Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1386/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz Kluj, asesor WSA Iwona Ścieszka, , , , , po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.Z. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (Minister/ organ) po rozpatrzeniu wniosku M. Z. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...]. nr [...]. z dnia [...].07.1970 r. zmieniającej na podstawie art. 136 § 1 kpa decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...].09.1967 r. ustanawiającą na rzecz M.O. użytkowanie wieczyste 1/3 niepodzielnej części gruntu położonego przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] dz. nr [...], w ten sposób, że w ust. 1 wymienionej decyzji zmieniono powierzchnię działki i zamiast [...] m2 wpisano powierzchnię [...] m2 oraz jednocześnie odmówiono prawa użytkowania wieczystego do części działki o powierzchni [...] m2 i o powierzchni [...] m2 oznaczonych na planie sytuacyjnym z dnia [...].01.1969 r., w części dotyczącej gruntu ozn. nr hip. [...] dz. nr [...] stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, tj. działek ewidencyjnych nr [...] cz. z obrębu [...] oraz nr [...] cz. z obrębu [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ulicy [...] ozn. nr hip. [...] oraz [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Prawo własności nieruchomości hip. [...] o pow. [...] m2 zostało ustalone na podstawie zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...].12.1948 r., nr [...] i przysługiwało A. i J. małż. P., natomiast prawo własności nieruchomości hip. [...] wobec zaginięcia księgi hipotecznej ustalono na podstawie umowy kupna-sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego sporządzonego przez asesora notarialnego S. C. w [...] w dniu [...].02.1948 r., Rep. [...] zgodnie z którą J. i A. małż. P. kupili nieruchomość hip. [...] wraz z wszelkimi prawami z nią związanymi.

Organ wskazał, że z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem [...].11.1945 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Nieruchomość ozn. hip. nr [...] stanowi obecnie grunt wchodzący w skład następujących działek ewidencyjnych z obrębu [...]:

-2 cz.-własność [...], ul. [...]

-1 cz. - własność Skarbu Państwa, ul. [...]

-3 - własność prywatna

-4 - własność [...], oddany w użytkowanie wieczyste

-5 - własność [...], oddany w użytkowanie wieczyste

-12 cz - własność prywatna

Nieruchomość ozn. hip. nr [...] stanowi grunt wchodzący w skład następujących działek ewidencyjnych z obrębu [...]:

-1 cz.- własność Skarbu Państwa, ul. [...]

-11 - własność prywatna

-12 cz. - własność prywatna

-149 - własność prywatna

-16 cz.- własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste.

Organ podał, że w dniu [...].02.1949 r. do Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek J. i A. małż. P. o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i [...]. Prezydium Rady Narodowej w [...]. orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...].07.1954 r. odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i [...] w uzasadnieniu wskazując, iż grunt przedmiotowej nieruchomości przeznaczony jest pod użyteczność publiczną. Jednocześnie stwierdzono, że budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją nr [...] z dnia [...].01.1955 r. utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].07.1954 r. w części dotyczącej odmowy prawa własności czasowej do gruntu nr hip. [...] i [...] oraz stwierdziło, że decyzja o przejściu na własność Państwa budynku zostanie podjęta w terminie późniejszym. Organ ustalił, że umową sporządzoną w formie aktu notarialnego przez notariusza M.L. w [...] w dniu [...].05.1958 r., Rep. [...] J. i A. małż. P. darowali swej córce H. P. budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości hip-[...] wraz z wszelkimi prawami i roszczeniami do udziału w gruncie. Z kolei umową sporządzoną w formie aktu notarialnego przez notariusza M.L. w [...] w dniu [...].05.1958 r., Rep. Nr [...] J. i A. małż. [...] sprzedali M. O. 1/3 budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości hip-[...] wraz z wszelkimi prawami i roszczeniami do udziału w gruncie. Umową sporządzoną w formie aktu notarialnego przez notariusza M.L. w [...] w dniu [...].04.1958 r., Rep. [...] J. i A. małż. P. przelali swoje prawa i roszczenia do nieruchomości hip. [...] na rzecz swojej córki H. P. Umową sporządzoną w formie aktu notarialnego przez notariusza M.L. w [...] w dniu [...].07.1958 r., Rep. [...] H. P. swoje prawa i roszczenia do połowy nieruchomości hip. [...] przelała na rzecz I. Z.. Umową sporządzoną w formie aktu notarialnego przez notariusza M.L. w [...] w dniu [...].10.1958 r., Rep. [...] H. P. darowała swojej siostrze M. P. swój udział w wysokości 1/3 we własności budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości hip-[...] wraz z wszelkimi prawami i roszczeniami do udziału w gruncie. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Powiatowego dla [...] Wydział III Ksiąg Publicznych w [...] z dnia [...].01.1964 r., nr [...] powyższe prawa związane były z później wyodrębnionym lokalem nr [...], do którego prawa na skutek umowy z dnia [...].10.1959 r. przysługiwały ponownie J. i A. małż. P. Na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w dniu [...].01.1963 r. i umowy przeniesienia własności z dnia [...].04.1963 r. W. C. nabyła własność lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], ([...]), hip.[...] wraz z prawami do niego przynależnymi. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją nr [...] z dnia [...].11.1958 r. uchyliło decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...].01.1955r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...]. [...] z dnia [...].07.1954 r. w części dotyczącej parceli zabudowanej oznaczonej hip. [...] i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Prezydium Rady Narodowej w [...]. decyzją nr [...] z dnia [...].09.1967 r. ustanowiło użytkowanie wieczyste do 1/3 niepodzielnej części działki o pow. [...] m2 położonej przy ul. [...], hip. [...] na której znajduje się budynek mieszkalny, a w nim lokal nr [...], KW nr [...] na rzecz W. C. W decyzji tej podniesiono, że może ona ulec zmianie co do ponadnormatywnej części działki po opracowaniu prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w wyniku przeprowadzenia podziału geodezyjnego tej działki, a w takim przypadku umowa użytkowania wieczystego działki zostanie rozwiązana w zakresie wynikającym z dokonanej zmiany decyzji. Strona nie wniosła od niej odwołania. Prezydium Rady Narodowej w [...]. decyzją nr [...] z dnia [...].09.1967 r. ustanowiło użytkowanie wieczyste do 1/3 niepodzielnej części działki o pow. [...] m2 położonej przy ul. [...], hip. [...] na której znajduje się budynek mieszkalny, a w nim lokal nr [...], KW nr [...] na rzecz M.O.. W decyzji tej podniesiono, że może ona ulec zmianie co do ponadnormatywnej części działki po opracowaniu prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w wyniku przeprowadzenia podziału geodezyjnego tej działki, a w takim przypadku umowa użytkowania wieczystego działki zostanie rozwiązana w zakresie wynikającym z dokonanej zmiany decyzji. Strona nie wniosła od niej odwołania. Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją nr [...] z dnia [...].09.1967 r. ustanowiło użytkowanie wieczyste do 1/3 niepodzielnej części działki o pow. [...] m2 położonej przy ul. [...], hip. [...] na której znajduje się budynek mieszkalny, a w nim lokal nr [...], KW nr [...] na rzecz J. i A. małż. P. W decyzji tej podniesiono, że może ona ulec zmianie co do ponadnormatywnej części działki po opracowaniu prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w wyniku przeprowadzenia podziału geodezyjnego tej działki, a w takim przypadku umowa użytkowania wieczystego działki zostanie rozwiązana w zakresie wynikającym z dokonanej zmiany decyzji. Strony nie wniosły od niej odwołania. Umową sporządzoną w formie aktu notarialnego przez notariusza M.L. w [...] w dniu [...].12.1967 r.. Rep. [...] Skarb Państwa ustanowił na rzecz W. C., M.O., J. i A. małż. P. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości hip. [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w którym wyodrębniono [...] lokale, w równych działach po 1/3. Pismem z dnia [...].04.1970 r. M. C. i M. O. wobec faktu, że zmniejszono powierzchnię działki i prawomocną decyzją z dnia [...].01.1969 r. ustalono i zatwierdzono nową powierzchnię działki na [...] m2, wniosły o rewizję i obniżenie opłaty za użytkowanie wieczyste działki. Prezydium Rady Narodowej w [...]. decyzją nr [...] z dnia [...].07.1970 r. wydaną na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. działając z urzędu zmieniło swoją decyzję nr [...] z dnia [...].09.1967 r. ustanawiającą użytkowanie wieczyste 1/3 niepodzielnej części działki o pow. [...] m2 położonej przy ul. [...], hip. [...] dz. nr [...] na której znajduje się budynek mieszkalny, a w nim lokal nr [...], KW nr [...] na rzecz J. i A. małż. P. w ten sposób, że zamiast powierzchni działki [...] m2 wpisano powierzchnię [...] m2 oraz jednocześnie odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego części działki o pow. [...] m2 oraz części działki o pow. [...] m2 wskazanych na planie sytuacyjnym zatwierdzonym przez PDRN [...] w dniu [...].01.1969 r. nr [...] w związku z przeznaczeniem wymienionej powierzchni pod ulicę oraz do scalenia z działką sąsiednią. Prezydium Rady Narodowej w [...]. decyzją nr [...] z dnia [...].07.1970 r. wydaną na podstawie art. 136 § 1 kpa, działając na wniosek strony, zmieniło swoją decyzję nr [...] z dnia [...].09.1967 r. ustanawiającą użytkowanie wieczyste 1/3 niepodzielnej części działki o pow. [...] m2 położonej przy ul. [...], hip. [...] dz. nr [...] na której znajduje się budynek mieszkalny, a w nim lokal nr [...], KW nr [...] na rzecz M.O. w ten sposób, że zamiast powierzchni działki [...] m2 wpisano powierzchnię [...] m2 oraz jednocześnie odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego części działki o pow. [...] m2 oraz części działki o pow. [...] m2 wskazanych na planie sytuacyjnym zatwierdzonym przez PDRN [...] w dniu [...].01.1969 r. nr [...] w związku z przeznaczeniem wymienionej powierzchni pod ulicę oraz do scalenia z działką sąsiednią. Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją nr [...] z dnia [...].07.1970 r. wydaną na podstawie art. 136 § 1 kpa, działając na wniosek strony, zmieniło swoją decyzję nr [...] z dnia [...].09.1967 r. ustanawiającą użytkowanie wieczyste 1/3 niepodzielnej części działki o pow. [...] m2 położonej przy ul. [...], hip. [...] dz. nr [...] na której znajduje się budynek mieszkalny, a w nim lokal nr [...], KW nr [...] na rzecz W. C. w ten sposób, że zamiast powierzchni działki [...] m2 wpisano powierzchnię [...] m2 oraz jednocześnie odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego części działki o pow. [...] m2 oraz części działki o pow. [...] m2 wskazanych na planie sytuacyjnym zatwierdzonym przez PDRN [...] w dniu [...].01.1969 r. nr [...] w związku z przeznaczeniem wymienionej powierzchni pod ulicę oraz do scalenia z działką sąsiednią. Umową sporządzoną w formie aktu notarialnego przez notariusza M.L. w [...] w dniu [...].10.1970 r.. Rep. Nr [...] rozwiązano umowę użytkowania wieczystego zawartą w dniu [...].12.1967 r. co do części nieruchomości o pow. [...] m2 na co stawające strony: W. C., M. O., J. P. i A. P., wyraziły zgodę. Umową sporządzoną w formie aktu notarialnego przez notariusz M. O. w W. w dniu [...].02.1978 r.. Rep. [...] J. i A. małż. P. darowali lokal nr [...] w budynku przy ul. [...], hip. [...] wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku oraz udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu na którym budynek ten jest posadowiony swojej córce M. L. Umową sporządzoną w formie aktu notarialnego przez notariusz M. O. w [...] w dniu [...].04.1978 r.. Rep. [...] M. O. sprzedała współwłaścicielce lokalu nr [...] – M. Z. swój udział w wysokości 1/2 w prawie własności tego lokalu. Zgodnie z księgą wieczystą nr [...] właścicielem lokalu nr [...] wraz z prawami do części wspólnych budynku służących do użytku wszystkich mieszkańców oraz prawem we współwłasności gruntu działki na której posadowiony jest budynek jest nadal M.Z. W dniu [...].07.2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek M.Z., reprezentowanej przez r. pr. R. K., o stwierdzenie nieważności, decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...]. nr [...] z dnia [...].07.1970 r. zmieniającej na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...].09.1967 r. ustanawiającą na rzecz M.O. użytkowanie wieczyste 1/3 niepodzielnej części gruntu położonego przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w ten sposób, że w ust. 1 wymienionej decyzji zmieniono powierzchnię działki i zamiast [...] m2 wpisano powierzchnię [...] m2 oraz jednocześnie odmówiono prawa użytkowania wieczystego do części działki o powierzchni [...] m2 i o powierzchni [...] m2 oznaczonych na planie sytuacyjnym z dnia [...].01.1969 r. M.Z., podniosła we wniosku z dnia [...].07.2016 r., że zgodnie z ówczesnym art. 136 k.p.a., który był podstawą prawną kwestionowanej decyzji na mocy której strony nabyły prawo mogła być za ich zgodą uchylona lub zmieniona. W niniejszej sprawie strony, tj. M. O. nie wyraziła zgody na zmianę decyzji. W ocenie skarżącej, wniosek M.O. dotyczący obniżenia opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu nie może być traktowany, jako zgoda na zmianę decyzji. Tym samym, w sprawie dotyczącej lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] i ewentualnych roszczeń związanych z tym lokalem, z którym związane jest prawo użytkowania wieczystego gruntu, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej tego lokalu jest M.Z., obecna właścicielka przedmiotowego lokalu i związanych z nim praw co do przedmiotowej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu sprawy Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wskazał, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 136 k.p.a. (którego odpowiednikiem jest obecny art. 155 k.p.a.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji decyzja na mocy której strony nabyły prawo może być za ich zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który decyzję wydał lub przez organ wyższego stopnia jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji. Art. 136 k.p.a. był jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Celem postępowania prowadzonego w tym trybie nie było ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punku widzenia wskazanych w tym przepisie przesłanek. Minister wskazał, że mając na uwadze powyższe, konieczne jest ustalenie czy zostały spełnione przesłanki zmiany na podstawie art. 136 k.p.a., tj. czy na podstawie decyzji strony nabyły prawo, tj. uzyskały uprawnienia, będące efektem skonkretyzowania oznaczonej normy prawa materialnego, czy strony wyraziły zgodę na zmianę decyzji, a także czy zmianie decyzji nie sprzeciwiały się przepisy szczególne. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...].09.1967 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...]. ustanowiło na rzecz M.O. użytkowanie wieczyste 1/3 niepodzielnej części działki o pow. [...] m2 położonej przy ul. [...], tym samym, zdaniem organu, należy stwierdzić, że strona nabyła prawo do użytkowania wieczystego gruntu. Następnie umową sporządzoną w formie aktu notarialnego w dniu [...].12.1967 r.. Rep. [...] Skarb Państwa ustanowił na rzecz W. C., M.O., J. i A. małż. P. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości hip. [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w którym wyodrębniono 3 lokale, w równych udziałach po 1/3. Pismem z dnia [...].04.1970 r. skierowanym do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] W. C. i M. O. wystąpiły o rewizję i obniżenie opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu działki wobec zmiany jej granic i zatwierdzenia nowej powierzchni działki na [...] m2. Na skutek ww. wniosku z dnia [...].04.1970 r. Prezydium Rady Narodowej [...] trzema decyzjami tej samej treści wydanymi w dniu [...] .07.1970 r. i skierowanymi do właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku przy ul. [...], tj.: W. C., M.O. oraz A. i J. małż. P. zmieniło wcześniej wydane decyzje ustanawiające użytkowanie wieczyste gruntu nieruchomości hip. [...] w ten sposób, że zamiast powierzchni działki [...] m2 wpisano powierzchnię [...] m2. Jednocześnie odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego części działki o pow. [...] m2 oraz części działki o pow. [...] m2. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że na mocy decyzji z dnia [...].07.1970 r. strony uzyskały prawo użytkowania wieczystego, do mniejszej części gruntu niż w decyzji pierwotnej z dnia [...].09.1967 r. Organ w kwestionowanej decyzji zmieniającej wydanej na podstawie art. 136 k.p.a. dokonał wyłącznie zmiany powierzchni gruntu co do którego przyznano prawo użytkowania wieczystego, nie odmówił zaś przyznania żądanego prawa do całości nieruchomości. Tym samym, w ocenie organu, została spełniona przesłanka nabycia przez strony prawa. Strona zaś została poinformowana o możliwości korekty powierzchni działki już w decyzji z dnia [...].09.1967 r. miała pełną świadomość, że granice te mogą ulec zmianie, co pociągnie za sobą zmianę zarówno decyzji jak i umowy. Organ podkreślił, że w dniu [...].10.1970 r. w umowie zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] W. C., M. O. oraz A. i J. małż. P. wyrazili zgodę na rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego z dnia [...].12.1967 r. Rep. [...] oraz jednocześnie ustanowiono na ich rzecz użytkowanie wieczyste gruntu o pow. [...] m2 pochodzącego z hip. [...]. Akt ten został odczytany, dobrowolnie przez strony przyjęty i podpisany. Zdaniem Ministra z powyższego wynika, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] prowadzone było na wniosek m.in. M.O., złożony w związku z koniecznością prawidłowego ustalenia wysokości wnoszonych opłat od powierzchni [...] zmniejszonej o [...] z dotychczasowej powierzchni działki, co oznacza, że bez znaczenia było uzyskanie od niej zgody, skoro to ona była wnioskodawcą postępowania zmieniającego. Organ wskazał ponadto, że M. O., wraz z pozostałymi użytkownikami wieczystymi stanęła do aktu notarialnego w którym jednoznacznie wyraziła zgodę na zmianę powierzchni działki na taką, która faktycznie pozostawała w ich władaniu i użytkowaniu. Podważanie obecnie prawidłowości takiej zmiany decyzji, z uwagi na możliwą inną wykładnię przepisu zarówno art. 136 k.p.a. (obecnie art. 155 k.p.a.), jaki i przepisów tzw. dekretu warszawskiego nie może odnieść skutku, gdyż możliwość odmiennej interpretacji lub wykładni nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym, zdaniem Ministra, niezasadne jest powoływanie przez skarżącą na poparcie swoich twierdzeń współczesnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego obecnego art. 155 k.p.a., którego brzmienie różni się od art. 136 k.p.a. obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Minister wskazał, iż zmianie decyzji, która potwierdzała istniejący już stan faktyczny, tj. przeznaczenie części nieruchomości na drogę oraz części do scalenia z działką sąsiednią nie sprzeciwiały się również przepisy szczególne. Minister następnie odwołał się do treści przepisu art. 156 § 1 kpa oraz szerokiego orzecznictwa dotyczącego pojęcia rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister uznał, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...]. nr [...]. z dnia [...].07.1970 r. zmieniająca na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...]. nr [...] z dnia [...].09.1967 r. ustanawiającą na rzecz M.O. była prawidłowa i nie można uznać, że obarczona jest poważnymi wadami, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Minister podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poparte bezwzględnym wykazaniem okoliczności, które uniemożliwiają pozostanie decyzji w obiegu prawnym. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa musi być oczywiste i wpływać na treść rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. Z. (skarżąca), zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 136 k.p.a. w brzmieniu z 1970 r. i art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez uznanie, że adresat decyzji dekretowej wyraził zgodę na jej zmianę, więc decyzja zmieniająca nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy w rzeczywistości adresat decyzji dekretowej nie wyraził zgody na jej zmianę, więc decyzja zmieniająca została wydana z rażącym naruszeniem prawa i zasadne było stwierdzenie jej nieważności,

2) naruszenie art 7 k.p.a., art 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak jakiegokolwiek rozważenia, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu, mimo że zarzut braku spełnienia tych przesłanek został przez strony podniesiony,

3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art 158 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie, że decyzja, w której odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu, więc wydanie takiego rozstrzygnięcia było rażąco sprzeczne z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy,

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż prowadzone postępowanie toczy się w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja orzekająca o zmianie decyzji o ustaleniu prawa użytkowania wieczystego została wydana z rażącym, kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie postępowania, w którym ocenia się, czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny, czy zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu, zapisanemu w tej normie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest zatem ponownym, merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, lecz weryfikacją decyzji, czy nie jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a w tej konkretnej sprawie wady, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, przez proste ich zestawienie. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości. Zatem mając na względzie powyższe regulacje Sąd dokonał oceny decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] kwietnia 2021 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...]. nr [...]. z dnia [...].07.1970 r. zmieniającej na podstawie art. 136 § 1 kpa decyzję Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...].09.1967 r. ustanawiającą na rzecz M.O. użytkowanie wieczyste 1/3 niepodzielnej części gruntu położonego przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] dz. nr [...], w ten sposób, że w ust. 1 wymienionej decyzji zmieniono powierzchnię działki i zamiast [...] m2 wpisano powierzchnię [...] m2 oraz jednocześnie odmówiono prawa użytkowania wieczystego do części działki o powierzchni [...] m2 i o powierzchni [...] m2 oznaczonych na planie sytuacyjnym z dnia [...].01.1969 r., w części dotyczącej gruntu ozn. nr hip. [...] dz. nr [...] stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, tj. działek ewidencyjnych nr [...] cz. z obrębu [...] oraz nr [...] cz. z obrębu [...]. W dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji PRN kwestię dopuszczalności zmiany decyzji regulował art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 r. Nr 30, poz. 168, tj.) . Zgodnie z jego treścią decyzja, na mocy której strony nabyły prawo, może być za ich zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który decyzję wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji. Jak zasadnie wskazał Minister konieczne było zatem ustalenie czy na podstawie decyzji strony nabyły prawo, tj. uzyskały uprawnienia, będące efektem skonkretyzowania oznaczonej normy prawa materialnego, czy strony wyraziły zgodę na zmianę decyzji, a także czy zmianie decyzji nie sprzeciwiały się przepisy szczególne. Przechodząc do oceny tych przesłanej zwrócić należy uwagę, że decyzją z dnia [...].09.1967 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...]. ustanowiło na rzecz M.O. użytkowanie wieczyste 1/3 niepodzielnej części działki o pow. [...] m2 położonej przy ul. [...] (w pozostałej części prawo to przysługiwało po 1/3 części W. C. i małż P.) i stwierdził, że strony nabyły prawo do użytkowania wieczystego gruntu. W decyzji tej jednocześnie zaznaczono, że może ona ulec zmianie co do ponadnormatywnej części działki po opracowaniu prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w wyniku przeprowadzenia podziału geodezyjnego tej działki oraz wskazano, że w takim przypadku umowa użytkowania wieczystego działki zostanie rozwiązana w zakresie wynikającym z dokonanej zmiany decyzji. Decyzja ta nie została zaskarżona prze żadną ze stron a jej postanowienia zostały potwierdzone w umowie zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...].12.1967 r.. Rep. [...] na mocy której Skarb Państwa ustanowił na rzecz W. C., M.O., J. i A. małż. P. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości hip. [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w którym wyodrębniono [...] lokale, w równych udziałach po 1/3. W dniu [...].04.1970 r. W. C. i M. O., współużytkowniczki wieczyste przedmiotowej nieruchomości w udziale 2/3 skierowały do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] wniosek o rewizję i obniżenie opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu przedmiotowej działki wskazując na zmianę jej granic i zatwierdzenia nowej powierzchni działki - [...] m2. Rozpoznając ten wniosek Prezydium Rady Narodowej [...] decyzjami z [...].04.1970 r. wydanymi odrębnie dla każdego ze współuczestników i skierowanymi do właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku przy ul. [...] tj.: W. C., M.O. oraz A. i J. małż. P. zmieniło decyzje ustanawiające użytkowanie wieczyste gruntu nieruchomości hip. [...] w ten sposób, że zamiast powierzchni działki [...] m2 wpisano powierzchnię [...] m2. Jednocześnie odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego części działki o pow. [...] m2 oraz części działki o pow. [...] m2 wskazanych na planie sytuacyjnym zatwierdzonym przez PDRN [...] w dniu [...].01.1969 r. nr [...] w związku z przeznaczeniem wymienionej powierzchni pod ulicę oraz do scalenia z działką sąsiednią. Decyzja ta stanowiła realizację wniosku użytkowników wieczystych, których udział w nieruchomości wspólnej przekraczał 50 % i stanowiła realizację decyzji zmienianej w związku z rzeczywistym przeznaczeniem części gruntu. W efekcie decyzją tą strony uzyskały prawo użytkowania wieczystego do części gruntu pozostającego rzeczywiście w ich użytkowaniu od której to części zobowiązane były uiszczać opłatę za użytkowanie wieczyste. Decyzja ta stanowiła tym samym realizację wniosku M.O. i nie została przez nią zakwestionowana. Postanowienia tej decyzji zostały natomiast potwierdzone w zawartej w dniu [...].10.1970 r. w formie aktu notarialnego umowie Rep. [...], w której W. C., M. O. oraz A. i J. małż. P. wyrazili zgodę na rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego z dnia [...].12.1967 r. Rep. [...] oraz ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2 pochodzącego z hip. [...]. Jak zasadnie wskazał Minister akt ten został odczytany i dobrowolnie przez strony przyjęty i podpisany. Mając powyższe na uwadze organ zasadnie uznał, że została spełniona przesłanka zgody stron na zmianę decyzji ponieważ M. O. nie tylko wnosiła o zmianę decyzji ale zgoda ta została następnie potwierdzona poprzez podpisanie i zaakceptowanie umowy notarialnej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Organ słusznie także zaznaczył, że skoro strona została poinformowana o możliwości korekty powierzchni działki już w decyzji z dnia [...].09.1967 r. to miała pełną świadomość, że granice te mogą ulec zmianie, co pociągnie za sobą zmianę zarówno decyzji jak i umowy. Po zmianie przedmiotowej decyzji M. O. rozporządziła prawem do przedmiotowej nieruchomości w ten sposób, że umową sporządzoną w formie aktu notarialnego przez notariusz M. O. w [...] w dniu [...].04.1978 r.. Rep. [...] sprzedała współwłaścicielce lokalu nr [...] – M. Z. swój udział w wysokości 1/2 w prawie własności tego lokalu. Zgodnie z księgą wieczystą nr [...] właścicielem lokalu nr [...] wraz z prawami do części wspólnych budynku służących do użytku wszystkich mieszkańców oraz prawem we współwłasności gruntu działki na której posadowiony jest budynek jest nadal M.Z. Zasadne jest stanowisko organu, że podważanie obecnie prawidłowości dokonania zmiany decyzji, z uwagi na możliwą inną wykładnię przepisu zarówno art. 136 k.p.a. (obecnie art. 155 k.p.a.), jak i przepisów tzw. dekretu warszawskiego nie może odnieść skutku, gdyż możliwość odmiennej interpretacji lub wykładni nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Prawidłowo jest również stanowisko organów, że zmianie decyzji, która potwierdzała istniejący już stan faktyczny, tj. przeznaczenie części nieruchomości na drogę oraz części do scalenia z działką sąsiednią nie sprzeciwiały się również przepisy szczególne. Zwrócić przy tym należy uwagę, że strony nabyły własność części nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr ew. [...] z obr. [...] o pow. [...] m2,stanowiącą część gruntu przejętą przez Skarb Państwa o pow. [...] m2 w drodze zasiedzenia z dniem [...] maja 2005 r. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] I Wydział Cywilny z [...] czerwca 2011 r.

Należy także podkreślić że omawiana decyzja była kontrolowana w trybie nadzorczym ponad 30 lat po jej wydaniu i doręczeniu. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej natomiast jako wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, mającej na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 Kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1989 r., sygn. IV SA 90/89, publ. ONSA 1989/1/49). Sąd podziela stanowisko organu, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13).

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku zobowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Brak było jednocześnie, wobec wielości stron postępowania (niniejsza sprawa pozostawała w związku z czterema innymi sprawami, które z uwagi na wspólne akta administracyjne i te same strony postępowania rozpoznano w tym samym terminie) i utrzymującej się wysokiej fali zachorowań wywołanych wirusem Sars-CoV-2, możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.