Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 2/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1-2, par. 3 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2015 poz 370
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 2, art. 64
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 roku sprawy ze skargi B. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2016 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...), nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), art. 2 ust. 2, art. 64 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz. UE z 20 grudnia 2013 r. nr L 347, str. 549, ze zm.), art. 15, art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE z 20 czerwca 2014 r., nr L 181, str. 48, art. 4, art. 17 ust. 9, art. 24, art. 25, art. 41 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE z 31 lipca 2014 r., Nr L 227, str. 69, art. 47 ust. 1, art. 48 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r. poz. 562 ze zm.), § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 364 ze zm. Dz.U. z 2016 r. ze zm.), Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia (...), nr (...) w przedmiocie przyznania B. D. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W dniu 1 czerwca 2016 roku B.D. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, w treści którego ubiegał się m.in. o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatność ONW).

W gospodarstwie rolnym wnioskodawcy przeprowadzona została przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR kontrola na miejscu.

W dniu 10 lutego 2017r. pełnomocnik strony złożył zastrzeżenia do wyników z kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy, po rozpoznaniu których wykonawca kontroli podtrzymał ustalenia zawarte w treści raportu z kontroli.

W dniu (...) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wydał decyzję nr (...) w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), w której przyznał stronie płatność ONW w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 7 752,94 zł.

Od powyższej decyzji pełnomocnik strony złożył odwołanie, w którym podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 7, art. 77, art. 80, art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób nierzetelny z zaniechaniem inicjatywy dowodowej w zakresie zbadania czy nieprawidłowości jakie ustalił organ są wynikiem zaniedbania rolnika, zawinionego czy też niezawinionego zachowania rolnika oraz bez ustalenia przyczyn rozbieżności w powierzchni działek pomiędzy wartością zgłoszoną we wniosku, a wynikami kontroli poprzez przesłuchanie wnioskodawcy i osób przeprowadzających kontrolę J. W. i G. Z., a także M. R. i geodety A. K., co skutkowało zmniejszeniem przyznanych rolnikowi płatności o kwotę 2 043,36 zł;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa uniemożliwiającego stwierdzenie, dlaczego w ocenie organu I instancji nieprawidłowości jakie zaistniały na zgłoszonych działkach rolnych powstały wskutek zaniedbania rolnika i zostały zakwalifikowane jako zaniedbanie zgodnie z art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014;

- art. 64 ust. 2 pkt d rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy nieprawidłowości jakie zostały ustalone w wyniku kontroli przez organ I instancji nie są wynikiem nieumyślnego działania producenta rolnego, które miałoby doprowadzić do zaniedbania z jego strony skutkującego pomniejszeniem kwoty wypłaconej tytułem płatności;

- art. 74 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 w zw. z art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż zawyżenie powierzchni rolnej przez wnioskodawcę nastąpiło wskutek zaniedbania, a więc z winy nieumyślnej, podczas gdy wnioskodawca swoim zachowaniem dołożył należytej staranności w celu określenia powierzchni zgłoszonych działek, a zachowanie nie mieści się w zakresie "zaniedbania".

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazał, że zasady i tryb przyznawania płatności, o których przyznanie wnioskowała strona niniejszego postępowania, określają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Organ powołał treść § 2 ust. 1 i 2 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW i wskazał, że składając wniosek rolnik wskazuje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności ONW na dany rok oraz zobowiązuje się do przestrzegania norm i wymogów, przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek. Natomiast rolą organu administracji jest przyznanie płatności, przy czym jest to poprzedzone weryfikacją spełnienia przez rolnika przesłanek przyznania płatności określonych w ww. przepisach rozporządzenia ONW. Dopiero tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności. Natomiast narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu.

W rozpoznawanej sprawie kontrola na miejscu w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy przeprowadzona została w dniach: 28 września 2016 roku (działka rolna C/C1/C1A/C2,D/Dl), 20 października 2016 roku (działka rolna B/B1) oraz 17 listopada 2016 roku (działka rolna A/A1) przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR i obejmowała weryfikację kwalifikowalności powierzchni zgłoszonych do płatności działek oraz weryfikację przestrzegania minimalnych norm dobrej kultury rolnej. Kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzona została metodą inspekcji terenowej, która polega na weryfikacji w terenie położenia oraz granic zadeklarowanych przez rolnika we wniosku działek rolnych, pomiarze powierzchni upraw przy wykorzystaniu dopuszczalnych metod (w rozpatrywanej sprawie był to pomiar za pomocą urządzenia GPS), odwzorowaniu dokonanych ustaleń na materiale graficznym i ewentualnie zobrazowaniu stanu gruntów poprzez sporządzenie dokumentacji fotograficznej. Wyniki tak przeprowadzonej kontroli utrwalone zostały w protokole z czynności kontrolnych spełniającym wymogi formalne określone w art. 41 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014.

W treści raportu z kontroli wskazane zostały działki objęte kontrolą, metody, przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Ponadto zawarte w raporcie z kontroli wyniki oględzin działek znajdują potwierdzenie w dołączonym do raportu materiale graficznych oraz dokumentacji fotograficznej. W toku kontroli sporządzone zostały dokładne szkice obrazujące przebieg granic skontrolowanych działek, na których oznaczone zostały obszary wykluczone z płatności oraz wskazane miejsca i kierunek zdjęć wykonanych na gruncie, obrazujących sposób użytkowania skontrolowanych działek.

B. D. nie był obecny podczas przeprowadzania czynności kontrolnych, jednak nie wpływa to na wiarygodność dowodu z oględzin. Zgodnie z art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 809/2014, kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nie przekracza 14 dni. Jednakże w przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o przyznanie pomocy związanej z produkcją zwierząt gospodarskich lub wniosków o płatność w ramach środków wsparcia związanych z produkcją zwierzęcą lub zobowiązań zgłoszonych zgodnie z art. 14a ust. 5, zapowiedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków. Ponadto jeżeli ustawodawstwo stosowane do aktów i norm dotyczących zasady wzajemnej zgodności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności. Zasadą są więc kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem, z którego skorzystanie może być rozważane wyłącznie pod względem celowościowym. Tym samym udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkiem i nie jest wymagany dla ważności wyników z kontroli. Raport z kontroli został doręczony stronie w dniu 25 stycznia 2017r. i strona zapoznała się z jego treścią.

W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych nieprawidłowości stwierdzono na zgłoszonych do objęcia płatnością ONW działkach rolnych B, C oraz D. Przy czym, jak wynika z akt sprawy, w przypadku działki rolnej:

B - w treści wniosku strona zadeklarowała działkę rolną B o powierzchni 69,94 ha i uprawie trwały użytek zielony na działkach ewidencyjnych nr 517, 518/1, 519, 520, 521, 522, 523. W wyniku kontroli stwierdzono, że działka rolna B ma powierzchnię 66,69 ha oraz zastosowano kody pokontrolne: DR13+ tj. zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, DR49 tj. do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego, DR52 tj. stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania. Zgodnie z wyjaśnieniami wykonawcy kontroli zawartymi w treści pisma z dnia 7 marca 2017 roku, pomniejszenie powierzchni działki rolnej B wynika z wykluczenia znajdujących się w obrębie działki obszarów niekwalifikujących się do objęcia płatnością tj.:

pas zadrzewień biegnący wzdłuż działki rolnej (w południowej, zachodniej oraz wschodniej części działki rolnej),

zakrzaczenia oraz zadrzewienia w północnozachodniej części działki (wzdłuż drogi),

rów powyżej 2 m biegnący wzdłuż oraz wszerz działki rolnej, oraz

części nieużytkowane, niewykoszone wzdłuż rowu.

Ponadto na działce znajduje się: wyłączenie nr 1 o pow. 0,06 ha i obwodzie 100 m, położone w północnozachodniej części działki, stanowiące teren nieużytkowany, niekoszony, wyłączenie nr 2 o pow. 0,06 ha i obwodzie 94 m, znajdujące się w części południowozachodniej działki, stanowiące teren zadrzewiony oraz wyłączenie nr 3 o pow. 0,04 ha i obwodzie 95 m znajdujące się w części zachodniej działki, stanowiące teren zakrzaczony. Do pomiaru powierzchni działki nie wliczono również powierzchni wcześniej wyłączonej z powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) przez ARiMR, tj. części zadrzewionej i nieużytkowanej rolniczo położonej w północnej części działki rolnej oraz rowu powyżej 2 m w części północnozachodniej działki. Ponadto stan gruntu w dniu kontroli został obszernie zobrazowany na zdjęciach nr 45-96,

C - zgodnie z treścią wniosku na działce rolnej C, położonej na działkach ewidencyjnych nr 288 i 289, znajduje się uprawa łubinu wąskolistnego o powierzchni 26,66 ha. Jak natomiast wynika z treści raportu z kontroli w toku czynności kontrolnych stwierdzono, że powierzchnia przedmiotowej działki wynosi 35,97 ha. W wyniku kontroli zastosowano kody pokontrolne: DR13+ tj. zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, oraz DR22, tj. działka rolna jest niespójna (błędnie zadeklarowano kilka działek rolnych głównych/podrzędnych, niesąsiadujących ze sobą, jako jedną działkę rolną), DR53, tj. stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania. Jak wynika z raportu z kontroli oraz wyjaśnień wykonawcy kontroli, w części środkowej działki znajdują się tereny niezgłoszone przez rolnika do płatności, wcześniej nieużytkowane, zadrzewione i zakrzaczone, aktualnie przywrócone do użytkowania. Stan gruntu w dniu kontroli zobrazowany został na zdjęciach nr 10-39,

D - w treści wniosku strona zadeklarowała działkę rolną D o powierzchni 6,99 "żyto ozime" na działce ewidencyjnej nr 289. W wyniku kontroli stwierdzono, że działka rolna D ma powierzchnię 7,21 ha oraz zastosowano kody pokontrolne: DR13- tj. zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej, DR23, tj. kontrola działki rolnej przeprowadzona została po zbiorze deklarowanej grupy upraw/uprawy i został rozpoczęty proces przygotowania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny, DR53 tj. stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania. Jak wynika ze szkicu z pomiaru przedmiotowej działki ustalone w toku kontroli granice uprawy na działce pokrywają się z granicami działki rolnej wskazanymi przez stronę na złożonym wraz z wnioskiem załączniku graficznym (za wyjątkiem niewielkiego obszaru położonego w południowej części działki, przy granicy z działka ewidencyjną nr 43/2, na którym stwierdzono teren użytkowany rolniczo i włączono go do powierzchni działki rolnej D). Działka została zobrazowana na zdjęciach nr 1-9.

W opinii organu odwoławczego zgromadzony w toku czynności kontrolnych materiał dowodowy (zdjęcia oraz szkice z oznaczonym przebiegiem granic działek) potwierdzają ww. ustalenia zawarte w treści raportu z kontroli. Organ II instancji stwierdził, że organ I instancji słusznie dopuścił jako dowód w sprawie z wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2016 wyniki kontroli na miejscu zawarte w treści raportu z kontroli nr 9005-00000033534/16 i na ich podstawie ustalił powierzchnię kwalifikującą się do objęcia płatnością. Kontrola przeprowadzona została przez osoby upoważnione do przeprowadzania czynności kontrolnych, dysponujące odpowiednią wiedzą i doświadczeniem w zakresie przeprowadzania kontroli gruntów deklarowanych do płatności. Ponadto, zgodnie z wyjaśnieniami wykonawcy kontroli, kontrola w gospodarstwie rolnym B. D. wykonana została przy użyciu profesjonalnego sprzętu pomiarowego GPS i oprogramowania z aktualnymi danymi z Systemu Identyfikacji Działek Rolnych, otrzymywanymi regularnie ze starostw powiatowych. Wykorzystywany podczas kontroli sprzęt GPS spełnia normy umożliwiające wykonywanie geodezyjnych pomiarów terenowych z dokładnością dla pomiarów sytuacyjnych szczegółów terenowych III grupy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. nr 263 poz. 1572). Dodatkowo używane urządzenia łącza się przez sieć telefoniczną z ogólnopolskim systemem stacji referencyjnych wysyłających on-line poprawki do urządzenia powodujące większą dokładność pomiarów. Podczas kontroli przeprowadzonej u wnioskodawcy używana była antena CHX X20 - GPS z oprogramowaniem pozwalającym na jednoznaczną identyfikację działek rolnych w przestrzeni oraz ich kontrolę pod względem kwalifikowalności do dopłat.

W wyniku zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń (pismo z dnia 10 lutego 2017 roku) ustalenia zawarte w treści raportu z kontroli zostały ponownie zweryfikowane, zaś wnioski tej weryfikacji obszernie wyłożone stronie w treści pisma z dnia 7 marca 2017 roku (pismo zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 9 marca 2017 roku).

Kwestionując rozstrzygniecie organu I instancji w treści odwołania, strona nie podjęła polemiki z ustaleniami kontroli i wyjaśnieniami wykonawcy kontroli i nie przedstawiła argumentów, które by je podważały. Strona wskazuje jedynie, że nie ponosi winy za stwierdzone nieprawidłowości oraz wnosi o przesłuchanie inspektorów przeprowadzających czynności kontrolne oraz uprawnionego geodety, który na zlecenie strony przeprowadził pomiar powierzchni zgłoszonych do płatności gruntów.

Ustosunkowując się do wniosków strony organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie znajduje uzasadnienia żądanie strony dotyczące przesłuchania osób przeprowadzających czynności kontrolne. Inspektorzy terenowi w sposób szczegółowy przestawili wyniki z przeprowadzonych czynności kontrolnych w treści raportu z kontroli, który strona otrzymała pocztą, i zobrazowali stan gruntu na sporządzonych szkicach oraz obszernej dokumentacji fotograficznej. Ponadto w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia 1 marca 2017 roku, sporządzona przez inspektorów przeprowadzających czynności kontrolne, uszczegóławiająca wyniki kontroli zawarte w treści raportu, której odwzorowaniem jest wystosowane do strony pismo z dnia 7 marca 2017 roku, w którym wykonawca kontroli wyjaśnił stronie przyczyny powstania rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a obszarem zatwierdzonym w toku czynności kontrolnych.

Odnosząc się natomiast do wniosku strony o przesłuchanie geodety, który przeprowadził pomiar powierzchni gruntów, organ wskazał, iż uprawnionymi do przeprowadzania kontroli w zakresie spełnienia kryteriów kwalifikowalność do objęcia płatnością są podmioty, o których stanowi art. 47 ust. 1 oraz art. 48 ustawy PROW 2014-2020, tj. osoby posiadające imienne upoważnienie do wykonywania kontroli wydane przez organ agencji płatniczej oraz inne jednostki organizacyjne dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, którym agencja płatnicza powierzyła przeprowadzanie kontroli. Zatrudniony przez stronę specjalista ds. geodezji przeprowadził pomiar powierzchni działek ewidencyjnych - do czego jest uprawniony. Wyznaczył za pomocą linii granicznych jednorodne obszary gruntu. Nie miał jednak wiedzy na temat jakości gruntów i zasad ich kwalifikowania do płatności. Ponadto zasięg gruntów ornych, przedstawionych na szkicach pomiarowych sporządzonych przez zatrudnionego przez stronę geodetę, różni się od przebiegu granic upraw zaznaczonych przez stronę na złożonych wraz z wnioskiem załącznikach graficznych. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż wyniki pomiarów i ustalenia dokonane przez zatrudnionego przez stronę geodetę, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o przyznanie pomocy, tym samym przesłuchanie wnioskowanego przez stronę świadka nie jest uzasadnione.

W związku z powyższym powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności ONW wynosiła 114,66 ha, w tym działki rolne: A o pow. 11,07 ha, B o pow. 69,94 ha, C o pow. 26,66 ha, D o pow. 6,99 ha. Powierzchnia stwierdzona w toku postępowania administracyjnego, spełniająca kryteria przyznania płatności, wyniosła 120,94 ha, w tym działki rolne: A o pow. 11,07 ha, B o pow. 66,69 ha, C o pow. 35,97 ha, D o pow. 7,21 ha.

Z treści art. 17 ust. 9 rozporządzenia Komisji (WE) nr 809/2014 wynika obowiązek złożenia przez rolnika występującego z wnioskiem o przyznane płatności oświadczenia o całkowitej powierzchni gruntów rolnych znajdujących się w jego gospodarstwie rolnym. Natomiast niezastosowanie się do wyżej wymienionego zapisu skutkuje nałożeniem sankcji, o której mowa w art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 640/2014. W myśl wskazanego przepisu jeśli w danym roku beneficjent nie zgłosi wszystkich działek rolnych związanych z gruntami, o których mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, a różnica pomiędzy całkowitym obszarem zgłoszonym w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność a obszarem zgłoszonym wraz z całkowitą powierzchnią działek niezgłoszonych wynosi więcej niż 3 % zgłoszonego obszaru, całkowitą kwotę bezpośrednich płatności obszarowych lub wsparcia w ramach środków wsparcia obszarowego, wypłacanych temu beneficjentowi za dany rok, zmniejsza się maksymalnie 3%, w zależności od rozmiaru pominięcia.

Karę obliczoną zgodnie z akapitem pierwszym zmniejsza się o kwotę wszelkich kar administracyjnych nałożonych zgodnie z art. 28 ust. 2. W niniejszej sprawie ustalona zgodnie z ww. przepisem równica pomiędzy całkowitym obszarem zadeklarowanym we wniosku, tj. 114,66, a obszarem zadeklarowanym łącznie z całkowitą powierzchnią działek niezadeklarowanych, tj. 120,94 ha, wyniosła 6,28 ha, co stanowi 5,19 % powierzchni stwierdzonej (6,28 ha * 100 % / powierzchnia stwierdzona tj. 120,94 ha = 4,36 %), stąd zgodnie z art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 640/2014 nałożona została sankcja w wysokości 1 % należnej wnioskodawcy płatności ONW. Kwota pomniejszenia wyniosła 78,31 zł, tj. 1 % z ustalonej kwoty płatności ONW na rok 2016, tj. 7 831,25 zł. W związku z powyższym należna stronie płatność ONW na rok 2016 wyniosła 7 752,94 zł (7 831,25 zł - 78,31 zł).

Zgodnie z art. 64 ust. 2 rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 "Nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy:

a. niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej;.

b. niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6;

c. niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu oraz w przypadku gdy błąd ten nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna;

d. dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby;

e. niezgodność jest nieznaczna, w tym w przypadku gdy wyrażona jest w formie progu, który ma zostać ustalony przez Komisję na podstawie ust. 7 lit. b);

f. zachodzą inne przypadki, w których nałożenie kary nie jest właściwe; przypadki te mają być określone przez Komisję zgodnie z ust. 6 lit. b).

Zdaniem organu odwoławczego powyższy przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie i na zmianę stanowiska organu nie wpływają argumenty podniesione przez stronę w treści odwołania. W aktach sprawy brak jest dokumentów, które potwierdzałyby, że stwierdzone nieprawidłowości są wynikiem działania siły wyższej. Strona nie wskazuje również na wystąpienie okoliczności nadzwyczajnych wymienionych w art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. W ocenie organu odwoławczego popełniony przez stronę błąd, polegający na zadeklarowaniu we wniosku powierzchni mniejszej, aniżeli faktycznie użytkowana rolniczo, bez żadnych wątpliwości nie może zostać uznany za oczywistą omyłkę, o której mowa w art. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014. Oczywista omyłka to błąd małej wagi, który można dostrzec "na pierwszy rzut oka" lub inaczej - błąd niebudzący wątpliwości. Nieprawidłowość, której wykrycie wymaga przeprowadzenia określonych działań kontrolnych, nie może zostać uznana za omyłkę o takim charakterze. W analizowanym stanie faktycznym nie zaistniały także przesłanki wymienione w art. 64 ust. 2 lit. c i d rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności powierzchnia gruntów rolnych stanowi podstawę dla określenia wielkości pomocy finansowej i w ogóle dla możliwości udzielenia tej pomocy. Powierzchnia gruntów zadeklarowana do pomocy finansowej określa zatem ciężar finansowy tej pomocy, a zatem wnioskujący o pomoc rolnik, wskazując powierzchnię do płatności, musi czynić to w pełni świadomie, bowiem tylko on bierze na siebie odpowiedzialność za zgłoszone dane. Ponadto wniosek o przyznanie płatności wiąże organ, który decydując o przyznaniu pomocy, musi odnieść się do danych w nim zawartych, w tym do wielkości zgłoszonego obszaru, i te właśnie dane poddać kontroli, bo decydują one o wielkości przyznanej pomocy. Skoro skarżący wystąpił o przyznanie określonych świadczeń publicznych i oświadczył, że znane mu są zasady ich przyznawania, to należy uznać, że znane mu były zasady w ich całokształcie. W związku z powyższym, w ocenie organ odwoławczego, strona ponosił wyłączną winę za nieprawidłową deklarację powierzchni użytkowanej rolniczo we wniosku i na zmianę stanowiska organu nie wpływa argumentacja, zgodnie z którą złożenie wniosku o przyznanie płatności zostało poprzedzone przeprowadzeniem pomiarów geodezyjnych zgłoszonych do płatności gruntów.

W ocenie organy odwoławczego nie zaistniały również przesłanki z art. 64 ust. 2 lit. e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Stwierdzona niezgodność nie jest nieznaczna albowiem jak zostało to powyżej wykazane różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowana we wniosku a obszarem zatwierdzonym w toku postępowania stanowi 3,99% powierzchni obszaru zatwierdzonego.

Odnosząc się natomiast do art. 64 ust. 2 lit. f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 organ wyjaśnił, że wyjątki od stosowania kar administracyjnych zostały określone w art. 15 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014. Zgodnie z przywołanym przepisem kar administracyjnych przewidzianych w rozdziale IV zatytułowanym "Obliczanie pomocy i kar administracyjnych związanych z systemami płatności bezpośrednich i środkami rozwoju obszarów wiejskich w ramach zintegrowanego systemu" nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. Podane przez beneficjenta ww. informacje powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność do faktycznej sytuacji W analizowanym stanie faktycznym brak jest dowodów potwierdzających okoliczność dokonania zmian we wniosku w zakresie spornych działek.

Organ odwoławczy podzielił natomiast zarzut dotyczący naruszenia przez organ I instancji zapisów art. 107 § 3 k.p.a., jednak uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wskazując na naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 6 i w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób nierzetelny i niedbały z zaniechaniem inicjatywy dowodowej w zakresie zbadania czy nieprawidłowości jakie ustalił organ są wynikiem zaniedbania rolnika, zawinionego, czy też niezawinionego zachowania rolnika oraz bez ustalenia przyczyn rozbieżności w powierzchni działek pomiędzy wartością zgłoszoną we wniosku, a wynikami kontroli poprzez przesłuchanie osób przeprowadzających kontrolę, a także M. R. i geodety A. K., co skutkowało zmniejszeniem przyznanych rolnikowi płatności o kwotę 2 043,36 zł;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

b) art. 64 ust. 2 lit. d rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy nieprawidłowości jakie zostały ustalone w wyniku kontroli przez organ I instancji nie są wynikiem zawinionego działania producenta rolnego, które miałoby doprowadzić do nieprawidłowego wskazania powierzchni działek skutkującego pomniejszeniem kwoty wypłaconej tytułem płatności

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia (...) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia (...), nr (...) w przedmiocie przyznania B. D. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w pomniejszonej wysokości.

Istota sporu sprowadzała się do oceny prawidłowości przeprowadzonych kontroli przez inspektorów terenowych oraz czy ustalone nieprawidłowości są wynikiem zawinionego niewypełnienia obowiązków przez skarżącego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanym nadal "rozporządzeniem ONW". Na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem (UE) nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli:

1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 1305/2013";

2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych:

1) na których jest:

a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 1306/2013", o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną";

b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;

2) położonych na obszarach ONW (§ 2 ust. 2 rozporządzenia ONW).

Płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w ust. 2, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika realizującego w 2014 r. 5-letnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków (....) w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" - do powierzchni użytków rolnych objętej tym zobowiązaniem, wynoszącej nie więcej niż 300 ha (§ 2 ust. 3 rozporządzenia ONW).

Elementy krajobrazu, o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 640/2014", określone w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308), uznaje się za część działki rolnej, jeżeli ich szerokość nie przekracza szerokości określonej w tych przepisach (§ 2 ust. 4 rozporządzenia ONW).

Zgodnie z § 3 ust. 7 rozporządzenia ONW, wykaz obszarów ONW zaliczonych do poszczególnych typów jest określony w załączniku do rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. Przepis art. 14 lit. d rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. L 227 z 31.7.2014), zwanego dalej rozporządzeniem (UE) nr 809/2014, wskazuje na niezbędne elementy wniosku o płatność, w szczególności na informacje w przedmiocie deklarowanych działek. Natomiast art. 5 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 stanowi, iż system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie. Zgodnie zaś z ust. 2 powyższego przepisu państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie:

a) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;

b) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów środków obszarowych, o których mowa w art. 28-31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Z treści powyżej powołanych przepisów wynika, że jednym z warunków uzyskania płatności ekologicznej jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności.

Narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta stanowią kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w przepisach prawa wspólnotowego, w tym art. 59 rozporządzenia nr 1306/2013 czy też w art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014. W myśl art. 58 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013). Przepis art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 stanowi natomiast, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 809/2014). W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej.

W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie ustalają, czy mają zastosowanie przepisy dotyczące obszarów górskich, obszarów charakteryzujących się znacznymi ograniczeniami naturalnymi i innych obszarów charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami, o których mowa w art. 32 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, obszarów Natura 2000, obszarów objętych dyrektywą 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, gruntów rolnych zatwierdzonych do produkcji bawełny zgodnie z art. 57 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, użytków rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (iii) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszarów wyznaczonych przez państwa członkowskie do wdrażania na poziomie regionalnym lub wspólnego wdrażania obszarów proekologicznych zgodnie z art. 46 ust. 5 i 6 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszarów zgłoszonych Komisji zgodnie z art. 20 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszarów pokrytych trwałymi użytkami zielonymi, które są wrażliwe pod względem środowiskowym, na obszarach objętych dyrektywą Rady 92/43/EWG lub dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE, jak i dalszych obszarów wrażliwych, o których mowa w art. 45 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, lub obszarów wyznaczonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 48 tego rozporządzenia (art. 5 ust. 2 lit. d rozporządzenia nr 640/2014).

System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ma zatem na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, w oparciu o który to system przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat. System ten obejmuje swoim zasięgiem wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Sytemu Zarządzania i Kontroli. Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS stanowią grunty rolne spełniające kryteria do przyznania dopłat, a ich maksymalna powierzchnia kwalifikowana następuje w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w oparciu o bezpośrednio przeprowadzony pomiar na aktualnym obrazie ortofotomapy, tj. zdjęcia lotnicze bądź satelitarne wykonane w skali określonej przepisami prawa. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią działki referencyjnej, tj. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. takich jak lasy, wody, drogi, siedliska), których granica określona jest na podstawie ortofotomapy.

Dodać w tym miejscu należy, że pod pojęciem "posiadania" gospodarstwa rolnego rozumieć należy stan faktyczny, polegający na rzeczywistym i faktycznym użytkowaniu gruntów. Pojęcie to ściśle wiąże się z produkcją rolną, której wspieraniu płatności do gruntów rolnych mają służyć. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 853/08). Płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą.

W rozpatrywanej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowiła przeprowadzona w dniach 28 września 2016 r. kontrola na miejscu. Wyniki weryfikacji terenowej pozwoliły organom na stwierdzenie nieprawidłowości na zgłoszonych do płatności ONW działkach B, C oraz D.

W przypadku działki rolnej:

B - w treści wniosku strona zadeklarowała działkę rolną B o powierzchni 69,94 ha i uprawie trwały użytek zielony na działkach ewidencyjnych nr 517, 518/1, 519, 520, 521, 522, 523. W wyniku kontroli stwierdzono, że działka rolna B ma powierzchnię 66,69 ha oraz zastosowano kody pokontrolne: DR13+ tj. zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, DR49 tj. do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego, DR52 tj. stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania. Zgodnie z wyjaśnieniami wykonawcy kontroli zawartymi w treści pisma z dnia 7 marca 2017 roku, pomniejszenie powierzchni działki rolnej B wynika z wykluczenia znajdujących się w obrębie działki obszarów niekwalifikujących się do objęcia płatnością tj.:

pas zadrzewień biegnący wzdłuż działki rolnej (w południowej, zachodniej oraz wschodniej części działki rolnej),

zakrzaczenia oraz zadrzewienia w północnozachodniej części działki (wzdłuż drogi),

rów powyżej 2 m biegnący wzdłuż oraz wszerz działki rolnej, oraz

części nieużytkowane, niewykoszone wzdłuż rowu.

Ponadto na działce znajduje się: wyłączenie nr 1 o pow. 0,06 ha i obwodzie 100 m, położone w północnozachodniej części działki, stanowiące teren nieużytkowany, niekoszony, wyłączenie nr 2 o pow. 0,06 ha i obwodzie 94 m, znajdujące się w części południowozachodniej działki, stanowiące teren zadrzewiony oraz wyłączenie nr 3 o pow. 0,04 ha i obwodzie 95 m znajdujące się w części zachodniej działki, stanowiące teren zakrzaczony. Do pomiaru powierzchni działki nie wliczono również powierzchni wcześniej wyłączonej z powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) przez ARiMR, tj. części zadrzewionej i nieużytkowanej rolniczo położonej w północnej części działki rolnej oraz rowu powyżej 2 m w części północnozachodniej działki. Ponadto stan gruntu w dniu kontroli został obszernie zobrazowany na zdjęciach nr 45-96,

C - zgodnie z treścią wniosku na działce rolnej C, położonej na działkach ewidencyjnych nr 288 i 289, znajduje się uprawa łubinu wąskolistnego o powierzchni 26,66 ha. Jak natomiast wynika z treści raportu z kontroli w toku czynności kontrolnych stwierdzono, że powierzchnia przedmiotowej działki wynosi 35,97 ha. W wyniku kontroli zastosowano kody pokontrolne: DR13+ tj. zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, oraz DR22, tj. działka rolna jest niespójna (błędnie zadeklarowano kilka działek rolnych głównych/podrzędnych, niesąsiadujących ze sobą, jako jedną działkę rolną), DR53, tj. stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania. Jak wynika z raportu z kontroli oraz wyjaśnień wykonawcy kontroli, w części środkowej działki znajdują się tereny niezgłoszone przez rolnika do płatności, wcześniej nieużytkowane, zadrzewione i zakrzaczone, aktualnie przywrócone do użytkowani. Stan gruntu w dniu kontroli zobrazowany został na zdjęciach nr 10-39,

D - w treści wniosku strona zadeklarowała działkę rolną D o powierzchni 6,99 "żyto ozime" na działce ewidencyjnej nr 289. W wyniku kontroli stwierdzono, że działka rolna D ma powierzchnię 7,21 ha oraz zastosowano kody pokontrolne: DR13- tj. zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej, DR23, tj. kontrola działki rolnej przeprowadzona została po zbiorze deklarowanej grupy upraw/uprawy i został rozpoczęty proces przygotowania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny, DR53 tj. stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania. Jak wynika ze szkicu z pomiaru przedmiotowej działki ustalone w toku kontroli granice uprawy na działce pokrywają się z granicami działki rolnej wskazanymi przez stronę na złożonym wraz z wnioskiem załączniku graficznym (za wyjątkiem niewielkiego obszaru położonego w południowej części działki, przy granicy z działka ewidencyjną nr 43/2, na którym stwierdzono teren użytkowany rolniczo i włączono go do powierzchni działki rolnej D). Działka została zobrazowana na zdjęciach nr 1-9.

Podkreślić należy, że stan gruntu w dniu kontroli zobrazowany został na zdjęciach wykonanych na konkretnych działkach oraz na wykonanych szkicach do każdej działki rolnej.

Obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo, zgodnej ze stanem faktycznym w roku składania wniosku w niniejszym przypadku w roku 2016. Producent rolny winien być najlepiej zorientowany w stanie uprawianych przez siebie działek rolnych i to on ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 562 ze zm.), w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Stosownie do art. 27 ust. 2 ww. ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionej regulacji wynika, że w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej płatności obowiązki organu w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego zostały w istotny sposób zmodyfikowane w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma wątpliwości, że obowiązki organu zostały ograniczone do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.

Wobec powyższego, w ocenie sądu organ nie miał obowiązku przeprowadzenia dowodu z zeznań osób przeprowadzających kontrolę oraz geodety, skoro w aktach sprawy znajduje się materiał dowodowy w postaci dokumentacji pokontrolnej (fotografie, szkice konkretnych działek rolnych) sporządzony przez osoby przeprowadzające kontrolę.

Ponadto inspektorzy przeprowadzający kontrolę odnieśli się do pomiarów dokonanych przez zatrudnionego przez stronę geodetę, wskazując, że pomierzył powierzchnię działek ewidencyjnych, do czego jest uprawniony. Natomiast dla prawidłowego określenia powierzchni upraw konieczna jest wiedza na temat jakości gruntów i zasad kwalifikowania ich do płatności. Jednocześnie podkreślono, że zasięg gruntów ornych, przedstawionych na szkicach pomiarowych sporządzonych przez zatrudnionego przez stronę geodetę, różni się od przebiegu granic upraw zaznaczonych przez stronę na złożonych wraz z wnioskiem załącznikach graficznych.

Konkludując należy wskazać, iż przedstawione zarzuty dotyczące zaniechania inicjatywy dowodowej są nieprzekonywujące, a poczynione przez organy ustalenia należy uznać za prawidłowe.

Ponadto wskazać należy, że składając wniosek o płatność skarżący oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem (sekcja IX wniosku "Oświadczenia i Zobowiązania"). Podkreślić należy, że skutki błędów popełnionych we wniosku o płatność obciążają wnioskodawcę, także w przypadku, gdy przy jego sporządzaniu korzystał z pomocy profesjonalnego doradcy, czy tak jak w tym wypadku geodety. Skorzystanie z pomocy profesjonalisty przy wypełnianiu wniosku, jakkolwiek wskazuje na dobre intencje w zakresie poprawności ubiegania się o płatności, to nie zwalnia wnioskodawcy od odpowiedzialności za błędy popełnione przez profesjonalny podmiot przy sporządzaniu wniosku o przyznanie płatności. Ryzyko związane z błędnym wypełnieniem wniosku obciąża samego wnioskodawcę (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2015 r. II GSK 1481/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W zaskarżonej decyzji przeanalizowano przypadki, w których rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 wyłącza nakładanie kar administracyjnych. Przepis art. 64 ust. 2 tego aktu stanowi, że nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy:

a) niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej;

b) niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6;

c) niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu oraz w przypadku gdy błąd ten nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna;

d) dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby;

e) niezgodność jest nieznaczna, w tym w przypadku gdy wyrażona jest w formie progu, który ma zostać ustalony przez Komisję na podstawie ust. 7 lit. b);

f) zachodzą inne przypadki, w których nałożenie kary nie jest właściwe; przypadki te mają być określone przez Komisję zgodnie z ust. 6 lit. b).

Strona twierdzi, że do jej sytuacji odnosi się przypadek wymieniony w pkt d. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo zaś wskazał, że w niniejszej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania. Ponownie wymaga podkreślenia, że korzystanie przy sporządzaniu wniosku o płatność z pomocy innych osób nie wyłącza odpowiedzialności aplikującego o pomoc za błędy popełnione przez profesjonalistę.

W tej sprawie trudno wprawdzie mówić o błędach geodety, których dokonał pomiarów w ramach posiadanych uprawnień, ale do prawidłowego wypełnienia wniosku konieczna była dodatkowa wiedza z zakresu zasad kwalifikowania działek do płatności. Nikt poza stroną nie mógł orientować się lepiej, co do tego jaką powierzchnię działki rolnej uprawia i zgłasza do płatności.

W ocenie Sądu, organ nie naruszył więc art. 64 ust 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013.

W rozpatrywanej sprawie obszar działek zadeklarowanych we wniosku okazał się inny, niż obszar zatwierdzony w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 23 rozporządzenia (UE) 640/2014. Powierzchnia zatwierdzona we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 114,66 ha, powierzchnia stwierdzona w toku postępowania administracyjnego wyniosła 120,94 ha. Ponieważ więc różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku 114,66 ha a obszarem zadeklarowanym łącznie z całkowitą powierzchnią działek niezadeklarowanych 120,94 ha wyniosła 6,28, co stanowi 5,19 % powierzchni stwierdzonej słusznie zastosowano wobec skarżącego art. 16 ust. 1 powyższego rozporządzenia i nie dopuszczono się jego naruszenia. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1, jeśli w danym roku beneficjent nie zgłosi wszystkich działek rolnych związanych z gruntami, o których mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, a różnica pomiędzy całkowitym obszarem zgłoszonym w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność a obszarem zgłoszonym wraz z całkowitą powierzchnią działek niezgłoszonych wynosi więcej niż 3 % zgłoszonego obszaru, całkowitą kwotę bezpośrednich płatności obszarowych lub wsparcia w ramach środków wsparcia obszarowego, wypłacanych temu beneficjentowi za dany rok, zmniejsza się o maksymalnie 3 %, w zależności od rozmiaru pominięcia. Wobec powyższego nałożona sankcja wynosi 1% należnej wnioskodawcy płatności ONW na rok 2016, tj. 78,31 zł.

Nieuzasadniony jest wobec powyższego zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 , 80 i art. 6 k.p.a. oraz 64 ust 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

B.K.