Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 806/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy O. dla terenu położonego w L. w rejonie ulic [...] i [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy O. na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu [...] czerwca 2019 r. Rada Miejska w O. (dalej jako "Rada Miejska" lub "Rada") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy O. dla terenu położonego w L. w rejonie ulic S. i P. (zwaną dalej "Uchwałą" lub "Planem").

Pismem z [...] kwietnia 2020 r. ([...]) Wojewoda W. (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. M. M., zaskarżył Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie od Gminy O. (zwanej dalej "Gminą") na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że Uchwała została mu doręczona [...] czerwca 2017 r.

Następnie stwierdził, że Burmistrz O., wbrew dyspozycji art. 17 pkt 6 lit. a tiret szóste ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej w skrócie "u.p.z.p."), nie wystąpił o opinię do projektu Planu do właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej (w skrócie "PSP") i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (w skrócie "WIOŚ"), co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. W uzasadnieniu do Uchwały nie wskazano bowiem żadnych przesłanek determinujących odstąpienie od powyższego wymogu. Również z treści Uchwały nie wynika zakaz lokalizacji na wyznaczonym terenie przemysłowym nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii.

Z kolei w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") Wojewoda podniósł, że:

- wbrew wymaganiom określonym w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, w skrócie "rozporządzenie MI z 26.8.2003 r."), w treści Planu nie ustalono minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy dla terenu zabudowy obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oznaczonego symbolem 1P, dla którego ustalono zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu w § 9 Uchwały. W § 9 pkt 6 Uchwały ustalono jedynie maksymalną powierzchnię działki z przeznaczeniem pod budynki, chodniki, drogi dojazdowe, drogi pożarowe, place manewrowe i inne obiekty budowlane, np.: silosy, śmietniki itp. Wskaźnik intensywności zabudowy dotyczy powierzchni całkowitej zabudowy i nie dotyczy powierzchni takich jak chodniki, drogi dojazdowe czy place manewrowe. Brak ustalenia powyższego wskaźnika powoduje, zdaniem Skarżącego, nieuregulowanie w Planie istotnego elementu kształtowania ładu przestrzennego.

- również wbrew dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia MI z 26.8.2003 r. w treści Planu nie ustalono geometrii dachów dla budynków produkcji w gospodarstwach rolnych, których realizacja została ustalona na terenie obsługi produkcji rolnej oznaczonego symbolem 1RU, zgodnie z ustaleniami § 10 pkt 1 Uchwały. W § 10 pkt 8 Uchwały ustalono jedynie geometrię dachów dla budynków pomocniczych, których lokalizację dopuszcza się na ww. terenie zgodnie z § 10 pkt 2 Uchwały.

- w uzasadnieniu Uchwały nie wskazano żadnych przesłanek determinujących odstąpienie od ustalenia w Planie ww. istotnych wskaźników zagospodarowania terenu – maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej oraz geometrii dachów;

- wbrew dyspozycji § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia MI z 26.8.2003 r. dla terenu zabudowy obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oznaczonego symbolem 1P, nie ustalono normatywu parkingowego. Skarżący zauważył, że obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych w granicach nieruchomości na terenie 1P został ustalony w § 9 pkt 10 Uchwały. Jednak w treści Planu ustalono jedynie normatyw parkingowy dla terenu RU w § 15 pkt 3 Uchwały, bez uwzględnienia terenu 1P;

- z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 rozporządzenia MI z 26.8.2003 r. zawarto w § 9 pkt 8 Uchwały zapisy dopuszczające lokalizację dróg wewnętrznych o minimalnej szerokości 8 m na terenie zabudowy obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (1P), których nie wyznaczono na rysunku Planu linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Zdaniem Wojewody ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą odmiennych funkcji, poza jawną sprzecznością z zapisami ustawy, a w szczególności z przyjmowaniem ładu przestrzennego za podstawę działań planistycznych (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), nie pozwala w pełni przewidzieć, w jaki sposób będzie kształtowała się na nim przyszła zabudowa. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia MI, drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna (podobnie jak publiczna) – traktowana jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu – musi spełniać wymogi określone w art. 15 u.p.z.p., tj. mieć właściwe oznaczenie barwne, odpowiednie dla tego terenu ustalenia, a także stanowić obszar wyodrębniony liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu. Przytoczywszy treść art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia MI, Wojewoda podkreślił, że gmina nie może scedować swoich obowiązków w zakresie określenia układu komunikacyjnego obsługującego teren objęty m.p.z.p. na właścicieli nieruchomości nim objętych. Brak ściśle określonej lokalizacji przedmiotowych dróg sprawia, że plan przestaje spełniać swoją podstawową funkcję, jaką jest kształtowanie przestrzenni. Skarżący nadmienił, że stanowisko o naruszeniu ww. przepisów w związku z brakiem wyznaczenia dróg wewnętrznych w części graficznej m.p.z.p. znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych;

- zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia MI z 26.8.2003 r., na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. W związku z tym Skarżący w odniesieniu do Planu stwierdził, że naruszono powyższy przepis w ten sposób, iż na rysunku Planu wprowadzono oznaczenie informacyjne – strefa ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów – którym objęto w całości teren 1RU, bez jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie w treści Uchwały. Powyższe, z uwagi na wewnętrzną sprzeczność aktu prawnego, jakim jest plan miejscowy, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. i kwalifikuje do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 28 u.p.z.p., tj. stwierdzenia nieważności Uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz O. (dalej jako "Burmistrz") wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi i umorzenie postępowania, stwierdzając w uzasadnieniu, że zarzucane istotne naruszenia przepisów prawa nie miały miejsca, a przedstawione przez Wojewodę okoliczności i dowody nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności Uchwały w całości. Następnie, kolejno odnosząc się bardziej dokładnie do poszczególnych zarzutów skargi, Burmistrz wyjaśnił, że:

- zgodnie z rejestrem zakładów o dużym i zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, prowadzonym przez WIOŚ w uzgodnieniu z Komendą Wojewódzką PSP, na terenie objętym projektem, jak i w otoczeniu terenu objętego projektem nie są zlokalizowane ww. zakłady. Natomiast zapisy Planu zawierają na całym terenie zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych oraz zakaz wprowadzania funkcji, których oddziaływanie może powodować przekroczenie standardów jakości środowiska określonych w przepisach odrębnych poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny, oraz które wprowadzają ograniczenia w użytkowaniu terenów sąsiednich. Zgodnie z tymi zapisami na terenie Planu możliwa jest lokalizacja tylko nieuciążliwej działalności: produkcyjnej, składów i magazynów oraz obsługi produkcji rolnej. W związku z tymi zapisami przyjęto, iż nie ma możliwości lokalizacji na terenie Planu zakładów z ryzykiem wystąpienia poważnych awarii i dlatego nie wystąpiono o opinie w tym zakresie do właściwego organu PSP oraz WIOŚ;

- dla terenu obiektów produkcyjnych, składów i magazynów 1P, który jest terenem zagospodarowanym, założono w treści Uchwały zachowanie istniejących obiektów budowlanych z możliwością remontu, rozbudowy i nadbudowy zgodnie z ustaleniami Planu. Dlatego też dla tego terenu nie ustalono minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy;

- na terenie 1RU przewiduje się lokalizację nowej zabudowy związanej z obsługą produkcji rolnej. Ponieważ we współczesnym budownictwie rolniczym stosowane są różnorodne rozwiązania konstrukcyjne, nieokreślenie geometrii dachu dla budynków produkcji w gospodarstwach rolnych na terenie oznaczonym 1RU należy traktować jako brak ograniczeń w kształtowaniu tego parametru na wskazanym terenie i taki brak winien być odczytywany jako równoznaczny ze zgodą na dowolną geometrię dachów dla budynków produkcji w gospodarstwach rolnych na danym terenie. Tym bardziej, że w treści § 10 pkt 8 Uchwały ustalono geometrię dachów dla budynków pomocniczych na tym terenie. W analizowanym zakresie Wojewoda powołał się na wyrok WSA w Poznaniu z [...] lipca 2019 r. sygn. akt. IV SA/Po [...];

- na terenie 1P, który jest terenem zagospodarowanym, zlokalizowana jest istniejąca zabudowa z funkcjonującym wewnętrznym układem komunikacyjnym obejmującym dojazdy oraz parkingi. Dlatego też w Planie nie ustalono dla tego terenu normatywu parkingowego;

- ponadto na ww. terenie 1P zlokalizowana jest istniejąca zabudowa z funkcjonującym wewnętrznym układem komunikacyjnym, obejmującym m.in. dojazdy. Intencją zapisu w Uchwale było dopuszczenie możliwości rozbudowy tego wewnętrznego systemu komunikacyjnego. Możliwość wyznaczenia dróg wewnętrznych do sytuacji, kiedy potencjalne wyodrębnienie drogi nie jest istotne dla układu komunikacyjnego, gdyż służy obsłudze wnętrza pojedynczego terenu oraz ze względu na strukturę własności nie ma konieczności narzucania odgórnych rozwiązań, potwierdził NSA w uzasadnieniu wyroku z [...] lutego 2016 r. sygn. akt II OSK [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w O. wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; w skrócie "u.s.g."). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z [...].07.2005 r., II OSK [...], ONSAiWSA 2006, nr [...], poz. 7; postanowienie NSA z [...].11.2005 r., I OSK [...] – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z [...].06.2014 r., II OSK [...], CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy O. dla terenu położonego w L. w rejonie ulic S. i P. .

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] czerwca 2019 r. (poz. 6129), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia tego ogłoszenia (§ 21 Uchwały), i do dnia wydania wyroku nie została uchylona ani zmieniona.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała – jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.") – jest aktem prawa miejscowego, gdyż zostało to przesądzone expressis verbis przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w przywołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 18 listopada 2015 r.): "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części".

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać przede wszystkim z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z [...].05.2009 r., II OSK [...]; z [...].09.2008 r., II OSK [...] – CBOSA). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – także ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej wyrok WSA z [...].03.2019 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

W niniejszej sprawie Wojewoda zarzucił zaskarżonej Uchwale zarówno naruszenie trybu, jak i zasad sporządzania planu miejscowego. W takim przypadku w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów proceduralnych.

Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z jej art. 17 na czele.

W kontrolowanej sprawie Wojewoda zarzucił naruszenie z art. 17 pkt 6 lit. a tiret szóste u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wójt, burmistrz albo prezydent miasta występuje o opinię do projektu planu do właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii.

Cytowany art. 17 pkt 6 lit. a tiret szóste u.p.z.p. z jednej strony w sposób enumeratywny wymienia podmioty właściwe do opiniowania projektów planów miejscowych, zaś z drugiej – we wskazanych w nim przypadkach nakłada na organy gminy obowiązek zwrócenia się do tych podmiotów o wydanie opinii do projektu planu miejscowego.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, zgodnie z którym wynikający z ww. przepisu obowiązek uzyskania opinii właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska aktualizuje się wyłącznie w sytuacji, gdy na terenie objętym projektem istnieją, mają lub mogą powstać zakłady o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii (por. wyrok WSA z [...].08.2019 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

Burmistrz, odnosząc się do zarzutu Wojewody, wskazał, że zgodnie z rejestrem zakładów o dużym i zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej prowadzonym przez WIOŚ w uzgodnieniu z Komendą Wojewódzką PSP, na terenie objętym projektem Planu, jak i w otoczeniu terenu objętego tym projektem, nie są zlokalizowane takie zakłady. Zarazem postanowienia Planu wprowadzają na całym jego terenie zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, a także zakaz wprowadzania funkcji, których oddziaływanie może powodować przekroczenie standardów jakości środowiska określonych w przepisach odrębnych poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny oraz które wprowadzają ograniczenia w użytkowaniu terenów sąsiednich. Zdaniem organu Gminy zgodnie z tymi "zapisami" na terenie objętym Planem możliwa jest lokalizacja tylko nieuciążliwej działalności: produkcyjnej, składów i magazynów oraz obsługi produkcji rolnej.

Sąd takiej interpretacji postanowień Planu nie podziela.

Nie ulega wątpliwości, że wzmiankowane w art. 17 pkt 6 lit. a tiret szóste u.p.z.p. pojęcie "zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii" należy objaśniać przez odwołanie się do przepisów, "macierzystej" dla tego pojęcia, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn. zm.; w skrócie "p.o.ś.") oraz przepisów wykonawczych do niej. W myśl art. 248 ust. 1 p.o.ś.: "Zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, zwanej dalej «awarią przemysłową», w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej znajdującej się w zakładzie uznaje się za zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej «zakładem o zwiększonym ryzyku», albo za zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej «zakładem o dużym ryzyku»". Zgodnie zaś z art. 248 ust. 2 p.o.ś.: "Do zakładu, w którym przewiduje się możliwość wystąpienia substancji niebezpiecznej, lub do zakładu, w którym powstanie tej substancji jest możliwe w trakcie procesu przemysłowego, przepis ust. 1 stosuje się w zależności od przewidywanej ilości substancji niebezpiecznej mogącej znaleźć się w zakładzie".

Rodzaje i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym ryzyku lub zakładu o dużym ryzyku określa – wydane na podstawie art. 248 § 3 p.o.ś. – rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. poz. 168; zwane dalej "rozporządzeniem MR z 29.1.2016 r."). Analiza porównawcza przepisów tego rozporządzenia oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839; zwanego dalej "rozporządzeniem RM z 10.9.2019 r.") – a także obowiązującego wcześniej, do 10 października 2019 r., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71; zwanego dalej "rozporządzeniem RM z 9.11.2010 r.") – prowadzi do wniosku, że należy odróżnić przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze lub potencjalnie) od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (o jej zwiększonym lub dużym ryzyku). Wskazane akty prawne posługują się bowiem odmiennymi kryteriami nakazującymi zaliczyć ten lub inny zakład do, odpowiednio, przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Przywołane rozporządzenie MR z 29.1.2016 r. określa rodzaj i ilość znajdujących się w zakładzie (ewentualnie: mogących się w nim znaleźć – zob. art. 248 ust. 2 p.o.ś.) substancji niebezpiecznych, które pozwalają zaliczyć dany zakład do zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii. Natomiast rozporządzenie RM z 10.9.2019 r. (a wcześniej: rozporządzeniem RM z 9.11.2010 r.) nie odwołuje się do ww. kryterium rodzaju / ilości występujących (mogących wystąpić) substancji niebezpiecznych, dla zakwalifikowania danego przedsięwzięcia do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Już z tych względów stawienia znaku równości pomiędzy zakładami o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii oraz przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest nieuprawnione. W ocenie Sądu zakresy tych pojęć krzyżują się, co w szczególności oznacza, że nie sposób wykluczyć, iż nie każdy zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (w stopniu zwiększonym lub dużym) da się w konkretnym przypadku zakwalifikować do przedsięwzięć mogących znacząco (zawsze lub potencjalnie) oddziaływać na środowisko.

Pośrednio potwierdzają to wypowiedzi doktryny formułowane na kanwie art. 73 ust. 3 p.o.ś. (który stanowi, że: "W obrębie zwartej zabudowy miast i wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych"). W odniesieniu bowiem do wskazanej w tym przepisie kategorii "zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi" – obejmującej, jak z cytowanego przepisu wynika, także "zakłady stwarzające zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej" – wyraźnie dopuszcza się przypadki, w których realizacja tego rodzaju zakładu może nie wymagać uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. M. Bar [w:] M. Górski i in., Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, art. 73 Nb 8) – a więc może nie mieścić się w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że ustanowienie w m.p.z.p. zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – a także zakazu wprowadzania funkcji, których oddziaływanie może powodować przekroczenie standardów jakości środowiska poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny lub które wprowadzaj ograniczenia w użytkowaniu terenów sąsiednich – nie jest równoznaczne z wyłączeniem możliwości lokalizowania na terenie objętym takim planem jakichkolwiek zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (czyli, zgodnie z art. 3 pkt 48a p.o.ś.: zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, o których mowa w art. 248 ust. 1 p.o.ś.). W ocenie Sądu dla osiągnięcia takiego skutku niezbędne byłoby wyraźne postanowienie planistyczne wykluczające możliwość lokalizacji takich zakładów w granicach danego planu miejscowego.

Wypada zauważyć, że dopuszczalność (a pośrednio i potrzebę) wprowadzania do m.p.z.p. tego rodzaju ograniczeń prawa własności wyraźnie przewiduje art. 73 ust. 3a p.o.ś., który stanowi, że cytowany wyżej przepis art. 73 ust. 3 p.o.ś. "nie dotyczy budowy i rozbudowy zakładów na obszarach określanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako tereny przeznaczone do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, jeżeli plany te nie zawierają ograniczeń dotyczących zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi".

Wobec powyższego, skoro w treści Planu – obejmującego m.in. teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (oznaczony symbolem 1P), a na terenie obsługi produkcji rolnej (oznaczonym symbolem 1RU) dopuszczającego możliwość lokalizacji zakładów produkcyjnych (por. § 15 pkt 3 lit. a Uchwały) – nie ustanowiono wyraźnie zakazu lokalizowania zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, to tym samym, zdaniem Sądu, istniał obowiązek wystąpienia o opinię do projektu Planu do właściwego organu PSP i WIOŚ (por. też wyrok WSA z [...].08.2019 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

Pokreślić w tym miejscu należy, że tylko jednoznaczny i wyraźny zakaz lokalizowania zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii na terenach objętych postanowieniami m.p.z.p. zezwalającymi na lokalizację zakładów produkcyjnych może upoważniać organ planistyczny do odstąpienia od obowiązku wystąpienia o opinie do PSP i WIOŚ, o których mowa w art. 17 pkt 6 lit. a tiret szóste u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy należy zgodzić się z Wojewodą, że w zaskarżonym Planie – podkreślmy: dopuszczającym lokalizację zakładów produkcyjnych na terenach 1P i 1RU – nie zakazano lokalizacji zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a więc że brak było uzasadnienia dla odstąpienia od wymogu zaopiniowania projektu Planu przez PSP i WIOŚ. To z kolei oznacza, że zaskarżony Plan został uchwalony z istotnym naruszeniem procedury planistycznej, unormowanej w art. 17 u.p.z.p., w zakresie wymogu z art. 17 pkt 6 lit. a tiret szóste u.p.z.p.

W ocenie Sądu już z tego względu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej Uchwały w całości.

Przechodząc do analizy wytkniętych w skardze naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, należy stwierdzić, że nie wszystkie zarzuty Wojewody w tej mierze okazały się zasadne.

Wszakże za trafny należało uznać zarzut, że nieustalenie w treści Planu minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem 1P – dla którego ustalono zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu w § 9 Uchwały – w istotnym stopniu narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, w skrócie "rozporządzenie MI z 26.8.2003 r."), gdyż brak ustalenia ww. wskaźników powoduje nieuregulowanie w Planie istotnego elementu kształtowania ładu przestrzennego.

Odnosząc się do tego zarzutu, organ Gminy w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że teren 1P jest terenem zagospodarowanym, dla którego założono w treści Uchwały zachowanie istniejących obiektów budowlanych z możliwością remontu, rozbudowy i nadbudowy zgodnie z ustaleniami Planu. Z tych względów dla ww. terenu nie ustalono minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy.

W ocenie Sądu takie wyjaśnienie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalna wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten znajduje swe uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenie MI z 26.8.2003 r., na mocy którego ustalenia m.p.z.p. dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że jakkolwiek przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa zagadnienia obligatoryjnie zamieszczane w planie miejscowym (verba legis: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: ..."), to dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd miał jednak na uwadze powszechnie przyjmowany pogląd, w myśl którego nawet obowiązek uwzględnienia w planie miejscowym elementów obligatoryjnych nie jest bezwzględny, ale uzależniony od faktycznie istniejących uwarunkowań na terenie objętym planem (por. np. wyroki NSA: z [...].04.2010 r., II OSK [...]; z [...].10.2011 r., II OSK [...]; z [...].09.2012 r., II OSK [...]; z [...].11.2018 r., II OSK [...]; por. też: P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011, s. 214; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2019, art. 15 Nb 7; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). Nie ulega wątpliwości, że plan miejscowy musi być dostosowany do faktycznie występujących uwarunkowań na terenie nim objętym. W konsekwencji musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Jednakże zasadą pozostaje obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w ww. przepisie, co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie, na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, a w szczególności utrwalenia przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych.

Z przywołanych przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia MI z 26.8.2003 r. jasno wynika, że wskaźniki dotyczące powierzchni zabudowy stanowią jedne z podstawowych elementów treści m.p.z.p. Tymczasem treść uzasadnienia do Uchwały nie wyjaśnia powodów odstąpienia od określenia w Planie wskaźników minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy.

W świetle powyższych uwag, zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja organu Gminy odwołująca się do okoliczności, iż teren oznaczony symbolem 1P "jest terenem zagospodarowanym" oraz że w Planie "założono zachowanie istniejących obiektów budowlanych" mogłaby ewentualnie zostać uznana za usprawiedliwiającą brak określenia ww. wskaźników, gdyby postanowienia Planu nie dopuszczały jednocześnie możliwości rozbudowy istniejących obiektów (przewidzianej expressis verbis w § 9 ust. 1 pkt 2 Uchwały). Skoro bowiem postanowienia Planu dopuszczają możliwość "rozbudowy" istniejących obiektów budowlanych – rozumianej powszechnie jako "zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość" (zob. W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego) – to tym samym dopuszczają zmianę intensywności zabudowy na terenie 1P.

Tym samym brak ustalenia minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy stanowi o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia MI z 26.8.2003 r.

Z analogicznych względów Sąd uznał za zasadny również zarzut skargi dotyczący braku określenia dla terenu 1P tzw. normatywu parkingowego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W myśl uszczegóławiającego tę regulację, przepisu § 4 pkt 9 rozporządzenia MI z 26.8.2003 r. ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Skoro więc w Planie, na terenie 1P, przewidziano zabudowę produkcyjną oraz usługową (składy, magazyny), to zgodnie z cytowanym § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia MI z 26.8.2003 r. należało w Planie określić też ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych – jak to np. uczyniono w § 15 pkt 3 Uchwały w odniesieniu do terenu RU – nie poprzestając na samym tylko, ogólnikowym nakazie "zapewnienia miejsc parkingowych w granicach nieruchomości" (zob. § 9 ust. 1 pkt 10 Uchwały). W ocenie Sądu okoliczność, że – jak deklaruje autor odpowiedzi na skargę – teren 1P jest zagospodarowany oraz że Plan zakłada zasadniczo zachowanie istniejących na tym terenie obiektów budowlanych, nie zwalniał Rady Miejskiej z obowiązku określenia dla terenu 1P tzw. normatywu parkingowego, już choćby z tego względu, że w Planie przewidziano równocześnie możliwość dalszej rozbudowy lub nadbudowy tych obiektów.

W konsekwencji wytknięty w skardze brak określenia w Planie tzw. normatywu parkingowego dla terenu 1P przyjdzie ocenić jako istotnie naruszenie § 4 pkt 9 rozporządzenia MI z 26.8.2003 r. w zw. z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. (por. też wyrok WSA z [...].11.2016 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

Przechodząc z kolei do zarzutu nie określenia w Planie parametru geometrii dachów dla budynków produkcji w gospodarstwach rolnych lokalizowanych na terenie 1RU, należy stwierdzić, że w tym zakresie Sąd podziela argumentację organu Gminy, że ów "brak", w okolicznościach kontrolowanej sprawy należy w istocie traktować jako dorozumiany wyraz woli niewprowadzania przez organ planistyczny ograniczeń w kształtowaniu tego parametru dla ww. budynków na wskazanym terenie. W konsekwencji taki "brak" winien być odczytywany jako równoznaczny z dopuszczeniem stosowania wszelkich (dowolnych) form geometrycznych dachów dla budynków produkcji w gospodarstwach rolnych na terenie 1RU. W ocenie Sądu niezamieszczenie w treści Uchwały wyraźnego postanowienia w tym względzie – w sytuacji możliwości jego wyinterpretowania w drodze uprawnionego rozumowania – nie może stanowić dostatecznej przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego Planu ani w całości, ani co do określonej jego części (por. wyroki WSA: z [...].11.2016 r., IV SA/Po [...]; z [...].07.2019 r., IV SA/Po [...] – CBOSA).

Podobnie za niezasadny Sąd uznał również zarzut istotnej wadliwości postanowień Planu w zakresie, w jakim w § 9 pkt 8 Uchwały zawarto zapisy dopuszczające lokalizację dróg wewnętrznych o minimalnej szerokości 8 m na terenie 1P, których nie wyznaczono na rysunku Planu linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

W tej mierze Sąd w niniejszym składzie podzielił argumentację organu Gminy oraz pogląd prawny wyrażony w przywołanym przezeń wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] lutego 2016 r. sygn. akt II OSK [...] (CBOSA), zgodnie z którym: "Gmina mogła [...] na rysunku planu wyraźnie wyznaczyć przebieg ścieżek pieszych i rowerowych oraz dróg wewnętrznych tam, gdzie jest to istotne dla układu komunikacyjnego, a odstąpić od wrysowania ścieżek pieszych, rowerowych, czy dróg wewnętrznych tam, gdzie nie jest to istotne dla układu komunikacyjnego, gdyż służy obsłudze wnętrza pojedynczego terenu".

Tym bardziej dotyczy to sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – możliwość wydzielenia dróg wewnętrznych na ternie objętym m.p.z.p. nie została nakazana, a jedynie "dopuszczona" (zob. § 9 ust. 1 pkt 8 Uchwały), co oznacza, że nie wiadomo, czy w ogóle zajdzie potrzeba ich urządzenia (tj. czy w ogóle powstaną). Także w tym przypadku aktualny jest więc argument podniesiony w ww. wyroku NSA, że "przyjęte przez gminę rozwiązanie pozwala właścicielom na dowolnie – tj. według faktycznych potrzeb – ukształtowanie ciągów komunikacyjnych do obsługi posiadanego przez nich terenu. Nie wkracza w prawo własności na terenach gdzie nie ma konieczności narzucania odgórnych rozwiązań. Rozwiązanie to spójne jest z zasadą proporcjonalności" (wyrok NSA z [...].02.2016 r., II OSK [...], CBOSA).

Rozwijając tę myśl należy zauważyć, że w świetle wspomnianej zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie tego rodzaju ograniczającej regulacji należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por. wyrok TK z [...].04.1995 r., K [...], OTK 1995, nr [...], poz. 12; por. też J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 18): (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

W tym kontekście – nawiązując do wcześniejszego orzecznictwa tut. Sądu – należy wyrazić ocenę prawną, że wyznaczenie na rysunku Planu konkretnego przebiegu drogi wewnętrznej, która, w świetle postanowień części tekstowej tego planu, nie wiadomo, czy w ogóle – a jeśli tak, to kiedy i w jakim układzie – powstanie, naruszałoby ww. zasadę proporcjonalności, w aspekcie wymogu niezbędności oraz proporcjonalności sensu stricto. Wytyczenie w momencie uchwalania Planu przebiegu drogi wewnętrznej, co do której nie wiadomo, czy w ogóle powstanie, nie sposób bowiem uznać za "niezbędne" w powyższym rozumieniu. Tym bardziej, że takie ustalenie – jako nie dotyczące drogi publicznej – i tak nie pozwalałoby uniknąć konieczności późniejszego ewentualnego negocjowania z właścicielami działek położonych w obrębie pasa drogowego drogi wewnętrznej warunków odstąpienia tych działek, gdyż nie znajdowałyby w tym przypadku zastosowania ani tryb przejścia z mocy prawa wydzielonej działki drogowej na zarządcę takiej drogi na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 65, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n."), ani możliwość wdrożenia procedury wywłaszczeniowej (wydzielenie gruntów pod drogi wewnętrzne nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.; nie znajdują doń zastosowania także przepisy tzw. specustawy drogowej). Ponadto należy podkreślić, że takie wytyczenie drogi wewnętrznej w istocie "rezerwowałoby" – a więc de facto wyłączało – nieruchomości położone w granicach linii rozgraniczających tę drogę z możliwości zagospodarowania w sposób zgodny z podstawowym (i docelowym) przeznaczeniem ustalonym w Planie, tj. pod zabudowę produkcyjną, składów i magazynów (1P). Co więcej, ograniczałoby swobodę zagospodarowania również pozostałych nieruchomości leżących w granicach obszaru 1P, zmuszając ich właścicieli do "dopasowywania" swych zamierzeń inwestycyjnych, w tym zwłaszcza sposobu ewentualnego podziału działek lub usytuowania obiektów, do owego – podkreślmy to raz jeszcze: ewentualnego – przebiegu drogi wewnętrznej. To z kolei świadczyłoby niewątpliwie o nadmierności (naruszeniu proporcjonalności sensu stricto) takiej ingerencji w prawo własności nieruchomości położonych na terenie 1P (por. wyrok WSA z [...].10.2018 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

Konkludując, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zgodne z prawem i w pełni uzasadnione było takie określenie zasad budowy systemów komunikacji, które dopuszczało wskazaną w § 9 ust. 1 pkt 8 Uchwały możliwość wyznaczenia dróg wewnętrznych bez równoczesnego wytyczenia ich przebiegu na rysunku Planu, ale z określeniem istotnego parametru tych dróg (ich minimalnej szerokości). W tym zakresie zastrzeżenia Skarżącego odnośnie do prawidłowości takiej regulacji Sąd uznał za niezasadne.

Zasadny okazał się natomiast zarzut dotyczący wadliwości wprowadzenia na rysunku Planu oznaczenia informacyjnego: strefa ograniczeń w zabudowie (obejmująca całość terenu 1RU), bez powiązania tego oznaczenia z częścią tekstową Planu, tj. bez jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie w treści Uchwały. Trafnie Wojewoda dopatrzył się w tym przypadku naruszenia przepisu § 8 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia MI z 26.8.2003 r., w myśl którego na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Rzeczywiście wprowadzenie na rysunku Planu określonego oznaczenia informacyjnego – tu: strefa ograniczeń w zabudowie – bez jednoczesnego zawarcia w treści Uchwały jakichkolwiek postanowień odnoszących się do takiej strefy należy ocenić jako naruszenie ww. przepisu.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), w wysokości [...] zł.