Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 35/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 27 ust. 5 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 95 ust. 1, art. 96, art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: art. 9, art. 79a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej W. S. kwotę [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. W. S. (zwana dalej: "stroną" lub "skarżącą"), wystąpiła z wnioskiem do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego

w związku ze sprawowaną opieką nad mężem Z. S.. Do wniosku strona dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] maja 2021r. stwierdzające, że Z. S. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, natomiast nie można ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje oraz decyzję ZUS stwierdzającą waloryzację emerytury strony.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działający z upoważnienia Burmistrza D. (zwany dalej "organem I instancji"), odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na przepis art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej: "u.ś.r."), jako powód odmowy, że jakkolwiek mąż strony został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności od 19 kwietnia 2021 r. to brak jest możliwości ustalenia od kiedy istnieje niepełnosprawność. Nadto, o świadczenie wystąpiła żona (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.), która jest uprawniona do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.).

Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: "organem II instancji") uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji uznał za nieprawidłowe stanowisko organu I instancji, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. w aktualnym brzmieniu wyłącza możliwość przyznania stronie świadczenia z tytułu opieki na mężem. Dalej wskazał, że istniała podstawa do uwzględnienia odwołania, w zakresie w jakim art. 17 ust. 1 b u.ś.r. stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie, bowiem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że wskazany przepis w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii objętej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i posiadania przez stronę emerytury, organ II instancji wskazał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Organ II instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien pouczyć stronę, że przysługuje jej prawo wyboru między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym

oraz o konieczności złożenia oświadczenia w tym zakresie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] października

2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1, ust.1a,

ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a, ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 23 ust. 2, art. 24 ust. 1, art. 25 ust.1 u.ś.r. , art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), organ I instancji odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że ustosunkował się do zaleceń organu II instancji i po wnikliwej analizie akt sprawy, odmówił przyznania stronie prawa

do wnioskowanego świadczenia.

Organ I instancji wskazał, że z dokumentacji sprawy wynika, że Władysława

i Z. S. są małżeństwem. W oparciu o orzeczenie wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w C. z dnia [...] maja 2021r. mąż strony został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Na podstawie orzeczenia organ ustalił, że mąż strony wymaga, w celu pełnienia ról społecznych długotrwałej opieki osób w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, tj. zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. Dodał, że w związku z powyższym strona sprawuje opiekę nad swoim niepełnosprawnym mężem niosąc mu pomoc w codziennym funkcjonowaniu i wykonywaniu podstawowych czynności życiowych.

Jak zauważył organ I instancji, ze złożonego przez stronę oświadczenia w dniu [...] września 2021 r. wynika, że z chwilą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona zawiesi prawo do emerytury w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych.

Kierując się powyższym, organ I instancji uznał, że strona dokonała wyboru świadczenia. Organ I instancji wyjaśnił, że nie może przyznać świadczenie pielęgnacyjne z pominięciem regulacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Strona, zastępowana przez radcę prawnego, wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2021 r.

Wydanej decyzji strona zarzuciła naruszenie mające istotny wpływ na jej wydanie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., przez błędne uznanie, że pobieranie przez stronę świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego

w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., organ

II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, w tym wskazał, że organ I instancji pismem z dnia [...] września 2021 r. wezwał stronę, do złożenia oświadczenia (deklaracji wyboru między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym). W dniu [...] września 2021 r. strona oświadczyła, że w przypadku, gdy jedyną przeszkodą umożliwiającą przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego będzie pobieranie emerytury zawiesi emeryturę

w ZUS.

Organ II instancji uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Natomiast istota sporu sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

W oparciu o uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20, organ II instancji argumentował,

że osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winna najpierw wystąpić do organu rentowego o zawieszenie emerytury. Dopiero po uzyskaniu decyzji w tej sprawie może ona otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Niemożliwe jest bowiem pobieranie dwóch świadczeń jednocześnie. Według organu II instancji, strona była o tym prawidłowo pouczona jednak nie zrezygnowała z pobierania emerytury.

Organ II instancji nie podzielił stanowiska strony, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego winno być przyznane do wysokości emerytury. Podniósł, że prawidłowa prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

Według organu II instancji, w zaistniałej sytuacji nie ma znaczenia

że w orzeczeniu wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania stwierdzono, że mąż strony posiada znaczny stopień niepełnosprawności, nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się

od [...] kwietnia 2021r., gdyż nie została spełniona inna przesłanka uprawniająca stronę

do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W. S., zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu

II instancji z dnia [...] listopada 2021 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i ustalenie

na rzecz skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] czerwca 2021 r.

Nadto skarżąca wniosła o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Domagała się również,

na podstawie art. 119 p.p.s.a., o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym.

Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., przez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem,

- przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 79a k.p.a. przez niepoinformowanie przez organ strony przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia poobieranej przez skarżącą emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że jej zdaniem organ I oraz II instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., gdyż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych celowe jest zastosowanie w odniesieniu

do tego przepisu dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Narusza bowiem zasadę równości taka wykładnia tego przepisu, która pozbawia

w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tej normie, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Według skarżącej, kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni omawianej normy, pozwalającej na realizację zasad, równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury.

W ocenie skarżącej, prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać,

a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury, wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku

o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń społecznych. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty świadczenia, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja

o wstrzymaniu wypłaty. Skarżąca wsparła się w tej kwestii, argumentacją uzasadnienia wyroków: WSA we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 353/21; WSA w Szczecinie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 430/21.

Skarżąca przytoczyła też stanowisko NSA przedstawione w wyroku z dnia

24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK1416/20, w którym wskazano m.in., że celowe jest odstąpienie od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu rozumienia tego przepisu, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w przywołanych przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.

W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, z 5 listopada 2013 r., k 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12).

Jednocześnie skarżąca zauważyła, że w zakresie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Ponadto skarżąca wskazała na wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, w których uznano, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tej normy w systemie prawa, co przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa

w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane

i obecnie różnica ta jest jeszcze większa. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Ponadto skarżąca powołała się na naczelne zasady wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego z art. 8, art. 9, art. 12 k.p.a. Wspierając się stanowiskiem judykatury skarżąca wskazała, że zasada informowania ma charakter gwarancyjny i ochronny względem jednostki, jako podmiotu słabszego w stosunkach natury publicznoprawnej. Organ administracji publicznej jako podmiot silniejszy, dysponujący władztwem administracyjnym, nie może wykorzystywać swojej dominującej pozycji na niekorzyść strony. Dodała, że treść art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 a k.p.a. obliguje organy do zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, informowania jej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zobowiązany jest do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, skarżąca podniosła,

iż w sytuacji, gdy organ stwierdził, że jedyną przeszkodą do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez nią emerytury, powinien ją o tym poinformować i wyznaczyć odpowiedni termin do usunięcia negatywnej przesłanki. Dążąc do szybkiego załatwienia sprawy zgodnie z dobrem strony skarżącej organ powinien podjąć działania, aby skarżącą spełniła wszystkie przesłanki ustawowe do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca uważa, że organ II instancji zaniechał jednak podjęcia działań zgodnych ze słusznym interesem strony, co stanowi rażące uchybienie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022, poz. 329), zwanej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Po złożeniu przez skarżącą wniosku o rozpoznanie w sprawy w trybie uproszczonym, wobec braku żądania organu przeprowadzenia rozprawy, Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu zarządzeniem z dnia 25 lutego 2022 r. wyznaczył termin posiedzenia niejawnego do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na dzień 31 marca 2022 r. ( k. 14 akt sąd.).

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym oraz prawem procesowym. Sąd rozpoznający sprawę- zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. W myśl przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem ze względu na ustalone skarżącej prawo do emerytury.

W tej sprawie spór prawny na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. sprowadza się do tego, czy skarżąca jako posiadająca ustalone prawo do emerytury może skutecznie domagać się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie budzi przy tym wątpliwości fakt, iż osoba posiadająca prawo do emerytury z racji możliwości podejmowania w pewnym zakresie zatrudnienia może być uznana za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub niepodejmującą pracy zawodowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny z orzeczonym stopniem niepełnosprawności i stwierdzeniem konieczności stałej pomocy innej osoby.

Sąd zauważa, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przy niezmienionej treści budzi obecnie liczne rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji, wymagające pilnej interwencji legislacyjnej i dostosowania brzmienia tego przepisu do aktualnych warunków społecznych w Polsce. Wątpliwości te wynikają z faktu, iż w aktualnych realiach społecznych świadczenie pielęgnacyjne często jest znacznie wyższe niż świadczenie emerytalne, co wiąże się z chęcią uprawnionych osób do skorzystania z dobrodziejstwa tego świadczenia. Stan niepewności prawa i sytuacji prawnej, będących konsekwencją tych rozbieżności interpretacyjnych- pogłębia dodatkowo wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019r., SK 2/17, który co prawda dotyczy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby posiadającej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, niemniej jednak zawiera w uzasadnieniu szereg wskazówek interpretacyjnych wskazanego przepisu o charakterze ogólnym, generalnym i uniwersalnym, mających znaczenie dla jego interpretacji w tej sprawie.

Taka sytuacja nie sprzyja pogłębianiu zaufania do organów państwa wśród osób uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, a mających ustalone prawo do emerytury. W efekcie osoby te – w zależności od przyjętego stanowiska interpretacyjnego – znajdują się w różnej sytuacji prawnej, co nie spełnia wymogu równego ich traktowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się trzy zasadnicze nurty interpretacyjne przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych osobom o ustalonym prawie do emerytury.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, że osoba mająca ustalone prawo do emerytury może ubiegać się o przyznanie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego według niżej zaprezentowanych reguł.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w obecnych warunkach ograniczenie się do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej, w tym zasady równości, nakazującej w ten sam sposób traktować podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji, jeśli brak jest dostatecznych przesłanek do różnicowania ich sytuacji. Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest zatem prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Dokonując wedle tych reguł wykładni spornego przepisu oraz nie znajdując przekonujących argumentów uzasadniających różnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych mających i niemających ustalonego prawa do emerytury – uznać należy, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną (tak art. 27 ust. 5 u.ś.r. czy art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018, poz. 1270), zwanej "u.e.r.f.u.s."). Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór ten może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Podnieść należy również, że istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jako inny argument przemawiający za prezentowanym poglądem powołać trzeba również fakt, iż w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować, co wynika z art. 9 k.p.a. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie zaś z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (vidé: wyroki NSA z dnia 27 maja 2020r., I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020r., I OSK 254/20, z 10 sierpnia 2020r., I OSK 487/20, z 18 sierpnia 2020r., I OSK 659/20, z 24 listopada 2020r., I OSK 1416/20, z 15 grudnia 2020r., I OSK 1983/20, i I OSK 2006/20, oraz z 17 grudnia 2020r., I OSK 2010/20, I OSK 1013/21 z dnia 2 lutego 2022 oraz wyroki WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020r., IV SA/Po 824/19, w Rzeszowie z 20 lutego 2020r., II SA/Rz 1265/19, w Łodzi z 17marca 2021 II SA/Łd 857/20).

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela pozostałych nurtów orzeczniczych dotyczących prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających świadczenie emerytalne, wskazujących m.in. na możliwość wypłaty różnicy miedzy tymi świadczeniami lub literalnie wykładającymi przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a u.ś.r.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z [...] lipca 2021 r. wskazując na konieczność pouczenia strony o prawie wyboru świadczenia oraz złożenia oświadczenia w tym zakresie by następnie, po uzyskaniu oświadczenia, wydać decyzję w sprawie.

Skarżąca takie oświadczenie złożyła, w którym stwierdziła, że o ile jedyną przeszkodą do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie emerytury, to zawiesi ją w ZUS.

Organ I instancji w kolejnej decyzji z dnia [...] października 2021 r. uznał, że skarżąca składając ww. oświadczenie dokonała wyboru, jednakże nie może przyznać świadczenia ze względu na pobieranie emerytury.

Kolegium, do którego skarżąca, odwołała się od ww. decyzji, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że dopiero zawieszenie prawa emerytury umożliwi otrzymanie przez skarżącą świadczenia emerytalnego.

Jak już wyżej sąd wskazał, o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Taka informacja powinna być udzielona stronie wtedy, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. O ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Podkreślenia wymaga, iż wskazana jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Tymczasem organ odwoławczy uzależnił przyznanie świadczenia od złożenia przez skarżącą oświadczenia odnośnie do dokonania wyboru pomiędzy emeryturą i świadczeniem pielęgnacyjnym nie wskazując równocześnie, jak winna przebiegać dalsza procedura w sytuacji wyboru świadczenia pielęgnacyjnego. Samo złożenie oświadczenia dotyczy dokonania przez osobę zainteresowaną wyboru świadczenia. Nie przekłada się natomiast na postępowanie przed organem emerytalno-rentowym skutkującym zawieszeniem wypłaty emerytury. Za całkowicie nieracjonalną należy uznać sytuację, w której organ II instancji w wytycznych dla organu I instancji wskazuje na obowiązek złożenia przez skarżącą oświadczenia a następnie, po wykonaniu tego obowiązku przez stronę, odmawia przyznania świadczenia, gdyż samo oświadczenie jest niewystarczające.

Kolegium ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzi postępowanie w taki sposób, by naprawić popełnione uchybienia polegające na dezinformacji strony skarżącej a następnie braku informacji co do dalszej procedury umożliwiającej przyznanie świadczenia, w odpowiedni sposób zorganizuje działania w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozbawić skarżącej możliwości uzyskania korzystniejszego świadczenia w taki sposób, by nie pozostała bez środków utrzymania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Orzeczenia sądów cytowane w niniejszym wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl