Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1020/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 art. 190 art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2837/16 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2017 r., sygnatura akt VII SA/Wa 2837/16, oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia w części decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2011 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie określonych w decyzji odcinków drogi ekspresowej [...]. Wskazaną decyzją zatwierdzono m.in. podział nieruchomości, w wyniku którego powstały będące własnością skarżącego działki o numerach [...], [...] i [...] w obrębie [...], gmina D. W decyzji stwierdzono, że powyższe działki z mocy prawa z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, staną się własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem ustalonym przez Wojewodę [...].

Od decyzji z [...] maja 2011 r. zostały wniesione odwołania, m.in. przez skarżącego, po rozpoznaniu których Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2011 r. częściowo zmienił decyzję organu pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Decyzja organu odwoławczego stała się prawomocna na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 214/13, który oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1508/12, o oddaleniu skargi skarżącego na tę decyzję.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z 16 kwietnia 2014 r. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] maja 2011 r. w części dotyczącej działek nr [...],[...],[...], podnosząc, że powyższe nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa nie zostały wykorzystane na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem inwestora, świadczy to o konieczności wygaszenia decyzji Wojewody [...] jako bezprzedmiotowej w zakresie wskazanych działek.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. odmówił wygaszenia własnej decyzji z [...] maja 2011 r. w zakresie określonym przez inwestora. W następstwie odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lutego 2016 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził wygaśnięcie decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. w części dotyczącej działek nr [...],[...] i [...]. Minister wyjaśnił, że na wskazanych działkach nie zostały wykonane żadne prace wynikające z decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. Z tego powodu uznał, że wystąpiły przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż inwestor zrezygnował ze swoich uprawnień wobec wskazanych nieruchomości, wskutek czego decyzja w tej części stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w szeroko pojętym interesie społecznym.

Skarżący od decyzji Ministra wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 782/16, uchylił decyzję. W ocenie Sądu, decyzja została wydana z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. w zakresie dotyczącym działek nr [...],[...] i [...] nie stała się bezprzedmiotowa. W dalszym ciągu istnieje przedmiot rozstrzygnięcia, czyli decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2011 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i zezwolono na realizację inwestycji drogowej. Decyzją tą zatwierdzono także podział nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, które miało zostać ustalone w odrębnej decyzji. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że w związku z odstąpieniem od realizacji inwestycji na działkach nr [...],[...] i [...] nie został sporządzony projekt zamienny, a zmiana odcinka korpusu przebudowywanej drogi gminnej w sposób, który spowodował, że wyżej wskazane działki nie zostały zajęte, została zakwalifikowana jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, niewymagające zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. wywołała już daleko idące skutki i trudno jest podzielić stanowisko Ministra, że decyzja ta stała się bezprzedmiotowa. Sąd stwierdził, że przyjęcie, iż zaniechanie realizacji inwestycji na wskazanych działkach samo w sobie stanowi podstawę do uznania decyzji administracyjnej lub jej części za bezprzedmiotowe godziłoby wprost w zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i pozbawiałoby uprawnień chociażby te podmioty, które oczekują wypłaty odszkodowań za nieruchomości nabyte pod realizację inwestycji drogowej.

Na skutek skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1913/16, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA, nietrafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym decyzja Wojewody z [...] maja 2011 r. nie stała się bezprzedmiotowa w części dotyczącej działek nr [...],[...] i [...], ponieważ wywołała już daleko idące skutki. W ocenie NSA art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wiąże możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji od skutków, jakie decyzja ta wywołała. Przepis ten przewiduje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby mogło nastąpić stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, tj. jej bezprzedmiotowość oraz przemawiający za wygaśnięciem decyzji interes społeczny lub interes strony. Przepis nie normuje natomiast kwestii skutków, jakie decyzja wywołała. Przeciwne stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowi naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. NSA wyjaśnił, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji powoduje w istocie jej uchylenie w zakresie skutków materialno-prawnych i procesowych. Poza zakresem sprawy pozostają natomiast - zdaniem NSA - roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, czy też roszczenia o wykup, które są przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym.

Nie aprobując stanowiska Sądu pierwszej instancji co do braku bezprzedmiotowości decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. w części dotyczącej działek skarżącego, NSA wskazał, że przesłanką konieczną istnienia w czasie decyzji musi być istnienie takiego samego stosunku prawnego, jaki został w tej decyzji skonkretyzowany. Decyzja administracyjna wiąże tak długo, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu danego, skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków. Stan taki można uznać za bezprzedmiotowość decyzji.

NSA stwierdził również, że przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest przede wszystkim wykreowanie uprawnienia inwestora do realizacji inwestycji na określonym terenie. Jeżeli inwestor rezygnuje ze swojego uprawnienia i jest oczywiste, że decyzja w tym zakresie nie zostanie wykonana, to nie ulega wątpliwości, że decyzja w tym samym zakresie utraciła swój przedmiot. Dalej NSA podał, że bezprzedmiotowość decyzji w części dotyczącej działek skarżącego nastąpiła po jej wydaniu. Działki te zostały wskazane przez inwestora we wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jako niezbędne do realizacji inwestycji. Na etapie realizacji inwestycji okazało się, że budowa drogi może zostać zrealizowana bez tych działek, dlatego inwestor zrezygnował z wykonania swojego uprawnienia względem tych działek. NSA stwierdził zatem, że zaistniała bezprzedmiotowość decyzji Wojewody [...] w części w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się do drugiej przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. interesu społecznego lub interesu strony, NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod tym kątem w kontekście tak argumentów podnoszonych przez inwestora, którego interes utożsamiany jest z interesem społecznym, jak i przez skarżącego - w postępowaniu administracyjnym, w skardze na decyzję i dalszych pismach.

NSA stwierdził również, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., ponieważ nie zawierało wskazań dla organu co do dalszego postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wskazanego wyroku NSA Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony w niniejsze sprawie wyrok z 17 lutego 2017 r. Uzasadniając go wyjaśnił, że w wyroku z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1913/16, NSA przesądził co do bezprzedmiotowości decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. w części dotyczącej działek skarżącego, a tym samym o zaistnieniu jednej z przesłanek dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z tym przyjął, że wyjaśnienia wymaga jedynie kwestia, czy stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji leży w interesie społecznym lub interesie strony. W tej kwestii, powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa, Sąd pierwszej instancji dokonał interpretacji pojąć "interes społeczny" i "interes indywidualny" i doszedł do przekonania, że są to definicje sobie równoważne. Odnosząc się do użytego w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. sformułowania: "w interesie społecznym lub w interesie strony" stwierdził, "że ów spójnik nie tylko przeciwstawia to, co komunikują łączone nim wyrażenia, lecz także dopuszcza możliwość współwystępowania tego, do czego się odnoszą człony przeciwstawienia. Oznacza to, że ustawodawca nie wykluczył pokrywania się interesu społecznego i interesu indywidualnego, a jednocześnie dopuścił możliwość konfliktu pomiędzy tymi interesami lub obojętność jednego z nich dla bytu drugiego". W kontekście tych rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że "wpływ na uznanie zgodności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z interesem społecznym ma niewątpliwie przesądzony przez Naczelny Sąd Administracyjny fakt, że decyzja pierwotna Wojewody stała się w części dotyczącej działek J. K. bezprzedmiotowa". Inaczej mówiąc, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...], która niewątpliwie stała się bezprzedmiotowa w części dotyczącej działek skarżącego, leży w szeroko pojętym interesie społecznym, gdyż porządkuje sytuację prawną poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego tej części decyzji, która nie została wykonana. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji w jej części bezprzedmiotowej pozostawałoby w kolizji z interesem społecznym, gdyż stwarzałoby pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego. Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w interesie społecznym leży, aby w trwałym zarządzie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie pozostawały zbędne grunty, niewykorzystywane w takim celu, w jakim zostały przejęte w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sprzeczne z interesem społecznym byłoby bowiem ponoszenie przez państwo kosztów w zakresie niezbędnego utrzymania takich nieruchomości, które stały się zbędne na cele realizacji inwestycji drogowej. Co więcej, w interesie społecznym jest także, aby pozbawienie przez państwo obywatela prawa własności (w tym wypadku nieruchomości) stanowiło wyjątek i mogło być dokonywane na podstawie ważnej przyczyny prawnej (causa), jaką jest przepis rangi ustawowej. Skoro więc, zdaniem Sądu, "zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, obywatel może być pozbawiony własności nieruchomości wyłącznie jeżeli jest ona (lub są one) niezbędna dla realizacji inwestycji drogowej zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i treścią decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, jak również jest w tej decyzji ujęta, to w wypadku zmiany projektu lub nieistotnego od niego odstępstwa, z którego wynika, że nieruchomość ta nie będzie wykorzystana pod inwestycję drogową, ustaje przyczyna prawna odjęcia prawa własności". Zgodnie zaś z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, pozbawienie przez państwo obywatela własności nie na cel publiczny byłoby niezgodne z prawem.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 162 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez "doprowadzenie do stanu prawnego, w którym obywatel został wywłaszczony przez okres kilku lat ze swojej własności, nieruchomość była wykorzystana przez Państwo do realizacji swoich celów (budowy drogi), a następnie zwrócona bez prawnej możliwości otrzymania jakiegokolwiek odszkodowania" oraz art. 190 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r., gdyż została ona w całości wykonana. Zdaniem skarżącego, zrealizowanie tej decyzji należy rozumieć w kontekście przejścia prawa własności wywłaszczonych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Okoliczność niezrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomości przejętej w wyniku wywłaszczenia uprawnia byłego właściciela do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w odrębnym postępowaniu i na podstawie ściśle określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasad. Skarżący wskazał przy tym, że zgodnie z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego względu – zdaniem skarżącego - argumentacja o bezprzedmiotowości decyzji w części dotyczącej działek, na których nie zrealizowano inwestycji drogowej, pozostaje bez znaczenia dla oceny przesłanki bezprzedmiotowości decyzji wywłaszczeniowej, określonej w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skarżący stwierdził także, że o bezprzedmiotowości decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. nie może być mowy również dlatego, że decyzja ta "została w całości skonsumowana", gdyż inwestycja – droga [...] – została w całości zrealizowana, odebrana i ma pozwolenie na użytkowanie. Skarżącemu zaś nie zostało wypłacone za przejęte działki odszkodowanie. Stwierdził, że w państwie prawa nie może dojść do sytuacji, w której "Państwo w majestacie prawa może bez odszkodowania przejąć na własność grunty, wykorzystać je do swoich celów a następnie zwrócić". Narusza to art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż strona zostaje pozbawiona własności na okres kilku lat bez jakiegokolwiek odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zaznaczono, że decyzja wydana na podstawie art. 162 k.p.a. wywołuje skutki ex nunc. Brak ten jest o tyle istotny – zdaniem skarżącego – że po pierwsze, nie rozstrzygnięto o tym, kto ponosi skutki wygaszenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej podziału nieruchomości, w zakresie kosztów związanych ze zmianą wpisów w księdze wieczystej, kosztów geodety (nowych znaków granicznych), kosztów zmian map katastralnych, a po drugie, oznacza, że za okres pozbawienia własności spornych działek skarżącemu nie będzie przysługiwało odszkodowanie.

Ponadto skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucił, że został naruszony art. 11f ust. 7 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, twierdząc, że o decyzji o wygaśnięciu decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. nie zawiadomiono stron w sposób określony w art. 11f ust. 3 – 5 powołanej ustawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, a nadto wniósł o przedstawienie składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego sprowadzającego się do pytań czy "możliwe jest stwierdzenie wygaśnięcia w części decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sytuacji kiedy inwestycja została zakończona a droga oddana do użytku zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia" oraz czy "stwierdzenie wygaśnięcia w całości lub w części decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sytuacji kiedy inwestycja została zakończona ma skutek ex tunc czy ex nunc".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, gdyż poza wskazaną w jej uzasadnieniu kwestią dotyczącą art. 11f ust. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), ogranicza się do tezy, według której decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2011 r., w części dotyczącej działek skarżącego, nie jest bezprzedmiotowa. W związku z tym wskazać należy, że w tym zakresie podstawy skargi kasacyjnej są sprzeczne z wykładnią prawa dokonaną w rozpoznawanej sprawie przez NSA w wyroku z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1913/16. W tym wyroku bowiem Sąd drugiej instancji wyraźnie przyjął wykładnię art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., polegającą na uznaniu, że niezależnie od kwestii odszkodowania bezprzedmiotowość decyzji o realizacji inwestycji z zakresu dróg publicznych może wynikać z tego, iż inwestor zrezygnował z realizacji przyznanego mu uprawnienia i w związku z tym stwierdził, że "zaistniała bezprzedmiotowość decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. w części w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.". W rozpoznawanej sprawie ma zatem zastosowanie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), w którym stanowi się, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tej przyczyny podstawy kasacyjne, w których skarżący twierdzi, że decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. nie była bezprzedmiotowa i w związku z tym nie można było stwierdzić jej wygaśnięcia w części, nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej. NSA rozpoznający sprawę nie jest też uprawniony do oceny argumentów podnoszonych na wsparcie tej niedopuszczalnej podstawy kasacyjnej, mianowicie wątpliwości związanych z rozliczeniem okresu, w którym skarżący nie był właścicielem nieruchomości i poniesionych z tego powodu szkód. Niezależnie od tego, czy te argumenty zostałyby uznane za przekonujące i tak nie mogłoby to stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż równałoby się to popadnięciem w sprzeczność z wykładnią przyjętą przez NSA w tej sprawie.

Z tych samych względów nie były istotne kwestie podniesione w skardze kasacyjnej w formie wniosku o przedstawienie zagadnień powiększonemu składowi NSA, co powoduje, że wnioski te nie mogły być uwzględnione.

Zauważyć także należy, że skarżący nie podniósł żadnych zarzutów odnośnie do tego, co w związku z wyrokiem NSA z 9 listopada 2016 r. było przedmiotem rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, mianowicie odnośnie do kwestii wystąpienia pozostałych poza bezprzedmiotowością decyzji przesłanek zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli tego, czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Zatem ta zasadnicza i w istocie jedyna podstawa wyroku Sądu pierwszej instancji jest poza kontrolą NSA w rozpoznawanej sprawie. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co rozumie się przede wszystkim w ten sposób, że rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych przez przytoczone podstawy kasacyjne. Skoro zaś żadna z przytoczonych podstaw nie dotyczy tego, czy Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. przemawiał interes społeczny, to NSA nie jest uprawniony tej kwestii rozważać.

Odnosząc się do zarzutu przytoczonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia art. 11f ust. 7 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stwierdzić należy, że nie jest on zasadny, gdyż skarżącemu oraz inwestorowi decyzje organów obu instancji zostały doręczone.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się o usprawiedliwione podstawy i w związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., podlega oddaleniu.