Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 970/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk- Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] z dnia [...] września 2019 r. nr. [...] w przedmiocie opłaty zmiennej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni [...] na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w [...] Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] Zarząd Zlewni w [...] (dalej jako: "PGW[...] Zarząd Zlewni w [...]") reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Zlewni [...] w [...] na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 z późn. zm., dalej jako: "Prawo wodne") w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Dyrektora Zarządu Zlewni [...] w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] ustaliło Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu [...] w [...] (dalej jako: "[...] ROD", "Podmiot") za okres II kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

Opłata zmienna została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do innych celów niż wymienione w lit. 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności: działalność pozostałych organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana (0,115 zł za 1 mł) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (2) i ilości pobranych wód podziemnych (2681 mł).

Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502, dalej jako: "rozporządzenie"). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w pkt 2-5 (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

Działając na podstawie art. 552 ust. 2d, 2e i 2f Prawa wodnego Rodzinny Ogród Działkowy [...] w [...] złożył dnia [...] lipca 2019 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2019 r.) oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni [...] w [...] wydanej dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] Zgodnie z przedłożonym oświadczeniem Podmiot dokonał w okresie [...] kwartału 2019 r. ([...] kwietnia 2019 r. - [...] czerwca 2019 r.) poboru wód podziemnych w ilości 2681 mł do innych celów niż wymienione w lit. 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności: działalność pozostałych organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana. Ponadto Podmiot oświadczył, iż pobrane wody nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom uzdatniania niewymienionym w pkt 2-5 (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

W dniu [...] września 2019 r. Rodzinny Ogród Działkowy [...] w [...] złożył reklamację, w której wniósł o skorygowanie informacji w sposób zgodny ze stanem faktycznym i prawnym, tj. że pobór wód z ujęcia służy dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. ROD podnosiło odwołując się do przepisów ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że wykorzystanie gruntów na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystaniem na cele rolnicze.

PGW[...] Zarząd Zlewni w [...] nie uznało reklamacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w [...] na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego decyzją z [...] września 2019r. określiło ponownie za okres II kwartału 2019r. opłatę zmienną za ww. usługę wodną w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ odwołując się do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazał, że wprawdzie gruntami rolnymi są grunty rodzinnych ogrodów działkowych, jednak nie wynika z nich, że tereny te są przeznaczone na cele rolnicze lub leśne. Przepis ten dotyczy ochrony gruntów rolnych przed ich przekształcaniem na cele nierolnicze. Odwołując się do interpretacji podatkowych organ wskazał, że tereny przeznaczone pod ogrody działkowe są traktowane na równi z terenami rolnymi i leśnymi, a użytkownicy tych obszarów mogą z nich korzystać wyłącznie w celach wypoczynku i rekreacji, a nie rolnych. W świetle przytoczonych przez organ opracowań współczesny obraz użytkowania ROD świadczy o wypieraniu użytkowania rolniczo - produkcyjnego ogrodów przez użytkowanie wypoczynkowo - rekreacyjne. Także z przepisu art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176, dalej jako: "ustawa ROD") rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia.

W tym stanie organ przyjął, że zarówno definicja ROD, jak i cel poboru wód na potrzeby ROD (podlewanie działek) wyklucza przyjęcie, że dokonywany pobór wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych.

W dniu [...] października 2019 r. [...] Związek Działkowców [...] w [...] wniósł za pośrednictwem Dyrektora Zarządu Zlewni [...] w [...] skargę na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] w [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie określenia Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu [...] w [...] za okres [...] kwartału 2019 r. opłaty zmiennej w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że ROD dokonuje poboru dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów ii upraw, a to poprzez przyjęcie, że w celu ustalenia opłaty zmiennej stawki zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj Prawa wodnego, zamiast ustalenia opłaty w całości przy zastosowaniu art. 274 pkt 3 lit. c Prawa wodnego względnie w części, a w pozostałym zakresie w oparciu o art. 274 pkt 3 lit b Prawa wodnego;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a. art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, przez pominięcie, względnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

b. art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w związku z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowaniem pomimo, iż przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze";

c. art. 274 pkt 2 lit. zj Prawa wodnego przez bezzasadne zastosowanie;

d. § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia przez bezzasadne zastosowanie;

e. art. 274 pkt 3 lit c, względnie także art. 274 pkt 3 lit b Prawa wodnego poprzez niezastosowanie,

f. § 5 ust. 1 pkt 39, względnie także § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia poprzez niezastosowanie;

g. art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług przez błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi ROD zarzucił, że organ w istocie nie ustalił, pomimo stanu faktycznego przemawiającego za takim wnioskiem, że do ma czynienia z poborem wód z ujęcia powierzchniowego do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, ewentualnie w jakim zakresie pobór ten służy również innemu celowi. Organ zaniechał ustalenia stanu faktycznego w sprawie w zakresie koniecznym do wydania decyzji, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Dla wyjaśnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, istotną okolicznością jest fakt, że przepisy ustawy Prawo wodne nie definiują pojęcia "celów rolniczych". Powyższe czyni zasadnym odwołanie się do znaczenia, jakie temu pojęciu można nadać na gruncie innych aktów funkcjonujących w krajowym porządku prawnym.

W świetle przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych skarżący wywodził, że na gruntach ROD realizowany jest cel rolniczy, co daje podstawę do ustalenia opłaty zmiennej na podstawie § 5 ust. 1 pkt 39 względnie pkt 38 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził, że skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że stosownie do treści art. 119 pkt 2 P.p.s.a, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż skarżący zgłosił wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron, w niniejszym postępowaniu organ, w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z [...] września 2019r. określającej Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu [...] w [...] za okres [...] kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcie były przepisy ustawy z 20 lipca 2017r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018r., poz. 2268 ze zm.), której wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.

Konsekwentnie, w przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z treścią przepisu art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Stosownie do treści przepisu art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne, instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią opłaty za usługi wodne. Opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), przy czym wielolecie obejmuje co najmniej 20 lat hydrologicznych, oraz dostępnych zasobów wód podziemnych (ust. 6 tego przepisu). Jak wynika z art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w mł. Podkreślenia przy tym wymaga, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednorazowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017r., poz. 2502) ustalono jednostkowe stawki opłat za usługi wodne.

W przedmiotowej sprawie organy przyjęły stawkę wynikającą z § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia, co było kwestionowane przez skarżący ROD, który podnosił że stawka ta winna wynikać z § 5 ust. 1 pkt 39, ewentualnie pkt 38 rozporządzenia. W ocenie skarżącego woda został pobrana do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych.

Z okoliczności sprawy wynika zatem, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, wysokości opłaty zmiennej. Dyrektor stoi bowiem na stanowisku, że pobór wody w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód, w ramach pozwolenia wodnoprawnego, nastąpił do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Kwalifikacji Działalności, zatem stawka wynosi 0,115 zł za 1 mł pobranych wód.

Kluczową w sprawie kwestią jest czy pobrane na podstawie decyzji pozwolenie wodnoprawne z [...] lutego 2019r. wody podziemne zostały pobrane dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych.

Słusznie wskazuje skarżący, że przepisy ustawy Prawo wodne nie definiują pojęcia "celów rolniczych", zatem dla zdefiniowania tego pojęcia zasadne jest odwołania się do innych aktów prawnych i zawartych w nich definicjach. Przy czym uwzględnić należy, że definicja danego pojęcia jeżeli znajduje się w danym akcie prawnych to dotyczy materii regulowanej przez ten akt i pojęcie definiowane jest na potrzeby tego konkretnego aktu prawnego. Skutkiem powyższego nie można wprost przenosić definicji danego pojęcia na grunt innych aktów prawnych, chyba że chodzi o definicje zawarte w takich aktach prawnych jak kodeksy prawa, np. prawa cywilnego, gdy w porządku prawym, co do zasady, panuje zgodność co do uniwersalnego zastosowania danych pojęć także na gruncie innych dziedzinach prawa, niż tylko tych regulowanych przez taki kodeks.

Wobec powyższego na gruncie niniejszej sprawy posiłkować się należy przepisami aktów prawnych regulujących zagadnienia dotyczące rodzinnych ogrodów działkowych, w szczególności ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017r., poz. 1161, dalej "o.g.r.l.") oraz ustawy z 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. 2017r., poz. 2176, dalej "r.o.d.").

Słusznie podnosi skarżący, że za pomocniczym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na potrzeby interpretacji postanowień ustawy prawo wodne, przemawia przedmiot regulacji tych aktów. Obie ustawy tworzą bowiem ramy prawne dla działań na rzecz ochrony zasobów naturalnych, a co za tym idzie, można mówić o pewnej tożsamości przedmiotu regulacji.

Wniosek ten staje się oczywisty, jeżeli porównać treść art. 1 ustawy Prawo wodne stanowiącego, że "Ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi." oraz art. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiącego, że "Ustawa reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów.". Powyższe akty w istocie służą realizacji tych samych celów i odnoszą się do tożsamych zadań władz publicznych - związanych z ochroną zasobów naturalnych. Różnice wynikają z kategorii zasobów objętych ochroną przez ustawy. Okoliczność ta czyni zasadnym wniosek, że dla ustalenia znaczenia pojęć niezdefiniowanych w ustawie Prawo wodne, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest aktem adekwatnym.

Sąd zgadza się z argumentem organu, że istota ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprowadza się do uregulowania zasad dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 4 pkt 6 o.g.r.l.), ale z przepisów tej ustawy można na potrzeby niniejszej sprawy wyinterpretować pojęcie "celu rolniczego", zwłaszcza, że ustawa ta takim pojęciem się posługuje. Z treści art. 4 pkt 6 o.g.r.l. wynika, że pojęcie "cel rolniczy" stosowany a contrario oznacza, że "ilekroć mowa w ustawie o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych ".

Dalej, przepis art. 2 ust. 1 pkt 6 o.g.r.l. stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 o.g.r.l. stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne.

Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest zatem wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy. Nie można bowiem ogrodu prowadzić w żadnym innym celu, jak np. mieszkalny. Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że tym samym przepisy art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 o.g.r.l. stosowane a contrario, nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na tym gruncie ROD, mogło stanowić przesłankę dla przyjęcia, aby był on wykorzystywany na "cele nierolnicze".

Nadto dodając do tego treść przytoczonego przepisu art. 3 ust. 1 o.g.r.l. logiczne jest, że zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za rolny i stanowi przejaw działania, przed którym ustawa ma chronić grunty rolne, tj. przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest zatem wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy. Ustawa chroni bowiem przed przeznaczeniem gruntu ogrodów działkowych na cele inne niż rolnicze.

Odnosząc się natomiast do ustawy o r.o.d. wskazać należy, że art. 4 stanowi, że ROD są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia.

Natomiast art. 5 r.o.d. przewiduje, że ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Przepis art. 3 pkt 1 r.o.d. przewiduje, że podstawowym celem rodzinnego ogrodu działkowego jest zaspokojenie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa - co istotne, co pominął organ odnosząc się do aktualnej funkcji wypoczynkowej i rekreacyjnej ROD - poprzez umożliwienie prowadzenia upraw ogrodniczych.

Słusznie zatem wywodzi z powyższego skarżący, że z uwagi na ustawową funkcję działki w ROD, zużycie wody w ROD następuje w celu nawadniania upraw.

Następnie, drugą kluczowa kwestią w niniejszej sprawie, o ile nie najważniejszą, jest treść decyzji pozwolenie wodnoprawne z [...] lutego 2019r., która w punkcie I udziela pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w zakresie poboru wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na terenie ROD [...] na działce nr [...] w [...]. W zakresie warunków pozwolenia określonych w punkcie [...] ustalono cel prowadzenia poboru: użytkowanie ogrodów działkowych, tj. podlewanie zieleni. Jednocześnie z decyzji tej wynika, że urządzeniem do poboru wody jest studnia wiercona nr [...] wraz z obudową oraz pompa głębinowa. Pobierana woda będzie służyła wyłącznie na cele podlewania zieli – pielęgnacji ogródków działkowych.

Mając powyższe na względzie, przy uwzględnieniu treści art. 274 ustawy Prawo wodne, wprowadzającego maksymalne stawki opłaty za pobór wód, w zależności od ilości pobieranej wody w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, przyjąć należy, że w przypadku opłat kluczowe znaczenie ma cel dostarczenia wody, a więc sposób jej wykorzystania przez finalnego odbiorcę.

Wobec powyższego, z uwagi na wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym cel poboru wód podziemnych, nie sposób przyjąć, że pobór ten związany jest z innym celem niż podlewanie upraw na terenie ogrodów działkowych, które zgodnie z art. 5 r.o.d. stanowią tereny zielone.

Nadto podkreślić należy, że z oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne przedłożonego organowi [...] lipca 2019r. (k. 3 akt adm.) wynika, że pobrana woda nie podlegała żadnemu uzdatnianiu. Okoliczność ta potwierdza dodatkowo, że pobór wód podziemnych przeznaczony jest na cele związane z podlewaniem upraw w ROD, a nie na inne cele.

Przy czym podkreślić należy, że przedmiotowa decyzja pozwolenie wodnoprawne została wydana na gruncie obowiązującego Prawa wodnego, nie należy do znacznej - wciąż obowiązującej - grupy pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie poprzedniego Prawa wodnego, gdzie mają miejsce liczne wątpliwości interpretacyjne co do celów poboru i trudności z ich odniesieniem do obowiązujących regulacji Prawa wodnego z 2017r. Skoro, zatem pozwolenie wodnoprawne z [...] lutego 2019r. zostało wydane na gruncie obowiązującego Prawa Wodnego to można założyć, że organ wydający tą decyzję uwzględnił cele poboru wód określone w art. 274 pkt 2 Prawa wodnego i odpowiednie do tych celów przypisane stawki opłat za usługi wodne.

Ponadto, należy zauważyć, że wykładnia przepisów Prawa wodnego, uwzględnia charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Skoro tak, to przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, w duchu Ramowej Dyrektywy Wodnej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 389/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 września 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 364/18, Baza NSA).

Mając powyższe na uwadze, tezom skarżącego nie przeczą przywołane przez organ interpretacje podatkowe, z których wynika, że pojęcie "celu rolniczego" wywodzonego z pojęcia "działalności rolniczej" zdefiniowanej w art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług wykłada się szerzej niż samą działalność rolniczą, np. o prowadzenie ogródków przydomowych lub działkowych (tak: interpretacja Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi z 14 maja 2013 r. nr IPTPP1/443-278/13-2/MH; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt I FSK 1813/09, dostępne www.oreczenia.nssa.gov.pl). Co więcej na potrzeby wykładni ustawy o vat w kontekście opodatkowania dzierżawy terenów pod ogród działkowy przyjmuje się, że jest on wykorzystywany właśnie na cel rolniczy (pismo z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej symb. [...]).

Nadto odnosząc się do stanowiska organu, że aktualnie ogrody rodzinne nie wypełniają celu rolniczego tylko wypoczynkowy i rekreacyjny, podkreślić należy, jak wskazano już powyżej, że z przepisu art. 3 pkt 1 r.o.d. wynika, że zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa następuje właśnie poprzez umożliwienie prowadzenia upraw ogrodniczych.

Słusznie podnosi skarżący, że ścisłe odwoływanie się do definicji ujętej w art. 2 pkt 15 ustawy o vat, na potrzeby definiowania pojęcia "cele rolnicze" jest o tyle wątpliwe, że w ustawie o podatku od towarów i usług ustawodawca wprost użył pojęcia "cele rolnicze" w innym przepisie. Mianowicie, pojawia się ono w załączniku nr [...] w poz. [...]. Czyni to zasadnym wniosek, iż dowodzenie, jakoby na gruncie ustawy o podatku od towarów i usług pojęcie "działalności rolniczej" było tożsame z pojęciem "celu rolniczego", należy uznać za niedopuszczalne.

Wobec powyższego wysokość opłaty musi być powiązana z celem jej wykorzystania, na co bezpośrednio wskazuje zarówno regulacja ustawy Prawo wodne, jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego w sprawie stawek opłat za usługi wodne. Bez znaczenie pozostaje przy tym, jaki podmiot świadczy usługi wodne, jak również jaki jest cel jego działalności gospodarczej, gdyż powyższe ma jedynie znaczenie z punktu widzenia organizacji usług wodnych, o czym bezpośrednio przesądza art. 35 ust. 2 ustawy Prawo wodne wskazując, że gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych w przepisach ustawy.

Równocześnie Sąd zwraca uwagę, że charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powyższa zasada nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie organ przyjął jednostkową stawkę wynikającą z § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, zamiast z § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

Sąd zauważa, że w tych okolicznościach faktycznych wydane w sprawie rozstrzygnięcie było przedwczesne, gdyż nie dokonano w nich wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia przy uwzględnieniu przepisów ustawy Prawo wodne. Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję jak orzeczono w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu w wysokości [...] zł. (§ 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2003r. Nr 221, poz. 2193).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wytyczne dotyczące wykładni przepisów ustawy Prawo wodne zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz w szczególności uwzględni treść decyzji pozwolenie wodnoprawne z [...] lutego 2019r. i ustalony w niej cel poboru: użytkowanie ogrodów działkowych, tj. podlewanie zielni.