Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1753/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi A.K. J.S.J. A.K. J.S. J. A.K. J.S.W. , M.K.J. J.K..J. Z.. J. i W.K. na uchwałę Rady Gminy Kościelisko z dnia 29 kwietnia 2010 r., nr XXXVI/235/10 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Kościelisko podjęła w dniu 29 kwietnia 2010 r. uchwałę Nr XXXVI/235/10 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko.

Skargę na powyższą uchwałę w zakresie działek o numerach ewidencyjnych: [...] ,[...] ,[...] ,[...] [...] [...] oraz [...] ,[...] [...] ,[...] położonych w Kościelsku-Rysulówce złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.K.- J. ; A.K.J. ; M.K.J. J.K.J. , Z.K.J. , A.K.J. , W.K. .

Skarżący wnieśli o:

-uchylenie zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanych działek skarżących,

- wykreślenia z rysunku studium "koryta wodnego" i "reżimu" o łącznej szerokości 20 metrów wzdłuż cieku wodnego biegnącego wzdłuż działek skarżących,

- wykreślenia z rysunku studium dróg gminnych publicznych biegnących po działkach ew. nr [...] ,[...] w Kościelisku,

- wrysowania cieku wodnego o szerokości ok. 2 metrów po obydwu stronach,

- wrysowania wzdłuż cieku wodnego ustanowionej służebności gruntowej według postanowienia sądu z dnia 23 grudnia 1993 r.,

- wrysowania na rysunku studium działek ew. nr [...] ,[...] i oznaczenia ich jako dróg właścicieli prywatnych.

Skarżący podnieśli, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają prawo własności następujących nieruchomości: [...] ,[...] [...] [...] [...] [...] oraz [...] ,[...] [...] [...] a nadto działek nr [...] ,[...] ,[...] poprzez zagarnięcie pasa gruntu o szerokości 20 m i przeznaczenie go na "koryto wodne" i "reżim". Skarżący wskazali, że w gminie Kościelisko każdy właściciel zagospodarowuje działkę do cieku wodnego czy strumienia, a wymienione działki nie leżą na terenach zalewowych czy zagrożonych powodzią w związku z czym zbędne jest wydzielanie koryta wodnego.

Dalej skarżący podali, że pas "reżimu" o szerokości 16 m od górnej granicy skarpy, który porośnięty jest drzewami, krzewami wzdłuż cieku wodnego na działkach skarżących, służy na potrzeby gospodarstw rolnych skarżących, a jest na mocy studium bezprawnie zagarnięty.

Wskazano, że skarżącym postanowieniem Sądu z dnia 23 listopada 1993 r. ustanowiono służebność gruntową przechodu, przejazdu i przegonu po działkach wzdłuż cieku wodnego, co powinno zostać zdaniem skarżących uwzględnione na mapie studium.

Skarżący podnieśli, że kierowali skargi, pisma, odwołania i sprzeciwy zarówno do Wójta Gminy Kościelisko, jak i do Rady Gminy Kościelisko, które nie przyniosły żadnego rezultatu, a w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazano jedynie na brak prawnego obowiązku Rady Gminy do ustosunkowania się do ich wezwania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kościelisko wniosła o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności Rada wskazała na brak interesu prawnego skarżących, ponieważ postanowienia studium nie naruszają w sposób bezpośredni, konkretny i realny ich interesu prawnego. Rada wywodziła, że postanowienia studium są kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Studium uwarunkowań wiąże wewnętrznie w gminie przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro ustalenia studium jedynie pośrednio, oddziałują na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, a w szczególności właścicieli i władających nieruchomościami, to oznacza, że nie dochodzi do naruszenia ich indywidualnych uprawnień lub interesu prawnego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2007 r. II OSK 614/07, LEX nr 334317).

Rada podniosła, że nawet jeśliby zaakceptować pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 26 lutego 2008 r. LEX nr 437511, że nie można a priori wyeliminować skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na studium, to skarżący nie wykazali, w jaki sposób zaskarżona uchwała bezpośrednio kształtuje ich sytuację prawną.

Odnośnie do zarzutów merytorycznych skargi Rada podała, że:

Uchwalone studium sporządzone zostało w granicach gminy Kościelisko, w zakresie określonym art. 10 obowiązującej ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prace nad studium trwały od 2005 r. Przeprowadzona została pełna procedura jego sporządzania, zgodnie z art. 11 i 12 wyżej powołanej ustawy.

Rysunek studium został sporządzony na mapie topograficznej w skali 1:10000 uzyskanej z państwowego zasobu geodezyjno kartograficznego, stan aktualności na lata 1996-2002, na której nie ma uwidocznionych podziałów własnościowych. Naniesiona na taki podkład mapowy treść ustaleń studium (w tym zasięg poszczególnych terenów i obszarów) ma charakter orientacyjny, co potwierdzają ustalenia tekstu studium. Celem studium jest określenie polityki przestrzennej gminy i wyznaczenie kierunków zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowe rozwiązania przestrzenne precyzowane są w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, opracowywanych na mapach zasadniczych w skali 1:1000. Taka skala i treść mapy umożliwia dokładne określenie zarówno uwarunkowań fizjograficznych, jak i rozwiązań projektowych. Treść mapy topograficznej nie była w toku sporządzania studium korygowana, mogą więc występować rozbieżności między stanem kartograficznym, a istniejącym terenie czy też obowiązującym, dla tej części miejscowości, planem zagospodarowania przestrzennego.

Dalej wskazano, że z uwagi na zawartość merytoryczną studium i jego funkcję planistyczną, nie było uzasadnienia dla wrysowywania na rysunku studium szczegółów, o których mowa w skardze, w tym służebności gruntowych.

Wyjaśniono, że w stosunku do trzeciego wyłożenia studium do publicznego wglądu wpłynęły uwagi .W.K. oraz Z., A, i J. K.-J. ; (nr [...] ,[...] [...] [...] ,[...] ,[...] , w których skarżący zgłosili sprzeciwy w stosunku do "budowy przez gminę koryta wodnego" i przeciw pasowi ochronnemu wzdłuż tego koryta. W czasie rozpatrywania (projektant, wójt, rada) uwagi te uznano za nieporozumienie, ponieważ Gmina nie planuje w tym rejonie budowy "koryt wodnych". Wobec niejasności uwag uznano, że istotny w tych uwagach jest sprzeciw w stosunku do wyznaczenia w studium terenów zieleni - ZE, mających zapewnić utrzymanie obudowy biologicznej wzdłuż istniejących potoków, zgodnie zresztą zarówno ze wskazaniami opracowania ekofizjograficznego oraz wskazaniami, czy raczej wymaganiami stawianymi przez organy uzgadniające. Wyznaczenia tego pasa wymagał Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej będący jednym z organów uzgadniających projekt studium. Granice tego pasa, a tym samym jego szerokość są w studium wyznaczone orientacyjnie (podobnie jak inne linie graniczne), co jest bezpośrednio związane z charakterem, szczegółowością ujęcia i prawną funkcją studium (rysunek studium jest sporządzany na mapie topograficznej w skali 1:10000, gdzie 1 mm = 10 m). Szczegółowe określenie przebiegu granic wyznaczanych w studium następuje w planie miejscowym. Stanowisko organu uzgadniającego w tym zakresie sprowadza się zazwyczaj do rezerwowania pasa terenu o szerokości 15-10 m od górnej granicy skarpy brzegowej potoku.

Zgodnie z rysunkiem studium tereny, o których mowa w skargach, zlokalizowane są częściowo w obszarach:

- MN1 – obszary rozwojowe mieszkalnictwa (zespołów zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności, z udziałem zabudowy pensjonatowej i zagrodowej oraz towarzyszącej, nieuciążliwej działalności gospodarczej, w tym usługowej), obejmujących obszary istniejącej zabudowy i przeznaczone do zabudowy w obowiązujących planach miejscowych oraz obszary potencjalnego rozwoju,

- MN1 - tereny potencjalnej zabudowy mieszkaniowej,

- ZE - obszary zieleni nieleśnej, o wysokim stopniu ochrony.

Podano, że na podkładzie mapowym studium widoczny jest niewielki ciek wodny płynący w jarze. Jar ten zbiera wody spływu powierzchniowego, zwłaszcza w czasie gwałtownych ulew i odprowadza je do pobliskiego potoku. Istnieje obowiązek zapewniania obudowy biologicznej rzek i potoków i jest to ustalenie korzystne przede wszystkim dla środowiska. Zgodnie z ustaleniami tekstu uchwalonego studium obszary oznaczone na rysunku studium symbolem ZE obejmujące tereny otwarte nieleśne, w tym: polany śródleśne, tereny łąk w otoczeniu lasów i cieków itp., pełnią istotne funkcje ekologiczne. Zbieranie wód spływu powierzchniowego i odprowadzanie ich do potoku (bez nazwy płynącego przez Rysulówkę) oraz utrzymanie nieleśnych terenów umożliwiających bytowanie i migrację zwierząt i roślin jest właśnie ich istotną funkcją ekologiczną.

W tekście studium ustalono następujące zasady zagospodarowania przestrzennego obszarów ZE:

- ochronie podlegają przyrodnicze i krajobrazowe wartości tych obszarów, w tym zieleń niska, średnia i wysoka; tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie cieków, pasy terenu o szerokości do 15 m od górnej krawędzi skarpy brzegowej stanowiące strefy ochronne tych cieków oraz tereny zagrożone powodzią - powinny być zagospodarowane zielenią;

- tereny zieleni niskiej mogą być wykorzystane do celów gospodarki rolnej, jako użytki zielone – łąki i pastwiska, z możliwością częściowego ich zalesienia.

Rada podniosła, iż skarżący nie zgadzają się z wyżej powołanymi ustaleniami studium. Natomiast w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe tereny mają podobną kwalifikację i znajdują się w terenach rolnych - R oraz terenach zieleni o wysokim reżimie ochrony - REz. Nie polega więc na prawdzie stwierdzenie, że to w studium wprowadzono "reżim". Tereny przy potokach chronione są poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego już od 2003 roku, a studium utrzymuje tę zasadę. Natomiast w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w przedmiotowym rejonie, tereny dotychczas rolne, w studium określone zostały jako tereny potencjalnej zabudowy mieszkaniowej, co wskazuje na możliwość zmiany ich przeznaczenia na tereny zabudowy mieszkaniowej w czasie sporządzania zmiany obowiązującego planu zagospodarowania, a co jest uwarunkowaniem korzystnym dla skarżących. Wbrew twierdzeniom skarżących Wójt nie wszedł w posiadanie nieruchomości skarżących. Ustalenia studium nie naruszyły prawa własności wobec czego zarzuty uznano za bezpodstawne.

Stwierdzono, że wyznaczenie tego pasa w studium nie narusza prawa własności właścicieli gruntów. Grunty te nadal pozostają własnością ich właścicieli i mogą być użytkowane i zagospodarowywane, zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący domagają się usunięcia z rysunku studium istniejącego cieku wodnego wraz terenem stanowiącym jego obudowę biologiczną oznaczoną symbolem ZE. Takie żądanie nie jest uzasadnione merytorycznie, nie zmienia się treści podkładu mapowego oraz nie narusza się opinii i uzgodnień organów.

Jednocześnie skarżący żądają wrysowania istniejącego cieku, co stanowi również nieporozumienie, ponieważ istniejące cieki są ujęte.

Rada wyjaśniła, że w ogólnym ujęciu studium określa się jedynie politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ustalając te zasady, na rysunku studium umieszcza się orientacyjnie (ze względu na skalę tego rysunku) - jedynie główne elementy zagospodarowania terenu. Jeśli chodzi o układ drogowy, pokazano wyłącznie drogi publiczne, w tym drogi główne - G, zbiorcze -Z, drogi lokalne - L oraz tylko niektóre, ważniejsze z punktu widzenia zasad obsługi terenu, drogi dojazdowe - D. Pominięto część dróg dojazdowych, wszystkie drogi wewnętrzne oraz istniejące służebności jako elementy nieistotne z punktu widzenia wspomnianych wyżej zasad. Uszczegółowienie następuje w planach miejscowych, przy czym służebności gruntowe pokazuje się jedynie w tych przypadkach, gdy uzyskują rangę dróg wewnętrznych o szerokości min. 5 m w liniach rozgraniczających (w obowiązującym planie są oznaczone symbolem Kw).

Organ uznał żądanie skarżących wycofania ze studium dróg gminnych w obrębie działek nr [...] , [...] za nieporozumienie, ponieważ na rysunku studium nie wyznaczono żadnych dróg gminnych - publicznych przebiegających wzdłuż tych działek. Stąd również brak uzasadnienia dla podzielenia poglądu skarżących co do możliwości oznaczenia na rysunku studium dróg z rozróżnieniem na drogi publiczne i prywatne.

Organ wskazał, że prowadził korespondencję ze skarżącymi, a udzielane przez urząd wyjaśnienia nie zostały zrozumiane właściwie, a przede wszystkim funkcja i treść studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 53, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 271).

Sąd zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W.10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bondaruk i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Również komentatorzy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) podkreślają dopuszczalność zaskarżania do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwały zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Gminy Kościelisko z dnia 29 kwietnia 2010 r., Nr XXXVI/235/10 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko została wniesiona przez skarżących z zachowaniem ustawowego terminu.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie studium. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Zaskarżona uchwała Rady Gminy Kościelisko w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko została podjęta w dniu 29 kwietnia 2010 r. w oparciu o regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Charakter zaskarżonej uchwały determinuje zatem właśnie powyższa ustawa.

W związku z powyższym należy przede wszystkim podkreślić, że zaskarżone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 powołanej ustawy - nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. W doktrynie podnoszono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawnym, nawet w szerokim rozumieniu, lecz jest aktem polityki (Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, Samorząd Terytorialny z 1995 r., nr 6, s. 48). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również jednolicie przyjmowano, że "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu (...)" (por. np. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., II SA 1960/00, Lex nr 81967, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, Lex nr 55333, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, Lex nr 57193). Obecnie, po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w doktrynie nadal zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w określonym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuacje obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest wprawdzie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – akt wewnętrzny – narusza jego interes prawny lub uprawnienia (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

W niniejszej sprawie podstawową kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy wpływ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelsko uchwalonego w dniu 29 kwietnia 2010 r. na interes prawny skarżących, jest wpływem tego rodzaju, że można by mówić o naruszeniu tego interesu treścią zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu wpływ oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na sferę interesów prawnych i uprawnień indywidualnych podmiotów należy rozpatrywać w kontekście charakteru analogicznego (chociaż niewątpliwie o innym zakresie) wpływu aktu będącego następstwem uchwalenia studium, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że również regulacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości.

Wskazany wyżej charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności nieruchomości działek gruntowych, w stosunku do których w ustaleniach zaskarżonego studium przewidziano ustalenia określone dla obszarów funkcjonalnych MN1 i ZE. Obszar funkcjonalny MN1 to obszary rozwojowe mieszkalnictwa (zespołów zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności, z udziałem zabudowy pensjonatowej i zagrodowej oraz towarzyszącej, nieuciążliwej działalności gospodarczej, w tym usługowej), obejmujące obszary istniejącej zabudowy i przeznaczone do zabudowy w obowiązujących planach miejscowych oraz obszary potencjalnego rozwoju. Zasady zagospodarowania przestrzennego obszarów MN1 określono w § 13 zaskarżonej uchwały, gdzie m.in. przewidziano utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej uzupełniania a także przewidziano wprowadzanie na wolnych terenach nowej zabudowy. Z kolei obszar funkcjonalny ZE to obszary zieleni niskiej o wysokim stopniu ochrony, gdzie m.in. przewidziano utrzymanie istniejącej zabudowy, a także możliwość uzupełnień na istniejących działkach budowlanych oraz budowę nowych obiektów na istniejących działkach budowlanych, a ponadto wykluczono sytuowanie nowej zabudowy z wyjątkami określonymi w § 21 pkt 5 uchwały.

Ponadto nieruchomości skarżących znajdują się w strefie D1, gdzie w ramach polityki przestrzennej na pierwszym miejscu wskazano utrzymywanie i rozwijanie mieszlanictwa i bazy mieszkaniowej turystyki i wypoczynku, a jako kierunek rozwoju przewidziano m.in. utrzymanie oraz – w miarę potrzeby sytuowanie nowej zabudowy zagrodowej służącej obsłudze rolnictwa oraz sytuowanie zabudowy związanej z nieuciążliwą działalnością gospodarczą (§ 8 ust. 2 pkt 7), a także w strefie B1 o wysokich wartościach przyrodniczych i nadrzędności funkcji ochronnej w stosunku do funkcji turystyczno-rekreacyjnej z dopuszczeniem uzupełniania zespołów zabudowy wyznaczonych w studium (§ 7 ust. 3 pkt 5).

O ile nie budzi wątpliwości okoliczność, że źródłem interesu prawnego skarżących są normy określające prawo własności nieruchomości, o tyle brak jest podstaw do przyjęcia, że interes prawny skarżących został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Jak wynika z powyższych regulacji zaskarżonego studium wszystkie wskazane wyżej ustalenia mają charakter wytyczonych przez radę gminy kierunków zagospodarowania przestrzennego (określanych w uchwale jako zasady zagospodarowania przestrzennego obszarów funkcjonalnych). Normy zaskarżonego studium mają zatem charakter tzw. norm kierunkowych lub programowych. W polskiej teorii prawa mówi się o logicznym podziale – według kryterium strukturalnego – norm prawnych na zasady i reguły prawne. Reguły charakteryzują się tym, że muszą być realizowane w pełni, całkowicie, mogą zostać spełnione albo niespełnione, podczas gdy zasady są realizowane w pewnym stopniu. Zasady nakazują realizację pewnego stanu rzeczy w możliwie największym stopniu, przy uwzględnieniu faktycznych i prawnych możliwości, mogą zostać spełnione w różnym stopniu. Realizację danej zasady można ograniczyć w przypadku konieczności realizacji innej. Konflikt reguł jest rozstrzygany przez derogację, konflikt zasad jest rozwiązywany poprzez przyznanie pierwszeństwa jednej z nich, przy czym jeśli jedna z zasad jest zrealizowana w większym stopniu, to druga w stopniu mniejszym i należy dążyć do optymalizacji stopnia ich urzeczywistniania (zob. T. Gizbert-Studnicki: Zasady i reguły prawne, Państwo i Prawo z 1988 r., nr 3). Podkreślić przy tym należy, że normy mogące stanowić materialną podstawę rozstrzygnięć wobec podmiotów stojących na zewnątrz administracji mieszczą się w katalogu norm-reguł, a nie norm-zasad. Stosowanie norm-reguł polega na procesie ich konkretyzacji i indywidualizacji przez organ administracji, z kolei normy-zasady mogą służyć do odkodowywania z przepisów prawa norm-reguł, a następnie do kształtowania zachowań organu w procesie konkretyzacji i indywidualizacji norm-reguł. Posługiwanie się przez organ stosujący prawo normami-zasadami jako instrumentami służącymi odkodowywaniu z przepisów prawa innych norm, a potem prawidłowemu zastosowaniu tych norm jest właśnie stosowaniem norm-zasad. Zaakcentować należy szczególną rolę norm-zasad zarówno w procesie tworzenia, jak i stosowania prawa.

Mając na uwadze charakter norm kierunkowych należy stwierdzić, że nie są one zdolne w sposób bezpośredni oddziaływać na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji. Ich oddziaływanie może być wyłącznie pośrednie jako pewna wytyczna dla organu kompetentnego do podjęcia rozstrzygnięcia bezpośrednio wiążącego i mającego charakter normy-reguły. W odniesieniu do procesu planistycznego to właśnie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy uzyskuje kompetencje do prawotwórczej działalności w ramach władztwa planistycznego, w ramach którego jest uprawniona do kreowania – w granicach upoważnienia ustawowego – norm prawnych bezpośrednio oddziałujących na prawo własności. Zasady (kierunki, cele, programy) wskazane w studium gminnym muszą być rozważane łącznie z zasadami ustawowymi, a przede wszystkim konstytucyjnymi. Istota władztwa planistycznego polega m.in. na wyważeniu tych zasad w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej i przyznaniu jednym z nich pierwszeństwa, a ograniczeniu bądź w ogóle nie zastosowaniu innych – według wskazanych wyżej metod stosowania norm-zasad. Studium w stosunku do działek skarżących nie wprowadza zakazu zabudowy. Nawet gdyby jednak taki zakaz przewidywało, to należałoby go – jak i inne ograniczenia zagospodarowania przewidziane w studium - traktować jako wskazany w studium kierunek (zasadę) działania rady gminy na etapie uchwalania planu, który nie może być traktowany jako nakaz bezwzględnie wiążący i niepodlegający ocenie przez organ planistyczny uchwalający plan. Żaden przepis obowiązującego prawa nie daje podstaw do szukania materialnych podstaw prawotwórczej działalności organów gmin w aktach wewnętrznych określających politykę gminy. Z faktu, że organy gminy czasami tak czynią nie można wysnuwać wniosków w zakresie charakteru prawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i jego oddziaływania na sferę praw i obowiązków skarżących.

W kontekście powyższej argumentacji nie można podzielić stanowiska skarżących w zakresie dotyczącym istnienia ich legitymacji skargowej i uznać, że wykazali oni naruszenie przez kwestionowaną uchwałę ich interesu prawnego lub uprawnienia. Wprawdzie wywodzony z prawa własności interes skarżących jest wyraźnie zindywidualizowany i jest prawnie chroniony, ale trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami przedmiotowego studium. W tej konkretnej sprawie uchwalone studium nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżących. To nie z ustaleń zaskarżonego studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego i wydawanych na ich podstawie indywidualnych aktów administracyjnych mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, nie może tym samym stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., II OSK 1888/07, LEX nr 470928).

Jak wyżej już sygnalizowano w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że nie można wykluczyć sytuacji, w której studium bezpośrednio ingerowałoby w sferę praw i obowiązków właścicielskich. W ocenie Sądu sytuacja taka może mieć miejsce wyjątkowo i będzie co najmniej wątpliwa z punktu widzenia jej zgodności z Konstytucją RP. Niemniej jednak można sobie wyobrazić sytuację, w której organ gminy uchwalający studium przekroczy granice upoważnienia ustawowego, i w drodze aktu wewnętrznego wprowadzi bezwzględnie obowiązującą normę-regułę wyraźnie wskazując, że norma ta nie mieści się w katalogu kierunków zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji możliwe byłoby przyjęcie, że w drodze uchwały z zakresu administracji publicznej jaką jest studium gminne może dojść do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym studium. Można również rozważać sytuację, gdzie z mocy szczególnego przepisu prawa regulacje studium mogą być traktowane jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia administracyjnego. Przykładem takiej regulacji był art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm.), zgodnie z którym "udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". W tym wypadku bowiem materialno prawną podstawą aktu administracyjnego jest z woli ustawodawcy akt prawa wewnętrznego jakim jest studium gminne. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacje nie mają miejsca. Jak wyżej wskazano kwestionowane przez skarżących unormowania studium mieszczą się wśród kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko.

Należy także podnieść, że w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z samego tylko faktu uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie można wyprowadzać wniosku o legitymacji do jego zaskarżenia przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami studium. Pamiętać należy, że to dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dopiero plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego może ukształtować sposób wykonywania prawa własności, ale ta kolejna w procesie planistycznym uchwała podlega samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała w żaden bezpośredni sposób nie może oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości. Mogą ewentualnie oddziaływać w sposób pośredni – jako wiążący kierunkowo element w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania. Oddziaływanie to jednak nawet i w tym wypadku nie stanowiłoby z zasady kwalifikowanej ingerencji polegającej na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wyprowadzanych z prawa własności. Twierdzenia skarżących o tym, że na mocy zaskarżonej uchwały naruszono ich prawo własności oraz "zagarnięto pas gruntu o szerokości 20 m z przeznaczeniem go na "koryto wodne" i "reżim" nie znajdują żadnego oparcia w normach prawnych, gdyż studium gminne nie jest aktem zdolnym do naruszenia prawa własności.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na wzajemne prawne relacje pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie w jakimś stopniu zaskarżona uchwała będzie wpływać na ewentualne przyszłe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W chwili podejmowania zaskarżonej uchwały związki pomiędzy studium a planem określał art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, art. 17 pkt 4 cyt. ustawy, zgodnie z którym podczas sporządzania projektu planu miejscowego organ gminy zobowiązany był uwzględniać ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W orzecznictwie podkreślano, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, LEX nr 341275), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513), a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2008 r., II SA/Wr 430/05, Lex 297159). Niewątpliwie zasadne jest również stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium.

Wskazany wyżej silniejszy - w stosunku do wcześniejszych regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - związek pomiędzy planem miejscowym a studium gminnym skłania do rozważenia i z tego punktu widzenia kwestii legitymacji skarżących w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu ten ściślejszy związek nie miał wpływu ani na prawny charakter studium gminnego, ani na wpływ tego studium na sferę praw i interesów skarżącego. W tej konkretnej sytuacji organ planistyczny został wprawdzie ściślej związany kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w zaskarżonej uchwale, pozostał to jednak nadal związek pomiędzy normami-zasadami określonymi w studium a władztwem planistycznym rady gminy uchwalającej plan miejscowy ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z tego stanu rzeczy, a opisanymi wyżej. Silniejszy wpływ norm kierunkowych na sposób korzystania z władztwa planistycznego przez radę gminy uchwalającą plan nie przekreśla charakteru powyższej relacji. Charakter tego powiązania w zestawieniu z przeprowadzoną wyżej analizą kwestionowanych przez skarżących ustaleń zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że zaskarżone studium nie było w stanie bezpośrednio i realnie naruszyć interesu prawnego bądź uprawnienia skarżących. Żaden przepis obowiązującego prawa w chwili uchwalania i zaskarżania przedmiotowego studium, jak i w chwili obecnej, nie daje podstaw, aby uznać normy zaskarżonego studium jako bezwzględnie obowiązujące normy-reguły wykraczające poza katalog kierunków zagospodarowania przestrzennego i bezpośrednio determinujące treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden przepis obowiązującego prawa – w tym art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy om planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie zawiera norm pozwalających traktować regulacje zaskarżonego studium jako materialnoprawne podstawy aktu normatywnego jakim jest plan miejscowy.

Należy przy tym dodatkowo i jedynie na marginesie podkreślić, że w wyniku nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010 r., nr 130, poz. 871) związki pomiędzy studium a planem miejscowym zostały przez ustawodawcę ponownie znacznie rozluźnione. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy jest obowiązana do zbadania, czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium, a nie do ustalania istnienia zgodności z ustaleniami studium.

Wskazać także należy, że uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. zachowujące aktualność: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, Lex nr 55333, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, Lex nr 57193), a jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być dokonane - co do zasady - działaniem organu samorządu terytorialnego w procesie stanowienia aktu prawnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r., IV SA 1221/2001, niepubl.). Zaskarżona uchwała stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Gminie Zabierzów, ale nie obliguje do uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego. Ocena relacji pomiędzy treścią zaskarżonego studium a interesem prawnym lub uprawnieniem skarżących w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinna mieć charakter obiektywny i niezależny od tego, czy rada gminy zdecyduje się na uchwalenie planu miejscowego, czy też nie. W sprawie ze skargi na studium gminne Sąd nie ma też kompetencji do kontrolowania zgodności z prawem planu miejscowego uchwalonego na podstawie studium. Niemniej jednak charakter zaskarżonej uchwały i przeanalizowana wyżej treść zawartych w zaskarżonej uchwale regulacji dotyczących działek skarżących wskazują, że nie naruszała ona w sposób bezpośredni i realny interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Podkreślić należy, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały nie ulega zmianie przeznaczenie jakichkolwiek działek, w tym również działek należących do skarżących.

Powyższe ustalenia są wynikiem analizy dokonanej przez Sąd, a zwłaszcza podkreślić należy, że skarżący – pomimo ciążącego na nim obowiązku wykazania legitymacji skargowej, jak to wyżej sygnalizowano w nawiązaniu do orzecznictwa sądowoadministracyjnego - nie wykazali zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376). Argumentacja skarżących koncentrująca się w istocie na wykazywaniu naruszenia prawa materialnego i procesowego przez zaskarżone studium nie ma znaczenia dla oceny legitymacji skarżących, gdyż do merytorycznego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, jak i poprzedzającej ją procedury, Sąd mógłby przejść po stwierdzeniu, że skarżący są legitymowani do zaskarżenia przedmiotowego studium.

Skoro skarżący nie wykazali, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia interesu prawnego skarżących, nie mogli skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Nie znajduje uzasadnienia taka wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która wskazywałaby, że wystarczającym kryterium zaskarżalności uchwały z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego skarżącego (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, LEX nr 437511, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06, LEX nr 497584).

Wobec uznania, iż skarżący nie mają legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi ani oceniać zgodności z prawem zaskarżonego Studium. Sąd wziął pod uwagę – zgodnie ze wskazaniami prezentowanymi w orzecznictwie NSA w zakresie badania legitymacji skarżącego w sprawach ze skargi na uchwały dotyczące studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, np. w postanowieniu z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt: II OSK 1874/10 - różnicę, jaka istnieje pomiędzy studium jako aktem polityki przestrzennej a aktem prawa miejscowego, którym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w zakresie bezpośredniości i realności możliwego naruszenia interesu prawnego skarżącego. Analizując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził naruszenia interesu prawnego skarżących zaskarżoną uchwałą.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 271) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.

Na koniec należy podnieść, że zaprezentowaną wyżej wykładnię w zakresie oceny charakteru prawnego studium gminnego i możliwości jego wpływu na prawo własności nieruchomości WSA w Krakowie przedstawił w wyroku z dnia 27 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1288/10. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skarg kasacyjnych od powyższego wyroku, oddalił te skargi wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r., II OSK 2687/11 nie podzielając zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz poprzez błędną wykładnię - art. 9 ust. 4 ustawy planistycznej. W uzasadnieniu swojego stanowiska NSA wskazał, że "zaskarżanie uchwał i zarządzeń w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. następuje w trybie szczególnym, odmiennym od trybu określonego w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu, a nie tylko interesu prawnego czy interesu faktycznego. Orzecznictwo sądowe jest zgodne co do tego, że naruszenie to musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, musi być bezpośrednie i realne. W tej konkretnej sytuacji uchwalone studium nie zmienia sytuacji prawnej skarżących. Ewentualnie naruszony interes prawny skarżących musi przy tym wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. Zgodzić się należy, że postanowienia studium w określony sposób mogą pośrednio (bo nie wprost, z uwagi na wewnętrzny charakter norm studium) oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach, trudnych do wykazania. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla rady gminy przy sporządzaniu planów miejscowych nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego. Znowelizowany zaś art. 20 ust. 1 stanowi obecnie, że rada musi jedynie badać czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium. Ponadto uchwalenie miejscowego planu nie jest obligatoryjne, a w sytuacji jego braku to decyzje o warunkach zabudowy, dla których wydania studium jako akt polityki o charakterze wewnętrznym nie może stanowić podstawy prawnej, determinują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości".