Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 180/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6372 Prowadzenie przedsiębiorstwa maklerskiego
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 52 § 1 i 3, art. 54a § 1 i 2, art. 125 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażaleń: 1. Komisji Nadzoru Finansowego 2. A. S.A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 131/20 w zakresie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi B. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu specjalistycznych funduszy inwestycyjnych, nadania decyzji natychmiastowej wykonalności oraz umorzenia postępowań w sprawie nałożenia kary administracyjnej i w zakresie naruszenia przepisów ustawy o funduszach postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym zażaleniem postanowieniem z 5 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 131/20, działając w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi G. T. F. I. S.A. w W. (obecnie G. S.A. w W.) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] grudnia 2019 r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu specjalistycznych funduszy inwestycyjnych, nadania decyzji natychmiastowej wykonalności oraz umorzenia postępowań w sprawie nałożenia kary administracyjnej i w zakresie naruszenia przepisów ustawy o funduszach.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że wskazaną powyżej decyzją Komisja Nadzoru Finansowego:

- w pkt 1 nałożyła na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.000.000 zł za naruszenie przez towarzystwo art. 48 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1335 ze zm.; dalej: ustawa o funduszach), w związku z zarządzaniem funduszami inwestycyjnymi: G. F. F. I. Z., G. F. I. Z. N. F. S., P. F. I. Z. N. F. S. oraz G. F. P. F. I. Z. /.../;

- w pkt 2 nałożyła na skarżącą karę pieniężną w wysokości 1.000.000 zł za naruszenie przez G. F. F. I. Z. w zakresie działalności wydzielonego subfunduszu subG. F. W. art. 3 ust. 3 w zw. z art. 145 ust. 3 i art. 146 ust. 6 ustawy o funduszach oraz art. 107 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 145 ust. 9 ustawy o funduszach, /.../;

- w pkt 3 nałożyła na skarżącą karę pieniężną w wysokości 500.000 zł za naruszenie przez G. F. P. F. I. Z. art. 3 ust. 3 w zw. z art. 145 ust. 3 i art. 146 ust. 6 ustawy o funduszach /.../;

- w pkt 4 cofnęła skarżącej zezwolenie udzielone decyzją KNF z [...] czerwca 2008 r. na: a) wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu specjalistycznych funduszy inwestycyjnych otwartych i funduszy inwestycyjnych zamkniętych, zarządzaniu tymi funduszami, w tym pośrednictwie w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa, a także reprezentowaniu ich wobec osób trzecich oraz zarządzaniu unijnymi AFI, w tym wprowadzaniu ich do obrotu - za naruszenia, o których mowa w pkt 1, 2 i 3; b) wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu funduszy inwestycyjnych otwartych oraz funduszy zagranicznych, zarządzaniu nimi, w tym pośrednictwie w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa, reprezentowaniu ich wobec osób trzecich oraz zarządzaniu zbiorczym portfelem papierów wartościowych - w związku z ustaleniem, że naruszenie, o którym mowa w pkt 1, jest rażące;

- w pkt 5 nadała decyzji z 17 grudnia 2019 r. w zakresie pkt 4 rygor natychmiastowej wykonalności;

- w pkt 6 umorzyła, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), postępowanie administracyjne w zakresie nałożenia kary administracyjnej na skarżącą na podstawie art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach;

- w pkt 7 umorzyła, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne w zakresie naruszenia przez skarżącą art. 48 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 10 ustawy o funduszach, w związku z zarządzaniem funduszami inwestycyjnymi: G. F. F. I. Z., G. F. I. Z. N. F. S., P. F. I. Z. N. F. S. oraz G. F. P. F. I. Z. /.../.

Pismem z 19 grudnia 2019 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, w której wnosiła o jej uchylenie w całości, uchylenie w całości rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, zakazanie organowi publikacji oraz o udzielenie zabezpieczenia skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w części dotyczącej nałożenia na skarżącą kar pieniężnych określonych w punkcie 1, 2 i 3 zaskarżonej decyzji oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Organ wskazał, że skarżąca - pismem z 2 stycznia 2020 r. - złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem z 25 maja 2020 r. WSA odrzucił skargę w części dotyczącej pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej decyzji oraz orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej kwoty 65.000 zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi. Sąd zważył, że wobec złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej decyzji skarga wniesiona do sądu w tym zakresie (części) jest niedopuszczalna.

Pismem z 27 maja 2020 r. wezwano organ do przekazania Sądowi odpisu decyzji KNF wydanej na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego pismem z dnia 2 stycznia 2020 r.

Kolejno pismem z 19 listopada 2020 r. ponownie wezwano organ do wskazania, na jakim etapie znajduje się obecnie sprawa z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd poinformował, że informacje w tym zakresie są niezbędne do podjęcia dalszych czynności w sprawie. Jednocześnie, nawiązując do wezwania z 27 maja 2020 r., WSA zobowiązał organ do przesłania oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji wydanej w przedmiocie wniosku z 2 stycznia 2020 r.

Pismem z 30 listopada 2020 r. organ poinformował Sąd, że w dniu 27 listopada 2020 r. odbyła się rozprawa administracyjna, a wydana decyzja zostanie przekazana Sądowi.

Pismem z 16 grudnia 2020 r. skarżąca uzupełniła zarzuty skargi oraz przedstawiła wnioski dowodowe.

Zawieszając niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne, w motywach zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji wskazał na treść art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz wyjaśnił, że przez kwestię prejudycjalną należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik.

Analizując niniejszą sprawę Sąd I instancji ustalił, że przedmiotem jej zaskarżenia jest decyzja KNF z [...] grudnia 2019 r. w części dotyczącej cofnięcia zezwolenia udzielonego skarżącej decyzją KNF z [...] czerwca 2008 r. WSA zaznaczył, że podstawę prawną tej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 228 ust. 1c pkt 2 i 3 w zw. z art. 228 ust. 2 pkt 2 i art. 228 ust. 1d, a także art. 228 ust. 5 ustawy o funduszach. Przepisy te określają rodzaje sankcji administracyjnych, w jakie ustawodawca wyposażył organ nadzoru w przypadku stwierdzenia braku realizacji przez towarzystwo funduszy inwestycyjnych obowiązków w zakresie zarządzania funduszami inwestycyjnymi, wynikających z ustawy o funduszach. WSA wskazał, że zastosowanie środków z art. 228 ust. 1-4a ustawy o funduszach ma charakter fakultatywny. Organ może zatem ograniczyć się do zastosowania jednej sankcji (cofnięcia zezwolenia lub nałożenia kary pieniężnej) lub uznać, że waga naruszenia uzasadnia zastosowanie łącznie obu sankcji, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd I instancji podniósł, że z art. 228 ust. 4b ustawy o funduszach wynika, iż organ nadzoru przy ustalaniu kar za naruszenia, o których mowa m.in. w art. 228 ust. 1c i 2 ustawy o funduszach, obowiązany jest wziąć pod uwagę określone kryteria, które podlegają ocenie w oparciu o okoliczności faktyczne ustalone w toku postępowania, a zatem tożsame zarówno w odniesieniu do sankcji cofnięcia zezwolenia, jak i sankcji nałożenia kary pieniężnej, czy też zastosowania obu tych sankcji łącznie.

Zdaniem WSA, poddanie kontroli instancyjnej (na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) decyzji z [...] grudnia 2019 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej, obliguje organ do oceny prawidłowości ustaleń w zakresie stanu faktycznego, stanowiących podstawę stwierdzonych naruszeń. Będzie to miało niewątpliwie wpływ na postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone ze skargi na tę samą decyzję w części dotyczącej sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia, bowiem impulsem do nałożenia tej sankcji były te same ustalenia faktyczne wskazujące, zdaniem organu, na rażące naruszenie prawa. WSA podkreślił, że kontrola sądu w powyższym zakresie, przed zakończeniem postępowania wszczętego w trybie administracyjnym, byłaby zatem przedwczesna.

Z uwagi na związek zachodzący miedzy opisanym postępowaniami zachodzi, w ocenie Sądu I instancji, przesłanka do zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie VI SA/Wa 131/20 do czasu prawomocnego zakończenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji KNF z [...] grudnia 2019 r.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Komisja Nadzoru Finansowego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji celem dalszego prowadzenia, a także zasądzenia kosztów postępowania przed naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 228 ust. 1c pkt 4 ustawy o funduszach poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie rzeczonych przepisów prawa, przejawiające się uznaniem, że rozstrzygnięcie postępowania sądowoadministracyjnego zależne jest od wyniku toczącego się przed komisją Nadzoru Finansowego postępowania administracyjnego z wniosku z dnia 2 stycznia 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji administracyjnej KNF z dnia [...] grudnia 2019 r. w zakresie jej pkt 1, 2 oraz 3 zamieszczonego w osnowie tej decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że decyzja KNF została wydana na podstawie art. 228 ust. 1c pkt 4 ustawy o funduszach, odwołując się do art. 228 ust. 1c pkt 2 i 3 ustawy o funduszach, tj. cofnęła zezwolenie jednocześnie nakładając na skarżącego karę pieniężną. Zdaniem organu, WSA nie zauważył, że taka konstrukcja decyzji KNF nie pozwala w niej dostrzegać istnienia dwóch samodzielnych rozstrzygnięć administracyjnych, które mogą funkcjonować w obrocie prawnym autonomicznie i co do których może być przyjęta odmienna droga zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie jedna część decyzji została zaskarżona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, druga zaś skargą do sądu administracyjnego. Organ stwierdził, że zastosowane sankcje nie mogą być rozpatrywane jako oddzielne instrumenty oddziaływania nadzorczego, lecz jako działanie łączne składające się z dwóch elementów. Z tych przyczyn sankcje te nie mogą podlegać odrębnemu trybowi zaskarżenia. Konsekwencją niepodzielności sprawy staje się zaś niemożność dokonania przez sąd kontroli decyzji wyłącznie w zakresie cofnięcia zezwolenia, w przypadku, gdy ta sama decyzja została objęta wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy – mimo, ze wnioskiem tym strona kwestionuje jedynie tę część decyzji, która nakłada karę pieniężną. Organ podkreślił, że niepodzielny charakter sprawy wymuszał na stronie dokonanie wyboru pomiędzy złożeniem skargi do sądu administracyjnego, a złożeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie KNF, Sąd I instancji słusznie dopatrzył się istnienia związku pomiędzy prowadzonym przez niego postępowaniem sądowoadministracyjnym, a postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za wadliwą organ uznał jednak kwalifikację tego związku, gdyż nie można stwierdzić, że relacja ta może zostać uznana za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Złożenie przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, niezależnie od tego w jakim zakresie kwestionuje on decyzję, stanowi trwałą, a nie czasową przeszkodę dla prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazując na treść art. 52 § 3 p.p.s.a. organ stwierdził, że jeżeli strona prawidłowo złoży wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – jak to miało miejsce w sprawie niniejszej – to wniesienie skargi na decyzję pierwszoinstancyjną jest wówczas niedopuszczalne. Skarga taka powinna zatem podlegać odrzuceniu przez sąd jako niedopuszczalna. W konsekwencji za błędne organ uznał stanowisko WSA, że postępowanie sądowoadministracyjne powinno podlegać zawieszeniu z uwagi na złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pkt 1, 2 i 3 decyzji (tj. w zakresie założonej kary pieniężnej).

KNF podkreśliła, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje zagadnienie prejudycjalne w takim ujęciu, w jakim przedstawia je Sąd I instancji, tj. poprzez uznanie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako zagadnienia wstępnego koniecznego do rozstrzygnięcia przed rozpoznaniem sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zażalenie na powyższe postanowienie Sądu I instancji złożyła również skarżąca, zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia stosownie do treści art. 195 § 2 p.p.s.a., z uwagi na oczywistą zasadność zażalenia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono wydanie go z naruszeniem art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na wadliwym przyjęciu, że ocena ustaleń w zakresie stanu faktycznego przez KNF w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej powoduje powstanie przesłanki do zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem strony wnoszącej zażalenie wskazana przez WSA przesłanka zawieszenia w żadnym wypadku nie stanowi istotnego zagadnienia wstępnego, bez wyjaśnienia którego nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zagadnienie wstępne zachodzi jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej. Nie powstaje ono gdy na rozpatrzenie i wydanie decyzji mogą mieć wpływ jedynie ustalenia faktyczne dokonane przez inny organ lub sąd. Skarżąca wskazała, ze Sąd I instancji przesłanki zawieszenia postępowania upatruje w domniemanej potrzebie dokonania rewizji ustaleń faktycznych. WSA nie wskazał jednak jakie konkretnie okoliczności wymagają ewentualnej rewizji, ani też jakie jest ich znaczenie dla sprawy. Skoro zatem nie powstała kwestia prawna, której uprzednie rozstrzygnięcie jest związane z wyrokiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zawieszenie postępowania nie może się ostać.

Zdaniem skarżącej WSA nie wykazał również, że ewentualna rewizja ustaleń faktycznych przez KNF w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy miałaby bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sądu, ani też nie wykazał, że rozstrzygnięcie tych zagadnień jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem materialnym albo czy przed wydaniem tego aktu nie doszło do uchybień, które mogłyby mieć wpływ na jego treść.

Konkludując skarżąca wskazała także, iż w jej ocenie decyzja w zakresie rozpatrywanym przez sąd, tj. w zakresie cofnięcia zezwolenia i nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, dotknięta jest wadą nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji w części (pkt 4 i 5) nie mają zaś znaczenia ewentualne ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed KNF w zakresie pkt 1-3 tej decyzji.

W odpowiedzi wniesionej przez skarżącą na zażalenie KNF spółka wskazał, iż jest zainteresowana rozstrzygnięciem uchylającym postanowienie Sądu I instancji, jednakże wywody organu uznaje za całkowicie błędne.

Postanowieniem z dnia 18 marca 2021 r. Komisja Nadzoru Finansowego zawiesiła z urzędu postępowanie w sprawie wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF z dnia [...] grudnia 2019 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny co do skargi na decyzję stanowi zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne dla prawidłowego przebiegu postępowania administracyjnego toczącego się przed KNF z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem organu, od rozstrzygnięcia sądu zależy zakres, w jakim KNF powinna prowadzić postępowanie administracyjne oraz zakres rozstrzygnięcia wydanego w tym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenia zasługują na uwzględnienie jednakże nie wszystkie argumenty zawarte w obu zażaleniach są zasadne.

Na wstępie wskazać należy na treść art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Powołana regulacja dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz bezpośrednio wpływać na wynik tego postępowania. Natomiast zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione względami celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 301-303).

Zastosowanie przez sąd art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Ocena jego zasadności pozostawiona została do uznania sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Nie oznacza to jednak dowolności działania w tej mierze, bowiem dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do stwierdzenia czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 maja

2007 r., sygn. akt II OSK 694/06, LEX nr 338509 i z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05, LEX nr 212145).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wadliwie uznał, że zachodzi konieczność zawieszenia postępowania przed WSA w Warszawie ze względu na występujące w rozpoznawanej sprawie zagadnienie wstępne. Przywołując przyjęte w orzecznictwie i doktrynie rozumienie kwestii prejudycjalnej, stanowiącej fakultatywną podstawę zawieszenia z urzędu postępowania wskazaną w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd wyjaśnił, że zakłada ona istnienie ścisłego związku między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. WSA związek taki dostrzegł pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed sądem administracyjnym na skutek skargi wniesionej przez stronę pismem z dnia 19 grudnia 2019 r., a postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ wobec złożenia przez spółkę – pismem z dnia 2 stycznia 2020 r. - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem NSA, stanowisko Sądu I instancji oraz rozstrzygnięcie przyjęte w zakresie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na dostrzeżony związek pomiędzy oboma postępowaniami, jest błędne.

Podkreślić w tym miejscu należy, że związek prejudycjalny polega na tym, iż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. O ile zatem Sąd I instancji dokonał zasadniczo prawidłowej wykładni art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to jednak niezasadnie zastosował ten przepis w sprawie niniejszej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA wadliwie ocenił, że powstanie po stronie KNF konieczności przeprowadzenia postępowania, wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy co do określonych w tym wniosku punktów decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., może wywrzeć bezpośredni wpływ na postępowanie sądowe prowadzone w niniejszej w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji ocena prawidłowości ustaleń stanu faktycznego będzie miała wpływ na prowadzone przed sądem postępowanie ze skargi na tę samą decyzję. W okoliczności tej, tj. obu wszczętych postępowań na skutek działań samej skarżącej, WSA upatrywał przesłanki do zawieszenia postępowania sądowoadministracynego, co jednak zdaniem sądu kasacyjnego było rozumowaniem błędnym. Nie można bowiem zapominać, iż z samej istoty zagadnień prejudycjalnych określonych jako przesłanka do zawieszenia postępowania unormowana w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że dla tego sądu kwestią wstępną byłoby wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi o tym, czy zakwestionowany w skardze akt, czynność lub bezczynność są zgodne z prawem materialnym, albo czy przed wydaniem tego aktu (czynności, bezczynności) nie doszło do popełnienia takich uchybień formalnych, które mogły mieć wpływ na jego treść. Tymczasem Sąd I instancji, zawieszając niniejsze postępowanie, wskazał jako podstawę wydania swojego postanowienia okoliczność występowania związku zachodzącego pomiędzy postępowaniem prowadzonym w tej sprawie (sygn. akt VI SA/Wa 131/20), a równoległym postępowaniem administracyjnym zainicjowanym wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zasadę tę zmodyfikowano w art. 52 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Przepis ten dopuszcza zatem możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku instancji, od której stronie przysługuje zwyczajny środek prawny, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustawodawca pozostawił w tym przypadku stronom wybór środka ochrony prawnej, co nie oznacza jednak, że strona może wnieść zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skargę do sądu administracyjnego. NSA podkreśla, że kwestie te w swym orzecznictwie wielokrotnie już wyjaśniał (vide np. postanowienia NSA: z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OZ 429/21; 11 września 2020 r., sygn. akt I OSK 1353/20 - cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę do sądu można bowiem wnieść tylko wtedy, gdy strona nie korzysta ze złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie ma przy tym znaczenia, czy środek przysługujący w toku postępowania administracyjnego został złożony skutecznie, czy też nie, bowiem jedynym warunkiem ustawowym pozostaje nieskorzystanie z prawa złożenia tego wniosku. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do sytuacji, w której strona mogłaby wnieść skargę do sądu niejako na wypadek, gdyby wniosek do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został wniesiony skutecznie i odwrotnie – strona mogłaby złożyć również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ, na wszelki wypadek – niemal równolegle ze skargą. Taka argumentacja byłaby jednak wprost niezgodna z literalnym brzmieniem art. 52 § 3 p.p.s.a., który wymaga od strony jasnego wyboru, w jakim trybie będzie domagała się ona ochrony, a więc czy skorzysta z trybu postępowania administracyjnego, czy też z trybu sądowoadministracyjnego. Przepis art. 52 § 3 p.p.s.a., dopuszczający jako wyjątek możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w pierwszej instancji, zgodnie z zasadami wykładni prawa nie może być interpretowany rozszerzająco. Wprowadzając omawiany przepis ustawodawcy chodziło wyłącznie o przyznanie stronie uprawnienia do dokonania wyboru, czy chce wyczerpać drogę administracyjną (przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), czy też chce z niej zrezygnować i z pominięciem wniosku od razu wnieść skargę do sądu administracyjnego. Konsekwencje tego wyboru obciążają stronę. Wykluczone jest, aby ta strona korzystała z prawa do zaskarżenia danego aktu niejako "dwutorowo", tj. z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz na skutek skargi wniesionej na decyzję nieostateczną. Podkreślenia wymaga, że niewyczerpanie środków zaskarżenia przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a., poprzez możliwość pominięcia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i złożenie od razu skargi do sądu, stanowi wyjątek, którego jak już wyżej wskazano nie można traktować rozszerzająco. W pozostałych przypadkach ustawodawca przewidział pierwszeństwo trybu administracyjnego, czyli wykorzystanie służących stronie środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem administracji, przed wniesieniem skargi. Wprowadzenie powyższych unormowań miało na celu w pierwszej kolejności zamknięcie postępowania administracyjnego, a dopiero następnie umożliwienie przeniesienia sprawy na grunt postępowania sądowoadministracyjnego. W świetle powyższego nie zachodzi możliwość, aby w jednej sprawie toczyło się równolegle postępowanie administracyjne w trybie odwoławczym oraz postępowanie sądowoadministracyjne poprzez zaskarżenie skargą aktu administracyjnego wydanego w I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę wykładnię funkcjonalną i systemową omawianych wyżej przepisów, zastosowanie winien mieć art. 54a § 2 w zw. z art. 54a § 1 zdanie drugie p.p.s.a.

Jak wskazuje się w orzecznictwie i nauce prawa "wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym" (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., FPS 14/99, ONSA z 2000 r. Nr 3, poz. 92). Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I FSK 637/10 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz powoływany tam L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 75 i n.).

Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna zatem prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno zignorować wykładnię systemową i funkcjonalną (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002 r., s. 275). Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Z tego względu w każdym przypadku, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74 oraz wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając ten pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo zwraca uwagę na to, że nigdy zasada prymatu wykładni językowej nie miała w orzecznictwie sądów administracyjnych absolutnego charakteru. W orzecznictwie podkreśla się, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Należy stosować wszystkie dyrektywy wykładni (językowe, systemowe, funkcjonalne), niezależnie od tego, czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów czy też nie. Wszystkie wskazane dyrektywy powinny być użyte, jeżeli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s.551-555, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21). W wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 93/08 - publ http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził natomiast, że "wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową, wykładnią funkcjonalną. Obowiązek taki wynika z wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która chroni prawa jednostki, stanowi też o prawie jednostki do działania organów państwa rzetelnie, sprawnie."

Konkludując zdaniem NSA, zgodnie z treścią art. 54a § 2 p.p.s.a., jeżeli po przekazaniu sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy organ niezwłocznie zawiadamia o tym sąd. Sąd niezwłocznie przekazuje skargę wraz z aktami sprawy temu organowi. Przepis § 1 zdanie drugie tego przepisu stosuje się zaś odpowiednio, a zatem stosownie do tej regulacji organ rozpoznaje tę skargę jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym niezwłocznie zawiadamia stronę wnoszącą skargę. Wobec wniesienia przez stronę skarżącą zarówno skargi do sądu, jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Sąd I instancji powinien skargę tę przekazać do organu, który zobligowany jest rozpoznać ją jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zaistniałych okolicznościach sprawy całkowicie niezasadne było zatem zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Związek zachodzący pomiędzy wszczętym już postępowaniem sądowoadministracyjnym, a postępowaniem administracyjnym, w którym złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – mimo, że wstępnie skarżąca z tego środka zaskarżenia zrezygnowała wybierając sposób zaskarżenia aktu administracyjnego poprzez wniesienie skargi do sądu - bez wątpienia nie może zatem stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji doszłoby bowiem do zaakceptowania tego, iż w sprawie, pomimo złożonego środka zaskarżenia na etapie jeszcze administracyjnym, równocześnie daje się przyzwolenie na złożenie skargi i dopuszcza się ją do rozpoznania przez sąd administracyjny, czyli uznaje się ją za skutecznie wniesioną, choć strona złożyła jednak w tym samym zakresie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił wpływ kontroli instancyjnej na skutek wniosku złożonego do organu na postępowanie sądowoadministracyjne o sygn. akt VI SA/Wa 131/20. Całkowicie nieuzasadnione było uznanie, że rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu administracyjnym będzie stanowiło zagadnienie prejudycjalne dla tego postępowania prowadzonego przez wojewódzki sąd administracyjny. W ocenie sądu kasacyjnego, niezakończenie trybu postępowania administracyjnego prowadzonego co do tego samego aktu nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszym postępowaniu sądowym w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tym samym nie zachodziły podstawy do zawieszenia przez WSA postępowania.

W dalszym toku postępowania Sąd I instancji weźmie pod uwagę treść art. 54a § 2 p.p.s.a. oraz podejmie stosowne czynności w sprawie, rozważając możliwość umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego skargą, która powinna być przekazana organowi.

W świetle przedstawionych okoliczności sprawy stwierdzić należy, że zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie było zasadne, w konsekwencji czego zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.