Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 873/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2007-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1, art. 127 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 § 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Robert Sawuła Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. Z. kwotę 355 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...] podjętą w sprawie z wniosku J. Z. działającej przez pełnomocnika – adwokata M. L. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1957. nr [...] w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi H.

W jej podstawie prawnej wskazało art. 17§1 i art. 157 w zw. z art. 28 kpa

W uzasadnieniu podniosło, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu sporu kompetencyjnego, wskazał w postanowieniu z dnia 18.05.2005 r. sygn. akt I ÓW 27/05, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku J. Z. o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Decyzja ta dotyczyła przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonych m.in. w miejscowości H., na podstawie przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 59, poz. 318, z późn. zm.), oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339).

Skład orzekający Kolegium ustalił, że J. Z. jako następca prawny po zmarłym ojcu – P. K. (wskazana postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...].03.1989 r. sygn. akt [...]), wystąpiła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji PPRN w L. jako aktu administracyjnego, na mocy którego została przejęta na Państwo nieruchomość położona we wsi H., która t\ zdaniem wnioskodawczyni należała do jej ojca.

P. K. w okresie II Wojny Światowej ukrywał przed okupantem D. S., która za uratowanie życia darowała mu ustnie gospodarstwo rolne składające się z kilku hektarów ziemi i parceli leśnej. W 1946 r. D. S. oświadczyła na piśmie, iż daruje P. K. nieruchomości przypadające jej tytułem spadku po zmarłych rodzicach C. i F. S., położone w L. w P. W akcie nie wskazano dokładnie do jakich nieruchomości (nie określono ich położenia czy też wielkości), prawo takie darczyńcy przysługiwało.

Zalegająca dokumentacja w sprawie wskazuje, iż wniosek P. K. dotyczy uchylenia decyzji PPRN w L., na mocy której przejęto na rzecz Państwa parcelę leśną o oznaczeniu nr 123/5, która została włączona do parceli o nr 123/7 pół. w H. Jego zdaniem grunt ten nigdy nie został opuszczony, jak również nie należał do osób przesiedlonych, czy wysiedlonych, stąd nie mógł stanowić przedmiotu przejęcia. Poprzednik prawny J. Z. po objęciu w posiadanie przedmiotowego gruntu nie uzyskał do niego tytułu prawnego, nie był też uwidoczniony w księgach wieczystych jako jego właściciel.

Wnioskodawca wnosi więc o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w L. z dnia [...].02.1957r., w części dotyczącej przejęcia nieruchomości o pow. 7,67 ha, jaką P. K. otrzymał od D. S., a znajdującej się we wsi H., oznaczonej jako cześć działki o nr 123/7, gdyż nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć należy że sporna decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...].02.1957 r. znak: [...], przejęto szereg nieruchomości w różnych miejscowościach, obejmując nią również wieś H., gdzie przejęto grunt o powierzchni 922,45 ha, jako pozostawiony po osobach przesiedlonych, repatriowanych lub nie znajdujący się w faktycznym władaniu właścicieli niewiadomych z miejsca pobytu. Z postanowienia PPRN w L. z dnia [...].03.1966 r. znak: [...], wydaje się wynikać jakie grunty (o pow. ogólnej 1398,0310 ha) zostały przejęte w H. kwestionowana decyzją. Wśród przejętych nieruchomości, w postanowieniu tym wskazano m.in. działkę o nr 123/5 poł. we wsi H. Zwrócić jednak należy uwagę, że występują znaczne różnice w powierzchni gruntów przejętych decyzją z 1957r. w porównaniu do powierzchni wskazanej w postanowieniu z 1966r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze posiada e materiał dowodowy przekazany przez Wojewodę, jak również wystąpiło do Starosty o odszukanie akt archiwalnych dotyczących kwestionowanej decyzji, jednak żądanych dokumentów nie odnaleziono. W sprawie przeprowadzono dowód z archiwalnych akt sądowych (sygn. akt [...]), dotyczących sprawy z wniosku P. K. oraz wzięto pod uwagę aktualne zapisy ewidencyjne oraz hipoteczne dla przedmiotowego gruntu.

Mając na uwadze okoliczności faktyczne sprawy, doszedł do wniosku , iż J. Z. nie przysługuje przymiot strony uprawnionej do żądania stwierdzenia nieważności spornego orzeczenia.

Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną postępowania, w myśl art. 28 Kpa, jest zaś każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tylko zatem osoba uprawniona (strona), posiadająca interes prawny, może skutecznie złożyć wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości, posiadać mogą jedynie strony postępowania zakończonego decyzją będącą przedmiotem weryfikacji, a w szczególności osoby, którym w chwili wydawania takiej decyzji przysługiwało prawo własności do nieruchomości przejętych na rzecz Państwa tą decyzją (lub spadkobiercy takich osób).

J. Z. przymiotu takiego nie wykazała. Zgodnie ze wskazaniem pełnomocnika wnioskodawczyni, przedmiotem wniosku jest część obecnej działki o nr 123/7 o ogólnej pow. 73,37 ha, w skład której, jego zdaniem, weszła nieruchomość leśna, nabyta przez P. K. od D. S.

Dane zawarte w Księdze Wieczystej o nr [...], wskazują, iż działka o nr 123/7 pół. w H., jest własnością Skarbu Państwa, oddaną w użytkowanie wieczyste A S.A w S. Jako podstawa nabycia działki nie jest wskazane kwestionowane orzeczenie PPRN w L. Działka o nr 123/7 o pow. 73,3700 ha stanowi w większości grunt pod wodami powierzchniowymi płynącymi (zgodnie z danymi ewidencyjnymi oznaczony jako - Bi oraz Wp). Zapisy te więc nie wskazują, by działka stanowiła uprzednio własność rodziny S. i została przejęta na mocy orzeczenie PPRN w L.

W treści tego orzeczenia wskazano jedynie obszar wsi H., jaki został przejęty na Skarb Państwa. Zaś postanowienie PPRN w L. z dnia [...].03.1966 r. znak: [...] (które stanowi wyjaśnienie do zapadłej wcześniej decyzji PPRN w L.), zawiera wskazanie jakie działki przejęto, obejmuje również działkę o nr 123/5.

Dokonane ustalenia w sprawie, a w szczególności fakt, iż brak jest dowodów potwierdzających to, iż D. S. przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości w H., skutkowało koniecznością wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Samo tylko wskazanie przez pełnomocnika, iż interes prawny skarżącej w sprawie wynika z przepisów regulujących własność, jest stwierdzeniem natury ogólnej bez żadnej mocy dowodowej. Nawet gdyby uznać, iż D. S. przysługiwało prawo własności do pewnych nieruchomości położonych w H., to i tak jej oświadczenie, wobec nie zachowania formy aktu notarialnego, nie mogło skutkować przeniesieniem prawa własności na P. K.

Mimo podjętych czynności wyjaśniających nie jest możliwe wskazanie, iż kwestionowana decyzja dotyczyła również nieruchomości po D. S.. Zapisy tej decyzji, jak też materiał zgromadzony w sprawie, uniemożliwiają bezsprzeczne i jednoznaczne określenie wszystkich nieruchomości położonych w miejscowości H., które zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa kwestionowanym orzeczeniem. Nie jest zatem możliwe również określenie poprzednich właścicieli przejętych nieruchomości.

Nie ustalono jednoznacznie do jakich nieruchomości mogących stanowić własność D. S., P. K. nabył prawo własności, a które następnie były przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Zasadnicze dla sprawy było zatem ustalenie, iż poprzednikowi wnioskodawczyni nie przysługiwało prawo własności do gruntu, który to miał nabyć na podstawie darowizny D. S. z dnia [...].06.1946r. sporządzonej w miejscowości L. (A.). Zgodnie z zalegającym w aktach sprawy uwierzytelnionym tłumaczeniem tego dokumentu o nazwie własnej "Erklarung" (Oświadczenie), stwierdzono, iż akt ten nie można uznać za akt notarialny, a jedynie za dokument z notarialnie potwierdzonym podpisem osoby składającej oświadczenie. Dokument ten ponadto nie zawiera żadnych stwierdzeń dających podstawę do dokonania ustaleń jakie nieruchomości, będące własnością D. S., zostają podarowane P. K. Wskazano jedynie, iż chodzi o nieruchomości w L., których własność składająca oświadczenie nabywa po zmarłych rodzicach C. i F. S. Dokument ten nie może więc być uznany jako akt notarialny a tym samym stanowić podstawy do nabycia (nieokreślonych) nieruchomości położonych w L. przez P. K. Również nie jest dopuszczalne dokonanie wykładni rozszerzającej treści tego aktu i wskazanie, co podnosi pełnomocnik wnioskodawczyni, że chodzi tu również o nieruchomości położone w H. Wskazanym oświadczeniem D. S. udzieliła ponadto pełnomocnictwa Panu K. do reprezentowania jej przed wszelkimi organami w sprawach związanych z przeprowadzeniem spadku po jej rodzicach, a następnie do przeniesienia na siebie własności nieruchomości.

Akta sprawy zawierają również kopię pełnomocnictwa D. S. sporządzonego przed notariuszem w USA w 1948r., na mocy którego również upoważniono P. K. do odzyskania nieruchomości pół, w S. na K., a należącej uprzednio do rodziców mocodawcy. Aktem tym również D. S. zrzekła się swych praw do wskazanych nieruchomości na rzecz P. K. Sąd grodzki w L., działając na podstawie wniosku tegoż pełnomocnika, postanowieniem z dnia [...].08.1948 (sygn. akt. [...]), przywrócił na rzecz D. S. posiadanie nieruchomości w S. na K. Wskazane orzeczenie nie dotyczyło jednak nieruchomości położonych w H.

Przeprowadzony dowód z archiwalnych akt sądowych Sądu Powiatowego w L. (sygn. akt [...]), dotyczących sprawy P. K. o zasiedzenie nieruchomości -lasu (tj. parceli 1. kat. 123/1 o pow. 7,67,40 ha i parceli 1. kat. 179/2 o pow. 0,04,16 ha, obu położonych w H.), nie wskazuje, iż działka leśna o którą ubiega się skarżąca, pozostawała własnością rodziny S. Ustalenia takiego nie zawiera treść zapadłych w sprawie wyroków sądowych. Nie wynika z nich bowiem jednoznacznie, że D. S. czy też P. K. przysługiwać mogło prawo własności do ww. parceli..

Zgromadzony materiał w sprawie nie wskazuje zatem, aby obecnie J. Z. legitymowała się jakimkolwiek tytułem prawnym w stosunku do nieruchomości objętych postępowaniem zakończonym decyzją Prezydium PRN w L. z dn. [...].02.1957 r. (co też mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do uznania ją za osobę uprawnioną do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji), co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanego przez nią orzeczenia.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie tej sprawy przez Kolegium złożyła J. Z. działająca przez pełnomocnika domagając się jej uchylenia i wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] lutego 1957r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 157 §3 w zw. z art. 28 kpa, art. 77 w zw. z art. 7 kpa i art. 80 kpa. Jednocześnie złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety celem wykazania wszystkich zmian gruntowych w odniesieniu do parcel Ikat.123/1 i 1179/2 o zasiedzenie których wnosił P. K.

W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż prawo do nieruchomości objętej kwestionowanym orzeczeniem w chwili jej przejęcia przysługiwało P. K., bowiem uzyskał je w drodze darowizny od D. S. dokonanej aktem z dnia [...] kwietnia 1942. Do dokumentu z tej daty nie odniosło się Kolegium, koncentrując się jedynie na oświadczeniu potwierdzającym go sporządzonym w L. w dniu [...] czerwca 1946. Przedmiotem darowizny jak wynika z pierwszego dokumentu było obok 10 morgów pola i 20 lasu wszystko z jej ojcowizny. Wprawdzie akt ów nie miał formy aktu notarialnego ale orzecznictwo sądowe, patrz: orzeczenie SN z 28 września 1948 syg.WAc 162/48 obranie innej niż, akt notarialny formy dla czynności- w celu jej ukrycia przed okupantem- nie było sprzeczne z porządkiem prawnym i wywoływało prawem przewidziane skutki. Zauważyć wypadnie , że na podstawie wspomnianego aktu P. K. objął w posiadanie grunty rolne o pow.5,76 ha , czego nikt do dziś nie kwestionuje. Zwróciła także uwagę na postanowienie Sądu Powiatowego w L. z dnia [...] marca 1964r oddalające wniosek K. o zasiedzenie parcel gruntowych 123/1 i 179/2 gm H., w którym Sąd stwierdził ,że gdyby przyjąć , iż umowa darowizny rodziła pełne skutki prawne zastępując akt notarialny, to jako ich włascciciel nie mógłby zasiadywać rzeczy własnej. Posiadanie przez niego wymienionych nieruchomości leśnych było więc w sprawie poza sporem. Powierzchnia części działki oznaczonej aktualnie i 123/7 (7,67ha) pokrywa się z powierzchnią parceli gruntowej 123/1 , której dotyczyła sprawa o zasiedzenie. Jeśli w tej kwestii istnieją wątpliwości organ powołać winien biegłego geodetę, który ustali przebieg zmian gruntowych. Nie czyniąc tego organ naruszył art. 7 i 77 §1kpa. Wnioskodawczyni podnosi również, że w piśmie procesowym Dyrektora OZLP w P. z dnia [...].04.1964 sporządzonym na potrzeby sprawy o zasiedzenie stwierdził on ,iż las byłej właścicielki D. S. został włączony do terenu administrowanego przez nadleśnictwo w B. Także pełnomocnictwo procesowe udzielone przez S. P. K. z dnia [...] marca 1950r, obejmuje nie tylko odzyskanie posiadania nieruchomości rolnej w S. na K. ale także odpłatne odstąpienie praw spadkowych. Wynika zeń , że choć nie wymienia ono nieruchomość w H., to wolą S. było przeniesienie na P. K. wszystkich praw spadkowych. W tym stanie rzeczy odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności jest co najmniej przedwczesna, zwłaszcza że organ, mimo wniosku J. Z. nie przesłuchał świadków, którzy mogliby potwierdzić, że sporny las należał do rodziny S. i wyjaśnić wątpliwości co do jej lokalizacji

Końcowo podniesiono , że wadliwe sformułowania kwestionowanego orzeczenia , które nie wymienia przejętych nieruchomości i ich właścicieli nie może być argumentem na rzecz odmowy wszczęcia postępowania, bowiem dowodzi ono rażącego naruszenia prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło wniosku i decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. utrzymało w mocy zaskarżoną nim decyzję. W jej motywach ponowiło argumentacje decyzji zaskarżonej a odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdziło, że żaden z dokumentów na które się w nim powołano nie zawiera wskazań do jakich konkretnie nieruchomości D. S. przysługiwało prawo własności. Określenie zawarte w oświadczeniu z [...].04.1942, iż jego przedmiotem są nieruchomości z ojcowizny nie może być uznane za potwierdzenie przeniesienia własności nieruchomości położonej w H. stanowiącej część działki 123/7. Niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca treści pełnomocnictwa z 1948, bowiem upoważniało ono jedynie do odzyskania nieruchomości w S. na K. Przesłuchanie świadków nie było dopuszczalne, bowiem w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe stwierdzanie prawa własności i jego zasięgu , gdyż jest to domena postępowania cywilnego. Także wniosek o sporządzenie wykazu zmian gruntowych jest chybiony, jako że miałby on znaczenie gdyby strona wykazała , ze sporny grunt został skutecznie darowany poprzednikowi prawnemu wnioskodawczyni przez D. S. Skoro wnioskodawczyni nie wykazała tego faktu , stąd stanowisko organu, iż nie wykazała ona interesu prawnego w unieważnieniu kwestionowanego orzeczenia jest prawidłowe.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła J. Z. działająca przez pełnomocnika.

W skardze wniesiono o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości , zasądzenie od organu kosztów postępowania i zwolnienie jej od kosztów sądowych w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 28 kpa, art. 77 w zw. z art. 7 i 80 kpa.

W skardze ponowiono argumentację wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując , iż okoliczność , że poprzednik prawny skarżącej P. K. posiadał od końca 1939 w sposób niesporny nieruchomość , której wniosek dotyczy, a której właścicielką była D. S. , wynika z ustaleń poczynionych przez Sąd Powiatowy w L. przedstawionych w uzasadnieniu postanowienia w sprawie [...]. Ponowiono argumentację dotyczącą aktu darowizny dokonanej na jego rzecz przez D. S. w dniu [...] kwietnia 1942r. a potwierdzonego jej oświadczeniem z dnia [...] czerwca 1946r., podkreślając że różnice dotyczące miejsca położenia nieruchomości wynikają z niezrozumienia przez notariusza posługującego się językiem niemieckim D. S. Powtórzono także argumentację dotyczącą oświadczenia Dyrektora OZLP w P. złożonego do sprawy o zasiedzenie. Podniesiono, że zawiłość sprawy nakazuje ustalenie , czy sporna nieruchomość była przedmiotem własności D. S. i przedmiotem darowizny oraz posiadania przez P. K. oprzeć na łącznej analizie wszystkich dowodów , czego nie uczyniło SKO skupiające się na brakach poszczególnych dokumentów. Zwrócono także uwagę na stanowisko zajęte w wyroku NSA zapadłym w sprawie w dniu 14 lutego 2001r., w stwierdził on, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego nie zwalnia organu od obowiązku badania z urzędu , czy nie występują przesłanki określone w art. 157 §1 kpa oraz stwierdzono , iż nie określenie w orzeczeniu o przejęciu nieruchomości przedmiotu przejęcia rażąco naruszało prawo. bowiem prowadziło do niewykonalności decyzji. Na okoliczności te nie zwrócił organ uwagi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z przyczyn , które legły u podstaw zaskarżonej decyzji, podkreślając tożsamość zarzutów podniesionych w skardze i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odnosząc się do kwestii wadliwości orzeczenia o przejęciu stwierdziło, że zarzuty w tym przedmiocie nie mogą być badane w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzja. Możliwość taka istniałaby w odrębnym postępowaniu wszczętym z urzędu a w tym tylko wówczas, gdyby skarżąca wykazała , że przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa a więc gdyby decyzja ta wpływała na sferę jej interesu prawnego.

Postanowieniem WSA w Rzeszowie z dnia 16 października 2006r. skarżąca została zwolniona od kosztów sadowych w ½ części a w pozostałej części jej wniosek o zwolnienie od kosztów sadowych został oddalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podług art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) -zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd jest zobowiązany do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane art. 156 kpa lub innych przepisach.

Dokonawszy w sprawie takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie , bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dającym podstawę do wznowienia postępowania.

Przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1957. nr [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi H. - w części objętej wnioskiem skarżącej.

Z akt sprawy administracyjnej wynika, że wniosek w tym przedmiocie datowany na [...] października 1991r. złożyła ona pośrednictwem pełnomocnika – adwokata W. W. w Urzędzie Wojewódzkim w K. Decyzją dnia [...] czerwca 1992r. nr [...] Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności wspomnianego orzeczenia z uwagi na zgodność przejęcia nieruchomości z przepisami stanowiącymi jego podstawę. Decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] marca 1997r. nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dalszej kolejności Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 1998r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez skarżącą orzeczenia z uwagi na niewykazanie, że D. S. była właścicielką nieruchomości ( działka 123/7 położona w H.) , jak również fakt , że od 1946r. nikt z jej rodziny nie władał tą nieruchomością.

Decyzja ta została utrzymana mocy przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] października 1998r. nr [...]. Jego decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w następstwie skargi J. Z. zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2001 r. sygn. akt IV S.A. 2673/98. z uwagi na naruszenie art. 7,8,10,77 i 80 kpa a w szczególności nie wyjaśnienie , czy skarżącej przysługiwał przymiot strony postępowania nieważnościowego, nie wyjaśnienie, czy D. S. była jedyną spadkobierczynią po C. i F. S. i czy była uprawniona do samodzielnego dysponowania majątkiem rodziców oraz jaki skutek miało jej oświadczenie woli w przedmiocie darowania go ojcu skarżącej. Sąd zwrócił także uwagę na wadliwość kwestionowanego orzeczenia o przejęciu gruntów wsi H. bez wskazania danych co do gruntów przejmowanych i ich właścicieli i wyraził pogląd, że złożenie wniosku przez podmiot nie posiadający prawa strony nie zwalnia organu od obowiązku zbadania z urzędu , czy nie występują przesłanki z art. 156 kpa.

Wojewoda, do którego trafiła sprawa po wyroku NSA postanowieniem z dnia 3 października 2001r. zawiesił postępowanie administracyjne na wniosek pełnomocnika skarżącej. Postępowanie to zostało podjęte postanowieniem tegoż Wojewody z dnia [...] października 2003r.. W dalszej kolejności przekazał on postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004r. sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które złożyło wniosek z dnia [...] stycznia 2005r. o rozstrzygniecie sporu o właściwość do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie . Tenże Sąd postanowieniem z dnia 18 maja 2005r. sygn. akt IOW 27/05 wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ właściwy do stwierdzenia nieważności wspomnianego orzeczenia.

Kolegium to, po przeprowadzeniu postępowania, wydało w dniu [...] maja 2006r. decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wielokrotnie opisywanego orzeczenia. Decyzja ta została wydana przez następujący skład orzekający : M. Z. – przewodniczący składu i P. K. oraz E. K. - członkowie.

W następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w prawem przewidzianym terminie przez pełnomocnika skarżącej została podjęta decyzja zaskarżona . Tę decyzję wydał skład orzekający : P. K. - przewodniczący oraz G. T. i M. Z. - członkowie.

Oznacza to, że orzeczenie zaskarżone zostało wydane przez skład, w którym dwu członków brało udział w podjęciu orzeczenie utrzymanego nim w mocy (M. Z. i P. K.), co narusza art. 24 §1 pkt 5 w zw. z art. 27 §1 kpa. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Drugi natomiast, w zdaniu pierwszym przewiduje, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 §1 .

Wydanie decyzji przez pracownika, który podlega wyłączeniu z mocy art. 24 kpa stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego ( art. 145§1pkt 3 kpa).

W kwestii , czy przepis art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 ust. 1 ma zastosowanie w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 kpa panowały kontrowersje w orzecznictwie i doktrynie.

W związku z przekazaniem przez Skład Orzekający Izby Gospodarczej NSA rozpatrującej skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, Skład Siedmiu Sędziów NSA podjął następującą uchwałę zagadnienia tego dotyczącą; "art. 24 §1 pkt 5 w zw. z art. 27 §1 zd. pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r Nr 98, poz.1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek , o którym mowa w art. 127 §3 tego Kodeksu.

W jej uzasadnieniu Sąd stwierdził, że "w istniejącym stanie prawnym zachodzą wystarczająco silne przesłanki do przyjęcia, że wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 K.p.a. uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W takiej sytuacji sprawa jest drugi raz rozpoznawana z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji, oczywiście z pominięciem przepisów ściśle powiązanych z procedowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia nad niższym, oraz z wykorzystaniem wprost lub z nieodzowną modyfikacją innych przepisów postępowania odwoławczego. Do pomijanych przepisów będą należały przede wszystkim unormowania dotyczące: trybu wnoszenia i przekazywania odwołań i zlecania czynności dowodowych (art.129 § 1, art.132 i 136), przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art.138 § 2) i uwzględniania zarzutów strony w ramach autokontroli organu, który wydał kwestionowaną decyzję (art. 132). Będą też stosowane inne przepisy w nawiązaniu do odesłania zawartego w 140 K.p.a. Stanowi on, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Do nich niewątpliwie należą między innymi wskazane w przedstawionym do rozstrzygnięcia zagadnieniu prawnym art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 1 zdanie pierwsze K.p.a. Dopiero po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., zostaje wydana nowa decyzja i powstaje stan wyczerpania środków zaskarżenia przewidziany w art. 52 P. p. s. a. jako obligatoryjna przesłanka wniesienia skargi do sądu administracyjnego".....

W odniesieniu do samorządowych kolegiów odwoławczych należy powiązać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy "z art. 1 i 18 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych".... Zgodnie z art.1 wielokrotnie nowelizowanej już ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. i Ordynacji Podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należącej do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a ponadto na zasadach określonych w odrębnych przepisach orzekają w innych sprawach, co zostało dość szeroko wykorzystane. Są one uprawnione w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, a ponadto mają uprawnienia kontrolne i sygnalizacyjne powiązane z orzekaniem. Mimo utraty uprawnień do występowania do NSA i Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym oraz do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją albo innego aktu prawnego - z Konstytucją i ustawą, ich dotychczasowy charakter nie uległ zmianie. Jak trafnie podkreślił J.P. Tarno (Samorządowe kolegia odwoławcze jako szczególne organy administracji publicznej, "Samorząd Terytorialny" 1997, nr 1/2, s. 125-126), są one organami o wyjątkowym charakterze w polskim systemie administracji publicznej. Swoje kompetencje realizują przez działalność orzeczniczą, nie mają charakterystycznych dla organów administracji uprawnień w zakresie planowania, stanowienia powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, zaspokajania zbiorowych potrzeb czy egzekwowania obowiązków publicznoprawnych. Są one organami wyższego stopnia w znaczeniu instancyjnym, a nie ustrojowym, i pozostają z organami niższego stopnia tylko w stosunkach procesowych. Członkowie kolegium orzekają w składach trzyosobowych, nie są służbowo powiązani z przewodniczącym samorządowego kolegium i mają zapewnioną niezależność w zakresie orzekania, ponieważ są jedynie związani przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zresztą dokonane w art 5 § 2 pkt 6 K.p.a. zaliczenie kolegium do organów jednostek samorządu terytorialnego uznawane jest za klasyfikację raczej techniczną, pomijającą jego odrębność (tak np. M. Kotulski: Samorządowe kolegia odwoławcze (wybrane uwagi). "Samorząd Terytorialny" 2001, nr 6, s. 28). W znaczeniu strukturalnym tak rozumianym organem administracji wyższego stopnia jest całe kolegium razem z jego zgromadzeniem ogólnym i przewodniczącym, natomiast w znaczeniu funkcjonalnym jest nim skład orzekający kolegium, bo zasadniczą funkcją kolegium jest orzekanie w trzyosobowym składzie. Jedynie taki skład, a nie całe kolegium i nie jego prezes, ma kompetencje do orzekania w indywidualnej sprawie kształtowanej przepisami prawa materialnego i rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym. Jest to więc dodatkowa argumentacja uzasadniająca wspomniany już pogląd o procesowym, a nie ustrojowym charakterze toku instancji w postępowaniu, jakie inicjuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze.

Przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, określone w art. 24§ 1 K.p.a., nie rodziły sporów w doktrynie, bo każda z przesłanek wyłączenia jest uznawana za nadającą się do stosowania w jej bezpośrednim rozumieniu. W razie wystąpienia przynajmniej jednej z nich wyłączenie następuje z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym celu odrębnego orzeczenia. Istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki 2 dnia 20 lipca 2004r. sygn. akt SK 19/02, OTK ZU 2004, nr 7A, póz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt SK 53/04, OTK ZU 2005, nr 11, póz. 134). Orzekając o zgodności art.24 w związku z art. 141 § 1 K.p.a. z aiL_2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 (OTK ZU 2005, nr 3A, póz. 20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie - kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 24 § 4 K.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ.

Przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sum extentendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art.24 § 1 pkt 5 K.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika więc mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Te same przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art.24 § 1 pkt 5 i art.27 § 1 zdanie pierwsze K.p.a.) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji. Mają one także zastosowanie do pozaetatowego członka kolegium, który - poza brakiem możliwości przewodniczenia składowi orzekającemu - ma w zakresie orzekania takie same uprawnienia i obowiązki jak członek etatowy. Powołanie go przez Prezesa Rady Ministrów rodzi stosunek członkostwa w kolegium. Do orzekania nie jest potrzebne, jak w wypadku członków etatowych, nawiązanie stosunku pracy (np. T. Liszcz: Osobliwości statusu pracowniczego etatowych członków samorządowego kolegium odwoławczego, "Samorząd Terytorialny" 2006, nr 9, s. 39)"......

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko zajęte w uchwale.

Skoro tak, to wobec wykazanego wyżej faktu, iż w wydaniu zaskarżonego orzeczenia brali udział dwaj członkowie Kolegium , którzy uczestniczyli w wydaniu utrzymanej nią w mocy decyzji tegoż Kolegium odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego na wstępie orzeczenia P.P.R.N w S., Sąd zobligowany był do uwzględnienia skargi z tej właśnie przyczyny. Eliminacja decyzji zaskarżonej z obrotu prawnego z przyczyny stanowiącej podstawę wznowienia postępowania - powodując powrót do stadium rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - zwalnia Sąd od jej oceny co do meritum a do tej kwestii odnoszą się zarzuty skargi.

W postępowaniu ponownym organ winien rozpoznać tenże wniosek przy zachowaniu wynikającego z art. 24 §1 pkt 5 zakazu udziału w jego rozpoznawaniu tych członków Kolegium, którzy uczestniczyli w podejmowaniu kwestionowanej owym wnioskiem decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie należy mieć na uwadze fakt , że była ona przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i co za tym idzie treść art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) ustanawiającego zasadę związania oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu NSA wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r.

Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach, obejmujących kwotę 100 zł. uiszczoną tytułem połowy wpisu od skargi i 255 zł. tytułem kosztów zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 §2 P.p.s.a.