Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1465/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 208 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 129 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 2, art. 7, art. 91
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi spółki R. w P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 4 września 2009 r. (data wpływu do organu – 14 września 2009 r.), zmienionym i uzupełnionym pismami z dnia 29 września 2009 r. oraz z dnia 6 i 8 października 2009 r., Spółka R. z siedzibą w P. zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w B. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w zgłoszonych we wniosku punktach gier.

Postanowieniami z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w T. wyznaczył wnioskodawczyni siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, oraz z uwagi na konieczność dochowania tegoż terminu, wyznaczył nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy tj. do dnia 14 maja 2010 r.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Celnej w T., na podstawie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowej (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 8 poz. 60 ze zm., dalej powoływanej jako ordynacja podatkowa) w zw. z art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540), umorzył postępowanie wszczęte w/w wnioskiem z dnia 4 września 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I wskazał, iż z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych., która w art. 118 stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z przepisu art. 129 ust. 2 nowej ustawy o grach hazardowych postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, należy umorzyć. Z powyższego wynika, że skoro przedmiotowy wniosek z dnia 4 września 2009 r. dotyczył udzielenia stronie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, i nie został on rozpatrzony przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, należało stosownie do treści art. 208 § 1 ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych, wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzyć.

Jednocześnie organ zaznaczył, że zgodnie z art. 34 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, rozpatrzenie wniosków o udzielenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier i zakładów wzajemnych, o których mowa w art. 2, oraz zatwierdzenie regulaminów gier i zakładów wzajemnych następuje w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, że w przedmiotowej sprawie termin ten upłynął w dniu 14 marca 2010 r., i że postanowieniem z dnia [...] wskazał on nowy termin załatwienia sprawy tj. do dnia 14 maja 2010 r. z uwagi na konieczność dochowania terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Organ podkreślił również, że strona trzykrotnie zmieniała i uzupełniała przedmiotowy wniosek z dnia 4 września 2009 r. oraz, że w trakcie prowadzonego postępowania zmianie uległa właściwość organu w sprawie udzielania zezwoleń na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Od powyższej decyzji spółka R. wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem strony. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 8 i art. 9 w zw. z art. 1 akapit pierwszy pkt 1), 3), 4) i 11) dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (dalej powoływanej jako dyrektywa 98/34/WE) w zw. z § 4, § 5, § 8 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych,

- art. 120, art. 121 § 1 oraz art. 208 § 1 ordynacji podatkowej,

- art. 2, art. 7 oraz art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, zawartego w Traktacie z dnia 16 kwietnia 2003 r., dotyczącym przystąpienia RP do Unii Europejskiej,

- zasad wynikających z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości:

orzeczenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie C-267/03 postępowania karnego przeciwko Larsowi Erikowi Staffanowi Lindbergowi,

orzeczenia z dnia 4 czerwca 2009 r. w sprawie C-109/08 Komisja v. Grecji,

orzeczenia z dnia 30 kwietnia 1996 r. w sprawie C-194/94 CIA Security International SA v. Signalson SA i Security SPRL,

orzeczenia z dnia 5 czerwca 2007 r. w sprawie C-170/04 Klas Rosengren i inni v. Riksaklagaren,

orzeczenia z dnia 22 czerwca 1989 r. w sprawie C-103/88 Fratelli Constanzo SpA

vs Comune di Milano,

orzeczenia z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C-62/00 Marks& Spencer plc v. Commissioners of Customs & Excise,

poprzez zastosowanie przepisów ustawy o grach hazardowych mimo, iż z powodu braku ich uprzedniej notyfikacji naruszają one wskazane wyżej przepisy prawa europejskiego oraz Konstytucji i umów międzynarodowych, i w konsekwencji umorzenie przedmiotowego postępowania .

Nadto Spółka zarzuciła naruszenie

- art. 121 § 1, art. 124, art. 125 § 1 i § 2, art. 139 § 1 i § 2 ordynacji podatkowej oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1 i § 2, art. 15 w zw. z art. 17 pkt 3, art. 35 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa) poprzez nieuzasadnioną okolicznościami oraz stanem sprawy zwłokę w jej rozpatrzeniu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji po wejściu w życie przepisu art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, przewidującego zakaz udzielania nowych zezwoleń oraz nakaz umorzenia postępowania w tym przedmiocie.

Postanowieniami z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w T. wyznaczył stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, oraz wskazał nowy termin załatwienia sprawy, tj. do dnia 4 października 2010 r., w związku z koniecznością dochowania terminu wynikającego z art. 200 Ordynacji podatkowej.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Dyrektor Izby Celnej w T. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 221 ordynacji podatkowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, iż w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, i w tym też dniu na podstawie art. 144 ustawy utraciła moc, z wyjątkami wskazanymi w tej ustawie, ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, w tym także przepisy rozdziału trzeciego tej ustawy, obligujące organ do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie udzielenia odwołującej wnioskowanego zezwolenia. W nowym stanie prawnym, w którym nie wyodrębnia się już oddzielnego rodzaju gry w postaci gry na automatach o niskich wygranych, a której to gry dotyczył przedmiotowy wniosek, przepis art. 129 ust. 2 w zw. z art. 118 ustawy o grach hazardowych określa, że postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, umarza się. Z uwagi więc na okoliczność, jak wskazał organ, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, i że w stanie prawnym stworzonym przez nową ustawę o grach hazardowym, nie przewiduje się już odrębnego reżimu prawnego, który na podstawie odpowiedniego zezwolenia umożliwiałby prowadzenie działalności dotyczącej gier na automatach o niskich wygranych, za wyjątkiem działalności prowadzonej na postawie zezwoleń udzielonych na podstawie przepisów dotychczasowych, które zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia (art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych), należało w oparciu o art. 208 § 1 ordynacji podatkowej w zw. z art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, stwierdzić bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, co też organ I instancji słusznie zdaniem organu II instancji uczynił. Z uwagi więc na brak przedmiotu postępowania w postaci konkretnej sprawy, którą organ obowiązany jest rozstrzygnąć na postawie przepisów prawa materialnego tj. sprawy przyznania stronie uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania jest w ocenie organu II instancji prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutu braku notyfikacji Komisji Europejskiej, zawierającego przepisy techniczne, projektu ustawy o grach hazardowych, organ odwoławczy wskazał, iż prawo wspólnotowe nie może być pominięte w procesie decyzyjnym, jeżeli w sprawie występuje element wspólnotowy oraz, że nawet gdy krajowe regulacje nie są przedmiotem bezpośredniego zainteresowania wtórnego prawa wspólnotowego, tak jak przedmiotowe regulacje z zakresu gier hazardowych, to i tak muszą być one zgodne z traktatowymi wzorcami normatywnymi. W przedmiotowej sprawie, jak wyjaśnił organ, element wspólnotowy podnoszony przez stronę stanowi dyrektywa 98/34/WE, konstytuująca obowiązek notyfikacji Komisji Europejskiej projektów przepisów technicznych. Dyrektywa ta jest częścią krajowego porządku prawnego, niemniej jednak, adresatem jej postanowień jest ustawodawca krajowy, który wprowadzając nowe regulacje prawne stanowiące przepisy techniczne podlega rygorom tej dyrektywy. Przepisami technicznymi są zaś, w rozumieniu dyrektywy, specyfikacje techniczne, inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, przepisy zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanowienia dostawcy usługi. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji podejmując na pierwszym etapie administracyjnego stosowania prawa decyzję walidacyjną, której przedmiotem jest wybór źródeł prawa, z których następnie jest rekonstruowana konkretna norma prawna w konkretnym procesie decyzyjnym, kierując się w tym zakresie tetycznym uzasadnieniem obowiązywania przepisów prawnych, prawidłowo uznał, iż w przedmiotowej sprawie podstawę prawną dokonanego rozstrzygnięcia mogą stanowić tylko właściwie wprowadzone do porządku prawnego przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, a nie przepisy w/w dyrektywy 98/34/WE, która nie zawiera ani żadnych wzorców normatywnych, którym muszą odpowiadać regulacje krajowe, ani materiału prawnego do budowania norm prawnych. W związku z tym, jak wskazał organ, skoro przepisy ustawy o grach hazardowych zostały wprowadzone do systemu prawa i obowiązują w ujęciu tetycznym, to tym samym zarzut oparcia rozstrzygnięcia administracyjnego o przepisy, które nie zostały notyfikowane i jako takie pozostają prawnie bezskuteczne, nie może być oceniany w kategoriach wadliwego lub niewadliwego zastosowania prawa, lecz legalności samego aktu normatywnego, na podstawie którego wydano to rozstrzygnięcie. Uprawnienie zaś do badania legalności aktów prawnych, nie mieści się w możliwościach prawnych organu administracyjnego. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, powołując się na dostępne w internecie uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, przyjętego przez Radę Ministrów w dniu 19 stycznia 2010 r., iż ustawodawca oddzielił materię ustawodawczą z zakresu gier hazardowych, która nie podlega obowiązkowi notyfikacji i w stosunku do której przeprowadził proces legislacyjny (ustawa o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r.), od materii prawnej która podlega takiemu obowiązkowi, stosownie do wymogów dyrektywy 98/34/WE, a która jest objęta wskazanym projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw.

W kwestii zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych, organ odwoławczy zaznaczył, że wynikającej z art. 12 § 1 kpa i art. 125 § 1 ordynacji podatkowej dyrektywy szybkiego zakończenia postępowania, nie można traktować jako wartości samej w sobie, zwłaszcza jeśli takie postępowanie uniemożliwiałoby realizację innych zasad ustawowych lub oznaczałoby wydanie decyzji bez zgromadzenia zupełnego materiału dowodowego, czy bez dokonania wszechstronnej jego analizy, bądź też prowadziłoby do błędnego wyinterpretowania przepisów prawa mających zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zasada szybkość administracyjnego stosowania prawa jest bowiem, jak zaznaczył organ, wartością operacyjną, która sprzyja urzeczywistnieniu zasady praworządności, i która jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej, w związku z czym dążenie organu do szybszego załatwienia sprawy w postaci nieuzasadnionego uproszczenia postępowania dowodowego pozostaje w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej i niej jest zgodne z przepisami prawa. Z tego względu przepisy art. 12 § 1 kpa i art. 125 § 1 ordynacji podatkowej nakazują organom działać nie tylko szybko, ale i wnikliwie. Tym samym więc nie ma podstaw w ocenie organu odwoławczego do uwzględnienia zarzutu strony odnośnie naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, poprzez celowe przedłużanie przez organ postępowania, tak aby doprowadzić do wejścia w życie nowej niekorzystnej dla strony regulacji prawnej i braku niezwłocznego rozstrzygniecie sprawy w oparciu o dowody przedstawione przez stronę (pomimo otrzymania od strony pełnej dokumentacji już na początku listopada 2009 r.), tj. przepisów art. 35 § 1 kpa, art. 125 § 1 i art. 139 § 2 ordynacji podatkowej w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Na powyższą decyzję spółka R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, którą podtrzymując w całości zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 188 ordynacji podatkowej poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, pomimo że okoliczności na które dowód ten miał być przeprowadzony nie zostały stwierdzone innymi dowodami oraz ich istotnego znaczenia dla oceny zgodności działania organów z zasadami dwuinstancyjności postępowania, praworządności i zaufania do organu, a także naruszenie art. 130 § 1 pkt 6 ordynacji podatkowej poprzez podpisanie decyzji wydanej w pierwszej i drugiej instancji, w imieniu organu, przez tę samą osobę. W związku z powyższymi zarzutami spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi, spółka wskazała, że jedynym powodem umorzenia przedmiotowego postępowania było wejście w życie nowej ustawy o grach hazardowych, jako stanowiącej podstawę, w związku z brzmieniem przepisu art. 129 ust. 2 tej ustawy, do uznania postępowania z wniosku skarżącej za bezprzedmiotowe i w konsekwencji do umorzenia go na podstawie art. 208 § 1 ordynacji podatkowej. Przepis art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest - jak zaznaczyła spółka - przepisem przejściowym, regulującym wraz z innym przepisami tej ustawy, tj. w szczególności art. 129 ust. 1, art. 135, art. 138, art. 141 i art. 144, sytuację prawną podmiotów, które w dniu wejścia w życie tego aktu, prowadzą lub też podjęły działania w celu rozpoczęcia bądź rozszerzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Zestawienie tych przepisów z pozostałymi przepisami omawianej ustawy (art. 3, art. 14 ust. 1, art. 89) oraz znowelizowanymi nią przepisami Kodeksu karnego skarbowego, prowadzi do wniosku, jak stwierdziła skarżąca, że z dniem 1 stycznia 2010 r. wprowadzono w Polsce "zakaz organizowania gier na automatach o niskich wygranych", który w przypadku już udzielonych zezwoleń zacznie być stosowany de facto po ich wygaśnięciu (bądź też wcześniej, gdy podmiot posiadający zezwolenie nie będzie w stanie kontynuować działalności w określonych w zezwoleniu punktach gry), natomiast w innych przypadkach zakaz ten obowiązuje od dnia wejścia w życie nowej ustawy o grach hazardowych. Odmienna sytuacja zaś występowała w dotychczasowym stanie prawnym, w którym przewidziano udzielanie zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w sytuacji spełnienia określonych w ustawie o grach i zakładach wzajemnych warunków. W związku z tym organy administracyjne w oparciu o tę dotychczasową regulację prawną wydawały tysiące decyzji w przedmiocie udzielenia zezwoleń na urządzanie i prowadzenie działalności z zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Z powyższego zdaniem skarżącej wynika, że stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji art. 129 ust. 2 w/w ustawy o grach hazardowych, jest elementem systemu zakazów i w powiązaniu z pozostałymi w/w przepisami ustawy o grach hazardowych ma służyć efektywnemu i szybkiemu wprowadzeniu w życie owego systemu.

Skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z treścią dyrektywy 98/34/WE, prawnym obowiązkiem każdego państwa członkowskiego Unii Europejskiej jest notyfikacja Komisji Europejskiej projektów przepisów technicznych, oraz wstrzymanie procedury wprowadzania ich w życie do czas zakończenia procesu notyfikacji. Naruszenie zaś obowiązku notyfikacji projektu przepisów technicznych powoduje, jak wskazała skarżąca powołując się na orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, bezskuteczność przepisów technicznych, co oznacza, że państwo nie można się na nie powoływać wobec jednostek, natomiast jednostki mogą się powoływać na fakt naruszenia przez państwo zobowiązań związanych z procedurą notyfikacyjną przed sądem krajowym, który zobowiązany jest odmówić zastosowania przepisu krajowego. Dyrektywa 98/34/WE do przepisów technicznych zalicza, oprócz specyfikacji technicznych i innych wymagań, także przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanowienia dostawcy usługi. Zdaniem skarżącej, z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że ustawę wprowadzającą całościowy lub częściowy zakaz świadczenia usług przy pomocy określonych urządzeń należy zakwalifikować jako przepisy techniczne. Taki zaś charakter ma w ocenie spółki wprowadzony nową ustawy o grach hazardowych przepis art. 129 ust. 2 oraz przepis art. 144 i inne przepisy rozdziału 12 tej ustawy. Techniczny charakter ma w szczególności art. 129 ust. 3 zawierający nową, różniącą się od poprzedniej, definicję gier na automatach o niskich wygranych. W stosunku do omawianych przepisów podstawą istnienia obowiązku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych są, według skarżącej, przepisy dyrektywy 98/34/WE odnoszące się do produktu. Zatem, jak stwierdziła skarżąca, na gruncie przepisów prawa europejskiego (dyrektywa 98/34/WE), jak i implementujących je przepisów krajowych, zawierających analogiczne regulacje (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych), projekt ustawy o grach hazardowych, zwłaszcza w zakresie przepisów będących podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, winien zostać uprzednio notyfikowany Komisji Europejskiej. Bezspornym jest, iż projekt ustawy o grach hazardowych nie został poddany procedurze notyfikacyjnej. Wobec tego skarżąca jest uprawniona do powoływania się na niezgodność z prawem europejskim art. 129 ust. 2 w związku z innymi przepisami rozdziału 12 ustawy o grach hazardowych, w tym art. 144 uchylającym poprzednio obowiązującą ustawę o grach i zakładach wzajemnych.

W motywach skargi spółka powołała się także na istniejący obowiązek państw członkowskich interpretowania i stosowania krajowych przepisów prawa w zgodzie z odpowiednimi regulacjami wspólnotowymi oraz dawania pierwszeństwa zastosowania tym ostatnim, co odnosi się nie tylko do sądów krajowych ale również organów administracyjnych. Wskazana zasada, sformułowana w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ma obecnie uzasadnienie tetyczne, jako że wynika z przepisów Konstytucji RP (art. 90 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz umów międzynarodowych zawartych przez Polskę. I tak zgodnie z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Zatem taka umowa międzynarodowa uprzednio ratyfikowana ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Polskę umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Konstytucja nie uzależnia stosowania umowy międzynarodowej i prawa stanowionego przez organy organizacji międzynarodowej od uprzedniej decyzji sądu czy Trybunału Konstytucyjnego. Podstawą stosowania w polskim porządku prawnym przepisów prawa wspólnotowego są postanowienia Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, zawartego w Traktacie akcesyjnym z dnia 16 kwietnia 2006 r., które to akty zostały ratyfikowane na postawie zgody udzielonej w referendum ogólnokrajowym. Z powyższego wynika, jak wskazała skarżąca, że przepisy umów (aktów organów międzynarodowych) powinny być stosowane w porządku krajowym bezpośrednio na każdym etapie stosowania prawa i z pierwszeństwem przed sprzecznymi z nimi przepisami krajowymi, w tym przepisami ustaw. Brak uwzględnienia w przedmiotowej sprawie prawa europejskiego, w tym orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, i w konsekwencji zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na podstawie sprzecznego z nimi (z uwagi na brak notyfikacji) przepisu art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, jest równoznaczne z naruszeniem dyrektywy 98/34/WE, w/w przepisów Konstytucji RP i umów międzynarodowych, a także zasady praworządności (art. 120 Ordynacji podatkowej, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) i zasady zaufania do organów państwa (art. 121 Ordynacji podatkowej).

Ponadto skarżąca powołała się na naruszenie w sprawie zasady szybkości postępowania, zasady zaufania do organów państwa i zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 7 kpa i art. 120 Ordynacji podatkowej, oraz przepisów regulujących wydawanie zezwoleń. W ocenie skarżącej decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów i zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, a odnoszących się do terminów załatwiania spraw. Wprawdzie długość terminu na wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych określona została w sposób szczególny w art. 34 ust 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, niemniej jednak przepis ten modyfikuje przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej tylko w zakresie konkretnego terminu załatwienia sprawy, w pozostałym zaś zakresie zasady i obowiązki nałożone na organy przez oba te akty prawne, w tym nakaz niezwłocznego i szybkiego rozstrzygnięcia spraw niewymagających dodatkowych czynności, znajdują pełnie zastosowanie. Skarżąca zaznaczyła również, że termin określony w art. 34 ust 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie jest terminem sztywnym, lecz maksymalnym, i że o dacie wydania decyzji winien przesądzać przede wszystkim stan postępowania, a nie zaś maksymalny termin jej załatwiania określony w ustawie. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie wskazane wymogi i zasady prowadzenia postępowania zostały przez organy świadomie naruszone. Odnosi się do zarówno do Dyrektora Izby Skarbowej w B., który dysponując pełną dokumentacją i materiałem dowodowym, nie podjął w drugiej połowie października 2009 r. żadnych działań zmierzających do wydania decyzji, pomimo iż wiedział o mających wejść w życie z dniem 31 października 2009 r. przepisach zmieniających właściwość organu w sprawach wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, jak i Dyrektora Izby Celnej w T., który otrzymawszy na początku listopada 2009 r. pełną dokumentację sprawy, która pozwalała na merytoryczne rozstrzygnięcie o jej przedmiocie, przez blisko dwa miesiące, nie podejmując żadnych czynności, nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie skarżącej oba te organy przedłużały postępowanie z uwagi na powszechnie znane deklaracje polityczne ministrów i premiera polskiego rządu w tym zakresie oraz zalecenia i naciski urzędników Ministerstwa Finansów na organy administracyjne, aby wstrzymywać wydawanie zezwoleń do czasu wejścia w życie nowej ustawy o grach hazardowych; na tę ostatnią okoliczność skarżąca zawnioskowała zresztą przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, organ jednak bezzasadnie wniosku tego nie uwzględnił, tak jak i wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji dotyczącej projektów decyzji sporządzonych w Izbie Skarbowej w P., z uwzględnieniem projektów anulowanych lub zniszczonych, czym poważnie naruszył art. 188 ordynacji podatkowej. Zdaniem spółki, takie pozaprawne i pozaproceduralne wpływanie na działanie organów administracyjnych stanowi rażące naruszenie zasad praworządności, pogłębiania zaufania do organu i zasady demokratycznego państwa prawa oraz w odniesieniu do Dyrektora Izby Skarbowej w B. zasady dwuinstancyjności postępowania. Wskazane wyżej nieprawidłowe działania organu I instancji miały w ocenie skarżącej charakter zamierzony, a ich celem było wyłącznie doprowadzenie do wejścia w życie przepisów uniemożliwiających uwzględnienie wniosku skarżącej, w tym art. 129 ust. 2 nowej ustawy.

Skarżąca zarzuciła również podpisanie decyzji I i II instancji przez tego samego pracownika Izby Celnej w T. tj. Zastępcę Dyrektora Izby Celnej w T. – J. C., mimo iż osoba, która złożyła podpis pod decyzją I instancji podlega w myśl art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej wyłączeniu od rozpatrzenia odwołania, co wyczerpuje przesłankę wznowienia postępowania z art. 240 § 1 pkt 3 ordynacji z związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych, uzasadniając uchylenie decyzji II instancji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w T. w całości podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się zaś do dodatkowo podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 188 ordynacji podatkowej oraz art. 130 § 1 pkt 6 ordynacji podatkowej, organ w zakresie pierwszego ze wskazanych zarzutów tj. bezpodstawnego w ocenie skarżącej nieuwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność pozaprawnych nacisków na Dyrektora Izby Skarbowej w B. co do sposobu jego działania w sprawie (zarzut naruszenia art. 188 ordynacji podatkowej), wskazując na jego bezzasadność, podniósł iż po pierwsze strona domagając się w odwołaniu wyłącznie uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy, nie skonkretyzowała swojego żądania w zakresie wniosku dowodowego, a po drugie, że po złożeniu przez stronę wniosku o wydanie zezwolenia nastąpiła zmiana kompetencji organu, w wyniku której przedmiotową sprawę rozpatrywał już inny organ tj. Dyrektor Izby Celnej w T. Co do zaś zarzutu naruszenia art. 130 § 1 pkt 6 ordynacji podatkowej, organ wyjaśnił, powołując się odpowiednio na wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2008 r. syn akt II GSK 300/07, iż w przypadku organu monokratycznego, właściwego zgodnie z wolą ustawodawcy do załatwienia danego rodzaju sprawy, art. 130 § 1 pkt 6 ordynacji podatkowej nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu przez ten organ odwołań od "własnych" decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 221 ordynacji podatkowej). Upoważnienie zaś określonego pracownika organu (przy uwzględnieniu struktury organizacyjnej urzędu obejmującej zwłaszcza podział merytorycznych funkcji poszczególnych komórek) do wydawania i podpisywania w jego imieniu decyzji oznacza, iż pracownik ten wchodzi "tylko w rolę" przypisaną oznaczonemu przez ustawodawcę organowi i działa w ramach jego kompetencji. Przeciwna interpretacja art. 130 § 1 pkt 6 ordynacji podatkowej w zw. z art. 221 ordynacji podatkowej, zdaniem organu, prowadziłaby wyłącznie do tworzenia fikcji prawnej i pozornej gwarancji bezstronności orzekania w sprawie oraz mogłaby doprowadzić do pozbawienia kompetencji do wykonywania administracji publicznej przez organ.

W piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2011 r., spółka R. uzupełniła złożoną skargę, wnosząc o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami w zakresie wykładni przepisów dyrektywy 98/34/WE, a także w zakresie wykładni Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej w skrócie TFUE), tj. o wystąpienie z zapytaniami:

- czy art. 129 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 3, art. 14 ust. 1, art. 115 ust. 1, art. 118 oraz art. 129 ust. 1 i 3 ustawy o grach hazardowych stanowią przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i podlegają obowiązkowi notyfikacji,

- czy art. 1 pkt 11, art. 8, art. 9 dyrektywy 98/34/WE należy rozumieć w ten sposób, że niezastosowanie się przez państwo członkowskie do wskazanych przepisów dyrektywy, poprzez wprowadzenie do krajowego porządku prawnego bez notyfikacji przepisów technicznych, tj. m.in. art. 129 ust. 2 w zw. z w/w przepisami ustawy o grach hazardowych, skutkuje brakiem mocy obowiązującej tych nienotyfikowanych przepisów i rodzi obowiązek odmowy ich zastosowania w sprawie zawisłej przed sądem,

- czy art. 34 TFUE należy rozumieć w ten sposób, iż sprzeciwia się on wprowadzenia do krajowego porządku prawnego bezwzględnie obowiązujących przepisów zakazujących udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (tj. art. 129 ust. 2 w zw. z w/w przepisami ustawy o grach hazardowych) – ze względu na faktyczne naruszenie przez te przepisy dotychczas funkcjonującej swobody przepływu towarów (w zakresie obrotu automatami do gier o niskich wygranych),

- czy art. 56 TFUE należy rozumieć w taki sposób, iż sprzeciwia się on wprowadzeniu do krajowego porządku prawnego bezwzględnie obowiązujących przepisów zakazujących udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (tj. art. 129 ust. 2 w zw. z w/w przepisami ustawy o grach hazardowych) – ze względu na faktyczne naruszenie przez te przepisy swobody świadczenia usług,

- czy art. 49 TFUE należy rozumieć w taki sposób, iż sprzeciwia się on wprowadzeniu do krajowego porządku prawnego bezwzględnie obowiązujących przepisów zakazujących udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (tj. art. 129 ust. 2 w zw. z w/w przepisami ustawy o grach hazardowych) - ze względu na faktyczne naruszenie przez te przepisy swobody przedsiębiorczości.

Nadto spółka zwróciła się o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem o zgodność art. 129 ust. 2 w zw. z w/w przepisami ustawy o grach hazardowych:

- z art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności z wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawa zasadami: ochrony praw nabytych, ochrony interesów w toku oraz pewności prawa, w związku z zakazem udzielania zezwoleń, pomimo, iż pod rządami wcześniej obowiązujących przepisów było to dozwolone,

- z art. 22 i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 20 Konstytucji RP, w związku z wprowadzeniem zakazu udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przy braku konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych,

- z art. 2 w zw. z art. 20 Konstytucji RP, w związku z pominięciem konsultacji społecznych w procesie uchwalania ustawy,

- z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP, w związku z zastosowaniem pilnego trybu uchwalenia ustawy o grach hazardowych mimo baku podstaw prawnych ku temu,

- z art. 91 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 9 Konstytucji RP oraz art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, zawartego w Traktacie z dnia 16 kwietnia 2003 r., dotyczącym przystąpienia RP do Unii Europejskiej, w związku z brakiem notyfikacji ustawy o grach hazardowych, w tym art. 129 ust. 2, i naruszeniem w związku z tym art. 1 pkt 11 , art. 8 i art. 9 dyrektywy 98/34/WE.

Natomiast w złożonym na rozprawie piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2011 r. spółka R. powtórzyła zarzut skargi naruszenia art. 130 § 1 pkt 6 w zw. z art. 221 ordynacji podatkowej poprzez podpisanie decyzji wydanej w pierwszej i drugiej instancji, w imieniu organu, przez tę samą osobę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, w związku z formalnoprawnym zarzutem skargi naruszenia art. 130 § 1 pkt 6 ordynacji podatkowej, należy wskazać, iż zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 19 grudnia 2009 r. o grach hazardowych do postępowań określonych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Art. 127 ordynacji podatkowej stanowi o prawie strony do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, a w konsekwencji do rozpoznania sprawy ponownie przez organ odwoławczy. Jak wynika z treści art. 221 wymienionej ustawy, w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej, odwołanie od takiej decyzji rozpatruje ten sam organ, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym. Wprawdzie z art. 235 ordynacji podatkowej wynika, że w sprawach nieuregulowanych w art. 200 – 234, w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, to jednak Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że w sytuacji podpisania decyzji pierwszoinstancyjnej z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej przez jego zastępcę, tenże zastępca podlegał na mocy jednego z nich tj. art. 130 § 1 pkt 6 ordynacji podatkowej wyłączeniu od udziału w wydaniu decyzji w II instancji przez jej podpisanie. W myśl powyższego przepisu pracownik izby celnej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zabezpieczeń podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Mimo że pojęcie "udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy odnieść do fazy decyzyjnej, a więc przyjęcia odpowiedzialności za rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie jej projektu (nie ma znaczenia, czy faktycznie postępowanie prowadzili, podejmowali w nim czynności oraz sporządzili projekt decyzji inni pracownicy), to jednak ze względu na specyficzny charakter środka zaskarżenia przewidzianego w art. 221 ordynacji podatkowej, który rozpatrywany jest przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a więc brak klasycznej instancyjności postępowania rozumianej jako rozpatrywanie sprawy przez inny organ (wyższego stopnia) niż ten który wydał decyzję, nie można w ocenie Sądu, uznać, iż podpisanie w jednej sprawie decyzji obydwu instancji na podstawie upoważnienia monokratycznego organu, jakim jest dyrektor izby celnej, przez tego samego jego zastępcę, wyczerpuje dyspozycję art. 130 § 1 pkt 6 ordynacji podatkowej, stanowiąc tym samym przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 240 § 1 pkt 3 tej ustawy.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że przepis art. 130 § 1 pkt 6 ordynacji dotyczy wyłączenia pracownika, a nie organu. W związku z tym w żadnym razie nie ma on zastosowania w sytuacji podpisania decyzji I instancji przez osobę piastującą funkcję jednoosobowego organu - dyrektora izby celnej. Władny jest on bez skutków, o których mowa w art. 240 § 1 pkt 3 ordynacji podpisać również decyzję drugoinstancyjną (vide podjęta w składzie 7 sędziów uchwała NSA sygn. I OPS 13/09 z dnia 20 maja 2010 r. - lex 579940).

Odpowiedź natomiast na pytanie, czy upoważnienie przez dyrektora izby celnej jego zastępcy do podpisania decyzji administracyjnej oznacza wkroczenie w materię określoną wart. 130 § 1 pkt 6 ordynacji, wymaga uwzględnienia monokratycznego charakteru tego organu i poszanowania przyznanych mu kompetencji. Przypisanie organowi administracji publicznej określonych kompetencji ma ten skutek, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu. Organ ten wykonując konkretne zadania publiczne działa tak, jak w niniejszym przypadku w imieniu państwa w ramach przyznanych mu wspomnianych kompetencji. Według Sądu upoważnienie zastępcy, czy innego pracownika ze struktury organizacyjnej organu do wydania i podpisania w jego imieniu decyzji nie oznacza przeniesienia na niego kompetencji, lecz pracownik taki podpisując decyzję działa nadal w ramach tychże kompetencji w imieniu i na rachunek organu. Istotne jest również, że pracownicy aparatu pomocniczego organu powiązani są z organem zależnością organizacyjną, co w przypadku organu jednoosobowego obliguje ich w ramach podległości, do respektowania jego stanowiska co do wykładni i stosowania prawa w danej kategorii spraw i w wydawanej oraz podpisywanej decyzji prezentują w rzeczywistości stanowisko tego organu. Dozwolenie więc, w celu zapewnienia bezstronności, by czynności te w każdej z dwóch instancji wykonywał inny działający z upoważnienia organu pracownik, natomiast uznanie za godzące w tę bezstronność rozstrzygnięcie sprawy - podpisanie obydwu decyzji z upoważnienia organu przez tego samego pracownika, stanowiłoby w istocie fikcję.

Zwrócić też należy uwagę, że skoro w art. 221 ordynacji podatkowej ustawodawca przyznał dyrektorowi izby celnej uprawnienie do rozpatrywania odwołań od jego własnych decyzji, co jest wyjątkiem od typowego modelu postępowania odwoławczego, to - wobec braku w ordynacji odmiennych regulacji - nie można odnosić do tego unormowania rozszerzająco instytucji wyłączenia pracownika, dodatkowo jeszcze uwzględniając okoliczność, iż w art. 235 ordynacji dotyczącym stosowania w postępowaniu odwoławczym przepisów o postępowaniu pierwszoinstancyjnym użyto zwrotu "odpowiednio."

W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. P 57/07 Trybunał Konstytucyjny opowiadając się za koniecznością stosowania art. 24 § 1 pkt 5 kpa w sytuacji ponownego rozpatrywania przez SKO sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa wskazał na orzekanie przezeń nie w pełnym składzie organu, lecz składzie trzyosobowym, co oznacza możliwość takiego ukształtowania składu orzekającego w konkretnej sprawie, by nie znaleźli się w nim członkowie składu, który wydał rozstrzygnięcie w I instancji. Taka możliwość w przypadku organu monokratycznego nie zachodzi. Wyłączenie dopuszczalności podpisania z upoważnienia dyrektora izby celnej decyzji I i II instancji przez tego samego pracownika, jego zastępcę mogłaby w określonych sytuacjach prowadzić do paraliżu organizacyjnego i niemożności załatwienia sprawy w ustawowym terminie w drodze kończącej postępowanie odwoławcze decyzji.

Nawiązując do powyższego należy wreszcie podkreślić, że funkcją prawa procesowego jest realizacja przepisów prawa materialnego, a nie wyłączanie jego realizacji przez pozbawienie zdolności do działania organu administracji publicznej, co przemawia przeciwko formalizmowi w ocenie prawidłowości postępowania, bez wykazania związku wadliwości procesowej z końcowym rozstrzygnięciem sprawy. W takim zaś jak rozpatrywany przypadku, mając na uwadze poczynione wyżej uwagi (pracownik działa w imieniu i na rzecz organu, reprezentuje jego stanowisko) takiego związku nie ma.

Uwzględniając powyższe argumenty, Sąd wyraża stanowisko, iż podpisujący z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w T. zaskarżoną decyzję jego zastępca, nie podlegał wyłączeniu na mocy art. 130 § 1 pkt 6 ordynacji podatkowej. Skład orzekający Sądu odwołuje się dodatkowo do podzielanych przezeń motywów wyroków m.in. NSA sygn. akt II GSK 300/07 z dnia 21 stycznia 2008 r., II GSK 696/08 z dnia 3 lutego 2009 r., II FSK 62/06 z dnia 20 grudnia 2006 r., I FSK 260/05 z dnia 10 listopada 2005 r., WSA w Poznaniu sygn. akt I SA/Po 1115/08 z dnia 10 grudnia 2008 r. oraz z WSA w Lublinie sygn. akt I SA/Lu 27/09 z dnia 27 maja 2009 r.

Odnosząc się do skargi w pozostałym jej zakresie należy wskazać, że przedmiotową sprawę administracyjną zainicjował, złożony w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, wniosek skarżącej z dnia 4 września 2009 r. (zmieniony i uzupełniony pismami z dnia 29 września 2009 r. oraz z dnia 6 i 8 października 2009 r.) o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [..], w zgłoszonych we wniosku punktach gier. Z uwagi na okoliczność, że w trakcie rozpatrywania wniosku skarżącej, zmianie uległ stan prawy, Dyrektor Izby Celnej w T. rozstrzygnął wniosek skarżącej w oparciu o nową ustawę z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, należy rozstrzygnąć, w związku ze zmianą w trakcie rozpatrywania wniosku skarżącej stanu prawnego, kwestię aktu prawnego mającego zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jak już Sąd zaakcentował, do dnia 1 stycznia 2010 r. warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych określała ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U z 1992 r. Nr 68, poz. 341), która weszła w życie w dniu 11 grudnia 1992 r. Ustawa ta przestała obowiązywać w dniu 1 stycznia 2010 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540) - art. 144 ustawy. Zgodnie z zawartym w rozdziale 12 (Przepisy przejściowe i dostosowującej) nowej ustawy przepisem intertemporalnym określonym w art. 118, do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy tj. 1 stycznia 2010 r., stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Z przytoczonego przepisu wynika, iż z woli ustawodawcy, w sytuacjach o których mowa w tym przepisie, zasadą jest stosowanie przepisów nowej ustawy. W tym miejscu należy podkreślić, że wskazany przepis nowej regulacji prawnej nie wprowadza skutku retroaktywnego, naruszającego zasadę lex retro non agit, lecz wyłącznie skutek retrospektywny, mający zastosowanie do sytuacji "w toku". Skoro więc w przedmiotowej sprawie, zainicjowane wnioskiem skarżącej, postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa kujawsko-pomorskiego, nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, organ administracyjny orzekający w sprawie, stosownie do jednoznacznej treści art. 118 nowej ustawy, zobligowany był stosować ustawę o grach hazardowych, o ile ustawa ta nie stanowi inaczej. Z treści art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 nowej ustawy wynika natomiast, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy, może być prowadzona jedynie do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń (art. 129 ust. 1), a także że nie może być ona przedłużana (art. 138 ust. 1). Przepis zaś art. 129 ust. 2 nowej ustawy stanowi, że postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Z treści przytoczonych regulacji prawnych wynika, że w aktualnym stanie prawnym, w odróżnieniu od regulacji istniejącej na tle poprzednio obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych (art. 36 ust. 3 i 4), jedynie podmioty które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych mogą ją w dalszym ciągu prowadzić, aż do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, z tym że nie mogą być one już przedłużane (art. 129 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 1), natomiast podmioty, które przed dniem wejścia w życie ustawy wystąpiły z wnioskiem o udzielenie lub przedłużenie zezwolenia na prowadzenie takiej działalności, lecz postępowanie w tej sprawie do dnia 1 stycznia 2010 r. nie zostało zakończone, nie uzyskają już takiego zezwolenia. Organy administracyjne bowiem zobligowane są przepisem art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych do umarzania każdego postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, które zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Regulacja określone w art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych (obejmująca swoją treścią normatywną także postępowanie w sprawie przedłużenia zezwolenia) jest konsekwencją wprowadzenia tą ustawą nowych, odmiennych od dotychczasowych warunków urządzania i prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach (tj. przede wszystkim wprowadzenia warunku możliwości prowadzenia tej działalności wyłącznie na podstawie koncesji w kasynach gry). Z treści przytoczony przepisów wynika zatem, że skoro wniosek skarżącej z dnia 4 września 2009 r., inicjujący przedmiotowe postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie został rozpatrzony przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, należało toczące się przed organem I instancji postępowanie w tej sprawie, stosownie do treści art. 208 § 1 ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych oraz art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, umorzyć jako bezprzedmiotowe, co też prawidłowo stwierdziły orzekające w sprawie organy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi naruszenia dyrektywy 98/34/WE z uwagi na brak notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy o grach hazardowych, i w konsekwencji bezskuteczności przepisów technicznych tej ustawy, należy w pierwszym rzędzie wyjaśnić, iż dyrektywa jest aktem prawa wspólnotowego, zaliczanym do źródeł prawa pochodnego, adresowanym do państw członkowskich, stanowiącym podstawowy instrument harmonizacji prawa państw członkowskich. Cechą charakterystyczną dyrektyw jest to, iż wiążą one tylko co do rezultatu wskazanego w dyrektywie, forma i sposób jego realizacji są natomiast pozostawione swobodzie państw członkowskich. Taka koncepcja prawna tego aktu prawa wspólnotowego, powoduje iż dyrektywy co do zasady nie wywołują bezpośredniego skutku dla obywateli państw członkowskich. Celem bowiem dyrektyw jest zobowiązanie państw członkowskich do wprowadzenia (implementacji) określonych regulacji prawnych, służących osiągnięciu wskazanego w dyrektywie, pożądanego stanu rzeczy. Jedynie więc w sytuacji gdy dane państwo nie dokona wymaganej przez organy wspólnotowe implementacji, obywatel ma prawo powoływać się bezpośrednio na dyrektywę wobec przepisów prawa krajowego niezgodnych z precyzyjnymi i bezwarunkowymi przepisami dyrektywy. Innymi słowy przepisy dyrektywy mogą być stosowane bezpośrednio tylko w przypadku gdy nie zostały one w ogóle implementowane do krajowego porządku prawnego lub gdy zostały one wprawdzie implementowane, ale nieprawidłowo tzn. ustawodawca krajowy nie osiągnął celu zakładanego przez dyrektywę. W przypadku przedmiotowej sprawy, powoływana przez skarżącą dyrektywa 98/34/WE została implementowana do krajowego porządku prawnego, wydanym na postawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1396 ze zm.), rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, zmienionym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2004 r. Należy zauważyć, że rozporządzenie implementujące RM z dnia 23 grudnia 2002 r., wprowadzając do porządku krajowego przepisy dyrektywy 98/34/WE, realizuje wyznaczone dyrektywą cele i zapewnia pełne osiągnięcie zakładanego nią rezultatu, jakim jest stworzenie możliwie jak największej przejrzystości w zakresie krajowych inicjatyw dotyczących wprowadzania norm i przepisów technicznych. Rezultat ten, zgodnie z rozporządzeniem RM z dnia 23 grudnia 2002 r., zapewnia krajowy system notyfikacji norm i aktów prawnych, umożliwiający uczestnictwo Polski w procedurach wymiany informacji, określonych przepisami prawa wspólnotowego, a w szczególności dotyczących norm i przepisów technicznych podejmowanych przez państwa członkowskie oraz usług społeczeństwa informacyjnego. Ocena więc legalności ustawy o grach hazardowych, w zakresie zarzutu skargi braku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych, dokonana będzie z punktu widzenia wymogów rozporządzenia RM z dnia 23 grudnia 2002 r., implementującego dyrektywę 98/34/WE. W myśl § 3 omawianego rozporządzenia, notyfikacji norm podlegają normy krajowe oraz ich zmiany, z wyłączeniem tych norm, które są wprowadzeniem normy europejskiej lub normy międzynarodowej. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia określa, że notyfikacji aktów prawnych, co do zasady, podlegają akty prawne zawierające przepisy techniczne, którymi w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia są: specyfikacje techniczne, inne wymagania, przepisy dotyczące usług, regulacje wprowadzające zakaz produkcji, przywozu lub wprowadzenia produktu do obrotu, świadczenia usług lub prowadzenia działalności polegającej na świadczeniu usług, a także regulacje pośrednio ograniczające wprowadzenie do obrotu produktów, świadczenie usług lub prowadzenie działalności polegającej na świadczeniu usług. Ponadto na mocy § 5 rozporządzenia notyfikacji aktów prawnych podlegają także akty prawne wyłączające stosowanie zasady swobodnego przepływu towarów, z wyjątkiem aktów o których mowa w pkt 1-6. Z zawartej w § 2 pkt 2 rozporządzenia definicji pojęcia "specyfikacji technicznej" wynika, iż należy przez nie rozumieć specyfikację określającą cechy produktu, w szczególności w zakresie jakości, parametrów technicznych, bezpieczeństwa lub wymiarów, w tym w odniesieniu do nazewnictwa, symboli, badań, opakowania, znakowania lub oznaczania, a także procedury oceny zgodności tego produktu, jak również wymagania dotyczące metod i procesów produkcji produktów rolnych, produktów przeznaczonych do spożycia przez ludzi lub zwierzęta, produktów leczniczych i innych produktów, jeżeli wywierają one wpływ na cechy produktu. "Inne wymagania" zaś to, w myśl § 2 pkt 3 rozporządzenia, inne niż specyfikacja techniczna wymagania, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska naturalnego, które wpływają na jego cykl użytkowy po wprowadzeniu go do obrotu, takie jak warunki użycia, utylizacji, ponownego użycia lub przetworzenia, jeżeli warunki takie mogą mieć znaczący wpływ na skład lub istotę produktu, lub wprowadzenie go do obrotu. Natomiast zdefiniowane w § 2 pkt 1 rozporządzenia pojęcie "usługi" wskazuje, że jest to usługa w ramach społeczeństwa informacyjnego świadczona za wynagrodzeniem, bez obecności stron (na odległość), poprzez przesyłanie danych na indywidualne żądanie usługobiorcy, przesyłana pierwotnie i otrzymywana w miejscu przeznaczenia za pomocą sprzętu do elektronicznego przesyłania i przechowywania danych, włącznie z kompresją cyfrową, która jest w całości przesyłana, kierowana i otrzymywana za pomocą kabla, drogą radiową, przy użyciu środków optycznych lub innych środków elektromagnetycznych (drogą elektroniczną). Z wymienionej definicji usługi wynika, że usługą społeczeństwa informacyjnego jest usługa, która spełnia, w trakcie jej świadczenia, cztery jednoczesne wymogi, a mianowicie: 1) jest świadczona za wynagrodzeniem, 2) na odległość, 3) drogą elektroniczną, 4) na indywidualne żądanie odbiorcy usługi. Rozpatrując na tle wskazanych regulacji prawnych zarzut skargi braku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych, należy wyjaśnić, iż Sąd ocenił go w granicach wyznaczonych przedmiotem sprawy, który z kolei określił wniosek skarżącej dotyczący udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Tym samym więc Sąd odstąpił od dokonania oceny spełniania obowiązku notyfikacji, wynikającego ze w/w regulacji prawnych, z punktu widzenia całej ustawy o grach hazardowych, lecz ograniczył zakres badania do tych jej przepisów, które dotyczą zasad prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a przede wszystkim do przepisów ograniczających lub wyłączających możliwość jej prowadzenia, tj. do art. 129 ust. 2 w zw. z art. 118 ustawy o grach hazardowych, tego bowiem zagadnienia dotyczy przedmiot sprawy. Zdaniem Sądu, prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, o której mowa w analizowanych przepisach, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie może być rozpatrywane w kategoriach "gry" jako "towaru" w rozumieniu traktatu Wspólnoty Europejskiej, jak również "produktu" w rozumieniu § 2 pkt 1a rozporządzenia RM z dnia 23 grudnia 2002 r. Przedmiotem sprawy nie jest bowiem kwestia stosowania ewentualnych barier technicznych w wytwarzaniu, przywozie lub wprowadzaniu do obrotu automatów do gier, lecz możliwości udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na wyprodukowanych już i dopuszczonych do obrotu automatach do gier. Dlatego też urządzanie i prowadzenia działalności na takich automatach może być wyłącznie kwalifikowane jako wykonywanie "usługi" (patrz odpowiednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 22 września 2010 r. o sygn. akt II SA/Go 473/10). Skoro zatem rozporządzenie RM z dnia 23 grudnia 2002 r. konstytuuje w § 4 ust. 1 obowiązek notyfikacji w stosunku do aktów prawnych zawierających przepisy techniczne, a tymi są m.in. przepisy dotyczące usług ( § 2 pkt 5 lit c), którą z kolei jest, jak wskazano powyżej, usługa społeczeństwa informacyjnego spełniająca jednocześnie cztery wymogi tj. jest świadczona za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną, na indywidualne żądanie odbiorcy usługi (§ 2 pkt 1), to tym samym należy uznać za chybiony zarzut skargi braku notyfikacji aktu prawnego, albowiem usługa prowadzona w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, jako nie świadczona na odległość (nie jest świadczona bez równoczesnej obecności stron) oraz drogą elektroniczną (nie jest przesyłana pierwotnie i otrzymywana w miejscu przeznaczenia za pomocą sprzętu elektronicznego do przetwarzania oraz przechowywania danych, ani także przesyłana, kierowana i otrzymywana za pomocą kabla, odbiornika radiowego, środka optycznego lub innego środka elektromagnetycznego), nie jest usługą w rozumieniu § 2 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 23 grudnia 2002 r., i jako taka nie podlega regulacjom rozporządzenia (nie jest przedmiotem jego ochrony), w związku z czym nie istnieje w stosunku do przepisu prawnego ją określającego obowiązek notyfikacji, o którym mowa w przepisie § 4 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Tym samym bez znaczenia dla sprawy są wywody skarżącej o skutkach naruszenia obowiązku notyfikacji w postaci bezskuteczności nienotyfikowanych przepisów technicznych. Należy wyraźnie podkreślić, że skoro z woli organów wspólnotowych, pojęcie usługi, jakim posługuje się dyrektywa 98/34/WE, tak jak i w konsekwencji rozporządzenie ją implementujące RM z dani 23 grudnia 2002 r., zostało ograniczone do usługi społeczeństwa informacyjnego, świadczonej na odległość, drogą elektroniczną, za wynagrodzeniem i na indywidualne żądanie odbiorcy usługi, to tym samym można wywieść, że przedmiotem pożądanej ochrony w zakresie realizacji integracji europejskiej organy wspólnotowe uczyniły wyłącznie tak pojmowaną usługę społeczeństwa informacyjnego. Innymi słowy, w takiej a nie innej usłudze, upatrują one zagrożenie dla integracji europejskiej, w związku ze stosowaniem przez państwa członkowskie ewentualnych barier wynikających z przepisów technicznych. W związku z tym powoływanie się przez skarżącą, przy kwestionowaniu wskazanych w skardze przepisów ustawy o grach hazardowych, na wykładnię prowspólnotową, można potraktować jako jej nadużycie, z uwagi na marginalne znaczenie działalności w zakresie gier hazardowych na automatach o niskich wygranych dla integracji europejskiej. Stwierdzając więc, na tle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (zgodne z dyrektywą 98/34/WE), że ustawa o grach hazardowych, w zakresie objętym przedmiotem sprawy, nie zawiera przepisów technicznych w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia oraz nie zawiera przepisów wyłączających stosowanie zasady swobodnego przepływu towarów a także, że w konsekwencji nie istniał obowiązek notyfikacji aktu w zakresie wyznaczonym przedmiotem sprawy, Sąd doszedł do wniosku, iż w związku z tym nie ma podstaw do zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie prejudycjalnym o wykładnię dyrektywy 98/34/WE w zakresie dotyczącym konieczności notyfikacji ustawy o grach hazardowych, w tym powoływanego przez skarżącą art. 129 ust. 2 i innych przepisów przejściowych, do Komisji Europejskiej.

W konsekwencji nie można także kwestionowanych przez skarżącą przepisów postrzegać, jako ograniczających swobodę przedsiębiorczości czy swobodę w świadczeniu usług społeczeństwa informacyjnego (art. 49 i art. 56 TFEU), czy też jako środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, w rozumieniu art. 34 TFEU. W takiej sytuacji, niecelowe jest również, zdaniem Sądu, prowadzenie rozważań czy wprowadzone podważanymi przez skarżącą przepisami, jak twierdzi skarżąca, zakazy czy ograniczenia, można byłoby osiągnąć przy pomocy mniej restrykcyjnych środków, o czym stanowi art. 36 TFUE. Na marginesie poczynionych uwag, należy również wskazać, iż Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w swoich orzeczeniach, wielokrotnie podkreślał, że ewentualne krajowe ograniczenia prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych, np. związane z zezwoleniem na jej urządzanie wyłącznie w określonych miejscach (kasynach), jeżeli są uzasadnione względami polityki społecznej, porządku publicznego, moralności, czy też służą przeciwdziałaniu nadużyciom finansowym, oraz nie mają charakteru dyskryminacyjnego, nie są niezgodne z przepisami prawa wspólnotowego. Tak też stanowi przepis § 5 pkt 5 rozporządzenia RM z dnia 23 grudnia 2002 r., w świetle którego nie podlegają notyfikacji akty prawne wyłączające stosowanie zasady swobodnego przepływu towarów jeżeli mają one na celu ochronę moralności publicznej lub porządku publicznego, niemniej jednak przepis ten ma zastosowanie do towarów, a tych - jak już Sąd wskazał wyżej – nie dotyczy przedmiot sprawy, którym jest kwestia możliwości prawnej udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach niskich wygranych, czyli na wykonywanie usługi, nie będącej jednak usługą społeczeństwa informacyjnego. Przyjęte zaś w dyrektywie 98/34/WE i implementującym ją rozporządzeniu RM z dnia 23 grudnia 2002 r., rozumienie usługi społeczeństwa informacyjnego, świadczy jak już Sąd wskazał, o potrzebie ochrony w ramach prawa wspólnotowego tak pojmowanej usługi społeczeństwa informacyjnego, jako ograniczającej swobodę świadczenia usług czy swobodę przedsiębiorczości, w związku ze stosowaniem barier wynikających z przepisów technicznych. Dlatego też, w ocenie Sądu, także i w zakresie zarzutów dotyczących niezgodności nowego prawa krajowego z przywoływanymi przez skarżącą zasadami prawa wspólnotowego, nie zachodzą podstawy do zwrócenia się w trybie prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o wykładnię art. 34, 49 i 56 TFEU.

Brak stwierdzenia naruszenia dyrektywy 98/34/WE i implementującego ją rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r., oraz uznanie przez Sąd zasadności oparcia rozstrzygnięcia na przepisie art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, jako przepisie zgodnym z prawem europejskim, jest równoznaczne z nieuwzględnieniem zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia wskazanych w skardze i piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2011 r. przepisów Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Konstytucji RP i umów międzynarodowych oraz zasad praworządności (art. 120 Ordynacji podatkowej, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) i zaufania do organów państwa (art. 121 Ordynacji podatkowej), a opartych na zarzucie braku notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy o grach hazardowych oraz naruszenia zasady swobody przepływu towarów, świadczenia usług, przedsiębiorczości.

Ustosunkowując się do, opartego na naruszeniu zasady ochrony praw nabytych, interesów w toku i pewności prawa, zarzutu niekonstytucyjności – w szczególności z art. 2 Konstytucji RP - art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych i złożonego w związku z tym wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tymże zakresie, należy wyjaśnić, iż podstawą zwrócenia się przez Sąd w trybie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z określonym pytaniem prawnym, jest z jednej strony sytuacja powzięcia przez sąd wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, której to wątpliwości nie daje się usunąć w drodze wykładni, z drugiej zaś wystąpienie zależności pomiędzy odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem rozpoznawanej, konkretnej sprawy. Przedstawienie więc pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu musi być poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia w konkretnej sprawie, niedającej się usunąć w drodze wykładni, wątpliwości co do konstytucyjności aktu normatywnego, od której rozstrzygnięcia zależy orzeczenie o przedmiocie sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzi taka uzasadniona wątpliwość, bowiem wyprowadzona z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasada zaufania do państwa i prawa, a z kolei z tej ostatniej zasada ochrony praw nabytych i interesów w toku, nie zostały w sprawie naruszone ustawą o grach hazardowych, a przede wszystkim jej przepisem art. 129 ust. 2 w zw. z art. 118., zakazującym udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych podmiotom, które wystąpiły o takie zezwolenie przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, a co było dopuszczalnie w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy. Należy zaznaczyć, że nowa ustawa o grach hazardowych nie pozbawiła skarżącej ustalonego wcześniej w drodze decyzji prawa czy obowiązku w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej dotyczącej gier na automatach o niskich wygranych, nie pozbawiła również innych podmiotów prowadzących działalność w tym zakresie prawa do dalszego jej prowadzenia aż do czasu wygaśnięcia zezwoleń na jej prowadzenie, którego to prawa okres trwania, jest zdaniem Sądu, z woli ustawodawcy wystarczająco długi do zamortyzowania poczynionych przez te podmioty nakładów na rozpoczęcie działalności oraz do ochrony ich interesów w toku. Uprawnienie skarżącej do ubiegania się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wynikało po prostu z takiego, a nie innego stanu prawnego, który z woli ustawodawcy uległ zmianie. Uprawnienie to, co należy podkreślić, nie było objęte żadną ostateczną decyzją administracyjną. Ponadto należy wskazać, iż powoływane przez skarżącą zasady i wartości konstytucyjne, nie mają w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego charakteru bezwzględnego i absolutnego. Trybunał bowiem wielokrotnie zaznaczał, że dopuszczalne jest ograniczenie wskazanych wartości i zasad konstytucyjnych, jeżeli nie ma ono charakteru arbitralnego i uzasadnione jest potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnych, posiłkując się w tym zakresie zasadą proporcjonalności. Skoro więc, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o grach hazardowych, intencją ustawodawcy wprowadzającego do obrotu prawnego nowe przepisy w zakresie gier hazardowych, było zwiększenie ochrony społeczeństwa i praworządności przed negatywnymi skutkami hazardu oraz uzasadniony interes państwa w monitorowaniu i regulowaniu rynku gier hazardowych, czego konieczność dodatkowo potwierdziła sytuacja faktyczna występująca na rynku gier hazardowych w okresie obowiązywania dotychczasowego prawa, to tym samym należy uznać, że ustanowione ograniczenia i zakazy odnośnie prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, jako uzasadnione interesem i porządkiem publicznym, nie naruszają powoływanych przez skarżącą zasad i wartości konstytucyjnych. W sytuacji bowiem zaistnienia uzasadnionego zagrożenia określonych wartości społecznych czy gospodarczych, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, i stwierdzenia przez organy państwowe potrzeby podjęcia natychmiastowych działań mających na celu ochronę tych wartości, nie ma podstaw do stwierdzenia, że podjęta w związku z tym w trybie pilnym procedura legislacyjna stanowi sama w sobie naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i wynikających z niej zasad zaufania do państwa i prawa, ochrony praw nabytych i interesów w toku, zważywszy że zastosowana procedura legislacyjna odpowiada podstawowym wymogom prawnym w zakresie tworzenia, ogłoszenia oraz wejścia aktu prawnego w życie. Należy stanowczo podkreślić, że skarżąca, w wyniku zmiany stanu prawnego, nie utraciła żadnego prawa podmiotowego, które wcześniej nabyła, ani też ekspektatywy tego prawa, a jedynie zostało wyłączone istniejące w dotychczasowym stanie prawnym uprawnienie do uzyskania zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, które jednak nie było objęte żadną ostateczną decyzją, a wynikało wyłącznie z określonego stanu prawnego, i z którego utratą strona mogła się liczyć, zważywszy na wielokrotnie ogłaszane w mediach publicznych informacje o podjęciu działań ustawodawczych, mających na celu zmianę omawianej materii prawnej, w związku z potrzebą zwiększenia ochrony społeczeństwa i porządku publicznego przed negatywnymi skutkami hazardu oraz kontroli rynku gier hazardowych. Tutejszy Sąd w pełni podziela synowsko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 27 czerwca 2006 r. o sygn. akt K 16/05, iż bezwzględna ochrona zasady praw nabytych prowadziłaby do petryfikacji systemu prawnego, uniemożliwiając wprowadzenie niezbędnych zmian w obowiązujących regulacjach prawnych, w sytuacji zmiany warunków społecznych lub gospodarczych. Tym samym więc nie zaszła potrzeba zwrócenia się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskowanymi przez skarżącą pytaniami prawnymi co do zgodności art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych ze wskazanymi przez skarżącą przepisami i zasadami wynikającymi z Konstytucji RP oraz z Aktem dotyczącym warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, zawartego w Traktacie z dnia 16 kwietnia 2003 r., dotyczącym przystąpienia RP do Unii Europejskiej,

Odnosząc się zaś do zarzutu braku konsultacji projektu ustawy o grach hazardowych z organizacjami społecznymi (organizacjami pracodawców) Sąd, wskazuje iż fakt odbycia stosownych konsultacji, potwierdza okoliczność, iż zarówno założenia do projektu ustawy, sam projekt ustawy o grach hazardowych, jak i pisma otrzymane w trakcie konsultacji zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej Ministerstwa Finansów, w zakładce projekty aktów prawnych/cło.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego i jego negatywnych konsekwencji dla skarżącej w związku ze zmianą w tym czasie stanu prawego, uniemożliwiającego uwzględnienie przedmiotowego wniosku, należy zauważyć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są decyzje Dyrektora Izby Celnej w T., a nie stan jego bezczynności, czy też stan bezczynności Dyrektora Izby Skarbowej w B., w związku z czym ocenie Sądu podlegają działania organu, a nie ich brak. Tym samym zarzucana bezczynność pozostaje poza zakresem przedmiotu sprawy. Mogła być ona przedmiotem odrębnego zaskarżania do sądu administracyjnego w trybie skargi na bezczynność. W sytuacji bezczynności organu stronie skarżącej służyły też, poprzedzające ewentualną skargę, środki prawne w postaci zażalenia w trybie art. 37 kpa, a pod rządem ustawy o grach hazardowych (art. 8) ponaglenie z art. 141 § 1 ordynacji podatkowej, z których skarżąca również nie skorzystała. Niemniej jednak należy pokreślić, iż w niniejszej sprawie strona złożyła wniosek o udzielnie przedmiotowego zezwolenia w dniu 4 września 2009 r., który następnie zmieniła i uzupełniła pismami z dnia 29 września 2009 r. oraz z dnia 6 i 8 października 2009 r. (data wpływu do organu ostatniego z tych pism – 16 października 2009 r.). Zatem organ I instancji otrzymał kompletny wniosek od strony na nieco ponad 2 miesiące przed wejściem w życie nowej ustawy o grach hazardowych, która przepisami art. 129 ust. 2 i art. 118, uniemożliwiła organowi rozpatrzenie wniosku strony. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych rozpatrzenie wniosku o udzielenie zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych następuje w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Długość tego terminu podyktowana jest, z woli ustawodawcy, potrzebą zapewnienia organowi odpowiedniego czas na zweryfikowanie warunków udzielenia zezwolenia, które stosownie do treści art. 30 i art. 32 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zobligowany jest zbadać. W związku z tym dopiero stwierdzenie przez organ, po wcześniejszej analizie, spełnienia w sprawie wszystkich przesłanek normatywnych do podjęcia wnioskowanej przez stronę działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, warunkuje możliwość udzielenia zezwolenia na urządzenie i prowadzenie takiej działalności. Z przytoczonej konstatacji wynika wniosek, że z punktu widzenia daty zmiany stanu prawnego tj. dnia 1 stycznia 2010 r. (ta data miała bowiem istotne znaczenie w sprawie w zakresie możliwości prawnej rozpatrzenia wniosku strony), w ocenianej sprawie nie można mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania, gdyż z dniem zmiany omawianych regulacji prawnych nie upłynął wskazany sześcio-miesięczny termin do rozpoznania wniosku strony, lecz jedynie okres dwóch i pół miesięcy od dnia otrzymania przez organ kompletnego, ostatecznego wniosku, który to okres zdaniem Sądu mógł nie wystarczyć organowi do zweryfikowania wniosku z punktu widzenia przesłanek z art. 30 i art. 32 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zważywszy że w okresie tym zmianie uległa właściwość organu kompetentnego do rozstrzygnięcia sprawy. Wprawdzie w niniejszej sprawie organ I instancji ostatecznie rozpatrzył wniosek skarżącej w dniu [..], a sześcio-miesieczny termin z art. 34 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych upływał w dniu 14 marca 2010 r., to jednak organ postanowieniem z dnia [...] wskazał nowy termin załatwienia sprawy tj. do dnia 14 maja 2010 r. z uwagi na konieczność dochowania terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, a poza tym już w dniu 1 stycznia 2010 r. nie było możliwości prawnej rozpatrzenia wniosku strony, w związku z czym wszystkie okoliczności mające miejsce po tej dacie, nie miału już wpływu na przedmiot sprawy. Na marginesie należy wskazać, iż tutejszy Sąd, w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w wyroku z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 477/08, iż przewlekłość postępowania wywołuje skutek, którego nie da się już usunąć, jako że określony czas upłynął i opóźnienie w załatwieniu sprawy nie może być zniwelowane w żaden sposób, a skoro jej skutkiem nie jest wadliwość merytoryczna rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania. Uwzględniając poczynione uwagi, należy wskazać, iż także w tym zakresie, nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi.

Co do zaś zarzutu naruszenia art. 188 ordynacji podatkowej poprzez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność pozaprawnych nacisków na Dyrektora Izby Skarbowej w B.co do sposobu jego działania w sprawie, należy podzielić stanowisko organu, że strona w odwołaniu od decyzji organu I instancji wprost nie zgłosiła takiego wniosku dowodowego. Niemniej jednak, przyjęcie nawet odmiennego stanowiska w tym zakresie, w ocenie Sadu, nie czyniło uzasadnionym przeprowadzenia takiego dowodu, z uwagi na brak znaczenia tej okoliczności dla rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy przez Dyrektora Izby Celnej w T.

W tym stanie rzeczy, nie stwierdzając naruszenia powoływanych przez skarżącą w odwołaniu oraz skardze zasad i wartości konstytucyjnych oraz przepisów proceduralnych wynikających z Ordynacji podatkowej i Kodeksu postępowania administracyjnego, i nie znajdując w związku z tym podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, oraz uznając, że organ działał w przedmiotowej sprawie na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa, zgodnie z zasadą praworządności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.