Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 136/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekt. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie decyzji własnej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) po rozpoznaniu wniosku M. S. (dalej: skarżący) o ponowne rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zmiany innej decyzji - w części wysokości zasiłku stałego przyznanego M. S. - działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zmiany własnej decyzji, bowiem decyzja zmieniana została wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego

W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zmiany własnej decyzji.

Od powyższej decyzji M. S. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w przewidzianym do tego terminie - pismem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] przyznał M. S. m.in. zasiłek stały. Od powyższej decyzji M. S. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] na mocy której zmienił m.in. decyzję przyznającą w części - dotyczącej wysokości zasiłku stałego.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie zmiany innej decyzji - w części wysokości zasiłku stałego przyznanego M. S..

SKO powołało treść art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdziło, że zmiana decyzji, która została wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego, wypełnia przesłanki nieważności. Nie jest bowiem możliwa zmiana czegoś, co nie istnieje. Należało zatem stwierdzić nieważność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...]

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. S., podnosząc, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie była obarczona żadną wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a. Stanowisko skarżącego podtrzymane zostało przez jego pełnomocnika, który wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, podniósł zarzut naruszenia art. 8 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji SKO stwierdzić należy, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje wówczas, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ograniczając dalsze uwagi do kwalifikowanej formy naruszenia prawa, jaką jest rażące naruszenie prawa należy wskazać, że z tą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mamy do czynienia wówczas, gdy treść takiej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią norm prawnych i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96 i z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. SKO rozpatrując ponownie sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązane było zatem do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 k.p.a. Przepis ten ściśle określa kompetencje decyzyjne tego organu, co oznacza że podjęte przez niego rozstrzygnięcie musi przyjąć postać jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie. SKO wydaje zatem decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy jako nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. narusza prawo. Podkreślić także należy, że podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, gdyż jako element istotny decyzji nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych.

Na marginesie tylko warto zauważyć, że w rozpatrywanym przypadku organ nie może wydać rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 Kpa. SKO nie może przekazać samo sobie sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem na podstawie ostatnio przywołanego przepisu sprawę można przekazać wyłącznie innemu organowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 940/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). SKO jest zatem zobowiązane do oceny – w drodze samokontroli – czy wydało prawidłowe rozstrzygnięcie, czego wyraz powinien dać w decyzji zawierającej jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w przywołanym już art. 138 § 1 k.p.a.

Dalej zaznaczyć należy, że decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwóch istotnych elementów: rozstrzygnięcia, zwanego również osnową lub sentencją, oraz uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest przy tym jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, stanowi bowiem jej kwintesencję, jako że wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, winno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 646/05; z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1440/07; z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1923/07 - dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe uwagi nabierają szczególnie istotnego znaczenia w odniesieniu do decyzji wydanej na etapie postępowania odwoławczego (w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy), bowiem rozstrzygnięcie zawarte w takiej decyzji powinno przede wszystkim w sposób niebudzący jakiejkolwiek wątpliwości wskazywać na merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji, stanowiąc jednocześnie o istocie sprawy. Tak też wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnych wyrokach: z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 657/13, z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 656/13, z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 96/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu w tym znaczeniu, że decyzja która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1993 r., sygn. akt IV SA 1245/92, niepubl.; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/GL 612/12; w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 408/12; w Warszawie z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 454/11; i z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 196/09; w Lublinie z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 536/08; w Rzeszowie z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 410/07; w Białymstoku z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 464/06 (CBOSA).

Należy również zauważyć, że z zaskarżonej decyzji - przy uwzględnieniu nie tylko treści jej sentencji, lecz również treści jej uzasadnienia - nie wynika, aby została ona wydana w konsekwencji ponownego rozpatrzenia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje przy tym na dokonanie przez organ jakiejkolwiek merytorycznej oceny uprzednio wydanej przez niego decyzji lub na dokonanie jakiejkolwiek formalnej oceny dotychczasowego postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiotowej sprawie. SKO chcąc pozostać przy stanowisku wyrażonym w decyzji z dnia [...] października 2018 r. powinno utrzymać tę decyzję w mocy, natomiast chcąc zmienić to stanowisko powinno uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy. Podkreślić w tym miejscu należy, że choć w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wspomniano o złożonym przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to SKO nie tylko w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów i wniosków skarżącego, ale nawet ich nie zrelacjonowało. W takiej sytuacji brak ponownego rozpatrzenia sprawy budzi poważne zastrzeżenia nie tylko na tle analizowanego art. 138 § 1 k.p.a., lecz również na gruncie zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17.01.2014r., sygn. II SA/Po 658/13), samo zaś uzasadnienie decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2018 r. w sposób rażący odbiega od wymogów sformułowanych w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.

W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych wyżej, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji

Niezależnie od wskazanych wyżej fundamentalnych wad zaskarżonej decyzji zwrócić należy uwagę SKO na konieczność zachowania należytej staranności przy redagowaniu treści decyzji, ta zaskarżona w niniejszym postępowaniu zawiera szereg uchybień: SKO poprzedziło swe rozważania stwierdzeniem, że uczyniło to po rozpoznaniu "odwołania" zamiast wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, relacjonując zaś wcześniejszy przebieg postępowania podało, że od decyzji z dnia [...].02.2014 r. skarżący złożył "wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy" zamiast odwołanie. W konkluzji uzasadnienia z kolei SKO za zasadne uznało stwierdzenie "nieważności Prezydenta (...)". Zwrócić należy także uwagę na niepowołanie ani w sentencji ani w uzasadnieniu żadnego punktu z art. 156 § 1 k.p.a. (organ wskazał treść tego artykułu, lecz nie dokonał subsumpcji stanu faktycznego pod konkretną ustawową przesłankę nieważności). Także sam sposób sformułowania sentencji zaskarżonej decyzji (niezależnie od rażącego uchybienia art. 138 § 1 k.p.a.) budzić może wątpliwości co do zakresu stwierdzanej nieważności decyzji z dnia [...].04.2014 r.: określenie "w przedmiocie zmiany decyzji własnej" może sugerować, że stwierdzana nieważność dotyczy jedynie punktu 1 decyzji z dnia [...].04.2014 r., nie zaś jej całości.

Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd był zwolniony z merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, bowiem dokonanie takiej oceny na obecnym etapie postępowania wobec decyzji nieważnej byłoby przedwczesne. (patrz Jan P. Tarno w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, teza 12 do art.145).

Należy jednak zwrócić uwagę, że SKO przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winno przestrzegać zasad wynikających z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., gdyż zasady przytoczone w powyższych przepisach już przekroczono wydając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Przy wydawaniu obu wskazanych decyzji brał udział ten sam członek SKO jako przewodniczący składu. Wskazana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. przesłanka wyłączenia członka Kolegium ma charakter bezwzględny (vide: wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2771/12).