Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 779/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Sylwia Zdyb po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi M. K., K. K. i M.G. na uchwałę Rady Gminy Zagrodno z dnia 21 marca 2012 r. nr XV.138.2012 w przedmiocie przekształcenia Szkoły Podstawowej w Radziechowie z VI-cio klasowej na III-klasową oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] (dalej skarżące) z dnia 25 października 2012 r. jest uchwała Rady Gminy Z. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. z VI-cio klasowej na III klasową.

Skarżące na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), jako rodzice dzieci uczęszczających do klas IV-VI zarzucając powyższej uchwale naruszenie:

1. art. 59 ustawy o systemie oświaty poprzez:

a) podjęcie uchwały o przekształceniu szkoły z dniem 1 września 2012 r., a więc

w terminie niedopuszczalnym przez prawo;

b) niepowiadomienie wszystkich rodziców o zamiarze przekształcenia szkoły.

2. art. 16 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezprawne przyznanie sobie przez Radę Gminy cech władczych, z pominięciem wspólnoty mieszkańców;

3. art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty poprzez doprowadzenie do sytuacji, w której dzieci z klas IV-VI będą zmuszone codziennie pokonywać znaczną odległość oczekując na nieprzystosowanych przystankach, co w konsekwencji spowoduje pogorszenie ich sytuacji oraz utrudni dostęp do powszechnej i obowiązkowej edukacji;

4. Kierowanie się przez Radę Gminy czynnikiem ekonomicznym - znajduje to swoje odbicie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oraz w wypowiedzi Przewodniczącego Rady na spotkaniu z Rodzicami w dniu 18 stycznia 2012 r., który wyjaśnił, że o konieczności reorganizacji oświaty w gminie przesądził czynnik ekonomiczny i szeroko to uzasadniał nie przekonując Rodziców. Rodzice mają uzasadnione przekonanie, że rozpoczynając przekształcenie szkoły Rada Gminy będzie dążyć do jej likwidacji wykazując, iż przy takich samych kosztach utrzymania szkoły dla klas I-VI, nie opłaca się prowadzić szkoły dla znacznie mniejszej ilości dzieci;

5. art. 5 ust. 7 oraz art. 67 ustawy o systemie oświaty poprzez niewywiązywanie się z obowiązków nałożonych w/w przepisami i w konsekwencji pogorszenie warunków dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych uczniów;

6. postanowień Konwencji o ochronie praw dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 roku ( Dz. U. z dnia 23 grudnia 1991 r.), a w szczególności art. 3, art. 6 oraz art. 31.

Mając powyższe na uwadze skarżące wniosły o:

1. uchylenie w całości uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] 2012 r. nr [...];

2. zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podały, że są rodzicami dzieci uczęszczających do klas, których dotyczy przekształcenie szkoły, mają zatem interes prawny we wskazaniu wymienionych naruszeń oraz wezwania do ich usunięcia, a w konsekwencji do wniesienia niniejszej skargi.

W przedmiotowej sprawie Rada Gminy podjęła w dniu [...] 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. z VI-cio klasowej na III-klasową, uruchomiając tym samym procedurę przewidzianą w art. 59 ustawy o systemie oświaty.

W uzasadnieniu uchwały Rada powołała się na małą ilość uczniów, klasy łączone oraz zmniejszenie kosztów utrzymania szkoły. Skarżące z tym się nie zgadzają, ponieważ w szkole uczyło się 72 dzieci, poza obwodem 12 dzieci. Nie było klas łączonych, tylko niektóre zajęcia. Natomiast koszt utrzymania szkoły zmniejszy się tylko o likwidację etatów nauczycielskich, ale dojdą dodatkowe koszty związane z dowozem dzieci. Swoje zdanie i stanowcze "nie" rodzice wyrazili na sesji Rady w dniu [...] 2011 r.

W styczniu 2012 r. niektórzy rodzice otrzymali lakoniczną informację od Wójta Gminy o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej oraz poinformowano ich o spotkaniu z rodzicami na którym omówione zostaną kwestie dotyczące przekształcenia szkoły.

W dniu [...] 2012 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej z VI-cio klasowej na III klasową z dniem 1 września 2012 r.

W dniu 28 sierpnia 2012 r. rodzice dzieci klas IV-VI wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 12 października 2012 r. odbyła się sesja Rady Gminy na której nie podjęto uchwały w przedmiotowej sprawie. Z tej racji skarżące wnieśli.

Skarżące w uzasadnieniu podały, że zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 6 ustawy o systemie światy szkoła publiczna może zostać przekształcona z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę.

Jednocześnie art. 63 ustawy stanowi, że rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy się z dniem 31 sierpnia następnego roku.

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że jedyną możliwą datą przekształcenia szkoły winien być dzień 31 sierpnia.

Wskazany termin został ustanowiony przepisami prawa zaliczanymi do kategorii przepisów z zakresu prawa publicznego, a zatem mających charakter bezwzględnie obowiązujący. Wobec tego uznać należy, że ani organ prowadzący, ani organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie może wyznaczyć innej daty likwidacji lub przekształcenia szkoły.

Ustalenie zatem w § 1 uchwały Nr [...] przez Radę daty przekształcenia Szkoły Podstawowej na dzień 1 września 2012 r., tj. sprzeczny z cytowanymi przepisami ustawy o systemie oświaty, stanowi istotne naruszenie prawa, i jako takie winno skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowych zapisów uchwały.

Zgodnie z art. 59 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący jest obowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia szkoły zawiadomić o zamiarze przekształcenia rodziców uczniów.

,,(...)do unicestwienia bytu prawnego uchwały o przekształceniu szkoły wystarczy, aby tylko jeden z rodziców nie został zawiadomiony o zamiarze przekształcenia szkoły na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., sygn. 1 OSK 374/09). Aby zatem nie stwarzać podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały o przekształceniu szkoły przez organ nadzoru lub sąd, w interesie organu prowadzącego szkołę jest nie tylko wysłanie zawiadomień, ale również sprawdzenie skuteczności i prawidłowości doręczeń po wydaniu uchwały intencyjnej, a przed wydaniem uchwały o likwidacji(przekształceniu) szkoły publicznej.(...)"

Przytoczona powyżej treść uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 października 2010 r., sygn. Akt III SA/Lu 264/10 wskazuje, że art. 59 ustawy o systemie oświaty nie przewiduje odstępstw.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się , że czynność zawiadomienia o zamiarze likwidacji/przekształcenia szkoły powinna obejmować zarówno informację o przewidywanym przekształceniu określonej szkoły w określonym ściśle terminie, jak i przyczynę likwidacji czy przekształcenia. W zawiadomieniach skierowanych do rodziców nie było informacji o przyczynach przekształcenia szkoły.

Zwrócić należy również uwagę na pogląd dominujący w orzecznictwie sądowym, aby informacja o zamiarze przekształcenia szkoły była informacją skierowaną imiennie do każdego z rodziców, a jeśli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, kierowaną do obojga rodziców i musi do nich dotrzeć. Okoliczności tej nie można domniemywać. Doręczenie zawiadomienia jednemu z rodziców dziecka, nie czyni skutecznym doręczenie drugiemu z nich.

Zawiadomienia organu prowadzącego szkołę o zamiarze przekształcenia szkoły nie były kierowane do każdego z rodziców imiennie i do wielu z nich nie dotarły w ogóle. Wprawdzie na kopercie były napisane imiona i nazwiska rodziców dzieci, wysłane na jeden adres mimo, że w kilku przypadkach rodzice dziecka mają różne adresy.

Z części adnotacji zawartych na zwrotnych potwierdzeniach nie wynika, że osoby, którym doręczono przesyłki podjęły się powiadomienia adresata. Taki sposób doręczania zawiadomień nie odpowiada wymogom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ prowadzący szkołę nie spełnił wymogu skutecznego poinformowania wszystkich rodziców o zamiarze przekształcenia szkoły.

Korespondencja w tej sprawie nie została doręczona [...] , ojcu uczennicy [...], zamieszkałemu w innej miejscowości.

Przedmiotowa korespondencja została skierowana na adres zamieszkania matki dziecka, dwa nazwiska na jednej kopercie, podczas gdy ojciec mieszka w O. 161. Nie zostali również powiadomieni o zamiarze przekształcenia szkoły [...], prawni opiekunowie wnuka [...].

Takie działanie Rady, a w zasadzie organu wykonawczego czyli wójta, stanowią naruszenie art. 59 ustawy o systemie oświaty.

Kolejne naruszenie odnosi się do art. 16 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią powołanego artykułu gmina to ogół (wspólnota) mieszkańców, nie można zatem samodzielności czy też autonomii gminy utożsamiać tylko i wyłącznie z samodzielnością jej organów.

Trybunał Konstytucyjny w utrwalonej już linii orzeczniczej wskazuje, że zasada samodzielności samorządu nie ma charakteru absolutnego.

Należy podkreślić, że suwerenem na poziomie samorządu terytorialnego jest tylko i wyłącznie wspólnota.

W przedmiotowej sprawie organy samorządu terytorialnego przypisały sobie w sposób bezprawny cechy władcze na swoim terenie, z pominięciem wspólnoty mieszkańców.

Należy podkreślić, że organy samorządu terytorialnego są jedynie przedstawicielami w/w wspólnoty, zatem tym samym nie mogą autorytatywnie podejmować decyzji wbrew woli tegoż suwerena, czyli mieszkańców.

Organy gminy podejmując jakiekolwiek działania zmierzające do reorganizacji sieci placówek oświatowych nie powinny pomijać stanowiska społeczności lokalnej, w tym także licznych protestów przeciwko przekształcaniu szkół, tak, jak to jest w przedmiotowej sprawie ( tak wyrok WSA z 3 kwietnia 2006 r., I SA/Wa 1450/05)

Zatem, wszelkie kwestie związane z likwidacją czy przekształceniem szkół, powinny być poprzedzone procedurą szeroko zakrojonych konsultacji społecznych, a zdaniem skarżących, nawet i referendum lokalnego. Umożliwiłby to miejscowej społeczności wypowiedzenie się w tej, jakże istotnej dla lokalnej społeczności sprawie.

Organy gminy powinny podjąć czynności zmierzające do przeprowadzenia konsultacji zgodnie z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy.

Akty prawne o najwyższej randze gwarantują rodzicom prawo do współdecydowania o nauce i wychowywaniu swoich dzieci. Rodzice mają prawo być otaczani przez władze szacunkiem, mają prawo do wydawania opinii w sprawach edukacji ich dzieci a gmina ma obowiązek skuteczne umożliwienie wspólnocie wyrażenia swojego stanowiska. Przed podjęciem uchwały, do publicznej wiadomości powinny być podawane argumenty i dyskutowane na zebraniach wiejskich i rodzicielskich. Reorganizacja szkół powinna prowadzić do stworzenia lepszych warunków nauczania.

Nic z powyższego nie miało miejsca w niniejszej sprawie, a stanowisko lokalnej społeczności zostało całkowicie zlekceważone.

Spotkanie z rodzicami zorganizowane w dniu 18 stycznia 2012 r. w czasie ferii zimowych było czysto informacyjne ze strony władz i w żadnym wypadku nie ma znamion konsultacji społecznych.

Naruszenie art. 17 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w taki sposób, aby zapewniała wszystkim uczniom możliwość pobierania nauki w zakresie obowiązku szkolnego, ustalonego (art. 17 ust.1). W związku z tym szkoły powinny być tak rozmieszczone, by droga dziecka z domu do szkoły nie przekraczała odpowiednio w zależności od klasy, do której dziecko uczęszcza - 3 lub 4 kilometrów (art. 17 ust.2).

Rada Gminy podejmując uchwałę o przekształceniu szkoły kierowała się wyłącznie czy czynnikiem ekonomicznym.

W uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały podaje wprawdzie, że głównym powodem przekształcenia szkoły jest mała liczba dzieci (72 dzieci), z czym skarżący nie zgadzają się, ale w następnym zdaniu uzasadnienia podano: "drugim, nie mniej ważnym powodem jest sytuacja ekonomiczna."

Skarżących to nie przekonuje, ponieważ na spotkaniu z rodzicami w dniu 18 stycznia 1012 r. Przewodniczący Rady wyjaśnił rodzicom, że o konieczności reorganizacji oświaty w gminie przesądził czynnik ekonomiczny. W 2011 r. został prowadzony w szkołach program oszczędnościowy, który nie przyniósł oczekiwanych efektów, w związku z czym reorganizacja okazała się nieunikniona. Dla zobrazowania kosztów poinformował, że w 2006 r. gmina dopłaciła z budżetu do funkcjonowania oświaty 670.000 zł. a w 2011 r. już 2.278.000 zł.

Podnoszone przez Radę argumenty ekonomiczne są całkowicie chybione. Nie przyniosą żadnych rzeczywistych oszczędności poza oszczędnościami związanymi de facto ze zwolnieniem kilku ( konkretnie 4 ) nauczycieli.

Nadal będzie bowiem istniała konieczność utrzymywania dotychczasowej placówki oświatowej, dodatkowo zaś dojdą koszty związane z dowożeniem dzieci do szkoły w Z. Gmina w dalszym ciągu będzie ponosić koszty utrzymania obiektu szkolnego, a koszty te będą się rozkładać na znacznie mniejszą liczbę uczniów. Tak więc można powziąć uzasadnione przekonanie, że zwiększone koszty utrzymania obiektu szkolnego przypadające na jednego ucznia, doprowadzą w niedalekiej przyszłości do całkowitej likwidacji szkoły w naszej miejscowości ( w innych również) ;o zdaje się być zamierzonym i konsekwentnie realizowanym przez gminę celem.

Wiosną 2011 r. władze gminy zobowiązały dyrektorów szkół do rozmów z rodzicami na temat organizowania szkół społecznych. Rodzice wyrazili swoją opinię w piśmie z dnia 20 czerwca 2011 r. skierowanym do Wójta Gminy. Władze gminy zastosowały wobec rodziców swoisty szantaż, albo zakładacie szkoły społeczne, albo obniżymy stopień organizacyjny.

Zatem władze gminy widziały potrzebę istnienia szkoły pod warunkiem, że będzie ją prowadził inny niż gmina podmiot. Stąd wniosek, że nie ma faktycznego uzasadnienia dla przekształcenia szkoły.

Naruszenie art. 5 ust. 7 oraz art. 67 ustawy o systemie oświaty.

Wskazany przepis wskazuje standardy wyposażenia szkół publicznych w urządzenia służące do realizacji zadań statutowych. Realizacji zadań jest prawnym obowiązkiem organu prowadzącego szkołę zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki.

Uzasadnienie przedmiotowej uchwały stwierdza, że warunki panujące w Szkole Podstawowej w Z. są znacznie korzystniejsze, bo dzieci mają lepsze warunki nauki (brak klas łączonych) (w SP w R. od wielu, wielu lat nie było klas łączonych), w ostatnim roku w ramach tzw. oszczędności łączone były niektóre zajęcia artystyczne i ruchowe), bo mogą korzystać ze świetlicy szkolnej i pracowni komputerowej (w SP w R. również mogły z tego korzysta ), bo szkoła prowadzi również dożywianie dzieci (SP w R. również prowadzi dożywianie dzieci), bo posiłki wydawane są w formie cateringu (posiłki są również wydawane w formie cateringu), bo ponadto planuje się w najbliższej przyszłości budowę sali gimnastycznej ( SP w R. posiada salę gimnastyczną).

Ponadto uczniowie ze SP w R. będą uczyli się w liczniejszych klasach, oczekiwanie na autobus będzie miało miejsce w ciasnym pomieszczeniu świetlicy, w SP w Z. nie ma odpowiedniej ilości klas lekcyjnych. Uczniowie będą dojeżdżać wiele kilometrów autobusem, będą oczekiwać na autobus na przystankach do tego nieprzystosowanych, będą wiele godzin poza domem.

Obowiązkiem Rady Gminy jest zapewnienie możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu ale w lepszych warunkach.

W rezultacie przekształcenia szkoły pogorszą się warunki kształcenia.

Naruszenie w drodze podjętej uchwały postanowień Konwencji o ochronie praw dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. ( Dz. U. z dnia 23 grudnia 1991 r.) w szczególności zaś:

a) artykułu 3, który zobowiązuje państwa - sygnatariuszy konwencji do tego, aby:

- we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną było najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka.

- działały na rzecz zapewnienia dziecku ochrony i opieki w takim stopniu, w jakim jest to niezbędne dla jego dobra, biorąc pod uwagę zarówno prawa i obowiązki jego rodziców, opiekunów prawnych lub innych osób prawnie za nie odpowiedzialnych.

- czuwały, aby instytucje, służby oraz inne jednostki odpowiedzialne za opiekę lub ochronę dzieci dostosowały się do norm ustanowionych przez kompetentne władze, w szczególności w dziedzinach bezpieczeństwa, zdrowia, jak również dotyczących właściwego doboru kadr tych instytucji oraz odpowiedniego nadzoru.

W rozpatrywanej sprawie w sposób jawny brak jest działania organów jednostek samorządu terytorialnego w interesie dzieci.

b) artykułu 6 Konwencji, stanowiącego, iż Państwa-strony zapewnią, w możliwie maksymalnym zakresie, warunki życia i rozwoju dziecka.

Podkreślić należy, że przeniesienie uczniów do szkoły w Z. nie przyczyni się w żadnym stopniu do poprawy ich warunków nauczania a jedynie pogorszy warunki życia ze względu na uciążliwe dojazdy, mniej czasu na wypoczynek i zajęcia pozaszkolne oraz wpłynie na zwiększenie zagrożenia życia i zdrowia dowożonych dzieci.

c) artykułu 31 Konwencji, stanowiącego, iż Państwa-strony uznają prawo dziecka do wypoczynku i czasu wolnego, do uczestnictwa w zabawach i zajęciach rekreacyjnych, stosownych do wieku dziecka, oraz do nieskrępowanego uczestnictwa w życiu kulturalnym i artystycznym.

W przedmiotowej sprawie dzieci będą wcześnie wychodzić z domu i późno do niego wracać. Stanowi to jaskrawy przejaw naruszenia w/w artykułu. Ograniczony zostanie w sposób zdecydowany ich czas na wypoczynek i czas wolny. Także dojazdy zmniejszą znacznie możliwość korzystania ze wszystkich zajęć oferowanych przez szkołę po południu.

Nie bez znaczenia także dla rozwoju psychicznego dzieci będzie miała zmiana środowiska w jakim się obracają, z dobrze znanego, bezpiecznego, niewielkiego - na niepewne, nieznane, dla wielu dzieci będzie to stresogenne doświadczenie. Działania podejmowane przez Radę Gminy są krzywdzące dla dzieci, tym samym nie można ich pogodzić z obowiązkiem prowadzenia działań zgodnie z interesem i dobrem dziecka.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

Odnośnie naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez podjęcie uchwały w sprawie przekształcenia szkoły z dniem 1 września 2012 r., w ocenie skarżących w terminie niedopuszczalnym przez prawo, a także niepowiadomienie wszystkich rodziców o zamiarze przekształcenia szkoły.

Podstawę prawną wymienionej wyżej uchwały Rady Gminy stanowił przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 199 1 r. o systemie oświaty. Jak wynika z treści cytowanego powyżej przepisu szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Przepis zawiera zastrzeżenie, iż organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zauważyć należy, że struktura organizacyjna klas I - III wraz z oddziałem przedszkolnym zaczęła obowiązywać od dnia 1 września 2012 roku. Do dnia 31 sierpnia 2012 obowiązywała struktura organizacyjna klas I - VI.

W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, iż "czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, która polega na tym, że ma ona w zasadzie charakter faktyczny, a jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. Mieści się ono już w zakresie wykonania uchwały intencyjnej. Jednolite jest także stanowisko doktryny, iż zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie.

Procedura likwidacji szkoły składa się z dwóch równorzędnych etapów. W pierwszej kolejności podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji placówki, która ma charakter intencyjny. Następnie organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkoły danego typu. Następnie niezbędne jest uzyskanie opinii kuratora oświaty i dopiero po wypełnieniu tej procedury możliwe jest podjęcie kroków prowadzących do likwidacji szkoły. Należy zwrócić uwagę, iż opinia kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły ma duże znaczenie dla prowadzonego postępowania. Przesądza ona o tym, że organ stanowiący samorządu terytorialnego nie ma pełnej dowolności w decydowaniu o zamiarze likwidacji placówki edukacyjnej. Taka opinia Kuratora wpłynęła do Urzędu Gminy w dniu 12 stycznia 2012 r.. W procedurze uchwalania przekształcenia Szkoły nie pominięto związków zawodowych, których opinia również jest wymagana.

W świetle powyższego, bezwzględnie obowiązujący zapis art. 59 wskazanej ustawy, a w szczególności obowiązek zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, przesądza o zastosowaniu określonej nim procedury.

Z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że Rada Gminy podjęła w dniu [...] 2011 r. uchwałę nr [...] o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. z VI-klasowej w III-klasową. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że o zamiarze przekształcenia szkoły zawiadomieni zostali wszyscy rodzice listami poleconymi i że nastąpiło to co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Zawiadomienia zostały przesłane na adresy rodziców dzieci listami poleconymi a nadto odbyły się zebrania w Szkole poświęcone tej problematyce, na których szeroko uzasadniano konieczność takiego postępowania.

Należy podkreślić, iż główną przyczyną przekształcenia szkoły była mała liczba dzieci do niej uczęszczających a także sytuacja ekonomiczna gminy. Uczniom klas IV - VI przekształcanej Szkoły zapewniono kontynuację obowiązku szkolnego w Szkole Podstawowej w Z. im. [...] oferującej wyższe standardy nauczania.

Rada Gminy stwierdza, że zarzut naruszenie art. 16 Konstytucji jest nieuzasadniony albowiem przystępując do procedury przekształcenia Szkoły dochowała daleko idącej staranności w swych działaniach, o czym świadczy fakt nie kwestionowania podjętych uchwał przez organy nadzoru prawnego jak i nadzoru kuratorskiego. O jawności działań świadczą spotkania z rodzicami dzieci uczęszczających do szkoły, pisemne powiadomienia rodziców, artykuły w prasie lokalnej, jawne obrady komisji Rady jak i same sesje Rady Gminy. W toku obrad nad uchwałami umożliwiano przybyłym na sesje udział w dyskusji i zajęcie stanowiska. W toku dyskusji nie były przedstawiane alternatywne rozwiązania problemu, a jedynie żądania dalszego prowadzenia szkoły sześcio - klasowej, które to w ocenie skarżących, należy chyba uznać za stanowisko lokalnej społeczności.

Odnośnie naruszenie przepisu art. 17 ustawy o systemie oświaty organ podał, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Taki bezpłatny dowóz zapewnia gmina, która w tym celu zakupiła dodatkowy autobus.

Odnosząc się do zarzutu, że przekształcenie Szkoły powodowane było tylko i wyłącznie czynnikiem ekonomicznym. Organ podał, że przyczynami bezpośrednio skutkującymi przekształceniem Szkoły była malejąca liczba dzieci uczęszczających oraz względy ekonomiczne. Sytuacja ekonomiczna Gminy, przy ciągle rosnących kosztach utrzymania szkół staje się dramatyczna i powoduje, że staje ona przed dylematem zaprzestania wszelkich inwestycji infrastrukturalnych.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 5 ust. 7 oraz art. 67 ustawy o systemie oświaty organ nie stwierdził naruszenia prawa podejmując przedmiotową uchwałę. W rezultacie przekształcenia warunki kształcenia, wbrew twierdzeniom skarżących poprawią się, a dzieci z klas I - III będą miały spełnione lepsze warunki wychowania i opieki.

Naruszenie w drodze uchwały postanowień Konwencji o ochronie praw dziecka, przyjętej przez ONZ w dniu 20 listopada 1989 r, w szczególności jej postanowień z art. 3. art. 6i art. 31.

Rada Gminy podnosi, że zarzut ten jest bardzo ogólnie sformułowany i nietrafnie kierowany bo dokument ten adresowany jest do państw - sygnatariuszy Konwencji, które o wytyczne w niej zawarte zobowiązane zostały do jak najlepszego zabezpieczenia interesów dzieci i podkreśla, iż nadrzędną rolą Gminy, przy mizernych w stosunku do potrzeb środkach otrzymywanych przez nią z budżetu Państwa na organizację oświaty, jest takie działanie które umożliwi kontynuację obowiązku szkolnego w warunkach jak najlepszych, o których stanowi Konwencja i w tym zakresie Gmina wypełnia jej postanowienia. Przejawem takiego działania są również niepopularne decyzje, jak te o przekształceniu szkół, które w konsekwencji pozwolą na pełną realizację zadań oświatowych pozostających w gestii gmin.

Nadto Rada Gminy stwierdza, że skarga została sporządzona bardzo ogólnikowo, bazuje na polemicznej interpretacji prawa i stara się forsować pogląd jednej grupy bez uwzględniania całości uwarunkowań społecznych i ekonomicznych panujących w Gminie. Godnym podkreślenia jest, że organy nadzoru nie stwierdziły uchybień, które skarżące przypisują Radzie Gminy

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przesłanki określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 1270 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy.

Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Stosownie do art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. zwanej dalej u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarżące realizując wymóg formalny z powyższego przepisu, wezwały Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa w postaci podjęcia uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R.z VI-cio klasowej na III klasową. Z uwagi na bezskuteczność dokonanego wezwania, zaskarżyły tę uchwałę do Sądu. Dochowanie przywołanych wymogów formalnych, tj. wezwanie do usunięcia naruszenia oraz wniesienie skargi w ustawowym terminie, są okolicznościami bezspornymi w tej sprawie.

Spór natomiast dotyczy obiektywnego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podjętą uchwałą oraz wadliwości tej uchwały z powodu nieprzestrzegania przez Radę obowiązującego prawa.

Zagadnienie podejmowania uchwał o zamiarze likwidacji i o likwidacji szkoły określa art. 59 ust. 1 i art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. dalej ustawa). W myśl art. 59 ust. 1 szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy samorządu terytorialnego właściwy do prowadzenia szkół danego typu. Przepis ten zawiera zasady i tryb postępowania zmierzającego do likwidacji szkoły, określa etapy tego postępowania, czynności, które należy wykonać oraz ramy czasowe działania.

Zgodnie natomiast z ust. 2 tego artykułu szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną – za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Z treści powołanych przepisów wynika, że poza bezwzględnym wymogiem informacyjnym i wymogiem zapewnienia uczniom przez organ prowadzący możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, ustawa nie stanowi żadnych innych przesłanek, od spełnienia których uzależniłby uprawnienie organu prowadzącego szkołę do jej likwidacji. Powyższe oznacza, że kryteria kontroli sądowoadministracyjnej są wyłącznie prawne. Ocenie podlega jedynie zgodność z prawem podjęcia uchwały. Kontrolą nie może być więc objęta celowość likwidacji szkoły. Sąd nie może brać pod uwagę także aspektu społecznego likwidacji szkoły.

Wskazać należy, że uprawnienie gminy prowadzącej szkoły podstawowe położone na jej terenie do likwidacji szkół wiąże się z konstytucyjną samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), których działalność podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawodawca wyposażył gminy w prawo tworzenia i likwidacji jednostek organizacyjnych, przy pomocy których gmina realizuje swoje zadania, w tym w zakresie edukacji publicznej, przy uwzględnieniu realizacji zadań publicznych - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. w związku z art. 59 ust. 1 ustawy. Organizacja sieci szkół gminnych jest potrzebą wspólnoty samorządowej i obowiązków nakazanych gminie prawem, jak też możliwości finansowych, organizacyjnych, logistycznych gminny. W ramach tych uprawnień gminy oraz uwarunkowań, w których ona funkcjonuje, mieści się przede wszystkim racjonalizacja sieci szkół na danym terenie, w tym tworzenie, ale też likwidacja istniejących szkół w zależności od potrzeb i wyników przeprowadzonych analiz. W przedmiotowej sprawie, organ gminy przeprowadził taką analizę, w uzasadnieniu skarżonej uchwały.

Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy polegający na niepoinformowaniu o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej na co najmniej 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji każdego z rodziców uczniów tej szkoły. Termin zawiadomienia rodziców upływał w niniejszej sprawie w dniu 29 lutego 2012 r. Pismami z dnia 10 stycznia 2012 r., doręczonymi do wszystkich rodziców uczniów przed końcem lutego 2012 r., zawiadomiono ich o zamiarze przekształcenia szkoły z dniem 1 września 2012 r. Zawiadomienia te zostały doręczone przez pocztę wszystkim rodzicom przed upływem wskazanego z ustawie terminu, co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru znajdujących się w aktach sprawy. Nietrafny jest zarzut skargi o niepoinformowaniu wyszczególnionych w skardze rodziców uczniów tj. [...], ojca [...], zamieszkałego w innej miejscowości, jak i [...] prawnych opiekunów [...]. Z akt sprawy wynika, że organ administracji wysłał pismo z dnia 10 stycznia 2012 r. do rodziców [...] [...], w którym informuje o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej z VI-cio klasowej na III klasową, odbiór przesyłki potwierdziła [...]. Odnośnie zawiadomienia [...], ojca [...] o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej organ administracji wysłał pismo z dnia 10 stycznia 2012 r. do rodziców [...], odbiór przesyłki potwierdziła [....].

W sprawie zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 476/12 podał, iż czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, która polega na tym, że ma ona w zasadzie charakter faktyczny, a jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. Mieści się ono już w zakresie wykonania uchwały intencyjnej. W myśl doktryny, zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie. Podkreśla się ponadto, że żaden z przepisów prawa nie pozwala na przyjęcie założenia, że doręczenie zawiadomienia jednemu z rodziców (opiekunów prawnych) dziecka, czyni skutecznym doręczenie drugiemu z nich (wyrok NSA z 29 maja 2003 r., II SA/Gd 1735/00). Niedopełnienie przez organ prowadzący obowiązku powiadomienia o likwidacji szkoły rodziców dzieci w taki sposób, by informacja dotarła do nich bezpośrednio, może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały.

Wskazane rygorystyczne stanowisko dotyczące sposobu interpretacji ustawowego obowiązku informowania (zawiadomienia) rodziców o zamiarze likwidacji szkoły jest trudne do zaakceptowania z uwagi na systemowe i funkcjonalne dyrektywy wykładni prawa. Postępowanie informacyjne w rozważanej sprawie z jednej strony służy zebraniu opinii rodziców w przedmiocie zamierzonej likwidacji szkoły, do której uczęszczają ich dzieci, przy czym decydent nie jest związany ich stanowiskiem. Z drugiej natomiast, jego intencją jest powiadomienie rodziców, by w związku z zamierzoną likwidacją placówki, w której uczą się ich dzieci, zawczasu podjęli stosowne działania związane z nową organizacją czasu pracy dziecka. Mogą to być działania związane z opieką, zapewnieniem transportu, a także – czego nie można wykluczyć – dotyczące wyboru innej szkoły – jeżeli uznają, że wskazana placówka nie spełnia ich oczekiwań edukacyjnych. Zawiadomienie służy więc przede wszystkim temu, by rodzice zadecydowali w sprawach edukacyjnych dziecka, co mieści się w ramach wykonywania władzy rodzicielskiej i odnosi się do zasad jej sprawowania. Oznacza to, że wnioski w tej sprawie nie mogą abstrahować od ustaleń przyjętych w sprawie rozumienia tego pojęcia na gruncie ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788, dalej jako k.r.o.). Jedną z takich zasad jest zasada samodzielności (autonomii) rodziców w zakresie wykonywania władzy rodzicielskiej. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że każdy z rodziców jest samodzielny względem drugiego. Treść art. 97 § 2 k.r.o. nakładającego obowiązek wspólnego rozstrzygania przez nich tylko istotnych spraw dziecka nie ma bezwzględnego charakteru. Jednomyślnie przyjmuje się bowiem, że decyzja podjęta w tego typu sprawie przez jednego tylko rodzica, bez porozumienia z drugim, czy nawet wbrew jego woli, będzie zasadniczo skuteczna wobec podmiotów trzecich. Samodzielność w rozważanej perspektywie podkreślono także wyraźnie w art. 98 § 1 zdanie drugie k.r.o. w odniesieniu do przedstawicielstwa rodziców (por. J. Strzebinczyk: Prawo rodzinne, Warszawa 2010, str. 259). Pogląd ten podziela skład orzekający.

Z akt sprawy wynika również, że podjęcie uchwały o likwidacji szkoły nastąpiło po poinformowaniu D.Kuratora Oświaty na co najmniej 6 miesięcy przed terminem przekształcenia szkoły i po uzyskaniu wymaganej ustawą jego pozytywnej opinii z dnia 4 stycznia 2012 r. tj. przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

W odniesieniu do tak rozumianego zawiadomienia, jego wymogi w ocenie Sądu zostały spełnione.

W przedmiotowej sprawie na dzień podejmowania uchwały w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej organ posiadał kompletną dokumentację potwierdzającą zachowanie procedury określonej w art. 59 ust. 1 ustawy.

Jak wynika z nadesłanej Sądowi dokumentacji, wszystkie zawiadomienia dotyczące zamiaru dokonania zmiany stopnia organizacyjnego szkoły, skierowane pod adresy rodziców zostały odebrane przed upływem terminu 6-ciomiesięcznego, a więc przed terminem przekształcenia szkoły.

Za nieuzasadniony uznać należy także zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 17 i art. 67 ustawy poprzez wydłużenie drogi dzieci do szkoły i obniżenie poziomu bezpieczeństwa oraz pogorszenie warunków dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych. Zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 59 ustawy, nie reguluje zasad dotyczących sieci szkół (art. 17 ust. 4 w związku z ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty), ani zasad dowozu dzieci do szkoły (art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty). Przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają żadnego z wymienionych przez skarżące art. 17 ustawy. Zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 59 ust. 1 ustawy, w zaskarżonej uchwale zapewniono uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu.

Niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący braku konsultacji społecznych, albowiem obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami w sprawie likwidacji szkoły. Wymogu takiego nie wprowadza art. 59 ustawy o systemie oświaty, natomiast art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje radzie gminy jedynie możliwość przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy w sprawach ważnych dla gminy, nie konstytuuje jednak takiego obowiązku.

W świetle powyższych wyjaśnień nie jest zasadny zarzut naruszenia postanowień Konwencji o ochronie praw dziecka, przyjętej przez ONZ w dniu 20 listopada 1989 r.

W tej sytuacji skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.