Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1380/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.4 ust. 1 , art.11 ust.1, art. 7 ust.2 pkt 1,5
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art.34, 32a ust 4, art. 42 ust.4-7
journal: Dz.U. 2013 poz 1226
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 471/14 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. w przedmiocie informacji prasowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 471/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. w przedmiocie udzielenia informacji prasowej oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu [...] października 2014 r. P. G., działając jako redaktor naczelny dziennika "[...]" w G., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. polegającą na nieudzieleniu prasie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] września 2014 r.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezczynność w udzieleniu informacji publicznej prasie, przez co wnosił o nakazanie organowi udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem w ciągu 14 dni. Wyjaśnił jednocześnie, że we wniosku domagał się odpowiedzi na pytanie dotyczące ostatniego, przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowowstępujących członków do Polskiego Związku Łowieckiego, poprzez podanie wszystkich kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić każdy z nich. Organ dotychczas nie udzielił odpowiedzi na powyższe pytania, a zatem nie udzielił informacji publicznej, do czego był zobowiązany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w L. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że z wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. wystąpił K. M. na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe. Pismo sporządzone zostało na papierze z logo dziennika myśliwych i zawierało określone w nim żądanie, zaś w przypadku odmowy udzielenia informacji prasowej wskazywało, że winno to nastąpić w terminie 3 dni w trybie art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe. W takiej sytuacji organ pismem z dnia [...] września 2014 r. wezwał redaktora naczelnego dziennika "[...]" P. G. do udzielenia informacji, czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją tegoż dziennika lub czy zajmuje się zbieraniem i redagowaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redaktora naczelnego oraz poprosił jednocześnie o nadesłanie stosownego upoważnienia zaznaczając, że z chwilą jego otrzymania odpowiedź zostanie udzielona. Odpowiedź na pismo organu nie została udzielona, przez co skarga jest przedwczesna i jako taka niedopuszczalna. Tym samym nie spełnia kryteriów uzasadniających jej merytoryczne rozpoznanie, skoro odmowa nie nastąpiła, gdyż to nie redaktor naczelny wnioskował o udzielenie informacji publicznej. Uzasadnione było w tych okolicznościach oczekiwanie weryfikacji uprawnień występującego z wnioskiem w sytuacji, kiedy powoływał się na fakt bycia dziennikarzem dziennika "[...]", zaś organowi nie jest znany ani wzór papieru firmowego redakcji tego dziennika, ani skład redakcji. Skoro występujący z wnioskiem powołał się na przepisy prawa prasowego to – w ocenie organu – żądanie weryfikacji jego uprawnień miało podstawy faktyczne i prawne.

Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 471/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił uwagę, iż istotne znaczenie dla dalszych rozważań ma okoliczność, że wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] września 2014 r. został złożony na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm. – zwanej dalej "Prawo prasowe" lub "ustawą"), a więc na podstawie szczególnych uprawnień.

Sąd wskazał, iż stosownie do art. 1 ustawy prawo prasowe, prasa, zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności wypowiedzi i urzeczywistnia prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. Według zaś art. 4 ust. 1 tej ustawy, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności.

Według art. 3a ustawy, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy (art. 4 ust. 3 ustawy). Odmowę, o której mowa w ust. 3, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych. Ponadto, dziennikarz jest uprawniony do uzyskiwania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4 (art. 11 ust. 1 ustawy), zaś informacji w imieniu jednostek organizacyjnych są obowiązani udzielać kierownicy tych jednostek, ich zastępcy, rzecznicy prasowi lub inne upoważnione osoby, w granicach obowiązków powierzonych im w tym zakresie (art. 11 ust. 2 ustawy).

Sąd zaznaczył, iż w sprawie tej istotne dla oceny postępowania Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. w kontekście zarzuconej mu bezczynności w udzieleniu informacji prasowej jest również to, że z wnioskiem zawartym w piśmie z dnia 8 września 2014 r. wystąpił K. M., nie zaś skarżący jako redaktor naczelny dziennika "[...]", a wniosek zawierał żądanie udzielenia informacji dotyczących ostatniego, przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowowstępujących członków do Polskiego Związku Łowieckiego, poprzez podanie wszystkich kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić każdy z nich. Wprawdzie występujący z wnioskiem powołał się na posiadane pełnomocnictwo redaktora naczelnego dziennika "[...]", jednakże do wniosku go nie załączył. Odnośnie charakteru żądanych informacji, wniosek w istocie dotyczył kwestii nabycia członkostwa w Polskim Związku Łowieckim oraz jego kosztów.

Należy zauważyć, że informacje żądane w opisanym wyżej piśmie mają charakter informacji publicznej, jednakże jako podstawa ich udzielenia wskazana została podstawa szczególna, oparta na przepisach prawa prasowego.

Dziennikarskie prawo do informacji dotyczy dwóch niezależnych od siebie sfer. Z jednej strony obejmuje ono uprawnienie do uzyskania informacji publicznej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), z drugiej zaś prawo do uzyskania takich informacji, które nie mają charakteru informacji publicznych, do udzielenia których zobowiązane są podmioty wymienione w treści art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe. Wspomniane postacie informacji, jakkolwiek bywają w praktyce mylone, winny być od siebie odróżniane (por. J. Sobczak, w komentarzu do art. 4 ustawy prawo prasowe, w: Prawo prasowe. Komentarz, Warszawa 2008, SIP LEX).

Sąd uznał, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w L. nie występuje w rozstrzyganej sprawie jako podmiot wykonujący zadania publiczne, na którym spoczywa obowiązek udostępniania informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Polski Związek Łowiecki oraz jego jednostki organizacyjne (w tym Zarząd Okręgowy PZŁ w L.) nie stanowią podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 powołanej ustawy.

W świetle art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz.U. z 2013 r. poz. 1226 ze zm.), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. W myśl art. 32a ust. 4 prawa łowieckiego, statut Polskiego Związku Łowieckiego może przewidywać powoływanie innych niż wymienione w tej ustawie, organów krajowych i okręgowych, które realizują – na terenie swego działania zadania Związku. Zgodnie zaś z § 98 ust. 2 pkt 3 statutu Polskiego Związku Łowieckiego, zatwierdzonego uchwałą XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r. (tekst dostępny pod adresem: http://www.lowiecki.pl/prawo/statut/statut_new.pdf), zarządy okręgowe są okręgowymi organami zrzeszenia jakim jest PZŁ.

Następnie Sąd po przytoczeniu treści art. 34 Prawa łowieckiego podniósł, iż odwołanie się do ustawowo określonych zadań Polskiego Związku Łowieckiego jest konieczne wobec wyrażanego w orzecznictwie sądowym stanowiska, że informacja dotycząca funkcjonowania oraz kwestii organizacyjnych Związku oraz jego organów, takich jak Zarząd Okręgowy PZŁ w L. – co do zasady – jest informacją publiczną, co z kolei jest konsekwencją poglądu, że zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny. Jak bowiem wynika z art. 1 prawa łowieckiego, łowiectwo jest elementem ochrony środowiska przyrodniczego i w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Inną kwestią jest pojęcie gospodarki łowieckiej, która jest działalnością w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny (art. 4 ust. 1 ustawy), przy czym gospodarka łowiecka prowadzona jest w obwodach łowieckich przez dzierżawców lub zarządców.

Sąd uznał, iż z przepisów tych wynika zatem, że Polski Związek Łowiecki w istocie nie realizuje zadań z zakresu administracji publicznej, gdyż ustawowo określone zadania tego Związku w zasadzie nie wiążą się z prawnymi formami działania administracji, a jego status jako innego administrującego podmiotu publicznego nie jest jednoznaczny. Polski Związek Łowiecki jako zrzeszenie osób fizycznych i prawnych, posiada osobowość prawną, przy czym zarówno ten Związek, jak i jego organy działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. Publicznoprawna podstawa utworzenia Polskiego Związku Łowieckiego nie przesądza o publicznoprawnym charakterze jego kompetencji, a więc informacja dotycząca funkcjonowania oraz kwestii organizacyjnych Związku może być uznana za informację publiczną tylko wówczas, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy Związek wykonywał zadania publiczne, które – co do zasady – wykonują właściwe (w zakresie łowiectwa) organy administracji rządowej – minister właściwy do spraw środowiska oraz samorząd województwa (art. 6 i 7 Prawa łowieckiego).

Do zadań publicznych realizowanych przez Polski Związek Łowiecki można zaliczyć działalność w zakresie nabycia i utraty członkostwa w Związku, skoro reglamentowane przez Państwo pozyskiwanie zwierząt łownych może odbywać się w drodze polowania wykonywanego w zasadzie jedynie przez członków Polskiego Związku Łowieckiego. Zagadnienia te zostały jednak uregulowane odrębnie w drodze ustawy (art. 33 ust. 6 i art. 42 ust. 4-7 ustawy Prawo łowieckie) i nie można z tego wyprowadzać wniosku, będącego w istocie daleko idącym uogólnieniem, że Związek (a w konsekwencji również jego organy) jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Oznacza to, że tok postępowania przyjęty przez żądającego informacji określonej w piśmie z dnia 8 września 2014 r. był prawidłowy. Jako podstawę prawną tego żądania wnoszący pismo wskazał bowiem przepisy art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe oraz wyjaśnił, że działa z upoważnienia redaktora naczelnego dziennika "[...]" z siedzibą w G., jako dziennikarz tego dziennika.

Z akt sprawy jednak jednoznacznie wynika, że do wskazanego pisma nie dołączono oryginału, bądź poświadczonego za zgodność z oryginałem dokumentu potwierdzającego to, że K. M. w rzeczywistości istotnie jest dziennikarzem dziennika "[...]".

W takiej sytuacji obowiązkiem Zarządu Okręgowego było wyjaśnienie, czy osoba, która wniosła pismo, była rzeczywiście podmiotem uprawnionym do występowania w imieniu prasy. Zasadnie zatem pismem z dnia 11 września 2014 r. Zarząd zwrócił się do dziennika "[...]" z siedzibą w G. o potwierdzenie (udokumentowanie), czy występujący z wnioskiem o udzielenie informacji prasowej K. M. jest dziennikarzem tego dziennika oraz o przedłożenie upoważnienia, na które zainteresowany się powołał.

Nie było przy tym sporne, że pomimo skierowania powyższego wezwania dziennik "[...]" nie przedstawił Zarządowi Okręgowemu PZŁ w L. żądanych dokumentów, ani jakichkolwiek informacji w tym zakresie. Tymczasem, aby wniosek o udzielenie informacji prasie składany w trybie art. 4 ust. 1 Prawa prasowego mógł być rozpoznany zgodnie z przepisami tej ustawy, nie jest wystarczające powołanie się przez osobę występującą z wnioskiem o udzielenie informacji prasowej na fakt bycia dziennikarzem nawet konkretnego tytułu prasowego i posiadanie upoważnienia jego redaktora naczelnego. Konieczne jest bowiem wykazanie, w razie wątpliwości podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, że wniosek pochodzi od "prasy" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego. W sytuacji zatem, gdy z wnioskiem takim występuje osoba, która nie jest redaktorem naczelnym i powołuje się na fakt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, na żądanie zobowiązanego do udzielenia informacji winna tę okoliczność udokumentować stosownymi dokumentami (wykazać, że jest osobą zajmującą się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostającą w stosunku pracy z redakcją albo zajmującą się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji) oraz upoważnieniem redaktora naczelnego, na które się powołuje.

Tym samym wniosek o udzielenie informacji prasowej, która stanowi nawet informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie zwalnia osoby występującej o udzielenie takiej informacji (dziennikarza) od obowiązku wykazania, iż jest ona przedstawicielem prasy. Wynika to z ogólnej zasady, że od osób działających w imieniu innego podmiotu prawa, których działanie zmierza do wykonania obowiązków nałożonych prawem na inny podmiot, wymagane jest wykazanie stosownego umocowania do określonego działania. W sprawach z udziałem prasy obowiązek udokumentowania działania w imieniu prasy wynika zatem z przepisów art. 3a oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 Prawa prasowego.

Ponieważ żadne upoważnienie występującego z wnioskiem o udzielenie informacji prasowej nie zostało w tej sprawie wykazane, to organowi nie można zarzucić bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej.

Natomiast gdyby potraktować złożony wniosek jako pochodzący nie od prasy, lecz od osoby fizycznej (K. M.), to jedynie on mógłby kwestionować ewentualną bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji stanowiącej w jego ocenie informację publiczną. Brak w takiej sytuacji podstaw, aby redaktor naczelny dziennika prasowego kwestionował fakt nieudzielenia informacji "prasie", w rozumieniu przepisów prawa prasowego, nie posiada bowiem wówczas legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Brak również podstaw, aby mógł też skutecznie wnosić skargę na bezczynność w udzieleniu informacji prasowej przez podmiot, do którego ani on, ani żaden z upoważnionych przez niego w tym zakresie dziennikarzy w jego imieniu nie zgłaszał wniosku o udzielenie informacji prasowej (w tym informacji publicznej).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. G. redaktor naczelny dziennika "[...]" zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm. – dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. w udzieleniu informacji publicznej, ze względu na brak w ocenie Sądu podstaw do stwierdzenia bezczynności, skoro organ wezwał wnioskodawcę do złożenia dokumentów potwierdzających, że wniosek pochodzi od prasy, podczas gdy organ pozostawał w bezczynności.

II. na podstawie art. 174 pkt. 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez;

1. naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną jego wykładnię i stwierdzenie, że PZŁ (a w konsekwencji również jego organy) nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, podczas gdy przepis ten obejmuje swoim zakresem również PZŁ.

2. naruszenie art. 3a ustawy Prawo prasowe poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wnioskowana informacja mimo, iż pochodziła od prasy winna być rozpatrywana w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

3. Naruszenie art. 3a ustawy Prawo prasowe w zw. z art. 4 ustawy i art. 11 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za niezbędne w niniejszej sprawie żądanie przez organ udokumentowania faktu, iż wnioskodawca jest dziennikarzem i przedstawienia stosownego upoważnienia, podczas gdy uzyskanie takiej informacji było w niniejszym stanie faktycznym bez znaczenia, a ponadto z przesłanego wniosku jednoznacznie wynikało, że pochodził on od prasy.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, iż Sąd w sposób chybiony wywiódł w uzasadnieniu wyroku, że informacja, o której udostępnienie wnosił K. M., nie jest informacją publiczną. Utrwalonym już stanowiskiem w orzecznictwie sądów administracyjnych jest, że Polski Związek Łowiecki i jego organy, a w tym jego zarządy okręgowe należą do kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, a pogląd ten reprezentowany jest w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że Polskiemu Związkowi Łowieckiemu (dalej PZŁ) i jego statutowym organom przekazano na mocy ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2013 r. poz. 1226 ze zm. – dalej "Prawo łowieckie") zadania z zakresu administracji publicznej. Zadania te określone zostały w art. 34 tej ustawy i ze względu na ich cel mają charakter publiczny i są realizowane przez sam PZŁ, jak również przez jego zarządy okręgowe realizujące te zadania na podstawie art. 32a ust.4 ustawy Prawo łowieckie.

Wniosek dziennikarza dotyczący kursu dla nowo wstępujących do PZŁ, który żądał podania wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić każdy uczestnik, jest zapytaniem o informację publiczną w świetle art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" i "f" u.d.i.p. Dotyczył on bowiem szkolenia prowadzonego przez podmiot w ramach jego publicznoprawnych zadań, a szkolenia te pozwalają na uzyskanie uprawnień nadawanych w imieniu władzy publicznej (art. 42 ust. 4-7 ustawy Prawo łowieckie ).

Przyjmując zatem, że z żądaniem udzielenia informacji występowała prasa, żądana informacja stanowiła informację publiczną, a żądanie to skierowane było do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej należało rozważyć kolejną kwestię, a to czy kwestionowany w skardze brak działania adresata wniosku o udostępnienie określonej tam informacji należy oceniać na gruncie wskazanego w tym wniosku art. 4 ust. 1 art. 11 ust. 1 ustawy prawo prasowe czy też z uwzględnieniem przepisów u.d.i.p. Mając na względzie treść art. 3a ustawy prawo prasowe, a w którym określono, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku, gdy o udzielenie informacji publicznej występuje prasa, a adresatem wniosku jest podmiot mieszczący się w katalogu podmiotów określonych w art. 4 u.d.i.p. zastosowanie mają przepisy regulujące tryb dostępu do informacji publicznej, a więc u.d.i.p.

Skarżący wskazał, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie uzależniają rozpoznania wniosku od przedstawienia dokumentów potwierdzających status osoby, która domaga się udzielenia określonej informacji publicznej. Skoro przepis art. 3a ustawy prawo prasowe w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej odsyła do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to traktowanie dziennikarza występującego o udzielenie informacji publicznej bardziej rygorystycznie niż każdego innego podmiotu korzystającego z uprawnienia przewidzianego w art. 61 Konstytucji jest nieuzasadnione. Nieuzasadnione jest zatem żądanie od dziennikarza K. M. upoważnienia do działania w imieniu dziennika "[...]", bądź oczekiwanie, że dziennikarz sam uwiarygodni, że działa w imieniu konkretnej redakcji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie tym organ wskazał, że brak było podstaw do przyjęcia, iż wnioskodawca działa jako prasa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r,. poz. 270 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż art. 184 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa procesowego ( art. 151 p.p.s.a.) jest ściśle powiązany z naruszeniem prawa materialnego, dlatego wszystkie zarzuty zostaną omówione łącznie.

Stan faktyczny sprawy jest w zasadzie bezsporny, a wynika z niego, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że wnioskodawca domagając się opisanych wyżej danych działał w imieniu redakcji dziennika [...] i powołał się we wniosku na przepisy Prawa prasowego. Taka jego treść wyznacza sposób i tryb procedowania przez podmiot, do którego się zwrócił. Wybór drogi dostępu do żądanych informacji dokonany został przez samego wnioskodawcę, który sprecyzował swój status dziennikarza; domagał się zatem udzielenia informacji prasie. Działał więc jako podmiot szczególny, a nie jako "każdy" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołanie się przezeń na przepisy przywołanej ustawy wymusza konieczność zastosowania w pierwszej kolejności jej reżimu prawnego. Reguluje ona dostęp prasy do informacji publicznej (art. 3a), nadto możliwość uzyskania od przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku informacji o swojej działalności, o ile informacja ta nie jest objęta tajemnicą i nie narusza prawa do prywatności (art. 4 ust. 1). Uzyskanie informacji publicznej następuje przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Natomiast nie precyzuje szczególnego trybu udzielania pozostałych danych, stanowiąc jedynie, iż gdy dotyczą one tajemnic chronionych albo prawa do prywatności należy odmówić ich udzielenia. Trzeba zatem wyjaśnić, że kategoria podmiotów sprecyzowanych w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego obejmuje te, które są zobowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności, natomiast w zakresie informacji publicznej zobowiązane są podmioty wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Prawo prasowe poszerza więc krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, zawężając wszak zakres informacji jakie mają one udzielać do informacji o ich działalności. Jednakże w obu wypadkach żądanie złożone w trybie przepisów omawianej ustawy winno w pierwszej kolejności zostać ocenione na jej gruncie, w tym wpierw w zakresie tego, czy pochodzi od prasy. Dopiero wstępne ustalenia co do strony podmiotowej wnioskodawcy (wykazania przesłanki pochodzenia wniosku od prasy), a następnie ewentualnie strony przedmiotowej (charakteru żądanej informacji) oraz charakteru podmiotu, do którego skierowano żądanie, mogą pozwolić na obranie właściwego sposobu i trybu jej udzielenia. Jeżeli zatem wnioskodawca domaga się udzielenia informacji prasie, a więc powołuje się na swój przymiot wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 1 lub pkt 5 Prawa prasowego, to winien go wykazać, bo bez tego nie może uzyskać żadnej informacji prasowej. Prasa występuje w tych przepisach w ujęciu przedmiotowym (publikacje) i podmiotowym (zespoły ludzi i dziennikarze), przy czym zespoły muszą być w pewien sposób sformalizowane i zajmować się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarze wykazywać przynależność do nich bądź pozostawać w stosunku pracy z redakcją albo działać z upoważnienia redakcji. Co prawda żaden przepis wyraźnie wymogu wykazania cechy prasy czy dziennikarza nie zawiera, lecz wynika on z istoty trybu żądania. Przy czym może to nastąpić w sposób dowolny, jakimkolwiek środkiem dowodowym. Brak wykazania tego przymiotu nie pozwala na rozpatrzenie żądania zgłoszonego w trybie prasowym, a organ nieudzielający informacji w takim stanie nie pozostaje w bezczynności. Wezwanie do uzupełnienia braku nie musi zawierać rygoru, gdyż nie dokonuje się go w toku postępowania administracyjnego, nadto brak zadośćuczynienia mu nie musi skutkować jakąkolwiek czynnością podmiotu, do którego żądanie skierowano, a to z tego samego powodu. Przejście na grunt przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest możliwe tylko na skutek prawidłowego wniosku prasy, o ile na taki status wnioskodawca się powołuje.

Tak się stało w tej sprawie, w której wnioskodawca został wezwany do wykazania, że działa w imieniu dziennika [...] oraz jest jego dziennikarzem, i mimo tego nie uczynił zadość temu wezwaniu. W tej sytuacji niepodobna dowodzić, aby żądanie zostało złożone przez uprawioną na gruncie cytowanej ustawy osobę, w konsekwencji czego niepodobna go rozpatrzeć w tym trybie. Przedwczesna jest zatem konstatacja uczyniona w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, że wnioskodawca domagał się udzielenia takiej informacji, że jego podanie spełniało wymagane minimum, że skierował je do podmiotu niezobowiązanego do jej udzielenia. Konkluzja ta nie ogranicza dostępu prasy do informacji publicznej, ale zasadza się na wymogu spełnienia warunków prawa prasowego, skoro podmiot wnioskujący się na tę regulację powołuje.

Ponownie należy podkreślić, że wnioskodawca działał w imieniu dziennika [...], co wynika także z treści skargi, a co w konsekwencji uprawniało jego redaktora naczelnego do wniesienia skargi na bezczynność. Treść skargi nie ma jednak znaczenia konwalidującego na gruncie postępowania przed organem. To potwierdzenie uprawnienia do działania ma tylko znaczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Trzeba też wskazać, że ani forma wniosku ani sporządzenie jej na papierze firmowym nie wystarczają aby uznać, że przymiot dziennikarza został wykazany na etapie składania żądania. Papier firmowy w obecnej dobie techniki nie jest wiarygodnym dowodem, gdyż jego uzyskanie jest powszechnie możliwe, przeto sam z siebie nie może świadczyć o przymiocie dziennikarza osoby podpisanej na tekście sporządzonym na takim nośniku.

Należy dodać, że skarga jest także dopuszczalna przedmiotowo, gdyż może obejmować bezczynność w wydaniu decyzji, dokonaniu czynności materialno-technicznej, czy innego aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., do której to kategorii należą akty mające oparcie w art. 3a i art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, gdyż odmowa z ust. 3 i 4 art. 4 podlega zaskarżeniu do sądu, a jej niewydanie może być w ten sposób zaskarżone (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 316/13, 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1759/13, publ. CBOSA).

Wskazać także należy, że wniosek w trybie prawa prasowego wszczyna postępowanie, które nie ma cech postępowania administracyjnego, wszak wymaga podjęcia określonych działań i poddaje się pewnym rygorom. Przy czym niepodobna uzależniać zarówno wstępnych, jak i dalszych czynności organu, w tym wykazania przymiotu dziennikarza, ustalenia czy organ, do którego wpłynie podanie w tej materii jest zobowiązany do udzielenia informacji pod względem podmiotowym i przedmiotowym, od sposobu i trybu rozstrzygania oraz ewentualnego sposobu i formy załatwienia żądania. Te ostatnio wymienione są bowiem okolicznościami wtórnymi, gdyż to nie charakter danego aktu administracyjnego załatwiającego żądanie determinuje rodzaj i formę wniosku oraz tryb jego rozpatrzenia. Najpierw organ musi dysponować poprawnym podaniem, potem ustalić treść żądania, wreszcie tryb postępowania i sposób oraz formę załatwienia sprawy. Kierunek nadany przez stronę wymusza odpowiedni tok postępowania. Faktycznie w niniejszej sprawie nie doszło więc do wszczęcia postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, ale zainicjowano postępowanie o udzielenie informacji prasowej, bo tak należało w uproszczeniu ją określić na wstępie. Konkretyzacja przedmiotu następuje dopiero w wypadku złożenia poprawnego wniosku.

Z tych względów, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organowi w niniejszej sprawie nie można zarzucić bezczynności w zakresie załatwienia wniosku z dnia 8 września 2014 r. i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Przechodząc do oceny zarzutów w zakresie naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony m.in. w wyrokach NSA z dnia 18 września 2014r. sygn. akt I OSK 2745/13, z dnia 5 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 89/13, czy z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. I OSK 735/08 (publ. CBOSA), że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analizując bowiem kompetencje Polskiego Związku Łowieckiego wynikające z przepisów ustawy, stwierdzić trzeba, że ustawodawca przekazał mu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zdania te wynikają m.in. z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie. O publicznoprawnym charakterze działalności Polskiego Związku Łowieckiego świadczy także konieczność odbycia, przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4 - 7 ustawy Prawo łowieckie). Polski Związek Łowiecki realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Co istotne, zadania określone w art. 34 ustawy Prawo łowieckie mogą być realizowane również przez organy okręgowe Związku, w tym jego zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo łowieckie).

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.