Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 413/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 7d, art. 28
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. II SA/Wr 413/16 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.), Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta Zgorzelec z dnia 29 grudnia 2015 r. nr 122/15 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zgorzelec oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zaskarżył w całości uchwałę Rady Miasta Zgorzelec z dnia 29 grudnia 2015 r., nr 122/15 w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zgorzelec. Żądając stwierdzenia nieważności opisanego akt, organ nadzoru zarzucił Radzie Miasta istotne naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d, art. 10 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 5-7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. t. Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Uzasadniając w ten sposób sformułowany zarzut skargi, Wojewoda zwrócił uwagę, że proces przyjmowania zaskarżonej uchwały został zainicjowany uchwałą Rady nr 354/2013 z 24 września 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zgorzelec. Aktem tym Rada określiła zakres terytorialny zmiany studium. Natomiast z powołanych na wstępie przepisów wynika konieczność sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, które to opracowanie stanowi obligatoryjną podstawę do określania odpowiednich postanowień studium. Wymóg przyjęcia dla potrzeb studium bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę został wprowadzony nowelizacją ustawy dokonaną ustawą z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777). Ustawa o rewitalizacji zmieniła między innymi art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy. Zgodnie z nowym jego brzmieniem w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktur, społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. O ile przewidziane pod literami od a) do c) analizy oraz prognozy stanowią uszczegółowienie już wcześniej wymaganych przez ustawodawcę elementów studium, to nowością jest wprowadzenie obowiązku sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. W art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. unormowano szczegółową procedurę przeprowadzenia takiego bilansu wraz z określeniem wymogów względem jego treści.

Dalej autor skargi dowodził, że zakres uwarunkowań studium, według nowego brzmienia przepisów, musi zostać skorelowany z bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę przeprowadzonym na podstawie przepisów dodanych w art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. Przeprowadzony bilans wpływać będzie bezpośrednio również na treść kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z nowym brzmieniem art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania, oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy uwzględniać powinny bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Organ nadzoru wskazał, że przedstawione powyżej, istotne dla przedmiotowej sprawy, zmiany w ustawie weszły w życie 18 listopada 2015 r. Ustawodawca nie przewidział równolegle przepisów przejściowych, które przewidywałyby możliwość stosowania wcześniej obowiązujących norm względem rozpoczętych przed 18 listopada 2015 r. procedur planistycznych. Powoduje to konieczność zastosowania tzw. zasady działania nowego prawa wprost. Zabieg ten wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodnie z wskazaną regułą od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszystkich stosunków prawnych, zdarzeń, czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, a które trwają w czasie dokonywania zmian w prawie (uwagi zaczerpnięte z uzasadnienia orzeczenia Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 771/10).

Według organu nadzoru, analiza dokumentacji planistycznej doprowadziła do wniosku, że w pracach zmierzających do przyjęcia uchwały wymagany bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę sporządzono jedynie dla poddanego zmianom fragmentu gminy, a nie dla całości, w jej granicach administracyjnych, jak ustalił to ustawodawca w art. 10 ust. 5. Tym samym nie spełnia on standardów ustawowych stawianych bilansowi terenów przeznaczonych pod zabudowę. Opracowanie to jest istotne, bowiem w studium bierze się je pod uwagę w częściach wskazywanych powyżej (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy). Właściwe elementy studium muszą uwzględniać bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W przepisach art. 10 ust. 5-7 ustawy precyzyjnie i szczegółowo podano, w jaki sposób należy opracować przedmiotowy bilans. Przepisy wskazują szereg okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przygotowując to opracowanie. Przede wszystkim przedmiotowy bilans powinien zostać przygotowany dla całego obszaru gminy, bowiem należy tutaj już na wstępie określić maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Kolejno należy oszacować chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz innych terenów przeznaczanych pod zabudowę w planach miejscowych. W dalszej kolejności należy zestawić w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę z sumą powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy i w zależności od uzyskanych wniosków podjąć stosowne kroki. Ponadto ustawodawca przewidział konieczność określenia dodatkowych elementów jak np. możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy. Konfrontacja tych wymogów z treścią opracowanego przez Radę bilansu, w ocenie organu nadzoru, pozwala stwierdzić, że w omawianym dokumencie ograniczono się jedynie do części obszaru Miasta Zgorzelec objętej zakresem zmiany. Przyjęcie takiego fragmentarycznego opracowania - ograniczonego jedynie do zakresu terytorialnego objętego uchwałą - jest niewystarczające. Ustawodawca bowiem akcentuje, że bilans ma uwzględniać realia gminy jako całości. Tworzenie szczątkowego opracowania, de facto oderwanego od pozostałych części gminy, jest nie do pogodzenia z zamysłem prawodawcy. Dlatego też, w przekonaniu organu nadzoru należy stwierdzić, że taki bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę nie spełnia standardów wskazanych w art. 10 ust. 5 -7 u.p.z.p.

W dalszej części skargi jej autor zauważył, że przywołana ustawa o rewitalizacji dodała również przepis art. 9 ust. 3a zgodnie z którym: "Zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1". Rada przyjmując uchwałę obowiązana była uwzględnić wymóg art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. i przeprowadzić bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, który nie został przeprowadzony w odniesieniu do pierwotnego tekstu studium. Przyjmując zmianę studium Rada zobowiązana bowiem została do aktualizacji wszystkich treści, które na skutek zmiany przestają być aktualne - nie można przy tym z góry uznać, że wprowadzone przez zmianę studium nowe treści nie wpłyną na bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, gdyż ten nie został wcześniej sporządzony. Wynika to z faktu, że jest to instytucja nowa w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W realiach omawianej sprawy sporządzenie bilansu, abstrahując od jego prawidłowości, jedynie dla części objętej opracowaniem zmiany studium było błędne. Przedmiotowe opracowanie powinno było zostać sporządzone dla całego obszaru Miasta, ponieważ w stanie prawnym przed 18 listopada 2015 r. nie istniał obowiązek jego sporządzania w takim kształcie, jaki przewidują obecnie regulacje art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p.

Reasumując, według organu nadzoru, niesporządzenie bilansu terenów pod zabudowę zgodnie z wymogami ustawowymi, jak również nieuwzględnienie jego danych w częściach wskazanych w art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy traktować jako naruszenie prawa. W realiach omawianej sprawy jest ono istotne, bowiem omawiane opracowanie jest fundamentem do prawidłowego opracowania właściwych regulacji studium. Ranga instytucji bilansu terenów pod zabudowę wynika z faktu, iż jest to rozwiązanie nowe w ustawie, któremu prawodawca poświęcił odpowiednią uwagę i zobowiązał do określonych działań z nim związanych. Powyższa uwaga była konieczna ze względu na zastrzeżenie poczynione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., że tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Według Burmistrza jest bezspornym, że bilans sporządzono stosownie do zakresu zmiany Studium. Tym samym dochowano obowiązku wykonania tego opracowania, jednocześnie z ograniczeniem co do zakresu powierzchniowego, wynikającego z takiego ograniczenia samego Studium (również okoliczność bezsporna). Dalej autor odpowiedzi na skargę wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Rozwoju, przedstawionego dnia 3 grudnia 2015 r. na witrynie internetowej Ministerstwa, tj. odnośnie rewitalizacji i ustawy o rewitalizacji z dnia 18 listopada 2015 r., w kwestii zmian w u.p.z.p. wprowadzonych ustawą o rewitalizacji, tu cyt.: "Należy jednoznacznie podkreślić, ze omawiane zmiany w u.p.z.p. jedynie precyzują wymogi stawiane projektowi aktu planowania przestrzennego, nie kształtując w tym zakresie zupełnie nowych regulacji. Uchwalone rozwiązania doprecyzowują obecnie obowiązujące przepisy poprzez wskazanie, jakie podstawowe elementy powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu potrzeb i możliwości rozwoju gminy (art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 5-7 u.p.z.p.). Należy jednak zauważyć, że określanie i uwzględnianie tych potrzeb i możliwości w studium obowiązywało także przed wejściem w życie tych zmian, a wskazane w nowelizacji ustawy analizy przeprowadzane w oparciu o wiedzę zawodową urbanistów sporządzających projekt studium powinny być ich podstawą. Należy również zauważyć, że zgodnie z przepisami u.p.z.p., w studium określa się wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania, które powinny stanowić m.in. podstawę do ustalenia chłonności poszczególnych terenów. Tym samym procedowane projekty studiów lub ich zmian powinny bazować na przeprowadzonych analizach, a dostosowanie prowadzonych analiz do uszczegółowionych wymogów ustawowych nie powinno nastręczać trudności. Natomiast projekty studiów przygotowane bez analiz należało uznać jako wadliwe także na podstawie przepisów u.p.z.p. w jej brzmieniu przed wprowadzeniem omawianych zmian". Powyższe stanowisko zostało przedstawione przez Radę w odpowiedzi na pismo organu nadzoru z dnia 14 marca 2016 r.

Według autora odpowiedzi na skargę, w u.p.z.p., odnośnie bilansu terenów mowa też jest o projekcie Studium, nie determinując przy tym zakresu działań związanych ze zmianą Studium. Logiczne i oczywiste wydaje się, że ograniczenie obszarowe działań planistycznych określa badanie przestrzeni również w tym zakresie ograniczenia obszarowego. Nie sposób analizować miasta jako organizmu w granicach administracyjnych i przekładać ewentualne korekty funkcjonalno-przestrzenne wyłącznie w granicach zmiany. Wyjaśnienie związane z ograniczeniem zakresu bilansu znajduje się w treści zmiany Studium. Sytuacja ta wydaje się analogiczna do wielokrotnie rozpatrywanej kwestii odnoszącej się do norm bezwzględnie i względnie obowiązujących - brak danych ustaleń związany z okolicznościami uzasadniającymi ich pominięcie nie może stanowić o niezgodności z prawem. Burmistrz zauważył przy tym, że strona skarżąca w treści uzasadnienia skargi wskazuje, iż - przeprowadzony bilans "wpływać będzie bezpośrednio również na treść kierunków zagospodarowania przestrzennego" - co rodzi pytanie jak zatem sporządzając bilans dla całej gminy skonsumować jego wyniki i skutki w często niezwykle ograniczonej przestrzeni samej zmiany. W ocenie strony przeciwnej, określenie potrzeb i możliwości danej jednostki administracyjnej w całości, mogłoby doprowadzić do stworzenia opracowania nie przystającego do zakresu zmian, a brak określonego stanowiska organów nadzoru, jak i brak orzecznictwa czy nawet praktyki projektowej stosownej do zakresu nowych przepisów - wprowadzi w realiach niniejszej sprawy swoistą niepewność i dyskusyjność rozwiązań. W tym zakresie autor odpowiedzi na skargę wskazał na sytuacje, w których opracowania procedowane przez wiele lat na mocy przepisów obowiązujących przed dokonaną zmianą, były akceptowane przez organy nadzoru i to pomimo formalnych braków wynikających ze zmiany przepisów (np. Studium gminy Olesno uchwalone uchwałą nr XV/132/15 Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 28 grudnia 2015 r. w którym to Wojewoda Opolski stwierdził zgodność z przepisami prawa pomimo braku analiz i bilansu sformułowanych na podstawie przepisów art. 10 ust. 5 cyt. ustawy). Według Burmistrza, taka niespójność rodzi obawy co do prawidłowości stanowiska przez stronę skarżącą i charakteru wnoszonej skargi, co najmniej w zakresie istotności zarzucanego naruszenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, strona przeciwna wskazała, że WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 16 października 2014r. (sygn. akt: II SA/Wr484/13) stwierdził, iż: "[...] przez istotne naruszenie trybu sporządzania planu, należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego [...]". Co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: "naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego tylko wówczas nakazuje jego unieważnienie, jeżeli ma charakter istotny. Naruszenie trybu postępowania ma charakter istotny tylko wówczas, gdy prawdopodobnym byłoby przyjęcie, że bez takiego naruszenia treść planu mogłaby być inna. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem procedury a prawdopodobieństwem ustalenia innej treści planu miejscowego w przypadku braku naruszenia tryby" (wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr/351/11). Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99).

W przekonaniu autora odpowiedzi na skargę, w razie naruszenia trybu sporządzania planu bądź studium konieczne jest wykazanie, że owa wadliwość miała ważkie znaczenia dla treści planu, aby móc orzec o jej niezgodności z prawem. Nie można przyjąć, że naruszenie "zasad sporządzania" powoduje nieważność uchwały bez możliwości orzeczenia naruszenia prawa skutkującego na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g. pozostawieniem uchwały w obrocie prawnym. We wskazanych przypadkach - naruszenia zasad sporządzania i naruszenia trybu - zastosowanie mają normy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Artykuł 28 ust. 1 u.p.z.p. w istocie wyodrębnia jedynie kategorię "zasad sporządzania planu miejscowego" i "zasad sporządzania studium" w ramach przepisów prawa materialnego, nie stanowiąc wyłącznej, niemającej związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., podstawy orzekania. Przekroczenie "zasad sporządzania" nie skutkuje zatem niemożnością orzekania na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g. Według Burmistrza, przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji. Oceniając z tych przesłanek procedurę planistyczną w niniejszej sprawie Burmistrz wskazał, że w rozpatrywanym przypadku została ona dochowana. W przedmiotowej zmianie Studium starano się wypełnić nowe regulacje prawne, należy jednak mieć na uwadze przytoczone wyżej argumenty. Istotne jest, iż zmiana przepisów nastąpiła niewiele ponad miesiąc przed uchwaleniem, dokument był trzykrotnie wykładany, a wiele z rozstrzygnięć stanowi usankcjonowanie istniejącej struktury i nie zmienia w znaczący sposób zainwestowania przestrzeni. Skoro zaś, ustawodawca określił obowiązek spornych analiz (jedynie precyzując wymogi stawiane projektowi aktu planowania przestrzennego, nie kształtując w tym zakresie zupełnie nowych regulacji) to wydaje się uzasadnione stanowisko wedle którego, nie można uznać za istotne naruszenie prawa faktu zapisania w dokumencie zmiany Studium tylko częściowego bilansu, jedynie dla opracowywanego obszaru miasta. W ocenie strony przeciwnej za istotny należałoby uznać fakt wykonania analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych oraz bilansu w kontekście całości miasta, przy jednoczesnym zapisie wyników bilansu tylko w odniesieniu do obszaru objętego zmianą. Tym bardziej, że na obszarze opracowania zmiany Studium obowiązują plany miejscowe o ugruntowanym od lat charakterze i ukształtowanej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, co przekłada się bezpośrednio na brak możliwości wpływu powierzchni istniejącej substancji urbanistycznej analizowanego obszaru na ogólny bilans miasta (o contrario - wyniki bilansu dla całości nie mają wpływu na ostateczny bilans samej jednostki). Reasumując, autor odpowiedzi na skargę stwierdził, że zarzuty wskazane przez Wojewodę nie naruszają w sposób rażący trybu sporządzania skarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob.m.in. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r.,II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 7; a także postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności , wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała wskazana powyżej. Jak wynika z części wstępnej tej uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm, zwanej dalej u.p.z.p.)

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Z tych względów Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach swej kognicji.

Oceny, czy zaskarżona zmiana studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności uchwały przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższe brzmienie cytowany przepis uzyskał z dniem 18 listopada 2015 r. na mocy art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777). Wobec braku przepisów intertemporalnych w zakresie tej zmiany i innych zmian ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kontroli zaskarżonej uchwały dokonywać winno się na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu aktualnie obowiązującym.

W tym miejscu należy zwrócić taże uwagę również na to, że przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 w aktualnym jego brzmieniu nie wprowadza całkiem nowego unormowania, ale - na skutek nowelizacji poprzez dodanie dalszej jego trści - cyt: " ,uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę" - do już istniejącego przepisu art. 10 ust. 1 pkt 7, nastąpiło uszczegółowienie jego treści poprzez dopełnienie struktury składowej poprzednio brzmiącej normy prawnej, nadając jej obecnie bardziej konkretny charakter normatywny, ukierunkowujący jakie elemeny "w szczególności" należy uwzględnić w uwarunkowanich planistycznych.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie zgodnie wskazuje się, iż tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zaznaczenia także wymaga, że nie każde naruszenie w tym zakresie skutkuje nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny. Oznacza to, że tylko "istotne naruszenie zasad sporządzania", jak i "istotne naruszenie trybu sporządzania" oraz naruszenie właściwości organów studium, czy teżi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się także uwagę, że regulacja art. 10 ust. 1 formułuje wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych (informacyjnych) studium, do części regulacyjnej studium odnosi się zaś art. 10 ust. 2. Jednakże zarówno wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych, jak i regulacyjnych należy interpretować nie tylko stosując wykładnię językową, lecz także wykładnię celowościową, mając na uwadze cel, któremu służy studium. Celem tym jest zaś określenie polityki przestrzennej gminy (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., II OSK 856/09, LEX nr 552886).

Artykuł 10 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jego konstrukcja ma istotne znaczenie dla ustalenia zakresu przedmiotowego studium, a regulacje tam zawarte obejmują dwie kategorie spraw: uwarunkowania i kierunki.

Uwarunkowania o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1-15 ustawy to okoliczności faktyczne istniejące w chwili sporządzania stadium oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej niezależne od woli gminy w chwili sporządzania stadium.

Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1-16 to ustalone przez gminę wytyczne wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych.

Jakkolwiek art. 10 ust. 1 i ust. 2 zawiera otwarty katalog ukierunkowań i kierunków o czym świadczy określenie "w szczególności", to poprzez określenie w art. 10 ust. 1 i ust. 2 wymaganego zakresu studium, należy uznać, że jeżeli wymienione w tychże przepisach zagadnienia występują w gminie to muszą być uwzględnione lub określone w studium jako całości jak np. kwestia określenia w akcie terenu górniczego.

Natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w przepisie § 8 ust. 1 wskazuje wyraźnie, że przepisy rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ale tylko w zakresie objętym zmianą. Oznacza to, że analizę uwarunkowań w zakresie potrzeb i możliwości rozwoju gminy (art. 10 ust. 1 pkt 7 u. p. z .p.) w przypadku zmiany studium na części tylko terenu, przeprowadza się, o ile istnieją ku temu faktyczne powody, w zakresie objętym zmianą. Dlatego też wskazując na powyższe wywody, Sąd nie podziela poglądu Organu nadzoru, iż obowiązkiem gminy było przeprowadzić analizę w zakresie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę na całym obszarze objętym Studium, a nie tak jak miało to miejsce w badanej sprawie na terenie objętym jego zmianą.

Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że przed opisaną wyżej nowelizacją ustawy, a więc przed dniem 18 listopada 2015 r. istniał zapis w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. mówiący o wymogu uwzględnienia uwarunkowań w zakresie potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Racje więc ma Gmina Zgorzelec i Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa – Departament Polityki Przestrzennej (www.mr.gov.pl: Ustawa o rewitalizacji – praktyczny komentarz 2016 r.), że w tym zakresie na skutek wspomnianej nowelizacji doprecyzowano jedynie wymogi stawiane studium wskazując wyraźnie, jakie w szczególności elementy powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu potrzeb i możliwości rozwoju gminy.

Rada gminy dokonując zmiany studium dla części obszaru gminy, w przypadku stwierdzenia dezaktualizacji określonych treści studium nie objętych zmianą, ma obowiązek wprowadzić zmiany w takim zakresie aby Studium jako całość nie przestało być aktualne (art. 9 ust. 3a u.p.z.p.). Nowelizacja u.p.z.p. polegająca na dodaniu nowego przepisu ust. 3a w art. 9 (dotyczącego fazy wstępnej planowania przestrzennego) ma więc na celu uzupełnienie tego etapu procedury planowania (w zależności od istniejącego stanu faktycznego) aby na skutek planowanej zmiany akt planistyczny jako całość był spójny. Regulacja art. 9 ust.3a ma na celu niejako na bieżąco korygować mogące wystąpić rozbieżności czy sprzeczności spowodowane dokonywaną zmianą studium. Inne jest zatem znaczenie przepisu art. 9 ust. 3a, inne zaś regulacji określonej w art. 32 u.p.z.p. Ocena aktualności studium i planów zagospodarowania przestrzennego w oparciu o przepis art. 32 , dokonywana kompleksowo co najmniej raz w czasie kadencji rady, ma za zadanie uwzględnić wszelkie uwarunkowania wymienione w tym przepisie i przepisie art. 33 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie istotnie nie sporządzono uwarunkowań w zakresie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę dla obszarów nie wskazanych w uchwale intencyjnej dotyczącej zmiany studium, bowiem takiego obowiązku nie przewiduje przepis § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Przeprowadzono natomiast analizę uwarunkowań i ustaleń kierunków rozwoju na obszarze objętym zmianą, w tym bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Organ Nadzoru stawiając zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7d i art. 10 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. i wskazując jedynie na istnienie i brzmienie przepisu art. 9 ust. 3a u.p.z.p. w istocie nie dokonał analizy treści zaskarżonej uchwały w kontekscie całości unormowań Studium i nie wskazał, które konkretnie zapisy czy treści graficzne zawarte w Studium na skutek wprowadzonej zmiany są niespójne i nieaktualne. Skoro więc nie doszło do naruszenia zarzucanych przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może ostać się zarzut naruszenia zasad czy też procedury sporządzania studium, a tym bardziej jego istotnego naruszenia, o którym mowa w art. 28 ustawy.

W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru. Takie stanowisko jest bowiem nie do pogodzenia z zapisami § 8 ust. 1 rozporządzenia na podstawie którego możliwe jest przeprowadzenie analizy uwarunkowań i ustaleń kierunków rozwoju tylko na obszarze objętym zmianą.

Stanowisko Organu Nadzoru w tej kwestii wynika z samej tylko interpretacji przepisu art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., bez uwzględnienia przepisu § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

Ale jeżeli nawet by przyjąć, że mogłoby to być naruszenie prawa, to skoro organ doszedł do takiej oceny jedynie w następstwie interpretacji przepisów, to w ocenie Sądu i tak przesądza to o nieistotnym charakterze naruszenia prawa, a więc i w tym przypadku uniemożliwiającym stwierdzenie nieważności uchwały.

Biorąc pod uwagę przysługujące gminie władztwo planistyczne Sąd stwierdza, że podnoszone w skardze zarzuty, nie są zasadne i nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności tej uchwały.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.