Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 189/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. i A. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] grudnia 2021 roku numer [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz skarżących M. K. i A. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez M. I A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2020r., znak: [...], nakazującej w/w inwestorom rozbiórkę utwardzenia części działki wykonanego na nieruchomości ozn. nr geodezyjnym [...]tj. pasa o wymiarach 9m x 1.3m pełniącego funkcję podjazdu do przyległej działki ozn. nr geodezyjnym [...], położonej w miejscowości J. gmina W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] listopada 2019r., do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynęło pismo M. M. z prośbą o podjęcie czynności kontrolnych, mających na celu weryfikację możliwości i prawidłowego wykonania przez M. I A. K. utwardzenia z ażurowej kratki betonowej na terenie działki ozn. nr geodezyjnym [...], stanowiącej własność wnioskodawczyni. W ocenie M. M. przedmiotowe utwardzenie wpłynęło na zmianę stosunków wodnych na działce ozn. nr geodezyjnym [...]i powoduje zalewanie tej działki. W związku z powyższym organ powiatowy dokonał w dniu [...] grudnia 2019r., kontroli w/w nieruchomości zabudowanej m.in. budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na działce ozn. nr geodezyjnym [...] przy ul. [...]w J. i stanowiącego własność M. I A. K., która wykazała, że kontrolowany obiekt zgodny jest z decyzją o pozwoleniu na budowę, bez istotnych odstępstw od dokumentacji projektowej. Zjazd przed budynkiem utwardzony jest kostką brukową. Spadek utwardzenia skierowany w stronę działki ozn. nr geodezyjnym [...], w utwardzeniu wykonane jest zagłębienie z kostki brukowej odprowadzające wodę na teren właściciela (nawierzchnię nieutwardzoną). W trakcie kontroli dokonanej w dniu 28 stycznia 2020r., organ I instancji stwierdził, iż wzdłuż działki ozn. nr geodezyjnym [...], na terenie działki sąsiedniej ozn. nr geodezyjnym [...], ułożone jest utwardzenie z betonowych płyt ażurowych na szerokości 1.3m i długości 9m. Obecny w trakcie czynności kontrolnych A. K. oświadczył do protokołu, iż przedmiotowe utwardzenie wykonał w 2012r., za zgodą poprzedniego właściciela działki ozn. nr geodezyjnym [...]tj. R. S. jako urządzenie niezbędne do korzystania ze służebności na rzecz nieruchomości ozn. nr geodezyjnym [...].

W związku z powyższymi ustaleniami postanowieniem z dnia [...] lutego 2020r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wstrzymał M. I A. K. prowadzenie robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu części działki ozn. nr geodezyjnym [...] (podjazd do garażu) i działki ozn. nr geodezyjnym [...](pas o wymiarach 9m x 1.3m), położonych w miejscowości J. gmina W. oraz zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie 30 dni oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu w/w części działek. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020r., znak: [...], wydanym po rozpatrzeniu zażalenia M. I A. K., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu, że warunkiem legalizacji wykonanych robót jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji ustalił, że zasadne jest prowadzenie postępowania w zakresie utwardzenie części działki sąsiedniej ozn. nr geodezyjnym [...]tj. pasa o wymiarach 9m x 1.3m pełniącym funkcję dojazdu do działki ozn. nr geodezyjnym [...]. W dniu [...] października 2020r., do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. wypłynęło oświadczenie M. M. (właścicielki działki ozn. nr geodezyjnym [...]), że nie wyraża ona zgody na legalizację wykonanego utwardzenia na jej nieruchomości. Dlatego też decyzją z dnia [...] grudnia 2020r., znak: [...], organ I instancji nakazał inwestorom M. I A. K. rozbiórkę części utwardzenia działki ozn. nr geodezyjnym [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. I A. K. wskazując, że organ powiatowy niesłusznie odmówił im legalizacji obiektu, gdyż dysponują oni ograniczonym prawem rzeczowym do w/w nieruchomości.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. podkreślił, iż zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych jednym z warunków legalizacji samowolnie wykonanej inwestycji jest dysponowanie przez inwestorów oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy podkreślił, iż ograniczone prawo rzeczowe jakim jest np. służebność może być podstawą do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - jednakże takie ograniczone prawo rzeczowe musi wynikać np. z czynności stron czy wyroku Sądu. Zgodnie bowiem z treścią art. 245 § 1 Kodeksu cywilnego: "z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności". Tym samym skoro do akt sprawy nie został dołączony jakikolwiek dokument, z którego inwestorzy mogliby wywodzić oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to brak jest podstaw do domniemania, iż takie prawo im przysługuje, tym bardziej, że właściciela nie wyraża zgodę na legalizację tych robót budowlanych.

W związku z powyższym organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Reasumując wskazał, że podstawą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę jest brak możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej z uwagi na niedysponowanie przez inwestorów prawem do zabudowy działki, a także nie podjęcie przez nich jakichkolwiek działań mających na celu uzyskanie takiego prawa.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli M. I A. K. zarzucając jej naruszenie:

1. Naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane, poprzez jego błędną wykładnie przejawiającą się w uznaniu, że tymczasowe wzmocnienie terenu o wymiarach 9m x 1,3m stanowi samowolę budowlaną w sytuacji, gdy w rzeczywistości jest to tymczasowe wzmocnienie terenu stanowiące urządzenie wykonane dla potrzeb praw służebnych zawartych w akcie notarialnym rep. "A" nr [...] z dnia [...] marca 2010r i nie podlega definicji obiektu budowlanego zgodnie z art 3 pkt 1 Prawo Budowlane,

2. Naruszenie art 3 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane w związku z art 3 pkt 2, art 3 pkt 3, art 3 pkt 3a, art 3 pkt 4 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego błędną wykładnię kwalifikującą tymczasowe wzmocnienie terenu wykonane dla potrzeb praw służebnych zawartych w akcie notarialnym rep. "A" nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.,

3. Naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie wystarczających dowodów w sprawie i nie przesłuchanie byłego właściciela nieruchomości odnośnie wyrażenia zgody na wykonanie urządzenia dla potrzeb praw służebnych zawartych w akcie notarialnym rep. "A" nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. i oparcie decyzji jedynie na oświadczeniu pani M. M., która stała się właścicielką niniejszej nieruchomości w 2018 r., a zatem była w pełni świadoma stanu w jakim ją nabywa, nie wnosząc żadnych roszczeń w związku z jej stanem faktycznym w monecie zakupu,

4. naruszenie art 10 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowymi, możliwości weryfikacji zgromadzonego materiału dowodowego i jego uzupełnienia o okoliczności istotne dla sprawy.

W związku z powyższym, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi nie zgodzono się z ustaleniami organu w zakresie niedysponowania przez inwestorów prawem do zabudowy działki, podkreślając, że wykonanie wzmocnienia terenu zostało wykonane dla potrzeb praw służebnych zawartych w akcie notarialnym rep. "A" nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Skarżący przy tym powołali się na art. 3 Prawa budowlanego w zakresie definicji obiektu budowlanego czy też budowli podnosząc, że utwardzenie z ażurowych płyt nie ma żadnego połączenia z macierzystym gruntem, a w tym zakresie nie stwierdzono żadnych celowych działań związanych z przygotowanie teren pod wykonanie utwardzenia i nie stwierdzono żadnych zmian rzędnych terenu.

Ponadto w skardze wskazano, że znaczący dla sprawy jest także brak wywiązania się właściciela terenu z obowiązku wyłączenia terenu z produkcji rolnej, poinformowania odpowiednich organów i dokonania odpowiednich zmian we wpisie do ewidencji gruntów, w momencie wykorzystania terenu na cele nierolnicze. Nie dopełniając takiego obowiązku właściciel doprowadził do sytuacji gdzie wykonanie urządzenia na potrzeby służebności kwalifikowane jest przez organ nadzoru jako utwardzenie działki rolnej. Właściciel w monecie zmiany przeznaczenia działki [...]wg decyzji [...] z dnia 2008.12[...]. na drogę wewnętrzna przeznaczoną do obsługi wydzielonych nieruchomości powinien dokonać odpowiednich zmian w ewidencji gruntu. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. w zw. z art. 30 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robot budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Tym samym zdaniem skarżących, organy nadzoru budowlanego powinny były wyjaśnić tą kwestie, jako istotnie znaczącą w niniejszej sprawie, jako, że o jej rozstrzygnięciu w znacznej mierze decyduje prawidłowy, zgodny z prawem wpis w ewidencji gruntów.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. Podkreślił także, że kwalifikacja prawna wykonanej inwestycji i jej procedura legalizacyjna zostały zakończone ostatecznym postanowieniem organu z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], a rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy oraz okoliczności podniesione na rozprawie Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do ustalenia czy w toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 dalej P.b.) organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że skarżący nie dysponowali tytułem prawnym do nieruchomości odpowiadającym zakresowi wykonanych przez nich robót polegających na utwardzeniu z ażurowej kostki brukowej na terenie działki ozn. nr geod. [...], stanowiącej własność M. M. (wnioskodawcy postępowania) tj. pasa o wymiarach 9 m x 1,3 m pełniącego funkcję podjazdu do przyległej działki ozn. nr geod. [...], położonej w miejscowości J., gmina W.. Jednocześnie skarżący także kwestionowali kwalifikację tych robót jako wymagających pozwolenia na budowę z uwagi na charakter tych robót, a także okoliczność, że przedmiotowa działka ozn. nr geod. [...]stanowi drogę wewnętrzną i już dawno powinna być wyłączona z ewidencji gruntów, jaka działka rolna, czego wnioskodawczyni postępowania nie uczyniła.

Organy obu instancji w tym zakresie w zaskarżonych decyzjach ograniczyły się w tej kwestii do stwierdzenia, że brak zgody właścicieli działki nr [...]na realizację przedmiotowych robót budowlanych świadczy o tym, iż inwestorzy nie dysponują nieruchomością na cele budowlane, a zatem nie mogli wykonać utwardzenia z ażurowej kostki betonowej na terenie działki ozn. nr geod. [...], pełniącej funkcję podjazdu do przyległej działki ozn. nr geod. [...], położonej w miejscowości J., gmina W.. Organ II instancji przy tym odnosząc się do ograniczonych praw rzeczowych wskazał, że ustanowiona na rzecz skarżących służebność – w tych okolicznościach - nie może być podstawą do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem Sądu stanowisko to było nieprawidłowe, gdyż skarżący jako właściciele działki nr [...] mają ustanowioną nieodpłatną służebność gruntową na działkach o nr [...] [...]polegającą na tym, że każdoczesny właściciel działki nr [...] będzie miał prawo przechodzić i przejeżdżać przez działki w/w oraz przeprowadzić przez nie urządzenia doprowadzające media służące do prawidłowego funkcjonowania działki nr [...], na co skarżący się zgodzili (k. 187).

Organ II Instancji zauważył, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla skarżących dotyczy jedynie działki o nr [...], zaś w stosunku do działki nr [...]skarżący nie posiadają zgody właściciela działki – M. M., zaś ustanowienie na tej działce nieodpłatnej służebności gruntowej, nie uprawnia skarżących do podejmowania zamierzeń inwestycyjnych na przedmiotowej działce nr [...].

Tej oceny ustanowionej służebności gruntowej jako nie mogącej stanowić tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym konkretnym stanie faktycznym, Sąd nie podziela. Podkreślić przy tym, że organy obu instancji nie zwróciły się do strony skarżącej o przedłożenie aktu notarialnego ustanawiającego tą służebność i w zasadzie oparły się w tej mierze na ogólnych stwierdzeniach znajdujących się w orzecznictwie, bez odniesienia się do konkretnej sytuacji faktycznej sprawy. Nie zweryfikowały również twierdzeń stron skarżących o wyrażeniu zgody przez poprzedniego właściciela na wykonanie przedmiotowych robót, co zważywszy na datę wykonania robót (2012 r.) może mieć również znaczenie w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 3 pkt 11 P.b. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Służebność gruntowa stanowi jedno z ograniczonych praw rzeczowych przewidzianych w art. 244 § 1 k.c., a zatem należy do kategorii wymienionej w cytowanym wyżej art. 3 pkt 11 P.b. Zgodnie z art. 285 § 1 k.c. nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa) (podobnie wypowiedział się WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 18.07.2018 r. sygn. akt II SA/Go 158/18, wyrok prawomocny, CBOSA).

Służebność gruntowa może więc polegać na każdego rodzaju obciążeniu nieruchomości jakie ustalą między sobą strony w umowie lub sąd w orzeczeniu ustanawiającym służebność. Służebność gruntowa może też polegać na obciążeniu nieruchomości na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem wykorzystania jej do realizacji robót budowlanych związanych z wykonywaniem służebności.

W związku z powyższym w orzecznictwie przyjmuje się, że posiadanie służebności drogowej wiąże się z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane związane z wykonywaniem prawa wjazdu, przejazdu i przechodu (por. np. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2009 r., II OSK 906/08, WSA w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2010 r., II SA/OL 974/09). Niejako skarżący w przedmiotowej sprawie taką służebność gruntową posiadają, choć została ona określona jako służebność gruntowa, zapewne dlatego, że zarówno w dacie podpisywania aktu notarialnego, jak i obecnie nadal nieruchomość stanowiąca drogę dojazdową w ewidencji gruntów i budynków figuruje jako nieruchomość rolna, choć właściciel tej nieruchomości został zobowiązany do zwrócenia się o wprowadzenie zmian w tym zakresie. Powyższe okoliczności potwierdzają dokumenty przedłożone na rozprawie (k. 193,194,195).

Skoro zatem z treści służebności wynika prawo do przechodzenia i przejazdu to należy uznać, że może z tej służebności wynikać również prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale tylko w takim zakresie, aby ta możliwość przechodzenia i przejazdu była wykonalna. W związku z powyższym ustalenia organów były co najmniej przedwczesne i dokonane bez szczegółowej analizy zakresu służebności ustanowionej w akcie notarialnym repertorium "A" nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., co doprowadziło do stanowiska, że ze służebności tej nie wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy zauważyć, iż ustanowiona służebność gruntowa w zakresie przejazdu powinna być de facto zapewniona przez właściciela nieruchomości obciążonej na tyle, aby skarżący czy też właściciele innych działek również posiadający taką służebność, mogliby korzystać ze służebności w zakresie przejścia i przejazdu. W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. wnioskodawczyni M. M. wskazała, iż planuje wykonać inwestycję polegającą na utwardzeniu działek, tak aby lepiej spełniały swoje funkcje w ramach istniejących na niej służebności. W jej ocenie stan nawierzchni działek, wskutek wykonywania na nich służebności przejścia i przejazdu, uległ znacznemu pogorszeniu. Jako możliwe sposoby utwardzenia wskazała wysypanie działki gruzem ewentualnie położenie kostki brukowej i zaasfaltowanie. Przedstawiła również koszty tych inwestycji i wskazała na obowiązek partycypowania w tych kosztów właścicieli nieruchomości władnącej (k. 61 akt organu I instancji).

Ponadto ze zdjęć znajdujących się w aktach organu I instancji (k.42 akt organu I instancji), a także dołączonych na rozprawie i dotyczących działki położonej naprzeciw działki skarżących (k.196-198) wynika, że ułożone płyty ażurowe niewątpliwie ułatwiają wjazd na te działki, szczególnie w okresie deszczowym, kiedy ten wjazd bez utwardzenia mógłby być niemożliwy. Jak wskazał skarżący na rozprawie w dniu [...] lipca 2021 r. bez utwardzenia nie będzie mógł wjeżdżać na działkę. Podkreślił, że działka stanowiąca drogę wewnętrzną jest piaskowo żwirowa, w części utwardzona ze spadkiem od strony działki M. M., co w jego ocenie łącznie z dokonanymi samowolami budowlanymi powoduje spływanie wody i zalewanie drogi (k. 199). Powyższe okoliczności były poza oceną stanu faktycznego dokonywaną przez organy.

Reasumując należy wskazać, że organ I instancji w ogóle nie poczynił ustaleń co do prawa dysponowania przez skarżących działką nr [...]na cele budowlane, natomiast wniosek organu II instancji, że ustanowiona służebność gruntowa nie stanowi tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikała z częściowo błędnej wykładni przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w związku z powołanymi wyżej przepisami kodeksu cywilnego i będącego następstwem tej błędnej wykładni, braku wnikliwej analizy zakresu ustanowionej służebności. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia naczelnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa zawartej w art. 8 k.p.a. Brak wnikliwej analizy całego materiału dowodowego narusza również zasadę prawidłowego uzasadniania rozstrzygnięć administracyjnych, o czym stanowi art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tym zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. zasługuje na uwzględnienie.

Powyższe ustalenia rodzą w przedmiotowej sprawie dalsze konsekwencje w zakresie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych (zarzut 1 skargi), które znane są Sądowi z urzędu, z uwagi na zawisłą przed tutejszym Sądem sprawę o sygn. akt II SA/Bk 410/21 (wyrok nieprawomocny CBOSA), w której uchylono obie decyzje tych samym organów nadzoru budowlanego. Przedmiotem postępowania było również zagospodarowanie działki nr [...](będącej przedmiot niniejszego postępowania, w zakresie utwardzenie dokonanego przez właścicielkę) i działki nr [...]. W odwołaniu od decyzji I-instancyjnej M. I A. K., A. K. oraz K. i R. J. (uczestnicy przedmiotowego postępowania) wskazali na utwardzenie w postaci ażurowej kratki betonowej wykonane naprzeciwko wjazdu na działkę nr [...], utwardzenie w postaci asfaltu na podbudowie betonowej zakończonego krawężnikiem betonowym wykonane przy wjeździe na działkę [...]od strony ul. [...]oraz utwardzenie przed wjazdem na działkę nr [...]2 w postaci wysypanego gruzu zagęszczonego mechanicznie (str. 2 uzasadnienia tej sprawy). Organ w sprawie tej umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zaś WSA w Białymstoku uchylając przedmiotowe rozstrzygnięcie powołało się na niekonsekwencję organów nadzoru budowlanego w zakresie dokonanych ustaleń w stosunku do różnych właścicieli nieruchomości m.in. wskazało że utwardzenie przy działce nr [...] (zdjęcia dołączone na rozprawie w dniu [...] lipca 2021 r.) zostało wykonane w dokładnie identyczny sposób jak przed wjazdem na działkę [...], gdzie zostało uznane za samowolę budowlaną (przedmiot niniejszego postępowania). Okoliczności te zostały również podniesione na rozprawie przez skarżącego oraz uczestnika postępowania. W tych okolicznościach WSA nakazał przeprowadzenie postępowania wyjaśniające z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, tj. sposób wykluczający rozbieżności co do kwalifikacji utwardzeń na przedmiotowej drodze wewnętrznej (k. 9 uzasadnienia). W niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela poglądy wyrażone w sprawie sygn. akt II SA/Bk 410/21, a takie działanie organów administracji narusza zasadę art. 8 § 1 k.p.a. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28.04.2020 r. w sprawie sygn. akt VII SAB/Wa 22/20 "przepis art. 8 § 1 k.p.a. wyrażający zasadę dbałości o utrzymywanie zaufania obywatela do władzy publicznej nie jest przecież jedynie ideologicznym ozdobnikiem dla ścisłych reguła proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zasada budzenia zaufania do państwa ma swoje zakorzenienie w konstytucyjnym standardzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Jest ona też uznawana za standard wyznaczający nie tyle określone rodzaju czynności organu, ale raczej za miernik rzetelności i staranności organu w prowadzonym postępowaniu (LEX nr 3059007).

Należy mieć bowiem na uwadze, że zarzuty skarżących w zakresie kwalifikacji wykonanych robót i naruszenia art. 3 P.b. (biorąc pod uwagę ustalenia organów w sprawie o podobnym stanie faktycznym II SA/Bk 410/21) mogą okazać się uzasadnione. Należy bowiem mieć na uwadze, że utwardzenie w postaci ażurowej kratki betonowej wykonane przez skarżących, a zapewniające wjazd na ich działkę nr [...], nie jest trwale połączone z podłożem. Stanowi powierzchnię przepuszczalną dla wód opadowych i w zasadzie w każdej chwili może być zdemontowane. Wykonane prace, choć przejawiają się miejscowym fizycznym wzmocnieniem powierzchni, to nie prowadzą do powstania trwałej substancji budowlanej, bądź wykonania określonego technicznie trwałego elementu budowlanego takiej substancji. W efekcie tych prac nie powstał obiekt ani żaden technicznie trwały element. W tych okolicznościach można mieć wątpliwości czy roboty te należy kwalifikować jako samowolnego utwardzenia terenu (ze względu na zajęcie niewielkiego pasa gruntu), bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz czy wykonane prace stanowią roboty budowlane, o jakich mowa w art. 3 ust. 7 P.b., co do których powinno być prowadzone postępowanie naprawcze.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ badając posiadanie przez skarżących prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane winien uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 3 pkt 11 P.b. w związku z przywołanymi przepisami kodeksu cywilnego i przeanalizować w świetle tej wykładni zakres służebności ustanowionej w akcie notarialnym. Organ winien również ocenić znaczenie dla sprawy nowych okoliczności (wydanie różnych rozstrzygnięć przez organy nadzoru budowlanego, a także różna kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych), na które powołali się również skarżący.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.).O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów w kwocie 500 zł, na którą to kwotę składa się wpis sądowy od skargi.