Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 469/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi U.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej U. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].05.2014 r., znak [...] zobowiązano organ I instancji do zbadania w odrębnym postępowaniu możliwości doprowadzenia wykonanej zabudowy loggii balkonowej witrynami okiennymi w ramach PCV przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. K. [...] w T. do stanu zgodnego z prawem, dlatego w dniu [...].06.2014 r. pismem znak: [...] zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego.

W wyniku przeprowadzonych kontroli w dniach [...].07.2013 r., [...].06.2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. stwierdził, że właścicielka lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym na terenie nieruchomości przy ul. K. [...] w T., tj. U. W. wykonała roboty budowlane związane z zabudową przynależnej do tego lokalu loggii balkonowej witrynami okiennymi w ramach PCV, doprowadzając tym samym do zmiany funkcji loggii balkonowej na pomieszczenie mieszkalne i powiększając kubaturę, co równoznaczne jest z rozbudową całego budynku mieszkalnego. Przedmiotowa loggia balkonowa znajdująca się na parterze budynku posiadająca wymiary 3,32 x 1,47 m z uskokiem 0,16 x 0,64 m została zabudowana witrynami okiennymi w ramach PCV o wymiarach 3,30 x 2,70 m.

Według oświadczenia właścicielki lokalu zawartym w protokołach: nr [...],[...] oraz wyrażonym swoim stanowiskiem w piśmie z dnia [...].11.2013 r., prace budowlane związane z zabudową oknami PCV loggii balkonowej wykonane zostały przez nią w roku 2000 po uprzednim uzyskaniu zgody od Spółdzielni Mieszkaniowej M. Tak więc mając na uwadze datę wykonanych robót budowlanych, niniejszą sprawę rozpatrzono w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego (art. 29 wskazuje na budowę jakich obiektów nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, art. 30 wskazuje obiekty budowlane których budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, natomiast art. 31 dotyczy rozbiórki obiektów budowlanych), natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż zabudowa loggii, nawet jeśli sprowadza się do jej oszklenia, bądź zastosowania podobnych lekkich konstrukcji PCV i szkła prowadzi do zwiększenia powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego i stanowi rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dlatego też wykonanie takich robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie zostały one wyłączone w art. 29-31 ustawy - Prawo budowlane (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Go 187/14).

W wyniku wykonania robót budowlanych polegających na zabudowie loggii balkonowej witrynami okiennymi w ramach PCV, zdaniem organu I instancji zmieniona została proporcja pomiędzy kubaturą części zamkniętych budynku, a kubaturą jego części niezamkniętych do pełnej wysokości, co doprowadziło do zmiany bryły budynku i zmiany jej granic przestrzennych wyznaczonych powierzchnią litych przegród oraz powiększeniu budynku o nowe pomieszczenie. Tym samym istotnemu wzbogaceniu uległa substancja budowlana budynku (WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 905/13, z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 640/13). W świetle powyższych rozważań w ocenie organu należało uznać, że roboty budowlane polegające na zabudowie loggii, w wyniku których powstaje nowe pomieszczenie pomiędzy dotychczasową ścianą z oknami a zamierzoną konstrukcją z płyt PCV i okien, stanowiły rozbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane.

Mając na uwadze, że wszczęcie postępowania legalizacyjnego jest możliwe dopiero przy łącznym spełnieniu przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, organ I instancji ustalił, że nieruchomość położona przy ul. K. [...] w T. (dz. geodez. nr [...]) nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

W dniu [...].07.2014 r. postanowieniem znak [...] nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] listopada 2014 r. dokumentów tj.: zaświadczenia Prezydenta Miasta T. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, opracowanych przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Biorąc pod uwagę bezskuteczny upływ terminu dostarczenia ww. dokumentów, decyzją z dnia [...].01.2015 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), nakazał inwestorowi rozbiórkę zabudowy loggii balkonowej, przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym na terenie nieruchomości przy ul. K. [...] w T. poprzez demontaż witryn okiennych w ramach PCV.

W odwołaniu od powyższej decyzji U. W. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez:

• niewłaściwe zastosowanie § 3 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w spawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i przyjęcie, że przez montaż okien z PCV w loggii balkonowej doszło do powstania pomieszczenia mieszkalnego i tym samym powiększenia kubatury lokalu mieszkalnego oraz całego budynku,

• niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 6 w zw. z pkt 7 i pkt 8 ustawy - Prawo budowlane i w konsekwencji przyjęcie, że montaż witrynami okiennymi w ramach PCV loggii balkonowej jest zabudową, która doprowadziła do zmiany funkcji loggii balkonowej na pomieszczenie mieszkalne,

• błędne zastosowanie art. 28 - 31 ustawy prawo budowlane poprzez uznanie, iż montaż konstrukcji okien z PCV w loggii balkonowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę,

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez :

• niewłaściwe zastosowanie art. 80 kpa polegające na wybiórczej ocenie przez organ administracji materiału dowodowego, z pominięciem okoliczności faktycznych wskazujących na brak cech zmiany funkcji przestrzeni balkonowej, powierzchni oraz funkcji przyległego doń pokoju mieszkalnego,

• niewłaściwe zastosowanie art. 7 w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na rozpatrzeniu zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego z pominięciem zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych.

Skarżąca w uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazała, że w 199[...] r. nabyła lokal mieszkalny nr [...] mieszczący się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. K. [...] - [...] w. W celu zapobieżenia kradzieżom i poprawy akustyki, w 2000 r. odwołująca się dokonała montażu konstrukcji z okien PCV w logii balkonowej, jednakże nie usuwając, ani dotychczasowych okien i ściany łączącej pokój i loggie, ani zamontowanych barierek logii. Przeprowadzając w taki sposób montaż ww. konstrukcji, zdaniem odwołującej się, nie doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa budowlanego. Zauważyła również, iż na gruncie ustawy - Prawo budowlane w ogóle nie funkcjonuje takie określenie jak "zabudowa balkonu, czy loggii balkonowej". Zabudowa bowiem dotyczy określonej przestrzeni urbanistycznej, na której posadowione są lub będą planowane obiekty budowlane, a loggia balkonowa nie jest ani taką przestrzenią, ani obiektem budowlanym - stanowi wyposażenie budynku. Konstrukcja z okien PCV, której dotyczy decyzja, zamontowana w przestrzeni logii jest lekka, nie jest łatwopalna i spełnia normy bezpieczeństwa i pożarowe. Nie zmienia ona także w żaden sposób przeznaczenia całego budynku, sposobu jego użytkowania, nie wpływa na bezpieczeństwa pożarowe, nie stanowi też żadnej uciążliwości dla pozostałych użytkowników budynku. Dodatkowo strona wskazała, że konstrukcja nie zmienia określonych przez architekta funkcji przestrzeni balkonowej (to nadal jest balkon), ani powierzchni, czy funkcji przyległego doń pokoju mieszkalnego. Nie narusza też konstrukcji samego budynku, poprawia zaś izolację akustyczną i cieplną lokalu, a tym samym całego budynku.

Skarżąca zaznaczyła, że montaż ww. konstrukcji nie doprowadził - jak wskazał w decyzji organ I instancji - do zmiany funkcji loggii balkonowej na pomieszczenie mieszkalne, gdyż przeczą temu postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w § 3 pkt 10 tego rozporządzenia za pomieszczenia mieszkalne uznaje się pokoje w mieszkaniach, a także sypialnie i pomieszczenia dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego. Za pokój nie można zatem uznać pomieszczenia, która nie spełnia żadnych cech jemu przypisanych. Nawet bowiem po zamontowaniu okien PCV w logii nie jest możliwy pobyt ludzi jak w pokoju mieszkalnym - brak ogrzewania, podłoga nie ocieplona, ściany, brak parametrów technicznych lokalu mieszkalnego. Logia balkonowa nadal jest loggią i takie funkcje spełnia. Wykonane zaś przez Odwołującą się prace można by ewentualnie zaliczyć do montażu na obiekcie budowlanym urządzeń o wysokości do 3 m, chociaż i tak jest to dużą nadinterpretacją, albowiem elementy nie są zamontowane na obiekcie a jedynie w przestrzeni loggii balkonowej, a tego typu prace nie wymagają pozwolenia.

W odniesieniu do przedstawionych powyżej uwag odwołująca się podniosła, iż organ I instancji, wydając decyzję z dnia 8 stycznia 2015 r. naruszył powołane w petitum art. 7 w zw. z art. 77 kpa, jak również art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji oparł uwzględniając wyłącznie interes podmiotu publicznoprawnego, z całkowitym pominięciem słusznego interesu skarżącej oraz w warunkach braku zasady poszanowania praw słusznie przez nią nabytych, gdyż skarżąca legalnie nabyła lokal mieszkalny od Spółdzielni, która legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości i uzyskała zgodę na dokonanie zmiany w tym lokalu, a obecnie jej działanie jest sankcjonowane poprzez decyzję nakazującą usunięcie wszystkich dokonanych zmian w zakresie określonym decyzją organu I instancji. Podniosła też dodatkowo, że rozstrzygnięcie organu I instancji stanowi odstępstwo od nakazu stosowania środków proporcjonalnych do naruszenia prawa, który wynika z zasady wolności budowlanej, mającej znaczenie dla stosowania i wykładni przepisów zawartych w Prawie budowlanym.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...].03.2015 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w całości podzielił argumentację organu I instancji, powołaną przez niego podstawę faktyczną i prawną decyzji, uznając, że prawidłowo zastosowano art. 48 ustawy – Prawo budowlane jako podstawę rozstrzygnięcia odnośnie postępowania naprawczego dotyczącego rozbudowy budynku w wyniku uprzedniego wdrożenia procedury określonej w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do treści odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że nieprawidłową jest wskazywana przez skarżącą kwalifikacja zabudowy loggii jako wyposażenie techniczne budynku lub "instalację urządzenia" objętego dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane, wyłączonych z obowiązku zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3b ww. ustawy jako nieprzekraczających 3 m, bowiem ani "płyt PCV" ani też "szklanej konstrukcji okiennej" nie sposób zakwalifikować jako "urządzenia", czy też jak wskazują strony "wyposażenie budynku" pozwalającego na korzystanie z obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Elementy te spełniają funkcję techniczną, stanowią element konstrukcji zabudowy, jednakże ich realizacja nie zmierza w sposób bezpośredni do umożliwienia korzystania z obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem.

Zarzut, iż w sprawie pominięto całkowicie możliwość odmiennego od nakazu rozbiórki rozstrzygnięcia, należy zdaniem organu II instancji uznać za bezzasadny, gdyż organ I instancji umożliwił inwestorowi legalizację wykonanych robót, jednak skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów w celu podjęcia próby legalizacji wykonanej zabudowy.

W skardze do Sądu U. W. wniosła o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

• art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 j.t. ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż oszklenie loggii balkonowej z pozostawieniem ściany oddzielającej pomieszczenia mieszkalne od loggii prowadzi do zwiększenia powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego i powstania nowego pomieszczenia, co stanowi rozbudowę obiektu budowlanego, która wymaga pozwolenia na budowę;

• art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 j.t. ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że oszklenie loggii balkonowej nie stanowi w myśl powołanych przepisów urządzenia o wysokości poniżej 3 metrów montowanego na obiekcie budowlanym, które zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak też z obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi jego dokonania;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

• poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 j.t.) polegające na wybiórczej ocenie przez organ administracji materiału dowodowego, dokonanej z pominięciem okoliczności faktycznych wskazujących na brak cech zmiany funkcji przestrzeni balkonowej, powierzchni oraz funkcji przyległego doń pokoju mieszkalnego;

• poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 j.t.) - dalej Kodeks postępowania administracyjnego - w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na rozpatrzeniu zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego z pominięciem zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych.

Zdaniem skarżącej organ II instancji dokonał błędnej wykładni art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego polegającej na wadliwym przyjęciu, iż oszklenie loggii balkonowej z pozostawieniem ściany oddzielającej pomieszczenia mieszkalne od loggii prowadzi do zwiększenia powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego i powstania nowego pomieszczenia, co stanowi rozbudowę obiektu budowlanego, która wymaga pozwolenia na budowę. Z definicji ustawowej budowy, w tym także rozbudowy, zdaniem skarżącej wynika, że o budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź też dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana. Przy takim sformułowaniu powołanej definicji nie sposób przyjąć, iż dokonane przez skarżącą oszklenie w ramach PCV loggi balkonowej stanowi rozbudowę obiektu budowlanego, bowiem montując wskazane urządzenie, nie usunęła ani dotychczas istniejących okien i ściany łączącej lokal mieszkalny oraz loggię, jak też nie dokonała demontażu istniejących barierek loggii. Nie doszło tym samym ani do powstania nowego obiektu, ani do powiększenia obiektu budowlanego - bloku mieszkalnego poprzez zwiększenie powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego i powstanie nowego pomieszczenia. Loggia balkonowa pozostała bowiem w swej funkcji pomieszczeniem pomocniczym w stosunku do lokalu mieszkalnego i zgodnie z ustawą o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego z dnia 21 czerwca 2001 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) nie jest zaliczana do powierzchni użytkowej lokalu.

Skarżąca wskazała ponadto, iż oszklenie loggi wykonane zostało po uprzednim uzyskaniu zgody Spółdzielni Mieszkaniowej M. z uwagi na położenie mieszkania na parterze i w celu zapobieżenia kradzieżom rzeczy pozostawionych na balkonie, co świadczy o tym, że montaż dokonany był jedynie dla zapewnienia zgodnego z przeznaczeniem i niezakłóconego korzystania balkonu, przy czym oszklenie zamontowane w przestrzeni loggii stanowi konstrukcję lekką, spełniającą w pełni normy bezpieczeństwa i pożarowe, a przy tym sprzyjającą izolacji akustycznej i cieplnej lokalu mieszkalnego.

Wobec tak zarysowanego stanu faktycznego zdaniem skarżącej przyjąć należy, odmiennie niż uczynił to organ administracji II instancji, że prace o opisanym charakterze nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Wskazać tym samym należy w ocenie strony na naruszenie w tym względzie przez organ II instancji art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy - Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że oszklenie loggii balkonowej nie stanowi w myśl powołanych przepisów urządzenia o wysokości poniżej 3 metrów montowanego na obiekcie budowlanym, które zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak też z obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi jego dokonania, a w przedmiotowej sprawie szklane witryny zarówno co do parametrów (2,70 m. wysokości), jak i co do pełnionej funkcji spełniają kryteria, pozwalające uznać je za urządzenia, o których mowa w powołanych powyżej przepisach.

Skarżąca podniosła ponadto, iż w opisanym powyżej zakresie - w toku postępowania administracyjnego - doszło również do naruszenia art. 80 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez organ administracji wybiórczej oceny materiału dowodowego, dokonanej z pominięciem okoliczności faktycznych wskazujących na brak cech zmiany funkcji przestrzeni balkonowej, powierzchni oraz funkcji przyległego doń lokalu mieszkalnego. Oszklenie bowiem loggi balkonowej nie spowodowało, by powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego uległa powiększeniu, jak też nie doszło w niniejszej sprawie do zmiany funkcji balkonu jako przestrzeni rekreacyjnej i pomieszczenia pomocniczego na pomieszczenie mieszkalne.

W odniesieniu do przedstawionych powyżej uwag, skarżąca wskazała, że organ II instancji, wydając decyzję z dnia [...] marca 2015 r. naruszył powołane w petitum skargi art. 7 w zw. z art. 77 kpa, jak również art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej albowiem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji oparł uwzględniając wyłącznie interes podmiotu publicznoprawnego, z całkowitym pominięciem słusznego interesu skarżącej oraz w warunkach braku poszanowania zasady praw słusznie nabytych przez skarżącą, która legalnie nabyła lokal mieszkalny od Spółdzielni Mieszkaniowej M.; legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości, a ponadto uzyskała jej zgodę na oszklenie loggii balkonowej. Obecnie zaś działanie skarżącej jest sankcjonowane poprzez decyzję nakazującą usunięcie dokonanych zmian w zakresie określonym decyzją organu II instancji.

W tym ujęciu skarżąca podniosła dodatkowo, iż rozstrzygnięcie organu II instancji stanowi odstępstwo od nakazu stosowania środków proporcjonalnych do naruszenia prawa, który wynika z zasady wolności budowlanej, mającej znaczenie dla stosowania i wykładni przepisów zawartych w Prawie budowlanym.

W świetle powyższego w ocenie skarżącej pozbawione jest sensu nakazywanie przywrócenia stanu poprzedniego poprzez demontaż oszklenia, gdyż spowodowałoby to dla skarżącej niewspółmiernie wysokie koszty, a po drugie konstrukcja ta nie stanowi znaczącej ingerencji w elewację budynku, czego nie kwestionuje Spółdzielnia Mieszkaniowa M..

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania tej decyzji.

W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się po pierwsze do oceny, czy pomieszczenie powstałe w wyniku zabudowania loggii balkonowej, przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym na terenie nieruchomości przy ul. K. [...] w T., stanowiącym własność skarżącej, powstało w wyniku samowoli budowlanej obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ustawy - Prawo budowlane), czy też w wyniku samowoli budowlanej obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia (art. 49b ustawy - Prawo budowlane), czy też zwolnione było z obu czynności.

Organ administracji I instancji w wyniku dwukrotnie przeprowadzonej kontroli w dniach [...] lipca 2013 r. i [...] czerwca 2014 r. ustalił, że loggia balkonowa o wymiarach 3,32 x 1,47 m z uskokiem 0,16 x 0,64 m została w 2000 r. zabudowana przez skarżącą witrynami okiennymi z PCV w wymiarach 3,30 x 2,70 m za zgodą Spółdzielni Mieszkaniowej M. Zdaniem organu wykonane roboty budowlane doprowadziły do zwiększenia powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego i stanowiły rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Organ ustalił również, że nieruchomość położona przy ul. K. [...] w T. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestor na wykonanie ww. pomieszczenia nie uzyskał wymaganego przez przepisy prawa pozwolenia na budowę.

Działając w oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy organ uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do samowoli budowlanej obiektu budowlanego wykonanego bez pozwolenia na budowę; dopuścił również postępowanie legalizacyjne w oparciu o rygor art. 48 ustawy - Prawo budowlane.

W ocenie Sądu opisane powyżej ustalenia stanu faktycznego nie wyjaśniają na czym polegało wykonanie robót budowlanych poprzez zabudowanie loggii oknami PCV i czy roboty te mają charakter instalacji urządzenia, czy stanowią roboty polegające na rozbudowie powodującej powiększenie kubatury mieszkania do którego przynależy loggia balkonowa oraz czy powodują zwiększenie powierzchni użytkowej tego mieszkania.

Ustalenia organu w powyższym zakresie są istotne z tytułu kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w celu zaliczenia ich do tych, które objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub tych, które w świetle art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia ich właściwemu organowi.

Zgodnie z art. 28 prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei przepisy art. 29 stanowią zamknięty katalog budów i robót budowlanych, na realizację których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, podobny zamknięty katalog budów i robót budowlanych, które wymagają zgłoszenia lub są całkowicie zwolnione spod reglamentacji administracyjnoprawnej zawarty jest w art. 30 Prawa budowlanego. Ponieważ wszystkie wymienione przypadki stanowią wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1, nie można ich interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Z ww. przepisów wynika, że wyjątki przewidziane od zasady wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego nie przewidują wyłączenia w zakresie wykonania przedmiotowych robót budowlanych.

Ocena wykonanych robót budowlanych polegających na zabudowaniu loggii powinna wskazywać, czy jest ona wykorzystywana po zabudowie zgodnie z jej przeznaczeniem jako loggia balkonowa oraz czy roboty budowlane polegające na zabudowaniu spornego obiektu oknami PCV polegały na instalacji. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego pod pojęciem urządzeń budowlanych rozumie się "urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki".

Podkreślić również należy, że według oświadczenia skarżącej, zabudowa loggii nastąpiła w 2000 r., a organy obydwu instancji całkowicie pominęły w przedmiotowej sprawie to, że na podstawie delegacji z art. 7 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji określił warunki techniczne użytkowania budynków mieszkalnych, wraz ze związanymi z nimi instalacjami i urządzeniami technicznymi w rozporządzeniu z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 74, poz. 836 ze zm.). W § 14a ust. 2 tego rozporządzenia ustalono, że na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i loggii. W świetle art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego oraz § 14a ust. 2 tego rozporządzenia zabudowa loggii poprzez wykonanie przeszklenia oknami PCV w celu zwiększenia bezpieczeństwa - jak twierdzi skarżąca - mieszkania zlokalizowanego w parterze budynku, może co do zasady stanowić zabudowę loggii. Ważne natomiast jest na czym polegały roboty montażu tych okien i czy wykonanie ich zapewnia dalszą możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, aby można zabudowę oknami PCV traktować jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

W ramach ponownych czynności kontrolnych organ powinien dokonać pomiarów zabudowy w celu oceny, czy nie przekracza ona wysokości 3 m w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy - Prawo budowlane, oraz czy loggia balkonowa użytkowana jest zgodnie z jej przeznaczeniem.

Wyjaśnienie powyższego dopiero pozwoli na ocenę charakteru robót budowlanych ze wskazaniem, czy powinny one zostać objęte pozwoleniem na budowę, czy też były zwolnione z tego obowiązku jak i obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd, stosownie do unormowania art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił także decyzję organu I instancji uznając, że podjęto ją z takim naruszeniem prawa, które nie może być konwalidowane w postępowaniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Działanie takie naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym, uchylenie w postępowaniu sądowym również decyzji organu I instancji jest niezbędne.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) .