Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 945/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 36
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 106 § 3, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 67, art. 72, art. 80, art. 85
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A.H. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] czerwca 2015r. pracownik Urzędu Miejskiego sporządził notatkę służbową. W jej treści wskazano, iż doszło do zajęcia pasa drogowego drogi gminnej nr [...] - ul. [...], poprzez umieszczenie w nim dwóch sztuk nośników reklamowych - jednostronnych tablic reklamowych C. Reklamy zostały zamontowane na słupie telekomunikacyjnej linii kablowej nadziemnej z ingerencją w konstrukcję słupa ( poprzez zastosowanie wkrętów metalowych). Wskazano też, że na podstawie treści tablic ustalona została nazwa podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą i nie otrzymał on zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przedmiotowej drogi.

Do notatki została dołączona jedna fotografia obrazująca część słupa drewnianego z zamontowaną tablicą reklamową o treści wskazanej w notatce.

W dniu sporządzenia notatki sporządzono zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego wskazanej wyżej drogi gminnej, kierując je do A.H., prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie usług pogrzebowych - uznanego za stronę na podstawie dołączonego do akt sprawy wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej. Ponadto zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało również skierowane do T SA.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 460; dalej powoływanej jako: ustawa o dp), nałożył na A.H. obowiązek przywrócenia do poprzedniego stanu pasa drogowego drogi gminnej nr [...] – ul. [...], zajętego bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim na słupie telekomunikacyjnym przy parkingu zlokalizowanym naprzeciwko marketu "B" dwóch jednostronnych tablic reklamowych C o powierzchni całkowitej 1m² każda, nakazując usunięcie ich w całości, a także wszystkich wkrętów metalowych, poprzez które tablice reklamowe zostały przymocowane do słupa telekomunikacyjnej linii kablowej nadziemnej. Organ wyznaczył stronie na wykonanie obowiązku termin siedmiu dni od dnia doręczenia decyzji, a także nałożył obowiązek poinformowania przedstawicieli zarządcy drogi o fakcie usunięcia reklam z pasa drogowego, w dniu dokonania tej czynności.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził ponadto, że z uwagi na montaż reklam na słupie telekomunikacyjnej linii kablowej nadziemnej oraz z uwagi na ingerencję w konstrukcję słupa poprzez zastosowanie wkrętów metalowych, za stronę postępowania został również uznany właściciel infrastruktury telekomunikacyjnej na terenie gminy. Ponadto organ uprzedził adresata decyzji, iż w razie niewykonania obowiązku nałożonego decyzją zostanie zastosowana kara pieniężna wskazana w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o dp.

Zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego z dnia 9 czerwca 2015 r. oraz decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. zostały wysłane jednocześnie ( 10 czerwca ) i doręczone A.H. dnia 11 czerwca 2015 r.

W odwołaniu od decyzji A.H., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił błąd co do osoby zobowiązanej, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci umowy zlecenia na okoliczność ustalenia osoby dokonującej zajęcia infrastruktury miejskiej. Wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i umorzenie postępowania. Wywodził, że decyzja jest błędna, albowiem została skierowana do osoby nie posiadającej przymiotu strony postępowania. A.H. podnosił, że nie umieścił elementów infrastruktury w pasie drogowym, zatem nie może być adresatem decyzji, która winna być skierowana do jego zleceniobiorcy.

Uzupełniając odwołanie pełnomocnik złożył pełnomocnictwo oraz odpis objętej wnioskiem dowodowym umowy zlecenia z dnia [...] lutego 2015 r., na mocy której A.H. zlecił innemu podmiotowi ( osobie fizycznej ) za opłatą umieszczenie 150 nośników reklamowych w postaci jednostronnych tablic i banerów reklamowych na terenie gminy.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.

Zdaniem organu odwoławczego ustalenia poczynione w sprawie potwierdzają, że bezsprzecznie doszło do umieszczenia reklamy w pasie drogowym drogi gminnej, czego strona nie kwestionuje. Wskazał, że między skarżącym a inną osobą została zawarta umowa zlecenia na przygotowanie kampanii reklamowej na terenie gminy, na podstawie której zleceniobiorca zobowiązał się we własnym imieniu i na własny rachunek pozyskać wszelkie wymagane prawem zezwolenia i zgody na realizację umowy, przy czym opłaty publicznoprawne lub cywilnoprawne miały obciążać zleceniobiorcę w ramach przewidzianego wynagrodzenia umownego.

Zdaniem organu II instancji, mimo zawarcia umowy o wskazanej treści, stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia od zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej, a także jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego zajętego samowolnie pasa ruchu drogowego, co potwierdza orzecznictwo i doktryna prawa administracyjnego. Dla rozstrzygnięcia o przedmiotowym obowiązku nie jest istotne, kto fizycznie umieścił reklamę na słupie w obszarze pasa ruchu drogowego. Istotne jest to, kto jest zleceniodawcą i na czyją rzecz reklama została umieszczona. Służy to bowiem określonemu podmiotowi, który ma faktyczny interes w tym, aby reklama została umieszczona w określonym miejscu, co ukierunkowane jest przede wszystkim na wzrost przychodów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Organy administracji ustalając osobę odpowiedzianą za zamieszczenie reklamy nie mają obowiązku uwzględniania umów zlecenia, w oparciu o które inny podmiot faktycznie zamieścił reklamę w pasie drogowym. Nieprawidłowe działanie takiego podmiotu może natomiast stanowić podstawę dochodzenia przez właściciela reklamy stosownego roszczenia od zleceniobiorcy, co pozostaje całkowicie poza sferą działania organów administracji.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A.H. z, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

- art. 36 ustawy o dp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że skarżący jest osobą wymienioną w tym przepisie,

- art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności dowodu z przesłuchania stron umowy zlecenia, w tym skarżącego w charakterze strony na okoliczność ustalenia, kto dokonał zajęcia pasa drogowego,

- art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie przedstawienia stanowiska w toku postępowania oraz niepoinformowanie o zakończeniu postępowania.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i umorzenie postępowania ewentualnie uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, iż zaskarżona decyzja została skierowana do osoby nie posiadającej przymiotu strony postępowania. A.H. nie umieścił bowiem elementów infrastruktury w pasie drogowym, zatem nie może być adresatem decyzji. Powinna ona zostać skierowana do jego zleceniobiorcy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wywodziło, że decyzja oparta o art. 36 ustawy o dp jest decyzją związaną a stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej, a także jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego. Nie jest istotne, kto fizycznie umieścił reklamę na słupie w obszarze pasa ruchu drogowego. Istotne jest, kto jest zleceniodawcą i na czyją rzecz reklama została umieszczona. Nieprawidłowe działanie podmiotu innego niż właściciel może stanowić podstawę dochodzenia przez właściciela reklamy stosownego roszczenia od zleceniobiorcy, co pozostaje poza sferą działania organów administracji. Z kolei zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna aczkolwiek zasadniczo z przyczyn innych niż w niej podniesione.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) ,sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako: p.p.s.a.).

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. nr [...], utrzymująca w mocy wydaną w pierwszej instancji decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] nakazującą A.H. obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego w terminie 7 dni od dnia jej doręczenia pasa drogowego drogi gminnej nr [...] – ul. [...], zajętego bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim na słupie telekomunikacyjnym dwóch jednostronnych tablic reklamowych, a także wszystkich wkrętów metalowych, poprzez które tablice reklamowe zostały do słupa przymocowane.

Omawianie przyczyn, z powodu których skarga została uwzględniona, należy rozpocząć od naruszeń przepisów postępowania popełnionych przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie uwagę zwraca przede wszystkim niezwykły pośpiech, z jakim sprawa została załatwiona przez organ I instancji. Fakt domniemanego zajęcia pasa drogowego został dostrzeżony przez pracownika Urzędu Miejskiego w dniu [...] czerwca 2015 r., co zostało udokumentowane w formie notatki służbowej oraz fotografii przedstawiającej tablicę reklamową z nazwą i adresem zakładu pogrzebowego prowadzonego przez skarżącego oraz fragmentem drewnianego słupa, do którego tablica została przytwierdzona przy pomocy trzech wkrętów. Jak wynika z fotografii, po przeciwnej stronie słupa została umocowana druga tablica porównywalnych rozmiarów, co do treści której nie poczyniono w sprawie żadnych ustaleń. Niezwłocznie po tym włączono do akt sprawy wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej dotyczący skarżącego, a także formularz opatrzony w nagłówku nazwą zakładu pogrzebowego skarżącego. Następnie po ustaleniu, iż podmiotem, którego działalności dotyczy treść reklamy jest A.H., tego samego dnia sporządzono zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego oraz wydano wspomnianą wyżej decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzję wysłano wprawdzie osobnymi przesyłkami ale w tym samym dniu - 10 czerwca 2015 r.

Oznacza to, że na skutek tych działań skarżący nie miał jakiejkolwiek możliwości wzięcia udziału w sprawie, aż do chwili zakończenia postępowania w pierwszej instancji. O toczącym się postępowaniu powziął wiadomość dopiero po wydaniu decyzji przez Burmistrza i pierwszym momentem, w którym miał możność wypowiedzenia się w sprawie, było dopiero odwołanie od tej decyzji. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23) okazał się zasadny, z tym jednakże zastrzeżeniem, że naruszenie tego przepisu w rozpatrywanej sprawie nie polegało jedynie na zaniechaniu umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, miało ono znacznie szerszy zakres i dalej idące skutki, bowiem zasada czynnego udziału strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie została zrealizowana w ogóle na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego .

Szybkość i sprawność postępowania, znajdująca oparcie w zasadzie wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. jest wartością pożądaną, jednakże nie może być ona realizowana kosztem całkowitego pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu I instancji oraz utrzymywania strony w nieświadomości, że takie postępowanie w ogóle się toczy. W takiej sytuacji istotnym pozostaje fakt iż przepis art. 10 § 1 K.p.a został naruszony również przez organ II instancji, który zaniechał poinformowania pełnomocnika strony o zakończeniu postępowania odwoławczego i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, co uniemożliwiło stronie zgłoszenie ewentualnym wniosków dowodowych. Z akt postępowania nie wynika przy tym, iż zachodziła sytuacja o której mowa w § 2 tego przepisu bowiem brak jest w nich utrwalenia w drodze adnotacji przyczyn odstąpienia od zasady określonej w § 1 art. 10 K.p.a.

Kolejne zaistniałe w niniejszej sprawie uchybienie sprowadza się do tego, iż wydane w niej decyzje nie zostały oparte na materiale dowodowym, który pozwalałby na weryfikację, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim dwóch tablic reklamowych stanowiących własność skarżącego.

Po pierwsze, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na wiarygodne stwierdzenie, że na słupie znajdowały się dwie tablice zawierające reklamę przedsiębiorstwa skarżącego. Na fotografii została bowiem utrwalona treść tylko jednej tablicy, po przeciwnej stronie słupa widoczna jest druga tablica porównywalnych rozmiarów, jednakże brak jest ustaleń co do treści na niej uwidocznionych. O dwóch tablicach zawierających reklamę przedsiębiorstwa skarżącego mowa jest jedynie w notatce służbowej pracownika Urzędu Miejskiego.

Po drugie, na fotografii został uwidoczniony jedynie niewielki fragment drewnianego słupa ze znajdującymi się na nim dwiema tablicami, przy czym na podstawie samej fotografii nie sposób stwierdzić, gdzie ten słup jest usytuowany, w szczególności czy istotnie znajduje się w obrębie pasa drogowego i to drogi wskazanej w decyzji, której zarządcą pozostaje organ I instancji.

Wreszcie po trzecie, o uznaniu za wadliwe poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych zdecydował rodzaj dokumentacji, która została zgromadzona i przyjęta jako materiał dowodowy sprawy. Były to notatka służbowa pracownika Urzędu Miejskiego, wspomniana już jedna fotografia fragmentu słupa z tablicami, wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej oraz formularz opatrzony w nagłówku nazwą zakładu pogrzebowego, która widniała na reklamie. Tymczasem w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego w aktach sprawy powinna znaleźć się nie tylko fotografia przedstawiająca dokładną lokalizację niedozwolonego obiektu. W myśl art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm. – w wersji obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji ) pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Istotą tej definicji jest wydzielenie liniami granicznymi gruntu, który stanowi pas drogowy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny, określający z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o dp, z drugiej zaś – kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalający stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu ( vide: wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., II GSK 171/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjąć należy, iż notatka służbowa stanowić powinna impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że ustalenia związane z zajęciem pasa drogowego dokonane w oparciu o notatki służbowe ( co miało miejsce w niniejszej sprawie), nie odpowiadają wymaganiom postępowania dowodowego, prowadzonego w oparciu o art. 75 i dalsze K.p.a ( vide: wyrok NSA z 22 maja 2007 r., I OSK 877/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza wskazaną wyżej dokumentacją geodezyjną kwestia lokalizacji nośników reklamowych, może być także w razie konieczności, ustalona poprzez przeprowadzenie w tym miejscu dowodu z oględzin zgodnie z art. 85 K.p.a, udokumentowanych w formie protokołu, przy czym skarżący jako strona postępowania powinien zostać zawiadomiony o ich terminie i organ I instancji powinien umożliwić mu udział w przeprowadzeniu tego dowodu. Stanowiłoby to jednocześnie realizację wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a. zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, o czym wyżej była już mowa.

Wniosek taki znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowym. Notatek pracowników organu nie można bowiem uznać za dowody w sprawie. Możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidziana w art. 72 K.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje, pomocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie obejmujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Ustalenia istotne dla sprawy powinny więc spełniać warunki określone w art. 67 i następnych K.p.a. ( vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 13 lipca 2009 r., I SA/Wr 181/09, LEX nr 529361). Wewnętrzna notatka pracownika organu nie stanowi dowodu w postępowaniu administracyjnym, gdyż czynności procesowe należy przeprowadzać z udziałem strony ( vide: wyrok WSA w Krakowie z 12 grudnia 2006 r., III SA/Kr 1185/05, LEX nr 295905). Zatem ustalenia organu dotyczące okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy mają wartość dowodową tylko wówczas, gdy zostały utrwalone w formie protokołu zgodnie z art. 67 i następnych K.p.a. ( vide: przykładowo wyrok NSA z 13 lipca 1999 r., IV SA 1210/97, LEX nr 47906).

Powyższe okoliczności świadczą o naruszeniu przez organy orzekające w sprawie nie tylko zasady wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a., ale również przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kKp.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w taki sposób, że poczynione ustalenia faktyczne nie pozwalają na wiarygodne stwierdzenie, czy w sprawie istotnie doszło do przypisywanego skarżącemu zajęcia bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego poprzez umieszczenie w jego granicach dwóch tablic zawierających reklamę jego przedsiębiorstwa.

Dodać przy tym należy, że Sąd nie dopatrzył się podstaw do uzupełniania materiału dowodowego sprawy we własnym zakresie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., w zakresie omówionych wyżej okoliczności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest bowiem przeprowadzenie jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Innymi słowy – nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (vide: wyroki NSA z dnia 21 lutego 2013 r., II GSK 1740/12 orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem ewentualnego postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest zatem ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami przewidzianymi w k.p.a. (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., I OSK 749/14). Jeżeli natomiast w sprawie zachodzi potrzeba dokonania ustaleń służących merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją administracyjną, wówczas sąd powinien decyzję uchylić i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ powinien uzupełnić (vide: wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., II GSK 55/14).

Wyrażone stanowisko pozostaje aktualne także w sytuacji gdy strona nie zajmuje stanowiska co do tego czy kwestionowany przez organ obiekt faktycznie umieszczony został w granicach pasa drogowego. Okoliczność, iż strona w działa w zaufaniu do organu co do tego, że posiada on wiedzę o przebiegu linii służących wydzieleniu pasa drogowego w żaden sposób nie zwalnia organu od udokumentowania w aktach administracyjnych wskazanym powyżej materiałem dowodowym ), że faktycznie doszło do zajęcia pasa drogowego.

Niezależnie od omówionych wyżej naruszeń przepisów postępowania, decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego. Stosownie do treści art. 36 zdanie pierwsze ustawy o dp, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Burmistrz nie tylko nakazał skarżącemu usunięcie tablic reklamowych wraz z wkrętami, przy pomocy których je umocowano, ale nadto określił w osnowie decyzji siedmiodniowy termin biegnący od dnia jej doręczenia, w jakim skarżący miał wykonać nałożony na niego obowiązek. Tymczasem ani art. 36 ustawy o dp., ani żaden inny przepis tej ustawy nie przewiduje możliwości określenia przez zarządcę drogi terminu wykonania tego rodzaju obowiązku.

Nie ulega wątpliwości, że treść decyzji administracyjnej jest zdeterminowana przepisami prawa administracyjnego materialnego. Klauzula określająca termin wykonania obowiązku nałożonego na stronę stanowi element osnowy decyzji. Określenie takiej granicznej daty wykonania obowiązku będzie dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, będzie przewidywał możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Jeżeli przepisy prawa nie przewidują określonego działania administracji, wówczas oznacza to, iż nie może ona działać w sposób legalny, co wynika z zasady praworządności zawartej w art. 6 i 7 K.p.a. (J. Starościak: Prawne formy i metody działania administracji /w:/ System prawa administracyjnego, t. II, Ossolineum 1978, s. 50; J. Świątkiewicz: Przedmiotowy zakres sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych, PiP 1980, nr 3, s. 9 i n.; W. Chróścielewski: Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 43).

Co do kwestii wymagalności obowiązku nałożonego decyzją administracyjną nie ulega wątpliwości, iż z dniem, w którym decyzja nakładająca obowiązek staje się ostateczna, podlega ona wykonaniu. Pojawia się jednak problem, w którym momencie, w razie niezrealizowania przez stronę zawartego w niej nakazu można mówić o "uchylaniu się zobowiązanego od wykonania obowiązku" w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tzn. kiedy może zostać wysłane do zobowiązanego upomnienie wzywające go do wykonania tego obowiązku pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W tego rodzaju sytuacji przyjmuje się, że "teoretycznie (...) następnego dnia po doręczeniu stronie ostatecznej decyzji administracyjnej, w przypadku gdy nie przystąpiono do nakazanej rozbiórki, należy wysłać do niej upomnienie, wzywając ją do natychmiastowej rozbiórki" (W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 25 maja 1994 r., SA/Gd 2562/93, OSP z 1996 r. z. 3, poz. 51).

Przepis art. 36 ustawy o dp przewiduje jedynie, iż w razie spełnienia określonej w nim przesłanki właściwy organ administracji będący zarządcą drogi orzeka o obowiązku strony przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Ustawodawca nie określił przy tym terminu wykonania tego obowiązku, nie przewidział też możliwości orzeczenia o terminie jego wykonania w decyzji administracyjnej. Należy zatem przyjąć, że określenie terminu przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego zajętego bez zezwolenia zarządcy drogi nie znajduje materialnoprawnej podstawy w przepisie art. 36 ustawy o dp.

Gdy decyzja administracyjna staje się wykonalna – co następuje z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności, podmiot będący wierzycielem w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien w zasadzie niezwłocznie przesłać zobowiązanemu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 u.p.e.a.). Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Podobny pogląd na kwestię określania w decyzji administracyjnej terminu wykonania wynikającego z niej obowiązku bez stosownej podstawy materialnoprawnej sformułowano – w odniesieniu do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wydawanego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych ( vide: uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., OPS 2/98, ONSA z 1998 r. z. 4, poz. 108, wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 1999 r., IV SA 570/97 oraz z 21 maja 1999 r., IV SA 1522/96, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2008 r., II SA/Kr 1140/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do wykonalności decyzji w przedmiocie zobowiązania do przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu stwierdzić należy, iż szczególne okoliczności sprawy ( np. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego spowodowane sposobem jaki doszło do bezprawnego zajęcia pasa drogowego ) uprawniają organ do zastosowania instytucji o jakiej mowa w art. 108 K.p.a. tj. nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Powyższe wywody dotyczące braku podstawy materialnoprawnej należy odnieść również do obowiązku zawartego w pkt 4 osnowy decyzji, bowiem przepisy ustawy o dp, a zwłaszcza art. 36 tej ustawy nie przewidują możliwości nałożenia przez organ będący zarządcą drogi na adresata decyzji obowiązku poinformowania o fakcie przywrócenia zajętego pasa drogowego do stanu poprzedniego.

W konsekwencji przyjąć należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza z dnia [...] czerwca 2015 r., w części obejmującej pkt 3 i 4 jej osnowy, zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że o ile organ pierwszej instancji za stronę postępowania poza skarżącym uznał również T S.A. jako właściciela infrastruktury telekomunikacyjnej, na której elemencie znajdowały się tablice i doręczył temu podmiotowi wydaną przez siebie decyzję, o tyle Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uczyniło tego, przy czym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii.

W świetle powyższych okoliczności, tzn. z uwagi na naruszenie przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania, tzn. art. 10 § 1, a także art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., jak również naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 36 ustawy o dp w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a) oraz lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić.

Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny wziąć pod uwagę powyższe rozważania, tzn. przede wszystkim zapewnić stronie (stronom) postępowania możliwość wzięcia w nim czynnego udziału, zebrać wiarygodny materiał dowodowy pozwalający na miarodajną ocenę co do dokładnego usytuowania tablic (bądź tablicy) zawierających reklamę przedsiębiorstwa skarżącego, a następnie – o ile zebrany materiał dowodowy na to pozwoli – wydać decyzję bez przekraczania zakresu podstawy materialnoprawnej zawartej w art. 36 ustawy o dp.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasądzonych na rzecz skarżącego kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), a także § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461). W sprawie niniejszej zastosowanie znalazło poprzednio obowiązujące rozporządzenie, bowiem zgodnie z § 21 nowego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji. Niniejsza sprawa sądowoadministracyjna została wszczęta wniesieniem skargi drogą pocztową w dniu 14 października 2015 r. (data stempla pocztowego na kopercie, k. 8 akt sądowych), nowe rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości weszło w życie z dniem 1 stycznia 2016 r., o czym stanowi jego § 23, zatem w sprawie znajdują zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującego w tej materii aktu prawnego. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania złożyła się dodatkowo równowartość opłaty skarbowej w wysokości 17 zł od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa.