Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2303/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust.1, art. 53 ust 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - dalej: kpa, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U, z 2015 poz. 199 ze zm.), dalej: "p.z.p"., po rozpatrzeniu zażalenia W. P. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], dalej "decyzja organu I instancji", którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji budynku hotelu [...], polegającej na rozbiórce 3 budynków (bungalowu hotelowego i dwóch budynków gospodarczych) oraz przebudowie i rozbudowie budynku głównego, na działkach nr [...] i [...] oraz fragmencie działki nr [...] (pod budynkami przeznaczonymi do rozbiórki) i dz. [...] obręb [...], dalej "planowana inwestycja", utrzymał je w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] Burmistrz [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na działkach [...], [...], i fragmencie działki nr [...] i [...], obręb [...], położonych przy ul. [...], polegającej na modernizacji budynku hotelu [...] polegającej na rozbiórce 3 budynków (bungalowu hotelowego i dwóch budynków gospodarczych) oraz na przebudowie i rozbudowie budynku głównego o powierzchnię zabudowy bilansującą powierzchnię zabudowy rozebranych obiektów z wykorzystaniem, przebudową, rozbudową lub ewentualnie likwidacją istniejących sieci technicznych celem koncentracji programu funkcjonalno - użytkowego hotelu w budynku głównym i usunięciu kolizji istniejącej zabudowy z terenem leśnym.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazał, że wnioskowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na terenie którego obowiązują przepisy uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]), dalej "uchwała". Realizacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego narusza § 3 pkt 8 wyżej wymienionej uchwały, tj. zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego". Nie zachodzą okoliczności wyłączające stosowanie ww. zakazu, określone w § 4 ust 2 pkt 1-4, w związku z ust 4 przedmiotowej uchwały. Planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 [...] ([...]), m. in. ze względu na to że ustalenia projektu decyzji o warunkach zabudowy mogą negatywnie wpływać na siedlisko przyrodnicze [...] - klify na wybrzeżu Bałtyku.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył inwestor W. P., dalej "inwestor, skarżący". Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, "przy jednoczesnym zastrzeżeniu wymogu wprowadzenia do decyzji o warunkach zabudowy warunków dotyczących pozostawienia fundamentów obiektów przewidzianych do rozbiórki jako elementów stabilizujących stok jaru albo wykonania w fazie projektowania dodatkowych analiz lub też określenia szczególnych warunków prowadzenia prac rozbiórkowych, a ponadto wykluczenia powierzchniowego odprowadzania wód opadowych mających swoje źródło w projektowanej zabudowie". W ocenie Skarżącego, w stosunku do zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, w oparciu o który organ I instancji odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy obowiązuje odstępstwo zawarte w § 4 ust 2 pkt 3 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, zgodnie z którym wyżej wymieniony zakaz nie dotyczy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód i krawędzi brzegów klifowych. W ocenie skarżącego orzekając o braku możliwości zastosowania ww. odstępstwa organ I instancji oparł się o czynniki, nie mające oparcia w przepisach i ustanawiające dodatkowe wymagania ponad te, wynikające z uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, a tym samym uzależniające dopuszczalność wydania decyzji od wymagań nieprzewidzianych prawem. Organ I instancji nieprawidłowo zakwestionował cel planowanej inwestycji. Ponadto błędnie ustalił stan faktyczny w zakresie odległości planowanej zabudowy od krawędzi linii brzegu klifu oraz przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony brzegu klifowego, a także przyjęcia, że realizacja prac rozbiórkowych następować będzie w obrębie siedliska przyrodniczego [...] - żyzne buczyny (Dentario glandulosae Fagenion, Galio odorati-Fagenion).

Organ II instancji rozpoznając sprawę ponownie wskazał, że z treści art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną, innych niż parki narodowe i ich otuliny. Uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.

Przedmiotowa inwestycja jest usytuowana w obrębie [...] Parku Krajobrazowego, na terenie którego obowiązuje uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r. nr [...] poz. [...]). Ponadto planowana inwestycja znajduje się częściowo w granicach obszaru Natura 2000 [...] ([...]).

W przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody przy uzgadnianiu inwestycji tam zlokalizowanych winien w pierwszej kolejności bada się, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów, zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody.

W związku z tym konieczne było wyjaśnienie przez organ I instancji, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 z późn. zm.), wynikającymi z utworzenia [...] Parku Krajobrazowego, w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody.

Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uznał, że planowana inwestycja znajdująca się na działkach nr [...], [...] oraz fragmencie działki nr [...], [...], obręb [...], położona jest w strefie 200 m od krawędzi brzegu klifu, w związku z czym jej realizacja naruszy zakaz określony w § 3 pkt, 8 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, zgodnie z którym na terenie tej formy ochrony przyrody zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Organ I instancji ustalił ponadto, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania odstępstw od analizowanego zakazu ujętych w § 4 ust. 2 pkt 1-4 ww. uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, a także zawartych w art. 17 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o ochronie przyrody.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaprezentowaną ocenę podzielił. Wskazał, że z analizy mapy sytuacyjno - wysokościowej, stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika bowiem bezsprzecznie, że inwestycja planowana na działkach [...], [...] i częściowo na działce nr [...] położona jest w całości w strefie 200 m od krawędzi klifu morskiego (od ok. 45 m do ok. 70 m od brzegu klifowego). Powyższe potwierdzają również dane ortofotomap i map topograficznych na portalu Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii (geoportal.gov.pl).

W ocenie organu odwoławczego w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia, nie ma możliwości zastosowania odstępstwa zawartego w § 4 ust. 2 pkt 1 uchwały, zgodnie z którym zakaz nie dotyczy "lokalizowania nowych obiektów budowlanych w nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego w określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin granicach zwartej zabudowy miejscowości: [...], [...], [...], [...] i [...]. Planowana inwestycja będzie bowiem realizowana w miejscowości [...], a nie w miejscowościach wymienionych powyżej.

Ponadto w stosunku do analizowanej inwestycji nie będzie obowiązywać odstępstwo zawarte w § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym zakaz nie dotyczy "nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego w określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] granicach zwartej zabudowy miejscowości [...], gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej poza pasem szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, wyznaczonym poprzez połączenie północno-zachodniego narożnika działki ewidencyjnej nr [...] w linii prostej z północno-zachodnim narożnikiem działki ewidencyjnej nr [...], dlatego, że zamierzona inwestycja znajduje się w miejscowości [...], a nie w miejscowości [...].

W odniesieniu do zamierzonego przedsięwzięcia nie będzie obowiązywać odstępstwo zawarte w § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały, zgodnie z którym zakaz nie dotyczy "istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno- krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód i krawędzi brzegów klifowych". Powyższe oznacza, że aby mogło być zastosowane wyżej wymienione odstępstwo planowane zainwestowanie musi: polegać na przebudowie i modernizacji istniejącego obiektu letniskowego, mieszkalnego i usługowego i spełniać łącznie następujące przesłanki:

1) planowany do modernizacji i przebudowy istniejący obiekt został zrealizowany na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r.;

2) przebudowa i modernizacja istniejącego obiektu będzie wykonywana w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno - krajobrazowych;

3) przebudowa i modernizacja istniejącego obiektu nie może powodować zwiększania: powierzchni jego zabudowy, ilości miejsc pobytowych;

4) przebudowa i modernizacja istniejącego obiektu nie może powodować przybliżania zabudowy do brzegów wód i krawędzi brzegów klifowych.

Planowana inwestycja będzie polegać na przebudowie i rozbudowie głównego budynku Hotelu [...] (według kopii wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów budynek nr [...]) oraz na rozbiórce budynku nr [...] (tzw. bungalow hotelowy w wypisie z ewidencji gruntów oznaczonym jako budynek niemieszkalny) oraz pozostałych dwóch budynków (nr [...] i [...]) o powierzchni zabudowy 14 m2 i 9 m2.

Na podstawie informacji znajdujących się w aktach sprawy nie można stwierdzić, czy istniejące zabudowania Hotelu [...], będące przedmiotem projektu decyzji o warunkach zabudowy (budynek hotelu, dwa budynki gospodarcze, i jeden budynek "bungalowu hotelowego") zostały zrealizowane na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 1 stycznia 2004r., niemniej jednak, pomimo braku odpowiednich informacji w aktach sprawy na ten temat, w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska analizowane odstępstwo nie będzie miało zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż planowana inwestycja nie będzie spełniała przesłanki opisanej w pkt 2. Na podstawie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie można bowiem stwierdzić, że planowana rozbiórka 3 niewielkich jednokondygnacyjnych budynków (których powierzchnia zabudowy wynosi kolejno - 9 m2, 14 m2, 101 m2), a także dobudowanie do istniejącego budynku hotelu pięciokondygnacyjnego skrzydła o powierzchni zabudowy równej powierzchni budynków przeznaczonych do rozbiórki tj. 124 m2 oraz powiększenie tego hotelu o 1 kondygnację nadziemną (który obecnie posiada 3 kondygnacje nadziemne i 1 podziemną), będzie realizowane w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy znajduje się wprawdzie informacja, że celem wyżej opisanych działań inwestycyjnych jest "usunięcie kolizji zabudowy z terenem leśnym, niemniej jednak z mapy sytuacyjno - wysokościowej, stanowiącej załącznik do ww. projektu wynika, że istniejąca na działkach nr [...], [...] i częściowo [...] zabudowa nie koliduje z terenami leśnymi - główny budynek hotelowy oraz dwa budynki gospodarcze, jak również budynek bungalowu hotelowego położone są na terenie oznaczonym na mapie ewidencyjnej jako Bi - inne tereny zabudowane, a nie na terenach oznaczonych symbolem Ls- las. Co więcej, sam Skarżący w zażaleniu wskazuje, że "prace te będą przebiegać na terenie zainwestowanym i antropogenicznie przekształconym. W pkt 4.4 projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak również w uzasadnieniu do niego znajdują się informacje, że inwestycja będzie realizowana poza terenami leśnymi i nie będzie w żaden sposób w nie ingerować. Nie można zatem przyjąć, że realizacja inwestycji będzie miała na celu usunięcie "kolizji zabudowań z terenem leśnym".

Ponadto w projekcie decyzji o warunkach zabudowy znajduje się ogólne stwierdzenie, że rozbudowa budynku głównego hotelu o powierzchnię 124 m2 będzie realizowana w celu "poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno – krajobrazowych". W żaden sposób nie wyjaśniono w jaki sposób planowana rozbiórka trzech niewielkich budynków i dobudowanie do istniejącego budynku hotelu nowego skrzydła oraz jednej kondygnacji nadziemnej ma służyć poprawie standardów ochrony środowiska i walorów estetyczno – krajobrazowych. W uzasadnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazuje się wyraźnie, że modernizacja istniejącego zainwestowania ma na celu zwiększenie funkcjonalności i efektywności wykorzystania hotelu, a zatem należy przyjąć, że inwestycja ma służyć zwiększeniu atrakcyjności turystycznej Hotelu [...] i nie wynika z chęci poprawiania standardów ochrony środowiska, czy walorów estetyczno - krajobrazowych terenu, lecz ma na celu poprawienie dochodowości firmy "[...]" poprzez rozwój głównej funkcji hotelowej i funkcji uzupełniających: konferencyjno - szkoleniowych, gastronomicznych i rekreacyjno - wypoczynkowych - Spa, basen, sauny itp., jak wskazano zresztą we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] grudnia 2015 r. W projekcie decyzji przedstawiono pogląd, że realizacja inwestycji nie będzie wpływała negatywnie na standardy ochrony środowiska, jednak nie wskazano żadnych przesłanek, na podstawie których można by uznać, że to właśnie celem inwestycji jest poprawa standardów ochrony środowiska i walorów estetyczno - krajobrazowych terenu, a nie przyciągnięciu większego ruchu turystycznego. Co więcej, znajdują się w niej zapisy na podstawie których można stwierdzić, że w ramach realizacji inwestycji dopuszcza się działania mające na celu zabezpieczenie budynku Hotelu [...] przed utratą stateczności gruntów na których jest położony, właśnie poprzez obniżenie standardów ochrony środowiska na analizowanym terenie. W punktach 9.1 oraz 10.3 projektu decyzji o warunkach zabudowy wyraźnie wskazuje się bowiem, że planowana inwestycja znajduje się w bliskiej odległości od krawędzi klifu oraz od doliny erozyjnej "[...]", wobec czego stwierdzono, że obszar objęty projektem jest potencjalnie zagrożony ruchami masowymi ziemi. W związku z powyższym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dopuszczono możliwość zabezpieczenia skarp klifu i krawędzi erozyjnej [...]. Projekt decyzji o warunkach zabudowy nie ma na celu ochrony środowiska poprzez zachowanie w stanie naturalnym, cennych form morfologicznych (klifu i [...]), których występowanie uzależnione jest od występowania naturalnych procesów erozyjnych i które są chronione w [...] Parku Krajobrazowym, ale zawiera zapisy mające na celu raczej ochronę budynku Hotelu [...], na wypadek utraty stateczności gruntu i powstania osuwisk mas ziemnych wskutek abrazji morskiej, poprzez likwidację ww. procesów erozyjnych za pomocą budowy zabezpieczeń, a nie ochronę klifu, czy [...] przed degradacją na skutek działań budowlanych. Już samo powyższe przesądza o tym, że w stosunku do analizowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie będzie mogło mieć zastosowania odstępstwo zawarte w § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organ I instancji wybiórczo potraktował materiał dowodowy pomijając ustalenia analizy urbanistycznej oraz studium przyrodniczo - krajobrazowego jako dowodu na okoliczność zgodności planowanej inwestycji z przesłanką "poprawy standardów ochrony środowiska i walorów estetyczno - krajobrazowych", organ II instancji wskazał, że pomimo iż faktycznie organ I instancji nie odniósł się do ustaleń wyżej wymienionych dokumentów i jedynie wyraził pogląd, że inwestycja "nie ma też bezpośredniego związku z poprawą standardów ochrony środowiska, czy walorów estetyczno - krajobrazowych" w żaden sposób go nie uzasadniając, to jak już wskazano powyżej nie można uznać, że inwestycja będzie wykonana w celach, sugerowanych przez Skarżącego. Z analizy przedstawionego studium krajobrazowego wynika że już obecnie budynek Hotelu [...] nie wpasowuje się kubaturą w pozostałą zabudowę występującą w rejonie ulicy [...], która nie stanowi wyraźnych elementów akcentujących w krajobrazie. Wskazano, że budynek hotelu stanowi wyjątek, gdyż jest widoczny z Morza Bałtyckiego i wyraźnie akcentuje się na tle zieleni klifowej (co zresztą zostało udokumentowane fotografiami). Dobudowanie do budynku hotelu dodatkowego skrzydła, a także jeszcze jednej kondygnacji nadziemnej, dodatkowo powiększy dysproporcje pomiędzy tym budynkiem, a zabudową, wśród której jest położony.

Z przedłożonych dokumentów wynika, że rozbiórka 3 budynków o nr [...], [...], [...], będzie realizowana w celu umożliwienia dobudowania nowego skrzydła do budynku hotelu [...] (z opinii prawnej załączonej do akt sprawy wynika, że usunięcie tych budynków umożliwi zastosowanie odstępstwa od zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w pasie 200 m od krawędzi klifu). Efektem rozbiórki faktycznie będzie odsunięcie części zabudowy od krawędzi [...] poprzez likwidację budynku [...]. Niemniej w ocenie organu odwoławczego nie można uznać, aby było to głównym celem inwestycji, gdyby bowiem tak było projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawierałby zapisów umożliwiających wprowadzenia umocnień (również mogących stanowić obiekty budowlane) krawędzi [...] czy klifu morskiego.

Przebudowa i rozbudowa istniejącego obiektu usługowego (budynek Hotelu [...]) będzie powodować zwiększanie jego powierzchni zabudowy. Obecnie powierzchnia zabudowy tego budynku (nr [...], zgodnie z wypisem i wyrysem z ewidencji gruntów) wynosi 530 m2. Natomiast po modernizacji i przebudowie powierzchnia zabudowy tego budynku będzie wynosić do 654 m2. W związku z powyższym należy uznać, że planuje się zwiększenie powierzchni zabudowy budynku tego hotelu o 23%. Nie można w tym miejscu zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "planowana inwestycja - rozbudowa budynku głównego wg projektu decyzji będzie bilansować powierzchnię zabudowy rozebranych budynków [...] wobec czego będzie ona odpowiadać literalnemu zapisowi uchwały", co zresztą zostało również zaznaczone w analizowanym projekcie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu odwoławczego treść odstępstwa dotyczy bowiem tylko sytuacji, kiedy przebudowa i modernizacja dotyczy konkretnego budynku nie powodując zwiększenia jego powierzchni zabudowy i nie powodując przybliżania zabudowy do krawędzi brzegów klifowych, a więc dotyczy przypadków kiedy np. część budynku ulega rozbiórce, a druga jego część jest rozbudowywana, zachowując taką samą powierzchnię zabudowy i nie powodując przybliżenia zabudowy do krawędzi brzegu klifu. Nie można uznać za prawidłowego podejścia, że dobudowanie skrzydła o powierzchni 124 m2 do budynku Hotelu [...] nie będzie powodować zwiększenia powierzchni zabudowy, gdyż w ramach inwestycji równocześnie planuje się rozbiórkę trzech innych budynków o powierzchni 9 m2, 14 m2 i 101 m2 o różnych funkcjach i położonych na różnych działkach.

Odnosząc się do twierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "naruszony zostanie także warunek nie przybliżania zabudowy do krawędzi brzegu klifowego, bowiem nowa część budynku, której powierzchnia zabudowy ma się zbilansować przez rozbiórkę budynków o nr [...], [...], [...] będzie bliżej krawędzi klifu niż obecnie znajdujące się budynki przewidziane do rozbiórki, organ wskazał, że przedstawia ono błędnie ustalony stan faktyczny. Część treści odstępstwa z § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego dotyczy bowiem m. in. sytuacji, gdy przebudowa i modernizacja istniejącego obiektu nie powoduje przybliżania zabudowy do brzegów wód i krawędzi brzegów klifowych. Z mapy sytuacyjno - wysokościowej, stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika jasno, że w taki sposób wyrysowano nieprzekraczalne linie zabudowy, że rozbudowa głównego budynku hotelu [...] nie będzie powodować przybliżenia zabudowy do krawędzi urwiska, stanowiącego klif morski. Powyższe potwierdzają również dane wyników pomiaru geodezyjnego przedłożone przez skarżącego pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r.

Z uwagi na to, że nie można uznać aby realizacja planowanej inwestycji miała na celu poprawę standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno- krajobrazowych i ze względu na to, że planowana inwestycja będzie powodować zwiększanie powierzchni zabudowy budynku Hotelu [...], w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w analizowanej sprawie nie zachodzi odstępstwo zawarte w § 4 ust 2 pkt 3 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

W ocenie Organu odwoławczego w stosunku do analizowanej inwestycji nie będzie również obowiązywać odstępstwo wymienione w § 4 ust 2 pkt 4 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, zgodnie z którym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych nie dotyczy odcinków plaż nadmorskich (poza otulinami rezerwatów przyrody), na których dopuszczalne jest lokalizowanie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy-prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) sezonowych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 150 m2. Teren inwestycji nie stanowi bowiem plaży nadmorskiej, lecz grunt budowlany - Bi, oddzielony dodatkowo od plaży pasem użytków rolnych (RIVb). Co więcej, planowana inwestycja nie polega na budowie sezonowego obiektu budowlanego, ale na rozbudowie głównego budynku Hotelu [...].

Ponadto uchwała w sprawie [...] Parku Krajobrazowego dopuszcza zastosowanie odstępstw wymienionych w § 4 ust 2 od zakazu wskazanego w § 3 pkt 8 tej uchwały tylko pod warunkiem, gdy w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów, o czym jest mowa w § 4 ust 4 tej uchwały.

W odległości ok. 45 m od planowanej inwestycji znajduje się siedlisko przyrodnicze [...] - klify na wybrzeżu Bałtyku, będące wartością przyrodniczą chronioną w [...] Parku Krajobrazowym i stanowiące jednocześnie przedmiot ochrony w obszarze Natura 2000 [...] ([...]). Zgodnie z § 2 pkt 3 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego szczególnym celem ochrony tego parku jest ochrona cennych fitocenoz na wybrzeżach Zatoki [...], w tym zbiorowisk naklifowych, które właśnie stanowi siedlisko przyrodnicze [...]. Ponadto zgodnie z § 2 pkt 1 i 2 tej uchwały celem ochrony [...] Parku Krajobrazowego jest zachowanie naturalnego charakteru brzegów morskich (w tym brzegów klifowych), a także zachowanie charakterystycznego układu strefowego i ciągłości przestrzennej poszczególnych typów ekosystemów nadmorskich.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy zawiera zapisy (pkt 9.1 i 10.3) umożliwiające zabezpieczenie klifu przed erozją, przy czym nie wskazuje się sposobu zabezpieczenia klifu ani długości klifu na którym mogą być realizowane umocnienia. W związku z powyższym należy przyjąć, że projekt decyzji o warunkach zabudowy przez tak ogólny zapis dopuszcza szeroki zakres prac w tym przedmiocie. Organ wskazał, że dla utrzymania siedliska przyrodniczego 1230 konieczne jest zachowanie procesów geodynamicznych w nim zachodzących, w tym ruchów mas ziemnych i wysięków wód podziemnych. Obecność ruchów masowych w postaci osuwisk lub spływów gwarantuje bowiem utrzymanie szaty roślinnej prezentującej różne etapy sukcesyjne, charakterystycznej dla tego siedliska. Dla występowania klifów kluczowa jest obecność procesów erozyjnych, w tym przypadku abrazji morskiej. Właściwe utrzymanie ww. siedliska warunkowane jest działalnością morza, które nieustannie kształtuje procesy powstawania osuwisk i odmładzania szaty roślinnej. Z załączonej do akt sprawy analizy stateczności klifu nadmorskiego wynika, że klif na wysokości inwestycji ma charakter naturalny i nie jest w żaden sposób zabezpieczony przed erozją. Jego wysokość wynosi ok. 32 m. Zbocze klifu jest strome i wynosi 1:1.25, poniżej znajduje się półka o szerokości ok. 25 m, po czym klif opada w kierunku plaży. Powstanie szerokiej półki było wynikiem zsuwu górnego odcinka klifu w przeszłości. Górna część klifu jest obecnie nieaktywna i porastają ją dzikie kilkudziesięcioletnie drzewa i krzewy jednak w dolnej części klif jest częściowo odkryty do wysokości kilku metrów i widać tam wyraźne ślady erozji powierzchniowej z lokalnymi osypiskami. Jest to efekt abrazji morskiej w czasie wezbrań sztormowych, co jest spowodowane stosunkowo krótką plażą w tym miejscu. Z ww. dokumentu wynika, że na analizowanym odcinku tempo cofania się klifu wynosi ok. 0,5 m/rok. W związku z tym, że dla ochrony siedliska przyrodniczego [...] - klify na wybrzeżu Bałtyku kluczowe jest utrzymanie naturalnych procesów kształtujących klify i oddziałujących na nie, gdyż siedlisko to jest szczególnie wrażliwe na zmiany intensywności abrazji, uznano że zapisy zawarte w analizowanym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, umożliwiające zabezpieczenie klifu, a w rezultacie powstrzymanie procesów erozji mogą potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać na wyżej wymienione siedlisko przyrodnicze, tym bardziej, że umocnienie klifu na pewnym odcinku może powodować zahamowanie abrazji morskiej również na pozostałych przylegających nieumocnionych odcinkach siedliska przyrodniczego. Z ww. dokumentu wynika bowiem, że już umocnienia klifu [...], znajdującego się w odległości ok. 150 m na wschód od przedmiotowego odcinka klifu spowodowały znaczący zanik aktywności osuwiskowej w analizowanym rejonie.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że z uwagi na to, że Dyrektor [...] w [...] działając jako organ odpowiedzialny za utrzymanie brzegu morskiego i gospodarowanie terenem pasa technicznego uzgodnił przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy "na terenie zagrożonym osuwaniem mas ziemnych, a więc odnośnie do procesów które według RDOŚ mogłyby mieć charakter stresora dla przedmiotu ochrony w obszarze Natura 2000", w zaskarżonym postanowieniu wadliwie odniesiono się do kwestii pogarszania stanu przedmiotów ochrony w obszarze Natura 2000. Dyrektor [...] w [...] nie jest właściwy do uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy pod kątem ochrony przyrody, co wynika wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 53 ust 4 pkt. 8 tej ustawy właściwy bowiem w tej sprawie jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Dla siedliska przyrodniczego [...] - klify na wybrzeżu Bałtyku kluczowe jest zachowanie dynamiki występującej intensywności abrazji. Dla tego siedliska niekorzystne jest zarówno zbytnie nasilenie jak i zanik procesów abrazji. Organ I instancji wskazał na niekorzystne procesy na skutek intensyfikacji procesów osuwiskowych. Obecność tego siedliska jest warunkowana właśnie występowaniem procesów osuwiskowych, co zostało opisane zresztą w akapicie powyżej i nie można zgodzić się z opinią organu I instancji, jakoby te procesy powodowały degradację klifu i zniszczenie siedliska przyrodniczego. W ocenie organu odwoławczego w analizowanym przypadku projekt decyzji o warunkach zabudowy, który umożliwia zabezpieczenie klifu i powstrzymanie procesów abrazji morskiej może znacząco negatywnie oddziaływać na siedlisko przyrodnicze [...] - klify na wybrzeżu Bałtyku.

Dodatkowo stwierdzono, że szczególnym celem ochrony [...] Parku Krajobrazowego jest ochrona charakterystycznych krajobrazów wybrzeży otwartego morza (wydmowych i klifowych) oraz zachowanie naturalnego charakteru brzegów morskich (§ 2 pkt 1 i 7 uchwały). Z analizy studium krajobrazowego, załączonego do akt sprawy, wynika, że budynek Hotelu [...] nie wpasowuje się kubaturą w pozostałą zabudowę występującą w rejonie ulicy [...], która nie stanowi wyraźnych elementów akcentujących w krajobrazie. Wskazano, że budynek hotelu stanowi wyjątek, gdyż jako jedyny jest widoczny z Morza Bałtyckiego i wyraźnie akcentuje się na tle zieleni klifowej, tym samym już obecnie zaburza krajobraz wybrzeża klifowego na analizowanym terenie. Dobudowanie do budynku hotelu dodatkowego skrzydła i zwiększenie jego wysokości poprzez dobudowanie 1 kondygnacji dodatkowo powiększy jeszcze dysproporcję pomiędzy tym budynkiem, a zabudową, wśród której jest położony, a także spowoduje, że obiekt ten będzie jeszcze bardziej wyodrębniał się na tle wybrzeża klifowego, co z pewnością nie będzie korzystne dla ochrony krajobrazu, chronionego w [...] Parku Krajobrazowego. Ewentualne umocnienie brzegu klifu również nie wpłynie korzystnie na krajobraz wybrzeża morskiego w tym miejscu, który obecnie cechuje duży stopień naturalności.

W ocenie organu odwoławczego strona skarżąca nie wykazała braku niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione siedlisko przyrodnicze [...] - klify na wybrzeżu Bałtyku, a także na chroniony krajobraz naturalnego, klifowego brzegu morskiego, wobec czego na podstawie § 4 ust 4 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego stwierdzono, że w analizowanej sprawie nie mogą mieć zastosowania odstępstwa od zakazu lokalizacji zabudowy w strefie 200 m od krawędzi brzegu klifu morskiego, zawarte w § 4 ust 2 tej uchwały.

Odnosząc się do twierdzenia Skarżącego, że nieuzasadniona jest ocena organu I instancji dotycząca negatywnego oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 [...] ([...]), gdyż dla terenu objętego wnioskiem była prowadzona w 2008 r. ocena oddziaływania na ten obszar, a jej wnioski pozostają aktualne w odniesieniu również do aktualnie planowanego przedsięwzięcia, wskazano, że jest ono nieuzasadnione, gdyż przedmiotem przeprowadzonej oceny był inny zakres przedsięwzięcia, niż ten, który jest planowany obecnie. Ponadto jak sam skarżący wskazał w zażaleniu - uzgodnienie w niniejszej sprawie jest dokonywane na podstawie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, a nie innych, dołączonych dokumentów. W analizowanym przypadku projekt decyzji swoimi zapisami może potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 [...], gdyż jego zapisy mogą wpłynąć negatywnie na siedlisko przyrodnicze [...] - klify na wybrzeżu Bałtyku, czego uzasadnienie znajduje się powyżej. Ponadto sam skarżący zgodził się, że siedliska przyrodnicze [...] - żyzne buczyny (Dentańo glandulosae Fagenion, Galio odorati-Fagenion) i [...] - kwaśne buczyny (Luzulo - Fagetum) znajdujące się w sąsiedztwie planowanej inwestycji mogą wymagać ewentualnych wytycznych projektowych jego zabezpieczenia, ze względu na lokalizację na krawędzi i zboczach [...]. Dodatkowo w ocenie skarżącego projekt decyzji o warunkach zabudowy może wymagać określenia wykluczenia powierzchniowego odprowadzania wód opadowych mających swoje źródło w projektowanej zabudowie. Pkt. 7.6 projektu decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza bowiem odprowadzanie ścieków deszczowych na terenie inwestycji, co może mieć znaczenie dla stateczności klifu, skutkując koniecznością jego umocnienia, w celu ochrony budynku Hotelu [...]. W ocenie Skarżącego uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji powinien wskazać na potrzebę "ujęcia takich wytycznych". Niemniej jednak uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2050/05). Uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy regionalny dyrektor ochrony środowiska nie może wskazywać warunków, które są konieczne do uwzględnienia w tym projekcie, lecz jedynie wyraża zgodę na jego treść.

Mając na uwadze okoliczność, że planowane przedsięwzięcie narusza zakaz określony w § 3 pkt. 8 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego oraz uwzględniając fakt, że nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od rzeczonego zakazu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł W. P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. § 4 ust.2 pkt 3 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, przez:

a) błędną wykładnię pojęć "modernizacja" oraz "istniejące zainwestowanie", zawartych w przesłankach statuowanego tym przepisem wyjątku od zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, dotyczącego istniejących obiektów usługowych i mieszkaniowych, skutkującą wadliwym ustaleniem, iż planowana inwestycja, stanowiąca przedmiot niniejszej sprawy, prowadzi do niedozwolonego zwiększenia powierzchni zabudowy;

b) wadliwą wykładnię ww. przepisu, wyrażającą się w poglądzie, że poprawa standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych musi być wyłącznym i jedynym celem inwestycji, a zatem że działania te muszą mieć charakter zbliżony do działań ochronnych, w związku z czym wykluczone jest wystąpienie w ich wyniku jakichkolwiek skutków społeczno-gospodarczych, jak też wykluczone są działania zwiększające udatność inwestycji, ani też nie może być ona motywowana względami równoważenia rozwoju, tu: równoważenia funkcji planistycznej realizowanej na terenie zajętym pod hotel i pod inwestycję z korzyścią dla środowiska i estetyki otoczenia w konsekwencji

- bezprawną i bezzasadną odmowę stosowania tego przepisu i dopuszczenia realizacji inwestycji, z uwagi na fakt, iż wykładnia ta tworzy trwałą przeszkodę dla możliwości wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i czyni bezprzedmiotowymi działania zmierzające dla korekty warunków decyzji w pozostałym zakresie a przez to

- naruszenie zakazu pogarszania sytuacji prawnej odwołującego, wynikającego z art. 139 kpa,

2. mimo posiadanej kompetencji do prowadzenia postępowania wyjaśniającego - nieustalenie w pełni stanu faktycznego niezbędnego dla zajęcia stanowiska w sprawie oraz wadliwość ustaleń faktycznych na okoliczność:

a) oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 [...] i ew. potrzeby objęcia decyzją o warunkach zabudowy zagadnienia umocnień tego klifu, podczas gdy jakakolwiek ingerencja w klif, jego stabilność, stosunki wodne i roślinność, czy to ze względu na odległość od krawędzi klifu brzegu morskiego, pas innych nieruchomości oddzielających hotel od krawędzi klifu, czy to charakter wymaganych prac ziemnych, nie będzie miała miejsca. Organ w tym zakresie myli i przenosi na brzeg klifu morskiego uwarunkowania związane z rozbiórką obiektów w strefie osuwiskowej wąwozu [...], jak też fałszywie wywodzi, że inwestycja służy ochronie hotelu przed skutkami abrazji;

b) realizacji inwestycji poza obszarem antropogenicznie przekształconym, podczas gdy prace obejmą wyłącznie taki teren, niezwiązany z obecnością cennych gatunków lub siedlisk przyrodniczych;

c) skali i charakteru zabudowy w ul. [...], stanowiącej punkt odniesienia dla hotelu [...], skutkującą nieprawdziwą tezą organu odwoławczego, i "budynek Hotelu [...] nie wpasowuje się kubaturą w pozostałą zabudowę występującą w rejonie ul. [...]", podczas gdy przy ulicy tej, w granicach obszaru analizowanego, znajdują się obiekty tej samej funkcji o większej kubaturze i w takiej samej formie architektonicznej i stylistyce co obiekt hotelu [...];

d) kolizji z lasem budynków przewidzianych do rozbiórki w ramach inwestycji, jak też niezgodności odległości tych budynków z wymogami ochrony przeciwpożarowej, stanowiących jeden z motywów inwestycji, położenia tych budynków w strefie osuwiska ww. wąwozu - mimo notoryjności dowodów w tym zakresie;

przy tym:

- bezzasadne odmówienie mocy dowodowej wynikom oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 przeprowadzonej w 2010 roku dla procesu przebudowy hotelu, a więc przedsięwzięcia takiego samego w zakresie rodzaju i natężenia oddziaływań, mimo objęcia tą oceną tego samego terenu, w którym zawiera się planowane obecnie przedsięwzięcie, a nawet tego samego obrysu, w którym planowane jest obecnie zwiększenie bryły istniejącego obiektu,

- błędne przyjęcie stosowania § 4- ust.4 uchwały i jego naruszenia w związku z realizacją inwestycji, mimo że organy: prowadzący postępowanie główne oraz współdziałający organ ochrony przyrody, nie uznały potrzeby prowadzenia w sprawie oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 w trybie art.96 i n. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

3) niedokładne wyjaśnienie sprawy i brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w konsekwencji dowolność ustaleń i oceny leżącej u podstaw zarzutu naruszenia § 4 ust.3 pkt 2 i § 4 ust.4 w. uchwały Sejmiku w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, przejawiające się w szczególności

a) ograniczeniem oceny przesłanki "poprawy walorów estetyczno-krajobrazowych", wybiórczo, tylko widoczności Hotelu [...] od strony morza, przy pominięciu oceny osi widokowych z poziomu terenu, od strony klifu, rezerwatu czy ul. [...], z poziomu plaży, z lasami w [...], i nieprawdziwych twierdzeń o dysharmonii hotelu w stosunku do pozostałej zabudowy ul. [...]; tym samym - dowolną ocenę studium krajobrazowego przedstawionego przez inwestora;

b) pominięciem i brakiem całościowej analizy wskazywanych przez Skarżącego motywów przedsięwzięcia:

- eliminacji zagrożeń dla rezerwatu [...] ze strony budynków nie dotrzymujących warunków technicznych w zakresie odległości od ściany lasu, wymagań ochrony przeciwpożarowej, położonych nadto w strefie osuwiskowej wąwozu;

- usunięcia substandardowej zabudowy z lat 70 ub. wieku, zaburzającej lokalny ład przestrzenny i degradującej pod względem estetycznym otoczenie zrewitalizowanej zabudowy wzdłuż ul. [...];

- wykluczenia penetracji klifu i ruchu pieszego w rejonie obecnego bungalowu,

- zrównoważenia funkcji realizowanych na terenie zajętym pod obiekty hotelu, bez ich rozwijania, ale z poprawą ich standardu;

c) odmową adekwatności w stosunku do inwestycji ustaleń i wyników oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 już przeprowadzonej dla tego samego terenu i przedsięwzięcia o podobnym charakterze;

w to miejsce - w czynieniu nie mającego związku ze sprawą wywodu na temat umocnień klifu i skutków dokonanych umocnień klifu [...], podczas gdy działania takie nie są planowane, a sama inwestycja nie będzie źródłem zagrożeń dla stabilności klifu ani oddziaływań na siedliska z nim związane;

d) odstąpieniem od kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych organu I instancji z uwagi na wywiedzenie zakazu inwestycji z wadliwej wykładni uchwały o parku krajobrazowym;

e) tendencyjnym, nieuprawnionym i nieudowodnionym poglądem, że inwestycja motywowana jest jedynie chęcią poprawy atrakcyjności turystycznej obiektu i zarobkowania;

f) odmową uzgodnienia warunków zabudowy z powołaniem na przesłankę poprawy standardów ochrony środowiska, mimo wykazania że na przedsięwzięcie składają się czynniki i działania realizujące taką poprawę i w konsekwencji słuszność zarzutów wskazanych w pkt 2 i 3:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art, 77 § 1 i 4, art. 106 § 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art.126 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia GDOŚ w całości oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący nie podzielił stanowiska organu co do braku kompetencji organu uzgadniającego do wskazania warunków, które są konieczne do uwzględnienia w projekcie decyzji o warunkach zabudowy.

W uzgodnieniu mieści się właśnie wprowadzanie przez organ specjalistyczny, w drodze zastrzeżeń, pod którymi dokonywane jest uzgodnienie, określonych treści do projektu decyzji - w zakresie tematycznym związanym z tym uzgodnieniem, tu: ochrony przyrody, a nie, jak ma to miejsce również w niniejszej sprawie - czynienie wytyków organowi prowadzącemu postępowanie główne, że nie zawarł w projekcie treści, które przynależą sferze wiedzy specjalistycznej, którą ten organ nie dysponuje.

W okolicznościach niniejszej sprawy, nawet aprobując ww. pogląd organu odwoławczego, sanacja projektu decyzji nie jest możliwa, gdyż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że dokonaniu uzgodnienia stoją na przeszkodzie inne przyczyny ustalone przez ten organ, a mianowicie, że: "nie można uznać aby realizacja planowanej inwestycji miała na celu poprawę standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych i ze względu na to, że planowana inwestycja będzie powodować zwiększenie powierzchni zabudowy budynku hotelu [...]" a ponadto "Strona nie wykazała braku niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione siedlisko przyrodnicze [...] - klify na wybrzeżu Bałtyku, a także na chroniony krajobraz naturalnego, klifowego brzegu morskiego".

Skarżący uważa, że ocena GDOŚ, iż realizacja planowanej inwestycji nie ma na celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno- krajobrazowych ma charakter dowolny, opiera się bowiem o niepełne i wadliwe ustalenie stanu faktycznego, zaś ocena tych ustaleń sprowadza się wyłącznie do tendencyjnego szukania argumentów przeciw inwestycji, bez pełnego, kompleksowego rozważenia wszystkich danych, motywów i dokumentów przedstawionych przez Skarżącego jako wnioskodawcę a odzwierciedlonych w projekcie decyzji.

Dotyczy to w szczególności zaniechania ustaleń w zakresie położenia obiektów przewidzianych do rozbiórki względem terenów leśnych i strefy osuwiska w wąwozie [...], fałszywych ustaleń w zakresie konieczności wykonania zabezpieczenia klifu w związku z przedsięwzięciem, charakteru terenu związanego z planowanymi pracami, skali i charakteru zabudowy w ul. [...], wpływu planowanej przebudowy i rozbudowy głównego budynku hotelu na stabilność klifu, bezpośredniego sąsiedztwa terenu inwestycji z klifem, mylenia zagadnień związanych z ochroną rezerwatu [...] i ochroną klifu brzegu morskiego i innych.

Zdaniem Skarżącego takie, dokładne ustalenie stanu faktycznego jest również obowiązkiem organu współdziałającego, tym bardziej, że w świetle art.106 § 4 kpa służy mu prawo prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Ocenie sprawy przez GDOŚ odmówić należy również przymiotu wszechstronności.

Organ ten pomija bowiem prośrodowiskowe, estetyczne, związane z równoważeniem funkcji realizowanych na terenie kompleksu hotelowego czy kształtowaniem lokalnego ładu przestrzennego motywy skarżącego, składające się na genezę inwestycji, insynuując wyłącznie motywy zarobkowe, bez przedstawienia jakichkolwiek dowodów na taką okoliczność. To samo dotyczy analizy studium krajobrazowego z którego organ wyodrębnił jedynie jedną oś widokową: zwiększenie widoczności od strony morza, z jednostek pływających, dostępną tylko chwilowo dla wąskiego grona odbiorców, nie ocenił przy tym skali i znaczenia tego zwiększenia w panoramie brzegu, pominął natomiast pozytywne oddziaływanie inwestycji przy percepcji terenu i krajobrazu z poziomu ul. [...] i Rezerwatu [...] i brak znaczenia inwestycji przy postrzeganiu obiektu z plaży i latarni [...]. Organ nie odnosi się również do status quo i nie ocenia z punktu widzenia celów parku krajobrazowego stanu niepodejmowania realizacji inwestycji, a więc istnienia substandard owej zabudowy i zdegradowanego tym krajobrazu, jak też tego, że znajduje się ona w obszarze, w którym na przestrzeni czasu może to, wskutek osuwisk do wąwozu, zagrozić rezerwatowi przyrody. Zdaniem Skarżącego ocena inwestycji powinna być również pochodną waloryzacji obecnego zainwestowania i sposobu korzystania z terenu, czego organy nie uczyniły.

Błędy i wady te rzutują również zdaniem Skarżącego na ocenę GDOŚ dotyczącą nieadekwatności załączonych wyników oceny oddziaływania na obszary Natura 2000, wykonanej dla terenu planowanej inwestycji dla przedsięwzięcia o tym samym charakterze, podczas gdy jedynym elementem różnicującym stan faktyczny są planowane rozbiórki, a przesądzenia z punktu widzenia oddziaływania na obszary chronione wymaga kwestia techniki prowadzenia robót i ewentualnego pozostawienia fundamentów tak by nie naruszać zboczy wąwozu [...].

Co za tym idzie, należy przyjąć zdaniem Skarżącego, że również argumentacja organu podana w uzasadnieniu postanowienia jest co najmniej niepełna i nie odnosi się do całego materiału dowodowego. W tym też zakresie, podobnie jak organ I instancji, organ odwoławczy wykazuje dodatkową niekonsekwencję, raz powołuje się bowiem na projekt decyzji jako wyłączną podstawę orzeczenia, by kiedy indziej, ale jedynie po to, by kontestować inwestycję, odwołuje się do przedstawionych ekspertyz.

Taki sposób rozpatrzenia sprawy narusza przepisy o postępowaniu, przede wszystkim art. 7, art 77 § 1 i 4, art. 106 § 4, art 80 kpa w stopniu mającym znaczący wpływ na wynik sprawy, co powoduje że nie można uznać zaskarżonego postanowienia za prawidłowe merytorycznie.

Organ naruszył przepisy prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, w szczególności nie mająca oparcia ani uzasadnienia w § 4 ust.3 pkt 2 uchwały wykładnia GDOŚ, iż zwrot: "modernizacja istniejącego zainwestowania której dopuszczenie, na zasadzie wyjątku od zakazu lokalizowania obiektów w strefie 200 m od krawędzi klifu, warunkowane jest niezwiększaniem powierzchni zabudowy, rozumieć należy zdaniem tego organu jedynie w ten sposób, że "treść odstępstwa dotyczy (...) tylko sytuacji kiedy przebudowa i modernizacja dotyczy konkretnego budynku nie powodując zwiększenia jego powierzchni zabudowy i nie powodując przybliżania zabudowy do krawędzi brzegów klifowych".

Interpretacji takiej przeczą względy wykładni historycznej i systemowej.

Po pierwsze, polski ustawodawca od 1999 r. zrezygnował ze stosowania pojęcia "modernizacji" w przepisach prawa budowlanego. W świetle wyjaśnień Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (w załączeniu) co do stosowania pojęcia modernizacji w relacji do aparatu pojęciowego obecnej ustawy - Prawo budowlane: "Pojęcie "modernizacja" mieści się w zakresie pojęciowym "remontu", "przebudowy" albo "rozbudowy". Uznać więc należy, że ochrona praw nabytych rozciąga się również na uprawnienie do dokonywania rozbudowy.

Po wtóre, Sejmik w uchwale odwołuje się nie do pojęcia obiektu budowlanego, jak interpretuje to GDOŚ, lecz wymaga, by przesłanka niezwiększania powierzchni zabudowy odnosiła się do "istniejącego zainwestowania". Pojęcie to nie jest definiowane w uchwale, ani też w przepisach prawa budowlanego lub zagospodarowania przestrzennego. Gdyby jednak, w myśl zasady racjonalnego ustawodawcy, odnośnikiem ww. przesłanki miał być budynek lub obiekt budowlany, to ustawodawca użyłby takiego terminu, Ponieważ tak nie jest, nieuprawnione jest również jego zawężanie do takiej kategorii desygnatów. Zauważyć też trzeba, że pojęcie "istniejącego zainwestowania" jest terminem języka urbanistycznego, powszechnie stosowanym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w czym też należy zdaniem Skarżącego upatrywać genezy zwrotu użytego w uchwale o parku krajobrazowym, która w kontekście ochrony praw nabytych odwołuje się także do "starych" planów miejscowych. Ze znaczenia tego pojęcia przyjmowanego w uchwałach o planach zagospodarowania, jak też kontekstu, w jakim pojęcie to występuje, zdaniem Skarżącego jednoznacznie wywieść można, iż istniejące zainwestowanie odnosi się do działki lub terenu i dotyczy elementów pochodzenia antropogenicznego usytuowanych na tym terenie. A jeśli tak, to w granicach terenu zajętego pod funkcje hotelu [...], w bilansowaniu powierzchni zabudowy uczestniczyć mogą wszystkie obiekty budowlane realizujące te funkcje. Tym samym dopuszczalna jest rozbiórka części obiektów hotelowych, tu: bungalowu dla gości i budynków gospodarczych, stanowiących zaszłość tego zainwestowania, dyktowana ich niezgodnością z obecnymi przepisami techniczno-budowlanymi i kolizją z terenami chronionymi, oraz przeniesienie tych funkcji do pozostałego budynku spełniającego standardy techniczne, środowiskowe i estetyczne, w tym celu rozbudowanego, jednak nie więcej niż o tę samą powierzchnię zabudowy co powierzchnia dokonanych rozbiórek. Na takiej też modernizacji zasadza się koncepcja wnioskowanej inwestycji.

Fakt, że taka koncentracja funkcji hotelowych ma również znaczenie dla samego hotelu i jego organizacji, nie czyni z niej ani głównego motywu inwestycji, ani też nie czyni jej niedopuszczalną. W ten sposób zwiększana jest bowiem jedynie udatność inwestycji względem celu głównego, tj. doprowadzenia do usunięcia kolizji obiektów hotelowych z terenami chronionymi i lasem, zmniejszenie ryzyka negatywnych oddziaływań na tereny chronione, uzyskanie ładu przestrzennego w wyniku usunięcia zaszłej, substandardowej zabudowy. Uchwała Sejmiku nie wyłącza takiej możliwości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Z takim postanowieniem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

Sąd ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji czy postanowienia wydanego przez organ II instancji.

Przedmiotem rozpoznania w kontrolowanej przez Sąd sprawie jest postanowienie GDOŚ z [...] czerwca 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ w [...] z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Orzekające w sprawie organy uznały przede wszystkim, że planowana inwestycja będzie sprzeczna z zakazem zawartym w § 3 pkt 8 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego i brak jest podstaw do zastosowania odstępstwa od tego zakazu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przywołanym przez organy § 3 pkt 8 uchwały na terenie [...] Parku Krajobrazowego, na którym położony jest teren planowanej inwestycji, czemu strona skarżąca nie zaprzecza, zabrania się lokowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Zakaz ten nie dotyczy:

1. lokowania nowych obiektów budowlanych w nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego w określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin granicach zwartej zabudowy miejscowości [...], [...], [...], [...] i [...];

2. nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego w określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] granicach zwartej zabudowy miejscowości Swarzewo, gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej poza pasem szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, wyznaczonym poprzez połączenie północno-zachodniego narożnika działki ewidencyjnej nr [...] w linii prostej z północno-zachodnim narożnikiem działki ewidencyjnej nr [...],

3. istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno- krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód i krawędzi brzegów klifowych,

4. odcinków plaż nadmorskich na których dopuszczalne jest lokalizowanie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy prawo budowlane sezonowych obiektów budowlanych w pow. zabudowy do 150 m. kw.

– co wynika z § 4 ust. 2 pkt 1-4 tej uchwały.

Przy ocenie zasadności zarzutów należy podkreślić, że uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska ma na celu przede wszystkim zabezpieczenie form ochrony przyrody, w związku z planowaniem realizacji konkretnej inwestycji.

Skupienie etapu uzgadniania na zasadniczych celach ochrony przyrody, którym ustawodawca nadał priorytet zwiększa skuteczność wykonywania obowiązków ochronnych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W literaturze przyjmuje się, że obowiązek, zakaz i dozwolenie mogą być relatywizowane do pewnego zbioru nakazów np. chroniących przyrodę jako całość lub poszczególne jej elementy. Zakres merytoryczny procesu uzgadniania przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest związany przede wszystkim zapewnieniem realizacji celów ochrony przyrody. Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8, w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska zobligowany jest do rozważenia, czy w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody możliwe jest uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym organ dokonujący uzgodnienia nie jest zobligowany do abstrakcyjnego badania czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale powinien się przede wszystkim skoncentrować na ustaleniu czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z przepisów ochrony przyrody. Należy podkreślić, że uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedynym etapem, w którym uczestniczy wyspecjalizowany organ ochrony przyrody, którego zadaniem jest dokonanie weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody a w szczególności celami ustawowymi tej ochrony. W powszechnym rozumieniu ochrona przyrody oznacza zachowanie, właściwe wykorzystanie oraz odnawianie składników i zasobów przyrody, w szczególności roślin i zwierząt, jak również ekosystemów i kompleksów przyrodniczych. Cele ochrony przyrody ustawodawca określił w art. 2 ustawy o ochronie przyrody.

W niniejszej sprawie organ II instancji wyjaśnił dlaczego w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie sądu organ w sposób niewadliwy ustalił parametry inwestycji i na ich podstawie doszedł do przekonujących wniosków, że zaproponowana inwestycja określona w projekcie decyzji nie może być, z punktu widzenia celów ochrony przyrody i celów wyartykułowanych w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...], zrealizowana. Nie miał przy tym obowiązku wskazywania pod jakimi warunkami planowana inwestycja mogłaby być zrealizowana. Podkreślić należy, że zgodnie z tym rozporządzeniem i jego § 2 celami ochrony Parku jest m.in. ochrona charakterystycznych krajobrazów wybrzeża otwartego morza (wydmowych i klifowych) oraz wybrzeży nadzatokowych czy zachowanie charakterystycznego układu strefowego i ciągłości przestrzennej poszczególnych typów ekosystemów nadmorskich., (§ 2 pkt 1 i 7 uchwały). W tym celu w § 3 ustanowiono szczegółowe zakazy mające tym celom służyć. Począwszy od zakazów zabijania dziko żyjących zwierząt, likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych po generalny zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 200 m od krawędzi brzegów klifowych. [...] charakteryzuje położenie na wybrzeżu klifowym, które jest przedmiotem ochrony rozporządzeniem. Inwestycja planowana jest na działkach [...], [...] i częściowo na działce [...] i [...], które położone są w całości w strefie 200 m od krawędzi klifu morskiego. Powyższe organ ustalił na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do projektu decyzji oraz na podstawie internetowych danych ortofotomap i map topograficznych. Skarżący nie przedstawił kontrodowodu na tę okoliczność w związku z tym należy uznać, że okoliczność ta została udowodniona przez organ. Skoro tak, to do planowanej inwestycji ma zastosowanie wyżej przywołany § 3 pkt 8 rozporządzenia zakaz lokowania obiektów budowlanych w tak określonym pasie od krawędzi brzegów klifowych.

W związku z tym ocenie podlegały wyjątki od tego zakazu określone w § 4 ust. 2 uchwały (przywołane na stronie 23 uzasadnienia, pkt 1-4).

Jak trafnie wskazał organ pierwszy z nich nie ma zastosowania w niniejszej sprawie ponieważ nie dotyczy [...], [...], ponieważ dotyczy miejscowości [...], czwarty ponieważ inwestycja nie jest planowana na plaży.

W związku z tym pozostaje ten opisany w § 4 ust. 2 pkt 3 tj. "istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno- krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód i krawędzi brzegów klifowych".

Kluczowym dla rozstrzygnięcia jest ustalenie czy planowana rozbudowa hotelu a więc inwestycja o charakterze usługowym może być uznana za przebudowę albo modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych przy jednoczesnym nie zwiększaniu powierzchni zabudowy, ilości miejsce pobytowych i nie przybliżania zabudowy do brzegów wód i krawędzi brzegów klifowych.

Poza tym istotne jest to czy chodzi o przebudowę lub modernizację istniejącego budynku w ramach których to działań nie dojdzie ani do zwiększenia powierzchni zabudowy ani ilości miejsc pobytowych. Inaczej mówiąc czy intencją ustanowienia takiego wyjątku od zasady jest dopuszczenie jedynie rozbudowy czy modernizacji istniejącego budynku przy nie zwiększaniu ww parametrów czy też dopuszczenie tej rozbudowy także w sytuacji gdy dany teren inwestycyjny jest zagospodarowany wieloma budynkami i w wyniku rozbiórki któregoś z nich dojdzie najpierw do zmniejszenia powierzchni zabudowy i miejsc pobytowych a następnie do ich powiększeniu do stanu sprzed rozbudowy.

Nie powinno budzić wątpliwości, że użycie w rozporządzeniu spójnika "oraz" oznacza, że zarówno cel określony jako poprawa standardów ochrony środowiska jak i poprawy walorów estetyczno krajobrazowych muszą wystąpić łącznie.

O ile można się zgodzić ze skarżącym, że zburzenie małych budynków wybudowanych w latach 70 tych czy 80 tych istotnie może pozytywnie wpłynąć na walory estetyczno- krajobrazowe gdyż wyeliminuje stare, nienowoczesne budynki to jednak Sąd nie podziela poglądu skarżącego, iż planowana inwestycja poprawi standardy ochrony środowiska. (wpłynie na poprawę).

Działania w celu poprawy standardów ochrony środowiska - są to różnego rodzaju czynności, których celem jest poprawa standardów jakości środowiska. Według art. 3 pkt 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), dalej "Poś" pod pojęciem pojęciem "standardu jakości środowiska". rozumie się "poziomy dopuszczalne substancji lub energii oraz pułap stężenia ekspozycji, które muszą być osiągnięte w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze".

Według M. Górskiego, (M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2014, komentarz do art. 3 pkt 34 ustawy) standard jakości środowiska jest narzędziem ochrony jakościowej, sposobem precyzowania celów takiej ochrony (zob. komentarz do definicji pojęcia "ochrona środowiska" – art. 3 pkt 13, także przepis art. 82 pkt 1). Posługując się pomocniczo definicją z pkt 28 należałoby przyjąć, że "dopuszczalne poziomy", o których mówi analizowana definicja, to maksymalne dopuszczalne stężenia substancji bądź wartości energii, charakteryzujące stan danego elementu środowiska bądź środowiska jako całości. Standardy ustanawiane są w drodze rozporządzenia, generalną wytyczną dotyczącą kształtowania wartości nimi ustanawianych zawiera art. 83 ust. 1. Definicja wskazuje także wyraźnie, że standardy jakości nie muszą odzwierciedlać aktualnego stanu środowiska czy jego elementu, są bowiem instrumentem ochrony kształtującej – określone nimi poziomy są wytyczną, jaką należy realizować prowadząc działania służące ochronie jakościowej (zob. powołany art. 82 ust. 1). Standardem jakości są faktycznie także "poziomy substancji w powietrzu", definiowane w pkt 28.

Standardy jakości są przez ustawę traktowane jako nieprzekraczalna granica dopuszczalnych skutków emisji z instalacji (zob. art. 144 ust. 1 i komentarz do przepisu). Pojęcie standardu oznacza przeciętną normę, typ, model wyrobu lub przedmiotu odpowiadający określonym wymogom oraz wzorzec. "Standardowy" to "typowy, odpowiadający określonym normom, niczym niewyróżniający się od przeciętnych norm" 91. (zob. Słownik wyrazów obcych PWN, red. J. Tokarski, Warszawa 1980, s. 514., Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. 3, Warszawa 1978, s. 318.)

Jeżeli zatem celem jest poprawa standardów ochrony środowiska to należy przez to rozumieć zespół działań służących nie zachowaniu standardów ochrony środowiska ale działań mających wpływ na zwiększenie (przekroczenie) tych standardów jakości środowiska skutkujących pozytywnie na ochronę środowiska w zakresie o jakim mowa w art. 3 pkt 13 ww ustawy.

W ocenie Sądu ani rozbudowa budynku jako proces czysto inwestycyjny ani zlikwidowanie innego budynku nie ma wpływu na polepszenie standardów jakości środowiska gdyż tego rodzaju inwestycja polegająca na wybudowaniu (dobudowaniu) nowego obiektu nie oddziałuje na środowisko w sposób pozytywny, nie zwiększa standardów ochrony środowiska.

Nie zostało także wykazane, że nie ulegnie zmianie liczba miejsc pobytowych

Jak wynika z załącznika do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy miejsca noclegowe pozostaną istotnie, co do ilości bez zmian (31 pokoi i 62 miejsca noclegowe).

Jednakże w ocenie Sądu w wyjątku tym nie chodzi o powierzchnię zabudowy i miejsca pobytowe na terenie inwestycyjnym ale o takie które dotyczą istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych. Do tych konkretnych obiektów odnosi się użyte w § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały określenie "pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych". Dopuszcza się zatem przebudowę i modernizację istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych pod warunkiem nie zwiększania ich powierzchni zabudowy i ilości miejsc pobytowych. Przebudowa i modernizacja, co oczywiste dotyczy tylko istniejących budynków.

Gdyby przyjąć koncepcję inwestora, że w ramach wyjątku od zakazu możliwa jest przebudowa istniejącego budynku i dobudowa części z nowymi miejscami pobytowymi i nową powierzchnią zabudowy ponieważ na terenie inwestycyjnym zostały rozebrane inne budynki to tym samym dopuścilibyśmy do sytuacji w której wyjątek od zasady dotyczyłby nie danego budynku ale terenu całej inwestycji. Wskazywana w skardze możliwość bilansowania powierzchni zabudowy jako dotycząca całego terenu inwestycyjnego (str. 8 skargi) nie odnosi się do jakiegokolwiek budynku znajdującego się na terenie działki na której planowane są działania inwestycyjne ale do budynku konkretnego, który może podlegać rozbudowie czy modernizacji. Zaprezentowana przez stronę skarżącą wykładnia § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały powoduje także nieuprawnione rozszerzenie możliwości nowego zainwestowania w sytuacji gdy inwestor posiada na dużym terenie inne budynki, które mógłby rozebrać wywodząc, że są zbudowane w starej technologii.

Mówiąc prościej, zapis tego paragrafu, zresztą jak wskazuje sam skarżący, miał służyć zachowaniu status quo kiedy to na danym terenie zostały wcześniej wybudowane budynki które nie odpowiadają obecnym standardom np. technicznym. Stąd zezwolenie na ich modernizację czy rozbudowę o ile czynności te poprawią standardy ochrony środowiska. Pojęcie zwiększenia standardów nie odnosi się jednak do standardów sprzed 2004 r. kiedy były budowane te obiekty ale do standardów obecnych. Muszą więc wpływać na zwiększenie ustawowych standardów ochrony środowiska. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wygląd budynku czy jego wiek albo usytuowanie nie wpływ na polepszenie standardów ochrony środowiska.

W ocenie Sądu wyjątki od zasad należy interpretować ścisło.

W związku z tym Sąd nie podziela wywodów skargi co do wykładni § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały i rozumienia pojęcia "istniejącego zainwestowania".

Odnosząc się do wskazywanych w skardze motywów przedsięwzięcia mających stanowić podstawę do uznania, iż inwestycja ma na celu poprawę standardów ochrony środowiska gdyż eliminuje zagrożenia dla rezerwatu [...], usuwa starą zabudowę z lat 70tych, wyklucza penetrację klifu i ruchu pieszego w rejonie obecnego bungalowu oraz równoważy funkcje realizowane na terenie zajętym pod obiekty hotelu bez rozwijania ale z poprawą ich standardu, sąd jest zdania, że działania te stanowiąc co najwyżej próbę uporządkowania terenu inwestycji i doprowadzenie terenu do obecnych standardów takiego rodzaju działalności hotelarskiej. Nie mają natomiast nic wspólnego z poprawą standardów ochrony środowiska w rozumieniu takim jak to zostało zaprezentowane we wcześniejszej części uzasadnienia. W wymiarze ekonomicznym mają służyć zwiększeniu komfortu turystów, podwyższyć standard ich odpoczynku a nie standard ochrony środowiska. Nie przekłada się bowiem na standard ochrony środowiska uporządkowanie terenu, większa estetyka, zrównoważenie funkcji realizowanych na terenie zajętym pod obiekty hotelu czy nawet usunięcie samej zabudowy.

Skarżący w uzasadnieniu skargi zarzuca organowi zaniechanie ustaleń w zakresie położenia obiektów przewidzianych do rozbiórki względem terenów leśnych i strefy osuwiska w wąwozie [...], fałszywe ustalenia w zakresie konieczności wykonania zabezpieczenia klifu, charakteru terenu związanego z planowanymi pracami, skali i charakteru zabudowy przy ulicy [...], wpływu planowanej przebudowy i rozbudowy głównego budynku hotelu na stabilność klifu, bezpośredniego sąsiedztwa z klifem i mylenie zagadnień związanych z ochroną [...] i ochroną klifu brzegu morskiego.

W ocenie Sądu zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu II instancji dokonał wszechstronnej analizy położenia hotelu i to zarówno w stosunku do lasu jak i klifu (str. 7,8 uzasadnienia). Sąd w pełni podziela zaprezentowane tam przez organ wywody bez potrzeby ich powtarzania. Ze znajdującej się w aktach dokumentacji fotograficznej wynika, że istniejący budynek jest widoczny od strony morza, co w sytuacji gdy widok ten jest jednym z elementów chronionych. Trudno uznać, że rozbudowa i tak wysokiego budynku wpłynie pozytywnie na chronione walory krajobrazowe. Skarżący czyniąc ww. zarzuty nie wskazał jakie to zabiegi czy walory mającego powstać obiektu wpływają pozytywnie na walory widokowo-krajobrazowe klifu. Usytuowanie większego kompleksu na klifie nie tylko jeszcze bardziej zaburzy widok klifu w szczególności od strony morza ale stworzy dominantę która wpłynie negatywnie na panoramę brzegu morskiego. Trzeba pokreślić, że uregulowania uchwały mając za cel ochronę Parku przed działaniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka i temu służą ustanowione tym aktem zakazy.

W związku z tym Sąd doszedł do przekonania, że organ ostatecznie doszedł do prawidłowych wniosków, że planowana inwestycja nie może zostać uzgodniona jako nie spełniająca przesłanek o jakich mowa w § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały. Planowane przedsięwzięcie nie służy poprawnie standardów ochrony środowiska, zwiększa powierzchnię istniejącej zabudowy hotelu i ilość miejsc pobytowych. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały, zarzut wadliwej wykładni tego przepisu w odniesieniu do znaczenia przesłanki poprawy standardów ochrony środowiska i walorów estetyczno-krajobrazowych.

Częściowo zasadny jest zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zakresie kompleksowości zebranych dowodów w tym braku ustaleń co do istnienia planu miejscowego jako jednego z warunków możliwości zastosowania wyjątku od zasady jednakże wobec stwierdzenia, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji, ostatecznie wadliwość ta nie ma wpływu na trafność rozstrzygnięcia skoro i tak podstawą odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest nie spełnienie warunku poprawy standardów ochrony środowiska i nie zwiększenia miejsc pobytowych

Kwestie związane z oceną jaki wpływ na widoki krajobrazowe ma istniejący hotel [...] i jaki miałby budynek po modernizacji (kwestie wpasowania się w istniejącą zabudowę), ma wobec nie spełnienia przesłanki celu poprawy standardów ochrony środowiska i nie zwiększania powierzchni zabudowy i ilości miejsc pobytowych) na znaczenie drugorzędne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za nie zasadne.

Co do warunku nie przybliżania zabudowy do brzegów wód i krawędzi brzegów klifowych organ II instancji prawidłowo zinterpretował zapisy uchwały i niewadliwie uznał, że nowa zabudowa generalnie nie będzie powodować przybliżenia do klifu morskiego.

Istotnie organ nie odniósł się w sposób pełny do przedstawionych przez organ dowodu w postaci opinii prawnej w sprawie realizacji inwestycji jednakże dowód ten to w istocie stanowisko prawnika co do dopuszczalności realizacji inwestycji. Stanowi wyłącznie opinię co do wykładni przepisów uchwały.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.