Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 784/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 98 ust. 1, art. 98 ust. 3, art. 130 ust.2, art. 150 ust. 5, art. 156 ust. 1, art. 156 ust. 4, art. 157 ust. 1, art. 157 ust. 2, art. 159
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: § 36 ust. 1, § 36 ust. 4, § 36 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 200, art. 205 § 2, art. 206, art. 211
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2017r. nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] września 2021 r., sygn. akt I OSK [...], uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] września 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], który wydany został po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody z [...] grudnia 2017 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. Wymienionym wyrokiem Wojewódzki Sądu Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (pkt I), zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II) oraz nakazał ściągnąć od Wojewody na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę [...]zł tytułem uzupełnienia brakującego wpisu (pkt III).

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Gminy K. decyzją z [...] lutego 2000 r., znak [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], arkusz mapy [...], obręb K., stanowiącej własność A. A., w wyniku którego wydzielone zostały m.in. działki nr [...], [...], [...], [...], [...] – przeznaczone pod ulice.

W piśmie z [...] lipca 2015 r. A. A. (właściciel nieruchomości przejętych pod drogę) wniósł do Starosty [...] (dalej: Starosta) o ustalenie i wypłatę odszkodowania za powyższe działki.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3, art. 134 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147, dalej powoływanej jako "u.g.n.") Starosta P. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz wnioskodawcy w łącznej kwocie [...]zł za utracone prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o sporządzony na zlecenie Starosty operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A. S., określający wartość prawa własności działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] na łączną kwotę [...]zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina, kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania oraz prawidłowość operatu szacunkowego przyjętego jako podstawowy dowód w sprawie. Gmina zarzuciła, że w operacie nie ustalono odległości oraz wpływu znajdującej się w pobliżu infrastruktury kolejowej, nie wskazano stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień [...] lutego 2000 r. Rzeczoznawca nie wyjaśnił źródeł dokonanych przez siebie ustaleń, nie załączył odpowiedniej dokumentacji, nie wyjaśnił też w sposób dostateczny atrybutów waloryzujących oraz wag dla cech wartościujących porównywanych nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy nie zawarł w operacie uzasadnienia w zakresie dobranych przez siebie nieruchomości do porównania. Według skarżącej, nieruchomości przyjęte ostatecznie do porównania nie mogą być w żadnym razie uznane za podobne do siebie, gdyż znacząco różnią się od siebie pod względem powierzchni, położenia, zabudowy oraz daty ich sprzedaży. Ponadto skarżąca zarzuciła, że niektóre istotne dane, które powinny znaleźć się w operacie szacunkowym, zostały ujawnione przez rzeczoznawcę w dodatkowych wyjaśnieniach z dnia [...] stycznia 2017 r. – co nie jest dopuszczalną formą "korekty" operatu szacunkowego. Gmina podkreśliła, że organ I instancji nie ustosunkował się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, a także nie wyjaśnił, z jakich powodów uznał je za nieuzasadnione. Starosta nie wykazał, dlaczego jego zdaniem powołanie nowego biegłego w sprawie nie było konieczne.

W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego, A. S., o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz w piśmie strony z dnia [...] maja 2017 r.

Następnie strona odwołująca przy piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. przedłożyła organowi II instancji sporządzony w dniu [...] maja 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. W. operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości na łączną kwotę [...]zł. W tym samym piśmie strona wniosła alternatywnie o powołanie przez organ kolejnego biegłego rzeczoznawcy względnie wystąpienie przez organ do organizacji rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust1 1 w zw. z art. 4 pkt 15 u.g.n. o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu w sprawie. Swoje wnioski dowodowe Gmina K. uzasadniła rozbieżnością pomiędzy operatami szacunkowi dotyczącymi wartości tej samej nieruchomości

Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. ustosunkowała się do zarzutów skierowanych w stosunku do sporządzonego operatu, ponadto potwierdziła jego aktualność. Pismem z dnia [...] września 2017 r. organ II instancji zwrócił się do biegłej A. S. z kolejnym wnioskiem dotyczącym sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Biegła ustosunkowała się do tego wniosku w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r.

Wojewoda w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. wyjaśnił w pierwszej kolejności, iż w przedmiotowej sprawie, między stronami, nie doszło do porozumienia w zakresie wysokości należnego odszkodowania, wobec powyższego zastosowano tryb obowiązujący przy wywłaszczeniu nieruchomości zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n.

Organu II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego A. S. został sporządzony z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Metoda porównywania parami polega na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy objęła analizą rynek lokalny rozumiany jako miasto K. z okresu "dwóch ostatnich lat". A. S. stwierdziła, iż wobec bardzo słabej intensywności rozwoju badanego rynku lokalnego należy rozszerzyć obszar badania o gminy aglomeracji poznańskiej. Rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy wskazała, iż bardzo duży wpływ na cenę transakcyjną nieruchomości gruntowych (bez względu na przeznaczenie gruntu) ma odległość od granicy miasta P. i jego wpływ na funkcjonowanie danej lokalizacji. Ponadto grunty zlokalizowane na terenie gmin ościennych wykazują znaczną odmienność charakteru rynków lokalnych. Rzeczoznawca majątkowy, po przeprowadzeniu powyższej analizy, jako miejscowości najbardziej podobne do miasta K. wybrała M. G., M. oraz B. – należycie uzasadniając powyższy wybór oraz wskazując również, dlaczego z powyższej analizy wyłączone zostały gminy bezpośrednio przylegające do miasta P., tj.: [...], D. , T. , R. , S. , C., S., K., K., M., L. i P..

Po dokonaniu analizy transakcji nieruchomościami drogowymi rzeczoznawca A. S. wybrała osiem nieruchomości (s. 15 operatu szacunkowego). Ceny tych nieruchomości wahały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 (średnia [...] zł zł/m2). Rzeczoznawca majątkowy – "po przeprowadzeniu eliminacji wartości skrajnych oraz doborze nieruchomości najbardziej podobnych pod względem przeznaczenia gruntów otaczających, formy zagospodarowania gruntu oraz zorganizowania otoczenia" – uznała, iż nie jest możliwe dokonanie wyceny w oparciu o wyżej wskazane transakcje, gdyż powyższe transakcje dotyczące nieruchomości drogowych nie spełniają kryterium podobieństwa zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n. W związku brakiem wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami (drogowymi) podobnymi na zdefiniowanym rynku, rzeczoznawca majątkowy zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia przystąpiła do wyceny przedmiotowych działek w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych.

Rzeczoznawca ustaliła, że przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych są tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Do analizy i obserwacji rzeczoznawca majątkowy wybrała rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, położonych na terenie miasta K.. Uwzględniając lokalizację, sąsiedztwo i otoczenie przedmiotowych nieruchomości w 2000 r. biegła rozszerzyła rynek lokalny o obszar gminy K. . Biegła ustaliła, iż ceny nieruchomości podobnych utrzymywały się na "zbliżonym, wyrównanym poziomie". Cena nieruchomości o cenie minimalnej wyniosła [...] zł/m2, natomiast cena maksymalna wyniosła [...] zł/m2.

Organ odwoławczy dokonał na podstawie art. 80 K.p.a. oceny ww. operatu szacunkowego z dnia [...] września 2016 r. i stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wyceniła wartość przedmiotowej nieruchomości, a omawiany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania. Według organu operat szacunkowy wraz z wyjaśnieniami rzeczoznawcy jest w swojej treści spójny w zakresie doboru nieruchomości podobnych, ustalonych cech rynkowych wycenianych nieruchomości i przypisanych im wag. Pozwala to organowi również prześledzić cały proces wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz jej wynik końcowy. Organ II instancji wskazał, że uwagi pełnomocnika Gminy K. z [...] listopada 2016 r. do operatu szacunkowego dotyczą zagadnień merytorycznych wyceny, co do badania których zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie jest uprawniony. Stosownie do treści art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Według organu, nie jest on zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania – sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa).

Według organu odwoławczego, zlecenie dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organ mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby organ uznał za konieczne wyjaśnienie takich okoliczności dotyczących sporządzonej wyceny nieruchomości, które nadal budziłyby wątpliwości pomimo wyjaśnień i ocen dokonywanych przez organ. Strona kwestionująca kryteria oceny, mogła je zakwestionować w drodze, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., a więc wnioskować o zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, która pozwalałaby mu skutecznie zakwestionować przyjęte na potrzeby sporządzonego operatu szacunkowego wskaźniki. Organ ma obowiązek dopuścić dowód z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego w przypadku, gdy sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy posiada wady dyskwalifikujące go jako środek dowodowy, przy czym nie decyduje o tym subiektywne przekonanie strony. Strona odwołująca na żadnym etapie postępowania, nie przedłożyła dowodu wystąpienia o ocenę operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n.

Reasumując, organ II instancji uznał odwołanie za nieuzasadnione, ponieważ wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego A. S., jest prawidłowa.

Reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Gmina K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody, zarzucając jej naruszenie:

I. przepisów postępowania, to jest:

1. art. 7, oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (akt. tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy, niedostateczne wyjaśnienie okoliczności spraw oraz niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego;

2. art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym formalnie i merytorycznie operacie szacunkowym oraz pominięcie w swoich ustaleniach wniosków wypływających z operatu sporządzonego na zlecenie skarżącej;

3. art. 84 § 1 k.p.a., poprzez niepowołanie nowego biegłego rzeczoznawcy majątkowego pomimo rażącej rozbieżności pomiędzy operatem sporządzonym na zlecenie organu a operatem sporządzonym na zlecenie skarżącej;

II. przepisów prawa materialnego, to jest:

1. § 4 ust. 1-3 oraz § 36 ust. 1-4 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej jako: "rozporządzenie") w zw. art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1 i 153 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy wykonany został z zachowaniem wymaganych standardów, podczas gdy wycena została przeprowadzona na podstawie błędnie wytypowanych przez biegłego danych o transakcjach nieruchomościami podobnymi do wycenianej, co doprowadzało do ustalenia odszkodowania w kwocie nieodpowiadającej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości;

2. § 36 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, mimo że określenie wartości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a tym samym przyjęcie niewłaściwej metody wyceny z pominięciem istniejących danych o cenach nieruchomości podobnych;

3. § 56 ust. 4 w zw. z § 55 ust. 2 rozporządzenia poprzez niewskazanie w operacie źródeł istotnych dla wyceny przedmiotowej nieruchomości, a także poprzez niezałączenie przez rzeczoznawcę do operatu istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu;

4. art. 156 ust. 4 zd. 2 oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia poprzez potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego w formie niezgodnej z przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi Gmina K. potrzymała wcześniej podniesione zarzuty względem sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył opisany na wstępie wyrok tut. Sądu sygn. akt II SA/Po [...] I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, podnosząc naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak prawidłowego zawiadomienia pełnomocnika organu o rozprawie oraz brak doręczenia pełnomocnikowi organu pisma skarżącej Gminy z [...] lutego 2018 r., oraz pisma uczestnika postępowania z [...] sierpnia 2018 r., oraz przez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów polegające na dokonaniu merytorycznej oceny operatu szacunkowego sporządzanego na zlecenie organu oraz zakwestionowanie wiedzy branżowej rzeczoznawcy majątkowego, przez:

- porównanie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu z operatem szacunkowym sporządzonym na zlecenie strony postępowania i uznanie, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu zawiera niejasności, których organ administracji nie mógł wyjaśnić bez zwracania się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pomijając, iż operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu spełniał warunki formalne, a przedłożony przez stronę postępowania operat szacunkowy uznany został przez organ za wadliwy, gdyż nie spełniał on podstawowych warunków formalnych, o których mowa w § 56 ust. 4 rozporządzenia,

- wybiórcze, fragmentaryczne, a jednocześnie merytoryczne badanie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego; błędne uznanie, że Wojewoda niezasadnie uznał operat szacunkowy A. S. za dokument wiarygodny i sporządzony w należytej postaci, a co za tym idzie, że można było na jego podstawie ustalić odszkodowanie za utracone prawo własności nieruchomości; zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazań co do dalszego postępowania, które są prawnie niedopuszczalne, a tym samym niewykonalne; pominięciu istotnej części akt sprawy, tj. pominięciu znajdujących się w aktach sprawy wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z [...] sierpnia 2017 r., oraz pełnej treści uzasadnienia zawartego w operacie szacunkowym z [...] września 2016 r., które wykazywało podstawy do wyceny przedmiotowych działek w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie.

Pismem z [...] czerwca 2021 r. pełnomocnik uczestnika postępowania A. A., na podstawie art. 161 § 3 p.p.s.a. wniósł o umorzenie postępowania w związku z jego bezprzedmiotowością. Wskazał, że w dniu [...] grudnia 2018 r. pomiędzy Gminą K. a uczestnikiem zawarte zostało porozumienie, z którego wynika, że tytułem odszkodowania za utratę prawa własności przedmiotowych działek Gmina zobowiązała się zapłacić, w terminie do dnia [...] stycznia 2019 r., ustaloną w porozumieniu kwotę odszkodowania. Do pisma dołączono poświadczony za zgodność z oryginałem odpis porozumienia.

Uzasadniając wyrok sygn. akt I OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skarga kasacyjna Wojewody została uwzględniona z uwagi na pozbawienie tego organu, jako strony postępowania, możliwości obrony praw na skutek braku zawiadomienia przez sąd I instancji o terminie rozprawy oraz zaniechaniem przez ten sąd doręczenia odpisu pisma uczestnika postępowania z [...] sierpnia 2018 r. Z tego powodu uchylono zaskarżony wyrok, celem ponownego rozpoznania sprawy przez WSA w Poznaniu. NSA wyjaśnił, że ze względu na podstawę uwzględnienia skargi, poza zakresem rozpoznania pozostały pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, których rozpoznanie byłoby przedwczesne.

Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania A. A. NSA wyjaśnił, że nie zachodzą w sprawie przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 161 §1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) i umorzenie na tej podstawie postępowania jako bezprzedmiotowego Sąd wskazał, że przepis art. 161 p.p.s.a odnosi się do umorzenia postępowania sądowego, które w rozpoznawanym przypadku nie stało się bezprzedmiotowe. Skarżący kasacyjnie (Wojewoda) nie cofnął bowiem skargi kasacyjnej, a wyrok Sądu I instancji pozostaje w obrocie prawnym, wobec czego skarga kasacyjna wymagała rozpoznania. Ponadto w obrocie prawnym pozostają wydane decyzje administracyjne.

Sprawa po zwrocie akt przez NSA została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po [...].

Mając na uwadze treść uzasadnienia wyroku sądu kasacyjnego pełnomocnikowi Wojewody doręczono odpisy korespondencji wskazanej w treści skargi kasacyjnej, której w świetle akt sprawy wcześniej nie doręczono.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2021 r. Wojewoda podniósł, że na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uzasadnione jest umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na zawarcie porozumienia na podstawie którego Gmina wypłaciła właścicielowi nieruchomości odszkodowanie z tytułu utraty własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne. Wojewoda wniósł ponadto o odstąpienie od zasądzenia od niego zwrotu kosztów postępowania argumentując, że skoro zawarto w przedmiotowej sprawie porozumienie, to skarga nie będzie podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Zgodnie z § 3 w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że możliwość orzeczenia na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. odnosi się jedynie do tych wypadków, w których sąd uzna, że zaskarżona decyzja (postanowienie) jest niezgodna z prawem, a występujące w sprawie przesłanki umorzenia postępowania powodują, że brak prawnych możliwości do wydania aktu (decyzji lub postanowienia) rozstrzygającego sprawę co do istoty.

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd rozpatrujący obecnie niniejszą sprawę stwierdził, że skarga była uzasadniona oraz, że w okresie od wydania pierwszego wyroku w sprawie wystąpiły takie okoliczności faktyczne i prawne, które w istotny sposób wpłynęły na sposób jej rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny.

Poza sporem pozostaje, że w dniu [...] grudnia 2018 r. doszło do zawarcia pomiędzy Gminą K. a A. A. "Porozumienia", na mocy którego Gmina K. tytułem odszkodowania za utratę własności nieruchomości objętych decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], zapłaci na rzecz A. A. kwotę [...]zł, w terminie do dnia [...] stycznia 2019 r. (§1). A. A. oświadczył, ze powyższa kwota w całości wyczerpuje jego wszelkie roszczenia wobec Gminy K. związane z utratą prawa własności opisanych działek (§2). Jednocześnie zrzekł się prawa do przeprowadzenia egzekucji z ewentualnych przyszłych decyzji wydanych w przedmiocie odszkodowania z ww. tytułu. Wniesie również o umorzenie takich postępowań w przypadku ich wszczęcia (§4).

Na obecnym etapie istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do oceny, jaki wpływ na jej rozpoznanie ma zawarcie opisanego powyżej Porozumienia, w tym, czy można na tej podstawie wywodzić, że brak jest przedmiotu sprawy, co nakazywałoby na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. stwierdzenie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem uczestnika A. A. o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanki stanu bezprzedmiotowości mogą mieć charakter podmiotowy, tj. dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, tj. dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W bezprzedmiotowości postępowania chodzi o przeszkody, które wykluczają możność konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że w związku z zawarciem Porozumienia z dnia [...] grudnia 2018 r. zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (lecz nie sądowoadministracyjnego), co jednakże nie zwalnia Sądu od obowiązku zbadania legalności wydanych w sprawie decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryteria.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...] zostały wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem. Wydzielone działki na dzień wydania decyzji podziałowej były przeznaczone pod inwestycje drogowe co wynika wprost z postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej w rejonie ul. [...] w K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 1997 r.

Powołane powyżej okoliczności, które nie były kwestionowane, przesądziły o konieczności prowadzenia postępowania, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., mającego na celu wypłatę odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne.

Istota sporu w zawisłej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości sposobu ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania. Gmina K. konsekwentnie wskazuje bowiem na wadliwość przedłożonego przez biegłego rzeczoznawcę powołanego przez organ I instancji operatu szacunkowego dotyczącego wydzielonych, który w jej opinii zawyża kwotę ustalonego odszkodowania.

Zasady ustalenia wysokości odszkodowania zostały określone w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 130 powołanej powyżej ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji. Równocześnie ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust 2 powołanej powyżej ustawy).

W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 159 u.g.n. wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. powyżej § 36 ust. 6 pkt 2 wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Jednocześnie § 36 ust. 4 tegoż rozporządzenia stanowi, że przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio

Sam operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji, który choć nie jest uprawniony do jego kontrolowania w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak jest zobowiązany do zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Przedłożony operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a.

Należy również wskazać, że organy administracji publicznej obowiązane są w tego rodzaju postępowaniu, podobnie jak w każdym postępowaniu administracyjnym działać zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., to jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zatem zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem są do uczynienia zadość ww. normie z art. 7 K.p.a., a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 K.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji , z przytoczeniem przepisów prawa. A to z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 K.p.a., a także zasadę zaufania do władzy publicznej zawartą w art. 8 K.p.a.

Powyższe oznacza, że w razie jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym zasadniczym ograniczeniem w tym zakresie jest niedopuszczalność sytuacji, w której organ ustali wartość nieruchomości na podstawie innego dowodu niż opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowy, bowiem stoją temu na przeszkodzie przepisy ogólne art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 156 ust. 1 u.g.n.

Tak określonym wymogom co do sposobu prowadzenia postępowania Wojewoda nie sprostał, albowiem bezpodstawnie pomijając trafny wniosek dowody Gminy K. o wystąpienie przez organ do organizacji rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust 1 u.g.n. o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę powołanego przez organ I instancji.

Część wątpliwości zgłaszanych przez Gminę K. pod adresem stanowiącego zasadniczy dowód w sprawie operatu szacunkowego znajdowała poparcie w treści operatu dotyczącego tych samych działek gruntu, sporządzonego na zlecenie gminy i przedłożonego organowi odwoławczemu. Podkreślić przy tym trzeba, iż operat sporządzony na zlecenie gminy opracowany został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego i dotyczył tego samego celu wyceny, to jest wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za działki gruntu, których własność odjęto ze względu na przeznaczenie ich pod drogi publiczne. Co za tym idzie, nie zaistniał w sprawie podnoszony przez Wojewodę stan jedynie subiektywnego przekonania strony o nieprawidłowości operatu, czy też samego niezadowolenia strony z opinii biegłego, albowiem podnoszone przez Gminę K. wątpliwości w istotnej części uprawdopodobniane były przez treść przedłożonego przez nią kontroperatu szacującego wartość wycenianych działek gruntu na kwotę [...]zł, a więc na kwotę stanowiącą jedynie 56% wartości oszacowanej przez biegłą rzeczoznawcę powołaną przez organ.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że rozbieżności pomiędzy operatem uzyskanym przez organ, a operatem przedłożonym przez Gminę nie ograniczały się jedynie do kwoty oszacowanej wartości nieruchomości, lecz miały daleko głębszy i istotniejszy charakter.

Porównanie treści obu operatów szacunkowych wskazuje bowiem, że rzeczoznawca powołana przez organ ustaliła jedynie osiem transakcji nieruchomościami drogowymi, po czym oceniał, że żadna z tych nieruchomości nie spełnia wymogu podobieństwa, co uzasadniło w jego ocenie przejście do wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, to jest o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Autor operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie gminy stwierdził zaś, że na rynku regionalnym (województwa) ustalił 107 transakcji drogowych, spośród których 27 transakcji tego rodzaju nieruchomościami szczegółowo opisanych w tabeli na str. 22 operatu, które uznał za transakcje nieruchomościami podobnymi do wycenianej.

Waga tych rozbieżności dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy ma znaczenie, bowiem przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia dotyczący wyceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust 1. Odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w kontrolowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe.

W świetle treści § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca) umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z § 36 rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13, z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2311/15 oraz dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2699/15 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Przyjęcie, iż określenie wartości nieruchomości na podstawie wartości gruntów przyległych jest możliwe w każdym wypadku, stałoby w sprzeczności z wynikającym z zasady racjonalności prawodawcy założeniem, iż przy wykładni przepisów należy unikać sytuacji, w której istotny fragment przepisu byłby zbędny, bowiem czyniłoby zbędnym tę część § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia, w której normodawca wskazuje, że "chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych".

Należy mieć na uwadze, że zgromadzona przez rzeczoznawcę majątkowego wiedza co do występujących na danym rynku transakcji nieruchomościami oraz co do parametrów tych nieruchomości i ich wpływu na cenę, stanowi zasadniczy element wiedzy specjalistycznej, jaką dysponuje rzeczoznawca, a której nie posiada tak organ, jak i orzekający w sprawie Sąd. Powyższe oznacza, że zarówno organ, jak i Sąd, nie są wstanie ocenić prawidłowości operatu pod kątem wnikliwości i zupełności dokonanej przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie był w stanie samodzielnie ocenić, czy rzeczoznawca powołana przez Starostę Poznańskiego prawidłowo ustaliła, że brak jest na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym podobnymi do wycenianej, co uzasadniałoby by odstąpienie od przyjętej przez prawodawcę kolejności stosowanych przy wycenie tego rodzaju nieruchomości podejść.

Wątpliwości w tym zakresie, choć nie wyrażane wprost przez stronę skarżącą, to jednak występowały i były uprawdopodobniane przez treść przedłożonego w postępowaniu odwoławczym kontroperatu.

Jednocześnie przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, przy czym w myśl ust. 2 tego samego artykułu sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.

Powyższe oznacza, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę powołaną przez organ I instancji nie mógł dokonać samodzielnie organ odwoławczy, jak również nie mógł on samodzielnie dokonać wyboru pomiędzy tym operatem, a operatem sporządzonym na zlecenie Gminy K. , czy też ocenić pierwszy z tych operatów jako wadliwy w oparciu o informacje zawarte w drugim z operatów.

Tym samym w zaistniałej sytuacji procesowej organ odwoławczy winien dla wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy dopuścić dowód z oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców.

W opinii Sądu zarówno z treści art. 157 ust. 1 u.g.n., jak też z jakiegokolwiek innego przepisu nie wynika, aby obowiązek uzyskania takiej opinii obciążał wyłącznie stronę postępowania, która kwestionuje operat uzyskany przez organ, jak też by w tego rodzaju postępowaniach wyłączona była wynikająca z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. zasada oficjalności postępowania dowodowego i zasada prawdy obiektywnej.

Jednocześnie za nieuzasadniony (a co najmniej przedwczesny) uznać należy wniosek strony skarżącej o powołanie przez organ kolejnego biegłego rzeczoznawcy, oraz podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie nowego rzeczoznawcy majątkowego. Taki wniosek mógłby zostać uwzględniony po uzyskani opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Wymienione wadliwości zaskarżonej decyzji skutkują koniecznością jej uchylenia, jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Sąd uznał za zasadne uchylenie również decyzji organu I instancji, mając na uwadze konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w stopniu wykraczającym poza zakres postępowania odwoławczego. Sąd miał na uwadze, że podstawowy dowód w sprawie, jakim jest operat szacunkowy – w niniejszej sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego A. S., sporządzony został w dniu [...] sierpnia 2016 r., a jego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę klauzulą z [...] sierpnia 2017 r., mógł być zatem wykorzystywany w postępowaniu administracyjnym do [...] sierpnia 2018 r., zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. Oznacza to, że dalsze procedowanie w sprawie wymagałoby zlecenia przez organ sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Niezależnie od powyższego za uchyleniem decyzji organu I instancji przemawia również zmiana stanu faktycznego i prawnego sprawy, jaka nastąpiła w wyniku zawarcia przez Gminę K. i A. A. Porozumienia z dnia [...] grudnia 2018 r.

A. A. żądał wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność z mocy prawa na rzecz Gminy K. , stosownie do 98 ust. 3 u.g.n. Bezspornym jest, że pomiędzy właścicielem nieruchomości i Gminą K. . zostały przeprowadzone rokowania w celu ustalenia odszkodowania na drodze cywilnoprawnej, które zakończyły się wynikiem negatywnym – strony nie doszły do porozumienia.

Podstawą prawną orzekania w takich sprawach jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W opinii Sądu treść Porozumienia z dnia [...] grudnia 2018 r. pozwala uznać, że A. A. zrzekł się prawa do odszkodowania ponad kwotę ustaloną tym Porozumieniem i jednocześnie zgodził się, że kwota ustalona tym porozumieniem w całości zaspokaja jego roszczenia z tytułu utraty prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi. W takim wypadku postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. bowiem zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia. W opinii Sądu strona uprawniona do odszkodowania na każdym etapie może w drodze czynności cywilnoprawnej (tu Porozumienia) skutecznie zrzec się prawa do dochodzenia odszkodowania na drodze administracyjnej.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia [...] stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, LEX nr 2472513) przyjął, że zrzeczenie się odszkodowania jest możliwe, jeżeli jest oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej, sytuacji prawnej. Niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja występuje. Decyzją organu I instancji ustalono odszkodowanie w kwocie [...]zł. Na mocy Porozumienia strona otrzymała kwotę [...]zł oraz zrzekła się prawa do występowania o wyższą kwotę, w tym wynikającą z decyzji Starosty.

Przesądzenie prawnej możliwości zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie ponad kwotę otrzymaną na mocy zawartego Porozumienia w okolicznościach niniejszej sprawy przesądza o przyjęciu, że doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, czyniąc postępowanie administracyjne w tym przedmiocie bezprzedmiotowym. Należy podkreślić, że poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne, dlatego też prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego i rozważań jest zbędne.

W ocenie Sądu, powyższe ustalenie, dokonane w ramach merytorycznej kontroli sprawy po wyroku NSA, skutkuje koniecznością uznania, że nie ma podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego, co stanowi przyczynę bezprzedmiotowości postępowania. W konsekwencji uchylając wydane w sprawie decyzje należało jednocześnie orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego. W takim przypadku orzeczenie sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017), co jest akceptowalne z uwagi na ekonomikę postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O umorzeniu postępowania administracyjnego (pkt II sentencji) sąd orzekł na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosków Wojewody Wlkp. oraz uczestnika postępowania o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...].07.2014 r., sygn. II OSK [...] (LEX nr 1582107) stwierdził, że postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie. Taka sytuacja w realiach niniejszej sprawy nie wystąpiła. Co istotne, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, związany na mocy art. 153 i 190 p.p.s.a., wcześniejszym wyrokiem NSA sygn. akt I OSK [...], zobligowany był mieć na uwadze wskazania zawarte w tym zakresie w treści uzasadnienia wyroku, co wyżej przytoczono.

O kosztach Sąd orzekł w pkt III wyroku, zasądzając od organu na rzecz skarżącej Gminy zwrot kosztów postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł. Kwotę ta ustalono na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 206 i art. 211 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, mając na uwadze zarzuty skargi wyłącznie co do wysokości odszkodowania, że wartość przedmiotu sporu w tym przypadku stanowi kwota będąca różnicą pomiędzy wartością odszkodowania wynikającą z kwot przyjętych w operatach szacunkowych sporządzonych na zlecenie organu oraz skarżącej Gminy ([...] zł). W konsekwencji również i koszty zastępstwa procesowego zostały ustalone z uwzględnieniem tak określonej wartości przedmiotu sporu. Sąd uznał również, że w tym przypadku zastosowanie ma wyrażona w art. 206 p.p.s.a. zasada miarkowania kosztów. O ile bowiem skarga była zasadna i odniosła zamierzony skutek, co uzasadnia przyznanie od organu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, to w świetle rozstrzygnięcia sporu, poddanego ocenie Wojewody oraz Sądu, finalnie na drodze cywilnoprawnej, nie można obciążać organu kosztami w pełnej, wynikającej z przepisów, wysokości.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia [...] października 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony postępowania zostały zawiadomione, jak również o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie w wyznaczonym terminie 14 dni. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt II OPS [...] (dostępna na stronie [...]).