Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 506/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.
article: art. 148, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 roku sprawy ze skargi Powiatu Zgierskiego na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 20 marca 2019 r. nr PNIK-I.4102.10.2019 w przedmiocie nadania nazwy zespołowi szkół 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Powiatu Zgierskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 20 marca 2019 r. Wojewoda Łódzki wydał zarządzenie zastępcze znak PNIK-I.4102.10.2019 w sprawie nadania nazwy zespołowi szkół. Podstawę prawną zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1103) w związku z art. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1389).

W § 1 tego aktu Wojewoda Łódzki zarządził, że: Zespołowi Szkół Nr 1 im. prof. Romualda Adama Cebertowicza w Głownie nadaje się nazwę: Zespół Szkół Nr 1 w Głownie. W § 2 określił, że zarządzenie zastępcze wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że obowiązująca od dnia 21 października 2017 r. ustawa z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zwana dalej "ustawą o zmianie", w art. 2 nałożyła na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek zmiany nazw jednostek organizacyjnych upamiętniających osoby symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. W przypadku niewypełnienia ww. obowiązku wojewoda, na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, zwana dalej "ustawą", w terminie 3 miesięcy od dnia w którym upłynął termin do zmiany nazwy wydaje zarządzenie zastępcze. Wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy.

W związku z upływem terminu wyznaczonego dyspozycją art. 2 ustawy o zmianie i niedokonaniem zmiany nazwy Zespołu Szkół Nr 1 im. prof. Romualda Adama Cebertowicza w Głownie, którą Wojewoda Łódzki uznaje za naruszającą dyspozycję art. 1 ustawy, wszczęto procedurę w sprawie nadania nowej nazwy tej szkole. Wystąpiono do Starosty Zgierskiego z prośbą o złożenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, tj. wskazanie pełnego i aktualnego brzmienia nazwy szkoły, przekazanie dokumentów, które to potwierdzają, w szczególności uchwały Rady Powiatu (wraz z uzasadnieniem) i statutu szkoły oraz szczegółowego uzasadnienia wybrania nazwy/patrona dla ww. szkoły.

Pismem z dnia 19 lutego 2019 r., znak: OK.030.1.2019.JB, Starosta Zgierski wskazał, że Rada Powiatu Zgierskiego nadała imię prof. Romualda Adama Cebertowicza Zespołowi Szkół Nr 1 w Głownie w marcu 2003 r. na wspólny wniosek Rady Pedagogicznej, Rady Rodziców i Samorządu Uczniowskiego, ówczesnego Zespołu Szkół Zawodowych Nr 1 w Głownie. W załączeniu przekazał wyjaśnienia oraz dokumenty potwierdzające nadanie ww. nazwy szkoły:

- fragment protokołu z VI sesji Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 28 marca 2003 r.;

- projekt uchwały Rady Powiatu w sprawie zmiany nazwy Zespołu Szkół Zawodowych Nr 1 w Głownie oraz nadania szkole imienia;

- informację o przewidywanych kosztach;

- pismo Zespołu Szkół Zawodowych Nr 1 w Głownie z dnia 3 lutego 2003 r.;

- statut Zespołu Szkół Nr 1 im. prof. Romualda Adama Cebertowicza w Głownie.

W ocenie Wojewody Łódzkiego nazwa Zespołu Szkół Nr 1 im. prof. Romualda Adama Cebertowicza w Głownie, wypełnia dyspozycję art. 1 ustawy, gdyż nazwa szkoły upamiętnia osobę propagującą komunizm w rozumieniu przepisów tego aktu. Organ wskazał, że Romuald Adam Cebertowicz urodził się 7 lutego 1897 r. w Głownie (koło Łowicza). W 1916 r. uzyskał maturę w 11 Warszawskiej Szkole Realnej. W 1917 r. rozpoczął studia na Wydziale Inżynierii Politechniki Ryskiej, ewakuowanej do Moskwy. Walczył tam w rewolucji październikowej, w ochotniczym oddziale saperskim, potem został skierowany do służby wartowniczej. W 1919 r. wraz z rodziną powrócił do kraju. Uczestniczył w III powstaniu śląskim. Kontynuował przerwane studia na Wydziale Inżynierii Politechniki Warszawskiej. W 1935 r. obronił pracę dyplomową i otrzymał stopień inżyniera budownictwa wodnego i lądowego. Od czerwca 1940 r. roku, jako żołnierz 2 dywizji Strzelców Pieszych, był internowany w Szwajcarii. Nawiązał współpracę z politechniką w Zurychu, był kierownikiem obozowego uniwersytetu. W latach 1947-1965 był pierwszym kierownikiem Katedry Hydrauliki i Hydrologii na Wydziel Inżynierii Środowiska Politechniki Gdańskiej, zaś wiatach 1949-67 profesorem tej uczelni. Był członkiem PAN (członek korespondent od 1952 r., członek rzeczywisty od 1980 r.). Jest autorem prac z hydromechaniki i mechaniki gruntów, zwanej od nazwiska: cebertyzacją. Zajmował się również zagadnieniami dotyczącymi konserwacji zabytków, m.in. zabytków w Wenecji. Był bezpartyjnym posłem na sejm PRL I kadencji. Zasiadał w Komisji Spraw Zagranicznych. Był działaczem komunistycznego aparatu partyjnego, wieloletnim członkiem KW PZPR w Gdańsku. Był także działaczem ZBoWiD, przewodniczącym Wojewódzkiego Komitetu Frontu Jedności Narodu w Gdańsku oraz przewodniczącym towarzystwa Przyjaźni Polsko - Radzieckiej w Gdańsku. Zmarł w 1971 r. (prawidłowo winno być: w 1981 r. - przyp. Sądu) w Łodzi.

Organ powołując się na wykładnię językową słowa "symbolizować", która oznacza przedstawiać coś pod postacią symbolu, być symbolem czegoś oraz słowa "propagować" - szerzyć, upowszechniać idee, hasła, myśli (zob. Słownik Języka Polskiego, oprać. E. Sobol, Warszawa 2005 r.), wskazał, że decydujące znaczenie dla uznania nazwy szkoły za niezgodną z art. 1 ustawy ma zatem polityczna i ideowa działalność Romualda Adama Cebertowicza oraz jego ścisły związek z ustrojem komunistycznym. W związku z powyższym stwierdził, iż fakt honorowania wskazanej postaci w nazwie szkoły sprawia, iż posiada ona charakter nazwy upamiętniającej osobę ściśle związaną z ustrojem komunistycznym, a zatem symbolizującą komunizm.

Wojewoda Łódzki wskazał dalej, że warunkiem formalnym wydania zarządzenia zastępczego w przedmiotowej sprawie było zasięgnięcie opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Pismem z dnia 14 stycznia 2019 r. wystąpiono do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, znak: BW-1.020.12.2019, z wnioskiem o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy Zespołu Szkół Nr 1 im. prof. Romualda Adama Cebertowicza w Głownie. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydał pisemną opinię z 13 marca 2019 r., znak: BUW-940-16(10)/19, w której potwierdził niezgodność nazwy Zespołu Szkół Nr 1 im. prof. Romualda Adama Cebertowicza w Głownie z ustawą. Wydając zarządzenie zastępcze uznano, iż opinia sporządzona została przez podmiot legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedzą fachową, ponadto jest logiczna i przekonująca.

Wojewoda Łódzki stwierdził, iż po dokonaniu własnej analizy nazwy Zespołu Szkół Nr 1 im. prof. Romualda Adama Cebertowicza w Głownie podzielił wnioski płynące z ww. opinii, uznając konieczność zmiany nazwy Zespołu Szkół Nr 1 im. prof. Romualda Adama Cebertowicza w Głownie, jako sprzecznej z art. 1 ust. 1 ustawy. W związku z powyższym, z uwagi na treść art. 6 ust. 2 ustawy oraz treść art. 2 ustawy o zmianie ustawy, organ nadzoru uznał za zasadne wydanie zarządzenia zastępczego nadającego Zespołowi Szkół Nr 1 im. prof. Romualda Adama Cebertowicza w Głownie nazwę Zespół Szkół Nr 1 w Głownie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Powiat Zgierski zaskarżył powyższe zarządzenie w całości, wnosząc o jego uchylenie.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że Powiat Zgierski nie zmienił nazwy patrona w/w szkoły z uwagi na to, iż prof. Romuald Adam Cebertowicz, przede wszystkim, kojarzony jest tut. społeczności jako wybitny naukowiec z dziedziny hydrotechniki. Głowno poprzez jego osobę - znaną całemu światu, czuje się szczególnie nobilitowane. Skarżący zaznaczył, że opracowana przez prof. Romualda Adama Cebertowicza elektroiniekcyjna metoda zeskalania gruntów została na jego cześć nazwana CEBERTYZACJĄ i pod taką nawą rozpowszechniana.

Na podstawie broszury: "Romuald Adam Cebertowicz 1897-1981", opracowanej przez Marka Pawłowskiego, TPMG 1982, strony internetowej Miasta Głowna, wspomnień studenta i profesora Politechniki Gdańskiej profesora Bohdana Kozerskiego, tygodników: Niedziela i Gość Niedzielny, skarżący obszernie przedstawił sylwetkę prof. Romualda Adama Cebertowicza, która pokazuje dlaczego dla społeczności Powiatu Zgierskiego, a w szczególności dla mieszkańców Głowna, tak ważna jest osoba prof. Romualda Adama Cebertowicza. Organ wskazał także, że w 2003 roku prof. Romuald Adam Cebertowicz otrzymał tytuł Honorowego Obywatela Miasta Głowna i w tym samym roku został na wspólny wniosek społeczności szkolnej i rodziców patronem Zespołu Szkół Nr 1 w Głownie. Oprócz opisanych w przedstawionej broszurze dokonań prof. Romualda Adama Cebertowicza, stanowisko Powiatu swoje oparcie odnajduje w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o sygn. III SA/Łd 260/18 z dnia 6 czerwca 2018 r. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. II SA/Wa 2082/17 z dnia 19 maja 2018 r. Skarżący odwołał się także do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II OSK 2649/18 z dnia 7 grudnia 2018 r., w którym zawarte jest stanowisko odnoszące się do podstaw procesowych postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zarządzenia zastępczego, w szczególności faktów stanowiących podstawę wydania opinii.

W ocenie Starosty Powiatu Zgierskiego oraz lokalnej społeczności, nazwisko Cebertowicz kojarzone jest tylko w jedyny sposób z "cebertyzacją". Upamiętnienie osoby profesora Romualda Adama Cebertowicza w nazwie szkoły, w żaden sposób nie propaguje komunizmu, a w świadomości lokalnej społeczności profesor Cebertowicz funkcjonuje jako wybitny naukowiec, niestrudzenie dążący do odbudowy kraju ze zniszczeń wojennych oraz rozwoju polskiej nauki i techniki. Dla młodzieży stanowi wybitny przykład jak można wiele osiągnąć nawet jeśli pochodzi się z małej miejscowości. Życie i praca naukowa profesora Romualda Adama Cebertowicza w żaden sposób nie potwierdza propagowania systemu komunistycznego, a w społecznym odbiorze profesor Cebertowicz jest symbolem patrioty i wybitnego naukowca.

Ponadto, skarżący zaznaczył, iż w przedmiotowym zarządzeniu zastępczym można odszukać informację, że Romuald Adam Cebertowicz "był członkiem PAN (członek korespondent do 1952 r., członek rzeczywisty do 1980 r.") Natomiast sześć zdań dalej czytamy, iż zmarł w 1971 r. co nie jest zgodne z prawdą, ponieważ w rzeczywistości zmarł w 1981 r. Powyższe potwierdza, że przygotowanie opinii o profesorze Cebertowiczu przebiegało w sposób pospieszny, powierzchowny z niedołożeniem należytej staranności i dokładności co do faktów z życia i działalności na rzecz państwa i nauki, patrona Zespołu Szkół Nr 1 w Głownie.

Zdaniem skarżącego, wydane zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego nadmiernie ingeruje w sferę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem społeczności lokalnej należy pamiętać o w/w dokonaniach tak Wielkiego Polaka wywodzącego się z małego miasta. Skarżący zaznaczył również, iż nadanie szkole imienia prof. Romualda Adama Cebertowicza nastąpiło w 2003 r. zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem, gdzie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) widniał zapis: szkole nadaje imię organ prowadzący na wniosek rady szkoły lub wspólny wniosek rady pedagogicznej, rady rodziców i samorządu uczniowskiego. Obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. poz. 649 ze zm.), a także rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli mające wejść w życie z dniem 1 września 2019 r. w § 2 ust. 1 mówi: szkole nadaje imię organ prowadzący szkołę na wniosek rady szkoły, a w przypadku braku rady szkoły - na wspólny wniosek rady pedagogicznej, rady rodziców i samorządu uczniowskiego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. pełnomocnik Powiatu Zgierskiego załączył do akt sprawy List otwarty w sprawie zachowania imienia profesora Romualda Adama Cebertowicza dla Zespołu Szkół Nr 1 w Głownie, podpisany przez kilkuset mieszkańców miasta Głowna.

Pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wniósł z kolei o włączenie do akt kopii uchwały nr XLIII/1202/17 Rady Miasta Gdańska z 28 września 2017 r. w sprawie uchylenia imienia prof. R. A. Cebertowicza Zespołowi Szkół Kreowania Wizerunku w Gdańsku przy ul. Dąbrowszczaków 35, podkreślając, iż działalność polityczna prof. Cebertowicza związana była przede wszystkim z Gdańskiem i tam organ samorządu sam zmienił nazwę szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organek jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszej sprawy była kontrola zgodności z prawem zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego z dnia 20 marca 2019 r., nadającego Zespołowi Szkół Nr 1 im. prof. Romualda Adama Cebertowicza w Głownie nazwę: Zespół Szkół Nr 1 w Głownie. Materialnoprawną podstawę przedmiotowego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1103; dalej jako: "ustawa") w związku z art. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1389; dalej jako: "ustawa zmieniająca").

Rozpoznając przedmiotową sprawę, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy dopuszczalne było wniesienie przez Powiat Zgierski w dniu 26 kwietnia 2019 r. skargi na zarządzenie zastępcze wojewody, wobec brzmienia art. 6c ustawy, zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Przepis ten został wprowadzony na podstawie ustawy zmieniającej z dnia 14 grudnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2495), która weszła w życie w dniu 7 stycznia 2018 r.

W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 6c ustawy nie może być interpretowany w sposób literalny, zamykający jednostce samorządu terytorialnego drogę do poddania dotyczącego jej zarządzenia zastępczego kontroli sądowej. Wprowadzenie art. 6c do ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego należy odczytywać jako złagodzenie określonego w art. 6 ust. 1 tej ustawy terminu, w którym powiat zobowiązany był zmienić nazwę jednostki organizacyjnej, a nie jako dodatkową przesłankę dopuszczalności skargi. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości aprobuje wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie NSA stanowisko, w świetle którego wykładnia art. 6c ustawy nie może prowadzić do tego, że chociażby jeden z wymienionych elementów będących składową istoty sporu pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego, a organem nadzoru nie mógł być przez jednostkę samorządu terytorialnego poddany pod osąd sądu (wyroki NSA: z 20 marca 2019 r. II OSK 3260/18; z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2882/18). Przepis art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 14 grudnia 2017 r. nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy go wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze (wyroki NSA z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2653/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 2207/18). Literalna wykładnia art. 6c ustawy skutkująca przyjęciem niedopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji. Literalnie odczytywany przepis art. 6c prowadziłby do pozbawienia jednostek samorządu terytorialnego gwarantowanej im przez art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. Ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i niedokonania w wyznaczonym ustawą 12-miesięcznym terminie zmiany nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych powiatu, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Prowadziłoby to do rażącego naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi symbol komunizmu. Nie budzi wątpliwości Sądu poprawność uznania, że rozumienie tego przepisu w sposób zakładający niedopuszczalności zaskarżenia aktu nadzoru nad samorządem jest sprzeczne z art. 165 ust. 2 Konstytucji. Sąd aprobuje w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w orzeczeniu z dnia 29 maja 2019 r. sygn. II OSK 364/19, że art. 165 ust. 2 Konstytucji podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu (postanowienie Sądu Najwyższego z 03.09.1998 r. III RN 49/98). Podkreślić należy, że z przedstawionym powyżej stanowiskiem judykatury korespondują poglądy wyrażane w tym zakresie w piśmiennictwie, w ramach których zauważa się dodatkowo, że skonstruowanie art. 6c ww. ustawy przy użyciu zwrotu normatywnego "brak możliwości wykonania obowiązku" jest zwrotem na tyle nieprecyzyjnym, że stanowi przykład naruszenia zasad przyzwoitej legislacji (K. Borówka, Zarządzenie zastępcze wojewody, Warszawa 2018, s. 354). Także sformułowanie "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" nie jest jednoznaczne. Może to być np. przyczyna o charakterze zdarzeń faktycznych, za którą jednostka samorządu terytorialnego nie ponosi odpowiedzialności. Jednakże gdyby tylko tak rozumieć wskazany zwrot, to wówczas skarga jednostki samorządu terytorialnego, która jest przekonana, że nie ma prawnego obowiązku zmiany nazwy np. szkoły, byłaby niedopuszczalna. Taki wynik wykładni jest zaś sprzeczny z Konstytucją RP, gdyż pozbawia jednostkę samorządu terytorialnego możliwości ochrony sądowej w odniesieniu do istoty sporu pomiędzy tą jednostką a organem nadzoru. W związku z tym sformułowanie "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" musi być wykładane w ten sposób, że chodzi także o subiektywne przekonanie jednostki samorządu terytorialnego, że nazwa np. szkoły nie upamiętnia osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób. Jedynie taka wykładnia zapewnia konstytucyjnie zagwarantowaną sądową ochronę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Należy przyjąć, iż w rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia, gdyż Powiat Zgierski stoi na stanowisku, że brak jest podstawy do zmiany nazwy Zespołu Szkół Nr 1 w Głownie, ponieważ w ocenie wnoszącego skargę, prof. Romuald Adam Cebertowicz nie powinien być uznany za osobę symbolizującą komunizm.

Zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z art. 6a w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy, do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 85, art. 86 i art. 90a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.; dalej: "u.s.p."), które przewidują możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od ich doręczenia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W niniejszej sprawie taka uchwała, na podstawie art. 85 u.s.p., została podjęta przez Radę Powiatu Zgierskiego w dniu 26 kwietnia 2019 r.

Odnosząc się do zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego co do meritum, należy stwierdzić, że było ono rezultatem postępowania przeprowadzonego w sposób niewłaściwy, bez dokonania niezbędnych ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy, za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Ponadto, stosownie do art. 6 ust. 1-3 ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie (ust. 1). W przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis art. 2 ust. 3 stosuje się odpowiednio (ust. 3).

Poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawa weszła w życie 2 września 2016 r. i jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane były do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy do dnia 2 września 2017 r. Wojewoda w przypadku niewykonania przez powiat obowiązku miał w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu (czyli do 2 grudnia 2018 r.) wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z ust. 1 ustawy. Dodać w tym miejscu należy, iż art. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1389) wprowadził nowe terminy dla powyższych czynności, bowiem w myśl tego przepisu, "obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, związku jednostek samorządu terytorialnego albo związku metropolitalnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Przepisy art. 1 ust. 2 i 3 oraz art. 6 ust. 2-4 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się odpowiednio". Ustawa zmieniająca weszła w życie 21 października 2017 r., zatem termin dla jednostki samorządu terytorialnego do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy ustalony został od dnia 21 października 2017 r. do 21 października 2018 r., natomiast dla organu nadzoru do 21 stycznia 2019 r.

Zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego, podlegające kontroli sądowej w niniejszej sprawie, wydane zostało w dniu 20 marca 2019 r. Przed wydaniem przedmiotowego zarządzenia, tj. w dniu 15 stycznia 2019 r. organ nadzoru wystąpił jednak o wydanie opinii do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu, wobec czego oczekiwanie na opinię wstrzymało bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego (art. 2 ustawy zmieniającej w związku z art. 6 ust. 3 i art. 2 ust. 3 ustawy). Opinia Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu zawarta została w piśmie z dnia 13 marca 2019 r., zatem uznać należy, iż Wojewoda Łódzki wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze w wymaganym terminie.

Podkreślenia wymaga, iż regulacje ustawy dekomunizacyjnej mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie jednostek samorządu do nadawania i zmian nazw jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów. Jest to uprawnienie szczególnie ważne, należące do zadań związanych z zarządzaniem szeroko rozumianą przestrzenią w obrębie terytorium danej jednostki samorządowej. Nazewnictwo jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wiąże się bowiem bezpośrednio z tożsamością wspólnoty, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice.

Skoro zatem bezpośrednia, daleko idąca ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu powiatu może mieć charakter jedynie wyjątkowy, to zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa, przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy zatem również interpretować pojęcie osób symbolizujących komunizm, mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Chodzi przy tym o takie osoby, których użycie imienia i nazwiska prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Aby daną osobę uznać za symbolizującą określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że jej symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Taką osobą jest np. "Józef Stalin", "Włodzimierz Lenin", "Bolesław Bierut", czy "Władysław Gomułka". Tylko wtedy, gdy taka osoba jest czytelna i rozpoznawalna można przyjąć, że stanowi ona "znak" danej idei, czy systemu. Dopóki osoba ta nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty samorządowej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu (p. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14.11.2018 r. sygn. IV SA/Po 752/18).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, iż zarządzenie zastępcze jest środkiem o szczególnym charakterze, stosowanym w ramach nadzoru przez wojewodę. Instytucja ta, jako akt nadzoru przekraczający klasyczny zasięg ingerencji w działalność komunalną była i jest istotnym tematem rozważań doktryny. Zarządzenie zastępcze - obok rozstrzygnięcia nadzorczego - jest bowiem kolejnym środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym. Cechą polskiego systemu środków nadzoru jest to, że w większości są to środki o charakterze następczym, weryfikacyjnym. Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem bowiem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - władczo uchyla ten akt (P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160). Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Zarządzenie zastępcze jest więc środkiem ostatecznym i powinno być stosowane przy poszanowaniu standardów samorządnego i samodzielnego administrowania w gminach. Organ nadzoru może wydawać zarządzenia zastępcze tylko w sprawach o szczególnym znaczeniu, bowiem należy pamiętać, że zarządzenie zastępcze jest ingerencją w kompetencje powiatu, którego samodzielność chroni art. 16, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Zarządzenie zastępcze nie jest przy tym instytucją ujętą w k.p.a. oraz regulowaną przez przepisy tej ustawy. Odesłanie do stosowania k.p.a. przy aktach nadzoru znajduje się w art. 79 ust. 5 u.s.p., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamiać z zarządzeniami zastępczymi. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu art. 6 ust. 3 ustawy nie przewiduje w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania k.p.a., nie odsyła do art. 79 ust. 5 u.s.p. Wydawanie zarządzeń zastępczych stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g. (odpowiednio art. 79 ust. 5 u.s.p. - por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2010r, sygn. II OSK 2055/10, z dnia 14 czerwca 2010r. sygn. II OSK 30/10, z dnia 9 maja 2017r. sygn. II OSK 784/17, CBOSA). Wydając zarządzenie zastępcze wojewoda nie stosuje więc przepisów k.p.a.

Jak już wspomniano, zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy, wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 29 maja 2019 r. sygn. II OSK 389/19, że IPN w swojej opinii powinien zająć stanowisko, co do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, a więc tego, czy dana nazwa upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się np. do osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Z zastosowanego przez ustawodawcę ukształtowania opinii, w szczególności z tego, że powinna się ona odnosić do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego oraz z tego, że ustawodawca powierzył jej wydanie podmiotowi wyspecjalizowanemu m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - Dz. U. z 2018 r., poz. 2032 ze zm.) wynika, że pełni ona nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Przy czym, ponieważ nie wiąże ona organu nadzoru co do rozstrzygnięcia, organ ten zobowiązany jest przy podejmowaniu rozstrzygnięcia odnieść się do tej opinii przez wyjaśnienie, czy podziela jej wnioski. Innymi słowy, organ nadzoru jest zobowiązany opinię IPN ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 ustawy. W art. 1 ust. 1 ustawodawca posłużył się natomiast nieostrym określeniem "symbolizuje", które wymaga wyjaśnienia w opinii, a następnie w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, dlaczego określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny, albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie na pewne fakty historyczne, jak np. przynależność do określonych organizacji.

Jak natomiast wynika z akt sprawy, IPN w opinii z dnia 13 marca 2019 r. przedstawił właściwie wyłącznie skrótowy biogram Romualda Adama Cebertowicza. Wskazał mianowicie, że:

"Romuald Adam Cebertowicz (1897-1981), inżynier budownictwa, hydrotechnik, profesor Politechniki Gdańskiej (1949-1967), członek PAN.

Urodził się 07.02.1897 r. w Głownie (koło Łowicza). W 1916 r. uzyskał maturę w II Warszawskiej Szkole Realnej. W 1917 r. rozpoczął studia na Wydziale Inżynierii Politechniki Ryskiej, ewakuowanej do Moskwy. Walczył tam w rewolucji październikowej, w ochotniczym oddziale saperskim, potem został skierowany został do służby wartowniczej. W 1919 r. wraz z rodziną powrócił do kraju. Uczestniczył w III powstaniu śląskim. Kontynuował przerwane studia na Wydziale Inżynierii Politechniki Warszawskiej. W 1935 roku obronił pracę dyplomową i otrzymał stopień inżyniera budownictwa wodnego i lądowego. Od czerwca 1940 roku, jako żołnierz 2. Dywizji Strzelców Pieszych, był internowany w Szwajcarii. Nawiązał współpracę z politechniką w Zurychu, był kierownikiem obozowego uniwersytetu. W latach 1947-1965 był pierwszym kierownikiem Katedry Hydrauliki i Hydrologii na Wydziale Inżynierii Środowiska Politechniki Gdańskiej zaś w latach 1949-67 profesorem tej uczelni. Był członkiem PAN (członek korespondent od 1952 r., członek rzeczywisty od 1980 r.). Jest autorem prac z hydromechaniki i mechaniki gruntów, fundamentowania i budowli wodnych, oraz twórcą elektroiniekcyjnej metody zeskalania gruntów, zwanej od nazwiska: cebertyzacją. Zajmował się także zagadnieniami dotyczącymi konserwacji zabytków, m.in. zabytków w Wenecji.

Był bezpartyjnym posłem na sejm PRL I kadencji (20.11.1952-20.11.1956). Zasiadał w Komisji Spraw Zagranicznych.

Był działaczem komunistycznego aparatu partyjnego, wieloletnim członkiem KW PZPR w Gdańsku. Był także działaczem ZBoWiD, przewodniczącym Wojewódzkiego Komitetu Frontu Jedności Narodu w Gdańsku oraz przewodniczącym Towarzystwa Przyjaźni Polsko - Radzieckiej w Gdańsku. Zmarł w 1981 r. w Łodzi".

Po przywołaniu faktów historycznych IPN stwierdził, że: "w świetle przytoczonych faktów historycznych nie ulega wątpliwości, iż osoba Romualda Cebertowicza symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy istniejący w Polsce w latach 1944-1989, o jakim mowa w art. 1 ustawy. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w nazwie upamiętniającej Romualda Cebertowicza, którego imię nosi Zespół Szkół nr 1 w Głownie. Tym samym sama nazwa propaguje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy istniejący w Polsce w latach 1944-1989, a co za tym idzie jest niezgodna z art. 1 ustawy".

Z kolei organ nadzoru w kontrolowanym zarządzeniu zastępczym ograniczył się w istocie do przytoczenia faktów historycznych zawartych w opinii IPN na temat R. Cebertowicza i do stwierdzenia, że: "W ocenie Wojewody Łódzkiego decydujące znaczenie dla uznania nazwy szkoły za niezgodną z art. 1 ustawy ma zatem polityczna i ideowa działalność Romualda Adama Cebertowicza oraz jego ścisły związek z ustrojem komunistycznym.

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż fakt honorowania wskazanej postaci w nazwie szkoły sprawia, iż posiada ona charakter nazwy upamiętniającej osobę ściśle związaną z ustrojem komunistycznym, a zatem symbolizującą komunizm".

Po dokonaniu powyższej konkluzji organ nadzoru dodał, że: "Wojewoda Łódzki, po dokonaniu własnej analizy nazwy Zespołu Szkół Nr 1 im. prof. Romualda Adama Cebertowicza w Głownie podziela więc także wnioski płynące z ww. opinii, uznając konieczność zmiany nazwy Zespołu Szkół Nr 1 im. prof. Romualda Adama Cebertowicza w Głownie, jako sprzecznej z art. 1 ust. 1 ustawy".

Jak już wspomniano, zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy, wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. To, że do wydawania zarządzeń zastępczych nie stosuje się przepisów k.p.a i wydanie tego zarządzenia wymaga opinii Instytutu nie oznacza jednak zdaniem Sądu, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii oraz do jej przepisania w treści zarządzenia. Opinia IPN nie może być bowiem, jak to uczynił Wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu, utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu samorządu w merytorycznej kwestii, jaką jest zmiana nazwy zespołu szkół na podstawie ustawy, uprawniony był organ nadzoru, a nie IPN. Już literalna wykładnia art. 6 ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, że sformułowanie, iż "wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej" nie oznacza, że opinia ta bezwzględnie wiąże organ. Przepis ten stanowi jedynie, że organ nadzoru zobligowany jest uzyskać wspomniana opinię. Także wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że opinia IPN nie może być utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że Wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii a nie, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody.

Wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalnia zatem Wojewody od badania, czy spełnia ona wymogi opinii, tj. czy nie jest jedynie gołosłowną oceną, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa lub postać symbolizuje bądź propaguje komunizm oraz czy nie jest obarczona oczywistymi i widocznymi błędami. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych zawarte w wyrokach WSA w Poznaniu z 22.03.2018 r., sygn. IV SA/Po 158/18, z 24.05.2018 r., sygn. II SA/Po 123/18, z 10.05.2018r., sygn. II SA/Po 117/18, z 13.06.2018 r., sygn. IVSA/Po 338/18, WSA w Gdańsku z 29.03.2018 r., III SA/Gd 126/18 i in.). Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że treść opinii IPN zwalnia organ nadzoru od przeprowadzenia własnych ustaleń w zakresie koniecznym do zastosowania art. 6 ust. 2 i 3 ustawy. Opinia IPN jest również dowodem w sprawie i jako taka powinna podlegać ocenie organu, ponieważ przepisy organu nie nadają jej wiążącego charakteru (p. WSA w Łodzi w wyroku z 10.07.2018 r. o sygn. III SA/Łd 100/18 oraz z 06.06.2018 r. o sygn. III SA/Łd 260/18).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Wojewoda nie poczynił żadnych własnych ustaleń związanych z badaniem, czy opinia IPN spełnia wszystkie wymogi. Nie dokonał też żadnych ustaleń związanych z uznaniem, że osoba Romualda Cebertowicza w Głownie jest postacią symbolizującą komunizm, czy stanowi symbol komunizmu i jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Nie zbadał (nawet tego nie próbował) choćby treści uchwały ją wprowadzającej i jej uzasadnienia. Nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem – czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem. Nie symbolizują bowiem komunizmu nazwy, które w odbiorze społecznym nie są kojarzone w ogóle z komunizmem. Organ nadzoru nie ustalił, czy nazwa zespołu szkół nr 1 w Głownie - im. prof. Romualda Adama Cebertowicza kojarzy się mieszkańcom Głowna jednoznacznie z komunizmem. Dopóki nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców miasta, gminy, powiatu symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 26.04.2018 r., sygn. II SA/Po 113/18, z dnia 13.06.2018 r., sygn. IV SA/Po 338/18, WSA w Łodzi w wyroku z 06.06.2018 r., sygn. III SA/Łd 260/18).

Przepisy ustawy dekomunizacyjnej, co już wcześniej zaznaczono, należy wykładać ściśle. Wojewoda podejmując działania na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy winien zatem wykazać, że symboliczny charakter danej nazwy znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym. Jedynie wtedy bowiem, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei czy systemu. (tak: WSA w Łodzi w wyroku z 06.06.2018 r., sygn. III SA/Łd 260/18).

Przywołanie samych faktów historycznych dotyczących danej osoby, w tym dotyczących jej przynależności do organizacjach komunistycznych, działalności w tych organizacjach lub pełnienia funkcji w ich lokalnych strukturach, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że osoba ta symbolizuje komunizm. Gdyby ustawodawca chciał uznać za symbol komunizmu samą przynależność do partii komunistycznej lub pełnienie funkcji w określonych jej strukturach, to niewątpliwie wprost przewidziałby to w zapisach ustawy. Stanowisko to jest obecnie ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym stosowania ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (por. np. wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3079/18, z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 1825/18, z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2871/18).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano w dostateczny sposób, aby nazwa Zespołu Szkół Nr 1 w Głownie im. prof. Romualda Adama Cebertowicza odwoływała się do osoby symbolizującej komunizm. Ani bowiem w opinii IPN z dnia 13 marca 2019 r., ani w uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu zarządzenia zastępczego nie zostało wykazane, że działalność podejmowana przez prof. Romualda Cebertowicza w strukturach organizacji komunistycznych, a tym bardziej sama przynależność do nich, uczyniła z niego osobę symbolizującą ten totalitarny ustrój. Przywołane w opinii i powtórzone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym informacje dotyczące przynależności i działalności prof. Romualda Cebertowicza w KW PZPR oraz WK FJN, w zestawianiu z innymi danymi na temat tej osoby przywołanymi na str. 3 - 7 skargi, w szczególności dotyczącymi udziału w III powstaniu śląskim, udziału w II wojnie światowej, wieloletniej pracy naukowej na Politechnice Gdańskiej, która doprowadziła do opracowania polskiej metody zeskalania gruntów (cebertyzacja) oraz pomocy przy ratowaniu wielu zabytków w Polsce, we Włoszech a nawet w Egipcie - nie pozwalają - wbrew kategorycznemu i lakonicznemu zarazem twierdzeniu zawartemu w opinii IPN - niewątpliwie ustalić, że prof. Romuald Adam Cebertowicz symbolizuje komunizm. Niekwestionowane okoliczności przynależności do PZPR, pełnienia funkcji w jej gdańskich strukturach, nie są same w sobie wystarczające do przypisania prof. Romualdowi Cebertowiczowi przymiotu symbolu ustroju totalitarnego. Nie przesądzając tego, czy prof. Romuald Cebertowicz zasługuje na upamiętnienie poprzez bycie patronem szkoły i czy jest osobą symbolizującą komunizm, opinia IPN w ogóle nie wyjaśnia, dlaczego działacz PZPR ma symbolizować komunizm.

Symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl jakieś pojęcie, czynność przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (W. Kopaliński. Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, W-wa 1978, s.936). Jak zaznaczono wyżej, aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu. Postaciami symbolicznymi dla komunizmu są jego współtwórcy lub prominentni działacze bowiem ich rola w tworzeniu i utrzymywaniu systemu komunistycznego jest oczywista i znana powszechnie. Nie symbolizują natomiast komunizmu osoby wprawdzie związane z tym systemem, które jednak współcześnie nie są rozpoznawalne w tym charakterze w kręgach społecznych szerszych niż znawcy historii. Propagowanie danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie jest jasne i czytelne dla opinii społecznej.

Nie jest przy tym rzeczą Sądu administracyjnego polemika z ustaleniami, co do faktów historycznych, zawartymi w opinii IPN. Opinia ta z całą pewnością nie może być jednak bez żadnej weryfikacji uznana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana data, postać lub grupa osób stanowiła "symbol" komunizmu, którego użycie jako nazwy szkoły prowadzi do propagowania tego ustroju. Jest to bowiem kategoria ocenna, podlegająca interpretacji i weryfikacji w procesie sądowej kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej. Ponadto zawsze należy ją oceniać w realiach konkretnego stanu faktycznego.

Przepisy ustawy nie przewidują co prawda prowadzenia, poza wspomnianą opinią IPN, postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności nazwy ze standardami, o których mowa w art. 1, jednak w ocenie Sądu nie oznacza to, że dla wydania właściwego rozstrzygnięcia czynienie przez organ własnych ustaleń w tym zakresie jest wykluczone. Opinia IPN powinna w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wyjaśniać, z jakich względów nazwa, w tym przypadku szkoły, jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy. Jest ona jest dowodem w sprawie i dlatego winna podlegać ocenie organu zwłaszcza, że przepisy ustawy nie nadają jej wiążącego charakteru.

Podstawowa treść zaskarżonego zarządzenia zastępczego obejmuje powielenie opinii IPN z dnia 13 marca 2019 r., która wg Wojewody została przygotowana przez profesjonalny podmiot, jest prawidłowa, logiczna i przekonywująca. Sąd nie podziela tego stanowiska. Opinia ta została sporządzona w istocie w sposób niepozwalający na jej kontrolę. Rację ma Wojewoda stwierdzając, że IPN jest instytucją wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski i z tego powodu ustawodawca wskazał na tę instytucję jako opiniującą wątpliwości organu nadzoru co do określonych nazw w rozumieniu ustawy dekomunizacyjnej. Każda jednak opinia sporządzana na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy prawa, musi spełniać pewne podstawowe wymogi. Opinia musi mieć swoje uzasadnienie, które ma zawierać przesłanki, jakimi kierowała się osoba sporządzającą daną opinię i które to przesłanki doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji. Opinia powinna zawierać wskazanie na źródła, z których korzystano przy jej opracowywaniu. Powinna być sporządzona poprawnie metodologicznie, a więc w przypadku dokonywania ocen określonych zjawisk lub osób powinna zawierać wyraźne wskazanie źródła zaczerpnięcia wiadomości z przypisaniem temu źródłu konkretnego stanowiska lub poglądu zawartego w opinii. Musi być sporządzona w sposób logiczny i z tej logiki powinien wynikać jej przekonywujący charakter. Innymi słowy analizując daną opinię nawet osoba nie posiadająca wiedzy specjalistycznej winna nabrać przekonania, że każde jednoznaczne stwierdzenie lub pogląd zawarty w opinii wynika z konkretnych zdarzeń mających oparcie o źródła i osoba sporządzająca opinię łączy dane wydarzenia z formułowaniem oceny lub konkluzji.

Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody, który wydaje zarządzenie zastępcze, nie są tożsame. To na wojewodzie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialno-prawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę. W kontrolowanej sprawie Wojewoda Łódzki nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego dokonanych jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych. Zgodnie z art. 53j ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko narodowi Polskiemu (tj. Dz. U. z 2016 poz. 1575 ze zm.) "Instytut Pamięci prowadzi działalność związaną z upamiętnianiem historycznych wydarzeń, miejsc oraz postaci w dziejach walk i męczeństwa Narodu Polskiego, zarówno w kraju, jak i za granicą, a także miejsc walk i męczeństwa innych narodów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej...". Wykonywanie zadań w przytoczonym artykule następuje również przez zajmowanie stanowisk, wydawanie opinii o czym mowa w art. 53k ustawy o IPN. Gdyby podzielić pogląd, że opinia IPN jest wiążąca dla organu nadzoru, to racjonalny ustawodawca uprawnienia określone w art. 6 ust. 2 u.z.p.k. nadałby IPN, a nie wojewodzie. Tymczasem zadania nałożone na IPN w ustawie, zobowiązują tą jednostkę do szczególnej staranności w badaniu wiedzy historycznej. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, staranności tej zabrakło, zaś Wojewoda w wydanym zarządzeniu zastępczym nie zawarł w zasadzie żadnej własnej oceny co do stwierdzenia, czy faktycznie nazwa Zespołu Szkół Nr 1 w Głownie im. prof. Romualda Adama Cebertowicza odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 ustawy (p. WSA w Olsztynie w wyroku z 05.04.2018 r., sygn. II SA/Ol 94/18)

Tymczasem to rzeczą Wojewody było ustalenie, czy rzeczywiście nazwa, o której mowa spełnia znamiona propagowania bądź symbolizowania komunizmu, w szczególności poprzez poddanie ocenie opinii IPN w kontekście historycznych uwarunkowań dotyczących miasta Głowna oraz znaczących, nie tylko naukowych, dokonań prof. Romualda Adama Cebertowicza.

Istotna dla sprawy opinia IPN z 13 marca 2019 r. w ogóle nie odniosła do kwestii rozpoznawalności osoby prof. Romuald Cebertowicz w przeszłości i aktualnie w Głownie, co ma zasadnicze znaczenie w zakresie symbolizowania komunizmu. Żadnych ustaleń, a także rozważań w tym zakresie w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym nie przeprowadził również Wojewoda. Tymczasem nie może symbolizować komunizmu osoba, która aktualnej społeczności tego miasta z komunizmem się nie kojarzy. O symbolizowaniu lub propagowaniu komunizmu w przypadku nazwy szkoły prof. Romuald Cebertowicz można by mówić, gdyby w tym kontekście był on rozpoznawany przez wielu przeciętnych obywateli Miasta Głowna (czemu przeczy załączony na rozprawie do akt sądowych List otwarty w sprawie zachowania imienia profesora Romualda Adama Cebertowicza dla Zespołu Szkół Nr 1 w Głownie, podpisany przez kilkuset mieszkańców miasta Głowna) i szerzej w Polsce. Tymczasem kwestię tę całkowicie pominięto zarówno w opinii IPN z 13 marca 2019 r., jak i w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, pozostawiając ją niewyjaśniona i nieocenioną.

Uzyskana przez Wojewodę Łódzkiego opinia IPN z 13 marca 2019 r. jest bardzo lakoniczna. W zasadniczej dla niniejszej sprawy kwestii IPN w swej opinii jedynie ogólnikowo stwierdza, że w świetle przytoczonych w opinii faktów biograficznych dotyczących prof. Romualda Adama Cebertowicza "nie ulega wątpliwości, że osoba Romualda Cebertowicza symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy istniejący w Polsce w latach 1944-1989, o jakim mowa w art. 1 ustawy". Zarówno IPN w swej opinii, jak i Wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym nie wyjaśniają jednak dlaczego i na podstawie jakiej argumentacji doszli do takiego wniosku. Przedłożona natomiast na rozprawie przez organ nadzoru kopia uchwały nr XLIII/1202/17 Rady Miasta Gdańska nie zawiera uzasadnienia, a zatem nie wiadomo czym dokładnie kierował się organ samorządu podejmując rozstrzygnięcie w sprawie uchylenia imienia prof. R. A. Cebertowicza Zespołowi Szkół Kreowania Wizerunku w Gdańsku przy ul. Dąbrowszczaków 35.

Tym samym brak rzetelnej oceny dowodowej zebranego w sprawie materiału, który dotknięty był wadą niekompletności, uczynił koniecznym i uzasadnionym usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wojewoda nie wykazał bowiem swojego uprawnienia do ingerencji nadzorczej w formie zarządzenia zastępczego przewidzianego dla wyjątkowych sytuacji, gdyż nie wykazał, że prof. Romuald Adam Cebertowicz jest postacią symbolizującą komunizm. Obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonania na podstawie całokształtu tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona stanowi podstawowy warunek prawidłowego prowadzenia każdego postępowania opartego o przepisy prawa publicznego. W tej zaś sprawie, opierając się na wadliwie sporządzonej opinii IPN z 13 marca 2019 r., przedwcześnie Wojewoda Łódzki stwierdził, że nazwa nadana Zespołowi Szkół Nr 1 w Głownie im. prof. Romualda Adama Cebertowicza spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy.

Dodać należy, iż według Słownika Języka Polskiego PWN "propagować" oznacza rozpowszechniać jakieś idee, myśli, przekonania, natomiast symbol to, między innymi, pojęcie, przedmiot, znak itp., mające jedno znaczenie dosłowne i większą liczbę znaczeń ukrytych. W kontekście art. 1 ust. 1 ustawy, nazwa, niezgodna ze standardami ustanowionymi przez ustawodawcę powinna jednoznacznie kojarzyć się z systemem komunistycznym, a ponadto nadanie takiej nazwy powinno mieć na celu gloryfikowanie ustroju komunistycznego, rozpowszechnianie i utrwalanie pamięci o nim wśród lokalnej społeczności. Zdaniem Sądu, tego rodzaju interpretacja, wynikająca również z analizy przywołanego wyżej art. 1 ust. 2 ustawy, wyklucza przyjęcie, iż upamiętniają komunizm takie nazwy, które odwołują się do postaci historycznych nie kojarzonych jednoznacznie przez społeczeństwo z komunizmem lecz z wybitnymi dokonaniami w dziedzinie sztuki, kultury, sportu czy nauki. W takiej bowiem sytuacji istotne jest to, jaki jest społeczny odbiór nazwy, innymi słowy jak jest ona kojarzona przez lokalną społeczność. Dopiero wówczas, gdyby społeczny odbiór nazwy jednoznacznie wskazywał, że jest ona symbolem komunizmu, gloryfikacją tego ustroju i wydarzeń z tym związanych, można byłoby mówić o tym, że naruszony został art. 1 ust. 1 ustawy.

W ocenie Sądu, w sprawach tego rodzaju należy wykazywać się szczególną wrażliwością na głos lokalnej społeczności, która deklarując przywiązanie do nazwy, wykazuje jednocześnie jakie względy i historyczne uwarunkowania przemawiają za jej pozostawieniem. Tymczasem Wojewoda nie próbował nawet wyjaśnić, na ile aktualnie rozpoznawalna jest osoba Romualda Adama Cebertowicza. Nie próbował także ustalić treści uzasadnienia uchwały nadającej zespołowi szkół nazwę Romualda Adama Cebertowicza, a tym samym motywów jakimi kierowano się nadając tą nazwę. Nie jest rzeczą Sądu w niniejszej sprawie dokonywać oceny, która z nazw szkoły - czy dotychczasowa, czy nadana zarządzeniem zastępczym - jest bardziej właściwa, bowiem nie to jest przedmiotem badania Sądu. Rzeczą Sądu było ustalenie, czy wyczerpane zostały przesłanki określone w ustawie dekomunizacyjnej i czy nie doszło do naruszenia prawa. Wnikliwe rozpatrzenie argumentacji obu stron sporu doprowadziło Sąd do uznania, że wydając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Łódzki naruszył art. 1 ust. 1 ustawy, dokonując niewłaściwej jego interpretacji. Powyższe wskazuje, że w sprawie nie zaistniały podstawy - lub co najmniej przedwcześnie przyjęto ich istnienie - do zastosowania przez Wojewodę Łódzkiego regulacji art. 6 ust. 2 ustawy i wydania zarządzenia zastępczego.

Uznając zatem, że zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, Sąd orzekł na podstawie art. 148 p.p.s.a. jak w pkt 1 wyroku. Koszty zastępstwa procesowego zostały zasądzone od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy w zw. z art. 100 u.s.g., postępowanie wolne było od opłat sądowych.

Wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl

R.T.