Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1960/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art 61 a § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2284/18 w sprawie ze skargi Z. J. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 2284/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] lutego 2019 r. skargi Z. J. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, oddalono skargę. Wyrok ten wydany został w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.

Z. J. (dalej "skarżący"), z uwagi na trudną sytuację materialną, zły stan zdrowia oraz zaangażowanie w działalność opozycyjną w PRL wystąpił w dniu [...] października 2013 r. do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie renty specjalnej przyznawanej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] października 2014 r., organ odmówił przyznania skarżącemu renty specjalnej.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. skarżący ponownie wniósł o przyznanie mu świadczenia specjalnego.

Zaskarżonym postanowieniem utrzymującym w mocy postanowienie własne z [...] września 2018 r., organ odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że okoliczności podnoszone przez skarżącego były już przedmiotem oceny organu podczas wydawania decyzji z [...] sierpnia 2014 r. i z [...] października 2014 r. Wnioskodawca bowiem, powołując się na okoliczności dotyczące jego stanu zdrowia, sytuacji materialnej oraz działalności w opozycji antykomunistycznej nie wskazał żadnych nowych okoliczności dających podstawę do zmiany decyzji ostatecznej. Tym samym żądanie skarżącego dotyczy sprawy, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący podniósł zarzut nieuwzględnienia jego wniosków dowodowych w postaci załączonych dokumentów i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych.

Przedstawił, że jako członek komitetu założycielskiego [...] brał aktywny udział w działalności tego związku zawodowego na terenie małopolski w latach 1980-1981, w ramach której w dniu [...] grudnia 1981 r. zorganizował strajk okupacyjny w [...], w styczniu 1982 r. został za nim wydany list gończy, w kwietniu 1982 r. został aresztowany i następnie skazany na 1,5 roku więzienia, na skutek czego został zmuszony do opuszczenia kraju. Podniósł nadto, że obecnie jest trwale niezdolny do pracy z przyznaną II grupą inwalidzką i otrzymuje emeryturę w kwocie [...] zł miesięcznie, co nie wystarcza do samodzielnego utrzymania się. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny sprawy i zasadnie zastosował art. 61a § 1 K.p.a. Uznał zatem zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm. dalej "P.p.s.a.").

W pierwszej kolejności Sąd I instancji dokonał wykładni przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61 a K.p.a. stanowiącej podstawę prawną zaskarżonego postanowienia.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa i piśmiennictwa prawniczego wskazał, że okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, to również sytuacja, w której postępowanie administracyjne w tej samej sprawie już się toczy, bądź w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie.

Przechodząc do stanu faktycznego sprawy podzielił stanowisko organu, co do tego, że w tej samej sprawie toczyło się już postępowanie administracyjne i kwestia przyznania skarżącemu renty specjalnej została rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Jako bezsporne Sąd przyjął, że sprawa zakończona kontrolowanym postanowieniem jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dotyczy tych samych stron, tego samego przedmiotu (przyznanie renty specjalnej), oparta jest na takiej samej podstawie prawnej (art. 82 ust 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) i nie zmieniły się okoliczności faktyczne w jakich wydana została ostateczna decyzja.

Reasumując, Sąd uznał, że zamknięta jest dla organu możliwość prowadzenia kolejnego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika wyznaczonego dla skarżącego z urzędu, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości w takim też zakresie, na podstawie art. 188 P.p.s.a. wnosząc o jego zmianę i uchylenie zaskarżonego postanowienia organu oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia z dnia [...] września 2018 r.

Nadto, we wniosku ewentualnym, zwrócono się na podstawie art. 185 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 61a§ 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, z uwagi na błędne dokonanie kontroli działalności administracji publicznej i błędne uznanie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie może zostać wszczęte z uwagi na tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą ostatecznie zakończoną decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego, w sytuacji, gdy we wniosku z 2018 r. skarżący powołuje się i wskazuje na nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, m.in. na uzyskanie przez skarżącego statusu osoby represjonowanej z powodów politycznych, przyznanie skarżącemu odznaki honorowej Działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych jak też odznaki honorowej SEMPER FIDELIS za zasługi na rzecz środowisk emerytów i rencistów - członków NSZZ Solidarność. Okoliczności te nie były objęte stanem faktycznym i prawnym stanowiącym podstawę decyzji z 2014 roku, co skutkuje tym, że sprawa z 2018 r. oraz sprawa z lat 2013-2014 nie są tożsame przedmiotowo, a co miało istotny wpływ na wyniki sprawy, gdyż organ nie przeprowadził postępowania merytorycznego mimo, że był do tego zobowiązany;

2. naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, z uwagi na błędne dokonanie kontroli działalności administracji publicznej i błędne uznanie, że organ podjął wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli w sytuacji, gdy w sprawie opartej na art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w których wydawane

decyzje mają charakter czysto uznaniowy i co do których wnioski o to samo żądanie

można ponawiać, a więc tych, w których istotny jest każdorazowy stan faktyczny mogący ulegać zmianom, organ całkowicie zaniechał jakiegokolwiek zbadania przedstawionego we wniosku stanu faktycznego oraz załączonych dokumentów, a jedynie ograniczył się do podzielenia wcześniejszego już stanowiska, podważając tym samym zaufanie do organów administracji publicznej, mimo, że skarżący wskazał we wniosku nowe okoliczności i dowody.

Uzasadniając wskazane zarzuty, autor skargi kasacyjnej, powołując się na stanowisko judykatury podniósł, że wyrażony przez Sąd I instancji pogląd o braku możliwości ponownego ubiegania się o przyznanie renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z uwagi na to, że organ orzekł już w sprawie, był błędny. Decyzja wydawana w sprawie renty specjalnej ma bowiem charakter decyzji uznaniowej, a decyzja odmowna co do zasady nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu sprawy, gdy kolejny wniosek wskazuje na nowe, inne okoliczności faktyczne albo, gdy zmianie uległ stan prawny. Z tej przyczyny każdy, nawet kolejny, wniosek o przyznanie renty w drodze wyjątku, winien zostać wnikliwie rozpatrzony.

Skarżący kasacyjnie wymienił okoliczności faktyczne, istotne z punktu widzenia przesłanek przyznania świadczenia specjalnego wskazanego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, które zostały ujęte we wniosku z [...] sierpnia 2018 r., a które nie były podnoszone w poprzednio toczącym się postępowaniu. Stwierdził, że organ nie zapoznał się z wnioskiem i nie odniósł się do nowych okoliczności i dowodów w nim wskazanych, w szczególności co do okoliczności: a) uzyskania przez skarżącego statusu osoby represjonowanej z powodów politycznych; b) przyznania skarżącemu odznaki honorowej Działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, c) przyznania skarżącemu odznaki honorowej Semper Fidelis za zasługi na rzecz środowisk emerytów i rencistów - członków NSZZ Solidarność; d) aktywnego organizowania przez skarżącego, podczas pobytu w Stanach Zjednoczonych, pomocy dla osób internowanych.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że odznaczenia honorowe oraz posiadanie statusu osoby represjonowanej z powodów politycznych mają istotne znaczenie dla sprawy, bowiem potwierdzają posiadanie przez skarżącego kasacyjnie szczególnych zasług dla Polski. Zgodnie bowiem z preambułą ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, status osoby represjonowanej z powodów politycznych oraz odznakę honorową Działaczom opozycji antykomunistycznej lub osobom represjonowanym z powodów politycznych przyznaje się za szczególne zasługi dla Polski tych jej obywateli, którzy w latach 1956-1989 z narażeniem własnego życia, wolności, majątku lub praw pracowniczych angażowali się w działalność antykomunistyczną zmierzającą do odzyskania suwerenności i niepodległości Ojczyzny lub byli z tych powodów represjonowani. Odznaczenie honorowe Semper Fidelis jest natomiast odznaczeniem Związku Solidarności Polskich Kombatantów. Zostało ustanowione przez "Solidarność" w grudniu 1994 r. dla uhonorowania aktywnych działaczy w okresie stanu wojennego, którzy odegrali aktywną rolę w dobie odzyskania niepodległości w 1989 r.

Ponad powyższe, autor skargi kasacyjnej wskazał, że postanowieniem Prezydenta RP z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący został odznaczony Krzyżem Wolności i Solidarności, a postanowieniem Prezydenta RP z dnia [...] września 2018 r. został odznaczony Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski. Wyjaśnił przy tym, że ustanowiony przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustawą z dnia 4 lutego 1921r. Order Odrodzenia Polski jest nagrodą za wybitne zasługi położone w służbie Państwu i społeczeństwu. Powyższe jednoznacznie potwierdza, że działalność opozycyjna skarżącego w latach osiemdziesiątych opisana zarówno we wniosku z 2013 r., jak i we wniosku z 2018 r., miała charakter wybitny i niezwykły.

Oceniając zasadność zastosowania przez organ art. 61a K.p.a, zaaprobowaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, skarżący kasacyjnie podniósł, że przeszkoda uniemożliwiającą wszczęcie postępowania musi być oczywista. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W opinii skarżącego kasacyjnie, ustalenie czy powaga rzeczy osądzonej w sprawie występuje, wymagało zbadania tożsamości porównywanych spraw pod względem nie tylko podmiotowym ale i przedmiotowym. W sytuacji, gdy w nowej sprawie chociażby jeden z tych elementów jest inny niż w sprawie poprzedniej, nie można mówić o tożsamości spraw uzasadniającej zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a.

Na podstawie wskazanego materiału dowodowego skarżący kasacyjnej stwierdził, że nowe okoliczności dotyczące działalności opozycyjnej w latach osiemdziesiątych potwierdzają jego szczególne zasługi. Miały zatem kluczowe znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stanowią nowy element stanu faktycznego w stosunku do tego, który został ustalony przy ocenie wniosku z 2013 r. Organ powinien zatem rozpatrzyć sprawę co do istoty, wydając decyzję merytoryczną o przyznaniu, bądź o odmowie przyznania świadczenia specjalnego. Tymczasem organ całkowicie zaniechał zbadania przedstawionego we wniosku stanu faktycznego oraz załączonych dokumentów, a jedynie ograniczył się do podzielenia wcześniejszego już stanowiska.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, stwierdzenie organu oraz Sądu, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2018 r. był w istocie tym samym żądaniem, w związku z czym pomiędzy sprawą zakończoną ww. decyzją ostateczną, a sprawą zainicjowaną wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. zachodzi tożsamość podmiotowa i nie zmieniły się również okoliczności faktyczne sprawy, nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym.

W dniu [...] marca 2020 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo pełnomocnika Prezesa Rady Ministrów, w którym wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej.

W piśmie tym stwierdzono, że w sprawie, której wszczęcia domaga się skarżący kasacyjnie, a sprawą prawomocnie rozstrzygniętą zachodzi tożsamość podmiotowo-przedmiotowa. Wskazując na sprawę prawomocnie rozstrzygniętą odwołano się do postępowania wszczętego z wniosku S. K. i decyzji z [...] maja 2013. utrzymanej w mocy decyzją również inną, niż wydana w sprawie skarżącego kasacyjnie (z [...] czerwca 2013 r. Wskazano również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r.

Odnosząc się do treści skargi kasacyjnej przedstawiono, że zawiera zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy ustrojowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 11 , art. 107 § 1 i 3 art. 124 § 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stwierdzono, że zarzuty te mogłyby mieć zastosowanie dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie.

Następnie wskazano, że skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. ze względu na brak tożsamości sprawy zakończonej decyzją i sprawy dotyczącej jego ponownego wniosku.

Zauważono, że dołączone do ponownego wniosku dokumenty nie mogą świadczyć o zmianie tożsamości spraw, gdyż organ posiadał "tę" wiedzę już w latach 2013-2014.

Organ wywiódł, że decyzje wydawane na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy mają charakter uznaniowy, a ustawodawca nie zdefiniował terminu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Ze stanowiska orzecznictwa wynika, że są to posiadane przez daną osobę cechy wyróżniające na niwie zawodowej, artystycznej, sportowej czy społecznej, świadczące o zasługach danej osoby oddanych społeczeństwu, bądź nadzwyczajne okoliczności zdarzenia losowego, które doprowadziły do określonej sytuacji wnioskodawcy.

Prezes Rady Ministrów uznał, że fakt uzyskania przez skarżącego kasacyjnie statusu osoby represjonowanej nie ma znaczenia dla zastosowania art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, gdyż do zmiany decyzji dochodzi w przypadku zmiany faktów prawotwórczych, czyli faktów które mają znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy i dotyczy to tylko decyzji konstytutywnych.

W opinii organu, zmianę tożsamości sprawy powodowałoby jedynie dalsze kontytuowanie działalności opozycyjnej, po wydaniu pierwszej decyzji. Natomiast wyraz uznania za ubiegłą działalność opozycyjną nie stanowi o zmianie tożsamości sprawy

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie skorygował zawarty w jego skardze wniosek oświadczając, że wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i obu postanowień wydanych w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zainicjowanym skargą kasacyjna, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej "P.p.s.a.").

Sąd II instancji z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W takim przypadku kontrola zaskarżonego wyroku dokonana jest w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie zawarł w swojej skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. Zmierzały one do wykazania, że wskutek zaniechania wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, której wszczęcia domagał się wnioskiem z 2018 r., przyjęto bezpodstawnie, iż pomiędzy sprawą zakończoną ostatecznie w 2013r., a inicjowaną przez niego nową sprawą, istnieje tożsamość uzasadniająca odmowę wszczęcia postepowania.

Istota przytoczonych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów sprowadza się zatem do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który podzielił pogląd orzekającego w sprawie Prezesa Rady Ministrów co do tego, że wniosek skarżącego zmierzał do wszczęcia kolejnego postępowania dotyczącego tożsamej sprawy w przedmiocie przyznania świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisku skarżącego kasacyjnie nie można odmówić słuszności.

Kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie to nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

"Uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. nie uzyskały definicji legalnej ani też nie zostały w innym sposób skonkretyzowane w przepisach procedury administracyjnej.

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., muszą być dostrzegalne prima facie, obiektywne, których ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może więc mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13, publ. CBOSA).

Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym przypadku, organ bez zastosowania reguł dowodowych przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, nadużywając instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a., niejako "wewnętrznie" dokonywałby ustaleń prowadzących do odmowy przeprowadzenia postępowania z udziałem strony.

W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383- 384 oraz podane tam piśmiennictwo, a także wyroki NSA z dnia – 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13 czy z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1395/12, CBOSA).

Wszczęcie postępowania przez organ administracji w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. oraz zasadę pewności obrotu prawnego. Decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (res iudicata).

Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a ze względu na wcześniejsze rozstrzygniecie sprawy jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej oraz powtórnym wnioskiem o jej prowadzenie.

Tożsamość sprawy uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania zachodzi jedynie wówczas, gdy w obu sprawach występują te same strony, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1244/17).

Z kolei przez stan faktyczny sprawy rozumieć należy stan faktyczny mający znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę prawną jej rozstrzygnięcia.

Tym samym, bez odniesienia się do okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, nie można rozstrzygnąć czy wydanie postanowienia na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. jest prawidłowe.

W kontrolowanym przez Sąd I instancji postanowieniu organ powołał się na drugą z przesłanek wskazanych w art. 61a § 1 K.p.a., a mianowicie na "inne uzasadnione przyczyny" w postaci zakończenia tożsamej sprawy przez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej.

Ocena legalności zaskarżonego postanowienia powinna polegać na zbadaniu czy istotnie Prezes Rady Ministrów w dniu wydawania kontrolowanego aktu miał prawo uznać, że stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc stan faktyczny mieszczący się w hipotezie art. 82 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przedstawiony w ponownym wniosku skarżącego kasacyjnie, pozostaje w pełnej tożsamości ze stanem faktycznym jaki legł u podstawy wydanego w 2013 r. rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie zaistniała tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, a w konsekwencji należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 61a § 1 K.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle zgormadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie jest możliwe podzielenie stanowiska Sądu i instancji. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji dokonał oceny zasadności stanowiska organu z uwzględnieniem przedstawionych i udokumentowanych we wniosku z 2018 r. zdarzeń dotyczących sytuacji skarżącego kasacyjnie. W istocie Sąd skrótowo powtórzył zaprezentowaną w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia argumentację, która nota bene jest lakoniczna i ogólnikowa.

Dyrektywą rozstrzygnięcia, do której odsyła przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest wyrażenie "szczególnie uzasadniony przypadek". Określenie to bezsprzecznie mieści w sobie elementy ocenne, które odnoszą się do okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

Co prawda, nie skonkretyzowano w ustawie kryteriów przyznawania świadczenia specjalnego, a nawet nie zamieszczono przykładowego katalogu "szczególnie uzasadnionych" przypadków, jednak przesłanki takie wypracowane zostały w judykaturze.

Posiłkując się zatem wykształconą i utrwaloną już linią orzeczniczą należy stwierdzić, że możliwość otrzymania świadczenia specjalnego łączy się co do zasady z wybitnymi osiągnięciami w różnych dziedzinach życia – zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej.

Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 (publ. OTK-A 2006/9/123).

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na ratio legis art. 81 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wskazując, że było nim uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają indywidualne, wybitne i niepowtarzalne zasługi czy osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że mamy tu do czynienia z szerokim upoważnieniem, które pozostawia Prezesowi Rady Ministrów znaczny margines swobody (por. J. Jończyk, Prawo zabezpieczeń społecznych, Kraków 2006 , str. 149).

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Prezesa Rady Ministrów RP z [...] października 2014 r. nr [...], w zebranym materiale dowodowym znajdowały się dokumenty świadczące o działalności skarżącego kasacyjnie w strukturach NSZZ "Solidarność", za co spotkały go represje. Badając te dokumenty organ stwierdził, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wyróżnienia wnioskodawcy z grona innych aktywnych działaczy.

Natomiast w treści uzasadnienia postanowienia stanowiącego przedmiot kontroli Sądu i instancji stwierdzono, że "wnioskodawca nie wskazał i nie udokumentował żadnych okoliczności stanowiących przesłankę uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Motywował i motywuje wszystkie swoje wnioski trudna sytuacją zdrowotną, materialną oraz działalnością opozycyjną".

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w zakresie stanu faktycznego sprawy, znaleźć można jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że "nie zmieniły się okoliczności faktyczne sprawy".

Tymczasem analiza dokumentacji przedstawionej wraz z wnioskiem złożonym przez skarżącego kasacyjnie [...] sierpnia 2018 r. wskazuje, że upatruje on podstawę do przyznania mu uprawnienia do specjalnej renty, o której mowa art. 82 ust. 1 omawianej ustawy, nie tylko w dotychczasowo złożonej dokumentacji lecz również w dokumentach, które odzwierciedlają nowe, nieistniejące wcześniej fakty, które wyróżniają wnioskodawcę z grona innych aktywnych działaczy.

Są to uzyskane odznaczenia i ordery, jak też nabyte uprawnienia na podstawie przepisów, które weszły w życie po 2014 r., a więc po dacie wydania decyzji z [...] października 2014 r. Zarówno te odznaczenia, ordery jak i uprawnienia nadawane są ze względu na szczególne okoliczności, określone ściśle właściwymi przepisami.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie w stosunku do okoliczności podnoszonych w 2013 r., a które zostały uznane przez organ za niewystarczające, by uwzględnić wniosek.

Z przyczyn oczywistych, ten nowy materiał dowodowy powstały po 2014 r. nie mógł być poddany wymaganej dla rozstrzygnięcia sprawy ocenie organu w trakcie prowadzonego w 2013 r. postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy zachodzi istotna wątpliwość co do pełnej tożsamości sprawy zakończonej decyzją z 2014 r,. a sprawą inicjowaną ponownie przez skarżącego kasacyjnie, konieczne było wszczęcie postępowania administracyjnego.

Nowe dokumenty, którymi legitymował się skarżący kasacyjnie, obrazują fakty istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia, a więc fakty mieszczące się w ramach hipotezy art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wymagają oceny, z punktu widzenia zmiany dotychczasowego stanowiska organu. Organ nie może dokonać takiej oceny bez formalnego wszczęcia postępowania. Przed wszczęciem postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum.

Jak już wcześniej zostało wskazane, zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W stanie faktycznym sprawy organ powinien wszcząć postępowanie, gdyż tylko w jego toku można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku.

Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na te istotne okoliczność. W konsekwencji zaniechał oceny legalności działania Prezesa Rady Ministrów, pomijając rzeczywistą rolę jaką pełni art. 61a § 1 K.p.a., co skutkowało, iż z uchybieniem art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę mimo jej zasadności.

Odnosząc się do stanowiska przedstawionego w piśmie procesowym organu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, wskazano w nim sprawę innej osoby, niż skarżący kasacyjnie (S. K.) inne decyzje i inny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także całkowicie odmienne zarzuty skargi kasacyjnej. W istocie odniesiono się do innej sprawy niż objęta zaskarżonym wyrokiem i innej skargi kasacyjnej, która jest oceniana przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Istnieje zatem istotna wątpliwość czy przedstawiona tam argumentacja ma jakikolwiek związek z kontrolowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem.

Ponad powyższe, z dwóch ostatnich akapitów zawartych na stronie 3 pisma jednoznacznie wynika, że organ dokonał ustaleń faktycznych w zakresie zgormadzonej dokumentacji przedstawionej wraz z wnioskiem złożonym w 2018 r. Takie działanie nie zasługuje na aprobatę w sytuacji, gdy działo się to na etapie formalnym, przed wszczęciem postępowania administracyjnego.

W tej sytuacji, uznając sprawę za wyjaśnioną co do istoty, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w całości i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylono zaskarżone oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezesa Rady Ministrów RP z [...] września 2018 r.

Wskazania dla organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają wprost z treści przedstawionych rozważań.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.