Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3112/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 90 w zw. z art. 91
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 284 poz 1 art. 97
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE)  nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).
article: art. 185 § 1 i art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Marek Stojanowski Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1255/12 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1255/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. M., uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z [...] maja 2012 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z [...] kwietnia 2012 r. [...], którymi odmówiono M. M. przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

M. M., wnioskiem z 20 grudnia 2011 r., wystąpił do Marszałka Województwa Śląskiego o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej, a wobec braku formularza E-301/U1, potwierdzającego zatrudnienie za granicą, organ zwrócił się do właściwej instytucji w Irlandii, skąd wpłynął formularz, z którego wynikały okresy zatrudnienia i ubezpieczenia w Irlandii od 1 stycznia 2006 r. – 2 lutego 2006 r., 30 czerwca 2006 r. – 31 grudnia 2006 r., 1 października 2007 r. – 25 stycznia 2010 r., 22 listopada 2010 r. – 16 grudnia 2011 r. oraz okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych 16 lutego 2010 r. – 19 czerwca 2010 r. W postępowaniu ustalono też, że M. M. w Irlandii przebywał z żoną, do Polski przyjeżdżał sporadycznie, nie przekazywał środków finansowych na utrzymanie rodziny, nie podlegał obowiązkowi podatkowemu w Polsce. Marszałek Województwa odmówił przyznania prawa do zasiłku, decyzją z [...] kwietnia 2012 r., zaś Minister, utrzymując ją w mocy decyzją z [...] maja 2012 r. powołał przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – art. 8 ust. 2 i art. 71 ust. 1 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – art. 61 ust. 2 i art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Minister stwierdził: zgodnie z art. 61 ust. 1 rozporządzenia Nr 883/2004 bezrobotny ubiegający się o świadczenie z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia okresów ubezpieczenia w innych państwach Unii pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu zabezpieczenia w kraju, w którym ubiega się o zasiłek, a wyjątek od tej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 tego rozporządzenia, stanowiący, że bezrobotny w okresie ostatniego zatrudnienia zamieszkiwał w innym państwie niż państwo wykonywania pracy, nadal mieszka w tym państwie lub do niego powrócił, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa, jakby tam był aktualnie zatrudniony, może okresy ubezpieczenia zaliczyć. Koniecznym zatem warunkiem jest nie tylko oddanie się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale wykazanie faktu zamieszkiwania w czasie zatrudnienia w innym państwie. Minister powołał się na stanowisko ETS z orzeczenia C-128/83, dotyczącego wykładni art. 71 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 marca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we wspólnocie, który odpowiada art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004, a w którym to wyroku Trybunał stwierdził, że art. 71 nie ma zastosowania do osoby, która w trakcie wykonywania pracy mieszkała w państwie zatrudnienia. Kwestia wykładni art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004 została również omówiona przez Komisję Administracyjną ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego w decyzji U2 z dnia 12 czerwca 2009 r., zgodnie z którą przepis ten może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, utrzymujących bliskie związki z krajem pochodzenia, ale nie może to podlegać zbyt szerokiej interpretacji, a z art. 3 tej decyzji wynika, że do ustalenia miejsca zamieszkania należy się kierować warunkami wskazanymi w art. 11 rozporządzenia 987/2009. Stosownie do tego przepisu należy porównać czas trwania i ciągłość pobytu w obu państwach, dokonać analizy sytuacji osobistej – tj. charakteru i specyfiki pracy, sytuacji mieszkaniowej, miejsca płacenia podatków, a dopiero gdy te kryteria nie wystarczą należy brać pod uwagę cel wyjazdu, zamiar, miejsce zamieszkiwania. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala uznać M. M. za osobę, mającą miejsce zamieszkania w Polsce podczas pobytu w Irlandii.

W odwołaniu od decyzji Marszałka i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. M. podniósł, że w 2006 r. wyjechał do Irlandii, aby zarobić na mieszkanie w Polsce, zaś nigdy nie planował zostać w Irlandii, żonę poznał w Irlandii, ślub wzięli w Polsce, pieniądze przysyłali do Polski, aby zrealizować cel wyjazdu, mieszkanie zakupili w Polsce, kilka razy do roku przyjeżdżali do Polski, ale w paszporcie nie ma co do tego informacji, gdyż Polska leży w strefie Schengen, przywieźli zabytkowy samochód, który w Polsce remontują, po ustaniu ostatniego okresu zatrudnienia wrócił do Polski i zarejestrował się jako bezrobotny z przekonaniem, że centrum życiowe jest w Polsce.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził:

Analizując przepisy art. 67 ust. 3 i art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, a zwłaszcza tego ostatniego przepisu, Minister Pracy i Polityki Społecznej trafnie wywodzi, iż prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy polega na ustaleniu czy skarżący może być taktowany jako osoba mająca status zamieszkującej w Polsce podczas świadczenia pracy w Irlandii, jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak i jego ocena dokonana przez organ nie jest prawidłowa. Organy obu instancji nie ustaliły jaki był cel wyjazdu M. M. do Irlandii i czy zamierzenia te były przez niego realizowane do końca świadczenia pracy w Irlandii, czy też uległy z czasem zmianie. Określenie celu wyjazdu za granicę stanowi w tej sprawie istotny element, albowiem to według niego należy dokonywać oceny różnych dalszych działań skarżącego. Istotne jest tu ustalenie, czy zainteresowany wyjechał do Irlandii w celu zarobkowym, aby poprzez świadczenie tam pracy uzyskać środki do dalszej egzystencji w Polsce, czy też wyjazd ten miał za cel zamieszkanie w Irlandii. Czy podejmował jakieś kroki w celu np. uzyskania obywatelstwa innego kraju, jak traktowały skarżącego władze Irlandii w zakresie jego pobytu na terytorium tego kraju, jaki miał status, czy cel wyjazdu uległ zmianie podczas pobytu w Irlandii, czy też skarżący cały czas realizował pierwotny zamiar uzyskania za pomocą pracy świadczonej w Irlandii środki finansowe do lepszej, dalszej egzystencji w Polsce. Po ustaleniu celu wyjazdu należy dokładnie ustalić, jaką pracę tam wykonywał, czy jej charakter umożliwiał częste wyjazdy do Polski, czy łączyła się ona z zapewnieniem przez pracodawcę mieszkania i utrzymania, co robił z zarobionymi pieniędzmi, czy przeznaczał je na jakieś cele w Polsce, łączące się z dalszym jego pobytem w Polsce po zakończeniu pracy w Irlandii, czy też czynił jakieś inwestycje w Irlandii, mogące świadczyć o zamiarze zamieszkania tam na stałe, albo zamieszkania w innym kraju. Swoją tezę, iż centrum interesów życiowych M. M. była Irlandia, zaś przyjeżdżając do Polski skarżący zmienił miejsce zamieszkania, organ buduje nie na dogłębnej analizie wszystkich aspektów sprawy, traktowanych kompleksowo, ale na wybranych aspektach sprawy, traktowanych jako poszczególne hasła, bez wszechstronnego i dogłębnego wyjaśnienia istoty sprawy. Okoliczność kredytu i kupna mieszkania w Polsce organ traktuje jako nie wpływającą na określenie miejsca pobytu skarżącego, co jest błędem, gdyż inną wagę ma inwestowanie środków pieniężnych w instytucje finansowe, jak np. giełda, akcje, a inną inwestowanie w przyszły warsztat pracy, w miejsce jej wykonywania czy w miejsce pobytu. Zakup mieszkania w Polsce wskazuje, wbrew twierdzeniom organu, na ugruntowany zamiar skarżącego pobytu w Polsce i polepszenia sobie warunków tego pobytu i na to, że praca w Irlandii stanowiła jedynie środek do realizacji powyższego celu. Także czas pobytu (5 i pół roku) należy traktować łącznie z innymi okolicznościami, w tym kluczową celu wyjazdu do Irlandii. Kwestia opłacania podatków w Irlandii w żaden sposób nie może rzutować na ocenę zamieszkania, wobec zasady unikania podwójnego opodatkowania.

Reprezentowany przez radcę prawnego Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł skargę od tego wyroku, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), "ustawą p.p.s.a.", zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi Minister zarzucił:

– naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 90 w związku z art. 91 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem 883/2004, oraz art. 97 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r. ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem 987/2009, poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.Urz. (WE) L 149 z 5 lipca 1971 r. ze zm.; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem 1408/71;

– naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 61 ust. 2 oraz 65 ust. 2 i art. 65 ust. 5 rozporządzenia 883/2004, poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie polegające na rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy z pominięciem ww. przepisów;

– naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 11 rozporządzenia 987/2009, poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie polegające na rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy z pominięciem ww. przepisu;

– naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia ust. 3 decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które, w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz.Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 r.), zwanej dalej decyzją U2, poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie polegające na rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy z pominięciem ww. przepisu;

– naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., przez przyjęcie, że Minister Pracy i Polityki Społecznej nie dokonał w niniejszej sprawie wystarczających ustaleń faktycznych oraz dopuścił się błędów w ocenie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono: ustaleń Sąd dokonał opierając się na błędnej podstawie prawnej, bowiem na analizie art. 67 ust. 3 i art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia (EWG) nr 1408/71, które zostało uchylone przepisami rozporządzenia 883/2004 w zw. z rozporządzeniem 987/2009 (art. 90 i 91 rozp. 883/2004 i art. 97 rozp. 987/2009), nie stanowiły podstawy materialnoprawnej decyzji. Art. 71 ust. 1 pkt b (ii) został przywołany akapit przy cytowaniu orzeczenia ETS C-128/83, jako zawierający regulację taką jak obecnie obowiązujący art. 65 ust. 2 i 5 rozp. 883/2004. Oparcie przez Sad rozstrzygnięcia na takiej podstawie narusza obecnie obowiązujące przepisy przez ich niezastosowanie, a to one zawierają kryteria jakie należy brać pod uwagę przy ustalaniu miejsca zamieszkania. Nie można też zgodzić się z Sądem, że materiał dowodowy został nieprawidłowo zebrany, bowiem jest on wystarczający do załatwienia sprawy w świetle art. 61 ust. 2, art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, art. 11 rozporządzenia 987/2009, oraz art. 3 decyzji U2.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W sprawie nie zachodzi żaden z przypadków nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a.", zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a.

Zarzuty skargi należało uznać za usprawiedliwione.

Zasadnie podniesiono w skardze niezastosowanie art. 90 w zw. z art. 91 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, dalej "rozporządzenie Nr 883/2004", oraz art. 97 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, dalej "rozporządzenie Nr 987/2009".

Artykuł 90 rozporządzenia Nr 883/2004 stanowi o utracie mocy obowiązującej Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, zaś jego art. 91 określa termin wejścia w życie rozporządzenia i jego stosowania. Rozporządzenie to weszło w życie dwudziestego dnia po opublikowaniu, a zaczęło się stosować od dnia wejścia w życie rozporządzenia wykonawczego. Rozporządzeniem wykonawczym jest rozporządzenie Nr 987/2009, które weszło w życie 1 maja 2012 r. z mocy jego art. 97. W dacie zatem orzekania przez organy i Wojewódzki Sąd obowiązywały rozporządzenia Nr 883/2004 i 987/2009, które stanowią podstawę prawną decyzji. Niezastosowanie ww. przepisów przez Wojewódzki Sąd doprowadziło do tego, że Sąd nie dostrzegł tego faktu, tj. nieobowiązywania już Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. Miało to taki skutek, że Wojewódzki Sąd w wyroku poddał analizie art. 67 ust. 3 i art. 71 ust. 1 pkt b (ii) tego rozporządzenia, tj. z 1971 r. i uznał, że stan sprawy nie został wyjaśniony tak jak z tych przepisów miałoby wynikać. Dodatkową konsekwencją było niezastosowanie art. 61 ust. 2, art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004 i art. 11 rozporządzenia Nr 987/2009, zatem obowiązujących w dacie orzekania. Oceny rozstrzygnięcia organów świetle tych przepisów Sąd nie dokonał.

Stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawę, która była przedmiotem skargi do niego, rozpoznał badając przepisy nieobowiązujące i do nich dostosował swoje rozstrzygniecie i wytyczne. W ponownym zatem postępowaniu Wojewódzki Sąd dokona oceny w świetle przepisów obowiązujących rozporządzeń.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 p.p.s.a.