Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3772/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. S., J. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania Z. S., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia o maksymalnym ciśnieniu roboczym MOP do O,5 MPa na działce ew. nr [...] oraz na części działki ew. nr [...] z obrębu [...], położonych przy drodze dojazdowej do ul. [...] na terenie Dzielnicy W. w W..

W uzasadnieniu decyzji podano, iż organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego objętej wnioskiem P. Sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2015 r. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. S. podniósł, że strony nie miały zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu oraz, że przedmiotowa inwestycja powinna być zlokalizowana na terenach publicznych, a nie prywatnych.

Kolegium rozpatrując wniesione odwołanie w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [..] października 2015 r. Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 50 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił, iż pod pojęciem inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 2 pkt 5 tej ustawy należy rozumieć, działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 6 pkt 2 tej ustawy celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Kolegium stwierdziło, że w świetle tych zapisów planowana inwestycja polegająca na budowie sieci gazowej średniego zasięgu o maksymalnym ciśnieniu roboczym MOP do 0,5 MPa zalicza się do inwestycji celu publicznego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia zależne są od regulacji prawnych dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ I instancji nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji, bowiem nie została stwierdzona niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisami prawa. Podniesiono, że wniosek inwestora z dnia 16 kwietnia 2015 r. spełnia wymagania wynikające z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Inwestycja w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu lub dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany. Nie zachodziła więc potrzeba dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku u jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska (...)). Kolegium wskazało, że obowiązki z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia, jak również w drodze zawiadomienia zostały przez organ I instancji wypełnione.

W ocenie Kolegium skarżona decyzja jest prawidłowa, zawiera ona wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 54 u.p.z.p. Zatem w świetle art. 56 tej ustawy nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków. Dodatkowo organ wyjaśnił, że wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie narusza niczyjej własności i nie rodzi żadnych uprawnień po stronie inwestora o charakterze właścicielskim. Podmiot składający wniosek nie musi posiadać żadnego tytułu do nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, uzupełnioną pismem procesowym z dnia 1 marca 2016 r. wnieśli Z. S., J. S. i M. S., zarzucając jej naruszenie art. 7, 10 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżących całe postępowanie w sprawie zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji dotknięte jest nieważnością, z tego powodu, że zostało wszczęte na wniosek podpisany przez M. Z., która nie miała właściwego pełnomocnictwa P. Sp. z o.o. z/s w W.. Skarżący podnieśli, że nie zgadzają się na realizację tej inwestycji na działce nr [...], której są współwłaścicielami.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu wskazując na konieczność jej uchylenia. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. W. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia o maksymalnym ciśnieniu roboczym MOP do O,5 MPa na działce ew. nr [...] oraz na części działki ew. nr [...] z obrębu [...], położonych przy drodze dojazdowej do ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W.. Nazwa tej inwestycji wskazuje na jej charakter lokalny.

W orzecznictwie stwierdza się, że inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 5 listopada 2011 , sygn. akt II OSK 672/11, CBOSA).

Pojęcie inwestycji celu publicznego definiuje art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651). Z przytoczonej definicji "inwestycji celu publicznego" wynika, że składają się na nią dwie cechy, które muszą być spełniona łącznie. Jedna z tych dwóch cech dotyczy charakteru inwestycji, czyli tego czy dane przedsięwzięcie inwestycyjne ma znaczenie lokalne, ponadlokalne czy krajowe, zaś druga cecha tego czy przedsięwzięcie to stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 Nr 261, poz. 2603 ze zm.) inwestycja powyższa niewątpliwie mieści się w zakresie objętym pojęciem celu publicznego (m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń). Drugim elementem uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest charakter zamierzenia inwestycyjnego – musi to być inwestycja o zasięgu co najmniej lokalnym. Inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy we wskazanym rozumieniu. Budowa sieci gazowej w określonym rejonie ma znaczenie dla tego rejonu, ale pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości – służąc tym samym nie tylko interesom grupowym. Okoliczność, że budowa sieci gazowej stanowi inwestycję towarzyszącą większej inwestycji, mającej charakter przedsięwzięcia prywatnego, nie oznacza, że ta inwestycja towarzysząca nie może mieć – z uwagi na swój charakter i zasięg - cech inwestycji celu publicznego.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że prawidłowo organy obu instancji uznały, że planowana inwestycja objęta wnioskiem inwestora stanowi inwestycję celu publicznego o charakterze lokalnym.

Przechodząc do oceny wniosku inwestora i wydanej na jego podstawie decyzji pod względem spełnienia wymogów określonych w przepisach należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2. charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Złożony przez inwestora wniosek z dnia [...] kwietnia 2015 r. spełnia powyższe wymagania. Wbrew zarzutom skargi wniosek ten został podpisany przez osobę uprawnioną. W aktach sprawy znajduje się bowiem pełnomocnictwo dla M. Z. z dnia [...] grudnia 2014 r. udzielne przez M. M. – Kierownika Sekcji Przygotowania Inwestycji i Remontów P. sp. z o.o. Oddział w W., której pełnomocnictwa do reprezentowania Spółki udzielił P. L. Dyrektor Oddziału w W.e. Stwierdzić również należy, że w sprawie zostały zrealizowane zawiadomienia i obwieszczenia, o których mowa w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Ze znajdujących się w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że organ I instancji pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. poinformował skarżących zarówno o wszczęciu postępowania, jak i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zatem nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

W odniesieniu do treści decyzji należy stwierdzić, iż prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, o jakich mowa w art. 54 pkt 1 i 2 u.p.z.p., tj. rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych – w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W załącznikach do decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapach w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.). Dokonano wymaganych uzgodnień. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów. Teren inwestycji został wyznaczony w części graficznej decyzji, tj. na mapie w skali 1:1000 sporządzonej na kopii mapy zasadniczej, będącej załącznikiem do decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi dotyczący nierozważenia przez organy administracji innych możliwości lokalizacji przedmiotowej sieci gazowej w taki sposób, aby omijał on działkę skarżących Przepis art. 52 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Z kolei stosownie do treści art. 56 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ administracyjny nie jest przy tym uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji i jej proponowanego przebiegu (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., II OSK 845/12). Nawet więc jeśli inna niż wnioskowana przez inwestora lokalizacja planowanej inwestycji byłaby również zgodna z u.p.z.p. i przepisami ustaw szczególnych oraz korzystniejsza z punktu widzenia skarżącej, to nie może to być podstawą do odmowy ustalenia wnioskowanej lokalizacji. Z tych względów nietrafny jest zarzut skarżącej dotyczący możliwości "wyboru" przez organ innego przebiegu przedmiotowej sieci kanalizacji sanitarnej. Z treści art. 56 u.p.z.p. wynika ponadto, że jeśli w sprawie nie zostanie wskazany konkretny odrębny przepis prawa materialnego, z którym nie jest zgodna decyzja lokalizacyjna, to organy administracji nie mogą odmówić wydania takiej decyzji. Taki przepis jednak ani w skardze, ani w toku postępowania administracyjnego nie został wskazany. Powyższe oznacza, że Zarząd Dzielnicy [...] m. W., rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej na działkach nr ew. [...] i części działki nr [..], obręb [...] położonych w W. przy drodze dojazdowej do ul. [...], nie mógł wydać decyzji odmownej, skoro przeprowadzone przez niego postępowanie nie wykazało aby lokalizacja tej inwestycji w projektowanym miejscu była niezgodna z przepisami odrębnymi. Takiej niezgodności nie stwierdziło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. Także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie dopatrzył się takiej niezgodności, która obligowałaby do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa własności skarżących nie jest zasadny, albowiem, jak słusznie wskazało Kolegium, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu prawa własności nie narusza. Wskazać bowiem należy, że decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowanego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonanie natomiast projektowanej inwestycji wymaga jeszcze pozwolenia na budowę, które konkretnie umiejscowi daną inwestycję na działce przy uwzględnieniu wszystkich przepisów szeroko rozumianego prawa budowanego. To właśnie na etapie pozwolenia na budowę uwzględnia się w szczególności zasady poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane j.t. Dz.U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego nie rodzi zatem prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r., II OSK 1280/13, publ. CBOSA).

W ocenie Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do stwierdzenia, że przy jej wydawaniu doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są wystarczające. Wobec tego wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.