Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 378/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust.7; art. 50 ust. 1; art. 30 ust.1; art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 37 ust.1; par. 42
journal: Dz.U. 1980 nr 17 poz 62
law: Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
article: art. 138par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] czerwca 2021 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2020 r., Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania E. T. (dalej: skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] października 2019 r., w przedmiocie nałożenia na E. T. i P. C. obowiązku wykonania w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, usytuowanym na działce nr [...] położonej w P., robót budowlanych na poziomie strychu wyszczególnionych w sentencji decyzji, w terminie do [...] września 2020 r.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy budynek mieszkalny znajduje się bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] i stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny dwukondygnacyjny ze strychem w zabudowie bliźniaczej. Posiada on ściany murowane, stropy prefabrykowane i dach wielospadowy o konstrukcji drewnianej kryty blachodachówką. Budynek na sąsiedniej działce posiada taką samą konstrukcję oraz układ połaci dachowych.

W poziomie strychu budynku wykonana została ściana zewnętrzna z pustaków gazobetonowych o grubości 12 cm do wysokości skrajnych drewnianych krokwi dachowych, przylegających do ściany zewnętrznej sąsiedniego budynku mieszkalnego. Jak ustalono budynek ten został wykonany w oparciu o pozwolenie na budowę znak: [...] z [...] września 1984 r., wydaną z up. Naczelnika Miasta i Gminy w P. oraz projekt budowlany przedmiotowego budynku, stanowiący załącznik do w/w decyzji. Analiza przywołanego projektu budowlanego wskazuje, że budynek mieszkalny został zaprojektowany ze ścianami zewnętrznymi o grubości 24 cm - wg opisu projektu technicznego (na rysunkach projektu budowlanego grubość ścian zewnętrznych została poprawiona na 38 cm). Jednocześnie elementy konstrukcyjne drewnianej więźby dachowej zostały osłonięte od strony granicy z działką sąsiednią nr [...] murem stanowiącym ścianę zewnętrzną budynku o nieokreślonej grubości, jednak w projekcie budowlanym brak jest rysunku rzutu "strychu" przedstawiającego grubość ścian zewnętrznych budynku na tym poziomie. Wyniki kontroli wykazały natomiast, że grubości ściany zewnętrznej budynku w poziomie nieużytkowanego strychu wynosi 12 cm, co nie spełnia wymogów przepisów techniczno - budowlanych, obowiązujących w dacie udzielonego pozwolenia na budowę, tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62, dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z 1980 r.). Powyższe przepisy dopuszczały sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynków ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Brak w w/w budynku od strony działki sąsiedniej nr [...] ściany oddzielenia przeciwpożarowego stanowi o zrealizowaniu budynku w sposób niezgodny z przepisami techniczno - budowlanymi, a tym samym jest to przesłanka do zastosowania trybu przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego.

W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] października 2019 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na właścicieli obiektu budowlanego obowiązek wykonania w budynku, w terminie do dnia [...] września 2020 r. następujących robót budowlanych w poziomie strychu w/w budynku:

1. od strony granicy z działką sąsiednią nr [...] przesunąć dwie skrajne krokwie dachowe w sposób zapewniający możliwość wykonania z tej strony ściany oddzielania przeciwpożarowego;

2. od strony granicy z działką sąsiednią nr [...] skrócić dwie murłaty i dwie płatwie, poprzez ich obcięcie, na długości umożliwiającej zrealizowanie od strony w/w działki nr [...] muru o grubości określonej zgodnie z pkt 3 niniejszej decyzji;

3. od strony działki sąsiedniej nr [...] zrealizować ścianę oddzielenia przeciwpożarowego wykonaną z materiału niepalnego np. pustaka gazobetonowego, w 1 klasie odporności ogniowej (tj. o odporności ogniowej 1 godziny) poprzez:

- nadmurowanie istniejącej ściany o grubości 12 cm do wysokości istniejącego pokrycia dachowego z blachy wraz z wykonaniem usztywnień nadmurowywanej ściany zapewniających jej stateczność, w sposób zapewniający obmurowanie drewnianych elementów konstrukcji dachowej budynku od strony działki nr [...] i zgodnie z rozwiązaniem projektowym sporządzonym przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, z jednoczesnym przemurowaniem skraju prostopadłych ścian zewnętrznych przy istniejących narożnikach budynku, usytuowanych przy granicy z działką nr [...], w sposób zapewniający przewiązanie nadmurowywanej ściany z istniejącymi ścianami zewnętrznymi prostopadłymi bądź,

- wykonanie w inny sposób muru z materiału zapewniającego odporność ogniową w czasie 1 godziny do wysokości pokrycia dachowego, w sposób zapewniający obmurowanie drewnianych elementów konstrukcji dachowej budynku od strony działki nr [...] oraz zapewniając stateczność konstrukcji zrealizowanego muru zgodnie z polskimi normami i zasadami wiedzy technicznej, w oparciu o rozwiązanie projektowe sporządzone przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno - budowlanej.

Z orzeczeniem tym nie zgodziła się skarżąca wnosząc odwołania w którym zarzuciła błędne ustalenie, że wykonana ściana usytuowana od strony granicy z działką nr [...] w poziomie strychu nie odpowiada parametrom ściany zewnętrznej, co stanowi przesłankę określoną w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Skarżąca zarzuciła ponadto bezzasadne przyjęcie, iż zabezpieczenie skrajnych drewnianych krokwi dachowych do wymaganego stopnia niepalności nie zwiększy odporności ogniowej drewnianej konstrukcji. Jej zdaniem wadliwe było również przyjęcie, że obiekt został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, podczas gdy przeprowadzone postępowanie nie daje podstaw do takich twierdzeń, zaś organ pierwszej instancji w żaden sposób nie wykazał, jaki charakter mają zaistniałe uchybienia, które naruszają konkretne przepisy prawa oraz czy ma to charakter istotny.

Przywołaną na wstępie decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy ww. orzeczenie uznając, że organ prawidłowo zastosował przepisy obowiązującego prawa. W jego ocenie zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym protokół oględzin z [...] lipca 2019 r., rzut ściany szczytowej wraz z elementami więźby dachowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanej przy granicy z działką sąsiednią nr [...], przekroje oraz dokumentację fotograficzną, w pełni uzasadnia stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym ściana szczytowa przedmiotowego budynku zlokalizowana w poziomie strychu przy granicy z działką sąsiednią nr [...], została zrealizowana po wykonaniu przekrycia dachowego w tym budynku. W/w ściana jest ścianą wykonaną z materiałów niepalnych, o klasie 1 odporności ogniowej, jednak nie stanowi ściany oddzielenia przeciwpożarowego z uwagi na wysokość mniejszą niż wymagana przepisami wysokość do poziomu pokrycia dachowego wykonanego z materiału niepalnego (brak wypełnienia górnej części ściany), przez co nie zapewniono osłony dla palnych elementów więźby dachowej.

W tej sytuacji istniejącą w poziomie strychu ścianę należy dostosować do wymagań ściany zewnętrznej, pełniącej jednocześnie funkcję ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Jest to element samonośny, pełniący funkcję osłonową oddzielającą i wydzielającą przestrzeń strychu przedmiotowego budynku od strony działki sąsiedniej nr [...].

Zasadnie zatem uznał organ pierwszej instancji, że brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego stanowi o wykonaniu robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 (stanowiący o nałożeniu przez właściwy organ w drodze decyzji obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, z określeniem terminu ich wykonania), stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem treści art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4).

W skardze do Sądu na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że całe postępowanie zainicjowane zostało złośliwym sąsiedzkim donosem, nie mającym oparcia w faktycznie istniejącym zagrożeniu, bowiem stan taki istnieje od blisko 30 lat i dotychczas nie spowodował realnego zagrożenia, czy też niebezpieczeństwa.

Ponadto w wydanych decyzjach organy zupełnie pominęły istotne okoliczności związane z dokonaną w 2016 r. wymianą pokrycia dachu, jak również możliwości zabezpieczenia konstrukcji dachu bez konieczności jej demontażu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Tytułem wstępu wskazać należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 24 czerwca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

W przypadku kontroli decyzji administracyjnych to sąd na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga podlega oddalaniu, bowiem ani jej zarzuty, ani kontrola sądowadministracyjna przeprowadzona w oparciu o kryterium legalności, nie dostarczyły podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu kwalifikującym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie administracyjne spełnia wymogi art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego i wyprowadziły stanowcze wnioski dotyczące niezgodności istniejącej na poziomie strychu ściany zewnętrznej z wymogami prawa, a następnie konkretnie i fachowo określiły prace, jakie należy wykonać by budynek doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Bezspornym w sprawie jest, że kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

W myśl art. 51 ust. 7 tej ustawy, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b (budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia), zostały wykonane w sposób opisany w art. 50 ust. 1.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 bądź art. 49b ustawy, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3).

Stosownie do art. 52 ustawy, na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego spoczywa obowiązek dokonania – na własny koszt – czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51.

Organy obu instancji, oceniając prawidłowo zgromadzony w sprawie wyczerpująco materiał dowodowy, stwierdziły, że z uwagi na okoliczności sprawy, zastosowanie w niej znaleźć powinien art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż sporny budynek mieszkalny został wykonany na podstawie pozwolenia na budowę, i nie zachodziła jednocześnie żadna z okoliczności wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 1-3 ustawy.

Jednocześnie wyjaśnienia skarżącej wymaga, że hipoteza powyższego przepisu (art. 50 ust. 1 pkt 4) obejmuje sytuację faktyczną, w której inwestor nie dopuszcza się odstępstw od pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, ale wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od przepisów, to jest naruszył je tak dalece, że wymaga to ingerencji nadzoru budowlanego.

Z okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że inwestor nie dopuścił się istotnego naruszenia ustaleń i warunków pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, niemniej kontrolujący stwierdzili elementy budynku, które wykonano niezgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi.

Mianowicie, istota sporu w sprawie dotyczy kwestii zgodności z prawem ściany zewnętrznej usytuowanej na poziomie strychu od strony granicy z działką nr [...]. Słusznie organy uznały, że wprawdzie projekt budowlany nie zawiera rzutu strychu to jednak rysunek rzutu dachu wskazuje na grubości tej ściany wynoszącą 24 cm, co zapewnia jej stateczność jako ściany zewnętrznej.

W konsekwencji słusznie organ uznał, ze ściana zewnętrzna stanowiąca element samonośny winna mieć grubość co najmniej 24 cm, a w przypadku o mniejszej grubości winna być wzmocniona i usztywniona w sposób zapewniający jej stateczność. Ustalony natomiast stan faktyczny wykazał, że ściana ta ma grubość 12 cm, a nadto wykonana jest jedynie do wysokości skrajnych drewnianych krokwi dachowych, co stanowi o braku odpowiednich parametrów tej ściany, zapewniających spełnienie wymagań jakie powinna spełniać ściana zewnętrzna usytuowana w granicy z działką sąsiednią.

Wymogi te określa obowiązujące w dacie udzielania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, tj. w [...] września 1984 r. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z 1980 r.

W tej sytuacji organy trafnie odnosiły się do treści przepisów tego rozporządzenia. W szczególności słusznie powołały się na przepis § 194 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, który dopuszcza w miejsce pasów wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż minimalne dopuszczalne odległości od innych obiektów budowlanych zastosowanie elementów oddzieleń przeciwpożarowych. Przedmiotowy budynek mieszkalny, w świetle przepisów § 170 ust. 3, § 172 ust. 2 oraz § 173 ust. 2 rozporządzenia, należy zakwalifikować do budynków zaliczanych do IV kategorii zagrożenia ludzi (kategoria ZL IV), dla którego wymagana jest klasa odporności ogniowej budynku - E. W konsekwencji w świetle przepisu § 202 tego rozporządzenia, ściana oddzielenia przeciwpożarowego takiego budynku powinna odpowiadać klasie 1 odporności ogniowej i być wykonana z materiału niepalnego. Ponadto z wymagań § 174 ust. 2 wynika, że element budowlany w klasie 1 odporności ogniowej winien posiadać odporność ogniową 1 godzinę.

Słusznie w tym kontekście uznały organy, że obecnie brak jest na rynku dostępnych środków chemicznych umożliwiających zabezpieczenie skrajnych drewnianych krokwi dachowych wykonanych z materiału palnego do stopnia niepalności, zapewniając jednogodzinna odporność ogniową, stosownie do wymagań dla elementów oddzielania przeciwpożarowego. Ponadto prawidłowo organy uznały, że realizując ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy zapewnić spełnienie wymagań § 37 ust. 1 i § 42 ust. 1 w/w rozporządzenia dotyczących zapewnienia konstrukcji budynku odpowiedniej nośności zapewniającej bezpieczeństwo użytkowania.

Podsumowując, wobec bezspornych ustaleń, że ściana przedmiotowego budynku usytuowana przez granicy z działką nr [...] na poziomie strychu nie spełnia przepisanych wymagań w tym zakresie, organy trafnie orzekły o zasadności nałożenia na obecnych właścicieli tego budynku obowiązków wymienionych w decyzji. Zasadnie przy tym, uwzględniając różnorodność dostępnych na rynku materiałów budowlanych nadających się do zrealizowania ściany zewnętrznej, posiadających zróżnicowane parametry techniczne i wytrzymałościowe, organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie wskazały konkretne rozwiązania materiałowe, umożliwiając zarazem wykonanie nałożonego obowiązku w alternatywny sposób, zgodny jednak z wymaganiami przepisów i zasadami wiedzy technicznej, przy zachowaniu obowiązku nadzoru nad wykonywanymi robotami w tym zakresie przez osobę legitymująca się wymaganymi uprawieniami budowlanymi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.