Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 3311/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2004-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie: NSA WSA Protokolant Andrzej Jurkiewicz Zygmunt Wiśniewski Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 28 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Władysławy Ł. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 19 listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem budowlanym stanu nieruchomości przy ul. W. 33-37 w B. poprzez zapewnienie dojazdu do lokalu usługowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 24 lipca 2001 r. Władysława Ł. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem budowlanym stanu nieruchomości na działce nr 113 w B. w zakresie zapewnienia dojazdu dla samochodów dostawczych do sklepu spożywczego wnioskodawczym.

Twierdzi ona, że Spółdzielnia Mieszkaniowa A, jako inwestor budynku, w którym mieści się lokal użytkowy wnioskodawczym, dokonała samowolnie istotnych zmian w projekcie budowlanym, wydzielając z jednego lokalu użytkowego, posiadającego dojazd dla samochodów dostawczych - dwa lokale użytkowe. Zmiany te, zdaniem Władysławy Ł., winny powodować również zmiany w planie zagospodarowania terenu wokół budynku, tak aby jej lokal handlowy uzyskał dojazd do sklepu dla samochodów dostawczych od strony frontowej (chodnika). Obecny stan, jak twierdzi skarżąca, jest niezgodny z prawem budowlanym.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 10 września 2001 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem budowlanym stanu nieruchomości na działce nr 113 przy ul. W. 33-37 w B.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że przeprowadzone oględziny obiektu oraz zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, wraz z przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej pozwolił na ustalenie, co następuje :

1) Funkcja położonych na parterze lokali użytkowych oraz ich usytuowanie jest zgodne i niezmienne ze stanem na dzień końcowego odbioru technicznego obiektu i uzyskanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku.

2) Sprawa zapewnienia dojazdu dla samochodów dostawczych do lokalu użytkowego (sklepu branży warzywno-spożywczej), którego strona jest właścicielką, nie może stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia inspektoratu nadzoru budowlanego, ponieważ tego rodzaju sprawy należą do spraw cywilno-prawnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji Władysława Ł. wnosi o uchylenie decyzji organu I instancji, twierdzi bowiem, że decyzja nie rozstrzygnęła czy stan obecny w zakresie komunikacji na działce jest zgodny z ustawą - Prawo budowlane, tj. czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku została wydana w zgodzie z przepisami - Prawa budowlanego.

Podnosi również, że o ile zmiany w projekcie, polegające na wydzieleniu nowych lokali użytkowych były znane organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku, to nastąpiło naruszenie Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, mimo nie zapewnienia dojazdu do budynku zgodnie z jego przeznaczeniem tj. nie zaprojektowania i nie wykonania dojazdu do lokali użytkowych, usytuowanych od strony południowej, umożliwiające dokonywanie dostaw towaru do sklepu. W tym zakresie naruszony został art. 59 ust. 1 - Prawa budowlanego, który nakłada na organ wydający pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego - obowiązek stwierdzenia m.in. zgodności wykonanego obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu.

Uzasadnienie decyzji jest niezrozumiałe, gdyż fakt wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, nawet jeśli przeznaczenie lokali na dzień jej wydania było takie samo jak w chwili rozpoznawania przedmiotowej sprawy, nie oznacza, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie była wydana prawidłowo.

Skoro istnieje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wniosek odwołującej potraktować jako podanie o wznowienie postępowania w tej sprawie. Tymczasem organ I instancji umorzył postępowanie bez wskazania jakichkolwiek podstaw takiego rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia 19 listopada 2001 r. Nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że służby nadzoru budowlanego w toku postępowania skoncentrowały się na zbadaniu stanu faktycznego w odniesieniu do obowiązujących unormowań oraz stanu prawnego nieruchomości. Jako punkt wyjścia przyjęto decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku. W trakcie rozprawy administracyjnej strony potwierdziły, iż obecny stan nie odbiega od ustalonego przy odbiorze technicznym obiektu i nie uległ zmianie w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Przepisy ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. jako przesłankę ingerencji właściwego organu administracyjnego wskazują naruszenie przepisów materialnych polegające głównie na braku pozwolenia na budowę, odstępstwie od projektu bądź samowolnej zmianie sposobu użytkowania. W omawianej sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, bowiem stan faktyczny odpowiada decyzji o pozwoleniu na użytkowanie , w związku z czym brak podstaw do prowadzenia postępowania.

Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, podkreślił, że kwestia dojazdu samochodów dostawczych do sklepu nie leży w kompetencjach organów administracyjnych lecz podlega kognicji sądów powszechnych.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, to słusznie organ I instancji umorzył postępowanie na podstawie przepisu art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowości w odbiorze budynku i pozwoleniu na użytkowanie, organ II instancji wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie są umocowane do rozpoznawania spraw w tym zakresie. Przepisy kompetencyjne zawarte w ustawie - Prawo budowlane zagadnienia powyższe podporządkowują organom administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego tez względu organ nadzoru budowlanego I instancji ograniczył się tylko do rozpoznania sprawy w zakresie posiadanych kompetencji, nie odnosząc się do spraw będących w gestii organu architektoniczno-budowlanego.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Władysława Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako niezgodnej z prawem.

Skarżąca wskazuje na naruszenie zasad ogólnych postępowania , tj. art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa, przede wszystkim poprzez nie zamieszczenie przez organ I instancji w aktach sprawy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego. Kserokopię powyższej decyzji z dnia 6 lipca 1998 r. skarżąca uzyskała dopiero ze Starostwa Powiatowego w B. i dołączyła ją do skargi wniesionej do Sądu. Organy obu instancji, zdaniem skarżącej, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca nie zgadza się ze stwierdzeniem, że nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, bowiem zarówno projekt budowlany jak i pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego są niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 22 sierpnia 1996 r. nr [...] w zakresie braku planu zagospodarowania działki.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji nie stwierdził na nieruchomości przy ul. W. 33-37 w B. popełnienie samowoli budowlanej. Wobec braku naruszeń przepisów prawa materialnego nie istniały przesłanki do prowadzenia postępowania administracyjnego, w związku z czym zostało ono umorzone.

Natomiast fakt sporu ze wspólnotą mieszkaniową powstałego na gruncie prawa cywilnego nie stanowi przesłanki do prowadzenia postępowania przez organ administracyjny, gdy sporne zagadnienia nie należą do jego kompetencji.

Uczestnik postępowania - Wspólnota Mieszkaniowa B ul. W. 37 w B. przy piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2004 r. przesłała kserokopię wyroku Sądu Rejonowego w B. Wydziału Cywilnego z dnia 30 września 2003 r., sygn. akt C 239/02, w którym Sąd oddalił powództwo skarżącej o dopuszczenie do współposiadania. Wspólnota Mieszkaniowa wskazuje, iż w powyższym prawomocnym wyroku sąd powszechny orzekł, iż zabiegi skarżącej o uczynienie z trzymetrowego chodnika drogi dojazdowej do sklepu nie są zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola Sądu polega więc na badaniu zgodności zaskarżonych decyzji z norami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego.

Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z art. 104 Kpa celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej ją co do istoty, czyli orzeczenie na podstawie przepisów prawa materialnego co do interesów prawnych lub obowiązków podmiotów uczestniczących w postępowaniu jako strony. Cel ten nie zawsze może być osiągnięty z przyczyn różnego charakteru, bowiem w pewnych przypadkach może nastąpić np. zastój postępowania chwilowy, powodujący zawieszenie postępowania (art. 97 Kpa), albo taż zastój trwały i ostateczny, wyrażający się w umorzeniu postępowania (art. 105 Kpa).

Podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowił przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania

administracyjnego ( t.j. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.

Bezprzedmiotowość postępowania to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracyjny jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach i obowiązkach indywidualnego podmiotu.

W zaskarżonej decyzji Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wskazał, że pomiędzy datą wydania decyzji na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego w B. przy ul. W. 33-37 a prowadzonym przez organ I instancji postępowaniem w niniejszej sprawie, nie nastąpiły żadne zmiany w stanie przedmiotowej nieruchomości, i jak podaje w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji "obecny stan nie odbiega od ustalonego przy odbiorze technicznym obiektu i nie uległ zmianie w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie."

Organ odwoławczy podnosi, że jako przesłankę ingerencji organów nadzoru budowlanego przepisy Prawa budowlanego wskazują naruszenie przepisów materialnych polegające głównie na braku pozwolenia na budowę, odstąpieniu od projektu lub samowolnej zmianie sposobu użytkowania. W rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego (prawa budowlanego), gdyż stan faktyczny sprawy odpowiada decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Prowadzenie postępowania w tym zakresie stało się zatem bezprzedmiotowe. Argumenty zaś Władysławy Ł. o nieprawidłowościach w odbiorze budynku i pozwoleniu na użytkowanie nie mogą stanowić przedmiotu rozważań organów nadzoru budowlanego, gdyż nie są one właściwe do orzekania w tym zakresie. Właściwym w tym przedmiocie jest organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Wskazać należy, że sądowa kontrola takiej decyzji i decyzji ją poprzedzającej polega na zbadaniu poprawności przebiegu postępowania administracyjnego, prowadzącego do jej wydania, a także ustaleniu, czy istotnie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, a więc w przypadku rozpoznawanej sprawy - czy faktycznie nie wystąpiła samowolna zmiana użytkowania

budynku. Kontroli tej, w niniejszym postępowaniu, nie podlega natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym, ani taż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku, gdyż te decyzje nie podlegają właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego, lecz -jak słusznie zauważył organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji - należą do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej.

W orzecznictwie podkreśla się, że przepisy postępowania nakładają na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Ten obowiązek spoczywa na nich w każdym stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną.

W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie z wniosku skarżącej, w trybie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w przedmiocie zbadania zgodności z prawem budowlanym stanu spornej nieruchomości w zakresie zapewnienia dojazdu dla samochodów dostawczych do sklepu warzywno-spożywczego. Organ na podstawie materiału dowodowego dokonał oceny stanu nieruchomości przy ul. W. 33-37 w B. i w zakresie swojej właściwości rzeczowej nie stwierdził naruszeń Prawa budowlanego, co słusznie zdaniem Sądu, musiało skutkować umorzeniem postępowania, tym bardziej, że w istocie skarżąca kwestionowała przede wszystkim projekt budowlany wraz z pozwoleniem na budowę oraz decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, a te zagadnienia nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Sąd badając legalność zapadłych rozstrzygnięć nie stwierdził naruszeń prawa przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, gdyż wobec braku w niniejszej sprawie przedmiotu postępowania w zakresie swojej kompetencji, organ prowadzący postępowanie obowiązany był je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowe jest bowiem postępowanie gdy dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ nadzoru budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, skargę jako bezzasadną Sąd oddalił na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.