Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1101/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 pkt 4, art. 63 ust. 1, art. 63 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 180 poz 3 art. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32,  wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 358 poz 59 preambuła, art. 26 ust. 1, art. 26 ust. 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w  ramach wspólnej polityki rybołówstwa.
article: § 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2005 nr 76 poz 671
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o  rybołówstwie.
journal: Dz.U.UE.L 1993 nr 261 poz 1 art. 21 ust. 3, art. 21 ust. 4, art. 21a
law: Rozporządzenie Rady (EWG) NR 2847/93 z dnia 12 października 1993 r. ustanawiające system kontroli mający zastosowanie do wspólnej  polityki rybołówstwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 331/10 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 331/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G. na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.), w związku z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671), wymierzył A. K. karę pieniężną w kwocie 10.000 zł.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył A. K.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w wyniku przeprowadzonych przez Inspektora Okręgowego Inspektoratu Rybołówstwa Morskiego w G. czynności kontrolnych stwierdzono na podstawie wpisu do karty dziennika połowowego nr [...] poz. [...] dokonanego przez kapitana statku rybackiego [...] A. K., iż statek ten podczas rejsu połowowego w dniach 26-27 października 2007 r. złowił i przywiózł do portu 1316,25 kg dorszy w relacji pełnej (45 skrzynek po 29,25 kg każda). Organ stwierdził, że w wyniku wydania rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 - 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE. L. 07.180.3; dalej powoływane jako: rozporządzenie nr 804/2007) doszło do częściowej utraty z mocy prawa uprawnień określonych w specjalnym zezwoleniu połowowym, wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozporządzenia nr 804/2007. Uprawnienia w zakresie kwoty połowowej dorszy określone we wspomnianym zezwoleniu wygasły po wyłowieniu ogólnej kwoty połowowej dorszy przyznanej Polsce na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego. Prawo polskich rybaków do prowadzenia połowów dorszy na wspomnianym obszarze Bałtyku zostało całkowicie zakazane od dnia 11 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Prowadzenie połowów w czasie wyczerpania określonej kwoty połowowej stanowiło poważne naruszenie Wspólnej Polityki Rybackiej.

Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. K.

Zarzucił w szczególności, że doszło do naruszenia zasady ochrony praw nabytych wynikających z udzielonego armatorowi specjalnego zezwolenia połowowego oraz licencji połowowej. Utrata tych uprawnień mogłaby nastąpić dopiero w drodze uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej a nie z powodu wejścia w życie rozporządzenia nr 804/2007. Zdaniem skarżącego, w 2007 r. nie doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej. Zawarte w rozporządzeniu nr 804/2007 stwierdzenie o wyczerpaniu w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej przez statki rybackie pływające pod polską banderą – nie zostało udokumentowane, zaś podstawą nałożenia kary może być tylko stwierdzenie zaistnienia stanu faktycznego, który stanowi podstawę ukarania, nie zaś stanu podobnego. Przekroczenie ogólnej kwoty połowowej na 2007 r. nie zostało udokumentowane. Skarżącemu wymierzono 4 kary za ten sam zespół zachowań (połowy w dniach 16, 22, 27 i 30 października 2007r.), które to zachowania powinny być objęte jedną decyzją o karze.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że okoliczności sprawy są niesporne: A. K. był kapitanem statku rybackiego, który w dniach 26-27 października 2007 r. dokonał połowu dorsza, mimo wprowadzenia z dniem 11 lipca 2007 r. na mocy rozporządzenia nr 804/2007 zakazu połowów dorsza przez statki pływające pod polską banderą.

W dniu wydania specjalnego zezwolenia połowowego, jak i w dacie prowadzenia połowów istniał w porządku prawnym bezpośrednio skuteczny art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. Urz. UE.L. 02.358.59, ze zm.; dalej powoływane jako: rozporządzenie nr 2371/2002) upoważniający Komisję Europejską do wprowadzania bezpośrednio skutecznego natychmiastowego zakazu kontynuowania połowów przez wszystkie statki pływające pod banderą określonego państwa, gdy wystąpią określone przesłanki - wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej dla konkretnego państwa. Oznacza to, że decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego podmiotu przysparzała prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym, a więc:

1/ do czasu wyekspirowania wskazanego datą terminu jego obowiązywania,

2/ do wyczerpania indywidualnie przyznanej kwoty połowowej, bądź w sytuacji szczególnej,

3/ do czasu ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, bez znaczenia jest fakt, że w czasie połowu, za który wymierzono administracyjną karę pieniężną, pozostawała w obrocie decyzja uprawniająca do prowadzenia połowów tj. specjalne zezwolenie połowowe, z którego wynikał niewyczerpany limit indywidualny oraz licencja połowowa. Utrata uprawnień do połowu wynikała z rozporządzenia nr 804/2007 i nie była skutkiem decyzji o wygaszeniu specjalnego pozwolenia połowowego ani też wyczerpania indywidualnej kwoty połowowej.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutów strony dotyczących braku przesłanek wymierzenia kary, to jest braku ustalenia, czy istotnie ogólna kwota połowowa została wyczerpana. W świetle zasady domniemania legalności działania instytucji stanowiących prawo (w tym na szczeblu UE) nie można przyjąć, iż rozporządzenie nr 804/2007 zostało wydane pomimo braku wystąpienia stosownych przesłanek.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przesłanką wprowadzenia zakazu było znaczne przekroczenie przez statki pływające pod banderą Polski kwot połowowych (wyłowiono ok. 150%). Mocą rozporządzenia nr 804/2007 zakazem połowu dorsza objęto podobszary 25-32, a więc także ten, gdzie połowy prowadził skarżący. Przesłanką wymierzenia kary nie jest naruszenie zakazu, lecz prowadzenie połowów po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej. W tej sytuacji nie ma istotnego znaczenia okoliczność formalna (czy zakaz został ustanowiony), lecz faktyczna – czy ogólna kwota została wyczerpana.

Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod banderą polską zostały dokonane przez Komisję na podstawie kontroli, które ujawniły nieprawidłowości w zakresie raportowanych danych, co wynika z treści samego rozporządzenia nr 804/2007 (pkt 2 i 3 części wstępnej), a zostało potwierdzone przez pełnomocnika organu na rozprawie. Ustalenia Komisji co do przekroczenia kwoty połowowej, nie zostały dotychczas oficjalnie zakwestionowane, wobec czego nie można przyjąć jakoby były one wadliwe, bez przedłożenia przekonywujących dowodów na tę okoliczność, zaś strona tego rodzaju dowodów nie przedłożyła. Następstwem przekroczenia ogólnej kwoty połowowej był kolejny akt normatywny, na mocy którego ogólna kwota połowowa została dla Polski ograniczona w kolejnych latach (vide rozporządzenie Rady (WE) nr 338/2008 z dnia 14 kwietnia 2008 r. dotyczące dostosowania kwot, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) w okresie od 2008 r. do 2011 r. (Dz. Urz. UE L 08.107.1). Wobec powyższego, za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie i § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nałożone kary wiążą się z odrębnymi rejsami, podczas których realizowano połowy.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył A. K., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Kasator wniósł także o:

1. przeprowadzenie dowodu z dokumentu - prywatnej opinii biegłego prof. I. D.-K. na okoliczność braku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce w 2007 r., a w konsekwencji braku podstaw do wymierzenia skarżącemu kary;

2. przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. ([...]) na okoliczność braku wiarygodności danych tzw. FIDES III, które to dane powstały poprzez dodanie politycznie wynegocjowanych kwot do danych oficjalnych (wg których nie doszło do żadnego przełowienia);

3. przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pytania P-5184/2010/PL deputowanego do Parlamentu Europejskiego Marka Gróbarczyka i odpowiedzi na to pytanie udzielonej przez komisarz Marię Damanaki w imieniu Komisji Europejskiej na okoliczność braku konkretnych dowodów na okoliczność ewentualnego przekroczenia przez Polskę w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej.

Nadto wnoszący skargę kasacyjną w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 192 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; powoływana dalej jako: p.p.s.a.) wystąpił o zawieszenie postępowania i przekazanie, w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 115 z dnia 9 maja 2008 r., str. 47), pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości w przedmiocie interpretacji i ważności rozporządzenia nr 804/2007.

Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej powoływana jako: k.p.a.) w związku z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w związku z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie oraz w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja narusza art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z pkt 2 i 3 części wstępnej oraz art. 1 rozporządzenia nr 804/2007 w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść pkt 2 i 3 części wstępnej rozporządzenia nr 804/2007 w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza to, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona – względnie, z ostrożności procesowej strona sformułowała ten zarzut jako: naruszenie prawa materialnego, a mianowicie pkt 2 i 3 części wstępnej oraz art. 1 rozporządzenia nr 804/2007 poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym uznaniu, iż treść pkt 2 i 3 części wstępnej i art. 1 rozporządzenia nr 804/2007 przesądza erga omnes - w wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy o rybołówstwie w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego, może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 63 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż określona w § 3 pkt 20 wspomnianego rozporządzenia kara w wysokości 10.000 zł, stanowi karę w wysokości najniższej, podczas gdy wskazanie w § 3 pkt 20 tego rozporządzenia kary minimalnej sprzeczne jest z ustawą (art. 63 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że w zasadzie brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że doszło do wyczerpania kwoty połowowej. Same motywy wydania rozporządzenia nr 804/2007 nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu o charakterze penalnym. Odwołanie się do tych motywów w decyzji administracyjnej pozbawia skarżącego prawa do obrony. Nie jest on bowiem w stanie w żaden sposób bronić się przed nieudokumentowanymi motywami przyświecającymi Komisji Europejskiej, nieprzedstawionymi szczegółowo w niniejszej sprawie.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, kwestia ustaleń Komisji Europejskiej co do wyczerpania kwoty połowowej dorsza, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, organ ten bowiem nie ma żadnych kompetencji co do ustalenia stanu faktycznego, co sprawia, że treść preambuły rozporządzenia nr 804/2007 nie ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy żadnego znaczenia.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, strona postępowania nie naruszyła prawa, albowiem realizowała kompetencję do połowu dorsza, co stanowiło realizację praw nabytych przez armatora. Nie można bowiem doprowadzić do ustania przedmiotowego prawa, bez wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji przyznającej prawo nabyte i bez stosownego odszkodowania. Skarżący wykonywał połowy zgodnie z postanowieniami specjalnego zezwolenia połowowego, w myśl którego, warunkiem prowadzenia połowów jest wykonywanie połowów w określonym przedziale czasu i do wielkości przyznanej indywidualnej kwoty połowowej, która w niniejszej sprawie nie została wyczerpana. Zachowanie zgodnie z uzyskanymi pozwoleniami, czyli działanie w zaufaniu do Państwa, nie powinno w świetle art. 8 k.p.a. rodzić odpowiedzialności wobec tegoż Państwa.

Komisja Europejska nie ma kompetencji do ustalania rzeczywistego stanu faktycznego, zatem treść preambuły rozporządzenia nr 804/2007 nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie nałożenia kary.

Samo formalne naruszenie zakazu nie stanowi, na gruncie § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r., zachowania obwarowanego sankcją.

Wprowadzenie w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. minimalnych limitów kar przekracza zakres delegacji ustawowej.

Wnoszący skargę kasacyjną poddał także w wątpliwość ważność rozporządzenia nr 804/2007. Sformułował 11 przykładowych pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przedmiocie interpretacji i ważności rozporządzenia nr 804/2007.

W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2011 r. kasator uzupełnił uzasadnienie zarzutów kasacyjnych i wskazał, że § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. dotyczy kary pieniężnej za prowadzenie połowu organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Zatem przesłanką tej kary jest rzeczywiste wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej, która to okoliczność była i jest przedmiotem sporu i kontrowersji. W sprawie niniejszej doszło jednak do naruszenia zakazu łowienia, które to działanie podlega karze na podstawie § 3 pkt 49 omawianego rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odmówić przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów przedłożonych przez stronę wraz ze skargą kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do zbadania zasadności zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny rozważył wniosek kasatora o zawieszenie postępowania i zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przedmiocie interpretacji i ważności rozporządzenia nr 804/2007.

Zgodnie z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 234 TWE) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym m.in. o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. W przypadku, gdy pytanie dotyczące ważności i wykładni aktów instytucji i jednostek organizacyjnych Unii jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości.

Sam Trybunał Sprawiedliwości w drodze kolejnych orzeczeń złagodził rygory wynikające z powołanego przepisu. W orzeczeniu Da Costa (C-28-30/62) Trybunał wskazał, że sąd, od którego orzeczenia nie służą środki zaskarżenia, może nie zwracać się z pytaniem prawnym, jeżeli powołuje się na wcześniejsze orzeczenie Trybunału. W orzeczeniu CLIFT (C-283/81) Trybunał wyjaśnił, że sąd krajowy jest zwolniony z obowiązku występowania z pytaniem prejudycjalnym m.in. kiedy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa wspólnotowego nie pozostawia żadnych wątpliwości, nawet wówczas, gdy kwestia dotycząca prawa wspólnotowego pozostaje w ścisłym związku ze sprawą i nie było wcześniejszego orzeczenia Trybunału, do którego sąd mógłby nawiązać.

W przypadku, gdy przed sądem Państwa członkowskiego kwestionowane jest obowiązywanie przepisu pochodnego prawa wspólnotowego, stwierdzenie, że przepis ten nie obowiązuje, należy do wyłącznej kompetencji Trybunału. Odrzucany jest jednak pogląd, że sąd ostatniej instancji ma obowiązek występować z pytaniem prejudycjalnym w każdym przypadku, gdy strona procesu kwestionuje obowiązywanie przepisu prawa wspólnotowego. Podnoszone jest bowiem, że strona zainteresowana przedłużeniem procesu byłaby skłonna w tym celu podnosić kwestie nieobowiązywania przepisu prawa wspólnotowego. W doktrynie prezentowana jest koncepcja, że sąd obowiązany jest przedstawić pytanie prawne, gdy ma wątpliwości dotyczące obowiązywania przepisu prawa wspólnotowego (por. "Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy" pod red. A. Wróbla, Zakamycze 2005, s. 806).

W orzeczeniu ETS z dnia 10 stycznia 2006 r. (w sprawie C-344/04 IATA), p. 32, Trybunał wyjaśnił, że zakwestionowanie przez stronę ważności wspólnotowego aktu prawnego przed sądem krajowym samo w sobie nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla przedłożenia pytania prejudycjalnego ETS. W cytowanym orzeczeniu (p. 29 i 31) ETS podkreślił, że to sąd krajowy ocenia zasadność podnoszonych przez strony lub z urzędu argumentów w przedmiocie nieważności aktu wspólnotowego, który ma zastosowanie w sprawie i to w jego dyspozycji pozostaje, w zależności od wyniku tej oceny, skierowanie pytania w trybie prejudycjalnym.

Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego. Jednak obowiązek zadania przez ten Sąd pytania prejudycjalnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej istnieje tylko wtedy, gdy Sąd poweźmie wątpliwość co do ważności bądź wykładni aktu prawa wspólnotowego. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął żadnych wątpliwości co do ważności i wykładni rozporządzenia nr 804/2007, ani też nie miał wątpliwości interpretacyjnych co do terminu "dostępne informacje", użytego w art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002, zatem nie zachodziła potrzeba wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE. Z tego względu także wniosek o zawieszenie postępowania nie był uzasadniony.

Brak wątpliwości co do ważności i wykładni rozporządzenia nr 804/2007 Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia w sposób poniższy.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. e) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (który stanowił podstawę funkcjonowania UE w dacie wydania rozporządzenia nr 804/2007) działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa. Organy Unii były więc uprawnione do wydawania rozporządzeń regulujących rybołówstwo.

Wspólna polityka rybacka w dziedzinie połowu dorsza na Morzu Bałtyckim realizowana była m.in. poprzez cytowane wyżej rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa, precyzujące m.in. zasięg i cele wspólnej polityki rybołówstwa, zasady dostępu do wód i zasobów, a także wspólnotowy system egzekwowania i kontroli. Zgodnie z p. 23 preambuły do omawianego rozporządzenia, Komisja powinna być w stanie podejmować natychmiastowe środki zapobiegawcze, jeżeli istnieje dowód na to, że działalność połowowa mogłaby doprowadzić do poważnego zagrożenia żywych zasobów wodnych, a zgodnie z p. 24 preambuły Komisja powinna być zaopatrzona w odpowiednie uprawnienia w celu kontrolowania i oceny wdrażania wspólnej polityki rybołówstwa. Realizując te cele, zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanego rozporządzenia, Rada podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych /.../ oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa członkowskie.

Zgodnie z powyższym uprawnieniem Rada (WE) wydała rozporządzenie nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz.Urz. UE. L. 06.367.1). W załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 1941/2006 przyznano Polsce na podobszar 25-32 (wody WE) kwotę połowową 10.794 ton dorsza.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 2371/2002 Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie. Zgodnie z art. 27 Komisja kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie; w szczególności Komisja może prowadzić audyty, dochodzenia, weryfikacje i inspekcje statków rybackich. Zgodnie z art. 26 ust. 4 omawianego rozporządzenie Komisja może natychmiast zatrzymać działalność połowową, gdy na podstawie dostępnych informacji ustali, że kwota połowowa została wyczerpana.

Szczegółową procedurę kontroli prowadzonej przez Komisję oraz podjęcie decyzji o wstrzymaniu połowów reguluje rozporządzenie Rady (EWG) nr 2847/93 ustanawiające system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa (Dz.U. UE.L.93.261.1, ze zmianami). Już w preambule tego rozporządzenia Rada (EWG) stanowi, że konieczne jest, aby połowy zostały zabronione na mocy decyzji Komisji, jeżeli kwota połowowa Państwa Członkowskiego została wyczerpana oraz wskazuje, że w celu zapewnienia obiektywnej weryfikacji danych istotne jest, aby inspektorzy Wspólnoty przeprowadzali niezapowiedziane kontrole w sposób niezależny od kontroli przeprowadzonych przez właściwe władze Państw Członkowskich.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93 Komisja może z własnej inicjatywy ustalić termin, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną.

Jak wynika z przepisów powołanych wyżej rozporządzeń mających bezpośrednie zastosowanie we wszystkich Państwach Członkowskich nie ma żadnych wątpliwości, że Komisja była uprawniona zarówno do kontrolowania działalności połowowej Polskich statków rybackich, jak również do czynienia własnych ustaleń co do wyczerpania kwoty połowowej, a także do natychmiastowego wstrzymania połowów po samodzielnym ustaleniu takiej sytuacji.

Komisja (WE) jako podstawę prawną wydania rozporządzenia nr 804/2007 powołała omówione wyżej przepisy art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002, art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 2847/93, a także ustanowioną rozporządzeniem nr 1941/2006 ogólną kwotę połowową dorsza dla Polski na 2007 r. oraz informacje uzyskane od inspektorów Komisji, z których wynika, że wielkości dopuszczalnych połowów zostały wyczerpane. Mając na uwadze te ustalenia Komisja: 1) uznała, że kwota połowowa dorsza dla Polski na podobszarze 25-32 (wody WE) została wyczerpana; 2) zakazała statkom polskim połowów dorsza na wymienionym obszarze od daty opublikowania rozporządzenia nr 804/2007 (to jest od dnia 11 lipca 2007 r.).

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Komisja była uprawniona do wydania rozporządzenia nr 804/2007, bowiem miała kompetencje do jego podjęcia, a warunki uprawniające do wydania tego aktu zostały stwierdzone w sposób przewidziany prawem, jednocześnie treść rozporządzenia jest całkowicie jednoznaczna. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości co do ważności rozporządzenia nr 804/2007, ani też co do jego interpretacji, zatem nie było potrzeby występowania z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości UE.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy, że są one nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej można podzielić na trzy grupy:

1/ zarzuty kwestionujące ustalenia co do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej wynikające z rozporządzenia nr 804/2007 oraz skuteczność tych ustaleń erga omnes,

2/ zarzuty dotyczące uznania, że wykonywanie uprawnień wynikających z pozostającego w obrocie prawnym specjalnego zezwolenia połowowego mogło stanowić naruszenie prawa podlegające karze,

3/ zarzuty dotyczące możliwości ustalenia wysokości kary minimalnej w rozporządzeniu.

Oceniając zarzuty mieszczące się w grupie 1, zauważyć należy, że Komisja zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 2847/93 była uprawniona do ustalenia terminu, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, zaś w takiej sytuacji na mocy art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002 była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. Podejmując rozporządzenie nr 804/2007 Komisja działała w granicach swoich kompetencji i przy pomocy środków prawem przewidzianych. W razie sporu między Polską a Komisją co do prawidłowości ustaleń Komisji i niemożności wspólnego ustalenia zweryfikowanego poziomu przełowienia, ustalenia Komisji mogłyby być kwestionowane poprzez zaskarżenie rozporządzenia do Trybunału Sprawiedliwości WE. Rozporządzenie nr 2847/93 w art. 21 ust. 4 przewiduje także specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe. Brak jednak jakichkolwiek podstaw, by podawać w wątpliwość ustalenia Komisji w toku postępowania o nałożenie kary na kapitana statku rybackiego za wykonywanie połowów z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, które to przekroczenie stwierdzone zostało obowiązującym rozporządzeniem Komisji. Zauważyć należy, że przekroczenie ogólnej kwoty połowowej może być stwierdzone - po przeanalizowaniu danych z jednostek dokonujących kontroli połowów - jedynie na szczeblu Państwa oraz na szczeblu Komisji (art. 21 i art. 21a rozporządzenia nr 2847/93). Pojedynczy armator (kapitan) może kontrolować jedynie wykorzystanie przydzielonej mu kwoty połowowej i musi przestrzegać zakazu łowienia po uzyskaniu informacji o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej. Organy uprawnione i powołane do kontrolowania połowów komunikują wyniki swoich ustaleń i ustalenia te są wiążące. Przedstawiona rybakom (armatorom, kapitanom statków) informacja o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej wiąże te podmioty i musi być przez nie respektowana.

Tak więc skoro Komisja, będąc do tego uprawnioną, uznała i zakomunikowała w rozporządzeniu nr 804/2007, że z dniem 11 lipca 2007 r. ogólna kwota połowowa przyznana Polsce została wyczerpana, to ustalenie to jest wiążące dla armatorów i kapitanów statków i nie wymaga dalszego dowodzenia przez polskie organy administracji w toku postępowań o nałożenie kary za nierespektowanie zakazu połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

Nie są zatem uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. wyjaśnienia czy w momencie dokonywania połowu doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

Nie jest także zasadny zarzut, iż ustalenia dotyczące przełowienia zwarte w rozporządzeniu nr 804/2007 nie są skuteczne erga omnes. Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską Komisja uchwala rozporządzenia. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że rozporządzenie nr 804/2007 w całości jest skuteczne erga omnes.

Na marginesie tylko podkreślić należy, że jak wynika z rozporządzenia Rady (WE) nr 338/2008 dotyczącego dostosowania kwot, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) w okresie od 2008 do 2011r. (Dz.Urz. UE. L. 08.107.1), Polska przyznała przekroczenie ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. o 8000 ton. Także w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 635/2008 dostosowującego kwoty, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) w okresie od 2008 do 2011 r. zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 338/2008 powtórzone jest stwierdzenie, że Polska na podstawie badań krajowych powiadomiła Komisję o przełowieniu dorsza w 2007 r. o 8000 ton. W tym stanie rzeczy nie ma żadnej potrzeby dowodzenia w postępowaniu administracyjnym w trybie k.p.a. okoliczności, które są stwierdzone wprost aktami prawnymi mającymi zasięg ogólny.

Nie są także uzasadnione zarzuty kasacyjne z grupy 2, dotyczące nieuzasadnionego przyjęcia, że wykonywanie uprawnień ze specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie naruszające prawo. Pogląd kasatora opiera się na mylnym założeniu, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Tymczasem granicą czasową, do jakiej to zezwolenie może być wykonywane jest przekroczenie ogólnej kwoty połowowej. Jak wynika z art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie, połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana jest zabroniony. To właśnie ten przepis ustanawia granicę uprawnień wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego. Choćby zezwolenie to nie było jeszcze wykorzystane w pełni, w sytuacji wyczerpania ogólnej kwoty połowowej, (na skutek stwierdzonego przełowienia przez innych armatorów) dalszy połów jest zabroniony. Nie ma zatem potrzeby wygaszania decyzji o zezwoleniach połowowych, gdyż wraz z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, tracą one swoją skuteczność w tym znaczeniu, że już nie uprawniają do połowów, a dalszy połów jest zabroniony. Zatem po ogłoszeniu wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dalsze łowienie jest działaniem naruszającym prawo, a zarzut kasacyjny dotyczący nieuzasadnionego oddalenia skargi z uwagi na dalsze istnienie uprawnień połowowych wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego, jest nieusprawiedliwiony.

Nie jest także uzasadniony zarzut dotyczący sprzeczności § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie z art. 63 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie. Zauważyć należy, że art. 63 ustawy o rybołówstwie stanowi realizację ciążących na Polsce obowiązków zapewnienia respektowania wspólnej polityki rybołówstwa i karania za naruszenie jej zasad (vide art. 31 rozporządzenia nr 2847/93 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 2371/2002). Zgodnie z powołanymi przepisami chodzi o skuteczne pozbawienie osób odpowiedzialnych za naruszenia wszelkich korzyści finansowych płynących z naruszeń i odstraszenia od dalszych naruszeń. Art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie ustanawia górne granice kar dla poszczególnych naruszycieli. Granice te powiązane są ściśle z przywołanymi wyżej zobowiązaniami Polski do ustanowienia takiego systemu kar, który skutecznie pozbawi naruszycieli wszelkich korzyści z naruszeń. Jednocześnie art. 63 ust. 4 zawiera delegację dla Ministra określenia wysokości kar za poszczególne naruszenia z uwzględnieniem ich rodzaju i społecznej szkodliwości. Mając na uwadze ustaloną ustawą górną granicę kar oraz wynikającą z rozporządzeń wspólnotowych konieczność pozbawienia naruszycieli wszelkiej korzyści z naruszeń, Minister ustalił stawki kar w powiązaniu z naruszeniami objętymi nakazami lub zakazami wynikającymi z ustawy. W wyroku z dnia 7 lipca 2009 r. (sygn. akt K 13/08) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r., jako całość, jest zgodne z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie oraz z art. 2, art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Trybunał zakwestionował jedynie § 2 pkt 37, § 3 pkt 38, § 4 pkt 39 i § 5 pkt 29 cytowanego rozporządzenia, jednak te przepisy nie znajdowały zastosowania w sprawie. Zgodność rozporządzenia z Konstytucją została więc przesądzona. Nie są też merytorycznie trafne zastrzeżenia kasatora co do braku ustawowego upoważnienia do określenia dolnej granicy kary ustanowionej za wykonywanie połowów w okresie, w którym ogólna kwota połowowa została wyczerpana i sugestie, że kwota ta mogłaby teoretycznie wynosić 1 grosz. Z powołanych wyżej przepisów Unii Europejskiej wynika jasno cel kary, jakim jest odstraszenie od dalszych naruszeń oraz sposób jego osiągnięcia - pozbawienie wszelkich korzyści z naruszeń. Dolna granica kary za wykonywanie połowów po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej jest wprost powiązana z możliwościami połowowymi statków dokonujących naruszenia, co z kolei wiąże się wprost z zakresem naruszenia i ze społeczną szkodliwością działania, które to uwarunkowania wysokości kar zawarte są w delegacji ustawowej. W tym stanie rzeczy zarzut kasacyjny dotyczący przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przy ustalaniu dolnej granicy kary Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieusprawiedliwiony.

Na zakończenie dodać należy, że informacje wyższych urzędników Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że łowienie po przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej nie będzie karane, nie miały żadnej podstawy prawnej, gdyż z wiążącego Polskę rozporządzenia nr 804/2007 wynikało przełowienie, zaś z art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie wynikał bezwzględny zakaz łowienia w okresie po ogłoszeniu przełowienia, a z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. wynikała karalność prowadzenia połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Armatorzy i kapitanowie powinni więc bezwzględnie wstrzymać połowy. Zmiana rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. i dodanie do niego rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2010 r. (Dz.U. Nr 125, poz. 849) katalogu 10 penalizowanych naruszeń nie zmienia sytuacji w sprawie niniejszej. Wprowadzenie karalności połowów wbrew ustanowionym zakazom nie ma wpływu na ocenę, że w październiku 2007 r. skarżący dokonywał połowów mimo stwierdzenia przez uprawniony organ Unii przekroczenia ogólnej kwoty połowowej, które to działanie było zabronione art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie i podlegało karze określonej w § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r.

Mając na względzie powyższe i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.