Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 804/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Piotr Fronc Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 29 września 2020 r. nr XX/236/2020 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Podlesie Rabsztyńskie – Troks - Braciejówka ETAP B I. stwierdza nieważność § 40 ust. 2 pkt 5 i ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Miasta i Gminy Olkusz na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 czerwca 2020 r. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę z dnia 29 września 2020 r. nr XX/236/2020 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Polesie Rabsztyńskie – Troks – Braciejówka Etap B. W uzasadnieniu organ wskazał, że Rada Miasta i Gminy Olkusz w § 40 ust. 2 pkt 5 i ust. 2 pkt 6 rozdziału 7 kwestionowanej uchwały wprowadziła zapisy dotyczące zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości; w § 40 ust. 2 pkt 5 dla budownictwa zagrodowego ustalono minimalną powierzchnię działki: 1500 m2 oraz w pkt 6 dla budownictwa zagrodowego z drobną wytwórczością lub rzemiosłem nieuciążliwym określoną minimalną powierzchnię działki: 2000 m2. Powyższe zapisy naruszają normy art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenia dla terenów zabudowy zagrodowej zasad scaleń. Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 2 ugn, przepisy dotyczące procedury scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Ponadto zgodnie ź art. 93 pkt 2a i 3a tejże ustawy podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Warunku dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne. Należy zatem ponownie wskazać że pod pojęciem zabudowy zagrodowej zgodnie z zapisem § 3 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy rozumieć: w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Natomiast przywołując przepisy art. 2 ust. 1 pkt 3. ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi są grunty: pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Z kolei według załącznika Nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków do gruntów rolnych zalicza się między innymi grunty rolne zabudowane: 1/ zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy; 2/ zajęte pod budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno spożywczego, z wyłączeniem gruntów pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujące na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki; 3/ zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, w szczególności: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, place składowe, place postojowe i manewrowe, śmietniki, składowiska odpadów itp., jeżeli tworzą z gruntami rolnymi i budynkami, o których mowa w pkt l i 2, zorganizowaną całość gospodarczą; 4/ położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki. W przypadku gdy w granicach istniejącej działki siedliskowej znajdują się tylko budynki i urządzenia, o których mowa w pkt 3, to grunty zajęte pod te budynki i urządzenia zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z projektu gospodarczą z innymi projektowanymi budynkami, przeznaczonymi do produkcji rolniczej, objętymi ważnym pozwoleniem na budowę, zagospodarowania działki lub terenu wynika, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą z innymi projektowanymi budynkami, przeznaczonymi do produkcji rolniczej, objętymi ważnym pozwoleniem na budowę. Zatem należy stwierdzić, że zgodnie z przepisami przeznaczenie terenu pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne, a ponadto, nawet po wykonaniu ustaleń planu i zabudowaniu terenu, grunty nadal utrzymują status gruntów rolnych, tyle, że zabudowanych. Przepis art. 101 ust. 2 ugn stanowi, iż: Przepisy rozdziału (dotyczącego scaleń i podziałów) stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Z cytowanych przepisów wynika, że tereny przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne nie można objąć procedurą scaleń i podziałów o których mowa w. art 101. Biorąc pod uwagę powyższe, zauważa się, że określnie zasad scaleń i podziałów w przedmiotowym planie dla terenów zabudowy zagrodowej jest niezgodne z przepisami prawa (art. 101 ust. 2 ugn). Zasady scaleń i podziałów stosuje się tylko do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne, a zabudowa zagrodowa jest niewątpliwie przeznaczeniem na cele rolne. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Poznaniu (sygn. akt. IV SA/Po 464/19 ) z dnia 5 września 2019 r. w którym wskazano, że umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych, narusza przepisy art. 101 ust. 2 u.g.n. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjętych zasad nie można ustalić dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne. W przedmiotowym planie w § 40 w ust. 2 pkt 5 określono dla budownictwa zagrodowego minimalną powierzchnię działki: 15OOm2 oraz w ust. 2 pkt 6 dla budownictwa zagrodowego z drobną wytwórczością lub rzemiosłem nieuciążliwym: minimalna powierzchnia działki: 2000m2. Wyżej wymienione ustalenia przedmiotowego planu ustalają zasady scaleń i podziałów dla terenów rolnych przeznaczonych pod zabudowę zagrodową. Wprawdzie w przedmiotowym planie zabudowa zagrodowa występuje jako przeznaczenie dopuszczalne w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, to nie zmienia to jednak faktu, iż nadal stanowi grunt rolny. Mimo, iż pojęcie zabudowa zagrodowa, nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę to jednak przepisy pośrednie definiują to pojęcie. Już sam art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje że zabudowa zagrodowa jest zawsze związana z gospodarstwem rolnym. Sam przepis stanowi bowiem, co następuje: "przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego W danej gminie". Wyraźnej definicji pojęcia zabudowy zagrodowej nie zawiera także ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, choć w dokumencie ustawodawca posługuje się tym pojęciem między innymi w art. 29 ust. 1 pkt. 29, w którym czytamy, co następuje: pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: pkt 29 obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: a) płyt do składowania obornika, b) szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę c) naziemnych silosów na materiały sypkie, o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 7m, e) silosów na kiszonkę. Skarżący wskazał, iż z powyższego możemy więc jasno wywnioskować, że zabudowa zagrodowa powstaje nie w ramach działek budowlanych, lecz w ramach działek siedliskowych, czyli działek na gruntach rolnych i przeznaczonych na budowę budynków gospodarczych oraz mieszkalnych wyłącznie przez osoby posiadające status rolnika. Skoro zatem zabudowa zagrodowa stanowi grunty rolne to przeznaczenie podstawowe czy dopuszczalne w planie miejscowym nie może przesądzać o uznawaniu terenów zabudowy zagrodowej o ich przynależności do gruntów rolnych czy budowlanych. Biorąc pod uwagę powyższe, zauważa się, że określnie zasad scaleń i podziałów w przedmiotowym planie dla terenów zabudowy zagrodowej jest niezgodne z przepisami prawa (art. 101 ust. 2 ugn). Zasady scaleń i podziałów stosuje się tylko do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne, a zabudowa zagrodowa jest niewątpliwie przeznaczeniem na cele rolne. W konkluzji Wojewoda Małopolski wniósł o § 40 ust. 2 pkt. 5 i ust, 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Olkuszu wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że w planie zagospodarowania przestrzennego, objętym zaskarżoną uchwałą, nie ma wyznaczonych nowych terenów pod zabudowę zagrodową. Zabudowa taka zgodnie z ustaleniami planu może być realizowana jedynie w obrębie obszarów oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "MNU" opisanym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały zabudowa zagrodowa stanowi przeznaczenie podstawowe obszaru MNU. Zatem zabudowa zagrodowa w rozumieniu zaskarżonej uchwały nie jest zaliczona do terenów rolnych. W zaskarżonym zakresie skarżący upatruje niezgodności z art. 101. ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem Scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Przywołany przepis wyraźnie dopuszcza możliwość przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości, na wniosek zainteresowanych właścicieli, także na obszarach, które nie zostały w miejscowym planie, wskazane jako wymagające dokonania scalenia i podziału nieruchomości, czyli na obszarach: a/ objętych planem miejscowym, ale położonych poza granicami terenów wskazanych w tym planie jako wymagające scalenia i podziału albo b/ objętych planem miejscowym, w którym w ogóle nie wskazano terenów wymagających scalenia i podziału nieruchomości. Przywołany przepis jest jedynie przepisem wskazującym kiedy i na jakim obszarze można dokonać procedury scalenia i podziału, a nie przepisem wskazującym który obszar wyznaczyć w planie do objęcia go procedura scalenia i podziału (§ 40 ust. 1 zaskarżonej uchwały). Zatem rozwiązanie takie nie powoduje zatem naruszenia zapisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności tej ustawy. Mimo powyższego skarżący twierdzi, że zabudowa zagrodowa, o której mowa w zaskarżonej uchwale, to zawsze grunt rolny i na te okoliczność przywołuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z definicja legalna zawarta w § 3 pkt 3 ww. Rozporządzenia Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie zagrodowej - należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, a to dlatego, że: 1/ po pierwsze jest to definicja legalna tylko i wyłącznie na użytek przedmiotu regulacji objętego ww. rozporządzeniem, co wynika z treści § 3 Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o; 2/ po drugie ww. rozporządzenie jest wydane na podstawie Prawa budowlanego, a nie na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy nawet ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami; 3/ po trzecie definiuje zabudowę zagrodową nie przez rodzaj gruntów na którym jest ona realizowana, a przez rodzaj budynków tworzących te zabudowę. W tym zakresie przywołuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r. II SA/Gd 611/16. Przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. za definicję nie może być uznane pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu S 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania. W rezultacie, pojęcie to jest rozumiane - przy zastosowaniu wykładni językowej - jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Organ administracyjny również nie zalicza zabudowy zagrodowej do terenów rolnych w celu ustalenia przeznaczenia terenu, jak i możliwości jego zagospodarowania, w tym dopuszczalności podziału geodezyjnego działek, co również wynika z zapisów planu. Zgodnie z § 18 ust. 4 zaskarżonej uchwały Na terenach rolniczych, o których mowa w ust. 1 w pasie pomiędzy zabudową zagrodową, a strefą ochrony krajobrazu otwartego i wartościowych wnętrz dopuszcza się lokalizację obiektów związanych z rolnictwem stanowiących rozbudowę istniejących gospodarstw z wykluczeniem budynków o funkcji mieszkalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą jest, oprócz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, także i art. 8 Europejskiej Karty [...] Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wskazane wyżej kryterium proporcjonalności doprecyzowuje stosowanie kryterium legalności. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten wskazuje, że jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego będzie powodować nieważność uchwały rady w całości lub w części. Inne postaci naruszeń prawa nie mogą więc skutkować stwierdzeniem nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części.

Skarga organu nadzoru tj. Wojewody Małopolskiego została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Wojewody nielegalny jest zapis zamieszczony w § 40 ust 2 pkt 5 i 6 które to zapisy w pkt 5 dla budownictwa zagrodowego ustalają minimalną powierzchnię działki: 1500 m2 natomiast w pkt 6 dla dla budownictwa zagrodowego z drobną wytwórczością lub rzemiosłem nieuciążliwym określoną minimalną powierzchnię działki: 2000 m2. W ocenie Wojewody zapisy te są nielegalne ponieważ wprowadzją unormowania dotyczące zasad i warunków scalania i podziałów nieruchomości rolnych do jakich zalicza się budownictwo zagrodowe, co stoi w sprzeczności z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.(dalej; ustawa). W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnię.

Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust 2). Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy te nie tylko wymieniają źródła prawa obowiązującego w Polsce, ale też wprowadzają zasadę hierarchiczności aktów prawnych. I tak podstawowym źródłem prawa na terenie RP jest Konstytucja, aktami niższej rangi ustawy i ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłem prawa najniższej rangi są akty prawa miejscowego w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wydawane podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Hierarchiczność źródeł prawa to reguła zgodnie z którą akt niższego rzędu nie może stać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu a przedmiot jego regulacji wprost wynika z upoważnienia ustawowego. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. II SA/Bd 629/16 ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny. Jeżeli zatem ustawa zawiera wprost regulacje dotyczące tego, że przepisy dotyczące scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne (a contrario, nie stosuje się do terenów które w planach miejscowych mają przeznaczenie rolne lub leśne) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kwestii tej nie może regulować odmienne.

Dochodzi wtedy bowiem do kolizji norm prawnych która kolizyjność winna być z porządku prawnego wyeliminowana. Okoliczności, na które powołuje się organ (aczkolwiek sąd częściowo podziela jego argumentację) nie wpływają na wpływają na końcową ocenę sądu, że skarżony zapis jest nielegalny. Zapisy te dotyczą minimalnej powierzchni działek nazwanych "budownictwem zagrodowym". Ponieważ jednak uchwała pojęcia tego nie definiuje, należy uznać, że jest to nawiązanie do występującego w ustawach i wydanych na ich podstawie rozporządzeniach pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodzić się należy z organem gminy, że definicja na jaką powołuje się Wojewoda jest zamieszczona w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) a wydana została w oparciu o delegację zawartą w ustawie Prawo budowlane. Przepis ten stanowi on, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie zagrodowej należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Poza argumentem, że przepis ten ma inny cel regulacji niż kwestie planistyczne czy podziałowe (scaleniowe) wskazać należy, iż jak podkreśla się w orzecznictwie niedopuszczalnym jest by akt niższego rzędu definiował pojęcia zamieszczone w akcie wyższego rzędu. Zgodnie bowiem z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), "w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej". Jak zasadzie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2016 r. II OSK 101/15 każda definicja legalna ma określony zakres zastosowania, którym może obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa. Zakres ten może być określony wprost w akcie prawnym, w którym została zamieszczona definicja legalna bądź wynika z miejsca aktu normatywnego, w którym definicję legalną zamieszczono w systemie wszystkich aktów normatywnych. Tak więc zakres stosowania definicji legalnej wynika w zasadzie z hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP (A. Malinowski, Polski język prawny. Wybrane zagadania, Warszawa 2006, s. 159 i n.). Nie sposób też nie zauważyć, że samo brzmienie przepisu – "ilekroć w rozporządzeniu jest mowa" determinuje to, że ma on ograniczone tylko do terminów użytych w rozrządzeniu. W ocenie sądu zatem definiując termin zabudowy zagrodowej na potrzeby ustawy nawiązać należy się do definicji gospodarstwa rolnego zamieszczonego w art. 553 k.c. - za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. II OSK 2674/17). Podobne znaczenie nadaje temu pojęciu 61 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.). Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 24 czerwca 2020 II SA/Po 563/19 na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Zabudowa ta to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości rolniczo-produkcyjnej.

Do tak rozumianej zabudowy (budownictwa) nawiązuje w ocenie sądu zapis zamieszczony w§ 40 ust 2 pkt 5 i 6. Nie budzi wątpliwości sądu fakt, że zapis ten dotyczy terenów rolnych. Tylko bowiem na terenach rolnych może być realizowana zabudowa zagrodowa inaczej nazywana siedliskową. Zabudowa ta jest bowiem związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego a zatem jej realizacja ma cel rolniczy. Nie można zgodzić się ze organem, że rolny charakter tych zapisów wyklucza fakt, że ma on zastosowanie do terenów oznaczonych w skarżonym planie jako MNU tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdzie jako przeznaczenie dopuszczalne wymieniona jest zabudowa zarodowa. Wskazać tu należy, iż specyfika danego obszaru wiejskiego może charakteryzować się połączeniem różnych rodzajów zabudowy, w szczególności zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, a całkowite rozdzielenie zabudowy jednorodzinnej od zagrodowej w większości obszaru gmin wiejskich jest praktycznie niemożliwe. Wynika to z historycznych uwarunkowań. Często w terenie typowo rolnym osiedlają się ludzie o profesji nierolniczej, których zamiarem jest tylko zamieszkanie na wsi a nie prowadzenie gospodarstwa rolnego. Często więc gospodarstwa rolne a więc zabudowa zagrodowa sąsiaduje z zabudową jednorodzinną. Specyfika ta winna zostać zatem uwzględniona także w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co nie zmienia faktu, że zabudowa zagrodowa pozostaje zabudową o charakterze rolnym i dotyczyć jej muszą przepisy regulujące te kwestie. Nie sposób też nie zauważyć, że skarżone przepisy nie dotyczą wyłącznie zabudowy zlokalizowanej w obszarze MNU ale przede wszystkim terenów upraw rolnych oznaczonego w skarżonym planie symbolem R (§ 18). Skażony zapis stoi zatem w jawnej sprzeczności z przytoczonym wyżej przepisem art. 101 ust 2 ustawy ale też art. 93 pkt 2a, który to przepis stanowi, iż podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95.

Regulacja ta wprost zezwala na podział nieruchomości rolnych (przy spełnieniu pewnych warunków) w innych wielkościach niż stanowią o tym zapisy będące przedmiotem skargi.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.