Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2825/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.53 ust. 4 i 5, art.64 ust.1, art.61 ust.1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.4 i 7, art. 7 ust.2 pkt.1
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 21 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: art.145 par 1 pkt 1 lit c, art. 151, art.176, art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 7/14 w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 7/14, oddalił skargę J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] maja 2013 r. J. Ż. zwrócił się do Wójta Gminy Iwierzyce o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ewentualnie z garażami, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym m.in. tymczasowych szczelnych zbiorników na ścieki sanitarne, na wydzielonych działkach powstałych z podziału działki nr [...] w O.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], Wójt Gminy Iwierzyce odmówił ustalenia wnioskodawcy warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ponieważ projekt decyzji nie został uzgodniony przez Starostę Ropczycko-Sędziszowskiego w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ponadto, w związku z wejściem w życie ustawy z 26 maja 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą nadano nowe brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej zwana ustawą o ochronie gruntów), nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: zwana ustawą o planowaniu). Wnioskiem objęto bowiem część działki nr [...] stanowiącej użytek rolny klasy III, oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem R III b, a przeznaczenie gruntów takiej klasy na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, przy czym samego przeznaczenia dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który dla przedmiotowego terenu nie został opracowany. Teren ten nie był także objęty zgodą, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego ustalenie warunków zabudowy nie było możliwe.

W odwołaniu J. Ż. podniósł, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zabrakło wskazania konkretnej przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Mając na uwadze określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, które muszą być spełnione łącznie, organ wskazał, że jednym tych warunków jest to, aby teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu. Tymczasem działka nr [...] o pow. 0,77 ha w całości stanowi użytki rolne oznaczone w ewidencji symbolem R III b. Stosownie zaś do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, przy czym zmiany takiej dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tak więc warunek ten nie został spełniony i przez to ustalenie warunków zabudowy nie było możliwe. Rzeczony teren nie był także objęty zgodą na przekwalifikowanie przy sporządzaniu planów miejscowych opracowywanych na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł J. Ż. (dalej jako skarżący). Zarzucił, że organy błędnie uznały, iż teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W jego ocenie, spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 7/14, oddalił skargę uznając, że kontrolowana decyzja nie narusza przepisów w sposób określony w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej P.p.s.a.).

Sąd przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu oraz zwrócił uwagę na mające odpowiednie zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 51 ust. 3, art.52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 ww. ustawy. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 stosowanym w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za tego rodzaju nieruchomości uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2014 r., poz. 518 ze zm.).

Sąd zauważył, że z akt administracyjnych sprawy wynikało, że Wójt Gminy Iwierzyce pismem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] zwrócił się do Starosty Powiatu Ropczycko - Sędziszowskiego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych z garażami, trzech bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe oraz drogi wewnętrznej na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] położonej w miejscowości O. gm. I. dla J. Ż. W przypadku uzgodnienia postanowieniem organ zwrócił się o przesłanie ostatecznego postanowienia. Starosta Powiatu Ropczycko - Sędziszowskiego, pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. zwrócił wniosek Wójtowi Gmina Iwierzyce. W uzasadnianiu podał, że planowana inwestycja ma być realizowana na gruntach rolnych klasy III a, dlatego wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, która niezbędna jest do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podniósł, że w trakcie prowadzonego postępowania organy na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustaliły również, że objęta wnioskiem działka nr [...] o pow. 0,77 ha stanowi użytek rolny klasy III b. Ustalenia te nie były sporne. Ustalono zatem, że inwestycja była planowana na gruntach rolnych ww. klasy co stanowiło podstawę dla organów do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy na planowane przedsięwzięcie.

Sąd zaznaczył, że podstawą prawną odmowy jest zmiana art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych, wprowadzona ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r., poz. 503) zwana dalej nowelą, która weszła w życie z dniem 26 maja 2013 r. Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 7 ust. 2 pkt 1 przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III wymaga zgody ministra właściwego do rozwoju wsi. Formą, jaką ustawodawca przewidział dla wprowadzenia zmiany przeznaczenia dla tej kategorii gruntów jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych).

Sąd przytoczył art. 4 ustawy o planowaniu i stwierdził, że zestawienie treści tego przepisu z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w stosunku do użytków rolnych klasy I-III, dowodzi, że ich przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga formy planu zagospodarowania przestrzennego. W stosunku do tego rodzaju terenów w świetle art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu zbędnym jest wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Sąd dodał, że inicjatywa dla wszczęcia postępowania o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z mocy art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych należy do wójta (burmistrza prezydenta miasta).

Sąd poddał pod rozwagę czy organy orzekające nie powinny umorzyć postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zaznaczył, że w niniejszej sprawie odpadła podstawa prawna do władczej ingerencji organów w formie decyzji administracyjnej, wobec przyjęcia w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że zmiana ich przeznaczenia może nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd przywołał utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, według którego decyzja odmowna wydana w miejsce decyzji o umorzeniu postępowania jest naruszeniem prawa, ale niemającym cech istotnego naruszenia, dlatego też Sąd uznał, że opisane naruszenie nie wpływa na sytuację prawną skarżącego.

Sąd uznał, że nie można Staroście zarzucić, że popełnił błąd zwracając w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, skoro zabudowa tego terenu będzie możliwa, gdy zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt II OPS 1/13), że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503). Zatem inicjatywa co do zmiany sposobu użytkowania gruntów leśnych i rolnych należy do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a nie właściciela nieruchomości.

Sąd za niezasadny uznał zarzut skargi dotyczący błędnego ustalenia, że w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Iwierzyce uchwalonym Uchwałą Nr XXIII/82/88 Gminnej Rady Narodowej w Iwierzycach z dnia 6 czerwca 1988r. z późniejszą zmianą uchwaloną Uchwałą Nr XXXII/119/93 Rady Gminy w Iwierzycach z dnia 26 listopada 1993 r. przedmiotowy teren był przeznaczony na uprawy i wobec tego nie był objęty zgodą, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy nie były błędne, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W atakach administracyjnych sprawy znajdował się wypis i wyrys z tekstu planu uchwalonego uchwałą Nr XXIII/82/88 Gminnej Rady Narodowej w Iwierzycach z dnia 6 czerwca 1988 r. ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Rzeszowskiego Nr 12, poz.145, w którym na stronie 42 są ustalenia dotyczące wsi IIA O. Z wyrysu planu wynikało, że działka skarżącego położona jest w konturze oznaczonym symbolem IIA.20 RP - definiującym tereny upraw polowych przewidzianych do melioracji. Adaptacja istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością jej uzupełnienia. Nowe inwestycje uzgodnić z Sanockim Zakładem Górnictwa Nafty i Gazu z powodu położenia w strefie obszaru górniczego. Zmiana planu uchwalona uchwałą Nr XXXII/119/93 Rady Gminy w Iwierzycach z dnia 14 października 1993 r. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Rzeszowskiego Nr 10, poz. 158 z 26 listopada 1993r nie dotyczyła symboli IIA.20 RP. Stwierdzić więc należało, że postanowienia planu odnosiły się do uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej, a na działce objętej wnioskiem nie ma żadnej zabudowy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji potwierdzają, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z obowiązującymi regułami, a wydane decyzje odpowiadają warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne do podjętego rozstrzygnięcia. Za prawidłowe Sąd uznał powtórne wysłanie do stron podpisanej decyzji przez organ I instancji. Decyzja bez podpisu organu nie jest bowiem decyzją w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej J. Ż. zaskarżył powyższy wyrok, omyłkowo wskazując, że przedmiotem skargi kontrolowanej przez Sąd I instancji było postanowienie SKO w Rzeszowie zamiast decyzja tego organu z dnia [...] września 2013 r.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 i 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych przez przyjęcie, że:

a) odnośnie nieruchomości których dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest odmówienie ustalenia takich warunków,

b) niezasadny jest zarzut skargi strony dotyczący błędnego ustalenia, że w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Iwierzyce uchwalonym Uchwałą Nr XXIII/82/88 Gminnej Rady Narodowej w Iwierzycach z dnia 6 czerwca 1988r. z późniejszą zmianą uchwaloną Uchwałą Nr XXXII/119/93 Rady Gminy w Iwierzycach z dnia 26 listopada 1993 r. przedmiotowy teren był przeznaczony na uprawy i wobec tego nie był objęty zgodą, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy skarżący upatruje w rażącym naruszeniu:

a) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 3 P.p.s.a. w zw. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 - dalej P.u.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi wnioskodawcy i utrzymaniu w mocy postanowienia (powinno być decyzji) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2013 r. w sprawie sygn. akt [...] ,

b) art. 145 P.p.s.a przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji potwierdzają, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z obowiązującymi regułami,

c) art. 145 P.p.s.a przez brak rozważenia, że działka strony jest zagospodarowana m.in. znajdują się na niej przyłącza,

d) art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak rozważenia, że działka nr ew. [...] wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nie jest objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów,

e) art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że zmiana zagospodarowania terenu w wyniku planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji rozpatrując skargę nie uwzględnił podnoszonych w niej zarzutów merytorycznych i dotyczących kwestii proceduralnych. Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie nie była wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze a to z uwagi na błędne ustalenie, że nieobowiązujący plan miejscowy gminy Iwierzyce - uchwała Nr XXIII/82/88 Gminnej Rady Narodowej w Iwierzycach z dnia 6 czerwca 1988 r. z późniejszą zmianą uchwaloną Uchwałą Nr XXXII/119/93 Rady Gminy w Iwierzycach z dnia 26 listopada 1993r. - przewidywał przeznaczenie terenu inwestycji na uprawy polowe. Skarżący kwestionuje samą konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu. Uważa, że naruszono art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię jednak nie wskazuje na czym to naruszenie miałoby polegać poza tym, że, w jego ocenie, zmiana zagospodarowania przedmiotowego terenu nie wymaga zgody wskazanej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dalej skarżący stwierdza, że zostały wypełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy nie może wymagać zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne.

W piśmie z dnia 9 sierpnia 2016 r. skarżący precyzując wniesioną przez swojego pełnomocnika skargę kasacyjną wskazał, że dla terenu działki będącej jego własnością o nr [...], położonej we wsi O. gm. I. w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] Wójt Gminy Iwierzyce ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami. Natomiast decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] Wójt Gminy Iwierzyce ustalił dla działek skarżącego lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej. Wskazał, że obie ww. decyzje zostały uzgodnione w zakresie ochrony gruntów rolnych poprzez milczącą zgodę Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego. Działka [...] powstała z podziału działki [...] na działki [...],[...] i [...]. Działka nr [...] jest uzbrojona, z kolei [...] jest zabudowana i zamieszkała. Zdaniem skarżącego organy wydając powyższe decyzje traktują działki skarżącego jako odrolnione, zaś klasa gruntów na tym obszarze stanowi jedynie byt formalny, fikcyjny. W jego ocenie nawet gdyby przyjąć, że na projektowanym obszarze działek występuje klasa III gruntów, organ administracji powinien podjąć analizę czy nie występują wyłączenia z art. 7 ustawy o ochronie gruntów (dokładnie z art. 7 ust. 2a tej ustawy). Żaden z organów nie zbadał tych przesłanek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 4 i 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Art. 4 ww. ustawy podzielony na 20 punktów w których zawarte są różnego rodzaju definicje. Z kolei art. 7 tej ustawy podzielony na 7 ustępów. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, który przepis został naruszony. Wskazano jedynie ogólnie na naruszenie ww. przepisów nie precyzując, który punkt lub ustęp tych artykułów został naruszony. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, które w istocie przepisy wymienionych artykułów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone.

Nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 3 P.p.s.a. w zw. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej jak również nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa a tym samym nie było tym samym podstaw do uwzględnienia skargi .

Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 145 P.p.s.a. stwierdzić należy, że nie mogły one skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Wskazać należy, iż art. 145 P.p.s.a. dzieli się na trzy paragrafy oraz szereg podpunktów. Także w tym przypadku w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, który przepis art. 145 P.p.s.a. został naruszony.

Nie można zgodzić się z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Przepis ten stanowi, że jednym z wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, by teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że w czasie wydawania przez organ administracji zaskarżonej decyzji teren, którego dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy wymagał zgody na zmianę przeznaczenia. Kwestia ta została szczegółowo omówiona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Powtórzyć należy, że teren planowanej inwestycji wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, gdyż znajdują się na nim użytki rolne klasy III. Wymóg taki wynikał z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503). W art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w jego nowym brzemieniu zawarto wymóg, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Dotyczy to każdego terenu nie zaś tak jak przed zmianą, gdy użytki rolne klas I-III stanowiły zwarty projektowany obszar takiego przeznaczenia powyżej 0,5 ha. Ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych weszła w życie z dniem 26 maja 2013 r. i organy administracji miały obowiązek wziąć pod uwagę jej przepisy przy wydawaniu decyzji.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika też, że działka nr ew. [...] nie była objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię tych przepisów. Skarżący kasacyjnie poza stwierdzeniem, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych przepisów nie przytacza żadnego argumentu na czym ta wadliwa wykładnia miałaby polegać. Stwierdzenie, że naruszenie to polegać ma na "wadliwym przyjęciu, że zmiana zagospodarowania terenu w wyniku planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele niewolne i nieleśne" wskazuje na zamiar postawienia Sądowi I instancji zarzutu błędnego zastosowania przytoczonych przepisów do stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Tak sformułowany zarzut uznać należy za niezasadny albowiem jak to zostało już wcześniej wskazane w przedmiotowej sprawie planowana zmiana zagospodarowania terenu wymagała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2016 r. stwierdzić należy, że nie podważa ona prawidłowości zaskarżonego wyroku. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie wywołuje skutków w postaci zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Wydanie takiej decyzji nie uchylało wymogu uzyskania zgody właściwego Ministra na dokonanie tego rodzaju zmiany przeznaczenia gruntów .

Twierdzenie, że organy administracji wydając decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego traktowały w istocie działki skarżącego jako odrolnione zaś klasa gruntów na tym obszarze stanowi jedynie byt formalny i fikcyjny jest niezasadne.

Po pierwsze, przedmiotem kontroli Sądu nie były decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie jest możliwe dokonywanie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych oraz prawidłowości zastosowania przepisów prawa, które legły u podstaw ich wydania. Dla oceny prawidłowości decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy istotny był stan faktyczny i prawny jaki miał miejsce w przedmiotowej sprawie.

Po drugie, organy administracji właściwe w sprawach wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie mogą ignorować zapisów zawartych w ewidencji gruntów. Zgodnie zaś z treścią art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy jest zaś jedną form planowania przestrzennego przewidzianych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). W ewidencji gruntów teren planowanej inwestycji, to jest działka o nr ew. [...] oznaczony został jako grunty orne klasy RIIIb. Organ administracji rozpatrując wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy był związany tym zapisem w ewidencji. Okoliczność, że sąsiednia działka o nr ew. [...] jest uzbrojona zaś działka o nr ew. [...] jest zabudowana i zamieszkała nie skutkuje zmianą klasyfikacji działki o nr ew. [...] zawartą w ewidencji gruntów.

Odnośnie do argumentu, że organy administracji nie zbadały, czy nie występują wyłączenia od obowiązku uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne określone w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdzić należy, że jest to argument niezasadny. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została w dniu [...] września 2013 r. podczas gdy art. 7 ust. 2a został wprowadzony do ww. ustawy z dniem 10 października 2015 r. na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1338). Organ administracji nie mógł więc brać pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia przepisu, który w czasie wydawania tego rozstrzygnięcia nie obowiązywał. Na dzień wydawania decyzji przez organ odwoławczy przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidywały żadnych wyjątków od obowiązku uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III na cele nierolne.

Przytaczany przez skarżącego wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1442/11 odnosi się do innego stanu prawnego. Wyrażony w nim pogląd dotyczył wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych w brzmieniu tego przepisu na dzień 28 września 2010 r. Jak to zostało już wyżej wskazane przepis ten w czasie orzekania przez organy administracji miał już inne brzmienie.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga kasacyjna, nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.