Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1804/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 1, art. 156 § 2, art. 20, art. 268
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 629/11 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przydziału kwatery tymczasowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2011r., sygn. akt II SA/Wa 629/11, oddalił skargę A. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż:

Komendant Główny Policji zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Zastępcy Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...]. Orzekała ona o przydziale A. W. kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W. Powodem stwierdzenia nieważności było naruszenie przepisów o właściwości, gdyż osoba ją podpisująca nie dysponowała pisemnym upoważnieniem do załatwiania spraw administracyjnych. W uzasadnieniu wskazał, iż w toku wszczętego postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. postępowania organ nadzorczy, na podstawie pisma z dnia 24 czerwca 2010 r. Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I ustalił, iż wydając decyzję przydziałową z dnia [...] sierpnia 2003 r. Zastępca Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I nie dysponował pisemnym upoważnieniem osoby piastującej funkcję organu do wydania tej decyzji. A. W. po zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu 29 lipca 2010r. złożył wniosek dowodowy o uzupełnienie postępowania poprzez dołączenie decyzji nr [...] wydanej przez Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I dotyczącej przydziału przedmiotowej kwatery tymczasowej oraz dokumentów poświadczających w poszczególnych dniach sierpnia i września 2003 r. obecność lub nieobecność w służbie A. P. i S. C. (zastępcy komendanta i komendanta właściwej jednostki Policji). Komendant Stołeczny Policji odmówił uwzględnienia żądania A. W. w tej materii. Składając końcowe oświadczenie w dniu 29 września 2010 r. strona wniosła o uzupełnienie postępowania poprzez:

1. przesłuchanie M. O., ówczesnego Naczelnika Sekcji Ogólnej KRP Warszawa I na okoliczność przygotowywania przedmiotowej decyzji oraz okoliczności jej podpisania,

2. dołączenie kserokopii wszystkich decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. dotyczących przydziału lokali mieszkalnych/kwater tymczasowych przy ulicy [...] w W. wydanych przez KRP Warszawa I,

3. dołączenie dokumentów, w oparciu o które wszczęto postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. dotyczącej przydziału kwatery tymczasowej.

W piśmie tym zawarł również sugestię dotyczącą rozważenia konieczności przeprowadzenia czynności zmierzających do ustalenia czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa, w tym art. 231 i 271 k.k. Odnosząc się do tego wniosku A. W. organ wskazał, że pismem z dnia 10 sierpnia 2010 r. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I o niezwłoczne przesłanie dokumentu wskazanego przez stronę, tj. decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale lokalu mieszkalnego wydanej przez S. C. W odpowiedzi na wskazane pismo Komendant Rejonowy Policji Warszawa I poinformował, że w rejestrze decyzji mieszkaniowych dotyczących przydziału lokali funkcyjnych KRP Warszawa I zarejestrowana jest tylko decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. podpisana przez A. P. Ponadto organ poinformował, że brak jest jakichkolwiek danych potwierdzających fakt wystawienia dwóch decyzji na kwaterę tymczasową przy ulicy [...] w W. Wreszcie, biorąc pod uwagę przepisy art. 78 § 1 i § 2 k.p.a., postanowił odmówić również uwzględnienia żądania A. W. odnośnie przeprowadzenia dowodu z dokumentów poświadczających w poszczególnych dniach sierpnia i września 2003 r. obecność lub nieobecność w służbie A. P. i S. C. uznając, że powyższa okoliczność nie miała znaczenia dla sprawy bowiem decyzję o przydziale kwatery tymczasowej dla A. W. podpisała A. P. – Zastępca Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I. Organ wskazał też, że zgodnie z art. 110 k.p.a. jest związany wydaną decyzją administracyjną od chwili wejścia w życie tej decyzji do obrotu prawnego w wyniku jej doręczenia stronie. Jak wynika z akt sprawy A. W. odebrał osobiście przedmiotową decyzję o przydziale kwatery tymczasowej w dniu 18 sierpnia 2003 r., kwitując odbiór własnoręcznym podpisem. Ustosunkowując się do wniosku strony o rozważenie przeprowadzenia czynności zmierzających do ustalenia czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa, w szczególności do popełnienia przestępstw stypizowanych w Kodeksie karnym (art. 231, art. 271 k.k.), wskazał, że postępowanie administracyjne toczy się w oparciu o przepisy k.p.a., a to oznacza, że prowadzenie postępowania na podstawie przepisów Kodeksu karnego nie należy do jego właściwości. Zatem na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 20 k.p.a. stwierdził nieważność wyżej opisanej decyzji.

Odwołanie A. W. zasadzało się na zarzucie pominięcia jego wniosków dowodowych mających wykazać wydanie innej decyzji w przedmiocie przydziału lokalu służbowego oraz eksponowało faktyczne zawarcie umowy najmu spornego mieszkania, co w jego ocenie wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale.

Organ odwoławczy nie podzielił tych argumentów i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w aktach sprawy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego znajduje się wyłącznie uwierzytelniona kopia decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...], o przyznaniu A. W. kwatery tymczasowej nr [...] przy ulicy [...] w W., podpisana przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I. Powołując się zaś na art. 76a § 1 k.p.a. organ uznał, że jeżeli dokument (mający stanowić dowód w sprawie) znajduje się w aktach sprawy organu państwowego (w tym organu administracji publicznej lub sądu) lub podmiotu wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten organ lub podmiot odpis lub wyciąg dokumentu. Organ administracji publicznej ma jednak obowiązek zażądać odpisu lub wyciągu dokumentu, jeżeli strona sama uzyskać ich nie może. Odpis musi pochodzić od oryginału i poświadczenie ma potwierdzać zgodność dokumentu z oryginałem. Podał też, że z informacji uzyskanych przez KRP Warszawa I – w piśmie z dnia 12 sierpnia 2010 r. – wynika jednoznacznie, iż w rejestrach mieszkaniowych nr [...] zarejestrowana jest wyłącznie decyzja nr [...] o przyznaniu A. W. kwatery tymczasowej, podpisana przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I. Organ wskazał, że ani organy Policji, ani zainteresowany nie przedstawiły oryginału lub uwierzytelnionej kopii ww. decyzji podpisanej przez Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I, a to oznacza, że w obrocie prawnym pozostaje wyłącznie decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...], podpisana przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I. W przypadku organów Policji właściwość rzeczową w postępowaniu administracyjnym określa art. 6a ustawy o Policji, który w ust. 1 stanowi, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym na obszarze m.st. Warszawy jest komendant rejonowy Policji w stosunku do policjantów pełniących służbę w komendzie rejonowej Policji. Ponadto na mocy art. 6 ust. 4a ustawy o Policji, na obszarze m.st. Warszawy zadania i kompetencje odpowiadające zadaniom i kompetencjom komendanta powiatowego (miejskiego) Policji wykonuje właściwy terytorialnie komendant rejonowy Policji. W dacie wydania przedmiotowej decyzji obowiązywały również przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), które w § 14 ust. 1 pkt 5 stanowiły, że decyzje w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater wydają, będący dysponentami lokali (...), komendanci powiatowi (miejscy) Policji - w stosunku do policjantów pełniących służbę w komendzie powiatowej (miejskiej) Policji, komisariatach Policji i innych podległych im jednostkach organizacyjnych Policji. W świetle cytowanych wyżej przepisów organem właściwym do wydania decyzji o przydziale A. W. - wówczas funkcjonariuszowi KRP Warszawa I - kwatery tymczasowej był komendant rejonowy tej jednostki. Stosownie do treści art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej, którym w niniejszej sprawie był Komendant Rejonowy Policji Warszawa I, mógł w formie pisemnej upoważniać pracowników (funkcjonariuszy) kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten jest podstawą udzielenia przez organ administracji publicznej upoważnień konkretnym, podległym mu pracownikom (funkcjonariuszom). Organ powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturze akt II SA/Wa 138/10 z dnia 9 czerwca 2010 r. podał, że upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcje organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej. Działa tylko w jego imieniu nie uzyskując przymiotu organu administracji publicznej. Reasumując organ II instancji wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, że Zastępca Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I nie był upoważniony do działania w imieniu organu, a w szczególności do podpisania decyzji o przydziale A. W. tymczasowej kwatery. Wobec powyższego uznać należało, że sporna decyzja została podpisana przez osobę nieupoważnioną. Słusznie zatem Komendant Stołeczny Policji stwierdził, z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., gdyż została ona wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do jej wydania.

A. W. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionując zaskarżoną decyzję podniósł, iż organy I i II instancji stwierdziły nieważność decyzji Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I, jednakże nie zbadały czy nie zaszły przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. W jego ocenie dotychczasowa decyzja Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I wywołała dla skarżącego nieodwracalne skutki prawne, bo stan prawny, który został nią ukształtowany w zakresie prawa do kwatery tymczasowej nie może być zmieniony późniejszym aktem, gdyż strona skonsumowała rozstrzygnięcie decyzji, której stwierdzono nieważność. Pełnomocnik skarżącego wskazał na niemożność odwrócenia skutków wieloletniego zamieszkiwania w lokalu. Przywołał na tę okoliczność orzeczenia sądów administracyjnych i piśmiennictwo prawnicze w tym zakresie. Podkreślił ponadto, że faktyczny kierunek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jednoznacznie konstytuował inicjatywę skarżącego co do uregulowania statusu mieszkania jako lokalu służbowego. Wreszcie zarzucił, że organ nie odniósł się do wnioskowanych przez stronę kierunków rozpatrzenia sprawy, zwłaszcza dotyczących statusu mieszkania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych. Tak więc postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych, dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że eliminowana decyzja jest dotknięta jedną z wad tamże określonych. Organ nadzorczy powinien także zbadać, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Natomiast nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, co postuluje w skardze strona. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Odnosząc się do oceny decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Sąd I instancji wskazał, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Przepis art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Obliguje to organ administracji do przestrzegania w postępowaniu administracyjnym ustalonej normą prawną właściwości do rozstrzygania określonej kategorii spraw (właściwości rzeczowej). Naruszenie powołanego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Wybór upoważnionego pracownika na mocy wskazanego przepisu należy do organu. Upoważnienie może być nadane do odwołania, na czas oznaczony albo w odniesieniu do określonych konkretnie spraw. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art.156 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie objęta kontrolą nadzorczą decyzja Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale A. W. kwatery tymczasowej została podpisana przez A. P. - Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I. Z materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie wynika, że wymieniony funkcjonariusz Policji nie dysponował wymaganym upoważnieniem organu - Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I. Zasadnie zatem Komendant Stołeczny Policji badając tę decyzję, stwierdził jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., uznając, że jest ona obarczona kwalifikowaną wadą prawną. Konsekwencją takiego stwierdzenia przez organ była konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego, czego zresztą strona skarżąca nie kwestionuje. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego wskazującego, iż organy nadzorcze w niniejszej sprawie nie badały przesłanek określonych w art. 156 § 2 k.p.a., to zgodził się Sąd, iż jest on zasadny, jednakże biorąc pod uwagę brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. - uznał, że było to naruszenie przepisów postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Jego zdaniem należy uwzględnić, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym i w tej kwestii wypracowano podstawowe kryteria oceny, jednolicie przyjmowane przy orzekaniu w tego typu sprawach. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny, jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (przykładowo wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 914/99, publik. LEX nr 55762; wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt I SA 326/01, publik. LEX nr 75508). Przy czym nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92 (OSNC 1992/12/211), zwrócono ponadto uwagę, iż dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis bowiem wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności. Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmierza się w kierunku ścieśniającej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i tym samym do ograniczenia zakresu jego stosowania w razie wątpliwości, co do natury prawnych skutków decyzji dotkniętej wadą nieważności (B, Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2005, s. 726). W przekonaniu Sądu w sprawie nie zaistniały zatem takie zdarzenia prawne, których organ nie byłby w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Do nieodwracalnych skutków prawnych nie można na pewno zaliczyć "skorzystania z prawa do zamieszkiwania w kwaterze przez okres kilku lat", albowiem organ Policji posiada instrumenty w prawie materialnym i procesowym umożliwiające zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych A. W.. To, że skarżący "skonsumował" prawo do kwatery tymczasowej, a nie do lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych resortu MSWiA, nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych. Zdarzenia faktyczne, zaistniałe po wydaniu decyzji przydziałowej, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczających podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 k.p.a. Odnosząc się do kolejnych zarzutów pełnomocnika skarżącego, zawartych w skardze, Sąd stwierdził, że są one niezrozumiałe. Jak bowiem wynika z uzasadnienia skargi skarżący zarzucił organowi, że nie rozpoznał on jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. w kierunku zmierzającym do uregulowania statusu mieszkania jako lokalu służbowego. Analiza materiału dowodowego sprawy nie wykazała, ażeby skarżący składał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003r., nr [...]. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji zainicjowane zostało z urzędu postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Również zarzut skarżącego dotyczący braku uznania przez organ za dowód w sprawie kserokopii decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I, wydaje się być niezrozumiały w sytuacji, gdy skarżący takiej kopii decyzji nie przedstawił, a jedynie wnioskował, ażeby organ dołączył tę decyzję.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. W. zarzucając mu obrazę art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię instytucji nieodwracalności skutków prawnych. Kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Rozważając stanowisko doktryny, zgodnie z którym nieodwracalność skutków prawnych decyzji odnosi się wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej późniejszy efekt kasator uznał, iż taka interpretacja ogranicza zakres skutków prawnych istniejących w dacie wydania decyzji, której nieważność stwierdza organ. Albowiem z konstrukcji instytucji stwierdzenia nieważności decyzji jednoznacznie wynika, że następuje ona już w czasie późniejszym, gdy mogły zaistnieć inne skutki prawne, określane w judykaturze jako jedynie następstwo decyzji, której stwierdzono nieważność. Zdaniem kasatora skoro stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutki ex tunc, postrzeganie przyszłych skutków prawnych, jako następstwa niekoniecznie spełnia uniwersalność treści art. 156 § 2 k.p.a., gdyż następne skutki prawne mogą też spełniać walor "nieodwracalności" i to w znaczeniu wyłącznie prawnym. Rozważania tej kwestii, w jego ocenie, należałoby dokonać na gruncie zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasad współżycia społecznego. Ponadto skarżący przed przydziałem kwatery tymczasowej nie składał wniosku o jej przydział, a złożył wniosek o przydział lokalu służbowego. Tymczasem różne instytucje prawne, wywołujące odmienne skutki. Zapadła decyzja nie może ukształtować prawa do kwatery tymczasowej, gdy skarżący konkludentnie stał się najemcą lokalu służbowego. W tej sytuacji należałoby, po odmowie stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej na podstawie art. 156 § 2 k.p.a., wznowić postępowanie w sprawie przydziału lokalu i wydać nową decyzję. Tych aspektów sprawy Sąd meriti nie dostrzegł. Dlatego skarżący kasacyjnie wyrok ten uważa za wadliwy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. jest nietrafny. Przede wszystkim godzi się zwrócić uwagę na wątpliwości co do sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej, bo jej autor sprecyzował go jako zarzut prawa materialnego, podczas gdy objęte nim przepisy są przepisami procesowymi. Jednocześnie nie wskazano przekonująco czy i jaki wpływ na wynik sprawy miały podniesione uchybienia. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny jest zobligowany do rozstrzygania w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza natomiast przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji ostatecznej organu administracji publicznej. O naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd rozpoznający sprawę w pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona, lub gdyby nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów skargi sąd nie powinien był ich pominąć. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. był zawarty w skardze do sądu administracyjnego, był przez ten sąd przedmiotem rozpoznania, zatem nie było podstaw do zastosowania art. 134 § 1 P.p.s.a., który pozwala sądowi wyjść poza granice skargi. Sąd zresztą ocenił ten zarzut w szerszym aspekcie, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Poza tym nie było powodów dla badania legalności zaskarżonej decyzji z urzędu w innych kierunkach. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrzył zarzut nieodwracalności skutków prawnych i do niego się ustosunkował, przy czym jego wywody w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela.

Autor skargi kasacyjnej odniósł treść zarzutu naruszenia przepisów do błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a., upatrując jego istotę w zawężającej wykładni końcowej części tego przepisu, odwołującego się do kryterium nieodwracalnych skutków prawnych, których wystąpienie stanowi przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji. Nie określił jednak precyzyjnie aspektów zawężającego charakteru wykładni przyjętej przez Sąd pierwszej instancji. Ograniczył się bowiem do stwierdzenia braku wątpliwości interpretacyjnych art. 156 k.p.a. od początku jego obowiązywania. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o objęcie pojęciem nieodwracalności skutków prawnych, także ukształtowania, w wyniku podjęcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., prawa do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu jako kwaterze tymczasowej. W ocenie autora skargi kasacyjnej decyzja o przydziale kwatery tymczasowej została przez A. W. skonsumowania w tym sensie, że zamieszkiwał on w tym lokalu, a to uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności. Nieodwracalność skutków prawnych należałoby badać nie na dzień podejmowania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, lecz na dzień wydania decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie nieodwracalności skutków prawnych w pełni podziela pogląd, że objęcie omawianą normą prawną skutków prawnych oznacza, iż nie mogą podlegać ocenie w kontekście zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. skutki faktyczne spowodowane istnieniem w obrocie lub wykonaniem wadliwej decyzji, niezależnie zresztą od tego, czy te skutki faktyczne są czy nie są możliwe do odwrócenia. Nieodwracalność skutków prawnych, odnoszona do działań administracji publicznej (względna) winna być ustalana w kontekście możliwości cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia skutków prawnych w drodze działania organu administracji publicznej (jego właściwości, zadań i kompetencji). Jeżeli zatem dane skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, nie mogą być one uznane za nieodwracalne. Jeżeli natomiast dany organ administracji nie posiada kompetencji do cofnięcia skutku decyzji badanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, to taka decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny w zakresie prawa administracyjnego. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 619-620). Konstrukcja nieodwracalności skutków prawnych może przy tym dotyczyć jedynie prawnych skutków bezpośrednich, co oznacza, że nie można ich odnosić nie tylko do skutków mających charakter zdarzeń faktycznych, będących efektem takiej decyzji, ale także do skutków pośrednich w sferze prawa. Sąd pierwszej instancji trafnie powołał się także na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. (III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211), na gruncie której dodatkowo wzmocniony został prawny wymiar badanych w takim postępowaniu skutków, przy pozostawieniu poza rozważaniami faktycznych możliwości przywrócenia stanu faktycznego do jego pierwotnej postaci.

Przeto Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wywodów skargi kasacyjnej kwestionujących przytoczone stanowisko, natomiast zgadza się z Sądem pierwszej instancji, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej nie występują skutki prawne, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako nieodwracalne. Wszystkie zdarzenia wywołane przez tę decyzję można skorygować w drodze postępowania administracyjnego. Fakt zamieszkiwania w kwaterze (określany jako skonsumowanie prawa do kwatery lub jako skorzystanie z prawa do zamieszkiwania na kwaterze) nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, pozostając wyłącznie skutkiem ze sfery faktów. Stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej nie ma wpływu bezpośredniego na stosunek zobowiązaniowy, wynikający z tej decyzji. Wprawdzie organy Policji nie są w stanie ukształtować wstecznie prawa skarżącego do lokalu mieszkalnego, ale takiego wstecznego ustalenia prawa do lokalu nie spowodowałoby nawet przyjęcie, że miało miejsce wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem skutki takie mogłyby się odnosić do prawa do kwatery tymczasowej. Nie jest również trafne odwoływanie się w skardze kasacyjnej do naruszenia art. 2 i art. 4 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ogólne powołanie przepisów i sformułowanie ogólnikowej tezy o relacji pomiędzy państwem i jego obywatelami. Autor skargi kasacyjnej, nie wykazał bowiem przekonująco, w czym upatruje naruszenie przez zaskarżony wyrok zasad sprawiedliwości społecznej oraz zasad współżycia społecznego (które zresztą w postępowaniu administracyjnym nie są brane pod uwagę). Organy administracyjne działają na podstawie prawa, a sądy administracyjne kontrolują legalność ich działań.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.