Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2021/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu odwołania W. W. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...]czerwca 2015 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że decyzją z [...]grudnia 2017 r. Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek W. W., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. M., T. M. J. M. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - 5 budynków, przyłącza wodociągowego, urządzenia i uzbrojenia terenu, parkingów, dojść oraz zieleni, na działce nr ewid. [...] oraz budowę dwóch zjazdów z drogi gminnej, działek nr ewid. [...] na działkę nr ewid. [...], przy ul. [...] w m. [...], gm. [...].

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z [...] grudnia 2017 r. W. W. reprezentowany przez r. pr. L. T., wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania organ omówił zasady rządzące postępowaniem nieważnościowym.

Powołując się na art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ wskazał, że skarżący nie ma przymiotu strony w niniejszej sprawie. Organ wyjaśnił, czym jest obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego i zwrócił uwagę, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Organ również zauważył, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę i ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku zatem z faktem, iż rozstrzygnięcie dotyczące zmiany pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, również obszar oddziaływania obiektu powinien, co do zasady, być ustalany odpowiednio do zakresu tejże zmiany. Oznacza to, że legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a Prawa budowlanego mają, co do zasady, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowych zmian, o ile zmiany te będą wprowadzały ograniczenia lub uciążliwości w zgodnym z prawem zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Skarżący – W. W. - swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r., Nr [...], wywodził z prawa własności działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], co potwierdzała Księga Wieczysta Nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], [...]Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z Siedzibą w [...].

Jak wynika z projektu budowlanego przedmiotem inwestycji była: budowa pięciu powtarzalnych, niepodpiwniczonych, wielorodzinnych budynków mieszkalnych o dwóch kondygnacjach nadziemnych na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], wykonanie przyłączy do powyższego budynku w postaci: przyłącza wodociągowego PE63 na działkach nr ewid. [...] oraz [...], wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej PVC 160 na działce nr ewid. [...] (istniejące przyłącze PVC 160 wprowadzone na teren działki nr ewid. [...]), wykonanie zasilania energetycznego i oświetlenia terenu na działce nr ewid. [...], wykonanie zagospodarowania terenu działki w postaci dojść, dojazdów, stanowisk postojowych, ogrodzenia, stanowisk na śmietniki oraz zieleni niskiej i wysokiej na działce nr ewid. [...] (zob. projekt bud., opis techniczny do projektu budowlanego architektury, pkt. 2 przedmiot inwestycji, ppkt. 2.1. przedmiot inwestycji, str. 57)

Analiza projektu budowlanego wykazała, że działka nr ewid. [...], na której została zaprojektowana sporna inwestycja oddzielona jest od działki skarżącego nr ewid. [...] działkami drogowymi nr ewid. [...]oraz nr ewid. [...].

Organ wskazał, że projektowane budynki wielorodzinne mają wysokość 6,74 m (zob. proj. budynek mieszkalny wielorodzinny w [...] przekrój A-A rys. nr 6 str. 82). Projektowane budynki nr 2 i 3 (usytuowane najbliżej działki nr ewid. [...]) zostały zaplanowane na działce nr ewid. [...] w odległości ok. 20 m i 22,5 m od granicy działki nr ewid. [...]. Planowane pięć skupisk miejsc postojowych liczące po 4 miejsca postojowe każde, zostały zaprojektowane w odległości od ok. 8,5 m do ok. 21 m od granicy działki nr ewid. [...]. Najbliżej usytuowane miejsce gromadzenia odpadów stałych zostało zaplanowane w odległości ok. 11,5 m od granicy działki nr ewid. [...].

Mając na uwadze wskazane wyżej usytuowanie elementów projektowanej inwestycji, jak również wysokość projektowanych budynków mieszkalnych, organ wskazał, że działka nr ewid. [...], nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działki o nr ewid. [...]. Innymi słowy, W. W. może bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jego własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Ponadto, działka należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy § 12 (dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej) § 60 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 13 (przesłanianie obiektów), § 23 (odległość miejsc na pojemniki stałe i kontenery na odpady stałe) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Z akt sprawy, zwłaszcza dokumentacji projektowej spornej inwestycji wynika, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawi nieruchomości skarżącego dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. w/w rozporządzenia).

Odnosząc się do zarzutów odwołania, GINB wyjaśnił, że podnoszona przez skarżącego argumentacja dotycząca uciążliwości związanych z realizacją spornej inwestycji ("codziennego letniego warkotu dziesiątków silników trzaskania drzwiami pojazdów na parkingu pod swoimi oknami", oraz zagrożenia dla ruchu spowodowanego wczasowiczami parkującymi pojazdy), nie może być podstawą do uznania, iż należąca do skarżącego działka znajduje się w obszarze oddziaływania sporej inwestycji. Są to bowiem okoliczności faktyczne mogące jedynie powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości, nie powodują zaś ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Skarżący może skorzystać ze środków prawnych przysługujących mu z mocy przepisów prawa cywilnego, które zapewniają ochronę przed różnego rodzaju immisjami (art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 144 k.c.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10, nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tym samym skutki związane ze realizacją spornej inwestycji, takie jak hałas czy też parkowanie samochodów przez wczasowiczów, nie przesądzają o statusie strony skarżącego – W. W.

Ponadto, z przepisów prawa cywilnego dotyczących ochrony prawa własności można wywodzić przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tylko wówczas, gdy wykonywanie prawa własności jest zagrożone poprzez ograniczenia w jej zagospodarowaniu.

Samo zaś powoływanie się na przepisy prawa cywilnego nie jest wystarczające dla wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Organ zwrócił też uwagę, że nawet pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego" (tak też wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/05).

Reasumując, organ stwierdził, że działka nr ewid. [...] należąca do W. W. nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a tym samym skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia - z wniosku W. W. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r., Nr [...].

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Zdaniem GINB, z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia merytoryczne zarzuty skarżącego dotyczące niezgodności spornej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie mogły zostać poddane ocenie w ramach niniejszego postępowania. Ocena decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r., Nr [...], pod kątem jej zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych może być dokonana jedynie podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję GINB złożył W. W. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił, że decyzja wydana została w oparciu o wadliwą interpretację art. 3 pkt. 20 ustawy prawo budowlane.

W skardze skarżący wskazał, że GINB wadliwie ocenił, że działka Skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art 3 pkt. 20 ustawy prawo budowlane - nie zostało to w jakikolwiek sposób udokumentowane, nie wiadomo w oparciu o co organ doszedł do tego stwierdzenia.

W ocenie skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wadliwe a odwołanie rozpatrzone niedokładnie i nie dość wnikliwie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego zawisłej przed nim sprawy, stoi na stanowisku, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Postępowanie staje się zaś bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego: przedmiotu, podmiotu lub podstawy prawnej rozstrzygnięcia będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Uznać więc należy, że bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) występuje wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na wniosek lub z urzędu. We wniosku o wszczęcie postępowania to właśnie strona zwraca się do organu administracji o załatwienie wskazanej przez nią sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego i określa sprawę administracyjną, rozstrzygnięciem której jest zainteresowana. Jeżeli osoba, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte, nie ma przymiotu strony, co organ ustali w toku postępowania, wówczas powinien sprawę umorzyć we względu na podmiotową bezprzedmiotowość postępowania.

W rozpatrywanej sprawie GINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. M., T. M. oraz J. M. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - 5 budynków, przyłącza wodociągowego, urządzenia i uzbrojenia terenu, parkingów, dojść oraz zieleni na działce nr ewid. [...] oraz budowę dwóch zjazdów z drogi gminnej, tj. działki nr ewid. [...], działki nr ewid. [...] na działkę nr ewid. [...], przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Bezspornym jest, że skarżący W. W. nie brał udziału w postępowaniu o udzielenie omawianego pozwolenia na budowę. Wywodził on swój interes prawny do kwestionowania ważności tej decyzji z faktu, że jest właścicielem nieruchomości nr [...] znajdującej się w bliskim sąsiedztwie nieruchomości inwestycyjnej nr ewid. [...] oraz inwestycji związanej z budową dwóch zjazdów z drogi gminnej, tj. działki nr ewid. [...]działki nr ewid. [...] na działkę nr ewid. [...], przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Bezspornym jest również fakt znany Sądowi z urzędu, że decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2016 r., Nr [...] zmieniono decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r., Nr [...], i zatwierdzono zamienny projekt budowlany i udzielono E. M., T. M. i J. M. pozwolenia na budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z budową przyłącza wodociągowego, urządzeniem i uzbrojeniem terenu, parkingów, dojść i zieleni, na działce nr ewid. [...] oraz budowę dwóch zjazdów z drogi gminnej, tj. działki nr ewid. [...], działki nr ewid. [...] na działkę nr ewid. [...], przy ul. [...]w miejscowości [...], gm. [...]. Tut. Sąd, wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2020/18 oddalił skargę W. W. na decyzję GINB, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej.

Pozytywne przesłanki przedmiotowe stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie w punktach 1 - 7 art. 156 § 1 k.p.a., przesłanki negatywne art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli zaś chodzi o przesłanki podmiotowe, a więc kto może być stroną postępowania nieważnościowego, to zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., przyjmuje się jednolicie w literaturze i orzecznictwie, że przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Tym niemniej jednak, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny: "interes prawny osoby, która nie była stroną postępowania zwykłego, a która domaga się wyeliminowania decyzji ze skutkiem ex tunc, powinien być przez właściwy organ badany ze szczególną wnikliwością i rezerwą. Idzie tu o rozpoznanie stanu, w którym kontestowana decyzja w dacie wydania pozostawała w konflikcie z czyimś prawem lub obowiązkiem lub miała wpływ na to prawo lub obowiązek, a jej wyeliminowanie stan ten usunie" (wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1771/12, CBOSA). Pogląd taki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela.

Organ powinien więc badać ewentualną legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko podmiotu, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., ale także podmiotu, który twierdzi, że jego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Rozstrzygając kwestię legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego organ powinien brać pod uwagę, że przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym, na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej nie jest kontynuacją rozstrzygnięcia uchylanej decyzji. Decyzja ta dotyczy nowej sprawy - wadliwości decyzji (por. w tym zakresie uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r., sygn. III AZP 8/83, OSNCP 1985 nr 10, poz. 143).

Co więcej, należy podkreślić, że obowiązkiem strony (a nie organu) jest wykazanie własnego interesu prawnego (legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego – co zresztą wynika również z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ ma jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. w ewentualnym związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Dla uznania istnienia interesu prawnego do zainicjowania postępowania administracyjnego, a zwłaszcza nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, nie jest wystarczające wykazanie faktu, że nieruchomość wnioskodawcy położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej – w szczególności w sytuacji, kiedy osoba taka nie była stroną pozstępowania zwykłego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Jeżeli z twierdzeń osoby domagającej się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wynika, że wywodzi ona własny interes prawny w takim postępowaniu z naruszenia jej uprawnień, płynących z własności nieruchomości sąsiedniej, to należy pamiętać, że - co do zasady - nawet, jeśli osoba taka wprost nie wskaże na konkretny przepis, wywodzi ona interes prawny z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. W takim jednakże wypadku, podmiot żądający wszczęcia postępowania powinien wykazać, na czym polega ów konflikt kwestionowanej co do ważności decyzji z prawem lub obowiązkiem wnioskodawcy (lub jej wpływem na to prawo lub obowiązek) i dlaczego jej wyeliminowanie stan ten usunie.

Analiza projektu budowlanego wykazała, że działka nr ewid. [...], na której została zaprojektowana sporna inwestycja oddzielona jest od działki skarżącego nr ewid. [...] działkami drogowymi nr ewid. [...]oraz nr ewid. [...].

Projektowane budynki wielorodzinne mają wysokość 6,74 m (zob. proj. budynek mieszkalny wielorodzinny w [...]przekrój A-A rys. nr 6 str. 82). Projektowane budynki nr 2 i 3 (usytuowane najbliżej działki nr ewid. [...]) zostały zaplanowane na działce nr ewid. [...] w odległości ok. 20 m i 22,5 m od granicy działki nr ewid. [...]. Planowane pięć skupisk miejsc postojowych liczące po 4 miejsca postojowe każde, zostały zaprojektowane w odległości od ok. 8,5 m do ok. 21 m od granicy działki nr ewid. [...]. Najbliżej usytuowane miejsce gromadzenia odpadów stałych zostało zaplanowane w odległości ok. 11,5 m od granicy działki nr ewid. [...].

Mając na uwadze wskazane usytuowanie elementów projektowanej inwestycji, jak również wysokość projektowanych budynków mieszkalnych, stwierdzić należy, że działka W. W. nr ewid. [...], nie znajdowała się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie zatwierdzone pierwotną decyzją, następnie zmienioną kolejną decyzją, nie powodowało bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działki o nr ewid. [...]. Innymi słowy, W. W. mógł i może bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jego własnością, zaś bliskie sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Działka należąca do skarżącego – jak słusznie uznały organa obu instancji - nie znajdowała się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy § 12 (dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej), § 60 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 13 (przesłanianie obiektów), § 23 (odległość miejsc na pojemniki stałe i kontenery na odpady stałe) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Z akt sprawy, zwłaszcza dokumentacji projektowej spornej inwestycji wynika ponadto, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawi nieruchomości skarżącego dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. ww. rozporządzenia).

Hałas dochodzący z silników samochodowych i trzaskania drzwiami, potencjalne i hipotetyczne zagrożenie dla ruchu spowodowane parkującymi samochodami wczasowiczów należy w tym kontekście ocenić, jako interes faktyczny, a nie prawny skarżącego. Skoro bowiem nie wykazał on - pomimo ciążącego na skarżącym obowiązku formalnego w tym zakresie - naruszanej tymi dolegliwościami normy prawa materialnego, to owe immisje pośrednie uznać należało za faktyczne, a nie prawne. Słusznie więc powołał się organ w tym zakresie na jasną i niebudzącą wątpliwości ocenę takiego stanu, dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 388/10, zgodnie z którą odczuwanie uciążliwości związanych z funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie jest równoznaczne z obszarem oddziaływania tego obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego.

Takie ustalenia organu w sposób poprawny pozwoliły mu na negatywną ocenę interesu prawnego skarżącego, prowadząc do wniosku, że nie wykazał on takich okoliczności, które dawałyby skarżącemu przymiot strony, upoważniając do skutecznego zainicjowania postępowania nadzwyczajnego.

GINB, utrzymując w mocy orzeczenie organu I instancji, rozważył w sposób wyczerpujący i zgodny z prawem kwestię interesu prawnego odwołującego, odnosząc poprawnie swoje rozważania do przesłanek z art. 28 ust. 2 Pr. bud. Zasadnie uznał, że osobom domagającym się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nie przysługuje przymiot strony tylko dlatego, że subiektywnie uważają, że ich grunt znalazł się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Organ, zgodnie z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnił swoją decyzję w sposób prawidłowy. Dokonał bowiem analizy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego istotnego w sprawie, co wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poprawnie wysnuwając wnioski z dokonanej, własnej analizy projektu budowlanego i dowodów znajdujących się w aktach sprawy.

W ocenie Sądu, z przedstawionego w projekcie budowlanym projektu zagospodarowania terenu wynikało, że to pierwotne zamierzenie budowlane, realizowane wyłącznie na terenie nieruchomości inwestora, nie wpłynie na możliwość zagospodarowania działki skarżącego, w szczególności zaś ani nie ograniczy właścicielowi działki nr [...] dostępu do drogi publicznej, ani możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej oraz środków łączności w przypadku zmiany sposobu zabudowy i zagospodarowania działki. Planowana inwestycja nie narusza też prawa własności skarżącego w sposób, który przesądzałby o powstaniu jego interesu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym. Jak bowiem była już o tym mowa, wskazywane przez skarżącego okoliczności dotyczą jego interesu faktycznego, a nie prawnego.

Wskazane przez GINB oraz organ I instancji ustalenia i wnioski, o których mowa wyżej, uzasadniały więc – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – pogląd organu odwoławczego, że nieruchomość skarżącego, już zabudowana, nie znalazła się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Pr. bud., a zmiana pierwotnego pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego ani nie wprowadziła ograniczeń w zagospodarowaniu jego gruntów, ani – tym bardziej – nie ograniczyła możliwości ich zabudowy. Stąd, za niezasadny należy uznać główny zarzut skargi odnośnie wadliwej oceny organów orzekających odnośnie obszaru oddziaływania w stosunku do działki skarżącego.

Wyjaśnić ponadto należy, że kwestionowana w niniejszym postepowaniu co do jej nieważności decyzja administracyjna Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r., Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę w rzeczywistości została zastąpiona w obrocie prawnym ostateczną decyzją zmieniającą - Starosty [...] z [...] lipca 2016 r., Nr [...]. Oznacza to, że w obiegu prawnym – do czasu wyeliminowania z tego obrotu decyzji zmieniającej z [...] lipca 2016 r. – o prawach i obowiązkach inwestorów stanowi decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, która zastąpiła decyzję zmienianą (decyzja zmieniająca, zgodnie z nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 20202/18, nadal w obrocie pozostaje).

Takie spostrzeżenie uzasadnia dodatkowo – w ocenie tut. Sądu – stanowisko, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę było nie tylko podmiotowo, ale i przedmiotowo bezprzedmiotowe. W konsekwencji, organ I instancji prawidłowo zastosował art. 105 § 1 k.p.a., a organ odwoławczy słusznie badaną decyzję utrzymał w mocy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzja GINB została wydana z poszanowaniem zasady legalności działania (art. 6 k.p.a.) oraz prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Organ wziął pod uwagę i rozważył te dowody, które były istotne przy ustalaniu ewentualnego interesu prawnego skarżącego (art. 77 § 1 k.p.a.), przy czym ocena GINB nie była dowolna (art. 80 k.p.a.), ale wynikała z prawidłowo przytoczonego i utrwalonego orzecznictwa sądowo administracyjnego. Zarówno stan faktyczny, jak prawny został w decyzji organu poprawnie omówiony (art. 107 § 3 k.p.a.). Z tych też przyczyn, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. utrzymując w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji. Poprawnie też dokonał wykładni przyczyn umorzenia, wynikających z art. 105 § 1 k.p.a.

Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.