Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1695/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98A
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1242/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 1695/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1242/15 po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w punktach od 2-4 oraz uchylił decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w punktach od 2-4, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...]Wójt Gminy B.po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z w B., zatwierdził podział działki nr [...] o powierzchni 1,9212 ha, położonej w Z., gmina B., dla której Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą [...], na działki oznaczone numerami od [...] do [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu 24 września 2012 r.

Dla części działki nr [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] października 2009 roku, znak: [...], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwudziestu ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z maksymalnie dwoma lokalami mieszkalnymi w zabudowie bliźniaczej, tj. 14 zestawów dwóch budynków do zabudowy bliźniaczej oraz budowa wolnostojącej stacji transformatorowej. Pozostała część działki znajduje się w terenie przeznaczonym pod zabudowę usługową i usług rzemieślniczych zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym tereny we wsiach: [...] uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] marca 2005 r., jako zmiany dotychczas obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B.

Uchwałą nr [...]z dnia [...] września 2003 r. Rada Gminy B. ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, na terenie gminy B., która wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale.

W dniu 12 grudnia 2014 r. Wójt Gminy B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...] o powierzchni 1,9212 ha, położonej w Z., gmina B., w związku z jej podziałem. Wójt powołał biegłego w zakresie szacowania nieruchomości do sporządzenia opinii w postaci operatu szacunkowego dla nieruchomości objętej tym postępowaniem w celu ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: Białe Błota Wójt Gminy B. na podstawie art. 98a ust. 1, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2014, poz. 518 ze zm.), Uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie ustalenia opłat adiacenckich, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), ustalił dla Spółki opłatę adiacencką w wysokości 19.183,80 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z podziału działki nr [...] o powierzchni 1,9212 ha, położonej w Z., gmina B., która w wyniku decyzji z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], została podzielona na działki oznaczone numerami od [...] do [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 29 stycznia 2015 r., wartość nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania oszacowano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami i metodą korygowania ceny średniej. Wartość rynkową nieruchomości gruntowej według stanu przed podziałem rzeczoznawca majątkowy ustalił na kwotę 606.735,- zł., a po podziale na kwotę 670.681,- zł. Wobec powyższego ustalono, że wzrost wartości nieruchomości wyniósł 64.946,- zł. Zgodnie z treścią uchwały Rady Gminy B. z 25 września 2003 r. w/w stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 30 % różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, a zatem opłatę adiacencką ustalono w wysokości 19.183,80 zł.

Wójt B. w dniu 23 lutego 2015 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia 6 marca 2015 r., Spółka wystąpiła o udostępnienie odpisu operatu szacunkowego oraz protokołu oględzin nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Pełnomocnik Spółki wypowiadając się co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznała operat szacunkowy za sporządzony z naruszeniem prawa i wniosła o ponowne sporządzenie operatu szacunkowego lub sprostowanie istniejącego. Ponadto wniosła o zaliczenie na poczet prawidłowo ustalonej opłaty adiacenckiej należności za działkę [...] przeznaczoną pod drogę publiczną.

Po wezwaniu Wójta, rzeczoznawca majątkowy złożyła obszerne wyjaśnienia co do zarzutów wobec operatu szacunkowego. Ponadto Wójt wskazał, iż kwestia rozliczenia opłaty adiacenckiej z działką [...] może zostać podjęta po prawomocnym naliczeniu opłaty.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. z w B. wniosła o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, dopuszczenie na podstawie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "Kpa", dowodu z opinii oceniającej operat szacunkowy organizacji rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.) poprzez zlecenie przeprowadzenia tego dowodu organowi, który wydał decyzję lub ewentualne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca wskazała też na naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 pkt 1) i 3) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowani.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium bezspornym jest, iż do podziału nieruchomości doszło na wniosek właściciela, którym w dniu wydania decyzji podziałowej była spółka pod firmą: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B.. Wartość rynkową nieruchomości przed podziałem określono dla stanu na dzień wydania decyzji podziałowej tj. 10 września 2012 r. i w poziomie cen na dzień 29 stycznia 2015 r. Wartość rynkową nieruchomości po podziale określono dla stanu na dzień ostateczności decyzji podziałowej tj. 24 września 2012 r. i w poziomie cen na dzień 29 stycznia 2015 r. Okres badania rynku, dla nieruchomości przed podziałem obejmował lata 2012 - 2015, a dla nieruchomości po podziale lata 2011 - 2015. W wyniku analizy danych stwierdzono, że ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych położonych na terenie gminy B.o powierzchniach powyżej 0,2 ha, znajdujących się w terenie bez obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i nieposiadających warunków zabudowy kształtowały się na poziomie ok. 7 zł/m², do ok. 80 zł/m². Natomiast ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych położonych na terenie gminy B.o powierzchniach powyżej 0,2 ha, znajdujących się w terenie przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub posiadających decyzje o warunkach zabudowy kształtowały się na poziomie ok. 14 zł/m², do ok. 80 zł/m², przy czym w obydwu przypadkach istniały transakcje odbiegające od ww. poziomów.

Odnosząc się do zarzutów strony Kolegium wyjaśniło, iż w celu skutecznego zakwestionowania sporządzonego operatu, spółka mogła skorzystać z uprawnienia określonego w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego sama nawiązywała, a jednak tego nie uczyniła. Wnioskująca, w celu zakwestionowania wycen mogła przedstawić przeciwdowód (kontr wycenę) tj. ponowny operat szacunkowy lub też opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców co do prawidłowości sporządzonych w sprawie operatów. Zwrócono też uwagę, że brak jest podstaw prawnych do żądania od organu I instancji sporządzenia ponownego operatu szacunkowego lub opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, na jego koszt. Spółka poza własnymi opiniami nie przedstawiła żadnych przekonujących dowodów co do zarzutów wobec sposobu wyceny nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego treść operatu szacunkowego nie budzi zastrzeżeń co do wyboru metody i techniki szacowania, a zastosowane podejście porównawcze i metoda porównywania parami oraz korygowania ceny średniej, odpowiadają wymogom określonym w przepisach ustawy i rozporządzenia, a sporządzona opinia biegłego w postaci operatu szacunkowego jest przekonywująca, jako logiczna całość (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10).

Odnosząc się do zarzutów spółki organ odwoławczy podkreślił, że w opinii składu orzekającego nie nastąpiło naruszenie przepisów art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto rzeczoznawca nie naruszył art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 pkt 1) i 2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak sugeruje Spółka, gdyż nieruchomości przyjęte do porównania spełniają cechy podobieństwa, a zastosowanie odpowiedniego współczynnika korygującego wyeliminowało wszelkie ewentualne różnice. Również ceny transakcji jakie wzięto pod uwagę, w opinii Kolegium, pochodzą z rynku podobnego, a nieruchomości będące przedmiotami tych transakcji są o zbliżonych cechach do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca prawidłowo też uwzględnił w operacie szacunkowym fakt, iż działki [...] i [...] będą stanowiły drogi wewnętrzne, obciążone ograniczonymi prawami rzeczowymi.

Zwrócono uwagę, że bez uzasadnienia pozostaje zarzut skarżącej, w kwestii nie zawiadomienia jej o oddaleniu wniosku dowodowego o nowy operat szacunkowy lub sprostowanie istniejącego, bowiem zgodnie z jedną z fundamentalnych zasad prawa - ciężar dowodu spoczywa na twierdzącym, co w oczywisty sposób sprawia, iż to spółka zarzucając nieprawidłowość operatu szacunkowego winna przedstawić dowód na swe twierdzenia, czego nie uczyniła. Ponadto organ I instancji zlecając wykonanie operatu szacunkowego spełnił już swój ustawowy obowiązek, a dokonując analizy, nie stwierdził uchybień w jego sporządzeniu.

W ocenie Kolegium nie ma podstaw do uznania nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem o ile w samym uzasadnieniu skarżonej decyzji rzeczywiście mało miejsca poświęcono analizie operatu oraz przepisów dających podstawę wydania decyzji, jednak nie zmienia to faktu, że organ prawidłowo zastosował zacytowane przepisy i słusznie, zgodnie z prawem wydał decyzję.

Organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy całego materiału dowodowego i uznał, że żaden z zarzutów skarżącej spółki nie zasługuje na uznanie w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

W skardze do Sądu [...] Sp. z o.o. z w B. wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...].08.2015 r., znak [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wymiaru opłaty adiacenckiej, zarzucając:

I. rażące naruszenia prawa materialnego tj.:

1. art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr [...] w związku z jej podziałem na działki [...]-[...],

2. art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 pkt 1) i 3) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.

a) poprzez uznanie za nieruchomości podobne, nieruchomości zlokalizowane w miejscowości [...], czy [...] z nieruchomościami usytuowanymi w miejscowości [...], podczas gdy faktem notoryjnym jest, że ceny transakcji nieruchomości położonych w granicach administracyjnych [...], czy [...]są zdecydowanie wyższe z uwagi na zintensyfikowany proces inwestycji deweloperskich (pod zabudowę mieszkaniową jak i przemysłową), na co wpływ ma m.in. "atrakcyjna" lokalizacja tej miejscowości,

b) poprzez uznanie, że przyjęte w operacie szacunkowym z dnia 29.01.2015 r. ceny transakcji zakupu nieruchomości w [...] pochodzą z rynku podobnego, podczas gdy w samej Z. (miejsce usytuowania nieruchomości o nr ew. [...], o powierzchni 1,9 ha) przeprowadzono w latach 2012-2015 transakcje zakupu nieruchomości o zbliżonych cechach do nieruchomości badanych odpowiednio (str. 82 operatu): 1 - nieruchomość Z., pow.1,14 ha, cena za m² 2,61 zł, nieruchomość w miejscowości C. pow. 1.06 ha, cena za m² 75 zł, nieruchomość w miejscowości P. pow. 2.4 ha, cena za m² 13,90 zł.

Stąd też dla potrzeb oszacowania wartości nieruchomości o nr ew. [...] przed podziałem w ocenie skarżącej winno się w pierwszej kolejności uwzględnić ceny transakcji z tej samej miejscowości - Z., jako rynku podobnego, a później nieruchomości w miejscowościach ościennych.

3. § 38 pt. 1 i 2 ww. rozporządzenia, poprzez jego nie zastosowanie do wyceny wartości działek nr [...] i [...] (stanowiących drogi wewnętrzne), które będą zgodnie z decyzją podziałową obciążone ograniczonymi prawami rzeczowymi (służebnościami) na rzecz pozostałych działek.

II. Naruszenie przepisów postępowania tj.

1. art. 10 § 1 K.p.a. polegające na nie zawiadomieniu strony (postanowienie winno być wydane na podstawie art. 78 § 2 K.p.a.) o oddaleniu wniosku dowodowego o nowy operat szacunkowy lub sprostowanie starego, a przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z nowymi dowodami w sprawie (wyjaśnieniach biegłej z maja 2015 r.) i możliwości ustosunkowania się do tego pisma,

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie zbyt powierzchownej oceny materiału dowodowego w sprawie, tj. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej, a także zgłoszonych zarzutów do tej opinii.

3. art. 80 K.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność, iż wartość nieruchomości o nr ew. [...] określona w operacie szacunkowym jest prawidłowa, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie upoważnia do takiego twierdzenia,

4. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przekroczenie przez organ granicy swobodnej oceny dowodów polegające na wybiórczym i powierzchownym badaniu operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego

5. art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez odstąpienie od przeprowadzenia dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych operatu szacunkowego biegłej i tym samym naruszenie obowiązku dążenia przez organ I instancji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż dla prawidłowego ustalenia ceny nieruchomości o nr ew. [...] (obecnie [...]-16) usytuowanej w Z. wymagane są wiadomości specjalne,

6. naruszenia przepisów materialnych poprzez wydanie orzeczenia w pkt 2, 3 4 zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, co stanowi w myśl art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

7. naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie decyzji i nie zawierające stanowiska organu odnośnie zarzutów wadliwości operatu szacunkowego

8. naruszenia art. 78 § 1 K.p.a. w związku z art. 77 § 2 K.p.a. - poprzez pominięcie żądania przeprowadzenia dowodu z opinii organizacji rzeczoznawców oceniającej operat szacunkowy biegłej i nie wydania w tym przedmiocie postanowienia o ewentualnym oddaleniu tego wniosku.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca wskazała, że organ odwoławczy stawia zarzut skarżącym nie przedstawienia przeciwdowodu (kontrwyceny, lub opinii rzeczoznawców), przy czym twierdzenie to nie uwzględnia zarzutu strony skarżącej, iż na skutek nie zawiadomienia jej w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o nowych dowodach w sprawie (stanowisku biegłej z dnia 5 maja 2015 r.) strona skarżąca została przez organ pierwszej instancji pozbawiona możliwości przedstawienia przeciwdowodu.

W jej ocenie organ pominął również fakt, że strona skarżąca w piśmie z dnia 17.04.2015 r. wnioskowała o opinię innego biegłego, co więcej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zauważyło również inicjatywy dowodowej wskazanej przez stronę na etapie postępowania odwoławczego, gdzie strona również wnosiła w trybie art. 136 k.p.a. do zlecenia organowi pierwszej instancji oceny operatu przez związek zawodowy rzeczoznawców majątkowych.

Organy obu instancji na etapie postępowania w przekonaniu skarżącej nie zauważyły tych wniosków dowodowych, nie wypowiedziały się też w kwestii tych wniosków: ani postanowieniem (wydanym zgodnie z art. 123 k.p.a. w związku z art. 78 § 2 k.p.a.), ani w uzasadnieniu swoich decyzji.

Zdaniem skarżącej w błędzie pozostaje organ odwoławczy wskazując, że w postępowaniu administracyjnym "jedną z fundamentalnych zasad prawa, jest to, że ciężar dowodu spoczywa na twierdzącym", gdyż zasada ta znajduje odzwierciedlenie w prawie cywilnym (art. 6 K.c.), natomiast w postępowaniu administracyjnym organ winien stosować się do art. 7 K.p.a.

Podstawowym zarzutem skarżącej uczyniono naruszenie powołanych przepisów procedury administracyjnej polegające na niewyjaśnieniu przez organ nieścisłości i wadliwości operatu szacunkowego z dnia 29 stycznia 2015 r., który stanowił główny dowód w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie skarżącej, organ odwoławczy nie dość, że pominął możliwość weryfikacji operatu w drodze dokonania oceny zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to lakonicznie stwierdził, że operat jest "przekonywujący, jako logiczna całość". Skarżąca zakwestionowała prawidłowość dokonanej przez organy obu instancji oceny operatu szacunkowego, przez co dopuściły się one naruszenia przepisów art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. Przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy zawiera nieścisłości, które rzutują na prawidłowość dokonanej wyceny nieruchomości, a które nie zostały wyjaśnione przez organ w drodze oceny dowodu.

Ponadto zwrócono uwagę, że w myśl art. 98a w związku z art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedmiotem wyceny zarówno przed jak i po podziale mogła być wyłącznie cała nieruchomość uprzednio zapisana w KW nr [...], jako działka [...] o powierzchni 1,9212 ha, a po podziale stanowiąca działki od numeru [...] w do numeru [...] i tylko tak określona nieruchomość powinna stanowić przedmiot wyceny, gdyż nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli te działki nadal są objęte tą samą księgą wieczystą, to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości składają się na jedną nieruchomość (por. uchwałę SN z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt III CZP 9/09).

Skarżąca spółka podkreśliła, że nieruchomość po podziale ma i analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką sama lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury technicznej, tym samym rzeczoznawca winien przyjąć do wyceny po podziale, jako podobne - nieruchomości o cechach zbliżonych, w tym w szczególności składających się z wielu działek gruntu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zauważył, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n.". Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu.

Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. 1a u.g.n.).

Z powyższego wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Organ wydając zaskarżoną decyzję zastosował cytowane przepisy i przeprowadził procedurę zgodnie z regułami postępowania przy określaniu opłaty. Stosownie do art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy, jako podmiot uprawniony do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), w sporządzonym operacie szacunkowym dokonał oszacowania przedmiotowej nieruchomości stosując podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przepis art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje pojęcie "nieruchomości podobnej", stanowiąc że należy pod tym pojęciem rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Art. 4 pkt 16 nakazuje zatem uwzględnienie w ustaleniu "nieruchomości podobnej" położenie nieruchomości. Również art. 154 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o uwzględnieniu położenia nieruchomości. Wynika to także z treści art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie położenia nieruchomości winno zatem odbyć się w kontekście wartości, o których stanowi art. 154 i art. 155 ust. 1. Przepisy art. 154 i art. 155 ust. 1 pkt 5 nakazują zaś uwzględnić przeznaczenie w planie miejscowym, a w razie braku planu przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołane przepisy ograniczają zatem zakres porównania do nieruchomości położonych na terenie gminy. Oznacza to, że rzeczoznawca majątkowy ma ograniczony przez ustawę zakres wyboru nieruchomości do porównania, gdyż musi brać pod uwagę te, które położone są na terenie gminy, na której położona jest wyceniania nieruchomość (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października, sygn. akt I OSK 43/10, lex nr 745239).

Biegły przyjął do porównania nieruchomość z obszaru gminy. Niezasadne są w ocenie Sądu zarzuty podnoszone przez skarżącą dotyczące braku wykazania podobieństwa nieruchomości. Nieruchomości podobne to nie są nieruchomości identyczne. Różnice między nieruchomościami przyjętymi do porównań niwelowane są przez noty korygującej, które zostały zastosowane i opisane w operacie szacunkowym, przy czym opis ten należy łączyć z opisem uwzględnianych cech nieruchomości .

Przepis art. 152 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym (ust. 3 zd. 1 i 2).

W art. 154 ustawodawca wskazał na czynniki, które należy brać pod uwagę przy sporządzaniu operatu tj. rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267; zwanej "k.p.a.") ,dlatego ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty.

Zdaniem Sądu I instancji w kontrolowanej sprawie organ wykonał ten obowiązek, choć niewątpliwie w dość powierzchowny sposób. Dla uchylenia jednak decyzji musiałoby być to naruszenie mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Przyjęte do porównań nieruchomości dotyczą nieruchomości z tej samej gminy w której położona jest nieruchomość, będąca przedmiotem podziału. Skarżąca wskazała, że w tym względzie nastąpiła jednak nieprawidłowość, gdyż przyjęto do porównania nieruchomości z innych miejscowości, choć z tej samej gminy. Przyjęte do porównań nieruchomości z innych miejscowości gminy B.oddalone są od spornej nieruchomości o kilka lub kilkanaście kilometrów. Są to nieruchomości obszarowo podobne. Rzeczoznawca przyjmując je do porównań miała na względzie położenie względem granic miasta B., dróg krajowych i innych dróg dojazdowych. Miała też na względzie podobną sieć handlowo – usługową na terenie opisanych miejscowości. W tych okolicznościach, zdaniem sądu brak zakwestionowania przez organ doboru nieruchomości do porównania nie budzi zastrzeżeń, gdyż przyjęte do zestawienia nieruchomości właściwie obrazują rynek obrotu na terenie gminy pod względem cech oraz cen.

Jak wskazała biegła porównywane nieruchomości zbyto w porównywalnych okresach czasu i mają one podobne cechy lokalizacyjno- sąsiedzkie oraz fizyczno- strukturalne. Fakt, że nieruchomości nie posiadały decyzji o warunkach zabudowy lub nie znajdowały się w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został skorygowany współczynnikiem relacji cen WRP (pkt XI.1.1. operatu). Sugerowane przez pełnomocnika skarżącej transakcje z Z.i C. (odpowiednio 2,61 zł za m² i 75 zł/m²) odbiegały od cech nieruchomości wycenianej. Jako cechy korygujące przyjęto- lokalizację, sąsiedztwo, infrastrukturę techniczną, drogową, cechy fizyczno- strukturalne. Uwzględniono też w wycenie cechy odbiegające od cech rynkowych z uwagi na położenie linii energetycznej EEWN (pkt XI.1.2.6 i XI.1.2.7 operatu).

Spór w niniejszej sprawie dotyczy też sposobu wyceny nieruchomości po podziale, gdyż skarżący kwestionuje ustalenie wartości nieruchomości po podziale, jako sumy wartości poszczególnych działek. Odwołując się do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych, skarżący wskazuje na brak podstaw do ustalenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek powstałych na skutek tego podziału.

W ocenie Sądu I instancji, przyjęta przez biegłego w tym zakresie metoda wyceny jako podstawa do ustalenia opłaty odpowiada prawu. Rzeczoznawca ustalił wartość przedmiotowej nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określił wartość poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych na skutek podziału, a następnie zsumował ich wartości, co pozwoliło uzyskać najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której obliczono wysokość opłaty adiacenckiej.

Uwzględniając treść art. 151 ust. 1 u.g.n. nie można tracić z pola widzenia podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku. Określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Przeciwne rozumowanie uniemożliwiałoby określanie wartości nieruchomości po jej podziale, gdyż niemożliwym byłoby znalezienie nieruchomości podobnych co do powierzchni i sposobu podziału, które objęte byłyby jedną transakcją. Doświadczenie wskazuje, iż po podziale zbywane są przede wszystkim działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości i wówczas cena 1m² mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1m² nieruchomości dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży kilku nieruchomości, powstałych z nieruchomości dzielonej, właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomość niepodzieloną, o znacznie większej powierzchni.

Z tego też względu nie można skutecznie postawić organom w niniejszej sprawie zarzutu, że ustalenie wartości nieruchomości podzielonej jako sumy wartości poszczególnych działek, nie odzwierciedlało skali wzrostu jej wartości po podziale, a zatem, że było metodą niewłaściwą.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 324/13, który podkreślił, że: "(...) w art. 4 u.g.n. pkt 1 i 3 zostały zawarte definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś w myśl art. 4 pkt 3 działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego wynika, iż pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a u.g.n. pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału."

Sąd I instancji zauważył, że ustawa przewiduje ściśle określony tryb weryfikacji operatu szacunkowego. Art. 157 ust. 1 ustawy stanowi, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Z kolei, zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Niemniej jednak ewentualne przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny może rzutować na ocenę jego prawidłowości i uzasadniać ewentualny wniosek strony o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie złożyła operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Wprawdzie wniosła o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a zatem w trybie przewidzianym w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale nie wskazała na charakter nieprawidłowości, który uzasadniałby weryfikację istniejącego operatu. Zarzuty skarżącej dotyczyły okoliczności, które zostały wyjaśnione przez biegłą i nie były tego typu zarzutami, które wymagały konieczności interwencji organizacji zawodowej. Należy zwrócić uwagę, że jeśli organ takiej potrzeby nie widzi, gdyż podziela ustalenia rzeczoznawcy nie ma podstaw do formułowania wobec organu w tym zakresie zarzutu. Organ nie ma też obowiązku informowania strony o tym, że nie wystąpi do organizacji zawodowej.

Organ I instancji zaakceptował też wyjaśnienia zawarte w piśmie rzeczoznawcy z 5 maja 2015 r., a organ II instancji utrzymał w mocy decyzję, co oznacza akceptację stanowiska organu I instancji jak i rzeczoznawcy w zakresie objętym wyjaśnieniem zarzutów strony opisanych przez skarżącą w piśmie z 17.04.2015 r. Wyjaśnienie zawierało też kwestię oceny wartości nieruchomości w kontekście udziałów we współwłasności nieruchomości stanowiącej drogę. Rzeczoznawca ustosunkował się też do zarzutów w sprawie ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych pod drogi z działki [...] i [...].

Odnosząc się do zarzutów procesowych Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w toku postępowania strona była informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Organ zapewnił również stronie możliwość udziału w oględzinach nieruchomości, zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie (k. 132 akt), udostępnił operat i umożliwił złożenie zarzutów (k. 147). W następstwie tego pismem z dnia 17.04.2015 r. strona wniosła o sporządzenie nowego operatu i o zaliczenie na poczet ustalonej opłaty, należności za działkę [...] przeznaczonej pod drogę.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że rzeczoznawca udzieliła wyjaśnień odnoszących się do zastrzeżeń strony co do zebranego materiału dowodowego. Wprawdzie Wójt nie załatwił formalnie wniosku dowodowego w sprawie sporządzenia nowego operatu, to dnia 19.06.2015 r. wydał decyzję, w której wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa oraz wskazał na fakty, które uznał za udowodnione i dowody na których się oparł. Uchybienie w postaci braku prawidłowego załatwienia wniosku nie miało zatem wpływu na wynik postępowania. Twierdzenie natomiast, że wskutek tego uchybienia strona nie mogła przedłożyć własnej opinii jest nieprzekonywujące, gdyż do zakończenia postępowania przed organem odwoławczym strona nie przedstawiła żadnego kontrdowodu.

Za błędne uznał Sąd I instancji określenie terminu wykonania nałożonego obowiązku, bowiem przepis art. 148 ust. 1 ugn stanowi, że obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje "po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna", a organ I instancji w wydanej przez siebie decyzji określił, że ustaloną opłatę adiacencką skarżący zobowiązany jest wnieść w terminie 14 dni" od dnia w którym decyzja ta stanie ostateczna, co jest wypaczeniem treści tego przepisu, poza tym powtórzenie (w tym przypadku dodatkowo nieprawidłowe) w decyzji ustalającej opłatę adiacencką postanowień ustawowych zawartych w art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o terminie powstania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, jest zdaniem Sądu zbędne i stanowi uchybienie, aczkolwiek nie mające wpływu na wynik sprawy. Podobnie zbędne jest powtórzenie zapisów ustawy dotyczących skutków zwłoki i opóźnienia oraz dotyczących waloryzacji.

W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 98a ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i dokonanie interpretacji w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości, o której mowa w art. 98a ust. 1 może być wyliczony jako suma wartości wycenionych poszczególnych działek po podziale nieruchomości, podczas gdy z brzmienia art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno uwzględniać definicje nieruchomości w rozumieniu z art. 4 pkt 1 u.g.n., aby następnie obliczyć różnicę między wartością nieruchomości przed i po podziale, która to różnica stanowi podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej,

art. 4 pkt 16 i 17 w zw. z art. 98a u.g.n. poprzez przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, które nie spełniały wymogu podobieństwa i przez przyjęcie do wyceny poszczególnych działek, nie zaś wycenianej nieruchomości, jak wymagają tego przepisy u.g.n.;

3)art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość oraz że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej oraz uznanie, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi wiarygodny dowód wzrostu wartości nieruchomości, mimo braku jego pełnej i wszechstronnej oceny,

4)art. 7, art. 77, art. 78 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. póz. 267 ze zm.), powoływanej dalej, jako "K.p.a.", poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego polegające na niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze, nie uwzględnienie wniosku dowodowego i przyjęcie że ciężar dowodu w zakresie wykazania wartości nieruchomości ciąży na skarżącym,

5) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na błędnej i lakonicznej ocenie sporządzonego operatu szacunkowego oraz błędnym uznaniu, że operat ten jest jasny i przejrzysty;

6) art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji przez organ, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącej wzięcia czynnego udziału w sprawie i uniemożliwiło wypowiedzenie się odnośnie zebranego materiału dowodowego;

7) zaniechanie zbadania przez Sąd i wyrażenia własnego stanowiska, co do zgłoszonych przez skarżącą konkretnych zarzutów do operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą w kontekście wskazywanych w nim niezgodności z rzeczywistym stanem nieruchomości, braku należytego opisu nieruchomości przyjętych do porównania oraz wskazanych sprzeczności operatu z przepisami prawa i poprzestaniu na wyrażonym przez Sąd ogólnikowym stwierdzeniu, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi normami.

W granicach wskazanych w art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie :

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez uchybienie obowiązkowi oceny sposobu zastosowania przez organ administracji przepisów postępowania, a mianowicie:

a) oparcie się WSA na poczynionych nieprawidłowych ustaleniach co do rzeczywistego przebiegu postępowania odwoławczego i niezasadne przyjęcie, że skarżąca mogła własny operat szacunkowy przedłożyć wraz z odwołaniem, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowisku temu przeczy (skarżąca wniosła wniosek dowodowy w tym przedmiocie), co w konsekwencji doprowadziło Sąd do nieprawidłowych konstatacji, że uchybienie treści art. 10 § 1 K.p.a. przez Wójta Gminy B. i uchybienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 78 w związku z art. 140 K.p.a. nie miało wpływu na treść zaskarżonej decyzji, a także, że nieprzedłożenie istotnego w sprawie dowodu obciąża skarżącego, czyli uchybieniu przez oba organy art. 7 i 77 K.p.a.;

b) zaniechanie przez Sąd dokonania oceny postępowania organów obydwu instancji przez pryzmat zasady zaufania i informowania strony o istotnych dla sprawy okolicznościach (art. 7 i 77 K.p.a.) w kontekście wyrażenia przez te organy tożsamych zapatrywań co do prawnych możliwości podważenia wyceny ustalonej przez biegłą oraz poprzez potrzebę przedłożenia przez stronę własnego operatu szacunkowego;

2)art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a związku z art. 7, art. 77 § 1 art., 78 § 1 oraz art. 80 K.p.a. a także w związku z art. 98a i art. 4 ust.1 u.g.n. poprzez oddalenie skargi przez WSA w sytuacji, gdy decyzja SKO w B. została wydana z naruszeniem prawa materialnego (wskazanego jw.), poprzez uchybienie przez Sąd l instancji obowiązkowi dokonania wnikliwej oceny, czy w niniejszej sprawie administracyjne organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, gdy tymczasem organy nie dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o niepełny i niekompletny materiał dowodowy;

3) uchylenia części decyzji pkt 2-4 na podstawie art. 145 1 1 pkt. 1 lit c zamiast w tym przedmiocie stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 K.p.a.

4) naruszenia art. 200 w związku z art. 206 ustawy P.p.s.a., poprzez brak rozstrzygnięcia o kosztach mimo uznania skargi w części za zasadną.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony.

Zacząć należy od uwagi, że zarzuty skargi niezależnie od ich merytorycznej nietrafności zostały częściowo wadliwie sformułowane. Skarżąca kasacyjnie w zarzutach oznaczonych numerami 4-6 wskazuje na naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 78 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 K.p.a, art. 10 K.pa. - jako podstawę zaskarżenia wskazując art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i rażące naruszenie prawa materialnego. Jakkolwiek w K.p.a. można odnaleźć przepisy prawa materialnego, to powołane przez skarżącą przepisy takiego charakteru nie mają. Są to normy postępowania administracyjnego regulujące uprawnienia i obowiązki uczestników procedury administracyjnej. Z kolei w zarzucie oznaczonym numerem 7 skargi nie wskazano przepisu prawa, który miał zostać naruszony. Ponadto w zarzucie numer 4 powołując przepis art. 77 K.p.a. skarżąca kasacyjnie nie wskazała o naruszenie którego paragrafu chodzi. Przepis ten jest zbudowany z czterech paragrafów. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego dociekanie, którą normę zawartą w tym artykule skarżąca kasacyjnie ma na myśli. Zgodnie jednak z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1): "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie przepisów postępowania i błędne oddalenie skargi, będące wynikiem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnych naruszeń przepisów stosowanych w postępowaniu administracyjnym przez organy, a więc akceptację wadliwego rozstrzygnięcia organów. Zarzuty te nie znajdują uzasadnienia w świetle akt sprawy. Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia postępowania nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. Oceniając zarzut naruszenia powyższych przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wskazać trzeba na specyfikę postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zasadniczym dowodem, wymaganym przepisami prawa w takim postępowaniu, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Przy pomocy tego środka dowodowego wskazuje się ewentualny wzrost wartości nieruchomości. Ocena tego operatu dokonana w sprawie, jest oceną prawidłową. Operat jest jasny i odpowiada na wszystkie kluczowe pytania z punktu widzenia istoty sprawy. Do porównania biegła przyjęła nieruchomości z terenu gminy w której położona jest nieruchomość będąca przedmiotem podziału. Jak wynika z materiału dowodowego rzeczoznawca przyjmując je do porównań miała na uwadze położenie nieruchomości względem granic miasta B., dróg krajowych i innych dróg dojazdowych. Chybione są argumenty strony skarżącej w zakresie braku podobieństwa porównywanych nieruchomości. Jak trafnie zauważa Sąd I instancji nieruchomości podobne to nie nieruchomości identyczne. Biegły niweluje różnice pomiędzy przyjętymi do porównań nieruchomości przy pomocy not korygujących. Ponadto, jak wskazała biegła, porównywane nieruchomości zbyto w analogicznych okresach czasu, mają one podobne cechy w zakresie sąsiedztwa i kształtu.

Prawidłowe także jest stanowisko Sądu I instancji w zakresie nieuwzględnienia wniosku dowodowego o skierowanie operatu do oceny przez organizację rzeczoznawców. Uchybienia organów w tym zakresie polegające na jego formalnym nierozpoznaniu nie mogą być uznane za istotne. Skoro nie znaleziono podstaw do zanegowania poprawności merytorycznej operatu, a całokształt okoliczności sprawy wskazuje na trafność tego stanowiska, to nie było podstaw do kierowania operatu do oceny przez organizację rzeczoznawców.

Nietrafne, bo nie wykazujące wpływu uchybień procesowych na ustalenia organów w sprawie, są zarzuty w zakresie zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu. Niewątpliwe jest, że organ I instancji przesłał skarżącej kopię operatu. W następstwie tego skarżąca wniosła zastrzeżenia do operatu, a także o sporządzenie nowego operatu.

Zarzutów skargi kasacyjnej za pomocą których neguje się stanowisko zaaprobowane przez Sąd I instancji, iż przedmiotem wyceny nieruchomości po podziale jest suma działek nowopowstałych, a nie – jak twierdzi skarżąca – nieruchomość o tej samej powierzchni, tyle że z naniesionym podziałem geodezyjnym - także nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że możliwość nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela, uzależniona została od tego, czy po podziale wartość nieruchomości wzrośnie. Wartość nieruchomości należy do kategorii ekonomicznych. Według art. 98a ust. 1 zdanie 5 u.g.n. stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Pod pojęciem stanu nieruchomości, zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Stan nieruchomości według powołanej definicji to także stan prawny, a więc stan uwzględniający dokonany podział geodezyjny (por. analogicznie NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 744/14). Stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości. Ta okoliczność niewątpliwie jest istotnym czynnikiem cenotwórczym. Cena rynkowa nieruchomości podzielonej geodezyjnie to cena jaką można uzyskać za sumę podzielonych działek, a nie cena nieruchomości podzielonej geodezyjnie. Przyjęcie tego ostatniego stanowiska za prawidłowe oznaczałoby fikcję wyceny – nie uwzględnienie w cenie celu i funkcji podziału poprzez utworzenie działek mniejszych, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Dokonując wykładni przepisu art. 98a u.g.n. nie można abstrahować od skutku ekonomicznego jaki z reguły powoduje podział nieruchomości na działki mniejsze. Próba wyceny nieruchomości po podziale jedynie z uwzględnieniem granic geodezyjnych działek nie oddawały jej rzeczywistej wartości, bowiem czynnikiem cenotwórczym jest przede wszystkim wielkość i kształt działek, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Ponadto trudno nie uznać wyodrębnienia mniejszych działek za nieistotną okoliczność ekonomicznie, gdy w ramach tego podziału jedna z nich jest przeznaczana pod drogę dojazdową do nowoutworzonych działek. Cel ekonomiczny takiego podziału jest oczywisty.

Przedstawionej wykładni nie sprzeciwia się również okoliczność, że ustawodawca w art. 4 pkt 3 u.g.n. definiuje pojęcie działki gruntu. Nie ma sprzeczności logicznej pomiędzy art. 98a u.g.n. a art. 4 pkt 3 u.g.n. Nie użycie w konstrukcji art. 98a u.g.n. pojęcia działki gruntu nie daje podstaw do twierdzenia, że przedmiotem wyceny po podziale geodezyjnym jest nieruchomość z zaznaczonym podziałem geodezyjnym , a nie każda z wydzielonych działek.

Jeśli chodzi o zarzut niestwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium, to wskazać należy, że zarzut ten jest na tyle nieprecyzyjnie sformułowany, iż wymyka się kontroli w postępowaniu kasacyjnym. Skarżąca podnosi, że Sąd powinien stwierdzić nieważność punktów 2-4 kwestionowanej decyzji. Art. 156 K.p.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Skarżąca nie wskazała, którą ma na myśli. Ponadto w art. 156 § 1 K.p.a. prawodawca wymienia osiem tzw. przesłanek pozytywnych nieważności decyzji. Skarga nie precyzuje, o którą podstawę nieważności chodzi.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 200 w związku z art. 206 P.p.s.a., poprzez brak rozstrzygnięcia o kosztach mimo uznania skargi w części za zasadną, to rację ma skarżąca kasacyjnie, że sentencja wyroku jak również uzasadnienie nie zawierają w tym zakresie wzmianki. Zwrócić należy uwagę, że co do istoty przedmiotu sporu Sąd I instancji nie uznał zasadności skargi. Sąd uznał wadliwość orzeczenia organu jedynie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku. Zatem Sąd I instancji mógł zastosować art. 206 P.p.s.a., wskazując ten przepis jako podstawę rozstrzygnięcia, czego jednak nie uczynił. Uznanie wadliwości stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie wymagało jednak postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., którego skarga nie zawiera. Na marginesie też należy dodać, że strona mogła skorzystać z instytucji uzupełnienia wyroku – art. 157 P.p.s.a.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.