Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 77/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art.36, art. 43 ust. 1, art. 60 ust. 3,  art. 60 ust. 4b
journal: Dz.U. 1991 nr 91 poz 408
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2008 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu Lidii Sieradzkiej sprawy ze skargi H. F. na uchwałę Rady Powiatu w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zakładu opieki zdrowotnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Powiatu [...] na rzecz H. F. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Rada Powiatu w K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej ZOZ w K., na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i, art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz 1592 ze zm.) oraz art. 36, art. 43 ust. 1 i art. 60 ust. 3 i 4b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.).

Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł H. F., wnioskujący o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący podniósł , iż postanowienia uchwały rażąco naruszają prawo, a w szczególności przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, wskutek braku określenia sposobu i formy zapewnienia osobom korzystającym z dotychczasowych świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalszego nieprzerwanego udzielania takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości. Art. 43 ust. 1 ustawy o zoz jest przepisem ochronnym, zapewniającym i warunkującym osobom korzystającym ze świadczeń zdrowotnych likwidowanej jednostki służby zdrowia, prawo do nieprzerwanego i niepogorszonego w sposób istotny dostępu do tych świadczeń. Chodzi przy tym o potencjalnych pacjentów, a nie tylko o osoby pozostające w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały w bezpośrednim leczeniu. Wskazał na konstytucyjnie zagwarantowane obywatelskie prawo do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), które znalazło odzwierciedlenie w szeregu ustaw tworzących cały system publicznej ochrony zdrowia. Stwierdził, że nie może też nastąpić istotna redukcja potencjału leczniczego, odpowiadającego i "dopasowanego" do potrzeb wielkości populacji powiatu, charakterystyki i częstotliwości występowania zdarzeń wymagających leczenia szpitalnego. Zakres ten wynika wprost ze statutu danej jednostki, stąd uchwała, jaka zapadła w przedmiocie likwidacji zakładu, powinna uwzględniać wszystkie statutowe rodzaje usług medycznych. Uchwała nie może pomijać tych usług, które przejściowo - z różnych względów - nie są w dacie podjęcia uchwały likwidacyjnej świadczone. Uchwala taka nie może też "odsyłać" do podmiotów, które są tworzone bezprawnie, a za taki właśnie podmiot skarżący uznaje spółkę kapitałową A S.A., mimo jej formalnego zarejestrowania. Przepis § 2 ust. 1 uchwały stanowi natomiast, iż świadczenia przejmie Spółka Akcyjna A (nazwana: Niepubliczny ZOZ Szpital Powiatowy w K.), z tym że nie obejmują one szpitalnego oddziału ratunkowego, a ponadto zakłada się znaczną redukcję personelu medycznego, ilości pododdziałów oraz łóżek. Skarżący zaznaczył, iż zaskarżona uchwała jest ciągiem bezprawnych działań Rady, wynikiem czynności o charakterze wieloetapowym (uchwała z dnia 16 października 2003r., Nr [...] - w sprawie utworzenia spółki akcyjnej pod nazwą A S.A. w K.; uchwała z dnia 27 listopada 2003r., Nr [...] - w sprawie określenia zasad wniesienia wkładów i objęcia akcji spółki akcyjnej A S.A. w K.), nakierowanym w ostateczności na nielegalną próbę dokonania prywatyzacji publicznej służby zdrowia w K.

Dodał, że uchwała także rażąco narusza art. 60 ustawy o zoz. Zaakcentował, że Konstytucja RP, w powiązaniu z ustawą o zoz, wyłącza możliwość nieograniczonego i niekontrolowanego cedowania obowiązku zapewnienia mieszkańcom powiatu powszechnej opieki zdrowotnej na niepubliczne zakłady, i systematyczną, całkowitą likwidację publicznej służby zdrowia w powiecie. Za takim poglądem przemawia również wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 60 ustawy o zoz, określający kolejność czynności naprawczych w sytuacji wystąpienia ujemnego wyniku finansowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. W przepisie tym likwidację zakładu przewidziano na samym końcu, a więc dopiero po ewentualnej zmianie formy organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej, polegającej na utworzeniu zakładu budżetowego lub jednostki budżetowej.

Skarżący podniósł, że wyczerpał tryb wymagany przepisem art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż jest świadczeniobiorcą usług medycznych świadczonych do tej pory przez SP ZOZ w K. Przepis art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o zoz daje pierwszeństwo uzyskania świadczenia przed innymi osobami, osobom zamieszkałym w obwodzie, lub rejonie publicznego szpitala, a także nie zezwala na pobieranie opłat za udzielenie świadczenia osobie uprawnionej przez publiczny zoz. Tych uprawnień skarżącego pozbawiono, likwidując jedyny publiczny zakład na terenie powiatu i tworząc nielegalnie, na jego majątku, spółkę handlową – A S.A. Skarżona uchwała prowadzi więc do dyskryminacji mieszkańców rejonu tego publicznego zoz, w tym skarżącego, w stosunku do mieszkańców innych powiatów, na terenie których funkcjonuje publiczny zoz.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w K. wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazała, iż przed podjęciem uchwały zasięgnięto opinii wszystkich samorządów gminnych w powiecie oraz związków zawodowych i Wojewody [...], a także Rady Społecznej SP ZOZ w K. W zaskarżonej uchwale stwierdzono, że zapewnia się mieszkańcom Powiatu świadczenia zdrowotne przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Powiatowy w K., zarejestrowany dnia 26 marca 2004 r. Zakład ten prowadzi działalność medyczną od dnia 10 kwietnia 2004 r. w zakresie: stacjonarnej opieki zdrowotnej na oddziale wewnętrznym, chirurgii ogólnej, pediatrycznym, laryngologicznym, ginekologiczno-położniczo-noworodkowym, diagnostyki szpitalnej, oraz przyszpitalnych poradni specjalistycznych w zakresie chirurgii ogólnej i urazowej, laryngologicznej, kardiologicznej, neurologicznej, ginekologicznej, neonatologicznej, diagnostyki USG bioder u noworodków, leczenia odwykowego z punktami konsultacyjnymi w B., W. i P., konsultacje onkologiczne, konsultacje w zakresie chirurgii dziecięcej, a także w zakresie opieki długoterminowej - Zakład Opiekuńczo-Leczniczy w W. Jeśli chodzi o doraźną pomoc medyczną, zabezpieczono funkcjonowanie pogotowia ratunkowego przez firmę "B" spółka z o.o. z siedzibą w W.

Z uchwały wynika, że świadczenia zdrowotne dla mieszkańców powiatu będą zapewnione bez istotnego ograniczenia ich dostępności. Niepubliczny Zakład realizuje m.in. następujące kontrakty: lecznictwo stacjonarne na okres od 01.01.2004 r. do 31.12.2006 r. (jednym z zakontraktowanych zadań jest chirurgia całodobowa), lecznictwo specjalistyczne na okres od 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2006 r. Kwestionowana uchwała w § 2 pkt 1 wskazuje podmiot, który przejmie świadczenia zdrowotne. Zdaniem Rady, świadczenia będą udzielane w sposób nieprzerwany i bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków i jakości dla wszystkich mieszkańców powiatu, z zachowaniem zasad zagwarantowanych przez Konstytucję RP odnośnie prawa do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń. Przepis § 6 uchwały określa, iż likwidowany publiczny zakład nie prowadzi działalności medycznej od dnia 10 kwietnia 2004 r., a termin zakończenia czynności likwidacyjnych ustalono na dzień 31 sierpnia 2008 r., co pozostaje w zgodzie z art. 60 ust. 6 ustawy o zoz. Organ poinformował, iż Powiat spłaca kredyt zaciągnięty na rozbudowę Szpitala - Oddział Chirurgii oraz spłacił kredyt zaciągnięty przez SP ZOZ w K., a poręczony przez Powiat na ogólną kwotę 7,8 mln zł. Podjęcie decyzji o likwidacji SP ZOZ w K. miało na celu przerwanie narastającego zadłużenia i doprowadzenie do spłaty wszystkich zobowiązań. W ocenie organu, art. 43 ust. 1, art. 53a ust. 2, art. 60 ust. 4, 4b pkt 4, 5 i 6 ustawy o zoz stanowią o likwidacji, natomiast przepisy te nie rozstrzygają o procedurze związanej z tym procesem. Rada wskazała, że w ciągu ostatnich 5 lat czynionych było wiele działań mających na celu restrukturyzację zakładu, a mianowicie w 2000 r. został opracowany program restrukturyzacji, corocznie aktualizowany, jednak straty z roku na rok wzrastały, mimo redukcji zatrudnienia, ograniczenia kosztów stałych itp. Dalsze prowadzenie zakładu w tej formie nie przynosiło oczekiwanych rezultatów, dlatego też wybrano formę jego likwidacji i utworzenie nowego podmiotu prawnego, świadczącego usługi medyczne dla mieszkańców powiatu. W wyniku realizacji postanowień uchwały o likwidacji SP ZOZ w K., poczynione zostały m.in. czynności polegające na powołaniu likwidatora, wpisaniu likwidacji zakładu w Krajowym Rejestrze Sądowym, spłacie zobowiązań pracowniczych, podjęciu czynności formalno-prawnych zmierzających do spłaty pozostałej części zobowiązań. Powiat natomiast jest właścicielem części mienia dotychczas użytkowanego przez SP ZOZ w K. oraz wszelkich nieruchomości stanowiących obiekty i grunty oraz części ruchomości stanowiących sprzęt i aparaturę medyczną. Mienie to zostało w części przekazane jako aport do spółki. Zgodnie zaś z treścią stosownych przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, do wyłącznej właściwości Rady Powiatu zastrzeżono podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu, dotyczących m.in. tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Tak więc bez wiedzy Rady Powiatu nie jest możliwe jakiekolwiek dysponowanie jego majątkiem.

Uzupełniając wywody skargi, H. F. w piśmie z dnia 26 września 2006 r. zarzucił, iż wystąpienia o opinię, które wystosowano do samorządów gminnych i związków zawodowych nie zawierały wszystkich niezbędnych informacji dotyczących sposobu przeprowadzenia likwidacji, zapewnienia publicznej opieki zdrowotnej mieszkańcom powiatu, zapewnienia ochrony miejsc pracy, przepływu majątku społecznego do prywatnej spółki - niepublicznego zoz-u, skutków finansowych (kosztów likwidacji), możliwości odtworzenia publicznego zakładu w oparciu o przekazane środki publiczne itp. Organ "celowo wprowadził w błąd" organy samorządu terytorialnego i związki zawodowe, aby uzyskać pozytywne opinie. Uchwała w sprawie likwidacji została podjęta, pomimo sprzeciwu samorządów gminnych i związków zawodowych. Konsultacja dokonana przez organ powiatu jest w gruncie rzeczy działaniem pozornym i jedynie od strony formalnej zgodnym z przepisami i świadcząc o niedopełnieniu obowiązku wynikającego z art. 43 ust. 2 ustawy o zoz. Ponadto wskazał, że zlikwidowanie publicznego zakładu, przy jednoczesnym braku w powiecie [...] innego publicznego zoz-u, stanowi złamanie następujących przepisów Konstytucji RP: art. 2 (zasada solidarności społecznej), art. 32 ust. 1 i 2 (zasada równości i niedyskryminacji), art. 38 (nakaz zapewnienia każdemu człowiekowi prawnej ochrony życia), wreszcie art. 68 ust. 1 i 2 (prawo każdego obywatela do ochrony zdrowia oraz nakaz zapewnienia przez władze publiczne równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanej ze środków publicznych). Przekazanie "uprawnionej społeczności" pod opiekę niepublicznej służby zdrowia nie spełnia wymogu wynikającego z art. 43 ust. 1 ustawy ze względu na nieporównywalność statusu prawnego publicznej i niepublicznej służby zdrowia. Niepubliczny zakład opieki zdrowotnej może być w każdej chwili zamknięty, bez ograniczeń wynikających z działu II (art. 33 i nast.) ustawy o zoz, może w każdej chwili ograniczyć zakres świadczonych usług medycznych, zamykać oddziały szpitalne, albo wprowadzić odpłatność za świadczone usługi medyczne w sposób odmienny niż wynika to z przepisu art. 34 i nast. ustawy o zoz. W końcu może odejść od zasady pierwszeństwa przyjęć osób zamieszkałych na obszarze działania likwidowanego zoz. Kwestionowana uchwała nie spełnia wymogu art. 60 ust. 4b ustawy o zoz, przez niewskazanie, jaki majątek zoz ma być przedmiotem obrotu i poprzestanie na ogólnym określeniu: "składniki materialne", co umożliwia niekontrolowane wyzbywanie się majątku publicznego, bez społecznej kontroli i dowolne gospodarowanie takim majątkiem przez likwidatora. Ponadto, zakres usług i świadczeń medycznych przekazanych do NZOZ A S.A. w K. nie pokrywa się z treścią statutu SP ZOZ w K., co powoduje, że nie został spełniony wynikający z art. 43 ust. 1 ustawy o zoz wymóg zapewnienia mieszkańcom dalszego, niezmienionego rodzajowo korzystania ze świadczeń zdrowotnych. NZOZ A S.A. nie zapewnia szpitalnego oddziału ratunkowego, oddziału intensywnej opieki medycznej, a inne oddziały np. ortopedię, czy pododdział kardiologiczny na oddziale wewnętrznym zlikwidowano w sposób faktyczny poprzez nieprzyjmowanie pacjentów. Inne oddziały działają pozornie, gdyż zatrudniają przykładowo po jednym lekarzu, faktycznie nie świadcząc usług zdrowotnych. Skarżący zarzucił także, iż w sposób dowolny ustalono datę likwidacji na dzień 31 sierpnia 2008 r., chociaż w poprzedniej uchwale likwidacyjnej był to dzień 28 lutego 2007 r., i nie zmieniły się od tamtego czasu żadne istotne okoliczności sprawy.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 5 maja 2007 r., H. F. powtórzył zarzuty dotyczące naruszenia jego prawnie chronionych interesów (art. 43 ust.1 i art. 60 ust. 3 ustawy o zoz) oraz podniósł naruszenie również art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie oceny prawnej i wytycznych, co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w Opolu z dnia 19 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2887/03.

W piśmie z dnia 9 maja 2007 r. Prokurator Okręgowy w O., który przystąpił do niniejszego postępowania, poparł skargę H. F., zarzucając, iż skarżona uchwała narusza:

- art. 60 ust. 4b pkt 4 ustawy o zoz, wobec braku wskazania zakresu przejętych przez Powiat zobowiązań i należności zakładu po jego likwidacji,

- art. 60 ust. 4b pkt 3 ustawy o zoz, poprzez zaniechanie określenia trybu i sposobu zadysponowania składnikami materialnymi likwidowanej jednostki,

- art. 43 ustawy o zoz, poprzez niezagwarantowanie osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalszego, nieprzerwanego udzielania takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości, gdyż zlikwidowano szpitalny oddział ratunkowy oraz oddział intensywnej terapii,

- art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa mieszkańców powiatu [...] do równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych, w związku z likwidacją publicznego lecznictwa szpitalnego na terenie powiatu i zastąpienie go lecznictwem niepublicznym.

Pełnomocnik Rady Powiatu w piśmie z dnia 23 maja 2007 r., odpowiadając na powyższe zarzuty Prokuratora, stwierdził, iż zarzut naruszenia art. 60 ust. 4b pkt 4 ustawy o zoz jest chybiony i nie poparty żadnymi dowodami. Co do naruszenia art. 43 ustawy o zoz, pełnomocnik Powiatu wyjaśnił, że twierdzenie o dokonaniu likwidacji szpitalnego oddziału ratunkowego oraz oddziału intensywnej opieki medycznej jest nieprawdziwe, bowiem w dniu podjęcia spornej uchwały oddziałów tych nie było. Na potwierdzenie tej okoliczności przedstawiono pismo [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o nieujęciu w kontrakcie świadczeń w tym zakresie. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, Prokurator nie wskazał, w jaki konkretnie sposób naruszono - jego zdaniem - uprawnienia skarżącego wynikające z tego przepisu. "Trzeba bowiem mieć na uwadze, że zarówno sposób, jak i forma prawna zaspokajania potrzeb wspólnoty lokalnej nie ma wpływu na uprawnienie członka wspólnoty", jako że to w zakresie władzy publicznej - powiatu pozostaje wybór formy organizacyjno-prawnej sposobu realizacji zadania publicznego. Powołując się na wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, podniesiono, że osoba korzystająca z usług świadczonych w ramach zaspokajania potrzeb publicznych przez władzę publiczną nie ma legitymacji do zaskarżania uchwały w sprawie reorganizacji sposobu świadczenia usług.

H. F., w piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2007 r. zarzucił nieprawdziwość wywodu dotyczącego braku po jego stronie legitymacji skargowej, gdyż jak podał, sporna uchwała niewątpliwie narusza jego prawny interes (uprawnienie), chroniony przez przepis art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o zoz oraz art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, a polegający na prawie do korzystania z publicznego szpitala. Podkreślił, że w niniejszej sprawie nie doszło do reorganizacji, lecz w istocie nastąpiła "całkowita likwidacja publicznej opieki zdrowotnej na terenie powiatu [...]." Podtrzymał też dotychczasowe twierdzenia o istnieniu w publicznej (likwidowanej) jednostce szpitalnych oddziałów: ratunkowego (SOR) i intensywnej opieki medycznej (OIOM), występujące w statucie jednostki i na których utworzenie udzielono wysokiej dotacji, o czym świadczy statut i dokumenty NIK.

W trakcie rozpraw sądowych skarżący wnosił o uwzględnienie skargi, powtarzając argumenty przedstawiane w postępowaniu przed Sądem w formie pisemnej. Dodatkowo zgłosił zarzut naruszenia szeregu przepisów ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym (art. art. 20 ust. 3, 24,25 i 34), akcentując konieczność włączenia oddziału ratownictwa medycznego do struktury szpitala. Podkreślił, że doszło do naruszenia art. 53a ustawy o zoz, bowiem przepis ten nie miał zastosowania w sprawie.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Stwierdził, iż czym innym jest ujawnienie oddziału szpitalnego w statucie, czym innym natomiast, jego "fizyczne" funkcjonowanie. Zwrócił uwagę na użycie w treści art. 43 ust. 1 ustawy o zoz słowa "istotne". W sprawie zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o zoz, nie naruszono art. 60 ustawy o zoz i art. 153 P.p.s.a. Starosta Powiatu w K. oświadczył, iż sieć oddziałów ratownictwa medycznego tworzona jest przez Wojewodę [...] i dopiero podejmowane są działania mające doprowadzić do powstania szpitalnego ratownictwa oraz oddziału intensywnej opieki medycznej. W chwili podjęcia spornej uchwały szpital był pięciooddziałowy i taki "pozostał do dziś."

Prokurator podtrzymał zarzuty zawarte w piśmie z dnia 9 maja 2007 r. Podkreślił, iż w jego ocenie, nie istnieją prawne możliwości dokonania przekształcenia zoz-u w sposób, w jaki to uczyniono w zaskarżonej uchwale.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 98/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu wskazał, że część zarzutów odnosiła się do uzyskania ochrony w zakresie, w jakim przepisy prawa takiej ochrony nie przewidują, a pozostałe zarzuty odnoszące się do braku realizacji gwarancji, jakich prawodawca udzielił mieszkańcom w sytuacji likwidacji zakładu świadczącego usługi medyczne są nieuzasadnione, ponieważ do naruszenia prawa w tym zakresie nie doszło. Jednocześnie Sąd uznał, że skarżącemu przysługuje ochrona prawna wynikająca z art. 60 ustawy o zoz. Przepis ten nie reguluje bowiem praw i obowiązków administracyjnych jednostki i dlatego, ani H. F., ani Prokurator nie mogą skutecznie podnosić argumentów zmierzających do kwestionowania legalności zabiegów organizacyjnych Rady Powiatu w K., co do formy prawnej w jakiej nowy zakład zapewni sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością, ani co do trybu w jakim przeprowadzono likwidację, czy też kompletności zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu, który powołał się na argumentację wyroku NSA z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1274/06, z przepisu art. 68 Konstytucji RP, ani z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, ani z przepisów ustawy o zoz, czy ustaw regulujących zasady finansowania świadczeń zdrowotnych nie można wyprowadzić interesu prawnego jednostki, co do form wykonywania zadań ochrony zdrowia przez powiat. Sąd nie stwierdził, by uchwała naruszała przepisy, skoro N ZOZ - Szpital Powiatowy w K. działa w oparciu o umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia (NFZ), z których wynika, że wszyscy ubezpieczeni mają zagwarantowane bezpłatne usługi lecznicze. Nowy zakład nie musi zapewniać realizacji usług zdrowotnych tożsamych z usługami dotychczas świadczonymi, o ile uszczuplenie to nie będzie miało charakteru istotnego ograniczenia, prowadzącego do braku możliwości realizacji prawa do ochrony zdrowia. Tymczasem zarzuty w tym zakresie nie zostały poparte żadnymi dowodami, iż redukcja personelu i liczby łóżek, podyktowana zapewne oceną potrzeb zdrowotnych ludności na terenie powiatu, jak i rachunkiem ekonomicznym, spowodowała ograniczenie dostępności do świadczeń zdrowotnych. W § 2 uchwały, w ocenie Sądu, Rada Powiatu wskazała konkretny, funkcjonujący podmiot, który zapewnił udzielanie świadczeń zdrowotnych w sposób nieprzerwany wszystkim mieszkańcom powiatu, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków i jakości - bezpłatnie na podstawie § 2 umowy z dnia 21 stycznia 2004 r. pomiędzy NFZ z SP ZOZ w likwidacji. Sąd uznał pogląd skarżącego i Prokuratora za chybiony, że likwidacja SP ZOZ w K. i utworzenie N ZOZ Szpitala Powiatowego w K. narusza przepis art. 68 ust. Konstytucji RP, skoro przysługuje mu status zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu ustawy o zoz i pozostaje w sferze opieki zdrowotnej publicznej, niezarobkowej, gdyż udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych NFZ, w oparciu o zawierane z tym Funduszem kontrakty. Za nieprawdziwe, uznał Sąd twierdzenie, iż mieszkańcy powiatu zostali pozbawieni równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. W przedstawionej sytuacji uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego, co uzasadnia z kolei stanowisko Sądu o braku legitymacji skargowej H. F., czego konsekwencją jest oddalenie skargi i brak możliwości zbadania pozostałych zarzutów strony skarżącej odnoszących się do naruszenia przepisów i wadliwości związanych z konsultacją.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wniósł H. F. oraz Prokurator Okręgowy w O.

W skardze kasacyjnej H. F. podniesiony został zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 12 pkt 8 lit i, art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym; art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o zoz oraz art. 68 w zw. z art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, a ponadto naruszenie przepisów postępowania - art. 151 i 147 w zw. z art. 50 § 1 i 2, art. 134 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że skoro Sąd nie odrzucił skargi H. F., to winien rozpoznać merytorycznie skargę. Tymczasem Sąd jedynie selektywnie odniósł się do niektórych zarzutów, pomijając także obowiązek wynikający z art. 134 § 1 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że zaskarżoną uchwałą naruszono interes prawny skarżącego w zakresie przepisów o charakterze ochronnym - art. 68 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8, 38, 43, 54, 55, 60 ustawy o zoz a ponadto przepisy prawa ustrojowego - art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Prokurator Okręgowy w O. w swej skardze zarzucił z kolei zaskarżonemu wyrokowi: naruszenie przepisów art. 50 § 1 P.p.s.a, art. 1 i art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 30, 32 i 68 Konstytucji RP, art. 8 ust.1 ustawy o zoz, polegające na błędnej ocenie legitymacji procesowej skarżącego, pominięcie aspektów obiektywnych i subiektywnych pojęcia strony, nieuwzględnieniu przepisów ustaw samorządowych w zakresie, w jakim określają podstawy skargi do sądu administracyjnego, a będące lex specialis wobec art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy; art. 6 P.p.s.a. poprzez nieudzielanie stronie występującej bez fachowej pomocy żadnych wskazówek ; art. 17 P.p.s.a, poprzez zmianę składu orzekającego.

Z powyższych przyczyn wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne, organ wniósł o ich oddalenie w całości, z uwagi na to, że podniesione zarzuty zostały przeanalizowane, a Sąd słusznie stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu nie narusza prawa.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1532/07, uznając skargi kasacyjne za uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. W uzasadnieniu, Sąd II instancji wskazał, iż prywatyzacja określonej kategorii zadań publicznych musi mieć podstawę ustawową. Takiej jednoznacznej podstawy prawnej obecnie nie ma co sprawia, że na gruncie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), możliwość tworzenia spółek do wykonywania zadań opieki zdrowotnej musi budzić wątpliwości. Tezę o braku aktualnie podstaw prawnych do takich przekształceń organizacyjno-własnościowych (zastępowania zakładów publicznych ochrony zdrowia zakładami niepublicznymi , tworzonymi przez spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego) potwierdzają zaś prace legislacyjne nad stworzeniem podstaw prawnych tych przekształceń. Stwierdzając, iż przepisy ustawy o zoz są przepisami szczególnymi w stosunku do rozwiązań zawartych w art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Sąd wskazał, iż w myśl art. 8 ust. 1 a ustawy o zoz, zakładu nie może utworzyć samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej oraz spółka, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. Nr 169, poz.1420). Jak zaznaczył, za ratio legis powołanych przepisów, wprowadzonych późniejszymi nowelizacjami, należy uznać ograniczenie możliwości dokonywania przekształceń organizacyjno-własnościowych w sferze ochrony zdrowia. Powołując stanowisko wyrażone przez SN w uchwale z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt I PZP 6/04 (OSNP 2005/1/1 ), NSA wskazał z kolei, iż uznanie niepublicznego statusu zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez spółkę z o.o., powołaną przez jednostkę samorządu w celu świadczenia usług zdrowotnych, prowadziłoby do możliwości uchylania się od obowiązku wynikającego z art. 4 a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. Zwrócił przy tym uwagę na odmienne i krytyczne względem stanowiska SN zdanie doktryny tj. glosę do powołanej uchwały Z. Kubot, PiZS 2005/11/27; M.Dercz w komentarzu do art. 8 ustawy o zoz, w: M.Dercz, T.Rek; "Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej" - Komentarz (Lex OMEGA 47/2007) i częściową tylko aprobatę w glosie P. Kucharskiego, PiP 2005/12/118. Jak podał, zdaniem powołanych autorów, w obowiązującym stanie prawnym spółka kapitałowa nie jest zakładem opieki zdrowotnej, a utworzony przez nią zakład ma charakter niepubliczny. W uchwale z dnia 22 lutego 2006 r., ll PZP 10/05 (Biuletyn SN 2006/2/24), SN przyjął jednak tezę odmienną uznając iż "zakład opieki zdrowotnej utworzony przez spółkę akcyjną, w której większość akcji mają jednostki samorządu terytorialnego, nie jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców". Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r., K.20/99, (OTK 2000/5/140) potwierdził zaś tezę o szczególnym znaczeniu pojęcia "publiczny zakład opieki zdrowotnej" stwierdzając, iż poprzez określenie zakładów opieki zdrowotnej mianem "publiczny" ustawodawca uznał, że ich znaczenie jest doniosłe z punktu widzenia interesu publicznego. Na tyle ważne, by uznać konieczność ich podporządkowania rządowym lub samorządowym organom państwa, chociaż przez nadanie im osobowości prawnej uzyskały one duży stopień samodzielności oraz niezależną od Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego podmiotowość prawną (w sferze stosunków majątkowych). Okoliczność, iż w odniesieniu do publicznych samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej organami tworzącymi są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, stwarza gwarancję i zabezpieczenie, że zakłady te będą realizować cele związane z ochroną zdrowia, o których mowa w art. 68 Konstytucji.

W tym kontekście, odnosząc się do ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżącego Sąd stwierdził, iż przy dokonywaniu oceny w tym zakresie, w sytuacji braku jasnych podstaw prawnych i rozbieżności w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie należy mieć na względzie także to, że tylko w stosunku do publicznych zakładów opieki zdrowotnej ustawa o zoz nałożyła wymogi. Świadczenie usług medycznych przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, nie jest natomiast obwarowane żadnymi przesłankami i wymogami. Jaki charakter ma zakład (publiczny, czy niepubliczny), ma zasadnicze znaczenie na gruncie przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz.684 ze zm.). Ponadto, po nowelizacjach ustawy o zoz, zwłaszcza z 1997 r. zakład opieki zdrowotnej nie może być utożsamiany ze spółką z o.o. czy fundacją jako jego założycielem. Stanowi bowiem odrębną jednostkę organizacyjną od podmiotu, który go utworzył. Zdaniem Sądu II instancji badanie, czy interes prawny skarżącego został naruszony musi tym samym uwzględniać badanie podstaw uchwały w aktualnym stanie prawnym. Brak udowodnienia zarzutów przez skarżącego, jeśli dotyczy istotnych kwestii, może z kolei wiązać się z uzupełniającym postępowaniem dowodowym. Wypowiadając się co do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym Prokuratora Okręgowego, Sąd II instancji stwierdził, że prowadzić on musi, zgodnie z art. 8 P.p.s.a., do badania naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Sąd I instancji powinien tym samym poddać kontroli zaskarżoną uchwałę w jej całokształcie i wziąć pod rozwagę wszystkie zarzuty i argumenty tak H. F., jak i Prokuratora. Uznając za niezasadny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do składu sędziowskiego Sąd wskazał, iż inne zarzutu procesowe – naruszenia m. in. art. 6, art. 134 i art. 50 § 1 musiały być uznane za zasadne m.in. z uwagi na ograniczenie zakresu kontroli sadowej, wobec przyjęcia braku legitymacji procesowej H. F.

W piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2008 r., organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Do pisma załączył plik dokumentów. W obszernym uzasadnieniu wskazywał na przepisy ustawy o zoz, które w ocenie organu są lakoniczne w zakresie, w jakim mogą służyć rozwiązywaniu realnych problemów związanych z ochroną zdrowia, zwłaszcza dla społeczności lokalnych. Nawiązując do motywów wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., zdaniem organu, trudno przyjąć, aby uzasadnienie tego wyroku zawierało wykładnię prawa. Zdaniem organu, z wyroku wynika kierunek "potencjalnego" uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Organ stwierdził, że przepisy ustawy o zoz nie zawierają generalnego zakazu likwidacji publicznego zoz, wręcz przeciwnie – przyznają takie uprawnienie. Przywołując przepis art. 43 ustawy, organ stwierdził, że uchwała podjęta została po uprzedniej konsultacji, zawiera wszystkie elementy ustawowe, co potwierdza § 6 ust. 2 tejże uchwały, "zgodnie z którym zakończenie czynności likwidacyjnych, a tym samym działalności zakładu, zostało przewidziane na dzień 31 sierpnia 2008 r. Termin ten, (...) był niewątpliwie dłuższy niż przewidziane ustawą 3 miesiące." Ponadto wskazując na obiektywne istnienie zakładu przejmującego świadczenie usług zdrowotnych na rzecz mieszkańców Powiatu [...], przypomniał, że organem założycielskim dla tego podmiotu stała się utworzona przez ten powiat kapitałowa spółka prawa handlowego – A S.A., której działania należy ocenić przez pryzmat ustawy o gospodarce komunalnej. Odnosząc się po raz koleiny do zarzutów skarżącego i Prokuratora, organ podniósł, że uchwałą w sprawie likwidacji nie ogranicza się w sposób istotny świadczeń zdrowotnych, co potwierdzają przedłożone do pisma umowy z dnia 31 grudnia 2007 r. oraz z roku 2004 (ze stycznia, marca i kwietnia). Ponadto przedstawił systemowe przyczyny zadłużenia publicznego zoz, jego skutki oraz spłatę. Na tę okoliczność przedłożone zostały dokumenty księgowe. Reasumując swoje wywody organ zwrócił uwagę, iż uchwała nie narusza prawa a ponadto w niniejszej sprawie brak jest interesu prawnego skarżącego H. F.

Skarżący, do pisma procesowego z dnia 16 kwietnia 2008 r. załączył dokumenty, wskazując je jako dowody w sprawie wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania.

W dniu 17 kwietnia 2008 r., Sąd postanowił odroczyć rozprawę.

Organ złożył kolejne pismo procesowe z dnia 16 czerwca 2008 r., wraz z pakietem uchwał.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2008 r. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie likwidacji, o zasadzenie od organu kosztów postępowania oraz o oddalenie wniosku organu o dopuszczeniu dowodów wskazanych przy piśmie z dnia 14 kwietnia 2008 r. W obszernych motywach tego pisma zwrócił uwagę na wiążącą w tej sprawie wykładnię prawa zawartą w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., na naruszenie tą uchwałą przepisu art. 43 i 60 ustawy o zoz, na brak konstytucyjnych i ustawowych podstaw prawnych do likwidacji publicznego zoz i utworzenia w jego miejsce spółki kapitałowej. Wskazując na naruszenie interesu prawnego skarżącego, H. F. podkreślał istotne ograniczenia świadczeń zdrowotnych. Zaakcentował, że oceny zaskarżonej uchwały należy dokonać w świetle obowiązujących przepisów a nie dowodów przedstawionych przy piśmie procesowym organu.

Na rozprawie w dniu 17 czerwca 2008 r., działając na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do pisma procesowego: skarżącego z dnia 16 kwietnia 2008 r. oraz organu z dnia 14 kwietnia 2008 r.

Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, akcentując bezprawne działanie organu przy podejmowaniu uchwały o likwidacji.

Organ oświadczył, że nie nastąpiło ograniczenie udzielanych świadczeń medycznych, jego działania miały oparcie w przepisach a realizacja uchwały wywołała nieodwracalne skutki w postaci wyrejestrowania podmiotu.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. podtrzymał stanowisko prezentowane w toku całego postępowania, akcentując, iż w dacie podjęcia uchwały nie istniały regulacje prawne pozwalające na przekształcenie publicznego zoz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego.

W myśl z art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) zwanej dalej ustawą, członek lokalnej wspólnoty samorządowej, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, w imieniu własnym może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

H. F., mieszkaniec Powiatu [...], realizując wymóg formalny z powyższego przepisu, wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Powiatu w K., Nr [...], z dnia [...], w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. Z uwagi na bezskuteczność dokonanego wezwania, zaskarżył tę uchwałę do Sądu. Dochowanie przywołanych wymogów formalnych: wezwanie do usunięcia naruszenia oraz wniesienie skargi w ustawowym terminie, są okolicznościami bezspornymi w tej sprawie.

Zaskarżona uchwała, z uwagi na przedmiot regulacji, dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, co również pozostaje bezsporne i dlatego też kwestia pojęcia "sprawy administracji publicznej" zostanie pominięta w dalszych rozważaniach.

Spór natomiast dotyczy legitymacji procesowej skarżącego, a zatem obiektywnego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podjętą uchwałą oraz wadliwości tej uchwały z powodu nieprzestrzegania przez Radę obowiązującego prawa.

W powyższych kwestiach, istotne znaczenie przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy, ma przepis art. 190 P.p.s.a., z którego wynika, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie, w wyroku z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1532/07 przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA). Podniesiona przez NSA okoliczność, iż w poprzednim postępowaniu, tut. Sąd poprzestał na stanowisku, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej, z pominięciem badania zarzutów jego skargi, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie bierze udział Prokurator (Sąd II instancji wskazał na art. 8 P.p.s.a.), obliguje, przy ponownym rozpoznaniu, do poddania kontroli legalności zaskarżonej uchwały w jej całokształcie. NSA podkreślił, że Sąd nie będąc związany zarzutami skargi "powinien wziąć pod rozwagę także wszystkie zarzuty i argumenty zarówno H. F. jak i Prokuratora, który przystąpił do postępowania." W świetle powyższego stanowiska (art. 190 P.p.s.a) oraz z uwagi na zasadę niezwiązania Sądu granicami skargi (art. 134 ust. 1 P.p.s.a.), w pierwszej kolejności należy ocenić legalność zaskarżonej uchwały, a zatem, czy jest ona zgodna z prawem, a dokładniej ujmując, czy jest zgodna z prawem pozytywnym, obowiązującym zarówno formalnie jak i materialnie, przy czym ocena ta dokonywana jest wg. stanu prawnego w dacie podjęcia aktu.

Rada Powiatu w K. w dniu [...], podjęła uchwałę Nr [...], w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej ZOZ w K. Podstawę prawną tej uchwały stanowiły przepisy art. 12 pkt 8 lit. i, art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 36, art. 43 ust. 1 i art. 60 ust. 3 i 4b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zoz". Odnotować zaraz trzeba, na co wskazuje przywołany w podstawie prawnej art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym, iż uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, czego strony i uczestnik niniejszego postępowania nie negują.

W celu zaś dalszych rozważań zasygnalizować należy, że samorząd terytorialny - w niniejszej sprawie chodzi o powiat – usytuowany jest w strukturze władzy publicznej. Wykonuje on część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. Jednakże działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Stąd, w szczególności do aktów prawa miejscowego, wymagane jest wyłącznie działanie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). Wynika to również z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi powtórzenie przywołanego wyżej art. 94 Konstytucji. Dlatego też, uchwała stanowiąca przepisy prawa miejscowego musi być niesprzeczna z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której została ona wydana, a także z Konstytucją. W związku z powyższym, rada powiatu stanowiąca akty prawa miejscowego, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, powinna treść swoich regulacji w uchwałach dostosowywać ściśle do zakresu przyznanego jej upoważnienia i przysługujących jej kompetencji, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1992 r., sygn akt SA/Wr 310/92, LEX nr 26078).

Z kolei przepis art. 12 pkt. 8 lit. i ustawy samorządowej, wskazuje radę powiatu jako organ wyłącznie właściwy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, zaś delegację, na której Rada Powiatu w K. opierała swoje upoważnienie do likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wskazuje na przepis art. 36, art. 43 ust.1 i art. 60 ust. 3 i ust. 4b ustawy o zoz. Zaakcentować należy, że przywołane przepisy ustawy o zoz mają zastosowanie wyłącznie do zakładu o statusie "publicznego", bowiem tylko dla tego rodzaju zakładu ustawodawca przewidział szczegółową procedurę, zgodnie z którą powinny przebiegać czynności "organu założycielskiego". Ponieważ strony niniejszego postępowania, reprezentują odmienne stanowiska w kwestii dochowania przez Radę Powiatu w K. wymogów zawartych w wymienionych przepisach, stąd w pierwszej kolejności należy odnotować, że w tej sprawie - w której nie uległ zmianie stan faktyczny przy ponownym rozpoznaniu - nie można pominąć dokonanej oceny prawnej przez NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1532/07, w zakresie istoty i znaczenia określenia "publiczny" zoz. Sąd bowiem nawiązując do konstytucyjnego prawa do świadczeń zdrowotnych wynikającego z art. 68 ust. 2, wskazał, że to właśnie na władze publiczne został nałożony obowiązek zapewnienia obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jak również upoważnił ustawodawcę do określenia warunków i zakresu udzielania świadczeń, co nastąpiło w ustawie o zoz. Z przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o zoz, jednoznacznie wynika, jaki organ może utworzyć publiczny zakład (art. 8 ust. 1 pkt. 1-3b). O tym, jakie instytucje i osoby mogą utworzyć niepubliczne zakład stanowi art. 8 ust. 1 pkt. 4-8 ustawy. Rozróżnienie zakładów opieki zdrowotnej na publiczne i niepubliczne ma doniosłe znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego, bowiem te publiczne zakłady ustawodawca podporządkował rządowym lub samorządowym organom państwa. Powtórzyć trzeba za NSA, który podkreślił tę okoliczność wskazując na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r., K. 20/99 (OTK 2000, nr 5, poz. 140) stwierdził, że "Okoliczność, iż w odniesieniu do publicznych, samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej organami tworzącymi są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, stwarza gwarancję i zabezpieczenie, że zakłady te będą mogły realizować cele, dla których je utworzono (...). W ten sposób zabezpiecza się możliwość realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia, o których mowa w art. 68 Konstytucji".

O "zapewnieniu" powyższego zabezpieczenia stanowi art. 43 ust. 1 ustawy o zoz, do którego stosowania odsyła przepis art. 36 ustawy o zoz. Przepis art. 36 ustawy wskazuje jednostkom samorządu terytorialnego, formę prawną zadecydowania o utworzeniu, przekształceniu i likwidacji publicznego zakładu, a w przypadku likwidacji publicznego zakładu nakazuje uwzględnić w szczególności wymogi zawarte w art. 43 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 ustawy o zoz, uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinna określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały o likwidacji. W przepisie tym, ustawodawca określił elementy, jakie powinna zawierać uchwała o likwidacji publicznego zakładu. Przywołując powyższe wymogi z art. 43 ustawy, rozważyć przyjdzie dochowanie ich przez Radę Powiatu w K. w zaskarżonej uchwale w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K." – (SP ZOZ), bowiem jak podkreślił Sąd II instancji "tylko w stosunku do publicznych zakładów opieki zdrowotnej ustawa o zoz określa przesłanki, wymogi i tryb likwidacji (art. 43 i art. 60 ustawy o zoz). Świadczenie usług medycznych przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, nie jest natomiast obwarowane żadnymi przesłankami i wymogami. To czy zakład opieki zdrowotnej będzie miał charakter zakładu publicznego, czy niepublicznego ma przy tym zasadnicze znaczenie na gruncie przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz.684 ze zm.), której postanowienia mają zastosowanie wyłącznie do publicznych zakładów opieki zdrowotnej". W świetle powyższego, dla jednostek samorządu terytorialnego powołanych do życia celem wykonywania zadań publicznych, w tym również z zakresu ochrony zdrowia, punktem odniesienia do realizacji tego zadania nie są swobody i wolności działania powiatu, wręcz przeciwnie - obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Wracając do oceny zaskarżonej uchwały, staje się niezbędnym wskazanie na "oznaczone rodzajowo świadczenia zdrowotne" likwidowanego publicznego zoz. Zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy, w statucie zakładu opieki zdrowotnej określa się "rodzaje i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych", zatem poszukiwanie innego "źródła" w tej materii jest zbędne, bowiem w przypadku publicznego zoz, statut ma także cechy dokumentu publiczno-prawnego. Ponadto procedura dotycząca statutów publicznych zoz jest szczególna, zatwierdza go bowiem organ, który utworzył publiczny zoz (art. 39 ust. 2 ustawy). Ta szczególna procedura, dająca jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienia "w zakresie i rodzaju udzielanych świadczeń" także stwarza gwarancję i zabezpieczenie ich realizacji przez publiczny zakład. Procedura taka nie występuje w przypadku niepublicznych zoz. Z zapisu § 13 ust. 1 pkt 1 lit "e" i lit "g" przedłożonego statutu likwidowanego SP ZOZ z dnia 24 listopada 2003 r., - znajduje się on w aktach sprawy - wynika, że w jego skład wchodzi "szpitalny oddział ratunkowy – SOR" oraz "oddział intensywnej opieki medycznej - OJOM" (k -115 i 120). Funkcjonowanie tych oddziałów potwierdza również struktura organizacyjna szpitala oraz wypis z rejestru. Jak wyzej wskazano, statut publicznego zoz nie ma charakteru intencyjnego, jest aktem o charakterze publiczno-prawnym, podlega wpisowi do odpowiedniego rejestru, którego zapisy są miarodajne i dają pacjentom gwarancje ich świadczenia. Prawdziwość, rzetelność, kompletność regulacji treści statutu nie może być przedmiotem niniejszego postępowaniu. Trzeba odnotować, iż pismo informacyjne NFZ [...] Oddziału Wojewódzkiego, z dnia 24 maja 2007 r., że "umowa nie obejmowała świadczeń w zakresie oddziału intensywnej terapii oraz szpitalnego oddziału ratunkowego" nie przesądza o spornych oddziałach (k-160), bowiem jak zaznaczono wyżej, ocenie podlega uchwała Rady Powiatu z [...], zaś w/w pismo było odpowiedzią na pytanie organu nie odnoszące się do daty podjęcia omawianej uchwały. Nie jest rolą Sądu dochodzenie dlaczego zostały lub nie zakontraktowane świadczenia danego rodzaju przez szpital, bowiem ocenia działalności organu podejmującego zaskarżona uchwałę, a nie działania władz szpitala. Skoro w przedmiocie sporu wskazuje się te dwa oddziały likwidowanego szpitala, dlatego wywody skierowane zostały do tych oddziałów. Ponieważ art. 43 ust. 1 ustawy wymaga, aby uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej określała sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania, stąd zapisu § 2 uchwały należało ocenić pod tym kątem, czyli dochowania powyższego wymogu ustawowego. Stwierdzić przyjdzie, że sporne oddziały nie zostały objęte zakresem przekazywanych świadczeń w § 2 ust. 1 uchwały, bowiem oddział intensywnej opieki medycznej – OJOM został w ogóle pominięty, a wymieniona w § 2 ust. 2 "doraźna pomoc" nie obejmuje i nie odzwierciedla rodzajowo świadczeń szpitalnego oddziału ratunkowego. W związku z powyższym uznać trzeba, że jeśli uchwałą w sprawie likwidacji, społeczność lokalna powiatu została pozbawiona świadczeń dwóch oddziałów likwidowanego szpitala, to rzeczą bezsporną pozostaje, iż uchwała ta nie zapewnia dalszego, nieprzerwanego udzielania świadczeń likwidowanego zakładu. Takie pozbawienie rodzajowo świadczeń należy traktować jako istotne ograniczenie, o którym mowa w art. 43 ust.1 ustawy., a zatem organ ich nie zapewnił.

Kwestią również istotną przy ocenie zaskarżonej uchwały pozostaje okoliczność, iż wymienione w niej, w § 2 świadczenia zdrowotne likwidowanego publicznego szpitala, jedynego w powiecie [...] (pn. "Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Zespołu Opieki Zdrowotnej w K."), przekazane zostały na rzecz Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpital Powiatowy w K. (zwanego dalej "Niepublicznym Szpitalem"). W tym miejscu przypomnieć należy, co akcentują strony postępowania, że Niepubliczny Szpital został utworzony, przez powołaną w tym celu przez Powiat [...], spółkę kapitałową A S.A. w K. Powiat zatem podjął działania zmierzające do utworzenia Niepublicznego Szpitala. Stąd przekazanie publicznych zadań likwidowanego publicznego zakładu nastąpiło do niepublicznego, w wyniku czego doszło do prywatyzacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia przypisanych organom władzy publicznej.

Przekazanie przez powiat, publicznych zadań do niepublicznego zakładu utworzonego przez spółkę powołaną również przez tę jednostkę samorządu terytorialnego doznaje ograniczenia z uwagi na brak regulacji ustawowej w tej materii, a szukanie w drodze interpretacji rozszerzającej podstaw do takiego działania i to w formie aktu prawa miejscowego, stanowi obejście obowiązującego prawa. Taka sytuacja ma znaczenie nie tylko dla porządku prawnego, ale przede wszystkim prowadzi do braku gwarancji zapewnienia uprawnia dla społeczności lokalnej, w ujęciu ogólnym jak i indywidualnym - wobec każdego obywatela. Wprawdzie przepisy zezwalają jednostkom samorządu terytorialnego na tworzenie spółek kapitałowych, to jednak ta okoliczność nie świadczy o możliwość wyzbycia się i przekazania realizacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia, gdyż w celu realizacji tych zadań przez powiat, ustawodawca określił prawną formę działania, w postaci publicznego zoz (art. 8 ustawy). Przepis art. 43 ustawy o zoz stanowi o likwidacji publicznego zakładu z zachowaniem określonego w tym przepisie trybu i warunków, jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, że można zlikwidować jedyny publiczny szpital w powiecie, wyzbywając się zadań publicznych a tym samym pozostawiając te zadania bez zapewnienia świadczeń zdrowotnych, nawet jeśli zadania te przejęłaby spółka utworzona przez powiat, bowiem wówczas spółka, a nie powiat wykonywałaby te zadania, na własny rachunek, na własną odpowiedzialność, w ramach realiów rynkowych. Zadania publicznego zakładu należą do powiatu, zatem powiat zapewnia ich realizację, stąd przekazanie ich niepublicznemu zakładowi pozbawia ich charakteru publicznego, a wówczas ich realizacja wymyka się spod kontroli powiatu i brak jest "zapewnienia", o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy. Ustawodawca przewidział publiczne i niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, zatem mogą one funkcjonować obok siebie. Władza publiczna stwarza gwarancję i zabezpieczenie równego dostępu poprzez publiczne zakłady, jako realizację prawa do ochrony zdrowia, którego zasady wykonywania określa ustawa o zoz. Dlatego też, w rozpoznawanej sprawie, gdyby powiat oprócz tej likwidowanej jednostki, dysponował innym publicznym zakładem, wówczas powiat miałby możliwości do likwidacji zakładu. Ustawodawca bowiem nie przewidział funkcjonowanie w zamian publicznych zakładów – niepublicznych i nie przewidział tylko niepublicznych. Likwidacja jedynego publicznego zakładu prowadzi do pozbawienia mieszkańców korzystania z publicznego zoz, czym stwarza władza publiczna sytuację, iż mieszkańcy społeczności lokalnej (tutaj powiatu), zmuszeni są do korzystania wyłącznie z niepublicznego zakładu.

Ponadto, w świetle obowiązującego ustawodawstwa nie ma mowy także o prywatyzacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia, czy też o przekształceniu polegającym na utworzeniu przez powiat niepublicznego zakładu w miejsce publicznego np. na bazie mienia zlikwidowanego zakładu. Z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o zoz nie można wyprowadzić wniosku, że powiat może poprzez likwidację jedynego publicznego zakładu, dla którego jest organem założycielskim, wyzbyć się realizacji zadania własnego powiatu. Można dodać, że nieprecyzyjność upoważnienia musi być interpretowana jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji uchwałodawczej.

Zważyć także należy, że z jednym z elementów przedmiotowo istotnych treści uchwały o likwidacji publicznego zakładu, jest określenie terminu zakończenia działalności medycznej. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o zoz stanowi, że uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinna określać termin zakończenia działalności świadczenia usług "nie krótszy niż trzy miesiące od jej podjęcia", a zatem wolą ustawodawcy było prowadzenie działalności medycznej jeszcze przez okres trzech miesięcy od dnia podjęcia aktu. Przez określenie terminu z art. 43 ust. 1 ustawy należy rozumieć wskazanie konkretnej daty. Zakończenie działalności medycznej (zaprzestanie udzielania świadczeń) nie jest bowiem tożsame z zakończeniem likwidacji (por wyrok NSA z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 305/07 LEX nr 342517). Stąd, określenie terminu z art. 43 ust. 1 nie jest równoznaczne z oznaczeniem dnia zakończenia czynności likwidacyjnych z art. 60 ust. 4b pkt 5 ustawy o zoz. Należy przy tym wskazać, że określenie terminu zakończenia działalności medycznej ma znaczenie zarówno organizacyjne dla samego likwidowanego zakładu, w tym przypadku Szpitala, dla potencjalnych pacjentów, czyli mieszkańców powiatu. Dodać także można, że uchwała o likwidacji publicznego zakładu, stanowi, po upływie wskazanego terminu (minimum 3 miesiące), podstawę do skreślenia takiego zakładu z dniem zakończenia jego działalności z rejestru zakładów opieki zdrowotnej (art. 43 ust. 4 ustawy). Ponieważ kwestia wykreślenia objęta jest trybem postępowania administracyjnego, stąd na użytek niniejszej sprawy zasygnalizować tylko wypada, iż wymieniona okoliczność z art. 43 ust. 4 ustawy nie stanowi jedynej podstawy do skreślenia zakładu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, co wynika np. z art. 15 ustawy.

Rada Powiatu w K., podejmując w dniu [...], uchwałę w sprawie likwidacji publicznego szpitala, nie określiła terminu zakończenia działalności medycznej, a zatem organ pominął istotny element aktu, na jaki wskazuje ustawodawca w art. 43 ust. 1 ustawy o zoz. Organ natomiast podał w § 6 ust. 1 tej uchwały, że "Zakład nie prowadzi działalności medycznej od dnia 10 kwietnia 2004 r.", a zatem zaprzestał udzielania świadczeń długo przed podjęciem uchwały w sprawie likwidacji tego zakładu. Przypomnieć trzeba, ze uchwała o likwidacji publicznego zakładu jest aktem prawa miejscowego, a zatem warunkiem ważności takiego aktu jest jego zgodność z określonymi wymogami formalnymi, bowiem musi posiadać nie tylko prawidłową formę ale także prawidłową treść. Ponadto, uchwała o likwidacji publicznego zakładu, z uwagi na charakter tego aktu, wywiera skutki wobec wszystkich i na przyszłość, a zatem nie jest aktem zatwierdzającym (akceptującym) powstałe w przeszłości stany faktyczne. Akty prawa miejscowego powinny zawierać przepisy prawa w takim zakresie, w jakim możliwe staje się ich rzeczywiste wykonywanie. Dodać także trzeba, że w przypadku podjęcia po raz kolejny uchwały o likwidacji publicznego zakładu, wobec stwierdzenia nieważności poprzedniej uchwały przez Sąd, uprawniony organ obowiązany jest spełnić wszystkie przesłanki z przepisu stanowiącego upoważnienie do działania. Sąd bowiem ocenia stan faktyczny i prawny na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, w niniejszej sprawie, na dzień 8 lipca 2005 r. Dlatego też, w świetle powyższych wywodów przyjdzie stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich postanowień jakie powinna zawierać, zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy, bowiem organ wybiórczo ujął w treści zaskarżonej uchwały elementy ustawowe, pomijając określenia terminu zakończenia działalności, a zatem naruszony został przywołany przepis, w sposób istotny.

Bez względu na racje, jakie stoją za podjęciem uchwały o likwidacji jedynego publicznego szpitala w powiecie, powinna być przeprowadzona pełna procedura określona w art. 43 ustawy, gdyż przepis ten przewiduje nie tylko szczegółowe wymogi formalne wobec uchwały, ale stanowi także wymóg jej poprzedniego zaopiniowania. Zaopiniowanie projektu polega na wyrażeniu przez podmiot opiniujący poglądu w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianego w projekcie rozstrzygnięcia. Wprawdzie opinia nie wiąże organu, niemniej stanowisko zewnętrznego podmiotu opiniującego może i powinno wpływać na rozstrzygnięcie, stwarza bowiem gwarancje jego prawidłowości. W przypadku uchwały rady powiatu, należyte przygotowanie projektu należy do organu wykonawczego powiatu. Zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy , projekt rozporządzenia lub uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wymaga opinii wojewody oraz opinii właściwych organów gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, jeżeli zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część. Przez właściwe organy gminy należy rozumieć wszystkie rady gmin wchodzące w skład powiatu, których mieszkańcy korzystali z opieki przedmiotowego szpitala. Projekt podlega zaopiniowaniu także przez związki zawodowe, na zasadzie art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Celem unormowania z art. 43 ust. 2 ustawy jest właśnie umożliwienie ustosunkowania się, opiniowania zamiaru likwidacji, zaś warunkiem udzielenia stosownej opinii jest posiadanie przez uprawnione podmioty wszechstronnej informacji na temat przyczyn likwidacji. Stąd motywy działania powiatu w kwestii likwidacji publicznego zakładu powinny odzwierciedlać pełny, rzeczywisty i obiektywny stan. W rozpoznawanej sprawie doszło do formalnego zaopiniowania, jednakże przedstawione motywy zamierzenia likwidacji nie odpowiadały powyższym kryteriom, stąd udzielone opinie przez uprawnione podmioty mogły być wadliwe. W przesłanym przez powiat piśmie do związków zawodowych brak jest informacji o głównej przyczynie zamierzonej czynności likwidacyjnej. Stwierdzić należy, że stanowi to także rażące naruszenie procedury prowadzącej do likwidacji. Przemilczenie bowiem pewnych doniosłych kwestii uniemożliwia rzetelną opinię (dyskusję) na temat zamierzonej czynności przed jej dokonaniem i wpływa na ważność uchwały.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały nie można pominąć również okoliczności, iż Rada Powiatu w K., wskazała także w podstawie prawnej podjętego aktu na przepis art. 60 ust. 3 ustawy. W związku z powyższym, uchwała ta powinna spełniać wymogi określone w art. 60 ust. 4a ustawy, skoro ustawodawca bardzo szczegółowo określił elementy, które pozostają do uregulowania przez organ, stąd nie mogą być one lakoniczne. Przepis art. 60 ust. 4b pkt 3 ustawy stanowi, iż uchwała o likwidacji powinna zawierać określenie sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi. W przedmiocie składników materialnych uchwała zawiera ogólne stwierdzenia, poprzez ogólne ujęcie formy działania, dające swobodę w realizacji. W regulacji § 3 ust. 1 uchwały stanowi się, iż składniki materialne mogą być wydzierżawione, a następnie zbyte w drodze przetargowej lub bezprzetargowej; zaś w ust. 2 jest mowa, iż "nie nadające się do dalszej eksploatacji podlegają likwidacji". W przywołanych zapisach uchwały brak jest określeń, sformułowań precyzyjnych, nie ma żadnych kryteriów, np. co do wartości, brak jest obwarowań czy też wykazu, aby nie dopuszczać do uznaniowości, w zakresie zadysponowania składnikami. Ogólne, przywołane w uchwale stwierdzenie w przedmiocie określenia sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi nie jest wypełnieniem zapisu art. 60 ust. 4b pkt 4 ustawy.

W uchwale brak również realizacji wymogu z art. 60 ust. 4b pkt 4 ustawy, bowiem § 4 uchwały nie jest jego spełnieniem, lecz stanowi powtórzenie regulacji ustawowej z ust. 6 art. 60 ustawy, stanowiącego, iż zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zoz po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami powiatu, a zatem taka sytuacja następuje z mocy prawa, a nie z woli organu.

Likwidowany jedyny na terenie Powiatu [...] publiczny szpital, którego dotyczy zaskarżona uchwała, utworzony został i działał dla zaspokojenia potrzeb ochrony zdrowia i realizacji uprawnień zdrowotnych członków wspólnoty lokalnej. Z uwagi na charakter prawny uchwały w sprawie likwidacji publicznego zakładu, jej regulacje skierowane są także na zewnątrz do ogółu mieszkańców powiatu korzystających ze świadczeń zdrowotnych, a więc uchwala ta dotyka sfery ich praw w zakresie opieki zdrowotnej. Bezsprzecznie, uchwała ta reguluje materię z zakresu administracji publicznej, związaną ze świadczeniem usług medycznych dla osób, czyli każdego mieszkania tej społeczności, które mają konstytucyjnie zagwarantowane obywatelskie prawo do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Skoro publiczny szpital, który został utworzony przez powiat, w celu realizacji zadania własnego (zapewnienia świadczeń zdrowotnych), jest likwidowany, to decyzja taka powoduje, iż powiat ich nie zapewnia, gdyż wyzbywa się tego zdania publicznego, stąd takie działanie władzy godzi w interes mieszkańca, rozumiany jako prawo do szerokiego dostępu do placówek opieki zdrowotnej. Skład orzekający w niniejsze sprawie, identyfikuje się z poglądem zawartym w wyroku WSA w Szczecinie, z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 523/06 - LEX nr 296079, że mieszkaniec powiatu ma prawo do korzystania z opieki zdrowotnej zapewnionej przez powiat, a zatem likwidacja jednostki organizacyjnej powiatu jaką jest Samodzielny Publiczny Szpital Powiatowy godzi w jego interes prawny rozumiany jako prawo do szerokiego dostępu do placówek opieki zdrowotnej. H. F., jako mieszkaniec Powiatu [...] ma prawo do korzystania z opieki zdrowotnej zapewnionej przez powiat, a zatem likwidacja jedynego publicznego zakładu legitymuje go do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie likwidacji, bowiem jak wskazano wyżej godzi w jego interes prawny.

Ponadto, w ocenie Sądu, skarga z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, powinna przysługiwać na uchwałę powiatu, która jest aktem prawa miejscowego, która kształtuje status publicznoprawny obywatela, jako członka wspólnoty lokalnej, poprzez pozbawienie go uprawnień z korzystania i z zapewnienia realizacji świadczenia z zakresu ochrony zdrowia przez publiczny zakład. Ponadto z faktu, iż Konstytucja RP (art. 87 i art. 94) reguluje problematykę aktów prawa miejscowego, świadczy o tym, że sprawy objęte uchwałą stanowiąca przepisy prawa miejscowego są istotne dla mieszkańców społeczności lokalnej. Działanie, opisane w niniejszej sprawie w zakresie korzystania z usług świadczonych przez publiczny szpital, ma wpływ na mieszkańca powiatu, a zatem wyłączenie przez powiat możliwości korzystania z usług (spornego publicznego zakładu) narusza interes prawny konkretnego mieszkańca, w tym skarżącego.

Uchwała o likwidacji publicznego zakładu pogorszy sytuację odbiorców świadczeń udzielanych dotychczas przez likwidowany zakład, gdyż mieszkańcy przymuszeni zostali do korzystania wyłącznie z niepublicznego zakładu, podczas, gdy ustawodawca nie przewidział tylko tej formy - niepublicznych zakładów. Uznając, że skarżący wykazał istnienie i naruszenie interesu prawnego w zaskarżeniu spornej uchwały, a ponadto w sprawie występuję Prokurator, stąd Sąd zbadał czy uchwała ta obiektywnie narusza przepisy prawa.

Skoro ustawodawca zawarł obwarowania do publicznych zakładów, które powinny być spełnione przy podejmowaniu aktów w sprawie ich likwidacji, zatem brak realizacji ustawowych wymogów należy poczytać za sprzeczne z prawem, bowiem woli ustawodawcy nie można zmieniać lecz ją wypełniać.

Przypomnieć raz jeszcze przyjdzie, że stanowienie aktów prawa miejscowego może nastąpić tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stanowienie aktów prawa miejscowego wymaga ustanowionego expressis verbis w ustawie upoważnienia. Upoważnienia tego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni( por. wyrok NSA, z dnia 3 października 2006 r., I OSK 1035/06 LEX nr 28127). Mając na uwadze powyższe, w świetle podnoszonej okoliczności przez organ, że w innych powiatach funkcjonują uchwały w sprawie likwidacji jedynego publicznego zakładu na terenie powiatu i przekazujące zadania publiczne powiatu z zakresu ochrony zdrowia do zakładu niepublicznego a utworzonego na bazie majątku likwidowanego zakładu nie oznacza, że w praktyce nie wystąpiły sytuacje niezgodne z prawem, a zatem takie, w których obowiązujące prawo było omijane. Powyższe nie może usprawiedliwiać podjęcia zaskarżonej uchwały. Zastosowanie prywatyzacji zadania publicznego poprzez likwidację jedynego publicznego zakładu i przekazanie zadań publicznych do realizacji niepublicznemu zakładowi powoduje wyzbycie się przez powiat zadań własnych z zakresu ochrony zdrowia i stanowi "zmuszenie" społeczności lokalnej do korzystania wyłącznie z niepublicznego zakładu, tym samym mieszkańcy zostają pozbawieni konstytucyjnie przypisanego uprawnienia dla obywateli, a tym samym dotyka każdego mieszkańca tej społeczności.

Reasumując, stwierdzić należy, że uchwała, która istotnie narusza prawo, na mocy art. 79 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), jest nieważna, zatem w rozpoznawanej sprawie Sąd był zobligowany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przepis art. 82 ust. 1 tej ustawy, pozwala bowiem stwierdzić nieważność uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy, zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, mający wpływ na jej treść, stąd na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu uchwały wynika z art. 152 tej ustawy. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. orzeczono o kosztach.