Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 45/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2, art. 74 ust. 1 pkt 5 zd. 2, art. 64 ust. 2 pkt 3 zd. 2, art. 77 ust. 2 pkt 3 zd. 2 oraz art. 63 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 74
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 49 i art. 101 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gliwicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 117/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w K. (dalej jako "Stowarzyszenie") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2013 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej jako "inwestor") złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Budowa zespołu elektrowni wiatrowych Wielowieś wraz z zewnętrzną infrastrukturą przyłączeniową".

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach dopuścił Stowarzyszenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko. Raport o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia został opracowany przez zespół specjalistów – C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pod kierunkiem K.M. i M.S. i złożony do organu 16 kwietnia 2012 r.

Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotem przedsięwzięcia jest budowa zespołu elektrowni wiatrowych złożonego z 20 turbin o łącznej mocy ok. 50 MW, połączenie ich podziemnymi liniami kablowymi – elektroenergetyczną i telekomunikacyjną oraz budową wewnętrznej stacji elektroenergetycznej i przyłącza zewnętrznego. Planowana wysokość turbin nie przekroczy 200 m, a moc akustyczna nie przekroczy 107,5 dB. Ponadto organ odniósł się także do zarzutów podnoszonych w toku postępowania, w szczególności przez Stowarzyszenie.

Po rozpoznaniu odwołań od tej decyzji, w tym odwołania Stowarzyszenia, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] września 2013 r. w części uchylił decyzję z [...] stycznia 2013 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. Organ odwoławczy sformułował także szczegółowe wymogi co do prowadzenia porealizacyjnego monitoringu ornitologicznego i chiropterologicznego, którego zakres ma być każdorazowo zatwierdzany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach. Ponadto organ odwoławczy w części uchylił decyzję z [...] stycznia 2013 r. i umorzył postępowanie w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2013 r. złożyło Stowarzyszenie.

W piśmie z 27 marca 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice-Zachód w Gliwicach zgłosił udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W piśmie z 1 września 2014 r. Prokurator poparł skargę Stowarzyszenia i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił, że decyzja została wydana w postępowaniu, w którym już sam wniosek wszczynający postępowanie obarczony był wadami związanymi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla gmin Tworóg i Zawadzkie. Zdaniem prokuratora, raport złożono przedwcześnie, przed doręczeniem stronom postępowania postanowienia z [...] kwietnia 2012 r., w którym ustalono zakres raportu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach powinien zawiesić postępowanie na czas przygotowania raportu. Dodatkowo raport nie został sporządzony zgodnie z obowiązującymi normami, a organy nie dokonały jego prawidłowej oceny. Prokurator podniósł także, że konsultacje społeczne przeprowadzono wadliwie, ponieważ należało umożliwić ogółowi społeczeństwa dostęp do wiedzy o planowanym przedsięwzięciu w sposób wymagany przepisami prawa. W ocenie prokuratora o wadliwości decyzji organu I instancji świadczy także doręczenie jej osobiście pełnomocnikowi strony.

Ponadto prokurator przedstawił "Podstawowe opracowanie ekofizjograficzne dla Gminy Wielowieś", sporządzone w 2011 r. na potrzeby zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podniósł, że przedstawione opracowanie i raport środowiskowy zostały sporządzone przez te same podmioty, dokumenty stanowią kompilację tych samych fragmentów tekstu. Dodatkowo taka sytuacja mogła spowodować konflikt interesów, ponieważ nie wiadomo, czy opracowanie zostało przygotowane na potrzeby gminy czy też na potrzeby inwestora.

Ponadto pisemne stanowisko w sprawie przedłożył inwestor.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 353 – dalej jako "ustawa środowiskowa"), dla takiej inwestycji konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo ocenił zakres raportu, uwzględniając specyfikę warunków środowiskowych, a także zgodność oddziaływania akustycznego z normami przewidzianymi dla tego rodzaju inwestycji. Do kompetencji organu nie należy badanie, czy jakikolwiek akt planowania przestrzennego, czy też inny raport przedłożony w innym postępowaniu nie został sporządzony przez ten sam podmiot, co raport dotyczący farmy wiatrowej Wielowieś. Organ ochrony środowiska tym bardziej nie był zobowiązany do dokonywania jakichkolwiek porównań pomiędzy tymi aktami, co podnosi prokurator. Zdaniem Sądu i instancji, inwestor słusznie zauważył, że raport jest dokumentem, który przedstawia stan faktyczny – stan środowiska oraz prognozę, jakie oddziaływanie na to środowisko będzie miała planowana inwestycja. Dlatego w szczególności ta pierwsza część ma charakter odtwórczy i wręcz nie powinna podlegać w poszczególnych dokumentach, które mają ten stan środowiska przedstawiać, większym odstępstwom. Dopiero te odstępstwa sugerowałyby wadliwość sporządzenia dokumentów, a nie ich podobieństwo.

Sąd I instancji wyjaśnił, że Regionalna Komisja do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko nie jest organem, do zasięgnięcia opinii którego ustawodawca zobowiązał np. w tej sprawie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Komisja ma charakter ciała opiniodawczo-doradczego dla organu I instancji, jednak nie została ona wkomponowana w strukturę organów, których opinie mają charakter obligatoryjny i zapadają w formie prawnie kwalifikowanej. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że nie można organowi zarzucić, że nie zwrócił się do Komisji o opinię. W kontekście żądania obiektywnej weryfikacji raportu, zarzut ten jest chybiony, ponieważ organ przede wszystkim nie może merytorycznie weryfikować treści raportu. Raport jest środkiem dowodowym o charakterze specjalistycznym, jego przygotowanie wymaga wiedzy z dziedziny ochrony środowiska i znajomości stosownych technik analitycznych, dlatego organ, a tym bardziej sąd nie może kwestionować wyników badań raportu, a jedynie oceniać, czy uzyskane wartości mieszczą się w granicach ustalonych przepisami prawa.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, organ dokonał prawidłowej oceny raportu i w sposób niebudzący wątpliwości zanalizował zawarte w raporcie dane dotyczące poziomu hałasu, sposobu i zasad prowadzenia monitoringu awifauny. Podniesione w tym zakresie przez Stowarzyszenie oraz prokuratora zarzuty miały charakter polemiki ze stanowiskiem organu, tym bardziej ogólnikowej, że nie popartej stosownymi analizami specjalistycznymi. Sąd administracyjny nie przeprowadza już uzupełniającego postępowania dowodowego, za wyjątkiem przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił, natomiast raport ma charakter dokumentu prywatnego inwestora, będącego dowodem w tym postępowaniu administracyjnym. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że dokonując kontroli legalności decyzji środowiskowej nie może pominąć wynikającej z ustawy środowiskowej właściwości rzeczowej organu, który wydaje decyzję środowiskową. Sąd administracyjny nie może także dokonywać własnych ustaleń stanu faktycznego, a więc również ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej, ponieważ kontroluje tylko, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez właściwe organy I i II instancji.

W ocenie Sądu I instancji, nie można zarzucić organowi, że nie zastosował wskaźników dla prowadzenia długookresowej polityki w zakresie ochrony środowiska przed hałasem, ponieważ art. 112a pkt 1 lit. b/ ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej jako "p.o.ś."), nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, a wartości poziomu hałasu uzyskane w przeprowadzonych analizach są zgodne z wartościami ustalonymi w obowiązujących przepisach prawa.

Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca zabezpieczył interes społeczny w sposób wystarczający, a krąg stron został określony na tyle szeroko, że każdy, czyjego nieruchomość mogła znaleźć się w zasięgu oddziaływania inwestycji, może bronić swoich praw w postępowaniu. Powoduje to jednak, że stron w postępowaniu jest wiele i tak jak w rozpatrywanej sprawie, dla usprawnienia postępowania konieczne jest zastosowanie doręczenia poprzez obwieszczenie na podstawie art. 49 k.p.a. Organ w tym zakresie przeprowadził postępowanie w sposób odpowiadający prawu, a strony mogły się wypowiedzieć co do prowadzonego postępowania, czego też dowodzi fakt, że organy w obu decyzjach odnosiły się do argumentów stron podnoszonych w trakcie postępowania.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że obawa Stowarzyszenia odnośnie wystąpienia awarii czy też spadku wartości nieruchomości nie stanowi przedmiotu postępowania, w którym wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor słusznie zaznaczył w swoim piśmie z 17 czerwca 2014 r., że wymagania techniczne co do jakości zastosowanego sprzętu również nie dotyczą tego postępowania.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że zarówno dokonywanie czynności osobiście, jak i osobiste odbieranie decyzji organu na co pozwala art. 42 § 2 k.p.a., a nie korzystanie z pośrednictwa poczty, nie może stanowić uchybienia. Strona może działać również w tym zakresie przez swojego pełnomocnika zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. i wydaje się to szczególnie uzasadnione, jeżeli inwestor chce szybko zakończyć postępowanie. Czas doręczenia przesyłki drogą pocztową jest zawsze dłuższy, niż gdy strona działa osobiście. Z tego względu nie można czynić stronie zarzutu z tego, że działała z zachowaniem należytej staranności, skracając czas postępowania poprzez dokonywanie czynności bez pośrednictwa poczty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł prokurator Prokuratury Okręgowej w Gliwicach.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a.") przez odstąpienie od przeprowadzenia kontroli legalności całego postępowania administracyjnego oraz zaskarżonej decyzji, a to w zakresie podniesionych przez prokuratora zarzutów niezgodności z prawem spornego aktu administracyjnego i w konsekwencji zaniechanie w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku odniesienia się do wszystkich zarzutów prokuratora, wskazujących na uchybienia postępowania administracyjnego.

Ponadto prokurator zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., przez oddalenie skargi Stowarzyszenia i błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. W ocenie prokuratora, prawidłowa ocena ich legalności wskazuje, że wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającym na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonaniu oceny udowodnienia okoliczności na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Zdaniem prokuratora, naruszenie to obejmuje również naruszenie innych przepisów.

Po pierwsze, art. 15 k.p.a. i art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy środowiskowej w związku z art. 64 § 2 k.p.a. przez rozpatrzenie wniosku inwestora, przeprowadzenie postępowania i wydania decyzji administracyjnej, pomimo wystąpienia braków formalnych wniosku, a następnie ich częściowe uzupełnienie po zakończeniu postępowania w I instancji i sanowanie tego braku, przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Po drugie, art. 106 § 1 k.p.a. oraz art. 64 ust. 2 ustawy środowiskowej, polegające na rozstrzygnięciu o potrzebie przeprowadzenia oceny i zakresie raportu o ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o niepełny materiał dowodowy i niepełne opinie organów współdziałających.

Po trzecie, art. 106 § 1 k.p.a. oraz art. 77 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, polegającej na uznaniu za prawidłowe pominięcie przez organ I instancji stanowiska organów współdziałających po uzyskaniu przez organ I instancji uzupełnień wniosku, wyjaśnień, stanowiska i zarzutów stron do raportu o ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Po czwarte, art. 80 ust. 2, art. 74 ust. 1 pkt 5 zd. 2, art. 64 ust. 2 pkt 3 zd. 2, art. 77 ust. 2 pkt 3 zd. 2 oraz art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej polegającej na uznaniu przez organ I instancji za zbędne przedłożenie wraz z wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym część składowa przedsięwzięcia w postaci przebudowy drogi gminnej w Tworogu będzie realizowana oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zawadzkie, tj. terenu, na który przedsięwzięcie ma oddziaływać akustycznie.

Po piąte, art. 49 k.p.a. i art. 101 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3, art. 63 ust. 5, art. 66 ust. 1 oraz art. 68 ust. 1 ustawy środowiskowej, polegające na zaniechaniu obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu przedłożenia raportu i jego przyjęcie przed upływem terminu do kwestionowania przez strony zakresu raportu wynikającego z postanowienia organu rozstrzygającego oraz pomimo jego nieaktualności i nieadekwatności do istniejącego stanu środowiska, stanu współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejących możliwości technicznych i dostępności danych.

Po szóste, art. 5, art. 33 ust. 1 pkt 4, 6, 7 i 8, art. 79 ust. 1 oraz art. 29 ustawy środowiskowej w związku z art. 49 k.p.a. polegające na naruszeniu gwarancji udziału stron (społeczeństwa) w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej.

Po siódme, art. 37 pkt 1 i 2, art. 80 ust. 1 pkt 3 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a/, art. 33 ust. 1, art. 29 oraz art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. polegające na naruszeniu gwarancji udziału stron (społeczeństwa) w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej.

Po ósme, art. 64 ust. 4 zd. 1 oraz art. 77 ust. 6 ustawy środowiskowej polegające na podjęciu czynności przez organ przed upływem 14 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii, co spowodowało "niepełność" opinii organów współdziałających.

Po dziewiąte, art. 40 § 1 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 49 k.p.a. polegające na naruszeniu prawa strony do udziału w postępowaniu, działaniu pełnomocnika inwestora w postępowaniu w sytuacji braku jego umocowania, zaniechaniu wezwania strony do uzupełnienia tego braku oraz wyłączeniu obligatoryjnej w objętym skargą postępowaniu procedury obwieszczeń w stosunku do jednej ze stron postępowania.

Po dziesiąte, art. 61 ust. 2, art. 62 ust. 2, art. 85 ust. 2, art. 37, art. 80 ust. 1 pkt 3, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a/ ustawy środowiskowej w związku z art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. polegające na braku należytej analizy przez organ, a także własnej oceny i samodzielnej weryfikacji raportu, a jednocześnie na uznaniu, że organ prawidłowo ocenił i zweryfikował raport. Dotyczy to również braku odniesienia się do zarzutów odwołania, wniosków oraz uwag stron zgłoszonych na etapie udziału społeczeństwa oraz ich nierozpatrzeniu i wskazaniu w jaki sposób zostały one uwzględnione i rozpatrzone oraz ograniczeniu postępowania dowodowego, w celu wyjaśnienia sprawy przez nieuwzględnienie wniosku strony o wystąpienie do biegłych czy Regionalnej Komisji do Spraw Oceny Oddziaływania na Środowisko.

Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (publ. ONSAiWSA 2010, nr 3 poz. 39 i ZNSA 2010, nr 2, s. 122–128) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska dotyczącego stanu faktycznego przyjętego przez Sąd za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Ponadto nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i art. 151 p.p.s.a. z powodu jego zastosowania oraz art. 145 § 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. z powodu jego niezastosowania i oddalenia skargi skarżącego stowarzyszenia. Wynika to z tego, że Sąd I instancji po zamknięciu rozprawy, prawidłowo orzekł na podstawie akt sprawy i dokonał właściwej kontroli prawidłowo ustalonego przez właściwe organy prowadzące postępowanie stanu faktycznego w tej sprawie. Należy także zaznaczyć, że sąd administracyjny nie prowadzi samodzielnie postępowania dowodowego za wyjątkiem przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił. Ponadto sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., tylko kontroluje ich zastosowanie przez właściwe organy, czyli także przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przy czym kontrola Sądu w tym zakresie była również prawidłowa.

Po drugie, także chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 15 k.p.a. i art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy środowiskowej, biorąc pod uwagę prawidłową kontrolę przez Sąd I instancji całego materiału dowodowego zebranego przez właściwe organy, a w szczególności wniosku inwestora o wydanie decyzji środowiskowej, jak i raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko. Dotyczy to także braku podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej z powodu, zgodności lokalizacji danego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy Tworóg. Ponadto wymagane kopie map ewidencyjnych dla działek położonych na terenie gmin Tworóg oraz Zawadzkie zostały przedłożone i są w aktach sprawy, a więc podnoszony zarzut jest w tym zakresie całkowicie bezpodstawny. Natomiast projektowana przebudowa 125 metrowego odcinka już istniejącej drogi powiatowej na terenie sąsiedniej Gminy Tworóg w celu ulepszenia infrastruktury koniecznej dla realizacji tego przedsięwzięcia nie stanowi elementu tego przedsięwzięcia jak i ma tu zastosowanie odrębne unormowanie z art. 74 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej.

Po trzecie, nie jest również zasadny zarzut, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 64 ust. 2 ustawy środowiskowej. Należy bowiem zaznaczyć, że zgodnie z wnioskiem inwestora, który był również prawidłowy, opiniujący właściwy organ państwowej inspekcji sanitarnej stwierdził konieczność opracowania przedmiotowego raportu i określił zakres raportu, oczywiście tylko – co należy podkreślić – w zakresie swojej właściwości w miejscowej i rzeczowej. Ponadto nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej. Należy bowiem podkreślić, że dyspozycja art. 77 ust. 2 ustawy środowiskowej jednoznacznie ustala zakres przedmiotowy dokumentacji przekazywanej organowi opiniującemu w ramach jego właściwości rzeczowej i brak jest w tym w przepisie nałożonego obowiązku w zakresie określenia odesłania do wyniku konsultacji społecznych.

Po czwarte, w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przepisów art. 80 ust. 2, art. 74 ust. 1 pkt 5 zdanie drugie, art. 64 ust. 2 pkt 3 zdanie 2, art. 77 ust. 2 pkt 3 zdanie drugie oraz art. 63 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej z powodu braku stwierdzenia zgodności decyzji środowiskowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego także gminy Zawadzkie, czyli terenu, na który ma dane przedsięwzięcie również oddziaływać akustycznie. Wynika to z tego, że zgodnie z dyspozycją art. 80 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 pkt 3 ustawy środowiskowej wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dołącza się tylko dla terenu, na którym ma być zlokalizowane dane przedsięwzięcie, ponieważ na terenie gminy Zawadzkie wystąpi i to tylko na określonym terenie, akustyczne oddziaływanie takiego przedsięwzięcia (por. załącznik do raportu pt. "Analiza oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych Wielowieś").

Po piąte, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 61 ust. 2, art. 62 ust. 2, art. 85 ust. 2, art. 37, art. 80 ust. 1 pkt 3, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a/ ustawy środowiskowej w związku z art. 107 w § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. w oraz art. 80 k.p.a. Miało to polegać na braku ze strony organu dokonania należytej analizy, własnej oceny i samodzielnej weryfikacji raportu, jak i jednocześnie na uznaniu, że organ prawidłowo ocenił i zweryfikował raport, biorąc pod uwagę zarzuty podniesione w odwołaniu jak i uwagi i wnioski wniesione w postępowaniu z udziałem społeczeństwa. Na wstępie należy podkreślić, że zarzuty kasacyjne mogą tylko dotyczyć zaskarżonego wyroku Sądu I instancji (art. 173 p.p.s.a.) w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub prawa procesowego (zaś pkt 174 pkt 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że przedmiotem skargi kasacyjnej nie jest decyzja organu pierwszej i drugiej instancji, co nie wyklucza oczywiście zastosowania w danej sprawie przepisu art. 188 p.p.s.a Ponadto należy zaznaczyć, że sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej oceny raportu oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, tylko kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Dlatego też zastrzeżenia składane do raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być poparte np. kontrraportem lub ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże na wady raportu. Jednak powinno to nastąpić w postępowaniu administracyjnym, a nie dopiero w postępowaniu sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 639/13LEX nr 1369033 oraz z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 615/11, LEX nr 1123134). Należy także przypomnieć, że sąd administracyjny nie przeprowadza uzupełniającego postępowania dowodowego, za wyjątkiem przypadków z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił, jak i to, że raport ma charakter dokumentu prywatnego inwestora, będącego dowodem w tym postępowaniu administracyjnym. Natomiast Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności decyzji środowiskowej nie może pominąć wynikającej z ustawy środowiskowej właściwości rzeczowej organu, który wydaje decyzję środowiskową. Dlatego też sąd administracyjny nie może ponadto dokonywać własnych ustaleń stanu faktycznego, a więc także ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej, ponieważ kontroluje tylko, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez właściwy organ pierwszej i drugiej instancji. Z kolei raport w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej jest dowodem prywatnym, chociaż o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter w szczególności wynika z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów nie tylko prawnych i przyrodniczych, lecz także technologicznych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania jak i w powiązaniu ze sobą. Należy również zaznaczyć, że raport może być pozytywnie zaopiniowany przez organ współdziałający, co do jego kompletności i merytorycznej poprawności tylko w zakresie jego właściwości rzeczowej. Ponadto zarzut wobec raportu nie może z góry zakładać hipotetycznej możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, jako ustawowej przesłanki odmowy wydania decyzji środowiskowej (por. wyrok NSA z 23 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1848/10, Lex nr 787129). Natomiast przedmiotowy raport zawiera wszystkie wymagane przez przepis art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej elementy, co Sąd I instancji słusznie stwierdził, a w tym zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy trzy warianty realizacji danego przedsięwzięcia, a nawet jeszcze dodatkowo trzy kolejne (por. karty 6.1–6.8 raportu będącego w aktach sprawy).

Także z tych przyczyn brak jest podstaw do nałożenie obowiązku ponownej oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 82 ust. 1 pkt 4 i art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 107 § 3 k.p.a. jak i art. 21 i art. 80 k.p.a. Natomiast oczywiście nałożony został obowiązek prowadzenia porealizacyjnego monitoringu ornitologicznego i chiropterologicznego, którego zakres każdorazowo zatwierdza właściwy organ I instancji.

Z kolei ocena potencjalnych konfliktów społecznych w związku z realizacją danego przedsięwzięcia została nawet opracowana w oddzielnym załączniku do raportu. Ponadto nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi "przedwczesność" złożenia przez inwestora raportu jeszcze przed doręczeniem stronom postępowania postanowienia o obowiązku sporządzenia raportu i jego zakresie, jak i przed zawieszeniem postępowania w tej sprawie, które nie nastąpiło. Spowodować to miało naruszenie art. 49 k.p.a. jaki i art. 101 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3, art. 63 ust. 5 oraz art. 66 ust. 1 i art. 68 ustawy środowiskowej. Jest to również zarzut chybiony, ponieważ właściwy organ I instancji wydał w dniu 5 kwietnia 2012 r. postanowienie o obowiązku sporządzenia i zakresie raportu, a już w dniu 12 kwietnia 2012 r. postanowienie to zostało doręczone inwestorowi przesyłką listową. Natomiast w dniu 16 kwietnia 2012 r., realizując powyższy obowiązek inwestor złożył raport. Dlatego też, ponieważ przed dniem 16 kwietnia 2012 r. właściwy organ nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy środowiskowej, to także po tej dacie było to bezprzedmiotowe z powodu przedłożenia przez wnioskodawcę (inwestora) danego raportu. Należy także podkreślić, że w tym przypadku ma zastosowanie przepis art. 49 k.p.a. w związku z artykułem 28 k.p.a. oraz w związku z art. 143 k.p.a. Ponadto należy zaznaczyć, że żaden przepis ustawy środowiskowej nie wprowadza obowiązku, że raport może zostać złożony dopiero po doręczeniu wszystkim stronom postanowienia o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zakresie raportu czyli, że postanowienie takie musi być ostateczne. Dlatego też brak takiego przepisu jak i wprowadzenia przez ustawodawcę terminu początkowego lub końcowego złożenia tego raportu oznacza, że ten zarzut kasacyjny jest również bezzasadny.

Po szóste, chybione są również zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przepisów art. 5, art. 33 ust. 1 pkt 4, art. 6, 7 i 8, art. 79 ust. 1 oraz art. 29 ustawy środowiskowej w związku z art. 49 k.p.a. z powodu naruszenia gwarancji udziału stron (społeczeństwa) w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Dotyczy to również zarzutu, który podnosi naruszenie przepisów art. 37 pkt 1 i 2, art. 80 ust. 1 pkt 3 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a/, art. 33 ust. 1, art. 29 oraz art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 8, 9 i 10 k.p.a. z powodu naruszenia gwarancji udziału strony (społeczeństwa) w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powyższego przedsięwzięcia.

Na wstępie należy zauważyć, że nie należy utożsamiać i mylić postępowania z udziałem społeczeństwa w rozumieniu art. 5 i 29 w związku z art. 33–39 ustawy środowiskowej z postępowaniem administracyjnym w rozumieniu k.p.a. Przepisy art. 29 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej jednoznacznie bowiem stanowią, że każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, a więc także strona postępowania. Natomiast nie oznacza to w żadnym przypadku, że podmiot biorąc udział w takim postępowaniu z udziałem społeczeństwa zyskuje przez to status strony w rozumieniu art. 28 i art. 29 k.p.a. w związku z art. 49 k.p.a., ponieważ jest to pogląd całkowicie błędny. Z kolei strona postępowania ma zapewniony pełny udział w postępowaniu administracyjnym i stąd ochrona jej interesu prawnego jest "silniejsza" w świetle k.p.a., niż tego rodzaju uczestnika postępowania w rozumieniu art. 29 w związku z art. 5 ustawy środowiskowej, który nie musi nawet posiadać interesu faktycznego, zaś jego udział jest ściśle reglamentowany i ograniczony z woli ustawodawcy do jednego tylko z jego etapów. Nie wyklucza to oczywiście, że także strona postępowania może wnosić uwagi i wnioski, w rozumieniu art. 29 i art. 33 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy środowiskowej.

Ponadto postępowanie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej w tej sprawie toczyło się przy zastosowaniu przepisu art. 49 k.p.a., który stanowi, że strony postępowania mogą być zawiadomione o decyzjach i innych czynnościach organów przez obwieszczenie lub inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, którym w tej sprawie jest art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej. Nie wyklucza to jednak osobistego doręczenia decyzji środowiskowej pełnomocnikowi wnioskodawcy (inwestora) przez właściwy organ. Nie powoduje to także naruszenia przepisów art. 49 k.p.a. w związku z art. 40 § 1 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czyli w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., lecz wpływa tylko na bieg terminów, które mają w takiej sytuacji zastosowanie. Brak jest również podstaw prawnych do stwierdzenia braku prawidłowego umocowania pełnomocnika wnioskodawcy (inwestor) biorąc pod uwagę, że pierwotne pełnomocnictwo wygasło z dniem 31 grudnia 2012 r. , zaś nowe udzielono w dniu 29 stycznia 2013 r., zaś zarzutów w tym zakresie nie podnosi nawet zainteresowany podmiot (strona postępowania). Ponadto prokurator przystępuje do postępowania administracyjnego lub postępowania sądowego w interesie publicznym. Natomiast zainteresowane podmioty osobiście lub przez ustanowionego pełnomocnika mogą występować do właściwego organu prowadzącego dane postępowanie o dopuszczenie do toczącego się postępowania, powołując się na swój interes prawny, przy czym należy pamiętać, że w tej sprawie toczyło się to postępowanie z zastosowaniem trybu z art. 49 k.p.a. Z kolei w odniesieniu do decyzji ostatecznej służyłby takiemu podmiotowi wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 pkt 4 k.p.a., czyli nie mają tu zastosowania przepisy dotyczące udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 29 ustawy środowiskowej w związku z art. 33 ust. 1 pkt 6, 7 i 8 ustawy środowiskowej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.