Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2702/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

A.W. (dalej jako skarżąca) na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) po bezskutecznym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez Radę m.W. w zakresie § 55 ust 2 pkt. c, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady m.W. z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz.Urz.Woj. [...] Nr [...] poz. [...] – dalej jako "plan") w części zawartej w § 55 ust 2 pkt. c, d i e ustanawiającej: "zakaz zmiany ukształtowania konstrukcji dachowej", "zakaz adaptacji strychów na poddasza użytkowe", "zakaz zmiany układu otworów okiennych" na terenie określonym jako MW12 obejmującym nieruchomość stanowiącą działkę o nr ew. [...] z obrębu [...]. Powołując się na naruszenie art. art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upup) - wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej części ww uchwały i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jest właścicielką zabudowanej wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. stanowiącej dz. nr ew. [...] z obrębu [...]. Budynek był wybudowany w 1937 roku, po II wojnie światowej został zajęty przez m. W. z przeznaczeniem na lokale komunalne i w połowie lat 60-tych poddany przebudowie polegającej na zmianie konstrukcji dachu, znacznym obniżeniu krawędzi gzymsu i zmianie usytuowania okien. Zdaniem skarżącej, która odzyskała tytuł prawny do ww nieruchomości w 2002r. - w rezultacie tak opisanej przebudowy budynek został pozbawiony oryginalnej konstrukcji i kształtu dachu oraz elewacji i usytuowania jednego z okien z roku 1937, przy czym istotnie zmniejszono kubaturę pomieszczeń w przebudowanej części i pogorszono ich walory użytkowe. Nieruchomość skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem MW 12, budynek oznaczono na rysunku planu jako "obiekt objęty ochroną ustaloną planem". Wg skarżącej znajduje się on w strefie ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego, ale poza zasięgiem "ochrony historycznych zespołów zabudowy wyróżniających się jednorodnością układu architektonicznego i czasu ich pochodzenia" oraz poza zasięgiem "ochrony zespołów zabudowy stanowiących dobro kultury współczesnej". Do skargi dołączono ponadto pismo wojewódzkiego konserwatora zabytków, który na pytanie skarżącej wskazał, że sporny budynek nie został indywidualnie wpisany do rejestru zabytków i nie znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, nie podlega zatem prawnej ochronie konserwatorskiej wynikającej z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Budynek został natomiast ujęty w gminnej ewidencji zabytków a zatem uzyskanie pozwolenia na jego budowę lub rozbiórkę w myśl art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wymaga uzgodnienia z organem konserwatorskim.

Stąd, zdaniem skarżącej, status prawny ww budynku przy [...] w W. nie uzasadnia ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bezwzględnego zakazu ingerencji w konstrukcję i kształt dachu oraz w sposób korzystania z poddasza; zakazy te nie znajdują uzasadnienia prawnego w świetle przepisów o ochronie zabytków jak również nie znajdują uzasadnienia faktycznego, gdyż na skutek przebudowy dokonanej w 1966r. w istocie nie chronią pierwotnej formy obiektu z okresu jego powstania tj. z 1937 r. W szczególności utrwalenie obecnej formy budynku w świetle przepisów planu nie ma związku z ochroną zabytków ani historycznego układu urbanistycznego. Skarżąca podniosła, iż ma świadomość, że własność nieruchomości nie jest prawem absolutnym i w pewnych okolicznościach powinna zostać ograniczona ale przy zastosowaniu tzw. zasady proporcjonalności, wymagającej w danym przypadku zbadania, czy dobro ogółu wymaga uszczuplenia praw indywidualnych (indywidualnego interesu właściciela).

Jako osobną kwestię związaną z istotną ingerencją w sposób korzystania z przedmiotu własności, skarżąca podniosła ustanowienie w planie "zakazu adaptacji strychu na poddasze użytkowe". Wskazała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] nie zawiera definicji "poddasza użytkowego" a zatem pojęcie poddasza użytkowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym należy powiązać z kategorią pomieszczenia pomocniczego, lub gospodarczego w budynku mieszkalnym i przywołała definicje zawarte w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Poniosła, że co do zasady objęcie budynku ochroną wynika z uznania go za zabytek natomiast objęcie obiektu gminną ewidencją zabytków nie uprawnia organów gminy do definitywnego utrwalenia sposobu użytkowania poszczególnych pomieszczeń wewnątrz budynku, gdyż tego rodzaju ograniczeniom może podlegać tylko obiekt wpisany do rejestru zabytków na podstawie ostatecznej decyzji właściwego konserwatora zabytków.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł w pierwszej kolejności o częściowe odrzucenie skargi (co do § 55 ust 2 pkt. d i e) a w pozostałym zakresie o jej oddalenie. Wskazał, że cechą nadrzędną planu miejscowego dla [...] jest zachowanie historycznej tkanki miejskiej, co stoi w zgodzie z art. 1 ust. 2 upzp tj. obowiązkiem uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Przepisy te mają charakter bezpośrednio obowiązujący i stanowią katalog zasad wiążących organy w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Uwzględnienie powyższych zasad jest więc warunkiem uznania aktu planistycznego za podjęty zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por: Z. Niewiadomski., Wartości w planowaniu przestrzennym w świetle orzecznictwa NSA [w:] A. Fogel, Z. Cieślak, Wartości w planowaniu przestrzennym, Warszawa 2010, s. 20).

Według Rady dla rozważań dotyczących zachowania dziedzictwa kulturowego podstawowe znaczenie ma ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, określająca realizowane przez administrację zadania publiczne związane ze strzeżeniem dziedzictwa kultury. Ustawa ta definiuje przedmiot ochrony. Zgodnie z art. 3 pkt. 1 ww zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub i zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Pojęcie zabytku nieruchomego ustawodawca doprecyzował w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, poprzez wskazanie, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, określone kategorie zabytków nieruchomych; krajobraz kulturowy, układ urbanistyczny, ruralistyczny i zespół budowlany, dzieła architektury i budownictwa, dzieła budownictwa obronnego, obiekty techniki.

Zdaniem Rady m.W. zaskarżony plan uwzględnia wytyczne konserwatorskie sporządzone na jego potrzeby i jest uzasadniony zabudową tzw. "[...]", którą cechuje spójna koncepcja architektoniczna o bardzo wysokich walorach estetycznych. Koncepcja ta jest świadectwem niezwykłego w historii W. etapu planowego i spójnego kształtowania struktur osadniczych jaki miał miejsce w dwudziestoleciu międzywojennym. A więc oprócz materii stricte fizycznej, jest to również element dziedzictwa o charakterze niematerialnym - świadectwa rozwoju W., gdzie znaczenie ma sam układ budynków, ale i ich wielkość, bryła i kształt. Zanegowano też negatywne stanowisko skarżącej co do przebudowy dokonanej w latach 60-tych ze wskazaniem, że nie ma żadnych danych odnośnie do wyglądu dachu przed wojną a fakt owej przebudowy nie ma wpływu na ocenę zasadności zastosowanej w palnie ochrony. Wskazano, że obszar [...], został wyznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W., jako strefa ochrony konserwatorskiej - ze względu na fakt, że na tym obszarze zachowało się w stanie mało przekształconym wiele elementów pochodzących z czasów tworzenia w pierwszej połowie XX wieku nowej świadomie komponowanej dzielnicy mieszkaniowej. Nie zostały one wprawdzie wpisane do rejestru zabytków, ale [...] Konserwator Zabytków zlecił w 2006 r. opracowanie dla [...] "wytycznych konserwatorskich", 'które miały posłużyć ustaleniu w przygotowywanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków ochrony konserwatorskiej w stosunku do elementów o wartości historycznej i kulturowej. Plan miejscowy objął cały obszar planu strefą ochrony konserwatorskiej, oraz podjął ochronę budynków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków. Budynek przy ul. [...] figuruje w załączniku do Zarządzenia nr [...] r. Prezydenta m.W. dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków m. W., pod numerem [...] (numeracja dla obiektów w Dzielnicy [...]) a w wytycznych zalecono objęcie go ochroną w planach miejscowych.

Co do zarzutu pokrycia dachu papą i zamiany jej na dachówkę, pełnomocnik organu podniósł, że tego rodzaju zmiana, jako nie naruszająca konstrukcji dachu, będzie zgodna z planem; natomiast co do zakazu adaptacji strychów na poddasza użytkowe – wyjaśnił, iż chodziło w szczególności o zakaz dokonywania prac adaptacyjnych prowadzących do ustanowienia na poddaszach samodzielnych lokali mieszkalnych bądź samodzielnych lokali użytkowych. Wskazał, że układ osiedla, pochodzący z lat 20-tych i 30-tych XX w., dostosowany jest do ówczesnej skali miasta i potrzeb komunikacyjnych a względy ochrony dziedzictwa kulturowego oraz zapewnienie odpowiednich warunków życia mieszkańców, przemawiają przeciwko dopuszczeniu rozbudowy budynków i zwiększeniu ilości lokali, czemu towarzyszyłoby zwiększenie liczby pojazdów i nadmierne obciążenie infrastruktury komunikacyjno-parkingowej. Odnośnie do zakazu zmiany elewacji i układu okien wskazano, że zmiany mające na celu przywrócenie pierwotnego charakteru (stylu) są dopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2013, poz.594 ) skarga do sądu administracyjnego przysługuje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Warunkiem złożenia skargi jest bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu skarżąca wypełniła ww warunek składając żądanie wyeliminowania z uchwały "zakazu zmiany ukształtowania konstrukcji dachowej", a pozostałe określone w skardze żądania dotyczące "zakazu adaptacji strychów na poddasza użytkowe" oraz "zakazu zmiany układu otworów okiennych", jakkolwiek dotyczą wyszczególnionych w pojedynczych punktach d i e § 55 ust. 2 planu, to mieszczą się w zakresie § 55 ust. 2 lit. c. Stąd wniosek o częściowe odrzucenie skargi w oparciu o art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej "ppsa") Sąd uznał za niezasadny.

W zakresie zarzutów merytorycznych skargi należy wskazać co następuje:

Zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2012, poz. 647 zwana dalej "upzp" ). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 upzp). W myśl art. 20 ust. 1 upzp plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 upzp i art. 20 ust. 1 upzp).

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 upzp) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Gmina może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem a każdy rodzaj działalności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, musi odznaczać się legalnością i mieć podstawę w przepisach prawa.

Zaskarżona uchwała Rady m.W. Nr [...] w § 7 ustala m.in.:

1] strefę ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego, powstałego na podstawie opracowanej w 1924r. koncepcji nowej dzielnicy mieszkaniowej [...] opartej na idei miasta-ogrodu, oznaczoną na rysunku planu; elementami tego układu, które podlegają ochronie wykluczającej ich istotne zmiany są:

- układ głównych ciągów ulicznych: ul. [...] - w formie promieni wachlarza, z przecznicami w formie odcinków kolejnych pierścieni: ulicami [...];

- układ głównych ciągów zieleni towarzyszącej ulicom: [...];

- struktura zespołów zabudowy tworzących ograniczone ulicami kwartały z obrzeżną zabudową wielorodzinną, głównie pierzejową, wypełnione regularnymi zespołami zabudowy jednorodzinnej oraz kwartały o ukształtowanej formie sektorów zabudowy wielorodzinnej osiedlowej (§ 7 pkt. 3).

2] ochronę budynków zabytkowych nie wpisanych do rejestru, dla których obowiązuje:

1) ochrona budynków o wartości historycznej i kulturowej, oznaczonych na rysunku planu, obejmująca ich funkcję, formę architektoniczną, strefę wysokości zabudowy, kształt dachów, linię zabudowy od ulicy i układ budynków na działce, następuje poprzez ustalenia planu stanowiące odpowiednie przepisy szczegółowe dla poszczególnych jednostek terenowych;

2) wszelkie prace przy budynkach, o których mowa wyżej (w pkt. 1), związane z przebudową, modernizacją, w tym dociepleniem oraz remontami, muszą być przeprowadzane w taki sposób, aby obiekt nie zatracił cech świadczących o jego wartościach zabytkowych, tj. przy zachowaniu podobnych do oryginalnych (pierwotnych) zasad i proporcji podziału bryły budynku, kompozycji elewacji, podobnych detali oraz przy użyciu tradycyjnych materiałów dostosowanych do elementów oryginalnych obiektu;

3) w zakresie działań, o których mowa w pkt 2, jeśli wymagają pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno - budowlanej podejmuje decyzję w uzgodnieniu z właściwym Konserwatorem Zabytków;

4) jeżeli ze względu na stan techniczny konieczna jest rozbiórka obiektu objętego ochroną, decyzja o rozbiórce wymaga uzgodnienia z właściwym Konserwatorem Zabytków, z tym że warunkiem rozbiórki może być uprzednie wykonanie karty ewidencyjnej lub inwentaryzacji zabytku, przekazywanej do archiwum Konserwatora Zabytków. (§ 7 pkt. 4)

3] ochronę konserwatorską historycznych zespołów zabudowy wyróżniających się jednorodnością układu architektonicznego i czasu ich powstania, grupujących budynki objęte ochroną, o których mowa w ust. 4 (§ 7 pkt. 5)

W § 55 ust. 2 zaskarżonej uchwały, doprecyzowując postanowienia określone w § 7 dla jednostki terenowej MW 12 ustalono następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

1) budynki, oznaczone na rysunku planu, są zabytkami objętymi ochroną ustaloną planem - obowiązują ustalenia zawarte w § 7 ust. 4 pkt 2-4;

2) zakaz budowy nowych budynków mieszkalnych, poza ewentualną koniecznością odtworzenia istniejącego obiektu;

3) warunki rozbudowy i przebudowy budynków mieszkalnych:

a) zakaz rozbudowy, stanowiącej powiększenie rzutu budynku z wyjątkiem realizacji niezbędnych pomieszczeń wejściowych, szybów dźwigowych, dodatkowych klatek schodowych, wózkarni, pomieszczeń technicznych typu kotłownia oraz takich części budynku jak schody zewnętrzne czy pochylnie;

b) zakaz nadbudowy budynku,

c) zakaz zmiany ukształtowania konstrukcji dachowej,

d) zakaz adaptacji strychów na poddasza użytkowe,

e) zakaz zmiany układu otworów okiennych, balkonów i loggii, z zastrzeżeniem przepisu lit. g, oraz zakaz zmiany charakteru (stylu) elewacji, chyba że zmiana ma na celu przywrócenie pierwotnego charakteru (stylu),

f) dla budynków z dachami spadzistymi nakaz zastosowania pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej lub cementowej w kolorze pomarańczowo-czerwonym,

g) dopuszczenie zmiany sposobu użytkowania lokali w parterach budynków mieszkalnych na usługowe, przy czym przebudowa takiego lokalu wymaga dostosowania do charakteru i stylu elewacji; w przypadku realizacji nowego wejścia do lokalu usługowego od strony ulicy musi ono być usytuowane symetrycznie względem osi pionowego ciągu okien nad tym wejściem;

4) zakaz realizacji budynków usługowych;

5) zakaz realizacji wolnostojących i przybudowanych budynków gospodarczych i garażowych;

6) linie zabudowy obowiązujące według rysunku planu;

7) minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - 30% całości jednostki terenowej, przy czym na rysunku planu wyznacza się przestrzeń, która musi być utrzymana jako lokalna koncentracja zieleni ogólnodostępnej towarzyszącej, w rozumieniu § 2 pkt 22;

8) zasady realizacji ogrodzeń, zgodnie z § 8 ust. 5;

9) zakaz realizacji reklam;

10) zasady realizacji znaków informacyjno - plastycznych zgodnie z § 5 ust. 5.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że w ramach przedstawionego wyżej zestawienia stref ochrony ustanowionej planem niezasadne są zarzuty skargi wskazujące na to, że skoro sporny obiekt znajduje się poza zasięgiem "ochrony historycznych zespołów zabudowy wyróżniających się jednorodnością układu architektonicznego i czasu ich pochodzenia" to nieuzasadnione było utworzenie dla tego obszaru (MW 12) osobnej strefy ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego. Jak wynika z postanowień planu, ustanawia on kilka stref ochrony a każda z nich wynika z innych uwarunkowań. Określona w § 7 pkt. 3 strefa ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego nie pokrywa się z ochroną budynków zabytkowych nie wpisanych do rejestru i jednocześnie też jest jeszcze czym innym niż określona w § 7 pkt. 5 ochrona konserwatorska historycznych zespołów zabudowy. W odpowiedzi na skargę wyjaśnione zostało, iż teren przy ul. [...] nie obejmuje jednorodnych układów urbanistycznych, do których na ww terenie należą np. ciągi mieszkalnych segmentów szeregowych, realizowanych w latach 1927-30 między ulicami [...], przy ulicach [...] (trzy ciągi o jednolitej formie) oraz przy ul. [...]. Teren wokół nieruchomości skarżącej, pomimo niewątpliwych walorów zabytkowych, związanych z zabudową z okresu "dwudziestolecia międzywojennego" obejmuje budynki różniące się pod względem architektonicznym - tak w zakresie kształtu, jak i stylu. Było to jednak cechą zabudowy tego okresu, która zasługuje na ochronę zwłaszcza, że ustawodawca przewiduje różne formy i zakresy ochrony zabytków. Zabytkiem może być zindywidualizowany obiekt budowlany wpisany do rejestru zabytku na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak również pewne układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, na co wskazuje sama definicja zabytku i nawiązująca do niej definicja zabytku nieruchomego (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) a więc części nieruchomości, jak też ich zespoły.

Skarga obejmuje postanowienia zawarte w § 55 ust. 2 lit. c, d, e planu miejscowego dla [...]. Wskazuje, że ww postawienia są nieważne gdyż wbrew ograniczeniom wynikającym z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprowadzają dalej idące ograniczenia prawa własności.

Sprawując w oparciu art. 3 § 1 ppsa kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność przytoczonych wyżej zapisów zaskarżonej uchwały, Sąd miał na uwadze, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych wyższego rzędu.

W kontekście zarzutów skargi należy zatem odnieść się do regulacji ustawowych, a w szczególności do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pierwszej kolejności należy przywołać art. 1 ust. 2 pkt 4 upzp, który nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jednocześnie, jak stanowi wprost art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej określa się w planie miejscowym. Owe ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów (§ 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1587), wydanego na podstawie zawartej w art. 16 ust. 2 upzp delegacji ustawowej. Jak z powyższego wynika, podstawą dla określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej są przepisy rangi ustawowej.

Trzeba też wskazać na przepisy zawarte w art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2003.162.1568 ze zm. ). Stanowią one, że obok wpisu do rejestru zabytków, jedną z form ochrony zabytków (osobną) są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt. 4 ww ustawy). Nadto, art. 19 ust. 1 ww ustawy stanowi, że w planie miejscowym uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Natomiast zgodnie z ust. 3 art. 19 w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Z przepisów tych, łącznie ze sformułowanym w art. 15 ust. 2 pkt. 4 upzp obowiązkiem określenia w planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wynika zakres kompetencji rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków. Kompetencja ta, rzecz jasna, musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa gdyż w tym zakresie niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły (literalny).

Analizując ww przepisy można mieć wrażenie, że ustawowa podstawa do ustanowienia w akcie prawa miejscowego ograniczającej prawo własności ochrony poszczególnych obiektów wpisanych do ewidencji zabytków nie jest precyzyjna - zwłaszcza gdy mowa o zawartym w art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków (...) przepisie wskazującym na ustanowienie określonych ograniczeń "w zależności od potrzeb". Nie mniej gdy chodzi o definiowanie ww "potrzeb" w kontekście ochrony konserwatorskiej - trzeba uwzględnić, że w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 17 pkt. 6 upzp projekt planu jest każdorazowo opiniowany przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków a zabytkiem nieruchomym zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (...) może być choćby układ urbanistyczny czy choćby krajobraz kulturowy.

W niniejszej sprawie wyznaczając strefę ochrony konserwatorskiej oraz ustalając zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, jak również wymogi dotyczące konieczności ochrony zabytków czy obiektów wpisanych do ewidencji zabytków Rada nie naruszyła przepisów ustawy. Zasady dotyczące pozwoleń wydawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej zostały określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013, poz. 1409). M.in. zawarto w niej zasadę, że ustawa ta nie narusza przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 2 ust. 2 pkt 3). W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, jak w przypadku nieruchomości skarżącej, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W zaskarżonym planie ochroną objęte są m.in. budynki zabytkowe nie wpisane do rejestru zabytków. Chodzi o oznaczone na rysunku planu budynki o wartości historycznej i kulturowej, a ochrona obejmuje ich funkcję, formę architektoniczną, strefę wysokości zabudowy, kształt dachów, linię zabudowy od ulicy i układ budynków na działce, plan formułuje następuje odpowiednie przepisy szczegółowe dla poszczególnych jednostek terenowych. Według § 7 pkt. 4 wszelkie prace przy tych budynkach związane z przebudową, modernizacją, w tym dociepleniem oraz remontami – jeśli wymagają pozwolenia na budowę wymagają uzgodnienia z właściwym Konserwatorem Zabytków. Niezależnie od tego muszą być przeprowadzane w taki sposób, aby obiekt nie zatracił cech świadczących o jego wartościach zabytkowych, tj. przy zachowaniu podobnych do oryginalnych (pierwotnych) zasad i proporcji podziału bryły budynku, kompozycji elewacji, podobnych detali oraz przy użyciu tradycyjnych materiałów dostosowanych do elementów oryginalnych obiektu. W strefie położenia budynku skarżącej (MW12) § 55 ust 2 pkt. c, d i e doprecyzowuje ww zasady i ustanawia zakaz zmiany ukształtowania konstrukcji dachowej, zakaz adaptacji strychów na poddasza użytkowe oraz zakaz zmiany układu otworów okiennych.

Zaskarżone ustalenia mają ścisły związek z zakazem rozbudowy budynku i mieszczą się w wymaganiach ustalonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 3 pkt. 4). Przewidziana przepisami ochrona konkretnego budynku czy układu urbanistycznego bądź budynku w określonym przestrzennie układzie urbanistycznym musi sprowadzać się do ograniczeń utrwalających jego kształt i bryłę jak również elewację. Słusznie wskazał pełnomocnik organu, iż są to podstawowe elementy wpływające na estetykę całokształtu chronionego przestrzennie układu jak i na synchronizację z pojedynczą zabudową pozostającą w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej. (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r, II OSK 886/11, Lex nr 1223299). Jak stanowi art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków (...) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są samodzielną formą ochrony, wprowadzoną w tej ustawie. Natomiast wpis zabytku do gminnej ewidencji nie jest w istocie formą ochrony, lecz informacją o cenności danego zabytku skutkującą koniecznością uzyskania stosownych uzgodnień z konserwatorem zabytków na prowadzenie robót budowlanych. W takim przypadku konserwator w ramach uzgodnienia dokonuje doprecyzowania środków niezbędnych do ochrony zabytków.

Gdy chodzi o wpisany do ewidencji zabytków budynek skarżącej - postanowienia planu zawarte w § 7 pkt. 4 nie pozostają w sprzeczności z zawartymi w art. 27 przepisami ustawy o ochronie zabytków (...) czy art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W zasadzie wyznaczają identyczne standardy postępowania jak ta ustawa. Słusznie podniósł pełnomocnik organu, że poprzez objęcie terenu ochroną w planie miejscowym następuje dookreślenie potrzeb i zasad ochrony zabytków rozumianych nie w układzie indywidualnym, ale w układzie przestrzennym, jako pewna całość, postrzegana również wizualnie, (układy urbanistyczne i przestrzenne, gabaryty zabudowy, dotychczasowy widok miasta). Ustanowienie tzw. strefy ochrony konserwatorskiej, odnoszącej się do zabytków nieruchomych, niewpisanych do rejestru zabytków i niewchodzących w skład parku kulturowego, stanowi swoistą formę ochrony zabytków, należącą do właściwości gmin. W rzeczywistości jedynie w tym zakresie można mówić o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako odrębnej formie działania w ramach delegacji określonej w art. 7 ustawy o ochronie zabytków. (por. K. Zalasińska, Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Warszawa 2010, s. 274-275). Jak wskazano wyżej, wbrew twierdzeniom skarżącej wskazującej, że jako "właścicielka tego budynku, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków, powinna mieć prawo złożenia wniosku do konserwatora zabytków o sformułowanie zaleceń konserwatorskich w zakresie przebudowy budynku i - jeśli konserwator się zgodzi - wykonać ją wg tych zaleceń" – przepisy zaskarżonego planu nie wykluczają tego trybu postępowania, a wręcz w § 7 pkt. 4 ppkt. (3) taki tryb przewidują. W zaskarżonym § 55 ust. 2 doprecyzowują ochronę konserwatorską, którą przy dokonywaniu tego rodzaju uzgodnienia konserwator zabytków jest związany. Ale co istotne, ograniczenia zawarte w planie, wynikają z podstawy rangi ustawowej a przed ich uchwaleniem, zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanawiają wymóg uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków.

W tym kontekście nie można mówić, że kontrolowana uchwała narusza art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Takim ustawowym ograniczeniem prawa własności, oprócz przywołanych wyżej ustawowych podstaw dla ustanowienia ograniczeń w planie miejscowym, jest art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi on, że "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Oznacza to, (na co słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę), że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako powszechnie obowiązujący przepis prawa, (w określonych uprzednio ustawą granicach) kształtuje wykonywanie prawa własności. W ten właśnie sposób, z uwzględnieniem treści art. 140 kc należy rozumieć uprawnienie właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Żadna norma prawna nie przewiduje natomiast "dowolnego" czy też "nieograniczonego" zagospodarowania nieruchomości - ani na gruncie prawa cywilnego ani na gruncie prawa administracyjnego. Przy tak sformułowanych podstawach (delegacjach) ustawowych, normując omawianą materię rada gminy winna się kierować zasadą praworządności i legalności. Oznacza to, że formułując postanowienia planu miejscowego rada nie może wykraczać poza unormowania ustawowe oraz ustanawiać nakazów bądź zakazów pozostających w sprzeczności z przepisami o hierarchicznie wyższej randze.

W zaskarżonych przepisach planu nie naruszono też art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przyjęcie koncepcji, że plan miejscowy jest aktem rangi podstawowej a przez to nie może stanowić ograniczenia prawa własności byłoby sprzeczne z samą koncepcją ustawodawcy. Plan miejscowy z założenia bowiem jest w istocie aktem ograniczającym prawo własności. Kwestia materii w nim ujętej i zastosowanych ograniczeń prawa – nie może podlegać gradacji w zależności od przedmiotu regulacji – pod tym jednak warunkiem, że przedmiot ten określono w ustawie. Zatem tak samo jak przepisy planu mogą określić np. minimalną powierzchnię nowopowstałych działek budowlanych ograniczając w ogóle dopuszczalność na danym terenie możliwości podziału nieruchomości a więc ograniczając prawo do rozporządzania nieruchomością – tak samo, w granicach określonych przez ustawy, przepisy planu mogą ustanawiać zakaz nadbudowy budynku czy zmiany konstrukcji dachu – o ile wiąże się to z ochroną dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazał na to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2007 r., w sprawie K 20/07, podnosząc, że "ograniczenia własności zabytków są dopuszczalne w celu ochrony szczególnej wolności innych osób, wymienionej w art. 73 Konstytucji, tj. wolności do korzystania z dóbr kultury. Aby ta wolność mogła być zrealizowana niezbędne są działania władz publicznych mające na celu ochronę zabytków. Podstawę tych działań stanowią przepisy ustawy o zabytkach".

Jedyną wątpliwość, jaką Sąd powziął podczas rozpoznawania skargi, stanowi zawarty w § 55 ust. 2 lit. d "zakaz adaptacji strychów na poddasza użytkowe". Rozważając całokształt zarzutów jak również przeciwstawnych im argumentów organu Sąd skonstatował, że wynikająca z planu ochrona zabytków rozumiana jako ochrona kształtu, bryły czy dachu budynku jak również ochrona całego układu architektonicznego – wiąże się z kwestią estetyczną danej przestrzeni, tj. z wyglądem i odbiorem zewnętrznym. Natomiast kwestia dotycząca wewnętrznej adaptacji budynku co do zasady nie mieści się w ramach szeroko pojętego ładu przestrzennego, urbanistyki, walorów architektonicznych czy krajobrazowych czyli w ramach kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 upzp) i winna być analizowana indywidualnie w ramach uzgodnień wymaganych przepisami ustawy o ochronie zabytków (...) czy ustawy Prawo budowlane. Ostatecznie Sąd uznał jednak, uwzględniając wyjaśnienie organu złożone podczas rozprawy, że zakwestionowane przepisy należy analizować łącznie jako całokształt regulacji ochronnej. W tym zakresie, pomimo istnienia pewnych wątpliwości, Sąd uznał, że ww przepis nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały w tej części, zwłaszcza że celem skarżącej, jak wynika z analizy skargi, było wyeliminowanie wszystkich przepisów związanych z ograniczeniami dotyczącymi struktury dachu a nie jedynie pojedynczego zapisu, którego wyeliminowanie nie miałoby znaczenia przy pozostawieniu pozostałych.

Kwestia przebudowy budynku dokonanej w 1966r. zdaniem Sądu nie miała w ogóle znaczenia w sprawie, zwłaszcza że nie wykazano, że rzeczywiście przebudowa ta istotnie wpłynęła na kształt i kubaturę budynku, dachu czy wreszcie samego poddasza. Przepisy przywołanego przez skarżącą rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak się przyjmuje w orzecznictwie, jako przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane - nie mają zastosowania do budynków już istniejących.

Sąd administracyjny po rozpatrzeniu skargi na uchwałę gminy w razie jej uwzględnienia orzeka stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o nieważności uchwały, bądź stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ww. ustawy). Uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem (art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy traktować jako lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 kpa (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r. SA/Wr 849/90 OSNA 1990/4 poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r. SA/Wr 81/91 Wspólnota 1991/26 str. 14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. II SA/Wr 157/99 nie publ.). Orzeczenie o nieważności uchwały (organu gminy) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, ST 1997/4 str. 23; Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, ST 1994/6 str. 13). Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Powyższe wskazuje, że dla wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego niezbędnym jest wykazanie naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Analiza zaś uchwały będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że z tego rodzaju naruszeniem prawa nie mamy do czynienia ani gdy chodzi o cały akt ani gdy chodzi o jego poszczególne, a zaskarżone w sprawie przepisy.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.