Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 130/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 5, art. 7 ust. 2, art. 10, art. 12
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska NSA Ewa Makosz – Frymus (spr.) NSA Paweł Miładowski Protokolant St.sekr.sąd Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 09 czerwca 2009 r. sprawy ze skarg M. P., K. T. na decyzję Wojewody W. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie lokalizacji drogi, oddala skargi /-/P. Miładowski /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/E. Makosz - Frymus


UZASADNIENIE

Starosta P. decyzją z dnia (...) nr (...), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 721 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. nr 154, poz. 958, dalej ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy M. nr (...) z dnia (...) w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej dla budowy drogi łączącej ulicę D. z ulicą Ł. oraz drogi łączącej ulicę D. z ulicą M. w W., gm. M., powiat (...), województwo (...), ustalił lokalizację inwestycji na rzecz Gminy M. polegającej na budowie drogi gminnej łączącej ulicę D. z ulicą Ł. oraz drogi łączącej ulicę D. z ulicą M. w W., gmina M., powiat (...), województwo (...), zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji, zawierającym linie rozgraniczające teren inwestycji przewidzianej do realizacji na części nieruchomości: gmina M., obręb W., ark. (...), dz. nr (...), (...), (...), (...),(...).

W decyzji tej Starosta P. zatwierdził także projekt podziału nieruchomości, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 2, stanowiącym integralną część decyzji, zawierającym mapę z projektem podziału nieruchomości. Zgodnie z tym projektem działka nr (...) podzielona została na działki (...) i (...), działkę nr (...) podzielono na działki (...) i(...), działkę nr (...) podzielono na działki (...) i (...), działka nr (...) podzielona została na działki (...) i (...), a działkę nr (...) podzielono na działki (...) i (...). Działki nr (...), (...), (...),(...) i (...) przeznaczone są do zajęcia pod realizację inwestycji. Decyzja Starosty P. zawiera także ogólną charakterystykę inwestycji, określa wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określa linie rozgraniczające teren, określa warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, określa wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także warunki wynikające z przepisów odrębnych.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na treść przepisów powołanych w rubrum decyzji stwierdzając, że niniejsza decyzja wydana została po przeprowadzeniu wymaganej przepisami prawa procedury oraz zaznaczył, że o planowanej inwestycji zawiadomiono poprzez obwieszczenie Starosty P. umieszczone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego w M. w dniach od 29 września 2008 r. do 14 października 2008 r. i opublikowane w prasie lokalnej (Polska Głos Wielkopolski) w dniu 01 października 2008 r. Starosta poinformował również, że w trakcie trwającego postępowania administracyjnego nie wpłynęły wnioski dotyczącej przedmiotowej sprawy. W ocenie Starosty przedmiotowa inwestycja zapewni racjonalną obsługę komunikacyjną w rejonie.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. P. i K. T.

M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej połączenia ulic M. i D. i umorzenia w tej części postępowania. W ocenie odwołującego się Starosta P. zaskarżoną decyzją naruszył przepisy art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy, poprzez nieuwzględnienie uzasadnionego interesu odwołującego się, który jest sprzeczny z planowaną lokalizacją drogi gminnej. Część działek nr (...) i (...) stanowiących własność M. P., została przeznaczona pod realizację przedmiotowej inwestycji. W związku z tym, zdaniem odwołującego się, planowana lokalizacja drogi gminnej uniemożliwi dalsze użytkowanie nieruchomości zgodnie z jego planami. M. P. podał że w dniu (...) Burmistrz Gminy M. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego i budynku gospodarczego, przewidzianej do realizacji w W. na działkach nr (...) i (...). W związku z tymi planami M. P. wystąpił do Burmistrza Gminy M. z wnioskiem o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działek nr (...) i (...). Burmistrz Gminy M. do czasu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku M. P. o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działek nr (...) i (...). M. P. zarzucił też organowi naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430) polegające na budowie drogi gminnej nie spełniającej warunków technicznych.

K. T. wniosła o "kasację części decyzji dotyczącej budowy drogi łączącej ulicę Ł. z ulicą D." podnosząc, że mieszkańcy ulicy D. posiadają dogodne połączenie drogą, która cały czas jest przez nich użytkowana. Zdaniem odwołującej się, budowa kolejnych dróg łączących ulicę D. z ulicą Ł. i M. ma na celu tylko i wyłącznie polepszenie i skrócenie wjazdu oraz wyjazdu z osiedla grupce mieszkańców. Na przedmiotowym osiedlu nie ma żadnych obiektów handlowych wymagających rozbudowy dróg. W związku z tym K. T. nie zgadza się na zajęcie części jej działek nr (...) i (...).

Wojewoda W. decyzją z dnia (...) nr (...), na podstawie art. 138 §1 kpa, art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy, po rozpatrzeniu odwołania K. T. i M. P. od decyzji Starosty P. nr (...) z dnia (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda W. wskazał, iż podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 12 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy.

W ocenie organu II instancji Burmistrz Gminy M. złożył wniosek o ustalenie lokalizacji drogi gminnej wraz z wszystkimi załącznikami określonymi w art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Starosta P., zgodnie z art. 5 ust. 5 tej ustawy, zawiadomił w drodze obwieszczenia w Urzędzie Gminy M. i w prasie lokalnej o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Stwierdzono też, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a zgodnie z ust. 2 art. 7 Starosta doręczył decyzję nr (...) z dnia (...) wnioskodawcy, zawiadomił o wydaniu decyzji pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia i w prasie lokalnej oraz wysłał stosowne zawiadomienia dotychczasowym właścicielom nieruchomości na adresy wskazane w ewidencji gruntów.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez K. T. Wojewoda wyjaśnił, że ustalenie lokalizacji drogi publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter wnioskowy, a organ orzekający zobowiązany jest jedynie do oceny zgodności złożonego przez inwestora wniosku z obowiązującymi przepisami prawa i nie posiada kompetencji do dokonywania w nim dowolnych zmian bez zgody inwestora.

Natomiast odnosząc się do zarzutów M. P. dotyczących naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Wojewoda stwierdził, że kontrolowana decyzja w ocenie organu, spełnia wymogi określone we wskazanych przepisach oraz wskazuje warunki, które winny zostać uwzględnione, a wynikające z przepisów szczególnych.

Ustosunkowując się do dalszych zarzutów podniesionych przez M. P. Wojewoda, powołując się na art. 31 pkt 3 i art. 64 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz. u. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.) wskazał, że prawo własności może zostać ograniczone w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wyjaśnił też Wojewoda, że zgodnie z art. 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawach dotyczących lokalizacji dróg, przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Oznacza to, że "spec" ustawa, jako lex specialis wyłącza stosowanie przepisów ogólnych, regulując w odmienny sposób przygotowanie i realizację inwestycji drogowych. Wyłączenie stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że wszelkie zasady wynikające z tej ustawy nie mają zastosowania do spraw z zakresu dotyczącego lokalizacji dróg publicznych. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 06 czerwca 2006 r. sygn. akt K 23/05.

Wojewoda, odnosząc się do zarzutu M. P., że planowana droga nie spełnia kryteriów drogi publicznej wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi określa jedynie linie rozgraniczające teren niezbędny dla obiektów budowlanych, ale nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach technicznych, które zostaną określone na kolejnym etapie przygotowania inwestycji – przygotowanie dokumentacji budowlanej wymaganej do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy stwierdził także, po przeprowadzeniu analizy dołączonej do odwołania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia (...) nr (...), że zaskarżona decyzja nie uniemożliwi M. P. realizacji planowanej zabudowy zgodnie z ustaleniami Burmistrza M.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. P. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na błędną wykładnię art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430, dalej Rozporządzenie). Zaskarżonej decyzji zarzucił również błędną wykładnię art. 7 i 8 kpa poprzez nieuwzględnienie Jego słusznego interesu i arbitralne pozbawienie prawa własności. Wskazał, że wbrew art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zaskarżona decyzja w ogóle nie zawiera wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii. Wskazuje tylko pośrednio, że powinny one być zgodne z postanowieniami ustawy o drogach publicznych oraz Rozporządzeniem. Ulica M., o szerokości 8 m., obecnie jest drogą "ślepą", służącą jedynie dla dojazdu do nieruchomości kilku sąsiadów i nie spełnia wymagań dot. szerokości ulicy jednojezdniowej, zawartych w Rozporządzeniu. W zakresie tym decyzja zawiera jedynie odpowiedź, że szczegółowe warunki techniczne zostaną ustalone na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Jest to argumentacja błędna, gdyż wydanie decyzji w której przesądza się o lokalizacji drogi powinno zostać poprzedzone wnikliwą analizą wynikających stąd skutków formalnoprawnych. Skoro warunki techniczne, przewidziane dla drogi dojazdowej, ewidentnie nie są spełnione, to taki stan faktyczny będzie istniał w przyszłości. Z tego powodu decyzja ta nigdy nie zostanie wykonana, wywoła za to skutek wywłaszczeniowy, pozbawiając Skarżącego części nieruchomości. Zatem, z uwagi na jej niewykonalność, zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 §1 pkt 5 kpa, istniejącą już z momentem jej wydania. Ponadto tzw. władztwo planistyczne gminy nie jest władztwem absolutnym. Gmina ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym i ma obowiązek wyważyć wszelkie interesy, zarówno publiczne jak i prywatne a także uwzględnić aspekty racjonalności działań, proporcję ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP.

K. T. wskazała w skardze, że nie zgadza się na zajęcie swoich nieruchomości, jako że mieszkańcy ul. D. mają już dogodne dla nich połączenie z ulicą Ł. Powstanie nowej drogi ma na celu polepszenie dojazdu grupce mieszkańców ulicy. Osiedle leży na terenach zalewowych Warty co oznacza, że nie jest przewidziana dalsza jego rozbudowa. Jest tylko osiedlem mieszkalnym, na terenie którego nie ma żadnych obiektów handlowych wymagających rozbudowy dróg.

W odpowiedzi na obie skargi organ administracji wniósł o ich oddalenie wskazując, że ustalenie lokalizacji drogi publicznej na zasadach i trybie zawartym w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter wnioskowy, a organ orzekający zobowiązany jest jedynie do oceny zgodności złożonego przez inwestora wniosku z obowiązującymi przepisami, nie zaś do weryfikacji zasadności lokalizacji drogi. Odnośnie zarzutu braku wymagań dotyczących powiązań planowanej drogi z innymi drogami zaznaczono wskazanie Starosty w decyzji I instancji, że decyzja dotyczy budowy dróg gminnych oraz, że istniejące już ulice są również drogami gminnymi. Wskazano też, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nie zatwierdza projektu technicznego drogi. Decyzja ta określająca linie rozgraniczające teren niezbędny dla obiektów budowlanych, nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach technicznych.

Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 130/09, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Sąd nakazał połączyć sprawę opatrzoną sygnaturą IV SA/Po 130/09 – sprawa ze skargi M. P. i sprawę opatrzoną sygnaturą IV SA/Po 131/09 – sprawa ze skargi K. T., w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a tak połączone sprawy prowadzić pod sygnaturą IV SA/Po 130/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi podlegają oddaleniu.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja oparta została na przepisach ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958). Jakkolwiek znowelizowane przepisy weszły w życie przed wydaniem decyzji (dnia 17 grudnia 2008 r.), to jednak z woli ustawodawcy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną należało stosować przepisy dotychczasowe (art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej). Opisany wymóg został w analizowanych decyzjach zachowany. W konsekwencji, ilekroć w niniejszym uzasadnieniu mowa o ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Sąd rozumie przez to przepisy w brzmieniu sprzed w/w nowelizacji.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności decyzji ustalającej lokalizację drogi gminnej dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej łączącej ulicę D. z ulicą Ł. oraz drogi łączącej ulicę D. z ulicą M. w W., gmina M,. i zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, a w szczególności oceny postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Powyższe dotyczy zarówno możliwości wydania przedmiotowej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej jak i procedury obowiązującej w trakcie jej wydawania w tym doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i doręczania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (art. 5 ust. 5 i art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych zawiadamiają w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. (art. 5 ust. 5 w/w ustawy). Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów (art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ I instancji poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi w obwieszczeniu, które ukazało się w "Głosie Wielkopolskim" w dniu 01 października 2008 roku (w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia ogłoszenia oraz faktury VAT: k. 30-30v) oraz było umieszczone na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Miejskiego w M. w dniach 29 września 2008 r. – 13 października 2008 r. Informację o wydaniu decyzji o lokalizacji przedmiotowej drogi organ ten zawarł również w obwieszczeniu zamieszczonym w "Głosie Wielkopolskim" w dniu 19 listopada 2008 r. (kserokopia ogłoszenia oraz faktury VAT: k. 47-48) oraz na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Miejskiego w M. w dniach 14 listopada 2008 r. – 28 listopada 2008 r. Strony tego postępowania zostały zawiadomione o wydaniu decyzji I instancji (zwrotne potwierdzenia odbioru k. 52-55). Analogicznie Wojewoda Wielkopolski, jako organ odwoławczy, informację o wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji zawarł w komunikacie zamieszczonym na tablicy ogłoszeń w holu Urzędu Wojewódzkiego w P., na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w M., oraz zlecił obwieszczenia w prasie lokalnej w dniu 27 grudnia 2008 r. Odrębnie zostali poinformowani skarżący i pozostali właścicieli nieruchomości. Z powyższego wynika zatem, iż dochowano wymogów przewidzianych ustawą o szczególnych zasadach.

Należy podkreślić, że art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej ("ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych...") należy rozumieć w ten sposób, iż ustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych. Przyjęcie stanowiska przeciwnego, to jest ograniczenie zastosowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi, powodowałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów dróg już istniejących. Nie może być bowiem zaliczona do określonej kategorii działka przeznaczona pod drogę, na której droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) nie została jeszcze wybudowana, a tym bardziej nie może być zaliczona do kategorii drogi publicznej działka, która nie jest własnością właściwego dysponenta drogi (art. 2a ustawy). Na marginesie Sąd wskazuje, że powyższy pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem prezentowanym w najnowszej doktrynie. Marian Wolanin stwierdza, iż "za oczywiste należy przyjąć, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych znajduje zastosowanie przede wszystkim w przypadku budowy nowych dróg publicznych. Wtedy to jednak tereny zamierzone do zainwestowania pod drogę publiczną, nie są jeszcze w całości wyodrębnione ani planistycznie, ani ewidencyjnie, ani też własnościowo. Także w ewidencji gruntów i budynków tereny te nie stanowią zwykle użytków drogowych". Zdaniem tego autora "istotne jest (...) określenie, jaką funkcję w sieci drogowej, dana droga ma pełnić, aby na tej podstawie ustalić, czy przedmiotem budowy będzie droga wewnętrzna, czy droga publiczna. Pozostałe natomiast kwestie dotyczące planistycznego, ewidencyjnego (geodezyjnego) i własnościowego wyodrębnienia terenu pod drogę publiczną mają być przedmiotem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie ustawy" (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2009, s. 52, 53).

Postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji drogi publicznej, jest postępowaniem prowadzonym z wniosku zarządcy drogi. Do niego należy ustalenie przebiegu projektowanej drogi publicznej. Organ w toku postępowania administracyjnego dokonuje sprawdzenia czy wniosek spełnia przewidziane prawem wymagania, czy projekt jest zgodny z ustawą oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych ustawą specjalną obliguje organ do wydania decyzji o lokalizacji drogi. Organ nie może modyfikować wniosku zarządcy drogi, ani też korygować jej przebiegu. Nie może również uzależniać wydania decyzji od jakichkolwiek innych świadczeń i warunków nie przewidzianych przepisami (art. 6 ustawy specjalnej).

Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne (jedynie) wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych służy realizacji celu publicznego, jakim jest niewątpliwie budowa dróg publicznych (zob. art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). O przebiegu planowanej drogi decyduje zarządca wnioskujący o jej lokalizację. Nie oznacza to jednak, że podejmowanie i realizacja inwestycji drogowych wymyka się jakiejkolwiek kontroli. Inwestycje drogowe mogą być lokalizowane w przyspieszonym trybie tylko wtedy, gdy służą one celom, o jakich mowa w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i są w stosunku do tych celów proporcjonalne oraz, z uwagi na te cele, konieczne. W tej sprawie projektowane drogi mają służyć polepszeniu obsługi komunikacyjnej w rejonie.

W związku z powyższym, odnosząc się do zarzutów dotyczących racjonalności działania Burmistrza Gminy M., powołując się na utrwalone orzecznictwo, stwierdzić należy iż regulacja ustawy o szczególnych zasadach nie upoważnia organów, jak i Sądu (a tym samym strony), do oceny rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi pod kątem racjonalności bądź słuszności. Organy administracji są upoważnione jedynie do oceny czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Tym samym, organy nie są upoważnione do wyznaczania lub korygowania przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi rozwiązań (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 roku, IV SA/Wa 46/07, Lex Nr 338845; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 roku, IV SA/Wa 638/06, Lex Nr 329121). Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela tę linię orzecznictwa. Oznacza to, iż za pozamerytoryczne i nie wywołujące żadnych skutków procesowych uznać należy argumenty dotyczące wątpliwości merytorycznych samego wniosku zmierzającego do uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 46/07 (dostępny na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego), zgodnie z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi nie zatwierdza projektu technicznego drogi, gdyż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi określa linie rozgraniczające teren niezbędny dla obiektów budowlanych, ale nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach technicznych, które zostaną określone na następnym etapie przygotowania inwestycji. WSA w Warszawie trafnie stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy wojewoda pełni funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i - następnie - techniczno-wykonawczych inwestycji.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargi oddalił.

/-/ P. Miładowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus

Za nieobecnego sędziego

z powodu urlopu

/-/P. Miładowski