Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 521/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie urządzenia reklamowego skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2007 r. wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania urządzenia reklamowego przy Al. [...] róg ul. [...] w W. i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę: uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] września 2007 r. wydaną na podstawie art. 30 ust. 5, 6 pkt 1 i 7 ustawy – Prawo budowlane oraz na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane wniósł sprzeciw wobec zamiaru budowy wolno stojącego urządzenia reklamowego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy Al. [...] w rejonie ul. [...] w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 445/10, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...].

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta W. nr [...] z [...] września 2007 r. wydaną na podstawie art. 30 ust. 5,6 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane i działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 wniósł sprzeciw wobec zamiaru budowy wolno stojącego urządzenia reklamowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W.

Wojewoda [...] podał, że w dniu 12 września 2007 r. S. Sp. z o.o. (nazywana dalej "skarżącą") zgłosiła zamiar zainstalowania na okres 9 miesięcy urządzenia reklamowego na działce nr [...].

Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2007 r. uznając, że inwestycja nie może być przedmiotem zgłoszenia, wniósł sprzeciw i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Uzasadniając stanowisko w sprawie Wojewoda [...] podał, że z projektu złożonego przez inwestora wynikało, że objęta nim inwestycja obejmuje słup o średnicy 1,5 m osadzony na żelbetonowym fundamencie o średnicy 1,5 m i wysokości 40 cm. Całkowita wysokość planowanego urządzenia to około 5,2 m. Powyższe wymiary i obecność fundamentu – zdaniem organu - uzasadniały uznanie inwestycji za urządzenie trwale związane z gruntem, wymagające z mocy prawa pozwolenia na budowę.

Zgłoszony obiekt budowlany przeznaczony był do użytkowania przez 9 miesięcy – a więc dłużej niż 120 dni, nadto nie spełniał kryteriów obiektu tymczasowego objętego zgłoszeniem określonych w art. 29 ust 1 pkt 12, 24, i 25 ustawy - Prawo budowlane.

Pismem z dnia 19 stycznia 2010 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 7, 77 k.p.a. i art. 30 ust 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpatrzenia ww. skargi uchylił decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych (art. 30 ustawy - Prawo budowlane) jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego, w przebiegu którego właściwy organ powinien ustalić, czy zamierzone roboty budowlane odpowiadają wymaganiom określonym w przepisach prawa. W prowadzonym w tym zakresie postępowaniu wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia (w rozpoznawanej sprawie zgłoszenie sprzeciwu) powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego stosownie do zasad określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ w rozpoznawanej sprawie, kierując się zasadami wynikającymi z ww. przepisów, powinien przede wszystkim ustalić charakter zamierzenia inwestycyjnego objętego zgłoszeniem, a więc ocenić na podstawie złożonych przez inwestora (zgodnie z art. 30 ust 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane) wraz ze zgłoszeniem informacji i dokumentów charakter zgłoszonych robót. Jest to konieczne dla jednoznacznej oceny czy ich rodzaj i zakres wymagają pozwolenia na budowę czy też może, być zaakceptowany uproszczony tryb w postaci zgłoszenia.

Dopiero ustalenie, czy inwestycja jest budowlą określoną w art. 3 ust 3 pkt 3 cyt. ustawy czyli wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, realizacja której wymaga pozwolenia na budowę, czy też instalacją tablicy i urządzenia reklamowego, o której mowa w art. 29 ust 2 pkt 6 ustawy objętą zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 1 obowiązkiem zgłoszenia, pozwoli organowi na wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa.

Powyższych ustaleń organ winien dokonać na podstawie szczegółowej analizy przedstawionego projektu budowlanego wskazującego rodzaj i zakres robót niezbędnych dla zrealizowania zamierzonej inwestycji pamiętając, iż ustawodawca w 1997 r. zrezygnował z powiązania pojęcia instalacji (polegającej na wykonaniu czynności montażowych w wyniku których powstaje urządzenie reklamowe które można umieścić w dowolnym miejscu bez wykonywania prac budowlanych) w określonym miejscu, co spowodowało, że możliwa stała się instalacja tablicy reklamowej poza budynkiem. Dokonując tej zmiany ustawodawca pozostawił bez żadnych zmian pojęcie budowy (art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane), definiując je jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu. Z definicji tych wynika, że skoro budową jest wykonywanie obiektu w określonym miejscu, to za instalację należy uznać realizację takiego obiektu, który nie musi być wykonany w określonym miejscu, może być zdemontowany, zmontowany na nowo i ustawiony w dowolnym miejscu.

Zdaniem Sadu I instancji, dla dokonania prawidłowych ustaleń w w/w zakresie organ zobowiązany był szczegółowo przeanalizować i ocenić dołączony do zgłoszenia projekt budowlany projektowanej tablicy reklamowej.

Takiego badania – zdaniem Sądu I instancji - organ nie przeprowadził. Dołączony do zgłoszenia projekt budowlany w części opisowej (pkt 1 i 2) wskazuje że przedmiotem zgłoszenia jest instalacja wolnostojącego słupa reklamowego o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 3,42×1,15 m usytuowanej na wysokości 0,9 m nad poziomem terenu.

Nośnik reklamowy miał być zainstalowany na podstawie z elementu prefabrykowanego, o średnicy 1,5 m przestawnego, ustawionego na części chodnika. Usytuowanie podstawy nośnika w związku z tym nie wymaga wykonania żadnych prac ziemnych (pkt 1 i 3).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wskazanych w nim danych wynikało, iż zgłoszenie dotyczy inwestycji tj. słupa o średnicy 1,5 m, osadzonego na żelbetowym fundamencie o średnicy 1,5 m oraz iż wysokość planowanego urządzenia reklamowego to ok. 5,2 m – co rodzą wątpliwość, czy organ analizował przedstawiany przy dokonanym zgłoszeniu projekt przewidujący inne parametry projektowanego nośnika (m.in. wymiaru powierzchni ekspozycyjnej) czy też wprost przeniósł dane z treści zgłoszenia.

Sąd podniósł, że z art. 30 ustawy - Prawo budowlane wynika wprost, że zgłoszeniem może być objęta konkretna inwestycja, planowana w ściśle określonym miejscu, ze wskazaniem rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych.

Zadaniem zaś organu przed podjęciem rozstrzygnięcia jest dokładne i szczegółowe przeanalizowanie dokonanego zgłoszenia oraz dołączonych do niego dokumentów w tym projektu budowlanego tak w jego części opisowej jak i graficznej a w przypadku jakichkolwiek wątpliwości obowiązek dokładnego ich wyjaśnienia. Tego obowiązku organ nie wykonał.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ w ogóle nie ocenił przedstawionego przez zgłaszającego projektu co jest wadą nie pozwalającą Sądowi na dokonanie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 24 czerwca 2010 r. Wojewoda [...] wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie przy zaistnieniu przesłanek z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi skarżącej Spółki oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.: błędną wykładnię art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie w szczególności, że budowa budowli jaką jest wolno stojąca tablica reklamowa może być realizowana poprzez instalację;

2) naruszenie przepisów postępowania:

– art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, a wyłącznie na treści decyzji będących przedmiotem skargi;

– art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie decyzji Wojewody [...] jako nieodpowiadającej przepisom postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że rzeczywisty stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymaganiami art. 7 i 77 k.p.a. na podstawie przedstawionej przez inwestora dokumentacji. Dokonana przez organ analiza wykazała, że przedmiotem zgłoszenia jest budowa wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na fundamencie, z tablicą reklamową, a nie instalacja samej tablicy. Wymiary urządzenia reklamowego oraz obecność fundamentu uzasadniały uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie trwale związane z gruntem.

Odnosząc się do wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w zarzucie, w skardze kasacyjnej podano, że Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane ma wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. O tym zaś, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce. Zgodnie z orzecznictwem budowa urządzeń reklamowych wolno stojących trwale związanych z gruntem wymaga pozwolenia na budowę (vide: wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r. II OSK 923/05, z dnia 28 czerwca 2006 r. II OSK 931/05 z dnia 10 listopada 2006 r. II OSK 1329/05 z dnia 25 maja 2007 r. II OSK 1509/06 z dnia 3 września 2009 r.). W związku z powyższym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA, jakoby zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane zależało od tego czy urządzenie może być zdemontowane, zmontowane na nowo i ustawione w dowolnym miejscu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1623/10 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 445/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, gdyż właściwa ich interpretacja determinowała zakres tych ustaleń, które jako istotne podlegały wyjaśnieniu w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z autorem skargi kasacyjnej, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że ustawione na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na stosowane rozmiary oraz sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, a więc wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe.

Sąd kasacyjny zauważył, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków wskazanych w ustawie. Zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane podlega wyłączeniu jedynie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w art. 29-31 ustawy - Prawo budowlane, co oznacza, że w stosunku do takich wyłączeń niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej (por. R. Dziewiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, s. 141). W orzecznictwie wskazuje się, że z systematyki art. 29 ustawy - Prawo budowlane wynika jednoznacznie, że ustawodawca w ust. 1 tego artykułu zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. A zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Z definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane wynika, że są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane przez budowę należy natomiast rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (vide: wyrok NSA z 11 września 2008 r. II OSK 982/07).

Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, definiując pojęcie budowli stanowi, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a ponadto wskazuje listę przykładowych desygnatów definiowanego pojęcia. Wyliczenie to ma ukierunkować kwalifikowanie konkretnego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych, do której ten przepis się odnosi, przy pomocy tożsamych cech lub cech znacznie zbliżonych (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 46-51).

Analiza przepisów Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że wyróżniać się powinno co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 – "wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi (por. wyroki NSA z 20 czerwca 2008 r., II OSK 680/07 i II OSK 681/07).

Sąd kasacyjny zaznaczył, że pewne trudności z kwalifikowaniem robót budowlanych wynikają z tego, iż użyte w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane pojęcie "instalowania" nie jest definiowane legalnie na gruncie ustawy. W tej sytuacji określając zakres znaczeniowy pojęcia "instalowanie" odnieść się należy zarówno do znaczenia tego słowa w języku potocznym, jak i do sposobu użycia tego słowa przez ustawodawcę w innych przepisach ustawy - Prawo budowlane. Zarówno definicje słownikowe pojęcia "instalowania czegoś", jak również jego potoczne rozumienie, zakłada każdorazowo związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym (funkcjonującym) wcześniej obiektem (rzeczą).

Wychodząc z założenia, które dla zapewnienia spójności regulacji prawnej nakazuje przypisywać to samo znaczenie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym akcie prawnym, a szczególnie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym przepisie – wskazać należy, iż pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w Prawie budowlanym zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15), a nie instalowaniem na gruncie (por. wyrok NSA z 25 maja 2007 r., II OSK 754/06).

Biorąc pod uwagę treść ustępu 1 i 2 art. 29, a także przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane trzeba uznać, że zakres pojęcia "budowy" oraz "instalowania" jest różny, a w konsekwencji "instalowanie" należy sytuować w ramach robót budowlanych innych niż budowa. Gdyby ustawodawca chciał zwolnić z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" (art. 3 pkt 3), to zamieściłby stosowne postanowienie w art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a nie w ust. 2 tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiedział się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Zwracał również uwagę, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r. II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r. II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r. II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r. II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r. II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r. II OSK 1331/08; z dnia1 października 2009 r. II OSK 1461/08; z dnia 5 stycznia 2011 r. II OSK 25/10 i inne w nich powołane).

Sąd kasacyjny podkreślił, że już w wyroku z dnia 25 maja 2007 r. II OSK 754/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Natomiast wyznacznikami tego, czy obiekt wolno stojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Z kolei w wyroku z dnia 30 września 2009 r. II OSK 1456/08, zaznaczono, że stanowisko, według którego urządzenie reklamowe w postaci wolno stojącego nośnika reklam stanowi budowlę, jest jednolicie podzielane w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 23 marca 2011 r. II OSK 514/10; z dnia 12 października 2011 r. II OSK 1433/10; z dnia 12 października 2011 r. II OSK 1405/10).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ architektoniczno-budowlany dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Wbrew ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej analizy dokumentacji przedstawionej przez inwestora i nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności, niezbędnych do właściwej kwalifikacji objętego zgłoszeniem urządzenia reklamowego. Ewentualne niedostatki w treści uzasadnienia decyzji nie mogły stanowić przeszkody do dokonania weryfikacji przez Sąd I instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy i jego subsumcji. Dlatego nie do zaakceptowania jest konkluzja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "organ w ogóle nie ocenił przedstawionego przez zgłaszającego projektu, co jest wadą niepozwalającą sądowi na dokonanie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia".

Sąd kasacyjny zaznaczył, że w myśl art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, nazywanej dalej "p.p.s.a."), Sąd Wojewódzki powinien orzekać na podstawie całości materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych. Właściwa analiza zgłoszenia i projektu pozwala na kontrolę przyjętych przez organy obu instancji ustaleń dotyczących parametrów przedmiotowego słupa reklamowego oraz wymaganych prac przy jego instalacji.

Z punktu widzenia prawnej kwalifikacji objętego zgłoszeniem urządzenia reklamowego istotne są dane projektu, z których wynika, że słup reklamowy o śr. 1,5 m i wys. 4.7 m ma być usytuowany na żelbetonowej podstawie o ciężarze 17,0 KN (ca 1700 kg). Wewnątrz słupa (w kształcie walca) przewidziany jest mechanizm obracający i oświetlenie witryny zasilane energią elektryczną. Słup składa się z trzech witryn reklamowych, obrotowych. Według projektu zagospodarowania terenu słup ma być usytuowany w pasie drogowym (część chodnika) w odległości 9 m od krawędzi jezdni. W opisie prac instalacyjnych przewidziano: montaż podstawy w miejscu wbudowania, montaż konstrukcji słupa reklamowego oraz podłączenie elektroenergetyczne tablicy. Zastrzeżono też, że w trakcie wykonywania prac mogą wystąpić zagrożenia spowodowane montażem konstrukcji słupa oraz montażem prefabrykowanej podstawy.

Powyższe charakterystyczne cechy obiektu powinny być odniesione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do przedstawionych wyżej uwag w zakresie wykładni przepisów, których zastosowanie determinuje to, czy na realizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wymagane jest pozwolenie na budowę, czy wystarczy dokonanie zgłoszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Aktualne rozpoznanie sprawy jest związane z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 445/10 i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., rozpoznając sprawę ponownie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Sądu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził charakter słupa reklamowego usytuowanego na terenie pasa drogowego w W. przy Al. [...] w rej. ul. [...], który był przedmiotem zgłoszenia skarżącej Spółki z dnia [...] września 2007 r., w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane.

Mianowicie – wyraził pogląd, iż stanowił on obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Przesądzenie powyższej kwestii determinuje, iż strona była zobowiązana wystąpić o uzyskanie pozwolenia na budowę, a zatem nie było wystarczającym zgłoszenie złożone w trybie art. 30 ustawy – Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków wskazanych w ustawie. Zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane podlega wyłączeniu jedynie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w art. 29-31 ustawy - Prawo budowlane, co oznacza, że w stosunku do takich wyłączeń niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. W orzecznictwie, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., wskazuje się, że z systematyki art. 29 ustawy - Prawo budowlane wynika jednoznacznie, że ustawodawca w ust. 1 tego artykułu zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. A zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych.

Z definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane wynika, że są to prace polegające na budowie, jak również przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego.

Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (vide: wyrok NSA z 11 września 2008 r. II OSK 982/07).

W zgłoszeniu budowy obiektu budowlanego z dnia 10 września 2007 r. inwestor wskazał na instalowanie słupa reklamowego, podtrzymując to stanowisko konsekwentnie w skardze wniesionej do Sądu na decyzję Wojewody [...].

Zatem, w pierwszej kolejności, konieczne jest wyjaśnienie zwrotu "instalowanie", użytego w ustawie – Prawo budowlane.

Odwołując się do poglądów prawnych wyrażonych w powyższej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 882/10 należy zauważyć, że zwrot "instalacja" w kontekście art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane wskazuje, iż odnosi się on do robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych (wyrok NSA z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1331/08; wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 427/10). Kwalifikacja prawna tego z jakim rodzajem/typem urządzeń reklamowych mamy do czynienia w danej sprawie, należy do organu architektoniczno-budowlanego, który jest właściwy do wydania pozwolenia na budowę, jak i do wniesienia sprzeciwu. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 grudnia 1997 r. odnosił się wyłącznie do tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych. Z powyższego przepisu wykreślono następnie powyższy fragment, pozostawiając jednak w dalszym ciągu zwrot "instalowaniu", przy czym druga część omawianego przepisu dotyczy tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków, co, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 811/08, może wskazywać, że i pierwsza część tego przepisu odnosi się do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach, pomimo, iż wykreślono wyrazy "na istniejących" obiektach budowlanych. Za powyższym rozumieniem art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane może przemawiać także pkt 14 i 15 tego przepisu, zgodnie z którymi wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu krat i urządzeń odnosi się do robót wykonywanych na obiektach budowlanych. Jak słusznie podkreślił Sąd w wyżej przywołanym orzeczeniu – zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), do oznaczenia jednakowych pojęć w ustawie używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Skoro zatem w omawianym przepisie dwukrotnie użyto zwrotu "instalowanie" w odniesieniu do robót wykonywanych na obiektach budowlanych, to ten sam zwrot użyty w pkt 6 tego artykułu również odnosi się do takich robót.

Z dokumentacji projektowej wynika, że zgłoszenie dotyczyło instalacji słupa reklamowego zaprojektowanego z prefabrykowanej podstawy żelbetowej, trzonu nośnego, ramy konstrukcji wsporczej obudowy, aluminiowej obudowy z przeziernymi witrynami oraz mechanizmu napędowego i osprzętu oświetleniowego.

Wolnostojący słup reklamowy w kształcie walca o wysokości 4,7 m i średnicy 1,5 m, składał się z trzech witryn reklamowych, każda o formacie widocznym plakatu - powierzchni ekspozycyjnej o wymiarach 3,42 m x 1,15 m (4 m2). Nośnik reklamowy miał być posadowionej na żelbetonowej prefabrykowanej podstawie z betonu o średnicy Ø 1,5 m i wysokości 0,4 m. Powierzchnia ekspozycji słupa reklamowego mała być usytuowana na wysokości 0,9 m nad poziomem terenu. Pełna wysokość urządzenia wynosiła 5,2 m.

Urządzenie reklamowe składające się z dwóch odrębnych części: konstrukcji słupa oraz podstawy miało być montowane za pomocą śrub. Co istotne, instalacja urządzenia (jak podaje skarżący), a w rzeczywistości posadowienie słupa miało odbywać za pomocą dźwigu samojezdnego, pod nadzorem osób posiadających odpowiednie uprawnienia.

W ocenie Sądu, za pozbawione podstaw należy uznać stanowisko strony, która posadowienie na gruncie budowli wolnostojącej zrównała z jej instalacją, która (jak wskazano powyżej) dotyczy robót wykonywanych na obiektach budowlanych.

Analiza przepisów Prawa budowlanego prowadzi więc do wniosku, że konieczne jest wyróżnienie co najmniej dwóch rodzajów urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, "wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi (por. wyroki NSA: z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 514/10, z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 680/07 i II OSK 681/070.

Przesądzając, że wniosek strony nie dotyczył instalacji spornego urządzenia reklamowego (co pozwalałoby na zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane), Sąd uznał, że przedmiotem oceny była budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane - wolno stojące trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym.

W skardze skarżąca podnosiła wielokrotnie, że sporne urządzenie reklamowe nie było trwale związane z gruntem z uwagi na brak technicznego powiązania. Związanie spowodowane oddziaływaniem sił grawitacji nie odpowiada przesłance trwałości związania z gruntem.

W odpowiedzi na powyższe należy podkreślić, że o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym (atmosferycznym), mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie lub przemieszczenie na inne miejsce. Ponadto o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem decyduje to czy wielkość konkretnego urządzenia, masa, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagające takiego trwałego związania z gruntem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 514/10, z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 770/10, z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10).

Mając na uwadze fakt, że urządzenie reklamowe składające się z trzech witryn reklamowych, każda o formacie widocznym plakatu 3,425 m x 1,15 m, posadowione na fundamencie powierzchniowym – prefabrykowanej podstawie żelbetowej o średnicy 1,5 m i wysokości 0, 40 m oraz ciężarze 17,0 kN, w której osadzonych jest 12 kotew. Urządzenie posiada słup nośny z rur stalowych. Trzon nośny (słup z rury stalowej) utwierdzony w żelbetowym fundamencie, do słupa w dolnej i górnej części zamontowana jest rama konstrukcji obudowy, na której zamocowana jest obudowa.

W kontekście powyższych ustaleń stwierdzić należy więc, że parametry techniczne przedmiotowego urządzenia wskazują jednoznacznie, że jest ono z gruntem trwale związane, albowiem dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest bowiem czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, uniemożliwiające jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych wiatrach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 25/10).

Podzielając powyższe stanowisko należy stwierdzić, że sporne urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary, a także sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, a więc wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe.

W związku z tym, zasadne było wniesienie przez organ sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane albowiem zgłoszenie z dnia 10 września 2007 r. dotyczyło de facto robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na ich prowadzenie, na podstawie art. 28 ustawy – Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.