Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1668/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 133 § 1, A41 § 4, 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: ART. 145
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 280/11 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od H. B. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 280/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu [...] stycznia 2011 r. emerytowany funkcjonariusz policji H. B. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji z wnioskiem o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010.

Komendant Powiatowy Policji w K. decyzją z dnia [...] lutego 2011 roku, nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a..) w związku z art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, dalej zwaną ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji), art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm., dalej ustawa o Policji) oraz § 9 rozporządzenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.; dalej rozporządzenie z 2002 r.) postanowił o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata: 2006, 2007, 2008, 2009 oraz 2010 z powodu niemożności ustalenia jego wysokości.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że H. B. z dniem [...] września 2004 r. został zwolniony ze służby w Policji i uzyskał prawo do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Natomiast decyzją z dnia [...] maja 2002 r., nr [...], Komendant Powiatowy Policji w K. przyznał zainteresowanemu, jako funkcjonariuszowi policyjnemu, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu na zasadach i w wysokości należnych w dniu jej wydania, tj. w ilości 5 norm zaludnienia z uwzględnieniem żony oraz pasierbów.

W toku rozpoznania sprawy Komendant Powiatowy Policji w K. stwierdził, iż art. 29 oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji stanowi, że emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. W ocenie organu l instancji, oznacza to, że emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt (rencista) policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. Przepisy art. 29 i art. 30 ustawy emerytalnej nie pozwalają rozciągać wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanych w ustawie o Policji, na emerytów policyjnych.

Trafność tego stanowiska, zdaniem Komendanta Policji, potwierdza zmiana stanu prawnego, t.j. wejście w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), na mocy którego z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony § 8 rozporządzenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Konsekwencją uchylenia tego przepisu jest brak podstaw do stosowania go w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych.

W swojej argumentacji organ podniósł także, że przyznając zainteresowanemu równoważnik za remont lokalu mieszkalnego jednoznacznie określono, iż będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Stąd rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty świadczenia ma charakter związany, bowiem w kwestii obliczania wysokości równoważnika do wypłaty odesłano do obowiązujących stawek. Skoro zatem od 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposobu wyliczania równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, brak było podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Tym samym, decyzja przyznająca zainteresowanemu równoważnik od 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana poprzez wypłatę świadczenia.

Odwołanie do tej decyzji wniósł H. B. Po rozpoznaniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższą decyzję, organ II instancji wskazał, że wbrew poglądowi wyrażonemu przez skarżącego, Komendant Powiatowy Policji w K. wydając decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] nie skorzystał z nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego bezpodstawnym jest twierdzenie strony, aby koniecznym było przy odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wskazanie przez Komendanta Powiatowego Policji w K. konkretnego przepisu prawa, który został naruszony oraz określenie tego naruszenia.

Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazał, iż zgodnie z art. 91 ustawy o Policji "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Organ II instancji uznał zatem, że bezspornie ustawa o Policji przyznaje to uprawnienie wprost jedynie policjantowi. Z kolei art. 29 oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji mówi, że emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, że emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt (rencista) posiada uprawnienie do domaga się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. Zapisy art. 29 i art. 30 ustawy emerytalnej nie pozwalają zatem rozciągać wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanej w ustawie o Policji na emerytów (rencistów) policyjnych. W konsekwencji, organ II instancji powtórzył za Komendantem Powiatowym Policji w K., że z chwilą uchylenia § 8 omawianego rozporządzenia, tj. od dnia 1 stycznia 2006 r. brak było podstaw do stosowania przepisów tego rozporządzenia w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych w zakresie naliczenia tej grupie osób równoważnika.

Komendant Wojewódzki Policji podzielił również pogląd organu l instancji, że przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego miało charakter związany, bowiem organ w kwestii obliczenia wysokości świadczenia odesłał do obowiązujących stawek. Skoro zatem od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposobu wyliczenia równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, brak było podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych osób. W ocenie organu II instancji decyzja przyznająca zainteresowanemu równoważnik od dnia 1 stycznia 2006 r. nie mogła być realizowana poprzez wypłatę świadczenia.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż z chwilą uchylenia § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. komendanci powiatowi nie mogli już orzekać co do istotny sprawy (w tym także o odmowie) w odniesieniu do emerytów i rencistów, organ odwoławczy wskazał, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Komendant Powiatowy Policji w K.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż powołane przez skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych oraz decyzja nr [...] Komendanta Głównego Policji nie zostały wydane w sprawie, w której skarżący był stroną, wobec czego były oparte na innym stanie faktycznym, a przede wszystkim stanie prawnym.

H. B. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim pozbawiającej go równoważnika pieniężnego, który pobierał po przejściu na emeryturę.

W jej uzasadnieniu, podtrzymując stanowisko wyrażone w odwołaniu, zarzucił w szczególności, że rozporządzenie zmieniające Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., na mocy którego uchylono § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2002 r. nie zawierało w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydanej decyzji administracyjnej. Skarżący podał, iż jeżeli ustawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to nadal wiążąca jest decyzja z dnia [...] maja 2002 r., nr [...], która przyznała mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i zobowiązywała Komendanta Powiatowego Policji w K. do wykonania tej decyzji poprzez przeprowadzenie czynności materialno-technicznych.

Skarżący zwrócił uwagę, iż wykładnia art. 91 ustawy o Policji dokonana przez Komendanta Powiatowego Policji w K. nie była trafna. Skarżący podniósł, iż decyzja nr [...] została wydana w 2002 r. Natomiast ustawa o Policji w art. 91 ust. 2, poczynając od dnia 8 listopada 2001 r. na mocy art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. nowelizującej m.in. ustawę o Policji pozwoliła właściwemu ministrowi na objęciu tą formą pomocy mieszkaniowej (równoważnikiem pieniężnym za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego) szerszego katalogu osób uprawnionych tj. emerytów, rencistów policyjnych oraz członków rodzin uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej. Skarżący argumentował również, że w dniu wydania decyzji przyznającej przedmiotowy równoważnik pieniężny obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212), które w § 1 ust. 1 stanowiło, iż przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Tym samym przepisy te stanowiły prawną podstawę przyznania tej kategorii osób równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu I instancji, zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy emerytowi policyjnemu, który nabył pod rządami nieobowiązujących już przepisów uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, przysługuje prawo do świadczenia na zasadach ukształtowanych ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] maja 2002 r., nr [...].

Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę decyzji przyznającej uprawnienie do równoważnika stanowił art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania. Rozporządzenie to przestało obowiązywać w dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które to rozporządzenie zostało następnie zmienione cyt. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., poprzez uchylenie m.in. § 8 rozporządzenia.

Oceniając skutki zmiany stanu prawnego, w kontekście obowiązywania decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu uprawnienie do przedmiotowego równoważnika, Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o takim samym zagadnieniu prawnym, wedle którego nowelizacja rozporządzenia z 2002 r. i uchylenie z dniem 1 stycznia 2006 r. jego § 8, nie powodowała automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających, emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, (por. teza 1 do wyroku NSA z dnia 26 października 2010 r. w sprawie l OSK 541/10 odwołującego się do wyroków tego Sądu z dnia 19 marca 2010 r. w sprawie 1211/09; z dnia 17 marca 2010 r. w sprawie l OSK 1219/09; z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie l OSK 1176/09, z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie l OSK 1576/09 oraz wyrok z dnia 3 lutego 2011 r. w sprawie l OSK 1713/10).

Sąd I instancji zauważył bowiem, że, jak stwierdził w przywołanym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, w wieloletniej praktyce organów Policji, nie budziło wątpliwości to, że decyzje o przyznaniu emerytom (rencistom) policyjnym równoważnika za brak lokalu znajdowały oparcie w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i przepisie § 8 rozporządzenia z 2002 r. Przepisy te uznawano również jako podstawę do wypłaty przedmiotowego równoważnika emerytom policyjnym w sytuacji, gdy decyzje o przyznaniu uprawnienia wydawane były w czasie pełnienia przez nich służby w Policji. Prowadzi to do wniosku, że z mocy wymienionych przepisów emeryt policyjny stawał się z chwilą zwolnienia ze służby adresatem decyzji, która pierwotnie wydawana była na rzecz funkcjonariusza w służbie stałej.

Jeśli zaś chodzi o skutki prawne tych decyzji, dopóki decyzje te nie zostaną zweryfikowane w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynika bowiem, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a.).

Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła uprawnień, a czym innym dokonanie oceny mocy obowiązującej orzeczenia konkretyzującego przyznane uprawnienie. Skoro decyzją z dnia [...] maja 2002 r. przyznano skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego bezterminowo, a decyzja ta dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego korzysta ona z domniemania prawidłowości i trwałości kształtując stosunek administracyjnoprawny i wynikające z niego uprawnienie do wypłaty świadczenia. Zauważyć też należy, że decyzja przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika nie zawiera żadnych negatywnych warunków wpływających na jej trwałość i obowiązywanie. Wywołuje zatem skutki prawne do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jeśli bowiem w ramach stosunku administracyjnoprawnego mają być wykonane obowiązki lub uprawnienia o charakterze powtarzającym się, stosunek ten trwa tak długo, jak długo istnieje norma prawna lub akt je konkretyzujący (por. J. Zimmermann w: Prawo administracyjne, Kraków 2006 r., str. 257).

Wyeliminowanie przedmiotowej decyzji mogło nastąpić na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych bądź w sposób indywidualny poprzez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych. Oba przypadki w sprawie jednak nie wystąpiły. Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zawierały przepisów intertemporalnych, które skutkowałyby uchyleniem istniejących w obrocie prawnym decyzji.

Uwzględniając okoliczności przestawione wyżej oraz mając wzgląd na wartości wynikające z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady pewności prawa i praworządności oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że decyzja administracyjna przyznająca skarżącemu H. B. uprawnienie do równoważnika nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutek prawny w postaci przysługiwania prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach nią określonych.

Nadto, Sąd I instancji stwierdził, że pogląd organu, w którym łączy się niemożność wypłaty równoważnika z uchyleniem podstawy prawnej jest nieprawidłowy, gdyż decyzja przyznająca równoważnik zawierała odwołanie do każdoczesnego brzmienia przepisów wykonawczych. Sposób wyliczania równoważnika dla policyjnych emerytów i rencistów oraz jego wypłaty, tak jak w latach, w których prawo to było realizowane, następuje na podstawie decyzji w wysokości przewidzianej dla funkcjonariuszy w służbie czynnej, według corocznie waloryzowanych stawek.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim reprezentowany przez radcę prawnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Jednoczesnie złozył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz § 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 cyt. powyzej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie błędne przyjęcie, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] nadal wywołuje skutek prawny i stanowi źródło uprawnienia emeryta policyjnego H. B. do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach w niej określonych.

Skarżący kasacyjnie przedstawił też zarzut naruszenia art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że walor trwałości decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] obejmuje również uprawnienie H. B., jako emeryta policyjnego, do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, podczas gdy wspomniana trwałość, zgodnie z treścią decyzji, łączy opisane uprawnienie z posiadaniem statusu czynnego policjanta.

Jako ostatni z zarzutów naruszenia prawa materialnego, pełnomocnik wymienił zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] H. B., jako emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji, nadal przysługuje prawo do równoważnika pienięznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, pomimo że ustawa nie przewiduje i nie przewidywała równoważnika pieniężnego dla emerytowanego funkcjonariusza, a rozporzadzenie przyznające takie uprawnienie oczywiście wykraczało poza delegację ustawową.

Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku konkretnych przepisów prawa materialnego, których naruszenie skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji oraz zastąpienie powyższego braku ogólnym stwierdzeniem naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Nadto, autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. powiązał także z naruszeniem art. 133 P.p.s.a., a naruszenie to miało polegać na odstąpieniu przez Sąd od rozważenia wpływu na zakres uprawnienia H. B. do równoważnika pieniężnego okoliczności, że zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] maja 2002 r., nr [...], równoważnik pieniężny wypłaca się na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie każdej kolejnej oceny. Zarzucił, że organ pominął również okoliczność, że wskazana decyzji dotyczy H. B. jako czynnego policjanta, a nie jako emeryta. Formułując ww. zarzut skarżący kasacyjnie uznał też, że Sąd błędnie – wykraczając poza ustalenia z dokumentów z akt sprawy – przyjął, że decyzja z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] nadal wywołuje skutek prawny i stanowi źródło uprawnienia skarżącego.

Ponadto autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd I instancji naruszył 145 §1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i w rezultacie uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] lutego 2011 r. nie naruszają prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor, powtórzył stanowisko zamieszczone w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji oraz w odpowiedzi na skargę.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, niezależnie od postawionych zarzutów, jej autor dodatkowo zauważył, że w sprawie występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a mianowicie powstaje pytanie czy dopuszczalne jest wyprowadzanie z decyzji wydanych przez dniem 1 stycznia 2006 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., uprawnienia emerytów policyjnych do równoważnika pieniężnego za okres po dniu 31 grudnia 2005 r. W szczególności, jak zaznaczył, źródłem wątpliwości jest specyficzna konstrukcja corocznego ustalania tego uprawnienia wynikająca z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz występujące rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie niniejszej bezsporne jest, że decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] przyznano H. B. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. W dniu wydania tej decyzji H. B. był funkcjonariuszem Policji. H. B. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] września 2004 r. i uzyskał z tym dniem prawo do świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. W dniu [...] stycznia 2011 r. H. B. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w K. z wnioskiem o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 -2010. Organ wydał w dniu [...] lutego 2011 r. decyzję nr [...], odmawiającą wypłaty wspomnianego równoważnika pieniężnego. Następnie decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania H. B., utrzymana została w mocy przez organ II instancji.

Zagadnieniem wymagającym rozważenia na tle przedstawionego stanu faktycznego jest kwestia zmiany sytuacji faktycznej i prawnej osoby wnioskującej o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, stanowiącej przesłankę faktyczną decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego. W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż po wydaniu decyzji administracyjnej nie tylko podstawa prawna decyzji może ulec modyfikacji czy nawet zupełnie przestać istnieć, mogą też zmienić się sytuacje faktyczne i prawne, stanowiące przesłanki faktyczne decyzji administracyjnej i skonkretyzowanego w niej stosunku administracyjnoprawnego (nova causa superveniens) (J. Filipek, Stosunek administracyjnoprawny, Kraków 1968, s. 107-111).

Wymaga więc ustalenia, jaki wpływ mają te zmiany na moc wiążącą w czasie decyzji. Czy podobnie, jak w przypadku podstawy prawnej, stosunki prawne odrywają się w pewnym sensie od swej podstawy faktycznej, uniezależniają się od jej zmian i trwają, mimo że odpadł element je tworzący, czy też stosunek prawny nie może istnieć bez faktycznego oparcia, a kiedy je utraci, nie może dalej wywoływać skutków prawnych i w rezultacie decyzja, która zawierała jego konkretyzację, staje się bezprzedmiotowa.

W opinii większości autorów przeważa stanowisko, w myśl którego przesłanka faktyczna stanowi konieczną podstawę i oparcie każdej decyzji administracyjnej a gdy przestanie ona istnieć, decyzja traci moc wiążącą. Każda decyzja zawiera niejako dorozumianą klauzulę, zgodnie z którą wiąże tylko tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne, które stanowiły podstawę decyzji. Ponieważ decyzja administracyjna zawiera regulację powinnego zachowania się dla konkretnego stanu faktycznego, gdy stan ten przestaje istnieć, staje się bezprzedmiotowa ta regulacja (tak: T. Woś Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej – art. 162 k.p.a., PiP 1992, z. 7, s. 54).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] przyznającej funkcjonariuszowi Policji H. B. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowił art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, w myśl którego policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z przepisu tego wynika zatem, iż równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy pragmatycznej, przysługuje funkcjonariuszowi Policji.

Decyzja przyznająca prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wydana została wobec funkcjonariusza Policji w oparciu o przepisy ustawy o Policji. Z chwilą nabycia przez funkcjonariusza Policji uprawnień emerytalnych zmienił się jego status. Zmiana statusu z funkcjonariusza Policji na emeryta policyjnego powoduje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż decyzja przyznająca funkcjonariuszowi prawo do równoważnika pieniężnego staje się z chwilą zmiany tego statusu bezprzedmiotowa. Brak jest zatem podstaw do wypłaty emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Równoważnik ten przyznany został bowiem w oparciu o przepisy ustawy o Policji w czasie, gdy skarżący był funkcjonariuszem Policji. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 29 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] wywołuje skutek prawny wobec emeryta policyjnego jest zasadny.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a., polegający na przyjęciu, ze walor trwałości decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] obejmuje również uprawnienie H. B. jako emeryta policyjnego. Za zasadny należy także uznać powiązany z tym zarzutem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., polegający na uwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszały przepisów prawa materialnego.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a., polegający na błędnym skonstruowaniu uzasadnienia i niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone.

Sąd I instancji wskazał na zastosowanie art. 16 § 1 k.p.a., który wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych przewidując, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Dodatkowo Sąd I instancji powołał się w zaskarżonym wyroku na treść art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w którym wyrażono zasadę demokratycznego państwa prawnego – Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tej konstytucyjnej reguły wynikają m.in. takie zasady jak zasada praworządności, ochrony praw nabytych oraz pewności prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniane przepisy miały w tej sprawie charakter przepisów prawa materialnego i nie można ich traktować inaczej jak podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Inną kwestią jest natomiast kwestia oceny, wskazanej przez Sąd I instancji, prawnej podstawy rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 188 P.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny władny jest merytorycznie rozpoznać sprawę, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2536/04 – OSP 2006/7-8/80, skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 P.p.s.a., możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a., uchylił więc zaskarżony wyrok i oddalił skargę jako że kontrolowane decyzje o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego nie naruszają prawa.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.