Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3347/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, "A" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1743/17 w sprawie ze skarg Gminy Miasta [...] i "B" na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2018 r. I SA/Wa 1743/17 (dalej wyrok I SA/Wa 1743/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg Gminy Miasta [...] i "B" S.A. w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądził od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz "B" S.A. w [...] kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem z dnia [...] października 1959 r. (dalej orzeczenie z [...] października 1959 r.) Minister Żeglugi i Gospodarki Wodnej orzekł o przejściu na własność Państwa nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], oznaczonych jako parcele nr [...] i [...] (księga hipoteczna [...] tom [...] wykaz [...]), nr [...] (księga wieczysta [...] tom [...] wykaz [...]) i nr [...], zapisana w księdze wieczystej [...]tom [...] wykaz [...], stanowiących własność "C" S.A. w [...] w likwidacji, znajdujących się w faktycznym władaniu "D".

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] października 1959 r. wystąpiło "C" S.A. (dalej Towarzystwo).

Minister Infrastruktury decyzją z [...] lipca 2004 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2004 r.) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Żeglugi i Gospodarki Wodnej z [...] października 1959 r. Decyzję z [...] lipca 2004 r. utrzymał w mocy decyzją z [...] września 2004 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2004 r.) Minister Infrastruktury.

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 966/04 (dalej wyrok IV SA/Wa 966/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] września 2004 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2004 r. wskazując, że organ nadzoru nie wyjaśnił należycie czy przejęta nieruchomość mogła być objęta uregulowaniami dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego [Dz. U. P. P. nr 21, poz. 67 ze zm., dalej dekret z 1918 r.].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1304/05 (dalej wyrok I OSK 1304/05) oddalił skargi kasacyjne od wyroku IV SA/Wa 966/04, uznając jednak za usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37, dalej ustawa z 1958 r.).

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2012 r.) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1959 r. wskazując, że parcele nr [...],[...] i [...] pozostawały we władaniu Dowództwa [...], a następnie - "F" bez podstawy prawnej, bowiem w szczególności nie zostały zajęte na podstawie przepisów dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej sprostował decyzję z [...] listopada 2012 r. przez zastąpienie w opisie orzeczenia słów "oznaczonych hipotecznie whl [...] i whl [...]", słowami "oznaczonych hipotecznie whl [...], whl [...] i whl [...]".

Pismem z 21 grudnia 2012 r. "C" Spółka Akcyjna wniosło o uzupełnienie decyzji z [...] listopada 2012 r., o rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1959 r. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] obj. whl [...].

Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił uzupełnienia decyzji z [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pominięcie w treści sentencji w opisie przedmiotu orzeczenia z [...] października 1959 r. stanowi błąd nieistotny, który podlega sprostowaniu w drodze postanowienia - jako oczywista omyłka.

Pismem z 1 lutego 2013 r. "C" Spółka Akcyjna wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] listopada 2012 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] października 1959 r. W uzasadnieniu wniosku Towarzystwo zarzuciło, że organ naczelny: błędnie ustalił, że przekazanie przedmiotowej nieruchomości "F" nie stanowiło tytułu prawnego, który wyłączałby przejście nieruchomości na własność Państwa w trybie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 r.; nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku I OSK 1304/05.

Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej Minister Infrastruktury) decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2014 r.) uchylił decyzję z [...] listopada 2012 r. w całości oraz:

1. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia z [...] października 1959 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa części parceli nr [...] obj. whl [...], obecnie stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], ark. mapy [...], jedn. ewid. [...], o powierzchni [...] ha, zajętą pod drogę publiczną - ulicę [...];

2. stwierdził nieważność orzeczenia z [...] października 1959 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa części parceli nr [...] obj. whl [...], obecnie stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], ark. mapy [...], jedn. ewid. [...], o powierzchni [...] ha;

3. w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1959 r.

W uzasadnieniu Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie z treścią pisma Urzędu Miasta [...] z 11 sierpnia 2011 r. wywłaszczona nieruchomość obejmuje aktualnie teren następujących działek ewidencyjnych: parcela nr [...] o pow. [...] m2 - stanowi teren działek nr [...] i [...], karta mapy [...]; parcela nr [...] o pow. [...] m2 - stanowi teren działek nr [...],[...] i część działki nr [...], karta mapy [...]; parcela nr [...] o pow. [...] m2 - stanowi teren działek nr [...],[...] i [...], karta mapy [...]; parcela nr [...] o pow. [...] m2 - stanowi teren działek nr [...] i [...], karta mapy [...]. Z załączonego do ww. pisma wypisu z rejestru gruntów wynika, że: działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] i [...], objęte księgą wieczystą nr [...], stanowią własność Gminy Miasta [...], w użytkowaniu wieczystym spółki "A" Spółka z o.o.; działki ewidencyjne nr [...],[...], objęte księgą wieczystą nr [...], stanowią własność Gminy Miasta [...]; działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...], objęte księgą wieczystą nr "[...]" [winno być "[...]"], stanowią własność Gminy Miasta [...].

Organ podniósł, że owe ustalenia Urzędu Miasta [...] pozostają aktualne także w chwili obecnej, znajdując potwierdzenie w treści ksiąg wieczystych nr: [...]. Minister podkreślił, że stronami niniejszego postępowania nadzorczego są Miasto [...] - obecny właściciel ww. nieruchomości, "C" S.A. jako poprzedni właściciel znacjonalizowanej nieruchomości i "A" Sp. z o.o. - obecny użytkownik wieczysty nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], objęte księgą wieczystą nr [...].

Minister Infrastruktury wskazał, że orzeczenie z [...] października 1959 r. wydano w trybie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 r., która miała charakter nacjonalizacyjny i regulowała tryb przejmowania na własność Państwa przedsiębiorstw znajdujących się w przymusowym zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych (art. 2) i miała również zastosowanie do "innego mienia", tj. mienia, które nie wchodziło w skład przedsiębiorstwa (art. 17 pkt 2 lit. b). Art. 17 pkt 2 lit. a i b ustawy z 1958 r. miał zastosowanie tylko do tych przedsiębiorstw i innego mienia, które w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. zostały objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki, pozostawały w ich władaniu bez żadnego tytułu prawnego, aż do dnia wejścia w życie ustawy. Do przejęcia mienia w trybie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 r. nie było niezbędne objęcie go przymusowym zarządem państwowym.

W ocenie organu, w sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy świadczący, że przedsiębiorstwo "D" (dawniej "E") zostało przejęte w trybie ustawy z 1958 r. ze wszystkimi składnikami majątkowymi wchodzącymi w jego skład. Jednym z takich dowodów jest przekazany przez Archiwum Państwowe w [...] - przy piśmie z 6 września 2013 r. nr [...] protokół w sprawie zdania i przyjęcia "D" w [...] [oznaczony jako k. 217 w teczce z adnotacją SPRAWOZDANIA FINANSOWE akt administracyjnych]. Dowody nadesłane przez Archiwum Państwowe w [...] w postaci dokumentów finansowo-księgowych, przedstawiających wyniki działalności przedsiębiorstwa "D" w latach 1951, 1954, 1958 potwierdzają, że "F" zarówno przed 31 grudnia 1954 r. jak i po tej dacie, aż do wejścia w życie ustawy z 1958 r., władały przedsiębiorstwem "D", prowadząc działalność hotelarską. Z archiwalnej mapy sytuacyjnej nadesłanej przy piśmie z 30 czerwca 2013 r. Archiwum Akt Nowych (dalej AAN), wynikało, że parcele nr [...] stanowiły składniki majątkowe przedsiębiorstwa "D". Na nieruchomościach tych znajdowały się budynki stanowiące części ww. przedsiębiorstwa, przede wszystkim budynek hotelowy, a także teren parkowy przylegający do tego budynku. Na parceli nr [...] prowadzony był rozładunek dostaw przeznaczonych dla hotelu, a na parcelach nr [...] i [...] znajdowały się budynki gospodarcze. Na parceli nr [...] urządzono teren parkowy, służący gościom hotelowym. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził w ocenie organu, że także w chwili obecnej teren dawnych parcel nr [...] zajęty jest przez przedsiębiorstwo "D". Oznacza to, że w odniesieniu do ww. parcel spełnione zostały przesłanki określone w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 r. Spośród owych parcel jedynie parcela nr 178 obj. whl 564 nie pozostawała we władaniu "F".

Organ wskazał, że jak wynika z akt archiwalnych, nadesłanych przy piśmie z 6 września 2013 r., Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielił dnia [...] sierpnia 1953 r. "G" zezwolenia na nabycie szeregu nieruchomości położonych w sąsiedztwie "D", tj. parceli nr [...] - z przeznaczeniem pod rozbudowę "D". Parcela nr [...], obj. whl [...] i parcela nr [...], obj. whl [...] zostały wywłaszczone mocą orzeczeń z [...] grudnia 1955 r. Organ podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by na ww. terenie w istocie dokonano rozbudowy "D". Zarówno bowiem w dniu 30 grudnia 1950 r. (data sporządzenia mapy archiwalnej załączonej do pisma z 30 sierpnia 2013 r. AAN), jak i w chwili obecnej ww. nieruchomość pozostała niezagospodarowana na ów cel. Na jej terenie nie znajduje się żadne widoczne urządzenie, a jedynie zieleń (w tym drzewa). Położenie parceli nr [...] na skarpie i odcięcie tej nieruchomości od terenu "D" przez ściany budynków gospodarczych, znajdujących się w zachodniej części parceli nr [...], potwierdzają że nieruchomość ta nie stanowiła części funkcjonalnej przedsiębiorstwa "D", a jej niezagospodarowanie prawdopodobnie było skutkiem zaniechania rozbudowy "D" przez "F". Z treści mapy nadesłanej przy piśmie z 30 sierpnia 2013 r. AAN, przedstawiającej teren m.in. parceli nr [...] wynika, że parcele nr [...] przylegające do ul. [...], leżały poza ogrodzonym terenem "D". Zdaniem organu, skoro wywłaszczono parcele nr [...] dopiero w dniu 27 grudnia 1955 r., to występuje znaczne prawdopodobieństwo, że nie doszło do zajęcia tych nieruchomości, a więc także parceli nr [...] (która również była przeznaczona pod rozbudowę "D") przed 31 grudnia 1954 r. Mimo przeprowadzonych poszukiwań nie odnaleziono akt archiwalnych ww. postępowań wywłaszczeniowych, a zatem organ nie był uprawniony do przyjęcia, że doszło do wydania orzeczenia o objęciu nieruchomości, które pozwalałoby na zajęcie parcel nr [...] przed dniem 31 grudnia 1954 r. Logiczną konsekwencją niezajęcia ww. parcel nr [...] było niezajęcie parceli nr [...], która przedziela ww. parcele i razem z nimi przeznaczona była pod rozbudowę "D". Organ z owych okoliczności wysnuł wniosek, że w odniesieniu do parceli nr [...] nie zaszły przesłanki z art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 r., a zatem w tej części orzeczenie z [...] października 1959 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem ww. przepisu. W odniesieniu do parceli nr [...] obj. whl [...], organ wskazał, że parcela ta nie pozostawała we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej i - jako taka - nie podlegała przejęciu na rzecz Państwa, w trybie ww. przepisu. W tym zakresie orzeczenie z [...] października 1959 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa - art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 r.

W części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...], ark. mapy [...], jedn. ewid. [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Miasta [...], nie zaszły w ocenie organu nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa), a zatem nie było przeszkód prawnych do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w tej części.

Zdaniem Ministra, odmiennie sprawa przedstawiała się w przypadku działki ewidencyjnej nr [...], o powierzchni [...] ha, zajętej obecnie pod drogę publiczną - ul. [...], zaliczoną do kategorii dróg publicznych rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. ([...]). Wynikało to z faktu, że drogi publiczne stanowią rzeczy wyjęte z obrotu, stosownie do art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej udp), który stanowi, że drogi stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwych jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie organu nadzoru, nie dysponował on środkami prawnymi do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał o zaliczeniu ww. dróg do kategorii dróg publicznych, a wydanie tychże uchwał uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia skutkującego przeniesieniem własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, na rzecz podmiotów innych niż wymienione w art. 2a udp. Z powyższych przyczyn, zdaniem organu, orzeczenie z [...] października 1959 r. w części dotyczącej obecnej działki nr [...], wywołało nieodwracalne skutki prawne, a zatem nie podlegało stwierdzeniu nieważności. Organ w tym zakresie ograniczył się do stwierdzenia wydania ww. orzeczenia z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa).

Wykonując wskazania co do dalszego postępowania, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ naczelny zbadał czy przedmiotowe nieruchomości (parcele nr [...]) stanowiły mienie opuszczone w rozumieniu dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich [Dz. U. nr 13, poz. 87 ze zm., dalej dekret z 1946 r.]. Organ podniósł, że uznanie nieruchomości za mienie opuszczone w rozumieniu dekretu z 1946 r. następowało w drodze decyzji wydanej przez właściwy rejonowy urząd likwidacyjny. W przedmiotowej sprawie nie odnaleziono nawet jakiejkolwiek wzmianki w dokumentach archiwalnych o wydaniu w tym przedmiocie decyzji. Określanie w pismach Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] nieruchomości jako opuszczonej, miało w ocenie organu charakter subiektywnej oceny, a nie kwalifikacji prawnej. Skarb Państwa nie nabył własności tych nieruchomości również w trybie art. 34 ust. 1 dekretu z 1946 r. Odnosząc się do argumentu, że w odniesieniu do przedmiotowych parcel Minister Gospodarki Komunalnej wydał decyzję z [...] sierpnia 1953 r. nr [...], wyrażającą zgodę na przekazanie nieruchomości w zarząd i "użytkowanie" przedsiębiorstwa "F", organ wskazał, że ww. decyzja nie została odnaleziona, a z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by ww. decyzja przyznawała jakiekolwiek prawa rzeczowe do nieruchomości "F" albo Skarbowi Państwa. W odniesieniu do dawnych parcel nr [...] brak było zdaniem organu podstaw do kwestionowania legalności orzeczenia z [...] października 1959 r. Nieruchomości te zostały objęte we władanie przez państwową jednostkę organizacyjną ("F") przed dniem 31 grudnia 1954 r. i z całą pewnością pozostawały w jej władaniu aż do dnia wejścia w życie ustawy z 1958 r., tj. do dnia 8 marca 1958 r.

Gmina Miasto [...] (dalej Gmina) zaskarżyła decyzję z [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie jej pkt 1 i 2, to jest w części dotyczącej stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa orzeczenia z [...] października 1959 r. Ministra Żeglugi i Gospodarki Wodnej, w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa części parceli nr [...] obj. whl [...], obecnie stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], ark. mapy [...], jedn. ewid. [...], o powierzchni [...] ha, zajętą pod drogę publiczną, jak również w części stwierdzającej nieważność orzeczenia z [...] października 1959 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa części parceli nr [...] obj. whl [...], obecnie stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], ark. mapy [...], jedn. ewid. [...], o powierzchni [...] ha. Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 r., przez nieuprawnione przyjęcie, że orzeczenie z [...] października 1959 r. rażąco naruszało prawo, bez wcześniejszej prawidłowej oceny materiału dowodowego sprawy.

"C" Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] zaskarżyło decyzję z [...] kwietnia 2014 r. w części dotyczącej jej punktu 3, w którym odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1959 r. Ministra Żeglugi i Gospodarki Wodnej w pozostałym zakresie, niż wskazano w punkcie 1 i 2 tej decyzji, zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego.

Pismem z 17 grudnia 2014 r. powiadomiono Sąd I instancji, że zgodnie z postanowieniem z dnia 31 października 2014 r. sygn. [...] Sądu Rejonowego [...] VIII Wydział Gospodarczy, "C" w [...] zostało przejęte przez "B" S.A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1764/14 (dalej wyrok I SA/Wa 1764/14) po rozpoznaniu sprawy ze skarg Gminy Miasta [...] i "B" S.A. z siedzibą w [...], na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego: uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 3; oddalił skargę Gminy Miasta [...]; zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz "B" S.A. z siedzibą w [...] kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji odnosząc się do skargi Gminy zauważył, że badając przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ prawidłowo wskazał, że rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie i doktrynie poglądami stanowi oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd, że wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Art. 17 pkt 2 lit. a i b ustawy z 1958 r. miał zastosowanie tylko do tych przedsiębiorstw i innego mienia, które w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. zostały objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki pozostawały w ich władaniu bez żadnego tytułu prawnego, aż do dnia wejścia w życie ustawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11.12.2008 r. IV SA/Wa 1662/08, cbosa). Do przejęcia mienia w trybie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 r. nie było niezbędne objęcie go przymusowym zarządem państwowym.

W postępowaniu prowadzonym na skutek złożenia wniosku przez "C" S.A., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] listopada 2012 r., organ zgromadził obszerny materiał dowodowy dotyczący władania przedmiotowymi nieruchomościami przez "F", w tym m.in. dokumenty nadesłane przez Archiwum Państwowe w [...] przy piśmie z 6 września 2013 r. Z archiwalnej mapy sytuacyjnej nadesłanej przy piśmie z 30 sierpnia 2013 r. AAN wynika, że parcele nr [...] stanowiły składniki majątkowe przedsiębiorstwa "D". Na nieruchomościach tych znajdowały się budynki stanowiące części ww. przedsiębiorstwa, przede wszystkim budynek hotelowy, a także teren parkowy przylegający do tego budynku. Na parceli nr [...] prowadzony był rozładunek dostaw przeznaczonych dla hotelu (co wynika m.in. z urządzenia na tej parceli wjazdu na teren "D"), a na parcelach nr [...] znajdowały się budynki gospodarcze, w tym piwnica. Na parceli nr [...] urządzono teren parkowy, służący gościom hotelowym. Dokumenty finansowo-księgowe nadesłane przy piśmie Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...] z 6 września 2013 r. potwierdzają, że teren parkowy (ogród warzywniczo-kwiatowy), a także ośrodek rekreacyjny, stołówka przyzakładowa, tuczarnia, pralnia, bufet i "lecznictwo" stanowią składniki majątkowe przedsiębiorstwa "D" (dokument pt. "Analiza działalności gospodarczej "D" za rok 1958").

Mapa wykonana dnia 2 października 2013 r. przez geodetę uprawnionego E. R., na podstawie ww. mapy archiwalnej i aktualnej mapy zawierającej dane ze zdjęć lotniczych (źródło: maps.google.com) potwierdza, że także w chwili obecnej teren dawnych parcel nr [...] zajęty jest przez przedsiębiorstwo "D". Sąd I instancji dodał, że organ prawidłowo wskazał, że spośród przedmiotowych parcel jedynie parcela nr [...], obj. whl [...] nie pozostawała we władaniu "F". Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikało bowiem, by na ww. terenie w istocie dokonano rozbudowy "D". Zarówno w dniu 30 grudnia 1950 r. (data sporządzenia mapy archiwalnej załączonej do pisma z 30 sierpnia 2013 r. AAN), jak i w chwili obecnej ww. nieruchomość pozostała niezagospodarowana na ww. cel. Nie znajduje się na jej terenie żadne widoczne urządzenie, a jedynie zieleń (w tym drzewa). Położenie parceli nr [...] na skarpie i odcięcie tej nieruchomości od terenu "D" przez ściany budynków gospodarczych, znajdujących się w zachodniej części parceli nr [...], potwierdziły w ocenie Wojewódzkiego Sądu, że nieruchomość ta nie stanowiła części funkcjonalnej przedsiębiorstwa "D", a jej niezagospodarowanie prawdopodobnie było skutkiem zaniechania rozbudowy "D" przez "F". Z treści mapy nadesłanej przy piśmie z 30 sierpnia 2013 r. AAN, przedstawiającej teren m.in. parceli nr [...] wynika, że parcele nr [...], przylegające do ul. [...], leżały poza ogrodzonym (parkanem siatkowym) terenem "D".

Odnosząc się szczegółowo do poszczególnych zarzutów skargi, Sąd I instancji nie podzielił argumentacji Gminy, że organ nie wykazał, że parcela [...] nie pozostawała we władaniu "F". Organ wskazał na położenie parceli, jej stan zagospodarowania przed 31 grudnia 1954 r. i w dacie rozpoznania sprawy, a opierając się na dowodach zgromadzonych w sprawie wyprowadził logiczne i spójne wnioski, zgodne z regułami oceny materiału dowodowego.

Skarżący podnosił, że owa parcela z pewnością była wykorzystywana do celów powiązanych z istnieniem hotelu "D". Nadmorska lokalizacja "D" pozwalała wykorzystać tereny zielone zlokalizowane na parceli nr [...], np. do funkcji wypoczynkowych, czy rekreacyjnych, pożądanych w przypadku budynków hotelowych. O przeznaczeniu parceli nr [...] na funkcje wypoczynkowe bądź rekreacyjne mogą świadczyć zdaniem skarżącego m.in. opinie urbanistyczne z 1998 r. (przywołane w piśmie wewnętrznym Urzędu Miasta [...] z [...] maja 1998 r. sygn. [...]), określające działkę nr [...] jako samodzielną parcelę budowlaną, która nie może być zabudowana budynkiem kubaturowym, a jedynie obiektami o funkcji sportu i rekreacji z zielenią towarzyszącą. Notatka służbowa z wizji lokalnej przeprowadzonej dnia 27 kwietnia 1998 r. informuje, że "działki oznaczone numerami (...)[...] i [...] (...) stanowią małą architekturę terenu przyległego do "D"". Zdaniem Sądu I instancji, argumenty skarżącego były błędne, bowiem już samo usytuowanie parceli nr [...] wykluczało opisane przez skarżącego jej wykorzystanie. Mapy i zdjęcia (m.in. znajdujące się przy decyzji z [...] kwietnia 2014 r.) wskazują, że parcela ta odbiegała charakterem od pozostałych i jej związek funkcjonalny z działalnością "D" nie występował. Usytuowanie ww. parceli było odmienne i wywody organu w zakresie braku władania "F" były prawidłowe, poparte mapami i dokumentami zgromadzonymi w sprawie. Sąd I instancji podkreślił, że samo występowanie trawy i paru drzew nie stanowi o małej architekturze terenu (zieleni), ta wymaga bowiem widocznego, ukształtowanego, dającego się wyodrębnić zamysłu architektonicznego, nakierowanego na konkretny cel. W przedmiotowej sprawie brak było określonego układu architektury zieleni, na co wykazują min. zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy.

Sąd I instancji uznał za zasadną skargę "B" S.A. z siedzibą w [...] (uprzednio: "C" Spółka Akcyjna w [...]). Wojewódzki Sąd wskazał, że obowiązany był odwołać się do wyroku I OSK 1304/05, z którego wynikało, że przy ocenie tytułu prawnego w rozumieniu art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 r. nie można pominąć treści art. 39 dekretu z 1946 r. Art. 39 tego dekretu stanowi, że jego przepisy nie naruszają postanowień dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13), dekretu z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. nr 15, poz. 82), ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. nr 3, poz. 17) ani innych przepisów prawa, na podstawie których Państwo może dokonać wywłaszczenia majątku, ustanowić przymusowy zarząd lub wprowadzić inne ograniczenia prawa własności lub posiadania. W ocenie Sądu I instancji przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich nie wyłączyły możliwości objęcia w zarząd lub we władanie mienia stanowiącego majątek opuszczony w rozumieniu tego dekretu, ani też przejścia lub przejęcia takiego mienia na własność Państwa na podstawie innych przepisów prawa, w tym objęcia mienia opuszczonego w zarząd, na podstawie dekretu z 1918 r.

W tym stanie prawnym Sąd I instancji uznał, że art. 17 pkt 2 ustawy z 1958 r. znajduje zastosowanie także do mienia opuszczonego w rozumieniu dekretu z 1946 r., jeżeli to mienie nie zostało na podstawie tego dekretu objęte przez organy likwidacyjne. Jeśli nieruchomość znajdowała się we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej na podstawie dekretu z 1946 r., to nie mogą do niej mieć zastosowania przepisy ustawy z 1958 r. Jeżeli natomiast państwowa jednostka organizacyjna nie weszła we władanie mienia opuszczonego w sposób wyżej określony, to brak podstaw do uznania, że władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów o majątkach opuszczonych i poniemieckich. W takiej sytuacji do mienia tego mają zastosowanie przepisy ustawy z 1958 r., chyba że władanie było oparte na innych przepisach szczególnych (orzeczenia Sądu Najwyższego z: 25.11.1960 r. 3 CR 279/60; 19.12.1960 r. 1 CR 412/60, OSNC 1962/3/90; uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego - zasada prawna - z 7.2.1959 r. I CO 32/58, OSNCK 1960/3/61, dalej uchwała I CO 32/58).

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że dla rozważań opartych na cytowanej, wiążącej wykładni NSA istotna jest treść pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1952 r. wskazująca, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...] Biuro Obwodowe w [...] sporządził protokół z 11 listopada 1947 r., co do nieruchomości oznaczonej hipotecznie whl [...] (nieruchomości, na której znajduje się budynek "D"). Sąd I instancji zauważył, że w sprawie nie zachował się protokół objęcia mienia sporządzony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...] - Biuro Obwodowe w [...] z 11 listopada 1947 r. Występuje jednak dokument późniejszy, wskazujący na sporządzenie takiego protokołu (pismo z 21 sierpnia 1952 r.). Pojawia się również odniesienie do konstrukcji prawnej majątków opuszczonych i poniemieckich, wskazujące, że przedmiotowa nieruchomość była traktowana jako przejęta w tym trybie. Sąd I instancji przytoczył uchwałę I CO 32/58, według której do uznania, że objęcie mienia nastąpiło na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich nie wystarcza faktyczne objęcie mienia przez organy likwidacyjne. Stwierdzenie, że mienie zostało przez organy likwidacyjne objęte na podstawie tego dekretu będzie wówczas uzasadnione, gdy organy te dokonały takiej również czynności, która wskazuje, że objęły one mienie w wykonaniu uprawnień i obowiązków przysługujących urzędom likwidacyjnym i ciążących na tych urzędach, z mocy przepisów owego dekretu. Takimi czynnościami będą np.: sporządzenie protokołu objęcia mienia (§ 4 rozporządzenia Ministrów Finansów i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych - Dz. U. nr 62, poz. 485, dalej rozporządzenie z 1948 r.), w którym powołano się na dekret o majątkach opuszczonych i poniemieckich lub wskazano w nim, że mienie zostało objęte lub przekazane jako opuszczone lub poniemieckie, wpisanie do rejestru majątków opuszczonych i poniemieckich, przekazanie mienia przez urząd likwidacyjny (lub wydział finansowy) w zarząd innej jednostce zgodnie z art. 12 dekretu, a także wszelkie pisma świadczące o tym, że mienie było traktowane jako mienie opuszczone (np. korespondencja pomiędzy organem likwidacyjnym a właścicielem mienia, korespondencja pomiędzy tym organem a innymi jednostkami państwowymi itp.; uchwała I CO 32/58).

Organ winien w ocenie Sądu I instancji przyjąć, że skoro pismo z 21 sierpnia 1952 r. o charakterze urzędowym zawiera zapis "opisania mienia", oznaczenie mienia "mienie opuszczone" i wskazuje na "protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 11 listopada 1947 r.", to miało miejsce przejęcie mienia w trybie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Podobny zapis (ale o mniej precyzyjnym charakterze) znajduje się w piśmie Ministerstwa Żeglugi i Gospodarki Wodnej z 7 listopada 1958 r. [...]. Zdaniem Sądu I instancji, trudno przyjąć konstrukcję, że w tego typu pismach powoływano się na "mienie opuszczone" w rozumieniu ogólnym, właściwym dla słownictwa potocznego, bowiem przyjęcie takiej tezy wymagałoby przekonywującej argumentacji i dowodów, a organ takich nie przedstawił. Dlatego Sąd I instancji podzielił zarzuty skarżącego naruszenia przez organ dyspozycji art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. nr 11, poz. 37 ze zm.) przez błędną wykładnię.

Skargi kasacyjne od wyroku I SA/Wa 1764/14 wywiedli: Minister Infrastruktury i Rozwoju, Gmina Miasta [...], "A" sp. z o. o. w [...]. Odpowiadając na skargi kasacyjne "B" S.A. z siedzibą w [...] wniosło o oddalenie skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2017 r. I OSK 2657/15 (dalej wyrok I OSK 2657/15) 1. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; [2. oddalił skargi kasacyjne Gminy Miasta [...] oraz "A" sp. z o. o. z siedzibą w [...] w zakresie punktu 4 zaskarżonego wyroku; 3. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego"].

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skarg kasacyjnych w zakresie naruszenia przepisów postępowania za usprawiedliwione. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, co oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego przepisu może dojść wówczas, gdy sąd pierwszej instancji oparłby swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który został zgromadzony w aktach sprawy, bądź w sposób oczywisty pominął znajdujący się w aktach materiał dowodowy. Podstawą oceny przez sąd administracyjny zaskarżonego wyroku jest bowiem materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku postępowania toczącego się przed organem pierwszej i drugiej instancji (wyrok NSA z 29.1.2016 r. I GSK 1745/14, Lex 2032575). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach i powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych aktów lub czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny podał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, na s. 18 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1764/14 zawarto stwierdzenie: "Istotnie w sprawie nie zachował się protokół objęcia mienia sporządzony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...] - Biuro Obwodowe w [...] z 11 listopada 1947 r. Występuje jednak dokument późniejszy wskazujący na sporządzenie takiego protokołu (pismo z dnia 21 sierpnia 1952 r.)". NSA podkreślił, że powyższe stwierdzenie Sądu I instancji nie odpowiadało rzeczywistości, bowiem kopia protokołu, o którym wspomina Sąd I instancji, znajduje się w aktach administracyjnych i została dołączona do tych akt przy piśmie z 25 lipca 2013 r. Urzędu Miasta [...] - Wydziału Polityki Gospodarczej i Nieruchomości. To, że Sąd I instancji nie zauważył dokumentu kluczowego z punktu widzenia przedmiotu sporu, chodzi bowiem o protokół, który może przesądzać o tym czy sporne nieruchomości zostały uznane przez ówczesne organy za mienie opuszczone w rozumieniu przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87), spowodowała, że zarzuty skarg kasacyjnych w zakresie naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa, należało uznać za uzasadnione. NSA przypomniał, że w wyroku I OSK 1304/05 Sąd stwierdził, że jeśli nieruchomość znajdowała się we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, to nie mogą do niej mieć zastosowania przepisy ustawy z 1958 r. Jeżeli natomiast państwowa jednostka organizacyjna nie weszła we władanie mienia opuszczonego w sposób wyżej określony, to brak podstaw do uznania, że władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów o majątkach opuszczonych i poniemieckich. W takiej sytuacji do mienia tego mają zastosowanie przepisy ustawy z 1958 r., chyba że władanie było oparte na innych przepisach szczególnych.

Wobec powyższych stwierdzeń ocena dokumentu, który mógł stanowić podstawę do uznania kwestionowanych parceli za mienie opuszczone, w rozumieniu dekretu z 1946 r., stanowi punkt wyjścia do oceny pozostałych dowodów, a także do oceny skutków prawnych z tego protokołu wywodzonych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane okoliczności rzutowały także na ocenę zarzutów prawa procesowego w zakresie wyjaśnienia i oceny wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Ujawnienie owych naruszeń prawa procesowego czyniło, w ocenie NSA, przedwczesnym odniesienie się przezeń do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 145 § 1 [pkt 1] lit. a i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku I SA/WA 1743/17.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Punktem wyjścia do oceny dowodów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy jest ocena dokumentu w postaci kopii protokołu zdawczo-odbiorczego z 11 listopada 1947 r., którego załączenia do akt sprawy administracyjnej nie dostrzegł Wojewódzki Sąd, poprzednio rozpoznający tę sprawę. Sąd I instancji podkreślił, że tak Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji z [...] listopada 2012 r., jak Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z [...] kwietnia 2014 r., wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej ww. decyzją, nie dostrzegli i tym samym nie ocenili kluczowego dla rozstrzygnięcia dokumentu. Wskazać przy tym należy na stwierdzenia organów, które formułują wniosek o braku dowodów (gdyż nie odnaleziono żadnych dokumentów) na okoliczność, że przedmiotowe mienie można traktować jako mienie opuszczone na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Tym samym należy uznać w ocenie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, że wszystkie pozostałe stwierdzenia i oceny tak faktyczne jak prawne organów są o tyle przedwczesne, że nie zostały poprzedzone analizą i oceną protokołu z 11 listopada 1947 r., na którego kluczowe znaczenie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 2657/15. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się bowiem do konstatacji, że skoro ustawodawca dopuszczając przejście na własność Państwa przedsiębiorstw i innego mienia, o których mowa w art. 17 pkt 2 lit. a i lit. b ustawy z 1958 r., obwarował to przejście istotnym warunkiem – tj. sprawowaniem władania odbywającego się bez żadnego tytułu prawnego, to tym samym wykazanie istnienia jakiegokolwiek tytułu prawnego władania, wyklucza możliwość zastosowania ustawy z 1958 r. Mimo długotrwałego postępowania w niniejszej sprawie, brak nadal wyjaśnienia podstawowych kwestii, mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, co powoduje konieczność ustalenia - czy w stosunku do przedmiotu niniejszej sprawy zastosowano dekret o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Oceniając protokół z 11 listopada 1947 r. - w aspekcie jego znaczenia prawnego, należy odpowiedzieć na pytanie czy przedmiotowe mienie zostało objęte przez organy likwidacyjne, na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, od odpowiedzi, [od] które[j to odpowiedzi] zależeć będzie ocena - czy istniała możliwość zastosowania do niego ustawy z 1958 r. W dacie sporządzenia ww. protokołu obowiązywało rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1946 r., wydane w porozumieniu z Ministrem Ziem Odzyskanych w sprawie organizacji i zakresu uprawnień urzędów likwidacyjnych, z którego § 6 wynikało, że aktem właściwym dla objęcia mienia jest protokół (por. z wyrokiem I OSK 1304/05), brak było wówczas wymogu wydania decyzji o objęciu nieruchomości przez organy likwidacyjne. Innymi słowy objęcie mienia następowało w drodze protokołu. Sąd zwrócił uwagę na konieczność ustalenia w sposób niewątpliwy, przedmiotowego zakresu protokołu z 11 listopada 1947 r., wskazującego na położenie nieruchomości przy [...] nr [...] i zawierającego w pkt 7 opis zdawanej i przyjmowanej w zarząd nieruchomości przez Gminę miasta [...] Zarząd Miejski w [...], w odniesieniu do przedmiotu wskazanego w orzeczeniu Ministra Żeglugi i Gospodarki Wodnej z [...] października 1959 r. W orzeczeniu z 1959 r., badania ważności którego dotyczy sprawa, opis nieruchomości w [...] przy ul. [...] jest bowiem odniesiony do numerów parcel i oznaczeń hipotecznych. Ważnym będzie ustalenie czy przedmiot, którego dotyczy protokół z 1947 r. i przedmiot orzeczenia z 1959 r. są tożsame.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą obowiązane do zastosowania powyższych wytycznych i oceny prawnej.

Wobec powyższego, biorąc w szczególności pod uwagę wytyczne NSA przedstawione w wyroku I OSK 2657/15, orzeczono jak w sentencji wyroku I SA/WA 1743/17.

Pismem z 16 maja 2018 r. skargę kasacyjną wywiódł uczestnik postępowania - "A" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, reprezentowana przez adw. A. S., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1743/17 w części, tj. w zakresie pkt 1 odnośnie do uchylenia pkt 3 decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r., a w konsekwencji w punkcie 3, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa), błędną wykładnię przepisu:

art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37) polegającą na przyjęciu, że przejście na własność Państwa na podstawie tego przepisu jest wyłączone w przypadku mienia, które stanowiło mienie opuszczone w rozumieniu przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87), jeżeli jego objęcie przez organy likwidacyjne nastąpiło na podstawie tego dekretu, bez względu na to, czy państwowa jednostka organizacyjna weszła we władanie tym mieniem na podstawie tego dekretu, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna polegać na przyjęciu, że przejście na własność Państwa mienia opuszczonego, objętego przez organy likwidacyjne na podstawie dekretu z 1946 r. nie następuje, jeżeli państwowa jednostka organizacyjna opiera swoje władanie mieniem na tytule prawnym wynikającym z przepisów tego dekretu w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 1 § 2 pusa (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 2 ppsa co skutkowało przyjęciem, że konieczna jest ponowna ocena protokołu z 11 listopada "1946" [winno być "1947"] r. w toku postępowania administracyjnego, a nie jedynie w toku postępowania przed Sądem I instancji, ponieważ prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że nawet w wypadku uznania, że ów protokół miałby potwierdzać objęcie nieruchomości o oznaczeniu whl [...] przez urząd likwidacyjny (czemu uczestnik zaprzecza) to w żadnym zakresie nie przesądza to o tym, że przedsiębiorstwo państwowe "F" weszło w posiadanie ww. nieruchomości w trybie określonym dekretem o mieniu opuszczonym;

2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia (art. 174 pkt 2 ppsa), w szczególności przepisów:

a. § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Ziem Odzyskanych w sprawie organizacji i zakresu uprawnień urzędów likwidacyjnych (Dz.U. nr 64, poz. 359, dalej rozporządzenie z 1946 r.) przez przyjęcie, że jakikolwiek protokół sporządzony w tym trybie jest wytaczający dla przyjęcia, że dane mienie winno być kwalifikowane jako mienie opuszczone w rozumieniu przepisów dekretu o mieniu opuszczonym, a nadto przez przyjęcie, że protokół z 11 listopada 1947 r. może stanowić protokół "objęcia" mienia przez organy likwidacyjne, gdy z jego treści wprost wynika, że może być on jedynie protokołem dalszego przekazania mienia innemu podmiotowi (w tym innemu podmiotowi niż przedsiębiorstwo państwowe "F") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w zw. z art. 1 § 2 pusa (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 2 ppsa przez uchylenie zaskarżonej skargą decyzji, mimo tego, że zaskarżona decyzja w sposób prawidłowy przyjmowała, że brak jest podstaw do kwalifikowania nieruchomości o oznaczeniach whl 187 i 188, jako mienia opuszczonego objętego i przekazanego w trybie przepisów dekretu o mieniu opuszczonym;

b. art. 190 ppsa przez dokonanie odmiennej wykładni art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 r. w zakresie, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 2657/15, jak i w wyroku I OSK 1304/05 wskazał, że w świetle normy wynikającej z tego przepisu istotne jest ustalenie czy państwowa jednostka organizacyjna weszła we władanie mienia (nieruchomości) w trybie dekretu o mieniu opuszczonym, a nie to czy mienie takie (nieruchomości) zostało objęte przez organy likwidacyjne (jak wskazał to Sąd I instancji, a co opisano w zarzucie z punktu 1), jak również przyjęcie odmiennej wykładni w zakresie istotności protokołów, o których mowa w § 6 rozporządzenia 1946 r., które mając przesądzać o kwalifikacji danego mienia jako podlegającego bądź nie działaniu ustawy z 1958 r., gdzie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że protokół taki roli takiej nie pełni;

c. art. 141 § 1 ppsa przez wskazanie, jako podstawy prawnej wydanego wyroku jedynie art. 145 § 1 lit. a ppsa (należy uznać, że omyłkowo nie wskazano całego przepisu tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa), tj. naruszenia prawa materialnego, jednakże bez wskazania o jaką normę prawa materialnego miałoby chodzić, zaś z treści merytorycznej uzasadnienia wynika, że uchylenie ma wynikać w głównej mierze z faktu braku uwzględnienia przez organ całości materiału dowodowego, co stanowi naruszenie przepisów postępowania (podstawa art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

Uczestnik postępowania wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie na rzecz "A" sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych od skarżącego "B" S.A. w [...] (k. 419-422 akt sądowych).

Pismem z 11 maja 2018 r. skargę kasacyjną wywiódł Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, reprezentowany przez r. pr. P. K., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1743/17 w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa), tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87 ze zm.), w zw. z § 6 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Ziem Odzyskanych w sprawie organizacji i zakresie uprawnień urzędów likwidacyjnych (Dz. U. nr 64, poz. 360) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że objęcie mienia przez organy likwidacyjne następowało w drodze protokołu (s. 16 uzasadnienia), podczas gdy z § 6 rozporządzenia wynika, że protokół sporządzony był przy wykonywaniu wszelkich czynności niezbędnych dla ustalenia i zabezpieczenia mienia, a nie dla jego objęcia, a z § 2 rozporządzenia wynika, że we wszystkich sprawach z zakresu prawa administracyjnego, należących do właściwości urzędów likwidacyjnych, stosuje się przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.);

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa):

1) art. 133 § 1 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zawartego w aktach sprawy, w szczególności dotyczących charakteru mienia oraz podstaw władania mieniem przez [...], Zarząd Miejski w [...] w latach 1945-1947, z których wynika, że w latach 1945-1948 to [...] i Zarząd Miejski w [...] władał mieniem i mienie to nie zostało im przekazane przez urząd likwidacyjny ani nie było oparte na podstawie dekretu z 1946 r. w kontekście ustaleń, że przejście na własność Państwa przedsiębiorstw i innego mienia, o których mowa w art. 17 pkt 2 lit. a i b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37 ze zm.) jest obwarowane warunkiem, tj. sprawowaniem władania bez żadnego tytułu prawnego;

2) art. 133 § 1 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zawartego w aktach sprawy, polegające na wskazaniu, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest ustalenie w sposób niewątpliwy przedmiotowego zakresu protokołu z 11 listopada 1947 r. w odniesieniu do przedmiotu wskazanego w orzeczeniu Ministra Żeglugi i Gospodarki Wodnej z [...] października 1959 r., podczas gdy z okoliczności sprawy oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że na mocy orzeczenia Ministra Żeglugi i Gospodarki Wodnej z [...] października 1959 r. na własność Państwa przeszły nieruchomości położone w [...] ul. [...], oznaczonych hipotecznie whl [...], a mianowicie parcele [...] (wykaz [...]), parcela [...] (wykaz [...]) i parcela [...] (wykaz [...]) wraz z zabudowaniami, w protokole zdawczo-odbiorczym z 11 listopada 1947 r. w pkt 6 wskazano, a jako miejsce położenia nieruchomości ul. [...], a pkt 7 wskazano, jako opis nieruchomości budynek pomocniczy (garaż), budynek murowany piętrowy (hotel), teren niezabudowany, nadto na podstawie załączonych do akt sprawy map jednoznacznie można stwierdzić, że "D", będący hotelem, znajduje się na parceli [...] oznaczonej hipotecznie wykaz [...];

3) art. 141 § 4 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu toku rozumowania, w wyniku którego Sąd I instancji przyjął, że objęcie mienia przez organy likwidacyjne następowało na podstawie protokołu;

4) art. 141 § 4 w zw. z art 200 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające wyłącznie na wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 17 uzasadnienia), że o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, bez wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej w kontekście rozpoznawanej sprawy;

5) art. 145 § 1 [pkt 1] lit. a ppsa przez nieuzasadnione uchylenie decyzji na skutek przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego.

Minister wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu kasacyjnym i w postępowaniu przed Sądem I instancji (k. 403-412 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej Gmina Miasta [...], reprezentowana przez r. pr. A. D., wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z uwagi na brak legitymacji Ministra do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie; ewentualnie z ostrożności procesowej, o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na wiążącą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (k. 473-474 akt sądowych).

W odpowiedzi na obie skargi kasacyjne "B" S.A. z siedzibą w [...] wniosło o: oddalenie każdej ze skarg kasacyjnych; zasądzenie od każdego ze skarżących kasacyjnie na rzecz "B" z siedzibą w [...] kosztów postępowania, tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 476-480 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

I. Rozpoznając skargę kasacyjną "A" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej "A").

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 190 ppsa.

W kontrolowanej sprawie zapadły dwa prawomocne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 października 2006 r. I OSK 1304/05 i 14 lipca 2017 r. I OSK 2657/15. Obowiązkiem Sądu I instancji było wykonanie wskazań zawartych w obu tych wyrokach. Tymczasem w merytorycznej części uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1743/17 (s. 15 akapit ostatni - s. 17 uzasadnienia), Sąd I instancji nietrafnie ograniczył swe rozważania wyłącznie do wskazań zawartych w wyroku I OSK 2657/15, pomijając w istocie wskazania zawarte w wyroku I OSK 1304/05.

Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 zd. 1 ppsa). Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, przy czym z określenia "związany jest wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, ponieważ ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 519, uw. 3; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 785-786, nb 3). Z powołanego przepisu wypływa nakaz dla sądu I instancji przyjęcia określonego stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które to stanowisko nie może być odmienne, od zaprezentowanego w wyroku NSA rozumienia przepisów będących podstawą orzekania w sprawie i przedmiotem wykładni in concreto. Pojęcie "wykładnia prawa" użyte w art. 190 ppsa należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Na gruncie regulacji art. 190 ppsa sąd pierwszej instancji, związany wykładnią dokonaną przez NSA, nie może powtórzyć poprzednio zajętego stanowiska w sprawie. Jest bowiem związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie do takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa (wyrok NSA z 20.11.2014 r. II OSK 2214/14). Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 ppsa, nie może zastosować art. 134 § 1 ppsa (wyrok NSA z 15.6.2016 r. I OSK 3191/15).

Obowiązek podporządkowania się przez Sąd I instancji ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony jedynie w wyjątkowych sytuacjach - które w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca - tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeśli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (wyrok NSA z 22.9.1999 r. I SA 2019/98, ONSA 2000/3/129), jak również w razie zmiany istotnych okoliczności faktycznych lub w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w trybie przewidzianym prawem, np. uchylenie orzeczenia przez sąd wyższej instancji (wyrok SN z 25.2.1998 r. III RN 130/97, OSP 1999/5/101 z glosą B. Adamiak, tamże s. 263 i n.). Możliwe jest także odstąpienie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy od zasady wyrażonej w art. 190 zd. 1 ppsa - z uwagi na podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której dokonano wykładni prawa odmiennej od wykładni dokonanej uprzednio w wyroku kasacyjnym Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w przypadku wydania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, dokonujący wykładni prawa unijnego, orzeczenia, w którym dokonano odmiennej wykładni prawa unijnego mającego zastosowanie w sprawie od tej wykładni, której dokonał sąd kasacyjny, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji (wyrok NSA z 20.9.2013 r. I FSK 1370/13). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w niniejszej sprawie nie występuje.

W konsekwencji, skoro stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania nie uległ zmianie, Wojewódzki Sąd Administracyjny był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 2657/15 i nie mógł ocenić odmiennie kwestii przez Sąd ten przesądzonych, bowiem związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Sąd I instancji nieprawidłowo zrealizował wskazania zawarte w wyroku I OSK 2657/15. Umknęło uwagi Sądu I instancji, że Sąd Kasacyjny uchylając wyrok I SA/Wa 1764/14 i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 ppsa, powierzył temu Sądowi (nie zaś organom administracji publicznej) obowiązek oceny skutków prawnych protokołu z 11 listopada 1947 r. (w świetle pogłębionego wywodu zawartego w wyroku I OSK 1304/05; s. 22 akapit przedostatni i ostatni, s. 23 akapit pierwszy uzasadnienia wyroku I OSK 2657/15). Sąd I instancji w pełni zdolny jest dokonać oceny skutków prawnych tego dokumentu, na podstawie znajdującego się w aktach sprawy odpisu tego dokumentu. Gdyby Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 2657/15 uznał, że oceny tej obowiązany jest dokonać organ administracji publicznej, wówczas uchyliłby zaskarżoną decyzję a uznając, że oceny tej winien dokonać organ I instancji - uchyliłby także poprzedzającą ją decyzję z [...] listopada 2012 r., czego jednak nie uczynił.

Zaskarżony wyrok nie narusza § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Ziem Odzyskanych w sprawie organizacji i zakresu uprawnień urzędów likwidacyjnych (Dz. U. nr 64, poz. 359). Regulacja zawarta w § 6 rozporządzenia z 1946 r. stanowiło w istocie doprecyzowanie § 2 zd. 1 tego rozporządzenia, zgodnie z którym "We wszystkich sprawach z zakresu prawa administracyjnego, należących do właściwości urzędów likwidacyjnych, stosuje się przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowania administracyjnym (Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341), z jego późniejszymi zmianami i uzupełnieniami." [dalej rpa]. Wolą normodawcy było zatem podporządkowanie działania urzędów likwidacyjnych kulturze prawnej, wypracowanej pod rządem rpa. Przepis § 6 rozporządzenia z 1946 r. stanowił, że "Przy wykonywaniu swych czynności organa urzędów likwidacyjnych mają prawo wstępu w porze dziennej na tereny i do pomieszczeń, w których może się znajdować mienie opuszczone i poniemieckie, przeglądania ksiąg i dokumentów, powoływania biegłych, badania świadków i dokonywania innych czynności niezbędnych dla ustalenia i zabezpieczenia mienia. Mają one prawo żądania pomocy innych organów państwowych i samorządowych w granicach kompetencji tych organów. Przy wykonywaniu tych czynności osoby zainteresowane mają prawo żądać obecności dwóch świadków według ich wyboru. Z dokonanych w tym trybie czynności sporządza się protokół.". Przepis ten zawiera normy kompetencyjne dla organów urzędów likwidacyjnych do dokonywania wymienionych w nim czynności o charakterze dowodowym (przeglądania ksiąg i dokumentów, powoływania biegłych, badania świadków; art. 51, 52, 53, 54, 57, 59, 60, 62, 63, 65, 66 rpa; B . Graczyk, Postępowanie administracyjne. Zarys sytemu z dodaniem tekstów podstawowych przepisów prawnych, W. Pr. 1953, s. 109-125) i dokonywania innych czynności niezbędnych dla ustalenia i zabezpieczenia mienia), prawa wstępu na tereny i do pomieszczeń, w których może się znajdować mienie opuszczone i poniemieckie w porze dziennej - a contrario - nie dopuszczając wstępu w porze nocnej (w celu dokonania oględzin tych terenów i pomieszczeń); prawa żądania pomocy innych organów państwowych i samorządowych w granicach kompetencji tych organów, co wiąże się z obowiązkiem udzielenia pomocy przez organa państwowe i samorządowe. Przepis zawiera normę gwarancyjną dla osób zainteresowanych do żądania obecności dwu świadków przez osoby zainteresowane przy dokonywaniu tych czynności. Obowiązek sporządzenia protokołu z tego typu czynności dowodowych ma charakter gwarancji procesowej (art. 19 ust. 1 rpa stanowił bowiem: "Protokoły w postępowaniu administracyjnym sporządza władza, gdy uzna to za potrzebne."), bowiem taki protokół ma znamiona dokumentu publicznego. W doktrynie trafnie wskazywano, że protokoły winny być sporządzone w szczególności z: przesłuchania stron, osób interesowanych, świadków i biegłych; oględzin i ekspertyz, jeżeli tych czynności dokonano z udziałem przedstawiciela urzędu (art. 19 ust. 2 lit. b i c rpa; B. Graczyk – op. cit., s. 107, pkt 2, 3). Oba te przepisy rozporządzenia z 1946 r. wskazują, że postępowanie urzędów likwidacyjnych wpisane są w regulacje ustawowe - w tym w szczególności zawarte w rpa.

Jest rzeczą oczywistą, że protokół zdawczo-dobiorczy z 11 listopada 1947 r. nie jest protokołem sporządzonym w ramach postępowania wyjaśniającego (art. 44-48 rpa) ani nie utrwala czynności dowodowych ani dokonywania innych czynności niezbędnych dla ustalenia i zabezpieczenia mienia w rozumieniu § 6 rozporządzenia z 1946 r.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 1 ppsa przez wskazanie jako podstawy prawnej wyroku jedynie przepisu art. 145 § 1 lit. a ppsa (omyłkowo nie wskazano całego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa).

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Art. 141 § 1 ppsa stanowi: "Uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wydanego na posiedzeniu niejawnym.". Ten sam wzorzec kontroli wskazano na s. 3 w punkcie 2.c petitum skargi kasacyjnej, jak i na s. 6 jej uzasadnienia (k. 419-422 akt sądowych). Przepis ten nie został naruszony, bowiem uzasadnienie sporządzono czternastego dnia po ogłoszeniu wyroku (k. 372, 373 akt sądowych) a ewentualne jego naruszenie nie mogłoby mieć wpływu na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie sprostował tego zarzutu ani po wywiedzeniu skargi kasacyjnej, ani na rozprawie dnia 16 kwietnia 2019 r. (k. 425-425v, 432-432v, 490, 501-504, 515-516 akt sądowych). O obowiązku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia stanowi art. 141 § 4 ppsa, jednak tego wzorca kontroli autor skargi kasacyjnej nie wskazał, czyniąc niemożliwym kontrolę kasacyjną w tej materii.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 2657/17 jednoznacznie wskazał, że "Ujawnienie powyższych naruszeń prawa [art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa] czyni przedwczesnym odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów naruszenia prawa materialnego" (s. 20-23 uzasadnienia wyroku I OSK 2657/17). Także Sąd I instancji w wyroku I SA/Wa 1743/17 nie odniósł się do jakichkolwiek zagadnień prawnomaterialnych (s. 15-17 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1743/17). Przy rozpoznaniu niniejszej skargi kasacyjnej odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej "A") jest przedwczesne.

II. Rozpoznając skargę kasacyjną Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej.

Wbrew stanowisku Gminy Miasta [...], zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, bowiem jest on legitymowany do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie (§ 1 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2015 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej - Dz. U. poz. 2078 ze zm.).

Częściowo usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia art. 133 § 1 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Sąd I instancji, z naruszeniem art. 190 ppsa nie dokonał oceny protokołu z 11 listopada 1947 r. i pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, ani skutków prawnych z tego protokołu wywodzonych, czym naruszył art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa (s. 22-23 uzasadnienia wyroku I OSK 2657/15), ograniczając się jedynie uchylenia zaskarżonej decyzji. Tym samym wszelkie odniesienia zawarte w zarzucie 2.1) i 2.2) petitum skargi kasacyjnej do norm prawa materialnego bądź do szczegółowych zagadnień dotyczących konkretnych parcel, na tym etapie kontroli kasacyjnej, nie mogły być uwzględnione, bowiem Sąd I instancji nie zaprezentował swego stanowiska w żadnej z tych kwestii.

Oba zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa (wskazanego samoistnie, jak i w związku z art. 200 ppsa) zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny swego toku rozumowania w zakresie zastosowania art. 145 § 1 [pkt 1] lit. a ppsa ani w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd z naruszeniem art. 145 § 1 [pkt 1] lit. a ppsa uchylił się od wskazania, naruszenia których norm prawa materialnego się dopatrzył (s. 15-17 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1743/17).

Z tych samych względów, co przedstawione przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej "A", Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej) jest przedwczesne.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 2657/15 i I OSK 3347/18, w pełni zrealizuje wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, zawarte w obu tych wyrokach (art. 153 ppsa). Dokonawszy precyzyjnej oceny protokołu z 11 listopada 1947 r. i uwzględniając tę ocenę, skontroluje czy ocena dowodów i ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji, odpowiadają prawu. Uwzględniwszy skutki prawne wywodzone z protokołu z 11 listopada 1947 r., dokona aktu subsumcji, uwzględniwszy oceny prawne zaprezentowane w wyrokach I OSK 1304/05, I OSK 2657/15 i I OSK 3347/18, a wynik tej kontroli oraz aktu subsumcji przedstawi starannie w uzasadnieniu, spełniającym wymogi art. 141 § 4 ppsa.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 ppsa zaskarżony wyrok z obu skarg kasacyjnych należało uchylić w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa należało odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.