Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 544/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję w części, w pozostałej części oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27C
journal: Dz.U. 1985 nr 12 poz 49
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu i zatrzymania produktów oraz nakazu zaprzestania prowadzenia działalności 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje w mocy pkt 2 i pkt 3 decyzji Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu, 4. zasądza od Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącej spółki 237 (dwieście trzydzieści siedem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia[...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we [...] (zwany dalej "Inspektorem Powiatowym"), na podstawie art. 104, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") w związku z 27c ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 z późn. zm., zwanej dalej "u. P.I.S."), art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 124, zwanej w skrócie "u.p.n."), po zapoznaniu się z protokołem kontroli sanitarnej Nr [...]r. przeprowadzonej w Sklepie "[...]" we [...] prowadzonym przez skarżącą [...] Sp. z o.o. w [...](zwanej dalej "Spółką"), nakazał skarżącej Spółce:

1. wstrzymać na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia kontroli, wprowadzanie do obrotu produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są one środkami zastępczymi o nazwach handlowych: Imitacja produktu Brązowy Brud, Imitacja produktu Ekstrakt Porcelanowy Powiew, Imitacja produktu Ekstrakt Brązowy Powiew, Imitacja produktu Ekstrakt Perłowy Ogień, Imitacja produktu Ekstrakt Porcelanowy Ogień,

2. zaprzestać, na okres 3 miesięcy, tj. do dnia 16 kwietnia 2013 r. prowadzenie działalności w sklepie "[...]" we [...],

3. zatrzymuje na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia kontroli, produkty wymienione w pkt 1, co do których zachodzi podejrzenie, że są one środkami zastępczymi.

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie orzekający organ podniósł, iż w dniu 16 stycznia 2013 r. w obecności przedstawicieli Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] oraz funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji we [...] przeprowadził kontrolę sanitarną w sklepie "[...]" we [...] należącym do skarżącej Spółki. W czasie kontroli stwierdzono nieprawidłowości polegające na wprowadzaniu do obrotu produktów: Imitacja produktu Brązowy Brud w ilości: 104 szt., Imitacja produktu Ekstrakt Porcelanowy Powiew w ilości 74 szt., Imitacja produktu Ekstrakt Brązowy Powiew w ilości 7 szt., Imitacja produktu Ekstrakt Perłowy Ogień w ilości 988 szt., Imitacja produktu Ekstrakt Porcelanowy Ogień w ilości 895 szt.,, co do których zdaniem organu zachodziło podejrzenie, że są one środkami zastępczymi zagrażającymi życiu i zdrowiu ludzi, a w związku z tym istnieje podstawa do zastosowania art. 27c ust. 1, 2, 3 pkt. 1, 2 u. P.I.S. i art. 44c ust. 1 u.p.n.

Wskazano, że do Inspektora Powiatowego wpłynęła również informacja podpisana przez wicedyrektora zespołu szkół we [...], iż w sklepie zajmującym się sprzedażą tzw. "[...]" przy ul. [...] prowadzona jest dystrybucja tzw. "dopalaczy", ze wskazaniem, że środki zastępcze są używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa i stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, a narkomania, zgodnie z definicją zawartą w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii, to stałe lub okresowe używanie w celach innych niż medyczne środków odurzających lub substancji psychotropowych albo środków zastępczych, w wyniku czego może powstać lub powstało uzależnienie od nich.

Mając na uwadze zdrowie i życie ludzi zdaniem organu I instancji należało podjąć działania określone przepisami prawnymi, a więc w przypadku podejrzenia, iż produkty sprzedawane w sklepie "[...]" we [...] są środkami zastępczymi, należało przeprowadzić czynności wynikające z art. 27c u.P.I.S., tj. w drodze decyzji wstrzymać wprowadzanie do obrotu produktów wymienionych w przedmiotowej decyzji, zatrzymać wymienione produkty oraz nakazać zaprzestanie prowadzenia działalności w obiekcie służącym wprowadzaniu do obrotu produktów, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że stanowią zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi.

Wskazano również, powołując się na art. 44b i 44c ust. 1 u.p.n., że w sprawie zachodzi uzasadnione podejrzenie środka zastępczego w stosunku do produktów o nazwach: Imitacja produktu Brązowy Brud, Imitacja produktu Ekstrakt Porcelanowy Powiew, Imitacja produktu Ekstrakt Brązowy Powiew, Imitacja produktu Ekstrakt Perłowy Ogień, Imitacja produktu Ekstrakt Porcelanowy Ogień, stwierdzonych w kontrolowanym obiekcie, przy czym bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi, uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z 108 § 1 k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie w całości postępowania przed organem I instancji oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odwołująca podniosła, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy. Ponadto w ocenie strony kontrola została przeprowadzona z naruszeniem art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 82 ww. ustawy, a także art. 84 c ust. 5 poprzez niewstrzymanie czynności kontrolnych po złożeniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu.

Odwołująca podniosła również, że decyzja nie zawiera właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, poprzez niewskazanie faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, iż istnieje "zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi". Zdaniem Spółki, pomimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi" zastosowano art. 27c ust. 1 u.P.I.S. przez co organ naruszył art. 27c ust. 3 pkt 2 u.P.I.S. poprzez niewskazanie zagrożenia, któremu miałoby zapobiec zaprzestanie prowadzenia działalności, skoro substancje kwestionowane przez organ zostały zatrzymane. Zarzucono także, że naruszony został przepis art. 108 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Ponadto w ocenie strony decyzja narusza przepisy art. 10 § 1 i § 2 oraz art. 81 k.p.a., ponieważ odwołującemu nie zapewniono czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto strona podniosła, że przedmiotowa decyzja nie została doręczona na adres wskazany przez pełnomocnika jako adres do doręczeń.

Państwowy [...] Inspektor Sanitarny w [...] (zwany dalej Inspektorem Wojewódzkim) po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

W ocenie Inspektora Wojewódzkiego w przedmiotowej sprawie organ I instancji słusznie zastosował art. 108 § 1 k.p.a. i ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, ponieważ w sytuacji dotyczącej podejrzenia, iż w kontrolowanym obiekcie mogą być wprowadzane środki zastępcze, które stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, zastosowanie środka w postaci nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności stało się konieczne.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Inspektor Wojewódzki stwierdził, w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki, organ I instancji nie zawiadomił strony o możliwości czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, co umożliwia art. 10 § 2 k.p.a., przy czym organ I instancji utrwalił w aktach sprawy w formie adnotacji przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Z tego też względu bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 81 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nie zostały naruszone art. 79, art. 79a, art. 79b i art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczyły jedynie braku doręczenia upoważnień i braku zawiadomienia strony o wszczęciu czynności kontrolnych, a strona wskazała artykuły nie wyjaśniając, na czym polegało ich naruszenie. Zgodnie z zapisami w protokole kontroli, przed rozpoczęciem czynności, kontrolowanemu okazano legitymacje służbowe oraz pouczono o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy, a ponadto wręczono upoważnienia i odczytano zakres kontroli z upoważnienia. Upoważnienie zawiera wskazane w art. 79 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dane, a zakres kontroli nie wykraczał poza zakres ujęty w upoważnieniu. Na uwagę zdaniem organu zasługuje fakt, iż Inspektor Powiatowy w dniu [...] r. przesłał pełnomocnikowi strony dokumentację kontrolną m.in. upoważnienie oraz protokół kontroli z dnia [...] r. wraz z informacją dotyczącą odczytania w obecności sprzedawcy treści upoważnienia i protokołów.

Ponadto zgodnie z zapisami w protokole, stosownie do art. 79a ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w razie nieobecności kontrolowanego przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej czynności kontrolne mogą być wszczęte po okazaniu legitymacji służbowej pracownikowi kontrolowanego lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę; w przedmiotowej sprawie świadkiem byli funkcjonariusze Komendy Miejskiej Policji we [...].

Odwołujący w ocenie organu odwoławczego nie wskazał, na czym polega naruszenie art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wprawdzie w dniu 16 stycznia 2013 r. Inspektor Powiatowy przeprowadził wspólną kontrolę z inspektorami Urzędu Kontroli Skarbowej w [...], jednak zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy w przypadku bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia zapisy ustawy umożliwiają podjęcie więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, a w protokole kontroli odnotowano, iż kontrolę przeprowadzono z zastosowaniem art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej Inspektor Powiatowy odstąpił od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, co odnotowano w protokole kontroli, a stosownie do wyżej wskazanego artykułu zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się w przypadku, gdy przeprowadzenia kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego.

W ocenie Inspektora Wojewódzkiego kontrola nie była przeprowadzona z rażącym naruszeniem prawa, zatem próbki produktów pobranych podczas przedmiotowej kontroli mogą stanowić dowód w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym skarżącej Spółki.

W ocenie organu II instancji Inspektor Powiatowy słusznie zastosował art. 27c u.P.I.S.. Zgodnie z art. 44c u.p.n., w przypadku stwierdzenia wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27 c u.P.I.S., a w przedmiotowej sprawie zakres kontroli obejmował podejrzenie wprowadzania do obrotu środków zastępczych i z tego względu organ I instancji w zaskarżonej decyzji właściwie powołał się na art. 27c u.P.I.S..

Odwołująca spółka podniosła, że organ zastosował art. 27c ust. 1 u.P.I.S. pomimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi", lecz zdaniem organu odwoławczego, Inspektor Powiatowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił przesłanki do zastosowania ww. artykułu, wskazując, iż do organu I instancji wpłynęła informacja podpisana przez wicedyrektora Zespołu Szkół we [...] zawiadamiająca, że w sklepie zajmującym się sprzedażą tzw. śmiesznych rzeczy przy ul. [...] prowadzona jest dystrybucja tzw. dopalaczy. Informacja otrzymana od wicedyrektora szkoły w wystarczającym stopniu uzasadniała podejrzenie, że produkty wprowadzane w sklepie "[...]" we [...] są środkami zastępczymi. W ocenie Inspektora Wojewódzkiego mając na uwadze zdrowie i życie ludzi organ I instancji słusznie przeprowadził czynności wynikające z art. 27 c u.P.I.S. - w drodze decyzji zatrzymał produkty, wstrzymał obrót i nakazał zaprzestać działalności w obiekcie służącym wprowadzaniu produktów do obrotu.

Organ nakazując w drodze decyzji wycofanie produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa stosownie do ww. przepisu zatrzymuje produkt i nakazuje zaprzestanie prowadzenia działalności w pomieszczeniu służącym wprowadzaniu produktów do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Wskazano, że organ I instancji w sklepie "[...]" we [...] (należącym do skarżącej Spółki) przeprowadził już kontrolę w tym samym zakresie tj. z podejrzeniem wprowadzania do obrotu środków zastępczych w dniu 29 listopada 2012 r. W takcie kontroli organ I instancji dokonał zatrzymania produktów, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi oraz pobrał próbki do badań laboratoryjnych. Wówczas nakazy decyzji nie nakładały na stronę zakazu zaprzestania prowadzenia działalności w sklepie [...] we [...]. Ww. okoliczność zdaniem organu wskazuje, że odebranie stronie przez organ I instancji zakwestionowanych produktów może nie być środkiem wystarczającym, dlatego w celu uniemożliwienie stronie wprowadzania innych środków zastępczych konieczne było uniemożliwienie stronie prowadzenia działalności.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez brak wstrzymania czynności kontrolnych po wniesieniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu organu II instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie strona nie wniosła zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, a stosownie do zapisów w protokole kontroli sprzedawca przedstawiła pełnomocnictwo do składania w trakcie prowadzonych kontroli, w imieniu Spółki, zawiadomień o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie organu II instancji zarzut odnoszący się do niniejszej kwestii nie dotyczy zatem przedmiotowej sprawy.

W kwestii doręczenia decyzji organu I instancji Inspektor Wojewódzki, wskazując na treść zwrotnych potwierdzeń odbioru stwierdził, że została ona doręczona zarówno na adres skarżącej Spółki jak też na adres wskazany przez pełnomocnika Spółki.

Inspektor Wojewódzki stwierdził ponadto, że zawiadomił odwołującego o możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, lecz strona nie skorzystała z prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, tym samym nie zapoznała się z protokołem badań próbek pobranych podczas kontroli w dniu 16 stycznia 2013 r. Organ odwoławczy wskazał także, że negatywny wpływ produktów wprowadzanych do obrotu przez skarżącą Spółkę w sklepie "[...]" we [...] na zdrowie lub życie człowieka potwierdzają wyniki badań laboratoryjnych zakwestionowanych produktów. Zgodnie bowiem z opinią wyrażoną w protokole badań Narodowego Instytutu Leków w [...] zidentyfikowane substancje (analogi strukturalne substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii), wykazują działanie psychoaktywne i są środkami zastępczymi w rozumieniu ww. ustawy. Z danych Europejskiego Centrum [...] wynika, że substancje te stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Wyniki te są niepodważalnym dowodem jednoznacznie potwierdzającym, że produkty zatrzymane przez organ I instancji w sklepie"[...]" we [...], są środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i przede wszystkim stanowią zagrożenie dla zdrowia i życie ludzi. Stosownie zaś do art. 44b u.p.n. wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych jest zabronione.

W skardze do sądu [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji zarzucając:

1. naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ww. ustawy,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 79, art. 79a, art. 79b oraz art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny z przepisami prawa,

3. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez Inspektora Powiatowego oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów,

4. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów na podstawie których organ uznał, iż istnieje "zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia lub życia", a także wyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,

5. naruszenie art. 27c ust. 1 u.P.I.S. poprzez jego zastosowanie mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi",

6. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niewstrzymanie czynności kontrolnych po złożeniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84c ustawy,

7. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 3 pkt 2 u.P.I.S. poprzez jego zastosowanie mimo braku niezbędnych przesłanek oraz niewskazanie zagrożenia, któremu miałoby zapobiec zaprzestanie prowadzenia działalności, skoro zatrzymane zostały kwestionowane przez organ substancje,

8. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 108 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych.

Zdaniem skarżącej Spółki, organ nie miał żadnych podstaw do zaplombowania lokalu, a zgodnie z przepisami prawa nawet nie zakończył kontroli, na podstawie której mógłby wyciągnąć jakieś wnioski, gdyż zgodnie z art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, kontrola winna zostać wstrzymana po złożeniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu. Nie została także wydana, przed zamknięciem lokalu, decyzja o zatrzymaniu lub wycofaniu z obrotu produktów, niezbędna do zastosowanie środka z art. 27c ust. 3 pkt 2 u.P.I.S., jak również nie zostało wskazane zagrożenie, któremu nakaz miał zapobiec, albo doprowadzić do jego usunięcia. Jeżeli bowiem uznać, że zagrożeniem według organu są wskazane produkty, to zdaniem skarżącej ich zatrzymanie niweczy hipotetyczne zagrożenie, a tym samym ziszcza się przesłanka "usunięcia zagrożenia" i nakaz przestaje obowiązywać nie mając dalszej racji bytu.

Wydana decyzja zdaniem Spółki nie ma żadnej podstawy prawnej ani faktycznej. W przedmiotowej decyzji, organ powołuje się na art. 27c ust. 1 u.P.I.S., a mimo tego w ogóle nie uzasadnia, na jakiej podstawie uznał, iż zachodzi "uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie", przy czym organ w sposób arbitralny, bez podstawy prawnej i faktycznej nałożył na stronę obowiązki i nawet tej okoliczności nie uzasadnił. Takie działanie stoi w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego w tym art. 9 i art. 10 k.p.a.

Ponadto zarzucono, że zaskarżona decyzja została poprzedzona postępowaniem administracyjnym i kontrolnym obarczonym licznymi błędami proceduralnymi i dlatego winna zostać całkowicie wyeliminowana z obrotu prawnego. Stronę pozbawiono prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji i ustosunkowania się do materiału dowodowego, a takie działanie organu jest tym bardziej rażąco bezprawne, że decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, pozbawiając stronę możliwości skutecznego reagowania przed jej wykonaniem.

W ocenie skarżącej Spółki organ nie rozpatrzył całokształtu zebranego materiału dowodowego, nie podjął też niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomijając przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, a ponadto w sposób bezprawny ingerował w swobodę gospodarczą kontrolowanego podmiotu i jego prawo do własności, naruszając m.in. przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Niezasadna jest skarga w części odnoszącej się do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji Inspektora Powiatowego, utrzymanego w mocy decyzją Inspektora Wojewódzkiego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia zapadłego w kontrolowanej przez Sąd sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (zwanej w skrócie "u.P.I.S.") oraz przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (zwanej w skrócie "u.p.n.")

Rolą Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest, wynikająca z art. 1 u.P.I.S., realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego. Uprawnienie do wydania decyzji w niniejszej sprawie związana jest z unormowaniami ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.n. przeciwdziałanie narkomanii realizuje się m. in. przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii.

Przepis art. 44b u.p.n. zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Jak wynika z definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 27 u.p.n. – środek zastępczy to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast pojęcie "wprowadzanie do obrotu" to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych (art. 4 pkt 34 u.p.n.).

Zgodnie z art. 44c ust. 1 u.p.n., w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Przepis art. 27c ust. 1 u.P.I.S. stanowi, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Z kolei art. 27c ust. 3 u.P.I.S. stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 właściwy państwowy inspektor sanitarny:

1) zatrzymuje produkt;

2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia nie dłuższy niż 3 miesiące.

Zgodnie z art. 37 ust. 2 u.P.I.S. do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 220, poz. 1447 ze zm.).

Jak wynika z treści powyższych przepisów wydanie decyzji, o której mowa w art. 27c ust. 1 u.P.I.S. wymaga istnienia "uzasadnionego podejrzenia" że produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Przy czym art. 44c ust. 1 u.p.n., który uprawnia organ do odpowiedniego zastosowania tego przepisu ustawy, stanowi tylko o zachodzeniu podejrzenia, że produkty są środkami zastępczymi. Czyli w tym ostatnim przypadku wystarczy samo tylko podejrzenie. Niemniej takie podejrzenie i to uzasadnione, w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniało. Organ I instancji w tym względzie powołał się wprawdzie tylko na bliżej niesprecyzowaną informację podpisaną przez wicedyrektora Zespołu Szkół we [...] o sprzedaży dopalaczy w sklepie skarżącej Spółki przy ul. [...], tym niemniej Inspektor Wojewódzki wskazał na znajdujący się w aktach sprawy protokół badań Narodowego Instytutu Leków w [...], których przedmiotem byłe te same produkty, które znajdowały się w sklepie skarżącej Spółki tj. Brązowy Brud, Porcelanowy Powiew, Perłowy Ogień, Porcelanowy Ogień i Brązowy Powiew (k. 19 akt administracyjnych). Z treści tego protokołu jednoznacznie wynika. że ww. produkty zawierają substancje wykazujące działania psychoaktywne, stanowiące zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Zaistniała więc sytuacja uprawniała organ do wydania decyzji o wycofaniu z obrotu wymienionych w decyzji produktów, wstrzymania wprowadzania produktów do obrotu oraz zatrzymania produktów. Decyzja taka miała oparcie w przywołanych przepisach art. 44c ust. 1 u.p.n. oraz art. 27c ust. 1 u.P.I.S.

W ocenie Sądu, także pozostałe zarzuty skargi dotyczące rozstrzygnięcia ujętego w pkt 1 decyzji Inspektora Sanitarnego, utrzymanego w mocy decyzją Inspektora Wojewódzkiego, są niezasadne.

Trzeba wskazać, że sformułowane w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") mogą powodować uchylenie decyzji tylko w przypadku, gdy naruszenie prawa lub przepisów postępowania miały wpływ lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem podniesione zarzuty mogłyby być skuteczne (prowadzić do uchylenia decyzji) tylko w przypadku wykazania, że ich naruszenie miało wpływ lub istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu skarżąca Spółka nie wykazała.

Należy również zauważyć, że tylko naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik kontroli, powoduje, że dowody przeprowadzone w toku kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Również takiego istotnego wpływu naruszeń na wynik kontroli skarżąca nie wykazała.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału w sprawie, kontrola sanitarna w sklepie ""[...]" we [...] została przeprowadzona w dniu 16 stycznia 2013 r., a przeprowadzający ją pracownicy organu posiadali upoważnienia do czynności kontrolnych. W protokole kontroli sanitarnej zostały powołany numer upoważnienia do kontroli (nr[...]). Czynności kontrolne zostały zakończone w tym samym dniu o godzinie 20. Natomiast wbrew twierdzeniom skarżącej w aktach sprawy nie znajduje się sprzeciw Spółki wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych.

Nie można podzielić poglądu skarżącej o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. i 81 k.p.a. przez niezapewnienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Przepis art. 81 k.p.a. pozwala na uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów - chyba, że zachodzą okoliczności , o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., dotyczącej zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zabranych dowodów, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Zdaniem Sądu, sprawa niniejsza niewątpliwie wymagała szybkiego załatwienia ze względu na niebezpieczeństwo co najmniej dla zdrowia ludzkiego. Zasadnie zatem organy uznały, iż postępowanie powinno toczyć się z zastosowaniem art. 10 § 2 k.p.a., co rzutuje także na ocenę, iż nie doszło do naruszenia art. 81 k.p.a.

Ponadto zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/12 , publ. LEX nr 1145527). Skarżąca takiej zależności nie wykazała.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji jest niezasadny. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wystarczający uzasadniły wydane przez siebie decyzje w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji Inspektora Powiatowego, przedstawiając stan faktyczny sprawy i przywołując stosowne przepisy prawa. Ponadto wbrew stanowisku strony, uzasadniły także decyzję w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując na potrzebę ochrony zdrowia i życia ludzkiego (co chociażby w świetle powszechnie znanych informacji o ciężkich zatruciach spowodowanych przez dopalacze jest uzasadnione). Stosownie bowiem do art. 108 § 1 k.p.a., decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności m.in. wówczas, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Taka niezbędność ochrony zwłaszcza zdrowia w sprawie zaistniała.

Zasadna jest natomiast skarga w zakresie w jakiej odnosi się do decyzji Inspektora Wojewódzkiego w części, w której utrzymuje on w mocy pkt 2 i pkt 3 decyzji Inspektora Powiatowego.

W punkcie 2 swojej decyzji Inspektora Powiatowy nakazał Spółce zaprzestać, na okres 3 miesięcy, tj. do dnia 16 kwietnia 2013 r. prowadzenie działalności w sklepie ""[...]" we [...]. W punkcie 3 zaś Inspektor Powiatowy orzekł o zatrzymaniu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia kontroli, produktów wymienionych w pkt 1 decyzji, co do których zachodzi podejrzenie, że są one środkami zastępczymi.

Kontrolując powyższą część decyzji należy – w ślad za stanowiskiem przyjętym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 367/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) – zwrócić uwagę, że przepisy art. 27 – 28 u.P.I.S. stanowią podstawę do podjęcia niezbędnych określonych prawem czynności celem wyeliminowania zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, które bezsprzecznie mogą powodować środki zastępcze, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania ich do obrotu jak również produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym. Ustawodawca wyposażył państwowych inspektorów sanitarnych w szereg kompetencji do podejmowania czynności faktycznych i prawnych dla osiągnięcia powyższego celu, w tym wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 27c ust. 1 u.P.I.S.(tj. o wstrzymaniu wytwarzania lub wprowadzania produktu do obrotu lub nakazaniu wycofania produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy) i art. 27c ust. 6 u.P.I.S. (tj. o zakazie wytwarzania produktu lub wprowadzania go do obrotu, a także nakazie wycofania z obrotu oraz jego zniszczenia), a także do zatrzymania produktów oraz nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące (w przypadku wydania decyzji o której mowa w ust. 1 – art. 27 ust. 3 u.P.I.S.). Podkreślić jednak należy, iż ustawodawca jednoznacznie określił sposób zabezpieczenia realizacji tych uprawnień państwowych inspektorów sanitarnych w art. 29 ustawy o PIS, który odsyła do postępowania zabezpieczającego w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji. Mianowicie zgodnie ze wskazanym przepisem "w przypadkach wymienionych w art. 27-28 państwowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczenia pomieszczeń, środków transportu, maszyn i innych urządzeń, środków spożywczych, przedmiotów użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyków, detergentów, substancji chemicznych, ich mieszanin oraz wyrobów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, a także innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. Do postępowania zabezpieczającego stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej."

Oznacza to przede wszystkim, że inspektorzy sanitarni, stosując środki zabezpieczenia wskazane w art. 27c ust. 3 u.P.I.S. powinni stosować się do trybu i form rozstrzygania przewidzianych w przypadku konieczności zabezpieczenia w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.e.a.").

W tym miejscu należy wskazać, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki określone w art. 2 u.p.e.a., między innymi obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 pkt 1 pkt 10 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 2 § 2 u.p.e.a., w zakresie nieuregulowanym odrębnymi przepisami, należności, o których mowa w § 1, podlegają zabezpieczeniu w trybie i na zasadach określonych w dziale IV.

Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a, m.in. gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów (art. 3 § 1 u.p.e.a.).

W myśl art. 17 § 1 u.p.e.a., o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Nadto, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18).

Zgodnie zaś z art. 20 § 1 pkt 4 i § 2 u.p.e.a. właściwy kierownik powiatowej inspekcji jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie wyodrębnia postępowanie zabezpieczające w dziale IV tej ustawy, z tym zastrzeżeniem, że dział IV nie reguluje w sposób kompleksowy postępowania zabezpieczającego. W postępowaniu tym stosuje się w sposób odpowiedni przepisy działu I i IVa, do których odsyłają przepisy działu IV ustawy, w tym art. 166b u.p.e.a.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zgodnie z dyspozycją art. 29 u.P.I.S. w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy działu IV u.p.e.a. regulujące postępowanie zabezpieczające, które organy wydające zaskarżone rozstrzygnięcia (w zakresie określonym w pkt 2 i 3 decyzji Inspektora Powiatowego), pominęły. Przede wszystkim zaś wskazać należy, że właściwą formą dokonania przez organ egzekucyjny zabezpieczenia wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym nie jest wszczynanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, zakończonego wydawaniem decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz zarządzenie zabezpieczenia, o którym mowa w art. 156 § 1 u.p.e.a., zawierające obligatoryjnie wskazane tam elementy. Środkiem zaskarżenia tego zarządzenia stosownie do art. 156 § 1 pkt 8 u.p.e.a. są zaś zarzuty, a nie odwołanie.

Podkreślenia wymaga, zarzuty są środkiem zaskarżenia istotnie różniącym się od odwołania. W art. 33 u.p.e.a. ustawodawca określił zamknięty katalog podstaw zarzutów, a ponadto termin do wniesienia zarzutów wynosi 7 dni, a nie jak w przypadku odwołania od decyzji 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Zarzut jest środkiem względnie suspensywnym, gdyż jego wniesienie nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego/zabezpieczającego, a jedynie organ egzekucyjny z uzasadnionych powodów może wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne - do czasu rozpatrzenia zarzutu. Zarzut nie jest również środkiem dewolutywnym, bo jest rozpatrywany przez organ egzekucyjny, a nie przez jego organ wyższego stopnia. Ponadto jego rozpatrywanie polega nie na ponownym rozpatrzeniu tej samej sprawy (zaistnienia podstaw do wszczęcia egzekucji), lecz na zbadaniu zasadności zarzutu podjęcia i prowadzenia egzekucji.

Traktując odwołanie wniesione przez skarżącą spółkę 1 lutego 2013 r. (data stempla pocztowego na kopercie) odwołanie jako zarzuty wobec "zarządzenia zabezpieczenia" z [...]r. (tj. rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 i 3 decyzji Inspektora Powiatowego) należy stwierdzić, że powinny być one – stosownie do art. 34 u.p.e.a. rozpatrzone nie przez organ II instancji, ale przez organ egzekucyjny tj. Inspektora Powiatowego. Wprawdzie mając ma uwadze datę złożenia odwołania (zarzutów), okazałyby się one wniesione z uchybieniem siedmiodniowego terminu, ale mając na względzie, że jest to uchybienie spowodowane z winy organu (brak stosownego pouczenia) a nie strony, powinno skutkować to przywróceniem, na wniosek strony, uchybionego terminu. Koniecznym byłoby też ewentualne dostosowanie (uzupełnienie) pisma ("odwołania") Spółki co do podstaw zarzutów w postępowaniu zabezpieczającym.

Z powyższego wynika, iż uchybienia proceduralne w zakresie rozpatrywania środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 i 3 decyzji Inspektora Powiatowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. skutkowało rozstrzygnięciem Sądu tak jak w pkt 1 i pkt 3 wyroku.

W ponownym postępowaniu organ odwoławczy winien przekazać odwołanie skarżącej Spółki organowi I instancji, który winien rozstrzygnąć sprawę jak organ egzekucyjny, do którego wniesiono zarzuty – stosownie do powyższego stanowiska Sądu.

Wobec braku zasadności skargi w pozostałym zakresie, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. rozstrzygnął jak w pkt 2 wyroku.

O kosztach (pkt 4 wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz mając na względzie, iż skarga została uwzględniona jedynie częściowo.