Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1581/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25  ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 141  par. 4,  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c,  art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: odpowiednie stosowanie przepisów postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego nie stwarza podstaw do zawieszenia postępowania z

urzędu, w postępowaniu nadzorczym ograniczonym terminami nie zachodzą także w sposób oczywisty przesłanki zawieszenia postępowania na wniosek

strony

TEZY

odpowiednie stosowanie przepisów postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego nie stwarza podstaw do zawieszenia postępowania z

urzędu, w postępowaniu nadzorczym ograniczonym terminami nie zachodzą także w sposób oczywisty przesłanki zawieszenia postępowania na wniosek

strony


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 154/07 w sprawie ze skargi Powiatu P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu w P. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Powiatu P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Powiatu P. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w sprawie odwołania Sekretarza Powiatu P. Sąd stwierdził, że w dniu [...] grudnia 2006 r. Wojewoda D., mając na uwadze, że odwołany Sekretarz jest równocześnie radnym Rady Miejskiej w P., wystąpił do Przewodniczącego Rady Powiatu P. z pytaniem, czy podjęcie uchwały w sprawie odwołania Sekretarza Powiatu P. zostało poprzedzone uzyskaniem od Rady Miejskiej zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Przewodniczący Rady Powiatu wyjaśnił, że nie występowano o zgodę na rozwiązanie stosunku pracy do rady Miejskiej w P., ponieważ w chwili podjęcia uchwały " nie było organu wymienionego w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, do którego Rada Powiatu mogłaby skierować wniosek". Przewodniczący Rady Miejskiej wyjaśnił natomiast, że Rada Miejska nie wyrażała zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miejskiej [...], ani nie otrzymała ze Starostwa Powiatowego wniosku w tej sprawie. W tej sytuacji organ nadzoru stwierdził, że Rada Powiatu w P. dopuściła się istotnego naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podejmując uchwałę bez wymaganej zgody Rady Miejskiej w P. Wojewoda nie podzielił stanowiska dotyczącego nieistnienia Rady Miejskiej w chwili podejmowania przedmiotowej uchwały przez Radę Powiatu. Rada Miejska w P. zapoczątkowała swoją kadencję w dniu [...] listopada 2006 r. (zgodnie z art. 16 ustawy o samorządzie gminnym), a więc bez wątpienia istniała w dniu podjęcia uchwały.

W skardze do sądu administracyjnego Powiat w P. zarzucił Wojewodzie przekroczenie uprawnień określonych przepisami ustawy o samorządzie powiatowym przez wydanie zarządzenia nadzorczego w sprawie niepodlegającej nadzorowi wojewody. Uchwała Rady Powiatu nie miała charakteru publicznoprawnego, i na mocy art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 70 § 2 i art. 262 § 1 ust. 1 kodeksu pracy podlegała ocenie sądu pracy. Organ nadzoru nie mógł więc unieważnić czynności z zakresu prawa pracy. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 27 września 1994 r. (W 10/93) wskazał, że z nadzoru wojewody wyłączone są uchwały organów samorządu terytorialnego wywołujące skutki w sferze prawa pracy indywidualnych osób. Zdaniem Powiatu organ nadzoru bezpodstawnie zarzucił Radzie naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji, kiedy na mocy art. 4 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych do wykonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, z wyłączeniem czynności określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w stosunku do sekretarza powiatu uprawniony był Starosta Powiatu, który do dnia 28 lutego 2007 r. (w którym upływał okres wypowiedzenia) miał czas na uzyskanie zgody Rady Miejskiej w P. na rozwiązanie stosunku pracy z Sekretarzem. Starosta wystąpił do Rady Miejskiej w P. o wyrażenie zgody na rozwiązanie z [...] stosunku pracy w dniach [...] i [...] stycznia 2007 r., a w dniu [...] stycznia 2007 r. zgodę taką otrzymał. Rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło więc zgodnie z przepisami art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wskazując, że stanowisko skarżącego, iż uchwała ze względu na "pracowniczy" charakter jest wyłączona spod nadzoru wojewody jest sprzeczne z art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym i prowadziłoby do wyłączenia spod jakiegokolwiek nadzoru bezprawnych działań organu. Powoływane w skardze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie czynności organu podjętych na płaszczyźnie cywilnoprawnej (np. oświadczenia woli) i zachowuje swoją aktualność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wskazał, że jeżeli osoba powołana na stanowisko sekretarza powiatu została wybrana do rady gminy to w związku z wykonywaniem mandatu radnego korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych (art. 25 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i jednocześnie podlega szczególnej ochronie w sferze pracowniczej. Odwołanie sekretarza powiatu będącego równocześnie radnym gminy wymaga zatem zachowania trybu przewidzianego w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że rada powiatu zamierzająca odwołać sekretarza powiatu powinna dysponować uprzednią zgodą rady gminy, której członkiem jest sekretarz powiatu. Skoro ustawodawca wymaga "uprzedniej zgody" rady gminy, której członkiem jest osoba chroniona, to zgoda rady gminy powinna być podjęta przed uchwałą rady powiatu odwołującą sekretarza powiatu. Wbrew stanowisku skarżącej, podjęcie uchwały w okresie wypowiedzenia nie sanuje braku "uprzedniej zgody" wymaganej przez art. 25 ust. 2 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Brak zgody lub odmowa jej wyrażenia powoduje, że uchwała rady powiatu w sprawie odwołania sekretarza powiatu, jako sprzeczna z prawem jest nieważna na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Zdaniem Sądu kwestionowana uchwała Rady Powiatu mieści się w zakresie nadzoru wykonywanego przez wojewodę. Zakres kompetencji nadzorczych wojewody obejmuje legalność działania poszczególnych organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym również organów stanowiących, do których należy rada powiatu. W kręgu nadzoru mieszczą się niewątpliwie akty dotyczące powoływania i odwoływania funkcjonariuszy samorządu, którym ustawy ustrojowe przypisują zadania związane z funkcjonowaniem gminy, powiatu lub województwa. Niezależnie od faktu, że uchwała o powołaniu lub odwołaniu sekretarza powiatu wywołuje skutki w sferze stosunków należących do prawa pracy, stanowi ona również akt należący do zakresu administracji publicznej, co oznacza, że podlega zarówno nadzorowi wojewody, jak i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Nie jest sporne, że w dniu podjęcia przez Radę Powiatu w P. uchwały o odwołaniu sekretarza Powiatu ([...] listopada 2006 r.) [...] był radnym Rady Miejskiej w P. Ocena legalności uchwały Rady Powiatu o odwołaniu sekretarza Powiatu zależy od zachowania ustawowych przesłanek ważności takiego aktu mających charakter obiektywny – w tym od zachowania trybu wskazanego w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie zaś od okoliczności subiektywnych. Zdaniem Sądu, nawet niemożność postawienia Radzie Powiatu skutecznego zarzutu zawinionego działania lub zaniechania nie może sanować naruszenia prawa i uczynić bezprawna uchwałę aktem legalnym. W takiej sytuacji, skoro Rada Powiatu nie wystąpiła do Rady Gminy (istniejącej zgodnie z art. 16 ustawy o samorządzie gminnym już od dnia 12 listopada 2006 r.) o wyrażenie "uprzedniej zgody", podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Powiat P. zarzucono naruszenie przepisów art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 28, art. 77 § 1, art. 80 i art. 97 § pkt 4 kpa przez dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego polegające na tym, że za podstawę wydania wyroku przyjęto stan faktyczny sprawy ustalony przez organ nadzoru niezgodnie z obowiązującą procedurą i nie podjęto wszelkich niezbędnych działań dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do uznania, że odwołanie Sekretarza skutkowało natychmiastowym rozwiązaniem z nim stosunku pracy w dniu podjęcia uchwały, podczas gdy faktycznie rozwiązanie stosunku pracy następowało ze skutkiem późniejszym, a Rada Powiatu zobowiązała się wobec organu nadzoru do wystąpienia do Rady Miejskiej o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy przed faktycznym rozwiązaniem stosunku pracy. Ponadto zarzucono naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do dostarczonych w toku postępowania dowodów z wyroków wydanych przez sądy pracy z powództwa [...]. Dodatkowo zarzucono wydanie wyroku z naruszeniem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie art. 25 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który nie miał zastosowania do stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie uwzględnił istotnej dla sprawy okoliczności, że uchwała Rady Powiatu z dnia [...] listopada 2006 r. nie rozwiązywała stosunku pracy ze skutkiem natychmiastowym, ale ze skutkiem późniejszym, tj. dopiero po upływie okresu równego okresowi wypowiedzenia. W związku z tym odwołanie było równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę dokonanym w trybie art. 70 § 2 kodeksu pracy. Sąd uznał bowiem, że dokonywanie ustaleń z jakim skutkiem uchwała rady powiatu rozwiązuje stosunek pracy nie było potrzebne, akceptując tym samym możliwość przeprowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do konkretnej uchwały w sposób niewnikliwy i niewyczerpujący. Sąd nie wziął także pod uwagę okoliczności, że organ nadzoru nie zwrócił się do [...] (którego uchwała bezpośrednio dotyczyła) z pytaniem, czy ją akceptuje, czy nie, przez co nie dowiedział się o toczącym się przed sądem pracy postępowaniu ze skargi [...] na uchwałę Rady Powiatu odwołaniu go z funkcji sekretarza. Taka zaś sytuacja powinna doprowadzić do zawieszenia postępowania nadzorczego do czasu wydania przez sąd wyroku. Ponadto Sąd nie wziął pod uwagę, że skutek rozwiązania stosunku pracy miał nastąpić z dniem [...] lutego 2007 r., zatem do tego dnia istniała możliwość uzyskania "uprzedniej zgody" Rady Miejskiej w P., zgodnie z treścią art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu [...] stycznia 2007 r. było zatem z powyższych względów przedwczesne. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną istotne dla sprawy znaczenie miało ustalenie przez Sąd czy podjęta uchwała rozwiązywała stosunek pracy ze skutkiem natychmiastowym czy ze skutkiem równym okresowi wypowiedzenia, i czy wiązało się to z obowiązkiem uzyskania zgody rady miejskiej w trybie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Gdyby Sąd właściwie ocenił materiał dowodowy, doszedłby do przekonania, że odwołanie [...] miało skutek rozwiązujący równoznaczny z wypowiedzeniem umowy o pracę za wypowiedzeniem i że w związku z tym skutek rozwiązujący stosunek pracy nie następował natychmiast, lecz za trzy miesiące. W takim wypadku na dzień podejmowania uchwały nie była potrzebna Radzie Powiatu zgoda Rady Miejskiej w P. i mogła być ona podjęta bez stosowania przepisów art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Powiatu musiałaby zastosować ten przepis jedynie wówczas, gdyby odwołanie było równoznaczne z rozwiązaniem umowy bez wypowiedzenia i jego skutek następowałby natychmiast - w chwili podjęcia uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne a tym samym skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Przepis art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2002 r., Nr 142,poz. 1591 ze zm.) ma, tak jak zdecydowana większość przepisów prawa administracyjnego, charakter iuris cogentis co oznacza, że obowiązuje w sposób bezwzględny. W myśl tego przepisu "rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu." Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego, tom III (Warszawa 1981, s. 612) uprzedni to tyle co "taki ,który miał miejsce wcześniej, przed czymś; wcześniejszy, poprzedni" Jest to imiesłów wyrażający czynność wcześniejszą od tej, którą wyraża orzeczenie. Wykładnia językowa powołanego przepisu nie pozwala zatem na inną interpretację niż zastosował organ nadzoru i którą zaakceptował jako zgodną z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ustawa o samorządzie gminnym określając środki nadzoru nad gminą nie przewiduje takiego środka jak "zobowiązanie się wobec organu nadzoru do wystąpienia do Rady Miejskiej w P. o wyrażenie przez nią zgody na rozwiązanie stosunku pracy ", taka sytuacja nie rodzi też możliwości zawieszenia na tej podstawie postępowania nadzorczego, zważywszy że czas wyznaczony ustawowo wojewodzie na podjęcie rozstrzygnięć nadzorczych jest krótki (trzydzieści dni) a po jego upływie traci on kompetencję w tym zakresie. Tylko dodatkowo można wskazać, że odpowiednie stosowanie przepisów postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego nie stwarzało podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu (rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji nie zależało od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd), w postępowaniu nadzorczym, ograniczonym terminami o czym już wyżej była mowa, nie zachodzą także w sposób oczywisty przesłanki zawieszenia postępowania na wniosek strony (postępowania nadzorczego nie wszczyna się na żądanie gminy).

Nie można podnosić zasadnie zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd niepełnego wyjaśnienia sprawy przez organ nadzoru. Organy nadzoru sprawują funkcje nadzorcze tylko w zakresie zgodności z prawem działalności jednostki samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę zakres kompetencji nadzorczych wojewody, charakter powołanego przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. oraz bezsporne (wbrew twierdzeniom skargi) okoliczności sprawy – podjęcie uchwały o odwołaniu sekretarza gminy przed uzyskaniem zgody rady, której był on członkiem – nie było podstaw do prowadzenia dalszych czynności wyjaśniających. O zastosowaniu środków nadzorczych w stosunku do uchwał decyduje to czy naruszają one prawo w czasie ich podejmowania. Sąd zatem, badając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie miał podstaw do dalszego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy i rozważania dostarczonych mu późniejszych wyroków sądu pracy, których analiza nie mogłaby wpłynąć na ocenę tegoż rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 20002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mogły być uwzględnione.

Jak wynika z powyższego Sąd I instancji nie naruszył także przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Zważywszy zatem, że zaskarżony wyrok nie naruszał prawa, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.