Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1964/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 5 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
article: art 10 ust. 12
journal: Dz.U. 2017 poz 128
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Op 491/17 w sprawie ze skargi H. J. na akt [...] z dnia [...] marca 2017r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu wykonawczego docelowej organizacji ruchu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz H. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Op 491/17, w wyniku rozpoznania sprawy ze sprawie ze skargi H. J. na akt Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu wykonawczego docelowej organizacji ruchu, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w całości.

Wyrok tren został wydany w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] marca 2017 r., po uzyskaniu m.in. pozytywnej opinii [...], Burmistrz [...] (dalej również: Burmistrz; organ) na podstawie § 3 ust. 1a pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. nr 177, poz. 1729, z późn. zm. [obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 784] – dalej również: rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r.) zatwierdził projekt wykonawczy docelowej organizacji ruchu sporządzony dla gminnej drogi wewnętrznej ul. [...] w G. Zatwierdzona zmiana stałej organizacji ruchu obejmowała zmianę oznakowania pionowego na ul. [...] przez wprowadzenie zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 2,5 tony – znak B-18. W opisie technicznym projektu, w pkt 2 "Przedmiot i zakres opracowania" wskazano, że planowana zmiana wynika z prośby mieszkańców przedmiotowej ulicy. Natomiast w pkt 3 "Opis stanu istniejącego" podano m.in., że ul. [...] w G. jest wewnętrzną drogą gminną klasy D (dojazdowa) o jezdni z nawierzchnią z kostki brukowej betonowej. W opracowaniu tym stwierdzono też, że na końcu ulicy zlokalizowany jest wjazd bramowy do przedsiębiorstwa rolniczego, który obsługuje ruch ciężkich ciągników i maszyn rolniczych, powodujący znaczne obciążenie dla istniejącej nawierzchni drogi oraz uciążliwość i utrudnienia dla mieszkańców osiedla.

W dniu [...] lipca 2017 r. H. J. (dalej również: skarżąca, strona) na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) wezwała Burmistrza [...] do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2017 r., wskutek którego wprowadzono na ul. [...] znak drogowy B-18. W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2017 r. Burmistrz uznał zarzuty za nieuzasadnione, stwierdzając, że zaistniały podstawy prawne zatwierdzonej zmiany organizacji ruchu, a czynność ta została podjęta na podstawie wniosku mieszkańców ul. [...].

W dniu [...] września 2017 r. H. J. wniosła skargę na "czynność Burmistrza G. z dnia [...] marca 2017 r.", domagając się uchylenia zaskarżonej czynności. Strona podniosła, że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wprowadzenie takiej organizacji ruchu. Stwierdziła również, że w związku z wprowadzeniem zakazu ruchu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 2,5 tony, tj. znaku drogowego B-18, została pozbawiona możliwości dojazdu do swojej posesji o nr [...] położonej przy ul. [...], jak również ograniczona w korzystaniu z działki nr [...] przy ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] podkreślił, że zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu nastąpiło na podstawie projektu wykonawczego docelowej organizacji ruchu na ul. [...]. Wyjaśnił, że zmiana ta nastąpiła z inicjatywy mieszkańców ul. [...], którzy we wniosku podnieśli, że zabudowa ulicy ma charakter mieszkalny, a ruch samochodów i ciągników o znacznej ładowności jest uciążliwy. Argumentował, że ruch tych pojazdów stanowi też zagrożenie dla mieszkańców ulicy, szczególnie ich dzieci i osób starszych, a ponadto konieczność zmiany w organizacji ruchu wynikała ze zmian w sposobie zagospodarowania terenu polegających na powstaniu zabudowy mieszkaniowej. Burmistrz podniósł, że konstrukcja ulicy w chwili jej budowy nie przewidywała takiego obciążenia drogi, jakie jest spowodowane przez natężenie ruchu związane z obecnie prowadzoną rozległą działalnością gospodarczą na terenie przyległym do tej ulicy, co powoduje znaczną uciążliwość dla otoczenia. Burmistrz stwierdził, że ulica jest nieprzystosowana do intensywnego i uciążliwego ruchu pojazdów oraz maszyn o znacznym ciężarze całkowitym, a zmiana organizacji ruchu ma na celu ochronę ulicy i jej nawierzchni przed dewastacją. Dodatkowo podniósł, że działka przylegająca do ul. [...] stanowi własność męża H. J., stąd wątpliwości budzą podnoszone przez nią okoliczności związane z ograniczeniami w korzystaniu z nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA w Opolu; Sąd wojewódzki; Sąd I instancji), motywując swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że przedmiotem skargi jest zatwierdzenie przez Burmistrza [...] w dniu [...] marca 2017 r. projektu wykonawczego docelowej organizacji ruchu, sporządzonego dla gminnej drogi wewnętrznej – ul. [...] w G., znajdującej się w strefie zamieszkania, przez wprowadzenie ograniczenia w ruchu pojazdów, polegającego na zastosowaniu znaku B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 2,5 tony". Sąd wojewódzki uznał wykazanie przez stronę legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, wskazując na to, że zatwierdzona przez organ zmiana organizacji ruchu ma bezpośredni i realny wpływ na dostęp skarżącej do spornej drogi, w tym na prawidłowe funkcjonowanie prowadzonej przez nią działalności. W tym względzie podniósł, że wprowadzenie zakazu wjazdu niektórych pojazdów na drogę przy ul. [...] ogranicza prawo własności skarżącej do swobodnego dostępu do nieruchomości nr [...] położonej przy tej ulicy i korzystania z niej dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego, w tym ruch pojazdów o wyższych tonażach niż określone na wprowadzonym znaku B-18.

W części dotyczącej merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd I instancji, odwołując się do art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 128, z późn. zm. – dalej: Prawo o ruchu drogowym) oraz rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., Sąd stwierdził, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia jednym z koniecznych elementów projektu organizacji ruchu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Sąd podniósł, że ten element projektu organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem umieszczenia na drodze znaków drogowych wprowadzających stosowane ograniczenia, które z kolei jest wymogiem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drodze (Dz.U. nr 220, poz. 2181, z późn. zm. – dalej: rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r.). Sąd wyjaśnił, że w załączniku nr 1 do tego ostatniego rozporządzenia, w części 3 opisano zasady umieszczania znaków zakazu – i tak, znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczane po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1.), a zgodnie z pkt 3.2.19 tego załącznika znak B-18, oznaczający zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad określony w znaku tonaż, stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń; na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi; w uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe. Zdaniem Sądu, z przytoczonych przepisów wynika, że przesłankami umieszczenia znaku zakazu B-18 jest nośność drogi i szkodliwość wstrząsów na znajdujące się przy drodze obiekty, wynikająca z ruchu ciężkich pojazdów, a przesłanki te nie muszą występować łącznie, jednak powinny być zbadane i uwzględnione w projekcie organizacji ruchu. Sąd stwierdził też, że wprowadzenie znaku zakazu B-18 wymaga znajomości technicznych parametrów danej drogi i zbadania rzeczywistej jej nośności, które to elementy powinien zawierać projekt organizacji ruchu przewidujący wprowadzenie ograniczeń tonażowych.

W ocenie Sądu, zatwierdzony przez Burmistrza projekt organizacji ruchu nie spełnia wymogów wynikających z przedstawionych wyżej przepisów, gdyż opis techniczny zatwierdzonego projektu nie zawiera żadnych danych dotyczących parametrów nośności spornej drogi. Sąd zwrócił uwagę na to, że brak analizy tej kwestii został dodatkowo potwierdzony w oświadczeniu pełnomocnika organu złożonym na rozprawie sądowej, który stwierdził, że nie jest w stanie wskazać żadnej matematycznej wartości nośności drogi. Idąc dalej, Sąd podniósł, że w zatwierdzonym przez organ projekcie nie podano też jakichkolwiek danych na temat szkodliwości i rozmiaru wstrząsów, wynikających z natężenia ruchu ciężkich pojazdów, co miałyby uzasadniać wprowadzenie spornego znaku; brakuje również analizy przeprowadzenia przez organ skutków, jakie przedmiotowy zakaz wjazdu spowoduje dla uczestników ruchu. Sąd stwierdził również, że z opisu technicznego projektu wykonawczego, pism kierowanych do skarżącej oraz odpowiedzi na skargę wynika, że organ motywował wprowadzenie spornego zakazu przede wszystkim wnioskiem mieszkańców, dla których ruch ciągników i maszyn rolniczych miał powodować uciążliwości i utrudnienia.

Sąd wojewódzki uznał, że wskazane przez organ okoliczności nie uzasadniały wprowadzenia przedmiotowego zakazu, albowiem okoliczności te nie odnosiły się do określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. warunków i wymogów zastosowania znaku B-18. Sąd zgodził się ze skarżącą, że wprowadzenie spornego zakazu nastąpiło w sposób dowolny, gdyż bez dostatecznego wyjaśnienia konieczności jego zastosowania. Podkreślił przy tym, że niewątpliwie każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą musi się liczyć z faktycznymi ograniczeniami w jej prowadzeniu, które wynikają z innych przepisów prawa, np. z ustawy Prawo o ruchu drogowym, jednak ograniczenie takie nie może być dokonywane przez uprawniony organ z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego.

Końcowo Sąd wojewódzki uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżony akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu został wydany bez żadnej analizy organu w zakresie skutków wprowadzonego ograniczenia oraz bez należytego uzasadnienia elementów koniecznych do zastosowania zakazu, tj. kwestii dotyczących nośności drogi, a ponadto w opisie technicznym projektu nie przedstawiono wartości w zakresie natężenia ruchu na drodze.

W skardze kasacyjnej, kwestionującej wyrok WSA w Opolu w całości, Burmistrz [...] zarzucił zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w związku z pkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. – "poprzez niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu treści tychże przepisów w analizie przedmiotowej sprawy, co skutkowało zawężającą wykładnią obowiązujących przepisów prawa, w szczególności pkt 3.2.19. załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r.;

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z pkt 3.2.19. załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanką konieczną dla umieszczenia znaku zakazu B-18 jest niewystarczająca nośność drogi;

3) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z pkt 3.1.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie można stwierdzić, że została spełniona przesłanka "wnikliwej analizy".

W uzasadnieniu Burmistrz podniósł, że wykładnia uregulowań dotyczących znaku zakazu B-18 musi uwzględniać określony w art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym i przepisach rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. związanych z zarządzaniem ruchem, cel w postaci zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Zdaniem organu uwzględnienie stanowiska skarżącej stanowiłoby zaprzeczenie idei bezpieczeństwa, które jest priorytetem działań organu zarządzającego ruchem. Organ stwierdził, że wykładnia celowościowa i systemowa przepisu punkt 3.2.19. rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. prowadzi do wniosku, że przy ocenie zasadności zastosowania znaku B-18 za istotną, a nawet priorytetową, należy uznać kwestię konieczności zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Dodał też, że zastosowanie znaku B-18 stanowiło odpowiedź na potrzeb społeczności lokalnej, tj. mieszkańców ul. [...] w G. Burmistrz argumentował również, że podnoszony przez Sąd I instancji brak ustalenia przez organ rzeczywistej nośności drogi nie wyklucza zastosowania znaku zakazu B-18, a prawodawca w żaden sposób nie wartościuje wskazanych przesłanek i okoliczność szkodliwości wstrząsów pozostaje tak samo istotna, jak niewystarczająca nośność danej drogi. Organ podniósł w tym względzie, że przedmiotowa droga nie została dostosowana do potrzeb transportu ciężkiego, a niedostosowanie drogi do dużych obciążeń potwierdza również fakt wystąpienia zdarzenia z dnia [...] listopada 2015 r. (uszkodzenie drogi przez koło ciągnika), jak również, że w związku z istnieniem przy drodze "innych obiektów", w tym przypadku budynków mieszkalnych, oczywiste jest, że wstrząsy spowodowane ruchem ciężkich pojazdów są dla nich szkodliwe. Podkreślił przy tym, że działalność prowadzona w przedsiębiorstwie znajdującym się na końcu ul. [...] powoduje wzmożone poruszanie się po przedmiotowej drodze pojazdów rolniczych o znacznej wadze, szczególnie w okresie żniw, dlatego również doświadczenie życiowe wskazuje na to, iż ruch takich pojazdów jest szkodliwy dla obiektów usytuowanych przy drodze oraz dla samej drogi.

Ponadto Burmistrz uznał za bezpodstawne twierdzenie Sądu wojewódzkiego co do braku wnikliwej analizy skutków, jakie spowoduje umieszczenie znaku B-18 dla uczestników ruchu. W tym względzie argumentował, że proces, który doprowadził do zmiany organizacji ruchu, rzeczywiście został zapoczątkowany przez wniosek mieszkańców ul. [...], niemniej jednak organ wziął również pod uwagę interes osób prowadzących w tej okolicy działalność niezwiązaną z potrzebami mieszkaniowymi, w tym również strony skarżącej. Stwierdził również, że podejmując zaskarżony akt, znał przeznaczenie nieruchomości zlokalizowanych w pobliżu drogi o charakterze osiedlowym (pieszo-jezdnia bez chodników). Podkreślił przy tym, że obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku sporządzenia pisemnej analizy skutków umieszczenia znaków zakazu i nakazują organom zarządzającym ruchem udokumentowania "wnikliwej analizy". W takich warunkach organ podniósł, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że skoro w aktach sprawy nie znajduje się dokument bezpośrednio podejmujący analizę skutków przedmiotowego znaku dla uczestników ruchu, to taka analiza nie została przeprowadzona.

Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Opolu lub uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi H. J. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o "przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. J., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd odwoławczy; Sąd kasacyjny) nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej – zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem.

Skarga kasacyjna została w niniejszym przypadku oparta na podstawie materialnoprawnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), obejmując trzy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego powiązane z naruszeniem przepisu wynikowego art. 147 § 1 p.p.s.a. Zarzuty podniesione w ramach tej podstawy kasacyjnej dotyczą błędnej wykładni przepisów punkt 3.1.1. i punkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r., z tym że co do przepisu punkt 3.2.19 w powiązaniu z art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym i § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach oraz załącznika nr 1 (części trzeciej) do tego ostatniego rozporządzenia. Z analizy przepisów art. 10 ust. 12 Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 5 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. wynika, że celem rozporządzenia jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Przepis § 8 ust. 5 tego rozporządzenia wskazuje na to, że organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Można zatem zgodzić się z Burmistrzem, że priorytetem działań organu zarządzającego ruchem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ w tym zakresie nawiązał do stanowiska prezentowanego już wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach (por. wyroki z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2090/14 i 4 października 2018 r. sygn. akt I OSK 1700/18, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać jeszcze należy, że z kolei drugie z wymienionych rozporządzeń, tj. rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r., zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem, Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także warunki ich umieszczania na drogach.

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie podziela w tym względzie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt I OSK 175/14 (przywołany w skardze kasacyjnej), że zakres normatywny delegacji nie pozwala na przyjęcie, iż określenie w załącznikach sytuacji, w jakich ustawia się dane znaki, zawiera wyczerpujący katalog stanów, w jakich poszczególne znaki się umieszcza. Zgodzić się jednakże należy z tym składem Naczelnego Sądu Administracyjnego co do tego, że przy zatwierdzaniu projektu organizacji ruchu właściwy organ powinien się kierować zasadą bezpieczeństwa ruchu drogowego. To wszystko jednak nie może prowadzić do dowolności, czy też braku umotywowania przyjętych rozwiązań w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi warunki umieszczania danego znaku zakazu na drodze. Odwołanie się do zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego nie może zastąpić odpowiedniej analizy takich zagadnień, które są wskazane chociażby w § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Tym bardziej nie może abstrahować od określonych w punkcie 3.1.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. zasad wprowadzania określonych zakazów na drodze oraz konkretnych warunków stosowania znaku B-18, określonych w punkcie 3.2.19.

W części 3 załącznika nr 1 (Znaki zakazu) w Zasadach ogólnych w punkcie 3.1.1 (Funkcja, kształt i wymiary znaków) rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. określono, że znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu i za ich pomocą można między innymi zamknąć lub ograniczyć wjazd pojazdów. Przy ich wykorzystaniu organ zarządzający ruchem ma możliwość kierowania strumieniami ruchu, w tym poprzez zakazy wjazdu na daną drogę pojazdów o masie przekraczającej konkretną liczbę ton. Przepis pkt 3.2.19 określa konkretne przesłanki umieszczenia znaku B-18 na drodze. Znak ten może być zastosowany z uwagi na niewystarczającą nośność drogi (zdanie 1), jak również w uzasadnionych przypadkach w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe (zdanie 2).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierowanie się przez organ zatwierdzający projekt organizacji ruchu zasadą zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i przesłankami ograniczeń wynikającymi z art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym (konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego; potrzeba efektywnego wykorzystania dróg publicznych; potrzeby społeczności lokalnych) nie oznacza takiego stosowania przepisów rozporządzenia, które pomijałoby inne istotne warunki stawiane procedurze zatwierdzenia projektu organizacji ruchu i samemu projektowi. Sąd wojewódzki zasadnie odwołał się w tym względzie m.in. do § 3 ust. 1a pkt 3 i § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r.

W ocenie Sądu odwoławczego, Sąd I instancji nie przedstawił w sprawie takiej "zawężającej" wykładni przepisu punkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r., która pomijałaby wynikającą z przepisów art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym i § 8 ust. 5 rozporządzenia wydanego na podstawie tego przepisu zasadę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarzut nr 1 nie znalazł potwierdzenia treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd wojewódzki wprawdzie nie powołał w swoim uzasadnieniu przepisu § 8 ust. 5 pkt 1 lub 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., ale odniósł się do § 3 ust. 1a pkt 3 i § 5 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia, jak również do przepisów art. 10 prawa o ruchu drogowym, akcentując znaczenie opisu technicznego zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze jako koniecznego projektu organizacji ruchu. Z samego braku powołania się przez Sąd wojewódzki na brzmienie § 8 ust. 5 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. i art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym nie można zatem wprost wywodzić, że przy wykładni przepisów punkt 3.11. i 3.3.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. Sąd pominął omawianą zasadę. W ocenie Sądu odwoławczego, Sąd I instancji nie przedstawił w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni przywołanych przepisów. Przeciwnie, uwzględnił kwestie niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Również zarzut nr 2 okazał się chybiony. Przede wszystkim z tej przyczyny, że Sąd I instancji nie przedstawił w zaskarżonym wyroku takiej wykładni przepisu punktu 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r., z której wynikałoby, że przesłanką konieczną umieszczenia znaku zakazu B-18 jest niewystarczająca nośność drogi. Sąd zajął w tej kwestii stanowisko całkowicie przeciwne. Mianowicie stwierdził wprost, że przesłankami umieszczenia znaku zakazu B-18 jest nośność drogi i szkodliwość wstrząsów na znajdujące się przy drodze obiekty, wynikająca z ruchu ciężkich pojazdów, a przesłanki te nie muszą występować łącznie. Motywy zaskarżonego wyroku zostały w tym względzie błędnie odczytane przez autora skargi kasacyjnej.

Z kolei zarzut nr 3 dotyczący błędnej wykładni punktu 3.1.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. zawierał polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji dotyczącym wymogu "wnikliwej analizy" przy stosowaniu znaku zakazu.

Sąd kasacyjny w pełni podziela w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w przywołanym przez Sąd wojewódzki wyroku z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1093/14 (dostępnym jw.). Każda z przesłanek umieszczenia znaku zakazu B-18 – tj. nośność drogi i szkodliwość wstrząsów na znajdujące się przy drodze obiekty, wynikająca z ruchu ciężkich pojazdów – powinny być zbadana i uwzględniona w projekcie organizacji ruchu. Wprowadzenie znaku zakazu B-18 z powodu niedostatecznej nośności drogi wymaga zatem znajomości technicznych parametrów danej drogi i zbadania rzeczywistej jej nośności, które to elementy powinien zawierać projekt organizacji ruchu przewidujący wprowadzenie ograniczeń tonażowych. Z kolei wprowadzenie tego znaku z powodu szkodliwości wstrząsów na znajdujące się przy drodze obiekty, wynikająca z ruchu ciężkich pojazdów, powinna zawierać odpowiednią analizę stanu faktycznego i wskazania, na jakich obiektów dosięga to szkodliwe oddziaływanie.

Wobec powyższego, należało zgodzić się ze stanowiskiem Sądu wojewódzkiego co do tego, że tego rodzaju odpowiedniej czy wnikliwej analizy w rozpatrywanym przypadku zabrakło. Zatwierdzony przez Burmistrza w dniu [...] marca 2017 r. projekt wykonawczy docelowej organizacji ruchu nie świadczył o przeprowadzeniu takiej analizy. To, że w treści projektu wykonawczego zawarto opis stanu istniejącego nie może zastępować odpowiedniego uzewnętrznienia wyników analizy wszystkich istotnych okoliczności. Tym bardziej w sytuacji, gdy zastosowanie określonego znaku zakazu powoduje taką zmianę organizacji ruchu, której efektem są konkretne i znaczące niedogodności dla niektórych właścicieli nieruchomości, którzy dotychczas korzystali z danej drogi w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej (dojazdu do nieruchomości).

Trzeba również podkreślić, że Burmistrz nie odniósł się w ogóle do treści § 3 ust. 1a i § 5 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., do których odwołał się Sąd I instancji, wskazując na naruszenie tych przepisów przez organ zatwierdzający zmianę organizacji ruchu. Tymczasem przepis § 5 tego rozporządzenia wymienia elementy, które powinien zawierać projekt organizacji ruchu, a jednym z nich jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Charakterystyka drogi, a zwłaszcza jej nośność lub szkodliwość wstrząsów wywołana ruchem ciężkich pojazdów, ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia na drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia tonażu poruszających się po niej pojazdów. Jak też wynika z załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r., znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczane po wnikliwej analizie skutków. Tego właśnie zabrakło w przedmiotowej sprawie związku z wprowadzeniem wymienionego w punkcie 3.2.19 znaku B-18 w celu zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 2,5 t na ul. [...]. Podjęte następczo przez Burmistrza próby umotywowania wprowadzonego zakazu w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak również w postępowaniu sądowym (w odpowiedzi na skargę i dalszych pismach procesowych), w szczególności zaś w skardze kasacyjnej, były niewątpliwe działaniem spóźnionym. Odpowiednia analiza powinny być przeprowadzona przed wprowadzeniem określnego znaku zakazu w związku z zatwierdzeniem projektu organizacji ruchu. Tylko w ten sposób organ może skutecznie powoływać się na zgodność z prawem zakazu wprowadzonego w ramach zatwierdzonego projektu ruchu.

W świetle przedstawionych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło po stronie Sądu I instancji do naruszenia przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej. Strona nie przedstawiła takich argumentów, które wskazywałyby na takie uchybienie Sądu wojewódzkiego, które miałoby istotny wpływ na ocenę zgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Skoro skarga kasacyjna okazała się niezasadna, to wniesiony środek odwoławczy podlegał oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd odwoławczy rozstrzygnął na podstawie art. 209 i art. 204 pkt 2 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.