Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 750/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus As.sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant ref. staż. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu w P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody . z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu oddala skargę /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus


UZASADNIENIE

sygn. IV SA/Po 750/06

U Z A S A D N I E N I E

Uchwałą nr [...]z dnia [...]Rada Powiatu w P. na podstawie art. 20 ust. 2, art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30.06.2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249 poz. 2104 ze zm.- dalej ufp) uchwalono statut Powiatowego Urzędu Pracy w P.. Nadto uchwalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]nr [...]

Wojewoda na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 142, poz.1592 ze zm.- dalej uspow) orzekł o nieważności powyższej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego w świetle brzmienia art. 94 i art.87 ust.2 Konstytucji, albowiem stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który ją ustanowił.Jest to akt prawa miejscowego stanowiony przez radę powiatu w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20.07.2000r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego, do których bezspornie należy przedmiotowa uchwała, jest ich publikacja o charakterze promulgacyjnym w sposób określony w art. 13 oraz art. 4 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. Przepisy te wyraźnie stanowią, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że dany akt określi termin dłuższy. W związku z tym rada powiatu w P. nie wykonała dyspozycji art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym. Dlatego przedmiotowa uchwała powinna wejść w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym.

Starosta Powiatu w P. złożył skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, wnosząc o jego uchylenie jako niezgodnego z postanowieniami ustawy o samorządzie powiatowym. W uzasadnieniu podniesiono, że uchwała nie zawiera norm będących prawem miejscowym i z tego powodu nie było konieczne jej ogłaszanie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego w świetle brzmienia art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP a także w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis art. 94

Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W myśl cytowanego przepisu uchwały organów samorządu terytorialnego zawierające normy generalne i abstrakcyjne, powszechnie obowiązujące muszą być traktowane jako akty prawa miejscowego. Każdy akt prawny, zawierający normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Zdaniem organu przedmiotowa uchwała odpowiada powyższemu kryterium. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata przez wskazanie cech, nie zaś przez wymienieni ich z imienia ( nazwy ). Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych, organizacji społecznych. Stanowisko takie prezentowane jest też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 5.04.2002r, I SA 2160/01, LEX 81765. Skoro przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne i generalne, nakłada na określony krąg odbiorców pewne obowiązki i przyznaje im pewne prawa to musi być uznana za akt prawa miejscowego i spełniać rygorystyczne warunki wejścia w życie. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich publikacja o charakterze promulgacyjnym, w sposób określony w art. 13 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W związku z tym należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego i zgodnie z powołanymi powyżej ustawami powinna wejść w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się niezasadną.

Art. 40 ust. 1 uspow nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog wymieniony w ust. 2 art. 40 uspow ma charakter jedynie przykładowy. Dostrzegając różnice w poglądach doktryny (wyrok SN z 23.11.1981- I PR 46/81- OSNC 7/82/105, akceptowany przez J. Gudowskiego "Kpc- tekst, orzecznictwo, komentarz" W.Pr. 1998 t. 1s. 596 uw. 74) należy przyjąć, że na skutek rozwoju nauk prawnych, aktualny i podzielany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie jest pogląd, w myśl którego istotą zagadnienia jest oddzielenie sfery zewnętrznej działania administracji od sfery wewnętrznej działania administracji.

W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy wskazać, że sfera zewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami spoza tej struktury- przede wszystkim obywatelami i ich zrzeszeniami. Sfera wewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami powiązanymi więzami podporządkowania organizacyjnego i służbowego (W. Chróścielewski "Akt administracyjny generalny" Wyd. UŁ 1994 s. 22; H. Rot "Akty prawotwórcze organów samorządu terytorialnego" Stud. Prawn. 1/93/37). Akty administracyjne o charakterze generalnym obowiązujące w sferze zewnętrznej charakteryzują się przymiotem powszechnego obowiązywania- mogą kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów- wszystkich organów publicznych, wszystkich obywateli, wszelkich państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych. Przepisy wydawane w sferze wewnętrznej tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt (wyrok NSA z: 6.2.1981- SA 819/80- ONSA 1/81/6; 26.5.1981- SA 811/81- ONSA 1/81/46, akceptowane przez W. Chróścielewskiego- op. cit. s. 26, 109). Tylko w przypadku przepisów powszechnie obowiązujących (w sferze zewnętrznej), normy prawne w nich ustanowione rodzą po stronie adresatów publiczne prawa podmiotowe zezwalające im, gdy dojdzie do naruszenia normy, na wystąpienie ze środkiem prawnym (odwołaniem lub skargą) przeciwko indywidualnemu aktowi administracyjnemu. W przypadku aktów wydawanych w sferze wewnętrznej, żadne publiczne prawa podmiotowe nie będą przysługiwały w razie naruszenia interesów prawnych adresata. Akty administracyjne generalne są prawem jedynie dla jednostek organizacyjnych połączonych więzami podległości organizacyjnej lub służbowej organowi wydającemu akt; nie są one prawem dla podmiotów stojących poza administracją, choć mogą mieć dlań istotne znaczenie (J. Łętowski: "Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe" W-wa 1990 s. 34, glosa do wyroku NSA z 20.7.1981- PiP 5/84/148; W. Chróścielewski- op. cit. s. 27, 110; M. Szewczyk i K. Ziemski "Prawo Miejscowe a przepisy gminne" RPEiS 1/92/70- akceptowane przez G. Jyż w: "Samorząd gminny- komentarz" DW ABC 2005 s. 370-371).

Pod rządem art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. Dz.U. 28/01/ 319) każdy akt administracyjny generalny winien być wydany na podstawie przepisów prawa, z tym że akt w sferze zewnętrznej musi mieć swe umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a akty generalne, obowiązujące w sferze wewnętrznej, mogą być wydawane także na podstawie przepisów kompetencyjnych bądź przepisów prawa wewnętrznego (W. Chróścielewski- op. cit. s. 102). Przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W myśl cytowanego przepisu Konstytucji uchwały organów samorządu terytorialnego zawierające normy generalne i abstrakcyjne, powszechnie obowiązujące muszą być traktowane jako akt prawa miejscowego.

Każdy akt prawny, zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Zdaniem Sądu kryterium powyższemu odpowiada uchwała Nr [...] Rada Powiatu w P. z [...]roku w sprawie ustalenia Statutu Powiatowego Urzędu Pracy w P.

Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność natomiast normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza prawną możliwością regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych, organizacji społecznych.

Stanowisko takie prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01, LEX nr 81 765. Zdaniem Sądu "Kwalifikacja danego aktu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego".

Zatem, gdy Uchwała Nr [...]Rady Powiatu w P. zawiera normy generalne i abstrakcyjne, nakłada na nieokreślony krąg odbiorców pewne obowiązki i przyznaje im pewne prawa to musi zostać uznana za akt prawa miejscowego i spełniać rygorystyczne warunki jego wejścia w życie.

Trafnie zatem Wojewoda w uzasadnieniu aktu nadzoru, a następnie w odpowiedzi na skargę wskazał, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. Dz.U. 28/01/ 319; K. Działocha w: "Konstytucja RP. Komentarz" t. 1 Wyd. Sejm. 1999 s. 12 do art. 87- uw. 10; t. 2 Wyd. Sejm. 2001 s. 1 i 2 do art. 94- uw. 2 i 3) i art. 40 ust. 1 i 2 usp, bowiem by dana uchwała mogła być uznana za akt prawa miejscowego, musi dotyczyć spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, musi być aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym- musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie.

Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego, do którego bezspornie należy badana uchwała, jest ich publikacja o charakterze promulgacyjnym, w sposób określony w art.13 oraz art.4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2005 r., Nr 190, poz.1606 ze zm.). Przepisy te wyraźnie stanowią , że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym tj. akty prawa miejscowego wchodzą w życie po upływie czternastu dnia od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego i zgodnie z powołanymi powyżej ustawami powinna wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.) oddalił skargę.

/-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski /-/E. Makosz-Frymus

M.K.