Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 182/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 88, art. 89
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 31, art. 64 art. 190
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145, art. 145a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 134, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. B., L. B. i I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. B. kwotę 3056 zł (słownie: trzy tysiące pięćdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z 25 stycznia 2009 r., wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ((Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. nr 228, poz. 2306 ze zm.) w związku z obwieszczeniem Ministra Środowiska z 14 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2009 (M.P. nr 82 poz. 725) wymierzył U. G. i A. B. administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia, z nieruchomości położonej w K. przy ul. W. (działka ewid. nr [...], obr. [...]), jednego drzewa gatunku świerk pospolity o obwodzie pnia mierzonego na wysokości 130 cm wynoszącym 89 cm. Wysokość kary określono na kwotę 20 717, 54 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, wszczętego z urzędu 8 lipca 2009 r., obejmującego między innymi oględziny (protokół z oględzin z 28 lipca 2009 r.) oraz rozprawę administracyjną, a także dokonał analizy i oceny całego materiału zebranego w sprawie. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zeznań świadków W. K., K. G., A. S. i dokumentacji fotograficznej organ ustalił stan faktyczny. Na nieruchomości położonej w K. przy ul. W., stanowiącej własność U. G. i A. B. rosły dwa drzewa gatunku świerk pospolity. W dniu 22 maja 2009 r. wichura powaliła na ulicę W. jedno z drzew, które zostało pocięte na kawałki przez uprawnione służby. Natomiast 26 maja 2009 r. drugi świerk, o obwodzie mierzonym na wysokości 130 cm wynoszącym 89 cm, został obalony i pocięty przez pracowników wysłanych do uporządkowania nieruchomości na polecenie U. G., przy czym strona podkreślała, że działanie takie zdeterminowane było spowodowanym przez warunki atmosferyczne złym stanem drzewa, zagrażającego zdrowiu i życiu ludzkiemu. Mimo takiej argumentacji, w ocenie organu I instancji, w przypadku drugiego drzewa zaistniały przesłanki naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Taką ocenę uzasadniał gatunek drzewa zaliczany do kategorii drzew ozdobnych, jego szacowany wiek – co najmniej 30 lat – oraz brak występowania okoliczności wyłączających obowiązek uzyskania zezwolenia wymienionych w art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Nie budziło też wątpliwości, że choć U. G. i A. B., jako właściciele przedmiotowej nieruchomości mogli, zgodnie z art. 83 ust. 1 tejże ustawy, wystąpić o pozwolenie, to jednak nie podjęli żadnych kroków w tym kierunku. Dodatkowo wskazano, że według zgodnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nawet usunięcie drzew obumarłych czy zagrażających bezpieczeństwu ludzi lub mienia wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, nie ma też żadnych podstaw prawnych do przyjęcia w takim przypadku konstrukcji stanu wyższej konieczności. Organ stwierdził, że "w myśl obowiązujących przepisów odpowiedzialność (za usunięcie drzewa bez zezwolenia) została zobiektywizowana, a do jej ponoszenia wystarczy wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a usunięciem drzewa. Przedmiotowe drzewo zostało usunięte przez pracowników wysłanych do uporządkowania nieruchomości za wiedzą i zgodą Pani U. G., wobec tego za skutki tych działań w pełni odpowiada strona. Usunięcie drzewa to nie tylko jego ścięcie, ale także wyrwanie czy obalenie jak miało to miejsce w przedmiotowej sytuacji. Jednocześnie podkreślono obligatoryjny charakter kary za usunięcie drzew bez zezwolenia wyjaśniając, że decyzje w tym zakresie są tzw. decyzjami związanymi. Organ uzasadnił też zastosowanie przy wyliczaniu kary stawek obowiązujących w roku 2009.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli U. G. i A. B. zwracając się o jej uchylenie lub złagodzenie kary ze względu na jej niewspółmierność oraz krzywdzący charakter. Strona wskazała, że decyzja o usunięciu drzewa została spowodowana jego naruszeniem, wywołanym warunkami atmosferycznymi, co z kolei spowodowało zagrożenie dla osób przechodzących obok posesji. U.G. powołała się także na zły stan swojego zdrowia oraz nieobecność A. B. w K. uniemożliwiający jej samodzielną ocenę sytuacji.

Decyzją z 24 marca 2010 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta w części dotyczącej ustalenia wpłaty naliczonej kary i w tym zakresie orzekło o przekazaniu nałożonej kwoty na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji ustalającej wysokość kary. W pozostałej części decyzja została utrzymana w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia Prezydenta Miasta w zakresie stanu faktycznego, podzielił też jego stanowisko co do zasadności naliczenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej w decyzji wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie podkreśliło ustawowy obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Wyjaśniło też dlaczego w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą okoliczności zwalniające z konieczności uzyskania tegoż zezwolenia. Organ podkreślił, że art. 86 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody może być stosowany wyłącznie w przypadku wystąpienia przez zainteresowaną stronę z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzewa przed podjęciem działań zmierzających do jego usunięcia. W takiej sytuacji upoważniony organ administracyjny bada stan konkretnego drzewa oraz czy/jakie zagrożenie stwarza, a następnie w zależności od powziętych informacji może zwolnić wnioskodawcę z opłaty za usunięcie drzewa. W przedmiotowej sprawie nie zwrócono się z wnioskiem do właściwego organu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa zagrażającego, w opinii odwołujących się, bezpieczeństwu ludzi i mienia, strona w swoim zakresie podjęła decyzję o obaleniu i pocięciu świerka, co spowodowało po stronie organu administracyjnego obowiązek naliczenia kary. Kolegium wskazało, że "bez znaczenia (...) pozostają pobudki czy motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo, nie ma również znaczenia jej stan świadomości co do bezprawności takiego działania". Ponadto organ odwoławczy uznał za prawidłowe przyjęte podstawy prawne i sposób wyliczenia kary, wskazując jednocześnie, że jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem złagodzenia jej dolegliwości jest możliwość rozłożenia na raty, na wniosek osoby ukaranej.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżyli U. G. i A. B., zarzucając:

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie art. 86 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 88 ust. 1, art. 83 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 6, art. 88 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody;

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie czynności dowodowych koniecznych do ustalenia zaistniałego stanu faktycznego;

- błędną ocenę stanu faktycznego poprzez pominięcie okoliczności, które doprowadziły do usunięcia drzewa tj. warunków atmosferycznych i stanu zagrożenia dla osób trzecich wywołanego pochyleniem i uprzednio istniejącą niestabilnością drzewa.

W opinii skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno, rozpoznając odwołanie, zastosować art. 88 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody i nie ustalać kary pieniężnej lub umorzyć postępowanie. Drzewo będące przedmiotem sprawy było obumarłe, bez wierzchołka i z naruszonym systemem korzeniowym, a stan taki spowodowały niezależne od strony warunki atmosferyczne. Organy orzekające nie wzięły pod uwagę motywów postępowania skarżących wynikających z poczucia odpowiedzialności za bezpieczeństwo innych ludzi oraz zaistnienia nagłej konieczności działania w celu zapobieżenia zagrożeniu, nie uwzględniły braku wiedzy strony o obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie takiego drzewa, a także uwarunkowań osobistych U. G. i A. B., mającej wpływ na ich możliwości oceny sytuacji na posesji. Strona skarżąca podniosła, że zastosowanie wykładni celowościowej art. 86 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody prowadzi do stwierdzenia braku podstaw prawnych do naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Skoro bowiem nie pobiera się opłaty za usunięcie drzewa zagrażającego bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych to tym bardziej w takim przypadku nie powinno się nakładać kary za nieposiadanie zezwolenia. Dodatkowo, zdaniem skarżących, niezasadne było:

- uznanie przez organ ułamanego, uschniętego świerka za drzewo w rozumieniu art. 83 ust 1 w zw. art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, a skutkiem tego przyjęcie, że na jego usunięcie niezbędna jest zgoda właściwego organu;

- uznanie, że wyłącznie w przypadkach objętych dyspozycją art. 83 ust. 6 organ nie jest zobowiązany do nałożenia kary pieniężnej, ponieważ przepis wyłącza jedynie, w zakresie w nim wskazanym, konieczność uzyskania zezwolenia przez posiadacza nieruchomości co nie jest równoznaczne z koniecznością nałożenia kary w innych przypadkach;

- uznanie, że postanowienia art. 88 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody odnoszą się tylko do sytuacji wskazanych w ustępach 3 i 4 tegoż artykułu, gdy wykładnia przytoczonego przepisu jest ściśle powiązana również z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący zwrócili uwagę na wynikające z art. 8 i 9 kpa obowiązki organów administracyjnych w zakresie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek stronom, tak aby nie ponosiły one szkody z powodu nieznajomości prawa, wskazując, że w przedmiotowej sprawie organ zaniedbał je, skupiając się na ukaraniu nieświadomych obywateli. Gdyby bowiem strona wiedziała o konieczności uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa nie musiałaby ponosić opłaty, a w zaistniałej sytuacji została na nią nałożona kara w wysokości trzykrotności tejże opłaty. Skarżący wykazali niecelowość takiego postępowania, ponieważ jeżeli przyjąć, że opłata powinna wynosić 0 złotych, to także kara za usunięcie drzewa, stanowiąca trzykrotność opłaty powinna wynosić 0 złotych. Działanie organów narusza również cel unormowań ustawy o ochronie przyrody tj. ochronę drzewostanu zdrowego, mającego duże walory przyrodnicze, a przy tym niezagrażającego mieniu i zdrowiu osób. Ponadto, w opinii U. G. i A. B., art. 86 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody nie zawiera wyczerpującego katalogu sytuacji, w których organ nie jest obowiązany nałożyć administracyjną karę pieniężna za wycięcie drzew lub krzewów.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje zdanie, co do ustaleń faktycznych i oceny prawnej zawartych w zaskarżonej decyzji. Uzasadniając stanowisko organ zaznaczył, że skarżący nie kwestionują prawdziwości ustaleń faktycznych, powołując się jedynie na okoliczności zewnętrzne, które ich zdaniem usprawiedliwiały usunięcie świerka bez wymaganego pozwolenia. Ponownie wskazano, że także usunięcie drzewa chorego i nieprzedstawiającego wartości przyrodniczych wymaga uzyskania zezwolenia, zaś wyjątki są enumeratywnie wskazane w art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Podkreślono, że spełnienie warunków wymienionych w art. 86 ust. 1 pkt 1-13 przywołanej ustawy uzasadnia jedynie zwolnienie z opłaty za usunięcie drzewa, a nie wyłączenie obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie takiego drzewa.

Jednocześnie podniesiono brak podstaw do zastosowania art. 88 ust. 3 i 4 ustawy, jako, że całkowite usunięcie drzewa wyklucza możliwość jego odrodzenia oraz niezasadność żądania umorzenia obowiązku kary (art. 88 ust. 4, 6 ustawy), gdyż w pierwszym przypadku warunkiem jest odzyskanie żywotności przez drzewo, a drugi dotyczy krzewów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 667/10 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2710/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

NSA odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, w którym stwierdzono, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jednocześnie trybunał orzekł, że przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie NSA fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności. Sytuacja taka powoduje bowiem rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

W związku odroczeniem utraty mocy obowiązywania ww. przepisów NSA rozważał w jaki sposób odroczenie to wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, wskazując, że nie ma miejsca na prosty "automatyzm", zwłaszcza, że sytuacja ta stanowi wyjątek od ogólnej zasady wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia. Sąd analizując uzasadnienie wyroku trybunału doszedł do wniosku, że intencją Trybunału Konstytucyjnego było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję tę należało odczytać w ten sposób, że Trybunał Konstytucyjny odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazywał w uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał Konstytucyjny brak obowiązku uzyskania wymaganego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości czy też ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia administracyjną karą pieniężną jego naruszenia, spowodowałoby w istocie, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz. Z tych względów wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia stosownych zmian.

Przedmiotem skargi jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzewa bez zezwolenia. Nie jest to więc sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem środków (prewencyjnej) ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu faktycznego już po jego zniszczeniu. Natomiast zastosowanie w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kasacyjnie administracyjna kara pieniężna była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, czyli bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności. Na okoliczność tę zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, zarzucając wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej niewspółmiernej do popełnionego czynu, odwrotnie proporcjonalnej także do jego oceny biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie ten delikt administracyjny miał służyć potencjalnie ochronie zdrowia, a nawet życia ludzi.

Podsumowując przedstawione wyżej uwarunkowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w indywidualnie określonych sytuacjach, pomimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p, przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP powyższych norm prawnych, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza, pozwalają na odmowę zastosowania przez sąd administracyjny powyższych przepisów.

W ocenie NSA najpierw powinno mieć miejsce odniesienie się do realiów stanu faktycznego w tej sprawie i wiążące ustalenie jego skutków dla tej sprawy, a dopiero ewentualnie w następnej kolejności – w razie wywiedzenia skargi kasacyjnej – kontrola przez Naczelny Sąd Administracyjny sposobu "aplikacji" powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego dokonanej przez Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny skutków prawnych, jakie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinien odgrywać powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, mogłaby prowadzić do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą już z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności do obowiązków Sądu I instancji należy dokonanie "aplikacji" (oceny zastosowania) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, a w konsekwencji – udzielenie odpowiedzi w kwestii legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa, w kontekście utraty przez przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. domniemania ich zgodności z Konstytucją RP.

Po prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie, NSA nakazał rozważenie, czy biorąc pod uwagę przedmiotowy stan faktyczny w którym popełniono dany delikt administracyjny z powodu potencjalnego zagrożenia zdaniem strony skarżącej zdrowia lub nawet życia ludzi, wymierzoną administracyjną karę pieniężną należało uznać za nieproporcjonalnie wysoką, czy też wprost przeciwnie – w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy wymierzona administracyjna kara pieniężna odpowiada wartościom wskazanym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12. Sąd weźmie przy tym po uwagę, czy i ewentualnie jakie znaczenie dla tych rozważań może mieć wynik prac legislacyjnych nad zmianą odnośnych regulacji ustawy o ochronie przyrody, które – jak podkreślono już w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., aktualnie się toczą (zob. druk nr 2656 Sejmu VII kadencji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze fakt uprzedniego wydania w przedmiotowej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2014 r. , sygn. akt II OSK 2710/14, którym uchylony został wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 667/10 należy wskazać, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jej granice przedmiotowe o jakich mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a podlegają zawężeniu ze względu na regulacje zawarte w przepisach art. 190 i 153 p.p.s.a. Stosownie bowiem do normy z art. 190 ustawy p.p.s.a. zdanie pierwsze sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy zostało uznane za błędne. Natomiast stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotom zaskarżenia. Należy podkreślić, że ww. unormowania z art. 153 i 190 p.p.s.a. stanowią gwarant spójności działania systemu władzy państwowej.

Mając na względzie ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2710/14 należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie przesądzona została kwestia nieprawidłowości decyzji SKO w [...] z 24 marca 2010 r., znak [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z Miasta z 25 stycznia 2009 r. w zakresie w jakim wymierzył U. G. i A. B. administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia jednego drzewa z gat. świerk pospolity z nieruchomości położonej przy ul. W. w K., oznaczonej jako dz. ewid. nr [...], obr. [...].

Na wstępie należy wskazać, że organy obu instancji oparły rozstrzygnięcie w tej sprawie na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 88 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, a zgodnie z przepisem art. 89 ust. 1 administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6 ustawy o ochronie przyrody.

Skargę należy uznać za zasadną, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są wadliwe w świetle wykładni prawa dokonanej w wyroku NSA z 9 grudnia 2014, sygn. akt II OSK 2710/14.

Trzeba wskazać, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy rozpoznające przedmiotową sprawę nie uchybiły przepisom postępowania, ustalając, że przedmiotowy świerk pospolity uległ uszkodzeniu siłami przyrody (tj. podczas wichury), po czym został usunięty bez wymaganego pozwolenia na jego usunięcie. A zatem należy wskazać, że zgodnie, ze stanowiskiem obu organów w dniu 22 lipca 2009 r. wichura nie tylko powaliła jedno z drzew rosnących na działce nr [...] przy ul. W., ale również uszkodziła drugie drzewo gat. świerk pospolity. Należy wskazać, że organy zasadniczo nie kwestionują, stanowiska strony skarżącej, iż uszkodzony świerk znajdował się w stanie stanowiącym zagrożenie dla zdrowia a nawet życia ludzkiego. Okoliczność ta nie jest sporna między stronami. Niesporne jest również to, że następnie uszkodzone drzewo - już na polecenie U. G. - zostało obalone i pocięte na kawałki przez uprawnione osoby, przy czym U. G. będąca współwłaścicielką działki nr [...] nie posiadała wymaganego pozwolenia na usunięcie ww. drzewa.

Zarazem jednak organy obu instancji nie negując, że przedmiotowe drzewo było poważnie uszkodzone siłami przyrody i przez to stanowiło zagrożenie dla zdrowia, a nawet życia organy uznały – stosownie do obowiązujących w dacie wydania przepisów prawa w tym art. 88 ust. 1 i 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - że przed podjęciem decyzji o usunięciu tak uszkodzonego drzewa skarżący powinni uzyskać zezwolenie na jego usunięcie gdyż obowiązujące przepisy nie przewidują w takiej sytuacji zwolnienia od tego obowiązku. Dotyczy to nawet sytuacji gdy uszkodzone siłami przyrody drzewo stanowiło zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub inne, zasadne motywy, jakimi kieruje się uprawniona osoba do uzyskania zezwolenia osoba – uzyskanie zezwolenia na wycięcie drzewa jest bowiem niezbędne. W przeciwnym razie, na zasadzie obiektywnej odpowiedzialności i w wysokości sztywno określonej wymierzana jest administracyjna kara pieniężna za usunięcie drzewa. W związku z powyższym w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i 77 § 1 kpa w zakresie niewyjaśnienie okoliczności sprawy dotyczących usunięcia przedmiotowego drzewa, w tym pominięcie motywów, którymi kierowała się U. G. zlecając jego usunięcie bez wymaganego zezwolenia, a które świadczyły o jej poczuciu odpowiedzialności.

Rozpoznający sprawę Sąd pragnie natomiast wskazać - w pełni podzielając stanowisko wyrażone przez NSA w ww. wyroku z 9 grudnia 2014 r.- że w niniejszej sprawie konieczne jest uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. , sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. z 2014 , poz. 926). Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody utracą moc obowiązywania z upływem 18 miesięcy od daty ogłoszenia tego wyroku, to jednak w rozpoznawanej sprawie Sąd kierując się wskazaniami Sadu II instancji uznał, że sama okoliczność przesądzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności w powołanym zakresie tych przepisów z regulacją Konstytucji nie pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Niewątpliwie czasowe odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązywania powołanych przepisów (art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody) może budzić wątpliwości co do skutków tego wyroku w okresie 18 miesięcy do chwili wygaśnięcia tych przepisów. Poglądy w zakresie stosowania takiego wyroku w okresie od chwili ogłoszenia do chwili utraty mocy przepisu niezgodnego z Konstytucją, nie są jednolite. Zgodnie z jednym stanowiskiem tego rodzaju orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wprawdzie obalają domniemanie konstytucyjności przepisów, ale przepisy te obowiązują do dnia utraty ich mocy i powinny być stosowane (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, Lex Nr 357511).

Drugie stanowisko, do którego przychyla się Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie, podzielając stanowisko w tym względzie stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2710/14, skłania się ku poglądowi, że nie można do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził (tak np. Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt III AUa 1174/13, LEX nr 1416154). W tym miejscu trzeba wskazać, że w orzecznictwie sądowym podnosi się, że przepis prawa uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lutego 2010 r., sygn. akt I FSK 2075/08; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 1 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1145/11). Trzeba również mieć na uwadze wyrok Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2007 r., OSNP 2008, z. 5-6, poz. 61- wskazany w wyroku sądu II instancji – w którym przyjęto stanowisko, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tak oznaczonego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania, a samo odroczenie utraty mocy obowiązującej ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09). Obowiązywanie danego przepisu nie zawsze oznacza nakaz jego stosowania i z taka właśnie sytuacja, w której Trybunał Konstytucyjny uznał dany przepis za niekonstytucyjny wraz z odroczeniem terminu jego mocy obowiązywania oznacza wprawdzie jego obowiązywanie, ale już jego stosowanie w tym okresie winno być zawsze przedmiotem szczegółowej analizy (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008 r., s. 70 i nast.). Analogiczne stanowisko wyraził w tym względzie Sąd II instancji wskazując, iż w sprawie "nie ma miejsca na prosty automatyzm".

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że - jak trafnie zauważył to Sąd II instancji - byłoby nieuzasadnione weryfikowanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z punktu widzenia ich legalności bez uwzględnienia ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., oraz ewentualnie wyników prac legislacyjnych nad zmianą odnośnych regulacji ustawy o ochronie przyrody, jakie obecnie się toczą. Analogiczne stanowisko w zakresie uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. wyraził WSA w wyroku z 19 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 43/09, LEX nr 558698, przyjmując, że zupełnie nielogicznym i nieuzasadnionym postępowaniem byłoby, gdyby tylko z uwagi na odroczenie mocy obowiązywania niekonstytucyjnych przepisów, tak organy administracyjne jak i sądy były zobowiązane w majestacie prawa do dalszego tolerowania a wręcz nakazywania jego stosowania i tym samym naruszania Konstytucji. Nie można zatem mówić o bezwzględnej konieczność stosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją tylko dlatego, że kierując się określonymi względami Trybunał Konstytucyjny odroczył moc obowiązywania takiego przepisu.

Należy także zgodzić się z poglądem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2014 r., zgodnie z którym w przypadku zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny art. 190 ust. 3 Konstytucji, sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu.

Kierując się zatem wykładnią prawa dokonaną w wyroku Sądu II instancji z 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2710/14 należy zważyć, iż w wyroku z 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny oceniając ograniczenia prawa własności nieruchomości w zakresie prawa do korzystania z niej i pobierania pożytków, ustanowione przez zaskarżone art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazał, iż nie budzi wątpliwości, że główną wartością konstytucyjną, dla ochrony której ustawodawca wprowadził do ustawy o ochronie przyrody zakwestionowane rozwiązania, był wzgląd na ochronę przyrody, a szerzej: środowiska. Wskazał, że w art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji ochrona przyrody jest exspresis verbis wymieniona jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników, podkreślając jednocześnie, że ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Oceniane z tego punktu widzenia przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zdaniem Trybunału, wskazanego wymogu proporcjonalności sensu strico nie spełniają. Dzieje się tak nie tylko z uwagi na sposób ukształtowania w nich zasady odpowiedzialności za naruszenie ustawowego obowiązku, jako odpowiedzialności czysto obiektywnej, lecz również z uwagi na skalę represyjności w określaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej, mającej w dużej części swoje źródło w znacznej wysokości opłat warunkujących w części przypadków uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu W ocenie Trybunału, wprowadzony w art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, bezwzględny obowiązek organu wymierzania administracyjnej kary pieniężnej i to bardzo wysokiej (majątkowo dolegliwej), bo sięgającej trzykrotności także wysokiej opłaty za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Ustawodawca nakazuje stosowanie tej dolegliwej sankcji niejako mechanicznie i w sposób sztywny - bez względu na zróżnicowanie przyczyn i okoliczności usunięcia drzewa (krzewu). Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki sytuacji, w których uszkodzenie drzewa wiąże się z siłami przyrody lub jego chorobą ( wyrok TK z 1. 07. 2014 r. sygn. akt SK 6/12). W tej sytuacji, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie ma możliwości uwzględnienia stopnia uszczerbku w przyrodzie (jaki w skrajnym przypadku może w ogóle nie zaistnieć), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego, ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy zł kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności, a to jest równoznaczne, że ww. kwestionowane przepisy nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Uwzględniając zatem ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego i rozważając- zgodnie z wyrokiem Sądu II instancji - wskazania w nim zawarte, a także projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych ustaw (wraz z jego uzasadnieniem), który zawiera nowelizację ustawy o ochronie przyrody stosownie do ww. wyroku TK z 1 lipca 2014 r. w zakresie administracyjnych kar za usunięcie drzew bez wymaganego pozwolenia, zgodnie z którą kara pieniężna za tego rodzaju działanie w przypadku usunięci drzewa lub krzewu obumarłego, złomu lub wywrotu, za wyjątkiem przypadku, gdy z powodu braku dowodów nie można ustalić, że drzewo lub krzew było obumarłe, stanowiło złom lub wywrot będzie się obniżało o 50% (art. 89 ust. 6 projektu). Z kolei zgodnie z ww. projektem art. 89 ust. 11 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody - organ może wymierzyć karę w wys. 50% kary osobom fizycznym dokonującym usunięcia drzew lub krzewów nieruchomości będącej w ich posiadaniu na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej, jeżeli osoby te nie są w stanie uiścić kary w pełnej wysokości bez znacznego uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. W szczególności, jeżeli dochód na miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 50% min. wynagrodzenia za pracę w danym roku, ogłaszanego przez Prezesa RM w Dz. Urz. RP "Monitor Polski".

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy trzeba zatem wskazać, iż WSA w Krakowie po ponownym rozpoznaniu sprawy przy uwzględnieniu wytycznych NSA z wyroku z 9 grudnia 2014 r. stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do zmniejszenia administracyjnej kary pieniężnej nałożonej skarżoną decyzją utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Nadto trzeba wskazać, że organ przy ponownym prowadzeniu postępowania administracyjnego uwzględni zasygnalizowane wskazania i uwagi oraz dokonana uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w celu poczynienia niezbędnych ustaleń co do wysokości dochodu miesięcznego na członka gospodarstwa domowego osób fizycznych zobowiązanych do zapłaty administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie przedmiotowego drzewa z terenu działki nr [...]. Uwzględni także fakt następstwa prawnego po zmarłej skarżącej U. G..

Konkludując, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w punkcie I sentencji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, ponieważ stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Taką podstawę wznowieniową w tej sprawie zawiera art. 145a § 1 k.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Okoliczność orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie budzi najmniejszych wątpliwości.

W punkcie II sentencji na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji.

W punkcie III sentencji orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. o kosztach postępowania.