Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2464/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1 i 3, art. 11  art. 13
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi I. w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 10, art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie ( Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku I.w [...] o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2015 r. o powołaniu O. K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, iż zgodnie z art. 10 § 1 ustawy – Prawo o

notariacie, notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 ustawy ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11 - 13 ustawy. Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej.

Podniósł, że O. K. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają zgromadzone w toku postępowania dokumenty, w tym dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwała Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Komisji Egzaminacyjnej Nr 2 do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, opinie sporządzone przez notariusz E. K.

W ramach badania przesłanki przewidzianej w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie Minister dokonał oceny osoby kandydata pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza stwierdzając, że wiedza i doświadczenie zawodowe wnioskodawcy, który ukończył wyższe studia prawnicze z wynikiem dobrym, odbył aplikację notarialną i uzyskał pozytywny wynik z egzaminu notarialnego, zostały sprawdzone w sposób przewidziany prawem. Z opinii notariusz E. K. wynika, że wnioskodawca w trakcie aplikacji przygotowywał projekty aktów notarialnych oraz poświadczeń, a powierzone czynności wykonywał prawidłowo. Dał się poznać jako osoba sumienna, życzliwa, kulturalna, a przede wszystkim przygotowana merytorycznie. Notariusz wskazała również, że w czasie zatrudnienia w charakterze zastępcy notarialnego sumiennie wykonywał wszystkie obowiązki notariusza, którego zastępował. Minister podkreślił, że ustawodawca nie uzależnił powołania na stanowisko notariusza od wcześniejszej pracy w charakterze zastępcy notarialnego ani od okresu zatrudnienia w tym charakterze. Zgodnie z art. 11 pkt 4 i 5 ustawy - Prawo o notariacie warunkami koniecznymi powołania na stanowisko notariusza jest odbycie aplikacji notarialnej i złożenie egzaminu notarialnego.

Nadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało również, by dotychczasowe postępowanie kandydata budziło wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Wydając decyzję, Minister Sprawiedliwości uznał, że nienaganny przebieg aplikacji notarialnej, pozytywny wynik egzaminu zawodowego, dotychczasowa niekaralność wnioskodawcy, w tym niekaralność dyscyplinarna oraz jego cechy osobowościowe, wykluczały istnienie wątpliwości, o jakich mowa w art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie. Ani R. w [...] w uchwale nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., ani też I. w [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiły żadnych okoliczności dotyczących życia zawodowego oraz prywatnego wnioskodawcy, które przeczyłyby temu stanowisku. Nie było zatem podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie.

Minister podkreślił, że O. K. przystąpił do egzaminu notarialnego w dniach 5 - 6 listopada 2013 r. i złożył go z wynikiem pozytywnym. Warunkiem dopuszczenia do egzaminu było, w myśl art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, ukończenie aplikacji notarialnej i otrzymanie zaświadczenia o jej odbyciu. Mimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylił postanowienie Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej Nr 2 do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. i stwierdził, że O. K. spełnia przesłanki przewidziane w art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, uprawniające do przystąpienia do egzaminu notarialnego. Decyzja ta nie została zakwestionowana i jest wiążąca.

Minister, wskazując na treść art. 11 w/w ustawy podkreślił, że ustawodawca nie uzależnił powołania na stanowisko notariusza, odmiennie niż w przypadku dopuszczenia do egzaminu notarialnego, od przedłożenia zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

W konkluzji Minister uznał, że O. K., mimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, spełnia przesłankę z art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie.

Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - 13 ustawy - Prawo o notariacie, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Skoro zatem uczestnik spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, a jego dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania go na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...], zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie.

Minister Sprawiedliwości podniósł, że jest związany treścią wniosku kandydata o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej.

Dodatkowo wyjaśnił, że według stanu na dzień [...] października 2014 r. w [...] działało 126 156 podmiotów gospodarczych (zarejestrowanych w bazie REGON). Wśród tych podmiotów zarejestrowano 20 643 spółki handlowe. Zauważalny jest przy tym istotny wzrost, w stosunku do danych na dzień [...] października 2013 r., liczby podmiotów gospodarczych (o 2 230 podmiotów), w tym spółek handlowych (o 1842 spółki). W ocenie Ministra przyjąć należy, że wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w Krakowie kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy więc liczbę osób przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Tworzenie nowych kancelarii zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży więc w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej.

Podkreślił także, że [...] stanowi centrum życiowe O. K. Wnioskodawca urodził się i mieszka w [...], tutaj odbyła także aplikację notarialną. Nadto ma zamiar prowadzić działalność na zasadach spółki partnerskiej z notariuszem E. K., która prowadzi kancelarię notarialną w [...] i w oświadczeniu z dnia 6 listopada 2014 r. wyraziła zgodę na zawiązanie spółki z wnioskodawcą.

Za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...] przemawia zatem zarówno słuszny interes wnioskodawczyni, jak również interes społeczny.

Minister podniósł, że przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje też, co wielokrotnie wynikało z judykatury sądów administracyjnych, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Tak samo nie wynika z tych przepisów wymóg zadbania o to, żeby nowo utworzona kancelaria nie wpłynęła negatywnie na rentowność kancelarii już istniejących na terenie, gdzie wyznaczono jej siedzibę.

Minister zaznaczył, że pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nadto, wyjątki od tej zasady nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający z naruszeniem słusznego interesu do wyboru siedziby swojej kancelarii.

Minister stwierdził, że zarówno z ustawy Prawo o notariacie, jak i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego, nie wynika, aby plan siedzib kancelarii notarialnych miał w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej charakter bezwzględnie wiążący. Co więcej, z orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że nie ma potrzeby sporządzenia takiego planu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, I. w [...] zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego tj.:

-art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

-art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

-art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

-art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w [...] istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej siedziby kancelarii notarialnej,

oraz naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158 ze zm.), a mianowicie:

- art. 11 pkt. 2 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości w przedmiocie dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza,

- art. 11 ust. 4 ustawy Prawo o notariacie poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że spełniona została przesłanka odbycia aplikacji notarialnej, podczas gdy brak jest podstaw do stwierdzenia, że Wnioskodawca rzeczywiście spełniła wymagane przesłanki odbycia aplikacji i uzyskania zaświadczenia potwierdzającego tę okoliczność.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty stwierdzając m.in., że zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Istotą zawodów zaufania publicznego jest gwarancja udzielana przez państwo, że osoby wykonujące te zawody reprezentują odpowiednie standardy zawodowe i etyczne. Nad dochowaniem tych standardów czuwa samorząd zawodowy poprzez uczestnictwo w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego oraz sądownictwo dyscyplinarne. Izba podniosła, że najważniejszym z aspektów wykonywania zawodu notariusza jest świadczenie wysokiej jakości usług notarialnych, co prowadzi do należytego zabezpieczenia obrotu prawnego.

Skarżąca omawiając szeroko pojęcie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza stwierdziła w konkluzji, że nie sposób podzielić opinii organu, zgodnie z którą przepisy Ustawy prawo o notariacie nie przewidują możliwości weryfikacji przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby bowiem do niedopuszczalnego wniosku, iż przesłanka dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, szczegółowo i jednoznacznie określona przez ustawodawcę, została pozbawiona treści normatywnej. Podzielenie tej argumentacji stanowiłoby natomiast podstawę do stwierdzenia, iż samo odbycie aplikacji notarialnej oraz złożenie egzaminu notarialnego gwarantuje powołanie kandydata na stanowisko notariusza pozostając przy tym jedynym świadectwem jego kompetencji zawodowych.

Podkreśliła, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 10 § 3 w/w ustawy powołana na stanowisko notariusza nie może zostać osoba, która nie spełnia wymogów określonych w art. 11- 13 niniejszej ustawy, a także taka której dotychczasowe postępowanie wywołuje wątpliwości co do jej rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji brak jednakże jakiegokolwiek wyjaśnienia na jakiej podstawie przyjęto, że wskazane okoliczności nie zachodzą.

Wywodziła, że w przypadku osoby wnioskodawcy brak podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, iż nie zachodzą wątpliwości co do dawania rękojmi wykonywania zawodu zaufania publicznego, jakim jest notariusz.

Stwierdziła, że wnioskodawca nie uzyskał pozytywnej oceny z kolokwium sprawdzającego organizowanego w trakcie aplikacji notarialnej przez Izbę Notarialną wskutek czego Rada Izby Notarialnej w [...] nie miała podstaw do wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, co prowadziło do podjęcia w dniu [...] lipca 2012 r. uchwały o odmowie wydania O. K. niniejszego zaświadczenia. Powyższa uchwała Rady Izby Notarialnej w [...] utrzymana została w mocy uchwałą Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r., na którą to uchwałę wnioskodawca nie wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Następnie skarżąca szeroko wyjaśniając znaczenie pojęcia "odbywania aplikacji notarialnej" podkreśliła, że fakt niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanki formalnej odbycia aplikacji notarialnej wymienionej w art. 11 ust.4 ustawy Prawo o notariacie czyni niemożliwym nie tylko pozytywne zaopiniowanie wniosku o powołanie na stanowisko notariusza, ale w ogóle wydanie pozytywnej decyzji o powołaniu go na to stanowisko. O. K. nie ukończył aplikacji notarialnej, a co za tym idzie nie daje przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, a tym samym nie jest osobą, która zgodnie z tym art. 11 ust. 4 ustawy Prawo o notariacie może być powołana na notariusza.

Argumentowała, że skoro Minister Sprawiedliwości jest organem powołującym notariuszy to znaczy, że do jego obowiązków należy weryfikacja spełniania przez kandydata każdej z wymaganych prawem przesłanek. Postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylające postanowienie Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej i stwierdzające, że O. K., pomimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest uprawniony do przystąpienia do egzaminu zawodowego zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa skoro dopuszczało do w/w egzaminu kandydata, który nie odbył aplikacji notarialnej. Minister Sprawiedliwości nie może tym samym konwalidować tej wady poprzez powołanie tego kandydata na stanowisko notariusza celem niejako zatwierdzenia wydanej uprzednio wadliwej decyzji.

Skarżąca zarzuciła również, że Minister Sprawiedliwości, wyznaczając siedzibę kancelarii notarialnej w [...], "wymijająco" powołał się na zasadę wolności wykonywania zawodu wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, pomijając podnoszone przez Radę Izby Notarialnej w [...] ustrojowe aspekty statusu prawnego notariusza, które eliminują możliwość zastosowania tej zasady w stosunku do notariuszy. Nadto, zdaniem skarżącej analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Minister traktuje kwestię wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej jako zagadnienie uboczne w stosunku do powołania na notariusza, deprecjonując jego wagę. Nie sposób się zgodzić z taką praktyką. Miejsce, w którym Minister wyznaczy siedzibę kancelarii notarialnej (jej lokalizacja) będzie bowiem oddziaływało na całą dalszą praktykę zawodową danego notariusza, dlatego tak istotne jest dokonanie przez organ wnikliwej i rzetelnej analizy wszystkich okoliczności związanych z wydaniem decyzji w tym zakresie.

Podniosła, że Minister Sprawiedliwości wybiórczo w jednym akapicie odniósł się do okoliczności związanych bezpośrednio z kwestią wyznaczenia siedziby kancelarii w [...], wskazując na liczbę mieszkańców oraz ilość notariuszy wykonujących w/w zawód w danej miejscowości.

Zdaniem skarżącej konieczne byłoby odniesienie się do ilości czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy z uwzględnieniem podziału na poszczególne czynności. Co więcej, samo wskazanie tego rodzaju danych tylko na obszarze [...] bez porównania z danymi z całej izby czy nawet kraju nie daje punktu odniesienia, który pozwoliłby wyobrazić sobie przez strony postępowania różnic w zapotrzebowaniu na usługi notarialne na obszarze izby.

W ocenie Skarżącej stwierdzenie, że w interesie społecznym jest, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz większym zakresie, stanowi w istocie puste zdanie, nieodnoszące się do żadnych konkretnych okoliczności, bowiem w uzasadnieniu Minister nie wskazał, aby takie zapotrzebowanie w ogóle istniało, ani tym bardziej nie wskazał na jakim jest poziomie. Wskazać powinien także poziom popytu na usługi notarialne w innych gminach na obszarze izby, bowiem tylko w ten sposób można ocenić czy popyt w Krakowie jest wysoki czy niski, przy czym dane te powinny być aktualne na dzień wydawania decyzji. Nadto Minister nie rozważył czym w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest słuszny interes wnioskodawcy.

Z danych pochodzących ze sprawozdania i oceny stanu notariatu opracowanego przez Krajową Radę Notarialną wynika, że na dzień 31 grudnia 2014 r. w Polsce było 3081 notariuszy, co w porównaniu z 2013 r. stanowi wzrost liczby notariuszy o 16,3%. Przy tak dużej liczbie powołanych notariuszy zapotrzebowanie na usługi notarialne na terenie izby krakowskiej zostało w całości wyczerpane. Nadto średnia ilość aktów notarialnych sporządzanych miesięcznie przez notariuszy od 2008 r. sukcesywnie maleje. W 2009 r. liczba ta wynosiła 76 aktów miesięcznie, a w 2014 r. było to już tylko 50 aktów.

W ocenie I., odmienność zawodu notariusza jako osoby, która w ramach wykonywanych czynności posiada status funkcjonariusza publicznego powoduje, że w sposób szerszy niż w przypadku innych zawodów prawniczych należy rozpatrywać interes społeczny i słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Konsekwencją uprzywilejowanej pozycji notariuszy jest podporządkowanie ich pracy interesowi społecznemu, wyrażającemu się w zrównoważonym rozwoju dostępności usług notarialnych na terenie kraju. W interesie społecznym jest zatem usytuowanie kancelarii notarialnych na obszarach, na których zapotrzebowanie na usługi notarialne nie jest zaspokojone.

Na poparcie swojej argumentacji skarżąca powołała się na konkretnie wskazane orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zgodnie z brzmieniem art. 10 § 1-3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej (§ 2). Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów określonych w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości, co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek (§ 3).

W świetle powołanego przepisu, do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak i wyznaczanie siedzib kancelarii powoływanych przez niego notariuszy. Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ww. ustawy – Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej izby notarialnej, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast Minister wydaje decyzję o powołaniu bądź odmowie powołania osoby na stanowisko notariusza.

Przepisy ww. ustawy – Prawo o notariacie przewidują dwie równorzędne drogi dostępu do zawodu notariusza z których jedna polega na odbyciu aplikacji notarialnej i zdaniu egzaminu notarialnego.

Zastrzec przy tym należy, że przepisy ww. ustawy nie przewidują możliwości weryfikowania, w jakikolwiek sposób lub formie, przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza przez osobę spełniającą warunki określone w ustawie. Egzamin notarialny jest ostatnim etapem, na którym możliwe jest zweryfikowanie efektów kształcenia oraz umiejętności kandydatów do zawodu notariusza. Gdyby prawodawca uznał za celowe poddawanie kandydatów dodatkowemu egzaminowi lub sprawdzaniu przydatności do zawodu w innej formie, to ustanowiłby odpowiednie regulacje np. poprzez wprowadzenie unormowań ustanawiających zbliżone do egzaminu notarialnego formy sprawdzania przydatności do zawodu. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2001 r. o sygn. akt II SA 1488/00, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. II GSK 277/07, z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. II GSK 294/06). Należy w tym miejscu podkreślić, że weryfikacja wiedzy i przydatności kandydata do zawodu notariusza odbywa się od strony praktycznej w toku aplikacji notarialnej. Notariusze (patroni) obserwując aplikanta, w wydawanych opiniach określają przydatność aplikanta notarialnego do zawodu notariusza.

Istotnym jest, że jak wynika z art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 13 omawianej ustawy, w jednej decyzji Minister rozstrzyga kwestię powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Przepis art. 10 § 3 pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza się sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym ustawy – Prawo o notariacie, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę.

Jak wynika z prawidłowych ustaleń Ministra uczestnik postępowania, spełnia wszystkie przesłanki powołania na stanowisko notariusza, określone w art. 11 ww. ustawy – Prawo o notariacie, co potwierdzają zgromadzone w toku postępowania dokumenty, w tym dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwała Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Komisji Egzaminacyjnej Nr 2 do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, opinie sporządzone przez notariusz E. K., która zatrudniała wnioskodawcę w charakterze aplikanta notarialnego, a następnie na stanowisku zastępcy notarialnego.

Odnosząc się do pojęcia "nieskazitelnego charakteru" i "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", o których stanowi art. 11 pkt 2 omawianej ustawy, należy zauważyć, że nie są one w niej zdefiniowane. Kryterium nieskazitelnego charakteru ma zagwarantować odpowiedni poziom moralny członka korporacji notarialnej, zaś rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu odnosi się do odpowiedniego poziomu zawodowego. Rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca wiedzę zweryfikowaną w trybie przewidzianym prawem, postępująca zgodnie z przyjętymi w społeczeństwie normami etycznymi, moralnymi, i której dotychczasowe zachowanie w sferze zawodowej i prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Natomiast ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań kandydata, o tych zaś nie sposób wnioskować inaczej, niż na podstawie prezentowanej przez niego postawy etycznej i moralnej, a także w oparciu o dotychczasowy sposób postępowania. Ustawodawca wyraźnie ograniczył dopuszczalność weryfikowania merytorycznych kompetencji kandydatów na notariuszy, a zatem ani Minister Sprawiedliwości, ani Rada nie mogą dokonywać oceny merytorycznej pod kątem zdolności intelektualnych i zdobytej wiedzy oraz doświadczenia kandydatów na notariuszy, a tym bardziej nie mogą ich bezzasadnie podważać.

W powyższym kontekście za niezrozumiałe należy więc uznać stanowisko R. w [...], która w skardze stwierdza, że istnieją uzasadnione wątpliwości, co do nieskazitelnego charakteru zainteresowanego i dawania przez niego rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, choć R. nie wskazała jednocześnie ani żadnej okoliczności faktycznej, ani też żadnego dowodu, który podważałby dotychczasowe ustalenia Ministra Sprawiedliwości. Zakwestionowanie przymiotu nieskazitelności charakteru kandydata na stanowisko notariusza wymaga przedstawienia takich faktów i zdarzeń, które podważałyby zaufanie publiczne do jego osoby w sferze działalności zawodowej bądź w sferze prywatnej. Właściwa izba notarialna ma prawo do zajęcia stanowiska w zakresie oceny przymiotu nieskazitelnego charakteru kandydata, ale winno się ono opierać na niepodważalnym materiale dowodowym, a nie na sugestiach wywodzonych jedynie z przypuszczeń. R. w [...] nie wskazała żadnych dowodów uzasadniających jej negatywne stanowisko w zakresie zarówno rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza, jak i nieskazitelnego charakteru kandydata. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym opinia notariusz, która sprawowała patronat nad zainteresowanym wykluczają istnienie wątpliwości zgłoszonych przez stronę skarżącą. Wręcz przeciwnie – dowody te potwierdzają nie tylko nienaganne wykonywanie przez zainteresowanego obowiązków służbowych i właściwe przygotowanie zawodowe, ale także podkreślają takie cechy charakteru, jak aktywność, zdyscyplinowanie, uczynność, należyte wywiązywanie się z obowiązków oraz przygotowanie do samodzielnego prowadzenia własnej Kancelarii Notarialnej. Z opinii notariusz E. K. wynika, że wnioskodawca w trakcie aplikacji przygotowywał projekty aktów notarialnych oraz poświadczeń, a powierzone czynności wykonywał prawidłowo. Dał się poznać jako osoba sumienna, życzliwa, kulturalna, a przede wszystkim przygotowana merytorycznie. Notariusz wskazała również, że w czasie zatrudnienia w charakterze zastępcy notarialnego sumiennie wykonywał wszystkie obowiązki notariusza, którego zastępował. Nadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało, by dotychczasowe postępowanie kandydata budziło wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.

W takiej sytuacji trudno zatem przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już zostało zaznaczone, zgodnie z art. 10 § 3 ww. ustawy – Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości, co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, Minister Sprawiedliwości, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w pełni zasadnie uznał, że po stronie kandydata na notariusza nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 ww. ustawy – Prawo o notariacie.

Odnosząc się do określonej w art. 11 pkt 4 ustawy Prawo o notariacie – przesłanki odbycia aplikacji notarialnej to podkreślić należy, że odbycie aplikacji notarialnej nie było kwestionowane przez Radę i Izbę. Istotnie, co nie jest sporne, uczestnik mimo braku zaświadczenia odbyciu aplikacji notarialnej, został dopuszczona przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nr 2 do spraw aplikacji przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] do egzaminu notarialnego. Wnioskodawca złożył egzamin z wynikiem pozytywnym. Skoro zatem został dopuszczony do egzaminu, mimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji, to uprawnione jest stwierdzenie, że aplikację odbył. Brak jakichkolwiek podstaw prawnych do uzależnienia powołania na stanowisko notariusza od przedłożenia zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Wnioskodawca, przystępując do egzaminu i będąc do niego dopuszczonym, działał w zaufaniu do organów państwa, że spełnił wszystkie przesłanki poprzedzające złożenie egzaminu. Organ nie może zachować się odmiennie wobec osoby, której uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa przez dopuszczenie do egzaminu mimo braku, wymaganego zaświadczenia o ukończeniu aplikacji.

W ocenie Sądu element przedmiotowy zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli wyznaczenie kancelarii, również został przez organ oparty na prawidłowo ustalonych przesłankach.

W zaskarżonej decyzji Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, że wyznaczenie w Krakowie kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy liczbę osób przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. W ocenie Sądu, działanie w tym kierunku uzasadnia wskazany powyżej wzrost aktywności gospodarczej i zarejestrowanych podmiotów gospodarczych, prowadzący do zwiększenia zapotrzebowania na usługi notarialne i podważający argument skarżącej o podaży usług notarialnych przewyższającej w Krakowie popyt na te usługi. W tych okolicznościach, Sąd zgadza się z Ministrem Sprawiedliwości, że tworzenie nowych kancelarii na terenie [...], zapewni w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a także nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, wpływając jednocześnie na bezpieczeństwo obrotu prawnego.

Odnosząc się do reprezentowanego przez I. interesu notariuszy wykonujących już zawód notariusza w Krakowie, należy zauważyć, że przepisy Prawa o notariacie nie przewidują, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, jak również uchronienie już istniejących kancelarii przed konkurencją powstających kancelarii. Tym samym nie są to przesłanki ustawowe, które powinny decydować o rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza.

Okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez I. nie stanowi naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a.

Można dodać, że nie może być podstawą oczekiwań Izby, co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych także przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy organów samorządu notarialnego stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest także art. 10 § 1 omawianej ustawy, który określa tylko organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii i tryb postępowania.

W wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. o sygn. akt II GSK 491/12 (publ. LEX nr 1354013) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zgodnie z art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie, powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby jego kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej. Opinia wydana w trybie art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 106 § 1 k.p.a. podlega ocenie na takiej samej zasadzie jak pozostałe dowody składające się na materiał dowodowy. Natomiast w myśl art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza - które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii - tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - 13. Natomiast plan siedzib kancelarii notarialnych, którego ustalenie jest czynnością Ministra Sprawiedliwości z zakresu nadzoru nad notariatem stosownie do § 11 pkt 4 ww. rozporządzenia, nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11 – 13 tej ustawy.

Z przepisów ww. ustawy – Prawo o notariacie w żadnym razie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby, zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza. Przyjmując odmienne stanowisko za prawidłowe, zostałaby naruszona zasada ochrony słusznego interesu strony, wyrażona w art. 7 kpa.

Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie – Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) zapisano "Zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65, w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że ustrojodawca w art. 65 zadeklarował, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że wysłowiono w tym przepisie "trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. [..] Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego" (wyr. TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98). Podkreśla się, że zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu "nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów" (wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zachodzi wobec powyższego konieczność uporządkowania docelowego stanu regulacji zasad podejmowania i wykonywania określonej grupy zawodów, tak aby zarówno ograniczenia były oparte o istotne i czytelne kryteria, jak również, by między regulacjami dotyczącymi podobnych grup zawodowych nie zachodziły istotne, pozbawione podstawy merytorycznej różnice. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju. Poniżej przedstawiono kwalifikację zawodów, których regulacje ustrojowe zostały poddane proponowanej nowelizacji.". W uzasadnieniu tego projektu także zauważono, że dostęp do wykonywania zawodu notariusza powinien być ograniczony przede wszystkim ze względu na bezpieczeństwo odbiorców usług zawodów związanych z funkcją publiczną, jak i ze względu na charakter zawodu zaufania publicznego. Jednocześnie stwierdzono w nim, że "zmiana art. 10 § 3 ma na celu stworzenie mechanizmu ograniczającego dopływ do zawodu notariusza osób, których dotychczasowe postępowanie może budzić wątpliwości co do ich rzetelności, uczciwości, zapewnienia bezpieczeństwa obrotu lub postrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.".

Z powyższych motywów nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie ograniczeń liczbowych przy powoływaniu notariuszy i ustalaniu siedziby kancelarii notarialnej.

Reasumując, w ocenie Sądu organ wykazał w decyzjach obu instancji, że utworzenie nowej kancelarii na terenie [...], leży nie tylko w interesie społecznym, poprzez zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej ale również w interesie kandydata do zawodu notariusza, nie sprzeciwia się temu natomiast, wbrew twierdzeniom skarżącej, jej interes rozumiany jako interes społeczny obejmujący pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza, jak i interes obywateli - notariuszy obecnie wykonujących już zawód notariusza w [...].

Skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego, żadnych dowodów wskazujących na to, że w miarę wzrostu ilości kancelarii notarialnych na terenie [...], spadała jakość świadczonych usług notarialnych w tym mieście. Organ natomiast wykazał w zaskarżonej decyzji, mający miejsce w przeciągu roku (31 październik 2013 r. – 31 październik 2014 r.), wzrost zarejestrowanych podmiotów gospodarczych o 2230 podmiotów, w tym o 1842 spółki handlowe. Przyjąć należy, że wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w [...] kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy więc liczbę osób przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Tworzenie nowych kancelarii zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży więc w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej.

Niezależnie od powyższych okoliczności, podkreślenia wymaga, że [...] stanowi centrum życiowe wnioskodawcy. Za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w Krakowie przemawia zatem zarówno jej słuszny interes, jak również interes społeczny.

Z tego względu, w ocenie Sądu, niezasadne jest twierdzenie I., że Minister Sprawiedliwości nie uwzględnił, wydając zaskarżoną decyzję, reprezentowanego przez I. interesu społecznego obejmującego pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza.

Skoro zatem art. 7 kpa obliguje do uwzględnienia przez organ administracji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, to niewątpliwie w interesie społecznym leży, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w jak najszerszym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach wyraża stanowisko o konieczności ciągłego zwiększania dostępności do usług notarialnych. Większa liczba kancelarii notarialnych na danym terenie leży w interesie społecznym, rozpatrywanym przez pryzmat ochrony interesów osób w przyszłości korzystających z usług notarialnych, gdyż każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Zwiększenie tej dostępności jest zatem realizacją tego interesu.

Z przepisów omawianej ustawy w żadnym razie nie wynika także, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby, zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza. Przyjmując odmienne stanowisko za prawidłowe, zostałaby naruszona zasada ochrony słusznego interesu strony, wyrażona w art. 7 kpa.

Należy również mieć na uwadze zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, która, przewidując wyjątki, wskazuje, że muszą one być określane w drodze ustawy. Tym bardziej ograniczenia takie nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te dopuszczalne są tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, iż w Krakowie potrzeby na usługi notarialne zostały już zaspokojone.

Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 k.p.a.

Uzasadniając podjęte w sprawie decyzje, Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał, dlaczego zdecydował o powołaniu uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby jego Kancelarii Notarialnej w [...]. Minister Sprawiedliwości szczegółowo odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Chybiony jest więc zarzut lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji. Strona skarżąca na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, które wpływałyby na wynik sprawy, a zatem nie może skutecznie zarzucać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa. W szczególności nie ma uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 kpa, w szczególności uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.