Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 383/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 5,  art. 24 ust. 1-5,  art. 20 ust. 1,  art. 21 ust. 1-7
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: par. 19 ust. 1,  ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 127 poz 886
law: Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków  rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Chocianowie z dnia 23 lutego 2012 r. nr XVII.135.2012 w przedmiocie zatwierdzenia taryf cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na obszarze Gminy Chocianów I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Chocianów na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r., Nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 147, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), Rada Miejska w Ch. zatwierdziła taryfy cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przez P.W.-K. Sp. z o.o. w Ch. na obszarze Gminy Ch..

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda D.. Zarzucając istotne naruszenie art. 24 ust. 3 i 5 w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając swe żądanie organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Do wniosku o zatwierdzenie taryfy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych (art. 24 ust. 3). Organ wykonawczy gminy sprawdza zaś, czy taryfy i w/w plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o ich zatwierdzenie, albo o odmowie zatwierdzenia taryfy, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Z powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika obowiązek dołączenia do wniosku w sprawie zatwierdzenia taryf aktualnego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, uchwalonego przez radę gminy. Obowiązek opracowania planu nie dotyczy jedynie przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, które nie planuje urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych (art. 21 ust. 7). Zarówno kalkulacja jak i plan mają za zadanie umożliwić organom gminy podjęcie prawidłowej decyzji co do zatwierdzenia proponowanych taryf.

W rozpatrywanym przypadku - w ocenie organu nadzoru - wniosek nie spełniał wymogów ustalonych w powołanych przepisach. Przewodniczący Rady Gminy w piśmie z dnia 21 marca 2012r. skierowanym do organu nadzoru wyjaśnił, że do wniosku o zatwierdzenie taryf nie dołączono aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z uwagi na to, że Przedsiębiorstwo nie posiada takiego dokumentu i nie ubiegało się o jego zatwierdzenie. Planowane przez Przedsiębiorstwo prace inwestycyjne są realizowane na przestrzeni roku. Natomiast na sesji Rady Miejskiej w Ch. w dniu 23 lutego 2012 r. Prezes P.W.-K. Sp. z o.o. w Ch. odpowiadając na pytanie o brak wskazanego planu, oświadczył, że:, cyt.: "na dzień dzisiejszy spółka opracowuje ten plan, chcielibyśmy na następnej sesji Państwu przedstawić projekt, niech się rada z nim zapozna, zaopiniuje to pozytywnie czy negatywnie lub ewentualnie swoje uwagi da. To dopiero będzie na następnej sesji przedstawione" (str. 9 protokołu nr [...] Rady Miejskiej w Ch.).

W dalszej części skargi, organ nadzoru wskazał, że uzasadnienie wniosku o zatwierdzenie taryfy w pozycji "specyfikacja planowanych zadań do wykonania w czasie obowiązywania nowej taryfy" wymienia trzy zadania inwestycyjne, planowane do realizacji na przestrzeni roku. Nie są to jednak wszystkie przedsięwzięcia planowane przez P.W.-K.. Prezes Przedsiębiorstwa podczas dyskusji nad projektem uchwały wskazał przykładowo na zamiar "dokończenia budowy sieci kanalizacyjnej P. i T.". Natomiast w samym uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdza się wprost, że w roku obowiązywania taryf P.W.-K. planuje do wykonania zadania inwestycyjne na terenach wiejskich oraz na terenie Miasta Ch., a są to:

1. budowa sieci wodociągowej o dł. 126, 50 mb w P. (zadanie do zrealizowania w 2012 r.);

2. uzbrojenie terenu w sieć i przyłącza wodociągowe wraz z odgałęzieniami dla istniejących budynków w obrębie ul. D. i K. w Ch.;

3. uruchomienie istniejącej studni P - 11 przy ul. K. w Ch.;

4. adaptacja pomieszczeń w budynku socjalnym oczyszczalni ścieków w Chocianowie na biura pracowników spółki;

5. zagospodarowanie osadów ściekowych z oczyszczalni ścieków w Ch..

Wojewoda powołując się na przepis art. 21 ustawy stwierdził, że przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący i expressis verbis ustanawiają zasadę, że działalność przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oparta musi zostać na podstawie zapisów planu, chyba że zachodzi przypadek, gdy przedsiębiorstwo nie planuje budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych (art. 21 ust.7).

W świetle przywołanego przepisu art. 24 ust. 5 omawianej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy podejmuje uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Fakt naruszenia obowiązku przedstawienia aktualnego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały jest zdaniem organu nadzoru w istocie bezsporny. Rada uznała jednak, że wskazana nieprawidłowość nie uzasadnia podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryfy.

W ocenie organu nadzoru, warunkiem uznania taryf za sporządzone zgodnie z przepisami jest przygotowanie wniosku taryfowego w oparciu o zapisy załączonego planu. Z zasady dopiero taki wniosek może zostać poddany kontroli pod względem weryfikacji kosztów i ewentualnie stanowić podstawę dla podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryf. Wojewoda odwołał się w tym miejscu do wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2010r., sygn. akt II SA/Wr 313/10, podkreślając, że ów wyrok zapadł na tle przypadku, w którym rada gminy odmówiła zatwierdzenia taryfy opracowanej na podstawie gotowego już projektu wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Plan ten miał zostać uchwalony po rozpatrzeniu wniosku taryfowego, na kolejnej sesji. Sąd w wyroku tym kategorycznie stwierdził, że niemożliwym jest dokonanie w sposób prawidłowy oceny zgodności taryf z przepisami, w sytuacji gdy rada gminy nie uchwaliła jeszcze wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, gdy w momencie zatwierdzania taryf plan ten jest dopiero na etapie projektu. Zdaniem Sądu aktualny plan, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 powołanej powyżej ustawy, oznacza plan uchwalony, a nie opracowany projekt planu, który nie został uchwalony przez radę gminy. Jeżeli bowiem plan wymaga uchwalenia przez radę gminy, stosownie do przepisu art. 21 ust. 5 ustawy, oznacza to, że ustawodawca przyznaje temu dokumentowi określoną rangę, która ma przełożenie w sferze materialno-prawnej i faktycznej.

Wojewoda podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie brak jest nawet projektu planu, istnieje natomiast zamiar i potrzeba, a więc obowiązek sporządzenia tego dokumentu. W ocenie organu nadzoru, Rada Miejska zobowiązana była podjąć uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf. Zatwierdzenie taryf mimo zaniechania uprzedniego uchwalenia planu prowadzi do stanu, w którym bezczynność zwalnia z obowiązku wykonania czynności określonej prawem, powoduje wygaśnięcie tego obowiązku. Taki stan rzeczy ewidentnie narusza aksjologię systemu prawnego (tak NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2420/10).

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów według norm przypisanych. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody, strona wskazała, że wprawdzie do wniosku nie dołączono aktualnego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, jednak w chwili podejmowania uchwały radni Rady Miasta i Gminy Ch. znali plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, albowiem planowane inwestycje wyszczególnione zostały w uzasadnieniu do wniosku, co pomija strona skarżąca. W uzasadnieniu do wniosku szczegółowo wskazano, że planuje się budowę sieci wodociągowej w miejscowości P.. Budowa realizowana będzie zgodnie z pozwoleniem na budowę Nr [...] wydanym w dniu 24 czerwca 2010 r. na łączną kwotę 64688,48 zł. W 2010 r. Spółka poniosła koszty sporządzenia projektu w wysokości 6500 zł brutto.

Dodatkowo, co wynika z wniosku przedsiębiorstwo w roku obowiązywania taryfy planuje uzbrojenie terenu w sieć i przyłącza wodociągowe wraz z odgałęzieniami dla istniejących budynków na działkach 430/41, 26 dr, 52 dr, 6/64, 7dr, 14/10 dr, 14/9 dr, 14/14, 14/20 obręb I Ch.-Miasto w miejscowości Ch. w rejonie ulic D. i K., zgodnie z pozwoleniem na budowę Nr [...] wydanym w dniu 12 lipca 2010 r. na łączną kwotę 175836,12 zł oraz uruchomienie istniejącej studni P-11 BIS Ch., przy ulicy K. na łączną kwotę 22 000 zł. "Rozbudowa sieci wodociągowej w tym rejonie zapewni mieszkańcom dostawę wody uzdatnionej. Przez wiele lat mieszkańcy tego rejonu byli zaopatrywani w wodę nieuzdatnioną, tj. surową. Po wyłączeniu z eksploatacji studni głębinowej P-11 w roku 2006 Spółka wykorzystywała sieć przesyłową wody surowej i na terenie ZUW Ch. dokonała wpięcia w/w sieci do wody uzdatnionej i na dzień dzisiejszy mieszkańcy w/w obszaru zaopatrywani są w wodę zdatną do spożycia, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Na przełomie roku 2008/2009 wybudowano w rejonie byłej studni P-11 studnię zastępczą P-11 BIS. Włączenie w/w studni do eksploatacji stanęło pod znakiem zapytania, ponieważ sieć przesyłowa została wykorzystana tymczasowo do przesyłu wody uzdatnionej. Dlatego w roku 2010 Spółka zleciła wykonanie dokumentacji budowlanej na budowę w tym rejonie nowej sieci, co umożliwi włączenie do eksploatacji nieczynnej na dzień dzisiejszy studni P-11 BIS. Rozbudowa sieci wodociągowej w tym rejonie jest uzasadniona z dwóch powodów, tj.: włączenie do eksploatacji nowo wybudowanej studni głębinowej P-11 BIS, która jest obecnie nieczynna oraz zapewnienie gospodarstwom domowym i ich mieszkańcom dostawę wody pitnej.".

Ponadto wskazano, że Spółka ponosi rocznie koszty wynajmu pomieszczeń biurowych w kwocie ok. 50 tyś. Zł i adaptacja pomieszczeń w budynku socjalnym Oczyszczalni Ścieków na biura pracowników pozwoli w perspektywie zmniejszyć koszty funkcjonowania.

Zdaniem strony przeciwnej, uchwalając taryfę dla przedsiębiorstwa, radni uznali zasadność poniesienia wyżej opisanych wydatków inwestycyjnych. Ponadto, co pomija w skardze Wojewoda, dane zawarte we wniosku jak i jego uzasadnienie odpowiadają warunkom określonym w § 19 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886 ze zm.), zwłaszcza w zakresie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Niezbędne przychody z tytułu alokacji kosztów wg jednej grupy taryfowej osobno dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków zostały ustalone zgodnie z art. 20 ustawy i przedłożone w Tabeli C i D wniosku taryfowego. Wyraźnie wskazano koszty bezpośrednie i pośrednie. Wydatki na poszczególne zadania inwestycyjne zostały wykazane w kosztach pośrednich w zależności czy dotyczą dostawy wody lub odprowadzania ścieków. Zadania inwestycyjne zostały opisane w uzasadnieniu do wniosku taryfowego i pełni funkcje uzasadnienia dla ujęcia przez przedsiębiorstwo w taryfie objętej wnioskiem o zatwierdzenia kosztów wybudowania nowych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Zdaniem strony przeciwnej, w toku postępowania Wojewoda nie analizował w sposób dostateczny wniosku o zatwierdzenie taryfy i nie wykazał, na czym polega naruszenie przez stronę przeciwną art. 20 ust. 2 ustawy. Uchwała nie narusza przepisów ustawy w tym zakresie, a brak aktualnego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych wobec zamieszczenia wymaganych danych w uzasadnieniu do wniosku nie przesądza, że organ gminy podejmując decyzję co do zatwierdzania proponowanych taryf, nie akceptował wniosku w tym zakresie. Niewątpliwie do wniosku nie dołączono aktualnego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w formie wymaganej przepisami prawa, jednakże naruszenia prawa. Dołączone do wniosku sprawozdanie finansowe przedsiębiorstwa w pełni potwierdza prawidłowość zaproponowanych nowych stawek opłat.

Nadto strona przeciwna wyjaśniła, że Rada Miasta i Gminy 11 czerwca 2012r. uchwaliła wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych P.W.-K. Sp. z o.o. w Ch. na lata 2012-2014 (uchwała nr [...]), przewidziany art. 24 ust. 4 ustawy. Strona wskazała przy tym, że nie ma rozbieżności co do podjętego planu wieloletniego a aktualnego planem i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych wymagany art. 21 ust. 1 ustawy zawartym we wniosku i taryfie przyjętej zaskarżoną uchwałą.

Rada Miejska w Ch. w dniu 11 czerwca 2012 r. podjęła również uchwałę uchylającą uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryf cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na obszarze Gminy Ch. (uchwała nr [...]).

Wojewoda w piśmie z dnia 17 lipca 2012r. podtrzymał żądania zawarte w skardze, stwierdzając, że wbrew twierdzeniom strony przeciwnej, uzasadnienie wniosku taryfowego nie może pełnić funkcji planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, w rozumieniu art. 21 w/w ustawy. Nawet jeżeli uzasadnienie wniosku taryfowego zawiera pewne dane czy założenia, które powinny zostać zawarte w planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, to - wbrew wywodom odpowiedzi na skargę - nie jest takim planem w znaczeniu normatywnym, dotkniętym tylko usuwalną wadą formalną.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia strony przeciwnej, co do braku rozbieżności między wieloletnim planem rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w/w Przedsiębiorstwa na lata 2012-2014, zatwierdzonym w dniu 11 czerwca 2012 r., a planem rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych (...) zawartym we wniosku i taryfie, przyjętej zaskarżoną uchwałą (s. 4 odpowiedzi na skargę), Wojewoda wskazał, że opracowania te różnią się zasadniczo co do meritum. W uzasadnieniu wniosku taryfowego z 10 stycznia 2012 r. opisano wydatki na łączną kwotę 380172 zł. Z wyjaśnień Przewodniczącego Rady wynika, że są to wszystkie inwestycje, których realizacja planowana jest w czasie obowiązywania taryf (od 1 kwietnia 2012 r. do 31 marca 2013 r.). W uzasadnieniu wniosku taryfowego pominięto zadanie pod nazwą "Kontynuacja budowy Stacji Uzdatniania Wody w B. Gmina Ch.", przewidziane do realizacji w latach 2012-2014 (s. 8 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ch. z dnia 11 czerwca 2012 r., pozycja nr 4 w tabeli nr 1). Koszt realizacji zadania to 935000 zł.

Ponadto, zdaniem Wojewody, niezrozumiałą jest argumentacja strony przeciwnej, dotycząca zgodności wniosku taryfowego z § 19 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzeniu taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jako, ze przepis ten wyraźnie stanowi, że do uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryf dołącza się między innymi wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z zastrzeżeniem opisanego wyjątku, wynikającego z art. 21 ust. 7 ustawy (ust. 3 pkt 2).

Przechodząc zaś do stwierdzenia o podjęciu przez Radę Miejską w dniu 11 czerwca 2012r. uchwały nr [...], uchylającej zaskarżoną uchwałę, organ nadzoru wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 lipca 2012r. Wojewoda D. stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie podkreślić należy, że sąd administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j./ obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć przy tym należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 § 1/.

Wskazać także należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym / Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem.

Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 18.09.1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26.03.1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ./. Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów.

Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" /publ. Samorząd Terytorialny 1997/4/23/. Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie może ostać się w obrocie prawnym.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Ch. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na obszarze Gminy Ch., podjęta na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), zwanej dalej "u.z.z.w.".

Art. 24 ust. 1 u.z.z.w. stanowi, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie /ust. 2/. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan /ust. 3/. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia /ust. 4/. Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami /ust. 5/.

Istotny jest przy tym również przepis § 19 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków /Dz.U. z 2006 r. nr 127, poz. 886/, zgodnie z którym do wniosku, o którym mowa w art. 24 ust. 2 ustawy, dołącza się: 1) taryfę lub taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków; 2) uzasadnienie wniosku /ust. 1/, zaś do uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryf dołącza się wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 7 ustawy /ust. 3 pkt 2/.

Przepis zaś art. 21 ust. 1 u.z.z.w. stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu, zwany dalej "planem". Plan określa w szczególności /ust. 2/:

1) planowany zakres usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

2) przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne w poszczególnych latach;

3) przedsięwzięcia racjonalizujące zużycie wody oraz wprowadzanie ścieków;

4) nakłady inwestycyjne w poszczególnych latach;

5) sposoby finansowania planowanych inwestycji.

Plan powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków /ust. 3/. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedkłada plan wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który sprawdza, czy spełnia on warunki określone w ust. 3 /ust. 4/. Plan spełniający warunki określone w ust. 3 rada gminy uchwala w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) /ust. 5/. W przypadku niepodjęcia uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf /ust. 6/. Obowiązek opracowania planu nie dotyczy przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, które nie planują budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych /ust. 7/.

Jak wynika z cyt. wyżej art. 24 ust. 1 u.z.z.w. organem regulacyjnym, w przypadku taryf wodociągowo-kanalizacyjnych, jest rada gminy.

Powyższe przepisy wskazują również, że rada gminy zatwierdza taryfy, które uprzednio określa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne /art. 20 ustawy/. Ceny i stawki opłat /ogłoszone publicznie/ zawarte w taryfie stanowią podstawę do wyliczenia należnych opłat. Zanim jednak rada gminy podejmie stosowną uchwałę o zatwierdzeniu taryfy, wprzód wójt /burmistrz, prezydent miasta/ - zgodnie z ust. 5 art. 24 u.z.z.w. - sprawdza czy taryfy i plan, o którym mowa w art. 21 ust. 1 zostały opracowane zgodnie z przepisami i weryfikuje koszty pod względem ich ponoszenia, a które stanowią podstawę ustalenia niezbędnych przychodów /przed zatwierdzeniem taryfy zarząd gminy bada rzetelność wniosku o zatwierdzenie taryf, zarówno pod względem kosztowym jaki i formalnoprawnym/.

Z powyższych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane do dołączenia do wniosku w sprawie zatwierdzenia taryf aktualnego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, wcześniej uchwalonego przez radę gminy. Obowiązek taki nie dotyczy jedynie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które nie planuje urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych /art. 21 ust. 7/.

Sąd zaakceptował tym samym wykładnię w/w przepisów, zgodnie z którą niezbędnym warunkiem umożliwiającym zatwierdzenie taryf, jest uprzednie uchwalanie planu i jego przedłożenie jako załącznika do projektu taryf. Wniosek o zatwierdzenie taryfy powinien odwoływać się do aktualnego planu (art. 24 ust. 1 u.z.z.w.).

W niniejszej sprawie, w pełni należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że konieczną przesłanką do zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryf było uprzednie podjęcie przez Radę Miejską w Ch. uchwały w przedmiocie planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego /art. 21 ust. 1 i 4 u.z.z.w./. Do czasu podjęcia stosownej uchwały przez radę gminy można mówić jedynie o projekcie planu, który nabiera stosownej mocy dopiero po jego uchwaleniu. Z powyższego wynika, że do wniosku o zatwierdzenie taryfy należy bezwzględnie dołączyć plan uchwalony przez radę gminy, a nawet nie jego projekt.

P.W.-K. Sp. z o.o. Ch., co jest niesporne w niniejszej sprawie /wynika to z pisma Przewodniczącego Rady Gminy z dnia 21 marca 2012 r. skierowanym do organu nadzoru, jak i oświadczenia Prezesa Przedsiębiorstwa złożonego na sesji Rady Miejskiej w dniu 23 lutego 2012 r./, do wniosku nie dołączyło planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, jako, że opracowania takiego nie posiadało, jak i nie ubiegało się o jego uchwalenie.

Należy również wskazać, odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, że fakt, iż w chwili podejmowania przedmiotowej /zaskarżonej/ uchwały radni Rady Miasta i Gminy znali zamierzenia rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, w świetle jednoznacznej treści powołanych wyżej przepisów, okoliczność ta nie ma znaczenia. Jak słusznie podkreślił organ nadzoru, uzasadnienie wniosku taryfowego nie może pełnić funkcji planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, w rozumieniu art. 21 u.z.z.w..

Wprawdzie dane zawarte we wniosku jak i jego uzasadnienie odpowiadają warunkom określonym w § 19 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, tym niemniej istotne naruszenie przepisów prawa w niniejszej sprawie polega na nie przedłożeniu przez P.W.-K. do uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryf uchwalonego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, a to z tej przyczyny, że w istocie brak było uchwalonego planu.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznając w całości zasadność skargi, zgodnie z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 u.p.p.s.a.. O kosztach orzeczono zaś na podstawie art. 200 u.p.p.s.a..