Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 86/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie robót budowlanych 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy robót budowlanych przeprowadzonych w budynku na nieruchomości położonej przy ul. [...] w G., w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość, której dopuścił się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu sprawy z jej wniosku z dnia 28 maja 2018 r. dotyczącej przeprowadzenia kontroli robót budowlanych prowadzonych przez M. G. na nieruchomości położonej w G. przy ul. P., której jest współwłaścicielką.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że ww. roboty prowadzone są bez jej zgody i wymaganego prawem pozwolenia, a prowadzą do zmian w konstrukcji budynku i zagrażają bezpieczeństwu. Ponadto, M. G. odciął skarżącej prąd elektryczny i uniemożliwia jego ponowne podłączenie. W związku z tym, w piśmie z dnia 28 maja 2018 r. skarżąca domagała się przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontroli tych robót. Żądanie to ponowiła w piśmie z dnia 17 grudnia 2019 r. Pomimo tych pism oraz osobistej interwencji pełnomocnika skarżącej dopiero w dniu 19 lutego 2020 r., po złożeniu ponaglenia, organ podjął czynności. Ponadto, choć kontrola odbyła się w styczniu 2021 r., przez okres 6 miesięcy organ nie wykonał żadnych innych czynności, co powoduje, że postępowanie jest obecnie prowadzone ponad trzy lata.

W związku z tym, że do dnia złożenia skargi sprawa nie została załatwiona, skarżąca wniosła o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, tj. wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej oraz zobowiązanie M. G. do usunięcia skutków ww. prac w terminie 14 dni oraz o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w odpowiedzi na pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 17 grudnia 2019 r. dotyczące robót budowlanych prowadzonych bez zgody współwłaścicielki w budynku przy ul. P., organ w dniu 3 marca 2020 r. poinformował stronę o implikacjach prawnych w kwestiach związanych z naruszeniem prawa własności związanego z wyłącznym użytkowaniem części wspólnych lub części przeznaczonych do wyłącznego użytkowania przez innych współwłaścicieli, uszkodzeń instalacji wewnętrznych i zniszczeń materialnych, informując jednocześnie, że roszczeń z tego tytułu można dochodzić wyłącznie poza procedurami administracyjnymi pozostającymi w kompetencji organów nadzoru budowlanego - na drodze ugody pomiędzy stronami lub przy braku porozumienia - w sądzie z powództwa cywilnego. W części pisma dotyczącej robót budowlanych powodujących naruszenie konstrukcji budynku organ stwierdził, że niezbędne dla prawidłowego toku postępowania administracyjnego jest określenie zakresu naruszenia konstrukcji budynku. Informacji w tym zakresie skarżąca nie udzieliła, natomiast wniosła skargę od organu wyższej instancji na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zdaniem organu, doprecyzowanie przez skarżącą zakresu naruszenia konstrukcji budynku umożliwiłoby przeprowadzenie postępowania, minimalizując do niezbędnych kontakty stron postępowania, co miało istotne znaczenie w związku z restrykcjami wprowadzonymi w związku z panującą w tym czasie pandemią spowodowaną przez COVID- 19.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w związku ze zobowiązaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do podjęcia działań wyjaśniających w ramach posiadanych kompetencji, organ w dniu 4 grudnia 2020 r. zawiadomił strony, że z wniosku skarżącej zostało wszczęte postępowanie w sprawie robót remontowych przeprowadzonych w budynku przy ul. P. oraz wyznaczył na dzień 5 stycznia 2021 r. przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości. Stwierdzone podczas kontroli roboty budowlane poddano weryfikacji na podstawie dokumentacji otrzymanej z Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta, a następnie objęto postanowieniem z dnia 17 czerwca 2021 r., zobowiązującym M. G. do przedłożenia do dnia 30 października 2021 r. orzeczenia technicznego, uzgodnionego z Miejskim Konserwatorem Zabytków, oceniającego prawidłowość samowolnie wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym, zawierającego wyszczególnienie wprowadzonych zmian powstałych w wyniku dokonanych robót, wpływ wykonanych robót na statykę układu konstrukcyjnego budynku, ocenę wykonanych robót w stosunku do obowiązujących przepisów oraz wskazanie ewentualnych zmian i przeróbek koniecznych do wykonania, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W świetle tych okoliczności organ uznał zarzut bezczynności za niezasadny, gdyż podjęto szereg działań zmierzających do zakończenia postępowania, a wydanie decyzji rozstrzygającej możliwe będzie po upływie terminu określonego w postanowieniu z dnia 17 czerwca 2021 r.

W piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2021 r. skarżąca podtrzymała skargę. Jedocześnie wyjaśniła, że jej wniosek o wszczęcie postępowania został złożony 28 maja 2018 r. i w tym czasie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonywał z urzędu czynności - podejmował je dopiero w wyniku ponagleń skarżącej. Ponadto, strona zauważyła, że od czasu oględzin do dnia wniesienia skargi organ nie podejmował więcej czynności – postanowienie z dnia 17 czerwca 2021 r. zostało wydane po wniesieniu skargi. Strona nie zgodziła się także z twierdzeniem, jakoby przedłużenie postępowania wynikało z tego, że nie udzieliła ona informacji o zakresie naruszenia konstrukcji budynku. Zdaniem skarżącej, zarzut ten jest bezpodstawny, gdyż skarżąca opisała zakres znanych jej naruszeń, a dodatkowo M. G. odebrał jej fizyczny dostęp do powierzchni wspólnych, poprzez wybudowanie ścian działowych i wymianę zamków do drzwi. Skarżąca podkreśliła, że nie jest ekspertem we wskazanym zakresie, zaś zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zatem to organ administracyjny powinien z urzędu dokonać oględzin budynku oraz określić niezgodności w prowadzonych pracach budowlanych z dokumentacją budowlaną znajdującą się w aktach związanych z pozwoleniem na budowę tego budynku. Powyższe wskazuje, zdaniem skarżącej, że doszło do bezczynności, a w tym czasie mieszkanie strony jest odcięte od prądu i nie można z niego korzystać, jak też nieznane są konsekwencje przeprowadzonych robót dla stanu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Analiza wymogów formalnych skargi przeprowadzona w świetle przepisów 52 § 1 i 53 § 2b p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że wnosząc do wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca dopełniła formalności niezbędnych do uznania skargi za dopuszczalną.

W niniejszej sprawie skarżąca zwalcza bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie robót budowlanych wykonywanych na nieruchomości przy ul. P. w G. bez zgody K. W. - współwłaścicielki tej nieruchomości, i stanowiących – według niej - zagrożenie dla konstrukcji budynku.

Zgodnie z art. 37 § pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (zob. wyroki WSA w Białymstoku z 25 października 2012 r., II SAB/Bk 27/12 i z 15 listopada 2012 r., II SAB/Bk 53/12; wyrok WSA w Gdańsku z 3 lipca 2013 r., II SAB/Gd 54/13, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte. Wniesienie skargi na bezczynność organu uzasadnia zatem samo niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności, a jeżeli tak, to czy upłynął do tego termin.

Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny, nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Aby stwierdzić, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle, należy wykazać, że w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej miał możliwość załatwić sprawę sprawniej i szybciej nie narażając stron tego postępowania na nieuzasadnione mnożenie czynności procesowych i przedłużanie postępowania ponad terminy załatwiania spraw określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. Co istotne, ocena sprawności postępowania i zasadności podejmowanych czynności nie może abstrahować od wyznaczonego przez normy prawa materialnego sposobu postępowania, który w niniejszej sprawie określają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, a także kompetencji skarżonego organu.

Ze względu na ujawnione okoliczności niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należało ustalić, od jakiego momentu należy liczyć termin jej załatwienia. Z treści pism skarżącej oraz stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonego m.in. w piśmie z dnia 8 stycznia 2021 r. wynika, że pierwszym pismem mającym charakter wniosku o podjęcie interwencji i przeprowadzenia działań kontrolnych skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było pismo skarżącej z dnia 28 maja 2018 r. Brak tego pisma w aktach sprawy, w obliczu niepodważonych w tym zakresie twierdzeń skarżącej oraz wojewódzkiego organu nadzoru, że zostało wniesione, pozwala uznać tą okoliczność za niewątpliwą. Wobec bierności powiatowego organu nadzoru budowlanego pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. skarżąca zwróciła się ponownie o podjęcie działań, kierując wniosek tym razem również do Prezydenta Miasta. Również i ta prośba została przez powiatowy organ nadzoru budowlanego zignorowana. Organ ograniczył się wyłącznie do wezwania skarżącej, pismem z dnia 3 marca 2020 r., o skonkretyzowanie zakresu naruszeń konstrukcji budynku, czym w sposób niedopuszczalny przerzucił na skarżącą przypisane mu ustawowo obowiązki w zakresie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego.

Dopiero wskutek ingerencji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

Budowlanego, za przyczyną ponaglenia skarżącej, pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony, że na wniosek K. W. zostało wszczęte postępowanie w sprawie robót remontowych przeprowadzonych przez M.G. w budynku przy ul. P. w G. Organ wyznaczył również termin oględzin na dzień 5 stycznia 2021 r.

Z tego wynika, że postępowanie nadzorcze w sprawie wskazanych wyżej robót remontowych wszczęte zostało na wniosek K. W., której interes prawny jako współwłaściciela działki nr [..], nie budził żadnych wątpliwości organu w toku postępowania. Za datę wszczęcia postępowania na wniosek strony, zgodnie z treścią art. 61 § 3 k.p.a., należało zatem przyjąć dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy, nawet jeśli nie kierować się w tym zakresie datą wpływu do organu pisma skarżącej z dnia 28 maja 2018 r., którego nie ma w aktach sprawy, to niewątpliwie za datę wszczęcia postępowania na żądanie strony można uznać datę wpływu do organu, w dniu 30 grudnia 2019 r., pisma skarżącej z dnia 17 grudnia 2019 r., które zalega w aktach administracyjnych. W piśmie tym skarżąca domagała się podjęcia przez organ działań w sprawie robót prowadzonych na nieruchomości, której jest współwłaścicielką. W istocie treść pisma wskazuje, że skarżąca domagała się podjęcia działań procesowych, które doprowadziłyby do przywrócenia stanu sprzed robót budowlanych i niezakłóconej możliwości korzystania z własnego mieszkania i przedmiotu współwłasności.

Wskazać należy, że kodeks postępowania administracyjnego w art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu. Przepisy Prawa budowlanego regulujące tryby postępowań nadzorczych organów nadzoru budowlanego w sprawach związanych z kontrolą legalności wykonywanych robót budowlanych (art. 48-51 Prawa budowlanego) nie zawierają postanowień w zakresie wszczęcia postępowania w tego rodzaju sprawach. Stanowisko dopuszczające wszczęcie postępowania w zakresie objętym przepisami art. 48-51 Prawa budowlanego (regulującymi tzw. postępowanie legalizacyjne lub naprawcze) nie tylko z urzędu, ale i na wniosek strony postępowania jest szeroko akceptowane w orzecznictwie sądowym (m.in. wyroki NSA z dnia: 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11, 23 sierpnia 2013 r. II OSK 1815/13, 21 maja 2018 r., II OSK 2364/17, 26 września 2018 r., II OSK 45/18; postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., II OSK 1815/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyroku z dnia 14 kwietnia 2014 r., II OSK 584/11 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania. Regulacja art. 61 § 1 k.p.a. w powiązaniu z treścią art. 233 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), wskazuje na konieczność przyjęcia możliwości wszczęcia postępowania naprawczego (legalizacyjnego) nie tylko z urzędu ale również na wniosek strony postępowania. Skoro zaś współwłaściciel działki objętej kwestionowanymi robotami budowlanymi ma w postępowaniu nadzorczym (legalizacyjnym i naprawczym) przymiot strony, to ma prawo do ustalenia, czy nie zostały naruszone wskazanymi robotami jego prawa. Brak w przepisach Prawa budowlanego wyraźnego wyłączenia dopuszczalności wszczynania postępowania naprawczego i legalizacyjnego na wniosek, nie pozwala bowiem przyjąć, że takie postępowanie może być wszczynane jedynie z urzędu. Zgodnie z art. 233 k.p.a., skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jej złożenie powoduje, że dalsze postępowanie w sprawie, której dotyczy skarga, jest postępowaniem ogólnym, w którym obowiązują terminy załatwienia spraw przewidziane w art. 35 i art. 36 k.p.a.

Pismo zawierające wniosek skarżącej o podjęcie przez organ nadzoru zarówno działań kontrolnych, jak i działań mających na celu przywrócenie spokojnego korzystania z jej mieszkania, garażu oraz części wspólnych nieruchomości wszczęło postępowanie administracyjne w tej sprawie najpóźniej w dniu 30 grudnia 2019 r., co potwierdził organ zawiadomieniem z dnia 4 grudnia 2020 r. Postępowanie to - zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 57 § 3 k.p.a., powinno było zakończyć się najpóźniej w dniu 29 lutego 2020 r., co jednak nie nastąpiło do momentu orzekania przez Sąd, a zatem do dnia 22 września 2021 r. Mimo upływu tak długiego okresu, organ nie zakończył przedmiotowego postępowania decyzyjnie. Za zakończenie postępowania bowiem nie można uznać postanowienia wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 17 czerwca 2021 r., w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, ma bowiem charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy zatem wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego, a nie załatwia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.

Oceniając więc kwestionowane postępowanie powiatowego organu nadzoru I instancji Sąd uznał, że doszło zarówno do bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie kwestionowanych przez skarżącą robót budowlanych.

Pierwszą aktywność procesową powiatowy organ nadzoru budowlanego wykazał w niniejszej sprawie dopiero w dniu 3 marca 2020 r., kiedy to wezwał skarżącą o dokładne określenie, w jakim zakresie została naruszona konstrukcja budynku wskazując, że jest to niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił też, że kwestie związane z naruszeniem prawa własności należą do postępowania cywilnego, nie zaś nadzoru budowlanego. Natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania na wniosek strony w sprawie przedmiotowych robót budowlanych i wyznaczenie terminu przeprowadzenia oględzin nastąpiło dopiero w dniu 4 grudnia 2020 r., czyli po roku od wpływu pisma skarżącej z dnia 17 grudnia 2019 r., a po ponad dwóch latach od pisma skarżącej z dnia 28 maja 2018 r., i po zobowiązaniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 4 czerwca 2020 r. do podjęcia stosownych działań w ramach posiadanych kompetencji. Natomiast po oględzinach przeprowadzonych w dniu 5 stycznia 2021 r. organ powiatowy dopiero w dniu 17 czerwca 2021 r. wydał postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, które nie stanowi jednak merytorycznego załatwienia sprawy.

Wskazać przy tym należy, że na ocenę uchybień organów nie miały wpływu przepisy art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 374 ze zm.), które przewidywały, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Pierwszy wniosek skarżącej o interwencję organu został bowiem złożony w dniu 28 maja 2018 r., a powtórzony pismem z dnia 17 grudnia 2019 r., a więc przed wejściem w życie ww. przepisów oraz przed wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego, co miało miejsce w dniu 14 marca 2020 r. Utrata mocy obowiązującej wskazanych przepisów nastąpiła z dniem 16 maja 2020 r., a bieg zawieszonych terminów wznowił się od dnia 24 maja 2020 r. Nawet zatem jeśli uwzględnić konsekwencje powyższych regulacji na bieg postępowania administracyjnego w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r., to i tak w niniejszej sprawie nie tłumaczy to opieszałości i zaniedbań organu, który zawiadomił o wszczęciu postępowania i wyznaczył oględziny dopiero w dniu 4 grudnia 2020 r., czyli długo po utracie mocy obowiązującej wskazanych przepisów.

Wobec tego, należy stwierdzić, że w dacie wniesienia skargi oraz orzekania przez Sąd, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w bezczynności, gdyż sprawa nie została załatwiona w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Co więcej, organ wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a. nie informował stron o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wyznaczał nowego terminu, co nie tylko stanowi o braku wywiązywania się ze swoich obowiązków, lecz także narusza prawa stron.

Chronologia podejmowanych czynności procesowych po wpływie wniosku skarżącej bezspornie wskazuje, że działania organu podejmowane były w dużych, nieuzasadnionych okolicznościami sprawy, odstępach czasu, i nie prowadziły do jej zakończenia.

W szczególności wskazać należy, że wezwaniem z dnia 3 marca 2020 r. organ domagał się wskazania przez skarżącą, do jakich dokładnie naruszeń konstrukcji budynku doszło na skutek kwestionowanych robót. Tymczasem, to organ nadzoru budowlanego ma obowiązek kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego i ma możliwość dokonywania czynności kontrolnych, służących ustaleniu okoliczności faktycznych niezbędnych dla stwierdzenia potrzeby władczej ingerencji nadzoru budowlanego. To zatem rolą organu nadzoru budowlanego jest, po otrzymaniu wniosku strony, wyjaśnienie czy i do jakich naruszeń konstrukcji doszło oraz czy jest podstawa do podjęcia ingerencji nadzorczej. Postanowienie z dnia 17 czerwca 2021 r. potwierdza, że w rozważanym wypadku jednoznaczne ustalenie, czy wykonane roboty nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia, wymaga sporządzenia orzeczenia technicznego, opracowanego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia.

W tej sytuacji wezwanie należało uznać za zbędne i nieprowadzące do załatwienia sprawy. Nie usprawiedliwiają go również obostrzenia epidemiczne, albowiem pierwsze restrykcje związane z epidemią zostały wprowadzone rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 433), a więc na 10 dni przed wystosowaniem przez organ wezwania. Nie mogło więc służyć ono ochronie zdrowia pracowników organu i stron, jak twierdzi organ I instancji. Podejmowanie zaś działań nie mających na celu załatwienia sprawy, bezpodstawnych, uznać należy za przewlekanie postępowania.

Również od momentu zawiadomienia o wszczęciu postępowaniu na wniosek skarżącej organ działał opieszale, dopuszczając się przewlekłości. Jedynymi bowiem podjętymi czynnościami były oględziny przeprowadzone w dniu 5 stycznia 2021 r. i pozyskanie od Wydziału Architektoniczno-Budowanego Urzędu Miasta dokumentacji archiwalnej dotyczącej nieruchomości przy ul. P. w dniu 25 stycznia 2021 r. Po tych czynnościach aż do dnia wydania postanowienia z dnia 17 czerwca 2021 r. organ nie podejmował żadnych działań, co uzasadnia stwierdzenie przewlekłości postępowania.

Mając to na uwadze Sąd uznał, że orzekający w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie załatwił żądania skarżącej w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., ani nie poinformował stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, nie wypełniając tym samym obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Co więcej, sprawa nie została też załatwiona po wniesieniu skargi do Sądu.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt 1 wyroku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia sprawy robót budowlanych przeprowadzonych w budynku na nieruchomości przy ul. P. w G. w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku. Wyznaczając ten termin Sąd uwzględnił, że w postanowieniu z dnia 17 czerwca 2021 r. organ wyznaczył termin przedłożenia przez inwestora orzeczenia technicznego niezbędnego do załatwienia sprawy na dzień 31 października 2021 r.

Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., w pkt 2 wyroku Sąd orzekł, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, którego dopuścił się organ, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił, że kwalifikując, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

Rażący charakter naruszenia, którego dopuścił się powiatowy organ nadzoru budowlanego wyraża się w tym, że od momentu wniosku skarżącej, legitymującej się interesem prawnym w postępowaniach nadzorczych odnoszących się do robót budowlanych wykonywanych na nieruchomości będącej przedmiotem jej prawa, do dnia wniesienia skargi upłynęło 2,5 roku i w tym czasie sprawa nie została rozstrzygnięta. Ponadto, organ nie tylko nie podejmował działań mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, ale próbował przerzucić swoje obowiązki na stronę. Sąd uwzględnił też, że organ z opóźnieniem zastosował się do zobowiązania nałożonego przez organ wyższego stopnia i zawiadomił o wszczęciu postępowania na wniosek skarżącej dopiero po pół roku od nałożenia takiego zobowiązania. Wreszcie też Sąd miał na uwadze, że w niniejszym postępowaniu istotne są kwestie związane z bezpieczeństwem ludzi i mienia, dla których zagrożeniem mogą być kwestionowane roboty, a odwlekanie przez organ w czasie podjęcia władczych działań pogłębia stan niepewności mieszkańców co do tego bezpieczeństwa. Zdaniem Sądu, nieuzasadnione przewlekanie postępowania, w którym pojawia się kwestia zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia mieszkańców obiektu, świadczy o rażącym charakterze działań organu.

Sąd nie wymierzył jednak organowi grzywny, ani nie przyznał od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, co może uczynić fakultatywnie. Wniosku w tej sprawie nie sformułowano w skardze, natomiast przepis będący podstawą wydania takiego orzeczenia stanowi, że sąd takie środki "może" zastosować, co oznacza, że jest to uprawnienie Sądu, z którego może skorzystać, jeżeli wymagają tego okoliczności sprawy. Omawiane środki mają charakter dyscyplinująco-represyjny i powinny znajdować zastosowanie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Skarżony organ pomimo opieszałości w działaniu, zdyscyplinowany przez organ wyższego stopnia, zawiadomił o wszczęciu postępowania, a także podjął leżące w jego kompetencjach czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego i stosownie do pozyskanych danych nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia niezbędnej dokumentacji. Termin jej przekazania upłynie 31 października 2021 r. i po tej dacie organ nadzoru dysponować będzie materiałem mogącym stanowić podstawę do merytorycznego załatwienia sprawy.

Nie mogło zostać uwzględnione żądanie skarżącej dotyczące zobowiązania do ustalenia osób odpowiedzialnych za niezałatwienie niniejszej sprawy w terminie, albowiem przepis art. 149 p.p.s.a. nie przewiduje, aby sąd administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność organu był uprawniony do wydawania tego rodzaju orzeczenia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrot kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

W niniejszej sprawie sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.