Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1065/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 167 poz 1399
law: Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach  uzdrowiskowych
article: art. 134, art. 141
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 62 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska ( spr. ) Sędzia NSA Jerzy Bujko Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Kr 34/09 w sprawie ze skargi Z. N. na bezczynność Rady Miasta Rabka Zdrój 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Miasta Rabka Zdrój na rzecz Z. N. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. N. na bezczynność Rady Miasta R.

I. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

1. Gmina R. stała się z dniem [...] października 2005 r. gminą uzdrowiskową, w rozumieniu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399), co obligowało ją zgodnie z art. 38 ust. 2 cyt. ustawy oraz zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do uchwalenia w terminie do dnia 2 października 2007 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru całej gminy uzdrowiskowej.

Rada Miasta R. nie wywiązała się z wyżej wspomnianego obowiązku, przekraczając o prawie trzy lata ustawowy termin zakończenia tej procedury.

2. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. Z. N. wezwała Radę Miasta R. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieuchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania.

3. Pismem z dnia [...] marca 2009 r., podpisanym przez Przewodniczącą Rady Miasta, doręczonym w dniu 20 marca 2009 r., skarżąca została poinformowana, że w chwili obecnej trwają prace nad przygotowaniem planu zagospodarowania przestrzennego. Ich zakończenie czyli uchwalenie planu nastąpi w IV kwartale 2009 r.

4. W dniu [...] marca 2009 r. Z. N. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rady Miasta R., polegającą na nieuchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ustawowym terminie, wskazanym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399), co narusza dyspozycję art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i wniosła o nakazanie Wojewodzie Małopolskiemu jako organowi nadzoru sporządzenia i przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy R. na koszt i ryzyko tej gminy, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podała, że Rada Miasta nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku. Podała też, że w odniesieniu do obszarów, które zostały z mocy ustaw szczególnych objęte obowiązkiem sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca na mocy art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nałożył bezwzględny przymus zawieszenia wszelkich postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wszczynanych po dacie objęcia obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Swój interes prawny we wniesieniu skargi skarżąca uzasadniła tym, że jako właściciel i współwłaściciel nieruchomości położonych na terenie Miasta R., posiada interes prawny w określeniu przeznaczenia nieruchomości, w stosunku do których przysługuje jej prawo własności lub współwłasności, gdyż jedynie określenie przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozwala na wykonywanie szeregu uprawnień w stosunku do tych nieruchomości – w szczególności zmianę ich zagospodarowania przestrzennego oraz podział. Poza tym, jedna z nieruchomości położonych na terenie Miasta R., w stosunku do której skarżącej przysługuje prawo własności – nieruchomość zabudowana obiektem zabytkowym o nazwie "W." – jest położona na terenie Parku Zdrojowego w R.. W związku z tym interes prawny skarżącej wyraża się również w trosce o zachowanie uzdrowiskowego przeznaczenia Parku Zdrojowego, co w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zagrożone niezgodnym z prawem wydawaniem decyzji ustalających warunki zabudowy w odniesieniu do innych nieruchomości położonych na terenie Parku Zdrojowego.

5. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta R. wniosła o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, że skarga jest przedwczesna, ponieważ rozstrzygnięcie wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 9 marca 2009 r. mogło nastąpić jedynie poprzez podjęcie stosownej uchwały Rady Miasta R., natomiast rozstrzygnięciem takim, wbrew stanowisku skarżącej, nie mogło być pismo Przewodniczącej Rady Miasta R. z dnia [...] marca 2009 r. Ponadto, w dalszej części odpowiedzi na skargę zakwestionowała istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego do wniesienia skargi, twierdząc, że "skarżąca nie wykazała interesu prawnego" we wniesieniu skargi. Interes ten bowiem musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę i musi charakteryzować się bezpośredniością, konkretnością i realnym charakterem. Skarżąca natomiast nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, z którego by interes ten wynikał. Nadto podkreślono, że nie jest interesem prawnym skarżącej troska o zachowanie uzdrowiskowego przeznaczenia Parku Zdrojowego, co wynika z charakteru uprawnienia płynącego z przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do bezczynności Rady Miasta R. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pełnomocnik Rady podniósł, że dwuletni termin do uchwalenia planu wskazany w art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej ma charakter instrukcyjny, ponieważ jest skierowany do Rady Miasta, a więc organu rozstrzygającego o określonych prawach i obowiązkach. Trudno zatem z jego treści wywodzić określone skutki prawne. Zdaniem pełnomocnika nie odnosi się on do tych gmin uzdrowiskowych, które są w trakcie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, ale z przyczyn od nich niezależnych nie uchwaliły planu w terminie. Wskazane zostały uwarunkowania faktyczne i prawne, które wpłynęły na to, że na terenie Gminy R. nadal nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w szczególności konieczność uprzedniego ustalenia stref ochronnych, co znalazło swój finał dopiero w uchwaleniu w dniu 26 lutego 2009 r. Statutu Uzdrowiska. Zdaniem pełnomocnika całokształt tych okoliczności wskazuje na fakt, iż prace nad planem trwają długo z przyczyn niezależnych od Rady a tym samym nie pozostaje ona w bezczynności.

6. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2009 r. skarżąca podniosła, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została skarżącej udzielona już po wniesieniu skargi do sądu, a więc wniosek o odrzucenie skargi jako przedwczesnej nie znajduje uzasadnienia. W kwestii zaś wykazania istnienia interesu prawnego we wniesieniu skargi, skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze a polegające na twierdzeniu, że nieuchwalenie planu narusza dyspozycję art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadto ogranicza ją jako właścicielkę i współwłaścicielkę nieruchomości położonych na terenie Miasta R. w wykonywaniu szeregu uprawnień stosunku do przysługujących jej nieruchomości. Uzasadniając konkretność, realność i bezpośredniość swojego interesu prawnego w uchwaleniu planu skarżąca wskazała na treść zawartej przez siebie w dniu 5 marca 2009 r. przedwstępnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości.

Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. pełnomocnik skarżącej wniósł "załącznik do protokołu rozprawy z dnia [...].11.2009 r.", w którym wyjaśniono, że interes prawny skarżącej wyrażał się nie w dążeniu skarżącej do uzyskania możliwości zabudowy nieruchomości będących jej własnością lub współwłasnością, lecz w dążeniu do zapewnienia sobie możliwości uzyskania przychodu ze sprzedaży tych nieruchomości zgodnie z umową przedwstępną sprzedaży z dnia 5 marca 2009 r., gdzie jednym z warunków zawarcia przyrzeczonej umowy sprzedaży, a co za tym idzie uzyskania spodziewanego przychodu przez skarżącą jest uchwalenie w terminie do dnia 5 marca 2010 r. m.p.z.p. dla obszaru obejmującego nieruchomości stanowiące własność, oraz współwłasność skarżącej. Rozszerzył też uzasadnienie podstawy prawnej żądania skargi, wskazując na bezwzględny charakter przepisu art. 149 p.p.s.a., który zdaniem pełnomocnika znajduje zastosowanie w przypadku nieskorzystania przez sąd z dyspozycji art. 101a ust. 2 u.s.g. Wskazał nadto, że jako wystarczającą przesłankę wykazania interesu prawnego w wystąpieniu ze skargą na bezczynność organu zobowiązanego do uchwalenia m.p.z.p. przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym już samo wykazanie tytułu własności do nieruchomości położonych w obszarze, w stosunku do którego istniał ustawowy obowiązek uchwalenia m.p.z.p., powołując się na wyroki sądów administracyjnych.

7. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Z. N. na bezczynność Rady Miasta R.

W uzasadnieniu Sąd podał, że zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza przypadkami, kiedy wymagają tego przepisy odrębne. Przepis art. 101a znajdzie zatem zastosowanie (m.in.) wówczas, kiedy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe. Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399) gmina, która uzyskała status uzdrowiska, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat od uzyskania statusu. Obowiązek, o którym mowa wyżej dotyczy wszystkich gmin, niezależnie od sposobu uzyskania statusu uzdrowiska. Przepis art. 38 ust. 2 ustawy nie wprowadza żadnego zróżnicowania gmin uzdrowiskowych, ze względu na sposób ich utworzenia, czy też sposób uzyskania statusu uzdrowiska, jeżeli chodzi o obowiązek sporządzenia i uchwalenia m.p.z.p. Sąd powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2006 r., w którym wyrażono pogląd, że "Nie budzi wątpliwości zastosowanie przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym (....) do uzdrowisk, które uzyskały status uzdrowiska na gruncie powołanej wyżej ustawy. Zarówno «stare uzdrowiska», jak i te powołane według regulacji nowej ustawy maja obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymóg ten powstaje od chwili uzyskania statusu uzdrowiska, niezależnie od trybu, w jakim to następuje". Zatem skoro uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Miasta R. jest obowiązkowe – co wynika z art. 38 ust. 2 ustawy "uzdrowiskowej" – to jest to czynność nakazana prawem w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g., wobec czego dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w tym przedmiocie i skarga taka nie podlega odrzuceniu, ponieważ należy do spraw wymienionych w art. 3 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem Rady Miasta R. do podjęcia uchwały w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. skarżąca wezwała Radę Gminy R. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieuchwaleniu w wyznaczonym przez art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym (...) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zdaniem skarżącej narusza zarówno ten przepis, jak i art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarga do sądu administracyjnego została wniesiona w dniu [...] marca 2009 r. Należało więc uznać, że przesłanki dopuszczalności skargi polegające na uprzednim, bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta R. do podjęcia uchwały przedmiocie m.p.z.p. zostały spełnione, a skarga wniesiona została w terminie.

Sąd I instancji stwierdził, że badanie istnienia po stronie skarżącej legitymacji skargowej musiało odbywać się na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, tj. art. 101a ust. 1, nakazującego odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy, nie zaś na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., wymieniającego kategorie podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe przepisy ustawy o samorządzie gminnym są przepisami szczególnymi w stosunku do unormowania wynikającego z art. 50 § 1 p.p.s.a. Z ich treści wynika istotna różnica w określeniu przez ustawodawcę legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę, zarządzenie (art. 101 u.s.g.), lub bezczynność (art. 101a u.s.g.) organu gminy, w porównaniu z podmiotem wywodzącym prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z istnienia po swojej stronie interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, stroną może być podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W przepisie tym ustawodawca uzależnił więc możliwość skutecznego wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy od naruszenia tym aktem interesu prawnego lub uprawnienia tego podmiotu, przy czym naruszenie to musi nastąpić przed wniesieniem skargi i istnieć w dacie wnoszenia skargi. Sąd powołał się na orzeczenie z dnia 4 lutego 2005 r. OSK 1563/04, zgodnie z którym "Źródłem «interesu prawnego» lub «uprawnienia» jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna decyzja (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę" (teza nr 2). Zatem to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się istnieniem po jego stronie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. W przedmiotowej sprawie sprecyzowanie podstawy istnienia legitymacji skargowej skarżącej polega na utożsamieniu istnienia interesu prawnego skarżącej z możliwością uzyskania przychodu ze sprzedaży nieruchomości położonej na terenie miasta R., przy czym cena sprzedaży uzależniona jest od uchwalenia m.p.z.p. i objęcia terenu nieruchomości określonym w umowie przedwstępnej przeznaczeniem, zaś samo zawarcie umowy przyrzeczonej uzależnione jest częściowo od uchwalenia do dnia 5 marca 2010 r. m.p.z.p.

W ocenie Sądu I instancji tak określony interes nie jest interesem prawnym skarżącej, lecz interesem faktycznym. Nie wynika on bowiem z przepisu prawa materialnego, lecz z umowy, która będąc czynnością prawną pomiędzy skarżącą a przyszłym ewentualnym nabywcą nieruchomości nie może stanowić o istnieniu legitymacji skargowej po stronie skarżącej w niniejszej sprawie. Interes prawny to interes oparty na prawie, skarżąca natomiast jako podstawę i źródło istnienia swojego interesu prawnego wskazuje umowę, zaś sam interes określa jako możliwość uzyskania słusznego przychodu ze sprzedaży nieruchomości, czyli interes faktyczny a nie prawny. Sąd podkreślił, że w przypadku skargi wnoszonej na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na bezczynność rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, kiedy obowiązek uchwalenia planu wynika z przepisów szczególnych (art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), obowiązkiem skarżącego jest wykazanie, że przed wniesieniem skargi nastąpiło już naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia, na skutek bezczynności prawotwórczej organu. Nie jest wystarczające do uznania, że bezczynność prawotwórcza polegająca na nieuchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, kiedy przepisy szczególne przewidują obowiązek jego uchwalenia, narusza interes prawny skarżącej, samo tylko wskazanie, że istnieją przepisy prawa materialnego, na podstawie których skarżąca mogłaby realizować swoje uprawnienia (np. zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości, podział nieruchomości). Przy braku wskazania, czy i w jaki sposób, na skutek braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca została faktycznie ograniczona w możliwości realizacji konkretnego uprawnienia, nie ma podstaw do uznania, że posiada ona legitymację skargową uprawniającą do skutecznego popierania skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, przewidzianej w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Redakcja tego przepisu nie tworzy podstawy do odmiennego, szerszego niż w przypadku skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. rozumienia legitymacji skargowej.

Skoro więc skarżąca nie wykazała skutecznie, jaki jej interes prawny został naruszony na skutek nieuchwalenia zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta R., Sąd uznał, że nie posiada ona legitymacji skargowej w sprawie ze skargi na bezczynność Rady Miasta R. w tym zakresie. Tylko w przypadku stwierdzenia istnienia takiej legitymacji Sąd byłby uprawniony i zobowiązany do merytorycznego rozpoznania skargi w niniejszej sprawie.

8. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Z. N. zarzucając kwestionowanemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez:

– naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez oddalenie skargi w wyniku przyjęcia, iż skarżąca nie miała legitymacji skargowej wywodzonej z naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, podczas gdy w ocenie skarżącej, niezgodna z prawem bezczynność organu, polegająca na nieuchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy R. doprowadziła do naruszenia uprawnień skarżącej jako właściciela i współwłaściciela nieruchomości położonych na obszarze objętym ustawowym obowiązkiem sporządzenia i uchwalenia planu, gdyż w wyniku nieuchwalenia planu skarżąca została pozbawiona możliwości rozporządzenia nieruchomościami, których jest właścicielem;

– naruszenie art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że celem wykazania legitymacji skargowej, skarżąca była zobowiązana do wskazania wprost przepisów prawa będących źródłem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej;

– naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca podstaw swej legitymacji skargowej upatrywała wyłącznie w utożsamieniu istnienia interesu prawnego z możliwością uzyskania przez skarżącą przychodu ze sprzedaży nieruchomości zgodnie z warunkami umowy przestępnej;

– naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, okoliczności powołanej przez pełnomocnika skarżącej, że skarżąca dążyła do zabudowy przedmiotowej nieruchomości, jednak z uwagi na rygorystyczne brzmienie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla zaplanowanej inwestycji, gdyż zdawała sobie sprawę, że postępowanie takie będzie podlegało zawieszeniu;

– naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 k.c. poprzez błędną wykładnię zawartego w art. 101 ust. 1 u.s.g. pojęcia "interes prawny lub uprawnienie", gdzie skarżąca uprawniona zgodnie z art. 140 k.c. do korzystania z nieruchomości, w szczególności uprawniona do jej zabudowy została pozbawiona możliwości jakiejkolwiek zmiany zagospodarowania tej nieruchomości, w szczególności jej zabudowy;

– naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 210–211 k.c. oraz z art. 94 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię pojęcia "interes prawny lub uprawnienie" gdzie skarżąca będąc współwłaścicielem nieruchomości, w sytuacji nieuchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego została pozbawiona możliwości zniesienia tej współwłasności.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, jak również zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca wskazała, że na prawo własności, które jej przysługuje, składają się uprawnienia władania, korzystania i rozporządzania rzeczą. W niniejszej sprawie w wyniku niezgodnej z prawem bezczynności Rady Powiatu R., w przedmiocie uchwalenia planu, uprawnienia wynikające z prawa własności zostały ograniczone. Skarżąca nie może bowiem nie tylko sprzedać M. K. części należących do niej nieruchomości, nie może też dokonać – z uwagi na brzmienie art. 94 ust. 3 u.g.n. – podziału nieruchomości, a także dokonać jej zabudowy wobec braku możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na treść art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie wymienione zarzuty w jej ocenie stanowią więc o konkretnym i realnym naruszeniu jej uprawnień, wynikających z niezgodnej z prawem bezczynności Rady Miasta R., a zatem potwierdzają przysługiwanie skarżącej legitymacji do wniesienia skargi na bezczynność prawotwórczą tego organu zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 101a ust. 1 u.s.g.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta R. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, podnosząc, że skarżąca wykazała tylko swój interes faktyczny. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza możliwości obrotu nieruchomościami, a kwestia ceny sprzedawanej nieruchomości nie jest interesem prawnym skarżącej.

II. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, co powoduje, że zaskarżony wyrok nie może się ostać.

Przede wszystkim za zasadne uznać należy jej zarzuty sprowadzające się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 134 P.p.s.a., w szczególności art. 141 § 4 P.p.s.a., które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Oddalając skargę Sąd przyjął bowiem, że skarżąca Z. N., "podnosząc zarzut niemożności wykonywania szeregu uprawnień w stosunku do nieruchomości, których jest właścicielką lub współwłaścicielką, nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia (...) w dacie wniesienia skargi".

Przedstawione wyżej stanowisko nie zasługiwało na uwzględnienie z następujących przyczyn.

Prawo o ustroju sądów administracyjnych w art. 1 § 1 stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wyposażenie sądów administracyjnych w funkcję sprawowania wymiaru sprawiedliwości winno stwarzać dla skarżącego gwarancję, że sąd dokona pełnej kontroli jego sprawy, w razie potrzeby wyjaśniając jej podłoże faktyczne. Powyższe stwierdzenie znajduje również oparcie w treści art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowiącego, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W złożonej w marcu 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze – sporządzonej osobiście – skarżąca Z. N. jako podstawę prawną żądania podała przepis art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, podnosząc, że mimo iż na Gminie R. ciążył wynikający z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym (...) obowiązek uchwalenia, w terminie do dnia 2 października 2007 r. planu miejscowego z obowiązku tego Gmina się nie wywiązała. Tym samym naruszyła jej interes prawny, jako właścicielki działek położonych na terenie, który miał być objęty planem. W uzasadnieniu powyższego stwierdzenia podała, że nieuchwalenie planu uniemożliwia jej "zmianę zagospodarowania przestrzennego tych nieruchomości" oraz uniemożliwia dokonanie ich podziału. Podała też, że z uwagi na zaistniałą sytuację prawną i zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulacje (art. 62 ust. 2) nie jest prawnie dopuszczalne wydawanie decyzji ustalających warunki zabudowy w odniesieniu do terenów objętych obowiązkiem sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. W tych warunkach nie może ona realizować swoich zamierzeń inwestycyjnych a nawet sprzedać tych nieruchomości co ogranicza jej właścicielskie uprawnienia w rozporządzaniu stanowiącymi jej własność działkami.

Artykuł 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wprowadzony został do tej ustawy w wyniku jej nowelizacji dokonanej przez art. 28 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. – o samorządowych kolegiach odwoławczych i przewiduje odpowiednie stosowanie przez Sąd art. 101 u.s.g. jeżeli organ gminy nie wykonuje między innymi – "czynności nakazanych prawem". W orzecznictwie sądów administracyjnych, mimo początkowych kontrowersji przesądzono, że w pojęciu "czynności nakazanych prawem" mieści się działalność uchwałodawcza organów samorządu gminnego "nakazana prawem".

Zatem zawarta w art. 101a u.s.g. regulacja będzie miała zastosowanie w każdym przypadku gdy odpowiedni przepis nakłada na organ obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Natomiast do uwzględnienia skargi opartej na tym przepisie niezbędnym będzie istnienie przepisu nakładającego na organy samorządu obowiązek uchwałodawczy i stwierdzenie związku przyczynowego między bezczynnością organu w wykonaniu tego obowiązku a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego.

W niniejszej sprawie jest poza sporem, że obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta R. wynika z treści art. 38 ust. 2 cyt. ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Stosownie do jego brzmienia, gmina, która uzyskała status uzdrowiska (...) sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...) w terminie 2 lat od dnia uzyskania statusu uzdrowiska. Również niespornym pozostaje fakt, iż co najmniej do czasu wniesienia skargi plan taki nie został uchwalony.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc wyłącznie do tego czy bezczynność uchwałodawcza gminy narusza interes prawny skarżącej. Dokonana w tym zakresie przez Sąd ocena nie znajduje uzasadnienia.

Źródłem interesu prawnego skarżącej – jak trafnie zauważono w skardze, a czego zdaje się nie dostrzegać Sąd I instancji - są przepisy prawa materialnego, dotyczące prawa własności. Treść tego prawa określa art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiąc, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Tak więc istota tego prawa polega na zachowaniu przez właściciela możliwości władania, korzystania i rozporządzania rzeczą.

Skarżąca Z. N. tak w skardze jak i w pismach procesowych z dnia [...] września 2009 r. i [...] listopada 2009 r. podała, że jej interes prawny wynika z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości położonych na terenie objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Uznając, iż został on naruszony przytoczyła fakty, które jej zdaniem miały świadczyć o tym, że na skutek bezczynności uchwałodawczej gminy, pozbawiona została możliwości rozporządzania nieruchomościami, których była właścicielem i współwłaścicielem.

Tak więc nieuchwalenie planu miejscowego dla obszaru uzdrowiska uniemożliwiało jej sprzedaż działki położonej przy ul. N. wraz z zabytkowym budynkiem, co potwierdza treść zawartej w dniu 5 marca 2009 r. przedwstępnej umowy sprzedaży. Jednym z warunków zawarcia umowy sprzedaży było bowiem uchwalenie do dnia 5 marca 2010 r. planu miejscowego. Nabywca uzależniał bowiem jej zakup od treści postanowień planu określających jej przeznaczenie i warunków dotyczących ewentualnej rozbudowy i użytkowania znajdującego się na niej budynku. Brak planu miejscowego także uniemożliwił jej – jako współwłaścicielce – zniesienie współwłasności i przeprowadzenie podziału nieruchomości (dz.u. 4195/10, 4195/9, 4195/7), mimo iż takie jej żądanie ma oparcie w art. 210 i 211 K.c. W związku z powyższym do obecnej chwili toczy się przed Sądem Rejonowym w Nowym Targu wszczęte wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. (sygn. akt I Ns 1125/08) postępowanie o zniesienie współwłasności. Nie można bowiem stosownie do brzmienia art. 94 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydać decyzji o podziale nieruchomości objętej ustawowym obowiązkiem sporządzenia planu.

Pozbawiona też została, z powodu braku planu miejscowego, możliwości zrealizowania zamierzeń inwestycyjnych na działce nr ew. [...], ponieważ stosownie do brzmienia art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 38 ust. 2 cyt. ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie objętym obowiązkiem sporządzenia planu podlegają obligatoryjnemu zawieszeniu. Występowanie w tych warunkach ze stosownym wnioskiem było pozbawione sensu i narażałoby ją tylko na dodatkowe koszty.

W ocenie skarżącej przedstawione wyżej fakty świadczyły o realnym i konkretnym naruszeniu jej interesu prawnego przez bezczynność uchwałodawczą Rady Miasta R.

Z naruszeniem dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie odniósł się do przedstawionych przez skarżącą faktów, kwitując to stwierdzeniem, że skarżąca "nie wskazała czy i w jaki sposób, na skutek braku planu miejscowego została ograniczona w możliwości realizacji konkretnego uprawnienia" (s. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Uwzględniając przytoczone w skardze a także pismach procesowych fakty, tego rodzaju stwierdzenie uznać należy za bezpodstawne.

Wynikający z art. 141 § 4 P.p.s.a. obowiązek wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia czyni koniecznym odniesienie się do okoliczności faktycznych sprawy i dokonania ich oceny. Mimo iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku wynosi 20 stron a rozważania dotyczące kwestii "naruszenia interesu prawnego" skarżącej zostały zawarte na 4 stronach brak w tych ostatnich jakiegokolwiek odniesienia do przytoczonych przez skarżącą faktów świadczących jej zdaniem o istnieniu naruszenia jej interesu prawnego. Te podstawowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności z niezrozumiałych powodów zostały przez Sąd I instancji pominięte.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. może mieć miejsce również wtedy gdy na skutek niezgodnej z prawem bezczynności uchwałodawczej organów gminy dochodzi do odebrania względnie ograniczenia uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisów prawa materialnego – w tym prawa własności.

Uwzględniając powyższe należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji naruszył wskazane w petitum skargi przepisy postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Pominięcie przytoczonych przez skarżącą okoliczności faktycznych mających świadczyć o naruszeniu jej interesu prawnego, brak jakiejkolwiek ich oceny uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Za przedwczesne uznać w tej sytuacji należy odniesienie się Sądu kasacyjnego do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zas. art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 P.p.s.a.