Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3254/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 1991 nr 100 poz 442
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej.
article: art. 29, art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1111
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 633/15 w sprawie ze skargi M. I. na decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 633/15, po rozpoznaniu skargi M. I., uchylił decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

M. l. [...] listopada 2014 r. wniósł do Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołów z postępowań rekrutacyjnych na stanowiska referendarzy w II, IV i V Wydziale Kontroli Podatkowej Urzędu Kontroli Skarbowej w [...].

Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w piśmie z [...] grudnia 2014 r. przekazał wnioskodawcy protokoły z postępowań rekrutacyjnych wraz z załącznikami. Przekazane materiały zawierały szczegółowe informacje wynikające z wymogów określonych przepisami ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1111 ze zm.) z wyłączeniem informacji, które zgodnie z treścią przywoływanej ustawy nie stanowią informacji publicznej.

Wnioskodawca, w piśmie z [...] grudnia 2014 r., wskazał, że nie jest usatysfakcjonowany zakresem odpowiedzi organu i żąda przekazania pełnej treści dokumentów, bez jakichkolwiek zakreśleń albo wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2014 r. poz. 782 ze zm.).

Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r. odmówił udostępnienia żądanych informacji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie może spełnić żądania wnioskodawcy co do przekazania informacji na temat szczegółowych danych osób biorących udział w przeprowadzonych postępowaniach rekrutacyjnych. Nadrzędną zasadą postępowań rekrutacyjnych jest ochrona informacji o kandydatach. Organ nie jest uprawniony do przekazania informacji w szerszym zakresie, niż w piśmie z [...] grudnia 2014 r, w którym zawarto wszelkie informacje, które zgodnie z art. 29 i art. 30 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej, stanowią informację publiczną. Pozostałe dane zostały zanonimizowane, gdyż - zgodnie z przepisami ustawy o służbie cywilnej i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U z 2014 r. poz. 1182 ze zm.) - nie należały do katalogu informacji przekazywanych w trybie dostępu do informacji publicznej. Ponadto organ wyjaśnił, że osoby uczestniczące w procedurze rekrutacyjnej złożyły obligatoryjnie oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie ich danych osobowych, ale w celu związanym wyłącznie z procedurą rekrutacyjną. Organ wskazał ponadto, że nie dysponuje zgodą uczestników procedury rekrutacyjnej na udostępnianie ich danych w trybie dostępu do informacji publicznej bowiem zgodnie przepisami, zgoda na przetwarzanie danych osobowych musi być wyraźna i wskazywać cel wykorzystania danych, a zatem organ nie jest uprawniony do rozszerzającej interpretacji oświadczeń złożonych przez uczestników procedury rekrutacyjnej.

M. I. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że ustawodawca formułując art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych, posłużył się klauzulą generalną. Tym samym nie określił zamkniętego katalogu informacji stanowiących dane osobowe. Dlatego też przy rozstrzyganiu, czy określona informacja lub informacje stanowią dane osobowe, w większości przypadków, nieuniknione jest dokonanie zindywidualizowanej oceny, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności oraz rodzaju środków czy metod potrzebnych w określonej sytuacji do identyfikacji osoby. Organ uznał, że dane, które zostały zakryte przy udostępnianiu przedmiotowej informacji publicznej, tj. miejsce zamieszkania, wykształcenie, znajomość języka obcego, studiów podyplomowych, posiadanych: uprawnień, certyfikatów i oświadczeń, w zestawieniu z podanymi w udostępnionej informacji publicznej, imieniem i nazwiskiem kandydatów, służyłyby ich identyfikacji. Stąd informacje te należy uznać za dane osobowe, które podlegają ochronie zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W zdaniu drugim tego przepisu ustawodawca przewidział pewien wyjątek, a mianowicie, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Jednak, aby można było zastosować wyjątek dotyczący osób pełniących funkcje publiczne, muszą zostać spełnione dwa warunki, a mianowicie żądana informacja musi dotyczyć osoby pełniącej funkcję publiczną i mieć związek z pełnieniem tej funkcji. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie taki wyjątek nie zachodzi, ponieważ kandydaci na stanowisko referendarza to nie funkcjonariusze publiczni, a żądane przez stronę informacje, nie są związane z wykonywaniem przez nich funkcji publicznych.

M. I. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jego zdaniem informacje zawarte w protokole postępowania rekrutacyjnego, w oparciu o które oceniono przydatność do pracy kandydatów, stanowią informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 633/15 uchylił decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z [...] lutego 2015 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] z [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że protokoły z przeprowadzonych postępowań rekrutacyjnych na stanowiska referendarzy mają walor informacji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje, a także informacja o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g). Wolą ustawodawcy było więc zapewnienie dostępności do informacji dotyczącej osób decydujących się na służbę publiczną. Sposób wyłaniania najlepszych kandydatów do służby cywilnej zmierza w istocie do powierzenia im wykonywania funkcji publicznych, co zaakcentowane jest także w art. 60 Konstytucji RP. Dostęp do służby publicznej powinien odbywać się na jednakowych zasadach (art. 31 Konstytucji RP). W celu realizacji tej zasady nabór do służby cywilnej powinien podlegać kontroli społecznej, którą właśnie umożliwia publiczna dostępność do informacji związanych z naborem do służby publicznej. Konieczne zatem jest umożliwienie każdemu zainteresowanemu sprawdzenie, czy nabór wyłonił najlepszych kandydatów według ustalonych kryteriów oraz czy kandydatów potraktowano jednakowo według przyjętych zasad. Informacje takie podlegają upublicznieniu w zakresie, w jakim pozostają w związku z postępowaniem rekrutacyjnym. Dotyczy to imion i nazwisk osób, które przystąpiły do naboru, ich wykształcenia, stażu pracy i dodatkowych kwalifikacji. Sąd uznał, że art. 29 ustawy o służbie cywilnej realizuje dodatkowe gwarancje jawności procedury otwartego naboru na stanowiska pracy w służbie cywilnej, a to oznacza, że dane te nie tylko stanowią informację publiczną, ale nie przysługuje im ochrona, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu organy administracyjne niezasadnie odmówiły więc udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 28 i 29 ustawy o służbie cywilnej, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Nadto, organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

M. I. w piśmie z [...] listopada 2015 r. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną z wnioskiem o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Skarga kasacyjna rozpoznana w tak zakreślonych granicach nie zasługuje na uwzględnienie.

Nieuzasadnione są zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. Stawiając zarzut naruszenia przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normujących uprawnienia orzecznicze sądu pierwszej instancji, jako normę odniesienia należy podać stosowny przepis Kodeksu postępowania administracyjnego albo inny przepis proceduralny, który został naruszony w postępowaniu przed organami administracji publicznej. W konsekwencji należy uznać, że w praktyce zarzut naruszenia przepisów postępowania najczęściej będzie opierał się na niewłaściwym zastosowaniu przez sąd pierwszej instancji któregoś z przepisów nakazujących uwzględnienie skargi (art. 145) zamiast zastosowania art. 151 P.p.s.a. (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 371). Podstawą zatem skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia przez sąd, a przepisy określające samo rozstrzygnięcie tylko w przypadku nadania rozstrzygnięciu innej niż przewidziana w przepisie formuły. Przepisy art. 145 i 151 P.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, nie są skuteczne.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały sprawdzone do naruszenia art. 28 i art. 29 ustawy o służbie cywilnej przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że zawarty w art. 29 w związku z art. 28 ustawy o służbie cywilnej nakaz udostępniania informacji w nich wymienionych oznacza, że inne informacje związane z naborem na wolne stanowiska w służbie cywilnej nie podlegają udostępnieniu. Innymi słowy, że regulacja zawarta w tych przepisach wyczerpuje pełen zakres informacji publicznej o tym naborze podlegającej ujawnieniu. Oznaczałoby to, że regulacje ustawy o służbie cywilnej wyłączają w tym zakresie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej i wprowadzają odrębny tryb ujawniania informacji publicznej dotyczącej naboru. Problem dotyczy zatem stosunku art. 29 ustawy o służbie cywilnej do art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odwołując się do uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13 podkreślić należy, że w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową ustawą jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, według założeń ustawodawcy, ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP. Podkreślono, że z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jako norma podstawowa zasada domniemania jawności.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały stwierdził ponadto, że inne zasady czy tryb udostępniania informacji publicznych wyłączają stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną są uregulowane inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji, i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw. Przy tym, jako wyjątek uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu powinny być traktowane w sposób zwężający. Innymi słowy, w razie wątpliwości wykładnia powinna, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uwzględniać prawo do dostępu do informacji, a nie jego ograniczenie.

Przenosząc rozważania co do wykładni art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej na grunt art. 29 w związku z art. 28 ustawy o służbie cywilnej, należy mieć na względzie powyższą zasadę traktowania wyjątków w sposób ścisły.

Zgodnie z art. 29 ustawy o służbie cywilnej imiona i nazwiska kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne na wolne stanowiska pracy w służbie cywilnej oraz wynik naboru do służby cywilnej stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze.

W myśl zaś art. 28 tej ustawy dyrektor generalny urzędu (...) ma obowiązek upowszechniać informacje o wolnych stanowiskach pracy przez umieszczenie ogłoszenia o naborze w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu, w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu, zwanym dalej "Biuletynem urzędu", oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, zwanym dalej "Biuletynem Kancelarii".

2. Ogłoszenie o naborze powinno zawierać:

1) nazwę i adres urzędu;

2) określenie stanowiska pracy;

3) wymagania związane ze stanowiskiem pracy zgodnie z opisem danego stanowiska, ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe;

4) zakres zadań wykonywanych na stanowisku pracy;

4a) informację o warunkach pracy na danym stanowisku pracy;

4b) informację, czy w miesiącu poprzedzającym datę upublicznienia ogłoszenia wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w urzędzie, w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wynosi co najmniej 6%;

5) wskazanie wymaganych dokumentów;

6) termin i miejsce składania dokumentów.

2a. Wymagania, o których mowa w ust. 2 pkt 3, określa się w sposób następujący:

1) wymagania niezbędne to wymagania konieczne do podjęcia pracy na danym stanowisku pracy;

2) wymagania dodatkowe to pozostałe wymagania, pozwalające na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku pracy (...).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej granice, jeśli chodzi o naruszenie art. 28 ustawy o służbie cywilnej, należy odnieść do informacji, które podlegają upublicznieniu, i dotyczą naboru do służby cywilnej w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze. Skarga kasacyjna nie precyzuje bowiem, czy naruszenie dotyczy całego art. 28 ustawy o służbie cywilnej czy któregoś z siedmiu ustępów wchodzących w skład tego artykułu. Przypomnieć należy, że jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu (wyrok NSA z 29 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12, Legalis).

Analiza art. 29 w związku z art. 28 ustawy o służbie cywilnej i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że ustawa o służbie cywilnej nie wyłącza stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 29 ustawy o służbie cywilnej stanowi co prawda uregulowanie szczególne w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, określa bowiem te informacje, które stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze, nie wyłącza on jednak prawa do uzyskiwania informacji publicznych, w tym szerszym zakresie, przez inne podmioty na wniosek. W przypadku art. 29 ustawy o służbie cywilnej nie można stwierdzić, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądane informacje mają charakter informacji publicznych, gdyż np. osiągalne są w innym trybie, choćby tak jak na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dostępu strony do akt sprawy (postanowienie NSA z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1987/11), bądź przekazywane są do Krajowego Rejestru Sądowego (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/11). Przepis art. 29 ustawy o służbie cywilnej nie zawiera też takiej treści, która wskazywałaby wprost, że inne - niż tam wymienione - informacje o kandydatach na wolne stanowiska pracy w służbie cywilnej nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Należy w związku z tym przyjąć, że art. 29 ustawy o służbie cywilnej ma jedynie charakter szczególny i uzupełniający w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazując, że określone informacje o naborze do służby cywilnej stanowią informację publiczną przepis ten przewiduje dodatkowy sposób upublicznienia tych informacji przez umieszczenie jej w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu, w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Jest to jedna z form realizacji zasady jawności w działaniach władzy publicznej. Zasady tej przepis art. 29 ustawy o służbie cywilnej nie sprowadza jedynie do wskazanych w nim i w art. 28 tej ustawy informacji. Nie wyłącza zatem z katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu na wniosek tych informacji o kandydatach w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze, które nie zostały wysłowione we wskazanym przepisie bądź które wbrew temu przepisowi nie zostały udostępnione.

Ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym, realizowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymagałoby wyraźnego, niebudzącego wątpliwości postanowienia ustawy, a takiego nie zawiera art. 29 w związku z art. 28 i art. 31 ustawy o służbie cywilnej. Analizowane przepisy ustawy o służbie cywilnej nie wyłączają trybu wnioskowego dostępu do informacji publicznej, przewidują jedynie dodatkowy sposób urzędowego upubliczniania części informacji wynikających z naboru kandydatów do służby cywilnej. I tak jak zostało to wskazane powyżej, tam, gdzie dana sprawa jest uregulowana tylko częściowo w ustawie szczególnej, mają zastosowanie uzupełniająco odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Oznacza to, po pierwsze, że informacje zawarte w protokołach z postępowań rekrutacyjnych na wolne stanowiska w służbie cywilnej nieobjęte katalogiem art. 29 w związku z art. 28 i art. 31 ust. 2 pkt 3 (informacja o wyniku naboru obejmująca imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego) ustawy o służbie cywilnej mogą być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym w trybie informacji udzielanej na wniosek. I to zarówno te informacje, które dotyczą spełniania przez kandydatów wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze, jak i inne posiadane czy też wytworzone przez organ. Nie budzi bowiem wątpliwości, że informacje te są informacjami publicznymi. Jednocześnie zakres informacji umieszczanych w sposób wskazany w ustawie o służbie cywilnej nie wyczerpuje wszystkich informacji związanych z naborem kandydatów do służby publicznej. Nie zawiera choćby informacji o spełnianiu przez kandydatów wymagań związanych ze stanowiskiem pracy: niezbędnych, których spełnienie jest konieczne do podjęcia pracy na danym stanowisku pracy i dodatkowych, które pozwalają na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku pracy (art. 28 ust. 2a pkt ustawy o służbie cywilnej). Zakres ten nie obejmuje choćby informacji tak istotnych z punktu widzenia realizacji konstytucyjnej zasady równości w dostępie do służby publicznej i jawności procedury otwartego i konkurencyjnego naboru do służby cywilnej. Ograniczenie zaś prawa do informacji musi posiadać wyraźną podstawę w ustawie i nie może być oparte na domniemaniu. Musi też mieć materialną legitymację, a więc jego wprowadzenie jest możliwe jedynie ze względu na konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Po drugie analizując art. 29 ustawy o służbie cywilnej należy mieć na uwadze, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Wniosek zainteresowanego zatem stwarza po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia, jeżeli informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu (przy czym publiczny obieg należy kojarzyć z tymi formami rozpowszechniania informacji publicznej, które są bezpośrednim ustawowym lub regulaminowym narzędziem informacyjnym), a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2003 r. sygn. akt II SAB 372/03, wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1499/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2005 r. sygn. akt II SAB/Wa 355/04, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Bk 6/11; podobnie M. Bernaczyk: Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Warszawa 2008, s. 151 i nast.).

Ze wskazanych powyżej względów należy uznać, że nałożenie przez ustawę o służbie cywilnej na dyrektora generalnego urzędu obowiązku upubliczniania w związku z naborem do służby cywilnej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 28, art. 29 i art. 31 ustawy o służbie cywilnej, nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tych przepisach nie stosuje się ustawy o dostępie do informacji publicznej. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że żądanie takie powinno zostać rozpatrzone w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodzić się też trzeba ze stanowiskiem Sadu, że upublicznieniu powinny podlegać informacje w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze, które umożliwią sprawdzenie, czy w wyniku naboru zostali wyłonieni najlepsi kandydaci według ustalonych wymagań oraz czy zrealizowana została zasada równości w dostępie do służby publicznej. Aby zaś uczynić zadość wskazanym zasadom konieczne jest poddanie kontroli społecznej takich informacji o kandydatach jak: wykształcenie, staż pracy i inne kwalifikacje, które pozwalają na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku pracy.

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego tylko w tym zakresie, w jakim Sąd uznał, że informacjom o kandydatach do służby cywilnej nie przysługuje ochrona, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Należy jednak odróżnić sytuację osób pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji od sytuacji osób, które dopiero ubiegają się o przyjęcie do służby cywilnej i które nie zostaną zatrudnione i w związku z tym nie będą pełnić funkcji publicznej. A zatem żądanie informacji publicznej o kandydatach do służby cywilnej wymaga rozważenia przesłanek wyłączających udostępnienie tej informacji określonych w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają zaś ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej) do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Powyższe wskazania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 252/17 należy odnieść do okoliczności rozpoznawanej sprawy, a w szczególności należy uwzględnić takie kwestie jak to, czy żądanie udzielenia informacji dotyczy tylko warunków powierzenia pełnienia funkcji publicznej i służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej, czy też wkracza w sposób nieuzasadniony w sferę prywatności osoby fizycznej. Nie można pomijać też możliwości, jaką stwarza art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. zniesienia ograniczenia w udostępnianiu informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z prawa do prywatności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł zatem podstaw do uznania skargi kasacyjnej za usprawiedliwioną i uznał, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Tym samym, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania na rzecz M. I. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, gdyż skarżący nie wykazał żadnych kosztów poniesionych w postępowaniu kasacyjnym.