Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 978/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 1, art. 104 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 179 poz 1750
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych
article: par. 23 ust. 2, par. 7 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 141 poz 1497
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Marek Stojanowski (spr.) del. WSA Marian Wolanin Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 41/08 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do uposażenia żołnierza zawodowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od J. P. na rzecz Dowódcy Wojsk Lądowych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Lwa 41/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do uposażenia żołnierza zawodowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...]decyzją nr [...] z [...] maja 2006 r., na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750) oraz § 23 ust. 2 w związku z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), przyznał J. P. od dnia 1 czerwca 2006 r. dodatek służbowy w wysokości 2/10 ostatnio pobieranego dodatku w kwocie 84 zł za ostatni miesiąc pełnienia zawodowej służby wojskowej, to jest za miesiąc czerwiec 2006 r. oraz uchylił decyzję nr [...] z [...] czerwca 2004 r. - z dniem 31 maja 2006 r.

Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z [...] sierpnia 2006 r. nr [...], uchylił wskazaną wyżej decyzję uznając, iż jest wadliwa, gdyż zawarto w niej zapis o uchyleniu decyzji nr [...] z [...] czerwca 2004 r., która nie ma związku z rozpatrywaną sprawą.

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 403/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] z [...] sierpnia 2006 r. i nakazał mu wydanie decyzji zgodnej pod względem formalnym z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z [...] października 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z [...] maja 2006 r., w części dotyczącej przyznania J. P. dodatku służbowego w kwocie 84 zł za ostatni miesiąc pełnienia zawodowej służby wojskowej, to jest za miesiąc czerwiec 2006 r. w wysokości 2/10 ostatnio pobieranego dodatku oraz uchylił z dniem 31 maja 2006 r. decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej uchylenia decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej z [...] czerwca 2004 r. nr [...] i umorzył w tej części postępowanie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przyznanie żołnierzowi przedmiotowego dodatku wynika z przepisu § 7 ust. 1 pkt 2 i 27 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), gdyż żołnierz zajmował stanowisko dowódcy batalionu w okresie od 1 lipca 2004 r. do 30 czerwca 2006 r., tj. przez rok, 11 miesięcy i 29 dni.

Na tę decyzję w części dotyczącej przyznania dodatku służbowego, J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie § 7 ust. 1 pkt 2 w związku z § 27 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Zdaniem J. P., w ostatnim miesiącu służby należało mu przyznać dodatek służbowy w pełnej wysokości na podstawie § 7 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia. W ocenie skarżącego, do okresu ostatnio pobieranego dodatku służbowego powinien być doliczony okres pobierania świadczenia o identycznym charakterze, którym był dodatek specjalny przewidziany w § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 ze zm.).

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Lwa 41/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę J. P. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z [...] października 2007 r. nr [...], wskazał, że skoro J. P. decyzją Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z [...] czerwca 2004 r., na podstawie § 22 ust, 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r., przyznano z dniem 1 lipca 2004 r. na czas zajmowania stanowiska służbowego dowódcy batalionu dodatek służbowy, to organ prawidłowo przyznał mu za ostatni miesiąc pełnienia zawodowej służby wojskowej, to jest za miesiąc czerwiec 2006 r., dodatek w wysokości 2/10 ostatnio pobieranego dodatku służbowego.

W ocenie Sądu brak jest podstaw prawnych do doliczenia skarżącemu, na potrzeby przyznania dodatku służbowego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, do okresu otrzymywania dodatku służbowego z tytułu zajmowania stanowiska dowódcy batalionu czasokresu pobierania dodatku specjalnego z tytułu zajmowania tegoż stanowiska, przyznanego decyzją Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z [...] lipca 2001 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, a także okresów pobierania dodatków wcześniej przyznanych z tego tytułu.

Zdaniem Sądu analiza przepisów regulujących przedmiotowe dodatki wskazuje na ich istotne odmienności, co wyklucza traktowanie ich jako tożsamych i zsumowanie okresów ich pobierania przy naliczeniu wysokości dodatku służbowego w ostatnim miesiącu służby. Dodatek specjalny z tytułu zajmowania stanowiska dowódcy batalionu, który skarżący otrzymywał do dnia 1 lipca 2004 r. nie przysługiwał bowiem w ostatnim miesiącu służby (§ 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy). Dopiero w rozporządzeniu z dnia 8 czerwca 2004 r. w § 23 ust. 2 taką możliwość wprowadzono, przewidując go dla żołnierza zajmującego stanowisko dowódcy batalionu i pobierającego z tego tytułu dodatek służbowy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę kasacyjną złożył J. P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesow3go według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu § 7 ust. 1 pkt. 2 w zw. z § 23 ust. 2 i § 27 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 141. poz. 1497) zamiast § 7 ust. 1 pkt. 1 w związku z § 23 ust. 2 powołanego rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie należy zastosować wykładnię celowością, a nie poprzestać na wykładni gramatycznej, bowiem zaaprobowanie jedynie wykładni gramatycznej prowadzi do wniosku, że ustawodawca w sposób celowy pominął w § 27 ust. 1 rozporządzenia całą grupę żołnierzy otrzymujących nieprzerwanie dodatki do uposażenia zasadniczego za pełnienie zawodowej służby wojskowej na określonych stanowiskach dowódczych i kierowniczych. Uznano zatem, że ustawodawca wprowadził przepis niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż wbrew zasadzie zaufania obywateli do państwa i zasadzie ochrony praw nabytych, pozbawił ich świadczenia pieniężnego odpowiadającego faktycznie wykonanej pracy. Dla uniknięcia tej kolizji wystarczające jest, zdaniem skarżącego, przyjęcie, że do czasookresu określonego § 7 ust. 1 pkt 1 w związku z § 23 ust. 2 powołanego rozporządzenia wlicza się okresy pobierania dodatku za pełnienie zawodowej służby wojskowej na stanowisku dowódczym niezależnie od nazwy jaką nosił ten dodatek.

Tym samym, przepisy o dodatku specjalnym należy tu stosować z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności dodatku służbowego. Odpowiednie stosowanie § 7 ust. 7, zdaniem skarżącego, skutkuje tym, że okres brany pod uwagę przy ustalaniu wysokości dodatku służbowego za ostatni miesiąc służby powinien obejmować zarówno okres pobierania dodatku służbowego na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, jak również okres pobierania świadczenia o identycznym jak dodatek służbowy charakterze, które przewidywały wcześniej obowiązujące przepisy. Dodatek specjalny, który regulował § 31 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 10 października 2000r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz.U. Nr 90., poz. 1005), był bowiem w swej istocie świadczeniem zbieżnym z dodatkiem służbowym, który skarżący otrzymywał od dnia 1 lipca 2004r. Dodatek specjalny przyznawany na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów odpowiadał kryteriom dodatku służbowego określonym w definicji zawartej w art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że niewymienienie w § 27 ust. 1 rozporządzenia z 8 czerwca 2004 r. okresu pobierania dodatku specjalnego za zajmowanie stanowiska służbowego dowódcy jednostki wojskowej, nie może przemawiać za tym, że zamiarem ustawodawcy było, aby naliczenie czasookresu jego pobierania następowało dopiero od dnia 1 lipca 2004 r. Podkreślono, że przepis ten ma charakter przejściowy tylko w stosunku do osób, które przed wejściem w życie powyższego rozporządzenia pobierały dodatki za szczególne właściwości lub warunki służby wojskowej w rozumieniu § 11 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 10 października 2000r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy. Zdaniem J. P. wysuwanie z tego tytułu wniosku, że ustawodawca w sposób dorozumiany pozbawił żołnierzy zawodowych świadczenia pieniężnego odpowiadającego rzeczywistemu okresowi zajmowania określonego stanowiska służbowego, jest rażąco sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa oraz z zasadą ochrony praw nabytych.

Wskazano także, iż zaakceptowanie dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni prowadziłoby do wniosku, że zastosowanie § 23 ust. 2 w związku z §7 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, w stosunku do żołnierzy zajmujących określone stanowisko służbowe możliwe będzie dopiero po 1 lipca 2014r. Zdaniem skarżącego, tak odległe vacatio legis tych przepisów kłóci się z założeniem, że ustawodawca stanowiąc je działał racjonalnie.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny podzieli stanowisko sądu niższej instancji, to skarżący złoży skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją powołanych przepisów Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2004r. Nr 141. poz. 1497).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dowódca Wojsk Lądowych, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji podkreślił, że okresy pobierania dodatku do 30 czerwca 2004 r. i od 1 lipca 2004 r. nie mogą być traktowane jako tożsame, gdyż są to dwa różne okresy o zupełnie odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Wskazano, że do 30 czerwca 2004 r. obowiązywały inne zasady dotyczące uposażenia żołnierzy i przyznawania dodatków. Natomiast od 1 lipca 2004 r. ustalono nowe zasady wyznaczania na stanowiska i związanego z tym jednoskładnikowego uposażenia zasadniczego, ustalając odpowiednio jego wysokość na zajmowanym stanowisku służbowym. W związku z tym ustalono również nowe dodatki i zasady ich przyznawania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez J.P. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. wskazuje podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną stanowiąc w punkcie 1), że podstawą taką może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w punkcie 2), że podstawę kasacyjną może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie składająca ją strona postawiła zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Błędna wykładnia przepisu prawa ma miejsce wówczas, gdy sąd dokonuje niewłaściwej jego interpretacji, czyli takiej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Z kolei niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu § 7 ust. 1 pkt. 2 w zw. z § 23 ust. 2 i § 27 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141. poz. 1497) zamiast § 7 ust. 1 pkt. 1 w związku z § 23 ust. 2 powołanego rozporządzenia.

Postępowanie dotyczące przyznania J. P. dodatku służbowego, prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750) oraz § 23 ust. 2 w związku z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.).

Zgodnie z brzmieniem art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), żołnierze zawodowi otrzymują następujące dodatki do uposażenia zasadniczego:

1) dodatek specjalny - za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej;

2) dodatek służbowy - za pełnienie zawodowej służby wojskowej na określonych stanowiskach dowódczych i kierowniczych lub samodzielnych albo w określonych jednostkach wojskowych;

3) dodatek za długoletnią służbę wojskową.

Poszczególne wyżej wskazane dodatki do uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego mają odmienny charakter i służą realizacji zupełnie innych uprawnień i celów.

W omawianej sprawie, jej przedmiotem była kwestia przyznania skarżącemu dodatku służbowego.

Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] decyzją z [...] maja 2006 r. nr [...], na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750) oraz § 23 ust. 2 w związku z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), przyznał J. P. od dnia 1 czerwca 2006 r. dodatek służbowy w wysokości 2/10 ostatnio pobieranego dodatku w kwocie 84 zł za ostatni miesiąc pełnienia zawodowej służby wojskowej, to jest za miesiąc czerwiec 2006 r.

Analiza obowiązującego, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, stanu prawnego wskazuje, że brak jest podstaw prawnych do doliczenia skarżącemu, na potrzeby przyznania dodatku służbowego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, do okresu otrzymywania dodatku służbowego z tytułu zajmowania stanowiska dowódcy batalionu, czasokresu pobierania dodatku specjalnego z tytułu zajmowania tego stanowiska, przyznanego decyzją Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z [...] lipca 2001 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, a także okresów pobierania dodatków wcześniej przyznanych z tego tytułu.

Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że treść przepisów regulujących przedmiotowe dodatki wskazuje na ich istotne odmienności. To zaś wyklucza traktowanie ich jako tożsamych i uniemożliwia zsumowanie okresów ich pobierania przy naliczeniu wysokości dodatku służbowego w ostatnim miesiącu służby. Dodatek specjalny z tytułu zajmowania stanowiska dowódcy batalionu, który skarżący otrzymywał do dnia 1 lipca 2004 r. nie przysługiwał bowiem w ostatnim miesiącu służby (§ 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy). Dopiero w rozporządzeniu z dnia 8 czerwca 2004 r. w § 23 ust. 2 taką możliwość wprowadzono, przewidując go dla żołnierza zajmującego stanowisko dowódcy batalionu i pobierającego z tego tytułu dodatek służbowy. Przepis ten mówi ponadto o odpowiednim stosowaniu § 7 i 8 przedmiotowego rozporządzenia. "Odpowiednie" stosowanie danego przepisu prawa oznacza, iż może on mieć pełne zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym lub też ze względu na swoją specyfikę może być stosowany z odpowiednimi modyfikacjami, jak również może w ogóle nie znaleźć zastosowania we wskazanym stanie faktycznym.

Unormowanie § 27 enumeratywnie wymienia, które dodatki można zaliczyć. Nie ma tam mowy o dodatku specjalnym, a zatem argumenty podnoszone w skardze kasacyjnej nie są trafne.

Inaczej mówiąc, okresy pobierania przez wnoszącego skargę kasacyjną dodatku do dnia 30 czerwca 2004 r. i od dnia 1 lipca 2004 r. nie mogą być traktowane jako tożsame. Są to bowiem dwa różne okresy o zupełnie odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Na podkreślenie zasługuje również, że do dnia 30 czerwca 2004 r. obowiązywały inne zasady dotyczące uposażenia żołnierzy i przyznawania dodatków. Natomiast od dnia 1 lipca 2004 r. ustalono nowe zasady wyznaczania na stanowiska i związanego z tym jednoskładnikowego uposażenia zasadniczego, ustalając odpowiednio jego wysokość na zajmowanym stanowisku służbowym. Ustalone więc zostały zupełnie nowe dodatki, które "wchłonęły" te poprzednie (w tym i dodatek specjalny). W związku z tym zostały przyjęte również nowe dodatki i zasady ich przyznawania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. Z mocy przepisu art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od obciążania wnoszącego skargę kasacyjną kosztami postępowania kasacyjnego.