Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 472/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 217 par. 1, art. 218 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 2 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność i prawomocność aktu własności ziemi 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej T. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z [...] r., nr [...], , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 217 § 1 i § 2 pkt 2, art. 218, art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z [...]r., znak: [...], o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność i prawomocność aktu własności ziemi z [...] r., wydanego przez Naczelnika Powiatu w Ł.

Kolegium wyjaśniło, że ww. postanowieniem, po rozpatrzeniu wniosku T. S., organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność i prawomocność aktu własności ziemi z [...] r., nr [...], wydanego przez Naczelnika Powiatu w Ł., stwierdzającego, że H. P. i jego żona J. P. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości o powierzchni 0,08 ha, położonej w L., powiecie [...], oznaczonej jako działka nr 394 pod poz. [...] jednostki rejestrowej wsi L. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w celu wydania żądanego zaświadczenia przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zwracając się w tej sprawie do Archiwum Państwowego w Ł. i [...] Ośrodka Geodezji, jednakże po analizie otrzymanych dokumentów nie może potwierdzić, iż nie zostało wniesione odwołanie od wskazanego wyżej aktu własności ziemi i stał się on ostateczny.

W zażaleniu na powyższe postanowienie organu I instancji pełnomocnik T. S. zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez dowolne przyjęcie, że ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego nie wynika, że nie zostało wniesione odwołanie od przedmiotowego aktu własności ziemi;

- art. 218 k.p.a. przez odmowę wydania zaświadczenia stwierdzającego, że akt ten jest ostateczny, w sytuacji gdy w oparciu o prowadzone przez jednostki Urzędu Miasta Ł. ewidencje, rejestry i posiadane dane ustalenie tego stanu jest możliwe.

Na tej podstawie odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że niniejsza sprawa podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów k.p.a. regulujących wydawanie zaświadczeń, który to tryb postępowania znajduje zastosowanie w odniesieniu do stwierdzania ostateczności lub prawomocności aktów własności ziemi, czyli decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) – zwanej dalej: "u.u.w.g.r.".

Odwołując się do treści art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. Kolegium ustaliło, że H. S. ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu wskazanych we wniosku okoliczności, gdyż: a) jest spadkobierczynią H. P., na rzecz którego wydano akt własności ziemi z [...]r., nr [...], co wynika z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt [...]; b) zaświadczenie, o które się ubiega, ma posłużyć jako dowód potwierdzający tytuł własności do nieruchomości objętej tym aktem, przy uwzględnieniu wcześniejszego oddalenia wniosku o założenie księgi wieczystej i wpis prawa własności na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. z 14 maja 2009 r., nr [...], z uwagi na niezłożenie wymaganego dokumentu - ostatecznego aktu własności ziemi.

Dalej organ II instancji, w oparciu o treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. stwierdził, że na Prezydencie Miasta Ł. nie ciążył obowiązek prowadzenia jakichkolwiek ewidencji czy rejestrów dotyczących aktów własności ziemi wydawanych w przeszłości na podstawie przepisów u.u.w.g.r. Co więcej, kompetencje tego organu nigdy nie obejmowały wydawania tych decyzji. W myśl art. 12 ust. 1 u.u.w.g.r. akty własności ziemi były wydawane przez właściwe do spraw rolnych organy prezydiów powiatowych rad narodowych, natomiast z mocy art. 12 ust. 4 u.u.w.g.r. od decyzji organu do spraw rolnych przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia, której decyzja była ostateczna (oczywiście ostateczny mógł się stać także sam akt własności ziemi - w przypadku niezłożenia odwołania w ustawowym terminie). Co istotne, obydwa organy wskazane powyżej uległy likwidacji i od dawna nie funkcjonują w systemie organów administracji publicznej. Ponadto z dniem 6 kwietnia 1982 r., w którym przestała obowiązywać u.u.w.g.r., definitywnie odpadła podstawa prawna do wydawania aktów własności ziemi, a kompetencje ww. organów nie przeszły na inne organy administracji (w szczególności brak jest powiązania, np. ustrojowego czy funkcjonalnego, pomiędzy organami właściwymi w przedmiocie aktów własności ziemi a wójtami, burmistrzami albo prezydentami miasta).

Reasumując, zdaniem organu odwoławczego, nie ma uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że w posiadaniu Prezydenta Miasta Ł. powinny znajdować się dane pozwalające na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez T. S.

Kolegium dodało, że w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta Ł. skorzystał z ustawowego upoważnienia do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjął próbę uzyskania potrzebnych danych, występując ze stosownym zapytaniem do Archiwum Państwowego w Ł. W wyniku tych czynności zostały mu przekazane poświadczone reprodukcje wszystkich dokumentów źródłowych dotyczących gruntów i osób wymienionych w akcie własności ziemi z [...] r., nr [...], będących w posiadaniu tej jednostki. W ocenie Kolegium zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w tej sprawie przez organ pierwszej instancji odpowiada "koniecznemu zakresowi", o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Innymi słowy, nie można zasadnie uznać, że powinien on dokonać jakichś dodatkowych czynności wyjaśniających w celu rozpatrzenia złożonego do niego wniosku o wydanie zaświadczenia.

Organ II instancji powołał się na utrwalony pogląd doktryny i judykatury, zgodnie z którym choć wydanie zaświadczenia przez organ administracji publicznej może być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, to jego zakres zależy nie tylko od żądania podmiotu zainteresowanego uzyskaniem zaświadczenia, ale także od możliwości spełnienia tego żądania przez organ. Użyty w art. 218 § 2 k.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie" wskazuje na ograniczenie postępowania dowodowego w stosunku do ram określonych w art. 75-86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające może zatem polegać na ustaleniu faktów wynikających z dostępnych organowi dokumentów. Postępowanie wyjaśniające ogranicza się jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Oznacza to, że strona nie może domagać się w tym trybie stwierdzenia faktów lub stanu prawnego, jeżeli objęta żądaniem treść nie wynika niejako wprost z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Organ odwoławczy podkreślił, że w następstwie pozytywnego dla strony rozpatrzenia żądania organ administracji publicznej wydaje po prostu zaświadczenie o żądanej treści (art. 217 § 1 k.p.a.), natomiast w razie stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia żądania stosuje się art. 219 k.p.a., który stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Kolegium uznało, że stanowisko organu I instancji jest w pełni uzasadnione w świetle zebranych danych, gdyż nie dają one podstaw do urzędowego potwierdzenia okoliczności wskazanych we wniosku o wydanie zaświadczenia. W aktach sprawy przekazanych organowi odwoławczemu znajdują się poświadczone kopie czterech różnych egzemplarzy aktu własności ziemi z [...] r. nr [...] (trzy zostały przesłane organowi pierwszej instancji przez Archiwum Państwowe w Ł., a jedną załączono do wniosku). Co istotne, żaden z tych odpisów nie zawiera urzędowej adnotacji wskazującej na ostateczność czy prawomocność ww. aktu własności ziemi. Także z innych archiwalnych dokumentów nie wynika, że decyzja ta stała się ostateczna; co więcej, na ich podstawie nie można nawet jednoznacznie stwierdzić, czy została w ogóle doręczona stronom – osobom wymienionym w niej jako właściciele nieruchomości. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika T. S. brak pośród dokumentów udostępnionych przez Archiwum Państwowe w Ł. odwołania od przedmiotowego aktu własności ziemi i decyzji wydanej przez organ drugiej instancji nie stanowi dowodu na niewniesienie takiego odwołania i niewydanie takiej decyzji, a w konsekwencji na ostateczność i prawomocność aktu własności ziemi. Nie ma żadnych racjonalnych powodów, by zakładać, że wskutek działań Prezydenta Miasta Ł. udało się odnaleźć i odtworzyć kompletne akta postępowania, w ramach którego Naczelnik Powiatu w Ł. wydał akt własności ziemi z [...] r. nr [...] (świadczy o tym choćby wzmiankowany brak dowodu jego doręczenia stronom).

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ II instancji podkreślił, że jeżeli kwestia objęta żądaniem wydania zaświadczenia budzi wątpliwości, to organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenie nie może bowiem rozstrzygać żadnych kwestii spornych, powinno być oparte na dokumentach, a to, co ma potwierdzać, musi być oczywiste i wynikać w sposób bezsporny z tych dokumentów.

Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła T. S., zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego nie wynika, że w rozpatrywanej sprawie nie zostało wniesione odwołanie, a także że przedmiotowy akt własności ziemi nie został doręczony stronom z uwagi na brak w aktach postępowania zwrotnych potwierdzeń odbioru dokumentu;

2. art. 7 w zw. z art. 218 § 1 i § 2 k.p.a poprzez odmowę wydania zaświadczenia stwierdzającego, że akt własności ziemi z [...] roku, którego dotyczy przedmiotowy wniosek jest ostateczny, w sytuacji gdy w oparciu o prowadzone przez jednostki Urzędu Miasta Ł. oraz Archiwum Państwowe w Ł. ewidencje, rejestry i posiadane przez te podmioty dane ustalenie tego stanu jest możliwe.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że organ w sposób całkowicie dowolny przyjął, że zgromadzone w toku postępowania dowody nie pozwalają stwierdzić ostateczności aktu własności ziemi wydanego [...] roku. W dokumentach przesłanych przez Archiwum Państwowe w Ł. nie ma bowiem żadnego dokumentu, który wskazywałby na zaskarżenie przedmiotowego orzeczenia czy jakąkolwiek inną próbę jego wzruszenia. Istotnie, w aktach postępowania nie znajduje się akt własności, w którego treści zawarto stwierdzenie jego ostateczności czy prawomocności. Jednakże jego istnienie czyniłoby wszczęcie niniejszego postępowania niezasadnym i bezcelowym. Nie można natomiast twierdzić, jak czynią to organy obu instancji, że jest to podstawa do odmowy wydania zaświadczenia. Przedmiotem postępowania zainicjowanego wnioskiem z 10 października 2017 roku jest wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że akt ten nie został w sposób skuteczny zaskarżony oraz że jego zaskarżenie nie jest obecnie możliwe. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wyłącza ustalenia, że odwołania nie wniesiono. Organ nie wskazał w uzasadnieniu, jakie dowody przemawiają za odmową wydania przedmiotowego zaświadczenia, ani jakie okoliczności mogą uzasadniać twierdzenie, że przedmiotowy akt własności ostateczny nie jest. Naruszył zatem przepisy k.p.a. dokonując błędnej i niepełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 218 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że od daty wydania przedmiotowego aktu na rzecz H. P. i jego małżonki upłynęły 44 lata. Zgromadzony materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że w tym terminie akt został w jakikolwiek sposób wzruszony (brak jest w aktach jakiegokolwiek dokumentu stwierdzającego choćby podjęcie próby takiego działania). Ponadto w aktach postępowania znajdują się egzemplarze aktu własności ziemi pochodzące z Archiwum Państwowego w Ł. oraz odpis oryginał aktu, który jest w posiadaniu wnioskodawczyni. Na odwrocie tego dokumentu znajduje się adnotacja, z której wprost wynika, że odpis aktu własności otrzymał H. P. (stąd znalazł się w posiadaniu T. S.), a także Ewidencja gruntów i Biuro Notarialne. Nie istnieją żadne okoliczności przemawiające za tym, że nie doszło do wykonania tej czynności, skoro H. P. swój egzemplarz aktu otrzymał. Przy tym, organy obu instancji zupełnie pomijają treść tej adnotacji.

Pełnomocnik skarżącej wskazał, że problematyka wpływu doręczenia aktu własności ziemi na postępowanie zaświadczeniowe była przedmiotem zainteresowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W wyroku z 13 stycznia 2016 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Łd 884/16, przyjęto że organy administracji nie mogą powoływać się na brak zwrotnych poświadczeń odbioru aktu własności ziemi oraz braku na nim klauzuli ostateczności w sytuacji, gdy bezspornym jest, iż tenże Akt został wydany, a z zamieszczonej na nim adnotacji wynika, że został on wysłany do stron. Przedmiotem ewentualnych ustaleń mogło być to, czy akt został zaskarżony. W powołanej sprawie sąd podzielił argumentację skarżącego uznając, że brak zwrotnych potwierdzeń odbioru nie uzasadnia odmowy wydania zaświadczenia.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, w realiach niniejszej sprawy należy również podkreślić, że organy nie podjęły próby uzyskania informacji na temat postępowania odwoławczego, które mogło toczyć się przed właściwymi do spraw rolnych organami prezydium rady narodowej, co mogło umożliwić ustalenie czy akt istotnie nie został zaskarżony. Niewszczęcie postępowania odwoławczego oznaczałoby prawomocność aktu.

Pełnomocnik skarżącej dodał, że w Ewidencji Gruntów ujawnione jest posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez T. S., G. P. oraz J. P., tj. spadkobierców H. P. Jest to dodatkowa okoliczność potwierdzająca fakt, że nie doszło do wzruszenia przedmiotowego aktu własności. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250, ze zm.) ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowi podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów. Organy całkowicie pominęły w swoich rozstrzygnięciach aspekt ujawnienia w Ewidencji Gruntów wnioskodawczyni jako osoby władającej nieruchomością oraz podstawy dokonania tego wpisu. Podobnie, organ I instancji chcąc ustalić czy istotnie nie doszło do doręczenia tego aktu winien skierować zapytanie także do stosownej jednostki archiwalnej, w której znajdują się akta dawnego Biura Notarialnego, do którego akt ten także miał zostać przesłany, czego jednak nie uczynił.

Pełnomocnik skarżącej podniósł nadto, że organy obu instancji pominęły fakt, że w niniejszej sprawie od daty wydania Aktu własności upłynęły 44 lata, zaś organy właściwe do stwierdzenia prawomocności aktu nie istnieją. Przez tak długi okres stan prawny nieruchomości jak i posiadanie jej przez następców prawnych H. P. nie były kwestionowane. Zarówno w dokumentacji, która została przesłana przez Archiwum Państwowe w Ł. jak i aktach Ewidencji Gruntów nie znajdują się jakiekolwiek ślady po próbie wzruszenia tego aktu.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że zgodnie z ugruntowaną wykładnią przepisów k.p.a. regulujących wydawanie zaświadczeń, organ winien mieć pewność stanu prawnego, wynikającą z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. SKO raz jeszcze podkreśliło ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego, powiązanego z danymi posiadanymi przez organ. W ocenie Kolegium nie ma żadnych podstaw do odstąpienia od utrwalonego sposobu interpretacji przepisów działu VII k.p.a. w odniesieniu do kwestii urzędowego potwierdzania ostateczności lub prawomocności aktów własności ziemi, tym bardziej, że w takim przypadku wydanie zaświadczenia:

- rodzi doniosłe skutki w zakresie prawa materialnego (w istocie stanowi dowód na przysługiwanie danej osobie lub osobom prawa własności nieruchomości);

- wiąże się z oceną stanów faktycznych i prawnych zaistniałych kilkadziesiąt lat temu;

- ma być dokonywane w oparciu o archiwalne materiały, których kompletność budzi uzasadnione wątpliwości, co więcej - przez obecnie działające organy administracji publicznej, które nigdy nie wydawały aktów własności ziemi, nie prowadzą żadnych ewidencji lub rejestrów z nimi związanych ani co do zasady nie posiadają z urzędu żadnych danych, które mogłyby stanowić podstawę do ustalenia ostateczności lub prawomocności tych decyzji;

- stanowi niczym nieuzasadnione przerzucenie na organ administracji publicznej odpowiedzialności za zaniedbania, jakich dopuściły się same osoby uprawnione (adresaci aktów własności ziemi oraz ich następcy prawni), zwlekając tak długo z uporządkowaniem spraw własnościowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej inne, niż akty prawa miejscowego ( art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -j.t. Dz.U.20171369 ze zm.) - przywoływanej dalej w jako "p.p.s.a.".

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). W przypadku braku powyższych przesłanek sąd skargę oddala.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia postanowienia, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Organy prowadziły postępowanie w trybie art. 217 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Powyższe oznacza, że organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia dotyczącego danych wynikających z prowadzonego przez siebie wykazu, czy rejestru. Odmowa wydania zaświadczenia, w przypadku określonym w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego w jego uzyskaniu. Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić także, zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tym samym postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób:

1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana;

2) przez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle, choćby z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania lub braku interesu prawnego wnioskodawcy;

3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Organy odmówiły wydania zaświadczenia, iż ostateczny i prawomocny jest akt własności ziemi z dnia 6 stycznia 1974 roku, wydany przez Naczelnika Powiatu w Ł., stwierdzający nabycie z mocy prawa przez małżonków H. i J. P. własności nieruchomości o powierzchni 0,08 ha, oznaczonej jako działka nr 394 w L. pow.[...].

Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty i argumenty są trafne. Przede wszystkim nie ma racji pełnomocnik skarżącej, iż dowodem potwierdzającym zasadność żądania jest wpis w ewidencji nieruchomości. Przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych określały, że dopiero ostateczna decyzja – akt własności ziemi – była podstawą do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej i ewidencji gruntów (art. 15). Jednakże z załączonego wypisu ewidencji gruntów wynika jedynie, że skarżąca, jej matka i siostra zostały w niej ujawnione jako samoistni posiadacze na podstawie nieustalonego władania, a prawo własności jest nieustalone. Z takiej treści informacji w ewidencji gruntów nie sposób wyprowadzić domniemania, że dane w ewidencji gruntów zostały ujawnione na podstawie ostatecznej decyzji – aktu własności ziemi. Tak więc jest to sytuacja odmienna od tej, która miała miejsce w powoływanej przez stronę skarżącą sprawie o sygnaturze II SA/Łd884/15 i II SA/Łd 747/16 gdzie strony dysponowały wpisem w ewidencji gruntów, że są właścicielami nieruchomości.

Pełnomocnik skarżącej powoływał się też na adnotację o wysłaniu aktu własności, zawartą na jednym z egzemplarzy dokumentu. Na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 roku okazało się jednak, że chodzi o adnotację, kto otrzymuje odpis dokumentu. Zatem jest to jedynie wskazanie osób, którym akt należy doręczyć, nie zaś dowód wysłania. W tym sensie wniosek pełnomocnika skarżącej jest zbyt daleko idący. Niemniej jednak teść tej adnotacji w połączeniu z bezspornym faktem, że osoba, do której akt własności był skierowany akt takowy posiadała, daje podstawy do wniosku a co najmniej domniemania, iż akt został wysłany zgodnie z adnotacją. Brak dokumentów poświadczających wysłanie aktu wszystkim podmiotom wskazanym na jego odwrocie, tj zwrotnych poświadczeń odbioru nie dowodzi, że akty taki nie zostały doręczone. Zwłaszcza, że organ nie podjął próby wyjaśnienia, w jaki sposób doręczano wówczas dokumenty urzędowe. Tak więc ostatecznie trafnie strona skarżąca wskazuje, że brak podstaw do przyjęcia, że aktu własności nie wysłano zgodnie z adnotacją na jego odwrocie.

Nie powinna też organom umykać z pola widzenia istotna w ocenie sądu okoliczność, że był on wysłany jedynie do podmiotów, które racjonalnie rzecz ujmując, nie były zainteresowane wniesieniem odwołania od decyzji Naczelnika Powiatu. Powyższe przesłanki również przemawiają za tezą, że brak dowodów złożenia odwołania daje podstawę do wniosku, iż go nie złożono, skoro uczestnikami postępowania były jedynie podmioty albo zainteresowane uzyskaniem własności nieruchomości jak ojciec skarżącej, albo podmioty, dla których fakt ten był prawnie obojętny – jak PBN czy biuro ewidencji nieruchomości.

Należy też zauważyć, że w treści aktu zawarto informację, że akt własności ziemi, od którego nie złożono odwołania jest ostateczny i stanowi podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej raz w ewidencji gruntów. W ocenie sądu z faktu, że w odnalezionej dokumentacji brak dowodów potwierdzających złożenie odwołania bliżej do wniosku, że takowego odwołania nikt nie wniósł, a zatem do przyjęcia iż jest on ostateczny, niż do domniemania, że odwołanie było. Zwłaszcza w sytuacji, gdy jak podniesiono wcześniej, uczestnicy postępowania zakończonego wydaniem aktu nie mieli interesu prawnego, aby kwestionować nadanie ziemi H. P. i jego małżonce.

Poza tym wydaje się, że skoro organ odwoławczy tak dużą wagę przywiązuje do wyjaśnienia kwestii odwołania, to dla rozwiania wszelkich wątpliwości w tej kwestii organ I instancji winien rozważyć zwrócenie się do archiwum z prośbą o zbadanie również akt Wojewódzkiej Komisji Uwłaszczeniowej, która była organem odwoławczym w sprawach nadania aktu własności ziemi. Należałoby też ewentualnie rozważyć zwrócenie się do sądu powszechnego o zbadanie, czy kiedykolwiek było prowadzone postępowanie w przedmiocie własności nieruchomości (gdyż takowe przewidywały przepisy ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych – art. 14).

W ocenie sądu pomimo, iż organ I instancji podjął działania zmierzające do wyjaśnienia spornej prawomocności aktu własności ziemi, to nie były to jednak działania pozwalające przyjąć, iż uczyniono już wszystko, żeby wyjaśnić kwestię prawomocności aktu, na co sad zwrócił już uwagę we wcześniejszej części rozważań.

Dodatkowo - skoro z adnotacji na akcie własności wynika, że akt ten otrzymuje organ prowadzący ewidencję gruntów, warto wyjaśnić, czy organ te dokonywał wpisów z urzędu czy na podstawie wniosków. Wydaje się również pomocne prześledzenie, kiedy ewidencja dla tej nieruchomości została założona i jakich wpisów dokonywano w niej na przestrzeni lat. To mogłoby pozwolić na wyjaśnienie przyczyn adnotacji o nieustalonym władaniu nieruchomością przez spadkobierczynie właściciela i przyczynić się do wyjaśnienia podstawowego zagadnienia, jakim jest ostateczność aktu własności ziemi. Być może adresatem tych pytań jest [...] Biuro Geodezji.

W ocenie sądu wskazane wyżej uzupełnienie postępowania wyjaśniającego nie przekracza ram postępowania, zakreślonych w art.218 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że przed wydaniem zaświadczenia (w trybie art. 217 § 1 k.p.a.) organ może przeprowadzić postepowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie. Rzeczywiście, jak słusznie wskazuje Kolegium, w orzecznictwie podkreśla się ograniczony zasięg tego postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia z uwagi na fakt, że organ ogranicza się do badania danych w posiadanych rejestrach, ewidencjach czy innego rodzaju zbiorach. Konieczny zakres ma pozwolić organowi na urzędowe potwierdzenie stanu prawnego czy zgodności ze stanem faktycznym zapisów znajdujących się w posiadanych dokumentach (tak NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2017 roku w sprawie I OSK 2593/15, LEX nr 2338419, w wyroku z dnia 25 maja 2017roku w sprawie I OSK 2826/16, LEX nr 2345798). Skoro jednak organ uznał za zasadne archiwalne prześledzenie historii aktu własności w celu wykluczenia wszczęcia procedury odwoławczej, to winien tę kwestię wyjaśnić konsekwentnie, a więc także badając ewentualne ślady odwołania w archiwach ówczesnego organu odwoławczego.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Łodzi z dnia 13 stycznia 2016 roku w sprawie II SA/Łd 884/15, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nie powinno dochodzić do sytuacji, w której nie da się ustalić, czy wydana przez uprawniony organ decyzja administracyjna jest ostateczna. Nawet uwzględniając ograniczony zakres postępowania wyrażony w dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a. należy dążyć do takiego skompletowania akt, materiału dowodowego, który powoli na wyczerpujące wyjaśnienie niezbędnych okoliczności oraz na dogłębną, wszechstronną ocenę zasadności wniosku. Każdorazowo należy mieć na względzie specyfikę danej sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaś chodzi o stwierdzenie ostateczności decyzji sprzed ponad 40. lat. Od tego czasu zmieniały się organy, które dysponowały aktami sprawy. Wbrew zarzutom SKO to nie tylko zaniedbania ze strony właściciela nieruchomości, a więc adresata aktu własności są przyczyną braku adnotacji o ostateczności decyzji. Właścicielowi można uczynić zarzut, że nie zadbał o wpis w księdze wieczystej czy w ewidencji gruntów. Natomiast niezależnie od powyższego zaniechania to obowiązkiem organów było właściwe prowadzenie akt i ich archiwizowanie, załączanie dokumentacji poświadczającej wysłanie dokumentów, czynienie stosownych adnotacji, np. czy wpłynęło odwołanie, czy decyzja /akt są ostateczne.

Reasumując, w ocenie sądu dopiero wskazane wcześniej uzupełnienie postępowania wyjaśniającego pozwoli na weryfikację wniosku, czy sporny akt ziemi jest aktem prawomocnym. Należy też pamiętać o zawartym w spornym akcie własności zapisie, iż niezłożenie odwołania czyni akt ostatecznym. Raz jeszcze sąd pragnie podkreślić, że brak dowodu doręczenia decyzji wszystkim uczestnikom, gdy otrzymał go główny zainteresowany oraz brak jakichkolwiek śladów odwołania to za mało, aby stwierdzić, że akt własności nie jest ostateczny, rozważenia wymaga, czy w takiej sytuacji rzeczywiście istnieją przeszkody do stwierdzenia jego prawomocności i ostateczności.

Trafne okazały się zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przy tym uzasadnienie postanowienia organu I instancji dodatkowo nie spełnia wymogów art.107 § 3 k.p.a.. Nie zwiera żadnych ustaleń faktycznych ani też oceny zebranego materiału dowodowego, nie sposób za takową uznać arbitralnego stwierdzenia, że zebrane dowody nie dają podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści.

Słusznie też pełnomocnik skarżącej zauważa, że niezasadne jest stanowisko organu odwoławczego, iż brak dowodów na złożenie odwołania nie pozwala na stwierdzenie ostateczności aktu. Do takiego wniosku sprowadza się uzasadnienie odmowy stwierdzenia ostateczności aktu własności. Tymczasem wniosek taki uznać należy co najmniej za przedwczesny, nie przeanalizowano bowiem wszystkich okoliczności sprawy, nie zgromadzono w sposób należyty materiału dowodowego. Organy nie wyczerpały wszystkich możliwości ustalenia, czy sporny akt ziemi z [...] roku jest ostateczny.

Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art.205 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uzupełnią postepowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym w niniejszych rozważaniach.

A.B.