Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 79/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1 i 2 , art. 14 ust. 7, art. 10 ust. 2 pkt 8,
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 1 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 par 2 pkt 8, art. 52 par 1 i 2, art. 149 par 1, art. 161 par 1 pkt 3 , art. 149 par 1 pkt 3, art. 154 par 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność i przewlekłość Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wydania decyzji I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta K. do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. L. z dnia 25 kwietnia 2016 r. o ustalenie warunków zabudowy, II. stwierdza, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Prezydentowi Miasta K. grzywnę w wysokości [...] zł ([...] złotych), IV. przyznaje od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącego M. L. sumę pieniężną w kwocie [...]zł ([...] złotych), V. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącego M. L. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] r. M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność Prezydenta Miasta K. w załatwieniu jego wniosku z dnia [...] r. o ustalenie warunków zabudowy.

W skardze wniósł o:

. stwierdzenie istnienia obowiązku wydania przez skarżony organ decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki [...], obręb [...] w K..

. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

. uwzględnienie skargi oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej przewidzianej prawem wysokości określonej w art. 149 § 2 lub równoczesne wymierzenie maksymalnej grzywny w wysokości określonej w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

. zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 25 kwietnia 2016 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] w obrębie [...] w K.. W dniu [...] r. postępowanie zostało zawieszone do dnia [...] r. (po przeprowadzeniu przez organ szczegółowej analizy dotyczącej zamierzenia). Dnia [...] r. Prezydent Miasta K. podjął zawieszone postępowanie, a następnie, po ponownym, kolejnym już przeprowadzeniu analizy, zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia [...] r. tym razem na czas nieokreślony. Postanowienie to, w wyniku złożonego zażalenia, zostało przez SKO w K. uchylone postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. [...] r. Prezydent Miasta K. wydał kolejne postanowienie zawieszające postępowanie na czas nieokreślony tożsame w treści z uchylonym uprzednio przez SKO w K. postanowieniem, dodając w uzasadnieniu, że: "Nie można zgodzić się jednak z orzeczeniem SKO (...)" Postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. jako wydanego w rażącym naruszeniem prawa. [...] r. Prezydent Miasta K. ponownie wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania na czas nieokreślony o tożsamej treści i uzasadnieniu jak uchylone uprzednio przez SKO w K.. Również to postanowienie zostało uchylone przez SKO w K. [...] r. Dnia [...] r. Prezydent Miasta K. zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie wyznaczając termin załatwienia sprawy na [...] r. wskazując jednocześnie, że postępowanie zostanie umorzone wskutek uchwalenia m.p.z.p. dla obszaru gdzie położona jest działka.

Skarżący zauważył, że niezałatwienie sprawy w terminie nie było spowodowane skomplikowaniem sprawy czy też koniecznością przeprowadzenia określonych czynności a wprost wskazaniem, iż przedłużane jest w celu umorzenia, gdy tylko zajdzie taka prawna możliwość. Jest to rażące naruszenie zasad państwa prawa i obrazuje, że sposób prowadzenia postępowania, które trwa już ponad 2 lata od początku miał na celu tylko i wyłącznie bezprawne przeciąganie pozornych czynności i łamanie przepisów postępowania w celu zakamuflowanego złamania prawa, w tym również konstytucyjnie gwarantowanych praw. Organ prowadzący postępowanie również w sposób celowy i intencjonalny wydawał w toku postępowania postanowienia w ostatnich dniach upływu miesięcznego terminu określonego w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej "K.p.a."), choć jak wynika z akt sprawy nie wykonywał żadnych czynności, które uzasadniałyby niezałatwienie sprawy niezwłocznie.

Według skarżącego, od dnia [...] r., tj. od uchylenia przez SKO w K. drugiego postanowienia o zawieszeniu postępowania sprawa powinna była zostać załatwiona w oparciu o termin określony w art. 35 § 2 K.p.a. czyli niezwłocznie. Zgromadzony został cały materiał dowodowy wraz z wyczerpującym uzasadnieniem sporządzonym przez organ odwoławczy. Organ prowadzący postępowanie nie tylko nie respektował zasady prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki ale przede wszystkim wydawał kolejne postanowienia sprzeczne z orzeczeniami organu odwoławczego. Takie rażąco bezprawne postępowanie organu miało na celu pozbawienie go praw wynikających nie tylko z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ale również praw gwarantowanych przez Konstytucję RP.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podał, że w dniu w dniu [...] r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. Z. z dnia [...] r. poz. [...]), który wszedł w życie w dniu [...] r. Przeznaczenie oraz zasady zagospodarowania i zabudowy działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...], dla której prowadzone było postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, ustalono w przedmiotowym miejscowym planie.

Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 - dalej "u.p.z.p.") realizuje politykę przestrzenną uwzględniając jedocześnie szereg wymagań mających wpływ na kształt zarówno przestrzeni publicznej jak i prywatnej. Podstawowym narzędziem kształtowania polityki przestrzennej w gminie, zgodnie z ustawą, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym obowiązkowo wyznacza się m.in. wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (art. 15 ust. 2 pkt 5). W ramach władztwa planistycznego przynależnego organowi, ustawodawca daje prawo, a zarazem obowiązek wyznaczenia przestrzeni publicznych. W związku z tym, przed sporządzeniem studium, które jest wiążące dla organu gminy przy sporządzeniu m.p.z.p. (art. 9 ust. 4), analizował uwarunkowania wynikające z art. 10 u.p.z.p. m.in. uwarunkowania przyrodnicze, krajobrazowe, kulturowe, poprawy warunków i jakości życia mieszkańców, ekonomiczne, środowiskowe społeczne oraz stanu prawnego gruntów. W wyniku tych analiz w studium wyznaczono obszar przestrzeni publicznej, obejmujący swoim zasięgiem tereny wzdłuż brzegu jeziora J., w tym również teren działki nr [...] w obrębie nr [...]. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. "obszar przestrzeni publicznej" stanowi obszar, dla którego obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ten rodzi konsekwencje wyrażone w art. 62 ust. 2 u.p.z.p., tj. nakazuje obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki, która położona jest w takim obszarze. W takiej sytuacji, zdaniem organu, miał obowiązek zawiesić postępowanie wszczęte na wniosek M. L. z dnia [...] r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] przy ul. [...], gdyż działka ta znajduje się w "obszarze przestrzeni publicznej" wyznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. ze zmianami, przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r., dla którego sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe. Dlatego postanowieniem z dnia [...] r. organ ponownie zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Ustawodawca uprawnił organ gminy do dokonania wyboru co do zawieszenia postępowania w sprawie wydawania warunków zabudowy jednakże w określonych sytuacjach narzucił obowiązek zawieszenia tej procedury. Obowiązkowo zawiesza postępowanie, gdy wniosek dotyczy terenów, dla których wymagane jest uchwalenie planu miejscowego. Dyrektywy bezwzględnego obowiązku planistycznego mogą wynikać, zgodnie z art. 14 ust. 7 u.p.z.p., zarówno z przepisów odrębnych np. dotyczy to terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, terenów górniczych, terenów uzdrowiskowych oraz ze studium - zgodnie z wykładnią celowościową i systemową art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. Studium, które jest aktem polityki przestrzennej, jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, prawo do decydowania o rozmieszczeniu obszarów publicznych jako wyraz ochrony prawnej interesu publicznego - art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Obowiązek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwia wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, dla nieruchomości zlokalizowanej w granicach tego planu.

Ponadto organ poinformował, iż na obszarze przestrzeni publicznej przy ul. [...] wszczęto na wniosek inwestorów inne postępowania administracyjne, które ze względu na obowiązek sporządzenia planu miejscowego zostały zawieszone do czasu uchwalenia planu. Postanowienia w tych sprawach SKO utrzymało zgadzając się z argumentacją organu (sprawy znak: [...] [...], [...]). W niniejszym postępowaniu jak i w postępowaniu znak: [...] zachodzi zarówno tożsamość przedmiotu sprawy oraz identyczne uwarunkowania stanu faktycznego i prawnego. Po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na posiedzeniu w dniu [...] r. postanowiło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie ([...]).

W związku z powyższym w dniu [...] r. ponownie zawiesił postępowanie na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., na które wpłynęło zażalenie.

Organ zwrócił uwagę, iż w sprawach różniących się jedynie podmiotem co do osób fizycznych wnioskujących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przy identycznym przedmiocie i miejscu oraz identycznym stanie faktycznym organ odwoławczy orzekł w całkowicie odmienny sposób. SKO w stosunku do postanowień wydanych na tej samej podstawie prawnej i w tych samych okolicznościach raz utrzymuje je w mocy a raz stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. W obu wyżej wymienionych postępowaniach to samo Kolegium posługuje się sprzecznymi ze sobą argumentami uzasadniającymi rozstrzygnięcie.

W związku z powyższym Prezydent Miasta K. podtrzymał stanowisko wyrażone we wszystkich swoich postanowieniach. Zdaniem organu, zakończenie postępowania decyzją o warunkach zabudowy, byłoby sprzeczne z prawem poprzez naruszenie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. tym samym kwalifikowałoby taką decyzję do stwierdzenia nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Stosownie do generalnej reguły z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

W przypadku skarg na bezczynność kontroli Sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez skarżącego bezczynność i przewlekłość postępowania dotyczy kwestii rozpoznania przez organ wniosku o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie warunków zabudowy.

Przed badaniem merytorycznej zasadności skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych.

Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. Stosownie do art. 37 K.p.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. – zgodnie z treścią art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Jak wynika z akt sprawy skarżący przed wniesieniem skargi wystosował zażalenie, które zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w dniu [...] r.

Celem skargi na bezczynność jak i przewlekłość postępowania jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Zatem nakazanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest tylko wówczas, gdy organ nie rozstrzygnął toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) jest bowiem ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z przytoczonego przepisu wynika więc, że ewentualne zobowiązanie organu do wydania decyzji nie jest możliwe, gdy organ decyzję taką wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach K.p.a., przewidziane dla załatwiania spraw. Skargę na bezczynność można wnieść aż do czasu załatwienia przez organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. Jeżeli organ wydał decyzje przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to oznacza, że brak jest podstaw do uznania, iż organ pozostaje w bezczynności i nie bada się wówczas w ogóle kwestii bezczynności.

W przedmiotowej sprawie w dniu [...] r. organ wydał decyzję Nr [...], doręczoną skarżącemu w dniu [...] r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w K..

Z uwagi na powyższe, w okolicznościach niniejszej sprawy należy przyjąć, że w chwili wnoszenia skargi przez skarżącego sprawa wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie była jeszcze przez Prezydenta załatwiona, a więc stan bezczynności organu jeszcze nie ustał. Zarazem nie ulega wątpliwości, że stan ten ustał przed wydaniem niniejszego wyroku. Skarga na bezczynność organu była rozpatrywana przez Sąd już po zakończeniu postępowania administracyjnego objętego skargą. Tym samym znalazł tu zastosowanie art.161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż żądanie skargi w zakresie jej pkt 1 stało się, w ocenie Sądu orzekającego, bezprzedmiotowe. Prezydent do chwili wyrokowania przez Sąd w niniejszej sprawie wydał bowiem decyzję w sprawie. Tym samym zobowiązywanie go do wydania decyzji merytorycznej stało się zbędne. Dlatego też w pkt 1 niniejszego wyroku umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ten tok rozumowania Sądu znalazł też potwierdzenie w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. wydanej pod sygn. I OPS 6/08 (publ. CBOSA). Uchwała ta ma moc wiążącą dla Sądu. Stwierdzono w niej mianowicie, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.

Wydanie przez organ wspomnianej wyżej decyzji dnia [...] r. i doręczenie jej już po wniesieniu skargi do tut. Sądu nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), a tym samym czy w ogóle miała ona miejsce oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić więc nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stwierdza, iż Prezydent w dacie złożenia skargi nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy, w sposób, który nie uzasadniałby złożenia skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji.

Termin do załatwienia przedmiotowej sprawy rozpoczął bieg w dniu [...] r., to jest w dniu wpływu do urzędu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i do dnia wniesienia skargi na bezczynność, tj. do dnia [...] r., decyzja kończąca postępowanie (ani inne rozstrzygnięcie) zainicjowane wnioskiem nie została wydana.

Zauważyć w tym miejscu należy, że zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 albo ust. 2 u.p.z.p. stanowi uzasadnioną przeszkodę w wydaniu decyzji w terminie, o którym mowa w wyżej wskazanych przepisach i może prowadzić do stwierdzenia, iż organ nie pozostawał w bezczynności, co z kolei determinuje stwierdzenie, że postępowanie nie było prowadzone przewlekle. Jednak uwolnienie organu od zarzutu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania jest możliwe tylko w sytuacji gdy zawieszenie postępowania nastąpiło zgodnie z przepisem art. 62 u.p.z.p. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, jakkolwiek w tym postępowaniu nie jest dokonywana ocena legalności postanowień o zawieszaniu postępowania, to jednak nie można pominąć tych rozstrzygnięć przy ocenie bezczynności organu.

Art. 62 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowi: "1. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

2. Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu."

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta K., na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zawiesił postępowanie z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy do dnia [...] r. z uwagi na podjęcie przez Radę Miejską w K. w dniu [...] r. uchwały Nr [...] r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "J.-Z." w K.. Rzeczone postanowienie wydane zostało prawidłowo, gdyż podjęcie uchwały o przystąpieniu do prac na przyjęciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nadto, z poszanowaniem wskazanego przepisu, organ podjął w dniu [...] r. zawieszone postępowanie mając na uwadze upływ czasu na jaki zostało zawieszone.

Natomiast kolejne wydane w sprawie postawienia w przedmiocie zawieszenia postępowania ocenić należy jako naruszające przepis art. 62 u.p.z.p. Błędne jest bowiem stanowisko organu, iż w sprawie z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy zaszły obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania określone w ust. 2 art. 62 u.p.z.p.

Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 14 ust. 7 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Z powyższego przepisu jasno wynika, że stanowiący wyjątek od tej zasady obowiązek sporządzenia planu miejscowego powstaje tylko wówczas, gdy przewiduje go przepis odrębny. Co istotne, tego rodzaju "odrębnych" regulacji ustanawiających obowiązek sporządzenia miejscowego planu, a także samego przepisu art. 14 ust. 7 u.p.z.p. - z uwagi na ich wyjątkowy charakter - nie można interpretować rozszerzająco. Obowiązku sporządzenia planu miejscowego nie sposób wywodzić z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., gdyż unormowanie to ma charakter przepisu odsyłającego do innych przepisów – "przepisów odrębnych", przewidujących obowiązek sporządzenia planu dla określonych obszarów. Odesłanie to obejmuje bez wątpienia także wzmiankowane w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. "obszary przestrzeni publicznej" oraz "obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości", co potwierdza użyty przed cytowanymi wyrażeniami zwrot "w tym", opisujący relację zawierania się (por. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2013 r., IV SA/Po 790/13, LEX nr 1396047). W doktrynie prawa administracyjnego wyraźnie podkreśla się, że obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wywodzić zarówno z postanowień studium gminnego, jak i samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. A. Plucińska–Filipowicz, A. Kosicki [w:] M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, W. 2016 r., s. 196; a także A. Plucińska – Filipowicz, A. Kosicki, Lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, Samorząd Terytorialny 2013, nr 7-8, s. 22).

W świetle literalnego brzmienia przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., również obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów przestrzeni publicznej winien wynikać z "przepisów odrębnych", względem danego przepisu odsyłającego (tu: art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.). Wynika z tego, że sam przepis odsyłający, jako całość ani też żaden z jego fragmentów, nie może zostać uznany za przepis odrębny. Tym samym nie sposób wywodzić obowiązku uchwalenia planu miejscowego z treści art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Wynika to już ze słownikowego znaczenia terminu "odrębny", który w analizowanym kontekście znaczy tyle, co "wydzielony spośród innych, stanowiący samodzielną całość; osobny, oddzielny" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego PWN, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003) - oraz z przywołanego wyżej zakazu rozszerzającej wykładni regulacji wprowadzających wyjątki (w tym przypadku: wyjątki od zasady fakultatywności planowania miejscowego).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że skoro w sprawie z wniosku skarżącego postępowanie mogło być zawieszone tylko w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p., to od dnia wejścia do obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] r. o podjęciu zawieszonego postępowania, organ pozostawał w bezczynności konsekwencją czego jest przewlekłość postępowania. Przewlekłość może mieć bowiem miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12, CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanej sprawie, przez 15 miesięcy organ nie podejmował żadnych czynności, które zmierzałyby do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Tymczasem, jak stanowi art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu. Uporczywe próby dalszego zawieszania przez organ postępowania w oparciu o art. 62 ust. 2 u.p.z.p., w świetle stanowiska organu wyższego stopnia stwierdzającego brak istnienia ku temu przesłanek, ocenić należy jako celowe działania zmierzające do przedłużenia postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z całą pewnością takie działania organu nie mogą być uznane za konieczne dla załatwienia sprawy.

Z tych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 2 wyroku stwierdzając, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu a przewlekłość ta miała charakter rażący. Przesądza o tym znaczny okres zwłoki organu oraz niewystępowanie w sprawie okoliczności mogących taki stan obiektywnie usprawiedliwić.

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W realiach niniejszej sprawy Sąd ocenił, iż odpowiednio represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości [...] zł (pkt 3 wyroku), która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy oraz stopnia naruszenia prawa powstałego w związku z przewlekłością.

Sąd uznał też, iż stopień zawinienia organu przemawiał za częściowym uwzględnieniem wniosku o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Instytucja ta jest dodatkowym środkiem o dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Sądu, co już powyżej wyjaśniono, tak ocenić należy bezpodstawne zawieszanie postępowania w sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł (pkt 4 wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., do których wliczono uiszczony przez skarżącego wpis w kwocie [...]zł (pkt 5 wyroku).