Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 704/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 3,  art. 40 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1719/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] 1000 (tysiąc) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] z dnia [...] lipca 2011 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ, SKO) decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej Spółka, skarżąca), utrzymało w mocy decyzję [...] z dnia [...] lipca 2012 r., w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 154.494,52 zł za zajęcie pasa drogowego - drogi krajowej ul. [...] w okresie od dnia 16 maja 2008 r. do dnia 31 grudnia 2009 r., poprzez umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. dodatkowych rurociągów kanalizacji teletechnicznej o łącznej pow. 233,84 m2 rzutu poziomego urządzeń, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, objętym decyzjami:

1) nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r.,

2) nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r.,

3) nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r.,

4) nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że ZDM podjął decyzję o przeprowadzeniu kontroli pasa drogowego ul. [...], w celu ustalenia faktycznej ilości urządzeń umieszczonych w pasie drogowym i ich rzeczywistej powierzchni. Czynności kontrolne odbyły się w dniu 19 stycznia 2011 r. przy udziale funkcjonariuszy Straży Miejskiej. Ze względu na nieobecność przedstawicieli Spółki dokonano komisyjnego zdjęcia pokrywy studni teletechnicznej znajdującą się w ww. pasie drogowym i stwierdzono, że znajduje się w niej 12 rur o średnicy 0,04 m każda w trzech wiązkach po 4 rury w każdej wiązce. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli spisano protokół i wykonano dokumentację fotograficzną. Jak podał organ, z dokumentów, które są w posiadaniu zarządcy drogi wynika, że Spółka w swych wnioskach o wydanie zezwoleń na zajęcie ww. pasa drogowego podawała szerokość urządzeń odpowiadającą dwóm rurom w przypadku przyłącza oraz trzem rurom w przypadku kanalizacji. Kontrola w terenie potwierdziła umieszczenie rurociągów w większej ilości niż deklarowała Spółka.

Wskazano również, że Spółka przed przystąpieniem do robót wystąpiła do ZDM z wnioskami o uzyskanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego celem ich prowadzenia. Stosowne zezwolenia zostały udzielone decyzjami z dnia 12 maja 2008 r., 21 lipca 2008 r. i 23 lipca 2008 r. Następnie po zakończeniu prac budowlanych, Spółka wystąpiła o zezwolenie na umieszczenie w ww. pasie drogowym ul. [...] urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego, deklarując łączną powierzchnię 34,96 m2 rzutu poziomego przyłącza oraz 33,00 m2 rzutu poziomego kanalizacji. Spółka otrzymała zezwolenie od zarządcy drogi.

W wyniku kontroli ustalono, że Spółka umieściła w pasie drogowym więcej urządzeń, których łączna powierzchnia wyniosła 233,84 m2 rzutu poziomego urządzeń a więc była w przypadku kanalizacji o 86,04 m2 większa niż zadeklarowana przez Spółkę we wniosku oraz w zezwoleniu wydanym przez zarządcę drogi oraz o 147,80 m2 większa w przypadku przyłącza teletechnicznego. Stwierdzono także, że po czasie, w którym prowadzone były prace związane z budową przedmiotowych urządzeń, tj. po dacie 5 sierpnia 2008 r., nie wpłynął inny wniosek Spółki na prowadzenie robót w celu umieszczenia w pasie drogowym ul. [...] urządzeń infrastruktury technicznej, tj. przyłącza o pow. 147,80 m2 i kanalizacji teletechnicznej o pow. 86,04 m2. Organ w tym miejscu wskazał, że termin prowadzenia robót w okresie od 15 maja 2008 r. do 5 czerwca 2008 r. był jedynym możliwym terminem, w którym Spółka mogła dokonać umieszczenia dodatkowych rurociągów w ww. pasie drogowym. Jak podał organ, Spółka, mając pełne rozeznanie, co do większej ilości urządzeń, niż deklarowana, zobowiązana była poinformować o tym zarządcę drogi celem ustalenia właściwej opłaty odpowiadającej zwiększonej powierzchni faktycznego zajęcia pasa drogowego, czego nie uczyniła.

W konsekwencji powyższego Spółka doprowadziła do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego za okres od dnia 16 maja 2008 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. w wysokości niższej niż wynikło to z faktycznie zajętej powierzchni, co organ uznał za działania sprzeczne z przepisami ustawy o drogach publicznych, podjęte na szkodę [...].

Wobec zasad naliczania kary administracyjnej z tytułu stwierdzonego naruszenia organ wskazał między innymi, że prawidłowość metodologii naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej stosowanej przez Zarząd Dróg Miejskich, potwierdzają przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675), które usuwają wszelkie wątpliwość interpretacyjne w omawianym zakresie. W świetle przepisów art. 37-45 ww. ustawy, niezależnymi urządzeniami będącymi przedmiotem odrębnej własności, są kanalizacje kablowe zdefiniowane jako "zespół ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzący kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych". Mając powyższe na uwadze, zarządca drogi zobligowany jest do traktowania każdego z rurociągów, zbudowanych z ułożonych jeden za drugim i połączonych ze sobą rur HDPE umieszczonych w pasie drogowym, jako odrębnego urządzenia, od którego musi naliczyć i pobrać opłatę za zajęcie pasa drogowego zgodnie z art. 40 ust. 3 i 5 ustawy o drogach publicznych niezależnie od sposobu ułożenia rur w pasie drogowym. Jednocześnie organ wskazał, że opłata ta będzie ustalana w wysokości zależnej od rodzaju i ilości urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym, a tym samym będzie inna w przypadku różnej ilości rurociągów, bo inna też będzie powierzchnia ich rzutu poziomego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na tę decyzję, przywołując treść art. 40 u.d.p. wskazał, że zgodnie z ustępem 5 przywołanego przepisu, podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia.

Wskazał, że z interpretacji tego przepisu, jakiej dokonały organy obu instancji wynikało, że opłata powinna zostać ustalona za każdy kabel oddzielnie, zamiast za całe urządzenie pomimo, że w myśl prawa stanowią one jedno urządzenie.

Takie stanowisko, w ocenie Sądu I instancji, było nieuzasadnione i niezgodne z prawem. WSA zauważył, że skarżąca nie kwestionowała okoliczności funkcjonowania w pasie drogowym urządzenia technicznego w postaci wielootworowego rurociągu kablowego. Kwestią sporną było natomiast uprawnienie organu do pobierania opłaty od poszczególnych rur wyłącznie za zajętość rzutu poziomego urządzenia w pasie drogowym. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, wymaganym parametrem jest jednie liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia. Zgodnie z zaś z wnioskami rurociąg umieszczono w poziomach ułożonych pod sobą w schemacie blokowym. Zdaniem Sądu, organ nie uwzględnił faktu, że rury mogą być układane nie tylko poziomo, ale i jedne pod drugimi na różnych poziomach w obrębie tej samej powierzchni pasa drogowego. Wówczas powierzchnia zabudowy nie zmienia się. Na taką możliwość wskazuje treść powołanego art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w którym ustala się opłatę za zajęcie pasa drogowego jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Sąd podkreślił, że ustawa nie posługuje się parametrem metrów sześciennych. Tym samym umieszczenie dwóch, czterech lub ośmiu rurociągów nie wpływa w żaden sposób na ilość zajmowanych metrów kwadratowych powierzchni, która była zgodna z decyzją tak lokalizacyjną jak i pozwoleniem na budowę.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając mu naruszenie:

I przepisów postępowania, tj.:

1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez Sąd, że poszczególne rurociągi kablowe spięte plastikową opaską stanowią jedno urządzenie znajdujące się w pasie drogowym, podczas gdy każdy rurociąg w rzeczywistości jest oddzielnym urządzeniem,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez Sąd, że rurociągi kablowe zostały umieszczone w pasie drogowym w poziomach ułożonych pod sobą zgodnie ze schematem budowy, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym wykazano, że położenie rurociągów w pasie drogowym względem siebie jest nieuporządkowane i przypadkowe oraz nie ma nic wspólnego z przedstawianymi przez stronę w toku postępowania administracyjnego schematami,

1.2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- wadliwe sporządzenie przez Sąd uzasadnienia wyroku z powodu braku odniesienia się do podnoszonych przez organy okoliczności faktycznych i prawnych przemawiających za uznaniem poszczególnych rurociągów kablowych za osobne urządzenia, a tym samym nie rozpoznanie istoty sprawy,

- brak wytłumaczenia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego Sąd uznał poszczególne rurociągi kablowe (niezależnie od ich liczby) za elementy jednego urządzenia, podczas gdy zebrany materiał dowodowy potwierdzał, że rurociągi te są w rzeczywistości osobnymi urządzeniami, co w konsekwencji uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku,

II prawa materialnego, tj.:

2.1. art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że pasem drogowym jest jedynie powierzchnia gruntu, a nie wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią,

2.2. art. 40 ust. 5 i 12 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- przyjęciu przez Sąd, że nie ma podstaw do naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego za każde ze zdefiniowanych ustawą urządzeń umieszczanych w pasie drogowym oraz bezpodstawne uznanie kilku oddzielnych funkcjonalnie i technicznie rurociągów za jedno urządzenie, a dodatkowo również przyjęcie, iż jednym urządzeniem i to podlegającym tej samej opłacie jest urządzenie bez względu na liczbę składających się na niego rur (2, 4 lub 8 rur), co powoduje, że martwym pozostaje przepis ustawy nakazujący naliczanie opłaty poza długością także w oparciu o średnicę (szerokość rzutu poziomego) każdego urządzenia umieszczonego w przestrzeni pasa drogowego,

- przyjęciu przez Sąd, że podstawą ustalenia opłaty jest zajęta powierzchnia pasa drogowego, podczas gdy art. 40 ust. 5 u.d.p. jednoznacznie wskazuje, że punktem odniesienia do obliczania opłaty winien być "rzut poziomy urządzenia", tj. średnica (szerokość) oraz długość urządzenia służące obliczeniu jego powierzchni, jedynie ustalone w płaszczyźnie równoległej do powierzchni pasa drogowego (jako gruntu),

- przyjęciu przez Sąd, że ilość urządzeń umieszczonych w pasie drogowym nie wpływa w żaden sposób na ilość zajmowanych metrów kwadratowych powierzchni, podczas gdy powierzchnia rzutu poziomego dwóch rurociągów o średnicy 0,04 m każdy będzie inna niż czterech, ośmiu urządzeń o średnicy 0,04 m każde, co w oczywisty sposób wpłynie na wysokość opłaty.

Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Natomiast według art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z regulacji tej wynika, że przepis art. 184 p.p.s.a. stanowi podstawę oddalenia skargi kasacyjnej nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego lub częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Chodzi tutaj o wadliwą argumentację prawną zaskarżonego wyroku lub jej brak. Jeżeli NSA oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu tego Sądu (por. H. Filipczyk, glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II FSK 2057/09, POP 2011, z. 5, poz. 429).

Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie opiera się na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

Za podstawę wyroku z 29 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1719/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Z ustaleń tych wynika, że skarżąca [...] z dnia [...] maja 2008 r. zmienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. uzyskała zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] na odc.: ul. [...] urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. kanalizacji teletechnicznej o łącznej powierzchni 33,00 m2 rzutu poziomego. Z informacji zawartych przez stronę we wniosku z dnia 29 kwietnia 2008 r. wynika, że przedmiotowa kanalizacja teletechniczna zbudowana będzie na długości 239,00 mb o szerokości 0,12 m, wraz z 4 studniami o pow. 1,08 m² każda, co łącznie daje pow. 33,00 m2 rzutu poziomego. Z szerokości podanej we wniosku 0,12 m wynika, że kanalizacja ta zbudowana będzie z 3 rur o średnicy 0,04 m każda.

Skarżąca uzyskała również od zarządcy drogi 4 decyzje zezwalające na umieszczenie w terminie od 30 lipca 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. w pasie drogowym ul. [...] przyłącza kanalizacji teletechnicznej o łącznej powierzchni 147,80 m² rzutu poziomego. Zgodnie z danymi podanymi przez wnioskodawcę we wnioskach w sprawie umieszczenia przedmiotowego przyłącza w pasie drogowym wynika, że urządzenie to będzie wybudowane łącznie na długości 369,50 mb o szerokości 0,08 m wraz z 5 studniami o pow. 1,08 m² każda, co daje łączną pow. 34,94 m² rzutu poziomego urządzenia. Z szerokości podanej we wniosku 0,08 m wynika, że przyłącze zbudowane będzie z 2 rur o średnicy 0,04 m każda.

Skarżąca zgodnie z pouczeniem zawartym w wydanych decyzjach zezwalających na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] urządzeń infrastruktury technicznej tj. kanalizacji i przyłącza teletechnicznego wystąpiła o uzyskanie zezwoleń na dalsze funkcjonowanie przedmiotowych urządzeń w pasie drogowym uzyskując zezwolenie objęte decyzją z dnia [...] marca 2009 r. na funkcjonowanie w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. przyłącza teletechnicznego oraz decyzją z dnia 19 lutego 2009 r. na funkcjonowanie w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. kanalizacji teletechnicznej. Spółka na rok 2009 wykazała powierzchnię urządzeń mniejszą niż dotychczas. Przyłącze kanalizacji teletechnicznej o pow. 25,98 m² w tym pow. studni - 3,51 m², kanalizacja teletechniczna o pow. 12,17 m² w tym pow. studni - 0,70 m². Zmniejszenie powierzchni zajęcia pasa drogowego przez spółkę [...] wynika z tego, że strona odsprzedała poszczególne rurociągi innym podmiotom, które stały się właścicielami urządzeń i we własnym imieniu zobowiązane są do wystąpienia do zarządcy drogi o uzyskanie wymaganych zezwoleń. W wyniku czynności kontrolnych w dniu 19 stycznia 2011 r. stwierdzono, że w studni jest umieszczonych 12 rur o średnicy 0,04 m w trzech wiązkach po 4 rury w każdej wiązce. Wykonano dokumentację fotograficzną potwierdzającą stan faktyczny. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

W pkt 1b skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko jako zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji ale także jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Wyjaśnianie podstawy prawnej wyroku nie doznaje ograniczeń, co do doboru argumentów i języka, poza tymi wynikającymi wprost z Konstytucji RP i ustaw, którym sędzia podlega. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spełnia wymogi ustawowe. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak również kiedy uzasadnienie zaskarżonego wyroku bazuje na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Sąd I instancji przedstawił rzeczywisty i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy.

W pkt 1a skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a w uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 40 u.d.p.

Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie jest uzasadniony, ponieważ przepis ten nie miał w sprawie zastosowania.

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. O charakterze materialnoprawnym, czy proceduralnym danego przepisu nie decyduje to, w jakim akcie prawnym został on zamieszczony ale jego przedmiot i treść regulacji. Prawo materialne to te przepisy, które regulują bezpośrednio określone stosunki materialnoprawne nakładając na podmioty w nich uczestniczące obowiązki bądź przyznając tym podmiotom uprawnienia. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w jej uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzucając organom administracji publicznej błędną wykładnię art. 40 ust. 5 u.d.p. przedstawił własną wykładnię tego przepisu: "Gdyby intencją ustawodawcy było inne ustalenie podstawy naliczenia opłaty, to wówczas winien byłby użyć innego miernika wartości zajęcia pasa drogowego, np. objętości (kubatury) urządzenia, albo winien wyraźnie wskazać, iż w przypadku urządzeń wielowarstwowych powierzchnię przyjętą jako podstawa naliczenia opłaty należy sumę powierzchni wszystkich urządzeń (rur), ułożonych w kilku warstwach. W ocenie Sądu nieprawidłowa interpretacja art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dokonana przez organy I oraz II instancji prowadzi do wniosku, iż organ ustala opłaty za każdy kabel oddzielnie, zamiast za całe urządzenie, mimo, iż w myśl obowiązującego prawa stanowią one jeden przedmiot decyzji. Stąd należy uznać stanowisko organów, wyrażone w zaskarżonej decyzji, aprobującej podbieranie opłaty za zajętość poszczególnej rury, a nie za jedno urządzenie teletechniczne - za nieuzasadnione i sprzeczne z prawem".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prezentując własną wykładnię art. 40 ust. 5 u.d.p. pominął jednak szereg przepisów prawa, które winne były zostać uwzględnione i przeanalizowane przez organy administracji publicznej na etapie subsumcji.

Według art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2) u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z 40 ust. 5 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Zgodnie z definicją legalną, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). W omawianej ustawie brak jest definicji legalnej pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej". Według definicji powszechnej, urządzeniem jest przedmiot umożliwiający wykonanie określonego procesu, często stanowiący zespół połączonych ze sobą części stanowiących funkcjonalną całość, służący do określonych celów, np. do przetwarzania energii, wykonywania określonej pracy mechanicznej, przetwarzania informacji, mający określoną formę budowy w zależności od parametrów pracy i celu przeznaczenia. Z kolei, infrastruktura techniczna to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej (osiedla, dzielnicy, miasta, zakładu przemysłowego itp.) w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp.

Według art. 2 pkt 8) ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm. – dalej p.t.), infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.

W § 3 pkt 2), pkt 5) pkt 6), pkt 8) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., Nr 219, poz. 1864 ze zm.) znajdują się następujące definicje legalne: telekomunikacyjny obiekt budowlany - linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe; kanalizacja kablowa - ciąg rur osłonowych i związanych z nimi pomieszczeń podziemnych dla kabli i ich złączy oraz urządzeń telekomunikacyjnych; linia kablowa - ciąg połączonych kabli; linia kablowa podziemna - linię kablową umieszczoną bezpośrednio w ziemi. Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia, linie kablowe powinny być umieszczane w kanalizacji kablowej, z zastrzeżeniem § 5 ust. 1 i § 6. Natomiast według § 6 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, kanalizacja kablowa może być sytuowana w pasie drogowym z wykorzystaniem drogowych obiektów inżynierskich. W przypadku uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi na usytuowanie kanalizacji kablowej w pasie drogowym z wykorzystaniem drogowych obiektów inżynierskich bądź w innym dostępnym dla kanalizacji kablowej terenie należy kanalizację tak usytuować, aby liczba zbliżeń i skrzyżowań kanalizacji kablowej z innymi obiektami budowlanymi lub śródlądowymi wodami powierzchniowymi była jak najmniejsza. Warunki techniczne i usytuowana, jakim powinna odpowiadać kanalizacja kablowa i linie kablowe podziemne w przypadkach współwykorzystania innych obiektów budowlanych oraz zbliżeń telekomunikacyjnego obiektu budowlanego do innych obiektów budowlanych, w tym skrzyżowań z innymi obiektami budowlanymi i śródlądowymi wodami powierzchniowymi, zwanym dalej "zbliżeniem do innego obiektu budowlanego", określa załącznik nr 1 do rozporządzenia.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Natomiast według art. 38 ust. 1, 2 i 3 u.d.p., istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Przepisy te stanowiły podstawę prawną zezwolenia spółce na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń w postaci rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej (teletechnicznego rurociągu kablowego ze studniami; kanalizacji teletechnicznej). W rozumieniu prawa telekomunikacyjnego były to urządzenia telekomunikacyjne infrastruktury telekomunikacyjnej: "linie, kanalizacje kablowe, (...) kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji". Lokalizowanie w pasie drogowym wskazanych urządzeń na gruncie art. 2 pkt 4) p.t. było dostarczaniem sieci telekomunikacyjnej, którym jest przygotowanie sieci telekomunikacyjnej w sposób umożliwiający świadczenie w niej usług, jej eksploatację, nadzór nad nią lub umożliwianie dostępu telekomunikacyjnego. Zlokalizowane przez spółkę w pasie drogowym urządzenia telekomunikacyjne infrastruktury telekomunikacyjnej na gruncie przepisów prawa cywilnego są mieniem (art. 44 k.c.), rzeczami (art. 45 k.c.). Zgodnie z art. 49 § 1 i 2 k.c., urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Spółka będąca właścicielem zlokalizowanych w pasie drogowym urządzeń telekomunikacyjnych infrastruktury telekomunikacyjnej rozporządziła rzeczą (art. 140 k.c.) dokonując sprzedaży niektórych urządzeń.

Od 17 lipca 2010 r. obowiązuje ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 pkt 4), przez infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu rozumie się kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające (...). Z kolei, według art. 45 wskazanej ustawy, przepisy art. 37-44 stosuje się odpowiednio do ustanawiania odrębnej własności przewodów w kablach telekomunikacyjnych innych niż światłowodowe oraz zespołu ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej, a także podejmowania decyzji w zakresie czynności dotyczących tych kabli i tej kanalizacji kablowej jako całości, partycypacji w kosztach ich utrzymania, eksploatacji, konserwacji, naprawy lub wymiany oraz odpowiedzialności za zobowiązania związane z tymi czynnościami. Przepis ten od 17 lipca 2010 r. stanowi wprost, że istnieje możliwość ustanowienia odrębnej własności zespołu ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej. Ustanowienie takiej własności było również możliwe przed 17 lipca 2010 r. na podstawie przepisów prawa cywilnego dotyczących rzeczy (mienia). Ponadto użyte w omawianej ustawie pojęcia: kanalizacja kablowa; linia kablowa podziemna; przewody w kablach telekomunikacyjnych; zespół ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej - mieszczą się w definicji legalnej infrastruktury telekomunikacyjnej z art. 2 pkt 8) p.t., ponieważ są urządzeniami telekomunikacyjnymi, o którym tam mowa.

Mając na uwadze powyższe regulacje prawne, można stwierdzić że urządzeniem infrastruktury technicznej niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest kanalizacja kablowa będąca urządzeniem infrastruktury telekomunikacyjnej, która stanowi zespół ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej. Inaczej mówiąc, urządzeniem jest każdy pojedynczy kanał, w którym można ułożyć kabel telekomunikacyjny; kanalizacja kablowa wielootworowa nie jest jednym urządzeniem, lecz zespołem pojedynczych urządzeń.

Skoro każdy pojedynczy kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej na gruncie prawa cywilnego mógł być przed 17 lipca 2010 r. i może być przedmiotem sprzedaży, to na gruncie prawa administracyjnego stanowi on urządzenie infrastruktury technicznej, od którego pobierana jest opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Każde z tych pojedynczych urządzeń tj. każdy pojedynczy kanał, niezależnie od sposobu jego usytuowania w pionie pod powierzchnią pasa drogowego posiada bowiem swój rzut poziomy. Ustawodawca w żadnym przepisie nie posłużył się pojęciem "urządzenie wielowarstwowe", jak również regulując sposób ustalania opłaty nie posłużył się kryterium poziomu układania urządzenia względem powierzchni pasa drogowego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. zasądzając zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w części.