Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2466/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nakazu przedłożenia dokumentów oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2021 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...]WINB" bądź "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej także "Pr.bud."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (do 12 lipca 2021 r. [...] Sp. z o.o.) – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej "PINB" lub "organ I instancji") z [...] lipca 2021r., nr [...].

Do wydania powyższych postanowień doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.

W dniu 6 marca 2020 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło pismo w sprawie dotyczącej kontroli "montażu anten – masztów" na dachu budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...].

W dniu 8 września 2020 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził czynności kontrolne na terenie ww. nieruchomości, podczas których stwierdzono, że znajduje się tam budynek siedmiokondygnacyjny z nadbudówkami. Na dachu budynku zlokalizowane są konstrukcje wsporcze pod instalacje antenowe w ilości 6 sztuk. Przedstawiono m.in. projekt konstrukcyjny instalacji telekomunikacyjnej z października 2019 r., sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych - środowisko ogólne nr [...] z 22 kwietnia 2020 r., potwierdzenie zgłoszenia instalacji wytwarzającej pola elektromagnetyczne dotyczące konstrukcji wsporczych i anten firmy [...] Sp. z o. o., protokół odbiorczy wykonanych robót w zakresie konstrukcji i anten firmy [...], projekt powykonawczy instalacji telekomunikacyjnej z września 2019 r.

Wobec powyższych ustaleń, PINB zawiadomieniem z 23 listopada 2020 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie.

Następnie organ I instancji uznając, iż przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej została zrealizowania w ramach samowoli budowlanej, postanowieniem z [...] lipca 2021 r., nr [...] wstrzymał roboty budowlane przy montażu 3 anten - masztów na dachu budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich oraz nałożył na inwestora - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (obecnie [...] Sp. z o.o.) obowiązek przedłożenia w terminie dwóch miesięcy od kiedy postanowienie stanie się ostateczne dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Pr.bud., tj.:

1. 4-ech egzemplarzy projektu budowlanego "montażu 3 anten - masztów" na dachu budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], wraz z projektem zagospodarowania działki sporządzonym na aktualnej odbitce z mapy zasadniczej wykonanej do celów projektowych;

2. oświadczenia (pod rygorem odpowiedzialności karnej) o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

3. zaświadczenia organu administracji architektoniczno-budowlanej o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania terenu.

Organ powiatowy wskazał, że projekt budowlany i projekt zagospodarowania działki winny być wykonane przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane. Do ww. dokumentów należy dołączyć kopię uprawnień budowlanych oraz zaświadczenie o aktualnym wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby je sporządzającej.

[...] Sp. z o.o. – z zachowaniem ustawowego terminu – złożyła zażalenie na ww. postanowienie do [...]WINB, kwestionując, jakoby realizacja przedmiotowego obiektu wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Rozpoznając wniesione zażalenie [...]WINB wyjaśnił, że stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych. W opinii [...]WINB stacja bazowa telefonii komórkowej (maszt) wraz z realizacją 3 urządzeń telefonii komórkowej, zamontowana na dachu ww. budynku wykracza poza pojęcie instalacji na obiektach urządzeń budowlanych, o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. i wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższa stacja bazowa stanowi bowiem odrębny od budynku obiekt budowlany składający się ze stalowego masztu antenowego i anten sektorowych. Pojęcie instalacji użyte w art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. oznacza wykonywanie prostych prac odnoszących się np. do poszczególnych elementów stacji bazowej, jej pojedynczych urządzeń lub konstrukcji, a nie do budowy (a także odpowiednio: przebudowy czy rozbudowy) takiej stacji. Tymczasem ze znajdującego się w aktach projektu konstrukcyjnego instalacji telekomunikacyjnej z października 2019 r. wynika znacznie szerszy zakres prac budowlanych, polegający m.in. na wykonaniu słupków żelbetowych, montażu rusztu stalowego, montażu masztów z zastrzałami a także instalacji energetycznej i uziemiającej. Poza tym [...]WINB wskazał, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku instalowania na obiekcie budowlanym urządzeń i instalacji, które nie emitują do środowiska fal elektromagnetycznych, mają wyłącznie charakter urządzeń odbiorczych, jak np. anteny do odbioru programów telewizyjnych czy radiowych. W aktach sprawy znajduje się natomiast sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych środowisko ogólne nr [...] w dniu 16 kwietnia 2020 r. oraz zgłoszenie emisji złożone do Urzędu [...] w kwietniu 2020 r., świadczące o tym, że anteny na dachu budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] emitują fale elektromagnetyczne.

Organ II instancji, pismem z 3 września 2021 r., zwrócił się do Urzędu [...] Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...] o udzielenie informacji, czy dokonano zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowych anten bądź czy było wydane pozwolenie na ich budowę. W odpowiedzi na powyższe organ architektoniczno-budowlany pismem z 15 września 2021 r. poinformował, że w spisach archiwalnych odnaleziono zgłoszenie inwestycji: [...] - stacja bazowa [...] nr [...], dz. nr [...]. Akta dotyczące ww. sprawy zostały jednak wybrakowane na podstawie zgody nr [...], wobec czego ww. Wydział nie posiada żadnej dokumentacji, ani wiedzy w kwestii przedmiotowego zgłoszenia.

Z uwagi na fakt, że projekt konstrukcyjny stacji bazowej, będącej przedmiotem niniejszego postępowania jest datowany na październik 2019 r, [...]WINB uznał, iż została ona zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zgłoszenie, o którym mowa powyżej nie dotyczyło spornej stacji.

W tych okolicznościach [...]WINB stwierdził, że budowa 3 anten - masztów na dachu budynku przy ul. [...] w [...] podlega reglamentacji w trybie przewidzianym w art. 48-49 Pr.bud., zgodnie z którym istnieje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, pod warunkiem spełnienia łącznie następujących przesłanek:

- budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem,

- inwestor przedkłada dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3,

- uiszczona zostaje opłata legalizacyjna.

Tym samym, organ II instancji uznał, że PINB zasadnie nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w postanowieniu nr [...].

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się [...] Sp. z o.o. (dalej także "skarżąca"), reprezentowana przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 138 § 2 oraz 2a k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 in fine, art. 126 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. art. 29 ust. 2 pkt. 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy - Prawo budowlane w wersji obowiązującej do dnia 19 września 2020 r. poprzez niewłaściwe utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji zamiast jego uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie, wobec bezprzedmiotowości postępowania legalizacyjnego, a nadto błędne wskazanie organowi I instancji okoliczności, które winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz błędne wytyczne w zakresie wykładni prawa, polegające na:

a. utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji i w rezultacie nakazanie dalszego prowadzenia postępowania, pomimo iż w związku z wykazaniem przez skarżącą, że "nielegalna budowa" przedmiotowej stacji bazowej nie miała miejsca, w pełni zasadne i konieczne byłoby uchylenie postanowienia organu I instancji wraz z umorzeniem postępowania w sprawie przez organ II instancji;

b. błędne wskazania dla organu I instancji co do konieczności uznania robót wykonanych przez skarżącą jako budowy przedmiotowej stacji bazowej, podczas gdy była to instalacja urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym o wysokości nie przekraczającej 3 metrów na obiektach budowlanych, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ani nawet dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych;

2. art. 7, 7a § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności:

a. pominięcie przy ocenie materiału dowodowego braku sprzeciwu właściwego organu ochrony środowiska wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia emisji i bezpodstawne uznanie, że nie dokonano weryfikacji wpływu montażu urządzeń dokonanych przez skarżącą składających się na przedmiotową stację bazową na środowisko;

b. bezpodstawne uznanie, iż w wyniku montażu przez skarżącą urządzeń radiokomunikacyjnych i antenowych konstrukcji wsporczych na istniejącym obiekcie doszło do budowy nowego obiektu;

c. rozstrzygnięcie wątpliwości odnośnie możliwości skorzystania przez skarżącą z trybu przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. w sposób ewidentny na niekorzyść skarżącej i w rezultacie nałożenie na nią obowiązków, które przy właściwym zastosowaniu art. 7a § 1 k.p.a. okazałyby się bezprzedmiotowe;

3. art. 126 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia wydanego w sprawie przez organ I instancji wraz z umorzeniem postępowania w sprawie, podczas gdy argumenty przedstawione w zażaleniu czyniły takie działanie koniecznym;

4. art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności brak precyzyjnego wskazania przepisów prawa, które stanowiły podstawę prawną dokonanego rozstrzygnięcia i niewyjaśnienie, z jakich przyczyn kontrolowane roboty budowlane uznane zostały za budowę stacji bazowej, a nie montaż urządzeń radiokomunikacyjnych na już istniejącym obiekcie;

5. art. 2 i 7 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez [...]WINB w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej;

oraz naruszenie następującego przepisu prawa materialnego, to jest:

6. art. 29 ust. 2 pkt. 15) w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Pr.bud. w wersji obowiązującej do dnia 19 września 2020 r. poprzez uznanie, że instalacja urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym o wysokości nie przekraczającej 3 metrów na obiektach budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy nie wymaga nawet dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych;

7. art. 3 pkt 6 Pr.bud. poprzez bezpodstawne uznanie, iż skarżąca dokonała budowy obiektu budowlanego, nie zaś robót przewidzianych art. 29 ust. 2 pkt 15 ww. ustawy;

8. art. 152 w zw. z art. 122a ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie, że skarżąca dokonała w trybie wymaganym przez ww. przepisy zgłoszenia emisji do właściwego organu ochrony środowiska i zgłoszenie to nie zostało przez ów organ zakwestionowane, a wynika z niego jednoznacznie, że we wszystkich punktach pomiarowych nie zostały przekroczone dopuszczone prawem normy poziomów pól elektromagnetycznych – co stanowi przesłankę stwierdzenia, iż przedmiotowa stacja bazowa skarżącej spełnia wymagania w zakresie przepisów dot. ochrony środowiska.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...]WINB z [...] października 2021 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB z [...] lipca 2021 r., a także o zasądzenie od organu II instancji na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zaprezentowano szeroką argumentację na poparcie podniesionych zarzutów, w tym powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące spornego zagadnienia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu powiatowego nie naruszają prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...]WINB z [...] października 2021r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] lipca 2021 r., nr [...], wstrzymujące roboty budowlane przy montażu 3 anten - masztów na dachu budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], nakazujące wykonanie niezbędnych zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich oraz nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie dwóch miesięcy od kiedy postanowienie stanie się ostateczne dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 Pr.bud.

Podstawę materialnoprawną ww. rozstrzygnięć organów stanowiły przepisy art. 48 Pr.bud. w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), której przepisy weszły w życie z dniem 19 września 2020 r. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z dyspozycją art. 25 ww. ustawy z 13 lutego 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Niniejsza sprawa została zainicjowana wnioskiem w sprawie montażu ww. anten, który wpłynął do organu 6 marca 2020 r.

Stosownie do treści art. 48 ust. 1 Pr.bud. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Wyjątek od tej zasady wprowadza ust. 2 art. 48 Pr.bud. w przypadku, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas stosuje się tryb legalizacji, którego pierwszy etap stanowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, w formie postanowienia.

W postanowieniu tym (ust. 3 art. 48) ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wskazanych obowiązków, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie wspomnianych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że Prawo budowlane określa zasadę, zgodnie z którą obiekty wzniesione bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają przymusowej rozbiórce, z tym zastrzeżeniem, że organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności rozważyć możliwość legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Przepis art. 48 ust. 1 ma bowiem wprawdzie charakter restytucyjny, czyli ma na celu przywrócenie do stanu pierwotnego terenu, na którym doszło do tzw. samowoli budowlanej, czyli robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, jednakże ustawodawca umożliwił legalizację w przypadku, gdy wzniesiony lub budowany obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takim bowiem przypadku organ zobowiązany jest wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i zażądać od inwestora przedłożenia w określonym terminie odpowiednich dokumentów, które pozwalałyby wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany oraz pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, ewentualnie – w odniesieniu do obiektów, których budowa została zakończona decyzję o zatwierdzeniu projektu. Dopiero niespełnienie tego warunku przez inwestora dokonującego samowolnie robót budowlanych skutkuje wydaniem nakazu o rozbiórce danego obiektu. Nie ulega zatem wątpliwości, że wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Pr.bud. stanowi jeden z obowiązkowych elementów postępowania legalizacyjnego prowadzonego w stosunku do obiektu wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia.

W przedmiotowej sprawie w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 8 września 2020 r. ustalono, że na dachu budynku przy ul. [...] w [...] postawiono sześć konstrukcji wsporczych pod instalacje antenowe - telekomunikacyjne., z czego trzy zostały zrealizowane przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W[...]. Konstrukcje te ustawione zostały bezpośrednio na dachu. Inwestorem i właścicielem przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej jest skarżąca Spółka, która nie posiadała pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Z ustaleń organu II instancji wynika ponadto, że jedyne zgłoszenie tego rodzaju przedsięwzięcia w obszarze wskazanej wyżej nieruchomości miało miejsce jeszcze przed 2014 r. (zob. pismo z Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] z 15 września 2021 r. – k. 8 akt postępowania drugoinstancyjnego). Powyższe wyklucza możliwość przyjęcia, że dotyczyło ono spornej inwestycji, która została zrealizowana w oparciu o dokumentację techniczną z 2019 r. złożoną do akt sprawy.

Podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest zatem kwestia, czy wybudowana przez skarżącą stacja bazowa telefonii komórkowej wymaga pozwolenia na budowę. Aby na to pytanie odpowiedzieć niezbędne wszakże jest przyjęcie stanowiska w kwestii, czy wskazana stacja bazowa o wysokości 2,99 m (zob. pkt 1 str. 3 Opisu Technicznego w Projekcie Konstrukcji Instalacji Telekomunikacyjnej – w aktach postępowania administracyjnego) jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr.bud. – jak twierdzą organy nadzoru budowlanego, czy też jest, jak z kolei twierdzi skarżąca, jedynie urządzeniem instalowanym na obiekcie budowalnym (art. 3 pkt 9 ww. ustawy).

Skarżąca uważa, że wskazane antenowe konstrukcje wsporcze i instalacje radiokomunikacyjne są jedynie urządzeniem, którego instalowanie na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. ani też dokonania zgłoszenia w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) tej z uwagi na fakt, że wysokość całego urządzenia nie przekracza 3 metrów. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała liczne orzeczenia sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę dostrzega istnienie rozbieżnych stanowisk w judykaturze. Po dokonaniu wnikliwej interpretacji przepisów wskazywanych przez skarżącą oraz właściwe w sprawie organy nadzoru budowlanego, Sąd nie podzielił wszakże stanowiska i argumentacji skarżącej. Sąd uznał, że za zasadne należy uznać opinie wyrażone w zaskarżonym postanowieniu organu odwoławczego oraz poprzedzającym je postanowieniu PINB.

Argumentacja skarżącej skupia się na wskazaniu w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, że budowlami są wolno stojące maszty antenowe oraz na dosłownym brzmieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Pr.bud. Językowa wykładnia wskazanych przepisów wzbogacona w niewielkim zakresie o elementy wykładni systemowej, polegającej na zestawieniu obu powołanych przepisów jest jednak zdaniem Sądu niewystarczająca.

Przede wszystkim, pojęcie "instalowania" nie jest precyzyjnie definiowane ani dookreślane w ustawie - Prawo budowlane. Należy więc nadawać mu takie znaczenie, jakie wynika z języka naturalnego (etnicznego), a nie języka prawnego. Odtworzenie sensu terminu "instalowanie" nie może zatem prowadzić do rozstrzygnięcia sporu o legalność przedsięwzięcia skarżącej w niniejszej sprawie.

Ustalając znaczenie słowa "instalowanie" należy wszakże wziąć pod uwagę inne przepisy ustawy. W szczególności kluczową rolę odgrywa definicja legalna "urządzeń budowlanych" wyrażona w art. 3 pkt 9 Pr.bud. Zgodnie z tym przepisem urządzenie budowlane to taka konstrukcja, która posiada łącznie dwie istotne cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, a ponadto b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Aby nie było wątpliwości na czym polega druga cecha urządzeń budowlanych, wskazana definicja legalna wyjaśnia, że chodzi o w tym przypadku o przyłącza i urządzenia instalacyjne służące m.in. oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

W świetle przytoczonej definicji legalnej, "instalowanie urządzeń" będzie dotyczyło więc takich konstrukcji lub trwałych struktur technicznych, które są montowane (konstruowane, podłączane) ze względu na to, że zapewniają możliwość użytkowania obiektu budowlanego, na którym są lokowane i jednocześnie służą użytkowaniu obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W rozpatrywanej sprawie instalowanie stacji bazowej telefonii komórkowej w budynku przy ul. [...] w [...] w sposób oczywisty nie odpowiada cechom "urządzenia" wskazanym w ustawie. Sporne roboty budowlane polegały bowiem na wykonaniu słupków żelbetowych na dachu budynku, montażu: rusztu stalowego, masztów z zastrzałami, ramki pod skrzynkę elektryczną, drabiny włazowej nad nadbudówkę, słupków pod moduły radiowe, drabinek kablowych czy wreszcie instalacji elektrycznej i energetycznej. Niewątpliwie tego rodzaju elementy nie służą zapewnieniu możliwości użytkowania przedmiotowego budynku, a stanowią realizację odrębnej budowli, służącej do celów, które nie są ściśle związane z przeznaczeniem budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na którym zostały posadowione. Bez stacji bazowej na dachu budynek był i nadal może być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem.

Tak dokonana wykładnia systemowa prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że zasadnie organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie odrzuciły argumentację skarżącej opartą na art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Pr.bud. Wykładnia systemowa jest też wspierana przez rozsądnie brzmiącą wykładnię celowościową. Gdyby bowiem zapytać, dlaczego art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. zwalnia instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji telekomunikacyjnych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, odpowiedź wydaje się jasna. Przyjęto takie brzmienie przepisu, gdyż zakłada się, że sam obiekt budowlany, na którym zlokalizowano (zainstalowano) owe urządzenia, został wybudowany legalnie na podstawie pozwolenia na budowę, a jednocześnie funkcja urządzeń podlegających instalowaniu sprowadza się do bardzo wąskiego celu – sprawienia, że użytkowanie całego obiektu budowlanego jest możliwe. Można więc przyjąć, na co słusznie zwrócił uwagę [...]WINB, że cytowane art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Pr.bud. odnosiły się do postawienia na obiekcie budowlanym na przykład masztów lub anten służących mieszkańcom lub użytkownikom do odbierania sygnałów elektronicznych przekazywanych drogą powietrzną (telewizja, radio, Internet), co niewątpliwie służy użytkowaniu budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Podobnie należy ocenić instalowanie urządzeń odbiorczych i nadawczych, jeśli użytkownikowi obiektu budowlanego służą do wykonywania zwykłych dla niego czynności bądź zadań. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 1278/17, dostępny na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA") wskazano dla przykładu, że realizacja antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych jest możliwa na budynkach, w których mieści się jednostka Straży Pożarnej. W takim przypadku instalowane urządzenia służą prowadzeniu działalności przez tę jednostkę.

Podsumowując zatem wnioski płynące z dokonania wykładni celowościowej, należy stwierdzić, że podważa ona stanowisko skarżącej.

Przedstawiona wykładnia celowościowa art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. znajduje przy tym swoje uzupełnienie, a ściśle mówiąc doprecyzowanie, w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) tej ustawy. Drugi z wymienionych przepisów zastrzega bowiem, że brak wymogu pozwolenia na budowę nie oznacza dowolności w lokalizowaniu urządzeń radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych. Ograniczona jest bowiem (do trzech metrów) wysokość takich obiektów. Urządzenia wyższe nadal nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ale niezbędne jest dokonanie przez ich właściciela zgłoszenia zamiaru realizacji takiego przedsięwzięcia i przeprowadzenia odpowiednich robót budowalnych zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Pr.bud. Nie zmienia to wszakże zasady, że konstrukcje lub rozwiązania techniczne nie przekraczające wysokości 3 m nie wymagają dokonania zgłoszenia, pod warunkiem, że są urządzeniami budowlanymi w rozumieniu powoływanego wcześniej art. 3 pkt 9 Pr.bud.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego ma charakter wyjątku od ogólnej zasady, że realizacja obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę. Wyjątkiem od tej samej zasady jest również instytucja zgłoszenia zamiaru prowadzenia określonych robót budowlanych przewidziana w art. 30 tej ustawy. Przepisem szczególnym jest wreszcie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Pr.bud. Przepis ten określa bowiem "wyjątek od wyjątku", a mianowicie wskazuje, w jakich przypadkach nie ma obowiązku dokonywania zgłoszenia.

Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy nie ma zatem wątpliwości, że powoływane przepisy mają charakter wyjątków w związku z tym przyjmuje się, że nie można interpretować ich w drodze wykładni rozszerzającej. Dopuszczalna jest jedynie ścisła bądź zwężająca wykładnia wskazanych przepisów. Tymczasem, stanowisko skarżącej polega ewidentnie na przyjęciu wyniku wykładni rozszerzającej. Skarżąca żąda bowiem uznania instalacji radiokomunikacyjnej za urządzenie zapewniające możliwość użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. Stanowisko to oznacza niedokonanie wykładni systemowej art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) w zw. z art. 3 pkt 9 Pr.bud. a przez to zignorowanie wąskiego zakresu zastosowania wymienionych przepisów.

Zdaniem Sądu, przedmiotowa stacja bazowa telefonii jest samodzielną konstrukcją o szczególnych, autonomicznych celach i funkcjach. Jej związanie z budynkiem, na którym została umieszczona, ogranicza się jedynie do faktu położenia omawianej stacji bazowej. Nie służy ona bowiem mieszkańcom danego budynku, ale wszystkim użytkownikom korzystającym z sieci telefonii komórkowej prowadzonej przez skarżącą (i Spółce z nią powiązanej). Co więcej składnikiem całości urządzeń umieszczonych na dachu ww. budynku jest własny nośnik – konstrukcja wsporcza. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych dotyczy jedynie takich rozwiązań technicznych, dla których sam obiekt stanowi "nośnik" danego urządzenia (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14 oraz z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1407/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 191/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1016/16, CBOSA).

Analiza orzecznictwa, zwłaszcza z ostatnich czterech – pięciu lat, wskazuje, że przedstawiona wyżej wykładnia art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Pr.bud. znajduje zdecydowane wsparcie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Mowa tu nie tylko o powołanym wyroku o sygn. akt II OSK 1999/14, ale również o wyrokach NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1685/17, z 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2295/15 (wydanym dla nieco innego stanu faktycznego) oraz z 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1407/12. W ostatnim ze wskazanych wyroków napisano wręcz, że rozstrzygnięcia przyjęte w orzeczeniach NSA z 23 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1709/09 oraz z 25 listopada 2008, sygn. akt II OSK 1458/07 lub z 28 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 439/08 wskazują na jednoznaczne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie może więc budzić wątpliwości teza, według której umieszczenie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku wymaga pozwolenia na budowę. Nie stosuje się zatem ani art. 29 ust. 2 pkt 15, ani także art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Pr.bud. Zdaniem składu orzekającego w wyroku o sygn. akt II OSK 1407/12 stanowisko NSA "zamyka spory co do kwalifikacji robót budowlanych polegających na budowie stacji telefonii komórkowej na dachu budynku". Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny już w 2013 r. zdyskwalifikował wcześniejsze orzeczenia sądów administracyjnych idące w przeciwnym kierunku.

Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę w pełni i z przekonaniem podziela przedstawione w poprzednim akapicie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, znajdujące również wyraz z cytowanych wcześniej orzeczeniach WSA w Krakowie i Olsztynie. Skoro do instalacji zrealizowanej przez skarżącą nie mają zastosowania przepisy zwalniające inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, to należy przyjąć, że stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji, według których zrealizowane przedsięwzięcie wymagało pozwolenia na budowę, jest w pełni uzasadnione. Zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu I instancji jest prawidłowe i z tego względu skarga złożona przez skarżącą powinna być uznana za nieuzasadnioną.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, przy wydawaniu wskazanych rozstrzygnięć nie doszło do naruszenia art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Skoro bowiem oczywiste było, że skarżąca nie uzyskała dla swojego przedsięwzięcia pozwolenia na budowę, a jednocześnie w pełni zasadne było zaliczenie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt. 3 Pr.bud. to obowiązkiem powiatowego organu nadzoru budowlanego było wszczęcie postępowania legalizacyjnego, wstrzymanie wykonania przedmiot robót budowlanych, nakazanie wykonania niezbędnych zabezpieczeń przedmiotowej inwestycji przed dostępem osób trzecich i wezwanie skarżącej do przedłożenia wymaganej dokumentacji. Dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] całkowicie słusznie wydał wskazane postanowienie.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 8 k.p.a. wymagającego załatwienia sprawy w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej (na marginesie: pochodzący z czasów PRL wymóg pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli sformułowano w sposób odpowiadający już obecnym czasom w 2013 r.). Budzenie zaufania do władzy publicznej nie może bowiem polegać na dopuszczeniu błędnej wykładni przepisów prawa, nawet gdyby znalazło się wiele orzeczeń wcześniejszych, przyjmujących odmienną interpretację.

Analogicznie bezzasadne jest twierdzenie, że w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w związku z ww. stacją bazową, doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a.

W świetle powyższej interpretacji przepisów przyjętej przez organy administracji, ale podzielanej w pełni przez Sąd, nie ma podstaw do twierdzenia, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., choć w istocie zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy trafie uznał, że rozstrzygnięcie organu powiatowego jest zgodne z prawem i że nie pozostały żadne okoliczności faktyczne, które wymagałyby wyjaśnienia. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania. W związku z tym zastosowanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. było zgodne z prawem i uzasadnione.

Dokonując analizy zarówno zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy, wydając obie sporne postanowienia oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organy dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów strony dla toczącej się sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy – zdaniem Sądu – uznać, iż w zaskarżonym postanowieniu brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącej.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla strony skarżącej.

Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.