Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1096/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par.2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia WSA Ewa Rynczak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 5 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 30 grudnia 2011 r., znak: [....] działając na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [....] obręb [....] jedn. ewid. [....] m. K. objętej księgą wieczystą nr [....] w granicach wywłaszczonych działek nr [....] o pow. 1215 m2 i nr [....] o pow. 1419 m2 obręb [....] b.dz.adm. [....] na rzecz A.J. , H.C. , B.J. , H.P. , i innych... Organ ustalił następujący stan faktyczny:

Pismami z dnia 6 lipca 2005 r M.J. i A.J. wystąpili z wnioskiem o zwrot działek nr [....] i [....] położonych w obrębie [....] b. gm. kat. P.

Umową sprzedaży z dnia 8 sierpnia 1983 r. Rep. [....] , zawartą w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w formie aktu notarialnego, nabyta została na rzecz Skarbu Państwa działka nr [....] o pow. 1215 m2 obręb [....] . Decyzją Naczelnika Dzielnicy [....] z dnia 4 września 1976 r. znak: [....] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [....] o pow. 1419 nr obręb [....] .

Przedmiotowe nieruchomości, zgodnie z decyzjami: Urzędu Dzielnicowego [....] w K. Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury Nr [....] z dnia 10 grudnia 1982 r. i Urzędu Miasta K. Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia 3 sierpnia 1974 r. nr [....] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, przeznaczone były na cele budowy Szpitala [....] w P.

Przedmiotowe działki objęte wykazem hipotecznym lwh. 642 b. gm. kat. [....] stanowiły współwłasność A.J. , K.J. , F.J. , H.J. i A.J. po 1/5 części.

W toku postępowania ustalono, że prawo do spadku po K.J. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [....] z dnia 22 listopada 2000 r. sygn. akt I Ns 2937/00/P nabyli: H.P. , A.B. , H.C. po 1/4 części oraz A.J. i B.J. po 1/8 cz. Z kolei jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla [....] z dnia 27 stycznia 2003 r. sygn. akt I Ns 2606/02/P spadkobiercą F.J. jest H.C. Natomiast prawo do spadku po A.J. nabyli M.J. , A.J. i B.J. po 1/3 części, co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego dla [....] z dnia 16 marca 2004 r. sygn. akt I Ns 6/04/P.

Pismami z dnia 20 października, 24 października i 31 października 2005 r. do wniosku o zwrot powyższej wskazanych nieruchomości przyłączyła się A.J. , H.C.., B.J. i H.P.

W toku postępowania zmarły: M.J. i A.B. Na podstawie postanowień Sądu Rejonowego dla [....] w K. Wydział I Cywilny z dnia 28 lipca 2008 r., sygn. akt l Ns 1106/08/P spadek po M.J. nabyli A.J. i B.J. (k.a. 321) po 1/3 części, a na mocy postanowienia z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt I Ns 1131/08/P spadkobiercami po A.B. z domu J. są: B.D. , S.M. i M.ł. po 1/3 części.

Pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. wniosek o zwrot działek: nr [....] , nr [....] , nr [....] i nr [....] obręb [....] m. K. odpowiadających wywłaszczonym działkom nr [....] i nr [....] obręb [....] b.dz.adm. [....] złożyły: S.M. , B.D. i M.Ł. .

Na podstawie zebranej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej stwierdzono, że planem podziału nr ewid. [....] działka nr [....] o pow. 1419 m2 obręb [....] jedn. ewid. [....] podzieliła się na działki nr [....] o pow. 361 m2, nr [....] o pow. 395 m2 i nr [....] o pow. 663 m2.

Następnie operatem podziału nr [....] :

- działka nr [....] o pow. 663 m2 obręb [....] jedn. ewid. [....] podzieliła się na działki: [....] o pow. 164 m2 i [....] o pow. 499 m2

- działka nr [....] o pow. 395 m2 podzieliła się na działki nr [....] o pow. 41 m2 i nr [....] o pow. 354m2

- działki nr [....] o pow. 354 m2 i nr [....] o pow. 164 m2 obręb [....] jedn. ewid. [....] zniosły się do działki nr [....] , która zmieniła konfigurację, powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [....] o pow. 16452 m2 obręb [....] jedn. ewid. [....].

Planem podziału [....] działka nr [....] o pow. 16452 m2 obręb [....] jedn. ewid. [....] podzieliła się na działki nr [....] o pow. 17 m2 i nr [....] o pow. 16435 m2, która jak wynika z operatu [....] uległa podziałowi na działki nr [....] o pow. 15 87 m2 i nr [....] o pow. 14848 m2. Tak powstała działka nr [....] o pow. 14848 m2 obręb [....] jedn. ewid. [....] m. K. podzieliła się na działki nr [....] o pow. 6152 m2, nr [....] o pow. 3044 m2 i nr [....] o pow.5652 m2 (operat nr.....).

Z kolei operatem [....] z dnia 20.11.1997 r.:

- działka nr [....] o pow. 499 m2 (powstała w wyniku kolejnych podziałów działki nr....) zniosła się do działki nr [....] o pow. 3322m2, która tak powiększona zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [....] o pow. 23649 m2 obręb [....] jedn. ewid. [....] ,

- działki nr [....] o pow. 1215 m2, nr [....] o pow. 361 m2 i nr [....] o pow. 41 m2 zniosły się do działki nr [....] o pow. 2752 m2, która zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [....] o pow. 16747m2 obręb [....] jedn. ewid. [....] .

Następnie planem podziału [....] :

- działka nr [....] o pow. 16747 m2 wraz z innymi zmieniła konfigurację, powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [....] o pow. 22879 m2 obręb [....] jedn. ewid. [....] , a następnie podzieliła się na działki nr [....] o pow. 7894 m2, nr [....] o pow. 10384 m2 i nr [....] o pow.2555 m2,

- działka nr [....] o pow. 23649 m2 wraz z innymi zmieniła konfigurację, powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [....] o pow. 101566 m2 obręb [....] jedn. ewid. [....] , a następnie podzieliła się między innymi na działki nr [....] o pow. 6573 m2 i nr [....] o pow. 2986 m2.

Operatami:

- nr [....] działka nr [....] o pow. 7894 m2 podzieliła się na działki: nr [....] o pow. 5650 m2, nr [....] o pow. 60 m2 i nr [....] o pow. 2184 m2;

- nr [....] działka nr [....] uległa podziałowi na działki nr [....] o pow. 3326 m2, nr [....] o pow. 3217 m2 i nr [....] o pow. 30 m2.

Na podstawie zebranej w postępowaniu dokumentacji geodezyjno-prawnej oraz porównania mapy archiwalnej działek nr [....] inr [....] z obowiązującą mapą ewidencji gruntów i budynków obrębu [....] jedn. ewid. [....] m. K. ustalono, że powyższym działkom odpowiadają obecnie działki: nr nr [....] i [....] oraz nr [....] obręb [....] jedn. ewid. [....] m. K.

Działka nr [....] o pow. 537 m2 (powstała z podziałów działki nr....) obręb [....] jedn.ewid. [....] m. K. , wchodząca w skład pasa drogowego ulicy A.B. została zwrócona na rzecz poprzednich właścicieli na podstawie decyzji Starosty [....] z dnia 27 kwietnia 2009 r., nr [....] , utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [....] z dnia 27 sierpnia 2009 r. nr [....] .

Decyzją z dnia 4 marca 2011 r. znak [....] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu części działek: nr [....] o pow. 10 384 nr objętej księgą wieczystą nr [....] , nr [....] o pow. 2986 m2 objętej księgą wieczystą nr [....] i nr [....] o pow. 3217 m2 objętej księgą wieczystą nr [....] obręb [....] jedn. ewid. [....] m. K. w granicach wywłaszczonych działek nr [....] i nr [....] obręb [....] na rzecz: A.J. , H.C. , B.J. , H.P. , B.D. , S.M. i M.Ł., . Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [....] z dnia 6 maja 2011 r. znak: [....] , która obecnie jest przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W związku z powyższym oraz z uwagi na odmienny stan prawny Prezydent wskazał, że przedmiotem niniejszej decyzji jest część działki nr [....] obręb [....] jedn. ewid. [....] m. K.

Zgodnie z wpisami w księdze wieczystej nr [....] działka nr [....] o pow. 2184 m2 stanowi własność [....] Fundacji [....] w K.

Decyzją z dnia 23 maja 2006 r. nr [....] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu części działek: nr nr [....] obręb [....] jedn. ewid. [....] m. K. granicach wywłaszczonych działek nr [....] i nr [....] obręb [....] b.dz.adm. [....] na rzecz wnioskodawców niniejszego postępowania z uwagi na okoliczność, że objęte postępowaniem działki nie stanowiły w dacie orzekania własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [....] z dnia 9 marca 2007 r. znak: [....], , który uznał, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, a organ rozpatrujący sprawę zwrotu musi w postępowaniu badać przesłanki zbędności zawarte w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także wskazać stronom możliwość kwestionowania, w drodze powództwa cywilnego, legalności czynności prawnej na mocy której Skarb Państwa przeniósł własność wymienionych powyżej działek na rzecz [....] Fundacji [....] , zakreślając stronom termin na wytoczenia powództwa w tej sprawie. Ponadto w decyzji organu II instancji wskazano, że w przypadku rezygnacji przez stronę z możliwości wystąpienia na drogę postępowania cywilnego w wyznaczonym przez organ I instancji terminie, organ administracji, przed którym toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej będzie mógł wydać rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, po ustaleniu zaistnienia przesłanek zbędności.

Kolejną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 9 lipca 2010 r. orzeczono ponownie o odmowie zwrotu części działek: nr [....] o pow. 10384 nr objętej księgą wieczystą nr [....] , nr [....] o pow. 2986 nr objętej księgą wieczystą nr [....] i nr [....] o pow. 3217 m2 objętej księgą wieczystą nr [....] obręb [....] jedn. ewid. [....] m. K. w granicach wywłaszczonych działek nr [....] i nr [....] obręb [....] b.dz.adm. [....] .

W związku ze sprzedażą w toku postępowania działki nr [....] i zmianą strony niniejszego postępowania decyzją z dnia 26 listopada 2010 r. znak: [....] Wojewoda [....] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Orzekając o odmowie zwrotu przedmiotowych działek organ I instancji wskazał, że choć jak ustalono, przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia tj. budowę Szpitala [....] w P. , gdyż inwestycja ta nigdy nie została ukończona, to nie można jej w chwili obecnej zwrócić, gdyż nie stanowi ona własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Na mocy bowiem umowy notarialnej z dnia 21 września 1998 r. Rep. [....] , m.in. działka nr [....] (z której powstała działka nr....) została wniesiona tytułem darowizny na rzecz [....] Fundacji [....] w K. W ocenie organu I instancji nie może bowiem zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że w toku przedmiotowego postępowania podejmował czynności zmierzające do odzyskania władania nad wywłaszczoną nieruchomością przez Skarb Państwa, a wobec braku możliwości prawnych skutkujących powrotnym przeniesieniem objętej roszczeniem nieruchomości do zasobu Skarbu Państwa (lub ewentualnie gminy) należało orzec o odmowie jej zwrotu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył w dniu 10 stycznia 2012 r. A.J. , reprezentowany przez pełnomocnika J.H. , nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Odwołujący się podniósł, że bez wątpienia cel wywłaszczenia na objętych wnioskiem działkach nie został zrealizowany i organ powinien przedmiotowe nieruchomości zwrócić ich właścicielom, gdyż spełniły się przesłanki zwrotu nieruchomości określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem skarżącego błędny jest pogląd organu i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że nie można zwrócić nieruchomości, jeśli nie należy już ona do Skarbu Państwa lub gminy, gdyż została zbyta osobom trzecim w sposób sprzeczny z prawem.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 5 czerwca 2012 r., znak: [....] działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 2011 r., znak: [....] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu podano, że przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę [....] jest kwestia zwrotu części działki nr [....] , obręb [....] jed. ewid. [....] m. K. , w granicach wywłaszczonych działek nr [....] o pow. 1215 m2 i nr [....] o pow. 1419 m2 obręb [....] b. dz. adm. [....] na rzecz Państwa: A.J. , H.C. , B.J. , H.P. , B.D. , S.M. I M.Ł. , a tym samym weryfikacja prawidłowości i zasadności wydanej w tym zakresie przez Prezydenta Miasta K. decyzji nr 2 z dnia 30 grudnia 2011r. znak [....] . Niemniej jednak równie istotnym zagadnieniem, podlegającym kontroli w postępowaniu odwoławczym, jest przestrzeganie przez organ I instancji, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, zasad rządzących postępowaniem administracyjnym.

W pierwszej kolejności wskazano, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 2011 r. znak [....] została wydana w oparciu o postanowienia art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie budzi wątpliwości, że na gruncie art. 136 ust. 3 stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są z jednej strony poprzedni właściciel (jego spadkobierca), a z drugiej właściciel aktualny w momencie orzekania o zwrocie nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21.11.2002 r. sygn. akt II S.A./Kr 1498/00 niepubl.) i w literaturze (por. T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, Warszawa 2007 r.) przyjmuje się, że uprawnienia strony w takim postępowaniu przysługują również podmiotom, którym do nieruchomości wywłaszczonej przysługuje prawo użytkowania wieczystego oraz w związku z postanowieniami art. 138 ustawy również zarządcy nieruchomości, użytkownikowi, najemcy, dzierżawcy oraz osobie korzystającej z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia. Zauważono także, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze wzglądu na swój interes prawny lub obowiązek.

Organ podał, że jak wynika z analizy akt sprawy, zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 2011 r., znak: [....] , w postępowaniu przed organem I instancji brały udział następujące strony:

- A.J. , H.C. , B.J. , i inni....., – wnioskodawcy o zwrot przedmiotowej nieruchomości oraz

- [....] Fundacja [....] w likwidacji jako aktualny właściciel przedmiotowej nieruchomości.

Tymczasem jak wynika z umowy sprzedaży warunkowej oraz umowy sprzedaży z dnia [....] grudnia 2011 r. Rep [....] , zawartej w formie aktu notarialnego [....] Fundacja [....] w K. w celu wykonania części zobowiązań wynikających z przedwstępnej umowy sprzedaży z dnia [....] sierpnia 2005 r. Rep. [....] (zmienionej późniejszymi aneksami, szczegółowo wymienionymi w umowie sprzedaży z dnia [....] grudnia 2011 r. Rep....) sprzedała K.H. działkę nr [....] , obręb [....] jedn. ewid. [....] m. K. Tym samym w momencie orzekania o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, tj. w dniu 30 grudnia 2011 r. aktualnym jej właścicielem był K.H. , któremu zgodnie z przedstawionym powyżej poglądem przysługiwał przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a któremu takie prawo w niniejszym postępowaniu przez organ I instancji nie zostało zapewnione.

Wobec powyższej okoliczności Wojewoda uznał, że prowadzenie przez organ administracji państwowej postępowania administracyjnego, bez dopuszczenia wszystkich stron do jego uczestnictwa stanowi kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego niezależnie od tego, czy naruszenie to miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić.

Stwierdzono zatem, że pozbawienie przez organ I instancji K.H. możliwości uczestnictwa w niniejszym postępowaniu i nie doręczenie mu decyzji kończącej to postępowanie, stanowi naruszenie art. 10 § 1 i art. 109 § 1 k.p.a., w związku z art. 28 k.p.a. Wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym nie może wyżej wymienionych uchybień sanować. Powyższe zaniechanie oznacza naruszenie przepisów art. 9 i 10 § 1 k.p.a., co w konsekwencji oznacza konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 2011 r. znak [....] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż w przeciwnym wypadku postępowanie nią zakończone w tym zakresie podlegałoby wznowieniu na mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 979/98).

Wskazano, że ponownie prowadząc sprawę, Prezydent Miasta K. winien powyższe uchybienia naprawić poprzez umożliwienie obecnemu właścicielowi zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości wzięcia czynnego udziału we wszystkich podejmowanych czynnościach procesowych uwzględniając, że działka nr [....] , obręb [....] jedn. ewid[....] m. K. objęta jest obecnie księgą wieczystą nr [....] , gdzie w dziale II wpisano jako właściciela K.H.

Niezależnie od powyższego w dalszej kolejności zauważono, mając na uwadze ustalony przez organ I instancji stan prawny i faktyczny sprawy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. To, że Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie.

Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, w przypadku stwierdzenia jej zbędności dla celu wywłaszczenia, w sytuacji gdy Skarb Państwa lub gmina dokonały rozporządzenia nieruchomością, musi zostać poprzedzone działaniami zmierzającymi do przywrócenia poprzedniego stanu prawnego nieruchomości umożliwiającego jej zwrot. Wskazano, że nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Kwestie dotyczące tej negatywnej przesłanki zwrotu w postaci praw osób trzecich do wywłaszczonej nieruchomości były wielokrotnie przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryny.

Podano, że w takiej sytuacji organ winien - stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § 1 k.p.a.). Wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości z naruszeniem powyższej powinności oznacza naruszenie zarówno przepisów art. 7 k.p.a., jak i art. 136 ust.1 i 3 ustawy.

Organ stwierdził, że analiza akt przedmiotowej sprawy nie pozostawia wątpliwości, iż organ I instancji podejmował cały szereg czynności mających na celu umożliwienie przywrócenia stanu prawnego nieruchomości umożliwiającego jej zwrot. W szczególności Prezydent Miasta K. zwracał się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o zbadanie zasadności podjęcia przewidzianych prawem czynności mających na celu odzyskanie własności nieruchomości przekazanych na rzecz Fundacji przez Skarb Państwa. Pismem z dnia 26 marca 2010 r. nr [....] Prezydent Miasta K. wystąpił do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o wszczęcie postępowań sądowych w zakresie legalności przekazania na rzecz [....] Fundacji [....] w K. nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa z ewentualnym naruszeniem art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie zbycia ich przez tę Fundację w trakcie postępowań o zwrot nieruchomości. W powyższym zakresie Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa udzieliła odpowiedzi w formie opinii z dnia 17 grudnia 2008 r., nr [....] i z dnia 21 lipca 2010 r. nr [....] , w których wskazała na brak zasadności do wystąpienia z powództwami w powyższym zakresie. Organ I instancji zwracał się również do Ministra Skarbu Państwa o podjęcie działań prawnych w ramach obowiązującego prawa celem umożliwienia realizacji przedmiotowych roszczeń wywłaszczonych właścicieli nieruchomości pod budowę Szpitala [....] w P. lub ich spadkobierców, przy czym Minister Skarbu Państwa podzielił stanowisko Prezesa Prokuratorii Generalnej.

Podano, że podejmowano również działania zmierzające do odwołania przez Ministra Skarbu Państwa darowizny na rzecz [....] Fundacji [....] w K. i opracowywania projektu aktu notarialnego - umowy przeniesienia zwrotnego na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przekazanych w/w Fundacji tytułem darowizny, a mające na celu odzyskanie przez Skarb Państwa własności m.in. stanowiącej w części przedmiot niniejszego postępowania działki nr [....] obręb [....] jedn. ewid. [....] m. K.

W dniu 9 maja 2011 r. zawarty został akt notarialny Rep. [....] - umowa przenosząca własność, na podstawie której Likwidator [....] Fundacji [....] w K. zobowiązał się wydać Skarbowi Państwa do dnia 30 maja 2011 r. działki: nr [....] ,nr nr [....] , nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. Pozostałe działki objęte odwołaniem darowizny w tym działka nr [....] , nie zostały objęte powyższą umową z powodu roszczeń obciążających nieruchomości będące przedmiotem planowanego zwrotnego przekazania na rzecz Skarbu Państwa. Działka objęta niniejszym postępowaniem była obciążona hipoteką umowną kaucyjną, celem zabezpieczenia przyszłych wierzytelności z tytułu zwrotu ceny w przypadku niedojścia do skutku umowy przyrzeczonej oraz roszczeniem wynikającym z zawarcia umów przedwstępnych z K.H. .

Dalej wskazano, że przed Sądem Okręgowym w K. zapadł wyrok w sprawie z powództwa K.H. o złożenie oświadczenia woli z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I C 2052/00 w którym w punkcie l orzeczono o zobowiązaniu [....] Fundacji [....] z siedzibą w K. w wykonaniu przedwstępnej umowy sprzedaży z dnia [....] 2005 r. Rep. A nr [....] oraz późniejszych aneksów do tej umowy do złożenia oświadczenia woli o podanej w wyroku treści. Powyższe oświadczenie dotyczyło także działki nr [....] .

Wskutek powyższego wyroku umową sprzedaży warunkowej oraz umową sprzedaży z dnia [....] 2011 r. Rep A nr [....] , zawartej w formie aktu notarialnego [....] Fundacja [....] w K. w celu wykonania części zobowiązań wynikających z przedwstępnej umowy sprzedaży z dnia [....] 2005 r. Rep. [....] (zmienionej aneksami, szczegółowo wymienionymi w umowie sprzedaży z dnia [....] 2011 r. Rep....) sprzedała K.H. działkę nr [....] , obręb [....] jedn. ewid. [....] m. K.

Konkludując zauważono, że w przedmiotowej sprawie ze względu na stan prawny nieruchomości (własność osoby trzeciej) nie będzie mógł nastąpić zwrot działki nr [....] nawet pomimo uznania jej zbędną na cel wywłaszczenia dopóki na drodze cywilno-prawnej nie dojdzie do unieważnienia wszystkich umów cywilno-prawnych przenoszących prawo własności przedmiotowej nieruchomości, a tym samym do odzyskania prawa własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Tym samym w tym zakresie stanowisko organu I instancji w kwestii odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości jest co do zasady prawidłowe (por również nieprawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1867/11).

Zwrócono uwagę, że organy rozpatrujące wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mają legitymacji do wniesienia powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy przenoszącej własność takiej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, a interes prawny posiadają wnioskodawcy o zwrot nieruchomości. Kontrola bowiem prawidłowości umowy w formie aktu notarialnego leży jedynie w gestii sądów powszechnych. Nie wynika natomiast z akt sprawy, aby wnioskodawcy wystąpili z takim powództwem do sądu powszechnego.

Wojewoda [....] stwierdzając jednak w toku postępowania odwoławczego naruszenie przez Prezydenta Miasta K. regulacji art. 28 k.p.a. w związku z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązany był uchylić decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 2011 r. znak [....] a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [....] z dnia 5 czerwca 2012 r., znak: [....] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H.C. W obszernej skardze przytoczono bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, z których wynika, że organy, które w sposób bezprawny rozporządziły wywłaszczoną nieruchomością nie mogą skutków tego działania przerzucać na byłego właściciela (następcę prawnego) i na nich spoczywa obowiązek odzyskania władania nad nieruchomością (np. wyrok NSA z 26 sierpnia 2006 r. I OSK 879/05).

Skarżąca wątpi, że w jej sprawie organy podjęły wszelkie czynności zmierzające do odzyskania własności nieruchomości podlegającej zwrotowi. Podała, za wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2012 r., I OSK 1952/11, że niewystarczające jest zwrócenie się do Prokuratorii Generalnej o opinię prawną, która nie ma charakteru wiążącego, jak i powoływanie się na niepowodzenie starań o unieważnienie umów sprzedaży czynionych przez inne osoby w sprawach tego typu.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [....] a także o jednoznaczne stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, że: nie zostały w przedmiotowej sprawie zastosowane oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyrokach z dnia 29 sierpnia 2006 roku sygn. akt I OSK 879/05, z dnia 10 lipca 2008 roku, sygn. akt I OSK 557/07, z dnia 6 listopada 2008 roku sygn. akt I OSK 1477/07, z dnia 28 lutego 2005 roku sygn. akt II SA/Kr 1235/01, z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 104/05, z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1147/09, z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1305/09: organy administracyjne nie podjęły dotychczas działań zmierzających do odzyskania władztwa przedmiotowych nieruchomości.

Nadto wniesiono o poinformowanie w formie postanowienia, zgodnie z art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi, organów zwierzchnich Wojewody [....] i Prezydenta Miasta K. o ciągłym i celowym naruszaniu przez te organy przepisów obowiązującego prawa i niestosowaniu się do ocen prawnych i wskazań zawartych w wyrokach sądów administracyjnych.

Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarżąca podnosi zarzuty dotyczące stanowiska organu odwoławczego w zakresie oceny dotychczas prowadzonego postępowania w kierunku odzyskania przez organy nieruchomości, nie odnosząc się w żaden sposób do zasadniczej kwestii stanowiącej podstawę wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, tj. do naruszenia przez organ pierwszej instancji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym i art. 28 k.p.a. Należy podkreślić, że w ramach kontroli decyzji kasacyjnej sąd administracyjny bada wyłącznie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a zwłaszcza nie ma podstaw do oceny merytorycznej sprawy administracyjnej.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a Wojewoda [....] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazało przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Niewątpliwie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż naruszona została przez ten organ zasada czynnego udziału stron w postępowaniu określona w art. 10 k.p.a. Art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie zasadnie podkreśla się w związku z tym, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki, o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. stwierdzenia że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wystarczy stwierdzenie braku uczestnictwa strony w jednej z faz postępowania (zob. M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 787). Zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że stronami postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są – zgodnie z art. 28 k.p.a. – poprzedni właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni, aktualny właściciel tej nieruchomości oraz podmioty mające inny tytuł prawny do tej nieruchomości wynikający z prawa użytkowania wieczystego oraz w związku z postanowieniami art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami – również zarządcy nieruchomości, użytkownicy, najemcy, dzierżawcy oraz osoby korzystające z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia.

Z akt sprawy wynika, że w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, tj. w dniu 30 grudnia 2011 r. aktualnym właścicielem działki nr [....] , obręb [....] jedn. ewid. [....] m. K. był K.H. , który nabył ją w dniu [....] grudnia 2011 r., co wynika z umowy sprzedaży warunkowej oraz umowy sprzedaży z dnia [....] grudnia 2011 r. Rep [....] , zawartej w formie aktu notarialnego z [....] Fundacją [....] w K. w celu wykonania części zobowiązań wynikających z przedwstępnej umowy sprzedaży z dnia [....] 2005 r. Rep. [....] (zmienionej późniejszymi aneksami, szczegółowo wymienionymi w umowie sprzedaży z dnia [....] grudnia 2011 r. Rep [....] .

Okoliczność powyższa była znana organowi pierwszej instancji, gdyż wypis powyższego aktu notarialnego znajduje się w aktach administracyjnych pierwszej instancji, a mimo to organ pierwszej instancji nie zawiadomił K.H. o toczącym się postępowaniu, ani też nie doręczył mu decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania polegające na pominięciu w tym postępowaniu właściciela nieruchomości, której dotyczy postępowanie o jej zwrot stanowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym i jest wadą tego postępowania uzasadniającą jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w przypadku zakończenia go decyzją ostateczną.

Wystąpiła również druga przesłanka wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie określona w art. 138 § 2 k.p.a. W istocie bowiem uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie miałoby charakter zastąpienia organu pierwszej instancji w rozstrzygnięciu sprawy, a nie powtórnego rozstrzygnięcia w drugiej instancji sprawy już wcześniej rozstrzygniętej przez organ drugiej instancji. Zagwarantowanie udziału aktualnego właściciela nieruchomości wyłącznie w postępowaniu odwoławczym nie mogłoby uzasadniać wydania decyzji merytorycznej w drugiej instancji, gdyż właściciel ten zostałby w ten sposób pozbawiony jednej instancji administracyjnej. Ponadto stanowisko K.H. jako aktualnego właściciela nieruchomości, o ile skorzystałby on z prawa uczestnictwa w postępowaniu, mogłoby mieć wpływ na treść decyzji. Temu służą właśnie gwarancje procesowe stron postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że istota wyjaśniającego postępowania odwoławczego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., sprowadza się do możliwości naprawienia przez organ odwoławczy ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 października 2010 r., II SA/Sz 566/10, LEX nr 754830).

Art. 138 § 2 zdanie 2 stanowi, że "przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Regulacja ta nie może być interpretowana z pominięciem okoliczności, że kodeks nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego, a w związku z tym wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2, mogą mieć jedynie niewiążący prawnie charakter. W piśmiennictwie przyjmuje się zasadnie, że owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia (w wyroku NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15 stwierdzono, że: "bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego"), lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wypełnił obowiązki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że "ponownie prowadząc sprawę, Prezydent Miasta K. winien powyższe uchybienia naprawić poprzez umożliwienie obecnemu właścicielowi zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości wzięcia czynnego udziału we wszystkich podejmowanych czynnościach procesowych uwzględniając, że działka nr [....] , obręb [....] jedn. ewid. [....] m. K. objęta jest obecnie księgą wieczystą nr [....] , gdzie w dziale II wpisano jako właściciela K.H". Stanowisko w zakresie oceny dotychczas prowadzonego postępowania w kierunku odzyskania przez organy nieruchomości nie jest dla organu pierwszej instancji wiążące i nie ma wpływu na legalność decyzji kasacyjnej skoro zaistniały podstawy do jej wydania określone w art. 138 § 2 k.p.a. Istota decyzji kasacyjnej polega na wyeliminowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w celu ponownego – tym razem prawidłowego – rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, stąd merytoryczne odniesienie się do materii sprawy nie może być traktowane jako mieszczące się w powinności wskazania, "jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Mając powyższe na uwadze skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Tym samym nie mogły być uwzględnione wnioski skarżącej zawarte w skardze do sądu administracyjnego.