Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4765/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 35a, art. 2 pkt 57, art. 64 ust. 2, art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 25
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 3, art. 7, pkt 3.1. i 3.4 załacznika I
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 103/16 w sprawie ze skargi [A.] S.A. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz [A.] S.A. z siedzibą w T. kwotę 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A.] S.A. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] nałożył na [A.] S.A. w T. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł z tytułu wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Ustalił, że w dniu [...] lipca 2015 r., w miejscowości Rudawa, na drodze krajowej nr 79, zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki Volvo o nr rej. [...] oraz czteroosiowej naczepy ciężarowej marki Wielton o nr rej. [...]. Pojazdem kierował K.M., który wykonywał przejazd z ładunkiem koparki w imieniu [A.] S.A. ze S. do T..

Podczas kontroli organ I instancji stwierdził, iż kontrolowany sześcioosiowy pojazd członowy poruszając się drogą krajową nr 79, przekroczył dopuszczalne normy:

– nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego – 10,5 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,11 w górę) – przekroczenie o 0,5 t,

– długość pojazdu członowego – 17,29 m – przekroczenie dopuszczalnej długości o 0,79 m,

– wysokość pojazdu członowego 4,21 m (po odjęciu tolerancji w wysokości 1% pomiaru) – przekroczenie dopuszczalnej szerokości o 0,21 m,

– masa całkowita kontrolowanego pojazdu członowego wynosiła 44,8 t. Zatem kontrolowany pojazd członowy przekraczał dopuszczalną masę całkowitą o 4,8 t.

Organ I instancji ustalił, że w trakcie kontroli drogowej kierujący pojazdem okazał zezwolenie na przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym kategorii III, jednakże uznał, że zezwolenie kat. III nie upoważnia do przejazdu kontrolowanym pojazdem 1 członowym ze względu na przekroczenie dopuszczalnych nacisków pojedynczej osi napędowej pojazdu na drodze krajowej nr 79. Tym samym stwierdził przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym o parametrach przewidzianych dla zezwolenia kategorii IV o którym mowa w art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; dalej: p.r.d.).

Organ nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o przepis art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) p.r.d.

Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie, decyzją z [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 2 ust. 35a, art. 61 ust. 10, art. 62 ust. 4a, art. 64 ust. 1, 2, art. 140aa ust. 1, 3, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 p.r.d., art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej: u.d.p.), § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 305).

Organ II instancji poczynił własną ocenę prawną ustaleń faktycznych opartych na protokole kontroli z [...] lipca 2015 r. oraz dokumentacji fotograficznej potwierdzającej, że przedmiotowym pojazdem członowym przewożono koparkę (ładunek niepodzielny). Uznał, że przy dokonywaniu kwalifikacji kategorii zezwolenia bez znaczenia jest okoliczność w postaci podzielności ładunku.

Wskazał, że zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, dopuszczalna masa całkowita pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 2–13, nie może przekraczać 40 ton. Masa całkowita kontrolowanego pojazdu członowego wynosiła 44,8 t. Zatem kontrolowany pojazd członowy przekraczał także dopuszczalną masę całkowitą o 4,8 t.

Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że kontrolowany pojazd członowy przekroczył następujące dopuszczalne normy:

nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego – 10,5 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie o 0,5 t,

długość pojazdu członowego – ok. 17,19 (po odjęciu tolerancji w wysokości 1% pomiaru) – przekroczenie dopuszczalnej długości o 0,69 m,

wysokość pojazdu członowego 4,21 m (po odjęciu tolerancji w wysokości 1% pomiaru) – przekroczenie dopuszczalnej szerokości o 0,21 m,

masa całkowita pojazdu członowego – 44,8 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,11 w górę dla każdej osi) – przekroczenie o 4,8 t.

Ustalony w takcie kontroli stan faktyczny, powinien zostać zatem zakwalifikowany jako wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VI, stosownie do lp. 6 załącznika nr 1 do p.r.d., a nie jak ustalił organ I instancji, zezwoleniem kategorii IV. Powyższe, jego zdaniem nie miało żadnego wpływu na kwalifikację prawną naruszenia, jak i wysokość nałożonej na stronę kary pieniężnej. Stosownie bowiem do treści art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d., karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości 5000 zł – za brak zezwolenia kategorii III–VI. W związku z powyższym brak któregokolwiek zezwolenia kategorii od III do VI skutkuje taką samą kwalifikacją prawną. W niniejszej sprawie kara pieniężna wynosi 5000 złotych.

Organ ustalił też, że miejsce ważenia legitymuje się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia [...] kwietnia 2015 r., który zatwierdza stanowisko do ważenia pojazdów. Pojazd członowy został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10 C/II o nr fabrycznych [...] i [...]. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnym świadectwem zgodności wydanym przez Okręgowy Urząd Miar w Poznaniu w dniu 22 stycznia 2014 r., na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. Dyrektywa ta została wdrożona do polskiego prawa rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23) i weszła w życie wraz z przystąpieniem Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Termin zgłoszenia przyrządu pomiarowego po raz pierwszy do legalizacji ponownej, po dokonaniu oceny zgodności, wynosi 3 lata, stosownie do lp. 7 załącznika nr 6, tabela nr 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 2008 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz.U. z 2008 r. Nr 5, poz. 29 ze zm.). Zgodnie natomiast z § 27 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia okres ważności legalizacji wyrażony w latach liczy się od dnia pierwszego stycznia roku następującego po roku, w którym legalizacja została dokonana. Pomiaru długości pojazdu członowego dokonano przy użyciu przymiaru wstęgowego końcowo – kreskowego o nr [...], który w dniu kontroli legitymował się świadectwem legalizacji ponownej wydanym przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Krakowie w dniu [...] marca 2013 r., z terminem ważności do dnia [...] grudnia 2018 r. Natomiast pomiaru wysokości pojazdu członowego dokonano przy zastosowaniu wysokościomierza teleskopowego oznaczonego znakiem identyfikacyjnym "[...]", który w dniu kontroli legitymował się świadectwem wzorcowania, wydanym przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu w dniu [...] października 2008 r. Powyższe dokumenty zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia.

Organ odwoławczy ocenił, że kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Pojazd członowy zważono jednokrotnie, kierowca nie wnosił o ponowne ważenie.

Odnosząc się do zarzutu strony, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, czy w trakcie pomiaru pojazdu członowego, hamulec był włączony czy też nie, organ odwoławczy powołał się na podpisane przez kierowcę oświadczenie potwierdzające, że pomiary przeprowadza się na biegu jałowym, z zaciągniętym hamulcem postojowym, a w przypadku gdy wynika to z instrukcji wagi, przy wyłączonym silniku, załączonym biegu oraz zwolnionych hamulcach; w przypadku pojazdów wyposażonych w automatyczną skrzynię biegów ważenie przeprowadza się po zblokowaniu co najmniej jednego koła pojazdu przy użyciu klinów zabezpieczających chyba, że instrukcja wagi wskazuje inaczej. Zgodnie zaś z punktem 3.4 instrukcji, użytych w trakcie kontroli wag SAW 10C/II, w trakcie pomiaru należy: "zwolnić hamulce i odczytać wynik pomiaru wagi w momencie, gdy wartość ustabilizuje się". W przypadku pomiaru za pomocą wag SAW 10C/II, hamulce powinny zatem zostać zwolnione i tak też z całą pewnością było w niniejszej sprawie. Za chybiony uznał zarzut, że tylko w przypadku ważenia nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu kontrolujący przyjęli inną procedurę pomiaru – kazali włączyć hamulec.

[A.] S.A. wniosło skargę na tę decyzję.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Sąd I instancji wskazał, że strona nie kwestionuje ustalonych wyników przekroczenia szerokości i długości pojazdu zatem spór sprowadza się zasadniczo do kwestii prawidłowości ważenia, czyli legalności wyników ważenia uzyskanych użytymi wagami dla obliczenia nacisków osi składowych przy użyciu jedynie dwóch wag typu SAW 10C/II o nr fabrycznych [...] i [...]. Sąd podniósł, że wymiar kary został ustalony po dodaniu wszystkich stwierdzonych naruszeń.

Strona zakwestionowała wyniki ważenia zwłaszcza osi II, wobec zaistnienia sytuacji rzadko spotykanej, gdy tylko i wyłącznie na jednej osi odnotowano przekroczenie dopuszczalnego nacisku (oś II – 10,5 t), zaś na osiach sąsiednich występuje znaczne niedociążenie (oś I – 5,85 t, oś III – 7,25 t). Zestawienie pomiarów osi sąsiednich w świetle elementarnych zasad doświadczenia życiowego wskazuje na dokonanie pomiaru w innych warunkach, tj. przy włączonym hamulcu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, że uzyskane 2 wagami SAW 10C/II wyniki ważenia to zarówno ponadnormatywny nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego – 10,5 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie o 0,5 t, jak i masa całkowita pojazdu członowego – 44,8 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,11 w górę dla każdej osi) – przekroczenie o 4,8 t. Wyniki te zdeterminowały uznanie posiadanego przez skarżącą zezwolenia kategorii III za spełniające wymagania tego przejazdu nienormatywnego.

Sąd I instancji podnosił, że wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia. Jest to bowiem zasadniczy dowód stanowiący podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej.

W toku postępowania administracyjnego skarżąca spółka kwestionowała wynik ważenia zarzucając, że proces ważenia odbywał się niezgodnie z instrukcją ważenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zasady użytkowania urządzeń określają ich producenci, co potem jest weryfikowane w oparciu o obowiązujące normy zarówno w świadectwach homologacji, certyfikatach zatwierdzenia typu oraz świadectwach legalizacji.

Sąd I instancji wskazał, że organ nie złożył wprawdzie świadectwa homologacji, jednak już tylko ze złożonej instrukcji – z pkt 1.1. i 1.2 wynika, że SAW jest wagą obciążenia kół. Z instrukcji nie wynika, by wagi te służyły do uzyskania ważenia masy całkowitej pojazdu.

Co więcej, z pkt 2.4 instrukcji wynika, że przy pomiarze obciążenia osi stosuje się konfigurację 2 wag, ale wówczas – pkt 2.6: należy połączyć ze sobą przeciwne wagi przy pomocy 5 metrowego przewodu łączącego. Przy czym pojazdy 2 i 3 osiowe ważone podczas jednej procedury pomiaru wagi w grupach od 4 do 6 wag – pkt 2.4).

Procedura ważenia – ustawienia pomiaru dla różnych typów pojazdów – przy użyciu połączonych wag do pomiaru obciążeń kół przedstawiona jest w pkt 2.5 instrukcji. Jednoznacznie z niego wynika, że jedna para wag SAW służy do uzyskania wyników ważenia pojazdów ciężarowych, przyczepy, naczepy 2-osiowych i 3-osiowych. W przypadku większej ilości osi – wymagane są do ważenia odpowiednio: 2 pary wag SAW, 3 pary wag SAW i 4 pary wag SAW – podczas jednej procedury ważenia. Przy czym 4 pary wag przy ciężarówkach z 4 osiami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że pojazd członowy będący przedmiotem kontroli, co jest bezsporne, składał się z dwuosiowego ciągnika samochodowego oraz czteroosiowej naczepy ciężarowej.

Powyższe oznacza, że użycie 1 pary wag do ważenia tego pojazdu nie wyczerpywało wymagań instrukcji w celu uzyskania wiarygodnego wyniku obciążenia osi. Tym samym wątpliwości skarżącej odnoszące się do uzyskanych wyników ważenia osi pojazdu członowego znajdują uzasadnienie, skoro z instrukcji użytkowania wagi SAW/Seria II wynika, że służy jedynie do pomiaru nacisków kół i osi w układzie dwóch połączonych wag – w odniesieniu do osi wielokrotnych składających się z maksymalnie 3 osi składowych.

Co więcej, zdaniem Sądu I instancji istnieje zasadnicza wątpliwość, czy taki pojazd członowy mógł być – w sposób wiarygodny co do uzyskanych wyników – ważony wagami SAW w zakresie masy całkowitej.

W ocenie Sądu I instancji, w swoich argumentach dotyczących możliwości użycia przedmiotowych wag do określenia spornego nacisku osi wielokrotnej pojazdu członowego (osie 2 plus 4) organ nie wykazał, że inne są zasady pomiaru łącznego nacisku osi wielokrotnej dwiema wagami do pomiarów statycznych. Złożył natomiast do akt administracyjnych instrukcję producenta, w której nie przewidziano procedury ważenia takiego zespołu, a tym bardziej wyklucza ona zastosowanie 2 wag zarówno do pomiaru łącznego nacisku osi wielokrotnej, jak i użycie tych 2 wag do pomiaru masy całkowitej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w tej sytuacji pomiar nacisku na osie przedmiotowego pojazdu dokonany w toku kontroli na drodze przy użyciu wag posiadających co prawda aktualne świadectwa legalizacji, jednak dokonanych niezgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń określonych w świadectwie legalizacji oraz niezgodnie z instrukcją producenta wag nie był wystarczający do uznania za prawidłowy i zgodny z zasadami określającymi sposób ustalania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym. Innymi słowy, uzyskane wyniki ważenia osi i dmc ww. pojazdu nie są wiarygodne.

W ocenie Sądu I instancji, w tym stanie rzeczy pomiar nie może być uznany za przeprowadzony prawidłowo, a w konsekwencji jego wynik nie może stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej na skarżącą. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza zatem art. 7, 77, 107 § 1 k.p.a. co do poczynionych ustaleń w zakresie wyników ważenia, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy, organ dokona ponownie ustaleń i oceny wyników ważenia uzyskanych przy użyciu 2 wag SAW do pomiarów statycznych. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego organ będzie mógł zając stanowisko, czy posiadane przez skarżącą zezwolenie kategorii III na przejazd pojazdem nienormatywnym było wystarczające.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w niczym nieuprawnionym i błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji w zakresie ustaleń faktycznych, że pomiar nacisków osi oraz masy całkowitej kontrolowanego pojazdu członowego mógł być wadliwy, gdyż został przeprowadzony za pomocą wag SAW 1OC/11, które w ocenie Sądu I instancji nie były przeznaczone do określenia masy całkowitej oraz nacisków osi wielokrotnych, podczas gdy sposób pomiaru nacisku osi i rzeczywistej masy całkowitej odpowiadał przewidzianemu w Instrukcji obsługi wag, natomiast skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że wyniki pomiaru ww. parametrów uzyskane za pomocą wag SAW 1OC/II były błędne, a jeśli tak, to w jakim stopniu, natomiast organy dowiodły w toku postępowania, iż w oparciu o obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne oraz dokumenty dopuszczające wagi do użytkowania, za ich pomocą prawnie dopuszczalne i w pełni uprawnione było dokonanie ustaleń w zakresie nacisku osi wielokrotnych, a w konsekwencji także masy całkowitej kontrolowanego pojazdu członowego składającego się w sumie z sześciu osi;

ponadto, z ostrożności procesowej zarzucono także:

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 lit. a pkt (ii) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych (Dz.U. WE L 122 z 16 maja 2009 r., s. 6) /poprzedzone przez obowiązujące w dacie dopuszczenie wag SAW 10C/II do użytkowania – art. 1 ust. 2 lit. a) pkt 2 i art. 3 dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. nr 90/384/EWG w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych – Dz.U. WE L 189 z 20 lipca 1990 r., s. 1–16/, § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz.U. z 2008 r. Nr 26, poz. 152), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji mylnym przyjęciu, że wagi typu SAW 10C/II przeznaczone są wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi pojazdu, a w przypadku wyznaczania masy całkowitej pojazdu mogą służyć wyłącznie do pomiaru pojazdów o maksymalnie trzech osiach składowych, podczas gdy przepisy te wprost dopuszczają przy ich użyciu pomiar zarówno osi wielokrotnych pojazdu jak i jego masy całkowitej, natomiast wytyczne zamieszczone w punkcie 2.5 Instrukcji Obsługi wag mają charakter wyłącznie przykładowy co do sposobu ich użycia, przy czym w żadnym razie nie mogą być uznane jako wykluczające możliwość wyznaczania za ich pomocą masy całkowitej pojazdów o liczbie osi większej niż 3.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [A.] S.A. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Dokonując oceny zaskarżonego wyroku, stosownie do zasady wynikającej z art. 183 § 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że nie narusza on przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy zasadniczą dla oceny prawidłowości działania organu regułę ogólną wynikającą z art. 7 k.p.a., zgodnie z którą prowadząc postępowanie w indywidualnej sprawie organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i mają za zadanie podejmować wszelkie kroki mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania. Rozwinięciem zasady prawdy obiektywnej jest art. 77 § 1 tej ustawy, którym nałożono na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W ocenie Sądu I instancji organ, nakładając na skarżącą karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kat. VI, naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego, że skarżąca spółka posiadała zezwolenie kat. III i nie kwestionowała wyników pomiarów w zakresie długości i wysokości pojazdu w sprawie zasadnicze znaczenie miało stwierdzone naruszenie w postaci przekroczenia nacisku pojedynczej osi napędowej. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że opierało się ono na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym wyrażającym się wadliwie przyjętą przez kontrolujących techniką pomiaru polegającą na niepołączeniu przewodem użytych do kontroli dwóch przenośnych wag typu SAW 10C/II. Nieprawidłowa technika pomiaru miała też wpływ na ustalenia w zakresie przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej bowiem masa rzeczywista skontrolowanego pojazdu sześcioosiowego została ustalona przy pomocy jedynie dwóch wag przez zsumowanie wyników obciążenia osi, które jak wyżej wskazano uzyskane były bez połączenia tych urządzeń w pomost wagowy.

Powyższa ocena Sądu I instancji, rozważona w świetle postawionych zarzutów kasacyjnych, nie budzi zastrzeżeń natury prawnej.

Przypomnieć należy, że korzystanie z dróg publicznych w Polsce regulowane jest przepisami przede wszystkim ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zaś zawarte w tych regulacjach normy jako zasadę przewidują poruszanie się po tych drogach wyłącznie pojazdów nienaruszających określonych dla nich nacisków osi, wymiarów lub masy całkowitej. Zgodnie z zawartą w art. 2 pkt 35a p.r.d. definicją pojazdu nienormatywnego, do której odsyła art. 4 pkt 25 u.d.p. jest to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Pojazdy naruszające przewidziane dla nich dopuszczalne wielkości tzw. pojazdy nienormatywne dopuszczone mogą zostać do ruchu jedynie na mocy odpowiedniego zezwolenia; jak stanowi art. 64 ust. 2 p.r.d. zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych, niż ładunek niepodzielny z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II.

Na podmiot wykonujący przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami wydanego zezwolenia nakłada się karę pieniężną (art.140aa ust. 1 p.r.d.). Wysokość kary pieniężnej określa art. 140ab p.r.d., przy czym kara pieniężna za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii VI, zgodnie z art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. wynosi 5000 złotych. Zgodnie z art. 140ab ust. 2 p.r.d. w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia.

Należy podkreślić, że wskazane przepisy art. 140aa ust. 1 oraz art. 140ab ust. 1 p.r.d., przyznając prawo organu administracji publicznej do nałożenia sankcji administracyjnej, mają na celu kształtowanie pożądanego prawem zachowania przez wymuszenie respektowania określonych obowiązującymi przepisami obowiązków.

Obiektywny charakter sankcji administracyjnej polega na tym, że oderwany od konieczności stwierdzania winy, warunkowany jest jedynie wykazaniem dopuszczenia się określonego deliktu administracyjnego. Oznacza to, że nałożenie na określony podmiot sankcji administracyjnej – w przypadku naruszenia zakazu poruszania się po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym w postaci kary pieniężnej – może się dokonać w indywidualnej sprawie wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania, które w sposób niewątpliwy i nieobciążony dowolnością lub niepożądanym uproszczeniem wykaże naruszenie normy prawa materialnego sankcją zagrożonej, a więc wykaże istnienie stanu faktycznego tą sankcją zagrożonego (zob. H. Nowicki, Prawo administracyjne materialne, rozdz. XI Sankcja administracyjna, w: System prawa administracyjnego, Tom 7, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck, 2. wydanie, Warszawa 2017). Innymi słowy, ustalony w sposób niewątpliwy przez organ stan faktyczny wypełniający hipotezę normy sankcjonowanej skutkuje zastosowaniem wobec podmiotu, który tę normę naruszył, przewidzianej określonym przepisem sankcji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie zakwestionował legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy z powodu, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przekonania skarżącego kasacyjnie organu, że zastosowanie uproszczonej niejako w stosunku do preferowanej w Instrukcji Obsługi tego typu wag metody ważenia dwiema wagami niepołączonymi kablem i odczytanie wyniku przez sumowanie wskazań obu wag było dopuszczalne, a ważenie za pomocą wag połączonych ułatwiało jedynie tę czynność poprzez automatyczne sumowanie. W załączonej do akt sprawy Instrukcji Obsługi SAW/Seria II wynika, że waga SAW służy do pomiaru obciążenia kół o wartości do 15.000 kg i że istnieje możliwość połączenia dwóch wag SAW przy pomocy przewodu w celu utworzenia wagi do pomiaru obciążenia osi (pkt 1.2). Dalej w pkt 2.4. Instrukcji jest mowa o tym, że wagę SAW można eksploatować w następujących konfiguracjach: indywidualnie – przy pomiarach obciążenia jednego koła (nie dla obciążenia kół przy eksploatacji wymagającej homologacji), w konfiguracji dwóch wag – przy pomiarach obciążenia osi i w grupach od 4 do 6 wag – przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu- lub trzyosiowych podczas jednej procedury pomiaru wagi. W uwagach zamieszczonych pod punktem 2.4 instrukcji wskazano, że aby zapobiec powstawaniu błędów w pomiarach spowodowanych tarciem spoczynkowym zawieszenia kół zaleca się jednoczesny pomiar dla wszystkich kół w zamocowanej części pojazdu przy zastosowaniu odpowiedniej liczby połączonych wag. Wskazano też, że jeżeli niemożliwe jest jednoczesne zważenie kół mostów dwu- lub trzyosiowych, należy zrównoważyć różnicę wysokości przy pomocy płyt pomocniczych. Z wykorzystania podkładek można zrezygnować jeżeli istnieją odpowiednie wgłębienia w nawierzchni w miejscu przeprowadzenia pomiarów, w których można umieścić wagę SAW. W pkt 2.5. Instrukcji przedstawiono zaś w sposób graficzny (obrazowy) ustawienia pomiaru dla różnych typów pojazdów, nawiązujące do reguł określonych w pkt 2.4. i 2.5. Z kolei w punkcie 2.6. instrukcji wskazano, że przy eksploatacji dwóch wag SAW należy połączyć ze sobą przeciwne wagi przy pomocy 5-metrowego przewodu łączącego. Konsekwentnie do przewidzianego przez producenta sposobu ważenia wagami SAW 10C/II w pkt 3.2 Instrukcji przyjęto gotowość wagi do eksploatacji przez pojawienie się na ekranie odczytu litery A, co z kolei oznacza, że dokonuje się pomiaru obciążenia osi i na ekranach dwóch połączonych wag wyświetlona zostaje suma obciążenia obu kół. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że w przypadku, gdy ważenie dokonuje się przy użyciu 2 wag, mogą pozostawać one niepołączone. Brak jest za to danych, aby przyjąć, że sumowanie wartości uzyskiwanych z pojedynczego ważenia wagami niepołączonymi da taki sam wynik, jaki uzyskany zostałby w przypadku ważenia w sposób wskazany w Instrukcji, co zresztą zaprzeczałoby systemowi ważenia wagami skonfigurowanymi. Na podstawowe w tej mierze wątpliwości Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę już wielokrotnie (zob: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1891/15, z 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2345/16, z 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 4288/16, z 17 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 842/17; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać należy, że zgodnie z definicją nacisku osi, zawartą w art. 2 pkt 57 p.r.d., jest to suma nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi. Definicja ta nie uzasadnia jednak poglądu organu, że sposób dochodzenia do tej sumy, a więc sposób jej ustalania jest obojętny, co znajduje potwierdzenie we wskazywanej instrukcji obsługi wag użytych w tej sprawie oraz cytowanym wyżej aktualnym stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, jak również w wyroku z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt II GSK 3319/16 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli zatem z akt sprawy wynika, że ważenie obciążenia osi odbywało się przy użyciu dwóch wag SAW 10C/II niepołączonych przewodem, to wynik ważenia jest wątpliwy, a stwierdzony w taki sposób stan faktyczny wyklucza ocenę, że kontrolowany pojazd był nienormatywny bowiem niepewny wynik ważenia osi przekłada się na wynik dotyczący masy całkowitej kontrolowanego pojazdu uzyskany przez zsumowanie wyników ważenia osi.

Odnosząc się do przywołanych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej przepisów należy przypomnieć, że art. 1 ust. 2 lit. a pkt (ii) dyrektywy nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych przewiduje, że dla celów niniejszej dyrektywy rozróżnia się następujące rodzaje wykorzystania wag nieautomatycznych: m.in. określanie masy dla obliczenia opłaty, cła, podatku, premii, kary, wynagrodzenia, odszkodowania lub podobnych typów opłat. Podobną treść ma wskazany w ramach zarzutów skargi kasacyjnej § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności. Według niego przepisy rozporządzenia stosuje się do wag nieautomatycznych służących do określania masy będącej podstawą obliczania opłat targowych, ceł, podatków, premii, opustów, kar, wynagrodzeń, odszkodowań lub podobnych typów opłat. Natomiast § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych dotyczy błędów wskazań wag nieautomatycznych: błędy graniczne dopuszczalne wskazań wag nieautomatycznych w użytkowaniu równe są dwukrotnym wartościom błędów granicznych dopuszczalnych wskazań wag podczas legalizacji ponownej, określonym w załączniku do rozporządzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony wyprowadzony na podstawie tych przepisów wniosek skarżącego kasacyjnie organu, że dopuszczają one wprost pomiar masy całkowitej pojazdów, przy użyciu nawet jednej tylko pary wag. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że problem związany z ustaleniem nacisku osi i masy całkowitej pojazdu za pomocą wag nieautomatycznych SAW 10C/II nie polega na wykazaniu, do czego te wagi mogą być użyte, lecz w jaki sposób należy je użyć, aby wynik ważenia był prawdziwy (zgodny z rzeczywistością). Przepisy stanowiące, że wagi nieautomatyczne mogą służyć określaniu masy dla obliczenia opłaty, cła, podatku, premii, kary, itp. nie rozstrzygają kwestii dotyczących sposobu ich użycia w tych celach, nie dają podstaw do przyjęcia, że można je używać w jakikolwiek sposób, w szczególności ustalając masę całkowitą pojazdu przez sumowanie cząstkowych pomiarów tej masy uzyskanych w wyniku mierzenia nacisku poszczególnych osi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano już uwagę na to, że ze względu na ogólnodostępną wiedzę z zakresu fizyki dotyczącą tzw. masy addytywnej zachodzą poważne wątpliwości co do tego, czy suma wyników cząstkowych ważeń samochodu, a więc obiektu jednolitego, stanowi rzeczywistą masę tego obiektu (por. np. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 marca 2017 r. o sygn. akt II GSK 1891/15, z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 2337/16, z 5 czerwca 2018 r. o sygn. akt II GSK 2345/16, z 12 października 2018 r. sygn. akt II GSK 3394; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzje podjęte w postępowaniu administracyjnym tych wątpliwości nie wyjaśniają, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Organ poza powołaniem się na wskazane przepisy, nie uzasadnił przekonująco, że takie cząstkowe pomiary pozwalają na rzetelne ustalenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu wieloosiowego jedną parą wag.

Stwierdzić zatem należy, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, że użyte do pomiarów w trakcie kontroli wagi typu SAW 10C/II mogły być zastosowane w rozpoznawanej sprawie do zważenia nacisku osi pojazdu oraz dopuszczalnej masy całkowitej. W tej sprawie organy nie dochowały precyzji przy ustaleniu stanu faktycznego, gdyż nie wskazały, że dokonując kontroli należącego do skarżącej pojazdu, funkcjonariusze działali zgodnie z prawem w zakresie ustalenia nacisków na poszczególnych osiach ( w tym pojedynczej napędowej) oraz dopuszczalnej masy całkowitej, skoro użyli do pomiaru tych wielkości dwóch niepołączonych wag typu SAW 10C/II. Zastosowanie w procedurze ważenia dwóch niepołączonych wag, zasadnie zostało zakwestionowane przez Sąd I instancji. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza przywołane wyżej wcześniejsze stanowisko, zgodnie z którym tak przeprowadzone postępowanie co do podstawowej okoliczności dla wymierzenia kary, nie ustala faktów w sposób jednoznaczny i niewątpliwy, przez co narusza standardy postępowania administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z 1 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 795/16; z 26 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3492/15; z 22 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1266/16; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnione uznał zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, w rozpoznawanej sprawie przyczyną zakwestionowania legalności działania organów nie było posługiwanie się nielegalnymi urządzeniami, lecz wątpliwość co do tego, czy legalne urządzenia zostały wykorzystane w sposób zgodny z prawem, skoro dokonano nimi ważenia pojazdu w sposób nieprzewidziany wyraźnie w instrukcji obsługi. Zasadnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, nie kwestionując legalności samych wag, że z instrukcji ich obsługi nie wynikało w sposób jednoznaczny, aby możliwe było wykonanie pomiarów nacisku osi oraz dopuszczalnej masy całkowitej przy użyciu dwóch niepołączonych wag typu SAW 10C/II. Trafnie zatem uznał Sąd I instancji, że organy obu instancji naruszyły art. 7 i ,77 § 1 k.p.a., co w konsekwencji skutkowało uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając na względzie, iż skarżąca spółka posiadała zezwolenie kat. III zatem w sprawie zasadnicze znaczenie miało stwierdzone naruszenie w postaci przekroczenia nacisku pojedynczej osi napędowej, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien też wziąć pod uwagę, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. sygn. C-127/17, orzekł: "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53". Wyrok ten został co prawda wydany na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do (oceny) wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, tymczasem przejazd kontrolowany w rozpoznawanej sprawie, był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał już stanowisko, że oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów należy dokonywać według takich samych kryteriów jak międzynarodowego (zob. np. wyrok z 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 254/17; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił przy tym, że pełnomocnik skarżącej wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem I instancji.