Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 24/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w S. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 33/15 w sprawie ze skargi Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wyposażenia osiedla mieszkaniowego w dodatkowe pojemniki do gromadzenia odpadów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 września 2015r. sygn. akt II SA/Lu 24/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie w przedmiocie nakazania wyposażenia osiedla mieszkaniowego w dodatkowe pojemniki do gromadzenia odpadów. Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2014r. zobowiązano Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] do wyposażenia nieruchomości będących w zarządzie spółdzielni w dodatkowe pojemniki o pojemności 1100 litrów w ilości 11 sztuk.

Od wydanej decyzji odwołanie złożyła pełnomocnik Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i § 6 ust. 3 pkt 1 i 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie K. uchwalonego uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku poprzez pominięcie przy wydawaniu decyzji § 1 pkt 2 lit. b uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku w sprawie szczegółowego sposobu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. W ocenie odwołującej się organ pierwszej instancji wyliczenia liczby pojemników na odpady zmieszane dokonał przy błędnym założeniu odbioru odpadów komunalnych raz w miesiącu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) jednym z obowiązków właściciela nieruchomości jest jej wyposażenie w pojemnik służący do zbierania odpadów komunalnych. Kwestie szczegółowe dotyczące organizacji systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie danej gminy reguluje Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, iż Samorządowe Kolegia Odwoławcze nie mają kompetencji do badania zgodności z prawem aktów prawa miejscowego, a zatem również uchwał rady gminy regulujących gospodarkę odpadami komunalnymi. Dopóki więc uchwała rady gminy obowiązuje, dopóty organ pierwszej instancji i organ odwoławczy nie może rozstrzygnąć inaczej, niż wynika to ze stanu zawartego w uchwale. Organ odwoławczy wskazał także, że zmieniony został Regulamin w § 6 ust. 3 pkt 4, który dotyczy wyposażenia w pojemniki na odpady komunalne w warunkach zabudowy wielorodzinnej. Uchwałodawca w tym punkcie przyjął, że w sytuacji zamieszkiwania powyżej 91 osób, liczba wymaganych pojemników stanowi krotność "n" razy 1100 litrów, gdzie "n" oznacza, że do obliczenia wymaganej liczby pojemników zasadę, iż na każde kolejne 30 osób należy dokonać zwiększenia o jeden pojemnik o pojemności 1100 litrów. Ponieważ z aktualnych deklaracji wynika, że w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" zamieszkuje 675 mieszkańców, minimalna liczba pojemników na odpady zmieszane wynosi 23 sztuk. W toku kontroli przeprowadzonej przez organ wydający decyzję ustalono, że na terenie osiedla mieszkaniowego zarządzanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" znajduje się 12 sztuk pojemników na odpady zmieszane, oznacza to konieczność wyposażenia nieruchomości w dodatkowe 11 sztuk pojemników o pojemności 1100 litrów. Organ odwoławczy w części podzielił zarzut dotyczący podjętego przez organ pierwszej instancji sprostowania decyzji. W ocenie organu odwoławczego faktem jest, że użycie w uzasadnieniu zwrotu "raz w miesiącu" zamiast "raz w tygodniu" mogło wprowadzić w błąd stronę skarżącą, jednak nie miało ono wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika który wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji zarzucił:

1. naruszenie prawa formalnego tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez:

- uchybienie nakazowi działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa) w następstwie pominięcia przy rozpatrywaniu sprawy § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Rady Gminy K. (Dz.U. Woj. Lub z 2013 r., poz. 798) oraz § 1 pkt 2 lit. b uchwały z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Rady Gminy K. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów (Dz.U. Woj. Lub z 2013 r., poz. 341),

- przeprowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów (art. 8 kpa),

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie § 6 ust. 3 pkt 1-4 uchwały z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Rady Gminy K. prowadzące w konsekwencji do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2015 r. pełnomocnik Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w S. odniosła się do odpowiedzi na skargę, nie podzielając w całości prezentowanego w niej stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż skarga nie jest zasadna. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa m.in. w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Wykonywanie tej decyzji, stosownie do treści art. 5 ust. 9, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Sposób sformułowania przepisu art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzi do wniosku, że decyzja, o jakiej mowa w tym przepisie nie ma charakteru uznaniowego. Obowiązek wynikający z tego przepisu ma charakter powszechny, a więc odnosi się do wszystkich właścicieli nieruchomości. W dalszej kolejności sąd wskazał, że w wyniku zmiany uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., zmianie uległ również sposób obliczania ilości pojemników, w które wyposażyć powinien nieruchomość jej właściciel. Z kolei rozróżnienie częstotliwości odbioru odpadów zmieszanych, poprzez odbiór odpadów w miesiącach maj - wrzesień dwa razy w tygodniu, nie znosi obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów zmieszanych i nie wpływa na inny sposób obliczania minimalnej ilości pojemników. Uchwała Rada Gminy K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., wskazująca sposób obliczania minimalnej ilości pojemników nie przewiduje sposobu różnicowania ilości pojemników w zależności od częstotliwości wywozu odpadów zmieszanych. Sąd zwrócił również uwagę, że organy nie były uprawnione do badania ewentualnych nieprawidłowości w zapisach powyższych uchwał.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" zarzucając:

1. zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa , naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 145 § 1 pkt 1, lit. c) ppsa w zw. z art. 134 ppsa , które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez akceptację wadliwych rozstrzygnięć organów w następstwie nieuzasadnionego przyjęcia, iż przepis § 6 ust. 3 uchwały nr [...] /167/12 Rady Gminy K[...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K[...] (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 11 luty 2013 r. , poz. 798), zmieniony uchwałą nr [...] tegoż organu z dnia [...] czerwca 2014r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 9 lipca 2014 r. , poz. 2449), na którym oparto decyzję regulującą minimalną ilość pojemników wymaganą w zabudowie wielorodzinnej, podczas gdy w rzeczywistości określa on wymaganą minimalną pojemność tych pojemników,

2. zgodnie z art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa poprzez błędną wykładnię przepisu § 6 ust. 3 uchwały nr 167 /12 w brzmieniu określonym uchwałą nr 265/14, w następstwie wadliwego przyjęcia, że częstotliwość odbioru odpadów komunalnych z obszarów zabudowy wielorodzinnej określona w § 7 ust. 1 pkt. 2 uchwały nr 167/12 oraz w § 1 pkt.2 lit. b uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. ( Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 25 stycznia 2013r., poz. 341 ), pozostaje bez wpływu i znaczenia przy ustalaniu ilości pojemników. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze jednak pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpatrując skargę kasacyjną w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutu procesowego.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Sąd dyspozycji art. 134 p.p.s.a. Pomijają fakt niewłaściwego oznaczenia jednostki redakcyjnej powołanego przepisu, wskazać należało, że Sąd rozpoznał właściwą sprawę w jej granicach, dokonał gruntownej analizy sprawy, dając temu wyraz w obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu swojego stanowiska. Normę art. 134 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca). Należy też wyjaśnić, że kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1236/15, LEX nr 2199000). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., mogłoby dojść gdyby sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia tego przepisu ( por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017r. sygn. akt I FSK 227/17, LEX nr 2312988). Nie można również zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że w ramach rozpoznawanej sprawy obowiązkiem sądu było dokonanie oceny prawidłowości aktów prawa miejscowego pod kątem ich nieścisłości, bądź wad uniemożliwiających ich stosowanie. Takiej oceny mógłby dokonać sąd w sytuacji, gdyby skarga dotyczyła tych właśnie aktów, podczas gdy w niniejszej sprawie kontroli poddana była decyzja organu nakładająca na właściciela nieruchomości obowiązek wyposażenia jej w odpowiednią ilość pojemników na odpady komunalne wydana w oparciu o art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Błędnie wskazuje skarżący kasacyjnie, że niewłaściwa wykładnia § 6 ust. 3 uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2014r. stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego. Nadto nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że regulacja zawarta w powołanym przepisie uchwały dotyczy tylko minimalnej pojemności pojemników. Wskazana uchwała dokonała zmiany treści w § 6 ust. 3 uchwały w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie K., poprzez wskazanie zarówno ilości pojemników jak i ich pojemności, czego zdaje się skarżący kasacyjnie nie zauważać.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 6 ust. 3 uchwały z dnia [...] czerwca 2014r. zmieniającej uchwałę w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. w zw. z § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały z dnia [...] grudnia 2012r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. oraz § 1 pkt 2 lit. b uchwały z dnia [...] czerwca 2013r. zmieniającej uchwałę w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Powołane przepisy § 7 ust.1 pkt 2 i § 1 pkt 2 lit. b wskazanych uchwał dotyczą częstotliwości odbioru zmieszanych odpadów komunalnych i pozostają bez wpływu na regulacje w zakresie dotyczącym ilości pojemników, w jakie powinna być wyposażona nieruchomość z uwagi na liczbę mieszkańców. Jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji uchwała w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. określając sposób obliczania ilości pojemników nie przewiduje sposobu różnicowania ilości tych pojemników od częstotliwości wywozu odpadów zmieszanych i nie wskazują na to również powołane w skardze kasacyjnej przepisy uchwał.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.