Wyrok NSA oz. w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 2404-2405/99
NSA oz. w Poznaniu
Data orzeczenia: 2001-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 3, art. 21 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: 1. Realizacja autorskich praw osobistych /projekt budowlany/, do których należy między innymi prawo do niewzruszalności treści i formy utworu i jego rzetelnego wykorzystania, następuje w trybie powództwa o ochronę autorskich praw osobistych, a nie w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.

2. Z przepisów art. 17 pkt 3 i art. 21 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie wynika uprawnienie projektanta do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub do uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona. Świadczenie usług niezbędnych do przygotowania i realizacji zamierzonej inwestycji przez krąg osób wymienionych w art. 17 pkt 2, 3 i 4 cyt. prawa budowlanego następuje na podstawie umów cywilnoprawnych i te umowy kształtują interesy stron.

Natomiast legitymacja procesowa strony w rozumieniu art. 28 Kpa oparta być musi na interesie prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego.

TEZY

1. Realizacja autorskich praw osobistych /projekt budowlany/, do których należy między innymi prawo do niewzruszalności treści i formy utworu i jego rzetelnego wykorzystania, następuje w trybie powództwa o ochronę autorskich praw osobistych, a nie w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.

2. Z przepisów art. 17 pkt 3 i art. 21 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie wynika uprawnienie projektanta do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub do uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona. Świadczenie usług niezbędnych do przygotowania i realizacji zamierzonej inwestycji przez krąg osób wymienionych w art. 17 pkt 2, 3 i 4 cyt. prawa budowlanego następuje na podstawie umów cywilnoprawnych i te umowy kształtują interesy stron.

Natomiast legitymacja procesowa strony w rozumieniu art. 28 Kpa oparta być musi na interesie prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skarg:

1. Wiesława O.

2. Mariana S.

na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 10 listopada 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych - oddala skargi.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 26 kwietnia 1999 r. Marian S. - w imieniu własnym i Wiesława O. autorów projektu budowlanego "Kompleks Restauracyjno-Hotelowy "S.", polegającego na adaptacji istniejącego budynku /zabytkowego dworku/ w K. przy Al. 1 Maja 15 do funkcji restauracyjno-hotelowej; remont i modernizacja z rozbudową" - zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z żądaniem natychmiastowego wstrzymania robót budowlanych i doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem budowlanym, twierdząc, że inwestor realizuje budowę niezgodnie z projektem budowlanym. Powołał się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1998 r. II SA/Gd 333-334/97, w którym wyrażono pogląd, że autor projektu budowlanego - będącego integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę - jest stroną postępowania administracyjnego dotyczącego realizacji przedmiotowego obiektu w rozumieniu art. 28 Kpa.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. decyzją z dnia 18 sierpnia 1999 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 81 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ odmówił wstrzymania robót budowlanych kompleksu restauracyjno-hotelowego "S." w K. przy Al. 1 Maja 15.

W uzasadnieniu stwierdzono - powołując się na wyniki oględzin przeprowadzonych z udziałem projektanta w dniu 8 lipca 1999 r. - następujące rodzaje odstępstw:

1/ odstępstwa od projektu budowlanego, który podlegał zatwierdzeniu przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w K.:

- zmiany w pomieszczeniach 3.06,3.07 dotyczące pomieszczeń na czystą i brudną pościel,

- zmiany w lokalizacji przyborów w łazienkach oznaczonych numerami 3.03.,3.04,

- zmianę ścianki wejściowej z 12,5 cm na 21 cm w pomieszczeniu 2.01 i wykonanie tam węzła sanitarnego,

- niewykonanie szybu windowego w pomieszczeniu 2.02,

- wykonanie ścianki przy biegu schodowym,

- zmiana w aranżacji przyborów w pomieszczeniu 2.08 i 2.09,

- zmiany funkcjonalne w pomieszczeniu 04 i 010 w piwnicy,

- zmiana lokalizacji pisuarów w pomieszczeniu 0/15,

2/ odstępstwa od dokumentacji wykonawczej, która nie była załączona do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 21 września 1998 r.:

- zmiany w stosunku do projektu wentylacyjnego dla całego budynku,

- brak przepompowni ścieków,

- zmiany w wykonaniu tzw. wolich oczek w dachu herbaciarni,

- wykonanie profili gzymsowo-okapowych oraz okapników kominów,

- wykonanie gzymsów nadcokołowych i bocznych gzymsów okapowych,

3/odstępstwa od projektu, który podlegał zatwierdzeniu, spowodowane tym, że budynek jest w trakcie realizacji:

- istnienie otworu montażowego w pomieszczeniu 1.04 ułatwiającego realizację robót budowlano-montażowych,

- brak pomieszczeń zmywalni oznaczonej numerem 0/21,

- brak wymaganych urządzeń wentylacyjnych w kotłowni,

- brak otworu drzwiowego w piwnicy na przedłużeniu korytarza głównego przy kuchni,

- brak ścianki oddzielającej pomieszczenie 1/08 od klatki schodowej,

- brak schodów w herbaciarni z parteru na piętro,

Do projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu oraz co do sposobu prowadzenia budowy Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgłosił następujące uwagi;

- że między pomieszczeniem 101 a tarasem zewnętrznym wystąpił stopień wysokości około 20 cm; nie wynika to z załączonej dokumentacji i skutkuje koniecznością wymiany zamontowanej stolarki drzwiowej,

- różnice w kształcie słupków wykonanych przy klatce schodowej - projekt architektoniczny przewidywał wykonanie słupków okrągłych, konstrukcyjno kwadratowych wykonanych z 2 ceowników zespawanych,

- w dokumentacji architektonicznej zawarto dwa rysunki oznaczone numerem 5 /rzut parteru/ różniące się sposobem zagospodarowania pomieszczeń 1/05,

- w dokumentacji określono w punkcie 4.5.31 materiał ścian części dobudowanej jako pustaki ceramiczne, a zatem bezzasadna wydaje się uwaga projektanta zapisana w protokole oględzin dotycząca materiału ścian,

- że zastosowanie przez wykonawcę wywietrzników dachowych ceramicznych było zasadne, gdyż zgodnie z warunkami technicznymi wymagane są odpowietrzenia pionów kanalizacyjnych zrealizowane w powyższy sposób,

- dziennik budowy nr 72/98 prowadzony jest prawidłowo, osoby zatrudnione bezpośrednio przy realizacji budowy /kierownik i inspektor nadzoru/ mają odpowiednie uprawnienia, a pracownicy zatrudnieni przy budowie przeszli szkolenie z zakresu BHP.

W świetle powyższych ustaleń organ orzekający nie znalazł podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego. Uchybienia opisane w punkcie 1/ nie należą do kategorii mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, a zmiany dokonane w budynku nie odbiegają w sposób istotny od warunków określonych w wydanym pozwoleniu.

Egzekwowania zmian od realizowanego projektu wykonawczego, który nie podlegał zatwierdzeniu przez Wydział Urbanistyki i Architektury /pkt 2/ autorzy projektu mogą dochodzić na drodze cywilnej.

Z uwagi na to, że obiekt jest w trakcie realizacji można spodziewać się usunięcia uchybień stwierdzonych w punkcie 3 przed oddaniem budynku do użytkowania.

W odwołaniu od tej decyzji Marian S. i Wiesław O. domagali się wydania nakazu wstrzymania robót budowlanych z uwagi na realizację budowy niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, czyli w warunkach samowoli budowlanej oraz z uwagi na występowanie istotnych odstępstw od projektu, czyli istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wytknęli, że decyzja nie określa warunków doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem budowlanym, nie ustala odpowiedzialności za zaistniały stan budowy oraz nie spełnia wymogów art. 81 i art. 75 Kpa; nie podano w szczególności argumentów, które pozwoliły na zakwalifikowanie stwierdzonych odstępstw do kategorii nie mogących spowodować zagrożenia dla ludzi i mienia. Marian S. i Wiesław O. sprzeciwili się też potraktowaniu oględzin budowy z udziałem projektanta jako kontroli budowy oraz bagatelizowaniu faktu realizacji budynku według projektu wykonawczego bez zgody autorów tego projektu. Projekt nie został uprawniony do realizacji stosownym wpisem do dziennika budowy przez autorów - projektantów. W świetle art. 57 i art. 46 prawa budowlanego nie ma istotnego znaczenia okoliczność, że omawiany projekt wykonawczy nie podlegał zatwierdzeniu przez Wydział Urbanistyki i Architektury; projekt stanowi integralną całość.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. Oddział Zamiejscowy w K. decyzją z dnia 10 listopada 1999 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wyszczególnione w decyzji odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym warunków pozwolenia na budowę, nie kwalifikują się do kategorii istotnie odbiegających od warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska. Zarzuty projektantów miały charakter ogólny i nie wskazywały okoliczności świadczących o występowaniu takich zagrożeń. Brak zatem przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, uprawniających organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Występujące nieistotne odstępstwa o charakterze konstrukcyjnym uzyskały akceptację autora tej części projektu mgr inż. Janusza W., co potwierdza wpis w dzienniku budowy.

Marian S. i Wiesław O. zaskarżyli decyzję organu II instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia 18 sierpnia 1999 r., wstrzymania robót budowlanych na przedmiotowej budowie na żądanie Architektonicznego Studia Autorskiego ASA (...) uprawnionego z mocy art. 21 prawa budowlanego do wyroku w sprawie ze względu na bezsprzeczne występowanie przesłanek wymienionych w art. 40 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wstrzymania ewentualnego postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie kompleksu restauracyjnego Secesja w K. Skarżący ponowili zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a nadto stwierdzili, że wiążąca ocena stopnia istotności odstępstw od zatwierdzonego do budowy projektu budowlanego nie należy do organów nadzoru budowlanego, lecz stanowi uprawnienie autora projektu architektonicznego z tytułu jego uprawnień zawodowych, uprawnień wynikających z Prawa budowlanego i Prawa Autorskiego oraz wiedzy merytorycznej na temat własnego projektu i jego uwarunkowań formalno-prawnych, kulturowych oraz artystycznych /podstawa; Prawo budowlane art. 20, art. 21/.

W skardze zaakcentowano, że uwagi projektanta, na podstawie których organ orzekający pogrupował odstępstwa według subiektywnych kryteriów, stanowią wyłącznie dokument ustalający dokonane odstępstwa od projektu; nie ma tam oceny sposobu i zakresu naruszeń warunków pozwolenia i przepisów. W celu uzyskania tej oceny organy administracyjne powinny były przesłuchać projektantów jako świadków, a w razie potrzeby przeprowadzić dowód z opinii biegłego.

Nadto skarżący zarzucili organom administracyjnym przekroczenie zakresu obowiązków i kompetencji wymienionych w art. 81 i art. 83 prawa budowlanego.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie. W rozstrzygniętej sprawie organy obu instancji nie stwierdziły istotnych odstępstw robót budowlanych od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach względnie wykonywania tych robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska, a więc brak było przesłanek faktycznych do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Nadto nieistotne odstępstwa o charakterze konstrukcyjnym uzyskały akceptację autora projektu i specjalisty w tym zakresie - mgr inż. Janusza W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi projektantów nie zasługują na uwzględnienie.

W myśl art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych następuje tylko wtedy, gdy roboty te wykonywane są bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia, lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie obiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.

Z uwag projektanta biorącego w dniu 8 lipca 1999 r. udział w oględzinach obiektu - remontowanego i modernizowanego z rozbudową - nie wynika, aby zgłaszał zastrzeżenia odnośnie sposobu wykonywania robót budowlanych i to takiego sposobu, który mógłby spowodować powyższe zagrożenia. Zgodność wykonania konstrukcji budynku z projektem technicznym potwierdził autor części konstrukcyjnej mgr inż. Janusz W. /wpis do dziennika budowy z dnia 8 listopada 1999 r./.

Odstępstwa od ustaleń określonych w pozwoleniu bądź w przepisach polegały - jak wynika z ustaleń organu orzekającego poczynionych w oparciu o uwagi projektanta - na połączeniu pomieszczeń na poddaszu przeznaczonych na czystą i brudną bieliznę pościelową /brak ścianki działowej/, zmianie w lokalizacji przyborów w dwóch łazienkach, zmianie ścianki wejściowej z 12,5 cm na 21 cm w pomieszczeniu 2.01 i wykonanie tam węzła sanitarnego, braku wykonania szybu windowego /towarowego/ w pomieszczeniu 2.02, wykonaniu ścianki przy biegu schodowym, zmianach w aranżacji przyborów w dwóch pomieszczeniach, zmianie lokalizacji pisuarów w jednym pomieszczeniu oraz zmianach funkcjonalnych w dwóch pomieszczeniach piwnicznych. Tego rodzaju odstępstwa - jak to trafnie przyjęły organy obu instancji - nie mogą być uznane za istotne w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, czyli za odbiegające w sposób zasadniczy i bardzo znaczący od ustaleń i warunków wskazanych w omawianym przepisie.

Przesłankami wstrzymania robót budowlanych w toku określa przepis art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, a zatem nie można domagać się wstrzymania robót w tym trybie w przypadkach ujawnienia mniej ważkich odstępstw względnie realizacji projektu wykonawczego bez zgody projektantów.

Realizacja autorskich praw osobistych, do których należy między innymi prawo do niewzruszalności treści i formy utworu i jego rzetelnego wykorzystania, następuje w trybie powództwa o ochronę autorskich praw osobistych, a nie w trybie przepisów prawa budowlanego.

Dlatego wynikający z art. 17 pkt 3 prawa budowlanego wymóg uczestniczenia projektanta w procesie budowlanym oraz przyznanie projektantowi w art. 21 pkt 2 prawa budowlanego uprawnienia do żądania od kierownika budowy - wpisem do dziennika budowy - wstrzymania robot budowlanych w razie możliwości powstania zagrożenia względnie wykonywania ich niezgodnie z projektem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie daje projektantowi przymiotu strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest wstrzymanie prowadzenia robot budowlanych z przyczyn wskazanych w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Legitymacja procesowa strony w rozumieniu art. 28 Kpa oparta być musi na interesie prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Z przepisów art. 17 ust. 3 i art. 21 pkt 2 prawa budowlanego nie wynika uprawnienie projektanta do żądania wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego lub do uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona. Świadczenie usług niezbędnych do przygotowania i realizacji zamierzonej inwestycji przez krąg osób wymienionych w art. 17 pkt 2, 3 i 4 prawa budowlanego następuje na podstawie umów cywilnoprawnych i te umowy kształtują interesy stron.

Zatem i z tego względu nie mogą być uwzględnione skargi wniesione przez osoby, którym nie przysługiwał status strony postępowania administracyjnego /art. 28 Kpa/ chociaż były one błędnie traktowane jako strony przez organy orzekające w sprawie.

Z powyższych względów, na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.