Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 279/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 5a ust. 2, art. 35 ust. 1 i 3, art. 36 ust. 1 i 2, art. 37a, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Tomyślu na uchwałę Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 21 marca 2019 r. nr V/48/2019 w przedmiocie statutów sołectw Gminie Opalenica 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) § 8 ust. 2 pkt 1; b) § 18 ust. 1; c) wyraz "Wiejskie" w § 20 ust. 1, w § 24 ust. 1, w § 25 ust. 5 i w § 29; d) wyraz "Wiejskiego" w § 20 ust. 3; e) wyraz "Wiejskiemu" w § 20 ust. 4; f) § 21 ust. 1-3 – każdego z załączników nr 1-16 do zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 21 marca 2019 r. Rada Miejska w Opalenicy (dalej też jako "Rada") podjęła uchwałę nr V/48/2019 w sprawie statutów sołectw Gminie Opalenica (zwaną dalej "Uchwałą"). Zgodnie z § 1 pkt 1–16 Uchwały statuty wymienionych w tym przepisie sołectw: Dakowy Mokre, Jastrzębniki, Kopanki, Kozłowo, Łągwy, Łęczyce, Niegolewo, Porażyn-Dworzec, Porażyn, Rudniki, Sielinko, Terespotockie, Troszczyn, Urbanowo, Uścięcice oraz Wojnowice, stanowią kolejno załączniki nr 1–16 do Uchwały (zwane dalej "Statutami").

Skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł pismem z [...] lutego 2020 r. (znak: [...]) Prokurator Rejonowy w N. T. (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący"), który – zarzuciwszy tej uchwale istotne naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej w skrócie "u.s.g.") przez niepoddanie projektu Uchwały społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji;

2) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 8 ust. 2 pkt 1 oraz § 26 ust. 1 Statutów organowi uchwałodawczemu – jakim jest Zebranie Wiejskie – kompetencji do wyboru i odwoływania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, w sytuacji gdy z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych;

3) art. 37a u.s.g. przez nałożenie w § 8 [oczywista omyłka, powinno być: "§ 18" – uw. Sądu] ust. 1 Statutów na sołtysa obowiązku uczestnictwa w sesjach Rady Miejskiej, w sytuacji gdy art. 37a u.s.g. przewiduje, iż przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, natomiast nie ma on takiego obowiązku;

4) art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 21 ust. 1 Statutów wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze sołtysa i rady sołeckiej, pomimo że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią sołtysa oraz członków rady sołeckiej

– wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, wyjaśniwszy na wstępie, że załączniki nr 1-16 do Uchwały zawierają jednakowo brzmiące statuty poszczególnych sołectw Gminy Opalenica (zwanej też dalej "Gminą").

W odpowiedzi na skargę Burmistrz O. (dalej też jako "Burmistrz") wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części – w zakresie § 8 ust. 2 pkt 1, § 18 ust. 1, § 20-22, § 24 ust. 2 i § 25-29 Statutów – oraz o oddalenie skargi w pozostałej części. Uzasadniając swe wnioski Burmistrz wskazał, że Rada nie zgadza się z zarzutem niepoddania projektu Uchwały społecznym konsultacjom. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 35 ust. 1 stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Z kolei art. 5a ust. 2 u.s.g., na który powołuje się Skarżący, mówi o konsultacjach z mieszkańcami gminy: "Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7". Burmistrz zaznaczył, że taka uchwała obowiązuje w Gminie, tj. uchwała Nr V/31/2011 Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 23 lutego 2011 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Opalenica (Dz. Urz. Woj. Wielk. Nr 167, poz. 2719). Podkreślił, że ustawodawca używając kilkakrotnie terminu "konsultacje z mieszkańcami" i kilkakrotnie – ale już w innych sytuacjach – terminu "konsultacje z mieszkańcami gminy" rozróżnia te dwa pojęcia. Nie są więc one tożsame. A zatem, idąc dalej, brak podstaw do uznania, że nie został spełniony wymóg poddania projektu Uchwały społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób uprzednio określony w uchwale Rady. Zdaniem Burmistrza nawet gdyby uznać, że taki obowiązek był, to zastosowany tryb przedmiotowych konsultacji (skwitowany w protokole z zebrania wiejskiego) spełnił wymogi określone przywołaną uchwałą w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy, począwszy od zarządzenia Burmistrza w sprawie zwołania zebrań wiejskich (§ 9 ust. 1 pkt 2 uchwały o konsultacjach) do listy obecności na tychże zebraniach (§ 12 uchwały o konsultacjach). W kwestii pozostałych zarzutów skargi organ przyznał, że zarówno uchwalony tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej, jak i nałożenie na sołtysa obowiązku uczestniczenia w sesjach Rady oraz ustanowienie quorum dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej, okazują się nieprawidłowe. Niemniej jednak unieważnienie wskazanych w skardze postanowień Uchwały niosłoby skutek zbyt daleko idący, podważający legalność dotychczasowych działań sołtysów i rad sołeckich, podejmowanych przecież w interesie wspólnoty samorządowej Gminy. Dlatego też wnioskowane stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa w tej części, uchroni Gminę od takiego zagrożenia, a pozwoli na uregulowanie kwestionowanych instytucji na nowo, zgodnie z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w N. T., na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr V/48/2019 Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie statutów sołectw [w] Gminie Opalenica. Statuty te – co do istoty jednobrzmiące – stanowią załączniki nr 1-16 do Uchwały, które dotyczą kolejno sołectw: (nr 1) Dakowy Mokre, (nr 2) Jastrzębniki, (nr 3) Kopanki, (nr 4) Kozłowo, (nr 5) Łągwy, (nr 6) Łęczyce, (nr 7) Niegolewo, (nr 8) Porażyn-Dworzec, (nr 9) Porażyn, (nr 10) Rudniki, (nr 11) Sielinko, (nr 12) Terespotockie, (nr 13) Troszczyn, (nr 14) Urbanowo, (nr 15) Uścięcice oraz (nr 16) Wojnowice.

Zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 marca 2019 r. (poz. 3177), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§ 4 Uchwały) i nadal obowiązuje. Uchwała nie była dotychczas nowelizowana.

2. Z treści zarzutów i wniosków skargi oraz jej uzasadnienia jasno wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część postanowień Uchwały, a mianowicie w zakresie:

a) w jakim w Statutach przyznano Zebraniu Wiejskiemu kompetencję do wyboru i odwoływania Sołtysa i Rady Sołeckiej lub poszczególnych jej członków – przy czym w tym zakresie autor skargi wskazał na wadliwość, jego zdaniem, § 8 ust. 2 pkt 1 oraz § 26 ust. 1 Statutów;

b) § 18 ust. 1 Statutów;

c) ustanowienia w Statutach wymogu kworum dla "ważności" wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej – przy czym w tym zakresie autor skargi wskazał na wadliwość, jego zdaniem, § 21 ust. 1 Statutów.

Oprócz ww. zarzutów naruszenia prawa materialnego, Prokurator w skardze podniósł jeszcze zarzut o charakterze proceduralnym – brak przeprowadzenia przed podjęciem Uchwały wymaganych konsultacji społecznych – czego logiczną konsekwencją był wniosek skargi o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd w konsekwencji tylko w takim zakresie – tj. co do ww. materialnoprawnych zagadnień (lit. a, c) i przepisów (lit. b) oraz proceduralnego wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych – poddał Uchwałę kontroli w niniejszym postępowaniu (por. też pkt 6.1. nin. uzasadnienia).

3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713; w skrócie "u.s.g.").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – jest aktem prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym Uchwała bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Prokuratora za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 2.2. i pkt 6.1. nin. uzasadnienia) oraz własnej kognicji.

4. Jak to już wyżej wskazano, statut jednostki pomocniczej gminy – podobnie jak statut samej gminy – jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie do wydania którego zawarte zostało przez ustawodawcę wprost w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 40 ust. 2 pkt 1, a uszczegółowione w art. 35 u.s.g.

1. Dokonując bardziej szczegółowej charakterystyki prawnej statutu jednostki pomocniczej gminy, należy stwierdzić, że jako akt prawa miejscowego jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) – a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy – uchwalanym przez radę gminy, na podstawie normy kompetencyjnej z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. znajdującej swoje zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP.

2. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

3. Jak to już wyżej wskazano, generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika już z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw".

1. Na tle tego zwrotu pojawia się wątpliwość co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" – czy mianowicie w statucie gminy mogą zostać uregulowane: (i) tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z 19.01.1995 r., II SA 1682/94, ONSA 1995, nr 4, poz. 186; A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 52), czy też (ii) wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3).

2. Sąd w niniejszym składzie podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).

3. W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).

4. Ponieważ statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego – wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa.

1. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

2. Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. W świetle jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie też G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

3. Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Godzi się w tym miejscu wszakże nadmienić, że – jak to już wyżej wspomniano – w przypadku statutów owe granice zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, nie-kazuistyczny), niż w przypadku "klasycznych" upoważnień (delegacji) ustawowych dla pozostałych aktów prawa miejscowego (o charakterze wykonawczym).

4. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

5. Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

5. Jeśli idzie natomiast o najistotniejsze, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, kwestie proceduralne, to w świetle zarzutu z pkt 1 petitum skargi należy wskazać na ustawowy wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych.

1. W myśl art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy, przy czym zasady i tryb przeprowadzania takich konsultacji określa uchwała rady gminy (z zastrzeżeniem ust. 7, który wszakże nie dotyczy przedmiotu nin. sprawy). Jednym z takich "wypadków przewidzianych ustawą" jest sytuacja, gdy ma dojść do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej gminy (tu: sołectwa). Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 u.s.g.: "Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami." Jest przy tym jasne, że krąg osób objętych wymaganymi konsultacjami ogranicza się do mieszkańców gminy bezpośrednio zainteresowanych przedmiotem uchwały, tj. do mieszkańców danego sołectwa (por. wyrok WSA z 24.06.2020 r., II SA/Ke 51/20, CBOSA). Z uwagi na to terytorialne ograniczenie, w art. 35 ust. 1 u.s.g. mowa jest o konsultacjach "z mieszkańcami" (w domyśle: odnośnej jednostki pomocniczej), a nie "z mieszkańcami gminy", jak w art. 5a ust. 1 u.s.g. Jednakże, wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, w art. 35 ust. 1 u.s.g. mowa jest o konsultacjach społecznych rodzajowo tożsamych z przewidzianymi w art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. – przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. normuje jeden z "wypadków przewidzianych ustawą" w rozumieniu art. 5a ust. 1 u.s.g. (por. m.in.: wyrok WSA z 09.07.2020 r., II SA/Ke 584/20, CBOSA; M. Augustyniak, R. Marchaj [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 2 do art. 5a).

2. Godzi się zauważyć, że wskazane: tożsamość rodzajowa i zakresowe zawieranie się konsultacji, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g. (tj. "konsultacji z mieszkańcami", ograniczonych swym zasięgiem do mieszkańców danej jednostki pomocniczej), w bardziej ogólnym pojęciu "konsultacji z mieszkańcami gminy" w rozumieniu art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g., znalazły swoje potwierdzenie także w obowiązującej na terenie Gminy uchwale Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie w sprawie [pisownia oryginalna – uw. Sądu] zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy O. (Dz. Urz. Woj. W.. Nr [...], poz. 2719; dalej jako "uchwała o konsultacjach", w skrócie "u.k."). Albowiem w § 7 tej uchwały wyraźnie przewidziano, że konsultacje społeczne w zależności od ich przedmiotu mogą mieć zasięg nie tylko "ogólnogminny", ale także "lokalny", tj. dotyczący mieszkańców określonego terytorium Gminy [tu: sołectwa – uw. Sądu].

Przywołana uchwała o konsultacjach szczegółowo normuje zasady i tryb ww. konsultacji społecznych. W szczególności wynika z niej, że organ zarządzający konsultacje – którym co do zasady jest Burmistrz, a tylko wyjątkowo Rada Miejska (zob. § 3 u.k.) – określa: 1) przedmiot konsultacji; 2) czas rozpoczęcia i zakończenia konsultacji; 3) zasięg konsultacji oraz 4) formę konsultacji (§ 4 u.k.) Jedną z form konsultacji, której wybór służy organowi zarządzającemu (zob. § 9 ust. 3 u.k.), jest forma "bezpośrednich spotkań z mieszkańcami" (§ 9 ust. 1 pkt 2 u.k.). Zawiadomienie o konsultacjach w tej formie podaje się do wiadomości publicznej co najmniej 7 dni przed terminem ich rozpoczęcia poprzez opublikowanie: 1) na stronie internetowej Urzędu Miejskiego; 2) na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego; 3) w Biuletynie Informacji Publicznej; ewentualnie także w sposób zwyczajowo przyjęty na określonym terytorium lub w prasie lokalnej (zob. § 12 ust. 1 i 2 u.k.). Ze spotkania sporządza się protokół zawierający wyniki konsultacji (§ 12 ust. 4 u.k.). Lista obecności stanowi załącznik do protokołu (§ 12 ust. 5 zd. 2 u.k.).

3. W doktrynie i orzecznictwie wywodzi się, że o ile sam wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, o tyle ich brak jest istotnym naruszeniem prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej (zob. A. Skoczylas [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, art. 35 Nb 5; por. też: E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, "Samorząd Terytorialny" 1997, Nr 1-2, s. 116-117; wyrok NSA z 03.09.2013 r., II OSK 652/13, CBOSA; wyrok WSA z 24.06.2020 r., II SA/Ke 51/20, CBOSA). Podzielając ten pogląd co do zasady, niekiedy w doktrynie zastrzega się jednak, że: "Podjęcie rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia obowiązkowej konsultacji jest naruszeniem prawa, które trudno byłoby zaliczyć do naruszenia nieistotnego, choć oceny takiej trzeba każdorazowo dokonywać w odniesieniu do konkretnego przypadku" (zob. Z. Niewiadomski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, art. 5a Nb 3).

Uznając zasadność tego zastrzeżenia należy, zdaniem Sądu, konsekwentnie zauważyć, że tym bardziej nie każde naruszenie zasad lub trybu przy przeprowadzaniu obligatoryjnych konsultacji społecznych stanowić będzie istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały podjętej w wyniku takich konsultacji.

4. Prokurator zarzucił w skardze, że projekt Statutu w ogóle nie został poddany przed jego uchwaleniem wymaganym konsultacjom. Z uzasadnienia skargi jasno wynika, że twierdzenie to zostało oparte wyłącznie na spostrzeżeniu, iż w treści podjętej Uchwały wyraźnie nie zaznaczono, że takie konsultacje miały miejsce.

Od razu należy stwierdzić, że nie ma prawnego obowiązku zamieszczania wzmianki o przeprowadzonych konsultacjach w treści uchwały wprowadzającej statut sołectwa. Aczkolwiek wypada też zauważyć, iż w praktyce taka wzmianka bywa dość często zamieszczana w części wstępnej takiej uchwały, z wykorzystaniem np. formuły: "Na podstawie [...], po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami sołectwa [...], Rada Gminy [...] uchwala [...]".

5. Powyższy zarzut proceduralny Prokuratora okazał się niezasadny. Z przedstawionych w odpowiedzi na skargę wyjaśnień oraz załączonych do niej kopii dokumentów jasno bowiem wynika, że wymagane konsultacje z mieszkańcami Sołectwa, w niezbędnej formie i zakresie, odbyły się. Sam zaś fakt, iż konsultacje te – w formie, przewidzianych w § 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o konsultacjach, "bezpośrednich spotkań z mieszkańcami" – przeprowadzone zostały niejako "przy okazji" odbywania zebrań wiejskich, których głównym celem były wybory sołtysa i rady sołeckiej, nie może być oceniany jako istotne naruszenie prawa. O planowanych konsultacjach mieszkańcy zostali bowiem z odpowiednim wyprzedzeniem zawiadomieni, jako że do zarządzenia nr [...] Burmistrza O. w sprawie zwołania zebrań wiejskich dla przeprowadzenia na obszarze Gminy O. wyborów sołtysów oraz członków rad sołeckich (k. 157-160 akt adm.) – opublikowanego w gminnym Biuletynie Informacji Publicznej (zob. http://bip.opalenica.pl/opalenica/bip/prawo/zarzadzenia-burmistrza/2018-2023/20191.html), a także na tablicach ogłoszeń oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danym sołectwie (zob. § 2 ww. zarządzenia) – załączony został zarówno harmonogram zebrań (załącznik nr 1), jak i porządek obrad (załącznik nr 2), zawierający m.in. punkty poświęcone: przedstawieniu projektu statutu (pkt 7), dyskusji dotyczącej tego projektu (pkt 8) oraz przyjęciu projektu statutu (pkt 10). Z protokołów zebrań odbytych w poszczególnych sołectwach (w aktach adm.) wynika zaś, że te punkty porządku obrad zostały wszędzie w pełni zrealizowane oraz że wszystkie projekty Statutów zostały zaopiniowane pozytywnie, i to jednogłośnie (wyjątkiem jest Sołectwo Porażyn, w którym uchwała pozytywnie opiniująca statut została podjęta przy jednym głosie wstrzymującym się; głosów "za" było 98 – k. 201 akt adm.). W ww. protokołach zawarto też informację, że projekty statutów były wcześniej dostępne do wglądu u sołtysów (co, zauważmy, jest zwykłą, powszechną praktyką w sołectwach, jeśli idzie o sposób zapoznawania mieszkańców sołectwa z projektami aktów poddawanych konsultacjom lub pod głosowanie). Do protokołów załączono listy obecności mieszkańców (w aktach adm.).

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że konsultacje nad projektami Statutów, choć nie we wszystkich szczegółach odpowiadały trybowi określonemu w uchwale o konsultacjach, to jednak umożliwiły rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych rozwiązań i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie, a więc czyniły zadość wymaganiom stawianym konsultacjom z art. 35 ust. 1 in fine u.s.g. (por. wyroki NSA: z 01.09.2010 r., II OSK 1310/10; z 26.06.2020 r., II OSK 258/20 – CBOSA), zaś dostrzeżone odstępstwa proceduralne nie były istotne.

W konsekwencji żądanie skargi stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, z uwagi na rzekome niepoddanie jej projektu wymaganym konsultacjom społecznym, nie zasługiwało na uwzględnienie, i w tym zakresie podlegało oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku).

6. Przechodząc do analizy zarzutów materialnoprawnych skargi, należy stwierdzić, że w tym zakresie skarga Prokuratora w części zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się bardziej szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, co następuje:

1. Odnośnie do postanowień Statutu dotyczących wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie, w tym co do wymogu kworum.

W świetle zarzutów i argumentacji skargi, w Statucie doszło do nieprawidłowego utożsamienia ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania – którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej – z zebraniem wiejskim, które w myśl art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. jest organem uchwałodawczym w sołectwie. Zdaniem Skarżącego ustawowe przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, uprawnień wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Tym samym postanowienia statutu, które przyznają zebraniu wiejskiemu takie kompetencje, pozostają w sprzeczności z wyszczególnionymi przepisami prawa. W tym kontekście Skarżący wskazał, jako wadliwe, postanowienie § 8 ust. 2 pkt 1 Statutów, który stanowi, że: "Do wyłącznej kompetencji Zebrania Wiejskiego należy: 1) wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz ich odwołanie, 2) [...]".

Od razu należy zaznaczyć, że wola przyznania przez uchwałodawcę lokalnego (Radę) Zebraniu Wiejskiemu charakteru elekcyjnego wynika także z dalszych jeszcze, niezaskarżonych wyraźnie postanowień Statutów, a mianowicie z ich: § 20 ust. 1, 3 i 4, § 21 ust. 3, § 24 ust. 1, § 25 ust. 5 oraz § 29 (przez użycie w tych postanowieniach określenia "Zebranie Wiejskie" w odpowiednim przypadku), a także § 21 ust. 2. Wobec tego – mając na względzie ścisły związek ww. postanowień Statutów z zaskarżonymi expressis verbis przez Prokuratora postanowieniami § 8 ust. 2 pkt 1 oraz § 21 ust. 1 Statutów, a przede wszystkim ich łączne zawieranie się w materii objętej przedmiotem zaskarżenia (dotyczącej wyboru Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej przez Zgromadzenie Wiejskie; zob. pkt 2.2 lit. a nin. uzasadnienia) – Sąd również te postanowienia objął zakresem swego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod analizowanym tu kątem.

Przechodząc do meritum, w ocenie Sądu w niniejszym składzie stanowisko Prokuratora dotyczące niedopuszczalności przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych jawi się jako nazbyt kategoryczne i daleko idące, i nie ujmuje w sposób właściwy istoty wadliwości analizowanych regulacji statutowych.

Wypada bowiem zauważyć, że w literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko – wcale nie odosobnione – iż to właśnie zebranie wiejskie, z mocy ustawy, dokonuje wyboru wójta i członków rady sołeckiej (por.: M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 137 i 142; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36), a więc że ma w tym zakresie własne kompetencje stanowiące, wymagające konkretyzacji w statucie (tak A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2). Niekiedy wskazuje się, że w statucie można określić sam sposób glosowania – na zebraniu wiejskim czy w lokalu wyborczym (tak A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36).

W świetle powyższych uwag kluczowym problemem w zasadzie nie jest więc to, że w zaskarżonym Statucie gremium dokonujące wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej określono mianem "Zebrania Wiejskiego", lecz to, że objęto je wymogiem kworum – wprowadzonym w § 21 ust. 1 Statutów dla ważności "wyborczego" Zebrania Wiejskiego ("co najmniej 1/10 mieszkańców Sołectwa uprawnionych do glosowania w Zebraniu Wiejskim").

Tymczasem dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 684, z późn. zm.; w skrócie "k.wyb.") zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet – jak wskazuje się w doktrynie – powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (por. np. wyroki WSA: z 21.02.2018 r., IV SA/Po 1106/17; z 17.07.2019 r., II SA/Go 325/19; por. też wyrok NSA z 26.06.2020 r., II OSK 3930/19 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Dlatego, aby zapobiec stosowaniu w praktyce wymogu kworum z § 21 ust. 1 Statutów, należało stwierdzić nieważność tego postanowienia, a także ściśle z nim związanych postanowień § 21 ust. 2 i 3 Statutów (pkt 1 lit. f sentencji wyroku). Wypada zauważyć, że bezpośredni związek ostatnio wymienionych postanowień Statutów z zaskarżonym § 21 ust. 1 Statutów – uzasadniający stwierdzenie także ich nieważności w całości – wyraża się w tym, że:

- § 21 ust. 2 Statutów – w brzmieniu: "W przypadku mniejszej liczby osób uprawnionych do głosowaniu w Zebraniu, niż określona w ust.1, wybory Sołtysa i Rady Sołeckiej przeprowadza się na następnym Zebraniu, które odbywa się w tym samym dniu po upływie 15 minut od wyznaczonego pierwszego terminu Zebrania. Wybory odbywają się wtedy bez względu na liczbę osób uczestniczących w Zebraniu." – stanowi regulację ustanowioną wyłącznie na wypadek nieosiągnięcia założonego kworum w pierwotnym terminie "wyborczego" Zebrania Wiejskiego;

- § 21 ust. 3 Statutów – w brzmieniu: "Liczbę mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowaniu w Zebraniu Wiejskim określa Burmistrz na podstawie ewidencji ludności." – służy wyłącznie określeniu, na potrzeby ww. kworum, liczby osób potencjalnie uprawnionych do głosowania w Zebraniu Wiejskim.

Niezależnie od tego Sąd uznał za zasadne, aby w tych wszystkich postanowieniach Statutów, w których w kontekście wyboru Sołtysa lub Rady Sołeckiej mowa jest o "Zebraniu Wiejskim" wyeliminować – w drodze stwierdzenia nieważności – w zależności od kontekstu: samo określenie "Wiejskie" (w odpowiednim przypadku), względnie większy fragment albo nawet całą odnośną jednostkę redakcyjną. Albowiem dzięki takiej treści rozstrzygnięciu Sądu (o ile się uprawomocni) dojdzie na gruncie postanowień Statutów do – postulowanego coraz powszechniej w orzecznictwie sądowym, a także w rozpatrywanej tu skardze Prokuratora – wyraźnego odróżnienia "Zebrania" stałych mieszkańców Sołectwa służącego wyłącznie celom elekcyjnym, od "Zebrania Wiejskiego", pojmowanego jako organ uchwałodawczy sołectwa. Innymi słowy, po ww. "korektach" stanie się niewątpliwe, że wyborów Sołtysa i członków Rady Sołeckiej dokonuje wprawdzie "Zebranie" (por. m.in. "skorygowany" § 20 ust. 1, 3 i 4 Statutów), złożone ze stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.), ale nie będące jednak organem uchwałodawczym sołectwa, jakim zgodnie z art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. oraz § 8 ust. 1 Statutów jest Zebranie Wiejskie. Do takiego "Zebrania" będzie się odpowiednio stosować postanowienia dotyczące Zebrania Wiejskiego, z wyłączeniem wszakże tych, których nie da się pogodzić z elekcyjnym charakterem owego "Zebrania".

Z tych względów należało stwierdzić nieważność Uchwały w części obejmującej: § 8 ust. 2 pkt 1 Statutów; wyraz "Wiejskie" w § 20 ust. 1, w § 24 ust. 1, w § 25 ust. 5 i w § 29 Statutów; wyraz "Wiejskiego" w § 20 ust. 3 Statutów; a także wyraz "Wiejskiemu" w § 20 ust. 4 Statutów (pkt 1 lit. a, c, d, e sentencji wyroku).

Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że dopuszczalność podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia o takim zakresie i treści nie powinna budzić wątpliwości. Choć bowiem rozstrzygnięcie to formalnie wykracza (w niewielkim zakresie) poza te postanowienia Statutu, które zostały w skardze expressis verbis zakwestionowane, to jednak nadal mieszczą się one w ramach materii objętej przedmiotem zaskarżenia, ustalonym na podstawie treści zarzutów i argumentacji skargi.

Poza tym godzi się zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nawet jeśli organ nadzoru nie zaskarży wszystkich sprzecznych z prawem postanowień aktu, sąd może z urzędu stwierdzić nieważność pozostałych, sprzecznych z prawem norm zawartych w tym akcie (tak R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 232-233; podobnie wyrok NSA z 11.05.1993 r., SA/Wr 258/93, z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1995/3/52; por. też: wyrok NSA z 03.09.2013 r., II OSK 652/13, CBOSA; wyrok WSA z 19.12.2019 r., IV SA/Po 1071/12, CBOSA).

2. Odnośnie do dopuszczalności odwoływania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie.

W myśl zaskarżonego § 26 ust. 1 Statutów: "Sołtys i członkowie Rady Sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed Zebraniem Wiejskim i mogą być przez Zebranie odwołani przed upływem kadencji, jeżeli:

1) nie wykonują statutowych obowiązków;

2) naruszają postanowienia Statutu Sołectwa i nie przestrzegają postanowień uchwał Zebrania Wiejskiego;

3) dopuścili się czynów dyskwalifikujących ich do wykonywania powierzonych funkcji w opinii mieszkańców Sołectwa."

Zaskarżając ten przepis Prokurator nie zakwestionował samej zasady odwoływalności Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, a jedynie przyznanie kompetencji w tym zakresie Zebraniu Wiejskiemu. I choć Skarżący swego stanowiska szerzej nie uzasadnił, to na tle całokształtu motywów skargi można przypuszczać, że oparł je na rozumowaniu, iż skoro w świetle przepisów u.s.g. zebranie wiejskie, jako organ uchwałodawczy, nie ma kompetencji do powoływania sołtysa i członków rady sołeckiej, to nie może mieć jej także do ich odwołania.

W ocenie Sądu takie stanowisko nie jest prawidłowe.

Przede wszystkim należy podkreślić, że inaczej nie w przypadku wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej – któremu poświęcony został art. 36 ust. 2 u.s.g. – ustawodawca nie zawarł żadnej regulacji dotyczącej ich odwoływania, a nawet nie przesądził, czy w ogóle, i ewentualnie jaki podmiot jest do tego uprawniony. Mimo to dopuszczalność unormowania w statucie sołectwa trybu i sposobu odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej zasadnie nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w judykaturze (por. m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37; M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 4 do art. 35 i uw. 6 do art. 36; por. też wyroki NSA: z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17; z 03.07.2013 r., II OSK 417/13; z 04.01.2007 r., II OSK 1590/06 – CBOSA). Co więcej, w piśmiennictwie przyjmuje się, że nawet w sytuacji braku takich unormowań w statucie jednostki pomocniczej, istnieje możliwość odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej – "na podobnych zasadach, jak powołania danego organu jednostki. Odwołania więc dokonać powinien podmiot uprawniony do jego powołania [...]" (M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168). Należy podkreślić, że jest to wyraz pewnej niepisanej zasady ustrojowej, mogącej ewentualnie znaleźć zastosowanie w braku odnośnych uregulowań statutowych, która jednak nie wyłącza możliwości odmiennego unormowania tej kwestii w statucie (podobnie M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 169).

Jak bowiem trafnie wywodzi się w judykaturze, brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia – i to nie tylko na gruncie wykładni językowej, ale także systemowej oraz funkcjonalnej – że skoro ustawodawca w art. 36 ust. 2 u.s.g. uregulował sposób wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to w identyczny sposób zostało ustawowo unormowane również ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to wyraziłby to wprost w przepisach. Nie można uznać, że brak regulacji w tym zakresie stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17, CBOSA).

Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania rady sołeckiej lub jej członków – jak uczyniła to Rada w § 26 ust. 1 Statutu – narusza prawo, i to w sposób istotny (tak trafnie m.in. wyrok WSA z 12.12.2019 r., II SA/Ke 738/19, CBOSA). Tym bardziej, że jak pokazują rozważania czynione w piśmiennictwie, kompetencję zebrania wiejskiego do podjęcia uchwały w sprawie odwołania sołtysa i rady sołeckiej da się wywieść także w razie braku odnośnej regulacji statutowej – z art. 36 ust. 2 u.s.g. Albowiem "zgodnie z niepisaną – ale uznawaną w prawie ustrojowym – zasadą odwołać może ten podmiot, który wybrał (powołał), zatem np. w przypadku sołectwa kompetencja do odwołania sołtysa i rady sołeckiej należy do stałych mieszkańców sołectwa. Ponieważ tworzą oni równocześnie organ uchwałodawczy sołectwa – zebranie wiejskie, wniosek o odwołanie sołtysa może być przegłosowany na zebraniu wiejskim, bez przeprowadzania specjalnej procedury" (P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37).

Z tych względów skarga w części zarzucającej wadliwość § 26 ust. 1 Statutów podlegała oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku).

3. Odnośnie do § 18 ust. 1 Statutów.

Prokurator trafnie zarzucił, że § 18 ust. 1 Statutów – w brzmieniu: "Sołtys bierze udział w sesjach Rady." – jest w istotnym stopniu wadliwy, z uwagi na jego sprzeczność z unormowaniem art. 37a u.s.g. W myśl tego przepisu: "Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy."

Z cytowanego art. 37a u.s.g. jasno wynika fakultatywność udziału Sołtysa w sesjach Rady. Natomiast zaskarżony § 18 ust. 1 Statutów – przez swą stylizację ("...bierze udział...") – może być odczytywany jako nakładający na Sołtysów bezwzględny obowiązek takiego udziału, czego już nie da się pogodzić z brzmieniem i celem art. 37a u.s.g.

Wobec powyższego należało stwierdzić nieważność § 18 ust. 1 Statutów (pkt 1 lit. b sentencji wyroku).

7. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały w części określonej w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W pozostałej części – tj. zwłaszcza co do żądania Prokuratora stwierdzenia nieważności Uchwały w całości – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

W nawiązaniu do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę, należy jeszcze wyjaśnić, że w zakresie określonym w pkt 1 sentencji wyroku Sąd nie był władny, w miejsce zastosowanej sankcji stwierdzenia nieważności, orzec, że Uchwała w tym zakresie została wydana z naruszeniem prawa. Albowiem w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym. A w takim przypadku, w świetle art. 94 ust. 2 u.s.g. (stanowiącego "przepis szczególny" w rozumieniu art. 147 § 1 p.p.s.a.), orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem – zamiast stwierdzenia jej nieważności – byłoby możliwe po upływie jednego roku od podjęcia uchwały jedynie w odniesieniu do uchwały nie będącej aktem prawa miejscowego. Tymczasem zaskarżona uchwała, jak to wyżej wyjaśniono, jest aktem prawa miejscowego (zob. pkt 2.3. nin. uzasadnienia).