Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2396/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 f ust .1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi H. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez H. sp. z o.o. z siedzibą w Z. ("skarżący", "strona") jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa ("Minister", "organ odwoławczy") z [...] maja 2017 r., którą Minister, po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] ("Wojewoda", "organ I instancji") z [...] lipca 2016 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa przejścia przez miejscowość Z. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]", uchylił w części decyzję Wojewody, orzekając w tym zakresie odmiennie, a w pozostałej zaś części utrzymał tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż inwestor do wniosku o zezwolenie ma realizację inwestycji drogowej dołączył wymagane opinie, uzgodnienia i decyzje oraz kompletny projekt budowlany. Przedłożona dokumentacja spełnia wymogi specustawy drogowej. Organ podkreślił, iż budowa drogi publicznej jest zawsze inwestycją celu publicznego. Przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r. K 4/10 wyjaśnił, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż konieczna jest zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolność i praw konstytucyjnych całych społeczności. Drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych. Uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości jest metodą skuteczną, a lokalizacja drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które musza być zajęte, a zatem wywłaszczone. Przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska. Minister podkreślił, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest merytoryczna kontrola zasadności zakresu zajęcia określonych nieruchomości, która w niniejszej sprawie zostało przeprowadzona. Organ podzielił stanowisko inwestora, co do braku możliwości zmiany lokalizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem skarżącej. Wskazał, że wydzielona z działki nr [...] działka nr [...] ma za zadnie tworzyć dojazd do działki nr [...]. Obecnie dojazd do tej nieruchomości odbywa się bezpośrednio przez działkę należąca do skarżącej spółki. Organ zwrócił uwagę, że inwestor ma dowolność w kreowaniu inwestycji. Nie istnieją żadne przepisy zabraniające lokalizacji zjazdu w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Pojęcie zajazdu zostało uregulowane w przepisach o drogach publicznych i zgodnie z art. 4 pkt 8 tej ustawy zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zjazd nie mieści się zatem w definicji drogi, oznacza on wyłącznie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze. Organ podkreślił, że należy odróżnić drogę od pasa drogowego, którego definicja znajduje się w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którymi jest to grunt, na którym zlokalizowana jest szczególna budowa w postaci drogi. Pojęcie pasa drogowego jest pojęciem szerszym niż droga, i o ile zjazdu nie można uznać na część drogi o tyle z pewnością można go uznać na część pasa drogowego. Inwestor, w ramach planowanej inwestycji odpowiedzialny jest nie tylko za zaplanowanie robót w zakresie drogi, ale również pasa drogowego. Ma zatem również możliwość zlokalizowania zjazdu w ramach realizacji inwestycji i przyjęcia na ten cel nieruchomości. Według organu w rozpoznawanej sprawie inwestor był uprawniony do lokalizacji zjazdu, będącego elementem pasa drogowego na nieruchomości skarżącej spółki. Wydzielenie działki nr [...] z działki [...] jest również konieczne ze względów bezpieczeństwa. Celem realizacji inwestycji jest dostosowanie parametrów technicznych drogi do wymogów stawianych drodze tej klasy, ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa ruchu. Istniejący plac należący do skarżącej spółki tworzy z drogą wojewódzką rozległe połącznie w formie zjazdu. Szerokość istniejącego zjazdu wynosi ok. 24 m. a zatem jest niezgodna z § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Takie połączenie umożliwia dokonywanie dowolnych manewrów skrętu z drogi wojewódzkiej oraz wyjazdu na działkę nr 66/16 z dowolnego miejsca z dużą prędkością. Mały promień łuku może dodatkowo powodować ograniczenie widoczności, co w połączeniu z dowolnością manewrowania może doprowadzić do kolizji. Ponadto brak uregulowania ruchu na sporym fragmencie inwestycji (łuk poziomy o małym promieniu i kącie zwrotu przekraczającym 70°) stwarza zagrożenia dla uczestników ruchu. Dostosowanie parametrów łuków poziomych do warunków technicznych jest jednym z podstawowych elementów bezpieczeństwa ruchu. Na chwilę obecną natomiast, na niebezpiecznym łuku poziomym drogi wojewódzkiej zlokalizowany jest plac połączony bezpośrednio z drogą. Organ odwoławczy stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia de facto z budową nowego zjazdu pomimo istnienia terenu umożlwiającego swobodny zjazd uczestnikom ruchu drogowego na działkę nr [...] i [...] co jednak, jak wyjaśnił inwestor, nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Obecne ukształtowanie terenu, dające możliwość zjazdu z drogi na ww. działki nie zostało także w żaden sposób usankcjonowane prawnie co oznacza brak zjazdu w sensie prawnym na działkę nr [...] podczas, gdy w rzeczywistości posiada ona bezpośredni dostęp do drogi. Nie może być jednak w niniejszej sprawie mowy o przebudowie istniejącego zjazdu na działkę nr [...] w rozumieniu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Nie zmienia to jednak faktu, iż inwestor jest uprawniony do jego wybudowania na podstawie specustawy drogowej. Specustawa drogowa stanowi, bowiem narzędzie prawne uproszczenia procedur tworzenia dróg publicznych w miejscach, gdzie istnieje społeczne oczekiwania ich budowy. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister uznał za bezzasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 112 ust.3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami w zw. z art.23 specustawy drogowej oraz art. 21ust. 2 Konstytucji RP. Wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie tylko do stanów faktycznych związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi i tylko w tym zakresie, gdy dana okoliczność faktyczna nie może być poddana regulacji specustawy drogowej (wyrok NSA z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1975/14). Jeżeli nabywanie nieruchomości pod drogi zostało unormowane w specustawie drogowej (art.12. ust. 4 ustawy) to do nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy tej ustawy nie znajduje zastosowania art. 112 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 23 specustawy drogowej zawiera normę o charakterze odsyłającym zgodnie, z którą przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi" (wyrok NSA z 2 lutego 2016., sygn. akt II OSK 2844/15). Według organu, że inwestycja zatwierdzona decyzją Wojewody z [...] lipca 2016 r. jest z pewnością inwestycją celu publicznego. Inwestycję tę należy rozpatrywać jako jedno spójne zamierzenie budowalne nie zaś, jak czyni to skarżąca, przez pryzmat jednej konkretnej nieruchomości czy też jednego elementu, jakim jest zjazd. Część nieruchomości skarżącej spółki przeznaczona na sporny zjazd przyczynia się do poprawy warunków bezpieczeństwa na drodze. Według organu nie został również naruszony art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ingerencję w prawo własności nieruchomości skarżącej. Prawo własności którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane, pod warunkiem, że nastąpi to tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust.3 Konstytucji RP). Wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). W kontrolowanej decyzji Wojewody te warunki wywłaszczenia zostały spełnione gdyż pozbawienie skarżącej spółki prawa własności stanowi realizacje celu publicznego, jakim jest budowa drogi publicznej.

W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie następujących przepisów:

- art. 112 ust. 3 w zw. art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 29 ust. 2 ustawy dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych poprzez błędną ich interpretacje i niewłaściwie zastosowanie.

- art. 11 c ustawy drogowej w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, art. 11c ustawy drogowej w zw. z art. 7 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszenie interesu skarżącej, art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11g ust.1 pkt 2 w zw. z art. 11 f ustawy drogowej, polegające na przyjęciu, iż organ administracji publicznej nie posiada kompetencji do zmiany przedstawionej przez inwestora koncepcji inwestycji. Rozwijając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że cała inwestycja sprowadza się do budowy "zjazdu" w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z definicją ustawową zjazd jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowanie i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z bezspornym stanowiskiem doktryny oraz judykatury zjazd nie jest częścią drogi, lecz jedynie miejscem dostępu do niej. Skoro zjazd nie jest częścią drogi, to inwestycja polegająca na budowie zjazdu nie wypełnia dyspozycji art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określającego cel publiczny, którym jest wydzielenie gruntu pod drogę, jak również pozostałych przepisów definiujących cel publiczny. W ocenie skarżącej, skoro ustawowo wyodrębnione cele publiczne muszą być interpretowane literalnie, przy wykluczeniu wykładni prawa, to brak jest podstawy prawnej do zastosowania instytucji wywłaszczenia rozpoznawanej sprawie. Zgodnie jednak z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest " wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji". Przepis nie posługuje się pojęciem "pasa drogowego", a Minister nie wyjaśnia, w jaki sposób uznanie " zjazdu" za element "pasa drogowego" uzasadnia stosowanie instytucji wywłaszczenia, co oznacza, że Minister nie oparł się na argumentach prawnych, lecz na arbitralnej ocenie, bowiem brak jest przepisu, który dawałby podstawę wywłaszczenia gruntu pod budowę pasa drogowego. Brak jest także regulacji prawnych, które nakładałyby na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia dojazdu do prywatnych nieruchomości, tym bardziej, że odbywa się to kosztem innego podmiotu prywatnego (skarżącej), któremu odbiera się w tym celu prawo własności. Takie działanie organu administracji publicznej powoduje rażące naruszenia interesu skarżącej, która nie udzieliła zgody (wymaganej ustawą o drogach publicznych) na realizacje takiej inwestycji na jej gruncie. Powyższe stanowisko skarżącą wywiodła z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w zw. art. 6 Kpa oraz art. 7 Konstytucji RP wskazując, że jedynie wówczas, gdy zarządca drogi publicznej buduje drogę lub zamierza ją przebudować, to budowa zjazdów lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących będzie należeć do jego powinności, nie zaś podmiotów mających tytuły uprawniające do korzystania z nieruchomości przyległych do drogi. Nie oznacza natomiast, iż zarządca drogi (inwestor) uprawniony jest do budowy zjazdu na gruncie prywatnym bez uzyskania zgody właściciela.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z 12 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1647/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju, wyrokiem z 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1472/18 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2017 r. i przekazał sprawę sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że sąd I instancji błędnie przyjął - w oderwaniu od materiału dowodowego wynikającego z akt sprawy - że inwestycja drogowa pn. "Rozbudowa przejścia przez miejscowość Z. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]" obejmuje wyłącznie budowę pojedynczego zjazdu na prywatną nieruchomość. NSA zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu decyzji odwoławczej wyraźnie wskazano, iż celem realizacji inwestycji jest dostosowanie parametrów technicznych drogi do wymogów stawianych drodze tej klasy, ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Niewątpliwie ustalenia organu obejmowały kwestię budowy przez inwestora zjazdu, przy czym z wydanych decyzji nie wynika, aby był to wyłączny zakres tej inwestycji. Według NSA tym zakresie sąd I instancji błędnie zinterpretował decyzję organu odwoławczego, błędnie poczynił własne ustalenia co do zakresu inwestycji, pomijając wskazany w charakterystyce przedsięwzięcia dołączonej do projektu budowlanego, stanowiącego integralną część decyzji Wojewody [...], opis inwestycji. Z opisu tego jednoznacznie wynika, że w ramach inwestycji planuje się rozbiórkę nawierzchni chodników, frezowanie istniejącej nawierzchni jezdni, następnie wykonanie warstw bitumicznych jezdni, ciągów pieszych oraz miejsc postojowych, elementów spowolnienia ruchu, oznakowania poziomego i pionowego, przebudowy istniejących skrzyżowań i zjazdów, kanalizacji deszczowej, a także przebudowy istniejącego oświetlenia ulicznego oraz kolidujących z inwestycją sieci uzbrojenia terenu i zbiornika odparowująco - infiltracyjnego. Zakres inwestycji jest zatem dalece szerszy od budowy samego zjazdu. Wbrew twierdzeniom sądu I instancji, zakres inwestycji wynika nie tylko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ale również z samego rozstrzygnięcia. NSA podkreślił, że w części uchylającej decyzji organu II instancji wyraźnie orzeka się o "ustaleniach dotyczących budowy lub przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz budowy lub przebudowy dróg innych kategorii". NSA stwierdził ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano przepisów prawa, którym w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchybiły organy administracji publicznej i co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Konkretne przepisy prawa zostały w zasadzie powołane przez sąd I instancji wyłącznie w ramach ogólnej informacji o zakresie regulacji ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w ramach przytoczenia poglądów Trybunału Konstytucyjnego zawartych w postanowieniu z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt SK 17/3 oraz w wyroku z 16 października 2016 r., sygn. akt K 4/10. Podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku stały się zatem ogólne twierdzenia sądu o wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do zakresu inwestycji, podczas gdy spostrzeżenia te nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Sąd I instancji, stwierdzając brak merytorycznego uzasadnienia dla udzielenia zezwolenia na realizację zjazdu z drogi publicznej w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie wskazał jednak na żadne konkretne przepisy, które uzasadniałyby takie stanowisko. Według NSA, niezależnie od uchybienia w postaci konstrukcji uzasadnienia, przepisy takie nie mogłyby zostać prawidłowo wskazane, bowiem zakres inwestycji nie narusza żadnych z przepisów specustawy drogowej, a przedmiotowa inwestycja może zostać zrealizowana na jej podstawie. Ponadto NSA zwrócił uwagę, że w części uzasadnienia dotyczącej przywołania stanu faktycznego sprawy, sąd I instancji wymienił zarzuty skargi, które obejmowały konkretne przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po czym następnie w dalszej części uzasadnienia nie odniósł się do nich oraz ich nie rozpoznał. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika również zakres, w jakim sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo, w jakim zakresie sąd rozpoznał sprawę oraz czy sentencja wyroku odnosi się do całej zaskarżonej decyzji, czy też wyłącznie do zaskarżonej części. Według NSA przepisy art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wykluczają realizacji wnioskowanej inwestycji w oparciu o specustawę drogową. Art. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 7, art. 11 f ust. 1 pkt 5 oraz art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej zezwalają na realizację dróg publicznych, w tym uzyskanie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz nabywanie nieruchomości pod drogi, ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości według katastru nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 1 w/w ustawy wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego - prócz przygotowania budowy samej drogi - również realizację infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawa ta odnosi się zatem zarówno do nowych dróg, jak i do dróg już istniejących, w stosunku do których przewidziano ich rozbudowę. Zaprojektowanie zjazdu, czy też jego przebudowa lub rozbudowa w sposób oczywisty od strony formalnoprawnej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Treść art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych przesądza o tym jednoznacznie. Poprawa parametrów istniejących zjazdów publicznych i ich rozbudowa ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa przyszłych uczestników ruchu drogowego i uzasadnia przejęcia prywatnych nieruchomości w ramach zezwolenia realizacyjnego. Jest to bowiem dokonywane w interesie publicznym (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2572/18, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakres zatem przedmiotowej inwestycji pozostaje zgodny z zakresem regulacji specustawy drogowej. Ponadto w ocenie NSA sąd I instancji niezasadnie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez brak ponownego zbadania i rozstrzygnięcia sprawy. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w tej sprawie, bowiem organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę, co wynika choćby z zakresu rozstrzygnięcia, w którym organ odwoławczy uchylił niektóre z zapisów decyzji organu I instancji i orzekł w tym zakresie w sposób odmienny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo obszerne, zawiera zarówno stanowisko organu odwoławczego w sprawie, jak i powody dla których zmienił rozstrzygnięcie organu I instancji, a także ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania. Także materiał dowodowy sprawy został zgromadzony w zgodzie z regułami postępowania wyjaśniającego. Ocena materiału dowodowego jest pełna i zarazem wystarczająca dla wydania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. W szczególności decyzja organu odwoławczego wyjaśnia co jest przedmiotem inwestycji drogowej, kierując się w tym zakresie zapisami charakterystyki przedsięwzięcia załączonej do projektu budowlanego. Organ ustalił, że zakres przedsięwzięcia obejmuje nie tylko budowę zjazdu, ale również rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...], co determinuje podział działki skarżącej spółki i przejęcie jej części pod realizację inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, a zatem ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie, w związku z czym przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 12 maja 2017 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną jest pozwolenie na realizację inwestycji w zakresie drogi publicznej, w związku z czym w sprawie mają zastosowanie, jako przepisy szczególne, uregulowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) zwanej dalej "specustawą drogową". W myśl art. 11i ust. 1 i 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane - z wyjątkiem art. 28 ust. 2, natomiast nie stosuje się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1023, 1529 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 756).

Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż art. 11e specustawy drogowej stanowi, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Obowiązujące przepisy, w tym w szczególności przepisy specustawy drogowej, nie przewidują dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej kompetencji do korygowania proponowanego przez zarządcę drogi przebiegu drogi i infrastruktury zagospodarowania terenu – elementy te są przedmiotem opiniowania przez organy wskazane w art. 11b specustawy drogowej przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Do kompetencji zarządcy drogi należy określenie następnie we wniosku proponowanego przebiegu drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (art. 11d ust. 1 pkt 1), projektów podziału nieruchomości (art. 11d ust. 1 pkt 3) oraz nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. (art. 11d ust. 1 pkt 3a). W przypadku gdy wniosek kompletny i zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, a projekt budowlany spełnia wymogi określone Prawem budowlanym, organ nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji o pozwoleniu na realizację inwestycji zawierają wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej oraz w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organy obu instancji dokonały też wszystkich wymaganych prawem sprawdzeń, w tym w szczególności w zakresie kompletności wniosku pod kątem wymogów określonych w art. 11d specustawy drogowej oraz sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego tj. zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami technicznobudowlanymi oraz spełnienie wymogów formalnych przez projekt architektonicznobudowlany.

Kwestia zgodności z prawem podziału i przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości skarżącej była przedmiotem postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ odwoławczy. W toku tego postępowania "D.", wykonując wezwanie do złożenia wyjaśnień skierowane przez organ do zarządcy drogi, złożył pismo z 12.01.2017 r., w którym wyczerpująco wytłumaczył konieczność wydzielenia części nieruchomości skarżącego i przejęcia jej na potrzeby inwestycji drogowej. Z wyjaśnień tych wynika, że zarządzający drogą wydzielił część działki skarżącego nr [...] na potrzeby uporządkowania jej dostępu do drogi wojewódzkiej nr [...] przez zaprojektowane skrzyżowanie w km [...], które według rozwiązań projektowych ma stanowić dojazd zarówno działki nr [...] jak i [...]. Istniejący wcześniej stan nie spełniał wymogów bezpieczeństwa ruchu, ponieważ na niebezpiecznym łuku poziomym drogi wojewódzkiej (poprzedzonym pochyleniem podłużnym) drogi wojewódzkiej o promieniu R=25 zlokalizowany był plac połączony bezpośrednio z drogą na długości ok. 25 m. Takie połączenie umożliwiało dokonywanie dowolnych manewrów skrętu z drogi wojewódzkiej oraz wjazdu na plac (działkę nr [...]) z dowolnego miejsca z dużą prędkością. Mały promień łuku dodatkowo mógł powodować ograniczenie widoczności co w połączeniu z dowolnością manewrowania mogło doprowadzić do kolizji. Działka nr [...] była obsługiwana wcześniej przez istniejący zjazd gospodarczy. Wyniku przebudowy skrzyżowania z drogą wojewódzką zjazd ten znalazł się w obszarze przebudowy i jako zjazd istniejący musiał być uwzględniony w projekcie, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Ponadto dostosowanie nawierzchni do odpowiednich parametrów technicznych skutkowało poszerzeniem normowym jezdni na łuku do szerokości 9.70 m wraz ze zmianą pochyleń poprzecznych. W ocenie sądu powyższe wyjaśnienia przekonują, że decyzja organu o podziale i przejęciu części nieruchomości skarżącej na własność jednostki samorządu terytorialnego nie ma cech dowolności, lecz jest racjonalnie umotywowana zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu wnioskowanej inwestycji drogowej.

Podsumowując, wskazać należy, że wbrew zarzutom skarżącej, nie doszło do naruszeń przepisów prawa materialnego wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszystkie elementy, o których mowa w art. 11f ust. 1 specustawy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.