Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 200/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Komendanta Służby Ochrony Państwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Służby Ochrony Państwa na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej także: "skarżące Stowarzyszenie" lub "strona skarżąca"), reprezentowane przez radcę prawnego, działając za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Służby Ochrony Państwa (dalej także: "Komendant SOP" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. Stowarzyszenie [...], działając za pośrednictwem platformy e-PUAP, powołując się na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej także: "u.d.i.p."), zwróciło się do Komendanta Służby Ochrony Państwa z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie na podany w treści wniosku adres e-mailowy:

"1. Liczby osób, które w 2019 roku korzystały z kierowców Służby Ochrony Państwa,

2. wskazania imion, nazwisk i funkcji ww. osób,

3. podanie sumy kosztów, wynikłej z powyższych przejazdów".

W odpowiedzi na powyższy wniosek skarżącego Stowarzyszenia Komendant Służby Ochrony Państwa, działając za pośrednictwem platformy ePUAP, przesłał w dniu [...] stycznia 2020 r. do strony skarżącej wiadomość zatytułowaną "DECYZJA [...]", do której załączono dokument, nazwany "[...]". Niemniej jednak, zarówno pismo przewodnie Komendanta SOP, jak i załączony do niego dokument pdf nie zostały opatrzone stosownym podpisem elektronicznym. Dołączony do wspomnianego pisma przewodniego załącznik okazał się być skanem decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], w której Komendant SOP - powołując się na przepisy art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - odmówił skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia wnioskowanej w dniu [...] stycznia 2020 r. informacji publicznej ze względu na konflikt z przepisami gwarantującymi ochronę informacji niejawnych.

W związku z powyższym, skarżące Stowarzyszenie w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. wezwało Komendanta SOP do przesłania decyzji, podpisanej zgodnie z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej: "k.p.a.").

Wobec powyższego, działając za pośrednictwem platformy ePUAP, Komendant Służby Ochrony Państwa w dniu [...] lutego 2020 r. ponownie przesłał do skarżącego Stowarzyszenia ww. pismo przewodnie wraz z decyzją w formie załącznika, jednakże tym razem o ile pismo przewodnie zostało już prawidłowo opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, o tyle załączony do niego dokument zawierający decyzję organu z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] nadal nie zawierał stosownego podpisu elektronicznego.

W tej sytuacji, w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. Stowarzyszenie [...], reprezentowana przez radcę prawnego, działając za pośrednictwem organu, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Służby Ochrony Państwa w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wnosząc w petitum skargi o zobowiązanie Komendanta SOP do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżące Stowarzyszenie zarzuciło organowi:

1. naruszenie art. 61 ust. 1-2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę prawa do informacji - poprzez jego nieuzasadnione ograniczenie, polegające na braku zrealizowania wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej,

2. naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej, a zarazem poprzez przesłanie jedynie projektu decyzji, którą organ zamierza wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przez co nie doszło do prawidłowej realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy organ powinien albo udostępnić informację publiczną, zgodnie z treścią wniosku, albo skutecznie odmówić jej udostępnienia.

W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że bezczynność Komendanta SOP polega na tym, że organ ten ani nie udostępnił żądanej informacji w drodze czynności materialno-technicznej, ani też nie wydał skutecznie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżące Stowarzyszenie zauważyło wprawdzie, że organ dążył w niniejszej sprawie do wydania stosownej decyzji, niemniej - jak wskazała strona skarżąca - zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a. Tymczasem, jak podniosła strona skarżąca, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., decyzja powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Skarżące Stowarzyszenie wskazało, że za minimum elementów decyzji administracyjnej uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli strony lub stron, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej przyjmuje się, iż pismo nieposiadające którejkolwiek z cech minimum przewidzianych dla decyzji nie jest decyzją administracyjną (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 1996 r., sygn. akt II SA 2877/95, czy też postanowienie NSA z dnia 21 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2213/01; podobnie: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 325/11).

Mając powyższe na względzie, strona skarżąca uznała, że definicję decyzji mógłby spełnić dokument [...] załączony do pisma przewodniego Komendanta SOP, jako dokument zawierający oznaczenie organu i stron, a także rozstrzygnięcie, gdyby nie fakt, iż dokument ten nie został jednak podpisany przez organ bądź osobę upoważnioną.

Wobec powyższego, skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że spornemu pismu oznaczonemu nr [...] można przypisać wyłącznie charakter projektu decyzji administracyjnej, który nie wywiera żadnych skutków prawnych, albowiem podpisem opatrzone zostało wyłącznie pismo przewodnie, które nie zawierało jednak wiążącego rozstrzygnięcia, a więc decyzją nie mogło zostać uznane.

Wskazując na marginesie swoje dotychczasowe doświadczenia związane z korzystaniem z platformy ePUAP, skarżące Stowarzyszenie zauważyło, że w analogicznych sytuacjach, gdy było stroną skarżącą i kierowało sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, było wzywane do podpisania skargi wniesionej, jako załącznik do pisma przewodniego, którego treść stanowił formularz, wypełniony na platformie ePUAP (strona skarżąca jako przykład podała sytuację, która miała miejsce w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1003/19).

Strona skarżąca zauważyła wprawdzie, iż można spotkać się w literaturze ze stwierdzeniem, że podpisanie pisma przewodniego obejmuje również automatycznie załączniki, albowiem podpisanie pisma XML skutkuje podpisaniem treści "pisma przewodniego" i jednocześnie wszystkich załączonych do niego załączników. Niemniej jednak, strona skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie nie przesłano podpisanego pliku XML, ale skan decyzji został przesłany w pliku pdf. I choć, jak zauważyła strona skarżąca, w pliku pdf można osadzić stosowny podpis elektroniczny, to jednak w niniejszej sprawie organ tego nie uczynił.

Według strony skarżącej, warto zauważyć ponadto, że przed skierowaniem niniejszej skargi do Sądu, skarżącego Stowarzyszenie zwróciło się do organu z pismem wzywającym do przesłania prawidłowo podpisanej decyzji, jednakże działanie to nie przyniosło oczekiwanego skutku, albowiem Komendant SOP nie przesłał w kolejnej korespondencji podpisanego pisma, a tylko jego skan.

W konsekwencji, skarżące Stowarzyszenie uznało, że niniejsza skarga pozostaje koniecznym instrumentem w przypadku zaistniałej bezczynności organu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Służby Ochrony Państwa, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie w całości.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, Komendant SOP podniósł, że realiach niniejszej sprawy nie doszło do bezczynności ze strony organu, albowiem sporządzona z zachowaniem terminu wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzja została początkowo jedynie wadliwie doręczona stronie skarżącej. Przy czym, jak zauważył organ, nastąpiło to w sposób, który - zdaniem organu - umożliwiał stronie skarżącej zapoznanie się z treścią owej decyzji.

Organ stwierdził, że ostatecznie, wobec kolejnych wątpliwości podnoszonych przez stronę skarżącą, stosowna decyzja została doręczona skarżącemu Stowarzyszeniu w formie elektronicznej, podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym (czego dowodem jest raport weryfikacji podpisu wraz z decyzją Komendanta SOP z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], która została podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a która to decyzja znajduje się w przesłanych do Sądu aktach sprawy).

W tej sytuacji, organ uznał, że w konkretnych realiach niniejszej sprawy nie doszło zatem do stanu bezczynności, gdyż stan ten winien charakteryzować się raczej "(...) brakiem jakichkolwiek działań" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 456/11, LEX nr 1137479 i powołana tam publikacja Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP z 2011 r. nr 6, s. 30-43)

Zdaniem Komendanta SOP, należy uznać ponadto, że nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż w sytuacji, w której strona skarżąca - po przesłaniu jej treści decyzji w dnia [...] stycznia 2020 r. - podniosła, iż nie zawiera ona prawidłowego podpisu, organ jeszcze tego samego dnia podjął starania, aby konwalidować tę czynność. Organ zauważył jednocześnie, że podobnie postąpił już pod doręczeniu skargi, w odniesieniu do budzącego wątpliwość doręczenia z dnia 3 lutego 2020 r.

Komendant SOP stwierdził jednak, że na wypadek, gdyby Sąd nie podzielił powyższego stanowiska, organ wnosi o stwierdzenie, iż w związku z wadliwością początkowych doręczeń dokonywanych w dniu 31 stycznia 2020 r. oraz w dniu 3 lutego 2020 r., nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Organ stwierdził bowiem, że bez zwłoki rozpoznał wniosek strony skarżącej, a skarżące Stowarzyszenie z upływem ustawowego terminu poznało stanowisko organu w przedmiocie wniosku.

Organ zauważył, że po otrzymaniu informacji, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2020 r. została tego dnia wysłana wprawdzie za pośrednictwem platformy ePUAP, jednak na skutek omyłki pracownika kancelarii organu bez podpisu elektronicznego, niezwłocznie podjął starania, aby przesłać ją z przedmiotowym podpisem. Komendant SOP zauważył ponadto, że po podniesieniu przez stronę skarżącą wadliwości tej ponownej formy doręczenia, co nastąpiło dopiero w treści skargi skierowanej do Sądu, organ dokonał jeszcze raz doręczenia w sposób tym razem niebudzący już wątpliwości (w dniu [...] marca 2020 r. w formie decyzji podpisanej kwalifikowanym podpisem elektronicznym).

W tym stanie rzeczy, Komendant SOP uznał, że w sprawie nie zachodzi konieczność zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu.

Ponadto, powołując się na poglądy zawarte w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, organ zauważył, że "Przewlekłość [co odnieść można również do bezczynność - wtrącenie pełnomocnika organu] będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia" (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 lipca 2019, sygn. akt II SAB/Ol).

Z kolei, jak wskazał organ z powołaniem się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2015 r., sygn. II SAB/Wa 612/14, istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Zdaniem Komendanta SOP, uznać należy w tej sytuacji, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów (podobnie: /w:/ wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 145/2019).

Komendant SOP uznał, że sytuacje wskazane powyżej nie miały jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Z przesłanych do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], Komendant Służby Ochrony Państwa, działając na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 742) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., odmówił Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w [...] udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, co warto podkreślić - w świetle przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.") - kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W niniejszej sprawie, Sąd zastosował wspomniany wyżej tryb.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżące Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] sformułowało wobec Komendanta Służby Ochrony Państwa zarzut bezczynności w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym żądało od organu udostępnienia informacji dotyczącej: liczby osób, które w 2019 r. korzystały z kierowców Służby Ochrony Państwa (pkt 1 wniosku), wskazania imion, nazwisk i funkcji ww. osób (pkt 2 wniosku), a także podania sumy kosztów, wynikłej z powyższych przejazdów (pkt 3 wniosku).

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, należy bezspornie uznać, że Komendant Służby Ochrony Państwa ewidentnie zaliczyć trzeba do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Niewątpliwie, należy uznać zresztą, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat, gdyż przyjmuje się, iż prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015).

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Oczywistym jest również to, że podmioty zobowiązane - co do zasady - do udostępniania informacji publicznej nie muszą udostępniać informacji, która - w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. - nie stanowi informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; podobnie: /w:/ wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publik. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W świetle powyższego, Sąd uznał, iż nie może budzić wątpliwości to, że informacje objęte wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2020 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Uznać należy jednocześnie, że treść przedmiotowego wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej jest w swej istocie zrozumiała, bowiem określa wyraźnie zarówno zakres podmiotowy (Komendant Służby Ochrony Państwa), jak i zakres przedmiotowy (vide: liczba osób, które w 2019 r. korzystały z kierowców Służby Ochrony Państwa, wskazania imion, nazwisk i funkcji tych osób, a także podanie sumy kosztów, wynikłej z powyższych przejazdów), a także ramy czasowe objęte żądaniem (wyraźnie wskazany we wniosku rok 2019, z którego pochodzić mają wnioskowane przez stronę skarżącą informacje).

Zważywszy, zatem, że w sprawie spełniony został warunek odnoszący się zarówno do zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2020 r. podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji, nie ulega zatem wątpliwości, że obowiązkiem Komendanta SOP było udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2020 r., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego wniosku (vide: art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, czy też udzielenie informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, a także wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16).

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Komendant Służby Ochrony Państwa, jako podmiot zobowiązany, pozostawał w zakresie udzielenia informacji, o której była mowa we wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2020 r., w stanie bezczynności na dzień złożenia skargi do Sądu.

W ocenie Sądu, uznać należy bowiem, że nie udzielając skarżącemu Stowarzyszeniu w ustawowym terminie informacji publicznej objętej treścią jego wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r., Komendant Służby Ochrony Państwa popadł w stan bezczynności, który ustał dopiero po wniesieniu przez stronę skarżącą w dniu [...] marca 2020 r. skargi skierowanej do tutejszego Sądu (vide: wydanie decyzji administracyjnej Komendanta SOP z dnia [...] marca 2020 r., nr [...]).

Nie ulega wątpliwości, że jeśli chodzi o informację zawartą we wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2020 r., to stwierdzić należy, iż de iure stan bezczynności Komendanta SOP ustał dopiero na skutek przekazania informacji zawartej w decyzji z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], która przesłana za pośrednictwem platformy ePUAP, opatrzona została prawidłowym kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

Tym samym, Sąd stwierdził, że na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej rozpoznał w sposób prawidłowy sporny wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, a więc nie pozostawał już w bezczynności.

Reasumując, w ocenie Sądu, Komendant SOP naruszył art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem nie udostępnił wnioskowanej przez stronę skarżącą informacji w zakreślonym w tym przepisie terminie, ani nie dochował innych proceduralnych czynności wskazanych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, świadczących o wykonaniu obowiązku informacyjnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do zobowiązania Komendanta SOP - w trybie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej, albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że organ - choć z ewidentnym uchybieniem terminów określonych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - prawidłowo rozpatrzył już jednak wspomniany wniosek strony skarżącej.

Niemniej, z uwagi na fakt, iż Komendant Służby Ochrony Państwa pozostawał jednak na dzień wniesienia skargi w bezczynności, Sąd obowiązany był rozważyć, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd uznał jednak, że bezczynność Komendanta Służby Ochrony Państwa w załatwieniu wniosku strony skarżącej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy termin rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przez organ przekroczony, bowiem pełna realizacja wniosku strony skarżącej miała miejsce dopiero, po wniesieniu skargi do Sądu (vide: wydanie przez Komendanta SOP decyzji z dnia [...] marca 2020 r., nr [...]). Jednakże, w ocenie Sądu, przekroczenie to nie było aż tak nadmierne, aby można było rozpatrywać je w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa.

Nie bez znaczenia dla powyższej oceny Sądu, pozostaje również okoliczność, z której wynika, iż organ podjął jednak wcześniej (a więc przed wniesieniem skargi do Sądu) pewne starania w celu prawidłowego wypełnienia swojego ustawowego obowiązku, o czym świadczy chociażby to, że po otrzymaniu wniosku strony skarżącej wydał w dniu [...] stycznia 2020 r. decyzję, która została tego dnia wysłana za pośrednictwem platformy ePUAP, ale jednak - na skutek omyłki pracownika organu - bez podpisu elektronicznego. Następnie, co również nie mogło być niezauważone przez Sąd, po otrzymaniu informacji o swoim istotnym błędzie formalnym, organ niezwłocznie podjął ponownie starania, aby przesłać stosowną decyzję stronie skarżącej już z właściwym podpisem, lecz tym razem również popełnił istotny błąd proceduralny.

W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność Komendanta Służby Ochrony Państwa nie wynikała z celowego działania tego podmiotu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym świadczy - poza wspomnianymi wyżej działaniami organu - również fakt niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na wniosek, po otrzymaniu skargi na bezczynność.

Z powyższych względów uzasadnionym było orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność Komendanta Służby Ochrony Państwa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zasądzając jednocześnie od Komendanta Służby Ochrony Państwa na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 209 P.p.s.a.