Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1596/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W., I. W. i S. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1428/17 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skarg K. G., M. K. i P. K., I. W., B. O. i A. O., K. W. i S. W, na uchwałę Rady Miasta N. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta N." postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1428/17, na podstawie art. 58 ust. 5a (powinno być art. 58 § 1 pkt 5a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargi K. G., M. K. i P. K., I. W., B. O. i A. O., K. W. i S. W. na uchwałę Rady Miasta N. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta N." i na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skarg.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wniesione skargi podlegają odrzuceniu bowiem zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżących.

Sąd przywołał art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały lub zarządzenia podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej przez każdego czyj interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem.

Sąd zwrócił uwagę, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jako akt kierownictwa wewnętrznego, niebędący aktem prawa miejscowego zawiera postanowienia o nienormatywnym charakterze, co powoduje, iż jego postanowienia co do zasady nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) Sąd stwierdził, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli (a w szczególności właścicieli nieruchomości), nie można bezwzględnie zakładać braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Sąd podkreślił, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - akt wewnętrzny - narusza jego interes prawny lub uprawnienia (T. Bąkowski, Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Sąd stwierdził, że uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. Tym samym uchwała w sprawie Studium, jako akt z zakresu administracji publicznej może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.

Sąd zaznaczył, że uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Sąd zauważył, że niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z dnia 31 maja 2017 roku, sygn. II OSK 2298/15, wskazano, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu.

Sąd przytoczył poglądy z piśmiennictwa odnośnie do wymogów rozpoznania skargi wniesionej w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i sytuacji kiedy skarga wzniesiona w tym trybie może zostać uwzględniona.

Sąd bazując na poglądach orzecznictwa wskazał, że wyróżnia się warunki, których łączne spełnienie daje podstawę do próby skutecznego wywiedzenia naruszenia interesu prawnego przez kierunkowe zapisy studium. Po pierwsze, aby można było stwierdzić, że uchwała w przedmiocie studium w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawa własności strony skarżącej, musiałaby ona wykazać, że jej skutkiem doszło do zasadniczej zmiany przeznaczenia tego terenu w studium i powiązanych z nią nakazów i zakazów, która to zmiana wiązałaby się z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności w przypadku uchwalenia planu. Po drugie, uchwała w zakresie tej zmiany musiałaby ściśle wiązać przyszły plan, bez możliwości żadnego luzu decyzyjnego. Po trzecie wreszcie, w momencie wniesienia skargi, plan zawierający zapisy o treści zgodnej ze "związaniem" określonym w studium, musi być już uchwalony. Jedynie bowiem wówczas, owo "pierwotne źródło zapisów planu", jakim jest studium, oddziałuje bezpośrednio na interes danej osoby poprzez zapis planu, którego jest niejako przyczyną i emanacją. Bowiem na skutek podjęcia samej uchwały w sprawie Studium, ze względu na charakter norm kierunkowych określających przeznaczenie terenów (norma – zasada) - w rzeczywistości przed uchwaleniem planu nie ulega zmianie przeznaczenie jakichkolwiek działek. Sąd podzielił wszystkie wskazane powyżej poglądy i zaznaczył, że przywołane wyżej rozstrzygnięcia i poglądy sądów administracyjnych, miały istotny wpływ na zakres rozpoznania niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, z treści skarg i okoliczności sprawy nie wynika, aby w wyniku przyjęcia przez Radę Miasta N. uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta N.", doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia któregokolwiek ze skarżących, co było warunkiem przyjęcia skargi do jej merytorycznego rozpoznania.

Sąd wskazał, że wszyscy skarżący w przedmiocie naruszenia interesu prawnego, podnosili kwestię przebiegu planowanej drogi publicznej N. – S. oznaczonej symbolem KDG - W. (łącznika pomiędzy ul. P., a mostem na rzece D.) po części ich działek. Zdaniem Sądu organ planistyczny trafnie wskazuje, że postanowienia zaskarżonej uchwały są w tym zakresie bardzo elastyczne. W zmienionym studium (w części B - KIERUNKI ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO, pkt 1 - Kierunki zmian w strukturze funkcjonalno-przestrzennej i przeznaczeniu terenów, ppkt. 1.4 – Komunikacja) wprowadzono zapis (drugi akapit), zgodnie z którym trasy dróg uwidocznionych na rysunku planu mają charakter jedynie orientacyjny, a przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu dopuszczalne są znaczne odstępstwa od przebiegu tras dróg wskazanych w studium. Powyższy zapis oznacza, że w zmienionym studium przebieg trasy drogi KDG został wyznaczony jedynie w sposób przybliżony i możliwa jest jego znaczna modyfikacja przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku realizacji tej inwestycji drogowej w innym trybie, np. w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sąd uznał, że do chwili uchwalenia planu miejscowego, którego postanowienia przewidywałyby przebieg tej drogi zgodnie z przyjętymi kierunkami zmiany studium, nie można zatem mówić o naruszeniu przez postanowienia zaskarżonej uchwały interesu prawnego, któregokolwiek ze skarżących.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały, również przeznaczenie działek skarżących nie zmieniło się istotnie (k. 35-40, k. 155-160, k. 227-232, k. 302-308, k. 377-383 akt sądowych) i nawet uchwalenie planu nie będzie istotnie zmieniało aktualnej możliwości ich zagospodarowania. Natomiast kwestię możliwego zagospodarowania innych działek, nie będących własnością skarżących, w sposób w jaki skarżący sobie nie życzą, upatrując w tym możliwej utraty wartości własnych działek, nawet na płaszczyźnie skargi na plan miejscowy, należałoby kwalifikować do interesu faktycznego, a nie prawnego.

Sąd podkreślił, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący natomiast wskazują, na zamiary dotyczące bliższej lub dalszej przyszłości. Jest to zatem jednoznaczne wskazanie na przyszły i niepewny nawet stan, który być może zaistnieje, a którego ziszczenie się będzie wymagało zarówno zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu jak i równocześnie uchwalenia w tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie sformułowanie interesu prawnego nie ma zatem nic wspólnego z jego "aktualnością", ale jest jedynie dalekim przewidywaniem stanu prawnego i faktycznego, który być może w przyszłości zaistnieje.

Sąd zauważył, że podstawowa rola dokumentu jakim jest Studium to określenie polityki przestrzennej gminy, czyli ustalenie pewnych zamierzeń na przyszłość ("kierunków zagospodarowania"). Dokument jakim jest Studium oczywiście musi uwzględniać wyliczone przykładowo w art. 10 ustawy o planowaniu liczne i różnorodne istniejące uwarunkowania, czyli po prostu "stan faktyczny" istniejący w danej gminie. Nie jest jednak z całą pewnością tak, że dokument Studium musi uwzględniać wydane decyzje administracyjne, czy to o warunkach zabudowy, czy to o pozwoleniu na budowę, bo ani nie wynika to z obowiązujących przepisów, ani też jego funkcją nie jest inwentaryzacja istniejącej i planowanej na podstawie wydanych decyzji administracyjnych zabudowy na terenie gminy. Wyznaczenie zatem w przedmiotowym studium terenów pod drogę, które częściowo obejmują działki skarżących, czy zmiana przeznaczenia polegająca generalnie na rozszerzeniu przyszłej potencjalnej możliwości zabudowy, nie stanowi naruszenia "władztwa planistycznego", które w dodatku naruszałoby interes prawny skarżących, bo z samej natury prawnej tego określenia, dotyczy ono dokonania przeznaczenia gruntów w planie miejscowym, a nie w Studium.

K. W., I. W. i S. W. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w części dotyczącej rozstrzygnięcia o ich skargach. Skarżący kasacyjnie na zasadzie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że uchwała Rady Miasta N. z dnia [...] września 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta N.", w zakresie obejmującym nieruchomości skarżących, nie narusza ich interesu prawnego lub uprawnienia.

Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Krakowie w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wystąpili o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego. Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekli się przeprowadzenia rozprawy przed NSA.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca potwierdzać zasadność postawionego wyżej zarzutu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta N. wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie. W tym kontekście wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie odniósł zamierzonego skutku.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna K. W., I. W. i S. W. jest pozbawiona uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej jako u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (porównaj: wyrok NSA z 29.07.2016 r. sygn. akt II OSK 2859/14). Dodać także należy, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP. W wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (dostępny OTK-A 2008/7/121) Trybunał orzekł, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny.

Podkreślenia wymaga, że oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone uchwałą w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze, iż ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego (porównaj: wyroki NSA: z 15.07.2016 r. II OSK 2813/14; z 17.03.2015 r. II OSK 1967/13).

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie uważają, że będąc właścicielami nieruchomości objętych postanowieniami studium, a w szczególności postanowieniami przewidującymi lokalizację planowanej drogi publicznej N. – S. oznaczonej symbolem KDG - W. (łącznika pomiędzy ul. P., a mostem na rzece D.) po części ich działek mają interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały bowiem przyszła lokalizacja tej drogi spowoduje zmianę przeznaczenia ich nieruchomości, doprowadzi do ich podziału czym ograniczy wykonywanie przysługującego im prawa własności.

Wskazują, że w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tereny ich działek oznaczone są jako 1M (dz. [...] obręb [...]), 1P (tereny zabudowy produkcyjnej, składowej i usługowej - dz. [...] i [...] obręb [...]) a zmiana studium przewidziana w zaskarżonej uchwale określa tereny te jako tereny KDG i U/M (tereny zabudowy mieszanej usługowej i mieszkaniowej - dz. [...]), KDG oraz 1P oraz U/M (dz. [...] i [...]). Z uwagi na oznaczenie KDG (ulica klasy głównej) wymagane jest zabezpieczenie rezerw terenowych o zalecanych szerokościach w liniach rozgraniczających (str. 67 zał. nr 1 do zaskarżonej uchwał), co wskazuje na brak możliwości zabudowy zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

Ze wskazanych powyżej kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że działki skarżących poza planowanym przeznaczeniem pod drogę uzyskają możliwość zagospodarowania mieszanego pod usługi i mieszkalnictwo. Wynika z tego, że poza dotychczasowym przeznaczeniem wynikającym z aktualnego planu miejscowego (1M i 1P) wyznacza się dodatkowe, dające szersze możliwości zagospodarowania kierunki zagospodarowania: droga (KDG) i zabudowa mieszana usługowo - mieszkaniowa U/M. Projektowana zmiana z jednej strony ogranicza zabudowę wskazując na zagospodarowanie pod drogę a z drugiej strony daje możliwość dodatkowego zagospodarowania tych działek pod usługi i mieszkalnictwo. Zmiana studium spowoduje więc możliwość przeznaczenia tych działek dodatkowo pod usługi. Nie wykluczono zabudowy mieszkaniowej i zabudowy produkcyjnej, składowej i usługowej jednak wskazując kierunek zagospodarowania w postaci drogi da to możliwość zlokalizowania tam w przyszłości drogi.

Mając powyższe na uwadze należy jednak uwzględnić charakter zapisów studium, które nie jest aktem prawa miejscowego jak plan miejscowy i jego postanowienia nie mają charakteru normatywnego jak ów plan. Studium poprzez swoje zapisy wskazuje jak wyglądać ma polityka przestrzenna gminy i jakie w związku z tym są kierunki i zasady zagospodarowania terenów gminy. Wyznaczenie takich kierunków ma charakter ogólny i dopiero w planie zapisy te doznają uszczegółowienia prowadząc do wskazanego w planie zagospodarowania. Oczywiście studium wyznacza zasadniczy kierunek zagospodarowania i plan nie może swoimi zapisami wykraczać poza wskazane w studium kierunki zagospodarowania. Zatem studium determinuje przyszłe ustalenia miejscowego planu ale związanie to wynika z formy jaką przyjmują jej zapisy. Jeśli są one bardzo ogólne wtedy ustalający plan mając na uwadze dochowanie zgodności ze studium dysponuje większym zakresem wyboru ustalenia przeznaczenia, które będzie zgodne ze studium.

W niniejszej sprawie w ustaleniach studium dotyczących drogi publicznej N. - S. (zwanej W.) oznaczonej symbolem KDG zapisano (część B - Kierunki zagospodarowania przestrzennego, pkt 1 - Kierunki zmian w strukturze funkcjonalno - przestrzennej i przeznaczeniu terenów, pkt 1.4 -Komunikacja, drugi akapit): "Trasy dróg projektowanych są orientacyjne, ich przebieg może ulec zmianie i być uściślony w planach miejscowych oraz na etapie opracowania dokumentacji technicznej. Po wykonaniu projektowanych dróg możliwe jest obniżenie klasy istniejących odcinków dróg. Możliwa jest też zmiana klasyfikacji dróg publicznych na etapie sporządzania planu miejscowego lub na etapie realizacji dróg. W uzasadnionych przypadkach na etapie sporządzania planu miejscowego dopuszcza się likwidację wyznaczonych na rysunku studium dróg publicznych oraz zmianę ich przebiegu, pod warunkiem zachowania dostępności komunikacyjnej obszarów inwestycyjnych. Dopuszcza się wyznaczenie dróg nie wyznaczonych na rysunku studium dla obsługi wyznaczonych w planach miejscowych terenów pod inwestycje."

Z powyższego wynika, że w zaskarżonej uchwale bardzo ogólnie i szeroko potraktowano kwestię lokalizacji przyszłej drogi na obszarze oznaczonym jako KDR. Z góry zakłada się orientacyjny charakter tych zapisów, dopuszcza zmianę lokalizacji i jej uściślenie w planach bądź nawet na etapie opracowania dokumentacji technicznej. Podczas sporządzania planu możliwa jest likwidacja wyznaczonych na rysunku studium dróg publicznych, zmiana ich przebiegu, pod warunkiem zachowania skomunikowania dla obszarów inwestycyjnych. Mogą pojawić się także drogi nie wyznaczone na rysunku studium dla skomunikowania terenów inwestycyjnych określonych w planach miejscowych. W kontekście powyższego, w przypadku tego konkretnego zapisu zaskarżonej uchwały przyjąć należy, że dochowanie zgodności planu ze studium nie zobowiązuje do przeprowadzenia wskazanej w rysunku studium drogi. Zgodność tę uzyska się nawet gdy ta droga nie powstanie a mimo to zostanie zapewniona obsługa komunikacyjna obszarów inwestycyjnych. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że w istocie zapisy skarżonego studium nie przesądzają o lokalizacji drogi KDR na działkach stanowiących własność skarżących a wobec tego nie istnieje bezpośredni związek pomiędzy tak ukształtowanymi zapisami studium a powstaniem naruszenia praw skarżących do zagospodarowania należących do nich działek w ramach przysługujących im uprawnień właścicielskich. Ta droga może w ogóle nie powstać a przewidujący to plan będzie zgodny ze analizowanym studium. W tej sytuacji naruszenie interesu prawnego wynikającego z ich prawa własności jest niepewne. Interes skarżących nie spełnia zatem wymogów uznania go za interes prawny, który został naruszony rozwiązaniami przyjętymi w Studium. Nie jest bezpośredni (nie wynika bezpośrednio z zaskarżonej uchwały) i aktualny (nie istnieje w chwili jej uchwalenia). Nie jest realny bo jego powstanie zależy do przyszłej decyzji o realizacji w tym miejscu drogi co nastąpi najwcześniej na etapie opracowywanie planu miejscowego. Nie można przypisać temu interesowi prawnemu waloru indywidualnego i konkretnego gdyż nie wiadomo jaki ostatecznie przyjmie przebieg i kształt droga i czy działki skarżących zostaną tam uwzględnione.

Wskazując tym samym na bezwzględne związanie postanowieniami studium na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, że studium poprzez swoje bardzo ogólne zapisy nie determinuje przebiegu planowanej drogi przez działki skarżących. Mogą oni swobodnie zagospodarować swoje działki w ramach obowiązującego obecnie planu miejscowego. Zapisy skarżonego studium aktualnie nie będą wywierały jakiegokolwiek wpływu na możliwość zagospodarowania przez skarżących ich działek według własnej woli i potrzeb jako właścicieli.

Zaskarżona uchwała przewiduje kilka możliwości zagospodarowania działek skarżących a zatem aby uchwalić zgodny ze studium plan w zakresie przeznaczenia tych działek Rada Gminy będzie miała wybór spośród kilku możliwości stosownie do podjętej decyzji o sposobie ich zagospodarowania.

Sąd I instancji słusznie uznał, że prawa skarżących do dnia uchwalenia planu miejscowego nie zostaną naruszone bowiem zapisy studium odnośnie do kierunków zagospodarowania ich działek są bardzo ogólne i przewidują możliwość od realizacji drogi poprzez zmianę jej przebiegu ż do całkowitej rezygnacji z jej realizacji na tym terenie. Oczywiście stwierdzenie organu, że realizacja drogi w przedstawionym w studium wariancie przebiegu jest optymalna nie przesądza o jej realizacji.

Zdaniem NSA, aby zaskarżyć studium w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie trzeba czekać aż zostanie uchwalony miejscowy plan, który realizuje kierunki zagospodarowania wskazane w tym studium. Składając skargę należy jednak wskazać, że zapisy studium już na etapie uchwalenia tego studium naruszają interes prawny skarżącego. Postanowienia studium muszą mieć taki charakter, że uchwalenie zgodnego z nimi planu nie będzie możliwe bowiem już z zapisów studium wynikać będzie, że interes prawny został naruszony.

W niniejszej sprawie ogólny charakter zapisów studium odnośnie planowanego w przyszłości przebiegu drogi KDR przez działki skarżących nie pozwala na uznanie, że nie będzie możliwe uchwalenie takiego planu, który zrealizuje zapisy studium i jednocześnie nie naruszy interesu prawnego właścicieli do zagospodarowania ich działek zgodnie z prawem. Skoro dopuszczalne jest odstąpienie na etapie uchwalania planu z realizacji tej drogi to nie istnieje obecnie zagrożenie dla interesu prawnego skarżących.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesioną skargą kasacyjną skarżący nie podważyli stanowiska Sądu I instancji, iż zaskarżona uchwała nie narusza ich interesu prawnego.

W tym stanie sprawy Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zaskarżona uchwała Rady Miasta N. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta N." nie narusza interesu prawnego skarżących a zatem ich skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegała odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.