Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 858/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 113 § 1 art 141 § 4 art 153 art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej V. Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1964/13 w sprawie ze skargi B. S. i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1964/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. S. i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania B. i T. S. (dalej: "skarżących") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...]), odmawiającej stwierdzenia na wniosek skarżących nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej V. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie: zewnętrznych instalacji (sieci osiedlowych): wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz telefonicznej, zjazdu z ul. M., wewnętrznego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi, murów oporowych, na działkach nr ew. [...] z obrębu 2012, przy ul. M. w S., zmienionej decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], znak: [...]; w zakresie wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając GINB wskazał, że w sprawie zachowano wymogi przewidziane w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"). Powołując się na przepis art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego, GINB stwierdził, że przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Organ odwoławczy podkreślił, że w obowiązujących przepisach prawa nie określono definicji budynku wolnostojącego, tym samym przyjąć należy potoczną definicję znaczeniową tego słowa. W sensie techniczno - budowlanym budynkiem wolnostojącym jest budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, tym samym pomiędzy poszczególnymi elementami konstrukcyjnymi obiektu (fundamentami, ścianami nośnymi, więźbą dachową itp.) istnieje wolna przestrzeń powietrzna i żaden z tych elementów obiektu budowlanego nie jest związany z elementami konstrukcyjnymi drugiego obiektu budowlanego. Jest to budynek usytuowany w sposób wolny, czyli nie uzależniony w żaden sposób od innego obiektu budowlanego z uwagi na miejsce swej lokalizacji. Nie jest zatem trwale związany z innym budynkiem konstrukcyjnie, nie jest połączony przegrodami, instalacjami, a także nie przylegający bocznymi ścianami do sąsiedniego budynku, umożliwiając w ten sposób dostęp do wszystkich jego ścian. Budynek wolnostojący musi być samodzielny z punktu widzenia funkcjonalno – użytkowo - technicznego.

Organ odwoławczy wskazał, że teren, na którym znajdują się działki inwestycyjne nr ew. [...] oznaczony jest symbolem [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2008r., nr [...]. Zgodnie z ustaleniami §10 ww. miejscowego planu, teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, przy czym maksymalna wysokość zabudowy wynosi 9,5 m i nie więcej niż 2 kondygnacje naziemne, jak również budynki powinny być kryte dachami stromymi. Ponadto, powyższym przepisem przewidziano maksymalną powierzchnię zabudowy działki budowlanej - 25% oraz minimalną powierzchnię terenu biologicznie czynną w granicach działki budowlanej - 60%. Z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją pozwolenia na budowę wynika, iż przedmiotem spornej inwestycji jest budowa zespołu jednorodzinnych budynków mieszkalnych dwukondygnacyjnych (strona 10 opisu technicznego projektu budowlanego), których maksymalna wysokość wynosi do 8,10 m (strona 10 opisu technicznego projektu budowlanego), natomiast kąt nachylenia połaci dachowych wynosi 45 i 35 stopni (strona 5 opisu technicznego projektu budowlanego). Ponadto, planowana zabudowa działki inwestycyjnej wynosi 23,19% (strona 10 opisu technicznego projektu budowlanego), natomiast jej powierzchnia biologicznie czynna wynosi 62,5% (strona 10 opisu technicznego projektu budowlanego).

W świetle ww. wskazań GINB stwierdził, że decyzja pozwolenia na budowę została wydana zgodnie z zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].

Nadto, organ odwoławczy wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączono wymagane art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami o nr ew. [...] na cele budowlane. Także z uwagi na fakt zaprojektowania najbliższego domu wchodzącego w skład spornej inwestycji w odległości ok. 6 m od granicy z działką o nr ew. [...] stanowiącą własność skarżących w odległości ok. 5 m od tej granicy uznać należy, że omawiane przedsięwzięcie zostało zaprojektowane zgodnie z przepisem 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.) (dalej: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r."). Ponadto zauważył, iż jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, działka o nr ew. [...] nie jest zabudowana, w związku z czym nie można analizować na nią wpływu spornej inwestycji pod kątem przepisu § 13 warunków technicznych, należy bowiem wskazać, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowo — administracyjnym przepis ten reguluje ustalenie odległości budynków od innych obiektów tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana. Projektowane domy nie wymagają oddzielenia ścianami przeciwpożarowymi w związku z zaprojektowaniem ich zgodnie z wymaganiami określonymi w § 273 ust. 1 w zw. z § 209 ust. 1 pkt 1, § 227 ust. 1 oraz § 271 ust. 1 warunków technicznych, ponadto projekt budowlany spornej inwestycji został bez uwag zaakceptowany przez Rzeczoznawcę ds. Zabezpieczeń Przeciwpożarowych.

GINB, odnosząc się do zarzutu podnoszonego w odwołaniu, dotyczącego zatwierdzenia decyzją pozwolenia na budowę projektu budowlanego przewidującego wykonanie murów oporowych podczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał w swoich ustaleniach realizacji takiego przedsięwzięcia na terenie obejmującym działki inwestycyjne, stwierdził, że nie ma on wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, mur oporowy pełni funkcję zabezpieczającą przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego oraz chroni dany teren przed oddziaływaniem mas ziemnych lub wodnych z innego terenu.

Odpowiadając na zarzut dotyczący zniszczenia terenu objętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefą K - ochrony krajobrazu kulturowego poprzez realizację muru oporowego, organ stwierdził, że plan zagospodarowania przestrzennego nie konkretyzuje jakich prac budowlanych nie można wykonywać w związku z ochroną tej strefy. Tym samym nie można stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości - że wykonanie kwestionowanego muru oporowego będzie niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie GINB, zamierzonego rezultatu nie może odnieść również twierdzenie skarżących, jakoby sporna inwestycja polegała na budowie budynków w zabudowie bliźniaczej, a nie wolnostojącej, co byłoby niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, że każdy z budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej musi być odrębnym budynkiem "stanowiącym konstrukcyjnie samodzielną całość", co oznacza, że każdy musi mieć samodzielną konstrukcję, w tym mieć samodzielnie fundamenty na całym swym obrysie. W przeciwnym przypadku mamy do czynienia z jednym budynkiem. Jak wynika z dokumentacji projektowej, lokale mieszkalne zaprojektowane w spornych budynkach (po dwa lokale mieszkalne w każdym z budynków) posadowione zostały na jednym wspólnym fundamencie (część konstrukcyjna), posiadają jedną ścianę nośną (rzut fundamentów, parteru oraz poddasza w części architektoniczno - budowlanej) oraz pokryte są jednym dachem (rzut dachu). W świetle projektu, każdy z budynków stanowi całość konstrukcyjną, zatem mają charakter zabudowy wolnostojącej a nie bliźniaczej.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, dotyczącego zagrożenia osuwiskiem części gruntu na działce nr ew. [...] w związku z realizacją inwestycji GINB wskazał, że ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej podlega tylko i wyłącznie zgodność zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa. Wszelkie odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, w tym niezgodne z przeznaczeniem wykorzystywanie urządzeń budowlanych, stanowią przedmiot postępowań prowadzonych przez właściwe miejscowo organy nadzoru budowlanego. Konkludując organ odwoławczy wskazał, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym odpowiada przepisom prawa i zasadnie organ I instancji odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli T. i B. S., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 9, art. 77, art. 78, art. 84 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 3 pkt 2a i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżący podnieśli, że projektowane budynki nie są budynkami jednorodzinnymi i tym samym nie są dopuszczalne w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2007r. (sygn. akt VII SA/Wa 1074/07, Lex nr 452523), gdzie wskazano, że żaden akt rangi ustawowej nie definiuje pojęcia "budynek mieszkalny" i w tym zakresie właściwe jest posiłkowanie się rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) Zdaniem skarżących, organy orzekające w sprawie powinny oprzeć wykładnię art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego na Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. Ta wskazuje, że budynek z dwoma mieszkaniami, z których każde ma osobne wejście z poziomu gruntu może być albo domem bliźniaczym, albo budynkiem o dwu mieszkaniach – klasa inna niż jednorodzinna. Skarżący zarzucili, że nie doszło w niniejszym postępowaniu do oględzin inwestycji, a jako jedyny dowód dopuszczono analizę projektu budowlanego. Zasadne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wpływu inwestycji na zakres zagospodarowania w przyszłości ich działki, sąsiadującej z objętą pozwoleniem na budowę. Zdaniem skarżących, odrzucić należy również argumentację organów, jakoby konstrukcje oporowe o rozmiarach 100 metrów długości i blisko 8 metrów wysokości nie wymagały potwierdzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Postawienie muru oporowego wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę i już w konsekwencji tego, stwierdzenia jego zgodności z planem. Prezydent Miasta S. w ogóle zaniechał badania zgodności tak ogromnej konstrukcji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przez co rażąco naruszył art. 35 ust. pkt 1 Prawa budowlanego w tej części.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1305/11 orzekł o oddaleniu skargi.

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 614/12 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. S. i T. S. uchylił zaskarżony wyrok WSA z dnia 16 listopada 2011 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzynięcia NSA wskazał, iż uzasadnienie Sądu I instancji nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż budowla (o wysokości ponad 5 m do 7,5 m) nie narusza przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w odniesieniu do nieruchomości skarżących (działka nr [...]). NSA zwrócił uwagę na okoliczności, w których ten mur oporowy został zrealizowany, a mianowicie w wyniku świadomej niwelacji terenu dokonanej przez inwestora, która to spowodowała konieczność posadowienia muru o wysokości 8 metrów, tak ażeby zabezpieczał utworzoną sztucznie przez inwestora kilkumetrową różnicę w poziomie terenu. Zdaniem NSA, nie można traktować tej inwestycji w sposób pobieżny bez przeprowadzenia dokładnej analizy decyzji zmieniającej z dnia [...] sierpnia 2010 r., a przede wszystkim projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją, bowiem w zasadniczy sposób różni się on od pierwotnego projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., a ta kwestia – zdaniem NSA – umknęła uwadze zarówno organom rozpoznającym sprawę jak i Sądowi I instancji. NSA stwierdził także, iż rozstrzygając kwestię oddziaływania muru oporowego na działkę skarżących należy zauważyć, iż w prognozie skutków wpływu realizacji ustaleń miejscowego planu na poszczególne elementy środowiska w ustaleniach dotyczących ukształtowania terenu stwierdza się: "Realizacja ustaleń planu nie powinna spowodować zmian ogólnej rzeźby terenu. W większości wydzieleń możliwe są drobne niwelacje związane z budynkami i dojazdami" (pkt III. 1 str. 11). Czy niwelacja terenu tak, jak to uczynił inwestor w niniejszej sprawie, zmieniająca ukształtowanie terenu o kilka metrów, jest "drobną niwelacją...", o której wspomina plan. Bardziej szczegółowe ustalenia w tym zakresie dotyczą terenu oznaczonego symbolem [...], ale tam wprowadzono zakaz działalności powodujących uruchomienie procesów erozyjnych. Jednocześnie NSA zauważył, iż zdjęcia załączone do pisma skarżących z dnia 1 lipca 2013 r. wyraźnie wskazują na znaczną zmianę ukształtowania terenu na działkach inwestora oraz zmianę rzędnych terenu.

Odnosząc się do kwestii lokalizacji terenu inwestycyjnego w strefie K ochrony krajobrazu kulturowego NSA zauważył, iż z ustaleń planu w § 6 ust. 3 pkt 3 wynika, że celem ochrony jest "podtrzymanie istniejącej kompozycji przestrzennej i zieleni...". W związku z powyższym nasuwa się pytanie: czy działania inwestora polegające na przeprowadzeniu zmiany ukształtowania terenu poprzez znaczną jego niwelację i zmianę rzędnych mieści się w ww. ustaleniach planu. Nadto NSA wskazał, iż z przepisu art. 3 pkt 14 ustawy o ochronie zabytków, zawierającego definicję krajobrazu kulturowego wynika, że w jego skład wchodzą także elementy przyrodnicze, w związku z tym, czy ukształtowanie terenu nie mieści się w tym pojęciu. Zdaniem NSA, takiej analizy Sąd I instancji, jak również organy nie przeprowadziły, a więc powyższe kwestie będą musiały być uzupełnione w ponownym postępowaniu.

NSA wskazał, iż najistotniejszą w przedmiotowej sprawie jest kwestia ustalenia, czy inwestycja spełnia warunki określone w § 10 ust. 1 pkt 1 planu, a więc czy jest to zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, czy też zabudowa jednorodzinna w zabudowie bliźniaczej. Zauważył, iż wyrok WSA z dnia 18 czerwca 2008 r. (II SA/Sz 217/08), na który powołały się organy i Sąd I instancji został uchylony wyrokiem NSA z dnia 27 października 2009 r. (II OSK 1601/08). Jednocześnie NSA podzielił pogląd zawarty w tymże rozstrzygnięciu, iż "posiadanie przez budynki w zabudowie szeregowej wspólnego fundamentu nie stanowi przeszkody, aby uznać, że każdy budynek danego obiektu spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej mimo, że ściany działowe między poszczególnymi budynkami posadowione zostały na wspólnym fundamencie. Także istnienie wspólnego dachu nie wyłącza "a priori" możliwości zakwalifikowania budynku, jako stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość, jeśli jego konstrukcja nie powoduje istnienia części wspólnych poddasza, tym bardziej, gdy w budynku zaprojektowano ścianę oddzielenia pożarowego od fundamentu aż po dach".

W dalszej części uzasadnienia NSA podniósł, iż w niniejszej sprawie należy ustalić odpowiednią kwalifikację budynku. Za niezrozumiałe uznał stanowisko Sądu I instancji odrzucające a priori możliwość wykorzystania definicji przyjętej w rozporządzeniu z dnia 30 grudnia 1999 r., tym bardziej, iż na podstawie art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego tej kwestii nie można rozstrzygnąć, ponieważ nie zawiera on definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego a także w zabudowie bliźniaczej i jedynie wymienia te obiekty. Zauważył, iż jeżeli organy poszukiwały pojęcia budynku wolnostojącego w znaczeniu potocznym, to niezrozumiałe jest jednoznaczne odrzucenie sformułowań przyjętych w ww. rozporządzeniu, tym bardziej, że jak wynika z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439, z 1996 r.), wprowadzone w trybie ust. 2 standardowe klasyfikacje i nomenklatury stosuje się w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej. Podniósł, iż ustawa o statystyce publicznej służy wprawdzie innym celom niż przepisy Prawa budowlanego, jednakże nie oznacza to, że nie można posiłkowo wykorzystywać pojęć z ustawy i rozporządzeń wykonawczych.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na swoje związanie powyższym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji, zatwierdzony decyzją zmieniającą Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. projekt budowlany w zasadniczy sposób różni się od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. W tej sytuacji ustalenie czy budowla ta została zaprojektowana z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich - o czym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane - wymaga szczegółowej analizy nie tylko decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., ale także decyzji zmieniającej z dnia [...] sierpnia 2010 r. i zatwierdzonego nią projektu budowlanego. Sąd I instancji przypomniał, że na konieczność dokonania oceny czy z uwagi na rozmiary działki zaprojektowany mur oporowy nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki wskazał już WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 kwietnia 2010 r., wydanego w sprawie VII SA/Wa 170/10. W zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej organy dokonały jedynie oceny prawidłowości tej budowli na gruncie przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., pomijając okoliczności powstania muru oporowego. Mur oporowy o wysokości 8 metrów powstał w wyniku świadomej niwelacji terenu dokonanej przez inwestora, która spowodowała konieczność jego posadowienia w celu zabezpieczenia utworzonej sztucznie przez inwestora kilkumetrowej różnicy w poziomie terenu. W tych okolicznościach, jak wskazuje NSA: "Rozstrzygając kwestię oddziaływania muru oporowego na działkę skarżących kasacyjnie, należy zauważyć, iż w prognozie skutków wpływu realizacji ustaleń miejscowego planu na poszczególne elementy środowiska w ustaleniach dotyczących ukształtowania terenu stwierdza się: "Realizacja ustaleń planu nie powinna spowodować zmian ogólnej rzeźby terenu. W większości wydzieleń możliwe są drobne niwelacje związane z budynkami i dojazdami" (pkt III, 1 str. 11)." Bardziej szczegółowe ustalenia w tym zakresie dotyczą terenu oznaczonego symbolem [...], ale tam wprowadzono zakaz działalności powodujących uruchomienie procesów erozyjnych". Zdaniem Sądu I instancji, w tych okolicznościach wyjaśnienia wymaga czy dokonana przez inwestora niwelacja terenu, powodująca powstanie kilkumetrowej różnicy poziomów odpowiada pojęciu "drobnej niwelacji", o której mowa wyżej. Organy obu instancji kwestii tych nie wyjaśniły i do nich się nie odniosły.

Odnosząc się do kwestii lokalizacji inwestycji w strefie K ochrony krajobrazu kulturowego, powiązanej z niwelacją terenu dokonaną przez inwestora, Sąd I instancji podniósł, iż zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.) krajobraz kulturowy to przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Użycie w treści przepisu, o którym mowa pojęcia: "elementy przyrodnicze", wymaga odniesienia się i dokonania oceny, czy ukształtowanie terenu, o którym mowa wyżej wchodzi w zakres tego pojęcia. Zarówno w decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej brak jest tego rodzaju ustaleń.

Sąd wskazał również, iż definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego została zawarta w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Brak jest jednocześnie w przepisach prawa legalnej definicji budynku wolnostojącego, jak i budynku w zabudowie bliźniaczej. Tymczasem w § 10 ust. 1 pkt 1 planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2008 r. przewidziano jako przeznaczenie terenu "pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą". Sąd I instancji uznał, że w tych okolicznościach konieczne jest dokonanie odpowiedniej kwalifikacji budynku w niniejszym stanie faktycznym przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych możliwości. Organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy winny dokonać stosownych ustaleń mając na uwadze powyższe oraz stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2009 r. wydanym w sprawie II OSK 1601/08, zgodnie z którym: "posiadanie przez budynki w zabudowie szeregowej wspólnego fundamentu nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy budynek danego obiektu spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej mimo, że ściany działowe między poszczególnymi budynkami posadowione zostały na wspólnym fundamencie. Także istnienie wspólnego dachu nie wyłącza "a priori" możliwości zakwalifikowania budynku jako stanowiącego konstrukcyjną całość, jeśli jego konstrukcja nie powoduje istnienia części wspólnych poddasza, tym bardziej gdy w budynku zaprojektowano ścianę oddzielenia pożarowego od fundamentu aż po dach". Istotne w tych ustaleniach jest także to, iż zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439 ze zm.), wprowadzone w trybie ust. 2 standardowe klasyfikacje i nomenklatury stosuje się w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej. Tym samym, wobec braku legalnych definicji pojęć, o których mowa wyżej, zasadne jest posiłkowe stosowanie pojęć z ustawy i rozporządzeń wykonawczych służących innym celom niż przepisy Prawa budowlanego. Podobne stanowisko w tej mierze wyrażone zostało w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r. w sprawie II OSK 794/10. Tym samym, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest dokonanie oceny kwalifikacji spornej inwestycji przy posłużeniu się definicją budynku zawartą w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.). W załączniku do wskazanego wyżej rozporządzenia w punkcie I "Objaśnienia wstępne" podpunkt 2 "Pojęcia podstawowe" wskazano, iż: "W przypadku budynków połączonych między sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe), budynek jest budynkiem samodzielnym, jeśli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Gdy nie ma ściany przeciwpożarowej, budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane". Zauważyć jednocześnie należy, jak wskazuje NSA, iż według Wielkiego Słownika Języka Polskiego bliźniak to: "dom składający się z dwóch identycznych i symetrycznych części, mających oddzielne wejścia, ale połączonych jedną wspólną ścianą, zwykle zamieszkiwany przez dwie rodziny". Ocena zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego winna zostać poprzedzona także ustaleniem, kto zamieszkuje w już wykończonych budynkach, w jako sposób odbywa się ich sprzedaż, czy sprzedawane są całe budynki czy ich wydzielone części.

Sąd wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę organy winny przy uwzględnieniu powyższych wywodów, wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie II OSK 614/12 i wykładni przepisów prawa w tym wyroku przedstawionych, dokonać brakujących, wskazanych wyżej ustaleń, uzupełnić o wywody, o których mowa i wydać w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie stosowne rozstrzygnięcie, wypełniając tym samym dyspozycję art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż dotychczasowe postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem powyższych przepisów.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła V. Sp. z o.o. z siedzibą w S. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 153 P.p.s.a. polegające na sformułowaniu niejasnych i ogólnikowych wytycznych co do dalszego postępowania, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wydanie przez organy administracji publicznej decyzji uwzględniającej ocenę prawną i wskazania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2013 r.,

2. art. 1 § 1 i art. 113 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu skarżonego wyroku, pozbawiające informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, co miało wpływ na rozstrzygnięcie postępowania prowadząc do nierozpoznania istoty sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niniejszej sprawy na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 614/12, uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1305/11 oddalający skargę B. S. i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają do wykazania, że Sąd I instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i uchylił się od przeprowadzenia pełnej kontroli zaskarżonej decyzji, a w uzasadnieniu wydanego orzeczenia nie przedstawił własnej oceny prawnej, zaś wytyczne co do dalszego postępowania organów administracji publicznej zostały sformułowane w sposób lakoniczny i ogólnikowy.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy podkreślić, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie spełnił wymogi wynikające z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. Zarzut, że uzasadnienie Sądu I instancji ogranicza się do zacytowania stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2013 r. oraz nie zawiera jasnych wskazówek co do dalszego postępowania jest nieusprawiedliwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę przede wszystkim wskazał na potrzebę wyjaśnienia przez organy, czy inwestycja spełnia warunki określone w § 10 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc czy jest to zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, czy też zabudowa jednorodzinna w zabudowie bliźniaczej. W tej materii Sąd I instancji przedstawił dokonaną przez NSA wykładnię przepisów przydatnych do rozstrzygnięcia tej kwestii. Zauważyć należy, iż w myśl art. 190 ust. 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., zaprezentowana przez NSA wykładnia prawa wiązała w tej sprawie Sąd I instancji, co uprawniało do powtórzenia tej części uzasadnienia wyroku NSA, która zawierała wykładnię przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Analogicznie Sąd potraktował podniesione przez NSA kwestie dotyczące niwelacji terenu dokonanej przez inwestora i jej ewentualnego wpływu na ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej działki oraz powiązanego z tą kwestią problemu lokalizacji terenu inwestycyjnego w Stefie K ochrony krajobrazu kulturowego. Także i w tym przypadku uprawnione było odwołanie się przez Sąd I instancji do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku NSA z 10 lipca 2013 r. Postulaty skarżącej kasacyjnie odnośnie konieczności rozstrzygnięcia tych kwestii przez Sąd I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, sprowadzałyby się natomiast do zastąpienia organu administracji w zakresie obciążającego organ obowiązku prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

WSA w Warszawie wskazał jednoznacznie w jakim kierunku ma zmierzać ponowne prowadzone postępowania administracyjne, wskazując przepisy na których winny oprzeć się organy administracji oraz konieczny do uzupełnienia zakres materiału dowodowego. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że z powołanego orzeczenia NSA wynika, iż organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność uzyskania informacji, kto zamieszkuje już wykończone budynki oraz w jaki sposób odbywa się sprzedaż, czy całych budynków, czy ich wydzielonych części. Nie sposób zatem, na bazie niepełnego materiału dowodowego, dokonywać szerszych, bardziej precyzyjnych wskazówek co do treści i zakresu ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie możliwe byłyby jakiekolwiek dalsze, bardziej szczegółowe wytyczne dla organów. Ponadto, jak już wyżej wskazano, nie można oczekiwać od Sądu I instancji, co zdaje się sugerować autor skargi kasacyjnej, aby sąd ten w praktyce zastąpił organy administracji w ich roli, w szczególności bez uprzedniego precyzyjnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez te organy. Taka ocena, wskazania, uwagi co do konieczności podjęcia określonych działań, sposobu interpretacji przepisów w kontekście zastanego stanu faktycznego sprawy mogą być bowiem przeprowadzone wyłącznie na tle prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego.

Zdaniem NSA, uzasadnienie Sądu I instancji w sposób wystarczający wskazuje na okoliczności prawne stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Zalecenia co do dalszego postępowania, aczkolwiek lakoniczne, nakazują uwzględnienie uwag zawartych w uzasadnieniu, odnoszących się do wykładni prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie oraz konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, co jest wystarczające dla ukierunkowania dalszego postępowania.

Z opisanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 153 ustawy P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i art. 113 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto, należy wytknąć, iż zarzucając naruszenie art. 1 § 1 nie wskazano z jakiego aktu pochodzi wymieniona jednostka redakcyjna. Nie odnosi się to do aktu wymienionego w tym zarzucie – P.p.s.a., gdyż art. 1 tej ustawy nie zawiera jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. Przypuszczalnie autorowi skargi kasacyjnej chodziło o art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), lecz rolą NSA rozpoznającego skargę kasacyjną w granicach jej zarzutów nie jest zastępowanie strony w określaniu jej intencji. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. należy wyjaśnić, że przepis ten reguluje jedną z kompetencji przewodniczącego składu orzekającego i ma charakter jedynie porządkowy. Naruszenie tej normy prawnej może mieć miejsce tylko, gdy przewodniczący zamknie rozprawę, pomimo że w ocenie sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub gdy w ogóle nie zamknie rozprawy, bądź gdy ją zamknie, mimo że strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też w sytuacji gdy złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi (por. wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt II FSK 513/05, z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1580/11, z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12 - dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie przedstawione wyżej okoliczności nie zaistniały, a tym samym zarzut ten był niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.