Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1854/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono wyrok NSA, uchylono wyrok WSA i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 188, art. 272 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi A. R. i T. R. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2491/16 wydanym w sprawie ze skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3716/15 w sprawie ze skargi A. R. i T. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 września 2015 r. nr 3622/2015 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2491/16, 2. uchyla w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3716/15 i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2491/16, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3716/15 w sprawie ze skargi A. R. i T. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 września 2015 r. nr 3622/2015 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - 1) uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę; 2) odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

A. R. i T. R. w piśmie z 24 listopada 2014 r. skierowanym do Prezydenta m. st. Warszawy wnieśli o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie decyzji Prezydenta z 10 czerwca 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej dla inwestycji polegającej na budowie ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z 9 września 2009 r. Starosta O. decyzją z 6 lipca 2015 r. orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu wnioskowanej nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców Wojewoda Mazowiecki decyzją z 25 września 2015 r. uchylił decyzję o umorzeniu postępowania i orzekł o odmowie zwrotu przejętej nieruchomości. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty O., że przejęta nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." Nie ziściły się przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdyż budowa ulicy [...] została rozpoczęta przed upływem siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (tj. od 9 września 2009 r.) i nie upłynęło dziesięć lat wymaganych dla zakończenia inwestycji liczonych od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Organ wskazał, że nie można wykluczyć, że fragment wywłaszczonego gruntu okaże się zbędny dla realizacji celu publicznego, lecz nie oznacza to, że naruszone zostały zagwarantowane na poziomie konstytucyjnym uprawnienia jednostek. Skarżący będą mogli skutecznie ubiegać się o zwrot wywłaszczonego gruntu po upływie terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Wojewoda uznał, że ustalenie braku tzw. zbędności wywłaszczonego gruntu dla realizacji celu wywłaszczenia przemawia za wydaniem decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie za umorzeniem postępowania administracyjnego. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wygasło, nie może tylko odnieść skutku z uwagi na niewypełnienie ustawowych przesłanek zwrotu. Z tego powodu organ zastosował art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.).

A. R. i T. R. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3716/15 uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty O. z 6 lipca 2015 r. oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Sąd wyraził generalne stanowisko, że w sytuacji, w której cel wywłaszczenia został w sposób bezsporny zrealizowany w całości wyłącznie na części wywłaszczonej działki, w odniesieniu do pozostałej, wyraźnie wyodrębnionej części wywłaszczonej działki nie podjęto w siedmioletnim terminie, przewidzianym w art.137 ust.1 pkt 1 u.g.n., żadnych działań inwestycyjnych, niezagospodarowana część nieruchomości nie pozostaje w żadnym realnym związku funkcjonalnym z inwestycją zrealizowaną na zagospodarowanej części działki, a beneficjent wywłaszczenia nie jest w stanie wykazać, że niezagospodarowana część działki jest konieczna do realizacji jakiegokolwiek składnika celu wywłaszczenia, dopuszczalne byłoby uznanie, że w stosunku do tej części nieruchomości nie został zachowany siedmioletni termin z art. 137 ust.1 pkt 1 u.g.n. Powyższe otwierałoby drogę do zwrotu tej części nieruchomości. Sąd zastrzegł przy tym, że chodzi wyłącznie o takie stany faktyczne, które charakteryzują się oczywistym brakiem możliwości realizacji jakiegokolwiek składnika celu wywłaszczenia na niezagospodarowanej części działki w związku z kompletną realizacją tego celu na innej części działki. Sytuacji tej nie można mylić z taką, w której beneficjent wywłaszczenia zaplanował zagospodarowanie poszczególnych części wywłaszczonej działki nie jednocześnie, a w pewnej kolejności, wykazując że pozostałą część prac zamierza wykonać w przyszłości (nawet jeżeli przystąpienie do tych prac miałoby nastąpić już po upływie wskazanego w art. 137 ust.1 pkt 1 terminu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna). Tego rodzaju sytuacja nie daje byłym właścicielom prawa do skutecznego ubiegania się o zwrot części wywłaszczonej działki.

Wychodząc z powyższych założeń, Sąd stwierdził, że konieczne jest wyjaśnienie, czy w sprawie wystąpiła sytuacja braku możliwości realizacji jakiegokolwiek elementu celu wywłaszczenia, wynikającego z decyzji lokalizacyjnej, na niezagospodarowanej części działki wywłaszczonej w związku z całościową realizacją celu na części zagospodarowanej. Zdaniem Sądu, w postępowaniu administracyjnym nie podjęto wystarczających działań zmierzających do ustalenia jakie zamierzenia inwestycyjne związane z realizacją celu wywłaszczenia ma Gmina w odniesieniu do wywłaszczonej działki. Konieczne jest zatem zaktualizowanie stanowiska Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych, wyrażonego w piśmie z 18 maja 2015 r., co do wybudowania - w ramach budowy ulicy na działce nr ew. [...] - jezdni, chodnika, ścieżki rowerowej oraz dokonania nasadzeń roślinnych. Zwłaszcza w kontekście twierdzeń skarżących, że ścieżka rowerowa, chodnik i jezdnia już powstały w innej części działki. Sąd wskazał, że w przypadku podniesienia przez Gminę, że zamierza dokonać na spornej nieruchomości np. nasadzeń roślinnych, zajdzie konieczność oceny przez organy, czy nasadzenia te można uznać za realizację celu wywłaszczenia wynikającego z decyzji o lokalizacji. Wykazanie jednakże przez beneficjenta wywłaszczenia, że na spornej części działki zamierza realizować w ustalonej przez siebie kolejności cel wywłaszczenia, będzie prowadziło do wniosku, że nawet w sytuacji niepodjęcia do tej pory żadnych prac na tej części działki, termin z art. 137 ust.1 pkt 1 u.g.n. został zachowany w stosunku do całości wywłaszczonej działki. Oznaczać to będzie, że dopuszczalność zwrotu wskazanej wyżej części nieruchomości będzie uzależniona od wykazania niedochowania przez beneficjenta wywłaszczenia terminu z art. 137 ust.1 pkt 2 u.g.n., a to z kolei oznaczałoby przedwczesność wniosku skarżących (przesłankę tę można by bowiem ocenić dopiero po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna). W takiej sytuacji wniosek skarżących od zwrot wywłaszczonej nieruchomości należałoby ponownie oddalić.

Miasto Stołeczne Warszawa wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art.136 ust. 3 zd. 1 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez wadliwą interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w konkretnym stanie faktycznym, zaistniała szczególna sytuacja, nakazująca organom administracyjnym badanie przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mimo, że do czasu rozpoznawania sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie minął 7-letni okres przewidziany w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., liczony od wywłaszczenia nieruchomości, a przewidziany na rozpoczęcie prac zmierzających do realizacji celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona.

Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie zrzekła się rozprawy i wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie nie zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości, gdyż może być ona badana dopiero wówczas, gdy upłynie 7-letni termin liczony od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Rozważania Sądu I instancji w tym temacie nie znajdują uzasadnienia ani w wyjątkowym charakterze sprawy, ani też w obowiązujących przepisach prawa. Ustawodawca umożliwił podmiotom, na rzecz których nastąpiło wywłaszczenie, rozpoczęcie realizacji tego celu w dowolnym czasie, stawiając jednakże warunek, że do rozpoczęcia prac inwestycyjnych nie może dojść po upływie 7 lat od nabycia tytułu prawnego do nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Dopiero w przypadku przekroczenia tego terminu (lub odpowiednio - 10-letniego terminu na ostateczną realizację celu wywłaszczenia) może zaistnieć możliwość i konieczność badania przesłanki zbędności. Niedopuszczalna jest interpretacja dokonana przez Sąd Wojewódzki nakazująca organom administracyjnym badanie zaistnienia przesłanki zbędności przed upływem 7-letniego terminu od wywłaszczenia nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.j R. i T. R. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie z 18 marca 2018 r. skarżący wskazali, że inwestycja drogowa ul. [...] na etapie obejmującym sporną część nieruchomości została już zakończona. Na dowód tego załączyli pismo Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych z 2 lutego 2018 r.

Opisanym na wstępie wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. NSA za trafny uznał zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., aczkolwiek nie podzielił zasadności argumentacji przedstawionej na jego poparcie. Za błędną uznał wykładnię wskazanych przepisów przez przyjęcie, że znajdą one zastosowanie w przypadku przejęcia nieruchomości na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa". Nieruchomość, której dotyczy wniosek o zwrot, została przejęta na własność Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie decyzji Prezydenta M. st. Warszawy z 10 czerwca 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z 9 września 2009 r. Podstawą prawną przejęcia nieruchomości była specustawa drogowa. Ustawa ta w żadnym z przepisów nie reguluje kwestii związanych ze zwrotem lub alternatywnym wykorzystaniem nieruchomości bądź ich części, które nie zostały wykorzystane na realizację inwestycji drogowej. Nie zawiera też bezpośredniego odesłania do u.g.n. w zakresie stosowania przepisów tej ustawy o zwrocie nieruchomości, jak również odesłania generalnego do przepisów u.g.n. – w sprawach nieuregulowanych w ustawie (specustawie drogowej). Specustawa drogowa w art. 23 stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten zawarty jest w rozdziale 3 noszącym tytuł "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Treść powyższego przepisu wyraźnie wskazuje, że przepisy u.g.n. mają zastosowanie tylko do stanów faktycznych związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi i tylko w tym zakresie, gdy dana okoliczność faktyczna nie może być poddana regulacji specustawy drogowej. W rozdziale tym ustawodawca nie unormował zasad i trybu zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów omawianej specustawy. Tym samym nie można na podstawie wskazanego wyżej art. 23 do nieruchomości nabytych na podstawie specustawy drogowej zastosować art. 136 u.g.n. regulującego kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

NSA wskazał, że co prawda przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 specustawy drogowej nosi znamiona wywłaszczenia - dokonywane jest na wniosek podmiotu publicznoprawnego, na realizację celu publicznego, polega na pozbawieniu praw do nieruchomości i odbywa się za odszkodowaniem, jednakże nie przesądza to o możliwości zastosowania do takiej nieruchomości przepisów u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Instytucja zwrotu nieruchomości zarezerwowana jest dla gruntów wywłaszczonych w trybie przepisów u.g.n., a także przejętych lub nabytych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. Wyliczenie zawarte w art. 216 u.g.n. ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem i z tej przyczyny stosowanie przepisów o zwrocie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w art. 216 u.g.n. W wyliczeniu tym brak ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie jest zatem możliwe orzeczenie na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 u.g.n. o zwrocie nieruchomości przejętej decyzją o lokalizacji drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał zatem błędnej wykładni i nieprawidłowo zastosował art.136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., przyjmując, że nieruchomość podlegała zwrotowi w trybie tego przepisu i w konsekwencji należało zbadać przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. oddalił skargę.

Pismem z 29 czerwca 2021 r. A. R. i T. R. wnieśli skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2491/16. Skarżący powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt SK 37/19 orzekający, iż art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 oraz z 2021 r. poz. 784) rozumiany w ten sposób, że nie stanowi o nakazie odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6, działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11 i 234), jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący podnieśli, że przepisy i normy prawne uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z konstytucją stanowiły podstawę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygnatura akt I OSK 2491/16, w związku z tym występuje podstawa wznowienia postępowania określona w art. 272 § 1 P.p.s.a. W związku z powyższym skarżący wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego i uchylenie tego wyroku w całości oraz oddalenie skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargę o wznowienie Wojewoda Mazowiecki oraz Miasto Stołeczne Warszawa wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga o wznowienie postępowania zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga o wznowienie postępowania została złożona w dniu 29 września 2021 r., zaś wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt SK 37/19 wszedł w życie 6 lipca 2021 r. Skarga o wznowienie została więc wniesiona z zachowaniem 3 miesięcznego terminu od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 272 § 2 P.p.s.a.). Skarga została również oparta na ustawowej podstawie wznowienia, ponieważ zachodzi związek pomiędzy powołaną podstawą w skardze o wznowienie postępowania, a treścią rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego.

Zgodnie z art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Przepis ten jest uszczegółowieniem zasady wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

We wskazanym jako podstawa żądania wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego wyroku z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt SK 37/19, Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności; 1) art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zm.) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), z art. 2, art. 64 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim ogranicza odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko do spraw nieuregulowanych w rozdziale 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzekł, że art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 oraz z 2021 r. poz. 784) rozumiany w ten sposób, że nie stanowi o nakazie odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6, działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11 i 234), jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu tego wyroku wyjaśniono, że decyzja administracyjna, o której stanowi art. 11a ust. 1 i n. specustawy, może być uznana za decyzję wywłaszczeniową, o której stanowi art. 112 u.g.n. Głównym jej skutkiem jest bowiem nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa albo określone jednostki samorządu terytorialnego kosztem osoby pozbawionej tej własności, za odszkodowaniem. Kwalifikacji tej decyzji jako decyzji wywłaszczeniowej nie musi sprzeciwiać się to, że nabycie odjętej własności przez wskazane podmioty następuje z mocy prawa (art. 12 ust. 4 specustawy). Decyzja na podstawie art. 11a ust. 1 specustawy jest bowiem warunkiem koniecznym i wystarczającym do potwierdzenia ustawowego skutku utraty przez jeden podmiot, a nabycia przez inny, własności nieruchomości. Różnica między decyzją prawokształtującą a decyzją ze specustawy polega na tym, że pierwsza wywołuje wprost skutek prawnomaterialny zgodnie z ustawą, natomiast druga wywołuje taki skutek pośrednio, uruchamiając mechanizm ustawy. Jednakże z funkcjonalnego punktu widzenia decyzja ze specustawy spełnia taką rolę jak decyzja o charakterze prawokształtującym, a skutki prawnomaterialne obydwu postaci decyzji ostatecznie czerpią moc z aktu normatywnego.

Trybunał wskazał przy tym, że specustawa nie zawiera przepisów (szczególnych) regulujących zwrot bezcelowo wywłaszczonej nieruchomości. Walor regulacji ogólnosystemowej dotyczącej zwrotu bezcelowo wywłaszczonych własności nieruchomości zasadniczo we wszystkich wypadkach takiego wywłaszczenia ma rozdział 6, działu III u.g.n. Z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji wynika natomiast reguła, w myśl której byłemu właścicielowi wyzutemu z własności wskutek bezcelowego wywłaszczenia przysługuje konstytucyjne roszczenie o zwrot własności jak każdemu innemu właścicielowi, który znalazł się w podobnej sytuacji. Jeżeli istnieje generalna, ogólnosystemowa regulacja zwrotu wywłaszczonych bezcelowo własności nieruchomości, a brak zarazem regulacji szczegółowej wobec określonego wypadku podobnego, to w myśl zasady równej ochrony własności, regulacja generalna powinna mieć zastosowanie do wypadku wprost nią nieobjętego, ale rodzajowo zbieżnego. Stosując powyższe zasady wobec poddanego kontroli art. 23 specustawy, należało uznać, że przepis ten rozumiany w ten sposób, że nie stanowi o nakazie odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6, działu III u.g.n., mających pozycję przepisów generalnych w zakresie zwrotu wywłaszczonych bezcelowo własności nieruchomości, narusza konstytucyjną zasadę równej ochrony własności realizowanej przez konstytucyjne roszczenie o zwrot bezcelowo wywłaszczonej własności (art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji).

Poddając ocenie zarzut pominięcia określonej w petitum skargi konstytucyjnej materii prawnej w art. 216 ust. 1 u.g.n., Trybunał stwierdził natomiast, że trudno jest przyjąć, że zaniechanie zamieszczenia w przepisie przejściowym, jakim jest art. 216 ust. 1 u.g.n., aktów normatywnych, w tym specustawy, które weszły w życie po wejściu w życie tego przepisu, było wynikiem przeoczenia legislacyjnego. Przeciwnie, z natury przepisy przejściowe odnoszą się do ustaw dotychczasowych (dawnych), które ukształtowały określone sytuacje prawne, i wskazują, jakie przepisy i w jakim zakresie ustawy dotychczasowej lub nowej mają mieć do tych sytuacji zastosowanie. Prawodawca zatem celowo zawarł w art. 216 ust. 1 u.g.n. katalog aktów normatywnych, które weszły w życie przed dniem wejścia w życie tego przepisu, a nie później. Trybunał uwzględniał już zarzut niezgodności art. 216 ust. 1 u.g.n. w zakresie w jakim pomijał on określone akty normatywne, niemniej zawsze chodziło o akty, które wywołały określone skutki prawne przed wejściem w życie tego przepisu. Z tych względów postępowanie co do zarzutu stawianego art. 216 ust. 1 u.g.n. Trybunał Konstytucyjny umorzył ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Skoro zatem we wskazanym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że decyzja administracyjna, o której stanowi art. 11a ust. 1 i n. specustawy, może być uznana za decyzję wywłaszczeniową, o której stanowi art. 112 u.g.n., a w konsekwencji, że art. 23 rozumiany w ten sposób, że nie stanowi o nakazie odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6, działu III u.g.n., mających pozycję przepisów generalnych w zakresie zwrotu wywłaszczonych bezcelowo własności nieruchomości, narusza konstytucyjną zasadę równej ochrony własności realizowanej przez konstytucyjne roszczenie o zwrot bezcelowo wywłaszczonej własności (art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji), to wadliwe jest stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2491/16, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe orzeczenie na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 u.g.n. o zwrocie A. R. i T. R. części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w Warszawie przy ul. [...], przejętej na własność Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z 9 września 2009 r.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny wznowił ze skargi A. R. i T. R. postępowanie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2491/16 i uchylił ten wyrok oraz ponownie rozpoznał sprawę ze skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W myśl zaś art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Należy przy tym zwrócić uwagę, że dopuszczalność zwrotu części nieruchomości określona w art. 137 ust. 2 u.g.n., powiązana została jedynie z przesłanką braku zrealizowania celu wywłaszczenia w terminie 10 lat, liczonym od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Analiza art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. wskazuje jednak, iż przedmiotem zwrotu powinna być część nieruchomości także wtedy, gdy rozpoczęcie realizacji inwestycji celu wywłaszczenia nastąpiło po upływie terminu 7 lat, określonym w art. 137 ust. 1 pkt u.g.n. (por. np. M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz 2015, wyd. 4, teza 6 do art. 137).

W świetle postanowień art. 136 ust. 3 u.g.n. podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zwrot powiązany ze zbędnością nieruchomości odnosi się wyłącznie do sytuacji enumeratywnie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., który to przepis zbędność wiąże z upływem określonego terminu – 7- lub 10-letniego, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna – i niewykonaniem celu publicznego. Należy przy tym podkreślić, że obie normy prawne z art. 137 ust. 1 u.g.n. mają charakter rozłączny w tym znaczeniu, że zaistnienie przesłanek z którejkolwiek z nich czyni wniosek o zwrot nieruchomości zasadnym. Z tej perspektywy ocena czy wobec danej nieruchomości zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania o zwrot, wymaga w pierwszej kolejności zbadania czy minęły okresy o jakich mowa w tym przepisie (do rozpoczęcia realizacji celu i do zrealizowania celu wywłaszczenia). Dopiero bowiem po zakończeniu biegu przez te terminy możliwe jest skorzystanie z roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co wynika z użytego w art. 137 ust. 1 u.g.n. sformułowania "pomimo upływu". Roszczenie o zwrot zgłoszone przed upływem ww. terminów nie będzie mogło być uwzględnione - w takim przypadku organ winien wydać decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wykładnia proponowana przez Sąd I instancji opierająca się na generalnym założeniu, że w sytuacji gdy bezspornie inwestycja celu publicznego została zrealizowana przed upływem tych terminów i nie objęła swym zakresem całości wywłaszczonej nieruchomości, dopuszczalne jest uznanie, że w stosunku do niezagospodarowanej części nieruchomości nie został zachowany siedmioletni termin z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., co otwierałoby drogę do zwrotu tej części nieruchomości, jest nieprawidłowa i sprzeczna z legalną definicją zbędności nieruchomości określoną w art. 137 ust 1 u.g.n., która odwołuje się do kryterium upływu terminu do rozpoczęcia realizacji celu i terminu do zrealizowania celu wywłaszczenia. Niedopuszczalne jest ustalenie istnienia tej przesłanki przez pryzmat stanu zagospodarowania nieruchomości w czasie kiedy nie upłynął jeszcze termin przewidziany na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia. Na tym etapie nie można mówić o zbędności nieruchomości i dokonywać oceny czy doszło do zakończenia procesu inwestycyjnego i finalnej realizacji celu wywłaszczenia. W tej kwestii należy się w pełni zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że dopiero w przypadku przekroczenia tego terminu (lub odpowiednio - 10-letniego terminu na ostateczną realizację celu wywłaszczenia) może zaistnieć możliwość i konieczność badania przesłanki zbędności. W konsekwencji, niedopuszczalna jest interpretacja dokonana przez Sąd Wojewódzki nakazująca organom administracyjnym badanie zaistnienia tej przesłanki przed upływem 7-letniego terminu od wywłaszczenia nieruchomości.

W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i oddalono skargę. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).