Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA, sygn. akt OPK 14/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 4 pkt 4, art. 43
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Teza: Odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską /art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ oznacza, że nie można ustalić dla zamierzonej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

TEZY

Odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską /art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ oznacza, że nie można ustalić dla zamierzonej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W.Grudzieckiego w sprawie z odwołania Romana i Kaliksta S. od decyzji Wójta Gminy W. z dnia 8 czerwca 1998 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 1999 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu:

Czy w świetle art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ istnieją podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji nie będącej sprzeczną z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, której uzgodnienia jednak - wymaganego na mocy art. 40 ust. 4 pkt 4 tej ustawy - odmówił wojewódzki konserwator zabytków?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), działając na podstawie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, po rozpatrzeniu wniosku składu orzekającego zawartego w postanowieniu z dnia 5 sierpnia 1998 r., podjął w dniu 17 września 1998 r. uchwałę nr 1/98 w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przedstawionym na wstępie.

W uzasadnieniu uchwały przytoczono następujący stan faktyczny sprawy:

Właściciele działki nr 929/1 położonej w B.G. - Kalist S. i Roman S. dnia 6 lutego 1997 r. wystąpili do Urzędu Gminy W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie obiektów dotychczasowej zlewni mleka z przeznaczeniem całości na ubojnię zwierząt. Wójt Gminy W. decyzją nr 7335/7/97/98 z dnia 8 czerwca 1998 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z następujących powodów:

1/ inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym dla tego terenu planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy W., ponieważ należy do obszaru oznaczonego symbolem 2.4 RUP - teren obsługi gospodarki polowej;

2/ negatywnie zaopiniował inwestycję Wojewódzki Konserwator Zabytków w (...);

3/ za odmową ustalenia warunków zabudowy przemawiają warunki zawarte w postanowieniu Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w (...);

4/ uwzględniono argumenty podniesione przez Parafię Rzymskokatolicką w B.G.

Od powyższej decyzji Roman i Kalikst S. wnieśli odwołanie, zarzucając jej naruszenie artykułów 6, 7, 8, 10 i 77 par. 4 Kpa oraz art. 41 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ Ponadto zwrócili uwagę na to, że w zaskarżonej decyzji niedokładnie przywołano ustalenia z tekstu planu wypaczając tym samym jego znaczenie. Zdaniem wnoszących odwołanie, organ pierwszej instancji zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym był zobligowany do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji.

Przed wydaniem decyzji Wójt Gminy W. stosownie do art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wystąpił o uzgodnienie do Państwowej Służby Ochrony Zabytków w (...), Wojewody (...) i Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w (...). Zdaniem Kolegium, fakt wystąpienia Wójta w trybie art. 40 ust. 4 powołanej ustawy o uzgodnienie decyzji świadczy o tym, że w ocenie Wójta planowana inwestycja nie była sprzeczna z planem miejscowym. Wojewoda decyzją z dnia 17 marca 1997 r. zobowiązał inwestorów do przedstawienia oceny oddziaływania projektowanej ubojni na środowisko.

Dla obszaru, na którym miała być realizowana planowana inwestycja, w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 12 grudnia 1994 r. nr VI/23/94, jako ustalenie realizacji wpisano: "Teren urządzeń obsługi gospodarki rolnej - w planie adaptacja". Tekst planu więc jest odmienny od przytoczonego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, ubojnia zwierząt mieści się w obszarze funkcji służących obsłudze gospodarki rolnej. Skoro podstawą orzekania jest plan miejscowy, to należałoby wnosić, że uzgodnienia, o których mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, "powinny mieć charakter konstruktywny, określający ograniczenia, obowiązki stawiane inwestorom itp. - nie ingerując w funkcję i sposób zagospodarowania terenu, ponieważ należy to do zakresu unormowań planu miejscowego". Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy W. został uchwalony zgodnie z wymaganiami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99/. Wcześniej projekt tego planu został uzgodniony bez zastrzeżeń z właściwymi organami ochrony zabytków w (...). Tekst planu ogólnego nie zawiera żadnych szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w strefach ochrony konserwatorskiej. Jak z tego wynika, przeznaczenie działki nr 929/1 na cele urządzeń obsługi gospodarki rolnej było znane i akceptowane przez służby konserwatorskie.

Zdaniem Kolegium, argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...) z dnia 14 kwietnia 1997 r. odnoszą się przede wszystkim do ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Zmiana funkcji i wykorzystania terenów w obszarze stref konserwatorskich wymagałaby dokonania zmiany planu miejscowego w trybie przewidzianym przez ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium, w omawianej sprawie powstała sytuacja, w której nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami planu, a jednocześnie nie jest możliwe spełnienie warunku zawartego w art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota pytania prawnego Kolegium sprowadza się do określenia roli i znaczenia uzgodnień wymaganych przy podejmowaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, zwanej dalej ustawą, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadkach określonych w tym przepisie, wymaga obligatoryjnego uzgodnienia z organami tam wymienionymi. W odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Obowiązek uzgodnień, przed wydaniem decyzji, ciąży na organach, które w myśl art. 40 ust. 3 ustawy są właściwe do orzekania w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymóg ten dotyczy decyzji wydawanych na podstawie obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzji wydawanych w przypadku braku takiego planu.

Omawiany przepis wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów w toku załatwiania sprawy. Obowiązek współdziałania podmiotów administracji publicznej wynika z przepisów prawa materialnego, które również określają formy tego współdziałania /Por. S. Biernat, Działania wspólne w administracji państwowej, Ossolineum 1979, str. 79/. W praktyce w większości przypadków przewidzianych w prawie, obowiązek współdziałania odnosi się do organów administracji publicznej, co uzasadnia ograniczenie dalszych rozważań do tego kręgu podmiotów. Obowiązek współdziałania organów administracji publicznej może dotyczyć aktów stanowienia prawa jak i stosowania prawa.

Najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii, nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa.

Inną formą współdziałania organów administracji publicznej są działania określone w przepisach prawnych jako podjęte "w porozumieniu", "po porozumieniu", "w uzgodnieniu", " po uzgodnieniu" lub "wymagające uzgodnienia". "Porozumienie" i "uzgodnienie" są to bez wątpienia w języku potocznym, jak i prawniczym, zwroty w swej treści bardziej stanowcze i jednoznaczne, niż "opiniowanie", zakładają bowiem jednolitość stanowiska i zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w danej sprawie.

W relacji opartej na współdziałaniu organów administracji publicznej, można wyróżnić organ decydujący oraz organ współdziałający. Na tle omawianych tu przepisów organami decydującymi będą wójt /burmistrz albo prezydent miasta/, organami współdziałającymi zaś organy wymienione w art. 40 ust. 4 ustawy. Organ decydujący wszczynając postępowanie administracyjne w sprawie, ma prawo żądać zajęcia stanowiska /uzgodnienia/ przez organ współdziałający, sam zaś jest zobowiązany do "załatwienia sprawy" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei organ współdziałający jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w określonym zakresie /uzgodnienia/ i przekazania go w określonej formie organowi decydującemu. Decyzja wydana w porozumieniu /po porozumieniu/, w uzgodnieniu /po uzgodnieniu/ jest aktem jednostronnym, władczym organu decydującego, który ponosi w świetle prawa za nią pełną odpowiedzialność. Współdziałanie organów administracji publicznej w znaczeniu tu omawianym, ma miejsce na etapie przygotowania decyzji administracyjnej i jest możliwe między organami nie pozostającymi w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Zgodnie z poglądem ukształtowanym od lat w doktrynie, stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu decydującego. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący. Organ decydujący po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, występuje do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska w sprawie. Wystąpienie to inicjuje wszczęcie innego, wpadkowego postępowania przed organem współdziałającym. Postępowanie to nie ma jednak swojego samodzielnego bytu prawnego, w tym znaczeniu, że jest ściśle związane z postępowaniem wszczętym przez organ decydujący. Formą prawną uzgodnień, o których mowa w art. 40 ust. 3 i 4 ustawy, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, jest postanowienie wydane w trybie art. 106 par. 5 Kpa. Na postanowienie to służy stronie zażalenie a następnie skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zależy od tego, czy planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi /art. 43 ustawy/. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Toteż w większości przypadków ocena tego, czy planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, będzie należała do wójta /burmistrza bądź prezydenta miasta/. Jednakże w przypadkach określonych w art. 40 ust. 4 ustawy, ocena zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, będzie dokonywana przez organ decydujący i organ współdziałający. Mówi się niekiedy w takich sytuacjach o "współdecyzjach", gdyż decyzja podjęta w wyniku uzgodnienia jest w swej treści kształtowana w tej samej mierze stanowiskiem organu współdziałającego, co przez organ tę decyzję wydający /Patrz: B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 468/.

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana po uzgodnieniu, w istocie wyraża stanowiska co najmniej dwu organów. Rozstrzygnięcie podjęte w takiej decyzji nie jest wyłącznie wyrazem stanowiska organu wydającego tę decyzję. Każdy z organów współdziałających, wymienionych w art. 40 ust. 4 ustawy prowadząc postępowanie z wniosku o uzgodnienie decyzji, jest zobowiązany do zbadania sprawy pod kątem przepisów obowiązujących w tym zakresie i zajęcia stanowiska /uzgodnienia/. Oznacza to, że każdy z organów współdziałających powinien ocenić zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego według swojej właściwości. Zgodnie z tą zasadą, wojewódzki konserwator zabytków, do którego wójt /burmistrz, prezydent miasta/ wystąpił o uzgodnienie w trybie art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy, powinien oceniać zgodność planowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./. Odmowa uzgodnienia planowanego zamierzenia wyrażona w postanowieniu jako stanowisko negatywne oznacza, że w ocenie wojewódzkiego konserwatora zabytków planowane zamierzenie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi. Przed wystąpieniem z wnioskiem o uzgodnienie do wojewódzkiego konserwatora zabytków, ocena wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ może być odmienna, nie zmienia to jednak faktu, że ocena ta zanim znajdzie swój wyraz w decyzji, musi być uzgodniona z organem prawnie zobowiązanym do współdziałania. Z faktu, że organ decydujący występuje o uzgodnienie do organu, zobowiązanego do współdziałania, nie można wyciągać wniosku, że w ocenie organu decydującego rozstrzygnięcie może być tylko pozytywne. W konstrukcji przepisów art. 40 ustawy, ustawodawca nie uzależnia wymogu uzgodnienia decyzji od tego, czy rozstrzygnięcie ma być pozytywne, czy też negatywne. Zresztą byłoby to nielogiczne, gdyż na etapie wystąpienia o uzgodnienie nie jest jeszcze przesądzone, jakie będzie rozstrzygnięcie zawarte w decyzji. Można co najwyżej mówić o ocenie wstępnej organu decydującego /wójta, burmistrza lub prezydenta miasta/ i projekcie decyzji.

Na tle powyższych rozważań nie można się zgodzić z poglądem wyrażonym w pytaniu prawnym, który zakłada, iż istnieje sprzeczność pomiędzy przepisami art. 40 ust. 4 pkt 4 i art. 43 ustawy. Ponadto w pytaniu eksponuje się stanowisko organu mającego wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, bez uwzględnienia stanowiska organu współdziałającego /wojewódzkiego konserwatora zabytków/. Tymczasem w świetle obowiązujących przepisów ocena organu zobowiązanego do wydania decyzji, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwa, w przypadku kiedy wymagane jest na podstawie art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy uzgodnienie, wówczas, gdy taką ocenę wyraża również organ współdziałający. I dopiero tak wypracowane stanowisko może stanowić odniesienie do treści art. 43 ustawy. Oznacza to, że organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem organu współdziałającego i nie może we własnym zakresie oceniać zasadności tego stanowiska. Prowadzi to do wniosku, że w przypadku określonym w art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy, kiedy to decyzja wymaga uzgodnienia, ocena czy planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi, należy do wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ i do organu, po uzgodnieniu z którym ma być wydana decyzja.

Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.