Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1159/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po wszczęciu z urzędu postępowania w związku ze sprzeciwem Prokuratora odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012r., którą stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] sierpnia 1955r. Nr [...], dotyczącego nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr hip.[...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wszczęcie postępowania nastąpiło na skutek sprzeciwu Prokuratora del. do Prokuratury Regionalnej w [...], nr [...] 2019r. z dnia [...] grudnia 2019r., który zarzuca przy wydaniu decyzji rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a zwłaszcza przepisów 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa poprzez nie podjęcie jakichkolwiek czynności, które były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym nie zebranie materiału dowodowego dotyczącego planu zabudowania obejmującego teren nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] hip. [...] obowiązującego w chwili wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1955r. i tym samym niewykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności dotyczących planu zabudowania obejmującego teren wskazanej nieruchomości. Kolegium pismem z dnia [...] stycznia 2020r. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. SKO ustaliło, że tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości, potwierdzony wpisem do KW Nr [...] posiadają S. W., T. K. i B. W., co oznacza, że są stronami niniejszego postępowania. SKO ustaliło, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] nr hip. [...] leży na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 cyt. dekretu przeszły na własność gminy m. [...]. Stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] stycznia 1949 r. nieruchomość ta stanowiła przed wejściem w życie dekretu własność E. W. W dniu [...] stycznia 1949 r. E. W. złożył z zachowaniem ww. terminu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1955 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej E. W. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przeznaczony jest pod społeczne budownictwo mieszkaniowe. Postanowieniem z dnia [...] września 1971 r. sygn. akt [...] Sąd Powiatowy dla m. [...] stwierdził, że spadek po E. W. nabyli H. W., A. W., T.K., S. W. i B.W. Postanowieniem z dnia [...] marca 1991 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] stwierdził, że spadek po H. W. nabyli A. W., T. K., S. W. i B. W. Wnioskiem z dnia [...] maja 1994 r. T. K. zwróciła się do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej i Budownictwa o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia. Pismem z dnia [...] września 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przekazał ww. wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] do rozpatrzenia według właściwości. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność kwestionowanego orzeczenia z wyłączeniem sprzedanych lokali nr [...], [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność decyzji własnej z [...] grudnia 1999 r. nr [...]. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] ponownie podlegał rozpatrzeniu wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium. Zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Organ stwierdził, że przesłanki określone w punktach 1, 3, 4, 5, 6 i 7 nie nastąpiły. Decyzję wydał organ właściwy w ówczesnym stanie prawnym, była ona pierwszą decyzją w tej sprawie, skierowano ją do strony, nie była niewykonalna, nie zawierała też wady powodującej nieważność z mocy prawa. Kolegium wskazało, że należało zatem rozważyć, czy kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę do wydania zaskarżonego orzeczenia administracyjnego stanowił przepisy art. 7 ust. 2 dekretu, zgodnie z którym; "Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania'' Organ wskazał, że z treści powołanego wyżej przepisu wynika, iż jedyną przesłanką upoważniającą organ administracji do odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom (lub jego następcom prawnym) prawa własności czasowej (później użytkowania wieczystego) był brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu wg planu zabudowy (później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Organ podkreślił, że użyte w art. 7 ust. 2 dekretu określenie "plan zabudowy" mogło oznaczać jedynie obowiązujący, tj. zatwierdzony przez właściwy organ administracji plan zabudowy, ponieważ tylko taki plan posiadający klauzulę zatwierdzającą mógł stanowić podstawę do prowadzenia działalności inwestycyjnej. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dacie wydania ww. orzeczenia art. 35 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) jeżeli plan miejscowy nie uzyska mocy obowiązującej, wówczas wniosek o pozwolenie na inwestycję powinien zostać rozpatrzony w oparciu o obowiązujący plan miejscowy, a sprzeczności zachodzące pomiędzy zamierzoną czynnością a projektowanymi zasadami planu nie będą mogły stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Z tego przepisu wynika, że odmowa przyznania prawa własności czasowej dot. właścicielom na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu mogła opierać się tylko na ustaleniach obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podniósł, że organ nadzoru nie jest zobligowany do badania faktycznego przeznaczenia gruntu w planie zabudowy obowiązującym w dacie wydania decyzji odmawiającej prawa własności czasowej. Wystarczającą podstawą stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest ustalenie, że organ odmawiając prawa własności czasowej nie wskazał planu, z którym niezgodne miało być korzystanie z gruntu. Organ dodał, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (uchwała NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08). Kolegium wskazało, że w kwestionowanym orzeczeniu administracyjnym organ nie wskazał planu zagospodarowania przestrzennego ustalającego przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, odwołując się do planu "opracowywanego" i w żaden sposób nie wyjaśnił, w jaki sposób dotychczasowi właściciele chcieli korzystać z nieruchomości oraz dlaczego to korzystanie nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości. Uchybienia te stanowią rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu, a tym samym uzasadniają stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W wyroku z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1069/2007 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dopiero w przypadku zadysponowania nieruchomością stanowiącą własność Państwa, jeżeli czynność ta została poprzedzona decyzją administracyjną o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu, można rozważać wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, lecz tylko w postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Na podstawie udostępnionych przez Prezydenta [...] akt lokalowych Kolegium ustaliło, iż sprzedaż lokali w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości była poprzedzona każdorazowo wydaniem oddzielnej decyzji o sprzedaży lokalu i oddaniu w użytkowanie wieczyste części nieruchomości związanej z prawem własności lokalu. Tym samym, zdaniem Kolegium, kwestionowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż zgodnie z cytowanym wyrokiem NSA wystąpienie takich skutków rozważać można w odniesieniu do decyzji o sprzedaży poszczególnych lokali. Kolegium wskazało, że stąd, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1955 r. nr [...]. Kolegium na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 kpa. W tym trybie postępowania ocenia się jedynie czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych, natomiast nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego. Organ dokonuje jedynie oceny czy zastosowano konkretną normę prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, lecz jedynie przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art, 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa, a w tej konkretnej sprawie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ, w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w zakresie niezbędnym do ustalenia czy stan faktyczny przyjęty przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego materiału dowodowego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wnikliwiej oceny dowodów i na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia mogły być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego lub ewentualnie w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym na podstawie art. 145 kpa, obejmującym kontrolę postępowania prowadzonego przed wydaniem decyzji administracyjnej. Reasumując, SKO podniosło, że przedmiotem postępowania zwykłego administracyjnego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa. Oczywiste jest, iż sprawa prowadzona w trybie nadzwyczajnym i wydana w jej następstwie decyzja jest bezpośrednio powiązana ze sprawą administracyjną materialną z uwagi na fakt, iż przesądza o pozostawaniu tej decyzji w obiegu prawnym. Jednakże oceny tej dokonuje się wyłącznie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Wątpliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym lub w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym na podstawie art. 145 kpa, gdzie bada się wady postępowania administracyjnego. Zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wtedy, gdy organ w ogóle pominął prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadził je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie. Ponadto rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 713/2018 z dnia 13. 11. 2019r. LEX nr 2744296, w którym Sąd stwierdził; Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § l pkt 2 kp.a. Jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie Jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa Jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść. Kolegium stwierdziło, że nie widzi podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ze względu na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego. Wnioskodawczyni, uzasadniając sprzeciw, powołała się w sprzeciwie, na przepisy prawa procesowego kodeksu postępowania administracyjnego - art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, zarzucając braki w postępowaniu dowodowym i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności nie powołanie się na obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Nawet, jeżeli uznać, że jest to wada postępowania, to jednak jest to wada bez cech rażącego naruszenia prawa, a tylko takie uzasadnia zastosowanie normy nieważności. W treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1955r. Nr [...] powołano się na plan opracowywany, co w istocie jest rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Stwierdzenie nieważności tego orzeczenia z tego powodu było zatem zasadne. Skład Orzekający Kolegium, w decyzji [...] z dnia [...] lutego 2012r. stwierdzającej nieważność wymienionego orzeczenia, w istocie nie powołał planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia, co można uznać za wadę, jednakże nie jest to wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności tej decyzji. Bo gdyby nawet, przeprowadzono powtórne postępowanie oceniające przedmiotowe orzeczenie to i tak należałoby stwierdzić jego nieważność,-ponieważ powoływanie się na plan opracowywany jest ewidentną, wprost i rażąco naruszającą wadą przepisu prawa materialnego jakim jest art. 7 ust. 2 cytowanego dekretu. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...]sierpnia 1955r. Nr [...], obowiązywał plan miejscowy nr [...] uchwalony [...]. 11. 1949r. (MP. Nr [...], poz. [...]). Wedle tego planu teren nieruchomości położonych ul. [...] – [...] - [...] – [...] przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe i społeczne. Dodatkowo, podkreślić należy, że wpis prawa w księdze wieczystej oznacza, że ostatecznie zamknięty został administracyjny tryb postępowania w danej sprawie - sprawa weszła w fazę postępowania cywilnego. Organ administracyjny nie ma kompetencji do wzruszenia w trybie nadzorczym decyzji administracyjnej wydanej w takiej sytuacji. Nawet gdyby decyzja była wadliwa w sposób rażący, należałoby zastosować normę art. 156 § 2 kpa, w postaci stwierdzenia nieodwracalnych skutków prawnych jakie decyzja wywołała, co jednak w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Skargę na powyższą decyzję złożył Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie tego przepisu i niestwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. [...], mimo, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zwłaszcza z:

a) rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], poprzez zastosowanie tych przepisów i stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1955 r. Nr [...], wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w [...], mimo braku podstaw do stwierdzania nieważności wskazanego orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1955 r. Nr [...] oraz

b) rażącym naruszeniem art. 7. art. 77. art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie jakichkolwiek czynności, które były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym nie zebranie materiału dowodowego dotyczącego planu zabudowania obejmującego teren nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. [...], obowiązującego w chwili wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1955 r. Nr [...], przez Prezydium Rady Narodowej w [...], i tym samym niewykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności dotyczących planu zabudowania obejmującego teren wskazanej nieruchomości.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wobec rażącego naruszenia prawa, a także zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa również w stosunku do decyzji poprzedzających zaskarżaną decyzję, zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone z w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012r., którą stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1955r. Nr [...], dotyczącego nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr hip.[...].

Na wstępie rozważań należy wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne; stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu tym organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., i nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, bowiem ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie; organ ma obowiązek wskazać normę prawa, która została naruszona przy wydaniu decyzji. Aby naruszenie prawa mogło stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi mieć charakter rażący. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądowym oraz doktryną, przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, ale rażącym naruszeniem prawa nie jest rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji danej normy. Nie jest to więc spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Jeśli zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności, oznacza to, że zaistniało rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa musi zaistnieć w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a zatem decydujące znaczenie ma tutaj stan prawa istniejący w dniu wydania tej decyzji. Na ocenę ważności decyzji nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. O "rażącym naruszeniu prawa", zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja, a stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych.

W świetle powyższych rozważań błędne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...], że w rozpatrywanej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2012 r. nie narusza prawa w stopniu, który można uznać za rażący. Wbrew stanowisku organu SKO wydając decyzje z [...] lutego 2012 r. naruszyło przepis art. 7 ust 2 dekretu ponieważ nie zbadało jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie rozpoznania wniosku dekretowego i w konsekwencji nie ustaliło czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (później planu zagospodarowania przestrzennego). Tym samym organ dokonujący kontroli orzeczenia PRN nie ustalił podstawowych kwestii stanu faktycznego. Przyjęto natomiast arbitralnie, opierając się na literalnym brzmieniu fragmentu uzasadnienia decyzji. że wyłącznie użycie sformułowania "opracowywany plan" z pominięciem ustaleń jaki plan w omawianym okresie obowiązywał i czy był uchwalony i ogłoszony a także pominięciem sentencji samej decyzji, powoduje, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd zwraca uwagę, że dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], wprawdzie restrykcyjny dla właścicieli nieruchomości, jednakże ustanawiał reguły, zgodnie z którymi należało uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu, jeżeli zostały spełnione przesłanki wymienione w treści art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Jeżeli zatem dotychczasowy właściciel gruntu w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosił wniosek o przyznanie prawa wieczystego użytkowania z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, to gmina obowiązana była uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (później planu zagospodarowania przestrzennego). Zatem tylko plan obowiązujący, a więc uchwalony i ogłoszony (opublikowany) mógł wywoływać określone skutki prawne. Tym samym organ nadzoru dokonując kontroli orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej [...] sierpnia 1955 r. winien zbadać jaki plan uchwalony i ogłoszony obowiązywał w dacie rozpoznania wniosku dekretowego a następnie czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według tego planu. Analizy orzeczenia organ powinien dokonać w oparciu o treść zarówno sentencji jak i uzasadnienia a także w oparciu o zgromadzony archiwalny materiał dowodowy. Organ takich ustaleń nie poczynił, co skutkowało istotnymi brakami w ustaleniu stanu faktycznego. Tymczasem w dacie rozpoznania wniosku dekretowego na obszarze na którym znajdowała się przedmiotowa nieruchomość obowiązywał plan nr [...] uchwalony [...] listopada 1949 r., zgodnie z którym teren nieruchomości przy ul [...] nr [...], nr hip. [...], przeznaczony był pod społeczne budownictwo mieszkaniowe, a nie jak wskazuje SKO w zaskarżonej decyzji pod budownictwo mieszkaniowe i społeczne. Prezydium Rady Narodowej w orzeczeniu z [...] sierpnia 1955 r. wskazało w sentencji, że zgodnie z planem zagospodarowania teren nieruchomości przy ul. [...] przeznaczony jest pod społeczne budownictwo mieszkaniowe. Wbrew zatem stanowisku SKO brak ustaleń co do tego, jaki plan zagospodarowania przestrzennego był obowiązujący dla terenu na którym położona jest nieruchomość, a jedynie wskazanie, poprzez odwołanie się do uzasadnienia tego orzeczenia, że PRN oparło się planie opracowywanym, stanowi rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu. Odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu była bowiem dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. W niniejszej sprawie organ dokonujący kontroli orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z [...] sierpnia 1955 r. takich ustaleń nie poczynił, nie przeprowadził postepowania dowodowego w tym zakresie co oznacza że dopuścił się rażącego naruszenia art. 7 ust 2 dekretu oraz art 7, 77 i 80 kpa, ponieważ braki istotnych ustaleń stanu faktycznego, miało znaczący wpływ na wynik postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru uwzględni powyższą ocenę prawną Sądu oraz dokona ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 156 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ppsa orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) - por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 II OPS 6/19).