Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1175/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par.1 pkt 3 art.105 par.1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, , Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G. W. (dalej: skarżący) jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2021 r. Znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] (dalej: inwestor) pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr WK 5 zlokalizowanej na działce nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], gmina [...].

W dniu [...] lipca 2015 r. do Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ wojewódzki) wpłynął wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Od tej decyzji nie zostało wniesione odwołanie.

W dniu [...] czerwca 2016 r. do organu wojewódzkiego wpłynął kolejny wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., Wojewoda odmówił wszczęcia, na wniosek skarżącego, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. GINB uchylił powyższe postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2016 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku rozpoznania skargi inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 342/17, uchylił ww. postanowienie GINB z dnia [...] grudnia 2016 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1503/18, uchylił wyrok WSA i oddalił skargę inwestora na postanowienie GINB z dnia [...] grudnia 2016 r.

W związku z uchyleniem przez GINB postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r., Wojewoda wszczął na wniosek skarżącego postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora i skarżącego, GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., uchylił w całości decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. Powyższa decyzja GINB została zaskarżona przez inwestora.

W związku z decyzją GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., Wojewoda po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] listopada 2017 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora i skarżącego, GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r.

Na skutek skargi wniesionej przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1412/18, uchylił decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty wskazując, że organy obu instancji pominęły fakt, iż Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2015 r., umorzył postępowanie w sprawie nieważności decyzji Starosty, a z akt sprawy nie wynika, aby ta decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Z uwagi na wskazania zawarte w ww. wyroku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że pierwsze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji Starosty zostało zakończone decyzją Wojewody z dnia [...] września 2015 r., w której stwierdzono, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ żadna z należących do niego nieruchomości nie znajduje się w obszarze odziaływania elektrowni wiatrowej WK 5 usytuowanej na działce nr [...] z obrębu [...].

Wojewoda podniósł, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Jeśli zatem decyzja Starosty była już przedmiotem badania w trybie art. 156 § 1 k.p.a., to organ nie może przystąpić do merytorycznej analizy tej decyzji pod kątem wad kwalifikowanych, o których mowa w tym przepisie.

Odwołanie od decyzji Wojewody wniósł skarżący.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia[...] marca 2021 r. GINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przebieg postępowania w sprawie, a następnie podkreślił, że decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1480/17.

W związku z tym wyrokiem, GINB decyzją z dnia [...] marca 2021 r. uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] października 2014 r. wszczęte na wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. Oznacza to, że ostateczną decyzją GINB z dnia [...] marca 2021 r. zostało zakończone postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Dalej GINB wskazał, że powyższa decyzja z dnia [...] marca 2021 r. zapadła w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1480/17, który po rozpatrzeniu skargi inwestora, uchylił decyzję GINB z dnia[...] kwietnia 2017 r., w wyniku której zapadła decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2018 r., uchylone następnie przez WSA wyrokiem z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1412/18, co doprowadziło w konsekwencji do wydania zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. Innymi słowy, decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r., została wydana "w związku" z decyzją GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., uchyloną następnie przez Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1480/17.

Tym samym w ocenie GINB, niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego (data wpływu do organu wojewódzkiego -[...]czerwca 2016 r.), co postępowanie zakończone ostateczną decyzją GINB z [...] marca 2021 r.

W efekcie GINB stwierdził, przywołując treść art. 105 § 1 k.p.a., że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. jest bezprzedmiotowe, ponieważ wniosek ten został już rozpatrzony decyzją GINB dnia [...] marca 2021 r. Decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. należało zatem utrzymać w mocy, chociaż z innych względów niż wskazane w jej uzasadnieniu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących braku tożsamości pod względem przedmiotowym wniosku skarżącego z dnia 6 czerwca 2016 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z wcześniejszym wnioskiem (data wpływu do organu wojewódzkiego - 1 lipca 2015 r.), GINB wyjaśnił, że nie miały one wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

W skardze na powyższą decyzję skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj:

1. art.105 par.1 k.p.a., w zw. z art.16 k.p.a., w zw, z art, 156 par,1 pkt.3 k.p.a ,w zw. z art. 156 par.1 pkt.2 k.p.a., w zw. z art. 13 art. 13 ust.3, w zw. z art. 13 ust.2 , w zw. z art. 4 ust.1 ,w zw. z art.5 ustawy z 20 maja 2016 r, o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w zw. w zw. z art. 3 pkt.20 ustawy Prawo budowlane,, w zw. z art. 138 par.1 pkt.1 k.p.a., w zw. z art. 138 par.2 k.p.a. wyrażające się w:

1.1 błędnym uznaniu przez GINB w następstwie rozpoznania odwołania skarżącego że:

a) wniosek z dnia 6 czerwca 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty był tożsamy pod kątem przedmiotowym z wcześniejszym wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożonym w dniu 1 lipca 2015 r., a rozpatrzonym decyzją Wojewody z dnia [...] września 2015 r. umarzającą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności (która to Decyzja z [...] września 2015 r. ma charakter ostateczny), skutkowała:

1.2 uznaniem przez GINB prawidłowości stanowiska zawartego w decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r., że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zainicjowane przez skarżącego wnioskiem z 6 czerwca 2016 r., jako objęte powagą rzeczy osądzonej nie może zostać merytorycznie rozstrzygnięte, w świetle regulacji art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a, a finalnie:

c) skutkowała uznaniem przez GINB zasadności zawartego w decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. rozstrzygnięcia w materii umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z wniosku skarżącego z 6 czerwca 2016 r, jako bezprzedmiotowego w świetle regulacji art. 105 § 1 k.p.a., a w konsekwencji:

1.3 skutkowała utrzymaniem przez GINB w trybie oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt1 k.p.a. decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. w sytuacji gdy:

1.4 szczegółowa analiza komparystyczna podstaw faktycznych oraz prawnych wniosku skarżącego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] złożonego 1 lipca 2015 r,, oraz podstaw faktycznych i prawnych, które legły u podstaw rozstrzygniętego ostateczną decyzją Wojewody z [...] września 2015 r., a także:

a) okoliczności stanowiących podstawę kolejnego wniosku skarżącego z 6 czerwca 2016 r. (inicjującego postępowanie nieważnościowe, które zostało mocą zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. umorzone) prowadzi do konkluzji, iż:

1.5 nie zachodziła formalnoprawna przeszkoda do merytorycznego rozpoznania ponownego wniosku skarżącego z 6 czerwca 2016 r. w postaci powagi rzeczy osadzonej, a w konsekwencji także formalnoprawna przesłanka do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] albowiem:

1.6 ponowny wniosek skarżącego z dnia 6 czerwca 2016 r. miał w aspekcie przedmiotowym charakter szerszy niż wcześniejszy wniosek rozstrzygnięty ostateczną decyzją z [...] września 2015 r., obejmując:

po pierwsze: wskazanie przez skarżącego w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności z 6 czerwca 2016 r. nowej dodatkowej okoliczności uzasadniającej przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, w postaci:

a)okoliczności prawomocnego uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] maja 2014 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji w postaci elektrowni wiatrowej WK5, w związku z wydaniem w dniu 18 maja 2016 r. wyroku NSA II OSK 1912/15,

która to okoliczność stanowiąca podstawę kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności z 6 czerwca 2016 r., nie była objęta zarówno zakresem wniosku S złożonego w dniu 1 lipca 2015 r., jak również wcześniejszą analizą w decyzji Wojewody z [...] września 2015 r., (w związku z zaistnieniem powyższej nowej okoliczność już po dacie wydania przedmiotowej decyzji),

po drugie: wskazanie przez skarżącego w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności z 6 czerwca 2016 r. nowych, dodatkowych istotnych okoliczności uzasadniających interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty, a mianowicie:

a) okoliczności uchwalenia ustawy z dnia 20 maja 2016 r., mającej bezpośrednie zastosowanie także do przedsięwzięć w postaci elektrowni wiatrowych zainicjowanych przed wejściem w życie ustawy z 20 maja 2016 r., w świetle której to ustawy nieruchomość skarżącego znajdować będzie się w odległości od elektrowni wiatrowej WK5, mniejszej niż dopuszczalna mocą przedmiotowej ustawy, a która to okoliczność nie będąca przedmiotem uprzedniej analizy w decyzji Wojewody z [...] września 2015 r.:

a) kształtowała interes prawny skarżącego w stwierdzeniu niezgodności decyzji nr [...] jako właściciela nieruchomości znajdującego się zgodnie z regulacjami ustawy z 20 maja 2016 r. w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej WK5, ze względu na mniejszą niż przewidziana w ustawie z 20 maja 2016 r. odległości nieruchomości skarżącego od elektrownia wiatrowej WK5

b) kreowała rażącą wadliwość realizacji przedsięwzięcia w postaci elektrowni wiatrowej WK5 w związku ze znajdowaniem się wskazanego przedsięwzięcia w odległości mniejszej niż przewidziana w ustawie z 20 maja 2016 r. od nieruchomości stanowiących budynki mieszkalne.

1.7 GINB w decyzji ostatecznej z [...] marca 2021 r. uznał zatem prawidłowość rozstrzygnięcia merytorycznego zawartego w decyzji Wojewody z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z wniosku skarżącego z 6 czerwca 2016 r. w szczególności:

a) uznał prawidłowość podstawy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody z [...] grudnia 2019 r. w postaci tożsamości przedmiotowej wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z [...] czerwca 2016 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozpoznanej uprzednio ostateczna decyzją Wojewody z [...] września 2015 r.: a w konsekwencji

b) uznał zasadność zastosowania przez Wojewodę w decyzji z [...] grudnia 2019 r. instytucji umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] oraz finalnie:

c) utrzymał w mocy wskazaną decyzję Wojewody z [...] grudnia 2019 r., w sytuacji gdy w rzeczywistości

1.8 wniosek skarżącego z dnia 6 czerwca 2016 r. oparty był na nowych okolicznościach, a zarazem na szerszych podstawach prawnych, dotyczących :

a) zarówno istnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] w postaci niezgodności projektu elektrowni wiatrowej WK5 ze środowiskowymi uwarunkowaniami zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w związku z uchyleniem decyzji Wójta Gminy[...] [...]

jak również:

b) wskazujących na nowe prawne podstawy kształtujące interes prawny skarżącego w stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...], a także wskazujących na rażącą wadliwość realizacji elektrowni wiatrowej WK5 w związku ze znajdowaniem się przedsięwzięcia w odległości mniejszej niż przewidziana w ustawie z 20 maja 2016 r. od nieruchomości stanowiących budynki mieszkalne,

która to okoliczność skutkować winna

a) wydaniem przez GINB rozstrzygnięcia w materii uchylenia w całości objętej zaskarżeniem decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w związku z faktem, że decyzja Wojewody z [...] grudnia 2019 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,

a ponadto:

b) wskazana okoliczność kreuje wadliwość ostatecznej decyzji GINB, a zarazem podstawę do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a.

II. 2 naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art.105 § 1 k.p.a., w zw. z art. 16 k.p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art.13 ust. 3, w zw. z art. 13 ust. 2, w zw. z art. 4 ust. 1, w zw. z art. 5 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. wyrażające się w :

1.1 uznaniu przez GINB prawidłowości zawartego w decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania w materii stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] zawartego w objętej zaskarżeniem decyzji,

w szczególności:

1.2 uznaniu przez GINB, że zawarte w decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. rozstrzygnięcie co do istoty sprawy uwzględnia treść oraz kierunek rozstrzygnięcia oraz podstawy rozstrzygnięcia sformułowanego w wyroku WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1412/18 (którego to wyroku rozstrzygnięcie stanowiło causę ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewodę),

1.3 która to ocena GINB determinowała treść oraz kierunek rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji GINB z [...] marca 2021 r. w materii utrzymania w mocy decyzji Wojewody z [...] grudnia 2019 r.,

w sytuacji gdy:

1.4 szczegółowa analiza podstaw merytorycznych kształtujących rozstrzygniecie zawarte w decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r., dokonane przy uwzględnieniu wynikającego z regulacji art. 153 p.p.s.a. zakresu związania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy wytycznymi zawartymi w wyroku uchylającym decyzję ostateczną prowadzi do konkluzji, że:

1.5 w uznanej za prawidłową oraz utrzymanej w mocy decyzją ostateczną GINB, decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. Wojewoda w rzeczywistości

1.6 nie uwzględnił oraz nie zbadał aspektów wskazanych w wyroku WSA w Warszawie VII SA/Wa 1412/18, które to orzeczenie miało wiążący charakter dla Wojewody na etapie ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z regulacją art. 153 p.p.s.a. mających relewantne znaczenie z punktu widzenia materii przedmiotowej sprawy,

a mianowicie:

a) aspektu dotyczącego istnienia interesu prawnego Skarżącego w stwierdzeniu nieważności Decyzji nr [...] w świetle regulacji art. z art.13 ust.3, w zw. z art, 13 ust.2 , w zw. z art. 4 ust.1 , w zw. z art.5 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w zw. w zw. z art. 3 pkt.20 ustawy Prawo budowlane, mających bezpośrednie zastosowanie do inwestycji których realizacja rozpoczęła się przed wejściem w życie ustawy z 20 maja 2016 r., w szczególności w świetle okoliczności znajdowania się nieruchomości Skarżącego w mniejszej odległości od elektrowni wiatrowej WK5, niż odległość wprowadzona w życie mocą ustawy z 20 maja 2016 r, a finalnie:

1.7 Wojewoda uznał apriori, że interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] jest analogiczny zarówno w dacie wydania decyzji Wojewody z [...] września 2015 r., jak też w dacie wydawania objętej zaskarżeniem decyzji oraz oparł rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] grudnia 2019 r w przedmiocie umorzenia postępowania w materii stwierdzenia nieważności decyzji [...], jedynie na okoliczności uprzedniego wydania decyzji Wojewody z [...] września 2015r. (uznając błędnie tożsamość przedmiotową wniosku skarżącego złożonego w dniu 1 lipca 2015 oraz 6 czerwca 2016 r., w tym uznając tożsamość regulacji prawnych normujących interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych obowiązujących w dacie 1 lipca 2015 r. oraz 30 września 2015 r., a także w dacie 6 czerwca 2016 r. oraz 5 grudnia 2019 r.), pomijając w zupełności przeprowadzenie (zgodnie z wiążącymi wytycznymi inkorporowanymi w treści wyroku WSA w Warszawie VII SA/Wa 1412/18) oceny:

a) czy wejście w życie regulacji ustawy z 20 maja 2016 r., mającej moc obowiązującą w dacie ponownego rozpoznawania sprawy przez Wojewodę, w tym wejście w życie regulacji normujących dopuszczalną minimalną odległość elektrowni wiatrowych od nieruchomości zabudowanych, kreuje interes prawny skarżącego w stwierdzeniu nieważności decyzji [...], w związku ze znajdowaniem się nieruchomości skarżącego od elektrowni wiatrowej WK5 w mniejszej odległości niż określona w ustawie z 20 maja 2016 r.,

a finalnie:

b) czy wejście w życie regulacji ustawy z 20 maja 2016 r., mającej moc obowiązującą w dacie ponownego rozpoznawania sprawy przez Wojewodę, w tym wejście w życie regulacji normujących dopuszczalną minimalną odległość elektrowni wiatrowych od nieruchomości zabudowanych, nie kreuje podstawy do merytorycznego uwzględnienia wniosku skarżącego z 6 czerwca 2016 r. jako wniosku opartego na nowych okolicznościach faktycznych oraz prawnych, złożonego dodatkowo przez podmiot mający interes prawny, a w konsekwencji:

1.8 Wojewoda w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. pominął w zupełności podstawy do stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji nr[...], jako rażąco naruszającej obowiązujące de lege lata regulacje ustawy z 20 maja 2016 r., mające bezpośredni zakres obowiązywania,

która to sytuacja zaistniała na kanwie przedmiotowej sprawy:

1.9 skutkować winna wydaniem przez GINB rozstrzygnięcia w materii uchylenia w całości objętej zaskarżeniem decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, w związku z faktem, iż decyzja Wojewody z [...] grudnia 2019 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z uwagi na podniesione zarzuty, skarżący wniósł wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu skargi rozwinięte zostały przywołane zarzuty i argumentacja na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w przedmiotowej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie GINB, tożsama podmiotowo i przedmiotowo sprawa została już rozstrzygnięta przez organ. Decyzja w tej sprawie jest ostateczna. Zachodzi więc powaga rzeczy osądzonej, wobec czego ponowne rozpoznanie sprawy w tym przedmiocie jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu stanowisko to jest prawidłowe.

Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania w oparciu o wyżej przytoczoną regulację nie niesie żadnych skutków materialnoprawnych dla strony, lecz wywiera inny skutek prawny tj. skutek procesowy – rozstrzygnięcie to kończy postępowanie administracyjne bez rozstrzygnięcia sprawy co do istoty sprawy. Następuje tak, ponieważ organ ustala, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania i na tym etapie kończy się zawisłość sprawy w danej instancji. Tym samym uznaje się, że ze względu na określone przeszkody, niepozwalające na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe - brak bowiem materialnoprawnych podstaw do dokonania władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 czerwca 2020 r., II SA/Rz 100/20, LEX nr 3051997.). Skutki decyzji umarzającej postępowanie mają zatem charakter procesowy i prowadzą do zniweczenia dotychczas toczącego się postępowania." (por. wyrok NSA z 19 marca 2019 r., I OSK 1088/17, LEX nr 3112041.). Forma decyzji administracyjnej została w tym wypadku przez ustawodawcę zastrzeżona intencjonalnie, aby móc zapewnić stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia pełną możliwość dochodzenia swoich praw. Umożliwia ona uruchomienie trybu kontroli decyzji przez drugą instancję i późniejsze ewentualne wniesienie skargi do sądu administracyjnego (za: Woś T.; Knysiak-Molczyk H.; Krawiec A.; Kamiński M.; Kiełkowski T.: Postępowanie administracyjne. Wyd. l, LexisNexis, Warszawa 2013, s. 296.).

Do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych należy niewątpliwie zaliczyć fakt istnienia w obiegu prawnym ostatecznej decyzji wydanej w tożsamej sprawie. Tożsamość spraw tj. tożsamość sprawy która została zakończona wydaniem decyzji ostatecznej, oraz sprawy objętej wnioskiem o wszczęcie postępowania oznacza, że w obu tych sprawach musi zaistnieć tożsamość podmiotowa – występują te same strony w obu sprawach jak i przedmiotowa – sprawa dotyczy tego samego przedmiotu. Jest to rozumiane jako tożsamość żądania w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym - przy czym ten ostatni warunek dotyczy regulacji prawnej, na podstawie której decyzję wydano a która to regulacja wpływa lub może wpływać na zasadność roszczenia zgłoszonego na nowo (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 czerwca 2018 r., II SA/Łd 167/18, LEX nr 2513934 jak i wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 2391/19, LEX nr 3078968). W razie zaistnienia takiego stanu rzeczy tj. ustalenia, że postępowanie które zostało wszczęte na wniosek strony lub z urzędu było już przedmiotem rozstrzygnięcia organu decyzją ostateczną w niezmiennym stanie prawnym, obliguje organ do umorzenia wszczętego postępowania (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r., I OSK 3648/18, LEX nr 2799085).

Jak wynika z ustaleń organu, postepowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 6 czerwca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], zostało zakończone ostateczną decyzją GINB z dnia [...] marca 2021 r., uchylającą w całości decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. i umarzającą postępowanie organu I instancji. Okoliczność ta jest niesporna w sprawie i znana Sądowi również z urzędu (sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 970/21).

W sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty zapadło szereg decyzji organów administracji, kontrolowanych następnie przez sądy obu instancji. Szczegółowy przebieg postępowania w sprawie został przedstawiony w decyzji organu odwoławczego, nie ma więc potrzeby przytaczania go na nowo. Tym niemniej Sąd wskazuje, że decyzja GINB z dnia [...] marca 2021 r. została wydana w związku z prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1480/17, który po rozpoznaniu skargi inwestora, uchylił decyzję GINB z dnia 28 kwietnia 2017 r., w wyniku której została wydana decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę, następnie utrzymana w mocy przez GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Obie te decyzje zostały, w dalszej kolejności uchylone przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt 1412/18. W następstwie tego wyroku doszło do wydania przez Wojewodę decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją GINB z dnia [...] marca 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Rację ma więc organ odwoławczy wskazując, że decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. została wydana "w związku" z decyzją GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. uchyloną następnie przez WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1480/17.

Nie ma zatem wątpliwości, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 6 czerwca 2016 r. – data wpływu do organu, co postepowanie zakończone decyzją GINB z dnia [...] marca 2021 r. Na skutek bowiem wydawanych w sprawie na przestrzeni kilku lat rozstrzygnięć organów administracji doszło niejako do "rozdzielenia" postępowania, w efekcie czego w toku procedowania w sprawie GINB musiał uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania skarżącego od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r.

W tym też kontekście zarzuty skargi, że organ "nie uwzględnił i nie zbadał aspektów wskazanych w wyroku WSA w Warszawie – VII SA/Wa 1412/18", czym naruszył art. 153 p.p.s.a. należało uznać za chybione.

Zainicjowanie postępowania administracyjnego przy zaistnieniu tożsamości stosunków administracyjnoprawnych oznacza jednoczesne potencjalne naruszenie stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) powstającego w momencie "ostateczności decyzji". Zarówno doktryna jak i orzecznictwo wypracowały jednolite stanowisko uznając, że jeżeli w obrocie prawnym istnieje już ostateczna decyzja administracyjna dotycząca podmiotowo i przedmiotowo tego samego zdarzenia prawnego, kolejne postępowanie w tej samej sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe i w konsekwencji należy je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna, która staje się przedmiotem postępowania, musi mieć charakter otwarty w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe, (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019. Ewentualne procedowanie przez organ w takiej sprawie i wydanie decyzji administracyjnej merytorycznie kończącej postępowanie stanowiłoby naruszenie tej zasady. Wydanie decyzji, w sprawie w której wydano już decyzję ostateczną oznaczałoby wydanie orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., naruszającego zasadę res iudicata (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 czerwca 2020 r., II SA/Rz 100/20, LEX nr 3051997 jak i wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1503/20, LEX nr 3149896.).

Jak wywiedziono powyżej, zawisła przed organem sprawa jest tożsama ze sprawą rozpatrzoną decyzją GINB z dnia [...] marca 2021 r. w postępowaniu zainicjowanym tym samym wnioskiem skarżącego z dnia 6 czerwca 2016 r., a dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej.

Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że postępowanie w tym stanie rzeczy należało umorzyć. Dalsze prowadzenie postępowania i wydanie decyzji in merito zaowocowałoby powstaniem decyzji obarczonej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skarżącego, zastosowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. należało uznać za prawidłowe - nie ma bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły prawo.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r., wskazując na inne względy niż zawarte w tej decyzji, co wbrew zarzutom skargi nie narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi o tym, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza zatem, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ I instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Taka też sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji pozostają zarzuty skargi, podnoszone również w odwołaniu, a dotyczące braku tożsamości pod względem przedmiotowym wniosku skarżącego z dnia 6 czerwca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z poprzednim jego wnioskiem z dnia 1 lipca 2015 r., po rozpatrzeniu którego Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] września 2015 r. (od której nie zostało zresztą wniesione odwołanie) o umorzeniu postępowania. Aktualnie bowiem podstawą umorzenia postępowania nie była kwestia tożsamości wniosku z dnia 6 czerwca 2016 r., czy też jej braku z wnioskiem z dnia 1 lipca 2015 r., a wydanie już przez GINB w dniu [...] marca 2021 r. ostatecznej decyzji kończącej postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 6 czerwca 2016 r.

W związku z powyższym Sąd uznał, że zarzuty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organ odwoławczy w sposób należyty wyjaśnił okoliczności stanu faktycznego, dokonując prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Sporządzone natomiast uzasadnienie decyzji wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy.

W tej sytuacji, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w całości.