Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1019/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1610
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 636/17 w sprawie ze skargi A. K. na § 16 ust. 3 i § 27 ust. 3 i 7 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r., nr XXI/340/15 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od A. K. na rzecz Rady Miasta Krakowa kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 636/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. K. na § 16 ust. 3 i § 27 ust. 3 i 7 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r., nr XXI/340/15, w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 8 lipca 2015 r. uchwałę nr XXI/340/15 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń.

Pismem z 11 kwietnia 2017 r. A. K., w związku z ww. uchwałą, wezwała Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bez odpowiedzi. Następnie 31 maja 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skargę na powyższą uchwałę, wskazując na przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa kompetencji uchwałodawczych w zakresie wprowadzenia normy prawnej określonej w § 16 ust. 3 w zw. z § 27 ust. 3 uchwały. Jej zdaniem powyższa norma uzależnia zawarcie umowy najmu (przywrócenie umowy najmu) od spłaty zadłużenia w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie uchwały i powoduje nieuzasadnione wdrożenie dodatkowych i nieprzewidzianych ustawowo kryteriów przyznania lokalu z zasobów gminy w oparciu o zdolność finansową lokatora do spłaty zadłużenia i nie bierze pod uwagę jego sytuacji życiowej i finansowej.

W ocenie skarżącej regulacja § 16 ust. 1 i 3 pkt 1 w zw. § 27 ust. 7 uchwały narusza zasadę równości wobec prawa poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej osób posiadających zadłużenie związane z zamieszkiwanym lokalem z sytuacją osób nieposiadających zadłużenia lub posiadających zadłużenie nieznaczne - w kontekście możliwości ponownego zawarcia umowy najmu lokalu (bez możliwości rozłożenia zadłużenia na raty). Wyznaczony uchwałą termin 12 miesięcy limitujący prawo do ponownego zawarcia umowy - powoduje nieuzasadnione zróżnicowanie w dostępie do mieszkaniowego zasobu komunalnego ze względu na różnice w potencjale finansowym zainteresowanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, wniosła o jej oddalenie. Organ zauważył, że skarżąca powinna wskazać § 27 ust. 8, a nie § 27 ust. 3 uchwały, ponieważ utraciła prawa najemcy z powodu zadłużenia czynszowego. Zdaniem organu zarzuty skarżącej są bezzasadne. Kwestionowanie możliwości wprowadzenia szczegółowych kryteriów, od spełnienia których uzależnione jest ponowne zawarcie umowy najmu, godzi w sens wprowadzenia przepisów dotyczących przywrócenia umowy najmu. Regulacja ta jest dowodem na to, że Rada Miasta Krakowa wyszła naprzeciw potrzebom mieszkańców, umożliwiając osobom, które utraciły tytuł prawny do zajmowanego lokalu, ponowne zawarcie umowy najmu, mimo braku ustawowego obowiązku w tym zakresie.

Zarzut, że wprowadzenie terminów w uchwale narusza zasadę równości wobec prawa osób pozostających w tej samej sytuacji jest nieuzasadniony, gdyż wiele aktów prawnych przewiduje terminy na dokonanie określonych czynności.

Wprowadzając w życie zaskarżone przepisy uchwałodawca zadbał, by osoby zainteresowane przywróceniem najmu miały cały rok na zapoznanie się ze zmianami i dokonanie spłaty w przewidzianym terminie. Uregulowanie zaległości jest obowiązkiem dłużnika niezależnie od pozytywnego lub negatywnego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przedmiotem kontroli jest § 16 ust. 3 w zw. z § 27 ust. 3 i 7 uchwały nr XXI/340/15 z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2015 r. poz. 4508, z późn. zm.), dalej "uchwała". Sąd ten przytoczył zaskarżone przepisy i stwierdził, że istota sporu dotyczy przede wszystkim § 27 ust. 7 uchwały. Skarżąca wywodzi bowiem, że Rada Miasta Krakowa przekroczyła delegację ustawową z tego względu, że w ustawie nie ma podstawy do wprowadzenia regulacji uzależniającej zawarcie umowy najmu (przywrócenie umowy najmu) od spłaty zadłużenia w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie uchwały.

Sąd ten stwierdził, że delegację ustawową do wydania uchwały zawiera art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150, z późn. zm.), dalej "ustawa".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określone ww. przepisami mają charakter wiążący, ale niewyczerpujący. Każda uchwała rady gminy dotycząca tej materii powinna być zgodna z tymi zasadami, ale dodatkowo rada gminy może wprowadzić inne regulacje służące dostosowaniu tych zasad do lokalnych warunków i potrzeb.

W związku z powyższym Sąd ten stwierdził, że § 16 ust. 3 uchwały nie narusza ustawy o ochronie praw lokatorów. Norma ta wprost nawiązuje do art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy, który przewiduje dopuszczalność rozwiązania umowy najmu z najemcą, który jest w zwłoce z zapłatą czynszu lub innych opłat. Omawiany § 16 ust. 3 uchwały pozwala na ponowne zawarcie umowy najmu z byłym najemcą, któremu gmina wypowiedziała najem lokalu. Przyznanie takiemu byłemu najemcy preferencyjnych zasad pozwalających na zawarcie kolejnej umowy najmu, bez poprzedzania jej procedurą kwalifikacji na listy osób uprawnionych, nie można uznać za dyskryminację.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł także niezgodności z prawem § 27 ust. 3 uchwały. Przepis ten ma charakter przejściowy i utrzymał w mocy dotychczasowe uprawnienia osób, które pod rządem poprzednio obowiązującej uchwały zostały zakwalifikowane do zamiany lokalu bez konieczności objęcia ostatecznymi listami mieszkaniowymi.

W ocenie tego Sądu skarżąca błędnie interpretuje znaczenie § 27 ust. 7 uchwały. Przepis ten nie stanowi kryterium przyznawania prawa do lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy. Przepis ten obejmuje osoby, dla których już wygasło uprawnienie do zawarcia umowy najmu lokalu do zajmowanego lokalu przed wejściem w życie uchwały. Tym samym nie dotyczy on kryteriów kwalifikowania osób na ostateczną listę mieszkaniową. To rozwiązane nie ograniczało prawa skarżącej do skorzystania z podstawowej procedury ubiegania się o zakwalifikowanie do grupy uprawnionych do zawarcia umowy najmu, ale przyznawało inną jeszcze drogę zawarcia umowy najmu, polegającą na tym, że chociaż skarżąca utraciła tytuł najmu do lokalu komunalnego z powodu braku płacenia należności za najem, to w razie spłacenia zadłużenia w okresie 12 miesięcy, mogła być ponownie z nią zawarta umowa najmu.

Zaskarżony § 27 ust. 7 uchwały nie pozbawiał skarżącej prawa do skorzystania z podstawowego trybu zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu, ale dodatkowo wprowadzał odrębny tryb zawarcia umowy, pod warunkiem spłaty zadłużenia w okresie 12 miesięcy. Powyższa regulacja stanowi dodatkową zasadę wynajmowania lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego Gminy Kraków, która nie jest sprzeczna z art. 21 ust. 3 ustawy, ani też nie ogranicza organów Gminy Kraków w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem sprawy jest ocena zgodności z prawem § 16 ust. 3 oraz § 27 ust. 3 i 7 uchwały, a nie ocena zgodności z prawem przyznania skarżącej prawa do konkretnego lokalu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

1) art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 7, 77 §1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, a także na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym zwłaszcza nienależyte ustalenie, iż norma prawna określona w § 16 ust. 3 w zw. z § 27 ust. 3 uchwały nr XXI/340/15 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń nie wykracza poza delegację ustawową, pomimo iż ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie wprowadza regulacji uzależniającej zawarcie umowy najmu (przywrócenie umowy najmu) od spłaty zadłużenia w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie uchwały;

2) naruszenie zasady równości wobec prawa poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej osób posiadających zadłużenie związane z zamieszkiwanym lokalem z sytuacją osób nieposiadających zadłużenia łub posiadających zadłużenie nieznaczne - w kontekście możliwości ponownego zawarcia umowy najmu lokalu (bez możliwości rozłożenia zadłużenia na raty).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej Rada Miasta Krakowa nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, której zrzekła się A. K.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 7, 77 §1 k.p.a.

Wskazać należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), dalej p.u.s.a, stanowią, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i rozstrzyganie określonych sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość oraz, że powyższa kontrola jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Powołane przepisy zawierają normy o charakterze ustrojowym, a nie procesowym. Sąd pierwszej instancji skontrolował działalność organu administracji publicznej, tj. Rady Miasta Krakowa pod względem zgodności z prawem § 16 ust. 3 i § 27 ust. 3 i 7 podjętej przez nią uchwały z dnia 8 lipca 2015 r. nr XXI/340/15 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń.

Zgodnie z § 16 ust. 3 zaskarżonej uchwały w przypadku, gdy przyczyną wypowiedzenia najmu zajmowanego lokalu był art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, po spełnieniu warunków określonych w § 16 ust. 1 pkt 1-5 uchwały z byłym najemcą, a w razie jego śmierci lub wyprowadzenia się z osobami wymienionymi w ust. 1, możliwe jest zawarcie umowy najmu: 1) takiej, jaka została rozwiązana, gdy wobec wnioskodawcy nie orzeczono eksmisji lub w wyroku eksmisyjnym przyznano prawo do lokalu socjalnego, 2) lokalu socjalnego, gdy sąd orzekający eksmisję nie orzekł o takim uprawnieniu. Przepis § 27 ust. 3 uchwały stanowi zaś, że osoby, które zostały zakwalifikowane do zamiany lokalu bez konieczności objęcia ostatecznymi listami mieszkaniowymi według dotychczasowych przepisów, zachowują uprawnienie do zawarcia umowy najmu lokalu. Realizacja tego rodzaju zamian odbywa się zgodnie z zasadami wprowadzonymi niniejszą uchwałą. Zgodnie zaś z § 27 ust. 7 uchwały osoby, którym wygasło uprawnienie do nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przed wejściem w życie niniejszej uchwały, zachowują uprawnienie do zawarcia umowy najmu tego lub innego lokalu, jeżeli uregulują zadłużenie w terminie 12 miesięcy.

Za chybiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 7, 77 §1 k.p.a., dokonując kontroli legalności ww. uchwały w zaskarżonym zakresie. Przepisy te w ogóle nie maja zastosowania w sprawie w związku z czym Sąd pierwszej instancji nie mógł ich naruszyć. Zgodnie z art. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie była ani decyzja, ani postanowienie organu administracji. Przedmiotem kontroli był § 16 ust. 3 i § 27 ust. 3 i 7 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r., nr XXI/340/15, w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń. Zastosowanie zatem znajdował w sprawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zarzutu ww. przepisu prawa skarżący kasacyjnie nie podniósł. Dodać należy, że ww. przepis prawa także nie mógłby stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego sądu Administracyjnego art. 145 - 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że Rada Miasta Krakowa przekroczyła kompetencje uchwałodawcze w zakresie wprowadzenia normy określonej w § 16 ust. 3 w zw. z § 27 ust. 4 uchwały.

Trafnie Sąd ten zauważa, że delegację ustawową do podjęcia zaskarżonej uchwały zawiera art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t.: Dz. U. z 2014 r. poz. 150, z późn. zm.), dalej "ustawa". Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, Rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepis ten w ust. 3 stanowi: zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że art. 21 ust 3 pkt 1-7 d ustawy o ochronie praw lokatorów zakreśla ogólne zasady gospodarki gminnym zasobem mieszkaniowym, a ich konkretyzacja następuje w aktach prawa miejscowego. Są to elementy obligatoryjne, które muszą znaleźć się w uchwale rady gminy, ale nie jedyne. Przepis art. 21 ust. 3 wskazanej ustawy oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w tym upoważnieniu ustawowym kwestie w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Z uwagi na to, że przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale regulacje dotyczące dodatkowych zagadnień.

Należy podkreślić, że ustawodawca nie zobowiązał organów gmin do wprowadzenia zapisów umożliwiających przywrócenie najmu osobom, którym wskutek zaległości wypowiedziano umowę. Położenie tych osób jest odmienne od sytuacji osób, które starają się o zawarcie umowy najmu lokalu gminnego z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, dla których należy ustalić kryteria wyboru, tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust 3 pkt 3 i 5). Składając wniosek o przywrócenie najmu wnioskodawcy oczekują zawarcia umowy na ten lokal, który zajmują, podczas gdy ustawodawca przewidział możliwość uzyskania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu tylko w przypadku osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy (art. 21 ust. 3 pkt 6).

Kwestionowanie możliwości wprowadzenia szczegółowych kryteriów, od spełnienia których uzależnione jest ponowne zawarcie umowy najmu, godzi w sens wprowadzenia przepisów dotyczących przywrócenia umowy najmu. Trafnie zauważa organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że regulacja ta jest dowodem na to, że Rada Miasta Krakowa wyszła naprzeciw potrzebom mieszkańcom, umożliwiając osobom, które utraciły tytuł prawny do zajmowanego lokalu, ponowne zawarcie umowy najmu, mimo braku ustawowego obowiązku w tym zakresie.

W toku postępowania przed sądem pierwszej instancji skarżąca nie wskazała w jaki sposób kwestionowane przepisy zaskarżonej uchwały naruszają jej interes prawny, jak również nie wskazała przepisu prawa materialnego, który kształtowałby jej interes prawny. Podnieść należy, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej osób posiadających zadłużenie związane z zamieszkiwanym lokalem z sytuacją osób nieposiadających zadłużenia łub posiadających zadłużenie nieznaczne - w kontekście możliwości ponownego zawarcia umowy najmu lokalu (bez możliwości rozłożenia zadłużenia na raty). Odnosząc się do poniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa zauważyć należy, że zarzut ten nie spełnia wymogów formalnych. Podnosząc ów zarzut, autor skargi kasacyjnej, nie wskazał przepisu prawa, który jego zdaniem Sąd pierwszej instancji naruszył. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do poszukiwania normy prawnej, której zarzut ten dotyczy.

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Mając na względzie sytuację materialną skarżącej kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od niej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Rady