Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 120/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2019r. sprawy ze sprzeciwu M. P. i H. P. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2019r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o wykreśleniu i ujawnieniu dzierżaw i dzierżawców I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących M. P. i H. P. solidarnie kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 23 lipca 2014 r. została zawarta umowa dzierżawy pomiędzy H. P. jako wydzierżawiającym a Z. B. jako dzierżawcą na okres 10 lat. Przedmiotem umowy dzierżawy było gospodarstwo rolne położone w obrębie ewidencyjnym Z., gmina D. i obrębie ewidencyjnym D., gmina K., składające się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 11,76 ha. Wnioskiem z 19 lipca 2018 r. T. S. wystąpiła do Starosty [...] o ujawnienie w miejsce zmarłego 28 września 2017 r. Z. B. jego spadkobierców jako dzierżawców przedmiotowego gospodarstwa. Do wniosku załączony został akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony 20 listopada 2017 r., Rep A Nr [...]. Starosta [...] w trybie czynności materiałno technicznej 20 lipca 2018 r. ujawnił osoby wymienione w akcie poświadczenia dziedziczenia jako dzierżawców wyżej wymienionego gospodarstwa do 2024 r.

Wnioskiem z 17 sierpnia 2018 r. H. P. zwrócił się do Starosty [...] o wprowadzenie zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków załączając umowę dzierżawy zawartą 11 lipca 2018 r., z której wynika że jako właściciel wydzierżawia F. P. działki [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznym obszarze 11,76 ha, położone w obrębach ewidencyjnych D. i Z. na okres 10 lat. Z § 8 umowy dzierżawy wynika, iż Wydzierżawiający zawarł przedmiotową umowę dzierżawy w celu zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej w myśl przepisów ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336 z późn. zm.). Do wniosku z 17 sierpnia 2018 r. Wnioskodawca załączył również Aneks do umowy dzierżawy zawartej 23 lipca 2014 r. pomiędzy H. i M. P. jako wydzierżawiającymi a Z. B. jako dzierżawcą, który został sporządzony 11 lipca 2017 r. Z treści § 2 Aneksu do umowy dzierżawy wynika, że wydzierżawiający przekazuje na okres 4 lat gospodarstwo rolne o którym mowa w § 1, a dzierżawca przyjmuje gospodarstwo rolne w dzierżawę z dniem 1 sierpnia 2014 r. z możliwością wcześniejszego wypowiedzenia (choroba, śmierć, itp.).

Starosta [...] na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 6, art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) decyzją z [...] października 2018 r. nr [...], orzekł o wprowadzeniu zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego D., gmina K. i obrębu ewidencyjnego Z., gmina D., dotyczącej działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznym obszarze 11,76 ha, w przedmiocie dzierżawy w ten sposób, że w miejsce dotychczasowej umowy dzierżawy zawartej 1 sierpnia 2014 r. na okres 10 lat ujawnić nową umowę dzierżawy zawartą 11 lipca 2018 r., a w miejsce dotychczasowych dzierżawców będących spadkobiercami Z. B. ujawnić F. P..

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła pismem z 2 listopada 2018 r. T. S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. W związku z powyższym odwołująca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy.

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) decyzją z [...] stycznia 2019r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że sposób i tryb wprowadzania zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 2016 r. poz. 1034, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 22 ust. 1 ustawy ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Właściciele nieruchomości oraz inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się te nieruchomości, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian (art. 22 ust. 2). Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia. Ewidencja obejmuje: dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa (§ 10 ust. 1 rozporządzenia).

Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także dane o gruntach, które są przedmiotem umów dzierżawy oraz o dzierżawcach tych gruntów, zgłaszanych do ewidencji w związku z przepisami art. 28 ust. 4 pkt 1, art. 38 pkt 1 oraz art. 117 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336 z późn. zm.) lub z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1867).

Możliwość wpisania danego prawa do ewidencji została uzależniona od potwierdzenia jego istnienia dokumentami, o których mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 2, do gruntów uwidacznia się w ewidencji na podstawie umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Z powyższych regulacji wynika, że w ewidencji gruntów i budynków mogą zostać ujawnione wyłącznie te umowy dzierżawy, od których wykazania uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich. Innymi słowy, wymienione w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia przepisy definiują kategorie dzierżaw, które są ujawniane w ewidencji. Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników odwołuje się do umów dzierżawy w kontekście ewidencji gruntów i budynków w trzech przepisach (wszystkie trzy przypadki są expressis verbis wskazane w art. 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia): art. 28 ust 4 pkt 1, art. 38 pkt 1, art. 117. Czwarta kategoria dzierżaw ujawnianych w ewidencji gruntów i budynków wynika z regulacji zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Co do zasady inne umowy dzierżawy nie podlegają ujawnieniu w ewidencji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (wyroki NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01 oraz z dnia 19 marca 2003 r." sygn. akt II SA 1018/02). Wynika stąd, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ustanowić ani wyinterpretować.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Inspektor wskazał, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, w ewidencji gruntów i budynków dla działek o numerach [...], [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym D., stanowiących własność H. P. oraz dla działek o numerach [...] położnych w obrębie ewidencyjnym Z. stanowiących współwłasność H. P. i M. P. jako dzierżawcy przedmiotowych nieruchomości ujawnieni są spadkobiercy Z. B.. Z. Z. B. był ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jako dzierżawca wyżej wymienionych działek - na podstawie umowy dzierżawy zawartej 23 lipca 2014 r. Umowa dzierżawy zawarta została na czas oznaczony i obejmuje okres od 1 sierpnia 2014 r. do 1 sierpnia 2024 r. Ustawodawca w art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego, w odniesieniu do umów dzierżawy, przewidział, że strony mogą zawierać takie umowy "na czas oznaczony lub nie oznaczony". Sąd Najwyższy w uchwale z 27 października 1997 r. sygn. akt III CZP 49/97 wskazał, że umowa pozostaje w mocy na okres, na jaki została zawarta, a wykreślenie z ewidencji gruntów dzierżawców jest możliwe dopiero po upływie tego okresu lub na zgodny wniosek stron. O wykreślenie dotychczasowej umowy dzierżawy z ewidencji gruntów i budynków i ujawnienie nowej wystąpił wydzierżawiający. O tym, że dotychczasowi dzierżawcy nie wyrażają zgodny na rozwiązanie umowy dzierżawy świadczy znajdujące się w aktach sprawy wezwanie z 18 kwietnia 2018 r. skierowane przez pełnomocnika spadkobierców Z. B. do H. i M. P. o wydanie przedmiotu dzierżawy.

Ocena prawidłowości wypowiedzenia zawartej umowy dzierżawy a tym samym wykreślenia dotychczasowych dzierżawców z rejestru ewidencji gruntów i budynków wykracza poza kompetencje organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. A zatem istniejąca wątpliwość co do kontynuacji umowy dzierżawy wymaga wyjaśnienia w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym i dopiero wynik w postaci prawomocnego orzeczenia może być podstawą aktualizacji ewidencji.

Z akt wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnioskiem z 17 sierpnia 2018 r. H. P. wystąpił do Starosty [...] o dokonanie zmian w ewidencji gruntów w związku z zawarciem nowej umowy dzierżawy. Umowa dzierżawy gruntu, została zawarta 11 lipca 2018 r. pomiędzy H. P. i M. P. - wydzierżawiającymi a F. P. - dzierżawcą na okres 10 lat. Przedmiotem umowy są działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 11,76 ha położone w obrębach ewidencyjnych D. i Z.. Organ odwoławczy ustalił na podstawie dokumentu sporządzonego przez notariusza 11 lipca 2018 r. Rep. A nr [...], że dzierżawca gruntów jest synem (zstępnym) właścicieli gruntów i osobą pozostającą z właścicielami gruntów we wspólnym gospodarstwie domowym.

Tymczasem z treści art. 28 ust. 4 pkt 1 b) ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wynika, że uznaje się, iż emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli ani on, ani jego małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym i nie prowadzi działu specjalnego, nie uwzględniając: gruntów wydzierżawionych, na podstawie umowy pisemnej zawartej co najmniej na 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków, osobie niebędącej jego zstępnym.

Wobec powyższego przesłanką uznania, iż nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej w rozumieniu powyższego przepisu jest ustalenie, iż gospodarstwo rolne zostało na podstawie umowy dzierżawy zawartej przez rolnika (jego małżonka) wydzierżawione na okres co najmniej 10 lat, osobie obcej, z którą rolnik nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym, a umowa ta została zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków. W tym miejscu należy wskazać, że obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest zweryfikowanie, czy dana umowa podlega czy też nie podlega ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków.

W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa umowa dzierżawy z 11 lipca 2018 r. nie została zawarta w trybie przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wobec czego nie może stanowić podstawy do zmiany danych w ewidencji, o jakim mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Sprzeciw od decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2019r. wnieśli M. P. i H. P. domagając się uchylenia decyzji organu II instancji i utrzymania decyzji organu I instancji. Wnoszący sprzeciw zarzucili naruszenie przepisów poprzez błędne zastosowanie i wykładnię art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w efekcie czego organ doszedł do wniosku, że nie jest możliwym skuteczne przekazanie w ramach umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego własnym zstępnym co skutkuje brakiem możliwości ujawnienia umowy dzierżawy w stosownym rejestrze.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw jest zasadny, ale z innych względów, niż to podnoszą skarżący.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na wstępie rozważań istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy wskazać, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a P.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Analiza przepisów rozdziału 3a P.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi.

Zakreślając, więc kwestie będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, a także ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazuje, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e P.p.s.a. oraz 151a § 1 P.p.s.a.). Oznacza to, że wyłączono tym samym możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Podkreślić więc należy, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl.). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. Następnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r.; sygn. akt II OSK 1386/15; dostępne www.cebois.nsa.gov.pl). Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Należy wskazać, że z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06; dostępne www.cebois.nsa.gov.pl.).

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (wyr. NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl.).

Oczywistym jest przy tym wskazanie, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania w trybie art. 136 K.p.a., wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; dostępne www.cebois.nsa.gov.pl.).

W świetle powyższych rozważań, Sąd stwierdza, że w sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które jednakże z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

Należy ponadto podkreślić, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania wskazanej zasady, jak i wyrażonej w art. 6 K.p.a. zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.).

Mając na uwadze powyższe rozważania, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego był wniosek o rejestrację w ewidencji gruntów i budynków umowy dzierżawy działek o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 11,76 ha położonych w obrębie ewidencyjnym Z., gmina D. i D., gmina K., zawartej 11 lipca 2018r. pomiędzy M. P. i H. P. a F. P..

Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 04 stycznia 2019r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

Organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się bowiem od załatwienia sprawy, co do jej istoty. Jak wynika ze stanowiska organu odwoławczego, powodem uchylenia decyzji Starosty z [...] października 2018r. było błędne, zdaniem organu II instancji, zastosowanie art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz przepisu § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Uzasadnienie organu II instancji zawiera ustalenia stanu faktycznego, których organ nie zakwestionował i uznał za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a następnie szeroki wywód prawny ze wskazaniem konkretnych przepisów i ich wykładnią jaka powinna być przez Starostę zastosowana. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w niniejszej sprawie wynika ostatecznie, że przedmiotowa umowa dzierżawy z 11 lipca 2018 r. nie została zawarta w trybie przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, gdyż jej stroną był syn wydzierżawiających przedmiotowe działki, wobec czego umowa ta nie może stanowić podstawy do zmiany danych w ewidencji, o jakiej mowa w art. 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 6 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Nie są to – zdaniem Sąd orzekającego - okoliczności uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnego zastosowania przepisów prawa, czy błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą mieć zastosowanie w sprawie, organ odwoławczy zobligowany jest wtedy do wydania orzeczenia reformatoryjnego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Sądu, nie może stanowić podstawy wydania w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. decyzji kasatoryjnej odmienna wykładnia przepisów prawa materialnego, przy niekwestionowanych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ I instancji, mających istotne znaczenie do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyr. WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 09 maja 2018r., sygn. akt II SA/Go 221/18, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl).

Nadto organ II instancji, zobowiązany treścią art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a., w wytycznych zawarł jedynie nakaz uwzględnienia uwag i oceny prawnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwoławczej brak jest przy tym rozważań, z których wynikałoby, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, i jakich konkretnie, że konieczny jest do wyjaśnienia zakres sprawy oraz że ma on istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji nie wskazał braków z zakresie pełnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy niezbędnego do jej rozstrzygnięcia, a tylko takie braki, powstałe na skutek naruszenia przepisów postępowania, których nadto organ odwoławczy nie może uzupełnić w trybie art. 136 § 1 K.p.a., dają podstawę do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przy czym, co wskazano powyżej, organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. winien wskazać jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy, co oznacza, że organ odwoławczy powinien konkretnie wskazać jakie elementy stanu sprawy wymagają uzupełnienia, czego organ odwoławczy nie mógł wykonać samodzielnie stosując art. 136 § 1 K.p.a.

W świetle zgromadzonego w aktach materiału dowodowego nie można uznać, że postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, o jaki mowa w art. 138 § 2 K.p.a., uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej.

W ocenie Sądu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie wskazał żadnego naruszenia przepisów postępowania, którego dopuścić się miał organ I instancji, a które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu spawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. określając uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego wymaga bowiem, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy jest zasadne, gdy organ ten wskaże, po pierwsze – w jakim zakresie konieczne jest wyjaśnienie sprawy (uzupełnienie postępowania dowodowego) lub (w sensie negatywnym), w jakim zakresie organ pierwszej instancji, naruszając przepisy postępowania, nie wyjaśnił sprawy (nie przeprowadził wystarczającego postępowania dowodowego), po drugie – istotny wpływ "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" na jej rozstrzygnięcie.

Organ II instancji, bowiem nie działa jedynie jako organ odwoławczy (kontrolujący decyzję organu I instancji), a przede wszystkim jako organ merytoryczny, orzekający co do istoty sprawy. Rolą organu II instancji było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym na podstawie zebranego materiału dowodowego i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wskazywane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu uchybienia organu I instancji nie stanowią o potrzebie koniecznego wyjaśnienia zakresu sprawy oraz nie odnoszą się do istotnego wpływu tych uchybień na jej rozstrzygnięcie, w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a.

Reasumując, Sąd uznał, że postępowanie organu II instancji, jak i wydaną przez ten organ decyzję należy ocenić jako nie tylko wadliwą, ale przede wszystkim zaprzeczającą nowelizacji K.p.a. dokonanej wskazaną wcześniej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, której intencją było przyspieszenie rozpoznawania spraw. Temu celowi służyć miała zmiana przepisów K.p.a. dotyczących możliwości szerszego niż dotychczas prowadzenia postępowania dowodowego przez organ II instancji, co w intencji ustawodawcy miało zapobiegać bezpodstawnemu uchylaniu się przez organy odwoławcze od rozpoznawania sprawy co do istoty poprzez wydawanie tzw. decyzji kasacyjnych typowych mających swoją podstawę w art. 138 § 2 K.p.a.

Należy w tym miejscu podkreślić, że rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku nie mają na celu merytorycznego ukierunkowania organu odwoławczego co do sposobu załatwienia sprawy i nie powinny być w taki sposób przez ten organ postrzegane.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak orzeczono w punkcie 1 wyroku. Na podstawie art. 64d §1 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.

W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz wnoszących sprzeciw solidarnie kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, stanowiącą uiszczony wpis od sprzeciwu, ustalony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.).

Ponownie rozpatrując sprawę, W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu i wyda merytoryczne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie oraz szczegółowo uzasadni przyjęte stanowisko z uwzględnieniem wymagań art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ odwoławczy w procesie decyzyjnym.