Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1840/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1 art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Teza: Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną.

TEZY

Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną.


SENTENCJA

Dnia 22 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2604/14 w sprawie ze skargi P. R., M. R. i P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza solidarnie od P. R., M. R. i P. W. na rzecz N. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2604/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skarg P. R., M. R. i P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 2 wyroku), zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku), zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. R. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku), zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. W. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że powołaną wyżej decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o warunkach zabudowy, wydaną na wniosek N. Sp. z o.o., dla realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze (salon kosmetyczno-fryzjerski, biura, handel detaliczny - powierzchnia sprzedaży do 200 m2), wraz z niezbędną infrastrukturą, na działce u zbiegu ul. [...] i [...] w [...] (nr ew. [...]). Organ podniósł, że wniosek inwestora z uzupełnieniami, zawierał wszystkie wymagania określone w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej jako: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji przed wydaniem decyzji - zlecił osobie uprawnionej opracowanie analizy o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Architekt, wpisany na listę w [...] Okręgowej Izbie Architektów RP, sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analiza ponowna - wobec wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 338/13). Prowadząc postępowanie dokonano ponownej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikającej z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Nie ma podstaw do kwestionowania zasięgu wyznaczonego wokół działki obszaru analizowanego. Na załączniku graficznym nie jest on mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestycyjnej od strony ul. [...]. Analiza stwierdza istnienie w analizowanym terenie na nieruchomościach dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, jednorodzinnej, usługowej różnego typu. Analiza urbanistyczna i jej wyniki, będące załącznikiem do zaskarżanej decyzji szczegółowo wyjaśnia i uzasadnia przyjęcie odległości dla nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi, oraz ustalenie i przyjęcie pozostałych parametrów zabudowy. Przyjęte w decyzji wielkości zostały uzgodnione pozytywnie z organami, o których mowa w art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji omówił parametry i wskaźniki dla planowanej inwestycji, określone w rozporządzeniu o nowej zabudowie, oraz stwierdził, że przesłanki określone w art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy zostały spełnione.

Za niezasadne organ odwoławczy uznał zarzuty właścicieli nieruchomości sąsiednich dotyczące uciążliwości z powodu realizacji planowanej inwestycji oraz zmniejszenia wartości nieruchomości sąsiednich, zabudowanych budynkami jednorodzinnymi. Zaznaczył, że w decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskuje jedynie ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie, nie przesądza to jednak o otrzymaniu pozwolenia na budowę, określoną w projekcie budowlanym inwestycji. Odnosząc się do zarzutów co do zaburzenia ładu przestrzennego w przypadku lokalizowania budynków wielorodzinnych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wskazano, iż trudno wykazać, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna godzi w zastany porządek, gdy w jej otoczeniu znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Skutek taki można wywodzić w wypadkach zdecydowanie dalej idących rozróżnień w zabudowie. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut pominięcia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta [...] podnosząc, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest związany ustaleniami tego dokumentu. W jednobrzmiących skargach P. R., M. R. i P. W. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: - art. 61 ust. 1 ustawy i § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że istnieje dostęp działki inwestycyjnej od strony ul. [...] oraz dokonanie ustaleń w przedmiocie zagospodarowania działki z naruszeniem zasad występujących na analizowanym terenie sąsiadującym, a w szczególności, nieuwzględnienia w analizie działek z zabudową jednorodzinną od strony wschodniej ul. [...]; - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez pominięcie istniejącej zabudowy na działkach od strony ul. [...] i od ul. [...], bezpośrednio graniczących z działką inwestycyjną oraz naruszenie "zasady dobrego sąsiedztwa" oraz zasady ładu przestrzennego, określonych tym przepisem; - art. 10, 12 i 61 ust. 1 ustawy poprzez pominięcie ustaleń studium oraz ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; - art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez naruszenie prawem chronionego interes właścicieli działek sąsiadujących od strony wschodniej ul. [...]; - art. 6, 7, 8, 77, 107 § 3 i art. 138 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu skarg podniesiono, że organ uznał, że działka inwestycyjna ma dwa projektowane dojazdy: do ul. [...] i [...]. Przedmiotowa działka nie ma jednakże bezpośredniego dostępu do ul. [...]. Od strony ul. [...] na mapie geodezyjnej, stanowiącej podstawę analizy i wydania decyzji, nie ma uwidocznionych zjazdów do działki. Zatem decyzje opierają się na nieistniejącym dostępie działki od strony ul. [...]. Działka inwestycyjna ma dostęp jedynie od ul. [...] i dla tej drogi powinna być prowadzona analiza urbanistyczna. Działka ta od strony ul. [...] jest oddzielona działką ew. nr [...], która jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pomiędzy osiedlami "[...]" i "[...]" w [...] (Dz.U. Woj. [...]. Nr 207 poz. 5145), zwana dalej Planem. Zgodnie z Planem działka ta jest umieszczona w obszarze terenów zielonych. Zatem część działki ew. nr [...] na wysokości działki inwestycyjnej, zachowuje tę samą dotychczasową funkcję - "Zieleń publiczna, ogólnodostępna". Fakt ten oznacza, że działka inwestycyjna nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - ul. [...], a analiza urbanistyczna powinna być wykonana od strony ul. [...]. Ul. [...] nie może stanowić podstawy analizy zabudowy sąsiedniej działki w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż na dzień wydania decyzji brak jest zarówno dostępu, jak i dojazdów od strony tej drogi. Nadto analiza zawiera ocenę jedynie od strony ul. [...] i obejmuje jedynie część działek zabudowanych domkami jednorodzinnymi od strony ul. [...]. Na kilkunastu działkach od strony południowej przy tej ulicy istnieje zabudowa jednorodzinna, dla których jest opracowany plan zagospodarowania przestrzennego, co pominięto. Na działce od strony ul. [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną i naprzeciwko tej działki znajduje się kościół. Od strony zachodniej - od strony ul. [...] - znajduje się małe jeziorko i teren parkowy z placem zabaw dla dzieci. Dopiero w dalszej odległości, za tym parkiem, przy ul. [...], znajduje się zabudowa wielorodzinna. Pominięcie zabudowy jednorodzinnej - znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką inwestycyjną - powoduje, że nie zostały prawidłowo ustalone wszystkie wskaźniki w zakresie: zabudowy i zagospodarowania działek analizowanych, linii zabudowy, intensywności zabudowy, wysokości zabudowy, geometrii i kątów nachylenia dachu, frontów budynków, itp. Doprowadziło to do ustalenia wskaźników i warunków zabudowy, sprzecznych z porównywanymi działkami sąsiadującymi oraz do zwiększenia wskaźników zabudowy, w kierunku zabudowy wielokondygnacyjnej do 14 m wysokości. Z analizy urbanistycznej wynika, że średnia wysokość zabudowy na analizowanych działkach wynosi 10 m. Tymczasem dopuszczono zabudowę do wysokości 14 m, co jest sprzeczne nawet z ustaleniami przedłożonej analizy urbanistycznej. Dopuszczenie innej zabudowy zmniejsza wartość działek, gdyż powstają nowe uciążliwości, wynikające ze znacznego zwiększenia hałasu, obniżenia komfortu mieszkania. Skarżący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 138 § 1 § 2 K.p.a. upatrują w tym, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, wynika, że część działek z zabudową jednorodzinną przy ul. [...] w ogóle nie została uwzględniona w analizie urbanistycznej wykonanej przez urbanistę. Podważało to wykonaną analizę urbanistyczną i wymagało jej uzupełnienia (objęcie pominiętych działek). Organ naruszył zasadę zaufania do organów państwa, wyrażoną w art. 8 K.p.a., albowiem postępowanie prowadzone było jedynie w interesie inwestora, z pominięciem interesu właścicieli sąsiadujących działek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym inwestor wniósł o oddalenie skarg, wywodząc możliwość nawiązania do cech zabudowy znajdującej się na terenie analizowanym i wskazując zabudowę tego rodzaju - budynki wielorodzinne przy ul. [...] i ul. [...], a także zabudowę, usługową ([...] i [...]). Do pisma dołączono zdjęcia, obrazujące wygład terenu w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca realizacji inwestycji.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2604/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołał art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził, że użyte w tym przepisie sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę dowolnej zabudowy w oparciu o istnienie nawet jednego tożsamego obiektu w okolicznym terenie. Znaczenie tego sformułowania należy wykładać zgodnie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażonymi m.in. w art. 1 ust. 1 pkt 2 jako podstawa działań - ład przestrzenny i zrównoważony rozwój a więc z uwzględnieniem przede wszystkim zachowania ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 tej ustawy. Sformułowanie w art 61 ust. 1 pkt 1, z użyciem słowa "pozwalający", może być wykładane wyłącznie zgodnie z zasadami ogólnymi gospodarowania przestrzenia, nie zaś, jako samodzielnie kreujące "nowe zasady" w tym zakresie. Zdaniem Sądu organ rozpoznając sprawę, bez stosownej podstawy prawnej potraktował jako nadrzędny interes inwestora, zainteresowanego wykorzystaniem w jak najszerszy sposób możliwość wykorzystania nieruchomości na cele budowlane. Pominął równocześnie w istocie - poprzez zastosowanie niejako "proinwestorskiej" wykładni - mające w sprawie zastosowanie przepisy. Przyjął ich rozumienie w sprzeczności z ich treścią - jako nie zapewniające ochrony właścicielom terenów sąsiednich przed znaczniejszym, niż przewidywane aktualnymi przepisami, oddziaływaniem zabudowy przyległej. Owe granice dopuszczalnego oddziaływania zostały normatywnie zdefiniowane właśnie m.in. i poprzez warunek zapewnienia "dobrego sąsiedztwa". Afirmowanie chaosu w zabudowie w kontekście przenikania zróżnicowanych funkcji terenów bezpośrednio przyległych, gdy znajdują się one w granicach terenu analizowanego o znacznym obszarze, skutkuje - poza samym dyskomfortem użytkowników nieruchomości - także np. zwieszeniem kosztów, szczególnie działalności przemysłowej czy usługowej. Bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy wrażliwej na uciążliwości skutkuje potrzebą stosowania określonych środków zaradczych w celu ograniczania pewnych rodzajów oddziaływań - które zostały normatywnie regulowane (np. hałas) - do dopuszczalnych poziomów. Problem ten dotyczy także - w pewnym zakresie - powstałej uprzednio intensywnej zabudowy wielorodzinnej i usługowej w bezpośrednim sąsiedztwie budynków jednorodzinnych (potrzeba realizacji ekranów lub stosowania innych sposobów ograniczających uciążliwości sąsiedzkie, np. specjalne rozwiązania techniczne przy wyciągach, urządzeniach wentylacyjnych itp.). Oznacza to, że za ścisłą wykładnią zasady "dobrego sąsiedztwa" przemawia również ogólna reguła racjonalnego gospodarowania przestrzenia, jaką jest uwzględnienie jej walorów ekonomicznych (art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy). Sąd podkreślił, że logiczne powiązanie § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie posłużono się pojęciem "działki sąsiedniej" - co w języku potocznym rozumiane jest jako przyległa - wskazuje, że wolą prawodawcy było analizowanie zagospodarowania działek bezpośrednio granicznych (chyba, że analiza byłaby węższa niż 50 m.). Orzecznictwo sądów w kwestii szerokości analizy nie jest jednolite, lecz w aktualnym przeważa pogląd, że pełną szerokość analizy wyznacza generalnie tylko potrójna szerokość frontu działki. Pozbawione racjonalnego celu poddawanie analizie terenu szerszego niż obejmujący generalnie działki bezpośrednio przyległe (trzykrotność frontu działki inwestycyjnej w obu kierunkach od tej nieruchomości). Pogląd o potrzebie sporządzenia tak szerokiej analizy był uprzednio prezentowany w orzecznictwie. Sąd zaznaczył, że z części graficznej i tekstowej analizy urbanistycznej, a potwierdzają to fotografie przedłożone przez jednego ze skarżących, jak i przez inwestora, wynika, że bezpośrednio z działką inwestycyjną graniczą tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od strony południowej oraz wschodniej - po drugiej stronie stosunkowo wąskiej ulicy - oraz teren zielony - rekreacyjny. Po stronie północnej znajduje się pas terenu niezagospodarowanego pomiędzy ul. [...] a kościołem. Obiekty, do których funkcji i parametrów można - zdaniem inwestora - nawiązać, znajdują się za terenem zielonym - to bloki mieszkaniowe usytuowane frontem do ul. [...]. Z kolei kompleks zabudowy przy ul. [...] nie ma dostępu do ul. [...] (ani też [...]) i jest oddzielony od terenu inwestycyjnego stosunkowo szerokim kompleksem terenów zielonych czy dotąd niezagospodarowanych, co nie pozwala uznać by mógł stanowić spójną całość kompozycyjną z planowaną zabudową. Planowana zabudowa nie będzie też stanowić zwartego założenia z istniejącą, po stronie zachodniej, z uwagi na oddzielnie terenem zielonym. Sąd stwierdził, że stanowisko organu odwoławczego, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie może być zrealizowane, skoro spełniono warunek występowania na terenie analizowanym analogicznych obiektów jest bezpodstawne, nie znajduje swojego oparcia w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Odnosząc się do stanowiska organu jakoby zabudowy wielorodzinnej z usługami nie można uznać za kolidującą z sąsiednią funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej Sąd stwierdził, że tego rodzaju generalna konstatacja nie znajduje potwierdzenia na gruncie normatywnym. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) prawodawca, wprowadzając jednolite oznaczenia rodzajów zabudowy, pomimo egzemplifikowania ich stosunkowo niewielu (10), nakazuje w decyzjach uwzględniać rozróżnienie właśnie na wielorodzinną i jednorodzinną (§ 2 pkt 1 lit. a). Sąd uznał natomiast za chybione zarzuty skargi nie uwzględnienia ustaleń Studium. Ten swego rodzaju akt planistyczny nie rodzi skutków w kontekście wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze kasacyjnej N. Sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a, przepisów prawa materialnego:

1) art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej jako: u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię pojęcia "ład przestrzenny" polegającą na przyjęciu wykładni niezgodnej z celami ustawy i niedopuszczeniu do realizacji inwestycji pomimo że istniejące obiekty w obszarze analizowanym mają analogiczne funkcje - i parametry, a planowana inwestycja tworzy z istniejącymi budynkami harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne;

2) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię "chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich" podczas gdy jedną z podstawowych zasad prawa zagospodarowania przestrzennego jest wolność zagospodarowania terenu przez podmiot, który ma się tytuł prawny, albowiem z prawa własności wynika również prawo do zabudowania nieruchomości gruntowej, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, których nie można interpretować rozszerzająco;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej jako: Rozporządzenie, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie powinno się dokonując analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu brać pod uwagę gabarytów wszystkich obiektów posadowionych w obszarze analizowanym, lecz tylko obiekty z bliżej nieokreślonego najbliższego sąsiedztwa, a także poprzez błędną wykładnię zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" i przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia tych wymogów, podczas gdy badając wpływ inwestycji na otoczenie w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość, a nie jako działki bezpośrednio sąsiadujące z planowaną inwestycją;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wydania warunków zabudowy wydanej zgodnie z przepisami prawa materialnego, a w szczególności zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz pisma procesowego z dnia 10 listopada 2015 r. podniesiono, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Strona skarżąca zauważyła, że w zaskarżonym wyroku nawiązania do "zasady dobrego sąsiedztwa" i "ładu przestrzennego" dotyczą jedynie działek najbliżej sąsiadujących z planowaną inwestycją. Brak jest racjonalnych podstaw do twierdzenia jakoby ustawodawca obligując w rozporządzeniu do określenia minimalnego obszaru analizowanego godził się na to by jedynie działki z najbliższego sąsiedztwa podlegały analizie pod kątem zachowania w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Gdyby w sposób prawidłowy przeanalizowano funkcję, formę architektoniczną, gabaryty zabudowy oraz sposób zagospodarowania działek w całym obszarze analizowanym, zgodnie z okręgiem wyznaczonym na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stwierdzono by, że w obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa różnego typu. Podstawą odmowy wydania decyzji terenu musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Natomiast w niniejszej sprawie pomiędzy planowaną inwestycją a zabudową mieszkaniową jednorodzinną funkcja zabudowy zostaje zachowana. Spółka podniosła, że z treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) wynika, że zarówno budynki jednorodzinne, jak i wielorodzinne pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. Skoro pośród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczalne są małe punkty usługowe i nie kolidują one z mieszkaniowym charakterem obszaru, to nie można zgodzić się, że drobne usługi usytuowane na parterze planowanej inwestycji zakłócą dominującą funkcję mieszkaniową na danym terenie lub będą z nią rażąco sprzeczne. Podniesiono, że analiza części graficznej i tekstowej przedłożonej analizy urbanistycznej pozwala na stwierdzenie, że wymogi dotyczące zachowania ładu przestrzennego zostały zachowane. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (4 kondygnacje) o wysokości ok. 14 m u zbiegu ulic [...] i [...]. Na działkach sąsiednich wysokość zabudowy wynosi 9 i 14 m, a co za tym idzie wnioskowana wysokość 14 m mieści się w warunkach dla nowej zabudowy. Wskazano też, że szerokość frontu działki wynosi 135 m, a więc trzykrotna szerokość to 405 m. Już ta okoliczność powoduje, że stanowisko Sądu, iż do analizy przyjęto zbyt duży teren jest bezzasadne. Teren inwestycji o pow. 1,2 ha leży na styku trzech kompleksów zabudowy: usługowej ( po przeciwnej stronie ulicy [...]), zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ( od strony zachodniej) oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ( od strony wschodniej i południowej). Ponieważ teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, położonej przy tej samej ulicy [...] co tren inwestycji, dzieli tylko ok. 110m, tj. mniej niż szerokość działki inwestycyjnej, to nie można stwierdzić braku zachowania funkcji. Strona skarżąca wskazała, że rolą Sądu administracyjnego nie jest merytoryczne ustalenie owych paramentów i zastąpienie organu działającego poprzez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe, lecz zbadanie, czy zaproponowana treść decyzji nie narusza przepisów prawa. Odnosząc się do tzw. stosunków sąsiedzkich i rzekomego wpływu planowanej inwestycji na zakres korzystania z prawa własności przez podmioty dysponujące działkami sąsiednimi, wskazano, że ustawodawca dopuszcza powstawanie budynków w odległości 4 m od granicy działki i zasadniczo nie jest to sprzeczne z "zasadą dobrego sąsiedztwa", gdyż gwarantuje sąsiadom komfort zamieszkania poprzez zachowanie odpowiedniego odstępu pomiędzy budynkami. Wbrew twierdzeniu Sądu, odległość około 30 m między planowanym budynkiem a najbliższym budynkiem jednorodzinnym, przecięta drogą, nie będzie oddziaływać na nieskrępowane korzystanie z prawa własności gruntu, na którym posadowiono dom jednorodzinny. Podnoszone argumenty dotyczące ewentualnych immisji i hipotetycznego zakłócania ciszy na sąsiednich działkach przez planowaną inwestycję stanowią natomiast materię prawa cywilnego. W razie zaistnienia takich okoliczności właścicielom będą przysługiwały w tym zakresie roszczenia przewidziane w art. 144 k.c. W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego, a więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazano, że błędna wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określająca tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, była przyczyną wadliwej subsumcji normy prawa materialnego w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Rację ma skarżący organ, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich błędną wykładnię. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), dalej zwana: "u.p.z.p." – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w pkt 1 – 5 ust. 1 art. 61 tej ustawy, a jeśli tak to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustanawia warunek, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Przepis ten (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego.

Z powyższych względów błędna jest wykładnia pojęcia "działka sąsiednia" dokonana przez Sąd pierwszej instancji, zawężająca rozumienie tego pojęcia wyłącznie do działek przyległych, bezpośrednio graniczących. Błędne jest też rozumienie przez Sąd pierwszej instancji pojęcia "ładu przestrzennego" i wynikających z tego konsekwencji.

Podkreślić należy, iż przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy ( czasami bardzo licznej ) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego".

Zaznaczyć też należy, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości ( art. 64 ust 3 Konstytucji RP ) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Należy mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a i ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na działkach sąsiednich i to działce bezpośrednio graniczących z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).

Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest ugruntowany, jednolity pogląd opowiadający się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego, podkreślający, że pojęcia "działka sąsiednia" nie można ograniczać tylko do działek bezpośrednio graniczących z działką, na której planowana jest nowa zabudowa.

Zważywszy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji - w oparciu o błędną wykładnię przepisów – to tym samym dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 lit. a) p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji winien ponownie rozpoznać sprawę i dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji mając na uwadze przedstawiony wyżej pogląd prawny dotyczący rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa, w tym pojęcia "działka sąsiednia" i "ład przestrzenny".

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.