Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 721/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy: article: art. 12 art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 104/17 w sprawie ze skargi A. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1,2,3,5; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 104/17, uwzględniając skargę A. F., 1. stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budowy magazynu i sortowni materiałów sypkich przemysłowych na działce nr [...] w miejscowości[...]; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 4. w pozostałym zakresie oddalił skargę; 5. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżącego A. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 22 marca 2017 r. A. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu – Wójta Gminy [...] oraz przewlekłość postępowania prowadzonego pod numerem[...], dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla budowy magazynu i sortowni materiałów sypkich przemysłowych, wskazując że do dnia złożenia skargi, pomimo upływu 3 lat od wszczęcia postępowania, decyzja w tej sprawie nie została wydana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazał, iż organ prowadził postępowanie bez zbędnej zwłoki, w sposób wnikliwy i z uwzględnieniem zasad przewidzianych przepisami prawa, w szczególności podejmując czynności mające na celu wydanie decyzji w terminie możliwie najszybszym. Organ przedstawił tok postępowania i wskazał, że w dniu 6 września 2013 r. Skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa magazynu i sortowni materiałów sypkich przemysłowych" na działce nr ewid. [...] w miejscowości[...]. Pismem z dnia 9 września 2013 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania o sygn. akt:[...] , a w dniu [...] został opracowany projekt decyzji. W dniu [...] Wójt Gminy [...] wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z prośbą o ustalenie czy inwestycja wskazana przez Skarżącego jest zaliczana do przedsięwzięć, które mogą pogorszyć stan środowiska. Wobec braku odpowiedzi RDOŚ, organ pismem z dnia 22 listopada 2013 r., wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez doręczenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. W dniu 3 grudnia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zostało przekazane, wraz z aktami sprawy, zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłość postępowania. Postanowieniem z dnia [...]. SKO w [...] uznało ww. zażalenie za nieuzasadnione. Jednocześnie w dniu [...] Wójt Gminy [...] zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy do czasu przedłożenia przez skarżącego prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, na które w dniu 9 grudnia 2013 r. skarżący wniósł zażalenie. W dniu [...] SKO w [...] wydało postanowienie, mocą którego uchyliło zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy zasugerował konieczność rozważenia przez Wójta Gminy [...] czy przedmiotowa inwestycja dotycząca magazynu i sortowni materiałów sypkich przemysłowych jest powiązana z przedsięwzięciem polegającym na budowie budynku z linią technologiczną do przerobu kredy piszącej i nie powinna być rozpoznawana łącznie jako instalacja. Skarżący w dniu [...] dołączył do akt sprawy stanowisko Ministerstwa Środowiska w formie opinii. W wyniku przeprowadzonych w okresie od lutego do kwietnia 2014 r., konsultacji z biurem projektowym [...] oraz niezależnymi urbanistami, w dniu 5 maja 2014 r. została powołana Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna, która przeprowadziła analizę prowadzonych postępowań administracyjnych dotyczących lokalizacji wszystkich inwestycji na działce [...] w miejscowości[...]. W dniu [...] organ wydał kolejne postanowienie o zawieszeniu postępowania, na które Skarżący złożył w dniu 11 czerwca 2014 r. zażalenie. Organ poinformował skarżącego w dniu 23 czerwca 2014 r., że dalsze czynności w jego sprawie zostaną podjęte po uzyskaniu rozstrzygnięć w formie postanowień w sprawach "Budowa budynku magazynowego i sortowni materiałów sypkich przemysłowych" i "Budowa budynku do składowania kredy". [...] SKO w [...] wydało postanowienie Nr [...] o uchyleniu zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

Na podstawie wniesionej w dniu 9 lipca 2014 r. przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie Wydziału IV na bezczynność i przewlekłość postępowania organu ww. Sąd prowadził dwie odrębne sprawy. W pierwszej o sygn. akt. IV SAB/Wa 155/14 WSA w Warszawie wydał w dniu 19 listopada 2014 r. wyrok, w którym umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wójta Gminy [...] do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu sortowni materiałów przemysłowych na działce nr [...] w miejscowości[...]. Jednocześnie Sąd orzekł, że organ rozpoznając wniosek Skarżącego dotyczący przedmiotowej decyzji pozostawał w bezczynności. Niemniej Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W drugim wyroku z dnia 19 listopada 2014 r. WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt: IV SAB/Wa 156/14 stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu [...] organ wydał decyzję odmawiającą skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem w przedmiotowej sprawie, która została uchylona decyzją SKO z dnia [...] nr[...]. W związku z powyższym w dniu 12 lutego 2015 r. organ zwrócił się do Skarżącego o uzupełnienie akt sprawy poprzez złożenie 2 egzemplarzy mapy obejmującej teren, którego dotyczy wniosek oraz obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać; uproszczonej koncepcji zagospodarowania terenu wraz z graficznym przedstawieniem planowanej inwestycji i powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, aktualnych wypisów z rejestru gruntów dla działek objętych wnioskiem z wykazem klas gruntu; aktualnych wypisów z rejestrów gruntów dla działek sąsiadujących. Skarżący złożył ww. dokumenty w dniu 18 lutego 2015 r. W dniu 27 lutego 2015 r. organ wezwał Skarżącego po raz kolejny do przedłożenia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania - 2 egzemplarzy mapy, opisanej powyżej, gdyż zdaniem organu przedłożone przez Skarżącego mapy nie uwzględniały istniejącego budynku wiaty półokrągłej usytuowanego na działce nr[...]. Pismem z dnia 4 marca 2015 r. Skarżący wskazał, że złożył wszystkie wymagane dokumenty, a na działce znajduje się namiot z plandeki nietrwale z gruntem związany. Jednocześnie podniósł, że tymczasowy obiekt przewidziany do rozbiórki w określonym czasie nie jest inwentaryzowany na aktualnej mapie. W rezultacie organ w dniu 25 marca 2015 r. wystosował do Skarżącego pismo informujące, że z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków, jego wniosek pozostawia się bez rozpoznania. W dniu 1 września 2015 r. Skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłość postępowania. W konsekwencji w dniu [...] SKO w [...] wydało postanowienie uznające zażalenie skarżącego za uzasadnione oraz wyznaczające Wójtowi Gminy [...] miesięczny termin załatwienia sprawy.

W dniu 19 października 2015 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia zgodnej ze stanem faktycznym kopii mapy ewidencyjnej z naniesionymi wszystkimi budynkami na działce nr[...] ; uproszczonej koncepcji zagospodarowania terenu naniesionej na kserokopii ww. mapy z graficznym przedstawieniem planowanej inwestycji i powierzchni terenu podlegającego przekształceniu i określeniem granic terenu objętego wnioskiem; aktualnych wypisów z rejestru gruntów dla terenu działki objętej wnioskiem z wykazem klas gruntów; aktualnych wypisów uproszczonych z rejestru gruntów dla działek sąsiadujących. W dniu 26 października 2015 r. Skarżący złożył pismo wraz z dwiema sztukami map ewidencyjnych z koncepcją zagospodarowania terenu wraz z granicami terenu przekształcanego oraz wypisy z rejestru gruntów dla działek sąsiadujących.

W dniu 11 stycznia 2016 r. skarżący ponownie złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłość postępowania. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2016r. SKO w [...] uznało zażalenie Skarżącego za uzasadnione oraz wyznaczyło Wójtowi Gminy [...] miesięczny terminu do załatwienia sprawy. Pismem z dnia 11 marca 2016 r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 29 kwietnia 2016 r. i wystąpił o sporządzenie decyzji. W dniu 18 maja 2016 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłość postępowania. W wyniku złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] wydało postanowienie o uznaniu zażalenia Skarżącego za uzasadnione jednocześnie wyznaczając organowi dodatkowy miesięczny termin do załatwienia sprawy. W dniu 19 stycznia 2017 r. skarżący złożył kolejne zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłość postępowania. Konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] wydało postanowienie o uznaniu zażalenia Skarżącego za uzasadnione jednocześnie wyznaczając Organowi dodatkowy miesięczny termin do załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w dniu 20 lutego 2017 r. organ zwrócił się do Biura Projektowego [...] . celem opracowania projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej przedmiotowej inwestycji. W dniu 23 marca 2017 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, który stosownie do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został przesłany do uzgodnień. W dniu 7 kwietnia 2017 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynęło postanowienie z Zarządu Dróg Powiatowych w [...] uzgadniające projekt przedmiotowej decyzji bez uwag. Organ wyjaśnił, że na chwilę sporządzenia odpowiedzi na skargę, oczekuje na odpowiedź pozostałych organów.

W wyroku uwzględniającym skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że po stronie organu wystąpiły przesłanki przewlekłości postępowania. Do wniosku takiego prowadzi analiza podejmowanych przez organ czynności, jak również ignorowanie postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...], wydawanych w związku ze składaniem przez Skarżącego zażaleń w trybie art. 37 K.p.a. W dniu 6 września 2013 r. do Wójta Gminy [...] wpłynął wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sprawa – jak wynika z akt administracyjnych – została zakończona decyzją z dnia [...]. Od momentu wpływu wniosku do dnia wydania decyzji upłynęły zatem niemal trzy lata. Nie może dla tak znacznego przekroczenia terminów wynikających z K.p.a. stanowić usprawiedliwienia fakt, iż w ocenie organu sprawa wyróżnia się skomplikowanym charakterem. W takich przypadkach ustawodawca przewidział możliwość przedłużenia terminu, jednak wskazał granice tego przedłużenia. W rozpoznanej sprawie przez okres niemal półtora roku, organ nie informował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Gdyby jednak organ zadośćuczynił temu obowiązkowi, to takie przekroczenie terminów nie mieściłoby się w regulacjach kodeksowych. Dla oceny czy organ pozostawał w bezczynności oraz czy dopuścił się przewlekłości, nie ma też znaczenia, że skarżący złożył kilka wniosków dotyczących ustalenia warunków zabudowy. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jednak znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako: "P.p.s.a."), czy też nie. W niniejszej sprawie nie można uznać, że przewlekłość której dopuścił się organ nie miała charakteru rażącego. Oceniając ten stan należy mieć przy tym na uwadze, że sprawa była prowadzona znacznie dłużej niż przewidziano to w K.p.a. (dwa miesiące, dla spraw szczególnie skomplikowanych – art. 35 § 3). Organ, pomimo wydania w dniach: [...] oraz [...] przez SKO w [...] postanowień uznających za uzasadnione zażaleń na bezczynność i wyznaczających dodatkowy termin załatwienia sprawy, nie wykonywał ich, a nadto podejmował kolejne czynności w sprawie sposób opieszały (15 lutego 2016 r. wpłynęło do organu postanowienie SKO z dnia [...], a organ kolejną czynność podjął dopiero w dniu 11 marca 2016r., nadto do dnia złożenia kolejnego zażalenia na bezczynność, tj. do maja 2016 r., organ nie podejmował żadnych czynności). Nadto, po wydaniu wyroku przez WSA organ nawet nie informował strony o zakładanym terminie załatwienia sprawy oraz o przyczynach zwłoki (w myśl art. 36 K.p.a.). Powyższe świadczy, że przewlekłość Wójta Gminy[...], miała charakter rażący. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu, na podstawie art. 149 § 2 Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1000 zł, miarkując jej wysokość i uwzględniając zarówno zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminie wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też okoliczność, że nastąpiło już rozstrzygnięcie sprawy do czasu wydawania wyroku, co implikuje jedynie potrzebę uwzględnienia oddziaływania tego środka na przyszłość. Organ zakończył stan przewlekłości, wydając w dniu [...] decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Z uwagi zatem na rozstrzygnięcie sprawy i zakończenie stanu przewlekłości, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do jej rozpoznania. Zobowiązywanie organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku stało się bowiem bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Odnosząc się do kwestii bezczynności Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy organ – chociaż z przekroczeniem terminów szczególnie w okresie następującym po wydaniu rozstrzygnięć przez organ nadzoru – podejmował jednak działania celem rozpatrzenia wniosku skarżącego. Czynił to jednak opieszale i nieudolnie, podejmując również działania pozorne (wzywanie do przedłożenia wypisu z ewidencji dla sąsiednich działek ewidencyjnych, czy mapy z naniesieniami budowli). Takie działanie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzasadnia uznanie, że postępowanie w sprawie organ prowadził przewlekle. Sąd wyjaśnił również, że w jego ocenie zasadnym było zakwalifikowanie takiego przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, jako mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy[...], zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktów 1, 2, 3 i 5, domagając się jego uchylenia w zaskarżonej części, tj. w zakresie punktów 1, 2, 3 i 5 oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie jego uchylenia w zaskarżonej części i rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. przepisu art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 K.p.a. i art. 35 § 1, 3 i 5 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym stwierdzeniem, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budowy magazynu i sortowni materiałów sypkich przemysłowych na działce [...] w miejscowości[...], podczas gdy z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że organ podejmował wszelkie niezbędne czynności do prawidłowego załatwienia przedmiotowej sprawy, usprawiedliwione potrzebami takiego postępowania oraz, że czynności przez niego podejmowane w celu załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu stopnia zawiłości i rozpatrywania takiego rodzaju spraw oraz działań podejmowanych przez skarżącego, m.in. składania przez niego kilku wniosków o wydanie warunków dla inwestycji zastępczych zlokalizowanych w tym samym miejscu, jednoznacznie wskazuje, że prowadzone postępowanie przez organ nie nosiło znamion przewlekłości;

2. przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym stwierdzeniem, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy brak było podstaw do wydania takiego orzeczenia z uwagi na fakt aktywności organu przez cały okres postępowania administracyjnego, podejmowane przez niego wszelkie czynności niezbędne do prawidłowego załatwienia przedmiotowej sprawy, uzyskania koniecznych uzgodnień od innych organów przy uwzględnieniu działań podejmowanych zarówno przez skarżącego, m.in. składania przez niego kilku wniosków o wydanie warunków dla inwestycji zastępczych zlokalizowanych w tym samym miejscu, w wyniku których czas trwania przedmiotowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy ulegał znacznemu wydłużeniu, oraz braku oczywistości zachowania organu, przy ocenie spełnienia kryterium rażącego naruszenia prawa, wskazującego na zamierzone niewydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie;

3. przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące bezzasadnym wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 1 000 zł, a tym samym przyjęcie, że postawa organu wskazywała na zamierzone niewydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, które uzasadniałoby zastosowanie środka o charakterze prewencyjnym i represyjnym, pomimo że w przedmiotowej sprawie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że nie noszą one znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa, w szczególności z uwagi na fakt, że organ wydał w dniu [...] przedmiotową decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Przedmiot postępowania sądowego stanowiła skarga A. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 6 września 2013 r. o wydanie decyzji ustalenia warunków zabudowy dla budowy magazynu i sortowni materiałów sypkich przemysłowych na działce nr ewid. [...] w miejscowości[...].

Zgodnie z art. 1 i art. 3 § P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. Powyższa kontrola obejmuje również, z mocy art. 3 pkt 8 P.p.s.a., bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania.

Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, dostępny [w:] CBOSA).

Relewantną cechą przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego jest czas. Przewlekłość ma bowiem miejsce, gdy postępowanie trwało dłużej niż to jest konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia, koncentracji materiału dowodowego, prawidłowość i celowość rozstrzygnięcia w określonym czasie.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że sprawa w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy została zakończona decyzją z dnia[...]. Zatem od momentu wpływu wniosku, tj. od dnia 6 września 2013 r. do dnia wydania decyzji upłynęły niemal trzy lata. Stwierdził więc, że po stronie organu wystąpiły przesłanki przewlekłości postępowania. Ponadto Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1 000 zł.

Ocena charakteru przewlekłości nie może pomijać potrzeby przeprowadzenia oceny działań organu w danej sprawie i ich całokształcie. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca uwagę, że kwalifikując prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla budowy magazynu i sortowni materiałów sypkich przemysłowych na działce w miejscowości[...], jako przewlekłego Sąd nie uwzględnił swojego stanowiska zawartego w wyrokach z dnia 19 listopada 2014 r., w sprawach: o sygn. akt. IV SAB/Wa 155/14 i o sygn. akt: IV SAB/Wa 156/14. W sprawie o sygn. akt. IV SAB/Wa 155/14 Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wójta Gminy [...] do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu sortowni materiałów przemysłowych na działce nr [...] w miejscowości[...]. Jednocześnie Sąd orzekł, że organ rozpoznając wniosek skarżącego dotyczący przedmiotowej decyzji pozostawał w bezczynności, niemniej bezczynność ta nie miała rażącego charakteru. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd uznał, że do chwili wydania, w dniu [...] decyzji nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji, Wójt Gminy [...] pozostawał w stanie bezczynności. Zdaniem Sądu: "Z chronologii zdarzeń przedstawionej przez Wójta Gminy w odpowiedzi na skargę, a która znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy [...], wynika wprost, że zwłoka w zakończeniu postępowania w głównej mierze spowodowana była wadliwością procedowania przez organ.".

W wyroku w sprawie o sygn. akt: IV SAB/Wa 156/14 Sąd Wojewódzki stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednocześnie uznał, że nie miało ono miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczył, że od wszczęcia postępowania, tj. od dnia 6 września 2013 r., do dnia wydania decyzji tj. [...] upłynęło niemal 14 miesięcy. Jednakże zaistniała w sprawie przewlekłość nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. "Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Taki brak aktywności Wójta Gminy [...] w rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu, nie miał miejsca. Ponadto, Sąd zauważa, że prowadzenie analogicznych postępowań z innych wniosków skarżącego spowodowały wątpliwości organu co do zakresu przedmiotowego wniosku z dnia 6 września 2013 r., zwłaszcza w kontekście sugestii Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...], wyrażonej w postanowieniu tego organu z dnia [...]. W postanowieniu tym Kolegium zasugerowało rozważenie rozpatrzenia łącznego przedmiotowej inwestycji z przedsięwzięciem polegającym na budowie budynku z linią technologiczną do przerobu kredy piszącej. Jakkolwiek, nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak w znacznym zakresie determinuje ocenę, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego w sprawach: o sygn. akt. IV SAB/Wa 155/14 i o sygn. akt: IV SAB/Wa 156/14 mają istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy zarówno w zakresie oceny czasu, w jakim postępowanie było prowadzone przewlekle, jak i charakteru tej przewlekłości. W przedmiotowym postępowaniu Sąd uznał, że od złożenia wniosku do wydania decyzji w dniu [...] stan przewlekłości trwał trzy lata. Z treści wyroków z dnia 19 listopada 2014 r. o sygn. IV SAB/Wa 155/14 i IV SAB/Wa 156/14 wynika z kolei, że przewlekłość postępowania miała miejsce od dnia złożenia wniosku (6 września 2013 r.), do dnia [...] czyli do czasu wydania pozytywnej decyzji. Wydaje się zatem, że to po dniu [...] powinna być oceniana aktywność organu w prowadzeniu postępowania. Ewentualne ustalenie stanu przewlekłości postępowania po tym czasie ma bowiem znaczenie zarówno dla oceny jej charakteru, jak też ma wpływ na wysokość grzywny z tego tytułu. Zatem dopiero całokształt postępowania, w tym prawomocne stanowisko sądu administracyjnego, pozwoli stwierdzić, albo wykluczyć stan przewlekłości postępowania, jak również, czy miała ona kwalifikowany charakter. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia (art. 153 P.p.s.a.).

Zgodzić się zatem trzeba ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, co do niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. skutkującego jednoznacznym stwierdzeniem, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania i, że ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z okoliczności sprawy, w tym z prawomocnych orzeczeń sądu administracyjnego wynika bowiem, że stan faktyczny nie został należycie ustalony i oceniony.

W tym kontekście rację ma też skarżący organ, że doszło do naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez nieadekwatne wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1 000 zł, w szczególności z uwagi na fakt, że organ wydał pozytywną decyzję w dniu [...].

Dotąd powiedziane wskazuje, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie i dlatego należało zaskarżony wyrok uchylić, zaś sprawę przekazać Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sprawa ta winna zostać raz jeszcze rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwzględnieniem rozważań zawartych w tym uzasadnieniu. Przede wszystkim Sąd ponownie oceni, czy doszło do przewlekłości postępowania, ustali, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i w kontekście oceny prawnej zawartej w wyrokach o sygn. IV SAB/Wa 155/14 i IV SAB/Wa 156/14, okres trwającej przewlekłości, i czy miała ona rażący charakter.

Ponadto Sąd prawidłowo wskaże organ, którego dotyczy zarzut skargi na przewlekłość postępowania (w pkt 1, 2 i 3 sentencji został on wskazany błędnie). Oceni też jaką rolę w tym postępowaniu odgrywa Minister Infrastruktury i Budownictwa, który w pkt 5 sentencji został "solidarnie" obciążony kosztami postępowania sądowego.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.