Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 751/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1 i 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Teresa Tochowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi A. K., R. M. i Z. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2017 r.nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. K., R. M., Z. M. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanych przez adw. A. M. jest uchwała Rady Miasta Rzeszowa (dalej w skrócie: "Rada Miasta") nr XXXVIII/796/2017 z dnia 31 stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 229/15/2011 przy ul. Szpitalnej w Rzeszowie (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z dnia 15 marca 2017 r., poz. 1041) w części § 3 ust. 1 pkt 5 i § 19 określających przebieg drogi KDD/U.1 i jej parametrów, § 15 ust.4 t. j. zasad obsługi komunikacyjnej terenu U/MW.2.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie:

- art. 2, art. 21 ust. 1-2, art. 32 ust. 1-2 Konstytucji RP,

- przepisów Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - art. 1 Pierwszego Protokołu do tekstu Konwencji (ochrona prawa własności),

- art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2017 r., poz. 1073 - dalej w skrócie: "U.p.z.p."), poprzez nieuwzględnienie przy tworzeniu planu istniejącej zabudowy, nierozważenie alternatywnych możliwości projektowych przy planowaniu układu komunikacyjnego, a przez to nadmierną ingerencję w prawo własności,

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm. - dalej w skrócie: "K.c.") w zw. z art. 6 i 15 ust. 2 pkt 10 U.p.z.p. poprzez nieuprawnione ograniczenie współwłaścicieli w możliwości korzystania ze swojej nieruchomości.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej numerem ew. [...] położonej w obr. [...], dla której prowadzona jest Kw Nr [...], objętej Uchwałą Rady Miasta Nr XXXVIII/796/2017 z dnia 31 stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 229/15/2011 przy ul. Szpitalnej w Rzeszowie. Pismem z dnia 21 kwietnia 2017r. wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miasta nie zajęła do dnia wniesienia skargi stanowiska w sprawie złożonego wezwania.

Skarżący podnieśli, że z ustaleń kwestionowanych planu wynika, iż odcinek drogi KDD/U.1 został w północno - wschodnim fragmencie wyznaczony na terenie częściowo zabudowanej działki nr [...] o łącznej powierzchni 1085 m2. Fragment przeznaczony pod drogę - w jej północno-wschodnim odcinku - zabiera ponad 50% powierzchni działki, pozbawiając właścicieli możliwości wykorzystywania jej dla własnych celów inwestycyjnych, obciążając ją ponadnormatywnie i w sposób nierówny w stosunku do innych nieruchomości objętych planem. Skarżący już w toku procedury planistycznej wskazywali, że poprowadzenie drogi po niezabudowanym terenie, wzdłuż północno-zachodniej granicy działki, zajęłoby tylko ok. 375 m2. Przebieg drogi w tej koncepcji, zachowuje ciągłość zabudowy przy ul. Szpitalnej.

Następnie powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych podnieśli, że kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na terenie gminy, w tym uchwalając miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, gminy muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 U.p.z.p., oraz przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej, a także przepisami Konstytucji RP. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu, optymalnych rozwiązań planistycznych, a także w wyważaniu interesu publicznego z interesami prywatnymi, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

Podnieśli również, że uzasadnienie uchwały powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Zwrócono również uwagę, że z uzasadnienia do projektu planu wynika, iż zasady zabudowy i zagospodarowania terenu dla jednostki U/MW.2 zostały opracowane ściśle według zwycięskiego projektu konkursowego. Skarżący zarzucili, że niedopuszczalnym jest, aby rozwiązania te wykraczały poza teren jakim dysponuje inwestor, a plan służył niejako do wywłaszczenia terenów okalających

i takiego ich ukształtowania, aby służyły głównie zaspokojeniu interesów inwestora jednostki U/MW.2 Z dokumentów konkursu architektonicznego zorganizowanego przez właściciela jednostki U/MW2 wynikało założenie, że dysponował będzie działką nr [...]. Dlatego też zaproponowane rozwiązania przewidywały prowadzenie przez tą działkę drogi (KDD/U1). Jednak inwestor nie pozyskał tej działki, co w oczywisty sposób powinno prowadzić do zmiany ustaleń planu w tym zakresie. Tymczasem inwestor jednostki U/MW.2 po nieudanej próbie pozyskania działki nr [...] posłużył się planem miejscowym, by ukształtować ten teren na swoje potrzeby. W związku z powyższym skarżący zarzucili, że prawo własności działki nr [...] zostało podporządkowane innym, przyszłym użytkownikom i mieszkańcom terenu objętego planem, w szczególności inwestorowi terenu U/MW.2, bez rzetelnego i wszechstronnego rozważenia jakichkolwiek innych możliwości, mniej w to prawo ingerujących. Nie rozważono wskazanego w trakcie publicznej dyskusji alternatywnego przebiegu jej fragmentu, który by nie ingerował ponad miarę w uprawnienia właścicielskie.

Zakwestionowali też fragment uzasadnienia do projektu planu, iż kontynuację układu drogowego - dla odtworzenia kwartału zabudowy w okolicy Placu Garncarskiego - będzie stanowił tak zaprojektowany przebieg drogi dojazdowej. Taką samą funkcję pełniłby w ocenie skarżących układ poprowadzony po terenie sąsiednim - obecnie jednostka U/MW.2, bowiem tak utworzona jednostka urbanistyczna z fragmentem drogi przebiegającym do ul. Szpitalnej po granicy z działką nr [...], stanowiłaby także kwartał zabudowy w tym miejscu. Zarzucili przy tym, że nie rozważono likwidacji wschodniego odcinka drogi KDD/U.1 i poszerzenia drogi KDW.1 gdyż zmniejszyłoby to teren U/MW.2, a także możliwości realizacji drogi KDD/U.1 jako drogi wewnętrznej dla terenu U/MW.2. Dałoby to większą możliwość kształtowania zabudowy autorom projektu architektonicznego budynku na terenie U/MW.2. Ponadto przebieg wschodniego odcinka drogi KDD/U.1 nie ma żadnego uzasadnienia nie tylko w sztuce urbanistycznej - stoi w jaskrawej sprzeczności

z kwartałowym charakterem zabudowy, nie rozwiązuje żadnych problemów kwartału, jest rozwiązaniem nieracjonalnym przestrzennie, a przede wszystkim korzystać z niej będzie jedynie właściciel terenu U/MW.2. Wschodni odcinek drogi KDD/U.1 nie jest niezbędny właścicielom przylegających działek, gdyż mają już oni dostęp do innych dróg, z których obecnie korzystają. Brak wschodniego odcinka drogi KDD/U.1 nie spowoduje zmniejszenia możliwości realizacji zamierzonej przez właściciela terenu U/MW.2 powierzchni użytkowej budynku. A jeśli droga ta jest potrzebna ze względów urbanistycznych, to inwestor powinien poprowadzić ją przez własny teren, albo tak dostosować architekturę swojego budynku, aby realizacja jego zamierzeń nie odbywała się kosztem działek sąsiednich.

Zakwestionowali też argument, iż poprowadzenie drogi od południa i wschodu działki nr [...] spowoduje powstanie warunków do lepszej ekspozycji kamienicy przy ul. Szpitalnej [...]. W ocenie skarżących, wyznaczony na terenie działki nr [...] przebieg KDD/U.1 w rzeczywistości spowoduje otoczenie jej dodatkowo - po już istniejącym bezpośrednim sąsiedztwie od północy z ul. Szpitalną - z dwóch kolejnych stron drogami. Przy braku możliwości grodzenia, dotychczasowe podwórko stanie się przestrzenią ogólnie dostępną. Uciążliwości, w postaci emisji hałasu, zanieczyszczeń, aktów wandalizmu, spowodują znaczne pogorszenie warunków życia mieszkańców istniejącego na nieruchomości budynku, jak i utratę "okrojonej" na skutek wybudowania w tym miejscu drogi, jej wartości rynkowej.

Wskazali, że interesy prywatne właścicieli działki nr [...] nie zostały w żadnym stopniu uwzględnione. W trakcie sporządzania planu Gmina znała ich zamierzenia inwestycyjne, ustalone w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 11 października 2012r. na zamierzenie inwestycyjne pod nazwa "Rozbudowa budynku usługowo - mieszkalnego oraz budowa zbiornika na wody opadowe, na działce nr [...] obr. [...] w Rzeszowie przy ul. Szpitalnej [...]". Obecnie właściciele działki nr [...] zostali praktycznie pozbawieni możliwości samodzielnego zagospodarowania swojej nieruchomości.

Podnieśli, że porównanie warunków inwestycyjnych, jakie stworzono dla właścicieli terenów jednostek U/MW.2 i MW/U.2 prowadzi do oczywistych wniosków, iż przy sporządzaniu planu doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, gdyż Gmina przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne, bez szczegółowego rozważenia i uzasadnienia ingerując w cudze prawo własności poprzez przeznaczenie części ich nieruchomości na realizację celów publicznych. Wskutek tego uchwalony plan w kwestionowanym zakresie prowadzi do wywłaszczenia większej części nieruchomości, co powoduje, iż jej pozostała część nie daje chociażby podobnych, jak na terenie U/MW.2 warunków inwestycyjnych.

Wskazali też, że o ile w przypadku realizacji drogi KDD/U.1 - przysługiwałoby prawo do odszkodowania za wywłaszczenie terenu pod drogę, to ważąc wartość odszkodowania z drastycznie obniżoną wartością nieruchomości, odszkodowanie z tego tytułu nie może stanowić odpowiedniej rekompensaty za tego typu rozwiązania planistyczne. Z uzasadnienia do projektu planu wynika, iż w ramach oceny finansowej - Gmina uwzględniła koszty wykupu terenów prywatnych o powierzchni ok. 0,13 ha. Ponieważ teren działki nr [...] przeznaczonej pod fragment drogi KDD/U.1 ma powierzchnię ok. 600 m2, to oznacza to, iż urządzenie terenu dojazdowego głównie dla użytkowników terenu U/MW.2 ma odbyć się zdecydowanym kosztem właścicieli działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie.

Wskazała, że obszar objęty granicami MPZP Nr 229/15/2011 przy ul. Szpitalnej w Rzeszowie jest położony w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, w ścisłym centrum miasta Rzeszowa, na terenie zabytkowego układu urbanistycznego miasta. Na obszarze objętym przedmiotowym planem, od strony południowo - wschodniej znajduje się obiekt zabytkowy w postaci kamienicy przy ul. Szpitalnej [...], wpisany w dniu 9 września 2016 r. wraz z otoczeniem do rejestru zabytków nieruchomych województwa podkarpackiego pod nr rej. [...], od strony zachodniej i północno-wschodniej są zlokalizowane obiekty zabytkowe (kamienice wraz z oficynami) wpisane do wojewódzkiej oraz gminnej "Ewidencji zabytków urbanistyki, architektury, budownictwa i archeologii miasta Rzeszowa" (5 obiektów od strony zachodniej - ul. Baldachówka oraz 2 obiekty od strony północnej - ul. Króla Kazimierza), a na całym obszarze objętym granicami MPZP Nr 229/15/2011 przy ul. Szpitalnej w Rzeszowie znajduje się stanowisko archeologiczne nr 17 w Rzeszowie (AZP - 103-76/56), wpisane do Gminnej Ewidencji Zabytków, w dniu 15 kwietnia 2016 r., pod pozycją 1217. Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków w Przemyślu w wytycznych i wnioskach konserwatorskich do opracowania MPZP w rejonie ul. Szpitalnej w Rzeszowie nakazał uwzględnić przy opracowaniu planu uwarunkowania wynikające z konieczności ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków znajdujących się w obszarze objętym granicami planu, a także nakazał m. in. zachować istniejące rozplanowanie terenu z przebiegiem ulic, ukształtowanymi pierzejami, zachować i uczytelnić historyczne granice Placu Garncarskiego, lokalizować nową zabudowę na niezabudowanych placach w sposób służący odtworzeniu historycznej linii zabudowy ulic, objąć ochroną planem i zachować wszystkie obiekty zabytkowe wpisane do wojewódzkiej i gminnej ewidencji, poprzez zachowanie ich przeznaczenia, jako budynków mieszkalnych z ewentualnym dopuszczeniem nieuciążliwych usług, poprzez ich remont jako podstawowe działanie w stosunku do tych obiektów, z ewentualnym odtworzeniem zniszczonego po II wojnie światowej detalu architektonicznego. Następnie Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków w Przemyślu w postanowieniu z dnia 28 listopada 2016 r. uzgodnił wersję projektu MPZP Nr 229/15/2011 przy ul. Szpitalnej w Rzeszowie, która następnie została przyjęta uchwałą Rady Miasta Rzeszowa Nr XXXVI11/796/2017 z dnia 31 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu podał m. in., że plan w tej wersji uwzględnia wytyczne i wnioski konserwatorskie z dnia 1 lutego 2012 r., a także nie narusza wymagań konserwatorskich odnoszących się do ochrony zabytku wpisanego w 2016 r. do rejestru zabytków nieruchomych województwa podkarpackiego pod nr rej. [...], poprzez wprowadzenie nakazów dotyczących zachowania gabarytów, kompozycji, artykulacji i detalu architektonicznego elewacji oraz formy dachu kamienicy przy ul. Szpitalnej [...].

Dalej wskazałno, że konieczność zapewnienia skutecznej ochrony tych elementów dziedzictwa kulturowego oraz zabytków sprawia, że interesy właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym granicami planu mogą być uwzględnione jedynie w takim zakresie, w jakim nie kolidują z wymogami tej ochrony.

Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących określenia przebiegu drogi publicznej dojazdowej na części działki nr ew. [...] Rada Miasta wyjaśniła, że przeznaczenie terenu pod drogę publiczną KDD/U.1 zostało poprzedzone wszechstronnymi analizami. Decyzje lokalizacyjne podjęte w drugiej połowie XX w. zburzyły historyczny układ przestrzenny tej części miasta. W konsekwencji teren położony w sąsiedztwie Placu Garncarskiego został "odcięty" komunikacyjnie i uległ degradacji przestrzennej. Sporządzenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 229/15/2011 przy ul. Szpitalnej w Rzeszowie ma służyć uporządkowaniu i rewitalizacji tego obszaru. W związku z brakiem możliwości odtworzenia historycznego przebiegu ul. Szpitalnej i ul. Wierzynka należało zaproponować nowe rozwiązanie komunikacyjne, które byłoby zgodne z wytycznymi konserwatorskimi, czyli uwzględniałoby historycznie ukształtowane pierzeje ulic. Wskazała, że dawniej kamienica przy ul. Szpitalnej [...] przylegała do obecnie nieistniejących kamienic przy ul. Szpitalnej nr [...] i nr [...] i razem z nimi stanowiła część zachodniej pierzei tej ulicy. W związku z czym wskazywany przez skarżących przebieg drogi jako alternatywny, jest sprzeczny z wytycznymi konserwatorskimi, ponieważ w sposób historycznie nieuzasadniony rozcinałby dawną pierzeję zabudowy przy ul. Szpitalnej. Dodatkowym potwierdzeniem istnienia tej pierzei jest, wynikające z wpisu w dziale III Księgi wieczystej Nr [...], która prowadzona jest dla działki nr ew. [...] obciążenie ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz nieruchomości sąsiedniej o charakterze służebności używania ścian granicznych.

Propozycja skarżących, polegająca na zmianie w planie miejscowym drogi publicznej KDD/U.1 na drogę wewnętrzną została odrzucona w trakcie procedury opracowywania planu, gdyż skutkowałaby faktyczną likwidacją ogólnodostępnej, publicznej komunikacji. Zgodnie z obowiązującym prawem teren drogi wewnętrznej pozostałby bowiem własnością dotychczasowego właściciela nieruchomości, na którym byłaby urządzona tego rodzaju droga. Właściciel takiego terenu nie musiałby udostępnić go osobom trzecim, natomiast jego zgoda byłaby niezbędna do urządzenia na nim drogi wewnętrznej oraz do korzystania z tej drogi przez te osoby. Natomiast proponowana przez skarżących likwidacja południowo-wschodniego odcinka drogi KDD/U.1, zlokalizowanego na działce nr [...], faktycznie oznaczałaby utrzymanie stanu istniejącego, czyli zachowanie komunikacyjnej izolacji obszaru objętego planem.

Wskazała również, że droga KDD/U.1 będzie służyć okolicznym mieszkańcom, turystom, klientom obiektów usługowych, a także zapewni możliwość sprawnego dojazdu jednostkom straży pożarnej, służbom ratownictwa medycznego, oraz służbom oczyszczania miasta. Poprawność rozwiązań komunikacyjnych, przyjętych w przedmiotowym planie miejscowym, została potwierdzona poprzez ich uzgodnienie przez Miejski Zarząd Dróg w Rzeszowie, przed uchwaleniem tego planu.

Rada Miasta podkreśliła, że przyjęte w planie rozwiązanie zmierza do utworzenia nowego układu komunikacyjnego o charakterze publicznym dla terenu objętego planem, opartego o istniejącą część ul. Szpitalnej oraz drogę publiczną dojazdową wyznaczoną częściowo na gruntach prywatnych oraz na gruntach stanowiących własność miasta Rzeszowa, na terenie oznaczonym symbolem KDD/U.1, który będzie połączony od strony północno- wschodniej z ul. Ludwika Zamenhofa, a od strony południowo - zachodniej z ul. Stanisława Leszczyńskiego. Układ ten będzie dodatkowo wsparty od strony zachodniej drogą wewnętrzną, wyznaczoną na gruntach stanowiących własność miasta Rzeszowa, na terenie oznaczonym symbolem KDW.1. Ulica Wierzynka, w obecnym kształcie, spełnia wymagania określone dla drogi publicznej o charakterze dojazdowym jedynie na stosunkowo niewielkim odcinku. Poza tym ul. Wierzynka obecnie, nawet na tym odcinku, straciła znaczenie drogi publicznej o charakterze dojazdowym, po wyburzeniu w 2016 r. jedynej kamienicy, jaka była przy niej zlokalizowana.

W ocenie Rady Miasta za niedopuszczalne należy uznać rozwiązanie polegające na tym, że układ komunikacyjny o charakterze publicznym dla terenu objętego planem może być oparty o poszerzoną drogę KDW.1 kosztem terenu U/MW.2 z jednoczesną likwidacją wschodniego odcinka drogi KDD/U.1 lub realizacją drogi KDD/U.1 jako drogi wewnętrznej dla terenu U/MW.2, gdyż w każdej z tych propozycji ul. Szpitalna od strony południowej, od miejsca obecnego jej zamknięcia, nie ma połączenia z drogą publiczną. Drogę publiczną dojazdową, oznaczoną symbolem KDD/U.1, na odcinku od zamknięcia ul. Szpitalnej do granicy terenu istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. Baldachówka, oznaczonego symbolem MW.1, wyznaczono na terenach co do zasady niezabudowanych (wyjątek dotyczy garaży), stanowiących własność prywatną, w tym na części niezabudowanej działki skarżących nr [...], a także na nieruchomości stanowiącej własność firmy [...]. Jest to najkrótszy odcinek, który można wyznaczyć na obszarze planu, począwszy od zamknięcia ul. Szpitalnej do tej części terenu przeznaczonego pod tę drogę, który stanowi własność miasta Rzeszowa. Zaznaczyła też, że działka skarżących, w części od której zaczyna się początek wschodniego odcinka drogi publicznej dojazdowej, oznaczonej symbolem KDD/U.1 jest obciążona na rzecz sąsiednich nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności przechodu, przejazdu i przegonu bydła.

Na koniec Rada Miasta podniosła, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana dla skarżących w 2012 r. nie stanowi dla nich podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, a jedynie jeden z dokumentów, który należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniu skarżących, ich możliwości odnośnie sposobu zagospodarowania działki nr [...] uległy istotnej zmianie w stosunku do tych, które wynikały z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z 2012 r., nie wskutek przyjęcia ustaleń przedmiotowego planu, lecz już po objęciu ich nieruchomości w 2016 r. ochroną prawną wynikającą z wpisu kamienicy przy ul. Szpitalnej [...] w Rzeszowie wraz z otoczeniem do rejestru zabytków nieruchomych województwa podkarpackiego, co zresztą nastąpiło na ich wniosek. Skutki prawne wynikające z tego wpisu zostały uwzględnione przy określaniu ustaleń dla terenów, na których jest położona nieruchomość skarżących. Polegają one przede wszystkim na ochronie zabytkowej kamienicy przy ul. Szpitalnej [...] poprzez wprowadzenie nakazów dotyczących zachowania gabarytów, kompozycji, artykulacji i detalu architektonicznego elewacji oraz formy dachu tej kamienicy. Z kolei przeznaczenie południowej części działki nr ew. [...], która stanowi otoczenie kamienicy przy ul. Szpitalnej [...], pod drogę publiczną dojazdową, oznaczoną symbolem KDD/U.1, stanowi formę ochrony tego otoczenia przed nową zabudową kubaturową, która mogłaby wpłynąć niekorzystnie na zabytkową kamienicę, np. poprzez zniszczenie jej elementów architektonicznych, podlegających ochronie. Poza tym przeznaczenie południowej części działki nr ew. [...] pod drogę publiczną dojazdową ma związek z tym, że od tej strony jest usytuowane wejście do kamienicy przy ul. Szpitalnej [...], a jednocześnie takiego wejścia brakuje od strony ul. Szpitalnej.

W ocenie Rady Miasta, przyjęte w planie rozwiązanie planistyczne dotyczące przebiegu drogi KDD/U.1 na działce skarżących jest zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Ograniczenie prawa własności skarżących było konieczne i zostało wprowadzone tylko w niezbędnym zakresie.

W piśmie z dnia 7 września 2017 r. skarżący odnosząc się do odpowiedzi na skargę podnieśli, że wytyczne konserwatorskie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu są ogólnikowe i nie wprowadzają istotnych ograniczeń w ustaleniach planu zagospodarowania. Wynika to z faktu, że przepisy ustawy o zabytkach określają kompetencje służb konserwatorskich jedynie do obiektów wpisanych do ewidencji zabytków. Ponadto twierdzenia, że ustalenia planu zostały wprowadzone w celu ochrony występowania na obszarze tego planu różnego rodzaju elementów dziedzictwa kulturowego oraz zabytków prawnie chronionych przed ich zniszczeniem lub niewłaściwym wykorzystaniem, nie są poparte żadnymi konkretnymi ustaleniami. Faktycznym motywem uchwalenia planu było zatwierdzenie lokalizacji inwestycji konkursowej, według koncepcji projektantów z Hiszpanii.

W ocenie skarżących, działania właścicieli nie zmierzają do zniszczenia zabytku lub jego niewłaściwego wykorzystania, lecz jego ochrony. Natomiast ustalenia planu zagospodarowania dla działki zabudowanej budynkiem Szpitalna [...] ( MW/U.2 ) określają nieprzekraczalne linie zabudowy "nowego obiektu", którego nie da się zrealizować z uwagi na brak możliwości zapewnienia miejsc parkingowych. Budynek, o wysokości do 3 kondygnacji, będzie kompletnie zasłaniał historyczną kamienicę. Pozostały obszar ukształtowany jako ślepy zaułek, jako teren otwarty (z zakazem grodzenia) siłą rzeczy będzie wykorzystywany jako szalet miejski. Dalej zarzucili, iż nieprawdziwe jest twierdzenie, że lokalizacja drogi publicznej w miejscu, które dotychczas było użytkowane tylko przez jego właścicieli, służy ochronie zabytku, albowiem w otoczeniu kamienicy zabytkowej nie zaplanowano terenu zieleni publicznej lub ciągu pieszego, lecz drogę publiczną, która ma stanowić główny ciąg komunikacyjny dla obszaru objętego planem. Ponadto w bezpośrednim otoczeniu tej kamienicy lokalizuje się komercyjny, duży obiekt kubaturowy z parkingami podziemnymi oraz wieloma kondygnacjami zabudowy.

Ponadto w opinii Konserwatora Zabytków wskazuje się na nakaz "zachowania istniejącego rozplanowania terenu z przebiegiem ulic ukształtowanymi pierzejami" bez odnoszenia się do historycznego układu. Tymczasem z przedłożonych załączników w postaci planu katastralnego z 1903r. i 1931 r. oraz mapy z lat 50-tych XX wieku nie można ustalić jakie dziedzictwo kulturowe zostało objęte ochroną poprzez zapisy planu określającego układ komunikacyjny, zwłaszcza drogę publiczną. Dlatego też zdaniem skarżących, użyty zwrot : "Konieczność zapewnienia skutecznej ochrony elementów dziedzictwa kulturowego oraz zabytków sprawia, że interesy właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym granicami planu mogą być uwzględnione jedynie w takim zakresie, w jakim nie kolidują

z wymogami tej ochrony" jest w tym stanie faktycznym, sloganem nie mającym odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy.

Podnieśli, że stan Placu Garncarskiego oraz kamienic jest wynikiem braku należytej dbałości "władzy państwowej" o stary zasób mieszkaniowy, objęty szczególnym trybem najmu. Natomiast fakt wpisu do księgi wieczystej służebności na rzecz dwóch działek, która od kilkudziesięciu lat nie jest wykorzystywana, nie może być argumentem za wyznaczeniem drogi publicznej po prywatnym terenie. Parcele wskazane w treści służebności były zlokalizowane na obecnym terenie Szpitala, więc nie dotyczyło to Placu Garncarskiego.

Ponadto podnieśli, że na terenie działki nr [...] nie ma komunikacji publicznej w związku z tym nie można mówić o jej likwidacji. Obecnie wszystkie działki na obszarze objętym planem mają dostęp do drogi publicznej. Teren objęty zaskarżonym planem, nie ma problemów komunikacyjnych, poza zapewnieniem miejsc do parkowania pojazdów, co jest typowe dla większości terenów zurbanizowanych. Zarzucili zatem, że poszerzenie dostępności komunikacyjnej jest niezbędne tylko dla obszaru U/MW.2 z uwagi na fakt dopuszczenia bardzo intensywnej zabudowy usługowej.

Zarzucili również, że Rada Miasta nie uzasadniła, dlaczego za niedopuszczalne należy uznać rozwiązania polegające na tym, że układ komunikacyjny o charakterze publicznym dla terenu objętego planem, może być oparty o poszerzoną drogę KDW.1 kosztem terenu U/MW.2 z jednoczesną likwidacją wschodniego odcinka drogi KDD/U. 1 lub realizacja jej jako drogi wewnętrznej. Skarżący wskazali, że przyjęta koncepcja planu zagospodarowania obszaru objętego planem jest możliwa bez realizacji kwestionowanego odcina drogi KDD/U.1. Jest to możliwe do zrealizowania w co najmniej 3 wariantach. Rozwiązania te przewidują likwidację odcinka KDU/U.1 na terenie działki nr [...] jako zbędnego i obsługę terenu objętego planem przez połączenie ul. Kr. Kazimierza i ul. Leszczyńskiego

w dwóch rozwiązaniach przebiegu drogi KDW.1, oraz od strony ulicy Szpitalnej do której przylega obszar U/MW.2. Zaproponowane rozwiązania w całości przebiegają po działkach należących do Gminy. Obszar objęty planem jest niewielki, więc jest dostępny z ul. Baldachówka i nie ma potrzeby tworzenia dodatkowej drogi publicznej, jednak może przyczynić się do usprawnienia komunikacji, skoro jest możliwość jej realizacji na tym terenie. Koncepcje te zakładają korektę lub nieznaczne uszczuplenie terenu zabudowy dla obszaru U/MW.2, jednak jest to ustępstwo które powinno być uwzględnione przez inwestora, ponieważ większość zapisów MPZP jest podporządkowana jego interesom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wstępnego odnotowania wymaga okoliczność, że skarżący zakwestionowali uchwałę z dnia 31 stycznia 2017 roku, nr XXXVIII/796/2017 jedynie w części;

w zakresie § 3 ust. 1 pkt 5 i § 19 określających przebieg drogi KDD/U.1 i jej parametrów oraz § 15 ust. 4, to jest: zasad obsługi komunikacyjnej terenu U/MW.2.

Kolejnym faktem, na który należy zwrócić uwagę jest uchylenie przez tutejszy Sąd, wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2017 roku, sygn. II SA/Rz 523/17, rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2017 r.

nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności - w części – skarżonej w niniejszym postępowaniu uchwały z dnia 31 stycznia 2017 roku,

nr XXXVIII/796/2017.

Realizując przewidziany przepisami prawa wymóg warunkujący dopuszczalność skargi, skarżący w dniu 21 kwietnia 2017 roku wezwali Radę Miasta Rzeszowa do usunięcia naruszenia prawa, w następstwie podjęcia uchwały z dnia 31 stycznia 2017 roku, nr XXXVIII/796/2017; art. 53 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu sprzed

1 czerwca 2017 roku) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016r. poz. 446 ze zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.). Uwzględniając fakt, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości objętej planem, który zmienia – w części – jej dotychczasowe przeznaczenie i sposób zagospodarowania, Sąd nie ma wątpliwości, że skarżącym przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności z uwagi na charakter sprawy oraz istotę sporu, która

w gruncie rzeczy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy Rzeszowa nie przekroczyła normatywnych granic przyznanego jej władztwa planistycznego, Sąd za uzasadnione uznał przedstawienie charakteru rozwiązań systemowych, obowiązujących w tym zakresie. Operatywnie, pozwoli to czytelniej odnieść się do poszczególnych zarzutów skargi.

Władztwo planistyczne oznacza przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji do władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze wiążącego aktu prawnego (aktu prawa miejscowego) – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku planu, w drodze decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne, 2003 r., s. 90. Realizacja władztwa planistycznego wobec terenów mu podlegających odbywa się niezależnie od tego, do kogo te grunty należą

i niezależnie od woli władających tymi gruntami – M. Szewczyk w: Z. Leoński,

M Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, 2002r., s. 20. I choć niewątpliwie władztwo planistyczne stanowi uprawnienie do legalnej ingerencji w sferę prawa własności, to jednak nie jest ono absolutne

i nieograniczone, gdyż gmina może z niego korzystać wyłącznie w granicach prawa, kierując się interesem publicznym, konfrontując wchodzące w jego zakres wartości publiczne z interesem prywatnym, a nadto uwzględniając aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 roku, sygn. II OSK 1377/12. Realizację władztwa planistycznego można więc ująć jako proces adekwatnej parametryzacji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony mamy interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać. Wskazana relacja nakazuje przyjąć, że władztwo planistyczne gminy musi mieć granice, wyznaczane przez trzy elementy: 1) normę kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne; 2) normy zadaniowe wyznaczające gminie zadania w zakresie planowania przestrzennego; 3) publiczne prawa podmiotowe jednostek, w tym w szczególności prawo zabudowy, jako emanacja prawa własności.

Odnośnie norm kompetencyjnych, kluczowa jest treść art. 3 ust. 1 U.p.z.p., zgodnie z którą kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, (...) należy do zadań własnych gminy. Realizację tej kompetencji cechuje swoboda oraz elastyczność, albowiem gmina nie ma obowiązku (co do zasady) z niej korzystać, a jeżeli się już na to zdecyduje, to treść planu miejscowego może kształtować "w zależności od potrzeb" – art. 15 ust. 3 U.p.z.p.

Druga z determinant wyznaczających sposób realizacji władztwa planistycznego – normy zadaniowe – została w U.p.z.p. ujęta w sposób ogólny, pozostawiając podmiotowi władztwa szeroki zakres swobody. Kluczowe znaczenie odgrywa w tej materii art. 1 ust. 2 U.p.z.p. wskazujący elementy, które należy uwzględniać przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Trzecią determinantą wyznaczającą granice władztwa planistycznego są publiczne prawa podmiotowe adresatów rozstrzygnięć planistycznych gminy; są to prawa o charakterze negatywnym, których istota uzewnętrznia się w roszczeniu

o zaniechanie ingerencji w sferę przysługującej jednostce wolności korzystania

z nieruchomości. Przełamanie tej wolności w sposób naruszający jej istotę, a więc uniemożliwiający in genere korzystanie z nieruchomości, musi być zawsze uzasadnione realizacją normatywnie określonego interesu publicznego.

Uwzględniając powołane trzy elementy kształtujące granice władztwa planistycznego gminy podać należy, że kontrola sądowa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może dotyczyć "izolowanej oceny" celowości, czy słuszności podejmowanych rozstrzygnięć – a więc oceny tych parametrów bez nawiązania do naruszenia prawa - albowiem kryteria te nie mieszczą się w formule kontroli zgodności z prawem. W ramach kontroli legalności planu Sąd ma natomiast możliwość zweryfikować – poza kontrolą procedury uchwalania planu – czy jego uchwalenie nie nastąpiło z przekroczeniem prawem wyznaczonych granic proporcjonalności ingerencji. W przestrzeni tak ukształtowanej oceny Sąd może badać, w jaki sposób organ "wytłumaczył się" z naruszenia interesów indywidualnych, i czy przedstawione argumenty mają charakter normatywny, a zatem czy nie doszło do złamania granic prawnej legitymizacji ingerencji i tym samym nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego. Uchwalenie planu miejscowego musi uzasadniać interes publiczny (potrzeby wspólnoty samorządowej), a jego realizacja w sposób przyjęty w treści planu, może naruszać interesy indywidualne jedynie w takim stopniu, w jakim jest to konieczne.

Z treści planu i jego uzasadnienia powinno wynikać, że realizacja jego postanowień w inny sposób, zasadniczo mniej ingerujący w interesy partykularne, wiązałaby się

z koniecznością rezygnacji z pełnego zaspokojenia uzasadnionych potrzeb wspólnoty samorządowej. Obowiązkiem rady jest zatem dokonanie swoistego rachunku aksjologicznego uwzględniającego realizowane planem interesy wspólnoty z interesami indywidualnymi, jakie postanowieniami tego planu zostają naruszone. Jeżeli dojdzie do wykazania, że plan urzeczywistnia wartości istotne dla wspólnoty, czego nie da się osiągnąć inaczej, jak poprzez ograniczenie lub poświęcenie interesów indywidualnych, albowiem wartości te przedstawiają donioślejszy ładunek aksjologiczny, nie można mówić o nadużyciu władztwa planistycznego gminy;

w takim ujęciu wyraża się zasada proporcjonalności ingerencji. Nie znajdzie ochrony jednostka, która podważa ustalenia planu wyłącznie dlatego, że są one niezgodne

z jej interesem. Takie ukształtowanie treści planu w żadnym razie nie wskazuje jeszcze na nadużycie władztwa planistycznego.

Tak orzecznictwie, jak i w literaturze wyrażany jest utrwalony już pogląd, że zasada proporcjonalności ingerencji składa się z trzech elementów składowych:

1) przydatności; 2) konieczności (niezbędności); 3) proporcjonalności (sensu stricto). Przydatność nakazuje dobór środków skutecznych do realizacji założonych celów, konieczność, dobór środka najmniej uciążliwego dla jednostki spośród środków równie skutecznych. Proporcjonalność natomiast, wyraża się w obowiązku stosowania środków pozostających w proporcji do obranego celu – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 1999 roku, sygn. K 13/98, OTK 1999/4 poz. 74. Pozytywna weryfikacja podanych elementów proporcjonalnej granicy ingerencji wymaga od organów uchwalających plan miejscowy działań racjonalnych, optymalnych i skutecznych, tak w warstwie merytorycznej, uzewnętrznionej treścią planu, jak i warstwie procesowej, wyrażającej się w takim przeprowadzeniu procedury jego uchwalania, aby ujawnieniu podlegały wszystkie elementy procesu decyzyjnego, pozwalające poddać uchwalony plan kontroli, przez pryzmat zachowania zasad warunkujących legalność skorzystania z władztwa planistycznego; tu kluczowe znaczenie znajduje uzasadnienie uchwały w przedmiocie uchwalenia planu.

Transponując wszystkie przedstawione uwagi o charakterze systemowym

i z założenia ogólnym na okoliczności kształtujące niniejszą sprawę, Sąd stwierdza, że zarówno procedura uchwalenia planu, jak i jego treść – w zaskarżonym zakresie – są zgodne z prawem.

W uzasadnieniu uchwały, jak i w dokumentach planistycznych jednoznacznie sformułowano cel, jaki ma realizować plan: uporządkowanie terenu objętego planem

i stworzenie atrakcyjnych przestrzeni publicznych, istotnych dla wizerunku miasta. Projekt planu obejmuje obszar o pow. 1,11 ha położony w strefie śródmiejskiej (centrum), w sąsiedztwie zabytkowego zespołu urbanistycznego Starego Miasta. Obszar objęty planem jest zdegradowany. O ile pierzeja wschodnia ul. Szpitalnej, po zniszczeniach II Wojny Światowej została odbudowana, to już teren pierzei zachodniej tej ulicy nie został – po częściowych zniszczeniach – odbudowany. Obszar pomiędzy kamienicą skarżących przy ul. Szpitalnej [...] a niedawno wyburzoną kamienicą przy ul. Wierzynka [...] jest wykorzystywany, jako zespół blaszanych garaży. Obrany i uzewnętrzniony cel realizowany dzięki postanowieniom planu jest czytelny i zrozumiały. Zamysł, jaki przyświecał tworzeniu planu mieści się w kategoriach przywrócenia i utrzymania ładu przestrzennego w rozumieniu

art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. w zw. z art. 2 pkt 1 U.p.z.p. Sąd - podobnie jak i skarżący - nie podważa oceny o potrzebie "rewitalizacji", przywrócenia i uatrakcyjnienia obszaru objętego planem; o ile realizacja takiego celu mieści się w prawem przewiedzianych granicach – a tak bez wątpienia jest – Sąd nie jest umocowany do kwestionowania, czy oceniania planowanego sposobu zagospodarowania tego obszaru. Teren objęty planem znajduje się w centrum miasta, w jego zabytkowej części i bez wątpienia prawem, ale i obowiązkiem gminy jest dbać by był on zagospodarowany adekwatnie do tej charakterystyki. Zdać sobie należy sprawę z tego, że obszar o takiej charakterystyce może być przeznaczony pod silną intensyfikację działalności

o charakterze turystycznym, kulturalnym, gastronomicznym, hotelarskim, etc. Właściciele nieruchomości znajdujących się w centrach miast nie mogą oczekiwać, że będą one izolowane od tej aktywności w stopniu równym, jak nieruchomości znajdujące się na terenach dedykowanych wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową. Odrębnego omówienia wymagają natomiast przyjęte w planie postanowienia szczegółowe, odnoszące się do konkretnych rozwiązań planistycznych, które prawa naruszać nie mogą.

Odnosząc się do zarzutu, że koncepcja planu odzwierciedla rozwiązania zaprezentowane w zwycięskiej pracy konkursowej, na zagospodarowanie części terenu objętego planem Sąd stoi na stanowisku, iż takie działanie nie narusza prawa, w tym i wtedy, gdy teren, jaki zgodnie z ogłoszeniem konkursu miał podlegać koncepcji zagospodarowania, obejmował część działki skarżących, na co nie wyrażali oni zgody. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie stanowi źródła prawa do nieruchomości dlatego też – co oczywiste – jego postanowienia dotyczą wszystkich nieruchomości, w tym i tych, do których gmina nie ma żadnych praw. Ustalenia planu - wraz z innymi przepisami - kształtują natomiast sposób wykonywania prawa własności – art. 6 ust. 1 U.p.z.p. W granicach określonych ustawą, każdy ma prawo zagospodarować swoją nieruchomość zgodnie

z postanowieniami planu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jeżeli część nieruchomości objętych planem –

w obszarze U/MW.2 stanowi prawo własności podmiotów prywatnych, to podmioty te mogą zagospodarować ten teren zgodnie z ustaleniami planu. To, że w toku postępowania planistycznego, albo jeszcze przed jego wszczęciem, mogło dochodzić do rozmów pomiędzy przedstawicielami miasta i właścicielami nieruchomości wchodzących w obszar U/MW.2, aby uzgodnić interes publiczny z interesem indywidualnym (inwestora), w celu wypracowania optymalnego sposobu jego zagospodarowania, tak aby był on zgodny z założoną formułą ładu przestrzennego w tej części miasta, nie stanowi naruszenia prawa. Miasto dysponowało założeniami zagospodarowania tego terenu i podejmowało starania, aby były one akceptowane przez podmioty będące właścicielami znajdujących w jego obrębie nieruchomości. Chodziło wszak o to, aby właściciele tego terenu byli zainteresowani realizacją takiej inwestycji, która będzie koncepcyjnie konweniować z przyjętym przez miasto (gminę) sposobem jego zagospodarowania. Uchwalenie planu, przy braku zainteresowania we wdrożeniu jego postanowień, mogłoby okazać się działaniem mało skutecznym.

Z akt planistycznych wynika, że konkurs został zorganizowany przez Stowarzyszenie Architektów Polskich w dniu 4 lutego 2015 roku, a zatem trzy lata po sformułowaniu wytycznych konserwatorskich i z pewnością na długo po tym, jak przyjęto ogólny cel uporządkowania terenu objętego planem – uzasadnienie uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 14 grudnia 2011 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP. Sąd nie dostrzega żadnej niezgodności z prawem w tym, że zwycięska praca stała się punktem wyjścia nowej wersji planu – wnioski wynikające

z analizy materiałów planistycznych – aktualizacja – 2016 r. (k. 21.1). Jeżeli zwycięska koncepcja realizuje przyjęte założenia i nie narusza prawa, nie ma prawnych przeszkód, aby ją uwzględnić, w tym wszak celu organizowano konkurs.

To, że na terenie stanowiącym własność skarżących w pracy konkursowej została przewidziana droga publiczna, podobnie jak i to, że takie rozwiązanie przewiduje plan, również nie jest niezgodne z prawem. Owszem ustalenia planu mają w tym wypadku znaczenie o tyle kluczowe, że determinują na przyszłość stosunki własnościowe; realizacja drogi publicznej na części działki skarżący pozbawi ich w tych granicach - prawa własności, z uwagi na ustawowe wykluczenie konfiguracji, w której podmiot prywatny jest właścicielem drogi publicznej. Ale sam ten fakt nie świadczy o naruszeniu prawa. Działka skarżących znajduje się w południowo wschodnim krańcu obszaru objętego planem, jest jednocześnie zakończeniem historycznej, wschodniej pierzei ul. Szpitalnej. Ponadto znajduje się przy południowym końcu "zaślepionej" ul. Szpitalnej. Uporządkowanie terenu objętego planem, w myśl koncepcji w nim zaproponowanej jawi się jako zgodne z prawem, racjonalne i proporcjonalne.

Sąd nie znajduje podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżących, że przebieg (trasa) drogi publicznej KDD/U.1 został ustalony z naruszeniem prawa. Argumentacja uzasadniająca lokalizację drogi w południowo wschodniej części działki skarżących została ujawniona w uzasadnieniu skarżonej uchwały, jak

i w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Zwrócono uwagę na brak możliwości odtworzenia pierwotnych szlaków komunikacyjnych

z uwagi na przerwanie przebiegu ulicy Szpitalnej w następstwie inwestycji poczynionych w drugiej połowie XX wieku. W zamknięciu ulicy Szpitalnej upatrywano przyczyn izolacji terenu objętego planem i w konsekwencji jego degradacji. Rozwiązania planu skupiają się na ponownym całościowym włączeniu ulicy Szpitalnej w obieg komunikacyjny poprzez połączenie jej z jednej strony (północno wschodniej) z ulicą L. Zamenhoffa, a z drugiej strony (południowo zachodniej) z ulicą S. Leszczyńskiego. Zarówno ocena, co do zdegradowania terenu objętego planem, jego nieatrakcyjności (s. 3 uzasadnienia), jak i uzasadnienie wskazujące na konieczność "otworzenia" całej ulicy Szpitalnej poprzez włączenie jej w obieg komunikacyjny w ocenie Sądu jest prawnie właściwe. Uwzględniając planowany sposób zagospodarowania obszaru objętego planem, a w szczególności usługowo-mieszkaniowe przeznaczenie terenu U/MW.2, zaprojektowany szlak komunikacyjny, nie tylko na nowo włączy ul. Szpitalną w ciąg komunikacyjny, ale także,

w następstwie tego działania, zapewni najlepsze zaplecze infrastruktury drogowej, realizując tym samym wskazania, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 10 U.p.z.p. Teren U/MW.2 będzie miał dostęp do drogi publicznej od strony zachodniej –

ul. Szpitalna, od strony południowej drogą KDD/U.1 będzie łączył się

z ul. S. Leszczyńskiego, od strony wschodniej będzie z kolei droga wewnętrzna stanowiąca własność miasta - KDW.1, która w odcinku północno wschodnim terenu U/MW.2 będzie się łączyć z ul. Wierzynka. Zaprojektowane rozwiązanie, jak ujawniono w uzasadnieniu do uchwały i rozstrzygnięciu zgłoszonych uwag, ma

w przyszłości służyć prawidłowej obsłudze terenu U/MW.2; służbom, strażom, mieszkańcom, turystom, etc.; dlatego też nie można zgodzić się z tezą skargi, że projektowana droga ma służyć wyłącznie interesom inwestora. To, że aktualna infrastruktura połączeń drogowych w ocenie skarżących jest adekwatna do bieżącego zapotrzebowania, może nie być pozbawione racji, tyle że nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Sąd projektowaną infrastrukturę drogową ocenia bowiem

z perspektywy przyszłego (planowanego) zagospodarowania tego terenu, a to

z pewnością, będzie rodziło zdecydowanie wyższe potrzeby, co zostało przez organ planistyczny wykazane. Potrzeby ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1)

i konieczność zagwarantowania właściwej infrastruktury drogowej (art. 1 ust. 2 pkt 10 U.p.z.p.; art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.) stanowią normatywną legitymację dla zaprojektowania nowych rozwiązań komunikacji drogowej, na terenie objętym planem. Do oceny pozostaje kwestia, czy stanowią one nadmierną i tym samym nieuzasadnioną ingerencję w uprawnienia osób trzecich, a w szczególności w prawa skarżących. W ocenie Sądu, na tak zadane pytanie należy odpowiedzieć negatywnie.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, iż wyłącznie przyjęte rozwiązanie skutkuje włączeniem całej ulicy Szpitalnej w ciąg komunikacyjny; ul. Szpitalna, na całym swoim odcinku traci charakter "drogi zamkniętej". Żaden z zaproponowanych przez skarżących wariantów nie prowadzi do takich skutków. Wariant 1: ulica Szpitalna pozostaje nadal w całości zamknięta, natomiast droga KDD/U.1 zostaje pozbawiona odcinka w kierunku wschodnim (połączenia z ul. Szpitalną) i tym samym również będzie "drogą zamkniętą"; będzie się łączyć z drogą wewnętrzną KDW.1; Wariant 2: ul. Szpitalna nadal pozostaje "drogą zamkniętą", droga KDD/U.1 zostaje pozbawiona odcinka w kierunku wschodnim (połączenia z ul. Szpitalną) i łączy się

z drogą wewnętrzną KDW.1, którą należałoby dostosować do wymogów drogi publicznej; Wariant 3: droga KDD/U.1 zostaje pozbawiona zaprojektowanego odcinka w kierunku wschodnim (połączenia z ul. Szpitalną), natomiast na części tego odcinka łączy się z drogą wewnętrzną, która następnie północną stroną działki skarżących (również jako droga wewnętrzna) łączy się z ul. Szpitalną. W wariantach 1 i 2 ul. Szpitalna pozostaje "drogą zamkniętą"; zgodnie z trafną oceną organu planistycznego jest to stan infrastrukturalnie negatywny i historycznie nieuzasadniony. Nie wymaga również szerszego uzasadnienia ocena, że zamknięta komunikacja drogowa, przy wzmożonym ruchu, do jakiego z pewnością dojdzie na obszarze objętym planem, nie będzie wydolna w stopniu, jaki zapewni połączenie "otwarte" od ulicy S. Leszczyńskiego, przez drogę KDD/U.1, całą ulicą Szpitalną do ul. Zamenhoffa. Wariant 3 przewiduje skomunikowanie ul. S. Leszczyńskiego

z ul. Szpitalną odcinkowo przez drogę KDD/U.1 i drogę wewnętrzną. W pierwszej kolejności negatywnie należy odnieść się do pozostawienia części ul. Szpitalnej jako zamkniętej enklawy; od połączenia z drogą wewnętrzną w kierunku południowym. Organ planistyczny wyjaśnił, z jakich przyczyn nie uwzględnia takiego rozwiązania

i dlaczego za zasadne uznał włączenie całego odcinka ul. Szpitalnej w obieg komunikacyjny. Kolejną kwestią jest niedopuszczalność – w analizowanym przypadku - skomunikowania dwóch dróg publicznych za pomocą drogi wewnętrznej. W ocenie Sądu projektowanie drogi wewnętrznej, która w założeniu miałaby być ogólnodostępna i służyć nieograniczonej liczbie użytkowników, (nie tylko mieszkańcom), czyli faktycznie pełnić funkcję drogi publicznej, jest niedopuszczalne. Ponadto pozostawiałoby właścicielom drogi możliwość limitowania przejazdu i tym samym wprowadzania ograniczeń w skomunikowaniu drogi KDD/U.1 z ul. Szpitalną. Odnotować należy również i to, że sytuowanie drogi wewnętrznej w północnej części działki skarżących jest nieuzasadnione historycznie, albowiem w tej części działki skarżących znajdowała się onegdaj kamienica przy ul. Szpitalnej [...], która wraz

z kamienicą skarżących stanowiła część zachodniej pierzei ul. Szpitalnej.

Z uzasadnienia planu wynika, że miasto zmierza - na tyle na ile to możliwe – do odtworzenia historycznego kwartału zabudowy Placu Garncarskiego w granicach wyznaczonych przez kamienicę skarżących (ul. Szpitalna [...]) i rozebraną kamienicą przy ul. Wierzynka [...]. Obie kamienice ograniczały kwartał zabudowy po zachodniej stronie ul. Szpitalnej. Potwierdza to: usytuowanie ściany ogniowej kamienicy przy

ul. Szpitalnej [...], lokalizacja okien i wyjścia w południowo wschodniej elewacji tej kamienicy, jak również układ funkcjonalno-przestrzenny kamienicy przy ul. Wierzynka [...] (wyburzonej); uwzględniając fakt, że kamienica skarżących niegdyś przylegała do kamienicy przy ul. Szpitalnej [...], jak również mając na uwadze uwidocznione

w dokumentacji charakterystyczne usytuowanie kamienicy przy ul. Wierzynka [...], czytelne staje się, że – jako całość – kamienice te stanowiły zachodnią pierzeję

ul. Szpitalnej – potwierdza to najlepiej znajdująca się dokumentach planistycznych mapa Rzeszowa z 1942 roku (załączona do opinii konserwatorskiej z 14 marca 2012 roku). Rację ma zatem organ, gdy stwierdza, że lokalizacja drogi wewnętrznej

w północnej części działki skarżących byłaby sprzeczna z wytycznymi konserwatorskimi sformułowanymi w piśmie z dnia 1 lutego 2012 roku, w myśl których należy zachować i uczytelnić historyczne granice Placu Garncarskiego. Elementem konstytuowanym tych historycznych granic, jak zostało wykazane, były kamienice przy ul. Szpitalnej [...] i [...] oraz przy ul. Wierzynka [...]. Lokalizacja drogi wewnętrznej wnioskowaną przez skarżących trasą "rozcinałaby" tę granicę dzieląc pierzeję zachodnią ul. Szpitalnej na dwie części. W ocenie Sądu skarżący niezasadnie domagają się lokalizacji nowej zabudowy na działkach niezbudowanych. Z wytycznych konserwatorskich wynika, że nowa zabudowa ma być lokowana na "niezabudowanych placach w sposób służący odtworzeniu historycznej linii zabudowy ulic". Z powyższego wynika, że nie chodzi o wprowadzenie zakazu lokalizowania zabudowy na działkach zabudowanych, lecz w miejscach gdzie znajduje się zabudowa – usytuowane są budynki, co w konsekwencji prowadziłoby do ich rozbiórki. Lokalizacja drogi publicznej na zabudowanej działce skarżących,

w miejscu, gdzie nie znajduje się żadna zabudowa, nie stanowi w ocenie Sądu naruszenia wytycznych konserwatorskich. Dotychczasowy sposób korzystania

z budynku posadowionego na działce skarżących nie ulega zmianie; zmiana sposobu zagospodarowania dotyczy terenu wykorzystywanego aktualnie, jako garaże i plac manewrowy. Odnotować trzeba również, że ta część działki skarżących obciążona jest na rzecz nieruchomości sąsiednich służebnością przechodu, przejazdu i przegonu.

Analiza akt sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz argumentacji przedstawionej w replice organu pozwala przyjąć, że interes publiczny, jakim kierował się organ planistyczny wyraża się w:

- uporządkowaniu i rewitalizacji obszaru objętego planem;

- ochronie i odtworzeniu wartości o charakterze historyczno-kulturowym; uczytelnienie i zachowanie granic dawnego Placu Garncarskiego;

- ochrona istniejących obiektów zabytkowych;

- odtworzenie historycznej linii zabudowy ulic;

Interes skarżących wyraża się w zorganizowaniu połączenia ul. Szpitalnej

z ul. S. Leszczyńskiego w sposób pozwalający na zagospodarowanie południowo wschodniej części działki nr [...] zgodnie z wolą skarżących.

W ocenie Sądu argumentacja prezentowana przez organ przekonuje, że realizacja interesu publicznego może nastąpić wyłącznie w sposób przewidziany

w uchwalonym planie. Każde z rozwiązań proponowanych przez skarżących nie stanowi realizacji interesu publicznego w zakresie, jaki został założony i jednocześnie jest wymagany wytycznymi konserwatorskimi.

Sąd nie znajduje podstaw do uwzględnienia zarzutu, że organ planistyczny nie analizował alternatyw dla przyjętych rozwiązań. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz z rozpatrzenia uwag wniesionych przez skarżących do projektu planu wynika, że odniesiono się do propozycji skarżących w sposób pełny i szczegółowy – rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

W kontekście monitowanego uniemożliwienia skarżącym wykorzystania działki [...] na cele określone w decyzji o warunkach zabudowy z 2012 roku należy uwzględnić, iż na mocy decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Zabytków w Przemyślu z dnia 9 września 2016 roku – a zatem już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy - kamienica przy ul. Szpitalnej [...] wraz z otoczeniem została wpisana do rejestru zabytków nieruchomych województwa podkarpackiego pod nr A – 1417.

Mając na względzie poczynione ustalenia i oceny prawne Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.