Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 334/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 i art. 218
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia wskazującego termin upływu ważności decyzji w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. A. G. wystąpił do Starosty Powiatu B. o wydanie zaświadczenia o terminie ważności (wygaśnięcia) decyzji: znak [...] z dnia [...] r. wydanej przez Urząd Powiatowy w [...] .

Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] odmówił wydania zaświadczenia o terminie ważności (wskazanie daty upływu ważności) wskazanej decyzji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie posiada dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia stwierdzającego termin ważności (wygaśnięcia) wnioskowanej decyzji.

W wyniku wniesionego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej, postanowieniem z dnia [...] r. uchyliło postanowienie pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie organu pierwszej instancji nie było dość wnikliwe i wyczerpujące, a nadto organ nie zweryfikował czy wnioskujący ma w niniejszej sprawie interes prawny.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta postanowieniem z dnia [...] . ponownie odmówił wydania zaświadczenia o żadnej treści, wyjaśniając w uzasadnieniu, iż strona nie wykazała jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego uprawdopodabniającego jej interes prawny. Nie wykazała też, że uzyskanie takiego zaświadczenia zmieniłoby bieg postępowania i doprowadziło do korzystnych rozstrzygnięć. Dodatkowo podniósł, że zaświadczenie to nie może być wydane z uwagi na brak wystarczającej wiedzy wynikającej z prowadzonych ewidencji czy innych posiadanych dokumentów. Podkreślił, iż z uwagi na znaczny upływ czasu, który minął od wydania przedmiotowej decyzji, przeprowadzony proces archiwizacji dokumentów oraz ewidentną niekompletność dokumentacji inwestycyjnej i budowalnej w sprawie organ nie posiada wystarczającej podstawy, na bazie będących w dyspozycji ewidencji, rejestrów i dokumentów, do stwierdzenia wymaganych przesłanek.

W dniu [...] r. A.G. złożył do Starosty Powiatu B. nowy wniosek o wydanie zaświadczenia o terminie ważności wskazanej decyzji z dnia [...] r. wydanej przez Urząd Powiatowy w [...] , podkreślając, iż jego wydanie jest konieczne z uwagi na postępowanie toczące się w sprawie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Powiatu [...] .

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. kolejny raz odmówił wydania zaświadczenia wskazującego termin upływu ważności decyzji Naczelnika Powiatu [...] , znak: [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej plan realizacyjny linii energetycznych 220kV w rejonie "A" . W uzasadnieniu stwierdził, że nie może ulegać wątpliwości, iż zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu (art. 218 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nie jest zatem dopuszczalne, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywania jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W przypadku złożonego wniosku, będące w posiadaniu organy dokumenty nie zawierają informacji o wszystkich istotnych faktach ani datach ich zaistnienia czy danych dotyczących wydania pozwolenia na budowę tej inwestycji. Niedopuszczalne jest natomiast w tym postępowaniu dokonywanie nowych ustaleń faktycznych czy prawnych.

W wyniku złożonego przez wnioskującego zażalenia, rozpatrujące sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej postanowieniem z dnia [...]r. uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, jakie dokumenty były w jego posiadaniu i jakie dokumenty były przedmiotem jego analizy. Organ dysponował wnioskowaną decyzją, wskazał również, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyska prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia planu realizacyjnego nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Organ winien więc dokonać weryfikacji decyzji pod takim kątem a następnie wydać zaświadczenie lub postanowienie o odmowie jego wydania.

Po uzupełnieniu materiału, dołączeniu stanowiska "B" oraz decyzji wydanych w sprawie budowy linii energetycznych Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu stwierdził, że w wyniku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, po analizie zgromadzonych w sprawie dokumentów ustalono, że zgodnie z brzmieniem art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, ówczesny inwestor uzyskał prawa do terenu, w terminie ważności decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej plan realizacyjny linii energetycznych 220kV w rejonie "B" . Stąd należało orzec jak w sentencji.

W wyniku złożonego zażalenia, rozpatrujące sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania Kolegium uznało, że odmowa wydania żądnego zaświadczenia jest zasadna, biorąc pod uwagę, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Jest to postępowanie, w którym organ wyłącznie konfrontuje treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia z treścią posiadanych danych.

Wnioskiem z dnia [...] r. A. G. złożył do Starosty Powiatu B. nowy wniosek o wydanie zaświadczenia wskazującego termin upływu ważności decyzji: znak [...]z dnia [...] r. wydanej przez Urząd Powiatowy w [...] , uszczegóławiając treść wniosku do postawienia pytania "czy w dniu [...] r., a więc w chwili składania wniosku przez inwestora do Naczelnika Urzędu Gminy w [....] . o ograniczenia prawa własności nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości K. decyzja: znak [...] z dnia [...] r. wydanej przez Urząd Powiatowy w [...] była ważna (nie upłynął jej termin ważności) w rozumieniu treści art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane".

Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta B. , przywołując w podstawie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wydania zaświadczenia wskazującego termin upływu ważności decyzji: znak [...] z dnia [...] o żądnej treści. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w zasadzie wniosek o wydanie zaświadczenia o żądanej treści zawarty został już w dniu 23 listopada 2018 r. w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] r. W piśmie z dnia [...] r. został on powtórzony a nadto wyjaśniono w nim, że "decyzja [...] z dnia [...] r. ma charakter wyłącznie aktualizujący (zatwierdzająca zmiany zaistniałe od [...] r.) decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. znal: [....] (...) Co do zasady decyzja WRN w K. z [...] r. stanowiła tzw. "decyzję bazową" dla wszelkich innych decyzji aktualizujących jej treść w przyszłości".

Uwzględniając wyjaśnienia wnioskodawcy oraz dokumenty zgromadzone przez organ w ramach prowadzonych dotychczas postępowań o wydanie przedmiotowego zaświadczenia organ stwierdził, że wnioskodawca posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu. Dokonując natomiast analizy wniosku w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wskazał, że wydawane przez organ zaświadczenie stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu (wynika to z art. 218 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Z art. 218 § 2 Kodeksu wynika, że postępowanie to ma ograniczony zakres, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych. W przypadku niniejszej sprawy istotny jest upływ ponad 40 lat od wydania przedmiotowej decyzji do dnia złożenia wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia oraz zmiana organów, w których dyspozycji znajdowały się dokumenty dotyczące przedmiotowej inwestycji.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1974 r. zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony. Ówczesny ustawodawca pozostawił więc inwestorom możliwość wyboru o czym świadczy spójnik rozłączny "albo". Nadto przepis ten nie uzależnia trwałości decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego od uzyskania zgody na zajęcie wszystkich nieruchomości objętych decyzją w jednakowym czasie, co ma szczególne znaczenie przy inwestycjach liniowych, jak w przypadku wymienionej decyzji.

Z dostępnych dokumentów wynika, że pierwotną decyzją z dnia [...] r. [...] zatwierdzono plan realizacyjny linii energetycznych 220kV w rejonie "B" . W wyniku wybudowania na trasie linii energetycznej (w miejscowości K. ) budynku mieszalnego inwestor zmuszony był do wystąpienia z ponownym wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, co nastąpiło przedmiotową decyzją [...] z dnia [...] r.. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ (m.in. na podstawie dokumentów pozyskanych od [...] ) pierwsze czynności zmierzające do realizacji przedmiotowej inwestycji podejmowane były przez poprzednika prawnego obecnego właściciela sieci już w 1972 r. (zezwalające na zajecie gruntów oraz budowę stacji rozdzielczej w K. ). Pierwsze decyzje o ograniczeniu prawa własności (w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach o trybie wywłaszczania nieruchomości) wydawane były w [...] r. (w stosunku do działki nr 1 - decyzja z dnia [...]r., w stosunku do nieruchomości nr [...] czy nr [...] - decyzja z dnia [...]r.). W świetle powyższego w ocenie organu, w dniu [...] r. tj. w chwili składania wniosku przez inwestora do Naczelnika Urzędu Gminy w P. o ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonej nr [...] , położonej w miejscowości K. decyzja: znak [...] z dnia [...] r. Urzędu Powiatowego w [...] była ważna w rozumieniu treści art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Jednocześnie organ podkreślił, że zgodnie z art. 218 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie wydania zaświadczenia stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu. Nie jest dopuszczalne w tym trybie dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W ramach tego postępowania nie bada się też zgodności wydanych wówczas decyzji z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami.

Pismem z dnia [...] r. wnioskujący złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę [...].

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podniósł błędne określenie organu wydającego przedmiotową decyzję, a następnie polemizując z organem stwierdził, że dla ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny nie ma znaczenia legitymowanie się prawem do nieruchomości. Odwołując się do orzecznictwa wskazał, że dominujący był pogląd, iż zatwierdzenie planu realizacyjnego stanowiło swego rodzaju promesę do uzyskania pozwolenia budowlanego. Dla wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego nie jest konieczne wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością. Przed rozpoczęciem robót budowalnych linii energetycznej 220kV [...] inwestor zobowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę. W ocenie składającego zażalenie okoliczności sprawy dają podstawę do przyjęcia, że w dniu złożenia o wydanie kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej (tj. w dniu [...] r.) nie obowiązywała już, zarówno decyzja z dnia [...] r. jak i decyzja z dnia [...] r. W sprawie brak jest dokumentu, który potwierdzałby fakt, że inwestor uzyskał pozwolenie, bądź wystąpił o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę. W treści decyzji wywłaszczeniowej organ wywłaszczeniowy nie wskazał bowiem, aby inwestor w ciągu roku od daty zatwierdzenia planu realizacyjnego uzyskał prawa do terenu bądź pozwolenie na budowę czy też wystąpił o przedłużenie terminu do wystąpienia o takie pozwolenie.

Rozpatrując złożone zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 217, art. 218, art. 219 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ zażaleniowy podzielił stanowisko Starosty podnosząc, że zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ są oświadczeniami wiedzy a nie oświadczeniami woli. Wskazało, że istota postępowania w sprawie wydania zaświadczeń tkwi w uproszczeniu i odformalizowaniu procedury związanej z załatwianiem składanych wniosków. Organ drugiej instancji uznał przy tym, że odmowa wydania żądanego zaświadczenia jest zasadna, podkreślając, iż od wydania wymienionej we wniosku decyzji z dnia [...]r. upłynęło ponad 40 lat, a w tym czasie następowały zmiany organów wydających decyzje, zarządcy [...] i innych czynników, które nie pozwoliły na zachowanie pełnej dokumentacji związanej z budowę tej elektrowni i tej linii. Następnie powtórzyło ustalenia organu pierwszej instancji co do przebiegu prac związanych z budową przedmiotowej linii energetycznej.

Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, iż wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego to przeniesienie danych ze znajdujących się w posiadaniu organów rejestrów, ewidencji czy innych danych. Wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalne, gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna. Organ wydając zaświadczenie nie ustala praw i obowiązków podmiotów prawa, a tylko poświadcza fakty lub stany prawne wynikające z dokumentacji będącej w jego dyspozycji. Organ stwierdził, że jest różnica pomiędzy zaświadczeniem a decyzją deklaratoryjną. Podczas gdyż w przypadku decyzji ustalenie czy podciągnięcie stanu faktycznego pod normy prawne ma miejsce, gdy wymaga tego konkretny przepis prawa, to zaświadczenie wydaje się w sytuacji gdy powstanie skutków pranych jest oczywiste i organ nie musi o niczym rozstrzygać. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Tak więc w sytuacji gdy organ nie dysponuje w posiadanych rejestrach danymi, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosowanie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia żądanej treści.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisane wyżej postanowienie organu odwoławczego skarżący A. G. wniósł o uchylenie postanowienia organu drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie orzeczenie co do meritum sprawy i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzył zarzuty zawarte w zażaleniu. Podkreślił, że żaden z organów nie odniósł się do istniejącej rozbieżności pomiędzy przepisem prawa materialnego istniejącym w ustawie Prawo budowlane z 1974 r., a podstawą prawną zawartą w wydanej decyzji administracyjnej (zwrócił uwagę na dysonans pomiędzy wskazaną podstawą a pouczeniem określającym ważność decyzji.)

Przytaczając treść art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane stwierdził, że tak Starosta [...] jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęły ten aspekt sprawy i nie wyjaśniły, czy wystąpiono o wydłużenie terminu do uzyskania pozwolenia na budowę wskazanego w ostatnim fragmencie tego przepisu. Wskazał, iż według niego ówczesny inwestor (zakłady energetyczne) po upływie jednego roku od wydania wymienionej we wniosku decyzji nie posiadał już ważnego planu realizacyjnego, ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji, a tym samym i uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o zajęcie pod budowę następnych nieruchomości w [...] r. i uzyskaniu po tej dacie decyzji zezwalającej na budowę. Inne działanie należy według skarżącego uznać za bezprawne, zmierzające wprost do obejścia celu ustawy, jakim był obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Jego zdaniem organ gminy przyjmując wniosek o zajęcie nieruchomości z nieważną decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego naruszył art. 57 § 1 i art. 59 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Według skarżącego wskazane wady postępowania wskazują na naruszenie przez organy obu instancji art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie zgadzając się z zarzutem naruszenia przez orzekające w sprawie organy wskazanych przepisów postępowania Kolegium podkreśliło, iż dołożono wszelkiej staranności dla wyjaśnienia niniejszej sprawy, podkreślając wszakże że zaświadczenie dotyczy danych znajdujących się w ewidencjach, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, a nie danych, które zdaniem skarżącego w takich zbiorach być powinny.

W trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń nie można dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych czy ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonej przez organ ewidencji czy rejestrach. W sytuacji gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosowanie do żądania wnioskodawcy nie może wydać zaświadczenia żądanej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie ma podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ono kontroli w postępowaniu sądowym

Odmawiając wnioskowi strony skarżącej organy obydwu instancji stanęły na stanowisku, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o treści jakiej żąda wnioskodawca. Ocenę powyższą Sąd w pełni podziela. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei zgodnie z art. 217 § 2 tego Kodeksu postępowania administracyjnego zaświadczenie wydaje się w dwóch przypadkach:

- jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1),

- osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).

Stosownie do art. 218 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak wynika z kolei z art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wydanie zaświadczenia przez organ administracji publicznej może być poprzedzone przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres zależy nie tylko od żądania podmiotu zainteresowanego uzyskaniem zaświadczenia, ale także od możliwości spełnienia tego żądania przez organ. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w tym przepisie spełnia jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę przepis art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestrów, wykazów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. W rezultacie postępowanie wyjaśniające musi odnosić się do okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych. Tak więc w postępowaniu tym organ nie może, rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia, tworzyć nowych dokumentów i na nowo ustalać fakty czy dokonywać ocen prawnych i porównań. Winny one wynikać z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie użyty w art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zwrot "w koniecznym zakresie" wskazuje na ograniczenie postępowania dowodowego w stosunku do ram określonych w art. 75 – 86 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie wyjaśniające może zatem polegać na ustaleniu faktów wynikających z dostępnych organowi dokumentów.

Z treści art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12, LEX nr 1369011 czy z dnia 28 czerwca1983r., sygn. akt I SA 268/83, ONSA 1983/1/47). W konsekwencji tego, w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie może kształtować treści dostępnych dokumentów. Nie jest także dopuszczalne tworzenie na użytek konkretnego postępowania materiałów dowodowych, mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r. II OSK 1270/15, CBOSA). Zważając na treść wniosku skarżącego o "wydanie zaświadczenia wskazującego termin upływu ważności decyzji: znak [...] z dnia [...] r. wydanej przez Urząd Powiatowy w [...] , a uszczegóławiając treść tego wniosku - odpowiedzi na pytanie "czy w dniu [...] r., a więc w chwili składania wniosku przez inwestora do Naczelnika Urzędu Gminy w P. o ograniczenia prawa własności nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości K. decyzja: znak [...] z dnia [...] r. wydanej przez Urząd Powiatowy w [...] była ważna (nie upłynął jej termin ważności) w rozumieniu treści art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane" uznać trzeba, iż informacji takich nie ma w zasobach informacyjnych organu pierwszej instancji. Przygotowanie takiej informacji wymagałoby przeprowadzenia odrębnego postępowania zmierzającego, w istocie rzeczy, do oceny wymienionej decyzji w świetle innych udzielonych zezwoleń i pozwoleń, czyli wytworzenia nowego dokumentu, który dopiero mógłby być podstawą żądanego zaświadczenia. Wobec tego, skoro posiadane przez organ informacje nie pozwalały na uwzględnienie wniosku ze względu na brak stosownych dokumentów, a tym samym potwierdzenie żądania skarżącego stanowiącego przedmiot jego wniosku nie jest możliwe, Starosta mógł jedynie odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W ocenie składu orzekającego żądanie skarżącego, który domaga się wydania zaświadczenia o podanej we wniosku początkującym treści, nie może być zrealizowane w trybie postępowania określonego przepisami art. 217 i art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak stwierdziły organy administracji wielokrotnie przedmiotową sprawę, wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalne, gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna. W niniejszej sprawie intencją skarżącego jest w gruncie rzeczy potwierdzenie przez organ administracji w zaświadczeniu własnych ocen i stanowiska, w kwestii utraty ważności wskazanej decyzji. Nie można tego jednak uzyskać w drodze wydania zaświadczenia, o którym mówią przywołane powyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak podkreślono w toku postępowania wydając zaświadczenie organ nie ustala praw i obowiązków podmiotów prawa, a tylko poświadcza fakty lub stany prawne wynikające z dokumentacji będącej w jego dyspozycji. Skoro w niniejszej sprawie organ nie potwierdził w posiadanych rejestrach i ewidencjach żadnych przez skarżącego danych, nie mógł wydać żądanego zaświadczenia. Nie dysponując w posiadanych rejestrach danymi, które mogłyby stanowić podstawę wydania żądanego zaświadczenia, musiał odmówić wydania zaświadczenia żądanej treści. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny we wyroku z dnia 16 marca 1999 r. sygn. akt III SA 955/98 Jeśli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się posiadaniu organu z uwagi na istot jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Nie ma on obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne (..)

Tym samym odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd takiego naruszenia nie stwierdził. Jak wskazano powyżej w art. 218 § 2 organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, co wskazuje na ograniczenie postępowania dowodowego.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.