Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1275/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych E. Ś. i P. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 570/17 w sprawie ze skargi E. Ś. i P. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 570/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. Ś. i P. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Podczas przeprowadzonych w dniach 4 grudnia 2012 r. i 6 sierpnia 2013 r. kontroli na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] stwierdził, że znajduje się na niej obiekt, w którym P. Ś. prowadzi usługowy zakład ślusarski. Początkowo P. Ś. dzierżawił ww. nieruchomość od GS w [...], a w 2005 r. Państwo Ś. kupili ją wraz z istniejącym na niej obiektem murowanym i wiatą metalową. W 2008r. P. Ś. zmienił obudowę wiaty i jej pokrycie dachowe z blachy płaskiej na płytę warstwową. Powstał obiekt wykonany na słupach, konstrukcję dachową stanowią wiązary stalowe, obiekt pokryty jest płytą warstwową, ściany wykonano również z płyty warstwowej, obiekt ma posadzkę betonową. Powstała hala o wymiarach 13,10 m x 12,00 m. Ustawione są w niej maszyny oraz urządzenia m.in. frezarka, tokarka, prasa, nagrzewnica, zgrzewarka, piła taśmowa, warsztat podręczny, stół ślusarski, monterski, półautomat spawalniczy.

PINB w [...] stwierdził, że konstrukcja obiektu budowlanego - wiaty, została rozebrana, a następnie postawiona na nowo z innych elementów konstrukcyjnych. Zmieniły się również charakterystyczne parametry obiektu budowlanego (m.in. powierzchnia zabudowy i powierzchnia użytkowa obiektu). Zmianie uległ również sposób użytkowania obiektu budowlanego. W wyniku tych zmian powstał zupełnie inny obiekt budowlany - hala, która obecnie pełni funkcję produkcyjną i magazynową. Organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie posiadają.

Postanowieniem z [...] września 2015 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ("p.bud."), PINB w [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy tej hali i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 marca 2016 r.: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osób sporządzających i sprawdzających opracowania wraz z kopią uprawnień; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2016 r. i [...] lipca 2016 r. PINB, na wniosek inwestorów, ustalał nowy termin przedłożenia wymaganych dokumentów, za drugim razem do 31 grudnia 2016 r. W dniu 2 stycznia 2017 r. inwestorzy złożyli ponowny wniosek o przedłużenie terminu na dostarczenie dokumentów.

W dniu 23 marca 2017 r. H. T. złożyła do akt sprawy kopię decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r., którą umorzono - z przyczyn formalnych postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek inwestorów o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., PINB w [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.bud., nakazał inwestorom wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego - hali o wymiarach 13,10 m x 12,00 m, zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) w [...] wydał, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r., uchylając zaskarżoną decyzję i nakazując inwestorom rozbiórkę budynku - hali o wymiarach 13,10 m x 12,00 m, zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Konieczność wydania decyzji reformatoryjnej, w ocenie organu odwoławczego, wynikała z potrzeby doprecyzowania sentencji, bez zmiany zakresu nałożonego obowiązku przez wskazanie, że przedmiotowa hala jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.bud., ponieważ posadowiona jest na słupach stalowych, posiada stalowe wiązary dachowe, ściany wypełnione płytą warstwową i tym samym jest trwale połączona z gruntem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, że na działce nr [...] w [...] znajduje się m.in. hala pełniąca funkcję produkcyjno-magazynową o wymiarach w rzucie 13,10 m x 12,00 m o konstrukcji opartej na stalowych słupach i stalowych wiązarach dachowych ze ścianami wypełnionymi płytą warstwową. Hala ta powstała w 2008-09 r. na miejscu starego obiektu budowlanego. Co najmniej od 1999 r. istniała bowiem w miejscu hali wiata zadaszona na słupach stalowych o jednej ścianie stalowej i trzech z siatki ogrodzeniowej. Szerokość tej wiaty wynosiła około 3⁄4 szerokości istniejącego obiektu murowanego. W 2008-09 r. słupy i dach zostały wymienione a także wykonano ściany pełne. Szerokość hali została zwiększona do 12 m a tym samym rozpościera się po całej szerokości istniejącego obiektu murowanego. Przedmiotowa hala produkcyjno-magazynowa jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.bud. Wykonanie tego obiektu budowlanego stanowiło budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy. Nie mogło zostać potraktowane, jak wskazywali skarżący, jako remont pierwotnie istniejącej na działce nr [...] wiaty metalowej. Z art. 3 pkt 8 p.bud. wynika bowiem, że wykonanie remontu możliwe jest jedynie w istniejącym obiekcie budowlanym, w rozumieniu art. 3 pkt 1 cyt. ustawy. Celem prac remontowych pozostaje odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, niebędące bieżącą jego konserwacją, sprowadzającą się do utrzymania jego w należytego stanu techniczno-użytkowego. Remont nie prowadzi ponadto do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów. Pod pojęciem remontu nie mieszczą się roboty budowlane polegające na odbudowie obiektu budowlanego, nawet przy zachowaniu wcześniejszych jego gabarytów, rozbudowie polegającej na zmianie konstrukcji budynku, czy też nadbudowie, w wyniku której obiekt budowlany uzyskał inne parametry i wymiary. Nie mamy zatem do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wybudowanie przedmiotowej hali wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 p.bud. Przeprowadzona przez PINB procedura legalizacyjna nie narusza art. 48 p.bud. W wyznaczonym terminie skarżący nie przedłożyli dokumentów wymaganych postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Wójt Gminy [...] umorzył wszczęte na wniosek skarżących postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Nieprzedstawienie przez skarżących wymaganych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 p.bud. dokumentów obligowało więc organ do orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowej hali, stosownie do art. 48 ust. 4 p.bud.

W tożsamych w treści skargach kasacyjnych E. Ś. i P. Ś. zarzucili powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:

1. art. 48 ust. 1, 3 i 4 p.bud. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące bezzasadnym oddaleniem skargi.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie sformułowali zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.:

2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazali, że PWINB bezzasadnie nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowego budynku-hali, podczas gdy zarzuty podniesione w odwołaniu uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej;

3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazali, że PWINB zobowiązany był wydać decyzję kasacyjną, gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazali, że w postępowaniu administracyjnym wystąpiła kwalifikowana wada stanowiąca przesłankę jego wznowienia – strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu na skutek naruszenia przez organy I i II instancji art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 1 i 4 w zw. z art. 79 § 1 i 2, art. 107 § 1 i art. 109 k.p.a., tj.: zaniechanie zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania administracyjnego (postępowanie zostało przeprowadzone bez formalnej podstawy i jest jedynie ciągiem czynności faktycznych, wszystkie czynności w postępowaniu, które nie zostały prawidłowo wszczęte nie wywierają żadnych skutków prawnych dla strony); zaniechanie zawiadomienia stron o czynnościach dowodowych podejmowanych w sprawie przez organ I instancji; brak prawidłowego oznaczenia stron w decyzjach ostatecznych, w sprzeczności z treścią postanowień PINB z dnia [...] września 2015 r., zmienionym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r.; nieprawidłowe doręczenie decyzji (decyzji organów obu instancji nie otrzymały wszystkie strony postępowania); zaniechanie wyznaczenia stronom bezpośrednio przed wydaniem decyzji ostatecznej terminu do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w sprawie materiałów dowodowych, co uniemożliwiło ustosunkowanie się strony do dowodów zgromadzonych w toku postępowania i złożenie ostatecznych wniosków dowodowych;

5. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 1 i 4 w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazali, że decyzja PWINB została wydana z naruszeniem zasady zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu;

6. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 86 w zw. z art. 104 § 2, art. 107 § 1, 2 i 3 oraz art. 109 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazali, że organy administracji obu instancji nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, w szczególności:

nie wszczęły prawidłowo postępowania; nie zgromadziły całości materiałów dowodowych, które umożliwiałyby prawidłowe rozpatrzenie sprawy; nie wyjaśniły stanu faktycznego w zakresie wymaganym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy; dokonały błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; błędnie uzasadniły decyzje wydane w sprawie; nie doręczyły skutecznie decyzji wszystkim stronom;

7. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy skarżący wykazali, że nienadające się usunąć wątpliwości, co do treści przepisów prawa oraz okoliczności faktycznych zostały rozstrzygnięte przez PWINB na niekorzyść skarżących;

8. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Sąd pierwszej instancji błędnego uzasadnienia wyroku, w którym sformułowano błędną ocenę, że PWINB trafnie nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowego budynku-hali, podczas gdy zarzuty podniesione w odwołaniu uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej;

9. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Sąd pierwszej instancji błędnego uzasadnienia wyroku, w którym przedstawiono stan faktyczny niezgodnie z rzeczywistością, gdyż błędnie oceniono, że zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki nowej hali znajdującej się na miejscu "starego obiektu", podczas gdy został wykonany jedynie remont dotychczasowej wiaty, a nie budowa obiektu wymagająca pozwolenia na budowę;

10. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 3 i 4 p.bud. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Sąd pierwszej instancji błędnego uzasadnienia wyroku, w którym nieprawidłowo oceniono, że zaistniały przesłanki do rozbiórki "hali", choć w rzeczywistości doszło do wyremontowania wiaty o innej powierzchni niż przyjęły organy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się do każdego z w/w zarzutów podkreślając przede wszystkim, że organy wadliwie przyjęły, że skarżący wybudowali nowy obiekt budowlany, gdyż w rzeczywistości miał miejsce remont istniejącej wiaty metalowej. Zarzucono brak opinii biegłego z zakresu budownictwa, który rozstrzygnąłby jednoznacznie, że został przeprowadzony remont wiaty, a nie budowa nowego obiektu. Dodatkowo decyzje organów nadzoru budowlanego nie zawierają oznaczenia stron, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało skierowane do innych osób niż decyzje rozstrzygające sprawę. Decyzja PINB z dnia [...] marca 2017 r. skierowana była do inwestorów, E. i P. Ś., natomiast procedura z art. 48 ust. 3 p.bud. została zastosowana jedynie względem P. Ś. (postanowienie z dnia [...] września 2015 r., zmienione postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2016 r. i [...] lipca 2016 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne analizowane w opisanym zakresie nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Powołanie się, tak jak w niniejszej sprawie, na obie podstawy kasacyjne, tj. naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11; z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieusprawiedliwione.

Uzasadniając zarzut wskazany w punkcie 2 petitum skarg kasacyjnych podniesiono że decyzje organów nadzoru budowlanego nie zawierają oznaczenia stron, a postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało skierowane do innych osób niż decyzja z [...] marca 2017r. Uchybienie to miało zdaniem skarżących kasacyjnie naruszać art. 138 § 2 k.p.a.

Analiza wskazanych aktów administracyjnych nie potwierdza powyższego zarzutu. Zarówno postanowienie PINB w [...] z dnia [...] września 2015 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, jak i decyzja tego organu z dnia [...] marca 2017 r. o rozbiórce zostały skierowane do E. i P. Ś.. Obowiązki wynikające z obu tych aktów zostały nałożone na E. i P. Ś.. Z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, aby procedura z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "p.bud.", została zastosowana jedynie wobec P. Ś..

Również w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzucają naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie przez organ odwoławczy. Nie podają jednak na czym miałoby polegać naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji poprzestając na obszernym cytowaniu orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących wykładni art.138 § 2 kpa. i twierdzeniu, że organ I instancji nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu, nie zgromadził wszystkich dowodów, nie wyjaśnił stanu faktycznego. W żaden sposób jednak nie wykazywano przesłanek zastosowania tego przepisu tj., że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym miejscu podkreślić należy, że świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszony przez sąd, z określeniem, na czym - zdaniem strony skarżącej - polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (por. wyroki NSA: z dnia 29 marca 2018 r., sygn. I FSK 13/18; z dnia 19 października 2017 r., sygn. II GSK 1701/17). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem autora skarg kasacyjnych, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, ogólne wskazanie przez wnoszących skargę kasacyjną, że organ I instancji nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu, nie zgromadził wszystkich dowodów, nie wyjaśnił stanu faktycznego nie spełnia wymogu należytego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, co czyni ten zarzut nieuzasadnionym. Wyjaśnić jednak dla porządku należy, że z akt sprawy wynika, iż skarżący byli zawiadamiani prawidłowo o wszystkich czynnościach dowodowych podejmowanych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego i brali w nich udział (kontrola nieruchomości w dniu 6 sierpnia 2013r., rozprawy administracyjne w dniu 9 kwietnia 2014r. i 2 września 2015r. z udziałem świadków).

Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania z punktu 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżących w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ strony (chodzi o skarżących) z własnej winy nie brały udziału w postępowaniu lub jego części z uwagi na nieprawidłowe wszczęcie postępowania, przeprowadzenie czynności dowodowych z pominięciem stron, brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Te twierdzenia jak wyżej to wyjaśniono mijają się z prawdą. Skarżący brali czynny udział w niniejszym postępowaniu. O jego wszczęciu zostali zawiadomieni przez organ I instancji pismem z 30 sierpnia 2013r., przedstawiali pisemnie swoje stanowisko w sprawie, brali czynny udział w dwóch rozprawach administracyjnych z udziałem świadków. Mieli także możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Prawdą jest natomiast, że organ odwoławczy uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a. nie zawiadamiając stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Ma jednak rację Sąd pierwszej instancji, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie prawa, jakich czynności nie mogła ona dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. ponadto uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie w ogóle nie wskazali jakich czynności procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie mogli dokonać w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok z 17 maja 2017 r., sygn. II OSK 2359/15, wyrok z 15 stycznia 2020r., sygn. I OSK 1454/18) dlatego zarzut naruszenia art.10§1 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony.

Niezasadny jest również zarzut sformułowany w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej. Uzasadniając swoje stanowisko odnośnie omawianego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazali na brak przeprowadzenia przez organ I instancji dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność czy inwestorzy wybudowali nowy obiekt (halę) czy tylko wyremontowano istniejącą wiatę. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. dowód z opinii biegłego można przeprowadzić w postępowaniu administracyjnym, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. W tej sprawie nie wymaga jakichkolwiek wiadomości specjalnych poczynienie ustaleń jakiego rodzaju roboty budowlane zostały wykonane. Zakwalifikowanie danych robót pod kątem regulacji ustawy Prawo budowlane, jako remontu, czy też przebudowy, odbudowy czy budowy nowego obiektu, czyli pojęć o charakterze prawnie zdefiniowanych w przepisach tej ustawy, stanowi element stosowania prawa (subsumcji normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego) i jest wyłączną kompetencją orzekających w sprawie wyspecjalizowanych organów nadzoru budowlanego działających na podstawie przepisów prawa i powołanych do jego stosowania. W konsekwencji, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w omawianym zakresie, przy nieskomplikowanym pod względem technicznym i architektonicznym obiekcie budowlanym z jakim mamy do czynienia w tej sprawie i przeprowadzeniu należałoby uznać za oczywiste naruszenie prawa procesowego, polegające na zastąpieniu organu administracji przez biegłego w rozstrzyganiu sprawy.

W uzasadnieniu omawianego zarzutu wskazano, także na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na brak wyczerpującej oceny dokumentów, zeznań stron i świadków. Skarżący kasacyjnie nie przedstawili jednak żadnej argumentacji na poparcie tego stanowiska. Uzasadnienie skarg kasacyjnych odnośnie tej kwestii jest ponownie zbiorem ogólników nieodnoszących się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, co uniemożliwia zweryfikowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia przez pryzmat tego zarzutu.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut z punktu 7 petitum skargi kasacyjnej, ponieważ art. 7a § 1 k.p.a., który stanowi : "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ", został dodany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) i wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Przy czym art. 16 ustawy nowelizującej stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Z powyższego wynika, że wskazywany w tym zarzucie kasacyjnym, jako naruszony art. 7a § 1 k.p.a. nie mógł być w ogóle stosowany przez organy w postępowaniu legalizacyjnym, o którego wszczęciu strony zostały poinformowane zawiadomieniem z dnia 30 sierpnia 2013 r., a zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2017 r. Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, że art. 7a § 1 k.p.a. odnosi się do sytuacji, w której w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej (a nie co do stanu faktycznego) i nie chodzi o sytuację, w której pojawia się w ogóle wątpliwość interpretacyjna , a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu. Takiej sytuacji w tej sprawie nie ma.

Nieusprawiedliwione okazały się również zarzuty z punktu 8 i 9 petitum, w których autor skarg kasacyjnych wskazuje na wadliwość uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art.145 §1pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w z art.7 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 86 k.p.a. polegającą na tym, że Sąd ten zaakceptował wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej zamiast kasacyjnej oraz w tym, że błędnie uznał, iż stan faktyczny sprawy dawał podstawy do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, podczas gdy został " jedynie wykonany remont dotychczasowej wiaty". Podnoszą, że dla wyjaśnienia tych wątpliwości należało dopuścić dowód z opinii biegłego z zakresu budownictwa.

Z uzasadnienia tych zarzutów wynika, że skarżący jedynie polemizują z przyjętym przez organy nadzoru budowlanego stanowiskiem, zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji, że wybudowali bez wymaganego pozwolenia na budowę nowy obiekt budowlany - ponieważ nie wskazali żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przesłanek, które potwierdzałyby ich wersję o wykonaniu tylko remontu tego obiektu. Brak natomiast podstaw do powołania w tej sprawie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa został już wyżej wyjaśniony. Wobec tego i te zarzuty okazały się niezasadne. Należy jeszcze wyjaśnić, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09; wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1131/13; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13). Ze wskazanych wyżej przyczyn nie jest także uzasadniony zarzut z pkt 10 petitum.

Z powyżej dokonanej oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wynika, że skarżący nie podważyli ustaleń stanu faktycznego oraz że w sprawie nie doszło do istotnych uchybień procesowych, co umożliwia dokonanie przez NSA oceny zarzutu kasacyjnego naruszenia prawa materialnego, który został sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej.

Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.bud. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w pkt 1-2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4).

Skarżący kasacyjnie w istocie nie kwestionują, że na działce nr [...] w [...] znajduje się obiekt pełniący funkcję produkcyjno-magazynową o wymiarach w rzucie 13,10 m x 12,00 m o konstrukcji opartej na stalowych słupach i stalowych wiązarach dachowych ze ścianami wypełnionymi płytą warstwową. Obiekt ten przybrał aktualną postać w latach 2008-09 r. Co najmniej od 1999 r. istniała w tym miejscu wiata zadaszona na słupach stalowych o jednej ścianie stalowej i trzech z siatki ogrodzeniowej. Szerokość tej wiaty wynosiła około 3⁄4 szerokości istniejącego obiektu murowanego. W 2008-09 r. słupy i dach zostały wymienione a także wykonano ściany pełne. Szerokość obiektu została zwiększona do 12 m a tym samym rozpościera się po całej szerokości istniejącego obiektu murowanego. Skarżący kasacyjnie kwestionują natomiast kwalifikację ww. robót jako budowę nowego budynku – hali, twierdząc, że w istocie wykonane w latach 2008-09 roboty budowlane należało zakwalifikować jako remont istniejącej wiaty metalowej.

Wobec niezgłoszenia skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36), co w realiach niniejszej sprawy oznacza, że wiążące stają się zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalenia, że roboty budowlane zrealizowane przez inwestorów w warunkach samowoli polegały na dokonaniu w latach 2008-09 w miejscu wiaty zadaszonej na słupach stalowych o jednej ścianie stalowej i trzech z siatki ogrodzeniowej wymiany słupów i dachu, wypełnieniu ścian płytą warstwową, przy jednoczesnym powiększeniu szerokości obiektu do 12 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że wyżej opisane roboty budowlane stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.bud., a nie remont jak chcą skarżący kasacyjnie. Przywołany przepis stanowi, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. W wyniku budowy dochodzi bowiem do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości szerokości, czy liczby kondygnacji (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r., sygn. II OSK 1581/17).

Z akt sprawy wynika, że w miejscu obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania pierwotnie istniała opisana wyżej wiata zadaszona. Szerokość tej wiaty wynosiła około 3⁄4 szerokości istniejącego obiektu murowanego. W wyniku robót budowlanych wykonanych w 2008-09 r. powstał obiekt – hala produkcyjno-magazynowa, oparta na stalowych słupach i stalowych wiązarach dachowych, na całej szerokości istniejącego obiektu murowanego (12 m). Wykonanie przedmiotowej hali nie mogło tym samym zostać potraktowane jako remont pierwotnie istniejącej wiaty metalowej. Zgodnie z art. 3 pkt 8 p.bud. przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wykonanie remontu możliwe jest więc jedynie w istniejącym obiekcie budowlanym, w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.bud. Celem prac remontowych pozostaje odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, niebędące bieżącą jego konserwacją, sprowadzającą się do utrzymania jego w należytego stanu techniczno-użytkowego. Remont nie prowadzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, pod pojęciem remontu nie mieszczą się roboty budowlane polegające na odbudowie obiektu budowlanego, nawet przy zachowaniu wcześniejszych jego gabarytów (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2280/11), rozbudowie polegającej na zmianie konstrukcji budynku (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1906/11), nadbudowie, w wyniku której obiekt budowlany uzyskał inne parametry i wymiary (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 517/11). Nie stanowi też remontu wykonanie obiektu budowlanego w oparciu o istniejące elementy obiektu uprzednio istniejącego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2280/11).

W rozpoznawanej sprawie w latach 2008-09 wykonano więc nowy obiekt budowlany, o czym świadczą inne gabaryty niż starej wiaty metalowej, wymiana słupów, dachu, wypełnienie ścian płytą warstwową. Niewątpliwie w jej miejscu powstał nowy budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.bud., tj. obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc przyjął, że jej realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 p.bud.).

W konsekwencji słusznie uznał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały procedurę z art. 48 p.bud.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, należało je oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. art.15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.).