Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4482/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 86, art. 88 ust. 1 i 2, art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1123
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 265/20 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 265/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę R. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z [...] lipca 2020 r., nr [...], w przedmiocie przyznania uposażenia.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją z [...] lipca 2020 r. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej

w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania R. W. od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Kędzierzynie-Koźlu z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], w sprawie przyznania uposażenia — utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zaakceptował ustalenia i wywody organu pierwszej instancji. Wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Kędzierzynie-Koźlu przyznał stronie z dniem 1 stycznia 2020 r. uposażenie w wysokości: 1) uposażenie zasadnicze: 1/ według grupy "8" – 3 150,00 zł; 2/ z tytułu wysługi lat 19,0% - 598,50 zł; 2) dodatek za posiadany stopień asp. sztab. – 1 317,00 zł oraz dodatek służbowy w wysokości - 780,00 zł. Uposażenie zostało przyznane na podstawie m.in.: rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 lutego 2020 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 281 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem z 5 lutego 2020 r."), a także rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 marca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 588; zwanego dalej: "rozporządzeniem z 30 marca 2020 r."). Strona zaskarżyła ww. decyzję w części dotyczącej przyznanego dodatku służbowego w wysokości 780,00 zł oraz nieprzyznania dodatku motywacyjnego.

Komendant Wojewódzki podniósł, że uposażenie zostało przyznane na podstawie rozporządzenia z 30 marca 2020 r., tj. wprowadzającego zmianę stawki uposażenia zasadniczego wyrażonego w postaci mnożników kwoty bazowej. Wzrost stawki uposażenia zasadniczego spowodował również wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat, który był naliczany od stawki uposażenia zasadniczego. Wyjaśnił, że strażak pełnił służbę w Komendzie PPSP w Kędzierzynie-Koźlu od 1 marca 2007 r. do 21 lutego 2020 r. W dniu 7 stycznia 2020 r. do Komendanta Powiatowego wpłynął listem poleconym raport skarżącego o zwolnienie ze służby z dniem 21 lutego 2020 r. na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1123; zwanej dalej: "ustawą o PSP"). Wobec powyższego Komendant Powiatowy, biorąc pod uwagę opinię prawną oraz uwzględniając raport zainteresowanego, decyzją z [...] lutego 2020 r., Nr [...], zwolnił funkcjonariusza ze służby z dniem 21 lutego 2020 r.

Komendant Wojewódzki podniósł, że w związku z wejściem w życie rozporządzenia z 30 marca 2020 r. strona, będąc już emerytem PSP, otrzymała decyzję byłego już pracodawcy z [...] kwietnia 2020 r. w sprawie przyznania uposażenia. Wskazał, że akt ten zmienił grupy zaszeregowania stanowisk służbowych strażaków oraz odpowiadające im stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej. Ponadto w jego § 2 prawodawca określił, że przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, mają zastosowanie od dnia 1 stycznia 2020 r. Tym samym jego mocą wprowadził, obligatoryjnie dla każdego funkcjonariusza pozostającego w służbie na dzień 1 stycznia 2020 r., podwyżkę stawki uposażenia zasadniczego oraz wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat. Wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 86 ustawy o PSP uposażenie strażaka składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 tej ustawy wysokość uposażenia zasadniczego strażaka uzależniona jest od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Podkreślił także, że wobec powyższego Komendant Powiatowy, wydając decyzję z [...] kwietnia 2020 r. w sprawie przyznania uposażenia, prawidłowo wyodrębnił wszystkie składniki uposażenia wskazując w decyzji, oprócz uposażenia zasadniczego, również dodatki do uposażenia.

Zaznaczył nadto, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o PSP zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, a prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie strażaka ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Stwierdził, że prawo strażaka do uposażenia wygasło z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP. Równocześnie przypomniał, że na dzień wydawania decyzji, czyli na dzień [...] kwietnia 2020 r., strażak pozostawał na zaopatrzeniu emerytalnym. Tym samym organ pierwszej instancji w decyzji określił obligatoryjną podwyżkę stawki uposażenia zasadniczego oraz wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat, zgodnie z rozporządzeniem z 30 marca 2020 r. Organ ten nie miał natomiast umocowania prawnego do zmiany wysokości dodatku służbowego oraz przyznania dodatku motywacyjnego strażakowi - emerytowi. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, przychylając się do stanowiska skarżącego (tj. przyznając mu dodatek służbowy w kwocie 2 533,00 zł oraz dodatek motywacyjny w kwocie 1 086,00 zł) naruszyłby art. 91 ust. 3 ustawy o PSP.

Odnosząc się zaś do zarzutu zażalenia - naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady oficjalności znajdującej swój przejaw w braku zebrania pełnego materiału dowodowego w niniejszej sprawie - zaznaczył, że skarżona decyzja została wydana na skutek zmiany prawa obligującego wyłącznie do zmiany uposażenia zasadniczego i dodatku z tytułu wysługi lat. Wyjaśnił, że organ pierwszej instancji nie miał ani obowiązku, ani potrzeby zbierania dodatkowego materiału dowodowego. Nie mógł również w przedmiotowej decyzji zmienić wysokości przyznanego dodatku służbowego w związku z faktem ustania zatrudnienia. Z kolei odnosząc się do nieprzyznania (emerytowanemu) strażakowi dodatku motywacyjnego stwierdził, że ww. dodatek nie był "rozstrzygany w skarżonej decyzji", a co za tym idzie nie może być przedmiotem odwołania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Opolu wniósł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady oficjalności znajdującej swój przejaw w braku zebrania pełnego materiału dowodowego w niniejszej sprawie poprzez nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności dotyczących służby skarżącego, a w konsekwencji wydanie decyzji nieprzekonującej pod względem prawnym i faktycznym;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 rozporządzenia z 5 lutego 2020 r. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię skutkującą naruszeniem zasady równości wobec prawa przejawiającej się przyznaniem skarżącemu niższego procentowo dodatku służbowego niż innym strażakom będących w takiej samej, a biorąc pod uwagę całokształt, nawet gorszej sytuacji faktycznej i prawnej;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1 rozporządzenia z 5 lutego 2020 r. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie skutkujące naruszeniem zasady równości wobec prawa przejawiające się brakiem przyznania skarżącemu dodatku motywacyjnego w sytuacji wystąpienia przesłanek warunkujących jego przyznanie i wobec jego przyznania innym strażakom będących w takiej samej, a biorąc pod uwagę całokształt, nawet gorszej sytuacji faktycznej i prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że nie są uzasadnione sformułowane w niej wnioski i zarzuty oraz motywy przytoczone na ich poparcie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, których strona nie tylko nie zanegowała, ale też skutecznie nie podważyła. Zdaniem tego Sądu w toku postępowania administracyjnego rozważono wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zastosowano właściwe regulacje prawne. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów k.p.a. w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy w sposób dostateczny wykazał, iż wszystkie okoliczności sprawy podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania, a przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia argumentacja spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny. Punktem wyjścia dla uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem było przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego sprawy, który organy obu instancji przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy organy prawidłowo określiły stronie skarżącej wysokość należnego jej uposażenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że będące przedmiotem skargi uposażenie zostało przyznane na podstawie rozporządzenia z 30 marca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie z 5 lutego 2020 r., wprowadzającego zmianę stawki uposażenia zasadniczego wyrażonego w postaci mnożników kwoty bazowej. Przy czym wzrost stawki uposażenia zasadniczego spowodował również wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat, który naliczany jest od stawki uposażenia zasadniczego – jak zostało to odzwierciedlone w zaskarżonej decyzji. Ponieważ strona pełniła służbę w Komendzie PPSP w Kędzierzynie-Koźlu od 1 marca 2007 r. do 21 lutego 2020 r. to elementami składowymi jej wynagrodzenia ujętymi w decyzji z [...] kwietnia 2020 r. nie mogły być te elementy, które nie są związane ze zmianą grupy zaszeregowania oraz nie są uzależnione od wysokości stawki uposażenia. Przytoczony powyżej akt zmienił grupy zaszeregowania stanowisk służbowych strażaków oraz odpowiadające im stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej. Ponadto w § 2 określił, że przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, mają zastosowanie od dnia 1 stycznia 2020 r. Zatem normodawca wprowadzał obligatoryjnie dla każdego funkcjonariusza pozostającego w służbie na dzień 1 stycznia 2020 r. podwyżkę – wyłącznie – stawki uposażenia zasadniczego oraz wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat.

Sąd ten podniósł, że zgodnie z art. 86 ustawy o PSP uposażenie strażaka składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Z kolei zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 tej ustawy wysokość uposażenia zasadniczego strażaka uzależniona jest od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 3 tej ustawy zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, a prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie strażaka ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji rację mają orzekające w sprawie organy, że skoro Komendant PPSP w Kędzierzynie-Koźlu z dniem 21 lutego 2020 r. zwolnił skarżącego ze służby na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP, to prawo do uposażenia wygasło z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei zaś na dzień wydawania decyzji, czyli na dzień [...] kwietnia 2020 r., pozostawał on na zaopatrzeniu emerytalnym. Brak zatem było podstaw do zmiany wysokości dodatku służbowego oraz przyznania dodatku motywacyjnego. Zdaniem tego Sądu nie można postawić zarzutu naruszeń prawa mających wpływ na wynik sprawy, w której odmówiono skarżącemu przyznania dodatku motywacyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji z treści ww. przepisów wynika, iż postępowanie dotyczące ustalenia składników uposażenia funkcjonariusza może się toczyć tylko w odniesieniu do czynnego strażaka, tj. takiego, który pozostaje w służbie. Skoro bowiem prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem służby, to jest to równoznaczne z tym, że po zwolnieniu ze służby funkcjonariusz nie może ingerować w wysokość świadczenia, do którego nie ma już prawa. Poza kwestią wyrównania wysokości stawki uposażenia.

Powyższa konkluzja pozostaje w zgodzie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zapadłym w analogicznych, jak w przedmiotowej sprawie, unormowaniach służb mundurowych. Sąd ten powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13, zgodnie z którym: "Ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Tylko bowiem policjantowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei ustalenie wysługi lat jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje".

W związku z powyższym w ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone rozstrzygnięcie jest poprawne. Wskutek zwolnienia strony ze służby, utraciła ona prawo do uposażenia i korygowania jego składników czy dodatków do uposażenia, m.in. tych wymienionych w art. 87 ustawy o PSP, a niezwiązanych z wysokością stawki uposażenia zasadniczego. W przytoczonym przepisie wskazano, iż strażacy otrzymują następujące dodatki do uposażenia: dodatek za stopień, dodatek służbowy, dodatek motywacyjny, czy dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby. Tymczasem argumentacja skarżącego zmierza w istocie do uzasadnienia żądania przyznania mu dodatku służbowego

i motywacyjnego, i to w wysokości maksymalnej, przewidzianej w § 6 ust. 1 rozporządzenia, przed samym odejściem na emeryturę, aby osiągnąć korzystniejsze świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego. Zdaniem tego Sądu w przepisach ustawy i rozporządzenia nie sposób doszukać się regulacji uzasadniających roszczenie o przyznanie spornego dodatku z tych przyczyn. Takiej przesłanki nie można wywieść z treści art. 91 ust. 1 ustawy o PSP, wedle którego zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę.

W związku z tym wskazywana przez skarżącego praktyka przyznawania strażakom odchodzącym ze służby w PSP dodatków motywacyjnych nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Natomiast zarzut, że w stosunku do skarżącego praktyka ta nie została zastosowana, nie znajduje oparcia w przepisach prawa i nie może być uwzględniany przez Sąd. Sądy administracyjne nie są bowiem władne do badania zgodności wydanego aktu administracyjnego z praktyką, a wyłącznie powołane są do kontroli zaskarżonego aktu z obowiązującymi przepisami prawa. Nadto powołane przepisy, a zwłaszcza przesłanka dyspozycyjności, nie tylko nie wskazują na możliwość podwyższenia dodatku służbowego "na koniec służby", ale wręcz wykluczają możliwość podwyższenia dodatku "w celu otrzymywania wyższej emerytury", podobnie jak dodatku motywacyjnego.

Sąd ten podniósł, że mocą art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Chodzi zatem wyłącznie o sprawę, która została rozstrzygnięta w zaskarżonej do sądu decyzji. Przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie przyznania skarżącemu z dniem 1 stycznia uposażenia. Za okoliczności relewantne uznać zatem należało te, które miały wpływ na właściwe ustalenie wysokości uposażenia. Pozostałe podnoszone przez stronę fakty

i okoliczności Sąd ocenił w kontekście przedmiotu sporu jako prawnie obojętne. Przeprowadzone w określonych powyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a organy obu instancji nie naruszyły przepisów zarówno prawa procesowego, jak i materialnego w stopniu powodującym konieczność usunięcia ich z obrotu prawnego.

Sąd pierwszej instancji odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyrokach z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1505/19, a także z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 858/19 – w kontekście wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – w których wskazano, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy.

Odnosząc powyższe stanowisko do zarzutów przedmiotowej skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że po części zarzuty skargi i argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a co za tym idzie, nie wymagają szerszego odniesienia. Jednakże wskazał, że sformułowana w art. 2 Konstytucji RP zasada praworządności nie wyklucza uznaniowości w działaniu organów administracyjnych. Zasada równości wobec prawa, wynikająca z art. 32 Konstytucji RP, nie stoi na przeszkodzie różnicowaniu części uposażenia funkcjonariuszy służb państwowych przez przełożonych w zależności od ich kwalifikacji, czy też zakresu zadań służbowych (por. W. Muszalski, glosa do wyroku SN z 11 lipca 2002 r., sygn. akt II UKN 429/01, OSP 2004, nr 4, poz. 47). W odniesieniu do pragmatyk tzw. służb mundurowych, w tym także strażaków PSP, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy obejmujące uregulowania w zakresie równego traktowania w zatrudnieniu. Poza tym, fakt przyznania innym strażakom dodatku motywacyjnego nie może mieć znaczenia w indywidualnej sprawie dotyczącej skarżącego. Weryfikując postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia innych niewymienionych przepisów prawa materialnego i procesowego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd ten skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Nadto zażądał zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 lutego 2020 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się przyznaniem skarżącemu niższego procentowo dodatku służbowego oraz brakiem przyznania skarżącemu dodatku motywacyjnego, w sytuacji ich przyznania innym strażakom będących w takiej samej, a biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, nawet gorszej sytuacji faktycznej i prawnej, skutkującą naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności dotyczących służby skarżącego oraz nierozpoznaniu zarzutu odnośnie przyjętej w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Kędzierzynie-Koźlu praktyce podwyższania wszystkim osobom przechodzącym na emeryturę dodatku służbowego i motywacyjnego do maksymalnej wysokości. Skutkowało to nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na wysokość przyznanego mu dodatku służbowego, oraz braku przyznania mu dodatku motywacyjnego, w porównaniu z innymi strażakami, a w konsekwencji niesłusznym oddaleniem skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odniósł się do powyższych zarzutów.

W szczególności podniósł, że zgodnie z praktyką przyjętą w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Kędzierzynie-Koźlu wszystkim osobom przechodzącym na emeryturę podwyższano wysokość uposażenia za ostatni miesiąc przed odejściem na emeryturę do maksymalnej wysokości - w zakresie dodatku służbowego oraz dodatku motywacyjnego. Wskazał, że wprawdzie decyzja wydawana przez organ w przedmiocie wysokości dodatku służbowego i motywacyjnego ma charakter decyzji uznaniowej, tym niemniej okoliczność ta nie daje organowi pełnej swobody w kształtowaniu uposażenia strażaków oraz w żadnym razie nie może być dopuszczać do sytuacji, że jedni funkcjonariusze dostają dodatek w maksymalnej wysokości tylko z racji przejścia na emeryturę, a inni (tak jak skarżący), mimo że spełniają dodatkowo szereg innych warunków, otrzymują go w znacznie niższej wysokości (dodatek służbowy) lub nie otrzymują go wcale (dodatek motywacyjny). W ocenie skarżącego decyzja wydana przez organ na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 marca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej wprowadzającego zmianę stawki uposażenia zasadniczego wyrażonego w postaci mnożników kwoty bazowej mogła stanowić również podstawę do uwzględnienia roszczeń skarżącego, czyniąc zadość przyjętej w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Kędzierzynie-Koźlu praktyce.

Nadto zdaniem skarżącego, gdyby organy przeprowadziły całe postępowanie zgodnie ze art. 7, 8, 9 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., to Sąd bez trudu doszedłby do przekonania, że: skarżący ma rację co do istnienia praktyki w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Kędzierzynie-Koźlu; każdy odchodzący na emeryturę strażak otrzymywał dodatek służbowy oraz motywacyjny w maksymalnej możliwej wysokości; strażacy, którzy dostali dodatek służbowy oraz motywacyjny w maksymalnej wysokości wcale nie byli najlepszymi strażakami w zespole i tak naprawdę nie sposób znaleźć uzasadnionych motywów dla przyznania dodatku w takiej wysokości; strażacy, którzy otrzymali dodatek służbowy oraz motywacyjny w maksymalnej wysokości, byli w zupełnie odmiennej - "gorszej" sytuacji faktycznej i prawnej niż skarżący.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W sytuacji jednak, gdy skuteczność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego determinuje zakres wyjaśnienia sprawy, jak to mam miejsce w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należy ocenić zasadność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.

Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący pełnił służbę w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Kędzierzynie-Koźlu od 1 marca 2007 r. do 21 lutego 2020 r. W dniu 7 stycznia 2020 r. do Komendanta Powiatowego PSP w Kędzierzynie-Koźlu wpłynął raport skarżącego o zwolnienie ze służby z dniem 21 lutego 2020 r. na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1123; zwanej dalej: "ustawą o PSP"). W tej sytuacji Komendant Powiatowy PSP w Kędzierzynie-Koźlu decyzją z [...] lutego 2020 r. na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP zwolnił skarżącego ze służby z dniem 21 lutego 2020 r.

W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 marca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 588; zwanego dalej: "rozporządzeniem z 30 marca 2020 r."), Komendant Powiatowy PSP w Kędzierzynie-Koźlu wydał w dniu [...] kwietnia 2020 r. decyzję, którą przyznał skarżącemu – asp. sztab. w st. spocz. (emerytowi), z dniem 1 stycznia 2020 r. uposażenie w wysokości: 1) uposażenie: według grupy "8" – 3150 zł; z tytułu wysługi lat 19,% - 598,50 zł, dodatek za posiadany stopień asp. sztab. – 1317 zł oraz dodatek służbowy w wysokości 780 zł. Uposażenie to zostało przyznane na podstawie ww. rozporządzenia MSWiA z dnia 30 marca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Akt ten zmienił grupy zaszeregowania stanowisk służbowych strażaków oraz odpowiadające im stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej. W § 2 stanowił, że przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1, to jest rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 lutego 2020 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 281 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem z 5 lutego 2020 r."), w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, mają zastosowanie od dnia 1 stycznia 2020 r. Rozporządzenie MSWiA z dnia 30 marca 2020 r. wprowadziło zatem obligatoryjnie dla każdego funkcjonariusza PSP pozostającego w służbie na dzień 1 stycznia 2020 r. podwyżkę stawki uposażenia zasadniczego oraz wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat.

Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1123; zwanej dalej: "ustawą o PSP"), uposażenie strażaka składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Zgodnie zaś z art. 88 ust. 1 i 2 tej ustawy wysokość uposażenia zasadniczego strażaka uzależniona jest od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Ustawa ta w art. 91 ust. 1 i 3 stanowi, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, a prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie strażaka ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.

W związku z tym, że Komendant Powiatowy PSP w Kędzierzynie-Koźlu zwolnił skarżącego z dniem 21 lutego 2020 r. ze służby w PSP na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP, jego prawo do uposażenia wygasło z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Na dzień wydawania w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji decyzji, tj. na dzień [...] kwietnia 2020 r., skarżący pozostawał na zaopatrzeniu emerytalnym. Prawidłowo w tej sytuacji Komendant Powiatowy PSP w Kędzierzynie-Koźlu wydał ww. decyzję z [...] kwietnia 2020 r., w której określił obligatoryjną podwyżkę stawki uposażenia zasadniczego oraz wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat zgodnie z rozporządzeniem MSWiA z dnia 30 marca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Brak było jednak podstaw prawnych do zmiany wysokości dodatku służbowego oraz przyznania dodatku motywacyjnego strażakowi – emerytowi, skoro rozporządzenie MSWiA z 30 marca 2020 r. zmieniało (podwyższało) z dniem 1 stycznia 2020 r. stawki uposażenia zasadniczego oraz uposażenia z tytułu wysługi lat.

Trafnie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów orzekających w sprawie, że skoro Komendant PPSP w Kędzierzynie-Koźlu z dniem 21 lutego 2020 r. zwolnił skarżącego ze służby na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP, to prawo do uposażenia wygasło z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Na dzień wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, czyli na dzień [...] kwietnia 2020 r., skarżący pozostawał na zaopatrzeniu emerytalnym. Brak było w tej sytuacji podstaw do zmiany wysokości dodatku służbowego oraz przyznania dodatku motywacyjnego. Postępowanie dotyczące ustalenia składników uposażenia funkcjonariusza może się toczyć tylko w odniesieniu do czynnego strażaka, tj. takiego, który pozostaje w służbie. Skoro prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem służby, to po zwolnieniu ze służby funkcjonariusz nie może ingerować w wysokość świadczenia, do którego nie ma już prawa.

W tej sytuacji za nieusprawiedliwiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 lutego 2020 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia określa warunki przyznania dodatku służbowego, a § 6 ust. 1 określa warunki przyznania dodatku motywacyjnego. Nie został także w sprawie naruszony art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący nie wykazał, poza ogólnikowymi twierdzeniami, by innym strażakom PSP, będącym w takiej samej jak on sytuacji prawnej, przyznano dodatek motywacyjny i w żądanej przez niego wysokości - dodatek służbowy.

W świetle powyższego nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego w sprawie. Okoliczności bowiem, których ów zarzut dotyczy pozostają w sprawie bez znaczenia. Zauważyć bowiem należy, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte na skutek zmiany prawa obligującego organ wyłącznie do zmiany uposażenia zasadniczego i dodatku z tytułu wysługi lat. Organy rozpatrujące sprawę nie miały zatem obowiązku zbierania dodatkowego materiału dowodowego nie mającego w sprawie istotnego znaczenia.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.