Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 227/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art.40 ust. 2 pkt 4, art 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 29 czerwca 2016 r. nr XXIII/224/2016 w przedmiocie regulaminu korzystania z Parku Miejskiego w Wolsztynie stwierdza nieważność załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 29 czerwca 2016 r. nr XXIII/224/2016 w sprawie regulaminu korzystania z Parku Miejskiego w Wolsztynie w części obejmującej pkt 1 lit. a) - h), pkt 2, pkt 3 i pkt 4


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Wolsztynie w dniu 29 czerwca 2016 roku, na podstawie art.40 ust. 2 pkt 4, art 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej również: "u.s.g.") podjęła uchwałę Nr XXIII/224/2016 w sprawie Regulaminu korzystania z Parku Miejskiego w Wolsztynie. Przedmiotowy regulamin stanowi załącznik do uchwały.

Uchwała ta jako stanowiąca akt prawa miejscowego została opublikowana w Dzienniku Województwa Wielkopolskiego z 2016 roku, poz. 4392 w dniu 6 lipca 2016 roku i weszła w życie w terminie 14 dni od daty jej ogłoszenia.

Prokurator Rejonowy w Wolsztynie pismem z dnia 10 lutego 2017 roku zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 29 czerwca 2016 r., nr XXIII/224/2016 w sprawie Regulaminu korzystania z Parku Miejskiego w Wolsztynie.

Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej, zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 08.03.1990 roku o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie:

1. zakazu zaśmiecania ( pkt 1 a załącznika ),

2. zakazu niszczenia i uszkadzania roślinności ( pkt 1 b załącznika ),

3. zakazu niszczenia przestawiania ławek, koszy na śmieci, elementów zabawowych i innych urządzeń ( pkt 1 c załącznika )

4. zakazu palenia ognisk i pozostawiania palących się przedmiotów ( pkt 1 d załącznika),

5. zakazu spożywania napojów alkoholowych ( pkt 1 e załącznika ),

6. zakazu używania środków odurzających ( pkt 1 f załącznika ) ,

7. zakazu zachowań zakłócających spokój, odpoczynek i bezpieczeństwo innych użytkowników parku ( pkt 1 g załącznika ),

8. zakazu wnoszenia, używania materiałów pirotechnicznych, wybuchowych i szkodliwych substancji chemicznych (pkt 1 h załącznika ),

9. zakazu wprowadzania psów bez smyczy i kagańca ( w odniesieniu do psów rasy niebezpiecznej ( pkt 1 k załącznika ),

10. obowiązku sprzątania odchodów pozostawionych przez swoje zwierzęta na terenie parku,( pkt 2 załącznika ),

11. regulacji, iż korzystanie z parku odbywa się na własną odpowiedzialność użytkownika lub na odpowiedzialność opiekuna dziecka ( pkt 3 załącznika),

12. zakazu uniemożliwiania lub ograniczenia korzystania z urządzeń parku innym użytkownikom ( pkt 4 załącznika ),

Prokurator na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w punktach 1 a-h, k, pkt 2,3,4 załącznika do uchwały.

Prokurator podniósł, że zakazy wprowadzone przez Radę zostały już w uregulowane wprost lub możne je wyinterpretować z przepisów zawartych w aktach rangi ustawowej i tak.

Prokurator wskazał, że zakaz zaśmiecania (pkt 1 a załącznika), zakaz niszczenia i uszkadzania roślinności (1 b załącznika), zakaz niszczenia, przestawiania ławek, koszy na śmieci, elementów zabawowych i innych urządzeń (pkt 1 c załącznika), zakaz palenia ognisk i pozostawiania palących się przedmiotów (pkt 1 d załącznika), zakaz zachowań zakłócających spokój, odpoczynek i bezpieczeństwo innych użytkowników parku (pkt 1 g załącznika), zakaz wnoszenia, używania materiałów pirotechnicznych, wybuchowych i szkodliwych substancji chemicznych (pkt 1 h załącznika), zakaz uniemożliwiania lub ograniczenia korzystania z urządzeń parku innym użytkownikom (pkt 4 załącznika ) reguluje już kodeksu wykroczeń.

Ponadto zakaz spożywania napojów alkoholowych (pkt 1 e załącznika) reguluje art. 14 ust. 2 a ustawy z dnia 26.10.1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 487 ze zm.), a zakaz używania środków odurzających ( pkt 1 f załącznika ) reguluje art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29.07.2005 roku o przeciwdziałaniu narkomanii, (tj. Dz.U. z 206 roku, poz. 224,ze zm.).

Zdaniem Prokuratora wprowadzenie zakazu wprowadzania psów bez smyczy i kagańca (pkt 1 k załącznika) oraz nakazu sprzątania odchodów,(pkt 2 załącznika) jako jednego z obowiązków utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ma swoje uzasadnienie w przepisie art. 4 ust, 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 250 ze zm.). W tym znaczeniu regulacja ta stanowi część uchwalonego przez radę na podstawie odrębnej delegacji ustawowej regulaminu utrzymania czystości i porządku na ternie gminy. W odniesieniu do gminy Wolsztyn została ona zawarta w rozdziale 7 uchwały nr XIV/126/2015 z dnia 28.10.2015 roku w sprawie: uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie Wolsztyn.

Prokurator wskazał również, że w punkcie 3 załącznika Rada przyjęła, iż korzystanie z parku odbywa się na własną odpowiedzialność użytkownika lub na odpowiedzialność opiekuna dziecka. Taka regulacja w sposób nieuprawniony "przerzuca ryzyko" korzystania z parku miejskiego wyłącznie na jego użytkowników lub ich opiekunów. Odpowiedzialność określonych osób na tle konkretnego zdarzenia kształtuje się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących (np. art. 415 i 434 kodeksu cywilnego, w pewnych sytuacjach także na gruncie prawa karnego), tymczasem z zapisów regulaminu wynika, że użytkownicy ponosiliby ryzyko korzystania z niesprawnych urządzeń co zwalniałoby gminę z obowiązku ich przeglądu czy konserwacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że nie podziela stanowiska skarżącego co do możliwości zaistnienia naruszeń prawa z uwagi na fakt, że zasadniczym celem funkcjonowania regulaminu korzystania z Parku Miejskiego jest zapewnienie warunków do bezpiecznego i spokojnego wypoczynku osób korzystających z nieruchomości parkowej. Podkreślono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i obowiązuje w obrocie prawnym, a jej rzekomych wad nie dostrzegł organ nadzoru. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Organ wskazał, że nieuzasadniony jest zarzut dotyczący przerzucania ryzyka korzystania z parku wyłącznie na jego użytkowników lub ich opiekunów. W ocenie uchwałodawcy taki zapis przyczynia się do poprawy bezpieczeństwa w czasie przebywania w parku zorganizowanych grup (m.in. dzieci, młodzieży).

Organ wskazał, że chybiony jest zarzut dotyczący przepisu zabraniającego wstępu na teren parku osobom, których stan wskazuje na spożycie alkoholu lub środków odurzających. W ocenie uchwałodawcy zakaz nie jest wprost przeniesiony z ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ponieważ zamiarem organu było również odniesienie się do imprez plenerowych organizowanych na terenie parku. W ocenie organu wprowadzenie odpowiednich zapisów w regulaminie jest społecznie uzasadnione. Organ uznał za zasadne określenie w przepisach regulaminu w jaki sposób ma być użytkowana nieruchomość parkowa i wskazał, że trudno wymagać by osoby korzystające z parku znały szczegółowo lub posiadał przy sobie aktualne teksty ustaw wskazanych przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały zgodnie z żądaniem skarżącego.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. zwanej dalej jako "P.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 29 czerwca 2016 r., nr XXIII/224/2016 w sprawie Regulaminu korzystania z Parku Miejskiego w Wolsztynie.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Ustawodawca wskazał w art. 40 ust. 3 u.s.g., że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Prokurator słusznie wskazał, iż Rada Miejska w Wolsztynie uchwalając zaskarżony regulamin przekroczyła wynikającą dla niej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. delegację ustawową.

Sąd wskazuje, że zakaz zaśmiecania (pkt 1 a załącznika ) jest regulowany przez art. 145 kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym: "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec,podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany".

Ponadto zakaz niszczenia i uszkadzania roślinności (1 b załącznika) reguluje art. 144 § 1 kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym: "Kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub też dopuszcza do niszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawnik lub zieleniec w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany".

Zakaz niszczenia, przestawiania ławek, koszy na śmieci, elementów zabawowych i innych urządzeń (pkt 1 c załącznika) reguluje art. 143 § 1 kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym: "Kto ze złośliwości lub swawoli utrudnia lub uniemożliwia korzystanie z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności uszkadza lub usuwa przyrząd alarmowy, instalację oświetleniową, zegar, automat, telefon, oznaczenie nazwy miejscowości, ulicy, placu lub nieruchomości, urządzenie służące do utrzymania czystości lub ławkę, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny".

Zakaz palenia ognisk i pozostawiania palących się przedmiotów (pkt 1 d załącznika) reguluje art. 82 § 1 pkt 1 i 5 kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym: "Kto dokonuje czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, polegających na niedozwolonym używaniu otwartego ognia, paleniu tytoniu i stosowaniu innych czynników mogących zainicjować zapłon materiałów palnych [...], nieprzestrzeganiu zasad bezpieczeństwa przy używaniu lub przechowywaniu materiałów niebezpiecznych pożarowo, w tym gazu płynnego w butlach [...] podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany".

Zakaz zachowań zakłócających spokój, odpoczynek i bezpieczeństwo innych użytkowników parku (pkt 1 g załącznika) reguluje art. 51 § 1 kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym: "Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny" oraz art. 143 § 1 kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym: "Kto ze złośliwości lub swawoli utrudnia lub uniemożliwia korzystanie z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności uszkadza lub usuwa przyrząd alarmowy, instalację oświetleniową, zegar, automat, telefon, oznaczenie nazwy miejscowości, ulicy, placu lub nieruchomości, urządzenie służące do utrzymania czystości lub ławkę, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny". Prokurator słusznie wskazał, że zakaz zachowań zagrażających bezpieczeństwo innych osób - ich życiu, czy zdrowiu, mieniu nie może wynikać z aktu prawa miejscowego, można go bowiem wyinterpretować z powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej, różnych gałęzi prawa przewidujących sankcje dla określonych osób na tle konkretnego zdarzenia.

Zakaz wnoszenia, używania materiałów pirotechnicznych, wybuchowych i szkodliwych substancji chemicznych (pkt 1 h załącznika) reguluje kodeksu wykroczeń w art. 50 a § 1 ("Kto w miejscu publicznym posiada nóż, maczetę lub inny podobnie niebezpieczny przedmiot, a okoliczności jego posiadania wskazują na zamiar użycia go w celu popełnienia przestępstwa, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny nie niższej niż 3000 zł"), art. 51 § 1 (wyżej wskazany), art. 82 § 1 pkt 1 (wyżej wskazany), art. 82 § 5 ("Kto w inny sposób nieostrożnie obchodzi się z ogniem, podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany"), art. 83 ("Kto nieostrożnie obchodzi się z materiałami wybuchowymi, łatwo zapalnymi lub substancjami promieniotwórczymi albo wykracza przeciwko przepisom o wyrobie, sprzedaży, przechowywaniu, używaniu lub przewożeniu takich materiałów, podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany"), art. 107 ("Kto w celu dokuczenia innej osobie złośliwie wprowadza ją w błąd lub w inny sposób złośliwie niepokoi, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1500 złotych albo karze nagany"), art. 140 ("Kto publicznie dopuszcza się nieobyczajnego wybryku, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności, grzywny do 1500 złotych albo karze nagany").

Zakaz uniemożliwiania lub ograniczenia korzystania z urządzeń parku innym użytkownikom (pkt 4 załącznika) reguluje art. 143 § 1 kodeksu wykroczeń (wyżej wskazany).

Zakaz spożywania napojów alkoholowych (pkt 1 e załącznika) reguluje art. 14 ust. 2 a ustawy z dnia 26.10.1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 487 ze zm.), zgodnie z którym: "Zabrania się spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów".

Zakaz używania środków odurzających ( pkt 1 f załącznika ) reguluje art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29.07.2005 roku o przeciwdziałaniu narkomanii (tj. Dz.U. z 206 roku, poz. 224,ze zm.), zgodnie z którym: "Kto, wbrew przepisom ustawy, posiada środki odurzające lub substancje psychotropowe, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3".

Prokurator słusznie wskazał, że wprowadzenie zakazu wprowadzania psów bez smyczy i kagańca (pkt 1 k załącznika) oraz nakazu sprzątania odchodów, (pkt 2 załącznika) jako jednego z obowiązków utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ma swoje uzasadnienie w przepisie art. 4 ust, 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 250 ze zm. ). W tym znaczeniu regulacja ta stanowi część uchwalonego przez radę na podstawie odrębnej delegacji ustawowej regulaminu utrzymania czystości i porządku na ternie gminy.

Ponadto Sąd wskazuje, iż przekroczeniem normy kompetencyjnej jest zakaz wyprowadzania psów bez smyczy i bez kagańca. Przede wszystkim należy wskazać, że obowiązek zachowania szczególnej ostrożności w związku z trzymaniem zwierzęcia wprowadza art. 77 Kodeksu wykroczeń. Ponadto generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, czy wieku zwierzęcia) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Co więcej, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012r., sygn. akt II OSK 1492/12, CBOSA).

W punkcie 3 załącznika Rada przyjęła, iż korzystanie z parku odbywa się na własną odpowiedzialność użytkownika lub na odpowiedzialność opiekuna dziecka. Prokurator słusznie zauważył, że odpowiedzialność określonych osób na tle konkretnego zdarzenia kształtuje się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących (np. art. 415 i 434 kodeksu cywilnego, w pewnych sytuacjach także na gruncie prawa karnego).

Biorąc pod uwagę powyższe uchybienia zaskarżonej uchwały Sąd wskazuje, iż wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych rudymentarnych (podstawowych, elementarnych) kanonów tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Jak wskazał sąd w wyroku z dnia 27 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 688/09) "Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość." Zdaniem Sądu naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednostkowo sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBOSA). Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, wskazać należy, iż kontrolowany regulamin ich nie spełnia.

Prokurator prawidłowo wskazał, że zapisy regulaminu zostały wprowadzone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Argumenty organu dotyczące chęci zapewnienia bezpieczeństwa na terenie parku i percepcji odbiorców przepisów prawa są w świetle wyżej opisanej wykładni prawa bezzasadne.

W związku z powyższym mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części obejmującej pkt 1 lit. a) - h), pkt 2, pkt 3 i pkt 4 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 29 czerwca 2016 r., nr XXIII/224/2016 w sprawie regulaminu korzystania z Parku Miejskiego w Wolsztynie narusza prawo w stopniu istotnym, tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 94 Konstytucji RP oraz § 115 § 118 w zw. z § 143 z.t.p. To zaś uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części, na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a.