Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4339/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 111 § 1b, art. 111 § 2, art. 127a § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 713/18 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 713/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 20 stycznia 2009 r. Starosta Jarosławski wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi standardami technicznymi danych ewidencyjnych określających przebieg granic działki nr [...] z działkami nr [...] położonymi w obrębie [...], gm. Jarosław, oraz powierzchnię działki nr [...], zgodnie z dokumentacją geodezyjno-kartograficzną wykonaną przez geodetę uprawnionego A. K., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 2 stycznia 2009 r. pod numerem ewidencyjnym [...], wykonaną na zlecenie W. W., jako właściciela działki nr [...].

Przed wydaniem decyzji Starosta Jarosławski poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją.

W dniu 30 stycznia 2009 r. W. W. oświadczył do protokołu, że "nie wyraża zgody na powierzchnię wykazaną w wykazie zmian gruntowych – 0,1682ha, ponieważ jego działka posiadała powierzchnię 0,18ha i tylko taką powierzchnię jest w stanie przyjąć". Jednocześnie poinformował o odmowie podpisania protokołu oraz o konieczności konsultacji z wykonawcą zleconej dokumentacji.

Następnie w dniu 16 lutego 2009 r. Starosta Jarosławski wezwał W. W. do złożenia wyjaśnień czy nadal podtrzymuje zastrzeżenia co do powierzchni i granic działki [...] z działkami sąsiednimi zgodnie z przyjętą dokumentacją i do wypowiedzenia się czy w sprawie granic ww. działki prowadzone jest postępowanie rozgraniczeniowe.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie W. W. pismem z dnia 20 lutego 2009 r. złożył wyjaśnienie, że "rezygnuje ze wszelkich prac geodezyjnych odnośnie ww. działki".

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Burmistrz Miasta Jarosławia, po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości w zakresie przebiegu działki [...] z działką [...].

W roku 2012 r. w obrębie ewidencyjnym [...] została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków. Projekt operatu opisowo-kartograficznego powstały w wyniku modernizacji, wyłożony został w siedzibie Starostwa Powiatowego w Jarosławiu do wglądu na okres 15 dni roboczych od 22 października 2012 r. do 12 listopada 2012 r. Projekt ten stał się z dniem 13 listopada 2012 r. operatem ewidencji gruntów i budynków. Informacja Starosty Jarosławskiego ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 27 listopada 2012 r., poz. 2601. Dane ewidencyjne (przebieg granic i powierzchnia) działki [...] nie były kwestionowane podczas wyłożenia projektu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków (brak złożonych uwag). Nie złożono również w ustawowym terminie zarzutów do tych danych ujawnionych po przeprowadzonej modernizacji.

W związku z powyższym, decyzją z dnia 13 lutego 2018 r., Starosta Jarosławski umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że aktualizacja danych ewidencji gruntów i budynków w oparciu o dokumentację będącą przedmiotem niniejszego postępowania, nastąpiła w innej określonej prawem procedurze. Tym samym, wszczęte postępowanie administracyjne mające na celu aktualizację danych ewidencyjnych w oparciu o tę samą dokumentację, stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Wnioskiem z dnia 16 lutego 2018 r. W. W. wniósł o uzupełnienie ww. decyzji organu I instancji, stosownie do art. 111 § 1 K.p.a., w zakresie pouczenia co do prawa odwołania, w części obejmującej tytuł do zrzeczenia się odwołania oraz trybu i skutków prawnych składnia w tym zakresie oświadczenia.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Starosta Jarosławski odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. we wnioskowanym zakresie.

Po rozpoznaniu odwołania W. W. od decyzji Starosty Jarosławskiego z dnia [...] lutego 2018 r., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, tj. wypisu z części graficznej ewidencji gruntów wynikało, iż punkty graniczne działki ewidencyjnej nr [...] zostały ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] na podstawie operatu rozgraniczeniowego nr [...] oraz operatu z modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] nr [...]. Oznacza to, że aktualizacja danych ewidencji gruntów i budynków w oparciu o dokumentację będącą przedmiotem niniejszego postępowania nastąpiła w innej określonej prawem procedurze.

Wobec powyższego PWINGiK stwierdził, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o sprostowanie postanowienia Starosty Jarosławskiego z dnia [...] marca 2018 r. o odmowie uzupełnienia decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. w zakresie pouczenia, organ odwoławczy wskazał na treść art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935), zgodnie z którym, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ niniejsze postępowanie administracyjne nie zostało zakończone decyzją przed dniem wejścia w życie powołanej powyżej ustawy, tj. przed 1 czerwca 2017 r., to prawidłowym jest zastosowanie przepisów K.p.a. w brzmieniu z dnia 4 grudnia 2015 r. PWINGiK stwierdził w związku z tym, że decyzja Starosty zawierała wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w chwili jej wydawania, a zatem odmowa uzupełnienia tej decyzji była uzasadniona. Prawidłowe było także pouczenie zawarte w postanowieniu Starosty z dnia [...] marca 2018 r. o tym, że na postanowienie to nie służy zażalenie zgodnie z art. 141 § 1 i art. 142 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W. W., podnosząc że sprawa nie stała się bezprzedmiotowa.

Ponadto skarżący zarzucił, że w decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie nie zawarto rozstrzygnięcia co do zawartego w treści odwołania zażalenia niesamoistnego.

Zdaniem strony, wobec nie rozpatrzenia wniosku o sprostowanie pouczenia zawartego w postanowieniu z dnia [...] marca 2018 r., organ II instancji powinien wydać zgodnie z art. 134 K.p.a. postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, z racji niezakończonego postępowania, którego wynik uniemożliwia otwarcie terminu na wniesienie odwołania zgodnie z art. 111 § 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił przyjęte przez organy stanowisko, że w sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie uaktualniania ewidencji gruntów w oparciu o operat z 2008 r., w sytuacji gdy do zasobu przyjęto dwa kolejne – aktualniejsze – operaty jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu akcentującego wadliwość wydania decyzji przez organ II instancji, albowiem uprzednio nie rozpoznano wniosku skarżącego o sprostowanie postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zwrócił się do organu I instancji w trybie art. 111 § 1 K.p.a. o uzupełnienie zawartego w decyzji pouczenia w zakresie prawa do zrzeczenia się odwołania oraz skutków prawnych złożenia oświadczenia w tym przedmiocie. Z treści wniosku wynika, że skarżący miał wiedzę, że przepisy K.p.a. przewidują instytucję "zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania".

W ocenie Sądu organ zasadnie odmówił uzupełnienia decyzji postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. wskazując, że z uwagi na przepisy międzyczasowe, postępowanie w sprawie toczy się z oparciu o przepisy dotychczasowe – w brzmieniu nieuwzględniającym nowelizacji, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. i jednocześnie wprowadziła instytucję "zrzeczenia się prawa do odwołania" poprzez dodanie przepisu – art. 127a K.p.a. Na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji zażalenie nie przysługuje – art. 111 w zw. z art. 141 § 1 K.p.a.

Wskazano, że skarżący jednoznacznie określił przedmiot żądania, jako uzupełnienie zawartego w decyzji pouczenia w zakresie prawa do zrzeczenia się odwołania oraz skutków prawnych złożenia oświadczenia w tym przedmiocie. Nie można zatem przyjąć, aby organ miał rozstrzygać o sprostowaniu pouczenia o środkach zaskarżenia (w tym i o prawie do zrzeczenia się odwołania), gdyż taka formuła rozstrzygnięcia byłaby uzasadniona, jedynie w odniesieniu do "istniejącego", choć w ocenie wnioskującego wadliwego, pouczenia co do prawa do zrzeczenia się odwołania oraz skutków prawnych złożenia oświadczenia w tym przedmiocie.

Wraz z odwołaniem skarżący złożył wniosek o sprostowanie postanowienia starosty o odmowie uzupełnienia decyzji w zakresie w jakim wymaga ono pouczenia o przysługującym zażaleniu. Organ nie wydał w przedmiocie tego wniosku postanowienia w trybie art. 111 § 1 in fine K.p.a. ewentualnie w oparciu o art. 113 K.p.a. Sąd podzielił argumentację skargi, że co do zasady rozstrzygnięcie wniosku o sprostowanie postanowienia w zakresie pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych powinno nastąpić odrębnym postanowieniem. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy organ rozpoznał ww. wniosek w uzasadnieniu decyzji, równolegle z rozpoznaniem odwołania – uznając, że jest on niezasadny. W ocenie Sądu właściwie organ przyjął , że nie ma podstaw uzupełniania postanowienia o pouczenie o zażaleniu, albowiem zażalenie takie nie przysługuje.

Sąd podkreślił, że wydane przez organ I instancji w oparciu o art. 111 § 1b K.p.a. (wskazana w jego treści podstawa prawna) postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji jest postanowieniem ostatecznym, albowiem nie przysługuje na nie zażalenie. Doręczenie przedmiotowego postanowienia, stosownie do treści art. 111 § 2 K.p.a. aktywuje bieg terminu do wniesienia odwołania. Skarżący postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji otrzymał w dniu 5 marca 2018 r., natomiast odwołanie wniósł w dniu następnym – 6 marca 2018 r., a zatem w toku biegu terminu do wniesienia odwołania. Sam wniosek o sprostowanie pouczenia o zażaleniu na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie zmienia konsekwencji wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów. Strona postępowania swoją aktywnością procesową nie może wstrzymać rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania w następstwie doręczenia postanowienia wydanego w trybie art. 111 § 1b K.p.a.

Odwołanie skarżącego otworzyło administracyjny tok instancji, a wydana przez PWINGiK decyzja jest zgodna z prawem. Wniesiony przez skarżącego wniosek o sprostowanie postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji został rozstrzygnięty prawidłowo, choć nie nadano mu formy postanowienia. Uchybienia tego, w ocenie Sądu, nie można kwalifikować, jako naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji powinno skutkować uwzględnieniem skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania w postaci:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1b i art. 111 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że stopień stwierdzonego w wyroku naruszenia prawa procesowego, jakiego dopuścił się organ odwoławczy, wynikający z rozpatrzenia odwołania stosownie do art. 138 K.p.a., pomimo zawisłej sprawy w przedmiocie uzupełnienia pouczenia decyzji o prawie do odwołania (otwierającego bieg terminu na wniesienie odwołania w trybie art. 111 § 2 K.p.a.) wskutek trwającego aż do dziś procesu o sprostowanie pouczenia tego postanowienia co do prawa wniesienia zażalenia, co jest równoznaczne z otwarciem toku instancji w sprawie odmowy uzupełnienia - nie miał waloru naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podczas gdy naruszenie to mogło przełożyć się na wynik sprawy; przyjęcie bowiem przez organ rozpatrujący wniosek o sprostowanie pouczenia postanowienia w sprawie uzupełnienia decyzji (zgodnie z żądaniem strony), że instytucja uzupełnienia decyzji co do pouczenia o odwołaniu ta jest odmianą sprostowania z art. 111 § 1 K.p.a., otwierałoby tok instancji w sprawie odmowy takiego sprostowania zgodnie z art. 113 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., przesuwając do daty wydania ostatecznego postanowienia o takim przedmiocie datę rozpoczęcia biegu terminu na wniesienie odwołania (zgodnie z art. 111 § 2 K.p.a.);

2) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oparcie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji na trudnościach Sądu I instancji w uchwyceniu racjonalności określonej konfiguracji czynności procesowych strony obejmujących składanie środków zaskarżenia (a więc z definicji czynności ochrony prawnej), zamiast na kryterium zgodności z prawem.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Ponadto W. W. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W związku z wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na wstępie należy wskazać, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), dalej powoływanej jako "uCOVID-19". Wyjaśnić trzeba, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc po uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 P.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem, uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1b i art. 111 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że stopień stwierdzonego w wyroku naruszenia prawa procesowego, jakiego dopuścił się organ odwoławczy, wynikający z rozpatrzenia odwołania stosownie do art. 138 K.p.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oparcie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji na trudnościach Sądu I instancji w uchwyceniu racjonalności określonej konfiguracji czynności procesowych strony obejmujących składanie środków zaskarżenia (a więc z definicji czynności ochrony prawnej), zamiast na kryterium zgodności z prawem.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Zgodnie art. 111 § 1 K.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b K.p.a.). W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 111 § 2 K.p.a.). Przewidziane w art. 111 § 2 K.p.a. przesunięcie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji następuje zatem, gdy żądanie uzupełnienia decyzji zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 111 § 1 K.p.a., to jest w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji.

Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym prawidłowe pouczenie, dotyczące wymienionych w art. 111 § 1 K.p.a. środków zaskarżenia, powinno odpowiadać warunkom stawianym przez ustawodawcę wobec tego elementu decyzji określonym m.in. w art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a. Pouczenie takie powinno zawierać wskazanie, czy i w jakim trybie służy od decyzji odwołanie oraz informacje o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Jeżeli natomiast strona domaga się uzupełnienia decyzji o pouczenie co do środków zaskarżenia lub sprostowania błędnego w jej ocenie pouczenia, uzupełnienie decyzji powinno nastąpić w formie postanowienia, które jest niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji (nie przysługuje na nie zażalenie), nie kończy postępowania w sprawie i nie jest także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty.

Wynika to z faktu, że, po pierwsze, zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie jedynie, gdy kodeks tak stanowi. Po drugie, postanowienie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona. W konsekwencji dzieli ono losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym, zażaleniowym czy też sądowoadministracyjnym. Postanowienie takie może być więc zaskarżone tylko w odwołaniu (powództwie, skardze) od decyzji, której dotyczyło uzupełnienie lub sprostowanie (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 111 oraz P. Kardasz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2020, art. 111 i powołane tam orzecznictwo).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, że złożone w dniu 19 lutego 2018 r. przez W. W. pismo skierowane do Starosty Jarosławskiego zawierało wniosek o uzupełnienie, w trybie art. 111 § 1 K.p.a., decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach jego zrzeczenia się. Treść ww. pisma nie budzi wątpliwości, a zakres żądania wnioskodawcy był zgodny z ustaleniami Sądu I instancji. Zasadnie przy tym oceniono, że z uwagi na treść przepisów intertemporalnych ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) Starosta Jarosławski nie miał podstaw do uzupełnienia decyzji z dnia 13 lutego 2018 r., gdyż zawierała ona wszystkie składniki, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a.

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a., który odnosi się do składowych decyzji administracyjnej, decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Stosownie natomiast do art. 127a K.p.a., trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję (§ 1), a z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna (§ 2).

Powołane przepisy uzyskały obecnie obowiązujące brzmienie z dniem 1 czerwca 2017 r., od kiedy to art. 107 § 1 K.p.a. został zmieniony przez art. 1 pkt 23, a art. 127a § 1 i 2 K.p.a. został dodany przez art. 1 pkt 31 ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmieniającej ustawę – Kodeks postępowania administracyjnego. Od 1 czerwca 2017 r. określono zatem nową treść pouczenia zawartego w decyzji, w stosunku do której może być wniesione odwołanie oraz prawo do jego zrzeczenia się. W aktualnym stanie prawnym zawarcie w decyzji pouczenia w sprawie dopuszczalności oraz trybu wniesienia odwołania (art. 127 § 1) oraz o prawie strony do zrzeczenia się odwołania oraz o skutkach zrzeczenia się odwołania (art. 127a) jest obligatoryjne. Organ jest więc zobowiązany do zamieszczenia stosownej wzmianki.

Należy jednakże mieć na uwadze, że powołana ustawa zmieniająca dotychczasowe brzmienie art. 107 § 1 K.p.a. oraz wprowadzająca instytucję prawa do zrzeczenia się odwołania weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., przy czym z treści art. 16 ustawy nowelizującej wynika, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r., a zatem prawidłowo decyzja Starosty Jarosławskiego z dnia [...] lutego 2018 r. nie zawierała pouczenia o treści art. 127a § 1 i 2 K.p.a. Wobec powyższego właściwie organ I instancji odmówił uzupełnienia decyzji w tym zakresie.

Wskazać przy tym trzeba, mając na uwadze wcześniejsze rozważania, że na postanowienie Starosty Jarosławskiego z dnia [...] marca 2018 r. o odmowie uzupełnienia nie przysługiwało stronie zażalenie, a postanowienie to mogło zostać poddane kontroli instancyjnej na etapie rozpatrzenia przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie odwołania od decyzji, której dotyczyło to uzupełnienie. Podnoszone w tym zakresie argumenty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw bowiem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2018 r. ocenił prawidłowość postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji, a także odniósł się do kwestii ewentualnego błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu z dnia [...] marca 2018 r. o tym, że na postanowienie to nie służy zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko Sądu I instancji, że istotnie, zasadą jest, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o sprostowanie pouczenia powinno nastąpić odrębnym postanowieniem, jednakże mając na uwadze okoliczności sprawy i dokonaną zarówno przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie oraz Sąd I instancji kontrolę prawidłowości pouczenia zawartego w postanowieniu z dnia [...] marca 2018 r., a także terminowe wniesienie odwołania przez W. W. od decyzji Starosty Jarosławskiego z dnia [...] lutego 2018 r. jak i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie stwierdzić należy, że uchybienie organu w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej oraz zastosował środek przewidziany w ustawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. To, że skarżący kasacyjnie nie podziela motywów zaskarżonego orzeczenia nie oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie naruszył art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten mógłby stanowić natomiast zasadną podstawę kasacyjną, w sytuacji gdyby Sąd I instancji w ogóle nie wywiązał się z powinności dokonania kontroli administracji publicznej z zastosowaniem dopuszczalnych środków procesowych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca.

Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 P.p.s.a. określa natomiast elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zatem stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku z dnia 11 września 2018 r. spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sposób obszerny przedstawił stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska prawnego Sadu I instancji nie oznacza natomiast wadliwości uzasadnienia. Dlatego też zarzut ten jest niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.