Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 80/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Czystość i porządek
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn - Południe w Olsztynie na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 28 czerwca 2017 r. nr XXXVII/641/17 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Olsztyn I. stwierdza nieważność § 1, § 5, § 10 ust. 1 i ust. 2 oraz § 13 ust. 2 załącznika zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy Olsztyn-Południe w Olsztynie wywiódł skargę na Uchwałę nr XXXVII/641/17 Rady Miasta Olsztyna z dnia 28 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Olsztyn, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 1, § 3 ust. 2, § 5, § 10 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 2 załącznika do uchwały.

Uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ), zwanej dalej: u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 135 w zw. z § 143, § 118 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 t. j. z dnia 07.03.2016 r.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, ustanowieniu nakazów i zakazów oraz poprzez nieuprawnione powtórzenie, modyfikacje zapisów ustawy o utrzymaniu czystości, jak również powtórzenie, modyfikacje i stworzenie pojęć na potrzeby uchwały, a mianowicie:

1) w odniesieniu do § 1 załącznika do uchwały - przekroczenie delegacji ustawowej i powtórzenie definicji ustawowych i ustalenie znaczeń określeń ustawowych w punktach 1, 3, 4, 7, 11, 12, 13, 14, 16 i 22 oraz określenie własnych definicji pojęć utworzonych na potrzeby uchwały w punktach 2, 5, 6, 8, 9, 10, 15 i 17-21, podczas gdy w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. brak jest upoważnienia dla rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć, co dotyczy zarówno pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, jak i ustalenia znaczenia określeń ustawowych zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach;

2) w odniesieniu do § 3 ust. 2 załącznika do uchwały - przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1a) u.c.p.g. polegające na zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do selektywnego gromadzenia odpadów ulegających biodegradacji, podczas gdy z treści cytowanego przepisu ustawy nie wynika uprawnienie dla lokalnego prawodawcy do wprowadzenia bezwzględnie obowiązującego obowiązku prowadzenia selektywnej zbiórki tego rodzaju odpadów, tym bardziej, że przepis ten określa wymagania, a nie obowiązki;

3) w odniesieniu do § 5 załącznika do uchwały - modyfikację regulacji ustawowej i przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1d) u.c.p.g. poprzez ustanowienie zakazu mycia i napraw pojazdów samochodowych poza specjalistycznymi zakładami, podczas gdy z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy nie wynika uprawnienie do ustanawiania zakazów lecz określenie wymagań w ściśle określonej materii, w tym wypadku w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami samochodowymi;

4) w odniesieniu do § 10 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez ustalenie, że podczas lokalizowania miejsc gromadzenia odpadów komunalnych i zbieranych selektywnie należy uwzględniać wymogi określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co stanowi nieuprawnione odesłanie do systemu prawa i nie jest przedmiotem regulacji prawnych, a tym samym wykracza poza granice upoważnienia ustawowego oraz poprzez zapis zobowiązujący właściciela nieruchomości do ustawiania pojemników na odpady oraz worków z wyselekcjonowanymi odpadami w miejscu wyodrębnionym, dostępnym dla pracowników "podmiotu uprawnionego" bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości, a gdy nie ma takiej możliwości wystawienia ich w dniu odbioru, zgodnie z harmonogramem na chodnik lub ulicę przed wejściem na teren nieruchomości oraz dopuszcza się także wjazd na teren nieruchomości pojazdów podmiotu uprawnionego w celu odbioru odpadów zgromadzonych w pojemnikach;

5) w odniesieniu do § 13 ust. 2 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez nałożenie na właścicieli psów obowiązku wyprowadzania psów na tereny przeznaczone do wspólnego publicznego użytku na uwięzi, i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu ponadto w kagańcu i wyłącznie przez osoby dorosłe, jak też możliwości zwalniania psa z uwięzi bez kagańca wyłącznie na terenie nieruchomości ogrodzonej w sposób uniemożliwiający opuszczenie jej przez psa oraz poprzez użycie w powyższej regulacji pojęcia stworzonego na potrzeby uchwały "mieszaniec".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w zakresie dotyczącym . § 1, § 3 ust. 2, § 5 oraz § 10 ust. 2 załącznika do uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (t. j Dz. U. z 2021 r,. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania.

Kontrola ta wymagała analizy prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych. Sąd miał na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j Dz. U. z 2017 r,. poz. 1875, dalej jako: "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wskazany przepis upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 740/18, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Wskazać należy, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, CBOSA).

W niniejszej sprawie zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 u.c.p.g.. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia wskazanego wyżej regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tym regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać jest wyczerpujące i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, CBOSA). Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust. 2 ustawy.

Za niezgodne zatem ze wskazanymi powyżej przepisami (w szczególności z art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Dotyczy to zarówno zakresu spraw mających być objętymi regulaminem, jak i kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (a także z innymi aktami wyższego rzędu).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego musi być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Oczywistym jest bowiem, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić treść § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do tego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę regulację

§ 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Wymaga wyjaśnienia również, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony.

Zasadnie wywiedziono w skardze, że w odniesieniu do § 1 załącznika do uchwały nastąpiło przekroczenie delegacji ustawowej i powtórzenie definicji ustawowych i ustalenie znaczeń określeń ustawowych w punktach 1, 3, 4, 7, 11, 12,13, 14, 16 i 22 oraz określenie własnych definicji pojęć utworzonych na potrzeby uchwały w punktach 2, 5, 6, 8, 9, 10, 15 i 17-21. W ocenie Sądu należy uznać, że wskazane regulacje wychodzą poza granice upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Podkreślić należy, że nie jest wykluczona zdolność prawodawcy lokalnego do tworzenia definicji w aktach prawa miejscowe, ale trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że powinny być to definicje, które po pierwsze mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego i zarazem są "technicznie-instrumentalne" wobec treści aktu prawa miejscowego i nie powtarzają brzmienia definicji ustawowych. Jednocześnie definicje te powinny mieć instrumentalny charakter wobec materii regulowanej danym aktem prawa miejscowego, co oznacza ewentualnie możliwość posłużenia się definicjami, które interpretują/określają w ramach upoważnienia ustawowego treść pojęć, którymi posługuje się prawodawca lokalny, a które nie zostały zdefiniowane w ustawie i które zarazem nie posiadają wymiaru/charakteru pojęcia ustawowego takiej rangi, którego treść należy odkodowywać z ustawy. Jednak w tym ostatnim przypadku trzeba podkreślić, że przyjęta definicja "techniczna" wobec treści aktu prawa miejscowego nie może w żadnym wypadku wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego i zarazem ograniczać sfery praw i obowiązków podmiotów administrowanych, a także innych zagadnień związanych z pojęciem tzw. materii ustawowej (vide: wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2873/15, dostępny w CBOSA).

Większość definicji zawartych w § 1 załącznika do uchwały nie spełnia tych wymogów i wychodzi poza zakres definicji technicznej (np. odpady budowlane, lokalne punkty odbioru selektywnego, podmiot uprawniony, domki letniskowe, itp.), co stanowi istotne naruszenie prawa. Zdarzają się odesłania, takie jak w przypadku np. odpadów komunalnych, odpadów zielonych czy odpadów niebezpiecznych, które to odesłania same w sobie nie stanowiłyby istotnego naruszenia prawa. Jednakże zakwestionowaną regulację § 1 załącznika do uchwały należy analizować łącznie i w ocenie Sądu jako spójna całość narusza ona w sposób istotny art. 4 ust. 2 u.c.p.g..

W odniesieniu do § 5 załącznika do uchwały zasadnie zarzucono modyfikację regulacji ustawowej, doszło bowiem do przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1c) u.c.p.g. poprzez ustanowienie zakazu mycia i napraw pojazdów samochodowych poza specjalistycznymi zakładami. Należy podnieść, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważniał radę gminy jedynie do określanie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, aby mycie i naprawa samochodów poza myjniami i warsztatami naprawczymi była dopuszczalna. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, CBOSA).

W myśl powołanego przepisu organ gminy został wyłącznie upoważniony do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, CBOSA). Przepis ten nie upoważnia zaś rady gminy do wskazania miejsc, w których można myć pojazdy poza myjniami, także przez wykluczenie wykonywania tych czynności w miejscach publicznych. Dodać należy, że do mycia i naprawy pojazdu na własnej nieruchomości nie jest wymagana zgoda rady gminy, zaś kwestia uzyskiwania zgody na naprawę i mycie pojazdu na cudzej nieruchomości należy do zagadnień cywilnoprawnych i w związku z tym nie może być regulowana aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, CBOSA).

Rację ma również skarżący, że w odniesieniu do § 10 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały nastąpiło przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez ustalenie, że podczas lokalizowania miejsc gromadzenia odpadów komunalnych i zbieranych selektywnie należy uwzględniać wymogi określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co stanowi nieuprawnione odesłanie do systemu prawa i nie jest przedmiotem regulacji prawnych, a tym samym wykracza poza granice upoważnienia ustawowego oraz poprzez zapis zobowiązujący właściciela nieruchomości do ustawiania pojemników na odpady oraz worków z wyselekcjonowanymi odpadami w miejscu wyodrębnionym.

W odniesieniu do § 10 ust. 1 załącznika do uchwały nastąpiło powtórzenie regulacji ustawowej, jej modyfikacja i przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 u.c.p.g. poprzez ustalenie, że podczas lokalizowania miejsc gromadzenia odpadów komunalnych należy uwzględnić obowiązujące przepisy prawa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a właściciel nieruchomości jest zobowiązany umieścić pojemniki na odpady w miejscu wyodrębnionym, dostępnym dla pracowników podmiotu uprawnionego bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub, gdy takiej możliwości nie ma, należy wystawiać je w dniu odbioru, zgodnie z harmonogramem, na chodnik lub ulicę przed wejściem na teren nieruchomości. Dopuszcza się także wjazd na teren nieruchomości pojazdów podmiotu uprawnionego w celu odbioru odpadów zgromadzonych w pojemnikach.

Zgodnie z delegacją ustawową (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.) regulamin ma określać m.in. wymagania dotyczące utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Trzeba też zauważyć, że art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. stanowi ogólnie o obowiązku utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, zaś uchwałodawca lokalny na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy ma skonkretyzować warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie może ich jednak powtarzać, czy też modyfikować, bądź też rozszerzać.

Zapis ten (§ 10 ust. 1 i 2) załącznika do uchwały wykracza poza materię upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Przyjęcie przez radę kwestionowanego przepisu w takiej formie, rodzi po stronie osób trzecich prawo podmiotowe do żądania, aby rozmieszczenie pojemników przeznaczonych na zbieranie odpadów nie stwarzało dla nich oraz ich mienia zagrożenia. Natomiast przepisy ustawy nie dają radzie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich, będących przedmiotem regulacji prawa cywilnego. Wyłącznie bowiem prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, a w ich ramach kwestie tzw. immisji. Przepisy regulaminu nie mogą natomiast regulować stosunków sąsiedzkich. Mają tworzyć warunki do utrzymania ładu publicznego, ale nie mogą wkraczać w sferę zarezerwowaną dla regulacji prawa cywilnego.

Z art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. wynika upoważnienie dla lokalnego prawodawcy do określenia warunków utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, a nie do określenie warunków, w jakich powinno znajdować się miejsce ustawiania tych pojemników. Ponadto nakładanie obowiązku czasowego co do wystawienia określonego rodzaju odpadów może ingerować w sferę cywilnoprawną regulowaną umowami pomiędzy odbiorcą odpadów a ich wytwórcą ( § 10 ust. 2 Regulaminu ).

Podobnie słusznie podniósł skarżący, że w odniesieniu do § 13 ust. 2 załącznika do uchwały nastąpiło przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez nałożenie na właścicieli psów obowiązku wyprowadzania psów na tereny przeznaczone do wspólnego publicznego użytku na uwięzi, i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu ponadto w kagańcu i wyłącznie przez osoby dorosłe, jak też możliwości zwalniania psa z uwięzi bez kagańca wyłącznie na terenie nieruchomości ogrodzonej w sposób uniemożliwiający opuszczenie jej przez psa oraz poprzez użycie w powyższej regulacji pojęcia stworzonego na potrzeby uchwały "mieszaniec".

W ocenie Sądu zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie osób utrzymujących psy ras uznanych za agresywne i innych psów mogących stanowić zagrożenie bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach ogólniedostępnych tylko na smyczy i w kagańcu, zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122) oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, poza zakresem delegacji ustawowej jest postanowienie regulaminu, w którym zastrzeżono, że zwolnienie psa ze smyczy jest możliwe na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku tylko wtedy, gdy opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem zwierzęcia. Wprowadzając przepis tej treści organ uchwałodawczy pominął całkowicie regulację zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zabraniającym puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tym samym materia, do której odnosi się § 13 ust. 2 Regulaminu, została już uregulowana przez prawodawcę w akcie wyższego rzędu – ustawie, co stanowi naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w związku z § 143 rozporządzenia.

Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżącego, że w § 3 Regulaminu w odniesieniu do § 3 ust. 2 załącznika do uchwały nastąpiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1a) u.c.p.g. polegające na zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do selektywnego gromadzenia odpadów ulegających biodegradacji, podczas gdy z treści cytowanego przepisu ustawy nie wynika uprawnienie dla lokalnego prawodawcy do wprowadzenia bezwzględnie obowiązującego obowiązku prowadzenia selektywnej zbiórki tego rodzaju odpadów, tym bardziej, że przepis ten określa wymagania, a nie obowiązki.

Wspomniany zapis mówi, że Gmina zapewnia przyjmowanie przez PSZOK selektywnie zebranych odpadów komunalnych (określonego rodzaju). Określenia zapewnia, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie stanowi zobowiązania do selektywnego gromadzenia określonych odpadów przez właścicieli nieruchomości. Gmina stwarza jedynie możliwość przyjmowania przez PSZOK selektywnie zebranych odpadów komunalnych określonego rodzaju.

Podkreślić zaś przede wszystkim trzeba, że przepis art. 4 ust. 2a rzeczonej ustawy, daje taką możliwość, że Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Nadmienić należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez organ jak i stronę skarżącą.

Wobec powyższego sąd na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.