Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1416/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 5,  art. 18a,  art. 35,  art. 37,  art. 91
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 3,   art. 134, art. 147,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie nadania statutów Rad Osiedli 1/ stwierdza nieważność załączników nr 1-23 do uchwały nr "[...]" Rady Miasta z dnia "[...]". sprawie nadania Statutów Rad Osiedli w zakresie: § 7 pkt 1 lit) a, b) i d), § 17 ust. 1 pkt 4, § 18, § 21 w części "chyba, że przepis niniejszego statutu stanowi i inaczej" , § 28 ust. 6 w części "który jest jednocześnie Przewodniczącym Zarządu", § 28 ust. 10 w części zdania 2 i 3 załączników do uchwały, § 31 w części "zwoływanych i prowadzonych przez Przewodniczącego Rady Osiedla lub jego Zastępcę", § 32 ust. 1 w części "który jest jednocześnie przewodniczącym Zarządu Osiedla", § 32 ust. 1 pkt 2 w części " oraz na zewnątrz ", § 32 ust. 1 pkt 5 w części " i Zarządu Osiedla", § 38 ust. 1, § 40 w części " skarbnik miasta oraz", § 44 w części "Komisja Prawa i Samorządności w zakresie zgodności z prawem" , § 49 ust. 2 2/ w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta "[...]" podjęła w dniu "[...]" uchwałę Nr "[...]" w sprawie nadania Statutów Rad Osiedli. Uchwała podjęta została, jak wskazano w jej części nagłówkowej, na podstawie art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2013, poz. 594 ze zm., zwanej dalej: u.s.g.)

W piśmie z dnia 25 listopada 2015 r. Wojewoda, powołując się na art. 93 ust. 1 i 2 u.s.g. wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Nr "[...]" Rady Miasta. Wskazał, przytaczając treść art. 35 u.s.g., że przedmiotem uchwały jest nadanie statutów jednostkom pomocniczym - Radom

Osiedli Miasta, stanowiących załączniki do uchwały. W § 44 załączników nr 1-23 do uchwały Rada Miasta postanowiła: "Nadzór i kontrolę nad działalnością organów osiedla z ramienia Rady Miasta sprawuje Komisja Prawa

i Samorządności w zakresie zgodności z prawem oraz Komisja Rewizyjna na podstawie

kryterium celowości, rzetelności i gospodarności" (ust. 1). W art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., określając wykonawcę nadawanych uprawnień kontrolno – nadzorczych,

ustawodawca wskazał na organy gminy. Pojęcie to ulega sprecyzowaniu w art. 11a u.s.g., w którym zawarto zamknięty katalog organów gminy. Organami gminy są: rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dlatego wskazanie w § 44 załączników nr 1-23 do uchwały, jako organu kontrolno-nadzorczego organów osiedla Komisji Prawa i Samorządności oraz Komisji Rewizyjnej Rady Miasta, powoływanych w innym trybie, nie wypełnia tej delegacji.

Wojewoda podniósł, że niektóre zapisy Statutów jednostek pomocniczych wprowadzone zostały bez podstawy prawnej, wykraczają poza upoważnienie zawarte w przepisie stanowiącym podstawę do przyjęcia Statutów jednostek

pomocniczych, pozostają w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, czy modyfikują zapis ustawy. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym dają radzie gminy szerokie kompetencje do uregulowania w statucie ustroju wewnętrznego osiedla, w tym zadania jego organów. Jednakże kompetencje te nie mogą być wykonywane w oderwaniu od innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Ponadto, zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Wskazał, że w § 7 pkt 1 lit. a, b i d załączników od nr 1 do nr 23 do uchwały, stanowiących statuty Osiedli, Rada postanowiła, że zadaniem samorządu osiedla jest opiniowanie projektów aktów prawa miejscowego, o ile dotyczą danej społeczności osiedlowej, np. regulaminów targowisk, parkingów (....), planów zagospodarowania przestrzennego, dotyczących terenu danego osiedla, projektów i lokalizacji obiektów, zwłaszcza w dziedzinie handlu, usług, małej architektury i podstawowej infrastruktury osiedla. W § 17 ust. 1 pkt 4 Rada postanowiła, iż do właściwości Rady Osiedla należy (...) w szczególności wyrażanie opinii w sprawach określonych w § 7 pkt 1. Tak szeroki zakres delegacji ustawowej nie oznacza jednak dowolności w zakresie uchwalania

statutu jednostki pomocniczej. W ocenie Wojewody, mimo szerokiej delegacji, brak jest podstawy prawnej do jakichkolwiek modyfikacji ustawowych trybów uchwalania

poszczególnych aktów normatywnych, co dotyczy w szczególności uchwał podejmowanych w sprawach uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Osiedla są wyłącznie elementami składowymi gmin, nieznajdującymi poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego, niemogącymi podejmować w stosunku do osób trzecich działań prawnych.

Dalej organ nadzoru wskazał, że w § 21 ust. 1 statutów Osiedli postanowiono, że uchwały Rady Osiedla zapadają zwykłą większością głosów (...) w głosowaniu jawnym, chyba że inny przepis niniejszego statutu stanowi inaczej. Zdaniem Wojewody zawarcie w treści § 21 statutów fragmentu "chyba, że inny przepis niniejszego statutu stanowi inaczej" wskazuje na dopuszczalność określenia w treści statutu innych jeszcze przypadków, kiedy to Rada Osiedla może głosować w sposób tajny. W ocenie skarżącego istotne naruszenie prawa stanowią zapisy § 38 i § 40 Statutów

Osiedli, w których Rada wskazała, iż nadzór bieżący nad wydatkami budżetowymi osiedla pełni Biuro Rady Miasta, kontrolę finansową działalności osiedla sprawuje skarbnik Miasta. W świetle art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego kwestionowane zapisy, cedujące sprawowanie nadzoru i kontroli w zakresie spraw finansowych na Biuro Rady Miasta i Skarbnika gminy narusza art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.

Obowiązujący porządek prawny naruszają też zapisy § 18 Statutów Osiedli stanowiące,

iż do realizacji funkcji kontrolnych w osiedlu Rada Osiedla wybiera ze swego składu komisję rewizyjną (...). Komisja Rewizyjna kontroluje działalność Osiedla pod względem legalności, gospodarności, celowości oraz rzetelności. Komisja rewizyjna przeprowadza kontrole z własnej inicjatywy lub na wniosek Rady Osiedla (...). W ocenie skarżącego, mając na uwadze treść art. 37 ust. 1 u.s.g., ustawodawca przyznał radzie dzielnicy lub osiedla kompetencje uchwałodawcze, natomiast kompetencje kontrolne – zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. przypisane są w stosunku do jednostek pomocniczych organom gminy. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ uchwałodawczy jednostki pomocniczej gminy nie posiada kompetencji kontrolnych.

W § 28 ust. 10 statutów Rada Miasta postanowiła, że w razie odwołania całego składu Zarządu Osiedla, Rada Osiedla wybiera w ciągu jednego miesiąca nowy Zarząd. Do czasu wyboru nowego Zarządu Komisja Prawa i Samorządności Rady Miasta powierza pełnienie obowiązków pełnomocnikowi. Pełnomocnikiem może być członek Rady Osiedla nie będący członkiem Zarządu lub członek Komisji Rewizyjnej Rady Miasta. W ocenie Wojewody, zapis ten we fragmencie "Do czasu wyboru nowego Zarządu Komisja Prawa i Samorządności Rady Miasta powierza pełnienie obowiązków pełnomocnikowi. Pełnomocnikiem może być członek Rady Osiedla nie będący członkiem Zarządu lub członek Komisji Rewizyjnej Rady Miasta" w sposób istotny narusza prawo. Zgodnie bowiem z przepisem art. 35 ust 3 pkt 2

u.s.g. do spraw, które winny być bezwzględnie uregulowane w statucie jednostki pomocniczej należy określenie zasad i trybu wyborów organów jednostki

pomocniczej. Unormowanie to powinno obejmować także sprawę zasad i trybu odwołania tych organów. Jednakże zdaniem skarżącego pojęcie zasad i trybu wyborów nie mieści w sobie upoważnienia do określenia spraw powierzenia pełnienia obowiązków pełnomocnikowi do czasu wyboru nowego zarządu.

W ocenie Wojewody również zapisy zawarte w § 28 ust. 6, § 32 ust. 1 Statutów w zakresie wyrazów" który jest jednocześnie Przewodniczącym Zarządu", w § 32 ust. 1 pkt 5 w zakresie wyrazów "i Zarządu Osiedla" i w konsekwencji zapisy § 31 ust. 1 w zakresie wyrazów "zwoływanych i prowadzonych przez Przewodniczącego Rady Osiedla lub jego zastępcę" pozostają w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 37 u.s.g. organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17, nie więcej jednak niż 21 (ust.1). Organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd. Na czele zarządu stoi przewodniczący (ust. 2). Powyższe wskazuje na rozdział kompetencji tych organów, zatem połączenie funkcji przewodniczącego rady osiedla z funkcją przewodniczącego zarządu wydaje się wysoko problematyczne z uwagi na odmienną rolę i zadania tych organów. W § 32 ust. 1 pkt 2 Statutów, Rada wskazała, iż do zadań przewodniczącego osiedla (...) należy reprezentowanie samorządu osiedla na zewnątrz. Zdaniem skarżącego zapis ten uchybia art. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Osiedle jest jednostką pomocniczą gminy, kompetencje jej reprezentacji ma zatem wyłącznie gmina, reprezentująca interesy społeczności lokalnej, poprzez swoje organy, a nie jednostka pomocnicza. W § 49 ust. 2 Statutów Rad Osiedli, w postanowieniach końcowych Rada Miasta wprowadziła regulację, z której wynika, iż w przypadkach spornych interpretacja postanowień niniejszego Statutu należy do Rady Miasta. W ocenie skarżącego brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wprowadzenia kwestionowanego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Gmina "[...]" wniosła o jej oddalenie w całości uznając ją za bezzasadną. Odnosząc się do zarzutu do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. przez postanowienia § 18, § 38, § 40 i § 44 załączników nr 1-23 do zaskarżonej uchwały zaznaczono, że powyższa norma wskazuje na katalog otwarty elementów jakie powinny znajdować się w statucie jednostki pomocniczej gminy. Zatem dopuszczalne jest wprowadzanie w statucie jednostki pomocniczej gminy jeszcze innych, niż wskazane w art. 35 ust. 3 u.s.g. elementów, w tym dotyczących kontroli i nadzoru. Odnosząc się do zarzutu niezgodności § 7 pkt 1 lit. a, b i d oraz § 17 ust. 1 pkt 4 załączników nr 1-23 do zaskarżonej uchwały z przepisami prawa zawierającymi ustawowe tryby uchwalania poszczególnych aktów normatywnych stwierdzono, że skarżący nie wskazał z konkretnie jakimi przepisami prawa powyższe postanowienia zaskarżonej uchwały są niezgodne, zatem brak jest możliwości polemizowania ze wskazanym zarzutem. Odnosząc się do zarzutu niezgodności § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim zaskarżony przepis narusza zasady jawności życia publicznego uznano, iż zarzut ten jest nietrafiony, gdyż istnieje szereg przepisów prawa gwarantujących dostęp do informacji publicznej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. przez § 10 zaznaczono, że art. 35 ust. 3 u.s.g. jest przepisem, który wskazuje "w szczególności" jakie elementy powinny się znaleźć w statucie jednostki pomocniczej gminy, natomiast nie ogranicza możliwości określenia w statucie jeszcze innych postanowień. Zatem wprowadzenie w zaskarżonej uchwale funkcji pełnomocnika upoważnionego do pełnienia obowiązków zarządu jest dopuszczalne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 u.s.g. przez § 28 ust. 6, § 32 ust. 1, § 32 ust. 1 pkt 5 załączników nr 1-23 zaskarżonej uchwały podniesiono, że art. 37 u.s.g. nie odnosi się do dopuszczalności lub niedopuszczalności łączenia funkcji przewodniczącego rady osiedla z jednoczesnym przewodnictwem zarządowi osiedla. W związku z powyższym, mając na uwadze

szerokie upoważnienie ustawowe do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej określonej m.in. w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. należało uznać, iż postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczące łączenia funkcji przewodniczącego rady osiedla z jednoczesnym przewodnictwem zarządowi osiedla są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego do wprowadzenia w zaskarżonej uchwale § 49 ust. 2 w załącznikach nr 1-23 dotyczącego przyznania Radzie Miasta uprawnienia do interpretacji postanowień statutów rad osiedli wskazano, iż art. 35 ust. 3 u.s.g zawierając

katalog otwarty elementów jakie powinny być zawarte w statucie jednostki pomocniczej, nie stoi na przeszkodzie wprowadzenia uprawnień w zakresie interpretacji statutów rad osiedli przez Radę Miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 dalej jako p.p.s.a), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm, dalej jako: p.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Statut jednostki pomocniczej jest aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2003 r., II SA/Wr 1501/03, Lex nr 166987; wyrok NSA z dnia 9 lutego 1994 r., SA/Gd 2470/93, Lex nr 10611).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania, a niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Z kolei art. 5 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że "zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy". Natomiast według art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami", zaś ust. 3 pkt 3 i 4 tego przepisu przewiduje, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności "organizację i zadania organów jednostki pomocniczej" oraz "zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji". Według art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie, "jednostka pomocnicza stanowi wyraz dekoncentracji zadań publicznych przekazanych przez gminę. Jej status publicznoprawny wyznaczony jest, przede wszystkim poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych" (zob. M. Augustyniak, w: B. Dolnicki (red.): Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, str. 84). Jednostka pomocnicza nie jest jednak kolejną jednostką samorządu terytorialnego, a stanowi część większej struktury jaką jest gmina. Jak sama nazwa wskazuje podmioty takie mają pomocniczy charakter, wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy. Same jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Nie mogą być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego. Osiedla są wyłącznie elementami składowymi gmin, nie mającymi poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego, nie mogącymi w stosunku do osób trzecich podejmować jakichkolwiek działań. Poza ramami organizacyjnymi gminy osiedle nie istnieje, gdyż nie ma w żadnej mierze choćby nawet ułomnej osobowości prawnej (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 maja 2004 r., III SA/Kr 61/04, LEX nr 138349).

Przechodząc do zarzutów skargi wskazać należy, że w § 44 pkt 1 uchwały Rada Miasta przyjęła, że nadzór i kontrolę nad działalnością organów osiedla z ramienia Rady Miasta sprawuje Komisja Prawa i Samorządności w zakresie zgodności z prawem oraz Komisja Rewizyjna na podstawie kryterium celowości, rzetelności i gospodarności. Przyjęty w takim kształcie zapis uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 18a u.s.g. stanowiącym, że "Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną". Z treści powyższej normy wynika jednoznacznie, że tylko komisja rewizyjna - jako organ ustawowy - może kontrolować działalność jednostek pomocniczych gminy. Z kolei Komisja Prawa i Samorządności nie jest organem w rozumieniu przepisów u.s.g., co oznacza, że nie jest podmiotem uprawnionym do kontrolowania organów osiedla. Komisja ta ewentualnie może stanowić strukturę powołaną do obsługi organu, jakim jest gmina, i wykonywać powierzone jej zadania, które nie są ustawowo zastrzeżone dla innego organu.

W § 7 pkt 1 lit. a, b i d załączników od nr 1 do nr 23 do uchwały, stanowiących statuty Osiedli, Rada postanowiła, że zadaniem samorządu osiedla jest opiniowanie projektów aktów prawa miejscowego, o ile dotyczą danej społeczności osiedlowej, np. regulaminów targowisk, parkingów (....), planów zagospodarowania przestrzennego, dotyczących terenu danego osiedla, projektów i lokalizacji obiektów, zwłaszcza w dziedzinie handlu, usług, małej architektury i podstawowej infrastruktury osiedla. W § 17 ust. 1 pkt 4 Rada postanowiła, iż do właściwości Rady Osiedla należy (...) w szczególności wyrażanie opinii w sprawach określonych w § 7 pkt 1. Przyjęte uregulowania pozostają w sprzeczności przede wszystkim z treścią art. 17 pkt 6 lit. a, b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 – dalej jako u.p.z.p.) wskazującym do jakiego organu występuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta celem zaopiniowania lub uzgodnienia projektu planu miejscowego. W przywołanym artykule nie została wyszczególniona jednostka pomocnicza, w niniejszym przypadku samorząd osiedla. Zasadnie zatem wskazał organ nadzoru, że brak jest podstawy prawnej do jakichkolwiek modyfikacji ustawowych trybów uchwalania poszczególnych aktów normatywnych, co dotyczy w szczególności uchwał podejmowanych w sprawach uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Osiedla są wyłącznie elementami składowymi gmin, nieznajdującymi poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego, niemogącymi podejmować w stosunku do osób trzecich działań prawnych. Nie są zatem organem mogącym opiniować akty prawne. Nadto nie sposób nie dostrzec, by podmiot opiniujący ( uzgadniający ) projekt aktu prawa miejscowego mógłby być uznany za takowy organ - oczywiście tylko przez krajowego ustawodawcę - powinien być w sensie ustrojowym organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 j.t. – dalej jako k.p.a. ), względnie funkcjonalnie w takowej roli występować stosownie do art. 1 pkt 2 k.p.a. Jednostka pomocnicza gminy, z założenia, nie może być organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym, gdyż takowym jest organ wykonawczy gminy, zaś w sensie funkcjonalnym status takowy w procedurze opiniowania aktu prawa miejscowego mogłaby uzyskać tylko na mocy wyraźnej woli ustawodawcy, czego u.p.z.p. nie potwierdza.

Zgodnie z brzmieniem art. 11b. ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Zgodnie zaś z ust. 2 jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Tym samym w sprzeczności z powyższą normą pozostaje zawarte w § 21 załącznika do uchwały postanowienie wyłączające, ze względu na przepis statutu, jawność głosowania rady osiedla. Jak wyżej wskazano, ograniczenie jawności może wynikać tylko z ustawy.

W § 38 i § 40 załączników do uchwały Rada Miasta wskazała, iż nadzór bieżący nad wydatkami budżetowymi osiedla pełni Biuro Rady Miasta, kontrolę finansową działalności osiedla sprawuje skarbnik Miasta. W kontekście powyższych zapisów nie można pominąć treści art. 18a ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Biuro Rady Miasta i skarbnik nie są organami w rozumieniu przepisów u.s.g., nie przysługują im żadne uprawnienia kontrolne, gdyż organem kontrolnym dla jednostki pomocniczej jest rada gminy, która w tym zakresie działa poprzez komisję rewizyjną rady gminy (miasta). Wobec powyższego, zasadny był zarzut skargi wskazujący, że kwestionowane zapisy nie mogły cedować sprawowania nadzoru i kontroli w zakresie spraw finansowych na Biuro Rady Miasta i skarbnika.

Regulacje statutu jednostki pomocniczej nie mogą pomijać bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o samorządzie gminnym (w tym kontekście nie można więc pominąć art. 18a ust. 1 u.s.g.). W § 18 organ postanowił, że do realizacji funkcji kontrolnych w osiedlu Rada Osiedla wybiera ze swego składu komisję rewizyjną (...). Komisja Rewizyjna kontroluje działalność Osiedla pod względem legalności, gospodarności, celowości oraz rzetelności. Komisja rewizyjna przeprowadza kontrole z własnej inicjatywy lub na wniosek Rady Osiedla (...). Komisja rewizyjna jednostki pomocniczej nie może zastępować Komisji Rewizyjnej Rady Miasta - właściwego, określonego ustawowo organu kontrolnego jednostki pomocniczej - może jedynie, przekazując temu organowi swoje wnioski i opinie, wspomagać jego działanie. Zatem zarzut skargi kwestionujący powyższy zapis jest zasadny.

W § 28 ust. 10 Rada Miasta postanowiła, że w razie odwołania całego składu Zarządu Osiedla, Rada Osiedla wybiera w ciągu jednego miesiąca nowy Zarząd. Do czasu wyboru nowego Zarządu Komisja Prawa i Samorządności Rady Miasta powierza pełnienie obowiązków pełnomocnikowi. Pełnomocnikiem może być członek Rady Osiedla nie będący członkiem Zarządu lub członek Komisji Rewizyjnej Rady Miasta. Powyższy zapis jest niezgodny z obowiązującymi przepisami, bowiem pełnomocnik nie jest organem przewidzianym ustawowo. Zasadnie wskazał w tym zakresie organ nadzoru, że zgodnie z przepisem art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. do spraw, które winny być bezwzględnie uregulowane w statucie jednostki pomocniczej należy określenie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej. Unormowanie to powinno obejmować także sprawę zasad i trybu odwołania tych organów. Jednakże pojęcie zasad i trybu wyborów nie mieści w sobie upoważnienia do określenia spraw powierzenia pełnienia obowiązków pełnomocnikowi do czasu wyboru nowego zarządu.

W § 28 ust. 6 Rada Miasta postanowiła, że "Przewodniczącego Rady Osiedla, który jest jednocześnie Przewodniczącym Zarządu, wybiera się w oddzielnym tajnym głosowaniu". W ocenie Sądu powyższy zapis narusza art. 37 ust. 1 i 2 u.s.g., bowiem przewiduje łączenie funkcji ustawodawczych i wykonawczych, co jest niedopuszczalne. Również postanowienia § 31 ust. 1 stanowiące, że "Zarząd obraduje na posiedzeniach zwoływanych i prowadzonych przez Przewodniczącego Rady Osiedla lub jego Zastępcę", jak też postanowienia § 32 ust. 1 i ust. 5 w brzmieniu "Do zadań Przewodniczącego Rady Osiedla, który jest jednocześnie przewodniczącym Zarządu (...) Do zadań Przewodniczącego Rady Osiedla należy podpisywanie uchwał Rady Osiedla i Zarządu Osiedla", przewidują niedopuszczalne łączenie funkcji, co przesądza, ze zostały podjęte z naruszeniem 37 ust. 1 i 2 u.s.g.

Z ustawy o samorządzie gminnym - art. 31 - wynika, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Dlatego też § 31 ust. 1 pkt 2 uchwały, przewidujący, że do zadań Przewodniczącego Rady Osiedla należy reprezentowanie organów osiedla na zewnątrz, jest niezgodny z art. 31 u.s.g.

W § 49 ust. 2 Statutów Rad Osiedli, w postanowieniach końcowych Rada Miasta wprowadziła regulację, z której wynika, iż w przypadkach spornych interpretacja

postanowień niniejszego Statutu należy do Rady Miasta. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organu nadzoru, brak jest

jakichkolwiek podstaw prawnych do wprowadzenia powyższego postanowienia. Zadania rady gminy wynikają z ustawy o samorządzie gminnym oraz innych ustaw.

Postanowienia aktów prawnych powinny być uchwalane zgodnie z zasadą "poprawnej

legislacji", co oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego prawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości, co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Przyjęcie odmiennego punku widzenia uniemożliwiłoby sądowi administracyjnemu wykonywanie jego ustrojowej, konstytucyjnie unormowanej, roli kontroli administracji publicznej sprawowanej, także pod kątem ewentualnego naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. W tej mierze wspomniana jednostka redakcyjna uchwały narusza art. 3 p.p.s.a. w zw .z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ( Dz. U. z 1997, Nr 78, poz. 483 ze zm. ).

Sąd nie stwierdził nieważności § 7 pkt 12 Statutów Osiedla stwierdzającego, że do zadań samorządu osiedla należy wspieranie i stymulowanie pomocy społecznej oraz § 28 ust. 8 Statutu Osiedla stanowiącego, że Rada Osiedla może odwołać zarząd lub poszczególnych jego członków, jeżeli ich działalność narażana szkodę interesy osiedla lub jest sprzeczna z prawem. W ocenie Sądu, powyższe zapisy nie kolidują z jakimkolwiek bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa, co uzasadniałby wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W pierwszym bowiem przypadku nie mamy do czynienia z władczym przejawem działalności jednostki pomocniczej, a jedynie z przejawem pewnej aktywności społecznej, zaś w drugim przypadku art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. nie definiuje trybu, a w konsekwencji i kryteriów odwołania organów jednostki pomocniczej.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932).

Mając powyższe na uwadze uznano, że wskazane zapisy uchwały istotnie naruszają art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz wskazane przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 2 art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku.

W pozostałym zakresie skargę, jako nieuzasadnioną oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały - nie tylko w kontekście zarzutów podnoszonych w skardze - nie dopatrzył się bowiem w tym zakresie sprzeczności uchwały ( Statutów Osiedli ) z prawem.