Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 131/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewoda z dnia 1 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 5 marca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, art. 26 i art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw oraz na podstawie art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla B. G. na rozbiórkę budynku gospodarczego i częściową rozbiórkę budynku mieszkalno-usługowego wraz z jego przebudową, rozbudową i nadbudową na dz. nr [...], [...] położonych w obr. ew. [...] miasta G.. W uzasadnieniu organ wskazał, że odnosząc się do kwestii uwzględnienia w projekcie budowlanym rozwiązań projektowych dotyczących palisady z pali należy stwierdzić, że palisada ta nie stanowi elementu konstrukcji projektowanego budynku, tylko odrębną konstrukcję, która ma za zadanie zabezpieczyć istniejący budynek w trakcie prowadzonych prac budowlanych. Organ nie ma podstaw żądać uwzględnienia rozwiązań projektowych dotyczących tej palisady w projekcie budowlanym, gdyż takie rozwiązania stanowią część projektu wykonawczego, a nie budowlanego. Podkreślić należy, że w projekcie budowlanym (na rzucie piwnic - rys. nr K-02) znajduje się informacja, że na potrzeby związane z wykonaniem zabezpieczenia wykopu i budynków sąsiednich zostanie opracowany projekt technologiczny określający szczegóły i technologię wykonania robót, co obliguje wykonawcę do uwzględnienia zabezpieczeń budynków sąsiednich podczas prowadzonych robót budowlanych przed ich uszkodzeniem Nadmienić należy, że świetle art. 647 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny, na wykonawcy spoczywa obowiązek realizacji obiektu nie tylko zgodnie z otrzymanym projektem, ale i z zasadami wiedzy technicznej. Odnosząc się natomiast do uwag dotyczących złożonego wniosku o rozgraniczenie, stwierdzić należy, że projekt zagospodarowania terenu będący częścią projektu budowlanego, sporządzony został na aktualnej mapie do celów projektowych wykonanej przez uprawnionego geodetę, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...], a organ architektoniczno-budowlany rozpatrując sprawę dotyczącą pozwolenia na budowę nie ma podstaw prawnych, by kwestionować treść mapy do celów projektowych (również w zakresie przebiegu granic), za którą odpowiedzialne są osoby uprawnione. Zatem podniesione zarzuty są bezzasadne, bowiem organ architektoniczno-budowlany nie ma ustawowych kompetencji aby podważać wiarygodność mapy do celów projektowych. Na podstawie powyższego stwierdzić należy, że nawet fakt toczącego się postępowania o rozgraniczenie nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem nie daje podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta G. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] Położona jest w terenach w terenach zabudowy mieszkalno-usługowej w zespole staromiejskim, oznaczonych symbolem 2.2.MW/U/kz, w których dopuszczono możliwość modernizacji, przebudowę i uzupełnienie istniejącej substancji. Maksymalna wysokość dla budynków projektowanych w strefie ochrony konserwatorskiej zespołu staromiejskiego w pierzejach ulicznych wynosi 12,0 m. Przy uzupełnieniu istniejącej zabudowy w strefie ochrony konserwatorskiej zespołu staromiejskiego (kz), dopuszcza się dachy wielospadowe o kącie nachylenia dachów nawiązujących do dachów sąsiedniej zabudowy. Natomiast dla działek będących w strefie ochrony konserwatorskiej zespołu staromiejskiego (kz), plan nie ustala wymaganej powierzchnia biologicznie czynnej. Projektowany budynek spełnia zasady kształtowania architektury ustalone w w/wym. planie, gdyż w ramach planowanej inwestycji powstanie budynek o wysokości 12 m (od średniego poziomu terenu do kalenicy), pokryty dachem wielospadowym o zróżnicowanym kącie nachylenia połaci dachowych (23°, 27°, 30°), który nawiązuje do dachów zabudowy sąsiedniej. Planowana inwestycja nie leży w obszarze Natura 2000. Wchodzący w skład projektu budowlanego projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Kompletny projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnymi, na dzień opracowania projektu, zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt budowlany opracowany został zgodnie z wymogami zawartymi w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podsumowując, należy stwierdzić, że przedłożony projekt budowlany, sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, spełnia wszystkie wymogi określone w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Od tej decyzji odwołania złożyli E. C., T. C., S. K., D. O., P. O. oraz J. M.. Zarzuty zawarte w odwołaniach odnoszą się do konieczności zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę ze względu na toczące się postępowanie rozgraniczające pomiędzy działkami nr [...] położonymi w obrębie ewidencyjnym [...] miasta G.. W złożonych środkach zaskarżenia podnoszona jest również kwestia immisji na nieruchomości sąsiednie tj. zacieniania, czy prawidłowego zabezpieczenia budynków ze względu na prowadzenie prac budowlanych w granicy.

Wojewoda decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że działka inwestycyjna nr [...] zlokalizowana jest w terenie oznaczonym symbolem 2.2.MW/U/kz tj. tereny zabudowy mieszkalno-usługowej w zespole staromiejskim, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta G. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia 28 stycznia 2005 r. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa z roku 2005 nr [...] pod pozycją [...] ze zmianami. Podstawowe przeznaczenie tego terenu to utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkalno-usługowej przy dopuszczeniu modernizacji, przebudowy i uzupełnieniu istniejącej substancji. Budynek objęty zatwierdzonym projektem budowlanym pełni funkcje mieszkalno-usługową i się nie zmieni po jego przebudowie, rozbudowie i nadbudowie. Według oceny organu odwoławczego użyte w miejscowym planie określenie "uzupełnienie istniejącej substancji" dopuszcza jego rozbudowę i nadbudowę. Dopuszczono zatem szeroki zakres robót w stosunku do obiektów istniejących przy niezmienionym ich przeznaczeniu. Ponadto w § 8 pkt 13 miejscowy plan w przypadku działki mniejszej niż 14 m i działek już zabudowanych dopuszcza rozbudowę istniejących budynków i usytuowanie nowych w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy działki lub usytuowanie ich w granicy działki. Nie można zatem podzielić zarzutu stron skarżących w kwestii niezgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 2.2.MW/U/kz. Inwestycja spełnia również pozostałe warunki zawarte w ww. akcie prawa miejscowego. Omawiana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - obowiązującym na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji w sprawie pozwolenia na budowę, tym samym nie wymaga przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. Na tym etapie postępowania nie można uznać, by zatwierdzony projekt budowany wykonany został z uchybieniami w zakresie ochrony środowiska. Ustalenia w tym zakresie są możliwe na etapie eksploatacji, a w przypadku przekroczenia dopuszczalnych norm zastosowanie rozwiązań eliminujących. Ponadto z projektu budowlanego wynika, że w budynku mieszkalno-usługowym nie będą prowadzone usługi, ani produkcja, z którą wiązałaby się emisja zanieczyszczeń powietrza, hałasu lub drgań. Natomiast przejściowe uciążliwości związane z fazą budowy występują w przypadku każdej inwestycji i nie mogą stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Za prawidłową organizację placu budowy i prowadzenia robót budowlanych bez szkody dla nieruchomości sąsiednich, zgodnie z art. 22 Prawo budowlane, odpowiada kierownik budowy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej po sprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, przystępuje do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, które zostały opisane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - obowiązującym na dzień złożenia wniosku. Analiza akt sprawy wykazała, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania zawarte w przepisie § 12 rozporządzenia, dotyczące zasad sytuowania budynków. Wymagania w zakresie przesłaniania, nasłoneczniania, o których mowa odpowiednio w §13, § 57 i 60 rozporządzenia, również zostały spełnione. Co do zarzutu naruszenia przepisów techniczno-budowlanych określających wymogi związane z zacienianiem i przesłanianiem obiektów wyjaśnić należy, że w projekcie budowlanym znajduje się analiza dotycząca spełniania przez inwestycję przepisów § 13 oraz § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie sporządzona i sprawdzona przez projektanta legitymującego się stosownymi uprawnieniami. Z analizy tej w sposób jednoznaczny wynika brak ponadnormatywnego odziaływania inwestycji na istniejące budynki sąsiednie. Według oceny organu odwoławczego analiza, sporządzona ze wskazaniem właściwej podstawy prawnej, jest czytelna i zawiera kompletne wnioski. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do podważania wiedzy i merytorycznego przygotowania autorów projektu budowlanego, posiadających przygotowanie zawodowe poświadczone stosownymi uprawnieniami i składających, zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Strony podważają wiarygodność analizy nasłonecznienia i przesłaniania sporządzonej przez uprawnionego projektanta, ale jednocześnie nie przedstawiły żadnego innego dowodu w tym zakresie. Nie została przedstawiona alternatywna analiza, mogąca stanowić dowód w sprawie (art. 75 kpa), uprawniający organy architektoniczno-budowlane do zakwestionowania zgromadzonego materiału dowodowego. Spełnione są również warunki określone w § 14 warunków technicznych, gdyż działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Miejsce do gromadzenia odpadów zaprojektowano na własnym terenie utwardzonym co spełnia dyspozycję § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaprojektowany obiekt odpowiada wymaganiom w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Budynek ten ze względu na przeznaczenie i sposób użytkowania tj. mieszkalno-usługowy zostały, stosownie do § 209 warunków technicznych, zakwalifikowane jako ZL III i ZL IV. Zaprojektowany z materiałów nierozprzestrzeniających ogień i ze względu na lokalizację w granicy ze ścianami oddzielenia przeciwpożarowego spełniającymi wymagania § 235 warunków technicznych. Organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie narusza występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji budynków mieszkalno-usługowych przy ul. [...] i [...] sąsiadujących bezpośrednio z projektowaną inwestycją. W związku z takim sytuowaniem zastosowanie ma § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w -sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zawarte w nim zostało odesłanie do § 204 ust. 5 powołanego rozporządzenia, który stanowi o wzniesieniu budynku w bezpośrednim sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Obowiązek poprzedzenia budowy ekspertyzą techniczną wymaganą powyższym przepisem należy wobec tego traktować nie tyle w kategoriach procesowych, ile ściśle technicznych, jako obowiązek poddania analizie stanu techniczno-budowlanego istniejącego obiektu z punktu widzenia dopuszczalności wzniesienia w jego bezpośrednim sąsiedztwie innego budynku. Innymi słowy, ustanowienie wymagania w postaci sporządzenia ekspertyzy technicznej dotyczy wprost zagadnień natury techniczno-budowlanej, a nie proceduralnej i odnosi się do obowiązków projektanta na etapie sporządzania projektu budowlanego. Z regulacji tej wynika, że sporządzenie ekspertyzy technicznej nie stanowi bezwzględnego obowiązku w przypadku każdorazowego wznoszenia budynku w bezpośrednim sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych w § 204 ust. 5 rozporządzenia, zostało pozostawione decyzji projektanta, który w niniejszej sprawie stwierdził konieczności przygotowania ekspertyzy technicznej. Projektant posiadający uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w przedmiotowej ekspertyzie stwierdził cyt. "budynki przy ul [...] są obiektami konstrukcyjnie niezależnymi, w związku z czym przy zachowaniu wszystkich zaleceń zawartych w projekcie rozbiórki oraz projekcie budynku usługowo-mieszkalnego planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na istniejącą konstrukcję, nie spowoduje zwiększenia obciążeń oraz zmiany schematów statycznych". Nie została przedłożona kontrekspertyza podważająca ustalenia zawarte w ww. opracowaniu. Projekt budowlany został sporządzony z uwzględnieniem wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Projekt budowalny zawiera niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia, jego zawartość jest kompletna. Projekt budowlany opracowany został w czytelnej grafice, oprawiony w okładkę przystosowaną do formatu A4 i posiada numerację zgodną ze spisem zawartości projektu. Załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt zagospodarowania terenu wykonany został na kopii mapy do celów projektowych w skali 1:500 przyjętej do ewidencji zasobu w dniu 02 sierpnia 2017 r., potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez uprawnionego projektanta. Projekt budowalny został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu wpisem do izby samorządu zawodowego, potwierdzonym zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. W projekcie budowlanym zawarto oświadczenie o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, podpisane przez projektantów. Przedmiotowy projekt budowlany spełnia wymagania art. 34 ust. 3 Pb, ponieważ zawiera projekt zagospodarowania terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, geotechniczne warunki posadowienia obiektu budowlanego. Według oceny Wojewody, kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi do tej ustawy, w tym projektowany obiekt budowlany spełnia wymagania dotyczące między innymi zapewnienia odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

Trwające postępowanie rozgraniczające również nie przesądza o wydaniu decyzji uchylające, czy potwierdzenia by organ l instancji winien zawiesić postępowanie w tej sprawie. W konkluzji rozpatrując tę sprawę stwierdza się - przywołując podgląd z orzecznictwa sądowo-administracyjnym, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają prawnych kompetencji do weryfikowania opracowań geodezyjnych zawartych w projekcie budowlanym i do kwestionowania treści tych opracowań, zawłaszcza w kontekście przebiegu granic. Elementem projektu budowlanego stanowiącym podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jest projekt zagospodarowania terenu sporządzony na mapie geodezyjnej do celów projektowych, przygotowanej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego. Organ administracyjny rozpatrujący sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie rozstrzyga kwestii przebiegu granic. Podkreślić należy, że organ opiera się w tym względzie na dokumentach, w tym podkładach geodezyjnych, danych wynikających z ewidencji gruntów, które z racji tego, iż są dokumentami urzędowymi, korzystają z domniemania prawidłowości. Projekt zagospodarowania działki został opracowany na kopii mapy do celów projektowych w skali 1:500, przyjętej do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starosty [...] w dniu 02 sierpnia 2017 r. i zaewidencjonowanej pod numerem [...], zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokumentem, na którym organ opiera swoje rozstrzygnięcia, jest oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rzeczone oświadczenie jest składane pod groźbą odpowiedzialności karnej i jedynie prawomocny wyrok sądu kończący postępowanie rozgraniczające może takie oświadczenia podważyć. Takiej mocy nie ma zaś fakt toczącego się postępowania rozgraniczającego. Miarodajne są nadto dane z ksiąg wieczystych oraz dokumentacja obrazująca usytuowanie granic, mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wyżej wymienione dokumenty urzędowe, zgodnie z treścią art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, korzystają z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Przepis art. 76 § 3 kpa, dopuszcza wprawdzie obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu, jednakże skarżący nie skorzystali z tej możliwości. Ponadto, organ nie może zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy badanej w postępowaniu nadzorczym. Organ winien kierować się tym, czy w świetle posiadanych materiałów i obowiązującego prawa możliwe jest rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Przebieg granicy może zmienić bowiem dopiero decyzja administracyjna bądź orzeczenie sądu powszechnego. Ponadto przy często występujących w praktyce sporach sąsiedzkich, zawieszenie postępowania ze względu na kwestionowany przebieg granicy mogłoby prowadzić do paraliżu procesów inwestycyjnych, bądź nawet trwałej rezygnacji przez inwestorów z realizacji inwestycji budowlanych. Z drugiej strony sąsiedzi nieruchomości, na których planowana jest realizacja obiektu budowlanego, nie są pozbawieni możliwości obrony swych interesów w sytuacji doprowadzenia do zmiany przebiegu granicy już po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę, czy nawet po jej zrealizowaniu.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. K. zarzucając naruszenie:

1/ 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo toczącego się i nie zakończonego postępowania rozgraniczeniowego, którego przedmiotem jest działka na której realizowana ma być inwestycja objęta pozwoleniem na budowę;

2/ art. 35 ust 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę pomimo sprzeczności projektu architektoniczno-budowlanego z obowiązującym, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana jest ocena legalności decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku gospodarczego i częściowej rozbiórce budynku mieszkalno-usługowego oraz jego przebudowie, nadbudowie i rozbudowie. W ocenie strony skarżącej, projekt budowlany jest wadliwy, ponieważ jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta G.. Plan ten bowiem dopuszcza jedynie przebudowę i uzupełnienie istniejącej substancji budowlanej ale nie jej rozbudowę. Ponadto postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę powinno być zawieszone, gdyż sporna jest granica terenu objętego zamierzeniem budowlanym. Przed burmistrzem G. toczy się bowiem postępowanie o rozgraniczenie tego terenu z gruntem sąsiednim. W ocenie sądu zarzuty te nie mają usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z dyspozycja art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 (dalej; ustawa) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z kolei przepis art. 25 ust 3 w/w ustawy przesądza, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyżej wskazany przepis przesądza, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego o ile dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana plan taki obowiązuje, jeżeli nie - to zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności ocenia zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Następnie organ wzywa inwestora do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości i po usunięciu tych nieprawidłowości lub jeżeli takiej potrzeby nie było, uznając, że w zakresie o którym mowa wyżej ocena przedłożonego mu projektu budowlanego jest pozytywna (projekt spełnia warunki określone w art. 35 ustawy Prawo budowlane) wydaje decyzje o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Stwierdzenie, iż projekt budowalny ustawowych kryteriów nie spełnia, ewentualnie inwestor nie usunął stwierdzonych nieprawidłowości obliguje organ do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Zdaniem sądu organ dokonał dostatecznie prawidłowej oceny projektu budowlanego, by uznać, że spełnił on wymagania o której mowa wyżej. W ocenie organu możliwość rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego obiektu wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G.. Przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest bowiem w obszarze objętym oznaczonym 2.2.MW/U/kz, w których dopuszczono możliwość modernizacji, przebudowę i uzupełnienie istniejącej substancji. Jednocześnie zapis zamieszczony w § 8 pkt 13 (ustalenia ogólne dotyczące całego obszaru objętego planem) stanowi, iż w przypadku działki mniejszej niż 14 m i działek już zabudowanych dopuszcza rozbudowę istniejących budynków i usytuowanie nowych w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy działki lub usytuowanie ich w granicy działki. Stanowisko organu aczkolwiek mało precyzyjne, jest w ocenie sądu finalnie prawidłowe. O ile bowiem pojęcia zamieszczone w § 14 pkt 11 planu miejscowego są niejasne – jedynie przebudowa jest terminem, którym posługuje się ustawa Prawo budowlane (w tym sensie trudno oceniać zgodność projektu budowlanego z zapisami tego planu w kontekście pojęć takich jak modernizacja czy uzupełnienie), to zapis zamieszczony w § 8 pkt 13 dopuszcza na całym obszarze planu rozbudowę działek już zabudowanych, także w granicy działki.

Wskazać w tym miejscu należy, iż projekt budowlany przewiduje nie tylko przebudowę i rozbudowę przedmiotowego obiektu ale też jego nadbudowę, czego plan miejscowy nie dopuszcza. Wskazać należy też, iż pojęcia rozbudowy i nadbudowy to dwa terminy określające różne prace budowlane. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, iż ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Gdyby wolą ustawodawcy było, że zwiększenie kubatury obiektu - jego rozbudowa obejmowała także zwiększenie wysokości, zbędnym byłoby wskazanie w definicji dotyczącej budowy tych pojęć odrębnie. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów obiektu takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość, wysokość która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2018 r. II GSK 1318/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lipca 2018 r. II SA/Ol 442/18 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2018 r. II SA/Po 1046/17). Dla przykładu można przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2018 r. II SA/Po 1046/17 w którym stwierdzono, iż przez "rozbudowę" należy rozumieć zmianę bryły budynku i jego granic przestrzennych, również jego powiększenie o nowe pomieszczenia, które stanowią część obiektu budowlanego, a które powstały w wyniku zabudowy powierzchni dotąd odkrytych i "zamknięcia" w ten sposób bryły budynku. Zmianę powierzchni zabudowy czy też kubatury budynku należy przy tym odnosić do całkowitych parametrów obiektu budowlanego.

Z kolei nadbudowa to zwiększenie wysokości obiektu bez zmiany liczby kondygnacji lub ze zmianą (zwiększeniem) pod warunkiem zachowania powierzchni zabudowy. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2017 r. II OSK 1750/15 Nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. Tak więc jeżeli manny do czynienia z pracami budowlanymi polegającemu na podwyższeniu budynku w tym samym obrysie powierzchni zabudowy, jest to nadbudowa obiektu. Jeżeli zaś prace obejmują zmianę powierzchni zabudowy – zwiększeniem szerokości. długości, kształt obiektu, także liczby kondygnacji, jeżeli zwiększenie to połączone jest ze zwiększeniem powierzchni zabudowanej (zabudowy) tj. długości, szerokości, kształtu obiektu - mamy do czynienia z jego rozbudową.

Nie trudno zauważyć, że pojęcie rozbudowy jest szersze od nadbudowy. Przez rozbudowę bowiem rozumie się zwiększenie kubatury i powierzchni zabudowy już istniejącego obiektu budowlanego – także jego wysokości. Nadbudowa natomiast obejmuje jedynie zwiększenie kubatury przy zachowaniu powierzchni zabudowy danego obiektu budowlanego.

W ocenie sądu projekt budowlany wadliwie określa przedmiot postępowania jako rozbudowę i nadbudowę obiektu. Z projektu budowlanego wynika bowiem, że dojdzie jedynie do rozbudowy istniejącego obiektu a nie jego nadbudowy. Jak wynika bowiem z tego projektu, po rozbiórce zlokalizowanego w głębi działki budynku gospodarczego i częściowej budynku którego postępowanie dotyczy, ma on być przebudowany i rozbudowany w kierunku północnym, przy czym wysokość tego budynku pozostaje bez zmian względem stanu istniejącego tj. nie przekroczy 12 m. (str. 7 projektu budowalnego). Wadliwie zatem organ wydaje pozwolenie na nadbudowę. Budynek ma być bowiem powiększony o część dobudowaną w miejsce mającego być rozebranym budynku gospodarczego i części budynku podlegającego rozbudowie, przy zachowaniu jednak wysokości jaką obiekt ten ma obecnie. Jest to klasyczny przykład rozbudowy obiektu a nie jego nadbudowy, bo w tym przypadku (nadbudowy) musiała by być zachowana powierzchnia zabudowy – obrys obiektu nie mógłby ulec zmianie, a zwiększeniu podlegała by jedynie wysokość budynku. W rozpoznawanej sprawie zachodzi jednak odwrotny przypadek. Wadliwość decyzji w tym zakresie nie wpływa jednak doniośle na rozstrzygnięcie sprawy – wadliwość ta jest nieistotna, nie stanowi zatem podstawy do eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Fakt też, że pozwolenie na budowę dotyczy w istocie rozbudowy obiektu, skutkuje tym, że projekt budowlany jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G., co wynika z przepisu zamieszczonego w § 8 pkt 13 tego planu. Ocena organu w tym zakresie była więc prawidłowa.

Organ dokonał też kontroli projektu budowlanego w pozostałym zakresie, o którym mowa w art. 35 ust 1 ustawy a kontrola ta w ocenie sądu jest prawidłowa.

Jednocześnie sąd w pełni podziela stanowisko organu, że kwestie rozgraniczeniowe w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie są zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od spełnienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięcie. Między rozstrzygnięciem spawy administracyjnym, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy, a więc taka sytuacja, w której wydanie decyzji administracyjnej przez organ administracji nie jest możliwe bez wyjaśnienia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11; G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 86-112).

W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie rozstrzyga kwestii przebiegu granic. Opiera się on w tym względzie na dokumentach, w tym podkładach geodezyjnych, danych wynikających z ewidencji gruntów, które z racji tego, iż są dokumentami urzędowymi, korzystają z domniemania prawidłowości. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2019 r. II SA/Łd 103/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2013 r. II SA/Kr 767/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2010 r., II OSK 995/05). Postępowanie rozgraniczeniowe nie jest zatem kwestią, rozstrzygnięcie której uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę – nie jest możliwe wydanie w tej sprawie decyzji. Jak mowa wyżej organ opiera się w tym przedmiocie na zbiorach Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego a konkretnie na mapach przyjętych do tego zasobu i dopóki dane zawarte w tych mapach nie zostaną zmienione w postępowaniach odrębnych, stanowią one podstawę ustaleń organów administracji a ewentualne postępowanie w przedmiocie zmian w danych ewidencyjnych, nie pozostaje w związku z postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 150 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.