Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3051/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 i 7
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 881 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 586/14 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 27 czerwca 2013 r. nr XXXVII.324.2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Halinów na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 586/14, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 27 czerwca 2013 r. nr XXXVII.324.2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pkt 1 stwierdził nieważność oznaczonej w sentencji części tekstowej zaskarżonej uchwały; w pkt 2 oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt 3 stwierdził, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Mazowiecki w skardze na uchwałę Nr XXXVII.324.2013 Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Okuniew, gmina Halinów zarzucił naruszenie przepisów:

– art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm., dalej: Prawo wodne), przez wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę oraz rozbudowę istniejących budynków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawniej obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią);

– art. 15 u.p.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP;

– art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 7 Konstytucji RP;

– art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), w zw. z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

– art. 93 i 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2014 r. poz. 518) w zw. z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

– art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, a także art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. i § 4 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 2 pkt 6 u.p.z.p.;

– § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.;

– art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

– art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.), w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 17 ust. 6 lit. c/ u.p.z.p.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w zakresie ustaleń:

1. zawartych w tekście oraz na rysunku planu miejscowego, w jakim dopuszcza on do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenów oznaczonych symbolami:

– 1.U, 2.U, 3.U, 4.U, 5.U, 6.U, 7.U, 8.U i 9.U, określonych, jako tereny zabudowy usługowej;

– 1.MN, 2.MN, 3.MN, 4.MN, 5.MN, 6.MN, 12.MN, 13.MN, 14.MN, 15.MN, 16.MN, 17.MN, 19.MN, 20.MN, 22.MN, 24.MN, 25.MN, 26.MN, 29.MN, 30.MN, 3l.MN, 32.MN, 33.MN, 34.MN, 35.MN, 36.MN, 37.MN, 38.MN, 39.MN, 40.MN, 41 .MN, 42.MN, 43.MN, 44.MN, 45.MN, 46.MN, 47.MN, 48.MN, 49.MN, 50.MN, 51.MN, 52.MN, 53.MN, 57.MN, 58.MN, 59.MN i 60.MN, określonych, jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

– 4.MNU, 5.MNU, 6.MNU, 7.MNU, 8.MNU, 10.MNU, 11.MNU, 12.MNU, 13.MNU, 14.MNU, 15.MNU, 16.MNU, 17.MNU, 18.MNU, 19.MNU 20.MNU i 21.MNU, określonych, jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej;

– 2.ZC, określonych, jako teren cmentarza;

– 2.PU, określonych, jako teren zabudowy produkcyjno-usługowej;

– KS, określonych, jako teren parkingu;

– 1.UO, określonych, jako teren zabudowy usługowej – usług oświaty;

– 1.OT, określonych, jako teren technicznej obsługi gminy;

§ 11 ust. 2 i 3 uchwały;

2. § 4 pkt 8 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub terenie (...) "; § 4 pkt 8 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) przyziemnych"; § 4 pkt 15 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub terenu "; § 4 pkt 17 uchwały; § 23 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w uzgodnieniu z zarządcą drogi"; § 29 ust. 3 uchwały; § 33 pkt 5 lit. e/ uchwały; § 34 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach określonych przez zarządcę sieci"; § 37 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w pozostałych terenach w miejscu uzgodnionym z zarządzającym siecią"; § 40 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach określonych przez operatora sieci"; § 41 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) (po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym organem w sprawach ochrony melioracji wodnych w sposób umożliwiający funkcjonowanie sieci na terenach sąsiednich) jak również wystąpienie o wykreślenie z ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych", § 41 pkt 5 uchwały; § 55 pkt 3 lit. d/, § 56 pkt 3 lit. d/, § 57 pkt 3 lit. d/ i e/, § 58 pkt 3 lit. d/ i e/, § 59 pkt 3 lit. d/ i e/; § 60 pkt 3 lit. d/ i e/, § 62 pkt 3 lit. a/ i b/ uchwały, w odniesieniu do sformułowania "powierzchni terenu"; § 61 pkt 2 lit. c/ uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) po uzgodnieniu z właściwym zarządcą";

3. § 18 pkt 2, 3 i 4 uchwały; § 57 pkt 1 lit. c/ uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) – w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków"; § 60 pkt 1 lit. b/ uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) – w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków";

4. zawartych na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie rezerwy terenu pod budowę drogi Wołomin – Duchnów; § 28 ust. 3 uchwały; § 29 ust. 1,1-p. 85 uchwały; § 52 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) z możliwością przeznaczenia części gruntów rolnych na poszerzenie dróg istniejących lub realizację nowych";

5. § 27 ust. 1, 2, 3, 5 i 6 uchwały; § 27 ust. 4, § 42 pkt 5 lit. a/ tiret pierwsze, § 42 pkt 5 lit. b/ tiret pierwsze, § 43 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze, § 43 pkt 7 lit. b/ tiret pierwsze, § 43 pkt 7 lit. c/ tiret pierwsze, § 44 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze, § 44 pkt 7 lit. b/ tiret pierwsze, § 45 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze, § 45 pkt 7 lit. b/ tiret pierwsze, § 47 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze, § 51 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze oraz § 63 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze uchwały, w odniesieniu do trybu podziału; § 46 pkt 6, § 49 pkt 6, § 50 pkt 5 oraz § 57 pkt 5 uchwały; § 42 pkt 5, § 43 pkt 7, § 44 pkt 7, § 45 pkt 7, § 47 pkt 7, § 51 pkt 7, § 63 pkt 7 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "(...) przy czym powyższe nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych";

6. § 19 uchwały;

7. § 33 pkt 5 lit. a/ uchwały, w zakresie sformułowania "(...) stały (...)";

8. § 43 pkt 6 i 7 lit. c/ uchwały, w odniesieniu do jednostki terenowej 45.MN;

9. § 53 pkt 1 lit. c/ uchwały.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały naruszone zostały zasady sporządzania mpzp w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Ad pkt I

Możliwość odstępstwa od zakazów zabudowy na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią regulowały przepisy art. 82 ust. 3 ustawy Prawo wodne (sprzed 18 marca 2011 r.), a od 18 marca 2011 r. obowiązuje w tym zakresie art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Analiza ww. przepisów Prawa wodnego, zarówno przed, jak i po nowelizacji ustawy, prowadzi do wniosku, iż na terenach szczególnego zagrożenia powodzią, nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydawanej na etapie projektowania inwestycji przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Wbrew ww. przepisom na rysunku uchwalonego planu miejscowego na obszarach "szczególnego zagrożenia powodzią" przeznacza się tereny pod:

– zabudowę związaną z funkcjonowaniem parkingu lub cmentarza, tj. obiektów dozoru, obiektów handlu i administracyjnych (ustalenia § 32 pkt 1 lit. b/ uchwały);

– zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - w formie wolnostojącej i bliźniaczej (ustalenia § 42 pkt 1 oraz § 43 pkt 1 uchwały);

– zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową - w formie wolnostojącej i bliźniaczej (ustalenia § 45 pkt 1 uchwały);

– zabudowę usługową oraz zabudowę mieszkaniową, jako przeznaczenie uzupełniające (ustalenia § 46 pkt 1 lit. a/ oraz b uchwały);

– zabudowę usługową oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie zabudowy wolnostojącej – związanej z funkcjonowaniem zabudowy usługowej (ustalenia § 47 pkt 1 lit. a/ oraz b/ uchwały);

– zabudowę produkcyjno-usługową wraz z możliwością lokalizacji obiektów i urządzeń związanych z prowadzeniem gospodarki wodnej i ściekowej oraz możliwością realizacji w budynkach produkcyjnych i usługowych mieszkania (w ilości 1 mieszkanie na 1 budynek) (ustalenia § 51 pkt 1 lit. a/ i b/ oraz pkt 5 lit. b/ uchwały);

– zabudowę usługową – usługi oświaty wraz z możliwością lokalizowania budynków gospodarczych i garażowych stanowiących zaplecze zabudowy usług oświaty (ustalenia § 49 pkt 1 lit. a/ i b/ uchwały);

– techniczną obsługę gminy wraz z określeniem zasad kształtowania zabudowy (§ 63 pkt 1, 4 i 6 uchwały);

– powiększenie cmentarza wraz z możliwością realizacji nowej zabudowy usługowej związanej z funkcjonowaniem cmentarza (ustalenia § 60 pkt 1 lit. a/, c/ uchwały w odniesieniu do jednostki terenowej 2.ZC);

– tereny zabudowy usługowej-usług oświaty, wraz z możliwością lokalizowania budynków gospodarczych i garażowych (ustalenia § 49 pkt 1, 3 i 4 uchwały w odniesieniu do jednostki terenowej 1.UO);

– teren technicznej obsługi gminy, z możliwością realizacji zabudowy (ustalenia § 63 pkt 1, 4 i 5 uchwały w odniesieniu do jednostki terenowej 1.OT);

Zgodnie z przepisami Prawa wodnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, co do zasady, istnieje zakaz zabudowy. Według Wojewody szczegółowa analiza ustaleń planu miejscowego, w szczególności zaś jego zapisy zawarte w § 11 uchwały, w powiązaniu, z przyjętymi rozwiązaniami przestrzennymi, dla wskazanych powyżej terenów, zarówno w części tekstowej oraz w części graficznej, prowadzi do konkluzji, iż zapisy uchwały nie tylko naruszają przepisy Prawa wodnego, ale również są ze sobą sprzeczne. Organ podniósł, że skoro Rada Miejska w Halinowie, w ustaleniach planu odwołuje się do przepisów odrębnych (§ 11 ust. 1 uchwały), które wprost zakazują realizacji zabudowy na ww. obszarach, a jedynie w szczególnych sytuacjach, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszczają do lokowania zabudowy (art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne), to nie może, z drugiej strony, dopuszczać do realizacji zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią bądź wprowadzać jedynie zakaz realizacji kondygnacji podziemnych (§ 11 ust. 3 uchwały), co a contrario wskazuje na możliwość realizacji kondygnacji nadziemnych.

Wojewoda zanegował też prawidłowość ustaleń zawartych w § 35 pkt 5 uchwały, dotyczących odprowadzania ścieków, zgodnie z którymi "do czasu przyłączenia do sieci kanalizacji - odprowadzanie ścieków do atestowanych zbiorników bezodpływowych a następnie wywóz przez specjalistyczny zakład oczyszczania – z uwzględnieniem obowiązujących przepisów odrębnych w tym zakresie". Wskazał, że przepisem odrębnym w tym przypadku jest m.in. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności zaś § 34 ww. rozporządzenia, który stanowi, iż "Zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi".

Ad pkt II

Zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy, w ramach, którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności, przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, nie jest nieograniczony i został szczegółowo określony w u.p.z.p. poprzez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej (dopuszczalnej) treści planu miejscowego (art. 15 ust. 2 i 3) oraz w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zaś w jego ustaleniach zawartych w § 3, 4 i 7. Wobec zasady hierarchiczności źródeł prawa przedmiotem regulacji planu nie mogą być kwestie, które podlegają regulacjom aktów wyższego rzędu, ani tym bardziej regulacje planu nie mogą być z nimi sprzeczne.

Rada podejmując skarżoną uchwałę, nie posiadała podstaw prawnych do wprowadzenia ustaleń, o których m.in. mowa w:

– § 23 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie sytuowania reklam ustala się: (...) w liniach rozgraniczających dróg możliwość lokalizowania reklam w uzgodnieniu z zarządcą drogi";

– § 29 ust. 3 uchwały, w brzmieniu: "ustala się prowadzenie prac w terenach dróg publicznych – w tym włączenia dróg niepublicznych – po uzgodnieniu z ich zarządcą";

– § 33 pkt 5 lit. e/ uchwały, w brzmieniu: "W zakresie zasilania w energię elektryczną ustala się: (...) 5) w strefach oddziaływania obowiązuje (...) e) prowadzenie prac w uzgodnieniu z zarządcą sieci";

– § 34 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie zaopatrzenia w wodę ustala się: (...) 3) dostawy wody do poszczególnych odbiorców za pośrednictwem indywidualnych przyłączy na warunkach określonych przez zarządcę sieci";

– § 37 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie zasilania w gaz ustala się: (...) 3) w terenach zabudowy mieszkaniowej – lokalizowanie szafek gazowych otwieranych na zewnątrz od strony ulicy w linii ogrodzeń, w pozostałych terenach w miejscu uzgodnionym z zarządzającym siecią";

– § 40 ust. 1 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie telekomunikacji ustala się: (...) 2) obsługę abonentów za pośrednictwem indywidualnych przyłączy na warunkach określonych przez operatora sieci":

– § 41 pkt 1 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie melioracji ustala się: 1) w przypadku prowadzenia prac, których wynikiem jest zmiana sposobu użytkowania terenów zmeliorowanych – przebudowę (po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym organem w sprawach ochrony melioracji wodnych w sposób umożliwiający funkcjonowanie sieci na terenach sąsiednich) jak również wystąpienie o wykreślenie z ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych";

– § 41 pkt 5 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie melioracji ustala się: (...) 5) uzgadnianie wszelkich prac dotyczących urządzeń melioracyjnych z organem właściwym w sprawie ewidencjonowania i zarządzania urządzeniami melioracji wodnych";

– § 61 pkt 2 lit. c/ uchwały, w brzmieniu: "Dla terenów oznaczonych symbolem WS ustala się: (...) 2) w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu: (...) c) prowadzenie prac regulacyjnych i utrzymaniowych rzek tylko w zakresie niezbędnym dla ochrony przeciwpowodziowym po uzgodnieniu z właściwym zarządcą". Organ uznał, że formułując ww. postanowienia planu Rada uzależniła możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w ustaleniach planu, od uzyskania zgody bądź dokonania uzgodnienia, zgodnie z warunkami i zasadami, udzielanymi przez podmioty takie jak zarządca: sieci, drogi i melioracji a także operator sieci.

Zdaniem organu nadzoru wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. gdyż zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wspomniane zasady powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W przepisach ustawy i rozporządzenia wskazano, zatem jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania, zgód (dokonania uzgodnień), uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, zdaniem wojewody, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Organ podniósł także, że kompetencja przewidziana w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie obejmuje m.in. możliwości regulowania w planie miejscowym zakresu spraw podlegających procedurze uzyskiwania zgody zarządcy drogi publicznej, czyli jego ustawowych kompetencji określonych w art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 260). Wyjaśnił, że ww. przepisy zaskarżonej uchwały dotyczące uzyskania zgody, czy uwzględnienia warunków określonych podmiotów, nie tylko naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. ale prowadzą także do powtórzenia lub modyfikacji określonych przepisów ustawowych dotyczących m.in. uprawnień zarządców dróg.

Powtórzenia oraz modyfikację norm obowiązujących zarówno w samej u.p.z.p. oraz w innych aktach prawnych, jak również ustalenia wykraczające poza zakres wynikający z art. 15 u.p.z.p. zawarto m.in. w:

– § 4 pkt 8 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w uchwale jest mowa o: (...) 8) powierzchni zabudowy – należy przez to rozumieć sumę powierzchni rzutów wszystkich budynków na danej działce budowlanej lub terenie mierzonych po zewnętrznym obrysie ścian kondygnacji przyziemnych";

– § 4 pkt 15 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w uchwale jest mowa o: (...) 15) udziale powierzchni biologicznie czynnej – należy przez to rozumieć wyrażony procentowo stosunek powierzchni terenu biologicznie czynnego w rozumieniu przepisów odrębnych do całkowitej powierzchni działki budowlanej lub terenu";

– § 4 pkt 17 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w uchwale jest mowa o: (...) 17) wysokości zabudowy – należy przez to rozumieć wysokość mierzoną od poziomu terenu – wg naturalnej warstwicy – przy najniżej położonym wejściu do budynku znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do rzędnej kalenicy lub innego najwyższego punktu budynku (bez elementów budynku takich jak maszty, anteny, kominy itp.)."

Rada w ustaleniach, o których mowa w § 4 pkt 17 uchwały zdefiniowała pojęcie "wysokości zabudowy", pod kątem pomiaru wysokości budynku, podczas gdy przedmiotowa kwestia została uregulowana w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według wojewody z przepisów u.p.z.p. jak również z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wynika możliwość definiowania sposobu pomiaru wysokości, lecz jedynie wymóg określenia gabarytów obiektów i maksymalnej wysokości projektowanej zabudowy.

Dalej wojewoda podniósł, że z ustaleń § 4 pkt 15 uchwały, jak również z ustaleń szczegółowych zawartych w: § 55 pkt 3 lit. d/, § 56 pkt 3 lit. d/, § 57 pkt 3 lit. d/, § 58 pkt 3 lit. d/, § 59 pkt 3 lit. d/, § 60 pkt 3 lit. d/, § 62 pkt 3 lit. a/ uchwały, wynika, iż wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalony został w odniesieniu do "terenu", podczas gdy z dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, iż obligatoryjnym elementem ustaleń planu miejscowego, w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu, jest określenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni "działki budowlanej".

Skarżący zakwestionował również ustalenia § 4 pkt 8 uchwały w odniesieniu do sformułowania "kondygnacja przyziemna". Wskazał, że pojęcie to zostało zdefiniowane w § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniósł, że przepisy ww. rozporządzenia dzielą kondygnację na podziemną, o której mowa również w § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz nadziemną, o której mowa także w § 3 pkt 18 rozporządzenia. Wprowadzenie do obrotu prawnego innego rodzaju kondygnacji niż ta określona w przepisach technicznych – powinno skutkować stwierdzeniem nieważności ustaleń § 4 pkt 8 uchwały, w odniesieniu do sformułowania "przyziemnych".

Ad pkt III

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te zakreślają kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Przywołując art. 7 Konstytucji RP wojewoda zaznaczył, że kompetencja ta nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Powyższych warunków nie spełniają oznaczone ustalenia planu, zawarte w:

– § 18 pkt 2, 3, 4,

– § 57 pkt 1 lit. c/,

– § 60 pkt 1 lit. b/ uchwały.

Rada niezasadnie wprowadziła obowiązek uzgadniania z konserwatorem zabytków wszelkich działań polegających na przebudowie, a także rozbudowie kaplicy cmentarnej oraz polegających na odbudowie zabudowy historycznej i realizacji nowej zabudowy w parku miejskim (1. ZP i 2.ZP), a także obowiązek prowadzenia badań wykopaliskowych i nadzoru archeologiczno-konserwatorskiego dla każdej działalności inwestycyjnej w strefie archeologicznej ochrony konserwatorskiej i w odniesieniu do "nowych stanowisk archeologicznych (§ 18 pkt 4 uchwały). Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej, a podstawę prawną w tym zakresie może stanowić wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy. Te same zarzuty organ postawił ustaleniom mpzp nakładającym obowiązek prowadzenia ratowniczych badań wykopaliskowych, nadzoru archeologiczno-konserwatorskiego dla każdej działalności inwestycyjnej w rejonie stanowisk archeologicznych, w tym także w przypadku odkrycia nowych stanowisk archeologicznych (§ 18 pkt 2-4 uchwały). Obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w takim przypadku wynika z art. 31 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a rodzaj i zakres tych badań określa w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków (art. 31 ust. 2 ww. ustawy). Źródłem tego obowiązku również jest ustawa, a nie akt prawa miejscowego.

Skarżący wskazał ponadto, że w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, brak jest pojęcia "ratowniczych badań wykopaliskowych"; ustawodawca posługuje się wyłącznie pojęciami badań: konserwatorskich, architektonicznych i archeologicznych (art. 3 pkt 10, 11 i 12 oraz następne ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Zarzucił, że w ustaleniach § 18 pkt 4 uchwały, wprowadzono nakaz przeprowadzenia ratowniczych badań wykopaliskowych w przypadku odkrycia nowych stanowisk archeologicznych, a więc na wypadek zdarzenia przyszłego i niepewnego, poza tym przepis ten zawarto w ramach ustaleń dotyczących wyznaczonych stref ochrony konserwatorskiej, będących ustaleniem planu miejscowego.

Wojewoda wskazał, że kwestionowane zapisy stanowią częściowo modyfikację i powtórzenie art. 31 ust. 1a i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również zawierają uregulowania wykraczające poza przyznaną kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W zakresie władztwa planistycznego gminy nie mieści się bowiem kompetencja do regulowania kwestii związanych z postępowaniem administracyjnym dotyczącym prowadzenia robót budowlanych; kwestie te kompleksowo regulują przepisy ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy Prawo budowlane.

Ad pkt IV

Wojewoda zarzucił, iż wbrew obowiązującym przepisom, w § 28 ust. 3 uchwały Rada ustaliła, iż: "Rezerwuje się teren pod budowę drogi o znaczeniu ponadlokalnym, relacji Wołomin-Duchnów, z zachowaniem do czasu budowy dotychczasowego sposobu użytkowania terenu". Organ wskazał, że zgodnie z § 4 pkt. 13 uchwały, przez pojęcie "teren" należy rozumieć "część obszaru objętego planem o określonym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, wyznaczona na rysunku planu liniami rozgraniczającymi", z kolei przez "linię rozgraniczającą" należy "rozumieć oznaczoną na rysunku planu linię rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Organ zarzucił, że na rysunku planu miejscowego nie określono przeznaczenia terenu pod budowę przyszłej drogi Wołomin-Duchnów, lecz jedynie "rezerwę terenu" a owa rezerwa zaliczona została do grupy oznaczeń informacyjnych, nie będących ustaleniami planu miejscowego. Powyższe wynika również wprost z § 5 ust. 2 uchwały, co jest sprzeczne wewnętrznie. Skarżący wskazał, iż przepis art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniał Rady Miejskiej w Halinowie do "rezerwowania terenu pod budowę drogi", gdyż art. 35 ww. ustawy został zmieniony przez art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz.U. Nr 200, poz. 1953) zmieniającej ustawę o drogach publicznych z dniem 9 grudnia 2003 r. Rezerwowanie pasa terenu pod przyszłą budowę lub modernizację dróg w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, mogło nastąpić na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dla procedur wszczętych przed dniem 9 grudnia 2003 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego) a rezerwację terenu realizowało się przez odmowę wydawania zezwoleń budowlanych. Powołując się na art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz określoną w art. 2 pkt 5 ww. ustawy definicję inwestycji celu publicznego, tj. m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne; jak i definicję drogi publicznej określoną w art. 1 i art. 2 ust. 1 i art. 35 ust. 2 ustawy drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) – organ wskazał że Rada gminy formułując ustalenia planistyczne w tym zakresie winna zauważyć różnicę pomiędzy koniecznością rezerwowania pod przyszłą budowę lub modernizację dróg pasa terenu, które obowiązywało 10 lat wcześniej od obecnych unormowań prawnych w tym zakresie, które wskazują na konieczność przeznaczenia takiego terenu. Wskazał też na ustalenia § 52 pkt 4 uchwały, z których wynika, że dla terenów oznaczonych symbolem R, z przeznaczeniem pod tereny rolnicze, plan ustala "zachowanie istniejącej obsługi komunikacyjnej z możliwością przeznaczenia części gruntów rolnych na poszerzenie dróg istniejących lub realizację nowych". Zdaniem wojewody z powyższych ustaleń wynika możliwość dowolnego kształtowania linii rozgraniczających zarówno istniejących dróg (możliwość ich dowolnego poszerzenia o tereny rolnicze, oznaczone symbolem R), jak również dowolnej lokalizacji na tych terenach nowych dróg. Organ podał, że z literalnego brzemienia art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu oraz rozmieszczenie inwestycji celu publicznego jest jednym z podstawowych elementów składających się na ustalenia planu miejscowego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo "(...) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Dopuszczając, na mocy przywołanych powyżej ustaleń § 52 pkt 4 uchwały, do możliwości lokalizacji nowych oraz poszerzania istniejących dróg na terenach rolniczych (jednostki terenowe R), Rada Miejska w Halinowie, nie określiła w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu w odniesieniu do jednostki terenowej R (gdyż tereny użytkowane rolniczo, są odmiennym sposobem przeznaczenia terenu od terenów komunikacji czyli dróg publicznych), co potwierdza załącznik nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ zarzucił dalej, że z ustaleń zawartych w § 29 ust. 1 uchwały (l.p. 85 tabeli) wynikają następujące ustalenia: "Rezerwa terenu pod budowę drogi o znaczeniu ponadlokalnym: – droga klasy G relacji Wołomin- Duchnów, - na granicy z terenami: 1.PU a 3.PU oraz 2.PU a 4.PU i 2. OT szerokość pasa terenu rezerwowanego pod drogę wraz z przyległymi drogami dojazdowymi wynosząca: 55 m, – szerokość drogi w pozostałych odcinkach – do uściślenia na etapie projektu wykonawczego, – dostępność drogi ograniczona – wyłącznie poprzez skrzyżowania". Zdaniem organu oznacza to, że dopiero z projektu wykonawczego wynikać będzie faktyczna szerokość oraz samo usytuowanie ww. drogi – a w związku z tym nie można mówić o jakimkolwiek przeznaczeniu w planie miejscowym pasa terenu pod budowę drogi publicznej. Zdaniem organu nadzoru, ustalenia planu zawarte w: § 28 ust. 3, § 29 ust. 1, l.p. 85 i § 52 pkt 4 uchwały, w szczególności zaś w kontekście ustaleń § 4 pkt i 13 uchwały, naruszają art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w zw. z art. 2 pkt 5 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p.

Ad pkt V

Organ uchwałodawczy w sposób zamienny określa kwestię dotyczącą procedury scalania i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości. Wskazał, że z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika w sposób jednoznaczny, że są to dwie odrębne procedury. Organ nadzoru zwrócił uwagę na fakt, iż przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniały rady miejskiej do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.).

Rada nie miała podstaw do formułowania ustaleń dotyczących wprowadzenia zakazu dokonywania podziału nieruchomości, o których mowa w: § 46 pkt 6, § 49 pkt 6, § 50 pkt 5, § 57 pkt 5, § 42 pkt 5, § 43 pkt 7, § 44 pkt 7, § 45 pkt 7, § 47 pkt 7, § 51 pkt 7, § 63 pkt 7.

Skarżący wyjaśnił, że warunki i zasady podziału nieruchomości określa ustawa o gospodarce nieruchomościami, formułując kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu. Sama dopuszczalność podziału dokonywania jest przez organ w postępowaniu administracyjnym, a rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby w formie uchwały, dopuszczać lub nie podział nieruchomości na obszarze objętym planem. Dalej podniesiono, że ustalenia, o których mowa w:

– § 27 ust. 1 i 2 uchwały, zawierają warunki dokonywania podziału działek, które zostały już uregulowane przez ustawodawcę m.in. w art. 93 ust. 2 i 3 ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak również dodatkowe warunki dotyczące infrastruktury technicznej;

– § 27 ust. 3 i 5 uchwały, zawierają odstępstwa od normatywów powierzchniowych działek określonych w ustaleniach szczegółowych "z uwagi na istniejące uwarunkowania", jak również warunki dokonywania w zakresie parzystej liczby działek budowlanych, a więc zawierają dodatkowe nie przewidziane przepisami prawa ustalenia dotyczące warunków dokonywania podziału działek;

– § 27 ust. 6 uchwały, zawierają warunki dokonywania podziału zabudowanych działek budowlanych, które zostały już częściowo uregulowane przez ustawodawcę m.in. w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zaś w pkt 1, 2, 4 i 7, z ustawowym wyłączeniem stosowania ustaleń planu miejscowego.

Zdaniem wojewody zawierając, w omawianych powyżej ustaleniach, regulację odnoszącą się do podziałów nieruchomości w zakresie narzuconego parametru frontu działki, oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, jak również zawierając inne warunki w zakresie procedury podziału nieruchomości, a nawet zakazu ich dokonywania, Rada naruszyła dyspozycję art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, który o podziale decyduje w formie decyzji administracyjnej.

Ad pkt VI

Część ustaleń zaskarżonego planu pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu z dnia 11 marca 2010 r. Nr XXXVIII/333/10 podjętej w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Halinów. W Studium nie wskazuje się obszarów przestrzeni publicznej (s. 33 załącznika nr 2 do uchwały Nr XXXVIII/333/10 Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Halinów) a w § 19 kwestionowanej uchwały owa przestrzeń publiczna została określona.

Ad pkt VII

Organ przytoczył treść § 33 pkt 5 lit. a/ uchwały: "W zakresie zasilania w energię elektryczną ustala (...) 5) w strefach oddziaływania obowiązuje: a) zakaz lokalizacji zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi" i wskazał, że w ww. strefach wykluczona została lokalizacja pomieszczeń przeznaczonych tylko na stały pobyt ludzi, przy czym w planie przeznacza się m.in. tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, czy usługową. Natomiast, zgodnie z wymogiem § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Biorąc pod uwagę § 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustalenia planu, wojewoda uznał, że uchwala narusza przepisy § 314 i § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie ochrony przed promieniowaniem jonizującym i polami elektromagnetycznymi, w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p., co uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności tej części uchwały, która wprowadza ograniczenia w lokalizacji pomieszczeń przeznaczonych jedynie na stały pobyt ludzi.

Ad pkt VIII

Rada gminy naruszyła wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia, terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jest dopuszczalne takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, ale pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. Ponadto przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia, gdyż zmiana przeznaczenia może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu miejscowego, opcjonalnie sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem dla terenu oznaczonego symbolem 45.MN spornej uchwały ustalono jako przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej i bliźniaczej (§ 43 pkt 1 uchwały). Powyższe przeznaczenie terenu wynika również z ustaleń części graficznej planu miejscowego, bowiem tereny oznaczone symbolem MN stanowią "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Jednocześnie z dalszych zapisów planu wynika, że dla jednostki terenowej 45.MN ustalono "możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z zabudową garażową" (vide § 43 pkt 6 uchwały). W odniesieniu do ww. jednostki terenowej plan ustalił również różne, alternatywne, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym:

– minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej:

– maksymalną powierzchnię zabudowy;

– maksymalną wysokość zabudowy budynków mieszkalnych;

– liczbę kondygnacji;

– minimalny wskaźnik intensywności zabudowy;

– maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy;

– geometria dachu.

Organ podkreślił, że na tym obszarze określono też różne minimalne powierzchnie nowo wydzielanych działek budowlanych: 1200 m2 w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zaś w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 800 m2 dla zabudowy wolno stojącej oraz 600 m2 pod zabudowę bliźniaczą. Takie sformułowanie przepisów planu miejscowego, w formie oznaczenia przeznaczenia terenów w sposób alternatywny jest wadliwe, albowiem nie określa w sposób jednoznaczny, z chwilą wejścia w życie planu, przeznaczenia terenów.

Ad pkt IX

W ocenie organu nadzoru, dopuszczenie możliwości lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej na gruntach leśnych wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia w odniesieniu do gruntów leśnych, występujących w ramach terenów ZL, o których mowa w § 53 uchwały. Zdaniem skarżącego, przy sporządzeniu przedmiotowego planu miejscowego, doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia i zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności § 53 pkt 1 lit. c/ uchwały.

Skarżący wskazał także, iż przedmiotowa uchwała zawiera wiele błędów numeracji, które skutkują, brakiem właściwej komunikacji w ramach tak tworzonego aktu prawnego, np.:

– brak w uchwale § 30;

– podwójna numeracja w ramach ustaleń § 42 pkt 4;

– podwójna numeracja w ramach ustaleń § 43 pkt 5;

– podwójna numeracja w ramach ustaleń § 43 pkt 7.

Również w legendzie dołączonej do rysunku planu miejscowego, znajdują się liczne błędy. Do najistotniejszych z nich zaliczył fakt zaliczenia do elementów informacyjnych planu, stref ochrony konserwatorskiej, które są ustaleniem planu miejscowego oraz błędne oznaczenie granicy Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz pomników przyrody, przy czym zdaniem skarżącego, z uwagi na fakt, że są to jedynie elementy informacyjne, nie wynikające z ustaleń planu miejscowego, to nie zachodzi konieczność stwierdzenia ich nieważności.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Halinów wniosła o jej oddalenie.

Zdaniem Rady Gminy, przepisy zawarte w art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne Wojewoda stosuje mechanicznie, bez uwzględnienia realnego charakteru opracowań powodziowych – w tym przypadku "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej Etap III 184/TD/06 – Rzeka Długa" z roku 2006 dla Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie. Taka interpretacja zdaniem Rady skutkowałaby likwidacją lub skazaniem na wegetację i upadek wiele miejscowości w całości położonych w strefie szczególnego zagrożenia powodzią. Podniosła, że kwestionowane przez Wojewodę tereny pod zabudowę wyznaczone były jako budowlane we wcześniej obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla Okuniewa. Powyższe dotyczy również terenu cmentarza, założonego w 2 poł. XIX wieku, a który w przedmiotowym planie jest wyłącznie adaptowany. Obszar cmentarza był identyczny w w/w uprzednich planach miejscowych i nie uległ zmianie w kwestionowanym przez Wojewodę planie miejscowym z roku 2013. Rada wskazała, że Studium przeciwpowodziowe z 2006 r. wykonane zostało w skali 1:10.000 i charakteryzuje się dużym stopniem ogólnikowości wynikającej z niedokładności mapy topograficznej stanowiącej podkład opracowania (podobnie jak Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), co niesie za sobą dużą dozę niedokładności i upraszczania danych; a opracowania te nie uwzględniają lokalnej specyfiki terenu możliwej do uchwycenia wyłącznie w skali szczegółowej planu miejscowego (tj. skali 1:1000). Zdaniem Rady ustawodawca świadomy takich sytuacji specjalnie umieścił w ustawie Prawo wodne możliwość uzyskania odstępstwa (zwolnienia od zakazów) w trybie art. 88l ust. 2 i ust 7 pkt 1 gdyż uwzględnił, że na etapie ustalania warunków zabudowy czy to w trybie planu miejscowego czy też indywidualnej decyzji administracyjnej istnieje możliwość dokładniejszego przyjrzenia się rzekomemu zagrożeniu powodziowemu a w konsekwencji dopuścił możliwość uzyskania indywidualnego odstępstwa (zwolnienia od zakazów) od ww. przepisu Prawa wodnego. Według Rady studium "uwzględnia się przy sporządzaniu [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" a nie "wprowadza się mechanicznie", a ostateczna ocena zagrożenia powodziowego należy do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.

Odnośnie do zarzutów, że Gmina Halinów bezprawnie używa w przedmiotowym planie ustaleń, w których oddelegowuje inwestorów na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę do uzgadniania szczegółowych rozwiązań branżowych do innych organów: zarządców dróg publicznych, zarządców sieci inżynieryjnych, organów zarządzających sieciami melioracyjnymi, zarządców rzek, służb Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków itp. Rada wskazała, że ww. mpzp zawiera wystarczającą ilość zapisów branżowych, a do uzgodnienia odsyła jedynie w tej materii, której nie da się odpowiedzialnie ustalić na etapie planu i która wiąże się z oceną ostatecznego projektu realizacyjnego. Nadto podniosła, iż przepisy szczegółowe nakładają obowiązek uzgodnienia branżowego projektów budowlanych, o czym przedmiotowy plan jedynie przypomina inwestorom.

Odnośnie do kwestii rezerwy pod budowę drogi o znaczeniu ponadlokalnym relacji Wołomin-Duchnów Rada podniosła, że w trakcie procedury planistycznej, Gmina Halinów uzyskała pozytywne uzgodnienie Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie (dalej: MZDW) – w zakresie układu dróg wojewódzkich. Droga ta została narysowana schematycznie, z uwagi na fakt iż do dnia dzisiejszego MZDW nie posiada żadnego projektu przedmiotowej trasy i nie przekazało go Gminie Halinów, nie jest też wiadome kiedy taki projekt zostanie opracowany. W związku z powyższym nie jest możliwe wrysowanie linii rozgraniczających tej trasy, a jedynie pozostawienie pasa niezabudowanego w postaci rezerwy.

Co do zarzutu niezgodności planu ze Studium w zakresie obszarów przestrzeni publicznej Rada wskazała, iż Wojewoda nie wziął pod uwagę różnicy pomiędzy charakterem Studium a charakterem planu miejscowego. Wyjaśniła, że Studium gminne nie będąc przepisem prawa miejscowego nie podlega tak wysokim rygorom językowym jak plan miejscowy będący przepisem tegoż prawa: opracowanie Studium stanowi załącznik do uchwały Rady Gminy, a plan miejscowy jest napisany w postaci uchwały. Używając określenia "W studium nie wskazuje się obszarów przestrzeni publicznej" urbaniści zaznaczyli jedynie, iż skala Studium 1:10.000 nie pozwala na wyznaczenie placów i skwerów, które na mapie Studium z uwagi na skalę byłyby nieczytelne (niezauważalne), co nie wyklucza ich wyznaczania w bardziej szczegółowym (skala 1:1000) miejscowym plunie zagospodarowania przestrzennego, jako efekt rozwiązania np. skrzyżowań ulicznych przy zbiegu ulic pod ostrym kątem.

W zakresie niewłaściwego zredagowania planu i pojęcia "(...) zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi" – Rada wskazała, iż jest to "lapsus językowy". Podniosła, że niniejszy zapis sprowadza się do oczywistego zakazu lokalizowania zabudowy mieszkalnej i usługowej w strefach oddziaływania pola elektromagnetycznego linii elektroenergetycznych.

Rada uznała za niezasadny zarzut dopuszczenia zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej w terenie 45MN określonym jako teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Zdaniem Rady organ nadzoru wkracza w tzw. "władztwo planistyczne", które zgodnie z art. 3 u.p.z.p. stanowi wyłączną właściwość i zadanie gminy. Podniosła, iż ustalenia Studium stanowią jedynie ogólną delegację (wytyczne określające ogólny charakter) do planów miejscowych, a zgodnie z art. 4 u.p.z.p. "ustalenie przeznaczenia terenu (...) następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego".

W zakresie sformułowanych w pkt. IX zarzutów Rada wyjaśniła, iż zapis ten dotyczy terenów leśnych przez które przebiegają istniejące sieci elektroenergetyczne, zrealizowane w systemie "prawnym" czasów PRL, a więc bez liczenia się z koniecznością uzyskania stosownych odlesień. Wskazała, że plan miejscowy nie przewiduje budowy nowych sieci, w tekście tylko zasygnalizowano adaptacje stanu istniejącego, ponadto do planu uzyskano decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego nr 97/2012 z dnia 27 listopada 2012 (znak RW- RM.II.7151.141.2012.AM), w którym wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na obszarze planu miejscowego miejscowości Okuniew – a w którym nie kwestionowano przebiegu sieci przez grunty leśne, traktując to jako stan zastany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że uwzględniając większość zarzutów skargi, stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały odnośnie do: § 4 pkt 8 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub terenie (...)"; § 4 pkt 8 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) przyziemnych"; § 4 pkt 15 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub terenu"; § 4 pkt 17 uchwały; § 18 pkt 2, 3 i 4 uchwały; § 19 uchwały; § 23 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w uzgodnieniu z zarządcą drogi; § 27 uchwały; § 29 ust. 3 uchwały; § 33 pkt 5 lit. a/ uchwały, w zakresie sformułowania "(...) stały (...)"; § 33 pkt 5 lit. e/ uchwały; § 34 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach określonych przez zarządcę sieci"; § 37 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w pozostałych terenach w miejscu uzgodnionym z zarządzającym siecią"; § 40 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach określonych przez operatora sieci"; § 41 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) (po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym organem w sprawach ochrony melioracji wodnych w sposób umożliwiający funkcjonowanie sieci na terenach sąsiednich) jak również wystąpienie o wykreślenie z ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych"; § 41 pkt 5 uchwały; § 42 pkt 5 lit. a/ tiret pierwsze uchwały; § 42 pkt 5 lit. b/ tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. b/ tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. c/ tiret pierwsze uchwały; § 44 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze uchwały; § 44 pkt 7 lit. b/ tiret pierwsze uchwały; § 45 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze uchwały; § 45 pkt 7 lit. b/ tiret pierwsze uchwały; § 47 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze uchwały; § 51 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze uchwały; § 63 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze uchwały; § 46 pkt 6 uchwały; § 49 pkt 6 uchwały; § 50 pkt 5 uchwały; § 52 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) z możliwością przeznaczenia części gruntów rolnych na poszerzenie dróg istniejących lub realizację nowych"; § 53 pkt 1 lit. c/ uchwały; § 57 pkt 1 lit. c/ uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) – w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków "; § 57 pkt 5 uchwały; § 60 pkt 1 lit. b/ uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) – w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków"; § 61 pkt 2 lit. c/ uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) po uzgodnieniu z właściwym zarządcą" a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

W powyższym zakresie Sąd uznał za zbędne przytaczanie poszczególnych przepisów prawa i argumentacji zbieżnej ze stanowiskiem organu skarżącego.

Dalej Sąd podkreślił, że Wojewoda zarzucił niezasadność dopuszczenia prawa zabudowy czy też rozbudowy obiektów już istniejących na terenach szczególnego zagrożenia powodzią, w szczególności poprzez niewłaściwą redakcję i wewnętrzną sprzeczność przepisów zawartych w § 11 uchwały. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości to, że znaczna część obszaru objętego spornym planem miejscowym położona jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Pojęcie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zdefiniowano w art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne jako: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat; b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat; c) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18 ustawy Prawo wodne, stanowiące działki ewidencyjne; d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Do akt dołączono "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej Etap III 184/TD/06 – Rzeka Długa" z 2006 r. W wyniku zmiany ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 15 lutego 2011 r. Nr 32 poz. 159) "obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią" zostały uznane za "obszary szczególnego zagrożenia powodzią". W art. 17 ustawy nowelizacyjnej z 2011 r. jednoznacznie wskazano, że obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych: zawarte w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy – uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy do dnia uwzględnienia, odpowiednio, w tych dokumentach obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy Prawo wodne, czyli map zagrożenia powodziowego. Jak stanowi art. 17 ust. 2 ww ustawy z 2011 r. owe dotychczasowe obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią uwzględnia się m.in. przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy.

Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r., studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia map zagrożenia powodziowego. Na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ustawodawca wprowadził generalny zakaz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych; 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk oraz 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Zakazy te wynikają wprost z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i mają charakter powszechny. Wyjątkowo, jak stanowi art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią może, w drodze decyzji zwolnić od zakazów wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Z powyższego wynika, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, co do zasady, istnieje ustawowy zakaz lokowania nowej zabudowy czy rozbudowy zabudowy już istniejącej z dopuszczalnymi w ramach określonej ustawą procedury wyjątkami. Sąd zaaprobował w tym zakresie stanowisko Wojewody i podkreślił, że wynika ono wprost z przywołanych przepisów. Dalej Sąd wskazał, że do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały mapa zagrożenia powodziowego nie została sporządzona, więc ustalenia ww. studium ochrony przeciwpowodziowej z 2006 r. winny zostać uwzględnione w mpzp przez organ uchwałodawczy, zgodnie z art. 17 ww. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r.

Kontrolowany plan miejscowy dopuszcza realizację zabudowy na terenach, gdzie dotychczas zabudowa miała miejsce a jednocześnie w części graficznej (na rysunku planu) określa tereny szczególnego zagrożenia powodzią. Natomiast w § 11 wskazuje, że "Na terenach zalewu bezpośredniego wodą o prawdopodobieństwie 1% uwzględnia się przepisy odrębne w zakresie zasad zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią". Następnie w ust. 2 § 11 plan ustanawia zasadę, że "podczas prowadzenia inwestycji na terenach, o których mowa w ust. 1 należy uwzględnić przepisy odrębne z zakresu ochrony przeciwpowodziowej". Zgodnie zaś z § 11 ust. 3 uchwały "Na terenach, o których mowa w ust. 1 zakaz realizacji kondygnacji podziemnych". Sąd przyjął, że przepisy zawarte w § 11 planu, jakkolwiek nie odsyłają wprost do stosowania przepisów ustawy Prawo wodne lecz do "przepisów odrębnych z zakresu ochrony przeciwpowodziowej", to jednak, zgodnie z art. 17 ww. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. wyczerpują wymóg "uwzględnienia" obszarów "bezpośredniego" a obecnie "szczególnego" zagrożenia powodzią w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i tym samym nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p. Czego innego dotyczy natomiast delegacja ustawowa dopuszczająca w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. ustanowienie w planie miejscowym osobnego, a więc wynikającego z inicjatywy gminy, zakazu zabudowy. Określona w pkt 9 art. 15 ust. 2 u.p.z.p. kompetencja do ustanawiania w mpzp zakazów zabudowy wiąże się np. z kształtowaniem przestrzeni publicznej na terenie gminy poprzez samodzielne określanie terenów zieleni w postaci parków czy terenów rekreacyjnych. Za niezasadne należy zaś uznać żądanie "przenoszenia" bezpośrednio do części tekstowej mpzp treści przepisów innych powszechnie obowiązujących aktów prawnych, w tym w szczególności unormowań ustawowych. Wojewoda w skardze domaga się stwierdzenia nieważności powielanych przez plan miejscowy przepisów rangi ustawowej a w zakresie art. 88l ustawy Prawo wodne – jako zarzut pod adresem Rady gminy wskazuje brak ustanowienia w mpzp osobnego zakazu zabudowy na terenach, na których ów zakaz formułuje jednoznacznie ustawa Prawo wodne. Nakazując uwzględnienie studiów ochrony przeciwpowodziowej oraz przepisów odrębnych w planie miejscowym ustawodawca miał na celu jednoznaczne wskazanie w planistycznym akcie prawa miejscowego charakterystycznych obszarów objętych odrębnymi przepisami. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że treść ww. przepisów odrębnych ma być przeniesiona wprost do części tekstowej mpzp – ponieważ z chwilą uchwalenia planu ustanowione przez Radę Gminy przepisy stanowią osobną od przepisów ustawy podstawę prawną określającą sposób i warunki zagospodarowania danego terenu. Tego rodzaju podwójny zakaz (bo wynikający zarówno z osobnej ustawy – tu ustawy Prawo wodne jak – i z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie znajduje uzasadnienia – o ile jego podstawą są jedne i te same okoliczności a więc np. określenie zagrożenia powodziowego wynikającego ze studium ochrony przeciwpowodziowej. Jak słusznie podkreślił wojewoda w innej części skargi: "powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne".

Argumentując niezasadność i nieracjonalność tego rodzaju podwójnych regulacji Sąd zwrócił uwagę na to, że ewentualna zmiana przepisów ustawy wskazanej w planie jako przepis odrębny nie miałaby wpływu na dalsze obowiązywanie zakazu wynikającego z przepisów prawa miejscowego. Przykładowo generalny zakaz zabudowy na terenach zagrożenia powodziowego wyeliminowany z ustawy Prawo wodne (bądź choćby częściowo ograniczony) – w przypadku transponowania go wprost do części tekstowej mpzp nadal ustanawiałby zakaz zabudowy na całym ww. terenie. Ustanowienie w mpzp tego rodzaju zapisu skutkowałoby niedopuszczalnością jakiejkolwiek nowej zabudowy czy rozbudowy obiektów już istniejących nawet pomimo uzyskania w drodze decyzji administracyjnej zwolnienia z zakazu, o jakim mowa w art. 88l ustawy Prawo wodne. Należy też podkreślić, że w praktyce zwolnienie z zakazów oparte na treści art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, organy gospodarki wodnej uzależniają m.in. od dopuszczalności zabudowy terenu w planie miejscowym. Uznają bowiem, że zwolnienie z zakazu zabudowy winno pozostawać w zgodzie z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sam zakaz zabudowy wynikający z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne obowiązuje zresztą niezależnie od uchwalenia na danym terenie mpzp. W konsekwencji ustanowienie na danym terenie osobnego zakazu zabudowy w przepisie prawa miejscowego oznaczałoby obowiązywanie zakazu zabudowy nawet w przypadku uzyskania zwolnienia z zakazu w trybie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego. Z kolei uzyskanie zwolnienia z zakazu zabudowy winno podporządkowywać proces budowlany wymogom mpzp. Stąd też zasadne było w ocenie Sądu określenie w mpzp linii zabudowy na ww. terenach.

Dalej Sąd wskazał, że plan miejscowy tworząc nowe warunki gospodarowania przestrzenią musi uwzględniać także istniejący od dawna na danym terenie sposób jego zagospodarowania. Nie sposób zatem uznać, że tereny już zabudowane budynkami jednorodzinnymi, wielorodzinnymi, zagrodowymi bądź np. usługowymi – przez to że teren ten określono w studium ochrony przeciwpowodziowej jako teren zagrożony powodzią winny być określone w nowym mpzp jako tereny rolne, rekreacyjne czy leśne czyli tereny z założenia pozbawione prawa zabudowy. Wynikający z ustawy Prawo wodne zakaz zabudowy dotyczy zabudowy nowej i nie ma wpływu na legalność zabudowy już istniejącej. Zmiana generalnego przeznaczenia terenów już zabudowanych – wywołałaby niekorzystny dla gminy skutek w postaci odpowiedzialności finansowej opartej na art. 36 u.p.z.p.

Rada Gminy na terenach oznaczonych w części graficznej mpzp jako tereny szczególnego zagrożenia powodzią, poprzez ustalenie zawarte w ust. 2 § 11 mpzp jednoznacznie nakazała w każdym procesie inwestycyjnym uwzględnić przepisy odrębne z zakresu ochrony przeciwpowodziowej. Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że na ww. terenach (np. tych oznaczonych symbolami: 1.MN, 2.MN, 3.MN, 4.MN, 5.MN, 6.MN, 12.MN, 13.MN, 14.MN, 15.MN, 16.MN, 17.MN, 19.MN, 20.MN, 22.MN, 24.MN, 25.MN, 26.MN, 29.MN, 30.MN, 3l.MN, 32.MN, 33.MN, 34.MN, 35.MN, 36.MN, 37.MN, 38.MN, 39.MN, 40.MN, 41 .MN, 42.MN, 43.MN, 44.MN, 45.MN, 46.MN, 47.MN, 48.MN, 49.MN, 50.MN, 51.MN, 52.MN, 53.MN, 57.MN, 58.MN, 59.MN i 60.MN) zarówno nowa zabudowa jak i rozbudowa zabudowy już istniejącej wymaga uzyskania (w drodze decyzji administracyjnej) zwolnienia z zakazu, o jakim mowa w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego w trybie art. 88l ust. 2 tej ustawy. Systematyka § 11 spornego mpzp nakazuje dalej przyjąć, zgodnie z tym co zostało już wyżej wyartykułowane, że osobno ustanowiony zakaz w § 11 ust. 3 mpzp, czyli zakaz realizacji kondygnacji podziemnych – oznacza, iż nawet uzyskanie zwolnienia z zakazu określonego w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne nie daje podstaw do wybudowania na terenie szczególnego zagrożenia powodzią jakiegokolwiek budynku zawierającego kondygnację podziemną. Zakaz ustanowiony w § 11 ust. 3 mpzp jest bowiem osobnym od zawartego w art. 88l ust. 1 prawa wodnego, a będącym wyrazem kompetencji gminy określonej w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. rodzajem zakazu zabudowy a nie powieleniem zakazu wynikającego z Prawa wodnego czy też, jak twierdzi wojewoda, jego ograniczeniem jedynie do kondygnacji podziemnych. Wymagane stosownie do art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne uzgodnienie planu miejscowego z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej – nie zwalnia z zakazów zabudowy wynikających z art. 88l ustawy Prawo wodne.

Podzielając argumentację skargi co do zakazu realizacji nowej zabudowy na terenach zagrożonych powodzią, Sąd nie uwzględnił żądania wojewody co do stwierdzenia nieważności § 11 ust. 2 i 3 uchwały jak i żądania stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej dopuszczającej zabudowę na terenach szczególnego zagrożenia powodzią, gdyż przepisy mpzp, jakkolwiek nie są sformułowane precyzyjnie, to jednak do przepisów odrębnych w wymaganym zakresie odsyłają. Sporna pozostaje jedynie wykładnia § 11 mpzp. Żądanie sformułowane przez wojewodę w zasadzie nie mogło być zrealizowane, gdyż przepisy mpzp określają generalne przeznaczenie gruntów, w tym gruntów leżących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, i nie ustanawiają tam wprost prawa do zabudowy. Skoro zatem w skardze nie wskazano części tekstowej planu, tj. konkretnych jednostek redakcyjnych, które Sąd mógłby z zaskarżonej uchwały wyeliminować – to niemożliwe (bo nieczytelne i nieprecyzyjne) byłoby opisowe stwierdzenie nieważności części tekstowej mpzp tak jak tego żądał wojewoda tj. np. "stwierdzenie nieważności zawartych w tekście oraz na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.U, 2.U, 3.U, 4.U, 5.U, 6.U, 7.U, 8.U i 9.U, określonych, jako tereny zabudowy usługowej". Nie do przyjęcia jest stwierdzenie nieważności postanowień przepisów prawa miejscowego poprzez sformułowanie w wyroku jego interpretacji czyli: "(...) w zakresie, w jakim dopuszcza on (...)". Tak sformułowany wyrok Sądu całkowicie pozbawiałby mpzp komunikatywności a sam plan wymagałby szczegółowej wykładni. Nadto plan i wyrok musiałyby stanowić integralną całość, ponieważ w praktyce niemożliwe byłoby transponowanie do treści mpzp treści wyroku Sądu stwierdzającego jego nieważność w tak określonym zakresie.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd w zdecydowanej większości podzielił. Zasadne są zarzuty wojewody wskazujące na brak podstaw do ustanawiania w mpzp dodatkowych lecz nie wynikających z delegacji ustawowej kompetencji dla innych organów, jako organów opiniujących bądź uzgadniających proces inwestycyjny, czy też powielanie w mpzp przepisów ustaw dane kompetencje ustanawiających. Chodzi w szczególności o wyartykułowane w skardze zapisy planu zawarte w: § 23 pkt 3; § 29 ust. 3 uchwały; § 33 pkt 5 lit. e/; § 34 pkt 3; § 37 pkt 3; § 40 ust. 1 pkt 2; § 41 pkt 1, § 41 pkt 5; § 61 pkt 2 lit. c/.

W ocenie Sądu zasadne są też zarzuty Wojewody wskazujące na niecelowość ponownego definiowania bądź też osobnego definiowania w mpzp pojęć zdefiniowanych już w innych aktach prawnych. Chodzi w szczególności o definicje i sformułowania określone w § 4 pkt 8 uchwały, § 4 pkt 15 i w § 4 pkt 17 uchwały.

Sąd podkreślił, że nie ma możliwości redakcji zaskarżonej chwały, co wpływa istotnie na możliwość ingerowania w jej treść czy układ poszczególnych przepisów. W konsekwencji uznając za zasadne argumenty wojewody zawarte w pkt II skargi a dotyczące określenia w § 55 pkt 3 lit. d/, § 56 pkt 3 lit. d/, § 57 pkt 3 lit. d/ i e/, § 58 pkt 3 lit. d/ i e/, § 59 pkt 3 lit. d/ i e/, § 60 pkt 3 lit. d/ i e/, § 62 pkt 3 lit. a/ i b/ uchwały wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do terenu zamiast do "działki budowlanej" (jak to wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) – Sąd skargi w tym zakresie nie uwzględnił. Z redakcji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że wszystkie wskaźniki w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, z woli samego ustawodawcy odnoszą się do powierzchni działki budowlanej nie zaś do terenu. Jednocześnie jednak z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika możliwość określenia takiej powierzchni również w odniesieniu do terenu. Sąd wyeliminował z § 4 pkt. 15 sformułowanie "lub terenu" ale zaniechał tej samej czynności w ww. zakresie. Stwierdzenie nieważności ustaleń planu miejscowego zawartych w ww. jednostkach redakcyjnych (w § 55 pkt 3 lit. d/, § 56 pkt 3 lit. d/, § 57 pkt 3 lit. d/ i e/, § 58 pkt 3 lit. d/ i e/, § 59 pkt 3 lit. d/ i e/, § 60 pkt 3 lit. d/ i e/, § 62 pkt 3 lit. a/ i b/), określających udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do terenu poprzez wyeliminowanie z nich sformułowania "powierzchni terenu" wprowadziłoby większy chaos niż zapis już istniejący, gdyż wówczas w ogóle nie byłoby odniesienia ani do terenu, który w tym przypadku należy traktować jako odpowiednik działki budowlanej, ani do działki budowlanej. Przepisy planu określałyby ów wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ale nie określałyby czego ów wskaźnik dotyczy. Zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznał ponadto za zbyt pryncypialną i zbyt daleko idącą ingerencję organu nadzoru w samą redakcję treści przepisów prawa miejscowego.

Sąd podzielił też zawarte w pkt III skargi stanowisko wojewody wskazujące na to, że niedopuszczalne jest zobowiązywanie i nakładanie zadań, w drodze uchwały rady gminy, na organ administracji publicznej w zakresie procedury administracyjnej związanej z działaniami podejmowanymi np. przy zabytku. Wymogi uzyskania pozwolenia winny wynikać wprost z przepisów ustawy bądź też plan powinien wprowadzać we własnym zakresie ograniczenia inwestycyjne (stosownie do kompetencji ustawowych) ale nie może odsyłać do uzyskania zgody czy ustanowienia warunków przez inny organ, o ile nie wynika to z przepisów rangi ustawowej. Innymi słowy, nie ma podstaw prawnych do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku "uzgadniania", związanego z zabytkiem znajdującym się w obszarze stanowiska archeologicznego, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres działań wymagających uzyskania pozwolenia wskazanych w ustawie. Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wynika wprost z art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Źródłem tego obowiązku jest ustawa, u nie uchwała rady gminy. Trzeba przy tym podkreślić, że ww. ustawa nakłada taki obowiązek wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych przypadków, w których wymagane jest pozwolenie, bądź uzgodnienie. Nadto słuszny jest zarzut skargi wskazujący na niezasadność wprowadzenia w planie miejscowym obowiązku uzgadniania z konserwatorem zabytków wszelkich działań inwestycyjnych przy zabytku oraz obowiązku prowadzenia badań wykopaliskowych i nadzoru archeologiczno-konserwatorskiego dla każdej działalności inwestycyjnej w rejonie stanowisk archeologicznych. Uwzględniając zatem zarzuty skarżącego Sąd stwierdził nieważność mpzp w żądanym przez niego zakresie, tj. § 18 pkt 2, 3 i 4; § 57 pkt 1 lit. c/ co do sformułowania: "(...) – w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków " i § 60 pkt 1 lit. b/ w zakresie sformułowania: "(...) – w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków". Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego, formy współdziałania tegoż organu z organem administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, obowiązki podmiotów zamierzających dokonać określone czynności w stosunku do zabytków zostały już kompleksowo uregulowane przez ustawodawcę, przede wszystkim w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 32 i 36) oraz w ustawie Prawo budowlane (art. 39).

Sąd nie uznał za zasadne stwierdzenie nieważności § 28 ust. 3 ani § 29 ust. 1, l.p. 85 uchwały, w których Rada Miejska w Halinowie "zarezerwowała teren pod budowę drogi o znaczeniu ponadlokalnym, relacji Wołomin-Duchnów, z zachowaniem do czasu budowy dotychczasowego sposobu użytkowania terenu". Uzasadnienie skargi wskazujące aktualnie na brak podstaw prawnych do tego typu zapisów prawa miejscowego nie jest pozbawione racji i Sąd co do zasady argumentację wojewody w tym zakresie podziela. Rezerwowanie pasa terenu pod przyszłą budowę lub modernizację dróg w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego było dopuszczalne na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. 2013 r. poz. 260), dla procedur wszczętych przed 9 grudnia 2003 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego). Zgodnie z art. 35 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu przed dniem 9 grudnia 2003 r., w planach zagospodarowania przestrzennego należało rezerwować pod przyszłą budowę lub modernizację dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego. Zgodnie zaś z obecnym brzmieniem art. 35 ust. 2 ww. ustawy – w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego "przeznacza się" pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Tym niemniej skoro, jak zauważył sam wojewoda, tego typu zapis planu jak "rezerwa terenu" nie wywołuje skutków prawnych (bo nie jest to "przeznaczenie" terenu pod inwestycję celu publicznego w postaci drogi publicznej a ma jedynie charakter informacyjny), to nie zachodzi konieczność stwierdzenia jego nieważności.

Sąd podzielił część argumentów z pkt. IV skargi i stwierdził nieważność § 52 pkt 4 uchwały, z którego wynika, że dla terenów oznaczonych symbolem R, z przeznaczeniem pod tereny rolnicze, plan ustala "zachowanie istniejącej obsługi komunikacyjnej z możliwością przeznaczenia części gruntów rolnych na poszerzenie dróg istniejących lub realizację nowych".

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niezasadnego określenia zasad podziału nieruchomości Sąd wskazał, że wszelkie dotyczące ww. materii zapisy mpzp pozostają poza zawartą w art. 15 u.p.z.p. kompetencją. Stosownie do art. 15 ust. 2 ust. 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym". Zasady i tryb postępowania w tym zakresie, tj. zasady "scalania i podziału nieruchomości" określają przepisy zawarte w art. 101-108, tj. w Dziale III, Rozdz. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. 2014 r. poz. 518 – dalej: u.g.n.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 6, poz. 736). Ustawodawca uznał za konieczne określenie w planie zasad scalenia i podziału. Zgodnie z § 4 ust. 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego". Tego typu ustalenia mogą być respektowane wyłącznie na dużym obszarze w ramach procedury kształtowania przestrzennego danego terenu. Czym innym jest natomiast "podział nieruchomości“. Przedmiotem takiego administracyjnego postępowania podziałowego jest zatwierdzenie w formie decyzji administracyjnej projektu podziału nieruchomości, tj. zatwierdzenie geodezyjnego (ewidencyjnego) wydzielenia w ramach jednej działki ewidencyjnej większej liczby działek ewidencyjnych. Mylenie tych dwóch procedur (scalenia i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości ) i ustanawianie w mpzp zamiennych ustaleń w tym zakresie – z punktu widzenia techniki legislacyjnej należy uznać za niedopuszczalne. W § 3 pkt 8 zaskarżonej uchwały wskazano, że w planie określa się "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości". Natomiast, jak słusznie zauważył skarżący, z ustaleń szczegółowych mpzp wynika jednoznacznie, iż uregulowane w nim zostały także (a właściwie przede wszystkim) warunki i zasady dokonywania podziału nieruchomości (por. § 27 uchwały). Sporny plan dopuszcza np. "możliwość wydzielenia nowych działek budowlanych" (§ 42 pkt. 5) bądź ustanawia zakaz takiego podziału (np. w § 32 pkt 6, § 46 pkt 6 czy § 46 pkt 6 uchwały) a przy tym (również bez podstawy prawnej) określa parametry: minimalnej szerokości wydzielanych działek budowlanych (§ 41 pkt 5 uchwały; § 42 pkt 5 lit. a/ tiret pierwsze uchwały; § 42 pkt 5 lit. b/ tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. b/ tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. c/ tiret pierwsze uchwały; § 44 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze uchwały; § 44 pkt 7 lit. b/ tiret pierwsze uchwały; § 45 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze uchwały; § 45 pkt 7 lit. b/ tiret pierwsze uchwały; § 47 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze uchwały; § 51 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze uchwały; § 63 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze uchwały) oraz przebieg linii podziału w odniesieniu do linii rozgraniczających dróg (§ 27 ust. 4). Przepisy zawarte w art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. nie upoważniają rady gminy do określenia zasad i warunków podziału nieruchomości, lecz jedynie do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Zasady i warunki podziału nieruchomości określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Określenie w mpzp minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej (dla procedur wszczętych po dniu 21 października 2010 r.) jest dopuszczalne (zresztą fakultatywnie) w oparciu o art. 15 ust. 3 ust. 10 u.p.z.p. Podział nieruchomości, jak wynika z art. 93 ust. 1 u.g.n. musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu, jak stanowi wprost art. 93 ust. 2 u.g.n., dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie odsyła do ustaleń planu w zakresie możliwości (dopuszczalności) podziału lecz w zakresie określonym w art. 93 ust. 2 u.g.n., a przepisy u.p.z.p. dają radzie gminy wąską kompetencję do określenia minimalnej powierzchni działki budowlanej.

Uwzględniając powyższe Sąd konsekwentnie stwierdził nieważność całego § 27 uchwały.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia w § 43 uchwały – art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. W planie miejscowym obligatoryjnie określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania jak również zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Określone dla danej jednostki terenowej zasady kształtowania zabudowy nie mogą się wykluczać. W tym kontekście gmina nie mogła pominąć funkcjonującego od lat na danym terenie stanu "zastanego". Skoro na terenie całego kraju mamy do czynienia ze zjawiskiem lokowania niskiej zabudowy wielorodzinnej pomiędzy zabudową jednorodzinną, to nie sposób sztywno określić, że na danym terenie nie jest możliwa zabudowa wielorodzinna jednocześnie z zabudową jednorodzinną. Stąd nie można przyjąć, że tego rodzaju zamienne przeznaczenie (określone w § 43 pkt. 6 mpzp) się nie wyklucza. Dla terenów oznaczonych jednostkami od 23 MN do 65 MN ustalono jako przeznaczenie "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej i bliźniaczej") a jedynie na terenie 45 MN dopuszczono zabudowę wielorodzinną. I jakkolwiek nie ustalono dla tej ostatniej maksymalnej ilości kondygnacji to w mpzp określono maksymalną wysokość budynków tylko o 2 m wyższą niż wysokość budynków jednorodzinnych. W konsekwencji Sąd nie uznał za zasadne stwierdzenie nieważności planu w zakresie określającym różny wskaźnik intensywności zabudowy czy powierzchni biologicznie czynnej na nieruchomościach o różnym przeznaczeniu.

W ocenie Sądu rację miał wojewoda podnosząc, że dopuszczenie możliwości lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej na gruntach leśnych wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia w odniesieniu do gruntów leśnych, występujących w ramach terenów ZL, o których mowa w § 53 pkt. 1 c uchwały. Powyższe skutkowało uznaniem, że doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 ust. 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c/ u.p.z.p.

Z tych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Wojewoda Mazowiecki w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w zakresie, w którym Sąd oddalił skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej skargą kasacyjną i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędną wykładnię przepisów prawa materialnego:

1) art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy u.p.z.p.;

2) art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w zw. z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

3) art. 7 Konstytucji RP, w związku z art. 15 u.p.z.p,, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

4) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

5) art. 15 ust. 2 pkt 1 i pakt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w szczególności wobec braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do zarzutów skarżącego, o których mowa w pkt III skargi kasacyjnej oraz wobec przyjęcia błędnego stanu faktycznego wskutek niezbadania w pełnym zakresie skarżonego aktu, a w szczególności w zakresie objętym pkt I, IV i V skargi kasacyjnej, co skutkowało częściowym oddaleniem skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano z odwołaniem do orzeczeń sądów administracyjnych, że skoro postanowienia art. 88l ust 1 ustawy Prawo wodne, wprowadzają zakaz m.in. sytuowania obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, to z planu miejscowego, powinno jednoznacznie wynikać, że takie obszary nie podlegają zabudowie. Organ nadzoru podkreślił, że podtrzymuje swoje stanowisko, co do braku możliwości zawierania, bądź modyfikowania w akcie prawa miejscowego norm znajdujących się w aktach prawnych hierarchicznie wyższych np. norm ustawowych. Sąd Wojewódzki winien jednak odróżniać fakt przywoływania (powtarzania, modyfikowania) konkretnych jednostek redakcyjnych od łamania ogólnych zasad określonych w przepisach prawa materialnego. Tymczasem Sąd uznając, że brak jest podstaw prawnych do powtarzania przepisów ustawowych, złamał przepisy odrębne, z zakresu prawa wodnego, dopuszczając do możliwości zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, przyjmując jednocześnie, że osobno ustanowiony zakaz w § 11 ust. 3 zaskarżonej uchwały, czyli zakaz realizacji kondygnacji podziemnych – "oznacza, iż nawet uzyskanie zwolnienia z zakazu określonego w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne nie daje podstaw do wybudowania na terenie szczególnego zagrożenia powodzią jakiegokolwiek budynku zawierającego kondygnację podziemną". Dopuścił więc, w imię zasady braku podstaw do powielania przepisów ustawowych, do powstania odmiennych regulacji zawartych w akcie niższego rzędu w stosunku do przepisu ustawowego.

Ponadto zaznaczono, że przepis art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniał Rady Miejskiej w Halinowie do "rezerwowania terenu pod budowę drogi", gdyż art. 35 ww. ustawy został zmieniony przez art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz.U. Nr 200, poz. 1953) zmieniającej ustawę o drogach publicznych z dniem 9 grudnia 2003 r. Rezerwowanie pasa terenu pod przyszłą budowę lub modernizację dróg w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, mogło nastąpić na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dla procedur wszczętych przed dniem 9 grudnia 2003 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego).

Sąd Wojewódzki nie stwierdził różnicy pomiędzy przeznaczeniem terenu pod przyszłą budowę lub modernizację dróg, a oznaczeniem elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami planu miejscowego. W § 28 ust. 3 Rada ustaliła, iż: "Rezerwuje się teren pod budowę drogi o znaczeniu ponadlokalnym, relacji Wołomin-Duchnów, z zachowaniem do czasu budowy dotychczasowego sposobu użytkowania terenu", przy czym z tych samych ustaleń planu zawartych w § 4 pkt 13 uchwały, wynika, że przez pojęcie "teren" należy rozumieć "część obszaru objętego planem o określonym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, wyznaczona na rysunku planu liniami rozgraniczającymi". Z kolei przez "linię rozgraniczającą" należy "rozumieć oznaczoną na rysunku planu linię rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Tymczasem na rysunku planu miejscowego nie określono przeznaczenia terenu pod budowę przyszłej drogi Wołomin – Duchnów, lecz jedynie "rezerwę terenu". Ponadto, zgodnie z dołączoną legendą, "rezerwa terenu pod budowę drogi Wołomin – Duchnów" zaliczona została do grupy oznaczeń informacyjnych, nie będących ustaleniami planu miejscowego. Powyższe wynika również wprost z § 5 ust. 2 uchwały. W tej sytuacji przywołane powyżej ustalenia, o których mowa w § 28 ust. 3, § 29 ust. 1 lp. 85 oraz § 29 ust. 2 uchwały są sprzeczne wewnętrznie (tekst z tekstem oraz tekst z rysunkiem).

Ponadto z ustaleń zawartych w § 29 ust. 1, lp. 85 uchwały wynika, iż to z projektu wykonawczego wynikać będzie faktyczna szerokość oraz samo usytuowanie drogi. W tej sytuacji nie można mówić o jakimkolwiek przeznaczeniu w planie miejscowym pasa terenu pod budowę przyszłej drogi. Zdaniem organu nadzoru, ustalenia planu zawarte w: § 28 ust. 3 i § 29 ust. 1 lp. 85 uchwały, w szczególności zaś w kontekście ustaleń § 4 pkt i 13 uchwały, naruszają art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w zw. z art. 2 pkt 5 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p.

Plan miejscowy w zakresie ww. rezerw terenu nie określa, w sposób jednoznaczny i precyzyjny przeznaczenia ww. terenów, ponadto ww. ustalenia zostały sformułowane na wypadek zdarzenia przyszłego i niepewnego i oznaczają de facto zmianę przeznaczenia, bądź warunków zagospodarowania terenu ustalonego w planie, bez zachowania procedury, zgodnie z wymogiem art. 27 u.p.z.p. Tymczasem zgodnie z art. 27 u.p.z.p. wszystkie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej. Wprowadzenie odmiennego, w rozumieniu alternatywnego, przeznaczenia terenu po zaistnieniu zdarzeń przyszłych i niepewnych, bez zachowania ustawowej procedury określonej w art. 14-20 u.p.z.p., należy również kwalifikować, jako istotne naruszenie trybu jej sporządzenia, w rozumieniu art. 28 ust. 1, w związku z art. 27 u.p.z.p.

Skarżący kasacyjnie wskazał na zasadność stwierdzenia nieważności ustaleń części tekstowej w odniesieniu do: § 28 ust. 3 i § 29 ust. 1, l.p. 85 uchwały oraz w części graficznej w odniesieniu do "rezerwy terenu pod budowę drogi Wołomin – Duchnów". Z rysunku planu miejscowego wynika, że ww. rezerwa terenowa została również wrysowana w ramach lasów (jednostka terenowa ZL).

Wojewoda zarzucił również, że z treści uzasadnienia nie wynika by Sąd dokonał oceny ustaleń, o których mowa w: § 42 pkt 5, § 43 pkt 7, § 44 pkt 7, § 45 pkt 7, § 47 pkt 7, § 51 pkt 7, § 63 pkt 7 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "przy czym powyższe nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych". Brak jest podstaw prawnych by w planie miejscowym nie "akceptować" istniejących podziałów geodezyjnych. Natomiast brak przeprowadzenia własnej oceny, w zakresie ww. ustaleń uchwały, przez Sąd świadczy o zaniechaniu realizacji, a co najmniej o niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu, a tym samym o naruszeniu art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz o naruszeniu obowiązku wynikającego z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., a co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszej argumentacji podniesiono, że z redakcji znowelizowanego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wyraźnie wynika, że wszystkie wskaźniki w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, z woli samego ustawodawcy odnoszą się do powierzchni działki budowlanej, nie zaś do terenu. Co prawda z przepisu zawartego w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika możliwość określenia takiej powierzchni również w odniesieniu do terenu, co częściowo przytoczył również w swoim uzasadnieniu Sąd I instancji, jednakże formułowanie ustaleń w tym zakresie winno mieć miejsce dla procedur rozpoczętych przed 21 października 2010 r., a więc przed zmianą u.p.z.p.

Tymczasem Sąd z jednej strony uznaje zarzuty skarżącego, w tym zakresie w odniesieniu do jednej wybranej jednostki redakcyjnej, zawartej w § 4 pkt 8 i 15 uchwały, odmawiając stwierdzenia nieważności innych, identycznych co do formy oraz treści, uzasadniając to lakonicznie, iż "wyeliminowanie z nich sformułowania "powierzchni terenu" wprowadzałoby większy chaos niż zapis już istniejący, gdyż wówczas w ogóle nie byłoby odniesienia ani do terenu, który w tym przypadku należy potraktować jako odpowiednik działki budowlanej, ani do działki budowlanej. Przepisy planu określałyby ów wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ale nie określałyby czego ów wskaźnik dotyczy".

Wnioskując o stwierdzenie nieważności pojęcia "teren" Wojewoda miał na celu osiągnięcie spójności wewnętrznej aktu prawnego oraz doprowadzenie do jego zgodności z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Tymczasem stwierdzając nieważność jedynie ustaleń § 4 pkt 8 i 15 uchwały, w zakresie sformułowania "lub terenu", Sąd swoim działaniem doprowadził do powstania ewidentnej sprzeczności zdefiniowanych normatywnych pojęć ze wskaźnikami określonymi w ustaleniach szczegółowych, nie wspominając już o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji wskazując, że "Przepisy planu określałyby ów wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ale nie określałyby czego ów wskaźnik dotyczy", pominął całkowicie fakt, iż pojęcia te, a także sposób ich liczenia zostały określone w słowniczku pojęć. Brak jest jakiegokolwiek uzasadniania dla stwierdzenia nieważności części § 4 pkt 8 oraz pominięcia faktu, iż część wnioskowanych jednostek terenowych odnosi się nie tylko do powierzchni biologicznie czynnej, ale również powierzchni zabudowy.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że przy podejmowaniu uchwały doszło do powstania ewidentnej sprzeczności w samej treści uchwały, a w konsekwencji również do niezgodności części tekstowej uchwały z jej częścią graficzną. Z uchwalonego planu wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem 45.MN ustalono, jako przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej i bliźniaczej (§ 43 pkt 1 uchwały). Powyższe przeznaczenie terenu wynika również z ustaleń części graficznej planu. Tymczasem z dalszych ustaleń wynika dla jednostki terenowej 45.MN, "możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z zabudową garażową" (§ 43 pkt 6 uchwały). Co więcej plan, w odniesieniu do ww. jednostki terenowej ustalił również różne, alternatywne, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Sąd I instancji dokonując oceny prawnej podjętej uchwały w ogóle nie wziął pod uwagę przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i 6 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którymi, projekt planu miejscowego winien określać jednoznacznie przeznaczenie terenów oraz zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania terenu, a projekt rysunku planu winien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości, co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie.

W tym kontekście, wykładnia wspomnianego art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, wszakże pod jednym warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. Gmina może zatem samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów, pod tym jednak warunkiem, że następuje to bez naruszenia powyższych przepisów. Z analizy treści oraz formy, tj. sposobu zapisu, konstrukcji samej uchwały, w odniesieniu do ww. obszaru, wynika, ze wykluczają się one wzajemnie, co nie zostało uwzględnione w rozpoznawanej sprawie. Doszło tym samym do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i 6 i § 7 pkt 7 oraz § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że "Tego rodzaju naruszenie zasad tworzenia planu w ocenie Sądu nie skutkuje jego nieważnością". Sąd uznał tym samym, że do naruszenia zasad doszło, ale dokonał wartościowania przedmiotowego naruszenia uznając je za nieistotne. Doszło tym samym do błędnego zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że każde (bez jakiegokolwiek wartościowania) naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego winno skutkować jego nieważnością.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 – Prawo wodne w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd Wojewódzki, kierując się niewłaściwą wykładnią wymienionych przepisów błędnie przyjął, że rozwiązania przedmiotowego planu w zakresie wyznaczonego obszaru szczególnego zagrożenia powodzią odpowiadają obowiązującym wymogom prawnym. Sporne zagadnienie ma w rozpatrywanej sprawie doniosłe znaczenie zważywszy, że znaczna część terenów objętych planem położona jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a według rysunku planu i jego części tekstowej określone tereny przeznaczone zostały na zabudowę m.in. mieszkaniową oraz usługową lub rozbudowę obiektów istniejących.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego Rada Gminy nie miała obowiązku powielania w planie wynikającego z ustawy (art. 88l ust. 1 Prawa wodnego) generalnego zakazu zabudowy czy rozbudowy na terenach szczególnego zagrożenia powodzią, zwłaszcza że w § 11 Uchwały znajduje się nakaz uwzględnienia w każdym procesie inwestycyjnym przepisów odrębnych z zakresu ochrony przeciwpowodziowej.

Sąd dostrzegając, że wykładnia § 11 "pozostaje sporna", jednocześnie uznał brak podstaw do stwierdzenia jego nieważności oraz nieważności części tekstowej i graficznej dopuszczającej zabudowę na terenach szczególnego zagrożenia powodziową. Stwierdził bowiem, że przepisy mpzp, jakkolwiek nie są sformułowane precyzyjnie, to jednak do przepisów odrębnych w wymaganym zakresie odsyłają. Powyższe wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. właściwy organ gminy sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem, a w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.

Dodatkowo w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 17 ust. 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, ustanawiający obowiązek uwzględnienia m.in. przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów bezpośredniego zagrożenia prowadzą, uznawanych aktualnie za obszary szczególnego zagrożenia powodzią.

W świetle przytoczonych unormowań trudno było przyjąć, że analizowany plan miejscowy został sporządzony i uchwalony zgodnie z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, a zwłaszcza art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 stanowiącego, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochroną przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy obiektów budowlanych, czy zmiany ukształtowania terenu.

Niewątpliwie samo wskazanie na rysunku planu granic obszaru szczególnego zagrożenia powodzią nie świadczy o właściwym uwzględnieniu wymienionych przepisów odrębnych, skoro jednocześnie na tym samym obszarze przewidziano tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, usługową oraz innego rodzaju, oznaczane symbolami U, MN, MNU, ZC, PU, KS, UO, OT.

Wbrew argumentacji Sądu Wojewódzkiego, przyjęte w części graficznej i tekstowej rozwiązania, zwłaszcza w kontekście wadliwej redakcji § 11 Uchwały – nie pozwalają na jednoznaczne wyinterpretowanie obowiązywania na spornym obszarze zakazu zabudowy czy rozbudowy w związku z ochroną przeciwpowodziową. Wręcz przeciwnie, oznaczenie poszczególnych terenów symbolami MN, U, MNU oraz innymi wskazuje zasadniczo na możliwość realizacji nowej zabudowy lub rozbudowy istniejących obiektów, a obowiązywanie generalnego zakazu określonego art. 88l ust. 1 Prawa wodnego nie jest oczywiste wobec niejasnego sformułowania § 11 ust. 1 Uchwały. Natomiast zawarte w ust. 2 § 11 odesłanie do przepisów odrębnych odniesione zostały do "prowadzenia inwestycji", co rodzi niebezpieczeństwo pominięcia tego wymogu na etapie lokalizacji konkretnej inwestycji i zatwierdzenia projektów budowlanych.

Z kolei, ustanowienie w ust. 3 wyraźnego "zakazu realizacji kondygnacji podziemnych" pogłębia wewnętrzną niespójność omawianej regulacji, bowiem może prowadzić do wniosku, że na omawianym obszarze nie obowiązuje zakaz realizacji kondygnacji nadziemnych.

Skoro – według wywodu Sądu Wojewódzkiego przyjęty tekst i rysunek planu powinien być odczytywany z konkluzją, że na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązuje ustawowy zakaz zabudowy, to zbędne było wprowadzanie do postanowień § 11 dodatkowego zakazu realizacji kondygnacji podziemnych.

Zgodzić się należało z twierdzeniem Wojewody, że takie ustalenia części graficznej i tekstowej planu mogą wywołać u przeciętnego odbiorcy przekonanie, że każda nieruchomość znajdująca się na terenach oznaczonych symbolami m.in. MN, U, MNU – może być zabudowana, podczas gdy taka możliwość istnieje wyłącznie w razie uzyskania indywidualnej decyzji przewidzianej w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego.

Mając na uwadze, że analizowane postanowienia uchwały dotyczą tak istotnych treści prawa własności przysługującego poszczególnym podmiotom do nieruchomości objętych obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, to wszelkie ograniczenia wynikające z powszechnego zakazu zabudowy powinny być w sposób jednoznaczny przewidziane w przyjmowanych rozwiązaniach planistycznych.

Podkreślenia wymaga to, że Sąd Wojewódzki błędnie zarzuty skargi potraktował jako równoznaczne z domaganiem się przez organ nadzoru wprowadzenia do planu miejscowego zakazu zabudowy i rozbudowy obiektów istniejących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej realizacja wymogów przewidzianych w art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie oznacza, że ustawowy zakaz zabudowy z art. 88l ust. 1 Prawa wodnego ma być literalnie powtórzony w ramach ustaleń planistycznych, ale powinien być uwzględniony przez takie przyjęcie rozwiązań przestrzennych, które nie będą naruszać przepisów odrębnych.

Niewłaściwe jest również wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że zwolnienie od zakazu zabudowy przewidziane w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego może być uzależnione od dopuszczalności zabudowy terenu w planie miejscowym. Jak wynika wyraźnie z wymienionego przepisu dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może w drodze decyzji zwolnić od ustawowych zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia prowadzą, o ile zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią.

Reasumując stwierdzić należy, że wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obowiązek określenia w planie miejscowym granic i sposobu zagospodarowania obszaru szczególnego zagrożenia powodzią nie może być realizowany przez samo wskazanie granic takiego obszaru w części graficznej oraz formalne odwołanie się do przepisów odrębnych w części tekstowej uchwały, lecz konieczne jest także określenie przeznaczenia terenów i sposobu ich zagospodarowania, które nie będzie sprzeczne z ograniczeniami i zakazami ustanowionymi w obowiązujących przepisach odrębnych.

Konieczność uwzględnienia w aktach planistycznych zakazu zabudowy uregulowanego w art. 88l ust. 1 Prawa budowlanego znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 12 lipca 2012 r., II OSK 1063/12; z 19 listopada 2014 r., II OSK 1530/14; z 9 czerwca 2014 r., II OSK 3088/13).

Kierując się takim założeniem, Sąd Wojewódzki ponownie oceni zakwestionowane przez Wojewodę postanowienia Uchwały.

Natomiast zgodzić się należało z ogólną uwagą Sądu Wojewódzkiego, że właściwy organ określając w planie miejscowym nowe warunki gospodarowania przestrzenią musi uwzględnić istniejący na danym terenie sposób jego zagospodarowania. Rzecz jednak w tym, aby z treści planu wynikało jednoznacznie, czy określone przeznaczenie terenu i ustanowione rozwiązania planistyczne dotyczą istniejącej zabudowy czy możliwości realizacji nowej zabudowy.

Przy ponownej kontroli przedmiotowej uchwały konieczne będzie więc uwzględnienie również tych okoliczności.

Jako niezasadny należało uznać drugi zarzut kasacyjny dotyczący przepisu art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowiącego, że w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem.

Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki w sposób właściwy zinterpretował wymieniony przepis i zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że aktualne brzmienie art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie daje podstawy do tego, aby w planie miejscowym dokonywać rezerwowania pasa terenu pod przyszłą budowę lub modernizację dróg, co było przewidziane w stanie prawnym obowiązującym do 9 grudnia 2003 r. Jednocześnie Sąd Wojewódzki nie uznał za zasadne stwierdzenia nieważności § 28 ust. 3 oraz § 29 ust. 1, l.p. 85 uchwały przyjmując, że przewidziane w nich ustalenia dotyczące "rezerwy terenu" nie stanowią wiążącego "przeznaczenia" terenu pod inwestycję celu publicznego, tj. drogi publicznej, a w efekcie mają charakter informacyjny. Dodatkowo Sąd odwołał się do okoliczności wskazanych w odpowiedzi na skargę, w której podniesiono brak dokumentacji niezbędnej do tego, aby można było w planie przeznaczyć pod przyszłą budowę drogi pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem.

Akceptując ocenę Sądu Wojewódzkiego należy zaznaczyć, że nie można oczekiwać od organu jednostki samorządu terytorialnego realizacji wymogu określonego w art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych skoro ustawodawca dokonując nowelizacji tego przepisu nie przewidział dodatkowych unormowań stwarzających realne warunki do wdrożenia nowej regulacji. Wprawdzie ustaleń planu, jako aktu prawa miejscowego, nie można traktować jako informacji, to jednak w rozważanym przypadku nie było podstaw do zastosowania sankcji nieważności w omawianym zakresie, bowiem charakter normatywny posiada ustalenie zawarte w § 28 ust. 3 uchwały wskazujące na sposób użytkowania oznaczonego terenu do czasu budowy drogi o znaczeniu ponadlokalnym.

Zgodzić się natomiast należało z zarzutem kasacyjnym, w którym podniesiono, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do istoty argumentacji przedstawionej przez organ nadzoru w skardze, dotyczącej szczegółowych ustaleń zawartych § 42 pkt 5, § 43 pkt 7, § 44 pkt 7, § 45 pkt 7, § 47 pkt 7, § 51 pkt 7, § 63 pkt 7 uchwały, w zakresie sformułowania: "przy czym powyższe nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych". Sąd skoncentrował się tylko na kwestii związanej z warunkami oraz zasadami dokonywania podziału nieruchomości zawartymi w § 27 zaskarżonej uchwały i stwierdzając jego nieważność pominął w swoich rozważaniach kwestie ustaleń szczegółowych w wymienionych wyżej przepisach uchwały. Z tych względów zasadnie zarzucono naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a.

Ponadto Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność § 4 pkt. 8 i 15 uchwały w zakresie sformułowania "lub terenu", natomiast odmowę stwierdzenia nieważności przepisów § 55 pkt 3 lit. d, § 56 pkt 3 lit. d, § 57 pkt 3 lit. d i e, § 58 pkt 3 lit. d i e, § 59 pkt 3 lit. d i e, § 60 pkt 3 lit. d i e, § 62 pkt 3 lit. a i b uchwały w zakresie określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do terenu zamiast do "działki budowlanej" uzasadnił tym, że wyeliminowanie z powyższych przepisów sformułowania "powierzchni terenu" wprowadziłoby większy chaos niż zapis już istniejący, gdyż wówczas w ogóle nie byłoby odniesienia ani do terenu, który w tym przypadku należy traktować jako odpowiednik działki budowlanej, ani do działki budowlanej. Tymczasem autor skargi kasacyjnej podkreślił, że z redakcji znowelizowanego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że wszystkie wskaźniki w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, z woli samego ustawodawcy odnoszą się do powierzchni działki budowlanej, nie zaś do terenu. Wnioskując o stwierdzenie nieważności pojęcia "teren" skarżący miał na celu osiągnięcie spójności wewnętrznej aktu prawnego oraz doprowadzenie do jego zgodności z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zdaniem Wojewody stwierdzając nieważność jedynie ustaleń § 4 pkt 8 i 15 uchwały, w zakresie sformułowania "lub terenu", Sąd doprowadził do powstania sprzeczności zdefiniowanych normatywnych pojęć ze wskaźnikami określonymi w ustaleniach szczegółowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikają precyzyjne przesłanki oceny Sądu skutkujące stwierdzenie nieważności uchwały tylko co do § 4 pkt 8 i 15 uchwały. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczna będzie szczegółowa analiza w tym zakresie.

Ponadto w skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono, że Sąd Wojewódzki, wbrew dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaakceptował możliwość realizacji na terenie 45 MN zabudowy wielorodzinnej (§ 43 pkt 6 uchwały), w sytuacji, gdy w § 43 pkt 1 uchwały dla terenów oznaczonych jednostkami od 23 MN do 65 MN ustalono jako przeznaczenie podstawowe "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej i bliźniaczej". W ocenie Sądu w tym zakresie gmina nie naruszyła przysługującego jej władztwa planistycznego, a tego rodzaju naruszenie zasad tworzenia planu nie skutkuje jego nieważnością. W konsekwencji Sąd nie uznał za zasadne stwierdzenie nieważności planu w zakresie określającym różny wskaźnik intensywności zabudowy czy powierzchni biologicznie czynnej na nieruchomościach o różnym przeznaczeniu. Odnosząc się do wnioskowania Sądu wskazać należy, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z powyższego wynika, że plan winien ustalać przeznaczenie terenu oraz określać warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Realizacja tych funkcji następuje poprzez określenie w planie: przeznaczenia terenów i wyznaczenia na rysunku linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, zgodnie z którym dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. Określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. II OSK 1334/12). Oczywiście zgodzić się należy z Sądem, że nie jest wykluczone lokowanie na danym terenie zabudowy wielorodzinnej pomiędzy zabudową jednorodzinną, jednak ustalenia planu powinny jednoznacznie konkretyzować jednostki ewentualnie części terenu, na których przewiduje się tylko zabudowę jednorodzinną lub tylko wielorodzinną. Wymogu takiego nie spełnia alternatywny sposób określenia przeznacznia danego terenu.

Z tych wszystkich względów, zgodnie z art. 185 p.p.s.a., konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt. 2 celem ponownego rozpoznania sprawy w tym zakresie przez Sąd Wojewódzki, przy uwzględnieniu dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni i związanych z nią wytycznych. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.