Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 670/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1, art. 88 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: zał. nr 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 220 poz 2181
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów  drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach

SENTENCJA

Dnia 14 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant Referent- stażysta Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi D. K. na akt Starosty [...] z dnia [...] roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu drogowego i żądania nakazania usunięcia urządzenia zwalniającego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Powiatu [...] na rzecz D. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D.K. w dniu [...] wniosła do Sądu skargę na czynność Starosty Powiatu w Z. polegającą na zatwierdzeniu zmiany do projektu organizacji ruchu. Zażądała uchylenia w całości zaskarżonej czynności i nakazanie organowi nadzoru usunięcia przedmiotowego progu zwalniającego na podstawie art. 88 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Starosta Z. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie. Wezwanie do usunięcia naruszeń skierowane przez pełnomocnika skarżącej wpłynęło do organu w dniu 10 kwietnia 2017 r. Odpowiedzi na wezwanie udzielił Wicestarosta Z. w dniu 9 maja 2017 r. Następnie przedmiotowa odpowiedź została doręczona skarżącej i jej pełnomocnikowi w dniu 11 maja 2017 r. Skargę nadano w urzędzie pocztowym w dniu [...]. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że nie kwestionują prawa skarżącej do wniesienia skargi na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i stwierdzając, że została ona wniesiona w terminie, nie zgadza się z wnioskiem sformułowanym w środku odwoławczym opartym ma podstawie art. 88 ust. 2 ww. ustawy. Wnioskowanie o nakazanie organowi nadzoru usunięcia przedmiotowego progu zwalniającego jest pozbawione zarówno podstaw prawnych, jak i faktycznych. Skarżąca bowiem w sposób bezsporny nie wykazała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego, bądź uprawnienia. Natomiast w zakresie organu nadzoru strona skarżąca nie wskazała tego organu. W myśl art. 10 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem, między innymi na drogach powiatowych, na których ruchem zarządza starosta (ust. 5 art. 10 ustawy). Natomiast zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), który wykonuje swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi (art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Pozostaje wątpliwość, kto i jaką czynność na rzecz skarżącej miałby wykonać.

Droga powiatowa nr 4914E stanowi obiekt budowlany liniowy i jest drogą publiczną klasy Z. W projekcie przebudowy tej drogi pominięto urządzenie służące do spowalniania ruchu pojazdów. W dniu 6 kwietnia 2010 r. wprowadzona została zmiana w zatwierdzonym projekcie, uwzględniająca zastosowanie dodatkowego elementu organizacji ruchu w postaci progu płytowego U-16 c, w miejscu projektowanego przejścia dla pieszych przed szkołą podstawową w I. wraz z oznakowaniem towarzyszącym: B-33 (ograniczenie dopuszczalnej prędkości jazdy do 30 km/h) i A-11 (nierówna droga). Zmiana została dokonana według procedur określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

W punkcie 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drodze wymienione są urządzenia do fizycznego wymuszania ograniczenia prędkości jazdy pojazdów. Są to progi zwalniające o symbolu U-16 i progi podrzutowe U-17, z zastrzeżeniem, że "można je stosować wyłącznie w tych miejscach i na tych odcinkach dróg, na których konieczne jest ograniczenie prędkości tych pojazdów, jeśli inne metody nie mogą być stosowane lub ich skuteczność jest niewystarczająca". Progi zwalniające są "urządzeniami bezpieczeństwa ruchu drogowego, wykonanymi w formie wygarbienia" (pkt 8.1 zał. Nr 4 do ww. rozporządzenia). Można je stosować w obszarze zabudowanym na drogach klasy L,D i wyjątkowo na drogach klasy Z. Zabronione jest ich stosowanie m.in. na drogach krajowych, wojewódzkich, miejskich ekspresowych, głównych ulicach ruchu przyspieszonego (GP), ulicach głównych (G), ulicach i drogach, po których kursuje autobusowa komunikacja pasażerska ( z wyjątkiem progów wyspowych), na łukach dróg, na mostach, w tunelach, itp. W przypadku progu zwalniającego U-16 może on występować jako próg listwowy, płytowy lub wyspowy, przy tym każdemu z rodzajów przypisane są ściśle określone parametry geometryczne.

Po przebudowie drogi powiatowej nr 4914E w rejonie szkoły podstawowej w I. zastosowano ostatecznie urządzenie spowalniające ruch pojazdów, które parametrami geometrycznymi odbiega od wymiarów zarówno progu wyspowego, jak i płytowego U-16c, określonych w punkcie 8.1 załącznika do ww. rozporządzenia. Potwierdzają to szczegółowe pomiary geodezyjne, których wyniki zawarte są w opinii biegłego sądowego – rzeczoznawcy techniki samochodowej i ruchu drogowego K.B., opracowanej dla Prokuratury Rejonowej w Z. Zastosowane rozwiązanie jest najbardziej zbliżone wymiarami do progu płytowego U-16b, a nie U-16c, jednak jest od niego wyższe o 4 cm. W efekcie nie można uznać wprost, że jest to jeden z progów zwalniających, wyszczególnionych w punkcie 8.1 załącznika do ww. rozporządzenia. Rozwiązanie to mieści się jednak formalnie w szerokim zbiorze rozwiązań możliwych do zastosowania, zgodnie z treścią punktu 8 (inne metody skutecznie ograniczające prędkość ruchu pojazdów).

Wobec zaistniałej, formalnej rozbieżności w określeniu symbolu (lub nazwy) urządzenia bezpieczeństwa ruchu zastosowanego w terenie, z rozwiązaniem wymienionym w ostatecznej formie klauzuli zatwierdzenia projektu organizacji ruchu (U-16c), Starosta Z. zdecydował w dniu 18 lutego 2013 r. o ponownym zatwierdzeniu "Projektu zmiany docelowej organizacji ruchu, dla drogi powiatowej nr 4914E we wsi I. w gminie Z. w km. 2+120, w zakresie dotyczącym funkcjonowania wyniesionego przejścia dla pieszych jako urządzenia mieszczącego się w szerokim zbiorze rozwiązań możliwych do zastosowania, zgodnie z treścią punktu 8 (inne metody skutecznie ograniczające prędkość ruchu pojazdów) zał. nr 4 do rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drodze. Decyzja ta została podjęta po wcześniejszym przygotowaniu na zlecenie Powiatu Z. ekspertyzy przez firmę Ax. sp. z oo. z siedzibą w K. oraz uprzednim otrzymaniu pozytywnej opinii Departamentu Transportu Drogowego w Ministerstwie Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zakresie zastosowania rozwiązania dotyczącego bezpieczeństwa ruchu.

Organ wskazał ponadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonujący oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego uznał, iż nie można wykluczyć negatywnego oddziaływania wyniesionego przejścia dla pieszych na nieruchomość skarżącej. Jednakże w ocenie organu dotyczy to wyłącznie sytuacji, w której kierujący pojazdami popełniając wykroczenie w rozumieniu ustawy prawo o ruchu drogowym nagle hamują przed przejściem dla pieszych i pokonują to przejście z nadmierną prędkością. Zdaniem organu tylko wówczas można mówić o wywoływaniu niepożądanych skutków dla samych mieszkańców.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 18 października 2017 r. - podnosząc fakt dokonania ponownego zatwierdzenia projektu organizacji ruchu przez Starostę Z. w dniu 18 lutego 2013 r. i tym samym utratę ważności czynności prawnej z dnia 6 kwietnia 2010 r. - stwierdziła, że zaskarża w całości czynność prawną z dnia 18 lutego 2013 r. i wnosi o jej uchylenie w całości oraz nakazanie organowi nadzoru, to jest Wojewodzie Łódzkiemu wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącej na koszt i ryzyko powiatu, to jest usunięcia przedmiotowego urządzenia spowalniającego ruch pojazdów. Wyjaśniła, że w jej ocenie czynność prawna z dnia 18 lutego 2013 r. powinna zostać uznana za dokonana w celu obejścia przepisów prawa. Przedmiotowe urządzenie zostało pierwotnie wykonane jako próg U-16 c i jako takie zatwierdzone zostało czynnością prawną Starosty Z. z dnia 6 kwietnia 2010 r. Przez okres niemal 3 lat funkcjonowało w obrocie prawnym jako próg U-16 c i dopiero 18 lutego 2013 r., to jest kilkanaście dni po wniesieniu analogicznej skargi do WSA w Łodzi przez męża skarżącej M.K. w dniu 23 stycznia 2013 r. – Starosta Z. dokonał ponownego zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Jednak zamiast przebudować próg, dostosowując go do przepisów prawa materialnego, tzn. przepisów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach ( Dz.U. z 2003 r., nr 220, poz. 2181), organ administracji zmienił jego nazwę, od tej pory kwalifikując go jako "inną metodę skutecznie ograniczającą prędkość pojazdu". Była to czynność pozorna, w rzeczywistości mająca na celu obejście wiążących norm prawnych i niejako zakamuflowanie ich rażącego naruszenia.

Skarżąca uzasadniając posiadanie interesu prawnego wskazała, że posadowienie progu zwalniającego zakłóca korzystanie z sąsiadującej z nim nieruchomości stanowiącej jej własność. Zakłócanie, ponad przeciętną miarę doprowadziło do naruszenia dóbr osobistych skarżącej w rozumieniu art. 23 i 24 kodeksu cywilnego, takich jak zdrowie, prawo do niezakłóconego odpoczynku i prawo do poszanowania mieszkania oraz prawa majątkowego w postaci prawa własności (art. 140 k.c.). Strona odwołała się do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmujących, że jednym ze źródeł interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, a w szczególności prawa rzeczowe. Istniejący stan rzeczy narusza również prawa podmiotowe skarżącej chronione przez Konstytucję RP, które są bezpośrednio stosowane na mocy jej art. 8, a to prawo do ochrony życia prywatnego i rodzinnego (art. 47), prawo do nienaruszalności mieszkania (art. 50), prawo własności (art. 64), prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1), a także normy prawa europejskiego. Przytoczyła treść orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 17 czerwca 2014 r. o numerze 1733/06, w którym przyjęto. cyt. " naruszenia prawa do poszanowania mieszkania nie ograniczają się do konkretnych naruszeń, takich jak wtargnięcie do mieszkania danej osoby, lecz mogą także obejmować naruszenia, które się rozprzestrzeniają, takie jak hałas, wonie lub inne podobne formy ingerencji. (...). W świetle art. 8 Konwencji zarzucane zakłócenie musi osiągnąć jednakże minimalny poziom dolegliwości wymagany na podstawie tego artykułu, aby sprowadzać się mogło do ingerencji w prawa skarżących lub poszanowania ich życia prywatnego oraz ich mieszkań. Ocena takiego minimum jest relatywna i zależy od wszystkich okoliczności danej sprawy: natężenia i czasu trwania zakłócenia, jego fizycznych i psychicznych skutków".

Skarżąca do pisma procesowego załączyła dwie ekspertyzy wpływu drgań parasejsmicznych na budynek należący do skarżącej, sporządzone we wrześniu 2011 r. i wrześniu 2013 r. przez dr inż. budownictwa lądowego. J.S. Pierwsza z ww. ekspertyz zawiera obszerną dokumentację fotograficzną dotyczącą przedmiotowego progu zwalniającego. W punkcie 7 tej ekspertyzy zawarto następujące wnioski:

- Posługując się zapisami PN-85/B – 02170 stwierdzono występowanie drgań w strefie III- drgania szkodliwe dla budynku, powodują lokalne zarysowania i spękania, przez co osłabiają konstrukcję budynku i zmniejszają jego nośność na dalsze wpływy dynamiczne, następuje wypadanie tynków i wypraw,

- Posługując się zapisami PN-88/B – 02171 występuje wpływ drgań na ludzi w budynkach- odczuwalność drgań przez człowieka.

- Z przedmiotowych analiz i porównań widać, że przejazdy pojazdów przez próg zwalniający powodują powstanie uszkodzeń, a oddziaływanie na ludzi występuje i powoduje odczucia długotrwałego dyskomfortu.

- Zainstalowany próg zwalniający to próg tzw. płytowy U 16 ma łączną grubość 12 cm., co jest niezgodne z przepisami załącznika 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach ( Dz.U. z 2003 r., nr 220, poz. 2181). To samo rozporządzenie mówi o niszczącym wpływie przejazdów samochodowych. Nie umieszcza się progów samochodowych na mostach, tunelach nad konstrukcjami inżynierskimi takimi jak przepusty. Próg nie może mieć więcej niż 7,5 cm. Próg nie ma technicznych elementów wymuszających zmniejszenie prędkości pojazdu co najmniej do 120% granicznej prędkości przejazdu przez próg.

- Zgodnie z ww. rozporządzeniem urządzenia odwadniania jezdni muszą być tak wykonane i utrzymane by wykluczone było powstanie kałuży wody lub tafli lodu przed i za progiem zwalniającym. Jak pokazano na rysunku 17c i 18 b tego przedmiotowy próg nie spełnia.

- Próg należy rozebrać, ponieważ powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, jest źródłem generowania wpływów parasejsmicznych na budynki mieszkalne i ludzi w nich się znajdujących oraz dodatkowym źródłem generowania hałasu do środowiska.

Analogiczne wnioski przedstawił rzeczoznawca w opinii sporządzonej we wrześniu 2013 r.

Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że w rzeczywistości nie została dokonana żadna zmiana konstrukcyjna progu zwalniającego. Przez 3 lata funkcjonował jako próg zwalniający U-16 c, a w 2013 roku został zakwalifikowany jako inne urządzenie.

Pełnomocnik organu potwierdził stanowisko strony skarżącej, iż konstrukcja progu zwalniającego nie była zmieniana.

Pełnomocnicy stron uznali za bezsporną w sprawie okoliczność odbywania pasażerskiego ruchu autobusowego na przedmiotowej drodze.

Pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2018 r. wskazał, iż w niniejszej sprawie zastosowanie urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego służącego do spowalniania ruchu pojazdów o parametrach określonych dla progów zwalniających w zał. nr 4 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach nie stanowi odstępstwa od przepisów ww. rozporządzenia, a jednocześnie wskazane rozwiązanie jest stosowane przez innych zarządców dróg w całej Polsce. Mając na uwadze obecny stan prawny, wydaje się, że nie odpowiada on nowoczesnym rozwiązaniom stosowanym w innych krajach Unii Europejskiej, a także oczekiwaniom i potrzebom mieszkańców względem rozwiązań zapewniających bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. W niniejszej sprawie, podnieść należy, że wyniesione przejście dla pieszych w ciągu drogi powiatowej Nr 4914E we wsi I. nie jest i nigdy nie było progiem U 16 c, ponieważ zarówno jego wysokość, jak i parametry najazdów są odmienne od określonych w rozporządzeniu. W trakcie użytkowania przebudowanej drogi jego zarządca skorygował niewłaściwe nazewnictwo tego urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a obecnie zatwierdzony projekt docelowej organizacji ruchu potwierdza zgodność stanu prawnego ze stanem faktycznym. Również sugerowanie, że należałoby zachować odległość 25 m od wyniesionego przejścia dla pieszych jest twierdzeniem pozbawionym podstaw prawnych, ponieważ odległość ta została ustalona dla innego urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2018 r. wyjasnił, że budynek mieszkalny należący do skarżącej znajduje się w odległości 13,2 metrów od progu, natomiast budynek szkoły w odległości 16,7 metrów od krawędzi progu zwalniającego. Budynek mieszkalny jest obiektem budowlanym posiadającym konstrukcję nośną. Konstrukcję nośną stanowią ławy fundamentowe, ściany nośne, wieńce i stropy. Te elementy odpowiadają za nośność budynku oraz bezpieczeństwo i komfort ludzi w nim zamieszkujących. Wynika to wprost z przepisów prawa budowlanego (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane- Dz.U. Nr 89, poz. 414) oraz warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki mieszkalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 stwierdził, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4,5,6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie – na zasadach powszechności dostępu. Jest to swoista działalność samorządu terytorialnego. Prawo zatem do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego, wynika odpowiednio z przepisów: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przy czym przyjmuje się, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Stąd wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt wydany przez te organy powinno być poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wynikającym z przywołanych przepisów.

W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, iż skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie po otrzymaniu odpowiedzi na to wezwanie, w terminie 30 dni wniosła skargę do sądu..

Strona wskazała jako przedmiot skargi czynność prawną Starosty Z. z dnia 18 lutego 2013 r.

Sąd uwzględniając treść cytowanej uchwały 7 sędziów NSA przyjął, że przedmiotem skargi nie jest czynność lecz akt Starosty Z. z dnia 18 lutego 2013 r. zatwierdzający zmiany docelowej organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr 4914E we wsi I. w gminie Z. w km. 2+120, w zakresie dotyczącym funkcjonowania wyniesionego przejścia dla pieszych przed szkołą w I., jako urządzenia mieszczącego się w szerokim zbiorze rozwiązań możliwych do zastosowania, zgodnie z treścią punktu 8 (inne metody skutecznie ograniczające prędkość ruchu pojazdów) załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. nr 220, poz. 2181).

Z opisu technicznego załączonego do zaskarżonego aktu wynika, iż w dniu 6 kwietnia 2010 r. wprowadzona została zmiana w klauzuli zatwierdzenia projektu uwzględniająca zastosowanie dodatkowego elementu organizacji ruchu w postaci progu płytowego U-16 c, w miejscu projektowanego przejścia dla pieszych przed szkołą w I. Po przebudowie drogi powiatowej nr 4914E w rejonie ww. szkoły zastosowano ostatecznie urządzenie spowalniające ruch pojazdów, które parametrami geometrycznymi odbiega od wymiarów zarówno progu wyspowego, jak i płytowego U 16 c, określonych w punkcie 8.1 załącznika nr 4 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. Zastosowane w terenie rozwiązanie jest najbardziej zbliżone wymiarami do progu płytowego U-16 b, a nie U-16 c, jednak jest od niego wyższe o 4 cm. W efekcie nie można uznać wprost, że jest to jeden z rodzajów progów zwalniających, wyszczególnionych w punkcie 8.1 załącznika nr 4 do ww. rozporządzenia. Rozwiązanie to mieści się jednak formalnie w szerokim zbiorze rozwiązań możliwych do zastosowania, zgodnie z treścią punktu 8 (inne metody skutecznie ograniczające prędkość ruchu pojazdów).

Starosta przedstawił ekspertyzę sporządzoną przez Ax. sp. z o.o. w K., dotyczącą zasadności zastosowania przedmiotowego elementu spowalniającego. W ekspertyzie zawarto wyjaśnienie (p.2 d), iż w punkcie 8 zał. nr 4 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. wymienione są urządzenia do fizycznego wymuszania ograniczenia prędkości jazdy pojazdów. Są to progi zwalniające o symbolu U-16 i progi podrzutowe U-17, przy czym można je stosować wyłącznie w tych miejscach i na tych odcinkach dróg, na których konieczne jest ograniczenie prędkości ruchu pojazdów, jeśli inne metody nie mogą być stosowane lub ich skuteczność jest niewystarczająca. Oznacza to, że przed zastosowaniem progów zwalniających lub podrzutowych, należy wyczerpać wszelkie inne możliwości ograniczenia prędkości jazdy pojazdów, w tym np. za pomocą odpowiednich znaków drogowych, wysp zlokalizowanych w osi drogi wymuszających odgięcie toru jazdy, różnego rodzaju powierzchni spowalniających, czy tzw. "poduszek" przyjaznych autobusom, itp. W każdym jednak przypadku dobór środka ograniczającego prędkość jazdy pojazdów powinien być dostosowany do struktury rodzajowej pojazdów korzystających z danej drogi.

W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, iż przedmiotowe urządzenie zwalniające swą konstrukcją nie odbiega od progu zwalniającego zainstalowanego w 2010 r. Była to przecież ta sama konstrukcja. Skarżony akt Starosty z dnia 18 lutego 2013 r. zatwierdzał wyniesione przejście dla pieszych, które wcześniej ocenione zostało jako nieodpowiadające przepisom załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. nr 220, poz. 2181), dalej: rozporządzenie.

W ocenie Sądu organ, wydając ten akt, naruszył przepisy punktów 8.1 oraz 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia.

W myśl punktu 8.1. załącznika nr 4 progi zwalniające nie mogą być stosowane na ulicach i drogach, w przypadku kursowania autobusowej komunikacji pasażerskiej, z wyjątkiem progów wyspowych. Ponadto progi te nie mogą być umieszczane bliżej niż 25 metrów od najbliższej części wiaduktu lub innej konstrukcji nośnej. W punkcie tym przewidziano również, że urządzenia odwadniania jezdni muszą być wykonane i utrzymane, by wykluczone było powstawanie kałuży wody lub tafli lodu przed i za progiem zwalniających. W przypadku trudności w zapewnieniu takiego odwodnienia dopuszcza się stosowanie progów skróconych.

Zdaniem Sądu organ wydając w dniu 18 lutego 2013 r. akt zatwierdzający docelową organizacje ruchu dokonał błędnej wykładni przepisu punktu 8 załącznika nr 4.

Zgodnie z tym przepisem do wymuszania fizycznego ograniczenia prędkości pojazdów samochodowych stosuje się progi zwalniające U-16 i progi podrzutowe U-17 (...). Można je stosować wyłącznie w tych miejscach i na tych odcinkach dróg, na których konieczne jest skuteczne ograniczanie prędkości ruchu pojazdów, jeśli inne metody nie mogą być stosowane lub ich skuteczność jest niewystarczająca.

Z przedstawionej przez organ ekspertyzy Ax. sp. z o.o. w K. wynika, iż przed zastosowaniem progów zwalniających należy wyczerpać wszelkie inne możliwości ograniczenia prędkości pojazdów, a dobór środka ograniczającego powinien być dostosowany do struktury rodzajowej pojazdów korzystających z danej drogi. Tak więc " inne metody" powinny mieć mniej restrykcyjny charakter. Progi zwalniające i podrzutowe należy zatem stosować w ostateczności.

W ocenie Sądu organ natomiast błędnie przyjął, że może zatwierdzić stosowanie jednej z najbardziej restrykcyjnych metod ograniczania ruchu, nie podejmując wcześniej działań zmierzających do wykonania mniej uciążliwych dla kierowców i pieszych metod wymuszania ograniczania prędkości. Nie rozważył, czy wykorzystując inne, mniej restrykcyjne, metody można osiągnąć zamierzony efekt.

Nietrafne jest stanowisko Starosty, iż sama zmiana nazwy urządzenia ograniczającego prędkość pojazdów usuwa wady tego urządzenia. Zatwierdzona w dniu 18 lutego 2013 r. zmiana organizacji ruchu miała pozorny charakter.

Zauważyć należy, że przedmiotowe urządzenie początkowo błędnie sklasyfikowano jako próg zwalniający U-16 c. Taka klasyfikacja jednak nie dopuszczała stosowania progów zwalniających ze względu na kursowanie autobusowej komunikacji pasażerskiej.

W ocenie Sądu niemożliwe do zaakceptowania jest stanowisko, iż instalacja urządzenia wyższego o 4 cm. od ustalonego przepisami prawa może być zatwierdzone przez organ, jeśli wcześniej ze względu na funkcjonowanie komunikacji autobusowej nie było dopuszczalne zamontowanie urządzenia niższego ( a więc mniej restrykcyjnego).

Starosta dokonując zmiany, z powołaniem się na punkt 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia (inne metody), powinien wziąć pod uwagę zastosowanie progu wyspowego lub innego urządzenia mniej uciążliwego dla kierowców i mieszkańców budynków znajdujących się przy przejściu dla pieszych.

Zamontowane urządzenie ma istotną wadę, polegająca na powstawaniu przed i za nim kałuż wody lub tafli lodu. Okoliczność tę potwierdza opinia inż. J. S., a także dokumentacja fotograficzna złożona przez stronę do akt sprawy. Ponadto organ dotychczas nie wypowiedział się merytorycznie w zakresie podniesionej przez skarżącą kwestii umieszczenia przedmiotowego urządzenia w odległości mniejszej niż 25 metrów od należącego do niej domu mieszkalnego, a także budynku szkoły, to jest niezgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia.

Jak wcześniej wspomniano punkt 8.1 zał. nr 4 przewiduje odległość nie mniejszą niż 25 m. od innej konstrukcji nośnej. W piśmie procesowym organ wskazał lakonicznie, że powyższe twierdzenie strony jest pozbawione podstaw prawnych, ponieważ odległość ta została ustalona dla innego urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie wyjaśnił jednak jakie urządzenie ma na myśli.

Skarżąca swoje żądania wywodzi z treści przepisów art. 87 i 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

Zaskarżony akt wydany został w dniu 18 lutego 2013 r., a zatem w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym w tej dacie (tekst jedn. Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1592), dalej: ustawa.

W myśl art. 87 ust. 1 ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Natomiast zgodnie z art. 88 ust. 1 tej ustawy, przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U.2017, poz. 1369), dalej: p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny.

Interes prawny skarżącej do wniesienia skargi wynika z art. 88 ust. 1 ustawy, bowiem akt organu zatwierdzający zmianę organizacji ruchu narusza jej prawa, w szczególności zakłóca jej prawo do spokojnego i bezpiecznego korzystania z domu stanowiącego jej własność, a ponadto narusza jej dobra osobiste takie jak zdrowie i prawo do niezakłóconego odpoczynku( art. 23, art. 24 i art. 140 kodeksu cywilnego).

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 290/13 wyjaśnił, że pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w p.p.s.a., ma charakter obiektywny i jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego, ale niekiedy również procesowego czy nawet ustrojowego. W związku z tym interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa, z którego jest możliwość wywiedzenia dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków ( v. System Informacji Prawnej Lex nr 1299282).

Podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Nie chodzi przy tym wyłącznie o normy prawa administracyjnego. Legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego ( por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2011r. sygn. akt I OSK 719/10 oraz wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011r sygn. akt I OSK 877/10 dostępne: CBOIS). W judykaturze dominuje przekonanie, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83).

Pogląd o dopuszczalności oparcia interesu prawnego na normie prawa cywilnego został poparty również w literaturze (zob. np. S. Jędrzejewski, Glosa do wyroku NSA z 24 stycznia 1996 r., IV SA 744/94, OSP 1997, nr 4, poz. 82; J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, nr 4, poz. 83; Ł. Gruszczyńska, Ograniczenie prawa własności na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, "Rejent" 2001, nr 6, s. 66).

Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, iż następstwem zamontowania przedmiotowego urządzenia jest zakłócenie korzystania z nieruchomości stanowiącej jej własność. Ponadto silne drgania, wywołane przez przejeżdżające przez urządzenie pojazdy, mają negatywny wpływ na zdrowie i samopoczucie skarżącej i jej domowników. Zastosowana konstrukcja nie odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu (nieprawidłowe odwodnienie powodujące powstawanie kałuż i tafli lodu), a ponadto znajduje się na drodze, po której odbywa się autobusowy transport pasażerski.

Z opinii sporządzonej przez inż. J. S. wynika, iż przejazd ciężkich pojazdów wywołuje drgania wywierające wpływ na osoby przebywające w budynku. Z wyjaśnień strony wynika także, iż skutki drgań są szczególnie dotkliwe w nocy, bowiem uniemożliwiają spokojny sen.

Organ w toku sporu nie podważał istnienia ww. okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą. Jedynie, powołując się na pismo Powiatowego Inspektora Budowlanego w Z. z dnia 10 sierpnia 2012 r. przyjął, że podczas oględzin nie stwierdzono jakichkolwiek uszkodzeń elementów konstrukcyjnych budynku. Jednakże w tym piśmie inspektor nadzoru budowlanego wyjaśnił, cyt. " Nie można zaprzeczyć podnoszonemu przez właścicieli wnioskowaniu, że przyczyną (usterek) może być rzeczone urządzenie ruchu drogowego, lecz w ocenie organu należy uzupełnić, że dotyczy to przypadków naruszeń przepisów ruchu drogowego, polegających na przekroczeniach dozwolonej prędkości przez kierujących pojazdami, które przypadki wiążą się z nagłym hamowaniem przed progiem zwalniającym oraz przejazdami przez niego z nadmierna prędkością, dopiero w takich przypadkach mogą wywoływać niepożądane odczuwalne skutki jak hałas i drganie".

Starosta powołując się na ww. pismo zakłada, iż urządzenie spełnia wszystkie parametry przewidziane w rozporządzeniu.

Tymczasem, jak Sąd wyżej ustalił, zatwierdzenie organizacji ruchu nastąpiło z naruszeniem przepisów określonych w rozporządzeniu.

W ocenie Sądu pismo Powiatowego Inspektora Budowlanego w Z. potwierdza, iż sąsiedztwo urządzenia spowalniającego ruch pojazdu ma bezpośredni, negatywny wpływ na komfort życia i zdrowie skarżącej i osób z nią zamieszkujących. Występujące drgania i hałas ograniczają prawo skarżącej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości ( art. 140 kodeksu cywilnego) oraz ochrony zdrowia (art. 23 k.c.).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego aktu.

W pozostałym zakresie, to jest żądania nakazania organowi nadzoru wykonania czynności na rzecz skarżącej na koszt i ryzyko powiatu, to znaczy usunięcia przedmiotowego urządzenia zwalniającego ruch pojazdów, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd uznał, że zaskarżony akt, choć wydany z naruszeniem przepisów prawa, miał jednak wpływ na zwiększenie bezpieczeństwa uczniów pobliskiej szkoły oraz innych pieszych. Niezwłoczne usunięcie przedmiotowego urządzenia zwiększyłoby ryzyko wypadków drogowych z udziałem osób pieszych.

Wobec stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonego aktu organ zobowiązany jest dokonać kolejnej zmiany organizacji ruchu w zakresie dotyczącym przejścia dla pieszych w I., w szczególności ustalając prawidłowe parametry technicznych tego urządzenia. Zmiany te uwzględnią również prawa mieszkańców pobliskich budynków do niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Organ będzie miał także na uwadze ograniczenie hałasu i drgań wywołanych ruchem ciężkich pojazdów przejeżdżających przez przejście dla pieszych.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

d.cz.