Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1857/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: § 4 ust. 2 i 4, § 26 ust. 1, § 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 4 ust. 16, art. 151 ust. 1 art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 2, art. 155 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 169/11 w sprawie ze skargi T.T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2010 r. nr [..] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2010 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia 21 kwietnia 2010 r. Wojewoda Lubuski, na wniosek Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Zielonej Górze, orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [..] /1 o pow. 0,0013 ha, nr [..] /2 o pow. 0,1249 ha, nr [..]/3 o pow. 0,2870 ha i nr [..]/2 o pow. 0,5438 ha, położonych w [..], przeznaczonych na pas drogowy obwodnicy [..]w ciągu drogi krajowej nr 27 (pkt 1 decyzji). Jednocześnie organ ustalił na rzecz T.T. odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w wysokości 268 029 zł (pkt 2 decyzji) oraz ustalił termin wydania wywłaszczonej nieruchomości na 31 dzień od dnia doręczenia decyzji (pkt 3).

Od decyzji tej T.T. wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury, zarzucając organowi I instancji naruszenie procedury wywłaszczeniowej poprzez ograniczenie rokowań do przedstawienia oferty Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad bez uwzględnienia jego uwag, jak również podniósł zarzut nieprawidłowego ustalenia kwoty należnego odszkodowania w wyniku oparcia się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, bowiem wartość nieruchomości została określona bez uwzględnienia prac związanych z budową infrastruktury technicznej, wykonanych na rzecz skarżącego.

Decyzją z dnia 10 grudnia 2010 r. Minister Infrastruktury uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia terminu wydania nieruchomości i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu dotychczasowego właściciela do wydania nieruchomości w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji ostatecznej, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że pismem z 19 maja 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do T.T. z ofertą nabycia w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa działek o numerach [..]. Adresat nie przyjął oferty, w związku z czym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody Lubuskiego o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia działek.

Wojewoda Lubuski wyznaczył stronom termin do zawarcia umowy nabycia na rzecz Skarbu Państwa własności przedmiotowych działek, a po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu, pismem z dnia 20 lipca 2009 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W dniu 12 lutego 2010 r. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy oraz zapoznano strony z operatami szacunkowymi. W rozprawie wzięły udział powołane przez Wojewodę Lubuskiego biegłe – autorki operatów o wartości wywłaszczonych nieruchomości. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia wszczęto i przeprowadzono prawidłowo.

W dalszej kolejności Minister Infrastruktury powołał się na przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), jak również art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2001 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Minister zauważył, że zasadnicza wskazówka zawarta w § 36 rozporządzenia nakazuje rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienie przy wycenie jedynie transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych, informacje o takim rynku nieruchomości powinny dotyczyć cen transakcyjnych i cen rynkowych opisujących nieruchomość i obejmować okres nie dłuższy niż dwa lata.

Odnosząc to do sprawy organ zaznaczył, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowią operaty szacunkowe z dnia 10 grudnia 2009 r., sporządzone oddzielnie dla działki nr [..]/2 oraz dla działek nr [..]. Grunt oszacowano w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Przy tej metodzie do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Ponadto wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 ww. rozporządzenia).

Minister Infrastruktury zaznaczył, że analiza operatów wskazuje, że nie zawierają one wad, które dyskwalifikowałyby te opracowania jako dowody w sprawie. W związku z powyższym organ odwoławczy przyjął, że Wojewoda Lubuski prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprzeprowadzenia rokowań w sprawie nabycia działek nr [..]Minister wyjaśnił, że w sprawach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości pod drogi krajowe nie przeprowadza się rokowań, które w tym przypadku zastąpione zostały postępowaniem ofertowym.

Organ odwoławczy znaczył, że nie dostrzegł żadnych uchybień dotyczących tak samego postępowania, jak i w zakresie dokonanej wyceny wywłaszczanej nieruchomości, niemniej z rozstrzygnięcia Wojewody Lubuskiego wynika, że właściciel nieruchomości został zobowiązany do wydania wywłaszczonych działek w terminie 31 dni od dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Wobec upływu tego terminu należało uchylić zaskarżoną decyzję w tej części i orzec o zobowiązaniu T.T. do wydania nieruchomości w nowym terminie.

Na decyzję ostateczną T.T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że nieuzasadniona opieszałość w postępowaniu odwoławczym spowodowała zdezaktualizowanie wyceny, która była sporządzona rok przed wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu. Zakwestionował również w wycenie wykaz nieruchomości przyjętych do analizy cen gruntów nabywanych pod drogi publiczne.

Skarżący zarzucił również organom, że nie został poinformowany o konieczności dostarczenia dowodów potwierdzających fakt uzbrojenia terenu, stosownie do treści art. 10 k.p.a. Zaznaczył, że uzbrojenie terenu wykonał kosztem własnym na podstawie wymaganych prawem pozwoleń wraz z wykonaniem odbiorów technicznych przewidzianych przepisami prawa jeszcze przed wydaniem decyzji o lokalizacji obwodnicy [..]. Podkreślił, że pozostałe w wyniku podziału działki są dla niego nie tylko bez wartości, ale również nie nadają się do jakiegokolwiek racjonalnego użytkowania.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wyceny nieruchomości oznaczonych jako działki nr [..], sporządzone w dniu 10 grudnia 2009 r., mogły stanowić podstawę do ustalenia wysokości należnego skarżącemu odszkodowania.

W operatach szacunkowych biegłe prawidłowo określiły przedmiot oraz cel wyceny. Biegłe określiły wartość nieruchomości na dzień sporządzenia wyceny (10 grudnia 2009 r.), biorąc pod uwagę stan nieruchomości istniejący w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej (14 listopada 2005 r.), a więc zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 grudnia 2006 r.

Sąd I instancji podkreślił, że z operatów wynika, że biegłe dokonały oględzin nieruchomości w dniu 9 grudnia 2009 r. i ustaliły dane dotyczące nieruchomości, w tym otoczenie nieruchomości i stan zagospodarowania. Analizując lokalny rynek nieruchomości (powiat zielonogórski i powiaty sąsiednie) biegłe ustaliły, że w latach 2007–2009 wystąpiły transakcje sprzedaży prawa własności nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi krajowe, a ceny kształtowały się na poziomie od 20 zł do 35 zł. Wobec tego rzeczoznawcy prawidłowo przyjęli, że w wycenie winien być zastosowany § 36 ust. 1 rozporządzenia, który przy określaniu wartości gruntów o przeznaczeniu drogowym nakazuje przyjęcie podejścia porównawczego i cen sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W wycenie rzeczoznawcy określili wartość rynkową nieruchomości, ponieważ na obszarze właściwym ze względu na położenie nieruchomości istniał rynek nieruchomości nabywanych pod drogi krajowe (art. 150 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – dalej u.g.n.). Biegłe zastosowały metodę korygowania ceny średniej jako jedną z metod stosowanych przy szacowaniu gruntów w podejściu porównawczym, przyjmując do porównań kilkanaście nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, czego wymaga przepis § 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia. W wycenie biegłe określiły cechy nieruchomości oraz ich wagi, które mają wpływ na wartość rynkową nieruchomości (położenie i lokalizacja, przeznaczenie przed wydaniem decyzji, powierzchnia, dostęp do infrastruktury), co było zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz określiły współczynniki korygujące ze względu na cechy nieruchomości i zmiany cen w czasie, co nakazywał art. 153 ust. 1 u.g.n. Przyjęta w wycenach wartość 1 m2 szacowanej nieruchomości zawiera się w przedziale cen gruntów porównawczych określonych jako cena maksymalna i cena minimalna i w przypadku obu nieruchomości jest wyższa, niż wyliczona przez biegłe cena średnia.

Sporządzone w sprawie wyceny były ważne w momencie wydawania przez Ministra Infrastruktury decyzji, ponieważ nie upłynął okres 12 miesięcy od daty ich sporządzenia (art. 156 ust. 3 u.g.n.) oraz zawierały elementy, o których mowa w § 56 ust. 1 i 4 oraz § 57 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji zauważył, że nie można zarzucić biegłym naruszenia prawa z tego powodu, że w opiniach o wartości nieruchomości przyjęły do porównań nieruchomości położone w miejscowościach Przytoczna, Chełmsko, Lubiszyn, Marwice, Gorzów Wielkopolski, Karnin i Zieleniec. Przepisy dotyczące wyceny nieruchomości nie nakazują rzeczoznawcy majątkowemu wzięcia do porównań nieruchomości przyległych do nieruchomości wycenianej, jeżeli wycena opiera się na § 36 ust. 1 rozporządzenia. Z § 4 ust. 4 rozporządzenia wynika, że biegły stosując metodę korygowania ceny średniej przyjmuje do porównań nieruchomości z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości. Rodzaj rynku i jego obszar - wobec braku w przepisach prawa definicji "rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" – określa sam rzeczoznawca kierując się własną wiedzą specjalistyczną i doświadczeniem zawodowym, dlatego też nie można z góry wykluczyć, że w konkretnej sprawie nieruchomościami przyjętymi do porównań będą nieruchomości położone w dalszym sąsiedztwie, niż nieruchomość wyceniana lub też położone w innych gminach lub powiatach. W tej sytuacji zarzut ten Sąd uznał za polemikę z ustaleniami biegłych nie popartą żadnym przeciwdowodem, skoro skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedłożył do sprawy wyceny rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej na własne zlecenie, której moc dowodową i wiarygodność organ zobowiązany byłby ocenić. Sąd nie mógł ocenić zarzutu błędnej analizy rynku nieruchomości przyjętych do porównań, ponieważ sądy administracyjne kontrolują zaskarżone decyzje jedynie pod względem zgodności z prawem, natomiast ocena prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawców wiedzy specjalistycznej pozostaje poza zakresem właściwości Sądu.

Sąd nie przyznał racji skarżącemu, że biegłe przy wycenie działki nr [..]/3 nie wzięły pod uwagę jej wyposażenia technicznego (urządzenia przesyłowe). Z operatu szacunkowego (pkt 3.2) wynika, że biegłe stwierdziły, że przy powyższej działce jest uzbrojenie w postaci sieci wodociągowej i elektroenergetycznej. Określając cechę gruntu dotyczącą dostępu do infrastruktury oceniły ją na "średnią" i zastosowały współczynnik korygujący 1,068. Ponadto biegły szacuje nieruchomość jako całość gospodarczą o określonych cechach i nie wycenia osobno poszczególnych jej elementów.

Sąd I instancji dodał też, że art. 134 ust. 2 u.g.n. wskazuje, co należy uwzględnić przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości. Zatem nakłady poniesione na podniesienie cech użytecznych lub ulepszenie rzeczy mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym i na potrzeby tej sprawy można przedłożyć wycenę wartości nakładów (§ 35 rozporządzenia).

Odnosząc się zaś do kwestii pozostawienia skarżącemu gruntów pozbawionych racjonalnego wykorzystania, Sąd podał, że żądanie nabycia przez GDDKiA części nieruchomości nie nadającej się do wykorzystania na dotychczasowe cele, tzw. resztówek (art. 13 ust. 3 specustawy) ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, dlatego też może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2011 r. skargą kasacyjną złożył T.T.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1/ błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie, że nieruchomości z terenu województwa lubuskiego (rynku regionalnego) spełniają warunek nieruchomości podobnych przyjętych do porównania, gdy tymczasem jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej wskazanych w art. 4 pkt 16 u.g.n. jest porównywalność ze względu na położenie nieruchomości, co oznacza, że ustawodawca nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego,

2/ błędną wykładnię § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie, że brak w obowiązujących przepisach prawa definicji "rynku właściwego ze wzglądu na położenie wycenianej nieruchomości" uprawnia rzeczoznawcę majątkowego do ustalenia rodzaju rynku i jego obszaru - w oparciu o posiadaną przez niego wiedzę specjalistyczną i doświadczenie zawodowe, co oznacza, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia nastąpiła z pominięciem art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że nieruchomości z terenu województwa lubuskiego (rynku regionalnego) spełniają warunek nieruchomości wybranych z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, a tym samym spełniają warunek nieruchomości podobnych do nieruchomości objętych wyceną,

3/ niewłaściwe zastosowane art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n., poprzez przyjęcie, że w operatach szacunkowych prawidłowo ustalono stan działek nr [..]- na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji obwodnicy [..]w ciągu drogi krajowej nr 27, gdy tymczasem wynika z nich, że przy ustalaniu stanu spornych nieruchomości pominięto wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości [..], w której nieruchomości te są położone, a ponadto w operacie szacunkowym sporządzonym dla działki nr [..]/2 rzeczoznawca nie dokonał ustalenia stanu tej działki, w tym ustalenia występujących nasadzeń oraz drzewostanu - na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji obwodnicy ; w konsekwencji w dokonanej wycenie elementy te nie były brane pod uwagę przy ustalaniu kwoty odszkodowania,

4/ niewłaściwe zastosowanie art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n., w wyniku przyjęcia, że odszkodowanie ustalone w oparciu o ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne odpowiada wartości rynkowej wywłaszczonych działek, gdy tymczasem strony transakcji kupna - sprzedaży (a mianowicie organ administracji i właściciel nieruchomości), które zostały przyjęte w wycenach jako materiał porównawczy (nieruchomości podobne) nie były od siebie niezależne, bowiem sprzedający nie mając zamiaru sprzedaży będących ich własnością nieruchomości, działali w sytuacji przymusu związanego z groźbą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, w razie odrzucenia oferty kupna złożonej przez organ administracji publicznej, co w konsekwencji oznacza, że transakcje te nie były poprzedzone swobodnymi negocjacjami stron.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskutek odmowy przeprowadzenia przez Sąd kontroli - pod względem zgodności z przepisami prawa - procesu wyceny spornych nieruchomości, w szczególności procesu doboru przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości przyjętych do porównań, w tym pominięcie faktu nieprzedstawienia przez rzeczoznawcę analizy cech nieruchomości wybranych do porównania, a także wpływu tych cech na poziom cen ww. nieruchomości, co oznacza, że Sąd I instancji nie dokonał również oceny, czy przyjęte do porównania działki mają cechy podobieństwa z wycenianymi działkami.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej rezultatu nie mogły przynieść zarzuty odnośnie do sporządzenia operatów szacunkowych będących podstawą do ustalenia odszkodowania za grunt wywłaszczony pod drogę.

W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 grudnia 2006 r., wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 18 ust. 2).

Z kolei zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.). Przez nieruchomość podobną należy zaś rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Stosownie zaś do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

O ile zatem w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie miał swobody wyboru podejścia (zobligowany był zastosować podejście porównawcze – stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia), to już wybór metody należał niego – zdecydował o wyborze metody korygowania ceny średniej. W myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sporządzone w niniejszej sprawie opinie rzeczoznawców majątkowych spełniają przedstawione wyżej wymagania. W pełni zgodzić się należy z oceną Sądu I instancji, że sporządzone w niniejszej sprawie operaty zostały wykonane rzetelnie, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości i obejmują wszystkie czynności szacunkowe konieczne do prawidłowego określenia wartości nieruchomości. Zawierają szczegółowy opis nieruchomości wycenianych w zakresie ich stanu prawnego, przeznaczenia, rodzaju i charakteru, lokalizacji, sąsiedztwa, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania otoczenia nieruchomości. Rzeczoznawcy dokonali prawidłowego i dopuszczalnego prawem wyboru podejścia i metody wyceny nieruchomości oraz sposobu określenia wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości określono na dzień wykonania wyceny według jej stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z uwzględnieniem lokalizacji, przeznaczenia pod drogę publiczną, dostępności komunikacyjnej, uzbrojenia terenu oraz stanu zagospodarowania. Przy określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości prawidłowo rzeczoznawcy przyjęli ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne i przeznaczone pod drogi publiczne.

Sąd w składzie niniejszym nie podziela bowiem stanowiska autora skargi kasacyjnej, że przy szacowaniu wartości nieruchomości wywłaszczanych pod drogi publiczne, nieruchomości podobne przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania muszą znajdować się na rynku lokalnym. Obowiązujący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie zawierał bowiem takich ograniczeń. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r., I OSK 23/10.

Raz jeszcze przypomnieć należy, że pojęcie nieruchomości podobnej zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 u.g.n. - jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Uznaje się przy tym, że ustawodawca przy stosowaniu podejścia porównawczego nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego, czemu dał szczególny wyraz określając, czym jest metoda korygowania ceny średniej i kwalifikując ją jako porównanie przyjmowane z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, o czym stanowi § 4 ust. 4 rozporządzenia. Nie oznacza to jednak ograniczenia podejścia porównawczego wyłącznie do rynku lokalnego, choć to oczywiście na takim obszarze istnieje największe prawdopodobieństwo znalezienia nieruchomości podobnych z jej wszystkimi elementami definicyjnymi.

Z art. 154 ust. 1 u.g.n. wynika, że wyboru właściwego podejścia, metody, techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan jej zagospodarowania, dostępne dane o cenach, dochodach, cechach nieruchomości podobnych. Natomiast stosownie do ustępu 2 tego przepisu, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaś art. 155 ust. 1 pkt 5 stanowi, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy oraz pozwoleniach na budowę.

Sądowi w składzie niniejszym znane jest oczywiście stanowisko, że przy ustalaniu wartości nieruchomości należy stosować wykładnię w kontekście wartości, o których stanowią art. 154 i 155 ust. 1 u.g.n. Rozszerzenie bowiem zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Stanowi o tym § 26 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym, przy określeniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Jednakże zgodnie z powoływanym stanowiskiem § 36 rozporządzenia jest przepisem szczególnym i przy szacowaniu nieruchomości przeznaczonych pod drogi nie należy stosować § 26 rozporządzenia, a więc nie należy przyjmować cen transakcyjnych osiągniętych poza rynkiem lokalnym. Pogląd taki prezentował Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 15 grudnia 2011 r, I OSK 860/11, i z dnia 24 stycznia 2012 r., I OSK 1468/11.

W ocenie Sądu jednak pogląd ten jest błędny. Skoro bowiem § 36 rozporządzenia jest przepisem szczególnym, dotyczy bowiem kwestii szacowania nieruchomości o wyjątkowo wąskim zakresie przedmiotowym – wyłącznie nieruchomości przeznaczonych pod drogi, to należy go stosować przyjmując jego wyjątkowy charakter. Nie zawsze zatem należy kwestię cen transakcyjnych osiąganych przez nieruchomości podobne do szacowanej oceniać przez pryzmat zasad określonych ogólnie w art. 154 i 155 u.g.n. Po pierwsze, ograniczenie się wyłącznie do rynku lokalnego nie wynika z treści § 36 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w 2010 r. Po drugie – ustawodawca dostrzegając problem z właściwą interpretacją ww. przepisu, dokonał jego zmiany. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985) nadał bowiem nową treść § 36 (§ 1 pkt 11 rozporządzenia zmieniającego). Obecnie przepis ten stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). Z kolei w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2).

Obecnie nie ma już zatem żadnych wątpliwości, że przy szacowaniu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (jak w niniejszej sprawie), biegły może przyjmować do porównań również nieruchomości z rynku regionalnego – czyli jak w niniejszej sprawie z obszaru województwa lubuskiego. Wyłączone są natomiast z porównań ceny osiągnięte na rynku krajowym. Warto zaznaczyć, że jednocześnie nie uległy zmianie przepisy art. 154 i 155 u.g.n., co również potwierdza tezę o szczególnym charakterze przepisu regulującego zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Oczywiście cytowany przepis nie brzmiał w dacie sporządzania operatów szacunkowych tak jednoznacznie, jednak nawet wówczas nie zabraniał przyjmować cen transakcyjnych osiągniętych na rynku regionalnym. Należy zatem przyjąć, że celem prawodawcy już wówczas nie było nadmierne ograniczenie rzeczoznawców w możliwości przyjmowania do porównań nieruchomości o specyficznym charakterze (przeznaczonych pod drogi) spoza rynku lokalnego, a następnie, dokonując nowelizacji przepisu, rozwiał już wszystkie wątpliwości, doprecyzowując swoje pierwotne intencje. Nie bez znaczenia dla takiej oceny jest również okoliczność, że przyjęcie obecnie, że w 2010 r. rzeczoznawcy nie mogli przyjmować do porównań nieruchomości z rynku regionalnego, nie będzie miało dla sprawy żadnego znaczenia. Nakazując bowiem ponowne wykonanie operatów będą oni bowiem związani obecnym brzmieniem rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

Wywody powyższe prowadzą do wniosku, że operaty szacunkowe w niniejszej sprawie zostały sporządzone zgodnie z przepisami prawa odnoszącymi się do problematyki szacowania nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. To zaś oznacza, że tak sporządzone operaty mogły stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania.

Za niezasadne zatem należało uznać zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Również pozostałe zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim niezrozumiały jest zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu wywłaszczanych nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji obwodnicy, a wiec na dzień 14 listopada 2005 r. W obu operatach rzeczoznawcy majątkowi zamieścili opis wywłaszczanych działek na dzień dokonania wyceny, z wyraźną uwagą, że w dniu ustalenia lokalizacji drogi stan nieruchomości był taki sam. Z kolei autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśnił, do czego miały zmierzać jego argumenty o braku w operatach rozważań na temat wielkości, charakteru i stopnia zurbanizowania miejscowości [..]i jaki ewentualny wpływ rozważania te miałyby na wycenę. Również uwagę, że w stosunku do działki nr [..]/2 rzeczoznawcy majątkowi nie dokonali ustaleń występujących w listopadzie 2005 r. nasadzeń oraz drzewostanu, uznać należy za niewnoszącą nic do sprawy, tym bardziej, że sam skarżący nie podał szczegółowo, jakież to nasadzenia i drzewa rosły wówczas na działce i jaka była ich wartość.

Podobnie należało ocenić argumentację skarżącego kwestionującą rynkowy charakter umów zawieranych w celu nabycia gruntów pod budowę dróg. W ten sposób skarżący dążył do wykazania, że ustalanie odszkodowania według obowiązujących przepisów uniemożliwia określenie rynkowej ceny danej nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi. Brak jest jednak dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi, w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, że treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie. Stanowisko skarżącego o braku elementów pozwalających - w myśl art. 151 ust. 1 u.g.n. - uznać daną transakcję za rynkową, należy ocenić negatywnie. Trzeba przy tym podkreślić, że nawet specyfika niektórych rodzajów transakcji nie niweczy rynkowego charakteru obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi (por. wyrok NSA z 23 września 2010 r., I OSK 1548/09)..

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.