Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1965/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 9
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
Teza: Przy interpretacji art. 9 u.g.g.w.n. nie można poprzestać na literalnym brzmieniu tego przepisu, lecz należy zastosować wykładnię celowościową, która prowadzi do wniosku, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przez państwową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej oznaczało nabycie przez nią także prawa zarządu.

TEZY

Przy interpretacji art. 9 u.g.g.w.n. nie można poprzestać na literalnym brzmieniu tego przepisu, lecz należy zastosować wykładnię celowościową, która prowadzi do wniosku, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przez państwową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej oznaczało nabycie przez nią także prawa zarządu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Urzędu Skarbowego w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 572/10 w sprawie ze skargi Urzędu Skarbowego w M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie trwałego zarządu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia [...] września 2007 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Urzędu Skarbowego w M. kwotę 820 (słownie: osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 572/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Urzędu Skarbowego w M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania trwałego zarządu nieruchomościami.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2005 r. Urząd Skarbowy w M. zwrócił się do Prezydenta Miasta M. o wydanie decyzji przekazującej pomiędzy Ministerstwem Finansów a Urzędem Skarbowym w M. trwały zarząd nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], a stanowiącej własność Gminy Miasta M., a będącej w użytkowaniu wieczystym Skarbu Państwa.

Rozpoznając powyższy wniosek Prezydent Miasta M. - wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], orzekł o odmowie przekazania trwałego zarządu na rzecz Urzędu Skarbowego w M. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; powoływana dalej jako u.g.n.).

Zdaniem organu I instancji, fakt że aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1993 r. Gmina – Miasto M. nie zbyła prawa własności, a jedynie oddała nieodpłatnie przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste Skarbowi Państwa – Ministerstwu Finansów wraz ze sprzedażą budynków i urządzeń znajdujących się na tej działce, w świetle art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.; powoływana dalej jako u.g.g.w.n.) oznacza, iż Ministerstwo Finansów nie nabyło z mocy prawa zarządu. Taki stan faktyczny uniemożliwia obecnie przekazanie trwałego zarządu na rzecz Urzędu Skarbowego.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Urząd Skarbowy w M., Wojewoda Śląski powołaną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 9 u.g.g.w.n. państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej nabywały nieruchomości w drodze umowy na własność Skarbu Państwa, a nieruchomości nabyte w drodze umowy przez jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej pozostawały w ich zarządzie. Skoro zatem Skarb Państwa – Ministerstwo Finansów nabył w drodze umowy od Gminy Miasta M. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, to nie doszło do uzyskania przez Ministerstwo Finansów z mocy prawa zarządu. W konsekwencji nie ma w sprawie zastosowania art. 199 ust. 2 u.g.n, mówiący o przekształceniu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1998 r. zarządu w trwały zarząd.

Ponadto organ wskazał, że możliwości ustanowienia trwałego zarządu na nieruchomościach stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego wprowadzono dopiero ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. W ocenie Wojewody brak jest uzasadnienia do stosowania w odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego przepisów dotyczących prawa własności, w przypadku istnienia przepisów regulujących ustanowienie zarządu wyłącznie na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Urząd Skarbowy w M. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 43 ust. 1 u.g.n., art. 9 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 33 ust. 1 u.g.g.w.n. w związku z art. 199 ust. 2 u.g.n. oraz art. 234 i 235 K.c.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 876/08, Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Na skutek wniesionej od tego wyroku przez skarżącego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 825/09, uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na przesłankę nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a). z uwagi na fakt, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako uczestnik postępowania pominięty został Skarb Państwa reprezentowany przez Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów, który brał udział w postępowaniu administracyjnym jako strona tego postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ponownie oddalił skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 czerwca 2008 r.

Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy pozostaje bezsporny, a spór między stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy Ministerstwo Finansów posiada trwały zarząd sporną nieruchomością. Sąd wywiódł, że skoro Skarb Państwa – Ministerstwo Finansów nabył w drodze umowy od Gminy M. nie prawo własności lecz prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości, to nie doszło do uzyskania przez Ministerstwo Finansów zarządu tą nieruchomością w trybie art. 9 ust. 2 u.g.g.w.n. W konsekwencji nie można mówić o przekształceniu tego prawa w trwały zarząd na podstawie art. 199 ust. 2 u.g.n., co uniemożliwia przekazanie w drodze decyzji trwałego zarządu między jednostkami.

Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska skarżącego, że wobec ukształtowania prawa użytkowania wieczystego na wzór prawa własności, w sprawach nieuregulowanych do prawa użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące prawa własności. Sąd zaznaczył, że możliwość ustanowienia trwałego zarządu na nieruchomości stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa lub gminy została dopiero wprowadzona powołaną nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Nie ma jednak podstaw, aby tę regulację stosować do zdarzeń, które miały miejsce przed tym dniem, z uwagi na brak odpowiedniego przepisu przejściowego.

Nadto zdaniem Sądu Wojewódzkiego ustawodawca wyraźnie wskazał na możliwość ustanowienia zarządu (trwałego zarządu) wyłącznie na gruntach stanowiących własność (od 22 września 2004 r. także użytkowanie wieczyste) Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej na rzecz własnych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. Sąd Wojewódzki uznał je za nieuzasadnione, bowiem o ile subiektywnie skarżący ocenia, iż miały one miejsce, to obiektywnie nie miały one wpływu na końcowy wynik sprawy, który odpowiada obowiązującym przepisom.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Urząd Skarbowy w M. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości oraz wskazując na podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 17 ust. 1, art. 43 ust. 1 i art. 48 ust. 1 u.g.n., art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 199 ust. 2 u.g.n., skutkującą przyjęciem, że nabycie przez Ministra Finansów na rzecz Skarbu Państwa gruntu w użytkowanie wieczyste i własności posadowionych na nim budynków nie wywołało skutku w postaci powstania z mocy prawa zarządu (później trwałego zarządu) na rzecz Ministerstwa Finansów,

- art. 234 i art. 235 § 2 K.c. dla oceny w przedmiotowej sprawie skutków nabycia nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste oraz budynkowej na własność i w konsekwencji ich całkowite pominięcie, mimo, że w stanie faktycznym sprawy należało te przepisy zastosować dla oceny skutków nabycia na rzecz Skarbu Państwa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości i własności posadowionych na niej budynków,

- § 17 pkt 1 ppkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 1992 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 29, poz. 128) poprzez pominięcie tego przepisu i niezastosowanie w ustaleniu treści i ocenie znaczenia wpisu użytkowania wieczystego w KW Nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia przepisów postępowania i nie kwestionuje prawidłowości poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, zatem stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny czy nabycie przez Ministerstwo Finansów na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania powołanym aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1993 r. skutkowało powstaniem z mocy prawa zarządu na rzecz Ministerstwa i jego przekształceniem w trwały zarząd z dniem 1 stycznia 1998 r.

Dla dokonania prawidłowej wykładni przepisów regulujących powstanie zarządu konieczne jest odwołanie się do celów jakim miał służyć zarząd w ramach publicznej gospodarki nieruchomościami. Zarząd nieruchomościami publicznymi ma swoją genezę w obowiązującej w systemie prawnym państwa socjalistycznego, zasadzie jednolitej i niepodzielnej własności państwowej (art. 8 Konstytucji PRL z 1952 r. oraz art. 128 § 1 Kodeksu cywilnego). Państwo (Skarb Państwa) jako dysponent wszystkich nieruchomości państwowych oddawał je początkowo w zarząd i użytkowanie w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Po wejściu ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zarząd, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.g.g.w.n. (w pierwotnym brzmieniu) był jedyną formą władania gruntami państwowymi przez państwowe osoby prawne. Natomiast po wejściu w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464), na mocy której nastąpiło "uwłaszczenie" państwowych osób prawnych, zarząd stanowił podstawową formę władania nieruchomościami skarbowymi i gminnymi przez jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej.

Zarząd nie został przy tym ukształtowany jako prawo na rzeczy cudzej. Nie było to ograniczone prawo rzeczowe, które w określonym zakresie odejmuje możliwość korzystania z rzeczy przez jej właściciela czy użytkownika wieczystego. Istotą zarządu było określenie uprawnień do korzystania z rzeczy przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa albo gminy, które faktycznie władały nieruchomością w imieniu publicznoprawnego właściciela i realizując jego zadania. Przy tym jednostki organizacyjne nabywały nieruchomości z własnych środków budżetowych w szczególności dla celów realizacji planów gospodarczych oraz pod swoje siedziby.

Właśnie konieczność uregulowania takich sytuacji znalazła normatywny wyraz w treści art. 9 u.g.g.w.n. (art. 8 w jej pierwotnym brzmieniu). Zgodnie z tym przepisem państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, w tym również organy rządowej administracji ogólnej, nabywały nieruchomości w drodze umowy na własność Skarbu Państwa, a komunalne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej - na własność gminy (ust. 1). Nieruchomości nabyte w drodze umowy przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej pozostawały w ich zarządzie (ust. 2).

Interpretując powyższy przepis, stwierdzić należy, że w sytuacji nabycia prawa użytkowania wieczystego przez państwową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, brak jest racjonalnego uzasadnienia dla wykluczenia możliwości powstania zarządu w trybie art. 9 ust. 2 u.g.g.w.n. Skoro określona jednostka nabywała nieruchomość z własnych środków i na własne cele prawo użytkowania wieczystego, wchodząc jednocześnie w posiadanie nieruchomości, to konieczne było ujęcie tego władania w prawne formy. Brak możliwości zastosowania powołanego przepisu w sytuacjach nabycia prawa użytkowania wieczystego, prowadziłby do nakazywania tym jednostkom, aby nieformalnie władały nabytymi z własnych środków nieruchomościami, bez zdefiniowania praw i obowiązków tej jednostki. Nie istniały przecież żadne przeszkody, aby jednostka organizacyjna mogła wykonywać uprawnienia i obowiązki zarządcy na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest zatem – zaprezentowana w skardze kasacyjnej - szeroka interpretacja art. 9 ust 1 i 2 u.g.g.w.n. polegająca na objęciu zakresem tego unormowania, również nabycia prawa użytkowania wieczystego. Okoliczność, że ustawodawca nie wymienił literalnie w art. 9 ust. 2 u.g.g.w.n. nabycia użytkowania wieczystego przez jednostkę organizacyjną, nie oznacza automatycznie, że czynność ta nie była objęta dyspozycją tego przepisu.

Przy interpretacji art. 9 u.g.g.w.n. nie można bowiem poprzestać na literalnym brzmieniu tego przepisu, lecz należy zastosować wykładnię celowościową, która prowadzi do wniosku, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przez państwową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej oznaczało nabycie przez nią zarządu. Za taką wykładnią art. 9 ust. 1 - 2 u.g.g.w.n. wypowiedziała się również doktryna, w szczególności E. Drozd. i Z Truszkiewicz - Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Kraków 1995, s.131) oraz G. Bieniek i Z. Marmaj - Ustawa o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości – Komentarz (Zielona Góra 1995 s. 29).

Ponadto należy zaznaczyć, że w przypadku gruntu zabudowanego, a tak jest w przedmiotowej sprawie, zastosowanie przepisu art. 9 u.g.g.w.n. w ogóle nie powinno budzić wątpliwości, ponieważ nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej wiązało się z nabyciem własności nieruchomości budynkowej na własność użytkownika wieczystego – art. 20 tej ustawy.

Dlatego uznać należy, że zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia art. 9 ust. 1 - 2 u.g.g.w.n. jest nieprawidłowa. Konsekwencją powyższego uchybienia było nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż art. 199 ust. 2 u.g.n. mówiący o przekształceniu z mocy prawa zarządu w trwały zarząd z dniem 1 stycznia 1998 r. nie dotyczy sytuacji, kiedy państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej nabyła na rzecz Skarbu Państwa prawo użytkowania wieczystego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni należy podzielić wywiedziony w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 9 ust. 1 i 2 u.g.g.w.n. w zw. z art. 199 ust. 2 u.g.n, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 17 ust. 1, art. 43 ust. 1, art. 48 ust. 1 u.g.n., art. 234 i 235 § 2 K.c. oraz § 17 pkt 1 ppkt 1 są niezasadne, ponieważ przepisy te w ogóle nie miały w sprawie zastosowania i nie mają żadnego normatywnego powiązania z powstaniem prawa zarządu.

Podobnie naruszają art. 9 ust. 1 i 2 u.g.g,w.n. w zw. z art. 199 ust. 2 u.g.n. poprzedzające zaskarżony wyrok decyzje organów obu instancji, które zamiast rozpoznać sprawę w granicach art. 48 u.g.n. błędnie uznały, że Ministerstwu Finansów nie przysługuje trwały zarząd sporną nieruchomością.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, a na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.