Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 820/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 35, art. 27 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2a, art. 37
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 58 par. 1 pkt 5a i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 85 ust. 1, art. 35, art. 87 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. B. i S. B. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. odrzuca skargę w części dotyczącej terenu oznaczonego [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] – część północna nad [...] w Dzielnicy [...] – część I (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r. nr [...], poz. [...] ze zm.; dalej również: "Plan Miejscowy" lub "Uchwała"). Uchwała ta została zaskarżona przez M. i A. M. (właścicieli działki nr [...]), K. i M. K. (właścicieli działki [...]) oraz M. i S. B. (właścicieli działek nr [...] oraz [...]). Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Sąd odrzucił skargi M. i A. M. oraz K. i M. K. (k. 90).

II.1. W dniu [...] maja 2008 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] – część północna nad [...] w Dzielnicy [...] – część I. W komparycji tej uchwały wskazano m. in., że została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (aktualny tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.; dalej: "u.z.p.") w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778; dalej: "u.p.z.p."). Z akt planistycznych wynika, że prace planistyczne nad Planem Miejscowym zainicjowała w uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 1999r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] - część północna - nad [...], a nadto, że wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu nastąpiło w dniu 3 września 2001 r.

II.2. W dniu 30 grudnia 2015 r. do Rady Miasta [...] wpłynęło pismo podpisane przez M. i A. M., K. i M. K. oraz M. i S. B., w którym wniesiono o zaniechanie naruszenia prawa polegającego na "dokonaniu przeznaczenia naszych nieruchomości pod zabudowę usługową z wykluczeniem zabudowy mieszkaniowej oznaczoną D.3.2.U (...) i wpisaniu przeznaczenia dotychczasowego, jakie istniało przed uchwaleniem w/w uchwały tj. zabudowa mieszkaniowa". W uzasadnieniu wezwania powołano się m. in. na decyzje o pozwoleniu na budowę wydane w odniesieniu do działki nr [...], które "są wiążące dla organu". Rada Miasta [...] (dalej: "Rada") nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.

II.3. W skardze nadanej na poczcie w dniu 27 lutego 2016 r. M. i A. M., K. i M. K. oraz M. i S. B. wnieśli "o uchylenie Uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2008r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] w części dot. działek nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] róg [...] przeznaczenie D-3.2U oraz D-3.1KS. Uchwale w zaskarżonej części zarzucono: "naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, przez nieuwzględnienie w planie zagospodarowania przestrzennego treści wydanych wcześniej decyzji i wzniesienie budynków mieszkalnych na działkach objętych niniejszą skargą". W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że działki [...], [...], [...], [...] zostały zabudowane budynkami mieszkalnym wraz z szambami na podstawie wydanych wcześniej decyzji organu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji urbanistycznych o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały dwie nieruchomości zostały zabudowane budynkami mieszkalnymi, trzecia budową jest w trakcie realizacji (z oświadczenia S. B. na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. oraz mapy z k. 25 wynika, że budowa nie została ukończona w odniesieniu do działek [...] oraz [...]). Zdaniem skarżących, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zobligowany z mocy prawa do uwzględnienia w planie treść ostatecznych decyzji organów architektoniczno-urbanistycznych. Stan faktyczny jest taki, że decyzje te zostały wykonane wybudowano budynki mieszkalne natomiast zaskarżony plan wprowadza nową funkcję a mianowicie D-3.2 U i D-3.1 KS funkcję usługową i parkingową bez prawa zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to, że legalna zabudowa występuje w rażącej sprzeczności z nowym planem zagospodarowania terenu, co winno skutkować stwierdzeniem w tej części nieważności uchwały z uwagi na rażące naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym. Skarżący równocześnie wskazali, że "w piśmie skierowanym do organu domagali się zmiany funkcji D-3.2 U. Obecnie domagamy się aby Sąd z urzędu stwierdził nieważność funkcji D-3.1 KS - parking publiczny albowiem funkcja ta również jest sprzeczna z dotychczasową funkcją mieszkaniową".

II.4. W odpowiedzi na skargę Miasto [...] (dalej również: "organ") wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu, skarżący w swojej skardze nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego, a tym samym nie spełnili oni przesłanki wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g., co w konsekwencji uzasadnia odrzucenie przedmiotowej skargi. Konieczną przesłanką dla skutecznego wniesienia skargi jest wykazanie przez skarżących, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy ich własną prawnie gwarantowaną sytuacją (a nie wyłącznie faktyczną), a zaskarżoną przez nich uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Skarżący kwestionując uchwalę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musieli dowieść, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, a jednocześnie negatywnie wpływa na ich sferę prawno-materialną, czyli pozbawia ich pewnych, prawnie gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Orzecznictwo i doktryna zgodnie podkreślają, że szczególną cechą "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r. wydanym w sprawie sygn. akt: SK 76/06 wskazał, że "przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżenia uchwal lub zarządzeń organu gminy w sprawie zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (...)". Skarżący w swojej skardze nie wykazali, jaki bezpośredni wpływ mają poszczególne zapisy uchwały Rady [...] nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] - część północna nad [...] w Dzielnicy [...] m.st. [...] -część I, do przysługującego im prawa, a tym samym nie wykazali istnienia interesu prawnego wobec wyżej zaskarżonej uchwały. Należy wskazać, co również podkreślili skarżący w swoim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, że na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r., Burmistrz Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydal pozwolenie na budowę trzech budynków mieszkalnych i trzech szczelnych zbiorników ścieków po max. 10 m.3 na terenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] róg [...], na działce o nr ew. [...] z obrębu [...]. Jak wykazali w wezwaniu skarżący, w dacie uchwalania niniejszego miejscowego planu dwie nieruchomości skarżących zostały zabudowane budynkami mieszkalnymi, zaś trzecia budowa jest w trakcie realizacji. Zgodnie z zapisami uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] -część północna nad [...] w Dzielnicy [...] m.st. [...] -część I, nieruchomości skarżących położone są na terenach oznaczonych w Planie Miejscowym symbolami: D-3.2U oraz D-3.1KS. Pomimo, tego, iż zapisy Planu Miejscowego w swojej treści są inne od treści posiadanej przez skarżących decyzji o pozwoleniu na budowę, to w żaden sposób nie naruszają one interesu prawnego skarżących. Do przedmiotowego miejscowego planu mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany wygasają wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczne z ustaleniami tego planu. Jednak zgodnie z treścią ust. 3 wyżej podanego artykułu, przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. A contrario, należy przyjąć, że jeżeli Skarżący uzyskali ostateczne, czyli podlegające wykonaniu, pozwolenie na budowę, mogą oni przystąpić do robót budowlanych, co w przedmiotowej sprawie ma już miejsce. Wejście w życie przedmiotowego miejscowego planu dla obszaru, na którym skarżący wybudowali już dwa budynki mieszkalne a trzeci budynek jest w trakcie realizacji, nie może pozbawić ich tej inwestycji. Dzieje się tak albowiem wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę jest wiążąca dla skarżących pomimo późniejszego uchwalenia dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, zapisy miejscowego planu dotyczące nieruchomości skarżących nie naruszają ich interesu

prawnego, ponieważ nadal mogą oni realizować inwestycję budowlaną przewidzianą w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

II.5. Na rozprawie 18 stycznia 2017 r. [...] poparł skargę. Dodatkowo wyjaśnił, że Plan Miejscowy uniemożliwia pobudowanie drugiego budynku mieszkalnego w pozostałej części działki. Ponadto, [...] oświadczył, że budynek na jego działce jest w trakcie budowy, natomiast budynki na działkach [...] oraz [...] stoją od około 4-5 lat. Pełnomocnicy organu wnieśli o odrzucenie skargi w części dotyczącej parkingu, albowiem teren ten nie był objęty wezwaniem. Ponadto, w planie ogólnym z 1980 r. działka nr [...] była przeznaczona pod usługi rzemieślnicze, głownie motoryzacyjne, nie było mowy o zabudowie mieszkaniowej, a tylko o utrzymaniu dotychczasowej. Teren miedzy ulicą M. a [...] zasadniczo powinien być przeznaczony pod usługi z uwagi na natężenie ruchu i hałas, zaś tereny MN/X mają być docelowo przekształcone pod usługi. W studium z 2006 r. na dzikach skarżących również przewidziane były usługi. Zdaniem pełnomocników organu, skarżący nie składali ani protestów ani zarzutów do projektu planu. Pełnomocnicy organu oświadczyli, że w odniesieniu do terenów objętych skargą plan nie wprowadza tymczasowego zagospodarowania.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga w części dotyczącej terenu parkingu (oznaczonego w Planie Miejscowym jako teren D-3.1KS) podlega odrzuceniu z uwagi nie nieobjęcie tego terenu wezwaniem wymaganym przez art. 101 ust. 1 u.s.g. (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). W pozostałej części, tj. w zakresie, w jakim Plan Miejscowy przewiduje przeznaczenie działek skarżących nr [...] i [...] pod usługi (teren D-3.2U) skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Jeżeli chodzi o odrzucenie skargi, to zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia jest jednym z warunków dopuszczalności skargi na uchwałę rady gminy, którego niespełnienie obliguje sąd do odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę. Skarga w części przekraczającej zakres uprzedniego wezwania podlega odrzuceniu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2624/14 i cyt. tam orzecznictwo, CBOSA). W niniejszej sprawie zakres zaskarżenia skargą wychodzi poza zakres wezwania z dnia 30 grudnia 2015 r. Otóż w wezwaniu tych nie poruszono w ogóle problemu terenu parkingu D-3.1 KS, ograniczając wezwanie do terenu usług (D-3.2.U). Okoliczność ta została wprost przyznana w skardze, gdzie stwierdzono: "Skarżący w piśmie skierowanym do organu domagali się zmiany funkcji D-3.2 U. Obecnie domagamy się aby Sąd z urzędu stwierdził nieważność funkcji D-3.1 KS - parking publiczny albowiem funkcja ta również jest sprzeczna z dotychczasową funkcją mieszkaniową" (k. 3). Zasadnie zatem pełnomocnik organu wniósł na rozprawie o odrzucenie skargi w tej części. Równocześnie należy wyjaśnić, że odrzucenie skargi z uwagi na nienależyte wypełnienie warunku uprzedniego wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia nie stanowi przeszkody do ponownego wniesienia skargi do sądu co do tego terenu poprzedzonej odpowiednim wezwaniem.

IV.3. W ocenie Sądu, skarga jest natomiast dopuszczalna w pozostałej części, tj. tej dotyczącej działek skarżących nr [...] oraz [...] położonych na terenie zabudowy usługowej D-3.2.U. Po pierwsze, w tej części spełnienie warunku uprzedniego wezwania nie budzi wątpliwości. W szczególności istota zarzutu sformułowanego w wezwaniu koresponduje z zarzutem skargi. Zarówno w wezwaniu, jak i w skardze skarżący zarzucili bowiem niezgodne z prawem (w ich ocenie) przeznaczenie w Palnie Miejscowym ich działek pod usługi. Skarżący wnosząc skargę w dniu 27 grudnia 2016 r. zachowali również sześćdziesięciodniowy termin na wniesienie skargi liczony w niniejszej sprawie od dnia wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czyli od 30 grudnia 2015 r. (art. 53 § 2 p.p.s.a.; uchwała składu 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60 oraz uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 27 czerwca 2016 r., I FPS 1/16, CBOSA). Następnie należy stwierdzić, że Uchwała narusza interes prawny skarżących, ogranicza bowiem sposób wykonywania przez nich prawa własności do nieruchomości wskazanych w skardze (w wykonaniu zobowiązania przewodniczącego skarżący dołączyli stosowane wydruki z ksiąg wieczystych – k. 50-55). Stąd tez nie ma podstaw do odrzucenia w rzeczonej części skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że właściciel nieruchomości położonej na obszarze planu ma co do zasady interes prawny w kwestionowaniu postanowień tego planu odnoszących się do tej nieruchomości, chyba że nie następuje zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2016 r., II OSK 2593/14 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1719/16 – CBOSA). W niniejszej sprawie z taką kontynuacją dotychczasowego przeznaczenia terenu skarżących nie mamy do czynienia. W szczególności Plan Miejscowy nie zastąpił tu innego planu miejscowego, który przewidywałby identyczne przeznaczenie nieruchomości skarżących. W szczególności dla oceny interesu prawnego nie ma znaczenia przeznaczenie tego terenu pod usługi w planie ogólnym [...] z 1980 r. (plan ten utracił bowiem moc z dniem 1 stycznia 2004 r. – zob. art. 87 ust. 3 u.p.z.p.), jak również w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonym przez Radę [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r. (odrębną kwestią jest zgodność Planu Miejscowego ze studium, ale to jest już etap badania zasadności, a nie dopuszczalności skargi). Ponadto, zdaniem Sądu, przy wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. należy mieć na uwadze konstytucyjne prawo do poddania kontroli sądowej uchwał rady gminy (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP) oraz zasadę ochrony prawa własności (art. 21 i 64 Konstytucji RP). Stąd też orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że właściciel ma prawo do kwestionowania przed sądem administracyjnym uchwał rady gminy, które ograniczają praw własności jego nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2016 r, II OSK 27/15, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że Plan Miejscowy w odniesieniu do działek skarżących położonych na terenie D-3.2.U przewidział jako przeznaczenie podstawowe terenu: funkcje usługowe o zasięgu ponadlokalnym, jako przeznaczenie dopuszczalne terenu: obiekty rzemiosła i produkcji nieuciążliwej, a nadto wykluczył lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej (§ 36 pkt 1 Uchwały). Takie postanowienia Planu Miejscowego niewątpliwie ograniczają prawo własności skarżących, a nadto następuje tu pogorszenie ich sytuacji wobec stanu sprzed uchwalenia Planu w aspekcie ówczesnej możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy (potwierdzeniem możliwości wydania takich decyzji było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych na działce nr 15 – k. 5v). Reasumując, brak jest podstaw do odrzucenia skargi w części dotyczącej działek skarżących nr [...] oraz [...] położonych na terenie zabudowy usługowej D-3.2.U.

IV.4.1. Przechodząc do oceny zasadności skargi (tj. oceny zgodności Uchwały z porządkiem prawnym) należy na wstępie wskazać, że zgodnie z art. 85 ust. 2 u.p.z.p., do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z akt planistycznych wynika, że uchwała w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] - część północna - nad [...] w Mieście [...] została podjęta w dniu [...] maja 1999 r., a nadto, że zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu nastąpiło przed dniem 3 września 2001 r. Spełnione są zatem oba wymienione w art. 85 ust. 2 u.p.z.p. warunki do zastosowania przepisów dotychczasowych. Przy czym Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że pod pojęciem przepisów dotychczasowych, o których mowa w art. 85 ust. 2 u.p.z.p. należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie mogą być one natomiast rozumiane jako całokształt regulacji prawa materialnego obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007 r., II OSK 164/07, CBOSA). Reasumując, w świetle art. 85 ust. 2 u.p.z.p., oceniając legalność Planu Miejscowego należy brać pod uwagę wymagania proceduralne i zasady określone ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto normy prawa materialnego obowiązujące w chwili podjęcia Uchwały (zgodnie z zasadą legalizmu przewidzianą m. in. w art. 7 Konstytucji RP oraz powszechnie przyjętą zasadą prawa tempus regit actum).

IV.4.2. Mając na uwadze ustalenia z punktu IV.1 należy wskazać, że zgodnie z art. 27 u.z.p., naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skarga nie zarzucała uchybień w trakcie procedowania nad Planem Miejscowym. Również Sąd z urzędu nie stwierdził istotnych uchybień procedury planistycznej, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie nieważności Planu Miejscowego.

IV.4.2.1. Istota wezwania usunięcia naruszenia prawa z 30 grudnia 2015 r. i następnie zarzutów skargi sprowadza się natomiast do zakwestionowania treści Planu Miejscowego, a mianowicie przeznaczenia działek skarżących nr [...] oraz [...] na usługi (z wyłączeniem możliwości lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej) pomimo wydania na rzecz poprzednika prawnego skarżących w dniu 28 sierpnia 2000 r. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę trzech budynków mieszkalnych na działce nr 15. W szczególności skarżący zarzucają, że: "w chwili uchwalania planu organ nie uwzględnił aktualnych decyzji o warunkach zabudowy oraz wydanych na tych decyzjach pozwoleń na budowę" (k. 119). W ocenie Sądu, zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie, albowiem przedmiotowy Plan Miejscowy (w kontrolowanym zakresie) nie narusza prawa.

IV.2.2. Wbrew twierdzeniom skargi, uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przed uchwaleniem planu miejscowego nie oznacza, że rada gminy zobowiązana była do zmiany projektowanego przeznaczenia terenu (tj. dostosowania projektu planu do treści ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę). Z żadnego przepisu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym taki obowiązek nie wynikał, podobnie zresztą jak nie wynika on z treści u.p.z.p., ani innej normy prawnej (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 września 2008 r. II SA/Kr 663/08 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Wr 911/11 - CBOSA). Potwierdza to w szczególności mający zastosowanie w sprawie art. 35 u.z.p. Zgodnie z § 1 tego przepisu, z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany wygasają wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczne z ustaleniami tego planu. W myśl jednak § 3, przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Gdyby obowiązkiem rady gminy było dostosowanie projektu planu do ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, to przepis art. 35 u.z.p. byłby regulacją w istocie zbędną. Tymczasem powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że wykładnia prawa nie powinna prowadzić do uznania danego przepisu za pozbawiony znaczenia normatywnego (zakaz wykładni per non est; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r., II FSK 2846/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2015 r., I OSK 2356/15 - CBOSA). Regulacja art. 35 u.z.p. stanowi zatem wyraz kompromisu między władztwem planistycznym gminy, a zasadą ochrony praw nabytych. Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości (również w świetle oświadczeń organu – zob. odpowiedź na skargę), że skarżący mogą kontynuować budowę na podstawie pozwolenia na budowę, które stało się ostateczne przed uchwalaniem Planu Miejscowego. Ubocznie warto podkreślić, że w odniesieniu do spornego terenu D-3.2.U nie wprowadzono zasad ich tymczasowego zagospodarowania (zob. też oświadczenie pełnomocników organu – k. 125). Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 u.z.p., tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania. Powołany przepis odgrywa istotną rolę przy ocenie możliwości realizacji robót budowalnych zgodnych z dotychczasowym przeznaczeniem terenu, w tym np. ogrodzeń, pomimo obowiązywania nowego planu miejscowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2015 r., II OSK 451/14, CBOSA – wydany w oparciu o art. 35 u.p.z.p., ale przepis ten co do istoty odpowiada art. 37 u.z.p.).

IV.2.3. Następnie należy mieć na uwadze, że w świetle treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonym przez Radę [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r. (dalej: "Studium"), działki skarżących zlokalizowane są na terenie oznaczonym w Studium jako U.12, czyli tern usług ("U"). Na terenie tym powinny być zatem jako podstawowe zlokalizowane usługi, a jedynie dopuszcza się lokalizowanie funkcji mieszkaniowej, jednak z zaleceniem, aby udział tej funkcji kształtował się do 40 % powierzchni zabudowy na terenie (s. 104 Studium, relewantny dla sprawy rysunek Studium w aktach administracyjnych). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p., projekt planu miejscowego winien być spójny z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W świetle ten normy oraz treści Studium, Rada Miasta podejmując Uchwałę była co do zasady zobowiązana do przeznaczenia działek skarżących pod usługi. Inne przeznaczenie tego terenu, w tym pod budownictwo mieszkaniowe, miałaby zatem charakter wyjątku od zasady. Sąd kontrolując postanowienia Planu Miejscowego nie może oceniać zgodności z prawem powołanych wyżej postanowień Studium.

IV.2.4. Zdaniem Sądu, Rada Miasta dokonując przeznaczenia w Planie Miejscowym nieruchomości skarżących pod usługi nie nadużyła władztwa planistycznego. Należy przy tym zauważyć, że pojęcie "trybu postępowania" użyte w art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest kategorią szerszą niż tryb sporządzania planu sformułowany w art. 18 tej ustawy i mieści się w nim również zakaz nadużywania władztwa planistycznego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2789/13, CBOSA). Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że prawo własności nie jest prawem absolutnym. Wręcz przeciwnie, jak każde prawo o charakterze majątkowym podlega ograniczeniom. Konkluzję te potwierdza m. in. art. 140 k.c., regulujący treść prawa własności. Zgodnie z tym przepisem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednym z dopuszczalnych przez prawo ograniczeń prawa własności jest możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy kształtują ład przestrzenny i treść prawa własności (zob. np. art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 u.z.p.). Przyznanie gminie prawa do kształtowania treści prawa własności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z Konstytucją RP (por. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2000 r., SK 23/98, OTK 2000/3/93). Władztwo planistyczne nie jest jednak władztwem absolutnym i podlega ograniczeniom wynikającym z innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto, za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która to ingerencja nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, w aspekcie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego okolicznością istotną jest, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Dla procesu ważenia interesów indywidulanych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.z.p., które wskazują na wartości, które winny być uwzględniane w wykonywaniu władztwa planistycznego. Ponadto, dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego ma istotne znaczenie również okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu (por. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1933/11, CBOSA). W świetle akt planistycznych oraz oświadczeń stron podczas rozprawy należy przyjąć, że skarżący nie podejmowali działań zmierzających do zamiany projektu planu. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzać, że przeznaczenie działek skarżących pod usługi nie tylko, że było spójne z postanowieniami Studium, ale i racjonalne w świetle stanu prawnego i faktycznego przyjętego dla prac planistycznych. Po pierwsze, działki te nie były zabudowane nie tylko w chwili rozpoczęcia prac planistycznych, ale i w momencie uchwalenia Planu Miejscowego (zob. też oświadczenie skarżącego podczas rozprawy). Stąd też racjonalne i proporcjonalne było przeznaczenie pod usługi tych właśnie działek, a nie sąsiednich terenów, na których – według rysunku Planu Miejscowego – posadowione były już wówczas budynki. Warto zauważyć, że podobnie postąpiono w odniesieniu do innego niezbudowanego terenu, a mianowicie D-3.4U. Trudno tu zatem również mówić o naruszeniu zasady równości (art. 32 Konstytucji RP). Raz jeszcze należy przypomnieć, że zgodnie ze Studium tereny zabudowy mieszkaniowej nie mogły stanowić więcej niż 40 % powierzchni zabudowy na terenie. Po drugie, teren D-3.2U jest zlokalizowany przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...], co również determinowało jego przeznaczenie pod usługi (chociażby z uwagi na zwiększony hałas i emisje spalin oraz pyłów). Reasumując, Sąd nie dostrzega argumentów pozwalających przyjąć, że Rada [...] uchwalając Plan Miejscowy nadużyła władztwa planistycznego przeznaczając nieruchomość skarżących pod usługi. Raz jeszcze wypada przy tym podkreślić, że prawa nabyte skarżących wynikające z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę pozostają pod ochroną art. 35 u.z.p.

IV.3. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.