Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 509/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 25 a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Sędziowie WSA Wojciech Organiściak, Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Katowicach na uchwałę Rady Gminy Suszec z dnia 29 stycznia 2015 r. nr V/24/2015 w przedmiocie poboru podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości w drodze inkasa oraz wyznaczenia inkasentów i określenia ich wynagrodzenia stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 7 kwietnia 2015 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270, dalej także: P.p.s.a.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. 2011.270.1599) zaskarżył w całości uchwałę Rady Gminy Suszec z dnia 29 stycznia 2015 r. nr V/24/2015 w sprawie zarządzenia poboru podatków: rolnego, leśnego i od nieruchomości należnych od osób fizycznych w drodze inkasa, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso oraz wyznaczenia inkasentów, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2015 r. poz. 505.

Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa tj. "art. 25a ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez naruszenie wprowadzonej tym przepisem reguły, iż radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego i wzięcie udziału w głosowaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. nad uchwałą przez radnego, który jednocześnie został tą samą uchwałą powołany na inkasenta za stosownym wynagrodzeniem, również określonym w tej uchwale".

Wobec powyższego zarzutu Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano na wstępie, że w § 2 zaskarżonej uchwały powołano z imienia i nazwiska inkasentów. Został nim m.in. J. K., będący jednocześnie sołtysem Sołectwa Kryry oraz radnym Rady Gminy Suszec. Uchwała określiła również wysokość wynagrodzenia za inkaso tj. 1 % od sumy pobranej i terminowo przekazanej.

W ocenie skarżącego analiza w/w uchwały pozwala na stwierdzenie, iż procedura jej podjęcia rażąco narusza przepis art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej także: u.s.g.), który stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Pod pojęciem interesu prawnego rozumie się osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Interes ten może wynikać zarówno z przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego oraz ustrojowego.

Jeżeli zatem uchwała dotyczy dodatkowej pracy zarobkowej danego radnego, to niewątpliwie dotyczy jego interesu prawnego, w tym o charakterze majątkowym. Osobiste, realne i mające oparcie w przepisach prawa materialnego zainteresowanie radnego wynikiem głosowania przesądza również o jego interesie prawnym. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a u.s.g. podlega wyłączeniu. Udział zatem w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1069/14, wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1498/02, Lex nr 74731, wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 115/13, Lex nr 1336304, wyrok WSA Poznań z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 341/13, Lex nr 1334902, pismo z dnia 29 marca 2004 r. Ministerstwa Finansów Departament Podatków Lokalnych i Katastru, Nr LK- 291/LP/04/AM/KM).

Naruszenie tego zakazu skutkuje – jak dalej podkreślił skarżący Prokurator - nieważnością podjętej uchwały. Przepis art. 25a u.s.g. zakazuje udziału w pracach rady i głosowaniu każdego radnego, którego interesu prawnego ono dotyczy. Oznacza to, że nie ma znaczenia dla oceny spełnienia hipotezy tego przepisu kwestia ewentualnego naruszenia owego interesu, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy. Nie ma też potrzeby analizować materii wyników głosowania i rozważać, czy udział radnego miał czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Jednocześnie przepis ten dotyczy wszystkich aktów podejmowanych przez organ gminy czy komisję, oraz wszelkich uchwał, w tym np. intencyjnych (por. wyrok NSA w z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2006/11, Lex nr 1107471). Zważyć należy, że radny, którego interesu dotyczy uchwała może nie tylko wpływać na jej treść przez głosowanie, ale także w wyniku podejmowania innych działań typu np. lobbystycznego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 125/13, Lex nr 1336306).

W dalszych wywodach skargi wskazano, że zaskarżona uchwała zapadła jednogłośnie na sesji Rady Gminy Suszec w dniu 29 stycznia 2015 r. w obecności

14 radnych. Wśród radnych głosujących za podjęciem uchwały był m.in. J. K., który na mocy podjętej uchwały ustanowiony został inkasentem z wynagrodzeniem określonym w § 3 uchwały. Wobec powyższego wyżej wymieniony radny (który jednocześnie jest sołtysem) brał udział w głosowaniu nad uchwałą "w swojej sprawie", mocą której objął dodatkowe funkcje za dodatkowym wynagrodzeniem (co potwierdza wyciąg z protokołu sesji Rady Gminy Suszec w dniu 29 stycznia 2015 r., lista obecności radnych oraz pismo Sekretarza Gminy z dnia 5 marca 2015 r.).

Dalej skarżący podał, że zaskarżona uchwała została uchylona na posiedzeniu sesji Rady Gminy Suszec w dniu 26 marca 2015 r., aczkolwiek na chwilę kierowania skargi jest nadal uchwałą obowiązującą. Niemniej jednak uznać należy, że uchwała z dnia 29 stycznia 2015 r. wywołała określone skutki prawne. Zważyć bowiem należy, że inkasenci ustanowieni zostali do poboru podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego. Każdy z tych podatków nakładany jest na podstawie indywidualnych decyzji kierowanych do osób fizycznych, płatny zaś jest w ratach proporcjonalnych do czasu trwania obowiązku podatkowego, w terminach m.in. do 15 marca (art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, art. 6a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, art. 6 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym). Nastąpiło zatem pobranie od podatników podatku ustalonego na podstawie indywidualnych rozstrzygnięć, a co za tym idzie uchwała wywołała skutki i następstwa w sferze interesu prawnego adresatów.

Uchylenie zatem zaskarżonej uchwały nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowo - administracyjnego wywołanego skargą na tą uchwałę, ponieważ sąd ten posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tą należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13, Lex nr 1286291). Ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, zgodnie z którym dopuszczalność kontroli aktów prawa miejscowego, które utraciły moc obowiązującą lub uległy zmianie uzależniona jest właśnie od skutków wywołanych aktem lub mogących powstać w przyszłości (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 152/13).

Na marginesie skarżący Prokurator zauważył, że nad uchwałą głosował również radny J. M., zaś sporną uchwałą na inkasenta z wynagrodzeniem 1 % od sumy pobranej wyznaczono B. M. - żonę radnego J. M..

Do skargi dołączono uchwałę Rady Gminy Suszec z dnia 29 stycznia 2015 r., Nr V/24/2015, wyciąg z protokołu z posiedzenia V sesji Rady Gminy Suszec z dnia 29 stycznia 2015 r., listę obecności radnych na V Sesji Rady Gminy Suszec w dniu 29 stycznia 2015 r. oraz pismo Sekretarza Gminy Suszec z dnia 5 marca 2015 r., w którym podano, że radny J. K. został zaskarżoną uchwałą wyznaczony na inkasenta podatków oraz, że wyznaczona na inkasenta B. M. jest żoną radnego J. M..

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Suszec wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, względnie o oddalenie skargi. Organ podał, że dniu 9 lutego 2015 r. radny J. K. zmarł, a Komisarz Wyborczy w Bielsku-Białej postanowieniem z dnia 18 lutego 2015 r. nr DBB-763-3/15 stwierdził wygaśnięcie z dniem 9 lutego 2015 r. mandatu tego radnego.

Z powyższego wynika – jak stwierdził organ – że radny J. K. zmarł zanim zaskarżona uchwała weszła w życie. Oznacza to, że "nie wywołała ona żadnych skutków prawnych w przedmiocie wpływu na interes prawny zmarłego radnego ani uzyskania korzyści majątkowej w postaci wynagrodzenia za pobór podatku w formie inkasa", gdyż "nie dokonał on żadnego poboru podatku".

Dalej podano, że mając na uwadze śmierć radnego J. K. oraz niejednolite stanowisko w przedmiocie określenia tzw. interesu prawnego przy głosowaniu przez radnych, Gmina Suszec na sesji w dniu 26 marca 2015 r. podjęła Uchwałę nr VII//47/2015 w sprawie zarządzenia poboru podatków: rolnego, leśnego i od nieruchomości należnych od osób fizycznych w drodze inkasa, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso oraz wyznaczenia inkasentów (zwaną dalej uchwałą zmieniającą). § 4 tejże uchwały stanowi o utracie mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały. Uchwała zmieniająca została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 2 kwietnia 2015 r. i weszła w życie 17 kwietnia 2015 r., tj. po upływie 14 dni od daty ogłoszenia. Prokurator wniósł skargę w dniu 10 kwietnia 2015 r., a zatem jeszcze w dacie obowiązywania zaskarżonej uchwały.

Mając zatem na uwadze fakt, że zaskarżona uchwała nie wywołała żadnych skutków prawnych dla interesu radnego J. K. oraz straciła moc wiążącą w dniu 17 kwietnia 2015 r. organ uznał za zasadny wniosek o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 P.p.s.a.

Organ odnosząc się do argumentacji skargi stwierdził także, iż jedynie częściowo można zgodzić się z twierdzeniem Prokuratora, że musiało nastąpić pobranie opłaty targowej, bowiem wobec ustanowienia wielu inkasentów poboru opłaty targowej rzeczywiście doszło do poboru opłaty targowej, ale czynności takiej nie dokonał radny J. K.. Zauważono także, iż "Prokurator nie twierdzi i nie udowadnia, że poboru opłaty targowej dokonał Radny J. K., ale Prokurator twierdzi, że musiało dojść do pobrania opłaty targowej".

Wobec powyższego organ stwierdził, że "zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa uchwała, która po wniesieniu skargi utraciła moc nie może być kontrolowana przez sąd administracyjny. W przypadku utraty przez akt mocy obowiązującej po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe a to na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.".

Nadto zauważono, że art. 25a u.s.g. zawiera skierowany do radnego zakaz udziału w głosowaniu w radzie oraz w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Literalna wykładnia tej jasnej i precyzyjnej regulacji (wobec czego stosowanie innych rodzajów wykładni jest zbędne) wskazuje, że zakaz ten odnosi się jedynie do sytuacji, w której głosowanie dotyczy interesu prawnego radnego.

Konieczne jest zatem określenie, czy w sytuacji gdy uchwała dotyczy małżonka radnego, nie będącego członkiem rady gminy można uznać, iż dotyczy ona jednocześnie interesu prawnego radnego.

Pojęcie interesu prawnego na gruncie u.s.g., a także innych ustaw jest rozumiane niejednolicie, a zatem konieczne jest dla ustalenia jego treści odwołanie się do poglądów doktryny i orzecznictwa. Prof. Andrzej Szewc w Komentarzu do art. 25 (a) ustawy o samorządzie gminnym (System Informacji prawnej Lex, stan prawny 31.7.2012 r.): zwraca uwagę "na potrzebę rozróżnienia interesu prawnego od interesu faktycznego. "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym" - czytamy w wyroku NSA z dnia 27 września 1999 r., IV SA 1285/98, LEX nr 47898 – "znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji...". Autor ten konkluduje, że art.25 a ustawy o samorządzie gminnym zabrania radnemu gminy głosowania w swojej sprawie. W judykaturze podkreśla się, że "...radny nie może brać udziału w glosowaniu w sprawach , które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a podlega wyłączeniu". Z kolei komentatorka Alicja Jochymczyk podkreśla, że interes prawny zachodzi wówczas, gdy sposób załatwienia danej sprawy będzie wywierał skutek dla sfery stosunków prawnych danej osoby. W judykaturze podzielany jest pogląd Michała Kuleszy, że art. 25 a u.s.g. dotyczy wyłącznie głosowań w sprawach, w których przedmiotem jest stosunek prawny pomiędzy gminą a radnym, a więc stosunek zewnętrzny, w którym stroną dla radnego jest gmina jako podmiot prawa reprezentowany przez swoje organy (tożsamy pogląd wyrażony jest m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 486/11, a także w glosie Agnieszki Rzeteckiej-Gil do wyroku WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 414/07 teza druga). Z kolei NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 115/13 stwierdza, że pod pojęciem interesu prawnego radnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes.

Wobec powyższego organ wskazał, że "jeśli chodzi o radnego K. można by dopatrzyć się takiego osobistego stosunku zewnętrznego łączącego radnego, który mógłby łączyć radnego z gminą, ale wskutek okoliczności śmierci radnego przed datą wejścia w życie zaskarżonej uchwały taki stosunek nie zawiązał się, ani też nie wystąpiły skutki prawne w zakresie poboru podatku przez Radnego K.". Nie można natomiast "mówić o takim osobistym stosunku wewnętrznym łączącym radnego J. M. z Gminą Suszec w związku z głosowaniem przez Niego nad zaskarżoną uchwałą, gdzie inkasentem opłaty targowej została wyznaczona żona radnego B. M.".

W konkluzji organ stwierdził, że "mając na uwadze fakt prawny, że zaskarżona uchwała nie wywołała żadnych skutków prawnych dla interesu Radnego K. oraz, że straciła moc wiążącą w dniu 17 kwietnia 2015 r., na mocy art. 161 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosek o umorzenie postępowania jest w pełni zasadny jako, że skarga Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Katowicach jest bezprzedmiotowa".

Na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. skarżący Prokurator wnosił i wywodzi jak w skardze, akcentując, że nie wnosi o unieważnienie uchwały w zakresie dotyczącym tylko radnego J. K., ale w zakresie całej uchwały. W tej mierze powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1069/14. Ponadto podniósł, że uchwała uchylająca zaskarżoną uchwałę weszła w życie w kwietniu 2015 r., a więc do tego czasu zaskarżona uchwała wywierała skutki prawne, a odpowiednie podatki były pobierane. Wskazał także, iż na brak bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie wskazuje m.in. wyrok NSA w z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1710/13.

Pełnomocnik Rady Gminy Suszec powołał się na postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 152/13, w którym przyjęto, że każdy przypadek, w którym zaskarżona uchwała traci moc obowiązującą już po wniesieniu skargi powinien być rozpatrywany indywidualnie, w związku z czym nie w każdej sytuacji wykluczone jest umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.. Ponadto wskazał na cel dodania do u.s.g. art. 25a, tj. cel antykorupcyjny i stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku żadnych obaw w tej mierze nie ma, ponieważ żadne faktyczne skutki zaskarżonej uchwały do dnia 17 kwietnia 2015 r. nie zaistniały. Zwrócił także uwagę, że art. 25a u.s.g. samorządzie gminnym odnosi się do radnych, a nie do członków ich rodzin. Podniósł również, że interpretacja pojęcia "interes prawny" nie może prowadzić do zawężenia kompetencji rady gminy, gdyż to mogłoby skutkować paraliżem funkcjonowania tego organu i stwierdził, że wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 listopada 2014 r. dotyczył innego problemu prawnego niż analizowany w niniejszej sprawie. Odpowiadając na pytanie Sądu oświadczył, iż przypuszcza, że "w czasie obowiązywania zaskarżonej uchwały mogło nie dojść do pobrania podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego administracji pod względem zgodności z prawem, która sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności albo stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego obejmuje w pierwszym rzędzie kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 431/05, Lex nr 190951).

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga na wstępie ustalenia, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Zaskarżona uchwała Rady Gminy w Suszcu z dnia 29 stycznia 2015 r. zawiera wszystkie elementy charakteryzujące akt prawa miejscowego obowiązujący (w określonym okresie) na terenie tej gminy.

Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 53 § 3 in fine p.p.s.a. skarga Prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem, a także nie jest obwarowana uprzednim wezwaniem rady do usunięcia naruszenia prawa.

Wskazania również wymaga, że stosownie do treści art. 94 Konstytucji R.P. "organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Ustawą taką jest m.in. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne, jednak ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Wspomniana procedura podjęcia uchwały obejmuje szereg wymogów, wśród których istotne znaczenie ma udział w głosowaniu legitymowanych radnych.

Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół legalności podjęcia uchwały dotyczącej poboru określonych podatków w drodze inkasa, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso oraz wyznaczenia inkasentów, nad którą głosowała osoba wyznaczona tą uchwałą na inkasenta, tj. radny J. K. (jego udział w głosowaniu stanowi okoliczność bezsporną potwierdzoną w załączonej do skargi liście obecności radnych na V Sesji Rady Gminy Suszec w dniu 29 stycznia 2015 r. oraz wyciągu z protokołu z posiedzenia V Sesji Rady Gminy Suszec z dnia 29 stycznia 2015 r., w którym odnotowano, że zaskarżona uchwała została podjęta jednogłośnie w obecności 14 radnych).

Podobne zagadnienie było już przedmiotem orzekania przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1069/14 (wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje przedstawione w wydanym w tej sprawie orzeczeniu stanowisko i przyjmuje je za własne. Tezy i twierdzenia w nim zawarte zostaną powołane niżej, jako trafne i mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Artykuł 25a u.s.g. stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Artykuł ten wprowadził zatem instytucję wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu. Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może bowiem kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a u.s.g. podlega wyłączeniu.

Nie powinno więc budzić wątpliwości, że interes prawny w omawianym kontekście dotyczy także sytuacji, w której podejmowana uchwała ustanawia radnego inkasentem z prawem do pobierania wynagrodzenia za inkaso, którego wysokość również ta uchwała reguluje. Uchwała dotyczy bowiem bezpośrednio uprawnień i obowiązków radnego o charakterze majątkowym, związanych z uzyskiwaniem wynagrodzenia za pełnienie obowiązków inkasenta. Stanowisko to potwierdził NSA m.in. w wyroku z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/09, Lex nr 560892), w którym wskazano, że "głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy dotyczy również interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym".

W tej sytuacji, udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r., II SA/Wr 1498/02, Lex nr 74731, a także A. Szewc, Komentarz do art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, Lex/el. 2012, teza 3).

W konsekwencji należy uznać, że uchwała w tym przedmiocie podjęta z udziałem w głosowaniu radnego ustanowionego inkasentem jest nieważna. Przyjmuje się bowiem, że ocena interesu prawnego radnego i skutków jego ewentualnego naruszenia jest wyłączona, bo nawet wówczas gdy interes radnego jest zbieżny z interesem gminy, radny podlega wyłączeniu. Zatem już tylko sama możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza dla zastosowania art. 25a u.s.g. Radny, którego interesu dotyczy uchwała może bowiem wpływać na treść uchwały nie tylko poprzez głosowanie, ale także w wyniku podejmowania innych działań typu lobbystycznego. Jeżeli zatem radny ma zostać inkasentem, pobierając z tej racji wynagrodzenie, to podlega wyłączeniu od głosowania nad uchwałą w tym przedmiocie. W konsekwencji, uchwała ta, jako zapadła z jego udziałem jest nieważna. Nie ma znaczenia dla tej konkluzji stosunek głosów, czy ewentualne zagrożenie lub naruszenie owego interesu prawnego, bo te nie podlegają tu w ogóle badaniu i ocenie (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. I OSK 115/13, Lex nr 1336304; wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2013 r., II SA/Ke 255/13, Lex nr 1328220).

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także – jak w niniejszej sprawie - przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Za stwierdzeniem nieważności uchwały przemawia to, że sposób jej uchwalenia pozostawał w wyraźnej sprzeczności z art. 25a u.s.g. (por. T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 676). Konstatacji tej nie można skutecznie podważyć - jak już wcześniej podkreślono – wykazując, że głos radnego wyłączonego od głosowania nie przesądził o jego wyniku. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę dla oceny legalności zaskarżonej uchwały nie ma także znaczenia okoliczność, że radny objęty wyłączeniem określonym w art. 25 a u.s.g. zmarł zanim zaskarżona uchwała weszła w życie, a zatem nie mógł podjąć obowiązków inkasenta i uzyskać z tego tytułu jakiegokolwiek wynagrodzenia. Skoro – jak wykazano – nad uchwałą głosował radny J. K. - osoba podlegająca wyłączeniu na podstawie art. 25 a u.s.g., interesu prawnego której zagrożenie lub naruszenie nie podlega ocenie, to zaskarżoną uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem prawa, czego konsekwencją jest stwierdzenie jej nieważności. Wobec takiej konstatacji pominąć można szczegółowe rozważania dotyczące skutków głosowania nad uchwałą radnego będącego małżonkiem wyznaczonego tym aktem prawa miejscowego inkasenta.

Bezpodstawne byłoby także wnioskowane w odpowiedzi na skargę umorzenie postępowania sądowego w oparciu o art. 161 P.p.s.a. ze względu na utratę mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały (co nastąpiło uchwałą Rady Gminy Suszec nr VII/47/2015 z dnia 26 marca 2015 r., która weszła w życie w dniu 17 kwietnia 2015 r.) Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 1994 r., sygn. akt K 10/93, OTK 1994, z. 1, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10, LEX nr 746796 oraz z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/10, LEX nr 745087, a także w przywołanym przez skarżącego Prokuratora na rozprawie wyroku z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1710/13. Przywołując fragmenty ostatniego z wymienionych orzeczeń wskazać należy, że skutki uchylenia uchwały przez organ samorządu terytorialnego są odmienne od konsekwencji wynikających ze stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny. Uchylenie zaskarżonej uchwały eliminuje ją z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, zaś stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. powoduje jej usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczęła ona obowiązywać. Sam fakt uchylenia zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały bezcelowym. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma bowiem tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. We wspomnianym wyroku z dnia 6 sierpnia 2015 r. NSA skonstatował także, iż "dla stwierdzenia, że w konsekwencji uchylenia uchwały (jej zaskarżonej części) będącej aktem prawa miejscowego bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie ze skargi na tę uchyloną uchwałę, konieczne byłoby wykazanie, że chociaż formalnie skutki uchylenia uchwały (jej zaskarżonej części) są odmienne od skutków stwierdzenia jej nieważności, to w stanie danej sprawy wskutek uchylenia zaskarżonej uchwały (jej zaskarżonej części) osiągnięto w istocie taki efekt prawny, jakby została stwierdzona nieważność uchwały". Nawet gdyby uwzględnić to stanowisko, to w niniejszej sprawie umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego i tak byłoby niedopuszczalne. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy Suszec stwierdził bowiem jednoznacznie, że "wobec ustanowienia wielu inkasentów poboru opłaty targowej rzeczywiście doszło do poboru opłaty targowej" (zapewne chodziło o inne daniny publicznoprawne objęte zaskarżoną uchwałą, a błąd nastąpił poprzez skopiowanie treści odpowiedzi na skargę w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 510/15 – dopisek Sądu). Na rozprawie profesjonalny pełnomocnik Rady Gminy Suszec twierdził natomiast, że "przypuszcza, iż w czasie obowiązywania zaskarżonej uchwały mogło nie dojść do pobrania podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości", przy czym okoliczności związane z faktycznym stosowaniem zaskarżonej uchwały (niewątpliwie możliwe do ustalenia) nie zostały w żaden sposób udokumentowane.

Odnosząc się do powołanego przez pełnomocnika organu na rozprawie postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 152/13 wskazać warto m.in. na postanowienie NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 473/14, którym uchylono postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 844/13. Sąd II instancji wskazał w nim na zasadność merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę organu samorządu terytorialnego nieobowiązującą w dacie zaskarżenia.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o której wykonalności ze względu na znowelizowaną treść art. 152 § 1 i § 2 P.p.s.a. nie orzekł.