Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 184/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 14 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy w Doruchowie z dnia 31 marca 2011 r. nr IV/21/2011 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez Publiczne Przedszkole w Doruchowie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 5 tiret drugie w zakresie słów: "z powodu choroby lub pobytu sanatorium, trwającej dłużej niż 2 tygodnie. Podstawą obniżenia jest przedłożenie Dyrektorowi stosownego zaświadczenia"; § 6 ust. 2 oraz § 7


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Doruchowie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g) oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, (t.j. Dz.U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm. - dalej u.s.o.) w dniu 31 marca 2011r. podjęła uchwałę nr IV/21/2011 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez Publiczne Przedszkole w Doruchowie.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Ostrwie Wlkp. pismem z dnia 10 stycznia 2013r., nr II Pa 37/12, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę w/w uchwałę Rady Gminy w Doruchowie. Zaskarżonej uchwale na zasadzie art. 3 § 2 pkt. 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 - dalej P.p.s.a) zarzucono rażące naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. polegające na naruszeniu zasady ekwiwalentności świadczeń i ustaleniu opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowane w wymiarze ponad 5 godzin dziennie w ten sposób, że wysokość tej opłaty powiązano z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę, natomiast nie skorelowano wysokości tej opłaty z rzeczywistymi kosztami świadczenia usługi, uregulowaniu uchwałą kwestii zawierania umów cywilno -prawnych pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami (opiekunami prawnymi) dzieci oraz kwestii ustalenia terminu wnoszenia opłat z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Prokurator powołując się na art. 147 §1 P.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Dlatego też w uchwale podejmowanej w wykonaniu upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacone świadczenie składa. Ustalając wysokość opłat rada gminy nie ma pełnej swobody w jej kształtowaniu, albowiem zasada ekwiwalentności wymaga, aby każda opłata dotyczyła konkretnego świadczenia i była wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia usług. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo -wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci przy podejmowaniu decyzji kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

Zaskarżona uchwała powyższych standardów zdaniem Prokuratora nie spełnia, gdyż wprowadza opłatę odnoszącą się do minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na dany rok i nie jest w żaden sposób skorelowana z faktycznymi kosztami świadczonych usług. Nadto opłata ustalona jest w sposób sztywny i obliczana jest na podstawie czasu pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanego przez rodziców, a nie faktycznego. Taki sposób ustalenia opłaty nadaje jej charakter opłaty stałej, niezależnej od rzeczywistego czasu pobytu dziecka w przedszkolu i zakresu korzystania z jego usług. Sposób ustalenia opłaty w powiązaniu z najniższym wynagrodzeniem za pracę powoduje nadto jej automatyczny wzrost w przypadku wzrostu wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, i to bez jakiegokolwiek powiązania z kalkulacją ekonomiczną świadczonych usług. Skarżący podkreślił, że w zakresie wykraczającym poza bezpłatne świadczenia realizujące podstawę programową wychowania przedszkolnego usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny.

Za niedopuszczalne w świetle przepisów u.s.o. uznać należy również zdaniem Prokuratora zaokrąglanie opłaty do pełnych złotych. Powoływana w uchwale "ustawa o rachunkowości" - tj. ustawa z dnia 29.09.1994 r. ( j.t. Dz. U. z 2009 r. .Nr 152 poz. 1223 ze zm.) reguluje zasady prowadzenia rachunkowości m.in. przez gminy i ich jednostki budżetowe, a więc materię całkowicie różną, i nie może być przywoływana jako podstawa zaokrąglania wysokości opłat za przedszkole. Nadto taki zabieg powoduje bowiem kolejne zawyżenie wysokości opłat i pozostaje w sprzeczności z zasada ekwiwalentności świadczeń.

W skardze zwrócono również uwagę, że zaskarżona uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka z niektórych świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z konieczności ponoszenia opłat za te świadczenia, z których dziecko faktycznie nie korzysta. Uchwała generalizuje zakres zajęć ponadprogramowych i nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne i nie spełnia wymogów wynikających z zasady ekwiwalentności świadczeń.

Prokurator stwierdził, że § 1 ust. 2 i § 7 zaskarżonej uchwały, który przewiduje wprowadzenie opłat za wyżywieni i określa sposób jej obliczenia, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Przepisy u.s.o. wyraźnie bowiem określają kompetencję organów samorządu wyłącznie jako uprawnienie do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć , o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Z kolei przepis art. 67 a ust. 3 u.s.o. rozstrzyga jednoznacznie sprawę ustalenia opłat za wyżywienie w przedszkolach. Kwestionowany przepis uchwały powtarza więc materię już uregulowaną ustawowo, co stanowi zabieg niedopuszczalny, albowiem może rodzić obawę całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Rada Gminy w Doruchowie reprezentowana przez Wójta Gminy w odpowiedzi na skargę w pierwszej kolejności wniosła o odrzucenie skargi. Uzasadniając powyższe wskazano, iż przepisy art. 50, art. 52 §1, art. 52 §4 P.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. zwalniają Prokuratora wnoszącego skargę od wyczerpania środków zaskarżenia, do których jednak nie zalicza się wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego, zdaniem odpowiadającego na skargę, nie został spełniony formalny warunek jej wniesienia jakim jest bezskuteczne wezwanie do usunięcia ewentualnego naruszenia prawa. W tej sytuacji skarga powinna ulec odrzuceniu.

W przypadku merytorycznego rozpoznania skargi, składający odpowiedź organ wniósł o jej oddalenie. Powołując się na wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013r sygn. akt I OSK 1581/12 wskazano, iż art. 14 ust. 5 u.s.o. nie wymaga aby w uchwale dotyczącej opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole w zakresie ponadwymiarowym określono je w formie tzw. cennika, z przytoczeniem za jakie konkretnie świadczenia będą pobierane opłaty. Gmina może więc pobierać opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie bez względu na zakres i czas realizowanych wówczas zajęć. Z uzasadnienia w/w wyroku NSA wynika, że podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Biorąc pod uwagę stan faktyczny opisanej powyżej sprawy orzeczenie to w pełni i najwierniej odnosi się do sprawy przedmiotowej. Z tego względu stwierdzono, iż Rada Gminy w świetle art. 14 ust.5 u.s.o., nie ma obowiązku wykazywania związku przyczynowego pomiędzy oferowanymi usługami a wysokością odpłatności. Tym samym ustalenie tzw. opłaty stałej, której wysokość jest zależna od czasu pobytu dziecka w przedszkolu nie narusza prawa materialnego.

Zdaniem wnoszącego odpowiedź na skargę, nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie § 1 ust. 2 uchwały. Treść tego zapisu w żaden sposób nie koliduje z treścią art. 67 a ust. 3 u.s.o., jak również nie powtarza materii w nim uregulowanej. Uchwała wskazuje jedynie, iż odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu obejmuje, także opłatę za wyżywienie co nie narusza ustawowej kompetencji dyrektora szkoły do ustalania jej wysokości. Organ przyznał również, ze treść § 7 zaskarżonej uchwały powiela zapis ustawowy, jednakże ta okoliczność nie może przesądzać o stwierdzeniu jej nieważności w całości. Rad Gminy podkreśliła również, iż skarżący w żaden sposób nie wskazuje na jakiej podstawie uważa, iż upoważnienie ustawowe narusza § 6 pkt 2 zaskarżonej uchwały określający, że szczegółowy zakres i odpłatności za świadczenia określać będzie umowa cywilnoprawna. Jest to przepis o charakterze wykonawczym stwarzający możliwość rezygnacji z części świadczeń odpłatnych, w żaden sposób nie naruszający upoważnienie ustawowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności należy odnieść się do zgłoszonego przez Radę Gminy wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność wynikającą z niezłożenia przez Prokuratora wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się do powyższego wniosku należy stwierdzić, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach. Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i 40 u.s.g. oraz art. 14 ust. 5 u.s.o. Ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego – jako że zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA: z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, oraz z 16 marca 2010r., sygn. akt I OSK 1646/09). Zaliczenie przedmiotowej uchwały do aktów prawa miejscowego nie powoduje jednak wbrew argumentacji organu, iż podstawą do wniesienia skargi przez prokuratora stanowi art. 101 §1 u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona przez prokuratora ma bowiem charakter actio popularis, a więc do jej wniesienia legitymuje prokuratora sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, czy też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Prokurator wnosząc skargę nie musi wykazywać naruszenia przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż podstawą do jej wniesienia stanowią art. 3 § 2 pkt. 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 P.p.s.a. Wskazać w tym miejscu należy, iż kompetencja prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (j. t. Dz. U. z 2011 r., nr 270, poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z treści powyższego przepisu wynika, iż zgłoszony przez prokuratora wniosek o stwierdzenie niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, chociażby prokurator nie zwrócił się uprzednio w tym zakresie do organu, który wydał wadliwą uchwałę albo do właściwego organu nadzoru

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż została ona wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o. Z treści art. 5 ust. 5 u.s.o. wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 u.s.o., organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.s.o. określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, tj. zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o. organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od dnia 1 września 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego.

W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r., Nr 4, poz.17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty.

W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane: zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej. A zatem w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art.14 ust.5 u.s.o. nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zbędne jest także powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo - dydaktyczny (określony statutem – art.60 ust.1 ustawy) i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega zarówno kontroli nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała co do zasady zgodna jest z obecnie obowiązującymi przepisami. Powyższe wynika z faktu, iż w §1 ust. 1 wskazano, iż odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu obejmuje opłatę za nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar zajęć 5 godzin dziennie. W §2 uchwały stwierdzono zaś, iż w przedszkolu dla którego organem prowadzącym jest Gmina Doruchów ustala się odpłatność za świadczenia w zakresie przekraczającym 5 godzin podstawy programowej wychowania.

Wysokość opłaty za odpłatne świadczenia określono w §4 ust. 1 uchwały zgodnie z którym opłatę za rozpoczętą pierwszą i drugą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu ustalono po 0,15 % minimalnego wynagrodzenia za pracę ustaloną na podstawi odrębnych przepisów, za każda następna rozpoczęta godzinę po 0,05 % minimalnego wynagrodzenia za pracę. Opłaty wnoszone są przez rodziców (opiekunów prawnych) dziecka do dnia 15 każdego miesiąca, w którym udzielane są świadczenia (§4 ust. 2 uchwały). Miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji opłatnych świadczeń ustalana jest jako iloczyn stawki godzinowej deklarowanej przez rodziców (opiekunów prawnych) liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas 5 godzin oraz liczby dni pobytu dziecka w przedszkolu (§4 ust. 3 uchwały). Opłata podlega zaokrągleniu do pełnych złotych zgodnie z zasadami obowiązującymi w rachunkowości (§4 ust. 4 uchwały). Zmiany w wysokości opłat wynikające ze zmiany minimalnego wynagrodzenia za pracę, dyrektor przedszkola wprowadza z początkiem nowego miesiąca kalendarzowego, po wcześniejszym powiadomieniu rodziców (opiekunów prawnych) dziecka w sposób zwyczajowo przyjęty w przedszkolu (§4 ust. 5 uchwały). W §5 uchwały wprowadzono ulgi w opłacie wynoszące po 50 % na trzecie i każde następne dziecko będące rodzeństwem uczęszczającym do przedszkola oraz dla dziecka, które posiada orzeczenie o niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, których dochód miesięczny nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej. W uchwale przewidziano również ulgę proporcjonalnie do czasu trwania nieobecności dziecka w przedszkolu z powodu choroby lub pobytu w sanatarium, trwającej dłużej niż 2 tygodnie. Podstawą obniżenia jest przedłożenie dyrektorowi stosownego zaświadczenia. Zwrot następuje poprzez obniżenie opłat w kolejny miesiącu.

Oceniając powyższe przepisy uchwały dotyczące opłat Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że skoro opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny to przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. W zaskarżonej uchwale opłata naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem, a nie od rodzaju i jakości oferowanych świadczeń. Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń - czego żąda skarżący – byłoby uzasadnione gdyby prowadzących placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze jak i koszty osobowe i rzeczowe.

Z tych też powodów Sąd nie podziela zarzutu Prokuratora, iż § 1 zaskarżonej uchwały rażąco narusza prawo bowiem kryterium jakim kierowała się rada przy ustalaniu odpłatności był rodzaj świadczonych usług. § 1 wyraźnie wskazuje, że odpłatność dotyczy świadczeń ponad 5 godzin dziennie. To, że organ określa rodzaj zajęć jakie winny być prowadzone w czasie przekraczających 5 godzin świadczy jedynie o staranności organu prowadzącego, który przewidziany rodzaj zajęć może egzekwować. Analiza, które z tych zajęć przekraczają podstawę programową jest zupełnie zbędne i jak to już wspomniano wyżej, w świetle uregulowań określających podstawę programową w załączniku nr 1 do rozporządzenia MEN teoretycznie zawsze budzić może wątpliwości czy mieści się w podstawie programowej czy też ją przekracza.

Nie można wykluczyć, że ustalone opłaty w całości pokrywałyby koszty udzielonych świadczeń i wówczas organ prowadzący zobowiązany byłby przedstawić stosowną kalkulację. Jednak w zaskarżonej uchwale w § 4 koszty jednostkowe stanowią określony ułamek procentu minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2002 r. nr 200 poz. 1679). Skoro minimalne wynagrodzenie za pracę od 1.01.2011 wynosiło 1389 złotych to koszt za pierwszą godzinę zajęć wynosi 2,08 zł, a za kolejne godziny 69 groszy. Przedstawione opłaty mają więc charakter symboliczny i przedstawienie matematycznej kalkulacji wydaje się nieuzasadnione, a ustalone opłaty nie naruszają zasady ekwiwalentności.

Symboliczna wysokość opłat za odpłatne świadczenia powoduje, iż nieuzasadniony jest zarzut nieuprawnionego zaokrąglania do pełnych złotych Słusznym, że organ prowadzący nie powinien używać w kwestionowanym przepisie sformułowania "zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie" skoro na tak określoną podstawę prawną nie wskazuje. Jednakże stwierdzone uchybienie z uwagi na fakt, że ustalone opłaty stanowią niewielki procent ponoszonych przez gminę udzielonych świadczeń, nie daje podstaw w świetle przedstawionych wywodów do stwierdzenia nieważności uchwały.

Tym niemniej zgodzić należy się z zarzutami skargi dotyczącymi stałego charakteru opłaty. Uchwała przewiduje co prawda, że miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji opłatnych świadczeń ustalana jest jako iloczyn stawki godzinowej deklarowanej przez rodziców (opiekunów prawnych) liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas 5 godzin oraz liczby dni pobytu dziecka w przedszkolu. Jednak opłata ustalana jest na podstawie czasu pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanego przez rodziców. Sztywny charakter tej opłaty wynika z brzmienia § 5 ust. 1, który poza ulgami na kolejne dzieci i dzieci niepełnosprawne z określonym dochodem przewiduje ulgę proporcjonalnie do czasu trwania nieobecności dziecka w przedszkolu z powodu choroby lub pobytu w sanatorium, trwającej dłużej niż 2 tygodnie. Podstawą obniżenia jest przedłożenie dyrektorowi stosownego zaświadczenia. O ile zgodzić się można ze wstępnym naliczaniem opłaty na podstawie deklaracji, o tyle za naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń należy uznać zablokowanie możliwości stosowania potrąceń opłat za nieobecności krótsze niż 2 tygodnie i ograniczenie tych potrąceń do nieobecności uzasadnionych stanem zdrowia udokumentowanych w formie zaświadczeń. Za naruszające delegację ustawową zawartą w art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. uznać należy również udokumentowanie nieobecności w formie zaświadczenia. Oznacza to, iż zasadnym jest wykreślenie z treści § 5 zapisów ograniczających możliwość zwrotu uiszczonej opłaty z uwagi powód nieobecności dziecka w przedszkolu, czas nieobecności i formę udokumentowania nieobecności.

Odnośnie zaskarżonego przez Prokuratora przepisu § 6 ust. 2 Uchwały – który głosi, że: "Szczegółowy zakres odpłatności za świadczenia opiekuńczo – wychowawcze, o których mowa w § 4 określa umowa cywilno – prawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka przed lub z chwilą rozpoczęcia uczęszczania dziecka do przedszkola"– Sąd podziela zarzuty skargi, iż doszło w tym przypadku do próby niedopuszczalnego przeniesienia kompetencji normodawczych na inny niż rada gminy podmiot (podmioty). Zawarte w art. 14 ust. 5 u.s.o. upoważnienie dla rady gminy nie obejmuje swym zakresem możliwości przekazywania (całości lub choćby części) przyznanych kompetencji do ustalania wysokości opłat za świadczenia przedszkoli, na rzecz innego podmiotu. Nie upoważnia też do wskazania przez radę innej, niż akt prawa miejscowego, formy aktu ustalającego takie opłaty. Zatem ustanowienie w § 6 ust. 2 Uchwały uprawnienia dla innego podmiotu – dyrektora przedszkola działającego w porozumieniu rodzicami lub opiekunami dzieci – do ustalania w innej, niż akt prawa miejscowego, formie, bo w drodze umów cywilnoprawnych, opłat za świadczenia opiekuńczo wychowawcze, oznacza przekroczenie przez Radę Gminy granic delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 u.s.o. i jako takie nie może się ostać w obrocie prawnym.

Trafny okazał się również zarzut wadliwości regulacji § 7 Uchwały, zgodnie z którym: "Wysokość opłaty za korzystanie ze stołówki przedszkolnej ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z Wójtem." Cytowany przepis zbędnie powtarza w istotnej części unormowanie art. 67a ust. 3 u.s.o. – głoszącego, że warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę – a w dodatku czyni to w sposób niedosłowny (bo m.in. zastępując pojęcie "opłat za posiłki" terminem "opłat za korzystanie ze stołówki"). Zastosowane powtórzenie normatywne, a zwłaszcza jego niedosłowność, przesądza konieczność stwierdzenia nieważności analizowanego przepisu Uchwały. I tak nie ulega przy tym wątpliwości, że z zakresu opłat za świadczenie usług ustalonych na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. należy wyłączyć opłaty za korzystanie z posiłków w stołówce przedszkolnej, gdyż te winny być ustalone na podstawie normy art. 67a ust. 3 u.s.o. (tak trafnie wyrok WSA we Wrocławiu z 15.02.2012 r., IV SA/Wr 811/11, CBOSA).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku – tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej § 5 tiret drugie w zakresie słów: "z powodu choroby lub pobytu sanatorium, trwającej dłużej niż 2 tygodnie. Podstawą obniżenia jest przedłożenie Dyrektorowi stosownego zaświadczenia"; § 6 ust. 2 oraz § 7, mając przy tym na względzie, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności przepisów Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.