Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 537/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 20
journal: Dz.U. 2001 nr 80 poz 872
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędziowie Andrzej Kuba NSA Maria Myślińska Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Z. E. S.A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 lutego 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1425/08 w sprawie ze skargi H. "Ł." S.A. w Ł. G. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego obowiązków o charakterze niepieniężnym 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2) zasądza od H. "Ł." S.A. w Ł. G. na rzecz G. Z. E. S.A. w G. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1425/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę Huty "Ł." S.A. w Ł. G. (dalej Huta Ł.) i uchylił postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne.

Postanowieniem z [...] października 2001 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (URE) działając na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t. j. Dz. U. z 2006r Nr 89, poz. 625 ze zm.) nałożył na "G. Z. E." S.A. w G. (dalej GZE) obowiązek podjęcia i kontynuowania dostaw energii dla Huty Ł.. Dnia 14 lutego 2006 r. Prezes URE występując jako wierzyciel skierował do Wojewody Ś., jako organu egzekucyjnego, wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec GZE (jako zobowiązanego) w celu wyegzekwowania wykonania wskazanego wyżej obowiązku o charakterze niepieniężnym. Wojewoda Ś. w toku postępowania egzekucyjnego dnia 22 lutego 2006 r. nałożył na GZE grzywnę w celu przymuszenia.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. Sąd Okręgowy w W. – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zmienił w całości postanowienie Prezesa URE z dnia [...] października 2001 r. ustanawiające obowiązek będący przedmiotem egzekucji i określił nowe warunki kontynuowania przez GZE sprzedaży energii dla Huty Ł. do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu. Huta Ł. (beneficjent obowiązku dostarczania energii) zaskarżyła to postanowienie Sądu Okręgowego do Sądu Apelacyjnego.

Dnia 3 marca 2006 r. GZE powołując się na postanowienie z dnia [...] lutego 2006r., wniósł do Wojewody Ś. zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wojewoda Ś. zwrócił się do Prezesa URE o zajęcie stanowiska w zakresie zgłoszonych przez GZE zarzutów.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Prezes URE, działając jako wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym, przedstawił stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego – GZE. W postanowieniu tym uznał zarzuty zobowiązanego za uzasadnione wobec faktu, że treść obowiązku będącego przedmiotem egzekucji została zmieniona wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. Sądu Okręgowego w W. – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zażalenie na postanowienie Prezesa URE o stanowisku wierzyciela wniosła Huta Ł. do Sądu Okręgowego w W. – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], Wojewoda Ś. wstrzymał postępowanie egzekucyjne obowiązków o charakterze niepieniężnym na okres do dnia wydania przez Sąd Okręgowy w W. – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanowienia w sprawie zażalenia Huty Ł. na postanowienie Prezesa URE z dnia [...] marca 2006 r. zawierające stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego. Jako podstawę prawną wstrzymania postępowania egzekucyjnego Wojewoda powołał art. 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm., dalej u.a.r.w.) uprawniający go do zastosowania nadzwyczajnego środka ingerencji w prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2006 r. Huta Ł. wniosła odwołanie na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) przekazał odwołanie Huty Ł. Ministrowi Gospodarki.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2007 r. Huta Ł. wniosła do WSA w W. skargę na bezczynność Ministra Gospodarki, żądają zobowiązania organu administracji publicznej do rozstrzygnięcia i wydania decyzji w sprawie odwołania od decyzji Wojewody Ś. nr [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki, pismem z dnia 10 maja 2007 r., wniósł o jej oddalenie, wskazując na brak swojej właściwości w sprawie.

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r. sygn., akt VI SAB/Wa 16/07, WSA w W. zobowiązał Ministra Gospodarki do rozpoznania odwołania Huty Ł. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia akt organowi.

Rozpoznając sprawę po zwrocie akt, Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że rozstrzygnięcia nadzorcze wydawane przez wojewodę na podstawie art. 20 u.a.r.w. przyjmują formę postanowienia, a nie decyzji. Zdaniem organu, rozstrzygnięcie Wojewody nie odnosi się do istoty sprawy a ponadto, niezależnie od powyższego nie zostało doręczone Hucie Ł., gdyż nie jest ona stroną postępowania egzekucyjnego. Stronami są jedynie wierzyciel tj. Prezes URE oraz zobowiązany (GZE), natomiast Huta Ł. ma wyłącznie interes faktyczny. Zdaniem organu, prawo zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia mają wyłącznie wymienione powyżej strony postępowania egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy za uzasadnione, w ocenie Ministra Gospodarki, było umorzenie postępowania zażaleniowego z powodu niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych.

Skargę na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], pismem z dnia 6 maja 2008 r., wniosła Huta Ł. do WSA w W. W skardze zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że skarżąca nie jest stroną postępowania zażaleniowego, gdyż nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego postanowienia, a także naruszenie art. 56 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) poprzez wadliwą wykładnię zawężającą krąg podmiotów uprawnionych do zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania.

W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 27 czerwca 2008 r., organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na powyższe, Huta Ł., pismem z dnia 16 września 2008 r., wskazała na niezasadność argumentów Ministra Gospodarki, popierając w pełni złożoną skargę.

Na wniosek GZE złożony w dniu 13 października 2008r., WSA w W. na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. stosownie do art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) dopuścił wnioskujący podmiot do udziału w postępowaniu sądowadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania.

W piśmie z dnia 2 grudnia 2008 r. uczestnik postępowania wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody Ś. z [...] kwietnia 2006 r. z uwagi na brak właściwości Ministra Gospodarki do rozpatrzenia odwołania od przedmiotowego postanowienia, ewentualnie stwierdzenie nieważności w/w postanowienia Wojewody Ś. z uwagi na rażące naruszenie art. 20 u.a.r.w., nadto stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2006 r. o przekazaniu odwołania Huty Łaziska Ministrowi Gospodarki według właściwości, a także odrzucenie skargi Huty Ł. z uwagi na brak po jej stronie przymiotu strony, a w razie nieuwzględnienia powyższych żądań wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 29 grudnia 2008r. strona skarżąca wniosła o nieuwzględnienie wniosków uczestnika za wyjątkiem stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody Ś. z [...] kwietnia 2006 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia WSA w W. w pierwszej kolejności stwierdził, iż na obecnym etapie postępowania Sąd nie ma uprawnień do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia Wojewody Ś. z dnia [...] kwietnia 2006 r., gdyż naruszyłby art. 134 i art. 135 p.p.s.a. W odniesieniu do żądania stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2006 r. o przekazaniu odwołania Huty Ł. Ministrowi Gospodarki według właściwości na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Sąd podniósł, że na obecnym etapie postępowania jakiekolwiek rozważania na temat braku właściwości rzeczowej organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie mogą być prowadzone z uwagi na to, iż WSA w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r. w sposób jasny, precyzyjny, nie budzący wątpliwości wyraził pogląd, że w rozpatrywanej sprawie organem właściwym do rozpatrzenia środka odwoławczego wniesionego przez Hutę Ł. od rozstrzygnięcia Wojewody Ś. z [...] kwietnia 2006 r. jest Minister Gospodarki, a nie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Zdaniem Sądu, wniosek GZE o odrzucenie skargi Huty Ł. z uwagi na brak po jej stronie przymiotu strony oparty jest na nieporozumieniu. Sąd zwrócił uwagę, iż postępowanie odwoławcze od rozstrzygnięcia Wojewody Ś. zostało zainicjowane przez Hutę Ł., zaskarżone postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2008 r. skierowane jest do tego podmiotu. Przedmiotowa skarga dotyczy więc "własnej sprawy administracyjnej" Huty Ł., a zatem podmiot ten ma legitymację skargową w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia Ministra Gospodarki Sąd I instancji stwierdził, że postanowienie to narusza przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Pomijając kwestię, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przyjmuje formę decyzji, a nie postanowienia jak przyjęto w niniejszej sprawie, Sąd wskazał, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż Huta Ł. nie ma przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym od rozstrzygnięcia Wojewody Ś. z dnia [...] kwietnia 2006 r. wstrzymującego postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 20 u.a.r.w.

Sąd I instancji podniósł nadto, iż w sprawie prowadzonej na podstawie art. 20 u.a.r.w. mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu, zmierzającym do władczego określenia praw i obowiązków adresata aktu. Zdaniem Sądu, ustawodawca zawarł w normie art. 20 u.a.r.w. minimum elementów formalnych wystarczających do uznania, że formą prawną działania organu administracji publicznej w trybie tegoż artykułu jest decyzja administracyjna. Określono bowiem organ, wskazano adresata, a podjęty akt rozstrzyga merytorycznie o istocie sprawy. Sąd podkreślił nadto, że powołany przepis daje możliwość ingerencji w tok postępowania prowadzonego na podstawie innej ustawy a mianowicie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz może w skrajnych przypadkach doprowadzić do uniemożliwienia egzekucji. Zdaniem Sądu, powyższe wzmacnia postawioną tezę, że działania organu powinny nastąpić w formie decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu I instancji, od decyzji wstrzymującej postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 20 u.a.r.w. przysługuje odwołanie. Powyższe stanowisko Sąd uzasadnił tym, że wojewoda w tej sprawie działa jako organ administracji rządowej, a więc zgodnie z art. 1 k.p.a. w przedmiotowej kwestii ma bezpośrednie zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego. Termin do wniesienia odwołania wynika na ogólnych zasadach z art. 129 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego w wyniku rozpatrzenia odwołania, co do istoty przyjmuje postać decyzji administracyjnej, co ma umocowanie w treści art. 138 k.p.a.

Zdaniem Sądu, w omawianym stanie faktycznym uzasadnione jest przyznanie Hucie Ł. praw strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody Ś. z [...] kwietnia 2006 r. W ocenie Sądu, Huta Ł. miała w tej sprawie interes prawny, gdyż przedmiotowa decyzja uniemożliwiała stronie realizację postanowienia Prezesa URE z dnia [...] października 2001 r. Sąd podkreślił, że rozważana kwestia dotycząca możliwości realizacji postanowienia z [...] października 2001 r. uwzględnia istnienie całkowitej odrębności postępowania prowadzonego na podstawie art. 20 u.a.r.w. od postępowania egzekucyjnego, dlatego w postępowaniu prowadzonym w tym trybie niedopuszczalne jest stosowanie w drodze analogii przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Odnosząc się do wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę, to jest umorzenia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego z uwagi na umorzenie postępowania egzekucyjnego WSA stwierdził, że wniosek ten nie jest uzasadniony, ponieważ granice sprawy wyznaczone przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia powodują, że niniejsze postępowanie nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1425/08, wniósł GZE. Uczestnik postępowania wnoszący skargę kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Skargę kasacyjną GZE oparł na obu podstawach kasacyjnych opisanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 20 ust. 1 u.a.r.w. i art. 1 pkt 1 oraz art. 28 k.p.a. przez błędną i nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż Huta Ł. nie była stroną postępowania w sprawie;

2. art. 20 ust. 1 u.a.r.w. w zw. z art. 1 pkt 1 oraz 104 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wstrzymanie czynności egzekucyjnej następuje w drodze decyzji administracyjnej;

3. art. 20 ust. 1 u.a.r.w. w zw. z art. 1 pkt 1 oraz 104 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Huta Ł. legitymowała się interesem prawnym w tym postępowaniu, który polega na tym, że "pozbawienie skarżącej możliwości ingerencji w tok postępowania administracyjnego wstrzymującego postępowanie egzekucyjne, którego beneficjentem jest skarżąca może pozbawić stronę możliwości realizowania uprawnień jakie wynikają dla niej z w/w postanowienia" oraz że "przedmiotowa decyzja uniemożliwia stronie realizację postanowienia Prezesa URE z dnia [...] października 2001 r.";

4. art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. w wyniku przekroczenia granic sprawy, w której orzekał Sąd I instancji poprzez wypowiedzenie się w uzasadnieniu wyroku w przedmiocie, którego nie dotyczyła skarga, orzeczenie w przedmiocie dowodów nieznajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, a także bezpodstawne stwierdzenie w uzasadnieniu, iż "pozbawienie skarżącej możliwości ingerencji w tok postępowania administracyjnego wstrzymującego postępowanie egzekucyjne, którego beneficjentem jest skarżąca może pozbawić stronę możliwości realizowania uprawnień jakie wynikają dla niej z w/w postanowienia" oraz że "przedmiotowa decyzja uniemożliwia stronie realizację postanowienia Prezesa URE z dnia [...] października 2001 r.";

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistością, pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia odniesienia się do argumentów podniesionych przez uczestnika w pismach procesowych oraz tylko pozorne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przedstawienie w uzasadnieniu nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Huta Ł. nie brała udziału w postępowaniu egzekucyjnym jako strona tego postępowania z powodu braku interesu prawnego w tym postępowaniu. W związku z powyższym nie mogła być uznana za stronę postępowania prowadzonego w trybie art. 20 u.a.r.w. W ocenie kasatora Sąd I instancji stwierdzając, że istnieje całkowita odrębność postępowania prowadzonego na podstawie art. 20 ust. 1 u.a.r.w. od postępowania egzekucyjnego, nie dostrzegł, iż oba te postępowania prowadzone były przez ten sam organ administracyjny na podstawie tych samych akt administracyjnych. Sąd nie dostrzegł również, że w tej sprawie orzekał właśnie na podstawie akt postępowania egzekucyjnego (wypożyczając te akta w komplecie z innego Wydziału WSA w W.), co przeczy tezie Sądu o całkowitej odrębności tych postępowań.

Zdaniem uczestnika postępowania, Sąd I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie stwierdził, że beneficjentem postanowienia Prezesa URE z dnia [...] października 2001 r. jest Huta Ł., w sytuacji, gdy postanowienie regulatora zostało wydane w postępowaniu, w którym występowały dwie strony, a postanowienie określało warunki dostaw energii elektrycznej, odwołując się do zawartej przez strony terminowej umowy.

Według autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie uznał, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 20 ust. 1 u.a.r.w. zapada w formie decyzji administracyjnej, ponieważ adresatem tegoż rozstrzygnięcia był organ, który je wydał. Gdyby zaakceptować stanowisko Sądu, oznaczałoby to, że wojewoda rozstrzygnął o wstrzymaniu czynności egzekucyjnej podjętej przez siebie w drodze decyzji skierowanej do siebie.

W ocenie kasatora, Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że podjęty na podstawie art. 20 u.a.r.w. akt rozstrzygnął merytorycznie o istocie sprawy. Postępowanie w sprawie wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 20 u.a.r.w. nie jest bowiem postępowaniem administracyjnym, o którym stanowi art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organ podejmujący takie rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie załatwia sprawy administracyjnej, powoduje tylko wstrzymanie jednej czynności egzekucyjnej na ściśle określony czas. Pomiędzy Wojewodą Ś. a Hutą Ł. nie nawiązał się żaden stosunek administracyjnoprawny – Huta Ł. nie mogła zatem żądać od organu wstrzymania postępowania, ani też nie mogła kwestionować wstrzymania egzekucji przez ten organ. Nie było też na gruncie przepisów prawa materialnego żadnej sprawy, której załatwienia Huta Ł. mogłaby żądać od Wojewody Ś. Kasator podniósł nadto, iż Sąd I instancji błędnie założył, że od wydanego na podstawie art. 20 u.a.r.w. rozstrzygnięcia przysługuje środek zaskarżenia. Ponadto – nawet gdyby przyjąć, że rozstrzygnięcie to było zaskarżalne – to krąg podmiotów, którym przysługuje środek zaskarżenia został ustalony przez Sąd ustalony nieprawidłowo.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem z dnia 4 maja 2009 r., Huta Ł. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od uczestnika na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji było postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w wyniku odwołania Huty Ł. od decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego obowiązków o charakterze niepieniężnym na okres do dnia wydania przez Sąd Okręgowy w W. – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanowienia w sprawie zażalenia Huty Ł. na postanowienie – stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego.

Wyjaśnienia wymaga, że rozstrzygnięcie Wojewody Ś. zostało wydane na podstawie art. 20 u.a.r.w., który stanowił, iż wojewoda może w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać, na czas określony, czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że jest to kompetencja o charakterze szczególnym typu kontrolnego. Stanowi nadzwyczajny środek ingerencji w prowadzone postępowanie egzekucyjne. Jej przyznanie wojewodzie jest związane z wykonywaniem funkcji przedstawiciela Rady Ministrów w województwie (vide: P. Chmielnicki red., Komentarz do ustawy o administracji rządowej w województwie, Warszawa 2007, s. 139 i n.). Podkreślić należy również, iż obecnie regulujący tę kwestię przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) stanowi, że wojewoda może, w drodze decyzji administracyjnej, wstrzymać egzekucję administracyjną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 20 u.a.r.w. nie stanowi części postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Wojewodę Ś. w sprawie wyegzekwowania od GZE wykonania obowiązku podjęcia i kontynuowania dostaw energii na rzecz Huty Ł. Omawiany przepis przyznaje bowiem szczególne kompetencje nadzorcze wojewodzie, który może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać czynności każdego organu prowadzącego egzekucję na czas określony. Jest to kompetencja, którą wykonuje wyłącznie wojewoda bez możliwości przekazania jej pracownikom urzędu wojewódzkiego. Należy się zgodzić z Sądem I instancji, że interwencja wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów w tok egzekucji oparta jest na innych przesłankach niż wprowadzenie dodatkowego elementu kontroli w tok egzekucji administracyjnych prowadzonych w województwie na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przedmiotem omawianego rozstrzygnięcia wojewody jest bowiem okoliczność czy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 20 u.a.r.w., uzasadniające ingerencję wojewody jako przedstawiciela administracji w postępowanie egzekucyjne. Innymi słowy, przedmiot tego postępowania stanowi ocena, czy w danej sytuacji faktycznej zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki" przemawiające za zastosowaniem tego środka. Dlatego wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej należy uznać, iż rozstrzygnięcie wojewody podejmowane na podstawie art. 20 u.a.r.w. następuje w postępowaniu odrębnym od postępowania egzekucyjnego, w którego tok ingeruje.

Biorąc pod uwagę powyższe, należy podnieść, iż przyznanie statusu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 20 u.a.r.w. winno być oceniane na podstawie art. 28 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że podstawową przyczyną uwzględnienia skargi było wadliwe przyjęcie przez Ministra Gospodarki, że Huta Ł. nie ma praw strony w postępowaniu w sprawie odwołania od decyzji Wojewody Ś. z [...] kwietnia 2006 r. Sąd I instancji nie wyjaśnił jednak, w świetle poczynionych przez siebie założeń, na czym ów błąd organu polegał.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie jednolicie wiąże się kwestię uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony z koniecznością wykazania własnego interesu prawnego, wyznaczonego granicami wynikającymi nie tylko z przepisu art. 28 k.p.a., ale i z konkretnego przepisu prawa materialnego. Przede wszystkim wskazania wymaga, że stroną postępowania administracyjnego jest, zgodnie z art. 28 k.p.a., każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2188/99 (niepubl.), stwierdził, że interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się w takim wypadku do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego. W orzecznictwie przyjęto, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 1984 r., II SA 789/84 niepubl.). Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. I SA 1748/83 (niepubl.), stwierdzono, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznego z potrzebami danej osoby.

Zatem, jeśli Sąd I instancji sformułował twierdzenie, że Huta Ł. ma przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 20 u.a.r.w., to powinien ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa materialnego, który mógłby je uzasadnić. Sąd I instancji ograniczył się w tym zakresie do wskazania, że "pozbawienie skarżącej możliwości ingerencji w tok postępowania administracyjnego wstrzymującego postępowanie egzekucyjne, którego beneficjentem jest skarżąca może pozbawić stronę możliwości realizowania uprawnień jakie wynikają dla niej z postanowienia z dnia [...] października 2001 r., kształtującego warunki świadczenia przez GZE dostaw energii na rzecz Huty Ł. do czasu rozstrzygnięcia sporu pomiędzy Hutą Ł. a GZE". Oznacza to, iż Sąd I instancji uznając zupełną odrębność postępowania prowadzonego na podstawie art. 20 u.a.r.w. od postępowania egzekucyjnego, jednocześnie wskazał na pewien rodzaj normatywnego związku tego postępowania z możliwością realizacji aktu administracyjnego, który określał obowiązek egzekwowany w drodze egzekucji administracyjnej. Poza tym przedstawione przez Sąd I instancji powiązanie przejawia charakter bardziej faktyczny, niż prawny.

Krąg stron postępowania egzekucyjnego nie jest tożsamy z kręgiem stron postępowania merytorycznego. Stronami postępowania egzekucyjnego są co do zasady zobowiązany i wierzyciel. Poza tymi podmiotami inne osoby mogą brać udział w tym postępowaniu jedynie w ograniczonym zakresie. Jedynie bowiem wyraźny przepis prawa może stanowić podstawę dopuszczenia formalnoprawnej ingerencji w tok tego postępowania innych podmiotów spoza tego kręgu. Należy zatem przyjąć, że postępowanie merytoryczne i postępowanie egzekucyjne pod względem podmiotowym stanowią odrębne postępowania administracyjne. Podobnie, odrębnym postępowaniem pod względem podmiotowym zarówno wobec postępowania egzekucyjnego, jaki i postępowania merytorycznego, jest postępowanie prowadzone w trybie art. 20 u.a.r.w. Stąd nieuzasadnionym jest kreowanie normatywnego związku między tymi postępowaniami w kontekście charakteryzowania sfery prawnej ich podmiotów.

Nadto podnieść należy, że stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a, uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę powinno zawierać, między innymi wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, a ponadto, w razie potrzeby ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. Tym samym jeżeli w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uwzględniającego skargę brak jest wskazań co do dalszego postępowania, a także wyjaśnienia przyczyn uchylenia zaskarżonego orzeczenia, to stanowi to o wadliwości zaskarżonego wyroku. Opisana wyżej wada nie może podlegać sanowaniu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (vide wyrok NSA z 9.09.2005 r., FSK 2033/04, niepubl., wyrok NSA z 13.09.2006 r., II FSK 1099/05, niepubl.).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że uchybienie przez Sąd I instancji obowiązkowi dostatecznego wyjaśnienia motywów uwzględnienia skargi oraz nieprzedstawianie wskazań co do dalszego postępowania czyni uzasadnionym zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Na uwagę zasługuje również okoliczność, iż decyzja Wojewody Ś. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], dotyczy wstrzymania określonego w niej postępowania egzekucyjnego do czasu wydania przez Sąd Okręgowy w W. – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanowienia w sprawie zażalenia Huty Ł. na postanowienie – stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego z dnia 28 marca 2006 r. Rozważenia zatem wymaga, czy akt o charakterze czasowym, dotyczący kwestii wpadkowych w postępowaniu egzekucyjnym, ma znaczenie prawne po prawomocnym przesądzeniu przez Sąd Najwyższy, wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt III SA 18/06, że wstrzymanie dostaw przez GZE było uzasadnione w świetle łączącej strony umowy, przepisów prawa energetycznego i cywilnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.