Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 36/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust 2 i ust 5c
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi "A. ." Spółka z o. o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "A.." Spółka z o.o. w W. kwotę 997 zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 15 lutego 2016 r. do Starostwa Powiatowego w W. wpłynęło zgłoszenie inwestora A. Sp. z o.o. w W. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji urządzeń radiokomunikacyjnych o wysokości poniżej 3 metrów na powierzchni istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej A. Sp. z o.o. o oznaczeniu [...] na dachu istniejącego budynku na działce nr [...] w miejscowości W. . Inwestor określił, że w zakres planowanych prac wchodzić będzie wymiana trzech anten sektorowych Katrein 742236 na planowane anteny sektorowe Huawei ATR4518R14 oraz montaż dodatkowych trzech modułów RRU na dachu budynku przy [...] w W. Inwestor wskazał, że planowane anteny sektorowe zostaną zainstalowane w miejscach istniejących anten na istniejących wspornikach antenowych.

Postanowieniem z dnia 2 marca 2016 r. Starosta W. nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów dotyczących przedmiotowego zgłoszenia tj. o opracowanie zawierające wyznaczone zasięgi występowania pól elektromagnetycznych (pem) o poziomach wyższych od dopuszczalnych, wskazując, że konieczność taka wynika z art. 5 ustawy Prawo budowlane; wykazanie, iż na zakres objęty zgłoszeniem nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, opracowanie zawierające rozkłady pół elektromagnetycznych wynikających z obliczeń i charakterystyki anteny w przekrojach pionowych w odpowiednich azymutach anten, zobrazowanie zamkniętego obszaru rozkładów pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych wielkościach w odniesieniu do istniejącej zabudowy, uzgodnienie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. znak [...] z dnia 12 stycznia 2016 r. oraz o uzupełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na powyższe, Inwestor pismem z dnia 29 marca 2016 r. uzupełnił przedmiotowe zgłoszenie tj. przedłożył opracowanie pn.: "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397)" oraz uzgodnienie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. wraz z załącznikiem oraz uzupełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Ponadto wyjaśnił, że przedmiot zgłoszenia nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 1) P. b. gdyż tylko stacja bazowa, której elementem jest wolnostojący maszt antenowy jest obiektem budowlanym, a zatem nie ma zastosowania art. 5 Prawa budowlanego.

Starosta W. decyzją z dnia 14 kwietnia 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 290) – dalej jako p.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 23) – dalej jako k.p.a., wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia A. Sp. z o.o. w W. dotyczącego instalacji urządzeń radiokomunikacyjnych o wysokości poniżej 3 metrów na powierzchni istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej A. Sp. z o.o. oznaczeniu [...] na dachu istniejącego budynku na działce nr [...] w miejscowości W.

Organ I instancji, po przeanalizowaniu złożonej dokumentacji stwierdził, że Inwestor nie przedłożył opracowania zawierającego wyznaczone zasięgi występowania pól elektromagnetycznych (pem) o poziomach wyższych od dopuszczalnych w formie opisowej i graficznej. W ocenie organu I instancji ww. opracowanie winno było przedstawiać stan istniejący i projektowany określający zasięg występowania pól elektromagnetycznych (pem) o poziomach wyższych od dopuszczalnych w celu jednoznacznego określenia czy wyżej wymienione roboty mogą być przyjęte w trybie zgłoszenia. W związku z powyższym Starosta W. wskazał, że nie mógł dokonać analizy czy występuje ewentualny obszar oddziaływania projektowanej inwestycji na podstawie przepisów ochrony środowiska, w tym Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 poz.1883). Tym samym organ nie mógł ustalić obszaru, w zasięgu którego występują ponadnormatywne gęstości pól elektromagnetycznych i ewentualnie uznać go za obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, skutkujący wyznaczeniem stron postępowania. W związku z powyższym organ nie mógł dokonać oceny czy inwestycja ta może być zrealizowana w trybie zgłoszenia, czy też wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania pozwolenia w formie decyzji administracyjnej. Ponadto - w ocenie organu - inwestor nie wykazał jednoznacznie, iż na zakres objęty zgłoszeniem nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach np. rysunek nr l Rzut poziomy osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych stacji bazowej na azymucie 0° na całej długości 300 m nie obrazuje lokalizacji miejsc dostępnych dla ludności. Ponadto powyższy rysunek sporządzono na mapie ewidencyjnej, której zakres nie obejmuje całego obszaru koniecznego do dokonania analizy. Organ I instancji wskazał również, że inwestor nie przedłożył opracowania zawierającego rozkłady pól elektromagnetycznych, obrazującego zamknięte obszary rozkładów pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych wielkościach, w odniesieniu do istniejącej zabudowy.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł inwestor, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 7, 8, 77 oraz 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. z uwagi na nie wyjaśnienie charakteru i rodzaju robót budowlanych objętych zgłoszeniem i brak określenia, czy ich zakres w ocenie organu wyczerpuje przesłanki zgłoszenia czy też wymaga pozwolenia na budowę, a także brak rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, w tym dokumentu prywatnego pn.: "KWALIFIKACJA PRZEDSIĘWZIĘCIA ZGODNIE Z ROZPORZĄDZENIEM RADY MINISTRÓW Z DNIA 9 LISTOPADA 2010 W SPRAWIE PRZEDSIĘWZIĘĆ MOGĄCYCH ZNACZĄCO ODDZIAŁYWAĆ NA ŚRODOWISKO (DZ. U. Z 2010 ROKU NR 213 PÓZ. 1397 Z PÓŹN. ZMIANAMI)" - zwanej dalej jako "Kwalifikacją przedsięwzięcia", celem oceny, czy rozpatrywana instalacja będzie zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,

2. art. 107 § l i 3 k.p.a. poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej wydanej decyzji, rozbieżnej z jej uzasadnieniem, jak również brak wyjaśnienia treści przepisu uznanego za podstawę prawną decyzji, nie przytoczenie jego treści oraz brak wskazania, dlaczego będzie on miał zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy,

3. art. 80 k.p.a. z uwagi na dowolne ustalenie, iż Inwestor nie przedłożył opracowania zawierającego wyznaczone zasięgi występowania pól elektromagnetycznych (pem) o poziomach wyższych od dopuszczalnych w formie opisowej i graficznej, podczas gdy przepisy prawa nie statuują takiego obowiązku w przypadku robót objętych zgłoszeniem zamiaru ich wykonania, a w przedłożonym dokumencie pn.: "Kwalifikacja przedsięwzięcia" zostały zawarte dane potrzebne do oceny charakteru inwestycji w świetle przepisów ochrony środowiska,

4. art. 7 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 roku Nr 98, póz. 483 ze zm.) w zw. z art. 6 k.p.a. oraz 8 k.p.a. poprzez nie działanie przez organ I instancji w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo, co spowodowało prowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, iż nie pogłębiało to zaufania obywateli do organów Państwa,

5. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego rażąco niewłaściwe zastosowanie, albowiem zgłoszone roboty budowlane nie naruszają zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani innych przepisów prawa miejscowego, czego organ w ogóle nie zarzucił w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji,

6. art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, gdyż przy przedmiotowym zakresie robót podlegających zgłoszeniu nie ustala się stron postępowania poprzez określanie obszaru oddziaływania, stąd organ nie ustala tego obszaru, a tym samym przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie,

7. art. 5 ust. 1 P.b. z uwagi na jego zastosowania w odniesieniu do zakresu zgłoszonych robót budowlanych, które nie prowadzą do powstania obiektu budowlanego, gdyż polegają na instalowaniu urządzeń, w tym antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej, a tym samym przepis ten nie ma do nich zastosowania.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i wydanie decyzji umarzającej postępowanie w przypadku stwierdzenie, iż termin na wniesienie sprzeciwu już upłynął.

Rozpatrując odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, Wojewoda [...] decyzją z dnia 2 listopada 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 30 ust. 5c oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2016.290) oraz art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23), uchylił zaskarżoną decyzję Starosty W. z dnia 14 kwietnia 2016 r., znak: [...] , w części dotyczącej powołanej podstawy prawnej (art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b.) i w tym zakresie orzekł, że sprzeciw jest wniesiony na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz wskazał, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 P.b. stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29 - 31 P.b., gdzie wyliczono w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę.

Odnosząc regulacje P.b. do niniejszej inwestycji, organ wskazał, że roboty budowlane sprowadzają się do instalacji urządzeń radiokomunikacyjnych wysokości poniżej 3 m na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu istniejącego budynku. Oznacza to, mając na uwadze charakter i lokalizację inwestycji (umiejscowienie jej na dachu budynku figurującego w gminnej ewidencji zabytków), że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - wymagane jest zgłoszenie robót organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

W związku z powyższym – w ocenie organu II instancji – Starosta W. prawidłowo nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia.

Organ odwoławczy, po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego, podzielił zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji. Stwierdził natomiast, że organ I instancji błędnie przywołał art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. jako podstawę prawną decyzji, gdyż przedmiotowe zgłoszenie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, innych aktów prawa miejscowego lub innych przepisów. W ocenie Wojewody [...] w niniejszej sprawie należało wnieść sprzeciw, ale na innej podstawie tj. art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, bowiem Inwestor nie uczynił w pełni zadość nałożonemu na niego obowiązkowi uzupełnienia zgłoszenia.

Organ odwoławczy uznał, że zgłaszane zamierzenie inwestycyjne polegające na instalowaniu urządzeń na istniejącej stacji bazowej, mimo, iż nie jest budową obiektu budowlanego wraz ze związanymi z nimi urządzeniami dotyczy tychże właśnie urządzeń z obiektem budowlanym związanych, w związku z powyższym art. 5 P.b. ma zastosowanie.

Zdaniem organu odwoławczego, skarżący słusznie wskazał, że w postępowaniu w sprawie zgłoszenia poza inwestorem nie uczestniczą inne strony postępowania. Nie oznacza to jednak, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie badają ewentualnego obszaru oddziaływania zgłaszanego zamierzenia. Bowiem w przypadku objęcia sąsiednich nieruchomości oddziaływaniem pola elektromagnetycznego winny być one uznane za obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, co wyklucza realizację przedsięwzięcia w trybie zgłoszenia. W związku z powyższym wnioskodawca powinien przedłożyć stosowne opracowanie obrazujące zasięgi występowania pól elektromagnetycznych, by organ mógł ocenić czy zgłaszane zamierzenie inwestycyjne nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości, wobec czego ich właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy winni być uznani za strony postępowania.

Tym samym, inwestor powinien przedłożyć opracowanie pozwalające na jednoznaczną ocenę czy zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U.2016.71) kwalifikacja anten przeprowadzana jest w oparciu o dwa kryteria: równoważną moc promieniowania izotropowe (EIRP) oraz na podstawie odległości miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten.

Reasumując, organ stwierdził, że przedstawione przez inwestora materiały nie dają możliwości jednoznacznej weryfikacji miejsc dostępnych dla ludzi w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U.2013.1232 ze zm.), a co za tym idzie oceny konieczności (bądź jej braku) uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie miał obowiązku przeprowadzania postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie gdyż zgłoszenie budowy jest sformalizowanym oświadczeniem woli inwestora. Organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje tylko czynności sprawdzających i jest ograniczony czasowo do wniesienia ewentualnego sprzeciwu w sprawie, a na inwestorze spoczywa obowiązek zebrania odpowiedniej dokumentacji do zgłoszenia. Wojewoda [...] uznał, że organ I instancji nie miał również kompetencji do ponownego wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że wobec nieuzupełnienia zgłoszenia przez inwestora, zgodnie z nałożonym na niego obowiązkiem zawartym w postanowieniu z dnia 2 marca 2016 r., - a w konsekwencji niemożnością jednoznacznej oceny materiału dowodowego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej - należało wnieść sprzeciw w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – dalej skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się uchylenia wydanych decyzji oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zaskarżonym decyzjom zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- naruszenie normy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych został bezzasadnie wniesiony przez organ I instancji, co winno skutkować jego uchyleniem, a także poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej podstawy prawnej, podczas gdy uchylenie decyzji może dotyczyć jedynie jej rozstrzygnięcia;

- naruszenie normy art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. z uwagi na nie odniesienie się przez organ odwoławczy do większości zarzutów Spółki powołanych w odwołaniu od sprzeciwu;

- art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku nr 78 póz. 483 ze zm.) poprzez nie działanie w postępowaniu administracyjnym przez organ I i II instancji na podstawie i w granicach prawa, w tym uznanie żądania przedłożenia "opracowania zawierającego wyznaczone zasięgi występowania pól elektromagnetycznych (pem) o poziomach wyższych od dopuszczalnych" za znajdujące podstawę prawną w treści przepisów obowiązującego prawa;

- art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez nie dokonanie istotnych ustaleń i nie wyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, czy planowana do realizacji inwestycja zalicza się do przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez Skarżącą w niniejszym postępowaniu i dowolne ocenę, iż z treści dokumentu prywatnego zatytułowanego "KWALIFIKACJA PRZEDSIĘWZIĘCIA ZGODNIE Z ROZPORZĄDZENIEM RADY MINISTRÓW Z DNIA 9 LISTOPADA 2010 W SPRAWIE PRZEDSIĘWZIĘĆ MOGĄCYCH ZNACZĄCO ODDZIAŁYWAĆ NA ŚRODOWISKO (DZ. U. Z 2010 ROKU NR 213 PÓZ. 1397 Z PÓŹN. ZMIANAMI)" zwanej dalej w skrócie także "Kwalifikacją przedsięwzięcia", nie wynika, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

- art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zwłaszcza w kontekście zarzut zawartego w odwołaniu Skarżącej o naruszeniu art. 7, 8, 77 oraz 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. z uwagi na brak rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, w tym dokumentu prywatnego tj. Kwalifikacja przedsięwzięcia, celem oceny, czy rozpatrywana instalacja będzie zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 P.b. poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy w procedurze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie ma miejsca ustalanie obszaru oddziaływania obiektu na potrzeby określenia kręgu stron postępowania, gdyż stroną tego postępowania jest jedynie inwestor,

- art. 29 ust. 2 pkt. 15) P.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 c P.b. poprzez niezastosowanie i wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, które zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagają jedynie zgłoszenia z uwagi na fakt, iż będą realizowane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków;

- art. 30 ust. 5c P.b. poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy wniosek skarżącej był zupełny i nie zawierał barku w postaci jakiegokolwiek dokumentu wymaganego przepisami prawa.

Ponadto skarżąca zaskarżyła w zakresie punktów od 1 do 3 postanowienie Starosty W. z dnia 2 marca 2016 roku ze względu na brak podstawy prawnej na mocy, której organ mógłby wezwać do przedłożenia dokumentacji, o której mowa w tym postanowieniu i wyjaśnieniu tej podstawy prawnej w kontekście okoliczności faktycznych sprawy — naruszenie art. 6,7, 8, 9 w zw. z art. 11 k.p.a. a także ze względu na naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego wyjaśnienia, jakie były podstawy (prawne i faktyczne) do nałożenia sprecyzowanych w jego treści obowiązków, jak również art. 30 ust. 2 P.b. poprzez żądanie uzupełnienia opracowania o konkretnie określonej przez organ treści niebędące szkicami lub rysunkami, a także pozwoleniami, uzgodnieniami czy opiniami wymaganymi odrębnymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi skarżący streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz rozwinął zarzuty podniesione w skardze powołując się m.in. na orzecznictwo sądowoadministracyjne.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z art. 1 § 2 rzeczonej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Wobec treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Tekst jedn. Dz.U. z 2016, poz. 718, dalej: “p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty są jednakowo trafne.

Zasadniczy spór pomiędzy skarżącym a organem administracji architektoniczno-budowlanej dotyczy dopuszczalności wezwania przez organ do uzupełnienia zgłoszenia inwestora A. sp. z o.o. o opracowanie zawierające wyznaczone zasięgi występowania pól elektromagnetycznych (pem) o poziomach wyższych od dopuszczalnych w formie opisowej i graficznej, którego brak zdaniem Wojewody [...] oraz Starosty W. skutkował niemożliwością jednoznacznego określenia czy roboty budowlane mogą być przyjęte w trybie zgłoszenia, a także koniecznością złożenia sprzeciwu od zgłoszenia inwestora. Kwestionuje się także stanowisko organów w odniesieniu do przedłożonej kwalifikacji przedsięwzięcia oraz skutki, jakie z wyrażonej oceny wyniknęły.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290, dalej: “p.b."), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b.

Z art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 2 p.b. wynika, że wprawdzie wykonywanie robót budowlanych polegających na instalacji urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, niemniej jednak ze względu na ich wykonywanie na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Tego typu sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Inwestor A. sp. z o.o. dnia 15 lutego 2016 r. zgłosił do Starostwa Powiatowego w W. zamiar wykonywania robót budowlanych polegających na wymianie trzech anten sektorowych na dachu zabytkowego budynku przy [...] w W.

Zgłoszenie organowi administracji architektoniczno-budowlanej wykonywania robót budowlanych jest jednostronną czynnością prawną, dokonywaną przez inwestora. Polega na zawiadomieniu organu administracji architektoniczno-budowlanej (starosty) o zamiarze realizacji określonej budowy lub wykonywania określonych robót budowlanych, które przepisami prawa zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r., II OSK 1293/15, LEX nr 2206358; por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2080/14, LEX nr 2081382; wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 września 2015 r., II OSK 187/14, LEX nr 1987070). Zgłoszenie jest zatem rozwiązaniem alternatywnym dla pozwolenia na budowę. (por. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, WK 2016, LEX\el., Komentarz do art. 30 p.b.).

Celem zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wykonywania robót budowlanych jest m.in. weryfikacja, czy zachodzą przesłanki, w świetle których inwestor w celu wykonania zamierzonych robót budowlanych powinien był uzyskać pozwolenie na budowę.

W tym też celu, zgłoszenie powinno zostać dokonane przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. W zgłoszeniu inwestor powinien określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami (art. 30 ust. 2 p.b.).

W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Sprzeciw w drodze decyzji powinien być również wniesiony, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisu; lub 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej może wnieść sprzeciw w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego. Wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia wydane postanowieniem na podstawie art. 30 ust. 2 p.b. przerywa bieg 30-dniowego terminu.

Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonych decyzji należy zwrócić uwagę na następujące kwestie.

Organ I instancji uznał po pierwsze, że uzupełnienie zgłoszenia dokonane przez inwestora było niewystarczające, bowiem na podstawie przedłożonej kwalifikacji nie było możliwe jednoznaczne dokonanie oceny, czy na zakres objęty zgłoszeniem nie jest konieczne uzyskanie decyzji środowiskowej. Rzut poziomy osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych stacji bazowej na azymucie 00 na całej długości 300 m nie obrazuje lokalizacji miejsc dostępnych dla ludności; powyższy rysunek sporządzono na mapie ewidencyjnej, której zakres nie obejmuje całego obszaru koniecznego do dokonania analizy. Organ II instancji podzielił to stanowisko, wskazując, że przedstawione przez inwestora materiały nie dają możliwości jednoznacznego zweryfikowania tej okoliczności.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że powinny ocenić, czy w sprawie nie występuje konieczność uzyskania decyzji środowiskowej. Uzasadnione to jest koniecznością ustalenia, czy w sprawie występuje przypadek określony w art. 29 ust. 3 p.b. Zgodnie z art. 29 ust. 3 p.b. pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 353).

Stosownie do art. 59 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje takich przedsięwzięć powinna określić Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 60 wskazanej ustawy). Aktualnie realizację przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W; - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. W myśl § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia, do przedsięwziąć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny; - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Przeciwnie do stanowiska skarżącego wskazać trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2014 r., II OSK 419/13, LEX nr 1582119; wyrok NSA w Warszawie z dnia 31 maja 2010 r., II OSK 719/09, LEX nr 597806).

Określenie, czy dane miejsce jest dostępne dla ludności powinno zostać zbadane na podstawie aktualnego stanu faktycznego, to jest na podstawie tego, w jaki sposób dany teren jest wykorzystywany w chwili wniesienia sprzeciwu. Należy także uwzględnić prawne możliwości wykorzystywania terenu, w szczególności te, które zostały określone przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli dany teren nie jest aktualnie wykorzystywany, ale plan miejscowy pozwala na jego wykorzystanie jako miejsca dostępnego dla ludności, uznać trzeba, że - w świetle obowiązujących przepisów - jest to miejsce dostępne dla ludności, zgodnie z ustaloną funkcją i parametrami zabudowy. Brak planu miejscowego nie może prowadzić do uznania, że na danym terenie potencjalnie powstać mogłoby wszystko. Jeżeli bowiem właściciel nieruchomości chce zmienić jej aktualne społeczno-gospodarcze przeznaczenie, występuje do właściwego organu administracji o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, względnie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy zaakceptować pogląd, stosownie do którego decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny i nie tworzą nowego porządku przestrzennego. Niemniej tworzą one porządek prawny, co oznacza, że potencjalna zabudowa może być rozpoznawana tylko w kontekście stanu prawnego, który wynika bądź z planu miejscowego bądź istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r., II OSK 832/14, LEX nr 2000031). Jeżeli zaś stan prawny nieruchomości nie został uregulowany ani przepisami prawa miejscowego, ani decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, za miejsce dostępne dla ludności może być uznany tylko taki teren, który jest aktualnie zagospodarowany w sposób, umożliwiający taki dostęp (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r., II OSK 2907/12, LEX nr 1579462; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2017 r., II SA/Kr 1448/16, LEX nr 2230694).

W konsekwencji – inwestor został prawidłowo wezwany o kwalifikację przedsięwzięcia, zaś organy w oparciu o nią winny były przeanalizować wyżej wskazane kwestie, w tym miejsca dostępne dla ludności w przedstawionym wyżej rozumieniu. Jednakże rację trzeba przyznać organom odnośnie tego, że przedłożona kwalifikacja jest niejasna co do rysunku azymutu 0 ( brak części mapy ewidencyjnej – k. [...] akt adm. I instancji) i że w tym zakresie wymagała uzupełnienia. Niemniej zauważenia wymaga, że wydanie ponowionego postanowienia w trybie art. 30 ust. 5c p.b. przez organ I instancji w sytuacji, gdy już raz organ ten wzywał inwestora w tym trybie do uzupełnienia, jest co najmniej wątpliwe. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 30 ust. 5d. nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Wobec tego nie można, jak się wydaje, wielokrotnie nakładać obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, gdyż prowadziłoby to do wypaczenia sensu istnienia terminu określonego w ust. 5 p.b. Nie ma także racji skarżący, jeśli twierdzi, że organ I instancji po zgłoszeniu ma obowiązki wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego, również w zakresie uzupełnienia materiału podlegającego ocenie przy zgłoszeniu. Utrwalone bowiem w doktrynie i orzecznictwie stanowisko wskazuje, że postępowanie zgłoszeniowe jest uproszczonym postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Ustalony w p.b. termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, a z jego upływem organ traci kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Dopiero wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ daje początek postępowaniu administracyjnemu, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. (por. przykładowo wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2016 r. II SA/Gd 531/16, LEX nr 2183068). Bowiem "w wyniku złożenia zgłoszenia organ prowadzi tzw. postępowanie gabinetowe, a podejmowane w jego toku czynności nie mają charakteru procesowego w rozumieniu przepisów k.p.a. Działania te mają na celu sprawdzenie, czy objęte zgłoszeniem budowa lub roboty budowlane podlegają zgłoszeniu, czy ustalenie tego jest możliwe na podstawie przedłożonych dokumentów oraz czy nie mają miejsca inne okoliczności wymienione w art. 30 ust. 6 i ust. 7 p.b., wykluczające zgłoszenie jako prawną formą powiadomienia organu pozwalającą na rozpoczęcie robót budowlanych. W celu doprowadzenia do kompletności zgłoszenia organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Kwestie zgłoszenia i jego uzupełnienia, do chwili ewentualnego podjęcia decyzji o sprzeciwie, są regulowane wyłącznie przez p.b. Dopiero wniesienie sprzeciwu następuje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. Sprzeciw oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej inwestycji budowlanej, stanowi więc rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, będąc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a." (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 2 sierpnia 2016 r. II SA/Op 259/16, LEX nr 2096339). Taka konstrukcja przyjęta przez ustawodawcę jest zresztą zrozumiała, z uwagi na krótki okres czasu do wniesienia sprzeciwu. Można zatem zaakceptować sytuację, w której nieprzedłożenie kompletnych dokumentów, koniecznych do prawidłowej oceny zgłoszenia ( jak w tym przypadku kwalifikacja), może skutkować wniesieniem sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 5c. Jednak powstaje pytanie o rolę organu II instancji, który orzeka merytorycznie już w oparciu o przepisy k.p.a., na którym wobec tego ciążą z racji tegoż określone obowiązki. Postępowanie w sprawie wniesionego sprzeciwu jest postępowaniem dwuinstancyjnym. W myśl zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy ma kompetencje nie tylko kontrolne, ale i merytoryczne. Zobowiązany jest zatem rozpatrzyć sprawę ponownie w oparciu o kompletny materiał dowodowy, nie będąc związanym oceną prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy okazało się, że przedłożona organowi kwalifikacja ( dokument niezbędny) wymagała uzupełnienia, organ odwoławczy winien był zwrócić się o jej przedstawienie w wersji kompletnej, stosując odpowiednio art. 30 ust. 5c p.b. Podobne stanowisko wyraził WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 24 września 2015 r., II SA/Bk 502/15, LEX nr 1940855 oraz WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r., II SA/Bd 461/15, LEX nr 1852134.

Wobec tego w niniejszej sprawie jako nieakceptowalne należało uznać zaniechanie organu II instancji polegające na braku ponownego wezwania inwestora do przedłożenia kompletnego opracowania pozwalającego na jednoznaczną ocenę, czy zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ II instancji, prawidłowo uznając, że istnieje tego typu obowiązek po stronie inwestora wynikający z art. 30 ust. 2 p.b. powinien był wezwać go do przedłożenia uzupełnionej kwalifikacji, stosując odpowiednio art. 30 ust. 5c p.b.

Brak skutecznego zebrania odpowiedniego materiału dowodowego przez organy prowadzące postępowanie narusza w wypadku zaskarżonej decyzji Wojewody [...] zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) - bowiem organ II instancji nie przeprowadził prawidłowo kontroli instancyjnej, a także zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i wynikający z niej obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu, w tej konkretnej sprawie, organ II instancji słusznie dostrzegając, że odnośnie kwalifikacji przedsięwzięcia nie zostały spełnione przez inwestora wymagania, o których mowa w art. 30 ust. 2 p.b. nie powinien był poprzestawać jedynie na utrzymaniu zaskarżonego sprzeciwu w mocy w zakresie rozstrzygnięcia, lecz winien był podjąć się skutecznego załatwienia sprawy administracyjnej, które to załatwienie powinno wykorzystywać dostępne organowi środki proceduralne. Skuteczne załatwienie sprawy administracyjnej wymagałoby w tym przypadku, jak już o tym była mowa, ponownego wezwania inwestora do przedłożenia poprawionej kwalifikacji. Wobec powyższego, ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji winien dostosować się do powyższych wskazań i dokonać oceny, czy inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wykorzystując nadto wyrażone wyżej poglądy prawne co do rozumienia pojęcia "miejsca dostępne dla ludności".

Druga istotna kwestia dotyczy zakresu postanowienia z art. 30 ust. 5c p.b. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ I instancji uznał, iż inwestor nie dostarczył opracowania dotyczącego wyznaczonych zasięgów występowania pól elektromagnetycznych (pem) o poziomach wyższych od dopuszczalnych w formie opisowej i graficznej. W ocenie organu konieczność przedłożenia takiego opracowania wynikała z art. 5 p.b. W konsekwencji braku przedłożenia opracowania organ nie mógł ustalić obszaru, w zasięgu którego występują ponadnormatywne gęstości pól elektromagnetycznych i ewentualnie uznać go za obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, skutkujący wyznaczeniem stron postępowania. Organ II instancji zaakceptował to stanowisko wskazując, że zgłaszane zamierzenie inwestycyjne polegające na instalowaniu urządzeń na istniejącej stacji bazowej mimo, że nie jest budową obiektu budowlanego wraz ze związanymi z nimi urządzeniami, dotyczy tychże właśnie urządzeń związanych z obiektem budowlanym. Nadto organ odwoławczy wskazał, że konieczność taka wynika z badania obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wszystko to doprowadziło do konstatacji, że brak przedstawienia opracowania powoduje – z uwagi na powyższe – konieczność uzupełnienia dokumentów o wskazane opracowanie, a wobec jego nieuzupełnienia – konieczność zastosowania art. 30 ust. 5c i wniesienia sprzeciwu. Trzeba podkreślić, że tak przedstawiona argumentacja nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Zważyć bowiem należy, że przepis art. 30 ust. 5c p.b. winien korelować z art. 30 ust. 2 p.b. Ten ostatni przepis stanowi, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia; do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Dołączenie wspomnianego opracowania nie wynika z pewnością z ostatnich słów cytowanego zapisu. W doktrynie podnosi się, że przez owe odrębne przepisy należy rozumieć regulacje zawarte w aktach prawa powszechnie obowiązującego, ograniczające możliwość prowadzenia w danym miejscu budowy lub wykonywania określonych robót budowlanych, jak na przykład ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. Komentarz do art. 30 Prawa budowlanego w: Prawo budowlane z komentarzem pod red. Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2015, str.357). W wymienionym przypadku nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Natomiast pozostaje do rozważenia możliwość wezwania o szkice lub rysunki "w zależności od potrzeb". Potrzeby te mogą być różnej natury (tak faktycznej, jak i prawnej), dlatego ustawodawca nie zdecydował się na ich ściślejsze dookreślenie. Zauważyć należy, iż w konsekwencji sformułowanie w art. 30 ust. 2 p.b. "w zależności od potrzeb" jest nieprecyzyjne, i w praktyce o tym, co jest "odpowiednie" i jak należy rozumieć w danej sprawie zwrot "w zależności od potrzeb", będzie decydował organ według własnego uznania. Uwzględniając powyższe, nie można się zgodzić ze skarżącym, który próbuje w skardze przeforsować stanowisko, w świetle którego organ może wzywać inwestora tylko i wyłącznie do uzupełnienia braków wymaganych odrębnym przepisem prawnym. Pogląd skarżącego stoi w wyraźnej sprzeczności z zacytowaną literalną treścią przepisu art. 30 ust. 2 p.b., zgodnie z którym zobowiązanie inwestora do uzupełnienia zgłoszenia może nastąpić nie tylko poprzez wezwanie o dokumenty, to jest pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, ale także o odpowiednie szkice lub rysunki, co do których organ stwierdzi, że są potrzebne w zgłoszeniu, m.in. do tego, aby stwierdzić, czy dane roboty budowlane mogą zostać przyjęte w trybie zgłoszenia. W orzecznictwie podkreśla się, że wspomniany przepis zawiera w sobie element uznania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiono, że "Organ nie ma przy tym obowiązku przedstawiania w postanowieniu, jakie wątpliwości zaistniały w trakcie analizy zgłaszanego zamierzenia budowlanego. Jego zadaniem jest bowiem ocena, czy spełnione są wymagania formalne związane ze zgłoszeniami wykonywania robót i obiektów budowlanych oraz ustalenie czy nie zachodzą przesłanki negatywne określone w przepisie art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego. Dla dokonania tej oceny musi dysponować odpowiednim materiałem dowodowym. W przypadku natomiast wątpliwości zgłaszającego odnośnie treści żądania wskazanego w postanowieniu, winien on - przed upływem zakreślonego terminu - zwrócić się do organu o stosowne wyjaśnienia lub przedstawić swoje wątpliwości." (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., II OSK 2075/09, LEX nr 953026).

Jednakże ta uznaniowość jest ograniczona. Tutejszy Sąd podziela stanowisko zgodnie podnoszone w dotychczasowym orzecznictwie oraz literaturze przedmiotu, iż sformułowanie występujące w art. 30 ust. 2 p.b. “w zależności od potrzeb" nie oznacza, że wymóg dołączenia do zgłoszenia odpowiednich szkiców lub rysunków powstanie zawsze, gdy zażąda tego organ (zob. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.) Prawo budowlane. Komentarz do art. 30 p.b. Wolters Kluwer 2016, LEX\el.). Nadto należy odwołać się do wymogu zaistnienia "konieczności uzupełnienia" wyrażonego w art. 30 ust. 5c p.b. przed wniesieniem sprzeciwu, w sytuacji nieuzupełnienia braków. W świetle powyższego w ocenie Sądu organ odwoławczy nie przedstawił przekonywujących argumentów na rzecz owej "konieczności" w odniesieniu do opracowania graficznego dotyczącego wyznaczonych zasięgów występowania pól elektromagnetycznych (pem) o poziomach wyższych od dopuszczalnych (niezależnie od tego, że tak sformułowane wezwanie zakłada występowanie pól o takich poziomach). Argumentacja o stosowaniu art. 5 p.b. jest nietrafna, albowiem Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2015 r. II SA/Kr 858/15, LEX nr 1939338, iż "antenowa konstrukcja wsporcza i instalacja radiokomunikacyjna zainstalowana na istniejącym obiekcie budowlanym (...) nie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., gdyż nie została w sposób wyraźny wymieniona w wspomnianym przepisie, ani nie jest podobna do żadnej z wskazanych w tej normie prawnej budowli". Co się tyczy przekonania organu o konieczności badania "obszaru oddziaływania" każdorazowo przy zgłoszeniu, co do zasady tutejszy Sąd podziela zapatrywanie wyrażone i przekonująco argumentowane w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 7 listopada 2016 r. II SA/Kr 1107/16, iż co do zasady planowana inwestycja wymaga obowiązku dopełnienia zgłoszenia niezależnie od jej obszaru oddziaływania, a to z uwagi na fakt, że wolą ustawodawcy było również ograniczenie kręgu stron w tym trybie wyłącznie do inwestora. Wobec tego takie uzasadnienie konieczności uzupełnienia zgłoszenia jest wadliwe i prowadzi do wniosku o naruszeniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., a w konsekwencji art. 30 ust. 5c p.b. W efekcie organy nie przedstawiły przekonywujących argumentów dla stwierdzenia, że przedstawienie wskazywanego opracowania mieściło się w ramach konieczności uzupełnienia zgłoszenia.

Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że po stronie organów po wpłynięciu zgłoszenia istnieje obowiązek sprawdzenia, m.in., czy nie mają miejsca okoliczności wymienione w art. 30 ust. 6 i 7 p.b. (por. A.Gliniecki w: Prawo budowlane z Komentarzem pod red. A.Glinieckiego, 3 wyd., Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 381). Można zatem zauważyć, że zgodnie z art.30 ust. 7 pkt 4, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich może spowodować nałożenie przez organ w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2010 r., II OSK 1511/09 zostało podniesione, co podziela tutejszy Sąd, iż nie można utożsamiać katalogu przesłanek rodzących konieczność sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko z okolicznościami wymienionymi w art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b. (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 2010 r., II OSK 1511/09, LEX nr 746598). Okoliczności te mogą mieć związek z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015, poz. 1422), w świetle którego "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Takimi przepisami odrębnymi mogą być przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów ( DZ.U.2003.192.1883). Nie można zatem wykluczyć, że potrzeba wezwania o rysunek lub szkic w trybie art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 2 zrodzi się na tle konieczności zbadania okoliczności wymienionych w art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b. Niemniej w niniejszej sprawie organy nie powoływały się na taką sytuację, gdyż wskazywały wyłącznie na konieczność zbadania obszaru oddziaływania z uwagi na potrzebę ustalenia, czy w postępowaniu nie powinni brać udziału właściciele nieruchomości sąsiednich. O tym, że takie uzasadnienie konieczności wezwania o kwestionowane opracowanie jest wadliwe, była mowa już wyżej.

Odnosząc się końcowo do zarzutu skarżącego, iż organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji nie może uchylić tej decyzji w zakresie podstawy prawnej, gdyż uchylenie decyzji może dotyczyć jedynie jej rozstrzygnięcia, należy podkreślić, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zostały wyrażone odmienne stanowiska co do rodzaju rozstrzygnięcia organu II instancji w przypadku błędnie powołanej podstawy prawnej przez organ I instancji. Według przedstawicieli pierwszego stanowiska niepełne bądź błędne powołanie podstawy prawnej nie uzasadnia uchylenia decyzji, jeśli sama osnowa decyzji jest prawidłowa. Wadliwości te jest bowiem w stanie usunąć organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 1987 r., IV SA 220/87, CBOSA; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 maja 2013 r., II SA/Rz 54/13, CBOSA). Drugie stanowisko opiera się na tym, że kompetencje organu odwoławczego obejmują korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego. W takiej sytuacji organ odwoławczy, mając kompetencje merytoryczno-reformacyjne, powinien zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r., VI SA/Wa 771/10, LEX nr 675960; por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1989 r., IV SA 1278/88). W świetle drugiego z przedstawionych poglądów, zastosowanie przez organ II instancji opcji wskazanej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. mogłoby zostać w niniejszej sprawie zaakceptowane przez Sąd, mając zwłaszcza na uwadze, że chodziło o naprawienie oczywistego błędu subsumpcji, a nie o korektę istotnych okoliczności faktycznych wobec zastosowania innego przepisu. Jednakże kwestia ta ma znaczenie drugorzędne wobec zaistnienia wskazanych wyżej wadliwości, które musiały doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Konkludując powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 30 ust. 5c, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, w związku z czym orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wezwać o uzupełnienie poprawionej kwalifikacji środowiskowej i ocenić, czy w sprawie nie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 29 ust. 3 p.b., co by skutkowało oceną, że ma miejsce sytuacja z art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. – względnie taką sytuację wykluczyć. Winien także ponownie odnieść się do stanowiska organu I instancji w kwestii nieuzupełnienia braków zgłoszenia i ocenić je przy przyjęciu, iż zastosowanie art. 30 ust. 5c musi być uwarunkowane koniecznością uzupełnienia rozumianą tak, jak to wskazano wyżej.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.