Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 378/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust 1 i 2, art. 3, art. 6, art. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w likwidacji na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia [...] czerwca 2010 r. Rada Miejska w K. (dalej – RM) podjęła uchwałę Nr [...] (dalej – uchwała RM) w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. w miejscowości C. (dalej - Studium).

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., likwidator działający w imieniu [...]. Sp. z o. o w likwidacji (dalej – Skarżąca, Spółka) wezwał RM do usunięcia naruszenia prawa powstałego w związku z podjęciem przez RM uchwały poprzez jej uchylenie, powtórzenie procedury sporządzenia studium w zakresie przewidzianym prawem i podjęcie uchwały o przeznaczeniu działek o nr ew. [...],[...], [...], [...], [...]i [...](lub niektórych z nich) z obrębu geodezyjnego C., pod realizację infrastruktury technicznej tj. budowy V kwatery istniejącego składowiska odpadów w C. (dalej – składowisko odpadów).

Dnia [...] stycznia 2011 r. RM podjęła uchwałę Nr [...] nie uwzględniającą wezwania Skarżącej do usunięcia naruszenia prawa powstałego w związku z podjęciem przez RM uchwały.

Dnia [...] marca 2011 r. pełnomocnik, działający w imieniu Skarżącej, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę RM, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały RM w całości. Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów: art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej – ustawa planistyczna); art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej; art. 2 ust. 1 ustawy planistycznej w zw. z art. 71 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy planistycznej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy planistycznej; art. 2 ust. 1 i 2 ustawy planistycznej; art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 14 ustawy planistycznej; zarzucając:

- ustalenie kierunku zagospodarowania obszarów sąsiadujących z istniejącym składowiskiem odpadów, znajdujących się we władaniu Spółki, jako planowanych pod zalesienie, co uniemożliwia ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób preferowany przez Spółkę, uniemożliwiając realizację praw wynikających z umowy dzierżawy, z przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego;

- podjęcie zaskarżonej uchwały wbrew konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności przy ograniczaniu prawa Spółki do korzystania z nieruchomości znajdującej się w jej władaniu poprzez uniemożliwienie jej przeznaczenia w planie w sposób preferowany przez Spółkę, objawiającym się przez przekroczenie tzw. władztwa planistycznego;

- uchwalenie kierunku zagospodarowania gruntów objętych uchwałą, należących do Spółki, w sposób nie zapewniający maksymalnej realizacji zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska naturalnego, podczas gdy Spółka, wnioskowała o ukierunkowanie zagospodarowania tych gruntów w inny sposób, lepiej realizujący te zasady, co znajduje potwierdzenie w orzeczeniach organów administracji i innych dokumentach;

- nieuwzględnienie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały dyrektywy ładu przestrzennego oraz wartości wymienianych w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy planistycznej, wytyczających kierunki planowania i zagospodarowania przestrzennego, skutkujące przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego;

- nieuwzględnienie w postanowieniach uchwały dotyczącej zmiany studium dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, stanu środowiska i wymogów jego ochrony oraz zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych, co jest obowiązkiem organu, wynikającym z przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1-3 i 14;

2. naruszenie przepisów proceduralnych mające istotny wpływ na wynik sprawy (trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), tj. przepisów art. 12 ust. 1 ustawy planistycznej; art. 25 ust. 2 ustawy planistycznej; art. 11 pkt 10 ustawy w zw. z § 9 pkt 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., Nr 118,. poz. 1233 ze zm.); art. 11 pkt 11 ustawy planistycznej; zarzucając:

- niedostateczne uzasadnienie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu Studium wniesionych przez Spółkę, poddające w wątpliwość ich faktyczne rozpoznanie;

- niedokonanie wszystkich wymaganych prawem uzgodnień i opinii, o czym świadczy brak w dokumentacji planistycznej oświadczeń o ich nie wpłynięciu w odpowiednim terminie;

- braku w dokumentacji planistycznej rzetelnie sporządzonego protokołu z dyskusji publicznej;

- nierozpoznanie uwag osób, które wniosły je za pośrednictwem poczty w ostatnich dniach terminu do ich wniesienia, wobec podjęcia uchwały o zmianie Studium w pierwszym dniu po upływie terminu do wniesienia uwag.

Opisując stan faktyczny w sprawie Skarżąca wskazała, iż RM dnia [...] czerwca 2010 r. podjęła uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. w miejscowości C., który obejmował m. in. działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...]z obrębu geodezyjnego C. gm. K. z ich pełnym lub częściowym przeznaczeniem pod zalesienie. Na działkach o nr ew. [...] oraz częściowo [...] i [...] zlokalizowane jest składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, którego operatorem jest Skarżąca. Działka o nr ew. [...], stanowiąca własność Gminy K., została oddana Spółce w dzierżawę na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2000 r. (dalej – umowa dzierżawy), z przeznaczeniem na prowadzenie działalności określonej umową spółki, tj. organizację i eksploatację odpowiadającego europejskim normom składowiska odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne oraz rekultywację gruntów zajętych pod składowisko. Z kolei działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], stanowiące własność Spółki "[...]" Sp. z o.o. w Warszawie zostały oddane Spółce w dzierżawę na podstawie umowy z dnia [...] stycznia 2002 r. w celu eksploatacji pod składowisko odpadów. Docelowo na całym obszarze objętym zaskarżoną częścią Studium Spółka zamierzała prowadzić składowisko odpadów, co – jak wskazała Skarżąca – pozostawało w zgodzie z wcześniejszymi deklaracjami wspólnika mniejszościowego - Gminy K. i postanowieniami umowy Spółki dotyczącymi czasu jej trwania. Skarżąca wskazała, iż aktualnie jedynym celem Spółki, znajdującej się w stanie likwidacji, jest doprowadzenie istniejącego składowiska do stanu nie zagrażającego środowisku naturalnemu, a także zdrowiu i życiu ludzi, przy wykorzystaniu środków zgodnych z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz przeprowadzenie jego rekultywacji.

Wskazano, iż Spółka w lipcu 2005 r. zaprzestała eksploatacji składowiska, ze względu na zupełne wypełnienie istniejących kwater oraz decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. (dalej – WWIOŚ) z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...] o wstrzymaniu użytkowania składowiska.

W wyniku przeprowadzenia postępowania Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej – GIOŚ) decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] (dalej – decyzja GIOŚ) wydaną w trybie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2010 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.) ustalił do realizacji przez Skarżącą zakres i harmonogram działań niezbędnych do usunięcia przyczyn i skutków stwierdzonych zagrożeń dla środowiska z instalacji odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. C., gm. K., w tym nałożył obowiązek opracowania projektu i przeprowadzenia prac przewidzianych w ekspertyzie pt. "Ustalenie przyczyn zmian obserwowanych parametrów oraz możliwych zagrożeń dla środowiska wynikających z eksploatacji składowiska odpadów w m. C., gm. K., wraz z określeniem zakresu i harmonogramu działań niezbędnych do usunięcia przyczyn i skutków stwierdzonych zagrożeń dla środowiska" (dalej - ekspertyza), zgodnych z analizowanym w toku postępowania wariantem I, prowadzącym do wybudowania na działkach o numerach [...], [...], [...]z obrębu C. nowej kwatery V, o pojemności [...] m3, połączonej z istniejącą kwaterą nr IV.

Skarżąca podkreśliła, iż w powyższym postępowaniu brała udział Gmina K., w szczególności, Gmina prezentowała i prezentuje preferowany przez siebie wariant rekultywacji składowiska odpadów polegający na budowie ścianki szczelnej wokół kwater. Wariant ten jednak, zdaniem Skarżącej, jest mniej korzystny z punktu widzenia realizacji zasady zrównoważonego rozwoju.

Jednocześnie podkreślono, iż we wszystkich postępowaniach związanych z inwestycją polegającą na rozbudowie składowiska odpadów poprzez budowę V kwatery Spółka wskazywała na zasadność rozwiązania problemów powstałych na składowisku przez budowę owej kwatery V, co znajdowało – jej zdaniem - uzasadnienie w ocenie wielu specjalistów. Gmina K. zaś próbuje przeforsować własny pomysł na rekultywację składowiska. Zdaniem Skarżącej Studium przeznacza grunty znajdujące się we władaniu Skarżącej w sposób sprzeczny z preferencjami Spółki i decyzjami administracyjnych (GIOŚ), które w lepszy sposób zabezpieczają nie tylko środowisko, ale także interesy lokalnej społeczności i Spółki.

Następnie Skarżąca wywodziła w zakresie wskazanych naruszeń przepisów prawa materialnego. W szczególności szeroko argumentowała w kwestii naruszenia prawa własności, które powinno w toku postępowania planistycznego podlegać szczególnej ochronie.

Skarżąca skonstatowała, iż słusznie RM podnosi, że uchwalenie Studium, stanowiące etap poprzedzający sporządzenie planu miejscowego, należy do tzw. władztwa planistycznego gminy. Z instytucji tej zaś wynika kompetencja do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jednakże pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa. Zdaniem Skarżącej jednak przez podjęcie zaskarżonej uchwały RM naruszyła zasady uchwalania planu wynikające z art. 1 ustawy oraz innych wskazanych dalej przepisów, a zatem przekroczyła granice władztwa planistycznego naruszając pośrednio uprawnienia Spółki do władania nieruchomościami objętymi zmianą Studium w sposób wynikający z umów dzierżawy. Uprawnienia Skarżącej do władania gruntem w planowany przez siebie sposób zostały niewątpliwie, ograniczone w sposób nie znajdujący jakiegokolwiek uzasadnienia w przepisach. RM dopuściła się naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo Spółki do zagospodarowania gruntów zgodnie z jej wolą, odpowiadającą uprawnieniom wynikającym z umów dzierżawy oraz obowiązkom nałożonym w decyzjach administracyjnych (GIOŚ). Zdaniem Skarżącej żadna z wartości chronionych tym przepisem nie przemawiała za wyższością określonego w Studium kierunku zagospodarowania gruntów nad sposobem ich zagospodarowania przedstawianym przez Spółkę.

Dalej Skarżąca wskazała, iż sposób przeznaczenia gruntów określony w Studium pozbawia Spółkę możliwości wdrożenia metody rekultywacji składowiska, która w najlepszy sposób zabezpieczyłaby środowisko naturalne, co (jej zdaniem) potwierdza treść decyzji GIOŚ.

Ponadto uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie może być, zdaniem Skarżącej, uznane za szczegółowe i profesjonalne, nie odnosi się bowiem do podnoszonych argumentów Spółki natury technicznej, środowiskowej, społecznej, ekonomicznej i prawnej.

Kolejno Spółka wywodziła, iż organy biorące udział w planowaniu przestrzennym związane są obowiązkiem ochrony środowiska, zaś Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę nie uwzględniła faktu wydania ww. decyzji GIOŚ, która zawierała wyraźne wskazówki co do sposobu zagospodarowania obszaru objętego procedurą zmiany studium.

Wskazano również, że przeznaczenie gruntów objętych zaskarżoną uchwałą w sposób wnioskowany przez Spółkę pozostawało – jej zdaniem – w zgodzie także z zasadą ładu przestrzennego, skoro planowana budowa kwatery nr V miała być realizowana w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących kwater, a do tego miała obejmować obszar już częściowo zajęty przez odpady zalegające poza obrębem niecki. Jednocześnie w ocenie Spółki brak było jakichkolwiek okoliczności odnoszących się do ładu przestrzennego, które przemawiałyby za zagospodarowaniem gruntów objętych zmianą studium w sposób przewidziany w uchwale.

Nadto zarzucono nieuwzględnienie wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego. A to z tego względu, iż RM, wbrew posiadanej informacji o wyższości proponowanego przez Spółkę sposobu zagospodarowania z punktu widzenia ochrony środowiska, a tym samym ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i potrzeb interesu społecznego podjęła inną uchwałę, nie zapewniającą maksymalnej ochrony tych wartości.

Reasumując Skarżąca wskazała, iż RM podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczyła w sposób znaczący zakres "władztwa planistycznego".

Ponadto RM podejmując zaskarżaną uchwałę i uniemożliwiając tym samym Spółce budowę kwatery V rekomendowanej przez GIOŚ weszła, zdaniem Skarżącej, w kompetencje Marszałka Województwa W. w zakresie wydawania decyzji o zamknięciu składowisk odpadów. Uczyniła bowiem niewykonalnym przeprowadzenie rekultywacji istniejących kwater z uwzględnieniem budowy kwatery nr V.

Kolejno Spółka powtórzyła wskazane wcześniej zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych. Na koniec skargi przeprowadziła wywód dotyczący istnienia jej interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2011 roku organ wniósł o jej oddalenie i odnosząc się do zarzutów skonstatował, iż RM podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargo, a to z tego względu, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu.

Organ podniósł na wstępie, iż Skarżący załączył do skargi dokumenty, jednakże nie wskazał w sposób jasny i precyzyjny jakie fakty mają one potwierdzać, ograniczając się jedynie do wymienienia tych dokumentów w załącznikach do skargi.

Zdaniem Organu, za błędne należy uznać sformułowanie zarzutu skargi, wskazujące na naruszeniu przepisu prawa materialnego "poprzez jego niezastosowanie". Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, iż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego, ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który Skarżący uznaje za prawidłowy. Organ wskazał, iż zdaniem Skarżącej decyzja GIOŚ z dnia [...] czerwca 2010 r. ([...]) posiada moc obowiązującą i organ winien ją uwzględnić przy podejmowaniu uchwał; że rekultywacja kwater I-IV składowiska odpadów w C., zakładająca wydobycie odpadów, które znajdują się poza uszczelnioną częścią kwater I-IV i zdeponowania ich na planowanej do budowy kwaterze nr V, jest zgodna z przepisami, w tym z przepisami ustawy o odpadach i jest realna do wykonania; wreszcie, że istnieją okoliczności uprawniające Spółkę do budowy kolejnej kwatery składowiska odpadów.

Odnosząc się do powyższego organ wskazał, iż w stosunku do decyzji, na którą powołuje się Skarżąca – decyzja GIOŚ z dnia [...] czerwca 2010 r. ([...]), Gmina K., na podstawie art. 127 § 3 kpa, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. GIOŚ decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że Burmistrz Gminy K. nie ma statusu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia do realizacji dla zarządzającego składowiskiem odpadów, zakresu i harmonogramu działań niezbędnych do usunięcia przyczyn i skutków stwierdzonych zagrożeń środowiska. Od powyższej decyzji Gmina K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1695/10, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Gmina K. miała interes prawny w złożeniu odwołania od decyzji GIOŚ z dnia [...] czerwca 2010 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Spółka i sprawa jest w toku.

Następnie organ wskazał, że z wymogów w zakresie merytorycznej zawartości studium wynikających z art. 10 ustawy planistycznej, jak również z listy czynności wchodzących w zakres kompetencji burmistrza, składających się na szczegółową procedurę sporządzania projektu studium, wymienionych w art. 11 tej ustawy nie wynika obowiązek uwzględniania decyzji wydanych w indywidualnej sprawie.

Zdaniem organu nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia decyzji GIOŚ z [...] czerwca 2010 r. twierdzenie Skarżącego, że wariant polegający na budowie szczelnej ścianki wokół kwater, za którym odpowiada się Gmina K., został uznany przez GIOŚ za mniej korzystny z punktu widzenia realizacji zrównoważonego rozwoju. GIOŚ dokonując wyboru wariantu I spośród IV wariantów ograniczył się do wskazania przesłanek przemawiających za wybranym wariantem, przy czym sformułował je na tyle ogólnie, że mogłyby stanowić one uzasadnienie, poza dwoma przesłankami, dla pozostałych wariantów. Nadto w uzasadnieniu GIOŚ nie wyjaśnił motywów, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy, a powyższe nabiera szczególnej wagi, gdyż dokonany został wybór jednego wariantu spośród kilku wariantów. W uzasadnieniu decyzji brak jest również odniesienia się do braku odpowiednich zapisów w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami, umożliwiającym rozbudowę składowiska.

Argumentując dalej organ podkreślił, iż w żaden sposób nie zostało uzasadnione stwierdzenie Skarżącego, że preferowane przez Spółkę przeznaczenie gruntów w miejscowym planie w lepszy sposób zabezpiecza środowisko, a także jest możliwe do realizacji. Co więcej, stwierdzenie to pozostaje w sprzeczności z zapisami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, uchwalonego przez Sejmik Województwa W. w dniu 31 marca 2008r. zawartymi w uchwale Nr XXII/248/08. W planie tym jako jeden z głównych celów poprawy gospodarowania odpadami wskazano konieczność zamknięcia do roku 2009 wszystkich składowisk nie spełniających przepisów prawa. Zgodnie z krajowym planem gospodarki odpadami 2010, wojewódzki plan gospodarki odpadami wskazuje zakłady zagospodarowania odpadów, gdzie odpady z danej gminy mają być kierowane. W Planie gospodarki odpadami dla województwa W., składowisko odpadów w m. C. nie znajduje się w wykazie składowisk, na które mają być kierowane odpady.

Twierdzenie Skarżącego jest także bezpodstawne w świetle decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] grudnia 2010r., oznaczonej jako [...], utrzymanej w mocy przez Ministra Środowiska ( decyzja z dnia [...] marca 2011r., [...]). Z uzasadnienia obu decyzji wynika, że zaproponowana przez Spółkę rekultywacja składowiska odpadów w C. poprzez wydobycie odpadów i zdeponowanie ich na planowanej do budowy kwaterze Nr V jest niezgodna z zapisami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, która to niezgodność traktowana jest jako niezgodność z przepisami ustawy o odpadach. Skarżąca zatem nie uwzględnia w swojej argumentacji konsekwencji wynikających z ww. decyzji.

Formułując zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c, skarżąca z jednej strony podkreśla słuszność stanowiska Rady Miejskiej wskazującego, że ograniczenie własności mieści się w ramach władztwa planistycznego. Z drugiej strony nie uzasadnia jasno zarzutu przekroczenia dopuszczalnych granic władztwa planistycznego. Organ w tej mierze skonstatował, iż bezsporne jest, że prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1. Konstytucji RP) jednak prawo to nie jest prawem bezwzględnym i podlega, w określonych sytuacjach, ograniczeniom (art. 64 ust. 3 Konstytucji) jednak tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Takimi przepisami ustawowymi, w niniejszej sprawie, były regulacje ustawy planistycznej, m.in. art. 3 ust. 1 ww. ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia podstawowych dyrektyw odnoszących się do zasad kształtowania polityki przestrzennej gminy oraz naruszenia wartości szczególnie chronionych w zagospodarowaniu przestrzennym, organ wskazał, iż z treści uzasadnienia jasno wynika, że Skarżąca owych naruszeń upatruje w fakcie nieuwzględnienia wniosku Spółki co do sposobu przeznaczenia gruntów. Jednak powyższe, zdaniem organu, nie oznacza naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zgłaszających. Organ powołał się w tej mierze na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i jednocześnie wskazał, iż wysuwając powyższe zarzuty Skarżąca pomija fakt, że składowisko odpadów w C. jest elementem zagospodarowania o szerokim oddziaływaniu przestrzennym. Sztucznie usypana pryzma górotworu jest widoczna z kilu kilometrów, a jej wysoka bryła na ponad 30 m n.p.t. wyraźnie odróżnia się w równinnym krajobrazie C., w tym istotnie przewyższa występującą w tle ścianę lasu, stanowiąc element dominujący w przestrzeni. Celem opracowania pianistycznego było zatem takie zagospodarowanie terenu, które tworzyłoby harmonijną całość i uwzględniało w uporządkowanych relacjach wszelkie wymagania i uwarunkowania. Działania planistyczne musiały być nakierowane na takie skonstruowanie relacji między poszczególnymi składnikami środowiska, które w zrównoważonych proporcjach będą umożliwiały ich rozwój przestrzenny, minimalizując faktyczne i potencjalne konflikty przestrzenne. Uchwalając zmianę studium w 2010 r. RM przyjęła w tym duchu nowy kierunek rozwoju miejscowości C. pod funkcją mieszkaniową, wskazując dwukrotnie większy obszar niż dotychczas pod zabudowę. Określony kierunek rozwoju gminy determinuje inne rozwiązania, w tym konieczność ograniczenia uciążliwości obiektów występujących w otoczeniu. W tym sposobie zagospodarowania gmina upatruje możliwość maksymalnego wykorzystania walorów ekonomicznych przestrzeni.

Wreszcie organ wskazał, iż nieuzasadniony jest zarzut Skarżącej o naruszeniu przepisów proceduralnych, mających wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten, zdaniem organu, nie został uzasadniony i jest gołosłowny, zaś protokół z dyskusji, która odbyła się w siedzibie organu gminy, zawiera zarówno przebieg dyskusji jaki i listę osób przybyłych na spotkanie. Protokół ten precyzyjnie określa zgłaszane wnioski i uwagi oraz przyporządkowuje do tych uwag ich autorów. Jednoczesne organ podkreślił, iż dokumentacja formalno - prawna sporządzenia zmiany Studium została przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu wraz z uchwałą w celu sprawdzenia zgodności z prawem i w swoim postępowaniu Wojewoda nie wskazał na istotne naruszenia prawa. Oznacza to zatem, iż zarówno procedura, jak i wszystkie czynności podejmowane przez organy Gminy stały w zgodzie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na uchwałę Rady Miejskiej w K. w sprawie zatwierdzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. w miejscowości C..

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi należy w pierwszym rzędzie ocenić jej dopuszczalność.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej - SamGmU) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżać uchwałę do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie nie ma wątpliwości, że skarga na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wniesiona w trybie art. 101 SamGmU, jest dopuszczalna.

Skarżąca zachowała również termin do wniesienia skargi.

Stosownie do treści art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej – ppsa), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia przez organ naruszenia prawa Skarżąca skierowała do Rady Miejskiej w K. w dniu [...] grudnia 2010 r. Na złożenie skargi miała więc 30 dni od dnia uzyskania odpowiedzi na wezwanie (co nastąpiło [...] lutego 2011 r.). Skarżąca skargę złożyła w dniu [...] marca 2011 r., a więc termin został zachowany.

W następnej kolejności rozstrzygnąć należy, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącej – stosownie do postanowień cytowanego wyżej art. 101 ust. 1 SamGmU.

W orzecznictwie sądowym dominował do niedawna pogląd, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na jego funkcje i nienormatywny charakter (nie stanowi aktu prawa miejscowego), interesu prawnego naruszać nie może (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2006 r., II SA/Bk 46/06, czy oddalający skargę kasacyjną od tego orzeczenia wyrok NSA z 3 sierpnia 2007 r., II OSK 614/07)

Jednakże stanowisko takie nie jest bezdyskusyjne. W wyroku z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że co prawda jeszcze do niedawna przyjmowano w orzecznictwie NSA, że studium, nie mając charakteru aktu prawa miejscowego, nie może w zasadzie naruszyć interesu prawnego strony skarżącej, to jednak całkowicie nie wykluczano takiej możliwości, czego dowodem było badanie tego interesu wyrażające się w oddalaniu skarg, a nie ich odrzucaniu. Trend ten umocnił się ostatnio w orzecznictwie NSA, głównie za sprawą wzmocnienia stopnia związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zauważając tę zmianę, wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nakładającą obowiązek badania zgodności, a nie jak poprzednio - spójności, projektu planu miejscowego ze studium, NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1357/06, uwzględniając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Po 855/05 oraz w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 5 września 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 607/06, doszedł do wniosku, że fakt ten trzeba potraktować jako istotną dyrektywę wykładni przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. dalej idącym niż dotąd związaniem ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny wywodził dalej, że mając na uwadze ten fakt nie można oczywiście zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 SamGmU na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony.

W dalszej części wywodu NSA podniósł, że nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy do sądu administracyjnego wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego Skarżących - taka wykładnia przepisu art. 101 ust. 1 SamGmU byłaby błędna.

Podzielając w pełni stanowisko wyrażone w cytowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., Sąd w składzie niniejszym stwierdza, iż ze sformułowania przepisu wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 SamGmU, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Legitymacja do wniesienia skargi składanej na podstawie art. 101 usg do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny Skarżącego. Takie rozumienie legitymacji Skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał ten w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) zauważył bowiem, że skarga na podstawie art. 101 usg nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy Skarżący, składając skargę w trybie art. 101 usg musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003r, sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 522/10 stwierdził, że "co do zasady w orzecznictwie sądowo-administracyjnym uznaje się, iż legitymowanym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 SamGmU jest podmiot mający na terenie objętym zaskarżonym aktem samorządu gminnego nieruchomość, do której służą mu prawa rzeczowe /własność, użytkowanie wieczyste/. Jednakże ta okoliczność, że zasadniczo sądy administracyjne zajmują takie właśnie stanowisko, nie może oznaczać, że jest to reguła generalna, nie dopuszczająca żadnych odstępstw /wyjątków/ wynikających ze względów uzasadnionych szczególnymi warunkami. W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw prawnych do zajęcia stanowiska, że wyłącznie legitymowanie się prawem rzeczowym go gruntu objętego uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /własnością, użytkowaniem wieczystym/ przesądza o wystąpieniu interesu prawnego Skarżącego. Nie powinno budzić wątpliwości, że w warunkach konkretnej sprawy, możliwe jest dopuszczenie, iż nie tylko stosunek prawno-rzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia przez Skarżącego, że jego prawo zostało naruszone kwestionowanym aktem /uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/.

W niniejszej sprawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka będąca dzierżawcą terenu, a nie jego właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, jednakże co w sprawie jest charakterystyczne, podmiotem wydzierżawiającym jest samorząd gminny – Gmina K., będąca właścicielem gruntu. Jednocześnie to właśnie Gmina, korzystając z praw przysługujących jej na podstawie przepisów prawa publicznego, to jest ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w uchwalonych przez RM zmianach do Studium przeznaczyły grunty będące przedmiotem niniejszego postępowania częściowo pod zalesienie, co faktycznie może prowadzić do istotnego ograniczenia korzystania z danego gruntu, a w konsekwencji nawet całkowicie uniemożliwić prowadzenie konstytucyjnie chronionej działalności gospodarczej. W takim przypadku nie można upatrywać podstaw do oddalenia skargi tylko z tego względu, że ustalono, iż wnosząca skargę Spółka będąca dzierżawcą nie jest legitymowana do skutecznego wniesienia skargi. W takim szczególnym przypadku jaki występuje w niniejszej sprawie, należy również bardziej wnikliwie odnieść się do zasady zawartej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuującej prawo do zagospodarowania terenu przez podmiot mający do niego tytuł prawny. Takim tytułem prawnym jest wszak nie tylko własność czy użytkowanie wieczyste, ale również prawo dzierżawy wynikające z umowy zawartej przez Skarżącą z gminą.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela zatem poglądy zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 522/10, jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10.

Przechodząc od powyższych rozważań ogólnych do okoliczności przedmiotowej sprawy, z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej w tej sprawie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 522/10), zważyć przyjdzie, iż Skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia uchwały RM.

W ocenie Sądu zaskarżony przepis uchwały przeznaczający będące przedmiotem niniejszego postępowania grunty pod częściowe zalesienie narusza interes prawny Skarżącej. Z akt sprawy wynika, że Spółka jest dzierżawcą działek objętych Studium, na których znajduje się składowisko odpadów, z którego wykorzystaniem strona prowadzi działalność gospodarczą. Ponadto Skarżąca dzierżawi część działek od Gminy K. oraz część od spółki [...] Sp. z o.o.

Zaznaczyć należy, że obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie Skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego ustala ona przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów.

Tak więc, mimo iż gmina dysponuje, w świetle regulacji art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej, tzw. władztwem planistycznym i może stanowić o przeznaczeniu i zasadach gospodarowania terenu, to winna to czynić w granicach obowiązującego prawa. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczyły bowiem obowiązujące przepisy prawa.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd stwierdza, iż zarzuty Skarżącej dotyczące naruszenia przez organ konstytucyjnej zasady ochrony własności nie mogą pochodzić od Skarżącej ponieważ nie jest ona właścicielem gruntu. Bezspornym w sprawie jest to, że działka o nr ew. [...] stanowi własność Gminy K. i została oddana Spółce w dzierżawę na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2000 r., zaś działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...]stanowią własność Spółki "[...]" Sp. z o.o. w Warszawie i również zostały oddane Spółce w dzierżawę – na podstawie umowy z dnia [...] stycznia 2002 r. Wszelkie zatem zarzuty w tej mierze tj. przekroczenia władztwa planistycznego poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności przysługują tym podmiotom, nie zaś dzierżawcy.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż w rezultacie dokonania kontroli przez sąd administracyjny procedury planistycznej przeprowadzonej w stosunku do zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, iż procedura ta (tryb postępowania) nie została naruszona. Potwierdza to również fakt, iż w wyniku przekazania dokumentacji formalno - prawnej sporządzenia zmiany Studium Wojewodzie Wielkopolskiemu wraz z uchwałą w celu sprawdzenia zgodności z prawem – organ ten nie dopatrzył się istotnych naruszeń prawa. A zatem cała procedura, w szczególności zaś czynności podejmowane w jej toku przez organy Gminy stały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

W powyższych okolicznościach Sad stwierdza, iż całość rozważań w kontekście wniesionej przez Spółkę skargi odnieść należy do naruszenia zasad sporządzania i wprowadzania zmiana do Studium. Podstawowy zarzut w tym zakresie dotyczy naruszenia prawa własności ustaleniami Studium. Jednak ze względów wskazanych powyżej Spółce nie przysługują tego typu zarzuty, ponieważ nie jest ona właścicielem gruntów, ale ich dzierżawcą. Jednakowoż Sąd stwierdza, iż abstrahując od tej okoliczności, Sąd nie dopatrzył się naruszeń własności skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały RM, na skutek przekroczenia władztwa planistycznego.

Skonstatować bowiem należy, że w świetle zarówno art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jak i w świetle art. 6 ust 1 ustawy planistycznej, ingerowanie w prawo własności poprzez uchwalenie Studium (oraz analogicznie wprowadzenie do niego zmian) jest przewidziane w systemie obowiązującego prawa. Jest zatem możliwe i dopuszczalne przez ten system.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej - kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie w art. 6 ust. 1 tej ustawy prawodawca stwierdza, ż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaś z art. 9 ust. 1 wynika, iż w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium", a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4).

Uprawnienia przyznanego w art. 3 powołanej ustawy gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, wreszcie potrzeby interesu publicznego. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1427/07).

Zatem ochrona interesu indywidualnego poprzez ochronę prawa własności nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, gdyż w przeciwnym wypadku gminy nie mogły planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie czyniłyby tego na nieruchomościach, których właścicielami byłyby one same bądź inne podmioty publicznoprawne. Takie podejście mija się całkowicie z ideą planowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Owo władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasad np. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony takich wartości jak np. prawo własności.

Ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu. Podobnie obowiązujący porządek prawny nie preferuje interesu publicznego. Co więcej oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane, a jeżeli wiąże się to z ograniczeniem praw podmiotów indywidualny prawo przewiduje stosowne mechanizmy kompensujące.

Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 123/10, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy planistycznej), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy Skarżący, zgłaszał wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczył w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu. Z akt sprawy wynika, iż Skarżąca brała udział w postępowaniu i Sąd nie dopatrzył się naruszenia w tej mierze jej interesu.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności Skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, znajduje uzasadnienie. Organ wskazał, iż znajduje to potwierdzenie w materiale dowodowym, iż składowisko odpadów w C. jest elementem zagospodarowania o szerokim oddziaływaniu przestrzennym. Sztucznie usypana pryzma górotworu jest widoczna z kilu kilometrów. Jej wysoka bryła na ponad 30 m n.p.t. i wyraźnie odróżnia się w równinnym krajobrazie C., w tym istotnie przewyższa występującą w tle ścianę lasu, stanowiąc element dominujący w przestrzeni. Organ podkreślił, iż celem zatem opracowania planistycznego było takie zagospodarowanie terenu, które tworzyłoby harmonijną całość i uwzględniało w uporządkowanych relacjach wszelkie wymagania i uwarunkowania. Działania planistyczne nakierowane były na takie skonstruowanie relacji między poszczególnymi składnikami środowiska, które w zrównoważonych proporcjach będą umożliwiały ich rozwój przestrzenny, minimalizując faktyczne i potencjalne konflikty przestrzenne. Uchwalając zatem zmianę studium w 2010 r. RM przyjęła nowy kierunek rozwoju miejscowości C. pod funkcję mieszkaniową, wskazując dwukrotnie większy obszar niż dotychczas pod zabudowę. Określony kierunek rozwoju gminy determinuje inne rozwiązania, w tym konieczność ograniczenia uciążliwości obiektów występujących w otoczeniu. W tym sposobie zagospodarowania gmina upatruje możliwość maksymalnego wykorzystania walorów ekonomicznych przestrzeni. W ocenie Sądu interes publiczny, na jaki powołuje się organ planistyczny, tj. potrzeba rozwoju funkcji mieszkaniowej terenów oraz eliminację konfliktów przestrzennych (niewątpliwie składowisko odpadów wznoszące się 30 m n.p.m. nie komponuje z elementami mieszkaniowymi i zalesionymi) uzasadnia wprowadzone do studium zmiany i związaną z tym ingerencję w prawo własności i pośrednio w prawo dzierżawy (idąc dalej – działalność gospodarczą.)

Skarżąca drugim filarem swojej argumentacji przeciwko rozwiązaniom wprowadzonym w drodze zmiany do Studium uczyniła nieuwzględnienie przez organ decyzji GIOŚ z dnia [...] czerwca 2010 r. Należy wskazać, iż, na co wskazywał organ, po jej wydaniu organ złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. GIOŚ postępowanie umorzył, jednak od powyższej decyzji Gmina K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1695/10, uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że Gmina K. miała interes prawny w złożeniu odwołania od decyzji GIOŚ z dnia [...] czerwca 2010 r. Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez Skarżącą sprawa jest w toku, a zatem kwestia będąca przedmiotem decyzji nie została jednoznacznie i ostatecznie przesądzona prawomocnym rozstrzygnięciem.

Ponadto, jak słusznie wskazał, organ - w toku uchwalania zmian do Studium organ nie ma obowiązku uwzględniania decyzji wydanych w indywidualnej sprawie. Przeciwny wniosek prowadziłby do tego, iż inne niż wskazane przez ustawę organy miałyby rolę decyzyjną w procesie planistycznym, co byłoby w sposób oczywisty sprzeczne z porządkiem prawnym.

Sąd nie dopatrzył się również okoliczności, które w sposób jednoznaczny i definitywny przemawiałyby na korzyść rozwiązania proponowanego przez Skarżącą – budowy V kwatery. Jak słusznie wskazał, organ - nie zostało wystarczająco uzasadnione stwierdzenie Skarżącej, że preferowane przez Spółkę przeznaczenie gruntów w miejscowym planie w lepszy sposób zabezpiecza środowisko. Nie rozważono także, czy budowa kwatery V w ogóle jest możliwa do realizacji. Jednocześnie należy zgodzić się z organem, iż twierdzenie, że wariant polegający na budowie szczelnej ścianki wokół kwater, za którym odpowiada się Gmina K., został uznany przez GIOŚ za mniej korzystny z punktu widzenia realizacji zrównoważonego rozwoju, nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia decyzji GIOŚ z [...] czerwca 2010 r. Dokonując wyboru wariantu I spośród IV wariantów GIOŚ w istocie ograniczył się do wskazania przesłanek przemawiających za wybranym wariantem, przy czym ogólnikowość sformułowań pozwala zastosować je również jako uzasadnienie (co do zasady), dla pozostałych wariantów. GIOŚ nie wyjaśnił jakimi motywami kierował się przy rozstrzyganiu sprawy – dokonując wyboru jednego wariantu spośród kilku. Uzasadnienie decyzji nie zawiera także odniesienia do braku odpowiednich zapisów w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami, umożliwiających rozbudowę składowiska (o czym poniżej).

Nie należy natomiast do Sądu ocena, czy przeznaczenie danych działek pod zalesienie jest konieczne, gdyż byłaby to już kontrola celowościowa ustaleń Studium, naruszająca kompetencje właściwych organów, którym zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje tzw. władztwo planistyczne (por. wyrok NSA z 25.06.2010r., sygn. akt II OSK 844/10) i nie przysługująca sądom administracyjnym. W drodze analogii do uchwalania Studium i wprowadzenia do niego zmian, należy stwierdzić, iż w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż "Żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10).

Sad stwierdza, iż ocena Sadu wykonywana jest pod kątem legalności rozstrzygnięć. A zatem kontrola sądowa w niniejszej sprawie nie sprowadza się, jak zdawałaby się tego chcieć Skarżąca, do oceny, który wariant (proponowany przez Spółkę, czy przez organ) jest lepszy, bardzie celowy itp. Sąd kontroluję uchwałę w kontekście przepisów regulujących procedurę planistyczną. A zatem argumenty wskazywane przez Spółkę, a także polemika z nimi organu, dotyczące walorów preferowanych przez strony rozwiązań mają jedynie takie znaczenie, iż w świetle przepisów ustawy – w szczególności art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 Sąd bada, czy rozwiązanie wprowadzone do Studium spełnia wymagania stawiane przez te przepisy, czy też nie i czy (wobec zarzutów Skarżącej) forsowany przez Skarżącą wariant faktycznie nie był lepszy w kontekście tych wymagań, w takim stopniu, iż winien być w uchwale uwzględniony.

Zgodne z art. 1 ust. 1 podstawą działań organów winny być ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Szczegółowe zaś wymagania, które muszą być uwzględnione w procesie planistycznym określa, jak wskazano już uprzednio ust. 2 tego artykułu. W opisanych okolicznościach Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów, które dyskwalifikowałyby podjętą uchwałę RM w kontekście przepisów o planowaniu przestrzennym, w szczególności nie znalazł okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, iż rozwiązanie wprowadzone do Studium w drodze zaskarżonej uchwały w tak dalekim stopniu odbiega od wysokich walorów rozwiązania forsowanego przez Spółkę, wynikających z uwzględnienia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, iż można uznać, że przyjęcie odmiennego, aniżeli proponowane przez Spółkę rozwiązanie, powoduje naruszenie przepisów prawa.

Dalej należy wskazać, iż słusznie organ podniósł, że proponowane przez Spółkę w sposób ultymatywny rozwiązanie (budowa V kwatery) pozostaje w sprzeczności z zapisami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, uchwalonego przez Sejmik Województwa W. w dniu 31 marca 2008 r. zawartymi w uchwale Nr XXII/248/08. W planie tym jako jeden z głównych celów poprawy gospodarowania odpadami wskazano konieczność zamknięcia do roku 2009 wszystkich składowisk nie spełniających przepisów prawa. Zgodnie z krajowym planem gospodarki odpadami 2010, wojewódzki plan gospodarki odpadami wskazuje zakłady zagospodarowania odpadów, gdzie odpady z danej gminy mają być kierowane. W Planie gospodarki odpadami dla województwa W., składowisko odpadów w m. C. nie znajduje się w wykazie składowisk, na które mają być kierowane odpady. Taki wniosek wynika również z decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] (utrzymanej w mocy przez Ministra Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]). Z uzasadnienia obu decyzji wynika, że zaproponowana przez Spółkę rekultywacja składowiska odpadów poprzez wydobycie odpadów i zdeponowanie ich na planowanej do budowy kwaterze Nr V jest niezgodna z zapisami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, która to niezgodność traktowana jest jako niezgodność z przepisami ustawy o odpadach.

Jednocześnie Sąd ubocznie zwraca uwagę, iż forsowane przez skarżącą argumenty – to jest zapewnienie bezpieczeństwa ludzi, ochrona środowiska oraz dbanie o ład przestrzenny stoją w oczywistej opozycji do działań skarżącej, które doprowadziły do całej sytuacji – tj. do zupełnego wypełnienia - i dalej - przepełnienia kwater, skutkującego niebezpiecznymi dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska zmianami parametrów w wodach podziemnych. Te zaś są jedną z wielu faktycznych i potencjalnych konsekwencji zaniedbań Spółki prowadzącej składowisko.

W analizowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.