Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 205/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 161 poz 1688
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. Z. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki odpadami oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "Inspektor" lub "WIOŚ") z [...] września 2016 r., nr [...] (dalej "zarządzenie"). Inspektor na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 1688; dalej "i.o.s.") oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie od 6 lipca 2016 r. do 12 sierpnia 2016 r. w [...] (dalej "skarżąca"), [...],[...], udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...], zarządził:

1 W bieżącej działalności gospodarczej przestrzegać ogólnych zasad gospodarki odpadami określonych w art. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm., dalej "ustawa o odpadach"), tj. gospodarkę odpadami prowadzić w sposób zapewniający ochronę środowiska, a w szczególności w taki sposób, który nie powoduje zagrożenia dla wody, powietrza i gleby oraz uciążliwości przez zapach. Termin realizacji: do bieżącej realizacji od dnia otrzymania zarządzenia;

2. Zgodnie z wymogami w art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach, wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami o kodzie 20 02 01 odpady ulegające biodegradacji zlecać wyłącznie podmiotom, które posiadają wymagane decyzje. Termin realizacji: do bieżącej realizacji od dnia otrzymania zarządzenia;

3. Prawidłowo i zgodnie ze stanem rzeczywistym wypełniać karty ewidencji odpadów komunalnych o kodzie 200201 odpady ulegające biodegradacji. Termin realizacji: do bieżącej realizacji od dnia otrzymania zarządzenia;

4. Miejsca, w których magazynowany jest zbierany zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny wyposażyć zgodnie z wymaganiami art. 43 ustawy z dnia 1 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1688 z późn. zm., dalej "u.z.s.e."). Termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia;

Ponadto Inspektor wyznaczył skarżącej termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 14 października 2016 r.

II. Zaskarżone zarządzenie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej u skarżącej na skutek interwencji społecznych (z protokołu kontroli wynika, że tylko na uciążliwości odorowe wpłynęło ponad 50 skarg – s. 24) przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] Delegatura w [...] stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym Kierownik Delegatury WIOS w [...] działający z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zarządził ich usunięcie. W uzasadnieniu wskazał, że kontrolowany podmiot prowadzi gospodarkę odpadami w sposób niezapewniający ochrony środowiska, przez co m.in. na terenie działalności w [...] następuje wymywanie zanieczyszczeń z odpadów zielonych magazynowanych na otwartych placach do ziemi przy obfitych opadach atmosferycznych (zastoiska odcieków na gruncie i utwardzonych placach), a także w sposób powodujący okresowe uciążliwości przez zapach poza terenem zakładu oraz w sposób powodujący niezorganizowaną emisję pyłów do powietrza i możliwe ich wynoszenie poza teren zakładu w [...]. Ponadto podczas kontroli, na podstawie karty przekazania odpadu o kodzie 20 02 01 (odpady ulegające biodegradacji) o nr [...] nr [...] ustalono, że kontrolowany podmiot w maju 2016 r. przekazał 100,21 Mg tego rodzaju odpady do spółki [...] z siedzibą w [...] (miejsce działalności: [...]), tj. podmiotowi, który nie posiada wymaganej decyzji, zgodnie z przepisami o odpadach. Według obliczeń WIOŚ, w oparciu o przekazane w dniu 13 lipca 2016 r. ww. karty ewidencji odpadu, masa przyjętych odpadów o kodzie 200201 w grudniu 2015 r. w bazie w [...] z bazy w [...] faktycznie stanowi 5.311,31 Mg, a nie jak podała skarżąca w karcie o nr: [...] (miejsce zbierania [...]) – 4.976,23 Mg i w karcie ewidencji z roku 2016 o nr: [...] (miejsce zbierania [...]) bilans otwarcia wynosi faktycznie 5.311,31 Mg a nie jak wpisał kontrolowany podmiot 4.976,23 Mg. Jak wyjaśniła skarżąca w piśmie z dnia 13 lipca 2016 r. "popełniono omyłkowo błąd w ilości odpadów zielonych przekazanych do bazy [...]". W ocenie WIOŚ ww. istotne zmiany dotyczące zaniżenia ilości ponad 700 ton odpadów odpadu o kodzie 20 02 01 w kilku kartach ewidencji, regularnie przez okres kilku miesięcy 2015 r., w porównaniu do ilości pierwotnie zaewidencjonowanej w tych miesiącach, z uwagi na skalę i okres dokonanych zmian, nie stanowi omyłkowego błędu lecz wskazują na prowadzenie ewidencji odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Inspektor wskazał również, że zasady ewidencjonowania odpadów, w tym prowadzenia i wypełniania kart ewidencji odpadu regulują przepisy art. 66 - 72 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Przepisy te uszczegóławia wydane na podstawie art. 68 tej ustawy rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 grudnia 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1973), zawierające szczegółowe objaśnienia do poszczególnych wzorów dokumentów. Ponadto organ wskazał, że z ustaleń kontroli potwierdzonych dokumentacją fotograficzną wynika, że zbierane odpady zużytego sprzętu elektrycznego, głównie w postaci urządzeń chłodniczych, w różnych dniach były magazynowane niezgodnie z ww. wymaganiami, tj. na utwardzonym i skanalizowanym terenie, ale bez zadaszenia.

II.2. Strona skarżąca pismem z 24 października 2016 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.

II.3. Do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

III.1. Na powyższe zarządzenie skarżąca w dniu 20 grudnia 2016 r. złożyła skargę, zaskarżając je w punktach 1, 2 i 3. W uzasadnieniu wskazała m. in., że w toku kontroli przeprowadzonej przez organ a zakończonej protokołem [...], skarżąca odmówiła podpisania protokołu z uwagi na to, że protokół ten zawierał szereg nieprawdziwych stwierdzeń. Podniosła między innymi, że kwestionuje zarzut prowadzenia gospodarki odpadami w sposób powodujący uciążliwości poprzez zapach. Podkreśliła, że jej zdaniem organ nie miał prawa przeprowadzać badań w celu ustalenia czy uciążliwości zapachowe w ogóle występują. Zdaniem skarżącej w przypadku kontroli będącej podstawą wydania zarządzenia organ nie pokusił się choćby o najprostsze badania, zatem nie może ona nakazywać skarżącej prowadzenia gospodarki odpadami w sposób zapewniający ochronę środowiska, bowiem brak jest podstaw do uznania, że skarżąca gospodarkę odpadami prowadzi w sposób niezapewniający ochronę środowiska. Odnośnie naruszenia prawa dokonanego przez organ poprzez zawarcie w pkt 2 zarządzenia nakazu gospodarowania odpadami o kodzie 20 02 01 poprzez zlecanie ich zagospodarowania podmiotom które posiadają wymagane decyzje, skarżąca wskazała, że w korespondencji prowadzonej z organem w trakcie trwania kontroli jak i po niej wskazywano okoliczności (brak wiedzy o utracie zezwolenia na zagospodarowanie odpadów komunalnych przez [...], natychmiastowe zaprzestanie przekazywania odpadów do tej instalacji po uzyskaniu z WIOŚ informacji o utracie przez [...] prawa do zagospodarowania odpadów oraz brak mocy przerobowych w instalacjach [...] i [...]) które stanowią o braku możliwości przypisania skarżącej naruszenia przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach. Skarżąca wskazała także, że w zakresie pkt 3 zarządzenia organ również dopuścił się naruszenia prawa. W toku prowadzonej korespondencji po zakończeniu kontroli (jak jeszcze w trakcie jej trwania) po wielokroć wskazywano na fakty i okoliczności które dowodziły, iż ewidencja odpadów nie była prowadzona w sposób niewłaściwy. Z uwagi na to, że tereny pod adresami [...] i [...] są funkcjonalnie ze sobą połączone nie sposób przyjmować, że omyłkowe wskazanie na karcie przekazania odpadu innego adresu niż miejsce faktycznego znajdowania się odpadu, co zostało zresztą wychwycone przez skarżąca i zostało dobrowolnie skorygowane, winno być podniesione do rangi naruszenia przepisów dotyczących ewidencji odpadów.

III.2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi WIOŚ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, z ustaleń kontroli interwencyjnej przeprowadzonej od [...] lipca 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r. wynika, że kontrolowany podmiot prowadzi gospodarkę odpadami w sposób niezapewniający ochrony środowiska, przez co m.in. na terenie działalności w [...] następuje wymywanie zanieczyszczeń z odpadów zielonych magazynowanych na otwartych placach do ziemi przy obfitych opadach atmosferycznych (zastoiska odcieków na gruncie i utwardzonych placach), a także w sposób powodujący okresowe uciążliwości przez zapach poza terenem zakładu oraz w sposób powodujący niezorganizowaną emisję pyłów do powietrza i możliwe ich wynoszenie poza teren zakładu w [...]. Podkreślił także, że w aktualnie obowiązujących przepisach prawa z zakresu ochrony środowiska brak jest regulacji prawnych określających dopuszczalne poziomy substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza. Nie jest więc możliwe wykonanie przez Inspekcję Ochrony Środowiska konkretnych badań w tym zakresie, ich porównanie do określonych poziomów dopuszczalnych i ustalenia przekroczeń, za które można byłoby zastosować przewidziane prawem sankcje (np. administracyjne kary pieniężne za przekroczenie ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza), aby w konsekwencji doprowadzić do pożądanej poprawy. Organ podkreślił, że ustawodawca w art. 16 ustawy o odpadach wskazuje wyłącznie na sam fakt powodowania uciążliwości zapachowej w związku z gospodarowaniem odpadami, nie wskazując przy tym stopnia uciążliwości. Ustalony podczas kontroli stan faktyczny wskazuje, że gospodarka odpadami komunalnymi, w tym odpadami zielonymi, prowadzona przez skarżącą w dwóch bazach; w [...] i [...] jest źródłem uciążliwości przez zapach, spowodowany przez będące w różnym stanie rozkładu zbierane i przetwarzane odpady komunalne, a także przez odpady wytwarzane w eksploatowanych instalacjach. Ponadto organ wskazał, że skarżąca prowadzi wytwarzanie i przetwarzanie różnego rodzaju odpadów w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów oraz magazynuje odpady przeznaczone do przetwarzania i wytworzone w tej instalacji bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Z uwagi na duże ilości zmagazynowanych odpadów zielonych o kodzie 200201 i długotrwałe ich przetrzymywanie istnieje niewątpliwie związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy tym faktem, a interwencjami społecznymi w zakresie odczuwanej poza terenem zakładu uciążliwości zapachowej. Organ podkreślił, że występowanie uciążliwości zapachowej stwierdzili organoleptycznie wyspecjalizowani inspektorzy WIOS podczas oględzin miejsc prowadzenia działalności przez skarżącą w [...] i [...], a także podczas lustracji okolicznych terenów, a ustalenia w tym przedmiocie zawarto w protokole kontroli. Kwestie dotyczące magazynowania odpadów zielonych w [...] i wymywania zanieczyszczeń z tych odpadów opisano na str. 7-13 protokołu kontroli. Również w tym przypadku nie było konieczności wykonywania pomiarów, gdyż wystarczającym dowodem do stwierdzenia naruszenia były oględziny nieruchomości w [...] potwierdzone dokumentacją fotograficzną, stanowiące załączniki do protokołu kontroli. Ponadto z ustaleń kontroli, potwierdzonych dokumentacją fotograficzną wynika, że podczas prac przeładunkowych (załadunek/rozładunek) zmieszanych odpadów budowlanych występuje emisja niezorganizowana pyłów do powietrza.

Organ wyjaśnił także, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2011 r. udzielająca zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w procesie R3 posiadana przez [...] wygasła z mocy prawa z dniem 23 stycznia 2016 roku. Jednak w stanowisku kontrolowanego zawarty został pogląd, zgodnie z którym fakt ten nie powinien być określony jako naruszenie, wobec podjęcia przez kontrolowanego kroków mających na celu zaprzestanie dostaw odpadów do podmiotu nieuprawnionego, po powzięciu wiedzy o wygaśnięciu wyżej wskazanej decyzji. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że czyn polegający na zleceniu gospodarowania odpadami podmiotom, które nie uzyskały wymaganych decyzji lub wymaganego wpisu do rejestru jest określony w art. 175 ustawy o odpadach, jako wykroczenie zagrożone karą aresztu bądź grzywny. Organ odnosząc się do argumentacji skarżącej wyjaśnił ponadto, że zasady ewidencjonowania odpadów, w tym sposób prowadzenia i wypełniania kart ewidencji odpadu regulują przepisy art. 66 - 72 ustawy o odpadach. Zgodnie z objaśnieniami (1) i (2) do załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 grudnia 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1973), w przypadku wytwarzania, zbierania, przetwarzania odpadów należy sporządzać osobną kartę ewidencji odpadów dla każdego miejsca prowadzenia działalności, a w przypadku odbierania odpadów komunalnych należy sporządzić osobno kartę dla każdej gminy, z terenu której odpady komunalne są odbierane, przy czym w przypadku odpadów komunalnych do wypełnienia karty ewidencji odpadów jest obowiązany podmiot, który uzyskał wpis do rejestru, o którym mowa w art. 9b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Kontrola wykazała także, że nie są prawidłowo wypełnianie karty ewidencji zbieranych odpadów o kodzie 200201. Finalnie organ wyjaśnił, że skarżąca odmówiła przyjęcia grzywny w drodze mandatu karnego za prowadzenie ewidencji odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. za wykroczenie z art. 180 ustawy o odpadach i sprawa ta będzie stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia sądu powszechnego, w związku ze skierowanym wnioskiem do Sądu Rejonowego w [...] o ukaranie w tym zakresie.

III.3 W piśmie z 30 marca 2017 r. skarżąca zarzuciła m. in., że z pewnością nie sposób przyjąć, aby za "inny środek" w rozumieniu przepisu art. 197 pkt 1 ustawy o odpadach uznać można było zmysły człowieka (a konkretnie zmysł powonienia inspektora). Nie sposób przyjąć, aby weryfikacja tego czy spełnione/zachowane są normy przewidziane przez przepisy ustawy o odpadach miało odbywać się na gruncie przyporządkowania zjawisk fizycznych do kategorii estetycznych.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2016 r., wydane na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 i.o.ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Należy dodać, że niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych stanowi wykroczenie zagrożone karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny (art. 31a i.o.ś.). W orzecznictwie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś. może być zaskarżone do sądu administracyjnego jaki inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a i.o.ś. (por. np. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86). Należy zaznaczyć, że skarżąca wyczerpała w niniejszej sprawie tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa kierując do WIOŚ wezwanie z 24 października 2016 r. (art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od 1 czerwca 2017 r.) oraz wniosła w dniu 20 grudnia 2016 r. skargę zachowując termin określony art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od 1 czerwca 2017 r.). Skarga jest zatem dopuszczalna.

IV.3. Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że ów władczy charakter zarządzeń pokontrolnych jest ograniczony do wskazanych wyżej obowiązków informacyjnych z art. 12 ust. 2 i.o.ś. W szczególności zarządzenia te nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mógłby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne (por. np. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). Wynika z tego m. in., że strona może nie zgodzić się z zarządzeniami pokontrolnymi i poinformować o tym organ. Jeżeli strona uczyni to w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, nie poniesienie odpowiedzialności z art. 31a i.o.ś. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) – por. np. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15 - CBOSA. Raz jeszcze należy podkreślić, że zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej ani innej sankcji administracyjnej, co również uzasadnia dopuszczalność formułowania ich w sposób ogólnikowy (por. np. wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r., II OSK 1001/14, CBOSA). Ich celem, oprócz sygnalizacji osobie fizycznej korzystającej ze środowiska lub osobie zarządzającej jednostką organizacyjną korzystającą ze środowiska, jest przede wszystkim dostarczenie kontrolującemu organowi informacji co do konieczności wszczęcia postępowań zmierzających np. do nałożenia kary lub zobowiązania do wykonania lub zaniechania określonych czynności. Z treści skargi wynika zresztą, że wobec skarżącej zostały wydane decyzje dotyczące kary administracyjnej oraz wstrzymania użytkowania instalacji (s. 3 skargi). Rzecz jednak w tym, że podstawą wydania tych decyzji były ustalenia zawarte w protokole kontroli, a nie zarządzenia pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, co odnosi się zarówno do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Pogląd taki jest już utrwalony w orzecznictwie (np. w wyrokach NSA: z 15 lutego 2011 r., II OSK 181/10; z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09; z 21 czerwca 2012 r. II OSK 723/12; z 28 maja 2013 r., II OSK 262/12 – CBOSA). Takie zakreślenie zakresu kontroli sądu administracyjnego co do zarządzeń pokontrolnych nie narusza praw podmiotu kontrolowanego. Otóż zachowuje on prawo do pełnej kontroli legalności ustaleń faktycznych zawartych w protokole kontroli w związku z wydaniem w oparciu o ten protokół decyzji nakładających na kontrolowanego określone obowiązku lub pozbawiających go określonych uprawień (por. np. wyrok NSA z 6 maja 2014 r., II OSK 2893/12, CBOSA). Podobnie sąd powszechny rozpoznając wnioski o ukaranie oparte na ustaleniach poczynionych w protokole kontroli nie jest związany tymi ustaleniami, jak i tym bardziej zarządzeniem pokontrolnym (zob. też art. 8 k.p.k. w zw. z art. 8 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia). Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś. bada zatem przede wszystkim, czy treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli, a także czy znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

IV.4.1. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wszystkie objęte skargą (tj. zarządzenia nr 1,2, 3) miały oparcie w ustaleniach protokołu kontroli Nr [...].

IV.4.2. Jeżeli chodzi o punkt 1 zarządzenia, to WIOŚ sfomułował te zalecenia przede wszystkim mając na uwadze, że z ustaleń kontroli wynika, że skarżąca prowadzi gospodarkę odpadami w sposób niezapewniający ochrony środowiska, przez co m.in. na terenie działalności w [...] następuje wymywanie zanieczyszczeń z odpadów zielonych magazynowanych na otwartych placach do ziemi przy obfitych opadach atmosferycznych (zastoiska odcieków na gruncie i utwardzonych placach), a także w sposób powodujący okresowe uciążliwości przez zapach poza terenem zakładu oraz w sposób powodujący niezorganizowaną emisję pyłów do powietrza i możliwe ich wynoszenie poza teren zakładu w [...]. Taka konkluzja WIOŚ zawarta na s. 2 zarządzeń pokontrolnych ma pełne oparcie w treści protokołu kontroli. W szczególności na s. 24 - 32 oraz s. 34 (pkt 5) protokołu szczegółowo opisano występujące uciążliwości zapachowe oraz stwierdzono, że ich źródłem jest wadliwe postępowanie skarżącej w zakresie gospodarki odpadami. Podobnie stwierdzono i umotywowano występowanie z tych samych powodów uciążliwości w zakresie pylenia (s. 32 – 33 protokołu). Sformułowane zalecenie z punktu 1 miało również oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, a mianowicie art. 16 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem, gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może:

1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt;

2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach;

3) wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym.

W niniejszym postępowaniu sąd nie może natomiast formułować prawnie wiążących ocen w kwestii, czy ustalenia protokołu kontroli dotyczące emisji odorów i pyłów były poczynione zgodnie z zasadami postępowania dowodowego określonymi w k.p.a. Kwestia ta może być badana m. in. w razie kontroli decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o przedmiotowy protokół kontroli. Sąd stwierdza natomiast, że niewydanie przez Ministra Środowiska przepisów wykonawczych do art. 222 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej: "p.o.ś.") nie dezaktualizuje przewidzianego m. in. przez art. 16 pkt 3 ustawy o odpadach zakazu prowadzenia gospodarki odpadami w sposób mogący powodować uciążliwości przez hałas lub zapach.

IV.4.3. Jeżeli chodzi o punkt 2 zarządzenia, to WIOŚ, na podstawie karty przekazania odpadu o kodzie 200201 (odpady ulegające biodegradacji) o nr [...] nr [...], ustalił, że skarżąca w maju 2016 r. przekazała 100,21 Mg tego rodzaju odpady do spółki [...] (miejsce działalności: [...]), tj. podmiotowi, który nie posiada wymaganej decyzji, zgodnie z przepisami o odpadach (zob. m. in. art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, zob. też s. 10 – 11 protokołu). Dla objęcia omawianego tu uchybienia treścią zarządzeń pokontrolnych nie ma znaczenia, czy skarżącej można przypisać winę co do braku wiedzy o utracie przez spółkę [...] wymaganych zezwoleń. Podstawą zarządzeń pokontrolnych są stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości w znaczeniu obiektywnym. Natomiast w sposób wiążący o ewentualnej winie skarżącej w aspekcie jej odpowiedzialności karnej lub wykroczeniowej będzie mógł się wypowiedzieć wyłącznie sąd powszechny, dla którego oceny WIOŚ co do winy skarżącej (wyrażone m. in. w odpowiedzi na skargę - s. 10) nie mają charakteru wiążącego.

IV.4.4. Zalecenia z punktu 3 zarządzeń pokontrolnych zostało sformułowane przez WIOŚ w związku ze stwierdzonymi podczas kontroli nieprawidłowościami co do wypełniania kart ewidencyjnych odpadów komunalnych o kodzie 200201 (odpady ulegające biodegradacji). W szczególności uchybienia te zostały szczegółowo opisane na s. 12 – 13 protokołu kontroli. WIOŚ na skutek tej analizy stwierdził, że na podstawie okazanych kart ewidencji odpadów o kodzie 20 02 01 wynika, iż występują nieprawidłowości w ewidencjonowaniu tych odpadów, m.in.:

(i) nie są prawidłowo wypełniane karty ewidencji odbieranych odpadów komunalnych o kodzie 200201 prowadzone osobno dla każdej gminy, m.in. w rubrykach dotyczących miejsca prowadzenia działalności oprócz województwa i gminy, wpisywane jest miejsce zbierania w [...], w rubrykach dot. gospodarowania odpadami wpisywane są tylko masa i nr karty przekazania odpadów innym podmiotom, natomiast nie są wpisywane miejsca prowadzenia działalności kontrolowanego podmiotu, do którego są przekazywane odbierane odpady, w sytuacji gdy w danym miesiącu nie były przekazane podmiotom zewnętrznym,

(ii) nie są prawidłowo wypełnianie karty ewidencji zbieranych odpadów o kodzie 200201, np. dla miejsca działalności w [...] w rubryce dotyczącej odpadów przyjętych przez posiadacza odpadów wpisywane są tylko masy i nr kart przekazania odpadu odpadów pochodzących od podmiotów zewnętrznych, nie są natomiast wpisywane masy odpadów odebranych od właścicieli nieruchomości z poszczególnych gmin, które kontrolowany podmiot przekazuje do swojej bazy w [...].

Skarżąca miała obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów zgodnie z art. 66 – 72 ustawy o odpadach oraz aktu wykonawczego do art. 68 tej ustawy. Z ustaleń poczynionych przez WIOŚ podczas kontroli wynika, że obowiązki te zostały przez skarżącą naruszone. Natomiast to, czy stwierdzone przez WIOŚ uchybienia co do wypełniania kart ewidencyjnych odpadów komunalnych o kodzie 200201 miały charakter omyłki skarżącej, czy też były przez nią zawinione, pozostaje bez znaczenia dla obowiązku ujęcia tych uchybień w zarządzeniach pokontrolnych. Podobnie jak ma to miejsce w odniesieniu do uchybienia w postaci przekazywania odpadków z naruszeniem art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach, ewentualna wina skarżącej w tej kwestii nie ma znaczenia dla oceny legalności zarządzenia pokontrolnego.

IV.5. Sąd nie stwierdził z urzędu innych naruszeń prawa niż te wskazane w skardze, a które mogłyby doprowadzić do zastosowania art. 146 p.p.s.a.

IV.6. Mają powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.