Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 477/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA - Lidia Serwiniowska (spr.) Asesor WSA - Alojzy Wyszkowski Protokolant: Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania o odmowie przyznania zasiłku stałego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez H. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...]wydana na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2 ust. l, art. 3, art. 8 ust.l, 3 i 11, art. 37, art. 106 ust. 5 i art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). uchylająca decyzję Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...]r., Nr [...] wydane na podstawie art. 104 i 105 kodeksu postępowania administracyjnego umarzające postępowanie w sprawie wznowienia postępowania do decyzji z dnia [...] r. Nr [...]i przekazująca do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Kierownik Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. przyznano stronie zasiłek stały na okres od [...]r. na stałe w całości. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu [...] r. organ I instancji uzyskał informacje, iż strona zbyła posiadany na własność lokal mieszkalny za kwotę [...] zł, a także nabyła spadek obejmujący [...]samodzielnego lokalu mieszkalnego o całkowitej powierzchni użytkowej [...] m², wraz z udziałem wynoszącym [...]w prawie własności działki gruntu o łącznej wartości [...]zł; [...]środków na rachunku oszczędnościowo obiegowym w PKO o wartości [...]zł. Organ I instancji ustalił, iż uzyskany przez stronę w miesiącu [...]r. jednorazowy dochód wyniósł [...] zł, co stanowi zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej kwotę [...]zł miesięcznie i przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Powyższe ustalenia legły u podstaw decyzji z dnia [...] r., którą organ I instancji uchylił decyzję nr [...]z dnia [...]r. w sprawie przyznania zasiłku stałego na okres od [...]r. na stałe w całości; odmówił przyznania zasiłku stałego na okres od [...]r. na stałe, z powodu zmiany sytuacji materialnej; zażądał zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od [...]r. do [...]r. W wyniku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzja z dnia [...]r. SKO [...]uchyliło w całości decyzję z dnia [...]r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...]r. Nr [...]organ I instancji ponownie uchylił decyzję z dnia [...]r. Nr [...]i odmówił przyznania zasiłku stałego na okres od [...]r. na stałe, z powodu zmiany sytuacji materialnej; zażądał zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od [...]r. do [...]r. W związku z wniesionym z przekroczeniem terminu odwołaniem od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało postanowienie z dnia [...]r. Nr [...], w którym stwierdziło, iż odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem terminu. Postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 20 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wr 12/05 odrzucił skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wszczęciu postępowania z urzędu decyzją z dnia [...]r. Nr [...]stwierdziło z nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta W. przez p.o. Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. z dnia [...] r. Nr [...]uchylającej decyzję Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie przyznania zasiłku stałego na okres od [...]r. na stałe w całości, odmowy przyznania zasiłku stałego na okres od [...]r. na stałe z powodu zmiany i sytuacji materialnej i żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia zakres od [...]r. do [...]r. w części żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od [...]r. do [...]r. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to przepisu art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez pominięcie określenia wysokości należności podlegającej zwrotowi oraz terminu zwrotu tej należności.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] organ I instancji kolejny raz uchylił decyzję z dnia [...]r. Nr [...]; odmówił przyznania zasiłku stałego na okres od [...]r. na stałe, z powodu zmiany sytuacji materialnej; zażądał zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od [...]r. do [...]r., w kwocie [...] zł. Strona w dniu [...] r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie odmowy przyznania zasiłku od dnia [...]r. , jako podstawę wznowienia wskazując wyrok Sądu Okręgowego w J. G. z dnia [...]r. sygn. akt [...]w sprawie unieważnienia umowy darowizny pieniędzy w kwocie [...]zł z dnia [...]r. Wniosek o wznowienie strona określiła jako zażalenie na decyzję z dnia [...]r. Nr [...].

Kierownik Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydał w dniu [...] r. postanowienie Nr [...], którym umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania do decyzji z dnia [...]r. Nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż od decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania strona wniosła w dniu [...]r. odwołanie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...]r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję, co zdaniem organu l instancji powodowało, że wznowienie postępowania stało się bezprzedmiotowe.

W odwołaniu od decyzji strona wskazała, iż całą kwotę otrzymaną z tytułu sprzedaży mieszkania przekazała na rzecz pani W. w drodze darowizny w zamian za zbycie stronie prawa do mieszkania odziedziczonego przez panią W.. Wskazała, iż zrzekła się [...]własności lokalu mieszkalnego odziedziczonego po matce w drodze spadkobrania, jak również nie otrzymała żadnych oszczędności z tego tytułu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w motywach rozstrzygnięcia szczegółowo opisało przebieg postępowania w sprawie oraz powołało art. 145 § l kodeksu postępowania administracyjnego, w którym określono przesłanki wznowienia postępowania. Wskazało ponadto, iż w myśl art. 105 § l kodeksu postępowania administracyjnego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Podniesiono, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przepisie 105 § l k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z kilku przyczyn , które można podzielić na: podmiotowe i przedmiotowe. Zdaniem Kolegium ponieważ w art. 145 kpa mowa jest o "sprawie zakończonej decyzją ostateczną" w omawianym przypadku decyzją tą nie jest uchylona przez organ II instancji decyzja z dnia [...]r., lecz decyzja z dnia [...]r., która zakończyła postępowanie w sprawie przyznania zasiłku stałego dla H. O.. W opinii organu odwoławczego nie można przyjąć, że w omawianym przypadku brak jest decyzji kończącej postępowanie w sprawie przyznania Pani H. O. zasiłku stałego. Uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje wydaniem przez organ I instancji nowej decyzji rozstrzygającej co do istoty, a uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzja organu I instancji z dnia [...]r. nie była decyzją , która zakończyła postępowanie w sprawie. Postępowanie sprawie przyznania Pani H. O. zasiłku stałego zakończyła decyzja Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy w W. dnia [...]r. Nr [...]. Ponieważ uchylona decyzja z dnia [...]r. nie zakończyła postępowania w sprawie, a więc jej uchylenie nie ma żadnego wpływu na ocenę czy zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 105 § l kpa tj. bezprzedmiotowość. Wskazano, iż wniosek wznowienie postępowania został złożony przez stronę w ustawowym terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej przyczynę wznowienia. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi iż jako przyczyna wznowienia postępowania podany jest zapadły przed Sądem Okręgowym w J.G. wyrok stwierdzający nieważność decyzji darowizny kwoty [...]zł., organ I instancji powinien rozważyć czy zachodzą podstawy do wznowienia bądź odmowy wznowienia postępowania. Wskazano, iż organ I instancji powinien rozważyć możliwość wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa), z uwagi , iż z dołączonego do odwołania wyroku Sądu Okręgowego w J. G. nie wynika by wypełniał on którąkolwiek z przesłanek, o których mowa w art. 145 § l k.p.a.

W skardze na decyzję ostateczną podniesiono zarzuty i argumentacje zawartą w odwołaniu, wnosząc jednocześnie o wznowienie postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, iż granicę sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1296) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie, czyli wycofanie z obrotu prawnego. Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,iż wydano ją w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy zgodnie z przedmiotem sprawy.

Zakres rozpoznania sprawy determinuje w pierwszym rzędzie okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem ma ona charakter decyzji kasacyjnej. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (por. B.Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego -Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 607). Dokonując oceny zgodności z prawem decyzji kasacyjnej, sąd administracyjny bada, czy istotnie spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a., czyli czy organ odwoławczy uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy miał podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, iż uzasadnia to przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo czy w postępowaniu przed organem I instancji doszło do takich uchybień natury proceduralnej, że można je określić mianem rażących.

Ponadto zauważyć należy , iż decyzja pierwszo-instancyjna wydana została po uruchomieniu nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest wznowienie postępowania i zakres rozpoznania tej sprawy determinuje okoliczność, że decyzja będąca przedmiotem osądu została wydana w wyniku złożonego przez stronę wniosku o wznowienia postępowania w sprawie. W związku z powyższym nadmienić należy, iż postępowanie wznowieniowe jako postępowanie administracyjne jest ciągiem czynności formalnych, podejmowanych przez organy administracji i zainteresowane podmioty przy wykonywaniu przepisów prawa administracyjnego. Na ten ciąg czynności formalnych składają się działania prawne oraz faktyczne, a sama procedura zmierzająca do wykorzystania instytucji wznowienia postępowania ma na celu weryfikację decyzji ostatecznych obarczonych kwalifikowanymi wadami procesowymi. Do instytucji tej stosuje się wszelkie zasady ogólnego postępowania administracyjnego ze swoistymi modyfikacjami wynikającymi z faktu, iż należy ona do trybów nadzwyczajnych. W postępowaniu wznowieniowym można wyróżnić trzy zorganizowane i połączone ze sobą stadia postępowania. Pierwszym z nich jest postępowanie wstępne, do którego niezbędne jest istnienie ostatecznej decyzji, wydanej w wadliwym procesie głównym. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera drugie stadium, tj. postępowanie rozpoznawcze. Po przeprowadzaniu tego postępowania organ podejmuje rozstrzygnięcie określone w art. 151 k.p.a., co stanowi trzeci i ostatni etap w ramach tego trybu.

W związku z powyższym, jak również w związku z treścią rozstrzygnięcia organu I instancji, który nie wszczął postępowania w sprawie wznowienia ani nie odmówił wznowienia w drodze decyzji administracyjnej, w przedmiotowej sprawie wymaga rozważenia kwestia, czy organ II instancji, rozpoznając odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wznowienia mógł orzec co do istoty sprawy, czy tez uznając tę decyzję za wadliwą mógł tylko podjąć decyzję czysto kasacyjną na gruncie art. 138 § 2 k.p.a., z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Za prawidłowością rozstrzygnięcia przemawia brzmienie art. 150 § l k.p.a. zgodnie z którym organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. - a więc wznowienia postępowania w drodze postanowienia lub odmowy wznowienia postępowania w drodze decyzji-jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Uregulowanie zawarte w przepisie art. 150 k.p.a. zawiera przepisy o właściwości, które są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, a z tego wynika, że przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ administracyjny od drugiego nie mogą być ani dorozumiałe ani interpretowane rozszerzająco. Przeciwko takiemu zabiegowi interpretacyjnemu przemawia odrębność celu i przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym od celu i przedmiotu realizowanych w trybie postępowania głównego. Przedmiotem bowiem rozpoznania w postępowaniu głównym są uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu nadzwyczajnym rozpatrywane są uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów proceduralnych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego (por. Glosa do wyroku NSA z dnia 3 czerwca 1988 r. IV SA 316/88, J. Borkowski, OSP 1991/7-8/177). Jak wynika z akt administracyjnych w obrocie prawnym pozostaje wydana przez organ I instancji decyzja z dnia [...]r. Nr [...], w zakresie punktu l i 2 sentencji, z uwagi, na fakt, iż organ odwoławczy stwierdził z urzędu nieważność tej decyzji wyłącznie w części żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od [...]r. do [...]r., a nie jak wskazała strona przeciwna decyzja z dnia [...] r. Nr [...]. Fakt ten jednakże pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy i nie podlegał badaniu przez Sąd w ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać należy, iż w istocie organ pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował przepis art. 105 § l k.p.a. , na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie dokonując żadnej czynności w zakresie zbadania zasadności wniosku strony o wznowienie postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § l k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, co oznacza, iż organ zobowiązany jest wszcząć to postępowanie w razie stwierdzenia zaistnienia jednej z podstaw wznowienia postępowania. Zastosowanie tego trybu jest obligatoryjne, z uwagi na zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a.. Oznacza to, iż organ administracyjny powinien przeprowadzać kontrolę swych orzeczeń, aby sprawdzić, czy nie są obarczone wadą. Nie ma znaczenia w takiej sytuacji fakt, iż strona składając wniosek o wznowienie postępowania w sprawie skierowała swe żądanie na decyzję z dnia [...] r., która nie była decyzją ostateczną kończąca postępowanie. Organ zobligowany był podjąć wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, a przede wszystkim działać zgodnie z zasada obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej wyrażonej w art. 9 k.p.a.

Nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania w sprawie wznowienia postępowania przez organ I instancji, tym bardziej determinuje wycofanie decyzji umarzającej postępowanie z obrotu prawnego, iż - na co zasadnie wskazuje strona przeciwna- wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez skarżącą w ustawowym terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej przyczynę wznowienia. Jednakże dokonanie takiego ustalenia, jak również ocena istnienia przesłanek pozwalających na wznowienie postępowania, zawarte niewątpliwie w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia nie powinno być przedmiotem rozważań organu odwoławczego, z uwagi na specyficzny charakter postępowania wznowieniowego. Postępowanie w sprawie wznowienia zainicjowane wnioskiem strony w swej fazie wstępnej może być zwieńczone wyłącznie dwoma możliwymi rozstrzygnięciami, a mianowicie: postanowieniem o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia ( o czym mowa w art. 149 § l k.p.a.) lub decyzją odmawiającą wznowienia postępowania (o czym mowa w art. 149§ 3). Ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § l i art. 145 a § l, może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym expresis verbis stanowi art. 149 § 2 k.p.a.

Konkludując wskazać należy, że organ odwoławczy podjął jedynej właściwe dla tej konkretnej sprawy rozstrzygnięcie, z jednej strony ze względu na fakt, iż w postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a z drugiej strony ze względu na przepis art. 150§ l k.p.a., który wyraźnie wskazuje organ właściwy do wydania rozstrzygnięci w przedmiocie dopuszczalności wznowienia postępowania, określając jednocześnie w § 2 wyjątki dotyczące tej właściwości, z którymi w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ II instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawidłowo zastosował się do postanowień art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć wypada, że uwzględnienie skargi w rozpatrywanej sprawie w praktyce oznaczałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego korzystnej dla skarżącej (bo uwzględniającej jej odwołanie) decyzji i pozostawienie w obrocie prawnym niekorzystnej dla niej decyzji organu pierwszej instancji, co prowadziłoby w istocie do takich samych skutków, jakie spowodowała zaskarżona decyzja. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszyło prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271) orzekł jak w sentencji.