Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 323/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 1995 nr 88 poz 439
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Anna Mierzejewska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie [...] wnioskiem z 18 listopada 2011 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, wystąpiło do Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego o udostępnienie, na podstawie art. 61 Konstytucji RP, informacji publicznej w zakresie:

1. Dane z Banku Danych Lokalnych za rok 2010.

2. Dane dotyczące urodzeń żywych, zbierane za pomocą "pisemnego zgłoszenia urodzenia dziecka" w zakresie:

• wiek matki (w latach)

• wiek ojca (w latach)

• symbol terytorialny m-ca zamieszkania ojca (jeżeli cudzoziemiec symbol kraju z Wykazu Krajów)

• symbol terytorialny m-ca zamieszkania matki (jeżeli cudzoziemiec symbol kraju z Wykazu Krajów)

• płeć dziecka

• waga dziecka

• długość dziecka

• okres trwania ciąży

• miejsce porodu [dom, szpital, inne]

• kolejność urodzenia dziecka z żywo urodzonych

• wykształcenie matki

• wykształcenie ojca

• symbol terytorialny (TERYT).

3. Dane dotyczące transportu:

• długość tras komunikacyjnych (dane: T:06)

• liczba wozów taboru komunikacji lokalnej

• wiek jednostek taboru komunikacji lokalnej - liczba wozów starszych niż 10 lat

• eksploatacja taboru komunikacji lokalnej - średni przebieg (wozokilometry/liczba wozów: T:06)

• liczba przewiezionych pasażerów w komunikacji lokalnej (T:06)

• liczba przewiezionych pasażerów w komunikacji krajowej (T:06)

• liczba przewiezionych pasażerów w komunikacji międzynarodowej (T:06)

4. Dane gromadzone za pomocą formularza ZD-3 w zakresie:

• Liczba jednostek wg kodów podmiotu - założyciela:

✓ jednostki utworzone przez administrację rządową i wojewodów (kody 11 -20)

✓ jednostki utworzone przez administrację samorządową (kody 31-34)

✓ jednostki utworzone przez kościoły i związki wyznaniowe (kod 40)

✓ jednostki utworzone przez fundacje, związki zawodowe, samorząd gospodarczy, stowarzyszenia (kod 50)

✓ jednostki utworzone przez spółdzielnie (kod 79)

✓ jednostki utworzone przez inne krajowe lub zagraniczne osoby prawne lub osoby fizyczne oraz spółki nieposiadające osobowości prawnej (kod 71-78)

✓ inne ZOZ (kod 80-90)

✓ indywidualne praktyki lekarskie (kod 97-99)

• Podstawowa opieka zdrowotna: porady ogólnodostępne ogółem:

✓ ogółem: porady dla kobiet

✓ dla kobiet w ciąży w zakresie opieki profilaktycznej

✓ ogółem: porady dla dzieci i młodzieży w wieku do 18 lat

✓ ogółem: porady dla osób 65 lat i więcej

✓ ogółem: wizyty domowe - z tego: porady dla kobiet, z tego: porady dla dzieci i młodzieży w wieku do 18 lat, z tego: porady dla osób 65 lat i więcej

• Podstawowa opieka zdrowotna: porady w ramach medycyny pracy ogółem:

✓ z tego: porady dla kobiet

✓ z tego: porady dla dzieci i młodzieży w wieku do 18 lat

• Podstawowa opieka zdrowotna: porady ogólnodostępne świadczone przez:

✓ jednostki utworzone przez administrację rządową i wojewodów (kody 11-20)

✓ jednostki utworzone przez administrację samorządową (kody 31-34)

✓ jednostki utworzone przez kościoły i związki wyznaniowe (kod 40)

✓ jednostki utworzone przez fundacje, związki zawodowe, samorząd gospodarczy, stowarzyszenia (kod 50)

✓ jednostki utworzone przez spółdzielnie (kod 79)

✓ jednostki utworzone przez inne krajowe lub zagraniczne osoby prawne lub osoby fizyczne oraz spółki nieposiadające osobowości prawnej (kod 71-78)

✓ inne jednostki (kod 80-90)

✓ indywidualne i zb. praktyki lekarskie (kod 97-99)

• Specjalistyczna opieka zdrowotna: porady ogółem:

✓ z tego: porady w ramach medycyny pracy

✓ z liczby ogółem: porady dla kobiet

✓ z liczby ogółem: porady dla osób do lat 18

✓ z liczby ogółem: porady dla osób 65 lat i więcej

• Specjalistyczna opieka zdrowotna liczba porad:

✓ chorób wewnętrznych (w tym dla osób do 18 roku życia i dla osób od 65 roku życia)

✓ alergologiczne (w tym dla osób do 18 roku życia i dla osób od 65 roku życia)

✓ diabetologiczne (w tym dla osób do 18 roku życia i dla osób od 65 roku życia)

✓ kardiologiczne (w tym dla osób do 18 roku życia i dla osób od 65 roku życia)

✓ nefrologiczne (w tym dla osób do 18 roku życia i dla osób od 65 roku życia)

✓ dermatologiczne (w tym dla osób do 18 roku życia i dla osób od 65 roku życia)

✓ neurologiczne (w tym dla osób do 18 roku życia i dla osób od 65 roku życia)

✓ onkologiczne (w tym dla osób do 18 roku życia i dla osób od 65 roku życia)

✓ gruźlicy i chorób płuc (w tym dla osób do 18 roku życia i dla osób od 65 roku życia)

✓ rehabilitacyjne (w tym dla osób do 18 roku życia i dla osób od 65 roku życia)

✓ pediatryczne (w tym dla osób do 18 roku życia i dla osób od 65 roku życia)

✓ ginekologiczno-położnicze

✓ okulistyczne (w tym dla osób do 18 roku życia i dla osób od 65 roku życia)

✓ urologiczne (w tym dla osób do 18 roku życia i dla osób od 65 roku życia)

✓ zdrowia psychicznego (w tym dla osób do 18 roku życia i dla osób od 65 roku życia)

✓ poradnia leczenia uzależnień

✓ inne lekarskie

✓ stomatologiczne ogółem w tym - stomatologii zachowawczej (w tym dla osób do 18 roku życia i dla osób od 65 roku życia)

✓ ortodontyczne (w tym dla osób do 18 roku życia i dla osób od 65 roku życia)

• Specjalistyczna opieka zdrowotna: porady świadczone przez:

✓ jednostki utworzone przez administrację rządową i wojewodów (kody 11-20)

✓ jednostki utworzone przez administrację samorządową (kody 31-34)

✓ jednostki utworzone przez kościoły i związki wyznaniowe (kod 40)

✓ jednostki utworzone przez fundacje, związki zawodowe, samorząd gospodarczy, stowarzyszenia (kod 50)

✓ jednostki utworzone przez spółdzielnie (kod 79)

✓ jednostki utworzone przez inne krajowe lub zagraniczne osoby prawne lub osoby fizyczne oraz spółki nieposiadające osobowości prawnej (kod 71-78)

✓ inne jednostki (80-90)

✓ indywidualne i zb. praktyki lekarskie (kod 97-99)

5. Dane gromadzone za pomocą formularza ZD-4:

• Medyczne działania ratownicze wg miejsca zdarzenia:

✓ ruch uliczno-drogowy w tym:

o liczba wyjazdów na miejsce zdarzenia

✓ liczba osób, którym udzielono świadczenia zdrowotnego – ogółem (w tym świadczenia dla kobiet i świadczenia dla dzieci i młodzieży w wieku do 18 lat oraz świadczenia dla osób w wieku 65 lat i więcej oraz liczba osób ogółem ze stwierdzonym zgonem przed podjęciem lub w trakcie czynności ratunkowych)

✓ praca w tym:

o liczba wyjazdów na miejsce zdarzenia

o liczba osób, którym udzielono świadczenia zdrowotnego – ogółem (w tym świadczenia dla kobiet i świadczenia dla dzieci i młodzieży w wieku do 18 lat oraz świadczenia dla osób w wieku 65 lat i więcej oraz liczba osób ogółem ze stwierdzonym zgonem przed podjęciem lub w trakcie czynności ratunkowych)

✓ szkoła w tym

o liczba wyjazdów na miejsce zdarzenia

o liczba osób, którym udzielono świadczenia zdrowotnego – ogółem (w tym świadczenia dla kobiet i świadczenia dla dzieci i młodzieży w wieku do 18 lat oraz świadczenia dla osób w wieku 65 lat i więcej oraz liczba osób ogółem ze stwierdzonym zgonem przed podjęciem lub w trakcie czynności ratunkowych)

✓ dom w tym

o liczba wyjazdów na miejsce zdarzenia

o liczba osób, którym udzielono świadczenia zdrowotnego – ogółem (w tym świadczenia dla kobiet i świadczenia dla dzieci i młodzieży w wieku do 18 lat oraz świadczenia dla osób w wieku 65 lat i więcej oraz liczba osób ogółem ze stwierdzonym zgonem przed podjęciem lub w trakcie czynności ratunkowych)

✓ inne w tym:

o liczba wyjazdów na miejsce zdarzenia

o liczba osób, którym udzielono świadczenia zdrowotnego – ogółem (w tym świadczenia dla kobiet i świadczenia dla dzieci i młodzieży w wieku do 18 lat oraz świadczenia dla osób w wieku 65 lat i więcej oraz liczba osób ogółem ze stwierdzonym zgonem przed podjęciem lub w trakcie czynności ratunkowych)

• Karetki transportu sanitarnego - liczba jednostek

• Świadczenia zdrowotne udzielone w izbie przyjęć/szpitalnym oddziale ratunkowym w trybie ambulatoryjnym (niezakończone hospitalizacją) w zakresie ogólnym (niezakwalifikowanym do poradni niżej wymienionych) - w tym liczba porad, liczba osób, którym udzielono świadczenia zdrowotnego – ogółem z tego liczba kobiet, liczba dzieci i młodzieży w wieku do 18 lat oraz liczba osób w wieku 65 lat i więcej

✓ chorób wewnętrznych - w tym liczba porad, liczba osób, którym udzielono świadczenia zdrowotnego – ogółem z tego liczba kobiet, liczba dzieci i młodzieży w wieku do 18 lat oraz liczba osób w wieku 65 lat i więcej

✓ kardiologii - w tym liczba porad, liczba osób, którym udzielono świadczenia zdrowotnego – ogółem z tego liczba kobiet, liczba dzieci i młodzieży w wieku do 18 lat oraz liczba osób w wieku 65 lat i więcej

✓ chirurgii - w tym liczba porad, liczba osób, którym udzielono świadczenia zdrowotnego – ogółem z tego liczba kobiet, liczba dzieci i młodzieży w wieku do 18 lat oraz liczba osób w wieku 65 lat i więcej

✓ chirurgii urazowej - w tym liczba porad, liczba osób, którym udzielono świadczenia zdrowotnego – ogółem z tego liczba kobiet, liczba dzieci i młodzieży w wieku do 18 lat oraz liczba osób w wieku 65 lat i więcej

✓ neurochirurgii - w tym liczba porad, liczba osób, którym udzielono świadczenia zdrowotnego – ogółem z tego liczba kobiet, liczba dzieci i młodzieży w wieku do 18 lat oraz liczba osób w wieku 65 lat i więcej

✓ ginekologii i położnictwa - w tym liczba porad, liczba osób, którym udzielono świadczenia zdrowotnego – ogółem z tego liczba kobiet, liczba dzieci i młodzieży w wieku do 18 lat oraz liczba osób w wieku 65 lat i więcej

✓ pediatrii - w tym liczba porad, liczba osób, którym udzielono świadczenia zdrowotnego – ogółem z tego liczba kobiet, liczba dzieci i młodzieży w wieku do 18 lat oraz liczba osób w wieku 65 lat i więcej

✓ neurologii - w tym liczba porad, liczba osób, którym udzielono świadczenia zdrowotnego – ogółem z tego liczba kobiet, liczba dzieci i młodzieży w wieku do 18 lat oraz liczba osób w wieku 65 lat i więcej

✓ okulistyki - w tym liczba porad, liczba osób, którym udzielono świadczenia zdrowotnego – ogółem z tego liczba kobiet, liczba dzieci i młodzieży w wieku do 18 lat oraz liczba osób w wieku 65 lat i więcej

✓ stomatologii - w tym liczba porad, liczba osób, którym udzielono świadczenia zdrowotnego – ogółem z tego liczba kobiet, liczba dzieci i młodzieży w wieku do 18 lat oraz liczba osób w wieku 65 lat i więcej

Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie informacji publicznych od punktu 2 za lata 1999-2010 oraz w wersji plików elektronicznych formacie xls nagranych na płyty dvd i przesłanie na adres wskazany we wniosku.

Pismem z dnia 22 listopada 2011 r. Dyrektor Departamentu Informacji Głównego Urzędu Statystycznego poinformował Stowarzyszenie, że podstawą prawną wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest m.in. art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który kształtując w ustawodawstwie polskim prawo do informacji publicznej wskazuje wprost na wyjątek w udostępnianiu informacji w postaci ograniczenia w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W ocenie organu, przepisami określającymi zakres i zasady ochrony tajemnicy ustawowo chronionej w zakresie statystyki publicznej (tajemnice statystyczne) są postanowienia ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. nr 88, poz. 439 ze zm.), która określa osobny tryb udostępniania informacji statystycznych. Sprawy te reguluje rozdział 5 ustawy, tj. "Udostępnianie i przechowywanie informacji statystycznych". Organ zwrócił uwagę, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej Główny Urząd Statystyczny jest zobowiązany do udostępniania takich informacji, których trybu pozyskiwania nie reguluje ustawa o statystyce publicznej.

W związku z powyższym, organ poinformował Stowarzyszenie, że informacja o wybranych danych statystycznych z zakresu urodzeń żywych, transportu oraz ochrony zdrowia w Polsce w latach 1999-2010 zostanie przekazana w odrębnym piśmie, gdyż dostęp do tych informacji określa ustawa o statystyce publicznej.

Pismem z dnia 6 grudnia 2011 r. Departament Informacji GUS poinformował Stowarzyszenie, że:

a) dane indywidualne z urodzeń za lata 1999-2010 zgodnie z zakresem ujętym we wniosku nie są możliwe do udostępnienia z uwagi na fakt, iż są to dane jednostkowe, zawierające dane wrażliwe, w tym dotyczące zdrowia. Ponadto przy takiej dezagregacji przekazywanych danych istnieje teoretyczna możliwość identyfikacji osób (rodziców i dziecka), co może mieć miejsce w przypadku małych gmin, z niewielką liczbą urodzeń w skali roku. Zgodnie natomiast z ustawą o statystyce publicznej, wszystkie gromadzone na potrzeby badań dane indywidualne (w tym znajdujące się na pisemnym zgłoszeniu urodzenia dziecka), służą jedynie do celów statystycznych i z mocy art. 10 ustawy o statystyce publicznej informacje o indywidualnych osobach, zawarte w dokumentach podlegają szczególnej ochronie i nie mogą być udostępnione zarówno osobom fizycznym, jak również innym jednostkom (państwowym lub publicznym) pod rygorem odpowiedzialności karnej. Oznacza to, że GUS nie udostępnia danych indywidualnych odzwierciedlających wprost zapisy na konkretnym dokumencie czyli na pisemnym zgłoszeniu urodzenia dziecka. W związku z powyższym organ zaproponował skorzystanie z bazy Demografia dostępnej na stronie internetowej GUS http://demografia.stat.gov.pl/bazademografia/,

b) dane z zakresu transportu dostępne są w publikacji "Transport – wyniki działalności" na stornie http://www.stat.gov.pl/gus, a także w rocznikach statystycznych RP za odpowiednie lata w dziale "Infrastruktura komunalna-Mieszkania". Jednocześnie organ wskazał, że "Rocznik Statystyczny RP" oraz publikacja "Transport - wyniki działalności" za lata wcześniejsze niż te prezentowane na stronie internetowej GUS dostępne są m.in. w Centralnej Bibliotece Statystycznej GUS.

Pismem z dnia 9 lutego 2012 r. organ podał, że dane zakresu ochrony zdrowia na podstawie formularzy sprawozdawczych ZD-3 i ZD-4 mogą być udostępnione w drodze zlecenia.

Stowarzyszenie pismem z dnia 16 lipca 2012 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa GUS w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia 18 listopada 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na otrzymane od organu pismo z dnia 6 grudnia 2011 r. i podniósł, że wskazane w nim stanowisko nie jest prawidłowe. Podał, że prawo do uzyskiwania informacji związanych z wykonywaniem zadań publicznych wynika z art. 61 Konstytucji RP. Do podmiotów, które podlegają temu obowiązkowi zaliczyć należy Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, który zgodnie z art. 23 ustawy o statystyce publicznej jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach statystyki i wykonuje swoje zadania przy pomocy służb statystyki publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb uzyskiwania informacji uregulowany powinien być w ustawach. Za ustawę podstawową należy uznać ustawę o dostępie do informacji publicznej, która normuje postępowanie o udostępnienie informacji publicznej poza przypadkami wskazanymi przepisem art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podał, że w piśmie z dnia 22 listopada 2011 r. organ wskazał na przesłanki ograniczenia wynikające z ustawy o statystyce publicznej jednakże nie wskazał czy dotyczy to informacji publicznych żądanych wnioskiem. Skarżący wskazał, że ustawa o statystyce publicznej ustala zasadę jawności informacji publicznych związanych z funkcjonowaniem Głównego Urzędu Statystycznego, zatem w tym zakresie potwierdza generalną zasadę wyrażoną w art. 61 Konstytucji i ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli w ustawie o statystyce publicznej uregulowano zasadę dostępu do informacji publicznej to należy wskazać w jakim zakresie ustawa o statystyce publicznej reguluje całościowo procedurę udostępniania tych informacji. Skarżący nie zgodził się z tym, że tryb dostępu do informacji publicznej może być uregulowany w aktach podstawowych. Zdaniem skarżącego, regulacja mająca wpływ na udostępnianie informacji publicznych może być uregulowana tylko i wyłącznie w ustawach. Rozporządzenie natomiast może mieć wyłącznie zastosowanie do funkcjonowania służb statystyki publicznej, jednakże nie może stać się podstawą do określania trybu i formy udostępniania informacji publicznej na wniosek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza istotne odstępstwo o charakterze generalnym, zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z tych też względów, mając na uwadze regulacje obowiązujące statystykę publiczną, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż za ustawę podstawową należy uznać ustawę o dostępie do informacji publicznej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony przez Stowarzyszenie [...] dotyczy danych, które z mocy przepisów innych ustaw nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym w żądanym zakresie nie obowiązują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz postanowienia ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań w 2011 r. oraz ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej. Organ podkreślił, że wyłącznie w dwóch sprawach określonych w ustawie o statystyce publicznej ustawodawca nakazuje stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyniąc to w sposób jednoznaczny poprzez zawarcie stosownego odesłania w tym zakresie. Mianowicie w przepisie art. 21 ust. 5, który odnosi się jedynie do ustępu drugiego tego artykułu (tzw. zadania zlecone) oraz w art. 49a, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do ponownego wykorzystywania danych z krajowych rejestrów urzędowych stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym powyższe odesłania ustawowe w sposób jednoznaczny potwierdzają wyrażoną wcześniej tezę, iż przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się w przypadku udostępniania i rozpowszechniania wynikowych informacji statystycznych, których zakresem objęty jest złożony przez skarżącego wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W ocenie Sądu skarga na bezczynność Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Prezes Głównego Urzędu Statystycznego jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Również żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną. Dane statystyczne stanowią bowiem informację publiczną i jest to informacja pochodząca od organu władzy publicznej.

Wskazać jednakże należy, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i – co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma do niej innego trybu dostępu. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza bowiem stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie. Innymi słowy, wyłączony jest tryb dostępu do informacji publicznej wówczas, gdy informacja publiczna, będąca przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, osiągalna jest w innym trybie. Tak też jest w rozpoznawanej sprawie, jak słusznie bowiem wskazuje organ, żądane przez skarżącego informacje zostały opublikowane w sposób, jaki mocą przepisów odrębnych przewidziany jest przy ich ogłaszaniu, przez co stały się ogólnie dostępne.

Oczywiście to, że informacje te są dostępne nie pozbawia je przymiotu informacji publicznej, w takiej sytuacji nie ma jednak podstaw do realizowania wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 października 2011 r. o sygn. akt I OSK 1987/11 (publ. LEX nr 1069638) stwierdził, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. Samo bowiem powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie.

Skarżące Stowarzyszenie, jak każdy obywatel, może zaznajomić się z interesującymi go informacjami publicznymi na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej oraz ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań w 2011 r. Przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej zawierają w swoim zakresie przedmiotowym zasady i tryb dostępu do informacji statystycznych. Sprawy te reguluje rozdział 5 ustawy "udostępnianie i przechowywanie informacji statystycznych". Zgodnie z zasadą określoną w art. 36 prowadzący badania statystyczne statystyki publicznej obowiązani są ogłaszać, udostępniać i rozpowszechniać wynikowe informacje statystyczne z zachowaniem przepisów art. 10 i art. 14. Ustawa w art. 14 nie tylko określa co to są wynikowe informacje statystyczne, ale stanowi również generalną zasadę postępowania służb statystyki publicznej, w tym Prezesa GUS, przy udostępnianiu informacji statystycznych. Podkreślić należy, że statystyka publiczna zapewnia równoprawny, równorzędny i równoczesny dostęp do wynikowych informacji statystycznych. Dalsze unormowania przepisu rozdziału 5 ustawy, tj. art. 37, wskazują na tryb udostępniania wynikowych informacji statystycznych. Ich doprecyzowanie następuje w drodze aktu wykonawczego – rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 38 ust. 3 ustawy o statystyce publicznej. Ponadto na te przepisy nakładają się przepisy ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań w 2011 r., na podstawie których prace związane z przygotowaniem, przeprowadzaniem oraz opracowaniem wyników spisu, obejmują również etap udostępnienia i upowszechnienia wynikowych informacji statystycznych (art. 7 pkt 5). Natomiast do Prezesa GUS należy opracowanie wyników spisu oraz udostępnienie i upowszechnienie wynikowych informacji statystycznych (art. 16 pkt 2).

Tak więc stwierdzić należy, że zagwarantowany jest dostęp do danych statystycznych, które funkcjonują w obrocie publicznym, są powszechnie dostępne z zachowaniem art. 10 ustawy, a to oznacza, że Stowarzyszenie może z tych danych korzystać.

Odnośnie zaś wskazanego przez stronę skarżącą art. 21 ust. 5, obowiązującego od 29 grudnia 2011 r., to stwierdzić należy, że nie ma on w sprawie zastosowania. Przepis ten odnosi się bowiem jedynie do ust. 2 tego artykułu, tzw. zadań zleconych. Biorąc zaś pod uwagę jednolity system prawa, zlecenie jest niewątpliwie instytucją prawa cywilnego, a to oznacza, że nie obejmuje ono swoim charakterem żądania udostępnienia informacji publicznej, z jakim skarżący wystąpił do organu.

Tym samym, wniosek Stowarzyszenia nie może zostać załatwiony w trybie dostępu do informacji publicznej. Zatem w sprawie niniejszej nie mogło i nie może dojść ani do udostępnienia żądanej informacji, a więc do dokonania czynności materialno – technicznej (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), ani też do odmowy jej udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 przedmiotowej ustawy).

Skoro sprawa nie jest i nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego, formułowanie zarzutu bezczynności pod adresem organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uznać za niedopuszczalne, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej postanowieniu.

Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko wówczas i tylko w takich granicach, w jakich przedmiot sprawy pozwala zakwalifikować ją jako załatwianą w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek Stowarzyszenia nie podlega załatwieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z mocy art. 1 ust. 2 tej ustawy, toteż wniesiona skarga na bezczynność, jako niezasadna podlega oddaleniu.

W sytuacji gdy żądana informacja jest ogólnie dostępna, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że informacja funkcjonuje w obiegu publicznym, co prawidłowo uczynił Prezes GUS.

Wskazać należy, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków.

Jeżeli bowiem skarżący pozostaje w przekonaniu, iż żądane przez niego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to może on wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu, w efekcie rozpoznania której sąd ma obowiązek przesądzić o charakterze informacji poprzez dokonanie kwalifikacji, czy żądane informacje są, czy też nie informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienie NSA, sygn. akt 1049/12, I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12, I OSK 1475/12).

Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Specyfika ta wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisami prawa materialnego, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.