Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3279/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 40, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 19 ust. 3 i 5, art. 6 ust. 3 pkt 4, art. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1606/18 w sprawie ze skargi A. S.A. w D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zasądzenia od Rady Miejskiej w [...] na rzecz A. S.A. w D. kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1606/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. S.A. w [...] (skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Rada Miejska w [...] ww. uchwałą wydaną na podstawie art. 19 ust. 3 do 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.), dalej: "u.z.z.w.", oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.), dalej: "u.s.g.", przyjęła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...].

Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 3, § 4 pkt 2, § 6 i § 7 tej uchwały. W skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., § 11 i § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych, § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Sąd I instancji rozpoznając skargę wskazał, iż podstawą prawną kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej z [...] lipca 2019 r. jest art. 19 u.z.z.w., który stanowi zakres upoważnienia ustawowego przekazanego radzie gminy do unormowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków. Wyjaśnił, iż przestawiony katalog spraw ma podstawowe znaczenie dla potwierdzenia lub zanegowania zarzutów niewyczerpania lub przekroczenia granic upoważnienia. Następnie zauważył, że dominuje pogląd, w myśl którego jest to wyliczenie określające minimalny zakres treści uchwały. Powtórzył za organem, iż w Regulaminie powinny podlegać regulacji wzajemne prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług będących dostawcami ścieków przemysłowych, co czyni regulację § 7 zaskarżonej uchwały dopuszczalną, pod warunkiem zgodności z przepisami powszechnie obowiązującymi. Następnie wskazał, iż Sąd nie dopatrzył się w tej regulacji ani naruszenia delegacji ustawowej, ani sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującymi - tj. § 9 do § 11 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1757). Podniósł, iż w istocie § 7 Regulaminu określa obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego a nie dostawcy ścieków przemysłowych i stanowi uzupełnienie regulacji § 11 tego rozporządzenia poprzez doprecyzowanie miejsca, sposobu i częstotliwości poboru kontrolnych próbek ścieków przemysłowych. Dodatkowo wskazał, że uprawnienie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do przeprowadzenia niejako zewnętrznej kontroli jakości ścieków przemysłowych, wynika z przepisów ustawy, a mianowicie z art. 9 ust. 3 czy art. 10 pkt 3 i stanowi doprecyzowanie warunków zewnętrznej kontroli jakości ścieków przemysłowych, co jest istotne z punktu widzenia interesu społeczności lokalnej w zakresie ochrony środowiska. Zauważył, iż zróżnicowanie infrastruktury technicznej pozostającej w posiadaniu dostawców ścieków przemysłowych, w zależności od tego jakie dostawca ścieków posiada możliwości techniczne różnicuje sposób pobierania próbek ścieków.

Odnosząc się natomiast do zarzutu funkcjonowania innych zasad poboru próbek ścieków wynikających z umowy łączącej skarżącego z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, Sąd wyjaśnił, że decydujące znaczenie ma w tym przedmiocie regulacja w uchwale będącej prawem miejscowym, a nie odwrotnie, zatem to postanowienia umowy muszą być zgodne z zapisami prawa miejscowego.

Następnie Sąd wskazał, że treść kwestionowanego § 3 Regulaminu nie wskazuje konkretnego podmiotu realizującego usługi, określa jedynie wymogi prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne będące przedsiębiorcą, które wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów, zatem w żaden więc sposób nie zawęża kręgu podmiotów mogących świadczyć usługi z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy. Zauważył, iż adresatem uchwały nie jest żadne konkretne przedsiębiorstwo, ale każde przedsiębiorstwo, które spełnia ustawowe wymagania.

W ocenie Sądu I instancjii, wbrew twierdzeniom skarżącego, w Regulaminie w § 4 pkt 1 lit. b zapewniono dostawę wody i odbiór ścieków w sposób ciągły i niezawodny a w pkt 1 lit. a określono niezbędne, konkretne parametry dostarczanej wody, tj. m.in. ilość wody nie mniejsza niż 0,5m3 na dobę, pod ciśnieniem mierzonym u wylotu na zaworze za wodomierzem głównym nie mniejszym niż 0,1 MPa (1kG/cm2) i nie większym niż 0,6 MPa (6kG/cm2) oraz odprowadzanie ścieków w ilości nie mniejszej niż 0,5m3 na dobę. Wskazał, iż odnosząc się do jakości wody odwołano się wprawdzie do art. 13 ustawy, czyli faktycznie do wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, ale wobec braku na terenie gminy ujęć wody eksploatowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne i braku widoków na uruchomienie takich ujęć w przyszłości, odwołanie się do powszechnie obowiązujących przepisów jest wystarczające. Jednocześnie zauważył, iż trudno domagać się od gminnego uchwałodawcy, by w Regulaminie określał minimalny poziom jakości dostarczanej wody w sposób bardziej rygorystyczny, niż wynika to z powszechnie obowiązujących przepisów dla ogólnokrajowych wymagań.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego § 6 Regulaminy Sąd stwierdził, że jest to zagadnienie uregulowane odrębnie poza przedmiotowym regulaminem w art. 26 i art. 27 ustawy oraz w rozporządzeniu wykonawczy w sposób wyczerpujący i nie wymagają w Regulaminie uzupełnienia a tym bardziej powielenia. W ocenie Sądu I instancji § 6 Regulaminu nie stanowi wybiórczego powtórzenia któregoś ze wskazanych przepisów, bowiem stanowi ich syntezę artykułującą ogólną podstawę rozliczeń świadczonych usług.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to:

1. art. 7 i 94 Konstytucji w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. w zw. z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej",dalej: "r.z.t.p.", poprzez błędną wykładnię art. 19 ust. 5 u.z.z.w. polegającą na przyjęciu, iż katalog praw i obowiązków określony przez ustawodawcę w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie ma charakteru wyczerpującego, a tym samym dopuszczalnym jest wprowadzanie do treści regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków materii nieobjętych treścią przepisu art. 19 ust. 5 u.z.z.w., jeżeli materia ta zgodna jest z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że skoro zgodnie z art. 94 Konstytucji - "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów...." - to oznacza to, iż organy samorządu terytorialnego tylko wtedy mogą dany zakres spraw uregulować w akcie prawa miejscowego - jeżeli ten zakres spraw znajduje się w upoważnieniu ustawowym. Nie jest natomiast właściwa interpretacja pozwalająca regulować w akcie prawa miejscowego - oprócz zakresu spraw ujętego w upoważnieniu ustawowym - także i inne sprawy, które organ chciałby uregulować "przy okazji", ale w upoważnieniu ustawowym nie są ujęte. Nie może bowiem mieć tu miejsca żadna interpretacja rozszerzająca upoważnienie ustawowe, gdyż wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco, a zasadą jest to, że ograniczanie praw i nakładanie obowiązków może mieć miejsce tylko na podstawie ustawy. Zatem regulacja art. 19 ust. 5 u.z.z.w. ma charakter wyczerpujący, a zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Tym samym odstępstwo od katalogu art. 19 ust. 5 u.z.z.w. przesądza o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem winno być stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Tym samym niedopuszczalnym było wprowadzenie do zaskarżonej uchwały jakichkolwiek zapisów dotyczących "Sposobu kontroli przekroczenia warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych" (§ 7 Regulaminu) albowiem powyższa materia zgodnie z intencją ustawodawcy nie jest objęta regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2. art. 7 i 94 Konstytucji w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 4 u.z.z.w. w zw. z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez błędną wykładnię art. 19 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 4 u.z.z.w. polegającą na przyjęciu, iż regulamin dostarczania wody odprowadzania ścieków może regulować materię zastrzeżoną przez ustawodawcę do wyłącznej kompetencji stron w zakresie łączącej strony umowy, o której mowa w art. 6 u.z.z.w., co w konsekwencji spowodowało błędne uznanie przez Sąd I Instancji, że kwestie sposobu kontroli przekroczenia warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych (§ 7 uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] lipca 2019 r.) mogą stanowić materię regulowaną przez regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, podczas gdy materia ta została wyłączona z regulacji regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

3. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. w zw. z § 5 oraz § 10 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Radę Miejską w [...] w zakresie § 7 pkt 3 zaskarżonej uchwały rozwiązania sprzecznego z treścią § 5 i § 10 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych, co w konsekwencji prowadzi do uprzywilejowania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w stosunku do odbiorcy usług polegającego na przyjęciu innych zasad poboru próbek ścieków w stosunku do przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych oraz innych w stosunku do odbiorców usług co może prowadzić do uzyskania wyników zupełnie przypadkowych i tym samym niereprezentatywnych.

Wykładnia dokonana przez Sąd I instancji, iż ww. rozporządzenie reguluje jedynie obowiązki dostawcy ścieków i nie ma ono znaczenia dla przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych jest wykładnią sprzeczną z zasadą racjonalności prawodawcy.

Jeżeli, bowiem ww. rozporządzenie:

1) nakłada w § 5 na dostawcę ścieków określony obowiązek względem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, w tym wypadku dotyczący przekazywania informacji istotnych dla rzetelności kontroli przekroczenia warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych, a jednocześnie

2) art. 9 ust. 3 u.z.z.w. - nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowe obowiązek przeprowadzania takiej kontroli, a jednocześnie

3) art. 6 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że procedura i warunki kontroli - mają być uregulowane w umowie o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków,

to tym samym prawodawca zakłada, że tryb postępowania będzie następujący:

1) na podstawie § 5 ww. rozporządzenia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne otrzyma od dostawcy ścieków niezbędne informacje o rodzaju i wielkości produkcji i stosowanych procesach technologicznych oraz o gospodarce ściekowej w zakładzie, w celu określenia ilości i czasowego rozkładu dopływu ścieków przemysłowych oraz rodzaju ich zanieczyszczenia - w efekcie czego

2) ww. procedura i warunki kontroli zostaną uregulowane w umowie - a zatem w indywidualnym akcie, adekwatnie do ww. danych, które dotyczą tylko tego konkretnego dostawcy ścieków;

4. art. 7 i 94 Konstytucji w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. w zw. z art. 2 pkt 4 u.z.z.w. w zw. z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez błędną wykładnię:

a) polegającą na przyjęciu, iż § 3 uchwały nie zawęża kręgu podmiotów mogących świadczyć usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, podczas gdy zaskarżony regulamin z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia usług zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków wyłącza gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej prowadzące działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, o których mowa w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a które to jednostki nie muszą legitymować się zezwoleniem, o którym mowa w § 3 zaskarżonej uchwały;

b) polegającą na przyjęciu, iż § 3 zaskarżonej uchwały nie stanowi nieuprawnionej modyfikacji definicji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, podczas gdy zgodnie z treścią § 3 uchwały, przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646) prowadzący swoją działalność w oparciu o zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków gdy z kolei ustawodawca w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków wskazał, iż przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. poz. 646, 1479, 1629, 1633 i 2212), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność;

5. art. 7 i 94 Konstytucji w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na niewypełnieniu delegacji ustawowej w § 4 pkt 2 uchwały z [...] lipca 2019 r. poprzez niewskazanie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości dostarczanej wody i nieuprawnione odesłanie w tym zakresie do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 u.z.z.w., podczas gdy określenie w przepisach odrębnych podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi, nie przesądza o parametrach jakościowych w konkretnym przypadku;

6. art. 7 i 94 Konstytucji w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez błędną wykładnię polegająca na niewypełnieniu delegacji ustawowej w § 6 uchwały z [...] lipca 2019 r. poprzez nieuregulowanie sposobu określenia ilości pobranej wody oraz ilości odprowadzonych ścieków przez odbiorcę usług i odwołanie się w tym zakresie jedynie do zapisów art. 27 u.z.z.w. pomimo obowiązku uregulowania przedmiotowej materii w treści regulaminu, a nadto pominięcie innych regulacji prawnych, w tym m.in. rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków wpływających na określenie ilości pobranej wody oraz ilości odprowadzonych ścieków przez odbiorcę usług, co w konsekwencji powoduje niewypełnienie delegacji ustawowej, o której mowa w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.

II. Naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez poczynienie ustaleń faktycznych niewynikających z akt sprawy - poprzez uznanie, że "u zdecydowanej większości dostawców ścieków przemysłowych brak jest technicznej możliwości poboru próbek ścieków przemysłowych z zachowaniem zasad przewidzianych w § 9 i § 10 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych i stąd postanowienia § 7 Regulaminu, w którym opisano sposób poboru próbek ścieków przemysłowych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wypełnia dostrzeżona lukę i odpowiada praktycznym potrzebom".

Tymczasem w aktach sprawy brak materiału pozwalającego na poczynienie takich ustaleń. Sąd nie przeprowadzał też żadnych dodatkowych dowodów z dokumentów - stąd też nie jest jasne na jakiej postawie Sąd powyższe twierdzenie uznał. Nie wynika to też z uzasadnienia wyroku.

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. w zw. z art. 2 pkt 4 u.z.z.w. poprzez ich niezastosowanie i nieobjęcie kontrolą Regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z [...] lipca 2019 r., w zakresie niewskazanym przez skarżącą, a co za tym idzie przyjęcie, że w pozostałej części uchwała jest zgodna z przepisami prawa, podczas gdy § 3 wprowadza zmodyfikowaną definicję przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego nieznaną ustawodawcy;

3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez niestwierdzenie nieważności części uchwały, w sytuacji w której zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. uchwały w części określonej w skardze z [...] października 2019 r.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację świadczącą, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, o zasadności przytoczonych powyżej zarzutów.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Spółka uzupełniła skargę kasacyjną oświadczajac, iż wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. skarżąca kasacyjnie zmodyfikowała uzasadnienie podstawy kasacyjnej dotyczące naruszenia przez zaskarżony wyrok przepisów prawa materialnego (zarzutu nr 3) dotyczącego m.in. błędnego przyjęcia przez Sąd, iż rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych - reguluje jedynie obowiązki dostawcy ścieków i nie ma ono znaczenia dla przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżąca kasacyjnie ponownie uzupełniła podstawy kasacyjne, jednocześnie wnosząc w oparciu o treść art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z fotokopii opinii biegłego z dnia [...] grudnia 2020 r. sporządzonej przez dra inż. A.M. w ramach [...], która to opinia została sporządzona na zlecenie Sądu Okręgowego w [...], w ramach procesu sądowego toczącego się między wnioskodawcą a W. S.A.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Jako oparty na usprawiedliwionych podstawach należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. w zw. z § 135 r.z.t.p. poprzez błędną wykładnię art. 19 ust. 5 u.z.z.w. polegającą na przyjęciu, iż katalog praw i obowiązków określonych przez ustawodawcę nie ma charakteru wyczerpującego, a tym samym dopuszczalnym jest wprowadzenie do treści regulaminu materii nieobjętych treścią tego przepisu.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego a zgodnie z art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Taką delegację ustawową upoważniającą do wydania ww. regulaminu jest art. 19 u.z.z.w.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, art. 19 u.z.z.w. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. np.: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19).

Należy w tym miejscu zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W związku z powyższym nie można podzielić twierdzeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wyliczenie zawarte w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. stanowi wyliczenie określające minimalny zakres treści uchwały w zakresie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W sposób niezasadny Sąd I instancji przyjął, że materia uregulowana w § 7 Regulaminu nie wykracza poza zakres zagadnień, które mogą zostać objęte kontrolowaną uchwałą, albowiem nie została ona wymieniona w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Takie działanie stanowi jednocześnie naruszenie § 135 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności tego aktu prawa miejscowego w całości lub części, a w rozpoznawanej sprawie przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności § 7 Regulaminu.

Ponadto zauważyć należy, że § 7 kontrolowanej uchwały dotyczy sposobu kontroli przekroczenia warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych, a więc materię, która została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych. Nie jest zasadne twierdzenie Sądu I instancji, że § 7 Regulaminu określa inne zagadnienia, albowiem określa obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a rozporządzenie odnosi się do obowiązków dostawcy ścieków przemysłowych. Zgodnie z § 11 powołanego wyżej rozporządzenia:

"1. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadząc kontrolę ścieków przemysłowych wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych, ustala miejsce, sposób i częstotliwość poboru kontrolnych próbek.

2. Pobór kontrolnych próbek odbywa się po zawiadomieniu dostawcy ścieków przemysłowych o zamiarze przeprowadzenia kontroli i w obecności upoważnionego przedstawiciela dostawcy ścieków przemysłowych". Powołany przepis określa więc obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Paragraf 7 ust. 1 Regulaminu jest powtórzeniem § 11 rozporządzenia.

Zauważyć należy, że słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że § 7 ust. 3 Regulaminu jest sprzeczny w swej treści z § 5 i 10 rozporządzenia w sprawie realizacji obowiązków dostawcy ścieków przemysłowych. Przesądza to o zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 11 ust. 1 Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. w zw. z § 5 i 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych. Dalej idące rozważania w tym zakresie pozostają jednak bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że zagadnienie związane z sposobem kontroli przekroczenia warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych przekracza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., co przesądza o nieważności tego postanowienia regulaminu.

Zauważyć należy, że niezasadnie w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 7 i 94 Konstytucja RP w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 4 u.z.z.w. w zw. z § 135 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez błędną wykładnię art. 19 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 4 u.z.z.w. polegającą na przyjęciu, iż regulamin dostarczana wody i odprowadzania ścieków może regulować materię zastrzeżoną przez ustawodawcę do wyłącznej kompetencji stron w zakresie łączącej ich umowy, o której mowa w art. 6 u.z.z.w. Zwrócić należy bowiem uwagę, że art. 6 ust. 3 pkt 4 u.z.z.w. stanowi, że umowa na dostarczenie wody lub odprowadzenie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zawiera postanowienia dotyczące procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Paragraf 7 ust. 3 Regulaminu nie dotyczy procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, lecz sposobu kontroli przekroczenia warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych. Nie ma to jednak wpływu na ocenę legalności postanowień zawartych w § 7 ust. 3 Regulaminu, albowiem jak wskazano wyżej § 7 regulaminu został podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, gdyż art. 19 ust. 5 u.z.z.w. w swym wyczerpujący wyliczeniu nie zawiera podstawy pozwalającej Radzie Gminy na unormowanie tej materii w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Za oparty na usprawiedliwionych podstawach należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 w zw. z art. 2 pkt 4 u.z.z.w. w zw. z § 135 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że § 3 uchwały nie zawęża kręgu podmiotów mogących świadczyć usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków oraz na przyjęciu, że § 3 uchwały nie stanowi nieuprawnionej modyfikacji definicji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Zgodnie z zakwestionowanym § 3 Regulaminu "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne będące przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, prowadzi swoją działalność w oparciu o zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzenia ścieków.

Z unormowaniami tym koresponduje art. 2 pkt 4 u.z.z.w., który definiuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jako przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność.

Brak jest zatem podstawy prawnej do konkretyzowania przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącym akt prawa miejscowego, który powinien zawierać, jedynie normy generalne i abstrakcyjne, zarówno odbiorców, jak i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Paragraf 3 Regulaminu zawęża krąg podmiotów mogących świadczyć usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków do przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych legitymujących się odpowiednim zezwoleniem na prowadzenie tego rodzaju usług. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 4 u.z.z.w. także gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą prowadzić tego rodzaju usługi, przy czym co istotne gminne jednostki organizacyjne nie mają obowiązku uzyskania zezwolenia (art. 16 ust. 3 u.z.z.w.). Postanowienie § 3 regulaminu stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców tych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać (na podstawie art. 16 u.z.z.w.) przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez ich wskazywania. Zgodnie zatem z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno być określone w sposób generalny, gdyż taki charakter mają unormowania aktu prawa miejscowego.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na niewypełnieniu delegacji ustawowej w § 4 pkt 2 uchwały poprzez niewskazanie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości dostarczanej wody i nieuprawnione odesłanie w tym zakresie do przepisów wykonawczych wydanych na postawie art. 13 u.z.z.w.

Zauważyć należy, że w § 4 pkt 2 Regulaminu stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma zapewnić należytą jakość dostarczanej wody odpowiadającą wymaganiom określonym w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 u.z.z.w. Regulacja ta nie realizuje w sposób oczekiwany postanowień art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Przepis ten stanowi: Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Z powyższego wynika, że ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dlatego odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. II SA/Sz 257/18, WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., o sygn. II SA/Sz 300/18). Jednocześnie zaniechania prawodawczego polegającego na niewypełnieniu art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., nie sanuje to, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnymi rozporządzeniami wydawanymi na podstawie przepisów u.z.z.w. Ustalenia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, LEX, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2018 r., sygn. II SA/Wr 118/18). Tymczasem w całym § 4 pkt 2 Regulaminu, nie wyrażono tych koniecznych z punktu widzenia minimalnego poziomu usług zbiorowego dostarczania wody parametrów, a dotyczących jakości wody.

Zauważyć należy, że wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w. tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 2294) w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym braku konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest zaś określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić - lub nie - zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych.

W podobny sposób należy odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. w zw. z § 137 rozporządzenia w prawie zasad techniki prawodawczej, którym to zarzutem skarżąca kasacyjnie kwestionuje legalność postanowień zawartych w § 6 Regulaminu dotyczącego sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalonych w taryfach. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Paragraf 6 Regulaminu stanowi faktycznie powtórzenie art. 26 ust.1 u.z.z.w., a końcowo powołuje się na art. 27 ustawy, co nie stanowi prawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w., albowiem stanowi jedynie kompilację przywołanych przepisów, a nie metody czy algorytmu rozliczeń.

Rację ma także skarżący kasacyjnie, że brak jest materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, który uzasadniałby twierdzenie Sądu I instancji, że u zdecydowanej większości dostawców ścieków przemysłowych brak jest technicznych możliwości poboru próbek ścieków przemysłowych z zachowaniem zasad przewidzianych w § 9 i 10 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2006 r., co świadczy o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Wyjątek objęty art. 57a p.p.s.a. w tej sprawie nie zachodzi, a tym samym sąd administracyjny nie jest związany tak zarzutami skargi, jak i wnioskami skargi, czyli określeniem zakresu zaskarżenia.

W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że art. 134 § 1 p.p.s.a. określa dla wojewódzkich sądów administracyjnych granice rozpoznania skargi w ten sposób, że granice samej sprawy są wiążące dla sądu, natomiast w granicach tej sprawy, w której skarga została wniesiona, wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić z urzędu także i takie naruszenia prawa, które nie zostały podniesione w samej skardze (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2717/19, opubl. w Lex nr 2777908, wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2559/16, opubl. w Lex nr 2447214). Skoro w tej sprawie skarga na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego stanowi jedną sprawę, to nawet zawężenie w samej skardze zakresu zaskarżenia do części tej uchwały nie ograniczało Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do skontrolowania pozostałej części uchwały nieobjętej zarzutami i wnioskami skargi, czego Sąd I instancji nie uczynił.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie związany wykładnią prawa przedstawioną powyższej oraz dokona kontroli pozostałej części postanowień uchwały, a następnie oceni czy zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności poszczególnych postanowień uchwały, czy też z uwagi na zakres i charakter uchybień zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.