Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 48/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2006-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 92 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
journal: Dz.U. 1990 nr 21 poz 123
law: Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.
article: art. 19
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Referent Marcin Małek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Zarządu Regionu NSZZ "Solidarność" na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadania statutu Muzeum w C. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta uchwałą Nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 12 pkt 8"i" , art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U. nr 5, poz. 24 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. , Nr 13, poz. 123 ze zm.) –nadała Muzeum w C. statut stanowiący załącznik do uchwały ( § 1 uchwały) oraz postanowiła, że z dniem podjęcia przedmiotowej uchwały traci moc uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] w sprawie nadania statutu Muzeum w C., zmieniona uchwałą Nr [...] z dnia [...] (§ 2 i § 4 uchwały).

Pismem z dnia [...] października 2005 r. Zarząd Regionu NSZZ "Solidarność" wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą.

Na sesji Rady Miasta w dniu [...] listopada 2005 r. rozpatrywane było powyższe wezwanie, lecz nie podjęto stosownej uchwały.

Zarząd Regionu NSZZ "Solidarność" złożył w dniu [...] stycznia 2006 r. za pośrednictwem Urzędu Miejskiego skargę sądową na ww. Uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2005 r. , wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) organy samorządu terytorialnego mają obowiązek z urzędu kierowania założeń albo projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych do odpowiednich władz statutowych związku zawodowego, reprezentatywnego w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U. z 1997 r. Nr 5, poz. 24 ze zm.), tworzenie i przekształcenie muzeum następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. Aktami organów samorządu terytorialnego podlegającymi konsultacji są wszelkie akty prawne, tj. zarówno powszechnie obowiązujące, jak też akty wewnętrzne.

Uchwała rady gminy (powiatu) dotycząca nadania nowego statutu jednostce gminy (powiatu), podlega obowiązkowi konsultacji ze związkami zawodowymi, jeżeli wpływa na sytuację pracowników. Uchwała będąca przedmiotem skargi dotyczyła spraw pracowniczych, gdyż wprowadziła zmiany organizacyjne w muzeum – np. łączenie działów, wymuszając zmianę sytuacji pracowników muzeum.

NSZZ "Solidarność" jest organizacją związkową "reprezentatywną", dlatego też akty prawa organów samorządu terytorialnego związane z działalnością związków zawodowych podlegają obowiązkowi konsultacji z odpowiednim statutowym organem związku, którym jest Zarząd Regionu NSZZ "Solidarność" ( § 41 ust. 3 pkt 2 Statutu NSZZ "Solidarność"). Odpowiednie organy statutowe związku wydają opinię w terminie wyznaczonym przez organ samorządu terytorialnego, co do zasady – nie krótszym niż 30 dni.

Brak konsultacji projektów aktów prawa wydanych przez organy samorządu terytorialnego, stanowi naruszenie art. .19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Tym samym przedmiotowa uchwała jest istotnie sprzeczna z prawem, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wnosiła o jej oddalenie podnosząc, że samorząd terytorialny wyposażony został w kompetencje prawotwórcze.

Jednakże tylko niektóre akty normatywne powszechnie obowiązujące, zaliczane do przepisów prawa miejscowego w art. .40 ustawy o samorządzie gminnym i w art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym wymagają opinii związków zawodowych, jeżeli dotyczą reprezentacji i ochrony praw interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, ochrony ich godności, interesów materialnych, o tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku.

Opiniowaniu powinny być poddane tylko założenia do projektów lub projektu aktów wykonawczych do ustaw, tzn. aktów powszechnie obowiązujących w rozumieniu odpowiednich ustaw o samorządzie terytorialnym, co wynika z art. 19 ustawy o związkach zawodowych.

Podstawowe znaczenie w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy statut Muzeum w C. jest aktem wykonawczym do ustawy o muzeach i ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Żaden z przepisów tych ustaw, nie pozwala Radzie Miasta ustanowić aktu prawa miejscowego, który tworzy obowiązki prawa miejscowego i przyznaje uprawnienia innym podmiotom niż prowadzone przez daną jednostkę samorządu terytorialnego gminne czy powiatowe jednostki organizacyjne (muzea).

Mimo, że Rada Miasta powołała przepisy odpowiednich ustaw, owa uchwała nie przyznaje żadnemu obywatelowi jakichkolwiek praw podmiotowych, w razie naruszenia interesów prawnych adresata.

Przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym. By za taką ją uznać, musi dotyczyć spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, musi być aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie. Żadnej z tych cech nie spełnia przedmiotowa uchwała.

Minister Kultury, nadając statuty swoim jednostkom kultury (muzeum) nie traktował tych aktów prawnych jako aktów wykonawczych do ustaw. Przykładowo statuty Muzeum Narodowego w Krakowie, Muzeum Sztuki Nowoczesnej w Warszawie, Muzeum Pałacu w Wilanowie, Muzeum Narodowe w Poznaniu, nadane zostały zarządzeniem Ministra.

Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP- źródłem powszechnie obowiązującego prawa są konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia. Definicję rozporządzenia zawiera art. 92 Konstytucji.

Zgodnie z art. 93 Konstytucji – zarządzenia Ministra mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu taki akt.

Rada Miasta nie miała podstawy prawnej do zasięgania opinii odpowiednich władz statutowych związków zawodowych w sprawie nadania statutu Muzeum w C.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W stanie prawnym obowiązującym od 24 stycznia 2002 r. przepisy art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), zwanej dalej u.z.z., uległy zmianie w porównaniu do ich pierwotnego brzmienia.

W poprzednim stanie prawnym związki zawodowe miały prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw.

Na skutek nowelizacji u.z.z. dokonanej ustawą z dnia 6 lipca 2001 r. (Dz.U. Nr 100, poz.1080) organizacja związkowa reprezentatywna uzyskała prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych (art. 19 ust. 1 u.z.z.). Takiemu prawu odpowiada obowiązek nałożony na organy władzy i administracji rządowej oraz organ samorządu terytorialnego, kierowania założeń lub projektu aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku w celu przedstawienia opinii (art. 19 ust. 2 u.z.z.).

Z analizy ww. przepisów wynika zatem, że przyszły akt prawny ma odnosić się do zakresu objętego zadaniami związków zawodowych oraz, że określona organizacja związkowa, która będzie uczestniczyć w opiniowaniu posiada status organizacji reprezentatywnej w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.).

Nie jest sporne, że NSZZ "Solidarność" jest organizacją związkową reprezentatywną w myśl art. 6 ww. ustawy.

Zadania związków zawodowych obejmują reprezentację i obronę praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, obronę ich godności, interesów materialnych i moralnych, tworzenia korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (m.in. art. 1 ust. 1 ,art. 4 i art. 6 u.z.z.).

Skarżący wywodził prawo do opiniowania przedmiotowej uchwały z tego, że dotyczyła ona spraw pracowniczych, gdyż wprowadziła zmiany organizacyjne w muzeum – np. łączenie działów (§ 10 ust. 1 załącznika), wymuszając tym samym zmianę sytuacji pracowników muzeum.

Stanowisko powyższe nie zasługuje na aprobatę, bowiem § 10 ust. 1 załącznika do przedmiotowej uchwały nie spowodował likwidacji dotychczas istniejących działów, lecz doprowadził do połączenia niektórych działów w porównaniu do poprzedniego stanu prawnego istniejącego pod rządem załącznika do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 1999 r. zmienionej Uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2000 r. (dotychczasowy Dział Archeologii połączono z Działem Etnografii, nadając nazwę – Dział Archeologii i Etnografii, dotychczasowy Dział Historii połączono z Działem Przyrody, nadając nazwę – Dział Historii, Przyrody i Edukacji, dotychczasowy Dział Sztuki Dawnej połączono z Działem Sztuki Współczesnej, nadając nazwę Dział Sztuki).

W ocenie organu takie zmiany były spowodowane względami funkcjonowania dotychczasowych działów, których obsada personalna była jedno lub dwuosobowa. Dotychczasowe działy będą dalej działać, lecz pod inną nazwą. Zmianie ulegnie jedynie ich forma organizacyjna, która ma ułatwić efektywne zarządzanie.

Przepisami prawnymi regulującymi działalność i funkcjonowanie muzeów są:

- ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U z 1997 r., poz. 24 ze zm.)

- ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.).

Pierwsza z wymienionych ustaw ma podstawowe znaczenie. Drugą z nich stosuje się jedynie w sprawach nie uregulowanych ustawą o muzeach (art. 4 ustawy o muzeach).

Użyty w art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach zwrot "w szczególności" oznacza, że przedmiotem statutu nadanego przez uprawniony podmiot mogą być także inne kwestie niż określone w pkt 1 – 7. Wykaz spraw, które należy uwzględnić w statucie muzeum, nie stanowi wykazu zamkniętego. Zawiera jedynie kwestie, które powinny być w nim obligatoryjne zamieszczone.

Zapisy dotyczące istnienia poszczególnych działów muzeum, nie są zatem sprzeczne z regulacją zawartą w art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach. Rada Miasta miała zatem prawo (podobnie jak poprzednio) do określenia działów, tym bardziej, że przepisy ustawy o muzeach nie upoważniają innych organów do określenia organizacji wewnętrznej muzeum w odrębnym akcie prawnym.

Takie upoważnienie zawiera ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (art. 13 ust. 3), która w odróżnieniu od ustawy o muzeach wymienia zamknięty katalog spraw, które mogą być zamieszczone w statucie (por. art. 13 ust. 2, który posługuje się zwrotem "statut zawiera").

Rada Miasta określiła jedynie działy, nie zaś całościową strukturę organizacyjną jednostki.

Organizację wewnętrzną muzeum określa dopiero regulamin organizacyjny nadany przez jej dyrektora, po zasięgnięciu opinii m.in. działającej w muzeum organizacji związkowej (art.13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w związku z art. 4 ustawy o muzeach). Taki zapis, uwzględniający wymogi normatywne został zamieszczony w § 10 ust. 2 załącznika do przedmiotowej uchwały.

W utrwalonym orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że obowiązkowi opiniowania podlegają tylko takie założenia i projekty aktów prawnych, jeżeli wprost (bezpośrednio) dotyczyć one będą zakresu objętego zadaniami związków zawodowych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 1995 r. sygn. SA/Wr 1843/95; z dnia 14 września 1995 r. sygn. SA/Sz 1288/95; z dnia 28 lipca 2005 r. sygn. OSK 1827/04, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r. sygn. I PZP 2/93 – OSNC 1994/1/1).

Skoro przedmiotowa uchwała nie dotyczy bezpośrednio zakresu objętego zadaniami związków zawodowych, przeto Rada Miasta nie miała obowiązku konsultacji jej projektu ze statuowymi władzami związku.

Miała jedynie powinność, której zresztą zadośćuczyniła – uzgodnienia statutu muzeum z Ministrem Kultury (art. 6 ust. 1 ustawy o muzeach).

Chełm posiada status miasta na prawach powiatu.

Przepisy art. 101 ust. 1 – ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) zawierają przesłanki zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały lub zarządzenia organu gminy - powiatu.

Tymi przesłankami są:

1/ wydanie przez organ gminy (powiatu) uchwały lub zarządzenia z zakresu

administracji publicznej,

2/ wykazanie przez określony podmiot naruszenia ww. aktami

administracyjnymi jego interesu prawnego lub uprawnienia,

3/ uprzednie – bezskuteczne wezwanie organu przez ten podmiot do

usunięcia naruszenia prawa ,

4/ brak wcześniejszego orzeczenia sądu, oddalającego skargę wniesioną na

ww. akty administracyjne.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Bezsporne jest również, że skarżący pismem z dnia [...] października 2005 r. skierowanym do Rady Miasta (data wpływu – [...] października 2005 r. ) wezwał do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą zarzucając, że narusza ona przepisy art. 19 ust. 2 u.z.z. oraz art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach i art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wezwanie to było bezskuteczne, skoro Rada Miasta na sesji odbytej w dniu [...] listopada 2005 r. nie objęła stosownej uchwały (brak większości głosów za przyjęciem uchwały).

Skarga sądowa została wniesiona w dniu [...] stycznia 2006 r., a zatem w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej u.p.s.a.

Sąd administracyjny nie rozpatrzył wcześniej skarg na przedmiotową uchwałę.

Sporna uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. O istnieniu interesu prawnego lub uprawnienia stanowią przepisy prawa materialnego, powszechnie obowiązującego. Skoro projekt zaskarżonej uchwały nie podlegał obowiązkowi konsultacji ze związkami zawodowymi, przeto skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi sądowej.

Uprawnienie płynące z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem ewentualna sprzeczność uchwały z przepisami ustawy o muzeach, czy też ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nie daje legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 u.p.s.a.