Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 24/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 1,  art. 28,  art. 134,  art. 49
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 74 ust. 3,  art. 74 ust. 1 pkt 2,  pkt 3,  pkt 3a,  pkt 6,  art. 74 ust. 1a,  art. 80 ust. 1,  art. 85 ust. 1,  ust. 2 pkt 1,  art. 66 ust. 1 pkt 5,  pkt 6,  pkt 7,  art. 81 ust. 1,  art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2016r. sprawy ze skargi J.L. i P.L. oraz Stowarzyszenia O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa toru motocrossowego" I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. uchyla postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...]r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia realizacji planowanej inwestycji; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz J.L. i P.L. kwotę 200zł (słownie: dwieście złotych) oraz na rzecz Stowarzyszenia O. kwotę 200zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 19 listopada 2013 r. do Urzędu Miejskiego we W. wpłynął wniosek W.K.M. z siedzibą we W. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji pn. Budowa toru motocrossowego, planowanej do realizacji na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 11/5 AM 2, obręb Z. we W..

Decyzją z dnia [...] r., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Prezydent W. działając na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej "u.i.o.ś.", ustalił na rzecz D.W. (W.K.M., ul. [...] W.) środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa toru motocrossowego, zlokalizowanego na działce nr 11/5 AM 2 obręb Z. we W.".

Po wniesieniu kilkudziesięciu odwołań Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2015 r. Nr [...] wyłączył członków tego Kolegium od udziału w postępowaniu w powyższej sprawie, a następnie Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia 12 maja 2015 r. Nr [...] wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. do załatwienia sprawy wszczętej powyższymi odwołaniami.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2103 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło niedopuszczalność odwołań wniesionych przez: J.L., P.L., K.W., R.W., A.Ch., M.M., P.W., D.Ż., A.M., J.M.M., M.K., W.Sz., M.W.-Sz., M.K., M.D., B.H., M.H., T.S., G.R., A.R., M.T., J.W., P.P.Sz., Stowarzyszenie O.P. "Z.P.", K.S., A.N., T.N., M.B., W.K., I.M.-K., M.P., W.B., D.R.-B., D.B. i L.R.. Uzasadniając przyjęte stanowisko Kolegium wskazało, że z rozdzielnika zaskarżonej decyzji wynika, iż organ I instancji skierował ją zarówno do wnioskodawcy D.W. – W.K.M., jak i pozostałych stron postępowania - w drodze obwieszczenia, przyjmując, że w niniejszym postępowaniu liczba stron przekracza 20. Z tych też względów podejmując kolejne czynności w ramach prowadzonego postępowania stosował przepis art. 74 ust. 3 u.i.o.ś.. Jak podkreśliło Kolegium, przewidziana w art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. możliwość zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach podejmowanych w ramach postępowania przez publiczne ogłoszenie nie zwalnia jednak organu od ustalenia, kto jest stroną postępowania w danej sprawie i utrwalenia tego w aktach sprawy w formie sporządzonego wykazu stron. Tymczasem, jak ustaliło Kolegium, brak wykazu stron niniejszego postępowania nie pozwala ocenić, czy zastosowany przez organ I instancji sposób zawiadamia stron odpowiada powyższym regulacjom prawnym. Nadto z akt sprawy winno wynikać gdzie i przez jaki okres czasu były zamieszczone zawiadomienia stron postępowania o podejmowanych czynnościach. W aktach niniejszej sprawy znajduje się "Zawiadomienie-obwieszczenie" z dnia 17 marca 2015 r. nr [...], z którego wynika, że organ I instancji na podstawie art. 85 ust. 3 u.i.o.ś. zawiadomił o wydaniu decyzji środowiskowej oraz o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy. Analizując treść powyższego dokumentu Kolegium stwierdziło, że wynika z niego jednoznacznie, iż czynność ta nastąpiła wyłącznie na podstawie art. 85 ust. 3 u.i.o.ś., a więc w celu realizacji przez organ wynikającego z tego przepisu obowiązku podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniem dokonanym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz opinią organu, o którym mowa w art. 78. Obwieszczenie to realizuje zatem cel informowania społeczeństwa o wydanych przez organ administracji decyzjach mających wpływ na środowisko, nie realizuje jednak obowiązku powiadomienia stron w trybie art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś.. Są to różne przepisy prawa, normujące dwie odmienne kwestie, a ich stosowanie ma osiągnąć różne cele (tak prawne jak i społeczne). W zaistniałej sytuacji trudno jest mówić, że zawiadomienie społeczeństwa o wydaniu decyzji w trybie art. 85 ust. 3 u.i.o.ś. jest równoważne lub wywołuje te same skutki prawne, co zawiadomienie z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. w związku z art. 49 k.p.a.. Takie działanie organu I instancji wywołało określone skutki prawne, tzn. pomimo zamieszczenia w rozdzielniku decyzji informacji, że otrzymują ją strony postępowania poprzez obwieszczenie, de facto organ nie wykonał obowiązku doręczenia zaskarżonej decyzji przewidzianego w przepisie art. 74 ust. 3 u.i.o.ś.. Kolegium zatem przyjęło, że w przedmiotowej sprawie decyzja kończąca postępowanie w sprawie uwarunkowań środowiskowych nie została skutecznie doręczona stronom tego postępowania. Zatem wniesienie odwołań przez w/w osoby nastąpiło przedwcześnie, bo przed skutecznym doręczeniem im decyzji organu I instancji. Prawną konsekwencją takiego stanu rzeczy jest orzeczenie o stwierdzeniu niedopuszczalności złożonych odwołań z powodu ich wniesienia jeszcze przed rozpoczęciem biegu terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a..

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli J.L. i P.L., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 134 i art. 129 § 2 k.p.a. i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 675/15) WSA we Wrocławiu uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując w uzasadnieniu, że Kolegium wydając formalne postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań skoncentrowało się wyłącznie na przesłance przedmiotowej dotyczącej braku wejścia do obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej z powodu wadliwego jej doręczenia przez obwieszczenie, pomijając zupełnie kwestie ewentualnego wystąpienia przesłanki podmiotowej w postaci braku u osób fizycznych legitymacji do wniesienia odwołań. Spostrzeżenie to jest tym bardziej istotne, iż mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym prowadzonym z udziałem społeczeństwa, zaś zaskarżonym postanowieniem objęto łącznie odwołania zarówno osób fizycznych pozostających we wspólnotach majątkowych bądź będących jedynymi właścicielami nieruchomości, jak też odwołanie jednego z dwóch stowarzyszeń dopuszczonych przez Prezydenta W. do udziału w tym postępowaniu. Ponadto, w badanej sprawie co prawda organ odwoławczy zwrócił uwagę, że "brak wykazu stron niniejszego postępowania nie pozwala ocenić, czy zastosowany przez organ I instancji sposób zawiadamia stron odpowiada powyższym regulacjom prawnym [tj. art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś.]", jednakże Kolegium ani nie wezwało Prezydenta W. do precyzyjnego ustalenia komu w konkretnym przypadku przysługują przymioty strony, ani też samo nie poczyniło ustaleń w tym kierunku. Zdaniem Sądu tym samym zaniechanie obu organów nie pozwala szczegółowo ustalić, kto brał udział w tym postępowaniu, przez co nie ma możliwości zweryfikowania poprawności i skuteczności dokonanego doręczenia stronom decyzji organu I instancji z dnia [...] r. poprzez ogłoszenie, gdyż nie ma pewności, iż w postępowaniu brało udział ponad 20 stron. Przechodząc natomiast z kolei do kwestii zbadania prawidłowości doręczenia stronom decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co było podstawą stwierdzenia niedopuszczalności wniesionych odwołań, Sąd zgodził się co do zasady z organem odwoławczym, że dokonane w ramach obwieszczenia zawiadomienie o wydaniu decyzji środowiskowej z dnia [...] r. oraz o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy nastąpiło wyłącznie na podstawie art. 85 ust. 3 u.u.i.ś., co nie realizuje obowiązku powiadomienia stron w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś.. Sąd nie podzielił natomiast wniosków wypływających z tych ustaleń, gdyż zostały one wywiedzione na podstawie wadliwie zebranego i przeanalizowanego materiału dowodowego. Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, podobnie zresztą jak w decyzji z dnia [...] r., którą uchylono decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r., podawało, że "z rozdzielnika zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., wynika, iż organ I instancji skierował ją zarówno do wnioskodawcy, jak i pozostałych stron postępowania - w drodze obwieszczenia, ponieważ przyjął, że w niniejszym postępowaniu liczba stron przekracza 20", a także, że "pomimo zamieszczenia w rozdzielniku decyzji informacji, iż otrzymują ją strony postępowania poprzez obwieszczenie, de facto organ nie wykonał przewidzianego w przepisie art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. obowiązku doręczenia decyzji z dnia [...] r.". W odpowiedzi na skargę skarżących SKO podniosło natomiast, że "z akt niniejszej sprawy bezspornie wynikało, iż kwestionowana decyzja została doręczona jedynie wnioskodawcy, jako inwestorowi, natomiast pomimo zamieszczenia informacji o poinformowaniu pozostałych stron postępowania w formie obwieszczenia, czynności tej organ I instancji nie dokonał". Widać wyraźnie, iż organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę odmiennie zinterpretował stan faktyczny sprawy, co zresztą znajduje potwierdzenie nawet przy pobieżnym czytaniu akt sprawy. W rozdzielniku decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. czytelnie podano, że decyzję, w której na końcu zawarto pouczenie o przysługującym stronom odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w terminie 14 dni od daty jej doręczenia, "otrzymują: 1. D.W., W.K.M., ul. [...] W., 2. Strony postępowania przez obwieszczenie; 3. aa." Z przywołanego zapisu wynika zatem, że przedmiotowa decyzję doręczono lub zamierzano doręczyć inwestorowi w zwykłym trybie przewidzianym w art. 39 k.p.a., nie zaś w drodze obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Sąd celowo użył trybu przypuszczającego "zamierzano doręczyć", gdyż w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia inwestorowi przedmiotowej decyzji drogą pocztową. W konkluzji Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, zwłaszcza co do ustalenia posiadania interesu prawnego przez wnoszących odwołania, i tym samym ustalenia kręgu stron w postępowaniu kończącym się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wymagać będzie ustalenia zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Od stopnia oczywistości tych ustaleń zależeć będzie, czy w stosunku do wszystkich odwołujących, czy też tylko do części z nich, koniecznym stanie się wydanie postanowień na podstawie art. 134 k.p.a. o stwierdzeniu niedopuszczalności ich odwołań z uwagi na zaistnienie przesłanki podmiotowej, czy też zasadnym będzie dalsze prowadzenie postępowania odwoławczego z dopuszczalną opcją jego umorzenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. Na tym etapie postępowania koniecznym będzie zweryfikowanie danych dotyczących doręczenia inwestorowi decyzji z dnia [...] r., a zwłaszcza daty tej czynności, co pozwoli następnie na ustalenie czy odwołania stron tego postępowania zostały złożone z zachowaniem terminu 14 dni liczonych od dnia doręczenia decyzji inwestorowi.

"Zawiadomieniem–obwieszczeniem" z dnia 3 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 38, art. 85 ust. 3 oraz art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. Prezydent W. zawiadomił o wydaniu decyzji z dnia [...] r..

W konsekwencji powyższego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od decyzji z dnia [...] r. wpłynęły ponownie odwołania: K.W. i R.W., P.L. i J.L., Stowarzyszenia O.P. "Z.P.", D.Cz., W.Sz., P.W., M.W.-Sz., D.Ż., M.H.-S., T.K., A.Ż., R.N., M.K., M.D., M.K., L.R., W.B., D.B., M.B., I.A., K.S., D.R.-B., G.R. i A.R., P.P.Sz., J.M., M.M., A.J.-N. i T.N., A.M..

Postanowieniem z dnia 9 września 2015 r. Nr [...] Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wyłączył z urzędu członków tego Kolegium od udziału w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym wniesionymi odwołaniami. Następnie Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia 21 września 2015 r. nr [...] wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. do rozpatrzenia powyższych odwołań.

Po rozpoznaniu wniesionych odwołań, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że wniosek inicjujący postępowanie w sprawie został opatrzony podpisami D.W. i A.B.. Zapisy w Krajowym Rejestrze Sądowym, znajdującym się w aktach sprawy dowodzą, że do składania oświadczeń woli w imieniu Stowarzyszenia, w tym do zaciągania zobowiązań majątkowych i niemajątkowych, uprawieni są: prezes zarządu działający wraz z innym członkiem zarządu łącznie, lub trzej członkowie zarządu działający łącznie. Z dokumentu tego wynika także, że D.W. pełni funkcję prezesa, natomiast A.B. - wiceprezesa. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie jest Stowarzyszenie "W.K.M.", natomiast D.W. i A.B. są osobami uprawnionymi do reprezentacji Stowarzyszenia zgodnie z zapisami w KRS. Tymczasem organ I instancji przyjął, że to D.W., jako osoba fizyczna, był wnioskodawcą w niniejszym postępowaniu, a zarazem stroną postępowania, do której powinna zostać skierowana decyzja kończąca postępowanie w niniejszej sprawie. Na powyższe wskazuje treść m.in. z "Zawiadomienia-Obwieszczenia" z dnia 10 grudnia 2013 r. informującego o wszczęciu postępowania oraz treść późniejszych zawiadomień i wreszcie treść kwestionowanej decyzji. W świetle powyższego Kolegium uznało, że organ I instancji w sposób wadliwy określił podmiot będący inicjatorem postępowania i jednocześnie stroną niniejszego postępowania.

Ponadto Kolegium wskazało, że analiza przedłożonego przez inwestora wniosku wykazała, iż została do niego dołączona karta informacyjna planowanego przedsięwzięcia, w której znajduje się kserokopia mapy zasadniczej miasta W., obręb Z. w skali 1:500 oraz wypisy z ewidencji gruntów. Dokonując oceny przedmiotowego wniosku oraz dołączonych załączników Kolegium stwierdziło, że na przedłożonej mapie ewidencyjnej nie została oznaczona działka, na której planowana jest realizacja inwestycji. Jak również wnioskodawca nie zakreślił obszaru, na który planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać. Stwierdzoną nieprawidłowość należało potraktować jako brak formalny wniosku, wymagający uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a.. Niemniej organ I instancji tej wadliwości i nie uzupełnił materiału dowodowego niezbędnym zakresie.

Co równie istotne organ I instancji wszczynając postępowanie przyjął, że liczba stron przekracza 20, na co wskazuje "Zawiadomienie-Obwieszczenie" z dnia 10 grudnia 2013 r. oraz późniejsze "Zawiadomienia-Obwieszczenia", np. z dnia 20 stycznia 2014 r.. Natomiast w aktach sprawy brak jest wykazu imiennego stron niniejszego postępowania. Organ I instancji nie wykazał też jakimi kierował się kryteriami przy ustalaniu kręgu stron postępowania. Tymczasem powyższa okoliczność ma znaczenie dla dalszego biegu postępowania, bowiem w przedłożonym przez wnioskodawcę opracowaniu w pkt 8 "Oddziaływanie na środowisko" podano, iż przewiduje się, że projektowane przedsięwzięcie będzie miało wpływ na otaczające środowisko zarówno na etapie realizacji jak i funkcjonowania. Nadto do karty informacyjnej został dołączony wypis z rejestru gruntów dotyczący działek: nr 13/2, nr 8/5, nr 12/1, nr 50, nr 10/4, nr 11/5 i nr 14/5. Wyżej wymieniona dokumentacja powinna stanowić materiał wyjściowy do podjęcia przez organ I instancji niezbędnych czynności procesowych zmierzających do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, to jak wskazują akta sprawy, organ ten w ogóle nie poddał analizie przedstawionych dokumentów i całkowicie pominął ustalenia dotyczące prawidłowego określenia kręgu stron postępowania.

Przechodząc do omówienia wymogów procedury administracyjnej oraz przepisów prawa materialnego przewidzianego dla postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań Kolegium stwierdziło natomiast, że Prezydent w toku prowadzonego postępowania naruszył art. 10 k.p.a.. Zgodnie z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. organ po ustaleniu, że liczba stron postępowania przekracza 20, był zobligowany do zawiadamiania wszystkich stron o podjętych czynnościach stosownie do wymogu art. 49 k.p.a., tj. w drodze obwieszczeń lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób. Z akt sprawy wynika, że co prawda poszczególne zawiadomienia o podejmowanych przez organ czynnościach były przesyłane do Rady Osiedla P.P. – Z. oraz Rady Osiedla P. w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń, jednakże brak jest informacji jak długo były one tam umieszczone (patrz np. "Zawiadomienie-Obwieszczenie" z dnia 10 grudnia 2013 r., z dnia 13 stycznia 2014 r. i z dnia 20 stycznia 2014 r.). Co więcej nie jest wiadomym, czy przedmiotowe "Zawiadomienia-Obwieszczenia" były umieszczane na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego W. oraz na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego W., brak jest również informacji, w jakim przedziale czasowym tam się znajdowały. Ponadto, na późniejszym etapie postępowania organ wadliwie przyjął lub też potraktował jako tożsame procedurę informowania stron postępowania wynikającą z przepisu art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. z procedurą zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu wynikającą z art. 79 ust. 1 w związku z art. 30 i 33 u.i.o.ś. (por. "Zawiadomienie-Obwieszczenie" z dnia 10 kwietnia 2014 r. i z dnia 3 sierpnia 2015 r.). Istotnym jest również, że organ I instancji nie informował każdorazowo stron postępowania o terminach wynikających z art. 49 k.p.a., podczas gdy zgodnie z tym przepisem zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia ("Zawiadomienie-Obwieszczenie" z dnia 5 września 2014 r., z dnia 19 stycznia 2015 r., czy też z dnia 3 sierpnia 2015 r.).

Jak dalej podniosło Kolegium, akta sprawy dowodzą, że organ I instancji wypełniając obowiązek wynikający z przepisu art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. o wydanie opinii w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. RDOŚ postanowieniem z dnia 23 grudnia 2013 r. znak [...] wyraził opinię, że dla planowanej inwestycji istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, określając jednocześnie zakres raportu z uwzględnieniem analizy oddziaływania akustycznego inwestycji w odniesieniu do najbliższych terenów chronionych akustycznie oraz analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowana inwestycją. Również PPIS postanowieniem z dnia 24 grudnia 2013 r. znak [...] wyraził opinię o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko określając, że raport ten winien zawierać informacje wynikające z art. 66 ust. 1 i 6 u.i.o.ś.. Uwzględniając powyższe Prezydent postanowieniem z dnia 13 stycznia 2014 r. znak [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa toru motocrossowego" planowanego do realizacji na działkach nr 11/5 i nr 13/2, obręb Z., gmina miejska W..

Następnie w dniu 3 lutego 2014 r. do Urzędu Miejskiego W. wpłynął wniosek Stowarzyszenia "W.K.M.", w którym inwestor poinformował, że planowane zamierzenie powstanie na terenie tylko jednej działki, tj. nr 11/5, obręb Z.. W dniu 18 lutego 2014 r. wpłynęła natomiast karta informacyjna planowanego zamierzenia wskazująca, że będzie ono realizowane na działce nr 11/5. Co jednak istotne, również i w tym opracowaniu (tak jak w pierwotnej karcie informacyjnej) choć znajduje się kserokopia mapy zasadniczej to jednak nie ma na niej zaznaczonej działki, na której planowana jest realizacja inwestycji. Nie został także oznaczony obszar, na który planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać.

W związku z modyfikacją treści pierwotnego wniosku inwestora w zakresie lokalizacji przedsięwzięcia organ I instancji zwrócił się ponownie do RDOŚ oraz do PPIS z zapytaniem, czy podtrzymują swoją opinię o potrzebie sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji. Pismem z dnia 6 marca 2014 r. znak [...] PPIS podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 24 grudnia 2013 r., natomiast RDOŚ w postanowieniu z dnia 10 marca 2014 r. znak [...] ponownie wyraził opinię o potrzebie sporządzenia raportu dla planowanej inwestycji.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów odwołujących Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca nie określił w sposób jednoznaczny formy dla opinii wydawanych w toku postępowania (np. w drodze postanowienia) przez organy współdziałające w ramach przepisu art. 64 ust. 1 u.i.o.ś.. Nadto opinia jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej i nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego postanowienie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tym samym za chybiony Kolegium uznało zarzut, że PPIS w piśmie z dnia 6 marca 2014 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 24 grudnia 2013 r..

W konsekwencji stosując się do wymogu art. 63 i art. 64 u.i.o.ś. Prezydent postanowieniem z dnia 28 marca 2014 r. znak [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji pod nazwą "Budowa tory motocrossowego" planowanego do realizacji na terenie działki nr 11/5, obręb Z., gmina miejska W..

Kolegium zwróciło również uwagę, że inwestor w dniu 4 kwietnia 2014 r. przedłożył "Raport o oddziaływaniu na środowisko budowy toru motocrossowego". Prowadząc dalsze czynności procesowe organ I instancji zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. przekazał przedmiotowy raport do RDOŚ w celu uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia, natomiast stosownie do ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. - do PPIS w celu zasięgnięcia opinii. Odnosząc się do powyższego, PPIS postanowieniem z dnia 17 czerwca 2014 r. znak [...] zaopiniował pozytywnie środowiskowe uwarunkowania realizacji planowanego przedsięwzięcia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych z zastrzeżeniami. Następnie w piśmie z dnia 17 sierpnia 2014 r. znak [...] PPIS, po zapoznaniu się z aneksem do raportu, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia 17 czerwca 2014 r., jednocześnie stwierdzając, że przekazane wyjaśnienia i uzupełnienia nie wpływają na jego wcześniejsze stanowisko. Natomiast RDOŚ, po złożeniu przez wnioskodawcę dodatkowych wyjaśnień i uzupełnieniu treści raportu w znacznym zakresie, postanowieniem z dnia 10 października 2014 r. znak [...] uzgodnił realizację planowanej inwestycji, jednocześnie określając warunki, które winien spełnić inwestor.

W tym miejscu Kolegium wyjaśniło, że powyższa opinia PPIS z dnia 17 czerwca 2014 r. została wydana w oparciu o pierwotną wersję raportu nieuwzględniającą zmian wynikających z Aneksu nr 2 do raportu składanych przez inwestora na żądanie RDOŚ. Niemniej jednak, jak już wyżej wyjaśniono, opinia nie ma charakteru wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie główne. Z tych też względów nie można czynić organowi zarzutu, że nie została wydana nowa opinia w formie postanowienia przez PPIS. Stosownie bowiem do art. 77 ust. 3 u.i.o.ś. z zachowaniem formy postanowienia powinno być wydane uzgodnienie z RDOŚ. Natomiast ustawodawca nie przewidział formy postanowienia do opinii wydawanych przez PPIS (art. 77 ust. 7 u.i.o.ś.). Z tych też względów Kolegium nie uznało zarzutów skarżących za uzasadnione.

Dokonując dalej merytorycznej oceny zakwestionowanej decyzji Kolegium dopatrzyło się szeregu nieprawidłowości wskazujących na istotne naruszenie przepisów prawa materialnego. Przywołując przepisy art. 80 ust. 1 i ust. 2 u.i.o.ś. organ odwoławczy stwierdził, że lektura uzasadnienia decyzji wskazuje, iż organ I instancji choć bardzo szczegółowo opisał przebieg przeprowadzonego postępowania i odniósł się do uwag i wniosków składanych w trakcie prowadzonego postępowania, to jednak w przeważającej części swoje rozważania oparł na ustaleniach zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Co więcej ustalenia te przyjął jako własne bez dokonywania głębszej ich analizy. Organ I instancji całkowicie pominął rozważania w zakresie oceny raportu oddziaływania na środowisko, pomimo wyraźnych zaleceń ustawodawcy w tym zakresie. Ocena taka dokonywana jest w oparciu o kompleksowe uregulowanie zawarte w dziale V u.i.o.ś.. Jak wynika z samego brzmienia art. 71 ust. 1, celem wydania decyzji środowiskowej jest ustalenie warunków środowiskowych uregulowań dla planowanego przedsięwzięcia, tj. ram w jakich planowane przedsięwzięcie może być realizowane w sposób bezpieczny dla środowiska i jak najmniej w to środowisko ingerując. Ustawa nie daje możliwości by odmówić wydania decyzji środowiskowych poza wskazanymi nią przypadkami, o których mowa w art. 77 ust. 1 (negatywne uzgodnione regionalnego dyrektora ochrony środowiska lub dyrektora urzędu morskiego - z uwagi na wiążący charakter uzgodnień) oraz 80 ust. 2 (sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego) oraz art. 81 ust. 1 (braku zgody wnioskodawcy na inny wariant realizacji przedsięwzięcia - jeżeli zasadność realizacji tego przedsięwzięcia w innym wariancie wynika z oceny oddziaływania na środowisko). Organ dokonuje wszelkich niezbędnych ustaleń w oparciu o przedłożony raport oddziaływania na środowisko. W razie konieczności organ ten może natomiast domagać się jego uzupełnienia, czy wręcz zażądać sporządzenia innego raportu w sytuacji, kiedy w ocenie organu przedłożony raport jest niepełny (nie spełnia warunków określonych przepisem art. 66 ust. 1 u.i.o.ś.) czy też nierzetelny.

Kolegium wskazało również, że raport winien wskazywać wariant przedsięwzięcia proponowany przez wnioskodawcę oraz racjonalny wariant alternatywny, a także wariant najkorzystniejszy dla środowiska - z uzasadnieniem ich wyboru, a także określać przewidywania oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś.), opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko (art. 66 ust. 8 u.i.o.ś.), wskazanie, czy dla planowanego przedsięwzięcia jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania (art. 66 ust. 1 pkt 12 u.i.o.ś.). Na podstawie ustaleń z raportu organ może nie akceptować wariantu wnioskowanego, ale zaproponować inny, w jego ocenie bezpieczniejszy, wariant planowanego zamierzenia inwestycyjnego, który w braku akceptacji wnioskodawcy, stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej.

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest przedłożony do uzgodnienia właściwemu - wyspecjalizowanemu organowi administracji, tj. regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska lub dyrektorowi urzędu morskiego, który to organ w razie stwierdzenia, że przedsięwzięcie zagraża środowisku ma możliwość odmówić uzgodnienia, co stanowi podstawę do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Także sam organ wydający decyzję środowiskową ma obowiązek merytorycznej, a więc nie tylko formalnej oceny przedłożonego raportu, a co za tym idzie żądania jego ewentualnego uzupełnienia lub ponowienia, jeżeli weryfikacja raportu przedłożonego jest negatywna.

Nie można również, zdaniem Kolegium, w postępowaniu środowiskowym pominąć kwestii zasadniczych (odwołując się do treści art. 66 ust. 1 pkt 4 i 5 u.i.o.ś.), że taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (pkt 4) oraz opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5). Nadto należy określić przewidywane oddziaływanie na środowisko analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6 u.i.o.ś.). Art. 81 ust. 1 u.i.o.ś. wskazuje zaś, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Tymczasem w omawianej sprawie w przedłożonym przez inwestora raporcie opisano wariant zerowy i wariant zasadniczy wybrany przez inwestora. Natomiast opisując warianty alternatywne (s. 31) autor opracowania wskazał, że jeden z rozważanych wariantów alternatywnych może polegać na budowie toru w zupełnie innej lokalizacji. Wskazano przy tym, że rozwiązanie takie byłoby możliwe, gdyby taka lokalizacja była dostępna i w zasięgu możliwości finansowych i organizacyjnych inwestora. Jednak w chwili obecnej takie rozwiązanie jest raczej nieuzasadnione: po kilku latach poszukiwań inwestor stwierdził, że brak jest innej położonej w niewielkiej odległości od miasta, odpowiedniej parceli, którą tak niewielkim nakładem można by zaadoptować na potrzeby toru motocrossowego.

Mając na względzie powołane wyżej przepisy prawa materialnego, w ocenie Kolegium, przyjąć należy, że przedstawiony w raporcie wariant alternatywny nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.i.o.ś.. Wariant alternatywny w istocie rzeczy został przedstawiony jedyne w sposób fragmentaryczny. Nie został on bowiem dokładnie opisany ani przeanalizowany. Również w aneksie do raportu, przedłożonym w dniu 9 lipca 2014 r. odnosząc się do wariantu alternatywnego podtrzymano stanowisko, że w niniejszym przypadku nie ma możliwości wykonania i tym samym oceny innych niż warianty opisane, tj. zerowy i wariant wnioskowany przez inwestora. Dopiero w aneksie nr 2 jako wariant alternatywny przyjęto, że tor będzie wykorzystywany przez 7 dni w tygodniu w godzinach od 9.00 do 19.00. Stwierdzono jednocześnie, że różnice pomiędzy wariantami widoczne mogą być jedynie w kontekście emisji zanieczyszczeń do powietrza i emisji hałasu na etapie funkcjonowania obiektu, natomiast pozostałe oddziaływania pozostaną na niezmienionym poziomie, tj. znikomym lub pomijalnie małym w przypadku całego etapu realizacji, ale także oddziaływania na środowisko gruntowo-wodne, emisję odpadów, wpływ na obszary chronione - na etapie funkcjonowania obiektu. Zwiększenie godzin otwarcia obiektu daje łącznie 70 godzin w tygodniu, przy 29 godzinach w wariancie zasadniczym. Pozostałe parametry, tj. rodzaj motocykli, wielkość jednostkowego spalania paliwa i wskaźniki zanieczyszczeń i wielkość hałasu od motocykla pozostaną na niezmienionym poziomie.

W świetle powyższego Kolegium stanęło na stanowisku, że organ I instancji nie dokonał oceny, czy tak przedstawiony wariant alternatywny polegający jedynie na zwiększeniu godzin działania toru odpowiada wymogom art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.i.o.ś.. Organ I instancji na podstawie tak dokonanego opisu winien był przeanalizować, czy w sprawie występuje zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora. Inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś., a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie co do zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego, jak również wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11).

Kolegium zaznaczyło również, że w raporcie nie można poprzestać na wskazaniu wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i - jako alternatywnego - wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia. Zamiarem ustawodawcy było stworzenie warunków dla szerszego wyboru niż tylko wyboru pomiędzy realizowaniem przedsięwzięcia a jego zaniechaniem. Chodziło o wybór pomiędzy wariantami oddziałującymi w różny sposób na środowisko. Inaczej ustawodawca nie nakazywałby w art. 66 ust. 1 pkt 6 u.i.o.ś. określania przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, gdyż wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie oddziałuje na środowisko. Nie o taki zatem wariant chodzi w art. 66 ust. 1 pkt 6 u.i.o.ś. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 864/10, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1376/12).

Nadto organ I instancji nie wyjaśnił w oparciu o jakie przesłanki przyjął moc akustyczną motocykla na poziomie 95 dB. Wprawdzie w karcie informacyjnej wskazano, że poziom mocy akustycznej motocykla przyjęto na poziomie 95 dB (s. 22), jednakże w pierwotnym raporcie wskazano, że poziom mocy akustycznej przyjęto na poziomie ok. 100 dB (s. 48), natomiast w aneksie do raportu wskazano, że jako maksymalny poziom mocy akustycznej motocykla przyjęto 113,9 dB. Organ nie wystąpił także do inwestora o wyjaśnienie tych rozbieżności. Ma to o tyle istotne znaczenie, że motocykle stanowią główne źródło hałasu przenikającego do środowiska.

Organ winien też doprecyzować, co oznacza warunek zawarty w pkt 2.2.5, tj. maksymalne obciążenie toru podczas jednego dnia wynosić może 10 motocykli, natomiast w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przy maksymalnym obciążeniu toru, czyli w warunkach najbardziej niekorzystnych jednocześnie może poruszać się 10 zawodników (s. 10). Kolegium zgodziło się ze skarżącymi, że takie sformułowania organu nie są jednoznaczne i mogą budzić wątpliwości.

Co więcej organ winien też bardziej doprecyzować w jakim okresie będzie czynny tor. Z ustaleń raportu wynika, że tor będzie otwierany trzy razy w tygodniu w dni robocze od godz. 14.00 do godz. 19.00 oraz dwa dni weekendu od godz. 12.00 do godz. 19.00. Czynny będzie cały rok z wyłączeniem okresu późnej jesieni, zimy oraz wczesnej wiosny. Nie będzie również czynny w czasie niesprzyjających warunków atmosferycznych. Takie przyjęcie okresu w jakim będzie czynny tor motocrossowy jest nieprecyzyjne. Czasokres w jakim ma funkcjonować tor jest o tyle istotny, że ma wpływ na otaczające środowisko, w szczególności na faunę i florę.

Dla oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko wyjaśnienia wymaga również kwestia, czy na planowanym obiekcie będą organizowane zawody sportowe, a jeżeli tak to jak często i na jakich zasadach, tj. m.in. ilość zawodników, czas trwania zawodów. W raporcie autor tego opracowania tylko ogólnikowo wskazał, że takie imprezy będą organizowane, jednakże nie odniósł się szczegółowo do tego zagadnienia. Zdaniem Kolegium organizacja takich imprez może mieć wpływ na środowisko chociażby pod względem przenikającego hałasu i zanieczyszczeń ze spalania paliwa przenikającego do środowiska. Faktem jest również, że w aneksie do raportu stwierdzono, że planowany obiekt będzie wykorzystywany tylko dla potrzeb treningowych członków W.K.M. - nie będą organizowane żadne imprezy sportowe, zawody klubowe, międzyklubowe, krajowe, czy też międzynarodowe. Natomiast w decyzji organ odnosząc się wniosków i uwag wniesionych w trakcie prowadzonego postępowania wskazywał, że za zgodą członków klubu będą urządzane regionalne imprezy sportowe (s. 13).

Obok poruszonych wyżej kwestii, przy ocenie przedsięwzięcia nie może zostać pominięta sprawa zachowania bezpieczeństwa w czasie trwania takich imprez. W ocenie Kolegium wyjaśnienia wymaga, czy w razie nagłych zdarzeń losowych, np. pożaru, do terenu planowanej nieruchomości jest zapewniony prawidłowy dostęp właściwych służb. Jest to szczególnie istotne chociażby z uwagi na to, że od strony północnej działki, na całej jej szerokości, wzdłuż zagajnika, ma być wykonana bariera akustyczna ze słomy. Nadto w pobliżu nieruchomości, na której przewiduje się powstanie inwestycji, jest las. Zatem organ winien wyjaśnić, czy w sytuacji nagłego zagrożenia będzie możliwa właściwa interwencja, tak aby ewentualne powstałe w środowisku szkody były jak najmniejsze.

Co więcej, organ powinien wyjaśnić, czy na terenie przeznaczonym pod inwestycję występują skumulowane oddziaływania, bowiem jak wynika z akt sprawy i co podnoszą skarżący, w pobliżu planowanej inwestycji znajduje się Autostradowa Obwodnica W., nadto dojazd do terenu planowanej inwestycji odbywać się będzie istniejącą drogą dojazdową równoległą do Autostradowej Obwodnicy W., poprzez zjazd z AOW w M..

Ponadto Kolegium zauważyło, że dokumentacja sprawy wskazuje, że dla terenu, na którym ma być zrealizowana planowana inwestycja, nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak organ winien wyjaśnić jaki wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy mają ustalenia w. studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały Rady Gminy D. z dnia 27 stycznia 2005 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi D. wskazujące na występujące w tym obszarze formy ochrony przyrody, jak również sąsiedztwo działki nr 13/2, na której wyodrębniony jest teren oznaczony symbolem "Bz", co zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) wskazuje na tereny rekreacyjno-wypoczynkowe.

Końcowo Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego pouczenia, co do trybu wnoszenia środka zaskarżenia przewidzianego dla stron postępowania wynikającego z przepisu art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. w związku z art. 49 k.p.a.. Brak prawidłowego pouczenia powoduje, że strony postępowania nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji z tego tytułu.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wnieśli J.L. i P.L. (sygn. akt II SAWr 24/16) oraz Stowarzyszenie O.P. "Z.P." (sygn. akt II SA/Wr 25/16).

W swojej skardze J.L. i P.L. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia 10 października 2014 r. znak [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili natomiast naruszenie przepisów:

1) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji i odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia;

2) art. 7 oraz art. 138 § 1 w zw. z art. 142 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zgłoszonych przez niektórych odwołujących zarzutów dotyczących postanowienia RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia i określenia warunków realizacji przedsięwzięcia;

3) art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 pkt 2 i art. 70 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. poprzez:

a) błędne przyjęcie, że korekty/uzupełnienia opinii powiatowego inspektora sanitarnego nie wymagają formy postanowienia, w sytuacji w której wcześniejsze opinie tego organu przybierały formę postanowienia;

b) tolerowanie przedwczesnego opiniowania przez PPIS, tj. dokonywanego bez uprzedniego zapoznania się przez PPIS z Aneksami do Raportu;

4) art. 7 oraz art. 107 §1 i 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołań, a także pominięcie w uzasadnieniu konieczności kompletnego odniesienia się do tych zarzutów;

5) art. 81 ust. 2 i 3 u.i.o.ś., art. 7 k.p.a. oraz art. 8a ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko poprzez przyjęcie, że nie jest dopuszczalna odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia poza przypadkami określonymi w art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 2 i art. 81 ust. 1 u.i.o.ś.,

6) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 4 w/w dyrektywy poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie czy Raport został sporządzony przez eksperta posiadającego odpowiednie kompetencje;

7) art. 8, art. 10, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 79 ust. 1 u.i.o.ś. oraz art. 6 ust. 5 w/w dyrektywy poprzez jego niezastosowanie przez organ I instancji i zaniechanie przez organ II instancji wskazania tego naruszenia w uzasadnieniu decyzji.

Ad. 1) W Raporcie wnioskodawca miał obowiązek rzetelnego przeanalizowania co najmniej jednego wariantu alternatywnego. W ocenie skarżących argumentacja przedstawiona w karcie informacyjnej przedsięwzięcia dotycząca braku możliwości budowy toru w innej lokalizacji nie spełnia wymagania ustawowego i w istocie nie stanowi analizy wariantu alternatywnego. Twierdzenie, że we W. i jego okolicy nie ma działki o porównywalnej powierzchni 1,5-2 ha, na której mógłby być budowany tor, trudno uznać za wiarygodne. Sam wnioskodawca w karcie pisze, że większość motocrossowców korzysta z ogromnych terenów poligonu wojskowego, co powinno być pierwszą z alternatywnych lokalizacji do analizy. Również ograniczenie się do lokalizacji odległych co najwyżej o 10 km od W. nie ma uzasadnienia merytorycznego, bowiem motocykle crossowe i tak muszą być transportowane na przyczepach/busach, gdyż zgodnie z prawem nie mogą się poruszać po drogach publicznych. Z kolei z ekologicznego punktu widzenia jak i mieszkańców okolicznych osiedli bez znaczenia są argumenty, że wnioskodawca pozyska od Miasta wybraną działkę praktycznie za darmo, że nakłady na budowę toru będą niskie i nie będzie miał trudności w nadzorze. Z punktu widzenia warunków przyrodniczych i społeczności lokalnych nie jest żadnym argumentem to, że wnioskodawcy nie udało się znaleźć i pozyskać innej nieruchomości. Ten fakt nie ma znaczenia dla oceny uwarunkowań środowiskowych. Nie wiadomo też jak praktycznie ma funkcjonować tor treningowy ograniczony do działki o pow. 0,8 ha, którą w większości zajmą już same miejsca parkingowe dla kilkunastu przyczep/busów niezbędnych do przewożenia motocykli crossowych.

Zgodnie z art. 81 ust. 1 u.i.o.ś., jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę, organ wskazuje wnioskodawcy ten inny wariant, a w razie braku zgody odmawia określenia uwarunkowań środowiskowych. Dokładnie w taki sposób organ powinien postąpić w przedmiotowej sprawie wskazując na inny niż dotychczas proponowany wariant realizacji przedsięwzięcia. W razie potrzeby organ przed wskazaniem innego wariantu powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko o analizę również tego wariantu.

Ponadto skarżący wskazali, że planowane przedsięwzięcie ma znajdować się na terenie i w sąsiedztwie terenów o szczególnych walorach, co potwierdzają zarówno ustalenia w. Studium, jak i uchwały Rady Gminy D. z dnia 27 stycznia 2005 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi D., wskazujące na występujące w tym obszarze (jak i planowane) formy ochrony przyrody (w tym o proweniencji unijnej). Trudno też w tym kontekście nie przypomnieć o zagrożeniach i perspektywach wskazywanych w projekcie Programu Ochrony Środowiska dla Powiatu W.. Tor motocrossowy znajdować się będzie również w bezpośrednim sąsiedztwie miejsc z pomnikami przyrody, na których występują m.in. kumaki, traszki grzebieniaste, kozierogi dębosze, mopki, czaple białe i czaple siwe. Zadaniem właściwych organów jest w takiej sytuacji wyważać występujący w takich sprawach konflikt interesów. Wartości zapisane w prawie niewątpliwie nie opowiadają się za poświęcaniem zasad ochrony środowiska (i ochrony przyrody) dla potrzeb 30 osób pasjonując się działalnością, której nie da się uznać za koherentną z interesem publicznym służącym ochronie wartości ekologicznych. Uznać więc należy, zdaniem skarżących, że przedmiotowe przedsięwzięcie powinno poszukiwać takiej lokalizacji, która nie będzie kolidować z powyższymi wartościami o najwyższym znaczeniu społecznym i cywilizacyjnym. Jak podnieśli przy tym skarżący, w ramach postępowania z udziałem społeczeństwa wskazano organowi I instancji kilka lokalizacji, w których bardziej zasadna jest realizacja przedsięwzięcia, m.in. w okolicy W., w którym był tor przygotowany przez O.K.M., tereny należące do Gminy W. wymienione przez wnioskodawcę, przede wszystkim po poligonie wojskowym, czy też tereny należące do gminy D., którą wskazano jako zainteresowaną budową toru motocrossowego. Organ I instancji zaniechał w ogóle rozpatrywania innych wariantów lokalizacyjnych w ramach kompetencji posiadanych na podstawie art. 81 ust. 1 u.i.o.ś.. Organy obu instancji powinny wezwać wnioskodawcę wyrażenia zgody na wariant dopuszczony do realizacji w innej lokalizacji, a w razie braku zgody, odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia. Tym bardziej, że ze względu na obowiązujące na sąsiedniej działce maksymalne poziomy hałasu dla terenów rekreacyjno-wypoczynkowych już z tego powodu planowane przedsięwzięcie nie może być realizowane.

Ad. 2) W odwołaniu złożonym przez Stowarzyszenie O.P. "Z.P." zgłoszono zarzuty wobec postanowień, na które nie służyło odrębne zażalenie, m.in. w stosunku do postanowienia RDOŚ. Kolegium nie rozpatrzyło zarzutów Stowarzyszenia dotyczących tego postanowienia: nie odniosło się do nich w uzasadnieniu spornej decyzji ani też nie objęło ich rozstrzygnięciem tego aktu administracyjnego. Tymczasem uchylenie przez Kolegium postanowienia RDOŚ jest niezbędne do załatwienia sprawy, gdyż organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę będzie nim związany, podczas gdy wytknięte w decyzji SKO naruszenia prawa (m.in. kwestia stron postępowania, doręczania z zastosowaniem art. 49 k.p.a., fundamentalne braki merytoryczne i sprzeczności w raporcie) w oczywisty sposób przesądzają o wadliwości tego aktu administracyjnego. Co więcej, organ gminy nie będzie mógł we własnym zakresie uchylić ani w inny sposób zweryfikować postanowienia RDOŚ.

Ad. 3) W dniu 17 czerwca 2014 r. PPIS w formie postanowienia wydał pozytywną opinię dla środowiskowych uwarunkowań planowanego przedsięwzięcia. Następnie wnioskodawca przedłożył Aneks nr 1, który organ I instancji przesłał do właściwego inspektora sanitarnego, a ten pismem z dnia 17 sierpnia 2014 r. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w w/w postanowieniu. Akceptowanie w takiej sytuacji braku formy postanowienia jest wadliwe, w szczególności dlatego, że pierwotna opinia przybrała formę postanowienia. Skoro tak, to jej późniejsze podtrzymanie/uzupełnienie nie może nastąpić bez zachowania formy postanowienia. Dla stron postępowania kwestia ta ma ważne znaczenie, gdyż w odniesieniu do postanowienia na podstawie art. 142 k.p.a. mogą być w odwołaniu zgłaszane zarzuty uruchamiające kontrolę organu II instancji, a następnie sądu administracyjnego. Co jednak szczególnie istotne, pomimo stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 18), że opinia PPIS została wydana przed zmianami wprowadzonymi do raportu Aneksem nr 2 i bez zapoznania się z tymi zmianami, organ II instancji nie stwierdził naruszenia przepisów nakładających wymóg uzyskania opinii, podnosząc, że opinia nie ma charakteru wiążącego. Skarżący nie zgadzając się z tym stanowiskiem, podnieśli, że podważa ono sens zasięgania opinii, skoro jej brak czy wadliwość - jak chce organ II instancji - nie ma znaczenia dla załatwienia sprawy. Przeciwnie, opinia jest brana pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy i powinna być wydana bez naruszenia przepisów w szczególności na podstawie ostatecznego raportu.

Ad. 4) W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się również do zarzutu podniesionego w odwołaniach dotyczącego naruszenia art. 33 ust. 7 u.i.o.ś. poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na zgłoszenie uwag, art. 49 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonywania na rzecz Stowarzyszenia bezpośrednich doręczeń postanowień i decyzji, podczas gdy art. 49 k.p.a. nie ma zastosowania wobec podmiotu na prawach strony niezależnie od tego, czy liczba stron przekracza 20, art. 9 dyrektywy poprzez zaniechanie podania do publicznej wiadomości treść decyzji, art. 112 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz przepisów wykonawczych w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poprzez niezapewnienie wymaganej ochrony przed hałasem dla terenów rekreacyjno-wypoczynkowych.

W odniesieniu do ostatniego zarzutu skarżący podkreślili, że organ II instancji poprzestał na stwierdzeniu, że na sąsiedniej działce wyodrębniony jest teren "Bz", nie ustalając konsekwencji tego faktu, w szczególności obowiązujących dla tego terenu maksymalnych poziomów hałasu. Zaniechanie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, bo maksymalne poziomy hałasu obowiązujące na tym terenie w oczywisty sposób wykluczają możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia. W raporcie i Aneksach wnioskodawca pominął to, że na działce sąsiedniej jest wyodrębniony teren rekreacyjno-wypoczynkowy. Organ I instancji również nie dokonał takich ustaleń, zadawalając się treścią raportu. Natomiast Kolegium powinno odnieść się bezpośrednio do tej kwestii, wskazując normy hałasu obowiązujące na działce sąsiedniej, po stwierdzeniu zaś niemożliwości ich dotrzymania przez planowane przedsięwzięcie, przesądzić o wydaniu decyzji o odmowie zgody na jego realizację.

Ad. 5) Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił (s. 19), że prawo ogranicza możliwość odmowy wydania decyzji środowiskowych do przypadków, o których mowa w art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 2 oraz art. 81 ust. 1 u.i.o.ś.. Trudno jednak uznać, zdaniem skarżących, że są to wyczerpujące przypadki podstaw prawnych do odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia. Po pierwsze, art. 81 ust. 2 u.i.o.ś. pozwala na odmowę, jeżeli przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Jest to szczególnie ważne w tej sprawie, gdyż lokalizacja planowanego toru niemal graniczy z lasem i obszarem Natura 2000. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trudno znaleźć jakiekolwiek odniesienie się do wpływu planowanego przedsięwzięcia na ten obszar. Drugą podstawę odmowy określa art. 81 ust. 3 u.i.o.ś., a żaden z organów nie prowadził ustaleń faktycznych wskazanych w hipotezie tej normy prawnej. Trzecią podstawą odmowy mogą być bezpośrednio zasady ogólne k.p.a., co do których w orzecznictwie akceptowany jest pogląd o ich materialnoprawnym charakterze. Czwartą podstawą mogą być też przepisy prawa ochrony środowiska, w szczególności określające maksymalne poziomy hałasu - stwierdzenie sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z tymi poziomami (brakiem możliwości ich dotrzymania). Po piąte, wobec niespełnienia przez raport wymogów ustawowych nie ma bowiem możliwości wydania decyzji pozytywnej ani możliwości kontynuowania postępowania - w takiej sytuacji jedyną możliwością jest zakończenie postępowania poprzez odmowę wydania zgody.

Ponadto, przepisy dyrektywy wymagają od Państwa Członkowskich, by zapewniły odpowiednie kompetencje właściwym organom krajowym do oceny odziaływania przedsięwzięć na środowisko, w tym także do odmowy zezwolenia na przedsięwzięcie. Zgodnie z art. 8a ust. 1 i 2 dyrektywy w decyzji o udzieleniu zezwolenia, jak i o odmowie wydania zezwolenia na inwestycje podaje się główne przyczyny udzielenia zezwolenia lub odmowy, a właściwy organ podejmuje rozstrzygnięcie na podstawie informacji wskazanych w art. 4 ust. 5 dyrektywy. Dyrektywa nie pozwala na określenie w prawie krajowym zamkniętego katalogu powodów odmowy wydania zezwolenia, tym bardziej tak restrykcyjnych i wyjątkowych jak wskazał organ II instancji. Przepisy krajowe wymuszałyby bowiem wydawanie zezwoleń. Wykładnia przepisów u.i.o.ś. w taki sposób, że nie jest dopuszczalna odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia poza wyjątkowymi przypadkami z art. 71 ust. 1, art. 80 ust. 2 oraz art. 81 ust. 1 u.i.o.ś. jest nie do pogodzenia z dyrektywą, a w konsekwencji stanowiłaby jej wadliwą implementację.

Ad. 6) Zgodnie z art. 5 ust. 4 dyrektywy, aby zagwarantować kompletność i jakość raportu wykonawca obowiązany jest zapewnić by raport był przygotowany przez posiadających odpowiednie kompetencje ekspertów. Organy przed wydaniem decyzji powinny dokonać ustaleń faktycznych, czy obwiązek ten został spełniony, tj. czy autorzy raportu są ekspertami o odpowiednich kompetencjach. Tym bardziej w przedmiotowej sprawie, w której stwierdzono nierzetelność i niespójność raportu, pomimo jego dwukrotnych poprawek w aneksach.

Ad. 7) Oprócz naruszeń wskazanych w zaskarżonej decyzji, skarżący podnieśli także, że już na etapie wszczęcia postępowania doszło do błędu, gdyż w obwieszczeniu nie wskazano lokalizacji planowanego przedsięwzięcia. Brak dokładnej lokalizacji doskonale utrudnia społeczeństwu podejmowanie czynności realizujących jego uprawnienia. W istocie społeczeństwo dowiedziało się o postępowaniu z artykułu w prasie. Również niecodzienny charakter miał błąd organu I instancji, który opublikował informację o zakończeniu postępowania bez wyznaczenia obligatoryjnego terminu na uwagi i wnioski społeczeństwu, a dopiero na skutek interwencji Stowarzyszenia anulował informację i wyznaczył taki termin przypadający na okres Świąt Bożego Narodzenia, choć postępowanie prowadził ponad rok i z łatwością mógł wybrać dogodniejszy dla społeczeństwa okres. Organ gminy nie skorzystał z możliwości rozpowszechnienia informacji poprzez rozwieszenie plakatów i publikacje w lokalnych gazetach, a dostępność informacji w BIP Urzędu Miejskiego w związku z przebudową strony internetowej też trudno ocenić jako dogodną dla społeczeństwa.

Stowarzyszenie O.P. "Z.P." zarzuciło natomiast w swojej skardze zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji i odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia,

2) art. 7 oraz art. 138 § 1 w zw. z art. 142 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zgłoszonych w ramach odwołania zarzutów dotyczących postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia 10 października 2014 r. oraz postanowienia Prezydenta z dnia 28 marca 2014 r. w części ustalającej zakres raportu oddziaływania na środowisko, a także poprzez zaniechanie uchylenia tych postanowień,

3) art. 77 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, że opinia powiatowego inspektora sanitarnego nie wymaga formy postanowienia oraz, że w sprawie wyrażona została opinia przez powiatowego inspektora sanitarnego w sytuacji, w której ostatnie pismo powiatowego inspektora sanitarnego zostało sporządzone przed przedłożeniem przez wnioskodawcę aneksu 2 istotnie zmieniającego raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, którego to aneksu organ I instancji w ogóle nie przesłał powiatowemu inspektorowi sanitarnemu,

4) art. 7 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania dotyczących zaskarżonej decyzji, a także pominięcie w uzasadnieniu odniesienie się do tych zarzutów,

5) art. 81 ust. 2 i 3 u.i.o.ś, art. 7 k.p.a. oraz art. 8a ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko poprzez przyjęcie, że nie jest dopuszczalna odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia poza przypadkami określonymi w art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 2 i art. 81 ust. 1 u.i.o.ś.,

6) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 4 w/w dyrektywy poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie, czy raport oddziaływania na środowisko został sporządzony przez eksperta posiadającego odpowiednie kompetencje,

7) art. 8, art. 10, art. 107 §1 i 3 k.p.a., art. 79 ust. 1 u.i.o.ś. oraz art. 6 ust. 5 w/w dyrektywy poprzez jego niezastosowanie przez organ I instancji i zaniechanie przez organ II instancji wskazania tego naruszenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia 10 października 2014 r. oraz postanowienia Prezydenta W. z dnia 28 marca 2014 r. w części ustalającej zakres raportu oddziaływania na środowisko, i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie powtórzyło w zasadzie w całości argumentację zawartą w skardze państwa L..

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawę ze skargi J.L. i P.L. połączyć do rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą oznaczoną sygnaturą akt II SA/Wr 25/16 oraz prowadzić je wspólnie pod sygnaturą akt II SA/Wr 24/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że wniesione skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a., dające podstawę do jej uchylenia.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, czyli że może być one zainicjowane tylko w wyniku dokonania przez uprawniony podmiot czynności procesowej w postaci wniesienia odwołania. W myśl analizowanego przepisu art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, tj. podmiot spełniający przesłanki określone w art. 28 k.p.a., a więc takie osoby fizyczne i osoby prawne, jak też jednostki nie posiadające osobowości prawnej, gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne, których interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy prowadzone postępowanie. Zgodnie zaś z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Mając na uwadze powyższe przepisy, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie podjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia było co najmniej przedwczesne. Podkreślić tutaj należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kontroli dopuszczalności wniesionego odwołania, a która to kontrola jest pierwszą czynnością w postępowaniu wstępnym jaką obowiązany jest podjąć organ II instancji po otrzymaniu odwołania. Kolegium takiej kontroli w niniejszej sprawie w ogóle nie przeprowadziło. Brak jest zarówno rozważań odnośnie prawidłowości doręczenia zaskarżonej decyzji i w tym kontekście zachowania terminu do wniesienia złożonych odwołań jak i ich dopuszczalności w aspekcie przedmiotowym ale i podmiotowym.

Można w tym miejscu jedynie powtórzyć zalecenia zawarte w podjętym w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornego toru motocrossowego prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 675/15), które są jak najbardziej aktualne przy ocenie legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, a mianowicie, że organ odwoławczy winien był ustalić najpierw fakt posiadania interesu prawnego przez wnoszących odwołania i tym samym ustalić krąg stron w postępowaniu kończącym się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wymagało ustalenia zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Od stopnia oczywistości tych ustaleń zależało bowiem, czy w stosunku do wszystkich odwołujących, czy też tylko do części z nich, koniecznym było wydanie postanowień na podstawie art. 134 k.p.a. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań z uwagi na zaistnienie przesłanki podmiotowej, czy też zasadnym było dalsze prowadzenie postępowania odwoławczego z dopuszczalną opcją jego umorzenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a..

Do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności odwołania zaliczyć można przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przykładowo zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nie będącą stroną prowadzonego postępowania, czyli niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a., bądź też nie mającą zdolności do czynności prawnych. Zasadnym jest w tym miejscu zwrócenie uwagi, że w razie gdy ustalenie posiadania przez wnoszącego odwołanie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających to wówczas organ odwoławczy obowiązany jest prowadzić postępowanie odwoławcze, a w przypadku ustalenia w jego toku, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma jednak interesu prawnego zobowiązany będzie do zakończenie postępowania odwoławczego w formie decyzji o umorzeniu postępowania.

Z powyższego wynika zatem, że odwołanie wniesione tylko przez osobę, która ma przymiot strony w toczącym się przez organem pierwszej instancji postępowaniu, wszczyna postępowanie odwoławcze, konsekwencją czego jest rozpoznanie przez organ II instancji tego odwołania. Innymi słowy, brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną. W niniejszej sprawie - bez wyjaśnienia posiadania przymiotu strony przez wnoszących odwołania - Kolegium odniosło się do sprawy merytorycznie.

Należy jeszcze podkreślić, że decyzja podjęta w pierwszej instancji została wydana na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), która samodzielnie nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, dlatego też w takim przypadku zastosowanie znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1791/10, i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 911/14).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela również stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 15 maja 2013 r. (sygn. akt II OSK 108/12), że "dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca, konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony. Stroną postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia.". Zgodzić się należy również z zapatrywaniem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 1791/10), że "stronami postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych warunków zgody na realizację przedsięwzięcia są z pewnością podmiot planujący realizację przedsięwzięcia oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której przedsięwzięcie to ma być realizowane. (...) decyzja [środowiskowa] może też wpływać na wykonywanie tego prawa [własności] (prawa użytkowania wieczystego) przez właścicieli działek sąsiednich w stosunku do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, i to zarówno działek bezpośrednio z nią graniczących, jak i tych, które objęte są oddziaływaniem tego przedsięwzięcia. Stronami postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mogą być więc również właściciele działek sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której realizowane ma być przedsięwzięcie – nie tylko działek pozostających w bezpośredniej styczności z tą nieruchomością. Jednakże nie ma w tej kwestii miejsca na żaden automatyzm. Nawet, jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki przewidzianej pod inwestycję, nie oznacza to każdorazowo, iż właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tej działki przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej tej inwestycji. W każdym przypadku należy bowiem przeprowadzić analizę, czy dany podmiot ma interes prawny, aby uczestniczyć w postępowaniu.".

Nie ulega również wątpliwości, że w przypadku ustalania zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia istotne znaczenie ma charakter czy też rozmiar planowanego przedsięwzięcia, a nadto inne czynniki, które wpływać mogą na przestrzenny zakres oddziaływania, zwłaszcza oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego.

Jak wskazał WSA we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 675/15), ustalenie posiadania interesu prawnego przez podmiot, a zatem i możliwość stwierdzenia, że posiada on przymiot strony w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, należy do organu właściwego do wydania decyzji. Ma to oczywiście również znaczenie także na etapie wnoszenia odwołania, gdyż skutecznie zainicjować postępowanie odwoławcze mogą tylko strony i podmioty uczestniczące w tym postępowaniu na prawach strony. Powtórzyć zatem trzeba, że gdy organ II instancji ustali, że odwołanie nie pochodzi od strony to wówczas decyzją umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a., a w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób niebudzący wątpliwości wynika z treści tego odwołania to wtedy organ ten postanowieniem stwierdza niedopuszczalność takiego odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.. Konsekwencje nieprawidłowego wyznaczenia kręgu stron uczestniczących w postępowaniu administracyjnym z udziałem społeczeństwa są bardzo istotne, gdyż pominięcie strony stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, zaś skierowanie decyzji do podmiotu, który nie posiada interesu prawnego poprzez mylne uznanie go za stronę tego postępowania może mieć wpływ nie tylko na możliwość "doręczenia" decyzji poprzez obwieszczenie w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś., ale także może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a..

W niniejszej sprawie istotne zatem znaczenie miało ustalenie przez organ odwoławczy, czy wnoszący odwołania mają w niej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli także rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności wniesienia odwołań od opisanej wyżej decyzji organu I instancji. Wprawdzie Kolegium zwróciło uwagę na brak wykazu stron niniejszego postępowania, jednakże ani nie wezwało Prezydenta do precyzyjnego ustalenia komu w konkretnym przypadku przysługują przymioty strony ani też samo nie poczyniło ustaleń w tym kierunku. Organ ten natomiast zaniechając przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie przedstawiając żadnej argumentacji w tym względzie, wydał zaskarżoną decyzję, czym naruszył nie tylko przepis art. 138 § 2 k.p.a., lecz także przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji i odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia, Sąd stwierdził, że nie mógł go uwzględnić, a to z tej przyczyny, że organ odwoławczy w ramach swoich kompetencji przewidzianych w art. 136 k.p.a. nie mógł na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 81 ust. 1 u.i.o.ś. wskazać wnioskodawcy innego wariantu, a w razie braku zgody odmówić określenia uwarunkowań środowiskowych. Niemniej jednak słusznym jest stwierdzenie stron skarżących, że organ I instancji zaniechał w ogóle rozpatrywania innych wariantów lokalizacyjnych w ramach kompetencji posiadanych na podstawie art. 81 ust. 1 u.i.o.ś, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Ponadto – w ocenie Sądu - niedopuszczalnym jest "rozpoznawanie" odwołania wniesionego przez A.J.-N. i T.N. pismem. W aktach sprawy znajdują się pisma skierowane do w/w osób z dnia 21 grudnia 2015 r., w których Kolegium wyjaśniło, że ponieważ powyższe odwołanie nie zostało przekazane do organu odwoławczego wraz z całością akt sprawy ani też nie zostało złożone w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego tylko wpłynęło dopiero w dniu 30 listopada 2015 r. (za pismem przewodnim Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 20 listopada 2015 r. nr [...]), a Kolegium prowadziło już postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniami, które zostało zakończone decyzją z dnia [...] r., to nie mogło ono być przedmiotem rozpatrzenia.

Organ odwoławczy ma instrumenty prawne, aby wniesione odwołanie rozpoznać w sposób procesowy. Informowanie pismem je wnoszących, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym sprawy decyzja organu I instancji nie może być już kontrolowana w zakresie jej zgodności z prawem w zwykłym trybie odwoławczym, co wywołane było najprawdopodobniej nieprzesłaniem tego odwołania, jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie art. 6, art., 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a..

Na marginesie należy jedynie zwrócić uwagę, że w aktach sprawy znajduje się wprawdzie wspomniane pismo z dnia 20 listopada 2015 r. nr [...], jednakże brak jest dołączonego do niego odwołania. Odwołanie Państwa N. znajduje się natomiast w aktach przesłanych przez organ I instancji, z których wynika, że wpłynęło ono do Urzędu Miejskiego W. w dniu 8 września 2015 r..

Niezależnie od powyższego podnieś należy, że podjęta w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja jest przedwczesna jeszcze z innego powodu, a mianowicie po wydaniu postanowienia z dnia 13 lipca 2015 r. Nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań, Kolegium rozpoznaje odwołania wniesione po raz drugi przez te same osoby. Wniesienie ponownie odwołań przez J.L., P.L., K.W., R.W., M.M., P.W., D.Ż., A.M., J.M.M., M.K., W.Sz., M.W.-Sz., M.K., M.D., G.R., A.R., P.P.Sz., Stowarzyszenie O.P. "Z.P.", K.S., A.N., T.N., M.B., W.B., D.R.-B., D.B. i L.R. wynika z dokonania przez organ I instancji – po otrzymaniu w/w postanowienia – "Zawiadomienia-Obwieszczenia" z dnia 3 sierpnia 2015 r.. W świetle jednak podjętego w dniu 3 grudnia 2015 r. wyroku w sprawie II SA/Wr 675/15, w którym zobowiązano organ odwoławczy do zweryfikowania danych dotyczących doręczenia inwestorowi decyzji z dnia [...] r., a zwłaszcza daty tej czynności, co miało pozwolić następnie na ustalenie czy odwołania stron tego postępowania zostały złożone z zachowaniem terminu 14 dni liczonych od dnia doręczenia decyzji inwestorowi, "Zawiadomienie-Obwieszczenie" to było nieuprawnione i doprowadziło do sytuacji, w której mamy do czynienia ze złożeniem przez te same osoby dwukrotnie odwołania, z których te pierwsze nie zostały do tej pory ponownie rozpoznane.

Powyższej okoliczności Kolegium nie wzięło pod uwagę wydając zaskarżoną decyzję, co również świadczy o niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego nie jest jednak wystarczającym. Niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy jest również – w myśl art. 135 P.p.s.a. – uchylenie decyzji podjętej w pierwszej instancji, a to z uwagi na naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę – jak słusznie wskazało Kolegium – że organ I instancji wszczynając postępowanie przyjął, że liczba stron przekracza 20, na co wskazuje "Zawiadomienie-Obwieszczenie" z dnia 10 grudnia 2013 r. oraz późniejsze "Zawiadomienia-Obwieszczenia", np. z dnia 20 stycznia 2014 r., jednakże w aktach sprawy brak jest wykazu imiennego stron niniejszego postępowania. Organ I instancji nie wykazał również jakimi kierował się kryteriami przy ustalaniu kręgu stron postępowania. Wprawdzie udział w sprawie zgłosiło kilkadziesiąt osób, również odwołań zostało wniesionych kilkadziesiąt, nie pozwala to jednak stwierdzić – bez wykazu stron – że w sprawie rzeczywiście mamy do czynienia z liczbą stron przekraczającą 20 i że w konsekwencji organ I instancji prawidłowo zastosował art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. w związku z art. 49 k.p.a.. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w przedłożonym przez wnioskodawcę opracowaniu w pkt 8 "Oddziaływanie na środowisko" podano, że projektowane przedsięwzięcie będzie miało wpływ na otaczające środowisko zarówno na etapie realizacji jak i funkcjonowania, zaś do karty informacyjnej został dołączony wypis z rejestru gruntów dotyczący jedynie działek nr: 13/2, 8/5, 12/1, 50, 10/4, 11/5 i 14/5. Brak określenia kręgu stron postępowania prowadzi do wniosku, że również organ I instancji naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobowiązany zatem będzie do określenia w pierwszej kolejności kręgu stron postępowania, co wymagać natomiast będzie ustalenia zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Te ustalenia będą musiały znaleźć swój wyraz w aktach sprawy w postaci wykazu stron. Organ oceni również, czy ich ilość w istocie przekracza 20, co pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie, że w sprawie należy zastosować art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś..

Ponadto, przyjmując że w sprawie liczba stron rzeczywiście przekracza 20, to organ I instancji nie zachował procedury przewidzianej u.i.o.ś.. Zgodnie z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś., jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 49 k.p.a. stanowi zaś, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że co prawda poszczególne zawiadomienia o podejmowanych przez organ czynnościach były przesyłane do Rady Osiedla P.P. – Z. oraz Rady Osiedla P. w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń, jednakże brak jest informacji jak długo były one tam umieszczone (patrz "Zawiadomienie-Obwieszczenie" z dnia 10 grudnia 2013 r., z dnia 13 stycznia 2014 r., z dnia 28 marca 2014 r., z dnia 10 kwietnia 2014 r., z dnia 9 września 2014 r., z dnia 4 listopada 2014 r., z dnia 27 listopada 2014 r., z dnia 20 i 27 kwietnia 2015 r.). Odnośnie "Zawiadomienia-Obwieszczenia" z dnia 20 stycznia 2014 r. w aktach sprawy brak jest – poza wskazaniem Rady w/w Osiedli w rozdzielniku - zwrotnego potwierdzenia ich wysłania. Co więcej nie jest wiadomym, czy przedmiotowe "Zawiadomienia-Obwieszczenia" były umieszczane na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego W. oraz na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego W.. Brak jest również informacji w jakim przedziale czasowym tam się znajdowały.

Ponadto, jak ustaliło Kolegium, na późniejszym etapie postępowania organ I instancji wadliwie przyjął lub też potraktował jako tożsame procedurę informowania stron postępowania wynikającą z przepisu art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. z procedurą zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu, o jakiem mowa w art. 79 ust. 1 w związku z art. 30 i 33 u.i.o.ś. (patrz "Zawiadomienie-Obwieszczenie" z dnia 10 kwietnia 2014 r. i z dnia 3 sierpnia 2015 r.). Istotnym jest również, że organ I instancji nie informował każdorazowo stron postępowania o terminach wynikających z art. 49 k.p.a. ("Zawiadomienie-Obwieszczenie" z dnia 5 września 2014 r., z dnia 19 stycznia 2015 r., czy też z dnia 3 sierpnia 2015 r.).

W tym miejscu przywołać należy po raz kolejny treść uzasadnienia wiążącego wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Wr 675/15 i przybliżyć instytucję udziału społecznego w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. "Przyjdzie zatem zauważyć, że omawiana instytucja ma na celu rozszerzenie udziału społecznego w postępowaniu administracyjnym na podmioty inne niż strony i uczestnicy na prawach strony, czyli na wszystkie podmioty posiadające interes faktyczny, bądź zamierzające zająć stanowisko w sprawie z jakichkolwiek innych powodów (np. w ochronie interesu publicznego). W świetle art. 29 u.u.i.ś. każdy ma prawo składnia uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia natomiast możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę odziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jak słusznie zwraca się na to uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zwłaszcza w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 315/13, "kwestia zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu, w tym przez wynikające z art. 38 ustawy środowiskowej działania organu, nie dotyczy sfery kręgu stron postępowania. Skutkiem bowiem zapewnienia udziału społeczeństwa nie jest przypisanie każdemu podmiotowi przymiotu strony postępowania, lecz umożliwienie wyłącznie społeczeństwu, które wzięło udział w postępowaniu, zapoznania się z rezultatami swojej procesowej aktywności. Nie wynika z tego, że składający uwagi lub wnioski będą mogli zaskarżyć decyzję administracyjną. Zamierzony cel prawodawcy to poinformowanie społeczeństwa o tym, czy jego działania okazały się skuteczne i ewentualnie na ile (...) I tak zgodnie z regułami ogólnymi postępowania administracyjnego, każdy wniosek (w tym odwołanie) powinien być zbadany pod kątem, czy dany podmiot je wnoszący posiada interes prawny. (...). Wyraźnie w tej kwestii wypowiedział się też NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2396/11, wskazując, że "posiadanie statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie należy mylić i utożsamiać z możliwością składania uwag i wniosków w toku postępowania przez każdy zainteresowany podmiot, jak i żądania udzielenia informacji publicznej przez każdy taki podmiot, który nie musi mieć w tym zakresie nawet interesu faktycznego w świetle dyspozycji art. 33 ustawy środowiskowej." Można zatem powiedzieć, że osoby należące do społeczeństwa mogą brać udział w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako członkowie tego społeczeństwa, gdy nie mają w tym postępowaniu własnego interesu prawnego, ponieważ gdyby posiadały taki interes to wówczas brałyby udział w takim postępowaniu jako jego strony. Pozwala to na wnioskowanie, że istnienie interesu prawnego nie można wywodzić tylko z samego faktu, iż ustawodawca umożliwił udział społeczeństwa w określonych kategoriach postępowań.".

Co istotniejsze "Zawiadomienie-Obwieszczenie" z dnia 17 marca 2015 r. o wydaniu decyzji przez organ I instancji również zawiera powyżej wskazane mankamenty, tj. brak jest informacji jak długo zawiadomienie to było umieszczone na tablicy ogłoszeń Rady Osiedla P.P. – Z. oraz Rady Osiedla P., jak również nie wiadomo, czy było ono umieszczane na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego W. oraz na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego W.. Brak jest ponadto pouczenia o terminach wynikających z art. 49 k.p.a..

Mimo, że powyższe braki proceduralne zostały zauważone przez organ odwoławczy w postanowieniu z dnia 13 lipca 2015 r. jak i przez tut. Sąd, to również "Zawiadomienie–Obwieszczenie" z dnia 3 sierpnia 2015 r. nie czyni zadość wymogom u.i.o.ś.. Przede wszystkim w dalszym ciągu brak jest informacji jak długo zawiadomienie to było umieszczone na tablicy ogłoszeń Rady Osiedla P.P. – Z. oraz Rady Osiedla P., jak również dowodu wywieszenia zawiadomienia na tablicy ogłoszeń w siedzibie Wydziału Środowiska i Rolnictwa. Brak jest również pouczenia o terminach wynikających z art. 49 k.p.a.. Jak wynika z akt sprawy ogłoszona w dniu 3 sierpnia 2015 r. decyzja w rozdzielniku zawiera pouczenie, że służy od niej stronom odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w terminie 14 dni od daty jej doręczenia i że otrzymują ją: 1. D.W., W.K.M., ul. [...] W., 2. Strony postępowania przez obwieszczenie; 3. aa.".

Należy również zauważyć, że w/w "Zawiadomienie–Obwieszczenie" zostało podjęte na podstawie art. 38, art. 85 ust. 3 oraz art. 74 ust. 3 u.i.o.ś.. Organ zatem połączył w jednym piśmie dwie instytucje, o czym była mowa wyżej.

Uwzględniając powyższe rozważania, organ I instancji zobowiązany będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jeżeli po określeniu kręgu stron postępowania dojdzie do stwierdzenia, że liczba stron przekracza 20, do udokumentowania w aktach sprawy każdego zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach, aby można było w szczególności określić termin zawiadomienia bądź doręczenia.

Przechodząc natomiast do kwestii zbadania prawidłowości decyzji organu I instancji pod względem zgodności z prawem materialnym, należy zwrócić uwagę, że wniosek inicjujący postępowanie w sprawie został opatrzony podpisami D.W. i A.B., którzy – jak wynika z wyciągu z KRS – byli uprawnieni jako odpowiednio prezesa zarządu i wiceprezes do składania oświadczeń woli w imieniu Stowarzyszenia "W.K.M." wnioskującego o wydanie decyzji środowiskowej. Błędnie zatem organ I instancji przyjął, powołując w sentencji decyzji, że to D.W. był wnioskodawcą w niniejszym postępowaniu, a zarazem stroną postępowania, do której powinna zostać skierowana decyzja kończąca postępowanie w niniejszej sprawie.

Ponadto, zgodnie z art. 74 ust. 1 u.i.o.ś. do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć m.in.: w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - kartę informacyjną przedsięwzięcia (pkt 2), poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie (pkt 3), załącznik graficzny przedstawiający zasięg oddziaływania przedsięwzięcia (pkt 3a), wypis z rejestru gruntów obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, z zastrzeżeniem ust. 1a-1c (pkt 6).

Zgodnie z art. 74 ust. 1a u.i.o.ś., jeżeli liczba stron w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, kopię mapy, o której mowa w ust. 1 pkt 3, kopię załącznika graficznego, o którym mowa w ust. 1 pkt 3a, oraz wypis z rejestru, o którym mowa w ust. 1 pkt 6, przedkłada się wraz z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Planowana w niniejszej sprawie inwestycja została - zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) - zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane powyższa inwestycja. Postanowieniami z dnia 13 stycznia 2014 r. i 28 marca 2014 r. Prezydent W. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.

Analiza przedłożonego przez inwestora wniosku wykazała, że została do niego dołączona karta informacyjna planowanego przedsięwzięcia, w której znajduje się kserokopia mapy zasadniczej miasta W., obręb Z. w skali 1:500 oraz wypisy z ewidencji gruntów. W karcie tej wskazano działki przeznaczone pod inwestycję nr 13/2 i 11/5. Na przedłożonej mapie ewidencyjnej nie została jednak oznaczona działka, na której planowana jest realizacja inwestycji, jak również obszar, na który planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać. Nie dołączono również załącznika graficznego przedstawiającego zasięg oddziaływania przedsięwzięcia. W dołączonym wypisie z rejestru gruntów wskazano tylko działki nr 8/5, 12/1, 10/4, 14/5, 11/5, 50, 13/2, 11/5. Identyczne braki zaistniały również w karcie z lutego 2014 r., w której wskazano jako obszar zainwestowania już tylko działkę nr 11/5.

Wyżej wskazane nieprawidłowości należało potraktować jako braki formalne wniosku, do uzupełnienia których należało w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać inwestora. Organ I instancji tych wadliwości jednak nie dostrzegł i nie uzupełnił materiału dowodowego w tym zakresie. Tym samym naruszono przepis art. 64 § 2, jak i przywołane wyżej przepisy u.i.o.ś..

Również do raportu z marca 2014 r. nie dołączono kserokopii mapy zasadniczej, na której zostałaby oznaczona działka przeznaczona pod realizację planowanej inwestycji, jak i obszar, na który planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać. Nie dołączono również kopii załącznika graficznego, o którym mowa w ust. 1 pkt 3a. To zaś prowadzi do wniosku, że nie spełniono wymagań, o których mowa w art. 74 ust. 1a u.i.o.ś..

Biorąc powyższe pod uwagę, należało uznać jako za niemający potwierdzenia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym stwierdzenie przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, że "Na podstawie dostarczonych przez wnioskodawcę dokumentów, za Strony postępowania uznano właścicieli i władających działek objętych inwestycją, bezpośrednio sąsiadujących z terenami inwestycji oraz znajdujących się w zasięgu potencjalnego oddziaływania niniejszego przedsięwzięcia.". Nie wiadomo zatem na czym organ oparł to stwierdzenie skoro w aktach sprawy brak jest wykazu stron postępowania jak również sam inwestor nie określił obszaru oddziaływania planowanej inwestycji.

Ponadto, zgodnie z przepisem art. 80 ust. 1 u.i.o.ś. w sytuacji, gdy była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Organ zobowiązany jest zatem w przypadku wpłynięcia uwag i wniosków ustosunkować się do ich treści w uzasadnieniu decyzji. Powyższe wynika z art. 85 u.i.o.ś.. Zgodnie bowiem z art. 85 ust. 1 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia. Zgodnie zaś z art. 85 ust. 2 pkt 1 u.i.o.ś. uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko:

a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa,

b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

– ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

– uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78,

– wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone,

c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4.

Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wymagań określonych w wyżej zacytowanych przepisach art. art. 80 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b tiret pierwszy u.i.o.ś..

Przede wszystkim – jak słusznie wskazało Kolegium - choć bardzo szczegółowo opisano w decyzji przebieg przeprowadzonego postępowania a organ I instancji odniósł się do uwag i wniosków składanych w trakcie prowadzonego postępowania, to jednak w przeważającej części swoje rozważania oparł na ustaleniach zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Co więcej ustalenia te przyjął jako własne bez dokonywania głębszej ich analizy. Należy bowiem zauważyć, że w ramach udziału społeczeństwa w dniu 29 grudnia 2014 r. do organu wpłynęły 22 protesty od 28 osób fizycznych oraz protest Stowarzyszenia O.P. "Z.P." podpisany przez 288 osób fizycznych, w dniu 2 stycznia 2015 r. – zaś wniosek Stowarzyszenia E.E.-U. z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie uzupełnienia Raportu o element skumulowanego wpływu hałasu na środowisko, w tym w szczególności na obszar Natura 2000 i zdrowie ludzi, o element skumulowanego wpływu zanieczyszczeń powietrza na środowisko, w tym w szczególności na obszar Natura 2000 i zdrowie ludzi, odniesienie się do celu i zagrożeń związanych z powołaniem obszaru Natura 2000.

Ponadto, organ I instancji w zasadzie nie dokonał kontroli przedłożonego raportu. W treści uzasadnienia decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że zagadnienia poruszone w uwagach i wnioskach zarówno osób fizycznych, jak i organizacji ekologicznych zostały w większości uwzględnione w sposób wyczerpujący w przedłożonej dokumentacji, zaś po przesłaniu przez inwestora dodatkowych wyjaśnień, organ zebrał cały materiał dowodowy, który był podstawą do wydania przedmiotowej decyzji. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że w/w kwestie nie wnoszą nic istotnego do niniejszego postępowania. Zdaniem Sądu raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jako podstawowy dowód w sprawie, powinien zostać oceniony przez organ wydający decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Jak słusznie wskazało Kolegium, organ ma również obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową złożonego raportu. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może zostać uznany za nie spełniający wymogów ustawowych.

Słusznie również wskazał organ odwoławczy, że raport stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia, bowiem stanowi podstawowy dokument, na którym opiera się organ wydający decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tym samym więc raport winien być rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości. Ponieważ zaś raport jest dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonej inwestycji, rzeczą organu jest rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Jest to niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, m.in. w pozwoleniu na budowę. Aby takie wymagania mogły być określone raport poprzedzający wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach (zob. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 615/11 oraz z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11).

Sąd dodając jedynie wskazuje, że obowiązek dbałości o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym organy winny realizować w każdym prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w szczególności takim którego celem jest zapewnienie ochrony środowiska naturalnego człowieka, zwłaszcza w sprawie dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak wnikliwej analizy złożonego w sprawie raportu o oddziaływaniu na środowisko stanowi naruszenie nie tylko powyższego obowiązku, ale także art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winny będzie wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, odnieść się do ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jak również do uwag niesionych w ramach udziału społeczeństwa, co będzie musiało znaleźć swoje odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu.

Poza wnikliwym odniesieniem się do wniesionych uwag, organ I instancji nie zwrócił również uwagi, że raport zgodnie z art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. winien zawierać:

5) opis analizowanych wariantów, w tym:

a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,

b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska

wraz z uzasadnieniem ich wyboru;

6) określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko, a w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej określenie także wpływu planowanej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego;

7) uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, w szczególności na:

a) ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze,

b) powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, klimat i krajobraz,

c) dobra materialne,

d) zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków,

da) krajobraz,

e) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-da,

f) bezpieczeństwo ruchu drogowego w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej.

Zgodnie zaś z art. 81 ust. 1 u.i.o.ś., jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.

W rozpoznawanej sprawie inwestor w raporcie wskazał wariant zerowy – sytuacja, w której inwestor odstępuje od budowy opisywanego przedsięwzięcia, wariant alternatywny – budowę obiektu w zupełnie innej lokalizacji oraz wariant zasadniczy –wariant wybrany przez inwestora. Opisując warianty alternatywne (s. 31) autor opracowania wskazał jedynie, że jeden z rozważanych wariantów alternatywnych może polegać na budowie toru w zupełnie innej lokalizacji. Wskazano przy tym, że rozwiązanie takie byłoby możliwe, gdyby taka lokalizacja była dostępna i w zasięgu możliwości finansowych i organizacyjnych inwestora. Jednak w chwili obecnej takie rozwiązanie jest raczej nieuzasadnione: po kilku latach poszukiwań inwestor stwierdził, że brak jest innej położonej w niewielkiej odległości od miasta, odpowiedniej parceli, którą tak niewielkim nakładem można by zaadoptować na potrzeby toru motocrossowego.

Mając na względzie powołane wyżej przepisy prawa materialnego, w ocenie Sądu przedstawiony w raporcie wariant alternatywny nie spełnia żadnego z wymogów przewidzianych w art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.i.o.ś.. W zasadzie można przyjąć, że wariant alternatywny w ogóle nie został wskazany w raporcie, bowiem inwestor nowej lokalizacji toru nie wskazał, przywołując jedynie szereg przeciwności i przyczyn, dla których inna lokalizacja jest nieuzasadniona i nieopłacalna.

Sąd podziela stanowisko, że ustawodawca w u.i.o.ś. nie definiuje pojęcia "racjonalnego wariantu alternatywnego", nie wskazuje także kryteriów, jakie mają przesądzać o wyborze wariantu ostatecznego, tym niemniej, aby organ prowadzący sprawę mógł ocenić, czy w sprawie występuje "zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę" (art. 81 ust. 1 u.i.o.ś.), nie mogą się one sprowadzać do lakonicznej informacji, że inwestor nie jest zainteresowany wariantami alternatywnymi (B. Draniewicz, Glosa do wyroku WSA z dnia 24 lutego 2011 r., II SA/Bk 745/10. Teza 1, Pr.i Środ. 2011/4/133-142).

Również w aneksie do raportu przedłożonym w dniu 9 lipca 2014 r. odnosząc się do wariantu alternatywnego podtrzymano stanowisko, że w niniejszym przypadku nie ma możliwości wykonania a tym samym oceny innych niż warianty opisane, tj. zerowy i wariant wnioskowany przez inwestora. Dopiero w aneksie nr 2 do raportu jako wariant alternatywny przyjęto, że tor będzie wykorzystywany przez 7 dni w tygodniu w godzinach od 9.00 do 19.00. Stwierdzono jednocześnie, że różnice pomiędzy wariantami widoczne mogą być jedynie w kontekście emisji zanieczyszczeń do powietrza i emisji hałasu na etapie funkcjonowania obiektu, natomiast pozostałe oddziaływania pozostaną na niezmienionym poziomie, tj. znikomym lub pomijalnie małym w przypadku całego etapu realizacji, ale także oddziaływania na środowisko gruntowo-wodne, emisję odpadów, wpływ na obszary chronione - na etapie funkcjonowania obiektu. Zwiększenie godzin otwarcia obiektu daje łącznie 70 godzin w tygodniu, przy 29 godzinach w wariancie zasadniczym. Pozostałe parametry, tj. rodzaj motocykli, wielkość jednostkowego spalania paliwa i wskaźniki zanieczyszczeń i wielkość hałasu od motocykla pozostaną na niezmienionym poziomie.

Sąd podziela w pełni stanowisko Kolegium, że organ I instancji nie dokonał oceny, czy tak przedstawiony wariant alternatywny, polegający jedynie na zwiększeniu godzin działania toru odpowiada wymogom art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.i.o.ś.. Organ I instancji na podstawie tak dokonanego opisu winien był przeanalizować, czy w sprawie występuje zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora. W judykaturze niejednokrotnie zwracano uwagę, że środowisko stanowi dobro publiczne, zaś jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś., a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie co do zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego, jak również wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11).

Nadto należy tutaj podkreślić, że według art. 66 ust. 1 pkt 5 lit a u.i.o.ś. inwestor ma przedstawić "racjonalny" wobec wariantu przez siebie proponowanego wariant alternatywny. Obowiązek opisania w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko racjonalnych wariantów realizacji przedsięwzięcia alternatywnych w stosunku do propozycji wnioskodawcy zmierza w istocie do tego, aby organ rozważył przy projektowaniu przedsięwzięcia nie tylko interes wnioskodawcy, ale także osób, na których prawa realizacja przedsięwzięcia będzie bezpośrednio wpływała. W tych sprawach organy rozstrzygające winny znaleźć właściwe proporcje pomiędzy interesem wnioskodawcy, interesem innych osób oraz interesem publicznym.

Podkreślić również trzeba, że posłużenie się w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. pojęciem "racjonalnego" wariantu alternatywnego oznacza, iż opisywane w raporcie warianty nie mogą mieć charakteru pozornego ani nie mogą być abstrakcyjne z powodu braku możliwości obiektywnych ich zastosowania i z góry skazane na niepowodzenie, lecz muszą to być warianty możliwe do rzeczywistego wprowadzenia. Aby zapewnić organowi możliwość jak najpełniejszej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ustawodawca przewidział obowiązek wskazania w raporcie opisu analizowanych wariantów, co daje organowi możliwość porównania a nawet wyboru innego, niż zaproponowany przez inwestora (art. 81 u.i.o.ś.).

W rozpoznawanej sprawie inwestor jako racjonalny wariant alternatywny wskazał wariant, w którym zwiększeniu ulegnie ilość godzin otwarcia obiektu z 29 do 70 godzin tygodniowo, a zatem ponad dwukrotnie. Wariant alternatywny został przyjęty i opisany zatem w takiej wersji, która jest mniej przyjazna dla środowiska, niż wariant proponowany, co automatycznie przemawia na rzecz wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Trudno zatem mówić tutaj, że przedstawiony w raporcie wariant alternatywny wobec wariantu inwestora jest racjonalny. Wskazany brak ogranicza zakres postępowania dowodowego wymaganego przez u.i.o.ś. w sposób mogący mieć znaczenie na wynik sprawy. Organ I instancji w ogóle tej kwestii nie dostrzegł, pozbawiając się jakiejkolwiek możliwości porównania przedstawionych wariantów i wyboru między nimi.

Ponadto, w raporcie brak jest wskazania wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Uzasadnienie zaś wyboru analizowanych wariantów w znaczeniu u.i.o.ś. dotyczy wyboru pomiędzy wariantem proponowanym przez wnioskodawcę, wariantem racjonalnym alternatywnym i wariantem najkorzystniejszym dla środowiska.

Słusznym jest również, że jako alternatywnego wariantu nie można traktować wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia. Zamiarem ustawodawcy było stworzenie warunków dla szerszego wyboru niż tylko wyboru pomiędzy realizowaniem przedsięwzięcia a jego zaniechaniem. Chodziło o wybór pomiędzy wariantami oddziałującymi w różny sposób na środowisko. Inaczej ustawodawca nie nakazywałby w art. 66 ust. 1 pkt 6 u.i.o.ś. określania przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, gdyż wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie oddziałuje na środowisko. Nie o taki zatem wariant chodzi w art. 66 ust. 1 pkt 6 u.i.o.ś. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 864/10; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1376/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1722/12; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 274/14). Takie stanowisko zostało zaaprobowane także w literaturze przedmiotu, w której przyjmuje się, że "wariant "zerowy", czyli polegający na niewykonywaniu inwestycji, nie stanowi wariantu alternatywnego w rozumieniu dyrektywy 85/337 art. 5 ust. 3 tiret 4, co zobowiązuje inwestora do wskazania innego racjonalnego wariantu alternatywnego." (A. Kosieradzka-Federczyk, Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ZNSA 2012, nr 1, s. 50).

Organ I instancji nie dostrzegł powyżej wskazanych braków raportu i nie wezwał inwestora do ich uzupełnienia. Ponadto, w ogóle nie odniósł się do zaproponowanego wariantu alternatywnego jak i nie przeanalizował, czy w sprawie występuje zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora. Tym samym dopuszczając się naruszenia art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a..

Organ I instancji nie wyjaśnił również w oparciu o jakie przesłanki przyjął moc akustyczną motocykla na poziomie 95 dB. Wprawdzie w karcie informacyjnej wskazano, że poziom mocy akustycznej motocykla przyjęto na poziomie 95 dB (s. 22), jednakże w pierwotnym raporcie wskazano, że poziom mocy akustycznej przyjęto na poziomie ok. 100 dB (s. 48), natomiast w aneksie do raportu wskazano, że jako maksymalny poziom mocy akustycznej motocykla przyjęto 113,9 dB. Organ nie wystąpił także do inwestora o wyjaśnienie tych rozbieżności.

Organ winien bardziej doprecyzować w jakim okresie będzie czynny tor. Z ustaleń raportu wynika, że tor będzie otwarty trzy razy w tygodniu w dni robocze od godz. 14.00 do godz. 19.00 oraz dwa dni weekendu od godz. 12.00 do godz. 19.00. Czynny będzie cały rok z wyłączeniem okresu późnej jesieni, zimy oraz wczesnej wiosny. Nie będzie również czynny w czasie niesprzyjających warunków atmosferycznych. Takie przyjęcie okresu w jakim będzie czynny tor motocrossowy jest nieprecyzyjne.

Dla oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko wyjaśnienia wymaga również kwestia, czy na planowanym obiekcie będą organizowane zawody sportowe, a jeżeli tak - to jak często i na jakich zasadach, tj. m.in. ilość zawodników, czas trwania zawodów. W raporcie autor tego opracowania tylko ogólnikowo wskazał, że takie imprezy będą organizowane, jednakże nie odniósł się szczegółowo do tego zagadnienia. Faktem jest również, że w aneksie do raportu stwierdzono, iż planowany obiekt będzie wykorzystywany tylko dla potrzeb treningowych członków W.K.M. - nie będą organizowane żadne imprezy sportowe, zawody klubowe, międzyklubowe, krajowe, czy też międzynarodowe. W raporcie wprawdzie wskazano, że w zasadzie projektowany tor przeznaczony będzie tylko dla 30 członków Klubu, dodając zaraz za tym, że inwestor zakłada szerszy dostęp do obiektu za jego oraz że przewiduje się również okresowe przeprowadzanie regionalnych imprez sportowych, zapraszanie innych klubów z województwa (s. 11). Sąd podziela stanowisko Kolegium co do kwestii, że przy ocenie przedsięwzięcia nie może zostać pominięta sprawa zachowania bezpieczeństwa w czasie trwania takich imprez. Wyjaśnienia zatem wymaga, czy w razie nagłych zdarzeń losowych, np. pożaru, do terenu planowanej nieruchomości jest zapewniony prawidłowy dostęp właściwych służb i możliwa będzie ich interwencja.

Co więcej, organ I instancji powinien nadto wyjaśnić, czy na terenie przeznaczonym pod inwestycję występują skumulowane oddziaływania. Wprawdzie w raporcie inwestor wskazał, że brak jest w pobliżu jakichkolwiek innych zakładów, przedsięwzięć wartych odnotowania i mogących mieć wpływ na wyniki wyliczonych wcześniej emisji i że oddziaływania nie będą się kumulować (s. 66), ale z akt sprawy wynika, że w pobliżu planowanej inwestycji znajduje się Autostradowa Obwodnica W., zaś dojazd do terenu planowanej inwestycji odbywać się będzie istniejącą drogą dojazdową równoległą do Autostradowej Obwodnicy W. poprzez zjazd z AOW w M..

Po myśli art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Słusznie Kolegium zauważyło, że dla terenu przeznaczonego pod sporną inwestycję nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak organ winien wyjaśnić jaki wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy mają ustalenia w. studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały Rady Gminy D. z dnia 27 stycznia 2005 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi D., wskazujące na występujące w tym obszarze formy ochrony przyrody, jak również sąsiedztwo działki nr 13/2, na której wyodrębniony jest teren oznaczony symbolem "Bz", co zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) wskazuje na tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Organ I instancja mimo ustaleń, że działka nr 11/5 znajduje się w obszarze Klina Z. należącego do zielonych zespołów urbanistycznych opisanych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., który został oznaczony jako wielkoobszarowy teren zieleni wysokiej i jako obszar chronionego krajobrazu i leży również w pobliżu obszaru Natura 2000 - Kumaki Dobrej oraz że zgodnie z ustaleniami w Studium warunkami i zasadami lokalizacji poszczególnych klas przeznaczenia terenu na obszarze Klina Z. nie przewiduje się obiektów związanych ze sportem czy rozrywką, ograniczył się do stwierdzenia, że planowane zamierzenie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, po analizie wykonywanej w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z którymi planowana inwestycja powinna mieć dostęp do drogi publicznej, spełniać wymagania dotyczące niezbędnej infrastruktury technicznej, być zgodna z przepisami odrębnymi i ze sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich.

Podsumowując powyższe rozważania, koniecznym stało się uchylenie również decyzji organu I instancji jako naruszającej przepisy w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a..

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie, zaś wynik tego postępowania wyjaśniającego następnie skonfrontuje z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez autora raportu i w ten sposób między innymi dokona oceny przydatności tego opracowania dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, traktując je jako materiał dowodowy podlegający własnej ocenie a nie jako miejsce sformułowania wniosków, które jedynie należy "powtórzyć". Wyniki przeprowadzonych czynnościom jak i rozumowania organ I instancji przedstawi w uzasadnieniu decyzji, prezentując zaś etap procesu decyzyjnego poświęcony ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy organ administracji - wskażę jakie okoliczności faktyczne i dlaczego uznał za udowodnione i istotne dla rozstrzygnięcia oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności bądź uznał je za nieistotne dla rozstrzygnięcia. Uzasadnienie, obok funkcji opisu sposobu ukształtowania się treści decyzji, ma także przekonywać adresatów decyzji, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i mających w sprawie zastosowanie przepisów materialnego prawa administracyjnego rozstrzygnięcie decyzji jest słuszne i odpowiada prawu oraz nie zostało wydane arbitralnie. Na tym polega funkcja przekonywania uzasadnienia.

Powyżej opisane braki i uchybienia poczynione przez organ I instancji prowadzą do konieczności uwzględnienia żądania skarg i uchylenia - w ramach możliwości przewidzianej przepisem art. 135 P.p.s.a. – również postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia 10 października 2014 r. znak [...].

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Sąd uznał, że decyzja organu II instancji narusza nie art. 7 oraz art. 138 § 1 w związku z art. 142 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zgłoszonych przez niektórych odwołujących zarzutów dotyczących postanowienia RDOŚ oraz art. 7 oraz art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ale również art. 15, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a..

Należy tutaj podkreślić, że zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Rozpoznając sprawę merytorycznie organ II instancji ponownie rozpatruje daną sprawę w jej całokształcie. Granice tego postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z przepisem tym skorelowana jest regulacja zawarta w przepisach art. 77 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący cały materiał odwodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Zasada zawarta w art. 7 k.p.a. nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, gdy w sprawie występują sporne interesy stron, a taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie: z jednej strony inwestor planujący budowę toru motokrosowego, a z drugiej – strony skarżące i właściciele okolicznych nieruchomości. W takiej sytuacji zadaniem organów administracji było przeprowadzenie wszechstronnej analizy argumentów obu stron i podjęcie decyzji, w której uzasadnieniu wyraźnie będzie stwierdzone jakie względy zostały wzięte pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób zagwarantowano to, by interesy strony, dla której decyzja będzie negatywna, zostały w możliwie największym stopniu zabezpieczone. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a rozstrzygającej sporne interesy stron, stanowi naruszenie art. 107 § 4 k.p.a..

W orzecznictwie funkcjonuje pogląd, że w sytuacji gdy w postępowaniu występują dwie strony o spornych interesach przyjęcie, że tylko ta, na rzecz której pozytywnie załatwiono sprawę, ma przymiot strony, naruszałoby zasadę równości procesowej stron. Załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 k.p.a.. Prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie – bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy – uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkował się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy, narusza zasadę z art. 8 k.p.a., przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa.

Natomiast art. 107 § 3 k.p.a. nakazuje organom w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym – wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji, a jej zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a..

Zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co również odniesienie się do twierdzeń podnoszonych przez strony w toku postępowania, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, nie zaś w odpowiedzi na skargę do sądu administracyjnego.

Powyższe uwagi są o tyle istotne, że postanowienie wydane przez RDOŚ może być zakwestionowanie jedynie w drodze odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji, ze względu na treść art. 142 k.p.a., który stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uzgodnienie postanowienia (art. 77 ust. 3 u.i.o.ś.), w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający sprawę w postępowaniu głównym. Uzgodnienie to jest - tak jak i postanowienie organu opiniującego, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 2 - niezaskarżalne (nie przysługuje na nie zażalenie), bowiem w art. 77 ust. 7 u.i.o.ś. wyłączono możliwość stosowania art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest przez organ decydujący po przeprowadzeniu wymaganego uzgodnienia. Postępowanie w sprawie uzgodnienia ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jednak jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 810/1, publ. LEX nr 1153783). Postanowienie, o jakim mowa w art. 77 ust. 3 u.i.o.ś., nie ma jednak mocy wiążącej dla organu prowadzącego postępowanie główne w zakresie wyboru właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Nie zwalnia również organu prowadzącego postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, stosownie do wymogów wynikających z przepisów proceduralnych i prawa materialnego.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 711/09, LEX 597798, w przypadku zakwestionowania w odwołaniu niezaskarżalnego postanowienia, w oparciu o treść art. 142 k.p.a., organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia). Uwzględnienie podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje swój wyraz w uwzględnieniu odwołania i związanym z tym rozstrzygnięciem, przewidzianym art. 138 k.p.a.. Stanie się tak jednakże tylko wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/ Po 644/13, publ. Lex nr 1414063).

Można również spotkać stanowisko, że literalne brzmienie art. 77 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż zawarty w nim wymóg "uzgodnienia" - czyli osiągnięcie przez organy współdziałające konsensusu dotyczy wyłącznie przypadku wydania decyzji pozytywnej, określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Powyższy wymóg nie dotyczy natomiast decyzji negatywnej. Organ występujący o uzgodnienie powinien za każdym razem dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (K. Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie (...), Wrocław 2009 r., s. 229 oraz wyrok WSA Poznaniu z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 411/2010).

Przedstawione poglądy judykatury świadczą niewątpliwie o tym, co wynika przede wszystkim z art. 142 k.p.a., że organ II instancji zobowiązany jest rozpoznać wnikliwie zarzuty wobec postanowienia wydanego w trybie art. 77 ust. 3 u.i.o.ś. zawarte w odwołaniu (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 689/14). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zarzuty te pozostawił bez wyjaśnienia, co w świetle przytoczonego wyżej art. 85 ust. 2 pkt 1 pkt b tiret 2 u.i.o.ś., świadczy o naruszeniu w/w przepisów procedury administracyjnej.

Sąd podzielił również zarzuty naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 77 ust. 1 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 pkt 2 i art. 70 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. poprzez tolerowanie przedwczesnego opiniowania przez PPIS, tj. dokonywanego bez uprzedniego zapoznania się z Aneksami do Raportu za słuszny oraz art. 77 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś.. Nie można zaakceptować sytuacji, w której pomimo obowiązku wynikającego z powyższych przepisów zasięgnięcia opinii organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, opinia wydana jest w oparciu o pierwotną wersję raportu, nieuwzględniającą zmian wynikających z Aneksu nr 2 do raportu. To czyniłoby przepisy art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 77 ust. 1 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 pkt 2 i art. 70 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. martwymi. Słusznie zatem wskazują strony skarżące, że aprobowanie "nieaktualnej" opinii podważa sens jej zasięgania, skoro jej brak czy wadliwość - jak chce organ II instancji - nie ma znaczenia dla załatwienia sprawy. Przeciwnie, opinia jest brana pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy i powinna być wydana bez naruszenia przepisów w szczególności na podstawie ostatecznego raportu.

Na marginesie należy tutaj zwrócić uwagę na pewną niekonsekwencję Kolegium, które wskazuje z jednej strony, że opinia nie ma charakteru wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie główne, a w dalszej zaś części stwierdza, że organ dokonuje weryfikacji raportu i ewentualnie żąda jego uzupełnień bądź ponowienia, a ocenę tą przeprowadza w oparciu o opinię powiatowego inspektora sanitarnego na podstawie uzgodnień dokonanych z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W istocie opinia PPIS nie ma charakteru wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie główne, ale jedynie w zakresie wyboru właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, stosownie do wymogów wynikających z przepisów proceduralnych i prawa materialnego. A ponadto, nie można niewiążącym charakterem opinii tłumaczyć jej wadliwość.

Uwzględniając powyższe, przeprowadzając ponownie postępowanie organ I instancji uzyska opinię PPIS, przedkładając uaktualniona dokumentację dotyczącą planowanej inwestycji, zgodnie z art. 77 ust. 2 u.i.o.ś..

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 77 ust. 1 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 pkt 2 i art. 70 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, że korekty/uzupełnienia opinii powiatowego inspektora sanitarnego nie wymagają formy postanowienia, w sytuacji w której wcześniejsze opinie tego organu przybierały formę postanowienia oraz art. 77 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś.. Należy tutaj bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 77 ust. 1 u.i.o.ś., jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji:

1) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego;

2) zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3, 10-19 i 22.

Zgodnie zaś z art. 77 ust. 3 u.i.o.ś. uzgodnienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, następuje w drodze postanowienia. Do uzgodnienia i opinii, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 77 ust. 7 u.i.o.ś.). Powołany art. 106 § 3 k.p.a. stanowi, że organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy art. 36-38 (§ 6).

Z powyższych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że formę postanowienia powinno mieć niewątpliwie uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Natomiast ustawodawca nie przewidział takiego obowiązku wobec opinii wydawanych przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z tych też względów nie można uznać powyższego zarzutu stron skarżących za uzasadniony.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 81 ust. 2 i 3 u.i.o.ś., art. 7 k.p.a. oraz art. 8a ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L. 2012.26.1) poprzez przyjęcie, że nie jest dopuszczalna odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia poza przypadkami określonymi w art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 2 i art. 81 ust. 1 u.i.o.ś., należy tutaj zauważyć, że naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. W niniejszej sprawie zaś Kolegium ani nie dokonywało wykładni art. 81 ust. 2 i 3 u.i.o.ś. a tym bardziej art. 8a ust. 2 w/w dyrektywy ani nie stosowało bądź nie odmówiło stosowania tych przepisów. Zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny a więc nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Kwestia wyrażenia bądź odmowy zgody na realizację spornego przedsięwzięcia jest zatem cały czas otwarta. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. jest nieuzasadniony.

Sąd nie podzielił natomiast stwierdzenia, że podstawą odmowy zgody na planowane przedsięwzięcie mogą być bezpośrednio zasady ogólne k.p.a., jak i przepisy prawa ochrony środowiska. U.i.o.ś. reguluje kwestie wydawania decyzji środowiskowej, więc i tylko ta ustawa może określić przypadki, w których przewidziana jest odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia.

Za niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 4 w/w dyrektywy poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie czy Raport został sporządzony przez eksperta posiadającego odpowiednie kompetencje. Art. 5 ust. 4 dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie zapewniają w razie konieczności, by organy posiadające stosowne informacje, w szczególności w odniesieniu do art. 3, udostępniały te informacje wykonawcy.

Z tych też względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a..