Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 171/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 126 poz 1384
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Ś. - Ś. Ośrodka Sportu i Rekreacji na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania stronie skarżącej nieudostępnienia do kąpieli niecki basenu kąpielowego w Ś. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Ś. Ośrodka Sportu i Rekreacji w Ś., od decyzji Nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. z dnia [...] znak [...], nakazującej stronie nieudostępnienie do kąpieli niecki basenu kąpielowego w Ś. przy ul. R. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że organ I instancji po rozpatrzeniu sprawozdania nr [...] z badania próbki wody pobranej dnia [...] z niecki basenu kąpielowego w Ś., ul. R. [...], w którym stwierdzono na dopływie do niecki basenu obecność 35 bakterii gronkowców koagulazo-dodatnich (Staphylococcus aureus) w 100 ml wody, uznał, że dalsze korzystanie z basenu stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia użytkowników. Z uwagi na to organ I instancji wydał decyzję z dnia [...], powołując się na art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz na art. 104 Kpa.

Strona odwołała się od decyzji organu I instancji podnosząc, że zgodnie z art. 107 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jednym z elementów decyzji w postępowaniu administracyjnym jest przytoczenie podstawy prawnej. W decyzji I instancji brak jest natomiast podstawy prawnej. Nie podano też normy czystości wody, którą przekroczono w niecce basenu, a samo podanie ilości bakterii w pewnej ilości wody nie może być podstawą decyzji o zamknięciu basenu kąpielowego.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. rozpatrując odwołanie stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera jedynie powołanie przepisów prawa procesowego, bez przepisów prawa materialnego. Równoczesne powołanie ust. 1 i 2 art. 27 cytowanej ustawy o PIS zawiera natomiast sprzeczność. W sprawie zachodzą bowiem podstawy do powołania jedynie art. 27 ust. 2 tej ustawy. Ponadto należało też - celem pouczenia strony - powołać art. 27 ust. 2 dotyczący natychmiastowej wykonalności decyzji. Organ II instancji stwierdził jednak, że wskazane nieprawidłowości nie mają wpływu na zasadność nałożonego decyzją obowiązku, gdyż organ I instancji działał w celu ochrony zdrowia ludzkiego. Organ wyjaśnił, że bakterie patogenne, do których należą gronkowce znajdujące się na skórze i błonach śluzowych nosa i gardła osób kąpiących się w basenach kąpielowych czy pływalniach, stwarzają duże możliwości zakażeń, które są przyczyną takich chorób, jak: anginy, nieżyty nosa i gardła, zapalenia uszu oraz stany zapalne skóry. Toksyny gronkowców wywołują też ciężkie zatrucia pokarmowe. Organ II instancji przyznał, że prawo nie określa obowiązującej normy dotyczącej jakości wody w basenach kąpielowych. W rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 września 2000 r. w sprawie warunków, jakim powinna odpowiadać woda do picia i na potrzeby gospodarcze, woda w kąpieliskach, oraz zasad sprawowania kontroli jakości wody przez organy Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 82, poz. 937), obowiązującym jeszcze do listopada 2002 r., najwyższa dopuszczalna liczba stwierdzonych podczas kontroli gronkowców koagulazo-dodatnich w wodzie pływalni wynosiła 2 w 100 ml wody. Organ uznał, że nieobowiązująca już norma może jednak stanowić wytyczną dla zobrazowania skali zagrożenia w związku z pojawieniem się zanieczyszczenia wody tymi bakteriami, a w rozpatrywanej sprawie norma ta została przekroczona ponad 15 krotnie.

Organ II instancji podniósł, że pomimo braku dopuszczalnej normy ilościowej dla gronkowców koagulazo-dodatnich z rodzaju Staphylococcus aureus, wymienia się jednak te bakterie w wykazie biologicznych czynników chorobotwórczych - stanowiącym załącznik nr 2 do Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. Nr 126, poz. 1384 z późn. zm.). Jako czynniki wywołujące zachorowania na choroby zakaźne, bakterie te nie powinny być zatem obecne w wodzie basenowej, zwłaszcza w tak dużej liczbie, jaką stwierdzono podczas kontroli. Biorąc powyższe pod uwagę organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Gmina Miejska Ś. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie jej nieważności. W skardze opisano stwierdzone przez organ I instancji zanieczyszczenie niecki basenu kąpielowego. Gmina nie zgodziła się z rozstrzygnięciami podjętymi na podstawie ustalonego stanu faktycznego. Podniosła, że jednym z podstawowych elementów decyzji administracyjnej jest podstawa materialnoprawna oraz proceduralnoprawna, która daje organowi administracji kompetencję do jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej innych podmiotów prawa. Brak podstawy prawnej decyzji stanowi wadę o charakterze materialnoprawnym. Skarżąca zarzuciła, że sam organ II instancji stwierdził, że decyzja I instancji zawiera powołanie przepisów prawa procesowego, natomiast nie powołuje prawa materialnego. Organ II instancji przyznał też, że brak jest prawnie obowiązującej normy określającej jakość wody w basenach kąpielowych. Wynika z tego, że organ II instancji przyznał, że podstawa prawna decyzji I instancji była niekompletna. Nie wskazano w niej obowiązujących przepisów ustalających dopuszczalne normy stwierdzonych w basenie bakterii gronkowców koagulazo-dodatnich. Mimo to organ uznał, że rozstrzygnięcie I instancji było zasadne, powołując się tylko na to, że bakterie te mogą powodować infekcje u ludzi.

Skarżący zarzucił, że organ II instancji zmienił podstawy prawne decyzji organu I instancji, powołując się na przepisy ustawy o chorobach zakaźnych i zakażeniach. Organ II instancji przyjął też, że skoro bakterie gronkowców koagulazo-dodatnich zostały umieszczone w wykazie biologicznych czynników chorobotwórczych, stanowiącym załącznik do tej ustawy, to zawsze wywołują choroby zakaźne. Zdaniem skarżącego organ II instancji zdaje się nie rozumieć pojęcia choroby zakaźnej, której definicja legalna jest zawarta w art. 2 pkt 2 powołanej ustawy. Według tego przepisu chorobą zakaźną jest choroba, która mogła być wywołana przez biologiczne czynniki chorobotwórcze, które mogą, choć nie muszą powodować tego typu choroby. Według skarżącego podkreślenia wymaga fakt, że cechą gronkowców koagulazo-dodatnich jest to, że mogą one powodować choroby, ale tylko u niektórych osób.

W tym stanie rzeczy skarżący stwierdził, że stanowisko organu I instancji ma cechy uzurpacji kompetencji polegające na ingerencji w sytuacjach, gdy brak jest wyraźnego upoważnienia ustawodawcy. Stanowi to naruszenie art. 6 kpa oraz ma odzwierciedlenie w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 156 kpa, taka decyzja obarczona jest istotną wadą prawną. Zatem jej dalszy byt prawny powinien ustać.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Powołał się na ustalony stan faktyczny sprawy oraz na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał rozważania na temat chorób zakaźnych zaczerpnięte z literatury fachowej co do klasyfikacji chorób zakaźnych oraz wyjaśniające mechanizm infekcji organizmu ludzkiego przez bakterie. Organ II instancji stwierdził, że brak normy dla zawartości gronkowców koagulazo-dodatnich w nieckach basenów kąpielowych nie stanowił przeszkody w podjęciu zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, gdyż zarzut skarżącego o istnieniu przesłani nieważności zaskarżonej decyzji nie ma podstawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowią przepisy art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.) w związku przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. Nr 126, poz.1384 ze zm.), a mianowicie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, odwołującym się do wykazu chorób zakaźnych i zakażeń, do których stosuje się przepisy ustawy, zawartym w załączniku nr 1 do ustawy oraz art. 3 ust. 2, odwołującym się do wykazu biologicznych czynników chorobotwórczych, do których stosuje się przepisy ustawy, zawartym w załączniku nr 2 do ustawy. Sąd stwierdza zatem, że bezzasadne są zarzuty skarżącego o braku podstawy materialnoprawnej do wydania zaskarżonej decyzji.

Nietrafne jest stanowisko skarżącego, że w sytuacji, gdy wydane na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz.1229 ze zm.) rozporządzenie ministra właściwego zdrowia z dnia 16 października 2002 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda w kąpieliskach (Dz. U. Nr 183, poz. 1530), wydane w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej oraz ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej, nie określa obowiązującej normy bakterii gronkowców w basenach kąpielowych, niemożliwe jest wydanie decyzji administracyjnych w rozpatrywanym zakresie, poza materią objętą rozporządzeniem. Z samego Załącznika nr 1 do rozporządzenia, Wymagania, jakim powinna odpowiadać woda w kąpieliskach (badania podstawowe), wynika, że nie zawiera on zamkniętego katalogu wymagań. Świadczy o tym sformułowanie badania podstawowe. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są zatem także właściwe do prowadzenia badań na okoliczność innych składników bakteriologicznych zawartych w basenach kąpielowych. W sytuacji, gdy organy te stwierdzą składniki, naruszające wymagania higieniczne i zdrowotne, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o PIS, powodujące bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, inspektor sanitarny nakazuje zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, postępując zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, a decyzje w takich sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Przepis art. 27 ust. 2 ustawy o PIS odsyła do przepisów określających sytuacje, w których nastąpiło naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych powodujących zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Kwestie te są uregulowane prawnie w przepisach powołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach, na którą zdaniem Sądu zasadnie powołują się organy orzekające. W wykazie chorób zakaźnych i zakażeń objętych tą ustawą, do których odsyła art. 3 ust. 1, wymienione są takie choroby, jak posocznica, zapalenia opon mózgowo-rdzeniowych, zapalenia płuc o etiologii zakaźnej, zatrucie jadem kiełbasianym, zatrucia pokarmowe, zimnica, żółta gorączka i inne wirusowe gorączki krwotoczne, które mogą być wywołane przez bakterie gronkowców (Staphylococcus aureus). W załączniku nr 2 do ustawy, do którego odsyła art. 3 ust. 2, zawierającym wykaz biologicznych czynników chorobotwórczych, wymienione są natomiast owe bakterie gronkowców (koagulazo-dodatnich), których obecność w liczbie 35 na 100 ml wody została niespornie stwierdzona podczas kontroli przeprowadzonej dnia [...] na dopływie do niecki basenu kąpielowego skarżącego. Niesporne jest także, w świetle wyżej powołanych przepisów ustawy o chorobach zakaźnych i zakażeniach, że są to bakterie chorobotwórcze.

Zarzut skarżącego co do zmiany przez organ II instancji podstawy prawnej decyzji organu I instancji jest bezzasadny. Organ II instancji sprecyzował bowiem tę podstawę przez powołanie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS oraz uzupełnił ją, powołując odpowiednie przepisy ustawy o chorobach zakaźnych i zakażeniach.

Wadliwe jest także rozumienie przez skarżącego wywodu na temat szkodliwości bakterii gronkowców koagulazo-dodatnich przedstawionego przez organ II instancji. Organ nie twierdził bowiem, że skoro bakterie gronkowców koagulazo-dodatnich zostały umieszczone w wykazie biologicznych czynników chorobotwórczych, stanowiącym załącznik do ustawy, to zawsze wywołują choroby zakaźne. Z powołanej przez skarżącego definicji legalnej chorób zakaźnych z art. 2 pkt 2 ustawy o chorobach zakaźnych i zakażeniach wynika, że chorobami zakaźnymi są choroby, które zostały wywołane przez drobnoustroje, ich toksyczne produkty, a także przez pasożyty lub inne biologiczne czynniki chorobotwórcze, które ze względu na charakter i sposób szerzenia się stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Artykuł 27 ust. 2 ustawy o PIS nie wymaga dla wydania decyzji o zamknięciu obiektu użyteczności publicznej, by nastąpiło zakażenie chorobą zakaźną. Dyspozycja tego przepisu jest spełniona, gdy naruszenie wymagań, o których mowa w art. 27 ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Wystarczy zatem samo spowodowanie bezpośredniego zagrożenia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji oraz z uzupełniających wywodów zawartych w odpowiedzi na skargę, taki stan spowodowania bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi na skutek naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych miał miejsce dnia 3 stycznia 2006 r., kiedy przeprowadzono kontrolę.

Sąd stwierdza słuszność oczywistego stanowiska skarżącego, że cechą gronkowców koagulazo-dodatnich jest to, że mogą one powodować choroby, ale tylko u niektórych osób. Już z doświadczenia życiowego wynika bowiem, że bakterie chorobotwórcze, nawet te najbardziej agresywne, nie powodują zakażenia u wszystkich osób, które się z nimi zetknęły, a tylko u niektórych z nich. O tym można się jednak przekonać dopiero w praktyce. Zadaniem organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest natomiast zapobieganie takim niebezpiecznym praktycznym sytuacjom bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi na skutek naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, w ramach kompetencji tych organów określonych w ustawie o PIS w szczególności w art. 1 pkt 5, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 2. Do właściwości organów PIS należy także stosowanie środków określonych między innymi w powołanym art. 27 ustawy o PIS, stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest uzasadniona i nie podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.