Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1923/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Normalizacja
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.4 ust 1, art. 3 pkt 4, pkt 5, art. 40a ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1604
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18 art.7 ust. 1 lit a, art 9 ust. 1 lit f i g, art 25 ust 1 i2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Anna Pańczyk po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (....) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2370/17 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od (...) na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez (..). z siedzibą w (...) Jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 maja 2018 r. sygn.. akt VI SA/Wa 2370/17. Wyrokiem tym została oddalona skarga (...) (dalej: Skarżąca, Spółka lub Strona) na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej "Główny Inspektor" lub Organ) z (...)r. utrzymującą w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej także "Wojewódzki Inspektor") znak: (...) z dnia (...) r., wymierzającą (...) karę pieniężną w wysokości 3 600,00 zł za wprowadzenie do obrotu 3 partii artykułów rolno-spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej.

Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy:

W dniach (...) r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektora przeprowadzili kontrolę w zakresie jakości handlowej przetworów mięsnych u Skarżącej w Zakładzie Produkcyjnym w (..). W trakcie działań kontrolnych pobrano do badań laboratoryjnych oraz oceny oznakowania próbki reprezentujące 3 partie artykułów rolno-spożywczych: kiełbasy suchej szlacheckiej, parówek z szynki 35 dni, kiełbasy śląskiej. Przetwory mięsne pakowane były w atmosferze ochronnej z użyciem mieszaniny gazów (azot, dwutlenek węgla) utrzymujących świeżość i przedłużających termin przydatności do spożycia. Producent w "opisach produktów" zadeklarował minimalny okres przydatności do spożycia, w przypadku nienaruszenia szczelności opakowań dla: kiełbasy suchej szlacheckiej - 50 dni, parówek z szynki - 35 dni, kiełbasy śląskiej - 40 dni. Wojewódzki Inspektor uznał to za naruszenie art. 25 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. L 304 z 22 listopada 2011 r. str. 18 ze zm., dalej "rozporządzenie 1169/2011"). Stwierdzone nieprawidłowości w oznakowaniu opakowań jednostkowych przedmiotowych partii polegały - w ocenie tego organu - na braku informacji o terminie przydatności do spożycia po otwarciu opakowania. W wyniku stwierdzenia tego naruszenia decyzją z dnia (...) r. Wojewódzki Inspektor wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 3 600 zł.

W odwołaniu Strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 25 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011 oraz art. 4 ust. 2 ustawy o jakości. W opinii Strony tylko przeprowadzenie kompleksowego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy środek spożywczy traci swoją jakość handlową i mikrobiologiczną i w jakim zakresie, będzie kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona zarzuciła organowi, że nie poczynił jakichkolwiek starań w celu wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego.

Główny Inspektor, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wskazał na obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1604, dalej: ustawa o jakości), w szczególności na art. 4 ust. 1, art. 3 pkt 4 oraz na rozporządzenie 1169/2011 – art. 7 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 1 lit. f i g, art. 25 ust 1 i 2 oraz art. 3 pkt 8 rozporządzenia 178/2002. W oparciu o wskazane przepisy Organ przyjął, że przedmiotowe partie produktów mięsnych zostały przez Skarżącą wprowadzone do obrotu i były nieprawidłowo oznakowane ze względu na brak wskazania terminu przydatności po otwarciu opakowania, co świadczy o niespełnieniu wymagań jakości handlowej. Organ wyjaśnił m.in., jak należy rozumieć zawarty w art. 25 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011 termin "w stosownych przypadkach". Przyjął, że skoro ustawodawca nie nałożył bezwzględnego obowiązku wskazywania w oznakowaniu warunków lub terminu przechowywania po otwarciu produktu oraz nie wskazał kategorii żywności, której obowiązek dotyczy, to podjęcie decyzji w jakich przypadkach konieczne jest wskazanie warunków przechowywania lub daty przydatności do spożycia po otwarciu produktu, pozostaje w gestii producenta oraz właściwych organów kontrolnych. Organ przyjął, że warunki i czas przechowywania po otwarciu produktu powinny zostać określone w szczególności dla tych wyrobów, w których po otwarciu produktu następują zmiany mikrobiologiczne oraz inne mające wpływ na jakość, tzn. produktów pochodzenia zwierzęcego – mięso i jego przetwory, mleko i jego przetwory oraz produkty rybołówstwa. W niniejszej sprawie zakwestionowane przetwory mięsne zapakowane były w atmosferze ochronnej z użyciem mieszaniny gazów (azot, dwutlenek węgla), utrzymujących świeżość i przedłużających termin przydatności do spożycia, natomiast data przydatności do spożycia podana przez producenta dotyczyła produktu zapakowanego i szczelnego. Ponadto Organ podniósł, że zawartość opakowań jednostkowych kontrolowanych partii przetworów mięsnych (796 g dla suchej szlacheckiej, 220 g dla parówek z szynki, 608 g dla kiełbasy śląskiej) może nie stanowić dla konsumenta jednej porcji, która mogłaby zostać przeznaczona na jeden posiłek i która uzasadniałaby brak wskazania terminu przydatności po otwarciu opakowania. Organ odniósł się do przedstawionych przez Stronę badań, które wskazują, że terminy przydatności do spożycia partii wędlin poddanych badaniom znacznie przekraczają zadeklarowane w "opisach produktów" minimalne okresy przydatności do spożycia, a produkty wyjęte z opakowań były przydatne do spożycia w momencie przeprowadzania badań. Jego zdaniem, przedstawione przez stronę wyniki badań nie stanowią dowodu, że produkty wyjęte z opakowań jednostkowych zachowują swoje cechy jakościowe i mikrobiologiczne do końca terminu przydatności do spożycia, analogicznie do przechowywanych z użyciem mieszaniny gazów (azot, dwutlenek węgla). Organ przyjął, że przeciętny konsument nie spodziewa się, że wskazana data minimalnej trwałości dotyczy wyrobu znajdującego się w opakowaniu ochronnym, a więc przed otwarciem. Dalej Organ powołując się na art. 5 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 3) wskazał, że praktykę rynkową uznaje się za wprowadzającą w błąd, jeżeli działanie w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej umowy, której inaczej by nie podjął. Wprowadzanie w błąd może dotyczyć m. in. cech produktu, jego nazwy, wykazu składników, metod przetwarzania, masy netto, daty minimalnej trwałości czy danych identyfikujących podmiot wprowadzający do obrotu. Organ powołując się na treść art. 8 ust. 1 i art. 16 i 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z 1 lutego 2002, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm., dalej: rozporządzenie 178/2002) wskazał, że przepisy prawa żywnościowego sprzeciwiają się każdej praktyce m. in. dotyczącej znakowania artykułów rolno-spożywczych, mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzać w błąd konsumenta natomiast podstawowym celem prawa żywnościowego, obok ochrony zdrowia i życia ludzi, jest ochrona interesów konsumentów, z uwzględnieniem uczciwych praktyk w handlu żywnością. Główny Inspektor podzielił opinię organu I instancji, że w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z produktami o niewłaściwej jakości handlowej. Konsument dokonując wyborów artykułów rolno-spożywczych zwraca uwagę na ich oznakowanie, w tym ich termin przydatności do spożycia, dlatego też, aby mógł dokonać świadomego wyboru artykułu rolno-spożywczego, konieczne jest zamieszczenie rzetelnej informacji na opakowaniu.

Powołując się na treść art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości Organ wyjaśnił, że przesłanką wymierzenia kary na podstawie tego przepisu jest samo stwierdzenie faktu wprowadzenia do obrotu artykułu rolno-spożywczego o niewłaściwej jakości handlowej, zaś ustalając wysokość kary (art. 40a ust. 5 ustawy o jakości) Wojewódzki Inspektor ocenił stopień szkodliwości czynu jako średni, gdyż przetwory mięsne spożywane są przez szeroki krąg konsumentów. Strona jest profesjonalistą, prowadzi wieloletnią działalność w branży przetwórstwa mięsnego i ciążą na niej obowiązki szczególnej dbałości o wytwarzane produkty. Przy ustalaniu zakresu naruszenia uwzględniono fakt, że stwierdzone nieprawidłowości naruszają przepisy prawa żywnościowego istotne z punktu widzenia ekonomicznych interesów konsumenta. Ponadto Wojewódzki Inspektor analizując dotychczasową działalność przedsiębiorcy wziął pod uwagę to, że w ciągu ostatnich 2 lat zostały spółce wymierzone 2 kary pieniężne w łącznej kwocie 8 400 zł, wartość zakwestionowanych partii wędlin wyniosła 14 341,50 zł a przychody strony w 2016 r. wyniosły 688 793 099,16 zł.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy i niezebranie w sprawie materiału dowodowego, który umożliwiłby ustalenie, czy rzeczywiście kwestionowane środki spożywcze winny być oznakowane terminem przydatności do spożycia po otwarciu opakowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 7, art. 8, art. 11 kpa poprzez przerzucenie ciężaru udowodnienia zaistnienia danej okoliczności faktycznej na stronę postępowania, podczas gdy organ powinien z urzędu podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 7a § 1 kpa poprzez niezastosowanie, tj. uznanie, że na podstawie art. 25 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011 istnieje obowiązek umieszczania terminu przydatności do spożycia po otwarciu opakowania, w sytuacji, gdy w sprawie zachodzą poważne wątpliwości, co do treści normy prawnej, które skutkowało:

- art. 25 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011 poprzez błędną interpretację, tj. błędne uznanie, że wymóg wskazania terminu przydatności do spożycia po otwarciu opakowania dotyczy kwestionowanych wyrobów: kiełbasy suchej szlacheckiej, parówek z szynki, kiełbasy śląskiej, podczas gdy organ nie udowodnił tego faktu,

- art. 3 pkt 5 i art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości poprzez uznanie, że kwestionowane artykuły są produktami o niewłaściwej jakości handlowej, co miało wpływ na wynik sprawy.

Główny Inspektor w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Uzasadniając wyrok, na wstępie wskazał na art. 4 ust. 1 ustawy o jakości. Stwierdził, że kwestionowane produkty były artykułami rolno-spożywczymi wprowadzonymi do obrotu w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002. Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011 informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Informacje te musza być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta (art. 7 ust. 2 ww. rozporządzenia). WSA wskazał na art. 25 ust. 1 ww. rozporządzenia zgodnie z którym, jeżeli środki spożywcze wymagają szczególnych warunków przechowywania lub warunków użycia, należy podać te warunki. Aby umożliwić odpowiednie przechowywanie lub użycie żywności po otwarciu opakowania, w stosownych przypadkach podaje się warunki przechowywania lub termin przydatności do spożycia – art. 25 ust. 2 rozporządzenia.

W ocenie Sądu I instancji, Organ w zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił z jakiego powodu przyjął, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 25 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011. Warunki i czas przechowywania po otwarciu produktu powinny zostać określone w szczególności dla tych wyrobów, w których po otwarciu następują zmiany mikrobiologiczne oraz inne mające wpływ na jakość. WSA stwierdził, że dokonując wykładni wyrażenia "w stosownych przypadkach" należało bowiem uwzględnić istotną okoliczność pakowania tych wyrobów w atmosferze ochronnej, próżniowo lub w hermetycznie sterylizowanych opakowaniach. Oznacza to, że po otwarciu takiego hermetycznego opakowania warunki środowiskowe zawartości ulegają istotnej zmianie. Ponadto na uwagę zasługiwała także kwestia, że zawartość omawianego opakowania może nie stanowić dla konsumenta jednej porcji, spożytej na jeden posiłek i zaistnieje konieczność dalszego przechowywania. WSA za bezsporne uznał, że w przypadku przedmiotowych produktów po otwarciu opakowania zmieniają się warunki przechowywania, ponieważ następują procesy utlenienia, a także inne zmiany fizykochemiczne, organoleptyczne i mikrobiologiczne. Podkreślił też, że były to przetwory mięsne w opakowaniach jednostkowych o masie 796 g, 220 g i 608 g. Przetwory takie mogą, ale nie muszą być spożyte jednorazowo po otwarciu opakowania i producent takich wyrobów nie może zakładać, że małżeństwo czy rodzina jest w stanie je spożyć od razu po wyjęciu z opakowania, a osoba samotna w ciągu 2-3 dni. WSA wskazał na podstawowy cel prawa żywnościowego, jakim jest ochrona zdrowia, życia ludzi i ochrona interesów konsumentów, z uwzględnieniem uczciwych praktyk w handlu żywnością (art. 5 ust. 1 rozporządzenia 178/2002).

W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo przyjął, że przedstawione przez stronę badania laboratoryjne nie stanowią dowodu, że produkty wyjęte z opakowań jednostkowych zachowują swoje cechy jakościowe i mikrobiologiczne do końca terminu przydatności do spożycia, tak jak w przypadku przechowywanych z użyciem mieszaniny gazów (azot, dwutlenek węgla). WSA zauważył, że w momencie przeprowadzania badań termin przydatności do spożycia w przypadku suchej szlacheckiej wynosił jeszcze 34 dni, w przypadku kiełbasy śląskiej 26 dni, zaś w przypadku parówek z szynki 21 dni. Powyższe nie pozwala przyjąć, jakie byłyby wyniki badań po upływie ww. dni, czy też na kilka dni przed upływem terminu przydatności do spożycia. WSA zauważył też, że ze znajdujących się w aktach administracyjnych etykiety kwestionowanych artykułów (zapakowanych w atmosferze ochronnej z użyciem mieszaniny gazów utrzymujących świeżość i przedłużających termin przydatności do spożycia) wynika, że zawierały one jedynie informację do kiedy należy spożyć tak zapakowany produkt i informację w jakiej temperaturze należy go przechowywać.

Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze, Sąd I instancji wskazał, że

postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z urzędu, podczas kontroli zostały zabezpieczone próbki materiału dowodowego, w aktach sprawy znajdują się kserokopie etykiet kwestionowanych produktów, zarówno organ I jak i II instancji umożliwił, przed wydaniem decyzji, zajęcie przez stronę stanowiska w sprawie a decyzje w sprawie były wydane w oparciu o całość materiału dowodowego zebranego w sprawie. Skarżąca zaś nie przedstawiła dowodów, które podważyłyby przyjęte przez organ twierdzenia. W zaskarżonej decyzji Główny Inspektor dokładnie wyjaśnił, z jakiego powodu przyjął, że kwestionowane produkty powinny zawierać informację o dacie przechowywania po otwarciu opakowania. Ponadto sama Skarżąca w skardze stwierdziła, że warunki atmosfery ochronnej ulegają zmianie po otwarciu opakowania produktu, co więcej porównała otwarcie opakowań kwestionowanych produktów do zakupu świeżego produktu mięsnego wymagającego spożycia niezwłocznie po zakupie.

W ocenie Sądu I instancji stwierdzone naruszenia uzasadniały wymierzenie kary w oparciu o art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości. WSA nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postępowania.

(...) zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wyrokowi temu zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowania, co dotyczy:

• art. 25 ust 2 rozporządzenia nr 1169/2011 poprzez jego błędną interpretację, to jest błędne uznanie, że wymóg wskazywania terminu przydatności do spożycia po otwarciu opakowania dotyczy kwestionowanych wyrobów: kiełbasy szlacheckiej, parówek z szynki, kiełbasy śląskiej, podczas gdy Organ nie udowodnił tego faktu;

• art. 3 pkt 5 i art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej poprzez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do artykułów rolno-spożywczych wprowadzonych do obrotu przez Skarżącą;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami procesowymi, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, to jest art. 7 , art., 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Podnosząc te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wniosła też o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni art. 25 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011 o następującej treści:

"Czy przewidziany w art. 25 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 obowiązek umieszczania na etykiecie terminu przydatności do spożycia, należy interpretować w ten sposób, że oznakowanie produktów mięsnych parzonych, gotowych do spożycia, zapakowanych w atmosferze zmodyfikowanej przedłużającej trwałość produktów (azot, dwutlenek węgla), których rodzaj znany jest konsumentom od wielu lat i nie są nowością na rynku produktów mięsnych, stanowi "szczególny przypadek" w rozumieniu ww. przepisu i tym samym, czy na etykietach ww. produktów mięsnych producent powinien obowiązkowo umieścić, oprócz ogólnego terminu przydatności do spożycia, również termin przydatności do spożycia po otwarciu opakowania?".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, to jest na zarzutach naruszenia prawa materialnego i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Zgodnie z art. 176 ppsa prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię skarżący kasacyjnie powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Skarżąca zarzucając naruszenie art. 25 ust 2 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 nie wskazał, na czym polega zarzucana błędna wykładnia tego przepisu. Istota tego zarzutu sprowadza się do tego, że w ocenie Skarżącej przepis ten nie powinien mieć zastosowania do przedmiotowych wyrobów mięsnych, a więc w istocie wbrew użytemu w opisie tego zarzutu sformułowania "poprzez jego błędną interpretację", skarżąca kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Podobnie zarzucając naruszenie art. 3 pkt 5 i art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej poprzez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do artykułów rolno-spożywczych wprowadzonych do obrotu przez Skarżącą, zarzuca niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Zarzut naruszenia przepisów postępowania sprowadza się w istocie do tego, że – zdaniem Skarżącej - nie ustalono stanu faktycznego w zakresie cech przedmiotowych wyrobów mięsnych wskazujących na zastosowanie do niech wymogu zawarcia na opakowaniu informacji o terminie przydatności do spożycia po otwarciu opakowania.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że zasadnicze dla sprawy ustalenie faktyczne sprowadzało się do tego, że: 1) przedmiotowe wyroby mięsne było wprowadzane do obrotu w szczelnych opakowaniach w atmosferze ochronnej z użyciem mieszaniny gazów (azot, dwutlenek węgla) utrzymujących świeżość i przedłużających termin przydatności do spożycia; 2) producent w "opisach produktów" zadeklarował minimalny okres przydatności do spożycia, w przypadku nienaruszenia szczelności opakowań dla: kiełbasy suchej szlacheckiej - 50 dni, parówek z szynki - 35 dni, kiełbasy śląskiej - 40 dni;

3) na opakowaniach nie było informacji o terminie przydatności do spożycia po otwarciu opakowania;

Ustalenia te nie są kwestionowane przez Skarżącą. Skarżąca zarzuca jedynie, że nie przeprowadzono postępowania dowodowego w celu wykazania, jak długo po otwarciu produkty zachowują przydatność do spożycia, i czy ten okres jest krótszy od wskazanego na opakowaniu ogólnego okres przydatności do spożycia w przypadku nienaruszenia szczelności opakowania. Organy i Sąd zasadnie przyjęły, że okres przydatności do spożycia wyrobów mięsnych po otwarciu opakowania jest krótszy, niż okres przydatności do spożycia w przypadku nienaruszenia szczelności opakowania, wynoszący dla poszczególnych wyrobów od 35 do 50 dni. Nie trzeba badań laboratoryjnych, analizy przeprowadzonej na podstawie literatury fachowej, badań konsumenckich czy opinii ekspertów, lecz wiedzy nawet niewyedukowanego konsumenta, że trwałość produktów mięsnych zarówno świeżych, jak i wyjętych ze szczelnych opakowań jest znacznie krótsza niż 35 dni. Konsument nie musi mieć jednak szczegółowej wiedzy, czy ten okres wynosi kilkanaście godzin czy kilka dni. To zadaniem wprowadzającego produkt do obrotu jest poczynienie stosownych, profesjonalnych ustaleń co dookreślenia tego okresu przydatności do spożycia danego produktu po otwarciu opakowania. Nie wymagało też badań konsumenckich czy innych dowodów, że przedmiotowe opakowania wyrobów zawierały ilości większe niż do jednorazowego spożycia, zwłaszcza w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych. Nieracjonalne wręcz jest domniemanie autora skargi kasacyjnej, że przedmiotowe wyroby będą zwykle spożywane jednorazowo po otwarciu. Nawet w gospodarstwie domowym składającym się z kilku osób nie można zakładać, że ich gusty konsumenckie są na tyle zbieżne, że będą spożywać wszyscy jednorazowo ten sam produkt po otwarciu opakowania zawierającego kilka porcji do spożycia. Zatem przyjęcie przez Organy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że przydatność do spożycia przedmiotowych wyrobów mięsnych po ich otwarciu jest krótsza, niż wskazana data przydatności do spożycia w szczelnie zamkniętych opakowaniach, nie naruszało wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa obowiązków organów co dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy.

Przechodząc do ceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, należy na wstępie wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej tej ustawy, wprowadzane do obrotu artykuły rolno - spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. W związku z tym niespełnienie wymagań zadeklarowanych w zakresie znakowania artykułu rolno-spożywczego jest niespełnieniem wymagań jakości handlowej. Z uwagi na przytoczoną treść art. 3 ust 5 ustawy o jakości handlowej, do wymogów, jakie muszą spełniać wyroby spożywcze wprowadzane do obrotu, należą również wymogi co do opakowania i informacji zawartych na opakowaniu. Obrotem w rozumieniu ustawy o jakości handlowej są stosownie do art. 3 pkt 4 czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia, o którym mowa w pkt 2 tego przepisu, a zatem rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. WEL 31 z 1 lutego 2002 r.). Czynnością w rozumieniu art. 3 pkt 8 powołanego rozporządzenia jest "wprowadzenie na rynek", które zgodnie z zawartą w tym przepisie definicją oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję lub inne formy dysponowania. Pojęcie wprowadzenia do obrotu dotyczy zatem każdego etapu obrotu i nie może być rozumiane tylko, jako pierwsze wprowadzenie towaru na rynek. Taki też kierunek wykładni prezentowany jest w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie C-315/05 (Dz. U. C 331 z 30 grudnia 2006 r.) wydanym w trybie prejudycjalnym. Istotne jest przy tym, że zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002, prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Ma na celu zapobieganie: a) oszukańczym lub podstępnym praktykom; b) fałszowaniu żywności, oraz c) wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd. W myśl art. 16 tego rozporządzenia, reklama i prezentacja żywności, z uwzględnieniem m.in. opakowania, oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd (por. także wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010 r. w sprawie II OSK 185/09). Zatem przepisy prawa żywnościowego sprzeciwiają się każdej praktyce mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta. Każdemu produktowi spożywczemu przeznaczonemu do dostarczenia konsumentowi finalnemu muszą towarzyszyć informacje na temat żywności zgodnie z art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011. W myśl art. 9 ust. 1 lit. f) oraz g) tego rozporządzenia, obowiązkowe jest podanie daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia oraz wszelkie specjalne warunki przechowywania lub warunki użycia. Zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 rozporządzenia jeżeli środki spożywcze wymagają szczególnych warunków przechowywania lub warunków użycia, należy podać te warunki, zaś aby umożliwić odpowiednie przechowywanie lub użycie żywności po otwarciu opakowania, w stosownych przypadkach podaje się warunki przechowywania lub termin przydatności do spożycia (art. 25 ust. 2 ww. rozporządzenia). Pojęcie "stosownego przypadku" nie może być rozumiane jako sytuacja wyjątkowa. Stosowny przypadek to sytuacja, gdy dany produkt ze względu na swój charakter, zróżnicowanie terminu przydatności do spożycia w zależności od tego, czy produkt znajduje się w hermetycznym opakowaniu przedłużającym okres przydatności do spożycia, czy jest rozpakowany z tego opakowania, ilość produktu w opakowaniu wskazująca na spożycie natychmiast po otwarciu, czy też zawierająca ilość wskazującą na możliwość spożycia w kilku czy więcej porcjach w różnych okresach od otwarcia. I taka prawidłowa wykładnia i zastosowanie tego przepisu zostało dokonane przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji w odniesieniu do przedmiotowych wyrobów mięsnych, umieszczonych w opakowaniach zawierających co najmniej kilka porcji do spożycia, gdzie dla tego rodzaju produktów okres przydatności do spożycia w hermetycznych opakowaniach (kilkudziesięciodniowy) jest istotnie różny od przydatności do spożycia produktu po otwarciu opakowania (co najwyżej kilka dni). Informacja tak jest szczególnie przydatna dla osób prowadzących jednoosobowe gospodarstwa domowe i spożywających niniejsze ilości jedzenia, gdyż produkt który zostanie otwarty na początku okresu przechowywania może być niezdatny do spożycia do końca terminu wskazanego na opakowaniu, biorąc pod uwagę ilości produktu w przedmiotowych opakowaniach. Zasadnie zatem organy i Sąd I instancji uznały, że niepodanie informacji o terminie przydatności do spożycia po otwarciu opakowania przedmiotowej partii wyrobów mięsnych narusza art. 25 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011. Zatem nietrafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu przez uznanie, że przedmiotowe produktu powinny na opakowaniach zawierać oznaczenia okresu zdatności do spożycia po otwarciu opakowania. Tym samym nie został naruszony art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej, skoro wśród przewidzianych w nim cech jakości produktu żywnościowego znajdują się wymogi co do informacji na opakowaniach. Konsekwencją prawidłowo uznanych naruszeń wymogów co do jakości produktów było prawidłowe zastosowanie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej przewidującego nałożenie kary pieniężnej na wprowadzającego do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej. Ponieważ Skarżąca kasacyjnie nie stawia zarzutów co do samej wysokości kary, zwalnia to Naczelny Sąd Administracyjny z odnoszenia się co do tej kwestii.

Nie było też podstaw do stosowania art. 7a kpa. Przede wszystkim dlatego, że mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle stanu faktycznego nie pozostawiały wątpliwości co do treści norm prawnych wynikających z tych przepisów. Poza tym rozstrzyganiu wątpliwości na korzyść Strony sprzeciwiałyby się interesy osób trzecich – konsumentów, którym wymogi co do informacji o przydatności do spożycia po otwarciu opakowania miałyby służyć.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła również przesłanka do zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym. W tej sprawie nie wystąpiły wątpliwości co do stosowania i wykładni prawa Unii Europejskiej. Należy zauważyć, że pytanie takie sąd krajowy może i powinien zadać tylko wtedy, gdy odpowiedź na nie jest niezbędna do wydania wyroku (art. 267 TFUE). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie jak wskazano powyżej z uwagi na prawidłową interpretację unormowań prawa unijnego brak jest niezbędnych przesłanek wynikających z tego przepisu, tym samym nie było podstaw do zasięgania opinii Trybunału co do wykładni przepisów TFUE oraz przepisów analizowanych w sprawie dyrektyw.

Biorąc to wszystko pod uwagę, na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach orzeczono na podstawie 204 pkt 1 ppsa. w zw. § 2 pkt 3 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 256).