Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2041/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 166 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, , sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Prezes Wód Polskich działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: "k.p.a."), art. 14 ust. 3, art. 166 ust. 2 pkt 7, art. 166 ust. 5 oraz art. 166 ust. 11 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 624 z późn. zm.), a także art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), w wyniku rozpatrzenia odwołania D. S., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w L. z [...] lipca 2020 r. znak: [...] odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...], w miejscowości M., gm. M., w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Prezesa Wód Polskich.

Wójt Gminy M. pismem z 1 lipca 2020 r., znak: [...] wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr ew. [...], położonej w m. M., gm. M. Inwestorem (wnioskującym o warunki zabudowy) jest D. S.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w L. (zwany dalej: "Dyrektorem RZGW w L.") decyzją z [...] lipca 2020 r. znak: [...] odmówił uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy.

Organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja na działce o nr ew. [...], w m. M., gm. M., znajduje się w rejonie km 76+800 rzeki B., zgodnie z arkuszami map zagrożenia powodziowego opisanymi godłem: [...]. Teren przeznaczony pod planowaną inwestycję znajduje się całkowicie w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w zasięgu wody 1%, o rzędnej ok. 101,18 m n.p.m. oraz częściowo w zasięgu wody 10%, o rzędnej ok. 100,21 m n.p.m.

Dyrektor RZGW w L. zaznaczył, te wniosek o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy zawiera załącznik graficzny w postaci kopii mapy zasadniczej, z którego wynika, że rzędne terenu wynoszą od 100,40 m n.p.m. do 100,70 m n.p.m. Natomiast z posiadanych przez organ materiałów, tj. numerycznego modelu terenu wynika, że rzędne działki wynoszą od 99,2 m n.p.m. do 100,55 m n.p.m. Zdaniem organu I instancji taka rozbieżność w wartościach dot. wysokości bezwzględnej działki świadczy, o tym, że w ostatnim czasie dokonano nadsypania nieruchomości. Zmiana ukształtowania terenu stanowi niekorzystną praktykę w skali regionu oraz powoduje zmniejszenie powierzchni retencyjnej doliny rzecznej, zwiększając tym samym poziom zagrożenia powodziowego dla terenów sąsiednich. Dyrektor RZGW w L. zaznaczył, że z uwagi na duże zagrożenie powodzią, planowana inwestycja może w znacznym stopniu utrudnić zarządzanie ryzykiem powodziowym, narusza ustalenia planów zarządzania ryzkiem powodziowym oraz może stanowić zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi.

Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożył D. S. (dalej także "skarżący").

Prezes Wód Polskich rozpatrując odwołanie powołał się w pierwszej kolejności na przepisy art. 14 ust. 3, art. 14 ust. 6 pkt 1 i art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy - Prawo wodne, wedle których projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z organami Wód Polskich w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Organem właściwym do dokonania ww. uzgodnień jest w I instancji Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich, zaś Prezes Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodne z art. 16 pkt 34 lit. a i lit. b Prawa wodnego, obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią:

a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%;

b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%.

Obszary te są przedstawiane na mapach zagrożenia powodziowego, zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy.

W myśl art. 166 ust. 10 Prawa wodnego, uzgodnienia m.in. projektu decyzji o warunkach zabudowy odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią:

1) naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza;

2) naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym;

3) stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków;

4) naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym;

5) utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.

Organ II instancji ponownie przeanalizował mapy zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]), stwierdzając, że teren inwestycji znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Bug, w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (woda 1%), jak również w części na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia (woda 10%). Zgodnie z tymi mapami, dla wody 1% rzędna zwierciadła wody wynosi 101,18 m n.p.m. Zgodnie zaś mapą zasadniczą dołączoną do projektu decyzji o warunkach zabudowy wysokość terenu objętego inwestycją w liniach zabudowy wynosi 100,40 - 100,70 m n.p.m. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% teren działki w liniach rozgraniczających teren inwestycji z uwzględnieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, zostanie pokryty warstwą wody o maksymalnej głębokości wynoszącej do 0,78 m.

Organ II instancji zwrócił też uwagę, że teren działki objętej planowaną inwestycją nie jest obecnie zagospodarowany. Również obszar pomiędzy przedmiotową działką, a korytem rzeki w granicy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, pozostaje wolny od zabudowy.

W myśl art. 16 pkt 4 Prawa wodnego, przez cele zarządzania ryzkiem powodziowym rozumie się m.in. ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej.

Planowane obiekty, w szczególności budynek mieszkalny, mają być wykorzystywane na stały pobyt ludzi. Zatem realizacja spornej inwestycji nie ogranicza negatywnych skutków powodzi, tylko będzie powodować ich zwiększenie. Co więcej, lokalizacja obiektów na terenie nieruchomości wiąże się ze wzrostem wartości majątku, co w przypadku położenia w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią przyczynia się do zwiększenia strat w mieniu w razie wystąpienia powodzi. Także samodzielna ewakuacja byłaby co najmniej utrudniona i narażałaby przy tym ratowników biorących udział w akcji ratowniczej.

Prezes Wód Polskich wskazał ponadto, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły (Dz.U. z 2016r. poz. 1841), określono trzy cele główne dla redukcji zidentyfikowanego ryzyka powodziowego, wśród których wymieniono zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego i obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego.

Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 166 ust. 1 Prawa wodnego, w celu zapewnienia ochrony ludności i mienia przed powodzią obszary szczególnego zagrożenia powodzią:

1) uwzględnia się: (...) w decyzji o warunkach zabudowy;

2) poziom zagrożenia powodziowego wynikający z wyznaczenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią uwzględnia się w (...) decyzjach o warunkach zabudowy, dotyczących nieruchomości w całości lub w części położonych na tych obszarach.

Powyższe przekłada się na obowiązek umieszczenia podstawowych informacji w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, o zagrożeniu powodziowym zarówno w części tekstowej jak i na załączniku graficznym, na którym konieczne jest wrysowanie granic ww. obszarów. Tymczasem, na załączniku graficznym, dołączonym do przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie zostały wrysowane granice obszaru szczególnego zagrożenia powodzią dla wody 10%.

W odniesieniu do zarzutów skarżącego wskazanych w piśmie z 10 sierpnia 2020 r. organ wyjaśnił, że decyzja uzgadniająca projekt decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jest decyzją uznaniową, ale organ nie ma dowolności w orzekaniu. Wystąpienie choć jednej z przesłanek wskazanych w art. 166 ust. 10 Prawa wodnego zobowiązuje właściwy organ do odmowy uzgodnienia projektu dokumentu.

Skarżący zarzucił, że rzędna terenu przedmiotowej działki jest średnio niższa o 20 cm od zabudowanych działek sąsiednich, a zatem wystarczy wykonać wyższy fundament proj. budynku mieszkalnego, aby zniwelować różnicę, a nawet wykonać wyższą rzedną poziomu posadzki parteru.

Ustosunkowując się do tej argumentacji Prezes Wód Polskich nadmienił, że organ uzgadniający orzeka w oparciu o obowiązujące mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, jak również na podstawie przedłożonych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta do uzgodnienia dokumentów wraz z dołączonymi do niego niezbędnymi załącznikami, w tym mapą zasadniczą. Na podstawie powyższych dokumentów Prezes Wód Polskich ustalił rzędne wody oraz rzędne terenu dla przedmiotowej działki, określając tym samym głębokość zalewu w przypadku wystąpienia powodzi. Zagrożenie powodziowe określane jest przy tym dla konkretnego terenu objętego w analizowanym przypadku projektem decyzji o warunkach zabudowy. Nawet przy zastosowaniu odpowiednich zabezpieczeń budynków przed skutkami zalania wodami powodziowymi np. poprzez wyniesienie wysokości fundamentów, która pozwoliłoby uniknąć zalania obiektów w razie powodzi, przy odpowiednim wyniesieniu poziomu parteru to ryzyko można jedynie zminimalizować. Powyższe działanie może spowodować co prawda zmniejszenie strat w mieniu, ale nie zapewnia bezpiecznego korzystania z budynku, w szczególności budynku mieszkalnego, który ma być przeznaczony na stały pobyt ludzi. Wobec usytuowania planowanej inwestycji w zasięgu wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% lokalizowanie nowych obiektów, w tym o przeznaczeniu na stały pobyt ludzi, uważa się za niewskazane, gdyż stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a w interesie społecznym pierwszorzędne jest bezpieczeństwo obywateli.

W odwołaniu wskazano, że dokonano niewielkiego podwyższenia przedmiotowego terenu, a odwołujący nie zgadza się z tezą, że podniesienie rzędnej terenu działki może spowodować zmniejszenie powierzchni retencyjnej doliny rzecznej, a w konsekwencji doprowadzić do zwiększenia poziomu zagrożenia powodzią terenów sąsiednich. Organ wyjaśnił jednak, że każda zmiana ukształtowania terenu, dotycząca podniesienia rzędnych terenu, wpływa na przepływ wód powodziowych, ograniczając pojemność obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, powodując wzrost rzędnych wód powodziowych, co w konsekwencji prowadzi do zwiększenia zagrożenia powodziowego na obszarach już zagrożonych, a w skrajnych przypadkach powoduje zagrożenie terenów, które zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego nie miały być pokryte wodą w przypadku powodzi. Organ wydając decyzję jest zobowiązany wziąć pod uwagę, w jaki sposób realizacja planowanej inwestycji będzie miała wpływ na ewentualne wystąpienie powodzi w przyszłości, W związku z czym, zadaniem organu jest podejmowanie działań o charakterze prewencyjnym.

Prezes Wód Polskich poddał analizie dołączony do odwołania materiał, jednakże zaznaczył, że jego ocenie podlega projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z dokumentacją przedstawioną przez Wójta Gminy M. Tym bardziej wobec faktu, że załącznik graficzny z [...] czerwca 2020 r. dołączony do projektu decyzji o warunkach zabudowy przedstawia bardziej aktualne informacje dotyczące rzędnych przedmiotowego terenu, niż załącznik dołączony do odwołania, który został opatrzony datą [...] sierpnia 2019 r.

Z powyższych przyczyn Prezes Wód Polskich uznał za uzasadnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na takie rozstrzygnięcie Prezesa Wód Polskich wywiódł D. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zgadzając się ze stanowiskiem organów.

Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 166 ust. 3 ustawy - Prawo wodne poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym oraz poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu nieuzasadnionego poglądu, że oceny stanu faktycznego w zakresie prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji organ dokonuje wyłącznie na podstawie map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ocena stanu faktycznego w tym zakresie winna być dokonywana również w oparciu o inne dane, w szczególności takie jak: aktualne ukształtowanie terenu, zjawiska pogodowe występujące na obszarze dorzecza, ukształtowanie terenu obszaru dorzecza, prędkość przepływu, wymiary koryta rzeki, zdolności retencyjne jezior, przez które przepływa rzeka itp., w celu określenia w decyzji uzgadniającej wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, koniecznych z uwagi na występowanie ryzyka powodziowego, w zakresie określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania (dalej także "rozporządzenie"),

- art. 166 ust. 10 Prawa wodnego poprzez jego zastosowanie, podczas gdy nie było przesłanek do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy objętej przedmiotowym postępowaniem,

- art. 166 ust. 2, 5, 8, 9, 14 oraz art. 163 ust 1-6 Prawa wodnego, poprzez ich błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że w celu ochrony ludności i mienia przed powodzią organ jest zobowiązany do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w każdej sytuacji, gdy zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego inwestor planuje zabudowę na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że nowa zabudowa na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zabudowa wymagająca uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest co do zasady dopuszczalna, zaś organ winien uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego wynika, że dla osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludności i mienia przed powodzią wystarczające jest określenie w decyzji uzgadniającej wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, koniecznych z uwagi na występowanie ryzyka powodziowego, na zasadach określonym w przepisach rozporządzenia,

- § 1-5 rozporządzenia w związku z art. 166 ust. 8 i 9 Prawa wodnego poprzez niezastosowanie wymienionych przepisów i brak analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie zasadności określenia w decyzji uzgadniającej wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania działki nr [...] w miejscowości M.

W skardze podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

- naruszeniu art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, zaniechanie dokonania ustaleń własnych i niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym między innymi brak wszechstronnej analizy stanu faktycznego w zakresie prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji i w konsekwencji przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i mienia oraz utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, jak również poprzez odstąpienie od rozważenia, czy zabudowa terenu znajdującego się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią byłaby możliwa przy zachowaniu określonych warunków (np. zabudowa w określonej części działki, podwyższenie terenu, wyższy fundament i inne zabezpieczenia), w szczególności, że na działkach sąsiednich istnieje szereg zabudowań różnego charakteru, co wskazuje na nierówny sposób traktowania obywateli,

- naruszeniu art. 8 k.p.a. w związku z art 32 Konstytucji RP polegające na niezastosowaniu zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne, poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy mimo, że w przypadku działek sąsiednich takie zgody zostały wydane.

Z uwagi na wyartykułowane wyżej zarzuty skarżący wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Wód Polskich i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora RZGW w L. z [...] lipca 2020 r. oraz o zasądzenie od organu II instancji na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wnosi o dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi wydruków map zagrożenia powodziowego, wydruki ze strony internetowej Hydroportalu, oraz mapy z portalu GoogleMap z zaznaczoną działką skarżącego, na okoliczność błędnej oceny przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie prawdopodobieństwa wystąpienia oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji. Ponadto, skarżący wnosi o dopuszczenie dowodów: z umowy dot. kompleksowej sprzedaży energii elektrycznej i świadczenia usługi dystrybucji z [...] maja 2019 r. oraz umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków z [...] sierpnia 2019 r. na okoliczność braku rozpatrzenia przez organ wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

W uzasadnieniu skargi, jej autor wskazuje m.in., że podnoszenie wysokości terenu na analizowanym obszarze jest powszechną praktyką i dokonywane jest również pod budowane w ostatnich latach drogi. Poza tym, obecnie działka skarżącego jest położona wyżej niż sąsiednia droga. Skoro zatem część drogi - ul. M. graniczącej z działką nr [...] znajduje się niżej niż teren działki skarżącego, to również nieruchomość skarżącego nie powinna znajdować się w obszarze zagrożenia powodziowego.

Skarżący podnosi, że organ oceniając zagrożenie powodziowe na badanym obszarze ograniczył się tylko do analizy map zagrożenia powodziowego, a nie wziął pod uwagę innych okoliczności, mianowicie np.: zjawisk pogodowych występujących na obszarze dorzecza, ukształtowania terenu obszaru dorzecza, prędkości przepływu wód, wymiarów koryta rzeki, zdolności retencyjnej jezior, przez które przepływa rzeka. Pogoda w Polsce obecnie zmienia się, pojawiają się nowe zjawiska pogodowe. Od lat mówi się w kontekście zmian klimatycznych również o suszy i braku wody. Wody gruntowe mają coraz niższy poziom. Wszystko to wpływa na gospodarkę wodną, poziom zagrożenia powodziowego.

Działka skarżącego znajduje się na brzegowym obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, przy czym w przypadku powodzi o prawdopodobieństwie 500 i 100 lat działka znajduje się na ostatnim brzegowym obszarze, a w przypadku powodzi o prawdopodobieństwie 10 lat część działki znajduje się w ogóle poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Widać to bardzo dobrze na załączonych do skargi wydrukach 1A, 2A i 3A.

Organ nie zauważa też, że istnieje zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna znajdująca się na analizowanym obszarze bliżej starego koryta rzeki niż działka skarżącego. W przypadku powodzi o prawdopodobieństwie 500 lat i 100 lat nie tylko działka skarżącego znajdzie się pod wodą, ale również pod wodą będzie wiele okolicznych zabudowanych działek, co do których uzgodniono pozytywnie zabudowę. Jedynie w przypadku powodzi 10-letniej granica powodzi widoczna na arkuszu przebiega przez część działki skarżącego. Organ naruszył tym samym zasadę równego traktowania obywateli w takich samych okolicznościach. Prezes Wód Polskich mógł w tej sytuacji wskazać inne warunki, pod którymi budynek mógłby być zrealizowany, np. określić usytuowanie obiektów budowlanych na działce względem kierunku przepływu wód powodziowych, ustalić dobór rozwiązań architektoniczno-budowlanych i materiałowych w zakresie konstrukcji obiektu budowlanego, czy też sposób posadowienia obiektów budowlanych.

Działka skarżącego jest skanalizowana, w 2019 r. zostały zawarte umowy na dostawę energii elektrycznej i na dostarczanie wody oraz odprowadzanie ścieków. Wobec tego skarżący stawia pytanie, jaki sens ma realizacja infrastruktury technicznej w pasie drogi na tym obszarze, skoro nie można niczego wybudować na działkach przylegających do drogi.

Wreszcie skarżący nie zgadza się z twierdzeniami organu odnośnie konieczności ochrony majątku znajdującego się na terenie zagrożonym powodzią. Skarżący sam jest odpowiedzialny za swoje decyzje finansowe i świadomie sam będzie ponosił ewentualne konsekwencje wzniesienia na działce budynku.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ ten szeroko odniósł się również do wszystkich argumentów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Prezesa Wód Polskich nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie odniesienia wymaga jednak wniosek skarżącego dotyczący dopuszczenia dowodu z dokumentów załączonych do skargi.

W tym zakresie należy wyjaśnić, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "nowych" dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz Sąd dokonuje oceny, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z dnia 6 października 2005r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł, że wnioski dowodowe zawarte w skardze dotyczą przede wszystkim zasięgu występowania zagrożenia powodziowego dla terenu inwestycji (wydruki z map), wobec czego mogą przyczynić się do lepszej oceny meritum sprawy w kontekście zarzutów wyartykułowanych w skardze. Z tej przyczyny wniosek skarżącego, w ocenie Sądu mógł zostać uwzględniony. Sąd postanowił zatem dopuścić dowód z załączonych do skargi dokumentów, w oparciu o treść art. 106 § 3 k.p.a.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Prezesa Wód Polskich z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora RZGW w L. z [...] lipca 2020 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce o nr [...], w miejscowości M., gm. M., w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowił przede wszystkim przepis art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy - Prawo wodne, zgodnie z którym, projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Powyższy przepis stanowi nawiązanie do treści art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które przewidują obowiązek uzgodnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem Wód Polskich dla obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stosownie do dyspozycji art. 53 ust. 5d u.p.z.p., uzgodnienia decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, dokonuje się w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 tej ustawy.

Zgodnie z art. 16 pkt 34 Prawa wodnego, obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%; obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%; obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224 ww. ustawy, stanowiące działki ewidencyjne, a także pas techniczny.

Obszary szczególnego zagrożenia powodzią zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, są przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego. W myśl art. 169 ust. 3 ww. ustawy, na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się następujące elementy:

1) zasięg powodzi;

2) głębokość wody lub rzędną zwierciadła wody;

3) w uzasadnionych przypadkach - prędkość przepływu wody lub natężenie przepływu wody.

Mapy zagrożenia powodziowego, opracowywane przez Wody Polskie w uzgodnieniu z właściwymi wojewodami, zatwierdza minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, przekazując je w postaci elektronicznej podmiotom wymienionym w art. 171 ust. 4 Prawa wodnego, a także podając je do publicznej wiadomości przez ich umieszczenie na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu zapewniającego jego obsługę (art. 171 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ww. ustawy).

W rozpoznawanej sprawie nie zostały skutecznie zakwestionowane ustalenia organów Wód Polskich, że teren wskazany na załączniku nr 1 projektu decyzji Wójta Gminy M. o warunkach zabudowy (obejmujący działkę nr [...] obręb M., gm. M.), znajduje się w znacznej części na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat (p=10%) oraz w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (p=1%).

Z tych przyczyn, teren działki o nr ewid. [...] w obrębie M. objęty został mapami zagrożenia powodziowego i mapami ryzyka powodziowego – arkusze M. opisane godłem: [...] – opublikowane m.in. na: https://mapy.isok.gov.pl (zob. także k. 31-32 - akt postępowania administracyjnego).

Z ustaleń organów wynika, że według ww. map zagrożenia powodziowego, w przypadku wystąpienia wody 1% teren planowanej inwestycji będzie narażony na wystąpienie wody o głębokościach w przedziale od 0,5 m do 2 m. Według rzeczowej oceny Prezesa Wód Polskich, zgodnie z obowiązującymi mapami (opracowanymi wg. numerycznego modelu powierzchni wody) na wysokości terenu inwestycji rzędna zwierciadła wody 10% wynosi ok. 100,21 m n.p.m., a wody 1% - ok. 101,18 m n.p.m. Wskazane na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy rzędne terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji wynoszą od 100,40 m n.p.m. do 100,70 m n.p.m. Jednakże jak zauważyły organy, wskazuje to na niedozwolone podniesienie terenu inwestycji, albowiem według map opracowanych według numerycznego modelu terenu – znajdujących się w urzędowych zasobach administracji geodezyjnej i kartograficznej – rzędne działki nr ew. [...] wynoszą od 99,92 m n.p.m. do 100,55 m n.p.m. Tym niemniej, organy Wód Polskich dokonując oceny zagrożenia powodziowego tego terenu nawet przy uwzględnieniu danych wskazanych na załączniku graficznym do decyzji będącej przedmiotem uzgodnienia, słusznie ustaliły, że zalew wód powodziowych terenu działki objętej planowaną inwestycją w przypadku wystąpienia wody 1% może sięgać do 0,78 m (uwzględniając najniższą rzędną terenu - 100,40 m n.p.m.).

Zgodnie z art. 166 ust. 11 Prawa wodnego, odmowa uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy następuje w drodze decyzji. Natomiast w art. 166 ust. 10 ww. ustawy określono przesłanki dokonania odmowy, wskazując, że uzgodnienia odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią:

1. naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza;

2. naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym;

3. stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków;

4. naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy

z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym;

5. utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.

Stosownie do treści art. 163 ust. 1 cyt. ustawy, ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej.

Z art. 163 ust. 5 ww. ustawy wynika, że ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ II instancji zasadnie uznał, że z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 166 ust. 10 pkt 2 i 5 Prawa wodnego nie jest możliwe dokonanie uzgodnienia zamierzonego przedsięwzięcia.

W myśl art. 16 pkt 4 ustawy Prawo wodne, przez cele zarządzania ryzkiem powodziowym rozumie się bowiem ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd podziela ocenę organów w kontekście generalnych i szczegółowych celów wynikających z przyjętego planu zarządzania ryzykiem powodziowym. Mianowicie w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza W. (Dz.U. z [...] r. poz. [...]), na którym zlokalizowany jest teren zamierzonej inwestycji (zob. załącznik do rozporządzenia), wymieniono trzy główne cele zarządzania ryzykiem powodziowym, takie jak: zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego oraz poprawę systemu zarządzania ryzykiem powodziowym (zob. pkt 3. Opis celów zarządzania ryzykiem powodziowym, uwzględniający konieczność ograniczania potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej). W ramach celów głównych wyróżnione zostały cele szczegółowe, w tym m.in. w ramach zahamowania wzrostu ryzyka powodziowego: utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, a także wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W powołanym Planie zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza W., wymienionym celom działań nadano wysoki priorytet, co oznacza, że ze względu na charakter zlewni oraz rodzaj przeważającego ryzyka, powinny one być realizowane w pierwszej kolejności dla możliwie szybkiego ograniczenia ryzyka powodziowego.

Niewątpliwie realizacja planowanej zabudowy mieszkalnej nie tylko zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni, ale również spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów wskazanych, jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a to pozostawałoby w sprzeczności z przywołanymi wyżej celami zarzadzania ryzkiem powodziowym. Określone w planie zarządzania ryzykiem powodziowym cele pozostają w zgodności z założeniami przywołanej przez organ II instancji Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywa Powodziowa - Dz. Urz. UE Nr L 288/27 z 6 listopada 2007 r.). Tak więc dopuszczenie do zabudowy byłoby sprzeczne z ustaleniami planu zarządzania ryzykiem.

Dodatkowo w sprawie zaistniała również przesłanka uzasadniająca odmowę uzgodnienia zamierzonego przedsięwzięcia wymieniona w art. 166 pkt 5 ust. 10 Prawa wodnego. Mianowicie nie budzi wątpliwości Sądu, że realizacja zabudowy będzie utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym. Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi w rejonie powodzi, sposób organizacji ewentualnej ewakuacji, dopuszczenie do przyrostu zabudowy mieszkaniowej może utrudnić działania odpowiednich służb podejmowane w celu ratowania obywateli, jak również zwiększyć koszty ich działania. Ponadto, w przypadku powodzi, w wyniku oddziaływania wody na sam obiekt i warunki sanitarne, może dojść do zagrożenia dla zdrowia ludzi.

Sąd podzielił także pogląd Prezesa Wód Polskich, że wydanie zezwolenia na realizację nowej zabudowy przyczyni się do zwiększenia potencjalnych strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi, co niewątpliwie koliduje z celami, jakie stawiane są w samej ustawie - Prawo wodne. Konieczność uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy z Wodami Polskimi co do inwestycji położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią została wprowadzona przez ustawodawcę w celu zapewnienia ochrony ludności i mienia przed powodzią. Zgodnie z art. 166 ust. 3 Prawa wodnego, organy Wód Polskich dokonując uzgodnień uwzględniają prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie. W przedmiotowej sprawie organy uwzględniły powyższe okoliczności.

Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze, wskazać należy, że ustawodawca w art. 166 Prawa wodnego dopuścił możliwość zabudowy na terenach położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w przypadku uznania przez organ, że takie uzgodnienie jest dopuszczalne, organ jest zobowiązany określić szczegółowe wymagania oraz warunki dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania, w zakresie określonym w przepisach wydanych na podstawie ustawy, tj. Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania (art. 166 ust. 9, 8 Prawa wodnego).

Natomiast w art. 166 ust. 10 Prawa wodnego wymieniono przesłanki uzasadniające odmowę uzgodnienia. W każdym więc przypadku organ musi przeanalizować, w realiach konkretnej sprawy, prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie (art. 166 ust. 3 ustawy - Prawo wodne), jak również przenalizować, czy w sprawie występują okoliczności wymienione w ust. 10, a uzasadniające wydanie decyzji odmownej.

W ocenie składu orzekającego, Prezes Wód Polskich w przekonujący sposób wykazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły ustawowe warunki uzasadniające odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 949/19; z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2404/20; opublikowane na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).

Realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do niedopuszczalnego naruszenia ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz doprowadziłaby do utrudnienia zarządzenia ryzykiem powodziowym, co stanowiłoby naruszenie art. 166 ust. 10 pkt 2 i 5 Prawa wodnego. Podane przez organy argumenty są spójne i logiczne. Organy nie przekroczyły przy tym granic swobody uznania administracyjnego oceniając, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające dokonanie uzgodnienia. Sąd uznał, że ocena ta była prawidłowa, rzetelnie przeprowadzona i uzasadniona. Brak było podstaw do określania warunków, o których mowa w art. 166 ust. 8 ustawy Prawo wodne, skoro organ nie wydał decyzji pozytywnej z art. 166 ust. 5, a decyzję odmowną na podstawie art. 166 ust. 11 ustawy. Stąd też nie było podstaw do stosowania przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania (Dz. U. z 2019 r. poz. 244).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieuprawnione uznał zarzuty skargi, jakoby organ II instancji oceniając zagrożenie powodziowe terenu objętego zamierzoną inwestycją, niezasadnie ograniczył się li tylko do analizy map zagrożenia powodziowego, a nie wziął pod uwagę innych okoliczności, jak np. ukształtowania terenu dorzecza, prędkości przepływu wód, wymiarów koryta rzeki czy zdolności retencyjnej jezior, przez która rzeka ta przepływa. Skarżący formułując powyższy zarzut zdaje się nie zauważać faktu, że tego rodzaju uwarunkowania uwzględnia się już na etapie oceny ryzyka powodziowego i opracowywania map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego, na których opierały się organy w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 167 ust. 1 Prawa wodnego, dla obszarów dorzeczy przygotowuje się, na podstawie dostępnych lub łatwych do uzyskania informacji obejmujących także wpływ zmian klimatu na występowanie powodzi, wstępną ocenę ryzyka powodziowego. Stosownie do ust. 2 art. 167 tej ustawy, wstępna ocena ryzyka powodziowego zawiera w szczególności:

1) mapy obszarów dorzeczy, z zaznaczeniem granic dorzeczy, granic zlewni i granicy pasa nadbrzeżnego, ukazujące topografię terenu oraz jego zagospodarowanie;

2) opis powodzi historycznych:

a) które spowodowały znaczące negatywne skutki dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, zawierający ocenę tych skutków, zasięg powodzi oraz trasy przejścia wezbrania powodziowego,

b) jeżeli istnieje prawdopodobieństwo, że podobne zjawiska powodziowe będą miały znaczące negatywne skutki dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej;

3) ocenę potencjalnych negatywnych skutków powodzi mogących wystąpić w przyszłości dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, z uwzględnieniem:

a) topografii terenu,

b) położenia cieków wodnych i ich ogólnych cech hydrologicznych oraz geomorfologicznych, w tym obszarów zalewowych jako naturalnych obszarów retencyjnych,

c) skuteczności istniejących zbiorników wodnych i innych budowli przeciwpowodziowych i regulacyjnych,

d) położenia obszarów zamieszkanych,

e) położenia obszarów, na których jest wykonywana działalność gospodarcza;

4) w miarę możliwości - prognozę długofalowego rozwoju wydarzeń, w szczególności wpływu zmian klimatu na występowanie powodzi;

5) określenie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi.

Jednocześnie w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 4 października 2018 r. w sprawie opracowywania map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2031) określono, jakie dane i informacje wykorzystuje się w szczególności przy opracowywaniu map zagrożenia powodziowego lub map ryzyka powodziowego (§ 18). Ponadto przy opracowywaniu ww. map uwzględnia się oznaczenia m.in. głębokości wody, cieków naturalnych i kanałów, prędkości i kierunki przepływu wody.

Załączone przez stronę do skargi dokumenty w postaci map zagrożenia powodziowego oraz wydruku z serwisu internetowego GoogleMap w żadnym razie nie podważają, a wręcz potwierdzają ustalenia poczynione w sprawie przez organy, że teren planowanej inwestycji jest objęty zagrożeniem powodziowym.

W treści przywołanego wcześniej załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza W., szeroko zaprezentowana została także negatywna ocena wpływu obserwowanych i przewidywanych zmian klimatu na funkcjonowanie gospodarki wodnej w Rzeczypospolitej Polskiej, w tym w szczególności wynikające z tego faktu zagrożenia powodziowe. Według zapisów ww. załącznika, opracowane scenariusze zmian klimatu są podstawą dalszych analiz ich wpływu na system hydrologiczny. Wyjaśniono m.in. na analizę wpływu zmian klimatu na sektor "zasoby wodne i gospodarka wodna", wedle której zagrożenie różnymi formami powodzi występuje praktycznie w całym kraju i związane jest nie tylko ze zmianami klimatu, ale również z czynnikami antropogenicznymi. Niewłaściwa gospodarka przestrzenna, w szczególności inwestowanie na terenach zagrożonych, w tym w strefach zalewowych rzek oraz zbyt niska pojemność retencyjna naturalna jak i sztucznych zbiorników, nie tylko w dolinach rzek, ogranicza skuteczne działania w sytuacjach nadmiaru lub deficytu wód powierzchniowych. Istnieje ryzyko, że w przyszłości zjawiska te będą występować ze zwiększoną częstotliwością. Wyniki przeanalizowanych scenariuszy wskazują na zwiększone prawdopodobieństwo występowania powodzi błyskawicznych, wywołanych silnymi opadami, mogących powodować zalewanie obszarów, na których nieodpowiednio prowadzona jest gospodarka przestrzenna.

Przedstawione konkluzje, zawarte w profesjonalnym opracowaniu przeczą zatem twierdzeniom i sugestiom zawartym w skardze, a dotyczącym nie uwzględnienia przez organy faktu zachodzących zmian klimatycznych, które w przekonaniu skarżącego ograniczają ryzyko wystąpienia powodzi. Zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać za gołosłowne i całkowicie nieuzasadnione.

Brak jest zarazem podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącego dotyczącego nierównego traktowania stron wobec istnienia innych zabudowań na działkach sąsiednich. Podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie przedmiotem uzgodnienia był projekt konkretnej decyzji o warunkach zabudowy, w ściśle określnym zakresie. Organy, jak również Sąd, są związane granicami sprawy, które nie pozwalają na wypowiadanie się w zakresie innych inwestycji nie objętych uzgadnianym projektem. Poza tym rację ma organ odwoławczy wskazując w odpowiedzi na skargę, że skarżący nie przedłożył na żadnym etapie postępowania decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących okolicznych nieruchomości, które znajdowałyby się na terenie szczególnego zagrożenia powodzią, tak jak ma to miejsce w przypadku działki skarżącego. Organ równie słusznie zauważył, że przedmiotowe zagrożenie jest określane dla konkretnego terenu i jego uwarunkowań (np. w zakresie wysokości n.p.m., prognozowanego przepływu wód, itp.), które mogą być całkowicie odmienne w przypadku terenów położonych nawet w niewielkiej odległości. Niemniej Prezes Wód Polskich wyjaśnił, że w niniejszej sprawie, obszar pomiędzy działką skarżącego, a korytem rzeki w granicy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, pozostaje wolny od zabudowań.

Nie można ponadto zaaprobować stanowiska skarżącego, który podnosi, że tylko On sam jest odpowiedzialny za swoje decyzje i wyłącznie On będzie ponosił ewentualne konsekwencje wzniesienia budynku na działce nr ew. [...]. Jak już bowiem wyjaśniono, jednym z głównych zadań organów Wód Polskich jest ochrona przed powodzią (art. 163 ust. 1 Prawa wodnego). Zasadniczym celem zarządzania ryzkiem powodziowym jest natomiast ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej (art. 16 pkt 4 Prawa wodnego). Tym samym, organy uzgadniające inwestycję planowaną na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią muszą uwzględnić skutki jakie może wywołać realizacja danego przedsięwzięcia, nie tylko w odniesieniu do samego inwestora i terenu jego działki, ale również względem okolicznych nieruchomości i osób na nich mieszkających lub prowadzących działalność gospodarczą. W tym względzie Prezes Wód Polskich bez wątpienia słusznie wyjaśnił, że zabudowa działki nr ew. [...] może spowodować zarówno trudności w ewakuacji tego terenu, jak i spotęgować skutki ewentualnej powodzi dla nieruchomości sąsiednich. Poza tym, może ona spowodować potencjalne narażenie osób prowadzących taką ewakuację lub podmiotów zaangażowanych w zapobieganie lub usuwanie skutków powodzi. Za trafne uznać trzeba powołanie się w tym kontekście na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzające, że jak wskazuje doświadczenie życiowe, w przypadku ewentualnych skutków powodzi, inwestorzy zgłaszają pretensje do organów, nie zważając, że to oni godzili się z ryzykiem realizacji inwestycji na terenach zagrożonych powodzią.

Jednocześnie, na ocenę Sądu wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu nie mogą mieć wpływu okoliczności zawarcia przez skarżącego umów na dostarczanie energii elektrycznej i wody oraz odprowadzania ścieków, gdyż zagadnienia te pozostają poza przedmiotem zainteresowania na gruncie uzgodnienia inwestycji pod kątem dopuszczalności zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.