Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 47/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...]kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej Gminy Miasto [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], wydana w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wydana w następującym stanie sprawy.

Podaniem z dnia [...] stycznia 2012 r. i [...] marca 2012 r., doprecyzowanym w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r., R.K.i – działający imieniem W.P. i I.S. działająca imieniem własnym i B.A., wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w R. oznaczonych jako działki nr 1860/24 i nr 1875.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] i wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka nr 1875/2 o pow. 0,0150 ha (powstałej z podziału działki nr 1875), nr 1860/26 o pow. 0,0623, nr 1860/28 o pow. 0,0544 ha (powstałych z podziału działki nr 1860/24) po 1/3 części na rzecz W.P. I.S. i B.A. (pkt I), o zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w łącznej kwocie 6 243,00 zł, po 2 081,00 zł przez W.P., I.S. i B.A.; w terminie 2 miesięcy od daty wykonalności decyzji na konto BGM Miasta [...] (pkt II), o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [....], stanowiącej część działek nr 1860/25 i 1860/29 powstałych z podziału działki nr 1860/24 (pkt III), wskazał, że decyzja stanowi podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i ewidencji gruntów (pkt IV).

Organ ustalił, że objęte wnioskiem nieruchomości stanowiące w dacie wywłaszczenia część działki o nr 108 należały do J.P. – poprzednika prawnego wnioskodawców i zostały wywłaszczone pod realizację budownictwa jednorodzinnego na osiedlu Z., ustalonego zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...]. Oględziny nieruchomości wykazały, że część działki nr 1860/24 stanowi fragment terenu zieleni nieurządzonej z pojedynczymi nasadzeniami drzew, fragmenty dojazdów do znajdujących się w pobliżu domów jednorodzinnych, a część działki nr 1875 obejmuje fragment terenu zieleni z nasadzeniami drzew ozdobnych. W następstwie uznania, że działki w części nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wwłaszczenia uznano je za "zbędne" w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "u.g.n.") i orzeczono o ich zwrocie.

W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej Gmina Miasto [...] wskazała, że w jej ocenie cel wywłaszczenia został zrealizowany. Działka nr 108 odpowiadająca częściom obecnych działek nr 1860/24 i nr 1875 przejęta została bowiem pod budownictwo jednorodzinne, którego elementem składowym są nie tylko działki pod zabudowę, lecz również drogi wewnętrzne przeznaczone do obsługi komunikacyjnej terenu.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9a u.g.n. opisaną na wstępie decyzją uchylił zaskarżoną decyzję części dotyczącej pkt II i w tym zakresie orzekł o zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w kwocie 6 243,00 zł, po 2081,00 zł przez W.P. I.S. i B.A., przy czy wskazano, że kwotę zwaloryzowanego odszkodowania należy wpłacić w całości w terminie wykonalności decyzji na wskazane konto Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...].

Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia dokonane przez organ I instancji wyjaśniając, iż w jego ocenie słusznie Starosta [...], w związku ze spełnieniem przesłanek wynikających z art. 137 u.g.n. orzekł o zwrocie objętych wnioskiem działek. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że oględziny terenu potwierdzone dokumentacją fotograficzną bezspornie wykazały, że nie zrealizowano na nich celu wywłaszczenia tj. budowy drogi dojazdowej i innych elementów składowych osiedla. W zakresie uchylonym Wojewoda stwierdził, że termin zwrotu wypłaconego odszkodowania został określony z naruszeniem art. 142 i art. 9 u.g.n. w zw. z art. 130 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie decyzję Wojewody [...] złożyła Gmina Miasto [...] – reprezentowana przez radcę prawnego A.N. wnosząc

o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia co do całości sprawy oraz naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności. Podała, że skoro zaskarżona została także ta część decyzji, która orzekała o zwrocie nieruchomości to w decyzji organu II instancji winno znaleźć się rozstrzygnięcie również co do tego punktu, bowiem na skutek odwołania sprawa rozpatrywana jest na nowo. Ponadto strona skarżąca podtrzymała argumentację odwołania i podała, że wywłaszczenie nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne nie oznacza, że każdy jej metr kwadratowy ma być zajęty pod zabudowę, a tereny zieleni i fragmenty dojazdów do domów jednorodzinnych to też elementy osiedla mieszkaniowego.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 726/13 uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Sąd uznał, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Podzielił zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. "poprzez brak rozstrzygnięcia co do całości sprawy". Skoro bowiem z treści odwołania wynikało w sposób wyraźny, że zakwestionowano nim rozstrzygnięcie decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie zwrotu nieruchomości, to orzeczenie przez organ odwoławczy wyłącznie w kwestii zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania świadczyło o wadliwości decyzji tego organu. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać nowe rozstrzygnięcie także w zakresie nieuchylonym, czyli utrzymać w mocy decyzję w takim zakresie w jakim nie wymagała ona weryfikacji. Istotą bowiem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Wojewody [...] i Gminy Miasto [...] wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 827/14 w pkt I uchylił zaskarżony wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a w pkt II oddalił skargę kasacyjną Wojewody [...]

Oddalając skargę kasacyjną Wojewody [...] podzielił stanowisko Sądu I instancji o tym, że uchylając decyzję w części organ odwoławczy zobligowany jest także orzec o bycie prawnym decyzji w pozostałej części.

NSA uwzględnił zarzut skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. polegającym na nieodniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. oraz częściowym odniesieniu się do zarzutu skargi o naruszeniu przez organ art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez prostą akceptację ustalonego przez organy stanu faktycznego. Za zasadny uznał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja zapadła w prawidłowo ustalonym w stanie faktycznym, który może być podstawą wyrokowania. Takie stwierdzenie zamknęło bowiem organowi odwoławczemu możliwość weryfikacji ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego. NSA zobligował Sąd I instancji do oceny, czy omówione wyżej uchybienie organu odwoławczego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i niezależnie od wyniku tej oceny, do weryfikacji pozostałych zarzutów skargi, w tym co do prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń oraz naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., a także do sporządzenia uzasadnienia stosownie do wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna została przez WSA uwzględniona.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wojewoda wydał kontrolowaną decyzję m.in. w oparciu o przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm.; zwana dalej u.g.n.). Zdolność administracyjnoprawną do stosowania tego przepisu Organ prawidłowo wywiódł z treści art. 216 ust. 1 u.g.n. bowiem nieruchomość objęta wnioskiem została nabyta w drodze wywłaszczenia przez Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z późn. zm.). Przedmiot sprawy został właściwie przez organy ustalony stosownie do treści wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej.

Przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. dopuszczają możliwość zwrotu nieruchomości nabytej w wyniku jej wywłaszczenia. W roszczenie o zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyposaża byłego właściciela lub jego prawnego następcę art. 136 ust. 3 u.g.n. Roszczenie to uznaje się za uzasadnione wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość, stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca postanowił, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W orzecznictwie podkreśla, iż regulacje art. 136 i art. 137 u.g.n. stanowią prawną barierę przed przedwczesnym albo pochopnym wywłaszczeniem nieruchomości z punktu widzenia jej niezbędności dla zrealizowania celu wywłaszczenia. Za zbędną na cel wywłaszczenia uznać należy w świetle tych regulacji także taką nieruchomość jak również jej część, która nie była przeznaczona na ten cel. Dotyczy to w szczególności sytuacji gdy granice przestrzenne celu wywłaszczenia nie obejmowały nieruchomości wywłaszczonej. Przypomnieć należy, iż w myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość może zostać użyta jedynie na cel wywłaszczenia, co prowadzi do wniosku, że nieruchomość nie przeznaczona ramami przestrzennymi celu wywłaszczenia nie może być użyta na ten cel.

Zdaniem Sądu, Organy obu instancji w sposób nieprawidłowy zastosowały niniejszej sprawie przepisy postępowania administracyjnego. Ustalone nieprawidłowości mogły mieć istotne znaczenie dla ustalonego w zaskarżonej decyzji wyniku sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonych decyzji na podstawie art. 134, 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę mocą art. 153 p.p.s.a. jest związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w powołanym już w części uzasadnienia faktycznego wyroku NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. I OSK 827/14. Z tego powodu nie może podlegać kwestii, iż Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 138 K.p.a. poprzez ograniczenie swego rozstrzygnięcia do uchylenia tylko części decyzji organu pierwszej instancji. O tym naruszeniu art. 138 K.p.a. oraz jego wpływie na wynik sprawy przesądził NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. I OSK 827/14. W powyższym wyroku podkreślono, że organ odwoławczy uchylając w części zaskarżoną decyzję powinien orzec o utrzymaniu jej w mocy w pozostałej części. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał - narusza przepis art. 138 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. NSA podkreślił także, że Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Według WSA, Wojewoda naruszył również art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 9 oraz art. 142 u.g.n., co polegało na uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w części dotyczącej pkt II tej decyzji w zakresie określenia terminu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Przypomnieć należy, że w myśl przepisu art. 142 ust. 1 u.g.n.: O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. W niniejszej sprawie, Starosta [...] w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. określił w pkt II swej decyzji termin zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jednocześnie pomijając określenie terminu zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.

Wymaga zwrócenia uwagi, że art. 142 ust. 1 u.g.n. nakłada na starostę obowiązek określania w rozstrzygnięciu o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej terminów w jakich nieruchomość ma zostać zwrócona oraz terminu w jakim ma zostać zwrócone odszkodowanie, w tym nieruchomość zamienna jeżeli taka została w ramach odszkodowania przyznana. O tym obowiązku Starosty świadczy podstawowy rodzaj wykładni tekstu normatywnego, czyli wykładnia językowa. Zawarty w art. 142 ust. 1 u.g.n. zwrot, iż o terminach zwrotu orzeka starosta świadczy o wyraźnej intencji ustawodawcy, która polegała na nałożeniu na ów organ obowiązku wyrażenia w decyzji zwrotowej wskazanych wyżej elementów. Innymi słowy, przepis ustawy nie pozostawia staroście wyboru czy w przypadku decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy ma orzekać o terminie zwrotu nieruchomości jak i terminie zwrotu odszkodowania i ewentualnie nieruchomości zamiennej. Wyraźne stwierdzenie o treści "orzeka", świadczy o konieczności orzeczenia o terminach w jakich ma nastąpić skutek prawny w postaci zwrotu nieruchomości. Starosta stosując powyższą regulację nie działa w ramach uznania administracyjnego. Artykuł 142 ust. 1 u.g.n. nie posługuje się typowym dla tej konstrukcji sformułowaniem " organ może". Dopiero wówczas gdy Starosta określi termin zwrotu nieruchomości i termin zwrotu odszkodowania wypełni w całości nakaz skorzystania z kompetencji w jaką wyposaża go art. 142 ust. 1 u.g.n. W rezultacie, nierozstrzygnięcie o terminie zwrotu nieruchomości jak i terminie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wywłaszczonej nieruchomości świadczy o istotnym naruszeniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 142 ust. 1 u.g.n., co miało wpływ na wynik sprawy.

Stosowaniu tego przepisu nie stoi na przeszkodzie treść art. 9 u.g.n. Otóż w myśl art. 9 u.g.n. w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. W literaturze przedmiotu słusznie podkreśla się, iż art. 9 u.g.n. ma służyć ochronie własności i umożliwiać dokonanie przez sąd administracyjny oceny legalności decyzji administracyjnych, zanim ukształtują one na trwałe stan prawny nieruchomości lub staną się źródłem świadczeń finansowych. Wypada pokreślić, iż odroczenie wykonalności decyzji określone w tej regulacji nie dotyczy decyzji organu pierwszej instancji, bowiem co do zasady skarga do sądu administracyjnego przysługuje po wyczerpaniu przysługujących stronie środków prawnych, a w tym wypadku w wyniku złożenia odwołania. Treść art. 9 u.g.n. w odniesieniu do decyzji o zwrocie nieruchomości nie określa terminu w jakim ma nastąpić zwrot nieruchomości czy zwrot odszkodowania lecz termin w jakim decyzja ta uzyska cechę wykonalności, a w rezultacie czas po jakim rozpocznie swój bieg termin określony przez starostę w decyzji zwrotowej dla zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oraz wywłaszczonej nieruchomości. Określone w tym przepisie odroczenie terminu wykonalności decyzji zwrotowej oznacza jedynie, że przez czas wstrzymania wykonania nie biegnie termin, po upływie którego nastąpi skutek prawny w postaci zwrotu nieruchomości jak i powstanie stanu wymagalności zwrotu odszkodowania. Innymi słowy, art. 9 u.g.n. nie pozbawia starosty kompetencji w jaką w sposób wyraźny wyposaża ten organ art. 142 ust. 1 u.g.n. Należy pamiętać, że wykonalność decyzji administracyjnej to zdatność tego rozstrzygnięcia do wywołania skutków prawnych bezpośrednio określonych w decyzji (tak R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl – Rzeszów 2008 r., s. 109). Wykonanie aktu administracyjnego w omawianym przypadku będzie polegało na wejściu do obrotu prawnego rozstrzygnięcia w zakresie terminów o jakich mowa w art. 142 ust. 1 u.g.n. Artykuł 9 u.g.n. oznacza tylko tyle, że decyzja o zwrocie nieruchomości pomimo swej ostateczności i związanej z niej mocy prawnej uzyska wykonalność sensu stricto po upływie czasu w nim określnego jak również terminów określonych w tej decyzji na podstawie art. 142 ust. 1 u.g.n.

Poprzez nieustalenie w zaskarżonej decyzji terminu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania Organ odwoławczy nie rozstrzygnął o tych wszystkich kwestiach, o których miał obowiązek rozstrzygnąć, zaś Starosta nie orzekł o terminie zwrotu na rzecz wnioskodawców wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego wadami prawnymi polegającymi na naruszeniu przepisów art. 104, art. 107 § 2 K.p.a. w związku z art. 142 ust. 1 u.g.n. dotknięta jest decyzja Wojewody [...] oraz decyzja Starosty [...] w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto Sąd z urzędu dostrzegł, iż decyzja Starosty jest wadliwa w części dotyczącej formy zabezpieczenia wierzytelności Gminy Miasto [...] z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, czego nie zauważył w swej decyzji Wojewoda [...] Otóż w świetle treści art. 141 ust. 2 u.g.n. : wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Wierzytelnością o której mowa w przytoczonej regulacji jest zwaloryzowane odszkodowanie, jakie obowiązany jest zwrócić na rzecz podmiotu publicznego – gminy - były właściciel nieruchomości (art. 141 ust. 1 i 2 u.g.n.).

Sąd podziela w tym miejscu stanowisko WSA w Lublinie wyrażone w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., o sygn. akt II SA/Lu 171/13, LEX nr 1325845, iż brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu odszkodowania. Uznać należy, że brak rozstrzygnięcia na podstawie art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi naruszenie interesu prawnego tego podmiotu, który ma wobec byłego właściciela roszczenie o zwrot wypłaconego odszkodowania – w tym wypadku Gminy Miasto [...].

Zdaniem WSA, art. 141 ust. 2 u.g.n., wymagając ustalenia formy zabezpieczenia wierzytelności, chroni dobro publiczne (majątek publiczny) i nie ma dla stosowania tej ochrony znaczenia, to czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy też w ratach. Ponieważ przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. nawiązuje wprost do art. 140 ust. 1 tej ustawy, to niezasadne byłoby twierdzenie o obowiązku ustalenia zabezpieczenia jedynie wówczas gdy wierzytelność podlega rozłożeniu na raty (art. 141 ust. 1 u.g.n.). Wykładnia językowa powyższych regulacji nie pozostawia organom możliwości dokonywania wyboru czy zastosować znaną im formę zabezpieczenia wierzytelności, o której mowa w art. 140 ust. 1 u.g.n. Ustawodawca pozostawia stronom swobodę w wyborze zabezpieczenia wierzytelności, nakazując jednocześnie aby o zastosowaniu zabezpieczenia w tym jego rodzaju, orzec w decyzji o zwrocie. Organ orzekając o zwrocie wypłaconego odszkodowania ma możliwość działania w oparciu o uznanie administracyjne jedynie w zakresie w jakim dokonuje wyboru formy zabezpieczenia wierzytelności. To stanowisko znajduje odzwierciedlenie w wyroku NSA z dnia 27 października 2015 r. o sygn. I OSK 186/14 (opubl. CBOSA), gdzie przyjęto, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawrzeć w decyzji o zwrocie nieruchomości rozstrzygnięcie w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości jedynie w przypadku, gdy strony nie ustanowiły innego sposobu zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stosownie do art. 141 ust. 2 zd. 1 u.g.n. Analogiczne zdanie wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 17 lutego 2016 r., o sygn. II SA/Gl 595/15 (opubl. CBOSA).

Kolejne naruszenie przepisów postępowania dotyczy nieprecyzyjnego ustalenia przez Organy obu instancji celu wywłaszczenia nieruchomości, co miało wpływ na rozstrzygnięcie o zwrocie części tej nieruchomości. Zdaniem Sądu, nie poczyniono w powyższym zakresie wystarczających ustaleń przekonujących o rzeczywistym niewykorzystaniu zwróconych wnioskodawcom części działek na potrzeby budowy budownictwa jednorodzinnego.

Wypada w tym miejscu przypomnieć, że rozstrzygnięcie o zwrocie części nieruchomości oparto na stwierdzeniu, że część działek nr 1860/24 i 1875 nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia jakim było budownictwo jednorodzinne osiedla Z. Za nieodpowiadające celowi wywłaszczenia uznano te części w/w działek, które stanowią fragmenty terenu zieleni z pojedynczymi nasadzeniami drzew, w tym drzew ozdobnych. Na podstawie pisma Zarządu Zieleni Miejskiej Gminy Miasto [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...], ustalono, że nasadzeń tych drzew nie dokonał w/w Zarząd. Dlatego według Organów znajdująca się tam zieleń nie ma charakteru zieleni urządzonej.

Należy zgodzić się z podniesionym w skardze argumentem, że potrzeby budownictwa jednorodzinnego nie wykluczają zagospodarowania nieruchomości na utworzenie terenów zieleni. Co więcej, zdaniem Sądu, tereny zielone należą do koniecznych elementów osiedli mieszkaniowych, umożliwiając ich mieszkańcom wypoczynek i rekreację. O tym, że tereny zieleni miały być integralną częścią celu publicznego, dla którego wywłaszczono objętą wnioskiem nieruchomość, decydują przede wszystkim zapisy zawarte w miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "Z." w R.". Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości miało realizować zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] o nr 12/78 z dnia [...] sierpnia 1978 r. tereny budownictwa jednorodzinnego w R. w rejonie osiedla Z. zgodnie z zapisami w/w miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego. W myśl pkt 1.2.2.1 tego Planu o tytule : Zasady struktury funkcjonalno – przestrzennej planu, dla zapewnienia możliwie najlepszych warunków życia mieszkańców osiedla, w układzie funkcjonalno – przestrzennym przyjęto zasadę wytworzenia ciągłego układu terenów zielonych biegnących od południa w kierunku północnym, przez cały teren osiedla, stanowiącego główny element kompozycji przestrzenno – funkcjonalnej osiedla. Do zasad zagospodarowania w/w pkt Planu, zalicza także tereny rekreacji, urządzeń z nią związanych na terenach głównego układu zieleni osiedlowej. Ponadto, Plan dopuszczał : lokalizację ciągów pieszych pomocniczych organizujących skrótowy ruch pieszy wewnętrzny w osiedlu w nawiązaniu do układu komunikacji wewnętrznej pieszej, przystanków MKS, głównego ciągu pieszego osiedla oraz usług, a także zapewnienie dojść pieszych do głównego układu zieleni z wszystkich rejonów osiedla.

Organy obu instancji pominęły w uzasadnieniach swych decyzji opisane powyżej zapisy Planu, stąd nie można uznać przyjętego rozstrzygnięcia za odpowiadającego art. 136 i art. 137 u.g.n. Tymczasem nie są one bez znaczenia dla prawidłowości zastosowania tych przepisów ze względu na ustalony stan zagospodarowania nieruchomości w postaci terenów zieleni. W aktualnym stanie prawnym, tereny zieleni to tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. Z przytoczonej wyżej definicji terenu zieleni zawartej w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.), wynika, że teren zieleni to urządzony teren pokryty roślinnością pełniący funkcje publiczne. Innymi słowy, urządzenie terenów pokrytych roślinnością, a więc przede wszystkim drzewami, krzewami, trawą czy kwiatami, ma realizować cele użyteczności publicznej np. w postaci poprawy życia mieszkańców osiedla mieszkaniowego. Teren o jaki mowa winien być powszechnie dostępny i utrzymywany przez właściciela nieruchomości w stanie zdatnym dla pełnienia funkcji publicznych.

Organy uznały, że część nieruchomości wywłaszczonej powinna podlegać zwrotowi ponieważ rosnące na nich drzewa nie zostały nasadzone przez Gminę Miasto [...], co potwierdza pismo Zarządu Zieleni Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Na tej podstawie wyprowadzono nieodpowiadający prawdzie wniosek, że o istnieniu terenów zielonych decyduje wyłącznie to, czy podmiot publiczny dokonał na nim nasadzeń drzew. Zdaniem WSA istnienie terenów zieleni urządzonej nie jest zależne tylko od dokonania przez władającego tym terenem nasadzeń drzew. Terenem zieleni urządzonej będzie także taki, na którym nie rosną drzewa, a występują inne elementy przyrody jak trawa czy krzewy. To że nasadzeń drzew rosnących na nieruchomości nie dokonała Gmina Miasto [...], nie oznacza jeszcze, że istniejącej tam roślinności Gmina nie utrzymuje dla potrzeb mieszkańców osiedla. Rosnące drzewa, a także krzewy czy trawa mogą być przez aktualnego właściciela utrzymywane (np. poprzez okresowe przycinanie). Tych kwestii organy obu instancji nie wyjaśniły. Znajdujące się w aktach administracyjnych zdjęcia nieruchomości czy także powołane wyżej pismo Zarządu Zielenie Miejskiej w [...] nie potwierdzają tego, że istniejąca na nich zieleń nie jest zielenią nieurządzoną, a ponadto w aktach brak jest dowodów na to, że zwracana część nieruchomości wywłaszczonej jest udostępniona mieszkańcom osiedla Z., a więc czy mogli oni z niej swobodnie korzystać dla zaspokojenia potrzeb z zakresu wypoczynku i rekreacji bądź komunikacji pieszej.

Reasumując, oparcie się na wyjaśnieniach Zarządu Zieleni Miejskiej w [...] o tym, że nasadzenia drzew nie zostały wykonane przez Gminę, nie można było uznać za wystarczające do stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel publiczny w postaci terenów budownictwa jednorodzinnego w rejonie Oś. Z., zwłaszcza że tereny zielone stanowiły element terenów tego budownictwa, co wynika z jednoznacznych zapisów szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, uznać należało naruszenie przez Organy obu instancji przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez przedwczesne uznanie, że część nieruchomości pokryta roślinnością nie stanowi realizacji celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Organy obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone w niniejszym wyroku uchybienia norm prawa procesowego. Kwestią kluczową będzie ustalenie czy aktualny stan zagospodarowania części nieruchomości w postaci roślinności odpowiada pojęciu terenu zieleni, a więc czy teren ten jest utrzymywany przez Gminę i udostępniony dla zaspokojenia potrzeb wypoczynkowych i rekreacyjnych mieszkańców osiedla Zimowit, a także czy odpowiada on innym dozwolonym w Planie przeznaczeniom jak wskazane wyżej ciągi piesze. Dopiero te ustalenia pozwolą stwierdzić czy na objętej wnioskiem nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia. W przypadku gdy celu tego nie udało się osiągnąć, organy uwzględnią w swych decyzjach dokonaną wyżej wykładnie przepisów art. 141 i art. 142 u.g.n., co m.in. będzie oznaczać konieczność określenia w decyzji terminu zwrotu nieruchomości oraz zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Organy wyznaczą też stronom termin do ustanowienia stosownego zabezpieczenia należności Gminy Miasto [...] z tytułu zwrotu nieruchomości. Natomiast w przypadku bezskutecznego upływu tego terminu same będą zobowiązane do zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości.

Z przedstawionych powodów należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 134, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.