Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 8/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 91, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 16, art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 6, § 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 151, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 czerwca 2014 r. nr XLI/256/14 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 6 w zakresie sformułowania "pod warunkiem zapewnienia ochrony od uciążliwości funkcji podstawowej" - § 8 ust.1 pkt 1 lit. d - § 10 ust. 1 - § 11 pkt 1 lit. f w zakresie sformułowań "na warunkach i w uzgodnieniu z zarządcą drogi" - § 11 pkt 1 lit g - § 12 ust. 1 w zakresie sformułowania "w uzgodnieniu z zarządcą sieci" - § 12 ust. 2 w zakresie sformułowania "na warunkach zarządcy sieci" - § 12 ust. 3 w zakresie sformułowania "po uzgodnieniu i na warunkach określonych przez zarządcę" - § 13 ust. 4 - § 13 ust. 5 pkt 3 w zakresie sformułowania "po uzgodnieniu i na warunkach określonych przez operatora gazociągu" - § 16 ust. 1 pkt 2 - § 16 ust. 1 pkt 3 w zakresie sformułowania "po uzgodnieniu z właściwym operatorem sieci" - § 16 ust. 6 pkt 3 - § 16 ust. 6 pkt 4 w zakresie sformułowania "pod warunkiem zapewnienia dojazdu"; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. stwierdza, iż zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt. I nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w dniu [...] czerwca 2014 r. podjęła uchwałę nr XLI/256/14 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi złożonej przez Wojewodę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Organ nadzoru zarzucił skarżonej uchwale istotne naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – określanej dalej jako u.p.z.p.), wnosząc w związku z tym o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej następujące zapisy:

- § 6 zgodnie, z którym na obszarze objętym planem wyznacza się następujące tereny o różnym przeznaczeniu tereny zabudowy produkcyjnej, oznaczone na rysunku symbolem - ,,P" obejmuje istniejącą i projektowaną zabudowę o funkcji przemysłowej związanej z lokalizacją obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, centrów logistycznych, baz ekspedycyjnych i transportowych, ewentualna uciążliwość funkcji produkcyjnej musi ograniczać się do granic jednostki terenu planu, jako uzupełnienie funkcji podstawowej na terenie dopuszcza się lokalizację: usług – na max. 40% terenu w tym urządzeń obsługi komunikacji dla potrzeb własnych, urządzeń i obiektów rekreacyjno-sportowych, zieleni urządzonej, dróg wewnętrznych, urządzeń infrastruktury technicznej wg potrzeb, dopuszcza się realizację lokali socjalnych i mieszkalnych o charakterze służbowym pod warunkiem zapewnienia ochrony od uciążliwości funkcji podstawowej ;

( Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego przepisu w zakresie sformułowania "...pod warunkiem zapewnienia ochrony od uciążliwości funkcji podstawowej" ) ;

- § 8 ust. 1 pkt 1 lit. d w myśl, którego ze względu na ochronę środowiska przyrodniczego i zdrowia ludzi w zakresie gromadzenia i usuwania odpadów podmiot wytwarzający odpady komunalne winien je wstępnie segregować i składować w odpowiednich do rodzaju odpadów pojemnikach: na odpady wymieszane przeznaczone na składowisko, na surowce wtórne, na odpady organiczne do kompostowania, na wydzielone odpady niebezpieczne, które należy utylizować lub wywozić w uzgodnieniu z właściwą służbą ochrony środowiska ;

- § 10 ust.1 zgodnie, z którym na obszarze objętym planem przestrzenie publiczne stanowią tereny widoczne z dróg publicznych ;

- § 11 pkt 1 lit. f w myśl, którego wyznacza się tereny zabudowy produkcyjnej oznaczone na rysunku symbolami ,,P1", ,,P2" dla których ustala się następujące warunki: obsługa komunikacyjna dla ,,P1" od strony północnej na warunkach i w uzgodnieniu z zarządcą drogi lub od strony wschodniej, dla ,,P2" od strony północnej na warunkach i w uzgodnieniu z zarządcą drogi albo od strony zachodniej poprzez zjazdy z dojazdowej drogi zbiorczej;

( Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego przepisu w zakresie sformułowań "...na warunkach i w uzgodnieniu z zarządcą drogi..." );

- § 11 pkt 1 lit. g zgodnie, z którym wyznacza się tereny zabudowy produkcyjnej oznaczone na rysunku symbolami ,,P1", ,,P2" dla których ustala się następujące warunki realizacja obsługi parkingowej na terenie posiadanej działki;

- § 12 ust. 1 który stanowi, iż prace ziemne oraz postępowanie w trakcie kolizji z urządzeniami melioracji szczegółowych i ewentualną ich przebudowę należy przeprowadzić zgodnie z przepisami odrębnymi w uzgodnieniu z zarządcą sieci;

( Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego przepisu w zakresie sformułowania "... w uzgodnieniu z zarządcą sieci" )

- § 12 ust. 2 zgodnie, z którym w przypadku kolizji planowanych obiektów z siecią drenarską sieć należy przebudować na warunkach zarządcy sieci ;

( Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego przepisu w zakresie sformułowania "..na warunkach zarządcy sieci" ) ;

- § 12 ust. 3 w myśl, którego istniejące rowy należy zachować, dopuszcza się ich modernizację i przebudowę po uzgodnieniu i na warunkach określonych przez zarządcę ;

( Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego przepisu w zakresie sformułowania "...po uzgodnieniu i na warunkach określonych przez zarządcę" );

- § 13 ust. 4 zgodnie, z którym ustala się obowiązek uzgodnienia z operatorem sieci gazowej lokalizacji obiektów wzdłuż strefy ochronnej, przed wydaniem pozwolenia na budowę ;

- § 13 ust. 5 pkt 3 zgodnie, z którym dopuszcza się lokalizację sieci podziemnego uzbrojenia technicznego po uzgodnieniu i na warunkach określonych przez operatora ;

( Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności w zakresie sformułowania "...po uzgodnieniu i na warunkach określonych przez operatora gazociągu" ) ;

- § 16 ust. 1 pkt 2 w myśl, którego ustala się następujące ogólne zasady uzbrojenia terenów: – wszelkie inwestycje i zmiany w zakresie zaopatrzenia w ciepło, wodę, gaz, energię elektryczną, odprowadzania ścieków wymagają uzyskania warunków technicznych od właściwych dysponentów sieci ;

- § 16 ust. 1 pkt 3 w myśl, którego ustala się następujące ogólne zasady uzbrojenia terenów – przy projektowaniu nowych inwestycji unikać kolizji z istniejącymi elementami infrastruktury technicznej; w przypadku kolizji projektowanego zagospodarowania należy istniejącą sieć przenieść zgodnie z warunkami określonymi w przepisach szczególnych po uzgodnieniu z właściwym operatorem sieci ;

( Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego przepisu w zakresie sformułowania "...po uzgodnieniu z właściwym operatorem sieci" );

- § 16 ust. 6 pkt 3, który stanowi, iż w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną rozwiązania techniczne sposobu zasilania obiektów określone zostaną w warunkach przyłączenia do sieci elektroenergetycznej właściwego operatora

- § 16 ust. 6 pkt 4, który dopuszcza budowę stacji transformatorowych na terenie własnym inwestora stosownie do potrzeb pod warunkiem zapewnienia dojazdu.

Dodatkowo Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej załącznik nr 1 do uchwały (załącznik graficzny – mapa).

W ocenie organu nadzoru w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje koniecznością wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego we wskazanym w sentencji skargi zakresie.

Wojewoda podkreślił, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie (akt prawa miejscowego) i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Skarżący zauważył, iż uchwała w sprawie planu miejscowego winna być sformułowana w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny, a w swojej treści winna wyraźnie precyzować wszelkie kwestie, które normuje. Naruszenie między innymi powyższych reguł dało organowi nadzoru podstawę do zaskarżenia uchwały w części tekstowej.

Zaskarżenie uchwały w części dotyczącej załącznika nr 1 do uchwały Wojewoda uzasadnił naruszeniem przez organ treści art. 16 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W przedmiotowej sprawie załącznik nr 1 do kwestionowanej uchwały stanowi rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w skali 1:500. Organ nadzoru wskazał, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Wojewoda zaznaczył, iż szczególnie uzasadnione przypadki, w których dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, definiuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 - określanego dalej jako r.w.z.p.). Zgodnie z § 6 ust. 2 tego rozporządzenia stosowanie map w skali 1:500 dopuszcza się w przypadku sporządzenia projektu rysunku planu miejscowego obejmującego obszar intensywnej zabudowy, a także dla obszarów przestrzeni publicznej. W ocenie Wojewody zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy (w granicach wskazanych na załączniku nr 1 do planu) nie obejmuje obszaru intensywnej zabudowy ani obszarów przestrzeni publicznej, a tym samym jego sporządzenie na mapie w skali 1:500 nie znajduje uzasadnienia.

Skarżący dodatkowo zarzucił organowi, iż naniesione na załącznik nr 1 i nr 2 do skarżonej uchwały wyrysy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są bardzo nieczytelne, nie ma możliwości ustalenia na nich granic obszaru objętego planem miejscowym, ani możliwości stwierdzenia, że plan nie narusza ustaleń studium, co stanowi naruszenie treści § 7 pkt 1 r.w.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ uwzględnił zarzuty skargi dotyczące zapisów skarżonej uchwały w zakresie: § 6, § 8 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 10 ust. 1, § 11 pkt 1 lit. f i g, § 12 ust. 1,2, 3, § 13 ust. 4, § 13 ust. 5 pkt 3, § 16 ust. 1 pkt 2 i 3, § 16 ust. 6 pkt 3 i 4, uznając je za niedopuszczalne.

Za nieuzasadnione uznał jednak organ zarzut strony skarżącej dotyczący załącznika nr 1 do uchwały, wnosząc o jego oddalenie. Organ wyjaśnił, iż w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie bez przyczyny dla terenu przy ul. [...] zasób geodezyjny prowadzony jest w skali 1:500, z uwagi na położenie terenu w centrum miasta, które obejmuje obszar intensywnej zabudowy. Organ wskazał, iż pozyskane materiały geodezyjne w skali 1:500 nie zostały przeskalowane do skali 1:1000 z uwagi na ilość informacji zawartej na podkładzie geodezyjnym. Przeskalowanie do formatu dwukrotnie mniejszego niewątpliwie spowodowałoby trudności z odczytem informacji zawartych na mapie i przyczyniłoby się do jej nieczytelności, szczególnie w zakresie sieci infrastruktury, która jest położona w drogach. W ocenie organu sporządzenie załącznika nr 1 w skali 1:500 znajduje uzasadnienie z uwagi na obszar intensywnej zabudowy. Dla terenu objętego planem, określonego w załączniku nr 1 w § 11 pkt 1 lit. i ustalono "powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki: dla "P1" do 90%", a więc jako bardzo intensywną zabudowę. Teren położony w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego planem, jest zabudowany zakładem produkcyjnym niemal w 100%.

Stąd niezastosowanie skali mapy 1:1000 (mniej dokładnej) nie może być – zdaniem organu- przyczyną stwierdzenia nieważności załącznika mapowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą swym zakresem między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – określana dalej jako p.p.s.a.), do których kwalifikuje się zaskarżona uchwała Rady Miejskiej nr XLI/ 256/14 z dnia [...] czerwca 2014r. w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy.

Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. - określanej dalej jako u.s.g.). Stosownie do treści przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął, jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi ( por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Lex, nr 186663 ). Ponadto zgodnie z art. 102 a u.s.g. w sprawach, o których mowa w rozdziale 10, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Co oznacza, iż Wojewoda nie był obowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały ( por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06 - na tle identycznej regulacji zawartej w art. 90 a ustawy o samorządzie powiatowym ).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Stąd też jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu ( por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 312 , wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., II OSK 2025/11 , M. Jagielska , Jacek Jagielski /w/ R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, C.H.BECK 2013, s. 554 ). Przy czym rozważając kwestię zakresu stwierdzenia nieważności planu w przypadku ujawnienia wad, należało uwzględnić rozmiar i rangę naruszeń (procedury i zasad), jak również to czy pozostawienie w mocy pozostałych zapisów planu nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r. , II OSK 1287/11).

Organ nadzoru zaskarżył powyższą uchwałę jedynie w zakresie skonkretyzowanych przepisów planu, tym samym – mając na uwadze powyższe rozważania – wyznaczył w ten sposób zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 u.p.z.p.). Jednakże przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów.

Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W niniejszej sprawie zarzuty Wojewody w odniesieniu do zakwestionowanych przepisów uchwały sprowadzają się do naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad sporządzenia planu.

Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej ( por. J. Dziedzic –Bukowska , U.p.z.p. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 249 , wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. , II OSK 1778/08 )

Trafnie Wojewoda zakwestionował § 6 uchwały w zakresie w jakim dopuszcza realizację lokali socjalnych i mieszkalnych "pod warunkiem zapewniania ochrony od uciążliwości funkcji podstawowej". Uchwałodawca nie określił bowiem jak spełnić powyższy warunek ani też kto miałby decydować o tym czy warunek ten został spełniony. Nie spełnia więc w tym zakresie uchwała wymogu, aby zawierała sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie zbyt szerokiego luzu interpretacyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1995 r., SA/Gd 2949/94). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania ( por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 3083/13 ). Poza tym jak słusznie podniesiono w skardze , niemożliwym jest zapewnienie lokalom socjalnym i mieszkalnym ochrony od uciążliwości podstawowej w przypadku ich lokalizacji na terenie, dla którego przewidziana jest funkcja zabudowy produkcyjnej oraz dopuszczono usługi, przy jednoczesnym zastrzeżeniu w tym samym paragrafie, iż uciążliwość funkcji produkcyjnej musi się ograniczać do granic jednostki terenu.

Podobne zarzuty można skierować również w odniesieniu do § 16 ust. 6 pkt 4 uchwały w zakresie w jakim uzależnia się budowę stacji transformatorowej na terenie własnym stosownie od potrzeb pod warunkiem zapewnienia dojazdu. Uchwałodawca bowiem również w tym zakresie nie określił jak spełnić powyższy warunek ( jakie parametry powinien spełniać ten dojazd ). Stąd też także i ten przepis ma charakter niejednoznaczny i pozostawiający zbyt duży margines luzu decyzyjnego. Przy czym Sąd uznał, iż nie ma potrzeby eliminacji całości przepisu, a jedynie wspomnianego warunkowego sformułowania.

Niewątpliwym przekroczeniem delegacji ustawowej było także nałożenie przez Radę Miejską w § 8 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały obowiązku prowadzenia segregacji odpadów. Regulacja ta bowiem wykracza poza dopuszczalny zakres ustaleń planu określony w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 9 r.w.z.p. , a także wkracza w materię ustawową, a mianowicie określoną w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm. - określanej dalej jako u.u.c.p.g. ). W § 4 pkt 9 r.w.z.p. określono precyzyjnie zakres planu miejscowego w kontekście systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W żadnym wypadku w zapisach tego rozporządzenia nie można doszukać się regulacji wskazujących na możliwość zgodnego z prawem poczynienia przez gminnego prawodawcę zapisów formułujących obowiązek prowadzenia segregacji odpadów. Powołać należy się w tej mierze na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym kwestionuje się możliwość umieszczenia uregulowań odnoszących się do gromadzenia i usuwania odpadów wśród regulacji uchwalanych w ramach władztwa planistycznego gminy, które z samej istoty odnosi się wyłącznie do sposobu zagospodarowania nieruchomości, a nie zachowania osób fizycznych lub prawnych w związku z ich obowiązkiem, jako właścicieli, utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2013 r., II SA/Wr 264/13). Wskazać dalej należy, że zagadnienia związane z selektywną zbiórką odpadów zostały uregulowane u.u.p.c.g, w tym w jej art. 3 ust. 2 pkt 5, na mocy którego gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych. Stosownie zaś do art. 6 ust. 4 oraz art. 6k ust. 3 u.u.p.c.g. rada gminy ustalając stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości stosuje stawki niższe, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W orzecznictwie wydanym w sprawach, w których przedmiot kontroli stanowiły regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gmin podnosi się, że przepis art. 3 ust. 2 pkt 5 u.u.c.p.g. należy odczytywać jako obowiązek gmin zapewnienia warunków selektywnego zbierania odpadów, a nie obowiązek nałożony na właścicieli. Z przepisu art. 6 ust. 4 oraz art. 6k ust. 3 u.u.p.c.g wykładanych a contrario wynika bowiem, że ustawodawca wprost przewiduje, że można zbierać odpady w sposób nieselektywny, tyle tylko, że wiąże się to z koniecznością wnoszenia wyższej opłaty (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013 r., II SA/Po 916/13).

Zakwestionowany § 10 ust. 1 uchwały definiujący pojęcie przestrzeni publicznej jako tereny widoczne z dróg publicznych, sprzeczny jest natomiast z art. 2 pkt 6 u.p.z.p., który stanowi, iż przez obszar przestrzeni publicznej należy rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto teren objęty planem nie przewiduje dróg publicznych. Zresztą przyjęta w tym planie definicja powodowałaby objęcie obszarem przestrzeni publicznej całości terenu, którego dotyczy plan, w sytuacji , gdy przeznaczenie tego terenu stoi w sprzeczności z powyższą definicją legalna zawartą w u.p.z.p.

Słusznie również zakwestionował Wojewoda § 11 pkt 1 lit. f , § 12 ust. 1 , § 12 ust. 2 , § 12 ust. 3 ,§ 13 ust. 4, § 13 ust. 5 pkt 3, § 16 ust. 1 pkt 2, § 16 ust. 1 pkt 3, § 16 ust. 6 pkt 3 uchwały w zakresie w jakim uzależniają obsługę komunikacyjną, ustalają szczególne warunki zagospodarowania przestrzennego oraz zasady rozbudowy, modernizacji i budowy systemów komunikacji, a także infrastruktury technicznej od spełnienia warunków lub dokonania uzgodnień z podmiotami będącymi zarządcą drogi, zarządcą sieci, operatorem sieci, operatorem gazociągu , właściwym operatorem, dysponentem sieci.

Brak jest bowiem podstawy prawnej dla sytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji, która uzależnia możliwość dokonania określonych czynności od wypełnienia przez adresatów planu miejscowego warunków właściciela sieci lub zarządcy drogi. Przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazuje radzie przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast, zgodnie z konkretyzującym zakres przedmiotowy tejże kompetencji § 4 pkt 9 r.w.z.p. zasady powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Z przytoczonych powyżej przepisów nie wynika więc norma prawna, która pozwalałaby Radzie Miejskiej na zamieszczenie w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego de facto nakazu uwzględnienia warunków ustalonych przez określone podmioty. Wskazane przepisy rangi ustawowej przewidują natomiast przyjęcie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w pojęciu tym nie mieści się kwestia tego, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z właścicielami odpowiednich sieci. Nie ulega wątpliwości, że zapisy wskazujące na konieczność spełnienia warunków ustalonych przez właściciela sieci - wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego - są nieprawidłowe, zaś ich regulowanie w akcie prawa powszechnie obowiązującego (akcie prawa miejscowego) nie jest dopuszczalne.

Zgodzić się również należy ze stanowiskiem, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie jest przekaźnikiem informacji, ale wyrazem władczych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też winna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące sytuację obywateli na danym terenie. Zaskarżone przepisy uchwały kryterium tego nie spełniają. Co więcej, uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od warunków wskazanych przez wymienione w uchwale podmioty wprowadzać może ryzyko odstąpienia od postulowanych w miejscowym planie zasad kształtowania przestrzeni publicznych, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej oraz ustaleń dla poszczególnych terenów objętych planem. Stosowanie zaskarżonych przepisów uchwały mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu miejscowego mogą okazać się niemożliwe do realizacji z powodu bliżej niesprecyzowanych działań podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. Innymi słowy, w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest dopuszczalne przekazywanie uprawnień do decydowania o ostatecznym kształcie realizacji określonych postanowień miejscowego planu adresatom norm prawnych zawartych w uchwale, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie ( por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 15 kwietnia 2014 r., II SA/Wr 894/13, z dnia 13 maja 2014 r., II SA/Wr 164/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014r., IV SA/Wa 629/14 ).

Natomiast § 11 pkt 1 lit. g uchwały określający warunek polegający na realizacji obsługi parkingowej na terenie posiadanej działki narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.pz.p., stanowiący, iż jednym z obowiązkowych elementów planu zagospodarowania jest wskazanie minimalnej liczby miejsc do parkowania i sposób jego realizacji. Stąd też nie można w planie zawrzeć jedynie ogólnego sformułowania o realizacji obsługi parkingowej bez jej konkretyzacji w zakresie wskazanym w powołanym powyżej przepisie.

Mając na uwadze powyższe Sąd – na postawie art. 147§1 p.p.s.a . – orzekł jak w pkt I wyroku. Natomiast Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności załącznika nr 1 z uwagi na sporządzenie planu w skali 1:500. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Natomiast w myśl § 6 ust. 2 r.w.z.p. w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego obejmującego obszar intensywnej zabudowy, a także dla obszarów przestrzeni publicznej dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500.

W piśmiennictwie podkreśla się, iż "szczególnie uzasadniony wypadek" jest sformułowaniem nieostrym i uznaniowym, co nie oznacza, iż organ ma dowolność w tym zakresie. Jednocześnie wskazuje się, iż przytoczone w § 6 ust. 2 r.w.z.p. warunki nie wyczerpują zakresu odstępstw od zasady ustawowej, gdyż art. 16 ust. 2 nie przewiduje określenia okoliczności tych odstępstw w rozporządzeniu wykonawczym (por. Z. Niewiadomski /red/, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, C.H.Beck 2013, s. 169 ). Organ uchwałodawczy w odpowiedzi na skargę wskazywał, iż dla terenu objętego mapą stanowiącą załącznik nr 1, przewidziano powierzchnię zabudowy na poziomie 90% ( § 11 pkt 1 lit i uchwały ), a tym samym został spełniony wskaźnik intensywnej zabudowy. Ponadto organ wyjaśnił, iż w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie bez przyczyny dla terenu przy ul. [...] zasób geodezyjny prowadzony jest w skali 1:500, z uwagi na położenie terenu w centrum miasta, które obejmuje obszar intensywnej zabudowy. Organ wskazał, iż pozyskane materiały geodezyjne w skali 1:500 nie zostały przeskalowane do skali 1:1000 z uwagi na ilość informacji zawartej na podkładzie geodezyjnym.

Mając na uwadze powyższą argumentację nie sposób przyjąć, iż doszło do naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. uzasadniającego stwierdzenie nieważności planu w części graficznej – załącznika nr 1. Wprawdzie w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały działka objęta tym załącznikiem nie cechowała się intensywną zabudową, jednakże dokonując oceny legalności decyzji organu o zastosowaniu mapy o skali 1:500 nie sposób dodatkowo abstrahować od celu jaki przyświecał ustawodawcy statuując wymogi co do skali mapy w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Miał on bowiem na względzie, aby załącznik graficzny spełniał swoja podstawową rolę tj. pozwalał zidentyfikować nieruchomości objęte planem oraz nieruchomości graniczące z tymi nieruchomościami tak, aby możliwie było bezpośrednio na podstawie planu wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze powyższe nie ulega zatem wątpliwości, iż zastosowanie mapy w skali 1:500, a więc mapy dokładniejszej w stosunku do mapy stanowiącej standard tj. 1:1000 realizuje ten cel i to w sposób dalej idący. Stąd też uwzględniając dodatkowo, iż mapa stanowiąca załącznik nr 1 jest w skali przewidzianej w ogóle przez art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie sposób stwierdzić jej nieważności. W orzecznictwie wprawdzie stwierdzano nieważność planów, w których zastosowano inna skalę niż 1:1000, ale w sytuacji, gdy skala była mniej dokładna. Odmienne stanowisko byłoby przejawem nadmiernego formalizmu, oderwanego od celu powyższej regulacji. Ponadto zdaniem Sądu uprawnienie sądów administracyjnych do kontroli planów miejscowych musi być wykonywane rozważnie, aby nie pozbawić gminy jej uprawnień i wręcz uniemożliwić realizacji ustawą nakazanych obowiązków ( por. wyrok NSA z dnia 06 września 2012 r. , II OSK 1343/12 ) .

Nie sposób również uznać, iż zarzuty organu dotyczące wyrysu ze studium mogłyby uzasadniać stwierdzenie nieważności części graficznej planu.

Zgodnie z § 7 pkt 1 r.w.z.p. projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego.

Wprawdzie rzeczywiście wyrys ze studium zwłaszcza na załączniku nr 1 nie jest może zbyt czytelny i nie oznacza granic obszaru objętego planem, jednakże trzeba pamiętać, iż jest to związane ze skalą mapy w jakiej została sporządzona cześć graficzna studium (1:5000 i 1:10000 ) i przeniesieniem na mapy planu sporządzone odpowiednio w skali 1:500 ( zał. nr 1 ) i 1:1000 ( zał. nr 2 ). Ponadto należy zauważyć, iż wyrys ten ma charakter pomocniczy i dla stwierdzenia , czy plan nie narusza postanowień studium konieczne jest sięgniecie po mapy stanowiące załącznik do studium.

Zważyć należy, iż powyższe uwagi co do wyrysu nie uniemożliwiły jednak Sądowi dokonanie oceny, czy plan nie narusza postanowień uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2000r. nr XIV/72/2000 w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy" (zmiana studium podjęta uchwałą RM z dnia [...] czerwca 2013 r. nr XXXV/203/13 nie dotyczy nieruchomości objętych zmianą planu w niniejszej sprawie ). Obszar określony jako "P1", którego dotyczy mapa nr 1, oznaczony jest bowiem na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do studium jako objęty programem rozwoju działalności gospodarczej ( biały obszar we filetowej ramce – przylegający do ul. [...] i ul. [...]). Natomiast obszar określony jako "P2", objęty mapą nr 2 ( której zresztą nie zakwestionował organ nadzoru ), oznaczony jest na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do studium jako tereny wytwórczej działalności gospodarczej – rozwojowe, w tym stacje paliw ( obszar we filetowe pasy – przylegający do drogi nr [...], będącej przedłużeniem ul. [...]). A tym samym zaskarżona zmiana planu nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami studium, skoro przewidziano dla terenów objętych zmianą planu funkcję zabudowy produkcyjnej ( przemysłowej ). Przy czym należy zaznaczyć, iż wprawdzie Rada Miejska nie podjęła odrębnej uchwały stwierdzającej, iż zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza postanowień studium (ar. 20 ust. 1 u.p.z.p.) , zawarła bowiem to rozstrzygnięcie w samej uchwale o zmianie planu, jednakże warunek określony w powyższym przepisie zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak również wówczas, gdy uchwała o niesprzeczności planu miejscowego z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo co najwyżej stanowi to jedynie nieistotne naruszenie procedury planistycznej, które nie skutkuje nieważnością planu ( por. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2012 r., II OSK 996/12; z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1679/11; z 6 lipca 2011 r., II OSK 776/11; z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1875/10; z dnia 19 marca 2008 r., II OSK 1627/07; z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 698/06 )

Ponadto należy podkreślić, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że nawet całkowity brak takiego wyrysu ze studium na mapie nie upoważnia sądu do stwierdzenia z tego powodu nieważności planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2009 r., II SA/Kr 968/09, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2010 r. , II OSK 1920/09 ).

Mając na uwadze powyższe Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a – orzekł jak w pkt. II wyroku.

Jednocześnie – na podstawie art. 152 p.p.s.a. - Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt. I wyroku - tj. w części w jakiej stwierdzono jej nieważność - nie podlega wykonaniu ( pkt III wyroku ).