Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2422/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1 art. 148
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2020 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] grudnia 2018 r.; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego R. M. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Komendant Główny Policji (dalej także: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez R.M. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop - utrzymał w mocy w/w postanowienie organu pierwszej instancji.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r., zatytułowanym jako: "Skarga o wznowienie postępowania", skarżący R.M., powołując się na przepis art. 145a § 1 k.p.a., zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z wnioskiem o "wznowienie postępowania w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz ponowne przeliczenie wysokości w/w ekwiwalentu" w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W uzasadnieniu wniosku skarżący zauważył na wstępie, iż od dnia [...] stycznia 1984 r. do dnia [...] stycznia 2017 r. był funkcjonariuszem Policji, ostatnio pełniącym służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji z siedzibą w [...]. Skarżący wskazał, że odchodząc ze służby w dniu [...] stycznia 2007 r., otrzymał ekwiwalent pieniężny za 139 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, w tym niewykorzystanego urlopu dodatkowego. Wysokość ekwiwalentu ustalono w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Ponadto, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (opublikowany w Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r. pod poz. 2102) - skarżący stwierdził, iż Trybunał Konstytucyjny uznał w tym orzeczeniu, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Skarżący zauważył, że - w ocenie Trybunału Konstytucyjnego - określony w art. 115a ustawy o Policji sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego powoduje, że policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego otrzymują około 73% dziennego uposażenia, czego nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną. Jednocześnie, skarżący zauważył, wskazując na treść powyższego przepisu, że - w świetle stanowiska Trybunału Konstytucyjnego - od 19 października 2001 r. wspomniany ekwiwalent jest wypłacany funkcjonariuszom w zaniżonej o ponad 1/4 wysokości.

W konsekwencji, jak wskazał skarżący, zakwestionowany przez TK przepis naruszył przez to gwarancje wynikające z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Mając na względzie powyższe, skarżący - powołując się na przepis art. 145a § 1 k.p.a. - uznał, że zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, albowiem tylko zastosowanie mnożnika 1/21 w pełni zrekompensuje poniesioną przez niego stratę w wyniku niewykorzystanego urlopu.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku (skargi o wznowienie) skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...], powołując się na przepisy art. 61a § 1 w zw. z art. 145a oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W uzasadnieniu postanowienia Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] wyraźnie zauważył na wstępie, że skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji ze skargą o wznowienie postępowania w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz o ponowne przeliczenie wysokości w/w ekwiwalentu w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Niemniej jednak, organ pierwszej instancji uznał, że z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne, a tym samym w sprawie skarżącego nie została wydana decyzja administracyjna, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym zachodzą podstawy do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżący wniósł do Komendanta Głównego Policji zażalenie na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący wyraźnie podkreślił na wstępie, iż - działając na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. - wnosił o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o zwolnieniu ze służby w Policji, na podstawie którego naliczono i wypłacono skarżącemu ekwiwalent za niewykorzystany urlop. W konsekwencji, skarżący wskazał, iż wnosi o ponowne przeliczenie i wypłacenie wysokości ekwiwalentu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 4., sygn. akt K 7/15.

Zdaniem strony skarżącej, uznać należy, iż sporny rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji był decyzją administracyjną. Skarżący zauważył, że Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...], realizując treść wspomnianego rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2007 r. na podstawie karty urlopowej naliczył ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia skarżącego ze służy oraz za urlopy zaległe i zatwierdzając dokumenty finansowe polecił wypłacić należność.

W konsekwencji, skarżący uznał, że z uwagi na wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego zachodzi podstawa do ponownego prawidłowego naliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego, Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy w/w postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W uzasadnieniu postanowienia Komendant Główny Policji zauważył na wstępie, iż w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący - powołując się na art. 145a § 1 k.p.a. - zwrócił się do organu pierwszej instancji o wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

Następnie, powołując się na brzmienie przepisów art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a k.p.a., organ odwoławczy podkreślił, że wskazane regulacje prawne mają zastosowanie wyłącznie do postępowań zakończonych wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej (ewentualnie ostatecznego postanowienia). Tymczasem, jak zauważył Komendant Główny Policji, wypłata ekwiwalentu, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, a także określenie wysokości tego ekwiwalentu w wymiarze wskazanym w art. 115a ustawy o Policji, jest czynnością materialno-techniczną organu, która nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (postanowienia), co zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13.

W przypadku zatem, jak wskazał organ odwoławczy, wypłacenia policjantowi zwalnianemu ze służby w Policji wspomnianego ekwiwalentu pieniężnego w danej wysokości, a więc wobec braku decyzji administracyjnej w tej sprawie, wznowienie postępowania jest niedopuszczalne, co w konsekwencji oznacza, że złożenie wniosku w takim zakresie może skutkować jedynie wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska organ odwoławczy powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1971/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt 111 SA/Kr 63/11.

Mając powyższe na względzie, Komendant Główny Policji stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą z siedzibą w [...] nie prowadził wobec skarżącego postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty wskazanego ekwiwalentu pieniężnego, które byłoby zakończone wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, co w konsekwencji oznacza, że nie może nastąpić żądane przez skarżącego wznowienie takiego postępowania.

Komendant Główny Policji stwierdził, że organ pierwszej instancji nie prowadził wobec skarżącego postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty wskazanego ekwiwalentu pieniężnego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, a więc nie może nastąpić żądane wznowienie takiego postępowania. Organ odwoławczy uznał, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., na mocy którego skarżący został zwolniony ze służby w Policji, nie rozstrzygał kwestii związanych z ekwiwalentem pieniężnym, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a jedynie zawierał informację o przysługującym uprawnieniu do świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji.

Niemniej, Komendant Główny Policji stwierdził, że organ pierwszej instancji w analizowanej sprawie niezasadnie powołał się na art. 61a § 1 k.p.a.

Zauważając powyższy błąd organu pierwszej instancji, Komendant Główny Policji uznał jednakże, iż niecelowe i nieprawidłowe byłoby uchylanie zaskarżonego postanowienia, albowiem wniosek skarżącego nie mógł być pozytywnie rozpatrzony, tj. nie mógł zainicjować wznowienia postępowania. Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że z sentencji spornego rozstrzygnięcia oraz z jego uzasadnienia wprost wynika, że organ pierwszej instancji rozstrzygał w zakresie złożonego wniosku o wznowienie postępowania.

W tej sytuacji, w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Komendant Główny Policji stwierdził, że w sytuacji braku ostatecznej decyzji organ pierwszej instancji powinien na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówić wznowienia postępowania.

Niemniej jednak, jak zauważył organ odwoławczy, skutek takiego postanowienia byłby identyczny, jak w przypadku zaskarżonego postanowienia, tj. postępowanie nie mogłoby się toczyć (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 521/17, czy też z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 727/18; podobnie: /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt 11 SA/Ol 904/17).

W konsekwencji, Komendant Główny Policji stwierdził, że naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, zamiast zastosowania art. 149 § 3 k.p.a., nie miało zatem wpływu na wynik postępowania oraz na uprawnienia strony skarżącej.

W piśmie z dnia [...] października 2019 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającego je postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...], a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art 114 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - poprzez bezpodstawne uznanie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie stanowi rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym,

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 145a § 1 k.p.a. w zw. z art 190 ust. 4 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowania, podczas gdy zostały spełnione przesłanki wskazane w powyższych przepisach, co w konsekwencji skutkować winno wznowieniem postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany przez niego urlop,

3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawie zaskarżonego postanowienia - poprzez uznanie, że Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] nie prowadził wobec skarżącego postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, podczas gdy postępowanie administracyjne w tym przedmiocie było prowadzone i zakończyło się wypłatą skarżącemu ekwiwalentu za 139 dni niewykorzystanego przez niego urlopu.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła w pierwszej kolejności, że organy obu instancji błędnie ustaliły, że w przedmiocie wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nie toczyło się postępowanie administracyjne. Skarżący stwierdził, iż nie sposób zgodzić z organami obu instancji, że skoro wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest czynnością materialno-techniczną, to procedura ustalania i wypłaty tegoż ekwiwalentu nie jest postępowaniem administracyjnym.

Skarżący powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, zauważył, że "(...) W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd że w określonych sprawach administracyjnych pozytywne załatwienie sprawy następuje poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej jednak odmowa takiej czynności winna być dokonana w formie decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 230/09 - sprawie odmowy wydania dowodu osobistego, wyrok NSA z dnia 10października 2007 r sygn. akt 11 SA 1719/03 - dotyczący odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r sygn. akt I OSK 509/06’; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r sygn. akt II SA 2083/82 w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego)".

W związku z powyższym, skarżący uznał, że brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by twierdzić, iż wypłata ekwiwalentu nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy administracyjnej, a to z kolei oznacza, że skarżący może skutecznie wnosić o jego wznowienie, o ile zostały spełnione przesłanki określone w stosownym przepisie.

Skarżący nie podzielił również stanowiska organów Policji obu instancji, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop - jako czynność materialno-techniczna - nie niesie za sobą tych samych skutków, co decyzja.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 403/11, LEX nr 1139141), skarżący wskazał, że w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy właściwą formą rozstrzygnięcia jest decyzja. Wskazując z kolei na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2591/01, LEX nr 121906, skarżący podniósł, że przepisy art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji w żadnym stopniu nie wyłączają drogi administracyjnoprawnej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego dla roszczeń finansowych ze stosunku służbowego i nie pozostawiają takiej drogi dla ściśle wyspecjalizowanych kategorii spraw ze stosunku służbowego, dla których expressis verbis przewidziana jest forma decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na względzie, skarżący uznał, że w konsekwencji błędnej oceny dokonanej przez organ pierwszej instancji doszło do nieuzasadnionej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy bezsprzecznie zaistniały przesłanki do jego wznowienia.

Skarżący, wskazał, że opiera swe żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości na stanowisku wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, którego skutkiem była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Skarżący zauważył, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Skarżący uznał, że skoro zatem czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia, to należy stwierdzić, że czynność ta stanowi "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W związku z powyższym, skarżący - powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19 - wskazał, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. Skarżący podkreślił, że nie może unicestwić tej gwarancji brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw, których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno-technicznej".

Ponadto, skarżący zauważył, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wyinterpretował trafnie z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy.

Skarżący podniósł, że w pełni podziela powyższą wykładnię konstytucyjnego prawa do urlopu w zakresie, w jakim obejmuje ono także prawo do ekwiwalentu pieniężnego.

Skarżący stwierdził jednocześnie, że - wbrew stanowisku organów Policji obu instancji - istniejący stan prawny pozwala również na prawidłowe wyliczenie ekwiwalentu w oparciu o definicję, którą Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115 a ustawy o Policji. Według tej definicji, jak zauważył skarżący, normą prawną świadczenia ekwiwalentnego za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy, a "ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz nadany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny".

Mając powyższe na względzie, skarżący stwierdził, że nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczać uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zaś wystarczającą podstawą dla organów Policji pozostaje art. 115 a ustawy o Policji, interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

W tej sytuacji, skarżący uznał, że - w jego ocenie - zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 145a k.p.a. oraz w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, co winno skutkować wznowieniem przez organ zakończonego postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, Komendant Główny Policji stwierdził przede wszystkim, iż nie zgadza się z zarzutem naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Organ odwoławczy zauważył, że przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji określa, jakiego typu świadczenia należą się policjantowi zwalnianemu ze służby. Ponadto, Komendant Główny Policji podniósł, że wydanie rozkazu o zwolnieniu ze służby powoduje, iż organ dokonuje przeliczenia zaległego urlopu lub niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego policjantowi w zamian za ponadnormatywny czas służby, zaś rozkaz o zwolnieniu nie służby nie rozstrzyga w sposób władczy o prawie do ekwiwalentu, gdyż ten przysługuje zwalnianemu policjantowi z mocy prawa.

W związku z powyższym, organ odwoławczy wskazał, że zawarcie w rozkazie personalnym o zwolnieniu ze służby informacji dotyczących wysokości ekwiwalentu nie ma formy władczej, lecz stanowi tylko informację skierowaną do zwalnianego policjanta.

Organ odwoławczy zauważył, że przy zwolnieniu policjanta ze służby nie toczy się żadne postępowanie administracyjne ukierunkowane na wypłatę należności określonych w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

Organ odwoławczy wskazał, że nabycie uprawnień z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji to pochodna rozkazu o zwolnieniu ze służby. Niemniej, jak zauważył organ odwoławczy, wypłata ekwiwalentu następuje w drodze czynności materialnotechnicznej, co potwierdził WSA w Warszawie m.in. w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 402/11.

W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że w stosunku do skarżącego nie wydano żadnej decyzji określającej wysokość należnego mu ekwiwalentu pieniężnego. Zdaniem organu odwoławczego, nie prowadzono też żadnego postępowania w tym kierunku. Tymczasem, jak zauważył organ odwoławczy, żądać wznowienia postępowania administracyjnego można tylko w sytuacji wydania ostatecznej decyzji lub postanowienia, o którym mowa w art. 126 k.p.a. (podobnie: wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 63/11).

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145a § 1 k.p.a. i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, Komendant Główny Policji wskazał, że za cały komentarz do tego zarzutu strony skarżącej wystarczy odwołanie się do powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 63/11.

Ponadto, ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego błędnych ustaleń faktycznych, Komendant Główny Policji wskazał, że - podobnie, jak w przypadku zarzutu naruszenia art. 145a § 1 k.p.a. i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP - wniosek jest jeden, a mianowicie, że w sprawie ustalenia prawa do ekwiwalentu i jego wypłaty nie prowadzi się postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga R.M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop - naruszają w sposób istotny obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał przede wszystkim, że organy Policji obu instancji, wydając sporne postanowienia, dopuściły się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 61a § 1 k.p.a.

Sąd uznał bowiem, że Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...], rozstrzygając w dniu [...] grudnia 2018 r. wniosek (skargę) R.M. z dnia [...] listopada 2018 r. o wznowienie postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, w sposób ewidentny dopuścił się naruszenia wskazanego wyżej przepisu art. 61a § 1 k.p.a., gdyż wydał postanowienie nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy tymczasem brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania tej instytucji postępowania administracyjnego.

W konsekwencji, utrzymując w mocy sporne postanowienie organu pierwszej instancji wydane z istotnym uchybieniem art. 61a § 1 k.p.a., Komendant Główny Policji w sposób ewidentny naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organy Policji obu instancji, wydając sporne postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - dopuściły się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2018 r.

Przechodząc do rozważań prawnych, należy wskazać, iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Sporne postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. zapadło na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Celem wprowadzenia tej nowelizacji było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1575/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy czym, w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że regulację art. 61a § 1 k.p.a., tj. odmowę wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" stosuje się do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np.:

a) gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie;

b) w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1163/12, dostępny na stronie internetowej https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl);

c) przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 298);

d) sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta; gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny, ale skargę oddalił (tak m.in. /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 826/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga fakt, że instytucja przewidziana w art. 61a k.p.a. nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania (por. m. in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014).

Wskazać ponadto należy, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728).

Przechodząc do oceny argumentacji przywołanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] w uzasadnieniu spornego postanowienia z dnia [...] grudnia 2018 r., należy zauważyć, wydając zaskarżone postanowienie, organ pierwszej instancji wskazał przede wszystkim, że z uwagi na fakt, iż w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz o ponowne przeliczenie wysokości w/w ekwiwalentu w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji nie toczyło się postępowanie administracyjne, a tym samym w sprawie skarżącego nie została wydana decyzja administracyjna, to w ustalonym stanie faktycznym i prawnym zachodzą podstawy do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Tymczasem, w ocenie Sądu, wskazać trzeba, iż nie ulega wątpliwości, że złożone przez skarżącego R.M. pismo z dnia [...] listopada 2018 r. stanowiło wniosek (skargę) o "wznowienie postępowania w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz ponowne przeliczenie wysokości w/w ekwiwalentu" w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, w petitum którego skarżący wyraźnie powołał się na przepis art. 145a k.p.a., zaś w uzasadnieniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jako podstawę owego wznowienia.

W tej sytuacji, należy zauważyć, iż w tej fazie przed podjęciem ocen organ, do którego wpłynęło podanie (skarga) o wznowienie, podejmuje wiele czynności właściwych dla każdego postępowania administracyjnego. czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach.

Pierwsza faza - pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

W pierwszej fazie organ bada w pierwszej kolejności, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego (na ustawowych przesłankach wznowienia) oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a.

W pierwszej fazie postępowania organ administracji bada przede wszystkim, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce wówczas, gdy strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie, na przykład umowy cywilnej, czynności materialno-technicznych, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa.

W pierwszej fazie postępowania organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania (bada tzw. "przesłanki podmiotowe wznowienia postępowania") i w tej sytuacji przyjmuje się, że odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych następuje wtedy, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego.

Mając powyższe na względzie, wskazać należy, że w sytuacji, gdy organ stwierdzi, iż sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, to winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (por. m.in. M. Jaśkowska /w:/ A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, WK 2018; podobnie: P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019 i powołane tam orzecznictwo).

Tymczasem, w niniejszej sprawie, pomimo tego, iż Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] zauważył, że w sprawie objętej wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania nie została wydana decyzja administracyjna, zamiast postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, wydanego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wydał w dniu [...] grudnia 2018 r. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powołując się w jego podstawie na przepis art. 61a § 1 k.p.a.

Z kolei, wydając postanowienie z dnia [...] sierpnia 2019 r., Komendant Główny Policji słusznie zauważył wprawdzie, że organ pierwszej instancji w analizowanej sprawie niezasadnie powołał się na przepis art. 61a § 1 k.p.a. i w konsekwencji - w sytuacji braku ostatecznej decyzji - powinien był, działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówić wznowienia postępowania, niemniej - zauważając powyższy błąd organu pierwszej instancji - organ odwoławczy uznał jednakże, iż niecelowe i nieprawidłowe byłoby uchylanie zaskarżonego postanowienia, gdyż i tak wniosek skarżącego nie mógł być pozytywnie rozpatrzony, a więc nie mógł zainicjować wznowienia postępowania, co - jak stwierdził organ odwoławczy - miałoby ten sam skutek.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska Komendanta Głównego Policji, iż wadliwe oparcie spornego postanowienia organu pierwszej instancji na art. 61a § 1 k.p.a. nie stanowi tego rodzaju naruszeniu przepisu postępowania, które nakazuje wyeliminowanie zapadłych w sprawie postanowień z obrotu prawnego.

Sąd uznał bowiem, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu, naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, zamiast zastosowania art. 149 § 3 k.p.a., miało jednak pod względem stricte prawnym istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem doprowadziło do wydania w rzeczywistości zupełnie innego rozstrzygnięcia (postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania administracyjnego, zamiast - prawidłowego - postanowienia odmawiającego wznowienie postępowania). I choć, jak próbuje zasugerować organ odwoławczy, skutek takiego postanowienia ma rzekomo być de facto identyczny, jak w przypadku spornego postanowienia, nie sposób się z tym zgodzić, gdyż wspomniany brak podstaw do prowadzenia postępowania w przypadku obu wspomnianych instytucji uregulowanych w art. 61a § 1 k.p.a. i art. 149 § 3 k.p.a., choć w potocznym tego słowa znaczeniu powoduje podobny skutek, jest jednak odmiennie uregulowany i powinien być stosowany w sposób prawidłowy, wyłącznie w sytuacjach do tego przewidzianych ustawowo.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, uznać należy, że taki sposób procedowania, jak zastosowany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] i w konsekwencji wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania administracyjnego, świadczy o tym, iż organ pierwszej instancji, wydając sporne postanowienie z dnia [...] grudnia 2018 r., dopuścił się istotnego naruszenia art. 61a § 1 k.p.a.

W tej sytuacji, Komendanta Głównego Policji, utrzymując w obrocie prawny sporne postanowienie organu pierwszej instancji, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organy Policji zobowiązane będą prawidłowo rozpatrzeć wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., stosując się do powyższych wytycznych Sądu.

Na marginesie należy zauważyć, choć nie miało to jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie zgadza się ze stanowiskiem organów Policji, iż w obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie wniosku o ustalenie wysokości i wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Otóż, należy warto wskazać, iż w wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda, w której czynnikiem jest 1/22 lub 1/21. W konsekwencji, wspomniany art. 115a ustawy o Policji utracił w tej części moc z dniem opublikowania wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a więc z dniem 6 listopada 2018 r.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Użyte przez ustrojodawcę określenie "moc powszechnie obowiązującą" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego określonego w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy winni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). Nie ma żadnej wątpliwości, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 11). W konsekwencji, powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07).

Z kolei, zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach o właściwości dla danego postępowania. Pojęcie "wznowienia postępowania", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ma szersze znaczenie niż pojęcie "wznowienia" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron i sądów, wykorzystanie których umożliwia przywrócenie stanu konstytucyjności orzeczeń wydanych na podstawie aktu normatywnego uznanego późniejszym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego za niezgodny z Konstytucją (por. postanowienie TK z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt SK 32/01; publ. OTK-A 2004/4/35). Chodzi zatem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (zob. wyrok TK z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. akt SK 5/02, publ. OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 41).

Warto zauważyć, że również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 28 czerwca 2010 r., wydanej w sprawie sygn. akt II GPS 1/10, wyjaśniając znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP - podniósł, iż celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja RP przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji RP, który wyłączałby wznawianie postępowania, jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni (podobnie: /w:/ wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1958/10). Z kolei, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, sąd powinien bezpośrednio zastosować art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć (por. także wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3334/14).

Mając powyższe na względzie, wskazać należy, że czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia. Czynność ta stanowi zatem "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W tej sytuacji, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko prezentowane w ostatnim czasie przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych, które przyjęły, iż - wbrew sugestiom organów Policji - istnieje możliwość wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 419/19 i powołane tam: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 189/19, sygn. akt III SA/Gd 204/19 i sygn. akt III SA/Gd 218/19; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19, z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19 oraz z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 364/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19).

Warto zauważyć, iż w orzeczeniach tych podkreśla się w szczególności, iż: "na skutek przedmiotowego wyroku [TK] art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z dniem 6 listopada 2018 r., tj. ogłoszenia wyroku TK, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego".

W tej sytuacji, rozważając stanowiska organów Policji, które wskazują na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej, należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. W konsekwencji, zdaniem Sądu, oznacza to, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie art. 115a ustawy o Policji, musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Przyjąć należy zatem, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Nie ulega wątpliwości, że ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei, pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. W tej sytuacji, jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony, nie mogą - zdaniem Sądu - uniemożliwiać realizacji gwarantowanego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny.

Według Sądu, uznać należy, że niewątpliwie wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jako orzeczenie zakresowe, nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje, przy czym należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wspomnianego orzeczenia.

Wprawdzie, nie ulega wątpliwości, iż zalecana byłaby inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednakże - w ocenie Sądu - zasadne jest odwołanie się wprost do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia.

Z tych też względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od Komendanta Głównego Policji na rzecz strony skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a.