Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1442/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 143 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4, art. 153, art. 169 par. 3, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 190, art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75, art. 77 par. 1 i 2, art. 78, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 1, art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2, art. 21 ust. 2 pkt 3, art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 pkt 25 preambuły, art. 2 lit. 2a, art. 2 lit. 2b
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 4 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
article: par. 14 ust. 11 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działa
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 321 poz 14 art. 2
law: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i  badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 773/16 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w F. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. Spółki z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 773/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Spółki z o.o. w F. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

A. Spółka z o.o. w F. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

Decyzją z [...] października 2013 r. Kierownik ARiMR odmówił spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Organ uznał, że skarżąca nie spełniła warunków rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowa" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe) w związku ze stworzeniem sztucznych warunków do otrzymania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W ocenie organu strona nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane. Doszło zatem do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego w celu obejścia prawa i uzyskania nienależnych uprawnień do płatności.

Organ opisał powiązania A. z innymi podmiotami prowadzonymi przez P. M. i członków jego rodziny i stwierdził, że grunty rolne zgłaszane przez stronę postępowania (oraz inne wskazane przez organ I instancji podmioty) były zarządzane przez tę samą osobę – P. M., a grunty zgłaszane do płatności przez P. M. oraz spółki wskazane przez organ I instancji nie stanowią odrębnych gospodarstw, nie są samodzielne, lecz powiązane ze sobą ekonomicznie i technologicznie.

Takie ukształtowanie stosunków osobowych, ekonomicznych i technologicznych organ uznał za zorganizowane, celowe, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności działanie P. M., który dokonał sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktyczne zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Dyrektor ARiMR stwierdził, że takim podmiotem jest także A. sp. z o.o. w F..

W konsekwencji Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w oparciu o § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1689/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwojów obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r., str. 8; dalej rozporządzenie 65/2011).

Wyrokiem z 13 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 290/14, WSA w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. spółki z o.o. w F., uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 478/15, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ dokonał rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu posiadanego materiału dowodowego, mając podstawy, by nie uwzględnić wniosków dowodowych z zeznań świadków oraz wystąpień do firm i usługobiorców o informacje dotyczące wykonywania usług i osób które je wykonywały.

Zaznaczył, że zachodziły podstawy by uznać, że dowody wnioskowane przez stronę – w świetle wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 – nie były konieczne dla rozważenia, czy zostały stworzone sztuczne warunki w celu uzyskania płatności w sposób sprzeczny z celami systemu wsparcia.

NSA uznał, że wbrew stanowisku Sądu I instancji dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli mogą stanowić źródło ustaleń i w sytuacji gdy nie są skutecznie podważane, nie wymagają dalszego postępowania dowodowego.

Zdaniem NSA w konsekwencji stwierdzenia, że materiał dowodowy został przez organ zebrany prawidłowo – bez uchybienia art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) – Sąd I instancji nie miał podstaw, by uznać, że oceniono niepełny materiał dowodowy i uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów.

Jako wytyczne dla Sądu ponownie rozpoznającego sprawę, NSA nakazał uwzględnić przedstawioną wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i rozważyć, czy zgromadzony w sprawie materiał potwierdza istnienie więzi prawnej, ekonomicznej lub personalnej między różnymi osobami oraz takiej koordynacji pomiędzy tymi osobami, która świadczy o stworzeniu – celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia – sztucznych warunków, o jakich mowa w powołanym przepisie.

Ponownie rozpoznając skargę, WSA w Warszawie oddalił ją.

W ocenie Sądu organy zasadnie doszły do przekonania, że występując o przyznanie płatności na 2012 r., spółka nie prowadziła rzeczywistej działalności rolniczej, o czym świadczą okoliczności utworzenia przez P. M., R. M., D. M. w 2012 r. 90 spółek ubiegających się o płatności. Skarżąca spółka została wpisana do rejestru KRS w dniu [...] sierpnia 2009 r., w skład jej zarządu wchodziły osoby powiązane ze sobą rodzinnie, a na dzień rozstrzygania sprawy przez organ I instancji wspólnikami spółki byli R. M. i P. M., który od dnia [...] stycznia 2013 r. był również Prezesem Zarządu.

Powyższe okoliczności Sąd uznał za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

Ponadto w ocenie WSA organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, a tym samym trafne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek na przestrzeni lat, aż do 2012 r. Przeanalizowały szczegółowo przedstawione w sposób tabelaryczny w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a w pełni zaakceptowane przez organ odwoławczy, istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, pełnione przez P. M. funkcje w spółkach, okoliczności podania w większości utworzonych spółkach (w 87 na 90) konta bankowego P. M. lub jego syna D. M., rejestracji tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2006-2012 pod kątem wskazywania siedziby spółek tożsamych z miejscem zamieszkania skarżącego. Organy zaznaczyły także, że P. M. poprzez firmę C. wykonywał usługi rolnicze na rzecz podmiotów, w których był wspólnikiem lub pełnił inną funkcję.

Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów. Złożenie jednego wniosku przez P. M. o przyznanie płatności w poszczególnych pakietach skutkowałoby otrzymaniem płatności w dużo mniejszej wysokości, niż kiedy składa kilkadziesiąt odrębnych wniosków.

Zatem WSA uznał, że prawidłowo oceniony został w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem utworzenia których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Działalność spółki w istocie była prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez nią działalności, jak również przez inne spółki cywilne i spółki z o.o. tworzone przez P. M. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, obciążały te spółki. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje, zdaniem Sądu, na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych charakterem warunków wymaganych do otrzymania płatności.

W ocenie Sądu ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności powoduje przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia.

Sąd stwierdził, że z ustaleń organów niezakwestionowanych w tym zakresie wynika, że spółka nie zatrudniała żadnych pracowników, nie dysponowała zapleczem maszynowym, budynkami gospodarczymi, nadto sama nie wykonywała żadnych prac, zlecając ich wykonanie podmiotowi zewnętrznemu należącemu do P. M. (C.). W takiej sytuacji nie może być mowy o poprawie konkurencyjności rolnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji na terenie, który spółka wskazała we wniosku o przyznanie przedmiotowej płatności. Również firma, z której usług spółka korzystała, zgodnie z przedstawionymi przez nią fakturami, protokołami zleceń wykonania usługi i umową o świadczenie usług, ma swoją siedzibę w B., poza terenem upraw zgłoszonych do płatności.

WSA stwierdził, że okoliczności sprawy, a w szczególności mechanizm tworzenia spółek przez tę samą grupę osób, które to podmioty występują o te same płatności oraz zamierzona koordynacja pomiędzy tymi podmiotami, pozwalają uznać, że oba elementy (obiektywny i subiektywny) stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, o których mowa w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, zostały szczegółowo przeanalizowane i stwierdzone przez organy administracji.

Zdaniem WSA organy dokonały prawidłowej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011.

Sąd uznał, że podane w decyzji informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, niebudzące wątpliwości informacje dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy spółką A., a innymi podmiotami, stanowią istotne wskazanie, że zachodzi nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Ponadto istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji zwracał się do spółki z wezwaniem do złożenia wyjaśnień i dokumentów na potwierdzenie prowadzenia przez spółkę odrębnego gospodarstwa rolnego. Brak przesłuchania świadków na podane przez stronę okoliczności nie podważa dokonanych prawidłowo ustaleń co do stworzenia z udziałem spółki A. sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Działania grupy spółek połączonych ze sobą różnymi więzami nosiły znamiona obchodzenia prawa, o którym mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

W ocenie WSA nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wskazanych przepisów prawa unijnego – art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, więc nie było podstaw do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE na podstawie art. 267 TFUE.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. Sp. z o.o. w B., następca prawny skarżącej. Wniosła o uchylenie w całości wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art.4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia;

- art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia;

- art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpiło sztuczny podział gospodarstwa.

- art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści;

- art. 4 ustęp 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23.12.1995 r. ) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie;

- art.2 lit 2a i 2b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników ... (Dz. Urz. UE L. nr 30; zwanego dalej: rozporządzeniem nr 73/2009) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego;

- art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008r w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (Dz. Urz. UE L. Nr 321, str. 14; zwanego dalej rozporządzeniem nr 1166/2008) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009;

- § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego nieuprawnione zastosowanie;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych, w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa, w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 134 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, że spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa;

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie;

- art. 21 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia jej praw – wobec wyraźnie złożonego żądania – oraz poprzez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznania płatności pomimo, iż jest to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art.190 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowania w niniejszej sprawie wbrew literalnej treści uzasadnienia wyroku w stopniu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

- art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy odpowiedź na pytania, które pojawiły się w toku sprawy było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36).

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

Na taką ocenę wniesionej skargi kasacyjnej zasadniczy wpływ miało to, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który we wcześniejszym kasacyjnym wyroku z dnia 1 lipca 2016 r. (sygn. akt II GSK 478/15), uchylającym również kasacyjny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 290/14), wyraził jednoznaczne stanowisko co do zasadniczych zagadnień procesowych występujących w sprawie.

Wskazać należy, że ww. sprawie (sygn. akt II GSK 478/15), NSA podzielił poglądy zaprezentowane w skardze kasacyjnej organu i przyjął, że – z uwagi na zasadniczą podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, tj. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 przewidujący odmowę płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia – organ zebrał w sposób zgodny z przepisami k.p.a. pełny materiał dowodowy, wydał zaskarżoną decyzję na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, nie naruszając przy jego ocenie zasady swobodnej oceny dowodów, określonej w art. 80 k.p.a.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli mogą stanowić źródło ustaleń i w sytuacji gdy nie zostały skutecznie podważone nie wymagają dalszego postępowania dowodowego. Ponadto stwierdził prawidłowość postępowania organu, który nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej spółki o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków oraz o wystąpienie do firm i usługobiorców o informacje dotyczące wykonywanych usług i osób, które je wykonywały. NSA uznał, że wnioskowane dowody nie były konieczne dla rozważenia, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lipca 2016 r. stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie został zgromadzony pełny materiał dowodowy, pozwalający na poddanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, odmawiającej skarżącej spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej z uwagi na stworzenie przez nią sztucznych warunków do uzyskania płatności, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Jednocześnie nakazał Sądowi I instancji skoncentrowanie się na ustaleniu istotnej w sprawie okoliczności, a mianowicie na rozważeniu, czy zgromadzony w sprawie materiał potwierdza istnienie więzi prawnej, ekonomicznej lub personalnej między różnymi osobami oraz takiej koordynacji pomiędzy tymi osobami, które świadczą o stworzeniu – celem uzyskania korzyści sprzecznej z celami danego systemu wsparcia – sztucznych warunków, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają bowiem zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. W związku z tym WSA ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 powołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, Lex nr 238489).

Na marginesie jeszcze należy zwrócić uwagę, że z treści art. 190 p.p.s.a. (a także odpowiednio z treści art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a) wynika niezwykle silne związanie wykładnią dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, też z tego powodu, że ustawodawca nie przewidział sytuacji, o jakiej mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a., gdy "sąd administracyjny nie podziela stanowiska zajętego" przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd drugiej instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że Sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 830/13, publ. na stronieorzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione zagadnienia prawne związane ze stosowaniem art. 190 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy zastosował się do dyrektyw wynikających z art. 190 p.p.s.a. i stosownie do wszystkich wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r. (sygn. akt II GSK 478/15) uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do naruszenia prawa polegającego na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W konsekwencji przyjął, że organy słusznie odmówiły przyznania skarżącej spółce wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt II skargi kasacyjnej, tj. 7, 75, 77 §1 i 2, 78, 80 k.p.a., stara się ominąć zakaz wynikający z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym skargi kasacyjnej nie można oprzeć na zarzutach, których uzasadnienie w treści skargi kasacyjnej pozostaje w sprzeczności z wykładnią dokonaną w sprawie przez Sąd kasacyjny. Próba pominięcia dyspozycji wskazanej wyżej normy nie może zasługiwać na uwzględnienie. Argumentacja zaprezentowana przez autora skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania stoi w wyraźnej sprzeczności z wywodami prawnymi wskazanymi w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 1 lipca 2016 r. Przyjęcie stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki doprowadziłoby do zignorowania oceny prawnej wyrażonej ww. wyroku. Wbrew omówionym wyżej zasadom powtórnej kontroli poddano by ocenę spornych kwestii dotyczących prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń faktycznych na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., określający wymogi, jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie wskazanej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone w części odnoszącej się do ustalonych w postępowaniu administracyjnym faktów oraz ich oceny przez sąd, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjnej naruszenie przez sąd wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie: wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11, z dnia 16 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 285/12, z dnia 19 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2321/13; dostępne w Internecie pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest czytelne i spójne, pozwalające na dokonanie kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu została przedstawiona operacja logiczna, którą przeprowadził Sąd I instancji, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Motywy zaskarżonego wyroku są jasne i przekonujące, stanowią konsekwentną i logiczną całość, co pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, wydając zaskarżone orzeczenie.

Brak jest uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzygając daną sprawę nie jest związany tak zarzutami, wnioskami, jak i powołaną w skardze podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd rozpoznając sprawę zainicjowaną skargą ma prawo, a także obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Biorąc pod uwagę treść ww. przepisu, nie sposób przyjąć zasadności zarzutu skargi kasacyjnej jego naruszenia, z argumentacją przedstawioną przez skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że z dowodów zebranych w sprawie wynika, że "spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko".

Podkreślić należy, że w myśl cytowanego wyżej przepisu sąd nie jest bezwzględnie zobowiązany do szczegółowego odniesienia się do każdego z podniesionych w skardze zarzutów czy pism procesowych związanych ściśle ze skargą. Istotą jest, aby motywy orzeczenia sądu, w sposób klarowny i niepozostawiający wątpliwości wskazywały na przyczyny uwzględnienia bądź nieuwzględnienia skargi, jak również stwierdzenia zgodności bądź niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa działalności organu administracji – wydanych przez niego szeroko rozumianych aktów administracji publicznej.

W przedmiotowej sprawie w świetle wskazanych wyżej wywodów prawnych sugerowane przez autora skargi kasacyjnej niedostrzeżenie przez Sąd I instancji dowodów zebranych nie stanowi naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Dokonując oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego należy również zauważyć, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3 ustawy o wspieranie rozwoju strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że co do zasady w sprawach płatności na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 958/11, LEX nr 1244887). Organ w sprawach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest zobowiązany do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie i odniesienie się do dowodów wskazanych we wniosku oraz innych dokumentów dołączonych przez wnioskodawcę.

Zasadą jest, że podmiot domagający się pomocy na podstawie ustawy jest obowiązany wykazać okoliczności uprawniające do otrzymania tej pomocy i takie jest właśnie uzasadnienie art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju. Kto domaga się pomocy, musi wykazać, że spełnia warunki do jej otrzymania. Zatem, to rolnik ma przedłożyć organowi stosowne dokumenty na poparcie swoich uprawnień. Organ rozpatrując wniosek pomocowy, co do zasady, nie jest zobowiązany, ani do poszukiwania dowodów, ani do informowania rolnika o tym, co jest potrzebne, o ile rolnik nie zwraca się o pouczenia i informacje, bowiem wszystkie wymagania wynikają precyzyjnie i wprost z przepisów prawa. Organ ocenia to, co wnioskodawca mu przedstawił i wydaje stosowną decyzję.

Tak więc w postępowaniu o przyznanie wnioskowanych przez skarżącą spółkę o płatności rolnośrodowiskowych na 2012 rok organ nie miał obowiązku zbierania materiału dowodowego, miał jedynie obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego. To wnioskodawca zobowiązany był, na co wskazał również Sąd I instancji, wykazać, że spełnił wszystkie warunki do przyznania mu płatności. Z uzasadnień decyzji wynika, że w toku postępowania zwracano się do spółki o złożenie wyjaśnień mogących potwierdzić, że spółka prowadzi produkcję jako odrębny podmiot. W ocenie organów, a ocena ta nie zostało zakwestionowana przez Sąd I instancji, wynika, że wśród przedłożonych dowodów i dokumentów brak takich, które potwierdzałyby samodzielne zarządzanie gospodarstwem i jego samodzielność techniczną i ekonomiczną. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżąca spółka zwracała się do organu o udzielenie informacji, bądź pouczeń.

Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, słusznie uznał, że organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności zawarcia umowy spółki z o.o., porozumień w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych między spółkami i członkami rodziny M., przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe, rodzinne, pełnione funkcje, co przedstawiły w sposób tabelaryczny. Skarżąca spółka została wpisana do rejestru KRS w dniu [...] sierpnia 2009 r., w skład zarządu wchodziły osoby powiązane ze sobą rodzinnie, a na dzień rozstrzygania sprawy przez organ I instancji wspólnikami spółki byli R. M. i P. M., który od dnia [...] stycznia 2013 r. był również Prezesem Zarządu.

Z powyższego zasadnie organy wywiodły, że to P. M. wraz z członkami rodziny (byłą żoną – R. M. i synem – D. M.) jest posiadaczem gospodarstwa rolnego i to on prowadzi działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek. To P. M. uzyskiwał dochody, o czym świadczy ten sam rachunek bankowy dla 87 z 90 spółek funkcjonujących w 2012 r., na który miały być przekazywane wnioskowane płatności. To on także ponosił wydatki związane z działalnością, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów zarejestrowanych jako odrębni producenci rolni, działający jako spółki cywilne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. P. M. brał także udział w załatwianiu wszystkich spraw prowadzonych dla strony postępowania (jak i wszystkich innych spółek), związanych z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw rolnych.

Z niezakwestionowanych ustaleń organów wynika, że skarżąca spółka nie zatrudniała żadnych pracowników, nie dysponowała zapleczem maszynowym, budynkami gospodarczymi, nadto sama nie wykonywała żadnych prac, zlecając ich wykonanie podmiotowi zewnętrznemu należącemu do P. M. (firma C.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalone przez organy orzekające fakty i okoliczności prowadzenia działalności przez spółkę A. (ta sama siedziba, ten sam rachunek bankowy, ci sami wspólnicy, wzajemne przekazywanie sobie posiadanych gruntów rolnych, na których prowadzona była działalność rolna) zasadnie wskazują, że spółka ta została zawiązana w celu podzielenia łącznie posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa, celem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasady, że płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem. Skarżąca spółka A. nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co pozwala przyjąć, że stanowi to zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności rolnośrodowiskowej.

Trafnie zauważył Sąd I instancji, że skarżąca kasacyjnie spółka nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w pełni trafnie przedstawione wyżej okoliczności uznane zostały przez organy za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

Słusznie Sąd I instancji podzielił wnioski i oceny organów, że ustalone w rozpoznawanej sprawie i wykazane w formie zestawienia tabelarycznego "multiplikowanie" spółek cywilnych i prawa handlowego nie stanowi uzasadnionej okolicznościami formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwota i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w m.in. programie rolnośrodowiskowym, jak w kontrolowanej sprawie. Program rolnośrodowiskowy ma bowiem na celu poprawę środowiska rolnego i obszarów wiejskich poprzez przywracanie walorów lub utrzymanie cennych siedlisk przyrodniczych użytkowanych rolniczo, wsparcie terenów prowadzących produkcję ekologiczną w rolnictwie. Rolnictwo ekologiczne z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nieprzekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniej powierzchniowe gospodarstwa. Jak wskazano w pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 73/2009, systemy wsparcia w ramach WPR przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia. Sąd I instancji prawidłowo podzielił pogląd organów, że przyznanie wnioskowanej pomocy spółce A. byłoby sprzeczne z tak unormowanymi celami wsparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ten pogląd i dodatkowo zwraca uwagę na treść art. 4 ust. 1 rozporządzenia Nr 1698/2005, zgodnie z którym wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. WSA nie wskazał wprost na teść przytoczonego przepisu, w uzasadnieniu odwołał się jednak do celu poprawy jakości życia na obszarach wiejskich.

Zdaniem NSA nie powinno budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich – w rozumieniu cytowanego art. 4 ust. 1 lit. c – nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek.

Za trafne uznać należy stwierdzenie, że składanie przez utworzone podmioty kilkudziesięciu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które – zgłoszone łącznie – nie kwalifikowałyby się do przyznania pomocy z uwagi na przekroczenie powierzchni 300 hektarów lub uprawniałyby do zmniejszenia płatności, jest stworzeniem sztucznych warunków – w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. W świetle przedstawionych okoliczności zachodziły także podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami.

Tak więc należy uznać, że prawidłowo oceniony został również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, tzn. to, że spółka została stworzona, aby uzyskać korzyści, sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, określone w pkt I petitum skargi kasacyjnej. Cztery pierwsze z nich dotyczą błędnej wykładni i zastosowania art. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Trybunał Sprawiedliwości dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Sąd ten w motywach rozstrzygnięcia w całej rozciągłości oparł się na takim właśnie rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W konsekwencji, skoro w sprawie nie zostały skutecznie podważone ustalenia stanu faktycznego, zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie może budzić uzasadnionych zastrzeżeń.

Odnośnie zarzutów naruszenia pozostałych – wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej – przepisów prawa materialnego, a to art.2 rozporządzenia nr 1166/2008, art.2 lit 2a i 2b rozporządzenia nr 73/2009 i § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, należy stwierdzić, że przepisów tych WSA nie powołał w motywach rozstrzygnięcia i nie dokonywał ich wykładni.

Naczelny Sąd Administracyjny, prezentując powyższe stanowisko, przyjął również, że Sąd I instancji słusznie uznał za nieuzasadniony wniosek o wystąpienie – w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – z pytaniem prejudycjalnym o treści wskazanej w skardze. Trafnie WSA wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni art. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji 65/2011.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając na rzecz organu kwotę 360 zł. Kwota ta wynika obejmuje niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, poniesione przez organ, to jest wynagrodzenie radcy prawnego, reprezentującego organ na wcześniejszym etapie postępowania, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, a także udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (360 zł).