Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3580/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2042/19 uchylił wydaną wobec R. K. (zwany dalej "Skarżącym") decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej "Ministrem") z [...] lipca 2019r. nr [...]. Zdaniem Sądu ww. decyzję wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019r., poz. 288, zwana dalej "u.z.e.f.").

Z uzasadnienia ww. orzeczenia wynika, że Minister przede wszystkim nie wyjaśnił w sposób przekonujący, z jakich względów uznał, że w przypadku Skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b u.z.e.f., która, jak ustalił IPN, trwała od [...] września 1987r. do [...] maja 1990r., tj. przez 2 lata, 8 miesięcy i 15 dni, nie może być rozumiana jako krótkotrwała. Organ wprawdzie podkreślał, że "intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy (...)", ale nie wyjaśnił na tle okoliczności faktycznych, z jakich względów przyjął, że ww. okres służby nie może być uznany za krótkotrwały, zwłaszcza w odniesieniu do trwającego łącznie ponad 19-letniego okresu służby Skarżącego w formacjach mundurowych, a także w odniesieniu do znacznej przewagi okresu jego służby w Policji w stosunku do okresu służby przed 31 lipca 1990r. Z ww. decyzji wynikało, że stosunek służby na rzecz totalitarnego państwa do całego okresu służby Skarżącego wynosi 15%. Minister nie ustosunkował się również do argumentów Skarżącego, że z racji na to, że odbywał on zasadniczą służbę wojskową w organach Milicji Obywatelskiej, służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił tylko przez 8 miesięcy i 15 dni, co stanowi zaledwie 3,5% całego okresu służby.

Zdaniem Sądu Minister nie dopełnił też obowiązku wszechstronnego, wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co stanowiło o istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zakresie przesłanki rzetelności służby. Minister wyjaśnił, że "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" należy rozumieć jako wykonywanie ich w sposób sumienny, solidny i dokładny. Powołał przy tym stanowisko Komendanta Głównego Policji (zwany dalej "KGP") zawarte w informacji z [...] czerwca 2018r., że Skarżący był mianowany na wyższe stopnie i stanowiska służbowe oraz pozytywnie opiniowany, ale dwukrotne prowadzenie postępowania dyscyplinarne wobec Skarżącego może poddawać w wątpliwość rzetelność służby. Zdaniem Sądu Minister nie wyjaśnił jednak, jakie zarzuty postawiono Skarżącemu w ramach ww. postępowań dyscyplinarnych, a także z jakich powodów w postępowaniu prowadzonym w 2000r. odstąpiono od ukarania. Minister nie wziął również pod uwagę stanowiska Komendanta [...] Policji (zwany dalej "K[...]P") zawartego w piśmie [...] kwietnia 2018r. "Informacja o przebiegu służby", gdzie wskazano, że Skarżący pomimo prowadzonych postępowań dyscyplinarnych (zakończonych odstąpieniem od ukarania oraz umorzeniem z powodu zwolnienia ze służby w Policji) rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych, udzielane mu liczne wyróżnienia (w tym odznaczenia państwowe: Brązowy Krzyż Zasługi, Srebrny Krzyż Zasługi oraz odznaczenie resortowe: Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant"), mianowania na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe, podwyższenia uposażenia zasadniczego i podwyższenia dodatku służbowego".

Zdaniem Sądu oznacza to, że Minister nie wypowiedział się co do tego, czy Skarżący pełnił służbę z narażeniem zdrowia lub życia, choć wskazał, że z dokumentów przekazanych przez ZER MSWiA wynika, że świadczenie emerytalne wypłacane Skarżącemu było podwyższone, z uwagi na służbę w 2001r. w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) (Dz.U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Jak podnosił Skarżący, organ nie wziął pod uwagę pism Zastępcy Dyrektora [...], imiennych kart wykonywania czynności w warunkach zagrażających życiu oraz zaświadczenia [...] z [...] września 2007r. Nie ustosunkował się również do informacji zawartych w opiniach służbowych oraz wnioskach o nadanie odznaczeń: Srebrnego i Brązowego Krzyża Zasługi, dotyczących rozpracowywania jednych z najgroźniejszych i najbardziej brutalnych zorganizowanych grup przestępczych.

W ocenie Sądu, w świetle powyższego, uzasadniony był wniosek, że Minister dokonał w sposób wybiórczy analizy i oceny dowodów sprawy, więc decyzja ma charakter dowolny.

Minister ponadto w ww. decyzji nie rozważył, czy sytuacja Skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 u.z.e.f., gdyż nie zbadał i nie ocenił osiągnięć Skarżącego w służbie, w szczególności w oparciu o informację przekazaną przez [...] z [...] kwietnia 2018r., która przedstawia w sposób szczegółowy przebieg służby Skarżącego, w tym awanse, nadane stopnie i odznaczenia: Brązowy i Srebrny Krzyż Zasługi oraz Brązową Odznakę Zasłużony Policjant. Przy czym, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z 16 października 1992r. o orderach i odznaczeniach (Dz.U. z 2018r., poz. 400 ze zm., zwana dalej "u.o.o."), ustanowiony przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustawą z 23 czerwca 1923r. Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Natomiast w myśl § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 4 lipca 2000r. w sprawie wzorów odznak policyjnych oraz szczegółowych zasad i trybu ich nadawania policjantom (Dz.U. Nr 67, poz. 804 ze zm.) odznaka Zasłużony Policjant jest wyróżnieniem i może być nadana policjantowi w uznaniu jego szczególnych zasług i osiągnięć służbowych, którymi przyczynił się do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Powyższe kwestie organ powinien w sposób wyczerpujący rozważyć nie pomijając żadnych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny ww. przesłanki.

Sąd zobowiązał Ministra do uwzględnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oceny prawnej dokonanej przez Sąd oraz do poddania indywidualnej ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f., jak też do ustosunkowania się do argumentów Skarżącego podnoszonych w postępowaniu. Organ powinien też wziąć pod uwagę, że przez niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Ww., prawomocny wyrok z uzasadnieniem i aktami sprawy wpłynął do Ministra 21 września 2020r.

2. Minister decyzją z [...] sierpnia 2021r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że Skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie art. 8a u.z.e.f. wnioskiem z 30 października 2017r., opisując przebieg służby, w tym w Milicji Obywatelskiej, do której wstąpił [...] października 1986r., w ramach odsłużenia 2-letniej, zasadniczej służby wojskowej. Po ukończeniu okresu przygotowawczego i złożeniu przysięgi pełnił służbę na terenie [...] w ZOMO. W 1987r. rozpoczął naukę w Wyższej Szkole Oficerskiej w [...]. W 1990r., po zakończeniu nauki i uzyskaniu promocji na pierwszy stopień oficerski, Skarżącego pozytywnie zweryfikowano i rozpoczął służbę w organach Policji. Skarżący, pełniąc służbę w [...] Komisariacie Policji [...] - jednostce o najwyższym wskaźniku zagrożenia przestępczością - zajmował się początkowo zwalczaniem przestępczości przeciwko mieniu, a następnie podjął służbę w Sekcji [...]. W toku służby zajmował odpowiedzialne i kierownicze stanowiska. Podczas służby w [...] i [...] KGP zajmował się przede wszystkim zwalczaniem zorganizowanych grup przestępczych. Za zaangażowanie w służbie był wielokrotnie nagradzany i wyróżniany. Za wzorową służbę został odznaczony Brązowym i Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz Brązową Odznaką Zasłużony Policjant. Otrzymał też dyplom Prezydenta Miasta [...] za osiągnięcia w pracy oraz osobisty wkład w poprawę bezpieczeństwa w [...]. W latach 2001-2002 pełnił służbę w warunkach zagrażających zdrowiu i życiu, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty.

Minister, ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że Skarżącego zwolniono ze służby w Policji [...] lipca 2006r. i nabył prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c u.z.e.f. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej "IPN") uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. okres od [...] września 1987r. do [...] maja 1990r. - 2 lata, 8 miesięcy i 15 dni. Całkowity okres służby Skarżącego wynosił 19 lat, 8 miesięcy i 17 dni.

Nadesłane [...] lipca 2020r. przez IPN kopie kompletnych akt osobowych (IPN [...]) nie zawierają dokumentów, że Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989r.

Pismo KGP z 4 czerwca 2018r. dotyczące przebiegu służby, wskazuje, że Skarżący był mianowany na wyższe stopnie i stanowiska służbowe oraz pozytywnie opiniowany, wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz wyróżniano premiami pieniężnymi. Skarżącego odznaczono Brązowym i Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz Brązową Odznaką "Zasłużonego Policjanta". W dokumentach przekazanych przez KGP, uzupełnionych pismem z 4 maja 2021r., znajdują się informacje, że wobec Skarżącego dwukrotnie prowadzono postępowania dyscyplinarne: w 2000r. - zakończone uznaniem winy, odstąpiono od ukarania, zaś w 2006r. - umorzone z powodu zwolnienia obwinionego ze służby w Policji.

Minister - po przytoczeniu treść art. 8a u.z.e.f. i po przedstawieniu uwag z zakresu wykładni językowej art. 8a u.z.e.f. i użytych w nim pojęć oraz wybranych poglądów wyrażanych w orzecznictwie Sądów administracyjnych, jak również odwołując się do ww. wyroku WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 2042/19, który wiązał w sprawie – ocenił, że nie spełniono ani przesłanki krótkotrwałości (art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.) ani przesłanki rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r. (art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f.).

Zdaniem Ministra okres służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (2 lat, 8 miesięcy i 15 dni) przede wszystkim w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby (19 lat, 8 miesięcy i 17 dni), który stanowi ok. 14% ogółu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Na stanowisko Ministra wpływ miała również okoliczność, że służba w ww. formacji nie wynikała ze służbowego przeniesienia, lecz stanowiła akt woli Skarżącego. Skarżący w raporcie z [...] czerwca 1987r. poprosił o skierowanie na studia do Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] im. [...] w [...]. Prośbę motywował tym, że odbywając zasadniczą służbę wojskową w organach MO poznał specyfikę służby w resorcie spraw wewnętrznych i zdecydował się na pracę zawodową w tym resorcie. Studia na WSO w [...] umożliwią zdobycie wyższych kwalifikacji w tym zawodzie. Skarżący w ankiecie osobowej, uzasadniając motywy podjęcia pracy, wskazał, że podjęcie pracy w resorcie spraw wewnętrznych wynika z podtrzymania tradycji rodzinnych. Wskazuje to na świadomy i przemyślany wybór określonej drogi zawodowej i życiowej przez Skarżącego.

Zdaniem Ministra dokonanie oceny rzetelności wykonywania przez Skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989r. stanowiło trudne zadanie, gdyż KGP przekazał niejednoznaczne informacje w tym zakresie. W materiale dowodowym obok wniosków o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie i stanowiska służbowe i dokumentów potwierdzających udzielanie pochwał i przyznanie nagród pieniężnych, które stanowią o rzetelnej służbie, znajdują się też informacje o prowadzonych wobec Skarżącego postępowaniach dyscyplinarnych. W odniesieniu do postępowania dyscyplinarnego z 2000r., w zasobach archiwalnych Policji zachowały się jedynie dokumenty dotyczące obniżenia nagrody rocznej za 2000r. Z uzasadnienia rozkazu personalnego KGP z [...] stycznia 2001r. nr [...] o przyznaniu nagrody rocznej obniżonej o 20% wynika, że Skarżącego orzeczeniem dyscyplinarnym [...] z [...] listopada 2000r. uznano winnym zarzucanego mu czynu i odstąpiono od wymierzenia kary. W aktach znajduje się też postanowienie [...] z [...] lipca 2006r. nr [...] o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, w którym Skarżącemu zarzucono, że będąc zobowiązanym do dopilnowania rozliczenia zwolnionej ze służby policjantki, nie dopełnił tego obowiązku, czym naruszył dyscyplinę służbową. Z orzeczenia [...] z [...] lipca 2006r. nr [...] o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego, wynika, że obwiniony odmówił złożenia wyjaśnień i zgłosił pisemne wystąpienie ze służby. Zwolnienie Skarżącego ze służby w Policji uniemożliwiło dalsze prowadzenie postępowania dyscyplinarnego.

Zdaniem Ministra dwukrotne wszczęcie postępowań dyscyplinarnych wobec Skarżącego nie może pozostać bez wpływu na ocenę rzetelności wykonywania przez stronę zadań i obowiązków po 12 września 1989r. Osiągnięcia Skarżącego po tej dacie, w szczególności przyznane medale i odznaczenia, niewątpliwie zasługują na aprobatę, ale ww. okoliczności negują możliwość zaliczenia do grona osób rzetelnie wykonujących zadania i obowiązki po 12 września 1989r. Skarżący [...] września 1987r. rozpoczął też naukę w Wyższej Szkole Oficerskiej im. [...] w [...] , a później nie podjął działań mających na celu zaprzestanie nauki, lecz ją kontynuował, wiedząc, że ww. uczelnia, zgodnie ze statutem jest samodzielną jednostką organizacyjną w strukturze Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i przez wykonywanie swoich zadań uczestniczy w umacnianiu porządku publicznego i bezpieczeństwa PRL. Wśród zadań uczelni wymieniono m.in. wychowanie słuchaczy na aktywnych oraz ideowych obywateli PRL, obrońców jej ustroju i bezpieczeństwa; kształcenie słuchaczy w zakresie nauk społeczno-politycznych, a także rozwijanie i upowszechnianie dorobku i tradycji służb MO i SB w resorcie spraw wewnętrznych i poza resortem. Skarżący ukończył naukę na tej uczelni [...] maja 1990r, uzyskując pierwszy stopień oficerski. Powyższe bezsprzecznie dowodzi, że utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, a także wykonywał przed 1990r. zadania charakterystyczne dla tegoż ustroju, co działa na Jego niekorzyść. W dokumentach przekazanych przez IPN znajdują się informacje, że Skarżący był aktywnym członkiem ZSMP, zrzeszającego ludzi w wieku 15-35 lat, którego głównym zadaniem była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. PZPR, była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego.

Zdaniem Ministra sprawa nie stanowi też "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż analiza materiału dowodowego dowodzi, że wprawdzie osiągnięcia Skarżącego odnotowane po 12 września 1989r. zasługują niewątpliwie na aprobatę, ale biorąc pod uwagę całokształt służby, a w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji oraz wątpliwości dotyczące rzetelności jej pełnienia oraz podjęcie nauki w Wyższej Szkole [...] w [...] , uzasadnione możliwością awansu w stopniu i stanowisku służbowym, nie pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a u.z.e.f., skutkujących wyłączeniem stosowania względem Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

3. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2021r. wniósł: alternatywnie o uchylenie ww. decyzji Ministra z [...] sierpnia 2021r. i zobowiązanie organu do wydania decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, albo o uchylenie ww. decyzji Ministra i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na mocy art. 119 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając Ministrowi naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie niekorzystnej interpretacji przepisów prawa;

b) art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez nieprzeprowadzenie w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i w związku z tym dojścia do błędnych wniosków, odnośnie do niespełniania przez Skarżącego kryteriów określonych art. 8a ust. 1 u.z.e.f.;

c) art. 80 k.p.a. - przez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia jedynie wybranych fragmentów dokumentów, uzasadniających odmowę wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.;

d) art. 107 § 3 k.p.a. - przez nieodniesienie się do wszystkich okoliczności istotnych w sprawie i dowodów przedstawionych przeze Skarżącego, wskazujących na rzetelne pełnienie służby w Policji w tym w warunkach zagrażających życiu;

e) art. 3a ustawy z 18 października 2006r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (zwanej dalej "ustawą o ujawnianiu informacji") - przez jego niezastosowanie i zaliczenie na poczet służby w organach bezpieczeństwa państwa komunistycznego dwuletniego okresu zasadniczej służby wojskowej;

f) art. 8a ust, 1 u.z.e.f. - przez nieuprawnione i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym uznanie, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu, gdy spełniono je łącznie, co powinno skutkować przywróceniem prawa do zaopatrzenia emerytalnego w wysokości sprzed jego obniżenia;

g) art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. - przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "krótkotrwałości" należy interpretować w oparciu o słownikowe znaczenie tego pojęcia, gdy winno ono być interpretowane indywidualnie okoliczności i specyfikę każdego stanu faktycznego rozpatrywanego przez organ;

h) art. 15c u.z.e.f. - przez jego błędne zastosowanie, gdy z materiału dowodowego wynika, że należało zastosować art. 8a ust. 1 u.z.e.f. w związku z art. 15 u.z.e.f., co powinno skutkować przywróceniem Skarżącemu prawa do zaopatrzenia emerytalnego w wysokości sprzed jego obniżenia;

i) art. 30 i art. 47 Konstytucji RP - naruszając godność Skarżącego i przysługujące mu prawa do ochrony czci i godności - przez przyjęcie, że służba od [...] września 1987r. do [...] maja 1990r., pomimo braku udowodnienia uczestnictwa w jakichkolwiek praktykach bezprawia, stanowiła "służbę na rzecz totalitarnego państwa", a tym samym arbitralne przypisanie mi winy za działania związane z naruszaniem praw człowieka, których dopuszczali się niektórzy funkcjonariusze organów bezpieczeństwa PRL, a których nigdy nie popełniłem, jak również przyjęcie, że utożsamiałem się z ustrojem totalitarnym, a także wykonywałem przed 1990r. zadania charakterystyczne dla tegoż ustroju;

j) art. 45, art. 10 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP - przez zastąpienie władzy sądowniczej władzą ustawodawczą i zastosowanie niekonstytucyjnych norm zawartych w przepisach u.z.e.f. i przewidzianych nią represji, bez wykazania jakiejkolwiek indywidualnej winy, a także wyłączenie stosowania zasady domniemania niewinności, a tym samym arbitralne przypisanie mi winy za działania związane z naruszaniem praw człowieka, których dopuszczali się niektórzy funkcjonariusze organów bezpieczeństwa PRL.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że Minister w ww. decyzji nie odniósł się do pełnienia przez Skarżącego zasadniczej służby wojskowej w okresie wskazywanym przez IPN, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu ww. wyroku z 19 marca 2020r. Zgodnie z art. 72 ustawy z 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej okres służby zasadniczej wynosił 24 miesiące. Minister po raz kolejny nie wyjaśnił też w pełni, jakie zarzuty postawiono Skarżącemu w ramach postępowań dyscyplinarnych. Organ, analizując drugie postępowanie dyscyplinarne, wszczęte przez [...], nie wziął pod uwagę, że przed odejściem ze służby w Policji [...] lipca 2006r., [...] rozkazem personalnym z [...] lipca 2006r. nr [...] Skarżącemu podwyższono dodatek funkcyjny, a rozkazem personalnym z [...] lipca 2006 nr [...] przyznano nagrodę roczną za 2006r., wskazując że Skarżący jest oficerem wyróżniającym się, wzorowo wykonującym obowiązki służbowe, posiadającym bardzo duże doświadczenie zawodowe.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Ministra, jakoby świadomie rozpoczął służbę w strukturze Służby Bezpieczeństwa i wyjaśnił, że nie pracował w strukturze operacyjnej SB, a jego pierwszą jednostką po ukończeniu uczelni resortowej był [...] Komisariat Policji [...], o największym w latach 90-tych wskaźniku przestępczości kryminalnej. Pominięto też pozytywną weryfikację Skarżącego z 1990r. - tuż po zakończeniu nauki w ASW [...] oraz wstąpienie do służby w organach Policji, gdzie w Opinii Komisji Kwalifikacyjnej ds. [...] w [...] wyraźnie zapisano: "posiada kwalifikacje moralne do pełnienia służby w Policji". Minister nie przedstawił też, na jakiej podstawie określił przynależność Skarżącego do ZSMP, nie wskazał struktury organizacyjnej, nr legitymacji itp. W materiałach IPN - w opinii służbowej za okres od [...] sierpnia 1987r. do [...] października 1989r. znajduje się wpis "członek ZSMP", wpisany przez pomyłkę, co skorygowano w kolejnej opinii za okres od [...] sierpnia 1987r. do [...] maja 1990r. (brak w niej informacji o przynależności organizacyjnej, w tym ZSMP, PZPR i innych). Minister nie uznał także decyzji wydanych przez Zastępcę Dyrektora CBŚ (imienne karty wykonywania czynności w warunkach zagrażających życiu) i zaświadczenia [...].

4. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma uzasadnione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż Skarżący w Skardze zgłosił wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a Minister nie wyraził sprzeciwu.

Sąd wskazuje też, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżył Skarżący, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

3. Sąd wskazuje, że choć Skarżący, formułując w skardze zarzuty, nie powołał się wprost na naruszenia art. 153 P.p.s.a., zarzut ten wynika wprost z uzasadnienia skargi i argumentacji w niej zawartej. Sąd także, z uwagi na powołany wyżej przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., zobowiązany był wziąć pod rozwagę naruszenie art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 170 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2042/19 uchylił wydaną wobec Skarżącego ww. decyzję Ministra z [...] lipca 2019r., jako naruszającą art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał m.in., że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. Zgodnie natomiast z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Stosownie zaś do art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Sąd w związku z tym na wstępie zbadał czy zaskarżoną decyzję Ministra z [...] sierpnia 2021r. wydano w zgodzie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyroku WSA w Warszawie 19 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2042/19.

Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepisem prawa zawierającym normę materialnoprawną determinującą zakres okoliczności faktycznych, których ustalenie było niezbędne do wydania prawidłowej decyzji w rozpoznawanej sprawie, był art. 8a ust. 1 u.z.e.f., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z ww. przepisem, Minister także w rozpoznawanej sprawie, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym, ww. wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 2042/19, determinując sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazania te mają na celu uniknięcie już popełnionych przez organ administracyjny błędów oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne, tak aby uniknąć wystąpienia wadliwości.

4. Zdaniem Sądu Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykonał w sposób należyty ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. prawomocnym orzeczeniu WSA w Warszawie, na co prawidłowo zwrócił uwagę w uzasadnieniu skargi, co doprowadziło Ministra do naruszenia zarówno art. 153 P.p.s.a., jak i art. 170 P.p.s.a. w związku z art. 8a u.z.e.f. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Był to wystarczający powód do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra z [...] sierpnia 2021r.

4.1. Minister w uzasadnieniu nowo wydanej decyzji, którą wydał prawie po roku od otrzymania akt z prawomocnym orzeczeniem WSA w Warszawie, pominął zupełnie eksponowaną przez skład orzekający Sądu potrzebę wyjaśnienia na tle okoliczności faktycznych, z jakich względów przyjął, że ww. okres służby nie może być uznany za "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., zwłaszcza w odniesieniu do trwającego łącznie ponad 19-letniego okresu służby Skarżącego w formacjach mundurowych, a także w odniesieniu do znacznej przewagi okresu jego służby w Policji w stosunku do okresu służby przed 31 lipca 1990r.

Minister przyjął jedynie, że okres służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (2 lat, 8 miesięcy i 15 dni) przede wszystkim w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby (19 lat, 8 miesięcy i 17 dni), który stanowi ok. 14% ogółu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Nie podał natomiast żadnej argumentacji z tego zakresu. Warto natomiast wskazać, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19) wynika, że w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. W tym zakresie warto przypomnieć, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a u.z.e.f., że 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b u.z.e.f. jest stosunkowo krótki do okresu całej służby Skarżącej można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 u.z.e.f.

Niewzięcie pod rozwagę ugruntowanego orzecznictwa Sądów administracyjnych, jak również brak uzasadnienia przez Ministra zaskarżonej w sposób pełny i odnoszący się do okoliczności wynikających z akt w zakresie wskazanym w prawomocnym i wiążącym w sprawie wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2042/19 - stanowiło jaskrawe naruszenie art. 153 i art. 170 P.p.s.a.

Sąd podkreśla, że uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno też z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyroki NSA z: 17 marca 2010r. sygn. akt II GSK 491/09; 20 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 2006/10 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 – dostępny na www.nsa.gov.pl). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji RP wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości), a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. (przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków") wykazanie kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi kierował się organ, odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach uznania administracyjnego nie może być więc rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi" (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2021r. sygn. akt II SA/Wa 1898/2, niepublikowany).

4.2. Minister w zaskarżonej decyzji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, również nie ustosunkował się do argumentów Skarżącego, że odbywanie zasadniczej służby wojskowej w organach Milicji Obywatelskiej, powodowało, że służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona de facto tylko przez 8 miesięcy i 15 dni, co stanowi zaledwie 3,5% całego okresu służby. Było to natomiast istotne w kontekście przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., jak również wskazywanej przez Sąd w ww. prawomocnym wyroku potrzeby poddania indywidualnej ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej, w świetle art. 8a u.z.e.f., jak też do ustosunkowania się do argumentów Skarżącego podnoszonych w postępowaniu.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister naprawi ww. wadliwość i zgodnie z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśni Skarżącemu, dlaczego Minister nie uznaje za zasadne zarzutów Skarżącego w tym zakresie, tym bardziej, że WSA w Warszawie w prawomocnym i wiążącym w sprawie ww. wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2042/19 podkreślił, że Minister ma obowiązek dopełnić obowiązek wszechstronnego, wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stosownie do art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

W tym miejscu warto zauważyć, że z akt administracyjnych sprawy wynika wprost, że Skarżący w swoim wniosku i raporcie z maja 1990r. wyraźnie wskazywał, że po 3 latach nauki 1987-1990, jako młody funkcjonariusz Resortu Spraw Wewnętrznych, który jeszcze nie pracował ani w pionie SB, ani w pionie MO, bo w ramach służby wojskowej wstąpił do jednostki BCP, posiada niezbędne wiadomości teoretyczne do podjęcia pracy w Policji. Na tej podstawie wnioskował o przyjęcie do służby w Policji (k. 170-173 akt administracyjnych). Minister w żadnej mierze nie odniósł się do tych okoliczności, choć sprawę rozpatrywał z przekroczeniem terminów ustawowych dotyczących terminowości jej załatwienia.

4.3. Zdaniem Sądu Minister, wydając zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2021r. nie uwzględnił także innych wskazań zawartych w prawomocnym orzeczeniu WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 2042/19, a dotyczących przesłanki "rzetelności służby", o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f.

Jakkolwiek Sąd zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonej decyzji, wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, że dokonanie oceny rzetelności wykonywania przez Skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989r. stanowiło trudne zadanie, gdyż KGP przekazał niejednoznaczne informacje w tym zakresie, nie oznacza to jednak, że Minister mógł pominąć w tym zakresie jasne wskazania zawarte w ww., prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 19 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2042/19, którymi był związany na mocy art. 153 i art. 170 P.p.s.a. Sąd wskazał w tym orzeczeniu, że Minister nie wziął pod uwagę stanowiska K[...]P zawartego w piśmie z 27 kwietnia 2018r. "Informacja o przebiegu służby", gdzie wskazano, że Skarżący pomimo prowadzonych postępowań dyscyplinarnych (zakończonych odstąpieniem od ukarania oraz umorzeniem z powodu zwolnienia ze służby w Policji) rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych, udzielane mu liczne wyróżnienia (w tym odznaczenia państwowe: Brązowy Krzyż Zasługi, Srebrny Krzyż Zasługi oraz odznaczenie resortowe: Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant"), mianowania na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe, podwyższenia uposażenia zasadniczego i podwyższenia dodatku służbowego".

Dodatkowo Minister, wbrew jasnym wskazaniom zawartym w ww. orzeczeniu WSA w Warszawie nadal – w zaskarżonej decyzji - nie wypowiedział się, co do tego, czy Skarżący pełnił służbę z narażeniem zdrowia lub życia. Z akt sprawy (k. 206-209 akt administracyjnych), na co prawidłowo zwrócił uwagę Skarżący w uzasadnieniu skargi, wynikało że Minister w dalszym ciągu nie wziął pod uwagę pism załączonych przez Skarżącego, imiennych kart wykonywania czynności w warunkach zagrażających życiu oraz zaświadczenia [...] z [...] września 2007r., z który jasno wynikało, że służba Skarżącego była pełniona w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w rozumieniu ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, w związku z tym podwyższono mu świadczenie emerytalne.

Tym samym w dalszym ciągu uzasadnione jest stwierdzenie, że Minister dokonał w sposób wybiórczy analizy i oceny dowodów sprawy, przez co ponownie wydana decyzja ma charakter dowolny.

Sąd stwierdza ponadto, że dowolne, nieuzasadnione i naruszające zasadę zaufania do organów administracyjnych (art. 8 § 1 k.p.a) są ponadto oceny Ministra w zakresie zestawienia dotychczasowych niepodważanych przez KGP i K[...]P ocen Skarżącego w zakresie rzetelności pełnionej przez niego Służby w zestawieniu prowadzonymi wobec Skarżącego postępowaniami dyscyplinarnymi, z których pierwsze z 2000r. zakończyło się odstąpieniem od wymierzenia kary, a drugie zostało umorzone. Skarżącego w toku służby mianowano na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe, podwyższano uposażenie zasadnicze i dodatek służbowy, udzielano licznych wyróżnień, jak też przyznano odznaczenia państwowe: Brązowy Krzyż Zasługi, Srebrny Krzyż Zasługi oraz odznaczenie resortowe: Brązową Odznakę "Zasłużony Policjant". Tym samym wskazanie w zaskarżonej decyzji, że samo wszczęcie postępowań dyscyplinarnych, co do których organ nie ustalił w sposób wyczerpujący, czego dotyczyły i czy mogły być uznane za podważające dotychczasowe zasługi Skarżącego, nie mogło być uznane przez Sąd za prawidłowe, także w kontekście zarzutu skargi, że [...] przed odejściem Skarżącego ze służby w Policji dwoma rozkazami personalnymi z [...] lipca 2006r. podwyższył Skarżącemu dodatek funkcyjny (nr [...]), przyznał nagrodę roczną za 2006r. (nr [...]), wskazując że Skarżący jest oficerem wyróżniającym się, wzorowo wykonującym obowiązki służbowe, posiadającym bardzo duże doświadczenie zawodowe.

4.4. Zdaniem Sądu Minister w zaskarżonej decyzji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dalszym ciągu należycie nie rozważył – mając na względzie ww., prawomocny wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 2042/19, czy sytuacja Skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Organ nadal nie ocenił w sposób przewidziany w art. 80 k.p.a. osiągnięć Skarżącego w służbie, w szczególności w oparciu o informację przekazaną przez K[...]P z [...] kwietnia 2018r., która przedstawia w sposób szczegółowy przebieg służby Skarżącego, w tym awanse, nadane stopnie i odznaczenia: Brązowy i Srebrny Krzyż Zasługi oraz Brązową Odznakę Zasłużony Policjant. Organ pominął, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ww. u.o.o. ustanowiony przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustawą z 23 czerwca 1923r. Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Natomiast w myśl § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 4 lipca 2000r. w sprawie wzorów odznak policyjnych oraz szczegółowych zasad i trybu ich nadawania policjantom (Dz.U. Nr 67, poz. 804 ze zm.) odznaka Zasłużony Policjant jest wyróżnieniem i może być nadana policjantowi w uznaniu jego szczególnych zasług i osiągnięć służbowych, którymi przyczynił się do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Powyższe kwestie organ powinien w sposób wyczerpujący rozważyć, nie pomijając żadnych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny ww. przesłanki. Zdaniem Sądu zdawkowe wskazanie w zaskarżonej decyzji, że organ odnotował osiągnięcia Skarżącego, ale dwukrotne wszczęcie postępowań dyscyplinarnych neguje możliwość zaliczenia Skarżącego do grona osób rzetelnie wykonujących zadania i obowiązki po 12 września 1989r. wskazuje, że Minister nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w ww., prawomocnym wyroku i co do wskazań Sądu co do dalszego postępowania, jak również nie spełnił kryterium należytych ocen stosownie do art. 80 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 11 oraz art. 107 § 1 k.p.a. W ten sposób przekroczono po raz kolejny granice uznania administracyjnego, a zaskarżoną decyzję należy uznać za arbitralną i dowolną. Skoro bowiem ze znajdujących się w aktach sprawy opinii przełożonych Skarżącego wynikało, że Jego osiągnięcia wykraczają poza normalne warunki służby, a ponadto Minister nie ustalił, jakie zarzuty postawiono Skarżącemu w postępowaniu dyscyplinarnym z 2000r., jak również nie wziął pod rozwagę, że zdaniem bezpośrednich przełożonych Skarżącego okoliczności te nie przeszkadzały w nadawaniu odznaczeń państwowych i resortowych, jak również w nagradzaniu i awansowaniu Skarżącego, stanowiska tego nie można było zaakceptować. Trzeba podkreślić, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. należy rozumieć jako instrument prawny, w który wyposażono ministra właściwego do spraw wewnętrznych po to, by wszechstronnie zbadał sprawę określonego funkcjonariusza, w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten - objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa"

- w istocie jest osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie rygorystycznych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie w odniesieniu do osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie (zob. np. obszernie powołany w uzasadnieniu wyroku z 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2212/19 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 31 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 991/21, z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 2470/21, z 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadniczym elementem stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej na mocy ww. przepisu jest zatem ustalenie, czy służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań i czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej - służbie na rzecz państwa jako takiego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że Minister ustalił, że Skarżący podejmował czynności bezpośrednio ukierunkowane na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, ani nie podał dowodów, które miałyby potwierdzać ww. okoliczności.

Należy zaś podkreślić, że z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. wynika, na co zwrócił także uwagę WSA w Warszawie w ww. prawomocnym wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2042/19, potrzeba badania konkretnych, indywidualnych spraw określonych osób. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał też, że ocen tych należy dokonywać ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego (por. np. wyroki NSA z: 23 czerwca 2021r. sygn. akt III OSK 3815/21, 12 maja 2021r. sygn. akt III OSK 1577/21, 10 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3267/21 – niepublikowane; poza pierwszym z ww., dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

5. Sąd uznaje, że w oderwaniu od realiów prawnych sprawy i wskazówek interpretacyjnych wynikających z poglądów prezentowanych w wiążącym w sprawie ww. wyroku WSA w Warszawie z 19 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2042/19 oraz w orzecznictwie NSA, które Ministrowi są znane z urzędu, pozostają także uwagi zawarte w zaskarżonej decyzji, dotyczące światopoglądu Skarżącego, mające wynikać m.in. z członkostwa w ZSMP i wysnuwane na tej podstawie domniemania. To nie kwestia światopoglądu stała się bowiem powodem pozbawienia Skarżącego świadczeń emerytalnych w pełnej wysokości, więc nie może ona przesądzać o możliwości zastosowania wobec Skarżącego dobrodziejstwa art. 8a u.z.e.f.

Zwrócić ponadto należy uwagę, że przepisy k.p.a., normujące materię postępowania dowodowego, nie posługują się pojęciem domniemania, lecz dowodem/dowodami. Stąd domniemania Ministra dotyczące utożsamiania się przez Skarżącego z ustrojem totalitarnym nie mogą mieć decydującego znaczenia w sprawie. Ważne są bowiem dowody, na podstawie, których czynione są ustalenia i dokonywane są oceny. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy podać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Minister powinien też wyjaśnić podstawę prawną decyzji, a warunku tego nie spełnia wprowadzenie do uzasadnienia zaskarżonej decyzji pojęcia nieznanego ustawodawcy - domniemania utożsamiania się przez Skarżącego z ustrojem totalitarnym, bez jednoczesnego podania wiarygodnych dowodów w tym zakresie.

Skarżący wskazuje ponadto w uzasadnieniu skargi, że wbrew twierdzeniom Ministra, jakoby świadomie rozpoczął służbę w strukturze Służby Bezpieczeństwa, to nie pracował w strukturze operacyjnej SB, a jego pierwszą jednostką po ukończeniu uczelni resortowej był [...] Komisariat Policji [...], o największym w latach 90-tych wskaźniku przestępczości kryminalnej. Okoliczność tą potwierdzają akta administracyjne sprawy (k. 170-173 akt administracyjnych), na co wskazywał już Sąd administracyjny w powyższym uzasadnieniu. Zarówno z wniosku Skarżącego, jak i z raportu (oba sporządzone przez Skarżącego w maju 1990r.) wynika wprost, że Skarżący po 3 latach nauki 1987-1990, jako młody funkcjonariusz Resortu Spraw Wewnętrznych, który jeszcze nie pracował ani pionie SB, ani w pionie MO, bo w ramach służby wojskowej wstąpił do jednostki BCP, posiada niezbędne wiadomości teoretyczne do podjęcia pracy w Policji. Na tej podstawie wnioskował o przyjęcie do służby w Policji. Minister w żadnej mierze nie odniósł się do tych okoliczności, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a u.z.e.f.

Minister milczeniem pominął też pozytywną weryfikację Skarżącego z 1990r. - tuż po zakończeniu nauki w ASW [...] oraz znajdującą się w aktach administracyjnych opinię Komisji Kwalifikacyjnej ds. [...] w [...], z której wynika, że Skarżący "posiada kwalifikacje moralne do pełnienia służby w Policji".

Skarżący w uzasadnieniu Skargi trafnie wskazał ponadto, że Minister nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie określił przynależność Skarżącego do [...], nie wskazał ani struktury organizacyjnej, ani nr legitymacji itp. Skarżący podniósł ponadto, że jedynie w opinii służbowej za okres od [...] sierpnia 1987r. do [...] października 1989r. błędnie wskazano, że Skarżący jest członkiem ZSMP i zostało to skorygowane w kolejnej opinii za okres od [...] sierpnia 1987r. do [...] maja 1990r. Minister, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien odnieść się do tych rozbieżności a ponadto wziąć pod rozwagę wskazówki interpretacyjne i wiążące w sprawie oceny WSA w Warszawie - prawidłowo odkodowując normę art. 8a u.z.e.f., a przede wszystkim zawartą w tym przepisie przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Warto też wskazać, że w judykaturze wielokrotnie podkreślano, a Sąd w skardze rozpoznającym sprawę stanowisko to w pełni podziela, że "formalna" przynależność do określonych organizacji (w tym do ZSMP) nie może być traktowana jako równoznaczna z bezpośrednim zaangażowaniem w realizację tego typu zadań i funkcji. O ile zatem organ administracji nie ustali, że funkcjonariusz, przynależąc do określonej organizacji, zajmował w jej strukturach taką pozycję i podejmował takie zadania, że jednocześnie realizował zadania państwa totalitarnego, jest to okoliczności obojętna dla oceny przesłanek uprawniających do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2022r. sygn. akt II SA/Wa 3152/21, dostępny na www.nsa.gov.pl).

Sąd, reasumując stwierdził, że Minister w zaskarżonej decyzji, wydanej po ponownych rozpatrzeniu sprawy, dokonał przedwczesnych, niewłaściwych ocen kryteriów z art. 8a ust. 1 u.z.e.f." "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku", które były niezgodne także z oceną prawną zawartą w ww. prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 19 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2042/19, a także nie rozpatrzył sprawy, zgodnie ze szczegółowymi i jednoznacznymi wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu tegoż orzeczenia.

6. Minister, ponownie rozpatrując sprawę, zastosuje się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym i wiążącym na mocy art. 153 i art. 170 P.p.s.a. wyroku WSA w Warszawie z 19 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2042/19. oraz odniesie się do przywołanych w niniejszym wyroku dowodów i okoliczności dotyczących służby Skarżącego i rzekomej przynależności do ZSMP, mając także na względzie obowiązujące przepisy k.p.a. i wynikające z nich zasady: prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), zaufania do organów administracyjnych (art. 8 § 1 k.p.a.), przekonywania (art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.), swobodnej, a nie dowolnej oceny dowodów (art. 80 k.p.). Przeprowadzona ocena znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Minister powinien też, kierując się szacunkiem do Sądu kasacyjnego, jak również uwzględniając okoliczność, że NSA posiada prerogatywę do kształtowania linii orzeczniczej Sądów administracyjnych w celu ujednolicenia orzecznictwa sądowego, ocenić czy Skarżący był bezpośrednio zaangażowany w działalność ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a w konsekwencji o tym, że w związku z tym należy stwierdzić czy zachodziły podstawy do stwierdzenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 grudnia 2021r. sygn. akt III OSK 2470/21, 23 czerwca 2021r. sygn. akt III OSK 3815/21, 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19). W judykaturze wielokrotnie bowiem podkreślano, że służba "na rzecz" państwa nie musi być tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji.

Minister, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie ponadto zobowiązany uwzględnić też uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020r. sygn. akt III UZP 1/20. W orzeczeniu tym, podobnie, jak w ww. wyrokach NSA, uznano, że samo formalne kryterium przynależności do jednostek wyróżnionych w art. 13b u.z.e.f., to za mało. Ocena służby na rzecz totalitarnego państwa powinna uwzględniać wszystkie okoliczności i indywidualne czyny. Zdaniem Sądu Najwyższego warunkiem utraty świadczenia emerytalnego przez funkcjonariusza pełniącego służbę w tzw. okresie państwa totalitarnego jest wykazanie, że funkcjonariusz w służbie naruszył podstawowe prawa i wolności innych osób, zwłaszcza walczących o niepodległość, suwerenność i wolną Polskę. Tych ocen próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, choć materiał z akt administracyjnych jest obszerny i wskazuje, że Skarżący nie pracował ani w pionie SB, ani w pionie MO, a jedynie uczęszczał na uczelnie, w której zyskał wykształcenie wykorzystywane od 1990r. w służbie w Policji. Tym samym realizował zadania i czynności typowe dla służby publicznej.

7. Sąd w świetle powyższych rozważań, uznając, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a przede wszystkim ww. przepisy art. 153, art. 170 P.p.s.a. w związku z art. 8a u.z.e.f. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 132 i art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

Sąd jednocześnie wyjaśnia, że Skarżącego nie wzywano do uiszczania wpisu, z uwagi na dyspozycję art. 239 § 1 lit. d) P.p.s.a., więc wszystkie wnioski z tego zakresu zawarte w skardze nie mogły być uznane za zasadne.

Sąd nie uwzględnił też żądania Skarżącego zawartego w skardze o zobowiązaniu organu, do wydania decyzji o określonej treści, co dopuszcza art. 145a § 1 P.p.s.a. W sprawie niezbędne jest bowiem wyjaśnienie części okoliczności faktycznych, do których Minister się nie odnosił, o czym mowa wyżej. Ww. przepis nie może zaś znaleźć zastosowania, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, a mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 145a § 1 P.p.s.a. dotyczy jedynie przypadków, gdy naruszono przepisy prawa materialnego i miało to istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skarżony akt jest dotknięty wadą nieważności (zastosowano odesłanie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub pkt 2 P.p.s.a.).