Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 945/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 269
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6,18 ust. 1 i 35 ust. 1 i 3 pkt 2, art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 412/07 w sprawie ze skargi M. Ż. i grupy mieszkańców wsi Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyborów sołtysa wsi Ż. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miejskiej w K. na rzecz M. Ż. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 412/07, po rozpoznaniu skargi M. Ż. i grupy mieszkańców wsi Ż., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyborów sołtysa wsi Ż..

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miejska w K. uznała protest mieszkańców wsi Ż. w sprawie wyborów sołtysa wsi Ż. w dniu [...] marca 2007 r. za uzasadniony (§ 1 uchwały), stwierdziła nieważność wyborów sołtysa wsi Ż. M. Ż. w dniu [...] marca 2007 r. i zarządziła ponowne wybory sołtysa wsi Ż. (§ 2). Wykonanie uchwały zleciła Burmistrzowi Miasta i Gminy K. (§ 3). W § 4 postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy K. oraz sołectwie Ż., w miejscach zwyczajowo przyjętych.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2007 r. M. Ż. zwrócił się do Rady Miejskiej w K. o jej unieważnienie, zarzucając, że narusza ona jego interes prawny, jak również interes prawny części mieszkańców, którzy głosowali na niego w wyborach. Podniósł, że został wybrany zgodnie z prawem, co stwierdza stosowny protokół Komisji Wyborczej. Protest został napisany kilka dni później przez grupę zwolenników byłego sołtysa i w swej treści zawiera sprzeczności, bowiem nie ma w nim wskazania, która protestujących osób nie była na wyborach z powodu, na jaki powołuje się w proteście. Nadto brak adresów protestujących. Rada nie uszanowała demokratycznych wyborów kierując się interesem określonej grupy.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2007 r. Rada zawiadomiła M. Ż. o braku podstaw do uwzględnienia jego żądania. Podniosła, że zasady i tryb wyborów sołtysa określa Statut Sołectwa Ż., który został uchwalony w dniu [...] uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K.. Zgodnie z § 26 pkt 18 tego Statutu o wniesionych protestach wyborczych rozstrzyga Rada Miejska w K., której decyzja jest ostateczna. Tak więc od decyzji zawartej w kwestionowanej uchwale odwołanie nie przysługuje. W piśmie poinformowano skarżącego o możliwości zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na złożył M. Ż. domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi wskazał że w dniu [...] marca 2007 r. odbyły się wybory, które wygrał. Ani w dniu wyborów, ani później nie składano zastrzeżeń do ich przebiegu. Komisja wyborcza na czele z przedstawicielem Urzędu Gminy sporządziła protokół nie zgłaszając doń uwag. Protest napisano trzy dni po wyborach i nie zawiera on żadnych podstaw do ich unieważnienia. Podpisani pod protestem wzięli udział w wyborach w godzinach głosowania, co można sprawdzić na listach wyborczych. W proteście brak adresów mieszkańców i nr PESEL.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej uchwały powołując się na argumentację zawartą w piśmie do skarżącego z dnia 23 kwietnia 2007 r.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie w swoim wyroku stwierdził, iż zaskarżona uchwała dotyka interesu prawnego skarżącego, bowiem pozbawia go funkcji, którą uzyskał w wyniku unieważnionych wyborów. Dotyka także interesu prawnego mieszkańców wsi, których imieniem skarga została wniesiona i którzy jak twierdzi skarżący głosowali nań w tych wyborach, bowiem ogranicza ich uprawnienie, jako stałych mieszków sołectwa i członków wspólnoty samorządowej do zagwarantowanego art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.,) wyboru sołtysa w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów.

Zgodnie z art. 5 ustawy o samorządzie gminnym utworzenie sołectwa należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, która może, a nie musi je utworzyć. Czyni to w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich i inicjatywy. Do rady należy także uprawnienie do określenia zakresu działania jednostki pomocniczej, w tym także zasad i trybu wyboru organów tej jednostki a zatem i wyborów sołtysa. Korzystając z tego upoważnienia Rada Miejska w K. uchwaliła taki Statut dla sołectwa Ż. uchwałą z dnia [...] Nr [...]. W przepisach rozdziału V Statutu określono zasady i tryb wyborów organów sołectwa. W § 26 zawartym w tymże rozdziale określono związane z wyborami zadania Burmistrza Miasta i Gminy K. a także skład komisji wyborczych obwodowych i miejskiej, które zgodnie z zapisem pkt 7 działają według zasad określonych w regulaminach i wytycznych stosowanych przy wyborach do rad gmin oraz należące do nich zadania. Zgodnie z pkt 14 tego przepisu statutu głosowanie odbywa się w lokalu komisji wyborczej od godziny 8 -14. Według pkt 17 za wybranego sołtysa uważa się kandydata, który uzyskał największą liczbę ważnie oddanych głosów.

W § 26 pkt 18 Statutu wprowadzono instytucję protestów wyborczych, nie określając jednak ich przedmiotu, procedury ich rozpatrywania i podstaw uwzględnienia, a wskazując jedynie na ich adresata, którym jest Burmistrz Miasta i Gminy K. oraz organ rozstrzygający o protestach i stwierdzający ważność wyborów, którym jest Rada Miejska. Z przepisu tego wynika, że Rada Miejska rozstrzyga w tym zakresie "decyzją", która jest ostateczna. Użyte w tym przepisie Statutu słowo "decyzja" należy rozumieć tak, jakie znaczenie posiada ono w języku potocznym a nie jurydycznym. Przepisy prawa, w tym przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują podejmowania przez radę gminy decyzji, zresztą zaskarżony akt przybrał formę uchwały.

Na podstawie dokumentów nadesłanych przez Radę Miejską w K., w tym wypisu protokołu nr [...] z sesji tejże Rady z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz wyjaśnień skarżącego i Przewodniczącego Rady, która uchwałę podjęła, sąd ustalił, że zgodnie z obwieszczeniem Miejskiej Komisji Wyborczej w K. z dnia [...] marca 2007 r. jako kandydaci na sołtysa wsi Ż. zostali zarejestrowani A. S. i M. Ż.. Głosowanie odbyło się w dniu [...] marca 2007 r. w godzinach od 8 - 14 w lokalu wyborczym w Remizie OSP w Ż.. W wyniku tychże wyborów skarżący uzyskał 78 głosów, zaś poprzedni pełniący funkcje sołtysa A. S. uzyskał 76 głosów. Uprawnionych do glosowania był 260 osób. W dniu 30 marca 2007 r. do Urzędu Gminy w K. wpłynęło pismo bez tytułu opatrzone 30 czytelnymi podpisami, bez wskazania adresów podpisujących. Zawiera ono... "protest w sprawie byłych wyborów sołtysa wsi Ż."... z zarzutem wprowadzenia w błąd, co do godziny głosowania poprzez wywieszenie "ulotki o bałamutnej treści", skutkiem czego około godziny 15 przybyły osoby chcące wziąć udział w wyborach. Pismo zawiera wniosek o powtórzenie glosowania. W aktach znajduje się także oświadczenie z tej samej daty podpisane przez 4 osoby, z którego wynikało, że skarżący rozwoził ulotki o wyborach na sołtysa w godzinach od 8 - 16. Z ulotkami tymi pojechał do T. B. a ten roznosił je po domach. Przy piśmie znajdują się dwa drukowane zawiadomienia z takimi właśnie godzinami wyborów zapraszające do udziału w wyborach, bez podpisu. Z wyjaśnień stron postępowania złożonych na rozprawie wynika, że ani oświadczenie to, ani ulotki nie zostały przedstawione radnym na sesji, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, co oznacza, że podjęli oni zaskarżoną uchwałę bez znajomości ich treści. Na sesji tej A. S. podniósł zarzut łamania ciszy wyborczej przez chodzenie po domach i agitowanie. Dodał też, że w Ż. były rozwieszone inne obwieszczenia, niż urzędowe, których inicjatorem był skarżący. Skarżący zaprzeczył tym faktom stwierdzając, że wywieszone były ulotki zapraszające do wyborów z właściwymi godzinami glosowania. Sam nie chodził po domach i nikogo nie wysyłał. W toku obrad Rady, po dyskusji, w trakcie, której stwierdzono, że nie było zastrzeżeń do pracy Komisji Wyborczej, poddano po głosowanie wniosek "o uznanie" wyborów. W wyniku głosowania za uznaniem wyborów opowiedziało się 5 radnych, przeciw 7 radnych a 3 wstrzymało się od głosu. W trakcie dyskusji jedna z radnych zwróciła uwagę, by nie rozpatrywać protestu na podstawie prywatnych rozgrywek między byłym sołtysem a skarżącym. Na wniosek Przewodniczącego Rady wprowadzono do porządku obrad głosowanie nad przyjęciem uchwały w związku zgłoszonym protestem i wnioskiem o ponowne wybory, dotyczącej uznania tego protestu i stwierdzenia nieważności wyborów sołtysa. Radni jednogłośnie opowiedzieli się za tym wnioskiem. Przewodniczący Rady przedstawił uchwałę w sprawie uznania protestów i stwierdzenia nieważności wyborów sołtysa "pod głosowanie". Do projektu uchwały zgłosiła uwagę jedna z radnych, która "zastanawiała się nad jej uzasadnieniem, ponieważ protest mogło podpisać 4 - 5 rodzin". Z protokołu wynika, że za uchwałą "w sprawie uznania protestu mieszkańców wsi Ż. dotyczącego wyborów sołtysa wsi Ż. w dniu [...] marca 2007r. i stwierdzenia nieważności wyborów" opowiedziało się 7 radnych, 5 było przeciw, 3 radnych wstrzymało się od głosu.

Za materiałów tych a w szczególności z wyjaśnień stron złożonych na rozprawie, że Rada przed podjęciem uchwały nie podjęła żadnej próby zweryfikowania zarzutów zawartych w proteście, choćby poprzez wysłuchanie jego autorów np. na zebraniu wiejskim, jak również, by głosowała ponowne zarządzenie wyborów sołtysa, o czym miedzy innymi stanowi § 2 uchwały. Nie dokonano też oceny zarzutów podniesionych w proteście w kontekście przepisu art. 36 ust. 2. ustanawiającego przesłanki ważności wyborów sołtysa. Już po podjęciu uchwały, w dniu [...] maja 2007 r. kontrkandydat skarżącego A. S. złożył oświadczenie na piśmie o zakłóceniu przez skarżącego ciszy wyborczej przez prowadzenie agitacji w sobotę oraz w niedziele w dniu wyborów. Twierdził w nim, że roznoszone były i plakatowane po wsi zawiadomienia inne, niż urzędowe, z zapisem, że głosowanie będzie odbywać się do godziny 16, co wprowadziło w błąd wielu wyborców, którzy udali się do lokalu po godz. 14. Żaden z takich wyborców nie został jednak w oświadczeniu wskazany. W końcowej części oświadczenia A. S. zarzucił, że różnica tylko dwu głosów miedzy kandydatami oraz wprowadzenie wyborców błąd narusza zasady demokracji i równych szans. W oświadczeniu zawarte zostało stwierdzenie, że złożono je w związku z wystąpieniem autora na sesji Rady i wnioskiem o unieważnienie wyborów. Z okresu po podjęciu uchwały pochodzą także opisane wyżej oświadczenie i dołączone doń egzemplarze ulotek zawierające informację, iż godzina 16 jest godzina zakończenia wyborów.

Nie podjecie próby weryfikacji złożonego protestu i brak oceny zawartych w nim zarzutów w kontekście przesłanek warunkujących ważność wyborów, brak także jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej uchwały dowodzi, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W prawdzie § 26 pkt 18 Statutu wprowadzający instytucję protestu nie określa, czego protest może dotyczyć, nie wskazuje też procedury jego rozpatrywania i nie zawiera wymogu uzasadnienia podjętej w tej kwestii uchwały, jednak wymogi w tym zakresie wywodzą się ze wspomnianych przepisów art. 2 i 7 Konstytucji R.P. W demokratycznym państwie prawa obowiązuje zasada związania organów administracji publicznej prawem wyrażona w art. 7. Rodzi to obowiązek uzasadnienia każdego rozstrzygnięcia organu publicznego poprzez odwołanie się do prawa. Wykładnia wszelkich przepisów prawa musi uwzględniać także wykładnię systemową. W procesie interpretacji uprawnień wszelkiej władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. W świetle tych zasad konstytucyjnych działanie organu władzy publicznej mieszczące się wprawdzie w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa w połączeniu z zasadą zaufania, wytwarza bowiem po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki zaliczany jest do standardów demokratycznego państwa prawnego ( patrz: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. II OSK 410/06 ONSAiWSA 2/2007 poz. 48 - na tle uchwały organu gminy o wyrażeniu zgody na rozwiązanie umowy z pracownikiem samorządowym)

Rada poza wskazaniem w postawie prawnej uchwały art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, § 26 pkt 18 nie podała przesłanek, które przesądziły o uznaniu protestu i unieważnieniu wyborów. Wyborcy, którzy uczestniczyli w wyborach nie uzyskali zatem informacji, jakie przepisy prawa zostały naruszone. Instytucja protestu wyborczego znana jest ordynacjom wyborczym, których odpowiednik stanowią postanowienia Statutu dotyczące zasad i trybu wyboru organów sołectwa.

W art. 58 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz.1547, ze zm.) określono zarówno termin, do którego może być wniesiony protest (14 dni od dnia wyborów) jak i powody protestu, którymi są dopuszczenie się przestępstwa przeciwko wyborom określonego w rozdziale XXXI Kodeksu karnego (art. 58 ust. 1 pkt. 1) a także naruszenia przepisów niniejszej ustawy dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów. O nieważności wyborów orzeka sąd okręgowy, jeśli okoliczności stanowiące podstawę protestu miały wpływ na wyniki wyborów (art. 61 ust 1 i 1 a). Stosując te przepisy per analogiam protest przeciwko wyborom sołtysa mógłby być oparty na naruszeniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym. ustalającej zasady wyborów sołtysa (art. 36 ust. 2). Zasady ustawowe to zasada tajności głosowania, jego bezpośredniości, nieograniczonej liczby kandydatów i dokonywanie wyboru przez stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania. Na naruszenie żadnej z tych zasad nie wskazuje zaskarżona uchwała. Podjęto ją, co wynika z materiałów przesłanych sądowi w sytuacji zakwestionowania zachowania kandydującego skarżącego, który miał prowadzić agitację przedwyborczą oraz zgłoszenia zarzutu wprowadzenia w błąd mieszkańców, co do godziny zakończenia glosowania. Ta ostatnia okoliczność, gdyby udowodniono, że protestujący z tego powodu nie uczestniczyli w wyborach, mogłaby być rozważana, jako podstawa unieważnienia wyborów, z uwagi na ograniczenie prawa stałych mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w tych wyborach zagwarantowanego art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Brak jednak wykazania przez Radę tych okoliczności, jak również okoliczności, czy zarzuty protestu były prawdziwe a nawet, czy ktokolwiek zgłosił się do Komisji Wyborczej po godzinach glosowania, przy jednoczesnym braku jakiekolwiek uzasadnienia uchwały, czyni ją arbitralną i podjętą z naruszeniem wspomnianych przepisów Konstytucji R.P, i art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. a także § 26 ust. 17 Statutu Sołectwa, który stanowi, że za wybranego sołtysa uważa się kandydata, który uzyskał największą liczbę ważnie oddanych głosów. Sąd zauważył, że skarżący przeczy zarzutom "swego przeciwnika" i osób zgłaszających protest i na dowód, że ogłoszenie zapraszające do wyborów nie podawało innych, niż wskazane w urzędowym obwieszczeniu godzin głosowania przedłożył do akt sądowych ( k. 21) takie ogłoszenie.

Dodatkowo sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej zarządzenia ponownych wyborów narusza przepis § 26 ust. 1 i 19 Statutu, które zarządzenie wyborów sołtysa zarówno na nową kadencję jak i wyborów uzupełniających pozostawiają w kompetencji Burmistrza Miasta i Gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miejska w K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię następujących przepisów: art. 6, 18 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, § 26 Statutu Sołectwa Ż. tj. na podstawie kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uchwałą nr IV/41/2007 Rada Miejska w K. w dniu 9 lutego 2007r. uchwaliła Statut Sołectwa Ż.. Przepis § 26 ust 18 Statutu stanowi, że protesty wyborcze składane są do Burmistrza Miasta i Gminy K., a o protestach rozstrzyga Rada Miejska oraz stwierdza ważność wyborów. Widnieje także zapis w tym ust 18, że decyzja Rady Miejskiej jest ostateczna. Skarżący podnosi, że zaskarżona uchwała jest prawomocna, gdyż w ramach nadzoru została zalegalizowana przez Wydział Nadzoru i Kontroli Wojewody Podkarpackiego. Użyte w zapisie tegoż § 26 ust 18 odrębne zdanie treści "Decyzja Rady Miejskiej jest ostateczna" znajduje się po zapisie "O protestach rozstrzyga Rada Miejska oraz stwierdza ważność wyborów" i nie można tego interpretować łącznie, gdyż wiadomym jest, że Rada rozstrzyga w formie uchwał. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem WSA, który to sąd podważa zapis w tym przedmiocie.

Rada Miejska w K. licząca 15 radnych ma w swoim składzie reprezentanta wsi Ż.. Dla większości radnych okoliczności wyboru sołtysa wsi Ż. były powszechnie znane. Niektórzy z radnych nich widzieli krążące w terenie nieurzędowe zawiadomienia o wyborach, gdzie mylnie była podana godzina odbycia się wyborów tj. od 8 - 16, zamiast jak w urzędowym obwieszczeniu od godziny 8 - 14. Fakt ten był zgłoszony Radzie Miejskiej, która na swoim posiedzeniu odbytym w dniu 4 kwietnia 2007 r. posiadała taką informację od urzędującego sołtysa o tym, że na terenie wsi Ż. rozwieszane były obwieszczenia inne niż urzędowe co potwierdził także skarżący M. Ż. (wypis z protokołu sesji Rady Miejskiej 4 kwietnia 2007 r.). A. S. poinformował jednocześnie na tej na sesji Rady Miejskiej, że M. Ż. łamał ciszę wyborczą w sobotę i w niedzielę w dniu wyborów, a w ślad za tym złożył później stosowne oświadczenie, którym to argumentom Sąd nie dał wiary, ale Rada podejmując zaskarżoną uchwałę posiadała taką wiedzę. Podejmując tą uchwałę wzięła również pod uwagę postanowienia § 29 Statutu, które w sprawach nieuregulowanych Statutem odsyłają do obowiązujących przepisów prawa, a w tym przypadku do postanowień ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin - art. 65 ust. 1 ustawy.

Skarżący podnosi jednocześnie, że Sąd nie wziął pod uwagę również oświadczenia z dnia 28 marca 2007 r. złożonego przez 4 mieszkańców wsi Ż., w którym to mieszkańcy - wyborcy potwierdzają fakt rozwożenia osobiście przez Pana M. Ż. nieurzędowych zawiadomień o innych godzinach wyborów. Jednym ze składających to oświadczenie był członek komisji wyborczej, który po godzinie 14, tj. po zamknięciu lokalu wyborczego był świadkiem, że kilka osób wróciło się spod tego lokalu będąc w przekonaniu, że wybory są do godziny 16.

Rada Miejska nie podziela poglądu Sądu, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazywało na naruszenie interesu prawnego skarżącego i części mieszkańców wsi Ż., którzy głosowali nań w wyborach na sołtysa, gdyż w chwili składania wezwania do Rady Miejskiej o unieważnienie zaskarżonej uchwały nie posiadał upoważnienia tychże mieszkańców wsi do występowania w ich imieniu. Dlatego też Rada Miejska potraktowała wezwanie tylko jako złożone przez samego skarżącego. Potwierdzeniem tego faktu są stwierdzenia WSA, który w uzasadnieniu wyroku podaje, że skarga została uzupełniona na wezwanie sądu o dostarczenie upoważnień mieszkańców, w których imieniu działa skarżący M. Ż., o czym Rada nie była informowana i dowiedziała się dopiero po dostarczeniu wyroku. Jest to kolejne uchybienie w tej sprawie.

W ocenie skarżącej posiadana wiedza oraz znajomość lokalnego środowiska przy uwzględnieniu wyniku wyborów tylko dwoma głosami różnicy, a także wzgląd na dobro mieszkańców całej wsi poprzez wskazanie właściwej formy wyborów spowodował, że Rada Miejska postanowiła unieważnić wybory i przeprowadzić je ponownie.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy K. zarządził ponowne wybory Sołtysa wsi Ż. na dzień [...] czerwca 2007 r. W ponownych wyborach wzięło udział 143 wyborców (na 260 uprawnionych do głosowania) czyli prawie taki sam elektorat jak w pierwszych unieważnionych wyborach i A. S. otrzymał 91 głosów, co przemawia za tym, że podjęta przez Radę Miejską zaskarżona uchwała była całkowicie słuszna i zasadna. W ponownych wyborach sołtysem wybrany został A. S..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie w pełnym zakresie odpowiada wymienionym wyżej wymaganiom.

Zarzuty naruszenia art. 6, 18 ust. 1 i 35 ust. 1 i 3 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nie posiadają jakiegokolwiek uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny związany na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać intencji, czy też woli składającego skargę kasacyjną. Z tego powodu zarzuty te nie mogą zostać rozpoznane.

Zarzut naruszenia § 26 ust. 18 uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Ż. poprzez błędną jego wykładnię nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

W myśl tego przepisu protesty wyborcze dotyczące wyborów sołtysa składane są do burmistrza Miasta i Gminy, a o protestach rozstrzyga Rada Miejska, która stwierdza też ważność wyborów. "Decyzja Rady Miejskiej jest ostateczna". Owa "decyzja", co trafnie podniósł Sąd I instancji, podejmowana jest w formie uchwały. Jest rzeczą oczywistą, iż uchwała taka może być podjęta dopiero po przeprowadzeniu właściwych czynności wyjaśniających i winna posiadać uzasadnienie. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) żadne działanie organów władzy publicznej nie tylko nie może być dowolne, ale winno być podejmowane jedynie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Przedmiotowa uchwała nie dość, że nie posiadała żadnego uzasadnienia, ale z protokołu posiedzenia Rady Miejskiej z dnia [...] nie wynika, aby oświadczenie z 30 marca 2007 r. czy też ulotki z błędnym oznaczeniem godzin głosowania były przedstawione radnym. Nie znali oni więc w pełni stanu faktycznego związanego z przedmiotowymi wyborami. W tej sytuacji uchwała z 4 kwietnia 2007 r. była podjęta w sposób dowolny. Nie wykazano w niej także, że naruszone zostały przesłanki wyborów sołtysa określone w art. 36 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, że "radni wiedzieli, w jakich okolicznościach odbywały się wybory sołtysa" nie może być uznane za zwalniające radę od uzasadnienia podjętej uchwały, od której, co było wiadome, przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, o czym powiadomiono skarżącego.

Przedstawione wyżej rozważania przekonują, iż Sąd I instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie dokonał błędnej wykładni § 26 ust. 18 Statutu Sołectwa Ż.. Okoliczność, że zostały przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2007 r. ponowne wybór Sołtysa wsi Ż. nie może mieć w sprawie decydującego znaczenia. Zawarte w skardze twierdzenie, że zaskarżona uchwała jest "prawomocna", gdyż "w ramach nadzoru została zalegalizowana przez Wydział Nadzoru i Kontroli Wojewody P." jest całkowicie chybione. Okoliczność, iż organ nadzoru nie stwierdził nieważności uchwały w żadnym przypadku nie daje podstaw do twierdzenia o "prawomocności" tej uchwały. Zresztą określenie "prawomocna" może być rozumiane w tym przypadku wyłącznie w znaczeniu "zgodna z prawem", gdyż "prawomocność’ odnosić może się do orzeczeń sadowych ewentualnie zaś, w zakresie określonym w art. 269 k.p.a., do decyzji administracyjnych w rozumieniu k.p.a. To, że organ nadzoru nie orzekł o nieważności uchwały nie przesądza o jej zgodności z prawem. Mógł on bowiem po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały samemu zaskarżyć ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czego jednak nie uczynił. Uchwała też mogła, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, zostać zaskarżona do tego Sądu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W takim przypadku sąd administracyjny rozstrzyga o owej zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Dodać można, iż w skardze kasacyjnej całkowicie pominięto fakt, iż w § 2 zaskarżonej uchwały z naruszeniem właściwości - § 26 ust. 1 i 19 Statutu Sołectwa Ż. -zarządzono wybory sołtysa, podczas, gdy w myśl wskazanych przepisów zarządzenie takich wyborów należało do właściwości Wójta.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.