Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1336/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, lit.c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2, pkt 23, pkt 23c, pkt 24, art. 5 ust.1, ust.4, ust.4a, art. 23 ust 5, art. 32 ust. 1, ust 1a, art 71 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: par 18 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 881
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne
article: art. 6 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych - t. jedn.
article: art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 lipca 2011r.

Decyzją z dnia [...] 2009r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] ustalił K. S. prawo do zasiłku rodzinnego na okres 1.11.2009-31.10.2010 w wysokości 68 zł miesięcznie oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400zł miesięcznie za okres 1.11.2009-31.10.2010 oraz 93,40 zł za okres 1.08.2010-7.08.2010.

Decyzją z dnia [...] 2010r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] uchylił powyższą decyzję w całości od dnia 1 czerwca 2010r. wskazując w uzasadnieniu, że w kwietniu 2010r. wpłynęła informacja o przyznaniu renty rodzinnej dla Pani K. F. Na podstawie tej informacji Dział Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego wystosował pismo do ZUS [...] w celu potwierdzenia faktu przyznania renty rodzinnej oraz wysokość tego świadczenia netto za pierwszy pełny miesiąc jego pobierania. W dniu 25-05-2010 Dział otrzymał odpowiedź na pismo, w którym poinformowano, iż Pani K. F. jest uprawniona do renty rodzinnej i dochód za pierwszy pełny miesiąc, tj. maj 2010r. wyniósł 1186,45 zł. Na podstawie posiadanych dokumentów ustalono, że przeciętny miesięczny dochód rodziny K. F. wyniósł w 2008 roku 1019,05 zł netto. Po odliczeniu udokumentowanego utraconego dochodu (144,78 zł) i po doliczeniu uzyskanego dochodu (2010/05 - 1186,45 zł) dochód wyniósł 2060,72 zł czyli 1030,36 zł na osobę i przekracza kwotę progową 504,00 zł o 526,36 zł. Powyższą decyzję oparto na podstawie art. 3, art. 5, art. 25 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych oraz § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne.

W odwołaniu od tej decyzji K. F. zarzuciła naruszenie art. 7-9 K.p.a poprzez brak szczegółowych wyliczeń kwot omawianych w decyzji, a w szczególności żenująco niskiej kwoty dochodu utraconego. Podniosła, że faktycznie utracone dochody miesięczne to pełna miesięczna kwota moich dochodów netto wynikająca ze stosunku pracy na podstawie umowy o pracę (a urlop macierzyński i zasiłek z nim związany jest nierozerwalną, integralną częścią tego stosunku), nie zaś 1/12 z dochodów z tytułu wynagrodzenia za dwa miesiące tj. styczeń i luty 2008 roku (od marca przebywałam już na urlopie macierzyńskim). W okresie urlopu macierzyńskiego otrzymywała zasiłek macierzyński, który jednak nie podległ utracie (bo nie ma go w katalogu dochodów utraconych, ale bywa dochodem uzyskanym), choć są to przecież świadczenia będące swego rodzaju "zamiennikiem" dochodu z tytułu zatrudnienia i jest to przywilej kobiet, które bezpośrednio przed urodzeniem dziecka były w stosunku pracy (zresztą pozostają w nim nadal, a urlop wychowawczy i utrata dochodów z nim związana ma charakter specyficzny). Skoro powodem utraty dochodu jest nie tylko utrata zatrudnienia, prawa do renty czy emerytury bądź prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jak w przypadku przechodzenia na urlop wychowawczy, zatem w tym przypadku jest możliwe dokonanie utraty zasiłku macierzyńskiego. Przywilejem skorzystania z urlopu wychowawczego objęci są również ojcowie dzieci i ich dochody ulegają utracie w całości, bowiem nie przysługiwał im przecież zasiłek macierzyński związany z porodem. Uważa zatem, że kwestię tę Kolegium winno rozpatrzyć ponownie.

W odwołaniu zarzuciła też błędne naliczenie dochodu. Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje, że dochód dolicza się wówczas, jeśli istniał on w dniu rozpatrywania wniosku o świadczenia rodzinne. Jej świadczenia rodzinne zostały przyznane (rozpatrzone) decyzją OPS z dnia [...] 2009, natomiast rentę rodzinną uzyskała w miesiącu maju 2010r. i powiadomiła o tym OPS wcześniej ustnie, a później dołączając otrzymaną decyzję z ZUS. Kwestię praktyki doliczania przez Ośrodki Pomocy Społecznej dochodów uzyskanych po roku bazowym będącym podstawą do przyznania świadczeń rodzinnych rozpatrywał również Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 22 października 2009r. (I OSK 351/09) podważył zasadność takiego postępowania, jako niezgodną z Konstytucją RP i zapisem w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu NSA położył szczególny nacisk na definicję dochodu rodziny w rozumieniu Ustawy podkreślając, iż nigdzie w treści tejże Ustawy nie ma zapisu o tym, że dochód rodziny to dochód inny niż ten z roku bazowego dla danego okresu zasiłkowego (art.3 pkt2 ustawy), zatem doliczanie renty rodzinnej do dochodów za rok 2008 jest bezzasadne i niezgodne z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ błędnie do dochodów z roku 2008 doliczył miesięczny uzysk za maj 2010r. w kwocie 1.186,45 zł (w decyzji ZUS kwota renty rodzinnej netto to 1,059,44 zł). Podniosła też, że w momencie nabycia prawa do renty rodzinnej miała również prawo do renty socjalnej i nastąpił zbieg uprawnień, przy czym renta socjalna została jej obniżona w związku z tym do kwoty 253,43 zł. Wykazana jako uzysk kwota 1186,45 zł to jej pełne świadczenie z ZUS łącznie z obniżoną rentą socjalną, która jednakże w pełnej wysokości już raz została wykazana w zaświadczeniu US o dochodach za rok 2008 i już raz uwzględniona w dochodach jej rodziny. W świetle powyższych faktów uważa, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca i dlatego też występuje z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia 11 października 2010r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § l pkt 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze. zm.), oraz art. 3 - 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, póz. 2255 z 2003 r. z późn. zm.), §17 i 18 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r., Nr 105, póz. 881 ze. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało powyższą decyzję w mocy.

Obliczając dochód za rok 2008 Kolegium wskazało, że z zaświadczenia z dnia 3 września 2009 r. Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] o wysokości dochodów uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, dochód Wnioskodawczyni w roku 2008 wyniósł 11.226,88 zł. Tak ustalony dochód skorygowano na potrzeby wyliczeń świadczeń rodzinnych o składkę na ubezpieczenie zdrowotne poprzez zastosowanie wzoru, o którym mowa w § 15 rozporządzenia (S = Sp (P - Sus), gdzie: S oznacza składkę na ubezpieczenie zdrowotne, Sp - stopę procentową składki na ubezpieczenie zdrowotne (aktualna to 9%), P - przychód, Sus - składka na ubezpieczenie społeczne, co w niniejszym przypadku daje kwotę 1.016,07 zł) oraz składkę na ubezpieczenie społeczne (382,21 zł). Tak ustalona wartość składek wyniosła 1.398,18 zł, zatem dochód roczny wyniósł 9828.70 zł. Do niniejszej kwoty doliczono dochód z uzyskanej kwoty alimentów w wysokości 2,400.00 zł. W związku z powyższym roczny dochód K. F. w roku 2008 wyniósł 12.228,70 zł., natomiast miesięczny dochód rodziny w 2008 r. wyniósł 1019,05 zł. Kolegium przyznało też, że w niniejszym przypadku doszło do utraty dochodów w związku z przejściem K. F. na urlop wychowawczy. Zatem od powyższego dochodu uzyskanego w 2008 r. odjęło kwotę utraconego dochodu w 2008 r. (1737,42 zł : 7 - liczba miesięcy w 2008 w których Odwołująca uzyskiwała dochody) tj. 248,20zł. Po odliczeniu utraconego dochód K. F. w 2008 r. wyniósł 770,85 zł

K. F. uzyskała dochód w pierwszym pełnym miesiącu z tytułu renty rodzinnej w wysokości 1.186,45 zł. (dochód po odliczeniach). W związku z uzyskaniem tego dochodu należy doliczyć kwotę uzyskanego dochodu w związku z uzyskaniem prawa do renty rodzinnej do powyższej kwoty obliczonego dochodu za rok 2008. W konsekwencji, po wykazaniu powyższych wpływów i ich pomniejszeniu, w związku z utratą i uzyskaniem dochodu przez członków rodziny, Kolegium ustaliło, że miesięczny dochód rodziny Odwołującej wynosi 1.957,30 zł, zatem dochód miesięczny w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi kwotę 978,65 zł (1.957,30 zł: 2). Doszło zatem do przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego 504 zł uprawniającego K. F. do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż organ I instancji pomimo błędnych wyliczeń w decyzji, prawidłowo wydał decyzję orzekającą o uchyleniu w całości od dnia 1 czerwca 2010 r. decyzję z dnia [...] 2009 r.

W skardze na tę decyzję K. F. zarzuciła, że zarówno organ I instancji, jak i SKO uznało jako dochód utracony tylko i wyłącznie dochody ze stosunku pracy, nie zastosowały natomiast utraty zasiłku macierzyńskiego, który jest przecież integralną częścią utraty dochodów w związku z przejściem na urlop wychowawczy, zatem kwota dochodu utraconego jest znacznie wyższa aniżeli wykazane przez SKO 248,20zł miesięcznie. Zarzuciła również, że zgodnie z interpretacją sądów administracyjnych dochód uzyskany w rodzinie wnioskodawcy po roku bazowym (tak jak w tym przypadku) winien być doliczany proporcjonalnie w wysokości 1/12 do dochodów miesięcznych z roku bazowego, po przeliczeniu na osobę w rodzinie. Dlatego uważa za krzywdząca zarówno decyzję I, jak i II organu w niniejszej sprawie i wnosi o ponowne zbadanie sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentu powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa.

Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992), organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne (ust. 1). Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody (ust. 1a).

W sprawie bezspornym jest, że od maja 2010r. K. F. nabyła prawo do renty rodzinnej oraz wysokość tego świadczenia za pierwszy pełny miesiąc czyli maj 2010r. wyniosła 1186,45zł. W wyniku otrzymania takiej informacji organ I instancji jeszcze raz dokonał przeliczenia dochodów członków rodziny warunkujących przyznanie świadczenia rodzinnego i dodatku do tego świadczenia na okres 1.11.2009-31.10.2010, dodając do dochodu za 2008r. uzyskany przez skarżącą dochód z maja 2010r. w kwocie 1186,45zł. Powyższe wyliczenie – zdaniem organu – wynika z treści przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 3 pkt 2, 16, 23a, 24d, 24c, art. 5 ust. 1, 3, 4, 4a, art. 25 ust. 1) oraz § 18 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Przeliczenia dochodu ponownie dokonał także organ II instancji, korygując wysokość dochodu ustaloną przez organ I instancji. Wskutek wyliczeń poczynionych przez organy administracji miesięczny dochód przypadający na członka rodziny skarżącej po uwzględnieniu dochodu uzyskanego z renty rodzinnej wyniósł 1030,36zł, zaś z wyliczeń organu odwoławczego – 978,65 zł, co i tak przekraczało próg dochodowy (504 zł), uprawniający do świadczeń rodzinnych, określony w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zdaniem sądu obydwa dokonane przez organy obliczenia dochodu są błędne. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia treści pojęć dochodu uzyskanego i utraconego w świetle art. 3 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Z treści tego przepisu wynika, że podstawą do wyliczenia dochodu rodziny jest przeciętny miesięczny dochód uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy. Stosownie do treści art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych przy obliczaniu dochodu uwzględnia się dochód utracony i dochód uzyskany. Natomiast definicję utraty i uzyskania dochodu zawierają odpowiednio przepisy art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyliczając te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenie rodzinne i świadczeniobiorców. W świetle powyższych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku ustawodawca uznał za decydujący dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i od jego wysokości uzależnił prawo strony do wnioskowanego świadczenia.

Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), wydane zostało na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rozporządzeniu tym Minister Polityki Społecznej określił sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszania wypłaty tych świadczeń, a także sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Przepis § 18 ust. 1 powyższego rozporządzenia przewiduje, iż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Jednocześnie § 18 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, że w przypadku, gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie, iż § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005r. pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją normatywną dochodu, zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1842/07, LEX nr 510165, z dnia 22 października 2009r., I OSK 351/09 oraz z dnia 22 grudnia 2009r., I OSK 990/09, www.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Oznacza to zakaz wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami (por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 5 listopada 2001 r., sygn. U 1/01, OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z dnia 8 sierpnia 2003 r., sygn. V CK 6/02 OSNC 2004/7-8/131). Rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza jego treść w tym znaczeniu, że w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Rozporządzenie nie może zatem bez wyraźnego upoważnienia ustawowego wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, przekształcać, modyfikować, ani powtarzać zawartych w nich treści. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą.

Przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiący ustawową delegację do wydania rozporządzenia, upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego od świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Działanie organów administracyjnych w niniejszej sprawie, polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowiły podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, nie daje się pogodzić z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zastosowanie przepisu § 18 ust. 1 tak jak rozumieją go organy w niniejszej sprawie, prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków, bowiem nawet jednorazowy miesięczny dochód uzyskany po zakończeniu roku poprzedzającego okres zasiłkowy mógłby pozbawić rodzinę świadczenia bądź ograniczyć jego wysokość, czego nie zakładał ustawodawca ustalając zupełnie inne kryteria. Dosłowne rozumienie przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia prowadziłoby do wniosku, że jest on niezgodny z przepisami ustawy oraz Konstytucją RP. Dla prawidłowego rozumienia tego przepisu konieczna jest zatem wykładnia funkcjonalna (celowościowa).

Sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi § 18 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego oznacza więc obowiązek ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego i utraconego dochodu. Przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien zatem być liczony w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (z uwzględnieniem utraty dochodu, o jakiej mowa w art. 3 pkt 23c ustawy) należy doliczyć dochód uzyskany z tytułu renty rodzinnej i dopiero od tak zsumowanego dochodu liczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny. W orzecznictwie trafnie zatem przyjmuje się, że użyte w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881) określenie "dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" należy rozumieć jako obowiązek dodania wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny obliczonego w skali rocznej uzyskanego po roku z którego dochód stanowił podstawę do ustalenia prawa do świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 351/09).

Podkreślenia wymaga, że art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakazuje organom państwowym otaczać szczególną troską rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej. Stosowana przez organy praktyka uwzględniania uzyskanego dochodu i traktowania go w połączeniu z uprzednio ustaloną wielkością przeciętnego miesięcznego dochodu w roku kalendarzowym, jako wystarczające do uchylenia lub zmiany decyzji, może prowadzić do nierównoprawnego traktowania stron, a tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów należy stwierdzić, że § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., zawierający regulację materialnoprawną, wykracza swą treścią poza zakres upoważnienia ustawowego, co przesądza o jego niezgodności z ustawą o świadczeniach rodzinnych.

Na marginesie należy zważyć, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym tj. ustawie z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. nr 102, poz. 651), która utraciła moc na podstawie art. 71 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kwestia utraty źródła dochodu i uzyskania nowego źródła dochodu, jako wpływających na ustalenie prawa do zasiłku była uregulowana materią ustawową (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 1994r.) i nie budziła wątpliwości, co do woli ustawodawcy. W tych okolicznościach tym bardziej uzasadniony jest pogląd, że zawarta w § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005r. regulacja dotycząca uwzględnienia zmian w dochodach w innym, późniejszym okresie, niż wynikający z definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczna z tą ustawową definicją.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela także wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że o utracie dochodu spowodowanego utratą zatrudnienia, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych można mówić nie tylko w odniesieniu do wynagrodzenia otrzymywanego od pracodawcy, ale że mieszczą się w tym pojęciu również zasiłki wypłacane z ubezpieczenia społecznego związane z tym stosunkiem pracy (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007r., I SA/Wa 51/07). Odnośnie sposobu obliczania dochodu utraconego w związku z przejściem na urlop wychowawczy, Sąd podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie, że nie może on prowadzić do rozbieżności w ustaleniu kwoty końcowego dochodu w zależności od daty rozpoczęcia urlopu wychowawczego. Z tego powodu oblicza się go dzieląc sumę utraconego dochodu przez 12, a nie przez liczbę miesięcy, w których uzyskano utracony dochód (por. wyrok WSA z dnia 30.12.2009r., III SA/Kr 517/09 oraz wyrok NSA z 5.08.2010r., I OSK 641/10).

Z uwagi na powyższe należy zatem uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 23 i 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w konsekwencji wadliwie ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy co do wysokości dochodów skarżącej, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowi to podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1litera a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Jednocześnie, mając na względzie dyspozycję art. 152 ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.