Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 779/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej określane jako "SKO w R." lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania J. Z. (dalej określana również jako "skarżąca") od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad synem W. Z. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania, w toku którego ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

J. Z. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad synem W. Z., który stosownym orzeczeniem Sądu Rejonowego w R. zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent Miasta R. odmówił przyznania J. Z. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że wnioskodawczyni jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha fizycznych i [...] ha przeliczeniowych, a zatem jest ona rolnikiem. Organ powołał się na uchwałę składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. I OPS 5/12, w której Sąd przesądził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., dalej u.ś.r.)

W odwołaniu od powyższej decyzji J. Z. podniosła, że wbrew twierdzeniom organu spełnia warunki określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wymieniona powołała się na stanowisko resortu pracy z którego wynika, że rolnik, który nie wykonuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zdefiniowanej w art. 3 pkt 22, niezależnie od wielkości gospodarstwa rolnego, może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, gdyż spełnia warunek bycia osobą, która w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Rolnikowi nie przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy o którym mowa w art. 16a tej ustawy, natomiast skarżąca ubiega się

o świadczenie pielęgnacyjne.

SKO w R. ww. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie niesporne jest, jak wskazał organ, że skarżąca opiekuje się synem, który ze względu na niepełnosprawność opieki takiej wymaga. Niesporne jest także, że skarżąca jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego. W kontekście powyższego organ stwierdził, że mając na względzie cytowaną uchwałę, bez znaczenia jest okoliczność, że to mąż skarżącej prowadzi gospodarstwo rolne. W świetle uchwały skarżąca jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, w związku z czym świadczenie pielęgnacyjne nie może jej być przyznane.

SKO w R. odnosząc się natomiast do twierdzeń zawartych w dołączonym do odwołania "Komunikacie dotyczącym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rolników" stwierdziło, że nie podziela zawartego w nim stanowiska, powyższy komunikat nie stanowi źródła prawa i nie ma mocy wiążącej. Może być pomocny przy rozpatrywaniu konkretnej sprawy, jednak nie może determinować stanowiska organu.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. Z. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła wadliwość zinterpretowania przez organy administracji mającej zastosowanie w sprawie uchwały siedmiu sędziów NSA. Wskazała, że NSA w treści uchwały stwierdził, że "prowadzenie gospodarstwa rolnego to także czynności związane z zarządzaniem gospodarstwem". W jej sytuacji rodzinnej czynności związane z zarządzaniem gospodarstwem rolnym zostały w całości przejęte przez jej męża, co powinno skutkować oceną, że spełnia warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśliła, że z zawodu jest architektem i nigdy nie zamierzała uzyskiwać kwalifikacji rolniczych, ani zajmować się prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Skarżąca podniosła także, że niedopuszczalny jest w demokratycznym państwie prawa stan, w którym organy administracji niejednolicie stosują te same przepisy

i rolnicy w pewnych gminach otrzymują powyższe świadczenie, a w innych nie, podczas gdy znajdują się w takiej samej sytuacji. Powyższe jest sprzeczne z zasadą równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi

w art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania

i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania J. Z. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem W. Z.

Zauważyć należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w swojej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. ograniczyło się wyłącznie do przytoczenia treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych – w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. oraz odwołania się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 i zacytowania obszernych jej fragmentów, bez przedstawienia własnej wykładni przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. W tym też zakresie zaskarżoną decyzję uznać należy za wydaną z naruszeniem art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.). Zgodnie

z przywołanym powyżej przepisem, uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów, zaś wyjaśnienie podstawy prawnej - na przedstawieniu przyjętej przez organ wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Wyjaśnienia podstawy prawnej przez organ nie może skutecznie zastąpić samo odwołanie się do orzeczenia sądu administracyjnego zapadłego w innej sprawie. Zauważyć w tym miejscu należy, iż uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródła prawa i nie wiążą bezpośrednio organów administracji orzekających w podobnych sprawach. Powyższe oznacza, iż organy administracji nie mogą uzasadniać swojego rozstrzygnięcia jedynie poprzez wskazanie, iż jest ono zgodne z określoną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz muszą każdorazowo dokonywać samodzielnej wykładni obowiązujących przepisów, w toku którego to procesu posiłkować mogą się dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże nie poprzez proste ich przywołanie bądź zacytowanie, a jedynie poprzez samodzielne zastosowanie przyjętych w nich metod wykładni. Inaczej rzecz ujmując, uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego oddziaływać mogą na orzecznictwo organów administracji jedynie siłą zawartych w nich argumentów (imperio rationis).

Odwołanie się do szeroko rozumianego dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych nie może być przy tym bezrefleksyjne i każdorazowo wiązać się musi z dokonaniem przez orzekający w sprawie organ administracji oceny, czy poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym zachowują aktualność ze względu na zmiany stanu prawnego oraz czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie znajdą zastosowanie w stanie faktycznym konkretnej sprawy. Wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie sprostało. Uchybienie to mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ administracji nie rozważył, czy i jaki wpływ na aktualność poglądu prawnego wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 mogły mieć zmiany stanu prawnego zaistniałe po dniu jej podjęcia, w tym w szczególności wprowadzone przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. Nr 1548), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym, iż przedmiotowa uchwała wydana została w ramach postępowania ze skargi na decyzję ostateczną z lipca 2011 r. i co za tym idzie odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zauważyć w tym miejscu należy, iż ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wprowadzone zostały do ustawy

o świadczeniach rodzinnych bardzo istotne zmiany, powodujące między innymi wyodrębnienie z kręgu osób, którym do 31 grudnia 2012 r. przysługiwało uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, osób które w dalszym ciągu uprawnione są do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego oraz osób, które po 1 stycznia 2013 r. ubiegać się mogą o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Zasadniczą przesłanką rozgraniczającą te dwa rodzaje świadczeń rodzinnych, jest - jak wynika z art. 17 ust. 1b u.ś.r. - data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Powyższe oznacza, iż w przypadku, gdy niepełnosprawność powstała później, osobom które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przysługiwać może wyłącznie specjalny zasiłek opiekuńczy.

Wprowadzając w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego (istniejącego do 31 grudnia 2012 r.) dwie różne instytucje, ustawodawca nie tylko odmiennie je nazwał

i zróżnicował ich wysokość, lecz nadto w różny sposób określił w art. 16a i art. 17 znowelizowanej ustawy, kryteria ich przyznawania i przesłanki negatywne, skutkujące niemożnością ich uzyskania.

Na gruncie niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabierają dwie różnice pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. Wyłączenia takiego (to jest odwołującego się do podlegania przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowi ubezpieczenia emerytalnego i rentowego z innych tytułów) nie zawiera natomiast art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w jej aktualnym brzmieniu. Biorąc pod uwagę zasadę racjonalności prawodawcy, powyższe prowadzi do wniosku, iż

w stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 2013 r. podleganie przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu stało się, odnośnie ustalania jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, okolicznością pozbawioną znaczenia prawnego. Skoro racjonalny prawodawca w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy zamieszcza tego rodzaju przesłankę negatywną, a jednocześnie pomija ją w kolejnym artykule, to wyraźnie daje wyraz temu, iż okoliczność ta nie jest istotna na gruncie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym też zakresie niewątpliwie utraciły aktualność te rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, które odnosiły się do opłacania ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, jako uzasadnionego kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trzeba przy tym zauważyć, że choć pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

(Dz. U. z 2009 r. nr 205 poz. 1585 z późn. zm.) z objęciem ubezpieczeniem społecznym, to jednak wedle art. 6 ust. 2b cytowanej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym fakt, że skarżąca, jak wskazała, podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia. Okoliczność ta jest zatem niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolejną cechą różnicującą, w aktualnym stanie prawnym, świadczenie pielęgnacyjne od specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest uzależnienie przysługiwania drugiego z tych świadczeń od spełnienia kryterium dochodowego (art. 16a ust. 2 ustawy), przy jednoczesnym braku jakichkolwiek kryteriów dochodowych odnośnie osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne. Zróżnicowanie to jest o tyle istotne na gruncie niniejszej sprawy, iż może okazać się przydatne, dla dokonania przy użyciu wykładni celowościowej oceny, czy w aktualnie obowiązującym stanie prawnym uzyskiwanie dochodów z innych niż praca źródeł może być uznane – jak uczyniono to

w uzasadnieniu uchwały z 11 grudnia 2012 r. – za negatywną przesłankę dla korzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego, skoro ustawodawca kryterium

o charakterze majątkowym (próg dochodu na osobę w rodzinie) wprowadził wyłącznie

w stosunku do osób ubiegających się o specjalny zasiłek opiekuńczy i zrezygnował

z jego wprowadzenia odnośnie świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych samych przyczyn,

w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2013 r., pozbawionym znaczenia dla oceny przysługiwania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego zdają się być okoliczności związane z otrzymywaniem przez rolników płatności obszarowych ze środków Unii Europejskiej.

Dalej wskazać należy, iż w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż to prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu uchwały zaaprobowano przy tym pogląd prawny wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2005 r., sygn. akt

I UK 16/05, (publ. OSNP 2006, nr 17-18, poz. 278), iż samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane, jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie wyżej określonej działalności rolniczej.

W niniejszej sprawie brak zaś poczynienia przez organy administracji ustaleń, czy skarżąca poza legitymowaniem się statusem rolnika, prowadzi lub nie (jak sama twierdzi) gospodarstwo rolne. Jest to przy tym o tyle istotne, iż właśnie te okoliczności są w sprawie sporne, albowiem skarżąca konsekwentnie wskazuje, iż jest wprawdzie współwłaścicielką gospodarstwa rolnego, ale go faktycznie nie prowadzi i żadnych czynności w nim nie podejmuje, bowiem jest ono prowadzone wyłącznie przez męża,

a ona zajmuje się wyłącznie opieką nad synem.

Przywołana przez organy uchwała zapadła zaś w odniesieniu do osoby, która niewątpliwie legitymowała się statusem rolnika, spełniała kryteria zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U.

z 2008 r. nr 50 poz. 291 z późn. zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. W sprawie,

w której doszło do podjęcia uchwały o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką ubiegała się córka, która do fizycznego wykonywania prac w posiadanym gospodarstwie rolnym zatrudniła pracownika. Realizowała zatem czynności związane

z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co – jak trafnie wskazano w uchwale z 11 grudnia 2012 r. - wyraża się co najmniej w tym, że do prowadzącego gospodarstwo zwykle należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa,

a działalność ta nie musi mieć charakteru pracy fizycznej i może polegać np. na zarządzaniu gospodarstwem. W takim przypadku zarządzanie gospodarstwem powinno mieć charakter zawodowej, stałej, osobistej i realizującej interesy danej osoby (posiadacza gospodarstwa) działalności rolniczej, mającej charakter pracy lub innych czynności wiążących się z prowadzeniem gospodarstwa.

Stan faktyczny, który legł u podstaw podjęcia przedmiotowej uchwały, który dotyczył opieki córki nad zniedołężniałą matką, odpowiadał zatem sytuacji, dla której

w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy uznać, że stanowisko zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i organu I instancji jakoby znajdowała w niej wprost zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 uznać należy za co najmniej przedwczesne i nie poparte wyczerpującą analizą zebranego dotąd w sprawie materiału dowodowego. Organy administracji publicznej nie poczyniły żadnych ustaleń w kwestii niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej przez skarżącą. Nie można bowiem z góry wykluczyć przypadku, gdy określona osoba zamieszkuje jedynie na terenie gospodarstwa rolnego i nie bierze jakiegokolwiek udziału w pracach w tym gospodarstwie, w tym także nie zarządza tymi pracami, gdyż w rzeczywistości zatrudniona jest poza rolnictwem. Trudno byłoby wtedy wykluczyć automatycznie możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro w istocie mogło dojść do niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sensie odpowiadającym art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem okoliczność ta nie była w ogóle poddana analizie w rozpatrywanej sprawie, a organy nie poddały ocenie twierdzeń skarżącej, co do przyczyn niepodejmowania zatrudnienia.

Nie ulega zatem wątpliwości, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji publicznej stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a., zgodnie z którym

w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności,

z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji także uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzją ją poprzedzającej.

Zauważyć nadto należy, iż decyzja organu II instancji winna także zawierać stanowisko tegoż organu odnośnie podniesionych w odwołaniu zarzutów. Obowiązek odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podnoszonych w odwołaniu wiąże się z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Także spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 K.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby

w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Również w tym zakresie zaskarżona decyzja okazała się wadliwa, albowiem organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji skarżącej podnoszonej w odwołaniu, w oparciu o którą próbowała ona wykazywać, iż nie zachodzą w stosunku do niej okoliczności stanowiące negatywne przesłanki dla przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności, że pomimo podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników nie prowadzi gospodarstwa rolnego.

Odnosząc się zaś do argumentów skargi, w której skarżąca powołała się na korzystną dla siebie treść komunikatu Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej dotyczącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rolników (dostępnego

w Internecie na stronie MPiPS w zakładce "Wsparcie dla rodzin z dziećmi"), należy stwierdzić, że komunikat ten w zakresie, w jakim odnosi się do stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2012 r. i utożsamia go z aktualnym stanem prawnym opiera się na bardzo uproszczonej, powierzchownej i dość jednostronnej wykładni językowej odnośnych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomijającej szereg aspektów tego skomplikowanego zagadnienia interpretacyjnego, na które zwrócono uwagę i poddano analizie w przywołanej uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OPS 5/12 – w tym cały obszar dotyczący wykładni funkcjonalnej

i systemowej owych przepisów. Już z tych względów, a zwłaszcza wobec wnikliwej argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyżej wskazanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje on na uwzględnienie, ani nie wymaga szerszej polemiki. Przywołany komunikat MPiPS (podobnie jak każdy inny tego rodzaju dokument) niewątpliwie również nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w Polsce oraz nie wiąże w żadnej indywidualnej sprawie.

W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania (pkt 1 wyroku). Orzeczenie w pkt 2 wyroku ma uzasadnienie w przepisie art. 152 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.) oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co do wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności organ powinien ustalić, czy w sprawie zachodzą okoliczności o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy

o świadczeniach rodzinnych, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń zweryfikować, czy skarżąca jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, a w razie uzyskania w tej mierze odpowiedzi negatywnej zbadać, czy skarżąca nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym synem. Organ winien następnie dokonać oceny, czy w stosunku do skarżącej zachodzą przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym samodzielnych rozważań w tym zakresie nie może zastępować odwoływaniem się do orzeczeń sądowych zapadłych w innych sprawach.