Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 746/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. z/s w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] Z. Spółka z o.o. w Ś. wystąpiła do W. Związku Wodociągów i Kanalizacji o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Ś. na czas nieoznaczony. Do wniosku dołączonych zostało szereg dokumentów finansowych, wyniki badań jakości wody oraz wyciągi z KW i KRS.

Po pięciu miesiącach niepodejmowania jakichkolwiek czynności procesowych w sprawie w dniu [...] Zarząd W. Związku Wodociągów i Kanalizacji wydał decyzję nr [..] odmawiającą wydania zezwolenia, którą doręczył wnioskodawcy dopiero po kolejnych ponad sześciu miesiącach, tj. w dniu [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył tylko treść przepisów art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym, art. 17b ust. 5 i art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Po czym stwierdził, że z uwagi na powyższe przepisy należało wydać decyzję odmowną.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. sp. z o.o. w Ś., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 , art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17b pkt 5 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W związku z tym zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania , decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że w dniu [...] (prawidłowo winno być [...] r.) do Zarządu WZWiK wpłynął wniosek Z. w Ś. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Ś.

Kolegium wskazało, że "Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to czy Gmina Ś. (podkreślenie Sądu) będąc członkiem W. Związku Wodociągów i Kanalizacji może otrzymać od Związku, którego jest członkiem zezwolenie w drodze decyzji administracyjnej na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Ś."

W ocenie Kolegium przyczyną odmowy udzielenia zezwolenia Gminie Ś. (podkreślenie Sądu) było to, że na obszarze tej gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi związek międzygminny, którego Gmina jest członkiem. Związki międzygminne są tworzone w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku ( art. 64 ust. 1 i 3 u.s.g.). W konsekwencji związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek. Związkowi mogą być przekazane wszelkie zadania publiczne gmin, zarówno te, które mogą być realizowane w formach administracyjnoprawnych jaki i cywilnoprawnych.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż sam fakt członkostwa gminy w związku międzygminnym nie oznacza bezkrytycznego przyjmowania, iż WZWiK jest zdolny technicznie świadczyć na terenie Gminy Ś. działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków (z decyzji nie wynika jakie elementy infrastruktury posiada Związek aby faktycznie był zdolny do wykonywania tego zadania), Kolegium przytoczyło fragment wyroku NSA z dnia 23 września 2010 r. o sygn.akt II OSK 1405/09, z którego wynika, że w świetle regulacji prawnej zawartej w art. 17b o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie zachodzi konieczność ustalania czy potrzeby zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jako zadanie związku międzygminnego jest faktycznie wykonywane za pomocą środków technicznych, którymi dysponuje związek do realizacji tego zadania.

Z tego względu, w ocenie Kolegium, nieuzasadniony jest zarzut niepoczynienia ustaleń przez organ I instancji, które konkretnie elementy sieci wodociągowo-kanalizacyjnej znajdują się w dyspozycji WZWiK i umożliwiają dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków do/od odbiorców na terenie Gminy Ś.

Uzasadniając natomiast zarzut strony dotyczący znacznego odstępu czasu pomiędzy złożeniem wniosku, wydaniem decyzji i jej doręczeniem, organ odwoławczy stwierdził naruszenie przez Zarząd WZWiK przepisu art. 35 k.p.a., co jednakże nie miało wpływu na merytoryczną ocenę zasadności decyzji.

W skardze na decyzję SKO w W. Z. sp. z o.o. w Ś. zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17b pkt 5 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez ich wadliwe zastosowanie skutkujące wyrażeniem niepopartego odpowiednią argumentacją, niesłusznego poglądu prawnego, iz sam fakt członkostwa Gminy Ś. w W. Związku Wodociągów i Kanalizacji oznacza prowadzenie przez WZWiK działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ś. w charakterze przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego,

2. naruszenie przepisów mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym zaniechaniu podjęcia przez organ dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego funkcjonowania skarżącego, dotyczącego statusu przedsiębiorcy wodociągowo-kanalizacyjnego działającego na terenie Ś. a także stanu faktycznego sprawy w zakresie zdolności technicznej WZWiK do samodzielnego świadczenia na terenie Gminy Ś. działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, skutkującego dowolną interpretacja poglądu wyrażonego w orzecznictwie sądowym sprowadzającego się do przyjęcia, że nie zachodzi konieczność ustalania, czy potrzeby zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jako zadanie związku międzygminnego jest faktycznie wykonywane za pomocą środków technicznych, którymi dysponuje związek do realizacji tego zadania.

Strona skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem organów i odmową udzielenia zezwolenia w myśl art. 17 b pkt 5 u.z.z.w. w zw. z art. 2 pkt tej ustawy, gdyż taka odmowa dopuszczalna jest wyłącznie, gdy związek międzygminny faktycznie prowadzi na terenie gminy członkowskiej działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. W okolicznościach niniejszej sprawie tak nie jest.

Błędne jest także bezrefleksyjne, niepoparte jakąkolwiek chociażby próbą dokonania analizy dowodowej wydolności infrastrukturalnej WZWiK samodzielnego zaopatrywania Gminy Ś. w wodę i odprowadzania stamtąd ścieków oraz przyjęcie, że zbędne są ustalenia w zakresie wskazania, które konkretnie elementy sieci wodociągowo-kanalizacyjnej znajdują się w dyspozycji WZWiK, umożliwiając realizację wskazanego zadania. Niedopuszczalna jest bowiem akceptacja faktu, iż na podstawie błędnej decyzji administracyjnej podmiotu niewydolnego technicznie do zapewnienia nie tylko dostaw wody ale i bezpieczeństwa sanitarno-epidemiologicznego ponad 20-tysięcznego miasta, odmawia się – bez jakiejkolwiek głębszej analizy okoliczności faktycznych sprawy – formalnego uznania działania w tym zakresie posiadającemu odpowiednie możliwości techniczne przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, przy sankcjonowaniu tego stanu przez SKO.

Skarżąca wskazała także, że takie potraktowanie sprawy przemawia za negowaniem przez Zarząd WZWiK posiadania przez stronę skarżącą statusu przedsiębiorstwa wod.-kan., pomimo posiadania przez ZwiK stosownego zezwolenia Zarządu Gminy Ś. wydanego w 2002 r., niekwestionowanego dotąd przez WZWiK i niewyeliminowanego z obrotu prawnego. Jest to przejaw rażącej niekonsekwencji Zarządu WZWiK, który z jednej strony odmawia skarżącemu statusu przedsiębiorstwa wod.-kan., a z drugiej strony od lat pozostaje z nim w relacjach gospodarczych w takim właśnie charakterze, zawierając z nim umowy hurtowego odbioru ścieków, a także podejmując jakiekolwiek uchwały w zakresie taryf.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oparta została na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, co powoduje konieczność jej uchylenia.

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest obowiązek podjęcia przez organ administracji wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 j.t. zwany dalej k.p.a.). Istota tej zasady sprowadza się zatem do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 155).

Powyższej zasadzie towarzyszy ciążący na organie obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego – art. 77 § 1 k.p.a. Poszukiwanie i ujawnianie dowodów oparte jest z kolei na zasadzie legalności i jawności. Trzeci, równie istotny filar dowodzenia w postępowaniu administracyjnym, stanowi zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Ocenie podlega każdy dowód z osobna oraz wszystkie dowody we wzajemnej z sobą łączności. Stosownie zaś do art. 107 § 3 k.p.a. argumentacja organów w tym zakresie powinna być przekonująca i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (tak wyrok WSA z dnia 7 grudnia 2016 r. II SA/Sz 1118/16).

Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że celem postępowania jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, na wstępie odnotować należy, że zaskarżona decyzja podjęta została w sytuacji, w której Gmina Ś. pozostawała nadal członkiem związku międzygminnego – W. Związku Wodociągów i Kanalizacji, któremu zgodnie ze Statutem przekazała wykonywanie publicznych zadań w zakresie obejmującym wodociągi, zaopatrzenie w wodę, kanalizację, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych oraz utrzymania związanych z tym urządzeń, obiektów i sieci (preambuła oraz § 7 Statutu Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji – Dz.Urz. Województwa Wałbrzyskiego z dnia 4 grudnia 1995 r., Nr 15, poz. 82 ze zm.). Okoliczności tej nie zmieniał fakt, podjęcia przez Radę Miejską w Ś. uchwały nr [...] z dnia [...] o wystąpieniu Gminy Ś. z tego Związku, gdyż według § 35 Statutu Związku, zamiar wystąpienia ze związku gmina obowiązana jest zgłosić z rocznym wyprzedzeniem a wystąpienie następuje z końcem roku budżetowego. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji Gmina Ś. pozostawała nadal członkiem związku międzygminnego. Zgodnie bowiem, z art. 3 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, w razie wspólnego wykonywania przez gminy zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio, właściwe organy związku międzygminnego.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 139 z późn. zm.), a procedurę ich podjęcia regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, iż na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji.

Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, zezwolenie może być wydane na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które: 1) ma na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej siedzibę i adres, oddział lub przedstawicielstwo w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej; 2) posiada środki finansowe lub udokumentuje możliwość ich uzyskania w wysokości niezbędnej do prawidłowego prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków; 3) posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności, o której mowa w ust. 1.

W myśl ust. 3 art. 16, nie mają obowiązku uzyskania zezwolenia gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące na obszarze własnej gminy działalność na zasadach określonych w ustawie. Gminne jednostki organizacyjne opracowują projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Stosownie do art. 17a cytowanej ustawy, przed podjęciem decyzji w sprawie wydania zezwolenia wójt (burmistrz, prezydent miasta) może: 1) wezwać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do uzupełnienia w wyznaczonym terminie, jednak nie krótszym niż 14 dni, brakującej dokumentacji poświadczającej, że spełnia ono warunki określone przepisami ustawy, wymagane do wykonywania zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków; 2) dokonać kontrolnego sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne spełnia warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem.

Zgodnie z art. 17b ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmawia udzielenia zezwolenia lub może ograniczyć jego zakres w stosunku do wniosku o udzielenie zezwolenia: 1) gdy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie spełnia warunków wykonywania działalności objętej zezwoleniem określonych w ustawie; 2) ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa; 3) ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, lub zagrożenie środowiska naturalnego; 4) jeżeli w wyniku postępowania na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych zawarta została przez gminę umowa na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków z innym przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym; 5) jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.

Przytoczone przepisy regulujące zasady udzielania zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków mają zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

Bezspornym jest, że strona skarżąca jako osoba prawna zorganizowana w formie spółki prawa handlowego jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Posiada także ostateczną decyzję z dnia [...], wydaną przez Zarząd Miejski w Ś. zezwalającą Spółce na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Ś. od dnia [...]. Zezwolenie to udzielone zostało na czas nieokreślony. Nie jest także kwestionowane, że Spółka na podstawie powyższego zezwolenia, na zasadzie wyłączności nieprzerwanie prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Ś. i dotychczas legalność jej działania nie była kwestionowana przez Związek Międzygminny, w którym cały czas uczestniczyła Gmina Ś.

Kontrolowana odmowna decyzja organu I instancji i decyzja SKO utrzymująca ją w mocy, zostały wydane z pominięciem istotnej okoliczności, jaką jest, fakt funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej z 2002 r. udzielającej Spółce zezwolenia określonego w art. 16 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, wydanej przez organ wykonawczy gminy. Decyzja ta – co nie jest przez strony kwestionowane – nie została dotychczas wyeliminowana z obrotu prawnego. Okoliczność ta ma zatem istotne znaczenie dla oceny prawidłowości podjętych decyzji. Nieuwzględnienie bowiem, przez organ podejmujący zaskarżoną decyzję, istnienia w obrocie prawnym wskazanej wyżej ostatecznej decyzji i skutków prawnych jakie ona wywołuje, prowadzi do naruszenia wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej.

Ze sformułowania art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja ostateczna nie tylko, że jest decyzją, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, lecz że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Tym samym sprawa nią załatwiona (w tym przypadku udzielnie zezwolenia) nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, poza przypadkami przewidzianymi w przepisach k.p.a. Dopuszczalne jest także stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, gdy w przepisach przewidziano taki skutek, lub gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa - przestał istnieć podmiot stosunku prawnego, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony (por. wyroki NSA z dnia 26.10.2010 r. sygn. I OSK 541/10; z dnia 31.08.2010 r. sygn. l OSK 407/10 i sygn. I OSK 415/10; niepubl.). W doktrynie prawa ugruntowany jest pogląd, że ustanowiona w art. 16 § 1 k.p.a. "zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzić będzie z pewnością za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. (..) Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej(..)" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa str. 123).

Podkreślić należy, że decyzja ostateczna wiąże podmioty i strony zainteresowane tak długo, jak długo nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, co może nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Jeśli jednak decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu, w sposób przewidziany prawem, będzie wywoływać skutki wiążące dla podmiotów i stron zainteresowanych.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że decyzja organu wykonawczego Gminy z dnia [...], wydana na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przyznająca skarżącej Spółce bezterminowe zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na obszarze gminy Ś. wywołuje skutki wiążące dla zainteresowanej Spółki – która skutecznie może powoływać się na przyznane uprawnienie – jak również dla organów administracji publicznej, które muszą uwzględniać jej skutki.

Zdolność wywoływania przez ostateczną decyzję administracyjną skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak wskazano, wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić w sposób generalny poprzez wprowadzenie przez ustawodawcę określonej normy intertemporalnej, bądź w drodze aktu o charakterze indywidualnym. Dopóki decyzja ostateczna – a taką jest wszak decyzja z 2002 r., na mocy której zostało przyznane skarżącej Spółce prawo do prowadzenia działalności w omawianym zakresie - pozostaje w obrocie prawnym i nie zostanie zweryfikowana (art.16 § 1 zd. 2 k.p.a.), to wywołuje określone skutki prawne, które muszą być uwzględnione również przez organ Związku Międzygminnego. Zatem, nie zauważanie przez ten organ, w sposób celowy, faktu istnienia w obrocie tej decyzji i pomijanie wywołanych przez nią skutków prawnych, świadczy o naruszeniu ww. zasady ogólnej. Jeżeli zaś organ uznaje, że przedmiotowa decyzja nie odpowiada prawu, to ustawa przewiduje w takiej sytuacji odpowiednie środki prawne, które powinny być wykorzystane. Decyzja taka powinna być poddana kontroli przez upoważniony do tego organ administracji w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Skutkiem tej kontroli może być wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Uprawnienia w tym zakresie nie przysługują jednak Zarządowi WZWiK w ramach prowadzonej procedury związanej z rozpatrywaniem wniosku o wydanie zezwolenia. Nie jest on bowiem organem wyższego stopnia (w rozumieniu k.p.a.), nad organem wykonawczym gminy który wydał decyzję z [...] r. Ma on jednak prawo wystąpić do właściwego organu lub prokuratora aby z urzędu zostały podjęte czynności sprawdzające legalność decyzji z [...] r.

Stanowisko powyższe pozostaje w zgodzie nie tylko z przywołaną zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), która stanowi, że decyzja ostateczna może być wzruszona jednie poprzez zastosowanie trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych, ale także stanowi konsekwencję poszanowania wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego i płynących z niej reguł legalizmu, budowania zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw nabytych (por. NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. I OSK 2016/11 CBOSA, nsa.gov.pl).

Natomiast pominięcie bytu prawnego istniejącej w obrocie decyzji z 2002 r. zezwalającej skarżącej Spółce na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na tym samym terenie (obszarze Gminy Ś.), prowadzi - w ocenie Sądu - nie tylko do naruszenia art. 16 k.p.a. i zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) ale przede wszystkim naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Jednakże w badanej sprawie należałoby w pierwszej kolejności przeanalizować przepis art. 61a k.p.a. i ustalić, czy w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną z [...] r., zachodzi przeszkoda do uruchomienia kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie. W przypadku stwierdzenia przez organ takiej sytuacji, stanowiłoby to podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie zaś decyzji merytorycznej.

Z zaskarżonej decyzji organu I i II instancji wynika, że organ nie badał wniosku o wydanie zezwolenia wraz z dokumentacją pod tym kątem.

Organ I instancji ograniczył się tylko do przytoczenia treści opisanych na wstępie uzasadnienia przepisów, bez jakiegokolwiek odniesienia ich do rozważanej sprawy. Przytoczenie w uzasadnieniu decyzji dokładnego brzmienia treści przepisów może mieć miejsc choć nie musi, ważne natomiast jest aby zawarta w nich norma prawna została podciągnięta pod konkretny stan faktyczny sprawy (prawidłowa subsumcja). Tego zabrakło całkowicie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Praktycznie organ ani nie zamieścił w uzasadnieniu opisu stanu faktycznego sprawy ani tym bardziej nie dokonał żadnych rozważań prawnych, czym naruszył w sposób rażący przepis art. art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym ani strona skarżąca, ani Kolegium, ani tym bardziej Sąd badający sprawę nie był w stanie ocenić prawidłowości wydanej decyzji. Natomiast organ odwoławczy w sposób nieuprawniony oparł swoje rozstrzygnięcie raczej na treści pisma Przewodniczącego Zarządu WZWiK z dnia [...]. (znak [...]) przesyłającego odwołanie aniżeli na analizie zaskarżonej decyzji, co jest niedopuszczalne, bowiem narusza to podstawowe gwarancje procesowe strony. Domyślanie się co organ I instancji miał na myśli i czym faktycznie kierował się wydając decyzję jest pogwałceniem zapewnienia stronie przyzwoitej procedury i gwarancji rozpatrzenia jego sprawy w sposób wnikliwy z poszanowaniem przysługujących mu praw. Dodatkowo Kolegium w uzasadnieniu decyzji pomyliło podmiot, na którego rzecz wydano zaskarżoną decyzję wskazując dwukrotnie, iż jest nim Gmina Ś. a nie wnioskodawca – Z. w Ś. sp. z o.o. Fakt, że 100% udziałów posiada w tej Spółce Gmina Ś., nie wpływa jednakże na ocenę, że są to dwa odrębne podmioty posiadające każdy z nich odrębną osobowość prawną i działające samodzielnie w obrocie prawnym.

Reasumując należy stwierdzić, że dostrzeżone w tejże sprawie, wady postępowania administracyjnego, w zakresie ustaleń faktycznych, poczynionych przez organ I instancji stanowią o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 107 § 3 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej zaś sytuacji przyjęte, niewynikające z uzasadnienia decyzji organu I instancji, ustalenia Kolegium powodują tożsame wnioski o naruszeniu ww. przepisów postępowania w postępowaniu odwoławczym, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Naruszenia te, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 j.t.) obligują Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ww. ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ zbierze i oceni cały materiał dowodowy w sprawie, w tym ww. decyzję z 2002 r. udzielającą bezterminowego zezwolenia wnioskodawcy, a następnie podda go własnej ocenie i umożliwi stronie czynny udział w tym postępowaniu. Mając zaś na uwadze, iż powodem uchylenia decyzji obu instancji były naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, powinnością organu będzie również ponowne ustosunkowanie się do kwestii materialnoprawnych, co oczywiście może nastąpić dopiero po uprzednim usunięciu dostrzeżonych wad postępowania administracyjnego w tejże sprawie. Należy przy tym pamiętać, że zalecenia Sądu wiążą organ tylko w sytuacji istnienia w dacie orzekania tego samego stanu prawnego i niezmienionego stanu faktycznego.