Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2526/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART 61 A PAR 1 KPA
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.J. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Główny Geodeta Kraju (dalej także "GGK"), po rozpatrzeniu zażalenia J.J. (dalej "skarżącego") na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej także "Inspektora") z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], utrzymał postanowienie Inspektora w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Głównego Geodetę Kraju zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. skarżący wniósł do Inspektora o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], orzekającej o dokonaniu aktualizacji danych ewidencyjnych operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] poprzez zastąpienie dotychczasowej działki [...] o powierzchni 1,28 ha i użytku gruntowym dr 1,28 działkami: nr [...] o powierzchni 1,27 ha (dr 1,27 ha) i nr [...] o powierzchni 0,01 (dr 0,01 ha), zgodnie z wykonanymi z urzędu: wykazem zmian danych ewidencyjnych i mapą uzupełniającą z dnia [...] listopada 2013 r. (dalej "decyzja aktualizacyjna" albo "decyzja Starosty").

Uzasadniając złożony wniosek, skarżący podniósł, że w wyniku aktualizacji z urzędu danych ewidencyjnych działki poscaleniowej nr [...] poprzez wydzielenie (wyodrębnienie) z działki poscaleniowej nr [...] gruntu jednoznacznie nieustalonego znakami granicznymi z powodu toczącego się postępowania rozgraniczeniowego i nieważnościowego w sprawie scalenia gruntów wsi [...] oraz utworzenie z niego w ewidencji gruntów i budynków działki oznaczonej jako nr [...] oraz błędne uznanie tego wyodrębnionego gruntu z działki poscaleniowej nr [...] (dz. ew. [...]) za grunt Skarbu Państwa, a nadto, za drogę ujawnioną w rejestrach publicznych, naruszono prawo własności skarżącego. Skutkiem tego decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. jest wadliwa, a to: rażąco narusza przepis § 9 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454, ze zm.).

2. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., wydanym na podstawie art.61a § 1 k.p.a., Inspektor odmówił wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji aktualizacyjnej Starosty, stwierdzając brak po stronie skarżącego interesu prawnego w sprawie.

3. Pismem z dnia 16 marca 2015 r. skarżący wniósł do GGK zażalenie na postanowienie Inspektora z dnia [...] lutego 2015 r., podnosząc że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny, wynikający z art. 140 k.c., legitymujący go do uczestniczenia jako strona w tych postępowaniach administracyjnych w wyniku, których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiednich nieruchomościach w taki sposób, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności jego działki.

III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. GGK rozpatrzył zażalenie skarżącego na postanowienie Inspektora z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymując to postanowienie w mocy.

Uzasadniając zaskarżone postanowienie, GGK wskazał w szczególności, co następuje:

1. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymaga w pierwszej kolejności przeprowadzenia przez organ nadzorczy kontroli dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania, obejmującej m.in. ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a.

2. W myśl orzecznictwa sądowego przymiot strony w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów, jak też w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym przysługuje jedynie podmiotem, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Brak natomiast przesłanek do uznania, iż wskazany interes prawny przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiadującym z nieruchomością objętą postępowaniem ewidencyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 420/05. Również w wyroku z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1327/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), legitymacja do wystąpienia z żądaniem dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków przysługuje jedynie właścicielowi względnie organom i jednostkom organizacyjnym, o których mowa w § 10 i § 11 wspomnianego rozporządzenia.

3. Przedmiotem decyzji aktualizacyjnej Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., objętej wnioskiem skarżącego, była aktualizacja danych ewidencyjnych operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] poprzez zastąpienie dotychczasowej działki [...] o powierzchni 1,28 ha i użytku gruntowego dr 1,28 ha działkami: nr [...] o powierzchni 1,27 ha, nr [...] o powierzchni 0,01 ha zgodnie z wykonanymi z urzędu wykazem zmian danych ewidencyjnych i mapą uzupełniającą z dnia [...] listopada 2013 r. Z materiału dowodowego wynika, że zarówno w dacie wydania decyzji aktualizacyjnej, jak i w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący nie był właścicielem nieruchomości objętej tą decyzją. Nie władał tą nieruchomością, ani nie posiadał żadnych praw do niej, o których mowa w § 11 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Nieruchomość, oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 1.28 ha, na dzień wydania skarżonej decyzji Starosty [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w [...]. Obecnie działka ewidencyjna nr [...] wykazywana jest w ewidencji gruntów i budynków jako własność Powiatu [...], natomiast działka ewidencyjna nr [...] jako własność Gminy [...].

4. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że kwestionowana przez skarżącego decyzja aktualizacyjna nie naruszyła w żaden sposób prawa własności przysługującemu skarżącemu. Nie można zgodzić się zatem ze skarżącym, że interes prawny do skutecznego występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] wynika z art. 140 k.c. Decyzja o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że rejestruje ona jedynie stany prawne, ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Decyzja ta nie rozstrzyga natomiast samodzielnie kwestii zasięgu prawa własności, kształtu czy powierzchni działki ewidencyjnej.

Pozbawione podstaw prawnych jest także twierdzenie, że dane z ewidencji gruntów i budynków konkretyzują przestrzenny zasięg prawa własności ujawniony księdze wieczystej dla działek [...] oraz [...], a poprzez to ograniczają przestrzenny zasięg prawa własności właściciela działki nr [...], materializują jego interes prawny. Zauważyć należy, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości.

Reasumując stwierdzić należy, że skarżący, będący jedynie właścicielem działki sąsiadującej z działką ewidencyjną nr [...] (obecnie działek ewidencyjnych nr [...] i [...]) nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Ponadto z żadnego przepisu prawa materialnego nie da się wywieść interesu prawnego Pana J.J. do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...].

IV. Pismem z dnia 10 lipca 2015 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie Głównego Geodety Kraju:

- zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12 w zw. z art. 126 k.p.a,

- wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie decyzji aktualizacyjnej z dnia [...] listopada 2013 r., względnie o przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji,

- wnosząc o przeprowadzenie dowodu:

1) z akt sprawy pod sygnaturą: II SA/Rz 710/10, II SA/Rz 135/13, II SA/Rz 114/14, II SA/Rz 345/15 na okoliczność toczącego się z wniosku skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej gruntów wsi [...], w szczególności z pism tam zalegających,

2) z dokumentów załączonych do wniosku skarżącego z dnia 28 stycznia 2015 r., zażalenia z dnia 16 marca 2015 r. oraz do skargi, a to: Ewidencji przydzielonych gospodarstw [...] - nr [...]. dz. [...] stwierdzającej przydzielenie gospodarstwa J.J. po O.S., mapy ewidencyjnej wsi [...] (kataster [...]), Arkusza posiadłości gruntowych nr [...], Arkusza posiadłości gruntowych nr [...], Decyzji PPRN w [...] z dnia [...].04.1968 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia J.J. jako repatrianta z obowiązku uiszczenia ceny nabycia za nadane gospodarstwo w [...], Metryki drogi nr [...], pisma Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...].11.2013 r. nr [...], kopii Decyzji PPRN w [...] nr [...] z dnia [...].09.1970 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...], Szkicu wyniesienia projektu na grunt nr [...], Szkic polowy nr [...], Szkicu polowego nr [...], pisma Starosty [...] z dnia [...].12.2013 r. nr [...], pisma Starosty [...] z dnia [...].02.2014 r. nr [...] - na okoliczność wykazania przez skarżącego prawa własności działki [...], przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.2013 r. nr [...].

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje:

1. Interes prawny, a tym samym przymiot strony, w postępowaniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków mają podmioty będące właścicielami lub władającymi działkami, której zmiany dotyczą, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawno rzeczowy do działki, który wykluczałby uznanie, że prawo to należało do Skarbu Państwa, lub również w sytuacji, gdy dokonywana zmiana wykracza poza granice prawne dzielonej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 16.05.2012 r. sygn. I OSK 660/11, wyrok NSA z dnia 25.01.2011 r. sygn. I OSK 458/10). Tak właśnie jest w niniejszej sprawie.

2. Bezprawnie wyodrębniony w wyniku postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych grunt z działki "poscaleniowej" nr [...], oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] (część parceli nr [...]) stanowi własność skarżącego, jako następcy prawnego J.J.

Państwowy Urząd Repatriacyjny na mocy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) przydzielił poprzednikowi prawnemu skarżącego i nadał we władanie gospodarstwo rolne (Ewidencja przydzielonych gospodarstw [...] - poz. rejestru nr [...], liczba dz. [...]) w skład którego, między innymi, wchodziła jedna działka siedliskowa składająca się z parcel budowlanych nr [...] (dom i stajnia) nr [...] (stodoła) parcel rolnych nr [...], [...], [...] oraz drogi wewnętrznej (rola) pomiędzy tymi parcelami nr [...] wg reguł katastru [...] (arkusz posiadłości gruntowych nr [...] - droga parcelowa oraz nr [...] - parcele rolne i budowlane, objęte Lwh nr [...]), zniesione później do jednej działki siedliskowej nr [...] (obecnie działka poscaleniowa nr [...]) przez ówczesną władzę mierniczą - Dokument nadania ziemi Nr [...]. W tych też granicach prawnych J.J., jak też i jego następcy prawni użytkowali przydzieloną i nadaną w użytkowanie (władanie) działkę siedliskową nr [...] (włącznie z parcelą [...]), oraz jako faktyczni władający gruntem właściciele ponosili nakłady finansowe na utrzymanie działki aż do dnia dzisiejszego.

W tych też granicach J.J. użytkuje ją obecnie jako właściciel, a co istotne również jest, J.J. nabył prawo własności tej nieruchomości stosowną decyzją administracyjną (Dokument nadania ziemi nr [...] oraz decyzja PPRN w [...] z dnia [...].04.1968 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia J.J. jako repatrianta z obowiązku uiszczenia ceny nabycia za nadane gospodarstwo w [...]).

3. Zarząd Dróg Powiatowych w [...] nie wykazał żadnych nakładów poniesionych na utrzymanie działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako nr [...], o czym dokładnie poinformował Starostę [...] pismem z dnia [...].11.2013 r. nr [...], bowiem nigdy faktycznie nie władał tym gruntem. Nadto, działka ewd. nr [...] nie figuruje w żadnej ewidencji i rejestrze bądź ze względu na ich różne nazwy urzędowe jako droga publiczna. ZDP władał jedynie drogą kategorii powiatowej nr [...], użytek gruntowy dr nr [...], która biegnie przez wieś [...] - metryka drogi w załączeniu skargi.

4. Fakt, iż powierzchnia działki nr [...] przed scaleniem wg zapisów rejestru gruntów wsi [...] przy KW w Sądzie Rejonowym w [...] oraz wg Rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego z przebudowy ustroju rolnego wynosiła 0,31 ha.

5. W wyniku wszelkich bezprawnych działań organów administracji publicznej na nieruchomości nr [...] obniżona została funkcjonalność działki siedliskowej, możliwość jej zabudowy oraz jej wartość.

6. Decyzją PPRN w [...] z dnia [...].04.1969 r. nr [...] - podjęto postępowanie scaleniowe gruntów wsi [...]. W trakcie pomiarów niezmienników podczas prac scaleniowych ustalono, iż front działki nr [...] (po scaleniu nr [...]) przy drodze publicznej przez wieś (obecnie droga powiatowa nr [...]) wynosi 22,8 m wg szkicu z pomiaru niezmienników z dnia [...].05.1970 r. - szkic polowy nr [...]. Ta sama miara powtórzona jest na szkicu wyniesienia projektu scalenia - mapa nr 2. Zdaniem skarżącego, nieprawidłowości dokonanych pomiarów w trakcie scalenia dokonane przez geodetę bez udziału właściciela działki, jakie zawierają szkice polowe nr [...] i [...], mają istotny wpływ na istniejący stan faktyczny sprawy, zatem na opracowaną w dniu [...].12.1970 r. mapę scalenia oraz mapę ewidencyjną, bowiem są one błędne.

W dniu [...].08.1970 r. wyniesiono na grunt oraz okazano wszystkim uczestnikom scalenia projekt scalenia gruntów wsi [...] na podstawie map wyniesienia projektu - w przypadku działki nr [...] jest to mapa wyniesienia projektu nr [...]. W dniu [...].09.1970 r. decyzją nr [...] PPRN w [...] zatwierdziło "prowizorycznie" wyznaczony na gruncie i okazany wszystkim uczestnikom w dniu [...].08.1970 r. projekt scalenia na podstawie map wyniesienia projektu, zatem stanowią one de facto projekt scalenia gruntów wsi [...]. Uznać należy, że dane liczbowe jakie zawierają mapy wyniesienia projektu są danymi które wiążą Organ i strony postępowania, bowiem winne być tożsame z projektem scalenia (kompatybilne).

7. Decyzja PPRN w [...] z dnia [...].09.1970 r. nr [...] nie zawiera żadnego załącznika w postaci projektu scalenia, który stanowiłby integralną jej część, a byłby wymieniony w tej decyzji, jako jej załącznik. Nadto, organ nie wyjaśnił czego, i w jakim zakresie ustalanych granic dotyczyło "prowizoryczne" wyznaczenie projektu scalenia na grunt które odbyło się w dniu [...].08.1970 r. Co więcej, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].09.1970 r. Organ stwierdza, że zastrzeżenia niektórych uczestników scalenia są słuszne w związku z powyższym zaistniała konieczność wprowadzenia do projektu scalenia dalszych zmian. W konkluzji decyzji Organ stwierdza, cyt. "Biorąc powyższe pod uwagę oraz wobec tego: (...) "zastrzeżenia do projektu scalenia zgłoszone przez właścicieli gospodarstw wymienionych w pierwszej części niniejszego uzasadnienia (poz. 1-30) są słuszne, w związku z czym do projektu scalenia należy wprowadzić zmiany odnośnie ich gospodarstw", skutkiem tego, po zatwierdzeniu projektu decyzją z dnia [...].09.1970 r. trwały dalsze prace geodezyjne nad nim aż do dnia [...].12.1970 r., tj. do dnia opracowania mapy scalenia, zatem Organ w dalszym ciągu prowadził postępowanie scaleniowe.

8. Ustawa z dnia 24.01.1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U nr 3 poz. 13) w art. 11 ust. 1 stanowi, że to projekt scalenia powinien być wyznaczony na gruncie i okazany zainteresowanym stronom, zaś w art. 12 ust.1 ustawy stanowi, że decyzję o zatwierdzeniu projektu wydaje prezydium powiatowej rady narodowej, która jest ostateczna, a nadto art. 16 ust. 1 ustawy wskazuje, że decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych.

Jak wykazał w postanowieniu z dnia [...].02.2015 r. PWINGiK, w istocie już prowadząc postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.2013 r., że "projekt scalenia gruntów został przedstawiony na opracowanej w dniu [...].12.1970 r. mapie scalenia gruntów wsi [...] wchodzącej w skład operatu scalenia włączonego do zasobu geodezyjnego pod nr [...]", więc dopiero w 1971 r.

Zatem PWINGiK błędnie ustalił stan faktyczny sprawy stwierdzając, iż decyzją z dnia [...].09.1970 r. nr [...] PPRN w [...] zatwierdziło projekt scalenia gruntów wsi [...], bowiem taki projekt na dzień wydania decyzji scaleniowej nie istniał z powodów formalnych, a to z tego względu, że prace nad nim trwały aż do dnia [...].12.1970 r. z powodu zgłoszonych zastrzeżeń. Dopiero w dniu [...].12.1970 r. odpowiedni Organ opatrzył mapę scalenia, a nie projekt, w odpowiednią klauzulę, iż została ona sporządzona prawidłowo i zgodnie z przepisami i w podpis osoby zatwierdzającej. Operat scaleniowy włączony został do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1971 r. pod nr [...].

Uznać zatem należy, że jest to etap postępowania scaleniowego który kończy wszelkie prace geodezyjne związane ze scaleniem, a co za tym idzie, uprawniający Organ do wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...].

9. Skarżący podnosi, że mapa wyniesienia projektu nr [...] w obrębie działki nr [...] (po scaleniu nr [...]) nie wykazuje pomiędzy działkami poscaleniowymi nr [...] i [...] żadnego gruntu Skarbu Państwa, który należałby lub byłby drogą publiczną, a który oznaczony został przez Starostę [...] w skarżonej decyzji z dnia [...].11.2013 r. jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,01 ha (użytek dr 0,01 ha), który jednocześnie jest tym samym gruntem wydzielonym z parceli nr [...] objętej arkuszem posiadłości gruntowych nr [...] i Lwh [...], a jak wykazano powyżej jest własnością J.J. Księgi dawne, które utraciły moc prawną zachowują znaczenie dokumentów (Dz. U. z 1986. Nr 28 poz.141). Skarżący podnosi, że zarówno Starosta [...], jak też i ZDP w [...] nie byli podmiotami uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, który zakresem swym obejmował działkę poscaleniową nr [...], parcelę gruntową nr [...]. W żadnym razie poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością, tak jak to zrobił Starosta [...] w przedmiotowej sprawie.

10. Podnieść należy także, że Wójt Gminy [...] prowadzi postępowanie rozgraniczeniowe obejmujące poscaleniową działkę nr [...] z działkami poscaleniowymi nr [...], [...] i [...] położonymi w miejscowości [...] gm. [...] - postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...].10.2007 r. nr [...] zamienione z urzędu ze względu na skarżoną decyzję Starosty w dniu [...].11.2014 r. na postanowienie Wójta nr [...]. W 2007 r. praca geodezyjna zgłoszona została do Starostwa Powiatowego, tj. PODGiK w [...].

W dniu 2 kwietnia 2009 r. J.J., właściciel działki nr [...] złożył do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] gromady [...] i wsi [...] gromady [...] w części dotyczącej działki nr [...] (przed scaleniem nr [...]). Starosta [...] jest stroną toczącego się z wniosku J.J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zmiana kompetencji organów) w decyzji z dnia [...].10.2014 r. nr [...] postanowiło stwierdzić wydanie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1970 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie oznaczonej jako działka nr [...]) położonej w miejscowości [...] z naruszeniem prawa. W ocenie Kolegium decyzja PPRN w [...] z dnia [...].09.1970 r. w sprawie scalenia gruntów wsi [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, lecz nie można stwierdzić jej nieważności bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne, co podyktowane jest tym, że właściciele nabyli swoje działki siedliskowe decyzją scaleniową, a nadto, "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organów administracji publicznej działających w granicach obowiązywania norm prawa publicznego.

Z takim stanowiskiem SKO w sprawie trudno się zgodzić, bowiem właściciele nieruchomości swoje działki siedliskowe nie nabyli decyzją scaleniową gruntów wsi [...], a nadto, postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza się z urzędu przy scalaniu gruntów zgodnie z art. 30 ust 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 193 z 2010 r., poz. 1287 ze zm.), z mocy art. 35 ust 3 cyt. ustawy decyzja o scalaniu gruntów zastępuje decyzję o rozgraniczeniu - a ta nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6.08.2013 r. sygn. II SA/Rz 323/13, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.11.2009 r. sygn. IV SA/Wa 1404/09, wyrok NSA z dnia 28.09.2010 r. sygn. II OSK 888/10 w sprawie tej samej decyzji scaleniowej, lecz w innej części działek).

11. Zdaniem skarżącego, decyzja SKO w [...] z dnia [...].12.2014 r. nr [...] rażąco narusza prawo, skutkiem tego została zaskarżona do WSA w Rzeszowie w dniu 9.02.2015 r. - sygn. akt: II SA/Rz 345/15.

Jednocześnie należy podkreślić, że Starosta [...] w dniu [...].11.2013 r., tj. w dniu wydania decyzji w przedmiocie podziału działki poscaleniowej nr [...] na działki ewidencyjne nr [...] i [...] posiadał stosowną wiedzę merytoryczną o toczącym się od 2007 r. postępowaniu rozgraniczeniowym w związku ze zgłoszeniem robót geodezyjnych w Starostwie Powiatowym oraz w sprawie z wniosku J.J. z 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej wsi [...] w części dotyczącej działki nr [...], po scaleniu nr [...], graniczącej z działką nr [...], bowiem Starosta [...] był i nadal jest stroną tego postępowania. Na dzień [...].11.2013 r. tj. dzień wydania skarżonej decyzji granica w obrębie działek nr [...] i [...] (droga) została oznaczona na mapie zasadniczej jako "granica sporna".

12. Kluczowe dla sprawy znaczenie ma wadliwość decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.2013 r. nr [...] wykazana przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Obowiązkiem Starosty [...] wobec prowadzonej ewidencji gruntów i budynków jest rejestrowanie stanów prawnych (przebiegu granic nieruchomości) wynikających z decyzji administracyjnych w operacie ewidencyjnym, a te w dniu [...].11.2013 r. były przedmiotem ustalania w toczących się postępowaniach administracyjnych (rozgraniczeniowym i nieważnościowym) w obrębie dzielonej działki poscaleniowej nr [...], bowiem graniczy ona z działką poscaleniową nr [...] i [...].

13. Wobec powyższego skarżący podnosi, iż nie będąc uznanym przez Starostę [...] za stronę postępowania, nie został powiadomiony o czynnościach z przyjęcia granic dzielonej działki poscaleniowej nr [...], w sytuacji, gdy zewnętrzne granice działki poscaleniowej nr [...] (przed podziałem), po podziale działka ewidencyjna nr [...] nie są jednoznacznie ustalone na gruncie, więc nie można było ich przyjąć w oparciu o ewidencję gruntów i budynków w procesie projektowania podziału nieruchomości. Ponadto kluczowe w sprawie jest, że nie można było przyjąć granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...] jedynie tylko w oparciu o tzw. "mapę uzupełniającą", której pojęcia nie definiują żadne przepisy obowiązującego prawa, a nie mapę prawną, a także przyjąć "na oko" i z za biurka powierzchnię tych działek, która jest pochodną granic oraz przyjąć użytek gruntowy, jako "dr". Całkowicie błędne i gołosłowne są ustalenia Starosty [...] w decyzji z dnia [...].11.2013 r., że są to działki ewidencyjne sąsiadujące ze sobą, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych jednostek organizacyjnych, obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne, a ich wyróżnienie w ewidencji gruntów i budynków w postaci odrębnych działek jest celowe ze względu na odrębne oznaczenia tych gruntów w innych ewidencjach i rejestrach publicznych bądź ze względu na ich rożne nazwy urzędowe.

Zasadą jest, że grunt wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych i stanowiący przedmiot tej samej osoby, stanowi działkę ewidencyjną, z której nie podlegają wyodrębnieniu dalsze działki ewidencyjne, za wyjątkiem sytuacji określonych w przepisie § 9 ust. 2 pkt. 1. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a która to zasada została rażąco naruszona przez Starostę [...] decyzją z dnia [...].11.2013 r. nr [...].

14. W ocenie skarżącego podjęte postępowanie administracyjne Starosty [...] w sprawie aktualizacji danych działki poscaleniowej nr [...] w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz w niedostatecznie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy a zakończone decyzją z dnia [...].11.2013 r. zmierzało do szybkiej komunalizacji działek ewidencyjnych nr [...] i [...], czego dowodem są pisma do Wojewody [...] z dnia [...].12.2013 r. nr [...] oraz z dnia [...].02.2014 r. nr [...], w którym Starosta wyraża swoje przypuszczenie, że działka nr [...] może podlegać komunalizacji. Wobec toczących się odrębnych postępowań w sprawie działki poscaleniowej nr [...], graniczącej z działką poscaleniową nr [...], ten niczym nieusprawiedliwiony pośpiech Starosty [...] do komunalizacji działek ewidencyjnych niewydzielonych z otoczenia znakami granicznymi (liniami granicznymi) oraz zawężenie w tych okolicznościach strony postępowania jedynie tylko do ZDP w [...] uznać należy za rażący błąd Starosty [...], który uniemożliwił skarżącemu wypowiedzenie się w sprawie w postępowaniu zwykłym, co również ma miejsce w trybie nadzwyczajnym i co jest przedmiotem zaskarżenia.

15. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z 30.06.2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, z dnia 9.05.2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12, z dnia 25.02.2014 r" sygn. akt II OSK 2271/12) - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26.11.2014 r. sygn. IV SA/Po 653/14.

Zważywszy na powyższe, J.J. jako następca prawny J.J. właściciel nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], położonej w [...] miał i ma interes prawny we wszystkich postępowaniach administracyjnych prowadzonych w zakresie m.in. w/w nieruchomości.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r., organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Głównego Geodety Kraju z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Głównego Geodety Kraju jest zgodna z przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jej wydania.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W ocenie Sądu naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2015 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Zaskarżonym postanowieniem GGK podtrzymał stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], wyrażone w postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r., w myśl którego skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., wydanej w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], dotyczących ujawnionej w tej ewidencji działki nr [...]. W konsekwencji przyjęcia takiej oceny organy obu instancji stwierdziły wystąpienie przeszkody podmiotowej do wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji aktualizacyjnej, skutkujące koniecznością wydania na podstawie art.61a § k.p.a. orzeczenia o odmowie wszczęcia tego postępowania. Stanowisko to Sąd w całości podziela.

2. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Starosta [...] dokonał z urzędu aktualizacji danych ewidencyjnych operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] poprzez zastąpienie dotychczasowej działki [...] o powierzchni 1,28 ha i użytku gruntowego dr 1,28 działkami: nr [...] o powierzchni 1,27 ha (dr 1,27 ha) i nr [...] o powierzchni 0,01 (dr 0,01 ha), zgodnie z wykonanymi z urzędu: wykazem zmian danych ewidencyjnych i mapą uzupełniającą z dnia [...] listopada 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji Starosty wskazano w szczególności, co następuje:

(-) Zarząd Dróg Powiatowych w [...] wystąpił w dniu [...] listopada 2013 r. do tut. Starostwa z wnioskiem o aktualizację danych ewidencyjnych w odniesieniu do działki nr [...] położonej w obrębie [...] gmina [...] polegającą na wydzieleniu z niej odrębnej działki nie stanowiącej drogi powiatowej,

(-) Z analizy zasobu geodezyjnego i kartograficznego, operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] oraz informacji Zarządu Dróg Powiatowych wynika, że część działki nr [...] zlokalizowana pomiędzy działkami nr [...] i [...] pozostaje poza pasem drogowym drogi powiatowej. Na podstawie powyższych ustaleń dokonano z urzędu wyodrębnienia tej części działki.

(-) Zastąpienie działki nr [...] działkami nr [...] i [...] nastąpiło stosownie do kryteriów wykazywania działek oraz zasad i hierarchii wyróżnienia odrębnych działek w ewidencji gruntów w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z zasadami przedstawionymi w § 9 ust.l powołanego wyżej rozporządzenia działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne jeżeli obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne, linie kolejowe, wody śródlądowe, rowy, a ich wyróżnienie w postaci odrębnych działek jest celowe ze względu na odrębne oznaczenie tych gruntów w innych ewidencjach i rejestrach publicznych.

(-) Rozstrzygnięcie powyższe ma wyłącznie charakter porządkujący poprawność tych zapisów danych ewidencyjnych i nie wyklucza podjęcia przez właściciela nieruchomości dalszych czynności związanych z aktualizacją tych danych.

(-) Zgodnie z art 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 z późn. zm.) ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie, tym samym na prowadzącym ewidencję spoczywa obowiązek stałej jej aktualizacji poprzez min. oczywistych błędów i rozbieżności w jej treści a zmiany w tym zakresie wprowadza się do operatu ewidencji gruntów w wyniku ich zgłoszenia przez osoby zainteresowane lub z urzędu.

Podkreślenia wymaga, że:

- w treści przedmiotowej decyzji aktualizacyjnej nie oznaczono ani właściciela działki przedpodziałowej, ani właściciela wyodrębnionych obu działek popodziałowych – we wziętym przy orzekaniu pod uwagę wykazie zmian danych ewidencyjnych dla działki nr [...] wskazano jedynie, że podmiotem władającym tą działką jest Skarb Państwa – Zarząd Dróg Powiatowych w [...],

- decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art.2a ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz.115) w związku z art.60 ust.4 i art.103 ust.3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 113, poz.872 z późn.zm.) Wojewoda [...] stwierdził, że z dniem [...] stycznia 1999 r. Powiat [...] nabył z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości, położonej w obrębie [...] gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,27 ha, zajętej pod drogę publiczną powiatową nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

- w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r. wskazano, że zgodnie z: wypisem z rejestru gruntów wg stanu z dnia 31 grudnia 1998 r., wypisem z dnia 9 grudnia 2013 r. oraz wpisem w księdze wieczystej nieruchomość była (i jest nadal) własnością Skarbu Państwa,

- decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art.5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz.191 i nr 43, poz.253 z późn.zm.) Wojewoda [...] stwierdził, że z dniem [...] maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,01 ha (droga wewnętrzna), dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...],

- w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2014 r. wskazano, że na podstawie wypisu z rejestru gruntów wg stanu na dzień 27 maja 1990 r., aktualnego wypisu z rejestru gruntów (z dnia 21 lutego 2014 r.), treści księgi wieczystej oraz kopii mapy ewidencyjnej ustalono, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. była (i jest nadal) własnością Skarbu Państwa.

3. Skarżący podnosi, że w rzeczywistości decyzja aktualizacyjna dotyczy w części należącej do niego nieruchomości o nr ewid. [...] w ten sposób, że w sposób niezgodny z prawem wydziela z tej działki grunt (nieustalony jednoznacznie znakami granicznymi z powodu toczącego się postępowania rozgraniczeniowego i nieważnościowego w sprawie scalenia gruntów wsi [...]) oraz tworzy z niego w ewidencji gruntów i budynków działkę oznaczoną jako nr [...], błędnie uznając ten wyodrębniony grunt za grunt Skarbu Państwa. Stwierdzić wobec powyższego należy, że swój interes prawny w sprawie skarżący opiera na twierdzeniu, że jest właścicielem części nieruchomości objętej decyzją aktualizacyjną.

3.1. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie, jak słusznie podnosi skarga, w orzecznictwie sądowym podnosi się, że zastosowanie tej instytucji winno mieć miejsce tylko w razie oczywistości braku legitymacji wnioskodawcy, podczas zaistnienie potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność istnienia tej legitymacji nakazywałoby wszczęcie żądanego postępowania, z perspektywą jego późniejszego umorzenia na podstawie art.105 § 1 k.p.a. w wypadku negatywnego zweryfikowania tej legitymacji przez organ (por. wyroki NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1471/13 oraz z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13, publ. LEX).

3.2. Odnosząc te uregulowania do niniejszej sprawy uznać należy, że w niniejszej sprawie wystąpił wskazany powyżej oczywisty brak legitymacji po stronie skarżącego, albowiem w toku postępowania administracyjnego (podobnie jak i w toku postępowania sądowego) nie przedłożył on dokumentacji wykazującej w sposób bezsporny, że wbrew treści ksiąg wieczystych oraz rejestru gruntów, według których: 1) wyłącznym właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa, 2) właścicielem działek nr [...] i [...], wyodrębnionych w wyniku decyzji aktualizacyjnej, był początkowo również Skarb Państwa, a ostatecznie odpowiednio Powiat i Gmina, w rzeczywistości prawa właścicielskie do gruntu obejmującego działkę nr [...] przysługują skarżącemu. Skarżący podjął próbę wywiedzenia tych praw w szczególności z dokumentacji o charakterze archiwalnym, tj. dokumentacji postępowania scaleniowego wsi [...], wszczętego decyzją PPRN w [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...], zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] września 1970 r. nr [...] (której prawidłowość skarżący nota bene kwestionuje). Próbę tę należy uznać za w oczywisty sposób nieskuteczną, albowiem co do zasady dokumentacja archiwalna nie daje podstaw do formułowania miarodajnych wniosków na temat aktualnego stanu prawnego nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, w której stan ten jest uregulowany w księgach wieczystych oraz w rejestrze gruntów. Z tej racji Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego, zgłoszonych w skardze, albowiem miały one na celu spowodowanie przeprowadzenia przez Sąd, niecelowego z przyczyn wskazanych powyżej, rozpatrzenia archiwalnej dokumentacji, dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji uznać należy, że żądanie skarżącego wiąże się ze sporem o prawo własności nieruchomości (ewentualnie ze sporem granicznym), który winien być rozstrzygnięty w innych właściwych po temu trybach prawnych, nie może być natomiast źródłem interesu prawnego w niniejszej sprawie. Podobnie źródłem takiego interesu nie może być równolegle podnoszony przez skarżącego fakt sąsiadowania przez jego nieruchomość z działkami objętymi kwestionowaną decyzją aktualizacyjną Starosty. Sąd w całości podziela w tym zakresie stanowisko uzasadnienia zaskarżonego postanowienia GGK i powołanego tam orzecznictwa sądowego.

Tym samym skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu, na podstawie art.151 p.p.s.a.