Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3689/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1,  art. 35 ust. 3 pkt 7,  art. 268 ust. 1 pkt 3,  art. 270 ust. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 1 pkt 51
journal: Dz.U. 2015 poz 2295
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw
article: art. 135 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 7a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2000 nr 327 poz 1  art. 9 ust. 1
law: Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w  dziedzinie polityki wodnej
article: art. 86
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 294/18 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 294/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Starosta B. udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziałowi w G. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr [...] K.-T., określając, że wody z obszaru ciągu drogi będą odprowadzane do rzeki K., S.K., stawu, ziemi oraz powierzchniowo za pomocą wylotów. Organ określił także maksymalną ilość odprowadzanych wód: Q = 210 dm3/s, w tym do rzeki K. w ilości Q = 85 dm3/s, S. K. Q = 30 dm3/s, stawu Q = 25 dm3/s. W uzasadnieniu organ wskazał, że sieć kanalizacji deszczowej wykonana będzie z rur PVC o średnicy 300-400 mm, uzbrojona we wpusty uliczne.

W informacji rocznej z dnia [...] marca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G., na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), zwanej dalej Prawem wodnym, ustalił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G., za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 105 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (do rzeki K. i S. K.). Ustalając opłatę organ wskazał, że jej wysokość została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 115 dm3/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,115 m3/s.

W złożonej reklamacji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G. podniosła, że opłatę za usługi wodne uiszcza się wówczas, gdy istnieje system odwodnienia, za pośrednictwem którego następuje odprowadzenie wód opadowych do wód, a nie już wówczas, gdy wydano pozwolenie wodnoprawne. Planowana inwestycja pn. "Wzmocnienie i remont nawierzchni drogi krajowej nr [...] na odcinku K.-T. od km 203+400 do km 214+000", dla której zostało wydane pozwolenie wodnoprawne, nie została zrealizowana, zatem układ projektowany oraz wyloty nie istnieją. Tym samym ustalona opłata jest bezzasadna.

Po rozpoznaniu reklamacji, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. uznał ją za niezasadną i decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 Prawa wodnego, określił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 105 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że przedmiotowa opłata jest ustalana na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, niezależnie od stanu faktycznego. Przepisy prawa nie wyłączają obowiązku uiszczania opłaty w sytuacji, gdy przedsięwzięcie nie zostało zrealizowane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w W. zarzucił, że przeprowadzone postępowanie narusza przepisy proceduralne, a organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W sprawie naruszono także art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że samo posiadanie pozwolenia wodnoprawnego wydanego dla planowanej inwestycji upoważnia do naliczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. W tej sprawie inwestycja nie uzyskała decyzji budowlanej ze względu na brak zapewnienia jej finansowania, co oznacza, że układ projektowany oraz wyloty jeszcze nie funkcjonują.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że podstawę prawną ustalonej opłaty stałej stanowił przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zwanej dalej Prawem wodnym oraz przepis § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Zgodnie z tymi przepisami wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Ustalając powyższą opłatę, organ prawidłowo określił ją jako iloczyn składowych wskazanych w powyższym przepisie, przyjmując właściwą stawkę jednostkową, okres rozliczeniowy w postaci roku kalendarzowego o liczbie 365 dni oraz wskaźnik maksymalnego zrzutu do wód, określonego zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, wynoszący w przeliczeniu na jednostkę wymaganą przepisem 0,115 m3/s. Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień organu.

Zdaniem Sądu, istota rozpoznawanej sprawy nie tkwi w ocenie prawidłowości ustalenia wysokości opłaty stałej, ale w samej zasadzie jej ustalenia. Sąd podkreślił, że wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., Prawa wodnego było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 11 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

W przepisie art. 35 ust. 3 Prawa wodnego skatalogowano różne usługi wodne, wskazując w pkt 7, że jedną z nich jest również odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Natomiast w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego przewidziano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. Definicja ta, w odniesieniu do celu usług wodnych, odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób.

W ocenie Sądu, z dyspozycji art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie, z art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych.

Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku opłatowego do odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują, realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje już potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41).

Zdaniem Sądu, organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, albowiem rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi obecnie, zgodnie z Prawem wodnym, aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty. Podkreślić przy tym należy, że z powyższego przepisu wynika, że obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Dlatego też istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej jest niezbędne dla możliwości ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Musi to się zatem odbywać nie powierzchniowo, ale przy pomocy urządzeń kanalizacyjnych, co czyni z ich istnienia warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. O ile pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Tego rodzaju wykładnia przepisów Prawa wodnego odnoszących się do odpłatności za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z Prawa wodnego, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową.

Sąd podkreślił, że charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powyższa zasada nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie dla organu podstawą do ustalenia opłaty stałej było pozwolenie wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1121), które nie przewidywały opłat za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń kanalizacji deszczowej lub kanalizacji zbiorczej.

Sąd wskazał, że z ujawnionych okoliczności faktycznych wynika, że skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr [..] K. – T. na określonym jej odcinku poprzez wpusty uliczne i kanalizację deszczową do odbiornika (ziemia, staw, rzeka K., S. K. oraz powierzchniowo). Z uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego wynika, że ściśle określone urządzenia tworzące sieć kanalizacji deszczowej miały dopiero powstać. Stwierdzono w nim, że "sieć kanalizacji deszczowej wykonana będzie z rur PCV o średnicy 300-400 mm, uzbrojona we wpusty. Generalnie wody opadowe odprowadzane są powierzchniowo". W uzasadnieniu wyszczególniono i opisano poszczególne elementy zaprojektowanej kanalizacji deszczowej. Natomiast z reklamacji oraz z treści skargi wynika, że inwestycja związana ze wskazanym pozwoleniem wodnoprawnym nie została wykonana, tj. nie istnieje projektowany układ kanalizacji i wyloty. Skarżący wyjaśnił, że nie uzyskano pozwolenia na budowę dla tego przedsięwzięcia ze względu na brak zapewnienia jego finansowania. Okoliczności tych nie wyjaśnił organ, nie podejmując również żadnych czynności mających na celu weryfikację, czy na odcinku drogi krajowej nr [...] objętej pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] lutego 2011 r., istnieją urządzenia wodne tworzące system kanalizacji deszczowej otwartej bądź zamkniętej, które można byłoby uznać za pełniące funkcję, o której mowa w art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego.

W ocenie Sądu, organ, ograniczając ustalenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia do treści pozwolenia wodnoprawnego, nie rozpoznał istoty sprawy, naruszając przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naruszył też przepis art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, przedwcześnie stosując jego dyspozycję do stanu faktycznego, który nie odpowiadał okolicznościom wypełniającym hipotezę tego przepisu. Uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało, zdaniem Sądu, uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G., podnosząc zarzuty naruszenia:

I. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj.:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że z dyspozycji wskazanych przepisów wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych, podczas gdy treść art. 35 ust. 1 Prawa wodnego stanowi, iż usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza korzystanie, powszechne, zwykłe lub szczególne,

- art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 270 ust. 11 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U z 2017r., poz. 1566 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z fizycznym i faktycznym odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej, podczas gdy z treści wskazanych przepisów nie wynika, iż ustawodawca uzależnił obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne w formie opłaty stałej od rzeczywistego odprowadzania wód opadowych do wód,

II. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w G. zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., gdyż obowiązek uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie do wód opadowych i roztopowych posiada jedynie podmiot, który rzeczywiście wody takie odprowadza za pomocą urządzeń wykonanych na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Tymczasem prawidłowo dokonana analiza art. 35 ust. 1 w powiązaniu z treścią art. 268 ust. 1 pkt 3a , 270 ust. 11 oraz 271 ust. 2 Prawa wodnego nie pozostawia wątpliwości, iż obowiązek poniesienia opłaty stałej za odprowadzania do wód - wód opadowych i roztopowych obciąża podmiot, który dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym, które uprawnia ów podmiot do odprowadzania wód, a jednocześnie zobowiązuje właściwy organ do zapewnienia możliwości ich odprowadzania.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, iż organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, mimo iż podstawą ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych jest wyłącznie treść obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie fakt, czy istnieje instalacja i czy rzeczywiście są odprowadzane do wód - wody opadowe i roztopowe.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Gdańsku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż opłatę stałą ustala się wyłącznie na podstawie treści obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego i wskazanej w nim maksymalnej ilości wód, jakie mogą zostać odprowadzone. W przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, iż wskazana przez stronę inwestycja nie została wykonana. Okoliczność ta nie wpływa na ustalenie wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych. A zatem nie ma wątpliwości, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, dysponował całym materiałem dowodowym niezbędnym do ustalenia opłaty za usługi wodne. Prawo wodne, w tym w szczególności art. 35, 268 i 270 obliguje organ do dokonania analizy pozwolenia wodnoprawnego, które jest jedynym dokumentem umożliwiającym naliczenie tej opłaty w prawidłowej wysokości.

Ponadto Sąd naruszył przepisy postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, iż organ zobowiązany był wątpliwości w sprawie rozstrzygać na korzyść strony postępowania. W niniejszej sprawie nie istniały wątpliwości dotyczące obowiązku ponoszenia przez stronę opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych.

Sąd dopuścił się ponadto naruszenia prawa materialnego polegającego na wadliwej wykładni art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 oraz art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 270 ust. 11 Prawa wodnego z 2017 r. Żaden z przepisów Prawa wodnego mających zastosowanie w sprawie ustalania opłat za usługi wodne nie uzależnia powinności ich dokonywania od faktycznego wykonywania działań związanych, tak jak w przedmiotowym przypadku, z odprowadzaniem wód opadowych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro z treści art. 271 ust 4 prawa wodnego wynika wprost, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej, to prawidłowo dokonana wykładnia przepisów mających zastosowanie do ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty i okoliczności, w których opłatę należy ponieść powinna doprowadzić do uznania, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo został zobowiązany do poniesienia opłaty.

W piśmie z dnia 27 września 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawo wodne. Zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Przepis art. 35 ust. 3 zawiera natomiast listę "usług wodnych", która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Z tego ostatniego przepisu wynika, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy następuje poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo poprzez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z kolei przepis art. 35 ust. 1 mówi o "zapewnieniu określonym podmiotom możliwości korzystania z wód". Zdaniem organu, poprzez wydanie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego adresatowi tej decyzji zapewniona zostaje możliwość korzystania z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych poprzez wskazane w decyzji systemy kanalizacji, a więc sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego powoduje powstanie usługi wodnej i obowiązku poniesienia opłaty.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, albowiem zdefiniowanie pojęcia "usług wodnych" i wprowadzenie nowego systemu opłat za te usługi nastąpiło w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566 z zm.), której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przepisy Prawa wodnego z 2017 r. dotyczące opłat za usługi wodne muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci" wyrażonej w Ramowej Dyrektywie Wodnej (również w art. 191 ust. 2 TFUE). Zasadę tę wyraża ponadto art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy opłatę za usługę wodną w tym przypadku uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 ustawy). Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne, gdyż Sąd prawidłowo uznał, że obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z faktycznym odprowadzaniem do wód -wód opadowych lub roztopowych poprzez istniejące systemy kanalizacji.

Dodać należy, iż na mocy art. 1 pkt 51 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz.2170) do art. 271 dodano ustęp 5b w brzmieniu: "W przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych". Przepis te obowiązuje od dnia 23 listopada 2019 r. Treść art. 271 ust. 5b ustawy potwierdza stanowisko Sądu I instancji, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych (głównie dróg), opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. Urządzeniami wodnymi w rozumieniu ustawy są m.in. wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych (art. 16 pkt 65 f).

W związku z powyższym niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. Sąd słusznie wskazał, że przepisy dotyczące nowej instytucji, jaką jest opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych powinny być interpretowane na korzyść podmiotu, który taką daninę publiczną ma uiścić, szczególnie, że przepisy te mają zastosowanie do "usług wodnych", na korzystanie z których pozwolenia wodnoprawne wydano przed wejściem w życie przepisów Prawa wodnego z 2017 r.

Dodać należy, iż pozwolenie wodnoprawne, w oparciu o które organ ustalił wysokość opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych zostało wydane [...] lutego 2011 r. Zgodnie z art. 135 pkt 4 Prawa wodnego z 2001 r. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli inwestor, w ramach realizacji przedsięwzięcia w zakresie dróg publicznych, nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne (podobnie obecnie art. 414 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego z 2017 r.). Z treści tych przepisów wynika, że faktyczne wykonanie urządzeń wodnych, służących np. wprowadzaniu ścieków do wód determinuje funkcjonowanie w obrocie prawnym całego pozwolenia wodnoprawnego.

Konsekwencją dokonania przez Sąd I instancji prawidłowej wykładni prawa materialnego jest również prawidłowe uznanie przez Sąd, że organ administracji wodnej nie dokonał ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności w zakresie realizacji systemów kanalizacji, którymi miały być odprowadzane wody opadowe i roztopowe z drogi krajowej nr [...] K.-T., czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ powinien więc ustalić czy urządzenia wodne mające służyć do odprowadzania wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej zostały rzeczywiście wykonane i czy w związku z ewentualnym niewykonaniem tych urządzeń w ustawowym terminie pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] lutego 2011 r. nie wygasło. Ewentualne wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma istotny wpływ na powstanie obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne w zakresie ustalonym w tym pozwoleniu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem skarżący poniósł jedynie koszty zastępstwa procesowego, tj. koszty sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, a warunkiem zasądzenia tych kosztów jest złożenie tej odpowiedzi w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. Nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. pismo procesowe strony, wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie (por. uzasadnienie uchwały NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odpowiedź na skargę kasacyjną złożona w dniu 21 września 2018 r. została zwrócona pełnomocnikowi strony na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a., natomiast pismo z dnia 27 września 2018 r. zostało wniesione już po upływie 14-dniowego terminu na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (termin ten rozpoczął bieg 7 września 2018 r.).

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż organ zrzekł się rozprawy, a skarżący przed Sądem I instancji również nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.