Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 981/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 46 a, art. 46 b pkt 1-6, 8-13
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej A Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 914 zł /słownie: dziewięćset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 981/21

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi A Sp. z o.o. Sp. k. jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: PWIS) z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] dotycząca wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy, [...] stycznia 2021 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: PPIS) przeprowadzili kontrole sanitarne w należącym do Spółki obiekcie [...] zlokalizowanym przy ul. [...] w [...] w zakresie przestrzegania określonych zakazów obowiązujących w czasie epidemii.

W wyniku kontroli stwierdzono, że obiekt w dniach kontroli był czynny. W dniu 7 stycznia 2021 r. na obiekcie ćwiczyła 1 osoba pod nadzorem trenera, ale nie zweryfikowano czy należy do sekcji sportowej. Pracownik obiektu oświadczył, że osoby indywidualne uczestniczące w warsztatach wpuszczane są na zajęcia na podstawie kodu PKD 85. Grupy osób indywidualnych liczą maksymalnie do 50 osób, a zapisy na zajęcia indywidualne dokonywane są online lub na miejscu. Warsztaty trwają dwie godziny. O godzinie 12 nastąpiło wejście klientów indywidualnych w ilości 10 osób. W dniu 12 stycznia 2021 r. na terenie obiektu ćwiczyła pod nadzorem trenera grupa 40 osób ze szkoły mistrzostwa sportowego i została zweryfikowana na podstawie pozwolenia wojewódzkiego związku piłki nożnej. W tym samym czasie ćwiczyło 10 osób indywidualnych (wejścia biletowane). Grupy tego typu wchodzą na obiekt o pełnych godzinach. Czas trwania warsztatu to 1 godzina, a osoby ćwiczące znajdują się pod opieką osób dorosłych i pracownika Spółki.

W związku z powyższym, PPIS decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i 7 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2020 r., poz. 1845 ze zm., dalej: u.z.z.z.), § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r.) oraz art. 104, art. 107 § 1, art. 189a i art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) – wymierzył Spółce karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców w zakresie innych form rozrywki i lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej.

Na podstawie analizy dokumentacji związanej z działalnością podmiotu PPIS stwierdził, iż przedmiotem działalności Spółki wg działu 3 aktualnego odpisu z KRS jest m.in. PKD 93.29.Z - pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna oraz 77.21.Z - wypożyczanie i dzierżawa sprzętu rekreacyjnego i sportowego. Działalność prowadzona w powyższym zakresie w świetle § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. była zakazana do 14 lutego 2021 r. Deklarowana w oświadczeniu przez przedsiębiorcę działalność w zakresie pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych, tj. PKD 85.51 i 85.51.Z nie jest wykazana w KRS spółki. Zgodnie zaś z art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 0000 złotych.

Organ I instancji wymierzając Spółce karę w wysokości 10 000 zł miał na uwadze art. 189d k.p.a. Wziął pod uwagę przede wszystkim wagę i okoliczności naruszenia prawa, a zwłaszcza fakt, że strona nie zastosowała się do norm prawnych ustanowionych w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej COVID-19, tj. norm prawnych służących ochronie zdrowia i życia ludzkiego.

Organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. z uwagi na brak zasadności uznania, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Wymierzając karę uwzględniono także przesłanki ochrony życia i zdrowia ludzi, zwłaszcza w czasie ogłoszenia stanu epidemii, gdy zachodziła i nadal zachodzi konieczność bezwzględnego przestrzegania określonych ograniczeń, nakazów i zakazów wydanych przez właściwe organy w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej COVID-19.

W odwołaniu od decyzji PPIS Spółka zarzuciła uchybienie przez organ I instancji obowiązkowi prowadzenia postępowania wyjaśniającego, m.in. nieustalenie treści umowy spółki komandytowej świadczącej o działaniu przez nią z poszanowaniem przepisów oraz zakresu określonego w niej przedmiotu działalności Spółki oraz błędne przyjęcie, że wystarczające jest zapoznanie z odpisem KRS. Zarzuciła pominięcie, iż ukarany podmiot udostępniał obiekt przy ul. [...] w [....] zgodnie z rozporządzeniem z 21 grudnia 2020 r. tylko wybranej grupie osób i w wyznaczonym celu, co można wywieść np. z protokołów kontroli z 7 i 12 stycznia 2021 r. (tj. dostępny dla zawodników pobierających stypendium sportowe lub będących członkami kadry narodowej, lub reprezentacji olimpijskiej, lub reprezentacji paraolimpijskiej, lub uprawiających sport w ramach ligi zawodowej, lub dzieci i młodzieży biorącej udział we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez odpowiedni polski związek sportowy bez udziału publiczności oraz dla uczestników warsztatów Spółki mieszczących się w zakresie kodu PKD 85 Edukacja). Zarzuciła także nieprzedstawienie przesłanek które uwzględniono sporządzając kwestionowane orzeczenie oraz pozbawienie jej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji, co skutkowało nieprzekazaniem przez Spółkę niezbędnej dokumentacji świadczącej o działaniu przez nią z poszanowaniem przepisów. np. umowy Spółki. W obiekcie Spółki odbywały się zajęcia sportowe edukacyjne (warsztaty) pod opieką trenera, a poza ich uczestnikami w obiekcie mogli trenować tylko sportowcy wyróżnieni w § 10 ust. 15 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r.

Spółka wniosła ponadto o dopuszczenie dowodu z wymienionych dokumentów, w tym umowy Spółki dla wykazania, że przedmiot jej działalności obejmuje kod PKD 85 Edukacja oraz wniosku o wpis zmiany do rejestru przedsiębiorców KRS traktującej o przedmiocie jej działalności dla wykazania, że przed otrzymaniem decyzji podjęła czynności dla zmiany wpisu w KRS wywołane rozwojem swoich aktywności ukierunkowanych na "pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych" i "pozostałe pozaszkolne formy edukacji, gdzie indziej niesklasyfikowane". W konsekwencji zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania wraz ze zwrotem uiszczonych 10 000 zł.

PWIS opisaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2021 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i 7 w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z.z., § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. oraz § 9 ust. 20 i 21 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że z powodu wystąpienia licznych zakażeń koronawirusem SARS-CoV-2, z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz.U. poz. 491 ze zm.). Prawodawca wprowadził liczne ograniczenia dotyczące określonych zakresów działalności, w tym czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców wskazane w rozporządzeniu RM w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Zgodnie z § 10 ust. 19 i 20 obowiązującego w dniu wydania skarżonej decyzji rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, do dnia 14 lutego 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu wesołych miasteczek i parków rozrywki (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.21.Z), pokojów zagadek, domów strachu, miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni (ujętej w PKD w podklasie 93.29.A) oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w PKD w podklasie 93.29.B), z wyłączeniem działalności związanej z obsługą stoków narciarskich. Przepis określony w ust. 19 stosuje się odpowiednio do podmiotów prowadzących działalność określoną w tym przepisie, które we wpisie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Krajowym Rejestrze Sądowym lub krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej, jako oznaczenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej mają wskazany kod PKD 93.29.Z, 93.29.B lub 77.21.Z. Przepis ten ulegał zmianom w zakresie daty jego obowiązywania; w dniu kontroli sanitarnej tego rodzaju działalność była zakazana do 17 stycznia 2021 r. Prowadzenie działalności określonej kodem PKD - 93.29.Z stanowi również naruszenie obowiązującego w dniu wydania niniejszej decyzji § 9 ust. 20 i 21 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 512).

Odnosząc się do zawartych w odwołaniu wywodów Spółki prowadzących do konkluzji, że organ I instancji dokonał niewłaściwej interpretacji prawnej stanu faktycznego opisanego w protokołach kontroli z [...] oraz [...] stycznia 2021 r., organ odwoławczy zaznaczył, że nadrzędnym celem wprowadzenia ograniczeń, zakazów i nakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii jest ograniczenie bezpośredniego kontaktu między osobami potencjalnie zakażonymi i tym samym przerwanie dróg szerzenia się zakażenia wirusem SARS-CoV-2. W tym celu wprowadzono nie tylko ograniczenie funkcjonowania pewnych działalności gospodarczych, ale również wprowadzono zakaz organizowania spotkań i gromadzenia się ludzi w jakimkolwiek innym celu niż wymienione w § 26 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Lista wyjątków od zakazu spotkań ludzi nie obejmuje możliwości prowadzenia warsztatów sportowych czy sportowych zajęć edukacyjnych. W związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 ograniczeniami zostały również dotknięte publiczne i niepubliczne jednostki systemu oświaty na obszarze całego kraju w których odpowiednio wszystkie lub poszczególne zajęcia zostały zawieszone, a realizacja zajęć kontynuowana jest z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość.

Spółka w żaden sposób nie podparła dowodami swojego twierdzenia, że prowadzone przez nią zajęcia są pozaszkolnymi formami edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych, nie wskazała czego konkretnie uczy, przez co w żaden sposób nie udowadnia, że korzysta z legalnej działalności. Samo powoływanie się na umieszczenie kodu PKD o nr 85 w akcie notarialnym umowy zawarcia spółki czy nawet w KRS (spółka [...] stycznia 2021 r. zgłosiła wniosek do Sądu Rejonowego w [....] o zmianę wpisu w KRS poprzez wykreślenie niektórych pozycji przedmiotu pozostałej działalności spółki na rzecz kodu PKD 85.51.Z "Pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych" oraz 85.89 B. "Pozostałe pozaszkolne formy edukacji, gdzie indziej niesklasyfikowane") może się wydawać jedynie próbą ominięcia przepisów prowadzących do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wskazany przez Spółkę sposób prowadzenia zapisów na zajęcia nie świadczy, że mają one coś wspólnego z edukacją dzieci lub dorosłych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo Oświatowe, która jest dopuszczona z zachowaniem określonych dla siebie ograniczeń. Tym samym nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło stwierdzenie naruszeń obowiązujących przepisów.

W wyniku kontroli PPIS stwierdzono, że Spółka prowadzi działalność (jest otwarta dla klientów indywidualnych), pomimo całkowitego, wynikającego ze stanu epidemii, zakazu prowadzenia takiej działalności. Powyższe uzasadnia wymierzenie w drodze decyzji kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego, a zwłaszcza nieustalenie przez PPIS szczegółów dotyczących przedmiotu działalności ustalonych w treści umowy Spółki, wobec stanu rzeczywistego opisanego w protokołach kontroli sanitarnej, nie stanowiłoby przesłanki do zmiany sentencji decyzji PPIS. Nie polega na prawdzie również zarzut, że PPIS pozbawił stronę możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zajęcia stanowiska przez wydaniem decyzji, o czym świadczy opisany na wstępie stan faktyczny niniejszej sprawy. Organ I instancji prawidłowo go udokumentował, realizując przesłanki art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.. Ustalony stan faktyczny został następnie właściwie zaimplementowany pod stosowne przepisy prawa procesowego i materialnego.

Odnosząc się do zarzutów dot. oceny zgodności z Konstytucją RP przepisów na podstawie których wydano decyzje PWIS wskazał, że nie podlegają one kompetencjom rozpoznawczym organów Inspekcji Sanitarnej, gdyż organu administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją. Są więc związane treścią wydanego rozporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję PWIS reprezentujący Spółkę pełnomocnik (radca prawny) zarzucił jej naruszenie:

1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1.1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchybienie przez organ inspekcji sanitarnej obowiązkowi prowadzenia właściwie postępowania wyjaśniającego. Nie rozpatrzono zwłaszcza wyczerpująco zebranego materiału dowodowego, m.in. nie wzięto pod uwagę i nie nadano dostatecznego znaczenia treści umowy Spółki, gdy na jej gruncie określono jako jeden z przedmiotów działalności Edukację oznaczoną kodem PKD 85. W kontekście tego PWIS zdaje się też nie zauważać, że skarżący wnioskował do SR w [...],Wydział Gospodarczy KRS o zmianę wpisu w KRS polegające na wykreśleniu niektórych pozycji przedmiotu pozostałej działalności Spółki (tj. 62.01.Z i 64.99.Z), w miejsce tego umieszczając kody PKD (podklasy) 85.51.Z "Pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych" oraz 85.59.B "Pozostałe pozaszkolne formy edukacji, gdzie indziej niesklasyfikowane", który to wniosek został uwzględniony w marcu 2021 r. Podważa to konkluzje z decyzji, że skarżąca w żaden sposób nie poparła dowodami swojego twierdzenia, iż prowadzone przez nią zajęcia są pozaszkolnymi formami edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych i nie wskazała czego konkretnie uczy, przez co w żaden sposób nie udowodniła, że korzysta z legalnej działalności. Konfrontując przytoczony tekst np. z art. 7 lub art. 77 k.p.a. to organ administracyjny, jeśli mimo aktywności dowodowej strony powziął wątpliwości dotyczące stanu faktycznego, powinien działać dla ich wyeliminowania (chociażby w trakcie kontroli pracowników inspekcji sanitarnej w styczniu 2021 r.), a był bierny,

1.2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nienadanie wystarczającej wagi temu, iż Spółka udostępniała obiekt tylko wybranej grupie osób i w danym celu, co można wywieść np. z protokołów kontroli z 7 i 12 stycznia 2021 r. (tj. Park był dostępny dla zawodników pobierających stypendium sportowe lub będących członkami kadry narodowej, lub reprezentacji olimpijskiej, lub reprezentacji paraolimpijskiej, lub uprawiających sport w ramach ligi zawodowej, lub dzieci i młodzieży biorącej udział we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez odpowiedni polski związek sportowy bez udziału publiczności oraz dla uczestników warsztatów edukacyjnych);

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

2.1. § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. poprzez wadliwie stwierdzenie że co do skarżącego te regulacje są w użyciu, przy czym w datach wykonywania w [...] przy ul. [...] w [...] kontroli sanitarnych Spółka nie organizowała form rozrywki i rekreacji jak wesołe miasteczko, park rozrywki, pokój zagadek, dom strachu lub innych. Odbywały się zajęcia sportowe edukacyjne (warsztaty) pod opieką trenera, a poza ich uczestnikami w obiekcie mogli trenować tylko sportowcy wyróżnieni w podanym rozporządzeniu (§ 10 ust. 15 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r.),

2.2. § 9 ust. 20 i 21 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, błędnie przyjmując, że wobec Spółki te przepisy mają zastosowanie, przy czym w datach przeprowadzania w [...] kontroli sanitarnych Spółka nie organizowała form rozrywki i rekreacji jak wesołe miasteczko, park rozrywki, pokój zagadek, dom strachu lub innych. Odbywały się zajęcia sportowe edukacyjne (warsztaty) pod opieką trenera, a poza ich uczestnikami w obiekcie mogli trenować tylko sportowcy o danych cechach,

2.3. art. 48a ust. 1 pkt 3 i art. 46b pkt 2 u.z.z.z. poprzez nieumotywowane odniesienie ww. norm do Spółki, obligując ją do zapłaty kary pieniężnej w wymiarze 10 000 zł, gdy żaden z przepisów tej ustawy nie daje umocowania do formułowania w rozporządzeniu ograniczeń i zakazów prowadzenia działalności gospodarczej jakie realnie wprowadzono. Mogą być one przewidziane jedynie w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz jej art. 22, wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny,

2.4 art. 22 i art. 233 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ukaranie Spółki za nierespektowanie pewnych norm prawnych, gdy zakazy i ograniczenia które nimi określono stoją w sprzeczności z Konstytucją RP (wadliwość sposobu w jaki je ustanowiono, bowiem zostały zamieszczone w aktach rangi podustawowej - rozporządzenie, bez ogłoszenia w Polsce któregokolwiek ze stanów nadzwyczajnych uzasadniających ekstraordynaryjne rozwiązania).

W oparciu o powyższe skarżąca Spółka wniosła o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - odpisu pełnego KRS celem wykazania, że co do niej wpisano do rejestru przedsiębiorców KRS w Dziale 3 Rubryka 1 "Przedmiot działalności" kody PKD (podklasy) 85.51.Z "Pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych" i 85.59.B "Pozostałe pozaszkolne formy edukacji, gdzie indziej niesklasyfikowane". Jest to niezbędne dla usunięcia obiekcji, a nie wywoła nadmiernego przedłużenia postępowania.

Z uwagi na podniesione zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu odwoławczego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Kontrolą Sądu objęta jest decyzja PWIS z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję PPIS z [...] lutego 2021 r. nr [...] o wymierzeniu A Sp. z o.o. Sp. k. kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się w czasie wprowadzonego z dniem 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii wywołanego koronawirusem SARS-CoV-2 czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Dokonana w opisanym wyżej zakresie kontrola wskazanych decyzji doprowadziła Sąd do uznania zasadności skargi, skutkującej koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przyczyną wymierzenia skarżącej Spółce kary pieniężnej było naruszenie wynikającego z art. 46b pkt 2 u.z.z.z. czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej. Podstawę wymierzenia kary stanowił art. 48a ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.

Punkt wyjścia do oceny prawidłowości wymierzenia Spółce tej kary stanowi art. 46a u.z.z.z., stosownie do którego w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

W myśl natomiast art. 46b u.z.z.z., w rozporządzeniu o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).

W oparciu o wskazane wyżej przepisy Rada Ministrów wydała 21 grudnia 2020 r. rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 ze zm.), zgodnie z którego § 10 pkt 19 (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji organu I instancji), do dnia 14 lutego 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu wesołych miasteczek i parków rozrywki (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.2l.Z), pokojów zagadek, domów strachu, miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.29.A) oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.29.B).

/ubocznie należy zauważyć, że przepis ten w dacie przeprowadzenia kontroli w miejscu działalności Spółki jako termin obowiązywania zakazu wskazywał 17 stycznia 2021 r., natomiast na dzień wydawania decyzji przez organ II instancji na mocy § 9 ust. 20 i 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, Dz. U. z 2021 r., poz. 512, zakaz ten przedłużony został do dnia 25 kwietnia 2021 r.; wobec tożsamej treści tego przepisu, pozostaje to bez znaczenia dla sprawy/.

W pkt 20 § 10 w/w rozporządzenia wskazano, że przepis ust. 19 stosuje się odpowiednio do podmiotów prowadzących działalność określoną w tym przepisie, które we wpisie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Krajowym Rejestrze Sądowym lub krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej, jako oznaczenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej mają wskazany kod Polskiej Klasyfikacji Działalności 93.29.Z, 93.29.B lub 77.2l.Z.

Z art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.z. wynika, że kary pieniężne o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie - stosownie do art. 48a ust. 8 u.z.z.z. - do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 i 1423), a więc przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych. W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie istotne jest rozważenie podstawy prawnej nałożenia na skarżącą Spółkę administracyjnej kary pieniężnej. Nadmienić należy, co trafnie zauważyły orzekające w sprawie organy, że w związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie u.z.z.z., wprowadzane regulacjami szczególnymi, w tym ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.), na mocy której m.in. dodane zostały do u.z.z.z. art. 46a i art. 46b (nowelizacja ta weszła w życie 8 marca 2020 r.).

Wprowadzając jednak przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2, stanowiące de facto ograniczenie wolności i praw obywatelskich, zamieszczano je w aktach rangi rozporządzeń, bez przyjęcia stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych w aktach niższej rangi niż ustawa. Kolejne ograniczenia i zakazy wprowadzane były przez Radę Ministrów na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 46a i 46b u.z.z.z., bez zawarcia kompetencji w samej ustawie. Jak trafnie w związku z tym zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądowym (i co podniosła także skarżąca Spółka), tego rodzaju działania prawodawcy byłyby dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Art. 21 i art. 22 ustawy o stanie klęski żywiołowej określa bowiem niezbędne ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w przypadku wystąpienia stanu klęski żywiołowej. Z kolei art. 5 ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej pozwala Radzie Ministrów określić w rozporządzeniu, w zakresie dopuszczonym art. 21 i art. 22, rodzaje niezbędnych ograniczeń praw i wolności.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. np. orzeczenia TK z dnia 20 lutego 2001 r. sygn. akt P 2/00, z 10 kwietnia 2001 r. sygn. akt U 7/00, z 19 lutego 2002 r. sygn. akt U 3/01, z 8 lipca 2003 r. sygn. akt P 10/02, z 16 marca 2004 r. sygn. akt K 22/03, z 5 grudnia 2007 r. sygn. akt K 36/06 , z 19 maja 2009 r. sygn. akt K 47/07 i z 7 marca 2012 r. sygn. akt K 3/10).

Natomiast w rozporządzeniu mogą być zamieszczane tylko te unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, a więc przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Kwestie te były wielokrotnie poruszane w orzecznictwie tak sądów administracyjnych, jak i TK (por. wyroki z 4 listopada 1997 r. U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r. U 2/08, OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r. U 4/09, OTK-A 2010/4/36). Ugruntowany jest też pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

Analizując powyższe regulacje wskazać należy, że stanowiące podstawę wymierzenia kary rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. zostało wydane z naruszeniem wskazanych powyżej zasad.

W art. 46a i art. 46b pkt 2 u.z.z.z. wskazano, że rozporządzenie może dotyczyć jedynie "czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców". To upoważnienie ustawowe pozwala ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwala natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w cytowanym rozporządzeniu, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez całkowite jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli sytuacją kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju nie może w ogóle być prowadzona). "Czasowe ograniczenie działalności" należy rozumieć jako określenie pewnego przedziału czasowego "od-do" i to w sposób precyzyjny.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wynikający z § 10 pkt 19 i 20 rozporządzenia RM z dnia 21 grudnia 2020 r. całkowity zakaz działalności w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej, wprowadzony został z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

Podkreślić należy, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców).

Dlatego też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z 21 grudnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe, musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

Konstytucja RP przewiduje także inny mechanizm działania władzy wykonawczej i ustawodawczej. Na podstawie art. 232 Konstytucji RP, w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia, Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium RP), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury, m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych u ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 tej ustawy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 23 września 2021 r. sygn. II GSK 949/21 - LEX nr 3258162, w którym Sąd ten podzielił prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r. sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18), w tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.

Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 46 ust. 4 u.z.z.z., można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że to nie ten przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Podkreślić należy, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli ustawodawca przekazuje do uregulowania w rozporządzeniu szereg zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z nich (por. wyrok TK z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt K 12/11).

Z powyższymi regułami zerwano wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2. Z całą pewnością konstytucyjnego wymogu wytycznych nie spełnia stwierdzenie zawarte w art. 46a u.z.z.z., że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego". W konsekwencji rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r. nie spełnia warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Nadto całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Jak już wspomniano, byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Tymczasem przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2000 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Co więcej, wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności.

Treść omawianego rozporządzenia ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46b pkt 2 u.z.z.z.

Wobec powyższego należało uznać, że naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, w związku z czym akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 22 Konstytucji RP.

Stwierdzona niekonstytucyjność materialnoprawnych podstaw wydanych w sprawie decyzji administracyjnych czyni bezcelowym dalsze i szczegółowsze odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

W opisanej sytuacji Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sądowego – obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie reprezentującego Spółkę pełnomocnika oraz opłatę od pełnomocnictwa - Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji związane będą oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Ponieważ wynika z niej stwierdzenie wydania uchylonych decyzji bez podstawy ustawowej, rolą organów będzie rozważenie zastosowanie instytucji umorzenia z tej przyczyny postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.).