Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 948/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6280 Utworzenie Kościoła lub innego związku wyznaniowego, wykreślenie z rejestru
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 1,  art. 7,  art. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 41 poz 251
law: Ustawa z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej.
article: art. 18
journal: Dz.U. 2000 nr 26 poz 319
law: Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 marca 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Maria Tarnowska Sędziowie WSA - Daniela Kozłowska (spr.) Asesor WSA - Agnieszka Miernik Protokolant - Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Związku [...] w Rzeczypospolitej Polskiej na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Związku [...] w Rzeczypospolitej Polskiej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2007 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku Związku [...] w Rzeczypospolitej Polskiej o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2000 r. nr [....] o wpisaniu w dziale A Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych [...] Gminy [...] z siedzibą w G.

W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawił następujący stan sprawy:

Decyzją z [...] lutego 2000 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołując art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz § 2 pkt 1, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych (Dz. U. Nr 38, poz. 374) wpisał w dziale A Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych [...] Gminę [...] z siedzibą w G. (dalej [...]).

Związek [...] w Rzeczypospolitej Polskiej (dalej Związek Gmin), działający na podstawie ustawy z dnia 20 lutego1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251 ze zm.) wystąpił 10 czerwca 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2000 r. twierdząc, że narusza ona rażąco prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2003 r. nr [...], powołując art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2000 r. Minister uznał, że Związek Gmin nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Po rozpatrzeniu wniosku Związku Gmin o ponowne rozpoznanie sprawy Minister decyzją z [...] sierpnia 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Związku Gmin wyrokiem z dnia 26 marca 2004 r. sygn. I SA 2188/03 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2003 i poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., iż " nie jest zatem oczywiste, że Związek Gmin [...], któremu art. 7 ustawy o stosunku Państwa do gmin przyznaje określone uprawnienia i kompetencje jeżeli idzie o organizację gmin wyznaniowych nie ma legitymacji w postępowaniu o rejestrację podmiotu, który jego zdaniem, opartym na analizie dokumentów rejestrowych – jest Gminą [...] w rozumieniu tej ustawy. Zarzut taki nie może być odparty teoretycznie, jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji, bez takiej samej rzeczowej analizy tej dokumentacji, co do zasad życia religijnego. Argumenty przedstawione przez Ministra są bowiem z kategorii wolności sumienia i wyznania i zasad rejestracji kościołów, a nie interesu prawnego skarżącego w świetle art. 18 ustawy o wolności sumienia i art. 7 ustawy o stosunku Państwa do gmin. Jeżeli bowiem nowo zarejestrowana gmina jest w założeniu typową gminą [...] Związek Gmin ma prawo brać udział w postępowaniu rejestrowym z uwagi na uprawnienia przewidziane dla niego ustawą o stosunku Państwa do gmin, odwołującą się do prawa wewnętrznego gmin [...]".

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 959/04 oddalił skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sąd wskazał, m.in. że demokratyczne państwo prawne to państwo, które gwarantuje jednostce prawo do postępowania, a zatem prawo do obrony interesu prawnego w drodze prawa, a nie poza formami przewidzianymi w prawie. To prawo do postępowania przyznaje jednostce art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Ustanowione w art. 6 Europejskiej Konwencji zasady postępowania należy odpowiednio zastosować do postępowania administracyjnego. Reguły ustanowione w art. 6 Europejskiej Konwencji gwarantuje art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej stanowiący, że Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz praworządności; zasady te są wspólne dla wszystkich Państw Członkowskich. Unia szanuje prawa podstawowe, jakie zagwarantowane są w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 r. oraz prawa wynikające z wspólnych tradycji konstytucyjnych Praw Człowieka, stanowiące ogólne zasady prawa Wspólnoty.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, iż podstawowym prawem jednostki jest obrona interesu prawnego na drodze prawnej, a zatem w drodze postępowania, regulowanego przepisami prawa, które gwarantują prawo do wysłuchania. Pozbawienie jednostki prawa do wysłuchania w formach przewidzianych w prawie procesowym narusza reguły demokratycznego państwa prawnego i reguły obowiązujące w prawie europejskim. W razie, gdy podanie o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa jednostka, powołująca się na własny interes prawny, organ właściwy w sprawie obowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie. W toku postępowania obowiązany jest ustalić jej interes prawny. Dokonanie wykładni przepisów prawa, wyrażających interes prawny poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, zatem z pozbawieniem prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Zasadnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że tylko w razie gdy jest oczywiste, iż żądający wszczęcia postępowania nie ma w sprawie interesu prawnego, organ może podjąć decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie (art. 157 § 3 k.p.a.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przeprowadził złożony proces wykładni przepisów ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz ustawy o stosunku Państwa do gmin [...] poza postępowaniem administracyjnym, a więc z pozbawieniem prawa do wysłuchania Związku Gmin, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady prawa jednostki do postępowania.

Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2000 r. i decyzją z [...] października 2007 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku Związku Gmin o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Minister uznał, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. W razie, gdy w wyniku wykładni przepisów prawa ustalono w sprawie interes (obowiązek) prawny strony, organ rozstrzyga sprawę merytorycznie (pozytywnie lub negatywnie). W sytuacji zaś, gdy organ nie stwierdził w sprawie interesu (obowiązku) prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania albo wobec której wszczął postępowanie z urzędu, nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 153 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był związany wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem obowiązany był do ustalenia, czy Związek Gmin posiada legitymację do występowania w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i do dokonania analizy, czy [...] pozostaje "typową gminą [...]" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (dalej ustawa z 1997 r.). Dokonanie analizy, czy [...] pozostaje typową gminą [...] w rozumieniu ustawy z 1997 r., do czego zobowiązywały Ministra wiążące wytyczne sądów administracyjnych, nie prowadziło do badania istoty sprawy i w konsekwencji do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, lecz miało na celu wyjaśnienie kwestii wstępnej, tj. legitymacji Związku Gmin do występowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie wpisu.

Związek Gmin przy piśmie z 12 stycznia 2006 r. przedstawił opinię Naczelnego [...] Polski M. S. oraz fotokopię strony 811 Encyklopedii [...] wydanej w języku angielskim, bez przedstawienia tłumaczenia na język polski. Z powołanej opinii Naczelnego [...] Polski wynika, iż od ponad 2000 lat Żydzi organizowali się w społeczności – gminy (kahal lub kehila), powstawały społeczności żydowskie w Izraelu i Babilonii. Jedną z najbardziej znanych struktur była Vaad Arba Haaratzot, która została założona w Polsce w połowie XVI wieku i funkcjonowała przez ponad 200 lat. Społeczność oferowała religijne, sądownicze, finansowe i socjalne usługi dla swoich członków. Cmentarz i synagoga odgrywały zasadniczą rolę w każdej społeczności. Każda liczniejsza wspólnota miała kilka domów modlitwy; utrzymywała i nadzorowała rzeźnię, była też mykwa. Zadaniem gminy było też zaopatrzenie w koszerną żywność jak również sprzedaż etrogów. Mianowanie rabina w gminach występuje dość wcześnie w Zachodniej Europie. Po długim okresie niepewności jego urząd zostaje stopniowo usankcjonowany. Jest akceptowane w [...] świecie, że każda organizacja, która zostaje założona z jej ustawowymi wymaganiami, a które zostały opisane w niniejszym tekście stanowi gminę. A zatem definicją kehili jest organizacja, która charakteryzuje się wszystkimi czynnikami wymienionymi wyżej.

W związku z powyższą opinią Departament Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych Ministerstwa SW i A zwrócił się do dr hab. Z. P., pracownika Instytutu Religioznawstwa Uniwersytetu [...] o wyrażenie opinii, czy [...] jest typową gminą [...].

Badając m.in. wspomnianą opinię Naczelnego [...] Polski oraz deklaracje wyznaniowe [...] dr hab. Z. P. w opinii z 29 września 2006 r. zalicza tę Gminę do tradycji liberalnej właściwej dla judaizmu reformowanego.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Związek Gmin i gminy [...] należące do tego Związku mają charakter ortodoksyjny, co potwierdza Przewodniczący Związku. Różnice pomiędzy [...] a gminami [...] należącymi do Związku Gmin, w szczególności różnice co do zasad życia religijnego, upoważniają do stwierdzenia, że [...] nie jest typową gminą [...] w rozumieniu ustawy z 1997 r. Z tego też powodu Związek Gmin nie jest stroną postępowania w sprawie wpisu [...] do Rejestru.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kodeks postępowania administracyjnego definiując pojęcie strony wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym, to jest takim, który wynika z określonego przepisu odnoszącego się wprost do sytuacji tego podmiotu. O tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawna, z której dla niego wynikają wprost określone prawa lub obowiązki.

Związek Gmin wywodzi swój interes prawny z art. 3, 7 i 24 ustawy z 1997 r., podczas gdy przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w postępowaniu rejestrowym, prowadzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie ustawy z 1989 r. Wywód wnioskodawcy oparty jest na błędnym założeniu, że ustawa z 1997 r. przyznała Związkowi Gmin wyłączność w zakresie organizowania życia religijnego wyznawców religii mojżeszowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Dla oceny istnienia interesu prawnego po stronie Związku Gmin istotne jest odwołanie się do dyspozycji art. 18 ustawy z 1989 r. stanowiącego, że przepisy działu III tej ustawy odnoszące się do rejestrowania kościołów i innych związków wyznaniowych regulują stosunek państwa tylko do tych kościołów i innych związków wyznaniowych, których sytuacja prawna i majątkowa nie jest uregulowana odrębnymi ustawami. Artykuł 7 ust. 1 ustawy z 1997 r. stanowiący, że tworzenie nowych gmin [...] oraz znoszenie lub przekształcanie już istniejących następuje w trybie przewidzianym w prawie wewnętrznym nie ma tu zastosowania. [...] jako nowy, odrębny organizacyjne od innych istniejących już związków wyznaniowych, zrzeszających osoby wyznania [...] związek wyznaniowy została wpisana do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych na podstawie ustawy z 1989 r., nie zaś jako gmina [...] w rozumieniu przepisów ustawy z 1997 r., których tworzenie następuje w trybie przewidzianym w prawie wewnętrznym. Ponadto z treści art. 7 ustawy z 1997 r. nie wynika, że Związek Gmin i gminy wyznaniowe [...] w rozumieniu tej ustawy są wyłącznymi podmiotami uprawnionym do organizowania życia religijnego wyznawców religii [...] na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle art. 53 Konstytucji RP oraz art. 2 pkt 1 i 2a ustawy z 1989 r. obywatele korzystając z wolności sumienia i wyznania, mogą w szczególności tworzyć wspólnoty religijne, zakładane w celu wyznawania i szerzenia wiary religijnej, posiadające własny ustrój, doktrynę i obrzędy kultowe oraz należeć lub nie do kościołów lub innych związków wyznaniowych.

Pogląd skarżącego Związku Gmin jakoby ustawa z 1997 r. przyznała mu wyłączność w zakresie organizowania życia religijnego wyznawców religii [...] pozostaje w sprzeczności również z art. 12 Konstytucji RP zakładającym dobrowolność uczestnictwa we wszelkich zrzeszeniach.

Z przepisów wskazanych przez Związek Gmin nie można zatem wywodzić jego interesu prawnego, uzasadniającego udział w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wpisaniu [...] do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych. Pogląd odmienny pozostawałby w rażącej sprzeczności z podstawowymi gwarancjami wolności sumienia i wyznania.

Postępowanie administracyjne wykazało, że Związek Gmin dowiódł jedynie, iż ma w popieraniu swojego wniosku wyłącznie interes faktyczny, co wynika z tej części wniosku, która odnosi się do sporów majątkowych pomiędzy nim a [...]. Nie uzasadnia to jednak uznania Związku Gmin za podmiot uprawniony do występowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wpisie do Rejestru na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie prawne ma okoliczność, iż założyciele [...] powołali ją do życia jako związek wyznaniowy organizacyjnie odrębny od innych już istniejących związków wyznaniowych, zrzeszających osoby wyznania [...], zaś organowi rejestrowemu nie przysługują kompetencje dokonywania oceny prawnej takich intencji założycieli. Wolą samych założycieli [...] powstała jako związek wyznaniowy niezależny od Związku Gmin, ipso facto postanowienie to oznacza, że gmina ta nie jest gminą [...], o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z 1997 r.

W decyzji z [...] kwietnia 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w decyzji z [...] października 2007 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Związek Gmin wniósł o uchylenie powołanych wyżej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i przedstawił następujące zarzuty:

• rażące naruszenie art. 28 k.p.a. przez odmówienie wnioskodawcy statusu strony, mimo iż ma on interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2000 r.;

• rażące naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z 1989 r. w związku z art. 25 ust. 3 i 5 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z 1997 r. Polegało to na błędnej wykładni tych przepisów skutkującej przyjęciem niezasadnego poglądu, że władze Związku Gmin nie są wyłącznie uprawnione do decydowania o organizowaniu życia religijnego gmin [...] w RP. W świetle prawidłowej interpretacji powołanych wyżej przepisów tylko władze Związku Gmin mają wyłączne i suwerenne prawo decydowania o utworzeniu nowej gminy [...], przy czym prawo to musi być – stosownie do konstytucyjnej zasady poszanowania autonomii kościołów i innych związków wyznaniowych – respektowane przez wszystkie organy władzy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie posiadał uprawnienia do zarejestrowania [...]. Skoro zaś taka decyzja została podjęta, to Związek Gmin ma interes prawny w domaganiu się od Ministra SWiA stwierdzenia jej nieważności, bowiem wnioskowana decyzja przywróci stan zgodny z prawem, w którym o ewentualnym powstaniu [...] zadecydują – jako wyłącznie uprawnione – władze Związku Gmin;

• naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 k.p.a., art. 78 i 80 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, zaniechaniu odniesienia do wszystkich zarzutów wnioskodawcy podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2007 r. o umorzeniu postępowania. Minister SWiA uwzględnił tylko niektóre dowody, co skutkowało błędnym ustaleniem, że [...] nie jest gminą [...] w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1997 r. i jako taka mogła być zarejestrowana jako nowy związek wyznaniowy w trybie ustawy z 1989 r., podczas gdy jest ona gminą [...] w rozumieniu tego przepisu i o jej bycie prawnym mogły zadecydować wyłącznie władze Związku Gmin;

• nieprzeprowadzenie dowodów z opinii Naczelnego [...] Polski na okoliczność, czy w świetle dokumentów przedstawionych przez [...] należy przyznać jej status gminy [...] w rozumieniu ustawy z 1997 r.;

• nie został przesłuchany w charakterze świadka P. K. na temat okoliczności zniesienia Gminy [...] G. oraz na okoliczność działań członków [...] wskazujących na to, że postrzegają ją oni jako następczynię prawną zniesionej Gminy;

• dokonywanie ustaleń faktycznych na podstawie wyselekcjonowanych dowodów, a nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, co szczególnie ujawniło się przy wykorzystaniu opinii dr hab. Z. P. jako podstawy ustaleń. Minister zaniechał analizy całej opinii, a rozstrzygnięcie oparł na niewielkim i wyrwanym z kontekstu jej fragmencie;

• naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zarzut ten dotyczy w szczególności pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich dokumentów, na które powoływał się Związek Gmin w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, co pozbawiło wnioskodawcę i organ możliwości ustalenia, czy podstawą faktyczną ustaleń organ administracji uczynił całokształt materiału zgromadzonego w sprawie;

• błędne ustalenie, że [...] nie jest gminą [...] w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1997 r. i co za tym idzie Związek Gmin nie ma interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wpisaniu tej Gminy do Rejestru kościołów i związków wyznaniowych, co narusza interes prawny wnioskodawcy.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że decyzja Ministra o wpisaniu [...], będącej w istocie gminą [...] do Rejestru i tym samym nadanie jej podmiotowości prawnej, było niedopuszczalnym w świetle art. 18 ust. 1 ustawy z 1989 r. i art. 7 ust. 3 ustawy z 1997 r. w związku z art., 25 ust. 3 i 5 Konstytucji RP wkroczeniem w wyłączne imperium władz Związku Gmin i drastycznym naruszeniem ich autonomii. Związek Gmin ma zatem interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie. Wnioskodawca dąży bowiem w ten sposób do wydania rozstrzygnięcia znoszącego skutki prawne błędnej decyzji, naruszającej wyłączną kompetencję władz Związku Gmin do tworzenia nowych gmin [...] na terenie Polski.

Z przepisu art. 18 ustawy z 1989 r. wynika, że przepisy jej działu III, dotyczące rejestrowania kościołów i innych związków wyznaniowych w tym przepis art. 34, na podstawie którego Minister wpisał [...] do Rejestru, regulują stosunek państwa tylko do tych kościołów i innych związków wyznaniowych, których sytuacja prawna i majątkowa nie jest uregulowana odrębnymi ustawami. Skoro [...] została bezprawnie wpisana do Rejestru, Minister powinien doprowadzić istniejący stan rzeczy do zgodnego z prawem z uwagi na to, że jej sytuacja prawna, jak każdej innej gminy [...] uregulowana jest w ustawie z 1997 r., która nie przewiduje nadawania podmiotowości prawnej nowym gminom [...] w sposób określony w dziale III ustawy z 1989 r. Podmiotowość prawną te gminy mogą uzyskać wyłącznie w drodze suwerennej decyzji Związku Gmin opartej na prawie wewnętrznym. Wynika to z art. 7 ustawy z 1997 r., zgodnie z którym tworzenie nowych gmin żydowskich oraz znoszenie lub przekształcanie już istniejących następuje w trybie przewidzianym w prawie wewnętrznym.

O tym, że ustawa z 1997 r. dotyczy wszystkich gmin [...] przekonują zwłaszcza jej art. 1 do 3. Nie da się na podstawie analizy tych przepisów wysnuć wniosku o istnieniu dwóch kategorii gmin [...]: pierwszej – gmin zrzeszonych w Związku Gmin i zgłaszających do niego akces o charakterze ortodoksyjnym (objętych regulacją ustawy) i gmin niezależnych od Związku właściwych dla judaizmu reformowanego, do których ustawa ta nie ma zastosowania. Ustawa z 1997 r. dotyczy wszystkich gmin [...]. Między przepisami ustawy z 1989 r. a normą z art. 7 ustawy z 1997 r. zachodzi kolizja, którą rozstrzygnąć należy zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Ten sposób wykładni jest zgodny z wolą ustawodawcy, który w art. 18 ustawy z 1989 r. wykluczył stosowanie trybu rejestracji w tych wypadkach, w których na podstawie ustaw szczególnych przewidziano inny sposób tworzenia związku wyznaniowego. Wnioskując a contrario, jeżeli sytuacja prawna i majątkowa związku wyznaniowego jest uregulowania w odrębnej ustawie, przepisy działu III ustawy z 1989 r. nie mają zastosowania. Związek taki nie może zatem powstać w trybie wpisania do rejestru.

Oparta na prawie wewnętrznym legitymacja władz Związku Gmin do wyłącznego decydowania o tworzeniu nowych gmin [...] nie pozostaje w sprzeczności z gwarancjami wolności sumienia i religii. Gmina [...] nie jest tylko i wyłącznie kategorią religijną. Jest ona bowiem w rzeczywistości jednostką samorządu specjalnego, rządzącą się własnym prawem wspólnotą, na której istotę składają się zarówno elementy religijne jaki niereligijne, ściśle ze sobą powiązane. Dlatego m.in. w art. 1 ust. 2 ustawy z 1997 r. zawarta jest regulacja, z której wynika, że w sprawach odnoszących się do gmin [...], nie uregulowanych w tej ustawie, stosuje się powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Z uwagi na to, że gminy [...] są sui generis jednostkami samorządowymi, posiadającymi w określonym przez prawo zakresie autonomię od władzy publicznej, ustawodawca zdecydował się na rezygnację z imperium państwa w zakresie podejmowania decyzji o tworzeniu i znoszeniu gmin [...]. Oddał tę władzę na rzecz podmiotów wskazanych w prawie wewnętrznym.

Elementem typującym wspólnotę jako gminę [...] nie jest ortodoksyjne lub liberalne podejście do wypełniania zasad życia religijnego, lecz fakt przynależności religijno narodowej. Dlatego, zgodnie z prawem wewnętrznym, założenie nowej gminy wymaga od inicjatorów przedstawienia Naczelnemu [...] Polski dokumentów o pochodzeniu [...] i dopiero w wyniku potwierdzenia przynależności religijno narodowej władze Związku Gmin podejmują decyzję o utworzeniu nowej gminy, wyposażając ją w podmiotowość prawną. Państwo, które oddało społeczności [...] prawo do organizacji gmin [...] nie może jednocześnie lekceważyć tego prawa i w ramach ustawy z 1989 r. nadawać osobowość prawną społecznościom, które deklarują się jako gminy [...].

Wobec jednoznacznego brzmienia art. 7 ustawy z 1997 r. oraz art. 18 ustawy z 1989 r. Minister nie jest uprawniony do dokonywania ścieśniającej ich interpretacji zakładającej, że władze Związku Gmin są uprawnione do tworzenia tych gmin wyznaniowych [...], które chcą wchodzić w skład struktur Związku Gmin i reprezentują przy tym nurt judaizmu ortodoksyjnego, natomiast pozbawiony jest tego uprawnienia w stosunku do tzw. gmin niezależnych, czy reprezentujących nurt judaizmu liberalnego. Kompetencję tę władze Związku Gmin zachowują niezależnie od tego, czy członkowie gminy deklarują ortodoksyjny, czy też liberalny nurt judaizmu. Wszyscy oni bowiem są osobami wyznania mojżeszowego w rozumieniu art. 2 ustawy z 1997 r.

Minister wydobywając z opinii dr hab. Z. P. obojętną dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy informację o liberalnym charakterze [...] pominął istotny fakt wynikający z tej opinii, że jest ona gminą [...] i że jej członkowie wyznają religię [...]. Okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla sprawy. W powołanej opinii zwraca się też uwagę, że w jednej gminie mogą koegzystować zwolennicy różnych kierunków judaizmu: ortodoksyjnego, reformowanego itd.

Niezrozumiały jest pogląd Ministra pozbawiający Związek Gmin możliwości powoływania się na swój interes prawny wynikający z przepisów ustawy z 1997 r. z tego powodu, że przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu rejestrowym na podstawie ustawy z 1989 r. Skarżący podniósł, że ma prawo wywodzić swój interes prawny z jakiejkolwiek ustawy, o ile reguluje ona jego prawa lub obowiązki. Interes prawny to taki interes, który wynika z określonego przepisu odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Organ administracji czyniąc ustalenia faktyczne i rozstrzygając sprawę w oparciu o konkretny przepis prawa powinien mieć na uwadze cały system przepisów zawartych w ustawie, w oparciu o którą rozstrzyga sprawę. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby lub prawa albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z tymi potrzebami lub prawami danego podmiotu – strony postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. IV S.A. 1285/08).

W tym kontekście prawo Związku Gmin do występowania w charakterze strony w sprawie rejestracji [...] było oczywiste. Podobnie jak oczywisty jest jego status jako strony w postępowaniu nadzorczym. Interes prawny Związku Gmin w tych postępowaniach wynika co najmniej z brzmienia dwóch przepisów: art. 7 ustawy z 1997 r. i art. 18 ust. 1 ustawy z 1989 r.

W dalszej części skargi Związek Gmin przedstawił ocenę dokumentów złożonych przez [...] do Ministra w celu jej rejestracji. Zdaniem skarżącego nawiązują one wprost do wyznania [...] i jego podstawowych dogmatów. Statut [...] w kwestiach dotyczących zasad wyznania jej członków nie różni się od statutu zniesionej Gminy [...] w G.

Następnie skarżący przedstawił zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2000 r. i wskazał, że lekceważąc powołane argumenty Minister całkowicie pominął dowody, jakie stały się podstawą zarejestrowania [...], czego potwierdzeniem jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Działając w ten sposób organ uchylił się de facto od wykonania wiążących go wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w wyrokach wskazywały na potrzebę rozstrzygnięcia, czy [...] jest w założeniu typową gminą [...] w rozumieniu ustawy z 1997 r. Uchylając się od tej analizy Minister odwołał się do okoliczności związanej z liberalnym charakterem [...], która w ogóle nie była objęta przedmiotem dokumentów branych pod uwagę przy podejmowaniu przez Ministra decyzji o jej rejestracji. Takie działanie pozostaje w sprzeczności z regułami rządzącymi zakresem rozpoznania sprawy w trybie art. 156 § 1 k.p.a.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest w tej chwili uprawniony do ustalenia, czy i jakie inne zasady życia religijnego – oprócz wskazanych przez [...] w dokumentach stanowiących podstawę wydania decyzji – obowiązują w tej gminie, bowiem nie one kształtowały podstawę wydania kwestionowanego orzeczenia i nie one określały cechy charakterystyczne zarejestrowanego podmiotu. Dla potrzeb niniejszego postępowania o tym, jakie cechy "konstytutywne" posiadała [...] w momencie wpisu do rejestru decydują wyłącznie dowody zgromadzone w sprawie rejestracyjnej, których treść znalazła odzwierciedlenie w decyzji administracyjnej o wpisie.

Wniosek o wpisanie [...] do rejestru i złożone dokumenty jednoznacznie wskazywały, że nie jest ona nowym związkiem [...], lecz przemianowaną na niezależną gminą [...], która zdelegalizowana przez uprawnione organy Związku Gmin próbuje uzyskać osobowość prawną w nieuprawnionym dla niej trybie poprzez wpis do rejestru kościołów na podstawie ustawy z 1989 r., mimo że w świetle art. 18 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 7 ustawy z 1997 r. tworzenie nowych gmin [...] nastąpić może wyłącznie w trybie przewidzianym w prawie wewnętrznym, a zatem kompetencja w sprawie nadania bytu prawnego nowej gminie powierzona została władzom Związku Gmin. W tej sytuacji Minister winien był odmówić wpisania [...] do Rejestru albo poczynić dalsze ustalenia, które pozwoliłyby na przyjęcie, że nie jest ona gminą [...] w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z 1997 r.

Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, przedstawił przebieg postępowania i podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie trzeba wskazać, że konieczne jest odróżnienie oceny prawnej od wskazań co do dalszego postępowania zawartych w orzeczeniu Sądu, o jakich mowa w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ocena prawna odnosi się do wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku, natomiast wskazania co do dalszego postępowania nie przesądzają o treści przyszłego rozstrzygnięcia. Ocena prawna wiąże organ i sąd, inne są jednak skutki zawartych w wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Nakazując wyjaśnienie sprawy w określonym, ważnym (istotnym) dla niej zakresie, Sąd nie przesądza i nie może przesądzić o przyszłym merytorycznym rozstrzygnięciu, gdyż nie zna późniejszych ustaleń postępowania, wynikających właśnie z tych wskazań.

Tej istotnej różnicy pomiędzy wskazaniami co do dalszego postępowania a oceną prawną organ orzekający w tej sprawie nie wziął pod uwagę. W decyzji z [...] października 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podaje, że był związany wskazaniami Sądu, a więc do analizy, czy [...] pozostaje typową gminą [...] w rozumieniu ustawy z 1997 r. Wskazania te zawierają się w stwierdzeniu Sądu, że "bez zbadania i porównania zasad wyznania i celów działania Związku Gmin i Niezależnej Gminy nie jest możliwa ocena bądź nie interesu prawnego skarżącego w postępowaniu rejestrowym". W dalszej części uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarta jest ocena prawna, z której jednoznacznie wynika, że sytuacja prawna i majątkowa gmin wyznaniowych [...] jest uregulowania odrębną ustawą i to ona przewiduje, że tryb tworzenia nowych gmin reguluje prawo wewnętrzne (art. 7 ust. 1 ustawy z 1997 r.). Sąd zauważa też, że nie jest oczywiste, iż Związek Gmin, któremu ustawa przyznaje określone uprawnienia i kompetencje w zakresie gmin [...] nie ma legitymacji w postępowaniu o rejestrację podmiotu, który jego zdaniem jest gminą [...]. Minister przedstawił argumenty z kategorii wolności sumienia i wyznania oraz zasad rejestracji kościołów, a nie interesu prawnego skarżącego w świetle art. 18 ustawy z 1989 r. i art. 7 ustawy z 1997 r. W konkluzji Sąd stwierdza, że jeżeli "nowo zarejestrowana gmina jest w założeniu typową gminą [...], Związek Gmin ma prawo brać udział w postępowaniu rejestrowym" z uwagi na uprawnienia wynikające z ustawy z 1997 r., która odwołuje się do prawa wewnętrznego gmin [...].

Ta ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie zostały właściwie zrozumiane przez organ ani prawidłowo zastosowane w dalszym postępowaniu.

Minister uznał, że po wszczęciu postępowania – zgodnie z art. 153 p.p.s.a – był związany wskazaniami Sądów, a więc do ustalenia, czy Związek Gmin posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wpisie i do ustalenia, czy [...] pozostaje typową gminą [...] w rozumieniu ustawy z 1997 r. i na tej ostatniej kwestii się w zasadzie skupił, chociaż ta wbrew stanowisku organu nie mogła przesądzać o uprawnieniach Związku w zakresie kwestionowania decyzji o wpisie do rejestru [...]. Organ przytacza opinię Naczelnego [...] Polski, według którego [...] należy zaliczyć "do tradycji liberalnej (...) właściwej dla judaizmu reformowanego". W ocenie Ministra Związek Gmin i gminy [...] mają charakter ortodoksyjny, a różnica pomiędzy [...] a gminami [...] co do zasad życia religijnego upoważnia do stwierdzenia, że [...] nie jest typową gminą [...] w rozumieniu ustawy z 1997 r. Z tego powodu Związek Gmin nie jest stroną postępowania w sprawie wpisu do rejestru [...].

Sąd tego poglądu nie podziela. Ustawa z 1997 r. nie przewiduje podziału gmin [...] na typowe i ortodoksyjne. Artykuł 2 ust. 1 tej ustawy stanowi, że gminy żydowskie zrzeszają pełnoletnie osoby wyznania mojżeszowego, posiadające obywatelstwo polskie, zamieszkałe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu tego wynika, że osoby wyznania mojżeszowego tworzą gminy żydowskie. Minister nie wykazał, że [...] nie zrzesza osób wyznania [...], ale wbrew przepisom tej ustawy dokonał nieuprawnionego podziału gmin [...] na gminy typowe i ortodoksyjne.

Wskazania z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2004 r. organ zinterpretował w sposób sprzeczny z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z 1997 r. Tak więc końcowy akapit uzasadnienia wyroku należało zrozumieć jako wskazanie, aby w dalszym postępowaniu ustalić charakter nowo powstałej i zarejestrowanej gminy i w zależności od tych ustaleń ocenić uprawnienia Związku Gmin w postępowaniu rejestrowym z uwagi na przewidziane dla niego ustawą z 1997 r. prawa. Wynika z tego też, że jeżeli [...] jest typową gminą [...], Związek Gmin ma prawo brać udział w postępowaniu rejestrowym z uwagi na uregulowania ustawy z 1997 r. i prawo wewnętrzne.

Tak więc typową gminą [...] jest gmina zrzeszająca pełnoletnie osoby wyznania [...], spełniające warunki z art. 2 ust. 1 ustawy z 1997 r. To właśnie wykazał Minister w zaskarżonych decyzjach, ale doszedł do błędnych wniosków przez to, że uznał, iż różnice co do zasad życia religijnego upoważnia do stanowiska, że [...] nie jest typową gminą [...] i z tego powodu Związek Gmin nie jest stroną postępowania w tej sprawie.

Związek Gmin według Ministra nie jest stroną postępowania, a art. 3, 7 i 24 ustawy z 1997 r. nie mają w sprawie zastosowania, gdyż rejestracja [...]nastąpiła na podstawie ustawy z 1989 r.

Sąd nie podziela również tego poglądu. Skoro jak już zauważono nie ma w ustawie z 1997 r. podziału gmin [...] na typowe i ortodoksyjne, to każda gmina [...] zrzeszająca osoby wyznania [...] jest typową gminą [....] w rozumieniu tej ustawy, niezależnie od tego, czy organ rejestrowy (Minister) dostrzega w zasadach wyznania [...] przez nią, tu przez [...], różnice pomiędzy prezentowanymi przez Związek Gmin a nową zarejestrowaną na zasadach ogólnych gminą. Nie bez znaczenia jest tu też nazwa nowej gminy, nawiązująca wprost do wyznania [...], którego wyznawcy zrzeszają się w ramach gmin [...].

Należy też zwrócić uwagę na art. 3 ust. 1 ustawy z 1997 r. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że gminy żydowskie swobodnie wykonują zasady wyznania mojżeszowego. Oznacza to, że wśród tych gmin mogą być również różnice w wykonaniu zasad wyznania i nie oznacza to, że z tego powodu stają one lub mogą się uznać za zrzeszenie osób wyznania [...], które działa poza Związkiem Gmin.

Trzeba również zwrócić uwagę na treść art. 7 ust. 1 ustawy z 1997 r., który przewiduje, że tworzenie nowych gmin następuje na podstawie prawa wewnętrznego – statutu. Według art. 34 statutu, rozstrzygnięcie o utworzeniu lub zniesieniu gminy Zarząd Związku Gmin podejmuje w oparciu o ocenę, czy wspólnota ma trwałe warunki do samodzielnego prowadzenie spraw przynależnych gminie. Zakres zadań gminy żydowskiej określa art. 34 ust. 3 w pkt 1 i 2 statutu. Wynika z tego, że zarówno zniesienie gminy jak i utworzenie nowej odbywa się na podstawie prawa wewnętrznego, po zbadaniu czy dotychczasowa gmina spełnia zadania określone w statucie, a nowo tworzona jest zdolna do ich spełnienia.

Dlatego też zasadny jest zarzut skargi, że przepisy ogólne – ustawa z 1989 r., a zwłaszcza jej art. 18, przesądza, że do rejestracji [...] nie miała ona zastosowania, gdyż tworzenie i znoszenie gmin żydowskich uregulowane zostało w odrębnej ustawie z 1997 r., która stanowi lex specialis i tym samym wyłączone zostało stosowanie przepisów ogólnych. Wobec tego ocena, czy Związek Gmin ma przymiot strony w tym postępowaniu powinna być dokonana na podstawie ustaw z 1997 r. i z 1989 r., a nie tylko na tej ostatniej ustawie.

Zastosowanie przepisu ogólnego, tu ustawy z 1989 r., może nastąpić po uprzednim niewątpliwym ustaleniu, że w sprawie nie ma zastosowania przepis szczególny. Takich ustaleń w tej sprawie nie przedstawiono. Tym samym uprawnione jest stwierdzenie, że organ nie przeprowadził analizy wymienionych ustaw i nie dokonał oceny wzajemnych relacji pomiędzy nimi. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.