Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2471/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 26 ust. 2, art. 28 ust. 5, ust. 6, art. 29 ust. 4, art. 37
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędziowie NSA Małgorzata Rysz Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. T. S. "W. P." w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2086/13 w sprawie ze skargi O. T. S. "W. P." w P. na informację zawartą w piśmie Zarządu Województwa M. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Zarządu Województwa M. na rzecz O. T. S. "W. P." w P. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2086/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę O. T. S. "W. P." w P. na informację zawartą w piśmie Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. – Departament Rozwoju Regionalnego i Funduszy Europejskich z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

O. T. S. "W. P." w P. złożył wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "[...]" w ramach konkursu otwartego nr 1/POKL/9.6.2/2012 ogłoszonego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet IX "Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach" Działania 9.6. "Upowszechnienie uczenia się dorosłych" Poddziałania 9.6.2. "Podwyższanie kompetencji osób dorosłych w zakresie ICT i znajomości języków obcych – projekty konkursowe".

W piśmie z dnia [...] maja 2013 r. M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej MJWPU) poinformowała wnioskodawcę o odrzuceniu wniosku z powodu nieuzyskania minimum punktowego w części b karty oceny merytorycznej.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., Instytucja Pośrednicząca po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, stwierdziła, że jest ono niezasadne.

Organ wskazał, że samo zaplanowanie w projekcie usług szkoleniowych wystandaryzowanych w myśl zapisów Systemu Realizacji POKL, a także Dokumentacji konkursowej oznacza, iż Wnioskodawca powinien wszystkie wydatki związane z tymi szkoleniami ująć w kategorii stawek jednostkowych, zaznaczając w odpowiednim miejscu budżetu przy tych wydatkach oznaczenie TAK (odnoszące się do pytania czy wydatki ujęte zostały w stawkach jednostkowych T/N). Obowiązek ujmowania wydatków w kategoriach stawek jednostkowych obejmuje wydatki związane zarówno z zarządzaniem projektu, jak również z wydatkami związanymi z promocją i rekrutacją oraz materiałami szkoleniowymi, gdyż te koszty zostały skalkulowane przez IZ w stawce jednostkowej oszacowanej dla woj. m..

MJWPU stwierdziła że w sprawie obaj Oceniający zakwestionowali wydatki w wysokości przekraczającej 25% pierwotnej wartości projektu, uznając je za zbyt zawyżone, a co za tym idzie nieracjonalne, a przy tym sprzeczne z wytycznymi, gdyż nieujęte w koszcie stawki jednostkowej. Oceniający skupili się na niezbędności, racjonalności i efektywności tych wydatków - oceniając je bardzo nisko. W ocenie wskazywano przy tym na wysokie koszty obsługi projektu, koszty zarządzania i koszty obsługi promocyjno-informacyjnej projektu. Obaj Oceniający oceniając kryterium kwalifikowalności wydatków przyznali 0 punktów (na maksymalne do uzyskania 2 punkty).

Podobnie negatywnie została oceniona konstrukcja budżetu. Z tego względu Oceniający przyznali w kryterium IV odpowiednio 4 i 1 punkty na możliwe do uzyskania 15 punktów, więc projekt nie osiągnął minimum 9 punktów uprawniających do uzyskania punktów strategicznych.

Przeprowadzona ocena wraz z przedstawionym uzasadnieniem jasno wskazuje, zdaniem IP, iż przyczyną nieuzyskania minimalnego progu punktów była niska ocena w kryterium a, b, c i d IV części wniosku o dofinansowanie, jak również zdiagnozowanie przez Oceniających wydatków niekwalifikowanych lub zbędnych przekraczających 25% wartości projektu. Wskazano przy tym, że tym ostatnim przypadku Oceniający zawsze negatywnie ocenia budżet projektu, co skutkuje negatywną oceną całego projektu.

Odnosząc się do zarzutu nieskierowania do negocjacji projektu w przypadku zdiagnozowania wydatków nieracjonalnych lub zbędnych, MJWDPU wskazała, że w Zasadach uregulowana jest procedura związana z kierowaniem wniosku do negocjacji, jednakże procedura ta w przypadku przedmiotowego wniosku nie mogła zostać zastosowana, gdyż obaj Oceniający zdiagnozowali nieracjonalne, nieefektywne i zbędne wydatki w wielkości przekraczającej 25% pierwotnej wartości projektu, co skutkowało obniżeniem punktacji i w rezultacie nieuzyskaniem minimum punktowego w kryterium IV wydatki projektu. Takie stanowisko Oceniających oznaczało, iż wniosek nie może być, w myśl Zasad, kierowany do negocjacji, a w przypadku jego pozytywnego przebiegu do dofinansowania, gdyż taką możliwość literalnie wyłącza ten dokument stanowiący część Systemu Realizacji PO KL.

IP podniosła, iż realizacja projektów w ramach konkursu 9.6.2 w swych założeniach opiera się na ograniczeniu do minimum kosztów około szkoleniowych poprzez wskazanie wartości rynkowej tzw. "stawki jednostkowej" określonej dla wydatków rynkowych związanych z organizacją szkoleń językowych i ICT w wystandaryzowanych grupach.

W stawkach tych skalkulowane zostały koszty zarządzania i promocji projektów, jak również materiałów edukacyjnych i szkoleniowych dla uczestników i nauczycieli, dlatego wszystkie dodatkowe wydatki związane z ww. kategoriami kosztów należy uznawać za zbędne, nieracjonalne i nieefektywne. Koszt stawki jednostkowej jest obliczany przez IZ na podstawie stawek rynkowych, wszystkie zaś podmioty, które aplikują o dofinansowanie z EFS muszą akceptować zasady określane przez System Realizacji PO KL i opisane w dokumentacji konkursowej, które dla konkursu nr 1/POKL/9.6.2/2012 przez cały czas trwania naboru i procesu oceny nie uległy zmianie. Z tego też względu, zdaniem IP, zarzut dotyczący błędu w ocenie, jak również zmiany prawa w czasie naboru, ze względu na bezzasadność należało odrzucić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na wskazaną informację.

W ocenie WSA ocena wniosku o dofinansowanie projektu złożonego przez skarżącego nie narusza prawa.

Sąd przypomniał zasady postępowania w sprawie o przyzanie dofinansowania realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oraz przepisy mające zastosowanie w sprawie, w tym § 10 Regulaminu konkursu oraz w Procedurę odwoławczą.

Zdaniem WSA przeprowadzona ocena projektu skarżącego była zgodna z prawem. Zarzuty niewłaściwej oceny poszczególnych kryteriów w ocenie merytorycznej sprowadzały się do polemiki z oceną wyrażoną przez oceniających, podtrzymaną następnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ani organy, ani Sąd nie są uprawnione do kwestionowania oceny dokonanej przez członków komisji, w tym ekspertów, jeśli nie różnią się one w sposób budzący wątpliwości, a także jeśli nie zostanie stwierdzone, że naruszono regulacje w zakresie procedury konkursowej. Ocena projektów winna być dokonywana z uwzględnieniem zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej u.z.p.p.r.), winna być rzetelna i bezstronna (art. 31 u.z.p.p.r.). Merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego, co oznacza, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały i w jakim stopniu o przyznanej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów. Kontrola zaś sądowoadministracyjna sprowadza do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł, a Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku, lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organy w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny.

WSA podkreślił, że treść wniosku stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt. W zakresie przygotowania wniosku, a następnie analizy jego treści niezwykle istotny jest Regulamin konkursu oraz Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie, która zawiera zarówno ogólne zasady, jak i szczegółowe wskazówki dotyczące wypełniania poszczególnych części i rubryk wniosku.

Sąd I instancji stwierdził, że analiza kart ocen w zakresie kwestionowanych kryteriów nie wykazała nieprawidłowości w ocenie, która została przeprowadzona w sposób właściwy i zgodny z Regulaminem oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych oraz z kryteriami wyboru projektu zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący. Niezależni eksperci dokonują oceny złożonych projektów według własnego przekonania oraz posiadanej wiedzy i doświadczenia. Sąd podkreślił, że pomimo tego, iż oceny projektu skarżących były sporządzone niezależnie od siebie, to każdy z oceniających doszedł do podobnych konkluzji.

Ponadto wskazano, że to skarżący ma obowiązek przedstawienia we wniosku zbioru takich danych, na podstawie których oceniający będą mogli uznać, że projekt będzie realizowany w sposób zgodny z celami danego działania. Wniosek o dofinansowanie stanowi załącznik do umowy o dofinansowanie, a zawarte we wniosku uzasadnienie powinno pozwolić na określenie sposobu realizacji zobowiązania. Z powyższych względów treść wniosku powinna być jednoznaczna i precyzyjna. Tylko w ten sposób instytucja oceniająca wniosek ma możliwość stwierdzania, czy zebrane we wniosku dane pozwalają na uznanie, że środki publiczne przyznane w ramach dofinansowania zostaną wydatkowane w sposób prawidłowy.

Sąd, oceniając pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r., stwierdził, że instytucja oceniająca nie ma obowiązków takich, jak organ administracyjny wydający decyzje. Musi ona jedynie wskazać wynik oceny w poszczególnych kryteriach, a nie dokonywać szczegółowej oceny całego projektu. W informacji o negatywnej ocenie wskazano kryteria, według których ocena była negatywna wraz z konkretnymi przyczynami, które zadecydowały o takiej, a nie innej ocenie, co wynikało z załączników do pisma. Zdaniem Sądu powyższy sposób dokonanej oceny kryteriów był wystarczający, gdyż oceniający wskazali na konkretne zarzuty wobec przedłożonego projektu. WSA wskazał, że celem uzasadnienia oceny nie jest udzielanie wnioskodawcy wskazówek, w jaki sposób wniosek powinien być sporządzony, aby mógł otrzymać pozytywną ocenę w ramach danego kryterium, ale wykrycie i wskazanie wad wniosku uniemożliwiających pozytywną jego ocenę. Takie wady wniosku zostały wskazane w informacji o negatywnej ocenie oraz w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Z uwagi na treść art. 37 u.z.p.p.r. Sąd stwierdził, iż nie może dokonać kontroli zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a., w tym wskazanych w skardze art. 6, art.7 oraz art. 8 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a w przypadku niepodzieleni przez Sąd zarzutów skarżącego w przedmiocie uchybień procesowych WSA o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa. Zarzucono:

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie/nieodniesienia się przez WSA w wyroku do wpływu opublikowanych dwóch stanowisk MRR z dnia [...] stycznia 2013 r. i [...] stycznia 2013r. na ocenę merytoryczną wniosku o dofinansowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi Skarżącego pomimo, iż zasługiwała ona na uwzględnienie na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r.,

b) art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez powoływanie się przez WSA w Wyroku na bliżej nieokreślony par. 10 Regulaminu konkursu oraz na Procedurę odwoławczą, która uregulowała procedurę odwoławczą w ramach RPO WM (str. 11 uzasadnienia Wyroku), która nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji dokonanie ustaleń, że Instytucja Pośrednicząca dokonała oceny projektu Skarżącego w sposób zgodny z prawem, podczas gdy podczas tej oceny Instytucja Pośrednicząca błędnie oceniła projekt Skarżącego poprzez zastosowanie bezpodstawnie wydanych dwóch stanowisk MRR z dnia [...] stycznia 2013 r. i [...] stycznia 2013 r. naruszając prawo, gdyż w ten sposób zmieniła zasady oceny projektów, a w konsekwencji oddalenie skargi pomimo, iż zasługiwała ona na uwzględnienie na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r.,

c) art. 30c ust. 3 pkt 2 i art. 30e u.z.p.p.r. w zw. z art. 3 § 1, 2 i 3 i art. 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pod względem zgodności z prawem oraz art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r. oraz art. 151 p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia przez organ norm art. 26 ust. 2, art. 28 ust. 5 i 6 i art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

d) art. 30c ust. 3 pkt 2 i art. 30e u.z.p.p.r. w zw. z art. 141 § 4, art. 3 § 1, 2 i 3, art. 1 p.p.s.a., skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez WSA bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, poprzez nierozpoznanie/nieodniesienie się przez WSA w wyroku do wpływu opublikowanych dwóch stanowisk MRR z dnia [...] stycznia 2013 r. i [...] stycznia 2013 r. na ocenę merytoryczną wniosku o dofinansowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi pomimo, iż zasługiwała ona na uwzględnienie na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r.,

e) art 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 kodeksu postępowania cywilnego polegające na zastosowaniu przez WSA oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, tj. w zakresie w jakim WSA uznał, że Organ nie naruszył art. 26 ust. 2, art. 28 ust. 5 i 6 i art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r., a w konsekwencji oddalił skargę Skarżącego pomimo, iż zasługiwała ona na uwzględnienie na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r.,

f) art. 30c u.z.p.p.r. w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy (nie odniósł się do dwóch stanowisk MRR z dnia [...] i [...] stycznia 2013 r. w kontekście oceny projektu Skarżącego), a przez to dokonanie przez WSA błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania wyroku, tj. przyjęcie, że Organ nie naruszył art. 26 ust. 2, art. 28 ust. 5 i 6 i art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, mimo iż z akt sprawy wynika, że organ administracji dopuścił się naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. w zw. z art. 151 p.p.s.a.,

g) art. 30c u.z.p.p.r. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez:

* brak odniesienia się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska Skarżącego wyrażonego w pismach procesowych w tym do zarzutów przedstawionych w skardze / nie przedstawienie ich oceny,

* lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające Skarżącego jednoznacznych informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, tj. WSA opisał procedurę, powołał się na bliżej nieokreślony § 10 Regulaminu konkursu oraz na Procedurę odwoławczą' uregulowała procedurę odwoławczą w ramach RPO WM (str. 11 uzasadnienia), która nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji brak wskazania jasnych przesłanek dla uzasadnienia wydanego Wyroki ograniczając się w zasadzie do opisania procedury wyboru projektów i zmian w zakresie u.z.p.p.r.

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA, że Organ zastosował podczas oceny projektu zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów w ramach programu oraz zapewnił przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów, podczas gdy Organ bezpodstawnie uwzględniając w swojej ocenie dwa stanowiska MRR z dnia [...] stycznia 2013 r, i z dnia [...] stycznia 2013 r. nie zapewnił równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów w ramach programu oraz nie zapewnił przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów,

art. 28 ust. 5 i 6 u.z.p.p.r., poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA, że Organ w trakcie trwania oceny projektów nie zmienił dokumentów stanowiących system realizacji programu operacyjnego, a także że zmiana ta nie wymagała opublikowania na stronach internetowych instytucji zarządzającej, a w konsekwencji nie uznanie przez WSA, że dokumenty te nie mogły być zmieniane na niekorzyść wnioskodawcy w trakcie trwania określonej tury konkursu, w zakresie w jakim dotyczą tego konkursu oraz, że ich zmiana miała negatywny wpływ na rozpatrzenie złożonego przed dokonaniem tej zmiany wniosku o dofinansowanie,

art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r., poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA, że Organ do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w u.z.p.p.r., nie spowodował pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz, że Organ nie nałożył na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków, w tym w zakresie art. 29 ust. 2 pkt 6 u.z.p.p.r., tj. w zakresie kryteriów wyboru projektów.

W uzasadnieniu wskazano szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa M. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna okazała się uzasadniona z przyczyn procesowych, tj. przede wszystkim z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z czym zaskarżony wyrok należało uchylić, gdyż nie poddaje się on kontroli.

Na wstępie dalszych rozważań należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jedną z form sprawowania tej kontroli jest rozpoznawanie skarg na decyzje administracyjne – art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wniesienie zatem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowi wszczęcie sądowego postępowania kontrolnego, które – zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. – prowadzone jest co prawda w granicach danej sprawy, jednakże Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Inaczej rzecz ujmując, można stwierdzić, że skarga stanowi minimalny zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny badając skargę powinien odnieść się co najmniej do zarzutów skargi, oceniając ich zasadność lub bezzasadność. Tego wymogu nie spełnia zaskarżony wyrok, gdyż Sąd rozpoznając skargę nie zajął się badaniem zasadności zarzutów, lecz jedynie poparł prezentowane przez organ stanowisko.

Jak wynika uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł, że wiodącym zarzutem wniesionej skargi, było to, że (str. 6): "Zdaniem Skarżącego z dokumentacji jednoznacznie wynika, że MRR po opublikowaniu Ogłoszenia o konkursie zmienił zasady kwalifikowania wydatków w stosunku do wcześniej złożonych projektów w ramach opublikowanego Ogłoszenia o konkursie. Projekt otrzymał negatywną ocenę, gdyż w kryterium "Wydatki projektu" otrzymał mniej niż 60% kryterium, tj. otrzymał 2,5 punktów, podczas gdy minimum zostało określone na 9 punktów. Zdaniem Skarżącego gdyby Oceniający nie brali pod uwagę dwóch bezpodstawnie wydanych stanowisk MRR z dnia [...].01.2013r. i [...].01 201 3r., to projekt uzyskałby wymaganą liczbę punktów i mógłby zostać rekomendowany do dofinansowania".

To samo WSA powtarza na następnej stronie: "W ocenie Skarżącego działania organów stanowią rażące naruszenie prawa, bowiem opublikowanie dwóch stanowisk MRR z dnia [...].01.2013r. i [...].01.2013r. w istocie zmieniło zasady weryfikacji i rozpatrywania wniosków, które to zasady zostały wcześniej określone w Ogłoszeniu o konkursie, w tym w Wytycznych, wydanych na podstawie obowiązujących przepisów prawa".

W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny (str. 6-7 uzasadnienia) zauważa: " Tym samym Skarżący zarzucił organowi naruszenie normy art. 26 ust. 2 i art. 28 ust. 5 i 6 oraz art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Dodatkowo wskazano, że przyjęta przez organy administracji państwowej forma i zasady rozpatrywania wniosków o dofinansowanie w tym przedmiocie naruszają nie tylko powołane powyżej przepisy ale również podstawowe zasady obowiązujące w toku postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady określone normą art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a."

Tak więc z samego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd dostrzegł, iż skarżący przede wszystkim i wprost zarzuca naruszenie art. 26 ust. 2 i art. 28 ust. 5 i 6 oraz art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wskazując przy tym dodatkowo, że działanie organów narusza ogólne zasady postępowania, określone w art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a.

W rozważaniach (str. 7-14 uzasadnienia) Sąd w kwestiach prawnych odnosi się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011 r. w sprawie sygn. akt. P 1/11, omawia ogólnie zakres kognicji sądów administracyjnych, a także procedury. Wynikające zarówno z przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak i wprowadzone na potrzeby konkursu którego dotyczyła sprawa. Jednakże w rozważaniach swoich Sąd ani jednym zdaniem, w ogóle nie odniósł się do podstawowego zarzutu, a mianowicie prawnej dopuszczalności zmiany zasad oceny wniosków już po ogłoszeniu konkursu, w szczególności w odniesieniu do wniosków już złożonych.

Jako jedyne odniesienie się do tej kwestii można ewentualnie potraktować to, że na stronie 15 uzasadnienia wyroku Sąd jeszcze raz przypomniał, że "Skarżący zarzucił organowi naruszenie normy art. 26 ust. 2 i art. 28 ust. 5 i 6 oraz art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju". Tym samym nie sposób przyjąć, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle rozpoznał podstawowy zarzut skargi. Taką samą konkluzję należy odnieść także do innych zarzutów skargi, gdyż Sąd także się do nich nie odnosi, a jedynie tylko wyraża swoją aprobatę dla stanowiska zajmowanego przez organ.

W tym stanie rzeczy nie sposób odmówić racji stronie skarżącej, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Co prawda, przepis ten ma zastosowanie dopiero po zakończeniu postępowania przed Sądem i zamknięciu rozprawy, jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że dochodzi do istotnego naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia – vide np. wyrok NSA z 19.03.2012 r. w sprawie II GSK 85/11 (LEX nr 1135531). W sprawie niniejszej występuje pierwsza z tej sytuacji, gdyż jeśli Sąd nie odnosi się do podnoszonych w skardze zarzutów, to taki wyrok w żaden sposób nie poddaje się jakiejkolwiek kontroli kasacyjnej. Z tego więc już tylko względu, tj. wobec nierozpoznania merytorycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie na tym etapie ocenić zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w pozostałym zakresie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zatem odnieść się do wszystkich podnoszonych w skardze zarzutów, a jednocześnie wyjaśnić dlaczego są one zasadne lub niezasadne. W szczególności powinien odnieść się do akcentowanej przez stronę skarżącą kwestii ewentualnego wpływu opublikowanych dwóch stanowisk MRR z dnia [...] stycznia 2013 r. i [...] stycznia 2013 r. na ocenę merytoryczną złożonego przez nią wniosku o dofinansowanie, tym razem z zastosowaniem właściwych do oceny przedmiotowego projektu przepisów (uregulowań) w ramach realizowanego Programu Operacyjnego (PO KL).

Odnosząc się natomiast do zawartego również na str. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzenia: "Z uwagi na treść cyt. art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy — ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych — nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd stwierdza, iż nie może dokonać kontroli zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a., w tym wskazanych w skardze art. 6, art.7 oraz art. 8 k.p.a." godzi się zwrócić uwagę, że zasady ogólne zawarte Kodeksie postępowania administracyjnego są – przynajmniej w części – zawarte także w innych przepisach.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie II GSK 169/12 (LEX nr 1137902) "aczkolwiek do postępowania w zakresie ubiegania się o udzielenie dofinansowania na podstawie ustawy o zppr nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak nie do przyjęcia jest stanowisko, że postępowanie w zakresie ubiegania się oraz udzielenie dofinansowania, z racji wyłączenia stosowania k.p.a., a zatem i gwarancji zapewnianych stronom postępowania administracyjnego, upoważnia do pełnej dowolności stosowanych reguł. Instytucja zarządzająca jako organ władzy publicznej, działający na podstawie i w granicach prawa, powinna procedować z poszanowaniem art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w myśl którego Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej".

Na uwagę zasługuje też pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zajęty w innej sprawie V SA/Wa 2592/11 (wyrok z dnia 15 lutego 2012 r. - LEX 1139738): "Wskazać należy iż w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - dopuścić należy możliwość posługiwania się, w postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego".

Jeżeli więc nawet skarżący w skardze wskazał na przepisy k.p.a., które nie mają bezpośredniego zastosowania, to nie oznacza to, że w ten sposób wykluczone zastało stosowanie zasad zbieżnych z zasadami postępowania administracyjnego, ale określonymi w innych przepisach niż Kodeks postępowania administracyjnego, których stosowanie nie zostało wyłączone. Jako taki przepis można np. wskazać art. 7 Konstytucji RP, który stanowi co najmniej odpowiednik art. 6 i art. 7 cz. 1 k.p.a. Z kolei np. art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., nakazujący Instytucji Zarządzającej uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów, to też jest forma realizacji zasady określonej w art. 8 k.p.a. Mając więc na względzie, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym prowadzone jest co prawda w granicach danej sprawy, jednakże Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to nawet jeżeli nie mają zastosowania regulacje zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, to będą miały zastosowanie regulacje zawarte w innych przepisach prawa, także wtedy, gdy w jakiejś części odpowiadają regulacjom zawartym w k.p.a. i od kontroli zgodności z tymi przepisami Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może być zwolniony.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest uzasadniona i dlatego też, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.