Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 767/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 107 par. 3,  art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 2 pkt 15,  art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej: DWINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia A. (dalej: Stowarzyszenie), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej: PINB) z dnia [...] r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], zlokalizowanej przy pI. [...]w Ś..

W uzasadnieniu decyzji DWINB podano, że w dniu 8 kwietnia 2014 r. do PINB wpłynęło podanie Stowarzyszenia z żądaniem "wszczęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. postępowania naprawczego w myśl wymagań i procedur wg art. 48-51 Prawa budowlanego celem wyłączenia z eksploatacji i rozbiórki stacji bazowej tel. komórkowej sieci [...], zbudowanej i eksploatowanej z rażącym naruszeniem prawa (lokalizacja stacji na działkach nr 191; 193 i 194, AM-7, obręb 4 PI. [...] w Ś.". Domagając się rozbiórki i wyłączenia z eksploatacji przedmiotowej stacji bazowej w trybie art. 48-51 Prawa budowlanego Stowarzyszenie wskazało między innymi, że inwestor w sposób niedopuszczalny przejął "właściwości organów administracyjnych" w zakresie oceny oddziaływania i wydania decyzji środowiskowej przez organ gminy, oceny planistycznej i wydania decyzji lokalizacyjnej lub o warunkach zabudowy przez organ gminy oraz oceny budowlanej i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ architektoniczno-budowlany (starostę). Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło inwestorowi naruszenie szeregu przepisów, w tym Prawa budowlanego poprzez brak decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dalej podano, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dotyczącego wskazanej przez Stowarzyszenie lokalizacji stacji bazowej organ ustalił, że stacja zlokalizowana jest na budynku położonym w Ś. przy pI. Ś., natomiast budynek pI. [...] nie istnieje. Wobec powyższego PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], zlokalizowanej na budynku położonym w Ś. przy pI. Ś., o czym pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. zostały zawiadomione wszystkie strony postępowania. Następnie postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczono Stowarzyszenie do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony.

Kolejno DWINB wskazał, że w toku postępowania do akt sprawy zostały przedłożone przez pełnomocnika inwestora następujące dokumenty dotyczące przedmiotowej stacji bazowej: 1) analiza środowiskowa z lipca 2011 r., 2) kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z lipca 2011 r., 3) projekt budowlany nr [...] z lipca 2011 r., 4) projekt budowlany instalacji elektrycznej nr [...] z lipca 2011 r., 5) projekt technologiczny z lipca 2011 r., 6) oświadczenie właściciela z 2 lutego 2012 r.

Nadto w dniu 27 sierpnia 2014 r. przeprowadzono dowód z oględzin przedmiotowej stacji bazowej, podczas którego stwierdzono, że stacja składa się z dwóch części. Na dwuspadowym dachu wyższej części budynku od strony pI. Ś. jest zainstalowana konstrukcja wsporcza dla anten. Podczas oględzin stwierdzono, że konstrukcja ta jest wykonana zgodnie z przedłożoną do akt sprawy dokumentacją techniczną. Podczas oględzin dokonano pomiaru konstrukcji, na której zamontowane zostały dwie anteny. Pomiarów dokonano łatą geodezyjną. Wysokość konstrukcji mierzona bez sztycy odgromowej, tj. zwodu pionowego instalacji piorunochronnej, zamontowanego w dniu oględzin pionowo, wynosiła mniej niż 3 m. Sam zwód pionowy instalacji piorunochronnej, tj. sztyca odgromowa, w dniu oględzin miał wysokość ok 45 cm. Obecny podczas oględzin pełnomocnik inwestora oświadczył, iż do dnia 4 września 2014 r. sztyce odgromowe zostaną zmienione z pionowych na poziome, o czym zobowiązał się poinformować organ nadzoru budowlanego.

W dalszej części oględzin zmierzono pozostałe elementy składające się na stację bazową i stwierdzono, że w części budynku z dachem płaskim (od strony podwórza) zlokalizowana jest szafa (2 szt.) telekomunikacyjna wraz z konstrukcją wsporczą, na której umieszczona jest 1 sztuka anteny sektorowej (typ 7780.00) oraz 1 sztuka anteny radioliniowej o średnicy 30 cm. Anteny sektorowe (wszystkie 3 sztuki) mają wysokość ok. 1,5 m. Żadna z konstrukcji stacji bazowej, ani też żadna z anten zamontowanych na tych konstrukcjach nie ma wysokości większej niż 3 m. Podczas oględzin ustalono, że stacja ta w całości została wykonana w 2011 r. i nie była to rozbudowa istniejącej stacji, tylko wykonanie nowej instalacji. Ponadto stwierdzono, że całość została wykonana zgodnie z opracowaną do tego celu dokumentacją projektową (która została przekazana do akt sprawy). Podczas oględzin stwierdzono ponadto, że teren stacji bazowej jest zabezpieczony przed dostępem osób nieupoważnionych. Wejście na dach możliwe jest jedynie z budynku nr 1-2 i jest zamykane przez właściciela obiektu.

W dniu 2 września 2014 r. pełnomocnik inwestora poinformował, że został zmieniony kształt sztyc odgromowych (tj. zwodów pionowych instalacji piorunochronnej) zainstalowanych na konstrukcjach antenowych ww. stacji bazowej z pionowych na poziome (na dowód czego została dołączona dokumentacja fotograficzna).

Natomiast przy piśmie z dnia 5 stycznia 2015 r. Stowarzyszenie dołączyło do akt sprawy m.in. kserokopię formularza zgłoszenia instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne przedmiotowej stacji bazowej. Jednocześnie Stowarzyszenie złożyło wniosek o przeprowadzenie dowodu w niniejszym postępowaniu z "opinii biegłego dla uwiarygodnienia formalnego i eksperckiego opracowania Stowarzyszenia A. nr [...].". Wniosek ten został rozpatrzony poprzez wydanie przez PINB w dniu [...] r. postanowienia nr [...].

Dalej DWINB zauważył, że ze względu na ustalenia dokonane w toku postępowania stwierdzające jednoznacznie, że przedmiotem niniejszego postępowania winna być budowa nowej stacji bazowej, a nie rozbudowa istniejącej, doprecyzowany został (pismem z dnia 30 czerwca 2015 r.) przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego.

Po analizie całości akt sprawy PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. Od decyzji tej w ustawowo przewidzianym terminie odwołanie wniosło Stowarzyszenie.

Rozpatrując sprawę na skutek odwołania DWINB zauważył, że zasadą ustanowioną w art. 28 Prawa budowlanego jest, iż roboty budowlane (przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego) można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Jak słusznie wskazał PINB, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi w wyniku, których nie powstał nowy obiekt, gdyż przedmiotowa stacja bazowa nie cechuje się samodzielnością w postaci jakiejś formy związanej z gruntem (trwałej lub nietrwałej), ani też nie zwiększyła paramentów technicznych istniejącego budynku.

Zdaniem DWINB wykonano zatem roboty budowlane inne niż budowa, o której mowa w art. 3 Prawa budowlanego. Roboty te nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 15 cytowanej ustawy zasadą jest, że instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę. Takie przedsięwzięcie wymagałoby pozwolenia na budowę jedynie w przypadku, gdyby wymagało ono przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 w myśl art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Natomiast gdyby przedsięwzięcie to obejmowało instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3m , konieczne byłoby, zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, dokonanie przez inwestora zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru wykonania robót budowlanych.

DWINB podał, że jak wynika z akt niniejszego postępowania urządzenia omawianej stacji bazowej nie mają wysokości powyżej 3 m, także sama antenowa konstrukcja wsporcza nie ma wysokości większej niż 3 m (pomiary zostały wykonane podczas dowodu z oględzin organu nadzoru budowlanego). Z analizy środowiskowej wynika, że planowane przedsięwzięcie nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który to raport sporządzany jest w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jako część postępowania w sprawie wydania decyzji. Czyli nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

Według DWINB ze zgromadzonych dowodów wynika, że przedmiotowa stacja bazowa składa się z projektowanych wsporników antenowych, szafy sterującej/technicznej oraz systemu antenowego. Do realizacji przewidziano 3 szt. anten sektorowych 7780.00 (o wymiarach 1408x280x125 mm) oraz 1 szt. anteny radioliniowej (parabolicznej) o średnicy 0,3 m. Dla anten sektorowych 7780.00 równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi 1991 W. Dla zamontowania urządzeń stacji bazowej zaprojektowano konstrukcję antenową składającą się z trzech konstrukcji: K1, K2 i K3, z czego konstrukcje K1 i K2 miały zostać zamontowane do istniejących kominów, natomiast konstrukcja K3 miała zostać zamontowana do projektowanej ramy pod urządzenia teletechniczne typu outdoor. Według rysunków wykonawczych poszczególne konstrukcje miały mieć wysokości odpowiednio: konstrukcja K3 - 2900 mm, konstrukcja K1 - 2900mm i konstrukcja K2 -2900mm. Według analizy dokonanej w "Klasyfikacji przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" opracowanej w lipcu 2011 r. wynika, że dla przedsięwzięcia polegającego na montażu urządzeń przedmiotowej stacji bazowej nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, ponieważ odległość pionowa pomiędzy osiami głównymi wiązek promieniowania a miejscami dostępnymi dla ludzi dla wszystkich rozpatrywanych oddzielnie pojedynczych anten sektorowych wynosi co najmniej 3,2 m. Ponadto w odległości do 70 m wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten na wysokości do 2 metrów pod wektorem nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

DWINB ocenił, że skoro przedmiotowe roboty budowlane (instalacja urządzeń na istniejącym obiekcie) nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, nie mogło dojść do naruszenia Prawa budowlanego polegającego na samowoli budowlanej dającej organowi nadzoru budowlanego podstawę do wydania w stosunku do nich decyzji, o których mowa zarówno w art. 48 jak i art. 51 Prawa budowlanego (o co wnioskowało Stowarzyszenie). W tej sytuacji dalsze postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało jej umorzyć co słusznie uczynił organ I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję DWINB wniosło Stowarzyszenie A..

W skardze podniesiono i obszernie uzasadniono zarzuty wobec zaskarżonej decyzji DWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB. Podniesiono między innymi, że DWINB naruszył art. 6, art. 7, art. 12 § 1, art. 38 i art. 38 oraz art. 19, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 136 oraz art. 80 i art. 84 § 1, a także art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji załatwiał sprawę opieszale, przekazując część swoich kompetencji inwestorowi, wskutek czego zebrany materiał dowodowy jest niepełny, a nadto nie zostały rozpatrzone wszystkie dowody zgłoszone przez Stowarzyszenie. Organy nie dokonały merytorycznych ustaleń w sprawie, ale oparły się na wyjaśnieniach i dokumentach przedłożonych przez inwestora, a zaniechały powołania biegłego w sprawie dokumentów złożonych przez Stowarzyszenie. W efekcie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wadliwe.

Jeśli chodzi o zarzuty związane z naruszeniem prawa materialnego Stowarzyszenie podniosło miedzy innymi, że doszło do naruszenia ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdyż organy nadzoru budowlanego przyjęły bezpodstawnie, że omawiana instalacja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organy naruszyły również, zdaniem strony skarżącej, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, ponieważ przyjęte przez organy dane techniczne anten nie pozwalają na ustalenie ich rzeczywistych mocy. Nadto organy miały naruszyć ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zrealizowana stacja bazowa stoi w sprzeczności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i winna zostać niezwłocznie poddana rozbiórce. Nadto strona skarżąca podniosła, że doszło do naruszenia ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że przedmiotem sprawy jest instalacja stacji bazowej, a nie budowa stacji bazowej. Organy zaniechały też dokonania kontroli przestrzegania Prawa budowlanego przez inwestora.

W konsekwencji skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 7 kwietnia 2016 r. przedstawiciel Stowarzyszenia podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte oraz złożył do akt pismo procesowe z dnia 7 kwietnia 2016 r. wraz z załącznikami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem skargi jest omówiona na wstępie decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], zlokalizowanej przy pI. Ś. w Ś.. Wspomnieć przy tym należy, że przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.) stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Ocenie Sądu rozpoznającego skargę podlegało zatem, czy organy obu instancji prawidłowo zastosowały powyższy przepis k.p.a. Umorzenie postępowania administracyjnego jest bowiem możliwe wyłącznie w razie wykazania przez organ administracji publicznej, że wydanie decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę administracyjną co do istoty napotyka na przeszkodę, której nie można usunąć. Przeszkody takie mogą mieć charakter podmiotowy (np. śmierć strony), jak i przedmiotowy (np. sprawa traci cechę sprawy administracyjnej). Przesłankę bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego należy przy tym odróżniać od sytuacji stwierdzenia przez organ bezzasadności żądania strony.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie przyjął również, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 20/10, niepubl.). W niniejszej sprawie zatem zadaniem organów nadzoru budowlanego było takie ukształtowanie przebiegu postępowania administracyjnego, aby ocenić, czy możliwe jest skonkretyzowanie praw lub obowiązków inwestora spornej stacji bazowej w formie decyzji administracyjnej wydanej w efekcie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.

Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że ani w decyzji PINB, ani w decyzji DWINB nie wykazano należycie, iż prowadzone postępowanie administracyjne stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Znaczenie w sprawie ma to, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych wymaga zgłoszenia organowi. Z kolei pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego).

Na mocy § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko należą: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 cytowanego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Jak wskazano w zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie sporna stacja bazowa została przez organy zakwalifikowana do instalacji, dla których nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, a także jest to instalacja nieprzewyższająca 3 metrów, a więc nie było wymagane do jej wykonania ani zgłoszenie, ani pozwolenie. Tym organy uzasadniły umorzenie postępowania administracyjnego.

Jednak zdaniem Sądu rozpoznającego skargę organy obu instancji nie rozważyły zebranego w sprawie materiału dowodowego w wyczerpujący sposób pozwalający stwierdzić, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Organy obu instancji nie odniosły się mianowicie do zagadnienia, czy przy skumulowaniu mocy anten sporna stacja bazowa nadal mogłaby być uznana za zainstalowaną zgodnie z przepisami Prawa budowlanego.

Trzeba bowiem zauważyć, że według wspomnianego § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ustalając równoważną moc promieniowaną izotropowo bierze się pod uwagę i wyznacza dla pojedynczej anteny, także w przypadku gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja tego samego rodzaju. Jest to podstawowa zasada przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ustala się moc każdej anteny oddzielnie jako elementu instalacji po to aby możliwe było zakwalifikowanie każdej z nich pod kątem owej mocy ze względu na kolejne punkty § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Zatem wystarczy, że jedna z anten (z reguły instalacja jako przedsięwzięcie składa się z kilku anten) przekroczy dopuszczalną moc w powiązaniu z odległością miejsca dostępnego dla ludności, a całe przedsięwzięcie zostanie zakwalifikowane jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to konieczność dokładnego badania każdej anteny skierowanej z reguły na inny azymut nie tylko pod kątem mocy, ale przede wszystkim, czy w podanych odległościach występują miejsca dostępne dla ludności. Nie ma przy tym znaczenia dla wyznaczenia mocy anteny i dostępności dla ludności taka okoliczność jak występowanie zrealizowanej lub realizowanej innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej na terenie tego samego zakładu lub obiektu. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ma charakter statuującego zasady stosowania tych parametrów, które decydują o kwalifikacji danego przedsięwzięcia i mają charakter ogólny. Otóż instruują, w jaki sposób kwalifikować tego rodzaju przedsięwzięcia, jeśli chodzi o te dwa kryteria ustanowione przepisem prawa: równoważną moc promieniowaną izotropowo i odległość od miejsc dostępnych dla ludności.

Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter przepisu uzupełniającego do omawianej normy. Stanowi on, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Przede wszystkim odnosi się on do tego samego zakładu lub obiektu i reguluje sytuację, w której ramach jednego powiązanego terenu istnieje lub będzie realizowana inwestycja tego samego rodzaju. Gdyby oddzielnie oceniać te przedsięwzięcia wedle kryteriów określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, żadne z nich nie kwalifikowałoby się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że nie byłoby możliwości przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tymczasem przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w takiej sytuacji tj. w ramach tego samego zakładu lub obiektu nakazuje sumowanie tych przedsięwzięć. Może być bowiem przykładowo sytuacja, w której pierwsza instalacja na terenie tego zakładu wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a druga instalacja oceniana oddzielnie nie wymagałaby takiej oceny, bowiem nie spełniałaby kryteriów podanych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Wówczas dojdzie do stosowania ów § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, nakazujący jednak sumowanie obydwu przedsięwzięć (w istocie ocenę nakładania się mocy promieniowania poszczególnych anten), co w konsekwencji doprowadzi do sytuacji, że w przypadku tej drugiej anteny będzie jednak konieczność wydania decyzji środowiskowej.

Powyższe wywody muszą być uzupełnione o wyłożenie pojęcia "zakładu" oraz "obiektu". Pojęć tych nie definiuje omawiane rozporządzenie, jak również ustawa z delegacji której je wydano. Natomiast ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), do której orzecznictwo sięgnęło przy definiowaniu pojęcia miejsc dostępnych dla ludności, w art. 3 pkt 48 podaje legalną definicję pojęcia "zakładu". Stosownie do niej zakładem jest jedna lub kilka instalacji wraz z terenem do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Z kolei jako "instalacje" przepis art. 3 pkt 6 wskazanej ustawy traktuje: stacjonarne urządzenie techniczne, którego eksploatacja może spowodować emisję, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, których eksploatacja może spowodować emisję, albo budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję.

Jak wynika z doręczonych Sądowi akt administracyjnych, zamierzeniem inwestora opisanym w projekcie budowlanym była budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Stacja taka składa się wsporników antenowych, szafy antenowej i systemu antenowego. Na konstrukcjach wsporników zostały zainstalowane anteny sektorowe i antena radiolinii.

Uznać zatem należy, że stacja bazowa stanowi zespół urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot, w niniejszym wypadku spółka będąca inwestorem. Dalej, tak rozumiana instalacja, żeby być zakładem musi znajdować się na terenie, do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny. Oznacza to, że możliwe jest istnienie kliku stacji bazowych na jednym terenie, ale do wszystkich tych stacji tytuł prawny musi posiadać ten sam podmiot, a po wtóre musi także tenże podmiot posiadać tytuł prawny do terenu, na którym znajdują się te stacje bazowe. Wówczas możliwe jest skumulowanie tych inwestycji, o czym stanowi § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia.

Wydaje się, że analogicznie należy wywodzić co do rozumienia "obiektu", dla którego definicji należałoby poszukiwać w art. 3 pkt 1, pkt 3a oraz pkt 4 Prawa budowlanego. Jednak w tym wypadku również wymagany jest tytuł prawny. Oznacza to, że nie jest możliwe sumowanie przedsięwzięć, jeżeli znajdują się one na terenach, do których różne podmioty mają tytuł prawny. W powyższym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym skargę aprobująco przyjął poglądy wyrażane już w orzecznictwie (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akr II OSK 624/14 i z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 801/14 – Orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji poprzestając de facto na dokumentacji przedstawionej przez inwestora oraz na dowodzie z oględzin nieruchomości, nie wyjaśniły należycie istoty sprawy. Z zaskarżonej definicji jasno wynika, że organy nie czyniły rozważań w zakresie możliwej kumulacji mocy anten, ani nie dokonały samodzielnych i przekonujących ustaleń w zakresie tego, czy rzeczywiście sporna stacja bazowa została zainstalowana w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego. Organy nie wykazały, że przeprowadzone przez nie postępowanie dowiodło, że dla inwestycji nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym nie zostało wykazane, że sporny obiekt zainstalowano w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego. Organy w tym zakresie oparły się wyłącznie na analizie oddziaływania na środowisko sporządzonej na zlecenie inwestora, mimo że skarżące stowarzyszenie wieloma argumentami podważało wiarygodność dokonanych w owej analizie ocen. Organy nie ustosunkowały się należycie do materiału dowodowego znajdującego się w aktach postępowania, a jedynie PINB postanowieniem z dnia [...] r. odmówił uwzględnienia żądania dowodowego stowarzyszenia w zakresie opinii biegłego. Natomiast Sąd pragnie zauważyć, że materiały dowodowe dostarczane organowi przez stowarzyszenie były bardziej obszerne niż tylko to nieuwzględnione żądanie.

W konsekwencji równie znaczącą kwestią, która nie została przez organy obu instancji należycie rozważona jest zagadnienie, czy powstanie spornej stacji bazowej istotnie nie wymagało nawet zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi. Sąd nie kwestionuje ustalenia organów, że zamontowana antenowa konstrukcja wsporcza ma wysokość nie większą niż 3 metry. Jednak stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi pewną całość techniczno-użytkową. Gdyby postępowanie dotyczyło wyłącznie antenowej konstrukcji wsporczej, być może można byłoby poprzestać na zmierzeniu jej wysokości. Jednak zakres niniejszej sprawy jest szerszy i wymagałoby pogłębionej oceny dokonanej przez organ, czy sporna stacja bazowa jako całość winna być oceniana w kontekście przepisów art. 28-30 Prawa budowlanego wyłącznie przez pryzmat tego, że jeden z jej elementów jest niższy niż 3 metry. Innymi słowy organy powinny rozważyć, czy posadowienie stacji bazowej telefonii komórkowej może być zaliczone do "instalowania urządzeń", o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Dopiero dokonanie samodzielnych ustaleń przez organy administracji publicznej umożliwi dokonanie oceny, czy istotnie kontrolowane postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. Dotychczasowe działania organów polegające na oparciu się wyłącznie na twierdzeniach inwestora nie przyniosło przekonujących i wiarygodnych argumentów na poparcie wniosków wywiedzionych przez organy obu instancji. W szczególności organy winny wykazać (a to w świetle twierdzeń skarżącego stowarzyszenia), że sporna stacja bazowa nie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Na kanwie tych ustaleń możliwe będzie dokonanie przez organy dalszych precyzyjnych ustaleń, o których już była mowa. Dopiero bowiem obiekt niebędący budowlą może być kwalifikowany jako na przykład urządzenie, które na skutek robót budowlanych może być zainstalowane na jakiejś innej budowli.

W tym zakresie uzasadnione były zatem zarzuty strony skarżącej, że w postępowaniu doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zasadny był także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ niedostatki postępowania dowodowego sprawiają, że nie można powiedzieć, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące. Organy nie podjęły bowiem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco całego materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu – organy administracji publicznej nie były w stanie należycie ocenić na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy istotne w sprawie okoliczności zostały w sensie procesowym udowodnione. Pamiętać przy tym należy, że organ nie jest krępowany przy ocenie dowodów kryteriami formalnymi, lecz ma swobodnie oceniać wiarygodność i moc dowodową poszczególnych dowodów, w tym tych zgłoszonych przez stronę. Organ przy ocenie zebranych w sprawie dowodów powinien m.in. kierować się prawidłami logiki, zgodnością oceny z prawami nauki i doświadczenia życiowego, traktowania zebranych dowodów jako zjawisk obiektywnych, oceniania dowodów wyłącznie z punktu widzenia ich znaczenia i wartości dla toczącej się sprawy. Wymogom tym w realiach niniejszej sprawy organy obu instancji nie sprostały, między innymi nie odnosząc się do znacznej części argumentacji podnoszonej przez Stowarzyszenie.

Opisane naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotknęły w równym stopniu postępowanie organów obu instancji. Zdaniem Sądu naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby organy rozważyły należycie poruszone przez Sąd zagadnienia związane z kwalifikacją spornej stacji bazowej, wynik sprawy mógłby być inny niż umorzenie postępowania administracyjnego. Stwierdzone przez Sąd uchybienia w postępowaniu prowadzonym przez organy obu instancji sprawiają, że zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB należało uchylić. Doszło bowiem do co najmniej przedwczesnego umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie, a więc naruszony został art. 105 § 1 k.p.a.

Kształt poczynionych przez Sąd rozważań uniemożliwia jednak odniesienie się podniesionych w skardze naruszeń prawa materialnego. Naruszenia prawa w tym zakresie mogą podlegać ocenie dopiero po stwierdzeniu, że w prowadzonym postępowaniu nie doszło do naruszeń przepisów proceduralnych. Skoro jednak do nich doszło, to nie można przesądzić, czy zastosowane przez organ przepisy prawa materialnego i przepisy tego rodzaju wskazane w skardze zostały naruszone, albowiem oceny dokonane w nieustalonym należycie stanie faktycznym sprawy byłyby przedwczesne i niecelowe. Niemożność dokonania kontroli prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego dodatkowo potwierdza zasadność podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W dalszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego uwzględnią ocenę prawną i rozważania poczynione przez Sąd rozpoznający skargę. Przeprowadzone przez organy rozważania winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie, co wypełni wymogi przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.