Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 170/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 06 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie braku podjęcia czynności 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego [...] w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 170/18

Uzasadnienie

I. P. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu (dalej także DIAS), polegającą na braku podjęcia czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym i wniosła o stwierdzenie jego bezczynności oraz o wyznaczenie organowi terminu zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego, tj. zwalniającej ze służby ze Służby Celnej.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że zaczęła pełnić służbę w Służbie Celnej w Urzędzie Celnym w Poznaniu od 01.08.1997r. na stanowisku kontrolera celnego. Na podstawie aktu mianowania z 01.08.2000r r. rozpoczęła służbę jako funkcjonariusz Służby Celnej w stopniu starszego rewidenta celnego. Do lutego 2017 r. pełniła służbę na stanowisku starszy specjalista Służby Celnej, w stopniu starszego rachmistrza celnego.

Z mocy art. 165 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, z późn. zm., dalej u.p.w.k.a.s.) z dniem 01 marca 2017 r. stała się funkcjonariuszem Służby Celno - Skarbowej, zachowując dotychczasowe stanowisko i stopień.

W dniu 10 lutego 2017 r. otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu pismo określające nowe warunki zatrudnienia, zgodnie z którym złożono jej propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Poznaniu. Zgodnie z brzmieniem pkt 4 pisma - nowe warunki zatrudnienia miały obowiązywać od dnia następującego po dniu przyjęcia propozycji.

W pouczeniu pisma zawarta została formuła stanowiąca, że w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia jej stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji, lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. Z konstrukcji tego pisma wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu nie przewidział możliwości kontynuowania stosunku służby, rozpoczętego na podstawie aktu mianowania w 2000 r.

W konsekwencji, bez względu na złożone na podstawie art. ust. 2 u.p.w.k.a.s. oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia, jej stosunek służby, mający charakter stosunku administracyjnoprawnego, został zakończony z wyłącznej inicjatywy DIAS w Poznaniu i na podstawie władczego działania organu.

W związku z powyższym, pismem z dnia 17.04.2018r. skarżąca zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu o wydanie decyzji w przedmiocie jej zwolnienia ze służby z uzasadnieniem.

Pismem nr [...] z dnia 25.04.2018r. DIAS w Poznaniu stwierdził, że - Przepisy wprowadzające KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, a także nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi.

Skarżąca zwróciła się ponownie pismem z dnia 21.05.2018r. do DIAS w Poznaniu o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej uzyskując ponowną negatywną dla niej odpowiedź z dnia 07.06.2018r.

Na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 23, z późn. zm., dalej k.p.a.) skarżąca złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie z dnia 29.06.2018r. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu oraz wniosła o wyznaczenie terminu zakończenia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Pismem nr [...] z dnia 07.08.2018r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej potwierdził stanowisko DIAS w Poznaniu, iż w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwiania sprawy. Szef KAS stwierdził brak podstaw do stosowania w tej kwestii art. 37 k.p.a.

Dotychczas Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu nie wydał decyzji, która usankcjonowałaby fakt zakończenia wobec skarżącej stosunku administracyjnoprawnego z wyłącznej inicjatywy DIAS w Poznaniu.

Bezczynność w wydaniu decyzji pozbawia skarżącą możliwości poznania przesłanek przedstawienia propozycji pracy zamiast propozycji służby oraz uniemożliwia kontrolę takiego rozstrzygnięcia, pomimo wieloletniego okresu służby i posiadanego stopnia służbowego.

Zdaniem skarżącej sprawa dotyczy materii do której zastosowanie znajduje procedura administracyjna.

Przywołano opracowanie Ministerstwa Finansów skierowane do podległych pracowników i funkcjonariuszy w formie biuletynu w związku z wdrożeniem reformy KAS, wyjaśniające odrębny charakter i specyfikę stosunku służbowego gdzie wskazano, że : "(...) Stosunki służbowe funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej zgodnie z ustawą nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze mianowania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Funkcjonariusz od momentu mianowania do służby musi poddać się regułom pełnienia tej służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale także wymagającej spełnienia szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty posiadanego statusu związanego z realizacją funkcji publicznych (...)".

Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa decyzje o nawiązaniu i rozwiązaniu stosunku służbowego są decyzjami administracyjnymi wydanymi w wyniku postępowania administracyjnego (S. Maj - Postępowanie dyscyplinarne w służbach mundurowych. Wydawnictwo LexisNexis, 2008, str. 12).

Instytucja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w ustawach pragmatycznych, regulujących status funkcjonariuszy, w tym ustawie o Służbie Celnej (art. 98 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej - tj. Dz. U. z 2016 r" poz. 1799, z późn. zm. ) oraz ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej (art. 174 ustawy z dnia 16 listopada o Krajowej Administracji Skarbowej - Dz.U z 2016 r., poz. 1947. z późn. zm.) może mieć co najwyżej charakter dobrowolny, a odmowa przyjęcia złożonej przez przełożonego propozycji przekształcenia, skutkuje kontynuowaniem służby (odpowiednio art. 98 ust. 9 i 174 ust. 9 ww. ustaw).

W przepisach regulujących pragmatykę służbową służb mundurowych nieznana jest konstrukcja prawna polegająca na przymusowym przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy, bez wyjaśnienia przyczyn osobie zainteresowanej.

Rozwiązanie polegające na przedstawieniu mi propozycji pracy nie jest korzystne, choćby ze względu na utracone prawa nabyte, związane z latami służby. Ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej w sposób analogiczny, jak ustawa o Służbie Celnej przyznaje np. prawo do dodatku stażowego w maksymalnej wysokości 25 % (po trzydziestu latach pracy), jak również prawa do emerytury policyjnej uzależnionej od lat pełnienia służby.

Decyzją z dnia 13.08.2018r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA odmówił przyznania skarżącej prawa do policyjnej emerytury na jej wniosek złożony w dniu 16.03.2018r. W przypadku prawie 20-letniego okresu służby i przekroczonego wieku 55 lat, nie został spełniony warunek 5 - letniego okresu służby wykonywania zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o Służbie Celnej z 24.07.1999r. lub art 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 27.08.2009r. o służbie Celnej lub Celno - Skarbowej.

Jeżeli zatem tzw. ucywilnienie wiąże się z utratą praw nabytych i jest przeprowadzone sposób arbitralny, bez podania przyczyn musi być traktowane jako zwolnienie ze służby, wymagające wydania decyzji i przyznania prawa do kontroli instancyjnej i sądowo - administracyjnej.

Na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, uchylonej z dniem 1 marca 2017 r. zagadnienie charakteru prawnego pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby było przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stanął na stanowisku, że pisma zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby, nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Pismo takie nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, proponuje jedynie nowe miejsce pełnienia służby, stanowiska służbowego oraz uposażenia. Propozycja nie kształtuje sama w sobie stosunku służbowego, lecz oferuje jedynie nowe warunki służby (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1077/11, postanowienia NSA z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1490/11 i z dnia 25 sierpnia 2011 r" sygn. akt I OSK 1299/11).

Orzecznictwa tego nie można jednak odnosić do propozycji składanych na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. Propozycje, które były przedmiotem ww. rozważań nie zamykały bowiem adresatowi możliwości kontynuowania stosunku służbowego, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Jedną z możliwości, wynikających z propozycji przedkładanych przez przełożonych zawsze była kontynuacja służby, zmianie co najwyżej ulegały jej warunki. W niniejszej sprawie z dniem doręczenia propozycji DIAS w Poznaniu takiej możliwości skarżącej nie pozostawiono.

Pomimo upływu znacznego okresu czasu nie zostało dotychczas doręczone skarżącej żadne pismo, z którego wynikałoby prowadzenie postępowania administracyjnego lub które mogłoby stanowić decyzję podlegającą kontroli instancyjnej i sądowo - administracyjnej. Przedstawiając propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej DIAS w Poznaniu zdecydował w sposób arbitralny i władczy o utracie posiadanego statusu funkcjonariusza, związanego z realizacją funkcji publicznych. Forma propozycji stwarza jedynie iluzję pozostawienia jakiegokolwiek wyboru.

Przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przesądzają, ani o konieczności składania funkcjonariuszom propozycji pracy, ani też o formie propozycji, stanowiących władczą ingerencję w istniejący i kontynuowany na podstawie art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s.a stosunek administracyjnoprawny w Służbie Celno - Skarbowej.

Wskazano, że zgodnie z art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s. propozycja pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Propozycja pełnienia służby dotyczy jedynie ustalenia nowych jej warunków, a nie samej istoty stosunku administracyjnoprawnego. W praktyce prawo do kontroli instancyjnej i sądowej przyznane zostało funkcjonariuszom, których sytuacja prawna pozostała niezmieniona. Co więcej, uprawnienie to otrzymały również osoby, które w dniu otrzymania propozycji nie były związane stosunkiem administracyjnoprawnym. Tym bardziej zasadne jest wydanie decyzji w przypadku, kiedy złożona wcześniej propozycja ingeruje w wieloletni stosunek służbowy w sposób najbardziej istotny z możliwych, tzn. przesądza o jego zakończeniu.

Istnienie stosunku służbowego i jego istotne elementy podlegają ochronie prawnej, czego wyrazem jest możliwość kontroli instancyjnej i zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych wydawanych w tym zakresie.

Granice pomiędzy prawnie chronionymi elementami stosunku służbowego, a zakresem władzy dyskrecjonalnej przełożonych zostały czytelnie zarysowane w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. - II PZP 5/10. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że dla stosunków służbowych stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. formacjach mundurowych charakterystyczną, szczególną cechą jest podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, iż w tych stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym decyzji o mianowaniu na określony stopień służbowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym służb mundurowych wyrażane są poglądy, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego oraz istotne jego elementy.

Złożona skarżącej propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, skutkujące zwolnieniem ze służby w Służbie Celnej, nie pozostawiła alternatywy w postaci kontynuowania stosunku służbowego, co umożliwiłoby jej w przyszłości skorzystanie z możliwości przejścia na emeryturę policyjną.

Postępowanie w niniejszej sprawie mieści się więc zarówno w zakresie rozstrzygnięć, które zgodnie z powszechnym i utrwalonym orzecznictwem podlegają kontroli instancyjnej, jak i w katalogu postępowań administracyjnych o których mowa w art. 276 ust. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r.. poz. 1947, z późn. zm., dalej u.k.a.s.).

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu, przedkładając propozycję pracy w korpusie służby cywilnej, zainicjował czynności skutkujące rozwiązaniem stosunku służbowego. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że czynności skutkujące rozwiązaniem stosunku służbowego mieszczą się w zakresie dyskrecjonalnej władzy kształtowania sytuacji prawnej podwładnego.

W trwałość stosunku służbowego godzi nie tylko brak propozycji, ale również przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, bez pozostawienia możliwości kontynuowania służby. Dla tak dalekiej ingerencji w stosunek administracyjnoprawny zastrzeżona była dotychczas wyłącznie forma decyzji, podlegającej kontroli.

Według judykatury "złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie - jak już wcześniej wskazano - z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby." (wyroki WSA w Poznaniu z dnia 01 marca 2018 r. o sygn. II SAB/Po 210/17 i WSA w Gdańsku z dnia 10 maja 2018 r. o sygn. III SAB/Gd 16/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w w/w wyroku wyjaśnił, że analiza kompetencji właściwych organów (tu - dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno — Skarbowej pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy. Skoro bowiem ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, gdyż tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno - skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Podstawą prawną do wydania decyzji w takim przypadku jest art. 170 ust. 3 u.p.w.k.a.s. w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 u.k.a.s. interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków.

Objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (postanowienia WSA w Szczecinie z dnia 18 sierpnia 2017 r. - II SA/Sz 899/17 oraz NSA z dnia 18 stycznia 2018 r.-I OSK 2645/17)

Nie zgodzono się z DIAS w Poznaniu, że złożenie propozycji kończy obowiązki organu w procesie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Zgodnie z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego proces ten jest szerszy. Zaistnienie skutków o charakterze prawno - kształtującym wymaga bowiem wydania decyzji i formalnego zakończenia procesu zainicjowanego przez organ i skutkującego utratą statusu funkcjonariusza. Nie kwestionując wynikającego z istoty stosunku administracyjnoprawnego uprawnienia DIAS w Poznaniu do władczego działania w charakterze przełożonego w sprawach wynikających ze stosunku służbowego, koniecznym było zwrócenie się do organu o prawidłowe pod względem formalnym zakończenie okresu służby, z poszanowaniem przysługujących skarżącej z tego tytułu praw do kontroli instancyjnej i sądowej.

Pozwy składane w tym przedmiocie do sądów pracy zostały odrzucone, gdyż sądy pracy uznawały się za niewłaściwe do ich rozpoznania i przekazały sprawy do rozpoznania w trybie administracyjnym:

Prawidłowo wyjaśnił na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., Sąd Rejonowy dla Wrocławia Śródmieścia, Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt: IV P 402/17, że "otrzymanie przez funkcjonariusza wyłącznie propozycji pracy, jest w istocie aktem zwalniającym danego funkcjonariusza ze służby, gdyż bez znaczenia pozostaje okoliczność czy funkcjonariusz przyjmie propozycję czy nie, bowiem i tak przestaje on być funkcjonariuszem i zostaje on zwolniony ze służby."

Stosunek służbowy jest stosunkiem administracyjnym, a decyzje o nawiązaniu, rozwiązaniu i wygaśnięciu tego stosunku są decyzjami administracyjnymi wydanymi w wyniku postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 05.06.199lr., IISA 35/91. ONSA 1991/3-4/64).

Utrzymywanie przez organ, iż w związku z przekształceniem stosunku administracyjnoprawnego w stosunek pracy - które miało charakter przymusowy i arbitralny — prawo do kontroli instancyjnej i sądowej nie przysługuje skarżącej, stanowi naruszenie art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.. (publikacja w Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284). a także art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 60 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483).

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie albo oddalenie.

Wyjaśnił, że jednym z warunków formalnych skutecznego złożenia skargi jest jej wniesienie przez podmiot, któremu w art. 50 § 1 p.p.s.a. przyznano legitymację do jej wniesienia. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest między innymi każdy, kto ma w tym interes prawny. W uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, NSA wskazał, że kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Przyjmuje się, że przepisem tym może być przepis zawarty w ustawach materialnoprawnych, procesowych, ale też i ustrojowych. Istotą tego interesu jest bowiem jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2013 r., II GSK 1824/13). Zatem osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego.

Sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. W konsekwencji skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Dla uwzględnienia skargi na bezczynność organu konieczne jest uprzednie ustalenie, że istnieje określony przepis prawa, który w tej konkretnej sprawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności (postanowienie WSA w Gliwicach z 21 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/GI 32/17).

Na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do postanowień art. 170 ust. 1 u.p.w.k.a.s. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasły:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy:

1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony,

2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej

przekształcał się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej (art. 171 ust. 1 u.p.w.k.a.s.

Skargę złożoną przez skarżącą, należy uznać za podlegającą odrzuceniu z powodu braku legitymacji skargowej do jej wniesienia z uwagi na brak normatywnego obowiązku organu działania którego skarżąca domaga z mocy się w tej sprawie, twierdząc, iż pozostaje on z tego powodu w bezczynności.

Z ostrożności procesowej podniesiono, że zarzuty skarżącej są niezasadne i wniesiono o oddalenie skargi.

W związku z reformą administracji skarbowej, weszły w życie dwie ustawy, w których zawarto regulacje odnoszące się do zagadnień pracowniczych i stosunków służbowych. W ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej unormowano zasady kontynuacji pracy i służby w przekształconych, łączonych i znoszonych jednostkach administracji skarbowej, a w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej uregulowano zagadnienia związane z pracą w Krajowej Administracji Skarbowej i służbą w Służbie Celno-Skarbowej.

Ustawa wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ma charakter szczególny wobec przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Zawiera ona szereg norm o charakterze przejściowym nadzwyczajnym, podczas gdy ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej stanowi kompleksową regulację ustrojową o uniwersalnym zastosowaniu.. Ogólnie ujmując ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dotyczy zagadnień m.in. stosunków służbowych, likwidowanej Służby Celnej. Natomiast ustawa o KAS odnosi się do zagadnień nowych jednostek Krajowej Administracji Skarbowej, w tym stosunków służbowych nowopowstałej Służby Celno-Skarbowej. Przepisy obu ustaw w istocie nie są względem siebie konkurencyjne. W ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej uregulowano kwestię: przedkładania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom (art. 165 ust. 7), a także przekształcenia stosunków pracy i stosunków służbowych (art. 171). Nadto ustalono tryb przedkładania propozycji pełnienia służby w Służbie Celnej, Celno-skarbowej, wskazując jednoznacznie w art. 169 ust. 4 ww. ustawy, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby z dalszymi tego konsekwencjami. W przepisach ww. ustaw nie przewidziano wydawania decyzji zwolnienia ze służby funkcjonariusza likwidowanej Służby Celnej, który nie otrzymał propozycji służy w Służbie Celno-Skarbowej, gdyż stosunek służby w takim przypadku wygasł z mocy prawa.

Jak wcześniej skarżącej, która z dniem 01 marca 2017 r. stała się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej (art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s.), złożono pisemną propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej (art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s.). W propozycji tej zawarto informację, że zaproponowane warunki zatrudnienia będą obowiązywać od dnia następującego po dniu jej przyjęcia oraz pouczenie odpowiadające treści art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.w.k.a.s. W związku z przyjęciem propozycji zatrudnienia, stosunek służby stałej skarżącej przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. W rezultacie do skarżącej, jako do członka korpusu służby cywilnej, odnoszą się przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j.- Dz.U. z 2017 r., poz. 1889, ze zm.), a w zakresie w niej nieuregulowanym przepisy Kodeksu Pracy, a nie jak skarżąca podnosi, przepisy ustawy o KAS dotyczące funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, w tym art. 276 tej ustawy, gdyż w istocie nie jest ona funkcjonariuszem tej Służby, gdyż jej stosunek służbowy wygasł z mocy prawa na podstawie powołanych wyżej przepisów przejściowych.

Tylko w przypadku zwolnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (w omawianej sprawie zwolnienia funkcjonariusza Służby Celnej, który otrzymał propozycję służby w Służbie Celno-Skarbowej), możliwa byłaby droga postępowania administracyjnego ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Powyższe okoliczności faktycznie w przedmiotowej sprawie jednak nie miały miejsca. Jak już wcześniej wspomniano, z dniem 01 marca 2017 r., weszła w życie reforma KAS administracji skarbowej, wprowadzona ustawą Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i ustawą o Krajowej Administracji Skarbowej. Założeniem reformy było dostosowanie struktur Krajowej Administracji Skarbowej do zadań i celów polityki państwa, co powodowało konieczność wprowadzenia nadzwyczajnych rozwiązań odnoszących się do kwestii pracowniczych i stosunków służbowych. Działań takich nie można ocenić jako naruszające konstytucyjne zasady. Ustawodawca był, w ramach przysługującej mu swobody legislacyjnej, uprawniony do kształtowania nowych struktur administracji, co uczynił w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt K 26/09). Zatem organ będąc zobowiązany do działania na podstawie ww. przepisów prawa w indywidualnej sprawie nie mógł naruszyć powołanych przez skarżącą zasad konstytucyjnych wywodzonych z podanych w skardze przepisów Konstytucji RP.

Wobec braku normy ustawowej, zobowiązującej i równocześnie upoważniającej DIAS w Poznaniu do działania żądanego przez skarżącą, zarzut, iż pozostaje on w bezczynności i nie podejmuje żądanych przez skarżącą czynności procesowych nie może się ostać. Skoro pracodawca nie mógł wydać rozstrzygnięć w tym zakresie, to nie ma przedmiotu zaskarżenia, a tym samym brak jest przedmiotu podlegającego kontroli sądu. Wobec tego nie ma również kognicji sądu w przedmiocie orzekania w sprawie bezczynności organu w zakresie wskazanym w skardze.

Nieuzasadnione jest więc żądanie wyznaczenia DIAS w Poznaniu terminu zakończenia postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego - zwalniającej skarżącą ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Jak wskazano powyżej, stosunek służbowy skarżącej, w związku z przyjęciem w dniu 09 maja 2017 r. propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Poznaniu, z mocy prawa przekształcił się w stosunek pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Rozstrzygając w granicach rozpatrywanej sprawy i nie będąc związany zarzutami oraz wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną Sąd przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą dotyczy bezczynności DIAS w Poznaniu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej. Sąd nie był natomiast związany żądaniem skargi, w której skarżąca domagała się zobowiązania organu do wydania decyzji potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego

Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W obecnym stanie prawnym skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą I. P. dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej jej stosunku służby, przy czym ze względu na przedstawienie skarżącej propozycji pracy i przyjęcie przez nią tej propozycji domaga się ona wydania decyzji w przedmiocie jej zwolnienia ze służby z uzasadnieniem.

Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd tych sądów administracyjnych, które stoją na stanowisku, że w takim stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie, występuje kognicja sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi. W szczególności Sąd w całości podziela i przyjmuje jako własne stanowisko przedstawione w zdaniu odrębnym do postanowienia WSA w Poznaniu z 21.02.2018r. o sygn. IV SAB/Po 103/17 oraz w uzasadnieniu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 01 marca 2018 r., II SAB/Po 210/17, z 30.05.2018r. o sygn. II SAB/Po 185/17, z 27.06.2018r. o sygn. II SAB/Po 27/18, z 11.07.2018r. o sygn. II SAB/Po 32/18, z 06.06.2018r., o sygn. II SAB/Po 24/18, z 03.10.2018r. o sygn. II SAB/Po 80/18 oraz w wyrokach WSA w Gdańsku w sprawach III SAB/Gd 16/18, III SAB/Gd 145/17, III SAB/Gd 81/17, III SAB/Gd 109/17, III SAB/Gd 16/18 i innych (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie wskazał WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 07.03.2018r., o sygn. II SAB/Go 82/17 (publ. CBOSA) wykładni przepisów u.p.w.k.a.s. należy dokonywać w sposób, który będzie zgodny z zasadami wynikającymi z art.45 ust.1, art.77 ust.2 i art.32 Konstytucji RP, co w konsekwencji prowadzić musi do uznania prawa do poddania kontroli sądu administracyjnego zgodności z prawem bezczynności organu polegającej na niezłożeniu pisemnej propozycji o której mowa w art.165 ust.7 u.p.w.k.a.s., a której skutek określony został jako zakończenie bytu stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie.

Organizacyjna reforma służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana jest przez ustawodawcę w drodze wdrożenia u.p.w.k.a.s. oraz u.k.a.s. Jej istota sprowadza się między innymi do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji u.p.w.k.a.s. pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:

- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s.).

- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 u.p.w.k.a.s.),

- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.k.a.s.).

W niniejszej sprawie skarżąca przyjęła przedstawioną jej propozycję zatrudnienia. Jednakże pismem z dnia 22.05.2017r. wezwała DIAS w Poznaniu do złożenia jej propozycji służby. Podjęła więc działania w celu otrzymania propozycji służby. Złożona skarżącej propozycja zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których skarżącej przedstawiono propozycję zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niego działań.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarżącej nie przedstawiono motywów, które w ocenie organu przemawiały za tym, aby nie przedstawić jej propozycji pełnienia dalszej służby. Propozycja zatrudnienia nie zawierało uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącej wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Informacje udzielone skarżącej w korespondencji organu nie zawierały zindywidualizowanej oceny, odnoszącej się do jej osoby, jej pracy oraz konkretnych przyczyn nieprzedstawienia jej propozycji dalszej służby. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację podjętych względem niej działań.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (zob. w tej materii wyroki Trybunału Konstytucyjnego: o sygn. K 28/97 oraz wyrok z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. SK 10/00, publ. OTK 2001/3/52).

Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału wskazuje na wzajemne relacje między tymi przepisami. Po pierwsze, przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Po drugie, art. 77 ust. 2 należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji. Po trzecie, wskazuje się na "organiczną więź", jaka istnieje między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2. Artykuł 45 ust. 1 Konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. SK 43/03, publ. OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58 oraz powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).

Zgodnie z art. 60 Konstytucji RP obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r. (sygn. K 21/99, publ. OTK 2000/4/109) celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji, jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. W tym świetle należy nadto pamiętać, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się m.in. w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Przedmiotowa ochrona przejawia się także w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (zob. w tej materii: T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17 i n.). Co istotne, nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Należy podkreślić, że w myśl art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s. propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 u.p.w.k.a.s. skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane w aktach prawnych.

Wskazane we wcześniejszych rozważaniach przyjęcie propozycji zatrudnienia rodzi skutek w postaci nawiązania cywilnoprawnego stosunku pracy, podlegającego kontroli na drodze odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym (sądem pracy). Rozważenia wymaga natomiast kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do sądu wobec funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji lub który nie zaakceptował propozycji zatrudnienia w ustawowym terminie. Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej prowadzi w ocenie Sądu do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 170 ust. 3 u.p.w.k.a.s. w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. (a zatem w "wariancie", w którym danemu funkcjonariuszowi nie złożono ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej), wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 u.k.a.s. w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS.

Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania: (1) zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej oraz (2) wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przyjąć zatem należy, że na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Należy przy tym podkreślić, że charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku pracy dotyczy z kolei sfery prawa cywilnego – prawa pracy.

W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 stycznia 2014 r., I OSK 2489/12 (publ.orzeczenia.nsa.gov.pl) trafnie wskazano, że w następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej. Wyrok ten wydany został w odmiennym stanie prawnym i dotyczy on propozycji nowych warunków służby, a nie propozycji zatrudnienia. Rozważenia wymaga zatem kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do ochrony sądowej wobec funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyrokach z dnia 9 listopada 2017 r., III SAB/Gd 31/17 oraz z dnia 8 lutego 2018 r., III SA/Gd 158/17, a odnoszące się do sytuacji prawnej funkcjonariusza, któremu nie przedłożono jakiejkolwiek propozycji, odnosząc go także - z niezbędnymi zmianami - do sytuacji funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł wskutek przekształcenia w stosunek pracy, w następstwie przyjęcia złożonej przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji zatrudnienia.

Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego prowadzi do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa do sądu.

Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s. wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 u.k.a.s. w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS.

Analiza kompetencji właściwych organów (tu : Dyrektora Izby) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącej) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy.

Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obciąża organ obowiązek wydania takiej decyzji, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 u.p.w.k.a.s. w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 u.k.a.s. - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 u.p.w.k.a.s. jest ponadto uzasadniony tym, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków. (tak słusznie WSA w Bydgoszczy w wyroku z 04.09.2018r., sygn. II SA/Bd 16/18, publ. CBOSA)

Podsumowując powyższą część rozważań Sąd wskazuje, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Sąd orzekający, podobnie jak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 31.01.2018r. o sygn. III SAB/Gd 174/17 (publ. CBOSA), nie akceptuje poglądu, zgodnie z którym propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., ma charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Nie spełnia ona bowiem warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 u.p.w.k.a.s.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 u.p.w.k.a.s.).

Sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi czynność organu (swego rodzaju ofertę) mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 u.p.w.k.a.s.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 u.p.w.k.a.s.). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są zresztą w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie prawno-kształtujących skutków.

Z regulacji zawartych w u.p.w.k.a.s. wynika, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć (przy uwzględnieniu kryteriów ustawowych – art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s.) zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s.), jak też zatrudnienia (która to propozycja nie stanowi w ocenie Sądu decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 u.p.w.k.a.s. Złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.k.a.s. DIAS w Poznaniu dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania.

Z drugiej strony złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie - jak już wyżej wskazano – z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej, określonej w art. 60 Konstytucji RP.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s. (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) względnie alternatywnie art. 170 ust. 3 u.p.w.k.a.s. w zw. z art. 276 ust. 2 u.k.a.s. (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).

Podkreślić należy też, że na tym etapie Sąd nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej. Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy DIAS w Poznaniu był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, do czego ona bezskutecznie wzywała organ pismami z dnia 21 maja 2018 r. i 22 maja 2018r. Dlatego też skarga na bezczynność zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej.

W konsekwencji niniejszego wyroku Dyrektor Izby zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wyżej wywód prawny, rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącej zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie jej stosunku służbowego poprzez wydanie stosownej decyzji. Dyrektor Izby ma w związku z tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącej jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Sąd podkreśla również, że nie jest jednak wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącemu propozycję kontynuowania służby, taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji zatrudnienia - zgodnym z wolą skarżącej. Zdaniem Sądu, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. (31 maja 2017 r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z działaniami wskazującymi na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłączają możliwości złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Sądu ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza – naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną.

Orzekając jak w punkcie II wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął w tym zakresie pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w u.p.w.k.a.s., jak i ich konstytucyjności. W przekonaniu Sądu w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji, jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Reasumując, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności, zobowiązując jednocześnie Dyrektora Izby - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 i § 1b p.p.s.a. - do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Sąd ponadto stwierdził zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niejednoznaczną, rodzącą szereg wątpliwości interpretacyjnych treść przepisów u.p.w.k.a.s.