Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2192/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217, 218
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 737
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] sp. jawnej w [...] ("skarżąca") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ("SKO", "Kolegium"), znak: [...] z [...] września 2020 r.

Orzeczeniem tym SKO, działając na podstawie art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., "k.p.a.") w zw. z art. 141 k.p.a, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] ("Starosta") z [...] listopada 2019 r. znak [...] odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...].

W postanowieniu z [...] listopada 2019 r. organ I instancji wskazał, że dokonał oceny złożonego wniosku skarżącej z [...] kwietnia 2019 r. zgodnie z art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1910), który stanowi, że "ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy."

Po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie podał, że decyzją nr [...] z [...] grudnia 2014 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych dwulokalowych na działkach nr ew. [...] i [...] w [...]. Wcześniej, bo decyzją nr [...] z [...] listopada 2014 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr ew. [...] i [...] na działki nr [...]. Dalej, Wojewoda [...] wydał [...] marca 2018 r. decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty nr [...] z [...] grudnia 2014 r. Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie 8 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, dwulokalowych, zlokalizowanych na terenie działek nr [...] w [...]. Decyzją z [...] października 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2018 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. Postanowieniem z 18 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2888/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ("WSA") wstrzymał wykonanie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. znak: [...]. Następnie WSA wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r. oddalił skargę skarżącej na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok jest nieprawomocny.

Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji stwierdził, że wniosek o stwierdzenie samodzielności lokalu jest zgodny z decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę i decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018 r. o pozwoleniu na użytkowanie.

I dalej, Starosta zauważył, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części wsi [...], oraz P.A.N. [...] i P.A.N. [...], obowiązującą na dzień wydania decyzji Starosty [...] nr [...] działka inwestycyjna (nr ew. [...]) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zlokalizowana była na obszarze oznaczonym symbolami 5MN, 2UZ, 4Ws, a lokal będący przedmiotem postępowania zlokalizowany był na terenie oznaczonym symbolem 2UZ. Zapisy ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenu oznaczonego symbolem UZ stanowią: "§ 68. Wyznacza się tereny usług z zielenią towarzyszącą, oznaczone na rysunku planu symbolem UZ. § 69. W zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem UZ ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe - usługi z zakresu opieki nad dziećmi, działalności opiekuńczo-wychowawczej, kultury, oświaty, zdrowia, sportu, rekreacji, turystyki, gastronomi; 2) przeznaczenie dopuszczalne: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca; ...". Starosta podniósł, że w ww. planie na terenie oznaczonym symbolem UZ przewidziano możliwość realizacji budynków w zabudowie wolnostojącej, wykluczając tym samym możliwość realizacji budynków w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej. Natomiast z projektu budowlanego wynika, że budynek przy ul[...] w [...], w którym zlokalizowany jest ww. lokal, powstał jako budynek dwulokalowy wspólnie z innymi dwoma budynkami w zabudowie szeregowej. Organ dodał, że zgodnie z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] i części obrębu [...] [...], ww. lokal zlokalizowany jest na terenie oznaczonym symbolem 3 UZ. Zapisy § 19 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenu oznaczonego symbolem 3UZ stanowią: "przeznaczenie dopuszczalne - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca".

Z tych względów organ stwierdził, że ustanowienie odrębnej własności ww. lokalu jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przede wszystkim § 19, a zatem brak jest możliwości wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu zażalenia na ww. postanowienie Starosty, oceniło postanowienie jako prawidłowe.

SKO wskazało, że zaświadczenie wydaje się w granicach żądania wnioskodawcy. W granicach żądania wnioskodawcy organ administracyjny obowiązany jest do potwierdzenia, w formie zaświadczenia, tylko tych faktów albo stanu prawnego, który wynika z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z art. 217 k.p.a. wynika zaś, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Dalej SKO wskazało, że zgodnie z art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Jak wynika natomiast z art. 2 ust. 1c ustawy odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem [...] lipca 2003 r. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie powyższych wymagań stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest więc dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności.

Pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego przepisy ustawy Prawo budowlane nakazują rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% całkowitej powierzchni budynku (art. 3 pkt 2a ustawy). Warunek dotyczący możliwości wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali w budynku jednorodzinnym koresponduje z treścią art. 2 ustawy o własności lokali, z którego wynika, że odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne.

SKO podkreśliło, że kluczowy w sprawie niniejszej jest ustęp 1a art. 2 ustawy o własności lokali. Przepis ten został dodany przez ustawę z 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości i wszedł w życie 11 września 2017 r. w brzmieniu: "Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne". W ówczesnym brzmieniu ust. 1a nie został redakcyjnie powiązany z ust. 3, wobec czego starosta nadal miał stwierdzać w formie zaświadczenia jedynie spełnienie wymagań samodzielności. Z dniem 23 sierpnia 2018 r., na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. poz. 1506), wprowadzono zmiany w treści ust. 1a art. 2, a także w ust. 3 art. 2, który od tej daty stanowi, że starosta stwierdza w formie zaświadczenia spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2.

SKO zaznaczyło, że nie powinno obecnie ulegać wątpliwości, że starosta, w ramach postępowania, którego efektem ma być wydanie zaświadczenia, powinien zbadać nie tylko spełnienie przez lokal wymogu samodzielności, ale także, z wyjątkiem wskazanym w ust. 1b, zgodność projektowanego ustanowienia odrębnej własności lokalu, zarówno mieszkalnego, jak i użytkowego, z: 1. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2. pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem zamiaru podjęcia robót budowlanych oraz 3. pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Zgodność ustanowienia odrębnej własności lokalu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ocenia starosta jako organ administracji publicznej wyspecjalizowany w tych sprawach, posiadający wiedzę i doświadczenie oraz dysponujący wykwalifikowanymi kadrami zatrudnionymi w wydziałach architektoniczno - budowlanych.

SKO wskazało, że takiej oceny dokonał Starosta w niniejszej sprawie, co znalazło wyraz w zaskarżonym postanowieniu. Starosta ocenił bowiem słusznie, iż ustanowienie odrębnej własności lokalu na terenie gminy [...] jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem miejscowy plan nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie szeregowej.

Na terenie działek, na których posadowione są budynki, w których znajdują się lokale, w tym lokal będący przedmiotem niniejszego postępowania, z mocy uchwały nr [...] wydanej przez Radę Gminy [...][...] sierpnia 2014 r. obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...], P.A.N. [...], P.A.N. [...]. Zespół pięciu budynków, w tym budynek, w którym znajduje się lokal będący przedmiotem niniejszego postępowania, znajduje się na obszarze oznaczonym w załączniku do wskazanej uchwały symbolem 5MN. Obszarom tym został poświęcony rozdział 1 uchwały nr [...] ("Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej"). Zgodnie z § 32 uchwały wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunku planu symbolem MN. Jak wynika natomiast z § 33 planu w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem MN ustala się: przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie domów wolnostojących i bliźniaczych.

Kolegium przytoczyło definicję budynku jednorodzinnego sformułowaną w ustawie Prawo budowlane. Wskazało, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wskazało też, że jak wynika z przedmiotowej definicji legalnej budynek jednorodzinny może być budynkiem wolnostojącym bądź budynkiem w zabudowie bliźniaczej grupowej bądź szeregowej, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej. Pojęcia te nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Budynek wolnostojący, w odróżnieniu od pozostałych odmian analizowanego pojęcia, nie jest trwale związany z innym budynkiem konstrukcyjnie, ani nie jest połączony przegrodami, instalacjami czy też bocznymi ścianami. Cechuje się swobodnym dostępem do wszystkich ścian. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 października 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 686/17 Sąd ten wskazał, iż określenie "zabudowy szeregowej" niewątpliwie oznacza, że budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej powinien stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość, z wydzielonymi maksymalnie dwoma lokalami. Wobec braku legalnej definicji ustawowej oraz przepisów z których można byłoby wyinterpretować w sposób wyczerpujący cechy charakterystyczne omawianego rodzaju zabudowy, zasadnym jest także sięgnięcie do znaczenia potocznego wskazując, że zabudowa szeregowa to ciąg budynków przylegających do siebie. Zabudowę szeregową tworzy zatem ciąg budynków, z których każdy stanowi z punktu widzenia techniczno-budowlanego konstrukcyjnie samodzielną całość. Dopuszczalne jest stwierdzenie, że budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej tworzą ciągi od trzech do kilkunastu budynków. W niniejszej sprawie taki ciąg tworzy pięć budynków mieszkalnych.

Kolegium jednocześnie dodało, że kwestia ta była już badana i została stwierdzona ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...], mocą której stwierdzono nieważność decyzji Starosty nr [...] z [...] grudnia 2014 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jedną z głównych przyczyn uznania decyzji jako naruszającej prawo w sposób rażący było wydanie jej w stosunku do budynków w zabudowie szeregowej, podczas gdy miejscowy plan dopuszcza zabudowę wolnostojącą. Do zabudowy szeregowej odwołuje się też projekt budowlany, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji nieważnościowej (poprzez wskazanie konkretnych sformułowań w projekcie budowlanym odnoszących się do zabudowy szeregowej).

SKO wskazało ponadto, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do sytuacji nietypowej. Zgodnie z art. 2 ustawy o własności lokali starosta bada zgodność ustanowienia odrębnej własności z pozwoleniem na użytkowanie. W obrocie prawnym funkcjonuje nadal decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Zdaniem Kolegium, nie można jednak czynić w niniejszej sprawie ustaleń z przedmiotowej decyzji. Nie można bowiem nie dostrzec, iż decyzją z [...] października 2018 r. znak [...], wydaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymano w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydane dla tej samej inwestycji pozostają ze sobą w immanentnym związku. Dlatego stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z powyższych przyczyn SKO utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. dodając, że sprawa niniejsza nie mogła prowadzić do weryfikacji decyzji GINB z [...] października 2018 r.

W skardze do Sądu na ww. postanowienie SKO znak [...] z [...] września 2020 r. skarżąca zarzuciła naruszenie:

-art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 6 pkt 2) p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w obrocie prawnym nie pozostaje ostateczna decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, podczas gdy:

a. postanowieniem WSA w Warszawie z 18 marca 2019 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 2888/18 wstrzymano wykonanie decyzji GINB z [...] października 2018 r. [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2004 r. o pozwoleniu na budowę,

b. zgodnie z art. 61 § 6 pkt 2) p.p.s.a. wstrzymanie wykonania decyzji GINB z [...] października 2018 r. traci moc z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę,

c. wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2019 r. VII SA/Wa 2888/18 oddalający skargę na decyzję GINB z [...] października 2018 r. został zaskarżony skargą kasacyjną i nie jest prawomocny,

- wobec czego decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę pozostaje w mocy, albowiem decyzja GINB o stwierdzeniu jej nieważności nie podlega wykonaniu;

-art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja PINB w [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie nie pozostaje w obrocie prawnym i nie można z niej czynić ustaleń, podczas gdy decyzja ta jest ostateczna i nie została uchylona, ani nie stwierdzono jej nieważności, a jako taka wiąże organ wydający zaświadczenie;

-art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewykonanie przez Starostę wytycznych zawartych w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2020 r., zgodnie z którymi organ I instancji był zobligowany do wydania zaświadczenia będąc związanym decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2018 r. o pozwoleniu na użytkowanie oraz faktem, że lokal spełnia warunki techniczne samodzielności, co zaakceptowało SKO w [...] utrzymując w mocy wadliwe postanowienie Starosty [...];

-art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ wydający zaświadczenie o spełnieniu wymagań do ustanowienia odrębnej własności lokalu bada zgodność z planem miejscowym całej inwestycji pomimo uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy organ wydający zaświadczenie jest związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie i nie należy do jego właściwości rzeczowej badanie zgodności inwestycji z planem miejscowym w sytuacji, gdy w obrocie jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, a kompetencją organu jest wyłącznie badanie, czy plan miejscowy dopuszcza wyodrębnienie określonej liczby lokali na terenie o danym przeznaczeniu;

-§ 33 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części wsi [...], [...], oraz P.A.N. [...], P.A.N. [...] poprzez błędną wykładnię sformułowania "w formie domów jednorodzinnych i bliźniaczych" i przyjęcie, że zabudowa określona w uzyskanym pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z postanowieniami planu miejscowego, podczas gdy zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany zakłada budowę domów jednorodzinnych dwulokalowych, zaś inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie domów jednorodzinnych dwulokalowych, a zatem zrealizowana inwestycja - w tym pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie - jest zgodna z zapisami planu miejscowego.

Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. ([...]);

2. zobowiązanie na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Starosty [...] do wydania zaświadczenia o stwierdzeniu samodzielności lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] położonego na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] [...] - w terminie 3 dni od otrzymania zwrócenia akt organowi;

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie;

4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie dowodu z:

1. dokumentu: postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 marca 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2888/18),

2. dokumentów w aktach sprawy prowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny o sygn. II OSK 50/20: skargi (z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji GINB z [...] października 2018 r.), skargi kasacyjnej,

obu na okoliczność, że decyzja GINB z [...] października 2018 r. [...] nie podlega wykonaniu na mocy postanowienia WSA w Warszawie z 18 marca 2019 r., na okoliczność że w sprawie nie zostało wydane prawomocne orzeczenie oddalające skargę, a w konsekwencji decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym,

3. dokumentu - decyzji PINB w [...] nr [...] z [...] czerwca 2018 r. o pozwoleniu na użytkowanie - na okoliczności, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu jest ostateczna i wiążąca dla organów.

W uzasadnieniu skargi skarżąca m.in. podniosła, że SKO we wcześniejszym toku postępowania - w wydanym przez siebie postanowieniu z [...] września 2019 r. - prawidłowo oceniło, że w sprawie mamy do czynienia z ostatecznymi i wykonalnymi decyzją o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie, w związku z czym organ obowiązany jest wydać zaświadczenie zgodnie z wnioskiem. W postanowieniu SKO z [...] września 2019 r. wprost wskazano, że "organ wydający zaświadczenie o samodzielności lokalu nie może tych faktów ignorować i opierać się na przepisach nie mających zastosowania w trybie wydawania zaświadczenia o samodzielności lokalu".

I dalej skarżąca wskazała, że organ wydający zaświadczenie jest związany ostateczną decyzją administracyjną o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja taka potwierdza zgodność inwestycji z prawem, w tym zgodność z planem miejscowym. W niniejszej sprawie organ wydający zaświadczenie związany jest treścią ostatecznej decyzji PINB w [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie.

Wskazała też, że zgodnie ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku II OSK 3432/18, a także w wyrokach II OSK 3433/18 i II OSK 3434/18, organ wydający zaświadczenie nie ma kompetencji, by podważać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowaniu i jest związany jej treścią w zakresie badania zgodności z planem miejscowym. Przenosząc te rozważania na kanwę niniejszej sprawy wskazała, że uzyskana przez inwestora decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o pozwoleniu na użytkowanie nr [...] z [...] czerwca 2018 r. wiąże Starostę [...] oraz SKO. Wobec istnienia tej ostatecznej decyzji nie było podstaw do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności obiektu z planem miejscowym, a organ winien był wydać zaświadczenie po stwierdzeniu samodzielności (odrębności technicznej) lokalu.

Skarżąca dodała, że kompetencją organu nie jest badanie zgodności całej inwestycji z planem miejscowym. Badanie zgodności inwestycji z planem miejscowym jest kompetencją organu architektoniczno-budowlanego na etapie pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie inwestor uzyskał obie decyzje, które są ostateczne i wiążące dla organu wydającego zaświadczenie. Organ wydający zaświadczenie ewentualnie badać może - w myśl art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali - jedynie to, czy plan miejscowy zezwala na wyodrębnienie z budynku określonej liczby lokali. Z treści planu miejscowego z 2014 r. nie wynika zakaz wyodrębnienia dwóch lokali z budynku przy ul. [...] w [...], który znajduje się na terenie o oznaczeniu MN. Nie było zatem podstaw aby odmówić wydania zaświadczenia, skoro plan miejscowy na podstawie którego uzyskano pozwolenie na budowę zezwala na wydzielenie z budynku takiej ilości lokali, jakiej domaga się inwestor, a jednocześnie - inwestor uzyskał wszystkie wymagane prawem decyzje dla wzniesienia i rozpoczęcia użytkowania budynku.

Jedynie z daleko idącej ostrożności skarżąca podniosła, że organ w zaskarżonym postanowieniu błędnie wyłożył przepisy planu miejscowego z 2014 roku, choć w istocie nie było potrzeby ich stosowania.

Podsumowując podała, że zgodność inwestycji z prawem (planem miejscowym) została stwierdzona w obowiązujących decyzjach o pozwoleniu na budowę oraz pozwoleniu na użytkowanie. Inwestor przeprowadził inwestycję i rozpoczął użytkowanie obiektu zgodnie z prawem i w zaufaniu do uzyskanych pozwoleń. Stąd jedynie formalnością winno pozostać uzyskanie przez inwestora zaświadczenia o samodzielności lokalu.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...][...]. Zdaniem Sądu postanowienie to odpowiada prawu.

Rozwijając tę ocenę Sąd dostrzega, że wydawanie zaświadczeń przez organy administracji uregulowane zostało w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Natomiast stosownie do art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie tylko wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. A contrario, z powyższego wynika, że jeżeli potwierdzenie faktów albo stanu prawnego nie wynika z wiedzy organu, w szczególności z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wówczas organ - korzystając z dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a. - może przeprowadzić, ale wyłącznie w koniecznym zakresie, postępowanie wyjaśniające. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (v. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1223/19). Z uwagi na "naturę" zaświadczenia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się też uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony nie jest możliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1385/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/06).

Kierując się powyższym Sąd zauważa, że zarówno zaskarżone postanowienie SKO, jak i poprzedzające je postanowienie Starosty [...], zostało wydane w stanie prawnym ustalonym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 1506), która weszła w życie 23 sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 1 pkt. 1 wskazanej ustawy, do art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wprowadzono nowy ust. 1a, w brzmieniu: "Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy." Powołana wyżej ustawa zmieniająca ustawę o własności lokali wprowadziła również istotną zmianę dyspozycji ust. 3 art. 2. Do 23 sierpnia 2018 r. art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali stanowił, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 tej ustawy, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Tym samym do tej daty starosta stwierdzał jedynie to, czy lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (a więc, czy jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych). Po [...] sierpnia 2018 r. natomiast obowiązki starosty, związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca w zmienionym ust. 3 art. 2 ustawy określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2. Innymi słowy, starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali po [...] sierpnia 2018 r. bada, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

W niniejszej sprawie organy, stosując ww. przepisy, odmówiły wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Wskazały bowiem na niezgodność tej inwestycji z planem miejscowym obowiązującym obecnie, jak również tym obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na jej budowę.

I tak, ww. organy wskazały na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części wsi [...],[...] [...], oraz P.A.N. [...], P.A.N. [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r., poz. 9733). SKO podało następnie w tej materii, że dla obszaru, na którym posadowiono budynek, w którym znajduje się lokal objęty postępowaniem, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako przeznaczenie podstawowe przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie domów wolnostojących i bliźniaczych, tymczasem projektowana zabudowa stanowi zabudowę szeregową. Zgodnie bowiem z § 33 pkt 1 planu miejscowego z 2014 r. "w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem MN ustala się przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie domów wolnostojących i bliźniaczych". Wprawdzie Starosta podał, że budynek z lokalem objętym wnioskiem zlokalizowany jest na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem 2UZ, a dla tego obszaru ustalenia zawiera § 69 wskazanego planu, stanowiąc w pkt 2 lit. a o przeznaczeniu dopuszczalnym następująco: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca. Niemniej jednak wskazana "rozbieżność" pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, jeśli zważy się, że powodem wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu w obu instancjach była sprzeczność z miejscowym planem wynikająca z zaprojektowania budynków jednorodzinnych w formie zabudowy szeregowej, która to forma nie została w tym planie dopuszczona ani dla terenu UZ, ani dla terenu MN.

Co istotne, i co nie mogło być w tej sprawie pominięte, powyższa kwestia była przedmiotem oceny i została przesądzona w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2018 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] grudnia 2014 r., którą organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych dwulokalowych na działkach nr ew. [...] i [...], w [...]. Decyzją z [...] października 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji GINB przeprowadził analizę przyjętego w projekcie rozwiązania, odnosząc się przy tym do argumentacji inwestora zmierzającej do wykazania, że za zabudowę wolnostojącą można uznać również budynki usytuowane tuż obok siebie, skoro przepisy nie określają minimalnej odległości między budynkami na tej samej działce. Jak wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, sam projektant w części ogólnej projektu architektoniczno-budowlanego oraz w części zatytułowanej "Rozwiązania budowlane" wskazał, że projekt dotyczy zamierzenia budowlanego polegającego na budowie zespołu 8 (3+5) budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, w zabudowie szeregowej (Projekt budowlany - TOM II - Projekt architektoniczno-budowlany - s. 6 i 13). Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wyjaśnił różnice pomiędzy zabudową jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową, wskazując, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej rozumie się ciąg poszczególnych budynków (ciąg zaczynający się od trzech domów wzwyż), w których dwie ściany zewnętrzne przylegają do sąsiednich budynków, a w przypadku domu usytuowanego na skraju szeregu - jedna ściana jest wspólna z sąsiadującym domem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 659/15). Jak wskazał GINB, w ramach przedmiotowej inwestycji projektowane domy jednorodzinne połączone są ze sobą dwiema ścianami lub jedną na krańcach szeregu. Dokumentacja projektowa w sposób bezsprzeczny potwierdza, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z zabudową szeregową (Projekt budowlany - TOM I - Projekt zagospodarowania terenu - s. 59; TOM II - Rzut parteru - s. 21 i 22). Te okoliczności stały się powodem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z[...] października 2018 r. znak: [...] była przedmiotem kontroli sądowej. WSA wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r. sygn. VII SA/Wa 2888/18 oddalił skargę [...] sp. j. w [...] na ww. decyzję. Sąd w wyroku podzielił stanowisko GINB oraz Wojewody [...], że decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 33 pkt 1 oraz § 69 pkt 2 lit. a uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] Sąd wskazał, że zabudowa jednorodzinna została zaprojektowana w formie niedozwolonej przepisami planu obowiązującymi na tym terenie, bowiem projekt przewiduje budynki jednorodzinne, które - wbrew wymogom planu nie są wolnostojące lub zbliźniaczone - lecz zaprojektowane w zabudowie szeregowej, której ww. plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczał.

Całkowicie chybione jest przy tym stanowisko skarżącej wskazujące, że decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. pozostaje nadal w obrocie prawnym. Skarżąca na poparcie tej tezy powołuje się na postanowienie WSA z 18 marca 2019 r. sygn. VII SA/Wa 2888/18 o charakterze wpadkowym, mające charakter tymczasowy i zabezpieczający, którym Sąd w postępowaniu ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. wstrzymał jej wykonanie. Inwestor pomija natomiast zupełnie fakt, że w sprawie tej zapadł już wyrok kończący postępowanie. W dniu 16 kwietnia 2019 r. Sąd oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. znak: [...], wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. Wyrok jest wprawdzie nieprawomocny, Spółka złożyła bowiem skargę kasacyjną, która nie została jeszcze rozpoznana; niemniej jednak dopóki wyrok ten oraz decyzje GINB i Wojewody [...] nie zostaną uchylone, nie można twierdzić, że pozwolenie na budowę pozostaje w obrocie prawnym.

W takiej też sytuacji, na podstawie posiadanych dokumentów oraz obowiązujących przepisów prawa organy prawidłowo przyjęły, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. Skoro bowiem ustalono, że zabudowa, w której zlokalizowany jest lokal objęty postępowaniem, pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, organ nie mógł wydać zaświadczenia o samodzielności lokalu. Sama okoliczność, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynków mieszkalnych dwulokalowych, nie mogła wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie; nie zwalniało to bowiem organu z obowiązku zbadania, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali wynika jednoznacznie, że organ bada, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie. Poza tym, mając na uwadze regulacje zawarte w ustawie o własności lokali, zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczające możliwość realizowania zabudowy szeregowej oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę nie może budzić wątpliwości, że nie mogło zasługiwać na uwzględnienie żądanie skarżącej wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...].

W tych warunkach, nie podzielając żadnego z zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.