Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2135/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 i 218
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w S. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2009 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z [...] lipca 2009 r. o odmowie wydania zaświadczenia.

Postępowanie, w wyniku którego zapadło zaskarżone postanowienie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej – Wspólnoty Mieszkaniowej zawartym w piśmie z [...] lipca 2009 r. W piśmie tym Wspólnota, powołując się na przepis art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), zażądała od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. potwierdzenia w formie zaświadczenia, że w dniu [...] czerwca 2001 r. w trakcie trwania budowy budynku przy ul. [...] w S. J. i A. L. nabyli trzy kondygnacje, tj. piwnicę, parter i I piętro. W uzasadnieniu tego podania Wspólnota wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. uzasadniając postanowienia własne o nr [...] z [...] stycznia 2002 r. oraz o nr [...] z [...] czerwca 2009 r. dokonał ustaleń zgodnych z treścią wnioskowanego zaświadczenia. Jednocześnie podała, że powyższe ustalenia organu nadzoru budowlanego pozostają w sprzeczności z treścią aktu notarialnego – przeniesienia własności nr Rep. [...] (którym dysponuje Wspólnota).

Postanowieniem z [...] lipca 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. -na podstawie art. 219 i art. 123 k.p.a.- odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnił, iż nie posiada podstaw prawnych do wydania zaświadczenia zgodnego z wolą Wspólnoty. Wniosek Wspólnoty dotyczy wydania zaświadczenia odnośnie nabycia w dniu [...] czerwca 2001 r. przez Państwa L. trzech kondygnacji, tj. piwnicy, parteru i I piętra. Dostrzegając powyższe organ stwierdził, że zaświadczenie dotyczące określenia w jakim terminie oraz jaką część nieruchomości w przedmiotowym budynku nabyli Państwo L. można wystawić na podstawie aktu notarialnego oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta S. o samodzielności lokali, natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. nie prowadzi ewidencji, rejestrów aktów notarialnych jak również zaświadczeń o samodzielności lokali oraz nie posiada niezbędnych danych do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ wyjaśnił również, że cytaty z postanowień zawarte w uzasadnieniu wniosku powstały w wyniku ustaleń dokonanych podczas prowadzonych postępowań administracyjnych dotyczących budynku przy ul. [...]w S., nie powstały natomiast na podstawie prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. ewidencji oraz rejestrów.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie jej wniosku z [...] lipca 2009 r. do organu I instancji. W uzasadnieniu środka zaskarżenia podała, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, nie wnosi o potwierdzenie w formie zaświadczenia w jakim terminie oraz jaką część nieruchomości nabyli aktem notarialnym Państwo L. Wnosi natomiast o potwierdzenie w formie zaświadczenia stanu prawnego oraz faktów, które organ – PINB Miasta S. ustalił w postanowieniu z [...] stycznia 2002 r. oraz w postanowieniu z [...] czerwca 2009 r. Wspólnota zaznaczyła, że postanowienia te znajdują się w posiadaniu tego organu. Podała także, że ustalenia dokonane w trakcie postępowań (w ramach, których wydano ww. postanowienia), przez PINB Miasta S. stoją w oczywistej sprzeczności z treścią aktu notarialnego oraz zaświadczeniami o samodzielności lokali wydanymi przez Prezydenta Miasta S. i dołączonymi do nich inwentaryzacjami. Zarzuciła organowi nadzoru budowlanego świadome błędne ustalenie faktów i stanu prawnego budynku i lokali nabytych przez Państwa L., co -jak wskazała- stało się podstawą do wydania przez ten organ sprzecznych z prawem decyzji.

Postanowieniem z [...] września 2009 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia podzielił stanowisko prezentowane przez organ I instancji. Wskazał, że z analizy kompetencji i zakresu działania organów nadzoru budowlanego nie wynika jakoby PINB Miasta S. prowadził ewidencje i rejestry dotyczące nabycia własności nieruchomości czy ich części ani zbierał dokumentację dotyczącą poszczególnych właścicieli nieruchomości, których dotyczą prowadzone przez ten organ postępowania. Zaznaczył przy tym, iż organy administracji publicznej nie mają podstawy prawnej do wydania zaświadczenia na podstawie dokumentów, w których posiadaniu nie są.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie z [...] września 2009 r. skarżąca - Wspólnota Mieszkaniowa [...] w S. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca na wstępie wskazała, że prowadząc postępowanie z jej wniosku o wydanie zaświadczenia organy naruszyły ogólne zasady postępowania administracyjnego. Nie podjęły bowiem żadnych działań w celu bezspornego ustalenia rzeczywistej woli wnioskującej o wydanie zaświadczenia, czym uchybiły obowiązkowi właściwego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego i prawnego w toczącym się postępowaniu. Nie wyjaśniając w sposób nie budzący wątpliwości jaka dokładnie jest treść żądania Wspólnoty, dopuściły się świadomej manipulacji podając, że Wspólnota domaga się potwierdzenia treści aktu notarialnego.

Następnie, powołując się na art. 218 § 1 k.p.a. skarżąca stwierdziła, że organ administracji publicznej nie może odmówić wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności wynikających z ustaleń dokonanych podczas postępowań administracyjnych prowadzonych przez ten organ. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że przywołała w uzasadnieniu wniosku akt notarialny – przeniesienia własności jedynie w celu uzasadnienia swojego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego ustalenia dokonane przez PINB Miasta S. Podała również, że z uwagi na to, iż ustalenia te są sprzeczne z oświadczeniami złożonymi przez strony transakcji przed notariuszem, Wspólnota ma niewątpliwy interes prawny w potwierdzeniu w formie zaświadczenia rzeczywistego stanu prawnego budynku na dzień [...] czerwca 2001 r., ustalonego podczas przywołanych we wniosku postępowań prowadzonych przez PINB Miasta S.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko w sprawie, a zarzuty podniesione w skardze ocenił jako bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2009 r. wydane w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to jest zasadne, zgodne z przepisami prawa.

Kwestię wydawania zaświadczeń uregulowano w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń", począwszy od art. 217.

Artykuł 217 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1). Zaświadczenie wydaje się również wtedy, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1).

W niniejszej sprawie, zainicjowanej wnioskiem skarżącej z 21 lipca 2009 r. decydujące znaczenie miał przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 218 stanowiący jego doprecyzowanie. Skarżąca, wnosząc o wydanie zaświadczenia, nie wskazała bowiem na żaden przepis prawa, w związku z którym domaga się zaświadczenia. Powołała się natomiast na interes prawny, mający uzasadniać uzyskanie przez nią wnioskowanego zaświadczenia. To zaś oznacza, że analizując sprawę należało ustalić czy w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. interpretowany łącznie z art. 218 § 1 tej ustawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. obowiązany był wydać żądane przez skarżącą zaświadczenie.

Analizując sprawę w tym zakresie przypomnieć trzeba, iż Wspólnota zażądała od organu nadzoru budowlanego potwierdzenia w formie zaświadczenia, że w dniu [...] czerwca 2001 r. w trakcie trwania budowy budynku przy ul. [...] w S. J. i A. L. nabyli trzy kondygnacje, tj. piwnicę, parter i I piętro. Skarżąca wskazała, że treść żądanego przez nią zaświadczenia jest zgodna z ustaleniami dokonanymi w postępowaniach prowadzonych przez ww. organ. Ustalenia takiej treści zostały bowiem przywołane w dwóch orzeczeniach tego organu odnoszących się do budynku przy ul. [...] w S. W skardze Wspólnota podtrzymała powyższe, albowiem wskazała, iż jej wolą jest uzyskanie w drodze zaświadczenia potwierdzenia okoliczności faktycznych poczynionych przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniach prowadzonych przez ten organ. Wyjaśniła jednocześnie, że te ustalenia są sprzeczne z aktem notarialnym i zaświadczeniami o samodzielności lokali Prezydenta Miasta S. i stąd też wywodzi swój interes prawny w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia. Podkreśliła przy tym, iż ma niewątpliwy interes prawny w potwierdzeniu w formie zaświadczenia rzeczywistego stanu prawnego budynku (na dzień jej powstania w tym budynku – to jest na dzień [...] czerwca 2001 r.), ustalonego podczas przywołanych we wniosku postępowań prowadzonych przez PINB Miasta S.

Zatem, treścią zaświadczenia organu nadzoru budowlanego miały być ustalenia - okoliczności faktyczne poczynione przez PINB Miasta S. w innych postępowaniach administracyjnych, przy czym zaświadczenie miało być sformułowane tak jak w piśmie skarżącej z [...] lipca 2009 r. Treść wnioskowanego zaświadczenia została więc wyraźnie sprecyzowana przez Wspólnotę i dokładnie takiego zaświadczenia PINB Miasta S. odmówił wydania. Trudno tym samym zarzucić organom obu instancji błędne odczytanie woli strony ubiegającej się o zaświadczenie, a w efekcie naruszenie zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym - poprzez brak wezwania zainteresowanej o sprecyzowanie wniosku. Dlatego też Sąd za bezzasadne uznał zarzuty skargi w tym zakresie.

Dalej, dostrzegając treść żądania skarżącej zauważyć także trzeba, iż wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest możliwe o ile organ administracji, do którego skierowano wniosek, dysponuje odpowiednimi danymi. W myśl bowiem art. 218 § 1 k.p.a. (precyzującego powyższy przepis), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż użyte w art. 218 § 1 k.p.a. określenie: "danych znajdujących się w jego posiadaniu", nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco. W ocenie Sądu "dane" te nie obejmują okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia. W istocie zaświadczenie, stanowiące dokument urzędowy, zawierać może jedynie informacje o określonym stanie prawnym lub faktycznym, który został już ustalony odpowiednim aktem prawnym albo jest znany organowi ze względu na dane zawarte w prowadzonych przez niego ewidencjach, rejestrach lub innych urzędowych zbiorach. Jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia - nie może wydać zaświadczenia żądanej treści, bowiem nie może wydać czegoś, czego nie posiada.

Taka sytuacja występowała w rozpoznawanej sprawie. Okoliczności, których potwierdzenia w formie zaświadczenia żąda skarżąca, nie pozostają w związku z rzeczowym zakresem działania PINB Miasta S. (v. w szczególności art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zostały one jedynie przywołane w ustaleniach faktycznych (w uzasadnieniach - przy opisie spraw), w wydanych przez ten organ postanowieniach - podjętych w ramach innych postępowań administracyjnych, tj. w sprawach, w których istotą nie było ustalenie kto, kiedy i jaką część nieruchomości nabył. Okoliczności te -dotyczące de facto nabycia nieruchomości- nie wynikają z rejestrów, czy ewidencji prowadzonych przez ten organ – tj. organ nadzoru budowlanego. Nie mogą być też traktowane jako "inne dane znajdujące się w posiadaniu organu" tylko z tego powodu, że organ powołał się na nie w wydanych postanowieniach.

W konsekwencji trzeba stwierdzić, iż organ nadzoru budowlanego nie posiada danych wymaganych przez skarżącą i nie może potwierdzić takich okoliczności – nie jest bowiem do tego kompetentny. Jeśli wolą skarżącej jest ustalenie rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości na konkretną datę, to powinna ona stan ten ustalić w oparciu o księgę wieczystą prowadzoną dla tej nieruchomości (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.). To księgi wieczyste stanowią urzędowy rejestr praw rzeczowych na nieruchomości i służą ujawnieniu stanu prawnego nieruchomości, i zapewnieniu w tenże sposób maksymalnego bezpieczeństwa obrotu. Nadto, warto w tym miejscu zauważyć, iż dla ustanowienia odrębnej własności lokalu wymagana jest nie tylko umowa w formie aktu notarialnego (sporządzona na podstawie zaświadczenia o samodzielności lokalu), ale także niezbędny jest wpis do księgi wieczystej – o czym stanowi art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.). W sytuacji, gdy ustalenia poczynione przez organ nadzoru budowlanego byłyby sprzeczne z danymi wynikającymi z zaświadczenia o samodzielności lokalu oraz aktu notarialnego sporządzonego w oparciu o to zaświadczenie, winny być one kwestionowane w postępowaniu, w którym to zostały przez organ przywołane (i ewentualnie stały się podstawą wydania rozstrzygnięcia, czy podstawą ustalenia stron postępowania).

Konkludując, żądanie skarżącej nie mieści się w granicach określonych przepisami k.p.a. dla zaświadczeń i nie mogło zostać uwzględnione. Odmowa wydania zaświadczenia była -w ocenie Sądu- zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, a tym samym zaskarżone postanowienie należało uznać za prawidłowe.

Dodatkowo i niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż z uwagi na treść powyżej przywołanego art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej odmawia wydania zaświadczenia nie tylko wówczas, gdy żądanie osoby ubiegającej się nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a., ale także wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wykaże interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Mogłoby zatem okazać się, że już tylko z tego powodu organ nadzoru budowlanego winien wniosek Wspólnoty załatwić w sposób negatywny. Mimo iż organy orzekające w sprawie takiej oceny nie dokonały, to i tak końcowe rozstrzygnięcie tychże organów z przyczyn już powyżej wskazanych jest zdaniem Sądu właściwe. Dlatego też Sąd uznał, iż uchybienia organów popełnione w ww. zakresie nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie czyniłyby koniecznym uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Na koniec jeszcze raz Sąd dostrzega, iż rzeczywisty stan prawny nieruchomości wynika z aktu notarialnego, a w szczególności z księgi wieczystej. Ewentualne zaświadczenie organu nadzoru budowlanego (o treści żądanej przez skarżącą) nie mogłoby w żaden sposób wpłynąć na dokonanie innych ustaleń, a następnie zmianę stanu prawnego nieruchomości.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.