Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 566/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 2, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: arrt. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1840
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
article: art. 40, art. 90
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]w 2018 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] (dalej: "Rada Gminy", "organ"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 poz. 1875 ze zm.) i z art. 11a w związku z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2017 poz. 1840), podjęła [...] marca 2018 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 r.

Pismem z [...] czerwca 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w G.(dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł do sądu skargę na ww. uchwałę, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa tj.:

1) art. 4 ust. 1 i art. 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (jt. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 ze zm.) poprzez zaniechanie skierowania zaskarżonej uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym, pomimo że stanowi ona akt prawa miejscowego, co skutkuje nieuzyskaniem przez ten akt mocy obowiązującej;

2) naruszenie w § 9 Programu przepisów art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 1 u.o.z. poprzez uzależnienie realizacji nałożonych ustawą zadań własnych w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom i realizacji programu od wysokości środków przy jednoczesnym odstąpieniu od wskazania wysokości tych środków z przeznaczeniem na realizację poszczególnych zadań programu oraz sprecyzowania sposobu ich wydatkowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera również postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, np. § 8 Programu mówi o lekarzach weterynarii.

W konsekwencji abstrakcyjność (wielokrotność zastosowania) połączona z generalnym charakterem jest wręcz wpisana w istotę programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Jednocześnie zawiera on szereg konkretnych jednostkowych uregulowań skierowanych do jednoznacznie określonych podmiotów. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowała się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc więc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

W ocenie Prokuratora, z uwagi na to, że zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w u.o.a.n. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Tymczasem zaskarżona uchwała nie została ogłoszona we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, czego skutkiem jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych.

Skarżący podniósł także, iż analiza treści uchwały wskazuje, że wynikający z art. 11a ust. 5 u.o.z., wymóg wskazania w programie opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków, organ zrealizował w sposób niepełny i nieprawidłowy. W art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania "program zawiera" wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków. Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został zatem przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Koniecznym jest więc co najmniej dokonanie podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie (jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem) i określenie jak będą one rozdysponowywane.

Prokurator zauważył, iż w § 9 zaskarżonej uchwały organ wprawdzie wskazał środki finansowe, które zabezpieczył w budżecie Gminy na realizację programu, to jednak nie określił on w sposób zgodny z prawem sposobu wydatkowania tych środków. Przede wszystkim w § 9 nie dokonano podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w Programie. Rada Gminy podając w § 9 uchwały środki finansowe zabezpieczone w budżecie Gminy na realizację Programu, wskazała tylko kwotę jaka została przeznaczona na Program. Zdaniem skarżącego, taki podział jest zbyt ogólny i niejasny, gdyż obrazuje on wyłącznie, ile pieniędzy przeznaczono na cały Program, natomiast uniemożliwia on odczytanie z omawianej regulacji, jaka część środków finansowych przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Odstąpieniu od wskazania wysokości środków finansowych z przeznaczeniem na realizację poszczególnych, wyodrębnionych zadań Programu oraz brak zgodnego z prawem określenia sposobu ich wydatkowania, przy jednoczesnych uzależnienie realizacji Programu i jego zakresu od wysokości środków finansowych, stanowi istotną wadliwość regulacji § 9 uchwały i tym samym oznacza brak zrealizowaniu w sprawie w sposób zgodny z prawem upoważnienia ustawowego, wyznaczonego treścią przepisu art. 11 a ust. 5 u.o.z.

Konkludując Prokurator stwierdził, iż mając na względzie niepełny i nieprawidłowy sposób realizacji przez Radę Gminy w § 9 uchwały delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z., obejmującej obligatoryjny element programu jakim jest określenie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków, a który to zwłaszcza w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych został w zaskarżonej uchwale unormowany w sposób istotnie naruszający normę upoważniającą, koniecznym stało się stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały, gdyż wyeliminowanie jej tylko w zakresie obejmującym wadliwą regulację § 9 uchwały naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiałoby ją koniecznych i niezbędnych elementów, o jakich mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi w całości. Wskazała m.in., że skoro podstawą wydania aktu prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie ustawowe, a ustawa o ochronie zwierząt takiego upoważnienia nie zawiera, to bezpodstawnie Prokurator twierdzi, że uchwała ta powinna mieć taką właśnie formę. Zdaniem organu, nawet jeżeli uchwała zawiera normy generalne i abstrakcyjne, a nie jest aktem prawa miejscowego, zgodnie z wolą ustawodawcy, to nie podlega ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W świetle powyższego, za nieuzasadniony organ uznał zarzut naruszenia przez gminę przepisów wskazanych w punkcie 1 skargi.

Rada Gminy podniosła także, iż § 9 zaskarżonej uchwały nie uzależnia realizacji nałożonych ustawą zadań własnych w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom i realizacji programu od wysokości środków przy jednoczesnym odstąpieniu od wskazania wysokości tych środków z przeznaczeniem na realizację poszczególnych zadań programu. Uchwała ta wbrew twierdzeniom Prokuratora nie uzależnia realizacji nałożonych ustawą zadań własnych w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom i realizacji programu od wysokości środków. Uchwała, w tym przepisie wskazuje, że Gmina przeznacza na realizację programu w 2018 r. [...] zł i dodatkowo wskazuje na co te środki będzie przeznaczać. Wskazywanie szczegółowych kwot wydatków na realizację poszczególnych celów Programu nie jest, zdaniem organu, w żaden sposób uzasadnione. W szczególności bowiem przy zaplanowaniu określonej kwoty wydatku na realizację jednego celu z Programu może okazać się, że jest ona zbyt niska lub zbyt wysoka. Konieczna byłaby zatem za każdym razem zmiana uchwały, co nie jest racjonalnym działaniem. W ocenie organu, szczegółowe wskazanie w § 9 uchwały jak zaplanowane środki będą wydatkowane w związku z realizacją Programu jest wypełnieniem dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. Ponadto nie wskazanie konkretnych kwot na realizację poszczególnych celów Programu nie jest istotnym naruszeniem prawa, które może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Następnie przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej: "u.s.g."), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS z 1996 r., nr 3, poz. 90; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r., nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Gmina ma zatem kompetencje do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w związku z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.; dalej "u.o.z."), który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z regulacji zawartych w art. 11a u.o.z. wynika, że program obejmuje w szczególności (ust. 2):

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt;

przy czym realizacja zadań określonych w pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może ponadto obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Projekt programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7), które to podmioty wydają opinie o projekcie programu (ust. 8).

W świetle powyższego należało rozważyć sporną kwestię, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a wobec tego podlega obowiązkowi publikacji aktów normatywnych.

Sąd w całości podziela stanowisko, zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. W związku z tym uchwała w powyższym przedmiocie, dla skutecznego wywarcia skutków prawnych, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1, ust. 2 i art. 13 pkt 2 ustawy ogłoszeniowej. Każdy akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym wymaga dla wejścia w życie ogłoszenia w dzienniku urzędowym Wyjątkiem są akty zawierające przepisy porządkowe, które wchodzą w życie po ich ogłoszeniu m.in. w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie (art. 4 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy ogłoszeniowej), z którymi jednak nie mamy do czynienia w przypadku regularnie, corocznie uchwalonych programów.

Pogląd o konieczności zakwalifikowania programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi jako aktów prawa miejscowego, mimo wcześniejszych rozbieżności, dominował już w dacie podjęcia skarżonej uchwały oraz aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 1574/18; z 7 marca 2017r. sygn. II OSK 195/17, z 12 października 2016r. sygn. II OSK 3245/14, z 30 marca 2016r. sygn. II OSK 221/16, z 2 lutego 2016r. sygn. II OSK 3051/15, z 13 marca 2013r. sygn. II OSK 37/13, wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16 i II SA/Bd 1353/16; z dnia z 11 lipca 2017r., sygn. akt 1370/16; wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych orzeczeniach podkreśla się, że uchwała w przedmiocie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania tej bezdomności ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Nie jest zatem tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 u.o.z. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu oraz powszechność obowiązywania NSA uznał, że tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co Sąd w pełni popiera.

Należy również podzielić pogląd wyrażony przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z 11 kwietnia 2018r., II SA/Bd 1002/17 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że regulacje uchwały są istotne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale także zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy. Mają więc one istotne znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, i w tym też sensie regulacje te odnoszą się do całej wspólnoty, wszystkich jej mieszkańców. W określonym przedmiotowo zakresie, jak podkreśla się w ww. orzeczeniach NSA, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, oznacza to, iż dyspozycje norm programu, mimo iż kierowane do indywidualnego wykonawcy, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi. Należy też mieć na uwadze istotny aspekt informacyjny przedmiotowej uchwały, pozwalający mieszkańcom gminy i innym osobom znajdującym się na jej terenie np. w sytuacji zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt podjąć określone działania, co mogą uczynić mając wiedzę o podmiocie świadczącym całodobową opiekę weterynaryjną. Jako podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wszystkie określone przez ustawodawcę elementy programu pozwalają w sposób kompleksowy uregulować prawa obywateli, między innymi poprzez wskazanie jaki konkretnie podmiot, w jakim miejscu będzie realizował konkretne zadanie związane z problematyką opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie danej gminy. Z kolei niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (por. wyroki NSA z 27 października 2011r., II OSK 1667/11, z 30 lipca 2019r., II OSK 1754/18).

Z uwagi na stwierdzone naruszenie, w zakresie braku publikacji we właściwym dzienniku wojewódzkim kwestionowanego aktu prawa miejscowego, jakim jest w gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą nieważności. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest bowiem równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego.

Przechodząc następnie do oceny legalności zaskarżonej uchwały, również w kontekście dalszych zarzutów skargi, Sąd zauważa, że przytoczony wyżej przepis art. 11a u.o.z. statuuje obowiązek organów gminy do określenia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a także określa materię, jaką program ten winien obejmować. Zakres programu został przez ustawodawcę wyszczególniony w ust. 2 omawianego przepisu, a także dodatkowo w ust. 3, ust. 3a i ust. 5, których treść przytoczono wyżej w uzasadnieniu. Z tego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywny określony został w ust. 3 i 3a. W orzecznictwie wskazuje się, że skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a u.o.z. wymaga uregulowania przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi natomiast skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zasadnie skarżący zakwestionował § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdyż niewłaściwie realizuje on delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. W § 9 ust. 1 wskazano, że Program będzie realizowany ze środków finansowych budżetu Gminy [...], a w ust. 2, że w 2018 r. Rada zapewniła w budżecie kwotę [...] zł., przy czym (w pkt. a) wymieniła na co środki te będą wydatkowane. Rada Gminy wskazała więc wysokości środków finansowych na realizację Programu, natomiast pominęła ustalenie jakie kwoty będą wydatkowane na realizację poszczególnych celów.

Zdaniem Sądu, przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Niedopuszczalne jest zatem przeznaczenie wskazanej w uchwale kwoty na realizację całego Programu bez jej konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele. Dlatego też pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach istotnie narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r.,II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., II SA/Wr 676/14, z 14 stycznia 2015 r., II SA/Wr 752/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 kwietnia 2017 r., II SA/Go 117/17).

Należy zatem stwierdzić, że § 9 załącznika zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z. Zatem w zakresie określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu (element obligatoryjny przedmiotowej uchwały) doszło do pominięcia uchwałodawczego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Ma rację organ wskazując w odpowiedzi na skargę, ze kwestionowany zapis § 9 nie uzależnia realizacji nałożonych ustawą zadań własnych w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom i realizacji Programu od wysokości środków. Nie zmienia to jednak oceny Sądu, o istotnej wadzie zaskarżonej regulacji, z przyczyn wskazanych wyżej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.