Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 804/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 par. 1 kpa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 39, art. 37 ust. 1 pkt. 2 w zw. z at. 103 ust. 2 Prawo budowlane z dn. 7.07.1994 r.
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 817/12 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 804/13

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r. (II SA/Rz 817/12), po rozpoznaniu skargi W. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia.

Przedmiotem skargi W. G. była decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Rzeszowie z [...] lipca 2012 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Stalowej Woli, z [...] marca 2012 r., nr [...], w sprawie nakazu rozbiórki przez skarżącego ustępu murowanego.

Pismem z [...] stycznia 2012 r. PINB w Stalowej Woli zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy ustępu na działce nr ewid. [...] przy ul. Sobieskiego [...] w S. Zawarto w nim również informację o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin ustępu. Oględziny takie z udziałem W. G. przeprowadzono w dniu [...] lutego 2012 r. Z oględzin sporządzono protokół, wykonano także dokumentację zdjęciową. W. G. do protokołu wyjaśniła, że inwestorem ustępu na początku lat 80-tych XX w. był W. G. Ustęp ma mieć szczelny i wybetonowany dół kloaczny. Uczestnicząca w oględzinach R. C. oświadczyła, że ustęp nie jest zamykany, nieczystości zaś są usuwane rzadko (raz na 3-4 lata). Pismem z 5 marca 2012 r. o toczącym się postępowaniu i przysługującym statusie strony organ zawiadomił W. G. Następnie zawiadomiono o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz prawem do wypowiedzenia się w sprawie.

Decyzją z [...] marca 2012 r. PINB w Stalowej Woli nakazał W. G., jako inwestorowi, rozbiórkę ustępu murowanego położonego na działce nr [...], jako wybudowanego bez pozwolenia na budowę wymaganego przez art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej jako "uPb z 1974") i § 44 ust. 1 pkt 4 lit. d) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm., dalej jako "rozp. z 1975").

Organ I instancji ustalił, że na działce nr 470 istnieje ustęp murowany o wymiarach 1,15 m x 1,45 m, zbudowany z cegły dziurawki, przykryty blaszanym dachem jednospadowym ze spadkiem w kierunku działki nr [...] Posadowiony jest w odległości 0,5 m - 1,10 m od granicy działki nr [...] własności D. Ł., 0,15 m od ogrodzenia z działką nr [...] od ściany budynku mieszkalnego z otworami okiennymi i otworem drzwiowym zlokalizowanego na działce nr [...]. Inwestor nie posiadał dokumentów potwierdzających legalność obiektu, dlatego uznano, że przy jego budowie popełniona została samowola budowlana. Wobec oświadczenia W. G., że ustęp wybudował jej syn – W. G. w 1980 r. organ uznał, że w sprawie zastosowanie znaleźć powinny przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., stosownie do dyspozycji art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Z § 44 ust. 1 pkt 4 lit. d) cytowanego rozp. z 1975 wynikało, że pozwolenie na budowę wymagane było m.in. na wykonanie inwestycji budowlanych mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich, do takiej kategorii organ zaliczył obiekt ustępu. Z kolei w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, dalej jako "rozp. z 1980") postanowiono, że odległość szczelnych i krytych zbiorników do gromadzenia nieczystości, dołów ustępowych, ustępów nie skanalizowanych o liczbie oczek do 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych powinna wynosić co najmniej: 1) od otworów okiennych i drzwiowych w pomieszczeniach mieszkalnych, budynkach, w których znajdują się inne pomieszczenia na pobyt ludzi, oraz w magazynach środków spożywczych - 15 m, 2) od granicy działki sąsiedniej, pasa drogi publicznej lub chodnika przy ulicy - 7,5 m. Przepis § 23 ust. 4 cyt. rozporządzenia dopuszczał na nie skanalizowanych terenach zabudowy związanej z gospodarstwami rolnymi i zabudowy jednorodzinnej stosowanie szczelnych zbiorników do gromadzenia nieczystości ciekłych oraz pojedynczych ustępów, ustawianych na szczelnym dole kloacznym w odległości co najmniej 2 m od linii regulacyjnej drogi (ulicy) lub granicy działki oraz co najmniej 5 m od otworów okiennych lub drzwiowych w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich. Wymienione wymagania nie zostały jednak w rozpoznawanej sprawie zachowane, dlatego nie była możliwa legalizacja stwierdzonej samowoli. Ponadto kontrolowany obiekt stwarzać ma w ocenie PINB w Stalowej Woli niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Z podanej przyczyny ustęp również podlegałby nakazowi rozbiórki.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji z [...] marca 2012 r. W. G. zarzucił dokonanie niewłaściwych ustaleń faktycznych. Zwrócił uwagę, że przed Sądem Rejonowym w Stalowej Woli, sygn. I Ns [...], toczy się postępowanie o ustanowienie służebności drogowej osobistej, w której biegły geodeta ustalał będzie prawidłowy przebieg granic działki nr [...]. O tym fakcie miał informować pracowników PINB w Stalowej Woli. Ponadto nakaz rozbiórki został wydany na jego osobę jako inwestora, podczas gdy stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany, a postępowanie spadkowe ma się dopiero toczyć. Odwołujący się zakwestionował też, że w sprawie nie zastosowano § 23 ust. 5 rozp. z 1980, który dopuszczał sytuowanie ustępów na granicy lub w odległości 1 m od granicy działki. Strona zakwestionowała także prawidłowość dokonanych pomiarów odległości ustępu od granic z działkami sąsiednimi. Ustęp ma być używany przez matkę odwołującego się – W. G., która w swym domu nie ma łazienki ani ubikacji. W jej domu nie można wybudować łazienki, dopóki stan prawny działki nie zostanie uregulowany. Nieczystości z ustępu były wywożone regularnie.

Rozpoznając to odwołanie decyzją z [...] lipca 2012 r. PWINB w Rzeszowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy potwierdził trafność zastosowanych przez organ I instancji do oceny legalności ustępu przepisów uPb z 1974 z uwagi na wybudowanie obiektu w 1980 r. Zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 4 lit. d rozp. z 1975 jego budowa wymagała pozwolenia. Z kolei wymagane do zachowania przy budowie odległości określone były określone w § 23 rozp. z 1980 r. Biorąc pod uwagę okoliczność, że teren działki nr [...] jest uzbrojony i skanalizowany zastosowanie w sprawie znaleźć powinien § 23 ust. 1 cyt. ostatnio rozporządzenia. Natomiast przy ocenie możliwości zalegalizowania popełnionej samowoli niezbędna była jej analiza przez pryzmat art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb z 1974. Doprowadzenie ustępu do stanu zgodnego z prawem z uwagi na jego usytuowanie i naruszenie odległości określonych w § 23 ust. 1 rozp. Z 1980 r. nie było jednak możliwe. Ponadto w ocenie PWINB w Rzeszowie obiekt ten powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków higieniczno-sanitarnych stwarzając niebezpieczeństwo dla ludzi oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W odniesieniu do zarzutów odwołania organ uznał je za niezasadne. Przyjął, że postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej nie miało żadnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Ewentualne błędy w pomiarach odnośnie do usytuowania ustępu, przy uwzględnieniu odległości podanych przez odwołującego się, nie miałyby wpływu na wynik sprawy, ponieważ usytuowanie przedmiotowego obiektu przy przyjęciu wartości podawanych w odwołaniu także stanowiłyby naruszenie cytowanych przepisów.

W skardze na decyzję PWINB w Rzeszowie z [...] lipca 2012 r. W. G. ponowił zarzuty formułowane w odwołaniu od decyzji PINB w Stalowej Woli. W cenie skarżącego organy dokonały błędnych ustaleń w zakresie odległości posadowienia ustępu od granicy działek sąsiednich i budynków. Same granice działek są sporne i powinny zostać wytyczone przez geodetę. Nakaz rozbiórki został skierowany do niego, podczas gdy działka nr [...] ma nieuregulowany stan prawny. Ponadto organy miały nie uwzględnić dyspozycji § 23 ust. 5 rozp. z 1980. Przy granicy z działką nr [...], w granicy działek nr [...] znajduje się szambo. W dacie budowy ustępu działka nie była skanalizowana, ponieważ kanalizację wybudowano dopiero w 2008 r. Strona zwraca również uwagę, że ustęp jest ciągle używany przez jego matkę, która ma nie posiadać w domu łazienki. Po ewentualnej rozbiórce matka skarżącego nie będzie miała gdzie załatwiać potrzeb fizjologicznych. Skarżący zaprzecza oświadczeniom uczestniczki R. C. odnośnie do konstrukcji ustępu i częstotliwości usuwania nieczystości. Wskazuje, że uczestniczka utrudnia możliwość dojazdu wozem asenizacyjnym, w tej sprawie toczyć się ma postępowanie przed sądem powszechnym. Raz jeszcze podkreśla, że stan prawny działki nr [...] nie jest uregulowany, sporne także mają być jej granice. Mając na względzie powyższe strona domaga się uchylenia skarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W trakcie rozprawy przed Sądem skarżący podtrzymując skargę wyjaśnił, że wznosząc ustęp w 1980 r. nie spotkał się ze sprzeciwem sąsiadów, na działce sąsiedniej o nr [...] również powstał ustęp i szambo. Dojazd do działki nr [...] wykonywany był po terenie działki nr [...], którą sprzedano w 2009 r. na rzecz państwa C. co doprowadziło do konfliktu.

Uczestniczka R. C. wniosła o oddalenie skargi, wyjaśniając że składała propozycje nieodpłatnego i kilkukrotnego w roku przejazdu po swojej działce samochodem o ograniczonej szerokości wyposażonego w urządzenia asenizacyjne. W. G. nie przystał na tę propozycję, zainicjował kosztowne dla stron postępowanie w sprawie ustanowienia służebności przed sądami powszechnymi, w którym skarżący przegrać miał przed dwoma instancjami. Wedle wiedzy R. C. w budynku przy ul. S., w którym zamieszkuje skarżący i jego matka, istnieć ma łazienka i ubikacja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego stwierdził, że w sprawie niesporne jest, iż to W. G. wybudował ustęp w 1980 r. bez pozwolenia na budowę. Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, że na budowę tego obiektu inwestor powinien posiadać pozwolenie na budowę, albowiem obiekt taki mógł wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich (por. § 44 ust. 1 pkt 4 d rozp. z 1975. Nie jest także kwestionowane to, że w chwili realizacji obiektu ustępu, na działce nr [...] już znajdował się budynek mieszkalny. To, że w chwili realizacji ustępu brak było sprzeciwu ze strony władających nieruchomościami sąsiednimi wobec realizacji tego obiektu nie miało znaczenia dla dokonanej przez organy nadzoru budowlanego oceny, wedle której ustęp na działce nr [...] przy ul. S. w S. został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. W kwestii zasad sytuowania obiektów budowlanych, jakie obowiązywały w dacie wzniesienia obiektu, będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji, w ocenie orzekających organów zastosowanie miały przepisy rozporządzenia z 1980. Cytowane rozporządzenie w § 23 stanowiło kolejno w sposób następujący, że: "Odległość szczelnych i krytych zbiorników do gromadzenia nieczystości, dołów ustępowych, ustępów nie skanalizowanych o liczbie oczek do 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych powinna wynosić co najmniej: 1) od otworów okiennych i drzwiowych w pomieszczeniach mieszkalnych, budynkach, w których znajdują się inne pomieszczenia na pobyt ludzi, oraz w magazynach środków spożywczych - 15 m, 2) od granicy działki sąsiedniej, pasa drogi publicznej lub chodnika przy ulicy - 7,5 m" (ust. 1), "2. W razie budowy zbiornika do gromadzenia nieczystości ciekłych dla wielorodzinnych budynków mieszkalnych lub dla zespołów domów jednorodzinnych - odległość tych zbiorników od budynków mieszkalnych ustala się zgodnie z przepisami § 10" (ust. 2), "W razie budowy ustępów nie skanalizowanych o liczbie oczek przekraczającej 4 - odległość szczelnych dołów ustępowych od otworów okiennych i drzwiowych w pomieszczeniach i budynkach wymienionych w ust. 1 pkt 1 powinna wynosić co najmniej 30 m" (ust. 3), "Na nie skanalizowanych terenach zabudowy związanej z gospodarstwami rolnymi i zabudowy jednorodzinnej dopuszcza się stosowanie szczelnych zbiorników do gromadzenia nieczystości ciekłych oraz pojedynczych ustępów, ustawianych na szczelnym dole kloacznym w odległości co najmniej 2 m od linii regulacyjnej drogi (ulicy) lub granicy działki oraz co najmniej 5 m od otworów okiennych lub drzwiowych w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich" (ust. 4), "Dopuszcza się sytuowanie szczelnych i krytych zbiorników nieczystości ciekłych oraz dołów ustępowych na granicy działek, gdy będą przylegać do tego rodzaju urządzeń na działce sąsiedniej lub co najmniej w odległości 1 m od granicy; jeżeli będą to urządzenia wolno stojące - pod warunkiem zachowania odległości określonych w ust. 1 pkt 1 i w § 21 ust. 1" (ust. 5). W § 21 ust. 1 rozp. z 1980 chodziło o odległość szczelnych zbiorników gromadzących nieczystości od studni, musiała ona wynosić co najmniej 15 m.

Zdaniem Sądu I instancji dla rozważania zasadności zastosowania w stosunku do obiektu ustępu wzniesionego samowolnie przez skarżącego przepisów określających następstwa tzw. samowoli budowlanej istotne było ustalenie, czy ten ustęp spełniał wszystkie te odległości. Dotyczy to w szczególności § 23 ust. 5 rozp. z 1980, na który to przepis powoływał się W. G. w swym odwołaniu. Z akt sprawy nie można byłoby wywnioskować, w jakiej odległości ustęp ten jest zlokalizowany od okien czy drzwi budynku mieszkalnego znajdującego się na dz. o nr [...], a także czy na działkach wokół tego ustępu znajduje się studnia dostarczająca wodę do picia i na potrzeby gospodarcze. Z protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji wynika jedynie, że "Obiekt usytuowany w odległości 15 cm od ogrodzenia z działką nr ew. [...] od budynku mieszkalnego [...] stanowiących własność A. i R. C." (cytat). Z protokołu tego nie wynika natomiast odległość od okien czy drzwi budynku mieszkalnego, brak także jakichkolwiek danych odnośnie odległości od ewentualnej studni na działkach sąsiednich. Brak także jednoznacznych ustaleń organów, czy w dacie powstawania ustępu obszar przy ul. S. w S. był skanalizowany czy też nie. Braki wyjaśnienia tych kwestii, w ocenie Sądu, nie pozwalałyby na poprawne ustosunkowanie się do zarzutów odwołania w tym zakresie, gdyby nie przyznanie w tym odwołaniu przez skarżącego, że odległość ustępu od okna w budynku mieszkalnym na działce nr [...] wynosi 5 m. Poprawnie przeto organ odwoławczy stwierdził, że nawet ewentualne rozgraniczenie między działkami, na której zlokalizowany jest ustęp a działkami sąsiednimi nie zmieni odległości tego ustępu od okien budynku znajdującego się na działce nr [...] znacza, że ustęp ten zrealizowany w sposób sprzeczny z przepisami obowiązującymi w dacie jego realizacji.

Kwestię rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia normuje art. 48 Prawa budowlanego. Rzecz jednak w tym, że z mocy art. 103 ust. 2 tej ustawy przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Pod pojęciem przepisów dotychczasowych należy rozumieć m.in. przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z motywów zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wynika, że wedle organów nadzoru budowlanego ustęp wzniesiony samowolnie powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków higieniczno-sanitarnych stwarzając niebezpieczeństwo dla ludzi oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Wydając nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w ocenie Sądu nie jest wystarczające stwierdzenie, że dany obiekt został zrealizowany sprzecznie z przepisami obowiązującymi w dacie jego wznoszenia. W tym zakresie Sąd przywołał stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Rzeszowie z 14 października 2004 r. SA/Rz 753/03 (ONSAiwsa 2005, nr 4, poz. 84), w którym eksponowano, że do zastosowania cyt. przepisu konieczne jest wykazanie, iż naruszenie przepisów rozp. z 1980 powoduje skutki, wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W wyroku tym wskazano, że w razie dopuszczenia się samowoli budowlanej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (...) do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...) nie jest wystarczające wykazanie, że obiekt został usytuowany z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (...), ale konieczne jest także wykazanie, iż naruszenie tych warunków powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Takich ustaleń w sprawie poddanej kontroli Sądu I instancji nie poczyniono. Sąd zauważył, że stan, w którym ustęp istniał na działce nr [...] miejsce przez wiele lat. Z wyjaśnień składanych przez skarżącego i uczestników na rozprawie wynika, że konflikt dotyczący usytuowania ustępu związany jest z ewentualnym ustanowieniem służebności dojazdu do działki nr [...] z tym wiąże się z kolei częstotliwość opróżniania dołu kloacznego. Co do tej ostatniej kwestii istnieje spór między skarżącym a uczestnikami. Wedle oświadczenia W. G. na działce nr [...] istniał odrębny ustęp, a także szambo, zaś kanalizacja w tym terenie pojawiła się dopiero w 2008 r. Tych okoliczności, jak również zagadnienia szczelności dołu kloacznego orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły, nie może tego uczynić sąd administracyjny, bo nie taka jest jego rola. Nie można zatem z całą pewnością twierdzić, że skutki, wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., istniały w chwili orzekania. Z tych względów nie doszło do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, do czego organy zobowiązane są z mocy art. 7 i 77 § 1 K.p.a., z których wynika obowiązek podjęcia wszelkich, niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Sąd I instancji zauważył, że przekonanie organów o zaistnieniu podstawy do nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu ustępu nie pozwoliło im dostrzec, że z mocy art. 39 Prawa budowlanego z 1974 "Jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji". Skarżący w odwołaniu, skardze jak i w trakcie rozprawy przed Sądem podnosił, że wykonanie nakazu rozbiórki ustępu skutkować będzie pozbawieniem jego matki możliwości załatwiania potrzeb fizjologicznych. Te okoliczności nakazywałyby organowi odwoławczemu rozważyć zasadność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o cyt. art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Aby jednak móc to uczynić należy uprzednio wyjaśnić, czy rzeczywiście twierdzenia skarżącego w tym aspekcie są uzasadnione, czy też jak wywodzą to uczestnicy matka skarżącego ma możliwość korzystania z łazienki i ubikacji w domu skarżącego. Postępowanie w tym zakresie wymaga zatem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego.

Te okoliczności doprowadziły Sąd I instancji do wniosku, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, innym niż dające podstawę do wznowienia postępowania, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).

Sąd zobligował organ odwoławczy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 K.p.a., aby wyjaśnić w szczególności na czym polegają skutki, jakie wywołuje istnienie tego obiektu w aspekcie art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb z 1974. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego winno także zmierzać do rozważenia zasadności zastosowania konstrukcji z art. 39 cyt. ustawy. Jednocześnie Sąd wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji nie przesądza w żaden sposób o sposobie załatwienia sprawy pod względem merytorycznym, albowiem jest on uzależniony od poczynienia niezbędnych uzupełniających ustaleń faktycznych.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.

Formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 136 k.pa. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez wydanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, które nie uwzględniają ani przedmiotu postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją ani etapu jego prowadzenia oraz wydaną podstawą prawną rozstrzygnięcia, a ponadto uniemożliwiają organom nadzoru budowlanego usunięcie niedopuszczalnego pogorszenia warunków higieniczno- sanitarnych, powstałych przez budowę ustępu z naruszeniem przepisów techniczno- budowlanych, określających minimalne bezpieczeństwo sanitarne ludzi.

Odnośnie podstaw dotyczących prawa materialnego zarzucono naruszenie:

3. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w związku z § 23 ust. 1 i § 23 ust. 4 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.) - poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji ich niezastosowanie do obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. oraz z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych określających bezpieczeństwo sanitarne ludzi, poprzez wskazanie minimalnych odległości sytuowania ustępów względem granicy działki sąsiedniej oraz od otworów okiennych i drzwiowych w pomieszczeniach mieszkalnych – co powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków higieniczno- sanitarnych stwarzając niebezpieczeństwo dla ludzi oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia,

4. art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie tego przepisu w postępowaniu legalizacyjnym do obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r., tj. w sytuacji gdy postępowanie to w ogóle nie zakończyło się nakazem przymusowej rozbiórki i to na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a okoliczności sprawy wskazują na przesłankę do orzeczenia rozbiórki tego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, czyli ze względu na niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że wykładnia Sądu, iż samo naruszenie § 23 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia z 1980 r. nie jest wystarczające do orzeczenia nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż wymagane jest wykazanie, że naruszenie przepisu powoduje realne zagrożenie warunków bytowych wskazanych w tym przepisie, jest błędna. Taka wykładnia prowadzi do wniosku, że naruszenie wszelkich przepisów warunków technicznych przed 1995 r. - w tym określających minimalne odległości pewnych obiektów od innych obiektów budowlanych ze względu na biezpieczeństwo dla ludzi i mienia, bezpieczeństwo pożarowe czy też higieniczno-sanitarne - nie mają znaczenia z punktu widzenia ochrony zdrowia i życia – czyli istotnych przepisów dla ochrony dóbr o charakterze podstawowym. Nakazując wykazanie realnego zagrożenia dla ludzi i mienia Sąd nie rozważył na podstawie jakich środków dowodowych i czy w ogóle jest możliwe wykazanie takiego niebezpieczeństwa. Argumentem na brak zagrożenia nie może być okoliczność, że ustęp działa przez wiele lat.

Odnosząc się do czasowego odroczenia rozbiórki na podstawie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., z uwagi na ewentualne pozbawienie matki skarżącego możliwości korzystania z ustępu oraz ustalenie czy matka skarżącego ma możliwość korzystania z łazienki i ubikacji w domu skarżącego, wskazano, że są to aspekty pozamerytoryczne i zobowiązanie organu do uwzględnienia ich w postępowaniu legalizacyjnym nie ma oparcia w przepisach prawa.

Odnośnie naruszenia przepisu art. 39 Prawa budowlanego wskazano także, że przepis ten ma zastosowanie do sytuacji wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., podczas gdy rozpoznawanej sprawie nakaz rozbiórki orzeczono na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano, że ustęp nawet jeżeli jest szczelny, powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków higieniczno-sanitarnych stwarzając niebezpieczeństwo dla ludzi oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Bez znaczenia dla sprawy jest: ustalenie częstotliwości opróżniania dołu kloacznego, istnienie odrębnego ustępu na działce [...], istnienie szamba. Skanalizowanie terenu dopiero w 2008 r. powoduje że obiekt ten narusza § 23 ust. 1 w/w warunków technicznych, natomiast przed tą datą usytuowanie ustępu na pewno było sprzeczne z § 23 ust. 4 wspomnianego rozporządzenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, że wskazania co do dalszego postępowania nie uwzględniają ani przedmiotu postępowania administracyjnego ani etapu jego prowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak wiążą się ściśle się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego - art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Według art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejściu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1 ), lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy naruszenie norm odległości wyrażonych w przepisach rozporządzenia z 1980 r., jest wystarczającą podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, czy też, jak twierdzi Sąd I instancji, konieczne jest wykazanie, że naruszenie norm odległości powoduje powstanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, w rozumieniu punktu 2 powołanego art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, jak uczynił to organ, swoistego automatyzmu sprowadzającego się do twierdzenia, że naruszenie norm odległości w zakresie sytuowania ustępu względem innych obiektów, wynikających z postanowień rozporządzenia z 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jest równoważne z zaistnieniem niebezpieczeństw wymienionych w art. 37 ust.1 pkt 2. Gdyby zamiarem prawodawcy było przyjęcie takiego znaczenia tego przepisu, to, zakładając jego racjonalność, w art. 37 ust. 1 pkt 2 wyrażono by wprost nakaz rozbiórki obiektu z powodu każdorazowego naruszenia norm odległości zawartych w tym rozporządzeniu. Z przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 takiego znaczenia interpretowanej normy nie można wywieść.

Odnosząc się do argumentu skargi kasacyjnej, że dowodzenie w kwestii zaistnienia zagrożeń wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jest utrudnione, wskazać należy, że oznaczać to może, iż oceniany obiekt W. G., zagrożeń wymienionych w tym przepisie nie powoduje. Wykazanie istnienia wspomnianych zagrożeń jest obowiązkiem organu i zarazem konieczną przesłanką do orzeczenia nakazu rozbiórki z powołaniem się na art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Nie wykazanie zagrożenia dla ludzi lub mienia jakie niesie objęty postępowaniem obiekt nie pozwala na rozstrzyganie o rozbiórce, gdyż wydana w takich warunkach decyzja jest wadliwa, bo wydana bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Reasumując Sąd stwierdza, że wykazanie w toczącym się postępowaniu naruszenia przez Pana G. przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. i dopuszczenie się pod rządami tej ustawy samowoli budowlanej polegającej na zrealizowaniu obiektu budowlanego w sposób sprzeczny z warunkami technicznymi określającymi usytuowanie budynków z rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenami i Ochrony Środowiska /Dz. U. Nr 17, poz. 62/ nie daje podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, przez przyjęcie, że tak zrealizowany /samowolnie/ obiekt podlega przymusowej rozbiórce, jeżeli nie zostanie w postępowaniu wykazane, że naruszenie przepisów technicznych wiąże się ze spowodowaniem niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnym pogorszeniem warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia.

Za uzasadniony należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego błędną wykładnię. Rację ma skarżący kasacyjnie, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania, bowiem podstawą do orzeczenia rozbiórki było stwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast art. 39 tej ustawy stanowi o dopuszczalności odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Błąd wykładni Sądu I instancji nie miał jednak wpływu na poprawność rozstrzygnięcia tego Sądu, bowiem w sprawie przedwcześnie orzeczono o nakazie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie ustalając zaistnienia zagrożeń, o których mowa w tym przepisie. Dodać też należy, że według treści art. 39 Prawa budowlanego postępowanie w przedmiocie odroczenia rozbiórki jest odrębną sprawą administracyjną, zatem orzekanie w tym przedmiocie mogłoby mieć miejsce po wydaniu ostatecznego orzeczenia o rozbiórce z przyczyn wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że błąd wykładni art. 39 Prawa budowlanego przełożył się na wadliwe wytyczne Sądu I instancji w zakresie dalszego prowadzenia postępowania. Wytyczne te są błędne w zakresie zobowiązania organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w aspekcie zaistnienia przesłanek wymienionych w przepisie art. 39. Brak możliwości skorzystania z dobrodziejstwa tego przepisu w sprawie czyni nieuzasadnionym prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Ustalenie istnienia zagrożeń, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Zatem zasadnie Sąd I instancji zobowiązał organ do prowadzenia odpowiednich ustaleń.

Zauważyć należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna została oddalona w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo częściowo nietrafnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dlatego też w tym zakresie przestaje wiązać ocena prawna zawarta w zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a zostaje ona zastąpiona oceną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.