Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2515/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 24/20 w sprawie ze skargi M.P. na bezczynność Ministra Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. odstępuje od zasądzenia od M.P. na rzecz Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 24/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M.P. na bezczynność Ministra Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia: 1. zobowiązał Ministra Rozwoju do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] lipca 1955 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] zapisanej w księdze wieczystej pod nazwą "[...]", stanowiącej własność A. i M.K.; utrzymującego je w mocy orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] czerwca 1956 r., nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] października 1961 r., nr [...] orzekającego o przejściu w/w nieruchomości na własność Skarbu Państwa w zamian za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną na planie nr [...], uregulowaną w księdze nieruchomości w [...], ozn. hip. nr [...], repertorium hip. nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa oraz uchylającego w/w orzeczenie z dnia [...] lipca 1955 r. - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że Minister Rozwoju dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej M.P. kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 23 grudnia 2019 r. M.P. (dalej skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] lipca 1955 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] lipca 1955 r.) o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] zapisanej w księdze wieczystej pod nazwą "[...]", stanowiącej własność A. i M.K. [;] utrzymującego je w mocy orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] czerwca 1956 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] czerwca 1956 r.) oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] października 1961 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] października 1961 r.) orzekającego o przejściu w/w nieruchomości na własność Skarbu Państwa w zamian za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną na planie nr [...], uregulowaną w księdze nieruchomości w [...], ozn. hip. nr [...], repertorium hip. nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa oraz uchylającego orzeczenie z [...] lipca 1955 r.

Skarżąca opisała przebieg postępowania administracyjnego i wskazała, że organ znacząco przekroczył termin do załatwienia sprawy. Wniosła o: zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; zasądzenie na rzecz skarżącej od organu [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie.

Wskazano m.in.: że sprawy rewindykacyjne ze swojej natury mają charakter długotrwały, co wiąże się z trudnościami w ustaleniu stanu faktycznego na dzień wydania orzeczenia oraz ze zgromadzeniem całości akt archiwalnych postępowania zakończonego orzeczeniem nacjonalizacyjnym po kilkudziesięciu latach od jego zakończenia, a w rozważanym przypadku - po upływie ponad 60 lat; na wielowątkowość omawianych postępowań, na którą składa się konieczność zbadania legitymacji wnioskodawców, pozyskania akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego postępowania; na bardzo wymagający, zarówno pod względem czasowym, jaki merytorycznym, charakter czynności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia; do wydania prawidłowej decyzji niezbędne jest poza pozyskaniem materiałów archiwalnych, również ustalenie stron, a także przeanalizowanie orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SAB/Wa 24/20, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, i § 1a ppsa, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku; o kosztach orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa. Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa.

Sąd I instancji uznał, że skarga na bezczynność Ministra Rozwoju jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 12 § 1 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.

Z akt sprawy wynika, że [A.K. -] poprzednik prawny skarżącej pismem z 10 maja 1995 r. wystąpił do organu o wydanie merytorycznej decyzji w sprawie. Skarżąca, pismami z 11 czerwca 2018 r. i 17 czerwca 2019 r., wystąpiła do organu z ponagleniem w trybie w art. 37 kpa. Tym samym skarżąca wyczerpała wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, mimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (wyrok NSA z 17.12.2013 r. I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa.

Wystąpiły [w sprawie] niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra Rozwoju. Jak wynika z akt sprawy organ nie zakończył postępowania zainicjowanego wnioskiem poprzednika prawnego skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1955 r.; utrzymującego je w mocy orzeczenia z [...] czerwca 1956 r.; orzeczenia z [...] października 1961 r., uchylającego orzeczenie z [...] lipca 1955 r. i nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd zobowiązał Ministra Rozwoju do rozpatrzenia powyższego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, wyznaczony termin dla załatwienia przedmiotowego wniosku jest terminem wystarczającym do jego rozpoznania.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego jednocześnie rozstrzyga o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z 23.10.2013 r. I OSK 1181/13). Taka sytuacja występuje w sprawie.

Analizując akta sprawy Sąd I instancji uznał, że bezczynność Ministra Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie organu naruszyło określoną w art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania, jak również przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 kpa). Sąd I instancji, dokonując takiej oceny, miał na względzie datę wpływu do organu przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia, podejmowane opieszale przez organ w trakcie prowadzonego postępowania czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego i ustalenie stron postępowania.

Skargę kasacyjną wywiódł Minister Rozwoju, reprezentowany przez r.pr. R.G., który w całości zaskarżył wyrok I SAB/Wa 24/20, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. art. 133 § 1 ppsa przez zaniechanie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawia się w:

a. błędnym uznaniu, że poprzednik prawny skarżącej złożył pismem z 10 maja 1995 r. wniosek o stwierdzenie nieważności m.in. orzeczenia z [...] października 1961 r., uchylającego orzeczenie z [...] lipca 1955 r., podczas gdy z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1961 r. został złożony dopiero pismem M.D. z 16 lipca 2019 r.;

b. błędnym uznaniu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lipca 1955 r. toczy się od 1995 r., podczas gdy w sprawie od tego czasu zapadło kilka rozstrzygnięć, a także wyroki sądów administracyjnych, a tym samym nie można uznać, że obecnie prowadzone postępowanie nadzorcze trwa od 1995 r.;

c. braku analizy czynności dokonanych przez organ w celu merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym w szczególności bardzo licznych czynności zmierzających do pozyskania akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia - po ponad 50 latach od wydania kontrolowanych orzeczeń;

d. niedostrzeżeniu okoliczności, że ani 11 czerwca 2018 r. ani 17 czerwca 2019 r. (tj. w dniach, w których wniesiono ponaglenia w trybie art. 37 kpa) nie został jeszcze złożony wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] października 1961 r., gdyż taki wniosek został złożony przez M.D. dopiero pismem z 16 lipca 2019 r., które wpłynęło do organu 17 lipca 2019 r.;

2. art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 103 kpa przez zaniechanie analizy akt sprawy, wskutek czego Sąd I instancji nie dostrzegł okoliczności, że przedmiotowe postępowanie nadzorcze zostało zawieszone postanowieniem Ministra Transportu i Budownictwa z [...] marca 2006 r. [nr [...]] (z powodu konieczności uzyskania orzeczenia o nabyciu spadku po zmarłej stronie, będącej spadkobiercą byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości) i zostało podjęte postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r. [nr [...]] (a więc było zawieszone przez ponad 11 i pół roku), a zatem od 13 marca 2006 r. do 14 listopada 2017 r. zgodnie z art. 103 kpa terminy wynikające z art. 35 kpa nie biegły;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, i § 1a ppsa przez skrajnie lakoniczne uzasadnienie oceny, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, które ogranicza się w istocie tylko do stwierdzenia, że organ dotychczas nie rozpoznał wniosku o stwierdzenie nieważności;

4. art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, w szczególności przez:

a. zaniechanie odniesienia się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, co przejawia się w niedostrzeżeniu m.in. okoliczności zawieszenia postępowania nadzorczego przez okres ponad 11 i pół roku (ze względu na konieczność uzyskania orzeczenia o nabyciu spadku po zmarłej stronie, będącej spadkobiercą byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości);

b. niestaranne i wybiórcze przedstawienie treści odpowiedzi na skargę, co przejawia się w błędnym uznaniu przez Sąd, że argumentacja organu sprowadza się do ogólnikowych stwierdzeń dotyczących długotrwałego charakteru postępowań rewindykacyjnych, podczas gdy organ przedstawił obszerną informację o prowadzonym postępowaniu i okolicznościach istotnych z punktu widzenia oceny terminowości jego prowadzenia, w tym wskazał na zawieszenie postępowania od 2006 do 2017 r., a także wyszczególnił liczne czynności podjęte przez organ po podjęciu postępowania;

5. art. 153 ppsa przez nieuwzględnienie oceny prawnej sformułowanej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 13 lipca 2004 r. I SA 3093/02 i błędne uznanie, że A.K. we wniosku z 10 maja 1995 r. sformułował żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1961 r., podczas gdy w wyroku I SA 3093/02 Sąd jednoznacznie stwierdził, że w tym zakresie wniosek nie został złożony, ani też nie doszło do wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu;

6. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b w zw. z art. 53 § 1 ppsa przez merytoryczne rozpoznanie skargi w części zarzucającej organowi bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] października 1961 r. mimo, że w tej części skarga podlegała odrzuceniu (jako przedwczesna) z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przewidzianych w kpa i w art. 53 § 2b ppsa.

Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania wg norm przepisanych; przeprowadzenie rozprawy.

Pismem z 8 marca 2021 r. M.P., reprezentowana przez adw. M.S., wniosła o wyznaczenie terminu rozprawy lub rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 16 marca 2021 r. I OSK 2515/20 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Pismem z 2 kwietnia 2021 r. M.P., reprezentowana przez adw. M.S., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie [zwrotu] kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nierelewantny był zarzut naruszenia art. 53 § 1 ppsa (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej).

Stosownie do art. 53 § 1 ppsa, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. W sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie ani akt, o którym stanowi art. 53 § 1 ppsa, wobec czego Sąd I instancji nie mógł zastosować przedmiotowego przepisu.

Z uwagi za ścisłe powiązanie zarzutów sformułowanych w pkt 1a i 1d, pkt 5 i pkt 6 petitum skargi kasacyjnej, należało je rozpoznać łącznie.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa (pkt 1a i 1d petitum skargi kasacyjnej), art. 153 ppsa (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej) i art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej).

Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ocena, czy Sąd I instancji prawidłowo zobowiązał Ministra do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności: orzeczenia z [...] lipca 1955 r., orzeczenia z [...] czerwca 1956 r. i orzeczenia z [...] października 1961 r. Skarżący kasacyjnie podnosi, że nie zostały spełnione w sprawie przesłanki do skutecznego wniesienia przez skarżącą skargi na bezczynność organu w zakresie nierozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] października 1961 r.

W prawomocnym wyroku z 13 lipca 2004 r. I SA 3093/02 (dalej wyrok I SA 3093/02) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że "Skoro przedmiotem żądania strony [wniosek A.K. z 10 maja 1995 r.] był zamiar wzruszenia orzeczeń o wywłaszczeniu nieruchomości, tj. orzeczenia z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...] oraz utrzymującego je w mocy orzeczenia z dnia [...] czerwca 1956 r. nr [...] Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej m. [...], to organ był zobligowany orzec co do treści tego żądania. Tymczasem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpoznaniu wniosku A.K. wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], w której orzekł, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] października 1961 r. o przyznaniu nieruchomości zamiennej zostało wydane z naruszeniem prawa. Oznacza to, że organ prowadził postępowanie nadzorcze w sprawie, której nie dotyczył wniosek strony, przy czym ani z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, ani z powołanej podstawy prawnej kończącej je decyzji nie wynika, że w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1961 r. nr [...] o przyznaniu nieruchomości zamiennej organ prowadził postępowanie z urzędu. Z przyczyn wyżej omówionych w zaskarżonych decyzjach zachodzi sprzeczność między rozstrzygnięciem zawartym w osnowie decyzji a jej uzasadnieniem, z którego wynika, że postępowania nadzorcze zostało wszczęte na wniosek skarżącego. Przede wszystkim jednak stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 157 § 2 kpa, bowiem organ, nie działając z urzędu, orzekł w sprawie, której nie dotyczył wniosek strony".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA 3093/02 przesądził, że wniosek A.K. z 10 maja 1995 r. obejmował żądanie stwierdzenia nieważności orzeczeń z [...] lipca 1955 r. i [...] czerwca 1956 r., lecz nie obejmował żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1961 r. Na powyższe nie ma wpływu zakres, w jakim Minister Transportu i Budownictwa zawiesił postępowanie postanowieniem z [...] marca 2006 r., a następnie podjął je Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] listopada 2017 r., gdyż wiążąca dla organu była ocena dokonana przez Sąd (art. 153 ppsa, Dz.U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 - na dzień wydania wyroku I SA 3093/02).

Błędne było stwierdzenie zawarte w skardze do WSA, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] października 1961 r. wniósł A.K. (s. 3 skargi, akapit 1; nieprawidłowo stanowisko to podtrzymała skarżąca w piśmie z 2 kwietnia 2021 r. - s. 2, akapit 2).

Sens oświadczeń woli ujętych w formie pisemnej, czyli wyrażonych w dokumencie [w tym w piśmie procesowym czy piśmie kierowanym do organu administracji publicznej - in casu - wniosku z 10 maja 1995 r.], ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień.

W procesie wykładni zawartych w dokumencie oświadczeń woli składanych indywidualnie adresatom dopuszczalne jest sięgnięcie do takich okoliczności towarzyszących złożeniu oświadczenia woli, które mogą być stwierdzone za pomocą pozadokumentowych środków dowodowych. Interpretacja oświadczenia woli w takim wypadku przebiega według ogólnych zasad kombinowanej metody wykładni. Wiążący prawnie sens oświadczenia woli ustala się więc mając w pierwszej kolejności na uwadze rzeczywistą wolę stron, a dopiero wtedy gdy nie da się jej ustalić, sens ten ustala się na podstawie przypisania normatywnego (uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r. III CZP 66/95, OSNC 1995/12/168, akceptowana przez S. Rudnickiego w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, LexisNexis 2014 s. 588-591 uw. 5).

Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] października 1961 r. złożyła pismem z 16 lipca 2019 r. Z.D., reprezentowana przez adw. G.S. (Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzyga przy tym, czy wniosek ten pochodzi również od wskazanej w nagłówku pisma M.K.), w wyniku prośby organu o jednoznaczne sprecyzowanie wniosku A.K. z 10 maja 1995 r. (pismo Ministra Inwestycji i Rozwoju z 27 czerwca 2019 r.). Wbrew twierdzeniom przedmiotowego wniosku, dotychczasowe postępowanie nie dotyczyło stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1961 r. (niewysłowione "oczekiwanie" A.K. nie można traktować jako złożenie wniosku; wyrokiem I SA 3093/02 Sąd wykluczył, że wniosek A.K. dotyczył stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1961 r., wniosek ten nie wypływa również z wydanego wcześniej w sprawie wyroku NSA z 25 maja 2001 r. I SA 2301/99; na fakt ten nie ma też wpływu zakres zawieszenia i podjęcia postępowania przez organ ani treść i zakres pełnomocnictwa udzielonego przez Z.D. adw. G.S.).

Powyższe przesądza, że z żądaniem stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1961 r. nie wystąpiła M.P. (ani A.K.), a ponaglenia skarżącej (pisma z 11 czerwca 2018 r. i 17 czerwca 2019 r.) złożone zostały - w trybie art. 37 kpa - przed sprecyzowaniem zakresu wniosku przez Z.D. pismem z 16 lipca 2019 r. i nie dotyczyły braku stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1961 r. Wniosek ten wypływa bezpośrednio z akt niniejszej sprawy (art. 133 § 1 ppsa).

W konsekwencji, skarga w zakresie bezczynności organu w nierozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] października 1961 r. winna zostać odrzucona (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b ppsa; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w red: R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 392, nb 3, uw. 3 p. 4; s. 435, nb 10 p. 1).

Biorąc pod uwagę niedopuszczalność oceny w niniejszym postępowaniu bezczynności organu w zakresie nierozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] października 1961 r., dalsze wywody odnoszą się jedynie do zarzucanej bezczynności w stosunku do wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń z [...] lipca 1955 r. i [...] czerwca 1956 r.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że zwrot "w szczególności", używany powszechnie w praktyce adwokacko-radcowskiej przy opisywaniu podstaw kasacyjnych przed wymienieniem przepisów uznawanych przez skarżącego za naruszone, jest semantycznie pusty, co oznacza, że Sąd Najwyższy [Naczelny Sąd Administracyjny] rozpoznając kasację uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w kasacji jako naruszone (postanowienie SN z 26.9.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39; uzasadnienie wyroku SN z 27.1.1999 r. II CKN 151/98, OSNC 1999/7-8/134; wyrok NSA z: 22.1.2013 r. II OSK 1474/11; 6.6.2013 r. I FSK 825/12) (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej).

Do pozostałych zarzutów, wskazanych w pkt 1b i 1c, pkt 2, pkt 3 i pkt 4a i 4b petitum skargi kasacyjnej, ze względu na ich charakter, należało odnieść się łącznie.

Usprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa (pkt 4a i 4b petitum skargi kasacyjnej) w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, i § 1a ppsa (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) i art. 133 § 1 ppsa (pkt 1b i 1c petitum skargi kasacyjnej) w zw. z art. 103 kpa (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Obowiązkiem Sądu jest nie tylko prawidłowo sprawę rozstrzygnąć, lecz również należycie przedstawić swój tok rozumowania. Art. 141 § 4 ppsa określa elementy uzasadnienia wyroku. Winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Referując stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, że "Skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego... Odpowiadając na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie". Przytaczając argumenty organu, Sąd I instancji nie przedstawił przebiegu postępowania, szczegółowo wypunktowanego w odpowiedzi na skargę (k. 14-16 akt I SAB/Wa 24/20).

W części prawnej uzasadnienia Sąd I instancji wskazał: "... wystąpiły niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra Rozwoju. Jak wynika bowiem z akt sprawy organ nie zakończył postępowania zainicjowanego wnioskiem poprzednika prawnego skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia ... z dnia [...] lipca 1955 r ... orzeczenia ... z dnia [...] czerwca 1956 r. ... oraz orzeczenia ... z dnia [...] października 1961 r. ... i nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra Rozwoju do rozpatrzenia powyższego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. ... Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego jednocześnie rozstrzyga o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. ... Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Analizując akta sprawy Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Ministra Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie organu naruszyło określoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, jak również przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 k.p.a.). Sąd, dokonując takiej oceny, miał na względzie datę wpływu do organu przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia, podejmowane opieszale przez organ w trakcie prowadzonego postępowania czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego i ustalenie stron postępowania" (s. 3/4 wyroku I SAB/Wa 24/20).

W przypadku kontroli przez sąd administracyjny działań lub zaniechań organów administracji publicznej w postępowaniu w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa) lub akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa) bądź akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa), sąd administracyjny nie dokonuje co do zasady kontroli ustaleń dokonanych przez właściwy organ w sposób zgodny z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, lecz samodzielnie dokonuje ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2000/7-8/51; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 292-293, uw. 7). W postępowaniu ze skargi na bezczynność Sąd administracyjny nie dysponuje bowiem dowodami zgromadzonymi w postępowaniu rozpoznawczym (jak w przypadku skargi na decyzje administracyjne bądź postanowienia - art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa - bo w tego typu sprawach nie toczy się postępowanie rozpoznawcze) - obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego spoczywa wprost na Sądzie administracyjnym. Sąd administracyjny obowiązany jest poczynione przez siebie ustalenia starannie przedstawić w uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 ppsa).

Sąd I instancji nie odniósł się do przebiegu postępowania administracyjnego arbitralnie stwierdzając, że czynności były podejmowane opieszale. Nie przedstawił żadnych racji - w odniesieniu do stanu faktycznego - na poparcie swojego stanowiska. Niezrozumiałe są słowa, że Sąd I instancji "miał na względzie datę wpływu do organu przedmiotowego wniosku". Sugeruje to, że Sąd I instancji ocenił okres od złożenia wniosku pismem z 10 maja 1995 r. do dnia orzekania. Stanowisko to stoi zaś w sprzeczności z uchwałą NSA z 22.6.2020 r. II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020/6/79). Bezczynność organu w niniejszej sprawie należało ocenić od daty zwrotu organowi akt przez Sąd po wyroku I SA 3093/02 do dnia orzekania. Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że postępowanie administracyjne pozostawało zawieszone przez ponad 10 i pół roku (od 13 marca 2006 r. do 14 listopada 2017 r.), co skutkowało wstrzymaniem biegu terminów (art. 103 kpa). Należało również szerzej odnieść się, tj. wskazać i ocenić celowość czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego i ustalenie stron postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza niniejszym wyrokiem, czy organ dopuścił się bezczynności (ani czy - jeśli wystąpiła - miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa) i należy go zobowiązać do wydania w określonym terminie aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie odpowiadając wymogom art. 141 § 4 ppsa, nie pozwala zweryfikować prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 i 3, i § 1a ppsa.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 2515/20, w pełni zrealizuje wskazania co do dalszego postępowania w sprawie (art. 153 ppsa). Sąd I instancji odrzuci skargę w zakresie obejmującym zarzut bezczynności Ministra w nierozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] października 1961 r. Oceniając bezczynność organu w pozostałym zakresie Sąd I instancji należycie przedstawi przebieg postępowania administracyjnego i dokona jego oceny, szczegółowo odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Wynik tej kontroli oraz akt subsumcji Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawi starannie w uzasadnieniu, spełniającym wymogi art. 141 § 4 ppsa.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, uchylono zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.