Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 174/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 pkt 7, 9 i 11
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 7, art. 8 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. w miejscowości S. przy Szkole Podstawowej na [...] przeprowadzono kontrolę drogową autobusu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował L. Ł. w imieniu i na rzecz spółki A. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [...] z dnia [...].

Decyzją W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] nałożono na spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące naruszenia:

- wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących – ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków,

- wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących – godzin odjazdu i przyjazdu.

Pismem z dnia [...] strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- art. 7b k.p.a. poprzez brak współpracy z organami administracji gminnej i szkolnej, co doprowadziło do błędnych ustaleń przez organ I instancji stanu faktycznego,

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i przepisu art. 92a ust. 1, 2, 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 2.2.2 oraz lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do tej ustawy przez błędne ich zastosowanie.

Spółka podniosła, że organ nie wyjaśnił podniesionych przez stronę okoliczności i nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego ograniczając się do przesłuchania kierowcy oraz do odczytu zapisów tachografu. Ponadto - zdaniem spółki - należało przesłuchać kierownika placówki organizującej przewozy, jak również wystąpić do organów gminnych, a także szkolnych, o niezbędne informacje. Kontrolowany przewóz miał być przewozem okazjonalnym dzieci wykonywanym na podstawie umowy z Gminą S.

Decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł.

W ocenie organu odwoławczego w ustalonym stanie faktycznym zachodziły przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa w zakresie wykonywania przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. W dniu kontroli drogowej L. Ł., wykonujący przewóz osób w imieniu i na rzecz Spółki A, wykonywał przewóz osób na linii regularnej S. – C. – S. nie przestrzegając przystanków uwzględnionych w rozkładzie jazdy do zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Zgodnie z rozkładem jazdy wydanym do zezwolenia nr [...] na linii regularnej S.- C. – S. trasa przejazdu pojazdu powinna przebiegać przez przystanki: S. szkoła, C., K., M., S. szkoła. Tymczasem rzeczywista trasa przejazdu kontrolowanego pojazdu przebiegała przez przystanki: C., K., M., S./P. ul. [...], S./P. ul. [...], S. Z. S. ul.[...], S. Szkoła Podstawowa ul.[...], [...] Przedszkole ul. [...]. Dodatkowo ustalono, iż ostatnim przystankiem powinien być przystanek S. szkoła, natomiast w rzeczywistości kierowca zakończył kurs na przystanku C. Takie ustalenia zostały potwierdzone w protokole kontroli drogowej, który został własnoręcznie podpisany przez kierowcę kontrolowanego pojazdu oraz w protokole przesłuchania kierowcy L. Ł., z których wynika m.in., że kierowca nie zwracał uwagi na rozkład jazdy, który jest określony w zezwoleniu, lecz trzymał się trasy i godzin ustalonych przez spółkę A, które odbiegały od tych wskazanych w rozkładzie jazdy do zezwolenia nr [...] na linii regularnej S. – C. - S.

Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że strona nie przestrzegała ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków. Dlatego organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przewóz z dnia kontroli, jako wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy lub wyznaczonych przystanków i skutkujący nałożeniem kary pieniężnej stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do tej ustawy.

W ocenie organu odwoławczego L. Ł., wykonywał w imieniu i na rzecz spółka A przewóz regularny z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu. Z rozkładu jazdy będącego załącznikiem do zezwolenia nr [...] wynikało, że na przystanek w C. kierowca powinien przyjechać o godzinie [...], tymczasem kierowca przyjechał na ten przystanek o godzinie [...]. Na przystanek w Kobyłami kierowca powinien przyjechać o godzinie [...], tymczasem kierowca przyjechał na ten przystanek o godzinie [...]. Na przystanek w M. kierowca powinien przyjechać o godzinie [...], tymczasem kierowca przyjechał na ten przystanek o godzinie [...]. Stwierdzono również niezgodności w godzinach popołudniowych, tj. kierowca powinien wyjechać z przystanku S. szkoła o godzinie [...], tymczasem ze wskazanego przystanku kierowca wyjechał o godzinie [...]. Potwierdził to protokół kontroli drogowej, protokół przesłuchania kierowcy oraz okazane do kontroli wykresówki z tachografu załączone do akt sprawy. Nieprzestrzeganie rozkładu jazdy - w szczególności co do uwzględnionych przystanków i godzin odjazdów autobusów - stanowi uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu.

Zdaniem organu II instancji postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, dlatego organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu, stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.2.2 załącznika nr 3 do tej ustawy.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji oparł się na całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Materiał ten jest kompletny, spójny i wzajemnie się uzupełnia przez co niezasadny był zarzut strony, iż organ I instancji kierował się wyłącznie bezdusznym formalizmem. Organ I instancji nie naruszył art. 8 k.p.a. zgodnie, z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Organ odwoławczy stwierdził, że podniesiony przez stronę zarzut dotyczący braku przesłuchania kierownika placówki organizującej przewozy, jak i również braku wystąpienia przez organ I instancji do organów gminnych, a także szkolnych, o niezbędne informacje był niezasadny, ponieważ w toku postępowania administracyjnego strona nie składała żadnych wniosków dowodowych. Pismem z dnia [...] strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Strona została również pouczona o możliwości składania wniosków, wyjaśnień, uwag i zastrzeżeń dotyczących naruszeń ujawnionych w dniu kontroli. Natomiast strona nie przedstawiła żadnych dowodów w toku postępowania ograniczając się do złożenia pisma z dnia 26 października 2017 r., jednak bez przedstawienia jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie podnoszonych twierdzeń. W związku z tym odwoływanie się skarżącego do naruszenia przez organ I instancji w toku postępowania art. 7 i 7b k.p.a. było niezasadne.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ I instancji dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy i dokonał analizy całokształtu materiału dowodowego.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w sposób kompletny i prawidłowy zebrał materiał dowodowy w sprawie, który pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie. Nie można także postawić zarzutu, iż został on oceniony w sposób dowolny na podstawie wybiórczej analizy materiału dowodowego. Organ I instancji dokonał także prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do obowiązujących przepisów prawa, a także uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany przez normę prawa.

Ponadto należy wskazać, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawierał żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym doszło w wyniku działań skarżącego, dlatego brak jest podstaw do zmiany decyzji i umorzenia postępowania w sprawie.

W skardze do WSA w Poznaniu spółka A zaskarżyło w całości decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej. Wskazanej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisu art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art.7, 77 i 80 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie w toku postępowania drugoinstancyjnego uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do pełnego wyjaśnienia sprawy, a także naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez przyjęcie w sposób dowolny bez należytego udowodnienia, że skarżący w momencie objętym kontrolą Inspektora Transportu Drogowego wykonywał w ramach umowy zawartej z Wójtem Gminy S. regularne przewozy;

2. przepisu art. 92a ust. l i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U.2017.2200) w związku z punktem 2.2.2. i punktem 2.2.3. załącznika numer 3 do tej ustawy i w związku z art. 189a § 2 k.p.a. - przez błędne zastosowanie przepisu mimo że narusza on zasady sprawiedliwości społecznej wynikające z określonych w art. 2 Konstytucji zasad demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę proporcjonalności.

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji j ą poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego Główny Inspektor Transportu Drogowego z naruszeniem art. 136 § 1 k.p.a. nie uzupełnił postępowania dowodowego w sprawie, mimo że okoliczności, wskazujące na taką konieczność, zostały w odwołaniu skarżącego podniesione. Skarżący podniósł, że w związku z dodatkowymi zleceniami Gminy, załączonymi do odwołania, przewozy, co do których stwierdzono odstępstwa od zezwolenia mogły i powinny zostać zakwalifikowane jako przewozy okazjonalne. Zasada prawdy obiektywnej wynikająca z art. 7 k.p.a. nakładała na Głównego Inspektora Transportu Drogowego obowiązek wszechstronnego i dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zakresie.

Skarżący wskazał, że konieczne było uzupełnienie postępowania o wyjaśnienia organów zlecającej przewozy gminy oraz organów administracji szkolnej, na rzecz której przewozy były wykonywane, a której oczekiwania skarżący wykonując przewozy szkolne starał się spełniać. W szczególności niezbędne było wyjaśnienie czy - w związku z dodatkowymi zleceniami gminy i wymaganiami administracji szkolnej, w sytuacji, w której stwierdzono naruszenie rozkładu jazdy - przewozu nie należało potraktować jako przewozu okazjonalnego.

Skarżący zarzucił, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wyjaśnił stanu faktycznego a także nie miał na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, który w wypadku przewozów szkolnych wymaga, by bardziej troszczyć się o dobro i interes przewożonych dzieci niż formalne stosowanie się do rozkładu jazdy. Dowóz dzieci do szkół wymaga – zdaniem skarżącego - elastyczności i szczególnej staranności w działaniu uwzględniającej przede wszystkim dobro przewożonych dzieci i błędem jest rygorystyczne i formalne traktowanie takich przewozów.

Skarżący nie zaakceptował również stanowiska Głównego Inspektora Transportu Drogowego, którego zdaniem dyrektywy wymiaru kary administracyjnej (lub odstąpienia od niej) określone w przepisach art.l89d-f k.p.a. nie znajdują w sprawie zastosowania. Zdaniem strony skarżącej przepis art.l89a § 2 k.p.a. zastosowany przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego jest niekonstytucyjny w takim zakresie, w jakim nakładania kar administracyjnych nie wiąże z winą lub stopniem winy ukaranego. Przepis powyższy nie może znajdować zastosowania, w sytuacji, gdy przepisy odrębne o nakładaniu kar administracyjnych całkowicie abstrahują od pojęcia winy i wprowadzają możliwość nakładania kar nawet w sytuacji, gdy wina nie występuje lub jej stopień jest znikomy. Takie sformułowanie przepisu narusza art. 2 Konstytucji, gdyż jest oczywistym, że nakładanie kar bez zawinienia narusza zasady sprawiedliwości społecznej.

Skarżący wskazał, że przepisy te sprzeczne są również z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego w szczególności z określoną w art.8 k.p.a. zasadą proporcjonalności. Obowiązkiem organu zgodnie z art.8 k.p.a. jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Norma określona w art. 8 k.p.a. powinna być w postępowaniu administracyjnym traktowana nie jako przepis ogólny podlegający uchyleniu przez przepis szczególny, ale jako przepis nadrzędny określający nienaruszalne zasady postępowania i nie może być obchodzona przez organy administracji przez wprowadzanie przepisów odrębnych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.); natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Rozpoznając przedmiotową sprawę administracyjną należy wskazać, że tutejszy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu administracji drugiej instancji narusza prawo. W konsekwencji powyższego skarga okazała się zasadna i podlegała uwzględnieniu z uwagi na fakt, iż zarzuty wskazane w skardze, wskazujące na brak zgodności działania organów administracji publicznej z prawem w postępowaniu administracyjnym prowadzonym wobec skarżącego, są zasadne.

Sąd dokonując analizy niniejszej sprawy wskazuje, że przedmiotem niniejszej sprawy jest naruszenie normatywnych reguł związanych z wykonywaniem działalności transportowej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U.2017.2200 j.t., określanej także jako "u.t.d.").

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez tutejszy Sąd są kwestie zarówno proceduralne, jak i materialnoprawne, które podlegają, zgodnie z dyspozycją art. 134 p.p.s.a., badaniu przez sąd administracyjny.

Należy wskazać na wstępie, iż zachowanie strony, które jest przedmiotem postępowania z perspektywy normatywnej uznane zostało przez organ administracji publicznej jako przewóz.

WSA wskazuje w tym miejscu, że ustawa o transporcie drogowym normuje różne rodzaje przewozu. Zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, natomiast przewóz regularny specjalny, to według art. 4 pkt 9 u.t.d., niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób. W myśl z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. wykonywanie w krajowym transporcie drogowym zarówno przewozów regularnych, jak i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów. Już z przytoczonych definicji ustawowych, jak i z wymogu uzyskania odrębnego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wynika, że przewóz ten cechuje wiele odrębności. Przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym różni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest regularność ich wykonywania. Dla uznania przewozu za regularny, nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek (w dosłownym rozumieniu) określonych w art. 4 pkt 7 u.t.d. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób (por. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2180/13, LEX nr 1769745 i z dnia 19 kwietnia 2013 r. II GSK 165/12, LEX nr 1337102). W wyroku z dnia 12 marca 2015 r., sygn. II GSK 305/14, LEX nr 1666191, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że z przewozu regularnego specjalnego nie może skorzystać każdy chętny pasażer, co oznacza tym samym, że przewóz taki nie musi odbywać się na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, jak również na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu. Nie musi też występować klasyczna opłata za bilet. Wystarczy, że przewóz ten będzie odbywał się zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom – w wypadku rozpoznawanej wówczas sprawy byli nimi uczniowie. Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu.

Prawidłowa jest bowiem taka ocena pojęcia regularności w definicji przewozu regularnego specjalnego, która uwzględnia pewne zróżnicowanie w zależności od potrzeb użytkowników (pasażerów). Wymóg regularności wykonywania przewozu specjalnego nie wyklucza zatem możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12, z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14, z dnia 29 października 2015 r., sygn. II GSK 1993/14). Jednocześnie "regularność" ta rozumiana jako powtarzalność, systematyczność odróżnia przewozy regularne od okazjonalnych.

Powszechnie przyjęte w orzecznictwie rozumienie pojęcia "przewozy regularne specjalne" jest również zgodne z definicją "szczególnych usług regularnych" zawartą w przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 – w art. 2 pkt 3, który stanowi, że szczególne usługi regularne oznaczają usługi regularne bez względu na to, przez kogo są organizowane, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów.

Kolejną kategorią normatywną przewozu, która może znaleźć zastosowanie w przypadku przewożenia uczniów szkół jest przewóz okazjonalny, a więc przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Definicja przewozu okazjonalnego oparta została na konstrukcji negacji. Określa się tak bowiem każdy przewóz osób, który nie spełnia wymogów przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego ani przewozu wahadłowego. Należy przytoczyć pogląd wyrażony w uzasadnieniu prawnym do wyroku NSA w Warszawie z dnia 20 września 2007 r., I OSK 1361/06, LEX nr 384423, w którym Sąd stwierdził, że "z uwagi na fakt, że jedyna definicja przewozu okazjonalnego, jaka znajduje się w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym jest nieprecyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym, stanowiąc jedynie, że przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, uznać należy, że w celu wykładni tego pojęcia można posłużyć się posiłkowo przesłankami zawartymi w rozporządzeniu 684/92 oraz rozporządzeniu 11/98, które wskazują, że usługi okazjonalne są to usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym specjalnych usług regularnych, oraz które w szczególności charakteryzują się faktem przewożenia grupy pasażerów zebranej z inicjatywy klienta lub samego przewoźnika". Rozporządzenie 684/92 zostało uchylone z dniem 4 grudnia 2011 r. i zastąpione przepisami rozporządzenia 1073/2009. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 aktualnie obowiązującego rozporządzenia 1073/2009 usługi okazjonalne oznaczają usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika (por. R. Stachowska, Komentarz do art. 4 ustawy o transporcie drogowym, Wyd. LEX.el.).

Dokonując analizy niniejszej sprawy w aspekcie procesowym należy wskazać, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone sprzecznie z zasadą unormowaną w art. 7 k.p.a. Zgodnie z ta zasadą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Ponadto, organ naruszył art. 8 § 1 k.p.a. Na podstawie tego przepisu organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z omawianego artykułu wynikają obowiązki organu administracji dotyczące sposobu prowadzenia postępowania, wykraczające poza konieczność kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji powinny więc postępować w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Organ administracji powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść i charakter pism składanych przez stronę budzi wątpliwości (zob. np. wyrok NSA z 26 listopada 1999 r., I SA/Łd 1592/97, LEX nr 40547). Doniosłą rolę z punktu widzenia realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej spełnia uzasadnienie decyzji. Nie może być ono ogólnikowe i odwoływać się do pozaustawowych sformułowań (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2000 r., V SA 2278/99, LEX nr 49948). Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to że przyczyną tego są istotne powody (wyrok SN z 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2). Nie spełnia wymagań wynikających z komentowanego przepisu organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 10 sierpnia 1983 r., I SA 367/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 64; wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67) (por. P. Przybysz, Komentarz do art. 8 k.p.a., Wyd. LEX.el). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich, istotnych zarzutów wskazanych przez stronę skarżącą.

Należy podkreślić specyfikę niniejszej sprawy. W sprawie tej właściwy organ Gminy Sieraków - tj. burmistrz gminy udzielił zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Tak więc jednostka samorządu terytorialnego występuje w różnorodnej konfiguracji. Z jednej strony - z perspektywy prawa publicznego - jest organem właściwym w zakresie udzielania zezwoleń na wykonywanie przewozów w krajowym transporcie drogowym ale także - w płaszczyźnie prywatnoprawnej - jest stroną umowy cywilnoprawnej, której przedmiotem jest przewóz dzieci do szkoły/domu.

Jak wynika z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w postaci zeznań świadka - L. Ł. – kierowcy wykonującego przewóz dzieci autobusem do szkół w miejscowości S. wszystkie przewozy realizowane były przez przedsiębiorstwo przy udziale dodatkowej osoby zatrudnionej przez stronę skarżącą, której zadaniem było zapewnienie bezpieczeństwa dzieci podczas przewozu. Ponadto świadek ten zeznał, że samochodem tym przewożone są dzieci w okresie roku szkolnego (z przerwą na okres wakacji). W samochodzie znajduje się kasa fiskalna, która nie była używana albowiem przewożone były dzieci, które znajdowały się na specjalnej liście, z opłaconymi kosztami przejazdów.

Należy zwrócić uwagę na jeszcze jeden istotny element dowodowy, zgromadzony w aktach sprawy administracyjnej, a dotyczący zlecenia skarżącej, przez Gminę S., dodatkowego dowozu dzieci na trasie: S., ul. [...]; S., ul. [...]; S., ul. [...]. Zlecenia powyższe dokonane zostały przez Burmistrza Gminy W. M. dnia [...] oraz [...]. Element ten także nie został poddany ocenie organu.

Wskazać należy, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zarzucił brak przeprowadzenia przez organ I instancji kompleksowego postępowania dowodowego, wskazując na zaniechanie przeprowadzenia dowodu: (a) z przesłuchania kierownika placówki organizującej przewozy, a także (b) z wyjaśnień organów administracji samorządowej oraz szkoły na rzecz których to jednostek przewóz ten był wykonywany. Organ nie ustosunkował się do powyższych zarzutów i nie przeprowadził także całościowej analizy (w aspekcie zarzutu skarżącego wskazującego, że przewóz ten nie odbywał się w ramach regularnych przewozów i nie był on objęty zezwoleniem ponieważ – jak wskazał to sam skarżący - w S. przy ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] (przy przedszkolu) nie było - wyznaczonych przez Gminę S. - przystanków. Z tego też powodu, jak wskazał skarżący – Gmina S. zleciła dodatkowy przewóz dzieci do przedszkola przy ul. [...]. Podkreślić także należy, że skarżący wskazał w odwołaniu, że przewóz ten został wyszczególniony w treści ogłoszenia o zamówieniu publicznym "Przewóz dzieci do szkół i przedszkola po terenie Gminy S. w ramach regularnych przewozów autobusowych." Ponadto wskazał, że została zawarta umowa z gminą na dowóz dzieci do szkół i przedszkola, a brak było w tym czasie, jak już zostało wskazane powyżej, przystanków w miejscach, w których dokonywany był przewóz. Organ odwoławczy także nie zweryfikował ww. informacji strony skarżącej i do tych zarzutów nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji.

Należy wskazać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, uwzględniającego wszelkie dostępne środki dowodowe, a to w aspekcie ww. okoliczności oraz relacji prywatnoprawnych, łączących stronę skarżącą z Gminą S., występującą - jak wyżej zostało wskazane - w podwójnej roli w stosunkach prawnych. Przy czym ocenę czy ww. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone zostanie przez organ odwoławczy czy też organ ten podejmie decyzję o uchyleniu sprawy i przekazaniu do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu dokonania czynności procesowych w powyżej wskazanym zakresie Sąd pozostawia organowi odwoławczemu.

Dopiero bowiem przeprowadzona analiza stosunku zobowiązaniowego łączącego gminę ze skarżącym oraz przeprowadzenie pozostałych dowodów na wyżej wskazane okoliczności, które zostaną zgromadzone w ponownie rozpoznawanej sprawie administracyjnej pozwolą organowi administracji publicznej na uzyskanie materiału dowodowego pozwalającego wydać rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie i określić jaki charakter prawny posiadał przewóz wykonywany w konkretnym stanie faktycznym, a także jakie są skutki normatywne – w aspekcie odpowiedzialności przedsiębiorstwa transportowego – zlecenia przez gminę dodatkowych czynności związanych z przewozem, a to pod kątem określenia charakteru prawnego przewozu oraz przyporządkowania zachowania przedsiębiorcy do wzorców normatywnych i zastosowania właściwych dla tego zachowania środków normatywnych (formalnych czy też materialnoprawnych).

Podkreślić należy, że – jak już wyżej zostało wskazane - organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przeprowadził dogłębnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego; tym samym decyzja organu odwoławczego nie spełnia normatywnych wymogów uzasadnienia decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a.

Przepis art. 107 § 3 K.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W powyższym kontekście organ odwoławczy nie odniósł się do istotnych, podniesionych w odwołaniu argumentów. W konsekwencji tego zaniechania uzasadnienie – biorąc pod uwagę ww. wzorzec normatywny – jest niepełne i nie spełnia wymogów ustawowych.

Organ zobowiązany będzie zdecydować, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, do dokonania aktu subsumcji, w zakresie ustalenia charakteru prawnego przewozu i wskazania jego rodzaju, uwzględniając okoliczności związane z przejazdem m.in. dotyczące przewozu określonej i zamkniętej grupę osób (tj. uczniów), a także czy przewóz ten miał charakter regularny, to jest powtarzalny na określonej trasie i w określonych godzinach. Organ zobowiązany będzie dokonać oceny normatywnej zachowania strony biorąc pod uwagę, że w niektórych kategoriach przewozu osób nie występuje ich niezmienność, i to dotycząca warunków tego przewozu, nawet o charakterze istotnym, do których należy krąg przewożonych osób (np. uczniowie mogą się zmieniać z uwagi na różne godziny rozpoczęcia i zakończenia zajęć szkolnych), a nawet czasu i miejsca, z których pasażerowie są zabierani i do których są przewożeni (zmiana osób, miejsc zamieszkania, godzin rozpoczęcia i zakończenia zajęć szkolnych). W sytuacji gdy przewóz dotyczy określonej kategorii osób (tj. uczniów) istotne będzie także dokonanie rozważań czy przewóz taki odbywa się zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom, czyli samym uczniom.

W niniejszej sprawie przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów wskazanych w pkt 2 skargi, a dotyczących naruszenia prawa materialnego. W tym miejscu podkreślić jedynie należy, że organ odwoławczy jako podstawę rozstrzygnięcia podał m.in. przepis art. 4 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, pozostawiając poza zakresem rozważań inne rodzaje przewozów, które scharakteryzowane zostały wyżej.

Wobec tego Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.