Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1611/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 427/20 w sprawie ze skargi O. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 4 marca 2020 r. nr IF-VII.7840.3.2.2020.MK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od O. K. na rzecz Wojewody Lubelskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r., II SA/Lu 427/20, w sprawie ze skargi O. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 4 marca 2020 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w punkcie I, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 6 grudnia 2019 r. i postanowienie Starosty Lubelskiego z dnia 29 października 2019 r., zaś w punkcie II, zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej O. K. zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją Wojewoda – po rozpatrzeniu odwołania O. K. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) i art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186; dalej p.b.) utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 6 grudnia 2019 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na użytkowe mieszkalne nad lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. [...] w T. na działce nr [...] w m. T., gm. Wólka.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie O. K. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy bezzasadnie uznały, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Wólka, przyjętym uchwalą Nr XLII/267/09 Rady Gminy Wólka z dnia 10 sierpnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wólka - część I (Dz.Urz. Woj.Lubel. Nr 106, poz. 2387; dalej m.p.z.p.). Działka objęta inwestycją położona jest w terenie oznaczonym w planie symbolem MW/U z przeznaczeniem - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, z podstawowym przeznaczeniem terenu pod budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości do czterech kondygnacji. Organy obu instancji stwierdziły, że na skutek przebudowy spornego poddasza nieużytkowego i zagospodarowania go na cele mieszkalne powstanie V kondygnacja, co w świetle m.p.z.p. byłoby niedopuszczalne. Organy, w ocenie Sądu, bez potrzeby skupiły się na definicji "kondygnacji", zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2019.1065; dalej "rozporządzenie"), w świetle którego poddasze nieużytkowe nie stanowi "kondygnacji", nie zauważając, że sporna inwestycja nie polega na nadbudowie, lecz na przebudowie istniejącego już w budynku wielorodzinnym poddasza, a sama zmiana jego przeznaczenia na cele mieszkalne nie spowoduje, że istniejący budynek stanie się wyższy - tylko zaś taka okoliczność mogłaby oznaczać niezgodność inwestycji z planem miejscowym w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy. Analiza sprawy doprowadziła także Sąd do wniosku, że wadliwe było również poprzedzające wydanie decyzji organów obu instancji postanowienie z dnia 28 października 2019 r. wydane na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. Organ w pkt 3 tego orzeczenia nałożył na inwestorów następując obowiązek: "Usunąć rozbieżności występujące między projektem budowlanym, złożonym w celu uzyskania pozwolenia na budowę: przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na użytkowe w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, a projektem budowlanym, na podstawie którego udzielono pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku, w zakresie konstrukcji dachu. W przypadku zamiaru przebudowy konstrukcji dachu, w celu uzyskania dodatkowej powierzchni użytkowej, należy przedłożyć stosowne opracowanie, sporządzone przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, legitymującego się zaświadczeniem, o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane". Formułując ten obowiązek organ nie zauważył, że obecny projekt w zakresie konstrukcji dachu uwzględnia istniejący stan faktyczny, czyli konstrukcję dachu, która powstała w wyniku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na przebudowę z 2013 r. Organ domaga się pominięcia tej decyzji i zatwierdzonego nią projektu z 2012 r. w zakresie konstrukcji dachu, co jest nieuzasadnione. Decyzja z 2013 r. jest decyzją ostateczną, została wydana przez ten sam organ, a więc obecnie nie może pomijać jej warunków. Jeśli w ocenie organu aktualny projekt zawiera rozwiązania techniczne sprzeczne z przepisami techniczno - budowlanymi, to powinien nakazać inwestorowi usunięcie tych nieprawidłowości w sposób wyraźny, a więc jeżeli stwierdza niezgodność inwestycji z § 72 rozporządzenia, to powinien wskazać, na czym ta niezgodność polega i kiedy dany warunek może być uznany za spełniony. Organ nie może natomiast obecnie nakazywać inwestorowi zachowania zgodności poprzednich zatwierdzonych projektów z obecnym. Organ architektoniczno-budowlany jest uprawniony wyłącznie do oceny zgodności inwestycji z przepisami, natomiast poprzednie zatwierdzone projekty są o tyle istotne, że jeśli inwestor na ich podstawie wykonał roboty budowlane, to obecnie robót tych nie można uznać co do zasady za niezgodne z przepisami (zresztą w tym zakresie uprawniony jest organ nadzoru budowlanego, a nie organy architektoniczno-budowlane). Organ architektoniczno-budowlany powinien czuwać, by projekt nie naruszał przepisów, uwzględniając, że stwierdzony stan faktyczny powstał w wyniku realizacji ostatecznej decyzji z 2013 r. Tylko wtedy, gdy organ stwierdzi, że wykonane roboty na podstawie ostatecznego pozwolenia (z 2013 r.) stanowią zagrożenie bezpieczeństwa, byłby on upoważniony do nakazania odpowiednich zmian w przedstawionym obecnie projekcie, tak by zezwalając na przebudowę zlikwidować stan zagrożenia. To samo dotyczy sytuacji, gdy inwestor wykonał roboty niezgodnie (tj. z odstępstwami) z pozwoleniem. W innym wypadku ze względu na to, że inwestor działał legalnie dokonując robót budowlanych na podstawie ostatecznego pozwolenia, powstały na skutek tych robót stan faktyczny powinien być uznawany przez organ za legalnie istniejący. Nawet więc, jeśli nie jest on obecnie zgodny z projektem budowlanym z 1999 r., ale jest zgodny z decyzją z 2013. i jednocześnie nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa, organ nie jest uprawniony do kwestionowania jego zgodności z prawem. Oznacza to, że obecnie projekt powinien przewidywać rozwiązania, które stosownie do aktualnego stanu faktycznego będą rozwiązaniami zgodnymi z przepisami techniczno - budowlanymi i to powinno podlegać zbadaniu przez organ. Organ nakazał inwestorom (postanowieniem z 28 października 2019 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 p.b.) doprowadzenie projektu do zgodności z § 72 rozporządzenia, który wymaga, by wysokość pokoju wynosiła co najmniej 2,5 m. Z akt wynika, że inwestorzy wykonali ten obowiązek, wskazując, że zlikwidowali sufit podwieszany i obecnie wysokość poddasza wynosi 2, 53 m, co potwierdził w uzasadnieniu organ I instancji. Jednocześnie jednak uznał, że "stan istniejący poddasza odbiega od formy zatwierdzonej w decyzji na przebudowę z 2013 r.". Różna jest wysokość dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a co za tym idzie przestrzeń użytkowa poddasza. Z projektu z 2013 r. dotyczącego przekroju więźby dachowej i docieplenia poddasza wynika, że poddasze nie spełnia § 72 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast z obecnego projektu (poprawionego) wynika, że spełnia ten warunek, gdyż ma wysokość 2,53 m. Organ w związku z tym uznał, że nie jest w stanie stwierdzić, czy poddasze ma, czy też nie ma, wymaganej dla lokalu mieszkalnego wysokości. Konkluzja organu I instancji jest niejasna, zaś organ odwoławczy całkowicie ją pomija, w szczególności nie wyjaśnia, o jakie parametry związane z konstrukcją dachu chodzi, w jakim zakresie konstrukcja dachu jest niezgodna z przepisami, skoro jednocześnie uznaje, że wysokość poddasza przedstawiona w projekcie budowlanym obecnie jest zgodna z § 72. W świetle przedstawionych okoliczności zarzuty skargi okazały się uzasadnione, gdyż organy nie dokonały ustaleń pozwalających na przyjęcie, że sporna inwestycja nie spełnia warunków z art. 35 ust. 4 p.b., co pozwalałoby na wydanie decyzji odmownej. Sąd nie stwierdził, by inwestycja naruszała przepis m.p.z.p., natomiast kwestia jej zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi powinna być starannie zbadana przez organ, z uwzględnieniem, że w projekcie zrezygnowano z sufitu podwieszanego, co zwiększyło wysokość poddasza do wymaganej w § 72 rozporządzenia wysokości 2,53 m.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubelski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego: art. 35 ust. l pkt 1 p.b. w zw. z § 13 ust. 1 m.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 16 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przebudowa pomieszczeń na poddaszu ze zmianą sposobu użytkowania z poddasza nieużytkowego na użytkowe mieszkalne nie spowoduje powstania V kondygnacji i nie narusza § 13 ust. 1 m.p.z.p. z uwagi na to, że przebudowa ta nie zmienia wysokości budynku, w sytuacji gdy § 13 ust. 1 planu dla zabudowy wielorodzinnej z usługami - MW/U, dopuszcza wysokość budynku do IV kondygnacji, zaś zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia wykonanie robót budowlanych prowadzących do zmiany sposobu użytkowania poddasza z nieużytkowego na użytkowe mieszkalne skutkuje powstaniem nowej kondygnacji, tj. V kondygnacji w przedmiotowym budynku,

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77, 80,107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust 4 p.b. oraz § 72 ust. 1 rozporządzenia, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie zastosował środek przewidziany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uznając, że organy nie dokonały ustaleń pozwalających na przyjęcie, że sporna inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 35 ust 4 p.b., co pozwalałoby na wydanie decyzji odmownej, błędnie stwierdził, że inwestycja nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wólka i zobowiązał organy do starannego zbadania, czy inwestycja ta jest zgodna z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z uwzględnieniem, że w projekcie zrezygnowano z sufitu podwieszanego, podczas gdy inwestycja jest niezgodna z § 13 ust. 1 m.p.z.p. i już ta okoliczność uzasadnia wydanie odmownej decyzji i w związku z tym badanie przez organy, czy inwestycja jest zgodna z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a zwłaszcza czy jest zgodna z § 72 ust. 1 rozporządzenia, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Rozpatrywana sprawa dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na użytkowe mieszkalne nad lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

Budynek ten składa się z trzech segmentów: A, B i C. Wybudowano go na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 kwietnia 1999 r., zmienionej decyzją z 7 września 1999 r., w związku z decyzjami o warunkach zabudowy z dnia 17 grudnia 1998 r. i 27 lipca 1999 r.

Lokal nr [...] znajduje się w segmencie C.

Segment C posiada piwnicę, częściowo zagłębioną poniżej powierzchni otaczającego terenu, niski parter dla garaży i lokali usługowych (I kondygnacja nadziemna), parter (II kondygnacja nadziemna), dwa piętra (III i IV kondygnacja nadziemna) oraz poddasze nieużytkowe.

Decyzje o warunkach zabudowy z 17 grudnia 1998 r. i 27 lipca 1999 r. nie zezwalały na wykorzystanie poddasza nieużytkowego na pomieszczenia użytkowe.

Obecnie teren ten jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 10 sierpnia 2009 r. i dotyczy go § 13 ust. 1 m.p.z.p. o treści:

"Wyznacza się "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami - MW/U" z podstawowym przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o wysokości do IV kondygnacji, wraz z obiektami i urządzeniami usług komercyjnych (usługi te są urządzeniami komplementarnymi, pozostającymi w ścisłym związku funkcjonalnym z terenami mieszkaniowymi)".

W opinii organów sporna inwestycja narusza plan miejscowy, bo przebudowa poddasza nieużytkowego na użytkowe mieszkalne spowoduje, że budynek będzie miał V kondygnacji.

Zdaniem Sądu I instancji, inwestycja nie narusza planu, gdyż organy błędnie przyjęły, że na skutek przebudowy poddasza nieużytkowego i zagospodarowania go na cele mieszkalne powstanie V kondygnacja. Sąd podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym inwestycją nie zawiera ograniczeń w zakresie przeznaczenia lokali na cele mieszkalne, a § 13 ust. 1 m.p.z.p. określa jeden z parametrów zabudowy, tj. jej dopuszczalną wysokość określoną w ilości kondygnacji. W ocenie WSA, organy bez potrzeby skupiły się na definicji kondygnacji zawartej w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w świetle której poddasze nieużytkowe nie stanowi kondygnacji, bowiem sporna inwestycja polega nie na nadbudowie, lecz na przebudowie istniejącego już w budynku wielorodzinnym poddasza. W opinii Sądu, sama zmiana przeznaczenia poddasza na cele mieszkalne nie spowoduje, że istniejący budynek stanie się wyższy, a tylko taka okoliczność oznaczałaby niezgodność inwestycji z planem miejscowym.

Stanowisko Sądu I instancji nie jest trafne. Rację ma bowiem Wojewoda wywodząc w skardze kasacyjnej, że wykonanie robót budowlanych prowadzących do zmiany sposobu użytkowania poddasza z nieużytkowego na użytkowe mieszkalne skutkuje powstaniem nowej, tj. V kondygnacji w przedmiotowym budynku. To zaś sprawia, że inwestycja ta jest niezgodna z § 13 ust. 1 m.p.z.p. i już ta okoliczność uzasadnia wydanie odmownej decyzji. Treść § 13 ust. 1 m.p.z.p. bowiem jednoznacznie określa, że zabudowa ma mieć wysokość do IV kondygnacji, a zatem nawet w sytuacji, gdy faktyczna wysokość budynku nie ulegnie zmianie, to jednak wskutek przedmiotowych robót budowlanych powstanie piąta kondygnacja, a to stanowi o niezgodności z planem. Podkreślić przy tym należy, że skoro w planie miejscowym wyraźnie uregulowano, że zabudowa nie może mieć więcej niż IV kondygnacje, to określono w ten sposób nie tylko jej wysokość, ale również intensywność zabudowy. Intensywność zabudowy jest niewątpliwie wyższa, gdy budynki mają pięć kondygnacji niż wtedy, gdy mają cztery kondygnacje.

Podniesione przez Wojewodę w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno art. 35 ust. l pkt 1 p.b. w zw. z § 13 ust. 1 m.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 16 rozporządzenia, jak i art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art.135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80,107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust 4 p.b. oraz § 72 ust. 1 rozporządzenia, mają w tej sytuacji usprawiedliwione podstawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 i w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.