Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 294/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Fronc SWSA Sebastian Pietrzyk SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skarg A. L. i T. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 grudnia 2021 r., znak: WI-VI.7821.1.46.2021 JB w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargi oddala


UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją Nr 1.2021, znak: AB.V.6740.7.21.2020.AD z 01 marca 2021 r. orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pn.: Rozbudowa drogi gminnej nr K601501 (ul. Jana Matejki) od km 0+221,64 do km 0+330,13 oraz od km 0+505,21 do km 0+708,64 polegającej na budowie chodnika, budowie i przebudowie odwodnienia, remoncie jezdni, przebudowie, rozbudowie i zabezpieczeniu sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowie i budowie zjazdów w miejscowości Boleń.

Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych od tej decyzji przez T. S. i A. L. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r., znak WI-VI.7821.1.46.2021.JB

I. uchylił zapisy w sentencji zaskarżonej decyzji, na stronie 3, w wierszach od 27 do 31 (licząc od góry strony) oraz tabelę (na stronie 3 i 4), oraz na stronie 4, w wierszach od 1 do 11 (licząc od góry strony) i w tym zakresie orzekł reformatoryjnie,

II. uchylił zapisy w sentencji zaskarżonej decyzji, na stronie 6, w wierszach od 5 do 12 (licząc od dołu strony) i orzekł w tym zakresie reformatoryjnie,

III. w pozostałym zakresie utrzymał zakarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy opisał przebieg procedury przed organem I instancji, nie dopatrując się uchybień przepisom postępowania. Opisał również treść wniesionych odwołań, a także stanowisko inwestora w zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniach.

Dalej wskazał, że zgodnie z art. 11 b ust. 1 i art. 11d ust. 1 pkt 8 i pkt 9 specustawy inwestor uzyskał opinie i wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. Do wniosku załączone zostały również wymienione w art. 11 d ust. 1 pkt 1-5 specustawy załączniki.

Projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ww. ustawy do projektu załączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie zobowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany został uzgodniony przez Zespół Koordynujący Usytuowanie Projektowanych Sieci Uzbrojenia Terenu Starosty Krakowskiego (odpis protokołu narady koordynacyjnej z 28 maja 2020 r. do sprawy znak: GKiK.6630.602.2020).

Zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ww. ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana w przypadku realizacji planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a także przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje ww. przedsięwzięć zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z ww. rozporządzeniem planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których zgodnie z ww. art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Planowana inwestycja nie jest między innymi przedsięwzięciem, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 62 ww. rozporządzenia. Zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie była wymagana.

Ze względu na bezpośrednie i pośrednie użytkowanie wód, jakie zostało zaprojektowane w przedmiotowej inwestycji (wykonanie, przebudowę, likwidację, zabudowę rowów odwadniających, wykonanie wylotów) - inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, które określa właściwe zasady prowadzenia działalności mogącej mieć wpływ na stan wód powierzchniowych i podziemnych. Inwestor uzyskał decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o pozwoleniu wodnoprawnym 31 października 2019 r., znak: KR. ZUZ.2.421.530.2019.AG.

Po sprawdzeniu projektu budowlanego, Wojewoda Małopolski stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Zwrócono uwagę, że w sprawie miała zastosowanie ustawa Prawo budowlane w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471) oraz rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z 2012 r.

Uwzględniając wyjaśnienia i wnioski inwestora organ odwoławczy dokonał korekty decyzji organu I instancji w ten sposób, że

I. uchylił w zaskarżonej decyzji zapis dotyczący ustalenia obowiązków budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu (zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy) ze względu na rozbieżności między treścią zaskarżonej decyzji Starosty Krakowskiego, a załącznikami graficznymi (mapą z proponowanym przebiegiem drogi, projektem zagospodarowania terenu) oraz po uwzględnieniu wyjaśnień pełnomocnika inwestora pismem z 09 grudnia 2021 r., znak: 84/230/TRASA/2017, pkt VI ppkt 2 w zakresie nałożonych obowiązków i ograniczeń poprzez zmianę tabeli z rodzajem planowanych robót, tj. budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu,

II. uchylił w zaskarżonej decyzji zapis dotyczący ustalenia obowiązków i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych (zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c specustawy) ze względu na błędny zapis w treści decyzji Starosty Krakowskiego w tym zakresie. Powyższy obowiązek jest przedstawiony na załączniku do decyzji Starosty, tj. mapie z proponowanym przebiegiem drogi oraz częścią rysunkową projektu zagospodarowania terenu. Roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego fragmentu gazociągu wpisane są również w części opisowej projektu zagospodarowania terenu.

Ponadto pełnomocnik inwestora w piśmie z 08 grudnia 2021 r., znak: 84/230/TRASA/2017 odniósł się do rozbieżności oraz zawnioskował o zreformowanie przez organ odwoławczy decyzji Starosty w powyższym zakresie. Wyjaśnił, że wprowadzone zmiany służą jedynie prawidłowej definicji poszczególnych robót budowlanych na działkach prywatnych. Jednocześnie wyjaśnił, że powyższe korekty nie naruszają interesów osób trzecich, a linie określające granice terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, poza liniami rozgraniczającymi teren, od początku były prawidłowo określone na mapach będących załącznikiem do wniosku, jak i na załącznikach graficznych projektu budowlanego. Nadmienił, że prawidłowy projekt sieci uzbrojenia podziemnego został uzgodnione pozytywnie na Naradzie Koordynacyjnej w Starostwie Powiatowym w Krakowie nr GKiK.6630.602.2020 z dnia 28 maja 2020 r.

W pozostałym zakresie decyzja Starosty Krakowskiego, znak: AB.V.6740.7.21.2020.AD z 01 marca 2021 r. o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, została utrzymana w mocy.

Organ odwoławczy, dokonując rozstrzygnięć opisanych w sentencji niniejszej decyzji, uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 kpa. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę, że zarówno postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji, jak również drugiej instancji było tożsame pod względem podmiotowym i dotyczyło tego samego wniosku inwestora, którego zakres nie podlegał samodzielnej modyfikacji przez organ odwoławczy na etapie postępowania wyjaśniającego. Wprowadzona rozstrzygnięciem Wojewody Małopolskiego w decyzji Starosty Krakowskiego regulacja dotyczy zagadnień formalno-prawnych. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy oraz że brak było dodatkowych podstaw do jej zakwestionowania.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji odniósł się szczegółowo do zarzutów podniesionych w obu odwołaniach. Podkreślił, że rozpatrując odwołania skarżących stron, w pierwszej kolejności wskazano, że zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi, oraz o wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno Wojewoda, jak i organ I instancji, mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

W przedmiocie odwołania złożonego przez T. S. organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że odwołujący jest stroną postępowania, ponieważ zgodnie z uproszczoną informacją z rejestru gruntów sporządzoną 01 marca 2021 r. jest właścicielem działek nr [...] i nr [...] - jednostka ewidencyjna 120617_2 Zielonki, obręb: 0. (działka nr [...] znajduje się w terenie obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu i pozostanie w dotychczasowym posiadaniu, natomiast działka nr [...] -znajduje się częściowo w liniach rozgraniczających, dzieli się na działki nr [...] - pod inwestycję oraz nr [...] pozostającą w dotychczasowym władaniu).

Zarzutem odwołującego jest nieuregulowany stan prawny dotyczący wprowadzenia nowej nazwy miejscowości, co oznacza, że została zmieniona urzędowo nazwa miejscowości B., część wsi B. na B. wieś, co spowodowało niezgodność danych zawartych w operacie ewidencji gruntów dla jednostki ewidencyjnej Zielonki.

Organ wyjaśnił, że nie jest organem właściwym do unormowania prawnego problemu związanego ze zmianą nazw miejscowości oraz niezgodności w operacie ewidencji gruntów związanym z sołectwem B. - B., składającego się z dwóch wsi: B. i B. o powierzchni wynoszącej 339,3729 ha, które położone są w jednym obrębie ewidencyjnym, określanym jako B. (jednostka ewidencyjna 120617_2 Zielonki, obręb: [...]

Zostały opracowane mapy z projektem podziału nieruchomości, na których działki biorące udział w przedmiotowej inwestycji znajdują się we właściwej jednostce ewidencyjnej oraz we właściwym obrębie. Mapy zostały opracowane w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, następnie zostały wpisane do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Krakowskiego pod numerem ewidencyjnym zasobu operatu technicznego P. 1206.2020.9454 18 września 2020 r.

Uwagi odwołującego dotyczące zmiany nazw miejscowości nie stanowią argumentu do uchylenia decyzji Starosty Krakowskiego, ponieważ do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U.2020.1363 ze zmianami), która reguluje wyłącznie zasady realizacji inwestycji drogowej.

Decyzja Starosty Krakowskiego została wydana zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy.

Do wniosku o realizację inwestycji drogowej inwestor zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 3 specustawy dostarczył mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, tj. zgodne z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, wydanego na podstawie art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2004.261.2603). Nieprawidłowości w ewidencji nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Dalej odniesiono się do zarzutów dotyczących naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] należącej do T. S., a także do zarzutu, że likwidacja rowu wymaga zgody właścicieli działek nr [...], [...] oraz [...] zgodnie z art. 154 § 1 Kodeksu cywilnego.

W przedmiocie odwołania złożonego przez A. L. organ odwoławczy uznał również wszystkie zarzuty za bezzasadne, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Postępowanie prowadzone przez organ I instancji oraz zaskarżona decyzja Starosty Krakowskiego - poza częścią uchyloną - nie narusza prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. L. (sygn. akt II SA/Kr 294/22) oraz T. S. (sygn. akt II SA/Kr 298/22).

Postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r. obie te sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 294/22.

A. L. zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):

- tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym uznanie za wystarczające wyjaśnienie inwestora w postaci obrania lokalizacji północnej zamiast południowej, poprzestając na ogólnikowych stwierdzeniach: Pełnomocnik inwestora odniósł się i wyjaśnił wybór lokalizacji zaprojektowanego chodnika po stronie północnej, wskazał, że został on przeanalizowany i stwierdził, że szerokość pasa gruntu pomiędzy krawędzią jezdni, a granicą działki drogowej jest większa po stronie północnej tj. na części działki odwołującego. Ponadto wskazał, że teren po stronie południowej jest niżej położony, a to wiązałoby się z koniecznością wywłaszczenia większej powierzchni gruntów niż przy przyjętym przez inwestora rozwiązaniu, również pod względem dowiązania zjazdów do istniejącego zagospodarowania terenu. Zatem zdaniem organu odwoławczego pełnomocnik inwestora wyjaśnił i uzasadnił brak możliwości zmiany lokalizacji chodnika. Jak wskazuje skarżący - w wyjaśnieniu powyższym brak tzw. twardych danych, czyli o ile szerokość pasa jest większa po stronie północnej, a południowej, czy przez całą długość taki parametr występuje, o ile większa ilość gruntu musiałaby być wywłaszczona i jakie jest przeznaczenie gruntu, biorąc pod uwagę ich zagospodarowanie: rowy, zjazdy, pole uprawne, albowiem w ogóle sposób zagospodarowania tych gruntów nie został wskazany.

- tj. naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § ,1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, zwłaszcza w zakresie rozpatrzenia dokumentacji fotograficznej, albowiem nie zwrócono się o doprecyzowanie przedłożonego materiału dowodowego, a w zakresie uzasadnienia tej części decyzji występuje wewnętrzna niespójność: W zakresie załączonej dokumentacji fotograficznej do odwołania w większości załączono zdjęcia nie dotyczące przedmiotu prowadzonego postępowania i trudno jest jednoznacznie stwierdzić jaki cel miało przedmiotowe działanie, albowiem zdjęcia dokumentują działania inwestycyjne zarówno gminy Zielonki, jak i powiatu krakowskiego czy województwa małopolskiego i to na terenie całej gminy. Część zdjęć (nieznana data wykonania) przedstawia fakt wystąpienia podtopień. Potwierdza się fakt wystąpienia na terenie gminy Z. w lipcu i sierpniu 2021 r. nienormatywnych opadów deszczy, które wywołały lokalne podtopienia. Powyższy stan został zgłoszony do Powiatowego Centrum Zarządzania Kryzysowego.

- tj. naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności brak poczucia w dbanie o interes członków powiatowej wspólnoty samorządowej poprzez wykazanie stanowiska następującego: To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych, uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. [...] W szczególności organ powinien zbadać, czy inwestycja jest zaprojektowana z uwzględnieniem interesów osób trzecich. O ile ustawodawca posługuje się sformułowaniem osób trzecich, to organowi umyka, że osoby te tworzą powiatową wspólnotę samorządową i należy uznać, że inwestor co do zasady kieruje się głównie aspektem ekonomicznym i w tym względzie władze powiatu a następnie władze województwa tj. Starosta Krakowski i Wojewoda Małopolski powinny dbać i podkreślać te okoliczności, że to nie są osoby trzecie, ale członkowie wspólnej społeczności.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Dz.U.2020.1363 t.j. z dnia 2020.08.10, dalej jako specustawa w zw. z. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawo budowlane w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 roku (Dz. U. 1998 Nr 91 poz. 578 z późn. zm.) poprzez brak zapewnienia dostatecznej ochrony interesów prawnych osób trzecich, w tym wypadku mieszkańców jako członków powiatowej wspólnoty samorządowej.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący T. S. zaskarżonej decyzji zarzucił :

Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7, art., 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi i w konsekwencji niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do sprawdzenia zasadności argumentów odwołania, lecz powinien sprawdzić również czy spełnione zostały wymogi art. 35 ust. 1 i at. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podkreślił, że inwestycja znajduje się na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Zielonki nr 03 w granicach administracyjnych miejscowości B. – B. (uchwała Rady Gminy Zielonki z 28 lipca 2005 r. nr XXVIII/58/2005. Teren, na którym planowana jest przebudowa rowu melioracyjnego znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem "ZO" – teren zieleni nieurządzonej. W § 21 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego przewiduje się przeznaczenie dopuszczalne tego terenu: wykonanie urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Zdaniem skarżącego planowany do przebudowy rów jest urządzeniem wodnym objętym przeznaczeniem wynikającym z powołanego przepisu planu miejscowego – zgodnie z art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne. Zabudowa rowu spowoduje, że nie spełni on celu melioracyjnego oraz stworzy zagrożenie powodziowe na działce skarżącego, gdy wlot do tego rurociągu się zatka.

Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 16 pkt 65 i art. 195 ustawy Prawo wodne poprzez brak zapewnienia dostatecznej ochrony interesów prawnych osób trzecich tj. właściciela działki nr [...].

Na podstawie tych zarzutów skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części (nie wskazując przy tym w jakiej) oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 13 lipca 2022 r. skarżący A. L. uzupełnił skargę i zaskarżonej decyzji zarzucił również:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 7, 77, 80, 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji brak zebrania całego materiału dowodowego, w tym zaniechanie:

i. przeprowadzenia oględzin w celu prawidłowego zinwentaryzowania i prawidłowej weryfikacji posadowionych na nieruchomości obiektów budowlanych podziemnych, a to m.in.: szamba; zbiornika na wodę istniejącego od 1978 r. o wymiarach 5m x 3.5m znajdującego się 20 cm od ogrodzenia, który będzie kolidował z projektowaną inwestycją; zbiornika na wodę mineralną, który jest połączony z fundamentami budynku nr [...], znajdującego się na działce nr [...], a jego demontaż (lub naruszenie) uszkodzi konstrukcję budynku oraz może spowodować jego zawalenie,

ii. m.in. przeprowadzenia oględzin w celu zweryfikowania otrzymanej od Skarżącego informacji o występowaniu chronionych zwierząt (gadów i płazów), w szczególności, iż projektowana inwestycja uniemożliwi lub znacznie utrudni ich migrację (projektowana inwestycja znajduje się w otulinie Dłubiańskiego Parku Krajobrazowego, w bliskim sąsiedztwie Parków Krajobrazowych: Dolinki Krakowskie oraz Dłubiański Park Krajobrazowy),

b. art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji brak zebrania całego materiału dowodowego, w tym zaniechanie:

i. zweryfikowania rzeźby terenu w szczególności dotyczącej nieruchomości Skarżącego, w sytuacji, gdy położona jest ona w "niecce" i w tym miejscu spływa woda z około 3 km2, a w konsekwencji projektowana inwestycja w szczególności dotycząca rowu melioracyjnego znajdującego się przy granicy nieruchomości Skarżącego spowoduje realne zagrożenie wystąpienia powodzi i zalania domu Skarżącego oraz innych nieruchomości znajdujących się w pobliżu, w szczególności iż po drugiej stronie ulicy nie znajduje się rów melioracyjny,

ii. przeprowadzenia prawidłowej kontroli hałasu, jaki ulegnie zwiększeniu w przypadku zrealizowania inwestycji; oraz prawidłowego zweryfikowania nośności wjazdu wybudowanego przez Skarżącego w 2000 r.,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a. art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez spowodowanie, iż dom Skarżącego zostanie umieszczony przy drodze gminnej w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni,

b. Art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego (dalej jako; "p.b.") poprzez wydanie zaskarżonej decyzji nieuwzględniającej wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich poprzez wybudowanie chodnika po stronie północnej jezdni, co doprowadzi do wywłaszczenia nieruchomości tam się znajdujących, w sytuacji, gdy możliwość posadowienia chodnika po południowej stronie istnieje i spowoduje konieczność wywłaszczenia mniejszej ilości nieruchomości.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika Skarżącego kosztów pomocy prawnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym udzielonej Skarżącemu z urzędu na podstawie norm przepisanych, albowiem nie zostały one pokryte ani w całości ani w części, a także o zwrot od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Aktualnie stan epidemii został zastąpiony przez stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Ponieważ nie wszystkie strony wykonały powyższe wezwanie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 22 sierpnia 2022 r sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty obu skarg są bezzasadne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2017 r., VII SA/Wa 1339/17, LEX nr 2429508). To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. W zaskarżonej decyzji słusznie zauważono, że to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r. IV SA/Wa 561/11, publ. Lex/el.).

W tym zakresie warto również przywołać wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2017 r., II SA/Go 44/17 (LEX nr 2293998): 1.Organ orzekający w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, przebiegu drogi czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Nie jest dopuszczalna ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje wnioskodawca, to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. 2. Przepisy ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. 3. Organy i sąd rozpoznający skargę na decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej mogą jedynie badać zgodność z prawem rozwiązań decyzji.

Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13). Zatem, tylko stwierdzenie, iż treść wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje organy prowadzące postępowanie do odmowy wydania takiego zezwolenia. Tym samym, w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach organ nie może odmówić wydania decyzji pozytywnej. Co więcej, związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2018 r., II SA/Wr 802/17, LEX nr 2531821).

Z prawidłowych ustaleń organów wynika, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa, a wniosek inwestora zawiera elementy wskazane w przepisach specustawy drogowej. W tej sytuacji organ był zobligowany do wydania decyzji o lokalizacji drogi w zakresie przedstawionym przez inwestora.

Powyższe uzasadnia brak możliwości uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia zasady przekonywania oraz braku dostatecznej ochrony interesów osób trzecich – w tym przypadku członków lokalnej społeczności samorządowej. Wbrew stanowisku skarżących organy administracji publicznej rozstrzygające przedmiotową sprawę nie miały obowiązku "badania twardych danych" - o ile szerokość pasa jest większa po stronie północnej, a południowej, czy przez całą długość taki parametr występuje, o ile większa ilość gruntu musiałaby być wywłaszczona i jakie jest przeznaczenie gruntu, biorąc pod uwagę ich zagospodarowanie: rowy, zjazdy, pole uprawne. Skoro inwestor wybrał taki, a nie inny wariant inwestycji, a jej przebieg nie jest sprzeczny z przepisami prawa, to poza zakresem postępowania prowadzonego w trybie specustawy drogowej pozostaje kwestia celowości czy ekonomicznego uzasadnienia wybranego przez inwestora rozwiązania.

Organy administracyjne poza zbadaniem zgodności z prawem wniosku, nie miały możliwości ingerencji w projekt inwestycji pod kątem jego oceny z punktu widzenia poszukiwania rozwiązań korzystnych dla skarżących, co oznacza, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a także naruszenia prawa materialnego w zakresie uzasadnionych interesów osób trzecich są bezzasadne (por. także wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2018 r., II SA/Lu 1250/17, LEX nr 2531994 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 26 lutego 2019 r., II SA/Op 344/18, LEX nr 2637346 ).

Skarżący A. L. zarzuca naruszenie przepisów postępowania poprzez niedostateczne zbadanie materiału dowodowego - zwłaszcza w zakresie rozpatrzenia dokumentacji fotograficznej dołączonej przez niego do odwołania. Skarżący podnosi, że "Organ nie był pewny pochodzenia zdjęć ani ich znaczenia, a mimo wszystko nie zwrócił się do strony o wyjaśnienia, a także o podanie dat dokonanych zdjęć. Jednocześnie wywody organu są oparte na wewnętrznej spójności, albowiem najpierw próbuje dezawuować wartość tego materiału dowodowego, po czym dodaje, sam jakby przyznając się do błędu, że faktycznie na tym terenie dochodziło do podtopień i obrazują to przedłożone zdjęcia".

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że na str. 31 uzasadnienia Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że zgodnie z opisem w projekcie budowlanym wody opadowe i roztopowe odprowadzane będą powierzchniowo spadkami poprzecznymi nawierzchni do krawędzi jezdni, wzdłuż której przewidziano budowę krawężnika betonowego ze ściekiem z 2 rzędów kostki prostokątnej. Następnie zostaną odprowadzone ze ścieku do studzienek deszczowych oraz odwodnienia typu ACO. Woda ze studzienek deszczowych oraz odwodnienia liniowego zostanie odprowadzona poprzez przykanaliki do projektowanego kolektora kanalizacji deszczowej, która zostanie zlokalizowana w projektowanym chodniku, uwzględniając istniejącą i projektowaną infrastrukturę techniczną. Odprowadzenie zebranych wód opadowych z tego odcinka przewidziano bezpośrednio do przebudowywanego rowu odwadniającego wylotami W1 i W2, zgodnie z uzyskanym pozwoleniem wodnoprawnym. Odbiornikiem wód z projektowanych wylotów jest istniejący rów odwadniający krzyżujący się z drogą.

Tym samym należy uznać, że prawidłowo przeanalizowano kwestię odprowadzania wód z terenu inwestycji. Nie jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia to, czy obecnie tj. przed jej realizacją na przedmiotowym terenie dochodzi do podtopień, lecz to, czy zatwierdzany projekt przewiduje w tym zakresie odpowiednie rozwiązania. Dlatego też nie było potrzeby wyjaśniania daty wykonania zdjęć dołączonych do odwołania, czy też szczegółowego analizowania kwestii podtopień.

Skarżący T. S. w skardze podtrzymał swoje wcześniejsze obawy dotyczące zabudowy rowu odwadniającego przy należącej do niego działce nr [...]. W tym zakresie trzeba wyjaśnić, że Wojewoda Małopolski szczegółowo odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim wskazano na pozwolenie wodnoprawne – decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 31 października 2019 r., znak: KR. ZUZ.2.421.530.2019.AG. Ponadto na str. 22 – 23 decyzji organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował tę kwestię wskazując, że w projekcie budowlanym na stronie 78 projektant wyjaśnił, że będzie wykonana przebudowa rowu na odcinku 155m wzdłuż działki odwołującego, początkowe 11 m w postaci rowu otwartego, następnie 144 m na rów skanalizowany kolektorem o średnicy fi800 mm, w którym wody opadowe i roztopowe z zarurowanego rowu zostaną odprowadzone zbiorczym prefabrykowanym wylotem dokowym. Poniżej wylotu przewidziano krótki odcinek rowu otwartego Rp1, łączącego kolektor z istniejącym rowem odwadniającym, do którego docelowo trafią wody opadowe i roztopowe. Również pełnomocnik inwestora w piśmie z 16 sierpnia 2021 r., znak: 76/230/TRASA/2017 wyjaśnił, że rów odwadniający otwarty, zlokalizowany na granicy działek [...], [...] i [...] nie zostanie zlikwidowany, natomiast rów kryty fi800 został zaprojektowany wzdłuż istniejącego rowu otwartego. Podkreślił, że na działce nr [...] po wybudowaniu rowu skanalizowanego kolektorem o średnicy 800 mm i pozostawieniu rowu otwartego na działce nr [...], sytuacja wodna pozostanie w stanie dotychczasowym, natomiast odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych wylotem W1 oraz wylotem W2 do ww. rowu skanalizowanego dodatkowo zabezpieczy działkę przed zalewaniem.

Kwestię tę należy zatem uznać za dostatecznie wyjaśnioną.

Nie ma przy tym sprzeczności omawianych zapisów zaskarżonej decyzji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2021 r. poz. 485).

W zakresie zarzutu, że organ odwoławczy ograniczył się jedynie do analizy zarzutów odwołań – stwierdzenie to nie jest zgodne z prawdą. Na str. 17 zaskarżonej decyzji wskazano: "Po sprawdzeniu projektu budowlanego, Wojewoda Małopolski stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego".

Sąd podziela również stanowisko Wojewody Małopolskiego, że dopuszczalna była zmiana decyzji organu I instancji w zakresie objętym zaskarżoną decyzją. Nie doszło w tym przypadku do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Po dokonaniu sądowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie określonym przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też uchybienia przepisom postępowania. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.