Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2590/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant R.P., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z 16 stycznia 2006 r., skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, K. D. wniosła o umorzenie zaległości, z uwagi na trudną sytuację materialną. Wskazała, że utrzymuje ją mąż, ponieważ ona nie posiada żadnego źródła dochodów. Podniosła, iż nie posiada żadnych dóbr majątkowych. Jest zadłużona w urzędzie skarbowym oraz u kontrahentów.

Decyzją z [...] maja 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej - "u.s.u.s."), Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść przepisów dotyczących umarzania składek tj. art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., a także wskazał na szczególne zasady umarzania należności, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365: dalej - rozp. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r.).

ZUS wskazał, iż z dokumentacji złożonej przez skarżącą wynika, że działalność, którą prowadziła została zlikwidowana. Wnioskodawczyni pozostaje aktualnie na utrzymaniu męża, który osiąga dochody z tytułu zatrudnienia. W związku z tym, zdaniem organu, istnieje możliwość stopniowej spłaty zadłużenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że wnioskodawczyni była wzywana do sporządzenia i złożenia korekt deklaracji rozliczeniowych pozwalających na prawidłowe rozliczenie należności z tytułu składek za lipiec 2004 r. oraz okres od września 2004 r. do lutego 2005 r. Mimo wezwania, wnioskodawczyni nie złożyła żądanych dokumentów. ZUS stwierdził, iż niezłożenie tych dokumentów, a tym samym brak możliwości ustalenia prawidłowej kwoty zadłużenia, uzasadniał podjęte rozstrzygnięcie.

Pismem z 27 marca 2006 r. K. D. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku skarżąca wyjaśniła, że wysłała do organu stosowne dokumenty, na co posiada potwierdzenie. Ponadto, ponownie wskazała na swoją trudną sytuację materialną. Wyjaśniła, iż jej mąż uzyskuje wynagrodzenie w wysokości 1.200 zł netto. Po spłacie raty kredytu i dokonaniu koniecznych opłat, zostaje 350 zł ma na utrzymanie czteroosobowej rodziny (w tym dwójki dzieci).

Pismem z 10 kwietnia 2006 r. wnioskodawczyni została ponownie wezwana do uzupełnienia dokumentacji, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, zgodnie z art. 64 § 2 Kpa.

Decyzją z [...] maja 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2006 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS powtórzył argumentację przedstawioną w decyzji Zakładu, wskazując na brak podstaw do umorzenia zaległości na podstawie rozp. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Ponadto organ wskazał, iż wnioskodawczyni w dalszym ciągu nie złożyła prawidłowej dokumentacji, w związku z czym, nie można ustalić prawidłowej kwoty zadłużenia.

We wniesionej skardze, K. D. nie przedstawiła zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo opisała swoją trudną sytuację materialną. Wyjaśniła, iż pozostaje bez pracy. Jedynym żywicielem rodziny jest jej mąż. Nie jest w stanie spłacić zadłużenia.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - "P.p.s.a.") - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W pierwszej kolejności Sąd, kierując się normą z art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podaną podstawą prawną, uznał za konieczne poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym i wskazać na istotne naruszenia prawa, których z urzędu dopatrzył się w sprawie.

W tym kontekście Sąd stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Kwestia umarzania tych należności unormowana zaś została, m.in. w art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z ustępami 1 i 2 tego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS z uwzględnieniem ustępów 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane tylko w enumeratywnie określonych przypadkach całkowitej ich nieściągalności, o ile nie zachodzą szczególne okoliczności, dające podstawę do umorzenia należności pomimo braku tej nieściągalności na zasadach, określonych w ust. 3a art. 28 u.s.u.s. oraz przepisach rozp. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r.

Sąd podkreśla, że stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, prawodawca posłużył się zwrotem "mogą być umorzone", implikującym fakultatywny charakter rozstrzygnięcia i oznaczającym, że w każdym wypadku wydawane ono zostaje w ramach uznania organu. Dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach.

Tak duży zakres swobody decyzyjnej nie może być jednak mylony z prawem do dowolności podejmowanego rozstrzygnięcia. Oznacza on jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek polegający na zgromadzeniu materiału dowodowego, dokonaniu wnikliwej jego oceny oraz jak najpełniejszym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu

o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS także związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale

i procesowego. Doniosłość powyższego wniosku i fakt jego podniesienia przez Sąd

z urzędu wynikają z bezpośredniej zależności, jaka łączy dokonane w toku postępowania w sprawie na podstawie przepisów formalnoprawnych ustalenia faktyczne ze sposobem zastosowania dyspozycji normy przyjętej jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia. Innymi słowy, dopiero prawidłowo przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające i będące jego rezultatem ustalenia, mogą stanowić podłoże dla wydania decyzji co do istoty sprawy.

Tymczasem w sprawie niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i to w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Naruszenie to odnosi się m.in. do wspomnianego już wyżej art. 6 k.p.a., a także art. 7, art. 77 i 80 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy rentowe nie dokonały podstawowych ustaleń, które powinny poprzedzać podjęcie rozstrzygnięcia. Organy nie ustaliły bowiem wysokości zaległych składek ciążących na wnioskodawczyni, w związku z tym, orzekanie w przedmiocie ich umorzenia było przedwczesne.

W rozpoznawanej sprawie organ wykazał się niekonsekwencją, najpierw, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wyznaczał skarżącej termin do złożenia niezbędnych dokumentów, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a następnie w związku niezłożeniem tych dokumentów, wydał decyzję odmawiającą umorzenia.

Podkreślić należy, iż instytucja umorzenia zaległych składek ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy nie jest sporna ich wysokość. Jeżeli zachodzi natomiast taka potrzeba, wysokość składek powinna być określona w odrębnym postępowaniu. Ich wysokość ma bowiem duży wpływ na ewentualne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia.

Uznać w związku powyższym należy, iż organ nie dokonał ustaleń niezbędnych do rozpoznania wniosku o umorzenie zaległych składek. Nie przeprowadził zatem postępowania wyjaśniającego, co do rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącej na tle ciążących na niej zaległości.

Ustosunkowując się do powyższego podkreślić należy, iż obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (wyrok NSA OZ w Lublinie z 7 października 1983 r., SA/Lu 240/83). Organ ten również obowiązany jest do przestrzegania wynikających z komentowanego przepisu obowiązków dotyczących postępowania dowodowego (zob. np. teza druga wyroku NSA z 19 marca 1981 r., SA 234/81 - ONSA 1981, nr 1, poz. 23; wyrok NSA z 19 lipca 1982 r., II SA 883/82 - PiP 1983, nr 6, s. 141; wyrok NSA z 29 stycznia 1998 r., II SA 1576/97; teza druga wyroku NSA z 21 lipca 1998 r., II SA 506/98; wyrok NSA z 18 listopada 1999 r., II SA 1345/99).

Ponadto, materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie (zob. np. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Lublinie z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93; wyrok NSA z 8 stycznia 1999 r., IV SAB 198/98; teza pierwsza wyroku NSA z 28 kwietnia 1999 r., IV SA 693/97; wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r., I SA 1551/98; wyrok NSA z 30 września 1999 r., IV SA 1468/97; wyrok NSA z 26 października 1999 r., IV SA 1667/97; wyrok NSA z 16 grudnia 1999 r., I SA 1003/99; wyrok NSA z 27 stycznia 2000 r., I SA 269/99; wyrok NSA OZ w Krakowie z 7 czerwca 2000 r., I SA/Kr 638/98; wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 301/00; wyrok NSA z 17 października 2001 r., I SA 1110/01).

Jednocześnie Sąd zauważa, iż mimo, że w prawie cywilnym obowiązuje reguła, zgodnie z którą ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne (art. 6 k.c.), to podkreślić należy, iż reguła ta nie może być stosowana wprost w prawie administracyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji (zob. np. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Lublinie z 15 września 1992 r., SA/Lu 601/92; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 16 października 1998 r., I SA/Gd 92/98). Podkreślić należy, iż w sytuacji, w której wynik dotychczasowego postępowania dowodowego nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, a strona nie wskazuje na konkretny środek dowodowy, to organ administracji powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody (teza pierwsza wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 18 lutego 2000 r., I SA/Wr 834/97; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 18 lutego 2000 r., I SA/Wr 835/97; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 16 grudnia 1998 r., I SA/Gd 112/97; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 16 grudnia 1998 r., I SA/Gd 286/97; wyrok NSA OZ w Poznaniu z 5 listopada 1998 r., I SA/Po 410/98; wyrok NSA OZ w Rzeszowie z 28 marca 1996 r., SA/Rz 906/95).

Mając na uwadze powyższe, Sąd wskazuje, iż ponownie rozpoznając sprawę organ jest obowiązany w pierwszej kolejności podjąć czynności mające na celu ustalenie wysokości zaległych składek ciążących na skarżącej. Dopiero wówczas, po dokonaniu tych ustaleń, wydana może być decyzja, która wymaga uzasadnienia, będącego zgodnie z art. 107 k.p.a., jej integralnym elementem.

Sąd zaznacza, że dokonując powyższej oceny prawnej, nie przesądza co do słuszności wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z powołanym na wstępie przepisem art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej do istotnych i opisanych wyżej naruszeń przepisów postępowania doszło i w tym zakresie Sąd zwraca uwagę na konieczność uniknięcia podobnego uchybienia przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Jak już wyżej wskazano, dopiero wskutek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z przepisami postępowania, przede wszystkim poprzez ustalenie wysokości zaległych składek ciążących na skarżącej, jak również wskutek gruntownej analizy argumentów podniesionych przez skarżącą we wniosku o umorzenie zaległości, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a przede wszystkim po zebraniu przez organ z urzędu materiału dowodowego i przeprowadzeniu jego oceny, możliwe będzie wydanie prawidłowej decyzji, merytorycznie rozstrzygającej co do istoty sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy o P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Stosownie do art. 152 wyżej powołanej ustawy, Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.