Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2246/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.2 ust.2, art.5 ust.1, art.11 ust. 1 i art.26 ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art.28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 56/14 w sprawie ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 56/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta Piaseczyński, decyzją Nr [...], z dnia [...] października 2013 r., na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, § 46 ust. 2 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 K.p.a., działając z urzędu, orzekł o wprowadzeniu zmiany przedmiotowej w ewidencji gruntów i budynków obręb [...],[...], jedn. rej. G.286, działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0.16 ha, w zakresie powierzchni działki oraz dotychczasowego użytku gruntowego. Jednocześnie decyzją tą organ orzekł o ujawnieniu arkusza danych ewidencyjnych budynku, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2013 r., za nr ew. [...], poprzez wpisanie :

- w miejsce dotychczasowej działki nr [...] o pow. 0,16 ha oraz użytku gruntowego "[...] " o pow. 0,16 ha (grunty leśne na klasie szóstej) jako stan nowy

- działkę nr [...] o pow. 0,1603 ha oraz użytek gruntowy "[...] " o pow. 0,0175 ha (tereny zabudowy mieszkaniowej) i użytek gruntowy "[...] " o pow. 0,1428 ha (grunty leśne na klasie szóstej) o łącznej powierzchni 0,1603 ha,

- budynku mieszkalnego, drewnianego usytuowanego na przedmiotowej działce o powierzchni zabudowy 71 m2.

Odwołanie złożył Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie. Wniósł o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Wskazał, że w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji posiada interes prawny, który wywodzi z art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 12 września 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246), rozporządzenie określa:

1) urzędową tabelę klas gruntów;

2) sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów (...)., a więc także grunty pod lasami. Przepisy rozporządzenia stosuje się do wszystkich gruntów niezależnie od tego w czyim władaniu znajdują się te grunty. Z kolei art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Lasem w rozumieniu ustawy o lasach jest każdy grunt, który spełnia przesłanki art. 3 ustawy o lasach, bez względu na to, czy na gruncie tym znajduje się roślinność leśna czy nie. Jak długo bowiem użytek gruntowy ma charakter lasu w rozumieniu ustawy o lasach, tak długo może wyłącznie podlegać klasyfikacji jako grunt pod lasami Zatem Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie jest umocowany prawem, a zarazem zobowiązany (art. 26 ust. 1 w zw. z art. 5) obok innych organów wskazanych ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do kontroli stosowania wynikających z niej przepisów. W postępowaniu, którego przedmiotem jest zmiana klasyfikacji gruntów pod lasami, także niestanowiącymi własności Skarbu Państwa, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie ma interes prawny w zaskarżeniu ww. decyzji, a tym samym przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu na zasadzie art. 28 K.p.a.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 105 oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Stwierdził, że wskazane w odwołaniu przepisy art. 5 i art. 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią jedynie normy kompetencyjne ustalające właściwość organu administracji w odpowiednich kategoriach spraw. Przepis art. 5 ust. 1 tej ustawy stanowi, że co do zasady właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji lasów państwowych, co oznacza, iż organ ten jest organem administracji powołanym z mocy ustawy do rozstrzygania w sprawach ochrony gruntów leśnych. Obowiązki dyrektora wynikające z powołanej ustawy mają charakter zadań z zakresu administracji publicznej. Działa on jako organ uprawniony m.in. do wydawania decyzji administracyjnych i nie może z tego tytułu być stroną w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu odwoławczego, podstawy materialnej nie stanowi również wskazany przez odwołującego przepis art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym, dyrektor lasów państwowych sprawuje kontrolę stosowania przepisów w/w ustawy. Charakter kontroli został określony w ust. 2 tego artykułu i analiza wymienionego przepisu pozwala na stwierdzenie, iż kontrola ta polega na wykonywaniu faktycznych czynności zmierzających do sprawdzenia w terenie, czy podmioty zobowiązane do realizowania wymogów ustawy, obowiązki te prawidłowo wykonują. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora, z obowiązku kontrolowania osób trzecich w zakresie wykonywania przez nie wymogów ustawy nie można wywieść obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie. Zarzucił:

- błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu w sprawie zmiany o gruntach w ewidencji gruntów i budynków mimo, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma kompetencje do podejmowania działań w celu ochrony gruntów leśnych, a w szczególności w ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nieleśne,

- naruszenie art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 5 i art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu mimo, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma kompetencje do podejmowania działań w celu ochrony gruntów leśnych, a w szczególności w ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne;

- naruszenie art. 28 K.p.a w zw. z art. 7, art. 77, art. 138 § 2 i art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżący nie jest stroną postępowania, mimo że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma kompetencje do podejmowania działań w celu ochrony gruntów leśnych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Starosty Piaseczyńskiego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd odnotował, że skarżący swój interes prawny wywodzi z kompetencji dyrektora regionalnej dyrekcji lasów państwowych określonych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym kontekście Sąd wskazał, że przesłanką podmiotową jest złożenie odwołania przez legitymowany do tego podmiot, czyli stronę postępowania w sprawie. Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 K.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony postępowania administracyjnego na gruncie przepisu art. 28 K.p.a. uzależniony jest zatem od posiadania interesu prawnego. Zgodnie z utrwalonymi poglądami piśmiennictwa i orzecznictwa, interesem prawnym może być jedynie interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego. Według Sądu, organ trafnie wywiódł, że przepisy art. 5 i 26 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią jedynie normy kompetencyjne ustalające właściwość organu administracji w odpowiednich kategoriach spraw. Otóż art. 5 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że co do zasady właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, co oznacza, iż organ ten jest organem administracji powołanym z mocy ustawy do rozstrzygania w sprawach ochrony gruntów leśnych. Obowiązki dyrektora wynikające z przedmiotowej ustawy mają charakter zadań z zakresu administracji publicznej. Przepis ten ma charakter procesowy, nie można natomiast wywieść z niego jakiegokolwiek obowiązku o charakterze prawnomaterialnym, co jest warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Dyrektor Lasów Państwowych działa tutaj w charakterze wyłącznie organu administracji publicznej uprawnionego m.in. do wydawania decyzji administracyjnych. Organ administracji nie może być zaś stroną postępowania administracyjnego. Również, wbrew stanowisku skarżącego, podstawy materialnej nie stanowi przepis art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi, że m.in. dyrektor Lasów Państwowych sprawuje kontrolę stosowania przepisów przedmiotowego aktu. Charakter tej kontroli został określony w ust. 2. Analiza tego przepisu pozwala na stwierdzenie, że kontrola ta polega na wykonywaniu faktycznych czynności zmierzających do sprawdzenia w terenie, czy podmioty zobowiązane do realizowania wymogów ustawy, obowiązki te prawidłowo wykonują. Nie można wobec powyższego uznać, że z obowiązku kontrolowania osób trzecich w zakresie wykonywania przez nie wymogów ustawy można wywieść obowiązek w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Sąd zwrócił uwagę, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 661/10, na który powołał się skarżący, został wydany w innym stanie faktyczno-prawnym, a mianowicie chodziło o stwierdzenie nieważności decyzji o zmianie decyzji zatwierdzającej gleboznawczą klasyfikację gruntów. W sprawie niniejszej zaś decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygała o dokonaniu zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie w/w działki na podstawie dokumentacji geodezyjnej dotyczącej inwentaryzacji istniejącego na działce nr 131/2 budynku mieszkalnego.

W ocenie Sądu, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zgodnie z prawem przyjął, że skarżący nie posiada przymiotu strony i w związku z powyższym postępowanie odwoławcze należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 2 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.) w związku z art. 28 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że wynikający z powyższych przepisów obowiązek dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych polegający na podejmowaniu działań mających na celu ochronę gruntów leśnych, nie pozwala na nadanie mu przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zmiany w ewidencji gruntów i budynków, w ramach' którego powierzchnia gruntów leśnych zostaje zmniejszona;

b) art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 51 ze zm.) poprzez dokonanie aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków bez uwzględnienia regulacji prawnych dotyczących gruntów leśnych, w tym ustaleń z uproszczonego planu urządzenia lasu w zakresie granic i powierzchni lasu;

2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 12 K.p.a. - poprzez stwierdzenie, iż dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych nie jest stroną postępowania w przedmiocie zmiany użytku gruntowego, gdy w konsekwencji przeprowadzonego postępowania ulega zmniejszeniu powierzchnia gruntów ewidencyjnie leśnych, pomimo braku decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest bezpodstawny. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 149 § 1 P.p.s.a. Nie była to sprawa ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z przepisem tym nie ma także związku opis naruszenia sformułowany w analizowanej podstawie kasacji, a według którego, Sąd błędnie uznał, że dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych nie jest stroną postępowania w przedmiocie zmiany użytku gruntowego, gdy w konsekwencji przeprowadzonego postępowania ulega zmniejszeniu powierzchnia gruntów ewidencyjnie leśnych, pomimo braku decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej. Z opisem tym nie ma związku również powołany przez wnoszącego kasację przepis art. 12 K.p.a. Od razu zauważyć należy, że art. 12 K.p.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, tj. paragrafów. W myśl art. 12 § 1, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie zaś z art. 12 § 2, sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Abstrahując od treści zarzutu, warto odnotować, że z akt sprawy nie wynika aby w postępowaniu administracyjnym kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji doszło do naruszenia zasady szybkości postępowania.

Przedmiotem skargi była decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Zatem zagadnienia podniesione w zarzucie naruszenia art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 51 ze zm.) poprzez dokonanie aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków bez uwzględnienia regulacji prawnych dotyczących gruntów leśnych, w tym ustaleń z uproszczonego planu urządzenia lasu w zakresie granic i powierzchni lasu, nie były objęte granicami skargi. Granice te określają wydane w sprawie akty i wyznaczają zakres sądowej kontroli administracji (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skoro przedmiotem zaskarżenia jest decyzja rozstrzygająca wyłącznie o legitymacji do wniesienia odwołania, to zakresem badania w trakcie kontroli sądowej jest to zagadnienie.

Merytorycznego odniesienia się wymaga więc zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.) w związku z art. 28 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że wynikający z powyższych przepisów obowiązek dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych polegający na podejmowaniu działań mających na celu ochronę gruntów leśnych, nie pozwala na nadanie mu przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zmiany w ewidencji gruntów i budynków, w ramach którego powierzchnia gruntów leśnych zostaje zmniejszona.

Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zależy od tego, czy podmiot spełnia wymogi z art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Interes prawny skarżącego nie wynika w niniejszej sprawie z tytułu własności. Będące przedmiotem sprawy grunty nie stanowią własności Skarbu Państwa. Legitymacji procesowej skarżącego nie można zatem wywodzić z przepisów art. 4 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ust. 1 i art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy o lasach (por. postanowienie NSA z dnia 16 lipca 1992 r., sygn. akt I SA 716/92, ONSA 1993/1/21).

Skarżący nie występuje zresztą jako reprezentant Skarbu Państwa jako osoby prawnej. Powołuje się natomiast na obowiązek polegający na podejmowaniu działań mających na celu ochronę gruntów leśnych. Obowiązek ten jest określony w art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i polega na kontroli stosowania przepisów ustawy. Z uwagi na zawarte w art. 26 ust. 1 odesłanie do podmiotów wymienionych w art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz charakter tego obowiązku, związanego z uprawnieniami wskazanymi w art. 26 ust. 2, należy przyjąć, że chodzi o obowiązki dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych jako organu administracji publicznej.

Dalszą analizę poprzedzić należy spostrzeżeniem, że obowiązek, o którym mowa w art. 28 K.p.a., tak jak interes prawny, jest stanowiony przepisem prawa materialnego. Obowiązek może być wymierny, co daje podstawy do określenia jego rozmiaru ściśle, w przedziale wielkości, albo też może on być niewymierny, nakazujący lub zakazujący pewnych typów czy rodzajów zachowań. Obowiązek ten, tak samo jak interes prawny, powinien być indywidualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi, będącymi przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego, a orzekać o nim albo go stwierdzać trzeba w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012 , s. 189).

"Modelowe" organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne nie mają ze swej istoty własnych praw lub obowiązków, ponieważ realizują jedynie kompetencje do działania w imieniu państwa (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, ONSA i wsa 2015/1/4).

W niniejszej sprawie nie chodzi co prawda o legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale dla dalszego wywodu warto zauważyć, że według utrwalonego stanowiska, organ administracji, który wydał w sprawie decyzję jako organ pierwszej instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (patrz m.in. postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7; postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05; postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 755/06; postanowienie NSA z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1551/09; postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2428/11, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Według tego poglądu, powierzenie organowi właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Nie jest dopuszczalne łączenie różnych ról procesowych. Swoje obowiązki i kompetencje organ wykonuje poprzez wydawanie decyzji administracyjnych lub poprzez działanie w innych, przewidzianych dla danej sprawy formach działania administracji publicznej.

Odnotować można, że przepisy szczególne mogą uprawniać organ do wniesienia skargi (m.in. art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 114 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), ale w niniejszej sprawie zastrzeżenie to nie ma znaczenia. Nie ma bowiem przepisu, który przewidywałby możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji w przedmiocie ewidencji gruntów przez dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, czy też wniesienia przezeń odwołania od decyzji kończącej postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego.

Z tych samych powodów, dla których organ, który wydał w sprawie administracyjnej decyzję jako organ pierwszej instancji, nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, organ ten nie ma legitymacji procesowej do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego (o stwierdzenie nieważności, czy też o wznowienie postępowania) zmierzającego do weryfikacji decyzji administracyjnej. Organ powołany do załatwienia sprawy administracyjnej nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w którym uczestniczył jako organ wydający decyzję (patrz: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; wyrok NSA z dnia 26 maja 1982 r., sygn. akt SA/Gd 165/82, ONSA 1982/1/49; postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 824/05; postanowienie NSA z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nie mają także organy współdziałające w trybie art. 106 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93; wyrok NSA z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 771/06, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Jakkolwiek w postępowaniu dotyczącym zmiany danych ewidencyjnych, prowadzonym na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych nie wydaje decyzji administracyjnych oraz nie występuje jako organ współdziałający, to istnieje związek pomiędzy jego kompetencją do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie ochrony gruntów leśnych, a postępowaniem ewidencyjnym. Według art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji m.in. gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nieleśne, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. W myśl art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja gruntów obejmuje m.in. informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Zgodnie zaś z § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 542 ze zm.), dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Natomiast według § 46 ust. 2 tego rozporządzenia, z urzędu wprowadza się zmiany wynikające m.in. z ostatecznych decyzji administracyjnych.

Relacja między wyłączeniem gruntów z produkcji, a zmianą w zakresie rodzaju użytków jest więc taka, że wyłączenie jest swego rodzaju rozstrzygnięciem wstępnym dla zmiany w ewidencji (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 821/08, ONSA i wsa 2009//6/116). Rola organu rozstrzygającego wstępnie nie może jednak polegać na uczestniczeniu w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez inny organ. Podobnie jak organ administracyjny, który wydaje decyzję jako organ pierwszej instancji oraz podobnie jak organ współdziałający, organ wydający rozstrzygnięcie "wstępne", podejmuje obronę porządku prawnego poprzez wykonywanie kompetencji orzeczniczej.

Przymiotu strony postępowania ewidencyjnego nie dają skarżącemu Dyrektorowi także przepisy art. 5 oraz art. 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie wynikają z nich prawa i obowiązki o charakterze materialnoprawnym. Przepisy te mają charakter kompetencyjny. Tymczasem normy określające kompetencje, czy zadania publiczne określonego podmiotu (organu administracji) nie mogą być źródłem interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 K.p.a. Kompetencja organu administracji publicznej nie jest kategorią materialnoprawną, lecz ustrojową. Organ występuje wówczas jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje, a nie jako strona (patrz: Andrzej Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", LEX 2010, pkt II.14 do art. 28; decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 29 września 2005 r., nr SKO 4122/153/05).

Niezależnie od powyższych uwag można jeszcze przypomnieć stanowisko, według którego, stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretna działką ewidencyjną (patrz: wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 666/07, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Na zakończenie skonstatować należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że nie było w niniejszej sprawie podstaw do kierowania się poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 661/10. Powtórzyć można za Sądem pierwszej instancji, że powołany wyrok wydany został w innym stanie faktyczno-prawnym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.