Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1607/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1-5, art. 54 pkt 2 lit d, art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141  par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 4, 5, 6, 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędzia NSA del. Anna Żak Protokolant: asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. F. i K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 708/08 w sprawie ze skarg H. F. i K. F. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Siedlcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na rzecz H. F. i K. F. solidarnie kwotę 1290 (tysiąc dwieście dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 708/08 oddalił skargi H. F. i K. F. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. K. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, zwane dalej "SKO", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy na terenie obejmującym działkę nr geod. [...] obręb [...] oraz w linach rozgraniczających ulicy K. w Siedlcach dla budowy budynku usługowo - handlowego oraz budowy zjazdu z ulicy K.

W skardze na powyższą decyzję SKO Wspólnota podniosła zarzut naruszenia: art. 7, 15, 77, 131 k.p.a. oraz § 1, 5 i 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terminu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze na decyzję SKO H. i K. F. zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie przy wydawaniu decyzji przepisów: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, 2) § 4, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. 3) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, 4) art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, 5) § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jak wskazał Sąd, art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą", stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego wynika, że zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie materiał, punkt wyjścia do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie. Orzecznictwo sądowo - administracyjne wypowiada się jednakże w sposób jasny, że pojęcia działka sąsiednia nie można sprowadzać do pojęcia działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, winno być ono utożsamiane z najbliższym sąsiedztwem, sąsiedztwem urbanistycznym (tak NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, publ. w LEX nr 322329). W cytowanym wyroku podniesiono, że ratio legis art. 61 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego. Ma ona na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. W doktrynie wystąpiły dwa sposoby interpretacji pojęcia działki sąsiedniej. W wąskim ujęciu przyjmowano, że pojęcie "działka sąsiednia" odnosi się jedynie do działki faktycznie sąsiadującej, mającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja. W znaczeniu szerokim natomiast rozumiano sąsiedztwo jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Dla każdej inwestycji taki obszar tworzący urbanistyczną całość wymaga odrębnego ustalania. Szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jest bardziej adekwatna do potrzeb, trudno bowiem przyjąć, by celem ustawodawcy było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, na przykład jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co zastane. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją zabudowy zastanej, co organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji.

Sąd podkreślił, iż aczkolwiek rozporządzenie wykonawcze do ustawy traktuje jako zasadę - przy określaniu zasadniczych parametrów planowanej inwestycji - nawiązanie do wartości średnich występujących na obszarze analizowanym (§5 ust.1, §6 ust.1, §7 ust.3), to dopuszcza jednakże w tej kwestii stosowanie przez organy w pewnym zakresie uznania administracyjnego, co wyraża się w tym, że organ może odstąpić od nawiązania do tychże wartości średnich (§5 ust.2, §6 ust.2, §7 ust.3). Umożliwia to stosowanie uzasadnionej elastyczności przy określaniu warunków zabudowy niezbędnej w sytuacjach, w których bądź to w obszarze analizowanym występuje duże zróżnicowanie, nieregularność, czy też przypadkowość zabudowy. W tym kontekście podkreślenia wymaga kwestia lokalizowania inwestycji budowlanych na terenach zabudowy śródmiejskiej. Na terenach tych niejednokrotnie występuje sytuacja, w której obok siebie zlokalizowana jest zarówno zabudowa o dużych gabarytach (biurowa, usługowa, mieszkaniowa), jak też zabudowa małogabarytowa (budownictwo jednorodzinne, drobne usługi). Kontrast ten jest naturalną konsekwencją zmieniających się funkcji urbanistycznych danych części miasta wskutek ich rozwoju zarówno ekonomicznego, jak i terytorialnego (rozszerzanie centrum miasta, włączanie peryferii, itd.). Problem w tej sytuacji może stanowić wskazanie, co w obliczu występującego zróżnicowania ma stanowić punkt odniesienia przy określaniu warunków zabudowy dla nowoplanowanych inwestycji. Problem ten występuje w kontekście oczywistej dążności inwestorów do maksymalizacji intensywności zabudowy, mającej racjonalne podłoże ekonomiczne (z jednej strony wysokie ceny gruntów, z drugiej zaś ich atrakcyjna lokalizacja, umożliwiająca komercyjne wykorzystanie). W ocenie Sądu, a wbrew twierdzeniu skarżących, przywołana wyżej dążność do maksymalizacji intensywności zabudowy w pierzejach ulic zlokalizowanych w strefie śródmiejskiej może stanowić samodzielną przesłankę do ustalania przez organy, w ramach swobody uznania administracyjnego wynikającej z przepisów rozporządzenia, poszczególnych parametrów zabudowy przekraczających wartości średnie na obszarze analizowanym (a zatem z nawiązaniem do istniejącej zabudowy o dużych gabarytach), o ile nie prowadzi to do oczywistego naruszenia ładu przestrzennego.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że parametry wyznaczone dla planowanej inwestycji ustalono na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu sporządzonej w sposób przewidziany w rozporządzeniu, składającej się z części opisowej i graficznej. Dokument ten w kompleksowej i wyczerpującej formie obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organy orzekające w sprawie przy ustalaniu - w oparciu o wnioski płynące z analizy wspomnianego stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji – warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Z analizy wynika w sposób nie pozostawiający wątpliwości, iż otoczenie terenu inwestycji znajduje się w strefie zabudowy śródmiejskiej. Istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, że na obszarze analizowanym występuje licznie reprezentowana zabudowa o dużych gabarytach (dz. nr: 71/7, 71/6, 71/5, 70/1, 72/1, 72/2, 76). Sąd podkreślił, że koncentracja tej zabudowy występuje w bliskiej lub co najmniej niedalekiej odległości od terenu inwestycji. Do tej zabudowy nawiązał zatem organ przy określaniu zasadniczych parametrów, którymi ma się charakteryzować nowa inwestycja (powierzchnia zabudowy, wysokość gzymsu i kalenicy, szerokość elewacji frontowej). Organ nawiązał zatem do wartości przekraczających wartości średnie, jakie wynikałyby z analizy stanu zagospodarowania całego obszaru analizowanego, niemniej odstępstwo to zostało dokonane w granicach wyznaczonych przepisami §§ 5, 6 i 7 rozporządzenia. Organ dział w tym zakresie w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego, kierując się przesłanką jak największej dopuszczalnej intensyfikacji zabudowy w strefie śródmiejskiej. Powyższemu rozumowaniu nie sposób poczynić zarzutu sprzeczności z przepisami prawa.

W świetle powyższego legalność zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości. Organ odwoławczy w wyczerpujący, obszerny sposób odniósł się do kwestii decydujących o istocie sprawy, w tym do licznych zarzutów odwołań, które później zostały powtórzone w skargach. Stanowisko organu w powyższych kwestiach Sąd uznał za trafne i je podzielił.

Zdaniem Sądu wbrew ocenie skarżących, już z samych względów formalnych nie można mówić o sprzeczności kwestionowanych decyzji z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 650/04, uchylającym decyzję SKO z dnia 18 czerwca 2004 r. nr KO.4000-575/2004, albowiem dotyczył on innej, odrębnej sprawy administracyjnej, tj. sprawy wszczętej z innego, wcześniejszego wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy. Niezależnie do powyższego Sąd wskazał, iż cytowany zarzut nie znajduje uzasadnienia również z racji merytorycznych, albowiem w ocenie Sądu podniesione w przywołanym wyroku kwestie, jak i zawarte w nim zalecenia, sprowadzające się do zobowiązania organu do wyjaśnienia przesłanek, w oparciu, o które ustalono poszczególne parametry zabudowy, zostały uwzględnione w postępowaniu ocenianym obecnie. Jak już wskazano wcześniej, organy orzekające w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, w czytelny i prawidłowy sposób uzasadniły podstawy swoich ustaleń. W tej sytuacji obie złożone skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw, co obliguje Sąd do ich oddalenia.

Z powyższych względów skargę Sąd skargę oddalił na podstawie art.151 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli H. i K. F. zaskarżając wyrok w całości, opierając skargę na następujących podstawach:

1. w zakresie naruszenia prawa materialnego:

1.1. na naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 ze zm., zwaną dalej "ustawą") przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że wymagania dotyczące nowej zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określone w decyzji Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] (dalej "decyzja Prezydenta") oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lipca nr [...] (dalej "decyzja SKO") zostały określone zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy podczas, gdy planowana inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

1.2. na naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, w sytuacji, gdy nie uwzględniono przy wydawaniu ww. decyzji wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej przy zagospodarowaniu terenu,

1.3. na naruszeniu § 4, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "Rozporządzenie Ministra") poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż parametry określone w decyzji Prezydenta i utrzymującej ją w mocy decyzji SKO dotyczące linii nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zostały określone zgodnie z ww. przepisami, w sytuacji gdy parametry te określono w oderwaniu od już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a tym samym niezgodnie z ww. przepisami Rozporządzenia Ministra,

1.4. na naruszeniu art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy oraz § 2 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta i utrzymującej ją w mocy decyzji SKO, w sytuacji gdy decyzje te nie określały wymagań dotyczących ochrony osób trzecich,

1.5. na naruszeniu §18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta i utrzymującej ją w mocy decyzji SKO, w sytuacji gdy decyzje te nie określały sposobu urządzenia miejsc postojowych dla samochodów osobowych, z uwzględnieniem liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne,

2. w zakresie naruszenia przepisów postępowania:

2.1. na mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, ograniczające kontrolę kasacyjną rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, polegające na niewskazaniu przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz nie wyśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z wyjątkiem zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz naruszenia §4, §5, §6 i §7 Rozporządzenia Ministra podniesionych przez skarżących, a jedynie powołanie się na stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny był obowiązany wskazać przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięcia oraz wyjaśnić podstawy prawne rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie na ich rzecz od organu zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma pierwsza z podstaw kasacyjnych, tj. zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego — art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W niniejszej sprawie obszar analizy określono szerzej niż minimalny wynikający z Rozporządzenia Ministra. SKO wskazało, iż "pojęcie działki sąsiedniej jest rozumiane jako działka położona w pobliskim, okolicznym sąsiedztwie działki, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne i obejmuje ono zarówno działki bezpośrednio przylegające do działki podlegające zainwestowaniu jak i działki ościenne". To stanowisko zostało również zaaprobowane przez WSA w wyroku i nie jest kwestionowane przez skarżących. Czym innym jest jednak wzięcie do obszaru analizy działek sąsiednich w szerokim tego pojęcia znaczeniu, a czym innym prawidłowe wyznaczenie obszaru analizy, który w niniejsze sprawie nie został wyznaczony prawidłowo. Zgodnie z literalnym brzmieniem ww. przepisu, działki powinny być dostępne z tej samej drogi publicznej. Tymczasem do obszaru analizy wzięto również działki znajdujące się przy ul. W. , która nie ma bezpośredniego połączenia z ul. K. , przy której znajduje się działka inwestora, gdyż na tym odcinku ul. K. jest ulicą ślepą. W związku z tym w obszarze analizy znalazły się również działki niewidoczne i niedostępne z tej samej drogi publicznej, co działka inwestora nr geodezyjny [...] obręb [...] przy ul. K. (dalej "działka"), a tym samym niezgodnie z przepisami wyznaczono obszar analizy, co w konsekwencji skutkować musiało również błędnym określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto planowana zabudowa nie kontynuuje funkcji już istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. Z obu stron działka graniczy z budynkami o funkcji mieszkalnej lub mieszkalno-usługowej (funkcja usługowa zlokalizowana na parterze budynku mieszkalnego), tymczasem przewidywana jest zabudowa o funkcji wyłącznie usługowej. Zlokalizowanie wśród budynków mieszkalnych jedno, wielorodzinnych wielokondygnacyjnego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży ok. 2000 m2, o gabarytach i formie architektonicznej znacząco odbiegających od dotychczasowej zabudowy rażąco naruszy ład przestrzenny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji stwierdza, że "do wyliczenia wskaźnika zabudowy przyjęto wszystkie działki w obszarze analizy, zarówno te zagospodarowane jak i te na których można przypuszczać będą prowadzone podobne inwestycje w przyszłości (np. teren targowiska)", tak więc opiera się nie na istniejącym stanie faktycznym, a jedynie przyszłym, niepewnym, co najwyżej hipotetycznym zagospodarowaniu działek, a więc nie wynikającym z analizy stanu istniejącego. Z utrwalonego stanowiska judykatury wynika, że brane do analizy działki sąsiednie muszą być działkami już zabudowanymi lub na których prowadzone są roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę. Brak jest podstaw prawnych, a tym samym możliwości, przeprowadzenia analizy i wyznaczenia wskaźników dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie nieistniejącej, a mogącej hipotetycznie powstać zabudowy. Przyjęcie stanowiska SKO, zaakceptowanego przez WSA, mogłoby prowadzić do znacznej dowolności w określaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż określenie co mogłoby hipotetycznie powstać na analizowanym obszarze należałoby tylko do organu, który dodatkowo nie byłby związany żadnymi wytycznymi w tym zakresie. W związku z tym niewątpliwe jest, iż określenie wskaźników dla nowej zabudowy i zagospodarowanie terenu na podstawie nieistniejącej zabudowy jest niedopuszczalne i sprzeczne z art. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Zdaniem skarżących niedopuszczalne jest również zwiększanie wskaźnika powierzchni zabudowy powyżej średniego wskaźnika zabudowy na obszarze analizy w oparciu o przesłanki podane w decyzji. Żaden przepis nie pozwala na zwiększanie tego wskaźnika w sposób dowolny. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jeśli wynika to z analizy. Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy powinno odnosić się przede wszystkim do działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, a nie jak to wyżej wykazano, także do działek dostępnych z innej drogi publicznej lub niezabudowanych. Zlekceważono również fakt, że żadna sąsiednia nieruchomość nie jest zabudowana w 100%. Jeśli działka jest wąska planowana zabudowa musi zostać dostosowana do jej szerokości, nie można z tego powodu w sposób uznaniowy zmieniać wskaźnika powierzchni zabudowy ani jej szerokości.

W przekonaniu skarżących zupełnie oderwany od stanu faktycznego oraz szczególnej specyfiki okolicy, której dotyczy analiza jest przyjęty wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Organ nie uzasadnił na jakiej podstawie i dlaczego został ustalony tak niski wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla działki usytuowanej wśród zabudowy mieszkalnej pełnej zieleni, w miejscu o szczególnym (ze względu na sąsiedztwo zabytkowej Katedry) charakterze.

Nadto skarżący wskazali, że wprawdzie przepisy rozporządzenia dopuszczają odstępstwo w zakresie wymagań co do nowej zabudowy, ale tylko wówczas, gdy wynika to z analizy, odstępstwo jest skonkretyzowane i stan ten znajduje odzwierciedlenie w decyzji. Natomiast w niniejszej sprawie jedynym uzasadnieniem wskazanym przez SKO i Prezydenta w wydanych przez nich decyzjach dla zwiększenia wskaźników wynikających z analizy wskazano, iż obszar leży strefie zabudowy śródmiejskiej. Stanowisko to zostało bezkrytycznie zaakceptowane przez WSA. Jednakże ani organy, ani WSA nie wskazał na jakiej podstawie przyjęto, że działka znajduje się właśnie w strefie zabudowy śródmiejskiej. Zgodnie z § 3 pkt 1) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne, lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Obszar, na którym znajduje się działka znajduje się poza strefą funkcjonalnego śródmieścia z uwagi na to, że dla śródmieścia miasta Siedlce został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania, który obejmuje ulice P. i W. oraz część ulicy K. , natomiast nie obejmuje części ulicy K. , przy której znajduje się działka. Wskazuje to na celowe pominięcie części ulicy K. , która nie znajduje się w strefie śródmiejskiej. W związku z tym, dla terenów znajdujących się poza funkcjonalnym śródmieściem, obszar strefy śródmiejskiej może zostać wyznaczony jedynie w miejscowym planie zagospodarowania, a nie w decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie innego stanowiska powodowałoby, iż dla dwóch bezpośrednio sąsiadujących ze sobą działek organ mógłby ustalić diametralnie inne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powołując się jedynie na ustanowienie, wedle własnego uznania, dla jednej z nich strefy zabudowy śródmiejskiej. Dlatego też, zarówno Prezydent Miasta Siedlce, jak i SKO bezpodstawnie przyjęli, że działka znajduje się w strefie śródmiejskiej, a tym samym zwiększenie na tej podstawie wskaźników dotyczących planowanej inwestycji było bezpodstawne.

Dodatkowo skarżący podkreślili, że warunki lokalizacji obiektu, określone w zaskarżonej decyzji, naruszają przepis art. 6 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który nakazuje uwzględniać wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej przy zagospodarowaniu terenu. Decyzja Prezydenta i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja SKO nie uwzględniają faktu, że warunki zabudowy ustalone w tych decyzjach w oczywisty sposób wpływają na bezpieczeństwo pożarowe całego terenu przyległego. Ustalenia co do wielkości nowej zabudowy i szerokości elewacji frontowej naruszają m. in. wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co do usytuowania budynków ze względu na ich bezpieczeństwo pożarowe (na granicy działki znajduje się rozległy budynek o obniżonej ognioodporności). Ustalając szerokość nowej zabudowy nie uwzględniono też faktu, że przedmiotowa działka nie może być zabudowana na całej szerokości. Skarżący wskazali, że w wyniku przeprowadzonego odrębnego postępowania administracyjnego odmówiono likwidacji istniejących okien w ścianie należącego do nich budynku usytuowanego na granicy działki. Dodatkowo w toku postępowania okazało się, że nieruchomość p. Ż. jest obciążona służebnością - prawem do widoku na sąsiednią działkę - okna te są trwałym, widocznym urządzeniem, za pomocą którego jest wykonywana służebność.

Pełnomocnik uczestników postępowania H. W. Ż. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podając, że aktualnie dla części Siedlec, której dotyczy postępowanie, został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Wobec oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozważenia wymagał zarzut naruszenia przepisów postępowania, w którym wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.. Wbrew stanowisku skarżących Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił. Kwestia natomiast czy stanowisko Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest prawidłowe nie dotyczy wymogów stawianych uzasadnieniu wyroku, lecz prawidłowości dokonanej oceny zastosowania przepisów prawa materialnego. Dlatego brak jest podstaw, aby uznać, że doszło do takiego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Słusznie natomiast autor skargi kasacyjnej wskazuje, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia zastosowania prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wobec tego wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu został określony, stosownie do delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 cytowanej ustawy, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z regulacji tego aktu wykonawczego wynika z kolei, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w at. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Analiza ta musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w formie pisemnej i graficznej, zaś waga analizy jest istotna, gdyż jej część tekstowa i graficzna stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Wobec tego określenie cech nowej zabudowy jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Realizacja tego obowiązku wymaga, jak wyżej wskazano, wyznaczenia przez właściwy organ wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Skoro wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji należy przyjąć, że z analizy, jej części tekstowej i graficznej, winno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji.

W rozpoznawanej sprawie natomiast organy obu instancji w gruncie rzeczy nie dysponowały analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji ogranicza się do niepełnych dwóch stron tekstu, stanowiącego ewentualnie wnioski końcowe co do parametrów planowanej inwestycji. Jednakże z części opisowej tej analizy nie wynika, ani jaki obszar został wyznaczony celem przeprowadzenia analizy, ani jakie faktycznie warunki panują na tym obszarze, jeżeli chodzi o zastaną zabudowę, jej cechy i parametry urbanistyczne (zagospodarowanie obszaru) oraz architektoniczne (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Ogólnikowe wskazanie wysokości budynków, szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni zabudowy bez konkretnego umiejscowienia poszczególnych obiektów w terenie obszaru analizowanego nie stanowi wystarczającej analizy, gdyż w gruncie rzeczy z tak ogólnikowych zapisów nie wynika żaden obraz architektoniczno-urbanistyczny. Z analizy, stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, nie można w ogóle odczytać, w którym miejscu, przy której ulicy znajdują się budynki, których parametry zostały podane jako wzięte pod uwagę przy ustalaniu parametrów planowanej inwestycji. Tym bardziej z analizy tej nie wynika, czy ulica K. posiada połączenie z ulicą W. co ma znaczenie dla oceny prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Część pisemna analizy powinna tworzyć spójną całość z jej częścią graficzną, zaś warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, powinny wynikać z załączonej analizy. Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie może zastąpić analizy uzasadnieniem decyzji. Również organ odwoławczy nie może przeprowadzić analizy w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie odwoławczym. Natomiast w rozpoznawanej sprawie, w istocie rzeczy, organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przeprowadził analizę, opierając się na wyjaśnieniach organu pierwszej instancji, a nie na przeprowadzonej przez ten organ analizie. Wyjaśnienia organu pierwszej instancji, jakkolwiek byłyby prawidłowe, nie mogą zastąpić prawidłowo sporządzonej analizy, a tym samym nie mogą stać się podstawą do przeprowadzenia analizy przez organ odwoławczy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym.

W konsekwencji ocena Sądu pierwszej instancji, że analiza "w kompleksowej i wyczerpującej formie obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organy orzekające w sprawie przy ustalaniu – w oparciu o wniosku płynące z analizy /../- warunków zabudowy dla planowanej inwestycji" nie jest prawidłowa. Taka analiza, o jakiej mówi Sąd pierwszej instancji, nie stanowi załącznika do decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając powyższe rozważania, skoro w sprawie nie doszło do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, czyli decyzji zawierającej jako załącznik wyniki pełnej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej i graficznej, to brak jest podstaw pozwalających uznać, że zostały prawidłowo zastosowane przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §§ 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 § 2 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i §18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie są w zaistniałej sytuacji przedwczesne, skoro w sprawie nie doszło do sporządzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.