Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 406/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3,  art. 41, art. 46 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2015 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., utrzymująca

w mocy decyzję, wydaną z upoważnienia Starosty Nyskiego, przez Naczelnika Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska, z dnia 26 lutego 2015 r., nr [...], odmawiającą wydania I. G., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A, zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, na terenie działki o numerze ewidencyjnym a, położonej w [...] przy ul. [...], Gmina [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych.

Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2014 r. I. G. zwróciła się do Starosty Nyskiego o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów przewidzianych do zbierania. Podała, że zbieranie odpadów odbywać się będzie w [...], przy ul. [...], na działce nr a, której właścicielem jest R. G., zaś wnioskodawczyni dysponuje nieruchomością tą na podstawie umowy użyczenia, zawartej 3 listopada 2014 r. z R. G. (synem). Pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. wnioskodawczyni poinformowała organ, że jest świadoma, iż zezwolenie na prowadzenie odpadów nie zwalnia jej z obowiązków wynikających z innych przepisów prawa oraz przedłożyła zaświadczenie Burmistrza Nysy o zgodności planowanej działalności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 grudnia 2014 r.

Decyzją z dnia 26 lutego 2015 r. Starosta Nyski odmówił wydania I. G., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A, zezwolenia na zbieranie odpadów innej niż niebezpieczne, na terenie działki nr a, położonej w [...] przy ul. [...], Gmina [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że działka nr a, położona w [...] przy ul. [...], ujęta jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego Gminy Nysa, w zakresie obejmującym część miasta [...] w rejonie ul. [...] nr [...], zatwierdzonym uchwałą Nr XLV/672/10 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 31 marca 2010 r. i wchodzi

w skład kompleksu terenu usług "U". Dla terenu tego istniejące przeznaczenie lub sposób zagospodarowania uznany za zgodny z planem, uznaje się zabudowę usługową przy ul. [...] nr [...], [...], [...], [...], [...] wraz z budynkami gospodarczymi oraz dopuszcza się warsztaty samochodowe, składy. Organ podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uszczegółowił pojęcie "usług". W paragrafie 8 pkt 8 planu wskazano, że poprzez usługi należy rozumieć usługi handlu (detalicznego

i hurtowego), usługi kultury, niepubliczne usługi zdrowia i opieki społecznej, usługi oświaty, usługi nauki, usługi gastronomii, usługi łączności i telekomunikacji, usługi turystyki i rekreacji, hotele, usługi rzemiosła usługowego (np. szewc, tapicer, fryzjer),

z wyłączeniem warsztatów samochodowych, biura, banki, miejsca kultu religijnego

(z wyłączeniem kościołów) oraz inne usługi na zasadzie analogii do funkcji wymieniowych w tym przepisie lub analogicznym stopniu uciążliwości wraz

z urządzeniami infrastruktury technicznej, potrzebnymi do obsługi ww. obiektów Ponadto organ wyjaśnił, powołując się na § 4 pkt 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że jednym z normatywnych standardów obowiązującym przy zapisywaniu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nakaz, aby ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierały określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowywania, a także symbol literowy

i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Nadmienił, że oznaczenie literowe "U" jest odmiennym od oznaczenia literowego "O" i graficznego dla opisu tzw. terenów "infrastruktury technicznej gospodarowanie odpadami". W ocenie Starosty Nyskiego, postanowienia analizowanego planu odpowiadają standardom normatywnym zapisywania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przyjęta w planie systematyka - zgodna z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. - nakazuje przyjąć, że w ramach ustalonego dla działki nr a przeznaczenia pod "teren usług" nie mieści się "zbieranie odpadów". Wywodził organ, że działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami, w tym zbieranie odpadów, zawarta została w odmiennym standardzie, tj. "tereny infrastruktury technicznej gospodarka odpadami" i nie może być traktowana jako funkcja usługowa lub prowadzenie warsztatów samochodowych czy składów. Tłumacząc pojęcie "gospodarowanie odpadami", organ posłużył się zawartą w słowniczku ustawowym ustawy z dnia 14 grudnia 20012 r. o odpadach ( Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), legalną definicją, zgodnie z którą przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz miejscami unieszkodliwiania odpadów. Starosta podkreślił, że w odniesieniu do działki wnioskodawczyni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera oznaczenia "O", przewidzianego dla działalności w postaci gospodarowania odpadami, jak i nie dopuszcza jako dodatkowego przeznaczenia - działalności polegającej na zbieraniu odpadów. Starosta wyjaśnił również, iż mimo dostarczenia przez wnioskodawczynię zaświadczenia

o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, uznał, że obiekt, który służy jako punkt zbierania odpadów, nie mieści się w funkcji terenu dopuszczonej obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od decyzji Starosty Nyskiego z dnia 26 lutego 2015 r. I. G. zarzuciła, że organ niewłaściwie zinterpretował art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, czym ograniczył zasadę wolności gospodarczej. Nie godziła się z przyjętą przez organ argumentacją o przeznaczeniu terenów w planie miejscowym oznaczonych symbolami "U" i "O". Wskazała, że oznaczenie "U" odnosi się do szeroko rozumianych usług, w tym zakresie także do usługi zbierania odpadów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, opisaną na wstępie decyzją

z dnia 30 czerwca 2015 r., uznało, że odwołanie strony nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja organu I instancji odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności stwierdziło, że materialnoprawną podstawą kwestionowanej decyzji jest ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Po czym przedstawiło przepisy ww. ustawy, regulujące kwestie otrzymywania zezwolenia na zbieranie odpadów, w tym przepisy art. 41 ust. 1 do ust. 4 i art. 46 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 , pkt 5 lit. b, zawierające ustawowe definicje pojęć: "gospodarowanie odpadami". "zbieranie odpadów, "magazynowanie odpadów".

Przypomniało, że organ pierwszej instancji odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia, powołując się na regulację art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, przyjmując, że opisane we wniosku zamierzenie jest niezgodne z przepisami prawa miejscowego. W tym kontekście Kolegium podkreśliło, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, po myśli art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199

ze zm.) jest aktem prawa miejscowego i zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi prawo obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił.

SKO argumentowało, że plan ustala przeznaczenie terenu na danym obszarze oraz określa sposób zagospodarowania, a także kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 4 ust. 1 i art. 6 ust 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym). Planista gminny, decydując w akcie planistycznym o sposobie zagospodarowania określonego obszaru gminy, determinuje przeznaczenie oraz sposób korzystania z tego terenu. Dlatego też w przedmiocie ubiegania się

o zezwolenie na zbieranie odpadów, postanowienia planu wiążą wnioskodawcę oraz organ dokonujący oceny, stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach.

W dalszym ciągu organ odwoławczy zauważył, że objęta postępowaniem działka

nr a położona w [...] przy ul. [...], przewidziana przez wnioskodawczynię jako miejsce zbierania odpadów, oznaczona została na rysunku planu zagospodarowania symbolem "U" - teren zabudowy usługowej. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ocenie SKO, powinny być interpretowane jako wyrażenia o charakterze normatywnym. Uzasadnione jest przy ustalaniu znaczenia pojęcia "gospodarowanie odpadami" sięgnięcie do legalnej definicji tego pojęcia zawartej w przedmiotowej ustawie. Zgodnie z podanym tam wyjaśnieniem przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem przy tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów, jak i ich przetwarzanie oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy lub pośrednika w obrocie odpadami.

Zatem, w pojęciu tym mieści się zarówno zbieranie odpadów, jak i ich przetwarzanie. W przekonaniu Kolegium, działalność podana we wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów mieści się w pojęciu gospodarowanie odpadami, co z kolei, uwzględniając zapisy rozporządzenia, wymaga oznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "O", tj. terenu infrastruktury technicznej gospodarowania odpadami.

Jednocześnie SKO podkreśliło, że wydanie zaświadczenia przez Burmistrza Nysy

o zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie zwalnia organów ochrony środowiska, rozpatrujących wniosek

o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, od oceny, czy zamierzona działalność jest zgodna z planem miejscowym. W tej kwestii organ właściwy do wydania zezwolenia nie jest związany oceną innego organu. W tym miejscu Kolegium podniosło, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie prowadzonej działalności usługowej dopuszcza lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej potrzebnej do obsługi obiektów usługowych, a jest to sytuacja odmienna od przypadku, kiedy zbieranie odpadów jest samo w sobie przedmiotem prowadzonej działalności. Zaakcentowało, że interpretacja wskazująca, iż prowadzenie działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami, tj. ich zbieraniu dozwolone jest zawsze w przypadku, gdy teren oznaczony jest symbolem "U", nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Zwrócono uwagę, że kształtowanie ładu planistycznego na terenie gminy pozostawiono lokalnemu prawodawcy, który uwzględniając zapisy rozporządzenia mógł przewidzieć jako dopuszczalną i dodatkową funkcję tego terenu, przeznaczenie uwzględniające teren "infrastruktury technicznej gospodarowania odpadami", czego w analizowanym przypadku nie uczyniono. Stąd brak jest podstaw prawnych do wyprowadzania wniosku, iż każdy teren oznaczony symbolem "U" - teren zabudowy usługowej - może być przeznaczony pod prowadzenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami.

Gospodarowanie odpadami zostało przez ustawodawcę wyodrębnione jako osobny przedmiot, który został określony w osobnym standardzie, dlatego pogląd jakoby gospodarowanie odpadami zawierało się w pojęciu usług, w przekonaniu SKO, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i jest sprzeczny z zasadami interpretacji aktów prawnych.

Reasumując, organ odwoławczy podkreślił, że działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami, w tym zbieranie odpadów, nie mieści się w ramach ustalonego dla działki nr a przeznaczenia "teren usług" i nie może być desygnatem analizowanego wyrażenia użytego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zawiera się bowiem w odmiennym od niego standardzie: "teren infrastruktury technicznej gospodarowanie odpadami". Dodał, że niewyznaczenie

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów oznaczonych symbolem "O" nie uzasadnia przyjęcia , iż gospodarka odpadami dozwolona jest na terenie całej gminy w miejscach, w których zapisy planu przewidują inne przeznaczenie oraz zaznaczył, że nie jest uprawniony do oceniania zasadności rozwiązań planistycznych zawartych w aktach prawa miejscowego, a jedynie dokonuje oceny zgodności planowanej działalności z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe determinowało stwierdzenie, że zamierzony przez wnioskodawczynię sposób gospodarowania odpadami (zbieranie) pozostał niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem nie mógł zostać zakwalifikowany do którejkolwiek z form działalności przewidzianej w przywołanych przepisach prawa miejscowego na działce nr a i dlatego obligowało to organ do wydania odmowy wnioskowanego zezwolenia na podstawie art. 46 ust 1 pkt 3 ustawy o odpadach.

W skardze na pisaną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2015 r. I. G. wniosła o jej uchylenie

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wnioskowała również

o dopuszczenie dowodu z wyciągu z mapki miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego na okoliczność naruszenia zasady równości prowadzenia działalności gospodarczej oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 K.p.a., poprzez działanie niezgodne z przepisami prawa; art. 8 K.p.a., poprzez działanie w sposób powodujący brak zaufania do organu prowadzącego postępowanie. W skardze zawarła także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 41 i art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez błędną ich wykładnię oraz art. 6 ustawy z dnia2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U.

z 2015 r., poz. 584 ze zm.), poprzez żądanie spełnienia dodatkowych warunków oraz art. 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równości i zastosowanie odmiennych zasad w stosunku do skarżącej oraz innych podmiotów zajmujących się prowadzeniem tej samej działalności na terenie Gminy Nysa.

W ocenie skarżącej, Kolegium dokonało błędnej, rozszerzającej wykładni art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, bezzasadnie przyjmując, że tylko na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "O" możliwe jest gospodarowanie odpadami w sytuacji, gdy oznaczenie "U" odnosi się do szeroko rozumianych usług, w tym zbierania odpadów. Argumentowała, że oznaczenie "O" w stosunku do symbolu "U" jest oznaczeniem zawężającym, ograniczającym możliwość wykorzystania tak oznaczonego terenu wyłącznie jako terenu infrastruktury technicznej gospodarowania odpadami, zwłaszcza, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone dla całej Gminy Nysa nie zawierają w ogóle oznaczenia symbolem "O". Podniosła, że możliwość prowadzenia przez skarżącą działalności w zakresie zbierania odpadów na terenie działki a położonej w [...] przy ul. [...] została potwierdzona w zaświadczeniu Burmistrza Nysy

nr [...], z dnia 31 grudnia 2014 r. Tym samym skarżąca wypełniła ciążący na niej obowiązek przedstawienia kompletnego wniosku w rozumieniu art. 42 ustawy o odpadach. Podkreśliła, że analiza obowiązujących przepisów prawa miejscowego prowadzi w relacji do wskazanej przez skarżącą działki do wniosku, że na przedmiotowym terenie istnieje możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami, polegającej na ich zbieraniu. Działalność ta nie jest sprzeczna z przepisami prawa miejscowego, a więc brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. W jej przeświadczeniu, naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji polega na tym, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zostały wyznaczone tereny oznakowane symbolem "O". Nadmieniła, że na terenie, którego plan ten dotyczy funkcjonują inne niż skarżąca podmioty, prowadzące działalność z zakresu gospodarowania odpadami, jak np. gminna spółka ECOM, w tym gminne punkty selektywnego zbierania odpadów. Świadczy to o odmiennym stosowaniu przepisów prawa w stosunku do różnych podmiotów prowadzących tą samą działalność, a więc

o zastosowaniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zasad dyskryminujących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

W kontekście zarzutu skargi naruszenia art. 32 Konstytucji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że "ograniczenia" w prowadzeniu działalności wynikają wprost

z przepisów prawa. Podkreśliło, że przedmiotem zaskarżonej decyzji nie była weryfikacja sposobu prowadzenia działalności gospodarczej przez inne podmioty, niebędące stroną postępowania, toteż okoliczności z tym związane, z uwagi na brak tożsamości sprawy, nie mogły mieć wpływu na jej wynik.

Na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę oraz wywody w niej zawarte. Zwróciła szczególną uwagę na aspekt pokrzywdzenia skarżoną decyzją. Zaznaczyła, że skarżąca od wielu lat prowadzi taką działalność i nigdy nie kwestionowano uprawnienia do jej prowadzenia.

Ponowiła zarzuty pod adresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym nie przewidziano, w granicach linii rozgraniczających przeznaczenie terenu, symbolu "O".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Oznacza to, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dlatego też Sąd nie przeprowadził, z wniosku skarżącego, dowodu z dokumentu w postaci wyciągu z mapki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nysa, skoro plan ten stanowił część akt administracyjnych.

W rozpatrywanej sprawie, analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji publicznej ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja

o odmowie zezwolenia na zbieranie odpadów. Materialnoprawną podstawą wydania przedmiotowej decyzji jest art. 46 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r.

o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm., dalej także jako ustawa), zgodnie z którym właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 tej ustawy, prowadzenie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania odpadów (art. 41 ust. 2 ustawy). Organem właściwym jest starosta, za wyjątkiem spraw zastrzeżonych do kompetencji marszałka województwa i regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 41 ust. 3 i 4 ustawy). Zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów, który powinien zawierać numer identyfikacji podatkowej (NIP) i numer REGON posiadacza odpadów, o ile został nadany, wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidzianych do zbierania, oznaczenie miejsca zbierania odpadów, wskazanie miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzaju magazynowanych odpadów, szczegółowy opis stosowanej metody lub metod zbierania odpadów, przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność

w zakresie zbierania odpadów, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych lub przeszkolenia pracowników oraz liczby i jakości posiadanych instalacji i urządzeń odpowiadających wymaganiom ochrony środowiska, oznaczenie przewidywanego okresu wykonywania działalności w zakresie zbierania odpadów, opis czynności podejmowanych w ramach monitorowania i kontroli działalności objętej zezwoleniem, opis czynności, które zostaną podjęte w przypadku zakończenia działalności objętej zezwoleniem i związanej z tym ochrony terenu, na którym działalność ta była prowadzona, a także informacje wymagane na podstawie odrębnych przepisów (art. 42 ust. 1 ustawy). Według regulacji zawartej w przepisie art. 46 ust. 1 ustawy, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska (pkt 1); jest niezgodny

z planami gospodarki odpadami (pkt 2); jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego (pkt 3). Przy czym w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy - ilekroć w ustawie jest mowa o "gospodarowaniu odpadami", rozumie się przez to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Z kolei "zbieranie odpadów" ustawa definiuje jako gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b (art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy).

W niniejszej sprawie, okoliczności faktyczne nie budzą wątpliwości. Skarżąca bowiem, prowadząc działalność gospodarczą pod firmą A zwróciła się

o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w trybie omawianej ustawy. We wniosku wyszczególniła rodzaje odpadów przewidzianych do zbierania – odpady z sortowania papieru i tektury, przeznaczone do recyklingu, opakowania z papieru i tektury, opakowania z tworzyw sztucznych, opakowania wielomateriałowe, papier i tektura, tworzywa sztuczne. Wskazała miejsce zbierania odpadów, tj. działkę nr a, położoną w [...], przy ul. [...]. Podała , że przedmiotem działalności jej przedsiębiorstwa będzie zbieranie odpadów inne niż niebezpieczne, sprzedaż hurtowa odpadów

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.

z 2015 r., poz. 199, z późn. zm.), jest aktem prawa miejscowego, który w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi prawo obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił. Plan ustala, m.in. przeznaczenie terenu na danym obszarze oraz określa sposób zagospodarowania, a także kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy). Planista gminny, decydując w akcie planistycznym o sposobie zagospodarowania określonego obszaru gminy, determinuje przeznaczenie oraz sposób korzystania z tego terenu.

Dlatego też, w przedmiocie ubiegania się o zezwolenie na zbieranie odpadów, postanowienia planu wiążą wnioskodawcę oraz organ dokonujący oceny, stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy. Ponieważ plan stanowi źródło prawa, stąd przy ocenie złożonego skutecznie wniosku o zezwolenie, obowiązkiem właściwego organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 41 ust. 2 ustawy, jest jednoczesne uwzględnienie przepisów prawa miejscowego, tj. wszystkich zapisów planu w zakresie wskazanego miejsca zbierania odpadów. Organ nie może kwestionować obowiązujących postanowień planu i dokonywać oceny w zakresie ewentualnej niezgodności postanowień planu z innymi obowiązującymi przepisami prawa, czy też porównywać zapisów obowiązującego planu z poprzednimi zapisami planu (uchylonego lub znowelizowanego). W ramach oceny złożonego wniosku o zezwolenie organ ma obowiązek dokonać samodzielnej analizy w kwestii zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego, w tym ustaleniami obowiązującego planu miejscowego - art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tej materii nie jest też związany inną oceną, dokonaną na potrzeby odrębnego przedmiotowo postępowania, prowadzonego przez inne organy, przy innej procedurze i na podstawie innych przepisów prawa materialnego. Natomiast, jeśli wnioskodawca występujący

o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów kwestionuje zapisy (postanowienia) planu, to te okoliczności mogą być podnoszone w sprawie ze skargi na uchwałę, a nie

w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia.

Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, jak i okoliczności faktyczne niniejszej sprawy dostrzec trzeba, że dla terenu - działki skarżącej - objętej wnioskiem

o zezwolenie, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego Gminy Nysa, w zakresie obejmującym część miasta [...], w rejonie ulicy [...] nr [...], zatwierdzony uchwałą Nr XLV/672/10 Rady Miejskiej w Nysie

z dnia 31 marca 2010 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego nr 53, poz. 702).

Nieruchomość, podana jako miejsce planowanej działalności w zakresie zbierania odpadów, wchodzi w skład kompleksu terenu oznaczonego symbolem "U" - tereny usług. Jako funkcję dopuszczone na tym terenie plan podaje warsztaty, składy. W tym miejscu zwrócić uwagę przyjdzie, że w § 8 pkt 8 planu wskazano co należy rozumieć poprzez usługi. W rozumieniu ww. przepisu są to: usługi handlu (detalicznego

i hurtowego), usługi kultury, niepubliczne usługi zdrowia, opieki społecznej, usługi oświaty, usługi nauki, gastronomii, łączności i telekomunikacji, usługi turystyki

i rekreacji, hotele, usługi rzemiosła usługowego, biura, banki, miejsca kultu religijnego oraz inne usługi na zasadzie analogii i o analogicznym stopniu uciążliwości wraz

z urządzeniami infrastruktury technicznej, potrzebnymi do obsługi tych obiektów.

Natomiast sporna działalność polegająca na zbieraniu odpadów - nie wpisuje się swoim charakterem w działalność dopuszczoną zapisami obowiązującego planu, skoro w paragrafie 8 pkt 8 planu miejscowego (uchwała Rady Miejskiej w Nysie Nr XLV672/10

z dnia 31 marca 2010 r.) wyjaśniono precyzyjnie, co należy rozumieć pod pojęciem "usługi". Nadto należy zwrócić uwagę, że w odniesieniu do spornego terenu plan miejscowy uznał jedynie za funkcję dopuszczoną – warsztaty samochodowe i składy, nie przewidując możliwości prowadzenia tam działalności związanej

z gospodarowaniem odpadami. We wniosku z dnia 10 grudnia 2014 r. skarżąca, powołując się na przepis art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, zwróciła się, w ramach prowadzonego przedsiębiorstwa, o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Wniosek ten jest jasny i konkretny, dlatego nie można uznać, że zmierzała do prowadzenia działalności usługowej, bądź składów. Podkreślenia wymaga, że treść wniosku skarżącej oraz załącznika nie budziła wątpliwości co do intencji zamierzeń

w zakresie planowanej działalności gospodarczej.

Zatem, zważywszy na normatywny charakter pojęcia "zbieranie odpadów" i definicję ustawową zawartą w akcie, na podstawie którego skarżąca zwróciła się o wydanie zezwolenia, Sąd nie mógł podzielić stanowiska skarżącej, że pojęcie "zbieranie odpadów" jest tożsame z pojęciem "działalność usługowa".

Reasumując powiedzieć przyjdzie, że przytoczone powyżej okoliczności

w realiach niniejszej sprawy, potwierdzają zasadność podjętego na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowiska organu o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na zbieranie odpadów wymienionych we wniosku. Bezsprzecznie bowiem skarżąca (jako podmiot, przedsiębiorca) ubiegała się o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, na działce nr a w [...], zamierzając prowadzić działalność gospodarczą polegającą na gospodarowaniu odpadami, tj. na ich gromadzeniu przed transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępnym sortowaniu oraz tymczasowym magazynowaniu odpadów. Analizując obowiązujące przepisy prawa miejscowego w relacji do zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami na wskazanej działce, podzielić należy stanowisko organu, iż w tej sprawie zaistniała przesłanka do odmowy udzielenia zezwolenia, albowiem opisane wyżej zamierzenie nie jest zgodne z przepisami prawa miejscowego, gdyż nie podlega zakwalifikowaniu do którejkolwiek z form działalności, która mogła być realizowana na terenie przeznaczonym pod usługi.

Odnosząc się do zarzutów skargi, w ocenie Sądu, zasada swobody działalności gospodarczej wyrażona w art. 22 Konstytucji RP, jak i w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r.

o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.) doznaje ograniczeń, które mogą wynikać z przepisów ustaw szczególnych; tego rodzaju ograniczenia wynikają wprost z art. 41 ustawy o odpadach, tym samym nie można przyjąć, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady równości, wynikającej z art. 32 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę tę oddalił.