Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 588/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 4 i 8, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 79 ust. 1, art. 90 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. oraz Z. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 60/13 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 sierpnia 2013 r., sygnatura akt II SA/Łd 60/13, na skutek skargi A. L., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] września 2012 r. dotyczącą odmowy uchylenia ostatecznej decyzji tego organu administracji z [...] maja 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. [...] Spółka z o.o. w W. pozwolenia na budowę biogazowni rolniczej na działce nr [...] w K. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Starosta [...] postanowieniem z [...] lipca 2012 r. wznowił na wniosek K. S., M. K. oraz A. L., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie zakończone decyzją tego organu z [...] maja 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. [...] Spółka z o.o. w W. pozwolenia na budowę biogazowni rolniczej na działce nr [...] w K. Następnie Starosta [...] decyzją z [...] września 2012 r., powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia tej decyzji.

Odmawiając uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę organ administracji uznał, że K. S., M. K. oraz A. L. nie byli stronami postępowania w sprawie jej wydania. Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy ustalił, że M. K. jest właścicielką działki nr [...] usytuowanej 300 m od granicy działki, na której jest usytuowana projektowana inwestycja. K. S. jest właścicielką działek nr [...], [...], [...] i [...] zlokalizowanych 700 m od granicy tej działki. Natomiast A. L. jest właścicielem działki nr [...] położonej w odległości 10 m od działki nr [...]. W ocenie organu administracji nie było wątpliwości, że nieruchomości M. K. oraz K. S. znajdują się poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji.

W odniesieniu do A. L. organ administracji dodatkowo ustalił, że pomiędzy nieruchomością skarżącego oraz nieruchomością, na której jest zlokalizowana projektowana inwestycja, przebiega droga publiczna. Ponadto ustalił, że nieruchomość, której właścicielem jest skarżący, jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na działalność przemysłową. Mając to na uwadze organ administracji stwierdził, że projektowana inwestycja w żaden sposób nie wpłynie na możliwość korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości w granicach zakreślonych przez prawo. Nie ograniczy skarżącemu dostępu do drogi publicznej oraz nie ograniczy korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej.

Organ administracji przyjął przy tym, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że oddziaływanie obiektu budowlanego to naruszenie konkretnej normy prawa materialnego, na przykład przepisów techniczno-budowlanych, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny.

Na skutek odwołań K. S., M. K. oraz A. L. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2012 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, przy czym dodał, że nieruchomość skarżącego oraz nieruchomość, na której ma być zrealizowana projektowana inwestycja, mają w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego to samo przeznaczenie.

W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Twierdził, że postępowanie w sprawie projektowanej inwestycji wymagało udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, czego organy administracji w ogóle nie wyjaśniły.

Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę uznając, że po wydaniu zaskarżonej decyzji zaszły okoliczności, stanowiące naruszenie prawa uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego, co powoduje, że zachodzi podstawa uwzględnienia skargi wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Tą okolicznością jest, w ocenie Sądu pierwszej instancji, stwierdzenie wyrokiem WSA w Łodzi z 25 października 2011 r., sygnatura akt II SA/Łd 552-553/11, nieważności decyzji Wójta Gminy R. z [...] grudnia 2009 r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji, której dotyczy sprawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyrok ten jest prawomocny, gdyż NSA wyrokiem z 12 czerwca 2013 r., sygnatura akt II OSK 411/12, oddalił wniesioną od niego skargę kasacyjną. Podał też, że w obu wskazanych wyrokach podkreślono, że postępowanie zmierzające do realizacji inwestycji, której dotyczy sprawa, powinno toczyć się z udziałem społeczeństwa.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał na zależności jakie, zgodnie z przepisami prawa, istnieją pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i uznał, że z tych zależności wynika, iż uchylenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym także decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania takiej decyzji, prowadzi do sytuacji, że wydana na podstawie takiej decyzji decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę narusza prawo. Wskazał też, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wywiera skutek ex tunc, a więc taką decyzję należy traktować tak, jakby jej nie było. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu pierwszej instancji, istnieje podstawa wynikająca z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. do wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, co z kolei uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Niezależnie od tej podstawy uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji odniósł się do zasadniczego zarzutu skargi, jakim była – w jego ocenie – odmowa przyznania skarżącemu przymiotu strony.

W tym zakresie zaakceptował stanowisko skarżącego, że podstawą ustalenia stron postępowania w rozpoznawanej sprawie nie powinien być art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zdaniem Sądu pierwszej instancji, podstawą tą powinien być art. 28 k.p.a. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w związku z wyrokiem WSA w Łodzi z 25 października 2011 r., sygnatura akt II SA/Łd 552-553/11, nie można jednoznacznie przesądzić, czy skarżący nie wykazał interesu prawnego, uprawniającego go do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu tego wyroku WSA w Łodzi stwierdził, iż w zakresie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie sposób wykluczyć potencjalnego oddziaływania inwestycji także na nieruchomości M. K. i K. S., a więc tym bardziej na nieruchomość skarżącego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wynik postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji oraz ustalenie kręgu stron tego postępowania będą miały znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Będzie to stanowiło – jak wskazał – podstawę ponownej weryfikacji kręgu stron postępowania, w tym postępowania przed sądem, przy czym nie stanowi to przesłanki zawieszenia postępowania przed sądem. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji odstąpił od oceny pozostałych zarzutów skargi.

Od wyroku Sądu pierwszej instancji zostały wniesione dwie, jednobrzmiące skargi kasacyjne. Jedną skargę kasacyjną wniosła B. Spółka z o.o. w W., drugą, dopuszczona przez Sąd pierwszej instancji do udziału w sprawie, Z. O.

W obu skargach kasacyjnych, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (w skargach kasacyjnych oczywista omyłka i powołanie art. 148 § 1 pkt 8 k.p.a.), art. 134 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a., które miało się przejawiać tym, że Sąd pierwszej instancji wyrok uwzględniający skargę oparł na okolicznościach – wyroku NSA z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 411/12 – które miały miejsce po wydaniu zaskarżonej w pierwszej instancji decyzji administracyjnej.

Ponadto w obu skargach kasacyjnych zarzucono naruszenie art. 1 p.p.s.a., art. 141 ust. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a., które miało się przejawiać tym, że Sąd pierwszej instancji przyjął – nie podając podstaw prawnych takiego stanowiska – iż w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz – wobec treści art. 28 ust. 4 tej ustawy – art. 28 k.p.a., mimo że nie nałożono na B. Spółka z o.o. w W. obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne w obu skargach kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W toku postępowania przed NSA wniesiono również o zawieszenie postępowania przed sądem drugiej instancji do czasu zakończenia toczącego się przed Wójtem Gminy R. postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji.

Rozpoznając skargi kasacyjne NSA zważył, co następuje.

Obie skargi kasacyjne podlegają oddaleniu. Skarga kasacyjna B. [...] Spółka z o.o. w W., gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, zaś skarga kasacyjna Z. O. z tego powodu, że została ona wniesiona przez osobę do tego nielegitymowaną.

Zasadniczy powód uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji skargi, mianowicie stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. z [...] grudnia 2009 r. o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji, nie jest zasadny. Przede wszystkim należy zauważyć, że NSA w uchwale z 13 listopada 2012 r., sygnatura akt I OPS 2/12 (ONSA i WSA nr 1 z 2013 r. poz. 1), przyjął, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że przyjmując nawet, jak czyni to Sąd pierwszej instancji, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją zależną od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, w tym także od decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania takiej decyzji, to i tak stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie mogło być podstawą do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, wynikającą z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Ponadto nie jest trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, dotyczące zależności pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę, a decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji – zależności, którą Sąd pierwszej instancji sprowadza do tego, że uchylenie takiej decyzji "prowadzi do sytuacji, w której oparte na niej pozwolenie na budowę narusza prawo w tym sensie, że nie znajduje wymaganego przez prawo materialne oparcia w akcie ustalającym środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia". Decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia ze swojej istoty nie określa żadnych uwarunkowań z punktu widzenia ochrony środowiska realizacji inwestycji.

Nie jest również zasadne stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego stwierdzenie nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia stanowiło podstawę uwzględnienia skargi, wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w powołanym przepisie, to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją zaskarżoną do sądu administracyjnego pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji tymczasem uwzględnił skargę uznając, że stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. z [...] grudnia 2009 r. stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Tego rodzaju decyzja nie była przedmiotem zaskarżenia przed Sądem pierwszej instancji. Skarga dotyczyła decyzji o odmowie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania. Sąd pierwszej instancji w istocie uwzględnił skargę, gdyż uznał, że ze względu na stwierdzenie nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, postępowanie zakończone decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i tak musi być wznowione, tyle że na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sąd pierwszej instancji oparł się przy tym na wyroku NSA z 12 czerwca 2013 r., sygnatura akt II OSK 411/12, wydanym po podjęciu zaskarżonej decyzji. Tym samym Sąd ten naruszył zasadę, według której sąd administracyjny pierwszej instancji orzeka według stanu prawnego i faktycznego obowiązujących w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Zasada ta jest wynikiem tego, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm. – art. 1 p.p.s.a.), której wyrazem jest też art. 133 § 1 p.p.s.a., nakazujący sądowi administracyjnemu orzekać na podstawie akt sprawy.

Nie są także trafne wywody Sądu pierwszej instancji, z których wynika, iż w ocenie Sądu konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia przesądza o tym, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tego przedsięwzięcia jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), przepisów ustępu drugiego i trzeciego art. 28 Prawa budowlanego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z przepisu tego wynika, że ma on zastosowanie wówczas, gdy z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko będzie wynikało, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Według art. 79 ust. 1 powołanej ustawy postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei według jej art. 72 ust. 1 pkt 1, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak jednak wyraźnego przepisu, który wskazywałby, iż jeżeli przed wydaniem pozwolenia na budowę wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to także postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.

Tezę, że przeprowadzenie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie przesądza o tym, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest zawsze postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, potwierdzają inne przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W szczególności przepisy Rozdziału 4, Działu V tej ustawy, z których wynika, że w określonych sytuacjach ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę i wówczas – jak wynika z art. 90 ust. 2 pkt 1 tej ustawy – organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę może być zobowiązany do zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania tej decyzji.

Wskazać też należy na art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy tej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Z przepisu tego wynika, że to przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz innych ustaw decydują, kiedy wymagany jest udział społeczeństwa. W ocenie NSA oznacza to, że przyjęcie, iż w określonej sprawie zachodzi sytuacja uregulowana w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, wymaga wskazania przepisu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko lub przepisu innej ustawy, który wymaga w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa.

Z powyższego wynika, że zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. Jednakże mimo tego skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Według bowiem art. 184 p.p.s.a. NSA oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok odpowiada zaś prawu, gdyż Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, które – jak wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego przyjętego przez organy administracji – były wadliwe.

Otóż, jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji, przyczyną uznania, że skarżący nie był stroną postępowania w sprawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. Spółka z o.o. w W. pozwolenia na budowę, było ustalenie, że nieruchomość, której skarżący jest właścicielem, nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, przy czym to ustalenie oparto na stwierdzeniu, że nieruchomość skarżącego leży w odległości 10 m od nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, że obie nieruchomości są oddzielone od siebie drogą publiczną oraz że obie te nieruchomości znajdują się na terenie, który w planie miejscowym ma takie samo przeznaczenie. Z tego organy administracji wyprowadziły wniosek, że projektowana inwestycja nie ograniczy skarżącemu dostępu do drogi publicznej oraz nie ograniczy korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej. Takie stanowisko organów administracji świadczy, że błędnie zastosowały art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy.

Z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak należy rozumieć obszar oddziaływania obiektu budowlanego wyjaśniono w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który zawiera legalną definicję tego pojęcia. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji) obszarem oddziaływania obiektu budowlanego jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Dla ustalenia, czy określony podmiot nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie jest więc wystarczające wskazanie odległości, w jakich znajdują się od siebie nieruchomości. Nie jest też wystarczające ustalenie, że znajdują się one na terenie o takim samym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest przeanalizowanie przepisów, które w związku z charakterem projektowanej inwestycji, mogą wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej.

W związku z tym organy administracji powinny były przeanalizować przepisy, które dotyczą sytuowania obiektów takiego rodzaju, jak ten, którego dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] maja 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w szczególności pod kątem tego, czy nie wprowadzają one ograniczeń w zabudowie nieruchomości sąsiednich, na przykład polegających na obowiązku zachowania minimalnej odległości od takiego obiektu, czy zakazie budowy w określonych odległościach obiektów o określonym przeznaczeniu. Należało też przeanalizować przepisy, które mogłyby dotyczyć, dopuszczalnych według ustaleń obowiązującego planu miejscowego, budynków i budowli na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. W tym zakresie konieczne było przeanalizowanie tych przepisów pod kątem wprowadzenia ograniczeń w sytuowaniu dopuszczalnych planem miejscowym budynków i budowli na nieruchomości skarżącego z uwagi na zaprojektowanie lub istnienie na nieruchomości sąsiedniej biogazowni rolniczej, czyli elektrociepłowni, o określonych parametrach.

Organy administracji takiej analizy nie przeprowadziły, w związku z czym ich ustalenie, że skarżący nie był stroną postępowania w sprawie wydania decyzji Starosty [...] z [...] maja 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, gdyż nieruchomość, której jest właścicielem, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, którego ta decyzja dotyczy, było przedwczesne. To zaś uzasadniało uchylenie tych decyzji, po to, aby organy administracji sprawę wyjaśniły z uwzględnieniem właściwego stosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 2 tej ustawy.

Oczywiście zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy poprzedzić wyjaśnieniem, czy przepis ten w ogóle w sprawie ma zastosowanie z uwagi na treść art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Ta kwestia musi być przez organy administracji wyjaśniona z uwzględnieniem wykładni tego przepisu przedstawionej przez NSA w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności tego, że przyjęcie, iż w określonej sprawie zachodzi sytuacja uregulowana w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego wymaga wskazania przepisu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko lub przepisu innej ustawy, który wymaga w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa

Tym samym skarga kasacyjna B. [...] Spółka z o.o. w W., niezależnie od podniesionych w niej zarzutów, nie może być uwzględniona.

To samo odnosi się do skargi kasacyjnej Z. O., w której przytoczono takie same podstawy kasacyjne, jak w skardze kasacyjnej B. [...] Spółka z o.o. w W. Jednakże ta skarga kasacyjna podlega oddaleniu przede wszystkim dlatego, że została złożona przez podmiot, który nie był stroną postępowania sądowego. Jak wynika z wyjaśnień złożonych na rozprawie przed NSA, Z. O. została przez Sąd pierwszej instancji dopuszczona do udziału w sprawie jedynie dlatego, że jest wspólnikiem B. [...] Spółka z o.o. w W. Ta okoliczność w sposób oczywisty nie uzasadniała dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Udział Z. O. w postępowaniu sądowym opierał się więc na wadliwej podstawie.

Mając to na uwadze wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygnatura akt OPS 1/04 (ONSA i WSA nr 4 z 2005 r., poz. 62), przyjął, że NSA, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.). Sąd ten w motywach tej uchwały stwierdził ponadto, że nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i art. 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd pierwszej instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną Z. O. NSA stwierdza, że wspólnik spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie może swojego indywidulanego interesu prawnego wywodzić z tych samych faktów i przepisów prawa, co spółka, której jest wspólnikiem. Byłoby to wręcz zaprzeczeniem idei spółki, stanowiącej odrębny od wspólników podmiot praw i obowiązków. Fakt, że sprawa dotyczy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. [...] Spółka z o.o. w W. pozwolenia na budowę nie oznacza, że dotyczy ona interesów prawnych wspólników tej spółki. Z. O. nie mogła zatem ani być dopuszczona do udziału w sprawie, ani później wnieść skargi kasacyjnej tylko dlatego, że jest wspólnikiem podmiotu, którego interesu prawnego sprawa dotyczy.

Mając to wszystko na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., obie skargi kasacyjne oddalił.