Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1288/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: 146  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: 90
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na akt Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457,00 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział Regionalny w K. uiściła m. in. opłatę w wysokości 500 zł na konto Urzędu Miasta K. za wydanie karty pojazdu nr [...] dotyczącej pojazdu marki [...], numer rejestracyjny [...].

W piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. 425 zł.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta K. pismem z dnia [...] r., znak [...] poinformował, że brak jest podstaw do zwrotu części uiszczonej opłaty za kartę pojazdu. Podał, że obowiązek pobierania przez organy rejestrujące opłaty za kartę pojazdu wynikał z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. Nr 192 poz. 1878 z późn. zm.). Na mocy art. 77 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu upoważniony został minister właściwy do spraw transportu. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz.1310), opłata za kartę pojazdu wynosiła 500 zł. Po złożeniu przez "A" Sp. z o.o. wniosku o zarejestrowanie pojazdu, organ rejestrujący, na podstawie obowiązującego wówczas przepisu rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, pobrał opłatę w wysokości 500 zł. Co prawda, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż § 1 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, orzekł jednak o utracie mocy powołanego przepisu rozporządzenia na dzień 1 maja 2006 r. Nowy przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), określający opłatę za kartę pojazdu w wysokości 75 zł, wszedł w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. Do czasu wejścia w życie nowego rozporządzenia, zmieniającego wysokość opłaty, w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, wcześniejsze rozporządzenie było aktem powszechnie obowiązującym. Organ rejestrujący nie posiada kompetencji do zmiany przepisów, jest natomiast zobligowany do stosowania określonych procedur w procesie rejestracji pojazdów oraz pobierania określonych opłat, które według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić. Wobec powyższego opłata za kartę pojazdu w wysokości 500 zł była pobrana na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Dodał, że skoro pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu jest czynnością materialno-techniczną, brak było podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik "A" Sp. z o.o. wezwał organ samorządowy do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty w kwocie 425 zł, uiszczonej na rzecz Urzędu Miasta K. za wydanie karty pojazdu. W uzasadnieniu podał, że wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jest również niezgodny z prawem unijnym.

W odpowiedzi na pismo z dnia [...] r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i ponownego żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu Prezydent Miasta K. w piśmie z dnia [...] r., znak [...] poinformował, że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] r.

W skardze na akt Prezydenta Miasta K. zawarty w piśmie z dnia [...] r., a dotyczący odmowy stwierdzenia uprawnienia do zwrotu nienależnie zapłaconej przez Skarżącą i pobranej przez ten organ części opłaty w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu, pełnomocnik Spółki zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.);

2. Naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w tej sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

3. Naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego.

4. Naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE.

Wobec powyżej przytoczonych zarzutów pełnomocnik wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta K. dokonania na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu pełnomocnik podał, że Spółka uiściła na rzecz Urzędu Miasta K. kwotę 500 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu. Następnie pojazd został zarejestrowany. Obowiązek uiszczenia tej kwoty wynikał z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z dnia 28 lipca 2003 r. Rozporządzenie to zostało następnie uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu i zastąpione przez to rozporządzenie. W § 1 tego rozporządzenia określono opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w wysokości 75 zł. Podstawą uchylenia wyżej przytoczonego rozporządzenia był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty za kartę pojazdu wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Natomiast niezgodność tego przepisu z art. 217 Konstytucji polega na tym, że opłata pobierana za wydanie karty pojazdu, ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów produkcji i dystrybucji tej karty, ma charakter podatkowej daniny publicznej. W ocenie skarżącej, przepis § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., do którego odnosił się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania, bowiem podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało przepis art. 217 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem Konstytucji daniny mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy, a nie aktów podustawowych, takich jak rozporządzenia. Organy administracji samorządowej, pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie czyniły to bez stosownej podstawy prawnej, co w konsekwencji prowadzi do niezgodności takiego działania z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i rodzi po stronie Prezydenta Miasta K., który pobrał opłatę w wysokości nienależnej, obowiązek zwrotu nadpłaty. Opłaty pobierane w oparciu o przepisy niekonstytucyjne są w istocie opłatami nienależnymi. W ocenie skarżącej, organ samorządowy pobierając zawyżoną opłatę za wydanie karty pojazdu dopuścił się również naruszenia art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), do którego stosowania był zobowiązany, zgodnie z zasadą nadrzędności nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego. W ocenie skarżącej, pomimo iż Trybunał Konstytucyjny odroczył do 1 maja 2006 r. moc obowiązującą przepisu § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., to jednak należy przyjąć, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku, a sama odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako pozbawiona podstawy prawnej. Tak więc organ administracji samorządowej, pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie, powinien był wiedzieć o wadliwości stosowanego przepisu, a w konsekwencji powinien liczyć się z obowiązkiem późniejszego, przynajmniej w części, jej zwrotu.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie i powtórzył swą poprzednią argumentację, stwierdzając, że działał na podstawie i w granicach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak przywoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną.

Należy zaznaczyć, że Prezydent Miasta K., odmawiając zwrotu części opłaty za kartę pojazdu uczynił to w formie pisemnej, uzasadniając formalnie swą odmowę. W ten sposób dokonał odmowy w formie "innego aktu" niż decyzja lub postanowienie, i nie w formie "czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tego rodzaju sformalizowana odmowa zwrotu opłaty jest zatem "aktem z zakresu administracji publicznej", podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z przywołanym wcześniej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z kolei zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w niniejszej sprawie), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca wymogi te spełniła, zatem sprawa podlegała merytorycznej ocenie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem odmowa zwrotu skarżącej Spółce części opłaty za wydanie karty pojazdu nastąpiła z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą prawną pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (obecnie t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. – dalej p.r.d.). Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2003 r., nr 137, poz. 1310 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącej Spółki przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu.

Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04, OTK-A 2006/1/3, orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny:

a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym,

b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał jednocześnie orzekł, że przepis rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Wskazany przepis powołanego rozporządzenia został również uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. Takie rozwiązanie oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Opłata ta, w części wynikającej z jej podwyższenia stanowi w istocie nową daninę publiczną, co narusza postanowienia art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko ustawą (tak np. uzasadnienie wyroku TK z 9 września 2004 r., sygn. K 2/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 83).

Wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny ocenę kwestionowanego przepisu rozporządzenia skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości. Sąd nie podziela natomiast stanowiska organu, odnoszącego się do skutków powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w związku z odroczeniem przez Trybunał utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. W szczególności Sąd nie podziela poglądu, że skutkiem odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia, była możliwość zgodnego z prawem pobierania opłaty w pełnej wysokości 500 zł i swoiste zalegalizowanie wysokości tej opłaty także w okresie przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Wskazany przepis wykonawczy był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania (zob. np. wyrok NSA, sygn. II OSK 290/09). Stwierdzenie to daje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu uprawnienia wiążące się ze stosowaniem m. in. art. 178 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z nim sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Podobne uregulowanie znajduje się w art. 4 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. NSA niemal od początku swej działalności orzeczniczej stosował Konstytucję, traktując ją nie tylko jako dyrektywę interpretacyjną przepisów prawa administracyjnego, lecz również przyjmując ją za podstawę rozstrzygnięć, zwłaszcza w wypadku kolizji między aktami normatywnymi niższego i wyższego rzędu. Naczelny Sąd Administracyjny, stosując przepisy Konstytucji, wprowadził do prawa administracyjnego, zwłaszcza procesowego, zasady prawne istotne z punktu widzenia ochrony praw jednostki. Stwierdzenie to dotyczy w szczególności problematyki związanej z podstawą prawną decyzji, prawem sądu do odmowy stosowania aktu podustawowego z uwagi na jego niezgodność z ustawą, a także tych orzeczeń, które nawiązywały do szeroko pojmowanej zasady państwa prawnego (M. Masternak – Kubiak, Komentarz do art. 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, [w:] M. Masternak – Kubiak, T. Kuczyński, Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Warszawa 2009, s. 65 - 66).

Już pod rządem poprzednio obowiązującej Konstytucji nie było w zasadzie rozbieżności w orzecznictwie sądowym i doktrynie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Ten stan rzeczy znalazł jeszcze silniejsze oparcie w przepisach Konstytucji RP z 1997 r. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą, było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie TK i SN, jak i NSA. Stanowisko TK w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z 13 stycznia 1998 r., U 2/97 (OTK ZU 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sądy rozpatrujące sprawy indywidualne, w których przepis ten mógłby być zastosowany. Na gruncie Konstytucji z 1997 r. nie uległa bowiem zmiana kompetencji sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów prawa, które są usytuowane poniżej ustawy. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się również NSA (zob. np. uchwały NSA: z 15 grudnia 2000 r., OPK 20/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z 21 lutego 2000 r., OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z 22 maja 2000 r., OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136; zob. też wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39). W ostatnim powołanym tu wyroku składu siedmiu sędziów NSA czytamy również, że uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny znajduje w przepisach Konstytucji: 1) w art. 184, który stanowi, że NSA i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa; 2) w art. 178 ust. 1, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom (a nie wszelkim innym aktom prawnym); 3) w art. 8, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego postanowienia są przede wszystkim sądy. NSA zauważa, że ten kierunek argumentacji jest w zasadzie powszechnie aprobowany w doktrynie prawa konstytucyjnego i administracyjnego (NSA przywołuje: A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, Państwo i Prawo z 2005 r., nr 5, s. 12; L. Garlicki, Trybunał Konstytucyjny a rola sędziów w ochronie konstytucyjności prawa, Państwo i Prawo z 1986 r., nr 2, s. 40). L. Garlicki w tym kontekście stwierdza, że "(...) sędzia – przy orzekaniu w konkretnej sprawie – nie tylko ma prawo (i obowiązek) badania, czy przepis aktu podustawowego, wymagający zastosowania w sprawie, jest zgodny z normami wyższego rzędu, ale – w razie uznania braku tej zgodności – jest władny do odmowy zastosowania takiego przepisu." (L. Garlicki, Komentarz do art. 178 Konstytucji RP, [w:] L. Garlicki [red.], Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom IV, Warszawa 2005, s. 15 – 16).

Wskazane wyżej uprawnienia sądów nie pozostają w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, aczkolwiek orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność przepisów z Konstytucją wywołuje szerszy skutek. Zakwestionowane przepisy tracą bowiem moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest jedynie podstawą odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku konkretnej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. M. Masternak – Kubiak, Komentarz do art. 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, [w:] M. Masternak – Kubiak, T. Kuczyński, Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 69 – 70). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z podstawowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego, nie wiąże sądu administracyjnego (np. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 290/09, z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 179/09, z dnia 5 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 71/09, z dnia 6 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1745/07).

W związku z powyższym, stwierdzając niezgodność przepisu § 1 ust. 1 wskazanego rozporządzenia z Konstytucją od samego początku jego obowiązywania, orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje, że odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo (np. wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 52/07, z dnia 17 września 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 418/08, z dnia 25 sierpnia 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1238/08).

Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę na pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08. W orzeczeniu tym Sąd uznał, że jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Aprobując tak postawioną tezę stwierdzić należy, że przemawia ona dodatkowo za koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu.

W orzecznictwie wskazuje się także słusznie na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z treścią ówczesnego art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. C 325 z 24.12.2002, str. 33—184 – dalej TWE; obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – Dz. U. C 326 z 26.10.2012, str. 47—390). Przepisy te wprowadzają zakaz dyskryminacji podatkowej. Postanowienia Traktatów wywierają wpływ również na prawo krajowe, a ówczesne prawo wspólnotowe, obecnie unijne, ma pierwszeństwo przed prawem krajowym każdego Państwa Członkowskiego, co w systemie prawa polskiego znajduje odzwierciedlenie przede wszystkim w art. 91 ust. 3 Konstytucji RP.

Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się także przedmiotem postanowienia ówczesnego Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Dz. U. UE C 2008/64/15). Trybunał ten stwierdził, że skoro opłata od pierwszej rejestracji pojazdów samochodowych ma w oczywisty sposób charakter podatkowy i jest pobierana nie w związku z przekroczeniem granicy państwa członkowskiego, które ją ustanowiło, lecz przy pierwszej rejestracji pojazdu samochodowego na terytorium tego państwa, należy uznać, że jest ona objęta ogólnym reżimem obciążeń wewnętrznych nakładanych na towary, a zatem należy ją zbadać w świetle art. 90 TWE. Artykuł 90 akapit pierwszy TWE – zdaniem Trybunału Sprawiedliwości – należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Z zasady pierwszeństwa ówczesnego prawa wspólnotowego, a obecnie unijnego, nad prawem krajowym wynika, że sąd krajowy ma kompetencję do niestosowania sprzecznych z prawem wspólnotowym (unijnym) przepisów prawa krajowego, niezależnie nawet od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który ewentualnie odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne. W świetle przywołanego postanowienia ETS, nakładanie opłaty za kartę pojazdu było więc od początku sprzeczne z prawem unijnym, co oznacza, że kupujący nie był zobowiązany do uiszczenia tej opłaty (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10; OSNC 2011/1/2, LEX nr 578583, Biul.SN 2010/6/9).

Zatem stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez organ administracji publicznej polegało na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w oparciu o przepis wskazanego rozporządzenia, który był niezgodny z art. 92 ust. 1, art. 217 Konstytucji RP, z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, obowiązujących w dacie pobrania opłaty. NSA w wyroku z 31 lipca 2014 r., sygn. I OSK 3045/12 zauważył, że w analogicznych stanach faktycznych i prawnych sądy administracyjne wypowiadały się już wielokrotnie, twierdząc, iż akt (czynność), w którym odmówiono zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, narusza prawo.

Ponadto Sąd z urzędu stwierdził, podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 925/13, że opłaty za wydanie karty pojazdu począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r., tj. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), stanowią w myśl art. 60 pkt 7 powołanej ustawy, niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym pobierane na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, których wysokość ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 pkt 2). Przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że do spraw dotyczących tych należności mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. i przepisu Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.). Jednakże przepisy te dotyczą tylko tych opłat za wydanie karty pojazdu, które pobrane zostały po dniu 1 stycznia 2010 r., a zatem nie mogą być stosowane do opłat pobranych i podlegających zwrotowi w okresie wcześniejszym. W zawisłej sprawie natomiast, zarówno czynność w postaci wniesienia opłaty ewidencyjnej za wydanie karty pojazdu, jak i wydanie decyzji o rejestracji pojazdu miały miejsce przed dniem 1 stycznia 2010 r.

W konsekwencji w odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2010 r., nie będą miały zastosowania przepisy ustawy – Ordynacji podatkowej, a zatem również stosowanie terminów przedawnienia, tj. art. 70 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa, przewidującego w omawianych sprawach 5-letni okres przedawnienia. Byłoby to bowiem sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowały zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej strony skarżącej.

Wskazać należy, że w sprawie spornej opłaty nie może znaleźć zastosowania art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), w którym zawarto normę intertemporalną, według której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta dotyczy wyłącznie spraw będących w toku w dniu wejścia ustawy w życie, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał przed dniem wejścia w życie ustawy decyzyjnego trybu załatwienia.

Brak jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy w kwestii intertemporalnej każe poszukiwać jej rozstrzygnięcia drogą wykładni i kierowania się ogólnie przyjętymi zasadami prawa międzyczasowego. Przyjęcie jednego z możliwych rozwiązań (dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych lub oparcie się na zasadzie bezpośredniego działania nowych przepisów) nie może następować w sposób automatyczny, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji, niedziałania prawa wstecz, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że Prezydent Miasta K. słusznie dostrzegł brak podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, zaś samą czynność pobrania opłaty trafnie zakwalifikował jako czynność materialno-techniczną. Zasadność stanowiska, iż sprawy zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mogą być załatwiane w drodze decyzji, potwierdza m. in. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 oraz wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. I OSK 1340/07.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta K. winien ustalić w jakiej wysokości strona skarżąca zobowiązana była uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a następnie zwrócić stronie skarżącej wartość przewyższającą uiszczonej kwoty. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi będzie niewątpliwie przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego i niekwestionowanego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Przy przyjęciu takiego ustalenia, nienależnie pobrana część opłaty za wydanie karty pojazdu stanowić będzie różnicę pomiędzy kwotą uiszczoną przez stronę skarżącą a opłatą pobieraną na podstawie powołanego rozporządzenia z 2006 r.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Stanowi ono obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (tak A. Kabat, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, Lex-el, teza 2 i 3 oraz podana tam literatura i orzecznictwo; odmiennie: R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 8, s. 71 – 78; T. Woś, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 775 - 778).

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt II orzeczenia). Na zasądzoną kwotę 457 zł składa się uiszczony wpis stały od skargi w kwocie 200 zł (tj. w wysokości określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie adwokata w kwocie 240 zł (zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - Dz. U. z 2013 r., poz. 461) oraz kwota 17 zł, uiszczona przez pełnomocnika tytułem opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa.