Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1550/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 18 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 795/16 o odrzuceniu skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr XXIII/507/16 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Józefa Chełmońskiego we Wrocławiu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) we Wrocławiu postanowieniem z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 795/16 odrzucił skargę [...] na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr XXIII/507/16 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Józefa Chełmońskiego we Wrocławiu.

W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 18 października 2016 r. spółka [...] wniosła do WSA we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr XXIII/507/16 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie u. Józefa Chełmońskiego we Wrocławiu.

W skardze zarzucono, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa oraz godzi w sferę prawną strony skarżącej, naruszając jej uprawnienia oraz interes prawny. Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; Upzp), art. 15 ust. 1 Upzp, art. 20 ust. 1 Upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp poprzez niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia (załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr L/1467/10 z dnia 20 maja 2010 r., dalej także: Studium) pominięcie w § 15 ust. 1 uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1U przeznaczenia w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (żadna z funkcji dominujących przewidziana dla tego obszaru w Studium nie została w istocie wprowadzona do planu miejscowego), w konsekwencji czego plan został uchwalony nie tylko z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzenia (powodującym nieważność uchwały), ale i z pominięciem przysługującego spółce prawa własności poprzez - nieznajdujące uzasadnienia - ograniczenie przewidzianych ustawą uprawnień właścicielskich spółki względem przedmiotu jej własności;

2) art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w zw. § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, rozporządzenie z 2002), jak również art. 2, art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 3 pkt 3 uchwały ustaleń co do wymiaru pionowego budynku lub budowli przykrytej dachem, dokonanych z nieuprawnioną modyfikacją treści ww. przepisu aktu wykonawczego do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;

3) art. 15 ust. 2 pkt 9 Upzp oraz art. 15 ust. 2 pkt 11 Upzp poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 3 pkt 2 i 20 uchwały zapisów dotyczących tymczasowego zagospodarowania terenu (pkt 2) oraz wprowadzających ograniczenia w zakresie robót budowlanych odnoszących się do budynków lub części budynków, oznaczonych na rysunku planu symbolem (x) (pkt 20) - które to zapisy budzą poważne wątpliwości interpretacyjne, mogące stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, w szczególności jako źródło wątpliwości powielanych na etapie rozstrzygnięć indywidualnych;

4) art. 3 ust. 1 Upzp w zw. z art. 4 ust. 1 Upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zakresie, w jakim - treścią kwestionowanych zapisów uchwały, tj. § 15 ust. 1 uchwały, § 15 ust. 3 pkt 3 uchwały oraz § 15 ust. 3 pkt 2 i 20 uchwały - organ dopuścił się nieuzasadnionej ingerencji w przysługujące spółce, ustawowo chronione prawo własności, czyniąc to z oczywistym przekroczeniem granic władztwa planistycznego.

W świetle postawionych zarzutów skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako wydanej z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o zwrot kosztów postępowania.

Na uzasadnienie skargi podano między innymi, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącej. Spółka jest bowiem właścicielem działek nr [...], nr [...] oraz nr [...][...], obręb [...], a zatem działek usytuowanych na objętym ustaleniami planu terenie oznaczonym symbolem 1U.

Dalej wskazano, że strona skarżąca uczyniła zadość obowiązkowi, o którym mowa w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) i pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r. wezwała Rada Miejską Wrocławia do usunięcia naruszeń interesów prawnych i uprawnień spółki, będących następstwem podjętej uchwały. Pismem z dnia 21 września 2016 r. (doręczonym w dniu 23 września 2016 r.) strona skarżąca została poinformowana o treści załączonej do pisma uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr XXX/621/16 z dnia 15 września 2016 r., w której informuje się spółkę o nieuwzględnieniu jej wezwania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Wrocławia wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

Podczas rozprawy przed WSA we Wrocławiu w dniu 9 lutego 2017 r. pełnomocnicy obu stron postępowania sądowego podtrzymali swoje stanowiska w sprawie.

Wskazując na powyższe sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki. Naruszenia wskazane w skardze dotyczą bowiem (ewentualnego, bowiem sąd wojewódzki tego w niniejszej sprawie nie badał wobec braku stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącej) naruszenia norm prawa materialnego, regulującego procedurę planistyczną. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być zaś wyeliminowana z obrotu prawnego, jedynie wtedy, gdy dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego, ale przy jednoczesnym stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Tylko naruszenie obiektywnego porządku prawnego, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, nakłada na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi, a taka sytuacja – zdaniem tegoż sądu - nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Skoro zatem w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, skargę tę sąd I instancji odrzucił.

Skargą kasacyjną [...], reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła wskazane powyżej orzeczenie w całości.

Na zasadzie przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; Ppsa) zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, a to:

a. przepisu art. 101 ust. 1 Usg, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że interes prawny właściciela nieruchomości, której dotyczy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (wpływający na dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości oraz zawężający sposób korzystania z nieruchomości, mieszczący się w dotychczasowych uprawnieniach właściciela) nie doznaje naruszenia na skutek uchwalenia tego planu, gdy tymczasem samo już tylko uchwalenie planu miejscowego (który ze swej istoty reguluje - w sposób bezpośredni i władczy - sposób zagospodarowania i korzystania z nieruchomości) narusza interes prawny właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami i to właśnie sama tylko zmiana w sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości wystarcza do uznania, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżonym aktem prawa miejscowego a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją właściciela tej nieruchomości, pozbawiając go konkretnych, mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień (świadcząc wprost o naruszeniu właścicielskiego interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 Usg i legitymując właściciela do możliwości domagania się kontroli legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu sądowoadministracyjnym); błędna wykładnia przepisu przyjęta przez sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie (skutkująca odrzuceniem skargi) prowadzi tymczasem do niedającej się akceptować konsekwencji w postaci generalnej niezaskarżalności uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr XXIII/507/16 (skoro uchwalony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy w istocie wyłącznie nieruchomości skarżącej kasacyjnie. a ona sama - zdaniem sądu I instancji - nie legitymuje się uprawnieniem do zaskarżenia uchwały);

Na zasadzie przepisu art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu postanowieniu zarzuca także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a to:

a. przepisu art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa w zw. z art. 58 § 3 Ppsa, w zakresie w jakim sąd I instancji odrzucił skargę, która winna być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, jak również w zakresie, w jakim sąd I instancji odrzucił skargę, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie m.in. merytoryczną oceną sformułowanych w skardze zarzutów, dokonując tym samym kontroli legalności zaskarżonego planu (s. 19-21 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia), gdy tymczasem merytoryczne rozpoznanie zarzutów na etapie badania legitymacji skargowej (naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej kasacyjnie) nie powinno mieć miejsca (ocena zasadności zarzutów wobec uchwały możliwa byłaby wszak dopiero wówczas, gdyby sąd I instancji uznał, że plan został zaskarżony przez legitymowany do tego podmiot);

Na zasadzie przepisu art. 174 pkt 1 Ppsa strona skarżąca uzupełniająco zarzuca także naruszenie prawa materialnego, a to:

a. art. 9 ust. 4 Upzp, art. 15 ust. 1 Upzp, art. 20 ust. 1 Upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że nie świadczy ani o istotnym naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego (skutkującym nieważnością uchwały) ani o pominięciu przysługującego skarżącej kasacyjnie prawa własności fakt, że zaskarżona uchwała objęła wyłącznie teren nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej kasacyjnie, czyniąc to nie tylko w sposób odbiegający od ustaleń Studium, tj. nie przewidując żadnej z funkcji dominujących przewidzianych dla tego obszaru w Studium, ale także - w sposób, który wyłącznie stronie skarżącej odbiera możliwość dokonywania na nieruchomości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (mimo

że ograniczenie tego rodzaju nie znajduje żadnego uzasadnienia, w tym zwłaszcza w kontekście zabudowy istniejącej na działkach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej kasacyjnie, jak również w kontekście dopuszczonej tą samą uchwałą – zabudowy nieruchomości skarżącej kasacyjnie w zakresie tzw. domów seniora) oraz czyni "tymczasowym" dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości (magazyny i handel hurtowy oraz produkcja);

b. art. 3 ust. 1 Upzp w zw. z art. 4 ust. 1 Upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.; K.c.) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne uznanie, że treścią kwestionowanych zapisów uchwały, tj. § 15 ust. 1 uchwały, § 15 ust. 3 pkt 3 uchwały oraz § 15 ust. 3 pkt 2 i 20 uchwały organ nie dopuścił się nieuzasadnionej ingerencji w przysługujące spółce, ustawowo chronione prawo własności i że nie doszło w tym zakresie do przekroczenia granic władztwa planistycznego;

c. art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w zw. § 6 rozporządzenia z 2002, jak również art. 2, art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym przyjęciem, że dopuszczalne jest przyjmowanie w aktach prawa miejscowego ustaleń co do wymiaru pionowego budynku lub budowli przykrytej dachem, modyfikujących treść ww. przepisu aktu wykonawczego do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, uPb);

d. art. 15 ust. 2 pkt 9 Upzp oraz art. 15 ust. 2 pkt 11 Upzp poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym przyjęciem, że zapisy § 15 ust. 3 pkt 2 i 20 zaskarżonej uchwały nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, mogących stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, w szczególności jako źródło wątpliwości powielanych na etapie rozstrzygnięć indywidualnych;

Mając powyższe na uwadze:

na podstawie przepisu art. 185 § 1 Ppsa pełnomocnik strony skarżącej wnosi o to, aby Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił w całości postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 795/16 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temuż sądowi,

na zasadzie przepisu art. 176 § 2 Ppsa w zw. z art. 182 § 1 Ppsa pełnomocnik oświadcza, że strona skarżąca życzy sobie rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym i tym samym zrzeka się rozprawy.

Mając na względzie ugruntowaną linię orzeczniczą, zgodnie z którą przepisy art. 203 i 204 Ppsa nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie, na wypadek uwzględnienia niniejszej skargi kasacyjnej, a następnie wydania orzeczenia uwzględniającego skargę na zaskarżoną uchwałę przez sąd I instancji, strona skarżąca już w tym miejscu wnosi o zasądzenie na jej rzecz wszystkich kosztów postępowania, w tym także kosztów postępowania kasacyjnego związanych z niniejszą skargą kasacyjną na postanowienie o odrzuceniu skargi (zwrotu uiszczonej opłaty oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podkreśla, że skoro ustalenia uchwały określają w sposób wiążący przeznaczenie nieruchomości strony skarżącej (wyłączając m.in. możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej), a ponadto wpływają także na możliwość dotychczasowego z nich korzystania - kwestia przysługującej spółce legitymacji skargowej w niniejszej sprawie nie powinna budzić wątpliwości.

W piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2017 r. (data stempla pocztowego) strony przeciwnej, tj. Rady Miejskiej Wrocławia wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zdaniem organu argumenty skarżącej Spółki próbującej wykazać naruszenie interesu prawnego sprowadzają się jedynie do wskazania, że "rozwiązania planistyczne zostały ograniczone tylko do jego nieruchomości i nie spełniają jego oczekiwań co do możliwości zagospodarowania nieruchomości w przyszłości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, powodując, że zaskarżone postanowienie nie może się ostać w obrocie prawnym.

Usprawiedliwione podstawy ma zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 101 ust. 1 Usg, a to w związku z tym, że w przeciwieństwie do twierdzeń sądu wojewódzkiego, w ustalonym stanie faktycznym sprawy interes prawny skarżącej Spółki jako właściciela działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] AM-6, obręb [...], a zatem działek usytuowanych na objętym ustaleniami planu terenie oznaczonym symbolem 1U został naruszony. Jak podnosi skarżąca Spółka w skardze kasacyjnej w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego żadna z funkcji dominujących wpisana do Studium dla danego obszaru (w tym zwłaszcza zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna) nie została przewidziana w zaskarżonej uchwale, a jednocześnie znalazły się w treści uchwały zapisy wskazujące na "tymczasowe zagospodarowanie do końca 2030 r." w postaci produkcji, magazynów i handlu hurtowego, nadto - co się tyczy budynków lub części budynków należących do strony skarżącej - ograniczono możliwe do przeprowadzenia roboty budowlane wyłącznie do remontu, rozbiórki, przebudowy i montażu (co także stanowiło podstawę do sformułowania przez skarżącą stosownych zarzutów wobec zaskarżonej uchwały). Skarżąca Spółka podkreśliła nadto, że w omawianym przypadku funkcja mieszkaniowa jest uzasadniona również charakterem zabudowy na sąsiednich nieruchomościach, na których zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w postaci dużych osiedli mieszkaniowych oraz obiekty zamieszkania zbiorowego, takie jak domy studenckie; w sąsiedztwie realizowane są także sklepy wielkopowierzchniowe i hotele. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew ustaleniom sądu I instancji, podjęta uchwała wpływa w sposób bezpośredni na sytuację prawną skarżącej Spółki, ingerując w sposób wykonywania przez nią jej prawa własności. Wskazać w tym miejscu bowiem należy, że dla działek o nr [...], nr [...] i nr [...][...], obręb [...], należących do spółki, uchwalony plan ustala funkcję o symbolu 1U (§ 15 ust. 1 uchwały). Tymczasem jak wskazuje skarżąca, w treści Studium wskazany teren mieści się w zespole urbanistycznym Sępolno-Biskupin-Bartoszowice, typ zespołu - zespoły urbanistyczne mieszkaniowe kameralne (zespół ten należy ponadto do Centralnego Pasma Mieszkalnego oraz Oławskiego Zespołu Dzielnicowego), o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W punkcie 9.2 Studium - Klasy przeznaczenia terenu (kierunki zagospodarowania przestrzennego dla zespołów urbanistycznych mieszkaniowych kameralnych) wskazano, że dopuszcza się następujące klasy przeznaczenia terenu (z ograniczeniami określonymi w kierunkach zawartych w podrozdziałach tego rozdziału): 1) dominujące: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, nauka i szkolnictwo wyższe, produkcja, 2) uzupełniające: zabudowa zagrodowa, handel detaliczny, gastronomia i rozrywka, kultura, biura, obsługa turystyki, usługi drobne, opieka zdrowotna i społeczna, edukacja, nauka i szkolnictwo wyższe, bezpieczeństwo publiczne, produkcja, budownictwo, handel hurtowy, gospodarka magazynowa, logistyka, obsługa transportu i telekomunikacja, gospodarowanie odpadami, sport, wypoczynek i parki, zieleń i rolnictwo, cmentarze. W kierunkach zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego mieszkaniowego kameralnego (s. 390 i n. Studium), w punkcie dotyczącym ukształtowania funkcjonalno-przestrzennego, stwierdzono ponadto, że celem polityki przestrzennej jest m. in.: doprowadzenie do powstania nowych osiedli kameralnych; uzupełnienie zabudowy i wyposażenia istniejących osiedli mieszkaniowych, w tym szczególnie w zieleń, obiekty rekreacji i parkingi. Jednocześnie za najważniejsze elementy struktury funkcjonalno-przestrzennej zespołów urbanistycznych mieszkaniowych kameralnych uznano: osiedla zabudowy kameralnej, osiedla zabudowy jednorodzinnej, osiedla zabudowy wielorodzinnej, osiedla zabudowy willowej, lokalne ośrodki usługowe, kompleksy obiektów usługowych poza ośrodkami usługowymi, usługi publiczne, obiekty i kompleksy obiektów produkcji, parki, miejsca i obiekty reprezentacyjne, układ ulic i placów, system ciągów pieszych i tras rowerowych, kompleksy sportowo-rekreacyjne, obszary i obiekty infrastruktury technicznej oraz komunikacji, mariny i przystanie wodne, obiekty i kompleksy obiektów naukowo-badawczych. W klasach przeznaczenia terenu (s. 186 Studium) ustalona została zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która obejmuje następujące rodzaje przeznaczeń wraz z obiektami towarzyszącymi: 1) budynki mieszkalne, mieszczące więcej niż dwa mieszkania, 2) obiekty zamieszkania zbiorowego, takie jak: internaty i bursy, domy studenckie i asystenckie, hotele robotnicze, klasztory, domy zakonne, domy księży emerytów, 3) mieszkania i towarzyszące im pomieszczenia w budynkach niemieszkalnych, 4) inne rodzaje pomieszczeń, podobne do wymienionych w pkt 1 i 2, nienależące do innych klas przeznaczeniu terenu. W § 15 ust. 3 pkt 3 tejże uchwały Rada ustaliła, że "wymiar pionowy budynku lub budowli przykrytej dachem, mierzony od poziomu terenu przy budynku lub budowli do najwyższego punktu pokrycia dachu, a także do najwyższego punktu obudowy estetycznej urządzeń i instalacji na dachach, nie może być większy niż 14 m". W § 15 ust. 3 pkt 20 wprowadzono także inny, niezależny od rodzaju przeznaczenia, przepis dotyczący budynków lub części budynków o następującej treści "... 20) dla budynków lub części budynków, oznaczonych na rysunku planu symbolem (x), z robót budowlanych niepolegających na remoncie i rozbiórce dopuszcza się wyłącznie przebudowę i montaż". Zgodnie z przyjętymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizacja nieruchomości strony skarżącej wyłącza możliwość jej zabudowy, co więcej jednak, wpływa także na możliwość dotychczasowego z nich korzystania. Ocena, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest elementem merytorycznej oceny uchwały w sprawie planu miejscowego, która jest możliwa dopiero wtedy, gdy plan miejscowy zostanie zaskarżony przez legitymowany do tego podmiot. Przyjęte rozwiązania planistyczne, ograniczone obszarowo do nieruchomości strony skarżącej, a przy tym różnicujące sytuację prawną właścicieli nieruchomości tego samego obszaru - w sposób oczywisty ograniczyły prawo strony skarżącej w możliwościach zagospodarowania swojego terenu. Oznacza to, że skarżąca Spółka była legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę do sądu administracyjnego, w myśl art. 101 ust. 1 Usg.

Na naruszenie interesu prawnego przez uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe (własność, użytkowanie wieczyste) należące do kategorii praw bezwzględnych. [...] legitymuje się takim tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Jest ona bowiem właścicielem nieruchomości. Jest to prawo na rzeczy własnej i obejmuje pełen zakres uprawnień. Jak zaś stanowi art. 6 ust. 2 Upzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Co do zasady zatem uchwalenie planu miejscowego, który ze swej istoty w sposób bezpośredni reguluje sposób zagospodarowania nieruchomości, narusza interes prawny właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami. Żadne argumenty podnoszone przez sąd I instancji oceny tej nie zmieniły.

Samo uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy w sposób wiążący plan miejscowy określa nowy, inny od dotychczasowego sposób wykonywania prawa własności powoduje, że jego postanowienia naruszają, dotykają tego prawa. W przypadku kiedy strona skarżąca posiada prawo własności działek usytuowanych na terenie objętym postanowieniami kwestionowanego planu to w sytuacji, gdy postanowienia planu kształtują odmiennie sposób korzystania z nieruchomości w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z tej nieruchomości lub zawężają sposób korzystania z tej nieruchomości mieszczący się w dotychczasowych uprawnieniach właściciela, należy przyjąć istnienie związku pomiędzy sytuacją prawną skarżącej, a treścią planu polegającego na naruszeniu interesu prawnego przejawiającego się istnieniem bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 920/16, LEX nr 2037531). Dla omawianej tutaj nieruchomości (a w konsekwencji także – dla wszystkich zamierzeń inwestycyjnych strony skarżącej jako jej właściciela), która aż do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, punktem wyjścia pozostawały ustalenia Studium. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 Upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Taki związek, istniejący w chwili wprowadzenia w życie danego aktu, powoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych, mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień.

W tym kontekście wymaga jedynie podkreślenia, że skarżąca Spółka mogła oczekiwać, iż jej nieruchomość będzie mogła być wykorzystywana zgodnie z ustaleniami Studium, w szczególności – że możliwe będzie dokonywanie na niej (jak na działkach sąsiednich) zabudowy mieszkaniowej (jedno i wielorodzinnej), która to zabudowa stanowi funkcję dominującą dla omawianego tu obszaru. Inną kwestią jest to, czy oczekiwania te mogły być w tej konkretnej sprawie spełnione, ale żeby na to pytanie odpowiedzieć, należało sprawę rozpoznać merytorycznie, a nie ograniczyć się, jak uczynił to sąd I instancji, do oceny naruszenia interesu prawnego skarżącej, błędnie wywodząc, iż naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki w powołanych okolicznościach sprawy nie miało miejsca.

Sąd I instancji wypowiedział się w istocie o zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium (s. 19), a nie powinien tego robić, odrzucając skargę. Skoro obiekty służące przeznaczeniu magazynowemu i handlowemu oraz produkcji będą musiały zmienić te przeznaczenia (s. 19) jak i ograniczono zakres robót budowlanych, to naruszenie interesu prawnego uchwaleniem niniejszego planu wystąpiło.

W powyższych okolicznościach tracą znaczenie pozostałe zarzuty naruszenia prawa, w szczególności prawa materialnego, tj. wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Upzp. To dopiero w konsekwencji niniejszego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji będzie zobowiązany do kontroli zastosowania tych przepisów w sprawie. Co zaś do zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, podzielić należy pogląd zawarty w skardze kasacyjnej, że we wskazanych wyżej okolicznościach sprawy nie mogło nastąpić odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, co mając na uwadze, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 Ppsa.

Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek Rady Miejskiej Wrocławia zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 Ppsa). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, art. 201, art. 203 i art. 204 Ppsa i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 Ppsa). W rozpoznawanej sprawie przepisy te nie mają zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 Ppsa, określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Innymi słowy, bez względu na wynik postępowania kasacyjnego, brak możliwości rozstrzygania o kosztach, na podstawie art. 203 i 204 Ppsa, determinowany jest faktem, że przedmiotem skargi kasacyjnej nie był wyrok, ale postanowienie kończące postępowanie w sprawie.