Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1732/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2019 r., II SA/Bk 1/19 w sprawie ze skarg B.B. i J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 29 października 2018 r. nr 408.170/F-26/18/18 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie uciążliwości eksploatacji instalacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 1/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na skutek skarg B.B. i J.B. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 29 października 2018 r. nr 408.170/F-26/18/18 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie uciążliwości eksploatacji instalacji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 30 sierpnia 2018 r., nr POR.6222.1.2012 (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się uczestnik postępowania – J. G. i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie: art. 379 ust. 1 oraz art. 378 ust. 3 ustawy prawo ochrony środowiska - poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny nie podjął się wykonania ciążących na nim obowiązków dotyczących zbadania istoty sprawy a tym samym zbagatelizował konieczność wyznaczenia i przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie;

2. naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż organy I oraz II instancji nie rozpoznały istoty sprawy co stanowiło podstawę do uchylenia decyzji z dnia 30 sierpnia 2018 r. - art. 365 k.p.c. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że organ administracyjny nie jest związany wyrokiem sądu powszechnego.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, iż w toku postępowania organ I instancji powziął wiedzę o prawomocnym orzeczeniu Sądu Okręgowego w Białymstoku II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 22 lutego 2016 r. sygn. akt [...] wydanym w sprawie z powództwa B.B. i J.B. przeciwko J. G. i D. G. o zaniechanie immisji. Wyjaśnił, że z uwagi na treść art. 365 k.p.c. sąd administracyjny związany jest treścią tego orzeczenia oraz że było ono podstawą umorzenia postępowania przez Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny decyzją z dnia 30 sierpnia 2018 r. (POR.6222.1.2012). W konsekwencji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, za chybione należy uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku podnoszące, iż w toku postępowania administracyjnego nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe a co za tym idzie istniała podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną J.B. i B.B. wnieśli o jej oddalenie wskazując na wadliwe skonstruowanie jej zarzutów.

W piśmie z 30 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w ich odpowiedziach na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a. Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na konstrukcję zarzutów wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej.

Zwrócić należy bowiem uwagę, że konstruując zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego nie wskazano formy naruszenia tego prawa zgodnie z wymogami art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a ponadto nie doprecyzowano jednostki redakcyjnej art. 378 ust. 3 poprzez wskazanie, którego punktu wymienionego w tym przepisie dotyczy zarzut skargi kasacyjnej.

W przypadku zaś naruszenia przepisów prawa materialnego nie wskazano zaś jaki to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak stwierdzono powyżej uchybienia te nie wyłączają możliwości rozpoznania tak skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Po pierwsze w skardze nie wyjaśniono na czym miało polegać "błędne zastosowanie" przepisów prawa materialnego. Brak jest w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się do naruszenia tych przepisów.

Zgodnie z art. 379 ust. 1 p.o.ś. marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów. W myśl zaś art. 378 ust. 3 p.o.ś. w przypadku zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest właściwy w sprawach:

1) wydawania decyzji, o których mowa w art. 150 ust. 1 i art. 154 ust. 1 i 1a;

2) przyjmowania wyników pomiarów, o których mowa w art. 149 i 150;

3) przyjmowania zgłoszeń, o których mowa w art. 152 ust. 1.

Powołane wyżej przepisy określają kompetencje organów ochrony środowiska. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono z jakich przyczyn właściwość organów ochrony środowiska jest kwestionowana, a także czy dotyczy to organu I instancji czy organów obu instancji.

Wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie wywiódł, że w sprawie nie ustalono, co jest przedmiotem postępowania i nie powołano się na żadną normę prawa materialnego. To normy prawa materialnego wyznaczają zakres postępowania dowodowego. Na obecnym etapie postępowania, co słusznie zauważył Sąd I instancji, właściwość wójta do rozstrzygnięcia sprawy nie może być kwestionowana. Wójt bowiem jest organem właściwym do wydania decyzji w oparciu o art. 150 ust. 1 p.o.ś. dotyczącej nałożenia na prowadzącego instalację lub użytkownika urządzenia obowiązku prowadzenia w określonym czasie pomiarów wielkości emisji wykraczających poza obowiązki, o których mowa w art. 147 ust. 1, 2 i 4, jeżeli z przeprowadzonej kontroli wynika, że nastąpiło przekroczenie standardów emisyjnych, a także decyzji w oparciu o art. 154 p.o.ś. odnoszącej się do ustalenia wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczących eksploatacji instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, o ile jest to uzasadnione koniecznością ochrony środowiska. W kompetencjach wójta mieści się także wydanie decyzji w oparciu o art. 363 ust. 1 p.o.ś. dotyczącej nakazania osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do:

1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;

2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

Pomimo, że z decyzji organu I instancji jak i organu odwoławczego nie wynika, co jest przedmiotem postępowania i w oparciu, o którą normę prawa materialnego sprawa została rozstrzygnięta, to mając na względzie poczynione wyżej uwagi, nie można stwierdzić braku właściwości rzeczowej wójta i samorządowego kolegium odwoławczego, jako organu II instancji do rozstrzygnięcia spraw.

W kontekście poczynionych wyżej uwag nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 6, 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Zasadnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego. Nie ustalono też przedmiotu postępowania, który to przedmiot w oparciu o konkretną normę prawa materialnego określa zakres postępowania dowodowego. Nie wskazano, które przepisy prawa materialnego mają w sprawie zastosowanie i nie przeprowadzono stosownie do wymogów wynikających z tych przepisów postępowania dowodowego. Nadto nie przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji przemawiającej za zasadnością tego zarzutu i nie wyjaśniono jaki to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 365 § 1 k.p.c. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdził, że organy administracji nie są związane wyrokiem sądu powszechnego. Wręcz przeciwnie potwierdził tą okoliczność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił jednak uwagę, że ustalenia i ocena prawna wyroku sądu cywilnego w sprawie immisji, dla organu ochrony środowiska prowadzącego postępowanie w sprawie nałożenia ewentualnych wymagań czy ograniczeń przy eksploatacji instalacji, mogła mieć znaczenie wyłącznie merytoryczne. Rację ma Sąd I instancji, że wyczerpanie przez właściciela nieruchomości, uskarżającego się na negatywny wpływ eksploatacji instalacji zlokalizowanej na sąsiedniej nieruchomości, drogi cywilnej w dochodzeniu roszczeń nie zamyka mu drogi postępowania administracyjnego z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania.

Zauważyć należy, że w myśl art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota uregulowanej w art. 365 § 1 k.p.c. mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia polega na tym, że wymienione w nim podmioty powinny mieć na względzie fakt wydania prawomocnego orzeczenia i jego treść. Wynikający z niej stan związania ogranicza się jednak do sentencji orzeczenia i nie obejmuje motywów rozstrzygnięcia. Dlatego przyjmuje się, że sąd (organy administracji publicznej) nie jest związany ustaleniami i oceną dowodów, dokonanymi w innej sprawie. Podkreśla się tylko, że dokonując samodzielnych ustaleń, nie może ignorować stanowiska zajętego w innej sprawie, w której stan faktyczny był konstruowany na podstawie tego samego zdarzenia, lecz biorąc je pod uwagę, obowiązany jest dokonać własnych, wszechstronnych ustaleń i samodzielnych ocen, które w rezultacie mogą doprowadzić do odmiennych konkluzji (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt V CSK 197/17, LEX nr 2434726). Ponadto, związanie sądu w innej sprawie ustaleniami prawomocnego orzeczenia dotyczy tylko tego materiału procesowego, który odnosi się do podstawy faktycznej w zakresie hipotezy normy materialnoprawnej zastosowanej przez sąd, natomiast twierdzenia i dowody dotyczące innej podstawy prawej są dla konkretnej sprawy obojętne (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 22 października 2019 r., sygn. akt V AGa 413/18, LEX nr 3077428).

Wyrok Sądu Okręgowego w Białymstoku dotyczy immisji i nakazuje pozwanym D.G. i J.G., aby zaniechali naruszania stanowiącej własność powodów B.B. i J.B. nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w [...], J. i zakazuje pozwanym w okresie od 1 grudnia do 30 września każdego roku na nieruchomościach oznaczonych numerem geodezyjnym [...] i [...] położonych w [...], J. prowadzenia suszenia zbóż, w tym kukurydzy, bez zainstalowania do kolumny suszarni zespołu aspiracji.

Wyrok ten więc dotyczy immisji w odniesieniu jedynie do nieruchomości, której właścicielami są B. i J. B. Nie odnosi się zaś do kwestii ochrony środowiska i możliwości zastosowania środków, o których mowa w art. 150, 154 i 363 p.o.ś. O ile więc rozstrzygniecie zawarte w tym orzeczeniu może mieć merytoryczne znaczenie dla sprawy, o tyle zakres postępowania przed sądem powszechnym i w związku z tym wyroku tego sądu nie musi być tożsamy z zakresem postępowania administracyjnego. Inny jest bowiem cel postępowania cywilnego i inny postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ ochrony środowiska. Nie można więc a priori przyjąć, że prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Białymstoku powoduje automatycznie, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. Jak zasadnie zauważył to Sąd I instancji prawomocne orzeczenie sądu powszechnego może mieć merytoryczne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy, jednakże w pierwszej kolejności należy ustalić przedmiot postępowania administracyjnego, co będzie możliwe po ustaleniu jaka norma prawa materialnego stanowi podstawę do określenia wzorcowego hipotetycznego stanu faktycznego sprawy.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.