Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2456/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 6 ust. 5, art 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1996/18 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1996/18, oddalił skargę A. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody M. z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 5 października 1990 r., złożonym w Urzędzie Rejonowym w T., C. B. (dalej jako: "wnioskodawca") zainicjował postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez niego w U. oraz przysiółku K., gromada B. Wnioskodawca zmarł w 1996 r. a w jego miejsce do postępowania wstąpili spadkobiercy: J. B., A. B., A. B., M. B. oraz W. B. Postępowanie to, wobec niezakończenia go na gruncie dawnych regulacji prawnych, prowadzone było w trybie przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097 ze zm.; dalej jako: "ustawa zabużańska"). Powyższy wniosek w dniu 29 sierpnia 2006 r. ponowili A. B., M. B. oraz J. B.

W toku postępowania ustalono, że wnioskodawca repatriował się z rodziną do Polski w 1945 r. i zamieszkał początkowo w U., a następnie G. i W. Do wybuchu wojny zamieszkiwał w U., z której to miejscowości zmuszony był uciec w 1943 r. w związku z działalnością na tym terenie band UPA. Tytuł prawny do pozostawionych nieruchomości wnioskujący o potwierdzenie prawa do rekompensaty dowodzili oświadczeniami: M. K. i J. K. z 8 listopada 1990 r. z podpisami poświadczonymi przez notariusza we Lwowie (przedłożonymi w formie kserokopii); C. S. z 27 kwietnia 1988 r. – złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, z podpisem notarialnie poświadczonym (którą dodatkowo przesłuchano w charakterze świadka 11 lipca 2012 r.); M. B. (stryjecznego brata wnioskodawcy) z 6 maja 1988 r. – złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, z podpisem poświadczonym przez Przewodniczącego Samorządu Mieszkańców Osiedla W. w B.; S. Ż. z 22 stycznia 2009 r. – złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, z podpisem poświadczonym przez notariusza w Kanadzie, którego podpis z kolei potwierdził wicekonsul RP w Toronto; F. K. – złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, z podpisem poświadczonym przez notariusza w Kalifornii.

M. K. i J. K. podali, że w U. znajdował się budynek mieszkalny wraz zabudowaniami gospodarczymi, który należał do wnioskodawcy. Pozostali natomiast oświadczali, że ww. pozostawił: "a) dom mieszkalny murowany kryty blachą, 4-izbowy, stajnię murowaną krytą słomą, stodołę murowaną krytą słomą oraz 15 morgów pola ornego w przysiółku K., wieś B., gmina U.; b) 50% domu mieszkalnego 6-izbowego, murowanego, krytego blachą, stajnię murowaną krytą dachówką, stodołę drewnianą krytą słomą w U.".

W toku postępowania nie przedstawiono dokumentów potwierdzających prawo własności wnioskodawcy do ww. nieruchomości. Również próba ich odszukania w drodze kwerendy w Archiwum T. oraz archiwach krajowych okazała się nieskuteczna. Z Archiwum Krajowego pozyskano jedynie podanie wnioskodawcy do Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z 4 czerwca 1945 r. o przydział gospodarstwa, gdzie wskazywał on na pozostawienie w U. dwunastohektarowego gospodarstwa z zabudowaniami i inwentarzem żywym.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda M. odmówił spadkobiercom wnioskodawcy prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez niego nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, z uwagi na nieprzedłożenie wiarygodnych dowodów potwierdzających przynależny mu do nich tytuł prawnorzeczowy, przez co nie zostały spełnione wymogi, o których mowa w art. 2 ustawy zabużańskiej. Dokonując analizy przedłożonych oświadczeń Wojewoda stwierdził, że część z nich (tj. M. K. i J. K.) w ogóle nie może stanowić dowodu w sprawie z uwagi na fakt, że przedłożone zostały w formie kserokopii. Oświadczenia C. S. i M. B. nie spełniają z kolei kryteriów ujętych w art. 6 ust. 5 ustawie zabużańskiej. C. S. nie zamieszkiwała w miejscowości, gdzie położone były nieruchomości, a jedynie przyjeżdżała tam na wczasy. Oświadczenie M. B. nie zostało natomiast złożone przed organem prowadzącym postępowanie, gdyż w dacie jego składania postępowanie się jeszcze nie toczyło. Natomiast oświadczenia F. K. i S. Ż. Wojewoda uznał za niewiarygodne, choć jak zastrzegał "zdają się one spełniać wymogi formalne". W tym kontekście powoływał się na identyczną ich treść, zbieżną także z treścią oświadczeń C. S. i M. B., oraz formę w jakiej zostały sporządzone wskazującą, że mogły zostać wcześniej przygotowane, a nie stanowić wyrazu własnej wiedzy, pamięci i spostrzeżeń świadków. Szczególnie kwestia ta widoczna była zdaniem organu w przypadku oświadczenia F. K., gdzie w miejscu imienia i nazwiska oświadczającego umieszczono naklejkę z jego danymi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. B. (dalej jako: "skarżąca").

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał decyzję Wojewody w mocy, podzielając ocenę, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki ustalenia prawa do rekompensaty z uwagi na brak przedstawienia dowodów na posiadanie przez poprzednika prawnego ubiegających się o nią tytułu prawnego do nieruchomości, które miały być pozostawione poza obecnymi granicami RP.

Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca.

W odpowiedzi organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że dokumentów potwierdzających tytuł prawny wnioskodawcy do nieruchomości położonych w U. i B. (przysiółku K.), woj. t. (obecnie Ukraina) skarżąca, ani pozostali uczestnicy postępowania, jak również inicjujący postępowanie ich poprzednik prawny, nie przedłożyli. Bezskuteczne okazały się również próby ich odszukania w archiwach krajowych i ukraińskich. Z kolei z przedłożonych przez wnioskodawcę oraz jego spadkobierców sześciu oświadczeń świadków, tylko dwa – złożone przez F. K. i S. Ż. (k. 243 i 76. akt adm.) – mogły by być ewentualnie brane pod uwagę, jako spełniające wymogi określone w art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej. Jednakże ich wiarygodność, na co słusznie zwracały uwagę organy, budzić musi istotne wątpliwości, które wykluczają możliwość uznania ich za miarodajny dowód w sprawie. Przede wszystkim bowiem, mimo składania ich w różnych czasie i miejscu, przy opisie składników pozostawionego mienia autorzy oświadczeń posługują się identycznymi sformułowaniami, łącznie z zastosowaną formułą literowego oznaczenia poszczególnych ujętych w nich punktów oraz interpunkcją. Opisy te, jak i sam sposób zredagowania oświadczeń są przy tym niemal tożsame z brzmieniami oświadczeń złożonych przez C. S. (k. 17 akt adm.) i M. B. (k. 21 akt adm.). Trudno natomiast zakładać by cztery niezależne od siebie osoby opisując nieruchomość, z którą styczność miały kilkadziesiąt lat wcześniej, czyniły to w sposób identyczny pod względem treści, jak też użytych do jej przekazania sformułowań. Pamięć ludzka ze swej istoty nie przechowuje wiernej kopii istniejącej w przeszłości rzeczywistości, gdyż ma charakter generatywny, co sprawia, że jest podatna na zniekształcenia, wywołane choćby percepcją (nawet nieświadomą) różnego rodzaju późniejszych informacji dotyczących danego zdarzenia (okoliczności) przekazywanych przez osoby trzecie. Stąd nie jest możliwe by różne osoby zapamiętały i relacjonowały daną okoliczność w sposób identyczny.

W ocenie Sądu I instancji wiarygodności powyższych oświadczeń nie buduje również fakt, że zwierają one informacje, które osobom postronnym, zamieszkującym poza granicami kraju (w tym wypadku Kanadzie i Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej) nie powinny być znane, jak data urodzenia, śmierci czy dane o ostatnim miejscu zamieszkania właściciela nieruchomości. Także forma jednego z nich (sygnowanego przez F. K.), w którym pozostawiono wykropkowane miejsce przeznaczone na imię i nazwisko świadka, na które następnie nałożono naklejkę z jego danymi personalnymi i opatrzenie podpisem złożonym w kolorze odmiennym od koloru tekstu oświadczenia sprawia, że nie sposób uznać go za rzeczywiste odzwierciedlenie stanu wiedzy osoby, która je podpisała. Zasadnie zatem w tych okolicznościach Wojewoda odmówił uznania oświadczeń za wiarygodny dowód mający potwierdzać przynależny repatriantowi tytuł prawno-rzeczowy do pozostawionej nieruchomości, a Minister ocenę tę podzielił.

Nie są miarodajne także pozostałe oświadczenia. Złożone w postaci kserokopii (taka sytuacja ma miejsce w przypadku oświadczeń M. K. i J. K.), nie mogą być dowodem z uwagi na brak możliwości weryfikacji ich autentyczności. Natomiast składający oświadczenia C. S. i M. B. nie spełniali kryteriów określonych w art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej. C. S. nie zamieszkiwała w miejscowości gdzie położone miały być pozostawione nieruchomości ani w miejscowości sąsiedniej (przyjeżdżała tam jedynie na wczasy), a M. B., jako stryjeczny brat właściciela pozostawionego mienia, był w stosunku do niego osobą bliską w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczność pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ich oświadczeniami nie mogła być zatem dowodzona. Równocześnie Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie mimo niespełnienia wymogów z art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej mogły one stanowić dowód uzupełniający w sprawie, nie oznacza to jednak, że mogły stanowić jedyny dowód na okoliczność pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sytuacji gdy brak jest urzędowego opisu mienia, bądź orzeczenia wydanego przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny, dowodem na okoliczność pozostawienia mienia nieruchomego poza granicami oraz jego powierzchni i rodzaju, mogą być tylko oświadczenia świadków złożone w wymaganej prawem formie (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r. I OSK 1458/18).

Zdaniem Sądu I instancji strony nie przedstawiły wiarygodnych dowodów potwierdzających przynależną wnioskodawcy własność pozostawionej nieruchomości, nie wykazały zatem ziszczenia się jednej z koniecznych przesłanek z art. 2 ust. 1 ustawy zabużańskiej, warunkującej potwierdzenia prawa do rekompensaty. W sprawie istotne jest również to, że możliwości uzyskania dowodów potwierdzających spełnienie ustawowych przesłanek nabycia prawa zostały wyczerpane z uwagi na nieodnalezienie w archiwach zagranicznych i krajowych dokumentów potwierdzających prawo do nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji stan faktyczny sprawy w kluczowych, z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia, elementach został ustalony prawidłowo i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, którego ocena nie wykracza poza granice swobodnej oceny. Sąd I instancji podkreślił, że Wojewoda nie pozostawał pasywny, ale z własnej inicjatywy podejmował szereg działań zmierzających do pozyskania materiału dowodowego niezbędnego do rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy, występując m.in. do różnego rodzaju instytucji i archiwów o informacje lub dokumenty mogące potwierdzić przynależne stronom prawo. Przeprowadził także dowód z przesłuchania stron, umożliwiając im tym samym przedstawienie swoich racji. Z kolei na etapie postępowania odwoławczego Minister stworzył stronom warunki do uzupełnienia dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, wzywając ich do przedłożenia uwierzytelnionych oświadczeń świadków, które do akt załączone zostały w formie kserokopii, względnie przedłożenia oświadczeń tych świadków, złożonych w warunkach o których mowa w art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej. Wezwanie to pozostało jednak bez odpowiedzi stron. Do zgromadzonych dowodów jak też stanowisk stron organy obydwu instancji odniosły się w motywach podjętych rozstrzygnięć. Stąd w ocenie Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 6, 7 i 80 k.p.a. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Przywoływany z kolei w petitum skargi art. 74 k.p.a. w sprawie nie miał w ogóle zastosowania, w związku z czym organy nie mogły go naruszyć. Także zarzut naruszenia art. 138 k.p.a., upatrywany w braku rozpoznania przez Ministra istoty sprawy, jak też nieustosunkowania się do zarzutów odwołania, nie znajduje potwierdzenia. Fakt, że Minister przy ocenie materiału dowodowego w części ograniczył się do akceptacji stanowiska organu I instancji oznacza, że jego ocenę przyjmował jako własną, a nie, że zaniechał dokonania oceny materiału sprawy.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a.") przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że decyzja naruszała przepisy postępowania, a to art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej przez uznanie, że treść oświadczeń spełniających wymogi formalne z art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej podlegać może weryfikacji i zakwestionowaniu przez organ administracyjny;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że decyzja naruszała przepisy postępowania, a to art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż organ administracyjny bezpodstawnie zakwestionował wiarygodność dowodów z oświadczeń świadków mimo, że spełnione zostały przesłanki z art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej i przez to dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego, skutkującej uznaniem, że wnioskodawczyni nie wykazała zasadności wniosku;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że decyzja naruszała przepisy postępowania, a to art. 6 ust. 4 i 5 ustawy zabużańskiej przez uznanie, że ustalenie faktu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP nastąpić może wyłącznie na podstawie dowodów opisanych w art. 6 ust. 4 lub 5 ustawy zabużańskiej;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że decyzja naruszała prawo materialne, a to art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej przez odmówienie potwierdzenia wnioskodawczyni prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej poprzednika prawnego objętych wnioskiem nieruchomości poza granicami RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustawa zabużańska zrównuje pod względem mocy dowodowej oświadczenia składane przez świadków przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka. Wynika to ze szczególnej roli i faktu wykonywania przez notariusza zawodu zaufania publicznego, a także z urzędowego charakteru czynności konsularnych lub podejmowanych przez organ prowadzący postępowanie. Niezależnie od systemu prawnego obowiązującego w danym kraju, notariusz zawsze jest obdarzony zaufaniem ustawodawcy wykonując swoje czynności zawodowe w ramach uprawnień nadanych przez państwo. Notariusz również w systemie common law jest funkcjonariuszem publicznym, powoływanym przez organ rządowy, nadający notariuszowi uprawnienia. Taka pozycja ustrojowa notariusza oznacza, że w związku z wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, jego czynności korzystają ze szczególnego waloru wiarygodności. Zatem organ administracyjny nie może podważać wiarygodności oświadczeń złożonych przed notariuszem, o ile spełniają one formalne wymogi z art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej. Podobnie też organ administracyjny nie byłby uprawniony do podważania takich oświadczeń, gdyby zostały one złożone w polskiej placówce konsularnej czy też przed samym organem prowadzącym postępowanie. Uznanie uprawnień organu do kwestionowania treści takich oświadczeń musiałoby prowadzić do skutku, że konieczność zachowania wymogów formalnych z art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej stałaby się zbyteczna. Notariusz przyjmując oświadczenie i potwierdzając jego złożenie przez świadka miał obowiązek upewnić się czy jest to rzeczywiście oświadczenie przez tego świadka potwierdzone – podobnie jak czyniłby to pracownik placówki konsularnej czy też organu prowadzącego postępowanie przy odbieraniu analogicznego oświadczenia.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości także to, że przedłożenie przez wnioskodawcę dowodów spełniających wymogi z art. 6 ust. 4 lub 5 ustawy zabużańskiej umożliwia wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Ponadto, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 703/13, skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie tylko przez przedłożenie dowodów spełniających warunki z art. 6 ust. 4 lub 5 ustawy zabużańskiej możliwe jest potwierdzenie prawa do rekompensaty. W niniejszej zaś sprawie organy administracyjne a następnie Sąd uznały, że wskutek zakwestionowania wiarygodności dwóch z oświadczeń, które jako jedyne miały spełniać wymogi z art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej, skarżąca ostatecznie nie spełniła wymogu formalnego z art. 6 ust. 4 i 5 tej ustawy, a przez to nie wykazała faktu pozostawienia przez wnioskodawcę nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie można przy tym zgodzić się z argumentacją Sądu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że z wyroku NSA z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1458/18, wynika, jakoby w braku dokumentów wymienionych w art. 6 ust. 4 ustawy zabużańskiej dowodem na okoliczność pozostawienia mienia nieruchomego "mogły być tylko oświadczenia świadków złożone w wymaganej prawem formie". Co więcej, również tezy przywołanej przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, że w braku dowodów, o których mowa w art. 6 ust. 4 ustawy zabużańskiej, dowodami na pozostawienie nieruchomości mogą być wyłącznie oświadczenia w formie z art. 6 ust. 5 ustawy – również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 1458/18 nie formułuje. Natomiast niezależnie od niesłusznego kwestionowania wiarygodności oświadczeń świadków F. K. i S. Ż. przez organy administracyjne oraz Sąd I instancji, możliwe i w pełni uzasadnione było poczynienie ustaleń stanu faktycznego w oparciu o całokształt materiału dowodowego, w tym oświadczenia pozostałych świadków, mimo że cześć tych oświadczeń nie spełniało wymogów formalnych z art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jest to przepis dający sądowi podstawę do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ przepis ten określa samo rozstrzygnięcie sądu, warunkiem jego zastosowania jest uprzednie stwierdzenie naruszeń przepisów postępowania w procedurze poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji. Stanowisko Sądu I instancji, że naruszeń takich w postępowaniu organy nie popełniły, jest uzasadnione i prawidłowe.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej przez przyjęcie, że oświadczenia świadków, o jakich mowa w tym przepisie, podlegają weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie. Ustawa zawiera regulację szczególną i w tym zakresie jej postanowienia mają pierwszeństwo przez przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, nie wyłącza jednak regulacji kodeksowej dotyczącej postępowania dowodowego w zakresie ustawą nie regulowanym. K.p.a. w art. 75 § 1 stanowi, że dowodem w postępowaniu może być wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, a może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i wskazuje przykładowy katalog typowych środków dowodowych. Ustawa określa pewne kategorie środków dowodowych mających znaczenie ze względu na przedmiot postępowania (urzędowy opis mienia, orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego) oraz wprowadza rygory dla oświadczeń świadków, gdy mają one stanowić dowód potwierdzający przyczyny i fakt pozostawienia mienia, rodzaj i powierzchnię nieruchomości. Ustawa nie ma jednak własnych regulacji dotyczących oceny materiału dowodowego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej, wojewoda, po wszczęciu postępowania, dokonuje oceny spełnienia wymogów otrzymania prawa do rekompensaty na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6 ustawy. W odniesieniu do oceny materiału dowodowego zastosowanie znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 80 k.p.a., zgodnie z którą organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ramach takiej oceny niektóre dowody mogą mieć uprzywilejowaną pozycję, przyznaną im przez przepisy prawa, dotyczy to w szczególności dokumentów urzędowych. Przedłożone oświadczenia świadków nie mają jednak takiego charakteru, w szczególności nie zostały sporządzone w reżimie ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2019 r., poz. 540 ze zm.). Zgodnie z art. 2 § 2 tej ustawy, czynności notarialne dokonane przez notariusza zgodnie z prawem mają charakter dokumentu urzędowego. W niniejszym przypadku oświadczenia w języku polskim zostały podpisane przed notariuszami państw obcych, niewchodzących w skład Unii Europejskiej.

Oświadczenia świadków, o jakich mowa w art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej są środkiem dowodowym, gdy spełniają warunki formalne, ale na równi z innymi dowodami podlegają ocenie organu prowadzącego postępowanie, nie ma w ustawie żadnego przepisu, który pozwalałby przyjąć, że w tym zakresie postępowanie wyjaśniające zostało oparte na zasadzie legalnej teorii dowodowej. Krytyczna ocena oświadczeń złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej wcale nie musi przy tym łączyć się z przyjęciem popełnienia przez świadka przestępstwa, popełnienie przestępstwa z art. 233 k.k. łączy się z wykazaniem kodeksowych przesłanek odpowiedzialności. Co do zasady zatem nie jest wyłączony obowiązek organu dokonania oceny wszystkich zebranych w sprawie dowodów, w tym oświadczeń świadków składanych w trybie art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej.

Nie podlegają uwzględnieniu także zarzuty naruszenia art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a. przez bezpodstawną odmowę wiarygodności oświadczeń świadków. Po pierwsze, skoro wskazano na te konkretne przepisy, to skarga kasacyjna w uzasadnieniu powinna podawać argumenty przemawiające za naruszeniem konkretnych zasad i reguł postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. uzasadnienie zarzutów jest obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej, ze względu na związanie zarzutami Naczelny Sąd Administracyjny nie może ani samodzielnie formułować zarzutów skargi, ani podawać argumentów na ich uzasadnienie. Ma to szczególne znaczenie gdy wskazane przepisy mają złożoną strukturę i zawierają więcej niż jedną normę, jak to ma miejsce w przypadku art. 7 czy art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu brak powiązania podawanych argumentów z poszczególnymi przepisami, co ogranicza rozpoznanie zarzutów do zakresu określonego w samym zarzucie kasacyjnym. Jak wyżej wskazano, organ administracji był zobowiązany do dokonania oceny całego zebranego materiału, wobec czego nie naruszył art. 80 i art. 6 k.p.a. Przeprowadzona ocena nie ma cech dowolności, ograniczona jest do materiału sprawy i nie narusza zasad doświadczenia życiowego. Oświadczenia świadków pełnią w postępowaniu o przyznanie rekompensaty szczególną rolę, są bowiem środkiem do wykazania tak istotnych i podstawowych przesłanek nabycia prawa, jak pozostawienie mienia i jego przyczyny oraz rodzaj i powierzchnia nieruchomości. Regulacja art. 6 ust. 1, 4 i 5 ustawy zabużańskiej wskazuje, że ten środek dowodowy będzie miał zastosowanie najczęściej w przypadkach braku dokumentów dotyczących pozostawionego mienia, zatem do oceny oświadczeń należy podchodzić ze szczególną dbałością, nie mogą one budzić żadnych zastrzeżeń co do swojej miarodajności. W niniejszej sprawie okolicznościami budzącymi wątpliwości może być forma oświadczeń i ich brzmienie. Organy prowadzące postępowanie zasadnie zwróciły uwagę, że oświadczenia sprawiają wrażenie tekstów podpisanych przez składające je osoby. Złożenie podpisu oczywiście firmuje taki tekst i każe traktować go jako pochodzący od podpisującej osoby, inną kwestią jest jednak ocena miarodajności takiego oświadczenia. Źródłem wątpliwości w niniejszym przypadku może być jednakowe brzmienie obu oświadczeń i fakt, że mimo upływu kilkudziesięciu lat obejmują szczegółowe dane zarówno personalne, jak i dotyczące mienia. Także forma jednego z nich rodzi wątpliwości, treść podpisanego oświadczenia składa się bowiem faktycznie z trzech elementów: jeden z nich stanowi oznaczenie osoby składającej (wklejony druk), drugi – tekst samego oświadczenia (pismo odręczne sporządzone kolorem niebieskim) a trzeci – podpis złożony czarnym kolorem tuszu. Świadkowie stanowią osobowe źródło dowodowe, ich oświadczenia powinny dotyczyć informacji posiadanych przez nich osobiście, wynikających w ich przeżyć. W konsekwencji poziom zindywidualizowania oświadczeń przekłada się na ich wiarygodność, zwłaszcza wobec upływu kilkudziesięciu lat od opuszczenia terenów położonych poza obecnymi granicami RP. Zgodnie z art. 6 ust. 5 pkt 1 ustawy zabużańskiej, świadkiem może być osoba zamieszkująca w miejscowości, w której pozostawiono nieruchomość, lub w miejscowości sąsiedniej. Znamienne jest, że składający oświadczenia potwierdzili szczegółowe dane dotyczące poprzednika prawnego skarżących i pozostawionego mienia, a nie określili bliżej adresu swojego zamieszkania i nie podali, jak ma się jego lokalizacja do dwóch miejscowości, w których pozostawiono nieruchomości. Okoliczności uwzględnione przez organy przy ocenie oświadczeń nie wskazują na przekroczenie granic swobodnej oceny.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 6 ust. 4 i 5 ustawy zabużańskiej przez uznanie, że ustalenie faktu pozostawienia nieruchomości może nastąpić wyłącznie na podstawie dowodów opisanych w tych przepisach. Sąd I instancji takiej tezy w uzasadnieniu nie postawił stwierdzając, że w braku dokumentów dowody niespełniające wymogów art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej mogą stanowić dowód w sprawie o charakterze uzupełniającym, ale nie mogą stanowić dowodu wyłącznego. Konkluzję, że dowodem mogą być tylko oświadczenia złożone w trybie art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej należy postrzegać z uwzględnieniem całości akapitu, w której konkluzja ta została zawarta. Natomiast zasada pierwszeństwa dowodów, o których mowa w art. 6 ustawy zabużańskiej ma swoje uzasadnienie w przepisie art. 7 ust. 1 powyższej ustawy, po wszczęciu postępowania wojewoda dokonuje oceny spełnienia wymogów, o których mowa w szczególności w art. 5 ust. 1 ustawy, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6. Stanowisko to koreluje z tezami przyjętymi w wyroku NSA sygn. I OSK 1458/18, że "okoliczność pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie może zostać wykazana oświadczeniami świadków niespełniającymi ustawowych wymagań. Oświadczenia niespełniające ustawowych wymagań, mogą co prawda stanowić dowód w sprawie, gdyż ustawa zabużańska nie wyłącza zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, ale oświadczenia te, w sytuacji, gdy mają na celu wykazanie pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, rodzaj i powierzchnię tych nieruchomości, mogą zostać potraktowane jedynie jako dowód uzupełniający. Nie mogą zaś one stanowić jedynego dowodu na tę okoliczność, gdyż w sytuacji, gdy brak jest urzędowego opisu mienia, bądź orzeczenia wydanego przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny, dowodem na okoliczność pozostawienia mienia nieruchomego poza granicami oraz jego powierzchni i rodzaju, mogą być tylko oświadczenia świadków złożone w wymaganej prawem formie".

Sąd I instancji nie miał także podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który daje podstawę do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej przez "odmówienie potwierdzenia wnioskodawczyni prawa do rekompensaty". Zarzut naruszenia prawa materialnego może dotyczyć błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Sformułowanie zarzutu i brak wskazania na naruszone dyrektywy wykładni pozwala przyjąć, że zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania. Tego rodzaju uchybienie polega na braku korelacji między przyjętym przez Sąd I instancji stanem faktycznym, a jego prawną kwalifikacją. Wobec nieskuteczności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego przez odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty nie mógł odnieść skutku.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.