Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1840/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 22, art. 29 ust. 1, art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 154 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na poszukiwanie złoża oddala skargę


UZASADNIENIE

O. Sp. z o.o. w W. (dalej jako: spółka, skarżąca) wniosła do tutejszego Sądu skargę na decyzję Ministra Środowiska z [...] czerwca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] stycznia 2016 r. (znak: [...]) o cofnięciu bez odszkodowania koncesji nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. na poszukiwanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "K." (dalej: "Koncesja"), udzielonej skarżącej decyzją Ministra Środowiska z [...] maja 2012 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] maja 2012 r. Minister Środowiska udzielił O. Sp. z o.o. (dalej także jako: "Spółka") koncesji nr [...] na poszukiwanie złoża rud miedzi i srebra w rejonie "K.", w obszarze położonym w granicach miasta na prawach powiatu [...], gminy [...], pow. [...], gmin: [...], pow. [...] oraz gmin: [...], pow. [...], woj. [...] (dalej także jako: "koncesja K.").

Powołaną koncesją nałożone zostały na Spółkę m. in. następujące warunki:

- wykonanie w I etapie, nie dłuższym niż 18 miesięcy: robót wiertniczych - jednego otworu kontrolnego do maksymalnej głębokości 2200 m p.p.t.; badań geofizycznych - pomiarów karotażowych w odwierconym otworze; terenowych prac geologicznych - profilowanie rdzeni wiertniczych i pobieranie próbek geologicznych; badań laboratoryjnych; prac dokumentacyjnych - pkt 4 koncesji;

- rozpoczęcie działalności objętej koncesją nie później niż w terminie 6 miesięcy, licząc od daty udzielenia koncesji - pkt 11 koncesji.

Koncesja została doręczona Spółce 5 czerwca 2012 r., a przymiot ostateczności uzyskała 21 czerwca 2012 r. Z dniem uzyskania przez koncesję waloru ostateczności rozpoczął się bieg 6-miesięcznego terminu do rozpoczęcia przez Spółkę działalności, który upłynął 21 grudnia 2012 r. oraz bieg 18-miesięcznego terminu do wykonania prac geologicznych zaplanowanych w I etapie, który upłynął 21 grudnia 2013 r. (niesporne).

18 października 2012 r. Spółka zawiadomiła organ koncesyjny, że rozpoczęła wykonywanie prac geologicznych 5 października 2012 r. (niesporne).

W rocznych sprawozdaniach z działalności objętej Koncesją, składanych organowi zgodnie z punktem 9 ww. koncesji spółka:

1) wymieniła prace, które przeprowadziła w 2012 r. tj.: przegląd archiwalnych materiałów geofizycznych - powierzchniowych prac sejsmicznych refleksyjnych oraz pomiarów geofizycznych (karotażowych) w otworach wiertniczych, a także reinterpretację dotychczasowych wyników badań (sprawozdanie za 2012 r.),

2) podała, że wykonała szereg prac analitycznych oraz przygotowawczych do pierwszego kontrolnego wiercenia o maksymalnej głębokości 2200 m p.p.t. Wśród nich wymieniła: przegląd materiałów archiwalnych; wytypowanie otworów do badań; zebranie współrzędnych otworów; prace terenowe. Spółka wskazała, że z uwagi na dużą ilość nowych danych z otoczenia koncesji, zdecydowała się na wykonanie łącznego opracowania wyników prac, dzięki którym zweryfikuje lokalizację planowanych wierceń oraz uzyska nowy obraz rozmieszczenia stref o bogatej mineralizacji Cu-Ag (sprawozdanie za 2013 r.).

3) podniosła, że zmieniła strategię dotyczącą siatki wierceń w obszarze koncesji w związku z wynikami wierceń prowadzonych na podstawie koncesji nr [...] z [...] czerwca 2011 r. udzielonej Spółce na poszukiwanie złoża rud miedzi i srebra w rejonie "S." (dalej jako: "koncesja S."). Spółka wyjaśniła, że nawiercony pokład miedzionośny potwierdził dotychczasowe przypuszczenia odnośnie do rozprzestrzeniania bogatej mineralizacji w obszarze S. oraz zmienił pogląd co do możliwości występowania bogatego okruszcowania w obszarze o płytszym zaleganiu łupka miedzionośnego. Spółka przypomniała, że dotychczasowy projekt zakładał wykonanie jednego wiercenia do maksymalnej głębokości 2200 m p.p.t., podczas gdy szczegółowe badania wskazują jej zdaniem na możliwość zlokalizowania wiercenia w strefie, gdzie łupek miedzionośny zalega do 2000 m p.p.t. Spółka wskazała na możliwość udokumentowania w tej strefie złoża o zasięgu regionalnym o przebiegu od koncesji J. przez koncesję S., K., aż do koncesji K. (sprawozdanie za 2014 r.),

4) podała, że w okresie sprawozdawczym wykonała prace analityczne, polegające na przetwarzaniu danych z wykonanych otworów, w obszarze mającym bezpośredni wpływ na projekt wierceń w obrębie koncesji K. Ich wynikiem, jak podkreślała, jest wykonany model propagacji najbogatszej mineralizacji Cu-Ag w obszarze centralnym koncesji, studium możliwości występowania złoża oraz zaprojektowana siatka otworów umożliwiająca rozpoznanie złoża w połączeniu z koncesją S. (sprawozdanie za 2015 r.).

Według organu z powyższych sprawozdań wynika, że Spółka do 21 grudnia 2013 r. nie wykonała otworu wiertniczego do maksymalnej głębokości 2200 m p.p.t. oraz pozostałych prac geologicznych, przewidzianych w I etapie prac objętych Koncesją z [...] maja 2012 r.

W związku z upływem terminu przewidzianego na realizację I etapu Koncesji, na podstawie art. 37 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r. poz. 196 ze zm. dalej Pgg), Organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia Koncesji, o czym poinformował pismem z dnia 12 maja 2015 r. (doręczone Skarżącej dnia 15 maja 2015 r.). Dnia [...] maja 2015 r. Minister Środowiska wydał postanowienie (doręczone dnia 19 maja 2015 r.) wzywające Skarżącą do usunięcia stwierdzonych naruszeń poprzez wykonanie wszelkich prac geologicznych przewidzianych w I etapie działalności objętej Koncesją, w tym, w szczególności, robót geologicznych polegających na wykonaniu otworu wiertniczego do maksymalnej głębokości 2200 m p.p.t. oraz przeprowadzenie badań geofizycznych (pomiary karotażowe w odwierconym otworze) oraz prac terenowych (profilowanie rdzeni wiertniczych i pobieranie próbek geologicznych) w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania przedmiotowego postanowienia.

Organ koncesyjny podkreślił, że wyznaczony 6 - miesięczny termin realizacji zaległego zobowiązania, przy fakcie zwłoki wynoszącym wówczas ponad 17 miesięcy był możliwy do zrealizowania. Równocześnie Spółka została poinformowana o tym, że niewykonanie zobowiązań zawartych w postanowieniu może powodować konsekwencje określone w art. 37 ust. ustawy p.g.g., tj. cofnięcie lub ograniczenie koncesji bez odszkodowania.

W terminie otwartym do usunięcia naruszeń Spółka przedstawiała swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie. Wskazała, iż niewykonanie zobowiązań wynikających z 4 i 11 pkt koncesji było wynikiem działania siły wyższej, polegającej na wysokiej nieprzewidywalności występowania złoża oraz niedokładności historycznie wykonanych analiz archiwalnych. Ponadto Spółka argumentowała swoje stanowisko obecnością istotnego związku między planem prowadzenia robót na obszarze przedmiotowej koncesji, a rezultatami uzyskanymi w wyniku prac prowadzonych na pozostałych obszarach koncesyjnych Spółki, w szczególności na obszarze "S.". Jednocześnie Spółka poinformowała o zamiarze złożenia wniosku o zmianę przedmiotowej koncesji, a także wniosła o umorzenie postępowania w sprawie cofnięcia koncesji (pisma skarżącej z 19 maja 2015 r., 25 maja 2016 r. oraz z 16 czerwca 2015 r.).

Alternatywnie, na wypadek niestwierdzenia przez organ koncesyjny przesłanek do umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji K., Spółka wniosła o wydanie decyzji, która rozstrzygnie o braku podstaw do cofnięcia koncesji. Skarżąca podkreśliła, że wstrzymała jedynie wykonywanie części prac i w zależności od wyników prac wykonywanych na koncesji sąsiadującej bądź dokona zmiany koncesji K. bądź też zrzeknie się jej.

Z kolei w piśmie z 29 września 2015 r. Spółka podała, że planuje rozpoczęcie wiercenia [...] na koncesji S. na połowę października 2015 r., a jego zakończenie na przełom listopada i grudnia 2015 r. Dodała, że jest świadoma, iż z uwagi na współzależności między koncesjami K. i S. nie będzie mogła sprostać terminom określonym w postanowieniu Ministra Środowiska z [...] maja 2015 r. Powodem tym jest, jak wywodziła, dążenie do kompleksowego rozpoznania złóż rud miedzi w obszarze [...], w tym zaplanowanie prac na koncesji K. w sposób zabezpieczający interesy ekonomiczne Spółki, a także interes publiczny, którego wyrazem jest przyszła racjonalna gospodarka złożami przez uzyskanie najpełniejszej wiedzy o budowie geologicznej i informacji geologicznej.

Minister Środowiska, decyzją z [...] stycznia 2016 r., na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 1 P.g.g. oraz art. 104 kpa cofnął skarżącej Koncesję nr [...] z [...] maja 2012 r. bez odszkodowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Spółka przez ponad 17 miesięcy od upływu maksymalnego terminu do przystąpienia do realizacji prac objętych udzieloną koncesją nie rozpoczęła koncesjonowanej działalności. W dniu 15 listopada 2015 r. bezskutecznie upłynął termin realizacji warunków postanowienia przez wykonanie wszystkich prac geologicznych przewidzianych w I etapie działalności objętej przedmiotową koncesją, w tym, w szczególności robót geologicznych polegających na odwierceniu otworu wiertniczego do maksymalnej głębokości 2200 m p. p. t. Niewykonanie postanowienia z dnia [...] maja 2015 r., co też potwierdziła sama Spółka pismem z dnia 29 września 2015 r. oznacza, zdaniem organu, że Spółka nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją.

Według organu, wbrew poglądowi strony, naruszenie warunku koncesji, polegające na nierozpoczęciu działalności nią objętej nie nastąpiło na skutek działania siły wyższej, za którą należy uznać zdarzenie zewnętrzne, niemożliwe lub prawie niemożliwe do przewidzenia, którego skutkom nie można zapobiec.

W ocenie Ministra, wysoka nieprzewidywalność występowania złoża, niedokładność historycznie wykonanych analiz archiwalnych oraz związek pomiędzy pracami prowadzonymi na poszczególnych obszarach koncesyjnych, wbrew argumentacji Spółki, nie stanowi przesłanki egzoneracyjnej, uzasadniającej umorzenie postępowania.

Organ podkreślił, że postanowienia każdej koncesji muszą być wykonane, niezależnie od stopnia zaawansowania działań prowadzonych na innych obszarach koncesyjnych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 77, art. 78 w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 i art. 14 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 P.g.g. poprzez arbitralne uznanie w postanowieniu z [...] maja 2015 r. wzywającym do usunięcia naruszeń, że termin 6 miesięcy będzie wystarczający do zakończenia prac, przewidzianych w I etapie działalności objętej koncesją, a tym samym wydanie tego postanowienia, bez uzyskania wyjaśnień ze strony Spółki, które mogły mieć wpływ na jego treść;

2. art. 75 § 1, art. 77, art. 78 i art. 80 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w szczególności poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, w tym wyjaśnień zawartych w sprawozdaniach rocznych składanych przez Spółkę, jak i wyjaśnień Spółki składanych w toku postępowania;

3. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 P.g.g. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny, który uniemożliwia zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ koncesyjny, z pominięciem obowiązku wskazania i wyjaśnienia przesłanek faktycznych, jakimi kierował się organ koncesyjny podejmując decyzję, co w konsekwencji wskazuje na pozostawienie poza swoimi rozważaniami, argumentów podnoszonych przez Spółkę;

4. zasady racjonalnej gospodarki złożami określonej w p.g.g., w tym art. 3 ust. 1 P.g.g. poprzez nieuwzględnienie argumentów Spółki wskazujących, że okoliczność braku rozpoczęcia prac określonych w I etapie koncesji jest uzasadniona koniecznością oczekiwania na wyniki wierceń z koncesji sąsiadującej, a tym samym zachodzą uzasadnione okoliczności podparte wiedzą geologiczną do wydania decyzji stwierdzającej brak podstaw do cofnięcia koncesji;

5. art. 40 § 2 w zw. z art. 10 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niedoręczenie zawiadomienia o zakończeniu postępowania ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi Spółki, a tym samym naruszenie zasad proceduralnych prowadzących do uniemożliwienia Spółce prawidłowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, co ograniczyło Spółce możliwość ochrony jej praw, doprowadziło do nierozpoznania w pełni stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Minister Środowiska, po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

Organ przyznał, że zarzut opisany w punkcie 5 wniosku jest uzasadniony w zakresie w jakim strona kwestionuje prawidłowość doręczenia zawiadomienia o zakończeniu postępowania (pismo to doręczono bezpośrednio stronie zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi), co bezsprzecznie świadczy, zdaniem organu, o naruszeniu art. 40 § 2 k.p.a.

Jednakże, w ocenie Ministra, naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do argumentów strony podanych w uzasadnieniu tego zarzutu Minister Środowiska wskazał, że skoro Spółka do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wniosła środka dowodowego w postaci wniosku o zmianę koncesji K., a czynności tej dokonała dopiero [...] marca 2016 r., tj. dwa i pół miesiąca po wydaniu zaskarżonej decyzji, to bezprzedmiotowy jest zarzut jakoby niedoręczenie ustanowionemu pełnomocnikowi zawiadomienia o zakończeniu postępowania, uniemożliwiło złożenie skutecznego wniosku dowodowego, tj. takiego, do którego załączony został środek dowodowy.

Tak samo, za nietrafną organ uznał argumentację skarżącej, że niepowiadomienie pełnomocnika o zakończeniu postępowania, uniemożliwiło poinformowanie organu, przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2016 r. o pozytywnych wynikach wierceń na koncesji S. oraz o planowanej nowej siatce wierceń na koncesji K., co jej zdaniem miałoby wpływ na ocenę stanu faktycznego i prawnego w postępowaniu.

W tym zakresie Minister Środowiska wskazał, że z pism kierowanych przez skarżącą do organu, Minister posiadał wiedzę o koncepcji Spółki odnośnie do zmiany koncesji K., objętej postępowaniem o jej cofnięcie, jednakże plany te, a także wyniki prac na koncesji S. są irrelewantne z punktu widzenia zaistnienia przesłanek uzasadniających cofnięcie koncesji K.

Pozostałe zarzuty skarżącej organ uznał za całkowicie niezasadne.

Po przytoczeniu treści przepisu art. 37 P.g.g. Minister Środowiska stwierdził, że z treści tego uregulowania wynika, iż postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ koncesyjny w przypadku ziszczenia się przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 p.g.g. (tj. naruszania przez przedsiębiorcę wymagań p.g.g. lub przepisów wykonawczych albo niewypełniania warunków określonych w koncesji) - obligatoryjnie wydaje postanowienie, w którym wzywa przedsiębiorcę do usunięcia naruszeń w zakreślonym terminie oraz dodatkowo fakultatywnie określa sposób ich usunięcia. Postanowienie to stanowi środek dyscyplinujący, który ma na celu usunięcie stwierdzonych uchybień przez doprowadzenie przez przedsiębiorcę do stanu zgodnego bądź to z przepisami p.g.g. bądź to z warunkami koncesyjnymi. W drugim etapie w zależności od tego, czy przedsiębiorca wykonał postanowienie wzywające do usunięcia naruszeń organ koncesyjny może (fakultatywnie) cofnąć koncesję albo ograniczyć jej zakres (w przypadku stwierdzenia wykonywania robót geologicznych z naruszeniem harmonogramu określonego w projekcie robót geologicznych), gdy przedsiębiorca nie wykonał postanowienia albo obligatoryjnie umorzyć postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji, gdy przedsiębiorca wykonał postanowienie. Do obligatoryjnych przesłanek umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji ustawodawca zaliczył także okoliczności egzoneracyjne oraz ustalenie, że przedsiębiorca w istocie nie naruszył warunków p.g.g. albo warunków koncesji.

Odnosząc powyższe do realiów tej sprawy organ wskazał, że niewątpliwie doszło do niewykonania przez Spółkę w zakreślonym koncesją terminie (tj. do 21 grudnia 2013 r.), robót wiertniczych, badań geofizycznych i terenowych prac geologicznych objętych I etapem, co narusza warunki koncesji określone w pkt 4 koncesji, co przyznała sama spółka w rocznym sprawozdaniu za rok 2013 r., a potwierdziła w sprawozdaniu za 2014 r. wskazując, że zmieniła strategię dotyczącą siatki wierceń w obszarze koncesji K. w związku z wynikami wierceń w północnej części koncesji S.

Według organu, wyjaśnienia Spółki odnośnie do powodów niewypełnienia warunków koncesji K., są irrelewantne z punktu widzenia zaistnienia podstaw do wydania postanowienia wzywającego do usunięcia naruszeń oraz określenia terminu ich usunięcia.

Użycie w art. 37 § 1 p.g.g. zwrotu "wydaje", zdaniem Ministra Środowiska, obliguje organ koncesyjny, w razie zaistnienia określonych w tym przepisie przesłanek, do wydania, w toku wszczętego postępowania o cofnięcie koncesji, postanowienia wzywającego do usunięcia stwierdzonych naruszeń, niezależnie od przyczyn naruszenia wymagań p.g.g. albo powodów niewypełniania warunków określonych w koncesji.

Także też postanowienie organ wydał w dniu [...] maja 2015 r.

Nie ulega także wątpliwości, że w wyznaczonym przez organ terminie, który upłynął 19 listopada 2015 r., spółka nie wykonała zaległych prac geologicznych, a w obszernych pismach składanych w toku postępowania twierdziła, że ich realizacja godziłaby w interesy ekonomiczne Spółki oraz racjonalną gospodarkę złożami.

Według organu, powody na które powołuje się skarżąca, tj. kierunki prac na koncesji K. uzależnia od wyników prac na koncesji S., które podejmie w 2015 r. i które będą miały istotny wpływ na dalsze decyzje dotyczące prac w obrębie koncesji K., nie stanowią o zaistnieniu przesłanek egzoneracyjnych.

Podane powody nie stanowiły siły wyższej, za którą należy uznać zdarzenie nagłe, nie dające się przewidzieć, którego nie można uniknąć i które uniemożliwia wykonywanie działalności. Tymczasem Spółka świadomie zrezygnowała z wykonania prac zaplanowanych w I etapie koncesji K., uzależniając ich wykonanie od wyników prac na koncesji sąsiadującej. Ponadto podatek od wydobycia miedzi i srebra został wprowadzony zanim Spółka uzyskała koncesję K. Ustawa z dnia 2 marca 2012 r. o podatku od wydobycia niektórych kopalin (Dz. U. z 2012 r. poz. 362 ze zm.) weszła w życie 18 kwietnia 2012 r., podczas gdy koncesja K. została udzielona [...] maja 2012 r. Stąd wywody Spółki, że obciążenie to spowodowało, że prowadzenie dalszych prac rozpoznawczych przy uzyskanych wstępnych parametrach zawartości metali stało się nieopłacalne pozbawione jest jakiegokolwiek uzasadnienia, albowiem do dnia wydania decyzji koncesyjnej Spółka miała możliwość modyfikacji wniosku koncesyjnego w kontekście wprowadzonego obciążenia fiskalnego.

Minister Środowiska podkreślił, że Koncesja jest aktem administracyjnym, który nadaje określonemu podmiotowi uprawnienie do wykonywania działalności, w zakresie i na warunkach określonych w koncesji oraz w odrębnych przepisach prawnych. Koncesja K. została udzielona Spółce na ściśle określony obszar wynoszący 268,98 km2 (pkt 2 koncesji) w celu określenia potencjału złożowego okruszcowania miedziowo-srebrowego w cechsztyńskiej serii miedzionośnej oraz poszukiwanie złoża rud miedzi i srebra w wyznaczonej koncesją przestrzeni. Spółka podjęła się realizacji tego celu, w okresie pięciu lat, przez wykonanie konkretnych prac geologicznych w dwóch etapach, przy czym realizacja i zakres prac geologicznych drugiego etapu uzależniony został od wyników badań uzyskanych w I etapie.

Według organu, z powołanych warunków koncesji wynika, że koncesja K. została udzielona dla realizacji konkretnego, w pełni autonomicznego przedsięwzięcia, pozostającego poza zakresem oddziaływania innych przedsięwzięć, realizowanych nawet przez tego samego przedsiębiorcę. W tej sytuacji, zdaniem Ministra, nie może odnieść zamierzonych skutków argumentacja Spółki, że niewykonanie warunków koncesji oraz postanowienia wzywającego do usunięcia stwierdzonych naruszeń spowodowane jest dążeniem do kompleksowego rozpoznania złóż rud miedzi w obszarze [...]. Organ zaakcentował, że celem koncesji K. nie było rozpoznanie złóż rud miedzi w obszarze [...], lecz poszukiwanie złoża rud miedzi i srebra, w ściśle określonym obszarze koncesyjnym, wyznaczonym liniami łączącymi punkty o współrzędnych podanych w pkt 2 koncesji, opisanych w układzie "[...]". O ile Spółka uznała, że wykonywanie koncesji w przyjętym kształcie pozostaje poza zakresem jej zainteresowania bądź wręcz godziłoby to w jej interesy, to posiadała możliwość zrzeczenia się koncesji. Tym bardziej, że w ocenie Spółki, przedwczesne było, przed upływem terminów na wykonanie prac geologicznych, ubieganie się o zmianę koncesji. Organ zauważył, że Spółka już w sprawozdaniu za 2013 rok, w którym przypadał termin na wykonanie wszystkich prac zaplanowanych w I etapie podała, że zweryfikuje lokalizację planowanych wierceń. Weryfikacji tej Spółka dokonała dopiero 31 marca 2016 r. przez złożenie wniosku o zmianę koncesji, a więc przeszło po dwóch latach od upływu terminu na wykonanie wszystkich prac zaplanowanych w I etapie oraz po upływie prawie 1,5 roku od wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji "K.". Kilkuletnia obstrukcja Spółki odnośnie do realizacji robót geologicznych na obszarze K., a także niewykonanie postanowienia dyscyplinującego z [...] maja 2015 r. uzasadniają, zdaniem Ministra Środowiska, twierdzenie, że w odniesieniu do tej koncesji, Spółka utraciła rękojmię prawidłowej realizacji tej koncesji. W interesie publicznym leży bowiem prowadzenie prac poszukiwawczych na obszarach objętych ostatecznymi koncesjami, w celu ochrony złóż kopalin, racjonalnego zagospodarowania, a docelowo ich kompleksowego wykorzystania. W realiach niniejszej sprawy Spółka nie wywiązała się z wymogów określonych w koncesji K., nie skorzystała także z możliwości usunięcia naruszeń w toku postępowania o cofnięcie koncesji, co uzasadnia w ocenie organu koncesyjnego zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia przedmiotowej koncesji w całości.

Organ przypomniał, że w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy w przedmiocie cofnięcia koncesji "K." spółka złożyła wniosek o zmianę tejże koncesji poprzez:

- anulowanie pierwotnej siatki wierceń;

- zmniejszenie obszaru koncesji;

- dodanie nowych lokalizacji wierceń;

- wydłużenie czasu trwania koncesji.

Odnosząc się do wniosku dowodowego spółki w postaci nowej siatki wierceń ujętej w ww. wniosku o zmianę koncesji na okoliczność pełnej i kompleksowej oceny zmian wynikających z pozyskanej nowej wiedzy geologicznej Minister Środowiska stwierdził, że wniosku tego nie uwzględnił, gdyż w ocenie organu koncesyjnego, "nowa siatka wierceń ujęta we wniosku o zmianę koncesji "K." nie obejmuje elementów stanu faktycznego ustalanego w postępowaniu w sprawie cofnięcia koncesji, w którym niewykonanie postanowienia wzywającego do usunięcia naruszeń, stypizowanych w art. 37 ust. 1 p.g.g. stanowi podstawę do cofnięcia koncesji.

Według organu, ustalony termin 6 mcy na wykonanie zaległych prac geologicznych był terminem realnym i możliwym do dochowania, co znajduje potwierdzenie w danych pozyskiwanych w toku prowadzonego przez organ koncesyjny monitoringu udzielanych koncesji oraz raportów pozyskiwanych przez organ koncesyjny z Wyższego Urzędu Górniczego. Wynika z nich, że średni czas wykonania i likwidacji otworów wiertniczych o głębokości do 2200 m nie przekracza maksymalnie czterech miesięcy. Minister przytoczył też szczegółowe dane uzyskane z działalności spółki na podstawie konkretnie wskazanych koncesji.

Jeszcze raz organ podkreślił, że niezależnie od stopnia zaawansowania działań prowadzonych na innych obszarach koncesyjnych, postanowienie każdej koncesji winny być wykonywane.

W ocenie Ministra, wydając uznaniową decyzję o cofnięciu koncesji nie przekroczył granic luzu decyzyjnego, nie wydał jej w sposób dowolny, lecz swobodny, wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, które poprzedzało prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające.

Według organu, skoro na gruncie niniejszej sprawy zaistniały podstawy do cofnięcia koncesji w całości, nie miał obowiązku wyjaśniać powodów, dla których nie ograniczył zakresu koncesji. Przede wszystkim w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała sytuacja określona w przepisie art. 37 ust. 2 pkt 2 p.g.g., z którego wynika możliwość ograniczenia zakresu koncesji. Jak stanowi powołany przepis, organ koncesyjny może, bez odszkodowania, w przypadku stwierdzenia wykonywania robót geologicznych z naruszeniem harmonogramu określonego w projekcie robót geologicznych - cofnąć koncesję albo ograniczyć jej zakres. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Spółka nawet nie rozpoczęła wykonywania robót geologicznych zaplanowanych w I etapie, rozumianych jako czynności poniżej powierzchni terenu (por. art. 6 ust. 1 pkt 11 p.g.g.), co, zdaniem Ministra, wyklucza sytuację wykonywania robót z naruszeniem harmonogramu określonego w projekcie robót geologicznych.

W tym stanie rzeczy, zarzuty naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 p.g.g. uznał za nietrafne.

Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia przez organ konieczności oczekiwania na wyniki wierceń z koncesji sąsiadującej, co ma świadczyć o naruszeniu zasady racjonalnej gospodarki złożami określonej w P.g.g. Minister wskazał, że przedmiotowa koncesja "K." została udzielona w interesie publicznym, związanym m.in. z racjonalną gospodarką złożami kopalin (art. 29 ust. 1 P.g.g.) a zatem niewypełnienie przez spółkę warunków tej koncesji godzi w zasadę racjonalnej gospodarki złożami.

W skardze do Sądu na powyższą decyzję spółka O. zarzuciła naruszenie:

1) art. 37 P.g.g. w zakresie w jakim Organ uznał, że naruszenie warunków określonych w Koncesji stanowi przesłankę wystarczającą i zobowiązuje Organ do jej cofnięcia, tym samym nie uwzględniając faktu, iż decyzja o cofnięciu Koncesji ma charakter uznaniowy i jej wydanie powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem oceny przesłanek dotyczących cofnięcia Koncesji;

2) art. 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku dowodowego Skarżącej w postaci nowej siatki wierceń ujętej we wniosku o zmianę Koncesji z dnia [...] marca 2016 r. oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności wyjaśnień Skarżącej zawartych w pismach składanych w toku postępowania;

3) art. 154 § 1 k.p.a. i art. 34 ust. 1 P.g.g. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 P.g.g. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia o cofnięciu Koncesji przed zakończeniem postępowania w sprawie jej zmiany.

W uzasadnieniu skargi spółka podała argumenty, jej zdaniem, przemawiające za trafnością podniesionych zarzutów.

Według skarżącej, w przedmiotowej sprawie Organ nie poddał analizie i nie wyjaśnił powodów, dla których Koncesja powinna zostać cofnięta, przyjmując, że sam fakt naruszenia przez Skarżącą warunków Koncesji i niewypełnienie postanowienia wzywającego do usunięcia naruszeń oznacza, że Koncesja musi zostać cofnięta. Innymi słowy Minister Środowiska wydając rozstrzygnięcie w sprawie procedował tak jakby decyzja o cofnięciu Koncesji była decyzją związaną podczas, gdy decyzja o cofnięciu Koncesji jest decyzją uznaniową, Organ nie wyjaśnił powodów, dla których cofnięcie Koncesji leży w interesie publicznym, jednocześnie nie odnosząc się do innej możliwości zakończenia sprawy - tj. poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak podstaw do cofnięcia Koncesji.

Zdaniem skarżącej, złożenie przez O. sp. z o.o. wniosku o zmianę Koncesji określającego nową siatkę wierceń i uwzględniającego nowe lokalizacje otworów wiertniczych, jak również zmniejszenie obszaru Koncesji wskazuje na wolę Skarżącej dalszego wykonywania Koncesji. Ponadto, nowa siatka wierceń ujęta we wniosku o zmianę Koncesji stanowi dowód na okoliczność, iż zasadnym, z punktu widzenia zasady racjonalnej gospodarki złożami kopalin, było wstrzymanie przez Skarżącą prac na Koncesji w ich pierwotnym kształcie, jako że wyniki badań otrzymanych w trakcie realizacji koncesji "S." potwierdzają inny niż początkowo zakładany trend występowania perspektywicznych złóż miedzi i srebra. Innymi słowy, fakt złożenia przez Skarżącą wniosku o zmianę Koncesji stanowi okoliczność istotną dla sprawy, która powinna być rozważona przez Organ przed wydaniem uznaniowej decyzji o cofnięciu Koncesji.

Skarżąca podkreśliła, że w dniu [...] marca 2016 r. wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem o zmianę Koncesji, a Organ poinformował o wszczęciu postępowania w tym zakresie zawiadomieniem z dnia 7 czerwca 2016 r. Jednakże, nie czekając na zakończenie postępowania w sprawie zmiany Koncesji, Organ dnia [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. o cofnięciu Koncesji. W ocenie Skarżącej tryb postępowania przyjęty przez Ministra Środowiska był błędny, gdyż w pierwszej kolejności powinno zostać zakończone postępowanie w sprawie zmiany Koncesji, jako że ewentualna decyzja o jej zmianie miałaby istotny wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia w postępowaniu o cofnięcie Koncesji.

Spółka zaakcentowała, że zwróciła się do Organu z wnioskiem o zmianę Koncesji, obejmującym nową siatkę wierceń zaprojektowaną zgodnie z wynikami otworu [...] wykonanego w ramach koncesji "S.". Jednocześnie, wyniki otrzymane z wykonania wspomnianego otworu potwierdziły, iż wykonanie odwiertu w ramach Koncesji, w pierwotnie zaplanowanej lokalizacji, zgodnie z postanowieniami Koncesji i postanowienia wzywającego do usunięcia naruszeń nie jest uzasadnione z punktu widzenia geologicznego.

Zatem, w niniejszej sprawie nakazując Skarżącej wykonanie otworu w lokalizacji, która nie jest perspektywiczna i podejmując rozstrzygnięcie o cofnięciu Koncesji przed zakończeniem postępowania w sprawie jej zmiany, Organ postąpił wbrew interesowi publicznemu i nie podjął działań, które mogłyby zapewnić wykonanie Koncesji "K.".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W replice do powyższego pisma skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko (v. pismo strony z 16 listopada 2016 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I i II instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.

Poddana kontroli Sądu decyzja Ministra Środowiska o cofnięciu bez odszkodowania koncesji udzielonej spółce O. na poszukiwanie złoża rud miedzi i srebra w rejonie "K.", na obszarze wskazanym w decyzji koncesyjnej z [...] maja 2012 r. Nr [...] została wydana m.in. na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2015 r., poz. 196, dalej: Pgg).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 Pgg w przypadku, gdy przedsiębiorca narusza wymagania ustawy, w szczególności dotyczące ochrony środowiska lub racjonalnej gospodarki złożem, albo nie wypełnia warunków określonych w koncesji, w tym nie podejmuje określonej nią działalności albo trwale zaprzestaje jej wykonywania, lub wykonuje roboty geologiczne z naruszeniem harmonogramu określonego w projekcie robót geologicznych, lub nie wykonuje obowiązków, o których mowa w art. 82 ust. 2, lub wykonuje je niezgodnie z warunkami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 82a ust. 1, organ koncesyjny, w drodze postanowienia, wzywa przedsiębiorcę do usunięcia naruszeń oraz określa termin ich usunięcia. Organ koncesyjny może również określić sposób usunięcia naruszeń.

W myśl art. 37 ust. 2 Pgg, w przypadku, gdy przedsiębiorca nie wykonał postanowienia, o którym mowa w ust. 1, organ koncesyjny może, bez odszkodowania:

1) cofnąć koncesję;

2) w przypadku stwierdzenia wykonywania robót geologicznych z naruszeniem harmonogramu określonego w projekcie robót geologicznych - cofnąć koncesję albo ograniczyć jej zakres.

Stosownie zaś do ust. 3 ww. przepisu, organ koncesyjny umarza postępowanie w przypadku, gdy stwierdzi, że przedsiębiorca:

1) nie narusza wymagań, o których mowa w ust. 1;

2) naruszył wymagania, o których mowa w ust. 1, z tym że przyczyną ich naruszenia była siła wyższa;

3) wykonał postanowienie, o którym mowa w ust. 1.

Poddając ocenie podstawę prawną wydanej decyzji należy podzielić stanowisko Ministra Środowiska, zresztą w pełni zaaprobowane przez skarżącą spółkę, że zakwestionowana decyzja ma charakter decyzji opartej na tzw. uznaniu administracyjnym. Powyższy pogląd jest trafny, bowiem o tym, że jest to decyzja uznaniowa świadczy zawarty w art. 37 ust. 2 Pgg zwrot: "organ koncesyjny może".

Tym samym, zasadnicze znaczenie ma zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w odniesieniu do tego rodzaju rozstrzygnięć.

Kontrola sądowa decyzji uznaniowych dotyczy podstawy uznania administracyjnego oraz prawidłowości procesu wydania decyzji. Przeprowadzając kontrolę podstaw uznania Sąd sprawdza, czy organ administracji był w ogóle upoważniony do wydania decyzji na podstawie uznania administracyjnego, czy upoważnienie do uznania znajduje się w przepisach prawa. Kontrola granic polega na zbadaniu, czy organ przy wydawaniu decyzji przestrzegał wszystkich przepisów prawa materialnego i procesowego, a także czy prawidłowo zinterpretował przepisy.

Zdaniem Sądu, w sprawie orzekał organ właściwy, co wynika z art. 22 Pgg, a przy wydaniu decyzji nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Według Sądu, rozstrzygnięcia Ministra Środowiska nie można uznać za dowolne.

Sąd nie zgadza się z poglądem spółki, że w przedmiotowej sprawie organ nie poddał analizie i nie wyjaśnił powodów, dla których koncesja powinna zostać cofnięta, przyjmując, że sam fakt naruszenia przez skarżącą warunków koncesji i niewypełnienie postanowienia wzywającego do usunięcia naruszeń oznacza, że koncesja musi zostać cofnięta. Nietrafna jest także argumentacja strony, że organ w sprawie procedował tak, jakby decyzja o cofnięciu koncesji była decyzją związaną. Za zupełnie niezasadne należy również uznać zarzuty strony, że Minister Środowiska nie wyjaśnił powodów, dla których cofnięcie koncesji leży w interesie publicznym, jednocześnie nie odnosząc się do innej możliwości zakończenia sprawy - tj. poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak podstaw do cofnięcia koncesji.

Odpierając wskazane zarzuty, jako niezasadne, na wstępie należy podkreślić, że ustalenie organu, iż strona nie wykonała w zakreślonym koncesją terminie (tj. do 21 grudnia 2013 r.) robót wiertniczych, badań geofizycznych i terenowych prac geologicznych objętych I etapem koncesji z dnia [...] maja 2012 r., przez co naruszyła warunki koncesji określone w pkt 4 decyzji koncesyjnej, nie jest kwestionowane przez skarżącą spółkę. Spór między stronami dotyczy wyłącznie tego, czy powody niewykonania tych robót stanowiły siłę wyższą, co - zdaniem skarżącej - uzasadniałoby umorzenie niniejszego postępowania na podstawie art. 37 ust. 3 pkt 2 Pgg, o czym będzie mowa w dalszej części rozważań.

Spółka nie podważa również, że postanowienie organu z dnia [...] maja 2015 r., wydane na podstawie art. 37 ust. 1 Pgg, wzywające stronę do usunięcia stwierdzonych naruszeń poprzez wykonanie wszelkich prac geologicznych przewidzianych w I etapie działalności objętej ww. koncesją, w tym, w szczególności, robót geologicznych polegających na wykonaniu otworu wiertniczego do maksymalnej głębokości 2200 m p.p.t. w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania przedmiotowego postanowienia - nie zostało przez spółkę wykonane.

Wbrew zarzutom skarżącej (v. punkt 1 petitum niniejszej skargi) organ nie dokonał wykładni przepisu art. 37 Pgg w sposób sugerowany przez stronę, a mianowicie, że naruszenie warunków określonych w koncesji stanowi przesłankę wystarczającą i zobowiązuje organ do jej cofnięcia. Sformułowań prowadzących do powyższego wniosku nie sposób doszukać się ani w decyzji pierwszoinstancyjnej ani w decyzji zaskarżonej. Przeciwnie organ wprost wskazuje, że decyzja o cofnięciu zezwolenia ma charakter decyzji uznaniowej (v. str. 8 zaskarżonej decyzji). Jedynie na str. 7 in fine ww. decyzji Minister Środowiska opisując kwestie nowej siatki wierceń we wniosku o zmianę koncesji stwierdza, że niewykonanie postanowienia wzywającego do usunięcia naruszeń, stypizowanych w art. 37 ust. 1 Pgg stanowi podstawę do cofnięcia koncesji. Tym niemniej z tego fragmentu uzasadnienia nie wynika, że organ uznaje, że decyzja o cofnięciu koncesji ma charakter decyzji związanej.

W ocenie Sądu, interpretacja art. 37 Pgg dokonana przez Ministra Środowiska jest prawidłowa.

Trafnie organ podnosi, że postępowanie prowadzone na gruncie art. 37 Pgg jest dwuetapowe. Jasno bowiem z tego uregulowania wynika, że w przypadku naruszania przez przedsiębiorcę wymagań Pgg albo niewypełniania warunków określonych w koncesji, organ wydaje postanowienie, w którym wzywa przedsiębiorcę do usunięcia naruszeń oraz określa termin ich usunięcia. Przy czym, co należy podkreślić, w doktrynie wskazuje się, że "naruszeniem wymagań ustawy" jest nie tylko każde naruszenie wymagań prawa geologicznego i górniczego (bądź koncesji), lecz także wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych oraz tych wymagań, które wynikają z innych decyzji podejmowanych na podstawie komentowanej ustawy (A. Lipiński, R. Mikosz, Komentarz do ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, Warszawa 1995, s. 114). W postanowieniu wydanym na podstawie art. 37 ust. 1 Pgg, organ koncesyjny może również określić sposób usunięcia naruszeń. Uprawnienie dla organu w tym zakresie sformułowane jest w zdaniu 2 omawianego przepisu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w razie zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 Pgg, wydanie powyższego postanowienia jest obligatoryjne. Świadczy o tym określenie zawarte w omawianym przepisie, mianowicie "organ koncesyjny, w drodze postanowienia wzywa przedsiębiorcę do usunięcia naruszeń oraz określa termin ich usunięcia". Organ nie dysponuje zatem "uprawnieniem" do dyscyplinowania przedsiębiorcy, aby ten doprowadził do stanu zgodnego z prawem, ale obowiązkiem organu koncesyjnego jest zareagowanie na stwierdzony stan niezgodności z prawem lub bezczynność koncesjonariusza, gdyż zgodnie z tym przepisem organ wzywa do usunięcia naruszeń. Tak więc słusznie wskazuje się w zaskarżonej decyzji, że postanowienie wydane na podstawie art. 37 ust. 1 Pgg stanowi środek dyscyplinujący koncesjonariusza. Dla porządku należy dodać, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 37 ust. 1 p.g.g. zwrotem "w szczególności...." świadczy, że wyliczenie naruszeń ustawy (koncesji) ma charakter wyłącznie przykładowy. Niemniej jednak wydaje się, że wymienione w ust. 1 przesłanki cofnięcia lub ograniczenia koncesji należy uznać za najistotniejsze naruszenia warunków koncesji.

Sankcją za niewykonanie postanowienia dotyczącego usunięcia naruszeń może być wszczęcie postępowania, które zostanie zakończone decyzją w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia zakresu koncesji, przy czym ustawa nie wymaga, aby taka decyzja została wydana we współdziałaniu z innym organem lub po zasięgnięciu jego opinii, choćby taka konieczność istniała przy udzielaniu przedmiotowego uprawnienia. Jak już wyżej powiedziano, decyzja w przedmiocie cofnięcia koncesji ma charakter decyzji uznaniowej.

Z kolei w sytuacji, gdy przedsiębiorca naruszył wymagania, o których mowa w ust. 1 art. 37 Pgg z tym, że przyczyną ich naruszenia była siła wyższa, organ koncesyjny obligatoryjnie umarza postępowania w sprawie cofnięcia koncesji - v. art. 37 ust. 3 pkt 2 Pgg. Jak wcześniej sygnalizowano, w tej sprawie strona skarżąca powoływała się na takie właśnie okoliczności, wskazując, że zrezygnowała z wykonania prac zaplanowanych w I etapie koncesji K., uzależniając ich wykonanie od wyników prac na koncesji sąsiadującej. Ponadto podnosiła, że wprowadzenie podatku od wydobycia miedzi i srebra powoduje, iż prowadzenie dalszych prac rozpoznawczych przy uzyskanych wstępnych parametrach zawartości metali stało się nieopłacalnej Należy podzielić stanowisko Ministra Środowiska, że powyższe argumenty nie mogą być uznane za okoliczności mające walor siły wyższej. Spółka mając koncesję na ściśle określony obszar świadomie zrezygnowała z wykonania prac zaplanowanych w I etapie tej koncesji. Wypada podkreślić, że strona nie podważyła stanowiska organu, iż kompleksowe rozpoznanie złóż miedzi w obszarze [...], na co powoływała się spółka wskazując na prace prowadzone w sąsiednim obszarze koncesyjnym, nie było celem spornej koncesji K. Zatem, wobec niewykazania przez spółkę zależności (zakresu oddziaływania) tego drugiego przedsięwzięcia na koncesję K. (lub odwrotnie), zdaniem Sądu nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska Ministra, że oba te przedsięwzięcia są w pełni autonomiczne, pozostające poza zakresem wzajemnego oddziaływania a w konsekwencji, że konieczność uzyskania wyników prac na sąsiadującej koncesji S. nie może stanowić podstawy do usprawiedliwionego zaniechania prowadzenia prac według harmonogramu spornej koncesji K. Jak zasadnie podnosi organ, siła wyższa w rozumieniu 37 ust.2 pkt 2 Pgg, to zdarzenie nagłe, nie dające się przewidzieć, którego nie można uniknąć i które uniemożliwia wykonywanie działalności. Z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia "siła wyższa" w Pgg, Minister Środowiska zasadnie uczynił opierając się na wypracowanym przez doktrynę i orzecznictwo jego rozumieniu. Jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 stycznia 2002 r. (sygn. akt IV CKN 629/00; LEX nr 54332) ocena czy w danym przypadku zachodzi siła wyższa, powinna być dokonywana "z zewnątrz", przy uwzględnieniu wszakże indywidualnej sytuacji ocenianego, co ma kapitalne znaczenie, gdy ocena dokonuje się w realiach postępowania administracyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej.

Tym samym podnoszone przez spółkę okoliczności w postaci wysokiej nieprzewidywalności występowania złóż oraz niedokładności historyczne wykonanych analiz archiwalnych na gruncie niepodważonego przez skarżącą spółkę stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ, trafnie zostały uznane, jako nienadające się do ich zakwalifikowania, jako okoliczności egzoneracyjne z art. 37 ust. 2 pkt 2 Pgg. Gdy zaś chodzi o argument związany z obciążeniem fiskalnym, to słusznie podnosi organ, że podatek od wydobycia miedzi i srebra został wprowadzony zanim spółka uzyskała koncesję K., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji koncesyjnej strona miała możliwość modyfikacji swego wniosku w kontekście wprowadzonych podatków. Już tylko z tego względu nie można uznać, że wprowadzenie ww. podatku było okolicznością naglą, nieznaną stronie, uniemożliwiającą prowadzenie działalności objętej koncesją.

Podsumowując, Minister Środowiska zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania na podstawie art. 37 ust. 3 Pgg.

Wobec powyższego konieczne jest powrócenie do kwestii zasadności cofnięcia koncesji bez odszkodowania na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 1 Pgg. Jak już powiedziano, zaskarżona decyzja wydana została w warunkach uznania administracyjnego. Granice uznania administracyjnego odnajdujemy w zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Istotny dla działalności uznaniowej organów administracji jest w szczególności art. 7 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Merytoryczne źródło decyzji uznaniowych musi być efektem wyważenia tych dwóch interesów. Tym samym przyjmuje się, że działanie w ramach uznania administracyjnego pozostawia organom administracyjnym możliwość wyboru jedynie miedzy skutkami prawnymi znajdującymi uzasadnienie we względach celowości gospodarczej, zasadach współżycia i interesu społecznego, polityce państwa - czyli zasadach wypełniających dyspozycje art. 7 k.p.a. (wyrok NSA z 10 października 1983 r., sygn. akt I SA 523/84). Według Sądu, w zaskarżonej decyzji uwzględniono oba powyższe interesy. Organ określił konkretny interes publiczny przemawiający za takim, a nie innym rozstrzygnięciem i uzasadnił, że interes ten jest na tyle doniosły, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych skarżącej spółki. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Sąd ocenił, jako wyczerpujące i zindywidualizowane, odzwierciedlony w nim został (całościowo) proces decyzyjny. Kilkuletnie nierealizowanie robót wynikających z koncesji K. i czynienie tego bez usprawiedliwionego powodu nie może być ocenione inaczej, niż - jak słusznie wskazuje organ - brak po stronie spółki rękojmi prawidłowej realizacji tej koncesji. Nie ulega wątpliwości, że w interesie publicznym leży prowadzenie prac poszukiwawczych na obszarach objętych ostatecznymi koncesjami, w celu ochrony złóż kopalin, racjonalnego zagospodarowania a w efekcie ich kompleksowego wykorzystania (v. art. 29 ust. 1 Pgg). Należy zauważyć, że strona, pomimo wezwania zawartego w postanowieniu z [...] maja 2015 r. nie skorzystała z możliwości usunięcia naruszeń już w toku niniejszego postępowania. Nie znajduje też uzasadnienia zarzut skargi, że organ powinien rozpoznać najpierw wniosek strony o zmianę przedmiotowej koncesji. Należy zauważyć, że wniosek ten został złożony blisko 1,5 roku po wszczęciu niniejszego postępowania w sprawie cofnięcia koncesji, a ponadto - jak podaje organ (v. str. 7 decyzji) - a strona tego nie kwestionuje, siatka wierceń ujęta w tym wniosku nie obejmuje elementów stanu faktycznego sprawy niniejszej - mianowicie zmniejszony został obszar koncesji, dodano nowe lokalizacje wierceń oraz wniesiono o wydłużenie terminu obowiązywania koncesji (v. odpowiedź na skargę). W tej sytuacji niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 154 § 1 kpa i art. 34 ust. 1 Pgg w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 Pgg poprzez podjęcie rozstrzygnięcia o cofnięciu koncesji przed zakończeniem postępowania w sprawie jej zmiany.

Mając na uwadze powyższe, wniosek dowodowy strony w postaci nowej siatki wierceń został prawidłowo oceniony przez organ, jako nieprzydatny dla potrzeb rozpoznania sprawy, stąd trafnie Minister Środowiska uczynił nie uwzględniając tego żądania spółki.

Według Sądu, przedmiotowa sprawa została rozpatrzona wnikliwie i wszechstronnie, uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, na których organ się oparł, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Minister Środowiska podjął też odpowiednie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. W rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło więc naruszenie art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 K.p.a.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm.).