Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 87/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 1 i  ust. 5,  art. 130,  art. 132
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant Elżbieta Ptak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi P[...] S.A. w W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła z mocy prawa na własność gminy z przeznaczeniem pod drogę publiczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (sygn. [...]) Wójt Gminy Ż., działając na podstawie art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 i ust. 4, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.), przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663), zwanego dalej "rozporządzeniem" oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), zatwierdził - po przeprowadzonym z urzędu postępowaniu - projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym P. S.A. z siedzibą w W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM 1, obręb Ż., dla której Sąd Rejonowy we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w wyniku którego powstała m.in. działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne z dniem 9 października 2006 r.

Następnie, decyzją z dnia [...] r. (sygn. [...]) Wójt Gminy Ż., działając w trybie art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 i ust. 4, art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 98 ust. 1 u.g.n., przepisów rozporządzenia oraz art. 154 kpa - po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. z dnia 29 czerwca 2007 r. - zmienił opisaną na wstępie decyzję "w zakresie przejęcia z mocy prawa na własność Gminy Ż. wydzielonej działki nr [...]".

Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 10 sierpnia 2007 r.

Pismem z dnia 4 marca 2011 r. Spółka P. S.A., reprezentowana przez pełnomocników J. K. i J. M., wystąpiła do Starosty Powiatu W. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania "za prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności naniesień znajdujących się w granicach nieruchomości położonej w Ż., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 15(15. AM-1, obr. 0030 Ż., pow. 0,5908 ha; która to nieruchomość (...) przeszła z mocy prawa na własność Gminy Ż. z przeznaczeniem pod drogę publiczną - stosownie pisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami".

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w dniu 3 czerwca 2013 r. Starosta Powiatu W., działając na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 5, art. 130, art. 132 ust. la i ust. 2, art. 134, w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n., art. 104 i 107 kpa, wydał decyzję (nr 324/2013), w której orzekł:

1) ustalić odszkodowanie na rzecz P. Spółka Akcyjna Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we W. w wysokości 707 898 zł za nieruchomość położoną w Ż., gmina Ż., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], AM-1, obręb Ż., o powierzchni 0,5908 ha, dla której Sąd Rejonowy we W. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...], która przeszła z mocy prawa na własność gminy Ż. z przeznaczeniem pod drogę publiczną z dniem, w którym decyzja Wójta Gminy Ż. nr [...] z dnia [...] r., zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości - działki nr [...] w obrębie Ż. stała się ostateczna;

2) do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1 zobowiązany jest Wójt Gminy Ż.. Wypłata odszkodowania nastąpi w terminie 14 dni od dnia. w którym powołana decyzja stała się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego.

Uzasadnienie decyzji organ I instancji sprowadzało się w zasadzie do przedstawienia w sposób szczegółowy czynności procesowych jakie Starosta podjął w toku prowadzonego postępowania ukazując przede wszystkim stanowiska i zastrzeżenia stron względem sporządzonych operatów szacunkowych, które to zostały złożone zarówno pisemnie jak i w trakcie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej. Wyjaśniono także z jakich przyczyn nie jest możliwe uwzględnienie wniosku P. i podniesienie wysokości odszkodowania o podatek VAT.

W konsekwencji organ podał, że w sporządzonym przez P. Ł. operacie szacunkowym wartość rynkowa gruntu zajętego pod drogę określono według jego stanu na dzień wydania decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w podejściu porównawczym, stosując metodę porównywania parami. Wartość odtworzeniowa części składowych została określona podejściem kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Rzeczoznawca majątkowy ostateczną analizą objęła rynek lokalny nieruchomości gruntowych najbardziej podobnych do wycenianej, który scharakteryzowano jako: nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod drogi dojazdowe i lokalne, położone na terenie gminy K. i Ż. z wyłączeniem B., zawarte w latach: styczeń 2010-sierpień 2011. Na rynku lokalnym rzeczoznawca zanotowała 4 transakcje sprzedaży. Dane transakcyjne gruntów przyjęta do analizy obejmują 4 pozycje w przedziale cenowym od 48,86 zł/m2 do 84,71 zł/m2. Ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod publiczną komunikację drogową lokalną i dojazdową odnotowane na przestrzeni badanego okresu nie zmieniały się, stąd przyjęto wzrost cen (trend czasowy) na poziomie 0%. Rzeczoznawca majątkowy biorąc pod uwagę cel wyceny oraz wyniki analizy rynku lokalnego, zastosowała w ramach podejścia porównawczego metodę porównywania parami. Przy zastosowanej metodzie porównywania parami, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W oparciu o przedstawioną wyżej metodykę wyceny rzeczoznawca obliczyła wartość m2 powierzchni wycenianej działki na 83,27 zł co w konsekwencji pozwoliło na ustalenie wartości rynkowej prawa własności działki o powierzchni 5908 m2, która z uzasadnionym zaokrągleniem wynosi 491 959 zł. Wartość odtworzeniowa prawa własności drzewostanu wyniosła 95 zł. Na tej podstawie została określona wartość odtworzeniowa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i drzewostanu, która wyniosła 322 275 zł. Do powyższej wartości rzeczoznawca majątkowy doliczyła wartość odtworzeniową ogrodzenia - 3 458 zł, wartość odtworzeniową nawierzchni drogowej - 196 429 zł, oraz wartość odtworzeniową przepustu - 185 736 zł.

Ogólna wartość odtworzeniowa prawa użytkowania wieczystego gruntu i drzewostanu oraz prawa własności budowli nieruchomości gruntowej położonej w Ż., działki nr [...], AM-1, obręb Ż. wynosi 707 898,00 zł (słownie złotych: siedemset siedem tysięcy osiemset dziewięćdziesiąt osiem złotych 00/100).

Reasumując, organ wskazał, że dokonał sprawdzenia poprawności operatu szacunkowego od strony formalnej, czyli zgodności z prawem i stwierdził, że operat szacunkowy spełnia wymogi określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i należy go uznać za wystarczający dowód do ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz P. Spółka Akcyjna Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we W. za nieruchomość położoną w Ż., Gmina Ż., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], o powierzchni 0,5908 ha.

Ponadto, wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania strony miały możliwość zajęcia stanowiska co do całości zebranych materiałów dowodowych, w szczególności do zapoznania się z operatem szacunkowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie przed wydaniem decyzji.

Od przytoczonego rozstrzygnięcia, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie złożyła Gmina Ż. zarzucając, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa, art. 154 i art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ze względu na ww. uchybienia strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazując, że przemawia za tym konieczność ponownego sporządzenia operatu szacunkowego, albowiem ten, na podstawie którego oparta została zaskarżona decyzja zawiera zły dobór nieruchomości podobnych, które posłużyły do ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości i określenia kwoty zupełnie abstrakcyjnej na terenie Gminy Ż..

W uzasadnieniu strona podniosła, iż ustalone odszkodowanie jest zbyt wysokie i nie uwzględnia de facto realnych cen rynku nieruchomości. Jej wątpliwość budzi też to, czy operat posiada klauzulę aktualności wskazując, że od daty jego przygotowania tj. 29 marca 2012 r. upłynął rok a gmina nie miała już możliwości sprawdzenia jego aktualności. Gmina podała przy tym, że ma zastrzeżenia co do prowadzonego postępowania, które przejawiają się m.in. zaniechaniem zawiadomienia jej o zakończeniu postepowania i stanie gotowości decyzyjnej.

Ponadto, odwołująca zarzuciła organowi I instancji zupełnie bezkrytyczne i niezgodne z prawem przyjęcie operatu P. Ł. jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Tu nadmieniła, że nie dokonano ceny operatu pod względem formalnym co naruszało przepisy u.g.n. i rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. jak też art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Zakwestionowała też sposób doboru nieruchomości, w tym przyjęcie zestawienia transakcji głównie z gminy K.. Podniesiosła także, że organ I instancji przed wydaniem decyzji nie rozważył kwestii, dlaczego przyjęto do porównania nieruchomości o bardzo małych w porównaniu do nieruchomości wycenianej powierzchniach, nie wyjaśniono także jak charakter przejęcia nieruchomości oddziaływuje na wysokość odszkodowania lub cenę nabycia.

Odwołująca się podniosła także, że chociaż P. oczekuje odszkodowania na nawierzchnię drogi i przepust nigdy nie ustosunkowało się do złożonego przez nią wniosku w zakresie przedstawienia dowodów na okoliczność wybudowania nawierzchni drogi oraz przepustu jak i dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie ich remontów.

Zdaniem odwołującej się argumentem przemawiającym za ponownym rozpatrzeniem spraw jest także to, że Gmina Ż. już w trakcie rozprawy informowała, że zawiera wiele porozumień i gotowa jest przedłożyć protokoły z czynionych negocjacji w zakresie ustalania odszkodowania za przejęte drogi, z których to wynika rzeczywista wartość nieruchomości na tym terenie. Odwołująca się informowała, że w większości przypadków odszkodowania wynoszą ok. 20 – 30 zł/m². Ponadto, Gmina ta ma charakter rolniczy, nieruchomości przeznaczone pod tereny mieszkaniowe sprzedawane są w wysokości od 80- 130 zł/m², zatem cena 54,53/m² za prawo użytkowania wieczystego gruntu pod drogę jest na terenie Gminy Ż. wysokością absolutnie zawyżoną i niemającą nic wspólnego z realnymi cenami na rynku lokalnym.

Decyzją z dnia 28 listopada 2014 r., podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, w zw. z art. 9a u.g.n., Wojewoda D. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. za nieruchomość położoną w Ż., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], AM-1, obręb 0030 Ż..

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazał, że w toku toczącego się postępowania drugoinstancyjnego, pismem z dnia 4 października 2013 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. celem zasygnalizowania konieczności zweryfikowania pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] r., zmieniającej decyzję z dnia [...] r. W efekcie czego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i § 2 kpa, w dniu [...] r. wydało decyzję (nr [...]) stwierdzającą nieważność pierwszego z ww. rozstrzygnięć, a decyzja ta nie została zakwestionowana wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z kolei przez wzgląd na dostrzeżoną niekompletność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w trakcie którego pozyskano: 1) dokumentację wytworzoną przez Wójta Gminy Ż. na potrzeby postępowania podziałowego zakończonego decyzjami o sygn. [...] i [...] (zob. pismo z dnia 6 czerwca 2014 r.), 2) informację P. S.A. odnośnie braku dokumentu potwierdzającego płożenie wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki [...]" (zob. pismo z dnia 27 czerwca 2014 r.), 3) informację Gminy Ż., co do aktualności pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu E. J.oraz co do braku podjęcia przed Sądem Rejonowym we W. działań mających na celu wpisanie w dziale II księgi wieczystej nr [...] P. S.A. jako użytkownika wieczystego/właściciela parceli nr [...] (zob. pismo z dnia 21 lipca 2014 r.), 4) pełnomocnictwo P. S.A. z dnia 21 listopada 2013 r. wystawione na rzecz J. M. - Dyrektora Regionalnego ds. Współpracy z Samorządami (akt notarialny repertorium [...]), 5) odpis pełny z Krajowego Rejestru Sądowego Spółki (nr [...], stan na dzień 18 lipca 2014 r.), 5) zaświadczenie Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. (nr [...]), 6) odpis zupełny księgi wieczystej nr [...] (stan na dzień 26 sierpnia 2014 r.).

Motywując w dalszej części zasadność podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 98 ust. 1 u.g.n. - zarówno w brzmieniu aktualnym, jak i obowiązującym w dacie wydania i uostatecznienia się decyzji podziałowej - działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten znajduje także zastosowanie w przypadku nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Opisane unormowanie stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z kolei jak stanowi art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Ponadto, zgodnie z art. 7 kpa, organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Natomiast art. 77 § 1 kpa nakłada na te same organy obowiązek wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Po przeprowadzeniu ww. czynności Wojewoda D. doszedł do przekonania, że w zawisłym przypadku nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., a co za tym idzie brak jest podstaw do ustalenia na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. wnioskowanego odszkodowania. W tym kontekście podał, że art. 98 ust. 1 u.g.n. uzależnia skutek w postaci przejścia ex lege prawa własności działki (działek) gruntu na rzecz odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa od wystąpienia łącznie dwóch przesłanek pozytywnych – tj.:

1) istnienia w obrocie prawnym decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości - w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się bowiem, że jeśli podziału nieruchomości dokonuje się z urzędu, to nawet wtedy, gdy projekt podziału przewiduje wydzielenie działki pod drogę publiczną nie przechodzi ona na własność Skarbu Państwa ani też jednostek samorządu terytorialnego. W takim przypadku podmioty te mogą uzyskać własność tych działek w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia (por. wyrok WSA w Poznaniu III SA/Po 198/08 z dnia 26 czerwca 2008 r., E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz., LEX 2013);

2) wydzielenia nowopowstałej działki (działek) gruntu pod drogę publiczną - przy czym, zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury oraz przedstawicieli doktryny, może to nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd 413/08 z dnia 25 marca 2009 r., E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce... ib idem).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy Wojewoda zauważył, że dla spełnienia pierwszej z opisanych przesłanek podział działki nr [...] powinien nastąpić na wniosek Skarbu Państwa, czyli jej właściciela lub P. S.A., tj. podmiotu będącego użytkownikiem wieczystym przedmiotowej parceli. Tymczasem weryfikacja zgromadzonego materiału dowodowego pozwala bezspornie ustalić, że postępowanie podziałowe zakończone decyzją Wójta Gminy Ż. z dnia [...] r. zostało wszczęte na zasadzie oficjalności, co bezpośrednio wynika z informacji udzielonej przez P. S.A. w piśmie z dnia 27 czerwca 2014 r. oraz treści powołanego rozstrzygnięcia, w którym zaznaczono, iż rozpoznanie sprawy nastąpiło z urzędu. Jako dowody o charakterze subsydiarnym potwierdzające opisaną okoliczność mogą z kolei służyć, znajdujące się w przekazanej przez stronę odwołującą się dokumentacji, pismo z dnia 7 sierpnia 2006 r. pochodzące od J. P. - inspektora ds. geodezji Urzędu Gminy Ż. wraz z postanowieniem nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r.

W tym miejscu organ wskazał, że stan prawny działki nr [...] określono na podstawie odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] (stan na dzień 26 sierpnia 2014 r.) oraz - pomocniczo - bazując na zaświadczeniu nr 384/04 Starosty Powiatu W. z dnia [...] r.

Dalej, Wojewoda podniósł, że - wbrew ustaleniom organu I instancji oraz twierdzeniom Spółki - parcela nr [...] w dniu 15 września 2006 r. nie charakteryzowała się przeznaczeniem "drogowym". We wspomnianym postanowieniu opiniującym oraz w decyzji podziałowej zaznaczono bowiem, że teren obejmujący "działką nr [...] w obrąbie wsi Ż. nie ma aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i Gmina Ż. nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzania planu". Okoliczność ta przesądza o braku ziszczenia się drugiej ze wspomnianych przesłanek, gdyż to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa prawnie obowiązujące —przeznaczenie gruntu. Bez tego rodzaju dokumentu planistycznego poczynienie jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie jest niemożliwe.

Mając powyższe na uwadze, organ skonkludował, że następstwem wydania decyzji podziałowej z dnia [...] r. był jedynie podział geodezyjny nieruchomości. Nie doszło natomiast do zmiany jej właściciela.

Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że o skutku w postaci przejścia prawa własności opisanej na wstępie działki gruntu na rzecz strony odwołującej się mowa była w decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] r., lecz spostrzec trzeba, iż decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło nieważność powołanego rozstrzygnięcia. Decyzja ta została zatem wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, czyli z mocą wsteczną. W tym stanie rzeczy powołane rozstrzygnięcie nie może stanowić podstawy do uznania, że nastąpiła zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności przedmiotowej działki. W konsekwencji nie można przyjąć, iż użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz P. S.A. wygasło z dniem uostatecznienia się decyzji podziałowej.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, okolicznością rodzącą konieczność ustalenia i wypłaty odszkodowania w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n. nie może być wyłącznie fakt odłączenia od księgi wieczystej nr [...] działki nr [...] i przeniesienia jej do osobnej księgi wieczystej nr [...], w której to dziale II figuruje jako właściciel Gmina Ż.. W judykaturze przyjmuje się bowiem, że wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Zaś w myśl art. 3 ust. 1 powołanego aktu normatywnego domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. "Zatem mamy tutaj do czynienia jedynie z domniemaniem, które stosownie do art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy może zostać w każdym momencie obalone poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. A więc rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w takich sytuacjach upada. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wpis w księdze wieczystej nie przesądza o tym czy w danej sprawie spełniona została dyspozycja art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami" (zob. wyroki WSA w Poznaniu: II SA/Po 531/12 z dnia 23 listopada 2012 r. - skarga kasacyjna oddalona wyrokiem NSA I OSK 643/13 z dnia 25 lipca 2013 r., IV SA/Po 1216/11 z dnia 22 marca 2012 r.).

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyły P. S.A. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- art. 80 kpa w zw. z art. 3 i 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i bezpodstawne uznanie, że działka Nr [...], AM - 1, obręb 0030 Ż. o powierzchni 0,5908 ha w wyniku decyzji podziałowej nie stała się własnością Gminy Ż. pomimo, że w dziale II księgi wieczystej [...] Gmina Ż. jest wpisana jako właściciel tej działki na podstawie decyzji podziałowej, a brak jest danych aby w sprawie tego wpisu zostało wszczęte powództwo o ustalenie niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym;

- art. 365 kpc poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie ustaleń na okoliczność statusu właścicielskiego działki Nr [...] w sposób sprzeczny z prawomocnym orzeczeniem referendarza Sądu Rejonowego dla W. Wydział IV Ksiąg Wieczystych z dnia [...] r. w sprawie dokonania wpisu do księgi wieczystej [...] Gminy Ż. jako właściciela działki Nr [...];

- art. 129 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez przekroczenie kompetencji wynikających z tych przepisów i rozstrzyganie kwestii cywilistycznej, a mianowicie kto jest obecnym właścicielem działki Nr [...] pomimo jednoznacznego zapisu w księdze wieczystej, treści orzeczenia referendarza Sądu Rejonowego dla W. Wydział IV Ksiąg Wieczystych jak i braku sporu samych stron postępowania w tym zakresie.

Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi Wojewoda podał, że w toku prowadzonego postępowania organy powinny ustalić, czy działka, której dotyczy postępowanie odszkodowawcze stała się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, czemu winno służyć odniesienie się do zapisów w księdze wieczystej. Przy wyjaśnianiu poszczególnych okoliczności faktycznych organy administracji publicznej korzystają na zasadzie art. 80 kpa z zasady swobodnej oceny dowodów, jednakże nie mogą dokonywać ustaleń sprzecznych z zapisami ksiąg wieczystych w zakresie wpisanych lub wykreślonych praw. Zestawienie bowiem art. 3 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece uprawnia do wniosku, że jakkolwiek domniemanie prawdziwości wpisu ma charakter wzruszalny, to jednak jego kwestionowanie należy dokonać w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Gdyby powyższe domniemanie mogło zostać obalone w każdym postępowaniu prowadzonym przez sąd powszechny lub organ administracji publicznej, to art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych byłby zbędny, gdyż strona mogłaby negować zasadność wpisu wszystkimi środkami dowodowymi w ramach prowadzonego postępowania cywilnego lub administracyjnego. W razie zaś gdyby takie postępowanie nie było prowadzone, a dana osoba chciałaby jedynie usunąć wątpliwości związane z istniejącym wpisem, mogłaby skorzystać z powództwa o ustalenie stanu prawnego na podstawie art. 189 kpc. Jedynym uzasadnieniem wprowadzenia instytucji uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest więc to, że zgodnie z wolą ustawodawcy jedynie w ten sposób można obalić domniemanie prawdziwości wpisu. Przeciwko prowadzeniu przez organ administracji publicznej ustaleń na okoliczność statusu właścicielskiego działki, wbrew treści wpisu do księgi wieczystej, przemawia również fakt, że wpis do księgi odbywa się przecież na mocy orzeczenia sądu wieczystoksięgowego, a z art. 365 § 1 k.p.c. wynika, że organ administracji publicznej jest związany prawomocnym orzeczeniem sądu cywilnego, w tym i takim, które ma za przedmiot wpis prawa własności. Organ administracji publicznej nie może więc odmiennie niż przyjął to sąd cywilny wskazywać, że określone prawo nie powstało lub nie zostało przeniesione na inną osobę. Skarżąca nadmieniła przy tym, że art. 365 § 1 kpc odnosi się do orzeczeń sądowych w ogólności, bez rozróżnienia na orzeczenia konstytutywne lub deklaratoryjne, w związku z czym orzeczenie Sądu Rejonowego dla Wrocławia Krzyków w sprawie wpisu prawa własności Gminy Ż. do księgi wieczystej jest niewątpliwie i wiążące dla organów administracji publicznej. Skoro zatem w orzeczeniu sądu cywilnego przyjęto, że właścicielem działki Nr [...] stała się Gmina Ż. i to na skutek decyzji podziałowej, to podniesienie przez Wojewodę D. odmiennych ustaleń w ty zakresie świadczy o naruszeniu art. 365 § 1 kpc.

Niezależnie od kwestii domniemania zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym jak i zasadą związania organu administracji publicznej orzeczeniem sądu powszechnego strona skarżąca wskazał, że Wojewoda D. nie jest organem uprawnionym do rozstrzygania kwestii cywilistycznych a mianowicie, czy skutkiem decyzji podziałowej jest przejście działki na własność Gminy Ż., tym bardziej jeśli miałoby to się odbyć w sposób odmienny niż to przyjął sąd cywilny. Kwestia rozstrzygania przez organy administracji publicznej o tym, czy ziścił się skutek z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc czy część działki zmieniła swój status prawny została szeroko omówiona przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Orzecznictwo potwierdza tezę, że rozstrzyganie przez organ administracji publicznej o statusie właścicielskim działki oraz o tym, czy ziścił się skutek z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi działanie z przekroczeniem kompetencji i to nawet wtedy, gdy tego rodzaju wnioski są prezentowane w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej Wojewoda Dolnośląski wyraźnie wkroczył w problematykę cywilistyczną, rozstrzygając o tym, że Gmina Ż. nie jest właścicielem działki Nr [...]. Takie ustalenie nie tylko pozostaje w sprzeczności z orzeczeniem Sądu Rejonowego dla W. Wydział IV Cywilny, ale również z wolą samych stron postępowania P. S.A. i Gminy Ż.. Dla obu tych podmiotów jest jasne, że skutek przejścia prawa nastąpił, a sam spór sprowadza się zaś do wysokości należnego odszkodowania. Przypomniano przy tym, że sprawy cywilne rozstrzyga się na zasadzie skargowości. Jeżeli zatem pomiędzy P. S.A. i Gminą Ż. nie istnieje spór co do statusu działki [...] i oba podmioty respektując zapisy w księdze wieczystej, są zgodne co do tego, że właścicielem tej działki stała się Gmina Ż., to to żaden sąd lub organ nie może za wspomniane osoby prawne, bez ich wniosku w tym zakresie, rozstrzygać, że Gmina Ż. nie nabyła prawa własności.

Wreszcie skarżąca podniosła, że Wojewoda D. błędnie zinterpretował treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] roku [...], stwierdzającą nieważność decyzji zmieniającej decyzję zatwierdzającą podział. Stwierdzenie nieważności decyzji odnosiło się do wprowadzenia zapisu o przejściu prawa własności. Wojewoda natomiast wywiódł z tego, że skoro decyzja podziałowa została w ten sposób pozbawiona wskazania o przejściu prawa własności, to skutek opisany w art. 98 ust. 1 nie nastąpił. Oczywiście jest to założenie błędne, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji przez SKO było podyktowane wyłącznie tym, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do podejmowania ustaleń w zakresie skutków wynikających wprost z przepisów prawa. Kolegium ostatnim akapicie uzasadnienia wyraźnie podkreśliło, że wydanie decyzji nieważnościowej w żaden sposób nie przesądza kwestii, komu obecnie przysługuje prawo własności działki [...].

W świetle opisanych wyżej okoliczności strona podniosła, że Wojewoda Dolnośląski bezzasadnie odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz P. S.A. skoro przeprowadzone dowody, a zwłaszcza księga wieczysta Nr [...] wskazuje o przejściu prawa własności działki Nr [...] na rzecz Gminy Ż..

Motywując zasadność postawionych zarzutów skarżący odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, których znaczne fragmenty zostały przywołane w skardze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 26 marca 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i twierdzenia w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. ([...]) uchylająca decyzję Starosty Powiatu W. w całości i odmawiająca ustalenia odszkodowania na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. za nieruchomość położoną w Ż., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], AM-1, obręb 0030 Ż. o powierzchni 0,5908 ha, dla której Sąd Rejonowy we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...].

W ocenie Sądu Wojewoda D. orzekając w rozpoznawanej sprawie nie naruszył prawa w omawianym powyżej zakresie i w sposób prawidłowy skorzystał z kompetencji merytoryczno-reformacyjnych przyznanych organowi odwoławczemu przez ustawodawcę, a przesłanki podjętego orzeczenia zostały wyczerpująco wyjaśnione w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne odnosiły swoją ocenę do przepisów powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzeczenie podejmowane w sprawie, której przedmiot regulowany jest tą ustawą, przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści art. 15 kpa wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sformułowana w tym przepisie procesowym zasada objęta jest ochroną konstytucyjną, wynikającą z art. 78 ustawy zasadniczej. W toku postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności realizowana jest poprzez odwołanie jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie.

Treść tego przepisu wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi, przy czym z istoty zasady dwuinstancyjności wynika powinność organu odwoławczego rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności, istniejących w dacie orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym. Tylko prawidłowe czynności organu właściwego podjęte w tym zakresie umożliwiają prawidłowe rozstrzygnięcie w warunkach określonych w art. 138 kpa. Motywy orzeczenia powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w przepisie art. 107 § 3 kpa. Organowi odwoławczemu nie wolno natomiast ograniczać się do kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji, czy też kontroli zasadności argumentów i zarzutów przedstawionych w odwołaniu (np. wyrok WSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95; ONSA 1997/1/35; wyrok WSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. IV SA 1313/98, Lex nr 48725).

Oceniając w świetle powyższych wymogów zaskarżoną decyzję Sąd podzielił stanowisko Wojewody D., że w realiach niniejszej sprawy nie wystąpiły konieczne przesłanki ustalenia odszkodowania na rzecz P. S.A. za wyżej opisaną nieruchomość.

W tym kontekście wskazać przede wszystkim wypada, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Natomiast stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem.

Do prawidłowego orzeczenia o przedmiotowym odszkodowaniu konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną. Z postanowień u.g.n. wynika w sposób bezsporny, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie. Organ musi samodzielnie ustalić czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1216/11). Kluczowe jest przy tym to, że w sytuacji, gdy podziału nieruchomości dokonuje się z urzędu to nawet wtedy, gdy projekt podziału przewiduje wydzielenie działek pod drogę publiczną, nie przechodzi ona na własność Skarbu Państwa czy też jednostek samorządowych. W takiej sytuacji jednostki samorządowe lub Skarb Państwa mogą uzyskać własność tych działek w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Po 198/08 za teza 5 do art. 98 ustawy, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Gerard Bieniek, Stanisława Kalus, Zenon Marmaj, Eugeniusz Mzyk. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005; podobnie Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku z dnia 13 lipca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1024/99, Lex nr 44203; E. Bończak – Kucharska, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz LEX 2014). W efekcie działki wydzielone pod drogę publiczną w podziale prowadzonym z urzędu nie stają się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa i jeżeli właściciel nieruchomości nie zgodzi się wyzbyć w drodze czynności prawnej (sprzedaży, zamiany itp.), konieczne będzie wywłaszczenie części tej nieruchomości.

Ze zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zebranego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a., wynika, iż okolicznością niebudzącą wątpliwości jest to, że podział nieruchomości opisanej jako działka nr [...] został zatwierdzony decyzją z dnia [...] r. po rozpoznaniu sprawy z urzędu, a nie na skutek wniosku właściciela – tj. Skarbu Państwa lub P. S.A. – będących użytkownikiem wieczystym przedmiotowej parceli. Okoliczności tej nie kwestionuje także strona skarżąca, wręcz przeciwnie w piśmie z dnia 27 czerwca 2014 r. przyznaje ona wprost, że z analizy zachowanych dokumentów z postepowania dotyczącego podziału działki nr [...] wynika, że podział został przeprowadzony z urzędu, a ona sama nie dysponuje dokumentem potwierdzającym złożenie wniosku o wydanie decyzji podziałowej dla tej nieruchomości. W rezultacie mając na względzie przywołane powyżej podstawy ustalenia odszkodowania podzielić należy pogląd Wojewody, iż skoro w niniejszej sprawie podziału nieruchomości dokonano z urzędu, to nie jest możliwe ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż działka nr [...] nie stała się z mocy prawa własnością gminy Ż.. Podkreślić trzeba, że istnieją dwa różne tryby, które mogą doprowadzić do przejścia prawa własności gruntów wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W pierwszej sytuacji, kiedy do wydzielenia działki pod drogi publiczne dochodzi wskutek postępowania wywołanego wnioskiem właściciela - przejście własności wydzielonej działki następuje z mocy prawa, a właścicielowi służy z mocy ustawy prawo do odszkodowania za wywłaszczone działki gruntu (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.). W drugiej zaś sytuacji, kiedy podział nieruchomości następuje z urzędu - po dokonaniu podziału własność nieruchomości przenoszona jest na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze czynności cywilnoprawnej (lub w ostateczności decyzji o wywłaszczeniu). Przeniesienie własności nieruchomości dokonywane jest w tej sytuacji z zachowaniem wymogów określonych w art. 155 - 170 Kodeksu cywilnego i wymaga m. in. zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 564/09). Sąd w składzie orzekającym nie podziela przy tym zarzutu skarżącego wypełniającego w zasadzie całą treść złożonej skargi, iż o przejściu na własność działki nr [...] na rzecz Gminy Ż. przesądza treść księgi wieczystej nr [...], a organy administracyjne, w tym Wojewoda nie są uprawnione do rozstrzygania kwestii cywilistycznych sprowadzających się do ustalenia czy skutkiem decyzji podziałowej jest przejście działki na własność Gminy. Wyjaśnić wszak trzeba, że z postanowień u.g.n. wynika w sposób bezsporny, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy w realiach rozstrzyganej przez niego sprawy występują podstawy do ustalenia odszkodowania i nie może opierać się wyłącznie w tej kwestii na treści wpisu do księgi wieczystej. Wpis w księdze wieczystej ma bowiem jedynie charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013, poz. 707 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Zaś w myśl art. 3 ust. 1 tej ustawy domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zatem mamy tutaj do czynienia jedynie z domniemaniem, które stosownie do art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy może zostać w każdym momencie obalone poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. A więc rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w takich sytuacjach upada. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wpis w księdze wieczystej nie przesądza o tym czy w danej sprawie spełniona została dyspozycja art. 98 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 531/12). Wbrew zarzutom skargi organ administracyjny był zatem uprawniony samodzielnie ustalić w toku prowadzonego przez siebie postępowania, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające przyjąć, że niniejsza działka w rzeczywistości z mocy prawa stała się własnością Gminy. W sytuacji stwierdzenia, iż warunek ten nie został spełniony, zasadnie Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji orzekającą o ustaleniu odszkodowania i orzekł o odmowie jego ustalenia. Na takie rozstrzygnięcie bez wątpienia w ocenie Sądu pozwalał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który uzupełniony został przez Wojewodę w sposób zgodny z art. 136 kpa. Wyjaśnia on bowiem wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji stwierdzenia, iż warunek ten nie został spełniony, zasadnie Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji orzekającą o ustaleniu odszkodowania i orzekł o odmowie jego ustalenia. Na takie rozstrzygnięcie bez wątpienia w ocenie Sądu pozwalał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który uzupełniony został przez Wojewodę w sposób zgodny z art. 136 kpa. Wyjaśnia on bowiem wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Jakkolwiek już przywołane wyżej ustalenia pozwalają na stwierdzenie, iż Wojewoda zasadnie odmówił ustalenia odszkodowania, to jednak Sąd chciałby zauważyć, że w decyzji podziałowej brak jest wzmianki przypisującej działce nr [...] przeznaczenie drogowe, gdyż mowa jest tam wyłącznie o tym, iż parcela ta jest niezbędna do realizacji celu publicznego, którym jest jednak uregulowanie stanu prawnego istniejącej drogi gminnej i ustanowienia prawidłowego dojazdu do działek położonych w północno - wschodniej części obrębu Ż.. Brak jest natomiast wprost jakiegokolwiek twierdzenia względem przeznaczenia tejże działki pod drogę publiczną. Już jednak z pisma z dnia 7 sierpnia 2006 r. wynika, że wydzielona działka o nr [...] ma być kontynuacją urządzonej istniejącej drogi gminnej tj. ulicy K. - działka nr [...].

Takiego jednak przeznaczenia nie można wywodzić z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie został on uchwalony, z kolei w operacie szacunkowym sporządzonym przez P. Ł. rzeczoznawca charakteryzując przeznaczenie nieruchomości nr [...] wskazała, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż., uchwalonym uchwałą Nr [...] działka ta położona jest na obszarze oznaczonym w części symbolem M- strefa rozwoju dominującej zabudowy mieszkaniowej, w części PU – strefa dominującej funkcji produkcyjnej i usługowej, w części KK – tereny kolejowe/linia kolejowa.

Niestety Wojewoda nie podjął działań mających na celu wyjaśnienie czy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydano decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z której wynikałoby przeznaczenie niniejszej działki pod drogę publiczną. Tymczasem o wydzieleniu działki pod drogę publiczną może być mowa wtedy, gdy obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (E. Bończak – Kucharska, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz LEX 2014). Co więcej w doktrynie można spotkać pogląd wedle, którego o zastosowaniu przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. nie będzie decydowało tylko przeznaczenie danej działki pod drogi publiczne w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego czy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz także ich faktyczne użytkowanie i funkcja, a każdy przypadek będzie musiał być rozpatrywany indywidualnie (J. Leszczyńska, Odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, "Administracja" 2012, nr 4, s. 46-61). Stąd wskazanie w zaskarżonej decyzji, iż działka nr [...] nie charakteryzowała się przeznaczeniem drogowym, z argumentacją sprowadzająca się wyłącznie do tego, iż dla tejże parceli nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z którego wynikałoby takie przeznaczenie nie wydaje się wystarczające. Nie można wszak zapominać, że co do zasady uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter fakultatywny. Z uwagi jednak na wydanie decyzji podziałowej z urzędu i związany z tym brak spełnienia przesłanki istnienia w obrocie prawnym decyzji podziałowej wydanej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, Sąd uznał, że niniejsze uchybienie pozostaje bez wpływu na podjęte przez Wojewodę rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.