Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2563/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej D. Z. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., dalej SKO, z [...] sierpnia 2012 r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołania F. G. od decyzji [...] Nr. [...] z [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynku handlowo-usługowego (art spożywcze) planowanej do realizacji na części na działki [...], obręb [...], położonej przy ulicy [...] w W., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Decyzją nr. [...] [...] z [...] kwietnia 2012 r. ustalono warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji.

Określono:

1. linię rozgraniczającą teren planowanej inwestycji zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji;

2. warunki i szczegółowo zasady zagospodarowania terenu.

a) nieprzekraczalna linia zabudowy wg załącznika Nr 1.

b) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy projektowanej w stosunku do powierzchni działki /terenu inwestycji 0,25;

c) szerokość elewacji budynków mieszkalnych wolnostojących 13 m;

d) wysokość elewacji frontowej budynku handlowo-usługowego 16

m;

e) wysokość elewacji frontowej budynku 12 m.

f) geometria dachu - dach płaski lub wielospadowy, spadek dachu 0°- 45. St;

g) wysokość do kalenicy budynków 12 m;

h) konieczność uzgodnienia projekt budowlany budynków z rzeczoznawcami ds. sanitarnych, bhp i p/poź;

i) ewentualne ogrodzenia: powinny być projektowane jako ażurowe z podmurówką o maksymalnej wysokości 0,5 m. o łącznej wysokość 1,80 m. Wyklucza się ogrodzenia z odlewów betonowych oraz imitacje materiałów.

Określono o warunkach ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, komunikacji i ochrony osób trzecich.

W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że działka jest niezabudowana (użytek gruntu - R lila, Rlllb, RIVa.) i może być wykorzystane na cele budowlane.

Teren inwestycji częściowo koliduje z przebiegiem planowanych ul. [...], lokalizowanej zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W., ujętej w Projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", sporządzanego na podstawie Uchwały nr [...] z dnia [...] października 2006r. Rady W.

W związku z wnioskiem D. Z. (dalej Skarżąca) wydano wcześniej dwie decyzje przez organ I instancji, które zostały decyzjami SKO z [...] kwietnia 2009 r. i [...] marca 2012 r. uchylone.

W związku z tym przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uzupełniono materiał dowodowy, uzasadniono zwiększenie obszaru analizowanego, skorygowano analizę obszaru zawartą w załączniku nr. 2 do decyzji, właściwie określono parametry i wskaźniki urbanistyczne.

Przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu umożliwia lokalizację tej inwestycji która nie koliduje z zadaniami rządowymi i samorządowymi służącymi realizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 53 ust 3 pkt. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 z póżn. zm.).

Przeprowadzone analizy wykazały możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w niniejszej decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Na podstawie przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i warunkami wynikającymi z przeprowadzonych uzgodnień, a niniejsza decyzja spełnia wymagania inwestora zawarte we wniosku.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Pani F. G., podnosząc, iż organ I instancji nie ustalił czy planowana inwestycja jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami, ponieważ w obszarze analizowanym znajduje się głównie zabudowa mieszkaniowa. Ponadto skarżąca podniosła, że obowiązującą linię zabudowy organ wyznaczył w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a dokument ten nie stanowi prawa i tym samym nie można na jego podstawie wyznaczać wiążących ustaleń. Zarzucono również brak ustalenia powierzchni biologicznie czynnej.

Rozpatrując sprawę SKO zaskarżoną decyzją uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji.

Powołując się na art. 4 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D. U. z 2003 r, Nr 80, poz. 717 ze zm.) uznało, że jeżeli dla terenu, na którym inwestorzy planują dokonanie zmiany w sposobie zagospodarowania terenu brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, rozpoznanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy następuje w oparciu o wyżej cyt. przepisy, w szczególności przepis art. 61 ust. 1 stanowiący podstawę dla ustalenia warunków zabudowy. Przy rozpoznawaniu wniosku postanowienia obowiązującego studium, które nie jest prawem miejscowym, nie mają więc zastosowania, a jego postanowienia nie mogą stanowić podstawy dla ustalenia warunków zabudowy i z tej przyczyny decyzja organu I instancji narusza prawo ustawy przywołane wyżej przepisy ustawy, jak również rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D. U. nr. 164, poz. 1588).

Ustalenia organu w tym zakresie stanowią dla inwestora ograniczenie, a działania organu nie mają oparcia w prawie.

Dodatkowo należy też zauważyć, iż organ I instancji ustalił następujące parametry: obowiązująca linia zabudowy od ul. [...], szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, organ ustalił na zasadzie wyjątku od ogólnie przyjętych w przepisach rozporządzenia norm. Zaś bardzo skromne i lakoniczne wyjaśnienia dla ustalenia takich parametrów nie pozwalają organowi odwoławczemu na jednoznaczne przyjęcie czym kierował się organ I instancji w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2012 roku sygn. akt I SA/Wa 119/12 publik. CBOSA).

Ponadto organ I instancji nie ustalił powierzchni biologicznie czynnej.

Powyższe kwestie mają w ocenie organu istotne znaczenie i dlatego, że organ I instancji, oprócz skarżonej decyzji, wydał w dniu [...] kwietnia 2012 roku dla przedmiotowej działki jeszcze trzy decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W sumie dla tej działki ustalono warunki zabudowy dla sześciu budynków mieszkalnych, dwóch budynków usługowo- handlowych oraz jednego budynku usługowego. Żadna zaś z tych decyzji nie wyjaśnia jaki wpływ na dobrosąsiedzkie stosunki będzie miało ewentualne zrealizowanie wszystkich tych inwestycji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.. poprzez błędne rozpatrzenie materiału dowodowego skutkujące naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębionego zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, polegające na:

a. przyjęciu, iż organ odwoławczy nie ma możliwości kontroli czym kierował się organ I instancji przy ustaleniu linii zabudowy od ul. [...], wysokości górnej elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (na podstawie wyjątku od ogólnie przyjętych w przepisach rozporządzenia norm), podczas gdy organ l instancji dokonał prawidłowej i wyczerpującej analizy, wskazując w załączniku nr 2 do uchylonej decyzji, co było przyczyną tak poczynionych ustaleń;

b. przyjęcie, iż podstawą ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji wskazanych w uchylonej decyzji były zapisy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. (dalej: Studium), pomimo, iż nie jest to akt prawa miejscowego i nie powinien mieć zastosowania, podczas gdy faktyczną podstawą ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji były obowiązujące przepisy prawa, to jest art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy o p.z.p., a uwzględnienie przy wydawaniu decyzji obowiązującego Studium nie może być uznane za naruszenie skutkujące uchyleniem decyzji organu I instancji;

c. przyjęcie, iż organ I instancji w uchylonej decyzji nie ustalił powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy określenie tego współczynnika w decyzji o warunkach zabudowy jest fakultatywne i nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy;

d. przyjęcie, iż organ I instancji określił warunki zabudowy z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa ujętej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, podczas gdy organ I instancji w celu ustalenia wymagań dla przedmiotowej inwestycji, wyznaczył wokół działki, której dotyczył wniosek, teren analizowany, a następnie dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy p.z.p.

Powyższe uchybienia w konsekwencji stanowią naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy oraz naruszenie art. 21 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie interesu skarżącego.

Mając na uwadze powyższe uchybienia wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w całości i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu rozszerzyła argumentację stanowiącą podstawę do sformułowania zarzutów skargi. Wskazała na zapis art. 61 ust, 1-5 ustaw p.z.p. z którego wynika, że wydanie pozytywnej decyzji jest możliwe wówczas, gdy co najmniej jedna działka z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób umożliwiający określenie przez organ wydający decyzję wymagań dotyczących nowej zabudowy, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest to tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii budowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Celem powołanego przepisu jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych.

Organ I instancji, przy określaniu warunków zabudowy, wyznaczył wokół działki objętej Wnioskiem obszar analizowany w oparciu o treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie na tak wyznaczonym terenie dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy. Po przeprowadzeniu przez organ I instancji analizy, co znajduje odzwierciedlenie w załączniku nr 2 do decyzji, zostały określone warunki zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu uwzględnienia przez organ I instancji Studium to wskazała, iż pomimo, iż nie jest ono aktem prawa miejscowego, to jest to akt wewnętrznie obowiązujący w gminie i stanowi "swego rodzaju aksjologiczą. podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, "położonego na obszarze gminy. Całkowite pominięcie Studium powodowałoby sytuację, w której "określony zapis Studium musiałby być .uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust. 1 i 20 ust 1), natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem Studium całkowicie sprzeczna", na co wskazuje NSA w swych wyrokach.

Zaprezentowane w zaskarżonej decyzji pogląd o nie możności posługiwania Studium należy, w ocenie Skarżącego uznać za wadliwy.

Odnośnie zarzutu braku ustalenia powierzchni biologicznie czynnej wskazała, że żaden akt prawny nie nakłada na organ takiego obowiązku.

Jednocześnie Skarżąca podniosła że w punktach 1.1. i 1,2. uchylonej decyzji o warunkach | zabudowy w sposób wyczerpujący wskazano na zasady kształtowania ładu przestrzennego j oraz ochrony środowiska, którymi powinien kierować się inwestor. W szczególności organ I instancji, mając na uwadze położenie działki oraz zieleń znajdującą się na jej terenie, zobowiązał inwestora do wykonania inwentaryzacji z waloryzacją istniejącego drzewostanu, a planowaną

zabudowę kubaturową wraz z mediami i drogami wewnętrznymi dostosować do cennej przyrodniczo zieleni. Organ I instancji wskazał, iż inwestor musi respektować art. 71 ust. 3 oraz art. 74 i art. 75 ustawy prawo ochrony środowiska. Zgodnie z powołanymi przepisami, inwestor powinien w jak największym stopniu zapewnić zachowanie jego walorów krajobrazowych, w trakcie przygotowywania i realizacji inwestycji inwestor powinien zapewnić oszczędne korzystanie z terenu, a nadto w trakcie prac budowlanych inwestor' powinien zapewnić ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych.

Poza tym organ l instancji, ustalił linię zabudowy zgodnie w § 4 ust 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, iż istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich do wnioskowanej nie tworzy regularnej liny zabudowy. Organ I instancji wyjaśnił jednocześnie, iż przy wyznaczaniu linii zabudowy uwzględnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz Studium, co przyczyni się do zachowania ładu przestrzennego i w sposób właściwy pozwoli na zagospodarowanie terenu budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i usługowymi.

Nadto w ocenie skarżącej organ I instancji, przy określeniu szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie ograniczył się jedynie do powołania przepisów prawa, a w sposób wyczerpujący wskazał, co przyczyniło się do tak poczynionych ustaleń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 201 Or. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Zdaniem WSA skargę należało uwzględnić ponieważ decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 138 § 2 i art. 6 k.p.a. Organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wykazał w sposób dostateczny aby rzeczywiście istniały ustawowe przesłanki do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aby uprawnione było uchylenie przez organ II instancji rozstrzygnięcia organu I instancji muszą być spełnione dwie przesłanki: Pierwsza uzasadniająca stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz druga polegająca na stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powyższego wynika, że sam fakt naruszenia przez decyzję organu I instancji przepisów postępowania administracyjnego nie stanowi przesłanki do zastosowania instytucji kasacji, o ile nie zostanie stwierdzone, że zaistniałe naruszenia doprowadziły do niewyjaśnienia sprawy w takim zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi zatem o sytuację, w której braki w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, spowodowane przez naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy. Zastrzeżenie, o którym mowa powyżej ma istotne znaczenie, albowiem nawiązuje ono do utrwalonego w orzecznictwie i w doktrynie postępowania administracyjnego stanowiska, że instytucja kasacji winna mieć, jako prowadząca w nieuchronny sposób do przedłużenia postępowania administracyjnego, charakter wyjątkowy. Jej zastosowanie jest dopuszczalne wtedy gdy organ II instancji nie jest w stanie sam orzec merytorycznie w sprawie w związku z istotnymi brakami w ustaleniach faktycznych.

Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Poza tym z brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. jasno wynika, że organ uchylając zaskarżony akt ma obowiązek zawrzeć w decyzji uchylającej wytyczne jakimi ma się kierować organ rozpoznając ponownie sprawą.

Odnosząc powyższe uwarunkowania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ II instancji nie wykazał aby rzeczywiście, w ramach przysługujących mu kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nie był w stanie sam ocenić materiału dowodowego i wysnuć zeń wniosków i aby organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie ustalił stanu faktycznego , który podlegałby tej ocenie.

Organ II instancji postawią organowi zarzut wadliwego posłużenia się Studium wywodząc, że nie ma ku temu podstawy prawnej jako że Studium nie jest aktem prawa miejscowego a więc prawnie wiążącym.

Istotnie Studium nie jest aktem prawa miejscowego w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednakże, jak słusznie wskazuje Skarżący, ustalenia tego studium mogą posiłkowo stanowić wytyczne przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. W innym bowiem wypadku, gdyby w ogóle nie można było posługiwać się Studium, nie celowe byłoby jego uchwalania a tak przecież nie jest gdyż, zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p. ustalenia studium są wiążące przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji wydając decyzję organ ten miał na względzie zapisy studium jednakże podstawą prawną do wydania decyzji były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z powołanymi w decyzji rozporządzeniami wykonawczymi. Na tej podstawie organ wyznaczył obszar analizowany i na jego podstawie ustalił konieczne parametry.

Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do przeprowadzonej analizy zarówno tekstowej jak i graficznej, mimo że w odwołaniu odwołująca się wskazywała na nie wykazanie spełnienia kryterium dobrego sąsiedztwa i zasad ustalania linii zabudowy. Analiza wskazuje w jaki sposób została ustalona linia zabudowy i dlaczego zastosowano § 4 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przepisu tego wynika, zasada ustalania linii zabudowy jako stanowiącej przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich a w przypadku gdy linia zabudowy tworzy uskok jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Możliwe jest jednak wyznaczenie innej linii jeżeli wynika to z analizy. Rozporządzenie nie precyzuje tych innych kryteriów a zatem możliwe jest przyjęcie każdego z rozwiązań o ile znajduje uzasadnienie w przeprowadzonej analizie, również takiego które uwzględnia zapisy Studium.

Kolejny zarzut organu pod adresem organu I instancji dotyczył lakonicznego i skromnego wyjaśnienia podstaw przyjętych parametrów tj. oprócz linii zabudowy (o czym była mowa wyżej), szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i nie ustalenia powierzchni biologicznie czynnej.

Po pierwsze, jak trafnie wskazał skarżący zgodnie z § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy obligatoryjnymi parametrami są: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu. Nie ma wśród nich powierzchni biologicznie czynnej dlatego nie uzasadnione jest w świetle prawa nakładanie na organ obowiązku określenia powierzchni biologicznie czynnej, gdyż takiego obligu nie nakłada żadnej przepis prawa.

Z przedstawionej analizy wynika w jaki sposób została ustalona szerokość elewacji frontowej budynków i dlaczego zachodzi przesłanka zastosowania § 6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. oraz w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu.

Organ II instancji nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego ograniczając się do stwierdzenia, że ustalenia organu I instancji są skromne i lakoniczne. Nie wykazał także że usunięcie tych wątpliwości i braków w trybie art. 136 k.p.a. było niemożliwie. Nie zawarł w zaskarżonej decyzji żadnych konkretnych wytycznych do których ma zastosować się organ poza wskazaniem braku podstaw do posługiwania się ustaleniami studium.

Tak skonstruowana decyzja wraz z uzasadnieniem narusza swą treścią art. 107 §3 k.p.a.

Podkreślić należy ponownie, że instytucja kasacji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest instytucją o charakterze wyjątkowym. Organ odwoławczy może ją stosować tylko w sytuacji, w której z uwagi na daleko idące wadliwości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji (brak istotnych ustaleń faktycznych), merytoryczne orzeczenie w sprawie jest niemożliwe. Organ odwoławczy nie wykazał, że taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że w sprawie doszło do wskazanego na wstępie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, powodującego konieczność wyeliminowania decyzji SKO z obrotu prawnego.

Nie bez znaczenia dla oceny treści zaskarżonej decyzji pozostaje i to, że wniosek skarżącej pochodzi z 26 marca 2008 r. i do daty wydania decyzji przez organ I instancji upłynęło wiele lat. Za każdym razem organ odwoławczy wskazywał na nowe uchybienia organu.

W pierwszej wskazano na brak konkretnego ustalenia szerokości elewacji frontowej, nieprawidłowe wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy, ilość kondygnacji naziemnych budynku mieszkalnego, wysokość budynków mieszkalnych. Ilość kondygnacji budynków handlowo usługowych, wysokość budynków mieszkalnych i handlowych, szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego i handlowo usługowego, gdyż organ I instancji określił je wskaźnikami "od-do" lub "min-max". Przy powtórnym uchyleniu decyzji organu I instancji decyzją z [...] marca 2010 r. SKO wskazało na nieprawidłowe zapisy wskaźników zabudowy (wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki).

Zasada szybkiego i wnikliwego działania o jakiej mowa w art. 12 k.p.a. uzasadnia więc tym bardziej konieczność wnikliwej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i nawet, o ile będzie to niezbędne do prawidłowego

rozstrzygnięcia - jego uzupełnienia, którą to możliwość daje organowi art. 136 k.p.a.

Brak prawidłowej oceny przez organ II instancji zebranego materiału dowodowego uniemożliwia sądowi ocenę decyzji w świetle art. 80 k.p.a. i jej zgodności z przepisami prawa materialnego, wskazywanego w skardze.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy orzeknie ponownie w sprawie, z uwzględnieniem ocen zawartych powyżej.

Przede wszystkim przeprowadzi analizę treści decyzji organu I instancji wraz z załącznikami a w razie konieczności dopuści dowody z urzędu lub na wniosek strony aby umożliwić sobie podjęcie merytorycznej decyzji w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.