Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 710/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Firma A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2021 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Firma A kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 stycznia 2021 r. Burmistrz Szczucina zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Dąbrowie Tarnowskiej o uzgodnienie - w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - warunków zabudowy dla objętego wnioskiem SH26 Sp. z o. o. zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...] i [...] obręb D., gm. Szczucin".

Postanowieniem z dnia 22 lutego 2021r., znak: [...] Starosta Dąbrowski odmówił pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu wskazano, iż objęte wnioskiem działki nr [...] i nr [...] obejmują grunty:

1) oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne: RIVa, RIVb, RV, RVI, PslV, PsV o łącznej powierzchni 4.36 ha oraz użytki gruntowe W o powierzchni 0.03 ha;

2) przeznaczone według nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szczucin zatwierdzonego uchwałą N r XXXI 1/120/84 z 21 marca 1984r.) na tereny rolne -"C 29R";

3) nie objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w pkt 2;

4) w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczucin, przedmiotowe działki położone są w terenach oznaczonych jako "RPP" - obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej z ograniczonym dopuszczeniem rolniczej zabudowy zagrodowej;

5) zlokalizowanych w zwartym obszarze gruntów rolnych.

Organ opiniujący jest zobowiązany m.in. do weryfikacji, czy określona w decyzji o warunkach zabudowy nowa funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji nie będzie stała w sprzeczności z celami określonymi w ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W pkt 1 projektu decyzji Burmistrza Szczucina o warunkach zabudowy określono "Rodzaj inwestycji" jako "obiekty infrastruktury technicznej".

Odnosząc się do powyższego organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 20 19r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r. poz. 1839) systemy fotowoltaiczne wprost zaliczane są do zabudowy przemysłowej. Przepis ten odnosi się bowiem do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi lub magazynowej". Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi" stanowi podzbiór "zabudowy przemysłowej". Cytowany przepis jednoznacznie wskazuje, że systemy fotowoltaiczne mają charakter przemysłowy i mogą być realizowane na terenach przewidzianych na ten cel w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pomimo tego Burmistrz Szczucina w piśmie z dnia 2021-02-05 wskazał, że zapis w projekcie decyzji dotyczący rodzaju inwestycji, tj. "obiekty infrastruktury technicznej" wynika z przeważającego stanowiska judykatury. Starosta Dąbrowski nie podziela wyżej przytoczonej oceny Burmistrza Szczucina. Natomiast przychyla się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2018r., II OSK 794/16 w którym NSA wskazał, że "Elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego instalacja fotowoltaiczna, o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa wart. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r. póz. 647 ze zm.)".Objęte w niniejszej sprawie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przedsięwzięcie należy zatem zaliczyć do zabudowy przemysłowej. Instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie upraw rolnych z reguły wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu. Pogląd powyższy wzmacnia również aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stanowi ten przepis, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (a taką instalację stanowi planowana budowa instalacji wolnostojących paneli fotowoltaicznych). Tak więc ustawodawca różnicuje takie kategorie jak: urządzenia infrastruktury technicznej i instalację odnawialnego źródła energii. Te dwie kategorie wymienione są osobno, a zatem nie mogą stanowić pojęć tożsamych.

Kolejną kwestią, którą organ opiniujący objął weryfikacją była analiza, czy planowana inwestycja stoi w sprzeczności z art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi: "Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty". Organ podkreślił, że planowana inwestycja będzie zlokalizowana na obszarze znajdującym się w bezpośrednim zapleczu działek zabudowanych, jednakże zabudowanych (zgodnie z zalegającą w aktach sprawy mapą zasadniczą oraz informacją z rejestru gruntów) na cele zabudowy zagrodowej, a nie przemysłowe.

Biorąc powyższe pod uwagę, oraz fakt iż grunty pod planowaną inwestycję: 1) według nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szczucin zatwierdzonego uchwałą Nr XXXIII120/84 z dnia 21 marca 1984r. były przeznaczonych na tereny rolne oznaczone symbolem "C 29R"; nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w pkt 1 - Starosta Dąbrowski uznał, że wprowadzenie zabudowy przemysłowej, w kształcie zaproponowanym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, spowodowałoby rozczłonkowanie dużego i zwartego kompleksu rolnego.

Zdaniem organu l instancji, dodatkowo w sprawie istotny jest fakt, że objęte wnioskiem inwestora działki w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczucin położone są w obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej z ograniczonym dopuszczeniem rolniczej zabudowy zagrodowej. Wprawdzie Studium nie jest aktem prawa miejscowego, jednak nie może ujść uwadze to, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. A zatem Gmina Szczucin, jak pokazuje Studium, planuje aby na tym terenie kontynuowana była działalność rolnicza. W tym stanie rzeczy organ uzgadniający winien odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jako stojącej w sprzeczności z celem określonym w ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, z uwagi na fakt, że:

1) planowana inwestycja polegająca na zabudowaniu terenu stanowiącego użytki rolne obiektem w postaci farmy fotowoltaicznej, tj. przedsięwzięciem zaliczanym do zabudowy przemysłowej stanowi o zmianie przeznaczenia gruntów dotychczas wykorzystywanych rolniczo, które co istotne znajdują się w zwartym obszarze gruntów rolnych;

2) działki na których planowana jest inwestycja nie posiadają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze uzyskiwanej przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szczucin;

3) Gmina Szczucin nie przewiduje w przyszłym planie miejscowym na tym terenie realizacji tego typu inwestycji (w Studium postanowiono o konieczności zachowania dotychczasowego - rolnego charakteru tego terenu).

Z postanowieniem tym nie zgodziła się Firma A , wnosząc zażalenie, zarzucając brak wykazania sprzeczności pozytywnego uzgodnienia z konkretnymi przepisami prawa, przekroczenie przedmiotowego zakresu uzgodnienia, przekroczenie granic uznania administracyjnego, odmowy dokonaniu uzgodnienia pomimo istnienia podstawy uzgodnienia oraz naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w postępowaniu prowadzonym przez Starostę Dąbrowskiego, w którym wydano zakwestionowane postanowienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2021 r. sygn. akt: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017r. poz. 1161), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podano, iż zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o -''planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Z mocy art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów) jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W rozpoznawanym przypadku nie budzi wątpliwości, że objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki ewidencyjne nr [...] i [...] położone w D. stanowią użytki rolne: RIVa, RIVb, RV, RVI, PslV, PsV oraz użytki gruntowe W - o łącznej powierzchni 4.36 ha.

Teren ten stanowi obszar, który nie wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o przeznaczeniu na cele nierolnicze i tym samym jego przeznaczenie na cele rolnicze nie musi być dokonane w procedurze planistycznej, ale aktualny w odniesieniu doń pozostaje wymóg uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Co istotne przepis ten nakazuje chronić wszystkie grunty rolne niezależnie od tego czy są to grunty klasy I-III czy też IV-V.

W wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt: II OSK 528/18 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, iż uzgodnienie o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który dotyczy tych gruntów, których zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody właściwego organu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konsekwencji Sąd wskazał, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne. Ochrona o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczy wszystkich gruntów rolnych, w rozumieniu tej ustawy, jak również gruntów (nieruchomości) wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (publ. Lex nr 2628884). Organ odwoławczy wskazał iż działki nr [...] i nr [...] w D. leżą w terenie zwartego obszaru gruntów rolnych. Potwierdza to mapa znajdująca się w aktach sprawy, z której wynika, że tereny sąsiednie w stosunku do w/w działek to także tereny rolne. Teren ten nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym obszar ten (o pow. ok. 617 ha) oznaczony był w całości tereny upraw rolnych" ("C29R"). Również w aktualnie obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego działki nr [...] i [...] znajdują się w terenach oznaczonych jako "RPP" tj. "obszarach rolniczej przestrzeni prod. z ograniczonym dopuszczeniem zabudowy zagrodowej". W konsekwencji w niniejszej sprawie zasadnie w zaskarżonym postanowieniu wykazano, że objęte wnioskiem działki znajdują się w zwartym obszarze gruntów rolnych. Inwestycja polegająca na realizacji farmy fotowoltaicznej spowoduje natomiast utratę przez przedmiotowe działki charakteru rolnego. Z zalegającego w aktach sprawy wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 11 stycznia 2021 r. wynika, iż inwestor planuje przekształcić cały teren działek nr [...] i [...] w D. o łącznej powierzchni 4.36 ha. Nie ulega więc wątpliwości, że realizacja farmy fotowoltaicznej spowoduje, iż działki te utracą dotychczasowy charakter i przestaną być działkami wykorzystywanymi do działalności rolniczej. Zasadnie w ocenie Kolegium Starosta [...] uznał planowaną inwestycję za zabudowę o charakterze przemysłowym, bowiem w orzecznictwie - wbrew twierdzeniu Burmistrza Szczucina -dominuje taki pogląd (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 marca 2019 r.; II SA/Go 63/19 i przywołane w tym wyroku orzeczenia, m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2018 r.; II OSK 794/16). Budowa instalacji fotowoltaicznej traktowana jest jako zabudowa przemysłowa - tak jak to przyjął Starosta [...]. Pogląd powyższy wzmacnia również aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stanowi ten przepis przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (a taką instalację stanowi planowana budowa instalacji wolnostojących paneli fotowoltaicznych). Tak więc ustawodawca różnicuje takie kategorie jak: urządzenia infrastruktury technicznej i instalację odnawialnego źródła energii. Te dwie kategorie wymienione są osobno, a zatem nie mogą stanowić pojęć tożsamych ponieważ przeczyłoby to logice i racjonalności ustawodawcy. Zatem planowana inwestycja nie wymaga spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2). Pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 muszą być jednak spełnione.

Słusznie zauważył organ l instancji, że systemy fotowoltaiczne mają charakter przemysłowy, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., póz. 1839). Jak już wykazano wyżej zasadą jest organicznie przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Według oceny Kolegium realizowanie zabudowy przemysłowej na gruntach rolnych, które nie mają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w tym konkretnym przypadku nie jest uzasadnione specjalnymi okolicznościami. Zaprezentowany wyżej sposób rozumowania znalazł akceptacje w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 stycznia 2021 r., II SA/Kr 1261/20).

Na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę złożyła Firma A w K. zarzucając naruszenie:

- Art. 138 § 2 KPA przez rezygnację z wydania postanowienia uchylającego postanowienie organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

- Art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Starosty [...], choć postanowienie to i postępowanie poprzedzające jego wydanie obarczone były wadami uzasadniającymi uchylenie postanowienia w całości,

- Art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania uzgadniającego polegające na braku wykazania sprzeczności konkretnych parametrów zamierzenia inwestycyjnego z konkretnym przepisem prawa oraz przekroczenie przedmiotowego zakresu uzgodnienia,

- Art. 10 § 1 KPA poprzez rezygnację z uwzględnienia i rozważenia stanowiska reprezentowanej Strony,

- Art. 8 KPA przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- Art. 11 KPA poprzez rezygnację z realizacji zasady przekonywania,

- Art. 7 i 77 KPA poprzez błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji,

W uzasadnieniu podkreślono, iż Starosta [...] powołał się na "kształt zaproponowany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy", ale poza takim bardzo ogólnym stwierdzeniem nie określił, które rozwiązania, parametry itd. pozostają w bezpośredniej sprzeczności z przywołanym przepisem. W uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji wskazano na bezpośrednie sąsiedztwo z działkami zabudowanymi zabudową zagrodową, ale nie wskazano tych działek (ich numerów geodezyjnych) ani w kontekście art. 6 ust. 2 przywołanej ustawy nie wykazano, w jaki sposób konkretne rozwiązania zawarte w projekcie uzgadnianej decyzji miałyby ujemnie oddziaływać na grunty. Nie można przecież pomijać, że powyższy przepis wskazuje na minimalizację negatywnego oddziaływania na grunty (rolne i leśne), nie zaś na zabudowę zagrodową znajdującą się na nieokreślonych działkach sąsiednich. Podobnie należy ocenić podniesiony w tym kontekście zarzut możliwości rozczłonkowania dużego i zwartego kompleksu rolnego. Takie sformułowanie wymagałoby wskazania, jakie działki wchodzą w taki kompleks i czy rzeczywiście tworzą one jeden "zwarty kompleks rolny". Innymi słowy, można oczekiwać od organu uzgadniającego konkretyzacji stanowiska poprzez wskazanie, że realizacja konkretnej inwestycji spowoduje utratę lub choćby ograniczenie możliwości produkcyjnych, rolniczego wykorzystania gruntów w ramach konkretnego, wskazanego "kompleksu rolnego".

Organy uzgadniające skupiły się bowiem wyłącznie na fakcie, że obecnie teren inwestycji obejmuje grunty rolne oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako użytki gruntowe. Na etapie ustalania warunków zabudowy fakt określonej klasyfikacji gruntu wpływa wyłącznie na powstanie obowiązku uzgodnienia z właściwym dla tej materii organem, ale nie wpływa w żaden sposób na brak możliwości pozytywnego uzgodnienia. Tym bardziej nie jest uprawniona odmowa uzgodnienia z tego tylko powodu, że zamierzenie inwestycyjne nie wpisuje się w dotychczasowe przeznaczenie gruntu z perspektywy wspomnianych "celów ustawy". W przeciwnym wypadku należałoby bowiem przyjąć założenie, że każde zamierzenie inwestycyjne projektowane na gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako użytek gruntowy, które nie byłoby wprost związane z rolnym wykorzystaniem gruntu, implikowałoby konieczność wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji. Takie założenie nie jest jednak do pogodzenia z wskazanym wcześniej wymogiem powołania się na konkretny przepis, z którego wynikałoby, że istnieje sprzeczność pomiędzy przyjętymi w projekcie parametrami a normą prawa materialnego wynikającą z tego przepisu. Za działanie niewłaściwe należy przy tym uznać próbę powiązania konieczności negatywnego ustosunkowania się do wniosku Burmistrza Szczucina o uzgodnienie projektu decyzji z rozwiązaniami planistycznymi funkcjonującymi w Gminie. Przywołane przez organy obu instancji Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może być samodzielnie podstawą ustalania praw i obowiązków stron postępowań administracyjnych. Nie jest rolą organu uzgadniającego domniemywanie przyszłych rozwiązań planistycznych w przyszłym miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego, ponieważ wyłączną rolą organu uzgadniającego jest stwierdzenie istnienia sprzeczności lub braku sprzeczności projektu decyzji (konkretnych rozwiązań planistycznych i urbanistycznych) z przepisami szczególnymi

nie zaś przyszłymi domniemywanymi przepisami nieistniejącego jeszcze aktu prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Tymczasem Starosta Dąbrowski w postanowieniu z dnia 22 lutego 2021 r. w kilku miejscach uzasadnienia kwestionowanego postanowienia wywodzi, że skoro w Studium nie znalazły się zapisy wskazujące na przeznaczenie terenu na inne cele niż rolne, to gmina nie zamierza zmieniać tego przeznaczenia. Rozważania te zostały w części przytoczone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (str. 3 uzasadnienia). Takie działanie świadczy wprost o przekroczeniu kompetencji organu uzgadniającego i o rażącym naruszeniu prawa poprzez faktyczne stworzenie pozaustawowej przesłanki uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jeśli w sprawie byłby procedowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Szczucina, to bez względu na stopień jego zaawansowania organ uzgadniający nie mógłby wywodzić konieczności negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tym bardziej jest to niedopuszczalne w odniesieniu do samego Studium, które nie jest nawet aktem prawa miejscowego.

Nadto nawet w przypadku uznania słuszności wywodu odnoszącego się do kwalifikacji funkcji (str. 5 uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji), to sama taka kwalifikacja nie uniemożliwia wydania postanowienia o uzgodnieniu. Organ uzgadniający, przy uwzględnieniu wszystkich ze wskazanych parametrów urbanistycznych I architektonicznych, a nie opierając się wyłącznie na polemice co do parametru funkcji, powinien przeanalizować, czy realizacja projektowanej inwestycji jest możliwa z perspektywy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należało w tym zakresie zastosować m.in. art. 6 powyższej ustawy, zgodnie z którym m.in. w postępowaniach inwestycyjnych należy dążyć do wykorzystywania na cele nierolnicze gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Projektowana inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako użytki gruntowe o klasie bonitacyjnej IV, IVa, IVb, V oraz VI. Ustawa, na co wskazuje m.in. art. 7, przewiduje szczególną ochronę przed nierolniczym wykorzystaniem gruntów o wyższej klasie bonitacyjnej, tj. gruntów o klasie I-III. Ustawodawca nie zakazał w szczególności wykorzystywania na takie cele gruntów o niższej przydatności produkcyjnej, na co wskazuje wprost art. 6 ustawy. Do takich gruntów należy m.in. teren projektowanej inwestycji.

Wskazano szeroko na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślając, iż uzasadnienia dla odmowy uzgodnienia ma tak ogólny charakter, że z powodzeniem mogłoby ono służyć uargumentowaniu konieczności odmowy uzgodnienia każdego innego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy położonej również na innym terenie inwestycji. Organ pominął m.in. ocenę zagadnienia skutków lokalizacji farmy fotowoltaicznej z perspektywy ich ewentualnego długotrwałego wpływu na stan gleby. Należało powyższe przeanalizować z uwzględnieniem konkretnych parametrów decyzji ustalającej warunki zabudowy a zwłaszcza zastosowanej technologii, która nie powoduje, że po ewentualnym demontażu urządzeń i instalacji fotowoltaicznych konieczna będzie rekultywacja gruntu celem umożliwienia dalszego jego rolniczego wykorzystania. Zakresem analizy należało objąć odpowiedź na pytanie, czy grunt wykorzystywany jest na cele rolnicze w ramach właśnie wspomnianego zwartego obszaru gruntów rolnych, czy projektowana inwestycja w jakikolwiek sposób może utrudnić rolnicze wykorzystanie sąsiednich gruntów.

Wniesiono o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie odmawiające uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...] i [...] obręb D., gm. Szczucin" ze względu na niezgodność z celami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia organu, podkreślić należy że tak jak podnosi się w skardze, kwestionowane postanowienie narusza przepisy postępowania w zakresie przedstawienia skonkretyzowanych motywów, które zdecydowały o odmowie uzgodnienia w/w zamierzenia. Stanowisko organu jest zdecydowanie zbyt ogólnikowe i praktycznie w całości pomija szczegółowe parametry planowanego zamierzenia, ja również nie przedstawia szczegółowo stanu faktycznego terenu planowanej inwestycji, który legł u podstaw stanowiska organu o odmowie uzgodnienia. Starosta Dąbrowski nie określił bowiem, które rozwiązania, parametry itd. mają uzasadniać odmowę uzgodnienia. W uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji wskazano na bezpośrednie sąsiedztwo z działkami zabudowanymi zabudową zagrodową, ale nie wskazano tych działek (ich numerów geodezyjnych) ani w kontekście art. 6 ust. 2 przywołanej ustawy nie wykazano, w jaki sposób konkretne rozwiązania zawarte w projekcie uzgadnianej decyzji miałyby ujemnie oddziaływać na grunty. Podobnie należy ocenić podniesiony w tym kontekście zarzut możliwości rozczłonkowania dużego i zwartego kompleksu rolnego. Takie sformułowanie wymagałoby wskazania, jakie działki wchodzą w taki kompleks i czy rzeczywiście tworzą one jeden "zwarty kompleks rolny". Innymi słowy, należało oczekiwać od organu uzgadniającego konkretyzacji stanowiska poprzez wskazanie, że realizacja konkretnej inwestycji spowoduje utratę lub choćby ograniczenie możliwości produkcyjnych, rolniczego wykorzystania gruntów w ramach konkretnego, wskazanego "kompleksu rolnego".

Należy natomiast wskazać, że na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W świetle art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2017 r. poz. 1161, dalej: u.o.g.r.l.) należy uznać, że organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Stosownie zaś do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 poz. 1191, dalej: u.g.n.) w zw. z art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2020 poz. 276) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przedmiotowa sprawa dotyczy planowanej inwestycji na działkach stanowiących użytki rolne: RIVa, RIVb, RV, RVI, PslV, PsV o łącznej powierzchni 4.36 ha oraz użytki gruntowe W o powierzchni 0.03 ha;

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, także w okolicznościach kontrolowanej sprawy, że uzgodnienie o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest wymagane w stosunku do wszystkich rodzajów gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. gruntów rolnych wszystkich klas bonitacyjnych. Nie może być zatem ograniczone tylko do gruntów klas I-III, do których nawiązuje art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 528/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Celem współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej uregulowanego w art. 53 ust. 4 – 5d u.p.z.p. jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa w rozmaitych jego aspektach, związanych z zakresem kompetencji wyspecjalizowanych w określonych dziedzinach organów administracji publicznej. Rola organu współdziałającego sprowadza się więc do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie z perspektywy przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, celem ustalenia możliwości lub braku możliwości zrealizowania inwestycji w zgodzie z tymi przepisami. Istotą stanowiska starosty w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych powinno być zatem ustalenie zgodności (lub jej braku) planowanej inwestycji z przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych.

W ocenie Sądu organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie wykazały niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych, a tylko taki przypadek uprawnia do odmowy uzgodnienia.

W odniesieniu do kluczowej dla sprawy zgodności z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na:

1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne;

2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi;

3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze;

4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych;

5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

W myśl art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Natomiast stosownie do art. 6 ust. 2 przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 ust. 2. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby,(...), 5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

W pierwszej kolejności należy poddać analizie treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., z którego wynika, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W doktrynie wskazuje się, że przywołany przepis określa jeden z kierunków ochrony gruntów rolnych – kierunek ilościowy (por. komentarz do art. 3: W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, LexisNexis 2012, J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Legalis 2015). W ocenie Sądu stanowisko to należy podzielić i przyjąć, że norma wynikająca z art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. ma charakter ogólny, kierunkowy i wskazuje na cel polegający na ograniczaniu (nie zakazie) przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Cel ten powinny realizować wszystkie organy administracji, którym ustawodawca przypisał zadanie w postaci ochrony gruntów rolnych, za pomocą przyznanych im kompetencji, w tym także przez zwracanie się do innych organów administracji właściwych np. w zakresie planowania przestrzennego do podejmowania działań zapewniających ww. ochronę ilościową gruntów rolnych np. przez obejmowanie ich ustaleniami miejscowych planów.

W tym kontekście wskazać należy, że w przypadku uzgodnienia mamy do czynienia z najściślejszą postacią współdziałania, co oznacza, że tylko uzgodnienie przez organ współdziałający (pozytywne stanowisko) umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A contrario, odmowa uzgodnienia skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy, z zastrzeżeniem art. 53 ust. 5a u.p.z.p. O ile nie budzi już obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym, że odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogą uzasadniać wyłącznie normy ogólne, w tym zadaniowe czy celowościowe, tak i w przypadku uzgodnienia, stanowisko organu współdziałającego nie może sprowadzać się do ogólnikowej argumentacji opartej na niezgodności planowanej inwestycji z celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Trzeba dalej dostrzec, że chociaż zakres przedmiotowy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. rozciąga się na grunty rolne wszystkich klas bonitacyjnych, to wykładnia systemowa ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje jednoznacznie, że ustawodawca szczególną ochronę przewiduje dla gruntów rolnych o klasach bonitacyjnych I-III. Stanowisko to wzmacnia, w ocenie Sądu, treść art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., z którego wynika zakaz wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, w którym teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, co dotyczy właśnie gruntów o klasach I-III.

Choć zgodzić się należy w całości z argumentacją organu (dlatego nie jest ponownie przytaczana w tej części uzasadnienia), że systemy fotowoltaiczne wprost zaliczane są do zabudowy przemysłowej i nie są "obiektami infrastruktury technicznej", to ma rację skarżący, że sama kwalifikacja zamierzenia nie uniemożliwia wydania postanowienia o uzgodnieniu. Organ uzgadniający, przy uwzględnieniu wszystkich ze wskazanych parametrów urbanistycznych i architektonicznych, a nie opierając się wyłącznie na polemice co do parametru funkcji, powinien przeanalizować, czy realizacja projektowanej inwestycji jest możliwa z perspektywy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Sądu dla dokonania oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma zatem decydującego znaczenia treść § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019 r. poz. 1839), zgodnie z którym zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a, została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przyjęty w tym przepisie przemysłowy charakter przedsięwzięcia, ze względu na przepisy środowiskowe, nie determinuje oceny tego przedsięwzięcia ze względu na ochronę gruntów rolnych i leśnych. Organ uzgadniający powinien dokonać własnej oceny inwestycji, ze względu na przyjęte ustawowe kryteria ochrony gruntów rolnych klasy RIVa, RIVb, RV, RVI, PslV, PsV o łącznej powierzchni 4.36 ha oraz użytków gruntowych W o powierzchni 0.03 ha, uwzględniając wnikliwie zakres i charakter inwestycji, jej istotne parametry, a także uwzględniając szczegółowo okoliczności dotyczące usytuowania terenu planowanej inwestycji, klasę jej użytków, a także to, czy realizacja inwestycji doprowadzi do trwałego przekształcenia gruntów na cele nierolnicze. W tym zakresie zaskarżone postanowienia są zdecydowanie nadmiernie ogólnikowe, w stopniu uniemożliwiającym merytoryczną weryfikację zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dlatego w tych okolicznościach sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 6, art. 7, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a rzeczą organu będzie ponowne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie uzgodnienia inwestycji z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny prawnej.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy, zasadzając na rzecz strony skarżącej 200 zł. tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł. tytułem zastępstwa procesowego i 17 zł. tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.