Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2275/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędzia NSA Jolanta Rajewska Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant: Paweł Groński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wezwał Radę Miasta S. do podjęcia – w terminie 30 dni – uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego R. P.

W uzasadnieniu podał, że radny Rady Miasta S. R. P. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem majątku Gminy S. Zgodnie z art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 z późn. zm.) rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały najpóźniej w terminie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia. Nie dokonując wymaganej czynności Rada naruszyła prawo, ponieważ dopuściła się obrazy art. 9 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806), który stanowi, że radny miasta wybrany w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002r., jeśli nie zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego w terminie 3 miesięcy licząc od dnia 1 stycznia 2003r., to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien stwierdzić w terminie 1 miesiąca, licząc od dnia 1 kwietnia 2003r., wygaśnięcie mandatu radnego. Wobec faktu, iż Rada Miasta S. nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu radnego w drodze uchwały we właściwym terminie, w ocenie organu, koniecznym staje się wezwanie Rady do jej podjęcia.

Rada Miasta S. uchwałą z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego R. P.

W dniu [...] sierpnia 2004r. Wojewoda M., działając na podstawie art. 91 w związku z art. 85 i 86 ustawy o samorządzie gminnym, wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], mocą którego stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] lipca 2004r. nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczył, iż pomimo wezwania Rada nie wykonała obowiązku wynikającego z przepisu art. 190 ust. 2 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wobec braku stosownego działania ze strony radnego R. P., który łączył mandat radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej, w ramach której wykorzystywał mienie komunalne. We właściwym terminie radny, który uzyskał mandat powinien zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, bądź złożyć rezygnację. Niespełnienie tej powinności powoduje, że Rada Miasta ma obowiązek w odpowiednim terminie stwierdzić w drodze uchwały wygaśnięcie mandatu radnego. Przepisy prawa nie dają radom gminy delegacji do podejmowania w tym względzie innej uchwały, jak tylko uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. W ocenie organu, podjęcie uchwały odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego rażąco narusza prawo i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności takiej uchwały.

W dniu [...] września 2004r. Rada Miasta S. podjęła, na podstawie art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Mocą tej uchwały ustanowiono dwóch pełnomocników odpowiedzialnych za jej wykonanie.

W skardze zwrócono uwagę, że Rada Miasta S. przed podjęciem przedmiotowej uchwały rozważyła wszelkie okoliczności i dokonała oceny stanu faktycznego. Nie znalazła podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego R. P. Dlatego też podjęto uchwałę odmowną. Zaznaczono, że ułomne prawo, które narusza zasady wolności i praw, należy poprawiać, a nie bezkrytycznie stosować bez dogłębnej analizy skutków jego działania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że rada gminy nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z ostrożności procesowej wniesiono również o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na okoliczności faktyczne i prawne, jakie stały się podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga kwestia legitymacji rady gminy do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym w sprawach skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody.

Stosownie do treści art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Stroną skarżącą jest więc gmina lub związek międzygminny, nie zaś bezpośrednio jej organ.

W cytowanym wyżej przepisie ustawodawca wskazał, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego musi zostać poprzedzone uchwałą lub zarządzeniem organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, natomiast nie określił, który organ gminy uprawniony jest, na podstawie wspomnianej uchwały, do wniesienia skargi i reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym w tego rodzaju sprawach.

Przepis art. 38 Kodeksu cywilnego stanowi, że osoba prawna, którą gmina jest z mocy art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie.

Organy gminy i ich kompetencje określają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Jest w nich mowa o radzie gminy, będącej organem stanowiącym i kontrolnym, oraz o wójcie (burmistrzu, prezydencie) - jako organie wykonawczym. Przepisy te normują kompetencje każdego z tych organów, organizację wewnętrzną, zaś tryb pracy organów gminy określa, co zostało już zasygnalizowane wyżej, statut gminy. Wśród przepisów, o których mowa, jest art. 31, stanowiący, że wójt (burmistrz, prezydent) jest uprawniony do reprezentowania gminy na zewnątrz, a więc i do składania środków prawnych w jej imieniu.

Z przytoczonych unormowań wynika, że wójt lub burmistrz (także prezydent miasta) z mocy ustawy uzyskali status reprezentanta gminy. Oznacza to, że wymienione osoby są upoważnione do wyrażania woli gminy jako osoby prawnej. Osoby te są niewątpliwie związane aktami stanowienia podjętymi przez siebie lub radę gminy, niemniej w ich gestii pozostaje przejawianie woli gminy na zewnątrz. Ustawodawca rozróżnił zatem sferę decydowania o dokonywaniu określonych czynności od wtórnej w stosunku do niej sfery reprezentacji. W konsekwencji, wójt lub burmistrz (także prezydent miasta) jednoosobowo wyrażają wolę gminy jako osoby prawnej na zewnątrz.

Omówiona powyżej zasada reprezentacji gminy nie pozostawia wątpliwości, gdy idzie o administrowanie, sferę uprawnień majątkowych, finansowych i ekonomicznych, natomiast, jeśli chodzi o reprezentację gminy w sprawach dotyczących ściśle sytuacji prawnej rady gminy, jako jednego z jej organów, ten sposób reprezentacji może budzić zastrzeżenia. Wątpliwości w tym zakresie mogą powstać, gdy organ wykonawczy, z różnych powodów, nie wypełnia ustaleń organu stanowiącego (np. na linii wójt – rada gminy istnieje konflikt).

W związku z tym powstaje pytanie, czy rada gminy jest uprawniona do złożenia skargi i reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym w sprawach, w których przedmiotem są rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody, ściśle dotyczące rady?

Pewnych wskazówek interpretacyjnych w tym zakresie dostarcza art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady. Wprawdzie przepis ten mówi o zmianie kadencji rady gminy, co może wskazywać na sytuację przejściową, gdy nie doszło jeszcze do ostatecznego wyboru wójta, a kadencja poprzedniego upłynęła wraz z upływem kadencji rady, niemniej jednak pamiętać należy, że zarówno wójt (odpowiednio burmistrz lub prezydent), jak i rada gminy, będąc organami gminy, nade wszystko reprezentują interesy społeczności lokalnej.

Sytuacje wzajemnych nieporozumień i dysonansów między wójtem a radą mogą zdarzyć się nader często, wziąwszy pod uwagę zmianę zasad i trybu wyboru organu wykonawczego gminy. Ustawa z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 z późn. zm.) wprowadziła nowe uregulowania w zakresie sposobu wybierania organu wykonawczego, co w konsekwencji może oznaczać reprezentowanie urzędu wójta przez osobę o zupełnie odmiennych poglądach na sprawy społeczności lokalnej, niż prezentuje rada gminy. W takich sytuacjach mogłoby dojść do tego, że decyzje organu nadzorczego w ogóle nie byłyby poddawane kontroli sądu administracyjnego. Oznaczałoby to pozbawienie rady gminy możliwości weryfikowania rozstrzygnięć nadzorczych wojewody odnoszących się bezpośrednio do jej sfery prawnej i w konsekwencji odbierałoby to nie tylko radzie, ale przede wszystkim wspólnocie samorządowej konstytucyjne prawo do sądu (zgodnie z zasadą, iż rada gminy jest jednym z organów gminy reprezentujących społeczność lokalną). W konsekwencji, by nie dopuścić do takich sytuacji, w ocenie Sądu, rada gminy ma legitymację do złożenia skargi i reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym w tego rodzaju sprawach.

Przechodząc do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

W świetle art. 24f ust. 1a przedmiotowej ustawy, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t. j.: Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.).

Art. 190 ust. 1 pkt 2a stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, w tym przypadku przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (ust. 2). Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ust. 5). W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu.

Regulacja zawarta w przepisie art. 24f ust. 1a została wprowadzona na mocy art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806). Z kolei art. 9 ustawy zmieniającej określił, że jeżeli do dnia wejścia jej w życie (1 stycznia 2003r.) radny wybrany w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, obowiązany jest powinność tę wykonać w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie, czyli do dnia 31 marca 2003r..

Z przywołanych przepisów wypływa wniosek, że mandat radnego, który nie zrzekł się funkcji i nie wykonał obowiązku zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego do dnia 31 marca 2003r., wygasa z mocy prawa. Jednakże przepis prawa wymaga potwierdzenia tego faktu przez radę gminy w drodze stosownej uchwały. Zatem zaistnienie sytuacji, w której radny nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego do dnia 31 marca 2003r. i nie zrzekł się w tym terminie funkcji nakłada na radę obowiązek podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Rada nie ma innej możliwości ustosunkowania się do takiej sytuacji. Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza zaistniały skutek.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2004r. o sygn. akt K 20/03 wypowiedział się co do konstytucyjności m.in. przepisów art. 1 pkt 1 lit. a i art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych, uznając, że w takim zakresie, w jakim wprowadzają one zmiany do ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, są zgodne z art. 2 oraz z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W takiej sytuacji wszelkie postawione w tym zakresie zarzuty zawarte w skardze należy uznać za bezzasadne.

Stosownie do treści art. 98a ust. 1 jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2).

Powyższy przepis wskazuje zatem, że w przypadku zaistnienia określonych w przepisach prawa zdarzeń, wojewoda, po uprzednim wezwaniu organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni i po jego bezskutecznym upływie, jak również po powiadomieniu MSWiA, wydaje zarządzenie zastępcze. Niepodjęcie przez radę uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego powoduje konieczność wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego.

R. P. - radny Miasta S., prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem lokalu użytkowego, należącego do zasobów komunalnych. Fakt ten jest bezsporny. Do dnia 31 marca 2003r. radny nie zaprzestał korzystania z mienia komunalnego do celów prowadzonej działalności gospodarczej, ani też nie złożył w tym terminie rezygnacji.

Rada Miasta S. była więc zobowiązana do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego R. P., albowiem w przewidzianym prawem terminie radny nie zrealizował nałożonego przepisami prawa obowiązku. Skoro więc Rada w zakreślonym przez prawo terminie stosownej uchwały nie podjęła (nie podjęła jej również w wykonaniu wezwania Wojewody), przyjęła natomiast uchwałę o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, istniała zatem podstawa do podjęcia przez Wojewodę M. rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie przepisów o nadzorze nad działalnością gminną, zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. W tak zaistniałym bowiem stanie faktycznym, wedle tego, co zostało przedstawione wcześniej, uchwała o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jest sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności takiej uchwały orzeka organ nadzoru. Zarzut braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego należało więc uznać za chybiony.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku..