Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 148/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 193 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 756/07 w sprawie ze skargi N. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i art. 158 K.p.a. w punkcie pierwszym decyzji stwierdziło nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa gruntów położonych we wsi B., oznaczonych jako działki [...], [...],[...],[...] i [...] oraz w punkcie drugim orzekło, że decyzja Naczelnika Gminy D. w części dotyczącej przejęcia gruntów położonych na terenie wsi R., oznaczonych jako działka nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak wywołała nieodwracalne skutki prawne, wobec czego nie można stwierdzić jej nieważności w tej części.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 w.w. dekretu, mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, jeżeli zostały opuszczone przez właścicieli po dniu 28 kwietnia 1955 r. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1955 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) doprecyzował, że gospodarstwo rolne uważa się za opuszczone, jeżeli nie zamieszkuje w nim właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane lub poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że H. K. wyjechała na stałe do [...], wobec czego nie zamieszkiwała w gospodarstwie ani go nie uprawiała. Z akt sprawy wynika jednak, że Naczelnik Gminy D. nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy właścicielka oddała gospodarstwo w użytkowanie lub dzierżawę oraz czy nie było ono uprawiane lub poddane zabiegom agrotechnicznym, o którym mowa w rozporządzeniu. Akta nie zawierają także zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Spełnione zostały zatem przesłanki do uznania, że decyzja z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Działka nr [...] w R. została już sprzedana umową notarialną z dnia [...] R. F., a obecnie stanowi własność Z. F. i M. F., których chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. W stosunku do tej działki stwierdzenie nieważności decyzji z [...] jest niemożliwe, z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Odmienna jest sytuacja nieruchomości położonych we wsi B.. Grunty te przekazano nieodpłatnie na cele zagospodarowania leśnego Okręgowemu Zarządowi Lasów Państwowych w O. - Nadleśnictwo K.. Ich obecny stan prawny nie ma charakteru nieodwracalnego, a zatem nie ma przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej działek o numerach [...],[...],[...],[...] i [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z wnioskiem Nadleśnictwa K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] utrzymało w mocy zaskarżony punkt 1 decyzji. Podkreślono, że organ nie ustalił, czy właścicielka oddała gospodarstwo w użytkowanie lub w dzierżawę oraz czy było ono uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. W aktach sprawy brak dokumentów potwierdzających, że sprawdzono stan zagospodarowania przedmiotowych gruntów. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań art. 107 § 3 K.p.a., a ponadto nie ma dokumentów potwierdzających, że rozstrzygnięcie zostało podane do publicznej wiadomości.

W skardze na tą decyzję do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Olsztynie Nadleśnictwo K. podtrzymało argumenty podane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując ponadto, że H. K. była osobą nieznaną z miejsca pobytu, dlatego doręczenia decyzji o przejęciu jej gospodarstwa dokonano w sposób zastępczy, na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 45 K.p.a. Potwierdza to świadek, którego zeznania dołączono do akt sprawy. Uznać należy, że naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 31 stycznia 2006 r. sygn. II S.A./Ol 920/05 uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że skarga Nadleśnictwa K. zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. W ocenie Sądu SKO nie mogło ograniczyć się wyłącznie do oceny punktu pierwszego decyzji z dnia [...]. Utrzymując w mocy punkt pierwszy tego rozstrzygnięcia Kolegium nie orzekło co do pozostałej części decyzji objętej wnioskiem, a treści tego rozstrzygnięcia nie można domniemywać. Zaskarżona decyzja naruszała także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. albowiem organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może jedynie utrzymać decyzję w mocy w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniesiono m.in., że decyzja z [...] składała się z 2 części; Nadleśnictwo K. zakwestionowało tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej jej punktu pierwszego i w tej części miało interes prawny. W takiej sytuacji decyzja organu odwoławczego rozstrzygająca w zakresie nieobjętym odwołaniem dotknięta byłaby wadą nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21.5.2007 r. (sygn. I OSK 556/06) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

Wskazano, że w orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W postępowaniu odwoławczym nie jest wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz - co do zasady - także zakres postępowania. Jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swojego żądania, to należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Natomiast w przypadku, gdy jednoznacznie określa, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. Organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Decyzja Kolegium z dnia [...] utrzymująca w mocy poprzednią decyzję tego organu w zaskarżonej części mieści się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 K.p.a. W sytuacji gdy odwołujący kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie w ściśle określonej części, to określenie "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" odnosi się do tego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie całego orzeczenia organu I instancji.

Stosownie do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznając obecnie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarga wniesiona przez Nadleśnictwo K. (obecnego zarządcą kompleksu działek [...],[...],[...],[...] i [...] we wsi B.) nie zawiera zarzutów, które w świetle obowiązujących przepisów i zgromadzonego materiału dowodowego zasługiwałyby na uwzględnienie. Sąd z urzędu nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Wskazano na ogólne przesłanki stosowania art. 156 K.p.a. Jedną z negatywnych przesłanek określonych w § 2 powołanego przepisu jest fakt wywołania przez daną decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest powszechnie pogląd, iż nieodwracalność skutków prawnych musi odnosić się do stanu prawnego, a nie stanu faktycznego. Oznacza to sytuacje, w których organ administracji na podstawie obowiązujących przepisów prawa i swoim działaniem może znieść skutki wywołane decyzją zawierającą wady nieważności.

Grunty położone w B. o łącznej powierzchni [...] ha przekazano nieodpłatnie na cele zagospodarowania leśnego Okręgowemu Zarządowi Lasów Państwowych w O. - Nadleśnictwu K. w drodze protokołu zdawczo - odbiorczego w dniu [...]. Ich obecny stan prawny nie ma charakteru nieodwracalnego w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Podniesiono także, że termin, w którym można stwierdzić nieważność nie ma zastosowania w sytuacji zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podkreślono, że przepisy K.p.a. nie uprawniają do stwierdzenia, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie znajdują zastosowania ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym także te, które dotyczą reguł przeprowadzania postępowania wyjaśniająco - dowodowego (art. 7, 77, 80 K.pa.) oraz sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej.

Z akt sprawy wynika, że decyzja Naczelnika Gminy D. z dnia [...], poddana kontroli w trybie postępowania nadzorczego, wydana została w oparciu o przepisy art. 2 ust. 1 ustawy z 13.7.1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 .4.1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5.8.1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.).

W myśl tych przepisów gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń (art. 1 ust. 1 ustawy), przy czym za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Decyzje podejmowane przez organ na podstawie art. 1 ust. 1 powołanej ustawy mieściły się w ramach tzw. uznania administracyjnego. Pozbawiając H. K. własności gospodarstwa rolnego organ administracji powinien był wykazać zarówno istnienie przesłanki związanej z opuszczeniem gospodarstwa rolnego, jak też przeprowadzić postępowanie wyjaśniająco - dowodowe, zmierzające do wykazania, że owo gospodarstwo rolne nie było w większej części uprawiane i poddawane zabiegom agrotechnicznym, a wynik poczynionych w tym zakresie ustaleń powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w tym przedmiocie decyzji.

Organ nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego a uzasadnienie decyzji ogranicza się wyłącznie do jednozdaniowego stwierdzenia, iż "właścicielka wyjechała z rodziną jesienią [...] r. na pobyt stały do [...], opuszczając gospodarstwo", natomiast brak odniesienia do stanu zagospodarowania przejętych gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podzielił zapatrywania orzekających w sprawie organów, iż w rozpoznawanej sprawie (Sądowi chodziło zapewne o decyzję Naczelnika Gminy D. z [...] albowiem rozpoznawaną sprawą jest sprawa o stwierdzenie nieważności) doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w art. 7,8, 9, 77 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. i naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż jest ono oczywiste i niewątpliwe, bowiem w sposób oczywisty nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Wskazane naruszenia prawa pozostają w ścisłym związku z ostatecznym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Brak ustaleń we wskazanym wyżej zakresie uniemożliwił stwierdzenie, że omawiana decyzja z dnia [...] odpowiada prawu materialnemu, skoro uchybienia proceduralne przed jej wydaniem są tak rażące, iż braki materiału dowodowego tej sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że wydana decyzja znajduje oparcie w przepisach. Dokonanej oceny nie podważa podnoszony fakt doręczenia H. K. decyzji Naczelnika Gminy D. zgodnie z wymogami ówczesnego art. 45 K.p.a., tj. doręczenie zastępcze, gdyż podstawą nieważności nie była okoliczność braku doręczenia decyzji stronie, lecz rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego, mające miejsce przed wydaniem decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 6.11.2007 r. sygn II S.A./Ol 756/07 złożyło Nadleśnictwo K..

Skarżąca zaskarżyła wyrok w całości zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i nie uchyleniu decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...] w wyniku uznania, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego. zawartych w art. 7, 8, 9, 77 i 107 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego naruszenie prawa nie miało charakter rażącego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała na okoliczności faktyczne związane z opuszczeniem gospodarstwa rolnego. Naczelnik Gminy ustalił, że w [...] r. H. K. wyjechała wraz z rodziną na stałe do [...] opuszczając gospodarstwo. Zostały więc spełnione warunki określone w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5.8.1961 r. W aktach sprawy brakuje natomiast wyjaśnienia, czy gospodarstwo nie było w całości lub w większej części uprawiane lub poddane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez użytkownika lub dzierżawcę. Jak wynika z zeznań świadka D. K. H. K., wyjeżdżając do [...], nie zostawiła w urzędzie gminy adresu ani żadnych informacji o rozporządzeniu pozostawionym gospodarstwem. Od wyjazdu właścicielki do przejęcia gospodarstwa przez Skarb Państwa nie były płacone podatki. Okoliczność ta świadczy o tym, że gospodarstwo to nie było uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym, w związku z czym Naczelnik Gminy D. słusznie uznał, że jest to gospodarstwo opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5.8.1961 r. W ocenie skarżącej nie można uznać, aby naruszenie prawa miało charakter rażący. Nie doszło także do błędnej wykładni art. 2 ustawy z 13.7.1957 r. oraz § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia gdyby bowiem nie było stwierdzonego uchybienia treść rozstrzygnięcia byłaby taka sama

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwany dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Przepis art. 174 p.p.s.a. przewiduje dwie podstawy skargi kasacyjnej: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c (skarżącemu chodziło zapewne o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) . Jak trafnie zauważył na rozprawie przedstawiciel Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., przepis ten nie miał zastosowania w sprawie i tym samym nie mógł być naruszony. Podstawą oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie był przepis art. 151 p.p.s.a.

Również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie jest uzasadniony albowiem Sąd nie stosował tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności. Ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie jest w tym zakresie trafna.

Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, a skarżący nie podaje dalszych argumentów, brak jest podstaw do dalszej polemiki.

Uzasadnia to, na podstawie art. 193 w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalenie skargi kasacyjnej.