Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1182/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 62, art. 72 ust. 3, art. 200
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościam - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi "V." Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek "V." S.A. z siedzibą w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] - w części określającej wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr nr [...] o łącznej powierzchni [...] m².

Decyzję wydano w oparciu o następujący stan sprawy:

Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] stwierdził, na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), powoływanej dalej jako "ugn", nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Fabrykę [...] z siedzibą w W., zwaną dalej "Fabryką", prawa użytkowania wieczystego opisanego na wstępie zabudowanego gruntu przy ul. [...] w W. z równoczesnym nabyciem z mocy prawa własności obiektów budowlanych w postaci: hali sportowej, boiska sportowego z bieżnią i trybunami, boisk bocznych, kortów tenisowych, dwóch budynków administracyjno-socjalnych, budynku świetlicy, garaży oraz urządzeń znajdujących się na ww. gruncie. W decyzji ustalono wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego na kwotę [...] zł., co stanowi 3% ceny gruntu określonej w decyzji na kwotę [...] zł. W uzasadnieniu decyzji uwłaszczeniowej wskazano, że wysokość opłaty rocznej została ustalona na podstawie art. 72 ust. 3 pkt 5 ugn, ponieważ Fabryka nie prowadzi działalności sportowo-turystycznej.

Na wniosek "V." S.A. z siedzibą w W. - następcy prawnego Fabryki - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2000 r. w części określającej wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z decyzji uwłaszczeniowej nie wynika cel, na jaki została przeznaczona nieruchomość, której użytkowanie wieczyste decyzja ta stwierdza. W ocenie Kolegium, cel ten wynika z decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] października 1969 r. nr [...] o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie Fabryce [...], w której to decyzji stwierdzono, że "przekazywany teren przeznaczony jest na cele sportowe". Brak jest dowodów na to, by w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt i budynki były wykorzystywane w inny sposób niż poprzedni, tj. nie na działalność sportową. Wydając decyzję w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków i urządzeń Prezydent W. zgodnie z art. 72 ust. 3 pkt 4 ugn winien zatem zastosować stawkę opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w wysokości 1%. Ustalenie opłaty rocznej w wysokości 3%, tj. w sposób sprzeczny z powołanym przepisem, nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W związku wystąpieniem Prezydenta W. o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji nadzorczej z dnia 11 stycznia 2006 r. wskazującym na rażące naruszenie art. 200 ust. 1 i art. 72 ust. 3 ugn Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pismem z dnia 21 września 2006 r. zawiadomiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dnia [...] stycznia 2006 r., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] stwierdziło nieważność tej decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko Prezydenta W., iż wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o uwłaszczeniu, w części dotyczącej określenia wysokości opłaty rocznej, pozbawiło decyzję uwłaszczeniową jej istotnego elementu, co skutkuje tym, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja obarczona istotną wadą prawną. Nie może być ona uzupełniona, nie ulega też sanacji przez upływ czasu powodując nieodpłatność prawa użytkowania wieczystego, co narusza podstawową zasadę tego prawa jako prawa odpłatnego. Organ podkreślił, że decyzja kreująca prawo użytkowania wieczystego musi określać wszystkie elementy tego stosunku prawnego. Częściowe uchylenie takiej decyzji w zakresie regulującym kwestie odpłatności uniemożliwia samodzielny byt prawny takiego aktu. W tym zakresie decyzja Kolegium będąca przedmiotem postępowania nadzorczego została wydana z rażącym naruszeniem art. 200 ust. 1 pkt 3 ugn z uwagi na brak wymienionego w nim istotnego elementu. Ponadto orzekając w dniu [...] stycznia 2006 r. o nieważności Kolegium błędnie przyjęło, że cel użytkowania wieczystego na dzień 5 grudnia 1990 r. pozostawał niezmieniony w stosunku do celu, dla jakiego nieruchomość przekazano w użytkowanie decyzją z [...] października 1969 r. Tymczasem przy określeniu celu, na jaki przeznaczona została przedmiotowa nieruchomość należało wziąć pod uwagę dzień wydania decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa, nie zaś datę, w której prawo to ustawowo powstaje. Kolegium wskazało na konstytutywny charakter tej części decyzji uwłaszczeniowej; organ ją wydający nie potwierdza celu ustanowienia prawa, ale ten cel określa. Przy określaniu warunków wykonywania prawa użytkowania wieczystego należało się odnieść do obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który determinuje cel ustanowienia tego prawa. Cel prawa nie może być bowiem sprzeczny z planem. W chwili wydawania decyzji uwłaszczeniowej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] września 1992 r., który przewidywał na terenie objętym przedmiotową decyzją zabudowę mieszkaniowo-usługową. Grunt oddany w użytkowanie wieczyste zabudowany był wprawdzie obiektami sportowymi, były to jednak w większości obiekty zniszczone, nie nadające się do użytku. Z uwagi na te właśnie okoliczności organ ustanowił 3%-wą stawkę opłaty rocznej uznając, że nieruchomość została oddana na inne cele. Kwestie te zostały całkowicie pominięte przez Kolegium przy rozstrzyganiu sprawy w dniu [...] stycznia 2006 r., przez co rażąco naruszony został art. 7 i art. 77 kpa. Przyjmując w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. odmienny pogląd Kolegium rażąco naruszyło art. 72 ust. 3 pkt 5 ugn. Jednocześnie organ nadzoru wskazał, iż w badanej sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 kpa z punktu widzenia nieodwracalnych skutków prawnych wynikających wprost z wydania ocenianej decyzji. Na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami istnieje bowiem legalna możliwość ustalenia nowej wysokości opłaty wynikającej z posiadanego prawa użytkowania wieczystego przewidziana w art. 77 tej ustawy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "V." S.A. w W., żądała uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej z dnia [...] stycznia 2006 r. Zdaniem Spółki, okoliczności opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazują, by przy podejmowaniu przez Kolegium decyzji nadzorczej z [...] stycznia 2006 r. doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie można się zgodzić z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ze względu na treść art. 200 ust. 1 pkt 3 ugn niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części obejmującej ustalenie wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wskutek wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Akceptacja takiego stanowiska prowadziłaby do tego, że nie można byłoby usunąć z obrotu prawnego decyzji w części, w której rażąco naruszała ona prawo. W niniejszej sprawie, wobec stwierdzenia nieważności części decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2006 r., organ powinien w tym zakresie dokonać nowych ustaleń i wydać decyzję częściową. Możliwość wydania decyzji częściowej przewiduje art. 104 § 2 kpa. Chybiony jest więc pogląd organu, że częściowe stwierdzenie nieważności decyzji o uwłaszczeniu powoduje powstanie nieodpłatnego charakteru prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Spółki, w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją Kolegium z [...] stycznia 2006 r. nie doszło również do naruszenia przepisów procesowych art. 7 i 77 kpa. Zarzut niezbadania sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie poprzedzającym wydanie decyzji o uwłaszczeniu w istocie dotyczy właśnie organu wydającego tę decyzję. Nietrafne, zdaniem strony, jest stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonej decyzji, jakoby decyzja Prezydenta W. określała cel wykorzystania nieruchomości, chociaż nie bezpośrednio. Nie można przyjąć, że ogólne odwołanie się w decyzji do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 9 decyzji) spełnia przesłankę ustalenia celu użytkowania wieczystego. Z decyzji uwłaszczeniowej wynika, że organ miał świadomość rekreacyjno-sportowego wykorzystywania nieruchomości (jednoznaczne określenie charakteru zabudowy jako obiektów należących do kompleksu sportowego). Z tych względów, zdaniem strony, bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 72 ust. 3 pkt 5 przez wydanie decyzji nadzorczej z dnia [...] stycznia 2006 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. Organ podtrzymał stanowisko, iż decyzja nadzorcza z dnia [...] stycznia 2006 r. rażąco naruszała prawo, co równocześnie oznacza, że nie naruszała prawa decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2000 r. o uwłaszczeniu. W podniesionej przez stronę kwestii przeznaczenia nieruchomości Kolegium podtrzymało stanowisko, że przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i cel oddania w użytkowanie wieczyste muszą być zbieżne. Kolegium nie znalazło podstaw do uznania za miarodajne powołanie się na uchwałę nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 1999 r. w sprawie projektu planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...], ponieważ projekt nie mógł mieć mocy obowiązującej. Również uchwała nr [...] Rady W. z dnia [...] stycznia 2000 r. nie ma znaczenia w tej kwestii, ponieważ nie zawiera ona ustaleń co do przeznaczenia przedmiotowego gruntu. Ponadto stawka procentowa opłaty rocznej jest ustalana nie tylko ze względu na cel, na jaki oddano grunt w użytkowanie wieczyste, ale także, w jakim celu grunt jest faktycznie wykorzystywany. Mimo przekazania przedmiotowego gruntu decyzją z dnia [...] października 1969 r. w użytkowanie Fabryce [...] z przeznaczeniem na cele sportowe, w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej z całą pewnością grunt ten w takim celu nie był przez następcę prawnego ww. podmiotu wykorzystywany. Cel taki nie był też dla przedmiotowego terenu określony w dniu [...] lutego 2000 r. w obowiązującym wtedy miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzonym uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Ustalona zatem przez Prezydenta W. w decyzji uwłaszczeniowej stawka 3% opłaty rocznej była prawidłowa, zgodna z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak również ze sposobem wykorzystywania gruntu na inne cele, niż cele sportowe. Nie można więc było upatrywać wadliwości decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2000 r. w części odnoszącej się do wysokości opłaty rocznej, w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie w tej części z obrotu prawnego. Ponadto, zgodnie z art. 62 ust. 1 ugn ustalenie w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste sposobu i terminu jej zagospodarowania, w tym zabudowy, następuje zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste, nie zaś w "użytkowanie", na co powołuje się wnioskodawca. Cel powinna określać decyzja o uwłaszczeniu i czyniła to wskazując 3% stawkę opłaty rocznej. W tym stanie rzeczy należało uznać, że stwierdzając nieważność decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej ustalenia stawki opłaty rocznej decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Kolegium rażąco naruszyło art. 200 ust. 1 pkt 3, art. 72 ust. 1 pkt 5 i art. 62 ugn, wobec czego zasadnie wyeliminowano decyzję z obrotu prawnego stwierdzając jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W skardze na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. "V." S.A. w W. wniosła o jej uchylenie w całości zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) oraz art. 7 , 77 § 1 i 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżąca Spółka podniosła, że ocena przyjęta przez Kolegium pomija uregulowanie przejściowe zawarte w ustawie o planowaniu przestrzennym z 1984 roku, które dopuszczało możliwość korzystania z terenu w dotychczasowy sposób, mimo że obowiązujący aktualnie plan miejscowy ustalał inne jego przeznaczenie. Tak więc wejście w życie uchwały Rady W. z dnia [...] września 1992 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie nałożyło na posiadacza gruntów obowiązku zmiany sposobu korzystania, ale dało uprawnienie do korzystania z gruntu w dotychczasowy sposób. Zatem chybione jest twierdzenie SKO, że przeznaczenie w planie i cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste muszą być ze sobą zbieżne. Również decyzja uwłaszczeniowa nie mogła pozbawić użytkownika wieczystego przysługującego mu z mocy ustawy prawa do korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. W decyzji tej nie ustalono bowiem odmiennego od dotychczasowego sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, a przez to nie określono innych warunków oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste niż cele sportowe, wskazane pierwotnie w decyzji z dnia [...] października 1969 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie poprzednikowi prawnemu Spółki. Zgodnie z art. 72 ust. 3 pkt 4 ugn wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość została oddana i wynosi za nieruchomości gruntowe oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych oraz na działalność sportową 1% ceny nieruchomości. Zdaniem skarżącej, nieruchomość oddano na działalność sportową i taka działalność, wbrew odmiennym, błędnym ustaleniom organu nadzorczego, była na niej prowadzona. Spółka zwróciła też uwagę, że nawet przyjmując za miarodajne wskazania co do przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1992 r., którego zapisami nieruchomość była objęta w dacie wydania decyzji o uwłaszczeniu, to i tak trzeba było uwzględnić, że plan ten przewidywał dla przedmiotowego terenu funkcję mieszkaniowo-usługową. Zatem i z tych względów stawka opłaty rocznej winna wynieść 1%. W tej sytuacji rozstrzygnięcie Prezydenta W. w przedmiocie określenia wysokości stawki opłaty rocznej na 3% rażąco naruszało prawo, skutkiem czego było stwierdzenie jej nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Późniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze w stosunku do decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. jest w ocenie skarżącej błędne i wymaga usunięcia z obrotu prawnego. Skarżąca zarzuciła ponadto Kolegium, iż dokonując ocen w postępowaniu nadzorczym prowadzonym wobec własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czym naruszyło w sposób istotny przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma uchwała Rady W. z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...], mocą której przedmiotowa nieruchomość została zaliczona do podstawowej bazy uprawiania kultury fizycznej i rekreacji. Kolegium z niezrozumiałych względów stwierdziło, że wspomniana uchwała nie zawiera ustaleń co do przeznaczenia przedmiotowego gruntu. Uchwała ta nawiązywała do aktualnego w chwili jej podejmowania sposobu korzystania z nieruchomości, wskazując wyraźnie na sportowy cel korzystania z gruntu. W zaskarżonej decyzji stwierdzono w sposób arbitralny, iż w chwili wydawania przez Prezydenta W. decyzji, nieruchomość nie była wykorzystywana na cele sportowe, jednakże Kolegium nie powołało na tę okoliczność żadnego dowodu, nie odniosło się do żadnego dokumentu, ani nie wskazało rzeczywistego, w jego ocenie, sposobu wykorzystywania nieruchomości na dzień wydania decyzji o uwłaszczeniu. Wskazując na wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności decyzji strona skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie nie zachodziły żadne z przesłanek, które pozwoliłyby uznać, że decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2006 r. obarczona była wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Takiej jednoznacznej przesłanki w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazano. Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, iż z uwagi na to, że rozstrzygnięcie w kwestii opłaty rocznej w decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego jest istotnym jego elementem, zatem decyzja pozbawiona tego elementu nie może mieć samodzielnego bytu. Pogląd, że usunięcie z obrotu prawnego części decyzji obarczonej wadą nieważności skutkuje nieważnością całej decyzji, jest błędny, gdyż usunięty z decyzji wadliwy element rozstrzygnięcia może i powinien być niezwłocznie zastąpiony rozstrzygnięciem zgodnym z prawem. Uznając, że decyzja z [...] stycznia 2006 r. rażąco narusza art. 200 ust. 1 pkt 3, art. 72 ust. 1 pkt 5, art. 62 ugn Kolegium nie wskazało wprost żadnego fragmentu rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2006 r., który byłby ewidentnie sprzeczny z literalnym brzmieniem tych przepisów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności, z powodu rażącego naruszenia prawa, decyzji administracyjnej wydanej również w trybie nadzorczym, w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Przedmiotem oceny w trybie nadzorczym, z punktu widzenia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2000 r. o uwłaszczeniu Fabryki - w części określającej wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu uwłaszczonej nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że wydana przez ten organ decyzja nadzorcza z dnia [...] stycznia 2006 r. rażąco narusza art. 72 ust. 3 pkt 5, art. 200 ust. 1 pkt 3 i art. 62 ugn. Rażące naruszenie powołanych przepisów prawa, w ocenie organu, polega na tym, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Kolegium błędnie przyjęło, iż cel użytkowania wieczystego, od którego zależy wysokość opłaty rocznej - wobec braku wyraźnego jego określenia w decyzji uwłaszczeniowej - należało przyjąć według treści decyzji o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie Fabryki (cele sportowe). Skutkiem tego było wadliwe stwierdzenie, że decyzja o uwłaszczeniu, przyjmując stawkę opłaty rocznej przewidzianą dla użytkowania wieczystego ustanowionego w innym celu (art. 72 ust. 3 pkt 5 ugn), w zakresie dotyczącym ustalenia tego stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, rażąco narusza art. 72 ust. 3 pkt 4 ugn. W zakresie ustalenia celu użytkowania wieczystego, zdaniem Kolegium badającego w trybie nadzorczym własną decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., miarodajne były wskazania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej ([...] lutego 2000 r.), który przewidywał przeznaczenie terenu na cele mieszkaniowe i usługowe. Poza tym, zd. Organu nadzoru, stawka procentowa opłaty rocznej jest ustalana nie tylko ze względu na cel, na jaki oddano grunt w użytkowanie wieczyste, ale także ze względu na sposób, w jaki grunt znajdujący się w użytkowaniu wieczystym jest faktycznie wykorzystywany. W dacie wydania decyzji o uwłaszczeniu przedmiot uwłaszczenia nie był już wykorzystywany przez następcę uwłaszczonego w celach sportowych. Cel użytkowania wieczystego określała decyzja o uwłaszczeniu wskazując stawkę opłaty rocznej w wysokości 3%. Decyzja Prezydenta W. nie naruszała zatem prawa, co oznacza, że decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzająca jej nieważność podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, gdyż rażąco narusza art. 72 ust. 3 pkt 5, art. 200 ust. 1 pkt 3 i art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Kolegium, usuwając z obrotu prawnego istotny element decyzji uwłaszczeniowej (ustalenie opłaty rocznej) decyzja nadzorcza z dnia [...] stycznia 2006 r. stworzyła stan prawny niezgodny z istotą prawa użytkowania wieczystego jako prawa odpłatnego, pozbawiając równocześnie decyzję uwłaszczeniową samodzielnego bytu.

Z zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, jak i z jego uzasadnieniem nie można się zgodzić.

Należy podkreślić, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego aktu obarczonego kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, natomiast przedmiotem postępowania w takiej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Wada polegająca na rażącym naruszeniu prawa, stanowiąca przesłankę nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa, oznacza sytuację, w której treść wydanego przez organ administracji aktu stanowi jednoznaczne zaprzeczenie treści normy, na podstawie której akt został wydany, bądź innej normy powszechnie obowiązującej i dalsze pozostawanie aktu w obiegu prawnym jest nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. Zważyć także trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 kpa) i z tego względu zastosowanie tego nadzwyczajnego środka wzruszenia wobec decyzji korzystającej z waloru ostateczności może mieć miejsce tylko w przypadku ustalenia w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że decyzja stanowi pogwałcenie normy obowiązującego prawa. W żadnym razie stwierdzenie nieważności decyzji nie może być wynikiem zmiany rozumienia przez organ, który tę decyzje wydał, treści normy prawnej stanowiącej podstawę zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Poza tym uzasadnienie decyzji nadzorczej opartej na przesłance rażącego naruszenia prawa musi wyjaśniać, na czym to rażące naruszenie prawa polega.

Zaskarżona decyzja tych wymogów nie spełnia. Ocena przez Kolegium decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. nie zawiera żadnego odniesienia do jej podstawy prawnej, którą stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tymczasem stwierdzenie nieważności, w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej, wymaga przede wszystkim wykazania, iż dokonana przez organ nadzorczy ocena prawna tej decyzji administracyjnej rażąco naruszała art. 156 § 1 kpa.

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kolegium koncentruje się przede wszystkim na wykazaniu, że wyeliminowana z obrotu prawnego uprzednią decyzją nadzorczą Kolegium decyzja Prezydenta W. z [...] lutego 2000 r. nie naruszyła prawa w części obejmującej ustalenie stawki procentowej opłaty rocznej. Służył temu wywód uzasadnienia w przeważającej części dotyczący znaczenia określenia "cel, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste" użytego w art. 73 ust. 3 ugn, jako podstawa zastosowania odpowiedniej stawki opłaty rocznej.

Ten sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest wadliwy, przede wszystkim z tego powodu, że w istocie stanowi próbę wykazania zgodności z prawem decyzji uwłaszczeniowej, która była przedmiotem badania w poprzednim postępowaniu nadzorczym, a nie odnosi się do decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2006 r. będącej przedmiotem przeprowadzonego postępowania nadzorczego. W żaden sposób Kolegium nie wykazało, że dokonana w zaskarżonej decyzji ocena prawna decyzji nadzorczej z dnia [...] stycznia 2006 r. rażąco narusza przyjęte standardy ocen prawnych dokonywanych na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Ponadto rozumowanie Kolegium obarczone jest istotnymi wadami. Bezzasadne jest twierdzenie, że decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2006 r. rażąco narusza art. 200 ust. 1 pkt 3 ugn przez pozbawienie decyzji uwłaszczeniowej koniecznego elementu, jakim jest ustalenie stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, wskutek czego powstało nieodpłatne prawo użytkowania wieczystego, tj. stan prawny sprzeczny z istotą i naturą tego prawa. Należy się zgodzić ze skarżącym, że stwierdzenie nieważności tylko części decyzji administracyjnej skutkuje koniecznością wydania w to miejsce nowego rozstrzygnięcia, wolnego od wad. Możliwość wydania decyzji częściowej przewiduje art. 104 § 2 kpa. Błędny jest pogląd, że cel użytkowania wieczystego dla ustalenia odpowiedniej wysokości stawki opłaty rocznej należało w niniejszej sprawie oceniać według stanu z dnia wydania decyzji o uwłaszczeniu. Trzeba uwzględnić, że prawo użytkowania wieczystego w przypadku tzw. "uwłaszczenia" jest wynikiem przekształcenia z mocy samego prawa przysługującego państwowej osobie prawnej prawa zarządu gruntem Skarbu Państwa albo gruntem stanowiącym własność gminy, ze skutkiem na dzień 5 grudnia 1990 r. Istota przekształcenia prawa zarządu ex lege przesądza o tym, że prawo użytkowania wieczystego powstaje w tych okolicznościach faktycznych, jakie istnieją w dniu przekształcenia, a więc i w tym samym celu, jakiemu służyła oddana w zarząd nieruchomość. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że określenie wysokości opłaty rocznej stanowi rzeczywiście element konstytutywny decyzji uwłaszczeniowej. Przepis art. 72 ust. 3 ugn nawiązuje do momentu "oddania" nieruchomości w użytkowanie wieczyste, co w przypadku powstania tego prawa w wyniku przekształcenia ex lege prawa zarządu każe wiązać cel użytkowania wieczystego z momentem przekształcenia, tj. 5 grudnia 1990 r., a nie z datą wydania deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej fakt przekształcenia zważywszy, że decyzja taka może być wydana po znacznym upływie czasu (w niniejszym przypadku – po 10 latach). Z tych powodów nie do przyjęcia jest pogląd, że ustalając cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste należało uwzględnić przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady W. w dniu [...] września 1992 r. Nadto organ pomija fakt, że według tego planu przedmiotowa nieruchomość była położona w obszarze o funkcji mieszkaniowo-usługowej, a cele mieszkaniowe w myśl art. 72 ust. 3 ugn uzasadniały również zastosowanie stawki opłaty rocznej w wysokości 1%, a nie 3%. Nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w ustawie twierdzenie Kolegium, że cel użytkowania wieczystego w rozpatrywanym przypadku wyznaczał sposób wykorzystywania gruntu przez uprawniony podmiot w dniu wydawania decyzji uwłaszczeniowej. Organ nie dostrzega różnicy między znaczeniem przesłanki określonej w art. 72 ust. 3 ugn jako "cel, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste" od "sposobu korzystania z nieruchomości" oddanej w użytkowanie wieczyste, zmiana którego może, stosownie do art. 73 ust. 2 ugn, powodować zmianę celu użytkowania wieczystego, a w konsekwencji zmianę stawki procentowej opłaty rocznej. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez decyzję nadzorczą Kolegium z dnia [...] stycznia 2006 r. przepisu art. 62 ugn, który właściwie postawić należałoby wobec decyzji uwłaszczeniowej, która rzeczywiście nie określiła celu użytkowania wieczystego. Tego wymogu nie spełnia ani zawarty w pkt 9 decyzji nakaz korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani tym bardziej sam fakt zastosowania 3%-wej stawki opłaty rocznej, co - jak to przyjęło Kolegium - było równoznaczne z określeniem celu użytkowania wieczystego, tyle że w sposób dorozumiany.

W przedstawionym stanie sprawy nie było więc podstaw do stwierdzenia, że decyzja nadzorcza Kolegium z [...] stycznia 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych w zaskarżonej decyzji, a przede wszystkim nie wykazano, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji uwłaszczeniowej została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium, jako naruszających art. 156 § 1 kpa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przez jego błędne zastosowanie.

Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że - jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości w czasie toczącego się postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją była "P." Sp. z o.o. Z akt wynika także, iż prawo użytkowania wieczystego do części nieruchomości objętej uwłaszczeniem zostało aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2003 r. zbyte na rzecz D. Sp. z o.o. W postępowaniu nadzorczym podmioty te nie brały jednak udziału, mimo że dotyczyło ono nabytego przez nie prawa.

W ponownym postępowaniu organ nadzorczy wyjaśni i ustali prawidłowo krąg osób, których interesu prawnego dotyczy wszczęte z urzędu postępowanie nadzorcze i podejmie rozstrzygnięcie uwzględniając ocenę prawną sprawy dokonaną przez Sąd, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Na marginesie należy zwrócić uwagę na całkowicie zbędne, a nawet niedopuszczalne z punktu widzenia art. 6 i art. 8 kpa, "przypomnienie" w uzasadnieniu decyzji Kolegium, że "prawo użytkowania wieczystego jest zbywalne, można także z niego zrezygnować, jeśli faktycznie odpłatność za nie stanowi zbyt duże obciążenie dla użytkownika wieczystego".

Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.