Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1975/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Monika Sawa Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego [...] w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2018 r. po rozpoznaniu odwołania Towarzystwa [...] z siedzibą w [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], stwierdzającej, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r., prawo własności nieruchomości, położonej w [...] w obrębie ewidencyjnym [...] (arkusz mapy [...]), oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. 0,0229 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), na wniosek Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...]stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności nieruchomości, położonej w [...] w obrębie ewidencyjnym [...] (arkusz mapy [...]), oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. 0,0229 ha.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Towarzystwo [...] z siedzibą w [...], podnosząc, iż nie zgadza się z ww. decyzją organu wojewódzkiego, ponieważ przedmiotowa nieruchomość ani nie pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy [...], ani nie była zajęta pod drogę publiczną w w/w dacie.

Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że zgodnie z art. 73 ust.. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 19998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie w/w art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w

dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych

podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego,

przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis

organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Nieruchomość, położona w [...] w obrębie ewidencyjnym [...] (arkusz mapy [...]), oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. 0,0229 ha dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...] jest własnością Towarzystwa [...] z siedzibą w [...], które było również właścicielem w/w działki w dniu 31 grudnia 1998 r.

Oznacza to, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego, lecz stanowiła własność osoby fizycznej.

Drugą przesłanką art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

Zgodnie z art.. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ponadto, art. 4 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy (również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.) wskazuje, iż pojęcie drogi utożsamiane z pojęciem pasa drogowego, to także "wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów lub pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Z kolei ulica oznaczała drogę na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielonymi liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczenia urządzeń technicznych na związanych z ruchem pojazdów lub pieszych (art. 4 pkt2 w/w ustawy o drogach publicznych).

Zgodnie z rozporządzeniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg lokalnych (Dz. Urz. Woj. [...]. Z 1985 r. Nr [...], poz. [...]) ulica [...] w [...] była zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Stosownie zaś do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr. 133, poz. 872 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Uchwała Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym i gminnym zlokalizowanym na terenie Województwa [...] ulicy [...] w [...] nadano nr [...].

O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia lub sposób korzystania w dniu 31 grudni 1998 r. w przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie – nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

W toku postępowania odwoławczego na podstawie analizy akt sprawy, w dniu 31 sierpnia 2018 r. została sporządzona opinia geodezyjna przez geodetę uprawnionego A. G., która jednoznacznie wskazuje, że teren działki nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. był zajęty pod drogę – ul. [...]. W opinii wskazano, że:

- ulica ta biegnie od ul. [...] (obecnie [...]) do mostu na rzece [...], szerokość ulicy wynosi 14,00 m do 30,00 m. Ulica wyposażona jest w odwodnienie powierzchniowe do kratek ściekowych, w ulicy znajdują się także podzielne przewody kanalizacji wodociągowej, kanał sanitarny ciepłowniczy, deszczowy, gazowy, kable telefoniczne, energetyczne i oświetleniowe oraz słupy oświetleniowe, słupy trakcji elektrycznej i znaki drogowe, a także nadziemna linia elektryczna. (metryka ulicy [...] założona w dniu [...].01.1967r.)

- na odcinku ulicy na wysokości terenu kościelnego zaprojektowano pas drogi składający się z jezdni o szerokości 9 m, pasów zieleni o szer. 2,5 m położonych po obu stronach jezdni oraz obustronnych chodników o szer. 2,5 m. teren działki [...] położony poza pasem drogi.

- w związku z budową ogrodzenia szerokość chodnika na wysokości wjazdu do Kościoła została poszerzona i wynosi ponad 5 m, obejmując teren obecnej działki [...]. (dokumentacja budowy muru ogrodzenia z 1967 r.)

- południowa granica działki nr [...] biegnie wzdłuż muru ogrodzenia i prawie w całości zajęta jest pod chodnik i podjazd, niewielka jej część – zajęta jest pod trawnik – obecnie teren krzyża misyjnego. (kopia mapy z dokumentacji projektowej końcowego odcinka ulicy [...], nie opatrzona datą wykonania lecz z pewnością wykonana przed rokiem 1998 r.)

- teren działki nr [...] w całości zajęty jest pod chodnik i podjazd, otoczenia krzyża misyjnego znajduje się na terenie trawnika na działce nr [...]. (kopia mapy zasadniczej złożonej w 1983 r.)

- dopiero po modernizacji zgodnie z projektem otoczenia krzyża misyjnego (placyk z kostki) został nieco powiększony na teren działki [...]. Modernizacja była po dacie 31 grudnia 1998 r., zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. teren działki [...] w całości zajęty był pod chodnik i podjazd (zjazd), które stanowią część pasa drogowego ulicy [...] (dokumentacja projektu zmiany urządzenia terenu przy krzyżu misyjnym z października 2000 r.)

Organ nie miał zatem wątpliwości, że działka [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną.

Ostatnią przesłanką do stwierdzenia własności nieruchomości na podstawie art. 73 w/w ustawy jest to, aby pozostawała ona we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć można w szczególności: umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi; dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zleconych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury); umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r.; dokumentacja powykonawcza; metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r.; umowy ubezpieczenia dróg publicznych obejmujące okres 31 grudnia 1998 r.; dowód z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r.; dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właściciel nieruchomości sąsiednich.

Organ pierwszej instancji zebrał obszerną dokumentację dotyczącą potwierdzenia władania publicznego przed dniem 1 stycznia 1999 r., a mianowicie:

- oświadczenie Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., w którym wskazano, że działka [...] wchodzi w skład pasa drogowego ulicy [...] w [...]. Działka ta została zabudowana płytami chodnikowymi w 1966 r. Przed dniem 1 stycznia 1999 r. była objęta, i w dalszym ciągu jest, bieżącym utrzymaniem ulic, polegającym m.in. na cząstkowych naprawach ubytków w chodniku z płyt betonowych;

- pismo przewodnie z Pracowni Sztuk Planistycznych ws załączonej dokumentacji rozwiązania murów oporowych przy ul. [...] w [...] zatwierdzonej przez Wydział Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...];

- protokół odbioru i przekazania do użytku/eksploatacji muru oporowego z dnia [...] listopada 1967 r. wybudowanego przez wykonawcę Miejskie Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane Nr [...] w [...], który następnie przekazany został Miejskiemu Zarządowi Dróg Mostów i Zieleni w [...];

- metryka ulicy [...], z której wynika, że ulica posiadała kanalizację wodociągową; kanał: sanitarny ciepłowniczy, deszczowy, gazowy, kable: telefoniczne, energetyczne i oświetleniowe oraz słupy: oświetleniowe i trakcji elektrycznej; znaki drogowe, linie elektryczne;

- rejestr robót budowlano-remontowych wykonanych na ulicy [...] w latach: 1969; 1987 oraz 1987;

- protokół skrócony z dnia [...] sierpnia 1966 r. ws odbioru końcowego i przekazania do użytku ( eksploatacji) inwestycji ulicy [...] robót niekubaturowych w postaci robót ziemnych, podbudowy, nawierzchni, chodników, muru oporowego, które odbywały się w latach 1965 – 1966, wykonane przez Miejskie Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane Nr [...] w [...], przekazane Miejskiemu Zarządowi Dróg Mostów i Zieleni w [...].

Z powyższych dowodów wynika, że działka [...] była we władaniu Gminy [...]. Wbrew stanowisku skarżącego, według którego "incydentalne czy przypadkowe naprawy chodnika na cudzej działce nie dowodzą jeszcze faktycznego nią władztwa". Tym samym Towarzystwo przyznaje, że do takich czynności ze strony Miasta [...] dochodziło. Bez znaczenia również w niniejszej sprawie jest okoliczność, że działka [...] położona jest tuż przy kościele i ma zapewnić dostęp do tego obiektu, z uwagi na specyfikę oraz funkcję tejże nieruchomości.

Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionej w pasie ulicy sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane przez Gminę lub z nią konsultowane. Z powyższego zdaniem organu wynika, że czynności zarządcze w stosunku do ulicy wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r. jak i po tej dacie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.07.2016 r., sygn. akt I OSK 145/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.07.2015 r. sygn. akt I SA/Wa 833/15).

W ocenie organu odwoławczego ustalenia dokonane w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego w zakresie występowania w przedmiotowej sprawie wszystkich trzech wymaganych przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji są prawidłowe.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, iż przedmiotowa nieruchomość została objęta wnioskiem Urzędu Miasta [...], złożonym w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy, iż nie ma to wpływu na niniejsze postępowanie, w którym wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy są badane według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., a decyzja ma charakter deklaratoryjny. Wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy oznacza, że nieruchomość będzie stanowić już własność podmiotu publicznego, a tym samym nie będzie jej można ponownie nabyć na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Towarzystwo [...] z siedzibą w [...] zarzucając jej:

Naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. przez zlekceważenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez całkowite zignorowanie zarzutów, twierdzeń i dowodów podniesionych przez Towarzystwo [...] (w szczególności w piśmie z 30 marca 2018 r.) przemawiających przeciwko możliwości ustalenia, iż nieruchomość położona w [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o pow. 0,0229 ha w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną i znajdowała się we władaniu Gminy [...],

naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakich przyczyn Minister odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez Towarzystwo [...],

naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyznanie dowodowi z opinii biegłego geodety szczególnej mocy dowodowej i przydanie temu dowodowi szczególnej mocy dla celu ustalenia, że teren działki [...] był zajęty pod drogę – ulicę [...], podczas, gdy:

przepis ten statuuje zasadę otwartego systemu środków dowodowych a w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje, formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność udowodnić można wyłącznie określonymi środkami dowodowymi,

zakres przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną może zostać wykazany nie tylko przy pomocy dokumentów geodezyjnych precyzujących jej granice ale również przy pomocy innych źródeł,

nie sposób przesądzić za pomocą opinii biegłego geodety okoliczności, która jest okolicznością prawną i ocenną,

rażąco błędne i stronnicze uznanie, iż Towarzystwo [...] rzekomo przyznało, iż dochodziło do napraw chodnika na działce [...] przez Miasto [...], podczas gdy:

z wyrwanego przez organ z kontekstu stwierdzenia zawartego w piśmie Towarzystwa [...] z [...] marca 2018 r. nie sposób wywieść konkluzji o przyznaniu takiej okoliczności, w szczególności, gdy w tym samym akapicie Towarzystwo [...] zarzuciło, iż: "Wojewoda [...] nie wskazał wcale, aby chodnik na działce [...] był utrzymywany, remontowany, odśnieżany czy odladzany przez kogoś innego niż Towarzystwo [...]" (pkt 3.1., str. 5 pisma z 30 marca 2018 r.),

obowiązkiem organu administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału materiału dowodowego a nie prowadzenie "wojny na słowa" i wywodzenie z wypowiedzi strony rzekomego przyznania okoliczności, mających znaczenie dla wydania decyzji administracyjnej,

naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i błędne ustalenie, że nieruchomość położona w [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...], o pow. 0,0229 ha w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną i znajdowała się we władaniu Gminy [...], podczas, gdy zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można wywieść takiej konkluzji, a do jej przyjęcia konieczne jest jej udowodnienie w sposób niebudzący wątpliwości, tym bardziej, że w zgodzie z Konstytucyjną zasadą ochrony własności należy wątpliwości rozstrzygać na korzyść ochrony prawa własności,

naruszenie przepisów Rozporządzenia nr 13 Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1995 roku, oraz art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne uznanie, iż działka [...] na mocy tych przepisów została objęta zaliczeniem do kategorii dróg publicznych, podczas gdy przepisy te nie odnosiły się do konkretnej działki, ale do ulicy [...],

naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez:

błędne uznanie, iż skoro powołany przepis zaliczał chodniki do elementów pasa drogowego, to przesądza on o tym, że chodnik znajdujący się na nieruchomości zawsze jest elementem pasa drogowego, a w konsekwencji, ż okoliczność, iż na działce znajduje się chodnik przesądzać miałaby, że działka znajduje się w pasie drogowym, podczas gdy przepis ten nie może determinować i nie determinuje ustalenia, czy nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną, z samego bowiem faktu, iż na danym gruncie znajduje się chodnik nie wynika bowiem automatycznie, że grunt ten stanowi drogę lub pas drogowy (chodniki mogą być i są wielokrotnie częściami składowymi nieruchomości zupełnie "prywatnych", np. chodnik wewnętrzny stanowiący przejście do budynku mieszkalnego; istnieją także nieruchomości, do których dostęp, również przez chodnik, ma charakter publiczny, chociażby do dostępnego dla wszystkich budynku kościoła, co samo w sobie nie oznacza, że jest to chodnik będący częścią pasa drogowego),

błędne uznanie, iż działka [...] zajęta była pod drogę publiczną, podczas, gdy zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1) powołanej ustawy drogą lub pasem drogowym jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, co oznacza, że ów wydzielony pas terenu winien być przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów i jednocześnie do ruchu pieszych, nie sposób zaś twierdzić, że działka [...] znajdowała się właśnie w takim wydzielonym pasie terenu, dedykowanym dla ruchu pojazdów i pieszych,

błędne i dokonane z naruszeniem art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ustalenie, iż Gmina [...] będąc ustawowo zobowiązana do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg i ulic musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad działką [...], podczas, gdy przepis ten nie wprowadza takiego domniemania i jego przyjęcie przez organ jest nieuprawnione, w szczególności bowiem nie można apriorycznie zakładać, że skoro podmiot publiczny jest do czegoś zobowiązany, to rzeczywiści obowiązek taki realizuje, a tym bardziej w ten sposób rozstrzygać wątpliwości w ocenie materiału dowodowego,

naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne stwierdzenie, że nieruchomość położona w [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...], o pow. 0,0229 ha z dniem 1 stycznia 1999 r. rzekomo stała się z mocy prawa własnością Gminy [...], podczas, gdy nieruchomość ta w dniu 31 grudnia 1998 r. ani nie była we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, ani nie była wówczas zajęta pod drogę publiczną.

W dniu [...] maja 2006 r. Gmina [...] dokonała z Towarzystwem [...] z siedzibą w [...] uzgodnień, w ramach których Gmina [...] m.in. potwierdziła, iż z całej istniejącej wówczas działki nr [...] tylko wydzielona cześć, która stała się po podziale działką [...] znajdowała się (w 2006 r., a nie w 1998 r.) jak to napisano "w liniach regulacyjnych ul. [...] i ul. [...]". Powyższa okoliczność znajduje potwierdzenie w protokole uzgodnień z dnia 11 maja 2006 r. w sprawie zamiany nieruchomości, znajdującym się w aktach sprawy. Z powyższego wynika, że nawet z daniem Gminy [...] działka [...] jeszcze w 2006 r. nie znajdowała się "w liniach regulacyjnych ul. [...] i ul. [...]".w konsekwencji nie sposób przyjąć, że działka ta w dniu 31 grudnia 1998 r. była rzekomo we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, oraz, że była zajęta pod drogę publiczną.

Jak wykazana w tym zakresie nie tylko ta część działki [...], która następnie stała się działką [...] (będącą przedmiotem niniejszego postępowania) w dniu 31 grudnia 1998 r. ani nie była we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, ani nie była wówczas zajęta pod drogę publiczną, ale nawet ta część działki [...], która stworzyła działkę [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. ani nie była we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, ani nie była wówczas zajęta pod drogę publiczną. Gdyby było inaczej, Gmina [...] nie dokonała by przecież z Towarzystwem [...] z siedzibą w [...] zamiany, o której mowa w powołanym protokole uzgodnień z dnia [...] maja 2006 r.

Do powyższej istotnej okoliczności Minister jedna w ogóle się nie odniósł.

Jak wskazywano, okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. ani nie była we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, ani nie była wówczas zajęta pod drogę publiczną znajduje również potwierdzenie w "Projekcie zmiany urządzenia terenu przy krzyżu misyjnym Parafii [...]" z października 2000 r. przedłożonym do akt niniejszej sprawy.

Projekt ów w części opisującej stan istniejący (pkt 1 projektu) potwierdza bowiem, że teren objęty inwestycją stanowił własność Towarzystwa [...] z siedzibą w [...], i że stanowił trawnik, na którym posadowiony był krzyż.

Ponadto z opisu zakresu pracy i zmian (pkt 2 projektu) wynika, iż inwestycja polegała na utwardzeniu terenu (owego trawnika).

Z powyższego wynika zdaniem skarżącego, iż teren działki [...] obr. [...] nie stanowi terenu drogi publicznej będącej we władaniu Gminy [...], albowiem stanowi przedpole Kościoła Parafii [...], i w szczególności służył i służy jako teren dojścia do tego Kościoła. Należy podkreślić, iż specyfika tej sprawy, polegająca na tym, że dostęp do Kościoła jest z oczywistych względów powszechny (i do Kościół i zabudowań Parafii dojść może każdy), nie oznacza wcale, że to teren drogi publicznej pozostający we władaniu Gminy [...] w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Zdaniem skarżącego Minister nie wskazał, iż konkretna nieruchomość stanowiąca działkę [...] została objęta zaliczeniem do kategorii dróg publicznych. Minister powołał się tutaj ogólni na zaliczenie ulicy [...] do lokalnych dróg miejskich z Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1995 roku, a następnie (z mocy art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) do dróg gminnych, jednak nie wskazał jaki przebieg miała tak zaliczona do dróg publicznych ulica [...], w szczególności czy obejmowała obecną działkę [...]. Oczywistym zaś winno być, że bez takiego zaliczenia konkretnej nieruchomości do drogi publicznejnie można stwierdzić jej przejścia na własność Skarbu Państwa art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Konfiguracja i kształt tej działki oraz jej usytuowanie wskazują wyraźnie na to, iż znajduje się ona poza takim pasem gruntu i służy wyłącznie zapewnieniu prawidłowego korzystania z Kościoła i znajdującego się przed nim krzyża misyjnego Parafii [...]. Działka ta nie stanowi zatem elementu pasa drogowego ale element nieruchomości Kościoła, chodnik i plac, funkcjonalnie stanowiący część nieruchomości Towarzystwa [...]. W szczególności chociażby na stronie internetowej Geoportalu wyraźnie widać, że działki ta w sposób sztuczny wydzielona została z większej całości.

Zdaniem skarżącego nie można tak jak Minister przyjął, że ogrodzenie nieruchomości, czy murek oporowy traktowany jako element przesądzający o tym, gdzie znajduje się granica pasa drogowego. Te elementy bowiem nie decydują ani o granicy geodezyjnej działek ani o granicy pasa drogowego.

Poza tym Minister błędnie ustalił w zaskarżonej decyzji, że działka nr 10 oddzielona jest od działki [...] ogrodzeniem będącym jednocześnie murkiem oporowym. Jedynie bowiem na pewnym fragmencie (w sąsiedztwie samego Kościoła) murek ten przebiega wzdłuż granicy działek, natomiast na pozostałej części działki te nie są niczym oddzielone i stanowię jednolitą przestrzeń. W szczególności wyraźnie widać to na tej części działki nr [...] graniczącej z działką [...], na której znajduje się krzyż misyjny Parafii [...]. Również i powyższe błędne ustalenie potwierdza, że błędna jest decyzja Ministra.

Okoliczność, że nieruchomość ta była dostępna dla każdego nie powoduje, że nieruchomość ta przestała być we władaniu Towarzystwa [...], a tym bardziej nie wskazuje, że władała nią Gmina [...]. Zauważyć należy, że cechą tego rodzaju nieruchomości jest to, że są one publicznie dostępne, tak aby każdy kto tylko zechce mógł mieć dostęp do Kościoła i mógł wziąć udział w uroczystościach religijnych, czy to w samym budynku Kościoła, czy przed nim.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadek decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w oparciu o powyższe kryteria sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane bez dogłębnego i prawidłowego przeprowadzenia postepowania dowodowego.

Podstawą materialną zaskarżonej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Bezsporne jest, że 31 grudnia 1998r. nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Prawidłowo Minister wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, determinowany jest zajęciem tej nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1995 r. o drogach publicznych).

O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej.

W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę

odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Rozpoznając sprawę organy jako najistotniejszy dowód w sprawie powołały opracowanie sporządzone przez geodetę uprawnionego uznając, że skoro posiada on wiadomości specjalne, to stanowić może główny dowód w sprawie na okoliczność stwierdzenia, że sporna działka nr [...] ( wydzielona z działki nr [...]) była zajęta w dacie 31 grudnia 1998 r. pod drogę ulicę [...].

Sąd nie podziela powyższej opinii ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy dotyczący powyższej kwestii nie jest jednoznaczny. To, że ulica [...] została na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1995 roku w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg lokalnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z 1995 poz. 76) wcale nie oznacza, co słusznie podnosi skarżący, że sporna działka nr [...] znajdowała się w jej granicach. W aktach znajduje się bowiem dokument z dnia [...] maja 2006 r. w którym skarżący dokonał z gminą [...] uzgodnienia w ramach którego gmina potwierdziła, że z całej istniejącej wówczas działki nr [...] (po podziale [...] i [...]), tylko wydzielona jej część która po podziale stała się działką nr [...] znajdowała się w tej dacie w liniach regulacyjnych ulicy [...] i ulicy [...] i za tą część skarżący otrzymał inną działkę zamienną. Jak słusznie zauważa skarżący z dokumentu tego wynika, że w tej dacie (tj. [...] maja 2006 r.) działka nr [...] nie znajdowała się w liniach rozgraniczających. Zatem bezsporne wyjaśnienie powyższej kwestii stanowi istotę rozpoznawanej sprawy i przesądzi o spełnieniu pozostałych przesłanek wynikających z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Do rozstrzygnięcia powyższej kwestii niezbędne jest sporządzenie przez uprawnionego geodetę mapy sytuacyjnej dla celów prawnych z której będzie w sposób jasny i bezsporny wynikać czy działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną (znajdowała się w jej liniach rozgraniczających) w dniu 31 grudnia 1998 r.. mapa taka powinna być przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tak sporządzona mapa dla celów prawnych będzie dopiero w ocenie sądu (wobec sprzecznych stanowisk stron w tej kwestii) dokumentem urzędowym będącym najbardziej wiarygodnym środkiem dowodowym. Dokumentu nie może zastąpić opinia sporządzona nawet przez biegłego geodetę. Takiej mapy w materiale dowodowym rozpatrywanej sprawy brak.

Przedstawione wyżej braki dowodowe mają istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko sądu, uzupełni materiał dowodowy o mapę dla celów prawnych, a następnie na nowo oceni cały zebrany w sprawie materiał dowodowy w kontekście spełnienia lub nie spełnienia przez sporną działkę przesłanek wynikających z art. 73 ust.1 cyt. wyżej ustawy.

Mając na uwadze powyższe sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.