Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1534/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 58 par. 1  pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego pod numerem [...] postanawia odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 października 2020 r. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K (naówczas A A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K) wniosła skargę na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego pod numerem [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego odnoszących się do kwestii przyjęcia wyników opracowania geodezyjnego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w konsekwencji czego zaktualizowano operat ewidencyjny poprzez zmiany przebiegu punktów granicznych pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] obr. [...] Ś w K a działką nr ewid. [...] obr. [...] w K, tj. w szczególności: 1) art. 39 ust. 5 p.g.i.k. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie za zasadne zastosowanie w realiach niniejszej sprawy instytucji wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji w której zaprezentowane przez geodetę materiały wykazywały na sporny przebieg granicy i położenia punktów granicznych, 2) art. 24 ust. 2 b) pkt. 1) lit. h) oraz art. 24 ust. 2a pkt 2) p.g.i.k poprzez dokonanie w trybie czynności materialno-technicznej aktualizacji danych w zakresie wykreślenia budynku położonego na nieruchomości należącej do skarżącego (działce nr [...]) na wniosek podmiotu, który nie jest podmiotem legitymowanym do dokonywania takiej zmiany, tj. jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości nie znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 3) § 36 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 12 b ust. 4 i 5 ust. 3 p.g.i.k., poprzez dokonanie pozytywnej weryfikacji przedłożonego opracowania geodezyjnego, pomimo obowiązku wszczęcia w takiej sytuacji jego oczywistych wad, wymienionych w pkt II. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie dokonania skarżonej czynności materialno-technicznej, odnoszących się do kwestii prawidłowości sporządzonej przez mgr inż. S. B. dokumentacji geodezyjnej przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, tj.: 1) § 71 ust 1 i 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zw. § 30 r.stand.tech. poprzez przyjęcie operatu wadliwe sporządzonego protokołu z wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków o nr ID: [...]. Przedmiotowy protokół narusza: a) § 30 ust. 4 pkt. 1 r.stand. tech. poprzez brak oznaczenia kancelaryjnego zgłoszenia pracy geodezyjnej, b) § 30 ust. 4 pkt. 2 r.stand. tech poprzez brak identyfikatora oraz nazwy obrębu ewidencyjnego (protokół dotyczy w istocie działki numer [...], w ramach której usuwa w całości położony na niej budynek oficyny, należący do skarżącego, a nie należący do wnioskodawcy, a w oznaczeniu działkę tą pomija wprowadzając organ w błąd), c) § 30 ust. 4 pkt 4 r.stand. tech poprzez pominięcie działki numer [...] jako obejmowanej dokonywaną zmianą, d) § 30 ust. 4 pkt 5 r.stand .tech., poprzez niewskazanie jednoznacznej daty sporządzenia protokołu (protokół wskazuje na jego sporządzenie w dniu 12 października 2018 r., ale dokonuje również zmian i poprawek w grudniu 2018 r.), e) § 30 ust. 4 pkt 8 r.stand.tech, poprzez brak wskazania imion i nazwisk osób biorących udział w czynnościach wyznaczenia punktów granicznych a także poprzez brak wskazania osób prawidłowo zawiadomionych o tych czynnościach, jednakże nieobecnych podczas ich wykonywania, f) § 30 ust. 4 pkt 10 r.stand.tech., poprzez odstąpienie od stabilizacji lub markowania punktów granicznych bez wskazania uzasadnienia dla tego odstąpienia, g) § 30 ust. 4 pkt 14 poprzez brak wskazania poprawek i wzmianek dokonywanych pomiędzy 12 października 2018 r. a 21 grudnia 2018 r. (a na wzmianki te wskazuje sama treść protokołu) oraz związany z tym § 30 ust. 4 pkt 13 powyższego rozporządzenia poprzez brak wskazania treści protokołu odczytanego stronom, h) § 30 ust. 4 pkt 15 poprzez brak podpisów osób, o których mowa w pkt 8, na każdej stronie protokołu, i) § 30 ust. 5 r.stand.techn. poprzez brak wskazania oraz podpisów przedstawicieli właścicieli działki numer [...] wymaganych na tych stronach protokołu, które zawierają informacje dotyczące znaków lub punktów granicznych związanych z nieruchomościami stanowiącymi ich własność, przedmiot użytkowania wieczystego lub innej formy władania ujawnionej w ewidencji, oraz na ostatniej stronie protokołu; 2) § 71 ust. 1 i 2 pkt 4 r.stand.tech. w zw. z § 71 ust. 7 r.stand.tech., poprzez włączenie do operatu wadliwe sporządzonego sprawozdania technicznego pod numerem ID: [...]. Niniejszemu sprawozdaniu należy zarzucić naruszenie: a) § 71 ust. 7 pkt 1 r.stand.tech., poprzez wskazanie innego zakresu wykonywanych prac, niż w sporządzonym protokole z wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, b) § 71 ust. 7 pkt 6 r.stand.tech., poprzez wskazanie przebiegu i rezultatów wykonanej pracy geodezyjnej w sposób odmienny od stanu wyrażonego w protokole z wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, w tym również poprzez zaniechanie wskazania zakresu wykorzystania materiałów z PZGiK oraz zastosowanych technologii i metod pomiarowych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że znana jest mu linia orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którą przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego, tj. w kategorii aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 370/18). Nie jest to jednak linia jednolita i znane są również orzeczenia zapadające w efekcie skutecznego zaskarżenia tej kategorii czynności (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2014 r., I OSK 3098/12). Efektem dokonanej przez organ czynności materialno-technicznej, doszło do częściowego zakwestionowania tytułu prawnego skarżącego do należącej do niego nieruchomości zabudowanej, bowiem w efekcie dokonanej czynności, przyjętej przez organ w imieniu właścicieli nieruchomości nr ewid. [...] i [...] obr. [...] Ś w K (nieruchomości sąsiedniej), organ dokonał wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków budynku oficyny położonego na działce numer [...] (działce należącej skarżącego), który w stanie faktycznym – nigdy nie przestał istnieć. Przyjęcie przez organ nierzetelnej dokumentacji stanowiło podstawę dla dokonania zmiany granic pomiędzy sąsiadującymi ze sobą budynkami. W uproszczeniu, nie uległa zmianie granica działek, ale na mapę ewidencyjną naniesiona została odmienna granica budynków, w całości położonych w granicach obydwu nieruchomości. O powyższej czynności skarżący powziął wiedzę w dniu 1 września 2020 r., kiedy to otrzymał Postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 17 sierpnia 2020 r., wydane w postępowaniu znak: [...], w którym organ wskazał, iż cyt. "w sprawie przedłożono operat techniczny przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem ewidencyjnym materiału zasobu nr [...] w dniu 5.02.2019 r. W ocenie tut. Organu dokument ten skutecznie kwestionuje prawidłowość przyjętych w projekcie budowlanym (opartym o aktualną mapę dla celów projektowych – przypisek pełnomocnika) założeń dot. przebiegu granicy i usytuowania oficyny w stosunku do spornej granicy’’. Powyższe uzasadnia termin dla złożenia skargi określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Niezależnie od tego, że w ocenie skarżącego wspomniane postanowienie z dnia 17 sierpnia 2020 r. jest wadliwe, nie może zniknąć z pola widzenia fakt, że organ administracji architektoniczno-budowlanej stanął na stanowisku, że poprzez dokonaną czynność materialno-techniczną dokonaną w trybie art. 39 p.g.i.k. możliwe jest zakwestionowanie prawa własności skarżącego do nieruchomości, wezwał bowiem skarżącego do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Po powzięciu wiedzy o dokonanej czynności, skarżący dokonał weryfikacji materiałów i trybu w jakim czynność ta została dokonana. Powyższe prowadzi do wniosku, że czynność materialno-techniczna, z uwagi na jej wadliwość, stanowi wręcz obejście prawa w zakresie zastosowania art. 39 p.g.i.k. a organ został wprowadzony w błąd materiałami nierzetelnymi.

Dalej skarżący wskazał, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2008 r., II GSK 340/08). Zaskarżona czynność wszystkie powyższe przesłanki spełnia, właśnie z uwagi na jej wadliwość, a stając się podstawą dla dalszego ustalania praw i obowiązków skarżącego w stosunku do jego nieruchomości, w tym wydawanych na jej podstawie aktów administracyjnych, nie może pozostać w obrocie prawnym jako czynność skuteczna. Powołane postanowienie z dnia 17 sierpnia 2020 r. (chociaż błędne i kwestionowane przez skarżącego w odrębnym trybie) oddaje istotę czynności dokonanej przez geodetę, a przyjętej bezrefleksyjnie przez organ, którą jest zakwestionowanie oficjalnych map służących dla celów projektowych oraz map ewidencyjnych w zakresie przebiegu granic pomiędzy dwiema nieruchomościami zabudowanymi, co samo w sobie uzasadnia wadliwość trybu art. 39 p.g.i.k. W piśmiennictwie podkreśla się, że przesłanką wznowienia znaków granicznych jest niesporny przebieg granicy i potrzeba zabezpieczenia ich przed zatarciem, aby zapobiec przyszłym wątpliwościom i sporom co do przebiegu granic. Także w orzecznictwie podkreślana jest okoliczność, że wznowienie (przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych) znaków granicznych w drodze postępowania przed uprawnionym geodetą oznacza brak sporu co do położenia tych znaków, a tym bardziej brak sporu co do położenia punktów granicznych, w których te znaki się znajdowały (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z 16.04.2008 r., III SA/Kr 109/08, LEX nr 510287). Z instytucji wznowienia znaków granicznych nie można zatem korzystać w przypadku gdy istnieje spór co do przebiegu granicy i w związku z tym jeden z właścicieli nie wyraża zgody na wznowienie znaków granicznych. Wówczas konieczne jest rozgraniczenie nieruchomości, o którym mowa w art. 33 ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2014 r., I OSK 3098/12). Przede wszystkim jednak działając w realiach niniejszej sprawy, organ przekroczył granice upoważnienia do działania wyznaczone upoważniającą go normą kompetencyjną prawa materialnego. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 b pkt. 1 p.g.i.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców. W żadnej innej niż określone w art. 24 ust. b pkt 1 p.g.i.k. sytuacji, nie może nastąpić aktualizacja danych ewidencyjnych (w żadnym zakresie) w trybie czynności materialno-technicznej. W każdej innej niż określone w art. 24 ust. 2 b pkt 1 p.g.i.k. sytuacji, przepisy p.g.i.k. wymagają wydania decyzji (art. 24 ust. 2 b pkt 2 p.g.i.k.). W niniejszej sprawie aktualizacja w trybie czynności materialno-technicznej dotyczyła m.in. usunięcia budynku na działce nr [...], na wniosek pochodzący od właścicieli nieruchomości sąsiedniej, którzy nie legitymowali się żadnym tytułem prawnym ani faktycznym określonym w p.g.i.k. do działki numer [...], ani nie przedstawili dokumentów świadczących o dokonaniu rozbiórki. Przede wszystkim zatem, czynność materialno-techniczna o bardzo daleko idących konsekwencjach właścicielskich, do których należy określenie zakresu prawa własności skarżącego w zakresie należącego do niego budynku, została dokonana z przekroczeniem normy kompetencyjnej, która upoważniała organ do jej dokonania. Z powyższą normą koresponduje art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.i.k. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2020 r., III SA/Kr 1300/18, LEX nr 2780665). Tymczasem, dokonana czynność materialno-techniczna do powyższego efektu prowadzi, a skarżący nie ma żadnej innej – poza niniejszą skargą – drogi prawnej dla jej zakwestionowania. W ocenie skarżącego nie jest do zaakceptowania sytuacja, w której podmiot nie będący właścicielem, dokonuje tak istotnych zmian własnościowych, jak usunięcie budynku z map ewidencyjnych na cudzej nieruchomości. Tzw. zmiana atrybutów punktów granicznych oraz zmiana przebiegu granic pomiędzy dwoma budynkami stanowiła jedynie konsekwencję przyjętej przez organ w ślad za wadliwymi materiałami optyki, zgodnie z którą "wyburzenie" budynku na działce nr [...] (które nigdy nie miało miejsca) mogło doprowadzić do jakiejkolwiek zmiany wymagającej ponownego utrwalenia lub ustalenia punktów granicznych. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie zarzutów szczegółowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ w szczególności zakwestionował przedmiotowe i podmiotowe przesłanki jej dopuszczalności.

Postanowieniem z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1174/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że czynność włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Postanowieniem z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt I OSK 580/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2020 r. wobec braków jego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji powinien dokonać wnikliwej analizy kwestii kognicji w niniejszej sprawie, odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów i argumentów w tym zakresie, a następnie szczegółowo uzasadnić przyjęte rozstrzygnięcie, wskazując precyzyjnie jego podstawę prawną i argumenty uzasadniające przyjęty pogląd prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Do przesłanek dopuszczalności skargi należy przede wszystkim uczynienie jej przedmiotem aktu lub czynności, na które skarga do sądu administracyjnego przysługuje. Katalog aktów i czynności spełniających ten warunek określa zasadniczo art. 3 § 2, 2a i 3 oraz art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W ocenie Sądu, czynność organu administracji publicznej polegająca na przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego – nie mieści się w katalogu form działania administracji zaskarżalnych do sądu administracyjnego, a w szczególności nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Skarga jawi się zatem jako niedopuszczalna z przyczyn przedmiotowych.

Wyjaśniając znamiona przedmiotu zaskarżania opisanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podkreśla się, że: "Dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego (...) wiąże z danym aktem lub czynnością (...). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa" (T. Woś, w: T. Woś, (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 82-83). Rozważając zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. trzeba zatem zidentyfikować wpierw określone uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa, a następnie – uchwytny, obiektywny, normatywnie przewidziany związek przyczynowo-skutkowy między kształtem, granicami tudzież możliwością bądź sposobem wykonywania tegoż uprawnienia lub obowiązku a wchodzącą w rachubę czynnością.

Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie, czy dana czynność (kategoria czynności) jest objęta hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., innymi słowy, czy jest formą działania administracji, o której mowa w tym przepisie – musi nastąpić niejako in abstracto, na podstawie przepisów, które tę czynność w sensie prawnym kreują i które zarazem statuują odnoszące się do niej reguły konstytutywne. Pośród tych reguł konstytutywnych wyróżnia się reguły konstrukcyjne, które wskazują podmiot kompetencji i substrat materialny danej czynności, i reguły konsekwencyjne, które wskazują jej skutek (zob. S. Czepita, Reguły konstytutywne a zagadnienia prawoznawstwa, Szczecin 1996, passim, zwłaszcza s. 148) – tu liczą się przede wszystkim te drugie. Słowem, określona, przewidziana prawem czynność organu administracji publicznej z uwagi na swoje właściwości albo generalnie jest zaskarżalna do sądu administracyjnego, albo nie – a odpowiedź na to pytanie nie zależy od okoliczności konkretnego przypadku (konkretnej sprawy). Zaskarżalność czynności do sądu administracyjnego tym bardziej nie może zależeć od tego, czy in concreto jest ona wadliwa, czy też niewadliwa (to może mieć wpływ wyłącznie na ocenę zasadności skargi uprzednio uznanej za dopuszczalną). Stąd też, zdaniem Sądu, prezentowane w skardze stanowisko, że zaskarżona czynność spełnia przesłanki z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "właśnie z uwagi na jej wadliwość" jest z gruntu chybione.

Analizując zaskarżoną czynność przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – zgodnie z powyższymi założeniami, a zatem przede wszystkim przez pryzmat jej reguł konsekwencyjnych – stwierdzić należy, że powoduje ona, iż odnośny operat staje się jednym z materiałów zasobu, i w istocie do tego sprowadzają się jej skutki. Niepodobna zidentyfikować żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym pozostawałaby ona w związku – takim związku, który można by opisać jako kształtowanie, określenie granic bądź sposobu czy też możliwości wykonywania. Ponieważ ze skargi i późniejszych pism strony skarżącej, w tym skargi kasacyjnej, wynika, że strona skarżąca upatruje owego "uprawnienia lub obowiązku" w prawie własności, należy podkreślić, że, od tego, czy taki bądź inny dokument stał się jednym z materiałów zasobu – wspomniane prawo w żaden sposób nie zależy. Czynność przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z punktu widzenia prawa własności ani sposobu jego wykonywania nie ma jakiegokolwiek konstytutywnego znaczenia; niczego też w tym zakresie autorytatywnie nie przesądza. Wspomniana czynność nie zamyka ani w żaden sposób nie ogranicza właścicielowi prawnych możliwości dochodzenia ustalenia zasięgu przysługującego mu prawa własności, w tym granic przedmiotowej nieruchomości. A takie możliwości, nie wyłączając drogi sądowej, przecież istnieją.

Z treści skargi zdaje się wynikać, że strona skarżąca powołuje postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 17 sierpnia 2020 r. nie tylko dla wyjaśnienia asumptu do wniesienia skargi, ale także dla wykazania wpływu zaskarżonej czynności na jej prawo własności (postanowienie to – jak twierdzi strona skarżąca – "oddaje istotę czynności dokonanej przez geodetę (...), którą jest zakwestionowanie oficjalnych map" – pkt I.8 uzasadnienia skargi). W związku z tym zaznaczyć należy, że – w ocenie Sądu – okoliczność nawiązania do przedmiotowego operatu technicznego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w ramach wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie stanowi o wspomnianym wpływie na prawo własności; zaskarżona czynność nie jest też bezpośrednio zrelatywizowana do żadnych "oficjalnych map" ani map ewidencyjnych.

W odpowiedzi na skargę trafnie wyeksponowana została dystynkcja między czynnością przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (czynnością techniczną wykonywaną w ramach procedury uregulowanej w art. 12 -12 d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, obecnie t.j. Dz. U. z 2021 poz. 1990 ze zm., dalej p.g.k.) a czynnością aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków (art. 24 ust. 2b p.g.k.). Strona skarżąca zdaje się tej dystynkcji nie dostrzegać, a świadczą o tym zarzuty nawiązujące do art. 24 powołanej ustawy tudzież twierdzenia, jakoby: "Zaktualizowano operat ewidencyjny"; "Organ dokonał wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków budynku oficyny"; "W każdej innej niż określone w art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.i.k. sytuacji, przepisy p.g.i.k. wymagają wydania decyzji (24 ust. 2b pkt 2) p.g.i.k. W niniejszej sprawie, aktualizacja w trybie czynności materialno-technicznej dotyczyła m.in. usunięcia budynku na działce nr [...], na wniosek pochodzący od właścicieli nieruchomości sąsiedniej, którzy nie legitymowali się żadnym tytułem prawnym ani faktycznym określonym w p.g.i.k. do działki numer [...], ani nie przedstawili dokumentów świadczących o dokonaniu rozbiórki. Przede wszystkim zatem, czynność materialno-techniczna o bardzo daleko idących konsekwencjach właścicielskich, do których należy określenie zakresu prawa własności skarżącego w zakresie należącego do niego budynku, została dokonana z przekroczeniem normy kompetencyjnej, która upoważniała organ do jej dokonania. Z powyższą normą koresponduje art. 24 ust. 2a pkt. 2 p.g.i.k.". Jeżeli strona skarżąca prezentuje takie stanowisko i jeżeli rzeczywiście doszło do czynności aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków – to strona skarżąca może ewentualnie rozważyć zaskarżenie tej czynności (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2021 r., II SA/Rz 1166/20, CBOSA). Zreferowana argumentacja strony skarżącej, patrząc z perspektywy sprawy niniejszej, rozmija się z przedmiotem zaskarżenia – jest to argumentacja, która dotyczy innej czynności niż czynność objęta skargą.

"Podkreślić należy, że przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów opracowanych w ramach zgłoszonych prac geodezyjnych i kartograficznych i ujawnienie tego faktu w prowadzonym rejestrze ewidencji materiałów nie jest jednoznaczne z równoczesną aktualizacją odpowiednich baz danych prowadzonych przez organ rejestrowy" (D. Felcenloben, Procedury geodezyjno-prawne ustalania granic i podziałów nieruchomości, Warszawa 2019, s. 554).

W skardze strona skarżąca zaznaczyła, że znana jest jej linia orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którą przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego, tj. w kategorii aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd, z przyczyn wyżej wskazanych, prezentuje pogląd, że ta linia jest prawidłowa, uzasadniona i zasługuje na pełną aprobatę.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 października 2013 r. (I OSK 2201/13, CBOSA): "W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że czynność przyjęcia dokumentacji kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 19.4.2010 r., I OSK 560/10, Lex nr 603714). W przywołanych orzeczeniach podkreślono, że dokumentacja geodezyjna stanowi opracowanie techniczne (...). Działania te nie stanowią również aktów ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, gdyż nie dotyczą bezpośrednio uprawnień ani obowiązków skarżącego wynikających z przepisu prawa" (por. też np. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 11 grudnia 2018 r., III SA/Łd 731/18; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r., II SA/Gl 1251/14, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. W ocenie Sądu, jeżeli skarga dotyczy potencjalnej sprawy z zakresu kontroli administracji publicznej, ale jest niedopuszczalna z uwagi na niezaskarżalną formę działania organu – odrzucenie skargi powinno nastąpić na podstawie powołanego przepisu (a nie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).