Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 523/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1, art. 216
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. M. G., E. H., M. P., M. T. G., S. G. i S. Z. G. na decyzję Wojewody z dnia 9 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 9 lipca 2012 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 5 sierpnia 2011 r. w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 673 m2, położona w G., przy ul. H. S. 56, dla której Sąd Rejonowy prowadzi obecnie księgę wieczystą KW nr [...], na rzecz K. G., S. G., M. G., M. P., S. G. i E. H.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten w związku z art. 216 u.g.n. bezspornie odnosi się do pojęcia nieruchomości wywłaszczonej rozumianego sensu largo, a zatem dotyczy zarówno nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji administracyjnej, jak i nabytej przez Skarb Państwa między innymi na podstawie umowy przewidzianej w art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Dalej organ wskazał na przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz okoliczność, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia 15 grudnia 1970 r. rep. A nr 14345/1970 w trybie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Cel nabycia był określony jednoznacznie jako budowa parkingu samochodowego. Na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego organ ustalił, że inwestycja dotycząca budowy parkingu na K. G. na działce nr [...] została zrealizowana w latach 1971 - 1972 r. tj. w ciągu niespełna 3 lat od daty nabycia tej działki przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia 15 grudnia 1970 r.. W przekonaniu organu o realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości świadczą przede wszystkim materiały archiwalne z artykułów prasowych wraz z fotografią z Dziennika Bałtyckiego z dnia 23 października 1971 r. oraz 26 lipca 1972 r., z których jednoznacznie wynika, że wykonano inwestycję polegającą na budowie parkingu samochodowego, zakończoną najpóźniej w lipcu 1972 r. Podkreślono, że na K. G. w G. istnieje tylko jeden parking odpowiadający wielkością i pojemnością temu opisanemu w notatkach prasowych oraz dokumentacji inwestycyjnej, zgromadzonej w aktach sprawy. W sposób wyraźny przedstawia to zdjęcie z dnia 29 lipca 2011 r. W porównaniu z fotografią zamieszczoną w prasie z dnia 23 października 1971 r. widać, że zdjęcia te przestawiają to samo miejsce, na którym budowano i wybudowano parking samochodowy.

Powyższe ustalenie potwierdza również dokument zawierający projekt techniczno-roboczy oświetlenia ulicznego ulicy K. oraz przyległego parkingu samochodowego i drogi dojazdowej do pensjonatu Kopalni Węgla Kamiennego "Z.", przygotowany przez Wojewódzki Związek Spółdzielni Inwalidów w G. w listopadzie 1976 r. Co prawda w aktach sprawy nie ma dokumentów urzędowych jednoznacznie potwierdzających fakt rozpoczęcia jak i zakończenia budowy rzeczonego parkingu, jednakże w przekonaniu Wojewody należy przychylić się do rozstrzygnięcia Starosty, albowiem zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem. Unormowanie to wskazuje na zasadę równej mocy środków dowodowych.

Potwierdzeniem realizacji budowy parkingu na przedmiotowej działce jest również protokół z przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2008 r. wizji lokalnej, z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w ogrodzonym kompleksie parkingowym, pokrytym płytami betonowymi typu trylinka z wytyczonymi miejscami parkingowymi. Zgodnie z tezą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. II SA/Gd 267/09, aktualny na dzień orzekania przez organy administracji publicznej stan zagospodarowania działki może być w sprawie o jej zwrot istotny jedynie o tyle, o ile stanowi potwierdzenie, że teren w przeszłości, w określonych w art. 137 u.g.n. ramach czasowych, został wykorzystany zgodnie z celem, na jaki dokonano wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody Pomorskiego wizja lokalna w przedmiotowej sprawie taki stan rzeczy wykazała.

Ponadto w aktach sprawy znajduje się opracowanie Biura Projektów Budownictwa Komunalnego w G.u zatytułowane "Budowa parkingu na K. G. w G. - szczegółowy plan zagospodarowania terenu - plan realizacyjny" z grudnia 1970 r., z którego wynika, że w tej dacie nieruchomość była niezagospodarowana i stanowiła "dziką" łąkę, a jej powierzchnia była nieregularna. Nieruchomość nie posiadała oświetlenia, ani obiektów małej architektury. Powyższy opis można porównać z obecnym stanem nieruchomości, na której zgodnie z planem realizacyjnym dotyczącym przedmiotowej inwestycji (m.in. projektem drogowym, odwodnienia, oświetlenia) wykonano nawierzchnię z asfaltu lanego oraz trylinki, chodniki komunikacyjne, oświetlenie oraz murek oporowy.

W przekonaniu organu odwoławczego zamierzenie, które wiązało się z wywłaszczeniem nieruchomości zostało zrealizowane, ponadto nie zaistniała w sprawie żadna z przesłanek zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia, stad też zasadna jest odmowa jej zwrotu.

W skardze pełnomocnik K. G., S. G., M. G., M. P., S. G. i E. H. zarzucił:

sprzeczność istotnych ustaleń poczynionych przez organ z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., na skutek przyjęcia, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy (w szczególności dokumentacja projektowa i artykuły prasowe) świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na spornym terenie, gdy tymczasem w ocenie skarżących zawarte w tych materiałach informacje i opisy dotyczą innego, pobliskiego terenu, zaś dokumentacja projektowa ma tylko charakter zamiaru i nie świadczy o jej realizacji;

dowolność w zakresie ustalenia terminu rozpoczęcia i zakończenia realizacji celu wywłaszczenia oraz sposobu wykorzystania nieruchomości, tj. naruszenie art.77 § 1 k.p.a.;

brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego w zakresie w jakim istnieją dostępne dowody umożliwiające weryfikację przyjętych przez organ ustaleń, tj. naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (np. co do istnienia na K. G. innych parkingów, istnienia platformy widokowej (tarasu) w innym miejscu, itp.);

brak wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego, poprzez jego pominięcie w zasadniczej części, tj. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.;

naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. na skutek rozstrzygnięcia pojawiających się w sprawie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na korzyść organu, gdy tymczasem takie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść strony, co zostało potwierdzone w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych;

naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak rozważenia kwestii wpływu nielegalności realizacji celu publicznego dla obowiązku zwrotu przy interpretacji art. 137 ustawy;

naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak rozważenia kwestii wpływu zrealizowania celu wywłaszczenia dla obowiązku zwrotu przy interpretacji art. 137u.g.n. w sytuacji, gdy cel nie jest już realizowany.

Pełnomocnik skarżących na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie na podstawie art. 125 §1 pkt 1 P.p.s.a., w przypadku braku podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji wniósł o zawieszenie postępowania wywołanego niniejszą skargą do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny zawisłej przed nim sprawy o sygnaturze akt P 12/11 oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Pełnomocnik zakwestionował uznanie dokumentacji projektowej jako dowodu na zrealizowanie inwestycji podkreślając, że organy nie wskazały, według którego projektu zrealizowano inwestycję, gdyż nie tylko, że oba projekty się między sobą różnią, to jeszcze ani jeden ani drugi projekt nie przystaje do zagospodarowania znajdującego się na wywłaszczonej nieruchomości. Organ nie wyjaśnił przyczyn wskazanych rozbieżności oraz ich znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem skarżących inwestycja nie posiadała zatwierdzonego projektu, a niemożliwym była bez takiego projektu realizacja parkingu na 100 samochodów osobowych oraz 15 autobusów, co przeczy powiązaniu istniejącej dokumentacji z przedmiotową nieruchomością. Skarżący zakwestionowali uznanie nieprecyzyjnych notatek prasowych za dowód w sprawie, gdyż na K. G. znajduje się szereg parkingów i terenów, które mogą być w ten sposób wykorzystywane, stąd powiązanie wskazanych notek prasowych z terenem dotyczącym właśnie niniejszego postępowania jest zupełnie dowolny. Jak wynika z dokumentacji przedstawionej przez Gminę Miasta, w tym samym czasie realizowane były inwestycje parkingowe w wielu miejscach (m.in. przy ulicy W. IV). Niezależnie od tego jakiego terenu dotyczą notatki prasowe brak jest w sprawie dowodu, że zgodnie z art.137 u.g.n. na przedmiotowej nieruchomości prace realizacyjne związane z parkingiem zostały zakończone i tym samym nieruchomość zaczęła być i była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Dalej skarżący zakwestionowali ustalenie organu, jakoby realizacja parkingu nastąpiła legalnie i zgodnie z przepisami, skoro nie zachowały się żadne dokumenty świadczące o udzieleniu pozwolenia na budowę czy zatwierdzeniu projektu. Logicznym i opartym na przesłance praworządności wydaje się skarżącym twierdzenie, że jeżeli coś nie powstało zgodnie z prawem to nie można twierdzić, iż został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Skarżący podkreślili, że przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uległo zmianie z parkingu na budownictwo mieszkaniowe. Skarżący, podkreślając rozbieżności w orzecznictwie zaprezentowali stanowisko, że z uwagi na zasady konstytucyjne, w tym przede wszystkim zasadę proporcjonalności, utrzymywanie stanu wywłaszczenia pomimo zaniechania dalszego wykorzystywania nieruchomości na cele wywłaszczeniowe jest nieuzasadnione.

Dalej skarżący podnieśli, że zagospodarowanie nieruchomości, jak wynika z pisma Gminy z dnia 12 czerwca 1996 r., na parking nie było docelowe, a tymczasowe, tymczasowość zagospodarowania z zasady wyłącza możliwość zrealizowania celu wywłaszczenia w rozumieniu wynikającym z art.137 ustawy, tym samym nieruchomość winna ulec zwrotowi.

W ocenie skarżących wskazywana przez Gminę Miasta tymczasowość parkingu, nietrwały charakter celu wywłaszczenia i jego realizacji (parking to funkcja jedynie pomocnicza), jak również wykorzystywanie nieruchomości na cel niepubliczny (prywatny parking), i wreszcie zmiana przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, uzasadniają wątpliwości, czy w takiej sytuacji nie zachodzą przesłanki do uznania zbędności nieruchomości i jej zwrotu, tak jak to przeanalizował w świetle wykładni z Konstytucji RP Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w swym wyroku z dnia 16 marca 2006 r. (sygn. akt II S.A./Gd 299/05) i czy w świetle wskazanego wyżej wyroku w sytuacji takiej inwestycji jak parking (gdzie z punktu widzenia zwrotu nieruchomości istotnym jest bardziej funkcja danego terenu niż jej materialny wymiar) nie należy uznać zbędności nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, że wszelkie okoliczności sprawy zostały właściwie ocenione, co czyni rozstrzygniecie zasadnym i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej P.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o P.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana jest w przepisach działu III rozdziału 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n. (tekst jednolity – Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.). Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych w rozumieniu i na podstawie przepisów działu III rozdziału 4 u.g.n.. Z mocy przejściowego przepisu art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dalej jako ustawa z 12 marca 1958 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Przepisy art. 136 i 137 u.g.n. określają sytuacje, w jakich dochodzić można zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z ustępem 3 art. 136 u.g.n. warunkiem skutecznej realizacji roszczenia o zwrot jest wykazanie w toku postępowania administracyjnego, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uznanie nieruchomości za zbędną w powyższym rozumieniu następuje przy tym w przypadkach określonych i zdefiniowanych w ustawie, a konkretnie w art. 137 ust. 1 u.g.n.. Stosownie do zapisu w nim zawartego nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Sąd rozpatrujący sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości (wyrok NSA z dnia 23 grudnia 1999 r., IV SA 2140/97, Lex 48695, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 marca 2004 r., SA/Bk 461/03, Lex 173689).

Nie było w sprawie wątpliwości, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości należącej do poprzedników prawnych P. G., S. G. i K. G., objęte notarialną umową sprzedaży z dnia 15 grudnia 1970 r. , Nr Rep. A [...], nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Okoliczność ta została bowiem wprost wskazana w treści tego aktu notarialnego i nie była w sprawie kwestionowana. Podobnie z treści aktu notarialnego wynika, że odpłatne przekazanie nieruchomości nastąpiło w celu realizacji na niej parkingu. Ta okoliczność także pozostaje w sprawie bezsporna.

Organy administracji poczyniły szczegółowe ustalenia faktyczne dotyczące kwestii czy cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz czy w konsekwencji nieruchomość można uznać za zbędną. Ustalenia te oparte zostały na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i są, w przekonaniu Sądu, wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto należy zauważyć, że w istocie nie były one podważane przez skarżących, którzy skupili się na podkreślaniu sposobu wykorzystywania wywłaszczonej nieruchomości w okresie dzierżawienia parkingu przez osobę prywatną, a więc na okoliczności, która w świetle przytoczonej wyżej wykładni przepisów ustawy nie miały znaczenia dla wyniku sprawy.

Organy administracji ustaliły, jakie konkretnie roboty budowlane miały zostać wykonane w związku z realizacją parkingu. W zakres tych robót wchodziła realizacja nawierzchni z asfaltu lanego na podbudowie żużlowej, stanowiska dla autobusów z trylinki na podbudowie żużlowej i warstwie piasku, stanowiska postojowe dla samochodów osobowych z trylinki na podsypce piaskowej; projekt oświetlenia przewidywał lampy jarzeniowe na słupach żelbetowych, elementem małej architektury miał być mur oporowy usytuowany na wyjeździe z parkingu wykonany z kamienia łamanego na zaprawie cementowo-wapniowej, końcowo miało nastąpić wytyczenie miejsc parkingowych. Z braku zatwierdzonego projektu budowlanego, którego nie udało się odnaleźć, organy przeanalizowały inne zgromadzone dowody. Okolicznością bezsporną jest istnienie w 2008 r. i obecnie przedmiotowego parkingu. W oparciu o opracowanie Biura Projektów Budownictwa Komunalnego w G. pod nazwą " Budowa parkingu na K. G. w G. – szczegółowy plan zagospodarowania terenu plan realizacyjny" z grudnia 1970 r. wynika, że "teren pod projektowany parking z trzech stron jest otoczony ulicami, od północy ul. M., od południa ul. S. i od zachodu ul. P. S.". Dalej wskazane zostało, że teren posiada kształt trapezu, szeroki jest na 100 m i długi na 66 m; Także wyrys ze szczegółowego planu zagospodarowania terenu dotyczącego budowy parkingu na k. G. w G. wskazuje na taką lokalizację parkingu.

Za nieskuteczne i nie zasługujące na wiarę należy uznać twierdzenia pełnomocnika skarżących, że zgromadzone w sprawie materiały archiwalne mogłyby dotyczyć realizacji innego parkingu na K. G. w G. Ze wszelkich dokumentów wynika jednoznacznie, że materiały te dotyczą nieruchomości położonej pomiędzy ulicami: S., P. S. i M.

O umiejscowieniu parkingu świadczyły też pośrednio dowody z dokumentów nie odnoszących się wprost do przedmiotowej inwestycji. Chodzi tu o graficzną część projektu techniczno-roboczego oświetlenia ulicy K. oraz przyległego parkingu samochodowego i drogi dojazdowej do pensjonatu Kopalni Węgla Kamiennego "Z." z listopada 1976 r. Z projektu oświetlenia ul. K. wynika, że " do istniejącego oświetlenia parkingu ułożyć dodatkowy odcinek kabla i wprowadzić do stacji T-2190 "M. Na istniejących słupach od strony parkingu wymienić wysięgniki na trzyramienne, a zdemontowane oddać do Rejonu S". Także znajdujące się w aktach wycinki prasowe stanowią dowód na zrealizowanie parkingu na K. G.: Głos Wybrzeża z 23 lipca 1972 r. zawiera notatkę " Oto przy ul. M. zakończono przed kilkoma dniami budowę dużego parkingu, który oszczędzi samochodom wjazdu na sam szczyt K. G.". Z dokonanego w postępowaniu administracyjnym porównania zdjęć z notatek prasowych z lat 70-tych ubiegłego stulecia i fotografii tych samych miejsc wykonanych obecnie jednoznacznie wynika, że dotyczą tych samych miejsc. W szczególności świadczą o tym budynki, które znajdują się na drugim planie na obydwu fotografiach.

Przeprowadzone dowody są w ocenie Sądu wiarygodne, wzajemnie się uzupełniają i potwierdzają i przez to pozwalają na zaakceptowanie ustalenia, że parking zlokalizowany na przejętej w 1970 r. nieruchomości został zrealizowany do lipca 1972 r. . Przy ocenie sposobu wykorzystywania tego parkingu w tamtym czasie, a także później należy pamiętać, że jego ogólnodostępność nie jest kwestionowana, zaś kwestia czy był wydzierżawiany i czy stanowił źródło dochodu osoby prywatnej nie ma w sprawie znaczenia. Powyższe czyni niezasadnym zarzut sprzeczności poczynionych ustaleń przez organy z zebranym materiałem dowodowym oraz zarzut dowolności w zakresie ustalenia terminu rozpoczęcia i zakończenia realizacji celu wywłaszczenia. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że już od 1968 r. czynione były uzgodnienia i rozważania odnośnie lokalizacji parkingu na przedmiotowej nieruchomości, jeszcze przed sporządzeniem aktu notarialnego organy czyniły kroki na rzecz przygotowanie dokumentacji budowlanej i dokonywały uzgodnień techniczno-budowlanych. Przystąpienie do robót budowlanych nastąpić musiało niezwłocznie po przekazaniu nieruchomości w związku z podpisaniem aktu notarialnego w dniu 15 grudnia 1970 r. a zakończenie robót i oddanie parkingu do użytku nastąpiło w lipcu 1972 r.

Odnosząc się do kwestionowania przez skarżących znajdujących się w aktach sprawy opisów przedsięwzięcia wskazać należy, że w opisie technicznym datowanym na grudzień 1970 r. planowany był parking na 100 stanowisk dla samochodów osobowych oraz 11 dla autokarów, natomiast pierwotnie parking miał pomieścić jedynie 150 samochodów osobowych i 30 autokarów. Z uwagi na problemy z odwodnieniem terenu oraz dostrzeżoną okoliczność, że autokary będą "wystawać" na zaplanowane wokoło chodniki, pojemność parkingu została zmniejszona. Powyższe wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów. Wobec powyższego zarzut skarżących, że nie było wiadomo, który projekt był realizowany okazał się niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu, że brak dokumentów świadczących o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego związanego z realizacją inwestycji parkingowej prowadzić winno do uznania, że nielegalność inwestycji jest równoznaczna z brakiem jej realizacji wskazać należy, iż przedmiotowa inwestycja, podobnie jak roboty budowlane prowadzone na innych nieruchomościach, które nie podlegały wywłaszczeniu, winna być realizowana legalnie.

Jednak stanowisko skarżących, iż ewentualne niespełnienie wymogów w tym zakresie wyklucza możliwość ustalenia, iż inwestycja, pod którą dokonano wywłaszczenia została zrealizowana, nie jest w ocenie Sądu słuszne. Niewątpliwie kwestia ta podlegać może różnym ocenom prawnym. Zdaniem Sądu, przepisy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości nie dają podstaw do takiej wykładni normy art. 137 ust. 1 u.g.n.. Przepis ten wskazuje na konieczność realizacji celu wywłaszczenia w określonym czasie. Realizacja celu wywłaszczenia, co do zasady, nie musi wiązać się z wykonaniem robót wymagających pozwolenia na budowę. Norma art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odwołuje się do przepisów dotyczących procesu budowlanego, w tym przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.).

Rozważenie, jaki skutek może mieć dla inwestycji realizowanej na nieruchomości wywłaszczonej brak pozwolenia na budowę, wymaga uwzględnienia celu przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n..

Celem tego unormowania jest z jednej strony przyznanie poprzednim właścicielom prawa do żądania zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia nie jest realizowany we wskazanym w tym przepisie okresie czasu. Z drugiej strony unormowanie to ma na celu zobligowanie organu do szybkiej realizacji celu, brak takiego unormowania mógłby bowiem prowadzić do sytuacji, w której organ wywłaszczy nieruchomość i nie zrealizuje na niej żadnego celu.

Norma art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. stanowi, iż nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 u.g.n., chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu nieruchomości.

Z unormowania art. 136 u.g.n. wynika zatem, że przy braku terminów wskazanych w art. 137 § 1 u.g.n., poprzedniemu właścicielowi nie przysługiwałoby prawo żądania zwrotu nieruchomości mimo, że nie byłaby ona w istocie na cele publiczne potrzebna. Tak długo, jak długo nieruchomość nie byłaby przez organ użyta na inny cel, właściciel nieruchomości nie mógłby domagać się jej zwrotu.

Istnienie normy art. 137 § 1 u.g.n. zapobiega również możliwości wywłaszczenia nieruchomości bez zamiaru realizacji przez organ wskazanego celu. Brak takiego unormowania mógłby bowiem prowadzić do sytuacji, w której organ wywłaszczy nieruchomość, nie zamierzając w ogóle realizować na niej w przyszłości żadnego celu. Sytuacja taka naruszałaby normę art. 21 ust. 2 Konstytucji i prowadziła do naruszenia praw obywateli.

Wywłaszczenie następuje zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n. na konkretne cele publiczne, z uwagi na istniejące w tym zakresie potrzeby. W sytuacji, gdy cel wywłaszczenia zostanie zrealizowany, choćby bez pozwolenia na budowę i obiekt zostanie oddany do użytku, cel publiczny jest faktycznie osiągnięty. Organowi zarzucić można brak spełnienia wymogów prawa budowlanego, nie można natomiast zarzucić braku woli realizacji celu wywłaszczenia, czy też dokonania niezasadnego wywłaszczenia, mimo nieistnienia w tym zakresie jakichkolwiek potrzeb publicznych uzasadniających takie wywłaszczenie. Nadto wskazać należy, iż organ prowadzący postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest, co do zasady, uprawniony do badania czy i jakie wymagania z zakresu prawa budowlanego winien spełnić inwestor. Kompetencje do badania legalności wykonanych robót budowlanych posiada bowiem, zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.

Zaznaczyć jednak należy, iż okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie jest całkowicie obojętna dla oceny uprawnień poprzedniego właściciela nieruchomości do jej zwrotu.

W przypadku wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie realizacji obiektu bez pozwolenia, organ ten może ustalić, iż obiekt odpowiada wymogom prawa lub nakazać doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W takim przypadku, w ocenie Sądu, należałoby uznać, iż realizacja obiektu budowlanego bez pozwolenia nie miała wpływu na ocenę, iż inwestycja została zrealizowana. Brak pozwolenia na budowę nie ma bowiem wpływu na realizację celu wywłaszczenia, który został osiągnięty i nadal może być realizowany.

Natomiast w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki obiektu, z uwagi na brak możliwości jego doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, ocena, czy zrealizowanie obiektu bez pozwolenia na budowę w okresie wskazanym w przepisie art. 137 § 1 u.g.n., stanowi spełnienie przesłanek tego przepisu, mogłaby wypaść odmiennie. Przykładowo, może zaistnieć sytuacja, w której realizacja celu była na danej nieruchomości niemożliwa z uwagi na sprzeczność inwestycji z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi lub przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takiej sytuacji przyjąć by należało, iż wobec braku prawnej możliwości realizacji celu i jego legalizacji, wykonanie inwestycji bez pozwolenia na budowę, mimo faktycznej realizacji celu, nie doprowadziło do realizacji celu i zachowania terminów wskazanych w art. 137 § 1 ustawy. Niemniej jednak formułowanie wiążących ocen w tym zakresie następować winno na tle konkretnych okoliczności faktycznych danej sprawy.

Podnoszony przez skarżącą fakt, iż inwestycja jaką jest parking nie ma charakteru trwałego i nie wymaga znacznych nakładów, nie ma znaczenia dla oceny przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. nie uzależniają bowiem możliwości zwrotu nieruchomości od charakteru obiektu i jego wartości. Ponadto z treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, ze zrealizowany parking stanowi trwałą inwestycję, a ponadto w sytuacji gdyby zapotrzebowanie na miejsca parkingowe miało wzrosnąć w tym rejonie organy planowały wybudować obiekt dwukondygnacyjny.

Odnośnie zarzutu skarżących dotyczącego przeznaczenia w okresie późniejszym nieruchomości na parking o charakterze prywatnym na podstawie umowy dzierżawy, wskazać należy, iż okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przypadku ustalenia, iż nieruchomość wykorzystywana jest obecnie na ten cel.

W takim bowiem przypadku zaistniałaby okoliczność wykorzystywania nieruchomości na inny cel. Parking prywatny nie stanowi bowiem realizacji celu o charakterze użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Pojęcie celu użyteczności publicznej wiąże się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Parking prywatny nie spełnia, zdaniem Sądu, tego wymogu. W sytuacji jednak, gdy cel taki był na nieruchomości realizowany jedynie przejściowo, organowi nie można aktualnie zarzucić wykorzystywania nieruchomości na inny cel.

Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie przyjmuje się, iż zmiana przeznaczenia nieruchomości już po zrealizowaniu celu publicznego, zgodnie z art. 137 § 1 ustawy, nie stanowi przesłanki zwrotu nieruchomości. Stanowisko takie budzić może wątpliwości. Wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 18 stycznia 2011 r., w sprawie sygn. II SA/Gd 562/10 wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, o zbadanie konstytucyjności uregulowania art. 137 ust. 1 ustawy. (sygn. akt P 12/11) W przedstawionym pytaniu, konstytucyjność przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami została zakwestionowana w sytuacji, gdy na nieruchomości rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia w ciągu 7 lat od dnia ostateczności decyzji o wywłaszczeniu i zakończono ją w ciągu 10 lat od tej daty, lecz następnie przeznaczono ją na inny cel publiczny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił jednak wątpliwości tutejszego Sądu i uznał za zgodny z Konstytucja przepis art. 137 ust. 1 u.g.n.. Stąd, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na zadane pytanie prawne. Brak było zresztą podstaw do zawieszenia przez wydaniem wyroku przez TK, gdyż zawieszenie postępowania byłoby uzasadnione jedynie w przypadku gdyby z dokonanych ustaleń wynikało, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a po realizacji celu organ zmienił przeznaczenie nieruchomości i wykorzystuje ją na inny cel. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie dokonano opartych na materiale dowodowym ustaleń co do wykorzystywania nieruchomości na inny niż określony w umowie sprzedaży cel wywłaszczenia.

Zmiany przez organ przeznaczenia nieruchomości w rozumieniu art. 136 § 1 u.g.n. nie stanowi, w ocenie Sądu, przeznaczenie nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe. Obecnie, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. G. (uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia 22 czerwca 2005 r.) przedmiotowa działka położona jest w strefie oznaczonej symbolem 22 MN1, MW1 – zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej oraz zabudowy wielorodzinnej – budynki zawierające do 4 mieszkań, w graniach zespołu urbanistycznego K. G. wpisanego do rejestru zabytków. Co do zasady, z reguły funkcja parkingowa w planach zagospodarowania przestrzennego uznawana jest za towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej, niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy ocena ta mogłaby wyglądać odmiennie z uwagi na funkcję parkingu przeznaczonego do obsługi ruchu turystycznego. W ocenie Sądu, samo przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cel inny niż zrealizowany na nieruchomości wywłaszczonej, nie stanowi jednak o przeznaczeniu nieruchomości na inny cel w rozumieniu art. 136 ust. 1 u.g.n.. Zmianą przeznaczenia nieruchomości będzie dopiero zmiana polegająca na przystąpieniu do faktycznej realizacji nowego celu. Mimo wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości może zatem być realizowany jeszcze przez długi czas, plany zagospodarowania przestrzennego zawierają często wyraźne uregulowania w tym zakresie zezwalające na pozostawienie dotychczasowych już zrealizowanych inwestycji. Nadto, nawet w przypadku braku możliwości wykorzystywania nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, ustalenia planistyczne dotyczące wprowadzenia nowych funkcji mogą nie zostać nigdy zrealizowane, a treść planu może ulec zmianie. Powyższe argumenty, zdaniem Sądu świadczą o braku podstaw do uznania, iż treść planu zagospodarowania przestrzennego jest tożsama ze zmianą przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości.

Ostatni zarzut skarżących wymagający rozważenia dotyczy wady postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy poprzez "rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, a nie organu". Podkreślenia wymaga, że w ramach reguł postępowania opartych na k.p.a. taka zasada nie została ustanowiona. Można wywieść jej istnienie z zasady tzw. słusznego interesu obywatela, aby w razie wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygnąć je na korzyść strony. Dyrektywa ta wymaga jednak zaistnienia wątpliwości, które winny być rozstrzygnięte na korzyść strony. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie występują wątpliwości tego rodzaju, które mogłyby być rozstrzygnięte na korzyść skarżących. Nie są nimi z pewnością próby polemiki z ustaleniami, że przedmiotowy parking na K. G. wybudowany został przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia.

W ocenie Sądu organy nie dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie go oceniły. Uzasadnienia decyzji tych organów spełniają zaś wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem, w związku z czym skargę jako bezzasadną oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.