Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 537/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73, art. 74
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Wojewody K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania kserokopii dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody K. na rzecz T. W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. T. W. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta T. o udostępnienie akt administracyjnych sprawy zarejestrowanej pod sygn. [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno- usługowego przy ul. S. [...] na działce [...] obręb nr [...] w T.. Wniosek obejmował wgląd na miejscu do projektu budowlanego branży architektonicznej i konstrukcyjnej oraz sporządzenie kserokopii: projektu zagospodarowania terenu działki geodezyjnej, rzutów poszczególnych kondygnacji budynku objętego pozwoleniem na budowę, rzutów lub wizualizacji elewacji budynku objętego pozwoleniem. Jednocześnie zobowiązał się do uiszczenia opłaty skarbowej za sporządzenie kopii dokumentów z chwilą naliczenia jej wysokości przez organ – zgodnie z cz. II pkt 4 załącznika do ustawy o opłacie skarbowej.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta T., na podstawie art. 73 § 1 i art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn.zm.), odmówił wydania kserokopii wnioskowanych dokumentów. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawca był stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i przysługuje mu prawo wglądu do akt sprawy oraz sporządzania nich notatek, kopii lub odpisów. W dniu [...] czerwca 2012 r. wnioskodawcy udostępniono akta sprawy do wglądu na miejscu, jednak odmówiono wydania wymienionych we wniosku kserokopii dokumentów, będących fragmentarycznymi częściami projektu budowlanego. Organ wskazał, że zgodnie z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego jest ona wydawany w określonej liczbie egzemplarzy, na potrzeby konkretnej inwestycji i konkretnego inwestora, zawiera dane projektantów i chroni go prawo autorskie.

W efekcie złożonego przez T. W. zażalenia Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 § 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 456, poz. 1118 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że prawo wglądu do akt, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów ograniczone jest w zakresie w jakim narusza chronione prawem interesy innych osób. Takim interesem jest prywatność inwestora i tajemnica przedsiębiorcy. Żądanie wydania kopii rzutów poszczególnych kondygnacji budynku stanowi naruszenie chronionej prawem prywatności inwestora jako np. przyszłego mieszkańca budynku oraz przedsiębiorcy w zakresie rozmieszczenia poszczególnych pomieszczeń, w których będzie prowadzona działalność gospodarcza. Zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji powinien udostępnić wnioskodawcy kserokopię projektu zagospodarowania terenu działki geodezyjnej nr [...] obręb [...], który stanowi część zasobów geodezyjno-kartograficznych oraz elewacji budynku.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta T., na podstawie art. 73 § 1 -2 i art. 74 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił T. W. wydania kserokopii rzutów poszczególnych kondygnacji budynku położonego w T. przy ul. S. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił stanowisko Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. wskazując, że zarówno gwarantowana w art. 47 Konstytucji RP ochrona prywatności, jak również fakt, iż inwestor będący przedsiębiorcą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.) ma prawo zachować w poufności informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne i inne posiadające wartość gospodarczą w ramach zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 ww. ustawy tajemnicy przedsiębiorstwa, wyklucza możliwość wydania kserokopii rzutów poszczególnych kondygnacji budynku mieszkalno – usługowego przy ul. S. w T. gdyż ich wydanie naruszyłoby chronioną prywatność inwestora.

W zażaleniu od powyższego postanowienia T. W. zarzucił organowi naruszenie zasad postępowania określonych w art. 6-12 Kodeksu postępowania administracyjnego, błędną interpretację art. 73 ww. ustawy oraz błędne zastosowanie i interpretację art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wskazał, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie działał z pominięciem przepisów prawa (art. 6), w toku postępowanie nie podjął żadnych działa niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, lekceważąc interes wnioskodawcy (art. 7). Sposób prowadzenia postępowania wywiera negatywny wpływ na jego zaufanie do organów Państwa (art. 8). W wnioskodawcy organ będąc obowiązanym do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnym mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków udzielał mu błędnych wyjaśnień i wskazówek licząc na jego nieznajomość prawa (art. 9). Nadto organ swoim rozstrzygnięciem ograniczył prawo wnioskodawcy do czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10) nie podejmując nawet najmniejszego starania by wyjaśnić mu zasadność przesłanek, którymi kierował się przy rozstrzygnięciu sprawy (art. 11). Dodał również, że organ w przedmiotowej sprawie działał opieszale, reagując dopiero po złożeniu skargi na bezczynność (art. 12). W dalszej części wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ jest obowiązany do umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, a w § 2 ww. artykułu uprawnienie strony dotyczy wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów lub uwierzytelnienia sporządzonych przez stronę odpisów. Skoro organ nie zakwestionował uprawnień strony do zapoznania się z aktami sprawy i możliwości uzyskania uwierzytelnionych kserokopii z akt sprawy, to uznanie to dotyczy wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Prawo decydowania, które dokumenty i w jakiej formie strona chce pozyskać przysługuje stronie, która o to wnioskowała, a organ nie może dokonywać podziału dokumentów na oficjalne i prywatne w kontekście realizacji tego prawa. Każdy znajdujący się w aktach sprawy materiał – wszelkie projekty decyzji, odręczne zapiski pracowników prowadzących postępowanie, mapy, załączniki, są w myśl art. 73 K.p.a. materiałami, z którymi strona ma prawo się zapoznać, sporządzać z nich notatki i odpisy. Wnoszący zażalenie przywołując definicję tajemnicy przedsiębiorstwa wskazał, że za taką nie można uznać żądanych dokumentów, bowiem organ nie wskazał jaka konkretnie tajemnica przedsiębiorstwa występuje w przedmiotowej sprawie, ani też jakie działania w celu ochrony tej tajemnicy podjął przedsiębiorca. Skoro organ uznał, że żądane dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, to ujawnił ją już w chwili udostępnienia stronie wglądu do całości akt sprawy. W chwili tego udostępnienia wszelkie zawarte w aktach dokumenty utraciły przymiot niejawności, zatem odmawiając wydania kserokopii takiego dokumentu organ objął ochroną tajemnicy dokument jawny. Zarzucił organowi pierwszej instancji, że jego działanie zmierza do celowego pozbawienia go możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku J. N.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku. z art. 144 i art. 110 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 126 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623), utrzymał zaskarżone postanowienie z mocy.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wyjaśnił, że jest związany na podstawie art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego swoim stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu z dnia [...] września 2012 r.

T. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie zarzucił organowi naruszenie zasad postępowania określonych w art. 6-12 K.p.a., błędną interpretację art. 73 ww. ustawy oraz błędne zastosowanie i interpretację art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 2013r., przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz zobowiązanie go do merytorycznego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zażalenia, zobowiązania organu do wszczęcia postępowania wobec odpowiedzialnego pracownika, który dopuścił się wielokrotnej bezczynności oraz poświadczenia nieprawdy w dokumencie urzędowym oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący w całości powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu od postanowienia Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 2013 r.

.....

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Dodatkowo zaznaczył, że skarżący występował o wydanie kopii, a nie jak twierdzi w skardze uwierzytelnionej kopii, nadto strona mogła we własnym zakresie wykonać rzeczoną kopię.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a."), w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości albo w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W zakresie powyższej oceny stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona dlatego Sąd w wyniku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania uchylił skarżone postanowienie Wojewody [...], jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie stanowi realizacja prawa strony postępowania administracyjnego do wglądu do akt sprawy, jak również sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, stanowiącego immanentny element realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasadę jawności postępowania. Prawo to gwarantuje stronie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, powoływanej dalej jako "K.p.a."). Podkreślenia wymaga, że przysługuje ono każdej stronie postępowania administracyjnego również po jego zakończeniu (wydaniu ostatecznej decyzji kończącej postępowanie). Wymaga się jednak, by czynności te były wykonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§1a). Ponadto przepis § 2 wskazuje, że strona ma prawo żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Z powyższego wynika prawo strony do przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów oraz prawo żądania wydania uwierzytelnionych odpisów oraz obowiązek organu umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, umożliwienia stronie sporządzania notatek i odpisów z tych akt. Nadto na organie ciąży również obowiązek uwierzytelnienia sporządzonych przez stronę odpisów lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

Wyłączenie stosowania art. 73 przewiduje przepis art. 74 § 1 K.p.a. wskazując, że powyższe uprawnienia strony mogą zostać ograniczone w stosunku do akt sprawy zawierających informację niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy i jest to jedyny przepis K.p.a. ograniczający prawo strony do wglądu do akt, sporządzania z nich notatek lub też otrzymywania uch kserokopii lub uwierzytelnionych odpisów.

W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego obejmował żądanie wglądu do akt administracyjnych sprawy w zakresie projektu budowlanego branży architektonicznej i konstrukcyjnej, oraz sporządzenie kserokopii projektu zagospodarowania terenu, rzutów poszczególnych kondygnacji budynku objętym pozwoleniem na budowę oraz rzutów lub wizualizacji budynku objętego pozwoleniem na budowę. Prezydent Miasta T. zapewnił T. W. wgląd do akt sprawy, wydając jednak tylko część wnioskowanych kopii. Wykluczył wydanie kopii rzutów poszczególnych kondygnacji budynku położonego w T. przy ul. S. [...], uzasadniając swoje rozstrzygnięcie gwarantowaną przez Konstytucję RP ochroną prywatności oraz faktem, że inwestor będący przedsiębiorcą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.) zwaną dalej ustawą o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, ma prawo zachować w poufności informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne i inne posiadające wartość gospodarczą w ramach zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 ww. ustawy tajemnicy przedsiębiorstwa. Rozstrzygnięcie to następnie zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę ., który uznał, że jest związany wcześniej zajętym stanowiskiem.

Bezspornym w sprawie jest, że wnioskodawca – T. W. jest stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta T. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę J. N. dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalno usługowego przy ul. S. [...] w T. i co jest tego konsekwencją w zakresie tego postępowania przysługują mu uprawnienia wynikające z art. 73 § 1 i 2 K.p.a.

Rzuty poszczególnych kondygnacji budynku stanowią część projektu budowlanego, ten natomiast stanowi nieodłączny element wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a następnie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, więc również akt administracyjnych sprawy w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro prawo strony wynikające z art. 73 § 2 K.p.a. obejmuje całość akt administracyjnych sprawy, to o ile nie zaistniała przesłanka negatywna wskazana w art. 74 K.p.a. strona może skorzystać z prawa wynikającego z art. 73 § 1 i 2 K.p.a. i obowiązkiem organu jest zapewnienie stronie możliwości skorzystania z tego prawa. W prawdzie skarżący dość niejednoznacznie sformułował swoje żądanie udostępnienia kopii wskazanych dokumentów, co mogło w organie budzić wątpliwości, czy chodzi mu o możliwość samodzielnego sporządzenia kopii wynikającą z art. 73 § 1 k.p.a. czy też wydania uwierzytelnionych kopii akt sprawy o których mowa w § 2 wskazanego artykułu. Niemniej oświadczenie zawarte we wniosku, iż zobowiązuje się on do uiszczenia opłaty skarbowej za sporządzenie kopii dokumentów – zgodnie z cz. II pkt 4 załącznika do ustawy o opłacie skarbowej powinno rozwiać wątpliwości, iż wnioskodawcy chodziło o uwierzytelnione kopie. Skoro wniosek obejmował wydanie uwierzytelnionych kopii, organ po ustaleniu, że wnioskodawca jest stroną postępowania winien zbadać, czy żądanie jest uzasadnione ważnym interesem strony oraz czy nie wystąpiła przesłanka negatywna spełnienia tego żądania wynikająca z art. 74 § 1 K.p.a.

Rozpatrując wniosek T. W. organ odstąpił od procedury wynikającej z wyżej przywołanych przepisów, tym samym ograniczając uprawnienia strony wynikające z tych przepisów, błędnie przyjmując, że część akt administracyjnych chroniona jest przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn.zm.). Powołując się na art. 11 ust. 4 ww. ustawy Prezydent Miasta T. nie uzasadnił przyjętego stanowiska. Stosownie do art. 11 ust. 1 ww. ustawy czynem nieuczciwej konkurencji jest przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Co należy rozumieć przez tajemnicę przedsiębiorstwa ustawodawca wskazał w ust. 4 wskazanego artykułu wyjaśniając, że tajemnicę taką stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Jak słusznie zauważył skarżący z tajemnicą przedsiębiorstwa będziemy mieli do czynienia tylko w przypadku, gdy przedsiębiorca podjął odpowiednie działania w celu zachowania ich poufności. Przyjmując tak bezpodstawne stanowisko organ nie wyjaśnił dlaczego projekt budowlany składany przez przedsiębiorcę wraz z wnioskiem o jego zatwierdzenia i udzielania pozwolenia na realizację budowy, miałby stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, jakie kroki przedsiębiorca podjął w celu zachowania tych dokumentów w poufności oraz dlaczego udostępnienia żądanych dokumenty do wglądu w lokalu organu nie stanowi naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, a wydanie ich kopii już tak. Niezależnie od wadliwości powyższej interpretacji podkreślenia wymaga, iż organ nie przeprowadził żadnego postępowania ani nie wyjaśnił nawet jakiegokolwiek podejrzenia, że skarżący domaga się realizacji prawa wynikającego z przepisów K.p.a. celem realizacji czynu nieuczciwej konkurencji, w rozumieniu przepisów ww. ustawy. Nadto organ pierwszej instancji nie uzasadnił również, w jaki sposób odmowa wydania żądanych kopii akt sprawy (rzutów poszczególnych kondygnacji obiektu budowlanego realizowanego na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej) miałaby naruszać wynikającą z art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochronę prywatności. Norma ta stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz decydowania o swoim życiu osobistym. W ocenie Sądu brak jest jakiegokolwiek związku przedmiotu ochrony niniejszą normą konstytucyjną z istotą rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu wniosek o udostępnienie uwierzytelnionej kopii projektu budowlanego, jak również poszczególnych jego elementów, mieści się w dyspozycji przepisu art. 73 § 1 K.p.a., określającego formy udostępniania akt sprawy w postępowaniu administracyjnym. Udostępnienie projektu budowlanego, jako części akt sprawy administracyjnej, nie narusza ani praw osobistych, ani majątkowych twórcy projektu, nie uprawnia bowiem strony której projekt udostępniono do jego wykorzystania dla celów innych niż cele procesowe (zaznajamianie się z materiałem sprawy).

Projekt budowlany należy do kategorii utworów architektonicznych (art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 z późn. zm.) i jako taki jest przedmiotem prawa autorskiego. Twórcom przysługują autorskie prawa osobiste oraz autorskie prawa majątkowe, mające charakter cywilnych praw podmiotowych, których ochrona należy do kompetencji uprawnionego podmiotu, a nie organu administracji publicznej. Udostępnienia akt nie można uznać za sposób rozpowszechniania projektu budowlanego jako utworu. Pamiętać nadto należy, iż generalna zasada zawarta w przepisie art. 23 ust. 1 prawa autorskiego, że bez zezwolenia twórcy wolno nieodpłatnie korzystać z już rozpowszechnionego utworu w zakresie własnego użytku osobistego doznaje wyłączenia odnośnie projektów - przepis art. 23 ust. 1 nie upoważnia do budowania według cudzego utworu architektonicznego i architektoniczno – urbanistycznego (art. 23 ust. 1 zdanie 2 ustawy). A zatem udostępnienie projektu budowlanego, jako części akt sprawy administracyjnej, nie narusza ani praw osobistych, ani majątkowych twórcy projektu, nie uprawnia bowiem strony której projekt udostępniono do jego wykorzystania dla celów innych niż cele procesowe (zaznajamianie się z materiałem sprawy). O fakcie udostępnienia projektu budowlanego organ administracji publicznej może uczynić wzmiankę na projekcie, winien to również odnotować w aktach sprawy. Nie może jednak odmówić udostępnienia projektu poprzez wykonanie uwierzytelnionych kopii lub samodzielne wykonanie kopii (w zależności od treści żądania) przez stronę, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 73 K.p.a. (vide teza i uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 122/12, http: orzeczenia.nsa.gov/cbo).

W okolicznościach niniejszej sprawy organ dokonując wadliwej wykładni powoływanych przepisów prawa materialnego zupełnie pominął istotę zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, jak również wglądu do akt zakończonej sprawy celem umożliwienia np. zainicjowania postępowań nadzwyczajnych mających na celu eliminowanie kwalifikowanych wad prawnych rozstrzygnięć organów, jak również prawo do dokonywania oceny realizacji przez adresata decyzji administracyjnej jej wymogów i ustaleń. Podkreślić bowiem przyjdzie, iż na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 z późn.zm.), ewentualne prowadzenie lub wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach skutkuje podjęciem przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie przepisów art. 50 i art. 51 w zw. z art. 36a Prawa budowlanego.

Co nader istotne w świetle cytowanych przepisów K.p.a. odmawiając wnioskodawcy wydania żądanych kserokopii organ w jakikolwiek sposób nie wykazał, żeby w przedmiotowej sprawie zachodziła negatywna przesłanka wskazana art. 74 § 1 K.p.a., a więc, że żądane dokumenty zawierających informację niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", lub też ich udostępnienie miałby być podyktowane ważnym interesem państwowym.

Wskazane wadliwości winny skutkować bezwzględnie uchyleniem zaskarżonego zażaleniem postanowienia przez organ odwoławczy, który winien rozpoznać sprawę co do istoty, w razie potrzeby uzupełniając postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie (art. 136, art. 138 w zw. z art. 144 K.p.a.). Przy czym podkreślenia wymaga, że nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym powołanie się w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji na stanowisko w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego co do sposobu rozstrzygnięcia w uprzednim postanowieniu kasacyjnym organu odwoławczego (wydanym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., będącym podstawą prawną uprzednio wydanego w niniejszej sprawie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. (w zw. z art. 144 K.p.a.), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja (postanowienie) ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art.138 § 2 K.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna. Organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art.136 K.p.a.. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną (postanowienie) jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Jednakże organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia – bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji (odpowiednio postanowieniem), nie znajduje uzasadnienia w przepisach K.p.a. – lecz także nie może w inny sposób niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Dokonana zaś przez ten organ ingerencja w postaci zalecenia co do sposobu załatwienia sprawy wykracza poza dyspozycję art.138 § 2 K.p.a.. Zatem wskazania organu II instancji nie mogą dotyczyć tego, jakie rozstrzygnięcie ma być wydane po ponownym rozpoznaniu, a jedynie stanowią "podpowiedź" organu odwoławczego, aby organ I instancji dokonał rozważań w zakresie wskazanych okoliczności i w tej kwestii przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, wykorzystując już zgromadzony materiał dowodowy, jak też dopuszczając ewentualnie w razie potrzeby nowe dowody. Organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa lub interesu społecznego przez orzeczenie organu I instancji oraz dokonywać innych ustaleń i ocen niezbędnych przy wydawaniu orzeczeń podlegających ograniczeniom wynikającym z art.139 K.p.a.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...] września 2012 r. niewłaściwie i bez podania uzasadnienia prawnego wykładni prawnomaterialnej w istocie przesądził treść przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co nie znajduje oparcia w normie art. 138 § 2 K.p.a..

Z kolei Wojewoda [...] rozpatrując zażalenie na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. ograniczył się jedynie do wskazania, iż jest on związany stanowiskiem zawartym w postanowieniu z dnia [...] września 2012 r. Stanowisko to w ocenie Sądu, po pierwsze jest wadliwe i nie znajduje oparcia w treści obowiązujących przepisów procedury administracyjnej, a nadto co zasadnie kwestionuje skarga, takie działanie organu odwoławczego stanowi naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego – zasady jego dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Zasada ta nakłada na organ drugiej instancji obowiązek kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji poprzez ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy oraz rozpatrzenie argumentów strony, która nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem. Nie sposób jednak przyjąć, że Wojewoda ponownie merytorycznie rozpoznał sprawę. Uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nie zawiera koniecznych elementów postanowienia wynikających z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Nie sposób z niego wywnioskować dlaczego argumenty żalącego się nie zostały uwzględnione, ani czy w ogóle zostały rozpatrzone. Natomiast z twierdzenia organu, iż jest on związany wcześniej wyrażonym stanowiskiem, wywnioskować można iż decyzja Prezydenta Miasta T. nie została poddana jakiejkolwiek kontroli Wojewody.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż istota rozstrzygnięcia kasacyjnego, co wyżej wskazano jest ponowne rozpoznanie sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, przy czym procedura administracyjna nie przewiduje instytucji "związania" uprzednim rozstrzygnięciem kasacyjnym w zaprezentowanym przez Wojewodę rozumieniu. W szczególności brak jest w niej normy prawnej odpowiadającej uregulowanej przepisami procedury sądowoadministracyjnej zasady związania (art. 153 i art. 190 P.p.s.a.). Z kolei przepis art. 110 K.p.a. dotyczy decyzji załatwiającej dana sprawę co do istoty, oznacza wyłącznie związanie organu wydanym rozstrzygnięciem w znaczeniu proceduralnym. Rozstrzygnięcie takie może być zmienione lub uchylone przez organ, który je wydał, tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy kodeksu. Dodatkowo mając na uwadze charakter rozstrzygnięcia kasacyjnego wskazać należy, że związanie w tym aspekcie może dotyczyć tylko wskazanego przez organ odwoławczy zakresu niezbędnego do wyjaśnienia stanu faktycznego.

Z tych też powodów rozstrzygnięcia organów rozpatrujących niniejszą sprawę należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności postanowienia Wojewody [...] Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy, a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku T. W. organ zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu oraz oceni zasadność wydania stronie postępowania administracyjnego żądanych kopii (uwierzytelnionych kopii) akt sprawy (tj. rzutów poszczególnych kondygnacji budynku położonego w T. przy ul. S. [...] stanowiących część składową zatwierdzonego projektu budowlanego) z poszanowaniem zasad postępowania oraz wynikających z nich praw strony, nie zapominając o swoich obowiązkach wynikających z przepisów K.p.a.