Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 928/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajecie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą C. R. P. F. z siedzibą w B. (dalej określany jako Skarżący) od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta B. z [...] lutego 2020 r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim słupów reklamowych, na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej powoływana jako udp) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sprawa dotycząca wydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych ulic w celu umieszczenia w nich słupów reklamowych we wskazanych lokalizacjach w terminie od 1.12.2018 r. do 31.12.2018 r. jest rozpatrywana przez Kolegium po raz trzeci. Poprzednią decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji nr [...] z [...] maja 2019 r., w zaskarżonej części, tj. w punkcie I dotyczącym odmowy wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym wskazanych słupów reklamowych i przekazało sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność rozpatrzenia wniosku Skarżącego z [...] .11.2018 r. jako wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 udp), a nie wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych (art. 39 udp). W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji miał dokonać oceny, czy wniosek odpowiada wymogom, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264 ze zm.), jeżeli nie, to należało w trybie art. 64 § 2 kpa wezwać do usunięcia stwierdzonych braków formalnych. Decyzja organu I instancji z [...] maja 2019 r. w pozostałym zakresie, tj. umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe w stosunku do pozostałych słupów reklamowych, jako zlokalizowanych poza granicami pasa drogowego, wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim słupów reklamowych we wskazanych lokalizacjach w terminie od 1.12.2018 r. do 31.12.2018 r. Jako przyczynę wydania decyzji odmownej organ podał okoliczność, że Skarżący nie dysponuje tzw. decyzją lokalizacyjną wydawaną na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp zezwalającą na zlokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych, bowiem decyzją z [...] .02.2020 r., nr [...], organ I instancji odmówił wydania zezwolenia na zlokalizowanie słupów reklamowych we wskazanych pasach drogowych w terminie od 1.12.2018 r. do 31.12.2018 r.

Strona odwołała się od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

art. 16 § 1 kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu i oparcie jej na decyzji nr [...] z [...] lutego 2020 r., niebędącej decyzją ostateczną, a więc która nie korzysta z domniemania prawidłowości;

art. 8 § 1 i § 2 kpa polegające na wydaniu przez organ decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na zajęcie pasa drogowego, tj. odstąpieniu przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa polegające na nieprzedstawieniu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny odstąpienia od utrwalonej na przestrzeni kilku lat i w ramach kilkudziesięciu postępowań administracyjnych praktyki rozstrzygania spraw tego rodzaju, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym;

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że [...] .11.2018 r. Skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez informacyjno-reklamowe ze zmiennymi formami reklamowymi. Wniosek obejmował 62 słupy reklamowe, z czego część słupów została wyłączona do odrębnego postępowania. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego części wcześniejszych decyzji organu I instancji wydawanych na skutek rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Strony, istotnym z punktu widzenia załatwienia niniejszej sprawy jest decyzja Prezydenta Miasta B. z [...] .02.2020 r., nr [...] , odmawiająca udzielenia zezwolenia na zlokalizowanie słupów reklamowych we wskazanych pasach drogowych. Decyzja ta, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stanowiła podstawę wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wskazanych lokalizacjach.

Za uzasadniony uznało SKO zarzut Strony, że oparcie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji na wydanej przez ten organ w tym samym dniu decyzji nr [...] było wadliwe. Decyzja ta nie była bowiem decyzją ostateczną, nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności, a w konsekwencji, decyzja ta nie była decyzją wykonalną. W art. 130 § 1 i § 2 kpa wprost przewidziano, że co do zasady, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Należy jednak podkreślić, że SKO w B. decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], orzekło o utrzymaniu w mocy ww. decyzji nr [...] z [...] lutego 2020 r. Decyzje organu odwoławczego jako te, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są decyzjami ostatecznymi (art. 16 § 1 kpa) i w konsekwencji podlegają wykonaniu. Postępowanie administracyjne jest natomiast dwuinstancyjne (art. 15 kpa), co oznacza, że strona ma prawo do tego, aby sprawa, której postępowanie to dotyczy, została rozpatrzona przez dwa niezależne organy. Temu służy prawo do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji. Rzeczą organu odwoławczego jest natomiast ponowne merytoryczne zbadanie sprawy, w tym zarzutów odwołania, a następnie wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 kpa.

Jak już było wielokrotnie wyjaśniane, m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyrokach wydawanych na gruncie analogicznego stanu faktycznego, istotną kwestią w sprawie jest treść wniosku, którym Skarżący wszczął postępowanie, w kontekście konieczności rozróżnienia:

1. decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym od

2. decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (dotyczącej umieszczania w pasie drogowym reklamy).

O pierwszej ze wskazanych decyzji (tj. decyzji lokalizacyjnej) wypowiada się art. 39 udp. Zgodnie z art. 39 ust. 1 zd. 1, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast stosownie do art. 39 ust. 3 (część początkowa), w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Właściwy zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a (art. 39 ust. 3 pkt 3).

O drugiej z wymienionych wyżej decyzji mówi art. 40 udp, który w ust. 1 stwierdza, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Jak wskazuje art. 40 ust. 3, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6).

Wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę (tj. dotyczący zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym) nie może być utożsamiany z wnioskiem o lokalizację (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym - wniosek taki (o zajęcie pasa drogowego) odnosi się do oddzielnej, choć bez wątpienia powiązanej rodzajowo sprawy administracyjnej. Decyzje udzielające zezwolenia na umieszczenie (lokalizację) danego obiektu w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego są decyzjami podejmowanymi równolegle (vide: wyrok NSA z 9.07.2008 r., II GSK 253/2008). Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 udp, dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu). Wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 udp i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje, będąc wobec siebie komplementarne, rozstrzygają jednak inne żądania. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt jest nieodzownie związane z jego umieszczeniem jako czynnością rozpoczynającą trwający na przyszłość stan rzeczy, zaś każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym obiektu, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym obiektu (reklamy) już tam umieszczonego wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego (vide: wyrok NSA z 25.11.2008 r., II GSK 532/2008).

Zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na umieszczenie (lokalizację) w pasie drogowym może być wydana raz, co upoważni wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu (tak: WSA w Bydgoszczy w wyroku z 17.12.2019 r., sygn. akt II SA/Bd 794/19).

Jak wynika z pisma organu I instancji z [...] .09.2019 r. złożonego w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego, ostatnia pozytywna decyzja lokalizacyjna wydana na podstawie art. 39 ust. 3 i ust. 3a udp, zezwalająca Skarżącemu na zlokalizowanie w pasie drogowym reklamy typu "słupy reklamowe" m.in. w lokalizacjach objętych niniejszym postępowaniem (decyzja [...] Prezydenta Miasta B. z [...] .08.2018 r., znak: [...]) została wydana na czas określony, tj. na okres od 1.09.2018 r. do 30.09.2018 r. Decyzja ta zatem z dniem [...] .09.2018 r. wygasła i nie występuje w obrocie prawnym.

Jak już wyjaśniono powyżej, na okres od 1 do 31 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta B. decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] , odmówił udzielenia Skarżącemu zezwolenia na zlokalizowanie słupów reklamowych we wskazanych pasach drogowych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tut. Kolegium z [...] czerwca 2020 r., nr [...] . Wobec tego, że decyzja ta jest decyzją ostateczną, na gruncie niniejszej sprawy uznać należało, że Skarżący nie legitymuje się ważną decyzją lokalizacyjną zezwalającą jej na zlokalizowanie w ww. pasach drogowych słupów reklamowych, a tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania pozytywnej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.

Kolegium podzieliło zarzut Skarżącego, że oparcie się przez organ I instancji przy wydawaniu skarżonej decyzji na wydanej w tym samym dniu odmownej decyzji lokalizacyjnej nr [...] stanowiło naruszenie przez ten organ przepisów postępowania, lecz nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Tym samym nie było podstaw do uchylenia skarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe stałoby w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, bowiem doprowadziłoby wyłącznie do przedłużenia niniejszego postępowania, gdyż w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji musiałby wydać decyzję tej samej treści.

Organowi odwoławczemu znane jest stanowisko Strony prezentowane na gruncie kilku poprzednich spraw o analogicznym stanie faktycznym, w tym również tej, że decyzja o zezwoleniu na zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym wydawana w oparciu o art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp z natury rzeczy ma charakter jednorazowy, a zatem już jedna pozytywna decyzja lokalizacyjna jest wystarczająca do spełnienia wymogu i ubiegania się w oparciu o nią o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty za to zajęcie, a ograniczenie decyzji lokalizacyjnej terminem jest błędne. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że decyzja [...] Prezydenta Miasta B. z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] , aktualnie nie występuje w obrocie prawnym. Mimo że została ona obwarowana terminem, nie została zaskarżona przez stronę, przez co sprawa ta nie podlegała ponownemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy, który, korzystając ze swoich kompetencji, w toku rozpoznawania sprawy mógłby ewentualnie zmienić rozstrzygnięcie w tym zakresie. Podkreślić należy, że decyzja ta została wydana na okres jednego miesiąca, zgodnie z wnioskiem Strony z [...] .08.2018 r., którym organ jest związany. Wniosek ten obejmował wprawdzie prośbę o "naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego", lecz zwyczajowo na skutek tego wniosku organ wydawał dwie decyzje: tzw. lokalizacyjną i zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, a Skarżący nigdy tego nie kwestionował. W ramach niniejszego postępowania organ odwoławczy nie jest zatem uprawniony do badania prawidłowości tychże decyzji.

W świetle powyższego zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 8 § 1 i § 2 kpa nie jest uzasadniony przede wszystkim z tego względu, że stan faktyczny sprawy nie jest analogiczny jak w kilkudziesięciu innych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami. W tamtych postępowaniach, w przeciwieństwie do niniejszego, Strona dysponowała bowiem pozytywną decyzją lokalizacyjną. Podobnie za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa. Skarżący, uzasadniając ten zarzut, odnosi się do kwestii dokonanej przez organ I instancji oceny przesłanek wydania decyzji lokalizacyjnej z art. 39 ust. 3 udp, podczas gdy kwestia prawidłowości decyzji lokalizacyjnej nie jest badana w toku niniejszego postępowania. Jedynie na marginesie wskazać należy, że utrzymanie w mocy odmownej decyzji lokalizacyjnej nr [...] przez tut. Kolegium decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], w ramach odrębnego postępowania było spowodowane tym, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej na grudzień 2018 r. został złożony dopiero [...] .10.2019 r., bowiem wcześniej Strona jednoznacznie oświadczyła, że w złożonym [...] .11.2018 r. podaniu o taką decyzję nie wnosiła.

Skargę na powyższą decyzję złożył Skarżący, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 7 oraz art. 8 § 1 w zw. z art. 16 § 1, 2, 3 kpa polegające na niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli oraz naruszeniu zasady bezstronności i równego traktowania wynikające z nieuwzględnienia przez organ faktu, że została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z [...] .06.2020 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] z [...] .02.2020 r., a tym samym nieuwzględnienie, że wskazana decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą wydania zgody na lokalizację słupów reklamowych nie jest decyzją prawomocną;

art. 8 § 1 i 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na zajęcie pasa drogowego, tj. zaaprobowaniu przez organ odwoławczy odstąpienia przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga była niezasadna.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 zd. 1, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast stosownie do art. 39 ust. 3 (część początkowa), w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 pkt 3 udp). Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 1 udp, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej.

Analiza przywołanych przepisów prowadzi do konstatacji, że wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę (tj. dotyczący zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym) nie może być utożsamiany z wnioskiem o lokalizację (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym – wniosek taki (o zajęcie pasa drogowego) odnosi się do oddzielnej, choć bez wątpienia powiązanej rodzajowo sprawy administracyjnej. Decyzja o udzielaniu zezwolenie na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 udp), określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 udp, dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu). Wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 udp i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje, będąc wobec siebie komplementarne, rozstrzygają jednak inne żądania. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt jest nieodzownie związane z jego umieszczeniem jako czynnością rozpoczynającą trwający na przyszłość stan rzeczy, zaś każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym obiektu, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym obiektu (reklamy) już tam umieszczonego wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego (vide wyrok NSA z 25.11.2008 r., II GSK 532/2008).

Zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym ze swej istoty winna być udzielana jednorazowo, co upoważnia wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu, urządzenia czy reklamy w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu. Z kolei ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika, że zgoda w tym przedmiocie ma charakter czasowy. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 udp za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia lub np. administracyjnej zmiany terminu obowiązywania takiej decyzji. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zwrócić jednak należy uwagę na to, że wyżej opisana sytuacja stanowi modelowy system udzielania zgód na podstawie art. 39 i art. 40 udp. Natomiast specyfika tej sprawy polega na tym, że decyzja lokalizacyjna (art. 39 udp) była wydawana, zgodnie z wnioskiem Skarżącego, jedynie na okres miesiąca, co implikowało to, że konieczne było powtarzanie co miesiąc całej opisanej wyżej procedury. Raz wydana decyzja lokalizacyjna, ze wskazaniem okresu jej obowiązywania, nie może stanowić podstawy do wydawania kolejnych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego. Ze swej istoty okres jej obowiązywania jest ograniczony i, co było w sprawie bezsporne, ostatnia taka decyzja została wydana dla przedmiotowych lokalizacji na okres od 1 do 30.09.2018 r. Nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego rozciągnięcie okresu jej obowiązywania na dalszy okres, co jest oczywiste.

Należy zgodzić się z SKO, że skoro decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] , orzekło o utrzymaniu w mocy ww. decyzji nr [...] z [...] lutego 2020 r., odmawiającej na podstawie art. 39 ust. 3 udp zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym przedmiotowych słupów reklamowych, a decyzje organu odwoławczego jako te, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są decyzjami ostatecznymi (art. 16 § 1 kpa) i w konsekwencji podlegają wykonaniu, co uzasadniało rozpatrzenie sprawy rozpatrywanej na skutek odwołania Skarżącego z uwzględnieniem powyższej okoliczności. Ponadto wskazać trzeba, że w od ww. decyzji nr [...] Skarżący złożył skargę do WSA w Bydgoszczy, który wyrokiem z 9.12.2020 r. w sprawie II SA/Bd 807/20 oddalił przedmiotową skargę.

Nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 8 kpa. W myśl jego § 2, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Niewątpliwie przez okres kilku lat organ z naruszeniem art. 61 § 1 kpa nieprawidłowo wydawał decyzje, w których wbrew treści wniosku wydawał jednocześnie decyzję lokalizacyjną oraz decyzję o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego. Ta nieprawidłowa praktyka została jednak dostrzeżona przez WSA w Bydgoszczy, który w szeregach wyroków zakwestionował ją, czemu dał wyraz, uchylając zaskarżone decyzje właśnie z tego powodu. Nie można zatem oczekiwać od organów, aby pominęły treść tych wyroków, w których wskazano na prawidłowy tryb postępowania, jakie winno prowadzone podczas rozpatrywania kolejnych wniosków Skarżącego. Niewątpliwie dostrzeżenie nieprawidłowego toku postępowania musiało wpłynąć na odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, zatem organ stosownie do cyt. art. 8 § 2 kpa odstąpił od utrwalonej praktyki z uzasadnionej przyczyny. Dodać należy, że dalsze procedowanie wniosków Skarżącego w dotychczasowy sposób mogłoby wiązać się z poszkodowaniem innych podmiotów, które składają wnioski w prawidłowy sposób przewidziany w art. 39 i art. 40 udp.

Ponadto, w sytuacji, gdy okazuje się, że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, organ nie tylko był uprawniony, lecz wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw. Bez wątpienia bowiem w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i legalności (art. 6 i art. 7 kpa), organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Należy przy tym odróżnić możliwości stosowania nowej zasady z art. 8 § 2 kpa w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw, od spraw, w których podstawowe elementy rozstrzygnięcia zostały uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie. Skoro w obrocie prawnym nie było wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 udp decyzji zezwalającej na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych, nie było możliwe wydanie decyzji zezwalającej, na podstawie art. 40 ust. 1 udp, na zajęcie pasa drogowego przez ww. słupy reklamowe.

Reasumując, wskazana powyżej relacja pomiędzy decyzją zezwalającą na lokalizację reklamy w pasie drogowym a decyzją zezwalającą na zajęcia pasa drogowego (dotyczącą umieszczenia w pasie drogowym reklamy) skutkuje tym, że w przypadku złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego organ w pierwszej kolejności winien zbadać, czy istnieje w obrocie decyzja zezwalająca na lokalizację reklamy w pasie drogowym w tym miejscu, jakie zostało wskazane we wniosku o zajęcie pasa drogowego. Brak takiej decyzji lokalizacyjnej wyklucza a limine możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zajęcie pasa drogowego, zatem zarzuty skargi były niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) podlegała oddaleniu.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.