Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 176/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59j, 59 g ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. spółka komandytowa na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku ze zrealizowaniem inwestycji niezgodnie z ustaleniami projektu budowlanego i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę w zakresie wyposażenia budowlano-instalacyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 840 zł (słownie: osiemset czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2018 r. Nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., działając na podstawie art. 59f i art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202) w związku z art. 59a ust. 2 pkt 2e tej ustawy oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego, nałożył na A. Sp. z o.o. spółka komandytowa – inwestora budowy zespołu 12 budynków wielorodzinnych, 2 budynków wielorodzinnych z usługami oraz 4 garaży podziemnych przy ul. W./A./K./L. we W., zrealizowanego niezgodnie z ustaleniami projektu budowlanego i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę w zakresie elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego – karę w wysokości 28 000,00 zł (słownie: dwudziestu ośmiu tysięcy złotych 00/100).

W osnowie decyzji organ orzekający zamieścił również informację o sposobie i terminie uiszczenia orzeczonej kary oraz pouczenie o ściągnięciu kwoty stanowiącej karę w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku nieuiszczenia kary w terminie.

Uzasadniając postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wyjaśnił, że inwestor pismem doręczonym organowi w dniu 12 czerwca 2018 r. wniósł o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie opisanej powyżej inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia (...) kwietnia 2016 r. Nr (...), przeniesionej na obecnego inwestora decyzją Prezydenta W. z dnia (...) listopada 2016 r. Nr (...), zmienioną decyzją Prezydenta W. z dnia (...) maja 2018 r. Nr (...).

Organ orzekający wskazał również w postanowieniu, że wniosek był kilkakrotnie uzupełniany, a w toku czynności uzupełniających przedłożone zostało m.in. pismo skierowane z Biura Rozwoju W. w dniu (...) października 2011 r., informujące o oznaczeniu numerami porządkowymi nowopowstałych budynków zlokalizowanych na działce nr (...) ((...), obręb L. P.). Do pisma załączono mapę terenu wraz z oznaczeniem budynków przy ul. A. (...), (...), (...), (...) (budynki (...), (...), (...), (...)), ul. K. (...), (...), (...), (...) (budynki (...), (...), (...), (...)), ul. L. (...), (...), (...), (...) (budynki (...), (...), (...), (...)), ul. W. (...), (...), (...), (...), (...) we W. (lokale mieszkalne) oraz ul. W. (...), (...), (...) a we W. (lokale usługowe) - budynki (...) i (...) oraz pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji we W. z dnia (...) lipca 2018 r. informujące o braku możliwości wydania zaświadczenia końcowego w związku z niezakończeniem prac odbiorczych.

Następnie organ podał w uzasadnieniu, że w dniach (...)-(...) sierpnia 2018 r. pracownicy inspektoratu przeprowadzili obowiązkową kontrolę budowy. W trakcie kontroli stwierdzono, że roboty budowlane związane z wzniesieniem budynków zakończono. Teren działki zagospodarowano i uporządkowano. Inwestor nie wykonał wszystkich robót związanych z zagospodarowaniem terenu - w trakcie kontroli wykonywano montaż stojaków rowerowych. Wykonywano także oznaczenie znakami poziomymi miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych w garażach podziemnych. W trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzono, że ogrodzenia ogródków przy mieszkaniach na parterze budynków wykonano umieszczając ostre elementy (drut) na wysokości mniejszej niż 1.80m. W trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzono także, że wykonano inaczej wyłazy dachowe na klatkach schodowych w budynkach (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) (na drugiej kondygnacji). Zaprojektowano wyłazy przy szachcie instalacyjnym (na lewo od końca biegu schodowego), natomiast wykonano wyłazy przy wejściach do mieszkań 4-pokojowych (na prawo od końca biegu schodowego). Zmiana ta nie została wyszczególniona w oświadczeniu kierownika pudowy. W tracie kontroli ujawniono, że oświadczenie kierownika budowy nie obejmuje wielu zmian wprowadzonych przez inwestora w trakcie realizacji inwestycji m.in.: w zakresie ścian działowych w lokalach mieszkalnych (zrezygnowano ze ścianki działowej wraz z otworem drzwiowym oddzielającej przedpokój od pokoju z aneksem kuchennym w mieszkaniu przy ul. L. (...)m(...), ul. A. (...)m(...), ul. A. (...)m(...), ul. W. (...)m(...), L. (...)m(...), ul. L. (...)m(...), ul. K. (...)m(...), ul. K. (...)m(...); zmieniono lokalizację drzwi wejściowych do sypialni oraz wydzielono dodatkowe pomieszczenie bez okna i wentylacji grawitacyjnej w lokalu mieszkalnym nr (...) przy ul. A. (...)). W trakcie kontroli ujawniono także liczne nieprawidłowości w zakresie wentylacji grawitacyjnej w kuchniach wyposażonych w kuchenki gazowe oraz w łazienkach z kotłem gazowym. Wykonano otwory do przewodów wentylacji grawitacyjnej pomniejszając niezbędny przekrój przewodu, zabudowano wloty do przewodów meblami uniemożliwiając wentylację pomieszczeń, zamontowano kratki o zbyt małej powierzchni lub z możliwością regulacji wielkości powierzchni czynnej kratki. Natomiast w lokalu mieszkalnym nr (...) przy ul. L. (...) stwierdzono uszkodzenie przewodu wentylacji grawitacyjnej (rozkucie). W trakcie kontroli stwierdzono także, że nie zakończono robót wykończeniowych:

- w lokalach mieszkalnych (w części lokali) obejmujących wierzchnią warstwę wykończeniową podłóg, stolarkę drzwiową wewnętrzną, montaż osprzętu sanitarnego, okładziny wierzchnich ścian w pomieszczeniach higieniczno-sanitarnych,

- w lokalach usługowych w budynku (...) polegających na wykonaniu wierzchniej warstwy wykończeniowej podłogi, stolarki drzwiowej wewnętrznej, montażu osprzętu sanitarnego, okładzin wierzchnich ścian w pomieszczeniach higieniczno-sanitarnych, kurtyn powietrznych przy wejściach do lokali,

- w lokalach usługowych w budynku (...) polegających na wykonaniu stolarki drzwiowej wewnętrznej (w tym stolarki wiatrołapu), montażu osprzętu sanitarnego.

W toku prowadzonych czynności kontrolnych powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził również, że na terenie przyległym do inwestycji inwestor realizuje na podstawie odrębnych opracowań sieci zewnętrzne instalacji wodociągowej, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, funkcjonalnie powiązane z obiektami, niezbędne do użytkowania nowopowstałych budynków. Inwestor nie zakończył procesu inwestycyjnego, nie uzyskał zaświadczenia o złączeniu obiektów z sieciami MPWiK oraz nie dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy dla tej części zamierzenia inwestycyjnego.

W ocenie organu orzekającego – analizując całość zebranego materiału dowodowego w tym m.in. zatwierdzone projekty budowlane, oświadczenie kierownika budowy, dokumenty przedłożone przez inwestora, protokół obowiązkowej kontroli – należy uznać, że inwestor zrealizował obiekty niezgodnie z ustaleniami projektu budowlanego i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, a przedłożone wraz z wnioskiem oświadczenie kierownika budowy obejmuje jedynie część wprowadzonych zmian. Stwierdzono zmianę w zakresie wykonania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego nieujawnioną w oświadczeniu kierownika budowy, wyszczególnioną w zakresie art. 59a ust 2 Prawa budowlanego. Inwestor wykonał inaczej wyłazy dachowe na klatkach schodowych w budynkach (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) , (...). Stwierdzono także inne zmiany nieujawnione w oświadczeniu kierownika budowy, niewyszczególnione w art. 59a ust 2 Prawa budowlanego, które nie powodują konieczności nałożenia na inwestora kary (zmiany ścianek działowych w lokalach mieszkalnych). Część wprowadzonych zmian narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wydzielenie dodatkowego pomieszczenia bez okna i wentylacji grawitacyjnej w lokalu mieszkalnym nr (...) przy ul. A. (...)). Brak wentylacji grawitacyjnej w dodatkowym pomieszczeniu jest niezgodny z § 147 ust 2 w/w rozporządzenia. Ogrodzenia ogródków przy mieszkaniach na parterze budynków wykonano umieszczając ostre elementy (drut) na wysokości mniejszej niż 1.80m, co jest niezgodnie z § 41 w/w. Wykonano otwory do przewodów wentylacji grawitacyjnej pomniejszając niezbędny przekrój przewodu, zabudowano wloty do przewodów meblami uniemożliwiając wentylację pomieszczeń, zamontowano kratki o zbyt małej powierzchni. Zgodnie z § 140 w/w rozporządzenia przewody kominowe w budynku: wentylacyjne, spalinowe i dymowe powinny mieć wymiary przekroju, sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg, zapewniający wymaganą przepustowość oraz spełniające wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych. Przewody kominowe do wentylacji grawitacyjnej powinny mieć powierzchnie przekroju co najmniej 0,016m2 oraz najmniejszy wymiar przekroju co najmniej 0,1m. Podstawowe wymagania dotyczące budowy kanałów zawarto w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a także normach: PN-83/B-03430/Az3:200 "Wentylacja w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej. Wymagania" oraz PN- 89/B-10425 "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły. Wymagania techniczne i badania przy odbiorze". W przepisach szczegółowych określono m.in. wymagane wielkości strumienia powietrza wentylacyjnego oraz wskazano iż przewody wentylacyjne (od wlotu do wylotu komina) powinny mieć na całej swej wysokości jednakowy przekrój.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli budowy lub obiektu budowlanego nieprawidłowości w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem budowlanym w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego - właściwy organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 59f ust 1 Prawa budowlanego, wymierza karę stanowiącą iloczyn: stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Kategorię obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu ustawodawca określił w załączniku do Prawa budowlanego. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość, a gdy w skład obiektu budowlanego wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. W takim przypadku karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii.

W art. 59f Prawa budowlanego określono stawkę opłaty (s) - 500,00 zł (pięćset złotych). Powyższe obiekty (w których stwierdzono nieprawidłowości) zakwalifikowano do kategorii XIII. Wartość współczynnika (k) dla tej kategorii obiektu wynosi - 4. Wartość współczynnika (w) przyjęto - 1,0 (kubatura obiektów wynosi 1550,00 m3 /budynki (...), (...), (...)/ oraz 1780,00 m3 /budynki (...))/ i nie przekracza wartości 2 500 m3). W związku z powyższym iloczyn współczynników i stawki opłat wynosi:

500,00 zł x 4,0 x 1,0 = 2 000,00 zł

W trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzono po jednej nieprawidłowości (w odrębnych obiektach budowlanych) w budynkach(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...), (...),(...),(...),(...),(...) (łącznie 14), określoną w art. 59a ust. 2e Prawa Budowlanego - inwestor wykonał obiekty niezgodnie z projektem budowlanym w zakresie elementów wyposażenia budowlano - instalacyjnego - zmianę wymieniono w pkt. 8.2.e protokołu obowiązkowej kontroli.

Opisane powyżej postanowienie zostało w toku instancyjnym zaskarżone przez A. Sp. z o.o. Spółka komandytowa, która w zażaleniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 59f i art. 59g w związku z art. 59a ust. 2 pkt 2e ustawy – Prawo budowlane oraz naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 77 w związku z art. 75 oraz art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego i wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości przez organ pierwszej instancji w przypadku uznania, że zażalenie zasługuje w całości na uwzględnienie i nieobciążenie skarżącego karą pieniężną, ewentualnie o uchylenie przez organ drugiej instancji zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 143 kodeksu postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu zażalenia (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) stycznia 2019 r. Nr (...), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy przedstawił istotne w sprawie okoliczności faktyczne, w tym ustalenia dokonane podczas obowiązkowej kontroli oraz obowiązujący stan prawny, przywołując w pełnym brzmieniu przepis art. 59f ustawy – Prawo budowlane.

W dalszej części uzasadnienia (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zakres nieprawidłowości należy uznać za wykazany treścią protokołu z obowiązkowej kontroli obiektu skonfrontowanej z treścią znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia kierownika budowy oraz zawartością zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego karę w świetle powyższych dowodów uznać należy za zasadną, natomiast chybione są argumenty podnoszone w treści zażalenia, że zrealizowana zmiana w zakresie wyłazów omówiona powyżej, ma charakter nieistotny i wpływa na poprawę użyteczności obiektów.

Organ podał następnie, że inwestor zataił przed organem nadzoru budowlanego przy składaniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie, iż wykonał inwestycję w sposób odmienny, niż przewidywał to zatwierdzony projekt architektoniczno-budowlany.

Ponadto wyjaśnił, iż bez znaczenia dla sprawy jest argumentacja wskazująca na nieistotny charakter odstąpienia w zakresie wysokości budynku. Karalne na podstawie art. 59f prawa budowlanego są bowiem nie "istotne odstępstwa" od projektu, a "nieprawidłowości" uwidocznione przez organ nadzoru budowlanego w zakresie opisanym w art. 59a ustawy, zatem nieprawidłowością będzie każda niezgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym, niezależnie, czy stanowi ona wynik odstąpienia istotnego czy też nieistotnego.

Wprowadzenie przez inwestora zmiany istotnej w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, wymaga, zgodnie z art. 36a ust. 1 prawa budowlanego, uzyskania zamiennego pozwolenia na budowę. Z kolei wprowadzenie zmian nieistotnych wymaga dokonania odpowiedniej kwalifikacji przez projektanta, a nadto - uwidocznienia w oświadczeniu kierownika budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 2a prawa budowlanego, z jednoczesnym potwierdzeniem przez projektanta. W niniejszym przypadku w treści oświadczenia kierownika budowy nie wykazano zmian opisanych powyżej.

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że bez znaczenia pozostaje również argumentacja inwestora, że zmiana usytuowania wyłazów dachowych wpływa na korzyść użyteczności budynku. Skoro, bowiem zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wykonanie wyłazów w innym miejscu, to niewątpliwie mamy do czynienia z nieprawidłowością w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Prawnie obojętne pozostają przyczyny, które skłoniły inwestora do wprowadzenia zmiany w zakresie usytuowania wyłazów dachowych, skoro zmiana w tym zakresie nie ma odzwierciedlenia ani w zatwierdzonej dokumentacji projektowej, ani nawet w oświadczeniu kierownika budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył wysokość kary i ustalił jej łączną wysokość na 28.000 zł, przy 14 obiektach, w których ujawniono nieprawidłowości, po jednej nieprawidłowości (w odrębnych obiektach budowlanych) w budynkach(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) (łącznie 14) niezgodnie z projektem budowlanym w zakresie elementów wyposażenia budowlano – instalacyjnego. Zmianę wymieniono w pkt 8.2.e protokołu obowiązkowej kontroli.

Prawidłowość postanowienia wydanego w sprawie w postępowaniu drugoinstancyjnym zakwestionowała A. Sp. z o.o. spółka komandytowa poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzucono zaskarżonemu w całości postanowieniu:

- naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 59f i art. 59g w związku z art. 59a ust. 2 pkt 2e ustawy – Prawo budowlane, poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że skarżący zobowiązany jest do zapłaty kary pieniężnej wobec stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli budowy nieprawidłowości w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem budowlanym w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane,

- naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 77 w związku z art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a także art. 7 powołanej ustawy procesowej poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty skarżąca Spółka wniosła:

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia;

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie w całości poprzedzającego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia (...) sierpnia 2018 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami i wstrzymanie wykonania wskazanych postanowień do czasu rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja dotycząca reguł lokalizowania wyłazu dachowego.

Zdaniem skarżącej Spółki nie można uznać zmiany lokalizacji wyłazu dachowego jako niezgodności z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie zasadniczych elementów wyposażenia techniczno-budowlanego, zapewniającego użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, a na podstawie art. 59f ustawy – Prawo budowlane kara pieniężna wymierzona jest tylko w przypadku zaistnienia nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust. 2 powołanej ustawy.

W uzasadnieniu skargi podano również, że obowiązek stosowania wyłazów dachowych wskazany został w § 308 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z jego treścią, w budynkach o dwóch lub więcej kondygnacjach nadziemnych należy zapewnić wyjście na dach co najmniej z jednej klatki schodowej, umożliwiające dostęp na dach i do urządzeń technicznych tam zainstalowanych (ust. 1). Jako wyjście z klatki schodowej na dach należy stosować drzwi o szerokości 0,8 m i wysokości co najmniej 1,9 m lub klapy wyłazowe o wymiarze 0,8 x 0,8 m w świetle, do których dostęp powinien odpowiadać warunkom określonym w § 101 (ust 3). Według § 101 w/w rozporządzenia, w wyjątkowych przypadkach, uzasadnionych względami użytkowymi, jako dojście i przejście między różnymi poziomami mogą służyć drabiny lub klamry, trwale zamocowane do konstrukcji. Szerokość drabin lub klamer, o których mowa w ust. 1 tego paragrafu, powinna wynosić co najmniej 0,5 m, a odstępy między szczeblami nie mogą być większe niż 0,3 m. Poczynając od wysokości 3 m nad poziomem podłogi, drabiny lub klamry powinny być zaopatrzone w urządzenia zabezpieczające przed upadkiem, takie jak obręcze ochronne, rozmieszczone w rozstawie nie większym niż 0,8 m, z pionowymi prętami w rozstawie nie większym niż 0,3 m. Odległość drabiny lub klamry od ściany bądź innej konstrukcji, do której są umocowane, nie może być mniejsza niż 0,15 m, a odległość obręczy ochronnej od drabiny, w miejscu najbardziej od niej oddalonym, nie może być mniejsza niż 0,7 m i większa niż 0,8 m. Spoczniki z balustradą powinny być umieszczone co 8-10 m wysokości drabiny lub ciągu klamer. Górne końce podłużnic (bocznic) drabin powinny być wyprowadzone co najmniej 0,75 m nad poziom wejścia (pomostu) jeżeli nie zostały zastosowane inne zabezpieczenia przed upadkiem.

W ocenie skarżącej oznacza to, że szczegółowa lokalizacja wyłazu na dach z przestrzeni klatki schodowej nie została wskazana przez ustawodawcę, a więc niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi może mieć miejsce tylko w przypadku braku przedmiotowego wyłazu w przestrzeni klatki schodowej i tylko w tym przypadku może mieć miejsce niezapewnienie użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Zaistniała zmiana nie stanowi również istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego o którym mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

W zakończeniu uzasadnienia skarżąca Spółka podała, że zmiana lokalizacji wyłazu dachowego nie stawowi niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, gdyż nie narusza ich wytycznych oraz nie wymaga odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych i nie jest naruszeniem zasad wiedzy technicznej.

W doręczonej Sądowi w dniu 15 marca 2019 r. odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do wyjaśnienia powodów wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia zamieszczonego w jego uzasadnieniu.

Ponadto przekazane zostało Sądowi postanowienie tego organu z dnia (...) marca 2019 r. Nr (...), wydane na podstawie art. 61 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r.), orzekające o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

W dniu 29 marca 2019 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał Sądowi pismo skarżącej Spółki, uzupełniające skargę wraz z odpisem wniosku Spółki o umorzenie należności w zakresie kary pieniężnej.

Pismo tej samej treści zostało doręczone przez Spółkę bezpośrednio Sądowi w dniu 12 kwietnia 2019 r.

Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z dnia (...) sierpnia 2018 r. Nr (...), natomiast zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Sądu z dnia 12 czerwca 2019 r. sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami procesowymi, a także prawidłowość zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości albo w części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W ocenie Sądu dokonanej przy zastosowaniu wskazanego wcześniej kryterium legalności zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli było postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, opisane na wstępie, orzekające o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia (...) sierpnia 2018 r. Nr (...), nakładającego na Spółkę A. Sp. z o.o. spółka komandytowa karę w wysokości 28.000,00 zł w związku ze stwierdzeniem w toku obowiązkowej kontroli nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ustawy – Prawo budowlane.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, która należy do sfery materialnego prawa administracyjnego. Realizowanie tej ustawy powierzono organom administracji publicznej, która – działając zgodnie z kompetencją przyznaną im przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi – w podejmowanych czynnościach procesowych, w tym orzeczniczych, podporządkowane są przepisom kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie ze wskazanym w komparycji decyzji przepisem art. 59a ustawy – Prawo budowlane:

1. Organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

2. Kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie:

1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;

2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno- budowlanym, w zakresie:

a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

d) wykonania urządzeń budowlanych,

e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;

4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;

5) uporządkowania terenu budowy.

Natomiast – stosownie do powołanych w niej również przepisów art. 59f i art. 59g ust. 1 (zd. pierwsze) ustawy – Prawo budowlane "W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlane (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, organ nadzoru budowlanego wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie".

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela – co do zasady – stanowisko organów nadzoru budowlanego właściwych instancyjnie, przyjęte w zakresie wykładni art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 powoływanej ustawy i sposobu rozumienia w praktyce orzeczniczej pojęcia "nieprawidłowości", których stwierdzenie w trakcie obowiązkowej kontroli stanowi przesłankę wymierzenia kary. W judykaturze administracyjnej brzmienie wskazanych powyżej, a wcześniej przywołanych przepisów traktowane jest jako nie wywołujące wątpliwości i nie wymagające zabiegów interpretacyjnych dla odkodowania ich treści normatywnej. W praktyce orzeczniczej organów i sądów administracyjnych zaakceptowana została bezdyskusyjna konkluzja stwierdzająca, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek wymierzenia kary w każdym przypadku zaistnienia nieprawidłowości w zakresie przedmiotowym określonym enumeratywnie w art. 59a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, niezależnie od tego, czy powinny być kwalifikowane jako istotne odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, czy też mają charakter odstępstw nieistotnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 712/09, Lex nr 574437; z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2781/14, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2417/11).

Dodatkowo należy też wskazać, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 2104/13) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że treść art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i zawarta w nim dyspozycja nie pozostawiają wątpliwości, że organowi nadzoru budowlanego, stwierdzającemu podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie objętymi katalogiem zawartym w art. 59a ust. 2 powołanej powyżej ustawy, prawodawca nie pozostawia swobody, skoro wymaga wymierzenia stosownej kary. Uznaniu organu nie pozostawiono też określenia wysokości tej kary, a w omawianym przepisie posłużono się określeniem "nieprawidłowości", a nie "istotne odstępstwa".

Natomiast w wyroku z dnia 27 listopada 2018 r. (sygn. akt II OSK 2949/16) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Prawo budowlane powinien być wykładany w ten sposób, że stanowi on podstawę wymierzenia kary z tytułu stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli budowy nieprawidłowości polegających na nieistotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego, jeżeli te odstępstwa nie zostały udokumentowane w sposób określony w art. 36a ust. 6 ustawy – Prawo budowlane.

Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie tak sformułowane stanowisko podziela i uznaje za prawidłowe.

W uzupełnieniu rozważań można też zwrócić uwagę, że za słusznością takiego poglądu przemawia wykładnia historyczna, bowiem zmiana redakcji przepisu art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane dokonane na podstawie art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było odstąpienie od posługiwania się kwantyfikatorem "istotnego odstępstwa" (od zatwierdzonego projektu budowlanego), jako przesłanki wymierzenia kary, regulowanej tym przepisem. Na taki aspekt wykładni pojęcia "nieprawidłowości" wskazuje się także w literaturze przedmiotu (np. M. Cherka, W. Górecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Lex 2013), w której zauważono, że przez nieprawidłowość rozumieć należy "fakt lub zjawisko niezgodne z przepisami, normami, prawidłami". Powołując się na judykaturę zwrócono uwagę, że pojęcie "nieprawidłowości" użyte w art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oznacza niezgodność z ustalonymi normami.

Takie ujęcie omawianego pojęcia jest szerokie i nie może oznaczać tylko niezgodności w zakresie ograniczonym do odstępstw o charakterze istotnym.

Z tych względów zawarty w uzasadnieniu skargi zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 59f ustawy – Prawo budowlane do nieprawidłowości (innej lokalizacji wyłazu na dach), która nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zważyć jednak należy, że organy nadzoru budowlanego orzekające w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, prowadzonym w rozpoznawanej sprawie, wymierzając przedmiotową karę na podstawie ustaleń dokonanych w trakcie obowiązkowej kontroli, której przebieg utrwalono protokolarnie, powołały się w uzasadnieniach postanowień na nieprawidłowość stwierdzoną w czternastu odrębnych obiektach budowlanych – budynkach jednostkowo oznaczonych, określoną w art. 59a ust. 2 lit. e ustawy – Prawo budowlane, stanowiącym o zasadniczych elementach wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem.

Jednocześnie organy w uzasadnieniach orzeczeń instancyjnych wyjaśniły, że zmianę wymieniono w pkt. 8.2.e protokołu obowiązkowej kontroli.

Przedmiotowa kara wymierzona została – zgodnie z dyspozycją ustawodawcy wcześniej przywołaną w drodze postanowienia przy zastosowaniu przepisu art. 143 i art. 144 postępowania administracyjnego.

Wskazany powyżej przepis art. 123 zamieszczony został w rozdziale 9 kodeksu postępowania administracyjnego, oznaczonym tytułem "Postanowienia" i zawierającym przepisy artykułów od 123 do 125.

Z treści przepisu art. 124 kpa określającym elementy strukturalne postanowienia (§ 1) wynika również, że postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie.

Ponadto – zgodnie z art. 125 kpa – do postanowień stosuje się odpowiednio m.in. przepis art. 107 § 2-5 tej regulacji.

Wyjaśnić przy tym należy, że wymagane przez ustawodawcę "odpowiednie stosowanie przepisu" oznacza powinność stosowania danego przepisu bezpośrednio lub stosowaniu go z pewnymi modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być odpowiednio stosowana, a w niektórych przypadkach odstąpienie od zastosowania przepisu mającego być odpowiednio stosowanym.

Powołany powyżej jako mający odpowiednie zastosowanie do postanowień przepis art. 107 § 2-5 kpa dotyczy składników decyzji, wynikających z przepisów szczególnych oraz jej uzasadnienia, przy czym w myśl § 3 uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Wskazać również trzeba, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część orzeczenia, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego część dyspozytywną. Obowiązek starannego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wynika również z zasad ogólnych wyrażonych w kontekście postępowania administracyjnego, w tym art. 7 (zasada ustalenia stanu faktycznego) i art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy). Ponadto na podstawie art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a na podstawie art. 80 kpa – ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Wskazane powyżej zasady wyznaczają również granice postępowania przed organem drugiej instancji, którego istotą jest – wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności – ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ drugiej instancji. Organ drugiej instancji nie może ograniczyć się tylko do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania orzeczenia, umotywowanego w uzasadnieniu. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu orzeczenia organu drugiej instancji stanowi naruszenie art. 107 § 3, a także art. 15 i art. 138 w związku z art. 144 kpa.

W rozpoznawanej sprawie organy właściwe prawidłowo uznały, że w obowiązujących warunkach prawnych, wcześniej opisanych postanowienia wydawane w postępowaniu instancyjnym wymagają uzasadnienia.

Istotne jednak jest, że ani uzasadnienie organu pierwszej ani drugiej instancji nie zawiera żadnej analizy i wyjaśnienia przyczyn zastosowania – w okolicznościach istniejących w tej sprawie – przepisu art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e (organ pierwszej instancji powołuje nieprawidłowo jednostkę redakcyjną) ustawy – Prawo budowlane.

Żaden z organów nie wyjaśnia pojęcia "zasadnicze elementy wyposażenia budowlano-instalacyjnego", powodów przyjęcia takiej kwalifikacji dla wyłazów dachowych, ani nie wskazuje w ogóle kryteriów uznania nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie obowiązkowej kontroli za zawierające się w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy – Prawo budowlane, z uwzględnieniem wymogu zapewnienia użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem.

Organy właściwe instancyjnie w uzasadnieniach swoich orzeczeń powołując się na przepis art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy - Prawo budowlane nawet nie konkretyzują nieprawidłowości z powodu której wymierzona jest kara, wskazując jedynie na pkt 8.2.e protokołu obowiązkowej kontroli. (Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia stanowi w istocie powtórzenie treści uzasadnienia postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji.)

Zważyć jednak należy, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w judykaturze administracyjnej, które Sąd w składzie orzekającym w sprawie bezwzględnie akceptuje ingerencja w prawo jednostki w formie kary za naruszenie nakazów lub zakazów ustanowionych w materialnym prawie administracyjnym wymaga przyjęcia określonych reguł wykładni oraz szczególnej staranności w ustalaniu stanu faktycznego przy kwalifikacji do hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej ustanawiającej karę administracyjną. Wyłączona jest wykładnia rozszerzająca zakres przedmiotowy normy prawnej ustanawiającej karę administracyjną w tym dowolność interpretacji pojęć wypełniających hipotetyczny stan faktyczny zapisany w tej normie prawnej. Przy wykładni normy prawnej ustanawiającej karę administracyjną wszelkie niejasności, wątpliwości interpretacyjne organ obowiązany jest interpretować na korzyść jednostki. Nakaz taki wynika z przyjętych zasad konstytucyjnych, które nie dopuszczają swobodnej ingerencji w prawa jednostki, w tym zwłaszcza w formie represji, do jakiej należy - kara administracyjna. O takich zasadach wykładni stanowi art. 7 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazującej przy wykładni przepisów prawa uwzględniać słuszny interes jednostki. Artykuł 7 Kodeksu postępowania administracyjnego był podstawą do wypracowania w orzecznictwie sądowym zasady domniemania załatwienia sprawy na korzyść jednostki (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1324/13).

W uznaniu Sądu istotne jest również, że zapis protokołu obowiązkowej kontroli, do którego odsyłają organy orzekające w sprawie tj. pkt 8.2.e dotyczy zmiany lokalizacji wyłazów dachowych w dwunastu budynkach na drugiej kondygnacji oraz zmian wyszczególnionych w pkt. 8.5 dotyczących wentylacji grawitacyjnej. Wymierzona kara dotyczy czternastu budynków, a nie dwunastu, o jakich stanowi pkt 8.2.e protokołu natomiast pkt 8.5 dotyczy jednego lokalu mieszkalnego (nr (...) przy ul. A. (...) we W.) oraz prac wykończeniowych w lokalach mieszkalnych i usługowych, które nie odpowiadają zakresowi przedmiotowemu art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy – Prawo budowlane, wskazywanego jako podstawa prawna orzekanej kary.

W przestawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, jako wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien zastosować się do uwag zawartych w uzasadnieniu wyroku.