Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 45/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 40 ust.1, ust. 2, ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 900
law: Ustawa z dnia  30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. C. B. i R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt V SAB/Wa 7/16 w sprawie ze skargi E. P. G. Sp. z o.o. w W. na bezczynność N. C. B. i R. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od N. C. B. i R. na rzecz E. P. G. Sp. z o.o. w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II GSK 45/17

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z 22 września 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi E. P. G. sp. z o.o.( dalej: E. P.), na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej:NCBiR), w przedmiocie rozpoznania odwołania, stwierdził bezczynność NCBiR i zobowiązał do przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, oraz stwierdził, że bezczynność NCBiR nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i zasądził od NCBiR na rzecz E. P. kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Dyrektor NCBiR odmówił przyznania środków finansowych na realizacją projektu pn. "Inteligentny system sterowania oświetleniem ulicznym Quantum", złożonego przez E. P.w ramach II Konkursu o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Programu Gekon – Generator Koncepcji Ekologicznych. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Dyrektor NCBiR poinformował E. P. , że jej odwołanie nie będzie podlegało dalszej procedurze odwoławczej. Następnie pismami z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz dnia 30 kwietnia 2015r. E. P. poinformowano o niemożliwości przywrócenia odwołania do procedury odwoławczej. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. E. P. zwróciła się do Dyrektora

NCBiR o "przywrócenie wniosku do procedury odwoławczej", stwierdzając, że decyzja o wykluczeniu wniosku z dalszego procedowania była obarczona zasadniczymi błędami.

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., uzupełnionym w dniu [...] sierpnia 2015 r., E. P. złożyła skargę na bezczynność NCBiR w sprawie odmowy przyjęcia odwołania do rozpoznania.

W skardze podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) , art. 9 k.p.a, art. 10 § 1 k.p.a. art. 61 k.p.a. art. 62 k.p.a, art. 64 § 2 k.p.a. art. 133 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. (V SAB/Wa 77/15), Sąd I instancji odrzucił skargę na bezczynność NCBiR.

W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżalna do sądu jest jedynie decyzja podjęta przez Komisję Odwoławczą Rady NCBiR lub Komitetu Sterującego, a nie informacja Dyrektora NCBiR, w przedmiocie oceny formalnej odwołania.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, postanowieniem z dnia 17 lutego 2016 r. (sygn. akt II GSK 154/16), uchylił zaskarżony wyrok z 2 listopada 2015 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, że decyzja wydawana na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju ( Dz.U. 2014r. poz. 1788, dalej: ustawa o NCBiR) jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a

to oznacza, że w przypadku braków formalnych odwołania, organy NCBiR winny zastosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 133 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, nieprawidłowo wywiódł z treści art. 40 ust. 4 ustawy o NCBiR, że w sprawie nie mają zastosowania ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące rozpoznawania odwołań od decyzji. Tymczasem Dyrektor NCBiR zobowiązany był do zastosowania w sprawie art. 133 k.p.a., zaś stronie na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przysługiwała skarga na bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu odwołania lub na jego nieprzekazaniu do organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie, stwierdził bezczynność organu w przekazaniu odwołania.

Podkreślił iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a., jest związany wykładnią prawa zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r. oraz zaleceniami sformułowanymi w jego uzasadnieniu. Z powyższych zaleceń wynika, że stanowisko NCBiR, co do tego, że odwołanie E. P. nie będzie podlegało dalszej procedurze odwoławczej nie było prawidłowe.

Wskazał, że procedurę przyznawania środków finansowych na wykonanie projektów reguluje art. 40 ustawy o NCBiR, który stanowi, że przyznawanie środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora NCBiR wydawanej na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków (ust. 1). Od decyzji Dyrektora w sprawie przyznania środków finansowych na wykonanie projektu, o której mowa w ust. 1, w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji lub promesy (ust. 2). W myśl art. 40 ust. 3 i 4, komisja odwoławcza Rady rozstrzyga w sprawie odwołania nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania, zaś na rozstrzygnięcie komisji odwoławczej Rady przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Wprowadzenie w art. 40 ust. 2 ustawy o NCBiR ograniczeń dotyczących zakresu odwołania od decyzji Dyrektora NCBiR (odwołanie to może bowiem dotyczyć wyłącznie naruszeń procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych), nie oznacza, że ustawodawca wyłączył w stosunku do tej decyzji stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W ustawie brak jest bowiem przepisu wyłączającego zastosowanie k.p.a., takiego jak np. art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Wskazując na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., (sygn. II GPS 3/06)., stwierdził, że również wykładnia celowościowa i funkcjonalna ustawy o NCBiR przemawiają za koniecznością uznania decyzji wydawanej na podstawie art. 40 ust. 1, za decyzję administracyjną w rozumieniu k.p.a.

Tak więc o ile decyzja wydawana na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., to w przypadku braków formalnych odwołania organy NCBiR winny zastosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym, Dyrektor NCBiR zobowiązany był do zastosowania w sprawie art. 133 k.p.a. Oznacza to, że w realiach rozpoznawanej sprawy Dyrektor NCBiR powinien przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Tymczasem od daty wpływu odwołania, Dyrektor NCBiR pozostaje bezczynny. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku, NCBiR na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), zarzuciło wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1. art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na związaniu się przez Sąd I instancji, w ramach wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną dotyczącą stanu faktycznego sprawy i niezajęciu stanowiska odnośnie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji, za Naczelnym Sądem Administracyjnym przyjął, że E. P. złożyła skargę na bezczynność organu, którą Sąd I instancji uwzględniając stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, zamiast odrzucić skargę z dnia 4 czerwca 2015 r.,

2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny dokumentu znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy, tj. skargi skarżącej z dnia [...] czerwca 2015 r. i przyjęciu, że E. P. złożyła skargę na bezczynność organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem Sąd I instancji przyjmując, że E. P. złożyła skargę na bezczynność organu, uwzględniając ją stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a uchybienia te wskazują na nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolę zaskarżonego aktu organu i niewłaściwe zastosowanie środków przewidzianych w p.p.s.a.

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu przez WSA podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz na niepełnym wskazaniu przez WSA wytycznych co do dalszego procedowania, w tym na niewyjaśnieniu jakiemu organowi odwoławczemu organ jest obowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy, co ma istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkuje niepewnością organu co do podstaw stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, jak również co do dalszych czynności organu,

do przeprowadzenia których został zobowiązał organ. W związku z powyższym, NCBiR wniosło o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna okazała się nie skuteczna.

Skarżąca oparła zarzuty skargi kasacyjnej wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania.

Zarzuciła naruszenie art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na związaniu się przez Sąd I instancji, w ramach wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną dotyczącą stanu faktycznego sprawy i niezajęciu stanowiska odnośnie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest nie uzasadniony.

Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 lutego 2016r. ( II GSK 154/16) uchylił postanowienie Sądu I instancji z dni 2 listopada 2015r., którym to postanowieniem skarga na bezczynność NCBiR została przez Sąd I instancji odrzucona.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzja wydawana na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego, a to z kolei oznacza, iż w przypadku braków formalnych odwołania organy NCBiR winny stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 133 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej który wydał decyzje zobowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, w terminie 7 dni od dnia w którym otrzymał odwołanie.

Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowo wywiódł z treści art. 40 ust. 4 ustawy o NCBiR, który stanowi, że stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, że w sprawie nie mają zastosowania ogólne zasady kodeksu postępowania cywilnego dotyczące rozpoznawania odwołań od decyzji. Dyrektor NCBiR zobowiązany był natomiast do zastosowania w sprawie art.133 k.p.a., a stronie na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przysługiwała skarga na bezczynność organu.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wskazaną wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tego tez względu Sąd I instancji nie mógł oprzeć wyroku na podstawach sprzecznych z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażoną w postanowieniu z dnia 17 lutego 2016r., w sprawie II GSK 154/16.

Sąd I instancji może bowiem odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 września 2011 r., I SA/Gd 791/11, LEX nr 898931; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011 r., II FSK 1799/09, LEX nr 992222; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r., VIII SA/Wa 918/10, LEX nr 760460).

Podkreślić również należy, że Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA wiąże Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, co do oceny ustaleń faktycznych (wyrok z dnia 31 stycznia 2012 r., II FSK 1427/10, LEX nr 1106517).

Nie ulega natomiast wątpliwości, iż E. P. złożyła skargę na bezczynności organu, co wynika bezpośrednio ze złożonej skargi na bezczynność organu oraz jej doprecyzowania przez E. P. na wezwanie Sądu I instancji, jak również ze złożonej skargi kasacyjnej złożonej od uprzednio wydanego postanowienia w sprawie V SAB/Wa 77/15.

Z tego też względu nie uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a.

Podkreślić należy jednocześnie, w kontekście zarzucanego przez NCBiR nie rozważenia przez Sąd I instancji dopuszczalności skargi na bezczynność, że zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, rozpoznaje sprawę w jej granicach, jednakże bierze pod uwagę z urzędu, nieważność postępowania, w tym m.in. niedopuszczalność drogi sądowej – art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W związku z tym że sprawa była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd I instancji jest związany oceną dokonaną w tym zakresie.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na niewyjaśnieniu przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz na niepełnym wskazaniu wytycznych co do dalszego procedowania. Skarżąca zarzuciła bowiem, iż Sąd I instancji nie określił w uzasadnieniu podjętego orzeczenia, jakiemu organowi winno być przesłane odwołanie.

Należy więc podkreślić, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu przytoczył treść art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o NCBiR, wskazując iż od decyzji Dyrektora NCBiR przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 2 ustawy o NCBiR, od decyzji Dyrektora w sprawie przyznania środków finansowych na wykonanie projektu, o której mowa w ust. 1, lub promesy finansowania, o której mowa w art. 37 ust. 2, w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady, a w przypadku konkursów, o których mowa w art. 17 pkt 6 - do Komitetu Sterującego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji lub promesy.

Tak więc mimo użycia w dalszej części uzasadnienia określenia "organ odwoławczy", przez Sąd I instancji, nie mogło być wątpliwości, co do adresata odwołania, stosownie do z art. 40 ust. 2 ustawy o NCBiR.

Wskazać również należy, że dla skuteczności zarzutu naruszenia prawa procesowego konieczne jest nie tylko wskazanie naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienie tego naruszenia, a także wykazanie jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. NCBiR nie wykazało natomiast jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało użycie w uzasadnieniu wyroku zwrotu "organ odwoławczy"

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, o kosztach orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.