Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 154/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 104 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P. P., B. P., A. Ł., S. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma Starosty [...] z dnia 5 sierpnia 2013 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł., na podstawie art. 134 w zw. z art. 107 K.p.a. oraz art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania przez P.P. od pisma Starosty [...] z dnia [...], znak; [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W piśmie z dnia 28 czerwca 2013r. skierowanym do Starosty [...] P.P. działając w imieniu własnym oraz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości położonej w K. przy ul. A. 12 oznaczonej nr ewidencyjnym 203/1 wystąpił o zweryfikowanie poprawności, tj. zgodności z rzeczywistym położeniem w terenie w czasie zakładania ewidencji gruntów danych matematycznych punktów sytuacyjnych, tj. narożników ogrodzeń, budynków określających przebieg granic ewidencyjnych (czyli granic władania) między działkami położonymi w K. przy ul. B. 9 oznaczonej nr ewidencyjnym 203 a działkami położonymi przy ul. B. 7 (tj. działka o nr ewidencyjnym 204) i B. 11 (tj. działka o nr ewidencyjnym 202). Wniósł o niezwłoczne podjęcie stosownych działań zmierzających do wyeliminowania nieprawidłowego stanu prawnego. P.P. podniósł, że podczas wykonywania czynności przez uprawnionego geodetę okazało się, że granice między działkami 203/1 i 203/2 a działką nr 204 przebiega pod budynkiem mieszkalnym zaś granica między działkami 203/1 i 203/2 a działką 202/2 przebiega w odległości 23-35 cm od ściany istniejącej obecnie wiaty. W piśmie podniesiono także, iż starosta jest zobowiązany do administrowania państwowym zasobem geodezyjnym i kartograficznym i jego aktualizacji zaś dane w ewidencji winny być rzetelne tj. zgodne z rzeczywistym stanem w terenie.

W odpowiedzi na powyższe pismo, Starosta [...] w piśmie z dnia 5 sierpnia 2013r. wyjaśnił, że operat ewidencji gruntów i budynków założono w roku 1968r. W latach 1964-1966 na podstawie istniejących podkładów z roku 1960 sporządzono opis granic. W 1960 roku dokonano ustalenia stanu posiadania. Protokół nr 1 ustalenia granic oraz właścicieli i władających, znajdujący się w operacie 7/12/76, dla nieruchomości położonej przy ul. B. 9 podpisał S.K.. Osnową geodezyjną dla mierzonego terenu była poligonizacja techniczna w układzie lokalnym (miejskim). Pomiarowi wykonanemu metodą ortogonalną podlegały granice własności po ich uprzednim ustaleniu, granice użytków, drogi, rowy, skarpy, zabudowania, ogrodzenia, uzbrojenie terenu, itp. W ramach opracowania 7/550/91 w latach 1987-1988 dokonano odnowienia operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu K.: obliczono współrzędne wszystkich punktów załamania granic, powierzchnie wszystkich działek z dokładnością do m2 oraz zmieniono numerację działek. W ramach opracowania 7/943/94 w latach 1993-1994 dokonano odnowienia ewidencji gruntów. Wykonano opracowanie bazy geometrycznej definiującej kształt i położenie obiektów ewidencji gruntów w podsystemie informatycznym A.. Na podstawie zarysów pomiarowych granic i wykazów współrzędnych z roboty 7/550/91 wprowadzono do programu Geo - Pola połączenia i współrzędne punktów. Sporządzono uzupełniający protokół ustalenia granic oraz ogłoszenia stanu władania dla działek, dla których otrzymano różnice powierzchni działek obliczonych z powierzchniami ewidencyjnymi. Przedmiotowe działki nie zostały ujęte w protokole. W ramach tego zlecenia wykonano pomiar budynków. Granica między działkami 203/1 i 202/2 przecinała nieistniejący obecnie budynek gospodarczy - wartość przesunięcia wynosiła 13 cm. Natomiast budynek mieszkalny stał i nadal stoi w granicy. Granica między działkami 203/1 i 204 przecinała budynki gospodarcze - największa wartość przesunięcia wynosiła 38 cm. Budynki mieszkalne na działce 204 zostały błędnie pomierzone (błędne współrzędne pikiet, błędne czołówki).

Ponadto Starosta [...] wskazał, że w zasobie PODGiK w [...] dla przedmiotowych działek znajduje się dokumentacja związana z pomiarami sytuacyjnymi wykonanymi przy zakładaniu ewidencji gruntów i jej modernizacji. Pozostałe szkice pomiarowe przyjęte do zasobu, powstały w późniejszym okresie i nie obejmują sytuacji przy granicach działek. Podkreślił, że operat 7/645/92 dotyczył podziału działki 203 na 203/1 i 203/2 w ramach którego sporządzono protokół graniczny z podpisami stron. Wnioskodawca nie stawił się na gruncie w wyznaczonym terminie. Opis granic obejmuje tylko punkty graniczne, brak jest wzmianki o ogrodzeniach i budynkach. Geodeta wykonujący podział oparł swe ustalenia na operacie odnowienia ewidencji nr 7/550/91 a w swoim opracowaniu rozmierzył budynki przy granicy z działką 202 na linii : pkt graniczny [...] oraz narożnik budynku mieszkalnego, co nie pozwala na określenie usytuowania budynków względem granic. Z kolei operat 523-83/2001 dotyczy podziału działki nr 202 przy ul. B. 11. Z czynności przyjęcia granic został sporządzony protokół, wnioskodawca pomimo wezwania nie stawił się na gruncie. Operat został zatwierdzony decyzją. W ramach zgłoszonych powyższych robót geodezyjnych, wykonawcy mieli możliwość skorzystania ze wszystkich opracowań znajdujących się w zasobie w zakresie prac. Zgodnie z art. 46 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, geodeta wykonujący samodzielne funkcje w zakresie geodezji i kartografii ponosi odpowiedzialność zawodową w zakresie opisanym w art. 42 w/w ustawy. Ośrodek dokumentacji nie ma możliwości sprawdzenia w terenie czy opracowania przekazywane przez wykonawców są zgodne z rzeczywistym stanem. Zakres kontroli wykonywanej przez pracowników PODGiK zawarty jest w § 9 rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii.

Organ podkreślił, że kwestionując granicę między działkami 203/1, 203/2, 202/2, 204 stronie służy prawo złożenia do Wójta Gminy [...] wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Modyfikacja danych ewidencyjnych może natomiast nastąpić na wniosek i koszt zainteresowanych i w związku z tym należy zwrócić się do odpowiedniej jednostki wykonawstwa geodezyjnego celem sporządzenia odpowiedniej dokumentacji w oparciu o którą można dokonać korekty zapisów ewidencyjnych.

W piśmie z dnia 7 września 2013r. skierowanym do Starosty [...] P.P. wskazał m.in., że z uwagi fakt, że " (...) zmiany w ewidencji gruntów polegające na skorygowaniu błędnych współrzędnych punktów granicznych mogą być dokonane jedynie na podstawie dokumentacji geodezyjnej opracowanej na zlecenie właścicieli nieruchomości, pismo z dnia 5 sierpnia 2013r. jest w istocie odmową zlecenia takiego opracowania z urzędu przez Starostę [...]". Wniósł o potraktowanie niniejszego pisma jako środka zaskarżenia na rozstrzygnięcie organu administracji I instancji, zarzucając organowi administracji naruszenie art. 7 i 77 K.p.a.

Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2013r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od pisma Starosty [...] z dnia 5 sierpnia 2013r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 107 K.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zdaniem organu pismo Starosty [...] z dnia 5 sierpnia 2013r. nie spełnia powyższych wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, ponieważ nie zawiera rozstrzygnięcia w sprawie. Jest tylko informacją na temat posiadanych materiałów przez starostę. Pismo to można jedynie potraktować jako czynność materialno-techniczną, która podlega kontroli sądowoadministarcyjnej, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia wskazuje również, że starosta nie prowadzi postępowań w sprawie weryfikacji poprawności danych matematycznych punktów sytuacyjnych określających przebieg granic ewidencyjnych. Aby organ administracji publicznej mógł wydać decyzję w rozumieniu art. 107 K.p.a. musi istnieć norma prawa materialnego, przyznająca mu takie uprawnienie. Ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje wszczęcia na wniosek strony postępowania w sprawie, jak podaje strona, zlecenia opracowania geodezyjnego z urzędu w celu skorygowania błędnych współrzędnych punktów granicznych, czy też weryfikacji poprawności danych matematycznych punktów sytuacyjnych określających przebieg granic ewidencyjnych.

Zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38 poz. 454 ze zm.), do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, gdyż pełni ona tylko funkcję rejestrową. Przebieg granic działek ewidencyjnych na podstawie § 36 rozporządzenia wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym, co oznacza, że nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, budynków, lokali, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W przypadku regulacji dotyczących ewidencji gruntów chodzi o naniesienie do ewidencji prawidłowych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji wynikających z odpowiedniej dokumentacji. Podstawą natomiast zmiany w ewidencji może być dokumentacja wymieniona w § 44 rozporządzenia.

Na powyższe postanowienie P.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art.7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 28, art. 77 i art. 107 K.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 20 i art. 22 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2 i § 47 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisując dotychczasowy przebieg postępowania skarżący podkreślił, że do zadań organu należy m.in. organizowania i finansowanie prac geodezyjnej, natomiast do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Szkice polowe z 1960r. zawierające wyniki pomiaru narożników ogrodzeń, budynków, współrzędne punktów osnowy geodezyjnej w oparciu, o które dokonano pomiaru i sporządzono protokół nr 1, są w ocenie skarżącego dokumentami i materiałami źródłowymi dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję. Z wyżej wymienionych względów, zdaniem skarżącego to Starosta [...] winien sfinansować opracowanie geodezyjne na podstawie którego byłoby możliwe doprowadzenie danych ewidencyjnych do zgodności z wyżej opisanymi dokumentami i materiałami źródłowymi, które są dostępne organowi, ponieważ są częścią powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniósł o jej oddalenie.

W dniu 26 marca 2014r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe P.P. z dnia 24 marca 2014r., w którym podtrzymując argumentację zawartą w skardze skarżący ponownie podkreślił, że szkice polowe z 1960r. zawierające wyniki pomiaru narożników ogrodzeń, budynków, współrzędne punktów osnowy geodezyjnej w oparciu, o które dokonano pomiaru i sporządzono protokół nr 1, są dokumentami i materiałami źródłowymi, a większość ze znaków granicznych określających przebieg ustalonych wówczas granic istnieje w stanie nienaruszonym do chwili obecnej.

Na rozprawie, w dniu 10 kwietnia 2014r. P.P. oświadczył, że wniósł skargę w imieniu własnym, ponieważ posiada służebność osobistą mieszkania na przedmiotowej nieruchomości, oraz jako pełnomocnik pozostałych skarżących, tj. B.P., A.Ł. i S.P.. Popierając wniesioną skargę w imieniu własnym i pozostałych skarżących wyjaśnił, że jego intencją jest zmiana w ewidencji gruntów i budynków, polegająca na uzgodnieniu treści zapisów w ewidencji ze stanem gruntu istniejącym od 1960r. oraz z materiałami źródłowymi, wówczas sporządzonymi. Oświadczył, że obojętne jest mu czy zmiany w ewidencji powinny być dokonane na wniosek strony, czy też z urzędu.

Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2014r. sąd dopuścił tymczasowo P.P. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze pełnomocnika pozostałych skarżących i zobowiązał go do złożenia w terminie 7 dni pełnomocnictw procesowych obejmujących umocowanie do występowania w charakterze pełnomocnika pozostałych skarżących, tj. B.P., A.Ł. i S.P. przed sądami administracyjnymi, pod rygorem odrzucenia skargi. Jednocześnie sąd zobowiązał również P.P. do złożenia w terminie 7 dni dokumentów świadczących o posiadaniu przez niego legitymacji czynnej do wniesienia skargi.

W dniu 22 kwietnia 2014r. do akt sprawy wpłynął wydruk z elektronicznego systemu ksiąg wieczystych dotyczący księgi wieczystej nr [...] potwierdzający według stanu na dzień 11 kwietnia 2014r. prawo P.P. do służebności osobistej na działce oznaczonej nr 203/1, pełnomocnictwo notarialne udzielone przez pozostałych współwłaścicieli działki o nr 203/1 obejmujące umocowanie między innymi do występowania w ich imieniu przed wszystkimi sądami oraz pismo procesowe z dnia 13 kwietnia 2014r. podpisane przez pozostałych skarżących, tj. B.P., A.Ł. i S.P., w którym skarżący zgodnie potwierdzili wszystkie podjęte dotychczas czynności procesowe przez P.P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz.270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Starosty [...] z dnia [...]. W związku z czym zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie czy wymienione pismo Starosty [...] jest lub nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art.104 § 1 K.p.a.

Zgodnie z treścią art.104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.

Decyzją administracyjną jest każdy akt wydany na mocy obowiązujących przepisów prawa. Chodzi tu o jednostronny akt organu rozstrzygający indywidualną sprawę, określający konsekwencje normy prawnej, skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata. Treścią decyzji jest z reguły ustalenie, zniesienie lub zmiana praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 kwietnia 2000r. w spr. I CKN 582/82 przez decyzję administracyjną należy rozumieć kwalifikowany akt administracyjny, będący przejawem woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne.

Załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej następuje wtedy gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych wynika, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. O załatwieniu sprawy w drodze decyzji decydują zatem przepisy prawa materialnego. W sytuacji gdy przepisy te przewidują, że sprawa winna być załatwiona w drodze decyzji, organ administracji jest uprawniony załatwić sprawę w tej formie prawnej. Zdarzają się jednak sytuacje gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej lecz nie określają formy rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej należy przyjąć, że powinna ona być załatwiona w drodze decyzji o ile spełnione są dwa warunki: jest to sprawa administracyjne i organ administracji jest właściwy do jej załatwienia. Nie można bowiem przyjąć za uzasadnione stanowisko, że jeśli w przepisach określono właściwość organu administracji do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia. Pogląd taki został wyrażony w Kodeksie postępowania administracyjnego – komentarz (M.Jaśkowska, A.Wróbel; wydawnictwo Zakamycze 2005r. str.610 – 611).

W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że pismo pochodzące od organu administracji aby stanowiło decyzję administracyjną musi zawierać przynajmniej cztery elementy formalne tj. oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie sprawy i podpis pracownika reprezentującego organ (por. wyrok NSA z 14 marca 20134r. w spr. II OSK 2663/12, wyrok NSA z 20 lipca 1981r. w spr. SA 1163/81, wyrok WSA w Opolu z 24 czerwca 2008r. w spr. II SA/Op 164/08).

Jednym z najistotniejszych elementów decyzji jest rozstrzygnięcie. Stanowi ono jej kwintesencję gdyż wyraża rezultat zastosowania przez organ normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. W rozstrzygnięciu organ administracji publicznej wypowiada się w zakresie merytorycznej zasadności żądania strony. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy a więc o udzieleniu konkretnemu podmiotowi uprawnienia lub nałożeniu na niego obowiązku. Rozstrzygnięcia nie można domniemywać z pisma organu ani wyprowadzać z treści jego uzasadnienia. Musi ono być wyrażone wprost w sentencji pisma w sposób precyzyjny bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Pogląd taki wyraził NSA w wyroku z 10 września 2008r. w spr. I OSK 1440/07, WSA w Warszawie w wyroku z 22 listopada 2012r. w spr. II SA/Wa 1389/12, WSA w Poznaniu w wyroku z 29 sierpnia 2013r. w spr. II SA/Po 657/13 i WSA w Opolu w wyroku z 24 czerwca 2008r. w spr. II SA/Op 164/08.

Dla wyjaśnienia czy pismo Starosty [...] z 5 sierpnia 2013r. jest decyzją administracyjną konieczna jest jego analiza jak również analiza wniosku skarżących z dnia 28 czerwca 2013r.

Jeżeli chodzi o wniosek z 28 czerwca 2013r. to P.P. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik swoich dzieci B.P., A.Ł. i S.P. wniósł o "zweryfikowanie poprawności (tj. zgodności z rzeczywistym położeniem w terenie w czasie zakładania ewidencji gruntów) danych matematycznych punktów sytuacyjnych (narożników ogrodzeń, budynków) określających przebieg granic ewidencyjnych między działkami położonymi w K. przy ul. B. (działka nr 203) a działkami przy ul. B. 7 (działka nr 204) i ul. B. 11 (działka nr 202) oraz niezwłoczne podjęcie stosownych działań zmierzających do wyeliminowania tego nieprawidłowego stanu". W dalszej części pisma P.P. podniósł, że podczas wykonywania czynności przez uprawnionego geodetę okazało się, że granica między działkami 203/1 i 203/2 a działką nr 204 przebiega pod budynkiem mieszkalnym zaś granica między działkami 203/1 i 203/2 a działką 202/2 przebiega w odległości 23-35 cm od ściany istniejącej obecnie wiaty. W piśmie podniesiono także, iż starosta jest zobowiązany do administrowania państwowym zasobem geodezyjnym i kartograficznym i jego aktualizacji zaś dane w ewidencji winny być rzetelne tj. zgodne z rzeczywistym stanem w terenie. Nadto w piśmie wniesiono o udzielenie informacji w kwestiach sprecyzowanych w punktach 1-4 tego pisma.

Z treści pisma skarżących wynika, że wnoszą oni o zweryfikowanie poprawności danych matematycznych punktów sytuacyjnych określających przebieg granic ewidencyjnych między działką nr 203 a działkami nr 202 i 204 oraz o podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania nieprawidłowości. Skarżącym chodzi o to aby dane matematyczne punktów sytuacyjnych w terenie, określone w czasie zakładania ewidencji gruntów, były rzetelne czyli zgodne z tym co się znajduje w zapisach ewidencyjnych i aby starosta wyeliminował te nieprawidłowości.

W piśmie z dnia 5 sierpnia 2013r. Starosta [...] udzielił odpowiedzi na wymienione pismo skarżących. W ocenie sądu pismo z 5 sierpnia 2013r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art.104 § 1 K.p.a.a gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia. W piśmie tym Starosta [...] poinformował skarżących kiedy założono ewidencję gruntów i jakie wówczas czynności wykonano. Wyjaśnił także jakie czynności zostały wykonane w czasie odnowienia operatu ewidencyjnego w latach 1987-1989 a jakie w czasie odnowienia ewidencji gruntów w latach 1993-1994. Udzielono także odpowiedzi na zapytania skarżących sprecyzowane w punktach 1 – 4 pisma z 28 czerwca 2013r. Poinformowano także, iż ośrodek dokumentacji nie ma możliwości sprawdzenia w terenie czy opracowania przekazywane przez wykonawców są zgodne z rzeczywistym stanem. Pouczono skarżących, że w razie kwestionowania przebiegu granic między działkami mogą złożyć wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Poinformowano również, iż modyfikacja danych ewidencyjnych może nastąpić na wniosek i koszt zainteresowanych i w związku z tym należy zwrócić się do odpowiedniej jednostki wykonawstwa geodezyjnego celem sporządzenia odpowiedniej dokumentacji w oparciu o którą można dokonać korekty zapisów ewidencyjnych.

Pismo Starosty [...] nie zawiera rozstrzygnięcia stanowiącego konieczny element każdej decyzji administracyjnej. Nie zawiera ono merytorycznego wypowiedzenia się organu co do zasadności żądania skarżących zawartego w piśmie z 28 czerwca 2013r. Organ w ogóle nie badał merytorycznie wniosku strony tylko opisał przebieg czynności dotychczas wykonanych od momentu założenia ewidencji oraz pouczył skarżących o prawnych możliwościach korekty zapisów ewidencyjnych jak możliwość złożenia wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego czy też możliwość zlecenia właściwej jednostce geodezyjnej sporządzenie odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej. Można zatem uznać, że pismo z 5 sierpnia 2013r. ma charakter informacyjno – pouczający. Nie rozstrzyga ono o zasadności żądania strony (pozytywnym lub negatywnym) i nie przesądza ono o istocie sprawy. Organ nie badał meritum sprawy i nie wypowiedział się merytorycznie o treści żądania skarżących. Merytoryczne badanie wniosku polega na tym, że organ ocenia czy wniosek ten jest uzasadniony w oparciu o konkretne normy prawa materialnego a wyraz tego badania znajduje odzwierciedlenie w wydanym rozstrzygnięciu. W niniejszej sprawie Starosta [...] nie ocenił merytorycznie wniosku skarżących opierając się na określonych przepisach prawa materialnego a jedyne przepisy jakie powołał odnosiły się do informacji o przysługujących stronie prawach (art.11 i 30 ust.1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 86 ust,2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). W ocenie sądu pismo Starosty [...] nie zawiera rozstrzygnięcia a więc nie można go uznać za decyzję administracyjną w rozumieniu art.104 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy trafnie zatem stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia 5 sierpnia 2013r.

Należy zaznaczyć, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji w przedmiocie załatwienia takiego wniosku jaki sprecyzowali to skarżący a mianowicie żądania zweryfikowania poprawności danych matematycznych punktów sytuacyjnych określających przebieg granic ewidencyjnych pomiędzy poszczególnymi działkami i podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania nieprawidłowości. Załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej następuje wtedy gdy z mocy przepisów prawa wynika, że załatwienie sprawy winno nastąpić w tej formie prawnej. Zarówno przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego jak i inne przepisy prawa nie zawierają norm uprawniających organ administracji do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżących. Innymi słowy Starosta [...] nie był uprawniony na podstawie przepisów prawa materialnego do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku skarżących. Również i z tego powodu pisma z 5 sierpnia 2013r. nie można uznać za decyzję administracyjną,

Podkreślić należy, że P.P. był wzywany do sprecyzowania żądania a mianowicie czy wnosi on żądanie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz ewentualnie w jakim zakresie (pismo Ł.W.I.N.G i K. z 13 listopada 2013r.). Z notatki urzędowej z rozmowy z P.P. z 26 listopada 2013r. wynika, że skarżący oświadczył, iż jeżeli powie, że wnosi o dokonanie zmian w ewidencji to sprawa wróci do Starosty [...] a on tego nie chce (notatka urzędowa z 26 listopada 2013r.). Natomiast w piśmie z dnia 28 listopada 2013r. P.P. wezwał organ odwoławczy do wyjaśnienia jakie mogą być skutki złożenia przez niego wniosku o zmianę zapisów ewidencyjnych (pismo z 28 listopada 2013r.). W odpowiedzi na wymienione pismo organ odwoławczy, w piśmie z 29 listopada 2013r., wyjaśnił jakie będą skutki złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji i ponownie wezwał skarżącego do sprecyzowania, w terminie 14 dni, czy wnosi on o dokonanie takich zmian. W piśmie z dnia 21 grudnia 2013r. P.P. sprecyzował swoje żądanie w takiej postaci jak określił to w swoim pierwszym wniosku z 28 czerwca 2013r. tj. doprowadzenie nieprawidłowych danych matematycznych (współrzędnych geodezyjnych) dotyczących punktów sytuacyjnych określających przebieg granic między działkami 203/`1 i 203/2 a działkami 204 i 202/2 do stanu odpowiadającego położeniu tych punktów w terenie w czasie zakładania ewidencji gruntów.

Dopiero na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013r. P.P. sprecyzował żądanie jako wniosek o dokonania zmian w ewidencji gruntów tak aby zapisy ewidencyjne były zgodne z tym co jest na gruncie od 1960r. przy czym nieistotne jest to czy zmiany te dokonane będą z urzędu czy na wniosek. Dopiero zatem na rozprawie skarżący dokładnie określili swoje żądanie. Wcześniej tego nie uczynili mimo, że byli dwukrotnie wzywani do sprecyzowania czy żądanie dotyczy zmiany w ewidencji oraz ewentualnie w jakim zakresie. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia niniejszej sprawy gdyż sąd ocenia legalność zaskarżonego postanowienia w chwili jego podjęcia. Skarżący w każdym czasie mogą złożyć w organie administracji wniosek o dokonanie zmian w ewidencji gruntów określając w jakim zakresie żądają zmian i ewentualnie dlaczego zapisy ewidencyjne są nierzetelne. W takiej sytuacji organ administracji po przeprowadzeniu stosowanego postępowania, obowiązany jest wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. W razie wydania niekorzystnego rozstrzygnięcia przysługuje możliwość jego zaskarżenia do organu odwoławczego a następnie ewentualnie do sądu administracyjnego. Skarżący mają zatem prawną możliwość dochodzenia swoich praw.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że spór pomiędzy skarżącymi a organami administracji dotyczy w istocie tego kto powinien zlecić a następnie sfinansować opracowanie geodezyjne przez odpowiednią jednostkę wykonawstwa geodezyjnego. Skarżący stoją na stanowisku, że powinien to uczynić starosta do którego zadań należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Organy administracji uważają natomiast, że utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności dotyczy jedynie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W związku z czym to strona a nie organ winne zlecić sporządzenie odpowiedniej dokumentacji. Rozstrzygnięcie sporu w tym zakresie pozostaje jednak poza zakresem kontroli sądu w niniejszej sprawie. Obowiązkiem sądu administracyjnego w rozpoznawanej prawie jest ocena legalności zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności wniesienia odwołania nie zaś kwestii kto (strona czy organ) winien zlecić wykonanie odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej przez odpowiednią jednostkę wykonawstwa geodezyjnego. Oczywiście ze zleceniem wykonania takiego opracowania wiąże się obowiązek poniesienia kosztów jego sporządzenia. W związku z czym sąd pominął argumentację strony dotyczącą tej kwestii jako nie mającą wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że został naruszony art.10 K.p.a. gdyż organ nie zawiadomił skarżących o zakończeniu postępowania dowodowego, nie umożliwił im zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i nie umożliwił im wypowiedzenie się co do tego materiału oraz do przedstawienia stanowiska w sprawie.

Wbrew wymienionemu zarzutowi organ administracji zapewnił P.P. czynny udział w postępowaniu. W każdym czasie miał on możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym. Skarżący zresztą aktywnie uczestniczył w całym postępowaniu składając szereg pism procesowych w których przedstawiał swoje stanowisko w sprawie oraz odnosił się do czynności organów administracji. Na jego żądanie przesyłane mu były również różne dokumenty z akt sprawy. Nie można zatem uznać, że nie zapewniono mu udziału w postępowaniu.

Odnośnie zarzutu uniemożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego to uprawnienie takie posiada strona jedynie przed wydaniem decyzji a nie postanowienia co wynika z art.10 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wydawał decyzji lecz postanowienie a tym samym organ nie był zobowiązany do umożliwienia skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem postanowienia.

Niezależnie od tego należy zaznaczyć, że naruszenie przepisów postępowania tylko wówczas uzasadnia uchylenie zaskarżonego aktu gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy co wynika z treści art.145 § 1 pkt.1c.) p.p.s.a. P.P. nie wykazał natomiast aby naruszenie, w jego ocenie, art.10 K.p.a., miało wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie.

Sąd uznał, że P.P. posiada interes prawny we wniesieniu skargi. Należy zaznaczyć, że występuje on jako skarżący oraz jako pełnomocnik pozostałych skarżących tj. B.P., A.Ł. i S.P..

Jak wynika z odpisu z księgi wieczystej P.P. przysługuje służebność osobista polegająca na dożywotnim, nieodpłatnym korzystaniu z budynku mieszkalnego oraz części działki nr 203/4 (oznaczonej we wstępnym podziale działki jako nr 203/1) o obszarze 700 m2, na którym usytuowany jest budynek (k.62). W niniejszej sprawie chodzi o weryfikację poprawności danych matematycznych granic ewidencyjnych między innymi działki nr 203/1 a więc tej z której skarżący ma prawo korzystać. W sytuacji gdy P.P. przysługuje prawo dożywotniego korzystania z działki nr 203/1 a w niniejszej sprawie chodzi o poprawność danych matematycznych określających przebieg granicy m.in. tej działki to można uznać, że treść rozstrzygnięcia wpływa na jego prawa i oddziaływuje na jego sytuację prawną. W związku z czym sąd uznał, że P.P. posiada interes prawny we wniesieniu skargi w rozumieniu art.50 § 1 p.p.s.a.

Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Pismo Starosty [...] z dnia 5 sierpnia 2013r. nie jest decyzją administracyjną gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia a ponadto brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby, że załatwienie żądania skarżących określone w ich piśmie z 28 czerwca 2013r. winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy słusznie zatem uznał, że wniesienie odwołania od pisma z 5 sierpnia 2013r. było niedopuszczalne gdyż odwołanie przysługuje jedynie od decyzji administracyjnej. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd oddalił skargę.

D.Cz.