Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1589/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91, 93
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XXV/486/2016 Rady Gminy Chełmiec z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie: uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec V" w Gminie Chełmiec I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 pkt 1 oraz w części graficznej tj. w załączniku nr 1 w odniesieniu do działki nr 1014 wieś Paszyn; II. zasądza od Rady Gminy Chełmiec na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXV/486/2016 Rady Gminy Chełmiec z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec V" w Gminie Chełmiec. Skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części tj.

1. w części tekstowej o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 1) i ust. 9 pkt 1);

2. w części graficznej o stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 pn " Zmiana

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec V" w Gminie

Chełmiec – wieś P. , działka nr [....] ".

Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) w zakresie zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec.

W uzasadnieniu Wojewoda Małopolski podał, że zaskarżony miejscowy plan obejmuje działkę nr [....] położoną we wsi P. Rada Gminy Chełmiec podejmując przedmiotową uchwałę w sprawie planu miejscowego stwierdziła zgodność projektu planu z ustaleniami studium Gminy Chełmiec. Jednak zdaniem strony skarżącej brak jest zgodności przedmiotowego planu miejscowego w części objętej załącznikiem nr 1 do zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec (przyjętego uchwałą Nr LX/223/98 Rady Gminy Chełmiec z dnia 23 kwietnia 1998 r.). Z wyrysu ze Studium zamieszczonego na załączniku nr 1 do uchwały wynika bowiem, że teren MN położony jest w obszarze o rolnym kierunku przeznaczenia w studium, natomiast przedmiotowa zmiana planu przeznacza go dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W planie miejscowym dla działki objętej uchwaloną zmianą planu zmieniono więc funkcje i przeznaczenie spornego terenu, względem określonych w Studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium i nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane.

Wobec powyższego zapisy przedmiotowej uchwały w zakresie przeznaczenia terenu działki ewidencyjnej nr [.....] we wsi P. na cele mieszkaniowe istotnie naruszają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 przedmiotowej ustawy poprzez brak ich zgodności z ustaleniami obowiązującego studium Gminy Chełmiec.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Chełmiec wniósł o oddalenie skargi. Organ argumentował, że zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy Chełmiec Nr LX(339)98 z dnia 23 kwietnia 1998r. (z późn. zm.) działka nr ewid. [....] położona w obrębie P. leży w strefie ekologicznej rolno - leśnej dla której zagospodarowanie i zainwestowanie dopuszczone jest na ściśle określonych warunkach. Teren objęty zmianą planu (działka [...] ) sąsiaduje z istniejącą zabudową oraz z planowanymi terenami pod zabudowę, co obrazuje załączniki Nr 1 przedłożony wraz z odpowiedzią na skargę.

Organ zaznaczył, że zgodnie z częścią tekstową Studium dla powyższego terenu obowiązuje również zapis cyt.: "Studium określając generalne zasady zagospodarowania przestrzennego obszaru całej gminy i poszczególnych jej fragmentów nie precyzuje szczegółowych ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych działek oraz warunków ich zabudowy i dopuszcza możliwość korekt w rozgraniczeniach poszczególnych terenów na etapie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz pod warunkiem nie naruszenia obligatoryjnych innych istotnych ustaleń Studium".

Na podstawie opisanego i przedstawionego na załącznikach graficznych stanu faktycznego oraz przytoczonych wyżej zapisów Studium w ocenie organu nie doszło do naruszenia ustaleń Studium.

Niezależnie od powyższego organ zaznaczył, że Rada Gminy Chełmiec podjęła uchwałę Nr XLI/832/2018 z dnia 8 marca 2018r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec". Procedura opracowania nowego Studium dla całej gminy jest obecnie na etapie końcowym. Projekt Studium był już wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 2 do 24 września 2019 r. i do przedmiotowego terenu nie wniesiono żadnej uwagi. Obecnie projekt Studium jest ponownie wyłożony do publicznego wglądu do dnia 19 grudnia 2019 r. ale dotyczy innych terenów niż omawiana działka. Przewiduje się uchwalanie projektu Studium w miesiącu styczniu 2020 r.

Teren objęty planem nr 1 w P. (działka nr [....] ) i przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną "MN" jest uwzględniony w projekcie nowo opracowywanego Studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej (w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), oznaczone symbolem "M", co w konsekwencji prowadzi do niekwestionowanej zgodności zmiany planu ze Studium.

Nie bez znaczenia jest fakt, że zarówno do Rady Gminy Chełmiec jak i do Wójta Gminy Chełmiec przez 3 lata nie wypłynęło żadne pismo od Wydziału Prawnego i Kontroli MUW (jak to jest powszechnie stosowane) co pozbawiło Gminę możliwości wcześniejszego wyjaśnienia ewentualnych nieprawidłowości w odniesieniu do kwestionowanej części uchwały. Rada Gminy Chełmiec otrzymała tylko skargę wraz z załącznikami, która wpłynęła dnia 6 grudnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie przez Wojewodę Małopolskiego w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z 8. 03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019.506 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.) jest § 7 ust. 1 pkt 1) i ust. 9 pkt 1) uchwały Nr XXV/486/2016 Rady Gminy Chełmiec z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec V" w Gminie Chełmiec oraz załącznik graficznej nr 1 do uchwały w zakresie w jakim się odnosi do działki nr [....] położonej we wsi P.

Na wstępie należy wskazać na treść art. 91 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jak wskazano w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie tryb z art. 93 ust. 1 ustawy z 8. 03. 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. 2018. 994) , zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. "Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, wyrok WSA w Krakowie z 25. 04. 201`9 r. sygn. akt. II SA/Kr 179/19).

Zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z kolei art. 20 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że kwestionowana regulacja § 7 ust. 1 pkt 1 jednoznacznie wskazuje, że "wyznacza się w planie miejscowym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem MN obejmujące: działkę nr [....] położoną w P. (plan nr 1)". W § 7 ust. 9 planu miejscowego ustalono "dostępność komunikacyjną terenu objętego planem nr 1 (w P. ) z istniejącej drogi wewnętrznej"

Odnosząc przytoczone uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. z przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 do okoliczności rozważanej sprawy, należy zauważyć, że zaskarżonej uchwale przeznaczenie terenu działki nr [....] w P. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczone symbolem MN narusza ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (przyjęty uchwałą Nr LX/223/98 Rady Gminy Chełmiec z dnia 23 kwietnia 1998 r.). Powyższe potwierdza wyrys ze Studium zamieszczony w załączniku nr 1 do kwestionowanej uchwały, z którego wynika, że teren oznaczony w planie miejscowym symbolem MN położony jest w obszarze o rolnym kierunku przeznaczenia w Studium.

Także analiza zapisów planu miejscowego oraz przedłożonego do akt sądowych Studium wskazuje, że w zakresie postanowień dotyczących obszaru działki nr [....] w P. w kwestionowanym planie miejscowym dopuszczono się naruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W Studium bowiem nie przewidziano w terenach rolnych o symbolu R zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej. W tym miejscu wypada zaznaczyć, że kwestia braku zgodności pomiędzy planem miejscowym i Studium nie jest kwestia sporną pomiędzy stronami.

Stosownie do cyt. normy z art. 20 ust 1 u.,p.,z.p. zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. A zatem, jeśli w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów rolnych , to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Na koniec wypada zaznaczyć, że dla rozpatrywanej sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że w Gminie Chełmiec opracowywane jest nowe studium, w którym, tereny oznaczone w planie miejscowym symbolem MN, będą również kierunkowo przeznaczone pod zabudowę.

Konkludując, w ocenie Sądu zmiana przeznaczenie terenu działki nr [....] we wsi P. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o symbolu MN, oznaczony kolorem ciemnopomarańczowym, podczas gdy w Studium jest to teren rolny o symbolu 3.1 R, oznaczony barwnie kolorem żółtym stanowi istotne naruszenie przepisów ustawy.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku

W punkcie II orzeczono o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 .p.p.s.a. w zw. Z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).