Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1991/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 31/16 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Zarządu Zakładu Inżynierii Miejskiej Sp. z o.o. w M. z dnia [...] listopada 2015 r. nr L.dz. [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. W. na rzecz Prezesa Zarządu Zakładu Inżynierii Miejskiej Sp. z o.o. w M. kwotę 248 (dwieście czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 1991/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 31/16 oddalił skargę A. W. na decyzję Prezesa Zarządu Z. Sp. z o.o. w M. z dnia [...] listopada 2015 r. nr L.dz. [...] w przedmiocie informacji publicznej. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu [...] października 2015 r. A. W. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej zawierającej imiona i nazwiska osób pozostających w stosunku zlecenia z Z. Sp. z o.o. w M. (ZIM) ujętych w wykazie pn. "Zestawienie umów zleceń zawartych z osobami fizycznymi od [...] do nadal"

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., L.dz. [...] działając na podstawie art. 17 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 782. – dalej "u.d.i.p.") Prezes Z. Sp. z o.o. w M. odmówił udostępnienia informacji publicznej, w części dotyczącej umów zlecenia objętych numerami [...],[...],[...] wykazu pn. "Zestawienie umów zleceń zawartych z osobami fizycznymi od [...]/10/2014 do nadal". W uzasadnieniu wskazał, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek udostępnić dane o organach i osobach sprawujących w nich funkcje (kompetencje) oraz dane o charakterze publicznym (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Imienna lista osób pozostających w stosunku zlecenia z ZIM wkracza w sferę prywatności osób fizycznych. Wskazał też, że w sytuacji konkurencji prawa do informacji publicznej z prawem do prywatności to pierwsze prawo winno mieć pierwszeństwo tylko wtedy, gdy dotyczy informacji o osobie pełniącej funkcję publiczną i tylko w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tej funkcji, a ponadto jeżeli osoba fizyczna lub przedsiębiorca zrezygnują z przysługującego im prawa do prywatności (art. 5 ust.2 u.d.i.p.). Stwierdził, że osoby zatrudnione przez Spółkę na podstawie umowy zlecenia celem dokonywania odczytów stanów wodomierzy na terenie Gminy M. oraz adaptacji pomieszczenia na archiwum w budynku przy ul. K. [...] nie mogą być traktowane jako pełniące funkcje publiczne, czyli mające "co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych" w ramach instytucji realizującej zadania publiczne, ponieważ nie pełniły funkcji publicznych w Spółce, ani nie dysponowały minimum władztwa decyzyjnego. Osoby te nie zrzekły się z przysługującego im prawa do prywatności. Nadto ZIM podkreślił, że ujawnienie danych osobowych osób fizycznych w przedmiotowej sprawie nie zmienia obrazu dysponowania środkami publicznymi, jak również nie wpływa na zasady funkcjonowania Spółki, ale spowoduje ujawnienie danych, które można odczytać jako wrażliwe - bowiem pośrednio będzie to ujawnienie składników wynagrodzenia konkretnej osoby fizycznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] listopada 2015 r. A. W. nie zgodził się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wyłączenie wiedzy o tym, z kim zostały zawarte umowy zlecenia o numerach [...],[...],[...],[...]

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Prezes Zarządu Z. Sp. z o.o. w M. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2011 r. podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. W., zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej "Konstytucja RP"), art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZIM wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że ze względów podmiotowych i przedmiotowych wniosek A. W. podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wskazano, że decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., L.dz. [...] Prezes ZIM w M. odmówił udostępnienia informacji publicznej, w części dotyczącej umów zlecenia objętych numerami [...],[...],[...],[...] wykazu pn. "Zestawienie umów zleceń zawartych z osobami fizycznymi od [...]/10/2014 do nadal" . Uznał, że dane osobowe, których udostępnienia odmówił, stanowią informację publiczną. Jednocześnie odniósł się do całokształtu okoliczności związanych z konkretnymi umowami zlecenia, zważył interes publiczny i interes prywatny zleceniobiorców i doszedł do przekonania, że w realiach sprawy istotne znaczenie ma ochrona prywatności osób, z którymi ZIM zawarł umowy zlecenia o numerach [...],[...],[...],[...]. Ocenę taką uznać należy za prawidłową.

WSA w Gliwicach podniósł, że istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, czy ograniczenie określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy imienia i nazwiska osób, z którymi zostały zawarte umowy zlecenia o numerach [...],[...],[...],[...], albowiem co do pozostałych umów zlecenia wskazanych w zestawieniu udzielono skarżącemu informacji zawierających imiona i nazwiska zleceniobiorców.

Sąd I instancji wskazał, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z kolei art. 5 u.d.i.p. określa ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Podstawę do tego ograniczenia stanowią informacje niejawne, inne ustawowo chronione tajemnice, tajemnica przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej. Ust. 1 omawianego przepisu w zakresie informacji niejawnych odsyła wprost do przepisów o ochronie informacji niejawnych, a jeżeli chodzi o inne tajemnice - do ustaw określających takie tajemnice. Wskazana w ust. 2 tajemnica przedsiębiorcy de facto – jak wskazuje się w orzecznictwie – odnosi się do tajemnicy przedsiębiorstwa wprowadzonej ustawą z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2135 ze zm.), która w art. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych. Zauważyć jednakże należy, że art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji ochrony danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej relacje między dostępem do informacji oraz ochroną danych osobowych nie występują, ale należy je oceniać w oparciu o prywatność, o której mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, a dopiero następnie to rozwiązanie odnieść do przepisów ustawy o ochronie danych. Ogólne materialne przesłanki przetwarzania danych osobowych określa art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Przesłanki te mają charakter generalny, odnoszą się do wszelkich form przetwarzania danych, w tym do ich udostępniania. Przepisy ustawy nie regulują przy tym kwestii udostępniania danych osobowych będących informacją publiczną. Pierwszą, najbardziej oczywistą przesłanką uchylającą bezprawność przetwarzania danych jest zgoda osoby, której dane dotyczą, na ich przetwarzanie (art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ma ona jednak zastosowanie tylko wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będzie dysponował zgodą osoby, której dane dotyczą. Zaznaczenia jednakże wymaga, że na podmiocie zobowiązanym nie ciąży żaden obowiązek prawny uzyskania takiej zgody i jeśli jej nie ma, a nie występują inne przesłanki legalizacji udostępnienia danych, to winien odmówić udostępnienia tych danych ze względu na ich ochronę.

Przesłanki określone w art. 23 pkt 2 i 4 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych odsyłają do innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z pkt 2 omawianego przepisu przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, natomiast stosownie do pkt 4 tego przepisu przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Zacytowane przesłanki "zazębiają się", ustawa o ochronie danych osobowych ma zatem w tym zakresie charakter odsyłający do innych ustaw, które dotyczą przetwarzania danych osobowych, i przyjąć należy, że odsyła również do ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie zostały zaprezentowane stanowiska, że zgodnie z którymi przepisami prawa, do których odnosi się art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych są przepisy o udostępnianiu informacji publicznej. Dodatkowo wskazać należy, że określonym prawnie uprawnieniem, dla którego niezbędne jest udostępnienie danych osobowych, będzie prawo do informacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.d.i.p.

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co z tym związane - danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze, będą określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. WSA w Gliwicach zważył, że w rozpoznawanej sprawie skarżącemu odmówiono dostępu do danych osobowych osób, które zostały zatrudnione przez Spółkę na podstawie umowy zlecenia celem dokonywania odczytów stanów wodomierzy na terenie Gminy M. oraz adaptacji pomieszczenia na archiwum w budynku przy ul. K. [...] przy czym istota sporu sprowadza się do oceny, czy odmowa ta mogła dotyczyć imion i nazwisk tych osób. Mając powyższe na względzie WSA w Gliwicach wskazał, że nie jest przy tym przedmiotem sporu, że osoby te otrzymały wynagrodzenie ze środków publicznych. Wysokość tego wynagrodzenia została skarżącemu udostępniona. Osoby te nie pełniły żadnych funkcji publicznych w Spółce, nie miały kompetencji decyzyjnych, a nadto nie zrzekły się przysługującego im prawa do ochrony prywatności. Słusznie zatem w ocenie Sądu spółka uznała, że udostępnienie danych osobowych osób fizycznych, w stosunku do których nie można przyjąć, iż ich personalia można zakwalifikować jako informacje o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, byłoby naruszeniem prawa do prywatności. W orzeczeniu podkreślono, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 stwierdził, że prywatność może w pewnych sytuacjach być przedmiotem ingerencji dla ochrony dobra wspólnego, jednak wkraczanie w tę sferę, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferą publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym. Niewątpliwie zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sytuacji zatem, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Organ władający informacją publiczną prawidłowo dokonał oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Uznając, że w danych okolicznościach faktycznych ochrona wynikająca z prawa do prywatności nie powinna obejmować imienia i nazwiska określonej osoby, zasadnym jest zwrócenie uwagi na utrwalony w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego pogląd, że podstawowe dane osobowe człowieka (nazwisko i imię) są jego dobrem osobistym, ale jednocześnie są dobrem powszechnym w tym znaczeniu, iż istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym (towarzyskim, urzędowym, handlowym itp.) Dopóki więc dane osobowe człowieka są używane zgodnie z regułami społecznymi, nie można mówić ani o bezprawności działań innych osób, ani o zagrożeniu dóbr osobistych tymi działaniami. Cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery zachowań i działań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną.

Tak więc prawo do uzyskania informacji publicznej w postaci imion i nazwisk osób realizujących na rzecz ZIM zadania polegające na odczytywaniu stanów wodomierzy na terenie gminy M., a także na adaptacji pomieszczenia na archiwum budynku przy ul. K. [...] podlega ograniczeniom ze względu na prywatność tych osób.

W dniu [...] czerwca 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył A. W. wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zarzucił on WSA w Gliwicach naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 zez m.), w zakresie w, jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o imionach i nazwiskach kontrahentów podmiotu zobowiązanego do Udostępniania informacji publicznej,

- art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników kontrahentów podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej narusza prywatność tychże osób samorządowych, a w Konsekwencji także błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p w niniejszej sprawie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie informacje, o które się zwrócił nie, należą do sfery prywatnej lecz publicznej, a Osoba, która wstępuje w sferę publiczną, musi liczyć się z tym, że informacje o jej publicznej działalności mogą się stać zainteresowaniem społeczeństwa oraz że informacje te będą stanowić informację publiczną (bowiem, zgodnie z art. 1 ust. 1 UDIP, staną się informacjami o sprawach publicznych). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku m.in. osób i podmiotów gospodarczych, które zawierają z podmiotami władzy publicznej umowy cywilnoprawne tudzież w sytuacji pracowników, którzy podejmują pracę w instytucjach publicznych. Osoba, która zawiera umowę z podmiotem publicznym musi się liczyć z tym, że informacje o tej umowie będą jawne i dostępne dla obywateli i obywatelek. W związku z tym obywateki i obywatele mają prawo wiedzieć kto świadczy usługi i wykonuje dzieła na rzecz podmiotów publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Zarządu Z. Sp. z o.o. w M. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W sprawie nie budzi wątpliwości ustalony stan faktyczny. Natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, do rozstrzygnięcia, czy ograniczenie określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy imienia i nazwiska osób, z którymi zostały zawarte umowy zlecenia o numerach [...],[...],[...],[...], na wykonywanie w imieniu Z. Sp. z o.o. w M. usług polegających na odczycie stanu wodomierzy, wskazać bowiem należy, że umowy te zawierają również informacje o wysokości wynagrodzenia przyznanego za wykonaną usługę.

Na wstępie należy zatem wskazać, że ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności i praw konstytucyjnych obywatela, przepisy ustawy należy wykładać w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa, porządek publiczny i bezpieczeństwo). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Nadto podnieść należy, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego - tj. jawności działania instytucji publicznych - umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia już sam art. 61 Konstytucji, który w ustępie 3 mówi, że ograniczenie może nastąpić "ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Przepisem częściowo implementującym na gruncie ustawy cytowaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 u.d.i.p., który wskazuje, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (na zasadach określonych w odpowiednich ustawach - ust. 1 ww. przepisu), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Nie można jednak uznać, aby art. 5 u.d.i.p. zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia - w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji - zastosowanie tego typu ograniczeń. Podnieść również należy, że art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które - na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy - są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji. Zastosowanie ww. regulacji konstytucyjnej w procesie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej może - w okolicznościach konkretnej sprawy - prowadzić do wniosku, że określona treść (dokument, pismo) stanowi co prawda informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, ale ze względu na wskazane w Konstytucji ograniczenie nie podlega udostępnieniu. Może tu chodzić o informacje, których udostępnianie godziłoby w ochronę tych wartości konstytucyjnych, wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji, do których nie znajduje bezpośredniego zastosowania ograniczenie ustawowe, zawarte w art. 5 u.d.i.p.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że prawo do ochrony prywatności osoby fizycznej jest wyrażone wprost w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i zostało one zastosowanie przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie zażądał informacji o osobach prywatnych wykonujących czynności o charakterze stricte usługowym, niezwiązanym z wykonywaniem zadań publicznych. Oznacza to, że należy w tym kontekście zbadać zaistnienie przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pod kątem ich konfliktu z politycznym prawem do otrzymania informacji publicznej określonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają zaś ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej) do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr -zasada proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3254/15 oraz wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 549/16). Tak zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy przede wszystkim uwzględnić takie kwestie jak to, czy żądanie udzielenia informacji dotyczy tylko warunków powierzenia pełnienia funkcji publicznej i służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej, czy też wkracza w sposób nieuzasadniony w sferę prywatności osoby fizycznej. W sytuacji osób, które wykonują jedynie czynności usługowe dla podmiotu publicznego, wykonującego zadania w sferze usług o charakterze powszechnym jakim jest Z. Sp. z o.o. w M. wskazywane w skardze kasacyjnej wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad sposobem zarządzania przedsiębiorstwem lub wydatkami publicznymi, czy też transparentnością jego działań nie uzasadniają w świetle prawa do prywatności jako podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej ujawnienia ich imion i nazwisk. Osoby takie nie pełnią bowiem żadnych funkcji publicznych, a ich znaczenie dla wykonywania zadań przez przedsiębiorstw nie jest duże.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł zatem podstaw do uznania skargi kasacyjnej za usprawiedliwioną i uznał, że zaskarżone o odpowiada prawu. Tym samym, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.