Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3338/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 2 i art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ke 25/19 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Sandomierzu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ke 25/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi R. S. na bezczynność Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Sandomierzu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności: zobowiązał Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności

w Sandomierzu do doręczenia R. S. zawiadomienia z 19 września 2018 r., znak: [...] na aktualny adres skarżącego (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności opisanej w punkcie I, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł (pkt III).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

W skardze, która wpłynęła do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Sandomierzu (dalej także: "organ", "Zespół") 21 maja 2019 r., R. S. zarzucił, że organ "działał przewlekle i nie podjął żadnych czynów mających na celu nie pozostawienie sprawy bez rozpoznania" oraz wniósł o uznanie bezczynności organu i wyciągnięcie odpowiedzialności wobec pracowników organu, którzy są odpowiedzialni za zarzucaną bezczynność.

W uzasadnieniu podał, że w 2018 r. złożył wniosek o uznanie go za osobę niepełnosprawną. Jako adres korespondencyjny podał: ul. W. w T., choć na stałe mieszka i przebywa w N. w S., co uzasadnia właściwość Komisji w Sandomierzu. Mimo to, organ kierował korespondencję na adres w T., gdzie przesłane zostało między innymi wezwanie do dostarczenia brakującej dokumentacji, choć dokumentacja była kompletna. O pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania dowiedział się telefonicznie. Ponadto mimo złożenia wniosku o zapoznane się z aktami sprawy, akt tych mu nie wydano, a jedynie kserokopie wybranych pism z akt. Skarżący podniósł również, że w kwietniu 2019 r. wnosił o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków wniosku, jednak nie otrzymał w tej sprawie postanowienia. Dnia 8 kwietnia 2019 r. wniósł do organu ponaglenie, które nie zostało jednak rozpatrzone. Skarżący stwierdził również, że organ z niewiadomych powodów zwrócił mu całą dokumentację dostarczoną w odpowiedzi na wezwanie. Zażądał też zadośćuczynienia

w wysokości 5 000 zł.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Sandomierzu wniósł o uznanie skargi za bezzasadną. Wyjaśnił, że skarga dotyczy bezczynności organu w załatwieniu wniosku z 17 września 2018 r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Do wniosku strony nie została dołączona dokumentacja medyczna, zatem organ pismem z 19 września 2018 r. wezwał do jej uzupełnienia. Wezwanie to wysłał do strony na adres zameldowania wskazany we wniosku, tj. N. i po dwukrotnym awizowaniu zostało zwrócone organowi przez pocztę. W związku z nieuzupełnieniem dokumentacji medycznej organ pismem z 15 października 2018 r. powiadomił stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Organ wyjaśnił, że korespondencja w poprzednich postępowaniach kierowana była na ww. adres i odbierana przez stronę, a wnioski składane w poprzednich latach przez R. S. wprowadzone zostały do systemu informatycznego z tym właśnie adresem. W związku z tym wniosek strony z 17 września 2018 r. jako kolejny wprowadzony do systemu, automatycznie generował na pismach adres zameldowania. Z uwagi na fakt, że skarżący we wniosku napisał, że mieszka na stałe i przebywa w N., to zdaniem organu miał możliwość odebrania kierowanej tam korespondencji. W kwestii udostępnienia akt organ stwierdził, że skarżący 8 kwietnia 2019 r. zapoznał się z aktami swojej sprawy w obecności pracownika organu i otrzymał kserokopie dokumentów dotyczących jego wniosku z 17 września 2018 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem. Na pisma strony z 5 i z 8 kwietnia 2019 r. organ odpowiedział pismem z 9 kwietnia 2019 r., informując o pozostawieniu wniosku z 17 września 2018 r. bez rozpoznania i zakończeniu całego postępowania.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu treść skargi pozwalała na jednoznaczne stwierdzenie, że jej przedmiotem była bezczynność Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Sandomierzu polegająca na wadliwym pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku skarżącego z 17 września 2018 r. o wydanie orzeczenia o stopniu jego niepełnosprawności. Sąd ten w pierwszej kolejności wyjaśnił, że przedmiot niniejszej sprawy znajduje się we właściwości sądów administracyjnych.

Jak wynika z niespornych w tym zakresie i mających pełne potwierdzenie w aktach sprawy ustaleń organu, we wniosku R. S. z 17 września 2018 r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wskazane zostały dwa różne adresy strony. Pierwszy z nich, tj. N. został określony jako adres zameldowania. Drugi natomiast, tj. T. określony został w druku wniosku jako adres zamieszkania wpisywany, jeśli jest inny niż adres zameldowania. Wskazanie we wniosku jako adresu zamieszkania innego niż adres zameldowania obligowało organ do dokonywania wszelkich doręczeń na ten właśnie adres. Jeśliby nawet organ miał wątpliwości co do tego, pod który z dwóch wskazanych we wniosku adresów powinien kierować pisma sądowe, to miał obowiązek wezwania strony do wyjaśnienia takiej wątpliwości. Niedokonanie tego i wysyłanie korespondencji do strony na adres zameldowania nie może być uznane za skuteczne. Sąd ten wskazał, że za błędy wynikłe w toku postępowania administracyjnego z racji zbytniego zaufania do wdrożonych systemów informatycznych odpowiedzialność ponosi organ, którego pracownicy tych błędów się dopuścili. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Sandomierzu był w sprawie bezczynny, z tym że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O takiej kwalifikacji przesądziło w sprawie to, że organ starał się doręczać pisma w prowadzonej sprawie na adres zameldowania strony, który uważał za prawidłowy i aktualny.

Orzekając w punkcie I wyroku o zobowiązaniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Sandomierzu do doręczenia R. S. zawiadomienia z 19 września 2018 r. na aktualny adres skarżącego, Sąd pierwszej instancji kierował się art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; "p.p.s.a.").

Odnosząc się do żądania zasądzenia zadośćuczynienia w kwocie 5 000 zł Sąd ten wyjaśnił, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. górna granica sumy pieniężnej, która może być przyznana stronie od organu na tej podstawie wynosiła 20 019,40 zł. O ile wymierzenie organowi grzywny ma na celu przede wszystkim oddziaływanie na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 czerwca 2018 r., sygn. I SA/Wa 676/18). Z uwagi na fakt, że wniosek R. S. o przyznanie 5 000 zł zadośćuczynienia nie zawierał żadnego wyjaśnienia sposobu wyliczenia tej kwoty, Sąd pierwszej instancji uznał, że biorąc pod uwagę ewentualne opóźnienie w uzyskaniu przez stronę dochodzonego we wniosku z 17 września 2018 r. stopnia niepełnosprawności i mogące z tego wyniknąć straty w wysokości ewentualnie należnych stronie świadczeń związanych z niepełnosprawnością, suma pieniężna w kwocie 1 000 zł będzie odpowiednia zarówno do stopnia zawinienia organu przy rozpatrywaniu wniosku strony, jak i do ewentualnych strat, które strona może ponieść z racji opóźnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w części, co do pkt III. "Powołując się na treść art. 176 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. [wniósł] o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania.". Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu "postanowieniu" zarzucił:

1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

a) naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające przyznaniu sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł, w sytuacji gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że na skutek bezczynności organu skarżący poniósł straty materialne przewyższające tę kwotę polegające na braku otrzymania świadczeń pieniężnych przez okres co najmniej 12 miesięcy, a okoliczność ta winna być przez Sąd zbadana i merytorycznie rozpatrzona;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie faktyczne, które Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. in fine, i oparciu rozstrzygnięcia jedynie na ogólnikach i nieprecyzyjnych ustaleniach, "Sąd uznał biorąc pod uwagę ewentualne opóźnienie w uzyskaniu stronie świadczeń związanych z niepełnosprawnością, suma pieniężna w wysokości 1 000 zł będzie odpowiednia zarówno do stopnia zawinienia organu przy rozpatrywaniu wniosku strony, jak i do ewentualnych strat, które strona może ponieść z racji opóźnienia", w sytuacji gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zasady doświadczenia życiowego wskazują wyraźnie, iż skarżący doznał szkody o charakterze majątkowym i wniosek jego opiera się na braku uzyskania świadczeń przez okres co najmniej 12 miesięcy, które powstały w związku z bezczynnością organu, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez nałożenie na organ obowiązku zapłaty na rzecz skarżącego sumy pieniężnej nieadekwatnej do stanu sprawy;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie ustalenia faktów powszechnie znanych jak to, że skarżący doznał szkody o charakterze majątkowym wywołanej bezczynnością organu w postaci braku uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, zasiłku pielęgnacyjnego, uzyskania przez opiekuna świadczenia pielęgnacyjnego oraz innych, które wynikają wprost z wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 13 września 2018 r., a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 1 000 zł, zamiast wnioskowanej 5.000 zł;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 91 § 3 p.p.s.a. i zaniechanie wezwania skarżącego na rozprawę w celu wyjaśnienia szczegółowej motywacji skłaniającej go do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji nieustalenie, iż po stronie skarżącego doszło do powstania szkody o charakterze majątkowym polegającej na braku uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, zasiłku pielęgnacyjnego, uzyskania przez opiekuna świadczenia pielęgnacyjnego oraz innych związanych z bezczynnością organu, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 1 000 zł, zamiast wnioskowanej 5 000 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę treści złożonego wniosku, sytuacji materialnej skarżącego ani także skutku spowodowanego bezczynnością organu polegającym na pozbawieniu skarżącego żądanych świadczeń przez okres co najmniej 12 miesięcy. Norma zawarta w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; "p.p.s.a.") – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne zdaniem skarżącego kasacyjnie ustalenia faktyczne opisane przez autora skargi kasacyjnej w ramach niniejszego zarzutu.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Ponadto w judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA: https://cbois.nsa.gov.pl). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. II OSK 2259/11, Lex nr 1299453). W niniejszej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. W wyroku z 2 czerwca 2016 r., sygn. I FSK 1523/14 (Lex nr 2116870) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Pprzepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Za pomocą tego przepisu nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego". Tymczasem w ramach podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu autor skargi kasacyjnej próbuje zwalczać prawidłowość przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego. Zarzut ten nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

Za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Zgodnie z pierwszym z tych przepisów jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić tak z urzędu, jak i na wniosek.

Przyznać należy, że w odniesieniu do tego przepisu w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją (por. np. wyroki NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1313/16, z 16 maja 2017 r., sygn. I OSK 2934/16, z 7 września 2017 r., sygn. I OSK 798/17 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1685/17). Prezentowany jest także pogląd przeciwny, zgodnie z którym nie ma wymogu uzasadniania wniosku i wskazywania sądowi okoliczności świadczących o krzywdzie strony (por. przykładowo wyroki NSA z 11 lipca 2019 r. sygn. I OSK 442/18 i sygn. I OSK 1143/18). W tym zakresie Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę przychyla się do poglądu o braku konieczności uzasadniania wniosku. Jak argumentowano w powołanych orzeczeniach, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania Sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń.

Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego, bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy.

Zwrócić również należy uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 417 1 § 3 K.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości – w odniesieniu do postępowania administracyjnego – art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 K.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 K.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 K.c. jest zatem, określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r., sygn. akt II CSK 640/09 i 24 września 2015 r., sygn. akt V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem przewlekłość postępowania administracyjnego czy bezczynność z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy.

Rozważając czy konieczne jest uzasadnianie przez stronę wniosku o przyznanie sumy pieniężnej za doznaną krzywdą, warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, wyrok z 1 lutego 2005 r.). Otóż, w swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to domniemanie, co prawda możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiary, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie.

Ponadto przyjęcie, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od przytoczenia przez skarżącego okoliczności świadczących o doznanej krzywdzie, znajduje również pośrednie uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 75). Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. 2015 r., poz. 658), wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. z 2016 r., poz. 2103). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPC (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1000 a 1500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na: 1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania, 2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego, 3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz 4) poziom życia w kraju.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że stawianie wymogu uzasadnienia przez skarżącego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej za doznaną krzywdą wywołaną bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania oraz udowodnienia (czy też uprawdopodobnienia) zaistnienia tej krzywdy i jej rozmiarów, jest nie tylko sprzeczne z brzmieniem przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która wymogu takiego nie stawia), ale także z istotą wprowadzonej do tej ustawy instytucji "sumy pieniężnej", która nie jest tożsama z zadośćuczynieniem w rozumieniu prawa cywilnego. Stawianie takiego wymogu byłoby również trudne do pogodzenia z orzecznictwem ETPC, w którym zakłada się istnienie silnego domniemania, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną i zdejmuje się w ten sposób ciężar dowodu w tym zakresie ze skarżącego, który doznania tej szkody nie musi wykazywać.

W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w kwocie jednego tysiąca złotych. Sąd ten uznał, że biorąc pod uwagę ewentualne opóźnienie w uzyskaniu przez stronę dochodzonego we wniosku z 17 września 2018 r. stopnia niepełnosprawności i mogące z tego wyniknąć straty w wysokości ewentualnie należnych stronie świadczeń związanych z niepełnosprawnością, suma pieniężna w wysokości 1 000 zł będzie odpowiednia zarówno do stopnia zawinienia organu przy rozpatrywaniu wniosku strony, jak i do ewentualnych strat, które strona może ponieść z racji opóźnienia. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Rozważając zasadność przyznania skarżącemu kasacyjnie sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł należy mieć na względzie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, także okres, w którym organ pozostawał w bezczynności, przyczyny tej bezczynności oraz podejmowane przez organ czynności, jak i to, że w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać. O wysokości tej kwoty zadecydował przede wszystkim czas rozpatrywania sprawy, jak również rodzaj przewlekłego prowadzenia postępowania, tj. bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także okoliczności powołane przez organ w odpowiedzi na skargę.

Wprawdzie Sąd pierwszej instancji błędnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wniosek skarżącego kasacyjnie o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, jednakże powyższe uchybienie w okolicznościach sprawy pozostawało bez wpływu na jej wynik.

Za nietrafny także uznać należało w świetle tego, co powiedziano wyżej, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie ustalenia faktów powszechnie znanych, jak i zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 91 § 3 p.p.s.a. i zaniechanie wezwania skarżącego na rozprawę w celu wyjaśnienia szczegółowej motywacji skłaniającej go do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wyrok zaskarżonej skargą kasacyjną treści (w pkt. III), mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.