Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 290/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 428/19 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 428/19 oddalił skargę K. H. (dalej jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] września 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę [...] Sp. z o.o. ul. [...] w [...] (obecnie [...] Sp. z o.o. ul. [...] w [...]) sieci cieplnej [...] i sieci telefonicznej na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] przy ul. [...] i [...] w [...].

Pismem z dnia 27 lutego 2018 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa - art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799, ze zm.; zwanej dalej p.o.ś.), polegającym na "wadliwym uznaniu, że opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku dotyczyła instalacji do przesyłu pary wodnej lub ciepłej wody z wyłączeniem osiedlowych sieci ciepłowniczych", a także na "uzyskaniu opinii organu ochrony środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku jedynie w zakresie sieci cieplnej". Skarżący wskazał również na naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; zwanej dalej ustawą) przez wydanie pozwolenia na budowę pomimo wątpliwości dotyczących oświadczeń inwestora.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] września 2005 r.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie dotyczącym działki nr ew. [...], a w pozostałej części uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu wskazał, że skarżący wywodzi swój interes prawny z tytułu własności działki nr ew. [...] (Księga wieczysta nr [...]), położonej przy ul. [...] w [...]. Z projektu zagospodarowania terenu inwestycji wynika, że na działce nr ew. [...] przeprowadzono rozbiórkę istniejącej sieci cieplnej oraz budowę kanału cieplnego. Organ II instancji stwierdził, że projektowane przedsięwzięcie jest inwestycją liniową w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy, co oznacza, że w przypadku takich inwestycji, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to jego zakres musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. Zatem decyzja wydana w takim postępowaniu może dotyczyć kwestionowanego rozstrzygnięcia tylko w tej części, w której odnosi się do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności. W związku z tym w przedmiotowej sprawie postępowanie nieważnościowe, wszczęte na wniosek skarżącego, mogło być prowadzone jedynie w odniesieniu do działki nr ew. [...], gdyż tylko w tym zakresie wnioskodawca ma interes prawny. Organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że inwestor - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - uzyskał decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] maja 2005 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie sieci ciepłowniczej osiedlowej, oraz przebudowie odcinków sieci telekomunikacyjnej kablowej w kanalizacji i napowietrznej, na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w [...]. Ponadto inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania m.in. działką nr ew. [...] na cele budowlane, które nie budziło uzasadnionych wątpliwości co do jego prawdziwości. W ocenie organu II instancji przedmiotowa inwestycja nie narusza rażąco ustaleń decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Białegostoku stwierdził, że budowa sieci cieplnej nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Podobnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białymstoku uzgodnił na etapie pozwolenia na budowę to przedsięwzięcie. Równocześnie organ odwoławczy wskazał, że zarzuty skarżącego dotyczące próby podważenia uzgodnienia organu sanitarnego nie podlegają weryfikacji w przedmiotowym postępowaniu. Z kolei zarzuty dotyczące braku uzgodnienia inwestycji w części dotyczącej przebudowy sieci telefonicznej wykraczają poza zakres interesu prawnego wnioskodawcy. W konkluzji organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną lub sprawy, która została załatwiona milcząco, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Organ II instancji odniósł się również do zarzutu pozbawienia niektórych stron udziału w postępowaniu, wskazując że jest to przesłanka wyłącznie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa.

Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji na wstępie wskazał, że słusznie organ ograniczył postępowanie wyłącznie do fragmentu inwestycji, a mianowicie do działki nr ew. [...] będącej własnością skarżącego, mimo że decyzja ta obejmuje m.in. realizację sieci cieplnej oraz telefonicznej w ciągu ulic [...] i [...] w [...], a więc nie tylko przedmiotową działkę.

Zdaniem Sądu I instancji projektowane przedsięwzięcie jest inwestycją liniową w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy, a zatem w przypadku inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.). Decyzja wydana w tym postępowaniu może więc dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności, dlatego zasadnie zdaniem Sądu, organ uznał, że postępowanie nieważnościowe wszczęte na wniosek skarżącego, mogło być prowadzone wyłącznie w odniesieniu do działki nr [...], bowiem tylko w tym zakresie skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W pozostałym zakresie, tj. w zakresie działek o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], przy ul. [...] i [...] w [...], postępowanie słusznie zostało umorzone, jako prowadzone na wniosek nielegitymowanego podmiotu.

Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z punktu widzenia wad kwalifikowanych, a zatem nie mogły być podstawą do uwzględnienia skargi podniesione zarzuty naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. dotyczące niewyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego, bowiem nie dotyczyły wykazania rażącego naruszenia prawa, lecz zmierzały do kwestionowania stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną poddaną weryfikacji organu nadzoru ze względu na inną ocenę, jaką należałoby przypisać zebranemu materiałowi dowodowemu. Sąd wskazał, że nie budzi wątpliwości co do jej treści umowa z dnia [...] lipca 2005 r.

Zdaniem Sądu nie są także zasadne zarzuty skargi kwestionujące prawo inwestora do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji prawidłowo uznał, że inwestor w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę oraz wydania zaskarżonej decyzji, wykazał prawo do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane. Zdaniem Sądu, sam fakt złożenia pod odpowiedzialnością karną takiego oświadczenia, jest zatem wystarczającą przesłanką do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Ponadto inwestor nie ma obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji mającej na celu wykazanie tytułu prawnego do nieruchomości wskazanego w oświadczeniu. Jednocześnie organ ma prawo weryfikacji oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, ale tylko wtedy gdy budzi ono wątpliwości.

Sąd wskazał, że odnośnie do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowych doręczeń oraz uniemożliwienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, to zarzuty te mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty co do uzgodnień przedmiotowej inwestycji w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, bowiem zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Z tego uprawnienia skorzystał inwestor zwracając się pismem z dnia 8 sierpnia 2005 r. do Prezydenta Miasta Białegostoku o stosowanie dotychczasowych przepisów w sprawie postępowania środowiskowego.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] września 2005 r. jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie budziło wątpliwości Sądu, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną lub sprawy, która została załatwiona milcząco, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Dlatego zasadne było utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. w zakresie działki nr ew. [...], a w pozostałym zakresie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji.

Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 , ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), przedmiotowemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję, w której z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. odmówiono stwierdzenia nieważności (wydania decyzji z naruszeniem prawa) Prezydenta Miasta Białegostoku nr [...] z dnia [...] września 2005 r., znak [...], w sytuacji, gdy weryfikowana decyzja z dnia [...] września 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem licznych przepisów prawa w postaci przepisów:

1. art. 48 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz pkt 3 ustawy poprzez wydanie pozwolenia na budowę sieci cieplnej w ul. [...] i [...] w [...] pomimo nie usunięcia przez wnioskodawcę braku formalnego polegającego na nieprzedłożeniu uzgodnienia z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Białymstoku w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], albowiem przedłożona decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku nr [...] z dnia [...] września 2005 r. dotyczyła uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie sieci cieplnej wyłącznie w ul. [...] w [...] tzn. wyłącznie na działce nr [...], a przy tym decyzja tego organu nr [...] z dnia [...] września 2005 r. stała się ostateczna dopiero w dniu 12 października 2005 r., a więc już po wydaniu pozwolenia na budowę, podczas gdy nieprzedłożenie uzgodnienia w zakresie wszystkich działek których dotyczył projekt budowlany winno skutkować odmową zatwierdzenia projektu i odmową udzielenia pozwolenia na budowę, zaś WSA nie dostrzegł powyższego naruszenia z uwagi na nieprzeprowadzenie pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Powyższe oznacza, że pomimo wezwania inwestor nie przedłożył uzgodnienia projektu budowlanego z Państwowym Inspektorem Sanitarnym m.in. w zakresie działki nr [...], ponieważ załączone do akt sprawy uzgodnienie (decyzja z dnia [...].09.2005 r. Nr [...]) jak wynika z treści decyzji dotyczy tylko jednej działki nr [...], na której położona jest ulica [...]. Ulica [...] usytuowana jest wyłącznie na działce nr 846 i nie znajduje się na innych działkach, tj. [...],[...],[...],[...],[...],[...], które to inne działki stanowią działki budowlane lub inne ulice. Brak uzgodnienia inwestycji z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w zakresie działki nr [...] jest rażącym naruszeniem przepisów, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności przynajmniej w zakresie działki nr [...].

2. art. 49 ust. 1 i 1a oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 57 ust. 1 p.o.ś. poprzez stwierdzenie, że budowa sieci cieplnej nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdy prośba Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2005 r. o wyrażenie opinii o konieczności sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ewentualnego jego zakresu oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2005 r. o stwierdzeniu braku wymogu sporządzenia raportu odnosiły się do inwestycji w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 72a Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257 poz. 2573), zaś postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z [...] sierpnia 2005 r. dotyczyło inwestycji uznanej za inwestycję w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 34 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, a nie § 3 ust. 1 pkt 72a ww. rozporządzenia, co skutkowało rozstrzygnięciem o braku konieczności sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o opinię wydaną dla przedsięwzięcia zakwalifikowanego jako całkowicie inny rodzaj przedsięwzięcia i w oparciu o całkowicie inną podstawę prawną niż w zapytaniu, podczas gdy przyjęcie prawidłowych ustaleń przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku winno skutkować przyjęciem, że w sprawie wymagane jest sporządzenie tegoż raportu.

3. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy poprzez wydanie pozwolenia na budowę pomimo tego, że inwestor nie wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] na cele budowlane, a przy tym znana organowi z urzędu umowa nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. zawarta pomiędzy gminą Białystok a inwestorem zobowiązywała gminę [...] do udostępnienia nieruchomości wyłącznie "celem budowy sieci cieplnej", a jednocześnie nakładała na inwestora obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego po zakończeniu robót, a więc nie dawała inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. na wybudowanie na działce nr [...] magistrali ciepłowniczej sieci nieosiedlowej. Ponadto, inwestor nie posiadał zgody na budowę, przebudowę lub rozbiórkę sieci telefonicznej na działce [...]. Inwestor nie posiadał innej umowy aniżeli umowa z dnia [...] lipca 2005 r., podczas gdy brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uniemożliwiał wydanie decyzji zezwalającej na budowę inwestycji

4. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy poprzez wydanie pozwolenia na budowę pomimo wadliwości oświadczeń inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci: braku informacji o datach, w jakich sporządzono oświadczenia oraz wskazania niewłaściwej daty urodzenia J. Z., podczas gdy oświadczenie te powinny być kompletne, zgodne z wzorami ustalonymi przez Ministra Infrastruktury i niebudzące wątpliwości, a wady w tym zakresie uniemożliwiały uznanie, że podmiot dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji uniemożliwiały wydanie decyzji zezwalającej na budowę inwestycji

5. art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy w zw. z § 3 pkt 1 i 2 w zw. z § 4 pkt 1 oraz § 5 pkt 2 i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych z dnia 24 września 1998 r. poprzez nieustalenie geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego planowanej inwestycji (magistrali ciepłowniczej) m.in. w celu uzyskania 1) danych dotyczących budowy i parametrów geotechnicznych podłoża gruntowego współpracującego z projektowanymi magistralami ciepłowniczymi i w strefie oddziaływania projektowanych robót oraz 2) danych umożliwiających rozpoznanie zagrożeń mogących wystąpić w trakcie robót budowlanych lub w ich wyniku, tzn. hipotetycznych skutków społeczno-gospodarczych a także 3) danych wymaganych do bezpiecznego i racjonalnego zaprojektowania i wykonania obiektu budowlanego, a także nieustalenie kategorii geotechnicznej planowanej inwestycji (magistrali ciepłowniczych) w zależności od rodzaju ustalonych warunków gruntowych oraz czynników konstrukcyjnych charakteryzujących możliwość przenoszenia odkształceń i drgań, stopnia złożoności oddziaływań, stopnia zagrożenia życia i mienia awarią konstrukcji, jak również od wartości zabytkowej lub technicznej obiektu i zagrożenia dla środowiska, poprzez niewykonanie jakichkolwiek analiz, ocen, opinii, ekspertyz i innej dokumentacji geotechnicznej lub geologicznej w sytuacji, gdy sporządzenie takiej ekspertyzy w niniejszej sprawie było niezbędne i konieczne, albowiem inwestycja miała zostać wykonana w wyjątkowo złożonych i trudnych warunkach gruntowych, a wskutek w/w naruszenia powstały negatywne skutki społeczno-gospodarcze m.in. zalewnie piwnic w strefie oddziaływania inwestycji, tj. na parcelach w sąsiedztwie wybudowanej magistrali ciepłowniczych, do czego nie doszłoby, gdyby organ wydał decyzję w oparciu o kompletny projekt budowlany, uzupełniony o ww. dokumenty i uwzględniający w przyjętych rozwiązaniach konstrukcyjno-budowlanych planowanej inwestycji (magistrali ciepłowniczych) fakt posadowienia magistrali na gruntach wyjątkowo trudnych i złożonych w rozumieniu § 5 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych z dnia 24 września 1998 r. (czego dowodzi złożony przez skarżącego profil pionowego odwiertu badania warstwie gruntu i wody na działce nr [...] wraz z legendą oraz przekrój poprzeczny odwiertów badania warstwie gruntu i wody na działce nr [...] wraz z legendą, potwierdzający istnienie trudnych warunków oraz dokumentacja zdjęciowa, z której wynika zalewnie piwnic w strefie oddziaływania inwestycji)

6. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 3 ustawy w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717, ze zm.) w zw. § 7 pkt 1, § 8 pkt 3 ppkt 2, § 11 pkt 2 ppkt 3 i ppkt 6 oraz ppkt 10 lit. e rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2003 nr 120 poz. 1133) poprzez niedokonanie przez organ wydający pozwolenie na budowę na żadnym etapie postępowania dot. zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę sprawdzenia, czy załączony do wniosku projekt budowlany jest zgodny z treścią decyzji nr [...] dnia [...] maja 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie magistrali ciepłowniczych, w której to decyzji w pkt 2 tiret 6 (str. 2 decyzji) zobowiązano do wykonania projektu budowlanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i wydanie decyzji o zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projekt budowlany był niekompletny i sporządzony niezgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, a zatem z rażącym naruszeniem prawa. Projekt budowlany nie zawiera bowiem obligatoryjnych - wymaganych prawem - elementów, bez których jest projektem niekompletnym i niepełnym, albowiem w projekcie budowlanym:

- nie uwzględniono sposobu i zakresu oddziaływania na otoczenie zarówno w zakresie sieci ciepłowniczej jak też sieci telefonicznej (wbrew § 7 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r.),

- nie określono kategorii geotechnicznej obiektu zarówno w zakresie sieci ciepłowniczej jak też sieci telefonicznej (§ 11 pkt 2 ppkt 3 ww. rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r.)

- nie określono rozwiązań budowlanych i techniczno-instalacyjnych nawiązujących do warunków terenu występujących wzdłuż jego trasy oraz rozwiązań techniczno-budowlanych w miejscach charakterystycznych lub o szczególnym znaczeniu dla funkcjonowania obiektu albo istotne ze względów bezpieczeństwa, z uwzględnieniem wymaganych stref ochronnych (§ 11 pkt 2 ppkt 6 ww. rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r.),

- nie określono danych technicznych obiektu budowlanego charakteryzujących wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem wpływu obiektu budowlanego na istniejący drzewostan, powierzchnię ziemi, w tym glebę, wody powierzchniowe i podziemne (§ 11 pkt 2 ppkt 10 lit e ww. rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r.)

Projekt budowlany został sporządzony z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów, wobec czego nie powinno nastąpić wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, zaś zatwierdzenie takiego projektu budowlanego wywołało możliwe do przewidzenia negatywne skutki społeczno-gospodarcze, m.in. zalewanie piwnic w strefie oddziaływania inwestycji (czego dowodzi zdjęcie nr 1 i nr 2 zalanych piwnic wykonane w strefie oddziaływania wybudowanej inwestycji magistrali ciepłowniczych) oraz posadowienie inwestycji w trudnych warunkach geologicznych (czego dowodzi profil pionowego odwiertu badania warstwie gruntu i wody na działce nr [...] wraz z legendą, oraz przekrój poprzeczny odwiertów badania warstwie gruntu i wody na działce nr [...] wraz z legendą), brak możliwości zabudowy nieruchomości o nr geod [...] zgodnie z koncepcją inwestycyjną inwestora, istnienie strefy oddziaływania powstałych magistrali ciepłowniczych, które nie były ujęte w projekcie zagospodarowania terenu inwestycji (czego dowodzi opinia biegłego z dnia 12 lutego 2019 r. ze sprawy II Ns 3950/17), do czego by nie doszło, gdyby organ wydał decyzję w oparciu o kompletny projekt budowlany. Braki projektu zarówno w zakresie sieci ciepłowniczej jak też telefonicznej miały bowiem bezpośredni wpływ na przyjęte rozwiązania konstrukcyjno-budowlane planowanej inwestycji (magistrali ciepłowniczych), a w przypadku uzupełnienia braków posadowienie magistrali uznane byłoby za posadowieniem na gruntach wyjątkowo trudnych i złożonych, a w takim wypadku w projekcie przewidziano by inne rozwiązania architektoniczno-budowlane, które uniemożliwiłyby powstanie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych (zalań) w strefie oddziaływania inwestycji w tym na działce nr [...].

7. art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. ustawa z dnia 21 listopada 2003 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez zaprojektowanie obiektu budowlanego z nieodpowiednim usytuowaniem planowanej inwestycji (magistrali ciepłowniczych) na działce budowlanej nr [...] oraz nieposzanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich zarówno w zakresie sieci ciepłowniczej jak też telefonicznej wskutek czego:

- stało się niemożliwe społeczno-gospodarcze wykorzystanie gruntu zgodnie z planami inwestycyjnymi właściciela działki nr [...] (co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy opinia biegłego sądowego z dnia 12 lutego 2019r. ze sprawy II Ns 3950/17),

- dochodzi regularnie do zalewania piwnic, co nie występowało przed wybudowaniem inwestycji magistrali ciepłowniczych na działce nr [...] i w bezpośredniej strefie oddziaływania inwestycji (co potwierdzają dołączone do sprawy zdjęcia)

Projekt budowlany został sporządzony z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów, wobec czego nie powinno nastąpić wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, zaś zatwierdzenie takiego projektu budowlanego wywołało możliwe do przewidzenia negatywne skutki społeczno-gospodarcze, w postaci wskazywanej w skardze (brak możliwości zabudowy, zalania),

8. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, a to poprzez:

a. udzielenie stronom zbyt krótkiego, jedynie 2-dniowego terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

b. całkowite uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, albowiem zawiadomienie z dnia 22 września 2005 r., dające stronom prawo do zapoznania się z materiałami w sprawie, zostało doręczone następującym stronom: Zarządowi Mienia Komunalnego w Białymstoku, J. i M. D. oraz J. i G. D., już po wydaniu pozwolenia na budowę, a zatem ww. strony nie miały możliwości, aby zapoznać się z materiałem dowodowym i wypowiedzieć się na jego temat przed wydaniem pozwolenia na budowę, a ponadto organ w dacie wydania pozwolenia na budowę nie miał nawet informacji, czy ww. stronom doręczono ww. zawiadomienie,

9. art. 43 i art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie za prawnie skuteczne wadliwego doręczenia przedmiotowej decyzji J. i G. D., podczas gdy decyzja ta została pozostawiona w dniu 28 września 2005 r. w placówce pocztowej (awizowana), a następnie wydana w dniu 30 września 2005 r. "dorosłemu domownikowi", zaś doręczenie pisma dorosłemu domownikowi mogło być możliwe tylko w razie niepozostawienia przesyłki w placówce pocztowej (tylko w miejscu zamieszkania adresata),

10. art. 40 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za prawnie skuteczne wadliwego doręczenia:

a. zawiadomienia z dnia 22 września 2005 r. J. i M. D. oraz J. i G. D.,

b. przedmiotowej decyzji J. i M. D. oraz J. i G. D.,

- podczas gdy przesyłki zaadresowane były na obojga małżonków, zaś powinny były być zaadresowane na każdą ze stron indywidualnie,

11. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie przez organ wydający weryfikowaną decyzję charakteru planowanego przedsięwzięcia i zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na "budowę sieci cieplnej DN 400" w oparciu o dołączoną do wniosku decyzję lokalizacyjną dot. sieci cieplnej osiedlowej - bez ustalenia, czy planowana sieć cieplna jest nieosiedlową instalacją do przesyłu pary wodnej lub ciepłej wody, siecią ciepłowniczą osiedlowy czy też przedsięwzięciem z § 3 ust. 1 pkt 72a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257 poz. 2573, ze zm.), podczas gdy bez ustalenia rodzaju przedsięwzięcia nie można było ustalić, czy w sprawie konieczne było sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, a zatem błędnie założono, że potrzeba sporządzenia raportu nie istniała, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego i ustalenie, że inwestycja dotyczy budowy miejskiej magistrali sieci cieplnej, winno skutkować wydaniem decyzji o warunkach zabudowy po uzyskaniu raportu oddziaływania na środowisko a w konsekwencji także naruszenie art. 46 ust. 1 i art. 48 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 1 i art. 57 ust. 1 p.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 34 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573, ze zm.) - poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi "sieć cieplną DN 400" i nieprzeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko oraz nieuzgodnienie decyzji z Podlaskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Białymstoku, podczas gdy przedsięwzięcie to było instalacją do przesyłu pary wodnej lub ciepłej wody o zasięgu gminnym (ogólnomiejskim), mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a więc organ winien był przeprowadzić przed wydaniem decyzji postępowanie w sprawie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko oraz uzyskać przed wydaniem decyzji uzgodnienie od państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego

12. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez stosowanie procedury administracyjnej w sposób wadliwy w stopniu, który doprowadził do zastosowania prawa materialnego bez wyjaśnienia w stopniu dostatecznym istnienia przesłanek materialnoprawnych zastosowania poszczególnych przepisów które to naruszenia skutkowały tym, że przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku została wydana na podstawie nierzetelnych, niepełnych i wadliwych dokumentów, bez wymaganych prawem uzgodnień w zakresie działki nr [...], które to naruszenia były na tyle mnogie i istotne w sprawie, a nadto warunkowały nieuprawnioną treść tej decyzji, co doprowadziło w konsekwencji do tego, że przedmiotowa decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i b oraz 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 oraz art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez sąd pierwszej instancji pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję, a niedostrzeżenie, że wydana weryfikowana decyzja rodzi negatywne skutki niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, albowiem:

1. skutkowała wybudowaniem inwestycji, która wpłynęła na zmniejszanie wartości nieruchomości zabudowanej oraz uniemożliwiła skarżącemu zabudowę nieruchomości zgodnie z zaplanowaną koncepcją urbanistyczno-architektoniczną oraz zagospodarowanie tejże nieruchomości, ograniczając istotnie prawo własności skarżącego,

2. doprowadziła do powstania skutków społeczno-gospodarczych w postaci zmiany warunków gruntowych i wodnych na terenie oddziaływania inwestycji na skutek przerwania warstwie wodonośnych ziemi i w konsekwencji do zaburzenia stosunków wodnych zarówno na działce nr [...] oraz w strefie oddziaływania inwestycji, czego efektem jest notoryczne zalewanie piwnic budynków na nieruchomościach sąsiednich,

3. z pominięciem procedur niezbędnych, a dot. konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz uzgodnienia planowanej inwestycji z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym także w zakresie działki nr [...], a nie wyłącznie w zakresie działki nr [...] na której zlokalizowana jest ulica [...], a następnie wydano zezwolenie na budowę w centrum miasta na terenach gęsto zaludnionych inwestycji, która jest w grupie inwestycji mogących znacząco wpływać na środowisko

4. z pominięciem obowiązkowego sprawdzenia załączonego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu, co skutkowało przyjęciem i zatwierdzeniem niekompletnego projektu budowlanego i niekompletnego projektu zagospodarowania działki nr [...] oraz strefy oddziaływania inwestycji i to w sytuacji, gdy skarżący wskazywał na powyższe w toku postępowania administracyjnego o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa (odwołanie od decyzji) oraz w treści skargi do WSA, a także w sytuacji, gdy istnienie skutków wynika z analizy akt sprawy oraz doświadczenia życiowego.

Podniesiono, że wskazane powyżej uchybienie procesowe miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe ustalenie, że nastąpiło naruszenie poszczególnych przepisów musiałoby skutkować uchyleniem przez WSA w Warszawie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych,

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Ewentualnie pełnomocnik wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] czerwca 2018 r. [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę w zakresie działki nr ewid. [...], a także uchylenie poprzedzającej decyzję GINB decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] czerwca 2018 r. [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Podlaskiemu.

2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Ewentualnie pełnomocnik wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] czerwca 2018 r. [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę w zakresie działki nr ewid. [...], a także uchylenie poprzedzającej decyzję GINB decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. [...] i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji [...] z dnia [...] września 2005 r. Prezydenta Miasta Białegostoku zatwierdzającego projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę sieci cieplnej [...] i sieci telefonicznej przy ul. [...] i [...] - w całości lub wyłącznie w zakresie działki nr [...].

2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pełnomocnik wniósł jednocześnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

- opinii biegłego sądowego J. K. z dnia 12 lutego 2019 r. ze sprawy II Ns 3950/17 (w aktach sprawy) na okoliczność braku możliwości realizacji koncepcji urbanistyczno-architektonicznej na działce nr [...] przy obecnym usytuowaniu magistrali ciepłowniczej;

- profilu pionowego odwiertu badania warstwie gruntu i wody na działce nr [...] wraz z legendą, przekroju poprzecznego odwiertów badania warstwie gruntu i wody na działce nr [...] wraz z legendą) na okoliczność istnienia trudnych i złożonych warunków geotechnicznych terenu inwestycji, fotokopii na fakt pojawiających się zalań piwnic w strefie oddziaływania wybudowanej inwestycji magistrali ciepłowniczych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem wniesioną skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] września 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę [...] Sp. z o.o. w [...] (obecnie [...] Sp. z o.o. ul. [...] w [...]) sieci cieplnej [...] i sieci telefonicznej na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] i [...] w [...], w zakresie działki nr [...], ze względu na brak wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa.

Na wstępie należy zauważyć, że treść pojęcia normatywnego: "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. Przyjęto, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 s. 743; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 996/06, LEX nr 354687). Podkreślić należy, że dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Przy ustalaniu wystąpienia cech rażącego naruszenia prawa należy mieć również na względzie zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może zatem mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji.

Niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 2 P.o.ś. i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr. bud. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 2 P.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się po uzgodnieniu w przypadku dróg oraz linii kolejowych będących przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 - z ministrem właściwym do spraw środowiska oraz państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Zatem przepis ten nie znajduje w niniejszej w sprawie zastosowania. Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (pkt. 1) oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7(pkt.3). W niniejszej sprawie organ dokonał takiego sprawdzenia i wydał postanowienie z dnia [...] września 2005 r., w którym zobowiązał inwestora do uzupełnienia przedłożonego projektu, o uzgodnienie z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Takie uzgodnienie w postaci decyzji z dnia [...] września 2005 r. inwestor przedłożył. Nie ma racji przy tym skarżący kasacyjnie, że nie dotyczy ono uzgodnienia w zakresie działki będącej obecnie jego własnością. Fakt, że decyzja nie wymienia numerów działek, a wymienia jedynie nazwę ulicy, nie świadczy, że dotyczy tylko części inwestycji. Z treści decyzji jednoznacznie wynika, że jest wynikiem wniosku inwestora w zakresie dotyczącym całej inwestycji i wydana została w poparciu o przedłożony projekt budowlany, zatem również w zakresie dotyczącym działki nr [...].

Niezasadny jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 57 ust. 1 P.o.ś., bowiem nie sposób przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia powołanych przepisów. Prezydent Miasta Białegostoku prawidłowo w trybie art. 49 ust. 1 wystąpił przed wydaniem postanowienia rozstrzygającego kwestię ustalenia zakresu raportu dla przedsięwzięć obligatoryjnie wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o opinię. Fakt, że we wniosku oraz postanowieniu obok prawidłowo powołanych art. 49 i art. 51 P.o.ś. błędnie powołał przepis par. 3 ust. 1 pkt 72a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, nie świadczy, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Postanowienie określające błędnie podstawę prawną, w sytuacji, gdy istnieje ona w rzeczywistości, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, lecz dotknięta jest jedynie wadą procesową, którą można rozpatrywać jako naruszenie art. 124 § 1 k.p.a., która to zaś wada pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Nadto nie ulega wątpliwości, że zarówno wniosek organu jak i opinia dotyczą tego samego przedsięwzięcia (budowa sieci cieplnej [...] w ul. [...] i [...] w [...], które zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko i w konsekwencji mogące wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Decydujące znaczenie dla określenia czy inwestycje, które nie wymagają obligatoryjnie sporządzenia takiego raportu w konkretnej sprawie będą go wymagać pozostawione zostało do uznania organu. Organ nie mógł również naruszyć art. 51 ust. 3 pkt 2 P.o.ś. bowiem dotyczy on stwierdzenia obowiązku sporządzenia raportu i określenia jego zakresu po zasięgnięciu opinii wojewody, a na obszarach morskich dyrektora urzędu morskiego, w przypadku przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie wiadomo również na czym miałoby polegać naruszenie art. 57 ust. 1 P.o.ś., który dotyczy właściwości organów do dokonania uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wydawania opinii w sprawie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zarówno zarzut skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienie nie wyjaśnia tej kwestii.

Chybione są również kolejne zarzuty kasacyjne wskazując na wydanie pozwolenia na budowę pomimo wadliwego oświadczenia inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud.). Inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę ma obowiązek złożyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie takiego oświadczenia samo w sobie jest wystarczające do uznania przez organ administracji, że inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli pojawią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością tego oświadczenia organ administracji może podjąć czynności w celu jego weryfikacji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2180/18, LEX nr 3192502). W niniejszej sprawie organ takich wątpliwości nie miał, stąd za wystarczające uznał złożenie przez inwestora oświadczenia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej takich wątpliwości nie rodzi również treść umowy z dnia 21 lipca 2005 r. zawartej pomiędzy Gminą [...] a [...] Sp. z o.o., a z której treści jednoznacznie wynika, że działka nr [...] jest udostępniona w celu budowy sieci cieplnej (§ 1 powołanej umowy). Nie ulega zatem wątpliwości, że warunkiem wydania pozwolenia na budowę jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie tego prawa.

Niezasadny jest również zarzut kasacyjny wskazujący na niekompletność przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego w zakresie dotyczącym braku przeprowadzenia badan geotechnicznych. W art. 34 ust. 3 pkt 4 Pr. bud. wprawdzie zamieszczony został wymóg zawarcia w projekcie budowlanym w zależności od potrzeb wynikających ze specyfiki uwarunkowań danego terenu wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Jednak z tej normy należy wywieść wniosek, iż nie jest to obligatoryjny element projektu budowlanego i to od projektanta zależy zakres i rodzaj wykonanych badań (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 757/19, LEX nr 2724090, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1510/16LEX nr 2220965).

Nie znajduje uzasadnionych podstaw również zarzut rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 35 ust. 3 Pr. bud. w zw. z § 7 ust. 1, § 8 ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 3, 6 i 10 lit. e rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego Organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone oświadczenie projektanta, stosownie do art. 20 ust. 4 Pr. bud., o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt. Spoczywa na nich także odpowiedzialność cywilna za wady dokumentacji projektowej, jak również przed właściwą izbą zawodową. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, zostało ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 Pr. bud. przypadków, tym przypadkiem nie jest zaś badanie zgodności projektu budowlanego, pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych. Z powołanego przepisu wynika, że organ administracji pozbawiony został możliwości ingerencji w merytoryczną zawartość projektu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy). Odnosi się to także do tych rozwiązań projektowych, które dotyczą sposobu i zakresu oddziaływania projektowanego obiektu na otoczenie. Ocenie organu administracji może natomiast podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. wynika bowiem, że sprawdzeniu podlega tylko projekt zagospodarowania działki lub terenu i to przy tym jedynie pod kątem jego zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno - budowlanymi. Zatem, w aspekcie wskazanych wyżej przepisów, ocenie organu administracji podlega jedynie sama lokalizacja inwestycji na działce inwestora albowiem kwestia ta jest objęta projektem zagospodarowania działki budowlanej. Zarzuty zaś dotyczące rozwiązań odnoszących się do zagadnienia oddziaływania obiektu, określenia kategorii geotechnicznej, czy tez innych rozwiązań budowlanych i techniczno-instalacyjnych, czy też przyjętych danych technicznych projektowanych sieci, nie należą do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z jego treści wynika, iż w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności zaproponowanych rozwiązań z ustaleniami tych dokumentów. Organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzający zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy powinien natomiast mieć na uwadze charakter tej decyzji, wydawanej na podstawie przepisów służących zachowaniu ładu przestrzennego, i nie powinien zapominać, że art. 4 Pr. bud. statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą zapewnić inwestorowi realizację jego inwestycji i zapobiegać poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie (por. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1719/07, LEX nr 530046). Celem tej decyzji jest bowiem jedynie wytyczenie podstawowych kierunków (ram) projektowanej inwestycji budowlanej, których uszczegółowienie (np. co do konkretnego posadowienia na działce) następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że organ takiej weryfikacji nie dokonał, zwłaszcza, że nie zachodzi sprzeczności pomiędzy decyzją ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego a kwestionowaną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany. Z całą pewnością z faktu, że organ wprost nie odnosi się do decyzji lokalizacyjnej nie wynika jeszcze, że nie dokonał sprawdzenia zgodności przedłożonego projektu budowlanego z tą decyzją. Nadto nie można zgodzić się z twierdzeniem, że zatwierdzony projekt budowlany jest sprzeczny z pkt 2 tiret 6 decyzji lokalizacyjnej tj. został sporządzony niezgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zwłaszcza mając na uwadze, że projekt zawiera oświadczenie złożone przez projektanta, iż przedłożony projekt budowlany został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Nie można doszukać się również rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Pr. bud., którego to naruszenia skarżący upatruje w nieprawidłowym usytuowaniu sieci ciepłowniczej na działce nr [...]. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 8 Pr. bud. mówi o odpowiednim usytuowaniu obiektu budowlanego na działce budowlanej, lecz należy go rozumieć w ten sposób, że dotyczy usytuowania w aspekcie wymogów publiczno-prawnych, a nie prywatno-prawnych, a więc nie w odniesieniu do granic nieruchomości inwestycji z działkami należącymi do innych właścicieli, czy też możliwości zagospodarowania działki na której zlokalizowany jest obiekt budowlany, w przyszłości. Z kolei przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. wymaga poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Ze względu na usytuowanie tego przepisu w ustawie określającej stosunki publiczno-prawne, nie pozwala on na takie jego rozumienie, iż organ administracji publicznej co do zasady rozstrzyga kwestie o charakterze cywilno-prawnym, sporne pomiędzy gestorem sieci ciepłowniczej a obecnym właścicielem działki. Ewentualne spory w tym zakresie, nie należą do sfery publiczno-prawnej, lecz prywatno-prawnej. Jednocześnie należy zauważyć, że uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., to interesy mające umocowanie w przepisach prawa, nie zaś interesy faktyczne. Nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich, jeśli decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2184/15, LEX nr 2315648).

Nietrafny jest również zarzut wskazujący na błędną ocenę postępowania organów w zakresie dotyczącym oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i w konsekwencji naruszenia art. 46 ust. 1 i art. 48 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 1 i art. 57 ust. 1 P.o.ś Pomijając nieprecyzyjności tego zarzutu polegającą na braku wskazania pełnych jednostek redakcyjnych w odniesieniu do brzmienia przepisów w dniu wydania kwestionowanej decyzji, stwierdzić należy że brak było podstaw do wydania decyzji środowiskowej oraz poprzedzającego ją raportu oddziaływania na środowisko, co wynika ze znajdujących się w aktach dokumentów, a organ architektoniczno-budowlany uzyskał wszystkie niezbędne w tym zakresie stanowiska organów uzgadniających. Stąd też nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów, zwłaszcza tych które nie znalazły w niniejszej sprawie zastosowania.

Chybione są także zarzuty naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz naruszenia art. 43 i art. 44 § 1 pkt 1 oraz art. 40 § 1 k.p.a. Pomijając, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, tj. strona wykaże, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny, to i tak brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w sytuacji gdy zarzut ten dotyczył innej osoby niż skarżący. Prawami procesowymi rozporządza sama strona, dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można - wbrew jej stanowisku - uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca uchylenie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 489/17, LEX nr 2632872). Nadto należy zauważyć, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, mogącą stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zgodnie z zasadą niekonkurencyjności postępowań nadzwyczajnych nie może być skutecznie podnoszone w ramach zarzutu w toku postępowania nieważnościowego. Podobnie rzecz się ma z naruszeniem pozostałych wymienionych w tym zarzucie przepisów postępowania dotyczących doręczeń, jeżeli strony, których te doręczenia dotyczyły nie kwestionowały faktu prawidłowego doręczenia decyzji, to brak jest podstaw do tego aby taki zarzut skutecznie mógł podnosić skarżący, który nie był stroną tego postępowania. Należy przy tym podzielić stanowisko organu, że przepisy art. 40 § 1 i art. 43 k.p.a. nie pozwalają na postawienie tezy, że w przypadku potwierdzenia odbioru przesyłki przez jednego ze współmałżonków, drugi małżonek został pominięty w postępowaniu tak, jakby w ogóle nie kierowano do niego przesyłki. Doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego z nich jest skuteczne również wobec drugiego małżonka, chyba że zakwestionuje on i podważy sposób doręczenia (por. wyrok NSA. z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2610/17, LEX nr 3144264).

Jako niezasadne należało również uznać zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 75, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Oczywiście podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Podkreślić więc należy, że nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II FSU 27/05 - LEX nr 187767). Nadto należy zauważyć, że za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Komentarz k.p.a. Lex 2015 r.), a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wobec braku podstaw prawnych takiego orzeczenia. Stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.