Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 750/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: oddalono skargi
Odrzucono skargi
Powołane przepisy: article: art 66 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art 5
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skarg T. Spółka Jawna z siedzibą w T., B. Sp. z o.o. z siedzibą w K., T. O. oraz B. S. na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r., Nr XXXII/452/17 w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw I. odrzuca skargi T. Spółka Jawna z siedzibą w T. oraz B. Sp. z o.o. z siedzibą w K.; II. oddala skargi T. O. oraz B. S.


UZASADNIENIE

1/ Pismem z dnia 17 maja 2017 r. T. Spółka Jawna z siedzibą w T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

Skarżący pismem datowanym na dzień 17 marca 2017 roku, a nadanym dnia 21 marca 2017 roku, wezwał Sejmik Województwa Małopolskiego do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na uchwaleniu aktu prawa miejscowego w postaci uchwały Nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017

r.;

2/ Pismem z dnia 17 maja 2017 r. B. Sp.z.o.o. z siedzibą w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Skarżący pismem datowanym na dzień 20 marca 2017 roku, a nadanym dnia 21 marca 2017 roku, wezwał Sejmik Województwa Małopolskiego do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na uchwaleniu aktu prawa miejscowego w postaci uchwały Nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r.;

3/ Pismem z dnia 20 lipca 2017 r. T. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Skarżący pismem datowanym na dzień 17 maja 2017 roku, a nadanym dnia 18 maja 2017 roku, wezwał Sejmik Województwa Małopolskiego do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na uchwaleniu aktu prawa miejscowego w postaci uchwały Nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r.;

4/ Pismem z dnia 20 lipca 2017 r. B. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Skarżąca pismem datowanym na dzień 17 maja 2017 roku, a nadanym dnia 18 maja 2017 roku, wezwała Sejmik Województwa Małopolskiego do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na uchwaleniu aktu prawa miejscowego w postaci uchwały Nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r.

W powyżej wskazanych skargach zarzucono naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady państwa prawa, zasady sprawiedliwości społecznej, jak również wynikającej z niej zasady proporcjonalności i zaufania obywateli do prawa; art. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie wyrażonej w tym artykule zasady państwa jednolitego; art. 5 Konstytucji RP poprzez naruszenie wyrażonej w tym artykule zasady wolności i praw człowieka i obywatela; art. 5 Konstytucji RP poprzez naruszenie wyrażonej w tym artykule zasady ochrony środowiska z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju; art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie wyrażonej w tym artykule zasady działania władz publicznych na podstawie i w granicach prawa; art. 9 Konstytucji RP poprzez naruszenie wyrażonej w tym artykule zasady obowiązku przestrzegania przez Polskę wiążącego ją prawa międzynarodowego; art. 15 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie wyrażonej w tym artykule zasady decentralizacji władzy publicznej i łączącą się z nią zasadę pomocniczości; art. 20 Konstytucji RP poprzez naruszenie wyrażonej w tym artykule zasady wolności gospodarczej; art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust 1, 2 i 3 Konstytucji RP Konstytucji RP, poprzez naruszenie wyrażonej w tych artykułach zasady ochrony prawa własności i innych praw majątkowych; art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie wyrażonej w tym artykule zasady ograniczenia konstytucyjnych wolności i

praw jedynie w drodze ustawy i tylko, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz naruszenie wynikającej z powyższej zasady, zasady proporcjonalności; art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie wyrażonej w tym artykule zasady równości wszystkich wobec prawa; art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie wyrażonej w tych artykułach zasady polegającej na przyjęciu, że w zakresie, w jakim źródłem obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są

ratyfikowane umowy międzynarodowe, a jeżeli z umowy międzynarodowej to wynika, prawo stanowione przez organizację międzynarodową jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami; art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP Konstytucji RP, poprzez naruszenie wyrażonej w tych artykułach zasady, iż akty prawa miejscowego są źródłem obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze działania organów, które je ustanowiły o ile wydane zostały na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie; art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie wyrażonej w tym artykule zasady hierarchii źródeł prawa i wynikającej z niej konieczności zgodności aktów niższych z aktami wyższej rangi; art. 96 ust. 1, 6 i 7 w związku z art. 92 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez uchwalenie aktu prawa miejscowego, którego treść wykracza poza wyrażone w tym artykule upoważnienie ustawowe; art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji, poprzez nakazanie stosowania przez adresatów uchwały normy PN-EN 303-5:2012, mimo iż stosowanie tej normy zgodnie z ustawą nie jest obowiązkowe.

W uzasadnieniu skargi T. Spółka Jawna z siedzibą w T. podniosła, że jest przedsiębiorcą prowadzącym szeroko rozumianą działalność handlową na terenie Małopolski. Podstawową działalnością firmy od jej początku była sprzedaż węgla energetycznego. Skarżący, jako autoryzowany sprzedawca polskich producentów węgla, na kilku swoich składach węgla, sprzedaje na ternie małopolski węgiel zarówno do odbiorców indywidualnych (detalicznych), jak i do odbiorców hurtowych, którzy w dalszej kolejności zaopatrują klientów indywidualnych w węgiel. Istotnym jest, że w ramach prowadzonej działalności, Skarżący prowadzi sprzedaż węgla sortymentu grubego i średniego, którego spalenie nie jest możliwe w instalacjach dopuszczonych do eksploatacji przez uchwałę.

Natomiast B. Sp.z.o.o. z siedzibą w K. podniosła, że jest przedsiębiorcą prowadzącym szeroko rozumianą działalność handlową na terenie Małopolski. Podstawową działalnością firmy od jej początku była sprzedaż węgla energetycznego i materiałów budowlanych oraz transport wyspecjalizowanymi do tego celu pojazdami. Obecnie w zakresie działalności spółki znajduje się hurtowa i detaliczna sprzedaż węgla, sprzedaż węgla workowanego oraz sprzedaż materiałów budowlanych. Skarżący, jako autoryzowany sprzedawca polskich producentów węgla, sprzedaje na terenie małopolski węgiel zarówno do odbiorców indywidualnych (detalicznych), jak i do odbiorców hurtowych, którzy w dalszej kolejności zaopatrują klientów indywidualnych w węgiel. Istotnym jest, że w ramach prowadzonej działalności skarżący prowadzi sprzedaż węgla sortymentu grubego i średniego, którego spalenie nie jest możliwe w instalacjach dopuszczonych do eksploatacji przez uchwałę. Podkreślenia wymaga okoliczność, że jak wynika z danych skarżącego, wartość sprzedaży węgla sortymentu gruby i średni, stanowi około 50% jego ogólnych przychodów ze sprzedaży węgla.

W uzasadnieniu swoich skarg T. O. oraz B. S. podnieśli, że są mieszkańcami województwa małopolskiego, którzy korzystają z tradycyjnego pieca węglowego, który nie spełnia parametrów instalacji, jakie zgodnie z zaskarżoną uchwałą są dopuszczone do stosowania. Tym samym skarżący, jako eksploatujący instalację spalającą paliwa stałe, będą zobowiązani do jej wymiany, jak również do niespalania paliw, których użytkowanie zostało zabronione na mocy uchwały.

W dalszej części swoich skarg wszyscy skarżący podnieśli, że obecne brzmienie i kształt Prawa ochrony środowiska jest wynikiem transponowania do polskiego porządku prawnego przepisów Unii Europejskiej w zakresie oceny i zarządzania jakością powietrza zawartych w Dyrektywie 2008/50/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy. Wskazana dyrektywa reguluje w znacznej części kwestie dotyczące drobnego pyłu zawieszonego PM2,5 oraz PM10, który w przeważającej części odpowiada za tzn. niską emisję pochodzącą w największym stopniu z gospodarstw domowych i innych niskich zabudowań. W ramach art. 96 Prawa ochrony środowiska przyznano sejmikom wojewódzkim szerokie kompetencje do określania w ramach aktów prawa miejscowego ograniczeń i nakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Z upoważnienia ustawowego wynika, że celem wprowadzanych ograniczeń i zakazów ma być zapobieżenie negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko. Zdaniem skarżących wprowadzona uchwała antysmogowa dla województwa małopolskiego jest niezgodna z prawem, gdyż została uchwalona z naruszeniem upoważnienia ustawowego, wskazanego w art. 96 Prawa ochrony środowiska. Wadliwość zaskarżonej uchwały polega m.in. na niejasności i wieloznaczności przepisów, braku pewności prawa i możliwości dowolnej interpretacji przepisów uchwały. W zakresie sortymentów węgla kamiennego od 2014 r. obowiązywała Polska Norma "PN-G-97001:1982 Węgiel Kamienny. Sortymenty", która jednoznacznie określała, że uziarnienie sortymentów mułowych, a więc flotów i mułów węglowych wynosi w granicach 0-1 mm, natomiast uziarnienie miału węglowego dzieliło się na Miał I który miał zakres od 0.0 do 31.5 mmm oraz na Miała II który miał zakres od 0.0 do 10.00 – 20.0 mm. Co prawda wyżej wskazana polska norma została wycofana w 2014 r., jednakże nadal jest powszechnie stosowana i stanowi w handlu wyznacznik dla podziału węgla kamiennego ze względu na uziarnienie. Powyższe oznacza, że czym innym jest muł i flot (flotokoncentrat) węglowy, a czym innym jest miał węglowy. Miału węglowego nie można nazwać odpadem węglowym. Co również istotne miały węglowe stanowią około 30% udziału paliw na rynku komunalno – bytowym i mogą być ekologicznie spalane w kotłach 4 i 5 klasy. Jak wynika z treści uchwały i jej uzasadnienia miała ona na celu wyeliminowanie odpadów węglowych tj. mułu i flotu węglowego, do których to odpadów nie można zaliczyć miału.

Skarżący podkreślili, że zakres praw i obowiązków obywateli, jaki został uregulowany poprzez uchwalenie uchwały antysmogowej, a przede wszystkim stopień ingerencji i skutki dla mieszkańców, należą do materii, które mogą być normowane jedynie przez ustawy, a nie przez akty prawa miejscowego. Wskazać należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że kwestie ograniczania praw jednostki, przewidzianych Konstytucją, muszą być uregulowane w ustawie, są zatem uznawane za tzw. materię ustawową. Przepis art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Niemniej w każdym przypadku ustawowych ograniczeń prawa własności należy badać czy nie naruszają one zasady proporcjonalności poprzez ustalenie, czy są one odpowiednie z punktu widzenia zamierzonego celu, nadto czy ich wprowadzenie jest niezbędne oraz czy są tak dobrane, aby były dla uprawnionego jak najmniej uciążliwe. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego jasno wynika, że ustalenie obowiązków obywateli i innych podmiotów prawa może zostać unormowane tylko w drodze ustawy, w szczególności w zakresie ustalenia wszelkiego rodzaju obowiązkowych świadczeń wobec państwa, zarówno osobistych jak i majątkowych, a także świadczeń w stosunkach cywilnoprawnych między obywatelami a państwem w zakresie nieustalonym umowami (por. wyrok TK z dnia 28 maja 1986 r., sygn. akt U 1/86). Za niedopuszczalne należałoby uznać zatem wkraczanie w drodze wydania aktu prawa miejscowego w materię ustawową, wszędzie tam gdzie wydany akt opierałby się jedynie na generalnym upoważnieniu ustawowym, niezawierającym żadnych wskazówek, co do dopuszczalnego zakresu i zasad regulacji rangi podustawowej. W takich sytuacjach należałoby uznać, ze zbyt ogólna delegacja ustawowa do wydania aktu prawa miejscowego, sprzeczna jest z Konstytucją. Odnosząc się do treści upoważnienia ustawowego wynikającego z treści art. 96 Prawa ochrony środowiska należy wskazać, że z punktu widzenia jego celu, przepis ten można zakwalifikować jedynie jako upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wprowadzającego normy o charakterze wyłącznie incydentalnym, czasowym i wyjątkowym nie natomiast jako przepis upoważniający do wprowadzenia norm systemowych, mających zastosowanie w dłuższej perspektywie czasu, a co więcej w sposób bezterminowy i obowiązujący bez względu na wystąpienie szczególnych i wyjątkowych okoliczności. Z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz z wydanych do niej rozporządzeń normujących kwestie pozwoleń i zgłoszeń wynika, że to właśnie te instalacje, które objęte byłyby działaniem aktów wydanych na podstawie art. 96 ustawy, według ustawodawcy uznane zostały za instalacje niezagrażające i nieoddziaływujące negatywnie na środowisko. Mimo tak skonstruowanych przepisów ustawy, regulacje wynikające z art. 96 upoważniają do wprowadzenia w stosunku do tych najmniejszych instalacji ograniczeń i zakazów na podstawie aktów prawa miejscowego. W związku z powyższym mając na uwadze cel tego upoważnienia, który płynie z lektury pozostałych przepisów ustawy należy uznać, że upoważnienie to dotyczy jedynie możliwości uchwalenia przez sejmik wojewódzki uchwały antysmogowej, wyłącznie o charakterze incydentalnym, a nie systemowym i o nieograniczonym czasowo zasięgu. Gdyby bowiem przyjąć inną interpretację i wykładnię tego upoważnienia, doszłoby do sprzeczności między art. 96 ustawy a pozostałymi jej przepisami.

Zasadniczym problemem przedmiotowej uchwały jest ocena oddziaływania na środowisko pojedynczej instalacji niewymagającej zgłoszenia, jako jednostkowego źródła emisji, z oceną oddziaływania na to środowisko, wszystkich instalacji niewymagających zgłoszenia, jako całości. Nie ulega wątpliwości, że ustawowe regulacje, poza tymi określającymi pozwolenia zintegrowane, dotyczą instalacji jako pojedynczego źródła emisji, a przez to obowiązków jego właściciela lub użytkownika. Stąd też w ujęciu globalnym, instalacja o małej mocy, uznana została przez ustawodawcę za nieoddziałującą negatywnie na środowisko, stąd w odniesieniu do nich ustawodawca nie wprowadza ograniczeń i nakazów, w tym standardów emisyjnych. Niemniej jednak, jak wynika z szeregu badań i analiz chemicznych, pojedyncze instalacje, w tym instalacje zamontowane w gospodarstwach domowych, jako całość, mają znaczny wpływ na środowisko i mogą być uznane za negatywnie na nie oddziałujące. Wydaje się zatem, że temu służyć ma wprowadzony art. 96 ustawy, a więc ograniczeniu negatywnego oddziaływania na środowisko lub zdrowie ludzkie, działalności małych instalacji, ujętych jako całość a przez to jako jedno źródło emisji. Niemniej jednak jest to ujęcie globalne, i choć co do zasady jest słuszne z perspektywy konieczności ochrony środowiska, to jednak godzi w prawa przyznane podmiotom korzystającym z tych instalacji jako jednostkom.

Ustawodawca uznał, że instalacje do 1 MW nie wymagają określenia warunków ich eksploatacji poprzez wprowadzenie standardów emisji. Powyższa norma wynika bezpośrednio z ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzeń ja doprecyzowujących. W związku z powyższym uchwalenie uchwały antysmogowej dla małopolski jest de facto wprowadzeniem standardów emisyjnych dla adresatów tak wydanego aktu. Tym samym sejmik województwa małopolskiego dokonał w drodze aktu prawa miejscowego zmiany regulacji wynikającej z aktu wyższego rzędu, czyli ustawy, poprzez ustalenie standardów emisyjnych w stosunku do tych instalacji, wobec których ustawodawca nie uznał, że jest to konieczne, z uwagi na brak negatywnego oddziaływania ich na środowiska. Tym samym uchwała antysmogowa dla małopolski ustanawiając standardy emisyjne w stosunku do każdej, nawet najmniejszej instalacji, niezależnie od jej mocy, podmiotów ją użytkujących oraz celu w jakim jest eksploatowana wprowadziła normę niezgodna z wolą ustawodawcy wyrażoną w ustawie prawo ochrony środowiska oraz odpowiednich rozporządzeniach. Uprawnionym jest stwierdzenie, że art. 96 Prawa ochrony środowiska nie może mieć i nie ma charakteru upoważnienia do wprowadzenia norm systemowych mających zastosowanie w dłuższej perspektywie czasu i obowiązujących bez względu na wystąpienie szczególnych i wyjątkowych okoliczności, gdyż tego rodzaju sytuacje są już wyczerpująco uregulowane w ustawie poprzez wyłączenie ich spod regulacji standardów emisji. Stwierdzono, że podmiotom podlegającym obowiązywaniu uchwały antysmogowej, zakładającym nowe instalacje lub modernizujących je, nie można nakazać stosowania konkretnych rozwiązań technologicznych, bądź używania instalacji do spalania konkretnego paliwa, gdyż kwestia ta również została już unormowana przez ustawodawcę, który nie wprowadził konkretnych obowiązków i nakazów, a jedynie wskazał kierunki działań uznając, że technologia stosowana w nowo uruchamianych lub zmienianych w sposób istotny instalacjach i urządzeniach, powinna spełniać wymagania, przy których określaniu uwzględnia się w szczególności: stosowanie substancji o małym potencjale zagrożeń; efektywne wytwarzanie oraz wykorzystanie energii; zapewnienie racjonalnego zużycia wody i innych surowców oraz materiałów i paliw; stosowanie technologii bezodpadowych i małoodpadowych oraz możliwość odzysku powstających odpadów; rodzaj, zasięg oraz wielkość emisji; wykorzystywanie porównywalnych procesów i metod, które zostały skutecznie zastosowane w skali przemysłowej; postęp naukowo-techniczny. Są to jednak jedynie powinności i zalecenia, a nie konkretne obowiązki czy też nakazy. Tym samym, nie można byłoby uznać za zgodne z Konstytucją i ustawami, wydanie przez sejmik województwa aktu prawa miejscowego, wyznaczającego obowiązki bardziej szczegółowo i restrykcyjnie, w stosunku do tego co już zostało uregulowane w ustawie.

W rozporządzeniu Komisji (UE) 2015/1189 wskazano, że od dnia 1 stycznia 2020 r. kotły na paliwo stałe muszą spełniać wymogi określone w pkt 1 i 2 załacznika II do tego rozporządzenia. Natomiast w rozporządzeniu Komisji (UE) 2015/1185 wskazano, że od dnia 1 stycznia 2022 r. emisje cząstek stałych (PM), tlenku węgla (CO) oraz tlenku azotu (NOx) z miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe nie mogą przekraczać wartości określonych w tym rozporządzeniu oraz, że od tego samego dnia miejscowe ogrzewacze pomieszczeń na paliwo stałe muszą spełniać wymogi dotyczące sezonowej efektywności energetycznej określonej również w załączniku II do tego rozporządzenia. Z treści powołanych aktów wynika, że bezpośrednim ich adresatem są producenci i sprzedawcy kotłów oraz miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń. Tym samym nie istnieją akty prawne rangi międzynarodowej, które zakazywałyby zwykłym użytkownikom stosowania danego rodzaju instalacji lub paliwa, bądź też które zmuszałyby de facto użytkowników do dokonania wymiany posiadanych przez nich instalacji. W żadnym z zapisów unijnych rozporządzeń nie wskazano, aby dopełnienie norm emisyjnych oraz norm sezonowej efektywności energetycznej musiało wiązać się z całkowitą wymianą instalacji. Z treści rozporządzeń wynika, że władze Unii Europejskiej preferują najpierw wykorzystanie dostępnych technologii, tak aby nie generować kosztów zakupu instalacji. Natomiast w uchwale dla województwa małopolskiego założeniem wydaje się być całkowita wymiana instalacji, co więcej wymiana instalacji na instalacje o parametrach i sposobie użytkowania bardziej rygorystycznych aniżeli wynika to bezpośrednio z treści rozporządzeń Komisji. Wbrew normom unijnym uchwała antysmogowa nie przewiduje możliwości instalacji elektrofiltrów, celem obniżenia emisji. Jest to działanie zupełnie nieuzasadnione, gdyż przykładowo przy zastosowaniu elektrofiltrów, a więc innego środka sprawczego osiągnięte byłyby te same cele.

Poprzez wprowadzenie nakazu eksploatacji instalacji umożliwiających wyłącznie automatyczne podawanie paliwa uchwałą antysmogową wyeliminowano z rynku produkty, które spełniają normy 5 klasy, a jednocześnie są ręcznie obsługiwane. Przykładem jest kocioł firmy MPM Projekt o nazwie MPM – DS. II oraz kocioł EKO – WERY Michał 25, które to kotły są kotłami zasypowymi na węgiel kamienny, z zasypem ręcznym, spełniającym kryteria 5 klasy emisji (norma PN-EN 303-5:2012).

W opinii skarżących uchwała pośrednio wprowadza ograniczenia dotyczące handlu kotłami, kominkami czy węglem lub drewnem, a w zakresie sprzedaży i korzystania z węgla o uziarnieniu większym niż nadającym się do obsługi pieców podajnikami automatycznymi, a de facto całkowicie wyeliminowuje obrót takim paliwem stałym. Jeżeli bowiem w zakresie pieców do zasilania centralnego ogrzewania, nakazuje się używać piece z podajnikami automatycznymi, a więc w zasadzie jedynie spalającymi węgiel sortymentu groszek, to nie będzie rynku zbytu na pozostały asortyment węgla, o większym uziarnieniu.

W odpowiedzi na skargi Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o ich odrzucenie bądź oddalenie a same zarzuty uznał za bezpodstawne.

Organ stwierdził, że Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (CAFE) zobowiązuje państwa członkowskie, aby wartości dopuszczalne pyłu PM10 były osiągnięte w 2005 r., pyłu PM 2,5 w 2015 r., a bardziej restrykcyjne normy w 2020 r. Wartość docelowa pyłu PM 2,5 powinna być osiągnięta w 2010 r. Ponadto zgodnie z Dyrektywą 2004/107/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu wartość docelowa benzo(a)pirenu powinna być osiągnięta w 2013 r. Określone tymi dyrektywami wartości oraz terminy ich osiągnięcia transponuje do polskiego porządku prawnego rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu. Dyrektywa CAFE zobowiązała państwa członkowskie, aby w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie minął, plany ochrony powietrza określały odpowiednie działania tak, aby okres w którym nie są one dotrzymane był jak najkrótszy. Ponieważ dotychczas prowadzone działania naprawcze przewidziane w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego nie przyniosły oczekiwanych rezultatów Sejmik Województwa Małopolskiego kierując się zasadą praworządności postanowił wprowadzić ograniczenia w zakresie eksploatacji, w których następuje spalanie paliw w Gminie Miejskiej Kraków.

Zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 96 ust. 1 Prawa ochrony środowiska sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Przepis ten stanowi wystarczające upoważnienie do wprowadzenia zastosowanych ograniczeń. Zgodnie, bowiem z art. 94 Konstytucji "organy samorządu terytorialnego (...) na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego. W doktrynie wskazuje się, że art. 94 Konstytucji określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Podobne stanowisko zostało wyrażone w orzecznictwie: "Przepisy Konstytucji oraz ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, aby upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a więc określało materię będą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 345/12).

Ponadto, w obliczu rażąco przekraczanych norm jakości powietrza w Krakowie i w całej Małopolsce a w konsekwencji naruszenia prawa do życia i ochrony zdrowia, a także niewywiązania się ze zobowiązań Polski wynikających z prawa Unii Europejskiej, zastosowanie ograniczeń określonych w uchwale stanowi środek adekwatny do celu, jakim jest zniwelowanie zanieczyszczeń do poziomów zgodnych z obowiązującym prawem.

Istnieje wiele dowodów naukowych potwierdzających, że zarówno długoterminowe, jak i krótkoterminowe narażenie na zanieczyszczenie pyłami zawieszonymi prowadzi do przedwczesnych zgonów, schorzeń układu krążenia i układu oddechowego, w tym zwiększonej liczby hospitalizacji oraz przyjęć na oddziałach ratunkowych w wyniku zawału serca oraz udaru mózgu. Dodatkowo benzo(a)piren jest substancją o silnych własnościach mutagennych i kancerogennych (przyczynia się m.in. do raka płuc). Dla pyłu zawieszonego Światowa Organizacja Zdrowia (WHO) podaje następujące wartość stężeń bezpiecznych dla zdrowia i życia: - PM2,5: średnie stężenie roczne poniżej 10 µg/m3, zaś średnie stężenie 24-godzinne poniżej 25 µg/m3, - PM10: średnie stężenie roczne poniżej 20 µg/m3, zaś średnie stężenie 24-godzinne poniżej 50 µg/m3. Według badań WHO średnie stężenie roczne PM2,5 na poziomie 35 µg/m3 (w Krakowie odnotowuje się stężenia przekraczające ten poziom) jest związane z 15% wyższym, długoterminowym ryzykiem umieralności w stosunku do wartości 10 µg/m3. Redukcja stężeń PM2,5 z poziomu 35 µg/m3 do 25 µg/m3 pozwoli zmniejszyć ryzyko przedwczesnej umieralności o 6 % [WHO].

Zaskarżona uchwała dotyczy tylko części województwa – obszaru poza granicami administracyjnymi Gminy Miejskiej Kraków, dla której wprowadzono odrębną regulację w związku z jej szczególnymi warunkami terenowymi. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska, regularnie odnotowywał w Małopolsce bardzo wysokie poziomy stężeń zanieczyszczeń w powietrzu. Na wszystkich stałych stanowiskach pomiarowych rejestrowane były przekroczenia dopuszczalnej częstości przekroczeń poziomu 24- godzinowego pyłu PM10, dopuszczalnego poziomu rocznego pyłu PM2,5 oraz poziomu docelowego benzo(a)pirenu.

Sejmik Województwa Małopolskiego w celu ochrony zdrowia mieszkańców oraz ograniczenia negatywnego oddziaływania zanieczyszczeń na środowisko i na zabytki wprowadził dla obszaru województwa za wyjątkiem miasta Krakowa ograniczenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Niniejsza uchwała stanowi realizację zapisów programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego jako jedno z działań koniecznych do osiągnięcia w Krakowie jakości powietrza spełniającej dopuszczalne normy.

Następnie Sejmik Województwa podniósł brak legitymacji skarżących do wniesienia skargi, bowiem uchwała nie narusza ich interesu prawnego. Skarżący powinni udowodnić że zaskarżony przepis naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na ich sferę prawnomaterialną. Musi więc zaistnieć taka sytuacja, w której skarżący na skutek wprowadzenia przez organ danego przepisu z zakresu administracji publicznej, nie może zrealizować przysługujących mu praw (wynikających z przepisów prawa materialnego) bądź jest w tym działaniu ograniczony. Nie można zatem, z samego niezadowolenia z zapisów aktu prawa miejscowego wyprowadzać indywidualnego interesu prawnego do zaskarżania aktu. Nie można zatem z samego stwierdzenia, że jest się mieszkańcem województwa i posiada piec niespełniający wymagań uchwały bez przedstawienia żadnych dowodów na powyższe okoliczności wywieść indywidualnego interesu prawnego do zaskarżania aktu w sprawie wprowadzania na obszarze województwa ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Równocześnie zaskarżona uchwała nie zakazuje sprzedaży węgla, nie ogranicza w żaden sposób prowadzenia działalności gospodarczej skarżących spółek, ani nie wpływa na ich sytuację prawną.

Organ uznał, że nie można zgodzić się z zarzutem, że uchwała antysmogowa wprowadza normy emisji dla najmniejszych instalacji, w szczególności dla tych niewymienionych w art. 96 ust. 8 ustawy, wbrew intencjom ustawodawcy. Ustawodawca postanowił o możliwości wprowadzenie regulacji antysmogowych przez jednostkę samorządu terytorialnego na drodze uchwały, a nie w aktach rzędu ustawy lub rozporządzenia, ponieważ to zadaniem samorządu terytorialnego jest podejmowanie działań najlepiej służących lokalnej społeczności. Uchwała w pierwszej kolejności wprowadza od 1 lipca 2017 r. ograniczenie eksploatacji kotłów lub kominków na węgiel lub drewno o parametrach emisji gorszych niż wyznaczone w unijnych rozporządzeniach w sprawie ekoprojektu oraz zakaz stosowania we wszystkich istniejących kotłach i kominkach mułów i flotów węglowych i spalania drewna o wilgotności powyżej 20%. Nowo eksploatowane od 1 lipca 2017 r. ogrzewcze pomieszczeń muszą spełniać wymogi ekoprojektu w zakresie sprawności i emisji zanieczyszczeń. W kolejnym etapie od stycznia 2023 r. wejdzie w życie zakaz użytkowania kotłów na węgiel lub drewno, które nie spełniają żadnych norm emisyjnych. Kominki, które nie osiągną wymagań ekoprojektu lub ich sprawność cieplna będzie mniejsza niż 80% będą musiały zostać doposażone w urządzenie redukujące emisję pyłu do poziomu ekoprojektu. Ostatnim etapem będzie wymiana do końca 2026 r. kotłów posiadających klasę 3 lub 4. Natomiast użytkowane aktualnie kotły klasy 5 mogą być eksploatowane bezterminowo. Dlatego wyznaczone okresy przejściowe dają podmiotom możliwość stopniowego dostosowania do wymogów uchwały.

Przedmiotowa uchwała nie jest sprzeczna z postanowieniami Rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. oraz rozporządzenia Komisji (UE0 2015/1185 z dnia 24 kwietnia 2015 r., gdyż przywołane dokumenty są odrębnymi regulacjami i dotyczą innych kwestii. Rozporządzenia KE dotyczą sprzedaży kotłów i ogrzewaczy pomieszczeń, a uchwała stosowania instalacji, w których następuje spalanie paliw. Zaskarżona uchwała nie normuje zakazu produkcji lub sprzedaży urządzeń grzewczych. Zgodnie z art. 96 Prawa ochrony środowiska sejmik województwa ma jedynie kompetencje w zakresie wprowadzania ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Uchwała nie zawiera przepisów, które zakazują produkcji lub sprzedaży kotłów, kominków lub pieców niespełniających wymagań normy PN-EN 303-5:2012 lub rozporządzeń Komisji (UE). Przedmiotowa uchwała w żaden sposób nie ogranicza działalności producentów urządzeń grzewczych na paliwa stałe. Producent ma możliwość produkcji i sprzedaży urządzeń celem ich instalacji na przykład w innym województwie bądź na eksport. Przedmiotowa uchwała nie wprowadza ograniczeń w zakresie prowadzenia produkcji lub sprzedaży na terenie Małopolski. Podkreślić należy, że mieszkańcy województwa małopolskiego mogą liczyć na dotację do wymiany starego źródła ogrzewania na urządzenie spełniające wymagania ekoprojektu.

Nie budzi wątpliwości, że Polskie Normy zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji nie są przepisami prawa. Jednakże brak przeszkód, aby w regulacjach prawnych powoływać się na Polskie Normy. Warunkiem takiego przywołania jest uprzednia publikacja normy w języku polskim.

Organ podkreślił, że celem zaskarżonej uchwały było zapobieżenie negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi i na środowisko w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej Kraków. Zdaniem Sejmiku wprowadzone rozwiązania umożliwiają realizację tak określonego celu, a ograniczenia prawa do korzystania z instalacji i używania paliw stałych spełniają również wymóg niezbędności. Nie wydaje się bowiem możliwe ograniczenie zanieczyszczenia powietrza, tak aby spełniało ono normy określone w przepisach polskich, unijnych oraz wytyczne Światowej Organizacji Zdrowia bez wprowadzania ograniczeń zawartych w uchwale. Zapewnienie poprawy jakości powietrza pozostaje w proporcji do ciężarów wynikających z zaskarżonego przepisu. Ograniczenie w korzystaniu z instalacji i rodzajów paliwa jest w tym zakresie usprawiedliwione koniecznością zapewnienia norm powietrza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Odnośnie skarg złożonych przez T. Spółka Jawna z siedzibą w T. oraz B. Sp.z.o.o. z siedzibą w K. wskazać należy, iż w pierwszej kolejności sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 90 § 1 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XXXII/452/17 w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Skarga została wniesiona po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa - aczkolwiek w aktualnym stanie prawnym, czynność ta nie jest wymagana. Zdaniem sądu tak T. Spółka Jawna z siedzibą w T. jak i B. Sp.z.o.o. z siedzibą w K. nie legitymowała się interesem prawnym, którego ewentualne naruszenie otwarłoby jej drogę do merytorycznej kontroli uchwały w rozpoznaniu ich skarg. Należy zastrzec, że rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie przytoczonej wyżej wskazanej regulacji może nastąpić wówczas, gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości lub interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywista a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretnym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). Wnoszący skargę w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 199 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Podnieść też należy, iż skarga wnoszona w trybie art. 90 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na taką uchwałę. Podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę sejmiku województwa musi wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego. Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, a zatem gdy naruszony interes prawny ma oparcie w przepisie prawa materialnego.

W niniejszej sprawie T. Spółka Jawna z siedzibą w T. oraz B. Sp.z.o.o. z siedzibą w K., jako przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż węgla energetycznego, wywodzili naruszenie swojego interesu prawnego z tego, że zaskarżoną uchwałą nałożono ograniczenia i zakazy skutkujące nie tylko ograniczeniem rynku zbytu, ale stworzeniem nierównych warunków prowadzenia działalności gospodarczej w porównaniu do sprzedawców innych paliw niż węgiel, jak pelet, drewno, gaz, olej czy inna biomasa. Stwierdzono, że wprowadzone przepisy de facto uniemożliwiają palenie węglem w sortymencie innym niż nadającym się do pieców z automatycznym podajnikiem.

Podkreślić należy, że w zaskarżonej uchwale nie nałożono zakazu sprzedaży jakiegokolwiek typu (gatunku) węgla, produkcji ani jego wytwarzania – także na terenie województwa Małopolskiego, nie dotyka ich zatem choćby hipotetycznie możliwość stosowania sankcji z art. 334 w związku z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.). Przywoływanie tych przepisów jako podstawy prawnej uzasadniającej, iż skarżona uchwała narusza ich interes prawny jest bezpodstawne. Ponieważ skarżona uchwała, o czym mowa wyżej nie dotyczy w najmniejszym stopniu handlu jakimkolwiek gatunkiem węgla (nie ma w niej zapisów dotyczących tych kwestii), powoływanie się przez strony skarżące na przepisy konstytucji nie może odnieść skutku. Skoro uchwała nie dotyczy prawnych ograniczeń związanych z charakterem działalności wykonywanej przez te strony, to żaden przepis konstytucji nie uzasadnia wniesienie skargi w rozumieniu uzasadnienia naruszenia interesu prawnego skarżących o ile przyjąć, że powołanie się na zasady konstytucyjne takie jak zasada państwa jednolitego; wolności i praw człowieka i obywatela; ochrony środowiska z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju czy działania władz publicznych na podstawie i w granicach prawa jest dopuszczalne. Przepisy te – konstytucji, wyrażone w nich zasady, norują w sposób ogólny kwestie do których należy odnosić normy prawa o niższej hierarchiczności. Same w sobie nie stanowią norm prawa materialnego, które są podstawę do skonkretyzowania się interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na akt prawa miejscowego. Normy te (konstytucyjne) mogą stanowić podstawę do oceny samego aktu prawa miejscowego, jego konstytucyjności, ale nie można z nich wywodzić norm, na których opiera się zarzut naruszenia interesu prawnego. Okoliczność ta ma znaczenie drugoplanowe, gdyż jak mowa o tym wyżej, skarżona uchwała nie dotyczy interesu prawnego T. Spółka Jawna w T. oraz B. Sp.z.o.o.w K.. Uchwała ta dotyczy nie ograniczeń w handlu węglem, ale ograniczenia w zakresie eksploatacji instalacji służących do spalania i to nie tylko węgla, a ma na celu poprawę jakości powietrza na terenie Województwa Małopolskiego. Nie wpływa zatem bezpośrednio na ich (spółek) sferę uprawnień lub obowiązków. Ta okoliczność, że po wejściu w życie przedmiotowej uchwały może spaść sprzedaż wspomnianego typu węgla na terenie Województwa Małopolskiego nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego przez stronę skarżącą, a co najwyżej interesu faktycznego.

Należy jeszcze raz podkreślić że, przyznanie statusu strony w postępowaniu sądowym w sprawie skargi na akt prawa miejscowego nie wystarcza posiadanie interesu prawnego lecz dopiero naruszenie tego interesu po stronie podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę i tylko stwierdzenie takiego naruszenia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W stosunku do T. Spółka Jawna w T. oraz B. Sp.z.o.o.w K. sąd takiego naruszenia się nie dopatrzył. W związku z powyższymi na podstawie art. 58 § 5a P.p.s.a skargi należało odrzucić.

Rozpoznając skargi złożone przez T. O. i B. S. wskazać należy, iż naruszenia interesu prawnego przez skarżone uchwały upatrywały w tym, iż są oni są mieszkańcami województwa małopolskiego, którzy korzystają z tradycyjnych pieców węglowych, które nie spełniają parametrów instalacji, jakie zgodnie z zaskarżoną uchwałą są dopuszczone do stosowania. Tym samym skarżący, jako eksploatujący instalację spalającą paliwa stałe, będą zobowiązani do jej wymiany, jak również do niespalania paliw, których użytkowanie zostało zabronione na mocy uchwały.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II OSK 255/15 dotyczącego rozpoznawanej skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 listopada 2013 r nr XLIV/703/13 w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków – " interes prawny skarżących należy wywodzić z normy art. 334 w związku z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r Prawo ochrony środowiska ( tekst jednol. Dz. U. z 2008 r , Nr 25, poz. 150 ze zm.). Z treści tej normy wynika jednoznacznie że każdy kto nie przestrzega ograniczeń, nakazów lub zakazów określonych w uchwale sejmiku województwa wydanej na podstawie art. 96 p.o.ś podlega karze grzywny w ramach odpowiedzialności karnej jako sprawcy". Skarżona uchwała wprowadza ograniczenia w zakresie eksploatacji instalacji, których rodzaje określono w § 2 nakładając je (ograniczenia) na wszystkie podmioty eksploatujące te instalacje. Uchwała zawiera ograniczenia, nakazy oraz wskazuje ich adresata – podmioty eksploatujące instalacje. Uchwała ma więc wpływ na sytuację prawną skarżących jako podmiotów eksploatujących instalacje. Uchwała wprost nakłada obowiązki na każdego adresata. Interes prawny skarżących jest indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie. Interes ten zaktualizował się po wydaniu uchwały, niezależnie od daty jej wejścia w życie. Nie można bowiem w demokratycznym państwie prawnym przyjąć stanowiska, że taki interes prawny skarżący uzyskaliby dopiero po wejściu w życie obowiązków wynikających z zaskarżonej uchwały (analogiczny pogląd prawny przyjął NSA w wyżej cytowanym uzasadnieniu wyroku).

Wniesienie skarg poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W aktualnie obowiązujących przepisach wymóg ten nie występuje. Nowe brzmienie art. 90 ustawy o samorządzie województwa nadała ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) która w art. 6 stanowi, iż w art. 90 ust. 1 otrzymuje brzmienie: "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego". Ponieważ skargi zostały złożone w lipcu 2017 r. zdaniem sądu skarżący nie musieli wykazywać się skutecznym złożeniem żądania usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. - do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-9n ustawy zmienianej w art. 1. Natomiast art. 17 tej ustawy stanowi, iż do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie administracyjne nie wszczyna się poprzez wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ale przez dokonania czynności obligującej organ do wszczęcia postępowania. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa takiego charakteru nie miało – nie obligowało bowiem organu do dokonania jakichkolwiek czynności. Zbędne wydaje się zatem ustosunkowanie się do terminu w jakim czynność ta przez skarżących była dokonana i rozbieżności w orzecznictwie jakie z tym zagadnieniem są związane, gdyż w ocenie sądu wymóg ten w dacie złożenia skargi, skarżących nie dotyczył.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż kontrola dokonana przez sąd administracyjny następuje wyłącznie pod kątem legalności a nie celowości podjęcia uchwały lub zastosowanych konkretnych rozwiązań. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze w niej wskazanym (województwie lub jego części) a wydana została na podstawie art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r Prawo ochrony środowiska ( t.j. Dz. U. z 2013 r poz. 1232 z póżn. z.m). Oceniając skarżoną uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego sąd stwierdza, że została ona podjęta w sposób zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w granicach upoważnienia ustawowego, które wyznacza art. 96 ust 1 Prawa ochrony środowiska ( Dz. U. z 2001 r nr 100, poz. 1085 ze zm.), stanowiący, że sejmik województwa może w drodze uchwały w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Przepis ten ma moc obowiązującą i w żaden sposób nie został zakwestionowany przez właściwe organy. Podjęta uchwała zawiera zgodnie z art. 96 ust 6 Prawa ochrony środowiska elementy obligatoryjne (granice obszaru, rodzaje podmiotów lub instalacji, rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania). Uchwała wskazuje rodzaje instalacji, w których następuje spalanie i zakazy stosowania w nich paliw niespełniających kryteriów określonych uchwałą na obszarze Małopolski w wyłączeniem Krakowa.

Wymagania procedury w stopniu niezbędnym do podjęcia przez Sejmik Województwa Małopolskiego zaskarżonej uchwały zostały zachowane. Stosownie do art. 96 ust 5 ustawy Prawo ochrony środowiska zapewniony został udział społeczeństwa w projektowaniu uchwały, podano do publicznej wiadomości informacje o przystąpieniu do opracowywania projektu uchwały i o jej przedmiocie, możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz miejscu wyłożenia, sposobie i miejscu składania uwag i wniosków oraz organie właściwym do ich rozpatrzenia. Odbyły się konsultacje społeczne i wysłuchanie publiczne.

Skargi zarzucają, iż skarżona uchwała narusza liczne normy konstytucyjne a także art. 92 ustawy Prawo ochrony środowiska, i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji. Zdaniem skarżących przedmiotowa uchwała normuje kwestie podlegające materii ustawowej (które to kwestie ustawa a nie uchwała jako akt stojący najniższy w hierarchii aktów prawnych powinna regulować), jest ponadto sprzeczna rozporządzeniem Komisji (UE) z dnia 28 kwietnia 2015 r. (UE) 2015/1189 w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe oraz rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1185 z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe. Zdaniem skarżących uchwała także wadliwie odwołuje się do Polskich Norm, podczas gdy stosowane są one na zasadzie dowolności. Zarzuty te są bezpodstawne.

Odnoście zarzutów naruszenia przez uchwałę norm konstytucyjnych wskazać należy w pierwszej kolejności, iż stosownie do art. 5 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Wyrażona w tym artykule zasada zrównoważonego rozwoju ma wprowadzić proporcjonalność w realizowaniu podstawowych funkcji państwa. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r dopuszcza wprowadzenie w drodze ustawy, ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw konstytucyjnych. Warunkiem wprowadzenia tych ograniczeń może być ich bezpośredni związek z ochroną środowiska bądź zdrowia. Prawa i wolności jednostki nie mają charakteru absolutnego i mogą być ograniczane. Jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Z art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika wprost dopuszczalność różnicowania aktem prawa miejscowego sytuacji prawnej obywateli. W szczególności, gdy potrzebne jest zapewnienie ochrony środowiska, która jest obowiązkiem władz publicznych prowadzących politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom ( art. 74 ust 1 i ust 2 Konstytucji RP). Konstytucja gwarantuje odpowiednie standardy zdrowia obywatelom. Stosownie do art. 68 ust 4 Konstytucji RP- władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemiologicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Te ważne wartości chronione konstytucyjnie dopuszczają wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw, celem realizacji dobra wspólnego. Trzeba mieć na względzie, że przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem uchwały Sejmiku z dnia 23 stycznia 2017 r. należało rozważyć istniejącą kolizję interesów. Z jednej strony interesu użytkowników instalacji, których eksploatacja powoduje szkodliwe dla zdrowia i życia ludzi emisje a z drugiej strony interesu całej społeczności Małopolski w szczególności najbardziej narażonych na ryzyko zdrowotne – osób chorujących na schorzenia układu sercowo – naczyniowego i oddechowego w tym astmę, cierpiących na alergie, osób w podeszłym wieku i dzieci.

Przy podejmowaniu samej uchwały, ale także przy dokonywaniu jej kontroli sądowej z jednej strony należało zatem zważyć na interes ekonomiczny podmiotów eksploatujących instalacje a z drugiej strony na zachowanie życia i zdrowia społeczeństwa bezpośrednio dotkniętego ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza.

Jak wskazuje Sejmik Województwa Małopolskiego, oceny jakości powietrza wykonywane w ramach państwowego monitoringu środowiska przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. wskazują na zły stan jakości powietrza w Małopolsce ze względu na występujące od wielu lat przekroczenia poziomów dopuszczalnych pyłu PM10 i pyłu PM2,5 oraz poziomu benzo(a)pirenu. Zgodnie z oceną jakości powietrza dokonywaną przez WIOŚ w Krakowie, od 2009 roku corocznie wszystkie strefy ochrony powietrza w Małopolsce są klasyfikowane jako strefy, w których przekroczony został poziom dopuszczalny substancji w powietrzu powiększony o margines tolerancji. Regularnie przekraczane są poziomy dopuszczalne i docelowe pyłu zawieszonego PM10 i PM2,5 oraz benzo(a)pirenu w powietrzu. Istnieje wiele dowodów naukowych potwierdzających, że zarówno długoterminowe, jak i krótkoterminowe narażenie na zanieczyszczenie pyłami zawieszonymi prowadzi do przedwczesnych zgonów, schorzeń układu krążenia i układu oddechowego, w tym zwiększonej liczby hospitalizacji oraz przyjęć na oddziałach ratunkowych w wyniku zawału serca oraz udaru mózgu. Dodatkowo benzo(a)piren jest substancją o silnych własnościach mutagennych i kancerogennych (przyczynia się m.in. do raka płuc).

Konfrontacja tych dóbr chronionych prowadzi do wniosku, że względy ogólno – społeczne, do których odwołuje się zaskarżona uchwała korzystają ze szczególnej ochrony. Rozważając zakaz nadmiernej ingerencji ustawodawcy w prawa i wolności obywatelskie (zasada proporcjonalności) Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r , Sygn. K11/94 wskazał że rozważanie, czy zakaz ten nie został naruszony przez ustawodawcę uwzględniać powinno się specyfikę poszczególnych praw i wolności jednostki (surowsze standardy oceny przykładać należy np. do regulacji praw i wolności osobistych i politycznych niż do praw ekonomicznych czy socjalnych), bo z tego wynikają ogólne granice dopuszczalnych ograniczeń. Rozważania te powinny następnie udzielać odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Zapoznając się w szczególności z materiałami związanymi z przygotowywaniem samej Uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego, jej treścią normatywną i uzasadnieniem, przebiegiem sesji Sejmiku oraz wykorzystanymi opiniami ekspertów stwierdzić należy, że wszelkie wartości podlegające ustawowej ochronie zostały właściwie przez Sejmik przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały rozważone w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Podjęta w interesie publicznym uchwała jest niezbędna dla ochrony zdrowia i środowiska. Wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków to jest zmniejszyć zanieczyszczenie powietrza w Małopolsce a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ograniczeń i ciężarów ekonomicznych nakładanych na obywateli.

Stosownie do art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP - wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Konstytucyjna zasada równego traktowania wszystkich w określonych sytuacjach na terenie Małopolski została zachowana, bowiem zaskarżona uchwała obowiązuje wszystkie podmioty eksploatujących instalacje, w których następuje spalanie paliw ma terenie Małopolski. Dzięki objęciu ograniczeniami wszystkich instalacji w których następuje spalanie paliw, nie ma wyłączeń, które to byłyby sprzeczne z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP.

Skarżona uchwała w żaden sposób nie uchybia wyrażonych w art. 2 i art. 3 Konstytucji RP zasadom demokratycznego i państwa prawa jednolitego. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2017 r. I OSK 2745/15 norma z art. 2 Konstytucji RP jest zasadą ustrojową państwa polskiego, która polega na tym, iż państwo jest zarządzane zgodnie z prawem, a prawo jest wytyczną działania państwa. Demokratyczne państwo prawne ma zabezpieczać wpływ obywateli na władzę publiczną, w tym zabezpieczać ich udział w podejmowaniu decyzji państwowych. Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie prawa. Została ona podjęta z udziałem społeczeństwa i co najważniejsze w celu ochrony wartości o najwyższym znaczeniu – zdrowia i życia ludzi. Właśnie te cele (ochrona zdrowia i życia ludzi) pozwalają na stwierdzenie, że przedmiotowa uchwała urzeczywistnia wyrażoną wyżej zasadę państwa prawa a zakres niedogodności związanych z koniecznością wymiany palenisk starego typu przez adresatów norm zawartych w uchwale, w pełni kompensują cele jakie mają być osiągnięte poprzez wypełnienie tych norm.

Przedmiotowa uchwała nie tylko nie narusza art. 5 Konstytucji RP, ale wręcz wypełnia wyrażony w niej nakaz zapewnienia ochrony środowiska. Jak mowa wyżej, wykazane zostało, iż paleniska starego typu – instalacje do spalania paliw, w sposób wybitnie negatywny oddziaływają na środowisko naturalne – w konsekwencji na całe społeczeństwo zamieszkałe na terenie województwa małopolskiego. Dążenie do eliminacji tego stanu rzeczy przez uchwalenie aktu prawa miejscowego, wobec nieskuteczności działań dotychczasowych jest działaniem w pełni konstytucyjnym. Niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Organ władzy publicznej - Sejmik Województwa Małopolskiego przystępując do uchwalenia przedmiotowej uchwały działał na podstawie i w granicach prawa, przy czym szczegółowe rozważania w tym przedmiocie nastąpią w dalszej części uzasadnienia. Także zarzut naruszenia art. 9 Konstytucji - Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego, zostanie omówiony niżej.

Zarzut naruszenia art. 20 Konstytucji RP jako naruszenie zasady wolności gospodarczej w żaden sposób nie odnosi się do sytuacji skarżących. Jak mowa o tym wyżej, skarga na akt prawa miejscowego nie ma charakteru actio popularis, ale musi się wiązać o ochroną naruszonego interesu prawnego skarżącego. Konieczność wymiany w przyszłości pieca emitującego szkodliwe substancje przez skarżących T. O. i B. S. w żaden sposób nie odnosi się do swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżona uchwała w żaden sposób zresztą do tych kwestii – wolności gospodarczych się nie odnosi, podobnie jak do ochrony własności i praw majątkowych (art. 21 ust 1 i 64 Konstytucji RP). Oceniana przez sąd uchwała nie narusza zasady ograniczeń wolności konstytucyjnych tylko w drodze ustawy (art. 31 ust 3 Konstytucji RP). Nie jest bowiem wolnością Konstytucyjną prawo do korzystania z dowolnych – także najbardziej szkodliwych a wręcz niebezpiecznych dla zdrowia i życia ludzi urządzeń służących do spalania paliw. Ograniczenia w tym zakresie dopuszcza ustawa – art. 96 ustawy o ochronie środowiska, w drodze stanowienia aktów prawa miejscowego a same te akty jako źródła prawa w art. 87 ust 2 wskazuje Konstytucja RP. Przepis art. 94 Konstytucji RP nadaje organom samorządu terytorialnego oraz terenowym organom administracji rządowej, prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Podkreślić przy tym należy, iż akty prawa miejscowego często w sposób bardzo poważny wprowadzają ograniczenia, między innymi w korzystaniu z prawa własności – czego przykładem są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, których zapisy np. wyłączają z zabudowy obszary których właścicielem są inne podmioty niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego lub wprowadzając na tych obszarach takie zakazy lub nakazy które prawo własności znacznie ogranicza o ile nie wyłącza. W tym stanie rzeczy wymóg wymiany szkodliwego paleniska i to przy uruchomieniu systemu dopłat ze strony samorządu, co znacznie zmniejszy koszty tej operacji, nie wydaje się nazbyt dotkliwą konsekwencją wprowadzenie tego uregulowania, zważywszy na cel jakiemu działania te mają służyć

Bezzasadnym jest zarzut naruszenia art. 87 ust 1 i 2 Konstytucji – naruszenie zasad hierarchiczności źródeł prawa. Uchwalając przedmiotową uchwałę prawodawca lokalny działał o oparciu o umocowanie ustawowe - art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska, a więc w zgodzie art. 94 Konstytucji a z żadnego uregulowania nie wynika, aby nakazy i zakazy korzystania z urządzeń służących do spalania musiały być zamieszczone w ustawie.

W tym znaczeniu, w żaden sposób na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez uchwalenie aktu prawa miejscowego, którego treść wykracza poza wyrażone w tym artykule upoważnienie ustawowe. Przepis ten w brzmieniu - Sejmik Województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, nadaje kompetencje prawodawcy lokalnemu do wprowadzenia ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, jeżeli ma to zapobiec negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko. Fakt, iż ustawodawca nie wprowadził ustawą ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw a które stanowią przedmiot regulacji uchwały z 23 stycznia 2017 r. jest bez znaczenia. Przepis art. 66 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w sposób wyraźny kompetencje w tym zakresie przekazuje sejmikowi województwa. Kryterium jakie sejmik jest obowiązany wypełnić przy wprowadzeniu tych ograniczeń jest wykazanie, iż ograniczenia te zapobiegną (mają na celu zapobiegnięcie) negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko.

Rozwiązanie takie wydaje się jak najbardziej celowe i racjonalne. Na obszarze Polski problem jakości powietrza, stopień jego zanieczyszczenia i konsekwencje następstw zdrowotnych dla mieszkańców i degradacji środowiska nie jest problemem jednolitym. Dla różnych obszarów Polski problem ten ma bowiem różną skalę. Zanieczyszczenie powietrza w województwach kujawsko-pomorskim, lubuskim, warmińsko-mazurskim czy zachodniopomorskim jest nieporównywalnie mniejsze niż zanieczyszczenie na obszarze województwa małopolskiego czy śląskiego. Racjonalny ustawodawca nie wprowadza jednolitych zasad ograniczających eksploatację urządzeń do spalania paliw w zakresie urządzeń, które jak ujęto to w skargach "uznane zostały (przez ustawodawcę) za niezagrażające i nieoddziaływujące negatywnie na środowisko" między innymi instalacji energetycznych o nominalnej mocy cieplnej do 1 MW oraz instalacji innych niż energetyczne – o nominalnej mocy cieplnej do 0,5 MW, jeżeli stan powietrza na obszarze całej Polski wprowadzenia takich obostrzeń nie wymaga. Wprowadzając przepis art. 96 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawodawca kompetencję do wprowadzania zakazów i ograniczeń związanych z eksploatacją urządzeń grzewczych, co do których brak regulacji ustawowych czy w rozporządzeniach wydawanych na podstawie ustaw, nadał prawodawcy lokalnemu. Prawodawca ten w zależności od potrzeb lokalnych, ograniczenia i zakazy w tym zakresie władny jest wprowadzić w formie prawa miejscowego. W zależności od uwarunkowań regionalnych, stopnia występowania problemu, prawodawca lokalny (podmiot wyraźnie powiązany ze społecznością) wydaje zakazy i ograniczenia w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi lub na środowisko w stopniu adekwatnym do skali problemu na danym obszarze. Ten sam prawodawca, który uchwalił skarżoną uchwałę – Sejmik Województwa Małopolskiego, uznając, iż na terenie Krakowa stopień zanieczyszczenia powietrza przewyższa poziom tego zanieczyszczenia na obszarze pozostałego obszaru Małopolski, wydał uchwałę zgodnie z którą na obszarze Gminy Miejskiej Kraków dopuszcza się jedynie instalacje do spalania paliw gazowych i olejowych a zatem wyłącza możliwość użytkowania jakichkolwiek – nawet tych spełniających najwyższe normy emisyjne, instalacji na paliwo stałe. Działania takie tj. uzależnienie stopnia ingerencji w wolności obywatelskie, w zależności od występujących lokalnych uwarunkowań, jest możliwe tylko na szczeblu regionalnym a jedynym możliwym narzędziem dokonywania takich działań są właśnie akty prawa miejscowego wydane przez prawodawcę lokalnego a nie ustawodawcę.

Jak mowa o tym wyżej i co wynika z uzasadnienia uchwały, zarówno długoterminowe, jak i krótkoterminowe narażenie na zanieczyszczenie pyłami zawieszonymi prowadzi w Małopolsce do przedwczesnych zgonów, schorzeń układu krążenia i układu oddechowego, w tym zwiększonej liczby hospitalizacji oraz przyjęć na oddziałach ratunkowych w wyniku zawału serca oraz udaru mózgu. Argumentacja ta poparta opracowaniami naukowymi jest jak najbardziej przekonywująca do uznania, iż Sejmik Województwa Małopolskiego wydając uchwałę z dnia 23 stycznia 2017 r. nie naruszył przepisu art. 96 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wbrew zarzutom skargi, z brzmienia tego przepisu nie wynika, aby uchwały wydawane w oparciu o art. 96 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska miały mieć charakter incydentalny czy też ograniczony czasowo. Reguły takiej nie sposób wywieść z materii ustawowej. W przepisie art. 96 ust. 1 w/w ustawy wprowadzono wyraźną kompetencję dla sejmików województw – kompetencję do wprowadzenia w drodze uchwały ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw i wskazano cel jakiemu zakazy i ograniczenia mają służyć tj. zapobieżenie negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub środowiska. Ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie żadnych ograniczeń czasowych ani innych warunków od zaistnienia których, uzależniał by możliwość wydawania uchwał w tym przedmiocie. Zarzuty skarg w tym zakresie są bezpodstawne.

W ocenie sądu na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut sprzeczności skarżonej uchwały z rozporządzeniem Komisji z dnia 28 kwietnia 2015 r. (UE) 2015/1189 w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe oraz rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1185 z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe. Zdaniem sądu stanowisko skarżących w tym zakresie jest chybione. Różna zakresowo jest materia, którą akty te regulują. Rozporządzenie z dnia 24 kwietnia 2015 ustanawia wymogi dotyczące wprowadzania do obrotu i do użytkowania miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe o nominalnej mocy cieplnej 50 kW lub mniejszej (art. 1 rozporządzenia). Akt ten określa wymogi sezonowej efektywności energetycznej ogrzewanych pomieszczeń, wymogi dopuszczalnej emisji PM i OCC oraz wymogi informacji o produkcie (załącznik nr II rozporządzenia). Z kolei rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2015 r. ustanawia wymogi odnośnie wprowadzania do obrotu i do użytkowania kotłów na paliwo stałe o znamionowej mocy cieplnej 500 kilowatów ("kW") lub mniejszej (art. 1 rozporządzenia) i określa wymogi co do efektywności energetycznej ogrzewania pomieszczeń oraz wymogi dopuszczalnej emisji cząstek stałych, związków gazowych, tlenku węgla i azotu oraz wymogi informacji o produkcie (załącznik nr II rozporządzenia).

Skarżona uchwała dotyczy natomiast ograniczenia użytkowania instalacji, w których następuje spalanie paliw – zakazuje na terenie Małopolski stosowania w tych instalacjach paliw które nie spełniają parametrów określonych uchwałą oraz dopuszcza do eksploatacji instalacje o parametrach emisji określonych przepisami w/w rozporządzeń. Odwołanie się w treści uchwały do w/w rozporządzeń dotyczy jedynie kryteriów, jakie dopuszczane do użytkowania urządzenia muszą spełniać w zakresie wymogów sprawności cieplnej i normy emisji zanieczyszczeń. Zakres regulacji uchwały nie pokrywa się zatem z zakresem regulacji jakie wprowadzają rozporządzenia. Oba te akty (rozporządzenia) w ocenie sądu po pierwsze normują kwestię wprowadzenia do obrotu urządzeń w nich opisanych w znaczeniu wytwarzania i handlu tymi urządzeniami, co wynika z treści samych rozporządzeń, w których mowa, iż rozporządzenia przyjmuje się mając na uwadze to, że Dyrektywą 2009/125 WE nałożono na Komisję obowiązek określenia wymogów dotyczących ekoprojektu dla produktów związanych z energią, które stanowią znaczną część sprzedaży i handlu, mają znaczący wpływ na środowisko i wykazują znaczny potencjał w zakresie poprawy ich wpływu na środowisko bez powodowania nadmiernych kosztów. Po drugie rozporządzenia określają minimalne wymogi stawiane urządzeniom grzewczych - kotłów na paliwo stałe i miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe. Nie zakazują natomiast państwom członkowskim stosowania surowszych kryteriów w stosunku do tych urządzeń a tym bardziej wprowadzania ograniczeń i zakazów dotyczących korzystania na obszarach szczególnie zanieczyszczonych z urządzeń spełniających inne kryteria (surowsze) niż opisane w rozporządzeniach. Jeszcze raz podkreślić należy, iż rozporządzenia regulują kwestie związane z produkcją i handlem urządzeniami grzewczymi. Skarżona uchwała natomiast nie zakazuje ani produkcji ani też handlu na terenie województwa Małopolskiego urządzeniami niespełniających kryteriów określonych w uchwale a jedynie na terenie Małopolski wprowadza zakaz korzystania z urządzeń, które opisanych w niej kryteriów nie spełniają.

Nie można zatem uznać, iż zachodzi jakakolwiek niezgodność skarżonej uchwały z szeroko rozumianym prawem wspólnotowym. Przeciwnie, w uzasadnieniu tej uchwały nawiązuje ona do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (tzw. dyrektywy CAFE) zgodnie z którą państwa członkowskie powinny zapewnić, aby wartości dopuszczalne pyłu PM10 (poziom średnioroczny 40 ?g/mł, i nie więcej niż 35 dni w ciągu roku z przekroczeniem poziomu 24-godzinnego 50 ?g/mł) były osiągnięte od 2005 r. Poziom średnioroczny pyłu PM2,5 25 ?g/mł powinien być osiągnięty od 2015 r. Bardziej restrykcyjna norma 20 ?g/mł od 2020 r. Ponadto zgodnie z Dyrektywą 2004/107/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu wartość docelowa stężenia średniorocznego benzo(a)pirenu – 1 ng/mł powinna być osiągnięta od 2013 r. Jak wskazuje się w uzasadnieniu uchwały, dyrektywa CAFE zobowiązuje państwa członkowskie, aby w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie minął, plany ochrony powietrza określały odpowiednie działania tak, aby okres, w którym nie są one dotrzymane był jak najkrótszy. Dalej w uzasadnieniu uchwały opisane są działania podejmowane przez zarząd województwa w celu poprawy jakości powietrza w Małopolsce (działania naprawcze) do czego zobowiązywała dyrektywa CAFE, które jednakże nie przyniosły pożądanego rezultatu, a poziomy dopuszczalnych zanieczyszczeń powietrza są znacząco przekraczane, co skłoniło Sejmik Województwa Małopolskiego do wprowadzenia zakazów i ograniczeń na podstawie art. 96 ust 1 ustawy Prawo ochrony Środowiska.

Zdaniem sądu przedmiotowa uchwała nie tylko jest niesprzeczna z prawem wspólnotowym ale wręcz ma na celu wypełnienie wymogów jakie w zakresie dążenia do poprawy jakości powierza prawo wspólnotowe wprowadza. Zarzut naruszenia art. 87 ust 1 i 2 Konstytucji jest więc całkowicie bezpodstawny

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 5 ust 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1483). Zgodnie z tym przepisem stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Jednakże przepis art. 5 ust 4 stanowi, iż Polskie Normy mogą być powoływane w przepisach prawnych po ich opublikowaniu w języku polskim. Samoistnie polska norma nie jest źródłem prawa, ale jeżeli akt prawny powołuje taką normę w swojej treści (odwołuje się do niej) to parametry jakie dana norma określa stają się prawem obowiązującym. Sytuację taką należy odczytywać nie jako zmianę aktu stosowanego dobrowolnie w akt prawny – obowiązujący przymusowo, ale jako regulację prawną która jedynie implementuje parametry określone w Polskich Normach do regulacji prawnych. Przepisami odwołującymi się do Polskich Norm są np. przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Dla przykładu można tu powołać § 98 ust. 2, § 113 ust 4 i 7, § 122 ust. 2, § 124 w/w rozporządzenia.

Nawet prezentując pogląd przeciwny tj. iż stosowanie zabiegu powoływania się w akcie prawnym na Polskie Normy narusza zasady prawidłowej legislacji, należało by stwierdzić, iż naruszenie zasad prawidłowej legislacji nigdy samoistnie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia przez sąd nieważności aktu prawa miejscowego. Jak wskazano w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa. Stanowisko to popiera sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Przepisy załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" należy traktować jako zbiór dyrektyw skierowanych do organów uchwalających przepisy prawa wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w wprowadzanych przepisach. Natomiast zasady te nie służą ocenie ważności obowiązującego prawa, gdyż są ujęte w postaci rozporządzenia i nie wiążą w sensie normatywnym organu uchwałodawczego w procedurze stanowienia prawa, w tym aktów prawa miejscowego (por, wyrok. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 września 2015 r. II SA/Wr 450/15).

Także adresat norm kreowanych uchwałą został o ocenie sądu prawidłowo określony. Są to podmioty które w granicach administracyjnych województwa małopolskiego z wyłączeniem Gminy Miejskiej Kraków, eksploatują instalacje do spalania paliw wskazane w § 2 uchwały tj. instalacje które dostarczają ciepło do systemu centralnego ogrzewania lub wydzielają ciepło poprzez bezpośrednie przenoszenie ciepła w połączeniu z przenoszeniem ciepła co cieczy lub bezpośrednie przenoszenie ciepła w połączeniu z systemem dystrybucji gorącego powierza. Podmioty objęte zakazami i ograniczeniami określonymi w ustawie są wskazane w sposób obiektywny (każdy kto eksploatuje instalacje) i nikt nie podlega wyłączeniu z tej regulacji. Także status podmiotów objętych regulacją jest obojętny. Są to zarówno tak osoby fizyczne jak i prawne i inne jednostki. Jedynymi kryteriami objęcia danego podmiotu zakresem regulacji uchwały jest kryterium terytorialne - granice administracyjne województwa małopolskiego z wyłączeniem Gminy Miejskiej Kraków oraz kryterium podjęcia określonego działania - eksploatacji instalacji służącej do spalania paliw stałych o charakterystyce określonej w § 2 uchwały. Zapisy uchwały w tym zakresie nie są sprzeczne z art. 138 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Przepis ten ma brzmienie - eksploatacja instalacji oraz urządzenia zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska jest, z zastrzeżeniem art. 139, obowiązkiem ich właściciela, chyba że wykaże on, iż władającym instalacją lub urządzeniem jest na podstawie tytułu prawnego inny podmiot. Oczywiście właściciel instalacji służącej do spalania paliw odpowiada w pierwszej kolejności za to by instalacja spełniała wymogi określone w uchwale. Może jednak wykazać, iż władającym instalacją (w rozumieniu uchwały eksploatującym instalacje) jest inny podmiot i podmiot ten zgodnie z uchwałą, ale też zgodnie z w/w ustawą jest adresatem zakazów i nakazów o których mowa w uchwale.

Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.