Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2374/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 PAR 1, 145 PAR 1 PKT 1 LIT C, 151, 182, 183, 184, 189, 200, 193, 203 PKT 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 sierpnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. i H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 323/17 w sprawie ze skargi E. G. i H.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie budowy altany oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017r., sygn. akt II SA/Ol 323/17, oddalił skargę E. G. i H. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy altany.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, umorzył postępowanie w sprawie budowy altany wolnostojącej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Organ I instancji wyjaśnił, że w trakcie wizji dokonał pomiaru wybudowanej na podstawie zgody Urzędu Miasta [...] z dnia 27 marca 2014 r. altany o konstrukcji drewnianej. Ustalił, że altana o długości 5,4 m, szerokości 3,0 m i wysokości 2,9 m posadowiona została w odległości 1,5 m od granicy działki przy ul. [...], zgodnie z projektem dołączonym do zgłoszenia. Organ I instancji podał, że altana posiada dwie pełne ściany z drewna, trzecią z wypełnieniem z PLEXI, jako otwór okienny. Brak ściany od strony ogrodu (konstrukcja niezabudowana na całej długości altany). Słupki altany osadzone są na bloczkach betonowych o wymiarach 38x25x12 cm. Brak ławy pod ścianami altany. Zgodnie z projektem okapy pomniejszają odległość od granicy działki sąsiedniej o 0,5 m. Organ I instancji ocenił, że altana ta nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie została wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. W związku z tym nie można do niej stosować przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania E. G. i H. G. - decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że altana nie jest budynkiem i odróżnia ją od niego przede wszystkim to, że jest pozbawiona części przegród zewnętrznych, a także najczęściej jej podstawowym elementem konstrukcyjnym (konstrukcją nośną), na którym osadzony jest dach, są słupy wiążące budowlę z gruntem. Stąd zasadniczym kryterium zakwalifikowania danego obiektu jako altany jest stwierdzenie, że obiekt nie jest zamknięty, a więc nie jest obudowany ze wszystkich stron. Dalej organ odwoławczy argumentował, że altana jest obiektem budowlanym niezwiązanym trwale z gruntem lub niewydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, lub też nie posiada fundamentów lub dachu. Wystarczy przy tym, aby przynajmniej jedna z tych przesłanek została spełniona. Organ II instancji zauważył też, że ustawodawca nowelą z dnia 16 grudnia 2016 r. (obowiązującą z dniem 1 stycznia 2017 r.) wprowadził do ustawy - Prawo budowlane art. 29 ust. 1 pkt 2d, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2. Obecnie budowa takich obiektów nie wymaga także zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Art. 29 ust. 1 pkt 2d Prawa budowlanego odróżnia "altany" od "parterowych budynków gospodarczych" - art. 29 ust. 1 pkt 2. Nie może budzić zatem wątpliwości, że altany nie można traktować jako synonimu budynku gospodarczego, a więc obiektu zamkniętego. Skoro altana o konstrukcji drewnianej nie jest budynkiem w myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, to nie można stosować w tym przypadku przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 1422), np. przepisów dotyczących odległości budynku od działki sąsiada. Dodatkowo, mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, organ II instancji uznał, że przedmiotowa altana powstała zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 17 marca 2014 r. o zamiarze budowy altany wolnostojącej. Tym samym, postępowanie wszczęte w dniu 23 lipca 2015 r. powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, nie ma bowiem możliwości władczej ingerencji organów administracji. Organ II instancji ocenił też, że skarżący mieli zapewniony czynny udział w postępowaniu.

W skardze na powyższą decyzję E. G. i H. G. zarzucili naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1, w zw. z art. 79 i art. 10 k.p.a. poprzez niedopuszczenie skarżących do przeprowadzenia dowodu z oględzin altany, w tym w związku ze zbyt późnym powiadomieniem ich o terminie przeprowadzenia tego dowodu, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie; art. 142 k.p.a. poprzez nierozpoznanie w postępowaniu odwoławczym zarzutów dotyczących postanowienia o odmowie wyłączenia pracownika organu I instancji inspektora J. W.; art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie może być budynkiem w rozumieniu tego przepisu obiekt budowlany pozbawiony części przegród budowlanych zewnętrznych, jak również pozbawiony ław fundamentowych, a osadzony na bloczkach betonowych, a także taki, dla którego podstawowym elementem konstrukcyjnym, na którym osadzony jest dach są słupy wiążące obiekt z gruntem, jak również obiekt o lekkiej, drewnianej konstrukcji; art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zadaszona altana o ścianach pełnych, pozbawiona części przegrody budowlanej z jednej strony, pozbawiona ław fundamentowych, a osadzona na bloczkach betonowych, dla której elementem nośnym dachu są słupy wiążące obiekt z gruntem, o konstrukcji drewnianej i powierzchni przekraczającej 15 m oraz wysokości nie mniejszej niż 2,9 m jest obiektem małej architektury, podczas gdy opisane cechy kwalifikują obiekt jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego; art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budowa opisanej powyżej altany nie wymaga zgłoszenia w trybie art. 30 tej ustawy, podczas gdy tego rodzaju obiekt jako wolnostojący parterowy budynek gospodarczy podlega uprzedniemu - przed rozpoczęciem budowy - zgłoszeniu właściwemu organowi; art. 29 ust. 1 pkt 2d w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budowa wolnostojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, jeżeli łączna liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, w każdym przypadku nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, podczas gdy budowa altany będącej zarazem wolno stojącym parterowym budynkiem gospodarczym podlega uprzedniemu zgłoszeniu właściwemu organowi; art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do orzeczenia rozbiórki przedmiotowego budynku altany w związku z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 12 ust. 3 pkt 4 i ust. 5 rozporządzenia; art. 49b Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w związku z uznaniem, że obiekt altany został zbudowany niezgodnie z projektem - zachodziły podstawy do nakazania rozbiórki tego obiektu w trybie tego przepisu; § 12 ust. 3 pkt 4 i ust. 5 cytowanego rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy budynek altany został posadowiony w odległości zbyt bliskiej od granicy nieruchomości przy ul. [...], co zgodnie z tymi przepisami jest niedozwolone.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podkreślił, że przedmiotowy spór nie dotyczy w istocie braków postępowania wyjaśniającego, ale oceny wiarygodności ustaleń organu I instancji, dokonanych w toku oględzin, które były przeprowadzane w sprawie kilkakrotnie, z uwagi na ciągłe zarzuty skarżących o braku umożliwienia im wzięcia w nich udziału. Przy czym skarżący brali udział w oględzinach w dniu 30 lipca 2015 r., wnosili uwagi do protokołu, podpisali protokół. Znajdowali się wówczas na terenie własnej działki, wobec "braku możliwości wstępu na nieruchomość przy ul. [...]". Taka uwaga została uczyniona przez inspektora J.W. w protokole, jednak to nie on odmawiał im wstępu, ale właściciel działki. Skarżący był też świadkiem oględzin przeprowadzanych w dniu 10 maja 2016 r. i dopytywał się inspektora, czy uzgodnił z sąsiadem, aby mógł wejść na posesję. Po uzyskaniu negatywnej odpowiedzi, poszedł do swojego domu, zapraszając inspektora po skończeniu oględzin do swojego mieszkania, z czego ten zasadnie nie skorzystał. Taki przebieg zdarzeń wynika z pisma przedłożonego przez skarżącego (k. 31 akt admin.). Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że skarżący miał zapewniony udział w postępowaniu, w szczególności wiedział o czynnościach kontrolnych, mógł być przy nich obecny i zapoznać się z ich wynikami, co też uczynił, gdyż zna szczegółowo ustalenia organu i wielokrotnie zajmował stanowisko w sprawie. Wbrew przekonaniu skarżących pracownik PINB nie miał uprawnień, aby nakazać inwestorowi wpuszczenie skarżących na swoją posesję. Inwestor miał obowiązek udostępnienia nieruchomości tylko inspektorowi. Prawidłowo w tym względzie organ I instancji powoływał się w uzasadnieniu decyzji na treść art. 81a ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego powinien zawiadomić stronę o terminie i miejscu przeprowadzenia czynności kontrolnych w celu umożliwienia stronie wzięcia w nich udziału, ale nie ma już uprawnień, aby zapewnić stronie wejście na teren posesji, jeżeli sprzeciwia się temu jej właściciel. W związku z tym organ I instancji niepotrzebnie ponownie wyznaczył oględziny na dzień 7 czerwca 2016 r. tylko z tego powodu, że w dniu 10 maja 2016 r. skarżący nie został wpuszczony na działkę przez inwestora. Skarżący wiedzieli o tych oględzinach i zapoznali się z ich wynikami. Sąd podkreślił przy tym, że chociaż PINB wszczął postępowanie na skutek interwencji skarżących, to prowadził je z urzędu.

W ocenie Sądu w warunkach niniejszej sprawy nie ma podstaw do zakwestionowania prawidłowości pomiarów wykonanych przez inspektora. Nie może temu służyć subiektywne przekonanie skarżących, że obiekt wydaje się być większy. Sporny obiekt budowlany nie przesłania skarżącym ani okna, ani tarasu, nie jest też położony zbyt blisko ich działki, co wynika z opisu znajdującego się w protokołach z kontroli udokumentowanych zdjęciami. Porównując ustalenia PINB z załącznikami do zgłoszenia, przyjąć można, że obiekt budowlany objęty zgłoszeniem, a faktycznie wykonany jest tym samym zamierzeniem. Wprawdzie inwestor dokonał pewnych odstępstw, ale nieistotnych, zważywszy na charakter obiektu, jego lekką konstrukcję i tryb zgłoszenia. Wykonany obiekt budowlany jest krótszy od zamierzonego o 10 cm i niższy o 10 cm. Inwestor zrezygnował też z balustrady, pozostawiając całkowicie otwartą przestrzeń wydzieloną trzema ścianami, które zgodnie z projektem miały być wykonane z desek, a inwestor w jednej z nich wykonał otwór na wzór okna wypełniony plexi. Zgodnie ze zgłoszeniem inwestor wyodrębnił pod jedną konstrukcją zadaszenia pomieszczenie gospodarcze na sprzęt ogrodniczy i rowery. Przestrzeń ta, jak zasadnie podnoszą skarżący, jest ograniczona z czterech stron ścianami z pełnych desek i pełni funkcję pomieszczenia gospodarczego. Okoliczność ta jednak nie zaważa, zdaniem Sądu, na treści rozstrzygnięcia, gdyż nie można uznać, że przez to cała konstrukcja objęta zadaszeniem stanowi budynek gospodarczy. Za budynek gospodarczy można byłoby uznać samą zamkniętą przestrzeń, która zajmuje około ¼ długości konstrukcji, a więc około 1,4 m. Niezależnie od tego, z ustaleń organu I instancji wynika bezspornie, że kwestionowany obiekt budowlany posiada parametry, które zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia pozwalają na jego usytuowanie w odległości 1,5 m licząc prawidłowo od ściany, a nie jak podnoszą skarżących od okapu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego nie naruszyły zarzucanych im w skardze przepisów postępowania ani przepisów ustawy Prawo budowlane. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 142 k.p.a. Wbrew przekonaniu skarżących organ odwoławczy nie uchylił się od oceny postanowienia o odmowie wyłączenia pracownika. Z argumentacji organu, choć lakonicznej wynika, że podzielił on w tym względzie w całości stanowisko przełożonego inspektora, który nie znalazł podstaw do zarzucania mu braku obiektywizmu. Sąd również nie dopatrzył się, aby sprawa była prowadzona stronniczo. W ocenie Sądu inwestor zrealizował kontrolowany obiekt budowlany na podstawie skutecznego zgłoszenia, a dostrzeżone odstępstwa są nieistotne. Parametry obiektu, jego konstrukcja pozwalały na jego lokalizację w odległości 1,5 m od ściany do granicy z sąsiednią działką. Nie ma więc podstaw do nakazywania inwestorowi rozbiórki, czy też nakładania na niego jakichkolwiek obowiązków w celu doprowadzenia spornego obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem.

Skargą kasacyjną E. G. i H. G. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich w toku postępowania dopuściły się organy administracji publicznej, a mianowicie:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79, art. 85 § 1 i art. 10 k.p.a. poprzez niedopuszczenie skarżących do przeprowadzenia dowodu z oględzin altany posadowionej na nieruchomości przy ul, [...] w [...] i nieskorygowanie tego uchybienia przez organ administracji drugiej instancji, w tym w związku ze zbyt późnym powiadomieniem skarżących o terminie przeprowadzenia tego dowodu, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono należycie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie,

b) art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego bezpodstawne zastosowanie do czynności oględzin nieruchomości, w sytuacji gdy przepis ten dotyczy innego niż oględziny środka dowodowego,

c) art. 142 w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie w postępowaniu odwoławczym zarzutów skarżących dotyczących postanowienia o odmowie wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji inspektora J. W.,

II. przepisów prawa materialnego:

1) art. 3 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie jest budynkiem w rozumieniu tego przepisu obiekt budowlany o lekkiej, drewnianej konstrukcji, pozbawiony części przegród budowlanych zewnętrznych, pozbawiony ław fundamentowych, a osadzony na bloczkach betonowych, dla którego podstawowym elementem konstrukcyjnym, na którym osadzony jest dach, są słupy wiążące obiekt z gruntem, podczas gdy jako budynek może być kwalifikowany także obiekt o lekkiej, drewnianej konstrukcji, pozbawiony części przegród budowlanych zewnętrznych, pozbawiony ław fundamentowych, a osadzony na bloczkach betonowych, dla którego podstawowym elementem konstrukcyjnym, na którym osadzony jest dach, są słupy wiążące obiekt z gruntem,

2) art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zadaszona altana wydzielona z przestrzeni za pomocą pełnych przegród budowlanych, pozbawiona jedynie części przegrody budowlanej z jednej strony, pozbawiona ław fundamentowych, a osadzona na fundamencie w postaci bloczków betonowych, dla której elementem nośnym dachu są słupy wiążące obiekt z gruntem, o konstrukcji drewnianej i powierzchni zabudowy przekraczającej 15 metrów oraz wysokości nie mniejszej niż 2,9 m jest obiektem małej architektury, podczas gdy opisane cechy kwalifikują obiekt jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego,

3) § 12 ust. 3 pkt 4 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w wypadku budynku, który może być sytuowany w odległości mniejszej niż 3 m od granicy nieruchomości sąsiedniej odległość tego budynku do granicy działki sąsiedniej należy mierzyć od ściany nie zaś od najbardziej wystających elementów budynku takich jak okap, gzyms, balkon, czy daszek nad wejściem, podczas gdy także w wypadku takiego budynku odległość do granicy nieruchomości sąsiedniej należy mierzyć od wspomnianych najbardziej wystających, wysuniętych w stronę tej granicy elementów budynku, i w konsekwencji niezastosowanie wymienionych przepisów, w sytuacji gdy budynek altany przy ul. [...] został posadowiony w odległości 1 m lub nawet bliższej od granicy nieruchomości przy ul. [...],

4) art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy budynek altany przy ul. [...] [...] został wzniesiony z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 12 ust. 3 pkt 4 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w zakresie poniesionych kosztów sądowych i opłaty od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, nieusprawiedliwione są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W niniejszym postępowaniu przed wydaniem decyzji ustalono wszystkie istotne okoliczności niezbędne do oceny zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych i rozważenia stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: ustawy – Prawo budowlane). Inwestor w dniu 17 marca 2014r. dokonał zgłoszenia zamiaru budowy altany wolnostojącej na terenie nieruchomości przy ul. [...], dz. Nr [...] w [...]. Organ architektoniczno-budowlany w zaświadczeniu z dnia 27 marca 2014r. stwierdził, że zgłoszenie zostało przyjęte na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) i organ nie wnosi sprzeciwu do zakresu i sposobu wykonania robót objętych zgłoszeniem, zaznaczając jednocześnie, że materiały opisowe i graficzne stanowią załącznik do zgłoszenia. Dokumenty dołączone przez inwestora do powyższego zgłoszenia znajdują się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. Tymi załącznikami są: kopia mapy zasadniczej (skala 1:500) z naniesieniem usytuowania altany na działce nr [...], wymiarów altany i odległości m.in. od granicy z sąsiednią nieruchomością – 1,5m (załącznik nr 1) oraz załącznik nr 2 obejmujący rysunki rzutu przyziemia, rzutu podwalin i rzutu więźby dachowej, a także poszczególnych elewacji z naniesieniem danych dotyczących m.in. wymiarów, spadku połaci dachowych, materiałów, które mają być użyte do budowy altany ( rysunki: 1-1, 2-2, 3-3, 4-4). Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę na załączniki do dokonanego przez inwestora zgłoszenia.

Zauważyć też należy, iż organy nadzoru budowlanego rozważyły zakres dokonanego przez inwestora zgłoszenia i zakres wykonanych robót budowlanych. Wyjaśnione zostały istotne okoliczności tej sprawy, a mianowicie: jakie roboty zostały zgłoszone i jakie rzeczywiście zostały zrealizowane, czy inwestor zrealizował roboty, które objęte były zakresem dokonanego zgłoszenia i czy inwestor nie przekroczył zakresu dokonanego zgłoszenia. Organy na podstawie przeprowadzonych dowodów prawidłowo ustaliły, że inwestor wykonał roboty budowlane nie wykraczające poza dokonane zgłoszenie, co oznacza, że w niniejszej sprawie nie doszło do obejścia prawa. Organy podkreśliły też, że zrealizowany obiekt nie posiada ław fundamentowych i ław fundamentowych nie przewidziano w dokonanym zgłoszeniu budowy altany.

W okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, iż postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., albowiem inwestor skutecznie dokonał zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych i nie wykroczył poza zakres dokonanego zgłoszenia, a stwierdzone odstępstwa są nieistotne. Odstępstwa te szczegółowo opisały organy obu instancji. Powyższe stanowisko organu, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, należy podzielić – mając na względzie należycie wyjaśnione okoliczności sprawy istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia.

Nie można też podzielić zarzutu kasacyjnego, iż naruszony został § 12 ust. 3 pkt 4 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 1422). Dotyczy to tak sytuowania budynku ( § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia) jak i sposobu dokonywania pomiaru od granicy z sąsiednią działką budowlaną ( § 12 ust. 5). Przepisy te znajdują zastosowanie do budynków, co wynika już z samego brzmienia tych przepisów. Zrealizowany obiekt – altana nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z definicją ustawową, zawartą art. 3 pkt 2 tej ustawy, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Podkreślić należy, iż pojęcie obiekt budowlany (art. 3 pkt 1) nie jest synonimem pojęcia budynek. Przez obiekt budowlany należy rozumieć zarówno budynek, jak i obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1). Altana stanowi budowlę, a przykłady budowli ustawodawca podaje w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Altana – tak w dacie dokonywania przez inwestora zgłoszenia budowy altany jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji - nie wymagała pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia ( art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane).

Nadto, jak - już wyżej wskazano – na załączniku nr 1 do zgłoszenia, do którego organ architektoniczno–budowlany nie zgłosił sprzeciwu, naniesiono odległość altany od granicy z sąsiednią działką (1,5 m).

Z powyższych względów chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane przez ich niezastosowanie.

Chybiony jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, a zatem nie mógł dopuścić się jego naruszenia w zarzucanej mu formie.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 142 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie w postępowaniu odwoławczym zarzutów skarżących dotyczących postanowienia o odmowie wyłączenia pracownika organu I instancji. Stosownie do art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że organowi odwoławczemu nie można skutecznie zarzucić naruszenia powyższych przepisów, gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] maja 2016r., którym organ ten odmówił wyłączenia pracownika PINB dla m. [...] (J. W.) od udziału w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na brak uprawdopodobnienia okoliczności wywołujących wątpliwości co do bezstronności tego pracownika.

Rację natomiast mają skarżący, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 79 k.p.a. Zarzut ten nie może jednak odnieść zamierzonego skutku, gdyż naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Jak stanowi art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. A jest to czynione po to, że zgodnie z § 2 tego przepisu strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nadzoru budowlanego powinien zawiadomić stronę o terminie i miejscu przeprowadzenia czynności kontrolnych w celu umożliwienia stronie wzięcia w nich udziału, ale nie ma już uprawnień, aby zapewnić stronie wejście na teren posesji, jeżeli sprzeciwia się temu jej właściciel.

Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Właściciel budynku będącego przedmiotem postępowania ma bowiem obowiązek umożliwić udział w oględzinach tego budynku wszystkim stronom postępowania. Skoro bowiem, zgodnie z art. 85 § 2 k.p.a., nawet osoba trzecia ma obowiązek okazania przedmiotu oględzin, to tym bardziej obowiązek taki spoczywa na stronie postępowania. Wszystkie strony postępowania winny mieć możliwość udziału w oględzinach przedmiotowego budynku, a na jego właścicielu spoczywa prawny obowiązek umożliwienia im tego udziału (por. wyroki NSA: z dnia 11 października 2017r., sygn. akt II OSK 1764/16 – CBOSA).

Powyższy obowiązek organu i uprawnienie strony łączą się z ustanowioną w art. 10 § 1 k.p.a. zasadą czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować uprawnienia procesowe określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wynikające z art. 78 § 1 i art. 79 k.p.a. zaś w zakresie prawa do obrony posiada uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - art. 81 k.p.a. Pozbawienie strony prawa do udziału w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 § 2 k.p.a.) może skutkować w określonych okolicznościach sprawy naruszeniem podstawowych uprawnień procesowych strony.

W niniejszej sprawie nie można jednak uznać - jak podnoszą skarżący - że został naruszony przepis art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący mieli możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, z którego uprawnienia skorzystali, a nadto skarżący nie wykazali, aby w niniejszej sprawie nie mogli dokonać czynności procesowych, co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnoszą, że przy pomiarach odległości przedmiotowego obiektu od granicy działki organ winien stosować sposób pomiaru określony w § 12 ust. 5 rozporządzenia ( od granicy z sąsiednią działką do okapu budynku), gdy – jak już wyżej wskazano – przepis ten w tej sprawie nie znajduje zastosowania. Skarżący nie wskazali też, że zgłaszali wnioski dowodowe, których organ nadzoru budowlanego nie dopuścił w tej sprawie. W takiej sytuacji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 78 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 i art. 3 § 1 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.