przedłużającej się absencji chorobowej policjanta na funkcjonowanie Policji i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są oczywiste i nie wymagają dowodzenia. Faktem powszechnie znanym jest to, że etaty i środki, którymi dysponuje Policja, są niewystarczające. Zatem muszą być one wykorzystane jak najbardziej efektywnie, gdyż wymaga tego konieczność skutecznej realizacji zadań formacji. Oczywistym również jest, że zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego funkcjonariusza, muszą być przydzielane pozostałym funkcjonariuszom. Zwiększa to ich obciążenie, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. Taki stan rzeczy wymusza również konieczność podejmowania określonych działań przez przełożonych, którzy zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo-organizacyjnych. Organy Policji nie mogą być zatem pozbawione możliwości takiego doboru kadry, by służbę w omawianej formacji pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji. Tymczasem skarżący z uwagi na stan zdrowia wykazuje zupełny brak dyspozycyjności. Taka sytuacja, niezależnie od jej przyczyny, w sposób oczywisty dezorganizowała pracę macierzystej jednostki Policji, co niewątpliwie kolidowało z ważnym interesem formacji.

Z powyższych względów nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, rozwiązując ze skarżącym stosunek służbowy z uwagi na ważny interes służby. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes policjanta był ważniejszy od dobra formacji oraz by z naruszeniem ważnego interesu służby należało go bezwzględnie pozostawić w gronie funkcjonariuszy Policji. Dlatego też zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać należy za bezzasadny. Sądowi pierwszej instancji i organom administracji nie można bowiem zarzucić niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu w niepodważonych okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia oraz dlaczego przyjął, że zostały spełnione przesłanki z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Stanowiska Sądu nie sposób uznać za nieuzasadnione. To, że skarżący nie zgadza się z tym stanowiskiem co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z argumentacją Sądu, nie świadczy o uchybieniu wymogom co do uzasadnienia wyroku wskazanym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i o jego naruszeniu. Przywoływanej w skardze kasacyjnej oceny Sądu pierwszej instancji odnoszącej się do załączonych do skargi dokumentów i opinii nie należy odczytywać bez kontekstu w jakim została wyrażona, a zwłaszcza bez tej części argumentacji Sądu, w której ustosunkowuje się do dowodów, na które powoływał się skarżący. Z zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu w sposób jasny wynika, dlaczego Sąd uznał, że zasługi, na które powołuje się skarżący pozostają bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. W sprawie zostało wykazane ponad wszelką wątpliwość, że słuszny interes skarżącego musiał w zaistniałych okolicznościach faktycznych ustąpić przed interesem służby będącego tożsamym z interesem społecznym.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).