Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 88/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z [...] października 2020 r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1

w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej Kpa.) oraz art. 89 ust. 3 i 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 910), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] (dalej: Gmina, skarżąca) na postanowienie [...] Kuratora Oświaty (Kurator) z [...] marca 2020 r. nr [...] negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] (Szkoła) z dniem [...] sierpnia 2020 r., utrzymał w mocy ww. postanowienie Kuratora.

Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lutego 2020 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę

nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], z dniem [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu wskazano, że na miejsce kontynuacji nauki, poprzez włączenie obwodu likwidowanej szkoły do obwodu Szkoły Podstawowej nr [...] z Oddziałami Dwujęzycznymi

w [...], wyznaczono właśnie Szkołę Podstawową nr 3 w [...].

Z uzasadnienia do przedmiotowej uchwały wynika, że intencją organu prowadzącego jest konieczność dostosowania sieci szkół prowadzonych przez Gminę [...] do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych. Główną przesłanką uzasadniającą likwidację Szkoły jest stosunkowo mała liczba dzieci oraz brak naboru do klasy III, a także realizacja zajęć w systemie klas łączonych. W bieżącym roku szkolnym do szkoły uczęszcza 70 uczniów. Z wychowania przedszkolnego realizowanego w jednym oddziale korzysta 24 dzieci w wieku od 3 do 6 lat. Razem uczęszcza 94 dzieci.

Wykonując wyżej wymienioną uchwałę Burmistrz [...], pismem z [...] lutego 2020 r. (znak: [...]), wystąpił do Kuratora o wyrażenie opinii w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły. We wniosku Burmistrz wskazał, że zamiar likwidacji szkoły w [...] podyktowany jest sytuacją demograficzną, a bezpośrednią przyczyną jest brak w szkole uczniów klasy III oraz nauka w systemie klas łączonych. Do ww. pisma załączył opis sytuacji demograficznej, informację o organizacji pracy Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] oraz deklarację o zapewnieniu bezpłatnego dowozu uczniom likwidowanej Szkoły.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem z [...] marca 2020 r.

nr [...], negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły oraz stwierdził brak zasadności jej likwidacji. Zwrócił uwagę na brak wyznaczenia miejsca kontynuacji wychowania przedszkolnego dla dzieci uczęszczających do oddziału przedszkolnego likwidowanej Szkoły. Ponadto Kurator wskazał, że przeznaczona

do likwidacji Szkoła jest położona w pobliżu miejsca zamieszkania uczniów a jej likwidacja wydłuży czas pobytu uczniów poza domem, a także może ograniczyć dostęp do zajęć pozalekcyjnych organizowanych przez szkołę w [...]. Kurator zauważył także sprzeciw społeczności lokalnej, w tym rady rodziców, pracowników Szkoły oraz mieszkańców Gminy.

Kurator wskazał, że bezwzględną przesłanką warunkującą likwidację szkoły publicznej jest zapewnienie uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Jak podał, Gmina [...] wskazuje, że zapewni uczniom likwidowanej Szkoły kontynuację nauki w Szkole Podstawowej nr [...]

z Oddziałami Dwujęzycznymi w [...], ale nie informuje, w którym publicznym przedszkolu lub oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej lub

w innej publicznej formie wychowania przedszkolnego zapewni dzieciom realizację obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego oraz wychowania przedszkolnego, bowiem we wskazanej szkole nie funkcjonują oddziały przedszkolne. Kurator nadmienił, że do oddziału przedszkolnego funkcjonującego

w Szkole uczęszcza 24 dzieci w wieku od 3 do 6 lat.

Kurator wyjaśnił, że uczniowie do szkoły w [...] pokonują drogę od 1,8 km

z [...], z [...] 2,1 km, [...] 2,7 km do 3,5 km z [...]. Tymczasem odległości z miejscowości należących do obwodu szkoły w [...]

do [...] wynoszą odpowiednio: z [...] 8,5 km, z [...] 6,8 km,

z [...] 5,0 km, z [...] 2,0 km i z [...] 5,0 km.

Zdaniem Kuratora organizacja zajęć w systemie klas łączonych może uchronić Szkołę przed jej likwidacją, a uczniom stworzyć przyjazne warunki nauki,

w naturalnym otoczeniu społecznym, bez konieczności dowożenia ich do innej szkoły.

Kurator poinformował ponadto, że wpłynęły protesty, w których wskazano m.in. na brak konsultacji społecznych, pogorszenie warunków dojazdu uczniów

i obawy związane z brakiem udzielenia pomocy psychologiczno-pedagogicznej dla uczniów. Zwrócił uwagę na znaczenie Szkoły jako lokalnego ośrodka życia społecznego i kulturalnego, przywołał liczne osiągnięcia uczniów w konkursach

na różnych szczeblach oraz udział Szkoły w projektach.

Gmina złożyła zażalenie na ww. postanowienie Kuratora, wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie pozytywnej opinii w przedmiocie likwidacji Szkoły.

Postanowieniu Kuratora zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1 i art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przy wydawaniu postanowień Kurator związany jest przesłankami wynikającymi z ww. przepisów

i dopiero brak ich spełnienia umożliwia wydanie negatywnej opinii;

- przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 80 Kpa., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, skutkującej wydaniem negatywnej opinii;

- przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 Kpa., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia i błędne ustalenie stanu faktycznego, czego skutkiem jest wydanie negatywnej opinii.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia Minister zauważył,

że powzięty przez Gminę zamiar likwidacji Szkoły wiąże się z likwidacją oddziału przedszkolnego a Rada Miejska w [...], podejmując w dniu [...] lutego 2020 r. uchwałę o zamiarze likwidacji Szkoły, nie wskazała miejsca realizacji wychowania przedszkolnego, w szczególności miejsca realizacji rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego dzieciom z likwidowanego oddziału. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ustawy - Prawo oświatowe, gmina określając sieć publicznych placówek wychowania przedszkolnego, odmiennie niż w przypadku szkół podstawowych, nie jest zobowiązana do wyznaczania obwodów tym placówkom. Jednakże zgodnie z art. 89 ww. ustawy Gmina zobowiązana była do wskazania miejsca realizacji wychowania przedszkolnego dzieciom z oddziału przedszkolnego funkcjonującego w likwidowanej Szkole. Gmina tego nie uczyniła. Wskazała natomiast w zażaleniu, że po uzyskaniu pozytywnej opinii w sprawie likwidacji Szkoły planuje podjąć uchwałę o utworzeniu publicznego przedszkola w miejscu dotychczasowej szkoły w [...].

Minister stwierdził, że nie jest prawidłowym wskazanie dzieciom uczęszczającym do likwidowanego (wraz ze szkołą) oddziału przedszkolnego, nieistniejącej placówki. Takie działanie oznacza naruszenie przepisów art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Zdaniem Ministra nie ma pewności, że deklaracja strony zostanie zrealizowana. Dlatego uznał, że po dokonaniu likwidacji Szkoły wraz

z oddziałem przedszkolnym, dzieciom korzystającym z prawa do wychowania przedszkolnego, w tym realizującym roczne obowiązkowe przygotowanie przedszkolne, w pobliżu domu rodzinnego, warunki kształcenia, wychowania i opieki ulegną pogorszeniu. Wyjaśnił, że najbliżej geograficznie placówki wychowania przedszkolnego (oddziały przedszkolne), dla których organem prowadzącym jest Gmina [...] znajdują się w przeznaczonej do likwidacji Szkole Podstawowej

w [...], w Szkole Podstawowej w [...]. Pod uwagę należałoby brać również Przedszkole nr [...] i Przedszkole nr [...] w [...]. W roku szkolnym 2019/2020 uczęszczało do nich odpowiednio 15, 49, 217 oraz 143 dzieci. Według danych wstępnych sprawozdanych do systemu informacji oświatowej (SIO) według stanu

w dniu [...] września 2020 r. liczba dzieci uczęszczających odpowiednio do oddziałów ww. placówek wynosi 15, 50, 118 oraz 143. Liczba miejsc jakie deklarują ww. szkoły

i przedszkola w SIO wynosi odpowiednio 25, 50, 218 (Przedszkole nr [...] nie sprawozdało się wg stanu na [...] września 2020 r., w roku 2019 wykazało liczbę 218 miejsc) oraz 143. Jak podał Minister, oznaczałoby to wolne miejsca w Miejskim Przedszkolu nr [...], jeżeli liczba dostępnych miejsc pokryje się z liczbą ubiegłoroczną. Jednak powyższe dane są danymi wstępnymi, a dane za rok 2019/2020 i 2018/2019 (liczba uczniów w Przedszkolu nr [...] wyniosła 190 przy zadeklarowanych 193 miejscach) pokazują, że dane ostateczne będą się różnić od danych wstępnych.

Wobec powyższego Minister uznał za uprawnione stwierdzenie, że ww. szkoły i przedszkola nie mogłyby przyjąć wszystkich dzieci, które korzystają z wychowania przedszkolnego w likwidowanej Szkole. W konsekwencji stwierdził, że likwidacja Szkoły także z uwagi na funkcjonujący w niej oddział przedszkolny jest bezzasadna

i dla społeczności lokalnej zdecydowanie lepszym rozwiązaniem jest, aby Szkoła wraz z oddziałem przedszkolnym nadal funkcjonowała w niezmienionym kształcie.

Dalej Minister wyjaśnił, że kurator oświaty w trybie art. 89 ust. 3 i 4 ustawy - Prawo oświatowe, wydaje opinię jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tej opinii zobligowany jest więc

do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, ale również tych wszystkich aspektów związanych z likwidacją szkoły, które odnoszą się

do współtworzenia i realizacji regionalnej oraz lokalnej polityki oświatowej, zgodnej

w tym względzie z polityką państwa. Wydając przedmiotową opinię kurator musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki, zaś ocena, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 czy art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. Przepisy prawa nie określają kryteriów opiniowania zamiaru likwidacji szkół.

W związku z tym, jak wskazał Minister, jeżeli nawet Gmina [...] spełniłaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, gdy inne okoliczności przemawiają przeciwko likwidacji szkoły, bowiem kurator opiniuje przede wszystkim zamiar likwidacji szkoły, a nie spełnienie tylko wymogów ww. przepisów. W ocenie Ministra opinia Kuratora nie narusza przepisów prawa w ww. zakresie, zaś sformułowane przez Gminę zarzuty są niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Kpa., Minister zauważył, że Kurator przeprowadził szereg czynności zmierzających do właściwego zbadania stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, w tym dokonał oglądu Szkoły (protokół kontroli doraźnej przeprowadzonej [...] marca 2020 r.; znak: [...]) oraz Szkoły Podstawowej w [...] (protokół kontroli doraźnej przeprowadzonej [...] marca 2020 r.; znak: [...]). Ponadto Kurator przeanalizował wniosek Burmistrza [...] z [...] lutego 2020 r. o wydanie opinii (znak: [...]), a także informacje związane ze sprzeciwem społeczności lokalnej. Żadnemu z tych dowodów Kurator nie odmówił przymiotu wiarygodności.

W ocenie Ministra Kurator podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie przede wszystkim dobro uczniów szkoły przeznaczonej do likwidacji.

Minister podkreślił, że rolą organu II instancji, analogicznie jak wyżej wskazano rolą kuratora oświaty, jest ocena podjętego przez gminę zamiaru zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego (art. 55 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe).

Jak podał Minister, z akt sprawy wynika, że Szkoła dysponuje 7 salami dydaktycznymi, w tym jednym pomieszczeniem przeznaczonym na zajęcia

z wychowania przedszkolnego. Wszystkie sale wyposażone są w tablice lub monitory multimedialne, rzutniki multimedialne, laptopy oraz odpowiednie pomoce dydaktyczne. Ponadto w Szkole funkcjonuje pokój nauczycielski, gabinet profilaktyki zdrowotnej (wykorzystywany także jako gabinet logopedyczny oraz gabinet psychologa i pedagoga), gabinet dyrektora szkoły, sekretariat, biblioteka, sanitariaty, kuchnia i kotłownia. Sala dydaktyczna wykorzystywana jako zastępcza sala gimnastyczna jest wyposażona w drabinki, materace gimnastyczne, równoważnię, skrzynię i kozła do skoków, piłki do gier zespołowych, stoły do tenisa, rakiety oraz zestawy do ćwiczeń. Na terenie szkolnym znajduje się boisko szkolne, boisko rekreacyjne, boisko sportowo-rekreacyjne, bieżnia, skocznia do skoku w dal oraz budynek gospodarczy. W roku szkolnym 2019/2020 do Szkoły uczęszczało w sumie 94 uczniów, w tym 23 do oddziału przedszkolnego, do klasy I - 12 uczniów, do klasy II - 9 uczniów, do klasy IV - 12, do klasy V - 9, do klasy VI - 10, do klasy VII - 10, natomiast do klasy VIII - 8 uczniów. Oddziału klasy III w ww. roku szkolnym nie zorganizowano. W Szkole prowadzone są zajęcia w systemie klas łączonych, przy czym łączone są oddziały klas IV i V oraz VI i VII na zajęciach z muzyki, plastyki

i wychowania fizycznego. Troje dzieci korzysta ze zorganizowanego dowozu

do Szkoły, w tym dwoje uczniów z [...] oraz jedno dziecko z [...]. Pozostałe dzieci dowożone są we własnym zakresie lub drogę pokonują pieszo.

Następnie Minister wskazał, że Szkoła Podstawowa nr [...] z Oddziałami Dwujęzycznymi w [...] dysponuje 18 salami dydaktycznymi, 3 pracowniami przedmiotowymi, 2 pracowniami komputerowymi (9 sal dydaktycznych przeznaczonych jest na zajęcia oddziałów klas I-III). Wszystkie te sale wyposażone są w nowe ławki i krzesełka, rzutniki multimedialne i monitory interaktywne. Ponadto w szkole znajduje się biblioteka z czytelnią, świetlica funkcjonująca w godzinach 6:45 – 17:00, gabinet profilaktyki zdrowotnej, gabinet pedagoga i psychologa oraz stołówka. Pracownie specjalistyczne do nauki fizyki, chemii oraz biologii są bogato wyposażone w pomoce dydaktyczne. Zaplecze sportowe szkoły stanowią dwie sale gimnastyczne, siłownia, boisko wielofunkcyjne, dwa boiska do siatkówki plażowej, boisko do koszykówki, bieżnia, skocznia do skoku w dal i skocznia do skoku wzwyż, rzutnia do pchnięcia kulą, a także plac zabaw dla młodszych dzieci. W roku szkolnym 2019/2020 do szkoły uczęszczało 338 uczniów, w tym do klasy I - 53 uczniów

(3 oddziały z 21, 18 oraz 14 uczniami), do klasy II - 59 uczniów (3 oddziały z 22, 17 oraz 20 uczniami), do klasy III - 71 uczniów (3 oddziały z 24, 23 oraz 24 uczniami), do klasy V - 77 uczniów (3 oddziały z 25, 28 oraz 24 uczniami), do klasy VI - 65 uczniów (3 oddziały z 17, 21 oraz 17 uczniami), zaś do klasy VIII - 23 uczniów

(1 oddział). W ww. roku szkolnym w szkole nie zorganizowano oddziałów klas IV

i VII. W strukturze Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] nie funkcjonują oddziały przedszkolne. W omawianej szkole uczyło się 97 uczniów zamieszkałych poza obwodem tej szkoły, co stanowi 28,7% wszystkich jej uczniów. W roku szkolnym 2019/2020 w Szkole Podstawowej nr [...] w [...] nie występowała ani zmianowość, ani nauczanie w systemie klas łączonych. Do szkoły uczęszczało czworo uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi

na Zespół Aspergera, niepełnosprawność intelektualną w stopniu lekkim oraz zagrożenie niedostosowaniem społecznym. W roku szkolnym 2019/2020

z gminnego, bezpłatnego transportu korzystało 19 uczniów, których dowożono

z Brzezina.

Jak podał Minister, głównym argumentem Gminy przemawiającym,

jej zdaniem, na korzyść likwidacji Szkoły jest czynnik demograficzny i ekonomiczny. W uzasadnieniu do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. wskazano prognozowaną liczbę uczniów likwidowanej Szkoły. Według Gminy w roku szkolnym 2020/2021 do szkoły będzie uczęszczać 72 uczniów, w roku szkolnym 2021/2022 - 66 uczniów, w roku szkolnym 2022/2023 - 68 uczniów, w roku szkolnym 2023/2024 - 71 uczniów, w roku szkolnym 2024/2025 - 64 uczniów, a następnie

w roku szkolnym 2025/2026 - 73 uczniów, a w roku szkolnym 2026/2027 - 68 uczniów.

W ocenie Ministra dane demograficzne prezentowane przez Główny Urząd Statystyczny wskazują, że w przypadku gminy miejsko-wiejskiej [...] nie można zaobserwować takiego spadku w demografii o jakim pisze Gmina. Przede wszystkim liczba urodzeń na terenie Gminy nie charakteryzuje się stałym trendem. W latach 2010 - 2019 liczba urodzeń waha się pomiędzy 285 w roku 2013 do 350 w roku 2019. Średnia liczba urodzeń w tych latach wynosi 323 i charakteryzuje się umiarkowanym odchyleniem standardowym wynoszącym 24,4. Można nawet zauważyć, że w roku 2019 liczba urodzeń osiągnęła apogeum patrząc na okres

od roku 2000. Analizując dane dotyczące grupy wiekowej 7-14 lat, a więc wieku charakterystycznego dla 8-letniej szkoły podstawowej, można w ww. latach zauważyć trend rosnący po początkowym spadku do roku 2014. W roku 2019 liczba tych dzieci wynosiła 2 436, a z ww. danych demograficznych można wywnioskować dalszy jej wzrost w kolejnych latach. Nawet biorąc pod uwagę dane GUS dotyczące jedynie obszaru wiejskiego Gminy [...], nie można wysnuć wniosku o tendencji malejącej liczby urodzeń. Jak wskazał Minister, liczba urodzeń nie wykazuje stałego trendu i wynosi w roku 2019 - 96 dzieci po skoku w roku 2018 wynoszącym 113 urodzeń i przy średniej dla okresu 2010 - 2019 wynoszącej 97. Grupa dzieci w wieku 7-14 lat w roku 2019 liczyła 779, podczas gdy w roku 2010 - 699. Zdaniem Ministra powyższe świadczy o zapotrzebowaniu na dalsze istnienie na terenie wiejskiej części Gminy [...] wszystkich sześciu 8-letnich szkół podstawowych. Dlatego też Minister nie zgodził z ogólnym stwierdzeniami o spadku demograficznym

dla Gminy. Wobec tego, w ocenie Ministra, z uwagi na aspekt demograficzny Gmina powinna zachować, funkcjonującą w pełnej strukturze organizacyjnej, Szkołę Podstawową w [...].

Jak zauważył Minister, powyższa analiza wskazuje także na fakt, że obecna sytuacja likwidowanej Szkoły przede wszystkim spowodowana jest brakiem oddziałów klasy III. W poprzednich latach szkolnych do Szkoły uczęszczało: w roku 2018/2019 (8 klas) - 72 uczniów oraz 29 dzieci do oddziału przedszkolnego, w roku szkolnym 2017/2018 (7 klas) - 65 uczniów oraz 32 dzieci do oddziału przedszkolnego, natomiast w roku szkolnym 2016/2017 (6 klas) - 69 uczniów oraz 24 dzieci do oddziału przedszkolnego. Nieprawidłowe jest jednak analizowanie tych danych poprzez porównywanie ich jedynie w sposób chronologiczny, gdyż od roku 2017/2018 stopniowo wprowadzana była reforma oświaty. Jak wynika z powyższej analizy demograficznej i danych o liczbie uczniów w Szkole w poprzednich latach, nie można w opinii Ministra uznać, że liczba uczniów przeznaczonej do likwidacji Szkoły maleje. W ocenie Ministra po przyjęciu uczniów do klasy, w której obecnie nie ma uczniów lub - co bardziej prawdopodobne - w przyszłości po "przejściu przez system szkoły podstawowej" pustych klas, Szkoła będzie ważną placówką w sieci szkolnej Gminy [...].

Minister podjął się również analizy danych dotyczących liczby uczniów

w Szkole Podstawowej nr [...] w [...] po dokonaniu zamierzonej likwidacji. Jak wynika z protokołu oględzin w Szkole Podstawowej nr [...] w [...] z dnia [...] marca 2020 r. liczba uczniów w tej szkole w roku szkolnym 2020/2021 wyniosłaby odpowiednio: w klasie I - 54 uczniów, w klasie II - 54 uczniów, w klasie III – 67,

w klasie IV - 71, w klasie V - 6, w klasie VI - 91, w klasie VII - 75, zaś w klasie VIII - 10 uczniów. Z analizy liczby uczniów w poszczególnych oddziałach wynika, że

w klasie I, II, III i IV szkoła powinna zorganizować po 3 oddziały w każdej z nich.

W klasie V powinien być zorganizowany 1 oddział, w klasie VI - 4 oddziały, w klasie VII - 3 oddziały, a w klasie VIII - 1 oddział. W przypadku klasy VII powstałej dla uczniów szkoły w [...] i uczniów szkoły w [...] Minister podkreślił, że aby utworzyć 3 oddziały należałoby rozdzielić dotychczasową grupę uczniów szkoły likwidowanej. Dla grupy uczniów uczęszczających do Szkoły przez sześć lat takie rozdzielenie byłoby niewskazane. Ponadto zauważył, że Szkoła Podstawowa nr 3

w [...] jest szkołą, w której funkcjonują oddziały dwujęzyczne. W związku

z powyższym, mogłaby wystąpić potrzeba utworzenia jednak 4 oddziałów tej klasy, choć utworzenie kolejnego oddziału w szkole w [...] nie byłoby ekonomicznie uzasadnione. Zatem w związku z likwidacją Szkoły Podstawowej w [...] utworzone zostałyby 21 lub 22 oddziały w szkole w [...]. Oddziały zostałyby zorganizowane na poziomie każdej z klas. Biorąc pod uwagę liczbę sal dydaktycznych, pracowni szkolnych i sal gimnastycznych, Minister stwierdził, że nie wystąpiłaby w takim przypadku zmianowość zajęć szkolnych. Niemniej jednak uczniowie Szkoły likwidowanej znaleźliby się w dużo większej szkole, co nie będzie sprzyjać - zwłaszcza w kontekście uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane ze względu na niepełnosprawność ruchową - poczuciu ich bezpieczeństwa, a warunki nauki ulegną znaczącemu pogorszeniu.

W ocenie Ministra z uwagi na dużo większą liczbę oddziałów i uczniów, Szkoła Podstawowa w [...] nie jest w stanie zagwarantować indywidualizacji kształcenia w stosunku do uczniów ze specyficznymi potrzebami na poziomie dostępnym w Szkole w [...].

Minister odniósł się również do czynnika ekonomicznego stojącego

za planowaną likwidacją Szkoły. Przeanalizował tę kwestię w odniesieniu

do wydatków bieżących Gminy i stwierdził, że subwencja oświatowa na rok 2020 dla gminy miejsko-wiejskiej [...] (20.010 złotych) zwiększyła się w stosunku do roku 2019 (1,5%). Z porównania danych dotyczących wydatków bieżących oświatowych

w dziale 801 i 854 (z wyłączeniem przedszkoli i dowożenia uczniów) do wydatków bieżących ogółem wynika, że stosunek wydatków bieżących do wydatków ogółem dla gmin w 2019 roku wyniósł 31,7% i był niższy niż w poprzednim roku o 0,1 pkt procentowego. W odniesieniu do Gminy [...] wskaźnik ten wyniósł 28,9% i był niższy w porównaniu do poprzedniego roku o 0,3 pkt procentowego. Oznacza to, że wydatki oświatowe Gminy zmniejszają się w stosunku do wydatków ogółem.

W przypadku porównania wydatków bieżących oświatowych do dochodów bieżących ogółem dla gmin w 2019 r. otrzymujemy udział na poziomie 27,7%. Wskaźnik ten nie zmienia się w stosunku do roku poprzedniego. W odniesieniu do Gminy [...] wskaźnik w roku 2019 wyniósł 25,1% i był wyższy niż w poprzednim roku o 0,3 pkt procentowego, oznacza to, że dochody bieżące Gminy rosną wolniej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty. Jednakże w porównaniu do przeciętnej gminy w kraju udział w wydatków bieżących oświatowych w Gminie w stosunku do dochodów jest znacznie niższy. W związku z powyższym, Minister uznał, że aspekt ekonomiczny nie może być w przypadku Gminy argumentem świadczącym na korzyść zamiaru likwidacji Szkoły.

Ponadto Minister zauważył, że Gmina nie przedstawiła sposobu realizacji dowozu uczniów zamieszkałych w obwodzie likwidowanej Szkoły. Wiadomym jest, że trasa dowozu zorganizowanego po likwidacji Szkoły w [...] będzie musiała zostać zaplanowana w sposób inny niż dotychczas. Analizując położenie geograficzne miejscowości stwierdził, że organizując trasę dowozu uczniów z połączonych obwodów Szkoły oraz Szkoły Podstawowej nr [...] w [...], musi ona przebiegać kolejno przez miejscowości: [...],[...],[...],[...],[...]

i kończyć się w [...]. Długość tej trasy (wg powszechnie dostępnej platformy https://www.google.com) wynosiłaby wówczas 14,6 km i na pokonanie tej trasy, bez czasu potrzebnego na zatrzymywanie się pojazdu na przystankach, potrzeba byłoby około 24 minut. Jeżeli Gmina stwierdziła, że dowóz uczniów zajmowałaby ze Szkoły w [...] około 10 minut, przy czym wskazała, że odległość ta wynosi około 6 km (wg platformy https://www.google.com - około 4,1 km i 6 minut), to powyższe oznacza, że dowóz dzieci, które wsiadałyby na początku trasy, trwałby co najmniej 35 minut.

Jak wskazał Minister, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia z dnia 3 kwietnia 2019 r. w sprawie ramowych planów nauczania dla publicznych szkół (Dz.U. z 2019 r. poz. 639 ze zm.) minimalna liczba godzin realizacji podstawy programowej w szkole podstawowej dla klas VII i VIII wynosi odpowiednio 34 i 33 godziny lekcyjne. Ponadto w ramach godzin szkolnych odbywają się także zajęcia z doradztwa zawodowego a także nieobowiązkowe lekcje religii, etyki, czy wychowania do życia w rodzinie. Oznacza to, że w przypadku klas starszych nie ma możliwości ułożenia planu lekcji w ten sposób, żeby uczniowie tych klas nie mieli dwóch lub trzech ośmiogodzinnych dni nauki w tygodniu. Oznacza to kończenie zajęć po godzinie 15-ej. Zdaniem Ministra, jeżeli transport powrotny

do domu zostanie zorganizowany bezpośrednio po lekcjach, to uczniowie ci

w zasadzie nie mają możliwości skorzystania z zajęć dodatkowych. Ponadto musieliby poświęcić kolejne ponad pół godziny na dojazd do domu, co stanowi - dla wszystkich uczniów likwidowanej Szkoły - ponad godzinę spędzoną każdego dnia

w podróży. Minister zgodził się ze stanowiskiem Kuratora wyrażonym

w postanowieniu z [...] marca 2020 r., że powyższe stanowić będzie znaczące pogorszenie warunków nauki, wychowania i opieki, w odniesieniu do warunków jakie oferuje im dotychczasowa Szkoła położona w niedalekiej odległości od domu rodzinnego.

Minister podkreślił, że jako organ II instancji, rozpatrzył zażalenie Gminy opierając się na materiałach dowodowych, które są pozbawione charakteru emocjonalnego. Charakter taki mają natomiast z natury pisma załączone do akt niniejszej sprawy, a mianowicie, sprzeciw lokalnej społeczności, w tym list

do Kuratora podpisany przez Przewodniczącą Rady Rodziców Szkoły Podstawowej w [...] oraz w sumie ponad 400 pracowników, rodziców uczniów i mieszkańców. Minister uznał, że sprzeciw w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły świadczy

o zainteresowaniu przedmiotową sprawą społeczności gminnej, także tej nie związanej bezpośrednio ze Szkołą. Zatem, w opinii Ministra, likwidacja Szkoły ma wpływ także na pozostałych mieszkańców i pośrednio wskazuje na potrzebę istnienia Szkoły w [...] w sieci podstawowych szkół gminnych.

Jak stwierdził w konkluzji Minister, pomimo tego, że warunki lokalowe

w Szkole Podstawowej w [...] są lepsze niż w Szkole Podstawowej w [...] (przede wszystkim z uwagi na kubaturę budynków) to inne aspekty, takie jak sytuacja demograficzna, bliskość szkoły od domu rodzinnego i związany z tym brak konieczności codziennych dojazdów i spędzania czasu w świetlicy szkolnej, czy kameralna atmosfera, mają także ogromne znaczenie przy podejmowaniu decyzji

o likwidacji przedmiotowej Szkoły. Zdaniem Ministra przeprowadzone postępowanie wykazało, iż nie jest zasadne stanowisko wnoszącej zażalenie Gminy, zgodnie

z którym likwidacja Szkoły będzie stanowiła dostosowanie sieci szkół w Gminie [...] do zmian demograficznych, z uwzględnieniem korzyści ekonomicznej

dla Gminy. W ocenie Ministra główną przesłanką organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego powinna być przede wszystkim korzyść dla lokalnej społeczności, wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci, a nie spodziewane obniżenie kosztów utrzymania szkół. W konsekwencji Minister uznał, że negatywna opinia Kuratora

w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] jest uzasadniona. Minister stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, a omawiany zamiar likwidacji Szkoły został podjęty z naruszeniem przepisu art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez wskazanie dzieciom likwidowanego oddziału przedszkolnego nieistniejącego miejsca kontynuacji wychowania przedszkolnego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Gmina.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 89 ust. 1 i art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że brak jest przesłanek do wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji Szkoły;

2) naruszenie przepisów postępowania, w postaci:

- art. 80 Kpa., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, skutkującej wydaniem negatywnej opinii,

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 Kpa., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia i błędne ustalenie stanu faktycznego.

Ponadto skarżąca zarzuciła organowi wydanie postanowienia w oparciu

o pozaprawne argumenty nieokreślone ustawą - Prawo oświatowe, przekraczając zakres uznania administracyjnego, które nie może mieć charakteru dowolnego oraz naruszać przepisy ustawy.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentacją zawartą na rzecz postawionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż przedmiotem skargi było postanowienie Ministra wydane w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w ww. przepisie.

Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., zwana dalej "P.u.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie postanowienie, które zaskarżyła Skarżąca Gmina, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

W sprawie niniejszej w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia podstaw prawnych i zakresu ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy prowadzącego szkołę oraz zespół wychowania przedszkolnego, dotyczące likwidacji szkoły oraz związanego z nią zespołu wychowania przedszkolnego.

W związku z tym wskazać należy, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej: "u.s.g.". Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 11 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin - w szkołach, przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe.

Przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że kurator oświaty,

w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności:

1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół

i placówek (art. 55 ustawy Prawo oświatowe), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1

i ust. 6 ustawy Prawo oświatowe). Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 ustawy Prawo oświatowe).

Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkoły (związanego z nią zespołu wychowania przedszkolnego) jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji placówki, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji (art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe).

Zdaniem Sądu, kompetencje nadzorcze kuratora oświaty - podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 ustawy Prawo oświatowe), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji RP i - w odniesieniu do gmin - w ustawie o samorządzie gminnym. Pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy

o likwidacji szkoły (związanego z nią zespołu wychowania przedszkolnego). Z tych względów należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g.

Opinia przewidziana w art. 89 ustawy Prawo oświatowe jest więc opinią

w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa ww. art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego,

w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę (zespół wychowania przedszkolnego) wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji tej placówki tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, w szczególności definiowanej przez organ nadzoru.

Podstawę prawną postanowienia Kuratora z dnia [...] marca 2020r. stanowił przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym szkoła publiczna,

z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić

o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (ust. 3).

Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nie wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe . Zaznaczyć należy, że przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W niniejszej sprawie przepis ten należy odnieść do możliwości kontynuowania wychowania przedszkolnego w innym zespole wychowania przedszkolnego. W ww. przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki (wychowania przedszkolnego), a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki (wychowania przedszkolnego).

Jak słusznie zauważył [...] Kurator Oświaty a za nim Minister bezwzględną przesłanką warunkującą likwidację szkoły publicznej, wynikającą z art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, jest zapewnienie uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Gmina [...] wskazuje w swojej uchwale z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], że zapewni uczniom likwidowanej szkoły kontynuację nauki w Szkole Podstawowej nr [...]

z Oddziałem Dwujęzycznym w [...], ale nie wskazuje, w którym publicznym przedszkolu lub oddziale przedszkolnym w publicznej szkole lub w innej publicznej formie wychowania przedszkolnego zapewni dzieciom realizację obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego oraz wychowania przedszkolnego bowiem we wskazanej szkole nie funkcjonują oddziały przedszkolne. Do oddziału przedszkolnego w [...] uczęszcza 24 dzieci w wieku od 3 do 6 lat.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że co prawda obowiązek rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego, który wynika z art. 31 Prawa oświatowego, dotyczy tylko 6-latków nie mniej jednak dzieci w wieku 3-5 lat mają prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub innej formie wychowania przedszkolnego. Dziecko uzyskuje to prawo z początkiem roku szkolnego w roku kalendarzowym,

w którym kończy 3 lata. Zapewnienie warunków do spełniania obowiązku szkolnego, oraz realizacji prawa do wychowania przedszkolnego jest zadaniem własnym gminy. Zgodnie natomiast z art. 32 Prawa oświatowego, gmina określając sieć publicznych placówek wychowania przedszkolnego nie jest zobowiązana do wyznaczania obwodów tym placówkom.

Na etapie zażalenia Gmina wskazała, że po uzyskaniu pozytywnej opinii

w sprawie likwidacji szkoły planuje podjąć uchwałę o utworzeniu publicznego przedszkola w miejsce dotychczasowej szkoły w [...]. Zdaniem Sądu takie postępowanie nie jest prawidłowe, gdyż dzieciom uczęszczającym do likwidowanego przedszkola zaproponowano przedszkole nieistniejące, a więc naruszono art. 89

ust. 1 ustawy Prawo oświatowe.

Skoro więc Gmina we wskazanej uchwale nie odniosła się do dzieci uczęszczających do oddziału przedszkolnego to należy uznać, że uchwała ta nie spełnia warunków formalnych, o których mowa w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe i dlatego też Kurator był uprawniony do wydania negatywnej opinii

w przedmiocie likwidacji szkoły.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.,

orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

17