Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3448/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28, art. 113 par. 3, art;. 145 par. 1 pkt 4, art. 148 par. 1, art. 149 par. 2 , art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 354/19 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 354/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2019 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie wybudowania na działce [...] w P., będącej własnością M. S., budynku gospodarczo-magazynowego o konstrukcji murowanej, który powstał na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] listopada 1995 r., [...], oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. K., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 174 pkt 2, tj. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy, w toku postępowania administracyjnego, ww. przepisów k.p.a. W przedmiotowej sprawie naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postępowaniu administracyjnym;

2. art. 174 pkt 2, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a., polegające w istocie na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało;

3. art 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (traktowanego jak przepis prawa materialnego), polegające na jego zastosowaniu. Organy, a także WSA w Poznaniu popełniły błąd subsumpcji, uznając, że w przedmiotowej skrawie zaistniały przesłanki do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej z [...] października 2018 r., znak: [...] dot. wybudowania budynku gospodarczo-magazynowego zlokalizowanego na działce w Przybyszowie nr ewid. gr. [...] z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości ww. orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie od [...]WINB na jej rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, podkreślając, że skarżąca kasacyjnie nie miała zapewnionego czynnego udziału w sprawie i została m.in. pozbawiona prawa przedstawienia dowodu wskazującego na to, że przedmiotowy budynek gospodarczo-magazynowy został wybudowany na potrzeby prowadzonej przez M. S. działalności gospodarczej. Do skargi kasacyjnej dołączono: wypis z CEIDG (Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej) firmy przedsiębiorcy M. S. "[...]", kopię zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia [...].09.2027 r. i kopię zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia [...].10.2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy.

Przypomnieć należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji: stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a – zasada prawdy obiektywnej); prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 k.p.a. – zasada zaufania do władzy publicznej) i są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 – zasada informowania stron). Ponadto z zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a wynika, ze muszą one wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany też jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że [...] września 2018 r., jeszcze przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania ([...] stycznia 2019 r.) o które wnosiła skarżąca kasacyjnie na działce [...] pracownicy inspektoratu powiatowego przeprowadzili kontrolę z której sporządzono protokół (k. 1 akt administracyjnych). W protokole tym stwierdzono istnienie na działce M. S. szeregu obiektów, w tym między innymi budynku gospodarczo-magazynowego. Obiekt ten został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. [...] stycznia 2019 r. ponownie przeprowadzono kontrolę na działce [...] (k. 5 akt administracyjnych) – dokonano pomiarów, z których wynika, że budynek gospodarczo-magazynowy, którego dotyczyła decyzja z [...] października 2019 r. znak [...], znajduje się w odległości 65 m od granicy działki [...] będącej własnością B. K.

Za niesłuszny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Zauważyć należy, że w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Skarżąca kasacyjnie naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu upatruje w tym, że została pozbawiona prawa przedstawienia dowodu na to, że przedmiotowy budynek został wybudowany na potrzeby prowadzonej przez sąsiada M. S. działalności gospodarczej. Tymi dowodami w jej ocenie są załączone do skargi kasacyjnej - wypis z CEIDG (Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej) firmy przedsiębiorcy M. S. "[...]", kopia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia [...].09.2027 r. i kopia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia [...].10.2017 r. Z takim rozumowaniem nie można się zgodzić, bowiem przedstawione "dowody" nie świadczą o tym, że B. K. powinna być uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją PINB z [...] października 2018 r., którą umorzono postępowanie w sprawie wybudowania na działce [...] w P., będącej własnością M .S., budynku gospodarczo-magazynowego o konstrukcji murowanej, a taka jest istota tej sprawy. Wypis z CEIDG dowodzi jedynie tego, że w latach 1994-2018 M. S. prowadził działalność z zakresie rozbiórki i burzenia obiektów budowlanych. Pismem z [...].09.2017 r. skarżąca kasacyjnie zawiadomiła Prokuraturę Rejonową w K., że jej sąsiad dokonał zrzutu wody ze stawu do rowu na jej działce, a pismem z [...].10.2017 r., że wybudował kompleks stawów na działkach o numerach [...],[...],[...] oraz [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał zgromadzony w sprawie daje odpowiedź co do istoty sprawy – legitymacji skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wyżej wymienioną ostateczną decyzją.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, należy rozumieć stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Do przepisów odrębnych należy zaliczyć w szczególności normy materialnego prawa administracyjnego, w tym zwłaszcza przepisy aktów wykonawczych określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać określone kategorie obiektów budowlanych.

Skarżąca kasacyjnie jest właścicielką działki nr [...], obiekt objęty postępowaniem znajduje się 65 m od granicy jej działki, budynek gospodarczo-magazynowy nie generuje oddziaływania na jej działkę, przeznaczony jest do przechowywania drobnych przedmiotów służących utrzymywaniu porządku, nie jest prowadzona w nim działalność gospodarcza. B. K. ani w odwołaniu od decyzji, ani w skardze do sądu I instancji, ani też w skardze kasacyjnej nie podała żadnego argumentu, który świadczyłby za uznaniem, że jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania spornego budynku. Jak trafnie zauważył sąd wojewódzki "Pozwala to sądzić, że nie odczuwa ona żadnych realnych negatywnych skutków jego istnienia i eksploatacji, gdyż w przeciwnym razie mogłaby je opisać".

Dlatego ma rację WSA w Poznaniu, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2019 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie wybudowania na działce [...] w P., będącej własnością M. S., budynku gospodarczo-magazynowego odpowiada prawu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku.