Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 871/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (sprawozdawca), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako Prezes UKE) decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a także w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze. zm.), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] częściowo odmawiającą Krajowej Izbie Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji (dalej jako KIGEiT) dostępu do informacji publicznej, żądanej wnioskiem z dnia [...] października 2012 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes UKE podniósł, iż w dniu [...] czerwca 2012 r. opublikował na stronie internetowej Urzędu stanowisko w zakresie szczegółowych metod przeprowadzania testu zawężania ceny (zwanego dalej "[...]" - ang.[...])".

Pismem z dnia [...] września 2012 r. [...] S. A. z siedzibą w W. (dalej jako [...]) złożyła wnioski o przeprowadzenie testu zawężenia marży (zwanego dalej "[...]" - ang.[...]) w odniesieniu do usług detalicznych [...] dotyczących dostępu do Internetu zapewnionego w klasie UBR (usługa[...]) określonych jako:

• promocja "[...]", obejmująca usługę [...], w kontrakcie na 24 miesiące, dla opcji usługi 40 Mbit/s oraz 80 Mbit/s (zwana dalej "[...]");

• promocja "[...]", obejmująca usługę [...] związaną z usługą telefonii [...]([...]) i usługą telewizji, w kontrakcie na 24 miesiące, dla opcji usługi: 40 Mbit/s oraz 80 Mbit/s (zwana dalej "[...]");

• promocja "[...]", obejmująca usługę [...] oraz oferująca dodatkowy gadżet w promocyjnej cenie, w kontrakcie na 24 miesiące, dla opcji usługi: 40 Mbit/s oraz 80 Mbit/s (zwana dalej ‚,[...]")

• promocja "[...]", obejmująca usługę [...] związaną z usługą telefonii [...] i usługą telewizji oraz oferująca dodatkowy gadżet w promocyjnej cenie, w kontrakcie na 24 miesiące, dla opcji usługi: 40 Mbit/s oraz 80 Mbit/s (zwana dalej "[...]").

Pismem z dnia [...] października 2012 r. [...] złożyła wnioski o przeprowadzenie Testu [...](zawężenia ceny) w odniesieniu do [...], [...],[...]oraz [...].

W dniu [...] października 2012 r. KIGEiT złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie informacji dotyczących Testu [...] oraz Testu [...].

W dniu [...] listopada 2012 r. Prezes UKE udzielił KIGEiT informacji publicznej w zakresie informacji nieobjętych tajemnicą przedsiębiorstwa.

Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezes UKF odmówił udostępnienia żądanych przez KIGEiT we wniosku z dnia [...] października 2012 r. informacji, dotyczących przeprowadzanych przez Prezesa UKE na podstawie wniosków [...] z dnia [...] września i [...] października 2012 r. testów zawężenia marży ([...]) i zawężenia ceny ([...]) w odniesieniu do usługi detalicznych [...] dotyczących dostępu do Internetu zapewnionego w klasie UBR (usługa [...]) określanych jako promocja: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]".

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. KIGEiT złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem powyższej decyzji podnosząc, iż informacja dotycząca przyrostowych kosztów świadczenia usług dodatkowych nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy. Brak zaś dostępu do informacji, o których mowa w zakwestionowanej decyzji uniemożliwia KIGEiT weryfikację przeprowadzanych przez Prezesa UKE Testów [...] i Testów [...]. Z tego powodu KIGEiT nie jest w stanie zweryfikować istnienia niedozwolonego subsydiowania skrośnego pomiędzy usługami regulowanymi i nieregulowanymi świadczonymi przez [...]. Zdaniem KIGEiT, informacje objęte decyzją odmowną nie mają wartości dla innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych z punktu widzenia prowadzenia przez nich sprzedaży detalicznej. Informacje tam zawarte są krytyczne dla możliwości weryfikacji (regulowanych) cen [...]oraz ustaleń [...] i Prezesa UKF odnośnie wyników testu [...] i [...]. Zastrzeżenie tych informacji wprost prowadzi do niewypełniania przez Prezesa UKE celów polityki regulacyjnej, w szczególności zapobiegania zniekształcaniu lub ograniczaniu konkurencji (na rynku telekomunikacyjnym) oraz usuwania istniejących barier rynkowych w zakresie działalności telekomunikacyjnej, a także sankcjonuje dyskryminujące działania [...].

Prezes UKE nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia i rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż informacje objęte wnioskiem KIGEiT z dnia [...] października 2012 r., zostały złożone przez [...] w ramach realizacji ustawowych kompetencji Prezesa UKE, o których mowa w art. 192 ust. 1 pkt 4 i 5 Prawa telekomunikacyjnego stanowią informację publiczną. Jednakże ich dostęp, w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Organ wskazał, iż przez tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę w znaczeniu art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153. poz. 1503 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa tylko wtedy, gdy spełniają łącznie następujące przesłanki: 1) dane te stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarcza, 2) informacje te nie są ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W ocenie Prezesa UKE żądanie KIGEiT wyrażone we wniosku, w zakresie: a) udostępnienia załącznika do pisma [...] z dnia [...] września 2012 r., w którym [...] złożyła wniosek o przeprowadzenie Testów [...] i Testów [...]; b) udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakie są koszty przedstawione przez [...] za usługę [...] w celu przeprowadzenia Testów [...] i Testów [...]; c) udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakie koszty świadczenia usługi [...] Prezes UKE wziął pod uwagę w celu przeprowadzenia Testów [...] i Testów [...]; d) udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakie są koszty przedstawione przez [...] za usługę telewizji w celu przeprowadzenie Testów [...] i Testów [...]; e) udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakie koszty świadczenia usługi telewizji Prezes UKE wziął pod uwagę w celu przeprowadzenia Testów [...] i [...] dotyczyło informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...]. Przedmiotowe informacje, wskazane w punktach od a) do e) [...] przedstawiła we wnioskach o przeprowadzenie Testów [...] oraz Testów [...]. Tym samym [...] przedstawiła Prezesowi UKE dane dotyczące przedsiębiorstwa prowadzonego przez [...], które są ściśle związane z prowadzoną przez [...] działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Przedmiotowe informacje bezpośrednio dotyczą tematyki kosztów świadczenia przez [...] usług telekomunikacyjnych. Informacje te zawierają dane technologiczne i organizacyjne, dotyczące procesów stosowanych w przedsiębiorstwie [...] oraz informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez [...]. Odnosząc się do przekazanych przez [...] Prezesowi UKE danych, dotyczących usługi [...] oraz usługi telewizji, stanowiącej usługę dodatkową w stosunku do usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu, organ wskazał, że informacje dotyczące wysokości kosztów przyrostowych powyższych usług dodatkowych mogą wpłynąć na kształt oferty detalicznej operatorów alternatywnych (zwanych dalej OA) konkurencyjnej względem oferty [...]. Dlatego też Prezes UKE uznał, że dane dotyczące kosztów przyrostowych usługi [...] oraz usługi telewizji nie powinny zostać udostępnione KIGEiT. Inny przedsiębiorca telekomunikacyjny, znając wysokość kosztów przyrostowych usług dodatkowych konkurenta, mógłby w łatwy sposób podjąć działania zmierzające do skonstruowania oferty detalicznej przez danego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, która będzie bardziej atrakcyjna dla klienta detalicznego niż oferta [...], zwłaszcza gdy dany przedsiębiorca telekomunikacyjny nie podlega takiemu reżimowi regulacyjnemu, szczególnie w zakresie kontroli cen, jak [...]. Ponadto ujawnienie przez Prezesa UKE informacji dotyczącej kosztów przyrostowych usług dodatkowych umożliwiłoby przedsiębiorcom telekomunikacyjnym dokonanie analizy prowadzącej do pozyskania informacji o podwykonawcach [...] w zakresie dostarczania usług dodatkowych. m.in. usługi telewizji, co naruszałoby zasady uczciwej konkurencji prowadząc tym samym do szkody [...] o konkretnych wymiarach finansowych. Zgodnie bowiem z orzecznictwem organów administracji publicznej: " Oferty podwykonawców obejmują inne informacje posiadające wartość gospodarcza to są oferty handlowe wskazujące na rynki zaopatrzenia przystępującego, warunki, na jakich pozyskuje zamawiane usługi czy roboty, oraz wartość tych świadczeń. Ma to przełożenie na wartość gospodarcza gdyż stanowi informację o stosowanych upustach, rabatach, promocjach czy po prostu o cenach oferowanych przez tych podwykonawców swojemu kontrahentowi. Pozyskanie tych informacji przez konkurencję może spowodować, że firmy konkurencyjne postarają się pozyskać wskazanych podwykonawców dla realizacji własnych świadczeń i w ten sposób uniemożliwić przystępującemu wykorzystanie uzyskanych przez niego potencjałów. W tym znaczeniu niewątpliwie są to informacje mające wartość gospodarczą, gdyż ich utrata może oznaczać konieczność poszukiwania innych podwykonawców, a w konsekwencji pozyskanie potrzebnych świadczeń drożej lub później, a zarówno czas, jak i pieniądz to wartości gospodarcze" (wyrok Krajowej Izby Obrachunkowej z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt KIO 1773/11, LEX nr 950675). Z tego względu Prezes UKE stwierdził, że żądane przez KIGEiT informacje w zakresie kosztów przyrostowych usług dodatkowych mogą przedstawiać wartość handlową dla OA umożliwiającą zdobycie przewagi konkurencyjnej za pomocą niedozwolonych środków, a co za tym idzie, dane takie bez wątpienia posiadają znaczącą wartość gospodarczą, spełniają zatem pierwszą przesłankę, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji.

Dokonując analizy drugiej przesłanki organ wskazał, iż informacje zawarte we wnioskach o przeprowadzenie Testów [...] i Testów [...] przekazanych przez [...], w tym w zakresie dotyczącym ceny detalicznej dla testowanych usług, kosztu inkrementalnego związanego ze świadczeniem usługi [...] oraz usługi telewizji nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Do wiadomości publicznej nie zostały również ujawnione dane kosztowe [...], stanowiące podstawę do przeprowadzania Testu [...], jak również dane kosztowe OA stanowiące podstawę do przeprowadzania Testu [...] jako tzw. Wartości Średnie UKE, o których mówi Stanowisko Prezesa UKE w sprawie szczegółowych metod przeprowadzania testów zawężania marży i zawężania ceny z dnia 24 stycznia 2012 r., dane kosztowe operatorów alternatywnych w postaci tzw. Wartości Średnich UKE zostały przekazane tylko podmiotom, które przekazały ww. dane kosztowe Prezesowi UKE. Z charakteru tych danych (przekazanych Prezesowi UKE w związku z realizacją jego ustawowych kompetencji w zakresie analizy i oceny funkcjonowania rynków telekomunikacyjnych) wynika, iż nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, nie zostały zatem ujawnione do wiadomości publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt I CKN 304/00; publik. OSNC 200 l/4/59).

W odniesieniu do trzeciej przesłanki Prezes UKE wskazał, że podjęcie przez [...] działań niezbędnych w celu zachowania poufności ww. informacji potwierdza fakt, iż wnioski o przeprowadzenie Testów [...] i Testów [...], przekazane pismami [...] września i [...] października 2012 r., opatrzone zostały klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa [...]". [...] podjęła więc działania zabezpieczające wgląd do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...].

Zatem informacje dotyczące poziomu kosztów związanych ze świadczeniem przez [...] usługi [...] oraz usługi telewizji, zawartych we wnioskach o przeprowadzenie Testów [...] i Testów [...] objętych klauzulą ",Tajemnica przedsiębiorstwa [...]", których dotyczył wniosek KIGEiT, spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a udostępnienie tych informacji KIGEiT groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa [...].

Odnosząc się do argumentacji wskazanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes UKE podniósł, iż wbrew twierdzeniom KIGEiT, informacje objęte decyzją omowną nie stanowią informacji niezbędnych przedsiębiorcom telekomunikacyjnym w celu skorzystania z regulowanej oferty hurtowej [...] dla stworzenia konkurencyjnej względem [...] oferty detalicznej na niedyskryminacyjnych warunkach. Nieudostępnienie przedmiotowej informacji nie wpływa negatywnie na realizację obowiązków regulacyjnych nałożonych na [...]. Informacje o kosztach przyrostowych usług dodatkowych, które nie mieszczą się w katalogu Usług Regulowanych w rozumieniu "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci [...], dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" nie stanowią informacji niezbędnych do korzystania przez OA z usługi [...] świadczonej przez [...], bowiem dotyczą one innych usług, o charakterze nieregulowanym, które mogą, jednak nie muszą być świadczone jako usługi dodatkowe do usług detalicznych świadczonych w oparciu o Usługę [...]. Tym samym, brak tych informacji nie stanowi naruszenia art. 36 Prawa telekomunikacyjnego przez [...] ani żadnych innych obowiązków regulacyjnych nałożonych na [...].

Nadto o działaniach Prezesa UKE podejmowanych w ramach przeprowadzania Testów [...] i Testów [...] przedsiębiorcy telekomunikacyjni zrzeszeni w izbach gospodarczych są informowani na bieżąco w postaci komunikatów umieszczanych na stronie internetowej UKE oraz w formie pism przesyłanych do izb gospodarczych, co wskazuje na pełną transparentność działań Prezesa UKE w tym zakresie. Z tych powodów za chybione należy uznać jakiekolwiek twierdzenia sugerujące dokonywanie przez Prezesa nietransparentnych ustaleń z [...] w zakresie wyników Testów [...] i Testów [...].

Prezes UKE podkreślił, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie daje izbom gospodarczym takim jak KIGEiT nie tylko uprawnień do weryfikacji działań Prezesa UKE, ale także i uprawnień do kontroli cen detalicznych i cen hurtowych [...]. Zadania związane z analizą i oceną funkcjonowania rynków usług telekomunikacyjnych, a także podejmowanie interwencji w sprawach dotyczących funkcjonowania rynku usług telekomunikacyjnych należą do kompetencji ustawowych Prezesa UKF, zgodnie z art. 192 ust. 1 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego. Prezes UKE nie został na mocy przepisów ustawowych zobowiązany do zapewnienia KIGEiT możliwości kontroli cen [...]. Dokonując badania ofert detalicznych [...] w oparciu o Test [...] i Test [...] analizowana jest także kwestia możliwości zaistnienia subsydiowania skrośnego usługi regulowanej innymi usługami telekomunikacyjnymi [...]. W przypadku pozytywnego wyniku Testu [...] i Testu [...] wyłączona jest możliwość subsydiowania skrośnego, z uwagi na fakt, że wszystkie koszty poniesione przez [...] w związku ze świadczeniem usługi detalicznej opierającej się na hurtowej usłudze regulowanej powinny znajdować pokrycie w cenie detalicznej. Żądanie KIGEiT umożliwienia jej weryfikacji działań Prezesa UKE jest działaniem wynikającym ze swobodnej decyzji członków zrzeszonych w KIGEiT, niewynikającym z żadnych przepisów prawa, które w jakikolwiek sposób ograniczałyby działalność Prezesa UKE w zakresie ochrony informacji uznanych za "tajemnicę przedsiębiorstwa" w rozumieniu art. 11 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji. Tym samym nie można uznawać wadliwości decyzji odmownej tylko dlatego, że uniemożliwia ona podejmowanie przez KIGEiT określonych czynności, które nie znajdują oparcia nie tylko w przepisach prawa, ale także w samym statucie KIGEiT.

Decyzja Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez KIGEiT do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania strona skarżącą podniosła zarzuty naruszenia: 1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez [...] Prezesowi UKE i przyjęcie przez Prezesa UKE za własną ocenę dokonaną przez [...], co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej KIGEiT dostępu do informacji publicznej; 2) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że informacja dotycząca kosztów przyrostowych regulowanych usług hurtowych świadczonych przez [...] żądana przez KIGEiT w trybie dostępu do informacji publicznej jest tajemnicą przedsiębiorstwa [...].

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik KIGEiT podniósł, iż przeprowadzając Test [...] oraz Test [...] Prezes UKE weryfikuje opłaty hurtowe za usługi świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego (tzw. Usługa [...]) oraz detaliczne [...] za usługi sprzedawane pojedynczym Abonentom, sprawdzając czy różnica pomiędzy opłatą hurtową (za usługi świadczone przez [...] Operatorom Alternatywnym — OA w celu ich dalszej odsprzedaży Abonentom) a opłatą detaliczną (za usługi świadczone [...] bezpośrednio Abonentom) umożliwi Operatom Alternatywnym przygotowanie konkurencyjnej do [...] oferty detalicznej. Innymi słowy, Prezes UKE weryfikuje, bazując na kosztach podanych przez [...], czy OA, korzystając z regulowanej usługi hurtowej [...], uwzględniając koszty ponoszone przez OA oraz rozsądną marżę, będzie w stanie przygotować ofertę konkurencyjną do oferty detalicznej przygotowanej przez [...]. W tym właśnie zakresie Prezes UKE prowadzi działalność regulacyjną. Zgodnie z obowiązkami regulacyjnymi nałożonymi na [...] w związku z usługami świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego w decyzji Prezesa UKF z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] na [...] został nałożony szereg obowiązków regulacyjnych, w tym obowiązek, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, polegający na ustalaniu opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o koszty ponoszone przez [...]. Obowiązek ten oznacza, że Prezes UKF, w procedurze określonej w art. 40 Prawa telekomunikacyjnego, powinien weryfikować opłaty hurtowe za usługi świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego.

Ponadto aby uznać, że dana informacja posiada wartość gospodarczą, jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę powinno zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć zyski. Pojęcie wartości gospodarczej informacji należy oceniać w sposób obiektywny, a zatem samo przekonanie przedsiębiorcy o wartości posiadanej przez niego informacji nie jest wystarczające. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, czy ujawnienie nieudostępnionych informacji mogłoby pomniejszyć wydatki lub zwiększyć zyski innych niż [...] przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Prezes UKE odnosi się do ofert detalicznych [...] (które generalnie nie podlegają regulacjom), pomijając fakt, że wniosek o dostęp do informacji publicznej dotyczył zagadnienia związanego z regulowanym rynkiem hurtowym. Ustalone przez Prezesa UKE w Teście [...] i w Teście [...] opłaty za usługi regulowane mają znaczny wpływ na funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego. Zdaniem strony skarżącej, informacja o kosztach przyrostowych usług świadczonych wraz z usługami regulowanymi, nie mieści się w zakresie pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 ust. 2 o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji. Odmowa zaś udostępnienia tej informacji, pozyskanej przez Prezesa UKF w ramach przeprowadzania Testów [...], powoduje fikcyjność kontroli społecznej przedmiotowych działań organu. Jednym z celów przeprowadzania przez Prezesa UKE Testów [...] jest rozwój konkurencyjnego rynku telekomunikacyjnego. Koszty inkrementalne są jednym z elementów branych pod uwagę podczas przeprowadzenia Testów [...] i Testów [...]. Brak wskazania kosztów inkrementalnych, jakie zostały wzięte pod uwagę przez Prezesa UKE podczas przeprowadzania Testów [...] uniemożliwia prawidłowe ustalenie opłaty za Usługę [...], ustaloną przez Prezesa UKE podczas przeprowadzenia Testów [...].

Zdaniem strony skarżącej, nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Prezesa UKE, jakoby koszty przyrostowe usług regulowanych [...] stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa [...]. Prezes UKE powinien udostępnić Izbie przedmiotowe informacje.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wnosił o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2013 r. pełnomocnik KIGEiT przedstawił replikę na odpowiedz Prezesa UKE.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.

Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz będącą w ich posiadaniu, odnosząca się do tych podmiotów i przez nie wykorzystywana w ramach prowadzonej działalności, zgodnej z posiadanymi kompetencjami. Informacją publiczną będzie, zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w obszarze wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów, w szczególności do spraw wymienionych w art. 6 ustawy. Przepis art. 4 wymienia podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w katalogu, których niewątpliwie mieści się prezes sądu okręgowego.

Przepis art. 5 ust. 2 powołanej ustawy wskazuje wyjątki od zasady udostępniania informacji publicznej, stanowiąc między innymi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziany w ustawie o dostępie do informacji tryb dotyczący rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej polega na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądaną informację, albo też w formie decyzji odmówić takiego udostępnienia, ale tylko wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną i korzysta z ww. ochrony prawnej.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, tj. przeprowadzanych przez Prezesa UKE na podstawie wniosków [...] z dnia [...] września i [...] października 2012 r. testów zawężenia marży ([...]) i zawężenia ceny ([...]) w odniesieniu do usługi detalicznych [...] dotyczących dostępu do Internetu zapewnionego w klasie UBR (usługa [...]) określanych jako promocja: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]".

W niniejszej sprawie nie jest sporne i nie budzi wątpliwości, iż powyżej wskazana informacja, stanowiąca integralną część postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE (w ramach realizacji ustawowych zadań z art. 192 ust. 1 pkt 4 i 5 Prawa telekomunikacyjnego) posiada przymiot informacji publicznej będącej w posiadaniu organu władzy publicznej. Sporną kwestią natomiast pozostaje, czy powinna ona podlegać ochronie, poprzez wyłączenie dostępności, ze względu na informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa została zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z treści powołanego przepisu wynika, iż aby objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnej dla przedsiębiorcy niezbędne jest jej wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tej informacji. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

W orzecznictwie sądów administracyjnych kształtuje się pogląd, iż złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne – patrz wyrok WSA z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1483/12 (publik. – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/7C6D9486A).

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą, iż wnioski [...] o przeprowadzenie testów [...] i [...] zostały opatrzone klauzulą "Tajemnicą przedsiębiorstwa [...]", jak też ich dostępność, zastrzeżona do postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE, wyłączona została z jawności publicznej. Tym samym zostały spełnione przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tj. podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji i nieujawniania tej informacji do wiadomości publicznej.

Zatem organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie [...] był obowiązany dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Prezes UKE biorąc pod uwagę, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, iż zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, przedmiotowej analizy dokonał i zasadnie przyjął, że niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją o znacznej wartości dla przedsiębiorcy, która powinna podlegać ochronie prawnej.

Organ trafnie powołał się na poglądy doktryny wskazujące, iż do informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje dotyczące struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokość wynagrodzeń pracowników. Do tajemnicy przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne knou-hou, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i knou-hou handlowe" (M. Eliasz. Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001).

Wobec tego, żądana informacja posiada dla przedsiębiorcy wartość ekonomiczną wówczas, gdy jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski, pozwoli pozyskać nowych klientów, itp. Prezes UKE w decyzji odmownej wykazał, iż [...] przedstawiła dane, które są ściśle związane z prowadzoną przez [...] działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Przedmiotowe informacje bezpośrednio dotyczą tematyki kosztów świadczenia przez [...] usług telekomunikacyjnych, zawierają dane technologiczne i organizacyjne, dotyczące procesów stosowanych w przedsiębiorstwie [...] oraz informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez [...]. Dane dotyczące usługi [...] oraz usługi telewizji, stanowiącej usługę dodatkową w stosunku do usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu i związanych z tym kosztów przyrostowych mogą wpłynąć na kształt oferty detalicznej operatorów alternatywnych konkurencyjnej względem oferty [...]. Inny przedsiębiorca telekomunikacyjny, znając wysokość kosztów przyrostowych usług dodatkowych konkurenta, mógłby w łatwy sposób podjąć działania zmierzające do skonstruowania oferty detalicznej przez danego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, która będzie bardziej atrakcyjna dla klienta detalicznego niż oferta [...]. Ponadto ujawnienie przez Prezesa UKE informacji dotyczącej kosztów przyrostowych usług dodatkowych umożliwiłoby przedsiębiorcom telekomunikacyjnym dokonanie analizy prowadzącej do pozyskania informacji o podwykonawcach [...] w zakresie dostarczania usług dodatkowych. m.in. usługi telewizji, co naruszałoby zasady uczciwej konkurencji prowadząc tym samym do szkody [...] o konkretnych wymiarach finansowych.

Nie można stracić z pola widzenia, iż [...] – wiodący operator, na którego nałożono obowiązki regulacyjne, działa w ramach silnej konkurencji firm telekomunikacyjnych i podlega tym samym co one zasadom wolnego rynku. Odpowiednie skalkulowanie oferty, w tym przede wszystkim czynnik ceny detalicznej, a wniosek o przeprowadzenie "Testów [...] i [...]" dotyczyły usług detalicznych [...] w zakresie dostępu do Internetu w klasie UBR określonych jako: 1) promocja "[...]", obejmująca usługę [...], w kontrakcie na 24 miesiące, dla opcji usługi 40 i 80 Mbit/s, 2) promocja "[...] ([...]) i usługą telewizji, w kontrakcie na 24 miesiące, dla opcji usługi 40 i 80 Mbit/s, 3) promocja "[...]", obejmująca usługę [...] oraz oferująca dodatkowy gadżet w promocyjnej cenie, w kontrakcie na 24 miesiące, dla opcji usługi 40 i 80 Mbit/s, 4) promocja "[...]", obejmująca usługę [...] związaną z usługą telefonii [...] i usługą telewizji oraz oferująca dodatkowy gadżet w promocyjnej cenie, w kontrakcie na 24 miesiące, dla opcji usługi 40 i 80 Mbit/s, przesądza o powodzeniu wdrażanego przedsięwzięcia. Stanowi strategiczne informacje o usłudze wprowadzanej na rynek i z tego względu posiada wymierną wartość gospodarczą, która podlega ochronie prawnej z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się także w postępowaniu Prezesa UKE naruszenia przepisów prawa procesowego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.