Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 333/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 Prawa budowlanego
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 946/05 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 333/07

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 września 2006r. w sprawie syg.akt II SA/GL 946/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] sp. z o.o. w P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla "[...]" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na rozbudowę i modernizację zakładu, zlokalizowanego na parcelach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...] przy Ul. [...] w P. - K. G.. Od decyzji tej odwołanie wnieśli W. i P. W., który jednocześnie powoływał się na działanie w imieniu mieszkańców ul. [...].

Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie odwoławcze uznając, iż zarówno małżonkowie W. jak i osoby na pełnomocnictwo których powoływał się P. W., nie są stronami postępowania, albowiem ich działki nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji. W wyniku wniesionej skargi na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 2768/02 uchylił rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że dokumenty sprawy nie pozwalają na jednoznaczne przyjęcie, że wnoszący odwołanie nie są stronami postępowania. Co do mieszkańców ul. [...] Sąd zalecił jednoznaczne wyjaśnienie sprawy ich legitymacji prawnej. Natomiast w odniesieniu do P. W. Sąd stwierdził, że jego legitymacja nie może być kwestionowana.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda Ś. uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] i orzekł o umorzeniu postępowania przed organem I instancji w całości. W uzasadnieniu podał, że mając na uwadze wskazania sądu administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2004 r. oraz fakt związania prawomocnym wyrokiem w kwestii uznania P. W. za stronę postępowania, zobligowany był rozpoznać odwołanie. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ odwoławczy wykazało, że inwestycja została w znacznej części zrealizowana. Jako że organ II instancji działa jako organ merytoryczny w sprawie, nie jest dopuszczalne orzeczenie o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do inwestycji zrealizowanej. Z tego względu, bez oceny słuszności zrzutów merytorycznych podniesionych w odwołaniu, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie mogło być prowadzone, a organ odwoławczy o takim pozwoleniu nie mógł rozstrzygać.

Skargę do sądu administracyjnego wniosła Spółka "[...]" żądając uchylenia decyzji organu II instancji. Podniosła, że naruszono art. 6 i 7 k.p.a poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy przy ponownym jej rozpatrywaniu, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym. Nie rozstrzygnięto zasadności zarzutów zgłaszanych w odwołaniu, nie podano także i nie uzasadniono w decyzji przyjętej podstawy prawnej. Naruszono art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ ustalił, że odwołujący nie są stronami postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz.1270) stwierdził, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż inwestor dysponował ostatecznym pozwoleniem na budowę w pewnym okresie, po stwierdzeniu niedopuszczalności odwołanie przez organ II instancji ( art. 28 Prawa budowlanego). Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone wyrokiem sądu, który uznał legitymację P. W. do występowania w sprawie w charakterze strony i zalecił zbadanie legitymacji innych osób, podpisanych na pełnomocnictwie dla P. W.. Wyrok ten stał się prawomocny i zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), wiąże strony, sądy i organy administracji. W tej sytuacji organ odwoławczy był zobowiązany do rozpoznania odwołania. Jego skuteczne wniesienie otworzyło etap postępowania odwoławczego, wydana decyzja utraciła zatem walor ostateczności. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ winien rozpoznać odwołanie i orzec w sprawie merytorycznie w kwestii pozwolenia na budowę. Jednocześnie z materiału sprawy wynika, że inwestycja w dużym zakresie została już zrealizowana. Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych inwestycji. Dlatego realizacja części robót przed uzyskaniem decyzji ostatecznej powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, skutkującą wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanych inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót. Nie oznacza to rzecz jasna, że wzniesione części obiektu, które powstały w okresie prawomocności decyzji stanowią samowolę budowlaną i podlegają jej rygorom. Ukończenie inwestycji będzie możliwe przy zastosowaniu instytucji prawa budowlanego, związanych z procesem legalizacji takich obiektów.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] sp. z o.o z siedzibą w P. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, powołując się na art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz.1270).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

|1) |na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: |

| |art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3) kpa poprzez jego |

niewłaściwe zastosowanie polegające na braku stwierdzenia niezastosowania powołanego przepisu K.p.a. przez Wojewodę Ś. w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...], co w konsekwencji doprowadziło do tego, że postępowanie odwoławcze nie zostało umorzone,

| |art. 153 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego |

| |postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu dotyczy również dokonanych przez organ odwoławczy - na skutek uzupełnienia postępowania |

| |zgodnie ze wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania, - odmiennych ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej. |

| | |

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2004r. syg. akt II SA/Ka 2768/02, który zdaniem Sadu I instancji obligował organ odwoławczy do rozpoznania odwołania i zamykał mu drogę do ewentualnego umorzenia postępowania odwoławczego w oparciu o przepis art. 138 § I pkt 3) kpa., ze względu na ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, jakie WSA poczynił w w/w orzeczeniu.

Zdaniem skarżącego Sąd dał w uzasadnieniu powyższego wyroku wyraz możliwości wydania na późniejszym etapie - tj. po przeprowadzeniu przez Wojewodę Śląskiego przy ponownym rozpoznaniu- decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze.

Biorąc pod uwagę, że Wojewoda Ś. przy ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdził, iż żadna z osób (w tym odwołujący się P. W.), nie graniczy bezpośrednio z nieruchomościami na których realizowana ma być planowana inwestycja ani też nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), a co z tym związane, nie można uznać tych osób za strony postępowania, czemu dał wyraz w sposób wyraźny w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był, zdaniem skarżącego, rozpatrując jego skargę od w/w decyzji Wojewody, stwierdzić naruszenie przepisów postępowania przez Wojewodę, a to art 138 § 1 pkt 3) kpa i w konsekwencji zgodnie z art 145 § 1 pkt 1) lit c) p p s a uchylić zaskarżoną decyzję, czego nie zrobił, naruszając ostatni z wymienionych przepisów postępowania, które to uchybienie, zdaniem skarżącego, nie tylko mogło mieć, ale i miało istotny wpływ na wynik sprawy

Błędne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zdaniem strony skarżącej, wynikało także z niewłaściwej interpretacji przez Sąd I instancji przepisu art 153 p p s a .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. )" zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Pamiętać także należy, że - jak stanowi art. 153 p.p.s.a. - organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku.

Związanie wyrażonymi w orzeczeniu Sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. Nie ulega wątpliwości ,iż jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie syg.akt II SA/Ka 2768/02, wyraził wiążącą ocenę prawną co do posiadania przez P. W. legitymacji do występowania w sprawie w charakterze strony. Powyższe ustalenie ( co wyraźnie wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 13 grudnia 2004r.), a także konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie przymiotu strony pozostałych osób udzielających pełnomocnictwa P. W., stanowiły przyczynę uchylenia przez Sąd decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W tym stanie rzeczy, jak słusznie podniósł Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organ odwoławczy związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd nie mógł dokonać odmiennych ustaleń skutkujących pozbawieniem P. W. możliwości wniesienia odwołania i wydaniem decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Z tych przyczyn zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p p s a poprzez oddalenie skargi pomimo wadliwego, zdaniem skarżącej spółki, rozstrzygnięcia organu odwoławczego uznać należy za chybiony. Organ II instancji związany oceną prawną Sądu na podstawie art. 153 p.p.s.a,. prawidłowo rozpoznał odwołanie podmiotu , co do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku w sposób jednoznaczny wypowiedział się ,iż posiada przymiot strony.

Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, iż w dacie rozstrzygania przez organ odwoławczy ( [...]), inwestycja w znacznym zakresie została już zrealizowana.

Istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma więc charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Skoro zatem inwestor rozpoczął roboty budowlane - wydawanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe - nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2005r., OSK 1085/04). Zasadnie więc Sąd I instancji wskazał, iż postępowania w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na przystąpienie do realizacji robót jest w takich okolicznościach bezprzedmiotowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.