Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 755/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 13, art. 4, art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 par. 1, art. 163 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Sławomir Fularski, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi I. R. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do rozpatrzenia punktu 2 wniosku skarżącej I. R. z dnia [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. umarza postępowanie w zakresie udzielenia informacji publicznej co do punktu 1 wniosku określonego w punkcie 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] września 2013 r. (data wpływu 30 września 2013 r.) mieszkańcy [...], w tym I. R., zwrócili się do Burmistrza Miasta [...], w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001r., o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), o udzielenie na piśmie informacji o:

‒ zamierzeniach działań organów Gminy (w zakresie swej właściwości) w kwestii naprawy stanu dróg [...], [...], [...] oraz planowanym terminie ich realizacji,

‒ dotychczas podjętych działaniach wskazanych w piśmie Burmistrza nr [...], w szczególności o sporządzonej dokumentacji projektowej.

Uznając, iż Burmistrz Miasta [...], nie udzielając odpowiedzi na powyższy wniosek, pozostaje w bezczynności, I. R. (dalej jako skarżąca) 6 grudnia 2013 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na bezczynność organu, wnosząc w niej o zobowiązanie do udzielenia w określonym terminie merytorycznej i wyczerpującej odpowiedzi na złożony wniosek. Skarżąca podkreśliła, że termin udostępnienia żądanej informacji publicznej upłynął [...] października 2013 r., zaś organ nie podał powodów opóźnienia w załatwieniu wniosku, nie powiadomił o wysokości opłaty, jak również nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Pismem z [...] grudnia 2013 r. organ poinformował skarżącą, że ze względu na brak tytułu prawnego do części gruntów wchodzących w skład ww. ulic, nie było możliwości zlecenia opracowania projektu technicznego uwzględniającego te ulice. Podał, że pas gruntu wchodzącego w skład ulicy [...] jest własnością osób prywatnych, zaś właściciele działki o nr ew. [...] obr. [...], m. [...] nie wyrażają zgody na sprzedaż działki, która jest przeznaczona na poszerzenie ww. ulicy. Jednocześnie organ podał, że nawierzchnie ww. ulic były wielokrotnie wyrównywane i profilowane.

Odnosząc się do pkt 1 wniosku organ uznał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na to, że organ nie posiada informacji w powyższej sprawie. Aktualnie trwają prace nad projektem budżetu Gminy [...] na rok 2014, a od wysokości środków przewidzianych na remonty dróg i ulic gminnych uzależniony będzie zakres prac przewidzianych do realizacji w roku 2014.

Natomiast w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub umorzenie postępowania, wskazując na udzieloną skarżącej odpowiedź i tłumacząc opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi błędną kwalifikacją wniosku skarżącej.

W pismach z 24 grudnia 2013 r. i 29 stycznia 2014 r. skarżąca podtrzymała w całości skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...]. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż informacje ujęte w pkt 1 jej wniosku nie stanowią informacji publicznej. W tym zakresie odwołała się do treści art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p. Odnosząc się do twierdzeń organu, że aktualnie trwają prace nad projektem budżetu Gminy [...] na rok 2014, zwróciła uwagę, że w dacie udzielania przez organ odpowiedzi projekt uchwały budżetowej na 2014 r. był już sporządzony, o czym świadczy Zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2013 r. w sprawie projektu Uchwały Budżetowej Gminy [...] na rok 2014, którego załącznikiem jest. ww. projekt uchwały. Skarżąca postawiła pytanie, czy fakt uchwalenia budżetu na 2014 r. warunkuje odpowiedź na pytanie, które de facto sprowadza się do ustalenia: jakie działania organ zamierza podjąć, aby naprawić ww. drogi i kiedy je podejmie. W ocenie skarżącej nie tylko uwarunkowania budżetowe planowane na konkretny rok przesądzają o tym, czy zamierza się, czy też nie zamierza podjąć działania konieczne do naprawy ww. dróg. Reasumując skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Burmistrza Miasta [...], iż informacja dotycząca zamierzeń organów gminy w kwestii naprawy stanu dróg nie była w posiadaniu Burmistrza, skoro projekt uchwały budżetowej na 2014 r. został sporządzony jako załącznik do zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta [...], które sygnowane jest na [...] listopada 2013 r. W ocenie skarżącej nie można również przyjąć, że prace nad budżetem stanowią jedyną okoliczność warunkującą możliwość udzielenia odpowiedzi na pytanie o naprawienie stanu dróg.

Odnosząc się do pkt 2 wniosku skarżąca podała, że informacje zawarte w piśmie z 12 grudnia 2013 r. są jej znane od 2008 r. Jej wniosek z 2013 r. dotyczył podjętych w latach 2008-2013, mających na celu zrealizowanie zamierzeń wskazanych w piśmie z 2008 r. Zdaniem skarżącej lakoniczna informacja, że właściciele gruntów nie wyrażają zgody na sprzedaż działki bez wskazania w jakiej formie i kiedy wystąpiono o ww. zgodę i z jakiego powodu właściciele gruntów nie wyrażają tej zgody i czy zostały/zostaną podjęte ponowne negocjacje w sprawie sprzedaży tych gruntów, nie jest wypełnieniem obowiązku udostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływana jako P.p.s.a.) obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (T. Woś, w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 109, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 43-44). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej powoływana jako u.d.i.p.) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że został w niej spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Burmistrz Miasta [...] jest organem zobowiązanym do udzielenia posiadanej informacji publicznej, zaś żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej.

Burmistrz jest bowiem organem władzy publicznej, a więc podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jako obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Informacja określona w pkt 1 wniosku skarżącej, z którym wystąpiła do organu 30 września 2013 r. mieści się w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p., gdyż odnosi się ona do zamierzonych działań organów Gminy w kwestii naprawy określonych we wniosku dróg. Natomiast informację z pkt 2 ww. wniosku należy zakwalifikować jako mieszczącą się w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p. Skarżąca chce bowiem uzyskać informację o sposobie realizacji i wykonaniu zadań publicznych, do których to zadań zaliczyć niewątpliwie należy, ogólnie ujmując, kwestie związane z utrzymaniem dróg publicznych.

Wniosek skarżącej zawierający żądanie udzielenia informacji wpłynął do organu 30 września 2013 r. Wobec braku odpowiedzi organu na ten wniosek skarżąca skierowała do Sądu skargę na bezczynność organu, która wpłynęła do organu 6 grudnia 2013 r. Pismem z 12 grudnia 2013 r. organ odpowiedział na wniosek skarżącej.

Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej ([...] września 2013 r.) i zestawiając ją z datą skierowania skargi, nie można przyjąć, by skarga na moment jej wniesienia była nieuzasadniona. Wypełnienie żądania skarżącej nastąpiło po wniesieniu skargi, przy czym analiza pisma z 12 grudnia 2013 r. nie pozwala na uznanie, że organ zrealizował żądanie skarżącej w całości. Do wyprowadzenia takiego wniosku prowadzi porównanie treści pisma Burmistrza, do którego odwołuje się skarżąca w pkt 2 swojego wniosku z informacjami przekazanymi przez organ w piśmie z [...] grudnia 2013 r.

W piśmie z 28 lutego 2008 r. organ wskazał, iż w 2008 r. zostanie zamówiona dokumentacja projektowa odnosząca się do dróg uwzględnionych w tym piśmie i podał w jakich etapach będzie mogła nastąpić realizacja tego projektu.

Odpowiadając na wniosek skarżącej o działania organu w powyższym zakresie, Burmistrz podał, że dokumentacja projektowa nie została sporządzona, co w konsekwencji oznacza, że nie mogła być realizowana. Tak przekazaną skarżącej informację należy ocenić jako wypełniającą w części obowiązek udzielenia informacji określonej w pkt 2 wniosku. Organ nie wskazał natomiast jakie czynności dotyczące uzgodnienia warunków zakupu zostały podjęte odnośnie działki nr [...].

W piśmie z 28 lutego 2008 r. organ informuje skarżącą, że poszerzenie ulicy [...] jest zależne od możliwości nabycia działki nr [...] z przeznaczeniem na drogę oraz że w 2008 r. podjęte zostaną czynności uzgodnienia warunków zakupu. Natomiast w piśmie z 12 grudnia 2012 r. uwzględnia działkę o nr ew. [...] obr. [...] m. [...], podając, że jej właściciele nie wyrażają zgody na jej sprzedaż. Żadne dokumenty przekazane Sądowi nie pozwalają na stwierdzenie, czy oba ww. pisma odnoszą się do tej samej działki. Wiedzy w tym zakresie nie posiadał też obecny na rozprawie pełnomocnik organu. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ pozostaje bezczynny co do udzielenia skarżącej informacji o działaniach podjętych w celu uzgodnienia warunków zakupu działki nr [...], tj. tej działki, o której mowa w piśmie z 28 lutego 2008 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd zobowiązał Burmistrza Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej złożonego 30 września 2013 r. w zakresie pkt 2, zauważając wszak, że częściowa informacja, o którą skarżąca w tej części wniosku się zwracała, została jej udzielona.

Odnośnie pkt 1 wniosku skarżącej Sąd uznał natomiast, że został on zrealizowany.

W odpowiedzi udzielonej na wniosek skarżącej organ podał, że nie posiada informacji na temat zamierzeń w kwestii naprawy stanu dróg [...], [...] i [...], albowiem trwają prace nad projektem budżetu Gminy [...] na rok 2014. Zakres prac przewidzianych do realizacji w roku 2014 uzależniony będzie od wysokości środków finansowych przewidzianych na remonty dróg i ulic gminnych. Jak wyjaśnił na rozprawie pełnomocnik organu opracowując projekt budżetu nie jest wiadomo na jakie remonty i naprawy dróg zostanie przeznaczona kwota na ten cel przewidziana. Kwotę ujętą w budżecie określa się w oparciu o wysokość wydatków poniesionych w latach poprzednich i możliwości finansowe Gminy. Przewidziane w budżecie kwoty są wydawane na bieżąco, w zależności od aktualnych potrzeb.

Uwzględniając powyższe wyjaśnienia Sąd uznał, że organ nie był w posiadaniu informacji w takim zakresie, w jakim oczekiwała skarżąca. W związku z powyższym obowiązany był poinformować stronę, że wnioskowanej informacji nie posiada, co też uczynił. Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że informacja o braku informacji w zasobach zobowiązanego usuwa stan jego bezczynności w zakresie udostępnienia danych, o jakie wniósł uprawniony. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej ani nie uprawniają, ani nie zobowiązują sądu administracyjnego do badania prawdziwości informowania uprawnionego o tym, że zobowiązany nie ma informacji, o jaką uprawniony wnosi. Na ustalenie, czy w sprawie doszło do bezprawności nie ma również wpływu merytoryczna treść udzielonej odpowiedzi, gdyż kwestia, czy odpowiedź ta zaspokaja oczekiwania strony, czy też jest zgodna ze stanem rzeczywistym lub nie, może być przedmiotem odrębnych postępowań, np. cywilnych odszkodowawczych, karnych na podstawie art. 23 u.d.i.p. i innych (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexusNexus, Wydanie 2).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu, wyjaśnienia pełnomocnika organu w pełni uwiarygodniły, iż informacja przekazana skarżącej była rzetelna i odpowiadająca prawdzie. Sąd nie był natomiast uprawniony do oceny, czy procedowanie organu w sferze zamierzeń co do naprawy dróg gminnych było prawidłowe i racjonalne. W tym zakresie skarżąca może skorzystać z innych przysługujących jej jako mieszkance Gminy [...] środków prawnych.

W myśl art. 149 P.p.s.a. Sąd nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania w kierunku wydania wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku, jeżeli w dniu orzekania zarzucana w skardze bezczynność już nie występuje, bo organ podjął stosowną decyzję, czy też dokonał czynności, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W takiej sytuacji postępowanie sądowe wszczęte skargą na bezczynność staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie co do pkt 1 wniosku skarżącej złożonego w organie 30 września 2013 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie.

Zgodnie z art. 149 P.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych wart. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, Lex nr 1218894). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ wprawdzie uchybił terminom przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale wkrótce po upływie 2 miesięcy udzielił skarżącej wnioskowanej informacji prawie w całości. Okoliczność, że informacja ta nie jest satysfakcjonująca dla skarżącej, co jednoznacznie wynika z jej pisma z 24 grudnia 2012 r., nie może mieć wpływu na ocenę, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak się wydaje skarżąca nie aprobuje działań Gminy dotyczących ulepszenia nawierzchni ulic położonych na terenie Gminy, a w zasadzie ich braku, jednakże ten aspekt sprawy pozostaje poza kognicją Sądu.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym i trzecim sentencji wyroku, zaś w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jak w punkcie drugim.