Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 655/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 ust. 1, 3 i 2 pkt 6, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 101 par. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Miasta Skarżyska - Kamiennej z dnia 28 lutego 2020 r. nr XXII/183/2020 w przedmiocie zbycia w drodze przetargu nieruchomości gruntowej niezabudowanej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasadza od Gminy Skarżysko-Kamienna na rzecz J. K. i A.K. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Skarżysko-Kamienna uchwałą nr XXII/183/2020 z dnia 28 lutego 2020 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) oraz art. 28, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej "ugn" w § 1 wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości gruntowej niezabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów miasta Skarżysko-Kamienna jako działka numer 206 (obręb 0011 Górna Kamienna, arkusz mapy nr 16), o powierzchni 0,0227 ha, położonej w Skarżysku-Kamiennej przy ul. Pułaskiego, objętej księgą wieczystą nr KI1R/00029637/5. W § 3 Rada uchyliła uchwałę z 29 października 2019 r. w sprawie zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w Skarżysku-Kamiennej przy ul. Pułaskiego.

W uzasadnieniu uchwały podano, że działka numer 206 stanowi niezagospodarowany teren usytuowany w środku zabudowy, bez dostępu do drogi publicznej. Działka gruntu została wyodrębniona geodezyjnie z przeznaczeniem pod przedłużenie ulicy Pułaskiego, jednak późniejsza zabudowa sąsiednich nieruchomości spowodowała brak fizycznej możliwości kontynuacji ciągu tej drogi. Swoje zainteresowanie nabyciem przedmiotowej nieruchomości zgłosili natomiast współwłaściciele nieruchomości przyległych nr [...]. Działka nr ewid. [...] - nie posiada dostępu do drogi publicznej. Ponadto pomiędzy tymi nieruchomościami znajduje się przedmiotowa działka gminna. Nabycie działki nr 206 może poprawić warunki zagospodarowania ich nieruchomości. Zainteresowanie nabyciem działki nr 206 zgłosił także właściciel przyległej działki nr [...]. W związku z budową osiedla budynków mieszkalnych na swoich działkach, właściciel chciałby pozyskać dodatkowy grunt w celu wyposażenia osiedla w niezbędna infrastrukturę. W sytuacji gdy nieruchomość może poprawić warunki zagospodarowania kilku nieruchomości sąsiednich zasadnym jest zorganizowanie przetargu na jej sprzedaż.

W związku ze zgłoszonym zainteresowaniem nabycia tej nieruchomości przez właściciela innej nieruchomości przyległej zasadnym było uchylenie uchwałę z 29 października 2019 r.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości, [...] zarzucili naruszenie:

1. art. 28 oraz art. 37 ust. 1 ugn poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie uchwały w sprawie zbycia nieruchomości nr 206w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżących,

2. art. 37 ust. 2 pkt 6 oraz art. 37 ust. 3b ugn poprzez jego niezastosowanie i uchylenie uchwały w sprawie zbycia nieruchomości nr 206w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżących,

3. art. 7, 77 kpa polegające na braku podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 37 ust. 1 ugn oraz niezastosowania art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn na skutek nieustalenia przez organ przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn,

4. art. 8 kpa, co przejawiło się w tym, że najpierw organ wydał uchwałę w sprawie zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej na rzecz skarżących, następnie zaś - kierując się możliwością uzyskania większych korzyści i ignorując słuszny interes obywateli uchylił tę uchwałę i podjął uchwałę, która podlega zaskarżeniu w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że art. 37 ust. 3b ugn wskazuje, że ust. 3 nie stosuje się, jeżeli o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki określone w tym przepisie. Ustęp 3 dotyczy zaś odstąpienia od zbycia nieruchomości w drodze przetargu, nie zaś odstąpienia od zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że sam fakt, że zainteresowanie działką wyraził inny właściciel działki przyległej nie jest podstawą obligującą radę miasta do uchylenia dotychczasowej uchwały. Organ musiałby wykazać ważniejszy interes innych właścicieli nieruchomości przyległych, aby uchylić uchwałę o zbyciu bezprzetargowym.

Dalej skarżący zarzucili, że organ nie podjął żadnej aktywności celem wyjaśnienia stanu faktycznego, czyli faktycznych problemów i trudności, z jakimi borykają się skarżący, tj. uniemożliwienie im dojazdu do działki nr [...]. Organ, bez zbadania stanu faktycznego (np. w drodze oględzin) uznał, że skoro inny właściciel wyraził chęć zakupu owej działki to jest to wystarczające, aby uznać, że uchwałę w sprawie zbycia w drodze bezprzetargowej należy uchylić.

Wnoszący skargę podkreślili, że sprzedaż w trybie przetargu działki nr 206 panu Ż. spowoduje, ze ogrodzi on działkę nr [...], na tej działce wykona niezbędną infrastrukturę poprawiającą warunki egzystencji mieszkańców na swoim osiedlu, a właścicielom działki nr [...], tj. skarżącym całkowicie odetnie możliwość dojazdu. Sprzedaż działki 206 w trybie przetargu uniemożliwi doprowadzenie wodociągu i kanalizacji sanitarnej do działki nr [...]. Dodali, że w zakresie powiększenia powierzchni biologicznie czynnej zakup działki nr 206 nie jest niezbędny, czego organ również nie wziął pod uwagę. Organ ponadto nie zwrócił uwagi, że na działce nr [...] na 33 lokale mieszkalne zaprojektowano 34 miejsca postojowe (25 miejsc w garażu podziemnym oraz 9 stanowisk na zewnątrz budynku, w tym jedno dla samochodów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne). Zatem ilość miejsc parkingowych jest zapewniona. Wykonanie dodatkowych miejsc parkingowych na działce nr [...], jest niemożliwa technicznie lub nieopłacalna ze względu na różnicę poziomów terenu wynoszącą około 2m, niewielką szerokość i długość działki. Także ze względu na różnicę poziomów terenu pomiędzy działką [...] i 206 byłoby utrudnione wykonanie drugiego placu zabaw.

Następnie skarżący podnieśli, że w uzasadnieniu uchwały o zbyciu nieruchomości nr 206 w trybie przetargu znajduje się zapis: "W związku z rozpoczęciem budowy osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych na swoich działkach Pan Ż. chciałby pozyskać dodatkowy grunt w celu wyposażenia osiedla w niezbędną infrastrukturę". Skarżący stwierdzili, że to uzasadnienie nie tylko nie odpowiada warunkom wskazanym w ugn, ale też nie znajduje oparcia w niezbadanym przez organ stanie faktycznym.

Zdaniem skarżących organ dopuścił się także naruszenia art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż niniejsza sprawa dotycząca zakupu nieruchomości nr 206 jest sprawą ważną dla gminy. Świadczą o tym wnioski i petycje skarżących jako mieszkańców gminy. Organ mając wątpliwości co do słuszności rozstrzygnięcia winien był wykorzystać wszystkie narzędzia jakie miał, zanim wydał uchwałę uchylającą uchwałę o zbyciu w drodze bezprzetargowej. Jednak organ nie skorzystał z żadnego z przewidzianych ustawą środków.

Uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu uchwały nr XXI1/183/2020 skarżący podnieśli, że wynika on z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zauważyli, że w niniejszej sprawie istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżących, bowiem ogłoszenie przetargu na zakup działki nr 206 daje wysokie prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, że przetarg wygra, a w konsekwencji nabywcą i właścicielem owej działki zostanie osoba inna niż skarżący, co uniemożliwi zwiększenie użyteczności, a wręcz zapewnienie jakiejkolwiek użyteczności dla działki nr [...],będącej działką przyległą do działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie. Wskazał, że skarżącym nie przysługuje jakiekolwiek prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowanym aktem. Organ podkreślił, że rada gminy posiada kompetencję wyłącznie w zakresie "wyrażenia zgody" na określone rozporządzenie nieruchomością gruntową. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały. Ponadto uchwała ta wypełnia art. 37 ugn.

Zdaniem organu na podstawie art. 37 ust. 3b ugn, jeżeli o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki określone w tym przepisie, to nie stosuje się art. 37 ust. 3 ugn. Wreszcie organ stwierdził, że nie istnieje żadna norma prawna, która uniemożliwiałaby dokonywanie zmian w podejmowanych uprzednio uchwałach, czy też ich uchylanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy zauważyć, że sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący, jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 190) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc badają, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga w niniejszej sprawie została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm. -dalej: u.s.g.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g., a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej.

Pozytywna odpowiedź na pierwsze z tych pytań nie budzi, zdaniem Sądu, wątpliwości. Uchwała w sprawie zbycia nieruchomości gminnej w drodze przetargu jest aktem z zakresu administracji publicznej dlatego, że niewątpliwie pozostaje sprawą mieszczącą się w sferze zadań publicznych samorządowej gminy, ma ona charakter zewnętrzny w takim znaczeniu, że kierowana jest do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy oraz rozstrzyga o istotnym elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, przez co dochodzi do naruszenia ich interesów prawnych i uprawnień. Nie można też zaliczyć zaskarżonej uchwały do aktów organów gminy objętych kognicją sądów powszechnych, odnośnie których to aktów ochrony prawnej należy upatrywać w regulacjach prawa cywilnego, nie zaś w obszarze regulacji publicznoprawnej, jaką gwarantuje art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaskarżona uchwała nie ma też charakteru decyzji administracyjnej, co na mocy art. 102 u.s.g. wyłączałoby stosowanie do niej przepisów rozdziału 10 tej ustawy, a więc i art. 101 (por. Andrzej Matan Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II. WKP 2018. Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, pkt 2).

Co do drugiej z zasygnalizowanych kwestii Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, że jeśli nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej (stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.), stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste - osoba, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. (wyroki NSA z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 861/15 i I OSK 885/15, wyrok z 23 stycznia 2020 r., I OSK 1503/18 publ. CBOSA).

W dalszym ciągu należy wyjaśnić, czy zaskarżona uchwała narusza przepisy prawa. Naruszenie bowiem przez uchwałę interesu prawnego skarżącego nie daje jeszcze odpowiedzi na pytanie, czy naruszone zostało również prawo przedmiotowe, a to dopiero implikuje stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny, bądź - stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa (art. 91 u.s.g. w zw. z art. 147 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej w sprawie zbycia w drodze przetargu nieruchomości gruntowej, co do której wydana została 4 miesiące wcześniej przez ten sam organ uchwała w sprawie jej zbycia w drodze bezprzetargowej na rzecz właścicieli nieruchomości sąsiednich. W związku z tym w § 3 zaskarżonej uchwały uchylono poprzednią uchwałę dotyczącą tej samej nieruchomości. Podstawą prawną tej pierwszej uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 28 i 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., a drugiej, tj. zaskarżonej - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 28 i 37 ust. 1 u.g.n.

Analizując takie podstawy prawne należy stwierdzić, że formalnoprawna podstawa podjęcia zaskarżonej uchwały nie była w sprawie sporna. Również w ocenie Sądu można ją znaleźć w treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine u.s.g., który przewiduje, że podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady. Oceniając jednak tę podstawę należy zauważyć, że zasady nabywania, zbywania i wydzierżawiania nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata przez Gminę Skarżysko-Kamienna, zostały w tej gminie uchwalone w dniu 21 marca 2006 r. (uchwała Nr XXXV/19/2006), co - co do zasady - wyłącza kompetencję rady gminy do podejmowania jednostkowej uchwał w przedmiocie wyrażania zgody na zbywanie nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Należy jednak zauważyć, że przedmiotem zaskarżonej uchwały nie była zgoda na sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym, tylko właśnie w trybie przetargu. Poza tym skoro we wspomnianej uchwale Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej Nr XXXV/19/2006 z 21 marca 2006 r., brak jest regulacji dotyczącej przesłanek określonych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., w tym w szczególności przesłanki możliwości poprawy przez zbywaną nieruchomość warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, to można przyjąć, że możliwość podjęcia uchwały w sprawie takiej nieruchomości w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie jest wyłączona.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała jednak treść art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Spełnienie bowiem przesłanek z tego przepisu stało się podstawą najpierw odstąpienia od przetargowego trybu sprzedaży nieruchomości gminnej, a uznanie przez organ, że jedna z tych przesłanek odpadła spowodowało następnie uchylenie pierwszej uchwały i podjęcie drugiej z nich. Ujawniony w sprawie spór dotyczył jednak tylko jednej z tych przesłanek, tj. tego, czy będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały nieruchomość położona w Skarżysku-Kamiennej, oznaczona jako działka nr 206 o powierzchni 0,0227 ha, może poprawić warunki zagospodarowania tylko nieruchomości przyległej do niej od północy i południa, tj. należącej do skarżących nieruchomości oznaczonej jako działki [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,2134 ha, czy też taka poprawa warunków zagospodarowania dotyczy również nieruchomości sąsiadującej z nią od zachodu oznaczonej nr [...], należącej do T.Ż., który już po podjęciu uchwały Nr XVII/107/2019 z 29 października 2019 r. w sprawie zbycia nieruchomości nr 206 w drodze bezprzetargowej współwłaścicielom działek nr [...] i [...], tj. skarżącym, zgłosił zainteresowanie nabyciem tej działki.

Rozstrzygnięcie zarysowanego sporu wymaga dokonania wykładni przepisów u.s.g. i u.g.n. dotyczących zasad gospodarowania mieniem komunalnym.

Zgodnie z art. 43 u.s.g. mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Z kolei zgodnie z art. 45 u.s.g. podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa.

Nie budzi wątpliwości, że nieruchomości są składnikiem majątku gminy, który jest poddany szczególnym wymogom prawnym. Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy jest przedmiotem regulacji odrębnej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zasadą sformułowaną w art. 28 ust. 1 u.g.n. i art. 37 ust. 1 u.g.n. jest sprzedaż nieruchomości gminnych w drodze przetargu. Wyjątki regulują przepisy szczególne, w tym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2843/15: "W orzecznictwie dominuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, mogące poprawić warunki zagospodarowania jednej tylko nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, a nie mogą one być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, dopuszczalne jest jej zbycie w drodze bezprzetargowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt IV CSK 98/06 (LEX nr 459229), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1252/14 (LEX nr 1635004). Dowodzi się bowiem braku podstaw dla przeprowadzania przetargu, gdy zainteresowana nabyciem nieruchomości jest tylko jedna osoba, skoro ratio legis przetargu sprowadza się do stworzenia równych szans wszystkim chętnym, gdy jest ich wielu. Gdy jednak zamiar nabycia zgłasza więcej niż jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zależy od tego, czy realizacja tego zamiaru może poprawić warunki zagospodarowania tych nieruchomości. Jeżeli poprawa ta jest możliwa w odniesieniu do więcej niż jednej z nieruchomości przyległej, wówczas nie można w trybie bezprzetargowym dokonać zbycia na rzecz jednego z ubiegających się o to właścicieli tych nieruchomości. Wspomniana poprawa powinna być przy tym rzeczywista, możliwa i aktualna, nie zaś hipotetyczna, co (...) należy rozumieć jako potrzebę sięgnięcia po obiektywne, sprawdzalne kryteria w tym zakresie (wyrok NSA z 14 września 2017 r., I OSK 407/17).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ nie wykazał (w szczególności w uzasadnieniu tej uchwały), że mająca być przedmiotem przetargu nieruchomość rzeczywiście i obiektywnie może poprawić warunki zagospodarowania przyległej do niej od zachodu nieruchomości oznaczonej numerem [...], należącej do T. Ż. Jedynym uzasadnieniem tezy, że ta poprawa rzeczywiście nastąpiła było stwierdzenie, że w związku z rozpoczęciem budowy osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych na swoich działkach, właściciel ten (czyli T. Ż.) chciałby pozyskać dodatkowy grunt w celu wyposażenia osiedla w niezbędną infrastrukturę. Analiza treści art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie wskazuje jednak, aby przesłanka możliwości poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej miała charakter subiektywny, tj. aby jej spełnienie zależało od samej tylko deklaracji woli jej zagospodarowania przez właściciela nieruchomości przyległej. Konieczne jest bowiem wskazanie i wykazanie, że ta poprawa warunków zagospodarowania rzeczywiście i obiektywnie może nastąpić. Tymczasem w okolicznościach sprawy można odnieść wrażenie odwrotne. Skoro bowiem T. Ż. uzyskał pozwolenie na budowę budynków wielorodzinnych (co wynika z tego, że, jak uzasadnia organ w zaskarżonej uchwale, rozpoczął już jego budowę), to znaczy, że wszystkie wymagane prawem warunki uzyskania takiego pozwolenia, w tym również dotyczące jego niezbędnej infrastruktury – musiał spełnić bez pozyskiwania jakiegokolwiek dodatkowego gruntu, w tym w szczególności działki nr 206 o powierzchni zaledwie 227 m². Na okoliczność tę trafnie zwrócił uwagę autor uzasadnienia skargi wskazując na przewidziane w pozwoleniu na budowę uzyskanym przez T. Ż. konkretne wymogi dotyczące powierzchni biologicznie czynnej, ilości miejsc parkingowych, czy placu zabaw, które jego inwestycja spełnia. Należy też zauważyć, że tezie przyjętej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że będąca jej przedmiotem działka nr 206poprawi warunki zagospodarowania nieruchomości T. Ż. przeczy również konfiguracja i usytuowanie tych działek względem siebie i względem działek skarżących oznaczonych numerami 20 i 21 (mapa k. 42). Dołączenie działki nr 206 do nieruchomości właściciela działki nr [...] spowodowałoby z jednej strony, że regularna, stanowiąca linię prostą wschodnia granica nieruchomości T. Ż. (oprócz działki nr [...] również sąsiadująca z nią od północy jego działka nr [...]), przestałaby taką być zyskując swego rodzaju niefunkcjonalną enklawę otoczoną z trzech stron przez cudze nieruchomości, co trudno uznać za poprawę warunków zagospodarowania działki przyległej numer [...], zwłaszcza z punktu widzenia zasad urbanistyki i zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie takie rozwiązanie mogłoby doprowadzić do powstania po stronie współwłaścicieli działki nr [...],która nie ma dostępu do drogi publicznej, roszczenia o ustanowienie przez działkę nr 206drogi koniecznej (art. 145 k.c.). Ustanowienie takiej drogi koniecznej jeszcze bardziej poddałoby w wątpliwość możliwość i realność poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości T. Ż. w wyniku nabycia przez niego przedmiotowej działki nr [...].

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego przepisów art. 37 ust. 2 pkt 6 oraz 37 ust. 3b u.g.n. należy zauważyć, że ostatnio wymieniony przepis nie mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą, ponieważ nie miał w sprawie zastosowania.

Autor skargi zarzucił naruszenie wspomnianych przepisów "poprzez jego niezastosowanie i uchylenie uchwały w sprawie zbycia nieruchomości nr 206w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżących". Drugi z powołanych przepisów stanowi, że przepisu ust. 3 nie stosuje się, jeżeli o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki określone w tym przepisie. Natomiast art. 37 ust. 3 u.g.n. w części odnoszącej się do niniejszej sprawy stanowi, że odpowiednia rada w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, może podjąć uchwałę o odstąpieniu od zbycia w drodze przetargu nieruchomości:

1) przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmiot, dla którego są to cele statutowe i którego dochody przeznacza się w całości na działalność statutową;

2) zabudowanych na podstawie zezwolenia na budowę lub których zabudowa została zalegalizowana zgodnie z procedurami przewidzianymi w odrębnych przepisach, jeżeli o nabycie nieruchomości ubiega się osoba, która dzierżawi lub użytkuje nieruchomość na podstawie umowy zawartej na co najmniej 10 lat.

Treść art. 37 ust. 3 u.g.n. wskazuje, że nie ma on zastosowania do nieruchomości, będącej przedmiotem zaskarżonej uchwały. W konsekwencji również przewidziane w art. 37 ust. 3b wyłączenie jego stosowania, nie może dotyczyć niniejszej sprawy. Poza tym niezrozumiałe z punktu widzenia istoty skargi podważającej uchwałę o zbyciu nieruchomości w trybie przetargu, a nie uchwałę o jej bezprzetargowym trybie zbycia, jest powoływanie się na przepis, który wyłącza możliwość odstąpienia od trybu przetargowego w sytuacji, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki. Gdyby przepis art. 37 ust. 3b u.g.n. miał w sprawie zastosowanie, to zarzucanie w skardze jego niezastosowania, co oznacza domaganie się jego zastosowania prowadziłoby do odwrotnego skutku, niż to wynika z żądania skargi. Z drugiej strony przez to, że dyspozycja normy zawartej w art. 37 ust. 3b u.g.n. odnosi się do art. 37 ust. 3, a nie do art. 37 ust. 2 u.g.n., nie można przewidzianego w art. 37 ust. 3b przypadku wyłączenia bezprzetargowego trybu zbywania nieruchomości gminnej (tj. przypadku dotyczącego sytuacji, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający określone warunki) rozciągać na inne niż przewidziane w art. 37 ust. 3 u.g.n. wyjątki od zasady sprzedawania nieruchomości w drodze przetargu (art. 37 ust. 1 u.g.n.).

Wynikający z powyższych rozważań brak wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zaistnienia w sprawie jednej z przewidzianych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. obligatoryjnych przesłanek zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym, w kontekście argumentów przemawiających za tym, że ta przesłanka nie jest spełniona - stanowi o naruszeniu przez tę uchwałę prawa. To zaś obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 p.p.s.a.