Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1205/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E.L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ( [...] ) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia 16 września 2013 r., [...], którą Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany "Inspektorem Wojewódzkim") uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej zwanego "Inspektorem Powiatowym") z dnia 24 lipca 2013 r., [...] nakazującą Z.S. rozbiórkę budynku gospodarczego użytkowanego jako mieszkalny, zlokalizowanego na działce [...], położonej przy ul. P. [...] w P.. W decyzji tej Inspektor Wojewódzki przekazał jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Przed przedstawieniem przebiegu postępowania oraz stanu faktycznego sprawy Sąd zaznacza, że Inspektor Wojewódzki nadesłał wraz ze skargą akta administracyjne własne ([...]) oraz Inspektora Powiatowego ([...]), jednakże formalnie utrwalono w nich przebieg postępowania tylko od 5 kwietnia 2012 r., to jest od daty wydania przez Inspektora Powiatowego postanowienia "o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie budynku gospodarczego użytkowanego jako mieszkalny na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. P. [...] w P." (k. 1 akt administracyjnych pierwszej instancji).

Dodać trzeba, że z kopii pism załączonych do skargi, w tym także z przedłożonego wraz ze skargą uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., IV SA/Po 344/10 (znanego również sądowi z urzędu) wynika, że postępowanie w sprawie budynku gospodarczego na działce [...] toczyło się już przed 2005 r. Inspektor Wojewódzki nie nadesłał jednak akt administracyjnych, w których utrwalono przebieg postępowania w okresie przed 5 kwietnia 2012 r. Na wezwanie Sądu, pismem z dnia 25 lutego 2014 r. Inspektor Powiatowy poinformował, że ta część akt administracyjnych została przekazana wraz z pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego.

Mając na względzie powyższe Sąd poniżej przedstawia przebieg postępowania opierając się na dokumentacji zawartej w nadesłanych aktach sprawy. Z uwagi na brak pełnej dokumentacji za okres sprzed 5 kwietnia 2012 r., przebieg postępowania obejmujący ten okres zostanie przedstawiony w zarysie w oparciu o wyrok IV SA/Po 344/10 oraz dokumenty nadesłane przez skarżącego wraz ze skargą.

Z uzasadnienia wyroku z dnia 29 września 2010 r., IV SA/Po 344/10 wynika, że postępowanie w sprawie budynku użytkowanego przez Z.S. na działce [...] przy ul. P. [...] w P. toczyło się już przed 2005 r. Najwcześniejsze wydane w sprawie decyzje były już wcześniej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2006 r., II SA/Po 680/05, w którym Sąd ten uchylił decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia 28 kwietnia 2005 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Powiatowego z dnia 23 lutego 2005 r., [...] w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego budynku.

Przedmiotem kontroli legalności w sprawie IV SA/Po 344/10 były kolejne decyzje wydane w dalszym toku postępowania administracyjnego.

Z wyroku IV SA/Po 344/10, a także z kopii pism nadesłanych przez skarżącego wraz ze skargą w niniejszej sprawie (k. 12 akt sądowych) wynika dalej, że decyzją z dnia 11 stycznia 2010 r. Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał inwestorowi Z.S. rozbiórkę budynku gospodarczego użytkowanego jako mieszkalny zlokalizowanego w tylnej części działki [...] przy ul. P. [...] w P.. Organ wskazał wówczas, że na działce [...] w latach 1980-1985 wybudowano bez pozwolenia na budowę budynek gospodarczy, obecnie użytkowany jako mieszkalny. Inspektor Powiatowy wyjaśnił dalej, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w stosunku do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę stosuje się przepisy dotychczasowe, to znaczy art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane wybudowane bez pozwolenia podlegają rozbiórce, w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ wyjaśnił, iż na podstawie pisma Urzędu Miasta i Gminy w P. z dnia 17 stycznia 2005 r. ustalono, że działka [...] w okresie budowy budynku, czyli 1980-1985, przeznaczona była zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy P. nr XVIII/50/77 z dnia 29 listopada 1977 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z 1978 r., Nr 5, poz. 12) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W związku z tym stwierdzono, iż nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy, tzn. budynek użytkowany obecnie jako mieszkalny znajduje się terenie, który zgodnie z obowiązującym w 1980-1985 r. planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod tego rodzaju zabudowę.

W dalszych motywach decyzji rozbiórkowej z dnia 11 stycznia 2010 r. Inspektor Powiatowy wyjaśnił, iż na podstawie przeprowadzonej kontroli w dniu 19 stycznia 2009 r. i 7 października 2009 r. oraz oględzin zewnętrznych (właściciel nie wpuścił kontrolerów do budynku) nie udało się stwierdzić, w jakim stanie technicznym znajduje się kontrolowany budynek. Organ podniósł, iż wezwaniem z dnia 30 czerwca 2009 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej - ze względu na fakt złożenia projektu niekompletnego i niespełniającego wymogów nałożonych ostateczną decyzja z dnia 6 kwietnia 2004 r. wydaną przez Inspektora Powiatowego. Zobowiązany nie wywiązał się z obowiązku i nie dostarczył projektu budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej. Organ podkreślił, iż powyższe jest niezbędne w celu przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, mając na uwadze prawomocną decyzję Inspektora Powiatowego z dnia 22 kwietnia 2003 r. nakazująca rozbiórkę zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Wskazał również, iż do budynku doprowadzone są przewody pod napięciem, biegnące częściowo po budynku warsztatowym oraz w powietrzu (rożnej średnicy, często łączone i zaizolowane taśmą). W trakcie kontroli nastąpiło przebicie w kablu doprowadzającym prąd do przedmiotowego budynku - leżącym na ziemi. Inspektor Powiatowy podkreślił, iż dalsze akceptowanie funkcjonowanie samowolnie posadowionego budynku mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody na mieniu.

Odwołanie od decyzji z dnia 11 stycznia 2010 r. wniósł Z.S. podnosząc, iż pomimo dostarczenia dokumentacji na przyłącze kanalizacyjne, to organ utrudnia mu podłączenie tej kanalizacji. Odwołujący wskazał, iż interweniował w Zakładzie Komunalnym, gdzie poinformowano go, że przyłącza nie może podłączyć ze względu na decyzję zakazującą jakichkolwiek robót przy budynku. Odwołujący podniósł, iż syn osobiście dostarczył do organu zdjęcia tegoż budynku i prosił o nowy termin inspekcji.

Decyzją dnia 16 marca 2010 r., nr [...] Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję z dnia 11 stycznia 2010 r. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że 6 kwietnia 2004 r. Inspektor Powiatowy nakazał Z.S. wykonanie przyłączy kanalizacyjnych od użytkowanych przez niego budynków do sieci kanalizacji sanitarnej, przebiegającej w ulicy P., po uprzednim przedłożeniu projektu przyłącza opracowanego przez projektanta posiadającego uprawnienia w tym zakresie. Organ wyjaśnił, iż powyższe stało się niezbędne, gdyż orzeczono rozbiórkę istniejącego na działce szamba. Organ wskazał, iż zobowiązany przedłożył projekt przyłącza kanalizacji sanitarnej, który jednak nie uwzględniał odcinka od zajmowanego w tylnej części działki budynku gospodarczego, użytkowanego jako mieszkalny, a jedynie podłączenie budynku znajdującego się przy ulicy (zabytkowego) do sieci kanalizacji sanitarnej. Dalej Inspektor Wojewódzki podniósł, iż wezwano inwestora do uzupełnienia projektu niespełniającego wymogów decyzji z dnia 6 kwietnia 2004 r. Organ wyjaśnił, iż do chwili rozpatrywania odwołania Z.S. nie wykonał obowiązku i projektu budowlanego nie przedłożył.

Z uzasadnienia wyroku IV SA/Po 344/10 wynika dalej, że skargę na decyzję dnia 16 marca 2010 r. wniósł Z.S. wskazując, iż w trakcie prób wykonania przyłącza napotykał problemy. Skarżący wskazał, iż wynajęta firma, która miała dokonać podłączenia, została poinformowana przez Zakład Komunalny o braku możliwości wykonania przyłącza.

Na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. skarżący podtrzymał skargę oraz oświadczył, że nie wykonał obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2004 r.

Uchylając – wyrokiem IV SA/Po 344/10 – decyzję z dnia 16 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zwrócił uwagę na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Przypomniał, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 i 107 § 3 K.p.a.

Sąd podkreślił dalej, że we wniesionym odwołaniu Z.S. podnosił, iż pomimo dostarczenia dokumentacji na przyłącze kanalizacyjne urząd utrudnia mu podłączenie kanalizacji; wyjaśnił także, iż w tej sprawie interweniował z Zakładzie Komunalnym, gdzie poinformowano go, że przyłącza nie można podłączyć, bo został wydany zakaz prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Następnie Sąd zauważył, że organ odwoławczy w uzasadnieniu własnej decyzji ograniczył się do stwierdzenia, iż na inwestora nałożono obowiązek uzupełnienia projektu niespełniającego wymogów określonych w decyzji z dnia 6 kwietnia 2004 r., który to obowiązek do dnia rozpoznania odwołania nie został wykonany. Organ ten w żadnym stopniu nie odniósł się do twierdzeń strony, z których wynika, że podejmuje kroki mające na celu wykonanie zaleceń organu. Sąd skonstatował, że organ powinien wyjaśnić stronie, dlaczego jego działania nie można uznać za wykonanie nałożonego obowiązku.

Z dokumentacji dołączonej do skargi w niniejszej sprawie przez E.L. wynika, że po wyroku IV SA/Po 344/10 Inspektor Wojewódzki, decyzją z dnia 28 lutego 2012 r., [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Inspektora Powiatowego z dnia 11 stycznia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do wskazań wyroku IV SA/Po 344/10 Inspektor Wojewódzki zauważył, że Z.S. przedłożył tylko częściowy projekt kanalizacji przebiegający od budynku gospodarczego do ściany zabytkowego budynku usytuowanego na działce [...] wzdłuż ulicy P. Tym samym projekt ten nie przewidywał możliwości dalszego odprowadzenia ścieków i podłączenia do przewodów kanalizacyjnych przebiegających w ulicy. Inspektor Wojewódzki zauważył jednak, że w świetle ustaleń protokołu oględzin z dnia 11 maja 2009 r. oraz protokołu kontroli z dnia 6 lipca 2009 r. przez zabytkowy budynek został wykonany wykop o szerokości 30 cm dla ułożenia rury kanalizacyjnej. W takiej sytuacji koniecznym okazało się – zdaniem organu – ustalenie czy powyższe rury zostały już ułożone i czy problemem jest tylko podłączenie budynku do kanalizacji przebiegającej w ulicy. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego znaczenie ma też obowiązek wynikający z decyzji z dnia 6 kwietnia 2004 r., [...], w której nakazano wykonanie inwestorowi przyłączy kanalizacyjnych do sieci kanalizacyjnej przebiegającej w ulicy P. Dalej zobowiązano inwestora do zgłoszenia zamiaru budowy przyłącza organom architektoniczno-budowlanym.

Z akt postępowania dostarczonych do Sądu w niniejszej sprawie wynika, że następnie postępowanie [...] zostało zawieszone ze względu na konieczność ustalenia następców prawnych zmarłej J.L.. Postępowanie podjęto postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2012 r. (k. 1 akt administracyjnych pierwszej instancji).

Dnia 24 maja 2012 r. przeprowadzono na nieruchomości przy ul. P. [...] w P. kontrolę. Ustalono, że w głębi działki [...] znajduje się budynek zamieszkiwany przez K.S. i Z.S.. Budynek ten jest podłączony do szamba, natomiast nie jest podłączony do kanalizacji miejskiej. W toku kontroli K.S. - pełnomocnik Z.S. oświadczył, że został złożony wniosek do Zakładu Komunalnego o przyłączenie do kanalizacji miejskiej. Ustalono także, że obok budynku znajdującego się tylnej części działki znajduje się budynek gospodarczy, który jest w złym stanie technicznym.

Pismem z dnia 31 maja 2012 r., Inspektor Powiatowy zwrócił się do Zakładu Komunalnego w P. o wyjaśnienie, czy do zakładu tego wpłyną wniosek o podłączenie budynku przy ul. P. [...] (działka [...]) do sieci kanalizacji znajdującej się w ul. P. (k. 24 akt administracyjnych pierwszej instancji).

Pismem z dnia 11 czerwca 2012 r. Zakład Komunalny w P. udzielił informacji, że nie wpłynął wniosek o wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnego do budynku przez sień budynku wpisanego do rejestru zabytków do kanalizacji w ul. P. Zakład jest natomiast w posiadaniu jedynie projektu z 2008 r. na wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnego dla budynku wpisanego do rejestru zabytków. Przyłącze to nie zostało wykonane.

Dnia 19 marca 2013 r. na działce [...] przy ul. P. [...] Inspektor Powiatowy ponownie przeprowadził kontrolę (k. 109 akt administracyjnych pierwszej instancji). Ustalono, że znajduje się tam:

1. budynek gospodarczy (warsztatowy) objęty decyzją rozbiórkową z dnia 23 kwietnia 2009 r., [...], który nie został rozebrany;

2. budynek od ul. P. – parterowy, niepodpiwniczony. Budynek ten jest w stanie katastrofalnym i nie nadaje się do remontu. Powinien natychmiast zostać opróżniony;

3. budynek w głębi działki użytkowany jako mieszkalny – budynek ten nadal podłączony jest do zbiornika bezodpływowego.

W protokole kontroli stwierdzono również – na podstawie oświadczeń osób uczestniczących – że przyłącze do budynku nie zostało podłączone do sieci.

Dnia 15 marca 2013 r. sporządzono notatkę z rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu Miasta i Gminy w P., podczas której ustalono, że działka [...] nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że w zakresie tej działki nie została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy (k. 108 akt administracyjnych pierwszej instancji). Informacje te potwierdzone zostały w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 27 marca 2013 r. (k. 118 akt administracyjnych pierwszej instancji).

Dnia 3 marca 2013 r. Inspektor Powiatowy wezwał K.S. do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce [...] (k. 119 akt administracyjnych pierwszej instancji).

Dnia 11 czerwca 2013 r. Inspektor Powiatowy zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy P. o wyjaśnienie, czy w sprawie budynku na działce [...] przy ul. P. toczy się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy (k. 144 akt administracyjnych pierwszej instancji). Dnia 17 czerwca 2013 r. Burmistrz poinformował organ nadzoru, że postępowanie takie nie toczy się (k. 150 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia 24 lipca 2013 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego użytkowanego jako mieszkalny, zlokalizowanego na działce [...] przy ul. P. w P.. Organ nadmienił, że decyzją z dnia 11 stycznia 2010 r. (organ błędnie wskazał "11.10.2010" – uw. WSA) nakazano Z.S. rozbiórkę budynku gospodarczego użytkowanego jako mieszkalny, zlokalizowanego na działce położonej przy ul. P. [...] w P.. Wskazał też, że decyzję tę utrzymano w mocy, jednak decyzja Inspektora Wojewódzkiego została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 września 2010 r., IV SA/Po 344/10.

Następnie Inspektor Powiatowy wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie uwzględnił fakt, iż w sprawie zachodziła konieczność ustalenia czy teren, na którym wybudowano budynek gospodarczy przeznaczony jest pod taką zabudowę. Ustalenie takie powinno się dokonać w oparciu o obowiązujące w dacie rozstrzygania przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ zaznaczył, że do pewnego czasu obowiązywał w orzecznictwie pogląd nakazujący oceniać samowolne inwestycje w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie budowy obiektów. Zdaniem organu w ostatnich latach pojawiły się jednak wyroki świadczące o tym, że linia orzecznicza przestała być jednolita oraz, że organ nadzoru powinien ustalić przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dacie rozstrzygania sprawy przez organ. Inspektor Powiatowy stwierdził dalej, że brak planu dla nieruchomości objętej postępowaniem nie zwalnia go z oceny kwestii zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie sposobu zagospodarowania terenu może nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z powyższym Inspektor Powiatowy wezwał inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...]. Dnia 17 czerwca 2013 r. Urząd Miasta i Gminy P. poinformował jednak organ nadzoru, że nie toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W konkluzji decyzji Inspektor Powiatowy stwierdził, że wobec nieotrzymania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku gospodarczego, organ nadzoru budowlanego nie mógł przystąpić do legalizacji obiektu. Nie mógł bowiem ustalić, czy teren, na którym znajduje się budynek, jest przeznaczony pod taką zabudowę. Na tej podstawie organ stwierdził, że zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Od decyzji z dnia 24 lipca 2013 r. odwołanie wniósł Z.S., który zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy legalizacji budynku. Jego zdaniem decyzja została wydana zbyt pochopnie, gdyż w dniu 17 lipca 2013 r. wystąpił do urzędu miasta i gminy o dokumenty, których się od niego wymaga. Przedstawił też kopię wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla działki [...]. Odwołując się dodał, że opóźnienie w zakresie wystąpienia z tym wnioskiem wynikało z konieczności uzyskania koniecznych map geodezyjnych.

Decyzją z dnia 16 września 2013 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej: "K.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Stwierdził, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania. Oznacza to, że skoro Z.S. podjął przewidziane prawem czynności w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, to odpadła zasadnicza przesłanka, na której organ pierwszej instancji oparł swoją decyzję nakazującą rozbiórkę. Inspektor Wojewódzki dodał, że prowadząc ponownie postępowanie Inspektor Powiatowy powinien podjąć przewidziane prawem czynności w zależności od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zostanie ona wydana dla budynku przy ul. P. [...], z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych.

Skargę na decyzję Inspektora Powiatowego wniósł E.L. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślił, że Z.S. nie spełnił nałożonych na niego obowiązków, a to wiąże się z koniecznością wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący zaznaczył, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, ale tylko uprawnieniem inwestora. Z.S. nie skorzystał ze swojego uprawnienia, ponieważ na złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a miał na to czas od 3 kwietnia 2013 r. do 9 czerwca 2013 r. Z.S. ani jego pełnomocnik nie wykazali chęci współpracy ze swojej strony. E.L. dodał też, że do decyzji o warunkach zabudowy załączono mapę opieczętowaną datą 2 lipca 2013 r., co świadczy to tym, że inwestor dużo wcześniej mógł wystąpić z wnioskiem (złożył go 17 lipca 2013 r.). Skarżący podkreślił, że postępowanie legalizacyjne trwa już 12 lat. Kolejna decyzja rozbiórkowa jest uchylana, a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. E.L. zaznaczył też, iż Z.S. nie posiada pełnej dokumentacji obiektu, a dokumentacja znajdująca się w organie zawiera rażące uchybienia i braki. Dodatkowo, sprawa trafiła do ponownego rozpatrzenia do organu pierwszej instancji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego IV SA/Po 344/10. Tymczasem Z.S. nadal nie wywiązał się z postępowania egzekucyjnego mającego na celu wykonanie przyłącza kanalizacyjnego do budynku gospodarczego. Budynek gospodarczy podłączony jest do szamba objętego decyzją o rozbiórce z dnia 22 kwietnia 2003 r. Skarżący podkreślił, że szambo przylega do budynku, który użytkuje, a kiedy jest przepełnione nieczystości przesiąkają na ściany. E.L. wyraził też obawę o utratę zdrowia i życia z powodu instalacji elektrycznej biegnącej do budynku gospodarczego.

Podsumowując skarżący wyjaśnił, że budynek gospodarczy, co do którego toczy się postępowanie legalizacyjne zagraża bezpośrednio jego zdrowiu i życiu, a także naraża go na utratę posiadanego mienia. Z.S. nie doprowadził budynku do należytego stanu przez okres 12 lat i nie wywiązał się z obowiązków wynikających z nałożonych na niego decyzji.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2013 r. E.L. podkreślił – w reakcji na odpowiedź na skargę – że Inspektor Wojewódzki świadomie naraża jego życie, zdrowie i dobra materialne przekazując po raz kolejny sprawę rozbiórki do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżący dodał, że w istocie stwierdzając, że "podniesione w skardze zarzuty nie wnoszą okoliczności, które nieznane byłyby wcześniej tut. organowi" organ przyznaje, iż wie o złym stanie budynku i o zagrożeniu, jakie powoduje, a także o braku jakichkolwiek mediów, które powinien posiadać budynek mieszkalny (E.L. zwrócił uwagę, że Z.S. korzysta nadal z szamba, które jest bezpośrednim zagrożeniem dla jego zdrowia). Zdaniem skarżącego swym działaniem Inspektor Wojewódzki narusza zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa. Do pisma procesowego z dnia 3 grudnia 2013 r. E.L. dołączył kopię protokołu z kontroli obiektów budowlanych na działce [...] przy ul. P. [...] w P., która została przeprowadzona w dniu 27 listopada 2013 r. W jej toku stwierdzono, że nie wykonano rozbiórki zbiornika bezodpływowego znajdującego się na działce ani nie wykonano przyłącza kanalizacyjnego do budynku zamieszkałego przez Z.S. oraz K.S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę tę sprecyzowano w art. 77 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Inspektor Wojewódzki – uchylając decyzję Inspektora Powiatowego z dnia 24 lipca 2013 r., [...] nakazującą Z.S. rozbiórkę budynku gospodarczego użytkowanego jako mieszkalny, zlokalizowanego na działce [...], przy ul. P. [...] w P. i decydując o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia – nie był w posiadaniu zasadniczej części materiału dowodowego; nie dysponował w szczególności aktami administracyjnymi, w których formalnie utrwalono przebieg postępowania do dnia 5 kwietnia 2012 r.

Sąd zauważa, że z wielu pism znajdujących się w aktach niniejszej sprawy (nadesłanych Sądowi) wynika, że zasadnicza część akt administracyjnych dotyczących obiektów budowlanych znajdujących się na działce [...] została przesłana wraz z pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (zob. np. informację Inspektora Powiatowego z dnia 11 kwietnia 2013 r., kierowaną do Inspektora Wojewódzkiego – k. 136 akt administracyjnych pierwszej instancji). Okoliczność tą potwierdził Inspektor Powiatowy w dniu 25 lutego 2014 r., w nadesłanej odpowiedzi na wezwanie Sądu do nadesłania brakujących akt (k. 79 akt sądowych). Wreszcie, z pisma z dnia 12 sierpnia 2013 r., dotyczącego przekazania materiałów sprawy z organu pierwszej do drugiej instancji (wraz z odwołaniem) wynika, że przesłane Inspektorowi Wojewódzkiemu akta składały się zaledwie z "1 teczki – 157 ponumerowanych akt" (zob. k. 11 akt administracyjnych organu odwoławczego).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Inspektor Wojewódzki naruszył obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a naruszenie to istotny miało wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że w sprawie budynku gospodarczego, użytkowanego jako mieszkalny, znajdującego się w głębi działki [...] przy ul. P. [...] w P. postępowanie prowadzono już od wielu lat, a sprawa dwukrotnie była przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w wyrokach z dnia 6 czerwca 2006 r., II SA/Po 680/05 oraz z dnia 29 września 2010 r., IV SA/Po 344/10. Ocena prawna sprawy zawarta w tych wyrokach jest wiążąca dla organów administracji.

Tymczasem powyższe wyroki nie znalazły się nawet w aktach sprawy, którymi dysponował organ. Do teczki akt Inspektora Wojewódzkiego włączono jedynie zanonimizowany wydruk wyroku IV SA/Po 344/10 z bazy orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie spełnia wymagań dokumentu urzędowego.

W ocenie Sądu orzekającego w tym składzie, brak pełnych akt i pominięcie powyższych orzeczeń miało zasadnicze znaczenie dla przyjętego rozstrzygnięcia Inspektora Wojewódzkiego. Organ odwoławczy, dysponując dokumentami zaledwie z ostatniej części postępowania naprawczego (od 5 kwietnia 2012 r.), zatracił z pola widzenia szerszy kontekst sprawy i całkowicie pominął wiele ważnych okoliczności, które wymagały wyjaśnienia i – co najmniej – zajęcia stanowiska.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że postępowanie, które od wielu lat toczyło się w sprawie budynku na działce [...] zamieszkiwanego przez Z.S., do daty wydania wyroku IV SA/Po 344/10 oraz wydanej w jego wykonaniu decyzji z dnia 28 lutego 2011 r. (jej kopię dołączono do skargi) dotyczyło stanu technicznego tego obiektu budowlanego. W szczególności decyzją z dnia 11 stycznia 2010 r. Inspektor Powiatowy orzekł rozbiórkę budynku na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) z powodu braku zrealizowania przez inwestora podłączenia go do kanalizacji sanitarnej w ulicy P. (budynek podłączony jest do szamba podlegającego rozbiórce). Jak wynika z wyroku IV SA/Po 344/10 decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Inspektora Wojewódzkiego decyzją dnia 16 marca 2010 r., nr [...], który nie miał wówczas wątpliwości, że stwierdzona przesłanka rozbiórki ziściła się. Z kolei w wyroku IV SA/Po 344/10 Sąd – uchylając zaskarżoną decyzję – zwrócił Inspektorowi Wojewódzkiemu uwagę, że ten w żadnym stopniu nie odniósł się do twierdzeń Z.S., z których wynika, że podejmuje on kroki mające na celu wykonanie zaleceń organu. Sąd skonstatował, że organ powinien wyjaśnić stronie, dlaczego jego działań nie można uznać za wykonanie nałożonego obowiązku (w zakresie podłączenia budynku objętego postępowaniem do kanalizacji sanitarnej w ulicy).

Wykonanie wyroku IV SA/Po 344/10 wymagało zatem przede wszystkim wyjaśnienia kwestii tego, jakie środki podjął inwestor w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem w zakresie podłączenia go do mediów. Z kopii decyzji z dnia 28 lutego 2011 r. (przesłanej przez E.L. wraz ze skargą - k. 9 akt sądowych) wynika, że kwestię dokonania tych wyjaśnień Inspektor Wojewódzki zlecił organowi pierwszej instancji. Zwrócił przy tym uwagę, że w zabytkowym budynku na działce [...] (znajdującym się wzdłuż ul. P. – uw. Sądu) wykonano wykop dla ułożenia rury kanalizacyjnej.

W toku kolejnych kontroli przeprowadzonych w dniach 24 maja 2012 r. i 19 marca 2013 r. (k. 16 i 109 akt administracyjnych pierwszej instancji) nadal nie stwierdzono przyłączenia budynku zamieszkałego przez Z.S. do sieci kanalizacyjnej w ul. P.

W decyzji z dnia 24 lipca 2013 r. Inspektor Powiatowy, niejako nie licząc się z dotychczasowym kierunkiem postępowania, zupełnie pominął kwestię stanu technicznego budynku, natomiast podstawą rozbiórki uczynił art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. uznając, że budynek znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Z kolei Inspektor Wojewódzki – uchylając tą decyzję – nakazał organowi pierwszej instancji uwzględnienie faktu wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu organy prowadziły postępowanie w sposób niekonsekwentny, a niekonsekwencja ta, wynikająca najpewniej z braku dysponowania przez nie pełnym materiałem sprawy, czyni zasadnym podniesiony przez E.L. zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji (zob. pismo skarżącego z dnia 3 grudnia 2013 r. – k. 38 akt sądowych). Skoro w niniejszej sprawie postępowanie naprawcze dotyczące budynku Z.S. dotyczyło przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., to jest stanu technicznego budynku obejmującego jego podłączenie do kanalizacji sanitarnej, a z akt nie wynika, że przesłanka ta została spełniona (lub z innych przyczyn przestała mieć znaczenie), to Inspektor Wojewódzki nie mógł kwestii tej pominąć w swych rozważaniach. W tym miejscu trzeba podkreślić, iż organ ten nie widział wcześniej przeciwwskazań, aby brak podłączenia budynku do kanalizacji sanitarnej uznać za podstawę rozbiórki.

Trzeba też dodać, że E.L., będący stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalności budynku zamieszkałego przez Z.S., konsekwentnie zwracał uwagę organom na stan techniczny tego obiektu. Już chociażby ze względu na jego uwagi, powinny zagadnienie to przeanalizować.

Sąd w tym miejscu przypomina, że art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obejmuje dwie niezależne przesłanki, których spełnienie uniemożliwia odstąpienie od rozbiórki obiektu budowlanego. Zgodnie z tym przepisem "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia".

Przesłankę określoną w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. ocenia się na datę orzekania przez organy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r., II OSK 1664/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odstąpienie od rozbiórki wymaga zatem stwierdzenia, że obiekt nie znajduje się w stanie określonym w tym przepisie.

Abstrahując od powyższego, Sąd stwierdza, że niewystarczająca jest również ocena Inspektora Wojewódzkiego odnosząca się do kwestii oceny zgodności budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność oczekiwania na ewentualne rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy, o których ustalenie wystąpił Z.S.. Tymczasem zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Zastosowanie powyższej uchwały w niniejszej sprawie oznacza, że organy – w celu weryfikacji przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. – obowiązane są najpierw ustalić, czy od daty budowy obiektu istniało takie przeznaczenie terenu, które pozwalałoby na jego legalizację, a dopiero w razie negatywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie, ocenić zgodność obiektu z przeznaczeniem terenu na datę (obecnego) orzekania.

Mając na uwadze powyższe Inspektor Wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę powinien:

1. pozyskać pełne akta sprawy;

2. ocenić, uwzględniając cały materiał sprawy (włącznie z protokołem kontroli przeprowadzonej w dniu 27 listopada 2013 r., którego kopię nadesłał E.L. do akt sądowych) oraz wyrok IV SA/Po 344/10, czy Z.S. wywiązał się z obowiązków doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego oraz

3. w przypadku stwierdzenia, że budynek nie powoduje "niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia", ustalić czy od daty budowy obiektu istniało takie przeznaczenie terenu, które pozwalałoby na jego legalizację.

Inspektor Wojewódzki rozstrzygając sprawę będzie miał przy tym na względzie fakt, że postępowanie w sprawie toczy się już wiele lat i że wynik postępowania może mieć znaczenie nie tylko dla inwestora, ale także dla innych stron postępowania (E.L.). Organ odwoławczy powinien zatem w miarę możliwości podjąć się starań mających na celu definitywne wyjaśnienie wszystkich zagadnień spornych wynikających z całości zebranego materiału sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., natomiast o wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 P.p.s.a.