Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 963/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2, art. 3 par. 1 i 2, art. 276 w zw. z art. 58 par. 1 pkt 6,, art. 276 w zw. z art. 106 par. 3 i 106 par. 5, art. 276 w zw. z art. 113 par. 1 w zw. z art. 106 par. 3, art. 276 w zw. z art. 135, art. 276 w zw. z art. 141 par. 4 i art. 106
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 227, art. 233
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. k. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1693/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 29 września 2011 r. nr 1392/11 w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2675/11 postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1693/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniosek w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2675/11.

Postanowienie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Spółka [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. w dniu 6 lipca 2012 r. wniosła skargę, dochodząc na podstawie art. 271 pkt 2 i art. 277 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2675/11 i na podstawie art. 279 p.p.s.a. wniosła o uchylenie ww. wyroku wobec nieważności postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podała, że wprawdzie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie przestrzegania prawa budowlanego dotyczył [...] Sp. z o.o. jednak była użytkownikiem wieczystym działki nr 113 i w/w spółka wykonywała roboty na jej rzecz na podstawie stosunku zobowiązaniowego. W tych okolicznościach zdaniem skarżącej spółki, zarówno organ jak i Sąd powinien potraktować ją jako stronę postępowania. A skoro wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie może mieć dla niej konsekwencje, to sprawa dotyczy sfery jej praw w rozumieniu art. 33 p.p.s.a.

Skarżąca Spółka wskazała również, że pomimo zgłoszenia udziału w postępowaniu administracyjnym i zgłoszeniu się pełnomocników, nie informowano jej o toczącym się postępowaniu administracyjnym i sądowym. Skoro także Sąd nie zawiadomił spółki w trybie art. 33 § 1 p.p.s.a. o toczącym się postępowaniu sądowym to została ona pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Spowodowało to nieważność postępowania sądowego co uzasadnia wznowienie postępowania i uchylenie prawomocnego wyroku Sądu.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania sądowego. Postępowanie administracyjne miało wstępny charakter bowiem odmówiono w trybie art. 61 k.p.a. wszczęcia postępowania. Więc nie było prowadzone postępowanie i nie zachodziła potrzeba powiadamiania wszystkich podmiotów, którym mógł przysługiwać przymiot strony (art. 61 § 4 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając wniosek o wznowienie postępowania sądowego na podstawie art. 280 § 1 p.p.s.a. wskazał, że skarżąca nie działała przed organami administracji publicznej przez co właściwym trybem dla skarżącej byłoby wznowienie postępowania przed organami administracji publicznej w trybie art. 145 i n. k.p.a, a nie w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi uczestnikami są bowiem jedynie podmioty, które brały udział w postępowaniu administracyjnym oraz te, które posiadając interes prawny zgłosiły się do postępowania sądowego. W ocenie Sądu I instancji, pomimo iż skarżąca ma interes prawny, Sąd nie miał obowiązku wzywać jej do udziału w sprawie.

Sąd wyjaśnił, że skoro skarżąca Spółka nie występowała w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, a w postępowaniu sądowym nie wnosiła o dopuszczenie jej do udziału w sprawie, to nie mamy do czynienia z zasadną przesłanką do wznowienia postępowania sądowego – przewidzianą w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że strona może żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności jeżeli nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania. Nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. Tymczasem skarżąca spółka nie była stroną postępowania administracyjnego, jej pominięcie może być ewentualnie przesłanką wznowienia tego postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie stanowi zaś podstawy do wznowienia postępowania sądowego w niniejszej sprawie.

Sąd przyjął dopuszczalność wznowienia obu tych postępowań, z tym że o tym, które z tych postępowań sadowe czy administracyjne ma być w konkretnym przypadku wznowione zadecydować muszą te przesłanki wznowienia postępowania, które są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu. I tak w niniejszej sprawie to, że skarżąca spółka nie brała udziału w postępowaniu sądowym jest konsekwencją zdarzeń powstałych w postępowaniu administracyjnym, zatem okoliczność ta może być rozważana jako przesłanka wznowieniowa w postępowaniu administracyjnym. Podmioty wymienione w art. 33 § 2 p.p.s.a. będą legitymowane do wystąpienia ze skargą o wznowienie postępowania sądowoadministarcyjnego, jeżeli wcześniej zostały dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Skarżąca spółka nie była uczestnikiem postępowania sadowego na prawach strony ani też uczestnikami dopuszczonymi przez Sąd do udziału w toczącym się postępowaniu sądowym co skutkuje tym, że nie posiada legitymacji do żądania wznowienia przedmiotowego postępowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro w świetle w/w wywodów spółka nie była formalnie stroną postępowania administracyjnego zakończonego kontrolowanym przez Sąd postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2011r., ani postępowania sądowego, to uznał, że w tych okolicznościach wniosek o wznowienie postępowania złożony przez spółkę nie jest oparty na ustawowej przesłance, o której mowa w art. 271 pkt 2 p.p.s.a., a to uzasadniało odrzucenie wniosku o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Sądu z 30 marca 2012 r. Przy czym Sąd I instancji wziął pod uwagę, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że samo sformułowanie podstawy wznowienia w sposób odpowiadający przepisom zawierającym przesłanki do wznowienia postępowania (art. 271-274 p.p.s.a.) nie oznacza oparcia skargi na ustawowej podstawie wznowienia, zatem skarga, jako nie oparta na ustawowej podstawie wznowienia, podlega odrzuceniu na podstawie art. 280 § 1 p.p.s.a.

[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia zaskarżając go w całości i wnosząc o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. przejawiające się brakiem kontroli działalności administracji publicznej, poprzez pominięcie materiału dowodowego w postaci pisma z dnia 30 czerwca 2011 r., oraz pełnomocnictwa z dnia 27 czerwca 2011 r. załączonych do akt niniejszej sprawy oraz pisma z dnia 18 sierpnia 2011 roku, znajdującego się w aktach organu administracji publicznej, w części nie przekazanej Sądowi, świadczących bezsprzecznie o udziale skarżącej w postępowaniu administracyjnym. W ocenie strony skarżącej stan faktyczny ustalony przez Sąd jest niezupełny, przez co uniemożliwia rozpatrzenie materiału dowodowego przemawiającego na korzyść skarżącej, co skutkowało w efekcie odrzuceniem skargi o wznowienie postępowania;

- art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. przejawiające się niewłaściwą kontrolą legalności działalności administracji publicznej i w konsekwencji błędnym uznaniem, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i nie zgłosiła swojego udziału w postępowaniu sądowym. Sąd bezzasadnie pominął materiał dowodowy, w postaci pisma z dnia 30 czerwca 2011 r. oraz pełnomocnictwa z dnia 27 czerwca 2011 r. świadczący bezsprzecznie o udziale skarżącej w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzania, jakoby skarżąca nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, co przekłada się na brak wyjaśnienia przez Sąd istotnych okoliczności sprawy;

- art. 276 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi o wznowienie postępowania z wniosku skarżącego, podczas gdy skarga pochodziła od uprawnionej strony, jako że skarżąca brała udział w postępowaniu administracyjnym, o czym świadczą pisma kierowane do organu administracji publicznej w trwającym postępowaniu administracyjnym, a wynik niniejszego postępowania dotyczy jej interesu prawnego;

- art. 276 w zw. z art. 106 § 3 i 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego w związku z brakującymi w aktach sprawy przedstawionych przez organy administracji publicznej dokumentami, które zostały przedstawione przez skarżącą oraz w związku z zasygnalizowaniem przez skarżącą, iż materiał dowodowy przedłożony przez te organy jest niepełny;

- art. 276 w zw. art. 113 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż sprawa jest dostatecznie wyjaśniona w sytuacji, gdy istniały istotne rozbieżności w materiale zgromadzonym przez Sąd za pośrednictwem organów administracji publicznej, a tym, który podniosła skarżąca, który był z kolei potwierdzony pismami kierowanymi przez skarżącą do organów administracji publicznej w przedmiotowej sprawie;

- art. 276 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez brak weryfikacji przez Sąd I instancji w ramach postępowania o wznowienie postępowania wyników przeprowadzonego przez siebie postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r. sygn. VII SA/Wa 2675/11 a w efekcie pominięcie dowodów świadczących o wadliwym określeniu przez Sąd kręgu uczestników postępowania, a co za tym idzie odmowa uznania skarżącej za uczestnika uprawnionego do żądania wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie,

- art. 276 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. przejawiające się brakiem spełnienia przez Sąd obowiązku skontrolowania prawidłowości ustaleń faktycznych, poprzez pominięcie okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, w szczególności świadczących, że skarżąca była uczestnikiem, o którym mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a. i podlegała ochronie praw, o których mowa w art. 91 § 2 art. 163 § 2 art. 109 i 110 p.p.s.a. i w konsekwencji oparcie uzasadnienia postanowienia na wadliwych ustaleniach faktycznych, dokonanych z pominięciem przedstawionych przez skarżącej dowodów,

- art. 281 w zw. z art. 271 w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż z racji faktu, iż skarżąca nie była uczestnikiem postępowania przed organami administracji publicznej, nie była uprawniona do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, toteż skargę o wznowienie postępowania z dnia 3 lipca 2012 r. należało odrzucić, podczas gdy z uwagi na okoliczność, iż skarżąca brała udział w postępowaniu administracyjnym co potwierdzają przesyłane przez skarżącą pisma w postępowaniu administracyjnym oraz fakt ustanowienia pełnomocnika, w efekcie czego udział skarżącej w postępowaniu przed Sądem I instancji był obligatoryjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że skarżąca nie była uczestnikiem postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości prowadzonych przez spółkę [...]robót rozbiórkowych na działce nr 113, będącej wówczas w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Ta okoliczność rzutowała na sposób rozpoznania skargi o wznowienie postępowania sądowego. Bowiem przyjęcie, że skarżąca była uczestnikiem postępowania administracyjnego skutkowałoby wznowieniem postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 271 pkt 1 p.p.s.a. z powodu nieważności tego postępowania, wynikającej z niezawiadomienia skarżącej o toczącym się postępowaniu sądowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że skarżąca spółka nie była uczestnikiem postępowania administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie swoje twierdzenia o konieczności uznania jej za uczestnika tego postępowania opiera jedynie na dwóch pismach z dnia 30 czerwca 2011r. i z dnia 18 sierpnia 2011r. skierowanych przez jej pełnomocników do Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego dla m. st. Warszawy przez pełnomocnika skarżącej spółki. Z żadnych dokumentów nie wynika jednak, że organ dopuścił tą spółkę do udziału w tej sprawie jako uczestnika, w szczególności nie doręczył jej postanowienia z dnia 10 sierpnia 2011 r. odmawiającego wszczęcia postępowania dotyczącego prawidłowości prowadzonych robót rozbiórkowych. Jak podaje skarżąca znała wynik tegoż postępowania ale nie podejmowała innych czynności w tym postępowaniu, bowiem jego wynik był dla niej korzystny. Także organ odwoławczy nie zawiadamiał skarżącej o podejmowanych czynnościach w szczególności nie doręczył jej postanowienia z dnia 29 września 2011r., którym to utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Z przedstawionych okoliczności nie wynika, aby skarżąca była uczestnikiem postępowania w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek Spółki [...] w sprawie prawidłowości prowadzonych robót rozbiórkowych. Na taką ocenę nie ma oczywiście wpływu ewentualna nieprawidłowość działania organów nadzoru budowlanego co do zaniechania uznania za uczestnika postępowania Spółki [...], która to była wówczas użytkownikiem wieczystym działki nr 113, na której prowadzono roboty rozbiórkowe a przez to naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. Jak to bowiem trafnie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji ta nieprawidłowość mogła stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skutkiem nieuznania skarżącej kasacyjnie spółki (która uznaje że postępowanie dotyczyło jej interesu prawnego) za uczestnika postępowania administracyjnego, było również przysługujące jej na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. uprawnienie do zgłoszenia udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym ze skargi Spółki [...] o sygn. akt VII SA/Wa 2675/11 a którego to wznowienia żąda obecnie. Spółka ta z tego uprawnienia nie skorzystała. Sąd ten w tamtym postępowaniu nie był zobowiązany zawiadomić skarżącej spółki o toczącym się postępowaniu i o terminie rozprawy na której wydał, jak się okazało, niekorzystne zdaniem tej spółki orzeczenie. Bowiem z treści art. 33 § 1 p.p.s.a. wynika taki obowiązek jedynie w stosunku do podmiotów, które brały udział w postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że Sąd rozpoznający sprawę o sygn. akt VII SA/Wa 2675/11, nie uznając Spółki [...] za uczestnika postępowania sądowego, nie naruszył przepisów prawa. Wobec tego nie zachodziła nieważność postępowania sądowego z powodu pozbawienia skarżącej spółki możności działania. Skutkiem tego była konieczność odrzucenia wniosku o wznowienie postępowania sądowego jako niepochodzącego od uprawnionego podmiotu, zatem niezawierającego ustawowej podstawy wznowienia postępowania wskazanej w przepisach art. 271 p.p.s.a.

Z przytoczonych powyżej względów należy uznać, że Sąd Wojewódzki przeprowadził właściwą kontrolę działalności administracji publicznej, odrzucił wniosek o wznowienie postępowania sądowego nie naruszając przepisów powołanych w wyżej przedstawionych zarzutach kasacyjnych.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, bowiem nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.