Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1778/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 30, art. 83 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 października 2017 r.; sygn. akt I SA/Op 211/17 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt I SA/Op 211/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w części, w jakiej rozstrzyga o odmowie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. W pozostałej części skargę oddalił (pkt II).

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

B. R. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni) wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) w O. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne.

W uzasadnieniu wniosku strona wskazała na bardzo trudną sytuację materialną i zdrowotną, związaną z wypadkiem komunikacyjnym córki, który przyczynił się do braku możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia.

ZUS decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek za płatnika składek, w łącznej kwocie 85.373,51 zł, w tym należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika w wysokości 53.303,88 zł oraz odsetek za zwłokę naliczonych od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w kwocie 31.117,90 zł.

Decyzja powyższa z uwagi na dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania, tj. wydanie jej przez osobę nieuprawnioną została uchylona przez ZUS decyzją z dnia [...] października 2016 r. i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

ZUS decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek finansowych przez ubezpieczonych. Decyzja ta stała się ostateczna.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, ZUS decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek za płatnika składek w ogólnej kwocie 85.373,51 zł, w tym:

- za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika, w wysokości 53.303,88 zł, z tego:

- na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres: 04/2005 r. - 03/2006 r., 09/2006 r., 12/2006 r. 04/2007 r., 09/2007 r.- 03/2010 r. w łącznej kwocie 48,163,65 zł, w tym z tytułu składek - 25.310,35 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 16 maja 2016 r. w kwocie 22.818,10 zł,

- na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres: 11/2007r. - 03/2010r. w łącznej kwocie 5.140,23 zł, w tym z tytułu składek - 2.855,23 zł, i odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 16 maja 2016 r. w kwocie 2.285,00 zł,

- w części finansowanej przez ubezpieczonych, w wysokości 31.117,90 zł, z tego:

• na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres: 04/2005 r.- 03/2006 r., 09/2006 r., 12/2006 r., 04/2007 r. 09/2007 r.- 03/2010 r. w kwocie 20.929,90 zł,- naliczonych na dzień 16 maja 2016 r.,

• na ubezpieczenie zdrowotne za okres: 05/2005 r. - 04/2006 r., 04/2007 r. - 06/2007 r., 09/2007 r. - 02/2009 r., 04/2009 r.- 03/2010r. w łącznej kwocie 10.188,00 zł, naliczonych na dzień 16 maja 2016 r.

W ocenie organu w sprawie nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek. Składki za pracowników, w części finansowanej przez płatnika nie podlegają umorzeniu w trybie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ponadto decyzją Prezes ZUS z dnia [...] września 2013 r. umorzono stronie należności z tytułu składek osobistych za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w wysokości 42.236,58 zł.

Orzekając na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia [...] marca 2017 r., - działając na podstawie wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm. dalej: u.s.u.s.) – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że strona była płatnikiem składek w okresie od dnia 23 grudnia 2004 r. do dnia 31 marca 2010 r., przy czym zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej na skutek jej wykreślenia z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej w dniu 22 listopada 2011 r. Zobowiązana wspólnie z trójką dzieci, tj. P. R., D. R. oraz D. W. zamieszkuje w K., przy ul. W. [...] w lokalu, który w kwietniu 2013 r. został zlicytowany przez Komornika Sądowego. Zgodnie z zapisem zawartym w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., w dziale II aktualnie ujawniony jest, jako właściciel nieruchomości – Ł. W. Strona nie dokonuje opłat z tytułu czynszu, opłaca jedynie rachunki za gaz i energię elektryczną. Z protokołu o stanie majątkowym, sporządzonym przez pracowników Urzędu Skarbowego w K. wynika, że zobowiązana nie posiada żadnych ruchomości oraz nieruchomości. Z uwagi na zaprzestanie spłacania kredytu, otrzymanego na zakup mieszkania, z wniosku Banku Zachodniego WBK S.A. przeprowadzono egzekucję w stosunku do lokalu mieszkalnego, zamieszkiwanego przez stronę. Wyrokiem z dnia 3 października 2014 r. Sąd Rejonowy w K. nakazał zobowiązanej opuszczenie i wydanie ww. lokalu mieszkalnego. Zobowiązana ubiega się o przydział lokalu socjalnego, albowiem w dniu [...] marca 2016 r. na posiedzeniu Komisji Zdrowia, Spraw Socjalnych i Rodziny Rady Miasta K. pozytywnie rozpatrzono jej wniosek o wskazanie lokalu socjalnego z pominięciem innych osób oczekujących na liście uprawnionych do wynajęcia lokalu socjalnego. Zobowiązana oczekuje na jego wynajęcie.

W ocenie organu II instancji zobowiązana nie podejmuje zatrudnienia, została zgłoszona do ubezpieczeń, jako świadczeniobiorca, za którego jednostka organizacyjna pomocy społecznej, wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma obowiązek opłacać składki. Aktualnym źródłem utrzymania rodziny zobowiązanej są świadczenia otrzymywane z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., tj.: zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności, przyznany na córkę strony – P. R. na okres od 1 czerwca 2014 r. na stałe, w wysokości 153 zł, specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany dla P. R. na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. w wysokości - 520 zł, zasiłek stały - 169,25 zł. zasiłek rodzinny przyznany na małoletniego D. W. na okres od 1 listopada 2015 r., do 31 października 2016 r. w kwocie 118 zł oraz świadczenia alimentacyjne w wysokości 600 zł miesięcznie. Od maja 2014 r. wnioskodawczyni opiekuje się sparaliżowaną córką P., która uczestniczyła w wypadku komunikacyjnym, w wyniku, którego doznała licznych urazów i nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Córka zobowiązanej jest całkowicie ubezwłasnowolniona, a od dnia 12 czerwca 2014 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności i uznano ją za osobę wymagającą stałej opieki i rehabilitacji. Z uwagi na sprawowanie całodobowej opieki nad córką strona jest pozbawiona możliwości podjęcia zatrudnienia i osiągania z tego tytułu dochodów. Na utrzymaniu zobowiązanej pozostaje syn D. W. lat 18 oraz syn D. R. 28 lat. Aktualnie syn D. R. posiada status osoby bezrobotnej, bez prawa do zasiłku. D. czynnie uczestniczy w sprawowaniu całodobowej, systematycznej opieki nad siostrą. Prowadzone względem strony egzekucje komornicze, wobec braku majątku, zakończyły się ich umorzeniem. Do ZUS nie zostały przekazane jakiekolwiek kwoty w ramach realizowanych zajęć rachunków bankowych.

Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie u zobowiązanej występują przesłanki całkowitej nieściągalności niemniej jednak przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s zapis może dotyczyć jedynie składek w części finansowanej przez płatnika składek. Postępowanie może, zatem dotyczyć jedynie tzw. należności osobistych płatnika z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Natomiast na koncie strony, jako płatnika składek nie figurują składki osobiste.

Prezes ZUS podniósł, że wnioskodawczyni podejmując się prowadzenia działalności gospodarczej, winna być świadoma zarówno praw, jak i obowiązków wynikających z faktu nabycia statusu przedsiębiorcy. Prowadzenie działalności gospodarczej jest związane z ryzykiem, spoczywa ono na przedsiębiorcy i nie może być przerzucane na budżet państwa. Dlatego też, osoby prowadzące działalność gospodarczą powinny być świadome konsekwencji nieopłacenia należności publiczno-prawnych, tj. m.in. naliczania odsetek od nieterminowych wpłat. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania, a publicznoprawny charakter należności z tytułu składek, w tym na cele, na które są przeznaczone, obliguje organy odpowiedzialne za ich pobór do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi.

Uwzględniając w części skargę B. R. na powyższą decyzję WSA w Opolu podniósł, że decyzje w zakresie odsetek naruszają przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dalej idąca skarga podlegała oddaleniu.

Sąd I instancji zauważył, że regulacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ze względu na treść art. 30 u.s.u.s., nie ma jednak zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Zgodnie, bowiem z ostatnio wymienionym przepisem do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. (poprzednio też art. 29 u.s.u.s.). Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych. Zasadnie, więc ZUS w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek odmówił wszczęcia postępowanie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Jednocześnie, WSA zauważył, że nie ma przeszkód prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie umorzenia odsetek od nieuregulowanych składek na ubezpieczenia w części finansowanej przez ubezpieczonych (pracowników). Niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi, bowiem przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów z tytułu składek.

Zdaniem WSA interpretując przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należy, zatem przyjąć, że dopuszcza on umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty, w tym odsetek finansowanych przez płatnika składek. Tymczasem organ I instancji bezzasadnie rozstrzygnął o odmowie umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w wysokości 31.117,90 zł (pkt II sentencji decyzji z [...] grudnia 2016 r.) mimo, ze wcześniejszą ostateczną decyzją z [...] lipca 2016 r. nr 148/UM/2016 odmówił wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Organ odwoławczy decyzją z [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy tą wadliwą część aktu I instancji. Omawiana część rozstrzygnięcia I instancji dotyczyć zapewne miała odsetek od składek, lecz nie została skorygowana na etapie odwoławczym, i nie może być poprawiona na etapie postępowania sądowego.

Sąd I instancji podniósł, że skoro organ I instancji decyzją z [...] lipca 2016 r. ostatecznie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności w części składek finansowanych przez ubezpieczonych, to ponowne rozstrzygnięcie w tej sprawie w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2016 r. i decyzji odwoławczej z [...] marca 2017 r. skutkować musiało uchyleniem obu aktów w części, w jakiej rozstrzygały o odmowie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek.

WSA nie dopatrzył się naruszenia prawa w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust.1, ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.2003.141.1365 dalej: rozporządzenie), mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym, bowiem ustawodawca w wymienionych przepisach wyraźnie wskazuje, że należności te "mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład". Regulując kwestię umorzenia należności z tytułu składek ustawodawca przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten, nawet w przypadku ustalenia, że spełniona jest którakolwiek z przesłanek z ust. 2 art. 28 u.s.u.s. lub wymieniona w § 3 rozporządzenia, nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może, zatem w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanki prowadzącej do umorzenia uwzględnić wniosek lub odmówić umorzenia należności. Oznacza to, że dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia (nieściągalności) organ zyskuje swobodę wyboru dotyczącą udzielenia ulgi. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a) oraz art. 80 K.p.a., co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd akceptuje argumentację organu, co do przeważenia interesu publicznego nad interesem skarżącej. Nie tylko ogólne przesłanki stabilności finansowania systemu ubezpieczeń społecznych i zasada powszechności opłacania składek zdają się potwierdzać zasadność decyzji odmownej organu. Słusznie organ wskazał na ten wymiar interesu publicznego, który przejawia się w uprawnieniach pracowników zatrudnionych przez stronę. Osoby te w przypadku umorzenia składek w części finansowanej przez płatnika zostaną ograniczone w swoich prawach emerytalno-rentowych. Inaczej mówiąc umorzenie tej części składek ograniczy im indywidualne okresy składkowe zaliczone do stażu pracowniczego, od którego ustalone jest prawo i wysokość renty lub emerytury. Dlatego nie kwestionując trudnej sytuacji materialnej strony, uwarunkowanej dodatkowo chorobą córki i brakiem możliwości podjęcia pracy Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji, co do odmowy umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika.

Sąd I instancji zauważył, że jak wynika z przepisu art.28 ust.3a u s.u.s., odczytywanego z uwzględnieniem treści zawartej w zdaniu początkowym § 3 ust. 1 rozporządzenia, mającej zastosowanie do wszystkich przypadków wymienionych w punktach 1-3 tego przepisu ("jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny"), dla jego zastosowania niezbędne jest z jednej strony ustalenie stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej zobowiązanego oraz, z drugiej strony, wysokości należności z tytułu składek. Dopiero zestawienie tych wielkości pozwolić może na ocenę, czy opłacenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Dlatego w pierwszej kolejności konieczne jest bezsporne ustalenie wielkości kwoty przypadającej do zapłaty, umorzenia, której domaga się zobowiązany. Kwota ta jednak musi być sprawdzalna przez stronę na podstawie dokumentów załączonych przez organ do akt sprawy. Nie jest wystarczające wystawienie zbiorczej informacji o stanie należności (k-24-26 akt admin.) niemającej potwierdzenia w innych dokumentach zawartych w aktach a przez to nie dającej się zweryfikować. Strona we wniosku nie sprecyzowała wysokości odsetek od składek, których umorzenia się domaga. Oznacza to, że organ był obowiązany jednoznacznie tę wysokość określić, gdyż jej zakres jest wyznaczony nie tylko określeniem charakteru należności będących przedmiotem wniosku o umorzenie, ale także ich wysokością.

WSA podał, że wysokość zaległości z tytułu składek (odsetek za zwłokę) rzutuje na ewentualne rozstrzygnięcie w przedmiocie zastosowania ulgi, w kontekście jej zestawienia z możliwościami finansowymi strony. Na ocenę okoliczności faktycznych konkretnej sprawy w aspekcie przyznania ulgi, tj. ocenę możliwości płatniczych strony i konsekwencji ewentualnej zapłaty zaległości składkowych, istotny wpływ ma m.in. wysokość ustalonych i dochodzonych należności. Takie ustalenia powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia tych należności. W zaskarżonej decyzji z 8 marca 2017 r., takich ustaleń zabrakło. W decyzji organu I instancji nie został przedstawiony sposób obliczenia wysokości odsetek, których umorzenia domaga się strona, a jedynie ich końcowa kwota

Sąd podkreślił, że regulacja art. 28 ust. 4 u.s.u.s. potwierdza akcesoryjny względem należności głównej charakter odsetek wskazując zarazem, że możliwe jest umorzenie samych tylko odsetek za zwłokę, mimo istnienia należności głównej. Przewidziane przepisem art. 30 u.s.u.s. wyłączenie możliwości umorzenia na podstawie art. 28 (co dotyczy także art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanego w oparciu o ten przepis ww. rozporządzenia) dotyczy wyłącznie składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Przepis ten nie operuje, więc pojęciem "należności z tytułu składek" obejmującym swym zakresem, oprócz samych składek, także m.in. odsetki od zaległych składek. Tym samym niemożność umorzenia składek wyłączona przepisem art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów należności z tytułu składek, a zatem m.in. odsetek od nich. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata), także powiązane ze składkami niepodlegającymi umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 lub ust. 3a u.su.s. Nie ma przeszkód prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania chociażby w sprawie umorzenia odsetek od nieuregulowanych składek na ubezpieczenia w części finansowanej przez pracowników. Niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi, bowiem przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów z tytułu składek. Pominięcie przez organ w rozstrzygnięciu odsetek od składek stanowi istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, wynikające z wadliwej wykładni prawa materialnego, tj. art. 30 u.s.u.s.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ rentowy będzie obowiązany z powołaniem się na stosowne dokumenty, ocenić wszystkie zdarzenia mające wpływ na bieg terminów przedawnienia, z uwzględnieniem zmian stanu prawnego w tym zakresie, poczynając od dnia wymagalności poszczególnych składek oraz przedstawić dokładną argumentację, czy doszło do przedawnienia należności składkowych, czy też nie. Nie wystarczy, bowiem przedłożenie samych akt administracyjnych, gdy w uzasadnieniu decyzji nie jest przywołana żadna argumentacja, na podstawie, której Sąd mógłby prześledzić i skontrolować tok rozumowania organu. Tego rodzaju brak uniemożliwia dokonanie pełnej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tego, czy przynajmniej część spornych należności w dacie wydawania aktu administracyjnego nie uległa przedawnieniu. Organ winien przedstawić w tej mierze stosowną analizę oraz załączyć do akt niezbędną dokumentację. Tylko prawidłowe określenie kwoty należności pozwala na obiektywną ocenę możliwości ich wyegzekwowania lub dobrowolnej spłaty przez dłużnika.

B. R. w skardze kasacyjnej, zaskarżyła powyższy wyrok w części tj. w zakresie punktu II domagając się jego uchylenia w tym i przekazanie sprawy do organu, który ją wydał. Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.)

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 28 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 3) oraz ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię skutkującą ich niezastosowaniem, a polegającą na przyjęciu, iż skarżąca nie jest trwale niezdolna do wykonania obowiązku zapłaty zaległości, podczas gdy z ustaleń poczynionych przez Sąd wprost wynika zaistnienie przesłanki trwałej niezdolności do wykonania obowiązku zapłaty zaległości określonej we wskazanych przepisach, a zatem winny być one zastosowane w odniesieniu do skarżącej i w tym wypadku interes osobisty B. R. winien być postawiony ponad interes publiczny,

2. art. 30 u.s.u.s., poprzez błędną jego wykładnię skutkującą niesłusznym zastosowaniem tego przepisu, gdyż jego przesłanką jest istnienie zaległości w postaci składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, a w przedmiotowej sprawie znaczna część zaległości skarżącej wynika z nieopłacenia składek za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika, a zatem nie zaistniała przesłanka do zastosowania art. 30 wskazanej ustawy,

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Nie można w tym zakresie pomijać regulacji art. 175 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw.

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zarzuca naruszenie jedynie przepisów prawa materialnego i co istotne, skierowana jest przeciwko pkt II zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji oddalił skargę B. R. na decyzję ZUS. Tylko w tym zakresie, z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, objęte będą dalsze rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze - w ocenie Naczelnego Sądu Adminisatrcyjnego - nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 30 u.s.u.s poprzez błędną jego wykładnię skutkującą niesłusznym zastosowaniem tego przepisu. Stwierdzić należy, że zarzut ten usuwa się spod kontroli kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu próbuje w istocie zakwestionować niezaskarżoną część wyroku Sądu I instancji, tj:. punkt I orzeczenia Sądu dotyczący uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2016 r. w części w jakiej rozstrzygała o odmowie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych.

W tym miejscu wskazać należy, że wobec niezaskarżenia tej części orzeczenia, wyrok Sadu I instancji w tym zakresie stał się prawomocny. W związku z powyższym oraz przywołanymi na wstępie regulacjami dotyczącymi formułowania zarzutów w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 30 u.s.u.s usuwał się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wspomniany zarzut - w świetle ustaleń faktycznych poczynionych przez ZUS, częściowo zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji i niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej stosownymi zarzutami - jest nietrafny.

Podkreślenia wymaga, że zakres prawidłowo prowadzonego postępowania dowodowego wyznaczają przepisy prawa materialnego. Kluczowe znaczenie w tej kwestii ma treść art. 28 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 3) oraz ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. których błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie skarżąca zarzuca w omawianym zarzucie. W motywach skargi kasacyjnej jej autor wskazuje, że w sprawie wadliwie ustalono, iż skarżąca nie jest trwale niezdolna do wykonania obowiązku zapłaty zaległości, podczas gdy z ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji, wynika zaistnienie przesłanki trwałej niezdolności do wykonania obowiązku zapłaty zaległości w opłaceniu składek i w tym wypadku interes osobisty B. R. winien być postawiony ponad interes publiczny. Stanowisko to jest nieuprawnione. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie do art. 28 ust. 3 całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (pkt 3); naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5). Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Treść art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku stwierdzenia braku przesłanek w sprawie do umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, konieczne jest uzasadnienie takiego stanowiska, z powołaniem się na konkretne dowody lub fakty.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w wyroku Sądu I instancji zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów art. 28 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia. W szczególności w skardze kasacyjnej nie podważono istotnego dla dopuszczalności umorzenia składek, w trybie art. 28 cytowanej ustawy, ustalenia odnośnie odmowy umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika. Trafnie wywiódł Sąd I instancji, czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, że wymiar interesu publicznego przejawia się również w uprawnieniach pracowników zatrudnionych przez stronę. Osoby te w przypadku umorzenia składek w części finansowanej przez płatnika zostaną ograniczone w swoich prawach emerytalno-rentowych. Inaczej mówiąc umorzenie tej części składek ograniczy im indywidualne okresy składkowe zaliczone do stażu pracowniczego, od którego ustalone jest prawo i wysokość renty lub emerytury. Dlatego nie kwestionując trudnej sytuacji materialnej strony, uwarunkowanej dodatkowo chorobą córki i brakiem możliwości podjęcia pracy w sprawie brak jest podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji co do odmowy umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika. Jak wynika z przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., odczytywanego z uwzględnieniem treści zawartej w zdaniu początkowym § 3 ust. 1 rozporządzenia, mającej zastosowanie do wszystkich przypadków wymienionych przykładowo w punktach 1-3 tego przepisu ("jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny"), dla jego zastosowania niezbędne jest z jednej strony ustalenie stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej zobowiązanego oraz z drugiej strony, wysokości należności z tytułu składek.

Abstrahując od powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego umorzenie należności składkowych, zarówno na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. jak i ust. 3a art. 28 ustawy, ustawodawca oparł na konstrukcji swobodnego aktu administracyjnego tzw. uznania administracyjnego. Taka forma działania organu administracji oznacza, że organ ten nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków (por. J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne, PWN, Warszawa 1984). Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne (dyspozycja przepisu stanowiącego podstawę aktu swobodnego skonstruowana m.in. poprzez użycie zwrotu "organ może") stanowi skorzystanie z uprawnienia administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisami prawa materialnego. Innymi słowy, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Powyższe nie oznacza, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że organ, korzystając z możliwości działania na zasadzie uznania administracyjnego, może podejmować decyzje w sposób dowolny. Takim dowolnym rozstrzygnięciem byłoby działanie wedle schematu: jeżeli można rozstrzygnąć na korzyść strony, lecz nie ma obowiązku tego robić, żądanie nie zostanie uwzględnione bez wyjaśnienia motywów albo z podaniem pewnej ogólnej zasady, którą organ zawsze się kieruje. Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania, i interes społeczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., na jego wniosek, po złożeniu stosownego oświadczenia.