Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1206/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 22 czerwca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 72 ust. 3 i ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku usługowo-produkcyjnego wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym (drogi, parkingi, ciągi piesze), oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w K.."

W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania, z uwagi na skalę przedsięwzięcia, dla którego powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi ok. 1,461 ha, jego funkcję produkcyjną oraz możliwe funkcjonalne powiązanie z innymi dużymi inwestycjami, na które wydano decyzję o warunkach zabudowy lub proceduje się postępowanie w przedmiotowym zakresie, pismem z dnia 8.01.2021 r. wystąpiono o opinię do Wydziału Kształtowania Środowiska z prośbą o wskazanie czy przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Bowiem zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi w piśmie z dnia 28.01.2021 r. Wydział Kształtowania Środowiska wskazał na konieczność weryfikacji złożonego wniosku w zakresie podanej powierzchni zabudowy zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i jego uzupełnienia o dodatkowe wyjaśnienia odnośnie funkcji obiektu, w szczególności określenie na czym będzie polegał łączony usługowo-produkcyjny charakter planowanego zamierzenia. Wskazano, iż powyższe wyjaśnienia pozostają niezbędne ze względu na konieczność prawidłowej kwalifikacji zamierzenia z punktu widzenia ww. rozporządzenia. W związku z uzyskaną opinią jednostki organizacyjnej Urzędu Miasta K. zajmującej się w szczególności sprawami związanymi z ochroną środowiska, w tym prowadzeniem postępowań dotyczących uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w imieniu Prezydenta Miasta K. w wiadomości elektronicznej z dnia 29.01.2021 r. zwrócono się do Inwestora o uzupełnienie informacji wskazanych w piśmie Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 28.01.2021 r. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 10.02.2021 r., Firma A złożyła wyjaśnienia w żądanym zakresie, które zostały w dniu 11.02.2021 r. przekazane do Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. celem uzyskania ostatecznej opinii w zakresie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji. W odpowiedzi w piśmie z dnia 25.02.2021 r. Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. stwierdził, iż z analizy przekazanych do zaopiniowania dokumentów wynika, że powierzchnia zabudowy zgodna z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, która jest tożsama z powierzchnią terenu objętego wnioskiem WZ, przekracza progi określone w ww. rozporządzeniu, czego konsekwencją przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie wymagające zgodnie z artykułem 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z powyższym organ postanowieniem z dnia 31.03.2021 r. wezwał inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzyskanej dla wnioskowanej inwestycji, uzyskanej w trybie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, informując jednocześnie, iż niedostarczenie żądanego dokumentu będzie skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość (brak kompletnego wniosku, umożliwiającego prowadzenie postępowania w sprawie). W odpowiedzi inwestor: Firma A w piśmie z dnia 5.05.2021 r. podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Wydziału Kształtowania Środowiska, a tym samym organu odnośnie zaliczenia wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. drogą poczty elektronicznej w dniu 14.05.2021 r. wystąpił do Wydziału Kształtowania Środowiska, przekazując jednocześnie stanowisko inwestora o szczegółowe uzasadnienie stanowiska zawartego w opinii z dnia 25.02.2021 r. stwierdzającego konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji. W odpowiedzi w piśmie z dnia 28.05.2021 r. Wydział Kształtowania Środowiska UMK stwierdził, że istnieje rozbieżność pomiędzy powierzchnią zabudowy wskazaną przez wnioskodawcę zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a powierzchnią terenu objętego wnioskiem WZ z obrazowaną na Załączniku nr 11 - Szkic koncepcyjny zagospodarowania. Uznano za konieczne jednoznaczne wyjaśnienie przez inwestora zaistniałego stanu rzeczy i zweryfikowanie ww. rozbieżności, z uwzględnieniem tego, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu, zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Przez powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, należy zaś rozumieć powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją danego przedsięwzięcia. Oznacza to, że powierzchnią przeznaczoną do przekształcenia jest powierzchnia, która będzie ulegała zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Obejmuje ona w szczególności powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów, inne tereny utwardzone, a także obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca. Ponadto zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Powierzchnia zabudowy określona zgodnie z ww. rozporządzeniem winna być tożsama z powierzchnia terenu objętego wnioskiem WZ.

W piśmie z dnia 9 czerwca 2021 r. inwestor podniósł, że wskazana we wniosku łączna powierzchnia zabudowy: ok. 6 410 m2 - zgodnie z definicją podaną w § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko obejmuje powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia, to jest powierzchnię: a/ zabudowy budynku produkcyjno-usługowego - ok. 2 530 m2, b/ projektowanych dróg - ok. 2 740 m2, c/ parkingów naziemnych -ok. 600 m2, d/ ciągów pieszych - ok. 540 m2. Powyższa powierzchnia obejmuje cały obszar objęty inwestycją z uwzględnieniem również terenu, na którym zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca. Powierzchnie te zostały przedstawione na załączniku nr 11 do wniosku. Mając na względzie powyższe Spółka podtrzymała w całości wniosek oraz stanowisko wyrażone pismem z dnia 5 maja br. dotyczące braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji.

Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 72 ust. 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż przedłożenie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest warunkiem skutecznego złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. skutecznego zainicjowania procedury ustalania warunków zabudowy, nie zaś przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu możliwość merytorycznego odniesienia się do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a więc rozpatrzenia sprawy z wniosku inwestora co do istoty możliwa jest tylko wówczas, gdy spełnione są wszystkie formalne wymogi określone co do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nie jest przy tym istotne, czy wniosek na samym wstępie był obarczony brakiem, czy też brak ten powstał w toku postępowania. Zdaniem organu, nieprzedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jak wskazano wyżej, przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kontekście rozpatrywanej sprawy w grę wchodzi przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Podobną treść ma art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy stanowiący, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z powołanych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jednoznacznie wynika, iż ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony środowiska w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, musi uwzględniać treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Potwierdza to dodatkowo art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w świetle którego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. A contrario, brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uniemożliwia ocenę, czy zamierzenie jest zgodne z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Tym samym nie można ocenić, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia, czy nie spełnia przesłanki zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od tej decyzji odwołanie wniosła Firma A . zarzucając naruszenie:

1/ art. 63 ust.1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż planowana inwestycja stanowi zamierzenie budowlane mogące znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji gdy brak jest podstaw do takiego przyjęcia, kierując się: kryteriami określonymi we wskazanym przepisie ustawy, w szczególności biorąc pod uwagę kryterium skali przedsięwzięcia i wielkością zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, a także istotnych rozwiązań charakteryzujących przedsięwzięcie, treścią powołanych przepisów rozporządzenia, w szczególności mając na uwadze, że powierzchnia zabudowy zgodnie z wnioskiem o ustaleniu wz wynosi 0,6410 ha, nie przekraczając tym samym progu z w/w rozporządzenia dla wskazanego we wniosku charakteru inwestycji, tj. 1 ha,

2/ art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powierzchnia zabudowy określona w rozporządzeniu winna być tożsama z powierzchnią terenu objętego wnioskiem o ustalenie wz, w sytuacji gdy część terenu objętego wnioskiem o ustalenie wz nie stanowi powierzchni zabudowy, w powierzchnię biologicznie czynną, której Spółka jako inwestor nie będzie przekształcać,

3/ art. 8 § 1 i art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa polegające na braku należytego wyjaśnienia w treści decyzji faktycznych i prawnych podstaw żądania przez organ przedłożenia do akt sprawy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego umorzenia postępowania w sprawie,

4/ art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 kpa poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i niezasadne przyjęcie, że z uwagi na parametry planowanej inwestycji konieczne jest uzyskanie przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co doprowadziło do niezasadnego żądania dołączenia do akt w/w decyzji, a w konsekwencji do niezasadnego umorzenia postępowania w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty, strona wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło merytorycznie w ten sposób, iż odmówiło ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy. Wedle tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy: 1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2/ teren ma dostęp do drogi publicznej; 3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zauważono przy tym, że stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy), czy pozwolenia na budowę, obowiązany jest uzależnić wydanie zgody na lokalizację bądź realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego względu postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej powinno dotyczyć również zagadnień umożliwiających weryfikację potrzeby przedłożenia decyzji środowiskowej, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z k.p.a. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy, a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem wskazanej powyżej zasady prawdy obiektywnej.

Wskazano dalej, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzania Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko pod pojęciem powierzchnia zabudowy, należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 54 w/w rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy (lit. a powołanego przepisu) oraz 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit, a (lit, b powołanego przepisu). W badanej sprawie wywiedziono, iż powierzchnia podlegająca przekształceniu będzie większa niż 1 hektar, tym samym zasadnym jest pozyskanie decyzji środowiskowej. Jak wynika z pism Urzędu Miasta K. Wydział Kształtowania Środowiska z dnia 28 stycznia 2021 r., z dnia 28 maja 2021r. oraz z dnia 16 czerwca 2021r. - pod pojęciem "powierzchnia przeznaczona do przekształcenia" należy rozumieć powierzchnię przewidzianą do przekształcenia, na której zrealizowane będą parkingi i drogi dojazdowe, zostanie usunięta roślinność, teren zostanie utwardzona itd. Tym samym na uwadze należy mieć zagospodarowanie terenu pod kątem urządzenia zieleni, która również podlegać będzie przekształceniu. Powyższe zostało poparte orzecznictwem sądów administracyjnych. Kolegium zauważyło, iż jak wynika z wniosku o ustalenie wz oraz wyjaśnień inwestora dokonanych w piśmie z dnia 10 lutego 2021 r. oraz z dnia 9 czerwca 2021r., przy realizacji inwestycji przekształceniu ma ulec powierzchnia: przy planowanym budynku usługowo - produkcyjnym ok. 2530 m kw, przy projektowanych dróg ok. 2 740 m kw, przy parkingach naziemnych ok. 600 m kw, zaś przy projektowanych ciągach pieszych ok. 540 m kw. Tym samym z wniosku wynika, że powierzchnia zabudowy nie będzie przekraczała 1 ha. Jednakże trafne są wywody organu I instancji, iż mając na względzie §1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, na uwadze należy mieć całość terenu inwestycji, jaki podlegać będzie przekształceniu. Niewątpliwie z załącznika graficznego wniosku wynika, iż teren ten zostanie podzielony siecią dróg wewnętrznych i ciągów pieszych, które stanowić będą obsługę komunikacyjną dla planowanych siedmiu budynków biurowo-magazynowych. Cały teren objęty zainwestowaniem wskazany we wniosku, tj. część działki nr [...] obr. [...], [...] ma powierzchnię około 1,461 ha stanowi teren niezabudowany, w całości porośnięty zielenią nieurządzoną. Kolegium dostrzegło, że jedynie ok 0,6410 ha podlegać będzie "zabudowie", jednakże na uwadze należy mieć okoliczność, iż faktycznie cały obszar ujęty we wniosku, o pow. ponad 2 ha niewątpliwie podlegać będzie przekształceniu. Tym samym interpretację § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, dokonaną przez UMK Wydział Kształtowania Środowiska, a następnie powtórzoną w treści decyzji, należy uznać za trafną. Kolegium wskazało też, że poza obiektami budowlanymi przepis rozporządzenia definiuje jako pozostałą powierzchnię, przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 grudnia 2016r., sygn. akt: IV/Wa 2498/16: na ile zatem cała powierzchnia działki ulegnie przeobrażeniu i przekształceniu, zdaniem sądu uzależnione jest od konkretnej i w każdym wypadku indywidualnej sytuacji. Może się bowiem zdarzyć, że ze względu na konkretne uwarunkowania nie cała powierzchnia działki ewidencyjnej ulegnie przeobrażeniu wskutek realizacji zabudowy mieszkaniowej. Pozostawienie natomiast części działki bez żadnych przeobrażeń związanych z budową zabudowy mieszkaniowej powoduje, że część ta nie może zostać zakwalifikowana jako "pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia". W badanej zaś sprawie, mając na uwadze przyjęte rozwiązania komunikacyjne, konieczność przeprowadzenia ciągów pieszych oraz realizacji samej inwestycji, nie ulega wątpliwości, iż obszar podlegający zmianom będzie znacznie większy, niż wskazany w części tekstowej obszar poddany zabudowie. Tym samym, mając na uwadze cytowane przepisy art. 72 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, w sprawie konieczne było pozyskanie na etapie inwestycyjnym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium podzieliło w całości stanowisko organu I instancji, w tym zakresie. Z kolei mając na uwadze wyraźne oświadczenie inwestora, ze w sprawie nie jest konieczne pozyskanie decyzji środowiskowej – do czego został zobowiązany na mocy postanowienia organu I instancji z dnia 31 marca 2021 r. – sprawa nie mogła zostać załatwiona po myśli Spółki.

Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji w zakresie wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Wskazano, że kwestia tego, czy określona we wniosku inwestycja w sposób znaczący będzie oddziaływać na środowisko, a w związku z tym kwestia przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest elementem zagadnienia merytorycznego, którego oceny dokonuje organ w decyzji. Nieprzedłożenie decyzji wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zaś braku formalnego w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. (za wyrokiem NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2893/14). Z tej przyczyny Kolegium stanęło na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji, ze względu na brak przesłanek do umorzenia postępowania i orzeczenie merytoryczne – o odmowie ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak spełnienia w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Firma A zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnych i niemających oparcia w materiale dowodowym sprawy ustaleń, że powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji przekracza 1 ha, w sytuacji gdy prawidłowe ustalenia powinny prowadzić do wniosku, że powierzchnia zabudowy (w tym pozostała powierzchnia podlegająca przekształceniu) wyniesie ok. 0,6410 ha, co wyklucza konieczność uzyskania przez Inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem nie daje podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy;

2/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. polegające na: a) arbitralnym przyjęciu bez należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz bez powołania się na dowody, na podstawie których zostało ustalone, że przekształceniu będzie podlegał obszar o powierzchni 1,461 ha, stanowiący w całości teren zieleni nieurządzonej, skoro Inwestor wskazywał, że powierzchnia biologicznie czynna niepodlegająca przekształceniu to obszar o powierzchni 0,82 ha, a tym samym bez podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie bez wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; b) braku wyjaśnienia przez organy administracji czy Inwestor będzie faktycznie podejmował jakiekolwiek działania inwestycyjne związane z urządzeniem zieleni w obszarach występowania zieleni nieurządzonej poza obszarem faktycznej zabudowy; c) braku wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ II instancji ustalił, że na obszarze 1,461 ha występuje faktycznie zieleń nieurządzona, co organ rozumie pod tym pojęciem, ani też na jakiej podstawie organ II instancji przyjął, że to obszar ponad 2 ha powierzchni będzie podlegał przekształceniu;

3/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie i zmianę decyzji organu I instancji poprzez orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;

4/ art. 63 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 1 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz § 3 ust. 2 pkt 54 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi zamierzenie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji, gdy brak jest podstaw do takiego przyjęcia, kierując się: a) kryteriami określonymi we wskazanym przepisie ustawy, w szczególności biorąc pod uwagę kryterium skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, a także istotnych rozwiązań charakteryzujących przedsięwzięcie, b) treścią powołanych przepisów Rozporządzenia OOŚ, a w szczególności mając na uwadze, że powierzchnia zabudowy zgodnie z wnioskiem WZ wynosi 0,6410 ha, nie przekraczając tym samym progu ustawowego dla wskazanego we wniosku charakteru inwestycji - 1 ha, co w konsekwencji spowodowało niezasadną odmowę ustalenia warunków zabudowy;

5/ § 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 Rozporządzenia OOŚ poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że do powierzchni do przekształcenia w ramach powierzchni zabudowy należy zaliczyć również obszar biologicznie czynny w postaci zieleni nieurządzonej, tym bardziej w sytuacji, gdy organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły, czy inwestor będzie w zakresie tej zieleni podejmował faktycznie prace związane z jej urządzeniem, ingerując tym samym w ten obszar.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę według przywołanych kryteriów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zatem skarga podlega oddaleniu.

Przedmiot kontroli sądowej stanowi decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r., poz. 293.; dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Osią sporu w przedmiotowej sprawie, a zarazem powodem wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora, była kwestia wymagalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej wnioskiem. W ocenie organów inwestycja objęta wnioskiem stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem skarżącej – inwestora przedsięwzięcia – jest dokładnie odwrotnie. W ocenie Sądu w tym sporze należało przyznać rację organom administracji.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2021 r. poz. 2373, dalej: u.i.o.ś.) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko

Przepis art. 72 ust 1 pkt 3 u.i.o.ś. wprowadza obowiązek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym decyzji o warunkach zabudowy. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a. Złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b (art. 72 ust 3).

Rodzaje przedsięwzięć wymagających decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839, dalej: r.o.o.ś.).

W związku z tym, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmował budowę budynku magazynowo-produkcyjnego, należało wziąć pod uwagę § 3 ust. 1 pkt 54 r.o.o.ś., zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcie takie, jak zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

Dokonując interpretacji powyższych przepisów trzeba uwzględnić określoną w § 1 ust. 2 pkt 2 r.o.o.ś. definicji legalną powierzchni zabudowy, zgodnie z którą stanowi ona powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia (§ 1 ust. 2 r.o.o.ś.).

Przywołana definicja legalna niewątpliwe odbiega od przyjmowanego w zagospodarowaniu przestrzennym i budownictwie rozumienia powierzchni zabudowy jako – w uproszczeniu – powierzchni zajętej przez obiekty budowlane, którą określimy tu powierzchnią zabudowy netto. Powierzchnia zabudowy w rozumieniu rozporządzenia, którą określimy powierzchnią zabudowy brutto, obok powierzchni zabudowy zajętej przez obiekty budowlane, obejmuje "pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia"

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należało uznać, że organy prawidłowo ustaliły powierzchnię zabudowy pod planowanymi obiektami budowlanymi, przyjmując - na podstawie wniosku oraz wyjaśnień inwestora dokonanych w pismach z dnia 10 lutego 2021 r. oraz z dnia 9 czerwca 2021 r. – że obejmuje ona powierzchnię planowanego budynku usługowo – produkcyjnego (ok. 2530 m2), projektowanych dróg (ok. 2 740 m2), parkingów naziemnych (ok. 600 m2), a także ciągów pieszych (ok. 540 m2), co łącznie daje ok. 0,6410 ha. Słusznie dalej wywiedziono, że tak ustalona powierzchnia nie stanowi w analizowanym przypadku powierzchni zabudowy brutto. Tę bowiem powierzchnię stanowi całość terenu inwestycji, tj. obszar przekraczający 1 hektar.

Teren objęty wnioskiem w przedmiotowej sprawie stanowi część działki nr [...] obr. [...] o powierzchni około 1,461 ha. Jak ustalono w toku postępowania, stanowi on teren niezabudowany, w całości porośnięty zielenią nieurządzoną. Z załącznika graficznego do wniosku wynika, że teren inwestycji zostanie podzielony siecią dróg wewnętrznych i ciągów pieszych, które stanowić będą obsługę komunikacyjną dla również dla innych obiektów. Ponadto, dla realizacji planowanego obiektu konieczne będzie również wybudowanie przyłączy oraz sieci sanitarnej i deszczowej. Nie sposób przyjąć, że realizacja takiego przedsięwzięcia możliwa będzie wyłącznie w ramach powierzchni zabudowy netto. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów, zgodnie z którym cały obszar objęty wnioskiem podlegać będzie przekształceniu, chociażby tymczasowemu, a więc całość tego terenu należy traktować jako powierzchnię zabudowy w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt 2 r.o.o.ś.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 kwietnia 2021 r, sygn. akt II OSK1833/18 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "pod pojęciem powierzchni przeznaczonej do przekształcenia należy rozumieć powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w wyniku realizacji inwestycji. Powyższe wskazuje, że powierzchnia przeznaczona do przekształcenia obejmuje zarówno powierzchnię zabudowy pod planowanymi obiektami budowlanymi, jak również powierzchnię pod realizację infrastruktury technicznej związanej z funkcjonowaniem ww. obiektów, czyli należy uwzględnić powierzchnię pod: parkingi, drogi dojazdowe, chodniki, place budowy, place składowe, podjazdy oraz inne powierzchnie utwardzone czy płaty roślinności, które zostaną usunięte, a teren urządzony zgodnie z wolą inwestora (np. usunięcie zakrzewień, zadrzewień, zbiorowisk łąkowych)". Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 15 lutego 2018 r. II OSK 1847/17.

Pamiętać przy tym należy, że organ administracyjny w ramach swych obowiązków musi dokonać całościowej oceny zakresu przedsięwzięcia i rozważyć wszelkie aspekty środowiskowe związane z możliwymi oddziaływaniami inwestycji. W badanej zaś sprawie, mając na uwadze planowane rozwiązania komunikacyjne, konieczność przeprowadzenia ciągów pieszych, infrastruktury technicznej oraz obiektu kubaturowego, nie ulega wątpliwości, iż obszar podlegający zmianom będzie znacznie większy, niż określony przez inwestora obszar planowanej zabudowy.

W konsekwencji należało uznać za prawidłowe i uzasadnione stanowisko, zgodnie z którym planowana inwestycja należy, zgodnie z art. 72 ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 54 r.o.o.ś., stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wymagana była w tym przypadku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Sądu należało uznać za bezzasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 , art. 80 oraz art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. W sprawie przeprowadzono postępowanie dowodowe i wydano rozstrzygnięcia w zgodzie z przywołanymi przepisami procesowymi. Sąd z urzędu nie dopatrzył się innych naruszeń prawa procesowego ani materialnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.