Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 890/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1856
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G., działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej "kpa") oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 r., poz. 935) oraz art. 29 ust. 1, 2, 7 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (Dz.U. 2017 r., poz. 2137, zwanej dalej "ustawa o ARiMR") w związku z:

• art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2017 r., poz. 1856, dalej powoływanej jako "ustawa o WROW"),

• art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L 1995.312.1; zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2988/95"),

• art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549 z późn. zm.), zwane dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013",

• art. 5 ust. 1 i 2, rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011, z późn. zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem nr 65/2011"),

• art. 54 ust 1 rozporządzenia NR 1306/2013 w związku z art. 41 ust. 5 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. Urz. UE L 255 z 28.8.2014, str. 18-58; zwanego dalej "rozporządzenie nr 907/2014"),

• art. 43 i 44 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 30.06.2014 r. str. 48; zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014"),

• art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. L Nr 280 z 13.10.2012 r., str. 2),

w wyniku wszczętego w dniu [...] kwietnia 2016 r. postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego (lata programu 2011-2015), ustalił skarżącej R. R. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011-2014 w łącznej wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. przyznał skarżącej:

- decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] (doręczoną w dniu [...] luty 2012 r.) na rok 2011 płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł (do pakietu 2 w wariantach 2.2 i 2.4 oraz pakietu 3 w wariancie 3.1.2),

- decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] (doręczoną w dniu [...] luty 2013 r.) na rok 2012 płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie [...]zł (do pakietu 2 w wariantach 2.2 i 2.4 oraz pakietu 3 w wariancie 3.1.2),

- decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] (doręczoną w dniu [...] maja 2014 r.) na rok 2013 płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie [...]zł (do pakietu 2 w wariantach 2.1 i 2.3 oraz pakietu 3 w wariancie 3.1.2),

- decyzją z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] (doręczoną w dniu [...] września 2015 r.) na rok 2014 płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie [...]zł (do pakietu 2 w wariantach 2.1 i 2.3 oraz pakietu 3 w wariancie 3.1.2).

Przyznane środki finansowe na podstawie wymienionych decyzji zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów odpowiednio w dniu [...] marca 2012 r., [...] marca 2013 r., [...] czerwca 2014 r. i [...] czerwca 2015 r.

W dniach [...] maja 2015 r. w ARiMR miała miejsce kontrola w zakresie płatności dokonanych przez Komisję Europejską w ramach EFRROW, tytułem wydatków deklarowanych za okres od 16 października do 31 grudnia 2014 r. w ramach działania 214 - Program rolnośrodowiskowy PROW 2007-2014. Kontrolerzy Trybunału Obrachunkowego losowo skontrolowali 12 spółek, zarejestrowanych pod tym samym adresem: ul. [...], [...] R. C.. Przedmiotowe spółki to: K. S.. z o. o., [...] Sp. z o. o., R.-O. Sp. z o. o., S.-P. Sp. z o. o., E.-P. Sp. z o. o., R.-S. Sp. z o. o., R.-P. Sp. z o. o., R.-C. Sp. z o. o., R.-J. Sp. z o. o., R.-T. Sp. z o. o., R.-S. Sp. z o. o. i R.-P. Sp. z o. o.

Z ustaleń poczynionych podczas kontroli wynikało, że:

- wszystkie wnioski o płatność zostały złożone przez T. K., za wyjątkiem R.-O. Sp. z o. o. (złożony przez M. H.);

- przedmiotowe spółki deklarowały działki ewidencyjne położone w trzech województwach: kujawsko - pomorskim, pomorskim i warmińsko - mazurskim, niektóre z nich znajdowały się w tej samej gminie, w tym samym obrębie np. R., P., B. R. czy G.i i zostały zadeklarowane przez kilka spółek;

- wspólnikiem większościowym w spółkach: K. S.. z o. o., R.-G. Sp. z o. o., R.-O. Sp. z o. o., S.-P. Sp. z o. o., E.-P. Sp. z o. o., R.-S. Sp. z o. o., R.-P. Sp. z o. o., R.-C. Sp. z o. o., R.-J. Sp. z o. o. jest Pan T. K..

Kontrolerzy analizując wnioski o płatność oraz decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. ustalili, że w 18 z 23 płatności zadeklarowano działki w ramach wariantów: 1.1, 2.1, 2.2, 2.3 i 3.1, gdzie stosuje się degresywność płatności dla powierzchni co najmniej 100 ha (pakiety 1 i 3) i 10 ha (wariant 3.1).

Przedmiotowa kontrola została rozszerzona o dodatkową analizę 12 innych podmiotów, tj.: R.-A. Sp. z o. o., K.-P. Sp. z o. o., A.-P. Sp. z o. o., F.-P. Sp. z o. o., M.-P. Sp. z o. o., T.-P. Sp. z o. o., R.-D. Sp. z o. o., R.-D. Sp. z o. o., R.-D. Sp. z o. o., R.-T. Sp. z o. o., R.-D. Sp. z o. o., W.-P. Sp. z o. o. W ww. podmiotach kontrolerzy również dopatrzyli się tworzenia spółek w celu obejścia zasad degresywności i łączenia pakietów.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych skarżącej w ramach realizowanego programu rolnośrodowiskowego na mocy ww. decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...], z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...], z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] i z dnia [...] września 2015 r. Nr [...].

W dniu [...] stycznia 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Na skutek zaskarżenia tej decyzji, w dniu [...] listopada 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W związku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G., po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, wydał w dniu [...] stycznia 2018 r. wskazaną na wstępie decyzję nr [...] ustalającą skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011-2014 w wysokości [...] zł. W oparciu o zebrany i dopuszczony jako istotny materiał dowodowy sprawy, obejmujący m.in. część raport z ustaleń kontrolnych ETO, wnioski o przyznanie płatności na rok 2015 i wcześniejsze lata składane przez T. K., M. H. i utworzone przez nich spółki, w tym skarżącą, protokoły przesłuchania T. K. i M. H., oświadczenia tych osób, wyjaśnienia składane przez spółki i pełnomocnika skarżącej, protokoły z wizji lokalnych w siedzibach utworzonych spółek i siedzibie T. K., wnioski o wpis do ewidencji producentów rolnych i odpisy z rejestru przedsiębiorców z KRS, organ I instancji stwierdził, że skarżąca pobrała nienależnie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2011, 2012, 2013 i 2014, gdyż zostały one uzyskane w warunkach sztucznie stworzonych, polegających na utworzeniu przez T. K. wraz z M. H. powiązanych osobowo, własnościowo, organizacyjnie i gospodarczo kilkudziesięciu spółek handlowych, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia, poprzez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2. Stworzenie sztucznych warunków, o których mowa art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, uzasadniającą żądanie zwrotu wypłaconych płatności jako nienależnie pobranych wraz z odsetkami, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o WROW i art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011.

Jednocześnie organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzą warunki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zgodnie z art. 28a ustawy o WROW, gdyż każda z kwot do zwrotu w danym roku pobranych przez skarżącą z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego (2011, 2012, 2013, 2014) przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, od ustalenia której odstępuje kierownik biura powiatowego ARiMR.

Organ uznał także, że w sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu nienależnej płatności, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, gdyż płatności wypłacone za lata 2011, 2012, 2013 i 2014 nie zostały dokonane na skutek pomyłki ARiMR, a wiedzę o ich nienależnym charakterze organ powziął po przeprowadzeniu, w następstwie otrzymania raportu ETO, wnikliwego postępowania dotyczącego funkcjonowania całości zorganizowanego przez T. K. wraz z M. H. przedsięwzięcia polegającego na utworzeniu 39 powiązanych spółek prawa handlowego wnioskujących o przyznanie płatności.

Odnośnie natomiast okresu przedawnienia, do którego zastosowanie znajduje przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, organ stwierdził, że w sprawie nie miało miejsce przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2011, 2012, 2013 i 2014, gdyż w przypadku realizowania przez skarżącą programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013, okres przedawnienia co do kampanii: 2011, 2012, 2013 i 2014 nie upłynął wcześniej niż 31 grudnia 2015 r. (data, do której możliwe było dokonywanie wypłat w ramach programu) i nie później niż do dnia 30 czerwca 2016 r. (tj. termin na przedstawienie Komisji Europejskiej sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu). Tym samym w sytuacji, w której termin przedawnienia upływałby przed dniem zamknięcia programu, ulega on wydłużeniu do daty ostatecznego zakończenia programu, czyli do dnia 30 czerwca 2016 r. Organ zaznaczył przy tym, że zawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, wskazujące na nieprawidłowości, miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2016 r., co doprowadziło do przerwania biegu przedawnienia.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła:

1. obrazę przepisów prawa materialnego art. 29 ust. 1, 2, 7 i 8 ustawy o ARiMR poprzez błędne zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobrane bez wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznych decyzji przyznających płatności rolnośrodowiskowe za lata 2011-2015, które to decyzje stanowią zagadnienie wstępne, bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem w decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobrane;

2. obrazę przepisu prawa materialnego art. 28 ustawy o WROW poprzez błędną wykładnię pojęcia kwoty nienależnie pobranej, co skutkowało wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej;

3. art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 z poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie przewidzianej w nim dyspozycji w zakresie okresu przedawnienia i wydanie błędnej decyzji administracyjnej w tym zakresie dot. lat 2011-2014;

4. art. 80 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65, ze zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009") poprzez błędne zastosowanie niniejszego przepisu i ustalenie płatności nienależnej do zwrotu pomimo nie ziszczenia się przesłanek w tym zakresie oraz nie zastosowanie ust. 3;

5. art. 5 ust. 1 i 2 i 3 rozporządzenia nr 65/2011 z poprzez błędne zastosowanie niniejszego przepisu i ustalenie płatności nienależnej do zwrotu pomimo nie ziszczenia się przesłanek w tym zakresie oraz nie zastosowanie ust.3;

6. art. 73 ust. 1-3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.

ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem nr 796/2004") poprzez błędne zastosowanie niniejszego przepisu i ustalenie płatności nienależnej do zwrotu pomimo nie ziszczenia się przesłanek w tym zakresie oraz nie zastosowanie ust. 4;

7. art. 43 i 44 rozporządzenia nr 640/2014, art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013

w zw. z art. 41 ust. 5 rozporządzenia nr 907/2014 poprzez ich zastosowanie niezgodnie z ich dyspozycją;

8. art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez zastosowanie przewidzianej w nim sankcji pomimo braku zaistnienia przesłanek;

9. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez zastosowanie przewidzianej w nim sankcji pomimo braku zaistnienia przesłanek.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu zamykającego PROW 2007 - 2013 w Polsce, o który strona wnioskowała w swoim piśmie z dnia 21 grudnia 2017 r.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego złożone przez stronę odwołanie od decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego nie zawiera żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II podkreślił, że ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Określenie "nienależne" odnosi się nie tylko do sytuacji, w której akt stanowiący podstawę prawną przyznania płatności zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego na podstawie regulacji krajowych (Kpa), ale także do każdej sytuacji, gdy zostanie stwierdzona konieczność zwrotu całości lub części płatności, z uwagi na zaistnienie przesłanek przewidzianych w przepisach prawa krajowego lub unijnego. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków mamy więc do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy zostało ustalone, że beneficjent sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącą w latach 2011-2014, nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznających pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostają ostateczne decyzje za lata 2011 - 2014 przyznające płatności. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów art. 29 ARiMR.

Organ II instancji nie dopatrzył się także naruszenia art. 28 ustawy o WROW, poprzez błędną wykładnię pojęcia kwoty nienależnie pobranej, wyjaśniając że przez kwoty nienależnie pobranych środków/należności nienależne, należy rozumieć należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nienależnej wysokości, czyli wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika. W niniejszej sprawie nieprawidłowość, która wynikła ze stworzenia w sposób sztuczny kilkudziesięciu spółek przez T. K. w celu maksymalizacji płatności, w ocenie organu odwoławczego jest nieprawidłowością wynikającą z winy strony, a co za tym idzie płatności podlegające odzyskaniu są płatnościami "nienależnymi" i tym samym organ I instancji prawidłowo określił rodzaj należności.

Organ wskazał, że po raz pierwszy wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej skarżąca złożyła w dniu [...] maja 2011 r., rozpoczynając 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G., w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 złożonego przez stronę, wydał decyzję o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowych z uwagi na stworzenie sztucznych warunków dla uzyskania przedmiotowych płatności. Stworzenie sztucznych warunków, zdaniem organu pierwszej instancji, polegało na utworzeniu przez T. K. oraz M. H. wielu spółek handlowych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia przez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2. Od przedmiotowej decyzji skarżąca złożył odwołanie podnosząc, że w sposób samodzielny i niezależny prowadzi własne gospodarstwo rolne spełniając zarazem warunki do przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 oraz, że w sprawie nie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia. Organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności ale jest organizacyjnie, technicznie, osobowo i majątkowo powiązana z innymi podmiotami, założonymi i prowadzonymi przez T. K. i M. H., co stanowi zorganizowane, celowe działanie, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1098/17 oddalił skargę strony na ww. decyzję z dnia 29 czerwca 2017 r., podzielając ustalenie organów, iż w sprawie miało miejsce stworzenie sztucznych warunków dla uzyskania wnioskowanych płatności.

Powołując się na treść przepisów art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, odwołujących się do kwestii stworzenia sztucznych warunków, organ II instancji podkreślił, że normy wyrażone w tych przepisach pozwalają organom przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania korzyści wbrew intencją prawodawcy. Aby można mówić o stworzeniu sztucznych warunków, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek – obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, a subiektywna – że przez stworzenie sztucznych warunków wnioskodawca zmierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowo ustalił wystąpienie w sprawie zarówno elementu obiektywnego, jak i subiektywnego. Element obiektywny polegał na stworzeniu przez te same osoby (T. K. i M. H.) wielu spółek wnioskujących o płatności rolnośrodowiskowe (rolno-środowiskowo-klimatyczne) do deklarowanych przez ww. osoby fizyczne działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, co umożliwiło obejście zasady degresywności, zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2 oraz zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Z kolei przeprowadzona przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. w zaskarżonej decyzji analiza tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządów (reprezentantów), siedzib, deklarowanych wariantów oraz ich powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, struktury poszczególnych gospodarstw, zakupu usług rolniczych oraz zatrudniania pracowników wykazała istnienie przesłanki subiektywnej.

W ocenie organu, w świetle istniejących powiązań, utworzone spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w tym skarżąca, stanowią jeden organizm gospodarczy, zarządzany przez tę samą grupę osób, a odrębność utworzonych osób prawnych (spółek) ma jedynie charakter formalnoprawny (z punktu widzenia przepisów prawa handlowego, każda spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest odrębnym podmiotem prawa, posiadając osobowość prawną). Ustalone wielorodzajowe powiązania dowodzą, że powoływano kolejne spółki w celu obejścia prawa polegającego na stworzeniu systemu optymalizującego wielkość i rodzaj płatności. To zaś wyklucza uznanie, że każda ze spółek prowadziła niezależną, autonomiczną działalność rolniczą. Utworzone przez te same osoby, kolejne spółki zmierzały w ocenie organów ARiMR wyłącznie do stworzenia sztucznych warunków do prowadzenia działalności nakierowanej na osiągnięcie korzyści. Poszczególnych utworzonych spółek, w tym skarżącej, nie można uznać za rolnika, gdyż nie prowadziły one samodzielnie działalność rolniczej w odrębnych gospodarstwach rolnych, o czym świadczy wykazany przez organ I instancji charakter powiązań pomiędzy spółkami oraz T. K. i M. H.. O samodzielności spółek nie stanowi zaś wpis do ewidencji producentów i nadany numer producenta rolnego. Organ podniósł, że o tym, że wszystkie spółki tworzą de facto jedno gospodarstwo, decyduje fakt sprawowania zarządu bądź kontroli przez T. K. i M. H. (obecnie małżonków - data zawarcia związku małżeńskiego: [...].11.2015 r.), którzy występują w spółkach, jako udziałowcy (bezpośrednio lub pośrednio) oraz występują/występowali, jako członkowie zarządu, co umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych spółek. Poza sporem pozostaje również to, że spółki do listopada 2015 r. posiadały tę samą siedzibę.

Wskazując, że wsteczny charakter obowiązku zwrotu jest uzasadniony celem oraz kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego, organ II instancji uznał za prawidłowe wyliczenia organu I pierwszej instancji co do łącznej kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2014 wynoszącej [...] zł, a stanowiącej różnicę kwot płatności przyznanych za poszczególne lata i kwot podlegających windykacji w poprzednich latach.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zastosowania w sprawie niezgodnie z dyspozycją przepisów art. 43 i 44 rozporządzenia nr 640/2014, art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z art. 41 ust. 5 rozporządzenia nr 907/2014, organ II instancji przytaczając treść przepisu art. 44 rozporządzenia nr 640/2014 wskazał, że we wszystkich postępowaniach dotyczących ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w odniesieniu do wniosków złożonych przed 1 stycznia 2015 r. mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. art. 5 i art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 73 rozporządzenia nr 796/2004, natomiast przepisy rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 będą miały zastosowanie w postępowaniach dotyczących ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności do wniosków złożonych po dniu 1 stycznia 2015 r.

Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji o braku wystąpienia w sprawie przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności określonych w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, gdyż w sprawie kwoty przyznanych płatności za lata 2011-2014 nie wynikały z pomyłki organu lecz, z okoliczności stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Wskazując na odrębność poszczególnych postępowań administracyjnych prowadzonych przed orzekającymi organami w sprawie przedmiotowych płatności, odmienność i nie równorzędność zebranego w ich ramach materiału dowodowego, zwłaszcza w postępowaniu w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 i 2014, a także na przeprowadzoną przez organy po otrzymaniu raportu ETO szczegółową analizę sprawy pod kątem wzajemnych powiązań pomiędzy podmiotami, organ II instancji uznał za niezasługujące na uwzględnienie zarzuty skarżącej dotyczące dwukrotnej pozytywnej weryfikacji strony pod kątem wystąpienia sztucznych warunków za lata 2013 i 2014, podejmowania nieodwracalnych decyzji gospodarczych i wydatkowania w dobrej wierze środków pozyskanych z płatności. W konsekwencji organ uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 65/2011.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. art. 80 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 73 ust. 1-3 rozporządzenia nr 796/2004, organ II instancji stwierdził, że przepisy te nie miały zastosowania w sprawie, gdyż podstawy prawne określające zasady ustalania kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, w tym przesłanki określające obowiązek ich zwrotu, dla płatności pobranych za lata 2011-2014, określone zostały w art. 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 65/2011.

Organ odwoławczy, podtrzymał także w całości wraz z tożsamą argumentacją stanowisko organu I instancji odnośnie braku upływu w sprawie okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, w związku z tym, iż okres przedawnienia dla płatności realizowanych w ramach wieloletniego programu PROW 2007-2013 w każdym przypadku biegnie do dnia ostatecznego zamknięcia programu tj. do dnia 30 czerwca 2016 r. stanowiącego termin na przedstawienie Komisji Europejskiej sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu, a w sytuacji gdy termin przedawnienia upływałby przed tym dniem zamknięcia programu, ulega on wydłużeniu do daty ostatecznego zakończenia programu, czyli do dnia 30 czerwca 2016 r. Organ wskazał także w tym kontekście, że przerywające bieg przedawnienia zawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, wskazujące na nieprawidłowości, miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2016 r.

Ponadto organ wskazał, tak jak organ I instancji, na brak podstaw w sprawie do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, w związku z tym, iż kwoty nienależnie pobranych płatności za poszczególne lata, przekraczają kwotę stanowiącą równowartość 100 euro.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz ewentualne również uchylenie w całości decyzji organu I instancji, zarzuciła:

1. obrazę przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 3 ust 1 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez nie zastosowanie w niniejszej sprawie przewidzianej w nim dyspozycji w zakresie okresu przedawnienia i wydanie błędnej decyzji administracyjnej w tym zakresie dotyczącej roku 2011 (w uzasadnieniu skargi wskazano także, że dotyczy to lat 2011-2012),

- art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez błędne nie zastosowanie niniejszego przepisu wobec ziszczenia się przesłanek w nim zawartych, co doprowadziło do braku odstąpienia przez Agencję od żądania zwrotu płatności od skarżącej za lata 2011-2013,

2. obrazę innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 7 i art. 77 i 80 kpa w zw. z art. 21 ust 1-3 ustawy o WROW poprzez poczynienie przez organ w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych, gdyż organ nie ustalił w postępowaniu kluczowej przesłanki w zakresie przedawnienia pomimo składanych wniosków dowodowych (zgodnie z pismem strony z dnia [...] grudnia 2017 r.), tj. daty zakończenia programu PROW 2007-2013 przez którą należy rozumieć dzień zamknięcia programu wynikający z deklaracji zamykającej program wysyłanej przez Polskę do Komisji Europejskiej co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ.

W uzasadnieniu zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 3 ust 1 rozporządzenia nr 2988/95 skarżąca wskazała, że kluczowe do prawidłowego zastosowania przedmiotowego przepisu jest ustalenie daty ostatecznego zamknięcia programu, przez którą zdaniem skarżącej należy rozumieć dzień zamknięcia Programu PROW 2007-2013 wynikający z deklaracji zamykającej program wysyłanej do Komisji Europejskiej. Strona podkreśliła, iż Państwa Członkowskie chcąc dokonać zamknięcia programu PROW 2007-2013 muszą złożyć do Komisji Europejskiej deklaracje zamknięcia wraz ze sprawozdaniem finansowym w okresie od [...] grudnia 2015 r. do [...] czerwca 2016 r. Nie można jednak przyjąć, że to dzień [...] czerwca 2016 r. jest ostatecznym momentem, do którego biegnie termin przedawnienia jeżeli chodzi o program wieloletni PROW na lata 2007-2013, jak to przyjęła ARiMR. Podnosząc, że organ nie ustalił ponad wszelką wątpliwość daty ostatecznego zamknięcia programu PROW na lata 2007-2013, i że w związku z tym przedwczesnym jest rozstrzyganie o możliwości przedawnienia bądź braku przedawnienia płatności rolnośrodowiskowych, skarżąca wskazała, iż wnioskowała do organu o ustalenie daty zamknięcia programu PROW 2007-2013 - pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. dotyczącym m.in. zapoznania się z datą zamknięcia PROW 2007-2013, tj. datą przedstawienia Komisji Europejskiej deklaracji o zamknięciu Programu. Na aspekt ustalenia daty zamknięcia programu PROW 2007-2013 zwrócił uwagę Dyrektor Oddziału Regionalnego w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, niemniej wytyczna w tym zakresie nie została zrealizowana przez organ I instancji. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, sam do końca nie może się zdecydować na konkretną datę zamknięcia programu PROW 2007-2013 (gdyż jej nie ustalił) wskazując, iż powinna ona być nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015, zaś nie późniejsza niż 30 czerwca 2016 r., wybierając ostatecznie termin maksymalny, który jest korzystniejszy dla organu. Zdaniem skarżącej ustalenie daty ostatecznego zamknięcia programu PROW 2007-2013 jest niezwykle istotne dla rozstrzygnięcia problemu przedawnienia w przedmiotowej sprawie. W niniejszej sprawie pierwsze powiadomienie skarżącej o nieuzasadnionym charakterze płatności nastąpiło bowiem [...] kwietnia 2016 r. (data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej). Czasem dopuszczenia się nieprawidłowości jest data złożenia wniosku zawierającego nieprawidłową deklarację. Skarżąca złożyła zaś wniosek o płatności na rok 2011 w dniu [...] maja 2011 r. (przedawnienie 4 lata przedłużone do daty zamknięcia PROW). Jeżeli zatem przyjąć, iż zamknięcie PROW 2007-2013 dla Polski nastąpiło by do [...] kwietnia 2016 r. (data przerwania okresu przedawnienia) to powyższe płatności byłyby już objęte przedawnieniem. Wobec nieustalenia tego aspektu, a według skarżącej wobec przedawnienia zwrotu płatności, skarżona decyzja jest nieprawidłowa.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 skarżąca wskazała, że przesłanki wskazanego przepisu w niniejszej sprawie zostały spełnione. Zaistniały błąd nie został bowiem popełniony przez skarżącą, a przez organ, wskutek błędnych postępowań administracyjnych i kontrolnych, co doprowadziło do wypłaty płatności rolnośrodowiskowych, natomiast błąd, który zarzuca organ administracji, nie mógł zostać wykryty przez skarżącą w zwykłych okolicznościach. Skarżąca podkreśliła przy tym, że Agencja zawiadomiła ją o nieprawidłowościach dopiero w 2016 r., dlatego też do tego roku skarżąca pozostawała w świadomości prawidłowego postępowania w zakresie płatności rolnośrodowiskowych.

Skarżąca podkreśliła, iż organ mając pełen materiał dowodowy za każdym razem wskazywał, iż gospodarstwo skarżącej spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania płatności. Zarząd spółki zawsze stawiał się na wszelkie wezwania Agencji i dokonywał stosownych wyjaśnień, jeśli pojawiły się jakiekolwiek wątpliwości. Poddawał się wszelkim inspekcjom. Powyższe działania organu jednoznacznie utwierdzały skarżącą, że nie jest w błędzie co do prawidłowości składanych deklaracji we wnioskach.

Strona wskazała, że na podstawie decyzji pozytywnych wydawanych przez Agencję od roku 2011 r. podejmowała nieodwracalne decyzje gospodarcze wydając w dobrej wierze środki uzyskane z płatności, zatrudniając pracowników oraz dokonując inwestycji w gospodarstwo, a także co istotne zaciągając długoterminowe zobowiązania finansowe.

Wyjaśniła również, że nie jest ekspertem w zakresie działań rolnośrodowiskowych tak, jak wyspecjalizowani urzędnicy Agencji, którzy przez kilka lat weryfikowali jej wnioski. Zawsze zlecała wypełnianie wniosków certyfikowanym Doradcom Rolnośrodowiskowym. Podkreślił, iż Agencja w ramach korespondencji z ETO, po gruntownym przeanalizowaniu wniosków oraz wszelkich dowodów w sprawie przez Departament Płatności Bezpośrednich oraz prawników Agencji, utrzymywała iż w ramach ponownej weryfikacji nie dopatrzyła się sztucznych warunków – reprezentanta spółki T. K. oraz, że beneficjent spełnia warunki wynikające z przepisów.

Odnosząc się do zarzutu Agencji w zakresie sztucznych warunków i wiedzy w tym zakresie skarżącej, strona podkreślił, iż Agencja dopiero we wniosku na rok 2015 wpisała oświadczenie: "5) nie stwarzam sztucznych warunków, o których mowa w art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 i art. 11 ust. 4, art. 41 ust. 7, art. 61 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, w celu uzyskania korzyści finansowych sprzecznych z celami systemów pomocy".

Ponadto przywołując orzeczenia sądów administracyjnych, wskazała że niedostatecznym argumentem jest powołanie się na brak "świadomość", jako okoliczności mającej świadczyć w sposób oczywisty o winie rolnika, gdyż zasady, które winien znać rolnik, powinien znać organ i właściwie je stosować, a przynajmniej podjąć szybkie działania zamierzające do eliminacji błędu. Podniosła też, że okoliczność czy błąd mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach wymaga ustalenia przede wszystkim charakteru błędu.

Skarżąca podkreśliła także, iż w prawie administracyjnym nie ma klauzul dotyczących zasad współżycia społecznego, jednakże taką rolę powinny spełniać przepisy zwalniające z obowiązku zwrotu. Oświadczyła przy tym, że środki z dopłat zainwestowała i w chwili obecnej ich nie posiada, gdyż podejmowała nieodwracalne decyzje gospodarcze, zaciągała zobowiązania.

Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 i 80 kpa w zw. z art. 21 ust 1-3 ustawy o WROW skarżąca wskazała, że pomimo odpowiednich wniosków strony organ nie ustalił kluczowej przesłanki dotyczącej możliwości przedawnienia w zakresie obowiązku zwrotu płatności. Organ w ramach postępowania dowodowego nie ustalił bowiem daty zakończenia PROW 2007-2013. Pod pojęciem daty zakończenia programu należy rozumieć, zdaniem skarżącej, dzień zamknięcia programu wynikający z deklaracji zamykającej program wysyłanej do Komisji Europejskiej. Stosownie do powyższego w ramach PROW 2007-2013 będzie to data nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015 r. (data, do której możliwe jest dokonywania wypłat w ramach programu) i nie późniejsza jednak niż 30 czerwca 2016 r. (termin na przedstawienie Komisji Europejskiej przez Państwa Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu). Ustalenie powyższego terminu jest zatem kluczowe do prawidłowego zastosowania przepisu art. 3 ust 1 rozporządzenia nr 2988/95. Brak zaś ustalenia tego terminu, doprowadził jak stwierdziła skarżąca, do wadliwości postępowania, w tym w zakresie błędnie ustalonego stanu faktycznego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i uznając zarzuty skarżącej za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli sądowej stanowi decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011-2014 oraz zobowiązaniu skarżącej do ich zwrotu.

Zgodnie z art. 29 ust.1 i 2 ustawy o ARiMR ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

O obowiązku zwrotu nienależnie pobranej pomocy stanowi, na gruncie krajowym art. 28 ust. 1 ustawy o WROW. Stosownie do jego treści pomoc pobrana nienależnie podlega zwrotowi wraz z odsetkami. W ust 2, ustawodawca określił w jakich okolicznościach dochodzi do nienależnie pobranych środków. W większości przypadków, nienależnie pobrana pomoc powiązana jest z przyczynami leżącymi po stronie rolnika, czyli przypadkami, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika. Mają one jednak charakter przykładowy na co wskazuje zwrot "w szczególności".

Słusznie organ wskazał, że ustalenie i żądanie zwrotu nienależnie pobranej pomocy nie jest uzależnione od uprzedniego wyeliminowania z obrotu decyzji przyznającej płatności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przed wydaniem decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest konieczne uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12 oraz z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11 - dostępne na stronie http:// orzeczenia. nsa.gov.pl/cbo/ query).

Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich mamy więc do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości np. przez stworzenie sztucznych warunków, które skutkują na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści.

Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95). Nieprawidłowość, stanowiąca podstawę do podjęcia środków chroniących interesy finansowe Wspólnot Europejskich, obejmuje zatem wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek naruszenie prawa wspólnotowego w działaniu lub zaniechaniu rolnika, powodujące lub mogące spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty.

Stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, należy zakwalifikować do nieprawidłowości naruszających przepisy prawa wspólnotowego w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Stosownie zaś do z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, zawierającego także "klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa", bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa w postaci stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności zawierały także art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16 ze zm.) oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Wobec zatem treści art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w związku z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, przypadek pozyskania płatności w ramach stworzenia sztucznych warunków skutkuje brakiem podstaw do ich przyznania lub koniecznością wycofania korzyści. Stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, mieszczące się w pojęciu nieprawidłowości, pociąga konieczność zwrotu przyznanych w takich warunkach płatności, jako płatności nienależnych.

Na gruncie przepisów prawa unijnego zwrot nienależnie pobranych płatności reguluje art. 5 rozporządzenia nr 65/2011. Stosownie do jego treści:

1. W przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki, obliczone zgodnie z ust. 2.

2. Odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, ale nie jest niższa niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych przy odzyskiwaniu kwot.

3. Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.

Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Na podstawie art. 43 rozporządzenia nr 640/2014, utraciły moc z dniem 1 stycznia 2015 r. rozporządzenie nr 1122/2009 i wymienione rozporządzenie nr 65/2011. Rozporządzenia te stosuje się jednak nadal w stosunku do:

a) wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.;

b) wniosków o płatność i wniosków o wsparcie złożonych w odniesieniu do roku 2014 i lat wcześniejszych oraz wniosków o płatność złożonych w odniesieniu do roku 2015 zgodnie z art. 66 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005; oraz

c) systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007.

Zgodnie zaś art. 44 rozporządzenia nr 640/2014:

Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie siódmego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o wsparcie lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r.

W związku z tym, iż rozpoznawana sprawa dotyczy ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, przyznanych skarżącej w ramach realizowanego programu rolnośrodowiskowego na mocy decyzji: z dnia [...] lutego 2012 r., z dnia [...] lutego 2013 r., z dnia [...] maja 2014 r. i z dnia [...] września 2015 r., a skarżąca złożyła wniosek o przyznanie przedmiotowych płatności odpowiednio na 2011 r. w dniu [...] maja 2011 r., na 2012 r. w dniu [...] maja 2012 r., na 2013 r. w dniu [...] maja 2013 r. i na 2014 r. w dniu [...] maja 2014 r., to tym samym w przedmiotowej sprawie, obejmującej wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych złożone w odniesieniu do lat 2011-2014, na podstawie art. 43 i art. 44 rozporządzenia nr 640/2014, będzie miał zastosowanie art. 5 rozporządzenia nr 65/2011. Brak przepisów intertemporalnych uzasadnia przyjęcie, że w oparciu o art. 43 i art. 44 rozporządzenia nr 640/2014, do 1 stycznia 2015 r. podstawę do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oraz ich zwrotu na gruncie prawa europejskiego stanowi art. 5 rozporządzenia nr 65/2011. Przed nim, zastosowanie miał - w odniesieniu do wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2010 - art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, a w odniesieniu do wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2008 i 2009 - art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004.

W świetle powyższych regulacji kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie czy przyznane i wypłacone skarżącej płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2011-2014 miały charakter nienależny, a zatem czy w sprawie wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, polegająca na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania wsparcia, pociągająca za sobą konieczność zwrotu pobranych płatności w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2011-2014.

Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, o których mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, polegających na utworzeniu przez T. K. wraz z M. H. kilkudziesięciu spółek prawa handlowego, w tym skarżącej, powiązanych ze sobą osobowo, własnościowo, organizacyjnie i ekonomicznie, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia, poprzez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2, a także zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym.

Dla stwierdzenia, iż w sprawie miało miejsce stworzenie sztucznych warunków do uzyskania korzyści, konieczne jest ustalenia zaistnienia dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z celem wsparcia. W odniesieniu do elementu subiektywnego istotne znaczenia ma ustalenie występowania pomiędzy określonymi podmiotami więzi prawnych, ekonomicznych, personalnych, a także zamierzonej koordynacji działań. Zweryfikowanie wystąpienia w sprawie obu wymienionych przesłanek wymagało ocenienia działań nie tylko samego beneficjenta – skarżącej, ale również osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2014 r. w sprawie II GSK 2576/14 – dostępnym na stronie nsa.gov.pl - CBOSA), co w przedmiotowej sprawie wymagało uwzględnienia działań zarówno skarżącej, jak i T. K., M. H., i innych zawiązanych przez nich spółek z o.o., oraz występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań. Koniecznym przy tym było dokonanie oceny działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Tylko bowiem w takiej sytuacji możliwe jest całościowe zweryfikowanie wszystkich okoliczności istotnych dla oceny stworzenia sztucznych warunków, których istota polegała w sprawie na stworzeniu wadliwego mechanizmu funkcjonowania legalnie powołanych podmiotów. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy, dokonując takiej całościowej analizy stworzonego przez T. K. z M. H. przedsięwzięcia, prawidłowo stwierdziły wystąpienie w sprawie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i subiektywnej stworzenia sztucznych warunków. Wystąpienie elementu obiektywnego polegało na wykreowaniu obiektywnych okoliczności (stworzenie i funkcjonowanie wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych w ramach których składane były wnioski o przyznanie płatności), uniemożliwiających osiągnięcie celu wsparcia rolników. Stworzenie wielu pozornie odrębnych spółek przez te same podmioty (T. K. i M. H.) wnioskujących o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności (za powierzchnię do 100 ha) umożliwiało obejście zasady degresywności (opartej na założeniu, iż im większa powierzchnia działki rolnej tym niższa procentowa wysokość stawki płatności), a także pozwoliło na obejście zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2 oraz zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym. W tych okolicznościach została więc spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej, ponieważ poprzez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia określonych pakietów i programów, nie mogły zostać osiągnięte cele wsparcia rolnośrodowiskowego, które realizują te zasady, w tym m.in. zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, poprawienie konkurencyjności obszarów wiejskich, zwiększenie dochodowości małych gospodarstw, przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach. Zarówno przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze zm.), stosowanego dla zobowiązań rolnośrodowiskowych utworzonych w latach 2008-2012, jak i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), stosowanego dla zobowiązań rolnośrodowiskowych utworzonych w latach 2013-2014, ustalają zasadę: większa powierzchnia działek deklarowanych do płatności - niższa stawka płatności (zasad degresywności). Wprowadzenie tej zasady przez prawodawcę krajowego, niewątpliwie obrazuje jego wolę, aby wsparciem objęte zostały przede wszystkim mniejsze gospodarstwa, gdyż duże podmioty korzystają już z tzw. efektu skali. Takie działanie przyczyni się więc w efekcie do zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, poprawy na nich jakości życia, wspierania konkurencyjności rolnictwa, dochodowości małych gospodarstw i przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach.

W sposób nie budzący wątpliwości, orzekające w sprawie organy wykazały także wystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanki subiektywnej poprzez zobrazowanie w sposób tabelaryczny (organ I instancji) i opisowy (organ I i II instancji) całej siatki powiązań osobowych, majątkowych, ekonomicznych i organizacyjnych pomiędzy T. K., M. H. i utworzonymi spółkami – w tym skarżącą spółką, pozwalającej na ustalenie zamierzonej koordynacji działań, mającej na celu pozyskania znacznie wyższego wsparcia, niż te które przysługiwałoby w sytuacji nie stworzenia sztucznych warunków. Ustalone na podstawie materiału dowodowego okoliczności faktyczne, które w rzeczywistości nie zostały podważone przez skarżącą, zdaniem Sądu ewidentnie wskazują, że w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą oraz niezależnymi i autonomicznymi gospodarstwami rolnymi, lecz z jedynym rolnikiem w postaci T. K. i współdziałającej z nim małżonki oraz jedynym gospodarstwem rolnym złożonym z gospodarstw T. K., M. H. i utworzonych przez nich kilkudziesięciu spółek, w tym skarżącej spółki. Ocena jak w danym wypadku realizowane są funkcje zarządcze, jak jest ukształtowana struktura majątkowa, jak jest zbudowane zaplecze techniczne i organizacyjne i jakie są zasady działania analizowanych podmiotów, doprowadziła orzekające w sprawie organy do prawidłowego wniosku, że to T. K. wykorzystując utworzone spółki, w tym skarżącą, prowadził wraz z M. H. przy pomocy najbliższych współpracowników sprawnie działający jeden organizm gospodarczy, stanowiący de facto jedno gospodarstwo rolne. Przeanalizowana przez organy struktura własnościowa spółek (T. K. i M. H. – występują jako wspólnicy bezpośredni lub pośredni – poprzez inne spółki – utworzonych spółek), skład ich zarządu i sposób reprezentacji (T. K. i M. H. występują lub występowali jako członkowie zarządu utworzonych spółek, zasada samodzielnej reprezentacji spółek), tożsamy przedmiot działalności, sposób organizacji spółek (co do zasady ta sama siedziba spółek, niewystarczające zaplecze maszynowe, korzystanie z usług tych samych pracowników, dostawców), powiązania ekonomiczne i infrastrukturalne (wzajemna wymiana dóbr i usług, transfery gruntów między spółkami i ww. osobami fizycznymi), sposób tworzenia i działania spółek (tworzenie spółek następowało nie tylko w wyniku trwałego nabycia gruntów rolnych, nie występujących w dotychczas istniejących spółkach, ale również z wyodrębnienia i przekazywania posiadania gruntów istniejących już spółek i ww. osób fizycznych, deklarowanie przez podmioty tych samach gruntów na przestrzeni kolejnych lat), wzajemne sąsiedztwo deklarowanych przez spółki gruntów, ewidentnie obrazuje siatkę występujących powiązań pomiędzy analizowanymi podmiotami, umożliwiającą decydowanie i sprawne zarządzanie wszystkimi powiązanymi podmiotami, w tym skarżącą, przez T. K. i jego małżonkę przy pomocy najbliższych współpracowników. Niewątpliwie więc stworzony układ własnościowy, zarządzający i organizacyjny pomiędzy spółkami stanowi o zamierzonej koordynacji działań przez T. K. wraz z M. H., polegającej na zgłaszaniu odrębnych wniosków o przyznanie płatności przez kilkadziesiąt mniejszych pozornie samodzielnych podmiotów, w tym skarżącą, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia. W ocenie Sądu utworzone spółki formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa płacące podatki, wystawiające faktury, mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, rachunek bankowy i ubezpieczenie. W rzeczywistości jednak było to wyłącznie wyodrębnienie formalnoprawne, nie świadczące o ich samodzielności czy niezależności. Gospodarstwa te bowiem pozostawały w ścisłym związku ze sobą oraz T. K. i M. H.. Wszystkie działania, które miały miejsce od utworzenia spółek, polegające na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych o powierzchni pozwalającej na pozyskaniu najkorzystniejszych stawek procentowych przyznania płatności, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Mimo, że skarżąca i inne spółki występowały z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności, działając formalnie jako samodzielni rolnicy w gospodarstwach rolnych, to tak naprawdę tworzyli oni jeden podmiot i jeden organizm gospodarczy, prowadzony przez T. K. wraz z M. H., przy pomocy najbliższych współpracowników. Celem tych działań było wyłącznie uzyskanie korzyści wynikających z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem wniosków przez kilkadziesiąt mniejszych podmiotów. Sens ekonomiczny utworzenia kilkudziesięciu powiązanych podmiotów zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki właśnie sposób zwiększyć rozmiar płatności poprzez obejście przepisów wprowadzających degresywność płatności. Nie było przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych obiektywnych okoliczności wskazujących na inne racjonalne uzasadnienie utworzenia przez T. K. i M. H. kilkudziesięciu spółek, które dzieliły między siebie posiadane grunty. Należy podkreślić, że ustalenia organów co do charakteru powiązań pomiędzy analizowanymi podmiotami znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna oraz nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów. Odmienne, subiektywne twierdzenia strony, co do oceny poszczególnych okoliczności faktycznych, pozostają w oczywistej sprzeczności z ustaleniami i wnioskami, jakie nasuwa analiza zgromadzonych dowodów.

Na marginesie należy dodać, że tutejszy Sąd weryfikował już kwestię stworzenia przez T. K. sztucznych warunków polegających na utworzeniu 39 powiązanych spółek z o.o., w ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnych podjętych w ramach kampanii o przyznanie płatności na rok 2015 (jak też 2016), stwierdzając, nieprawomocnymi i niemającymi wiążącej w niniejszej sprawie wyrokami, że taka sytuacja stworzenia sztucznych warunków wystąpiła. Tutejszy Sąd podzielił również stanowisko organów, w ramach weryfikacji wniosku skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, co do tego, że spółka ta została stworzona wyłącznie w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia, wynikających ze zgłoszenia do płatności mniejszych gospodarstw rolnych i uzyskania w związku z tym wyższych dopłat poprzez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia ww. pakietów i programów. Pomimo, że wydane w ww. sprawach wyroki nie są prawomocne, to potwierdzają one jednolitość linii orzeczniczej tutejszego Sądu co do oceny charakteru mechanizmu działania powiązanych ze sobą podmiotów, jako mechanizmu polegającego na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności. Po analizie akt przedmiotowej sprawie stanowisko, że skarżąca spółka została stworzona wyłącznie w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia Sąd podziela także w niniejszej sprawie. Wskazać należy przy tym, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone, w następstwie ustaleń kontrolerów ETO poczynionych podczas kontroli w zakresie płatności dokonanych przez Komisję Europejską w ramach EFRROW, tytułem wydatków deklarowanych za okres od 16 października do 31 grudnia 2014 r. w ramach działania 214 - Program rolnośrodowiskowy PROW 2007-2014. Kontrolerzy ETO, w ramach analizy losowo wybranych spółek, ustalili że objęte kontrolą spółki tworzone były w celu obejścia zasady degresywności i zakazu łączenia określonych pakietów. Po otrzymaniu raportu ETO orzekające w sprawie organy przeprowadziły szczegółową i całościową analizę sprawy pod kątem wzajemnych powiązań pomiędzy podmiotami. Na podstawie zgromadzonego w sprawie i dopuszczonego jego istotny materiału dowodowego, obejmującego m.in. część raport z ustaleń kontrolnych ETO, wnioski o przyznanie płatności na rok 2015 i wcześniejsze lata składane przez T. K., M. H. i utworzone przez nich spółki, w tym skarżącą, protokoły przesłuchania T. K. i M. H., oświadczenia tych osób, wyjaśnienia składane przez spółki i pełnomocnika skarżącej, protokoły z wizji lokalnych w siedzibach utworzonych spółek i siedzibie T. K., wnioski o wpis do ewidencji producentów rolnych i odpisy z rejestru przedsiębiorców z KRS, orzekające organy prawidłowo oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, stwierdziły i wykazały, że skarżąca uzyskała płatności za lata 2011, 2012, 2013 i 2014 w warunkach sztucznie stworzonych.

W tych okolicznościach, Sąd w całości podziela stanowisko orzekających w sprawie organów o wystąpieniu w sprawie nieprawidłowości, polegającej na stworzeniu w sposób sztuczny kilkudziesięciu spółek, w tym skarżącej, w celu maksymalizacji płatności. O zaistnieniu w sprawie sztucznych warunków do uzyskania płatności, w rozumieniu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, świadczy zarówno wykazany przez orzekające organy element obiektywny, jak i subiektywny zaistnienia sztucznych warunków. Wbrew stanowisku skarżącej formalne poszanowanie warunków uzyskania płatności określonych w obowiązujących przepisach, w żaden sposób nie może dowodzić, że w sprawie nie stworzono sztucznych warunków do uzyskania wsparcia. Istotą sztucznych warunków jest działanie polegające na obejściu przepisów prawa, a nie na ich naruszeniu czy niespełnieniu określonych w nich wymogów. Ukierunkowane wyłącznie na pozyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia "multiplikowanie" i tworzenie w sposób sztuczny przez dwie osoby fizyczne wielu niesamodzielnych (m.in. pod względem technicznym i organizacyjnym) i powiązanych podmiotów, zarządzanych i należących bezpośrednio lub pośrednio do tych dwóch osób, traktować należy w kategoriach obejścia prawa, kwalifikowanego jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. Uzyskanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2011, 2012, 2013 i 2014 w warunkach sztucznie stworzonych, stanowi nieprawidłowość, pociągającą konieczność zwrotu wypłaconych płatności jako nienależnie pobranych wraz z odsetkami, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o WROW i art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011.

Sąd uznał również za prawidłowe stanowisko organów, że w sprawie nie zaistniały żadne przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnych płatności. Zarówno na podstawie mającego zastosowanie w sprawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, jak i art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek:

- płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy,

- błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika.

Jednakże w przypadku, jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstaje wyłącznie wówczas, jeżeli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Sąd nie ma żadnych wątpliwości, że powyższe przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie zaistniały w przedmiotowej sprawie. Wadliwość działania stworzonego systemu miała charakter intencyjny, przemyślany i zorganizowany przez obejście prawa, polegające na sprzeniewierzeniu się celom i zasadom uzyskania pomocy. Skoro źródłem stworzenia sztucznych warunków było zorganizowane i zaplanowane działanie wielu powiązanych ze sobą podmiotów ubiegających się o przyznanie pomocy, to nie może być mowy o pomyłce organu w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Przewidziany tym przepisem brak obowiązku zwrotu nienależnej płatności w przypadku pomyłki właściwego organu odnosi się do konkretnej płatności i konkretnego podmiotu. Można mówić o pomyłce, gdy błąd odnosi się do konkretnej sprawy, bo wówczas jest on wykrywalny. W rozpoznawanej sprawie, sztuczne warunki dotyczą zewnętrznej, zorganizowanej sfery działania wielu podmiotów, w dłuższym okresie czasu, na szerokim obszarze terytorialnym, w odniesieniu do różnych płatności i tym samym w odniesieniu do wielu wniosków. W tych warunkach, nie może być mowy o pomyłce organu w momencie załatwiania konkretnej sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, by stwierdzić i ocenić wadliwość funkcjonowania stworzonego systemu niezbędne było badanie działania spółek w szerszej perspektywie. Kompleksowa analiza funkcjonowania utworzonego przez T. K. wraz z M. H. przedsięwzięcia pod kątem wzajemnych powiązań między zaangażowanymi w jego funkcjonowanie podmiotami, została zaś dokonana przez organ po otrzymania od kontrolerów ETO raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych, celem weryfikacji i zbadania wiarygodności zarzutów stawianych przez kontrolerów ETO. Analiza ta doprowadziła do oceny przedsięwzięcia jako zaplanowanego, świadomego i zorganizowanego mechanizmu działania wielu podmiotów (formalnie odrębnych) w celu obejścia przepisów prawa. Wyklucza to możliwość rozpatrywania pozyskanych w warunkach tego sztucznie stworzonego przedsięwzięcia płatności w kategoriach pomyłki czy błędu organu. Brak jest więc też podstaw do twierdzenia, że niedostrzeżenie przez organ nadużycia prawa w momencie składania wniosków na 2013 r. i 2014 r. stanowi pomyłkę właściwego organu, zważywszy że zupełnie inny był zakres kontroli jednostkowych podmiotów w stosunku do kontroli kompleksowej powiązanych ze sobą spółek oraz zakres zebranego materiału dowodowego w ramach poszczególnych postępowań administracyjnych w sprawie przyznania płatności i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W konsekwencji żadnego też znaczenia nie mają w sprawie argumenty skarżącej o podejmowaniu nieodwracalnych decyzji gospodarczych i wydatkowania w dobrej wierze środków pozyskanych z płatności. Należy również podkreślić, że T. K. wraz M. H., tworząc i organizując działanie powiązanych ze sobą podmiotów, w tym skarżącej, świadomie powoływali spółki, które, po rejestracji w ewidencji producentów, występowały o przyznanie płatności, w tym płatności rolnośrodowiskowych. Każdorazowo, składając podpis na wnioskach, potwierdzali, że znane są im zasady przyznawania płatności i pomocy finansowej objętych wnioskiem. W takich okolicznościach z odpowiedzialności nie może zwalniać ich okoliczność przygotowywanie wniosków przez doradcę, okoliczność wcześniejszego uzyskiwania płatności rolnośrodowiskowych czy brak ostrzeżenia organu co do konsekwencji stworzenia sztucznych warunków. Podmiot przystępujący do obrotu prawnego i wnioskujący o przyznanie płatności powinien orientować się o zakresie obowiązujących przepisów prawa dotyczących danych płatności, w tym przepisów prawa wspólnotowego (art. 4 rozporządzenia nr 2988/95, art. 60 rozporządzenia 1306/2013) stosowanych bezpośrednio i wprost w systemie prawnym państwa członkowskiego (Polski). W tych okolicznościach Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 i wyłączenia na jego podstawie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, a tym samym uznał zarzuty skarżącej w tym zakresie za całkowicie bezzasadne.

Wbrew stanowisku skarżącej w sprawie nie miało również miejsce przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2011, 2012, 2013 i 2014 r., do których zastosowanie znajduje w tym zakresie art. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Zgodnie z jego treścią:

1. Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

2. Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.

3. Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2.

W rozpoznawanej sprawie program rolnośrodowiskowy jest programem wieloletnim. W przypadku programów wieloletnich, zgodnie z przytoczonym przepisem, okres przedawniania biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu, z tym że przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Oznacza to, że termin przedawnienia wynikający z art. 3 ust. 1 lub dłuższy termin stosowany na mocy prawa krajowego zgodnie z ust. 3 tego przepisu, będzie mógł trwać nawet po zakończeniu programu. Niemniej termin przedawnienia czynności, do której odnosi się art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, nie może zakończyć się przed momentem ostatecznego zakończeni programu.

Z art. 28 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U.UE.L.2005.209.1 z dnia 2005.08.11) zatytułowanego "Wypłaty salda i zamknięcie programu" wynika, że datą ostatecznego zamknięcia programu PROW 2007-2013 jest data 30 czerwca 2016 r., tj. data przewidziana dla przekazania Komisji przez państwo członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu budżetowego. Również termin złożenia ostatniego rocznego sprawozdania z postępu realizacji upływa dnia 30 czerwca 2016 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 państwa członkowski przekazały Komisji kompletne sprawozdanie finansowe do dnia 30 czerwca 2016 r. (vide motyw 4 preambuły do Decyzji Wykonawczej Komisji (UE) 2016/2113 z dnia 30 listopada 2016 r. w sprawie rozliczenia rachunków agencji płatniczych państw członkowskich dotyczących wydatków finansowanych przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ostatnim roku realizacji programu dla okresu programowania 2007-2013 EFRROW (16 października 2014 r. - 31 grudnia 2015 r.), notyfikowana jako dokument nr C(2016)7690. Należy przy tym podkreślić, że ostateczny termin kwalifikowalności wydatków w ramach PROW 2007-2013 upłynął dnia 31 grudnia 2015 r., co wynika, za art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 41 ust. 4 lit. c rozporządzenia nr 907/2014.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że w przypadku programu rolnośrodowiskowego objętego PROW na lata 2007-2013, do którego przystąpiła skarżąca, okres przedawnienia w przypadku kampanii: 2011, 2012, 2013 i 2014 nie upłynął wcześniej niż 31 grudnia 2015 r. (data, do której możliwe było dokonywanie wypłat w ramach programu) oraz nie później niż do dnia 30 czerwca 2016 r. (termin na przedstawienie Komisji Europejskiej przez państwa członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu). Tym samym w sytuacji, w której termin przedawnienia upływałby przed dniem zamknięcia programu, ulega on wydłużeniu do daty ostatecznego zakończenia programu, czyli do dnia 30 czerwca 2016 r.

W związku z tym, iż dla kampanii: 2011, 2012, 2013 i 2014 okres przedawnienia liczy się od daty dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą przyjmuje się datę złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej dla danej kampanii (daty składania wniosków przez skarżącą przedstawia tabela zamieszczona na str. 67 decyzji organu I instancji), do daty ostatecznego zakończenia programu, czyli jak wskazano do dnia 30 czerwca 2016 r., a przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, z tym że po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo, a w sprawie przerywające bieg przedawnienia pierwsze powiadomienie skarżącej przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2016 r., (tj. dniu doręczenia zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności), to tym samym orzekające organ prawidłowo stwierdziły, że w sprawie nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2011, 2012, 2013 i 2014.

Jednocześnie podkreślić należy, że bez wpływu na wynik sprawy jest kwestia badania i ustalenia, w jakiej dacie doszło do rzeczywistego przekazania Komisji przez Polskę sprawozdania z wykonania programu. Data zakończenia programu PROW 2007- 2013 jest bowiem jednolita dla wszystka krajów uczestniczących w programie, i jest nią dzień 30 czerwca 2016 r. Dlatego też nie mógł zostać uwzględniony zarzut skarżącej braku ustalenia daty zakończenia programu PROW 2007-2013, rozumianej przez nią jako dzień zamknięcia programu wynikający z deklaracji zamykającej program wysyłanej przez Polskę do Komisji Europejskiej. Brak było bowiem konieczności ustalania daty wysłania deklaracji przez państwo polskie do Komisji Europejskiej- albowiem data ta jest nieistotna, gdyż całkowite zamknięcie programu nastąpiło 30 czerwca 2016 r. W tej sytuacji ustalenie rzeczywistej daty zamknięcia programu PROW 2007-2013 dla Polski i prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego było zbyteczne. Jako, że program rolnośrodowiskowy w ramach PROW 2007-2013 podlegał obowiązkowemu zatwierdzeniu przez Komisję, nie mógł on zakończyć się w Polsce wcześniej niż w przypadku pozostałych państw członkowskich. Na marginesie należy dodać, że w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że sprawozdanie roczne obejmujące wydatki dokonane przez ARiMR za okres od 16 października 2014 r. do ostatniego terminu ich kwalifikowalności tj. jak wskazano do dnia 31 grudnia 2015 r. zostało przekazane w czerwcu 2016 r. przez ARiMR Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który z kolei był właściwy do przedłożenia przedmiotowego sprawozdania Komisji Europejskiej.

W rozpatrywanej sprawie, co oczywiste, nie wystąpiły też przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zgodnie z art. 28a ustawy o WROW, gdyż każda z kwot do zwrotu za dany rok (2011, 2012, 2013, 2014), pobranych przez skarżącą z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, od ustalenia której odstępuje kierownik biura powiatowego ARiMR.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że orzekające w sprawia organy zgodnie z prawem i w oparciu o prawidłowo zgromadzony i oceniony materiał dowodowy ustaliły, że skarżąca pobrała nienależnie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2011, 2012, 2013 i 2014, gdyż uzyskała je w warunkach sztucznie stworzonych, o których mowa art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, co stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, uzasadniającą żądanie zwrotu wypłaconych płatności jako nienależnie pobranych wraz z odsetkami, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o WROW i art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Łącza kwota nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł została ustalona z uwzględnieniem kwot do zwrotu za dany rok, szczegółowo określonych w tabeli zamieszczonej na stronie 63 decyzji organu I instancji. Także określone przez organy podstawy i sposób naliczania odsetek odpowiadają prawu. Prawidłowo też organy stwierdziły, że w sprawie nie zachodzą warunki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zgodnie z art. 28a ustawy o WROW, że nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu nienależnej płatności, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, a także że nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2011, 2012, 2013 i 2014.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił wniesioną w sprawie skargę, uznając zarzuty w niej zawarte za bezpodstawne.