Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 624/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, ust. 3 i 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w L. (dalej: organ, ZUS), po rozpoznaniu wniosku K.N. (dalej: strona, skarżący), decyzją z [...] r. nr [...], na podstawie:

1. art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423, zwanej dalej: "u.s.u.s."), odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika, odsetek od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...] zł, w tym za:

a) ubezpieczenie społeczne - za okres: od maja 2004 r. do stycznia 2006 r., od kwietnia 2006 r. do maja 2006 r., sierpień 2006 r., styczeń 2008 r.;

b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres: od kwietnia 2004 r. do stycznia 2006 r., od kwietnia 2006 r. do września 2006 r., od czerwca 2007 r. do maja 2008 r.;

c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres: od kwietnia 2004 r. do stycznia 2006 r., od kwietnia 2006 r. do maja 2006 r., sierpień 2006 r., październik 2006 r., od stycznia 2008 r. do lutego 2008 r.;

2. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365, zwanego dalej: "rozporządzeniem") odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...] zł, w tym za:

a) ubezpieczenie społeczne - za okres: od maja 2004 r. do stycznia 2006 r., od kwietnia 2006 r. do maja 2006 r., sierpień 2006 r., styczeń 2008 r.;

b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres: od kwietnia 2004 r. do stycznia 2006 r., od kwietnia 2006 r. do września 2006 r., od czerwca 2007 r. do maja 2008 r.;

c) Fundusz Pracy - za okres: od kwietnia 2004 r. do stycznia 2006 r., od kwietnia 2006 r. do maja 2006 r., sierpień 2006 r., październik 2006 r., od stycznia 2008 r. do lutego 2008 r.

Z akt administracyjnych wynika, że skarżący wnioskiem z 15 grudnia 2020 r., doprecyzowanym 20 stycznia 2021 r., zwrócił się o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek. Poinformował, że od 2001 r. leczy się na reumatoidalne zapalenie stawów. Od 9 stycznia 2007 r. pracował na terenie Niemiec w ramach działalności gospodarczej i uległ wypadkowi w pracy, w wyniku czego doznał poparzenia II i III stopnia. ZUS nie wypłacił mu zasiłku chorobowego za pół roku ani odszkodowania z uwagi na nieopłacenie składki za 12/2006. W tym czasie skarżący przebywał w szpitalu na leczeniu i jego sytuacja materialna uległa pogorszeniu. Skarżący złożył również oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej. Z oświadczeń skarżącego wynika, że: uzyskuje rentę w wysokości [...] zł brutto, z której dokonywane są potrącenia w kwocie [...] zł, kwota do wypłaty wynosi [...] zł netto; nie korzysta z pomocy społecznej oraz innych form pomocy; prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe; ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w łącznej wysokości [...] zł (miesięczne opłaty - [...] zł, opłaty eksploatacyjne - [...] zł, koszty związane z leczeniem - [...] zł oraz inne wydatki - [...] zł); nie posiada innych poza ZUS zobowiązań pieniężnych; nie posiada nieruchomości, ani wartościowych składników mienia ruchomego, z których możliwa byłaby egzekucja.

Zaskarżoną decyzją ZUS odmownie rozpoznał wniosek skarżącego.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zaległości, objęte wnioskiem skarżącego, nie uległy przedawnieniu. Organ przywołał treść art. 24 u.s.u.s. oraz wskazał, że do końca 2011 r. obowiązywał okres przedawnienia składek ZUS wynoszący 10 lat. Od 1 stycznia 2012 r. okres przedawnienia wynosi 5 lat licząc od dnia, w którym składki stały się wymagalne. Jeśli składki stały się wymagalne przed 1 stycznia 2012 r., to nowy 5 - letni bieg przedawnienia i tak zaczyna się dopiero od 1 stycznia 2012 r. Wyjątek stanowi sytuacja, w której składki wymagalne przed 1 stycznia 2012 r., zgodnie ze starym 10 - letnim biegiem przedawnienia, przedawniłyby się wcześniej. W takiej sytuacji przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu, a nie zgodnie z nowymi przepisami. Następnie przywołał treść art. 24 ust. 5b u.s.u.s. i wyjaśnił zasady zawieszenia biegu terminu przedawnienia.

Odnosząc stan faktyczny do obowiązujących przepisów prawa ZUS wyjaśnił, że prowadzone od [...] r. działania egzekucyjne (wszczęcie egzekucji administracyjnej) spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Ponadto 8 stycznia 2015 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie należności na podstawie ustawy z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551, zwanej dalej: ustawą abolicyjną). Zgodnie z art. 1 ust. 15 tej ustawy bieg terminu przedawnienia należności, o których mowa w ust. 1, 6, 10 i 12, ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji. W świetle powyższego bieg terminu przedawnienia w stosunku do wszystkich należności skarżącego uległ zawieszeniu od daty wpływu wniosku o umorzenie, tj. 8 stycznia 2015 r. do dnia uprawomocnienia się decyzji o odmowie umorzenia należności, tj. [...] r.

Następnie ZUS przywołał treść art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i wyjaśnił, że w stosunku do działalności skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s., nie zachodzą. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, zatem przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a) u.s.u.s. również nie ma zastosowania.

ZUS wyjaśnił, że w oparciu o art. 19 § 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427), Dyrektor Oddziału ZUS w Z. wszczął postępowanie egzekucyjne obejmujące nieopłacone składki i dokonał zajęcia świadczenia rentowego, na którym nastąpił zbieg egzekucji administracyjnej z sądową. Egzekucja jest skuteczna, potrącenia ze świadczenia wynoszą [...] zł miesięcznie. Brak jest zatem podstaw do uznania należności jako całkowicie nieściągalnych i ich umorzenia w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone, nie można więc uznać należności za całkowicie nieściągalne. Zatem okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s., nie zaistniały. Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Zdaniem ZUS nie zachodzą również przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s i wydanym na tej podstawie rozporządzeniu. Organ przywołał treść § 3 ust. 1 rozporządzenia i rozważył na podstawie posiadanych informacji możliwość umorzenia należności z uwagi na trudną sytuację finansową, która w przypadku konieczności opłacenia zadłużenia pozbawiłaby skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Nadmienił przy tym, iż organ dysponuje jedynie tym materiałem, który skarżący udostępnił. Ciężar dowodu spoczywa na dłużniku, a obowiązkiem organu jest dokonanie analizy przedstawionych przez stronę dowodów. Zatem analizując sytuację skarżącego organ wyjaśnił, że skoro prowadzi on samodzielnie gospodarstwo domowe, uzyskuje dochód z tytułu świadczenia rentowego, z którego po potrąceniach egzekucyjnych otrzymuje do wypłaty kwotę [...] zł netto, to kontynuacja postępowania egzekucyjnego nie zagrozi jego egzystencji ze względu na ustawowe ograniczenia w egzekucji.

Organ przyznał, że zadeklarowany przez skarżącego stan materialny może uniemożliwiać zaspokojenie mu potrzeb życiowych (żywność, środki czystości itp.), jednak skarżący nie korzysta z pomocy społecznej. Korzystanie z takiej formy wsparcia stanowi dodatkowe potwierdzenie, że dochody osoby zobowiązanej nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.

ZUS podkreślił, że w toku postępowania skarżący nie dołączył do akt sprawy dokumentów, które potwierdzałyby występowanie trudności w terminowym wywiązywaniu się z podstawowych i bieżących opłat. W związku z powyższym można domniemywać, że realizacja tych opłat odbywa się płynnie, więc nie potwierdza trwałego lub wyjątkowego charakteru występujących trudności.

Na tym etapie postępowania ZUS stwierdził, że nie może jednoznacznie wykluczyć, że skarżący nie będzie w stanie uregulować zadłużenia. Obecnie uzyskuje stały dochód z tytułu świadczenia rentowego, natomiast w marcu br. ukończy [...] lat, a więc będzie mógł ubiegać się o przyznanie świadczenia emerytalnego.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, zdaniem ZUS nie można stwierdzić, że w przypadku skarżącego zachodzą przesłanki, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Skarżący nie przedstawił też dokumentów stwierdzających, że zadłużenie wobec ZUS powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych wywołanych przez czynniki zewnętrzne, których nie można było przewidzieć ani klęski żywiołowej.

W świetle powyższego ZUS nie mógł stwierdzić istnienia przesłanki zdefiniowanej w § 3 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia.

W uzasadnieniu wniosku skarżący poinformował, że ma problemy zdrowotne, jednakże nie przedstawił żadnej dokumentacji medycznej potwierdzającej stan zdrowia. Nie udowodnił, że brakuje mu środków finansowych na ten cel, np. nie załączył niezrealizowanych recept lekarskich albo dokumentów potwierdzających, że nie może skorzystać z koniecznych badań lekarskich bądź zabiegów rehabilitacyjnych.

W związku z powyższym ZUS uznał, że nie zachodzą okoliczności wykazane w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji ZUS z [...] r., zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 28 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. poprzez stwierdzenie, że należności z tytułu składek nie stanowią należności całkowicie nieściągalnych;

2. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie kwestii przedawnienia części składek, co do których skarżący wnosił o ich umorzenie.

Skarżący zarzucił, że ZUS analizując kwestię przedawnienia, ogranicza się do ogólnych informacji oraz treści przepisów. Wskazuje przy tym, że od [...] r. wszczęta została egzekucja administracyjna. Jednak do czasu wszczęcia owej egzekucji wymagalne mogły być jedynie należności za okres od kwietnia do września 2004 r. Natomiast zaległości obejmują również okresy późniejsze (do maja 2008 r.). Nadto organ powołuje się na wniosek skarżącego o umorzenie, który był składany na podstawie ustawy abolicyjnej z 9 listopada 2012 r. Jednakże brak jest informacji sprzed tej daty o doręczeniach lub przedłożeniu dowodów doręczenia tytułów egzekucyjnych i zawiadomień o zajęciach. Potwierdzeniem powyższego zarzutu są znajdujące się w aktach ZUS notatki oraz maile pracowników ZUS. Ponadto w aktach ZUS można znaleźć dokumenty, które poddają w wątpliwość właściwe ustalenie stanu zadłużenia, np. pismo z Wydziału Rozliczeń Kont Płatników Składek do Wydziału Realizacji Dochodów z 18.06.2009 r., na którym odręcznie zaznaczona jest notatka o treści: "Jednocześnie Wydział informuje, że występują nieprawidłowości w dokumentach, które mogą mieć wpływ na saldo konta". Podniesiono też, że w aktach ZUS znajduje się postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z [...] r., z którego wynika zwrócenie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...] z [...] r., wystawionych przez wierzyciela ZUS O/Z. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że przyczyną zwrotu tytułów była okoliczność, że z ich treści nie wynikało, aby wierzyciel ZUS O/Z. podjął jakąkolwiek próbę wszczęcia postępowania egzekucyjnego we własnym zakresie przed skierowaniem tytułów wykonawczych do Naczelnika US celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Skarżący nie zgodził się także ze stanowiskiem ZUS, że w oparciu o obowiązujące przepisy jego wniosek o umorzenie należności jest bezzasadny. Zaznaczył, że w dokumentacji zgromadzonej w aktach ZUS znajduje się karta płatnika (dłużnika) z 9.10.2009 r., w której znajdują się zapisy stwierdzające wpisanie skarżącego do Rejestru Dłużników Niewypłacalnych, na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w G. z [...] r. Ta okoliczność powinna być oceniona pod kątem ustalenia, czy dotychczasowe postępowania egzekucyjne prowadzone w stosunku do skarżącego były bezskuteczne. Tymczasem argumentacja ZUS ogranicza się tylko do stwierdzenia, iż możliwości przymusowego dochodzenia roszczeń nie zostały wyczerpane, a za nieumarzaniem należności składkowych przemawia interes publiczny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie 25 listopada br. pełnomocnicy stron wnosili i wywodzili jak w skardze oraz w odpowiedzi na skargę.

Na pytanie Sądu, pełnomocnik organu oświadczył, że Sądowi przekazano całość akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. nr 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Organ stanął na stanowisku, że skarżący nie spełnia żadnej z przesłanek umożliwiających umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określonych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., jak również nie wykazał okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Stwierdził również, że należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, argumentując, że część należności uległa przedawnieniu, zaś w stosunku do tych nieprzedawnionych spełnia przesłanki konieczne do ich umorzenia.

W tym miejscu zauważyć należy, że zaskarżona decyzja obejmuje należności od kwietnia 2004 r., co czyni zasadnym wniosek, że część z nich mogła ulec przedawnieniu.

Stosownie bowiem do art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w obecnym brzmieniu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Jednak do 31 grudnia 2011 r. przepis ten stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.

Należy bowiem wskazać, że 5-letni termin przedawnienia należności składkowych wprowadzono 1 stycznia 2012 r. ustawą z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r., poz. 1378, dalej: ustawa nowelizująca).

Jednakże w art. 27 ustawy nowelizującej ustawodawca postanowił, że do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. (jak w tej sprawie), stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. (ust. 1), zaś jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym obowiązkiem organu rentowego rozpatrującego wniosek o umorzenie należności z tytułu składek w sytuacji, gdy minął podstawowy termin ustalony dla przedawnienia, jest ustalenie kwoty istniejących należności składkowych, wciąż obciążających skarżącego. Nie może bowiem toczyć się postępowanie o przyznanie ulgi w stosunku do należności, które już wygasły. Takie postępowanie z chwilą przedawnienia należności z tytułu składek staje się bezprzedmiotowe (por. wyroki NSA z: 14 stycznia 2021 r. sygn. akt I GSK 1569/20, 7 września 2021 r. sygn. akt I GSK 171/21, publ.: orzeczenia. nsa.gov.pl).

Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane w art. 28 u.s.u.s. dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Dlatego, jeżeli zobowiązany w swoim wniosku o umorzenie należności wskazałby składki, które uległy przedawnieniu, to w tym zakresie organ pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: "K.p.a."). Jeżeli zaś przedawnienie należności stwierdzone zostanie dopiero w postępowaniu będącym skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład winien uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnionych należności i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wtedy, gdy należności których umorzenia domaga się zobowiązany nie uległy przedawnieniu. Dlatego, w przypadku złożenia przez zobowiązanego wniosku o umorzenie zaległych składek, niezbędne jest ustalenie przez organ ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Nie może toczyć się bowiem postępowanie o przyznanie ulgi w stosunku do należności z tytułu składek, które już wygasły. ZUS, rozpoznając wniosek o umorzenie należności, bada czy nie zachodzą przesłanki pozwalające na umorzenie tych należności zawarte w art. 28 u.s.u.s. i wydanymi na jego podstawie rozporządzeniami. Organ, wydając decyzję o umorzeniu zaległości, bada zatem czy wnioskodawca jest w stanie spłacić istniejące zaległości. Aby prawidłowo ocenić tę kwestię, sprecyzowana musi być kwota istniejących zaległości i tę kwotę należy odnieść do potencjalnych możliwości wnioskodawcy. Wobec tego w decyzji dotyczącej umorzenia nie mogą zostać włączone składki, które uległy przedawnieniu. Z tych względów badanie kwestii czy zobowiązanie z tytułu niezapłaconych składek nie uległo przedawnieniu, mieści się w granicach sprawy w przedmiocie umorzenia należności składkowych (por. wyroki NSA z: 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 3945/16, 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 236/13, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w pełni podziela poglądy NSA zawarte w przywołanych wyrokach, że kwestia przedawnienia płatności składek mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności, zatem organ zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy w tym zakresie i stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. ustalenia poczynione na podstawie zebranego materiału dowodowego zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Niezależnie od tego twierdzenia organu muszą wynikać ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (dokumentów).

W badanej sprawie organ nie sprostał tym wymogom.

Na str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wskazał, że prowadzone od [...] r. działania egzekucyjne (wszczęcie egzekucji administracyjnej) spowodowało zawieszenie biegu termin przedawnienia. Ponadto 8 stycznia 2015 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie zaległości na podstawie ustawy abolicyjnej, co spowodowało, że bieg terminu przedawnienia w stosunku do wszystkich należności skarżącego uległ zawieszeniu od daty wpływu wniosku, tj. 8 stycznia 2015 r. do dnia uprawomocnienia się decyzji o odmowie umorzenia należności, tj. [...] r.

Jednakże do akt sprawy organ nie dołączył dokumentów świadczących o tym, że wszczęcie egzekucji z [...] r. dotyczyło należności ZUS z kwietnia, maja, czerwca, lipca, sierpnia i września 2004 r.

Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

W orzecznictwie wskazuje się, że czynnością zmierzającą do ściągnięcia należności jest wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ oraz inne czynności, np. skierowanie do strony upomnienia, z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają do ściągnięcia należności (zob. wyroki WSA z: 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Lu 721/11; 19 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 637/16, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w przypadku wydania przez ZUS decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać, że opisane przez ZUS czynności są tymi, o których mowa w ww. art. 24 ust. 5f) u.s.u.s.

Należy podkreślić, że ZUS choć powołuje się na powyższe okoliczności, które w jego ocenie skutkowały zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek w oparciu o art. 24 ust. 5b u.s.u.s., to ich nie dokumentuje. W aktach sprawy brakuje bowiem zarówno zawiadomień o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości przedmiotowej zaległości, jak i decyzji określających ich wysokość. Nie dołączono także dokumentów dotyczących samego postępowania egzekucyjnego, pomimo, że w zaskarżonej decyzji wskazano, iż zostało wszczęte w październiku 2004 r. Nie wiadomo też jakie kwoty zostały w wyniku tych postępowań wyegzekwowane. Organ, nie dołączając do akt dokumentów, na które się powołuje w zaskarżonej decyzji, dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organ nie wyjaśnił również jaki wpływ na toczące się postepowanie egzekucyjne miało postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z [...] r. o zwrocie tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS 21 listopada 2007 r.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez WSA w wyroku z 27 września 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 536/17 (publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku okresu, za który na skarżącym ciąży jeszcze obowiązek opłacenia składek) powinien być bowiem oparty na dowodach zdobytych przez organ i przezeń sprawdzonych. Istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale niemających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2014, Komentarz do art. 80, teza 4). Także w orzecznictwie akcentuje się, że nie jest dopuszczalne, aby organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne w określonym zakresie dokonywał oceny i mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie pozaprocesowym, tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albo przeciwnie, opierał na nich rozstrzygnięcie. Takiej analizy materiału dowodowego organ powinien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu aktu, który kończy postępowanie administracyjne w danej instancji.

Wobec nienależytego ustalenia wysokości zaległości, przedwczesnym jest odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Aby prawidłowo ocenić ten zarzut, sprecyzowana musi być kwota istniejących zaległości i kwotę tę należy odnieść do potencjalnych możliwości wnioskodawcy.

Rozpatrując sprawę ponownie, ZUS zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd i ponownie rozważy, czy choćby część z należności składkowych nie uległa przedawnieniu, co w konsekwencji może spowodować, że orzekanie o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności przedawnionej jest bezprzedmiotowe. Powołując się zaś na instytucje przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, odniesie je do poszczególnych należności i dołączy do akt sprawy dokumenty, które będą obrazować wszystkie istotne w tej mierze okoliczności faktyczne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego w kwocie 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265).