Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4015/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant ref.staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 19 sierpnia 2013 r. wniesionej przez W. Z.jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Skarżący w dniu [...] marca 2012 r. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w S. między innymi wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. W wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego ujawniono nieprawidłowości.

Stwierdzone nieprawidłowości opisano w raporcie z czynności kontrolnych nr [...]. Raport został przesłany na adres beneficjenta listem poleconym w dniu 19 grudnia 2012r. a następnie w dniu 04 marca 2013r. Celem dokończenia kontroli wzajemnej zgodności na podstawie art. 50, 52 i 53 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, dnia 3 września 2012r. kontrolujący pojawili się w miejscu zamieszkania rolnika. Do czynności kontrolnych nie doszło, inspektorzy pouczyli rolnika o skutkach uniemożliwienia kontroli. W ustaleniach końcowych raportu pokontrolnego w zakresie wzajemnej zgodności zastosowano kod pokontrolny GR2 oznaczający, iż rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Raport przesłano skarżącemu w dniu 19 września 2012r.

Pismem z dnia 25 września 2012 r. rolnik poddał w wątpliwość legalność kontroli z uwagi na brak właściwego upoważnienia dla inspektorów kontrolujących. Ponadto stwierdził iż, pismo z dnia 19 września 2012 r. nie ma mocy prawnej z względu na brak właściwej reprezentacji instytucji.

W odpowiedzi na pismo z dnia 25 września 2012 r. Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR pismem z dnia 9 października 2012 r. przedstawiło swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie, oraz odpowiedziało rolnikowi na postawione zarzuty. Wskazano iż "We wniosku o przyznanie płatności, rolnicy podpisują klauzulę zobowiązującą do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na teren gospodarstwa rolnego, a także do okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności. Art. 26 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 przewiduje istotne skutki prawne za uniemożliwienie przez rolnika przeprowadzenia kontroli na miejscu, "Jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola".

Ponadto poinformowano, że upoważnienia do wykonywania czynności kontrolnych, które okazali inspektorzy w dniu kontroli posiadały moc prawną. Upoważnienia te zostały wystawione wg wzoru imiennych upoważnień do wykonywania czynności kontrolnych określonych w drodze: Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 maja 2012 r. w sprawie wzoru imiennego upoważnienia do wykonywania czynności kontrolnych (Dz. U. Nr 0, poz. 613) oraz Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2007 r. w sprawie wzoru imiennego upoważnienia do wykonywania czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 Nr 101, poz. 684). Upoważnienia do wykonywania czynności kontrolnych nie muszą być wystawiane dla każdego gospodarstwa rolnego osobno, gdyż nie wynika to z żadnych aktów prawnych.

Pismem z dnia 17 października 2012 r. skarżący sprzeciwił się zarzutom uniemożliwiania kontroli, stwierdził, iż nie mógł przedstawić dokumentów żądanych przez inspektorów z uwagi braku wiedzy na temat kontroli. W dalszej części przedstawił swoje stanowisko z zaistniałego zdarzenia, oraz poddał w wątpliwość datę zakończenia kontroli.

W odpowiedzi na pismo z dnia 17 października 2012 r. Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR pismem z dnia 23 października 2012 r. udzieliło kolejnych wyjaśnień. Do najistotniejszych należała korekta daty zakończenia kontroli. Kopie raportu z czynności z naniesioną korektą w polu 53 rolnik otrzymał jako załącznik. Ponadto skarżący został poinformowany, iż zostanie wydana przez Kierownika Biura ARiMR decyzja w sprawie przyznania płatności bezpośrednich.

W piśmie z dnia 4 listopada 2012 r. rolnik stwierdził, iż odpowiedź ARiMR z dnia 23 października 2012 r. jest niekonkretna i w tymże piśmie wystosował kolejne zapytania. Ponadto oświadczył, że posiada wszelką niezbędną dokumentację dla prowadzonego gospodarstwa.

W odpowiedzi na pismo z dnia 4 listopada 2012 r. Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR pismem z dnia 14 listopada 2012 r. udzieliło odpowiedzi na pytania zawarte w powyższym piśmie i uznało kontrolę wzajemnej zgodności za przeprowadzoną poprawnie, pozostawiając jej wyniki bez zmian.

Pismem z dnia 19 listopada 2012 r. rolnik zakwestionował kontrolę inspektorów w miejscu jego zamieszkania, ponownie wyraził swoją opinie, iż kontrola powinna być zapowiedziana, gdyż wtedy mógłby przedstawić niezbędną dokumentację. Ponadto uważa, iż kontroli nie można uznać za przeprowadzoną poprawnie.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. działając jako organ I instancji odmówił ww. wnioskodawcy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, a decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w całości ww. decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. Organ odwoławczy powołał regulacje prawne w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 z późn. zm) . Wyjaśnił, iż obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest m.in. sprawdzenie, czy rolnik spełnia warunki do przyznania dopłat w ramach "Programu rolnośrodowiskowego". Dalej organ podniósł, iż zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego (...) wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje zostają odrzucone, jeżeli beneficjenci lub ich reprezentanci uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli. Obowiązek rolnika umożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu wynika z rozporządzenia nr 65/2011, ale także z ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007r. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej "ustawa PROW"). Ponadto rolnik składając pojedynczy wniosek o przyznanie płatności nie tylko zobowiązuje się do spełnienia warunków przyznania płatności, w tym przestrzegania norm i wymogów, ale także oświadcza, że zasady przyznawania płatności są mu znane. Co więcej, rolnik składając pojedynczy wniosek zobowiązuje się do umożliwienia osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na terenie gospodarstwa rolnego, a także okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności.

Dyrektor Oddziału wskazał również, iż jak wynika z treści protokołu z kontroli na miejscu, inspektorzy terenowi, przeprowadzając kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności, stawili się w dniu 3 września 2012r. w miejscu zamieszkania rolnika celem ustalenia przestrzegania norm i zapoznania się z dokumentami potwierdzającymi dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności. Inspektorzy posiadali stosowne upoważnienia i przystępując do kontroli okazali je rolnikowi, co było, zdaniem organu, wystarczające do przeprowadzenia kontroli w miejscu zamieszkania rolnika. Tymczasem rolnik kontrolę uniemożliwił. Reasumując, organ podniósł, iż na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei zaś w myśl art. 21 ust. 3 ustawy PROW, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2013 r. W. Z. złożył skargę, na decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 31 ust 1, 2 i 3 ustawy z dnia 07.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz. U. Nr 64 poz. 427) - poprzez wadliwe uznanie, iż okazane przez kontrolujących imienne identyfikatory są wystarczającym upoważnieniem w rozumieniu ustawy PROW do rozpoczęcia kontroli w gospodarstwie skarżącego;

- art. 31 ust 2 i 4 ustawy PROW poprzez błędną wykładnie i przyjęcie, iż inspektorzy terenowi byli uprawnieni w dniu 03.09.2012 przeprowadzić kontrolę w miejscu zamieszkania skarżącego, podczas gdy prawidłowa analiza przepisów art. 31 ust 2 i 4 ustawy PROW wskazuje, iż inspektorzy terenowi upoważnieni do wykonywania czynności kontrolnych mają prawo wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc, lub pomoc techniczna

- art. 21 ust. 3 ustawy PROW w zw. z art. 4 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania (...) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy nie wskazuje, by skarżący uniemożliwił swoim zachowaniem przeprowadzenie kontroli;

Ponadto skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 67 § 1 i 68 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 32 i art. 54 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady (...) poprzez oparcie rozstrzygnięcia organu o protokół z czynności kontrolnych, który nie spełnia wymogów określonych w powyższych przepisach.

- art. 7 Konstytucji oraz art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie wizji lokalnej i konfrontacji skarżącego z kontrolerami w celu ustalenie stanu faktycznego mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a dotyczącego przebiegu kontroli z dnia [...].09.2013 r. w S. przy ul. [...].

- art. 7 k.p.a przez wydanie decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej nakazującej by organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

- art. 35 i art. 8 k.p.a poprzez nieuzasadnione przedłużenie rozpoznania sprawy w sytuacji wydania decyzji w oparciu o art. 4 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011.

Rozpoznając wyżej opisaną skargę po raz pierwszy tut. Sąd wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r sygn.. akt V SA/Wa 2113/13 uchylił decyzje organu II instancji oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu w/w wyroku podniósł m.in. , że przewidziana przez prawodawcę unijnego sankcja w postaci nieprzyznania wnioskowanej pomocy związana jest z koniecznością wykazania przez organ w sposób nie budzący wątpliwości, iż ubiegający się o płatność rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli na miejscu.

Uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli dotyczyć zatem może podejmowanych przez rolnika działań i zachowań skutecznie ją udaremniających. Przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jak też przepisy polskiej ustawy PROW, nie uzależniają przeprowadzenia kontroli na miejscu od zgody kontrolowanego. Brak zatem zgody na przeprowadzenie kontroli, pozostaje bez znaczenia dla podejmowanych przez organ (w celu weryfikacji wniosku o płatność) działań. Zdaniem Sądu, dotyczy to również wyrażonej ustnie przez rolnika odmowy przeprowadzenia takiej kontroli, o ile nie idą za nią zachowania skutecznie udaremniające czynności kontrolne. Zauważyć bowiem należy, że odmowa nie jest niczym innym, jak brakiem zgody na kontrolę. Sankcja w postaci pozbawienia rolnika pomocy związana jest zaś jedynie z uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli na miejscu, które jak już wskazano, stanowią działania rolnika skutecznie tę kontrolę udaremniające. Z przesłanych Sądowi akt sprawy nie wynika, jednak aby w związku z podjęciem przez inspektorów terenowych w dniu [...] września 2012r. czynności w ramach kontroli na miejscu, do takich działań ze strony ubiegającego się o płatność rolnika rzeczywiście doszło. Organ kontrolujący powinien wskazać konkretne okoliczności, z powodu których beneficjent uniemożliwił jej przeprowadzenie.

Tymczasem przyjętej przez organy tezy o uniemożliwianiu kontroli, nie potwierdza kierowana do organu korespondencja strony, z której nie wynika, aby zamiarem kontrolowanego było uniemożliwienie kontroli, a w rezultacie pozbawienie prawa do wnioskowanej płatności.

Twierdzenie, że skarżący uniemożliwił kontrolę jest tym bardziej niejasne, że do zdarzenia, które miałoby o tym świadczyć nie doszło na terenie gospodarstwa, ale w miejscu zamieszkania rolnika, które związku z prowadzoną działalnością rolniczą nie ma.

Jeżeli zatem w rozpoznawanym przypadku nie można mówić o uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli na miejscu, cytowany wyżej przepis art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie mógł znaleźć zastosowania.

Niezależnie od powyższego kluczowym uchybieniem w toku postępowania prowadzonego przez organ jest brak zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli. Poza tym organ ograniczył się do arbitralnego twierdzenia o prawidłowości przeprowadzonej kontroli. Tymczasem skarżący podnosi, iż kontrolą został "zaskoczony" w miejscu zamieszkania i nie wiedział, co ma być przedmiotem kontroli, nie znał jej miejsca ani zakresu. Oświadczył, iż chciał wziąć udział w kontroli i stosowne dokumenty dotyczące gospodarstwa rolnego mógł okazać w najbliższym czasie. Jak wynika z akt administracyjnych o kontroli z [...] września 2012r. nie został w jakikolwiek sposób zawiadomiony. Brak zaś zawiadomienia skarżącego o kontroli mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie sądu dokonana w art. 21 ust. 3 ustawy PROW modyfikacja zasad dowodzenia nie może być jednak pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona, zdaniem Sądu, że na Agencji istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy Agencji winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a., zaś określone w art. 21 ust. 3 ustawy PROW przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością.

Zdaniem Sądu orzekającego, materiał dowodowy nie pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności. Słusznie zatem skarżący podniósł zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji wyrażonej w art.8 k.p.a.

W następstwie skargi kasacyjnej od wyżej opisanego wyroku wniesionej przez organ Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 21 lipca 2015 r., sygn.. akt II GSK 1530/14 uchylił tenże wyrok. NSA wskazał, że uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 ppsa. Tenże sąd nie określił bowiem jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ.

Poza ogólnikowym stwierdzeniem, że w sprawie doszło do istotnego uchybienia proceduralnego, nie wykazał również wpływu owego naruszenia na treść zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Tymczasem skorzystanie przez Sąd I instancji z uprawnienia określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i zarzucenie organowi naruszenia prawa procesowego wymagało nie tylko wskazania naruszonych przepisów wraz z ich jednostkami redakcyjnymi w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, jeśli takowe one posiadały, ale również szczegółowego wykazania wpływu tego naruszenia na wynik rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem NSA w tym aspekcie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie może być – tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – ogólnikowe i lakoniczne, tj. sprowadzające się w istocie do zawartego, po zreferowaniu regulacji art. 21 ust. 1 i ust. 3 ustawy PROW, stwierdzenia, że "zaskarżona decyzja wymaganiom powyższym nie odpowiada" (bez wskazania tych wymagań). NSA zwraca uwagę na to, że przedstawiając treść art. 21 ust. 3 ustawy PROW Sąd I instancji przyznaje, że ustawodawca w tym przepisie modyfikuje zasady dowodzenia w zakresie przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności faktycznych sprawy przyznania płatności i ciężaru dowodowego, przyjmując, że na organie nie ciąży obowiązek alternatywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, ale jednocześnie stawia organowi zarzut wadliwego zgromadzenia materiału dowodowego sprawy podkreślając powinność organu zgromadzenia dowodów, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości twierdzeń strony. NSA przypomina, że z art. 21 ust. 3 ustawy PROW wprost wynika, że "strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Skoro zatem zasadnie wobec treści tego przepisu Sąd I instancji przyjmuje, że w sprawie przyznawania płatności rolnych mają zastosowanie zmodyfikowane w stosunku do k.p.a. reguły gromadzenia dowodów, to nie jest uprawnione stawianie organowi skutecznego zarzutu zgromadzenia dowodów sprawy z naruszeniem owych szczególnych zasad postępowania. W takim stanie rzeczy nie jest więc jednoznaczne i konsekwentne stanowisko Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku.

Zdaniem NSA nie jest też zrozumiałe stanowisko zaskarżonego wyroku, uznające za zasadny zarzut skargi w zakresie naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji wyrażonej w art. 8 k.p.a., gdyż nie zostało ono w żaden sposób rozwinięte, zgodnie z wymogiem art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie NSA postawienie przez Sąd I instancji organowi zarzutu naruszenia zasady praworządności wymagało powiązania tej zasady z konkretnymi przepisami postępowania, stanowiącymi gwarancję jej realizacji oraz szczegółowego odniesienia do okoliczności faktycznych danej sprawy.

Niezależnie od powyższego NSA podnosi, że wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji, że "kluczowym uchybieniem w toku postępowania prowadzonego przez organ jest brak zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli". Wbrew temu stanowisku – niepopartemu żadnymi argumentami, ani nawet wskazaniem jego podstawy prawnej – mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa nie uprawniają do przyjęcia takiego poglądu. Z przepisów art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 4 ust. 7 i art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że kontrole mają być niezapowiadane, a zawiadamianie wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu nie jest – jak wręcz stwierdza ustawodawca unijny – możliwe, jeśli cel kontroli nie mógłby zostać osiągnięty. Specyfika regulacji przyznawania dopłat dla rolników, w szczególności zobowiązanie się beneficjentów do przestrzegania wszystkich warunków przyznawania pomocy unijnej, uzasadnia dokonywanie kontroli przestrzegania tych warunków z zaskoczenia. Pogląd przeciwny, taki jak prezentowany w zaskarżonym wyroku, nie jest trafny, gdyż musi on prowadzić do zniweczenia celu kontroli, jakim jest skontrolowanie, czy rzeczywiście producent rolny przestrzega w swoim gospodarstwie zasad wzajemnej zgodności, tj. czy rzetelnie realizuje warunki przyznania pomocy. Uprzedzenie o kontroli w zakresie przestrzegania tych zasad niewątpliwie stwarzało niebezpieczeństwo uniemożliwienia prawidłowego przeprowadzenia kontroli.

Z przepisu art. 31 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy PROW wynika nadto, iż inspektorzy – dokonując czynności w ramach kontroli i wizytacji na miejscu - mają prawo żądania od beneficjenta informacji i dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzenia z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii tych dokumentów oraz ich zabezpieczenia. Nie budzi zatem najmniejszych wątpliwości, iż to podmiot, ubiegający się o przyznanie dopłat ze środków budżetu Unii Europejskiej, obowiązany jest wykazać, iż spełnił wszystkie warunki przyznania dopłaty. Powyższe oznacza, iż wnioskodawca poprzez odmowę złożenia wyjaśnień i/lub udostępnienia dokumentów uniemożliwia nie tylko przeprowadzenie kontroli spełnienia warunków przyznania pomocy, ale wręcz uniemożliwia stwierdzenie spełnienia tych warunków. Zdaniem NSA błędnie zatem Sąd I instancji przyjął, iż organ powinien zgromadzić dowody, które pozwoliłyby zweryfikować prawdziwość twierdzeń strony.

W ocenie NSA prezentując stanowisko w zakresie miejsca przeprowadzania kontroli Sąd I instancji nie przedstawił bowiem żadnej argumentacji prawnej oraz nie wykazał wpływu na wynik sprawy okoliczności przeprowadzenia kontroli co do przestrzegania zasad wzajemnej zgodności poza terenem gospodarstwa, tj. w miejscu zamieszkania rolnika: S. ul. [...]. Tymczasem kwestię tę należało rozważyć również na gruncie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 86 ze zm.), w szczególności zaś art. 7, i wprowadzonych przez ustawodawcę pojęć: miejsce zamieszkania producenta rolnego i adres, albo określenie siedziby producenta i adres, a następnie dokonać oceny zasadności zarzutu beneficjenta co do miejsca przeprowadzenia kontroli w zakresie zasady wzajemnej zgodności z uwzględnieniem tej regulacji oraz celu niezapowiadanych kontroli. Co istotne w skardze rolnik przyznał okoliczności związane z przeprowadzeniem spornej kontroli w dniu [...] września 2012 r., a mianowicie o poinformowaniu przez niego inspektorów, iż kontrola miejsca zamieszkania rolnika, która w żaden sposób nie jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz której rolnik nie jest właścicielem, jest nadużyciem ze strony kontrolerów i nie powinna mieć miejsca; że w dniu następnym (najbliższym czasie) gotów jest spotkać się z kontrolerami na terenie gospodarstwa rolnego celem złożenia wyjaśnień i przedstawienia koniecznych dokumentów lub ich przesłania; że oświadczył – co zostało pominięte przez Sąd I instancji – że z uwagi na niezapowiedzianą kontrolę ma inne obowiązki w tym momencie; oraz że nie wyraził zgody na podpisanie oświadczenia o uniemożliwieniu zakończenia kontroli. NSA podkreślił, że na temat charakteru protokołu (raportu) z kontroli, jego roli i znaczenia jako szczególnego środka dowodowego Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już się wypowiadał, przyjmując, że to prawidłowo sporządzony protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. O wadze protokołu świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane jedynie przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd – co do zasady – przypisuje się im wiarygodność (por. np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 458/13, wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1019/10 oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07). Raport z czynności kontrolnych sporządzany w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Nie wyklucza to oczywiście przeprowadzenia przeciwdowodu co do jego treści. Wymaga to jednakże przedstawienia dowodów zaprzeczających treści protokołu kontroli, a co najmniej szczegółowej argumentacji wywołującej chociażby uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości. Tymczasem – beneficjent przyznając w skardze stwierdzone protokołem okoliczności przeprowadzonej kontroli – ograniczył się jedynie do gołosłownych twierdzeń, że jej nie uniemożliwiał. Z tych wszystkich względów nie sposób zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, że z akt sprawy nie wynika, aby beneficjent rzeczywiście uniemożliwił przeprowadzenie kontroli.

Reasumując NSA stwierdził, że dokonując ponownej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd I instancji – będąc związany wskazówkami i wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego – powinien dokonać oceny okoliczności faktycznych uniemożliwienia przez rolnika przeprowadzenia kontroli przestrzegania zasad wzajemnej zgodności, a następnie uwzględnić przedstawione wywody dotyczące metodologii sporządzania pisemnych motywów rozstrzygnięcia.

Sąd zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie przypomnieć jednak należy, że w przedmiotowej sprawie zajmował stanowisko zarówno WSA w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Zostało ono wyrażone przez te sądy w sprawach zakończonych wyrokami jakie zapadły odpowiednio w sprawach o sygn.. akt VSA/Wa 2113/13, oraz II GSK 1530/14. Ponieważ jednak wyrok sadu I instancji został uchylony przez instancję odwoławczą, a sprawa przekazana temu sądowi do ponownego rozpoznania przeto kluczowe znaczenie dla rozpoznania i oceny skargi na obecnym etapie postępowania mają wskazania poczynione przez NSA w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn.. akt II GSK 1530/14. Jest tak dlatego ponieważ zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (zd 1.). Analizę uwag i sugestii poczynionych przez NSA w sprawie niniejszej należy jednak poprzedzić wskazaniem , iż tryb i zasady przyznawania rolnikom pomocy finansowej w ramach płatności rolnośrodowiskowej określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Program rolnośrodowiskowy’’ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.)

W zakresie spełnienia warunków przyznania płatności, na podstawie art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy PROW Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, określone w przepisach UE, w tym w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009.

Podkreślenia jednak wymaga, że kontrole przeprowadzone mogą być tylko przez określone podmioty dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi i technicznymi (art. 30 ust. 2 ustawy PROW). Czynności w ramach kontroli na miejscu są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej (art. 31 ust.1 ustawy PROW). Upoważnienie to zawiera wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonywania (ust.3). Przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie rolnikowi.

Z każdej zaś kontroli sporządza się raport, który umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. Rolnikowi, który nie zgadza się z ustaleniami raportu, przysługuje z kolei prawo wniesienia zastrzeżeń, w terminie 14 dni od jego doręczenia.

Za istotny w realiach sprawy niniejszej należy uznać również art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym przewidziane w tym rozporządzeniu kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. W myśl ust.2 cytowanego przepisu, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenia kontroli na miejscu odracza się wnioski o przyznanie pomocy których dotyczy kontrola. Co ważne tożsamą regulację prawną przewiduje także art. 4 ust. 6 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011.

Zasadą wynikającą z przepisów art. 27 ust 1 rozporządzenia nr 1122/2009oraz art. 4 ust. 7 i art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011 jest, iż kontrole mają być niezapowiadane, a zawiadamianie wnioskodawcy o zamiarze ich przeprowadzenia na miejscu nie jest możliwe o ile cel kontroli nie mógłby zostać osiągnięty. Jej istotą jest bowiem sprawdzenie czy producent rolny rzeczywiście przestrzega w swoim gospodarstwie zasad wzajemnej zgodności tzn. czy rzetelnie realizuje warunki przyznania pomocy. Jak słusznie podnosi NSA uprzedzenie o kontroli w zakresie przestrzegania tych zasad niewątpliwie stwarzałoby niebezpieczeństwo uniemożliwienia prawidłowego przeprowadzenia kontroli. Oznacza to, że kontrolowany nie może narzucać kontrolującym terminu, sposobu, oraz zakresu kontroli. Działaniami bądź zaniechaniami w tym względzie poddaje on w wątpliwości rzetelne realizowanie warunków przyznanej pomocy.

W ocenie sądu taką właśnie postawę wykazał wobec inspektorów skarżący. Nie jest on jednak od tego aby wskazywać co ma być kontrolowane i kiedy. Nawet w treści skargi skarżący nie zaprzecza , że kontrola miała miejsce w dniu [...] września 2012 roju. Jego zdaniem powinna była jednak odbyć się niejako na jego warunkach. Wyjaśnił bowiem, że był gotów spotkać się z inspektorami jednak nie w dniu kontroli tylko w dniu następnym (w najbliższym czasie) i że dopiero wtedy może złożyć wyjaśnienia i przedstawić konieczne dokumenty bądź też je przesłać. Mało tego skarżący podniósł, że z uwagi na niezapowiedzianą kontrolę ma inne obowiązki, oraz że nie wyraża zgody na podpisanie oświadczenia o uniemożliwieniu zakończenia kontroli.

Taki stan rzeczy jednoznacznie wskazuje, iż skarżący swoim działaniem uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, a jego zachowanie wskazywało na to, że albo nie chce czegoś ujawnić, albo też zamierza podjąć działania które mogłyby mieć wpływa na wynik kontroli w przyszłości. W związku z tym nie można zgodzić się ze skarżącym iż nie uniemożliwiał on przeprowadzenie kontroli. Taki wniosek wynika nie tylko z analizy zachowania skarżącego, ale i z jego oceny dokonanej pośrednio przez NSA. Otóż NSA uznał (zob. str. 15 uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie o sygn.. akt II GSK 1530/14) że nie sposób zaakceptować stanowiska sądu I instancji, że z akt sprawy nie wynika że beneficjent rzeczywiście uniemożliwił przeprowadzenie kontroli.

Zważywszy na powyższe nie sposób przyjąć aby kwestionowany przez skarżącego protokół z kontroli mógł być uznany za wadliwy. Raport z czynności kontrolnych sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy w zakresie ich działania stanowi bowiem dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 i 2 kpa).

Skarżący nie wskazał w toku postępowania administracyjnego żadnego dowodu podważającego treść raportu poza niemającymi znaczenia w sprawie sugestiami że kontrola powinna odbyć się w innym terminie, oraz chęcią późniejszego okazania bądź przesłania dokumentów mający związek z kontrolą.

Odmowa przyznania skarżącemu płatności rolno- środowiskowych była więc w pełni uzasadniona. W tym stanie rzeczy sąd w składzie rozpoznającym skargę ponownie uznał ją za bezzasadną.

Podstawą wyroku jest art. 151 ppsa.