Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 991/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 58 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 2 , art. 40 ust. 1 , art. 35 ust. 1,3 , 5a ust. 1 , 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku- Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Pierzchnicy z dnia 6 maja 2019 r. nr VI/28/2019 w przedmiocie nadania statutu sołectwa I. odrzuca skargę w zakresie dotyczącym § 10 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 6 maja 2019 r. nr VI/28/2019 Rada Gminy Pierzchnica uchwaliła – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), dalej zwanej "u.s.g." – statut dla sołectwa Podlesie, stanowiący załącznik do tego aktu. Powyższa uchwała została podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw w gminie Pierzchnica na podstawie zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Pierzchnica nr 58/2019 z dnia 12 kwietnia 2019 r., wydanego w oparciu o art. 30 ust. 1 i 35 ust. 1 u.s.g. oraz w związku z uchwałą nr V/13/2019 Rady Miejskiej w Pierzchnicy z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Pierzchnica (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2019 r., poz. 1479).

Skargą z dnia 29 października 2019 r., skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zakwestionował powyższą uchwałę z dnia 6 maja 2019 r., domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem przewidzianej procedury i niepoddanie projektu statutu sołectwa Podlesie – stanowiącego załącznik do tej uchwały – społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale Rady – nie zaś w Zarządzeniu Burmistrza Miasta i Gminy Pierzchnica – a regulującej zasady i tryb przeprowadzania tych konkretnych konsultacji z mieszkańcami, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.;

- art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 8 ust. 2, § 11 ust. 1, § 15 pkt 1 i 3, § 16 ust. 3 ww. statutu – sołtysowi prawa do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom, zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i ich przewodniczenia – co istotnie narusza model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy), zaś radę sołecką jako odrębne gremium wspomagające sołtysa;

- art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne wprowadzenie w treści § 10 ust. 1 i 2 ww. statutu wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego i wyznaczenie zebrania w drugim terminie w przypadku braku kworum.

W uzasadnieniu skargi jej autor przytoczył art. 5 ust. 2 i art. 5a ust. 2 u.s.g. i zwrócił uwagę, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Pierzchnicy, podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nie uczyniono nawet zapisu w treści początkowej uchwały "Po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami nadaje się statut ...", przez co nie wskazano, że taka regulacja została w gminie wprowadzona uchwałą. Podjęto jedynie ogólną ww. uchwałę z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Pierzchnica, a Burmistrz Miasta i Gminy Pierzchnica wydał zarządzenie z dnia 12 kwietnia 2019 r. – w oparciu o które przeprowadzono konsultacje z mieszkańcami sołectw w sprawie statutów, a nie ich projektów. Konsultacje przeprowadzone były z mieszkańcami w sprawie statutów sołectw poprzez wywieszenie ich projektów na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej BIP. Jednak de facto konsultacji nie przeprowadzono, bo nie jest wiadomym w jakiej formie i z jakim wynikiem mieszkańcy zapoznali się z projektem i przedyskutowali jego postanowienia. Mogli co prawda składać zastrzeżenia i opinie w formie pisemnej, to jednak nie gwarantuje, że pomimo braku takich opinii i zastrzeżeń projekty statutów zostały skonsultowane. Zaskarżona uchwała, dotycząca nadania statutu sołectwu, powinna była zostać podjęta dopiero po podjęciu uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami – nie zaś w sposób przedstawiony powyżej – a to dla spełnienia wymogu z art. 5a ust. 2 u.s.g. Prokurator zaznaczył, że w niniejszej sprawie przed podjęciem zaskarżonej uchwały przeprowadzono co prawda konsultacje z mieszkańcami gminy, jednak nie w trybie właściwym i nie na podstawie wymaganej odrębnej uchwały, bez szczegółowych ustaleń co do liczby mieszkańców akceptujących projekt statutu, głosów przeciwnych i bez pozytywnego zaopiniowania. Co jednak najistotniejsze, konsultacje nie odbyły się na podstawie uchwały rady gminy wydanej na podstawie art. 5a u.s.g., co przemawia jednoznacznie za uznaniem, że nie mogą zostać uznane za przeprowadzone prawidłowo i tym samym, już tylko z tego powodu, należy przyjąć, że takie ich przeprowadzenie – jak wskazane w załączonych dokumentach – istotnie narusza art. 35 ust. 1 u.s.g.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi (dotyczących § 8 ust. 2, § 11 ust. 1, § 15 pkt 1 i 3, § 16 ust. 3 ww. statutu) Prokurator zauważył, że z art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika, że zebranie wiejskie jest obligatoryjnym organem uchwałodawczym. W konsekwencji uwzględnienie sołtysa jako przewodniczącego, kierującego obradami zebrania wiejskiego, stoi w sprzeczności z celem funkcjonowania zebrania wiejskiego, wskazanym w przepisach u.s.g., ponieważ sołtys i zebranie wiejskie to dwa odrębne organy sołectwa. Podobne stanowisko organ wyraził w zakresie zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i kierowania jej pracami. Odnośnie przewidzianego w § 10 ust. 1 i 2 statutu wymogu kworum, to art. 36 u.s.g. – będący regulacją kompletną – nie przewiduje takiego wymogu.

Skarżący wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

- pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w Pierzchnicy z dnia 23 lipca 2019 r. znak: RO.0711.9.2019 wraz z załącznikami,

- pisma Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 31 lipca 2019 r. znak PNK.1.020.40.2019.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pierzchnicy wniosła o jej oddalenie, wskazując, że uchwała z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych znajduje zastosowanie do wszystkich spraw, które należy poddać konsultacjom. Z kolei Burmistrz, wykonując tę uchwałę, posiada uprawnienie do wydania stosownego zarządzenia w tym zakresie. Brak przy tym podstawy prawnej do podjęcia odrębnej uchwały co do konsultacji w sprawie przyjęcia statutów. Natomiast same konsultacje zostały przeprowadzone, a ich wynik podano do publicznej wiadomości. Odnośnie zarzutów co do uprawnień sołtysa organ wskazał, że zaskarżone przepisy mają charakter techniczny – usprawniający działanie zebrania wiejskiego – przy czym u.s.g. nie przewiduje funkcji przewodniczącego tego zebrania. Ponadto regulacja art. 36 ust. 1 u.s.g. przypisuje temu organowi jedynie kompetencje uchwałodawcze. Co się zaś tyczy zarzutów w zakresie wymogu kworum, to argumentacja skargi w tym zakresie jest nieuprawniona, gdyż z § 10 ust. 2 statutu wynika, że w drugim terminie, po upływie 30 minut, zebranie wiejskie jest uprawnione do podejmowania wiążących uchwał bez względu na liczbę obecnych uprawnionych mieszkańców sołectwa. Końcowo podniesiono, że zarzut ten był już przedmiotem skarg Wojewody Świętokrzyskiego w sprawach o sygn. akt II SA/Ke 683/19, II SA/Ke 689/19, II SA/Ke 679/19, II SA/Ke 686/19, II SA/Ke 692/19 – oddalonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności trzeba odnotować, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia 6 maja 2019 r. nr VI/28/2019 Rada Gminy Pierzchnica w sprawie nadania statutu dla sołectwa Podlesie była już przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd na skutek skargi Wojewody Świętokrzyskiego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 października 2019 r. WSA w Kielcach w sprawie o sygn. II SA/Ke 689/19 oddalił tę skargę, przy czym jej zakres był ograniczony do dwóch zarzutów, odnoszących się do § 8 ust. 1 statutu – mającego naruszać przepisy u.s.g. poprzez uzależnienie uczestnictwa w zebraniu wiejskim od posiadania czynnego prawa wyborczego, oraz do § 10 ust. 1 i 2 statutu, a w konsekwencji ostatniego zdania § 9 ust. 2 statutu o treści: "W ogłoszeniu o zwołaniu zebrania należy umieścić uregulowania zawarte w § 10 ust. 2" – mającego naruszać w/w ustawę poprzez uzależnienie ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej od osobistej obecności na zebraniu co najmniej połowy mieszkańców sołectwa, podczas gdy przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają warunku uzyskania kworum dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Ostatni z zarzutów skargi wniesionej przez Prokuratora, a rozpatrywanej w niniejszej sprawie, pokrywa się jeśli chodzi o zaskarżone przepisy statutu z ostatnim z właśnie opisanych zarzutów skargi Wojewody, jaka została rozpatrzona w sprawie II SA/Ke 689/19, dotyczy bowiem § 10 ust. 1 i 2 tej samej uchwały, w którym to zakresie Sąd skargę oddalił, analizując w uzasadnieniu wyroku możliwość naruszenia prawa (a w istocie jego brak) w przypadku tych właśnie przepisów statutu sołectwa Podlesie. Z tego powodu w tym zakresie skargę Prokuratora należało zatem w niniejszej sprawie odrzucić, ten sam zapis uchwały podlegał już bowiem badaniu (przy uwzględnieniu analogicznej argumentacji) przez Sąd, który skargę oddalił. Jakkolwiek przepis art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., stanowiący podstawę odrzucenia skargi, dotyczy sytuacji gdy sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona, nie można jednak zapominać o treści art. 101 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym przepisu ust. 1 (stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego) nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów. Mając na uwadze całokształt powyższych regulacji należy w ocenie Sądu stwierdzić, że niedopuszczalna jest sytuacja ponownego merytorycznego orzekania przez sąd w zakresie, w jakim uchwała podlegała już merytorycznemu rozpoznaniu przez sąd (w odniesieniu do ogółu jej adresatów), niezależnie od tego, że w pierwszym przypadku skarżącym był Wojewoda, a w drugim Prokurator – skoro oba te podmioty działają w interesie ogólnym, tj. ochrony praworządności. Z tych powodów w punkcie I wyroku Sąd odrzucił skargę w zakresie dotyczącym § 10 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Pozostałe zarzuty skargi okazały się bezzasadne.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 101 ust. 2 , art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 101 ust. 2 , art. 40 ust. 1 , art. 35 ust. 1,3 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej.

Artykuł art. 101 ust. 2 , art. 40 ust. 1 , art. 35 ust. 1,3 , 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest powołany wyżej art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13).

Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Również reguły wykładni systemowej przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1 tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne" znajduje się art. 5a. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce ulokowania danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej.

Należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady poprzedzającej czynność konsultacji. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Pierzchnicy taką regulację posiadała – mowa tu o uchwale tego organu z dnia 25 marca 2019 r. Nr V/13/2019 w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Pierzchnica (k. 11-12).

Nie można się zgodzić ze skarżącym Prokuratorem, że powyższy akt nie dotyczy niniejszej sprawy, ponieważ skarżona Rada nie posiada wymaganej odrębnej uchwały wydanej na podstawie art. 5a u.s.g., dotyczącej konkretnie statutu sołectwa. W opinii Sądu bowiem, możliwe jest ustanowienie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zarówno odrębnej uchwały określającej zasady i elementy trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, dotyczącej organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej określanych statutem dla każdej jednostki pomocniczej, jak i, tak jak to zrobiła Rada Miejska w Pierzchnicy, ustanowienie jednej, wspólnej regulacji mającej formę uchwały, dla wszystkich konsultacji przeprowadzanych w tej Gminie z mieszkańcami. Kompetencja organu uchwałodawczego do wyboru sposobu regulowania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami wynika z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem w jego brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały:

1. W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy.

2. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

Z treści powyższego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że podjęta na jego podstawie uchwała ma zastosowanie do wszystkich wypadków konsultacji przewidzianych ustawą, a także w innych sprawach ważnych dla gminy, a więc do wszystkich konsultacji, bez względu na ich przedmiot. W przeciwnym razie przepis ten, a dokładnie jego ust. 2, miałby inne brzmienie, a mianowicie przewidywałby, że zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami poszczególnych spraw określają w każdym przypadku odrębne uchwały rady gminy.

Co więcej, jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji (k. 33-42) konsultacje w trybie powołanej uchwały Rady Miejskiej w Pierzchnicy z dnia 25 marca 2019 r. Nr V/13/2019 zostały rzeczywiście przeprowadzone. I tak, Burmistrz Miasta i Gminy Pierzchnica wydał w dniu 12 kwietnia 2019 r. zarządzenie nr 58/2019, obejmujące przeprowadzenie konsultacji społecznych w sprawie m.in. projektu statutu sołectwa Podlesie, określając w nim elementy niezbędne wynikające z § 10 ust. 1 w/w uchwały, wystosowano zaproszenie do udziału w konsultacjach dotyczących projektu statutu, który został wywieszony na tablicy ogłoszeń w sołectwie, zamieszczony na stronie BIP Urzędu Miasta i Gminy Pierzchnica oraz wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie tego Urzędu. Konsultacje przeprowadzono w formie pisemnego zbierania opinii, propozycji i uwag do przedłożonego projektu, w terminie od 19 do 30 kwietnia 2019 r. Burmistrz następnie sporządził sprawozdanie z przebiegu konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw. Wynika z niego, że w przewidzianym terminie nie wpłynęły żadne opinie, uwagi, propozycje od mieszkańców w temacie projektów statutów przekazanych do konsultacji. Tryb konsultacji przewidziany w uchwale, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., został jednak wyczerpany. Mieszkańcy mieli realną możliwość zapoznania się z projektem statutu i zgłoszenia opinii, uwag czy propozycji. W konsekwencji nie można zatem podzielić zarzutu Prokuratora o braku przeprowadzenia stosownych konsultacji, co miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Za niezasadny należało uznać także zarzut dotyczący istotnego naruszenia art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 8 ust. 2, § 11 ust. 1, § 15 pkt 1 i 3, § 16 ust. 3 statutu sołtysowi prawa do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom, zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i ich przewodniczeniu – co zdaniem Prokuratora istotnie narusza model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy), zaś radę sołecką jako odrębne gremium wspomagające sołtysa.

Jak podnosi się w piśmiennictwie (B. Dolnicki [red.], "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. II, opubl. WKP 2018) ustawodawca nie sprecyzował zakresu działań organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Źródeł ich zadań i kompetencji należy w związku z tym poszukiwać:

- w przepisach ustaw szczególnych z zakresu materialnego prawa administracyjnego;

- w postanowieniach uchwał rady gminy (szczególnie w regulacjach statutu gminy i statutu jednostki), które przenoszą określone zadania i kompetencje na rzecz organów wykonawczych.

Wśród potencjalnych zadań upatruje się także (m.in.) możliwości realizacji przez organy wykonawcze funkcji zarządzających, przy czym zarządzanie może dotyczyć zarówno sfery publicznoprawnej (np. sołtys inicjuje wspólne działania mieszkańców sołectwa, a jako przewodniczący zebrania wiejskiego prowadzi jego obsługę i koordynuje pracę), jak i prywatnoprawnej (zarządza i administruje majątkiem sołectwa).

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 101 ust. 2 , art. 40 ust. 1 , art. 35 ust. 1,3 , 5a ust. 1 art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Kwestia przewodniczenia zebraniu wiejskiemu, prowadzenia jego obrad, jak i jego zwoływania, nie została uregulowana w materii ustawowej, a zatem pozostawiono ją do uregulowania w statucie jednostki. Brak jest przepisu, który zakazywałby przewodniczenia zebraniu wiejskiemu przez sołtysa czy zwoływania jego obrad. W ocenie Sądu nie sprzeciwia się temu fakt, że sołtys jest organem wykonawczym, zaś zebranie wiejskie organem uchwałodawczym sołectwa. O treści uchwał, nawet jeśli są następnie wykonywane przez sołtysa, decyduje określone statutem gremium. Przewodniczący zebrania wiejskiego jest zaś przede wszystkim "strażnikiem porządku" w trakcie obrad tego zebrania, co nie stoi w sprzeczności z jego ustawową pozycją (por. też wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Rz 581/16).

Analogiczne uwagi, w szczególności jeśli chodzi o brak odrębnej regulacji ustawowej, a z drugiej strony istnienie delegacji do określenia organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, dotyczą omawianego zarzutu w zakresie możliwości zwoływania przez sołtysa posiedzeń rady sołeckiej i przewodniczenia jej obradom. Po pierwsze należy zauważyć, że zgodnie z § 18 ust. 2 statutu nie można kandydować na sołtysa i do rady sołeckiej jednocześnie, a zatem funkcje te nie mogą być łączone. Po drugie należy mieć na uwadze charakter i zadania rady sołeckiej. Mianowicie wspomaga ona działalność sołtysa, jest podmiotem opiniodawczo-doradczym. Z istoty rady sołeckiej wynika zatem, że ściśle współpracuje z sołtysem. Trudno w tej sytuacji zarzucić organowi istotne naruszenie prawa w stwierdzeniu, że sołtys zwołuje posiedzenia rady sołeckiej i im przewodniczy. Chodzi tu o kompetencje wyłącznie organizacyjne, mające ułatwić wykonywanie statutowych zadań sołtysa jako organu i rady sołeckiej jako wspomagającej działalność sołtysa.

Sąd nie znalazł zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi (w zakresie, w jakim nie podlegała odrzuceniu), w związku z czym w punkcie II wyroku została ona oddalona w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a.