Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 222/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3.
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M.P. 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

Uzasadnienie

We wniosku z dnia [...]. S. M. "Ł." w B. domagała się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego 32 – rodzinnego, podpiwniczonego, o wysokości kalenicy do 18m i wysokością okapu do 13,5m, na działkach nr 83, [...] i 95 położonych w B. przy ulicy [...]. Decyzją z [...]. Burmistrz miasta B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. Z kolei decyzją z [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Burmistrz decyzją z dnia [...]. ponownie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...]. ( II SA/Lu [...] ) oddalił skargę M. P.. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...]. ( II OSK [...] ) uchylił zarówno wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz Burmistrza miasta B.. W piśmie z dnia [...]. S. złożyła korektę wniosku, wskazując liczbę kondygnacji – do IV, liczbę wbudowanych boksów garażowych zlokalizowanych w kondygnacji podziemnej – do 16, liczbę miejsc postojowych jako równą liczbie mieszkań pomniejszoną o liczbę boksów, nie mniej, niż 16 miejsc postojowych, szerokość elewacji frontowej – do 52,8m i wysokość głównej kalenicy budynku do 15m. Decyzją z [...]. Burmistrz Miasta B. po rozpoznaniu wniosku ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego IV - kondygnacyjnego z 32 lokalami mieszkalnymi z wbudowanymi 16 boksami garażowymi w kondygnacji podziemnej i min. 16 miejscami postojowymi wraz z urządzeniami budowlanymi i towarzyszącą infrastrukturą oraz budową zjazdu z ulicy [...], zlokalizowanej na działkach nr 83,[...] i 95 położonych w obszarze ulicy [...] i ulicy [...] w B.. W decyzji określono dwie nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 73m od krawędzi jezdni ulicy [...] oraz w odległości 10m od północnej granicy działki nr [...], stosunek powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działek wnioskowanych do 20 % szerokość elewacji frontowej – maksymalnie 52,8m , wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – okapu do 12m. Określono geometrię dachu – jako dach dwuspadowy z kątem nachylenia połaci dachowej ok. 20°, wysokością kalenicy od poziomu terenu nie przekraczającą 15m z kierunkiem głównej kalenicy lukarn mniej więcej równoległym do pozostałych budynków wielorodzinnych. Dopuszczono stosowanie lukarn, wykuszy oraz okien połaciowych, ponadto wskazano na zapewnienie min. 1 miejsca postojowego na każdy lokal mieszkalny z dopuszczeniem stosowania wbudowanych w bryle garaży bądź lokalizację miejsc postojowych na parkingu.

Po rozpoznaniu odwołania M. P., I. P., B. S., T. S., E. S., J. K., A. K., S. S., E. S., A. P. i D. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję Burmistrza Miasta B. utrzymało w mocy. Organ wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko wówczas, gdy ma miejsce łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1991 ze zmianami ), czyli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu ( pkt 1 ), teren ma dostęp do drogi publicznej ( pkt 2 ), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego ( pkt 3 ), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ( pkt 4 ) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi ( pkt 5 ). Ma ona wstępny i ogólny charakter, nie przesadza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji, a jedynie określa, czy jest ona możliwa na określonym obszarze. Nie rodzi żadnych praw do terenu i nie upoważnia do podjęcia robót budowlanych. Wydawana jest wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno – urbanistycznej i ustaleniu, że spełnione są wszystkie wymagania określone w powołanym przepisie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...]. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U Nr [...], poz. 1588 ), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki (terenu inwestycji), obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ust. 2 tego przepisu wskazuje sposób wyznaczenie owych granic obszaru analizowanego, a mianowicie wyznacza się je na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki (terenu inwestycji) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak, niż 50 metrów, przy czym przez pojęcie "front działki" (front terenu inwestycji) należy rozumieć tę część działki budowlanej (działek budowlanych), która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę ( § 2 pkt 5 rozporządzenia ). Kolegium zaznaczyło, że dla ustalenia wymagań, o jakich stanowi art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy istotne jest, aby w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający ustalić warunki dla przyszłego przedsięwzięcia. Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, ze tylko wtedy nie jest spełniony, gdy inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcja terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nieuprawnionym jest w ocenie Kolegium interpretacja pojęcia kontynuacji funkcji rozumianego jako możliwość lokalizowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. W tym przypadku warunek ten został spełniony. Granice obszaru analizowanego obejmują kwartał urbanistyczny, położony na terenie śródmieścia B., z zabudową wielorodzinna i jednorodzinną. Funkcję uzupełniającą stanowią usługi, zlokalizowane w parterach budynków wielorodzinnych oraz w budynkach jednorodzinnych. Działki objęte wnioskiem położone są pomiędzy istniejącą zabudową wielorodzinną i jednorodzinną. Działki 83 i [...] stanowią własność S. , natomiast działka [...] stanowi współwłasność S. i właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku, który się na niej znajduje. Na działce [...] znajduje się plac zabaw, na działce [...] zorganizowane są miejsca postojowe dla mieszkańców bloku. W ocenie architekta sporządzającego analizę planowana inwestycja nie jest sprzeczna z funkcją terenu, zaś jej lokalizacja i gabaryty powinny uwzględniać bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej w szczególności zlokalizowanej od strony północnej. W analizie przedstawiono oddzielnie cechy dla zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, natomiast powierzchnię zabudowy, szerokość elewacji frontowej i wysokość elewacji frontowej ustalono w stosunku jedynie do zabudowy wielorodzinnej. Jak wynika z analizy wskaźnik powierzchni zabudowy już istniejącej wynosi 26%, średnia wartość powierzchni zabudowy - 28,6% , zaś dla planowanej zabudowy wskaźnik ustalono do 20%. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono natomiast przy uwzględnieniu średniej szerokości dłuższych istniejących budynków wielorodzinnych, która wyniosła 48m. Po uwzględnieniu 10% tolerancji jej szerokość ustalono na max 52,8m. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na maksymalnie 12m, czyli niżej, niż istniejące budynki wielorodzinne, dla zachowania ładu przestrzennego i dążenia do płynnego przechodzenia wysokością zabudowy w obrębie kwartału urbanistycznego. Według organu obniżenie budynku o jedną kondygnację oraz jego odsunięcie od strony północnej nie spowoduje zacienienia sąsiednich budynków jednorodzinnych. Przy ustalaniu geometrii dachu wskazano, że ma być dwuspadowy, z lukarnami i oknami połaciowymi, z kierunkiem głównych kalenic do przebiegu ulicy [...], z kątem nachylenia połaci dachowych na około 20°, z tolerancja do 3 ° i wysokością głównej kalenicy około 14,5m, przy czym nie może przekroczyć 15m. Kolegium uznało, że sporządzona w sprawie analiza jest prawidłowa, a sama inwestycja spełnia warunek w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także pozostałe warunki omówione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. P. zarzuciła decyzji Kolegium niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wzięcie pod uwagę faktu, że wszystkie sąsiednie działki są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji przez wydanie dla tego samego terenu różnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w tym przypadku wcześniej dla zabudowy zespołu garaży oraz niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, przez zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego w sposób dowolny i niezgodny z prawem ustalono szerokość i wysokość elewacji frontowej. Według skarżącej organ popełnił ponadto błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie ustalenia, że działki sąsiednie są zabudowane budynkami wielorodzinnymi, błędnie pod względem rachunkowym obliczył średnią powierzchnię zabudowy oraz średnią szerokość i wysokość elewacji frontowej. Uzasadniając zarzuty skarżąca odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] ( II OSK [...] ), zapadłego w tej sprawie, gdzie sąd wskazał na konieczność ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, a nie na podstawie czterech wybranych działek z obszaru analizowanego. Ponadto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a nie na całym obszarze analizowanym. Tymczasem w nowej analizie ponownie ustalono szerokość elewacji frontowej tylko z czterech wybranych działek , przyjmując dodatkowo szerokość budynku nr [...] w wielkości 55, a nie 27,5m. Poza tym ponownie przyjęto wyłącznie działki nie będące działkami sąsiednimi, tj. przyjęto tylko zabudowę jednorodzinną. Błędnie obliczono średnią powierzchnię zabudowy do powierzchni działki. W analizie obliczono ją jako średnią z oddzielnie wyliczonych średnich z zabudowy jednorodzinnej i zabudowy wielorodzinnej, czego nie przewiduje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...]. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca opisała zabudowę działek sąsiednich i wywiodła, że średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 17,63m, natomiast jej wysokość 6,45m, jest zatem inna, niż wskazana w analizie. Zdaniem skarżącej analiza powinna odnieść się wyłącznie do zabudowy jednorodzinnej, jako bezpośrednio sąsiadującej z terenem na którym przedsięwzięcie ma być realizowane, a nie zabudowy wielorodzinnej najbardziej odległej od działki [...], która dotychczas także była zabudowana budynkami jednorodzinnymi. Poza tym działka nr [...] stanowi współwłasność S. i osób, które ustanowiły w znajdującym się na niej budynku odrębną własność lokalu. W ocenie skarżącej S. celowo wskazała jako teren inwestycji dodatkowo działki [...] i 95 pomimo, że na nich nie będzie realizowana budowa, ponieważ w ich otoczeniu zlokalizowana jest zabudowa wielorodzinna. Gdyby wniosek dotyczył tylko działki [...], na której zlokalizowany jest projektowany budynek, jego sąsiedztwo stanowiłaby zabudowa jednorodzinna. Takie działanie jest świadomym ominięciem prawa. Skarżąca zwróciła uwagę, że zabudowa sąsiedniej nieruchomości rzadko pozostaje bez wpływu na warunki korzystania z działki przyległej. W tym przypadku zwiększona zostanie uciążliwość intensywnej zabudowy budynkiem wysokim w sąsiedztwie zabudowy niskiej i rozproszonej w postaci hałasu czy ruchu samochodowego. Znajdzie to odzwierciedlenie w wartości nieruchomości sąsiedniej. Jej zdaniem istnieje możliwość zabudowy działki [...] niską zabudową mieszkalną, dostosowaną do sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej. Zdaniem skarżącej lokalizacja nowego budynku wielorodzinnego na tak ograniczonym terenie nie zabezpiecza potrzeb w zakresie miejsc postojowych przyszłych mieszkańców, ponieważ już obecnie brakuje ich dla mieszkańców przyległych bloków. Wskazanie w decyzji 32 miejsc postojowych jest niewykonalne w granicach działki [...], powiększenie natomiast terenu o działkę 95, na której już urządzone są miejsca postojowe, będzie skutkować podwójnym ich liczeniem, co jest niedopuszczalne i niezgodne z prawdą. Poza tym zabudowa wskazanych działek pozbawia miejsc postojowych mieszkańców osiedla, likwiduje plac zabaw dla dzieci i prowadzi do braku bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania. W ocenie skarżącej organ powinien przedstawić decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce [...] Wskazała ponadto, że przeznaczenie działki [...] pod zabudowę wielorodzinną jest niezgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., w którym dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rację mają organy rozpoznające sprawę uznając, wbrew temu, co zdaje się sądzić skarżąca, że planowana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa o jakim mowa w art. 61 ust.1 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami ) stanowiący jeden z warunków niezbędnych do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania teren. Przepis ten uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, mając na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu zabudowy już istniejącej. Zwraca się przy tym uwagę, że ich rozumienie nie ogranicza się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi ( wyroki NSA z [...]. II OSK [...] i [...]., II OSK [...] opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodzić należy się z oceną prezentowaną w zaskarżonej decyzji, według której zabudowa wielorodzinna stanowi kontynuację funkcji i sposobu zagospodarowania terenu, na którym już istnieje zabudowa jednorodzinna. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]. ( II OSK [...] opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) nieuprawnione jest zawężanie zdefiniowanego pojęcia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli w tym przypadku funkcji mieszkalnej, do pojęć budynku jednorodzinnego lub wielorodzinnego. Z tego powodu w orzecznictwie nie wyklucza się lokalizowania zabudowy wysokiej (wielorodzinnej) w sąsiedztwie niskiej (jednorodzinnej), gdy jest to podyktowane wynikami przeprowadzonej analizy obszaru ( tak w wyroku NSA z [...] r. II OSK [...] opubl. w CBOSA). Już ta uwaga wskazuje jednak, że samo ustalenie na określonym obszarze funkcji mieszkalnej jednorodzinnej jako dominującej, automatycznie nie oznacza dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej. Jak podkreślił Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]. ( II OSK [...] opubl. w CBOSA ) wprowadzenie obiektu o nowej funkcji, bądź obiektu odmiennego rodzajowo w ramach funkcji mieszkaniowej ( zabudowa jednorodzinna, wielorodzinna ) wymaga każdorazowo szczegółowej analizy i przedstawienia konkretnej koncepcji co do przyjętych rozwiązań urbanistycznych, przy uwzględnieniu zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. ). Zgodnie z jego § 3 w celu przeprowadzenia takiej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy wyznacza się granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jej wyniki pozwalają na podjęcie decyzji, czy możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie nie można uznać, aby w sprawie analiza została przeprowadzona w sposób zgodny z wymogami. Nie można mieć przede wszystkim pewności, że analizą objęła wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Powyższy wniosek opiera się na treści mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do analizy, sporządzonej wprawdzie w odpowiedniej skali i przyjętej do zasobu geodezyjno – kartograficznego, ale na której nie ujawniono pełnego przebiegu granicy obszaru analizowanego, która oznaczona czarną, przerywaną linią, wychodzi poza mapę. W aktach brakuje także dokumentu potwierdzającego przynależność osoby sporządzającej analizę oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy do właściwego samorządu zawodowego architektów lub urbanistów, czego wymaga art. 60 ust.4 ustawy, co uniemożliwia dokonanie weryfikacji jej profesjonalnego przygotowania. Słusznie natomiast skarżący zwrócili uwagę, że organ ustalając średnią szerokość elewacji frontowej wyliczył ją na podstawie danych dotyczących czterech budynków wielorodzinnych, podając przy budynku [...] – 53m, budynku nr [...] - 39m, budynku nr [...] – 45m i budynku nr [...] – 55m. Przy czym w przypadku budynku nr [...] przyjęto dłuższą jego elewację od strony ulicy [...], zamiast frontu działki od strony ulicy [...], wynoszącego 27,5m, argumentując zmianę usytuowaniem projektowanego budynku w układzie nawiązującym do pozostałych. Tymczasem w wyroku z dnia [...]. ( II OSK [...] ), uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. i Burmistrza miasta B. z dnia [...]. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zgodnie z § 6.1 wspomnianego już rozporządzenia szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Tym samym średnia szerokość elewacji frontowej powinna być ustalona na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, a nie na podstawie wybranych czterech budynków z obszaru analizowanego. Ponadto z § 2 pkt 5 jednoznacznie wynika, że przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W przypadku budynku nr [...] jest to front działki od strony ulicy [...]. Wprawdzie ust. 2 § 6 dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, nie zwalnia to jednak od właściwego ustalenia średniej. W innym przypadku ustalenie średniego wskaźnika byłoby bez żadnego znaczenia, skoro w każdym przypadku organ może ustalić omawiany wskaźnik odmiennie, jeśli tylko wynika to z analizy. Dotyczy to zresztą nie tylko określenia szerokości elewacji frontowej, ale także pozostałych parametrów nowej zabudowy, co wynika z § 4 ust.4, § 5 ust.2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Jeśli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, co również podniesiono w skardze, w tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z § 7 ust.1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zatem dla ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istotna jest wysokość górnej krawędzi na działkach sąsiednich, a nie na całym obszarze analizowanym. Z treści analizy wynika, że przy obliczaniu tego parametru brano pod uwagę średnią wysokość górnych krawędzi – elewacji frontowych istniejącej zabudowy wielorodzinnej przyjętą w dokumentacji budowlanej, którą ustalono na 13,7m do okapu położonego nad IV kondygnacją od strony dróg publicznych. Ponieważ wysokość projektowanego budynku ma wynosić 11,2m, za zasadne uznano ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 12m. W analizie i decyzji nie podano jednak, czy chodzi o budynek wielorodzinny znajdujący się na działce sąsiedniej, czy w obszarze analizowanym, nie wyjaśniono także, dlaczego pominięto budynki zabudowy jednorodzinnej, które znajdują się na działkach bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Warto natomiast zaznaczyć, że według uzasadnienia zaskarżonej decyzji właśnie z uwagi na bliskie sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej zdecydowano o odsunięciu planowanego budynku od granic działek od strony północnej i ustaleniu od tej strony nieprzekraczalnej linii zabudowy 10m od granicy wnioskowanej działki.

Prawidłowo ustalono natomiast wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który stosownie do § ust.1 rozporządzenia wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organ obliczył wskaźniki dla istniejącej zabudowy jednorodzinnej ( 28,6% ) i wielorodzinnej ( 26% ), planowanej zabudowy według przedstawionej koncepcji ( 15% ) i ustalił nieprzekraczalny wskaźnik nowej zabudowy na 20%.

Z kolei stosownie do § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W analizie nawiązano do istniejących budynków wielorodzinnych, wskazano na występowanie w obszarze analizowanym dachów dwuspadowych z lukarnami i oknami połaciowymi z kierunkiem głównych kalenic dachów równoległym do przebiegu ulicy [...]. Obniżono natomiast z 35 ° do 20 ° kąt nachylenia połaci dachowych, co wiązało się z obniżeniem budynku o jedną kondygnację. Do tego rodzaju układu nawiązano także w decyzji.

Bezpodstawny jest zarzut nieuwzględnienia przez organy wpływu planowanej inwestycji na warunki korzystania z nieruchomości sąsiednich. Formułując w ten sposób swoje obawy skarżąca nie zwróciła uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która w orzecznictwie i doktrynie prawniczej traktowana jest jedynie jako promesa uprawniająca do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach. Rozstrzyga ona tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na określonym terenie, a także określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące w szczególności kwestii wynikających ze wspomnianego już art. 61 ust.1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji, biorąc pod uwagę również wymagania określone w art. 5 ust.9 ustawy z dnia [...]. Prawo budowlane, nakazującym poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Wydaje się oczywiste, że zakres ochrony przysługującej w postępowaniu ustalenie warunków zabudowy nie może być szerszy, niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. W orzecznictwie uważa się, że ochrona interesów osób trzecich może następować tylko w takim zakresie w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego ( wyroki NSA z dnia [...]. II OSK [...] i [...]. II OSK [...] ). Art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informacje tej treści zamieszcza się w treści decyzji, co też organ wykonał. Z tego powodu bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest dysponowanie przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości, kwestia ta badana jest bowiem w postępowaniu dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę.

Nie sposób wadliwości zaskarżonej decyzji upatrywać w ustaleniu wcześniejszą decyzją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla innej inwestycji, zespołu garaży, jak uważa skarżąca. Takiemu założeniu przeczy art. 63 ust.1 ustawy, zgodnie z którym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej, niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że nie ma ograniczeń co do ilości składanych wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego terenu. Dopuszczalne jest zatem prowadzenie wielu równoległych postępowań i wydanie decyzji różnym wnioskodawcom, przy czym uzyskanie decyzji przez jednego z nich nie wstrzymuje możliwości składania wniosków przez inne podmioty. W orzecznictwie istnieje również pogląd, że podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji ( wyrok NSA z dnia [...]. II OSK [...] opubl. w CBOSA ). Kwestie te były zresztą poruszane także w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...]. ( II OSK [...] ), w którym zajęto stanowisko odpowiadające dotychczasowej linii orzeczniczej.

Nietrafny jest także zarzut dotyczący wadliwego ustalenia miejsc postojowych. Mimo rozbieżnego orzecznictwa, wiodąca jest ocena, podzielana także przez sąd w rozpoznawanej sprawie, że przez przepisy odrębne, o jakiej mowa w art. 61 ust.1 pkt.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie są uważane przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...]. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.( Dz. U nr [...], poz. 690 ze zmianami ), które kwestie te regulują. Podkreśla się, że rozporządzenie ma wprawdzie charakter rozporządzenia wykonawczego, ale w odniesieniu do przepisów prawa budowlanego, nie zaś ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jej przepisy nie nakazują organowi, na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, określania ilości miejsc parkingowych. Kwestia ta jest bowiem rozstrzygana w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Wprawdzie z mocy art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 powyższej ustawy decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, lecz przepis ten nie daje podstaw prawnych do wkraczania przez organy w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy w kompetencje przysługujące organom administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia II OSK [...] i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA ). Zatem wystarczające jest odniesienie się do kwestii miejsc postojowych jak uczyniono to w decyzji. Bez znaczenia jest, czy określenie 32 miejsc postojowych jest wystarczające lub wykonalne, na co zwraca uwagę skarżąca.

Równie bezpodstawny jest zarzut nieuwzględnienia zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., w którym zdaniem skarżącej działka nr [...] jest przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną. Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pozostają bowiem bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy. Uchwała w sprawie studium, pomimo, że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, w tym przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może jednak stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej, w tym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Studium w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i dlatego też nie wiąże przy ustalaniu warunków zabudowy. Stanowi ono wyłącznie jeden z elementów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponownie rozpoznając sprawę należy dołączyć do akt mapę z czytelnie wyznaczoną granicą obszaru analizowanego, dokument potwierdzający przynależność osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego architektów lub urbanistów oraz uwzględnić uwagi dotyczące wyznaczania parametrów nowej zabudowy.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a i c) oraz art. 135 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2016r. poz. 718 ) należało uchylić zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i decyzję Burmistrza miasta B.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust.1 pkt.1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...]. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2015r. poz. 1804 ).