Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 956/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 558/07 w sprawie ze skargi T. K. i P. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji orzekł, że decyzją z dnia 13 października 2006 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi na rzecz [...] z o.o. z siedzibą w Krakowie. Budynek, którego projekt zatwierdzono powyższą decyzją ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy nieruchomości sąsiedniej i przy ścianie znajdującego się już tam budynku jednorodzinnego. Właściciele tej nieruchomości – T. K. i P. F. w toku postępowania podnosili szereg zastrzeżeń.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli T. K. i P. F..

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na decyzję Wojewody Małopolskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli T. K. i P. F. domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Podtrzymali podnoszone w toku postępowania zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ architektoniczno -budowlany związany jest decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i nie może inwestorowi w tym zakresie stawiać innych, niż wymienione w decyzji, wymagań. Zadaniem organu mającego zatwierdzić projekt jest sprawdzenie jego zgodności z tymi warunkami. Zadanie to w części nie zostało wykonane poprawnie. Otóż w decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki nie zostały określone liczbowo, lecz w nawiązaniu do budynku skarżących – "na wysokości nie przekraczającej górnego okapu w elewacji frontowej w budynku na działce [...]". W takiej sytuacji dla wykazania zgodności projektu z omawianym warunkiem nie jest wystarczające podanie jedynie wymiarów liczbowych. Obowiązkiem organu było jasne i przejrzyste wyjaśnienie swojego stanowiska z podaniem, które z wymienianych wymiarów i dlaczego mają warunkowi odpowiadać, w tym także wyjaśnienie sposobu dokonania obmiaru budynku skarżących. Poprzestanie na stwierdzeniu, że organ budowlany nie może kontrolować poprawności mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego uznać należy za niewystarczające. W aktach sprawy znajduje się wyjaśnienie geodety, który stwierdza, że wartości z pomiarów mogą tylko nieznacznie odbiegać od rzeczywistych z powodu zalegającego śniegu. Brakuje jednak, mieszczącego się w ramach kontroli projektu zagospodarowania działki, a nie w ramach kontroli poprawności mapy, wyjaśnienia, czy i jakie znaczenie mogą mieć te "nieznaczne" rozbieżności. W ocenie Sądu pierwszej instancji, te błędy zaskarżonej decyzji zakwalifikować należy do wad formalnych, jako naruszenie art. 7 i 107 § 3 k.p.a.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro możliwość sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy ma charakter wyjątkowy, to każdy taki przypadek wymaga szczegółowego uzasadnienia, w tym także wyjaśnienia czy projektowana ściana przylega czy też nie przylega do ściany istniejącej. Ta ostatnia okoliczność, związana z "mijaniem się kalenic" istniejącego i projektowanego budynku i "nielicowaniem się" ścian ich elewacji południowych, była przedmiotem zarzutów skarżących, do którego organy, z naruszeniem art. 107 k.p.a., nie ustosunkowały się wyczerpująco. Słusznie skarżący podnosili, że rysunkowa część projektu nie obrazuje należycie w jaki sposób i w jakim zakresie ściany obu budynków będą do siebie "przylegać". W ocenie Sądu pierwszej instancji, tylko pełna wiedza o tym, w jakim wzajemnym uwarunkowaniu pozostaną od siebie ściany budynków pozwoli na ocenę, czy wymagania warunków technicznych zostaną spełnione. Oceny wymaga wyraźnie eksponowany przez skarżących problem długości ściany przylegającej, a zwłaszcza tej jej części, która ma wystawać poza lico i niewątpliwie musi mieć wpływ na zacienienie budynku skarżących. Nie stanowi wyjaśnienia problemu stwierdzenie, że ściana ta jest ścianą oddzielenia pożarowego skoro nie porównano jej parametrów z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nie podjęto też próby odniesienia się do wyjaśnień inwestora z dnia 26 lipca 2006 r., w których stwierdzono, że budynek przylegający do działki inwestora jest budynkiem inwentarskim, a nie mieszkalnym.

Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że w projekcie znajduje się ekspertyza geotechniczna, jednak z okoliczności sprawy wynika, że projektant – konstruktor swoją część projektu przygotował w oparciu o dokument, który co prawda nadal pozostaje częścią składową całego projektu, lecz który okazał się nie tylko niewystarczającym, ale i nieodpowiadającym rzeczywistości. Jest oczywiste, że opracowanie określające warunki podłoża, w którym ma być posadowiony budynek, musi być znane projektantowi konstrukcji tego budynku. Opracowanie prawidłowe, ale powstałe już po sporządzeniu projektu dla oceny projektu nie może mieć znaczenia, chyba że sam projekt zostanie odpowiednio uzupełniony. Czynności jednak zmierzających w tym kierunku nie podjęto. Dodatkowe opracowanie dla realizacji posadowienia budynku, które uwzględnia istniejący budynek i jego fundamenty sporządzone zostało w grudniu 2006 r., a więc po dacie decyzji organu I instancji. Opracowanie to nie stanowi części zatwierdzonego projektu, nie wiadomo więc jakie ma prawne znaczenie. Jak wynika z jego treści – przygotowane zostało w oparciu o ekspertyzę geotechniczną z marca 2006 r., którą sam organ zakwestionował jako niewystarczającą.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na niezgodność pomiędzy treścią decyzji, a zakresem zatwierdzonego projektu, ponieważ w treści samej decyzji mowa jest o "instalacjach wewnętrznych", a nie o przyłączach. Jednocześnie jednak nakazuje się prowadzenie robót zgodnie z wymaganiami zawartymi w "uzgodnieniach" odpowiednich jednostek –dysponentów sieci, a zatwierdzony projekt zawiera projekty przyłączy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor – spółka [...]. W skardze zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w z związku z art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich zastosowanie, a także naruszenie art. 151 ustawy poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zarzucono naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; naruszenie § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a także § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że brak jest w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji wyjaśnienia, że wskazane tam braki miały wpływ na wynik sprawy i był to wpływ istotny. W ocenie skargi kasacyjnej, niezrozumiały jest zarzut Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do § 12 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Podniesiono także, że nie mogą dziwić zmiany w materiale załączonym do akt sprawy skoro wynikały one z dopuszczalnej prawem zmiany kategorii geotechnicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie stanu faktycznego sprawy czyli rozpatrzenie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Pozwoli to bowiem dopiero na ocenę czy nastąpiło naruszenie w tej sprawie przepisów prawa materialnego w zakresie ich niewłaściwego zastosowania, co podniesiono w zarzutach kasacyjnych.

Dokonując pod tym kątem oceny zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy są one sformułowane nieprawidłowo. W zarzutach kasacyjnych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie określono na czym polegało naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i 107 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego wyroku właściwie przedstawił naruszenie przepisów postępowania przez organy I jak i II instancji w świetle art. 7 i 107 § 7 k.p.a. w zakresie ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Ponadto, co jest oczywiste, bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie nie jest także możliwa ocena pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Z kolei w zarzutach kasacyjnych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie określono – co jest konieczne w świetle art. 176 p.p.s.a. – na czym polega niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego powołanych w skardze kasacyjnej, tj. art. 35 ust. 1 cyt. ustawy – Prawo budowlane, § 12 ust. 3 i 4 i § 13 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. jak i § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. oraz cyt. § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 września 1998 r. natomiast tylko samo podniesienie zarzutów niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji, bez jednoczesnego przedstawienia jakie powinno być ich prawidłowe zastosowanie w danym stanie faktycznym sprawy nie jest wystarczające.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest umocowany do konkretyzacji zarzutów ze skargi kasacyjnej. Natomiast podniesione przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie, tj. dotyczące oceny długości ściany przylegającej, która ma wystawać poza lico ściany i jej wpływ na zacienienie sąsiedniego przyległego budynku, braku właściwej kontroli projektu zagospodarowania działki jak i oceny konieczności usytuowania danego budynku bezpośrednio przy granicy działki, braku oceny w przedmiocie ekspertyzy geotechnicznej z dnia 4 lipca 2006 r., która zawiera błąd dotyczący danych odkrywki fundamentów budynku sąsiedniego w tym ewentualnie braku ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego – zostały zasadnie podniesione jako wady postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd pierwszej instancji orzekł tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.