Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1553/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 8 ust 3
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1489/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1489/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę Stowarzyszenia "[...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że S.O. i K.B.T., reprezentujący skarżące Stowarzyszenie, wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2016 r. zwrócili się do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ o podanie strony BIP, na której udostępniona jest dokumentacja wskazana w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 – j.t.), zwanej dalej u.d.i.p., od maja 2016 r. do dnia wykonania wniosku albo udostępnienie skanów tej dokumentacji.

Podmiot zobowiązany wyjaśnił, że pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. przekazał adres strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Narodowego Funduszu Zdrowia, tworzonej i aktualizowanej przez Centralę NFZ, na której znajdują się dane dotyczące kontroli przeprowadzanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia w postaci kwartalnych i rocznych zestawień. Jednocześnie zwrócono się do wnioskodawcy z prośbą o doprecyzowanie jakich kontroli dotyczy żądanie. W związku z brakiem odpowiedzi Podmiot zobowiązany potraktował wniosek szeroko i wziął pod uwagę wszystkie kontrole zewnętrzne i wewnętrzne przeprowadzone przez Oddział.

Dalej Podmiot zobowiązany wskazał, że w związku ze stwierdzeniem, iż dokumentacja którą obejmuje wniosek jest obszerna, a jej przygotowanie wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia analizy danych, a następnie ich skopiowania, anonimizacji, przeprowadzenia weryfikacji przez pracownika ds. administracji bezpieczeństwa informacji, celem ustalenia, czy znajdują się tam dane wrażliwe, informacje objęte tajemnicą medyczną, tajemnicą przedsiębiorstwa itp., a następnie zeskanowania zanonimizowanych dokumentów uznał, iż żądane dokumenty stanowią informację przetworzoną. W związku z powyższym pismem z dnia 7 września 2016 r. zwrócił się do Stowarzyszenia o wykazanie w terminie 14 dni, że wnioskowane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, wskazując przy tym, że ilość kontroli przeprowadzonych we wskazanym we wniosku okresie wyniosła 22, a w konsekwencji ilość dokumentów jest bardzo duża i wynosi około 7000 stron.

W odpowiedzi skarżące Stowarzyszenie podtrzymało wniosek podkreślając, że stanowi on informację prostą i nie odniosło się do żądania wykazania szczególnego interesu publicznego.

W związku z powyższym Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, decyzją z dnia [...] października 2016 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej wskazując, że żądanie skarżącego Stowarzyszenia dotyczyło informacji przetworzonej, a nie wykazało ono szczególnego interesu publicznego w pozyskaniu tych informacji.

Stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wywodząc, że decyzja została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, bowiem przedmiotem wniosku nie było udostępnienie skanów dokumentacji pokontrolnej, ale podanie strony Biuletynu Informacji Publicznej, pod jakim można dokumentację znaleźć.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ponownie podkreślił, że skarżącemu Stowarzyszeniu w piśmie z dnia 7 września 2016 r. wyjaśniono, że ilość kontroli zakończonych przez Podmiot zobowiązany w okresie wymienionym we wniosku wyniosła 22, a co za tym idzie ilość zgromadzonych dokumentów jest bardzo duża. Akta zakończonych w tym okresie kontroli, według wstępnego wyliczenia, wynoszą około 7000 stron. Przygotowanie żądanych dokumentów, związane z ich skopiowaniem, zanonimizowaniem, przeprowadzeniem weryfikacji oraz zeskanowaniem byłoby w związku z powyższym pracochłonne i czasochłonne, a w konsekwencji powodowałoby znaczne obciążenie pracowników wydziału kontroli i spowodowałoby zakłócenia w jego funkcjonowaniu i terminowości przeprowadzania bieżących kontroli. Z tego względu Podmiot zobowiązany podtrzymał stanowisko, że żądana dokumentacja stanowi informację przetworzoną.

Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego, czyli uznania przez Podmiot zobowiązany, że przedmiotem wniosku było udostępnienie skanów dokumentacji pokontrolnej, a nie podanie strony BIP, na której się ona znajduje, wyjaśniono stronie, że zgodnie z zarządzeniem nr 85/2012/ZKW Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w sprawie udostępniania na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej Narodowego Funduszu Zdrowia informacji o wynikach kontroli (zmienionego zarządzeniem nr 20/2013/ZKW), dane o kontrolach udostępniane są przez Narodowy Fundusz Zdrowia w BIP w postaci zbiorczych dokumentów. Powyższe dane dostępne są w BIP, na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia, w zakładce Kontrole, pod adresem http://www.nfz.gov.pl/o-nfz/kontrole/. Podmiot zobowiązany podkreślił, że w piśmie z dnia 25 sierpnia 2016 r. przekazano skarżącemu informację na ten temat.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie [...].

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Nie ulega również wątpliwości, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, czemu podmiot zobowiązany nie przeczy.

Dalej Sąd podkreślił, iż w realiach sprawy rozstrzygnięcia wymagało, czy po pierwsze Podmiot zobowiązany miał obowiązek – jak wywodzi strona skarżąca, zamieszczenia żądanych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej i czy z obowiązku tego się wywiązał, a po wtóre czy objęte wnioskiem informacje stanowią informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 3 u.d.i.p. podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a tiret drugie, lit. c i d i pkt 5. Podmioty, o których mowa w zdaniu pierwszym, mogą udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej również inne informacje publiczne.

W wykonaniu tego obowiązku Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zarządzeniem nr 85/2012/ZW z dnia 29 listopada 2012 r., zmienionym zarządzeniem nr 20/2013/ZKW z dnia 16 kwietnia 2013 r. określił sposób publikacji na stronach Biuletynu Informacji Publicznej informacji, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.i.d.p. Zgodnie z treścią § 1 zarządzenia ogłoszeniu podlegają informacje zbiorcze o wynikach kontroli przeprowadzonych przez:

1) instytucje kontroli zewnętrznej w NFZ;

2) Narodowy Fundusz Zdrowia;

3) u świadczeniodawców;

4) w aptekach;

W § 2, § 3 i § 4 zarządzenia określono jakie dane obejmują publikowane w Biuletynie informacje odnoszące się do kolejnych wymienionych w § 1 pkt 1 – 4 rodzajów kontroli. Generalnie z treści zarządzenia wynika, że publikacji podlega informacja zbiorcza, opracowana w oparciu o dokumentację i dane przekazane przez poszczególne oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia. Jednocześnie w § 6 zarządzenia wskazano, że pozostałe informacje o wynikach kontroli, które nie zostały udostępnione w BIP udostępnia się na wniosek, rozpatrywany na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu, obowiązek udostępnienia informacji, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie został zrealizowany zgodnie z przepisami ustawy. Wskazany przepis stanowi, że udostępnieniu podlegają dane publiczne, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Nie oznacza to jednak zdaniem sądu, że obowiązkiem podmiotu zobowiązanego jest udostępnienie w BIP każdego dokumentu, który został dla potrzeb kontroli pozyskany. Oznaczałoby to, że każda kserokopia, skan, czy sporządzone w trakcie kontroli notatki podlegałyby publikacji, co w efekcie prowadziłoby do paraliżu tej instytucji, bowiem jak wynika z zamieszczonych w Biuletynie danych, kontrole dotyczą różnych obszarów działalności Funduszu i siłą rzeczy dokumentacja z przeprowadzanych kontroli może zawierać dane sensytywne, które nie podlegają ujawnieniu. Zatem udostępnienie wszelkiej dokumentacji zgromadzonej w trakcie kontroli, wiązałoby się z koniecznością jej analizy i anonimizacji, co w skali całego kraju, bądź jednego tylko oddziału powodowałoby konieczność stworzenia nadmiernie rozbudowanej administracji, której działalność sprowadzałaby się wyłącznie do wykonywania czynności związanych z publikacją danych w Biuletynie Informacji Publicznej.

W ocenie Sądu I instancji, zakres informacji udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej na podstawie wymienionego wyżej zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wyczerpuje dyspozycję art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., natomiast informacje dotyczące kontroli, które w BIP nie zostały udostępnione są udostępniane na wniosek, na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Wskazując zatem adres strony Biuletynu Informacji Publicznej, na której zostały udostępnione informacje, których domagało się skarżące Stowarzyszenie, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, zadośćuczynił żądaniu skarżącego Stowarzyszenia, o którym mowa w pierwszej części wniosku.

Następnie Sąd I instancji zauważył, że wniosek o udostępnienie informacji został sformułowany alternatywnie. Skarżący domagał się wskazania adresu strony BIP albo przesłania na wskazany adres poczty elektronicznej skanów dokumentacji, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. Odnosząc się do alternatywnego żądania skarżącego Podmiot zobowiązany wyjaśnił, że dokumentacja z przeprowadzonych kontroli jest bardzo obszerna, i wskazał na konieczność dokonania szeregu czynności, niezbędnych do jej udostępnienia. W ocenie Podmiotu zobowiązanego ilość dokumentów podlegających analizie, konieczność zaangażowania sił i środków potrzebnych do ich przygotowania przesądza o tym, że informacja której udostępnienia domagało się Stowarzyszenie stanowi informację przetworzoną.

Sąd I instancji podzielił ocenę wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem Stowarzyszenie wnioskując o udostępnienie informacji za okres od maja 2016 r. do dnia wykonania wniosku nie określiło, których kontroli wniosek dotyczy. Nie doprecyzowało żądania również wówczas, gdy podmiot zobowiązany zwrócił się o to realizując obowiązek wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasadnie zatem Podmiot zobowiązany uznał, że żądanie dotyczy wszystkich przeprowadzonych we wskazanym okresie kontroli. Jednocześnie wyjaśnił, że dokumentacja zgromadzona w trakcie kontroli liczy około 7000 stron i przytoczył czynności, które należy wykonać, aby przygotować ją do udostępnienia zgodnie z wnioskiem. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno zatem wynika, że nakład pracy niezbędny do opracowania żądanych przez Stowarzyszenie dokumentów, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie wskazało ono, które konkretnie dokumenty pozostają w jego zainteresowaniu (czy dokumenty kluczowe, zawierające stanowiska organów i osób uczestniczących w kontroli, czy każdy dokument pozyskany w trakcie kontroli), mógłby zakłócić działalność Podmiotu zobowiązanego. Pracownicy zamiast wykonywać zwykłe obowiązki, musieliby się skoncentrować na czynnościach związanych z opracowaniem informacji.

W tym stanie rzeczy Sąd podzielił stanowisko Podmiotu zobowiązanego, które znajduje również oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2124/16 (dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który to pogląd Sąd I instancji podzielił, "w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania tak dużych środków osobowych, że zakłócą one normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnią wykonywania przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości, zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi konstytucyjną podstawę dostępu do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym ograniczeniu przez WSA w Szczecinie prawa do informacji publicznej;

2) art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie prowadzące do ograniczenie dostępu do dokumentów w sytuacji, w jakiej nie zachodzą przesłanki ograniczenia prawa do informacji;

3) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy, zgodnie z którą w przypadku jakim podmiot zobowiązany nie dokonuje obowiązku publikowania na stronach Biuletynu Informacji Publicznej dokumentacji związanej z kontrolami (art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi u.d.i.p.), może nastąpić ograniczenie dostępu do dokumentów;

4) art. 61 ust. 2 Konstytucji i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię prowadząca do uznania, że istniejące dokumenty stanowią informację publiczną przetworzoną;

5) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku kiedy wniosek dotyczy znacznej liczby dokumentów (istniejących na dzień złożenia wniosku), zachodzi przesłanka do uznania, iż jest to informacja publiczna przetworzona;

6) art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż nie istnieje obowiązek publikowania pełnej dokumentacji pokontrolnej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, której granicami stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany, nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszych trzech zarzutach składających się na podstawy skargi kasacyjnej, skarżący powołując się na art. 61 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP zarzucił Sądowi I instancji ograniczenie prawa do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu ( ust. 2 ).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa 9 ust. 3 ).

W tym miejscu należy przypomnieć, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył alternatywnie dwóch kwestii:

1. podania strony BIP, na której udostępniana jest dokumentacja dotycząca kontroli przeprowadzanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia,

2. udostępnienia skanów tej dokumentacji.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy Stowarzyszenie zrealizowało przysługujące mu prawo do uzyskania informacji publicznej, gdyż adres internetowy BIP, na której dostępne są dane dotyczące kontroli został przekazany Stowarzyszeniu niezwłocznie - w piśmie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 25 sierpnia 2016r. ( wniosek datowany jest 16 sierpnia 2016r. ).

W tej sytuacji zarzuty wymienione w pkt. 1 – 3 skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.

Wobec treści wniosku Stowarzyszenia i tego, że żądana we wniosku informacja została udostępniona, podmiot zobowiązany nie miał obowiązku zajmowania się alternatywnym żądaniem dotyczącym przekazania skanów dokumentacji. Mimo to podjął działania w tym zakresie, zobowiązując Stowarzyszenie do sprecyzowania wniosku w tej części, a wobec braku reakcji Stowarzyszenia Dyrektor Oddziału oceniając iż żądana dokumentacja stanowi informację przetworzoną, zobowiązał wnioskodawcę do wykazania że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec niewykonania zobowiązania decyzją z dnia 10 października 2016r. odmówiono udostępnienia informacji w tym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku gdy określony podmiot wobec treści wniosku strony nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, wszelkie zarzuty dotyczące ograniczenia prawa do uzyskania informacji publicznej, są chybione, podobnie jak ma to miejsce w sytuacji gdy informacja zostaje udostępniona zgodnie z wnioskiem.

Uznając iż Dyrektor Oddziału, wobec poinformowania Stowarzyszenia o adresie internetowym BIP, nie był zobowiązany do przekazania Stowarzyszeniu skanów dokumentacji ( wniosek dotyczył podania adresu internetowego BIP albo przesłania skanów ), zarzuty wymienione w pkt. 4 i 5 skargi kasacyjnej mające zakwestionować ocenę charakteru informacji ( prosta, czy przetworzona ) okazały się bezprzedmiotowe.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej ( pkt. 6 ) związany z zakresem informacji publikowanej w BIP, nie mógł zostać uwzględniony z następujących powodów.

Zdaniem wnioskodawcy podmiot zobowiązany winien na stronach BIP udostępnić pełną dokumentację kontrolną.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń Kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych w Biuletynie Informacji Publicznej , o którym mowa w art. 8; 2) udostępnienie o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępnienia w centralnym repozytorium. Z art. 10 ust. 1 wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Przepis art. 7 ust. 1 tejże ustawy stanowi podstawę prawną realizacji prawa do informacji publicznej sformułowanego w powołanym już powyżej art. 3 ud.i.p. i porządkuje środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej poprzez określenie sposobów jej udostępniania. Z punktu widzenia okoliczności przywołanych w niniejszej sprawie należy wymienić dwa sposoby udostępniania informacji publicznej. Z przepisu art. 7 ust. 1 w związku z art. 8 u.d.i.p. wynika, iż podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej. Drugą, komplementarną formą dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek strony (art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 u.d.i.p.). Najszerszą z form udostępniania informacji publicznej, stanowiącą jednocześnie najprostszy sposób uzyskania informacji publicznej jest ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z treści art. 8 i 9 u.d.i.p., a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. nr 10, poz. 68). Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy administracji publicznej, określonego w treści art. 8 ust. 3 omawianej ustawy i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych.

Należy zauważyć, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczy bezczynności podmiotu zobowiązanego do zamieszczenia w BIP informacji w szerszym zakresie niż ma to miejsce zgodnie z zarządzeniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 listopada 2012r. w sprawie udostępniania na stronach BIP NFZ informacji o wynikach kontroli.

Zatem należy odpowiedzieć na pytanie, czy bezczynność organu w zamieszczeniu w BIP informacji publicznej może być w ogóle przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego i czy może stanowić zarzut skargi kasacyjnej.

W literaturze zgodnie podkreśla się, że wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., akty administracji publicznej, aby mogły zostać poddane kontroli sądowej, muszą dotyczyć spraw indywidualnych, skierowanych do określonych adresatów, których praw i obowiązków dotyczą, zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, musi być określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Regulacja taka stanowi bowiem istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych, zapobiegając unikaniu przez organ kontroli sądowej spraw indywidualnych niezakończonych w drodze decyzji administracyjnej. Stąd też wyłączone spod zakresu stosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., są akty o charakterze generalnym. Jak wskazał J.P. Tarno w komentarzu do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty i czynności, które [...] są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a." (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis Warszawa 2012 s. 32). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjnego w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, wskazał, że "po pierwsze, w przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. To zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.".

Z rozważań tych wynika zatem, że prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego nie przysługuje na wszystkie podejmowane przez organy administracji publicznej akty lub czynności i w konsekwencji kontroli takiej nie będą podlegać akty skierowane do nieoznaczonych indywidualnie adresatów. Stąd też dotyczy to również zakresu stosowania art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt regulacji dotyczącej dostępu do informacji publicznej wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w art. 2 ust. 1 stanowi, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a zasadnicze formy jej udostępniania wskazano w cytowanym już wyżej art. 7. O ile złożenie przez indywidualnie oznaczony podmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje sprawę administracyjną, której zakończenie podlega kontroli sądu administracyjnego, o tyle zupełnie inny charakter ma publikowanie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej. "Szczególny charakter ustawodawca nadał dotychczas nieznanej (w Polsce na gruncie prawnym) procedurze udostępniania informacji, czyli zamieszczenia jej w Biuletynie Informacji Publicznej. Ten urzędowy teleinformatyczny publikator ma spełniać funkcję instytucji powszechnego udostępniania informacji publicznej w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej." (Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji. Michał Bernaczyk, Mariusz Jabłoński, Krzysztof Wygoda, s. 40).

Zatem Biuletyn Informacji Publicznej - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - stanowi, w swoim założeniu, platformę zapoznawania się z informacją dotyczącą spraw publicznych przez nieograniczony krąg adresatów i stąd też obowiązek umieszczenia informacji w BIP nie rodzi po stronie jego potencjalnych odbiorców uprawnienia do żądania dokonania publikacji, lub jej usunięcia. Wszak sama czynność utworzenia biuletynu, czy też czynność zamieszczenia w nim określonej informacji publicznej, nie dotyczy ani uprawnień strony, ani też jej obowiązków. W konsekwencji wszelkie akty i czynności podejmowane przez organy administracji w związku z prowadzeniem Biuletynu Informacji Publicznej, jak i bezczynność w tym zakresie, nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Tym bardziej, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie istnieje żaden przepis prawa, który wskazywałby na uprawnienia strony do żądania zamieszczenia, bądź też usunięcia określonych informacji publicznej z Biuletynu Informacji Publicznej. Podkreślić należy, że powyższa konstatacja nie prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu oraz wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. Z tego mianowicie powodu, że nieumieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej daje, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, uprawnienie dla każdego do złożenia wniosku o udostępnienie mu informacji publicznej, a rozpatrzenie z kolei takiego wniosku, podlega kontroli sądu administracyjnego. Ponadto ewentualna skarga na prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej, może przybrać jedynie formę skargi w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Konkludując należało zatem uznać, iż skoro skarga na prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej znajduje się poza kognicją sądów administracyjnych, bowiem nie dotyczy czynności związanych z prawami i obowiązkami indywidualnych podmiotów, to tym samym nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu polegającą na takim sposobie prowadzenia Biuletynu, który jest przez stronę postępowania uznawany za niewyczerpujący czy nieprawidłowy (por. np. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 1210/05, wyroki NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08 i z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 169/09 oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt 40/08 i z dnia 14 grudnia 2014 r. - wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej związany z bezczynnością organu w zakresie publikowania pełnej dokumentacji pokontrolnej w BIP okazał się nietrafny.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.