Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2629/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 44
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 787/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 337 (trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 787/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Stowarzyszenie [...] pismem z dnia 20 lipca 2012 r. wystąpiło do Prezydenta m. st. Warszawy o dopuszczenie do udziału na prawach strony we wszczętym na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, w ramach budowy zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym, na terenie działek ew. o nr [...] - [...] i [...] - [...] z obrębu [...], zlokalizowanych przy ul. Z. w Dzielnicy B. w W.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy, działając na podstawie art. 31 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a., odmówił Stowarzyszeniu [...] dopuszczenia do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. – wydanym w wyniku rozpoznania zażalenia Stowarzyszenia [...] – utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało, iż żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu uzasadnione jest jego celami statutowymi, opisanymi w pkt 3 odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, tj. m. in. propagowaniem idei proekologicznych, wegetariańskich, wolnościowych, pacyfistycznych i praw człowieka; wpływaniem na poprawę stanu środowiska naturalnego i zdrowia ludzi; informowaniem społeczeństwa o stanie i zagrożeniach środowiska naturalnego; propagowaniem proekologicznych zachowań, rozwiązań i technologii; przeciwdziałaniem zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska; inspirowaniem i wspieraniem aktywności obywatelskiej w dziedzinie ochrony środowiska; ochroną obiektów i zespołów cennych ze względów przyrodniczych, kulturowych bądź historycznych. Ponadto, uzasadniając żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, Stowarzyszenie wskazało na interes społeczny łącząc go z ochroną zbiornika wód podziemnych [...], uwzględnieniem oddziaływań skumulowanych, doprowadzeniem do zgodności projektu inwestycji z planem miejscowym oraz ochroną przed nadmierną uciążliwością ruchu drogowego. Organ odwoławczy wskazał, że dokonując analizy spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., warunkujących możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony, zobowiązany był ocenić, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy. Organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r. sygn. II OSK 1038/08). Odnosząc się do powyższych warunków, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wyjaśniło, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. wyraził opinię, iż dla planowanej inwestycji nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W rejonie planowanej inwestycji zbiornik nie posiada kontaktu hydrologicznego z wodonośnymi utworami czwartorzędowymi. Ponadto planowane przedsięwzięcie zlokalizowane będzie przy ul. Z., z której odbywać się będzie ruch związany z przemieszczaniem się pojazdów do planowanych budynków mieszkalnych, jednak ze względu na charakter i skalę, realizacja przedmiotowej inwestycji nie wpłynie znacząco na zwiększenie oddziaływań skumulowanych na obszarze, na którym będzie oddziaływać. Ponadto, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Warszawie w dniu [...] listopada 2011 r. wyraził opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji wskazując, iż zgodnie z przedstawioną kartą informacyjną przedsięwzięcia oddziaływanie inwestycji nie będzie miało istotnego wpływu na stan środowiska. W efekcie, postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia. Uwzględniając powyższe ustalenia i po zapoznaniu się z całością sprawy, SKO wskazało, że nie dopatrzyło się istnienia interesu społecznego, który mógłby podlegać ochronie w niniejszym postępowaniu i uzasadniałby dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Planowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalne oddziaływać na środowisko, niemniej, jak wynika z opinii organów, jej oddziaływania nie wpłyną w sposób znaczący na stan jakości środowiska na przedmiotowym terenie. Z akt sprawy wynika, że obecnie teren inwestycji stanowi niezagospodarowany nieużytek, zaś otoczenie inwestycji w przeważającej części stanowi teren niezabudowany. Teren inwestycji nie ma cennych wartości przyrodniczych, kulturowych bądź historycznych. Inwestycja nie wpłynie znacząco na zwiększenie oddziaływań skumulowanych na obszarze, na który będzie oddziaływać, jak również nie stanowi ona zagrożenia dla obszaru najwyższej ochrony (ONO) zbiornika wód podziemnych. Nie można także – w ocenie organu odwoławczego – było uznać, aby doprowadzenie do zgodności projektu inwestycji z planem miejscowym stanowiło przejaw interesu społecznego warunkującego dopuszczenie do udziału w postępowaniu, tym bardziej, iż ocena zgodności projektowanej inwestycji z zapisami planu należy do organu administracji. W przedstawionej sytuacji udziału Stowarzyszenia w postępowaniu nie mógł uzasadniać także cel statutowy jego działalności, jakim jest "przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska", albowiem przy tak ogólnym określeniu celów działania, Stowarzyszenie mogłoby domagać się dopuszczenia do udziału w każdym postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji polegających na dążeniu do zabudowy terenów dotychczas niezabudowanych, gdyż każda inwestycja może potencjalnie pogorszyć stan środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r., uznając ją za niezasadną, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.

Sąd I instancji wskazał, że skoro planowaną inwestycję zaliczono do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a jednym z celów statutowych skarżącego Stowarzyszenia jest przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska, to niewątpliwie udział Stowarzyszenia " [...] " w spornym postępowaniu mógłby być uzasadniony jego celami statutowymi. Konsekwencją powyższego powinno być uznanie, że skarżące Stowarzyszenie spełniło jedną z przesłanek, warunkujących dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka konkluzja – jak podkreślił Sąd I instancji – nie mogła jednakże doprowadzić do uwzględnienia skargi przez uchylenie zaskarżonego postanowienia, albowiem prawidłowo zostało uznane, że za udziałem skarżącego Stowarzyszenia w postępowaniu nie przemawia interes społeczny. Ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego i oceny tej organ dokonuje, opierając się na argumentacji organizacji społecznej przytoczonej we wniosku o dopuszczenie do udziały w sprawie. Interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie. Sąd podkreślił, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji publicznej. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy, Sąd I instancji zaznaczył, że co do zasady uczestniczenie organizacji społecznej, działającej zgodnie ze swoimi celami statutowymi na rzecz ochrony środowiska w postępowaniu o wydanie środowiskowej zgody dla inwestycji w oczywisty sposób może pozostawać w interesie społecznym, niemniej interes ten musi być dostatecznie zindywidualizowany, czyli wiązać się z przedmiotem sprawy. W ocenie Sądu, w kontekście przedstawionych przez organ wyjaśnień, a także uzasadnienia wniosku należało uznać, że argumentacja skarżącego Stowarzyszenia nie była wystarczająca dla wykazania istnienia po jego stronie interesu społecznego, który przemawiałby za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu. Argumentacja strony skarżącej była zbyt ogólnikowa, nie powiązana z przedmiotem sprawy, a przy tym bliżej nieodnosząca się do wykazania, na jakich przesłankach np. skarżąca strona opiera twierdzenie, iż wnioskowane przedsięwzięcie zagraża zbiornikowi wód podziemnych, że na obszarze inwestycyjnym i sąsiednim występuje słaba izolacyjność gruntów, jaki cenny drzewostan - według skarżącego Stowarzyszenia - występuje w okolicy inwestycji i w jaki sposób może ewentualnie realizacja przedsięwzięcia jemu zagrażać, o jakich oddziaływaniach skumulowanych myśli skarżący, również co ma na myśli strona mówiąc o ochronie przed nadmierną uciążliwością ruchu drogowego.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło Stowarzyszenie [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi Stowarzyszenie zarzuciło, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie:

- art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie przez Sąd stanu faktycznego co do wykazywania przez Stowarzyszenie istnienia interesu społecznego przemawiającego za jego udziałem w postępowaniu środowiskowym,

- art. 31 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię odnośnie do wykazywania przez Stowarzyszenie interesu społecznego przemawiającego za jego udziałem w postępowaniu środowiskowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie " [...] " wskazało, że stan faktyczny w kontrolowanej sprawie został ustalony na podstawie "Karty informacyjnej przedsięwzięcia" inwestora wraz z załącznikami (na podstawie której organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające). Stowarzyszenie zaś przeprowadziło niezależną analizę treści ww. Karty oraz innych dodatkowych dokumentów: (1) opracowania ekofizjograficznego do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, (2) planu miejscowego obszaru [...] cz. l (uchwała Nr [...] Rady Gminy-B.), podanych w pkt 13 § 11, (3) pisma z dnia 2 marca 2010 r. MPWiK, (4) dokumentów organu [...]. Na podstawie ww. dokumentów Stowarzyszenie wskazywało na potencjalne zagrożenia ekologiczne (wskazane przez Stowarzyszenie w pismach sygn. [...],[...] oraz uszczegółowionym opisie problemów ekologicznych i konfliktów związanych z ww. inwestycją zawartym we wniosku z grudnia 2011 r.), nieprawidłowości w ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko przedstawionej w "Karcie informacyjnej przedsięwzięcia", sprzeczność przedmiotowego projektu z ustaleniami planu miejscowego. Stowarzyszenie zwróciło uwagę na ten aspekt sprawy, który związany jest z wnikliwą, krytyczną analizą dokumentacji sprawy, dążeniem do lepszego wyjaśnienia faktów, do bardziej korzystnego gromadzenia materiału dowodowego, aby działanie w interesie publicznym przyczyniło się do lepszego załatwienia danej sprawy, do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego. Powyższe działania – jak zauważyła strona wnosząca skargę kasacyjną - stanowią kryterium istnienia interesu społecznego, do którego nawiązał organ w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do nadania błędnej wykładni art. 31 § 1 k.p.a., Stowarzyszenie wskazało jednocześnie, że zarówno organ, jak i Sąd I instancji w celu potwierdzenia istnienia interesu społecznego domagały się od Stowarzyszenia informacji rozstrzygającej kwestię wpływu inwestycji na środowisko, pomimo że chodzi dopiero o etap ubiegania się o udział w postępowaniu. W wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 139/09 tymczasem podkreślono, że koniecznym elementem stanu faktycznego rozstrzygnięcia opartego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. nie jest udowodnienie przez organizację prawdziwości zarzutów prawnych wobec decyzji. Nie można zatem łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Do uwzględnienia skargi kasacyjnej doprowadził trafnie postawiony w niej zarzut naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. Odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym przyjęta została w odniesieniu do treści art. 31 § 1 k.p.a. i wynikała z zanegowania podnoszonej przez Stowarzyszenie tezy, że udziału Stowarzyszenia w postępowaniu wymaga interes publiczny, o którym mowa w powołanym powyżej przepisie. Dokonując oceny zaskarżonych postanowień organów administracji publicznej Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcia te organy podjęły w oparciu o niewłaściwą podstawę normatywną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy uzasadnione było stwierdzenie, że dopuszczenie skarżącego stowarzyszenia do udziału w postępowaniu objęte jest szczególnym reżimem prawnym, innym niż wynikającym z zasad ogólnych określonych w art. 31 § 1 k.p.a.

Uwzględnienie charakteru podmiotu występującego z wnioskiem, który wszczął postępowanie w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, jak również charakteru postępowania, którego zawarte w tym wniosku żądanie dotyczyło, nie pozwalało przyjąć, że przesłanki i formę dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu regulował art. 31 § 1 k.p.a. Jak wskazano powyżej, ustalenie właściwego tryb dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym determinowane było, po pierwsze, charakterem podmiotu występującego z tym żądaniem. – tj. szczególnego rodzaju organizacji społecznej prowadzącej działalność w zakresie ochrony środowiska, co bezpośrednio wynika ze zdefiniowanych w statucie Stowarzyszenia celów przez nie realizowanych, wskazujących, że w rozpoznawanej sprawie do czynienia mamy w istocie z organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, dalej jako: ustawa z dnia 3 października 2008 r. lub ustawa), której udział w postępowaniu wymagającym takiego udziału gwarantują przepisy powołanej ustawy.

Zasady dopuszczania organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu w zakresie ochrony środowiska uregulowane zostały w art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Zgodnie z powołanym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego do Sądu I instancji rozstrzygnięcia, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Ponadto, zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Ponadto, organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (ust. 3). Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie (ust. 4).

Przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie norma zawarta w art. 44 ust. 1 ustawy mogłaby stanowić źródło uprawnienia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu byłoby uprawnione w przypadku ustalenia, że postępowanie administracyjne, którego wniosek Stowarzyszenia dotyczył, objęte jest zakresem przedmiotowym ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Ustawa pojęcia "postępowanie wymagające udziału społeczeństwa" nie definiuje. W doktrynie wskazuje się, że ma ono bardzo szeroki zakres przedmiotowy, który obejmuje zarówno sprawy bezpośrednio dotyczące ochrony środowiska, jak i tylko z jego ochroną związane (zob. K. Gruszecki, Ustawa do udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el.2013, komentarz do art. 44 ustawy, pkt II) oraz przyjmuje, że ta kategoria prawna obejmuje m.in. postępowania wymienione w samej ustawie o ocenach oddziaływania, a wśród nich te z postępowań prowadzących do wydania indywidualnych decyzji administracyjnych mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które podlegają ocenie oddziaływania na środowisko (zob. W. Radecki, Ochrona walorów turystycznych w prawie polskim, LEX/el. 2011, pkt 9.3.4.1).

Zgłoszone przez skarżącego żądanie dotyczyło dopuszczenia do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, w ramach którego, co do zasady, stosownie do treści art. 61 ust. 1 powyższej ustawy, przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zakres przedmiotowy pojęcia "oceny oddziaływania na środowisko" zawiera art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy, wskazujący, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmuje w szczególności zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Przypadki, w których ocena taka musi być przeprowadzona określa art. 59 ust. 1 i 2 ustawy, przewidujący dwie kategorie przedsięwzięć, których realizację poprzedzać musi przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. W odniesieniu do pierwszej kategorii przedsięwzięć, obejmującej przedsięwzięcia które mogą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogą mieć wpływ na obszar Natura 2000, obowiązek ten wynika z bezpośrednio w mocy prawa. Nie budzi zatem wątpliwości, że w postępowaniach, w których przeprowadzono obligatoryjną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organizacjom ekologicznym przepis art. 44 ust. 1 gwarantuje udział w takim postępowaniu na prawach strony od momentu wszczęcia tego postępowania. W odniesieniu do drugiej kategorii przedsięwzięć, do której zalicza się m.in. przedsięwzięcia które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, obowiązek przeprowadzenia oceny stwierdzony zostać musi w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Dla kwestii dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu ma to takie znaczenie, że w przypadku fakultatywnego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przyjmuje się, że skuteczne zgłoszenie się organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu w trybie art. 44 ustawy nastąpić może dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy (zob. K. Gruszecki, op cit., komentarz do art. 44 pkt VI.2).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy należało zauważyć, że pozostaje w niej niesporne, że planowane zamierzenie inwestycyjne zaliczone zostało do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy, co wiąże się z tym, że przeprowadzenie dla tego rodzaju przedsięwzięcia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga stwierdzenia tego obowiązku w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. W rozważanym przypadku rozstrzygnięcie takie nie zostało wydane, gdyż skutkiem wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie postanowienia z [...] grudnia 2011 r. wyrażającego opinię, iż dla planowanej inwestycji nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2011 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji, na mocy postanowienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 63 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 62 ust. 1 ustawy, odstąpiono od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.

Zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie okoliczność, iż w odniesieniu do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie przeprowadzano oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdyż konieczności przeprowadzenia takiej oceny nie stwierdzono na mocy postanowienia wydanego w trybie art. 63 ust. 1 ustawy, nie wyłącza zastosowania art. 44 ust. 1 ustawy. Warto wskazać, że zasadnicze wątpliwości budzi to, w oparciu o jakie podstawy normatywne – tj. szczególne, wynikające z art. 44 ustawy czy też ogólne z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. – rozstrzygać należałoby kwestię dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej, która ze stosownym wnioskiem wystąpiłaby już w momencie wszczęcia tego postępowania przez uprawniony podmiot, a zatem w jego fazie wstępnej, kiedy kwestia przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie byłaby jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta. Na tym etapie postępowania nie można byłoby jeszcze wykluczyć, że nie jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa, jednakże nie można byłoby także przyjąć, że postępowanie to będzie miało taki charakter, co uniemożliwiałoby organizacji ekologicznej uczestnictwo w tym początkowym etapie postępowania z powołaniem się na postanowienia art. 44 ustawy. Zapewnienie udziału czynnika społecznego poprzez możliwość dopuszczenia do postępowania organizacji ekologicznej na zasadach odnoszących się do wszystkich organizacji społecznych określonych w art. 31 k.p.a. wiązałby się z koniecznością spełnienia dodatkowych, nieprzewidzianych w art. 44 ustawy, warunków. Zasady udziału organizacji społecznej (ekologicznej) w postępowaniu administracyjnym w art. 31 § 1 k.p.a. zostały określone w sposób bardziej rygorystyczny niż w odniesieniu do zasad dotyczących udziału organizacji ekologicznej w trybie art. 44 ustawy, gdyż zastosowanie art. 31 § 1 k.p.a. wiąże się z nieprzewidzianym w art. 44 ustawy wymogiem wykazania przez organizację, że jej udziału w postępowaniu wymaga interes publiczny. Nie sposób nie zauważyć, że regulacja przyjęta w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób istotny – w stosunku do art. 44 ustawy - ogranicza zatem krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu zważywszy, że ocena zasadności żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu przeprowadzana pod kątem ustalenia, czy spełnione jest wskazane w art. 31 § 1 k.p.a. kryterium istnienia interesu społecznego należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Tymczasem na mocy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. organizacje ekologiczne dysponują uprawnieniem do uczestniczenia na prawach strony w każdym postępowaniu administracyjnym, w którym wymagany jest udział społeczeństwa, po spełnieniu jedynego wymogu polegającego na zgłoszeniu chęci uczestniczenia w postępowaniu, uzasadnionego celami statutowymi.

W postępowaniu administracyjnym kontrowanym przez Sąd I instancji formalny wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie ar. 31 § 1 k.p.a. złożony został co prawda po wydaniu przez Prezydenta m. st. Warszawy postanowienia z [...] czerwca 2012 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia, jednakże już w dniu 9 grudnia 2011 r. skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zajęło merytoryczne stanowisko w toczącym się postępowaniu z wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego, wskazując jednoznacznie na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w tej sprawie.

Należy też zauważyć, że w świetle rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 3 października 2008 r., na wydane na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zażalenie nie przysługuje (co wynika z art. 65 ust. 2 ustawy), zatem zgodnie z art. 142 k.p.a. strona może rozstrzygnięcie takie kwestionować dopiero w odwołaniu od wydanej na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w której organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko), a następnie w skardze na taką decyzję. Przyjęcie, że skuteczne zgłoszenie się organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu w trybie art. 44 ustawy nastąpić może dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy prowadziłoby do konieczności uznania, że zarzuty odnoszące się do nieprawidłowego przeprowadzania postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia z uwagi na potencjalnie niezasadne odstąpienie od sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko i niezapewnieniem udziału społeczeństwa w tym postępowaniu mogłyby zostać podnoszone pod warunkiem, że organizacja ekologiczna zostałaby dopuszczona do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji, gdyby na późniejszym etapie postępowania w związku z uchyleniem decyzji wydanej na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy doszłoby do przyjęcia oceny o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co wskazywałoby na uprawnienie organizacji do udziału w tym postępowaniu od samego początku w trybie art. 44 ustawy, uprzednie potencjalne dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a. prowadziłaby do naruszenia art. 44 ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi zatem uzasadnionych podstaw do różnicowania sytuacji procesowej organizacji ekologicznej w zależności od tego, w którym momencie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środkowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko złożony został wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i czy w postępowaniu w tym przedmiocie wydane zostało na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje że w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w ramach którego na mocy art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, udział organizacji ekologicznej następuje w trybie wskazanym w art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozstrzygając kwestię dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd I instancji przyjęły nieprawidłowy normatywny punkt odniesienia, tj. art. 31 § 1 k.p.a. zamiast art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r., uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji w celu ponownego jej rozpoznania z uwzględnieniem stanowiska prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w niniejszej sprawie.

Z powołanych względów, uznając, że Sąd I instancji niezasadnie zaaprobował odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przyjętą w wyniku rozpoznania wniosku w niewłaściwym trybie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.