Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 230/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka ( spr.) WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Protokolant: ref. staż. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Akademii Rolniczej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ K. Wolna- Kubicka /-/ M. Kosewska /-/ M. Górecka


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r Wójt Gminy T.P. po rozpoznaniu wniosku Zarządu Dróg Wojewódzkich w oparciu o przepis art. 96 ust. 1 i 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543, ze zm.) zatwierdził podział nieruchomości położonej we wsi B. gm. T.P. , oznaczonej w ewidencji gruntów : obręb B., działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu Akademii Rolniczej , przedstawiony na załączonym do decyzji projekcie podziału.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż przedmiotowa działka zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej we wsi B. (północno- zachodnia część działki [...]), zatwierdzonym uchwałą nr III/24/2002 z dnia 17 grudnia 2002r., opubl. w Dz. Urz. Woj. Nr 37, poz. 708 z 11.03.2003, znajduje się na terenie przeznaczonym pod infrastrukturę techniczną (symbol IT) i podział ma na celu wydzielenie terenu pod budowę ul. S.

Powyższa decyzja z dnia [...]r. została wydana po prawomocnym postanowieniu Wójta Gminy T.P. z dnia [...]r., którym organ ten zaopiniował pozytywnie załączony wstępny projekt przedmiotowej działki.

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...]r. wniosła Akademia Rolnicza - będąca wieczystym użytkownikiem przedmiotowej działki, żądając uchylenia decyzji. Odwołująca wskazywała, iż przedmiotowa działka nr [...] zgodnie z obowiązującym miejscowym planem dla tego terenu znajduje się na terenie przeznaczonym pod infrastrukturę techniczną. Tak więc – zdaniem odwołującej- podział tej nieruchomości na dwie działki: [...] o pow. [...] i [...] o pow. [...] jest niecelowy skoro na skutek tego podziału nadal zostanie zachowana funkcja infrastruktury technicznej i w rezultacie cześć przedmiotowej nieruchomości zostanie przeznaczona na rzecz budowy dróg publicznych a pozostała jej część na ewentualne ułożenie gazociągu, wodociągu czy kanalizacji. W tej sytuacji- w ocenie odwołującej- Gmina nie przeprowadzając podziału działki winna jej część przeznaczoną pod drogę na ten cel wykorzystać a pozostałą część działki także wykupić z przeznaczeniem na zadania własne Gminy.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. w oparciu o przepis art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzje Wójta Gminy T.P. z dnia [...]r. w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż podział przedmiotowej działki jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu uchwalonym uchwałą nr [...] przez Radę Gminy T.P. w dniu [...]r. bowiem teren ten przeznaczony jest pod infrastrukturę techniczną ( § 5 ust. 2 pkt d planu), zaś drogi wraz z siecią energetyczną, gazową, wodociągową i kanalizacyjną tworzą infrastrukturę techniczną. Projektowany podział nieruchomości zmierza do wyznaczenia nowego pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] i jest zgodny z planem miejscowym dla tego terenu. Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w odwołaniu dotyczącego kwestii zbędności pozostałej po podziale działki i powinności jej wykupienia przez Gminę, organ odwoławczy stwierdził, że zarzut ten nie znajduje odniesienia w postępowaniu podziałowym bowiem przyczyną zmiany przeznaczenia działki nr [...] są ustalenia zawarte w miejscowym planie z dnia [...]., zaś odwołująca o ile uważa, że nie będzie mogła korzystać z działki po jej podziale w sposób dotychczasowy winna wystąpić do Gminy z roszczeniem, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.).

Obecnie skargę do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. wniosła Akademia Rolnicza , żądając jej uchylenia w całości.

Skarżonej decyzji skarżąca zarzucała naruszenie przepisów art.93 ust. 1 – 2 i ust. 4, art. 97 ust. 1 i 3 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a także art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych .

W uzasadnieniu skargi skarżąca twierdziła, iż działka nr [...] o pow. [...] do dnia [...]r. pozostawała w użytkowaniu wieczystym skarżącej, zaś po tym dniu na podstawie art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (dz. U. Nr 164, poz. 1365) stanowi obecnie własność skarżącej.

Dalej skarżąca podniosła, iż podziału nieruchomości może żądać jedynie właściciel działki bądź jej użytkownik wieczysty, zaś z urzędu można dokonać podziału nieruchomości jedynie wówczas , gdy jest to konieczne ze względu na cel publiczny. Zdaniem skarżącej z wnioskiem o podział nieruchomości nie wystąpił ani właściciel działki, ani jej użytkownik wieczysty, zaś podział przedmiotowej działki nie był także związany a realizacją celu publicznego gdyż ulica S. już istniała a więc cel publiczny został już zrealizowany. Z kolei przebudowa drogi w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych nie wymaga zmiany granic pasa drogowego. Tak więc przebudowa drogi jaką jest ulica S. nie stanowi celu publicznego.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, że przebudowa ulicy S. nie stanowi celu publicznego a jedynie takim celem była jej budowa wskazał na przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy wskazując na powyższy przepis podał, iż przy tak szerokim sformułowaniu celu publicznego zawartym w art. 6 ust. 1 również przebudowa drogi polegająca na korekcie jej przebiegu objęta jest pojęciem celu publicznego. Nadto zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1998r. o drogach publicznych, zarządca drogi w przypadku nabywania gruntów pod pas drogowy może wystąpić z wnioskiem o dokonanie podziału zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż nie miała racji skarżąca uczelnia, że podmiotem uprawnionym do zgłoszenia wniosku o podział nieruchomości jest wyłącznie jej właściciel bądź użytkownik wieczysty.

Artykuł 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) dopuszcza bowiem zgłoszenie wniosku o podział nieruchomości przez każdą osobę, która ma w tym interes prawny. Stąd też krąg podmiotów, które mogą złożyć wniosek uległ począwszy od dnia wejścia w życie przepisów cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, znacznemu rozszerzeniu. Ustawodawca w tej ustawie wprawdzie nie zdefiniował pojęcia interesu prawnego, jednak przy wykładni tego pojęcia znajdują zastosowanie kryteria wypracowane w orzecznictwie na tle artykułu 28 k.p.a. dotyczące pojęcia strony. Należy podkreślić, że interes prawny nie może wynikać z uznania czy to organu czy sądu lecz z konkretnej normy prawnej, która w sposób bezpośredni lub pośredni określa interes prawny w zgłoszeniu wniosku podziałowego. Przykładowo skoro do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości(art. 116 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy), podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego będzie też uprawniony do wszczęcia postępowania podziałowego.

Przechodząc do omawianej sprawy Zarząd Dróg Wojewódzkich mógł zwrócić się do Wójta Gminy T.P. z wnioskiem o podział nieruchomości pod pas drogowy bowiem wynika to z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.) , w którym stwierdza się, że w przypadku nabywania gruntów przeznaczonych pod pas drogowy zarząd drogi może wystąpić z wnioskiem m. in. o dokonanie podziału nieruchomości , zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. Z brzmienia tego przepisu wynika nadto, iż w pierwszej kolejności należy wystąpić o podział nieruchomości ( o ile jest to konieczne aby nabyć grunt pod pas drogowy) a w następnej kolejności należy nabyć grunt przeznaczony pod pas drogi. Tak więc ewentualne sprawy związane z nabyciem gruntu i odszkodowaniem są objęte kolejnym postępowaniem administracyjnym- na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy.

Z kolei co do zarzutu skarżącej, że przebudowa drogi publicznej jaką jest droga wojewódzka nie stanowi celu publicznego rozumieniu art. 6 pkt 1 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami gdyż jedynie taki cel stanowi budowa drogi publicznej, to należy stwierdzić, iż zarzut ten nie jest chybiony.

Otóż z treści art. 6 pkt 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że w rozumieniu tej ustawy celem publicznym jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, drogi wodne, budowa i utrzymanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego (...). Z kolei zgodnie ze słowniczkiem zawartym w art. 4 też cytowanej już ustawy o drogach publicznych pojęcie "budowa drogi" oznacza wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami a także jego odbudowę i rozbudowę. Tak więc pojecie "przebudowa drogi" nie jest tożsamym z pojęciem "budowa drogi". Z kolei pojecie "przebudowa drogi" zdefiniowane zostało w omawianym przepisie art. 4 jako " wykonanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmian granic pasa drogowego.

Odnosząc powyższe rozważania do omawianej sprawy należy zauważyć, iż wnioskujący o podział nieruchomości Zarząd Dróg Wojewódzkich , w uzasadnieniu wniosku podał, iż podział działki dotyczy przebudowy drogi wojewódzkiej Nr [...] W.- O.- S.- P., odcinek S.- P.. Tak więc posłużył się pojęciem "przebudowa drogi" nie wyjaśniając na czym owa przebudowa miałaby polegać. Jedynie z dołączonego projektu podziału działki nr [...] jak i z uzasadnienia skarżonej decyzji organu odwoławczego, wynika, iż owa przebudowa drogi ma polegać na wyznaczeniu nowego pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...].

Skoro tak, to nie może być mowy o przebudowie drogi mając na uwadze podaną powyżej treść definicji przebudowy drogi wynikającą z art. 4pkt 18 cyt. ustawy o drogach publicznych bowiem ta polega na wykonaniu robót niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Ponieważ ustawodawca w ustawie o drogach publicznych nie zdefiniował pojęcia "rozbudowa drogi", które to pojecie zawiera się w pojęciu "budowa drogi", toteż należy sięgnąć do legalnych definicji pojęcia "odbudowa" i "rozbudowa" bowiem w orzecznictwie podkreśla się, że brak legalnych definicji pojęć użytych przez ustawodawcę każe poszukiwać ich znaczenia na gruncie języka powszechnego, gdzie pojecie "rozbudowa" oznacza szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także pewnej zmianie granic budowli (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001, II S.A./Lu 892/00, niepubl.).

Konkludując powyższe należy zauważyć, że skoro owa "przebudowa drogi" ma polegać na wyznaczeniu nowego pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 184 to jest to rozbudowa istniejącej drogi wojewódzkiej, która to rozbudowa mieści się w pojęciu "budowa drogi" zawartym w art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, a tym samym zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o celu publicznym w rozumieniu tej ustawy .

To zaś oznacza, że organ administracji publicznej mógł z urzędu dokonać podziału przedmiotowej działki nr [...].

Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, iż podziału nieruchomości (tak z urzędu jak i na wniosek) można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Otóż organ administracji publicznej wydając w omawianej sprawie decyzję w przedmiocie podziału działki nr [...] winien zbadać zgodność proponowanego podziału z planem miejscowym obowiązującym w dacie orzekania dla danego terenu. Takim planem miejscowym był plan uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy T.P. z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej we wsi B. ( północno- zachodnia część działki [...]), opublikowany w Dz. Urz. Woj. z 2003r. nr 37, poz. 708).

Badanie zgodności podziału z planem miejscowym nie jest niczym innym jak swoistego rodzaju interpretacją (wykładnią) planu. Skoro bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 14 ust. 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) , to pojęć tych można używać zamiennie. Wobec tego unormowanie z art. 93 ust. 1 należy odczytywać w następujący sposób: podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z przepisem gminnym i przepisami szczególnymi, a więc wówczas, gdy podział jest zgodny z częścią tekstową i graficzną planu miejscowego .( komentarz do art. 93 teza 5. ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Gerard Bieniek, Stanisława Kalus, Zenon Marmaj, Eugeniusz Mzyk. Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis". Warszawa 2005).

Z dołączonego do akt administracyjnych planu miejscowego uchwalonego w dniu [...]r., jego części tekstowej wynika, że przedmiotem ustaleń planu są:

- tereny zabudowy mieszkaniowej (MW),

- tereny usług (UH),

- tereny zieleni publicznej z ogródkiem jordanowskim (ZP/US),

- tereny upraw warzywniczo- sadowniczych (RO),

- tereny pod infrastrukturę techniczną (IT),

- zasady podziału terenu,

- zasady uzbrojenia terenu,

- zasady ochrony i użytkowania terenu (& 4 planu).

W przepisach szczególnych zaś omówiono szczegółowe ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami: MW, UH,ZP/US i RO, nie omówiono więc szczegółowo ustaleń odnośnie terenów pod infrastrukturę techniczną oznaczonych symbolem IT. Niemniej z § 5 pkt 1 planu wynika, iż integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. Z kolei w pkt. 2 § 5 planu podano jakie oznaczenia graficzne w rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu. Przechodząc do części graficznej planu należy stwierdzić, że granicą opracowania planu została częściowo objęta przedmiotowa droga wojewódzka (ul. S.), która została oznaczona w palnie symbolem KW i stanowi odrębny teren o funkcji: droga wojewódzka. Ta część drogi objęta granicą opracowania planu graniczy z wyznaczonym na planie odrębnym terenem infrastruktury technicznej oznaczonym na planie symbolem IT. Pomiędzy terenem KW a terenem IT przebiega linia rozgraniczająca tereny o różnych funkcjach.

Powyższe oznacza, że teren oznaczony na planie symbolem KW i teren oznaczony na planie symbolem IT to są tereny o różnych funkcjach. Nadto na części graficznej planu zaznaczono (bez jakichkolwiek wyjaśnień tak w tej części jak i tekstowej planu) odległość pomiędzy drogą wojewódzką (KW) a nieprzekraczalną linią zabudowy "15 m", co może oznaczać, iż odległość pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a drogą wojewódzką musi wynosić 15 metrów. W przypadku budowy nowego pasa drogowego drogi wojewódzkiej ta odległość niewątpliwie zostanie umniejszona – co wynika z załącznika graficznego do decyzji podziałowej.

Tymczasem organ I instancji podał, bez dokonywania jakiejkolwiek interpretacji zapisów w planie (jego części graficznej jak i tekstowej), że działka nr 10/51 znajduje się na terenie przeznaczonym pod infrastrukturę techniczną (symbol IT)- co jest zgodne z prawdą- a następnie w kolejnym zdaniu uzasadnienia swojej decyzji z dnia [...]r. podał, iż podział ma na celu wydzielenie terenu pod przebudowę ul. S.

Takie uzasadnienie decyzji podziałowej, jej zgodności z miejscowym planem nie spełnia w ogóle wymogów uzasadnienia, o których mowa w art. 107 k.p.a., a tym bardziej nie może być mowy o interpretacji (wykładni) zapisów miejscowego prawa, którym jest omawiany plan miejscowy.

Jak zwrócono już powyżej uwagę droga wojewódzka (KW) a teren infrastruktury technicznej (IT) – w myśli zapisów planu stanowią tereny o różnych funkcjach. Rzeczą organu administracji publicznej jest dokonać interpretacji zapisów planu miejscowego .

W omawianej sprawie organ administracji publicznej winien w drodze wykładni przepisów prawa gminnego (zapisów planu miejscowego) uzasadnić to, że podział działki nr [...] dla celu, którym jest budowa nowego pasa drogowego istniejącej już drogi wojewódzkiej, działki położonej na terenie , dla którego przeznaczono inną aniżeli droga wojewódzka, funkcję jest zgodny z zapisami planu miejscowego (jego częścią tekstową i graficzną).

Także uzasadnienie skarżonej decyzji organu odwoławczego, w którym stwierdza się: " Z uwagi na okoliczność, iż drogi wraz z siecią energetyczną, gazową, wodociągową i kanalizacyjną, tworzą infrastrukturę techniczną, projektowany podział zmierzający do wyznaczenia nowego pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...], jest zgodny z powołanym planem"- nie może odnieść skutku w postaci dokonania przez organ interpretacji zapisów planu miejscowego.

Tym samym należało uznać, iż organy administracji publicznej obydwu instancji naruszyły zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, 7, 77 k.p.a., które to naruszenie przepisów proceduralnych miało wpływ na wynik postępowania.

Ponieważ w omawianej sprawie poprzez uchylenie się przez organ administracji publicznej od dokonania wykładni zapisów planu miejscowego w sytuacji, gdy zapisy tego planu nie są oczywiste i wprost nie wynika z nich zgodność omawianego podziału działki z planem miejscowym , nie jest możliwym przez Sąd dokonanie oceny prawidłowości wydania w omawianej sprawie decyzji podziałowej.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien dokonać interpretacji (wykładni) zapisów planu miejscowego mając na względzie podane w niniejszym uzasadnieniu uwagi tyczące się ustaleń planu zawartych w szczególności w jego części graficznej.

Ubocznie już tylko należy zwrócić uwagę i na to, że decyzja podziałowa winna w swej treści wskazywać na to jakie działki powstaną w wyniku podziału (nadana im numeracja oraz powierzchnia tych działek) a nadto winna odnieść się do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu zarówno co do przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", art. 200 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) należało orzec jak w sentencji.

/-/ K. Wolna- Kubicka /-/ M. Kosewska /-/ M. Górecka