Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 590/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 1 pkt 6, art. 17, art. 20 , art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 2 , art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Lutowiska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 5 marca 2014 r., nr P-II.4131.2.35.2014 w przedmiocie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 590/14

UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 25 kwietnia 1996 r. nr XIV/76/96 Rada Gminy Lutowiska uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Chmiel 1" dla miejscowości Chmiel, gm. Lutowiska. Plan ten został zmieniony uchwałami z dnia 14 października 2005 r. nr XXXII/163/05 oraz 31 grudnia 2008 r. nr XIX/135/08.

W dniu 29 stycznia 2014 r. Rada Gminy Lutowiska podjęła uchwałę nr XXXIV/189/2014 w sprawie kolejnej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "Chmiel 1". Obszar zmiany planu obejmuje trzy tereny określone na rysunkach planu oznaczone symbolami "A", "B" i "C".

Po przekazaniu tej uchwały wraz z wyjaśnieniami Wojewodzie Podkarpackiemu, w dniu 25 lutego 2014 r. wszczęte zostało postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności, a następnie w dniu 5 marca 2014 r. Wojewoda Podkarpacki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr P-II.4131.2.35.2014 stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Lutowiska z dnia 29 stycznia 2014 r. nr XXXIV/189/2014.

W jego podstawie prawnej Wojewoda powołał art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) - dalej również w skrócie "upzp" i art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. . o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że ustalenia zawarte w § 3n pkt 1 lit. b uchwały dotyczące uzupełniającego przeznaczenia terenu pod urządzenia i sieci infrastruktury technicznej są sprzeczne z ustalonym przeznaczeniem terenu pod teren rolniczy i wykraczają poza zakres gruntów rolnych określonych definicją zawartą w art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dla terenów oznaczonych symbolami MN i UT nie ustalono wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek lub terenu, co stanowi naruszenie §4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury").

Jednocześnie Wojewoda wskazał, że w przekazanej dokumentacji brak wydruku z Biuletynu Informacji Publicznej obwieszczeń o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu do publicznego wglądu jego projektu, brak również projektu planu z etapu uzgodnień z właściwymi organami, co uniemożliwia ocenę prawidłowości przeprowadzenia procedury wymaganej art. 17 upzp.

Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez Gminę Lutowiska, która wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. art. 10 § 1 i art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym polegające na naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do uzupełnienia braków dokumentacji planistycznej oraz nieodniesienie się do wyjaśnień Gminy formułowanych na etapie postępowania nadzorczego;

II. art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie naruszenia zasad sporządzenia planu z uwagi na nieustalenie wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki;

III. art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez stwierdzenie, że ustalenia planu dla terenu rolniczego oznaczonego symbolem 6-R wykraczają poza zakres podany w definicji gruntów rolnych.

W uzasadnieniu skargi podano, że po wszczęciu postępowania nadzorczego Wójt Gminy Lutowiska przedstawił Wojewodzie wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyraził gotowość uzupełnienia braków w dokumentacji formalno-prawnej, mimo braku takiego wezwania ze strony organu nadzoru. Zaniechanie wezwania Gminy do uzupełnienia dokumentacji skutkowało zaś oceną niepełnej dokumentacji planistycznej, tym bardziej, że braki wyszczególnione w zaskarżonym rozstrzygnięciu mogły zostać bez przeszkód uzupełnione. Ogłoszenia opublikowane w BIP nadał znajdują się na stronie internetowej Gminy (w zakładce "archiwum"), zatem organ fakt zamieszczenia tych ogłoszeń mógł łatwo potwierdzić. Wskazując zaś § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury podano, że przepis ten nie przewiduje konieczności dostarczenia projektu planu z etapu uzgodnień i jego wyłożenia. Niemniej jednak projekt ten przekazany został Wojewodzie w celu uzgodnienia pismem z dnia 6 czerwca 2013 r., oraz Wydziałowi Infrastruktury Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego. Nad rozwiązaniami przyjętymi w planie odbyła się dyskusja publiczna, a zatem zainteresowane strony miały możliwość zapoznania się z projektem planu w wyznaczonym czasie, co z kolei czyni zadość wymogowi udziału społeczeństwa w przyjmowaniu dokumentu.

Skarżący podał, że obszary oznaczone symbolami MN i UT pośrednio mają określoną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki, poprzez określenie pozostałych parametrów i wskaźników zabudowy, w tym m.in. minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy, rozumianej zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy jako "wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej", linii zabudowy, minimalnej powierzchni czynnej biologicznie, wysokości zabudowy oraz maksymalnej ilości kondygnacji naziemnych. Zdaniem skarżącego na podstawie powyższych wskaźników wielkość powierzchni zabudowy może zostać obliczona przez podmiot wykonujący uchwałę.

Wskazano, że Wojewoda błędnie utożsamia pojęcie teren przeznaczonego na cele rolnicze, rozumianego jako teren wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczony symbolem cyfrowo – literowym, dla którego obowiązują ustalenia zgodne z tekstem planu, z definicją "gruntów rolnych", o których mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Oba terminy mają odrębne zastosowanie i nie można stosować ich zamiennie. Podczas sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dokonuje się bowiem przyporządkowanie gruntów rolnych (w stanie faktycznym) do katalogu przewidzianego w art. 2 ust. 1 ww. ustawy, i następnie właściwe ich oznaczenie jako tereny rolnicze, ale zgodnie z art. 14 upzp, w planie miejscowym ustala się przeznaczenie terenów oraz określa sposób ich zagospodarowania i zabudowy. Obowiązek określenia w planie przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu ich przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję mają one pełnić. Dopuszczalne jest przy tym ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji lub ustalenie takich zasad zagospodarowania terenu, aby nie wykluczały się one wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. Nie bez znaczenia jest fakt, że tereny rolne w objęte planem posiadają niskie klasy bonitacyjne i nie zaszła konieczność uzyskania zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze i nieleśne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazano dodatkowo, że w postępowaniu nadzorczym brak jest podstaw do zastosowania art. 64 § 2 K.p.a., gdyż przepis ten dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego na skutek podania wniesionego przez stronę, zaś postępowanie nadzorcze jest wszczynane z urzędu. Ponadto niemożliwe jest zastosowanie sankcji określonej w powyższym przepisie (pozostawienie bez rozpoznania), bowiem organ jest obowiązany prowadzić postępowanie nadzorcze pomimo braków dokumentacji przedłożonej przez organ gminy. Wojewoda wszczynając postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie przekazał skarżącemu informacje o brakach w dokumentacji, jednakże Gmina braków tych nie uzupełniła. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie odniesiono się do wyjaśnień skarżącego, jednakże wyjaśnienia te nie wniosły niczego istotnego do sprawy i nie wyeliminowały naruszeń prawa. Organ nadzoru wbrew twierdzeniom skarżącego wskazał konkretne przepisy prawa, który zostały naruszone uchwałą.

Zdaniem Wojewody obowiązek należytego udokumentowania przeprowadzenia wszystkich czynności dotyczących postępowania określonego art. 17 upzp ciąży na organie sporządzającym plan miejscowy. Uczestnictwo Wojewody w opiniowaniu projektu planu w zakresie ewentualnej kolizji jego ustaleń z zadaniami rządowymi pozostaje bez związku z kompletnością dokumentacji planistycznej, z którą mają prawo zapoznać się wszyscy zainteresowani. Ponadto z art. 20 ust. 2 upzp wynika, że dokumentacja prac planistycznych winna być przedłożona wojewodzie wraz z uchwałą, zatem nie ma żadnych podstaw do wystosowania w tej sprawie wezwania do gminy.

Zdaniem Wojewody w przypadku gdy ustalenia dotyczące wielkości zabudowy dopuszczają więcej niż jedną kondygnację, wówczas ustalenie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy nie będzie tożsame z ustaleniem powierzchni zabudowy, a co za tym idzie pozostaje zupełna dowolność w zakresie tego wskaźnika. W uchwalonym planie dopuszcza się maksymalną wysokość zabudowy do 12m oraz maksymalny wskaźnik intensywności 0,5, co oznacza, że suma powierzchni wszystkich kondygnacji wszystkich budynków na terenie nie może być większa niż połowa wielkości tego terenu. A zatem w oparciu o tak przyjęty sposób wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy można zrealizować np. jednokondygnacyjny budynek na połowie działki budowlanej lub wielokondygnacyjny obiekt na kilkakrotnie mniejszej powierzchni działki. Ustalenie dotyczące powierzchni zabudowy reguluje właśnie powyższą kwestię, tj. jak rozległy obszar zostanie zabudowany. Pozwala również na uzyskanie informacji o przewidywanej formie budynku oraz jego gabarytach, i jest zbyt istotnym parametrem dotyczącym zagospodarowania terenu. Domniemanie jego wielkości na podstawie innych ustaleń jest nieprecyzyjne i powoduje, że ostateczny wynik tego ustalenia będzie znany dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

Wskazano, że przeznaczenie na teren rolniczy wyklucza nierolnicze sposoby jego zagospodarowania, takie jak realizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej innych niż rozumiane jako grunty rolne (tj. zaopatrzenie w wodę czy kanalizację dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi) i wiąże się z planowaniem określonego sposobu ich zagospodarowania. Z przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika jakie sposoby użytkowania terenów rozumiane są jako grunty rolne. Pominięcie wspólnego rozumienia tego czym jest grunt rolny z przeznaczeniem terenu pod funkcje rolnicze oznaczałoby, że za użytkowanie rolnicze można uznać każde przeznaczenie terenu bez wykazania jakiegokolwiek jego związku z rolnictwem czy gruntami rolnymi. Dopuszczenie możliwości realizacji infrastruktury technicznej bez ograniczeń wykluczałoby swobodne użytkowanie terenu zgodnie z przeznaczeniem rolniczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, której jedynym kryterium jest zgodność z prawem.

Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., obejmuje również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a jej zakres wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, a zatem skarga podlega oddaleniu.

Zasadniczą podstawą jego wydania było naruszenie przez Gminę Lutowiska zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – tj. naruszenie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("upzp") w zw. z § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, związane z brakiem ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy , a także ustalenie, że zapisy § 8 pkt 5 i pkt 7 uchwały nr XXXIV/189/2014 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chmiel 1" są sprzeczne z ustalonym przeznaczeniem terenu jako rolny, oznaczony 6-R i wykraczają poza zakres gruntów rolnych określony w definicji gruntów rolnych, zawartej w art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych podstaw wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, wskazać należy, że zgodnie z treścią § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Jednocześnie w myśl art. 15 ust. 1 pkt 6 upzp, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Uznać zatem należy, że regulacje z obu tych przepisów uzupełniają się, a obowiązek zamieszczenia w planie miejscowym wymienionych w nich wskaźników wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że wielkość powierzchni zabudowy jest istotnym parametrem dotyczącym zagospodarowania terenu, jednym z podstawowych współczynników, których ustalenie stanowi faktyczną realizację władztwa planistycznego gminy i przesądza o intensyfikacji zabudowy na danym obszarze. Winien być zatem ustalony wprost i w sposób czytelny, aby na obszarze obowiązywania planu możliwe było sprawdzenie czy zamierzona inwestycja może faktycznie zostać na danym terenie zrealizowana. Słusznie wskazał organ nadzoru, że sposób wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy zaprezentowany przez Gminę Lutowiska, pozostawia dowolność w zakresie realizacji bryły obiektu i powoduje, że wskaźnik ten będzie znany dopiero na etapie sporządzenia projektu budowlanego, w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Brak ustalenia w planie miejscowym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy stanowi więc istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co słusznie wykazał Wojewoda, a w konsekwencji wyeliminował dotkniętą tym naruszeniem uchwałę z obiegu prawnego.

Sąd nie podziela natomiast poglądu organu nadzoru, że uznanie terenu za teren rolny wyklucza co do zasady możliwość realizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Z przepisu tego nie wynika całkowity zakaz realizacji zabudowy gruntów rolnych, gdyby tak było ustawodawca w ogóle nie dopuszczałby możliwości przekształcania gruntów rolnych na cele nierolnicze (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 października 2010 r. II SA/Lu 266/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z § 3n pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chmiel 1", w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 29 stycznia 2014 r., podstawowe przeznaczenie terenu 6-R określono jako rolnictwo (lit. a), a uzupełniające jako urządzenia i sieci infrastruktury technicznej (lit. b). W pkt 3 tego przepisu wprowadzono zakaz zabudowy tego terenu, za wyjątkiem dopuszczenia lokalizacji i realizacji nowych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej oraz dopuszczono możliwość realizacji nieutwardzonych dojazdów do pół i lasów.

Powołany w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ust. 1 wprowadza definicję gruntów rolnych. W myśl tego przepisu gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty:

1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne;

2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa;

3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu;

4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych;

5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi;

6) rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych;

7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi;

8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa;

9) torfowisk i oczek wodnych;

10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Zestawiając treść tej definicji, a zwłaszcza zapisy sformułowane w pkt 3, 4, 7 i 10 ww. przepisu z zakwestionowanymi uregulowaniami § 3n pkt 1 lit. b uchwały, nie można zgodzić się z poglądem Wojewody, iż naruszają one art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pogląd ten nie został zresztą uzasadniony w zaskarżonym rozstrzygnięciu, a dopiero w odpowiedzi na skargę.

Podkreślenia wymaga, że przy ustalaniu przeznaczenia konkretnych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy uwzględnić ich specyfikę i sposób zagospodarowania. W wyroku z dnia 22.10.2008 r., II OSK 567/08, LEX Nr 511478, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że do opisania przeznaczenia terenów o charakterze rolniczym w miejscowym planie nie muszą być literalnie przytaczane określenia zawarte w art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wprowadzenie na terenie 6-R zakazu zabudowy co do zasady, chroni go przed zainwestowaniem i w ocenie Sądu czyni zadość celom, dla jakich została wydana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie każda inwestycja polegająca na realizacji infrastruktury lub sieci stanowi o naruszeniu ustawy, bowiem istotny jest jej wpływ na teren rolniczy rozumiany jako ewentualny zakaz lub ograniczenie użytkowania jako terenu rolnego.

Ponadto ustalenie wskazanych powyżej funkcji nie uniemożliwia rolniczego wykorzystania, nie zmierza też do zmiany przeznaczenia terenu cele nierolnicze.

Sąd nie podziela również wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym poglądu, iż brak przekazania wraz z uchwałą pełnej dokumentacji planistycznej wymaganej art. 17 upzp uniemożliwił organowi nadzoru ocenę prawidłowości przeprowadzenia procedury, a tym samym stanowi o naruszeniu art. 28 w zw. z art. 17 upzp. Słuszne jest stanowisko Wojewody, o ile wskazuje, że obowiązkiem organu gminy było przekazanie pełnej dokumentacji planistycznej wraz z uchwałą.

Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 upzp dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się z wymienionych w tym przepisie w pkt 1-20 dokumentów. Obowiązek przekazania dokumentacji wojewodzie wynika natomiast z art. 20 ust. 2 upzp.

Nie przekazując pełnej dokumentacji prac planistycznych wraz z uchwałą Gmina Lutowska naruszyła więc niewątpliwie ww. przepis. Rzeczą Wojewody było jednak wezwanie o nadesłanie brakujących materiałów i zweryfikowanie prawidłowości zastosowanej procedury planistycznej. W tym zakresie Sąd nie podziela jednak zarzutów skargi co do naruszenia art. 10 § 1 i art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.

Postępowanie nadzorcze określone w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym prowadzone jest zawsze z urzędu, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem organ nadzoru jest zobowiązany do stwierdzenia jej nieważności (art. 91 ust. 1 ww. ustawy). Nie jest ono uzależnione w żadnym stopniu od wniosku innego organu bądź strony legitymującej się interesem prawnym, a jedyną "uznaniowością" przyznaną przepisami jest możliwość wskazania, że daną uchwałę wydano z naruszeniem prawa w przypadku stwierdzenia jego nieistotnego naruszenia (art. 91 ust. 4).

Zgodnie z art. 91 ust. 5 ww. ustawy, przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio w postępowaniu nadzorczym. Stosowanie przepisów odpowiednio oznacza stosowanie przepisów wprost albo z pewnymi modyfikacjami uwzględniającymi specyfikę danego postępowania, albo nawet niestosowanie określonych przepisów, jeśli przepisy określonej ustawy zawierają własne uregulowanie danej kwestii. W postępowaniu nadzorczym organ może korzystać z instytucji postępowania wyjaśniającego, występujących w postępowaniu jurysdykcyjnym, takich jak wyjaśnienia składane na wezwanie organu (art. 50, 52, 54 K.p.a.), czy nawet postępowanie dowodowe (art. 75 i nast. K.p.a.). Nie oznacza to jednak obowiązku po stronie organu nadzoru prowadzenia postępowania dowodowego, gdyż to organie gminy ciąży obowiązek należytego wykazania, że podczas uchwalania planu miejscowego dochowano procedury określonej ustawą.

Mając na uwadze powyższe, zarzut naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. uznać należało za niezasadny, bowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do postępowania wszczynanego na wniosek strony. Słusznie podniósł organ nadzoru, że rygor przewidziany we wskazanym przepisie nie może mieć zastosowania do postępowań nadzorczych z uwagi na ich bezwzględny charakter, co wyklucza wezwanie organu gminy do uzupełnienia nadesłanej dokumentacji w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Pismem z dnia 25 lutego 2014 r. Wojewoda poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności uchwały podjętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w dniu 28.02.2014 r. Wójt Gminy Lutowiska skierował pismo wyjaśniające.

Reasumując stwierdzić należy, że choć Sąd nie podzielił argumentacji Wojewody co do konsekwencji braku przekazania pełnej dokumentacji planistycznej , jak również w zakresie możliwości realizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej w terenie o przeznaczeniu rolnym, to jednak kwestie te nie mogły wpłynąć na wynik sprawy, jako że zasadniczą przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Lutowiska nr XXXIV/189/2014 z dnia 29 stycznia 2014 r. XXXIV/189/2014 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chmiel 1" było stwierdzenie przez Wojewodę Podkarpackiego naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, związane z brakiem ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, iż skarga nie może zostać uwzględniona, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 151 P.p.s.a.