Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2404/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 i 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. J. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...]

- po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta Z. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w Z. stanowiącą działkę o nr ewidencyjnym [...]

z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 zajętą pod drogę publiczną gminną (część

ul. [...]) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r., sprostowaną postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2010 r., Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną - ulicę [...] w Z., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...], zobowiązując do jego wypłaty - na rzecz T. J. za udział wynoszący [...] części nieruchomości

w kwocie [...] zł oraz na rzecz J. J. za udział wynoszący [...] części nieruchomości w kwocie [...] zł - Burmistrza Miasta Z. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z dnia 17 czerwca 2010 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K. K.

Pismem z dnia 18 października 2010 r. Burmistrz Miasta Z. odwołał się od w/w decyzji - twierdząc iż zawiera ona błędy formalne, które mogą uniemożliwić jej wykonanie przez Gminę Z.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Organ odwoławczy ustalił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i ust. 4 w/w ustawy: "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa".

Dodał, że pismem z dnia 24 listopada 2005 r. J. J. oraz T. J. złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod ulicę. Zgodnie z art. 73 ust. 3 w/w ustawy przejście nieruchomości, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego stwierdza w decyzji deklaratoryjnej Wojewoda [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę - Miasto Z. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, zajętej pod część ulicy [...] w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m2. Niniejsza decyzja stała się ostateczna

w dniu 21 maja 2007 r.

Następnie organ stwierdził, że z przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wynika, iż odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc przepisów Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej ugn). Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 ugn, właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (ale według stanu z dnia 29 października 1998 r.), a wysokość odszkodowania ustala na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. W związku z czym data, na która określona została wartość przedmiotu wyceny powinna odpowiadać dacie sporządzenia tejże wyceny, natomiast stan nieruchomości powinien być przyjęty na dzień 29 października 1998 r. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 207, poz. 2109 ze zm.), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn.

W niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn - po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego K. K., legitymującego się uprawnieniami zawodowymi do szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2010 r. określił wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. stosując podejście porównawcze - metodę porównywania parami.

Do porównania zostały przyjęte 3 transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego pod drogi, najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 36 ust. 5 w/w rozporządzenia stan nieruchomości został przyjęty na dzień [...] października 1998 r., natomiast jej wartość została określona na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu.

Organ podniósł, iż na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, można zastosować ust. 2 pkt 2 w/w § 36 i wówczas wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważających wśród gruntów przyległych i ich powierzchni.

Zdaniem organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat dla przedmiotowej sprawy prawidłowo przyjął do wyceny § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat nie budzi też zastrzeżeń formalnych.

W dniu 6 września 2010 r. w Starostwie Powiatowym w W. odbyła się rozprawa administracyjna, na której strony mogły składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony miały możliwość wypowiedzenia się, co do wyników postępowania dowodowego. Z protokołu rozprawy administracyjnej wynika, że strony nie wniosły też zastrzeżeń do opinii biegłego. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż błędy zawarte w zaskarżonej decyzji wynikają z oczywistej omyłki.

Ponieważ zgodnie z art. 113 § 1 kpa organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach Starosta [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2010 r. sprostował oczywistą omyłkę pisarską polegającą na błędnym wskazaniu imion rodziców T. J. oraz błędnym wskazaniu nazwy organu, na rzecz którego nastąpiło przejście prawa własności spornej nieruchomości.

Organ wskazał, iż błąd polegający na niewłaściwym wskazaniu nazwy organu, na rzecz którego nastąpiło przejście prawa własności do nieruchomości, wystąpił wyłącznie

w uzasadnieniu decyzji. W rozstrzygnięciu natomiast organ I instancji prawidłowo wskazał, iż nieruchomość zajęta pod drogę publiczną stała się własnością Gminy Miasta Z. - w związku z czym do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest Burmistrz Miasta Z.. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2010 r.

Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto Z. podnosząc, że organ pierwszej instancji wydał orzeczenie bez należytej staranności, zawierające szereg błędów formalnych, które uniemożliwiało jej wykonanie. Przy czym organ pierwszoinstancyjny sprostował w postanowieniu z dnia [...] października 2010 r. jedynie oczywistą omyłkę pisarską polegającą na błędnym wskazaniu imion rodziców T. J. oraz błędne wskazanie organu, na rzecz którego nastąpiło przejście prawa własności do nieruchomości. Jednakże skarżący podniósł, iż nie chodzi mu o powyższe oczywiste pomyłki pisarskie lecz inny błąd formalny, a mianowicie wskazanie w decyzji niewłaściwego numeru księgi wieczystej działki nr [...] z obrębu [...] - co uniemożliwia jej wykonanie. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie skontrolował w sposób prawidłowy postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji przez Starostę W., od której skarżący wniósł odwołanie - co stanowi istotne naruszenie prawa.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 512/11 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.

Sąd podniósł, że decyzja pierwszoinstancyjna, prawidłowa pod względem merytorycznym, zawierała szereg błędów, które rzeczywiście uniemożliwiały jej wykonanie przez Miasto Z. Wykorzystując art. 113 kpa Starosta [...] sprostował wprawdzie oczywiste pomyłki pisarskie dotyczące imion rodziców, czy organu który dokonać miał wypłaty ustalonego przez organ odszkodowania. Jednak nie wszystkie istotne wady powyższej decyzji zostały usunięte, na co zwrócił uwagę już w odwołaniu od niej Burmistrz Miasta Z.. Wadą tą było podanie niewłaściwego numeru księgi wieczystej działki za którą Miasto Z. miała wypłacić odszkodowanie. Zdaniem Sądu wada ta rzeczywiście uniemożliwia wypłatę odszkodowania przez organ administracji publicznej, który wydaje na ten cel środki publiczne i musi mieć właściwą i zgodną z prawem podstawę do ich wydatkowania.

Dodał, że organ odwoławczy skupiając się na stronie merytorycznej orzeczenia organu pierwszej instancji, zupełnie pominął zarzut odwołania odnoszący się do podania

w decyzji organu pierwszej instancji niewłaściwego numeru księgi wieczystej działki za którą ma być wypłacone odszkodowanie. Przy czym organ odwoławczy nie zapoznał się w sposób dokładny i staranny z zebranym w sprawie materiałem dokumentacyjnym, w którym znajduje się dokument potwierdzający właściwy nr księgi wieczystej odnoszący się do działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 położonej

w Z. (zajętej pod drogę publiczną część ul. [...]) - czym naruszył art. 7,

art. 8, art. 77 § 1 kpa. Na zakończenie swoich wywodów Sąd nakazał Wojewodzie Mazowieckiemu - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - aby uwzględnił powyższe stanowisko Sądu i wydał orzeczenie pozbawione wad formalnych.

Rozpoznając ponownie odwołanie Burmistrza Miasta Z. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2002 r. Nr 153 poz.1270) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Następnie stwierdził, iż błędne podanie zarówno w sentencji jak

i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji numeru księgi wieczystej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2

w obrębie ewidencyjnym [...] - za którą Miasto Z. ma wypłacić odszkodowanie - ma istotny wpływu na uznanie prawidłowości rozstrzygnięcia. Nie można bowiem w decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy

z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) numeru księgi wieczystej przedstawiającej stan prawny danej nieruchomości, traktować jako cyfry, które nic nie znaczą. Numer księgi wieczystej pozwala bowiem autorytatywnie ustalić, komu i jakie przysługują prawa do danej nieruchomości. Zatem niewłaściwe wskazanie w decyzji numeru księgi wieczystej działki zajętej pod drogę publiczną nie ma charakteru oczywistej omyłki - ponieważ błąd rzutuje na ustalenia związane z wypłatą odszkodowania na rzecz osób uprawnionych, a tym samym stanowi to naruszenie

art. 7, art.8 i art. 77 § 1 kpa.

Ponadto organ uznał, że skoro zgodnie z ww. art. 73 ust. 1 i 2 nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne

z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem,

a odszkodowanie to wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu

31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg, to za niezgodne z w/w przepisem jest wskazanie w zaskarżonej decyzji organu

I instancji Burmistrza Miasta Z. jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Podmiotem zobowiązanym do wypłacenia odszkodowania jest właściwa gmina, a nie jej organ wykonawczy - w niniejszej sprawie jest to Gmina Miasta Z.

Wojewoda zwrócił też uwagę na fakt, iż sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy został wykonany w dniu [...] czerwca 2010 r., a więc ponad rok temu.

Poza tym - po dacie wydania uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji Wojewody [...] nr [...] 11 z dnia

[...] stycznia 2011 r. - zmianie uległ § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wskazujący na sposób wyceny m. in. nieruchomości, o których mowa w ww. art. 73 - na wskutek nowelizacji przepisów, która weszła w życie dnia 26 sierpnia 2011 r.

Następnie organ podniósł, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji, zatem w konsekwencji organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego

i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania decyzji, co uzasadnia się tym, że organ odwoławczy jest organem o charakterze reformatoryjnym, którego obowiązkiem jest uwzględnienie zmiany stanu prawnego sprawy zaistniałego po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. Z uwagi zatem na fakt, iż przy nowelizacji przepisów omawianego rozporządzenia nie wprowadzono przepisów przejściowych, a także biorąc pod uwagę brzmienie art. 156 ust. 3 ugn wskazującego, że operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres

12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn należy uznać, iż wystąpiły przesłanki uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zastosowanie bowiem w niniejszej sprawie art. 136 kpa celem uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie z treścią znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, z uwagi na kluczową role tego dowodu w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, prowadziłoby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, iż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną

w art. 15 kpa poprzez pominięcie udziału organu I instancji w określaniu wysokości należnej stronie rekompensaty i pozbawiłoby stronę służącego jej prawa do odwołania. Powyższe uprawnia zatem organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa - celem powołania uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego i zlecenia mu sporządzenia nowego operatu szacunkowego zgodnego

z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną - ulicę [...] w Z. jest bowiem istotą sprawy, a przeprowadzenie ponownego dowodu

z wyceny rzeczoznawcy majątkowego ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W związku z powyższym Wojewoda zalecił, aby organ I instancji - przy ponownym rozpatrywaniu sprawy - mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wskazane wyżej okoliczności - podjął stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Dodał, iż zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz zgodnie z treścią art. 136 kpa określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym - nie jest on uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. J. zarzucając jej:

naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie przez to, iż Wojewoda [...] mógł zastosować wskazaną normę, realizując zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a.;

naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji w całości i przekazania sprawy do rozpoznania przez organ pierwszej instancji przy jednoczesnym braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji do zarzutów sformułowanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

sygn. akt I SA/Wa 512/11;

3) naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nie oznaczenie stron decyzji;

4) nieuwzględnienie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy i niezasadne przekazanie jej do rozpoznania organowi I instancji, przy istnieniu możliwości zakończenia postępowania przed Wojewodą [...];

5) naruszenie zasady związania organu oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...].

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał wprost: "Decyzja pierwszoinstancyjna prawidłowa pod względem merytorycznym, zawierała szereg błędów, które rzeczywiście zdaniem Sądu uniemożliwiały jej wykonanie przez miasto Z.". Jednocześnie Sąd wskazał: "Organ odwoławczy skupiając się na stronie merytorycznej orzeczenia organu pierwszej instancji zupełnie pominął zarzut odwołania odnoszący się do podania w decyzji organu pierwszej instancji niewłaściwego numeru księgi wieczystej działki za którą ma być wypłacone odszkodowanie. Przy czym organ odwoławczy nie zapoznał się w sposób dokładny

i staranny z zebranym w sprawie materiałem dokumentacyjnym, w którym znajduje się dokument potwierdzający właściwy nr księgi wieczystej odnoszący się do działki

nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 położonej w Z. (zajętej pod drogę publiczną część ul. [...]), czym naruszył art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe stanowisko Sądu i wyda orzeczenie pozbawione wad formalnych".

W związku z tym skarżący uznał, że faktem oczywistym i zupełnie jasnym jest, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał Wojewodzie [...] merytoryczne rozpoznanie sprawy, przy jednoczesnym dokonaniu konwalidacji uchybień formalnych. Tymczasem organ nie uwzględnił stanowiska Sądu, zaś wywody zawarte w zaskarżonej decyzji prowadzą jedynie do tego, aby merytoryczna decyzja została wydana przez organ I instancji. Tymczasem Wojewoda [...] powinien działać jako organ reformatoryjny tzn. zmienić decyzję zgodnie ze wskazaniem Sądu. Jest to uzasadnione wobec faktu, iż odszkodowanie jest dochodzone od 2005 r. Poza tym Sąd orzekający wyraźnie wskazał, że to Wojewoda [...] nie zapoznał się w sposób dokładny i staranny z zebranym w sprawie materiałem dokumentacyjnym. Tym samym organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż mógł on zastosować wskazaną normę, realizując zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a.

Dodał, że Wojewoda [...] doprowadził też do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania przez organ pierwszej instancji, przy jednoczesnym braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji do zarzutów i zaleceń sformułowanych przez Sąd w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r.

Ponadto organ naruszył art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nieoznaczeni stron decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stwierdzając, że w sentencji jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie wskazano numer księgi wieczystej działki zajętej pod drogę publiczną, który to błąd nie miał charakteru oczywistej omyłki, niewłaściwie wskazano podmiot zobowiązany do wypłaty ustalonego odszkodowania,

a ponadto znajdujący się w zgromadzonym materiale dowodowym, nieaktualny już

w świetle art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2010 r. nie mógł być wzięty pod uwagę z uwagi na zmianę uwarunkowań prawnych wyceny dokonanych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Nr 165, poz. 985).

Poza tym Wojewoda [...] - uchylając decyzję Starosty W. - wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 kpa - zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 136 kpa, organ odwoławczy może we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Postępowanie takie jest obowiązkiem organu wówczas, gdy usuniecie wątpliwości, jakie nasuwają się w toku postępowania odwoławczego, mieści się w zakresie dostępnych organowi środków. Organ odwoławczy może także zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał orzeczenie pierwszoinstancyjne.

Podkreślić należy, iż w postępowaniu administracyjnym zasadą jest dążenie organu do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stanowi zaś wyjątek od powyższej zasady.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy może nastąpić wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków

w przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji.

Powyższe oznacza, że co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny, zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyroki NSA z dnia

27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, LEX Nr 48721, z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawny nr 2, s. 60).

Może on wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym tego przepisu tzn.

w sytuacji, gdy organ orzekający w pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ przepisu art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Z tego względu organ odwoławczy kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zobowiązany jest w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że jest to niezbędne.

Wobec powyższego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że Wojewoda [...] przedwcześnie uchylił decyzję organu I instancji - bez rozważenia ewentualnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa w zakresie możliwości dokonania przez rzeczoznawcę majątkowego aktualizacji istniejącego operatu szacunkowego – ze względu na upływ jednego roku od jego sporządzenia oraz zmianę § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Jest to tym bardziej konieczne, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

- uchylając wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r. zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. - podniósł, że decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa pod względem merytorycznym, zawiera tylko szereg błędów, które uniemożliwiały jej wykonanie przez skarżącego.

Tymczasem część tych błędów została już usunięta. Natomiast wskazanie prawidłowego numeru księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości oraz właściwego podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania – może być skorygowane w decyzji organu II instancji, gdyż są to okoliczności faktyczne zupełnie oczywiste oraz wynikające z przepisów prawa.

Natomiast - gdyby aktualizacja operatu przez organ II instancji okazała się niemożliwa - to dopiero wtedy Wojewoda [...] może skorzystać z uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa.

W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska skarżącego, iż z zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r. wynika obowiązek wydania przez Wojewodę [...] decyzji reformatoryjnej, gdyż Sąd wyraźnie nakazał tylko wydanie orzeczenia pozbawionego wad formalnych.

Reasumując, w świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] narusza art. 138 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co uzasadnia jej uchylenie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.