Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6192/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1864/20 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 5 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2021r., sygn. akt IV SA/Wa 1864/20, oddalił skargę Z. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 5 sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, w związku z wnioskiem W. D., A. D., J. U., A. W.-S., J. M., P. C., A. Ś., D. U., H. Ż., S. L., J. L., B. L., M. K. oraz K. M. z dnia 28 listopada 2017 r., na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił zmiany decyzji własnej z dnia 6 kwietnia 2017 r.

Od powyższej decyzji odwołał się Z. M. (dalej: "skarżący") podnosząc, że jego sprzeciw dotyczy: projektu i budowy na terenie gminy R. zjazdu z drogi S-7 na ul. [...] usytuowanego w przecięciu z ciekiem wodnym; budowy ronda usytuowanego w przecięciu z ciekiem wodnym na ul. [...]; zrzutu ścieków odwodnienia drogi szybkiego ruchu S-7 i poprowadzenie rurociągiem gruntami [...] do miejsca przecięcia z ciekiem wodnym na ul. [...]; projektu wywłaszczenia likwidacji zieleni bariery ochronnej starodrzewu, jak i krzewów o charakterze leśnym przy posesji na ul. [...].

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – dalej: "GDOŚ", decyzją z dnia 5 sierpnia 2019 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 28 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że z uwagi na charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest aktem konstytutywnym, co do zasady możliwe byłoby zastosowanie instytucji zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Organ podkreślił, że w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany decyzji GDOŚ z dnia 6 kwietnia 2017 r., niezbędne jest również uzyskanie zgody strony. Zgodnie z art. 87 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach o oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081), dalej: "ustawa ooś", "przepis art. 155 ustawy K.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach". W przedmiotowej sprawie organ, pismem z dnia 18 grudnia 2018 r., zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – dalej: "GDDKiA" o zajęcie stanowiska w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę decyzji GDOŚ z dnia 6 kwietnia 2017 r. W odpowiedzi z dnia 10 stycznia 2019 r. GDDKiA poinformował, że nie wyraża zgody na zmianę ww. orzeczenia. Stanowisko to zostało podtrzymane na etapie postępowania odwoławczego. W tej sytuacji organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka przedmiotowa w zakresie wymaganym dla ewentualnej zmiany decyzji GDOŚ z dnia 6 kwietnia 2017 r., zatem organ był zobligowany orzec o odmowie zmiany tej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDOŚ stwierdził, że pozostają one poza zakresem postępowania, który został określony wnioskiem stron z dnia 28 listopada 2017 r. i dotyczył braku rozmieszczenia ekranów akustycznych na odcinku drogi ekspresowej S-7 od km [...] do km [...]. Organ podkreślił także, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 155 K.p.a., nie jest ocena zarzutów merytorycznych, lecz to, czy za zamianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W związku z tym, podnoszenie przez stronę w toku postępowania nadzwyczajnego zarzutów i wątpliwości natury merytorycznej pozostaje bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w takim postępowaniu.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję GDOŚ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd ten wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy odmowy zmiany ostatecznej decyzji, którą zmieniono decyzję RDOŚ z dnia 22 kwietnia 2011 r., o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na: Budowie południowego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S-7 w kierunku G. według wariantu II z przebiegiem trasy w pobliżu miejscowości A. według podwariantu C, zmienioną w części decyzją GDOŚ z 29 stycznia 2015 r., w zakresie rozmieszczenia ekranów akustycznych na odcinku drogi ekspresowej S-7 od km [...] do km [...].

W rozpatrywanej sprawie stroną, która wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (inwestorem) jest GDDKiA. Na podstawie art. 87 ustawy ooś niezbędnym warunkiem zmiany decyzji z dnia 6 kwietnia 2017 r. było uzyskanie zgody tego podmiotu. Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na wezwanie organu, GDDKiA oświadczył, że nie wyraża zgody na zmianę przedmiotowej decyzji. Zdaniem Sądu meriti w tej sytuacji - wobec braku zgody inwestora - brak było podstaw do zmiany omawianego orzeczenia. Skoro jedna z koniecznych przesłanek warunkując wydanie zgody na zmianę orzeczenia nie została spełniona, to zmiana decyzji GDOŚ z dnia 6 kwietnia 2017 r. była nieuprawniona, bowiem skutkowałaby wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1990/11, LEX nr 1354911; z dnia 4 grudnia 1981 r., I SA 2408/81, LEX nr 9655). Zatem zaskarżona jak i poprzedzającą ją decyzja zostały w ocenie Sądu Wojewódzkiego wydane zgodnie z prawem, a zarzut poniesiony w skardze naruszenia art. 155 K.p.a. jest całkowicie chybiony.

Nadto Sąd pierwszej instancji uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sprawie niniejszej prawidłowo. Organy zebrały materiał dowodowy, dokonały jego oceny i rozstrzygnęły sprawę, przedstawiając stan faktyczny i wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia. Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 12 K.p.a. to Sąd meriti wskazał, że zwalczanie przewlekłości czy bezczynności organu jest objęte odrębnym środkiem kontroli działalności administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a, a tym samym nie może być przedmiotem postępowania mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja nie narusza prawa, dlatego też oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. M. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 155 K.p.a. przez:

- jego niezastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu kontroli wydanej decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia - czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony;

- poprzez odmowę zmiany zaskarżonej decyzji, pomimo wystąpienia przesłanki ustawowej w zakresie słusznego interesu strony i interesu społecznego.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji organów obu instancji, jak również o przyznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu za obie instancje według norm przepisanych, oświadczając, że koszty udzielonej pomocy prawnej za pierwszą i drugą instancję nie zostały opłacone ani w części ani w całości.

Nadto, stosownie do art. 176 § 2 P.p.s.a. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się w jego imieniu przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej umotywowano.

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane na zasadzie prawa pomocy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie sprzeciwiła się temu oświadczeniu.

Zgodnie z art. 87 ustawy ooś w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przepis art. 155 K.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę na zmianę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 87 ustawy ooś, nie stanowi lex specialis wobec art. 155 K.p.a., lecz jest przepisem odsyłającym z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania.

W przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustawodawca nakazuje odpowiednio stosować, przepis art. 155 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten stosuje się jednak z zastrzeżeniem, że zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Powszechnie przyjmuje się, że "odpowiednie" stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, albo z pewnymi modyfikacjami - usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciąganego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Norma odsyłająca zawiera wskazówki prawodawcy dla interpretatora, co do zakresu odniesienia oraz co do tego, w jaki sposób te przepisy należy stosować (w sposób "odpowiedni"). Odpowiednio stosując przepis prawny należy uwzględnić konsekwencje tego, że przepis, który ma być odpowiednio stosowany, z jednej strony reguluje instytucję prawną, z którą przepis odesłania jest bezpośrednio związany, z drugiej zaś strony zakres odniesienia obejmuje regulację innej instytucji, przy której normowaniu zamieszczono przepis odsyłający. Treść normy funkcjonującej w pierwszym zakresie odniesienia daje się ustalić wprost z brzmienia przepisu odesłania. Natomiast przeniesienie tej normy poza jej macierzysty zakres regulacji odbywa się, z założonym przez ustawodawcę dostosowaniem do drugiego zakresu odniesienia, dopuszczonym formułą "odpowiedniego" stosowania przepisu, ustalając sposób dostosowania normy w drugim zakresie odniesienia. Wykorzystując reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej trzeba przyjąć, że stosowanie normy w drugim zakresie odniesienia, chociaż "odpowiednie", powinno nastąpić w sposób najbardziej zbliżony do tego, w jakim funkcjonuje ona w pierwszym zakresie (por. J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, z. 3, s. 374; K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 65; uchwała SN z dnia 30 stycznia 2001 r. I KZP 50/2000, OSNKW 2001, nr 3-4 poz. 16).

Niewątpliwie norma z art. 155 K.p.a., odpowiednio stosowana, pełni w procedurze zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach funkcję analogiczną, jak w swoim macierzystym zakresie regulacji. Stanowi ona bowiem procesową podstawę zmiany lub uchylenia każdej decyzji administracyjnej. Skoro w modelu postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 155 K.p.a. jego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, to przeniesiona do drugiego zakresu odniesienia, norma art. 155 K.p.a. nie może ani rozszerzyć, ani zawężać swojego zasięgu. Odpowiednie stosowanie art. 155 K.p.a. w odniesieniu do zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zostanie zatem zachowane tylko pod warunkiem, że będzie w pełni respektować normatywne przesłanki określone w art. 155 K.p.a. Upatrywanie bowiem w normie art. 155 K.p.a. podstaw do szerszego lub węższego stosowania, w drugim zakresie odniesienia, pośrednio zaprzeczałoby racjonalności ustawodawcy w posługiwaniu się techniką legislacyjną odesłania. Ponieważ ustawodawca w art. art. 87 ustawy ooś, ograniczył zakres jego obowiązywania tylko do konieczności uzyskiwania zgody na zmianę decyzji innych niż strona, która złożyła wniosek o wydanie takiej decyzji, lub podmiot, na którego została przeniesiona taka decyzja, stron uczestniczących, to w pozostałym zakresie art. 155 K.p.a. znajduje w pełni zastosowanie. Analiza normatywna zakresu odesłania w art. 87 ustawy ooś, z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania art. 155 K.p.a. prowadzi do konstatacji, że w przypadku zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przepis art. 155 K.p.a. powinien być stosowany wprost, bez żadnych modyfikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 3034/12, LEX nr 1559688).

W kontekście poczynionych rozważań należy zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu pierwszej instancji, wyrażoną w zaskarżonym wyroku, że w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązuje warunek uzyskania na taką zmianę zgody podmiotu, który złożył wniosek o wydanie tej decyzji. Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie podmiotem, który złożył wniosek o wydanie ww. decyzji jest GDDKiA. Biorąc pod uwagę powyższe organ pismem z dnia 18 grudnia 2018 r. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zajęcie stanowiska w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę decyzji GDOŚ z dnia 6 kwietnia 2017 r. W odpowiedzi z dnia 10 stycznia 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował, że nie wyraża zgody na zmianę ww. orzeczenia. Stanowisko to zostało podtrzymane na etapie postępowania odwoławczego. Zatem uznać należy, że w sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek formalnych zmiany przedmiotowej decyzji ostatecznej – brak zgody na zmianę decyzji wyrażonej przez podmiot, na którego wniosek decyzja ta została wydana (art. 87 ustawy ooś w zw. a art. 155 K.p.a.). Z tych względów organy prawidłowo odmówiły zmiany wskazanej decyzji.

Należy również podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w przypadku ww. przeszkody formalnej do procedowania w sprawie bezzasadnym byłoby analizowanie wystąpienia przesłanek materialnych warunkujących zmianę decyzji GDOŚ z dnia 6 kwietnia 2017 r., gdyż ich ewentualne wystąpienie w przedmiotowej sprawie i tak nie dałoby organowi orzekającemu możliwości podjęcia działań w zakresie zmiany ww. rozstrzygnięcia.

Z przyczyn wskazanych powyżej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.