Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 535/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90f, art. 91 ust. 1, art. 90m
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 800/14 w sprawie ze skargi Gminy Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Ż. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 800/14, w pkt 1 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów; w pkt 2 zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Ż. kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Ż. z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów, jako sprzecznej z art. 90f pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Wojewoda wskazał, że Rada Miasta Ż. nie ustaliła sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego, lecz sama ustaliła jego wysokość przepisem § 2 ust. 2 regulaminu, uzależniając ją od dochodu na osobę w rodzinie. W opinii Wojewody organ stanowiący nie zrealizował w sposób prawidłowy delegacji ustawowej zawartej w art. 90f pkt 1 powołanej ustawy. Uchwała winna bowiem przewidywać możliwość określenia konkretnej wysokości stypendium przez organ wykonawczy miasta. Posługiwanie się zaś w uchwale konkretnymi kwotami, nawet w przypadku pozostawienia wyboru organowi wykonawczemu, nie jest określeniem sposobu ustalania wysokości, tylko ustaleniem tej wysokości, a do tego organ stanowiący nie jest uprawniony. Zdaniem organu nadzoru, w przypadku uchwał dotyczących regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów, rady gmin nie powinny w ogóle operować kwotami stypendiów, gdyż jest to działanie nie mające podstawy w przepisach ustawy. Tym samym postanawiając w uchwale o konkretnej kwocie stypendium, naruszono zasadę podziału kompetencji między organami, co – w ocenie Wojewody – uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Ż. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając naruszenie art. 90f pkt 1 w związku z art. 90m ust. 1 ustawy o systemie oświaty polegające na błędnym przyjęciu, że określenie przez Radę Miasta Ż. w § 2 uchwały z dnia 29 maja 2014 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego jest sprzeczne tymi przepisami.

Skarżąca Gmina wskazała, że ustawodawca poza nakazem uwzględniania sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności wymienionych w ustawie o systemie oświaty, nie reguluje zakresu, w jakim rada miasta ma dokonać określenia sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego. W jej ocenie, z użytego zwrotu "sposób ustalania" wynika powinność określenia metody, czy też zasady ustalania wysokości stypendium, gdyż organ wykonawczy gminy właśnie w oparciu o te postanowienia, w każdej indywidualnej sprawie ustanawia wysokość stypendium. Strona skarżąca podniosła, że ustalenia wysokości stypendium w oparciu o postanowienia uchwały, powinien już odrębnie w każdej indywidualnej sprawie dokonać prezydent. Zdaniem strony skarżącej, Wojewoda zarzucił uchwale Rady Miasta Ż. sprzeczność nie tyle z przepisami prawa, lecz z dokonaną przez siebie wykładnią tych przepisów, której nie można uznać za jedyną możliwą.

Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] czerwca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 800/14, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie przyjęcia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów.

W uzasadnieniu wyroku, sprostowanym postanowieniem z dnia 24 listopada 2014 r., Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym explicite wynika, że organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu gminy, gdy narusza ona w sposób istotny prawo, przede wszystkim wówczas, gdy naruszone zostały przepisy wyznaczające kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, istotne naruszenie prawa dotyczy przepisów ustrojowego, materialnego lub procedury podejmowania aktu.

Analizując treść zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że nie narusza ona przepisów prawa, w stopniu uzasadniającym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, dlatego uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jako niezgodne z prawem.

Sąd wskazał, że w objętej skargą uchwale prawodawca wskazał krąg podmiotów uprawnionych do pomocy materialnej ze środków publicznych, tj. pomocy materialnej o charakterze socjalnym, dokonując przy tym zasadniczego zróżnicowania podmiotowego w kontekście ubiegania się o tę pomoc przez pryzmat dochodu rodziny. W ocenie Sądu przyjęte w uchwale zróżnicowanie osób ubiegających się o taką pomoc w zależności od dochodu i sytuacji życiowej jest słuszne oraz wskazuje kto i kiedy może o taką pomoc się ubiegać. Wskazanie różnej wysokości stypendium uzależnionej od progów dochodu w rodzinie i sytuacji unormowanych w art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty wskazuje na sposób, tryb, ale i formę świadczonej pomocy. Ustalenie stanu materialnego osób ubiegających się o pomoc, to element mający wpływ na wysokość stypendium przyznanego przez organ wykonawczy. W zależności od wysokości dochodu różna będzie także kwota stypendium. Zróżnicowanie to zostało dokonane przez wskazanie wysokości dochodu, który wyznacza granice kwotowe ustanowionego przez organ wykonawczy gminy stypendium. Jednakże w sytuacji, w której organ przyznający stypendium szkolne uzna, że jego udzielenie we wskazanych kryteriach czy formach nie jest wystarczające, to zgodnie z ust. 3 § 2 zaskarżonej uchwały może zwiększyć jego wysokość o kwotę do 20% zasiłku rodzinnego.

Zdaniem Sądu I instancji, w zaskarżonej uchwale zostały zamieszczone unormowania odnoszące się do wszystkich wymaganych kwestii wymienionych w art. 90d ust. 1 w związku z art. 90f ustawy o systemie oświaty. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że to właśnie rada gminy na jego podstawie uprawniona jest do przyjęcia aktu prawa miejscowego zawierającego regulamin przyznawania pomocy materialnej uczniom z terenu danej gminy. Nadto, w delegacji tej wyłącznie w sposób przykładowy wskazano, jakie elementy taka uchwała winna zawierać. Z punktu widzenia omawianej regulacji, Sąd zwrócił uwagę na rozwiązania przyjęte w art. 90f pkt 3 i 4 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu, mając na uwadze treść powołanego przepisu, należy skupić uwagę na tym, co obejmuje pojęcie trybu oraz sposobu udzielania świadczeń pomocy materialnej. Zdaniem Sądu, w przypadku pojęcia "trybu" uznać należy, że w tym przypadku ustawodawca zalecił organowi gminy unormowanie proceduralnych aspektów przyznania pomocy materialnej, natomiast w przypadku pojęcia "sposób" ujmować należy go, jako metodę przyznawania tej pomocy. W przepisie tym zamieszczono zatem dla rady gminy upoważnienie do wskazania tych aspektów przyznawania pomocy materialnej uczniom z terenu danej gminy, którymi będzie kierował się organ wykonawczy.

Sąd I instancji podkreślił, że z art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż istotne naruszenie prawa: po pierwsze – musi być klarowne i po drugie – musi wynikać wprost z obowiązujących unormowań prawnych, co oznacza, że nie można do niego dochodzić w drodze określonej wykładni obowiązujących unormowań prawnych, a takich naruszeń w objętej skargą uchwale nie stwierdzono.

W ocenie Sądu, dostrzegane ułomności kwestionowanej uchwały nie posiadają charakteru istotnego i przy zastosowaniu powszechnie wykorzystywanych reguł interpretacji mogą być one interpretowane i wykorzystywane przez uprawnione organy w zgodzie z prawem.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 800/14, skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Śląski reprezentowany przez radcę prawnego. Zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90f ustawy o systemie oświaty w związku z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na uznaniu, że określenie stawek stypendium wyczerpuje delegację ustawową w zakresie sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że określenie w uchwale wysokości stypendium szkolnego nie można utożsamiać ze "sposobem ustalania wysokości", o którym mowa w art. 90f pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Wskazano także, że w takim układzie, co do zasady organ wykonawczy będzie związany sztywnymi wysokościami stypendiów, o których mowa w § 2 ust. 2 Regulaminu. Natomiast od jego decyzji zależeć będzie podwyższenie kwoty stypendium o maksymalnie 20% zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), czyli maksymalnie o kwotę 21,2 zł.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta Ż., reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, podzielając argumentację Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarty w niej zarzut naruszenia art. 90f powołanej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty należało uznać za uzasadniony. Zauważyć przy tym trzeba, że w sprawie rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nastąpiło naruszenie wskazanego przepisu prawa materialnego nie tylko, jak zarzucił Wojewoda Śląski, poprzez jego błędną wykładnię, ale poprzez będące konsekwencją takiego stanu rzeczy niewłaściwe zastosowanie.

Uchwała Nr [...] Rady Miasta Ż. z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie przyjęcia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów, do której załącznik Nr 1 stanowi Regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Ż., wydana została na podstawie art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Zgodnie zaś z art. 90m ust. 1 omawianej ustawy świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda Śląski wydając w dniu [...] czerwca 2014 r. rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność wskazanej wcześniej uchwały, zasadnie uznał, że uchwała ta w istotny sposób narusza prawo.

W myśl art. 90f pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. rada gminy uchwalając regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy określa w szczególności sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1. Zgodzić należy się z organem nadzoru, że w § 2 ust. 2 regulaminu Rady Miasta Ż., wskazując konkretne miesięczne kwoty stypendium przysługujące uczniom w zależności od dochodu na osobę w rodzinie ucznia – 95, 135 lub 190 zł nie realizowała w sposób prawidłowy delegacji ustawowej, zgodnie z którą w regulaminie winien być określony sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego. "Sposób" to metoda, forma, zasady działania. Skoro rada gminy upoważniona została w delegacji ustawowej do określenia sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 ("w szczególności, gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12"), to wykonanie upoważnienia ustawowego nie może polegać na ustaleniu w uchwale konkretnych kwot stypendium w zależności od dochodu w rodzinie ucznia. Tymczasem w regulaminie uchwalonym przez Radę Gminy Ż. w dniu 29 maja 2014 r. poza powołaną wcześniej regulacją zawartą w § 2 wskazującą określone kwoty stypendium szkolnego zależne od dochodu w rodzinie ucznia w § 2 ust. 3 postanowiono, że wysokość stypendium szkolnego, o którym mowa w ust. 2 może być zwiększona o kwotę do 20% zasiłku rodzinnego, gdy w rodzinie ucznia występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe. Taki zapis dotyczy jedynie możliwości zwiększenie stypendium (w wysokości określonej w § 2 ust. 2 Regulaminu) przez Radę, nie stanowi sposobu ustalania stypendium.

Kwestionując powyższą regulację Wojewoda słusznie zauważył, organ stanowiący Gminy w skonstruowanej w regulaminie normie prawnej nie pozostawił Prezydentowi Miasta Ż. luzu decyzyjnego. To Prezydent, który zgodnie z art. 90m ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przyznaje świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym powinien mieć możliwość – w oparciu o uchwalone przez Radę zasady dotyczące sposobu ustalenia stypendium – decydowania o konkretnej wysokości poszczególnych stypendiów.

Skoro przepisy uchwały zawierającej Regulamin pozostają w oczywistej sprzeczności z delegacją ustawową zawartą w art. 90f ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, to stwierdzone uchybienie, stanowiące niewątpliwie istotne naruszenie prawa, upoważniało Wojewodę Śląskiego do wydania na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wobec powyższego, mając na uwadze, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.