Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 4283/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Środki unijne
Właściwość sądu
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, 5 i 6, § 3, art. 58 § 1 pkt 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 41 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
article: art. 90, art. 89, art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o. we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 869/17 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. we W. na uchwałę Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu dla konkursu w ramach realizowania projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 869/17, odrzucił skargę N. Sp. z o.o. we W. na uchwałę Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu do konkursu.

Sąd I instancji podniósł w uzasadnieniu, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy był związany oceną zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4874/16. WSA, zgodnie z wytycznymi sądu kasacyjnego, rozważył zatem, czy zaskarżona uchwała Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu dla konkursu Nr RPLB.03.02.01-IZ.00-08-K01/15 w ramach Osi Priorytetowej 3 Gospodarka niskoemisyjna, działania 3.2 Efektywność energetyczna, Poddziałania 3.2.1 Efektywność energetyczna – projekty realizowane poza formułą ZIT Regionalnego Programu Operacyjnego – Lubuskie 2020, stanowi akt określony w art. 3 § 2 pkt 4-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Sąd wziął także pod uwagę regulację zawartą w art. 90 i 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 2016 r., poz. 486 ze zm.; dalej: u.s.w.).

WSA wskazał również na regulacje zawarte w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2017, poz. 1460 ze zm.; dalej jako: ustawa wdrożeniowa), określające zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi. Sąd podniósł, że wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym i przedstawił przy tym procedurę odwoławczą uregulowaną w przepisach art. 53 – art. 61 ustawy wdrożeniowej. Sąd I instancji podkreślił, że w świetle ustawy wdrożeniowej kognicja sądów administracyjnych obejmuje ocenę projektu dokonaną w toku konkursu przez właściwą instytucję zarządzającą, co oznacza, że ustawa ta - jako ustawa szczególna w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. - nie przewiduje możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę zarządu w przedmiocie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu konkursu.

Sąd I instancji przypomniał, że w art. 41 ustawy wdrożeniowej ustawodawca określił obligatoryjne elementy regulaminu konkursu i warunki jego prawidłowego przeprowadzenia oraz stwierdził, że regulamin taki nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, jednakże spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim znaczeniu. Jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd I instancji podkreślił, że regulamin konkursu – jako dokument systemu realizacji – nie może być sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz wytycznymi horyzontalnymi i wytycznymi programowymi, nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie (w tym kryteriach) wyboru projektów. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej.

WSA wskazał, że skarżąca podniosła zarzut dyskryminującego ograniczenia dostępności do programów operacyjnych. Ponieważ regulamin konkursu stanowi, obok ustawy i innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wzorzec kontroli sądowej czynności prawnej podejmowanej przez organ w toku postępowania konkursowego, Sąd uznał, że potencjalni beneficjenci konkursu nie są pozbawieni ochrony prawnej, gdy regulamin konkursu narusza prawo. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że regulamin konkursu nie jest aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie jest skierowany do konkretnego podmiotu i nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zdaniem Sądu I instancji, podstawy prawnej zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Zarządu Województwa Lubuskiego w sprawie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu konkursu nie stanowi również art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. ani art. 90 ust. 1 u.s.w., ponieważ przepisy te dotyczą aktów prawa miejscowego, a regulamin konkursu nie jest aktem prawa miejscowego. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z uchwałą zarządu województwa, zaś aktami prawa miejscowego są jedynie uchwały sejmiku województwa, co wynika jednoznacznie z art. 18 pkt 1 u.s.w.

W dalszej części uzasadnienia WSA podniósł, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kognicji sądu administracyjnego podlegają również akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Za należące do tej kategorii uważa się akty noszące następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; 2) nakładają obowiązek, stwierdzają uprawnienie lub obowiązek bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny; 3) mają charakter indywidualny bądź generalny; 4) nie są aktami prawa miejscowego (zob. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu regulamin konkursu nie posiada cechy opisanej w pkt 2, bowiem określa zasady przeprowadzenia konkursu, nie wpływając bezpośrednio na sferę indywidualnych praw lub obowiązków potencjalnych beneficjentów i nie kreuje lub znosi stosunku prawnego. Sąd wskazał, że regulaminy i inne dokumenty, stanowiące elementy systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, jako nienależące do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa nie mogą regulować w sposób powszechnie obowiązujący zasad wdrażania programów operacyjnych oraz praw i obowiązków wnioskodawców (beneficjentów). Dokumenty systemu realizacji programu operacyjnego mogą natomiast regulować stosunki pomiędzy instytucjami realizującymi poszczególne zadania w ramach danego programu operacyjnego, na zasadach właściwych dla aktów kierownictwa wewnętrznego lub też, w sposób względnie obowiązujący, wyznaczać prawa i obowiązki beneficjentów na podstawie umów o dofinansowanie albo decyzji o dofinansowaniu projektu.

Sąd I instancji zwrócił także uwagę na treść art. 91 ust. 1 u.s.w., zgodnie z którym art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Odpowiednie stosowanie art. 90 cytowanej ustawy oznacza, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych z zakresu administracji publicznej w formie uchwały organów samorządu województwa (m.in. zarząd), może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu przepis ten, z uwagi na charakter regulaminu konkursu, nie znajduje zastosowania w sprawie. Z kolei nawet gdyby uznać, że zaskarżona uchwała zarządu województwa stanowi czynność prawną lub faktyczną w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.w., skarga podlegałaby odrzuceniu z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego. WSA podkreślił, że warunkiem zaskarżenia na podstawie tego przepisu jest bowiem wykazanie, iż zaskarżona czynność prawna lub faktyczna godzi w sferę prawną skarżącego - tzn. wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne w postaci zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem konkretna norma kształtująca sytuację prawną skarżącego. Skarżący musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Sąd wskazał, że kryterium interesu prawnego, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie Spółka nie wykazała, że uchwała w sprawie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu konkursu, bezpośrednio pozbawia ją przysługujących jej praw albo ogranicza ją w sposobach korzystania z dotychczas przysługujących uprawnień, czy też nakłada na nią określone obowiązki.

W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł N. Sp. z o.o., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości (ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji) oraz zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i odrzucenie skargi, podczas gdy zaskarżona uchwała Zarządu Województwa Lubuskiego przyjmująca regulamin konkursu jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, a zatem należy do właściwości sądów administracyjnych;

2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. i art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. poprzez jego niezasadne zastosowanie i odrzucenie skargi, podczas gdy zaskarżona uchwała Zarządu Województwa Lubuskiego przyjmująca regulamin konkursu stanowiła czynność prawną lub faktyczną, którą naruszono prawo skarżącej polegające na dostępie do środków w ramach programów operacyjnych, a zatem należy do właściwości sądów administracyjnych;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób, który uniemożliwia pełne poznanie motywów rozstrzygnięcia oraz częściowo uniemożliwia przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej, w szczególności poprzez niewyjaśnienie jakiego rodzaju ochronę prawną mają beneficjenci, w sytuacji gdy regulamin konkursu narusza prawo, w sytuacji gdy jednocześnie wykluczona jest kontrola przez sąd administracyjny tego regulaminu w drodze skargi złożonej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, 5 i 6 p.p.s.a., jak również na podstawie art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w., a nadto niewyjaśnienie, czy ochrona ta realizowana może być przed złożeniem wniosku o udział w konkursie, czy wyłącznie po jego złożeniu, w ramach postępowania konkursowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że zaskarżona uchwała i przyjęty do niej regulamin z naruszeniem prawa uprawniają pewien krąg podmiotów do złożenia wniosku w ramach ogłoszonego konkursu, czym naruszono prawa skarżącej. Zdaniem strony, czynność prawna podjęta w toku postępowania konkursowego nie może być dokonywana przez pryzmat regulaminu konkursu naruszającego zasadę równego dostępu do pomocy. Skarżąca podkreśliła, że nie kwestionuje czynności dokonanej w ramach procedury udzielania dofinansowania w ramach ustalonych reguł konkursu, lecz czynność poprzedzającą, tj. samą uchwałę Zarządu Województwa ustalającą dyskryminujące warunki konkursu, która jej zdaniem podlega ocenie na podstawie art. 3 § 6 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wyjątkiem od zasady określonej w art. 183 § 1 p.p.s.a. jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2 tego przepisu, stanowiących podstawę nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.

Istota zagadnienia prawnego określonego w skardze kasacyjnej obejmuje udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy uchwała Zarządu Województwa Lubuskiego w sprawie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu konkursu podlega zaskarżeniu i jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, a wobec tego czy podlega kognicji sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że stawiane zarzuty kasacyjne sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem kasatora, zaskarżona uchwała, przyjmująca ogłoszenie i regulamin konkursu jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, w konsekwencji czego należy do właściwości sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z powyższym stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić. Przedmiotowa uchwała Zarządu Województwa nie stanowi bowiem aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 tego przepisu – czyli inne niż akty prawa miejscowego /.../ - podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Charakter danej uchwały, przedmiot w którego zakresie została wydana oraz skutki z niej wynikające nakazują bowiem stwierdzić, że Zarząd Województwa Lubuskiego w sprawie niniejszej nie występował jako organ jednostki samorządu terytorialnego, pełniąc w tym przypadku funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym – Lubuskie 2020. Skoro zaś, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., skarga może zostać wniesiona na akty organów jednostek samorządu terytorialnego /.../, a uchwała Zarządu Województwa takim aktem nie jest, ponieważ organ, który ją wydał działał w charakterze Instytucji Zarządzającej, realizującej program związany z rozdysponowaniem środków unijnych, stwierdzić należało, że przedmiot skargi wykraczał w tym przypadku poza przesłanki określone w ww. powołanym przepisie. Nadmienić nadto należy, że sprawa, w której wniesiono odrzuconą skargę, z uwagi na swój przedmiot, nie zalicza się do spraw z zakresu administracji publicznej. Przedmiot tego postępowania dotyczy bowiem rozdysponowania w ramach postępowań konkursowych środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i swym zakresem obejmuje działania odmienne niż te podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, działające stricte w ramach wypełnianych funkcji samorządowych.

W związku z powyższym procedury, którymi Zarząd Województwa był związany w niniejszym postępowaniu i które nakazywały mu podjęcie określonych czynności w zakresie uruchomienia, wdrożenia i realizacji konkursu w ramach projektu z budżetu Unii Europejskiej - w tym właśnie przyjęcie zaskarżonej uchwały, nie zostały unormowane ustawą o samorządzie województwa. Zasady realizacji programu w zakresie polityki spójności, tj. Regionalnego Programu Operacyjnego – Lubuskie 2020 Osi Priorytetowej 3 Gospodarka niskoemisyjna dla Działania 3.2 Efektywność energetyczna, zostały uregulowane ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (zwanej dalej: ustawą wdrożeniową). I tak na przykład w treści art. 41 ust. 1 tej ustawy ustawodawca zawarł regulacje odnoszące się do regulaminu konkursu, co świadczy o tym, iż właśnie ten akt normatywny skupia w sobie unormowania w przedmiocie działań Instytucji w ramach realizowanego Regionalnego Programu Operacyjnego. Również w tej ustawie została unormowana procedura odwoławcza, na mocy której stronie przystępującej do konkursu w ramach Programu rozdysponowania środków unijnych przysługują odpowiednie środki procesowe służące zaskarżeniu postępowania konkursowego na różnych jego etapach. Jedyną podstawą dającą uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Na mocy tej regulacji skarga taka przysługuje zatem w sytuacji nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, tj. gdy wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie jest aktem rozstrzygającym o prawach strony w żaden z wymienionych przypadków, a zatem podstawy prawnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie mógł również stanowić art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego mogą być wyłącznie wskazane w tym przepisie rodzaje rozstrzygnięć, zaś skarżąca żadnej z takich czynności nie zaskarżyła odrzuconym środkiem procesowym, gdyż przedmiotem jej skargi była uchwała o przyjęciu ogłoszenia i regulaminu konkursu.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. Na mocy przepisu art. 3 § 3 p.ps..a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tym przepisie. Ustawa wdrożeniowa, będąca ustawą szczególną mającą zastosowanie w sprawach, których przedmiotem jest realizacja programów w zakresie polityki spójności, podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określiła zaś w art. 61 ust. 1. Przepis ten nie miał jednakże zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy z powyżej wskazanych przyczyn.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na powyższą uchwałę nie można również wywodzić z art. 90 ustawy o samorządzie województwa, na mocy którego podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Bezsprzecznie stwierdzić należy, że zaskarżona w sprawie uchwała nie jest aktem prawa miejscowego wydanym przez organ jednostki samorządu terytorialnego (vide: art. 89 u.s.w.). Z tego samego powodu podstawy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może również stanowić art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W ocenie sądu kasacyjnego, uchwała Zarządu Województwa o przyjęciu ogłoszenia i regulaminu konkursu nie stanowi również aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą one spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżona uchwała przyjmująca ogłoszenie i regulamin konkursu nie ma z kolei przymiotu samodzielnego rozstrzygnięcia, regulującego prawa lub obowiązki indywidualnego podmiotu. Zakres tej uchwały ma charakter generalny.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawierało wszystkie elementy wymienione w treści tego przepisu i umożliwiało jego kontrolę instancyjną, co też sąd kasacyjny uczynił.

Skoro zatem sporny akt nie jest zaskarżalny ani na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, 5 i 6 p.p.s.a., ani na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ani też na podstawie art. 90 w zw. z art. 91 ustawy o samorządzie województwa, stwierdzić należało, że skarga wniesiona do sądu administracyjnego na ten akt podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.