Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 3298/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 913
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 38a
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 20 i 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 58 § 1 pkt 5a, art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 122
law: Ustawa z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw
article: art. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 646
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. Spółka z o.o. w M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 318/18 odrzucające skargę E. B. Spółka z o.o. w M. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. 4


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 318/18, odrzucił skargę E. B. Spółka z o.o. w M. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...], w przedmiocie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028.

Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2096; zwanej dalej: u.s.w.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa ma zatem ten, czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu.

WSA wskazał, że uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest aktem prawa miejscowego (art. 38 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach; Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach).

Ujęcie danej instalacji w akcie prawa miejscowego jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów należy do wyłącznej prawotwórczej kompetencji sejmiku województwa, władczo rozstrzygającego o statusie prawnym indywidualnie określonych instalacji, które muszą spełniać wszystkie ustawowe wymagania.

Sąd uznał, że przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) mają zastosowanie w przypadkach kiedy przepisy ustawy lub innych aktów prawnych gwarantują możliwość udziału społeczeństwa. O ile więc mają zastosowanie przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami (art. 36 ust. 7 ustawy o odpadach), o tyle nie mają zastosowania przy opracowywaniu uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami, stąd wskazany w skardze art. 30, art. 37 pkt 2, 39, 42 oraz 55 ust. 3 tej ustawy nie mogły stanowić podstawy interesu prawnego Spółki. W ocenie Sądu także przepisy ustawy o odpadach – art. 36 ust. 7 i 8 – stanowiące o zastosowaniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w odniesieniu do planów gospodarki odpadami, nie mogą stanowić podstawy interesu prawnego skarżącej uchwałę w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami.

Sąd uznał, że źródłem interesu prawnego do zaskarżenia uchwały nie mogą być również przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – art. 20 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32. Stwierdził, że wskazane przepisy Konstytucji stanowią pewne zasady powszechnie obowiązujące przy stosowaniu wykładni prawa jednakże nie przyznają podmiotom konkretnych praw lub obowiązków w sposób umożliwiający wywiedzenie tym podmiotom własnego interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami.

W ocenie WSA, nie stanowią podstawy interesu prawnego strony skarżącej także przepisy art. 41, 42 i 43 ustawy o odpadach. Przepisy te dotyczą wydawania zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów – wskazują, między innymi, organy właściwe, wnioskowy tryb ubiegania się o pozwolenie, co powinien zawierać wniosek, oraz z czego składa się zezwolenie. Przepisy te nie przyznają skarżącej żadnych praw i obowiązków, poza możliwością złożenia wniosku.

Sąd pierwszej instancji uznał, że Spółka jako podmiot uwzględniony wcześniej w planie gospodarki odpadami i uchwale w sprawie wykonania tego planu (obydwie uchwały z dnia 29 czerwca 2012 r.), może swój interes prawny do zaskarżenia uchwały z dnia 27 grudnia 2016 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 opierać wyłącznie na art. 38, czy art. 38a ustawy o odpadach. Jednak zdaniem Sądu, Spółka w żaden sposób nie wykazała, że zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny wynikający z art. 38 ustawy o odpadach. WSA stwierdził, że jakkolwiek Spółka przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały rozpoczęła, w jej ocenie, budowę Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś., budowa ta nie została zakończona, a Spółka nie wystąpiła o zmianę uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami w oparciu o art. 38 ust. 3 pkt 2 i 3 ww. ustawy. W ocenie Sądu, nie nastąpiło rozpoczęcie budowy Zakładu, a jedynie trwały prace przygotowujące teren pod budowę na podstawie zgłoszenia. Obecny Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 uwzględnił aktualne cele i potrzeby gospodarki odpadami na terenie województwa, co zostało przedstawione w uzgodnieniu Ministra Środowiska, a podkreślone w odpowiedzi organu na skargę.

Sąd wskazał, że art. 38a ustawy o odpadach ma zastosowanie na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Powyższy przepis został dodany ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz.122). W ustawie tej przewidziano w art. 4 możliwość niestosowania art. 38a ustawy o odpadach gdy budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. 6 lutego 2015 r. W poprzednim Planie Gospodarki Odpadami wpisano w pozycji "rodzaj inwestycji" – "zakład termicznego przekształcania odpadów komunalnych", jednakże z treści art. 3 ust. 1 pkt 29 lit. b ustawy o odpadach wynika, że przez termiczne przekształcanie odpadów rozumie się także inne niż wskazane w lit. a procesy termicznego przetwarzania odpadów. Co więcej, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 21 tej ustawy, przez przetwarzanie należy rozumieć procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Natomiast unieszkodliwianie odpadów – jest to proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii (art. 3 ust. 1 pkt 30 ustawy o odpadach). Jednocześnie wśród procesów unieszkodliwiania – w załączniku nr 2 do wspomnianej ustawy – w pozycji D 10 wymieniono przekształcanie termiczne na lądzie. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, wspomniany przepis art. 38a ustawy o odpadach mógł mieć zastosowanie także w przypadku skarżącej, jednak skarżąca nie wskazała swojego interesu prawnego nim naruszonego.

Sąd stwierdził, że skarżąca Spółka nie została pozbawiona możliwości prowadzenia działalności skoro także aktualna uchwała w sprawie Planu ujmuje Spółkę jako podmiot planujący nową instalację do oczyszczania selektywnie zebranych frakcji odpadów komunalnych (str. 72 planu inwestycyjnego).

Uznał, że fakt, iż Spółka poniosła pewne koszty związane z przygotowaniem terenu pod planowaną inwestycję, w tym z najmem terenu, nie wskazuje na interes prawny a jedynie na interes faktyczny Spółki, który w niniejszym postępowaniu nie może być brany pod uwagę.

Sąd stwierdził, że nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego Spółki, co stanowi podstawę do odrzucenia wniesionej przez nią skargi zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca E. B. Sp. z o.o. z siedzibą w .

Skarga kasacyjna została oparta na następujących podstawach:

1. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1 ustawy z o samorządzie województwa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnym uznaniu, że zaskarżony akt nie narusza interesu prawnego skarżącej Spółki, co w konsekwencji doprowadziło do wniosku, że nie ma ona legitymacji procesowej do zaskarżenia Uchwały Nr v Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028, podczas gdy uznać należy, że interes prawny skarżącej w niniejszej sprawie realizuje się w ten sposób, że zaskarżona uchwała pozbawia ją w zasadzie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie uprzednio przewidzianym, a tym samym doszło do naruszenia interesu prawnego.

2. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (obowiązującej w momencie podejmowania uchwały) w zw. z art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i nieprzyjęcie, że uchwała Sejmiku Województwa narusza interes prawny skarżącej realizujący się w powołanych przepisach, podczas gdy zaskarżona uchwała w oczywisty sposób ogranicza wolność działalności gospodarczej skarżącej spółki, poprzez uniemożliwienie jej prowadzenia działalności z zakresie prowadzonego przez nią składowiska odpadów co narusza prawo skarżącej do prowadzenia konkurencyjnej działalności gospodarczej.

3. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędne niezastosowanie i pominięcie, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego tj. akt prawny rangi niżej niż ustawa ogranicza wolność działalności gospodarczej skarżącej w sferze prowadzonej przez nią działalności.

4. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach i w zw. z art. 8 ust. 2 i Konstytucji RP, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą (de facto pozbawienie możliwości jej wykonywania) w sposób nieuzasadniony, nieodwołujący się do przejrzystych kryteriów, a wręcz sprzeczny z zasadą ochrony środowiska, gdy tymczasem ograniczenia możliwości wykonywania działalności, nie powinny wykraczać poza granice wyznaczone przepisami prawa, powinny opierać się na przejrzystych i precyzyjnych kryteriach i być uzasadnione potrzebą osiągnięcia celów wskazanych w art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach i w krajowym planie gospodarki odpadami (uchwała nr 88 Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022, M.P. poz. 784).

5. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości, wynikające z wykreślenia z zapisów Planu, Zakładu Gospodarki Odpadami skarżącej spółki, gdy tymczasem wykreślenie z planu powinno zostać dokonane na podstawie przejrzystych kryteriów zapewniających równe traktowanie wszystkich instalacji, a zatem biorących pod uwagę obiektywne różnice pomiędzy nimi.

6. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 38 a ustawy o odpadach, poprzez jego błędne niezastosowanie i pominięcie, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego tj. akt prawny rangi niższej niż ustawa ogranicza wolność działalności gospodarczej skarżącej w sferze prowadzonej przez nią działalności, uniemożliwiając jej wykonywanie i uzyskanie odpowiednich zezwoleń.

7. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 41 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że prace przygotowawcze nie stanowią rozpoczęcia budowy.

8. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw poprzez ich błędne niezastosowanie, w sytuacji, gdy spółka rozpoczęła budowę przed dniem 6 lutego 2015 r., skoro przed tą datą wykonała, zgodnie zresztą z ustaleniem Sądu, prace przygotowawcze, stanowiące o rozpoczęciu budowy.

9. Naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy w jej granicach i nieprzeprowadzenie dalszej merytorycznej kontroli uchwały i niepoddanie ocenie zarzutów skargi, podczas gdy Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie oraz dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie tylko zarzutów ujętych w skardze ale nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

10. Naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 5 a p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy strona skarżąca niewątpliwie posiada interes prawny w zaskarżeniu, a jej interes został naruszony, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły podjęcie przez organ uchwały w obecnej treści, w szczególności wobec poddaniu do konsultacji społecznych Planu Gospodarki Odpadami o innej treści niż Plan ostatecznie uchwalony co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uchwalenie Planu, który de facto nie był w rzeczywistości w pełni konsultowany ze społeczeństwem.

11. Naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy ze względu na posiadanie interesu prawnego i istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności aktu, należało ją uwzględnić, w sytuacji dokonania w toku uchwalania planu wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów, co w konsekwencji spowodowało brak ujęcia w wyżej wymienionym planie Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś., gmina K. według złożonego przez skarżącą spółkę Formularza uwag i wniosków do projektu Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016 - 2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 wraz z załącznikami oraz brak ujęcia w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028, w § 2 i § 4 Planowane regionalne instalacje: Instalacji przewidzianych do budowy w Regionalnym Zakładzie Gospodarki Odpadami w Ś.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie jej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę złożonej przez pełnomocnika Sejmiku Województwa [...] podniesiono, że strona skarżąca nie wskazała na swój interes prawny ani nie określiła zakresu jego naruszenia i wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że pomimo tego, iż przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 5a p.p.s.a. wydane na rozprawie, czyli postanowienie kończące postępowanie w sprawie oraz, że skarżąca kasacyjnie Spółka wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, NSA skierował skargę kasacyjną na posiedzenie niejawne korzystając z kompetencji nadanej mu art. 182 § 1 p.p.s.a. Przepis ten wprost przewiduje uprawnienie NSA do rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie na posiedzeniu niejawnym, a zatem to wyłącznie w uznaniu tego sądu pozostaje, czy skierować sprawę na rozprawę, czy rozstrzygnąć ja na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 182 § 3 p.p.s.a. NSA orzeka w składzie jednoosobowym.

Skarga kasacyjna E. B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. została oparta na uzasadnionych podstawach.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Na uchwałę w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która zgodnie z art. 38 ust. 4 ustawy o odpadach jest aktem prawa miejscowego, skarga przysługuje, na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jak i w oparciu o przepis art. 90 ust. 1 u.s.w.

Na podstawie powyżej powołanych przepisów uchwała w przedmiocie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega zaskarżeniu przez każdy podmiot, który wykaże, że jego interes prawny został naruszony przez konkretne jej postanowienia.

Interes prawny w zaskarżeniu tego aktu prawa miejscowego będzie posiadał zatem taki podmiot, który wykaże, że uchwała ta godzi w jego sferę prawną - tzn. wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia czy ograniczenia jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów.

Skarga złożona do sądu administracyjnego na uchwałę sejmiku województwa w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. powoduje, że Sąd ten, przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy narusza ona interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Dopiero po ustaleniu, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu województwa następuje merytoryczne rozpoznanie sprawy. Oznacza to, że dopiero po uprzednim stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego, bądź uprawnienia strony skarżącej sąd może rozpoznać sprawę i orzec, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzec o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi.

W związku z powyższym u podstaw legitymacji skargowej wnoszącej skargę leży jej konkretny tj. wynikający z określonej normy prawnej przyznającej jej określone korzyści prawne interes prawny. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Interes prawny dotyczy zatem szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione.

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Jednak, mimo tego prawidłowego stwierdzenia, Sąd pierwszej instancji wysnuł błędne wnioski co do braku legitymacji skarżącej do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...], w przedmiocie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028.

Sąd pierwszej instancji dostrzegł wprawdzie, że przepis art. 38a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zgodnie z którym jeżeli instalacja przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji, mógł mieć zastosowanie do skarżącej, jednakże w ocenie Sądu, nie wykazała ona naruszenia interesu prawnego.

W ocenie NSA, stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie istnienia jedynie interesu faktycznego skarżącej jest niezasadne. Należy zwrócić uwagę, że brak umieszczenia danej instalacji w zaskarżonej uchwale w zakresie ujętym w poprzednio obowiązującym planie, ma zasadnicze znaczenie dla podmiotu zamierzającego prowadzić działalność w zakresie gospodarki odpadami, jakim niewątpliwie jest strona skarżąca. Zwłaszcza, gdy podmiot taki był w poprzednio obowiązującym "Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023", wpisany jako zakład termicznego przekształcania odpadów komunalnych o planowanej maksymalnej mocy przerobowej 150.000 Mg/rok, a także ujęto składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów w Ś. o planowanej pojemności 208.333 m3 , natomiast w aktualnym planie, w celu wykonania którego została podjęta zaskarżona uchwała, skarżąca został ujęta jedynie jako podmiot zbierający odpady, zaś w zaskarżonej uchwale jako sortownia selektywnie zebranych frakcji odpadów komunalnych. Strona skarżąca podjęła już wcześniej działania zmierzające do uzyskania przez prowadzony zakład gospodarowania odpadami stosownych zezwoleń i pozwoleń na realizację zamierzonej inwestycji. W dniu 28 czerwca 2011 r. strona skarżąca podpisała z Gminą K. umowę najmu na 30 lat nieruchomości o nr [...] i [...], które zostały wynajęte w celu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na zagospodarowaniu odpadów, w szczególności na budowę i prowadzenie regionalnego zakładu gospodarki odpadami, w dniu 29 grudnia 2011 r. uzyskała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów" w Ś., którego celem jest budowa Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów w Ś. dla prowadzenia działalności polegającej na zagospodarowaniu odpadów komunalnych w ilości około 150000 Mg rocznie, w dniu 22 kwietnia 2015 r. dokonała zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki budowlanej, w dniu 25 maja 2015 r. uzyskała decyzję Starosty K. zezwalającą na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej części działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym G. gm. K. z przeznaczeniem na budowę Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów w Ś., w dniu 11 lipca 2016 r. wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

W ocenie NSA skarżąca prawidłowo poszukuje naruszenia swego interesu prawnego w obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.), art. 8 obowiązującej ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646 ze zm.), art. 38 a ustawy o odpadach oraz art. 20 i 22 Konstytucji RP.

Zgodnie z obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Natomiast na podstawie obowiązującego art. 8 Prawa przedsiębiorców przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa.

Przepis art. 20 Konstytucji stanowi, że społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Skoro przedmiotem wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie decyzji o rozpoczęciu tej działalności i określeniu jej zakresu, następnie wykonywanie tejże działalności, a więc podejmowanie bieżących decyzji gospodarczych, zwłaszcza co do sposobu i kierunków działania, a wreszcie zakończenie tej działalności, gdy ustaje wola dalszego jej prowadzenia (tak: L. Garlicki, M. Zubik [w:] L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, art. 22, Opublikowano: Wyd. Sejmowe 2016), to podejmowanie przez sejmik województwa wiążących uchwał, skutkujących - z mocy stosownej delegacji ustawowej — faktycznym ograniczeniem możliwości wykonywania działalności gospodarczej przez określone podmioty, nie może być postrzegane inaczej, niż jako ograniczenie tym podmiotom możliwości wykonywania przysługujących im uprawnień, wynikających z przepisów prawa.

Interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione. Wobec tego ustawowe, a nawet konstytucyjne, uprawnienie podmiotu do swobodnego prowadzenia wybranej przez siebie działalności gospodarczej zgodnie z obowiązującymi przepisami stanowić będzie o istnieniu interesu prawnego tego podmiotu wywodzonego z tych norm. Dlatego też w niniejszej sprawie skarżąca może wskazywać na istnienie swego interesu prawnego w oparciu o obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 8 Prawa przedsiębiorców, art. 38 a ustawy o odpadach, czy art. 20 i 22 Konstytucji RP bowiem regulacje tam zawarte nadają jej uprawnienia, które z kolei zostają naruszone postanowieniami zaskarżonej uchwały. W istocie brak uwzględnienia instalacji skarżącej w zakresie wskazanym w poprzednim planie gospodarki odpadami, w zaskarżonej uchwale wpłynie na jej swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Została ona też ograniczona w możliwości rozwoju w tym zakresie prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej.

Wolność gospodarcza, deklarowana w art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, traktowana jest jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej (por. A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994, s. 12; Z. Leoński, Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, Poznań 1998, s. 97). Należy ono do kategorii praw negatywnych "wolnościowych", do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do państwa zarówno o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jak i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 269). Swoboda podejmowanych czynności i działań sięga do granic wyznaczonych przez prawo /tamże, s. 316/ (por. postanowienia NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 666/18 i II OSK 621/18).

Uchwała ingerując w sferę przyznanej wolności (publicznego prawa podmiotowego) w sposób bezpośredni ma wpływ na sytuację prawną skarżącej, co uzasadnia jej interes prawny. Ponadto, powodując ograniczenie jej wolności gospodarczej, interes ten narusza.

Skoro zaskarżony akt bezpośrednio i negatywnie wpływa na sytuację prawną Spółki, to należy uznać, że strona wykazała naruszenie jej interesu prawnego. Wprowadzone ograniczenia bezpośrednio wpływają na sferę prawną działalności skarżącej i nie można odmówić jej prawa do poddania sądowej weryfikacji legalności tych ograniczeń.

Powyższe przesądza o tym, że skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 90 ust. 1 u.s.w. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skoro bowiem istnieją przepisy prawa materialnego, które dają uprawnienia, nakładają na dany podmiot określone obowiązki czy ograniczenia, to tym samym podmiot ten posiada legitymację procesową do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu gospodarki odpadami bądź - jak w niniejszej sprawie - na uchwałę w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami i poddania jej sądowej kontroli.

Mając powyższe na uwadze za zasadny uznać należało zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj., art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 8 Prawa przedsiębiorców, art. 20 i 22 Konstytucji, art. 90 ust. 1 u.s.w., art. 38a ustawy o odpadach oraz naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., które wskazano w zarzutach skargi kasacyjnej. Zarzuty te były wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej, a zatem rozpatrywanie pozostałych zarzutów NSA uznał za niecelowe.

Ponadto, zważywszy, że WSA - uznając, iż E. B. Spółka z o.o. w M., nie posiada interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny - nie przeprowadził merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, odniesienie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej byłoby przedwczesne.

Należy również zauważyć, że postanowieniem z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3297/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 317/18, odrzucające skargę E. B. Spółka z o.o. w M. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028.

Ustalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami mają kluczowe znaczenie dla późniejszego kształtu uchwał wykonawczych, dlatego uchylenie postanowienia w sprawie o sygn. akt II OSK 3297/18, miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze treść uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, w której przyjęto, że art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.

Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

-----------------------

4