Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2362/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części w jakiej odmawiają stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], znak: [...], Prezydenta Miasta [...] udzielił [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działkach o nr ew. [...] i [...], przy ul. [...] w [...] (księga wieczysta [...]).

Wskazana decyzja była przeniesiona na inny podmiot i zmieniona w zakresie nazwy inwestora ([...]).

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], znak [...] Prezydent Miasta [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] (zakres zmiany obejmował m.in. zwiększenie ilości lokali mieszkalnych oraz zwiększenie ilości miejsc postojowych na terenie nieruchomości).

Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] zatwierdzono podział nieruchomości o nr [...] na dwie odrębne nieruchomości (o nr [...] i [...]).

II.

Z kolei decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], znak [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. j. [...] pozwolenia na budowę zespołu 22 garaży i 2 budynków gospodarczych zlokalizowanych w [...] przy ul. [...]na działkach nr ew. [...] i [...] (powstałe na skutek podziału działki [...]).

Odwołanie od wskazanej decyzji wywodzi Wspólnota Mieszkaniowa [...] podnosząc kwestie związane z rozliczeniami za ustanowioną służebność i wykonanie dojazdów do działki nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wskazanego odwołania, utrzymuje jednakże w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

Decyzja ta staje się prawomocna wobec nie skorzystania przez żadną ze stron z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

III.

Wnioskiem z dnia 15 lipca 2016 r. (doprecyzowanym w toku postępowania) Wspólnota Mieszkaniowa [...] (dalej jako Skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

Wskazała, że zachodzą podstawy nieważności wymienionych decyzji określone w:

1) art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.), zgodnie z którym organ stwierdza nieważność decyzji która dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

2) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego stwierdza się nieważność decyzji, która była niewykonalna w chwili jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały.

IV.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], znak: [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...], w pozostałej zaś części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Jak wyjaśnił z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 12 stycznia 2015 r., inwestor [...] sp. j. [...] wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji (22 garaży i 2 budynków gospodarczych) na działce o nr ew. [...]. Natomiast ww. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent Miasta [...] udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji również na działce o nr ew. [...]. Tym samym organ stopnia podstawowego naruszył przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) bowiem udzielił pozwolenia na budowę na działkę o nr ew. [...], która nie została objęta wnioskiem inwestora. Ponadto z projektu budowlanego wynika, że na działce o nr ew. [...] nie zostały przewidziane roboty budowlane.

W ocenie GINB przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 P.b. jest przepisem którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Decyzja z dnia [...] lipca 2015 r., obejmuje działkę o nr ew. [...] pomimo braku wniosku inwestora, a co więcej na działce tej nie zostały przewidziane żadne roboty budowlane.

Tym samym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 P.b., natomiast decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 P.b.

GINB ocenił także zgodność projektu budowlanego z uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] 2004, nr [...], poz. [...] ze zm.), gdzie działka o nr ew. [...] znajduje się na terenie oznaczonym jako MW/P,G (MW- teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, P- tereny produkcyjne, G - tereny objęte ograniczeniami zabudowy kubaturowej). Z § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a) ww. planu wynika, że teren oznaczony symbolem G to teren objęty ograniczeniami zabudowy kubaturowej z uwagi na występujące pustki po starej, płytkiej eksploatacji węgla kamiennego, na których zostały ustalone zasady lokalizacji inwestycji na warunkach określonych w stanowisku organu nadzoru górniczego. Tym samym na działce o nr ew. [...] możliwa jest zabudowa kubaturowa na warunkach określonych w stanowisku organu nadzoru górniczego.

W projekcie budowlanym (str. 41) znajduje się pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] stwierdzające, że dla działki o nr ew. [...] "brak jest obecnie wpływów wywołanych dokonaną eksploatacją górniczą (...) nie planuje się prowadzenia eksploatacji górniczej".

GINB dalej wyjaśnił, że z akt sprawy wynika także, iż działka o nr ew. [...] stanowiła część działki o nr ew. [...]. Brak jest jednak stanowiska organu nadzoru górniczego odnośnie do przedmiotowej inwestycji na działce o nr ew. [...]. GINB w związku z tym pismem z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], zwrócił się do Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z prośbą o przesłanie kopii dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania ww. pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. oraz udzielenia informacji czy pismo to dotyczyło również inwestycji objętej ww. decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., tj. budowy zespołu 22 garaży i 2 budynków gospodarczych.

Okręgowy Urząd Górniczy w [...] w piśmie z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] wskazał, że informacja o warunkach geologiczno-górniczych zawarta w piśmie z dnia 28 marca 2008 r., dotyczyła zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa istniejącego trzykondygnacyjnego budynku, domu wielorodzinnego wraz z dobudowaniem kondygnacji, na działce nr [...] (...).

Inwestor nie odpowiedział natomiast na wezwanie GINB do wykazania, czy inwestycja została uzgodniona z urzędem górniczym.

W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził, że nie zostały ustalone zasady lokalizacji spornej inwestycji z organem nadzoru górniczego, a tym samym naruszony został § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a) planu miejscowego.

Powyższe naruszenie jest wyraźne, rzucające się w oczy bowiem art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a) planu miejscowego są przepisami jednoznacznymi i nie powodują wątpliwości interpretacyjnych. Jednakże w ocenie GINB powyższe naruszenie prawa nie powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W piśmie z dnia 28 marca 2008 r. zostało wyraźnie stwierdzone, że "dla terenu położonego w rejonie ul. [...] w [...] (działka nr [...]) w zakresie jak przedstawiono na załączniku mapowym w granicach terenu górniczego (...) "brak jest obecnie wpływów wywołanych dokonaną eksploatacją górniczą (...) nie planuje się prowadzenia eksploatacji górniczej". Zakres przedstawiony na załączniku mapowym obejmuje działkę o nr ew. [...]. Ponadto z pisma [...] S.A. Oddział [...] "[...]" z dnia [...] marca 2008 r. wynika, że teren działki o nr ew. [...] nie wymaga zabezpieczenia na wpływy eksploatacji górniczej.

GINB zauważył ponadto, że z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr 1) wynika, że ściana północna oddalona jest w najbliższym punkcie o 1,5 m od granicy z działką o nr ew. [...] (rzeka [...]), ściana wschodnia oddalona jest o 10,35 m od granicy z działką [...] (ul. gen. [...]) ściana południowa oddalona w najbliższym punkcie o ok. 5,0 m od granicy z działką o nr ew. [...], ściana zachodnia oddalona jest o 11,80 m od granicy z działką o nr ew. [...]. W związku z powyższym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.

Odnosząc się do istoty zarzutów wniosku Skarżącej Wspólnoty organ nadzoru wskazał, iż Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], zmienił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...]. Z projektu budowlanego zamiennego (projekt zagospodarowania terenu rys. nr PZT 01) i projektu budowlanego badanej w niniejszym postępowaniu inwestycji (projekt zagospodarowania terenu rys. nr 1) wynika, że w miejscu gdzie został zaprojektowany zespół 22 garaży i 2 budynków gospodarczych, przewidziano w projekcie zamiennym miejsca postojowe.

O ile więc sprawy załatwione decyzjami Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] i decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], dotyczą tego samego podmiotu, tj. [...] Sp. j. [...], to przedmiot obydwu spraw jest odmienny. Przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia

[...] lipca 2015 r. było udzielenie pozwolenia na budowę zespołu 22 garaży i 2 budynków gospodarczych. Natomiast przedmiotem decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. była zmiana decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działkach o nr ew. [...] i [...].

Niewykonalność decyzji oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2885/15). Decyzji nie można uznać za niewykonalną tylko dlatego, iż jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (tak z kolei wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 307/14).

W ocenie GINB fakt, że realizacja inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2015 r. (...) będzie niemożliwa, bowiem ze względu na wcześniejsze, ostateczne rozstrzygnięcie sposobu zagospodarowania tej samej nieruchomości, nie powoduje, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. będzie niewykonalna z przyczyn prawnych bądź faktycznych. Wcześniejsza decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dla określonej inwestycji nie powoduje, że decyzja późniejsza udzielająca pozwolenie na budowę na tym samym terenie jest niewykonalna prawnie i faktycznie.

V.

Po zbadaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

W pełni akceptując w uzasadnieniu uprzednio zajęte stanowisko dodatkowo wyjaśnił, że pozwolenie na budowę jest prawem a nie obowiązkiem inwestora. Oznacza to, że może on zrezygnować ze swoich dotychczasowych zamierzeń inwestycyjnych i zastąpić je innymi, bądź też zmodyfikować je w granicach określonych przepisami prawa. Natomiast kwestia, czy inwestor zamierza zrealizować również wcześniejszą inwestycję odstępując istotnie od zatwierdzonego projektu budowlanego pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie nieważnościowe, w którym ocenie podlega materiał dowodowy jakim dysponował organ udzielający pozwolenia na budowę, a nie zgodność realizacji inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. z przepisami prawa.

VI.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa [...] kwestionując ją w części, w której odmawia stwierdzenia nieważności opisanych wcześniej decyzji Wojewody [...] i Prezydenta Miasta [...].

Rozstrzygnięciu GINB zarzucono przy tym naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. poprzez ich niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę mimo, iż skutkuje ona zmianą sposobu zagospodarowania działki, ustalonego w uprzednio wydanej dla tej samej nieruchomości, a niewykonanej ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, a więc sankcjonuje istotne odstępstwo od projektu budowlanego bez jednoczesnej zmiany wydanej uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej decyzji pomimo, iż rozstrzygają w odmienny sposób sprawę zakończoną inną, ostateczną decyzją administracyjną, która nie została ani uchylona, ani wykonana według stanu na dzień wydawania decyzji objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności,

b) art. 7 k.p.a. poprzez brak należytego uwzględnienia w toku przeprowadzonego postępowania uzasadnionego interesu Skarżącej, skutkujący uniemożliwieniem wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku przebudowanego i rozbudowanego na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego niewykonaną do końca decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę obejmującą przebudowę i remont budynku mieszkalnego na nieruchomości w [...] przy ul. [...], w przypadku zrealizowania przez spółkę [...] sp. j. będącą uczestnikiem na prawach strony, inwestycji objętej kolejną, wydaną dla tej samej nieruchomości decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę zespołu 22 garaży i 2 budynków gospodarczych;

c) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób podważający zaufanie do organów państwa wskutek utrzymania w obrocie prawnym decyzji naruszającej zasadę rei iudicatae.

VII.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII.

Skarga jest uzasadniona, choć nie w pełni z powodów w niej podniesionych.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż w niniejszym postępowaniu kontroli podlegały obie decyzje GINB z dnia [...] kwietnia i [...] lipca 2018 r. w zakresie w jakim organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Powyższe oznacza zatem, iż poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje ta cześć decyzji nadzorczych, którymi GINB rozstrzygnął na korzyść Skarżącej, stwierdzając nieważność opisanych decyzji. Zauważyć przy tym trzeba, że powód częściowego stwierdzenia nieważności decyzji budowlanych tj. objęcie pozwoleniem na budowę działki nie wskazanej przez inwestora we wniosku, na której ponadto nie zaprojektowano jakichkolwiek obiektów budowlanych ani nie przewidziano prowadzenia robót budowlanych, nie pozostaje w sprzeczności z możliwością dalszego badania sprawy przez Sąd i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia przyjętego w niniejszym wyroku (tj. częściowego wyeliminowania obu decyzji GINB w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji budowlanych ponad wskazany przez organ zakres).

IX.

Przechodząc do meritum Sąd wyjaśnia, że w niniejszym postępowaniu organ, pomimo powołania przez Stronę dwóch podstaw nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 3 i 5 k.p.a., był zobowiązany do całościowego zbadania decyzji objętych wnioskiem pod kątem wszystkich innych wad kwalifikowanych, jakimi mogły one zostać dotknięte. W ocenie Sądu GINB nieprawidłowo jednak dokonał weryfikacji decyzji budowlanych w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym, koncentrując się w znacznym stopniu na dostrzeżonych wadach kwalifikowanych (brak wniosku co do działki [...] i brak rozważenia wpływu eksploatacji górniczej), zaś nie dostrzegając innych, artykułowanych wyraźnie przez Stronę uchybień, które należało co najmniej z należytą uwagą ocenić i do nich się w sposób przekonywujący odnieść.

W ocenie Sądu organ powoływane przez Skarżącą okoliczności potraktował zbyt pobieżnie, w zasadzie ograniczając się do zacytowania treści przepisu i powołania orzeczeń sądowych mających świadczyć o bezzasadności twierdzeń wnioskodawczyni, domagającej się unieważnienia decyzji budowlanych. Poza lakonicznym przywołaniem treści zarzutów, przepisów do których się one odwołują i wskazanego już orzecznictwa, organ nie odnosi się precyzyjnie do tego, dlaczego uznaje, że decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. (oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody), nie są dotknięte wadą kwalifikowaną z pkt 3 art. 156 § 1 k.p.a., zwłaszcza w kontekście podnoszonych przez Skarżącą okoliczności uniemożliwiających jej dokonanie obecnie zgodnego z prawem oddania wcześniejszej inwestycji do użytkowania.

Działanie takie w postępowaniu nieważnościowym nie powinno mieć miejsca i stanowi naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia powodów, dla których stanowisko wnioskodawcy uznane zostało za nieprawidłowe. Powyższe stanowi uchybienie procesowe organu, niezależne od wadliwego również zdaniem Sądu odczytania znaczenia omawianej przesłanki, o czym w dalszej części.

Sąd zauważa jednakowoż, iż organ, pomimo lakoniczności swojego wywodu w zakresie podnoszonych przez Skarżącą uchybień kwalifikowanych, słusznie przyjmuje jednak, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały). Strona Skarżąca nie dostrzega, iż błędnie tę przesłankę interpretuje.

Należy ogólnie zauważyć, iż niewykonalność decyzji o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. musi zachodzić zarówno w dacie jej wydania, jak i w dacie orzekania przez organ nadzoru (oraz w przyszłości). Przesłanka niewykonalności decyzji zasadnie jest przy tym przez organ widziana zarówno jako odwołanie do sfery faktycznej (np. techniczny brak możliwości zrealizowania decyzji), jak również do sfery prawnej (np. istnienie przepisu zabraniającego realizacji decyzji lub nakazującego inny rodzaj zachowania). Nie można więc mówić o niewykonalności decyzji, jeżeli zachodzi jedynie trudność w jej wykonaniu.

To jednak na co Skarżąca nie zwraca uwagi, a organ dostatecznie nie eksponuje w uzasadnieniu decyzji, to okoliczność, iż niniejsze postępowanie dotyczy wydania decyzji budowlanej na - zdaniem strony - teren już zajęty pod inną inwestycję. Argumenty strony wskazują przy tym na to, że to wcześniejsza decyzja budowlana, w razie skonsumowania przez inwestora uprawnienia z decyzji weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym (a więc późniejszej), nie będzie możliwa do wykonania. To z kolei nie mieści się w przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczność, że decyzja późniejsza, względem której toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności, utrudnia bądź nawet uniemożliwia realizację decyzji wcześniejszej nie oznacza, iż jest ona nieważna z uwagi na jej niewykonalność (co oczywiście nie wyłącza istnienia innych ewentualnych wad). Zarówno bowiem w sensie faktycznym możliwe jest jej wykonanie (zrealizowanie zabudowy 22 garażami i 2 budynkami gospodarczymi na działce inwestycyjnej) jak również w sensie prawnym jest to także możliwe (brak jest przepisów prawnych ustanawiających zakazy lub nakazy zabudowy określonego rodzaju na tym właśnie terenie). Istotą twierdzenia Skarżącej jest więc przekonanie, że niewykonalność pierwotnej decyzji budowlanej na którą wpływ wywiera decyzja wtórna do niej i weryfikowana obecnie w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywanym przez GINB, stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji późniejszej W takim ujęciu nie można jednak przyjąć, aby ten zarzut wniosku Skarżącej był uzasadniony.

Wracając natomiast do wspomnianej wyżej przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. należy podzielić ogólną argumentację organu, iż o jej zaistnieniu musi świadczyć zarówno łączność podmiotowa dwóch spraw (ten sam podmiot) jak również łączność przedmiotowa (w tej sprawie analogiczna inwestycja).

Przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zmierza w swej istocie do wyeliminowania takich sytuacji rodzajowych, w związku z którymi w obrocie prawnym pozostawałyby dwie decyzje odnoszące się do tego samego podmiotu i tego samego przedmiotu. GINB w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć przyznaje co prawda, iż podmiot decyzji budowlanych z dnia [...] czerwca 2014 r. i [...] lipca 2015 r. jest taki sam, to jednak ich przedmiot jest już zupełnie inny. Wnioski takie wypływają w ocenie organu z faktu, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. (i wcześniejsza decyzja jej postanowieniami zmieniona) dotyczyła w zasadzie rozbudowy budynku znajdującego się w innej części działki nr [...] (po podziale [...]), zaś decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. dotyczy już innej części działki [...] (po podziale [...]). Zdaniem Sądu zagadnienia tożsamości sprawy administracyjnej, bo o to w tym przypadku chodzi, zwłaszcza zaś tożsamości w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, nie można widzieć wyłącznie jako wzajemnej zgodności pod względem przyjętego nazewnictwa inwestycji, czy też wiodących czy też przeważających założeń i elementów architektoniczno-budowlanych (zasadniczych elementów inwestycji). Należy w tym przypadku pamiętać o istocie decyzji budowlanej, która oprócz tego, że zezwala na określoną aktywność budowlaną sensu stricto, to także zatwierdza konkretny projekt budowlany, wraz z precyzyjnym projektem zagospodarowania działki/terenu, którego zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jest obowiązkowo badana przez organ na mocy art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.

Tym samym zatwierdzenie kolejnego projektu budowlanego na tę samą nieruchomość w sensie materialnym, a więc uwzględniającym także jej późniejsze podziały fizyczne i prawne, bez rozważenia czy nieruchomość ta nie jest już objęta innym zamierzeniem inwestycyjnym na podstawie wcześniejszej decyzji budowlanej, może stanowić o wadliwym przeprowadzeniu przez organ architektoniczno-budowlany kontroli przedłożonego projektu i wydania w efekcie tego zgody na realizację inwestycji na terenie już zajętym pod inną, wcześniejszą inwestycję, która w związku z tym może nie zostać prawnie wykonana, generując tym samym kolejne postępowanie (o charakterze naprawczym). Organ nie dostrzega, iż taki mechanizm jak zastosowany przez inwestora w niniejszej sprawie może także prowadzić do obchodzenia prawa np. przepisów planistycznych.

Sąd w tym miejscu pragnie także odwołać się, z uwagi na potrzebę wykazania pewnego podobieństwa sytuacji, do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1467/16 w którym wskazano, że "Decyzja organu administracji publicznej rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, bądź w sposób milczący, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji (domniemania milczącego załatwienia sprawy) w ustalonym przez prawo trybie. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne, i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji". W tym przypadku tą materią jest nieruchomość, która pomimo dokonanego podziału, nadal jest objęta pierwotną decyzją budowlaną z dnia [...] stycznia 2009 r., zmienioną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. i w zgodzie z tą decyzją może zostać zagospodarowana.

W kontekście tego Skarżąca słusznie odwołuje się do przepisu art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. wskazując organowi, iż zmiana decyzji budowlanej w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury, jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i wymaga przeprowadzenia procedury zmiany decyzji budowlanej. Dopiero więc jej przeprowadzenie spowoduje, iż dany teren co do którego zatwierdzono uprzednio określony projekt zagospodarowania, nie będzie już objęty tą decyzją i w związku z tym będzie mógł zostać zagospodarowany w inny sposób. Nie jest dopuszczalne swoiste "nadpisanie" nową decyzją innego sposobu zagospodarowania nieruchomości niż pierwotnie ustalony, chyba że następuje to łącznie z modyfikacją decyzji pierwotnej, czego na tle ustalonego stanu faktycznego jest brak.

W niniejszej sprawie GINB zdaje się więc nie przywiązywać właściwej wagi do tego, że na działce nr [...] (powstałej na skutek podziału działki [...]) zarówno w decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. jak i zmieniającej ją (rozszerzającej jej zakres) decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. przewidziano zagospodarowanie poprzez budowę m.in. naziemnym miejsc parkingowych dla samochodów mieszkańców i klientów lokali użytkowych. Prawdą jest oczywiście to, iż budowa miejsc parkingowych nie polega na wzniesieniu budynku lub budowli, niemniej jednak w tym przypadku stanowi warunek sine qua non całości inwestycji budowlanej zatwierdzonej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] czerwca 2014 r., a to w szczególności pod względem wymaganej obligatoryjnie planem miejscowym (nakaz) liczby tych miejsc przypadającej na każdy lokal i określoną powierzchnię lokali usługowych (por § 6 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego). Podkreślić należy, iż decyzja zmieniająca z dnia [...] czerwca 2014 r. zwiększała pierwotnie określoną liczbę lokali, co nieodzownie wiązać się musiało ze zwiększeniem liczby obowiązkowych mejsc parkingowych.

W tym kontekście Sąd nie podziela zapatrywania GINB, iż to inwestor i właściciel nieruchomości bezwzględnie i absolutnie decyduje co na danej nieruchomości wzniesie. Ta co do zasady zasługująca na akceptację swoboda inwestora, ograniczona jest jednak jego wcześniejszymi działaniami inwestycyjnymi, od których może on oczywiście odstąpić, jednakże wyłącznie w sposób przewidziany przez prawo (tu poprzez zmianę pierwotnej decyzji budowlanej) nie zaś w sposób generujący stan uniemożliwiający legalne użytkowanie wcześniejszej inwestycji, o czym Skarżąca konsekwentnie organ informowała na każdym etapie postępowania. Tym bardziej, że obecnie skutki działań inwestora zostaną przeniesione na nabywców lokali.

W związku z tym organ zdaniem Sądu nie przeprowadził właściwej oceny przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. błędnie ją stosując w sprawie i przyjmując, że na pewno nie zachodzi łączność przedmiotowa decyzji weryfikowanej i wcześniejszej, nadal obowiązującej w obrocie prawnym, decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. (zmieniającej decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r.).

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż organ w sposób niekompletny rozważył także przesłankę rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ograniczając się w zasadzie tylko do analiz przepisów technicznych (odległości).

Należy wskazać, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Mając to na uwadze Sąd wyjaśnia, że decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. zapadła po tym, jak inwestorzy dokonali sprzedaży przynajmniej części nieruchomości lokalowych objętych decyzją budowlaną z dnia [...] stycznia 2009 r. (zmienioną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r.) i w związku z tym nabywcy tych lokali uzyskali co najmniej dobrze ukształtowaną prawnie ekspektatywę bycia właścicielem lokalu znajdującego się w budynku, który powinien zgodnie z decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. zostać oddany do użytku dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. pkt 5 decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r.). W dacie wydawania weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta [...] i Wojewody [...] funkcjonowała już zatem w obrocie prawnym wspólnota mieszkaniowa, reprezentująca właścicieli wyodrębnionych i jeszcze niewyodrębnionych lokali mieszkalnych i użytkowych, których uzasadnione interesy należało uszanować.

W związku z tym, w szczególności zaś w związku z obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji pierwotnej (do której znajdują zastosowanie decyzje z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] czerwca 2014 r.) oraz postanowień planu miejscowego nakazującego bezwzględne zachowanie określonego parytetu miejsc parkingowych względem liczby lokali (mieszkalnych i użytkowych), co najmniej rozważenia wymaga przez GINB, czy wydanie nowej decyzji budowlanej na teren zajęty pierwotnie na realizację miejsc postojowych dla wcześniejszego zamierzenia budowlanego (częściowo lub nawet w całości sprzedanego przez inwestora), nie spowoduje sytuacji braku możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a przez to naruszenia chronionych przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. (warunek ilości miejsc parkingowych na terenie pierwotnej inwestycji nie zostanie spełniony).

Sąd wskazuje zatem, iż organ powinien okoliczność tę ponownie przeanalizować i wyciągnąć odpowiednie do poczynionych ustaleń wnioski, w szczególności co do tego, czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pierwotnej inwestycji została już pozyskana, czy też - na co wskazują działania inwestorów uwidocznione w aktach sprawy - wymóg ten został z nich być może zdjęty.

W ponownym postępowaniu organ dokona więc szczegółowych rozważań, uwzględniając powyższe wskazania Sądu.

Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

O zwrocie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).