Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 202/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5 w zw. z art. 27 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Marek Kraus Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. G.-B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia 28 lipca 2020 r. nr [...]. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. G.-B. i M. B. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. G.-B. i M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy w przedmiocie warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 12 kwietnia 2016 r. B. L. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego o długości ok. 180 m i wysokości do 3,5 m (żelbetowy wylewany na budowie lub z prefabrykowanych elementów żelbetowych) na działce nr [..] (stanowiącej jej własność) na granicy działki [..] w B.

Decyzją z 27 lipca 2016 r. ustalił zabudowy dla ww. inwestycji , zakazując w niej m.in. niwelacji terenu powodującej naruszenia stanu wód oraz przekształcania naturalnego ukształtowania terenu. Decyzja ta stała się ostateczna 24 sierpnia 2016 r.

Postanowieniem z 23 lutego 2017 r. Burmistrz, na wniosek B. L., wyjaśnił treść decyzji wskazując, że ustalenia dotyczące zakazu niwelacji terenu dotyczą niwelacji terenu powodującej naruszenie stanu wód oraz przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu.

W dniu 5 kwietnia 2017 r. do Urzędu Gminy wpłynęło pismo M.G.-B. i M. B. o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy z 27 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz uznanie ich za strony postępowania. Postanowieniem z 18 września 2017 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie, w toku którego przeprowadzono oględziny, wykonano analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozyskano uzgodnienia do projektu decyzji.

W dniu 20 lutego 2018 r. zostały przeprowadzone oględziny działki nr [..], w których uczestniczyli przedstawiciele organu oraz B. L. i R. L. Z treści protokołu kontroli, sporządzonego w oparciu o wyjaśnienia B. L. i R. L. wynika, że istniejący mur oporowy jest zlokalizowany na terenie działki nr [..] w B. Na terenie działki nr [..] planuje się wybudować nowy mur oporowy o wymiarach 180 m długości i 3,5 m wysokości. Planowany mur ma powstać w odległości ok. 80 cm – 1 m od istniejącego muru na działce nr [..].

Decyzją z 24 lipca 2018 r. Burmistrz Gminy, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, uchylił decyzję ostateczną z 27 lipca 2016 r. oraz ustalił warunki zabudowy polegające na budowie muru oporowego o długości do 180 m, wysokości do 3,5 m na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości B., gmina Ż. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 października 2018 r., a sprawę przekazano organowi do ponownego rozpoznania w celu dokonania wszystkich istotnych dla sprawy ustaleń oraz zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

W związku z tym, 25 czerwca 2019 r. organ I instancji wezwał B. L. do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku dotyczącego parametrów muru oporowego. W odpowiedzi na ww. wezwanie strona wskazała, iż grubość muru oporowego wynosić będzie od 20 cm do 40 cm; mur wykonany zostanie w technologii żelbetowej; wyniesiony będzie o min. 20 cm ponad grunt na terenie działki nr [..], co ma zabezpieczyć wydostawanie się wód opadowych poza teren działki; będzie posadowiony na własnym fundamencie zlokalizowanym całkowicie - zaznaczonymi wymiarami projektowanego muru oporowego, tj. wysokość do 2,5 m, długość na mapę z 72,05 m.

Następnie organ pozyskał uzgodnienie projektu decyzji przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z 6 lutego 2020 r.; postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 21 lutego 2020 r. o odstąpieniu od uzgodnienia z uwagi na to, iż projekt decyzji obejmuje teren znajdujący się poza obszarami objętymi ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody; postanowienie uzgadniające Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 17 lutego 2020 r. w zakresie odprowadzania ścieków deszczowych dokonane z zastrzeżeniem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, o ile będzie wymagane oraz postanowienie tego organu umarzające postępowanie z urzędu z uwagi na to, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto, 10 lutego 2020 r. Starosta uzgodnił przedmiotowy projekt decyzji w zakresie ochrony złóż i zasobów podziemnych - bez uwag.

W tym stanie faktycznym Burmistrz Gminy decyzją z 28 lutego 2020 r. uchylił własną decyzję ostateczną z 27 lipca 2016 r. i ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w jej sprecyzowanym kształcie.

W decyzji jako rodzaj inwestycji wskazano: budowa muru oporowego o długości do 72,05 m, wysokości do 2,5 m; funkcja zabudowy - budowla pełniąca funkcję ogrodzenia i konstrukcji oporowej. W pkt. 4e decyzji, w ustaleniach dotyczących ochrony środowiska i zdrowia ludzi, krajobrazu kulturowego wskazano, że lokalizacja inwestycji poza użytkiem LsVI, zakazano niwelacji terenu powodującej naruszenia stanu wód oraz przekształcania naturalnego ukształtowania terenu. Decyzja zawiera również inne ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, krajobrazu kulturowego oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, inne szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym m.in. z Prawa wodnego i wymaganych innych uzgodnień. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, zatem zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. G.-B. i M.B. zarzucili m.in: niewykonanie decyzji Kolegium z 19 października 2018 r.; niespójność przedmiotu postępowania z treścią orzeczenia Starosty Powiatowego ze stanem faktycznym i z zebranym materiałem dowodowym wobec niezgodności dotyczącej braku zagrożenia osuwiskami ziemnymi; nieuwzględnienie decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z 18 czerwca 2020 r. nakazującej rozbiórkę muru oporowego i ukrytą próbę legalizacji samowoli budowlanych przeznaczonych do rozbiórki; nieuwzględnienie danych o lokalizacji muru oporowego, podczas gdy faktycznie mur oporowy zlokalizowany jest zarówno na działkach o nr [..] i [..], a nie tylko na działce o nr [..]; nieuwzględnienie faktu przekroczenia powierzchni zabudowy (ok. 4 x więcej niż dopuszczono); wydanie decyzji dla innego przedmiotu postępowania niż pierwotnie wnioskowano, bez wszczęcia odpowiedniego postępowania i bez przeprowadzenia innych czynności administracyjnych; posługiwanie się nieprawdziwymi definicjami dotyczącymi "naturalnej rzędnej terenu"; brak w analizie informacji o istnieniu innego muru w promieniu kilku kilometrów i fałszywość twierdzeń o typowej sytuacji w okolicy, w której mają znajdować się ogrodzenia o wysokości do 3,5 m i długości do kilkuset metrów podczas gdy nigdzie w promieniu kilku kilometrów takich tworów nie ma; brak informacji o treści obowiązującej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [..]; brak uzgodnień z Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego do którego wcześniej wniesiono o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z drastyczną i niebezpieczną zmianą rzędnych wysokościowych na terenie działki nr [..] i [..], które się nie zakończyło; brak wymaganych odległości od granic działek sąsiednich; brak analizy wpływu muru oporowego tak potężnych gabarytów na grunty sąsiednie; brak odniesień do materiału dowodowego z akt sprawy; dowolną a nie swobodną analizę materiału dowodowego; nieprawdziwość twierdzeń o uzyskaniu wszystkich niezbędnych uzgodnień odpowiednich organów w sytuacji gdy w prawie wszystkich przypadkach żadnych takich uzgodnień nie uzyskano, gdyż organy odmawiały uzgodnienia; brak informacji o wymaganiach orzeczonych przez Starostwo Powiatowe, ograniczających zapisy projektu decyzji; prowadzenie sprawy przez tego samego urzędnika, który wcześniej wydał z naruszeniem prawa prawie identyczną decyzję i umyślnie pominął strony postępowania; lakoniczność treści decyzji i brak zasadniczych analiz architektoniczno-geologicznych dla tak potężnej i odbiegającej od cech zabudowy sąsiedniej, inwestycji. Ponadto odwołujący się wnieśli zastrzeżenia, co do ich zdaniem niebezpiecznych zapisów w decyzji dotyczących odprowadzania wód opadowych do studni, zapewnienia ochrony interesów osobom trzecim, braku informacji co do przyczyn rezygnacji z wymiarów muru oporowego o długości 180 m i zastąpienie go murem oporowym o długości 72 m.

Na skutek rozpoznania ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 26 stycznia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sprawie została sporządzona analiza warunków zabudowy przez osobę uprawnioną, która wyznaczyła granice terenu analizowanego zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opisała zabudowę istniejącą w obszarze analizowanym, w tym wysokość i długość ogrodzeń/płotów, przeprowadziła analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (MN) oraz zabudowa zagrodowa (MR). Z uwagi na brak w obszarze analizowanym murów oporowych, ustalono parametry ogrodzeń znajdujących się w obszarze analizowanym wskazując, że ogrodzenia te mają wysokość w przedziale min. 1,5 m do max. 3,19 m, a długość mieści się w przedziale 74 m do 153 m. Wskazano w analizie, że z uwagi na różnorodne ukształtowanie terenu, budowa ww. muru oporowego znajduje uzasadnienie właśnie z uwagi na ukształtowanie terenu działki nr [..], a wnioskowane parametry muru nie odbiegają od zastanych i nawiązują do istniejących w obszarze analizowanym ogrodzeń. Stwierdzono, że mur oporowy jest konstrukcją, która zabezpiecza teren przed osuwaniem się ziemi i stanowi budowlę. W ocenie sporządzającego analizę, działka inwestycyjna, z uwagi na różnice terenu, wymaga budowy muru oporowego. Mur oporowy stanowić będzie budowlę, która nie ma wpływu na zmianę przeznaczenia terenu tylko zabezpieczenie skarpy, szczególnie pomiędzy dz. nr [..], a działką nr [..]. Planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z funkcją terenu i nie zakłóci istniejącego w okolicy ładu przestrzennego.

Zdaniem Kolegium w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. stanowiące warunek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, jak również inwestycja spełnia pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy. W takiej sytuacji organ I instancji nie mógł odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Sama decyzja też zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy. W szczególności, w pkt 10b decyzji zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, o ile będzie wymagane, zgodnie ze wskazaniem zawartym w postanowieniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 17 lutego 2020 r. Zobowiązano też inwestora do sporządzenia opinii geotechnicznej, a w razie potrzeby innej wymaganej dokumentacji przed wykonaniem projektu budowlanego w celu ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych lub zabezpieczenia skarp oraz do przedłożenia do pozwolenia na budowę sposobu odprowadzania wód opadowych z całego terenu objętego inwestycją (pkt 11 a i b decyzji).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało je za niezasadne. W szczególności podkreślono, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji polegającej na budowie muru oporowego, a nie legalizacja samowolnie wybudowanego muru oporowego, która odbywa się w odrębnym postępowaniu. Stąd zarzuty odnoszące się do dokumentów dotyczących nielegalnie wybudowanego muru oporowego są bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania. Organ I instancji wielokrotnie informował strony postępowania, że postępowanie to dotyczy budowy muru oporowego, a nie obejmuje swoim zakresem legalizacji już istniejącego muru oporowego. Co do zarzutu stronniczości pracownika organu I instancji prowadzącego sprawę, Kolegium nie znalazło okoliczności powodujących wątpliwości co do jego bezstronności, uzasadniających jego wyłączenie od udziału w postępowaniu.

M. G.-B. i M. B. wnieśli skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. oraz w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a to poprzez pominięcie przekazanych przez skarżących informacji o nierozebranej samowoli budowlanej stanowiącej podstawę konstrukcji obecnie posadowionego na nieruchomości wnioskodawczyni muru oporowego, które to okoliczności stanowią o ziszczeniu przesłanki nieważnościowej niniejszego postępowania,

2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 104 § 1 i 2 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie rzeczonych przepisów i utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej (pkt 2 decyzji Burmistrza Gminy z 28 lipca 2020 r.) wydanej w postępowaniu wszczętym wnioskiem z 12 kwietnia 2016 r. w sprawie wykraczającej poza granice zakreślone wnioskiem strony wszczynającym postępowanie w sprawie,

3) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art 61 § 1 i 4 w zw. z art 10 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie rzeczonych przepisów i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo braku zawiadomienia skarżących będących stronami postępowania, o wszczęciu postępowania administracyjnego wywołanego zmienionym istotnie wnioskiem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym,

4) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art 7, art. 77 i 80 k.p.a. w zw. art 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie rzeczonych przepisów i brak dokonania wszechstronnej oceny możliwości pogodzenia przedmiotowego muru oporowego z istniejącą w sąsiedztwie zabudową,

5) prawa materialnego, tj. art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne, § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez niezastosowanie rzeczonych przepisów i pominięcie okoliczności, że posadowienie muru oporowego pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepisami ustawy Prawo wodne oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie, a także przepisami ustawy Prawo budowlane,

6) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie rzeczonego przepisu i brak zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie mimo ziszczenia się podstaw ku temu, a to z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w postaci muru oporowego odpowiadającego budowli stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, a także mając na względzie toczące się postępowanie dotyczące samowoli budowlanej w postaci zmiany rzędnych terenu przez inwestora w osobie wnioskodawczyni.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący przypomnieli, że w kwietniu 2014 r. inwestor B. L. rozpoczęła budowę muru oporowego z elementów żelbetowych w kształcie litery L na granicy działek o nr [..] i [..]. Mur ten okala brzegi wału ziemnego z 3 stron prostopadłościanu, przy czym czwarta ściana to granica z rzeką S. Po zawiadomieniu w połowie kwietnia 2014 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o dopuszczeniu się przez inwestora samowoli budowlanej, organ ten po upływie około 6 miesięcy wszczął postępowanie w sprawie. W tym czasie inwestor złożyła wniosek o podział działki o nr [..] na dwie działki o nr [..] i [..], przy czym ta druga ma szerokość 1 m i długość około 150 m. W dniu 8 października 2015 r. PINB wydał decyzję o nakazie rozbiórki muru oporowego o długości około 70 m wraz z wybudowanym fundamentem żelbetowym. Decyzja ta jest ostateczna. Po wszczęciu czynności egzekucyjnych przez PINB, wiosną 2018 r. inwestor rozpoczęła prace rozbiórkowe, jednak jednocześnie rozpoczęła budowę nowego muru oporowego w praktycznie identycznym miejscu, obracając elementy żelbetowe w kształcie litery L o 180 stopni wokół osi pionowej. Nie dokonano też rozbiórki całego muru oporowego (fotografie w aktach sprawy), w miejscu, do którego przylega inny mur oporowy, prostopadle. Nie dokonano również rozbiórki żelbetowego fundamentu, którego wysokość sięga nawet 1 m na długości razem około 70 m (fotografie w aktach sprawy). Nowy mur oporowy zasypano masami ziemnymi w celu ukrycia go przed kontrolą, co spowodowało bardzo duży spływ wód bezpośrednio na teren działki skarżących na długości około 70 m (fotografie w aktach sprawy). Obsypanie muru oporowego masami ziemnymi spowodowało również zasypywanie gruntu działki o nr [..] masami ziemnymi i kamieniami (fotografie w aktach sprawy). W dniu 1 sierpnia 2019 r. inwestor rozpoczęła budowę kolejnego muru oporowego na granicy działek o nr [..] i [..] na nierozebranym fundamencie żelbetowym (fotografie w aktach sprawy). PINB wszczął kolejne postępowanie administracyjne w tej sprawie. Reasumując, w sprawie muru oporowego oddzielającego od siebie działki wnioskodawczyni oraz skarżących wydana została ostateczna decyzja o jego rozbiórce. Nadto, nadmieniono, że mur ten jest praktycznie identyczny w stosunku do budowli będącej przedmiotem niniejszego postępowania, a nadto miałby zostać posadowiony w miejscu, gdzie obecnie znajduje się tożsama konstrukcja, wobec której wydano decyzję o nakazaniu rozbiórki. Tym samym stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powyższe stanowi podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji wydanej w niniejszej sprawie.

Następnie, przypomniano, że inwestor złożyła do Urzędu Gminy 12 kwietnia 2016 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego o długości ok. 180 m i wysokości do 3,5 m na działce nr [..], na granicy działki [..] w B. Organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy muru oporowego o długości ok. 180 m i wysokości do 3,5 m na działce nr [..]. Mimo takiego określenia sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, organ I instancji decyzją z 28 lipca 2020 r. orzekł o uchyleniu decyzji własnej z 27 lipca 2016 r. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego długości do 180 m, wysokości do 3,5 m na terenie działki nr [..] położonej w B. oraz wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego długości do 72,05 m, wysokości 2,5 m na terenie działki nr [..] położonej w B. Zdaniem skarżących, mur oporowy z pkt 2 decyzji z 28 lipca 2020 r. jest już inną inwestycją, posiada inne wymiary, a zatem także i cechy charakteryzujące daną budowlę. Mimo tego, przedmiotowa decyzja została wydana w ramach postępowania wszczętego w sprawie administracyjnej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego zgodnie z wnioskiem z 12 kwietnia 2014 r. Powyższe, w ocenie skarżących, stanowi o przekroczeniu przez organ granic sprawy administracyjnej, określającej ramy prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego.

Jak już wspomniano, przedmiot złożonego w sprawie wniosku z 12 kwietnia 2014 r. znacząco odbiega od modyfikacji jego treści wprowadzonych w toku postępowania w sprawie a stanowiących w istocie wystąpienie przez wnioskodawcę z nowym wnioskiem. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i judykaturze poglądem, jeżeli wnioskodawca zmienia zakres zamierzenia inwestycyjnego mający znaczenie dla sposobu zabudowy i zagospodarowania danego obszaru to znaczy, że nie tyle zmienia parametry poprzednio określonej inwestycji, co w istocie przedkłada nowy wniosek, wymagający przeprowadzenia nowego postępowania administracyjnego. Skutkiem zmiany już złożonego wniosku powinno być wówczas wszczęcie nowego postępowania dotyczącego ustalenia warunków dla wniosku o tak zmienionej treści. Jednocześnie, jeżeli zmodyfikowany wniosek zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego, to wówczas działaniem niezbędnym jest powtórzenie procedury informacyjnej w stosunku do stron postępowania. W opinii skarżących, mimo wprowadzenia istotnych zmian do pierwotnego wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził odrębnego postępowania w sprawie oraz nie zrealizował obowiązku informacyjnego z art. 61 § 4 k.p.a. w stosunku do stron postępowania. Wskutek przedmiotowych zaniechań organu I instancji doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

W dalszej kolejności skarżący odnieśli się do przeprowadzonej analizy zarzucając jej liczne braki. Przede wszystkim nie dokonano w niej ustaleń co do grubości (głębokości) ogrodzeń występujących na terenie analizowanym, która to wartość ma istotne znaczenie dla ustalenia możliwości realizacji postulatu pogodzenia inwestycji z istniejącą w sąsiedztwie zabudową. Nie dokonano również ustaleń co do materiałów, z których wykonane są ogrodzenia znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości wnioskodawczyni, a także związanych z nimi cech charakterystycznych oddziaływujących na krajobraz danego obszaru. Okoliczność ta ma z kolei także istotne znaczenie z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego. Organ pominął niektóre z okoliczności wynikających z przeprowadzonej analizy warunków zabudowy, ważkich z punktu widzenia ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dla przykładu wskazano na współczynnik powierzchni zabudowanej, który w sąsiedztwie nieruchomości kształtuje się na poziomie 4,32 %, podczas gdy jak wynika z danych przedstawionych przez skarżących w toku niniejszego postępowania, orientacyjna powierzchnia zabudowy na nieruchomości wnioskodawczyni przekracza obecnie 35% powierzchni terenu. Okoliczność ta nie została jednak ani zweryfikowana, ani uwzględniona w toku przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego. Na marginesie przypomniano, że z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr [..], wydanej 16 maja 2012 r., a która stała się ostateczna 29 czerwca 2012 r., wynika, że maksymalna powierzchnia zabudowy może wynieść do 10% powierzchni terenu. Ponadto, odnośnie do ustalonych w analizie architektonicznej wysokości ogrodzeń, wskazano, że wyższe ogrodzenia - o podanych wartościach, znajdują się wyłącznie w częściach frontowych nieruchomości, na krótkich odcinkach, tuż przy wjazdach na posesje. Mają one zatem całkowicie odmienny charakter od budowli w postaci ponad 70 - metrowego muru oporowego. Przyjęcie wartości maksymalnych - wprost, jako wyjściowych dla ustalenia wymiarów muru oporowego, prowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego. Podkreślenia przy tym wymaga, że planowany mur oporowy jest ogromny względem jakiejkolwiek inwestycji znajdującej się w promieniu aż około 4 kilometrów. Najbliższa podobna inwestycja, tj. wały ziemne pod budowę kolei [..], znajdują się w R., w odległości właśnie około 4 km od planowanej inwestycji. Dodatkowo, skarżący wyjaśnili, że nie sposób utożsamiać muru oporowego z ogrodzeniem, a to już chociażby z uwagi na odmiennie funkcje pełnione przez oba te urządzenia. Dlatego też przyjęcie posiłkowo danych dotyczących ogrodzeń dla ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci muru oporowego, o ile w ogóle można uznać za prawidłowe, to wymaga co najmniej wzmożonej ostrożności i wnikliwej analizy wskaźników i cech dotyczących zabudowy sąsiedniej. Tego jednak na gruncie niniejszej sprawy zabrakło.

Zdaniem skarżących, co znajduje potwierdzenie w treści decyzji Kolegium z 19 października 2018 r., fakt związania organu wnioskiem inwestora, który dotyczy jedynie budowy muru oporowego a nie robót ziemnych, które doprowadziły do istotnych zmian rzędnych terenu, nie zwalnia organu od zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tak aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i załatwić ją z uwzględnieniem słusznego interesu wszystkich stron postępowania. Zalecenia te nie zostały jednak zrealizowane przez organ I instancji. Powyższe ma tym istotniejsze znaczenie, że rozbiórka samowoli budowlanej w postaci wału ziemnego spowoduje, że mur oporowy przestanie pełnić funkcje, które stanowią uzasadnienie dla ustalenia warunków zabudowy tejże inwestycji.

Co więcej, w ocenie skarżących, wbrew wskazaniom poczynionym przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji z 19 października 2018 r., organ I instancji w dalszej kolejności nie dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego i nie rozważył, jaki związek funkcjonalny mają ze sobą planowany mur oporowy, jak też ten już istniejący, stanowiący samowolę budowlaną. Organ I instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń - ani co do możliwości legalizacji już istniejącej budowli, ani w przedmiocie jej rozbiórki, celem ustalenia możności realizacji inwestycji w planowanym miejscu, zgodnie z jej przeznaczeniem i funkcjami.

Następnie, skarżący przypomnieli, że warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jej zgodność z przepisami odrębnymi (art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p.). Tymczasem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym w szczególności dokumentacji zdjęciowej przedłożonej przez skarżących), przedmiotowy mur oporowy prowadzi do zmiany kierunku i natężenia odpływu wód opadowych, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, co stanowi o niezgodności tejże konstrukcji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i z przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodnie z art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jak natomiast wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności przedłożonej przez skarżących dokumentacji zdjęciowej, przedmiotowy mur oporowy prowadzi do zmiany kierunku i natężenia odpływu ze znajdujących się na gruncie inwestora wód opadowych - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. nieruchomości skarżących, która zalewana jest wodami opadowymi spływającymi z działki wnioskodawczyni. Przedmiotowy stan faktyczny, w zakresie przepisów techniczno-budowlanych reguluje także § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie, stanowiący zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Zatem wybudowanie przedmiotowej konstrukcji oporowej prowadzi, w ocenie skarżących, do zmiany naturalnego spływu wód opadowych, a w konsekwencji pogorszenia stanu nieruchomości skarżących, zalewanej z nieruchomości, na której podniesiono uprzednio rzędne terenu. Mając na względzie powyższe nie sposób uznać, aby rzeczona konstrukcja oporowa mogła spełniać wymogi obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych.

Zdaniem skarżących, został również naruszony art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Praw budowlane rozumiejąc przez interesy zapobieganie niekorzystnym zmianom stanu wody, w tym związanym z zalaniami nieruchomości znajdujących w obszarze odziaływania muru oporowego, jako urządzenia wodnego. Ponadto, przedmiotowy mur oporowy stanowi, w ocenie skarżących urządzenie wodne w rozumieniu ustawy Prawo wodne. Powyższe wynika po pierwsze wprost z treści przepisu art. 16 pkt 65 lit. i ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym mury oporowe. Nadto, zgodnie z utrwalonym dorobkiem orzeczniczym budowa muru oporowego, związana z podniesieniem rzędnej gruntu, nie może pozostawać bez wpływu na kierunek spływu wód opadowych.

Na gruncie niniejszej sprawy istotna jest także okoliczność sąsiedztwa rzeki S. oraz zalewania nieruchomości skarżących w wyniku posadowienia poprzednich murów oporowych, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności przedłożonej przez skarżących dokumentacji zdjęciowej. Wszystko to uzasadnia twierdzenie o wpływie tegoż obiektu na zmianę stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu i to ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym gruntu należącego do skarżących.

W odniesieniu do braku zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie mimo ziszczenia się podstaw ku temu, a to z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w postaci muru oporowego odpowiadającego budowli stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, a także mając na względzie toczące się postępowanie dotyczące samowoli budowlanej w postaci zmiany rzędnych terenu przez inwestora w osobie wnioskodawczyni skarżący wskazali, że nie ulega wątpliwości, iż od wyników powołanych wyżej postępowań zależy zasadność zaskarżonej decyzji. W sytuacji bowiem, gdyby zalegalizowana została samowola budowlana dotycząca posadowienia poprzedniego muru oporowego, wybudowanie muru objętego zaskarżoną decyzją będzie nie tylko bezprzedmiotowe, ale i niemożliwe (tożsamość usytuowania obu konstrukcji). Z kolei wydanie decyzji dotyczącej usunięcia mas ziemnych z terenu działki należącej do wnioskodawczyni, spowoduje, że mur pozbawiony zostanie swoich funkcji, a zatem i uzasadnienia dla ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji (nie znajdującej swojego odpowiednika w sąsiedztwie nieruchomości). Zatem, skoro rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, to organ prowadzący niniejsze postępowanie, winien był zawiesić je do czasu ostatecznego przesądzenia wyszczególnionych wyżej okoliczności. Zaniechanie realizacji tego obowiązku doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący w piśmie z 10 listopada 2021 r. przedstawili swoje dodatkowe stanowisko w sprawie organ przedstawili dokumentację zdjęciową i inne materiały poglądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W niniejszej sprawie Sąd kontrolował decyzje wydane w toku postępowania wznowieniowego dotyczącego warunków zabudowy dla muru oporowego na terenie działki nr [..] w B., gmina Ż. Prowadząc ponownie to postępowanie Burmistrz Gminy stwierdził zaistnienie przesłanki wznowienia, tj. brak udziału skarżących w postępowaniu, w którym powinni zostać uznani za stronę, uchylił kwestionowaną decyzję ostateczną z 27 lipca 2016 r. i rozpatrując sprawę merytorycznie ustalił warunki zabudowy dla muru oporowego na działce nr [..] o długości 72,05 m i wysokości do 2,5 m., a orzeczenie to zaakceptował organ odwoławczy.

Zdaniem Sądu wydane w sprawie decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Naruszenie obowiązku wyłączenia pracownika, co do którego zaistniały przesłanki odsunięcia go od udziału w postępowaniu stanowi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Należy mieć bowiem na uwadze, że obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego (zob. m.in. wyroki NSA z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2062/14; z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2649/15, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie nie budzi zatem wątpliwości, że określone w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pojęcie "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 865/18, dostępny jw.). W związku z tym osoba biorąca udział w wydaniu decyzji w trybie "zwykłym" nie może brać udział w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W takim przypadku może zachodzić uzasadniona obawa, że pracownik, który był osobiście zaangażowany w określonym sposobie załatwienia sprawy nie będzie obiektywny przy ocenie wniosku o wznowienie postępowania i uchylenie takiej decyzji.

Tymczasem, jak wynika z akt niniejszej sprawy i metryczki towarzyszącej dokumentacji sprawy kwestionowaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję ostateczną z 27 lipca 2016 r. sporządziła inspektor A. F. a podpisał działający z upoważnienia Burmistrza Gminy T. S. i również decyzję uchylającą ww. decyzję ostateczną i rozpoznającą we wznowieniu sprawę co do istoty sporządziła ta sama osoba – A. F. i podpisał ten sam pracownik – T. S. Mamy więc do czynienia z sytuacją, gdy w postępowaniu nadzwyczajnym orzekał ten sam pracownik, który działał w trybie zwykłym, co może budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tego rozstrzygnięcia, szczególnie w kontekście innych istotnych uchybień, których dopatrzył się Sąd. Do kwestii tej nie odniósł się też organ odwoławczy, gdyż za takie odniesienie się nie można uznać lakonicznego stwierdzenia, że "Kolegium nie znajduje okoliczności powodujących wątpliwości co do jego bezstronności, uzasadniających jego wyłączenie od udziału w postępowaniu". Organ więc nie zanegował, że sprawę w trybie zwykłym i nadzwyczajnym prowadził ten sam pracownik i on wydawał decyzję z upoważnienia organu, a jedynie uznał – bez wskazania na podstawie jakich okoliczności, że pracownik ten nie był stronniczy w rozpoznawaniu sprawy.

W tej sytuacji Sąd uznał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., którego nie naprawił również organ odwoławczy. W związku z tym, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że uwzględnienie skargi z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) czyni niemożliwą merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skardze, bowiem w następstwie wydanego wyroku sprawa będzie rozpoznawana ponownie w postępowaniu przed organami i ocena sądu w innych kwestiach byłaby tym samym przedwczesna. Nie mniej jednak, dla kompletności wywodu, jak również ze względu na wagę stwierdzonego naruszenia, konieczne jest odniesienie się do kwestii wydania orzeczenia z przekroczeniem przedmiotu postępowania.

Rozważając powyższe na wstępie przypomnieć trzeba, że kontrolowane postępowanie toczyło się w nadzwyczajnym trybie administracyjnym – wznowienia. Przedmiotem tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, według określonych w prawie kryteriów, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. Postępowanie to stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w sposób precyzyjny w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. Wznowienie postępowania polega więc na tym, że sprawa, która została już zakończona przez wydanie decyzji ostatecznej, jest ponownie rozpatrywana w administracyjnym toku instancji (zob. R. Stankiewicz, Art. 145 [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, wyd. 7).

Co istotne, granice postępowania wznowieniowego są wyznaczone zakresem rozstrzygnięcia poddanego temu postępowaniu nadzwyczajnemu. Tym samym organ powinien rozstrzygnąć na nowo w sprawie, która była wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Jest to więc postępowanie w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawnej ze sprawą zakończoną rozstrzygnięciem ostatecznym. Organ musi zatem przeprowadzić na nowo postępowanie wyjaśniające, w którym jest obowiązany wyeliminować wszystkie wady wcześniejszego postępowania. Organ na tym etapie nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego, dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 30 grudnia 2009 r., sygn. akt III OSK 12/09, niepubl.). Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę nie tylko co do przyczyn wznowienia, ale również co do nowego rozstrzygnięcia istoty spraw (zob. R. Stankiewicz, Art. 149 [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, wyd. 7). Zważywszy na specyfikę trybu nadzwyczajnego - organ powinien więc z jeszcze większą skrupulatnością przestrzegać tożsamości sprawy i dbać o to, by ewentualna nowa sprawa była rozpatrywana w trybie dla niej właściwym.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, kwestionowana decyzja ostateczna dotyczyła warunków zabudowy muru oporowego na działce nr [..]. Granice tej sprawy wyznaczył natomiast wniosek inwestora 12 kwietnia 2016 r., którym organ I instancji był związany. Wprawdzie ze względu na wnioskowy charakter postępowania w sprawie warunków zabudowy wnioskodawca może złożony wniosek modyfikować i modyfikacja taka nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania, a jedynie sprawia, że postępowanie toczy się nadal, ale w zmienionym zakresie (por. m.in. wyrok NSA z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1746/18, dostępny w CBOSA), niemniej jednak w rozważanym wypadku należy mieć na uwadze wskazaną specyfikę postępowania wznowieniowego, którego celem jest ponowne rozpoznanie tej samej sprawy administracyjnej, w tym samym kształcie, jak miało to miejsce w postępowaniu zwykłym, przy usunięciu wad tego postępowania. Ponowne rozstrzygnięcie i rozpoznanie sprawy we wznowionym postępowanie wyznaczone jest więc granicami tożsamości sprawy i zakresem rozstrzygnięcia poddanego temu postępowaniu nadzwyczajnemu. Na tożsamość sprawy składa się natomiast tożsamość przedmiotowa. Przy założeniu tożsamości przedmiotowej postępowania w trybie zwykłym i w trybie nadzwyczajnym nie jest zatem dopuszczalna zmiana przedmiotu rozstrzygnięcia, tj. żadnego elementu składającego się na ten przedmiot. Wskazać przy tym trzeba, że w przypadku postępowania wnioskowego organ nadzoru orzeka na podstawie pierwotnego wniosku inicjującego postępowanie zwykłe i w jego granicach, co determinuje w konsekwencji także zakres orzekania co do istoty sprawy we wznowionym postępowaniu. Tak też działał w niniejszej sprawie Burmistrz, bowiem zawiadamiając 18 września 2017 r. o wznowieniu postępowania wskazał, że dotyczy ono warunków zabudowy muru oporowego o długości do 180 m i wysokości do 3,5 m, a więc inwestycji określonej we wniosku strony z 12 kwietnia 2016 r. W związku z tym w sposób wyraźny i prawidłowy wyznaczone były granice postępowania wznowieniowego i w takim zakresie orzekać powinien organ nadzorczy.

Tymczasem, jak trafnie zarzucają skarżący, w toku postępowania organ wystąpił do wnioskodawczyni o sprecyzowanie żądania zawartego we wniosku poprzez doprecyzowanie parametrów muru, m.in. szerokośći/grubości muru. W odpowiedzi B. L. wskazała parametry obiektu oraz załączyła mapę z zaznaczonymi wymiarami muru, tj. długość do 72,05 m i wysokość do 2,5 m. W związku z tym, rozpoznając sprawę we wznowionym postępowaniu i uznając, że spełnione zostały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy muru oporowego, jako przedmiot decyzji wskazano właśnie długość do 72,05 m i wysokość do 2,5 m. Są to zatem inne wymiary, niż te, które ustalała decyzja ostateczna z 27 lipca 2016 r. i jakie wskazał organ w zawiadomieniu o wznowieniu postępowania. Jednocześnie, w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek pisma informującego strony, że zmienił się przedmiot wniosku, który rzutuje na zakres postępowania w sprawie warunków zabudowy – zarówno w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym.

Zdaniem więc Sądu, mamy w niniejszej sprawie do czynienia ze zmianą przedmiotu postępowania poddanego weryfikacji w trybie nadzwyczajnym, na etapie postępowania wznowieniowego. Taka zaś sytuacja, ze względu na specyfikę postępowania wznowieniowego i jego granice, które muszą być tożsame z granicami postępowania zwykłego, jest niedopuszczalna. Omawiane postępowanie nadzwyczajne prowadzone jest bowiem ponownie w tej samej sprawie administracyjnej, tj. co do tego samego przedmiotu i w oparciu o te same przepisy prawa materialnego oraz – co do zasady – w stosunku co do tych samych stron, chyba że wznowienie postępowania następuje na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie sposób więc na tym etapie dokonywać zmiany przedmiotu postępowania, a taki charakter ma inne określenie parametrów inwestycji poprzez ich zmniejszenie. Zmiana parametrów inwestycji powoduje, zdaniem Sądu, że mamy do czynienia z nowym przedmiotem postępowania – nową sprawą, która winna podlegać załatwieniu w trybie zwyczajnym z zachowaniem właściwości rzeczowej i instancyjnej odpowiednich organów administracji.

Nie było więc możliwe we wznowionym postępowaniu uchylenie decyzji ostatecznej dotyczącej muru oporowego o długości do 180 m i wysokości do 3,5 m i ustalenie warunków zabudowy dla muru oporowego o długości do 72,05 m i wysokości do 2,5 m, gdyż de facto organ w procedurze nadzwyczajnej nie orzekł co do istoty w sprawie wniosku B. L. z 12 kwietnia 2016 r., lecz orzekł o innej inwestycji, której nie dotyczyło kwestionowane postępowanie zwykłe. Uchybienie tego rodzaju powoduje, że wydane decyzje nie mogą się ostać w porządku prawnym, niezależnie od stwierdzonego przez Sąd uchybienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem godzą w istotę postępowania wznowieniowego w zakresie określenia jego przedmiotu.

Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., w pkt 1 wyroku uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Kolegium, jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z 28 lipca 2020 r. wydaną we wznowionym postępowaniu po rozpoznaniu sprawy co do istoty.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) o zwrocie solidarnie na rzecz skarżących od Kolegium kwoty 1014 zł, na którą oprócz wpisu w wysokości 500 zł, składa się także wynagrodzenie pełnomocnika skarżących – 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictw w kwocie 34 zł.