Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1053/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na pismo [...] Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. z dnia 3 czerwca 2014 r. ([...]) informujące o kosztach sporządzenia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

W dniu 11 marca 2014 r. do Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury drogą elektroniczną wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wskazanie imion i nazwisk wykładowców oraz zeskanowanie umów zawartych z nimi w ramach szkoleń na aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej w latach 2010, 2011, 2012, 2013, 2014.

W piśmie z dnia 25 marca 2014 r. [...] Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ustalił wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej na kwotę 11. 578,71 zł i wezwał Stowarzyszenie do uiszczenia ww. kwoty na konto bankowe Krajowej Szkoły Sadownictwa i Prokuratury w określonym terminie pod rygorem egzekucji.

W piśmie tym podano, że udostępnienie żądanej informacji publicznej spowoduje poniesienie przez Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury dodatkowych kosztów. Zachodzi bowiem konieczność przekształcenia informacji z formy dokumentu papierowego na formę zeskanowanego pliku komputerowego. Ponieważ umowy, o które wnioskuje stowarzyszenie zawierają dane wrażliwe, konieczne jest usunięcie ich z umów przed udostępnieniem żądanej treści. Przed udostępnieniem skanów tych umów niezbędnym będzie wykonanie kserokopii umowy, następnie dokonanie jej anonimizacji i zeskanowanie zanonimizowanej umowy. Przy tak dużej liczbie umów wykonanie tych czynności możliwe będzie jedynie po godzinach pracy.

Ustalając wysokość opłaty przyjęto, że koszt 1 roboczogodziny wynosi 25 zł; koszt 1 paczki papieru (500 kart) wynosi 11,13 zł, zaś pracę będzie wykonywało 7 pracowników przez 65 godzin. Zachodzi więc konieczność zużycia 18,3 paczek papieru (3.060 umów x 3 szt. kart = 9.180 kart). W konsekwencji wysokość ustalonej opłaty za dostęp do informacji publicznej ustalono na kwotę 11.578,71 zł na co składa się 18,3 (paczek) x 11,13 zł = 203,71 zł oraz 7 (pracowników) x 65 (godzin) x 25 zł (roboczogodzina) = 11.375 zł.

Pismem z dnia 26 marca 2014 r. [...] wezwała [...] Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że wysokość wyliczonych kosztów udostępnienia informacji publicznej nie znajduje podstaw prawnych ani faktycznych.

W odpowiedzi na wezwanie z dnia 26 marca 2014 r. organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 25 marca 2014 r., w którym na podstawie art. 15 ust. 1 ustalona została wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej na kwotę 11578,71 zł.

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2014 r. ([...]) na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) [...] Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci imion, nazwisk, wykładowców widniejących na umowach o prowadzenie zajęć szkoleniowych z aplikantami Krajowej Szkoły Sadownictwa i Prokuratury zawartymi w latach 2010-2014 r.

Decyzją z dnia 14 maja 2014 r. ([...]) na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) w zw. z art. 138 1 pkt 2 kpa Minister Sprawiedliwości uchylił decyzję [...] Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia 4 kwietnia 2014 r. i umorzył postępowanie w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej przed organem I instancji.

Stowarzyszenie [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wezwanie [...] Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. z dnia 25 marca 2014 r. w przedmiocie opłaty za dostęp do informacji publicznej i wniosło o uchylenie opłaty z uwagi na naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skargę zarejestrowano do sygnatury II SA/Kr 789/14.

[...] Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury pismem z dnia 23 maja 2014 r. ([...]) wobec zmiany okoliczności sprawy zawiadomił Stowarzyszenie [...] o zmianie opłaty za udostępnienie informacji publicznej, która to opłata została pierwotnie określona na kwotę 11.578,71 zł; na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ustalił wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej na kwotę 4950 zł; wezwał stowarzyszenie o uiszczenie kwoty 4950 zł na rachunek bankowy Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury pod rygorem egzekucji należności.

Wskazał, że na skutek zmiany okoliczności sprawy wyliczenia zawarte w piśmie z dnia 25 marca 2014 r. stały się nieaktualne. Istotne znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty ma bowiem decyzja Ministra Sprawiedliwości nr [...] wydana w dniu 14 maja 2014 r. która przesądziła, że anonimizacji nie podlegają imiona i nazwiska wykładowców widniejące na umowach o prowadzenie zajęć szkoleniowych z aplikantami. Oznacza to, że ograniczony został zakres anonimizacji umów i zbędnym stało się nadawanie każdemu z wykładowców numeru ewidencyjnego i nanoszenie go na umowę w miejsce imienia i nazwiska. Ponadto Sekcja Informatyczna Krajowej Szkoły zawiadomiła, że pozyskała program, przy pomocy którego istnieje możliwość dokonania anonimizacji umów w sposób czyniący ten proces nieodwracalnym. Tym samym odpadła konieczność kserowania umów i dokonywania ich ręcznej anonimizacji, podyktowana uprzednio ochroną "danych wrażliwych". Dokonanie anomimizacji przy użyciu programu komputerowego, przy rezygnacji z anominizowania imion i nazwisk wykładowców oraz zastępowania tych danych numerem ewidencyjnym skróci czas przeznaczony na przygotowanie informacji publicznej w formie wskazanej przez wnioskodawcę. Ma to zaś znaczenie dla kosztów, które w związku z tym poniesie Krajowa Szkoła. Ponadto Krajowa Szkoła odstąpiła od domagania się zwrotu kosztów zawiązanych z wykonaniem czynności polegających na wyłączeniu umów z akt, w których się znajdowały oraz za dołączenie tych umów do akt po zeskanowaniu.

Natomiast na wysokość ustalonej opłaty 4950 zł za udostępnienie informacji publicznej złożyły się: wynagrodzenie w kwocie 1450 zł, które zleceniobiorca otrzymał za zeskanowanie umów, wynagrodzenie w kwocie 3500 zł, które zostały uzgodnione ze zleceniobiorcą za dokonanie komputerowej anonimizacji skanów umów.

Pismem z dnia 3 czerwca 2014 r. ([...]) Dyrektor Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w uwzględnieniu wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 11 marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej przesłał Stowarzyszeniu płytę CD zawierająca pięć folderów z umowami zawartymi przez Krajową Szkołę Sądownictwa Prokuratury z wykładowcami, których przedmiotem było przeprowadzenie z aplikantami aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej zajęć szkoleniowych w latach 2010, 2011, 2012, 2013 i w pierwszym kwartale 2014 r.; kserokopię zarządzenia [...] Krajowej Szkoły nr [...] z dnia 31 grudnia 2009 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia wykładowców aplikacji ogólnej Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury oraz o zwrocie kosztów ich podróży; kserokopię zarządzenia [...] Krajowej Szkoły nr [...] z dnia 18 marca 2011 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia wykładowców aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury.

Podał [...], że dane dotyczące wykładowców zawarte w umowach zostały poddane anonimizacji w zakresie adresu zamieszkania, nr PESEL, nr dowodu osobistego, siedziby Urzędu Skarbowego, oraz nr rachunku bankowego. Poinformował tez, że "ostateczny koszt sporządzenia informacji publicznej wyniósł 4.950 zł i winien on zostać pokryty przez występujące z wnioskiem Stowarzyszenie".

Pismem z dnia 11 czerwca 2014 r. ( [...]) [...] wezwała [...] Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie opłaty wyznaczonej w piśmie z dnia 23 maja 2014 r.

Pismem także z dnia z dnia 11 czerwca 2014 r.([...]) [...] wezwała [...] Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie opłaty wyznaczonej w piśmie z dnia 3 czerwca 2014 r. W wezwaniu tym Stowarzyszenie wskazało, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15 ust. 1. Ustawa o dostępie do informacji publicznej pozwala na odstąpienie od zasady bezpłatnego udzielenia informacji na wniosek tylko w wypadku opisanym w art. 15 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Ustalając tę opłatę, podmiot zobligowany jest starannie rozważyć, czy w danym przypadku, w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia, należy obciążyć wnioskodawcę opłatą za udzielenie informacji publicznej (por. I OSK 833/13). Wysokość pobieranych przez organ opłat ma za każdym razem odpowiadać poniesionym przez organ rzeczywistym dodatkowym kosztom udostępnienia informacji publicznej w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

Kwestia pobrania opłat za udostępnienie informacji publicznej na mocy art. 15 ust. 1 ustawy charakter uznaniowy, gdyż z jego treści wynika jedynie możliwość, a nie obowiązek, ich ustalenia i to przy spełnieniu dodatkowej przesłanki, jaką jest "poniesienie dodatkowych kosztów" (por. I OSK 69/05; II SA/Lu 44/10; II SA/Sz 1094/07, II SA/Łd 667/06, IV SA/Wr 922/04). i

Wskazywany koszt udostępnienia informacji publicznej stanowi koszt pracy. Skoro w ramach struktury KSSiP nie przewiduje się, iż może zaistnieć sytuacja wykonania ustawowego obowiązku, to tym bardziej nie można obciążać obywateli kosztami takiej organizacji KSSiP. Wedle Stowarzyszenia nie jest to koszt dodatkowy w udostępnieniu informacji publicznej., a przenoszenie na wnioskodawcę ciężaru wynagrodzenia pracowników organu zobligowanego ustawowo do udzielenia informacji publicznej jest działaniem bezprawnym, albowiem nie wypełnia przesłanki "konieczności poniesienia dodatkowych kosztów" wskazanych w art. 15 ust. 1 ustawy.

Pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. ([...]) [...] Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, w nawiązaniu do własnych pism z dnia 4 kwietnia 2014 r. i 23 maja 2014 r. zawiadomił Stowarzyszenie, że po udostępnieniu informacji publicznej w postaci wykazów wykładowców prowadzących zajęcia z aplikantami Krajowej Szkoły w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 marca 2014 r. i skanów umów dotyczących przeprowadzenia z aplikantami aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej zajęć szkoleniowych w wyżej wymienionym okresie nastąpiła końcowa weryfikacja kosztów poniesionych przez Krajowa Szkołę. Wydatki na ten cel wyniosły ostatecznie 3.100 (trzy tysiące sto) złotych.

Stowarzyszenie [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na pismo [...] Krajowej Szkoły i Prokuratury z dnia 23 maja 2014 r. i wniosło o uchylenie dodatkowej opłaty za dostęp do informacji publicznej z uwagi na naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarga została zarejestrowana do sygnatury II SA/Kr 1052/14.

Stowarzyszenie [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie także skargę na pismo [...] Krajowej Szkoły i Prokuratury z dnia 3 czerwca 2014 r. i wniosło o uchylenie dodatkowej opłaty za dostęp do informacji publicznej z uwagi na naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ta właśnie skarga rozpoznawana jest w sprawie niniejszej.

Strona skarżąca podała, że powiadomienie o wysokości opłaty nie jest decyzją ani postanowieniem. Jest natomiast aktem o charakterze publicznoprawnym, gdyż wpływa na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia, jednak powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu. Nie ulega też wątpliwości, że przedmiotowy akt dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Wedle strony skarżącej skuteczne wniesienie skargi na taki akt uzależnione jest od wyczerpania trybu określonego w art. 52 ppsa. Ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty, a zatem kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Skoro ww. wezwanie jest aktem administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (por II SA/Wa 1874/09), wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ww. wezwanie winno być poprzedzone wnioskiem o usunięcie naruszenia praw następnie. Wymóg ten został spełniony w niniejszej sprawie pismem z dnia 26 marca 2014 r.

Strona skarżąca podniosła nadto, że Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury w żadnym z pism kierowanych do stowarzyszenia nie pouczyła o możliwości zaskarżenia wysokości kosztów dodatkowych. Zaś sposób wyliczania przez KSSiP kosztów dodatkowych za udostępnienie informacji publicznej może powodować rezygnację z korzystania z prawa do informacji publicznej. Prawo każdego obywatela do informacji wynika z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawie ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Wskazała również, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej, podmiot obowiązany do udostępnienia informacji ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia i koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, winien powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy chyba, że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany u w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Z kolei art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa procedurę postępowania w przypadku, gdy organ nie ma możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Nie jest to odpłatne zlecenie przygotowania informacji zgodnie z wnioskiem podmiotowi zewnętrznemu, czy osobom pracującym w danej instytucji. Przenoszenie na wnioskodawcę ciężaru wynagrodzenia pracowników organu zobligowanego ustawowo do udzielenia informacji publicznej jest działaniem bezprawnym, bowiem nie wypełnia przesłanki "konieczności poniesienia dodatkowych kosztów" wskazanych w art. 15 ust. 1 ustawy (por. IV SA/Wr 505/04; II SAB/Wa 113/10). Nadto obarczenie wnioskodawcy kosztami wykonania kserokopii stron wykonanych jedynie w celu ułatwienia sobie odpowiedzi nie mieści się w przesłankach art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zważywszy, że istnieje możliwość skorzystania z programu komputerowego eliminującego dane wrażliwe.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wniósł o oddalenie skargi.

[...] Krajowej Szkoły Sadownictwa i prokuratury podał co następuje:

[...] nie kwestionuje obowiązującej zasady jawności w zakresie funkcjonowania jednostek i osób publicznych, jak i tego, iż jednostki te winny być przygotowane na wykonywanie ustawowego zadania, którym jest udostępnianie informacji publicznej. Niemniej jednak zasada ta możliwa jest do zrealizowania w sytuacji, gdy ilość i zakres przedmiotowych żądań jest tego rodzaju, iż umożliwia ich wykonywanie w ramach zasobów kadrowych i budżetu, którym dysponuje jednostka.

W niniejszej sprawie ilość dokumentów, które zostały udostępnione skarżącemu i forma ich udostępnienia skutkują stwierdzeniem, iż Krajowa Szkoła nie dysponuje możliwością ich udostępniania w ramach bieżących zasobów kadrowych i finansowych bez narażania na niewykonywanie, bądź nienależyte wykonywanie zadań Krajowej Szkoły, wynikających z ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. - o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. z 2012 r., poz. 1230 ze zm.) oraz bez naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie z wnioskiem skarżącego przedmiotowe umowy oprócz konieczności zakreślenia w ich kopiach danych wrażliwych muszą zostać przekształcone z formy dokumentu papierowego na formę zeskanowanego pliku cyfrowego umożliwiającego jego przesłanie skarżącemu.

Udostępnienie żądanej informacji publicznej bez dodatkowych opłat w ramach posiadanych zasobów kadrowych i budżetu byłoby możliwe wówczas, gdyby Skarżący domagał się przedstawienia kilku, bądź kilkunastu umów, a nie trzech tysięcy sześćdziesięciu. Wyliczone koszty roboczogodziny związanej z przygotowaniem informacji publicznej są analogiczne, jak koszty ponoszone przez Krajową Szkołę z tytułu powierzenia wykonywania tego rodzaju prac na zbiorach dokumentów. Z uwagi na zakres obowiązków powierzonych pracownikom Krajowej Szkoły i zakres informacji żądanej przez Skarżącego, przygotowanie tej informacji w ramach czasu pracowników Krajowej Szkoły nie jest możliwe. Koszty informacji ustalone przed dniem wniesienia skargi na kwotę 4.950,00 zł (cztery tysiące dziewięćset pięćdziesiąt złotych 00/100), na których ustalenie wystosowane zostało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesiona została skarga, wyniosły ostatecznie 3.100,00 zł (trzy tysiące sto złotych 00/100), o czym Skarżący został poinformowany w piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r.

Uzasadnione jest więc stanowisko, że opłata dodatkowa została ustalona prawidłowo, jej wyliczenie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach, a kwota opłaty wbrew twierdzeniom Skarżącego - nie jest zawyżona i podyktowana wolą ograniczania dostępu do informacji publicznej. W sytuacji gdy dane stanowiące informację publiczna, mogą zostać przedstawione przez Krajową Szkołę w formie dokumentów papierowych, a skarżący domaga się ich przedstawienia w formie elektronicznej, to zasadne jest domaganie się od niego pokrycia kosztów takiego przekształcenia. Koszty wykonania kserokopii umów z wykładowcami, ich anonimizacji, a następnie zeskanowania i zapisania na nośnikach elektronicznych ze względu na ilość żądanych dokumentów, nie mogą być wykonane w ramach bieżących czynności pracowniczych i zadań pracowników Krajowej Szkoły. Uzasadnia to przyjęcie, iż stanowią one koszty dodatkowe odpowiadające opłacie w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy. Informacja w postaci zanonimizowanych umów z wykładowcami, której żąda skarżący nie istniała przed dniem udzielenia informacji i wymagała wykonania szeregu czynności w celu jej przygotowania, co wskazuje, że jest to informacji przetworzona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest niedopuszczalna.

W przedstawionej sekwencji zdarzeń nie można absolutnie przyjąć, aby zaskarżone pismo z dnia 3 czerwca 2014 r. miało stanowić odrębny akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przewidywana opłata za udostepnienie informacji publicznej została określona na kwotę 4950 zł. już w powiadomieniu z dnia 23 maja 2014 r. i tam zawarto wezwanie do uiszczenia tej opłaty pod określonym rygorem. Akt ten został przez Stowarzyszenie zaskarżony do sądu administracyjnego, a skarga zarejestrowana została do sygnatury II SA/Kr 1052/14. W piśmie z dnia z dnia 3 czerwca 2014 r. ([...]), będącym pismem "przewodnim" towarzyszącym udostępnieniu informacji i opisującym zakres tej informacji i formę jej udostepnienia, [...] Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w ostatnim tylko zdaniu powtórzył przekazana już wcześniej informacje o wysokości przewidywanej opłaty. Zarówno treść pisma, jak i forma owego pisma, oraz okoliczności sprawy pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że pismo to nie stanowiło odrębnego aktu, którym koszty udostepnienia informacji miałyby zostać ostatecznie ustalone. Takie znaczenie tego pisma potwierdza podjęta w niedługim czasie kolejna decyzja o obniżeniu opłaty do kwoty 3100 zł.

Gdyby jednak nawet założyć, że zawarte w piśmie z dnia 3 czerwca 2014 r. zdanie potwierdzające "ostateczny koszt sporządzenia informacji" na kwotę 4950 zł. było "aktem" ustalającym ostatecznie wysokość opłaty za udostępniona informację, to i tak skarga, jako niedopuszczalna, ulegałaby odrzuceniu. Sąd rozpoznający sprawę prezentuje pogląd, że "akt" taki nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ppsa.

Akty i czynności, o których mowa w przywołanym przepisie art. 3 § 1 pkt 4 ppsa nie są wynikiem postępowania jurysdykcyjnego, ale – tak jak decyzje czy postanowienia – dotyczą spraw indywidualnych. Ich istota polega na skonkretyzowaniu w określonym przypadku normy prawa regulującej generalnie, ale i bezpośrednio obowiązek lub uprawnienie. Dzieje się tak w wypadkach, kiedy , z uwagi na bezpośrednią właśnie regulację postępowanie jurysdykcyjne staje się zbędne. W takich przypadkach do konkretyzacji stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest ustalanie /odmowa ustalenia/, stwierdzanie /odmowa stwierdzenia/ albo potwierdzanie /odmowa potwierdzenia/ określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa /por. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 roku, sygn. akt OPK 1/97, ONSA 1997, z. 4, poz. 149//.

Akt lub czynność, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa podejmowane są w sprawach indywidualnych, są kierowane do oznaczonych podmiotów, dotyczą ich uprawnienia lub obowiązku określonych w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność stanowią formę działania administracji publicznej w ramach określonego i zindywidualizowanego stosunku administracyjnoprawnego.

Zgodnie z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej "jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek".

Stosownie do cytowanego przepisu więc podmiot udostępniający informację ma obowiązek powiadomić wnioskującego o wysokości opłaty, jaką zamierza pobrać. Nieuiszczenie zaś tej opłaty wstrzymuje obowiązek udostępnienia informacji tylko na 14 dni. Ustawa nie przewiduje żadnej procesowej formy powiadomienia, nie określa jego wymogów, ani trybu zaskarżenia. Użyte zaś sformułowanie "powiadomienie" jednoznacznie wskazuje na informacyjny charakter tej czynności. O ile jednak ustawodawca określa wyraźnie obowiązek uprzedniego powiadomienia strony o zamiarze pobrania opłaty, o tyle już nie reguluje w ogóle trybu i sposobu owego "pobierania". Realizacja tegoż uprawnienia organu z całą pewnością nie może nastąpić w oparciu o "powiadomienie", ale w oparciu o akt mogący stanowić podstawę do wszczęcia egzekucji (sporządzenia ewentualnego tytułu wykonawczego) i podlegający kontroli strony. Samo powiadomienie nie wywołuje żadnego prawnie wiążącego skutku, a uiszczenie wskazanej w powiadomieniu opłaty nie warunkuje uzyskania informacji publicznej (tak w postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2006 r. II SA/Kr 1346/05 i glosie – OSP 2011/1/9). Na jego podstawie nie jest możliwe wszczęcie postępowania egzekucyjnego i faktu tego nie zmienia podany w wezwaniu do uiszczenia opłaty rygor.

Zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia utożsamianie "powiadomienia" o przewidywanych, a jeszcze nieponiesionych kosztach, z ostatecznym "ustaleniem" tych kosztów i zarazem równowartej im opłaty. Takie ustalenie bowiem z natury rzeczy może nastąpić dopiero po wykonaniu czynności koszty te generujących. Uprzednie powiadomienie strony o przewidywanych kosztach stanowi bezwzględny warunek żądania uiszczenia tych kosztów. W związku z dopełnieniem tej czynności powstanie dopiero roszczenie o zapłatę kosztów.

Pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia, na jakiej podstawie i w jakim trybie podmiot zobowiązany może dokonać "pobrania" poniesionych już kosztów. W tej mierze opowiadano się za różnymi rozwiązaniami: postanowieniem wydawanym na podstawie art. 261 i nast. kpa, decyzją administracyjną, innym "aktem" administracyjnym, oraz wyrokiem sądu powszechnego.

W ocenie Sądu brak jest dostatecznych argumentów powalających na przyjęcie innego, niż wymienione na miejscu ostatnim, rozwiązania. Przeciwko poglądowi, że właściwą formą jest postanowienie wydawane w trybie art. 261 i nast. kpa przemawiają racje zaprezentowane w glosie do postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2006 r. II SA/Kr 1346/05 (OSP 2011/1/9) i racje te należy podzielić. Odrzucić też należy formę decyzji administracyjnej, bo ta służy rozstrzyganiu spraw administracyjnych, a nie kwestii incydentalnych, a nadto nie została przez ustawodawcę, przeciwnie niż dla odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania, przewidziana. Nie może to być też akt administracyjny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

Redakcja przepisu art. 15 ustawy o dostępie do informacji wyraźnie wskazuje, że jego istotą jest nadanie podmiotom zobowiązanym uprawnienia do "pobrania" opłaty, a nie określenie obowiązku podmiotu ubiegającego się o informację. Akt zaś, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa może dotyczyć tylko takiego obowiązku, który wynika wprost z przepisu prawa i prawem tym jego zakres jest określony. Akt taki podejmowany jest innymi słowy w sytuacji, kiedy ziszczenie się hipotezy danej normy pociąga za sobą powstanie konkretnego obowiązku, którego treść i zakres nie są zależne od oceny i okoliczności, lecz są z góry założone.

Przedstawione powyżej wykładnia pozostaje w zgodzie z ogólną zasadą bezpłatności dostępu do informacji publicznej. Skoro przewidziana przepisem art. 15 ustawy "opłata" ma stanowić wyjątek od tej zasady, to jej ustalenie i pobranie nie może odbywać się w "domyślnym", uproszczonym trybie, w ramach którego strona pozbawiona jest pełnych, gwarantowanych przepisami prawa, uprawnień do weryfikowania żądania podmiotu zobowiązanego. Wbrew odmiennym stanowiskom gwarancji takich nie daje nadanie "ustaleniu kosztów" charakteru aktu o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Przepis art. 15 ustawy nie przewiduje dla takiego ustalenia żadnych wymagań, w tym wykazania zasadności kosztów i poprawności wyliczeń, ani nawet udokumentowania kosztów poniesionych. Ewentualna kontrola legalności takiego "aktu" przez sąd o bardzo ograniczonych możliwościach dowodowych może okazać się iluzoryczna.

Wszystko to przemawia za przyjęciem, że jedyną drogą realizacji roszczenia o opłatę stanowiącą równowartość poniesionych dodatkowych kosztów udzielenia informacji jest droga postępowania przed sądem powszechnym.

Skoro ostatecznie zaskarżone pismo nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę uznać należało za niedopuszczalną i jako taką, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w/w ustawy, odrzucić.