Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 798/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust.5, art. 61 ust. 1.
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust.1, par. 9 ust. 2, par. 7 ust. 1.
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 18 ust. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję S. K. O. w L. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] ustalającą na wniosek L. G. N. Z. G., J. G. Sp.j. oraz Agencji Nieruchomości G. – G. Sp.j. warunki zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, wewnętrznym układem komunikacyjnym oraz obiektami małej architektury na działce nr 17/1 (obręb: 36, arkusz: 2) położonej w L. przy ul. D. 3 -go M. 3, pas drogowy - działka nr 17. Organ stwierdził przede wszystkim, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jak stanowi art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie natomiast do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2/ teren ma dostęp do drogi publicznej; 3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy (ust. 1), granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Według Kolegium powołane wyżej warunki zostały w sprawie spełnione. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że spełniona jest zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż w sąsiedztwie znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sama zaś planowana inwestycja kontynuuje funkcje i cechy sąsiedniej zabudowy. Ponadto istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy pisma dysponentów mediów, tj. wody, gazu i energii elektrycznej. Stosownie do § 4 ust. 1 i ust. 4 wspomnianego rozporządzenia prawidłowo wyznaczono obowiązującą linię zabudowy, przy czym określenie jej jako nieprzekraczalnej linii zabudowy, nie stanowi, zdaniem Kolegium, o wadliwości decyzji. Wadą decyzji nie jest także brak doręczenia załączników graficznych do decyzji oraz załącznika w postaci "Analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu", gdyż zaskarżona decyzja, a wcześniej jej projekt zawierają informację, że załączniki te pozostają do wglądu w aktach sprawy i odwołujący mógł się z nimi zapoznać (miał taką możliwość), zarówno w organie pierwszej instancji, jak i w Kolegium, ale z niej nie skorzystał. Według organu prawidłowo ustalono również wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy "max. 40,7 %" dotyczący terenu całej działki łącznie z zabudową już istniejącą. Wynika to ze znajdującej się w aktach sprawy "Analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu". Zgodnie z analizą określono również szerokość elewacji frontowej, która ma wynosić do 17m wzdłuż ulicy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu lub attyki ) projektowanego budynku na max. 14,0 m. Organ zaznaczył, że w analizowanym obszarze występują różne zadaszenia z przewagą zadaszeń wielopołaciowych, stąd zastosowanie przykrycia płaskiego w nawiązaniu do takiego przykrycia na istniejącym na terenie inwestycji budynku usługowym, nie jest niezgodne z prawem. Podkreślono ponadto, że decyzja nie narusza prawa własności, gdyż nie uprawnia ona do rozpoczęcia robót budowanych, a jedynie uprawnia do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Tym samym za przedwczesne uznano zastrzeżenia dotyczące głębokości wykopów, czy zacienienia ich budynków, które mogą być podnoszone na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. G. zarzucając decyzji Kolegium naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniu art. 6, 7, 8, 11 oraz 107 § 2. i 3 kpa, polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniósł o jej uchylenie. Według skarżącego decyzja Prezydenta Miasta L. została utrzymana w mocy, mimo, że nie spełnia wymogów, o jakich mowa w przepisach art. 107 § 1 kpa, ponieważ nie zawiera odpowiednio wskazanej podstawy prawnej. Prezydent nie mógł bowiem ograniczyć się do wskazania jedynie nazw aktów prawnych, ale jest zobowiązany powołać konkretne przepisy, tj. artykuły, paragrafy, ustępy itd. oraz miejsce ich publikacji. Zwrócił uwagę, że Prezydent Miasta L. nie doręczył mu wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. ( Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ) zawierającej część tekstową i graficzną, które zgodnie z jego § 9 ust. 2 stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy oraz mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego obowiązku doręczenia wskazanych załączników do decyzji nie realizuje wskazana w decyzji możliwość zapoznania się z nimi w siedzibie organu. Po pierwsze, dlatego, że pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem § 9 ust. 2 Rozporządzenia. Po drugie, bezpodstawnie wymusza na każdej innej, niż wnioskodawca stronie, konieczność stawiennictwa w siedzibie organu w celu ochrony swoich praw, różnicując tym samym jej pozycję względem uprzywilejowanego wnioskodawcy. Zaniechanie organu w tej kwestii uznał jako naruszenie zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 kpa. W ocenie skarżącego organ I instancji nie wykazał ponadto w decyzji dokładnych parametrów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, które później posłużyłby bądź to do określenia wartości średnich, bądź to do zastosowania wyjątków. Wskazał na bezpodstawne ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla planowanej inwestycji. W urbanistyce i architekturze przyjmowane jest odrębne rozumienie pojęć "obowiązująca linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy". Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca posługuje się jedynie terminem "linia zabudowy". Natomiast § 4 ust. 1 wspomnianego już rozporządzenia stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W przepisie § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowi się, zgodnie z art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora wyznacza się linię zabudowy. Skarżący zauważył, że podczas, gdy ustawa mówi tylko o "linii zabudowy", to rozporządzenie wykonawcze używa określenia "obowiązująca linia zabudowy". Użycie w rozporządzeniu sztywnego określenia "obowiązująca linia zabudowy" jest zatem niezgodne z upoważnieniem ustawowym. W konsekwencji, jego zdaniem, pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 ustawy zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno - architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie skarżący wskazał, powołując się na orzecznictwo, że przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wyjątkowo i w szczególnie uzasadnionych przypadkach inne rozwiązanie w zakresie ustalenia linii zabudowy. Tak jest w przypadku obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i bardzo zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem, gdy wyznaczanie skonkretyzowanej linii zabudowy ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową - bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania tego w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu, jak wynika to z uzasadnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dlatego posłużenie się pojęciem linii nieprzekraczalnej przy jednoczesnym dokładnym wyjaśnieniu odstępstwa nie narusza postanowień § 4 rozporządzenia (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt. II OSK 1218/11). W tym jednak przypadku działka objęta decyzją, położona jest w ścisłym śródmieściu miasta, charakteryzującym się zwartą zabudową, a zatem wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla planowanej inwestycji, przy jednoczesnym braku jej uzasadnienia, naruszyło § 4 cytowanego rozporządzenia. Zdaniem skarżącego z naruszeniem § 5 ust. 1 rozporządzenia nie ustalono w sposób jednoznaczny wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla terenu, który poddano analizie. Wartość ta musi wyrażać się w konkretnie określonej wartości procentowej albo konkretnym ułamku dziesiętnym. Tymczasem, organ I instancji określił wskaźnik wielkości powierzchni budowy, jako "max 40,7%", co oznacza, że równie dobrze ( zgodnie z decyzją ) może to być 10%, 20% bądź 30%. Ponadto nie sprecyzowano, czy chodzi o wskaźnik zabudowy tylko dla nowoprojektowanego budynku, czy też wskaźnik dla zabudowy istniejącej i projektowanej. Takie ustalenie rzeczonego wskaźnika było niedopuszczalne, jako wprowadzające dowolność w wyborze wielkości powierzchni zabudowy. Skarżący podkreślił, że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Zastrzeżenie to dotyczy także ustalenia szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, określonej "do 17,0 m", co nie daje pewności, czy mieści się on w ramach dopuszczonej rozporządzeniem 20% tolerancji. Według skarżącego zaskarżona decyzja narusza także zapisy § 7 Rozporządzenia, zgodnie z którymi wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ I instancji podał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu lub attyki) projektowanego budynku winna wynosić max. 14,0 m, co oznacza, że może ona wynosić 7,0 m, 9,0 m, 12,0 m, na co w niniejszym wypadku pozwalają nieprecyzyjne ustalenia decyzji. Także ta wartość powinna być ściśle określona. W decyzji nie wskazano ponadto przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę do ustalenia wskaźnika odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. W ocenie skarżącego ustalenie wskaźnika zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów w ilości minimum miejsca na 1 mieszkanie i 1 miejsca na 25 m2 powierzchni użytkowej usług, w tym minimum 3 miejsc dla osób niepełnosprawnych, jest niewystarczające dla inwestycji. Ponadto organ I instancji nie sprecyzował, czy chodzi tu o miejsca wyłącznie dla nowej inwestycji, czy też obowiązek ten dotyczy zbilansowania miejsc postojowych dla budynków istniejących i projektowanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując swoją dotychczasową argumentację wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Argumentacji skargi nie sposób podzielić. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 647 ze zmianami ) wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 i decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W świetle akt sprawy przekonanie Kolegium o spełnieniu wymagań określonych w powołanym przepisie ma uzasadnione podstawy. Nie budzi zastrzeżeń stanowisko organu, według którego inwestycja spełnia warunki zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, o jakim stanowi art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę, że celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jak się podkreśla, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej, przy czym przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". Oznacza to konieczność rozumienia działki sąsiedniej, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość znajdującą się w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Konsekwencją takiego założenia jest stanowisko upatrujące podstawy odmowy wydania decyzji w sprzeczności projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Trudno dopatrzeć się takiej sprzeczności w budowie budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, wewnętrznym układem komunikacyjnym oraz obiektami małej architektury na działce znajdującej się w centrum miasta, w sąsiedztwie działek zabudowanych w ten sam sposób. Bez wątpienia planowana zabudowa nawiązuje do już istniejącej zabudowy i stanowi jej uzupełnienie. Wniosek taki wprost znajduje potwierdzenie w treści sporządzonej w sprawie przez uprawnionego urbanistę analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do decyzji i umożliwiającej określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wynika z niej, że obszar analizowany obejmuje fragment śródmiejskiego zespołu zabudowy mieszkalno – usługowej, a projektowany budynek znajduje odniesienie w zainwestowaniu sąsiednich nieruchomości i odpowiada jednej z głównych funkcji obszaru, w którym jako zabudowę na działkach sąsiednich wskazano zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, gospodarczą, usługową i garażową. Opisano stan zainwestowania analizowanego obszaru wokół działki 17/1 podając numery poszczególnych działek, przeznaczenie i ilość kondygnacji znajdujących się na nich budynków i dostępność z poszczególnych ulic. Bez wątpienia planowana inwestycja ma też dostęp do drogi publicznej od strony ul. D. 3-go M., co potwierdza pismo Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia 1 października 2012r. Zwrócić należy przy tym uwagę, że Zarząd Dróg i Mostów nie jest odrębnym organem w stosunku do Prezydenta Miasta L. W konsekwencji nie było podstaw, aby uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do pasa drogowego ( art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy ), powinno zostać dokonane w trybie określonym w art. 106 § 1 i 5 kpa. Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ) o czym świadczą pisma P. D. SA z dnia 9 maja 2012r., w sprawie warunków przyłączenia do sieci dystrybucyjnej energii elektrycznej, Karpackiej Spółki Gazownictwa z dnia 22 maja 2012r. w sprawie warunków przyłączenia do sieci gazowej oraz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w L. spółka z o.o w sprawie warunków technicznych obsługi wodno – kanalizacyjnej projektowanego budynku. Teren pod planowane zamierzenie inwestycyjne nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy ). W pkt. 5.6 decyzji podano, że na podstawie porozumienia nr [...] zwartego [...] pomiędzy Wojewodą L., a Prezydentem Miasta L. oraz uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] Wojewoda L. na wniosek Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków powierzył Gminie L. prowadzenie spraw z zakresu właściwości Wojewody realizowanych przez Konserwatora Zabytków dotyczących ochrony i opieki nad zabytkami z terenu gminy L. Warto zaznaczyć, że postanowieniem z dnia [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków pozytywnie uzgodnił projekt decyzji z dnia [...] w tym samym przedmiocie i zakresie. Ponieważ decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. Prezydent Miasta L. pismem z dnia 28 września 2012r. ponownie wystąpił o uzgodnienie decyzji do Miejskiego Konserwatora Zabytków, który nie zajął stanowiska. W świetle art. 53 ust.5 ustawy uznano w tej sytuacji uzgodnienie za dokonane. W kwestii zgodności z przepisami odrębnymi zapisano, że teren objęty inwestycją nie jest położony na terenach górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Wbrew oczekiwaniu skarżącego nie ma również powodu do zakwestionowania decyzji z powodu naruszenia przesłanek wynikających z powołanego już rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy w skali 1:500 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Stosownie natomiast do § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, sporządzoną na kopii mapy zasadniczej, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczywiście wspomniane załączniki, podobnie jak mapa z naniesionymi liniami rozgraniczającymi nie zostały skarżącemu doręczone, nie może to jednak przesądzać o wadliwości samej decyzji, choć ich doręczenie powinno być regułą. Sąd w składzie niniejszym podziela w tym względzie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010r., sygn. akt II OSK 1368/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ), według którego brak doręczenia załącznika graficznego nie jest wadą, jeśli strona mogła być zapoznana z nim w organie. Jasne jest bowiem, że strona ma swobodny dostęp do akt sprawy i w każdym czasie może dokonać do nich wglądu. Wprawdzie stanowisko sądu zostało wyrażone w sytuacji znacznych rozmiarów wspomnianego dokumentu i kosztów związanych z jego doręczeniem, to jednak taki tryb postępowania może mieć miejsce także w sytuacji dużej ilości stron postępowania, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Zaznaczyć trzeba, że przed wydaniem decyzji skarżący został w dniu 29 grudnia 2012r. zawiadomiony w trybie art. 10 kpa o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zebranymi materiałami i dowodami. W samej decyzji organ poinformował także strony o możliwości zapoznania się z załącznikami do decyzji w jego siedzibie. Jednak z akt sprawy nie wynika, aby skarżący wykazał zainteresowanie wspomnianymi załącznikami, wytykając jedynie brak ich doręczenia. Wątpliwości nie budzi również prawidłowość wyznaczenia na mapie linii zabudowy. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linie nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W rozpatrywanej sprawie nieprzekraczalna linię zabudowy wyznaczono na mapie od strony ulicy D. 3 - go M., jako kontynuację linii zabudowy budynku na działce 17/1, a więc tej samej na której ma być realizowana inwestycja. W taki też sposób linia zabudowy została wskazana w pkt.VI.2 analizy. Uznać należy zatem, że w tym przypadku nieprzekraczalna linia zabudowy oznacza także linię zabudowy.

Według § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W niniejszej sprawie określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku na maksymalnie 14m wynikało ze specyficznego położenia ulicy 3-go M., biegnącej w dół zbocza doliny rzeki Cz. Wysokość budynków położonych na tej ulicy mieszczących się w granicach 9,8m – do 18,2 m ma - według urbanisty - mniejszy zasięg, niż zabudowa w całym analizowanym obszarze osiągająca od I do VII kondygnacji. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków dostępnych od strony ulicy D. 3 – go M. określono na 13m. W tym przypadku średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku ustalono na 14m prawidłowo odnosząc ją do budynku znajdującego się w najbliższym sąsiedztwie, czyli na działce 17/1 przeznaczonej pod inwestycję. Tym samym podkreślono także kontynuację funkcji poprzez nawiązanie do zabudowy na tej działce. Z kolei szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Według sporządzonej analizy dopuszcza się wprowadzenie na wnioskowanym terenie nowego obiektu z elewacją frontową ( wzdłuż ulicy D. 3 – M. ) o szerokości maksymalnej 17m. Określenie w decyzji szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku w wymiarze do 17m oznacza w rzeczy samej taką samą wartość. Prawidłowo określono także wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Słusznie zauważono w skardze, że według analizy średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 40,7 %, podczas, gdy w decyzji średni wskaźnik zabudowy dla wnioskowanej działki określono maksymalnie na 40,7%. Biorąc jednak pod uwagę położenie działki w gęsto zabudowanym już terenie oczywistym jest, że takie określenie wskaźnika, nie przekraczającego średniej, również jest dopuszczalne. Na akceptację nie zasługuje zarzut skargi, według którego określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej było wadliwe, ponieważ nie były ustalone w sposób jednoznaczny. Rzeczywiście w orzecznictwie formułowany jest pogląd, stosownie do którego przepisy § 4-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus ( wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011r. II OSK 679/10 opubl. w CBOSA ). Sąd rozpatrujący skargę podziela jednak pogląd odmienny zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2012r. ( II OSK 1134/11 opubl. w CBOSA ), w którym zwraca się uwagę, że przepisy wspomnianego rozporządzenia nie mogą być traktowane, jak gdyby miały one pierwszeństwo przed ustawą, a zwłaszcza Konstytucją, przy czym niedopuszczalne jest niczym nieusprawiedliwione, nadmiernie formalistyczne, szkodzące inwestowaniu podejście do kwestii analizy urbanistycznej, które mogłoby doprowadzić do uniemożliwienia zabudowy objętej wnioskiem inwestora. Skoro przepisy § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczają odstępstwa, nie mogą stanowić samoistnych podstaw do uznania wadliwości decyzji, nie narusza to też ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestia zachowania ładu przestrzennego została zgodnie z art. 60 ust. 4 tej ustawy przekazana specjalistom z zakresu urbanistyki albo architektury, którzy są powołani do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kierując się przepisami rozporządzenia, jako wytycznymi kierunkowymi, a nie jako sformalizowanymi barierami prawnymi wykraczającymi poza ograniczenia ustawowe ( tak też w wyrokach z dnia 16 kwietnia 2013r. II OSK 2423/11 i 3 czerwca 2011r. II OSK 941/10 opubl. w CBOSA ). Stąd też posługiwanie się wskaźnikami nowej zabudowy takimi, jak od – do, około, czy określanie ich procentowo uznać należy za wystarczająco precyzyjne określenie niezbędne dla zasady podobieństwa parametru stanowiąc w istocie hamulec dla budownictwa ( tak w wyrokach NSA z dnia 19 czerwca 2013r. II OSK 2001/12 i 6 września 2013r. II OSK 813/12 opubl. w CBOSA). Co oczywiste, ta sama uwaga dotyczy także określenia wskaźnika powierzchni zabudowy, również określającej odstępstwa. Zastrzeżeń nie budzi określenie geometrii dachu projektowanego budynku. Organ nawiązał do uwagi zawartej w analizie, gdzie wskazując na zróżnicowanie układ zadaszeń na analizowanym obszarze przewaga wielopołaciowych o nachyleniu od 20 ° do 35 ° i do 45 ° przy budynkach jednorodzinnych zaproponowano zastosowanie analogicznych rozwiązań konstrukcyjno – materiałowych ( dach płaski ), jak w istniejącym już budynku usługowym na tej samej działce, co ma zapewnić utrzymanie jednorodności kompozycyjnej zainwestowania wnioskowanej nieruchomości. Zasady urządzenia miejsc parkingowych szczegółowo reguluje § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Według tego przepisu zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zaznaczyć trzeba, że wspomniane rozporządzenie nie stanowi przepisów odrębnych, do których nawiązuje art. 61 ust.1pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według przeważającego poglądu orzecznictwa normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały wydane bowiem na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, co oznacza, że mają zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego – projektowania i budowy obiektu budowlanego. Zgodność z nimi nie jest natomiast wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy ( tak w wyroku z dnia 7 lutego 214r., sygn. akt II OSK 2151/12 i podane tam orzecznictwo, por. jednakże pogląd odmienny wyrażony w wyroku z dnia 29 października 2013r. II OSK 1237/12 opubl. w CBOSA i podane tam orzecznictwo). § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, będzie miał zatem zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zwrócić jednak należy uwagę, że według art. 54 w związku z art. 64 ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Nawet jeśli zgodzić się, że przepis ten nie dawał podstawy do szczegółowego określenia wskaźnika i liczby miejsc parkingowych, to ich określenie w decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy. Wbrew przekonaniu skarżącego nie ma również podstaw do stwierdzenia wadliwości zaskarżonej decyzji z powodu podania niepełnej podstawy prawnej. Nie ulega wątpliwości, że podstawa prawna decyzji musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego wraz z powołaniem źródła jego publikacji. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta L. prawidłowo powołał przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując miejsce jej publikacji oraz przepisy kpa. Sąd rozpatrujący niniejszą skargę podziela natomiast stanowisko, według którego dla zarzucenia wadliwości decyzji z powodu zaniechania wskazania zmian w przepisach stanowiących podstawę rozstrzygnięcia należy podać, jaki wpływ usterka ta miała na wynik sprawy ( tak w wyroku NSA z dnia 16 listopada 2007r. I FSK 1509/06, por. także wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010r., sygn. akt II FSK 2081/08, opubl. w CBOSA). Skarżący takich okoliczności nie wskazał, co więcej, nie ujawnienie wszystkich zmian kodeksu postępowania administracyjnego nie uniemożliwiło mu wniesienia odwołania od decyzji. Ogólne powołanie się na omawiane naruszenie nie jest natomiast wystarczające dla uwzględnienia formułowanego w tym zakresie zarzutu skargi.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.