Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 315/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie: WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 06 października 2022 r. sprawy ze skarg D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 04 maja 2022 r. nr [...]; na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 04 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z dnia 04 maja 2022 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G., z dnia 08 marca 2022 roku [...]; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z dnia 04 maja 2022 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 08 marca 2022 roku [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. P. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 maja 2022 r. D. P. (dalej również jako: "skarżący") złożył skargi decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Organ Odwoławczy" lub "Organ II instancji") [od nr: [...] do nr: [...]) z dnia 4 maja 2022 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy G. (dalej: "Organ I instancji") z dnia [...] marca 2022 roku w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia na stanowiskach pracy występujących w strukturze organizacyjnej Urzędu Gminy w G. określonej w załączniku nr [...] do Narządzenia nr [...] Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2021 roku.

Postanowieniem z dnia 24 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 t.j.) zarządził połączenie spraw (8 skarg) sygn. akt: IV SA/Po 315/22 (nr [...]), IV SA/Po 316/22 (nr [...]), IV SA/Po 317/22 (nr [...]), IV SA/Po 318/22 (nr [...]), IV SA/Po 319/22 (nr [...]), IV SA/Po 320/22 (nr [...]), IV SA/Po 321/22 (nr [...]), IV SA/Po 322/22 (nr [...]) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia 22 lipca 2022 r. WSA w Poznaniu odrzucił 6 skarg: 1. na decyzję nr [...]; 2.na decyzję nr [...]; 3. na decyzję nr [...]; 4. na decyzję nr [...]; 5. na decyzję nr [...]; 6. na decyzję nr [...] z uwagi na brak uiszczenia wpisów – wpisy zostały uiszczone tylko dla dwóch skarg. Postanowienie to stało się prawomocne od dnia 04 sierpnia 2022 r. Rozpoznaniu podlegały zatem w ramach niniejszego postępowania dwie skargi sygn. akt IV SA/Po 315/22 oraz IV SA/Po 315/22.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 maja 2022 r. r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania D. P. od decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] marca 2022 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia pracownika zatrudnionego w Urzędzie Gminy w G. na stanowisku pracy ds. obsługi rady gminy i zarządzania kryzysowego, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy (skarga zarejestrowana pod sygnaturą akt IV SA/Po 315/22).

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 maja 2022 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania D. P. od decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] marca 2022 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia pracownika zatrudnionego w Urzędzie Gminy w G. na stanowisku pracy ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy (skarga zarejestrowana pod sygnaturą akt IV SA/Po 316/22).

W uzasadnieniu obydwu swoich decyzji (które poza nazwą stanowiska pracy opierają się na takiej samej argumentacji) SKO wskazało, że pismem z dnia 22 lutego 2022 r. D. P. wystąpił do Wójta Gminy G. z [...] wnioskami o udostępnienie informacji publicznej w postaci zdjęcia lub skanu zanonimizowanej (pozbawionej danych osobowych i adresowych) pierwszej strony aktualnie obowiązującej umowy o pracę z osobą/osobami zatrudnioną/zatrudnionymi w Urzędzie Gminy w G. na stanowiskach pracy występujących w strukturze organizacyjnej Urzędu Gminy w G. , określonej w załączniku nr [...] do Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2021 roku, w tym min. na stanowiskach pracy ds. obsługi rady gminy i zarządzania kryzysowego oraz stanowisku pracy ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich. W uzasadnieniu tego wniosku Wnioskodawca wskazał, że przedmiotowa informacja jest informacja publiczną prostą, nie wymaga więc podawania interesu publicznego Wnioskodawcy. Żądane przez Wnioskodawcę umowy są w posiadaniu Urzędu (nie trzeba wytwarzać żadnych dodatkowych dokumentów czy zestawień), a ich anonimizacja nie wymaga znacznego nakładu pracy.

Po rozpoznaniu wniosku Wójt Gminy G. pismem z dnia [...] marca 2022 r., przesłał Wnioskodawcy zanonimizowany skan pierwszej strony umowy o pracę osoby zatrudnionej w Urzędzie Gminy w G. na stanowisku pracy ds. obsługi rady gminy i zarządzania kryzysowego podobnie sytuacja wyglądała w przypadku stanowiska pracy ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich, natomiast decyzjami z tego samego dnia, odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia pracowników zatrudnionych na tych stanowiskach. W uzasadnieniu tych rozstrzygnięć Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Wójt Gminy G. podniósł dodatkowo, że sam ustawodawca wskazał w ustawie z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym krąg osób zatrudnionych w urzędzie gminy, których wynagrodzenie podlega udostępnieniu. Zgodnie bowiem z art. 24h ust 1 tej ustawy wójt, zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta są obowiązani do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Z tychże względów w ocenie organu I instancji informacja dotycząca wynagrodzenia pracowników innych niż wymienieni w art. 24h ustawy o samorządzie gminnym podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności tych osób.

Powyższe stanowisko podtrzymało Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy obie decyzje organu I instancji. W ocenie Kolegium ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera samodzielnej, własnej definicji osoby pełniącej funkcję publiczną. Przy interpretacji tego pojęcia należy zatem posiłkować się definicją zawartą w innych aktach prawnych. Jedna z quasi definicji pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną zawarta została w art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2399 ze zm.). W orzecznictwie wskazuje się, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Do tego katalogu należą takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14 i 20 września 2016 r., 1 OSK 168/16, CBOSA). Spod zakresu pojęcia funkcji publicznej wyłączone są natomiast stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny. Chodzi tu w szczególności o osoby pełniące funkcje organizacyjne, pomocnicze, doradcze, opiniujące, konsultujące, których kompetencje oraz rezultaty wykonywania tych funkcji nie są wiążące, a które tylko mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio sytuację prawną jednostek w ramach danej instytucji publicznej.

Zdaniem Kolegium Organ I instancji prawidłowo zważył w swych decyzjach, że osoba zatrudniona w Urzędzie Gminy w G. na stanowisku pracy ds. obsługi rady gminy i zarządzania kryzysowego jak i osoba zatrudniona na stanowisku pracy ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, w związku z czym przysługuje im ochrona prywatności zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Według Kolegium uzasadnienie stanowiska w tej kwestii, w szczególności odniesienia do tego, których to stanowisk i funkcji nie obejmuje takie wyłączenie, zostało w sposób przekonujący wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

Słuszne jest przy tym w ocenie SKO również stanowisko Organu I instancji, że udostępnienie wnioskodawcy danych w zakresie wynagrodzenia osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy w G. na stanowisku pracy ds. obsługi rady gminy i zarządzania kryzysowego oraz na stanowisku pracy ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich stanowiłoby naruszenie prawa, ponieważ dane te w połączeniu z informacjami ujawnionymi publicznie (stanowiska pracy wraz z danymi osobowymi pracownika, który aktualnie je zajmuje), tj. ujawnione na stronie internetowej Urzędu Gminy oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, prowadzą do zidentyfikowania osoby zatrudnionej na danym stanowisku i przysługującego jej wynagrodzenia. Gmina G. jest gminą wiejską, a w stosunkowo niewielkim urzędzie ją obsługującym w większości stanowiska są jednoosobowe.

W ocenie Kolegium w przypadku, gdy osoba zajmująca dane stanowisko lub pełniąca funkcję indywidualną i możliwą do jednostkowej identyfikacji nie należy do grupy osób pełniących funkcje publiczne, a zatem, gdy może ona korzystać z prawa do ochrony jej prywatności, jedynie zgoda takiej osoby może usunąć przeszkodę do udostępnienia informacji. Osoba taka może bowiem zgodzić się na udzielenie informacji w żądanym zakresie, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Bez wyrażenia woli przez bezpośredniego zainteresowanego i chronionego prawem podmiotu udzielenie informacji żądanej przez Odwołującego się naruszałoby prywatność tego podmiotu i byłoby sprzeczne z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę na powyższe decyzje (treść skargi w przypadku obu decyzji jest jednakowa) wywiódł do Sądu D. P., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 3, art. 4, art. 5 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że celem jego wniosków o udzielenie informacji publicznej było poznanie danych konkretnych pracowników, a nie poznanie warunków pracy (w tym płacy) na konkretnych stanowiskach pracy poprzez analizę umów o pracę obowiązujących na danych stanowiskach pracy (a nie obowiązujących danych pracowników) i tym samych poprzez utożsamienie wysokości wynagrodzenia konkretnego pracownika z wysokością wynagrodzenia na stanowisku pracy, na którym zatrudniony jest ten przykładowy pracownik,

b) art. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez różnicowanie prawa obywatela (mieszkańca) do uzyskania informacji publicznej w zależności od typu (rodzaju) gminy, w której dotyczy zapytanie w trybie informacji publicznej i wielkości urzędu gminy obsługującym daną gminę,

c) ) art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie prawa do wolności otrzymywania i przekazywania informacji,

2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

a) art. 39, art. 40 k.p.a. poprzez niewłaściwe doręczenie jako stronie zaskarżonych decyzji,

b) art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez brak podpisów członków SKO na zaskarżonych decyzjach,

c) art. 61 § 1, § 3 i § 3a k.p.a. w zw. z art. 123 K.p.a. poprzez opacie zaskarżonych decyzji na materiale dowodowym pochodzącym z innego postępowania administracyjnego, który jednocześnie nie został włączony do przedmiotowego (właściwego) postępowania dowodowego,

e) art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez:

- naruszenie zasady budzenia zaufania do organów administracyjnych,

- prowadzenie postępowania z naruszeniem prawa materialnego,

- dokonanie rozszerzającej wykładni prawa administracyjnego polegającej na tworzeniu przez Organ II instancji nowych warunków i wymogów określających możliwość dostępu do uzyskania informacji w trybie informacji publicznej,

- poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonych decyzji, które w przeważającej mierze mają charakter wyłącznie sprawozdawczy i zmierzający do potwierdzenia słuszności zastosowanych przepisów stanowiących podstawę do wydania zaskarżonych decyzji,

- wybiórcze ocenianie materiału dowodowego nakierowane na z góry powziętą tezę Organu II instancji, co w efekcie skutkowało wykoncypowaniem nielogicznych i niespójnych wniosków oraz wydaniem wewnętrznie sprzecznych decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Ponadto, pismem z dnia 04 października 2022 r. skarżący poinformował, że w sprawie tożsamej toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu (różnica dotyczyła wyłącznie nazwy stanowiska pracy) 30 września br. Zapadł wyrok (sygn. akt IV SA/Po 305/22), który uchylił decyzje organu I i II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargi okazały się zasadne.

Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.) sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.).

Wniosek skarżącego w przedmiotowej sprawie dotyczył zanonimizowanej (pozbawionej danych osobowych i adresowych) pierwszej strony aktualnie obowiązującej umowy o pracę z osobą zatrudnioną w Urzędzie Gminy w G. na stanowisku pracy ds. obsługi rady gminy i zarządzania kryzysowego oraz na stanowisku pracy ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich.

Zdaniem organów osoby zatrudniona w Urzędzie Gminy w G. na stanowisku pracy ds. obsługi rady gminy i zarządzania kryzysowego oraz na stanowisku pracy ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, w związku z czym przysługuje im ochrona prywatności zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto w ocenie organów udostępnienie skarżącemu danych w zakresie wynagrodzenia tychże osób stanowiłoby naruszenie prawa, ponieważ dane te w połączeniu z informacjami ujawnionymi publicznie (stanowiska pracy wraz z danymi osobowymi pracowników, który aktualnie je zajmują), tj. ujawnione na stronie internetowej Urzędu Gminy oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, prowadzą do zidentyfikowania osób zatrudnionych i przysługujących im wynagrodzeń. Gmina G. jest gminą wiejską, a w stosunkowo niewielkim urzędzie ją obsługującym w większości stanowiska są jednoosobowe.

W ocenie Sądu, stanowisko organów należy uznać za co najmniej przedwczesne nieuzasadnione. Takie stanowisko zaprezentował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 305/22 dotyczącym skargi wniesionej przez D. P. w tożsamej sprawie, a dotyczącej jedynie innego stanowiska pracy w Urzędzie Gminy w G. – stanowiska pracy ds. księgowości i płac. Ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu tego wyroku Sąd w sprawie niniejszej w pełni podziela i posiłkuje oraz powołuje się na nią w dalszej części uzasadnienia.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, o których udostępnieniu podlega informacja o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Już tylko na gruncie przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy uznać, iż informacja o wysokości wynagrodzeń pracowników urzędu, przez fakt, iż dotyczy informacji o pewnym fragmencie działalności gminy, stanowi informację publiczną. Sąd w pełni podziela w tym zakresie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń, finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, stanowią informację publiczną niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe (por.m.in. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4266/21, LEX nr 3326032).

W ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14 i z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 33/17). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa.

Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną.

Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów

Zgodnie z powołanym wcześniej przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na który to powołują się organy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Zatem wnioskując o podanie wysokości wynagrodzenia poszczególnych pracowników urzędu, wnioskodawca w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 1577/19).

W ocenie Sądu organy obu instancji nie wykazały w sposób przekonujący, że osoby zatrudnione na stanowisku pracy ds. obsługi rady gminy i zarządzania kryzysowego oraz na stanowisku pracy ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Zauważyć tu należy, że obie osoby są zatrudnione na stanowisku urzędniczym. Organy w żaden sposób nie uargumentowały, że stanowiska będące przedmiotem analizy w sprawie tj. stanowisko pracy ds. obsługi rady gminy i zarządzania kryzysowego oraz stanowisku pracy ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich mają charakter usługowy lub techniczny. Przykładowo w odniesieniu do stanowiska pracy ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich można przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 168/16, CBOiS w którym analizowana była kwestia wynagrodzenia inspektora, która miał upoważnienie do używania pieczęci imiennej na wnioskach o udostępnieniem danych osobowych oraz poświadczenia zamieszkania. NSA zajął stanowisko, że jeżeli określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czyli w co najmniej wąskim zakresie ma kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, jest ona osobą pełniącą funkcje publiczne.

Wynagrodzenie osoby na stanowisku urzędniczym jest rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2561/13). Bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie takiej informacji będzie umożliwiało identyfikację tożsamości takiej osoby, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej.

Należy w pełni podzielić stanowisko, że każda osoba zawierająca umowę z organem gminy i pobierająca wynagrodzenie ze środków publicznych musi się liczyć z możliwością udostępniania danych dotyczących tych umów i pobieranych wynagrodzeń na podstawie przepisów u.d.i.p. Wobec kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej zważywszy zwłaszcza na to, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi (Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 305/22).

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym i w punkcie drugim sentencji wyroku uchylając zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji.

O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., na które to składają się opłaty uiszczona tytułem wpisu od każdej ze skarg (po 200,00 zł) w łącznej kwocie 400,00 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i merytorycznie rozpozna sprawę, a następnie podejmie rozstrzygnięcie należycie (zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.) je uzasadniając. W szczególności konieczna jest jednoznaczna, wyczerpująca i znajdująca uzasadnienie w materiale sprawy analiza obowiązków i kompetencji na stanowisku pracy ds. obsługi rady gminy i zarządzania kryzysowego oraz na stanowisku pracy ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich pod kątem możliwości uznania, że stanowiska te mają charakter wyłącznie usługowy lub techniczny.