Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 548/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 52 ust 1 pkt 6, art. 52 ust. 1 pkt 3;   art. 3 ust. 2 dyrektywy 2001/42/WE PE i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. (Dz.U.UE L.01.197.30)
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. NSA Elżbieta Makowska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 410/10 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka drogi ekspresowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 410/10, oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka drogi ekspresowej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka drogi ekspresowej (POW) od węzła "Konotopa" do węzła "Lotnisko".

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w W. oraz B. P. – K.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powołując się na treść art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), organ odwoławczy wskazał, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie wymienionej ustawy i niezakończone decyzją ostateczną, rozpatruje się w oparciu o dotychczasowe przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150) z tym, że dotychczasowe kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska, przejął Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Organ odwoławczy wskazał, że po wnikliwej analizie całości akt sprawy, zbadaniu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz dokonaniu oceny wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, nie znalazł uchybień, które mogłyby prowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu braku wykonania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji, organ powołując się na art. 40 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazał, że przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie wymagają pojedyncze inwestycje, czyli np. odcinek drogi ekspresowej S2 (POW) od węzła "Konotopa" do węzła "Lotnisko". Węzeł Warszawski został uwzględniony w kompleksowym opracowaniu Program budowy dróg na lata 2008-2012, rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz.U. Nr 35, poz. 220), Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, Strategii Rozwoju Kraju (SRK), Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia 2007 -2013 (NSRO). Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, Program budowy dróg na lata 2008-2012, SRK i NSRO zostały poddane strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko przed ich przyjęciem.

Przechodząc do zarzutów dotyczących niewłaściwej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na stan powietrza, organ wskazał, że w zaskarżonej decyzji określono szereg warunków mających na celu ochronę środowiska przed zanieczyszczeniami powietrza, zarówno na etapie realizacji, jak i eksploatacji inwestycji. Są to m.in.: lokalizowanie zapleczy budowy i parków maszyn w jak największej odległości od zabudowy mieszkaniowej, budowa ekranów akustycznych i wałów ziemnych, obustronne nasadzenia pasów zieleni izolacyjnej. Na inwestora nałożono obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających na celu zapewnienie ochrony terenu zabudowy mieszkaniowej przed hałasem oraz w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, gleby i wód podziemnych. Nałożono także obowiązek wykonania badań monitoringowych. Zakres monitoringu będzie obejmował wykonanie pomiarów hałasu oraz pomiaru zanieczyszczeń powietrza tlenkiem węgla, tlenkami azotu i węglowodorami.

W rozdziale 6.4.1. raportu szczegółowo przeanalizowano kwestię zanieczyszczeń powietrza. Podstawą do określenia emisji zanieczyszczeń komunikacyjnych była prognoza ruchu samochodowego i dane o wielkości istniejącego ruchu pojazdów na odcinkach Al. Krakowska i Al. Jerozolimskie. Uwzględniono też związek benzen należący do węglowodorów aromatycznych, a wszelkie obliczenia wykonano na jego przykładzie.

Organ wskazał ponadto, że Program Ochrony Powietrza (POP) został przyjęty rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego Nr 67 z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie określenia ochrony powietrza dla strefy aglomeracji warszawskiej. Określa on kierunki działań oraz zakres działań naprawczych mających na celu przywrócenie poziomów dopuszczalnych ww. substancji.

Podkreślono również, że planowana inwestycja ma na celu stwierdzenie bezpiecznego odcinka trasy drogowej zapewniającego wysoki komfort dalekobieżnego ruchu drogowego o dużych prędkościach, ułatwienie dojazdu do lotniska "Warszawa – Okęcie", dostosowanie drogi do prognozowanego ruchu z jednoczesnym odciążeniem centralnych części Warszawy od ruchu przelotowego. Jednocześnie tereny zabudowy mieszkaniowej zostaną odciążone od uciążliwości zawiązanych z ruchem tranzytowym. Spowoduje to poprawę stanu akustycznego i aerosanitarnego środowiska przy istniejących ulicach w Warszawie i okolicach.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w analizach hałasu pochodzącego z pobliskiego lotniska "Okęcie", organ wskazał, że w raporcie oddziaływania na środowisko zostały zawarte informacje na temat sąsiadowania rozważanej inwestycji z lotniskiem. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826) określa dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku spowodowane przez poszczególne grupy źródeł, nie określa natomiast dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku na okoliczność pozostawania tego środowiska pod równoczesnym oddziaływaniem różnych rodzajów źródeł hałasu. Jak wynika z raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, po zastosowaniu zabezpieczeń akustycznych określonych w raporcie i nałożonych w zaskarżonej decyzji nie będzie ona powodować ponadnormatywnych oddziaływań na środowisko. Ponadto po upływie roku od dnia jej oddania do użytkowania zostanie wykonana analiza porealizacyjna, której rezultat zadecyduje o tym, czy konieczne będzie podjęcie dalszych działań mających na celu zapewnienie właściwego ładu akustycznego w środowisku.

Rozpatrując zarzut niezgodności wydanego rozstrzygnięcia z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego organ wyjaśnił, że stosownie do art. 56 ust. 1a ustawy Prawo ochrony środowiska, organ I instancji wydając decyzję nie musiał analizować jej zgodności z ustaleniami obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy, powołując się na art. 108 § 1 k.p.a. wskazał, że RDOŚ w Warszawie nadał decyzji taki rygor na wniosek inwestora. Planowana inwestycja będzie finansowana ze środków UE w ramach "Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007 – 2013", a jej realizacja jest ważna z punktu widzenia planowanej organizacji mistrzostw Europy w piłce nożnej EURO 2012 zapewniając usprawnienie ruchu wewnątrz Warszawy. Ponadto budowa drogi ekspresowej S-2 jest częścią większego zadania inwestycyjnego, mającego istotne znaczenie w skali kraju, jakim jest budowa przejścia przez Warszawę autostrady A2 Poznań-Łódź-Warszawa-Biała Podlaska.

Oceniając zarzut braku pozwolenia wodnoprawnego organ wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ nie zgodził się również z zarzutem braku zapewnienia w projekcie rozwiązań ruchu lokalnego, dróg dla pieszych, ścieżek rowerowych. Wskazano, że wzdłuż nowej drogi powstaną liczne dodatkowe drogi lokalne zapewniające dojazd do zabudowy mieszkaniowej i gruntów rolnych. Ponadto zostaną wybudowane przejazdy nad i pod drogą, a na przecięciach z liniami kolejowymi powstaną wiadukty zapewniające bezkolizyjność ruchu drogowego i kolejowego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wpływu wibracji na zdrowie i warunki życia ludzi oraz zabudowę mieszkaniową organ wskazał, że obowiązujące przepisy nie obejmują zagadnienia ochrony przed wibracjami. Ochrona ta jest realizowana w oparciu o przepisy prawa budowlanego oraz normy budowlane i powinny być rozstrzygane w postępowaniu związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę.

W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w W. zarzuciło zaskarżonej decyzji odstąpienie od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, naruszenie art. 47 pkt 1a ustawy Prawo ochrony środowiska, który nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia analizy i oceny oddziaływania inwestycji na zdrowie i warunki życia ludzi. Wskazano na istotne uchybienia procedury w zakresie wpływu trasy na stan jakości powietrza atmosferycznego, brak uwzględnienia kumulacji oddziaływania trasy z działalnością pobliskiego rozbudowanego lotniska "Okęcie" oraz nieprawidłowe wykonanie oceny wpływu inwestycji na środowisko w zakresie oddziaływania wibracji i infradźwięków generowanych przez ruch ciężki. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia pominięto właściwe podstawy prawne przyjmując jedynie art. 138 k.p.a. w sytuacji, gdy dla decyzji środowiskowej zasadniczą podstawę prawną stanowi Konwencja z Aarhus. Podniesiono również brak uchylenia przez organ drugiej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wskazano na istotne merytoryczne błędy w analizie rozprzestrzeniania się spalin oraz drgań wokół trasy, które deprecjonują prawidłowość oceny inwestycji na zdrowie i warunki życia ludzi. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, obowiązkiem organu i autora raportu było przeprowadzenie analizy za względu na konsekwencje znacznego spadku cen nieruchomości oraz kosztów nakładów finansowych, kosztów konserwacji i remontów gospodarstw domowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" uznając, że zarówno zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, jak i poprzedzająca ją decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie naruszają prawa.

W ocenie Sądu I instancji poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonana zaś ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Wydanie kwestionowanej decyzji, stosownie do art. 46 ust. 3 i art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskaniem uzgodnień właściwych organów, które wypowiedziały się co do dopuszczalnych warunków planowanego przedsięwzięcia w zakresie swoich kompetencji. Jednocześnie podstawę orzekania przy podejmowaniu decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację wskazanego przedsięwzięcia stanowił sporządzony w niniejszej sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W oparciu o wskazany materiał dowodowy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka drogi ekspresowej S2 (POW) od węzła "Konotopa" do węzła "Lotnisko".

Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, zarzuty i obawy strony skarżącej co do projektowanej inwestycji nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a zwłaszcza w sporządzonym w sprawie raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w którym dokonano wszechstronnej i szczegółowej analizy wpływu planowanej inwestycji na zamieszkujących w sąsiedztwie ludzi oraz otaczające środowisko tj. ziemię, glebę, powietrze, wody nawierzchniowe i podziemne. W tej sytuacji, wobec braku podstaw do stwierdzenia, iż w przypadku spełnienia przez inwestora określonych warunków zostaną naruszone wymagania zdrowotne, higieniczne i środowiskowe organy środowiskowe zasadnie wydały decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanej inwestycji.

Jak zauważył Sąd, analizowano dwa warianty przedsięwzięcia: wariant zerowy polegający na całkowitej rezygnacji z przedsięwzięcia, tzn. pozostawienia drogi nr 2 bez zmian (w stanie istniejącym) oraz wariant inwestycyjny zakładający budowę drogi ekspresowej Nr S2 wraz przyległymi odcinkami autostrady A2. Z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenu ustalono, że nie ma możliwości wariantowania innego przebiegu nowej drogi. Jako korzystniejszy do realizacji wybrano wariant inwestycyjny, mając na względzie znaczną poprawę stanu akustycznego i aerosanitarnego środowiska przy istniejących ulicach w Warszawie i okolicach oraz odciążenie terenów zabudowy mieszkaniowej. Jak przyznał Sąd, w rezultacie pogorszą się warunki akustyczne i aerosanitarne dla osób mieszkających w sąsiedztwie nowej trasy drogowej, ale – jak słusznie wskazał organ – możliwość zastosowania nowych rozwiązań ochronnych (pasy zieleni, ekrany akustyczne) nie doprowadzi do przekroczenia dopuszczalnych wartości normatywnych. Organy środowiskowe uznały, iż biorąc pod uwagę oddziaływanie planowanej inwestycji na życie i zdrowie ludzi, po zastosowaniu rozwiązań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacja przedsięwzięcia wg wariantu inwestycyjnego nie powinna negatywnie oddziaływać na życie i zdrowie ludzi.

Ponadto, jak wynika z akt sprawy, realizacja powyższego wariantu oznacza, że planowana droga nie będzie przecinać żadnego obszaru należącego do Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000, co więcej droga ta nie przebiega również w bezpośrednim sąsiedztwie powyższych obszarów. Najbliżej położone obszary sieci Natura 2000 to: Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków "Dolina Środkowej Wisły" (w odległości 9 km od planowanej inwestycji) i projektowany Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk "Puszcza Kampinoska" (w odległości 8 km od projektowanej drogi). Wobec powyższego stwierdzono, że realizacja inwestycji nie wpłynie znacząco negatywnie na funkcjonowanie populacji kluczowych dla tych obszarów gatunków oraz nie spowoduje fragmentacji ich siedlisk.

Jak zauważył Sąd, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie, stosując się do zasady przezorności, nałożył na inwestora obowiązek prowadzenia nadzoru przyrodniczego w trakcie realizacji przedsięwzięcia (np. obowiązek zamontowania 200 sztuk skrzynek lęgowych różnego typu w okolicznych lasach i zadrzewieniach śródpolnych, przerwanie prac ziemnych na czas okresu lęgowego jaskółek brzegówek). Organ dał możliwość realizowania takiej ochrony również po wykonaniu przedsięwzięcia, nakładając na inwestora konieczność wykonania analizy porealizacyjnej oraz prowadzenia monitoringu przyrodniczego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku rzetelnego i jednoznacznego odniesienia się do kwestii skażenia powietrza Sąd wskazał, że organ drugiej instancji wyjaśnił, iż problem ochrony powietrza został szczegółowo przeanalizowany w raporcie (rozdział 6.4.1 raportu). Podstawą do określenia emisji zanieczyszczeń komunikacyjnych była prognoza ruchu samochodowego na rok 2025 i 2012. W modelowaniu rozkładu zanieczyszczeń uwzględniono również ich aktualny poziom (dane z roku 2007). Kwestie dotyczące ochrony powietrza zostały szczegółowo ocenione przez organ drugiej instancji. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nałożono szereg warunków zarówno na etapie realizacji, jak i eksploatacji przedsięwzięcia mających na celu ochronę środowiska, zdrowia i życia ludzi przed zanieczyszczeniami powietrza. Ponadto w decyzji nałożono na inwestora obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających na celu zapewnienie ochrony terenu zabudowy mieszkaniowej przed hałasem oraz w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, gleby i wód podziemnych. Powyższe nie pozwalało Sądowi na uwzględnienie tego zarzutu.

Odnośnie podnoszonej w skardze kwestii braku analizy wpływu wibracji i infradźwięków generowanych w czasie budowy i w trakcie użytkowania trasy na zabudowę mieszkaniową i mieszkańców, Sąd wskazał, że obowiązujące przepisy w zakresie ochrony środowiska nie obejmują zagadnienia ochrony przed drganiami (wibracjami). Ochrona przed drganiami realizowana jest w oparciu o przepisy prawa budowlanego oraz normy budowlane. Kompetencje w tym zakresie należą do organów administracji architektoniczno - budowlanej oraz nadzoru budowlanego i zagadnienia związane z tym zjawiskiem powinny być rozstrzygnięte w postępowaniu związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Nieuzasadniony jest też, zdaniem Sądu, zarzut, iż w toku postępowania naruszona została Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 roku (Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706). Konwencja ta, jak podkreślono, nie jest umową międzynarodową, która może być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zamian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Zgodnie z art. 4 i art. 9 Konwencji, przepisy tej Konwencji nie mogą być stosowane bezpośrednio. Są one jedynie zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało tę Konwencję do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały jej postanowienia. Ideą Konwencji jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym dotyczących środowiska. W postępowaniu dotyczącym wydania kontrolowanej decyzji, dostęp ten, zdaniem Sądu, został zagwarantowany.

Końcowo podkreślono, że wyrokiem z dnia 25 stycznia 2008 r. (sygn.akt IV SA/Wa 1815/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji: budowa drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę A2 (Południowa Obwodnica Warszawy) – odcinek: węzeł Konotopa (bez węzła) – węzeł "Opacz" (z węzłem) – wraz z przebudową infrastruktury technicznej, wypowiadając się co do prawidłowości raportu oddziaływania na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1267/08) skargę kasacyjną od powyższego wyroku oddalił.

Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, iż w postępowaniu administracyjnym podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., wyczerpująco zebrano też i rozpatrzono cały materiał dowodowy stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji - zgodnie z zasadą przekonania unormowaną w art. 11 k.p.a. - dokonano uzasadnienia faktycznego i prawnego zajętego stanowiska zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej i prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "[...]", reprezentowane przez radcę prawnego. Opierając zarzuty o art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której raport nie opisuje w sposób zadowalający przewidywanych oddziaływań na środowisko w zakresie oddziaływania skumulowanego,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 1 pkt 3 lit. ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wystarczające było przedstawienie dwóch wariantów tj. zero i inwestycyjnego, podczas gdy z treści raportu nie wynika, ażeby wariant inwestycyjny był najkorzystniejszy dla środowiska,

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. w zw. z art. 3 ust. 2 dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której dla węzła warszawskiego nie została przeprowadzona strategiczna ocena oddziaływania na środowisko,

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad odniosła się do każdego z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazano, że informacje dotyczące sąsiedztwa inwestycji z lotniskiem zostały uwzględnione w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który stanowił załącznik do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto zauważono, iż rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku powodowane przez poszczególne grupy źródeł, nie określa dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku w związku z wpływem na środowisko równoczesnych akustycznych oddziaływań z różnych źródeł hałasu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 3 wskazano, że w wyniku przeprowadzonych konsultacji społecznych powstały liczne dodatkowe warianty przebiegu drogi w rejonie osiedla mieszkaniowego "Załuski" na terenie Warszawy i osiedla mieszkaniowego "Rybia" w gminie Raszyn, w żadnym jednak z tych wariantów nie ma możliwości całkowitego uniknięcia kolizji trasy drogowej z zabudową mieszkaniową. Z porównania możliwych wariantów wynika, że wariantem najkorzystniejszym dla środowiska i zdrowia ludzi jest wariant inwestycyjny, głównie z powodu wyprowadzenia ruchu tranzytowego z Warszawy oraz wprowadzenia środków ochrony środowiska.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska wskazano, że strategiczna ocena oddziaływania inwestycji na środowisko została przeprowadzona w ramach prac nad kolejnymi wersjami rządowego programu budowy sieci dróg krajowych.

W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2011 r. Stowarzyszenie "[...]" na poparcie argumentów świadczących o naruszeniu prawa materialnego przedstawiło materiał dowodowy w postaci dokumentu pn. "Podręcznik dobrych praktyk wykonywania opracowań środowiskowych dla dróg krajowych", GDDKiA, dr. Janusz Bohatkiewicz red., VI 2008 r. Uzasadniając konieczność powołania się na ten materiał dowodowy wskazano, że dokument ten w sposób szczególny odnosi się do kwestii prawidłowości procedury ocen oddziaływania na środowisko projektowanych tras drogowych, co ściśle wiąże się z przedmiotem skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i jej wniesienie obwarowane jest wymogami określonymi m.in. w przepisie art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W myśl powołanego przepisu oprócz przytoczenia podstaw kasacyjnych skarga kasacyjna powinna zawierać ich uzasadnienie. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest zatem wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja przepisów prawa materialnego, bądź opisanie istotnego wpływu naruszenia przepisów prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd. Powyższe wynika z faktu, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej opisanych wyżej wymogów nie spełnia, ponieważ podnosi się w nim kwestie nie związane z przedstawionymi zarzutami powołując się na wyjaśnienia i pisma składane w toku postępowania administracyjnego.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w zakresie podniesionych w niej zarzutów stwierdzić należy, że nie posiada ona uzasadnionych podstaw.

Po pierwsze, nie można podzielić stanowiska skarżącego Stowarzyszenia, iż doszło do naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że analizowany raport w sposób zadowalający opisuje przewidywane oddziaływania na środowisko uwzględniając wymienione w tym przepisie czynniki. Jak zaznaczono, kontrolę tego raportu Sąd przeprowadził w postępowaniu prowadzonym ze skargi na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej, nie dopatrując się uchybień w tym zakresie (wyrok z 25 stycznia 2008 r., IV SA/Wa 1815/07). Prawidłowość dokonanej oceny potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1267/08, oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z przepisu tego wynika, że inwestor podejmując się realizacji planowanej inwestycji musi przedstawić warianty tego przedsięwzięcia w sposób zapewniający możliwość kontroli, czy proponowany wariant jest rozwiązaniem optymalnym. W niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że zaprezentowane warianty inwestycji zostały przedstawione w sposób właściwy. Autor raportu, biorąc pod uwagę charakter inwestycji, uwzględnił możliwe opcje przedsięwzięcia, przedstawiając również rozwiązanie najbardziej korzystne dla środowiska.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r., w zw. z art. 3 ust. 2 dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.U.UE.L.01.197.30). Stosownie do artykułu 3 ust. 2 dyrektywy ocenę wpływu na środowisko przeprowadza się w odniesieniu do wszystkich planów i programów, a) które są przygotowane dla rolnictwa, rybołówstwa, energetyki, przemysłu, transportu, gospodarki odpadami (...) i które ustalają ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję dotyczącego projektów wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy 85/337/EWG, lub b) które ze względu na potencjalny wpływ na tereny, zostały uznane za wymagające oceny na podstawie art. 6 lub 7 dyrektywy 92/43/EWG. Podkreślić należy, że przepis art. 4 tej dyrektywy "Obowiązki ogólne" w ustępie 1 stanowi, iż oceny wpływu na środowisko, określonej w art. 3 dyrektywy, dokonuje się podczas przygotowania planu lub programu i przed jego przyjęciem lub poddaniem procedurze ustawodawczej. Jednocześnie jednak przepis ten przewiduje, iż w przypadku, gdy plany i programy tworzą część hierarchii, Państwa Członkowskie, w celu uniknięcia powielania oceny, uwzględniają fakt, że oceny dokonuje się, zgodnie z niniejszą dyrektywą, na różnych poziomach hierarchii. Zauważyć zatem należy, że do dnia 15 listopada 2008 r. przepis art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nakładał obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w przypadku projektu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, projektów planów zagospodarowania przestrzennego oraz projektów strategii rozwoju regionalnego. Czyniąc zadość tym wymaganiom, na zlecenie Ministra Infrastruktury, do "Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2008-2012" opracowano "Prognozę oddziaływania na środowisko ...". Ocena ta dotyczyła wszystkich zadań objętych rządowym programem budowy dróg krajowych na lata 2008-2012. Skoro zatem przepisy art. 4 i art. 5 powołanej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady pozwalają Państwom Członkowskim na stosowanie rozwiązań prawnych, które mają na celu uniknięcie powielania oceny wpływu na środowisko, to nie można skutecznie twierdzić, iż w niniejszej sprawie istniał obowiązek przedstawienia oceny oddziaływania na środowisko inwestycji będącej realizacją przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka drogi ekspresowej S2 (POW).

W tej sytuacji niezasadnym jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skoro bowiem z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej.

Odnosząc się do materiału dowodowego przedstawionego przez Stowarzyszenie w piśmie procesowym na poparcie argumentów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż sąd administracyjny zgodnie z art. 133 p.p.s.a. orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd, na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a., może prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jednak jest ono ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Stwierdzić zatem należy, że przepis ten nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu zgłoszonego przez stronę skarżącą w postaci opracowania pn. "Podręcznik dobrych praktyk wykonywania opracowań środowiskowych dla dróg krajowych".

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.