Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 150/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszajacy prawo
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 57, art. 61 ust. 1 i ust. 8 pkt 1a, pkt 1b, pkt 2 i pkt 3, art. 64, art. 65, art. 66 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 145a par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Dnia 27 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu o nr [...] złożonego przez "A" Sp. z o. o. 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i przekazuje sprawę Zarządowi Województwa [...] do ponownego rozpatrzenia; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 19 stycznia 2021 r. nr 40/21, podjętą na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1668), art. 57 i art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, dalej ustawa wdrożeniowa), Zarząd Województwa [...] nie uwzględnił protestu złożonego przez A Sp. z o. o. od negatywnej oceny merytorycznej projektu pn. "Budowa centrum multimodalnego Ł.-P." o nr WND-RPLD.03.03.00-10-0001/19 złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr RPLD.03.03.00-IZ.00-10-001/19 wniosków o dofinansowanie projektów, w ramach Osi Priorytetowej III Transport, Działania III.3 Transport multimodalny Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2014 - 2020.

Z uzasadnienia podjętej uchwały wynika, że w dniu 16 sierpnia 2019 r. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Ł. na lata 2014 - 2020 ogłosiła Konkurs zamknięty dla naboru nr RPLD.03.03.00-IZ.OO-10-001/19 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej III Transport Działania III.3 Transport multimodalny Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2014 - 2020.

Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ogłoszenie o konkursie zostało podane do publicznej wiadomości na wskazanych stronach internetowych.

W ramach przedmiotowego konkursu A Sp. z o.o. W dniu 18 grudnia 2019 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu o nr WND-RPLD.03.03.00-10-0001/19 pod nazwą "Budowa centrum multimodalnego Ł.-P.".

Pismem z dnia 12 października 2020 r. wnioskodawca został poinformowany o negatywnej ocenie złożonego przez niego wniosku o dofinansowanie z uwagi na wyczerpanie w ramach konkursu środków finansowych przeznaczonych na dofinansowanie projektów, o których mowa w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy wdrożeniowej oraz pouczony o możliwości złożenia protestu od decyzji Zarządu Województwa Ł.

Kwestionując zasadność powyższej oceny A Sp. z o.o., w zakreślonym prawem terminie, wniosła protest do Zarządu Województwa Ł.

W ramach złożonego protestu wnioskodawca odwołał się od oceny następujących kryteriów merytorycznych punktowych:

- Stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami;

- Skrócenie czasu dostawy towarów;

- Lokalizacja projektu względem sieci TEN-T.

Wnioskodawca w ramach złożonego protestu nie zgodził się z oceną jednego z ekspertów, który stwierdził, iż "wnioskodawca nie wykazał, że realizacja projektu jest uzależniona od przeprowadzenia innego przedsięwzięcia lub projekt stanowi ostatni etap szerszego przedsięwzięcia, lub kontynuację wcześniej realizowanych przedsięwzięć" i przyznał 6 punktów na maksymalnie 8 możliwych. Wnioskodawca podkreślił, że - w jego opinii - następujące zapisy zawarte w Studium Wykonalności wskazują przedsięwzięcia komplementarne w obszarach wymienionych przez eksperta dokonującego pierwotnej oceny projektu:

- "Dokończenie budowy wiaduktu wschodniego na stacji Ł. w zakresie linii kolejowej nr 25 Ł.- D. dzięki czemu możliwa będzie poprawa przepustowości stacji Ł. i zlikwidowane zostanie wąskie gardło poprzez zapewnienie możliwości przejazdowych przez wschodnią część stacji po torach linii kolejowej nr 25 Ł.-D. oraz połączenie z grupą torów stacji Ł. Towarowa dwoma torami poprowadzonymi przez nieużywany obecnie wiadukt kolejowy na Al. B w Ł.. Realizacja tego projektu umożliwi sprawniejsze zarządzanie i organizację sieci transportumultimodalnego w zakresie wykorzystania infrastruktury kolejowej dzięki zwiększeniu jej przepustowości". Zdaniem wnioskodawcy ww. zapisy potwierdzają wypełnienie warunku "realizacja jednego projektu jest uzależniona od przeprowadzenia innego przedsięwzięcia" - uzyskanie odpowiedniej przepustowości inwestycji jest uzależnione od wzajemnego funkcjonowania ww. inwestycji i centrum multimodalnego Ł.;

- "Przedmiotowy projekt komplementarny jest również względem projektu pt. "Udrożnienie Ł. Węzła Kolejowego (TEN-T), etap II, odcinek Ł.- Ł./Ł." w zakresie realizacji szerszej strategii rozwoju przez szereg projektów komplementarnych celem doprowadzenia do stworzenia spójnego systemu, zgodnego z wymogami dla sieci TEN-T. Przedmiotowy projekt dotyczy budowy terminala multimodalnego, który podłączony zostanie do istniejącej sieci kolejowej na odcinku ł." - Zdaniem wnioskodawcy ww. zapisy potwierdzają, że wypełnienie warunku "projekt stanowi ostatni etap szerszego przedsięwzięcia" zostało spełnione, gdyż połączenie ww. infrastruktury kolejowej i infrastruktury powstałej w ramach projektu można (pod względem funkcjonalnym i celowym) uznać za szersze przedsięwzięcie, którego ostatni etap stanowi inwestycja wnioskodawcy.

Wnioskodawca w złożonym proteście stwierdził, iż jeden z ekspertów przyznał dla ww. kryterium maksymalną liczbę punktów, co - w opinii protestującego - stanowi potwierdzenie wypełnienia wszystkich aspektów branych pod uwagę w ramach oceny kryterium. Podkreślił także, że w całej dokumentacji aplikacyjnej wielokrotnie wskazywał na 1) komplementarność inwestycji wobec działalności podmiotów zlokalizowanych w tej części Ł., której dotyczy przedmiotowy wniosek o dofinansowanie (m.in. na powiązanie z hubem logistycznym A -planowany terminal intermodalny A stanowi kontynuację wcześniej zrealizowanych przedsięwzięć ww. hubu logistycznego przez jednego z udziałowców wnioskodawcy i umożliwi kompletność/komplementarność usług logistycznych wykonywanych w obrębie hubu), 2) planowaną współpracę terminala z Chinami, portami morskimi, innymi terminalami, 3) komplementarność wobec przebiegu trasy S-14 oraz 4) uzupełniającym znaczeniu inwestycji wobec istniejącej już infrastruktury w przemysłowej części T.

Wnioskodawca w proteście podkreślił także, że inwestycja będzie komplementarna do trwającej przebudowy ciągu linii kolejowej nr 15 i 16 Ł.- Z. – K. (trwające prace na odcinku Ł.- Z. (linia nr 15), prace na odcinku Ł.- Ł. planowane do zakończenia w roku 2022 oraz planowana przebudowa odcinka Ł. – K.). Stwierdził, że po zakończeniu wszystkich ww. prac czas przejazdu z Ł. do K. skróci się o ok. 15 minut

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia wnioskodawca w proteście zarzucił, że jeden z ekspertów nie uwzględnił w swojej ocenie wszystkich informacji przedstawionych w dokumentacji aplikacyjnej (co stanowi podstawę do stwierdzenia wystąpienia uchybienia proceduralnego) i wniósł o ponowną ocenę kryterium. Zaskarżoną niniejszą skargą uchwałą z dnia 19 stycznia 2021 r. Zarząd Województwa Ł. nie uwzględnił protestu A Sp. z o.o.

Instytucja Zarządzająca stwierdziła, co następuje:

W ramach kryterium "Stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami" ocenie podlegało czy:

– przy realizacji projektu będą wykorzystywane efekty realizacji innego projektu, nastąpi wzmocnienie trwałości efektów jednego przedsięwzięcia realizacją innego;

– projekty są adresowane do tej samej grupy docelowej lub tego samego terytorium, lub rozwiązują ten sam problem;

– realizacja jednego projektu jest uzależniona od przeprowadzenia innego przedsięwzięcia lub projekt stanowi ostatni etap szerszego przedsięwzięcia, lub kontynuację wcześniej realizowanych przedsięwzięć;

– projekt jest elementem szerszej strategii realizowanej przez szereg projektów komplementarnych.

Po dokonaniu oceny zapisów dokumentacji aplikacyjnej oraz mając na względzie wyjaśnienia wnioskodawcy Zarząd Województwa Ł. stwierdził, że w ramach projektu wykazano, iż:

– terminal multimodalny będący przedmiotem projektu będzie korzystał z linii kolejowej nr 16, z którą będzie bezpośrednio skomunikowany bocznicą kolejową. W związku z powyższym można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowy projekt będzie wykorzystywał efekt realizacji projektu "Modernizacja linii kolejowej nr 15 na odcinku B. – Z.", przez co wykorzystane zostaną także efekty modernizacji linii kolejowej nr 15 oraz nastąpi ich wzmocnienie;

– projekt (wraz z projektami komplementarnymi) jest adresowany do tożsamej grupy docelowej przedsiębiorców i odbiorców końcowych zamieszkujących obszar województwa łódzkiego, wykorzystujących w celach produkcyjnych lub konsumpcyjnych towary i materiały sprowadzane między innymi z Chin;

– projekt jest zgodny z dokumentami strategicznymi i stanowi element szerszej strategii zwiększania atrakcyjności transportu multimodalnego w systemie transportowym województwa ł., która to strategia realizowana jest m.in. poprzez projekty. "Udrożnienie Ł. Węzła Kolejowego (TEN-T), etap II, odcinek Ł.-Ł./Ł.", "Budowa wiaduktu wschodniego na stacji Ł.w linii kolejowej nr 25 Ł.- D.", "Rozbudowa Portu Lotniczego Ł. im. [...]

Co do kryterium "Skrócenie czasu dostawy towarów" Instytucja Zarządzająca przyjęła wyjaśnienia wnioskodawcy przedstawione w proteście odnośnie omawianego zarzutu. Stwierdziła, że zapisy dokumentacji aplikacyjnej potwierdzają, iż w ramach projektu zaplanowano min. wdrożenie systemu IT do nadzoru nad koordynacją pracy terminala. Działania te przyczynią się do skrócenia czasu obsługi przesyłki i udostępnienia jej odbiorcy w ciągu maksymalnie 62 godzin od przybycia transportu do terminala, co w przełożeniu na całkowity czas transportu przesyłki spowoduje jego skrócenie od około 10% do nawet 40 %. W ramach projektu zaplanowano także wykorzystanie suwnic, które należą do grupy najszybszych i najwydajniejszych w Europie, co również powinno mieć wpływ na skrócenie czasu obsługi towarów/przesyłek. Dodatkowo w ramach wdrażanego systemu zarządzania Wnioskodawca zaplanował wykorzystanie znakowania i identyfikacji kontenerów oraz jednostek paletowych w technologii RFID, co wpłynie na skrócenie czasu identyfikacji (odnajdywania) przesyłek i zarządzania procesami obsługi terminalowej. Należy także podkreślić, że rozwój centrum multimodalnego z reguły wiąże się z rozwojem różnego rodzaju magazynów, które mogą wykorzystywać także łącznice kolejowe lub dodatkowe drogi dojazdu, które (jeśli są dobrze rozplanowane i zapewniają "zimną strukturę równoległą tras transportowych") dodatkowo mogą ułatwić rozładowywanie nieprzewidywanych korków.

Mając na uwadze powyższe Instytucja Zarządzająca uznała zarzuty wnioskodawcy i stwierdziła, że w ramach kryterium "Skrócenie czasu dostawy towarów" projekt uzyskuje po 9 punktów.

Natomiast w kwestii kryterium "Lokalizacja projektu względem sieci TEN-T" Instytucja Zarządzająca podkreśliła, że ocena projektu dokonywana jest w oparciu o zapisy przedstawione przez aplikującego w złożonej dokumentacji. Zarząd Województwa Ł. stwierdził, że w złożonym Studium Wykonalności (skorygowanym w dniu 25 sierpnia 2020 r.) wnioskodawca wielokrotnie potwierdzał przynależność planowanego do realizacji terminala do sieci TEN-T (min. na stronach 35, 38, 41). Tym samym Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że na podstawie zapisów dokumentacji podlegającej ocenie, eksperci przeprowadzający ocenę merytoryczną projektu dokonali prawidłowej oceny kryterium.

Natomiast mając na uwadze zapis na str. 60 Studium Wykonalności stanowiący, iż "terminal ten nie będzie zarządzany przez Narodowego Zarządcę Infrastruktury sieci TEN-T", stan faktyczny lokalizacji projektu, tj. zlokalizowanie go w północnej części Ł., przy ul. E, w bezpośrednim sąsiedztwie linii kolejowej nr 15 B. Ł., która nie jest włączona do sieci TEN-T oraz treść pisma PKP PLK S.A. z dnia 20 października 2020 r. (IZIW-071-113/20), potwierdzającego że linia kolejowa nr 15 nie jest w śladzie przebiegu korytarza sieci TEN-T, Instytucja Zarządzająca uwzględnia zarzut i stwierdziła, że przedmiotowy projekt dotyczy terminala zlokalizowanego poza siecią TEN-T. W związku z powyższym w ramach kryterium "Lokalizacja projektu względem sieci TEN-T" projekt uzyskał po 6 punktów.

Instytucja Zarządzająca podniosła, iż wnioskodawca w pierwotnej ocenie merytorycznej uzyskał 82,24 % maksymalnej liczby punktów. Po uwzględnieniu zarzutu nr 2 i 3 wnioskodawca uzyskał 92,11 % maksymalnej liczby punktów. Wobec powyższego dokonała aktualizacji listy o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej.

Jednocześnie z uwagi na nieuwzględnienie protestu w zakresie spełniania kryterium "Stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami" Zarząd Województwa Ł. nie uwzględnił protestu złożonego przez A Sp. z o.o. od negatywnej oceny merytorycznej projektu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Sp. z o. o. zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik postępowania, tj.

a. art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "wyczerpanie alokacji", o której mowa w powyższym przepisie, następuje już w momencie wyczerpania środków dofinansowania z uwagi na wybór podmiotu uzyskującego dofinansowanie, w przypadku gdy do wyczerpania środków dochodzi w momencie całkowitego i ostatecznego wyczerpania kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach określonego działania oraz rozdzielenia tej kwoty środków w określonej formie prawnej, tj. zawarcia umów o dofinansowanie;

b. art. 53 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie aktualizacji listy projektów wybranych i umieszczenie wnioskodawcy na pierwszym miejscu z uwagi na przyznaną w wyniku weryfikacji protestu najwyższą liczbę punktów, a jednocześnie przyznanie negatywnej oceny merytorycznej projektu z uwagi na nieuwzględnienie protestu w zakresie spełniania kryterium "Stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami", co skutkowało wadliwym nie przyznaniem wnioskodawcy dofinansowania, mimo że jego wniosek uzyskał najlepszą ocenę punktową;

c. art. 37 ust. 1 b. w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a tiret rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1303/13 w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych poprzez bezzasadne uznanie, że projekt skarżącej nie może zostać rekomendowany do dofinansowania pomimo jego pozytywnej oceny, tj. uzyskania najwyższej liczby punktów, w sytuacji w której nie doszło do wyczerpania środków w konkursie, a organ nie poczynił prawidłowych i pewnych ustaleń odnośnie środków przeznaczonych na dofinansowanie;

d. art. 53 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 58 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez bezpodstawną odmowę skierowania projektu spółki do dofinansowania ze względu na "niewystarczanie środków w danym konkursie", w sytuacji w której przepis art. 53 ust. 2 pkt 2 nie znajduje zastosowania do projektów objętych procedurą odwoławczą i nie może uzasadniać odmowy dofinansowania, zaś Projekt skarżącej po rozstrzygnięciu protestu otrzymał najwyższą liczbę punktów uprawniającą go do dofinansowania, a na moment złożenia protestu nie doszło do alokacji środków;

e. art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie złożonego protestu mimo stwierdzenia przez organ zasadności części zarzutów skarżącego w wyniku przeprowadzenia ponownej kompleksowej oceny projektu oraz spełnienia przez przedmiotowy wniosek minimum punktowego, co powinno skutkować wydaniem uchwały uwzględniającej protest wobec tego, że projekt po ponownej ocenie uzyskał najwyższy wynik, a więc ponowna ocena była pozytywna.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

a. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie niewłaściwej oceny projektu przez ekspertów na etapie rozpoznania projektu przed złożeniem protestu i brak skorygowania przez organ informacji mającej cechę notoryjności w ramach rozpoznania projektu, a efekcie nieprawidłowe uznanie, że planowany do realizacji terminal będzie zarządzany przez Narodowego Zarządcę Infrastruktury sieci TEN-T, i że będzie wchodził w skład sieci TEN-T, podczas gdy z lokalizacji projektu, tj. planowanego zrealizowania go w północnej części Ł., przy ul. C, w bezpośrednim sąsiedztwie linii kolejowej nr 15 B. Ł.nie włączonej do sieci TEN-T jednoznacznie wynika, że zamysłem skarżącej było dofinansowanie projektu dotyczącego terminala zlokalizowanego poza tą siecią, co skutkowało nieprawidłową oceną projektu na etapie oceny merytorycznej projektu i w efekcie nieprawidłowym nieprzyznaniem wnioskodawcy punktów za lokalizację projektu poza siecią TEN-T;

b. art. 45 ust. 4 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 58 ust. 1 pkt. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nieprawidłowe zastosowanie i zawarcie rozbieżnych informacji w zakresie podstawy dokonania negatywnej oceny projektu między informacją o wynikach konkursy z dnia 12 października 2020 r. tj. wskazania, że przyczyną uniemożliwiającą wybranie podmiotu do dofinansowania jest wyczerpanie środków przeznaczonych na ten cel, a uchwałą z dnia 19 stycznia 2021 r., w której nie wskazano na wyczerpanie środków dofinansowania;

c. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez nieprawidłowe zastosowanie i nie przeprowadzenie wyboru projektu do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny w szczególności w zakresie odmowy uznania zarzutu nr 1 złożonego protestu tj. spełnienia kryterium stopnia komplementarności z innymi przedsięwzięciami;

d. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez brak dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia braku środków przeznaczonych na cel realizacji projektu wnioskodawcy, w tym brak dokonania prawidłowej oceny "pozostawania środków w konkursie", która to ocena powinna wskazywać z jednej strony jaka kwota była przeznaczona na konkurs oraz z drugiej strony jakie kwoty zostały rozdysponowane w sposób określony w art. 52 ustawy wdrożeniowej;

e. naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez brak jakiegokolwiek uzasadnienia przez organ stanowiska o niewykazaniu przez skarżącą elementu sposobu oceny kryterium punktowego "Stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami" w zakresie elementu "realizacja jednego projektu jest uzależniona od przeprowadzenia innego przedsięwzięcia lub projekt stanowi ostatni etap szerszego przedsięwzięcia, lub kontynuację wcześniej realizowanych przedsięwzięć", a jedynie ograniczenie uzasadnienia uchwały do zdawkowego wskazania, że w ocenie organu ten element oceny nie został wykazany, co doprowadziło w rzeczywistości do nierozpatrzenia protestu w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia;

f. art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez jedynie powołanie się na opinie ekspertów, przy ocenie kryterium punktowego "Stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami" w zakresie elementu "realizacja jednego projektu jest uzależniona od przeprowadzenia innego przedsięwzięcia lub projekt stanowi ostatni etap szerszego przedsięwzięcia, lub kontynuację wcześniej realizowanych przedsięwzięć", a jednocześnie bezkrytyczne zaakceptowanie w rozpoznaniu protestu oceny eksperckiej mniej korzystnej dla skarżącej niż uzyskanej w ramach pierwszej oceny projektu, co świadczy o nagłej zmianie stanowiska organu z dopuszczającego możliwość uzyskania w ramach tego podkryterium maksymalnej liczby punktów na wykluczające taką możliwość, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek uzasadnienia tak istotnej zmiany stanowiska, podczas gdy przepis ten wymaga przeprowadzenia rzetelnej analizy przez samą instytucję zarządzającą, która nie może w uzasadnieniu polegać wyłącznie na opinii ekspertów oraz wskazania przyczyn, dla których instytucja zarządzająca uznaje zasadność opinii ekspertów.

Uzasadniając skargę A Sp. z o. o. podniosła, że w uchwale stanowiącej rozpoznanie złożonego przez skarżącą protestu, pomimo uzyskania, w wyniku weryfikacji, najwyższej oceny punktowej przez projekt skarżącej, organ ocenił projekt negatywnie i wskazał, że nie może zostać rekomendowany do dofinansowania z uwagi na wyczerpanie środków przeznaczonych na ten cel. Działanie organu polegające na uznaniu, że doszło do wyczerpania środków, w sytuacji gdy skarżąca uzyskała najwyższą liczbę punktów, w ocenie spółki jest bezzasadne. Sprzeczne z zasadą sprawiedliwości proceduralnej, zasadą równego traktowania oraz zasadą proporcjonalności jest stwierdzenie negatywnej oceny jedynie z uwagi na wyczerpanie alokacji na konkurs, w sytuacji gdy na etapie składania protestu kwota ta nie była rozdysponowana. Skarżąca wskazała, iż mimo, że projekt winien już przy pierwszej ocenie uzyskać najwyższą liczbę punktów, z uwagi na błędną opinię ekspertów, punktów tych nie uzyskał. Jednocześnie organ rozpoznający protest błąd naprawił i umieścił skarżącą na najwyższej pozycji rankingowej, nie przyznając jej jednak dofinansowania. W ocenie skarżącej takie działanie jest sprzeczne z zasadą przejrzystości.

Jednocześnie, w ocenie skarżącej, organ nie zadośćuczynił także podstawowej zasadzie, która wiąże się z zasadą przejrzystości, to jest wykazaniu i należytemu uzasadnieniu podjętej decyzji. W przedmiotowej sprawie organ w żaden sposób nie wskazał bowiem, na czym miało polegać wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w ramach konkursu. W szczególności organ nie poddał analizie ilości posiadanych środków oraz sposobu ich wydatkowania. Jest to o tyle istotne, że wnioskowana kwota dofinansowania skarżącej wynosiła ponad połowę mniej niż kwota, o którą wnioskowała spółka D sp. z o.o. Organ nie wskazał też czy posiada rezerwy przeznaczone na ewentualne pozytywne rozpatrzenie protestu. Spółka pierwotnie wybrana w konkursie uzyskała punktację na poziomie 85,53% tymczasem skarżąca, po rozpatrzeniu odwołania, uzyskał ponad 90 %. Z uzasadnienia uchwały nie wynika natomiast, że doszło do wyczerpania alokacji środków przeznaczonych na konkurs, rozumianych przez faktyczne przekazanie tych środków w wykonaniu umowy na dofinansowanie, a nie przez samo sporządzenie listy projektów wybranych do dofinansowania i zawarcie umowy na dofinansowanie.

Spółka podniosła, iż w sprawie doszło do błędnej odmowy skierowania projektu skarżącej do dofinansowania, w sytuacji gdy organ w żaden sposób nie wskazał, że dofinansowanie nie jest możliwe z uwagi na niedostępność środków na ten cel. Przepisy ustawy wdrożeniowej mają charakter ramowych wytycznych co do zasad działania organów przyznających środki finansowe. Organ kierując się przedstawionymi wyżej zasadami jest zobowiązany wykazać i udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane, co dopiero może powodować bezprzedmiotowość dalszego postępowania.

Zdaniem skarżącej, organ nie określił w sposób przejrzysty przyczyny nieuwzględnienia protestu, uzasadniając swoją uchwałę zdawkowo, a nadto w sposób niedający możliwości jednoznacznej interpretacji jego stanowiska. Co więcej, obie możliwe interpretacje stanowiska organu prowadzą do wniosku, że motywy nieuwzględniania protestu nie znajdują oparcia w postanowieniach Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych, jak również w dokumentacji konkursowej.

Skarżąca wskazała następnie, że w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały, w części dotyczącej rozpoznania spełnienia przez Skarżącego merytorycznego kryterium punktowego "Stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami" w zakresie elementu "realizacja jednego projektu jest uzależniona od przeprowadzenia innego przedsięwzięcia lub projekt stanowi ostatni etap szerszego przedsięwzięcia, lub kontynuację wcześniej realizowanych przedsięwzięć", organ ograniczył uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia jedynie do przywołania podniesionego przez Wnioskodawcę zarzutu i argumentów na ich poparcie, przytoczenia postanowień regulaminu konkursu, podania swojego końcowego stanowiska w sprawie oraz zdawkowego odwołania się do opinii ekspertów. Oznacza to więc, że organ w uzasadnieniu uchwały w żaden sposób nie opisał procesu dochodzenia do wniosku o zasadności nieuwzględnienia protestu. Nie podał w szczególności jakichkolwiek konkretnych motywów przemawiających za uznaniem bądź nieuznaniem argumentów skarżącej. Jedynym przedstawieniem stanowiska organu są wyrażenia końcowo rozstrzygające skuteczność protestu skarżącej, co oznacza że organ w ogóle nie odniósł się do poszczególnych motywów protestu, jak również nie przeprowadził stosownej analizy spełniania poszczególnych kryteriów oceny których błędna wcześniejsza ocena została zarzucona przez skarżącą, czego od organu wymaga także art. 56 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Sporządzone uzasadnienie nie przedstawia więc procesu prowadzącego do podjęcia przez organ decyzji o nieuwzględnieniu protestu. Tym samym, w ocenie skarżącej, uchwała ta nie może się ostać z uwagi na wadę polegającą na niemożliwości przeprowadzenia jej instancyjnej kontroli. Tymczasem przedmiotowa uchwała w żadnej mierze nie pozwala na zrozumienie powodów, jakim kierował się organ nie uwzględniając protestu Skarżącego.

Nadto skarżąca podniosła, że w ramach rozpoznania protestu organ uwzględnił dwa z trzech zarzutów zgłoszonych przez skarżącą. W wyniku powyższego, projekt skarżącej uzyskał najlepszy wynik punktowy spośród wszystkich złożonych wniosków o dofinansowanie, wynoszący 92,11% wszystkich możliwych do zdobycia punktów. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że w wyniku powyższego dokonana zostanie aktualizacja listy z art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Ustalenia te nie znalazły jednak przełożenia na zasadniczą treść rozstrzygnięcia jako orzeczenia załatwiającego sprawę skarżącej. Organ w sentencji zaskarżonej uchwały zdecydował bowiem jedynie o nieuwzględnieniu protestu, a co za tym idzie nie wydał rozstrzygnięcia stanowiącego umocowanie do aktualizacji listy wyników naboru. Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały organ wskazał na brak możliwości uwzględnienia protestu z tej przyczyny, że nie uznał zasadności tylko jednego z trzech zarzutów. Doszło więc do sytuacji, w której mimo uwzględnienia zarzutów protestu w sposób przesądzający o zdobyciu przez projekt skarżącej największej liczby punktów, nie znalazłoby to rozstrzygnięcia w wynikach naboru.

W ocenie skarżącej, wobec faktu, że rozpoznanie protestu doprowadziło do pozytywnej oceny projektu skarżącej organ powinien był podjąć uchwałę uwzględniającą protest oraz aktualizującą listę z art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Należy bowiem wskazać, że mimo iż ustawa wdrożeniowa nie przewiduje wprost możliwości podjęcia uchwały uwzględniającej protest w części, nie stanowi to jego podstaw do twierdzenia, że uwzględnienie protestu możliwe jest tylko w przypadku zasadności wszystkich ponoszonych przez wnioskodawcę zarzutów protestu. Kluczowe znaczenie dla możliwości uwzględnienia protestu w takiej sytuacji ma dyspozycja art. 58 ust. 2 i art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, które to przepisy wiążącą uwzględnienie protestu zarzucającego błędną ocenę merytoryczną (a w tym punktową) projektu ze skutkiem w postaci wydania rozstrzygnięcia merytorycznie aktualizującego listę projektów wybranych do dofinansowania. Mając to na uwadze, nie znajduje podstaw twierdzenie, że rozpoznanie protestu w sposób merytoryczny i wymagający przeprowadzenie aktualizacji listy projektów może skutkować podjęciem uchwały nieuwzględniającej protest. W ocenie skarżącej organ powinien, działając na podstawie art. 58 ust. 2 pkt 1 i art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, podjąć uchwałę uwzględniającą protest oraz dokonać aktualizacji tej listy.

Skarżąca podkreśliła, że zmiana wyniku punktowego uzyskanego przez jej projekt poparty został nowymi ocenami eksperckimi, uznającymi ten projekt za najlepszy spośród zgłoszonych w konkursie. Tym samym, wydanie przez organ uchwały nieuwzględniającej protest byłoby bezpośrednio sprzeczne z tym stanowiskiem ekspertów, mimo że organ również je podzielił w uzasadnieniu uchwały. Skarżąca zaznaczyła, że eksperci w przeważającej części podzielili jej stanowisko wskazane w proteście, a różnica między stanowiskiem skarżącej, a oceną ekspertów, sprowadzała się jedynie do różnicy oceny punktowej wynoszącej zaledwie 2 punkty na 76 punktów maksymalnie możliwych do zdobycia. Jednak, mimo tak marginalnej różnicy w stanowisku skarżącej i stanowisku ekspertów, organ podejmując zaskarżoną uchwałę zniweczył fakt, że eksperci uznali zasadność przyznania projektowi dodatkowych 9 punktów spośród 11 punktów dochodzonych protestem strony.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi z uwagi na to, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Ł. i zobowiązanie organu do załatwienia niniejszej sprawy w sposób przyznający skarżącej wnioskowane dofinansowanie w całości, w terminie 14 dni od doręczenia organowi akt sprawy oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu, według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Ł., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosił o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że w ramach oceny projektu skarżącej doszło do sytuacji, w której "ocena w oparciu o dwa różne kryteria prowadzi do przeciwnych ocen tego samego aspektu projektu". W przedmiotowej sytuacji mamy do czynienia z sytuacją dwukrotnej oceny wybranych kryteriów (wskazanych przez skarżącą w proteście), nie zaś z sytuacją gdy pojedyncza ocena dwóch różnych kryteriów prowadzi do ocen przeciwnych. Zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu ocena merytoryczna projektów dokonywana jest w sposób bezstronny i niezależny przez członków KOP (będących ekspertami w danej dziedzinie). W ramach ponownej oceny danego kryterium eksperci dokonujący oceny biorą pod uwagę wyjaśnienia wnioskodawcy wskazane w proteście, co może przełożyć się na ostateczną ocenę kryterium, m.in. na podniesienie przyznanej punktacji (jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie odnośnie kryteriów Skrócenie czasu dostawy towarów oraz Lokalizacja projektu względem sieci TEN-T).

Odnośnie zarzutu że organ rozstrzygający powinien w sposób niebudzący wątpliwości wskazać z jakich przyczyn wystąpiła sytuacja braku wystarczania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektu organ wyjaśnił, że kwestia wysokości dostępnej alokacji na ewentualne dofinansowanie projektu podlegającego ocenie w ramach procedury odwoławczej nie jest przedmiotem weryfikacji/analizy w ramach rozstrzygania protestu, a więc nie jest zawarta w treści uzasadnienia uwzględnienia lub nieuwzględniania protestu przez organ. Tym samym ww. zarzut, w ocenie organu, jest niezasadny, a stwierdzenie skarżącej, że w uchwale nr 40/21 Instytucja Zarządzająca wskazała, że projekt nie może zostać rekomendowany do dofinansowania z uwagi na wyczerpanie środków przeznaczonych na ten cel, za niezgodne z treścią ww. uchwały.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt. 8 ustawy wdrożeniowej Instytucja Zarządzająca w paragrafie 3 Regulaminu konkursu określiła kwotę przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie - tj. 43 077 897,75 PLN. Ww. Regulamin podano do publicznej wiadomości w dniu 16 sierpnia 2019 r. W dniu 15 października 2020 r. opublikowano na ww. stronie wykaz projektów wybranych do dofinansowania oraz wykaz projektów umieszczonych na liście rezerwowej. Z ww. dokumentu wynika, że wartość projektu wybranego do dofinansowania (tj. projektu C Sp. zo.o. wynosi 42 524 480,00 PLN). Powyższe oznacza, że w dniu złożenia protestu przez A Sp. z o.o. w ramach poddziałania dostępne były środki finansowe (oprócz kwoty "zarezerwowanej na dofinansowanie wybranego projektu"), co skutkowało podjęciem decyzji o rozpatrzeniu protestu (nie zaś pozostawieniem go bez rozpatrzenia).

W dniu 15 grudnia 2020 r. (a więc w trakcie rozpatrywania protestu Skarżącego) podano do publicznej wiadomości (na ww. stronie internetowej) informację o zawarciu z C Sp. z o.o. w dniu 20 listopada 2020 r. umowy o dofinansowanie projektu. Organ stwierdził, że po pierwsze skarżąca posiadała informacje w zakresie wysokości środków finansowych zarezerwowanych na dofinansowanie projektów złożonych w ramach konkursu oraz w zakresie sposobu oraz terminu ich wydatkowania (zakontraktowania), a po drugie w momencie podejmowania uchwały w sprawie nieuwzględnienia protestu umowa o dofinansowaniu projektu złożonego przez C Sp. z o.o. była już zawarta. Po trzecie - co wskazano w ramach zarzutu I - analiza wysokości dostępnej alokacji nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia protestu.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, że organ w związku ze złożonym przez nią protestem, winien był powstrzymać się od zawierania umów na dofinansowanie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 65 ustawy wdrożeniowej "procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53-64, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania". A zatem stanowisko skarżącej, w ocenie organu, jest niezasadne.

Organ podniósł, że w przypadku nieuwzględnienia w wyniku ponownej oceny choćby jednego zarzutu protest zostaje nieuwzględniony, tak aby pozostawić wnioskodawcy możliwość złożenia skargi do sądu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej organ wskazał, iż zarzut ten jest bezprzedmiotowy, gdyż nie dotyczy treści zaskarżonej uchwały. Ww. zarzut był przedmiotem złożonego protestu i został w pełni uwzględniony podczas rozpatrywania protestu (wnioskodawca uzyskał maksymalną liczbę punktów w ramach przedmiotowego kryterium). Organ podkreślił jednak, że wnioskodawca w złożonej dokumentacji aplikacyjnej sam wskazał, że "Realizacja przedmiotowego projektu obejmuje pudowe multimodalnego terminala przeładunkowego, który jest terminalem projektu sieci TEN-T", a następnie złożył protest w zakresie błędnej oceny kryterium merytorycznego "Lokalizacja projektu względem sieci TEN-T".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

W myśl art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich przepisów zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm.)- dalej: ustawa wdrożeniowa, która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a. poprzez skrócenie terminu do wniesienia skargi, wprowadzenie terminu do jej rozpoznania, czy też wprowadzenie trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe rozwiązania, zgodnie z intencją ustawodawcy, zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy sąd stwierdził, że procedura odwoławcza została wyczerpana. W dniu 15 października 2020r. strona skarżąca otrzymała informację Zarządu Województwa [...] z dnia 12 października 2020r. o negatywnej ocenię projektu gdyż uzyskał on minimum punktowe lecz kwota przeznaczona na dofinansowanie została wyczerpana i nie wystarczyła na dofinasowanie projektu. Spółka A w wymaganym terminie złożyła protest, który uchwałą z dnia 19 stycznia 2021r. nie został uwzględniony. W ustawowym terminie 14 dni strona skarżąca złożyła skargę do WSA w Łodzi. Oznacza to, że możliwe jest dokonanie merytorycznej oceny wniesionej skargi.

W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana został uchwała nr 40/21 Zarządu Województwa Ł. z 19 stycznia 2021r. o nieuwzględnieniu protestu złożonego przez spółkę A od negatywnej oceny merytorycznej projektu o nazwie "Budowa centrum multimodalnego Ł" złożonego w ramach konkursu dla naborów wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej III Transport, Działanie III.3 Transport Multimodalny Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł.na lata 2014-2020.

W myśl art.37 ust.1 ustawy z 11 lipca 2014r., właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinasowania.

W wymienionym przepisie określono ogólne zasady dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinasowania. Wymienione w tym przepisie zasady przejrzystości , rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te dotyczą także uzasadnienia stanowiska czy to na etapie oceny formalnej czy merytorycznej projektu jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. Komentarz do art. 37 zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Jacek Jaśkiewicz, publ. LEX).

W myśl art.53 ust.1 ustawy wdrożeniowej wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów.

Zgodnie z treścią art.57 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 21 dni, licząc od dnia jego otrzymania. W uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja informuje na piśmie wnioskodawcę. Termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 45 dni od dnia jego otrzymania.

W myśl § 6 ust.9 pkt a.) Regulaminu konkursu wnioski o dofinansowanie projektów spełniające kryteria formalne podlegają dalszej ocenie w zakresie spełnienia kryteriów merytorycznych punktowych. Ocena dokonywana jest przez członków KOP będących ekspertami, którzy przed przystąpieniem do oceny podpisują deklarację poufności i oświadczenie dotyczące bezstronności.

Zgodnie z treścią § 6 ust.9 pkt d.) Regulaminu konkursu po stwierdzeniu spełnienia kryteriów merytorycznych wniosek o dofinansowanie projektu podlega dalszej ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych. Ocena polega na przyznaniu wnioskowi o dofinasowanie projektu punktacji w zależności od stopnia spełniania danego kryterium. Wniosek o dofinansowanie projektu uzyskuje ocenę pozytywną jeśli uzyska co najmniej 60% punktów z kryteriów merytorycznych punktowych.

Zgodnie z treścią § 8 ust.7 Regulaminu konkursu IZ RPO WŁ rozpatruje protest w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia jego otrzymania. W uzasadnionych przypadkach w szczególności gdy w trakcie rozpytywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony o czym IZ RPO WŁ informuje na piśmie wnioskodawcę. We wskazanym przypadku termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 45 dni od dnia jego otrzymania. Wezwanie, o którym mowa w pkt 6 wstrzymuje bieg ww. terminów.

W rozpoznawanej sprawie ocena projektu strony skarżącej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a mianowicie przeprowadzono ją z naruszeniem zasady przejrzystości i rzetelności.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że projekt strony skarżącej po przeprowadzeniu oceny merytorycznej otrzymał 82,24 % punktów i został umieszczony na pierwszym miejscu listy rezerwowej. Największą liczbę punktów przyznano C spółce z o.o. - 85,53% i projekt ten został wybrany do dofinansowania. Projekt trzeciego podmiotu uczestniczącego w konkursie – E spółka z o.o. otrzymał 71,05% punktów. W proteście spółka A zakwestionowała ilość punktów przyznanych za trzy kryteria a mianowicie za kryterium nr 2, nr 7 i nr 10. Po wydaniu opinii przez dwóch dodatkowych ekspertów uwzględniono zarzuty protestu co do zaniżonej ilości punktów za kryteria nr 7 i 10 oraz nieuwzględniona protestu w zakresie punktacji przyznanej za kryterium nr 2. W efekcie po wniesieniu protestu projekt strony skarżącej otrzymał 92,11 % punktów lecz protest nie został uwzględniony gdyż nie uwzględniono zarzutu protestu dotyczącego ilości przyznanych punktów za kryterium nr 2. Nadto w dniu 18 listopada 2020r. Instytucja Zarządzająca zawarła umowę o dofinansowanie projektu zez spółką C.

W przekonaniu sądu zawarcie przez Instytucję Zarządzającą w dniu 18 listopada 2020r. umowy na dofinansowanie projektu z podmiotem, którego projekt nie został najwyżej oceniony (tzn. ze spółką C) jest naruszeniem przepisu art.37 ust.1 ustawy wdrożeniowej. Należy zaznaczyć, że po rozpoznaniu protestu strony skarżącej spółce A przyznano dodatkowe punkty za ocenę merytoryczną i ostatecznie otrzymała ona 92,11 % czyli najwięcej z wszystkich podmiotów uczestniczących w konkursie. Oznacza to, że pierwsza ocena projektu dokonana przez Instytucję Zarządzającą była wadliwa gdyż pierwsi eksperci zaniżyli punktacje za spełnienie kryteriów nr 7 i 10. Ostatecznie prawidłowa ocena projektu strony skarżącej została dokonana dopiero w postępowaniu odwoławczym. Mimo, że projekt strony skarżącej po rozpoznaniu protestu otrzymał najwięcej punktów spośród wszystkich uczestników konkursu (92,11%) to ze spółką A nie została zawarta umowa na dofinansowanie bo taką umowę już wcześniej podpisano po przeprowadzeniu pierwszego etapu postępowania konkursowego a przed rozpoznaniem protestu. W ocenie sądu sytuacja taka jest nie do zaakceptowania.

Postępowania Instytucji Zarządzającej nie może usprawiedliwiać treść art.65 ustawy wdrożeniowej, na który powołano się w odpowiedzi na skargę. W myśl tego przepisu procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53-64, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania.

Wymieniony przepis daje wprawdzie instytucji zarządzającej uprawnienie do zawarcia umowy z wnioskodawcą, którego projekt uzyskał najwyższą ocenę bez czekania na rozstrzygniecie procedury odwoławczej, co jest uzasadnione efektywnością i szybkością wdrażania środków pomocowych, lecz przepis art.65 u.w. nie nakazuje niezwłocznego podpisania umowy. Sąd w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony w piśmiennictwie, że przepis ten wskazuje jedynie na to, że trwanie tej procedury "nie wstrzymuje" procesu zawierania umów o dofinansowanie. Nie odnosi się więc do samych materialnoprawnych przesłanek procesu zawierania tych umów (trybu i sposobu). Jego funkcją jest jedynie ustalenie, że właściwa instytucja, pomimo toczących się postępowań odwoławczych, może kontynuować czynności niezbędne do zawarcia umów z wnioskodawcami, których projekty zostały pozytywnie ocenione (p. R. Poździk (red.) Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Wydawnictwo Sejmowe, 2016. LEX).

Dodać należy, że termin na rozpoznanie protestu nie jest długi. Zgodnie z treścią § 8 ust.7 Regulaminu konkursu protest jest rozpatrywany w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia jego otrzymania przez organ a w uzasadnionych przypadkach może być on przedłużony ale nie może przekroczyć 45 dni od dnia otrzymania. W niniejszej sprawie protest strony skarżącej wpłynął w dniu 29 października 20920r. zaś umowę na dofinansowanie projektu ze spółką C zawarto w dniu 18 listopada 2020r. czyli zaledwie trzy tygodnie później podczas gdy § 9 ust.1 Regulaminu konkursu stanowi, że umowa o dofinasowanie jest podpisywana w terminie nie dłuższym niż 50 dni roboczych od daty podjęcia stosownej uchwały przez ZWŁ. Należy podkreślić, że różnica punktowa po pierwszym etapie oceny projektów strony skarżącej i spółki C była niewielka (82,24% i 85,53%). W sytuacji gdy przy tak małej różnicy strona skarżąca wniosła protest kwestionując punktację dotyczącą trzech kryteriów to poczekanie na zawarcie umowy o dofinansowanie projektu do czasu zakończenia postępowania odwoławczego byłoby zasadne i racjonalne. Instytucja Zarządzająca jednak tego nie uczyniła lecz, nie czekając na wynik rozpoznania protestu, zawarła umowę na dofinansowanie ze spółką C. Tym samym strona skarżąca została pozbawiona możliwości dofinansowania projektu mimo, że jej projekt został najwyżej oceniony.

Sądowi w obecnym składzie z urzędu wiadomo, z racji rozpoznawania podobnych spraw w tutejszym sądzie, że dotychczas instytucja zarządzająca, w sytuacji gdy wniesiono protest, z reguły wstrzymywała się z zawieraniem umów na dofinansowanie projektów do czasu zakończeniu postępowania odwoławczego a następnie postępowania sądowego. Miało to swoje racjonalne uzasadnienie gdyż umożliwiało przyznanie dofinasowania temu projektowi, który w ostateczności otrzymał najwięcej punktów. W niniejszej sprawie tak się jednak nie stało i doszło do takiej sytuacji, że projekt najwyżej oceniony nie otrzymał dofinansowania a przyznano je projektowi gorzej ocenionemu. Takie postępowanie jest sprzeczne z celem i istotą konkursu.

Podobny problem jaki wystąpił w rozpoznawanej sprawie był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 21 lipca 2020r. w sprawie I GSK 587/20 dotyczącym sprawy o niemal identycznym stanie faktycznym jak w rozpoznawanej sprawie. NSA podniósł, że "przepis art. 65 ustawy wdrożeniowej - nie powinien być wykorzystywany jako usprawiedliwienie czy sanowanie nieprawidłowo dokonanej oceny projektu i podpisania umowy, gdy w wyniku procedury odwoławczej okazuje się, że to inny projekt został wyżej oceniony. Trafnie w odpowiedzi na skargę kasacyjna pełnomocnik Fundacji wskazuje, że organ, który decyduje się na zawarcie umowy przed zakończeniem procedury, czyni to na zasadzie ryzyka, że inny projekt uzyska większą ilość punktów. W konsekwencji czego naraża się na stwierdzenie przez sąd niezgodności z prawem takiego działania."

Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z 23 kwietnia 2019r. w sprawie I GSK 378/19, w którym odnosząc się do twierdzenia, że procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów, podniósł, iż " (...) nie należy akceptować stanu, gdzie projekt, którego ocena została skorygowana w postępowaniu odwoławczym poprzez dodanie dodatkowych 6 punktów kwalifikujących projekt do dofinansowania, przewyższająca ocenę innych projektów już w tym konkursie dofinansowanych, nie może uzyskać dofinansowania, z uwagi na to, że organ według swojego uznania rozdysponował już pozostałe środki przeznaczone na to działanie. Postępowanie organu w zaistniałych w sprawie okolicznościach nie było sprawiedliwe i naruszało zasadę równości. Dlatego też usprawiedliwione było twierdzenie WSA, że treść art. 65 nie zwalnia organu od takiego ukształtowania i przestrzegania procedur konkursowych, by udowodnienie swoich racji w zakresie wadliwej oceny projektu, pozwalało na realne uzyskanie dofinansowania. Takie prawidłowe ukształtowanie procedur konkursowych uwzględniające interes podmiotu, który uruchomił procedurę odwoławczą, umożliwiające wykazanie racji strony postępowania i uzyskanie na drodze administracyjnoprawnej dofinansowania, będzie zgodne z zasadą równości, sprawiedliwości oraz zasadą zaufania do organów państwa".

Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w obu wymienionych orzeczeniach i uznał, że w niniejszej sprawie Instytucja Zarządzająca zawierając w dniu 18 listopada 2020r. umowę na dofinansowanie projektu ze spółką C dokonała oceny projektu strony skarżącej w sposób naruszający prawo a mianowicie dokonano jej z naruszeniem zasady przejrzystości i rzetelności. Projekt spółki A w ostateczności uzyskał bowiem najwyższą ocenę punktową a mimo to nie otrzymał dofinasowania a dofinansowanie takie przyznano "gorszemu" projektowi, który otrzymał mniejszą ilość punktów. Tego rodzaju postępowanie Instytucji Zarządzającej, w ocenie sądu, jest nie do zaakceptowania. Rozstrzygnięcie sądu oddalające skargę w niniejszej sprawie stanowiłoby w istocie usankcjonowanie błędnego działania Instytucji Zarządzającej przy ocenie projektu strony skarżącej.

Sąd uznał, że zasadne jest wydanie rozstrzygnięcia określonego w art.61 ust.8 pkt 1a.) ustawy wdrożeniowej a nie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art.66 ust.2 pkt 2 u.w.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że na dofinansowanie projektu w postępowaniu konkursowym przeznaczono kwotę 43 077 897,75 zł zaś spółce C przyznano dofinasowanie w wysokości 42 524 480 zł. Do rozdysponowania pozostało więc jeszcze 553 417,75 zł. Kwestię rozdysponowania pozostałej sumy reguluje przepis § 7 ust.3,4 i 6 Regulaminu konkursu i wynika z niego, że decyzję w tym zakresie podejmuje Zarząd Województwa Ł. po uprzednim wyrażeniu zgody wnioskodawcy na uzyskaniu częściowego dofinansowania. Treść pisma procesowego organu z dnia 6 kwietnia 2021r. wskazuje, że Zarząd Województwa Ł. nie podjął jeszcze decyzji co do przeznaczenia tej kwoty (k.86). W sytuacji gdy nie została wyczerpana cała suma przeznaczona na dofinasowanie konkursu to uzasadnione jest wydanie rozstrzygnięcia określonego w art.61 ust.8 pkt1 a.) ustawy wdrożeniowej a nie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art.66 ust.2 pkt 2 u.w.

Sąd nie podzielił poglądu organu co do treści rozstrzygnięcia w przedmiocie protestu w sytuacji jaka wystąpiła w niniejszej sprawie a mianowicie gdy część zarzutów protestu okazała się zasadna (dotycząca punktacji za kryteria nr 7 i 10) a część zarzutów było nieuzasadniona (dotycząca punktacji za kryterium nr 2 ). W ocenie organu gdy w wyniku ponownej oceny projektu nie uwzględniono chociażby części zarzutów zawartych w proteście to również cały protest nie powinien być uwzględniony. Organ powołał się w tym zakresie na pogląd wyrażony przez J. O. w Komentarzu do ustawy wdrożeniowej pod red. R. P.

Sąd w obecnym składzie nie podzielił poglądu organu w rym zakresie. Należy zaznaczyć, że w ustawie wdrożeniowej brak jest regulacji określającej jakie winno być rozstrzygnięcie organu gdy część zarzutów protestu jest zasadna a część jest nieuzasadniona. W ustawie jest mowa jedynie o "uwzględnieniu protestu" bądź o "nieuwzględnieniu protestu". Podkreślić należy, że celem udziału wnioskodawcy w konkursie jest uzyskanie dofinansowania projektu i to jest główmy wyznacznik tego czy wynik procedury konkursowej okaże się dla niego pozytywny czy też negatywny. Prawidłowość takiego rozumowania potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2017r. w sprawie I GSK 143/17. Skoro taki jest cel udziału wnioskodawcy w konkursie to w sytuacji gdy w proteście zarzucono przyznanie zbyt małej liczby punktów w ramach oceny merytorycznej co do przykładowo 3 kryteriów i uzasadnione są zarzuty protestu odnośnie punktacji co do 2 kryteriów ale te dodatkowe punkty pozwalają na przyznanie dofinansowania, to protest winien zostać uwzględniony. Nie ma wówczas znaczenia okoliczność, że zarzuty dotyczące trzeciego kryterium okazały się nieuzasadnione. Istotne jest jedynie to czy wynik protestu umożliwi uzyskanie dofinasowania (wnioskodawca otrzyma wymaganą liczbę punktów lub spełni wymagane kryteria wyboru projektu). Jeżeli wnioskodawca uzyska taką możliwość to, w ocenie sądu, protest winien zostać uznany za uwzględniony zaś w sytuacji gdy wynik protestu nie pozwala na uzyskanie dofinansowania (wnioskodawca nie uzyska wymaganej liczby punktów lub nie spełni kryterium wyboru projektu) to protest winien zostać uznany za nieuwzględniony. Dodać należy, że w ustawie wdrożeniowej brak jest uregulowania, które stanowiłoby, że uwzględnienie protestu dotyczy jedynie sytuacji gdy wszystkie zarzuty zawarte w proteście zasługują na uwzględnienie.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Instytucja Zrządzająca przeprowadziła ocenę projektu strony skarżącej w sposób naruszający zasady przejrzystości i rzetelności, określone w art.37 ust.1 u.w. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy co uzasadnia, zgodnie z treścią art.61 ust.8 pkt 1a u.w., przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Nieuzasadniony jest zawarty w skardze wniosek o wydanie przez sąd rozstrzygnięcia, o którym mowa w art.145a § 1 p.p.s.a. a mianowicie rozstrzygnięcia zobowiązującego organ administracji do załatwienia sprawy poprzez przyznanie stronie skarżącej wnioskowanego dofinasowania w całości w terminie 14 dni od dnia zwrócenia organowi akt administracyjnych.

Należy zaznaczyć, że zgodnie z treścią art. 64 ustawy wdrożeniowej do postępowań określonych w tej ustawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie. Kwestia rozstrzygnięć wydawanych przez sąd administracyjny została uregulowana w ustawie wdrożeniowej i w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z czym nie ma również zastosowania przepis art.145a § 1 p.p.s.a. Wniosek w tym zakresie zawarty w skardze nie jest zatem uzasadnionmy.

Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postepowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 480 zł – wynagrodzenie pełnomocnika strony, 200 zł – wpis sądowy i 17 zł – opłata skarbowa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie przeprowadzenie rozprawy, z uwagi na istniejącą pandemię, mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla stron. Nadto należy podnieść, że w WSA w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z czym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

a.l.