Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 539/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5, art. 56, art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3-9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 2 pkt 3 i pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: par. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi L. K. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z [...] kwietnia 2019 r. znak [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy dwóch budynków handlowo-usługowych z niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie usługowej, na działkach nr [...] w obrębie geodezyjnym W., gm. W.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zwróciły się inwestorki B. R. i U. B. Po wszczęciu postępowania organ pierwszej instancji [...] listopada 2018 r. sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierającą część tekstową oraz dwa załączniki: nr 1 – część graficzna, nr 2 – zestawienie parametrów budynków. Następnie, uwzględniając ustalenia analizy, zawiadomił inwestorki w trybie art. 9 K.p.a. o braku możliwości uwzględnienia wniosku w zakresie trzech parametrów: wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (wnioskowano o 37 %, zaś średni wskaźnik na obszarze analizowanym organ wyliczył na 23 %), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (wnioskowano od 8,0m do 12,0 m, zaś organ ustalił jako możliwy od 2,5m do 11,0 m) oraz kąta nachylenia połaci dachowych (organ ustalił w obszarze analizowanym maksymalną wartość do 45º, zawnioskowano do 70º z uwagi na założenie wykonania dachu mansardowego). W piśmie procesowym z 15 listopada 2018 r. inwestorki wyraziły zgodę na warunki zaproponowane przez organ, z tym że wniosły o ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na 30 %. W tych okolicznościach 19 listopada 2018 r. organ sporządził aneks do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym przeprowadził ponowną ocenę obszaru analizowanego pod kątem dopuszczalnego wskaźnika powierzchni zabudowy i ustalił, że wskaźnik ten może być ustalony jako do 30 %. Następnie sporządzono projekt decyzji o warunkach zabudowy i po zawiadomieniu stron w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Burmistrz wydał [...] grudnia 2018 r. decyzję o warunkach zabudowy uwzględniając sprecyzowany wniosek inwestorek i wyniki analizy oraz aneksu do analizy z [...] listopada 2018 r. Decyzja powyższa została uchylona przez SKO w B. decyzją z [...] stycznia 2019 r. i sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium stwierdziło następujące uchybienia: brak prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej; brak zestawienia parametrów służących konkretnym ustaleniom decyzji (zdaniem Kolegium, ze sporządzonej analizy nie wynika, że ma miejsce "kontynuacja cech odpowiadających charakterystyce urbanistycznej obiektów istniejących dla obiektu planowanego", tj. nie wynika linia zabudowy, wysokość kalenicy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachów czy wielkość powierzchni zabudowy); nie ustalono rodzaju działalności handlowo-usługowej zaplanowanej w obiekcie, zaś organ nie ocenił wpływu inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym; nie wykazano także możliwości przyłączenia obiektu na działce nr [...] do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz elektrycznej.

W trakcie ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji inwestorki wskazały rodzaj usług w projektowanych budynkach (np. sklep spożywczy, apteka, gabinet kosmetyczny – studio urody, klub fitness, przedszkole) oraz przedłożyły oświadczenia gestorów sieci dla działki nr [...] (k. 90-93 akt adm.). Organ pierwszej instancji sporządził [...] marca 2019 r. kolejny aneks do analizy oraz zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Żadna ze stron się nie wypowiedziała.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Burmistrz W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych, z niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie usługowej, na działkach nr [...], w obrębie geodezyjnym W., gmina W.. Organ wskazał, że linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono literami A - F na załączniku graficznym będącym kopią mapy w skali 1:1000 (stanowiącym także załącznik graficzny do wyników analizy), zaś wyniki analizy przedstawiono w uzasadnieniu decyzji w pkt 10.5. Rozstrzygnięcie decyzji zawiera następujące ustalenia:

- zabudowa usługowa w postaci dwóch budynków handlowo-usługowych przylegających do siebie wzdłuż jednej ściany; rodzaje usług: sklep spożywczy, apteka, gabinet kosmetyczny, klub fitness, przedszkole, co nie ogranicza innych nieuciążliwych rodzajów usług o podobnym charakterze;

- warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego: nieprzekraczalna linia zabudowy: 10,0 m od linii rozgraniczającej z drogą gminną, której pas drogowy stanowi działka nr [...]; wielkość powierzchni planowanej zabudowy - do 30 %; łączna szerokość elewacji frontowej dwóch budynków (od strony frontu terenu inwestycji - 14,3 m (±20 %); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej okapu lub gzymsu, lub attyki, od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku: od 2,5 m do 11,0 m; wysokość głównej kalenicy - do 12,0 m; geometria dachu: dach symetryczny, dwuspadowy, dach symetryczny wielospadowy i/lub dach jednospadowy, kąt nachylenia połaci dachowych: od 5° do 45°; kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki: równoległy lub prostopadły; powierzchnia sprzedaży: do 500 m2 (2 x 250 m2);

- w zakresie warunków ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu wskazano, że teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze nieobjętym formami ochrony na podstawie przepisów o ochronie przyrody;

- w zakresie obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej wskazano, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (droga gminna – działka nr [...]); podłączenie do infrastruktury technicznej z/do istniejących sieci na warunkach uzyskanych od gestorów staraniem i na koszt inwestorek, w tym zaopatrzenie w energię cieplną - z własnego niskoemisyjnego źródła ciepła; miejsca parkingowe należy zapewnić w obrębie terenu wnioskowanego w ilości niezbędnej dla prawidłowego funkcjonowania obiektu handlowo-usługowego, z uwzględnieniem miejsc postojowych dla rowerów i pojazdów prowadzonych przez osoby niepełnosprawne;

- określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (konieczność zachowania wymagań z art. 5 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zapewniających m.in. "poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej", brak zmiany istniejącego zagospodarowania działek sąsiednich, brak możliwości zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich - art. 234 Prawa wodnego);

- określono warunki i wymagania związane z ochroną gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, wskazując że teren inwestycji stanowią grunty sklasyfikowane jako Bp, tj. zurbanizowane tereny niezabudowane, zatem nie jest wymagane uzgodnienie z organami właściwymi w sprawach ochrony takich gruntów i melioracji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Burmistrz zakwestionował ocenę prawną sformułowaną w decyzji kasacyjnej Kolegium skutkującą ponownym rozpoznaniem wniosku inwestorek. Wyjaśnił, że "Kolegium miało do dyspozycji akta sprawy składające się z 58 kart ponumerowanych w prawym dolnym rogu. W aktach tych znajduje się m.in. analiza, na którą składa się tekst (karty akt o nr od 30 do 32), załącznik graficzny (karta akt nr 29) oraz zestaw parametrów zabudowy nieruchomości i gabarytów budynków (karta akt nr 28)". Zdaniem Burmistrza, analiza tych dokumentów zawierających wszelkie wyliczenia, zestawienia i oceny uprawniała do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z uwzględnieniem modyfikacji wniosku inwestorek. Wykonując zalecenia Kolegium uzupełniono analizę o informację dotyczącą rodzaju usług w obiektach istniejących na obszarze analizowanym (budynek nr 31 na załączniku graficznym: market spożywczy, studio urody, apteka, budynek nr 32 – siłownia), inwestorki wskazały rodzaj planowanych usług, które będą stanowiły kontynuację już istniejących na tym obszarze, co – zdaniem organu - nie wyklucza lokalizacji innych usług nieuciążliwych, a także inwestorki uzyskały warunki zaopatrzenia inwestycji w media.

W punktach 10.5.1-10.5.5 organ przedstawił wyniki analizy. W jego ocenie, sąsiedztwo działki umożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W szczególności linię zabudowy wyznaczono według § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej: rozporządzenie – według linii zabudowy 10 m budynku na działce nr 6148/1 znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy – ustalona zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia średnia wartość tego parametru to 23%, ale po przeanalizowaniu wniosku i stanu zabudowy na terenie analizowanym uznano, że proponowany wskaźnik 30 % nie jest sprzeczny z istniejącą zabudową, co zostało szczegółowo opisane w aneksie do analizy z [...] listopada 2018 r.; szerokość elewacji frontowej – zgodnie ze wskaźnikiem średnim na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia - 14,3 m z tolerancją do 20%, co pozwoli na zrealizowanie budynku o szerokości elewacji frontowej ok. 12,0 do ok. 17,0 m (wnioskodawczynie wystąpiły o 16,48 m); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – średni wskaźnik dla terenu zabudowy wynosi 5,9 m, z tym że organ uznał za dopuszczalne ustalenie go w pewnych jednoznacznie określonych granicach, tj. jako od 2,5 m do 11,0 m (na podstawie § 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia); geometria dachu - mimo tego, że na terenie analizowanym nie występują dachy jednospadowe, zdaniem organu należy uwzględnić w ustaleniach dach jednospadowy z uwagi na charakter inwestycji, tj. budowę dwóch budynków "w układzie bliźniaczym" (co wynika z załączników graficznych). Organ przyjął, że w przypadku dachu dwuspadowego położonego nad całym projektowanym zespołem - każdy z budynków przykryty będzie dachem jednospadowym z kątem nachylenia występującym na obszarze analizowanym do 45º. Organ również wskazał, że działka posiada dostęp do drogi publicznej, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L. K., W. J. i R. M. Zarzucili nieuwzględnienie skutków w postaci pogorszenia jakości życia mieszkańców sąsiednich nieruchomości odnośnie naświetlenia, wzmożenia hałasu, emisji spalin, jak również wskazali na ingerencję w funkcję mieszkalną terenu (zagwarantowanie w studium jakości życia mieszkańców) oraz zakłócenie porządku architektonicznego. W ich ocenie, realizacja inwestycji ograniczy poczucie prywatności mieszkańców sąsiednich nieruchomości, spowoduje zwiększenie ruchu pieszego i samochodowego, obniży wartość działek sąsiednich, naruszy zasadę zaufania do organów władzy publicznej. Wskazali, że budynki na pobliskich działkach, w których prowadzona jest siłownia, przedszkole są budynkami jednopiętrowymi z oknami skierowanymi na działki właścicieli, zaś planowana inwestycja jest w zasadzie budynkiem trzykondygnacyjnym (dwa piętra i poddasze). Wnieśli o ponowne przeanalizowanie sprawy.

Zaskarżoną decyzją SKO w B. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Kolegium podkreśliło związany (uniezależniony od uznania organu) charakter decyzji, tzn. konieczność ustalenia warunków zabudowy w sytuacji spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: ustawa planistyczna). Wskazało, że w sprawie została sporządzona analiza urbanistyczna, wyznaczono obszar analizowany o granicach wskazanych na kopii mapy zasadniczej. Ustalono, że na zabudowanych działkach położonych w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi, zabudowa wielorodzinna, zabudowa usługowa i budynek użyteczności publicznej – przedszkole; ustalono poszczególne parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu; nie ustalono sprzeczności inwestycji z przepisami odrębnymi oraz wskazano na wystarczające uzbrojenie terenu. Ustalenia te Kolegium oceniło jako prawidłowe i niebudzące wątpliwości z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy planistycznej oraz § 3, § 9 ust. 1-3 rozporządzenia, jak również oparte na prawidłowo sporządzonej analizie urbanistycznej, która stanowi kluczowy dowód w sprawie. Zdaniem Kolegium, ze sporządzonej analizy wynika, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, na obszarze analizowanym znajduje się między innymi zabudowa, której kontynuacją ma być wnioskowana inwestycja (budynki parterowe i piętrowe, z dachami dwuspadowymi i wielospadowymi, o kącie nachylenia połaci dachowej 15-45°, z kalenicą prostopadłą oraz równoległą do granicy działki sąsiedniej, o szerokości elewacji frontowej 7-12 m, o wysokości 2,5 do 11 m, w konstrukcji murowanej lub drewnianej); ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla terenów zabudowy jednorodzinnej kształtuje się od 11 do 34%, linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok oraz podobnie kształtują się wskaźniki dotyczące zabudowy usługowej, budynków wielorodzinnych i budynku przedszkola. Możliwe jest ustalenie kontynuacji funkcji dla wnioskowanej zabudowy, co nie oznacza obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Niezbędne jest natomiast, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego.

Zdaniem Kolegium, organ ustalił zbieżność rodzaju działalności prowadzonej w znajdujących się w obszarze analizowanym budynkach handlowo - usługowych a także działalności planowanej przez inwestorów oraz uzupełnił akta sprawy o warunki przyłączenia dla działki nr [...]. Wskazało, że wyłącznym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy może być niespełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, ochrona interesów osób trzecich będzie rozpatrywana w procedurze oceny projektu budowlanego, zaś ustalenia studium nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyli do sądu administracyjnego L. K., W. J. i R. M. Sąd ustalił, że W. J. po wydaniu zaskarżonej decyzji darował córce B. K. działkę, z powodu której własności był stroną postępowania administracyjnego, co skutkowało wejściem w prawa i obowiązki skarżącego przez B. K.

W skardze zarzucono brak ochrony interesów prawnych właścicieli działek sąsiednich, nieuwzględnienie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie zakupu nieruchomości przez skarżących (teren przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową); pominięcie uciążliwości jakie będą wywoływane sporną inwestycją, uwzględnienie przedszkola, które nie znajduje się obszarze analizowanym, przyjęcie nieadekwatnego współczynnika dotyczącego zabudowy (w okolicy znajduje się zabudowa parterowa), zaburzenie ładu przestrzennego (planowany budynek, zdaniem skarżących, jest zbyt wysoki). Wskazali na wydanie decyzji z naruszeniem zasady zaufania do organów władzy publicznej, niebezpieczeństwo w postaci obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich, naruszenie prawa osób trzecich i zasady dobrego sąsiedztwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. sąd odrzucił skargę R. M. z przyczyn formalnych. Postanowienie jest prawomocne.

Ustanowieni z urzędu dla skarżących pełnomocnicy sprecyzowali skargi.

W piśmie z [...] stycznia 2020 r. r.pr. M. W. (pełnomocnik L. K.) zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej w związku z § 3 rozporządzenia przez ustalenie spełnienia ustawowych przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji gdy: wykonana analiza urbanistyczna jest nieprawidłowa i nieprecyzyjna oraz nie została powtórzona mimo decyzji kasacyjnej Kolegium, jak również nie została skorygowana mimo skorygowania wniosku przez inwestorki; analizę urbanistyczną oraz decyzję ustalającą warunki zabudowy sporządziła ta sama osoba, co mogło mieć wpływ na prawidłowość weryfikacji (kontroli) analizy urbanistycznej w decyzji;

2. art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej w związku z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia przez zaaprobowanie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 30%, w sytuacji gdy średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 23% i tak znaczne odstępstwo nie znajduje uzasadnienia w sporządzonej analizie;

3. art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej w związku z § 8 rozporządzenia przez dopuszczenie możliwości pokrycia budynków dachem jednospadowym w sytuacji, gdy na terenie objętym analizą urbanistyczną nie występują dachy jednospadowe;

4. art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej w związku z § 9 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia przez zaakceptowanie analizy urbanistycznej i decyzji o warunkach zabudowy, pomimo tego że:

- analiza nie zawiera wyników a jedynie część tekstową i graficzną;

- wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną powinny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, a w sprawie załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy jest aneks do analizy z [...] marca 2019 r., zaś w aktach brak jest wyników analizy;

- decyzja nie zawiera wymaganych przepisami prawa załączników;

5. art. 54 pkt 2 ppkt "c" w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164 poz.1589), dalej: rozporządzenie w sprawie oznaczeń i § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 poz.1065), dalej: WT, przez nieustalenie konkretnej liczby miejsc postojowych, podczas gdy wskazanie konkretnej liczby takich miejsc jest obowiązkiem wynikającym z prawidłowej wykładni wskazanych przepisów;

6. art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia przez uznanie za prawidłowe określenia granic obszaru analizowanego wykreślonych na mapie, która nie spełnia wymogów tego przepisu, bowiem brak jest na niej pieczęci świadczącej o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

7. art. 60 ust. 4 ustawy planistycznej przez niesporządzenie projektu decyzji przed wydaniem ponownej decyzji pierwszoinstancyjnej o warunkach zabudowy;

8. art. 7-9 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 i 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i przyjęcie, iż wadliwie sporządzona analiza urbanistyczna (aneks do analizy) może stanowić podstawę decyzji o warunkach zabudowy;

9. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieuchylenie przez SKO decyzji pierwszoinstancyjnej mimo niewykonania wytycznych z decyzji kasacyjnej Kolegium.

Uzasadniając zarzuty wskazano, że organ odwoławczy pominął fakt orzekania w warunkach ponownego rozpatrzenia sprawy i nie ocenił wykonania własnych, poprzednich wytycznych, co narusza art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania). Brak jest również możliwości weryfikacji, na jakiej podstawie ustalono poszczególne wskaźniki urbanistyczne skoro aneks do analizy urbanistycznej nie odnosi się do nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym (brak załącznika graficznego wskazującego, jaki obszar był analizowany). Nie zrealizowano obowiązku z art. 80 K.p.a. wobec faktu sporządzenia analizy przez tę samą osobę, która wydała decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Z aneksu do analizy z [...] marca 2019 r. ani z samej analizy nie wynika, z jakiej przyczyny odstępstwo od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy jest możliwe oraz "nie przyczyni się do naruszenia ładu przestrzennego". Brak jest również ustalenia odstępstwa od zasady z § 8 rozporządzenia w zakresie ustalenia geometrii dachów, co organ uczynił ustalając dach jednospadowy.

W kwestii załączników do decyzji pełnomocnik wskazała, że załącznikiem jest jedynie kopia mapy niespełniająca wymogów przewidzianych w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej oraz aneks nr 2 do analizy z [...] marca 2019 r., przy czym aneks powyższy nie został oznaczony jako załącznik do decyzji, nie stanowi też wyników analizy, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia. Tymczasem załączniki stanowią integralną część decyzji i muszą zawierać wszystkie elementy, które winna zawierać decyzja (art. 107 § 1 K.p.a.). W przeciwnym razie decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy. Zarzucono, że w przypadku mapy, na której wykreślono obszar analizowany, brak jest wskazania skali.

W piśmie z [...] marca 2020 r. r.pr. P. R. (pełnomocnik B. K.) zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej w związku z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia przez: 1) ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie 30 % w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw, gdyż średni wskaźnik na terenie analizowanym wynosi 23 %, a analiza funkcji i cech nie uzasadnia przyjęcia tak znacznego odstępstwa, 2) nieprzygotowanie i niezałączenie do skarżonej decyzji szczegółowej analizy uzasadniającej zastosowanie odstępstwa od średniej powierzchni zabudowy, czego wymaga przepis § 5 rozporządzenia. Wskazał orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzające stanowisko o konieczności szczegółowego uzasadnienia odstępstw od wskaźników średnich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter co do zasady związany. Oznacza to, że powinna zostać wydana decyzja pozytywna, jeśli spełnione zostaną łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy planistycznej, tzn. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Związany charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy podkreślił ustawodawca w przepisie art. 56 ustawy planistycznej (stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy z mocy art. 64 ust. 1), wskazując że "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy), jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego" (warunków zabudowy). Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być więc ogólny zarzut sprzeczności inwestycji z walorami, wymaganiami czy potrzebami krajobrazowymi, ładu przestrzennego, architektonicznego oraz prawa własności. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie naruszenie konkretnej normy prawnej. W ocenie sądu, w sprawie niniejszej do takiego naruszenia nie doszło, zaś stwierdzone uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy. Należy przypomnieć, że sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa procesowego, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Naruszeń o takim ciężarze gatunkowym sąd w sprawie niniejszej nie stwierdził.

Kluczowym dowodem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest analiza architektoniczno-urbanistyczna, czyli analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona na obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z wymaganiami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, obejmująca warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy planistycznej. W ocenie sądu, a wbrew zarzutom skarżących, taka analiza w sprawie została sporządzona i jako dowód spełniający stawiane mu kryteria prawne mogła stanowić podstawę ustaleń.

Nieskutecznie skarżący podnoszą niepowtórzenie analizy po decyzji kasacyjnej Kolegium. Lektura bowiem tej decyzji i akt sprawy będących jej podstawą podważa kategorycznie negatywną ocenę sformułowaną w decyzji kasacyjnej, w szczególności odnośnie znajdującej się w aktach analizy jako

"zbioru lakonicznych stwierdzeń, niepopartych konkretnymi argumentami" czy braku w analizie "zestawienia takich parametrów nieruchomości służących do porównania, które miałyby stanowić podstawę do dokonywania konkretnych ustaleń" (k. 84 akt adm.). Nie ulega dla sądu wątpliwości, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy uchylona przez Kolegium poprzedzona była analizą z [...] listopada 2018 r. zawierającą część tekstową i graficzną (k. 27-32 akt adm.), w tym załącznik - zestawienie parametrów zabudowy na obszarze analizowanym z odniesieniem każdego parametru wymaganego przepisami § 5 - § 8 rozporządzenia do numeru działki i znajdującego się na niej budynku (k. 28 akt adm.). W aktach znajdował się również załącznik w postaci aneksu tekstowego z 19 listopada 2018 r. (k. 37 akt adm.) dotyczący wyłącznie wskaźnika powierzchni zabudowy. Ocena zaś Kolegium zawarta w decyzji kasacyjnej – poza ogólnymi sformułowaniami – nie stawiała ani części tekstowej analizy, ani jej części graficznej żadnego konkretnego zarzutu naruszenia przepisów ustawy planistycznej bądź rozporządzenia, w tym nie była oparta na odniesieniu się do konkretnych dokumentów tworzących tę analizę. W tych okolicznościach za wystarczające należy uznać ograniczenie się przez organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do sporządzenia [...] marca 2019 r. podsumowania dotychczasowej analizy ze wskazaniem konkretnych kart akt, fragmentów analizy z [...] listopada 2018 r. i aneksu do niej z [...] listopada 2018 r. zawierających wymagane przepisami prawa ustalenia. W ocenie zatem sądu, brak ponownego przeprowadzenia analizy nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy, skoro taka analiza w aktach sprawy się znajdowała i zawierała wymagane elementy tekstowe i graficzne (co zostanie wykazane w dalszej części uzasadnienia). Do takiej oceny sąd jest uprawniony z mocy art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., bowiem rozstrzyga w granicach danej sprawy a nie wyłącznie kontroluje czy zalecenia decyzji kasacyjnej organ pierwszej instancji wykonał czy też nie. Stwierdzić zatem należy, że w okolicznościach sprawy wymaganie powtórzenia analizy byłoby nieracjonalnym formalizmem, naruszałoby zasadę ekonomii postępowania (wymagającej załatwienia spraw posługując się możliwie najprostszymi środkami – art. 12 K.p.a.) i niepotrzebnie mnożyłoby czynności w sprawie, zainicjowanej w sierpniu 2018 r.

Wniosek powyższy sąd powziął oceniając, że sporządzonej analizie nie sposób skutecznie zarzucić naruszenia stawianych przez prawo wymagań. Analizą objęto obszar wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki (3x26m) i nie mniejszej niż 50m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia), co zobrazowano na załączniku graficznym nr 2 do analizy (k. 29 akt adm.). Istotnie, załącznik ten został sporządzony na kopii mapy, podobnie jak załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, która to kopia nie zawiera czytelnych informacji o skali i o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (wymaganie wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej). Sąd jednak zauważa, że w aktach administracyjnych sprawy oprócz wyżej wskazanych załączników (kopii mapy) znajduje się załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy będący sporządzoną w kolorze kopią mapy zasadniczej, zawierający oryginalną pieczątkę organu geodezyjnego ze wskazaniem daty sporządzenia tej kopii, informacją o zgodności z mapą przyjętą do zasobu oraz zawierający podpis osoby sporządzającej. Porównanie treści opisanego załącznika do wniosku z załącznikami do analizy i do decyzji o warunkach zabudowy (k. 2, 29 i 104 akt adm.) uprawnia do wniosku, że jest to jedna i ta sama mapa, tyle że załączniki do analizy i do decyzji są kopią oryginalnego załącznika do wniosku. Istotnie natomiast, nie ma na mapie zaznaczonej jej skali, zaś organ wskazuje na skalę mapy jako 1:1000, a więc zgodną z wymaganiem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wyłącznie zatem skala mapy nie wynika jednoznacznie z jej treści. To jednak nie może być okolicznością podważającą w całości załącznik graficzny do wniosku i sporządzone na jego kopiach załączniki do analizy i do decyzji. Uczynienie braku skali mapy powodem uchylenia decyzji o warunkach zabudowy byłoby daleko idącym formalizmem, chyba że znalazłoby uzasadnienie w innych okolicznościach podważających treść mapy jako wiarygodnego dokumentu (z uwagi np. na sfałszowanie). Takich jednak zarzutów nie sformułowano, zaś akta sprawy również nie dają ku temu podstaw.

W ocenie sądu, analiza spełnia również wymaganie formalne zbudowania jej z elementu tekstowego i graficznego, w tym dających się wyodrębnić wyników tych części zawierających jednoznaczne i precyzyjne ustalenia odnośnie każdego wskaźnika i parametru wymaganego przepisami § 5 - § 8 rozporządzenia (vide k. 31 verte oraz k. 37 – ustalenia wymagań dla nowej zabudowy znajdujące odzwierciedlenie w wynikach zestawienia na k. 28, którego oznaczenia co do działek i budynków – mimo ich nieprzeniesienia wprost na część graficzną a jedynie przez numerację obiektów - są na tej części możliwe do zweryfikowania).

Zdaniem sądu, także wyniki analizy nie budzą wątpliwości z punktu widzenia poprawności i zgodności z przepisami prawa, co umożliwiało przyjęcie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1-5 ustawy planistycznej, w szczególności ust. 1 pkt 1-5. Co prawda na załączniku graficznym do analizy uwidoczniono również funkcje budynków spoza obszaru analizowanego (przedszkole) a w zestawieniu parametrów ujęto niektóre budynki spoza tego obszaru, jednakże lektura wyników analizy prowadzi do wniosku o oparciu ustaleń kończących wyłącznie na parametrach zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym.

Z załącznika wynika, że działki inwestorek mają dostęp do drogi publicznej – gminnej (warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej) oraz spełniona zostanie w obszarze analizowanym kontynuacja funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Zamierzona zabudowa ma charakter usługowy. W jej sąsiedztwie znajduje się nie tylko zabudowa mieszkaniowa (wielorodzinna i jednorodzinna), ale również usługowa (na załączniku nr 2 budynki nr 31 i 32), położona po tej samej stronie drogi gminnej. Ustalenie to czyni bezskutecznym zarzut skargi odnośnie wprowadzenia uciążliwej zabudowy usługowej w obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jak trafnie wyjaśniło Kolegium, warunek kontynuacji będzie spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, bowiem nie godzi w zastany stan rzeczy. Niespełnienie warunku kontynuacji funkcji będzie zachodzić wyłącznie gdy wykazana zostanie oczywista sprzeczność inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić (vide np. wyrok NSA w sprawie II OSK 2734/15, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, na której dostępne są również pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu). Zabudowa usługowa zamierzona przez inwestorki (apteka, sklep spożywczy, gabinet kosmetyczny, klub fitness) nie będzie sprzeczna z już istniejącą na tym terenie zabudową usługową (apteka, studio urody, siłownia, market spożywczy). Nadto organ pierwszej instancji wskazał, że planowana zabudowa może być również zabudową usługową inną, ale o równie nieuciążliwym charakterze (punkt 2 decyzji). Znajduje to uzasadnienie w rodzaju zabudowy już istniejącej.

Sąd nie stwierdza naruszeń skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, jeśli chodzi o przepisy § 4, § 6 i § 7 rozporządzenia (zarzutów w tym zakresie nie formułowano). Ustalona na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia linia zabudowy uwzględnia, jak wskazał organ, uskok utworzony położeniem względem drogi gminnej budynku nr 31. W ocenie sądu, choć z części graficznej analizy wynika, że o uskoku można mówić w przypadku budynku nr 32 a nie 31, to jednak wyznaczenie 10 m linii zabudowy wpisuje się w regułę z § 4 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (budynki nr 31 i nr 5), a zatem odpowiada prawu. Szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie wskaźnika średniego z tolerancją do 20%, co jest zgodne z regulacją § 6 ust. 1 rozporządzenia. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono jako parametr "od-do" uwzględniając wielkości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jako od 2,5m do 11m, co nie narusza regulacji § 7 ust. 4 (organ wskazał ust. 1) rozporządzenia. W tym zakresie sąd zauważa, że jest to ustalenie konkretne, mieszczące się w granicach tego parametru wynikających z zestawienia na k. 28 akt adm., w szczególności jeśli chodzi o wysokość maksymalną, co budzi zastrzeżenia skarżących. W granicach obszaru analizowanego występują budynki o tym parametrze wynoszącym co najmniej 11 m (budynek nr 12 – 11m, budynek nr 35 – 15 m). Organ ustalił przy tym ten parametr jako niższy niż wysokość 15 m zabudowy wielorodzinnej po drugiej stronie ulicy, na wprost zamierzonej inwestycji. Ustalona wartość wynika zatem z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (§ 7 ust. 4). Nie będzie zatem planowany budynek – wbrew twierdzeniom skarżących – dominantą na tym terenie, wobec istnienia na nim budynków o takiej maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (budynek nr 12) oraz wyższych (budynek wielorodzinny). Okoliczność zaś, że na obszarze analizowanym istnieje również (ale nie wyłącznie) niska zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie oznacza, że nowa zabudowa ma być dostosowana wyłącznie do niej z pominięciem zabudowy wyższej również na tym terenie występującej. W takim przypadku organ może skorzystać z regulacji § 7 ust. 4 rozporządzenia i stwierdzając niejednorodność wysokości zabudowy, skorzystać z elementów władzy dyskrecjonalnej przewidzianej w tym przepisie i ustalić parametry wynikające z analizy. Przy czym nie oznacza to, że te maksymalne parametry zostaną zrealizowane. Kwestia zaś ewentualnego zacieniania, podnoszona przez skarżące, nie jest przedmiotem oceny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, ale będzie oceniana na etapie projektowania i uzyskiwania pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że projektowany budynek będzie musiał spełniać wymagania związane z zapewnieniem dostatecznego nasłonecznienia i odległości od granicy działek sąsiednich, jednakże okoliczności te w sprawie niniejszej o warunki zabudowy nie podlegają ocenie.

Bezskuteczny jest zarzut nieskorygowania analizy wobec skorygowania przez inwestorki wniosku w piśmie z [...] listopada 2018 r. odnośnie kąta nachylenia połaci dachowych oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zmiana stanowiska inwestorek polegała na zaakceptowaniu wyników analizy w zakresie tych dwóch parametrów a nie na zawnioskowaniu o inną ich wielkość, niewynikającą z analizy. Dopiero w takim przypadku wymagałoby to odpowiedniego skorygowania analizy. Jeśli wnioskodawca precyzuje wniosek w taki sposób, że akceptuje wyniki analizy po uprzednim zawiadomieniu przez organ w trybie art. 9 K.p.a. o niemożności zadośćuczynienia żądaniu wniosku, brak jest potrzeby modyfikowania analizy.

Inna natomiast sytuacja wystąpiła odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1); dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z akt sprawy wynika, że w pierwotnej wersji analizy ustalono ten wskaźnik jako średni – 23 %, zaś inwestorki zawiadomione przez organ w trybie art. 9 K.p.a. wystąpiły o jego przeliczenie jako do 30 %, co też organ uczynił ustalając go na tym wyższym poziomie. W ocenie sądu, a wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia prawa w tym zakresie. Wyłącznie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dotyczy aneks do analizy sporządzony [...] listopada 2018 r. Zawiera on uzasadnienie ustalenia tego wskaźnika na poziomie wyższym niż średni i wskazana tam argumentacja znajduje odzwierciedlenie w zestawieniu na k. 28 akt adm. Organ wyjaśnił, że dla budynków usługowych znajdujących się w obszarze analizowanym średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 26 % przy czym jeden z tych budynków (nr 31) posiada wskaźnik 39%. W wyliczeniach tych organ nie uwzględnił budynku użyteczności publicznej – przedszkola oznaczonego nr 33, ale położonego poza granicami obszaru analizowanego. Jeśli chodzi o zabudowę wielorodzinną organ wyliczył wskaźniki średnie powyżej 30 %, a dla zabudowy jednorodzinnej – średnio 25 % przy dwóch działkach zabudowanych w 34 % i 35 %. Wskazał też, że choć średnia wszystkich tych wskaźników wynosi 23 %, to procentowo działki są zabudowane w wielkościach od 8 do 39%. Zdaniem sądu, ustalenie w tych okolicznościach wskaźnika na poziomie 30 % - jak trafnie ocenił organ – nie naruszy ładu przestrzennego w tym parametrze i wpisze się w zastany ład przestrzenny. Stąd też za bezskuteczne uznać należy zarzuty nieuzasadnienia ustalenia ww. wskaźnika jako wyższego niż średniego. Aneks z [...] listopada 2018 r. jednoznacznie dowodzi, że istniały podstawy do takiego ustalenia w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia (wynikało ono z analizy).

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut dopuszczenia realizacji budynków z dachem jednospadowym niewystępującym w obszarze analizowanym. W tej mierze sąd podziela stanowisko organu odnośnie konieczności uwzględnienia zamiaru realizacji przez inwestorki dwóch budynków stanowiących jedną bryłę, która powinna być rozpatrywana jako całość. W efekcie bowiem choć dwa budynki będą posiadały (każdy z nich) dach jednospadowy, to całość będzie obiektem o dachu dwuspadowym, który występuje na obszarze analizowanym, nadto o nachyleniu i wysokości głównej kalenicy ustalonych w decyzji i wynikających z analizy (§ 8 rozporządzenia i punkt 10.5.2 decyzji pierwszoinstancyjnej). Także zatem i w zakresie tego wskaźnika nie dojdzie do naruszenia ładu przestrzenno-urbanistycznego.

W ocenie sądu, brak jest również w obowiązującym porządku prawnym podstawy prawnej do wprowadzenia wymagania ustalenia konkretnej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Taką podstawą nie są przepisy wskazane w skardze. Regulacja § 18 ust. 2 WT przewiduje, aby na etapie projektowania inwestycji dostosować liczbę miejsc parkingowych do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Nie wskazano jednak, w jaki sposób ustalenie tych wymagań ma nastąpić. Regulacja § 2 pkt 6 in fine rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy wskazuje z kolei, aby w decyzji przewidzieć ustalenia dotyczące "wymaganej ilości miejsc parkingowych", jednak również nie zawiera reguł ich ustalania. Te bowiem znajdują się w rozporządzeniu WT w § 19-21 (odnośnie szerokości miejsc postojowych, odległości od granic działki), jednak obowiązują dopiero na etapie projektowania inwestycji. W konsekwencji, jedynym prawnym obowiązkiem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy jest ustalenie odnośnie "wymagań dla liczby miejsc postojowych i sposobu urządzenia parkingu" (§ 18 ust. 2 WT) a nie ustalenia konkretnej liczby tych miejsc. W zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej w punkcie 6.4 zastrzeżono, aby takie miejsca znalazły się "w obrębie terenu wnioskowanego", w ilości wystarczającej co należy rozumieć jako ilość wystarczająca dla planowanej powierzchni sprzedaży: 2x250 m2, z uwzględnieniem miejsc rowerowych i dla osób niepełnosprawnych. Jest to wystarczające wyznaczenie ram dla precyzyjnych ustaleń odnoszących się do liczby miejsc postojowych w projekcie budowlanym, uwzględniające fakt, że zasadniczo miejsca parkingowe powinny być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. Nowa inwestycja nie powinna bowiem obciążać wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również parkingów urządzonych dla sąsiednich nieruchomości. Uszczegółowienie wymagań w tym zakresie będzie jednak miało miejsce dopiero na etapie projektowania. Szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich zorganizowania (rozmieszczenia) przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zauważyć przy tym należy, że działki inwestycyjne posiadają 1806 m2 powierzchni, zaś projektowany obiekt 500 m2 powierzchni, a więc niecałą trzecią część terenu inwestycji, co uzasadnia przyjęcie, że zaprojektowanie miejsc parkingowych na terenie inwestycji z dużym prawdopodobieństwem będzie możliwe.

Na marginesie wskazać należy, że nie są wykluczone przypadki, gdy "wymagania dla liczby miejsc postojowych i urządzenia parkingu" (§ 18 ust. 2 WT) powinny być szczegółowe i precyzyjne, w tym wskazujące ilość takich miejsc. Są to np. sytuacje, gdy na danym terenie obowiązuje akt prawa miejscowego (niebędący planem zagospodarowania przestrzennego) regulujący wprost wymagania w zakresie parkingów. Wówczas treść decyzji o warunkach zabudowy musi być z nim zgodna. Taka jednak sytuacja w sprawie niniejszej nie wystąpiła (por. np. wyrok w sprawie II OSK 2012/16).

Niemogący odnieść skutku jest również zarzut sporządzenia analizy urbanistycznej i decyzji o warunkach zabudowy przez tę samą osobę, co budzi wątpliwości skarżących jeśli chodzi o poprawność i wiarygodność weryfikacji analizy przez organ. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy dokonuje "właściwy organ", projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządza "osoba wpisana na listę architektów" (art. 60 ust. 4 ustawy planistycznej), a decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta jako właściwy organ (art. 60 ust. 1 ustawy planistycznej). A zatem analiza urbanistyczna sporządzana przez organ nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., podlegającą ocenie jak dowód z tej opinii. Wymaga ona pewnych wiadomości specjalnych, jednak jej sporządzenie jest przede wszystkim determinowane przepisami rozporządzenia a nie wiadomościami specjalnymi. Podobnie projekt decyzji nie jest opinią biegłego, bowiem jest sporządzany w oparciu o analizę urbanistyczną i przepisy prawa. Jeśli zatem piastunem funkcji organu (a więc osobą sporządzającą analizę, projekt decyzji i samą decyzję) jest osoba spełniająca wymagania przepisu art. 60 ust. 4 ustawy planistycznej (wpisana na listę architektów), to nie jest to uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Osoba ta nie kontroluje samego siebie, ale od momentu sporządzenia analizy stosuje przepisy prawa przy wykorzystaniu wiedzy wymaganej dla sporządzenia projektu decyzji a następnie swej funkcji do wydania decyzji kończącej postępowanie. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, normatywny element czynności sporządzenia analizy i projektu decyzji o warunkach zabudowy wyklucza możliwość traktowania tych dokumentów jak opinii biegłego czy też dokumentów sporządzonych przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. (vide np. wyroki w sprawach II OSK 1218/13, II SA/Wr 544/19 oraz II SA/Bd 422/19).

Sąd nie stwierdził również, aby mógł prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji zarzut braku wymaganych prawem załączników, choć przyznać trzeba, że nieprawidłowości w tym zakresie występują. Zgodnie z art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej, decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Stosownie do treści § 9 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Wyłącznie literalnie rzecz ujmując, z przepisów tych wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna składać się z czterech części: tekstowej (treść decyzji) i graficznej (załącznik zgodny z art. 54 pkt 3 ustawy planistycznej) oraz dwóch załączników: tekstowych wyników analizy oraz graficznej części tych wyników (§ 9 ust. 1 i 2). W orzecznictwie wskazuje się (np. wyrok w sprawie II OSK 1605/14), że wystarczające jest aby decyzja zawierała dwa załączniki: wyniki analizy z częścią tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2) oraz mapę z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (art. 54 pkt 3). Z akt sprawy wynika, że do decyzji załączono mapę z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, zaś tekstowe wyniki analizy znajdują się w punkcie 10.5 treści samej decyzji. Możliwość wyodrębnienia w decyzji jej ustaleń wiążących na dalszych etapach procesu budowlanego (punkty 1-10.4) oraz samych wyników analizy (punkt 10.5) uprawnia do wniosku o tym, że wymaganie, aby tekstowe wyniki analizy znalazły się w odrębnym załączniku, jest nadmierne i zbędne. Istotnie zaś decyzja nie zawiera formalnie oznaczonego załącznika graficznego zawierającego wyniki analizy. W tej kwestii jednak wskazać należy, że niedołączenie do decyzji organu pierwszej instancji części graficznej analizy choć stanowi naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia, to jednak nie musi skutkować uchyleniem decyzji, jeśli granice obszaru analizowanego i zakres sporządzonej analizy graficznej jednoznacznie wynikają z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (vide np. powoływany już wyrok w sprawie II OSK 1605/14, a także II OSK 1168/15). Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, w której na k. 28-29 akt adm. znajduje się część graficzna samej analizy z mapą, zaś część tekstowa decyzji i część tekstowa wyników analizy znajduje odzwierciedlenie w tej analizie graficznej i nie jest z nią sprzeczna, a odzwierciedla jej wyniki. Innymi słowy, na podstawie analizy graficznej na k. 28-29 akt adm. można było dokonać ustaleń istotnych dla oceny spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 – 5 ustawy planistycznej, zwłaszcza zasady dobrego sąsiedztwa. W takiej sytuacji jedynie niedołączenie załącznika graficznego wyników analizy do decyzji organu pierwszej instancji jest uchybieniem niemającym wpływu na wynik sprawy.

Brak jest również podstaw aby stwierdzić – w odniesieniu do decyzji Kolegium – naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro decyzja organu pierwszej instancji zawierała wyczerpujące uzasadnienie przyjętych ustaleń, z odwołaniem się do treści i wyników analizy, to podzielając te ustalenia faktyczne i ocenę prawną Kolegium nie było zobowiązane ich powtarzać, co nie znaczy braku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Uzasadnienie decyzji Kolegium zawiera wskazanie mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, ocenę poprawności ustaleń analizy (ostatni akapit s. 2 decyzji) oraz wyjaśnienie zasady kontynuacji funkcji (s. 3 decyzji). Wskazano w nim na uzupełnienie brakujących elementów stanu faktycznego (wyjaśnienie w ponownie prowadzonym postępowaniu rodzaju zamierzonej działalności oraz uzyskania warunków podłączenia działki nr [...] do urządzeń infrastruktury technicznej). Jako że zarzuty odwołania dotyczyły uciążliwości sąsiedzkich powodowanych przez inwestycję, Kolegium wyjaśniło, że etap pozwolenia na budowę jest właściwy do oceny tych okoliczności, zaś przeznaczenie terenu w studium nie jest wyznacznikiem ustalenia zasady kontynuacji funkcji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że kwestie związane z prawami osób trzecich będą rozważane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a jednocześnie kontrolowana decyzja przewiduje poszanowanie praw tych osób przez ochronę przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, zakaz zmiany istniejącego zagospodarowania działek sąsiednich, ograniczenie oddziaływania wyłącznie do terenu inwestycji oraz zakaz zmiany stanu wody na gruncie.

Wobec faktu, że inwestycja ma powstać na terenach zurbanizowanych (nie rolnych czy leśnych wymagających uzgodnienia z organem właściwym w sprawie ochrony takich gruntów), nie wymaga wydania decyzji środowiskowej oraz posiada dostęp do drogi publicznej a organ wydający jest zarządcą tej drogi, brak było podstaw do przeprowadzania uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 ustawy planistycznej. Tym samym rezygnacja z ponownego sporządzenia projektu decyzji (po decyzji kasacyjnej Kolegium) nie miała wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza że organ pierwszej instancji umożliwił stronom wypowiedzenie się w trybie art. 10 § 1 K.p.a. przed wydaniem ponownie decyzji (k. 96 akt adm.).

Zdaniem sądu, mimo że – jak wyżej wskazano – nie uniknęły organy pewnych uchybień, nie miały one tego ciężaru gatunkowego, aby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej. W szczególności nie zasługują na uwzględnienie zarzuty niewyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny w całokształcie sformułowane w skardze jako naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zarzuty naruszenia art. 7-9 K.p.a. nie zostały z kolei wszechstronnie uzasadnione, zaś lektura akt sprawy uprawnia do wniosku, że sformułowanie ich w kontekście analizy urbanistycznej jako niepowtórzonej i nieprawidłowo sporządzonej musi być ocenione jajo bezskuteczne.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.