Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1023/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par 9 ust. 1, par 11 ust. 1 pkt 7b, par 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 78 poz 837
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac  geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych  warunków umów o udostępnianie tych baz
article: par 3 pkt 2, par 5 ust. 1 pkt 1 lit. d
journal: Dz.U. 1999 nr 45 poz 453
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRÓW SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI ORAZ ROLNICTWA I GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ z  dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant Asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na czynność Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w sprawie rozgraniczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 12 kwietnia 2010 roku uprawniony geodeta - S.K. złożył do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w O. operat dotyczący rozgraniczenia nieruchomości 274 z nieruchomością 275 położonych w obrębie B. gmina M..

W wyniku przeprowadzonej w dniu 16 kwietnia 2010 roku kontroli operatu stwierdzone zostały usterki, które wyszczególnione zostały w protokole kontroli a operat został zwrócony wykonawcy z adnotacją "nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego pod warunkiem usunięcia usterek" .

W dniu 7 maja 2010 roku uprawniony geodeta po usunięciu stwierdzonych usterek ponownie złożył do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w O. operat dotyczący rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości.

W dniu 10 maja 2010 roku w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż nie wszystkie usterki wyszczególnione w protokole kontroli z dnia 16 kwietnia 2010 roku zostały przez wykonawcę usunięte.

W dniu 21 maja 2010 roku uprawniony geodeta ponownie złożył do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w O. operat dotyczący w/w opracowania.

Pismem z dnia 31 maja 2010 roku Starosta [...] odmówił włączenia do państwowego zasobu geodezyjno- kartograficznego operatu dotyczącego wykonania rozgraniczenia pomiędzy nieruchomościami 274-275 położonymi w obrębie B. gmina M.. Powołując się na § 12 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 roku w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz, wskazał, iż przyczyną odmowy włączenia operatu jest nieusunięcie wszystkich usterek wyszczególnionych w protokole kontroli z dnia 16 kwietnia 2010 roku oraz z dnia 10 maja 2010 roku. Powyższe pismo S.K. otrzymał w dniu 8 czerwca 2010 roku.

W piśmie z dnia 17 czerwca 2010 roku S.K. na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wystąpił do Starosty [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego operatu dotyczącego wykonania rozgraniczenia pomiędzy nieruchomościami 274-275 położonymi w obrębie B. gmina M.. W obszernym uzasadnieniu wezwania geodeta ustosunkował się do zarzutów organu wykazując ich bezzasadność i bezpodstawność. Zarzucając urzędnikom Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. samowolne rozszywanie i zmianę kolejności kart sporządzonego operatu wskazał, iż przedstawiona przez niego dokumentacja stała się niezgodna ze spisem treści, numeracją kart i opisem realizacji pracy w sprawozdaniu technicznym, a przede wszystkim zburzony został chronologiczny obraz poszczególnych etapów wykonywania pracy i poleceń Sądu. W konkluzji podniósł, że Starosta [...] odmawiając włączenia operatu do zasobu naruszył prawo. Wskazane usterki, będące podstawą odmowy, wykazane w protokole kontroli, są albo jawną ingerencją w merytoryczną treść jego opinii biegłego z zakresu geodezji, składanych pod odpowiedzialnością karną do sądu, albo nie mają uzasadnienia w obowiązujących przepisach i standardach dotyczących geodezji. Podkreślił, że zastosowanie się do zaleceń starosty byłoby rażącym naruszeniem prawa w postaci wydania fałszywej opinii.

W dniu 17 września 2010 roku S.K. na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na czynność Starosty [...] z dnia [..] roku dotycząca odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej z rozgraniczenia nieruchomości nr 274 z nieruchomością o nr 275 położonych w obrębie B. gmina M.. Zarzucając organowi administracji naruszenie zasady niezawisłości sądów, ingerencję w treść opinii biegłego, naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także naruszenie § 9 ust. 1 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 roku w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (Dz.U. Nr 78, poz. 837) wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organ administracji nie uwzględnił celu pracy i poleceń sądu oraz szczegółowych wyjaśnień skarżącego w sprawozdaniu technicznym w zakresie żądań co do treści mapy do rozgraniczenia. Podkreślił, że bezprawne jest powoływanie się na treść instrukcji G-5 niebędącej przepisem prawa materialnego. Zarzucił organowi kwestionowanie ugody zawartej przed sądem przez strony i zmuszanie geodety do rozgraniczenia niezgodnie ze zleceniem sądu i stanem prawnym granic nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) lub o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Starosta [...] podniósł, że przed wniesieniem skargi skarżący nie wyczerpał trybu, a mianowicie nie wystąpił do organu nadzoru z wnioskiem o zbadanie zasadności odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego, o czym stanowi § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych(...) (Dz.U. z 2001 r. Nr 78 poz. 837). W związku zaś z wnioskiem o oddalenia skargi organ orzekający podkreślił, iż opracowania geodezyjne przyjmowane do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w związku z koniecznością przedstawienia przez biegłego sądowego, sądowi, opinii, podlegają takim samym rygorom jak inne prace geodezyjne. Czynności związane ze zgłaszaniem pracy, kontrolą dokumentacji oraz włączeniem dokumentacji technicznej do powiatowego zasobu geodezyjnego reguluje rozporządzenie w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych. Opinie sporządzone przez biegłych sądowych w oparciu o wykonaną pracę geodezyjną w związku z postępowaniem sądowym podlegają ocenie wyłącznie tego sądu. Organ prowadzący powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny nie kontroluje i nie przyjmuje tych opinii do zasobu. Czynności związane z przeprowadzeniem kontroli przedmiotowej dokumentacji przeprowadzone zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami z zachowaniem odpowiednich terminów jak również z należytą starannością i rzetelnością, a potwierdzeniem tego jest pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł., w którym podtrzymuje zasadność odmowy włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego. Skarżący twierdząc, że biegłych sądowych wykonujących prace geodezyjne nie obowiązują akty prawne regulujące procedurę i sposób wykonania prac związanych z rozgraniczaniem i podziałem nieruchomości, nie podaje jakie przepisy obowiązują go w tym w zakresie. Nie powołuje się również w swoich pismach i skardze na żaden konkretny przepis, który regulowałby czynności geodety - biegłego sądowego wykonującego prace z zakresu geodezji i kartografii. Usterki wyszczególnione w protokołach kontroli są usterkami technicznymi wskazującymi na niezgodność wykonania pracy z ogólnie obowiązującymi standardami technicznymi i nie są ingerowaniem w treść opinii jaką skarżący sporządził na potrzeby Sądu, która nie jest częścią składową operatu technicznego.

Wyrokiem z dnia [...] roku, sygn. akt [....] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. po rozpoznaniu skargi S. K. na czynność Starosty [...] z dnia [...] roku stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. W uzasadnieniu wyroku odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii dopuszczalności skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu warunkującego jej wniesienie Sąd wskazał, że czynność przyjęcia (odmowy) jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dla której w przepisach prawa materialnego nie przewidziano procedury odwoławczej. Wynikająca z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (...) (Dz.U. z 2001 r. Nr 78 poz. 837) możliwość (nie obowiązek) zwrócenia się do organu nadzoru o kontrolę zasadności odmowy jest wewnętrzna procedurą, a nie formalną drogą zaskarżenia czynności materialno-technicznej odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego. Wobec powyższego tryb wnoszenia skarg na tego rodzaju czynności wynika z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. i w przypadku skarżącego został zachowany. Dokonując merytorycznej oceny, Sąd wskazał, że wykonanie prawnych obowiązków wynikających z art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst - Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), uregulowane zostało szczegółowo w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Z aktu tego wynika, że dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli, według następujących kryteriów, wskazanych w § 9 ust. 1 i 2: przestrzegania zasad wykonywania prac; osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie; zgodności opracowania z indywidualnymi, pisemnymi ustaleniami dokonanymi przez właściwy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z wykonawcą (kryterium to dotyczy wyłącznie "prac nietypowych"); spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy; kompletności przekazywanych materiałów, a w przypadku zmiany treści mapy zasadniczej kontrola obejmuje dodatkowo sprawdzenie prawidłowości wykonania kartowania i prac kreślarskich na mapie zasadniczej. Pozytywny wynik przeprowadzonej kontroli odnotowywany jest na wniosku o przyjęcie dokumentacji (§ 10 ust. 1), co stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu (§ 10 ust. 2). Natomiast w przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości przepisy przewidują obowiązek organu zawarcia w protokole kontroli "wniosków końcowych wraz z uzasadnieniem", które to konkluzje mogą być następujące: "o przyjęcie dokumentacji do zasobu po usunięciu wad, usterek lub nieprawidłowości" lub też "o odmowę włączenia dokumentacji do zasobu" (§ 11 ust. 1 pkt 7 lit. "a" lub "b" rozporządzenia). W razie odmowy włączenia dokumentacji do zasobu organ zwraca wykonawcy dokumentację wraz z protokołem, "uzasadniając na piśmie prawne i techniczne przyczyny odmowy..." Wykonawca może w takiej sytuacji złożyć do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego "wniosek o zbadanie zasadności odmowy..." (§ 12 rozporządzenia).

Z przytoczonych przepisów wynika, iż podstawowym normatywnym warunkiem niewadliwej odmowy włączenia przedkładanych materiałów (dokumentów) do zasobu jest wykazanie przez organy, iż nie odpowiadają one któremukolwiek z kryteriów kontroli dokonywanej na podstawie § 9 w/w rozporządzenia. Z adnotacji poczynionych w piśmie z dnia 31 maja 2010 roku zawierającym odmowę włączenia zgłoszonych prac do zasobu geodezyjnego wynika, iż organ podejmujący w niniejszej sprawie czynności weryfikowane przez Sąd uznał, że "powodem odmowy włączenia jest nieusunięcie usterek wyszczególnionych w protokole kontroli z dnia 16 .04.2010r., jak również powielonych w protokole z dnia 10.05.2010r., sporządzonym zgodnie z § 11 w/w rozporządzenia. Ponieważ w złożonej przez skarżącego dokumentacji brak było spójności obliczenia – mapa powykonawcza, należy uznać, iż usterki zostały usunięte częściowo". W ocenie Sądu lakoniczna, mało precyzyjna i nieprofesjonalna treść rozstrzygnięcia nie spełniała wymagań § 12 ust. 1 w związku z § 9 rozporządzenia. W świetle powołanych przepisów organ ma obowiązek wskazać prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającego z § 9 w/w rozporządzenia. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy. Stwierdzenie, że usterki zostały usunięte częściowo, bez wskazania które więc z nich pozostają aktualne jako podstawa odmowy, brak wskazania prawnych podstaw odmowy kierowanych do konkretnych usterek ze wskazaniem w jakim kryterium kontroli wynikającym z § 9 usterki się mieszczą, powoduje, że takie rozstrzygnięcie organu nie poddaje się w zasadzie kontroli Sądu. Na marginesie Sąd wskazał, że uszło uwadze organów geodezyjnych, że Instrukcja G-5 nie figuruje w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 30, poz. 297), wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 19 ust. 1 pkt. 4 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Instrukcja ta nie może zatem w ogóle stanowić wzorca kontroli dokumentacji przekazywanej do zasobu, zważywszy zakres źródeł prawa przewidziany w Konstytucji.

Pismem z dnia 11 lutego 2011 roku S.K. wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez przyjęcie do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przedmiotowej dokumentacji geodezyjnej zgodnie z wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia [...] roku.

Działając zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonymi we wskazanym powyżej wyroku dokonano ponownego rozpoznania sprawy tj. przeprowadzono ponowną kontrolę operatu technicznego powstałego z wykonania prac związanych z rozgraniczeniem nieruchomości nr 274 i 275 położonych w obrębie B., gmina M., wykorzystując również stanowisko organu nadzoru jakim jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. zawarte w piśmie [...] z [...]r. Z w/w czynności dnia 17 lutego 2011 r. spisano protokół kontroli, w którym to szczegółowo sprecyzowano usterki, wskazując, że przedmiotowa dokumentacja techniczna zostanie przyjęta do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego po usunięciu następujących usterek:

-usterka nr 1 dotyczy rozbieżności pomiędzy, wykazanym na szkicu do obliczeń i w obliczeniach współrzędnych punktów granicznych, punktem nr 452 uzyskanym z przecięć rozgraniczanej granicy działek nr 274 i 275 i krawędzi drogi nr 66 i podobnie od strony drogi nr 255 wykazania punktu nr 557 uzyskanego z przecięcia prostej stanowiącej ustaloną granicę a krawędź drogi, a wykazania tych punktów granicznych ugodowej granicy na mapie do rozgraniczenia , będącej załącznikiem do wykazu zmian gruntowych, powstałego w oparciu o obliczenia wykazane w operacie jako numery punktów 23 i 83 , które to zgodnie z ich wykazem współrzędnych są punktami należącymi do dróg nr 66 i 255 , a zatem nie leżą na linii stanowiącej granicę pomiędzy granicą ugodową, a krawędziami tych dróg czyli nie są tożsame z punktami wykazanymi w obliczeniach. A zatem przedstawienie na mapie punktów granicznych nr 23 i 83 jest nie zgodne z § 9 ust 1 pkt. 5 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych , ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz ( Dz. U. z 2001 r. Nr 78, poz. 837 );

- usterka nr 2 dotyczy wykazania na mapie do rozgraniczenia nieruchomości oprócz granic działek będących przedmiotem opracowania tj. Nr 274 i 275 zgodnie z ustaleniami zawartymi w ugodzie z dnia 10 grudnia 2009, również granic działek nie będących przedmiotem opracowania , co jest niezgodne z § 9 ust 1 pkt .1 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, oraz § 14 ust. 2 i § 24 ust. 6 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości z dnia 14 kwietnia 1999r.

W dniu 15 czerwca 2011 roku S.K. złożył ponownie dokumentację techniczną dotyczącą rozgraniczenia działek nr 274 i 275 położonych w obrębie B., gmina M. celem włączenia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W dniu 22 czerwca 2011 roku na podstawie § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, przeprowadzono kontrolę dokumentacji technicznej powstałej w wyniku wykonania pracy geodezyjnej dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości 274 i 275 położonych w obrębie B., gmina M.. Z w/w czynności w dniu 22 czerwca 2011 roku spisano protokół kontroli, w którym stwierdzono, że przedłożona do ponownej kontroli przedmiotowa dokumentacja nie nadaje się do przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Odnosząc się stwierdzonej w protokole kontroli z dnia 17 lutego 2011 roku usterki nr 1 Starosta [...] podniósł, iż zgodnie z § 3 pkt..2 i § 5 ust. 1 pkt. 1 lit. "d" oraz § 14 ust.2 i § 24 pkt. 5 i pkt. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości z dnia 14 kwietnia 1999r. ( Dz. U. z 1999r. Nr 45, poz. 453 ) podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości oraz inne dokumenty pomiarowe , obliczeniowe i opisowe pozwalające na ustalenie przebiegu granic. Takim dokumentem jest operat ewidencji gruntów według którego został ustalony przebieg granic w tym granice pasa drogowego. Zatem geodeta przeprowadzający rozgraniczenie nieruchomości musi wziąć pod uwagę przebieg granic z działkami sąsiednimi (w tym przypadku krawędzie dróg nie będące przedmiotem postępowania ). Ponadto organ wskazał, że treść ugody zgodnie § 14 ust. 2 w/w rozporządzenia nie może wykraczać poza przedmiot związany z rozgraniczeniem. Nie można zatem zmieniać przebiegu granic nieruchomości, a tym samym dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich zmiany granic i powierzchni działek. Ustalenie punktów granicznych rozgraniczanej nieruchomości w pasie dróg taką zmianę granic powoduje jak również skutkuje to zmianą powierzchni tych działek. W przypadku zmiany przebiegu granic nieruchomości powodującej zmianę powierzchni działek dokumentacja techniczna powinna zawierać obliczenia powierzchni rozgraniczanych nieruchomości lub obliczenia różnic powierzchni, w wypadku gdy rozgraniczenie dotyczyło niektórych granic nieruchomości oraz wykaz zmian gruntowych uzasadniający wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów zgodnie z § 46 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. z 2001r. Nr 38, poz. 454 ). S.K. sporządził wykaz zmian gruntowych dla działek będących przedmiotem jego opracowania, dotyczących rozgraniczenia nieruchomości tj. działek nr 274 i 275, odmówił jednak sporządzenia wykazów zmian gruntowych uzasadniających wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów dla działek nr 66 i 255 dla których to zmienił w swoim opracowaniu przebieg granic, wykazując jako punkty graniczne ugodowej granicy nr 23 i 83. Nie wskazał również jak należy ustaloną granicę rozgraniczeniową pomiędzy działkami nr 274 i 275 połączyć z pozostałymi granicami. Wykazane punkty graniczne nr 23 i 83 nie pokrywają się z dotychczas wykazanymi w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Organ zauważył, że zgodnie ze złożoną w dniu 15 czerwca 2011 r. do ponownej kontroli dokumentacją techniczną i odpowiedzią udzieloną przez wykonawcę prac na zawarte w protokole kontroli z dnia 17 lutego 2010r. usterki, dokumentacja techniczna dotycząca rozgraniczanych nieruchomości została ponownie zmieniona w ten sposób, że w/w usterka dotycząca obliczenia nowych punktów granicznych działek na granicy z drogami tj. działkami nr 66 i 255 nie jest usunięta tylko w części dotyczącej rozbieżności pomiędzy numeracją punktów w części obliczeniowej i na mapie do rozgraniczenia ale w całości pozostaje bez poprawy. Wykonawca prac geodezyjnych powrócił do dokumentacji do stanu jaki miał miejsce podczas złożenia operatu do pierwszej kontroli tj. w dniu 16 kwietnia 2010 roku, co jest niezgodne z § 14 ust. 2 oraz § 24 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999r Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości. ( Dz. U. z 1999r. Nr 45, poz. 453 ).

Odnosząc się do usterki nr 2 organ podniósł, że zgodnie z § 14 ust.2 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości z dnia 14 kwietnia 1999r., treść ugody nie może wykraczać poza przedmiot związany z rozgraniczeniem. Ponieważ przedmiotem rozgraniczenia była tylko jedna granica nieruchomości nie można wykazywać granic działek nie będących przedmiotem rozgraniczenia, a tym bardziej wykazywania propozycji zmian przebiegu granic. W przypadku zmiany którejkolwiek granicy należy zgodnie z § 24 pkt. 5 i 6 w/w rozporządzenia, obliczyć powierzchnie działek i sporządzić wykaz zmian gruntowych na podstawie którego organ prowadzący ewidencje gruntów wprowadzi zmianę do operatu ewidencji gruntów. Sporządzona przez S.K. mapa stanowi załącznik do sporządzonego wykazu zmian gruntowych, który to nie obejmuje działek sąsiednich , a jedynie przedmiotowe tzn. działki 274 i 275.

Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne organ stwierdził, że ponownie kontrolowana dokumentacja techniczna w dniu 22 czerwca 2011 r. obarczona jest usterkami, nie spełnia wymogów § 9 ust 1 pkt. 1, 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (...), co w konsekwencji skutkuje odmową włączenia dokumentacji do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W piśmie z dnia 3 lipca 2011 roku S.K. na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. wystąpił do Starosty [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego operatu dotyczącego wykonania rozgraniczenia pomiędzy nieruchomościami 274-275 położonymi w obrębie B. gmina M.. W obszernym uzasadnieniu wezwania geodeta ustosunkował się do zarzutów organu wykazując ich bezzasadność i bezpodstawność. W konkluzji podniósł, że Starosta [...] odmawiając włączenia operatu do zasobu naruszył prawo. Wskazane usterki, będące podstawą odmowy, wykazane w protokole kontroli, są albo jawną ingerencją w merytoryczną treść jego opinii biegłego z zakresu geodezji, składanych pod odpowiedzialnością karną do sądu, albo nie mają uzasadnienia w obowiązujących przepisach i standardach dotyczących geodezji. Podkreślił, że zastosowanie się do zaleceń starosty byłoby rażącym naruszeniem prawa w postaci wydania fałszywej opinii.

W piśmie z dnia 4 sierpnia 2011 roku, stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Starosta [...] wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w protokołach kontroli z dnia 21 czerwca 2011 roku i 22 czerwca 2010 roku.

W dniu 30 sierpnia 2011 roku S.K. na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na czynność Starosty [...] z dnia 22 czerwca 2011 roku dotyczącą odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej z rozgraniczenia nieruchomości nr 274 z nieruchomością o nr 275 położonych w obrębie B. gmina M.. Zarzucił organowi administracji ingerencję w treść ugody zawartej przed sądem cywilnym i kwestionowanie jej postanowień oraz rażące naruszenie prawa w postaci bezprawnego wstrzymania zakończenia sprawy sądowej o rozgraniczenie. Zarzucił także naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez:

- podważanie zaufania obywateli do organów administracji polegające na fałszowaniu protokołu kontroli poprzez podmianę 2 kart w celu zmiany jego treści już po ustosunkowaniu się skarżącego do usterek oraz na skreślaniu granic prawnych przez urzędnika na mapie do rozgraniczenia

- nierzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego co było przyczyną dojścia do fałszywych wniosków, że skarżący był wykonującym rozgraniczenie w trybie administracyjnym

- pozostawania "głuchym" i "ślepym" na udowodnione błędy w mapie numerycznej co do zgodności granic ze stanem prawnym w sytuacji gdy Starosta winien utrzymywać operat ewidencyjny w aktualności i nie może żądać dostosowania ugody sądowej do błędnej mapy numerycznej

- bezpodstawne obciążenie skarżącego obowiązkiem sporządzenia wykazu zmian gruntowych dla dróg nr 66 i 255 w sytuacji gdy ich powierzchnie są wykazane w arach a zmiany spowodowane ugodą nie przekraczają jednego ara.

S.K. zarzucił również naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 roku w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (Dz.U. Nr 78, poz. 837) poprzez:

- kwestionowanie ugody sądowej jako niezgodnej z § 9 ust.1 pkt.5 rozporządzenia z 16 lipca 2001r. w sytuacji gdy przy modernizacji ewidencji gruntów w 1988r. błędnie pomierzono granice działek, niezgodnie z aktami własności, i bezprawnie poszerzono pas drogowy kosztem działek 274 i 275

- powoływanie się na treść rozporządzeń z 14 kwietnia 1999r. i z 16 lipca 2001r. w sytuacji gdy skarżący był wykonawcą opinii na zlecenie sądu a nie wójta

- bezpodstawne zarzucenie skarżącemu naruszenie § 9 ust.1 pkt.1 rozporządzenia z 16 lipca 2001r. gdyż na mapie do rozgraniczenia wykazał propozycję przebiegu granic w kolorze różowym w sytuacji gdy są to granice ustalone według stanu prawnego wynikającego z aktów własności ziemi a mapa numeryczna winna ten stan rejestrować

- bezpodstawne zarzucenie skarżącemu, że nie miał prawa pokazywać granic według stanu prawnego zaś celem organu administracji jest aby nie pokazywać rozbieżności pomiędzy stanem prawnym a mapą numeryczną

- bezpodstawne żądanie od skarżącego wykazów zmian gruntowych dla działek sąsiednich w sytuacji gdy Starosta [...] winien sam dokonać weryfikacji danych ewidencyjnych i w trybie aktualizacji wprowadzić zmiany do ewidencji.

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organ administracji nie uwzględnił celu pracy i poleceń sądu oraz szczegółowych wyjaśnień skarżącego w sprawozdaniu technicznym w zakresie żądań co do treści mapy do rozgraniczenia.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi. Usterki wyszczególnione w protokołach kontroli są usterkami technicznymi wskazującymi na niezgodność wykonania pracy z ogólnie obowiązującymi standardami technicznymi i nie są ingerowaniem w treść opinii jaką skarżący sporządził na potrzeby Sądu, która nie jest częścią składową operatu technicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga S. K. nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 1 § 2 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kognicja sądu ograniczona jest więc do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.

Przedmiotowy zakres kognicji sądów administracyjnych został z kolei wyznaczony przede wszystkim ramami art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach - skrótowo - jako "p.p.s.a." Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 tej ostatniej ustawy, kontroli sądów administracyjnych podlegają nie tylko formalne decyzje i postanowienia, wymienione w art. 3 § 2 pkt. 1-3 p.p.s.a., lecz także "inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art.146 § 1 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt.4, uchyla ten akt lub czynność albo stwierdza bezskuteczność czynności.

Należy zaznaczyć, iż sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Ł., który wyrokiem z dnia [...]r. w sprawie [...] stwierdził bezskuteczność czynności odmowy włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w sprawie o rozgraniczenie. Wyrok ten stał się prawomocny. W tej sytuacji ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd ograniczone jest ramami, jakie zakreśla art.153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego sądu oznacza to, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnemu reagowaniu, w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przez organ administracji publicznej. W przypadku, gdy sprawa po raz drugi dociera do WSA - po uchyleniu decyzji przez WSA i wydaniu nowej decyzji zgodnej z jego instrukcją - WSA jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku. Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania mają wytyczać kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wobec tego ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji ponownie oceniane być nie mogą.

W sprawie [...] Sąd uznał, iż stanowisko organu administracji w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest to czynność, o której mowa w art.3 § 2 pkt.4 p.p.s.a i podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W sprawie tej Sąd uznał, iż zaskarżona czynność ma charakter ogólnikowy i nieprecyzyjny. Nie wskazano konkretnych prawnych podstaw odmowy kierowanych do konkretnych usterek zaś podane przyczyny odmowy nie były jasne i czytelne. W związku z czym Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie organu administracji nie nadawało się do kontroli sądowej. Stanowisko organu może być zweryfikowane przez Sąd tylko wówczas gdy jest pełne, jasne i czytelne a tych warunków zaskarżona czynność nie spełniała. W związku z czym Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest stanowisko Starosty [...] zawarte w piśmie z dnia 22 czerwca 2011r. dotyczące odmowy włączenia sporządzonej przez skarżącego dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w sprawie rozgraniczenia.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. nr 78 poz.837) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. nr 45 poz.453).

Zgodnie z treścią § 9 ust.1 rozporządzenia z 16 lipca 2001r. dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli w zakresie:

1) przestrzegania zasad wykonywania prac,

2) osiągnięcia wymaganych dokładności,

3) zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie,

4) zgodności opracowania z ustaleniami, o których mowa w § 5 ust. 5,

5) spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy,

6) kompletności przekazywanych materiałów.

W myśl § 11 ust.1 pkt.7b.) wymienionego rozporządzenia w przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości wynik kontroli dokumentowany jest w protokole, który zawiera wniosek o odmowę włączenia dokumentacji do zasobu.

Zgodnie z treścią § 12 ust.1 cytowanego rozporządzenia w przypadku określonym w § 11 ust. 1 pkt. 7 lit. b) organ prowadzący zasób zwraca wykonawcy dokumentację wraz z protokołem, uzasadniając na piśmie prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia jej do zasobu.

W myśl § 3 pkt.2 rozporządzenia z 14 kwietnia 1999r. podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty:

1) stwierdzające stan prawny nieruchomości,

2) określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości.

Zgodnie z treścią § 5 ust.1 pkt.1d.) wymienionego rozporządzenia dokumentami, o których mowa w § 3 pkt.2 są dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe do ustalenia przebiegu granic w tym inne niż wymienione w punktach a.) -c.) dokumenty pomiarowe, obliczeniowe i opisowe pozwalające na ustalenie przebiegu granic.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji odmówił przyjęcia dokumentacji technicznej sporządzonej przez skarżącego do zasobu geodezyjnego z powodu nieusunięcia dwóch usterek tej dokumentacji.

Pierwsza usterka dotyczyła rozbieżności pomiędzy, wykazanym na szkicu do obliczeń i w obliczeniach, współrzędnymi punktów granicznych, numeru punktu 452 (uzyskanego z przecięć granicy działek 274 i 275 oraz drogi 66) oraz punktu 557 (uzyskanego z przecięć ustalonej granicy oraz drogi 255) a wykazanymi na mapie do rozgraniczenia punktami granicznymi nr 23 i 83, które są punktami należącymi do dróg nr 66 i 255 a zatem nie leżą na linii stanowiącej granicę pomiędzy granicą ugodową a krawędziami tych dróg czyli nie są tożsame z punktami wykazanymi w obliczeniach.

Druga usterka dotyczyła wykazania na mapie do rozgraniczenia oprócz granic działek będących przedmiotem opracowania (nr 274 i 275) także granic działek sąsiednich z propozycją przebiegu tych granic wykazaną w kolorze różowym.

W przekonaniu sądu organ administracji trafnie odmówił przyjęcia złożonej dokumentacji.

Należy zaznaczyć, iż przed Sądem Rejonowym w O. toczy się postępowanie w spr. [...] o rozgraniczenie nieruchomości, działek nr 274 i 275, położonych w B. W sprawie tej w dniu 10 grudnia 2010r. strony zwarły ugodę w ramach której ustaliły aby granicę pomiędzy działką 275 a działką 274 poprowadzić w linii prostej poczynając od drogi przez wieś od pkt. 23 zaznaczonego na mapie roboczej tj. po zewnętrznym północnym narożniku fundamentu ogrodzenia tak aby fundament ogrodzenia znajdował się na działce małżonków Z. do pkt. oznaczonego na mapie jako betonowy punkt pomiarowy tj. po linii oznaczonej na tej mapie kolorem zielonym. W związku z treścią ugody Sąd opuścił dowód z opinii biegłego geodety celem zaewidencjonowania mapy rozgraniczenia nieruchomości zgodnie z ustaleniami w ugodzie.

Jeżeli chodzi o pierwszą usterkę to polegała ona na tym, iż na mapie do rozgraniczenia skarżący poprowadził granicę pomiędzy działkami nr 274 i 275 od punktu granicznego 23 (znajdującego się na drodze nr 66) do punktu nr 83 (znajdującego się na drodze nr 255). Na szkicu do obliczeń oraz w obliczeniach współrzędnych wskazał on wprawdzie punkt 557 (znajdujący się na granicy z drogą 66) oraz punkt 452 (znajdujący się na granicy z drogą 255) lecz nie wykazał tego na mapie do rozgraniczenia. W istocie ustalił on na mapie punkty graniczne (nr 23 i 83) rozgraniczanych nieruchomości w pasie dróg (66 i 255) co nie pokrywa się z danymi operatu ewidencji gruntów i budynków.

S.K. na mapie do rozgraniczenia nie był uprawniony do ustalania granicy rozgraniczanych nieruchomości od punktu 23 do punktu 83 gdyż oba punkty leżą w pasie dróg 66 i 255 a rozgraniczenie nie dotyczyło granic z obu drogami. Ustalając granicę od punktu 23 do punktu 83 naruszona została konstrukcja działek sąsiednich (nr 66 i 255) czyli zmieniono granice i powierzchnie tych działek co spowodowałoby zmiany własnościowe.

W myśl § 3 pkt.2 i § 5 ust.1 pkt.1d.) rozporządzenia z 14 kwietnia 1999r. podstawą ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią między innymi dokumenty pomiarowe, obliczeniowe i opisowa pozwalające na ustalenie przebiegu granic. Takim dokumentem jest operat modernizacji gruntów według którego ustalony został przebieg granic w tym między innymi granice pasa drogowego. Skarżący ustalając przebieg granic rozgraniczanych nieruchomości nie mógł zatem ustalić tej granicy "wchodząc" na teren pasa drogowego (tzn. dróg 66 i 255) bo chodziło o ustalenie granic rozgraniczanych nieruchomości (nr 274 i 275) a nie o ustalanie przebiegu granic tych nieruchomości z drogami nr 66 i 255. S.K. winien ustalić przebieg granicy rozgraniczanych nieruchomości tylko w ramach danych jakie zawiera operat modernizacji ewidencji czyli winien uwzględnić granice działek sąsiednich (tzn. dróg nr 66 i 255) wynikające z tego operatu.

Skarżący wielokrotnie podnosił, iż ustalając przebieg granicy wykonywał to co strony ustaliły w ugodzie sądowej zwartej w sprawie [...]. Z treści tej ugody wynika, iż strony ustaliły aby granicę pomiędzy działkami 274 i 275 poprowadzić "...od punktu 23 zaznaczonego na mapie roboczej (skala 1:100)......do punktu oznaczonego na mapie w skali 1:500 jako betonowy punkt pomiarowy tj. po linii oznaczonej na tej mapie kolorem zielonym". Przede wszystkim nie wiadomo jakimi mapami dysponowały strony zawierając ugodę. W ugodzie jest mowa o mapie roboczej (skala 1:100) oraz o mapie w skali 1:500. Nie wiadomo co to są za mapy i na podstawie czego je sporządzono. Nadto treść ugody nie może wykraczać poza przedmiot związany z rozgraniczeniem (§ 14 ust.2 rozporządzenia z 14 kwietnia 1999r.) Przedmiotem sprawy sądowej jest rozgraniczenie działek nr 274 i 275 a nie rozgraniczenie obu działek z drogami nr 66 i 255. Przedmiotem sprawy [...] jest zatem ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działką 274 a działką 275 a nie ustalenie granicy pomiędzy tymi działkami a drogą nr 66 i 255. Strony w sprawie [...] nie mogą w ugodzie określać przebieg granicy pomiędzy działkami 274 i 275 ustalając początek i koniec tej granicy na działkach sąsiednich (tzn. na drodze 66 i 255). Oznacza to bowiem ingerencję w prawa własności właścicieli dróg 66 i 255 a właściciele obu dróg nie uczestniczyli w zawieraniu ugody. Nie może być tak, że właściciele rozgraniczanych działek (274 i 275) w drodze ugody ustalają przebieg spornej granicy określając początek i koniec tej granicy na sąsiednich nieruchomościach (tzn. na drogach 66 i 255) a następnie powołują się na moc wiążącą tej ugody, tak jak czyni to skarżący, w sytuacji gdy właściciele dróg 66 i 255 nie uczestniczyli w zawieraniu ugody. Dodać należy, iż ugoda ma moc wiążącą tylko w razie prawomocnego zakończenia postępowania sądowego a taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie [...]. Po zawarciu ugody sąd bowiem odroczył rozprawę i dopuścił dowód z opinii biegłego geodety celem zaewidencjonowania mapy rozgraniczenia nieruchomości. Postępowanie sądowe nie zostało dotychczas zakończone prawomocnym orzeczeniem.

Skarżący podnosił wielokrotnie, iż w 1988r. w czasie modernizacji ewidencji gruntów dokonano bezprawnych zmian własnościowych poszerzając pas drogowy kosztem uszczuplenia działek nr 274 i 275 zaś prawidłowe powierzchnie obu działek wynikają z wcześniejszych aktów własności ziemi. Strony we właściwym czasie miały możliwość kwestionowania wyników przeprowadzonej modernizacji lecz widocznie tego nie uczyniły skoro operat modernizacji do chwili obecnej nie uległ zmianie. Jeżeli rzeczywiście istnieją dokumenty wskazujące jakie są prawidłowe granice działek nr 274 i 275 to zainteresowane strony mają możliwość złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji w oparciu o treść tych dokumentów.

Ustalenie przez skarżącego na mapie do rozgraniczenia przebiegu granicy od punktu 23 do punktu 83 stanowi naruszenie § 3 pkt.2, § 5 ust.1 pkt.1d.) i § 14 ust.2 rozporządzenia z 14 kwietnia 1999r. co skutkuje brakiem spójności topologicznej informacji zawartej w złożonej dokumentacji z danymi znajdującymi się w państwowym zasobie geodezyjnym, o której mowa w § 9 ust.1 pkt.5 rozporządzenia z 16 lipca 2001r.

W sytuacji gdy S.K. ustalił już przebieg granicy od punktu 23 do punktu 83 to winien on sporządzić wykaz zmian gruntowych dla dróg nr 66 i 255 gdyż jest to warunek przyjęcia dokumentacji do zasobu geodezyjnego. Warunek ten wynika z treści § 46 ust.1 i ust.2 pkt.1 i 2 rozporządzenia z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38 poz.454). S.K. nie sporządził takiego wykazu a więc przyjęcie złożonej dokumentacji w obecnej postaci naruszyłoby jej kompletność, o której mowa w § 9 ust.1 pkt.6 rozporządzenia z 16 lipca 2001r.

Druga usterka dotyczyła wykazania na mapie do rozgraniczenie oprócz granic będących przedmiotem opracowania także granic działek sąsiednich a w szczególności propozycję przebiegu tych granic wykazaną w kolorze różowym. Na mapie tej wykazano w kolorze niebieskim granice działek nr 273-277 według aktualnej ewidencji gruntów, w kolorze zielonym granicę działek nr 274 i 275 łączącą punkty 23 i 83 oraz w kolorze różowym granice pomiędzy działkami 274 i 273, 275 i 276, 276 i 277 według pierwotnej ewidencji gruntów. Przedmiotem rozgraniczenia była tylko jedna linia graniczna, między działkami 274 i 275 a więc nie można wykazywać granic działek nie będących przedmiotem rozgraniczenia a tym bardziej proponować zmianę przebiegu tych granic. W przypadku zmiany którejkolwiek granicy, zgodnie z treścią § 24 pkt.5 i 6 rozporządzenia z 14 kwietnia 1999r. należy obliczyć powierzchnię działek i sporządzić wykaz zmian gruntowych, na podstawie którego wprowadzone zostaną zmiany w operacie ewidencji gruntów. Skarżący sporządził wykaz zmian gruntowych jedynie dla działek nr 274 i 275 a nie dla działek sąsiednich. Wykazanie na mapie granic działek, które nie są zgodne z operatem ewidencji gruntów, jest niezgodne z § 28 ust.1 pkt.1 i 28 ust.4 rozporządzenia z 29 marca 2001r. oraz § 3 i 39 instrukcji technicznej "K-1 Mapa zasadnicza" (pozycja 12 załącznika – wykaz standardów technicznych do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 marca 1999r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie – Dz.U. nr 30 poz.297). Tym samym naruszona została zasada, o której mowa w § 9 ust.1 pkt.1 rozporządzenia z 16 lipca 2001r. Uzasadniona była zatem usterka dotycząca usunięcia granic działek sąsiednich wykazanych na mapie niezgodnie z obowiązującą ewidencją gruntów a nie będących przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego.

Dodać należy, iż stanowisko Starosty [...] co do przyczyn odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu geodezyjnego podzielił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia 9 lipca 2010r. oraz Główny Geodeta Kraju w piśmie z dnia 7 czerwca 2011r. Wprawdzie oba pisma nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy lecz wspierają one stanowisko organu administracji co do prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.

Reasumując sąd uznał, iż skarga S.K. nie jest zasadna. Skarżący w złożonej dokumentacji, na mapie do rozgraniczenia, poprowadził granicę między działkami nr 274 i 275 od punktu 23 do punktu 83, które znajdują się na drogach nr 66 i 255, co nie pokrywa się z danymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów. Istnieje rozbieżność pomiędzy tymi punktami na mapie a wykazanymi w szkicu do obliczeń i w obliczeniach współrzędnych, punktami 452 i 557. Mimo tak wykazanej granicy rozgraniczanych nieruchomości nie sporządził wykazu zmian gruntowych dla dróg nr 66 i 255. Naruszył tym przepis § 9 ust.1 pkt.1,5 i 6 rozporządzenia z 16 lipca 2001r. Nadto na mapie do rozgraniczenia wskazano propozycję przebiegu granic sąsiednich działek nie stanowiących przedmiotu postępowania rozgraniczeniowego. Stanowi to naruszenie przepisu § 9 ust.1 pkt.1 wymienionego rozporządzenia. Wobec nieusunięcia wymienionych usterek organ administracji trafnie odmówił przyjęcia złożonej dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a sąd oddalił skargę S.K.

Nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, iż Starosta ingeruje w treść ugody zawartej przed sądem cywilnym. Starosta [...] był zobowiązany do kontroli złożonej dokumentacji w zakresie określonym w § 9 rozporządzenia z 16 lipca 2001r. i nie ma znaczenia okoliczność, iż dokumentacja została opracowana na skutek zawartej ugody. Organ administracji miał obowiązek skontrolowania czy złożona dokumentacja spełnia wymagania, o których mowa w § 9 wymienionego rozporządzenia bez względu na to jaka była treść ugody. W sytuacji gdyby przyjąć stanowisko skarżącego to oznaczałoby, iż organ administracji winien sprawdzić jedynie to czy dokumentacja jest zgodna z treścią ugody a nie z zasadami określonymi w § 9 cytowanego rozporządzenia. Pogląd skarżącego w tym zakresie jest nie do przyjęcia.

Nieuzasadniony jest zarzut podniesiony w skardze, iż organ administracji bezprawnie wstrzymuje zakończenie sprawy sądowej o rozgraniczenie. Starosta [...] w ramach kontroli złożonej dokumentacji wezwał skarżącego do usunięcia dwóch usterek. Usterki nie zostały usunięte co skutkowało odmową przyjęcia dokumentacji do zasoby geodezyjnego. S.K. odmawiając usunięcia usterek sam spowodował wstrzymanie zakończenia sprawy sądowej.

Nie jest zasadny zarzut skarżącego fałszowania protokołu kontroli. Kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona w odpowiedzi na skargę (k.19) i nie ma potrzeby jej ponownego omawiania. Wspomnieć tylko należy, iż Prokurator Rejonowy w O. odmówił wszczęcia dochodzenia w sprawie przerobienia dokumentacji technicznej z braku znamion czynu zabronionego.

Nieuzasadniony jest zarzut skarżącego pozostawania "głuchym" i "ślepym" na udowodnione błędy w mapie numerycznej co do zgodności granic ze stanem prawnym w sytuacji gdy Starosta winien utrzymywać operat ewidencyjny w aktualności i nie może żądać dostosowania ugody sądowej do błędnej mapy numerycznej. Należy zaznaczyć, iż mapa numeryczna przedstawia dane zawarte w operacie z modernizacji ewidencji gruntów wykonanej w 1988r. i w oparciu o tę modernizację prowadzona jest ewidencja. Ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 274 i 275 było możliwe tylko w ramach danych jakie zawiera operat z modernizacji ewidencji z 1988r. Odnośnie znaczenia i mocy wiążącej ugody sądowej z 10 grudnia 2010r. to kwestia ta została omówiona we wcześniejszej części rozważań. Podkreślić należy, iż ewidencja gruntów pełni jedynie funkcje informacyjne. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organ prowadzący ewidencję nie może samodzielnie dokonywać żadnych zmian własnościowych a należą do nich zmiany granic i powierzchni działek. Zmiany w ewidencji są dopuszczalne jedynie w oparciu o dokumenty wymienione w § 12 rozporządzenia z 29 marca 2001r. Jeżeli faktycznie istnieją dokumenty wskazujące jakie są prawidłowe granice i powierzchnie działek nr 274 i 275 to zainteresowane strony mają możliwość złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji w oparciu o treść tych dokumentów. Od czasu modernizacji ewidencji w 1988r. do chwili obecnej zmiany takie nie zostały dokonane. W związku z czym ustalenie przebiegu granicy pomiędzy rozgraniczanymi nieruchomościami jest możliwe jedynie w ramach danych jakie zawiera operat modernizacji gruntów.

Nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, iż bezpodstawnie obciążono go obowiązkiem sporządzenia wykazu zmian gruntowych dla dróg nr 66 i 255 w sytuacji gdy ich powierzchnie są wykazane w arach a zmiany spowodowane ugodą nie przekraczają jednego ara. W przypadku gdy przebieg granicy rozgraniczanych nieruchomości(od punktu 23 do 83) naruszył konstrukcję dróg nr 66 i 255 to warunkiem przyjęcia dokumentacji do zasobu geodezyjnego jest sporządzenia wykazu zmian gruntowych obu dróg co wynika z treści § 46 rozporządzenia z 29 marca 2001r. W związku z czym organ administracji był zobowiązany do żądania sporządzenia takiego wykazu.

Nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, iż organ administracji kwestionuje ugodę sądową jako niezgodna z § 9 ust.1 pkt.5 rozporządzenia z 16 lipca 2001r. w sytuacji gdy przy modernizacji ewidencji gruntów w 1988r. błędnie pomierzono granice działek, niezgodnie z aktami własności, i bezprawnie poszerzono pas drogowy kosztem działek 274 i 275. Jeżeli chodzi o znaczenie i moc wiążącą ugody sądowej oraz kwestię naruszenia przez złożoną dokumentację wymogów określonych w § 9 ust.1 pkt.5 rozporządzenia z 16 lipca 2001r. to zostało to omówione we wcześniejszej części rozważań. Z zebranego materiału dowodowego, poza oświadczeniem samego skarżącego, nie wynika, iż przy modernizacji ewidencji gruntów w 1988r. dokonano błędnych pomiarów działek. Nawet gdyby przyjąć, iż w 1988r. popełniono błędy to zainteresowane strony mogły we właściwym czasie kwestionować te pomiary. Operat modernizacji od 1988r. nie został zmieniony i ustalenie przebiegu granicy rozgraniczanych nieruchomości winno nastąpić w ramach danych zawartych w tym operacie.

Nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, iż organ administracji powołuje się na treść rozporządzeń z 14 kwietnia 1999r. i z 16 lipca 2001r. w sytuacji gdy był on wykonawcą opinii na zlecenie sądu a nie wójta. Starosta [...] kontrolując złożoną dokumentację jest obowiązany działać na podstawie przepisów prawa co wynika z treści art.6 kpa. Miał zatem obowiązek skontrolować zgodność złożonej dokumentacji z przepisami obu wymienionych rozporządzeń.

Niezasadny jest zarzut skarżącego, iż bezpodstawnie zarzuca się mu naruszenie § 9 ust.1 pkt.1 rozporządzenia z 16 lipca 2001r. gdyż na mapie do rozgraniczenia wykazał propozycję przebiegu granic w kolorze różowym w sytuacji gdy są to granice ustalone według stanu prawnego wynikającego z aktów własności ziemi a mapa numeryczna winna ten stan rejestrować. Kwestia dlaczego na mapie do rozgraniczenia nie powinno się proponować nowego przebiegu granic działek sąsiednich została omówiona we wcześniejszej części rozważań. Wspomnieć tylko należy, iż przedmiotem rozgraniczenia była granica pomiędzy działkami 274 i 275 a nie granice pomiędzy obu działkami a działkami sąsiednimi.

Nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, iż bezpodstawnie zarzucono mu, że nie miał prawa pokazywać granic według stanu prawnego zaś celem organu administracji jest aby nie pokazywać rozbieżności pomiędzy stanem prawnym a mapą numeryczną. S.K. był zobowiązany ustalić przebieg granicy pomiędzy rozgraniczanymi nieruchomościami w ramach danych zawartych w operacie modernizacji ewidencji gruntów nie zaś ustalać granice obu działek jak również działek sąsiednich opierając się na wcześniejszych dokumentach ustalających stan prawny (których zresztą nie ma w aktach sprawy). Wbrew twierdzeniom skarżącego celem działania organu administracji nie było to aby nie pokazać rozbieżności pomiędzy stanem prawnym a mapą numeryczną lecz skontrolowanie prawidłowości dokumentacji w zakresie określonym w § 9 ust.1 rozporządzenia z 16 lipca 2001r.

Nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, iż bezpodstawnie żądano od niego wykazów zmian gruntowych dla działek sąsiednich w sytuacji gdy Starosta [...] winien sam dokonać weryfikacji danych ewidencyjnych i w trybie aktualizacji wprowadzić zmiany do ewidencji. Odnośnie kwestii żądania sporządzenia wykazów zmian gruntowych dla działek sąsiednich to została ona omówiona we wcześniejszej części rozważań. Jeżeli chodzi o kwestię weryfikacji i aktualizacji danych ewidencyjnych w trybie § 54 rozporządzenia z 29 marca 2001r. to przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wymieniony przepis stanowi o weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji oraz w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie. Żadna z tych sytuacji nie dotyczy przedmiotu rozpoznawanej sprawy i nie ma wpływu na zmianę przebiegu granicy rozgraniczanych nieruchomości.

m.ch.