Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 328/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 13 ust. 1, 6,7 i 8
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 lutego 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1195/09 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2009 roku nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności polegającej na prowadzeniu odzysku odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie wstrzymania działalności polegającej na prowadzeniu odzysku odpadów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie wstrzymał działalność polegającą na prowadzeniu odzysku odpadów poprodukcyjnych w urządzeniach nie spełniających wymagań, tj. termicznym przekształcaniu odpadów poprodukcyjnych, poprzez ich spalanie w kotłach energetycznych przez skarżącą spółkę.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego od tej decyzji przez spółkę, zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] lutego 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzanej przez organ I instancji stwierdzono, iż w eksploatowanych przez przedsiębiorcę kotłach energetycznych przystosowanych do spalania węgla kamiennego prowadzony jest proces termicznego przekształcania odpadów poprodukcyjnych powstających przy produkcji mebli tj. pozostałości płyt wiórowych, płyt MDF, płyt pilśniowych HDF i lakierowanych HDF. Potwierdzono także ustalenia wcześniejszej kontroli, że podmiot nie posiada uregulowanego stanu formalno-prawnego w odniesieniu do emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz, że instalacja w której spalane są odpady poprodukcyjne nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów (Dz.U. Nr 37, poz. 339 ze zm.). Podmiot posiada decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2002 r. udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów z terminem obowiązywania do dnia 31 października 2012 r., w której w pkt 5.1 dopuszczono odzysk odpadowych trocin kod (03 01 05) na drodze termicznego przekształcania z wykorzystaniem energii, jednak jako miejsce odzysku wskazany został kocioł wodny typu BABCOCK, który jest zdemontowany.

Odnosząc się do zarzutów odwołującego, wskazujących, że powstające przedmiotowe pozostałości poprodukcyjne nie są odpadami, organ wskazał, że celem działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę jest produkcja mebli, a surowcem do ich wytwarzania są płyty wiórowe, pilśniowe MDF lub blaty postformingowe. Powstające przy produkcji pozostałości tych płyt drewnopodobnych nie stanowią surowca do wytwarzania mebli lecz odpad, którego dany przedsiębiorca pozbywa się, częściowo spalając w zakładowej kotłowni, a częściowo przekazując innym przedsiębiorcom zajmującym się zbieraniem odpadów. Ponadto, zebrane podczas postępowania materiały dowodowe wskazują, że sama strona akceptuje kwalifikację pozostałości poprodukcyjnych, jako odpadów o kodzie 03 01 05, prowadząc w ten sposób ich ewidencję, do czego została zobowiązana powołaną wyżej decyzją Wojewody Mazowieckiego. Brak jest podstaw prawnych do uznania, że odpady przestają być odpadami z chwilą poddania ich odzyskowi i w związku z tym konieczne jest zapewnienie, aby ich odzysk nie odbywał się poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania. Jednocześnie organ wskazał, że dopuszczalną metodą odzysku odpadów o kodzie 03 01 05 jest ich spalanie z wykorzystaniem energii cieplnej na potrzeby danego przedsiębiorcy (proces R1 z załącznika nr 5 ustawy) pod warunkiem spełnienia wymagań prawnych dotyczących prowadzenia procesu termicznego w odpowiednich instalacjach.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca spółka. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji, że narusza jej interes prawny, poprzez błędne ustalenie, iż pozostałości płyt drewnopochodnych pochodzących z produkcji mebli stanowią odpad

Oddalając skargę Sąd I instancji orzekł, że podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 13 ust. 1, 6, 7, 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39 poz. 251 ze zm., zwana dalej ustawą o odpadach).

W ocenie Sądu I instancji, analiza akt sprawy w tym przede wszystkim ustaleń zawartych w podpisanym przez przedstawiciela strony skarżącej protokole kontroli z dnia 29 grudnia 2008 r. oraz wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego dla strony skarżącej wskazuje, iż podstawowym zakresem działalności spółki jest produkcja mebli z płyt wiórowych laminowanych i okleinowych, płyt pilśniowych i blatów postformingowych. Dostarczane do zakładu płyty poddawane są obróbce (cięcie na odpowiednie wymiary, wywiercanie, frezowanie, oklejanie). Elementy składowe mebli są pakowane do opakowań kartonowych, a następnie przekazywane do magazynu. Ponadto działa kotłownia wyposażona w cztery kotły energetyczne, która pracuje na cele centralnego ogrzewania hal produkcyjnych i pomieszczeń biurowych oraz potrzeby c.w.u. Natomiast, powyższe kotły przystosowane są do spalania węgla kamiennego, niemniej jednak kontrola wykazała, iż strona skarżąca spala w nich część materiałów, które powstają podczas produkcji mebli, pozostałą zaś ich część przekazuje firmom zajmującym się odbiorem odpadów.

Powyższe ustalenia, w ocenie Sądu I instancji, nie potwierdzają stanowiska strony skarżącej, że ścinki, zręby i wióry, wytwarzane w toku procesu produkcji mebli mają podstawowe zastosowanie w całym procesie technologicznym, którego przedmiotem jest produkcja mebli. Sporne materiały, które powstają w wyniku tej produkcji, nie są przez skarżącą wykorzystywane jako surowiec w dalszej produkcji. Po wyprodukowaniu mebli stają się zbędne i spółka pozbywa się ich. Część z nich skarżąca spółka spala, we własnej kotłowni, traktując jako tańszy niż węgiel opał, zaś pozostałą część jako odpad o kodzie 03 01 05 odbierają przedsiębiorcy zajmujący się odbiorem odpadów. Spalanie nie odbywa się w specjalnie do tego przystosowanych kotłach, w ramach specjalnie zaprojektowanego na te potrzeby ciągu technologicznego, tylko w kotłach, które zgodnie z ich przeznaczeniem miały być opalane węglem.

Sąd I instancji wyjaśnił, że odpady powinny być w pierwszej kolejności poddane odzyskowi lub unieszkodliwieniu w miejscu ich powstania. Pod pojęciem odzysku rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części, czy też prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania określonego w załączniku nr 5 do ustawy o odpadach. W załączniku pod pozycją R 1 wskazuje się jako proces odzysku wykorzystanie odpadu jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii. Z procesem tym mamy do czynienia wówczas gdy wytworzona w drodze termicznego przekształcania odpadów (tj. spalania odpadów przez ich utlenianie) energia jest wykorzystywana poza procesem termicznego przekształcania odpadów. Dopuszczalną metodą odzysku odpadów o kodzie 03 01 05 jest ich spalanie z wykorzystaniem energii cieplnej na potrzeby przedsiębiorcy.

Sąd I instancji orzekł, że skoro strona skarżąca dokonuje odzysku odpadów w drodze ich termicznego przekształcania, to powinna to czynić w instalacjach lub urządzeniach spełniających określone wymagania. Wymagania te określa rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów (Dz.U. Nr 37, poz. 339 ze zm.).

W ocenie Sądu I instancji, spalana część wytworzonych przez stronę skarżącą ścinek, zrębów i wiór, wbrew prezentowanemu przez nią stanowisku nie jest jednak produktem mogącym być uznanym za paliwo. Materiały te nie są bowiem uznawane za paliwo w świetle § 5 ust. 6 i 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 260, poz. 2181 ze zm.).

Sąd I instancji wskazał także, że pozostałości płyt drewnopochodnych (ścinek, zrębów itp.) wyprodukowane przez stronę skarżącą nie są wykorzystywane przez nią w pierwotnym procesie (produkcja mebli), ani w innym procesie produkcyjnym zintegrowanym. Materiały te nie znajdują zastosowania jako surowiec, który wykorzystywany jest do produkcji. Po wyprodukowaniu mebli stają się dla skarżącej zbędne, nie wykorzystuje ich ponownie w produkcji oraz wbrew stanowisku strony skarżącej, pozbywa się ona spornych pozostałości. Czyni to w ten sposób, że część spala w zakładowej kotłowni, część zaś oddaje tym przedsiębiorcom, którzy zajmują się odbiorem odpadów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, która zarzuciła naruszenie prawa materialnego "przez błędną jego wykłądnię jak również niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów". Po pierwsze, art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez uznanie zrębków, ścinków i wiór z płyt używanych w fabryce za odpad, a nie za produkt uboczny, co podniosła dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca. Po drugie, strona skarżąca podniosła także naruszenie art. 13 ust. 1, 6, 7 i 8 ustawy od odpadach, poprzez uznanie, że spółka dokonuje odzysku odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że błędny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ponieważ nie może to nastąpić jednocześnie. Ponadto Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego musi wykazać, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach Autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

Po drugie, chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 cyt. ustawy o odpadach z powodu uznania zrębków, ścinków i wiór z płyt używanych "w fabryce Spółki" jako odpad, a nie produkt uboczny. Wynika to z tego, że w świetle art. 5 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. (Dz.Urz. UE L 312/3 z dnia 22 listopada 2008 r.), która weszła w życie dnia 12 grudnia 2008 r., produkty uboczne są to substancje lub przedmioty, które powstają w wyniku procesu produkcyjnego lecz których podstawowym celem nie jest ich produkowanie. Ponadto są uznawane za produkty uboczne, a nie za odpady, jeśli łącznie są spełnione następujące kryteria określone w art. 5 ust. 1 tejże dyrektywy. Po pierwsze, dalsze wykorzystywanie danej substancji lub tego przedmiotu jest pewne. Po drugie, dana substancja lub przedmiot mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez jakiegokolwiek dalszego przetwarzania innego niż normalna praktyka przemysłowa. Po trzecie, dana substancja lub przedmiot są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego. Po czwarte, dalsze wykorzystywanie będzie zgodne z prawem, tzn. dana substancja lub przedmiot spełniają wszelkie istotne wymagania dla określonego zastosowania w zakresie produktu, ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego, i nie doprowadzi to do ogólnych niekorzystnych oddziaływań na środowisko lub zdrowie ludzi.

Z tych względów dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, w prawidłowo ustalonym w tej sprawie stanie faktycznym jest właściwa. Ponadto, jest to prawidłowa prounijna wykładnia art. 3 ust. 1 tejże ustawy w świetle art. 5 ust. 1 cyt. dyrektywy UE, chociaż jeszcze nie implementowanej do ustawodawstwa polskiego. Dlatego też w danej sprawie przedmiotowe zrębki, ścinki i wióry pozostałe z płyt używanych przez danego przedsiębiorcę do produkcji mebli są to odpady a nie produkty uboczne, ponieważ nie odpowiadają cechom produktu naturalnego, czyli w tym przypadku drewna czystego. Zawierają bowiem domieszki substancji typu MDF, HDF, czy też innych substancji chemicznych, a więc nie pozwalają na ich uznanie jako surogatu paliwa naturalnego, czyli jest to odpad. Ponadto dane przedmioty, które powstają w tej produkcji, nie są wykorzystywane jako surowiec w dalszej produkcji lecz po wyprodukowaniu mebli są zbędne i spółka pozbywa się ich, ponieważ część z nich spala we własnej kotłowni, traktując jako tańszy niż węgiel opał zaś pozostałą część jako odpad o kodzie 03 01 05 odbierają posiadający zezwolenie w tym zakresie przedsiębiorcy. Ubocznie należy dodać, że stąd także chybione są zarzuty, podniesione dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji postanowień Komunikatu Komisji Rady i Parlamentu Europejskiego dotyczącego odpadów i produktów ubocznych (Bruksela 21.02.2007 KOM/2007/59), biorąc pod uwagę, że jest to tzw. "soft law", a więc niewiążące zalecenie z prawa wtórnego UE jak i późniejsze wejście w życie dyrektywy z dnia 18 listopada 2008 r.

Po trzecie, chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 13 ust. 1, 6, 7 i 8 cyt. ustawy o odpadach. Wynika to z tego, że zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 1 ustawy o odpadach przedmiotowe odpady powinny być w pierwszej kolejności poddane odzyskowi (art. 3 ust. 2 pkt 9) lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstania. Ponadto w świetle dyspozycji art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach powinno to nastąpić tylko w instalacjach i urządzeniach, które spełniają odpowiednie wymagania dotyczące procesu termicznego przekształcania tych odpadów w rozumieniu rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów (Dz.U. Nr 37, poz. 339 ze zm.). Natomiast, co jednoznacznie wynika z niekwestionowanych ustaleń faktycznych w tym zakresie przedmiotowym, Spółka realizowała odzysk odpadów za pomocą ich spalania w instalacjach, które nie spełniały ustawowych wymagań. Trzeba bowiem zaznaczyć, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów, odpady z przetwórstwa drewna oraz produkcji płyt mebli, masy celulozowej, papieru i tektury znajdują się w grupie 3. Natomiast trociny, wióry, ścinki, płyta wiórowa i fornir inne niż zawierające substancje niebezpieczne są sklasyfikowane pod kodem 03 01 05. Natomiast, co także jednoznacznie wynika z akt sprawy, w przedmiotowych kotłach energetycznych przystosowanych tylko do spalania węgla kamiennego prowadzony jest proces termicznego przekształcania odpadów poprodukcyjnych powstających przy produkcji mebli czyli zrębków, ścinków i wiórów z płyt wiórowych, płyt MDF, płyt pilśniowych HDF i lakierowanych HDF. Oznacza to, że instalacja, w której spalane są odpady poprodukcyjne nie spełnia także wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów (Dz.U. Nr 37, poz. 339 ze zm.). Skarżący przedsiębiorca posiada bowiem decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 października 2002 r. udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów z terminem obowiązywania do dnia 31 października 2012 r., w której w pkt 5.1 dopuszczono odzysk odpadowych trocin kod (03 01 05) na drodze termicznego przekształcania z wykorzystaniem energii, jednak jako miejsce odzysku ustalony został kocioł wodny typu "BABCOCK", który jest zdemontowany. Dlatego też brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji także przepisów materialnego, tj. art. 13 ust. 6, 7 i 8 cyt. ustawy o odpadach.

Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z powodu braku usprawiedliwionych podstaw oddalił skargę kasacyjną.