Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 339/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.), art. 17 § 1, art. 119, art. 120 § 1, art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. u. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego – po rozpoznaniu zażalenia M. K. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...], nakładające na M. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych), z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego.

W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że decyzją z dnia [...]maja 2011 r. znak: [...], [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazał M. K. oraz J. P., właścicielom pałacu [...]położonego na działce nr ewid. [...], obręb [...], przy [...]w [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]czerwca 1964 r., przeprowadzenie prac konserwatorskich niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem i istotnym uszkodzeniem tego zabytku, obejmujących:

1. przeprowadzenie prac konserwatorskich przy elewacji frontowej (południowej) pałacu, mających na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku i zahamowanie procesów destrukcji historycznych tynków oraz wystroju architektonicznego i rzeźbiarskiego, a także usunięcie przyczyn i skutków pęknięć w murze;

2. przeprowadzenie prac konserwatorskich przy pozostałych elewacjach, tj. wschodniej, zachodniej i południowej (powinno być: północnej), mających na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku oraz zahamowanie procesów destrukcji historycznych tynków i wystroju architektonicznego;

3. przeprowadzenie prac konserwatorskich przy elewacjach dziedzińca pałacowego mających na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku i zahamowanie procesów destrukcji historycznych tynków oraz zabezpieczenie detalu architektonicznego przed zniszczeniem;

4. przeprowadzenie prac mających na celu zabezpieczenie wnętrza budynku przed zalewaniem wodami opadowymi, obejmujących w szczególności zabezpieczenie otworów okiennych.

Minister wskazał, że niniejsze prace należało wykonać w terminie do dnia [...]października 2011 r. Termin ten, decyzją [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]sierpnia 2012 r. został zmieniony na [...]października 2013 r.

[...]Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] marca 2019 r. znak: [...], nałożył na M. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrola przeprowadzona w dniu [...]maja 2018 r. wykazała, iż nie wykonano prac konserwatorskich nakazanych ww. decyzją, a stan obiektu uległ pogorszeniu.

Na powyższe postanowienie M. K. złożył zażalenie, zarzucając naruszenie:

- art. 122 § 2 w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w zw. z art. 124 § 2 Kpa, poprzez brak należytego uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny i niewskazanie przesłanek, jakimi kierował się organ, nakładając grzywnę;

- art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na ustaleniu wysokości grzywny z przekroczeniem granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2);

- art. 107 § 3 Kpa poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia;

- art. 7, art. 9, art. 75, art. 77 i art. 80 Kpa, co skutkowało tym, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, w szczególności dowodów wskazujących na rzeczywistą sytuację osobistą i majątkową skarżącego, co skutkowało ustaleniem wysokości grzywny w oderwaniu od sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego.

Rozpoznając zażalenie Minister wskazał, że zgodnie z art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny.

Źródłem obowiązku, którego realizacja stanowi przedmiot prowadzonego postępowania egzekucyjnego, jest decyzja [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]maja 2011 r., nakazująca M. K. oraz J. P., przeprowadzenie prac konserwatorskich niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem i istotnym uszkodzeniem pałacu [...], położonego na działce nr ewid. [...], obręb [...], przy [...] w [...]. Decyzja ta jest decyzją ostateczną, która od czasu wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie została wzruszona w trybie nadzwyczajnym.

Minister podniósł, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...]maja 2018 r. konserwator stwierdził, że przedmiotowy nakaz nie został wykonany. Upomnieniem z [...]września 2018 r. M. K. został wezwany do wykonania ww. obowiązku z zagrożeniem, że w razie jego niewykonania zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. W tym stanie rzeczy zachodziła podstawa do nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

W dniu [...] marca 2019 r. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków wystawił tytuł wykonawczy nr [...], w którym wskazał jako zobowiązanego M. K..

Minister podniósł, że na podstawie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Odnosząc się do zawartego w zażaleniu argumentu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, organ stwierdził, iż grzywna jest mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze, polegające na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. W razie bowiem dobrowolnego wykonania obowiązku nałożone, a nieściągnięte lub nieuiszczone grzywny podlegają umorzeniu. W przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku po uiszczeniu lub przymusowym ściągnięciu grzywny zobowiązany może zwrócić się o jej zwrot w całości lub w części. Tymczasem wykonanie zastępcze nie uprawnia do zwrotu kosztów poniesionych przez zobowiązanego. Organ wskazał też, że o dolegliwości wykonania zastępczego przeprowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków świadczy fakt, iż zgodnie z art. 49 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wierzytelność Skarbu Państwa z tego tytułu podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na tej nieruchomości.

Minister wskazał, że zasadą wynikającą z art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem sytuacji, w której egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, bowiem wówczas grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (art. 121 § 4 ustawy).

Zdaniem Ministra w zaskarżonym postanowieniu organ egzekucyjny prawidłowo ustalił wysokość nałożonej grzywny na 5.000 złotych, mając na względzie przede wszystkim zapewnienie efektywności egzekucji. Organ egzekucyjny słusznie nie brał natomiast pod uwagę sytuacji finansowej zobowiązanego, ponieważ z treści art. 121 ustawy nie można wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Organ podkreślił, że zobowiązany może się uwolnić od obowiązku uiszczenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek o charakterze niepieniężnym.

Minister nie podzielił zarzutu naruszenia art. 107 Kpa, wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera wprawdzie dość lakoniczne uzasadnienie, jednak spełnia ono wymogi ww. przepisu. Organ zauważył przy tym, że M. K. nie sprecyzował, jakich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych organ nie wyjaśnił, zwłaszcza, że nie kwestionuje ustaleń poczynionych w trakcie oględzin budynku pałacu przeprowadzonych w dniu [...]maja 2018 r., stanowiących podstawę wydania zaskarżonego postanowienia.

Zdaniem organu wbrew twierdzeniom zobowiązanego żadnych wątpliwości nie budzi również sposób nałożenia na niego grzywny - organ nałożył na każdego z właścicieli pałacu, tj. J. P. i M. K. grzywnę w wysokości 5.000 zł.

W ocenie Ministra postanowienie [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2019 r., jest słuszne i zgodne prawem, a zatem należało je utrzymać w mocy, stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa.

M. K. złożył skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2020 r. zarzucając naruszenie:

- art. 122 § 2 w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w zw. z art. 124 § 2 Kpa, poprzez brak należytego uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny i niewskazanie przesłanek, jakimi kierował się organ, nakładając grzywnę,

- art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na ustaleniu wysokości grzywny z przekroczeniem granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy)

- art. 107 § 3 Kpa poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z uwagi na: niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa; niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego,

- art. 7 Kpa, 9 Kpa art. 75 Kpa, 77 Kpa, 80 Kpa co skutkowało tym, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, w szczególności dowodów wskazujących na rzeczywistą sytuację osobistą i majątkową skarżącego, co skutkowało ustaleniem wysokości grzywny w oderwaniu od sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego.

Zdaniem skarżącego zastosowano zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Przepis art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę w zakresie ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak, że nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 ustawy). Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony.

M. K. wskazał, że nałożona została na niego grzywna w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. Również taka sama grzywna w wysokości 5.000 zł została nałożona na drugiego współwłaściciela Pałacu [...]. Razem w celu wyegzekwowania od współwłaścicieli nieruchomości wykonania decyzji z dnia [...]maja 2011 r. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków nałożył grzywnę w kwocie 10.000 zł. Nakładając grzywnę w celu przymuszenia na kilku zobowiązanych organ egzekucyjny ma obowiązek określenia zasad realizacji tego obowiązku. Z postanowienia winno wynikać, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, w pełnej wysokości na każdego z nich czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne. Z zaskarżonego postanowienia [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie wynika, czy organ nałożył grzywnę w kwocie 5.000 zł na każdego z zobowiązanych, czy potraktował zobowiązanie jako solidarne. W ocenie skarżącego brak takich danych powoduje wątpliwości interpretacyjne, co dyskwalifikuje wydane orzeczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2020 r. znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2019 r. znak: [...], którym nałożono na M. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązków określonych decyzją [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...]maja 2011 r.

Decyzją z [...]maja 2011 r. organ nakazał właścicielom pałacu [...] przeprowadzenie prac konserwatorskich niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem i istotnym uszkodzeniem tego zabytku, obejmujących:

1. przeprowadzenie prac konserwatorskich przy elewacji frontowej (południowej) pałacu, mających na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku i zahamowanie procesów destrukcji historycznych tynków oraz wystroju architektonicznego i rzeźbiarskiego, a także usunięcie przyczyn i skutków pęknięć w murze;

2. przeprowadzenie prac konserwatorskich przy pozostałych elewacjach, tj. wschodniej, zachodniej i południowej (powinno być: północnej), mających na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku oraz zahamowanie procesów destrukcji historycznych tynków i wystroju architektonicznego;

3. przeprowadzenie prac konserwatorskich przy elewacjach dziedzińca pałacowego mających na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku i zahamowanie procesów destrukcji historycznych tynków oraz zabezpieczenie detalu architektonicznego przed zniszczeniem;

4. przeprowadzenie prac mających na celu zabezpieczenie wnętrza budynku przed zalewaniem wodami opadowymi, obejmujących w szczególności zabezpieczenie otworów okiennych.

Prace powyższe należało wykonać w terminie do dnia [...]października 2011 r. Termin ten został następnie, decyzją [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]sierpnia 2012 r., zmieniony na [...]października 2013 r.

Kontrola przeprowadzona w dniu [...]maja 2018 r. wykazała, iż nie wykonano wszystkich prac konserwatorskich nakazanych ww. decyzją, a stan obiektu uległ pogorszeniu.

W piśmie z dnia [...] października 2018 r., stanowiącym odpowiedź na doręczone zobowiązanemu upomnienie, M. K. wskazał, że obowiązek został w całości spełniony, bowiem w 2012 r. został wykonany remont dachu całego obiektu wraz z wymianą pokrycia oraz instalacji odwadniającej, a w 2013 r. przeprowadzono prace zabezpieczające detale architektoniczne przy elewacjach budynku.

Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...]maja 2018 r. wynika jednak, że nie zrealizowano prac nakazanych ww. decyzją z [...] maja 2011 r., "poza: wymianą pokrycia dachu, założeniem rynien i rur spustowych oraz wymianą opierzeń, na które to działania współwłaściciele pałacu otrzymali dotację Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Pomimo wykonanych prac stan obiektu ulega pogorszeniu". Ponadto w protokole zapisano, że: "współwłaściciele zabytku deklarują, iż do końca czerwca 2018 r. złożą [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi wniosek o pozwolenie na remont elewacji pałacu wraz z projektem nowej stolarki okiennej i programem prac konserwatorskich przy elementach kamiennych i sztukatorskich fasady".

Zauważyć jednocześnie trzeba, że M. K. ustaleń powyższych nie kwestionował w trakcie kontroli, podpisując protokół z kontroli bez zastrzeżeń. Również w zażaleniu na postanowienie [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2019 r., a także w skardze na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2020 r., skarżący nie podnosił twierdzeń o wykonaniu nałożonego obowiązku.

Podkreślenia ponadto wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nawet jeśli wykonana została część nałożonego na zobowiązanego obowiązku, zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego i stosowania odpowiednich środków egzekucyjnych. Ustawodawca nie uzależnił bowiem dopuszczalności stosowania przymusu egzekucyjnego względem zobowiązanego od stopnia realizacji obowiązku. Jeśli pozostaje on niewykonany nawet w części, organy egzekucyjne powinny stosować wszelkie przewidziane prawem środki służące jego całkowitej realizacji. Dopiero w przypadku, gdy zobowiązany okaże dowody stwierdzające wykonanie obowiązku, zarówno organ egzekucyjny, jak i egzekutor zobowiązani są – stosownie do art. 45 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - odstąpić od czynności egzekucyjnych (por wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r. sygn. II OSK 3056/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Bk 604/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 maja 2020 r. sygn. VII SA/Wa 412/20).

Z uwagi na niewykonanie przez M. K. nałożonych obowiązków organ zobligowany był zatem do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie i zastosowania środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dniu [...] października 2018 r. doręczono skarżącemu upomnienie wzywające do wykonania nałożonego obowiązku, w którym pouczono, że w razie niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne.

Następnie, w związku z dalszym uchylaniem się zobowiązanego od wykonania obowiązku, [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...]marca 2019 r. - na podstawie art. 119 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.) - nałożył na M. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł oraz wystawił tytuł wykonawczy. Postanowienie wraz z tytułem wykonawczym doręczone zostały zobowiązanemu w dniu [...]marca 2019 r.

Zgodnie z art. 6 § 1 ww. ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego.

Stosownie do art. 119 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).

Dokonując wyboru środka egzekucyjnego właściwego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 ustawy, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

W niniejszej sprawie organ dokonał właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego, które wiąże się ze znacznie większymi kosztami dla zobowiązanych. Podkreślić trzeba, że w przypadku zastosowania wykonania zastępczego zobowiązany zostaje obciążony pełnymi kosztami tego wykonania, zgodnie z art. 127 i art. 133 § 1 ustawy. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie musi natomiast powodować powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów. Zgodnie bowiem z art. 125 § 1 ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto, zgodnie z art. 126 ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. To od strony zobowiązanej zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny.

W ocenie Sądu prawidłowo została też określona wysokość nałożonej grzywny, a przy jej ustalaniu nie przekroczono, wbrew twierdzeniom skarżącego, zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego w administracji, ani też granic uznania administracyjnego.

Podkreślić trzeba, że celem postępowania egzekucyjnego i zastosowanych w nim środków egzekucyjnych jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci wykonania obowiązku, powinna być więc nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji obowiązku. Wymierzając grzywnę organ musi kierować się zasadą celowości i skuteczności podejmowanych działań. Grzywna powinna być na tyle wysoka, aby nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. W przeciwnym wypadku straciłaby swój przymuszający charakter (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 grudnia 2011 r. II OSK 1822/10, z 26 lipca 2012 r. II OSK 813/11, z 31 maja 2012 r. II OSK 443/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 marca 2012 r. II SA/Gd 36/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 stycznia 2012 r. II SA/Po 841/11).

Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Podkreślić jednocześnie trzeba, że, wbrew oczekiwaniom skarżącego, organ nie ma obowiązku ustalania sytuacji majątkowej zobowiązanego i uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny jego możliwościami finansowymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lutego 2005 r. OSK 1148/04 LEX nr 164945, z dnia 1 czerwca 2005 r. OSK 1140/04 LEX nr 186665, z dnia 31 maja 2012 r. II OSK 443/11 LEX nr 1252072, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r. VII SA/Wa 1807/11 LEX nr 1155919). Ponadto przypomnieć należy, że zobowiązany może uniknąć uiszczenia grzywny, jeżeli wykona obowiązki nałożone ostateczną decyzją. Zarzuty wskazujące na zastosowanie środka egzekucyjnego zbyt uciążliwego i nałożenie grzywny w nadmiernej wysokości, bez ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej i finansowej strony, nie są zatem zasadne.

Wskazać ponadto trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącego, postanowienie [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie budzi wątpliwości co do tego, czy organ nałożył grzywnę w kwocie 5.000 zł na każdego z właścicieli Pałacu [...], tj. na M. K. i na J. P., czy potraktował zobowiązanie jako solidarne. Postanowieniem z [...] marca 2019 r. znak: [...][...]Wojewódzki Konserwator Zabytków nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł wyłącznie na M. K., na J. P. nałożono grzywnę odrębnym postanowieniem. Warto jednocześnie zauważyć, że skarżący zdaje się być świadomy, że określone w ww. postanowieniu z [...]marca 2019 r. zobowiązanie nie ma charakteru solidarnego, skoro jednocześnie wskazuje, że razem w celu wyegzekwowania od współwłaścicieli nieruchomości wykonania decyzji z dnia [...]maja 2011 r. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków nałożył grzywnę w kwocie 10.000 zł.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...]stycznia 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z [...]marca 2019 r. są zgodne z prawem, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.