Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1015/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7,8,9,77 par. 1, 78,10,67,68,69,86,138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 746/15 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 27 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od K.W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Sz 746/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 27 kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Ustronie Morskie z dnia 29 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 29 stycznia 2015 r. nr [...], Wójt Gminy Ustronie Morskie - orzekając na podstawie art. 98a i 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) dalej: "u.g.n" w zw. z uchwałą Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 29 marca 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41, poz. 862) oraz w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Szczecinie z dnia 10 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 50/14) - ustalił dla K.W. opłatę adiacencką w kwocie 4.290 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym Sianożęty z powodu jej podziału. Podział w/w nieruchomości, stanowiącej pierwotnie działkę nr 519, na działki o numerach: [...], został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy Ustronie Morskie z dnia 10 października 2012 r. nr [...]. Wysokość zaś opłaty adiacenckiej ustalona została na podstawie opinii rzeczoznawczyni majątkowej – M.K., która w operacie szacunkowym, opatrzonym - w dacie 14 listopada 2014 r. - klauzulą aktualności, przyjęła, że różnica wartości rynkowej nieruchomości przed i po jej podziale wynosiła [...] zł, szacując wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę [...] zł, natomiast po podziale – na kwotę [...] zł oraz przyjmując, iż - stosownie do powołanej wyżej uchwały Rady Gminy Ustronie Morskie – stawka przedmiotowej opłaty wynosiła 30% różnicy wartości nieruchomości.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej – na skutek odwołania wniesionego przez K.W. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w wyniku podziału działki nr 519 o pow. 0,05881 ha wydzielono pięć działek oznaczonych: [...]. Rzeczoznawczyni majątkowa – M.K. przy sporządzaniu wyceny, analizie poddała transakcje obiektami podobnymi do przedmiotu wyceny pod względem wybranych cech rynkowych, mających największy wpływ na ceny transakcyjne. W celu ustalenia poprawki na trend czasowy analizie poddano transakcje zawarte na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod usługi turystyki z mieszkalnictwem w latach 2010-2013 oraz w IV kwartale 2009 r. W wyniku przeprowadzonej analizy lokalnego rynku (rozszerzonego o inne nadmorskie miejscowości, takie jak: G.) stwierdzono, że ceny transakcyjne nieruchomości tego typu co działka nr [...], przed podziałem kształtowały się w przedziale od [...] zł w przeliczeniu na 1 m² powierzchni gruntu. Wartość 1 m² gruntu przed podziałem, skorygowana trendem czasowym oraz przy uwzględnieniu wpływu cech rynkowych na wartość szacowanej nieruchomości, została określona w operacie szacunkowym na kwotę [...] zł/m². Przy wycenie wartości przedmiotowej nieruchomości po podziale autorka operatu - na podstawie własnych analiz i znajomości rynku oraz zawartych cen transakcyjnych - określiła cechy rynkowe, mające wpływ na ceny nieruchomości, a wśród nich: lokalizację ogólną, wielkość działki, sąsiedztwo, uzbrojenie terenu, warunki dojazdu, ograniczenia. W wyniku analizy i dokonanych obliczeń wartość działki nr [...]. Działki te mogły być przeznaczone na realizację zabudowy usług turystycznych z lokalizacją zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Natomiast działka nr [...] miała inny charakter, to jest nie mogła być przeznaczona pod zabudowę, bo jej wydzielenie było niezbędne dla powstania działek nr [...], jako działek budowlanych, którym konieczne było zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez wydzieloną drogę wewnętrzną, ( dz. nr [...]). W tej sytuacji wartość tej działki nie została oszacowana.

Wartość działki nr [...] – jak wywodził organ - po jej podziale geodezyjnym została w operacie szacunkowym określona na kwotę [...] zł. Rzeczoznawczyni stwierdziła przy tym, że po przeprowadzonej analizie lokalnego rynku transakcji tego typu nieruchomościami co przedmiot wyceny, należało przyjąć, że otrzymany wynik mieścił się w przedziale cen transakcyjnych nieruchomości, objętych analizą i odzwierciedlał aktualną relację między popytem i podażą na lokalnym rynku. Otrzymane wyniki szacowania przedmiotowej nieruchomości wskazywały na to, że jej podział spowodował wzrost wartości o ok. 6 %.

Kolegium zauważyło także, że analiza materiału zawartego w aktach sprawy wykazała, że organ I instancji, mając na uwadze zalecenia zawarte w decyzji Kolegium z dnia 3 listopada 2014 r., jak i wskazówki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zawarte wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., zwrócił się do rzeczoznawczyni o wyjaśnienie wątpliwości, dotyczących opracowanego operatu szacunkowego.

W dodatkowych wyjaśnieniach, zawartych w piśmie z dnia 13 listopada 2014 r. jego autorka odniosła się do powyższych kwestii, podkreślając, że stosując podejście porównawcze, była zobowiązana do uwzględniania zmian poziomu cen wskutek upływu czasu, a ponieważ zbiory nieruchomości porównawczych do wyceny, przed i po jej podziale, pochodziły z różnych przedziałów czasowych, to dla każdego z badanych przedziałów czasowych określono odrębnie trend czasowy. Do wyceny działek nr [...] wykorzystano transakcje z 2010 r., których ceny skorygowano współczynnikiem [...] % w skali miesiąca, zaś do wyceny działek nr [...] wykorzystano transakcje z okresu: sierpień 2012 r. - luty 2013 r., których ceny utrzymywały się na podobnym poziomie. Wobec tego przy wycenie nieruchomości przed podziałem ceny transakcyjne nie zostały skorygowane o upływ czasu.

Organ odwoławczy podał także, że z akt sprawy wynikało, że celem wyjaśnienia wszelkich wątpliwości zgłaszanych przez stronę, organ I instancji w dniu 7 stycznia 2015 r. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem K.W. oraz rzeczoznawczyni majątkowej. W toku jej trwania autorka operatu szczegółowo ustosunkowała się do licznych zastrzeżeń zainteresowanego, odnoszących się do sporządzonego operatu, jak również do klauzuli jego aktualności. Dodatkowo też w piśmie z dnia 8 stycznia 2015 r. wyjaśniła kwestię wydzielenia działki nr [...] pod drogę wewnętrzną, zapewniającą dostęp do drogi publicznej.

Kolegium w całości podzieliło stanowisko rzeczoznawczyni majątkowej, uznając, że dodatkowe wyjaśnienia autorki operatu były: logiczne, zrozumiałe i wiarygodne, a zatem miały wartość dowodową.

Zdaniem Kolegium, w/w operat ww. wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami rzeczoznawcy, należało uznać za dowód potwierdzający wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, w przyjętej w decyzji Wójta wysokości. W takim zaś wypadku to na stronę przeszedł ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o której to możliwości odwołujący się został poinformowany przez organ I instancji, ale z niej nie skorzystał. Skoro zaś taki przeciwdowód nie został przedstawiony w rozpatrywanej sprawie, to – w ocenie Kolegium - brak było podstaw do zakwestionowania mocy dowodowej niniejszego operatu. To zatem prowadziło do stwierdzenia, że fakt wzrostu wartości nieruchomości, wynikający z dokonanego podziału działki nr [...], został udowodniony, zaś zastrzeżenia co do operatu miały jedynie walor polemiczny.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium za prawidłowe uznało potwierdzenie aktualizacji operatu, dokonane przez jego autorkę w dniu 14 listopada 2014 r. w formie klauzuli. Klauzula ta, wbrew zarzutom strony, zawierała bowiem wszelkie niezbędne informacje, świadczące o tym, jakiego operatu i jakiej nieruchomości dotyczy.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 27 kwietnia 2015 r. K.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której m. in. twierdził, że organ nie wykonał obowiązku zbadania przedstawionego operatu pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami oraz nie ocenił, czy był on logiczny i zupełny, czy nie zawierał niejasności, pomyłek oraz braków.

Skarżący wniósł też o dołączenie do akt sprawy operatu z dnia 28 maja 2013 r., dotyczącego naliczenia renty planistycznej dla działek [...] z obrębu S. oraz pisma rzeczoznawcy z dnia 3 czerwca 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2015 r. skarżący, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 98 a ust.1ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2015 r. Kolegium wyjaśniło więc, że powoływanie się przez skarżącego na upływ trzyletniego terminu dotyczącego ustalenia przez właściwy organ opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 98 a ust. 1 u.g.n., nie zasługiwało na uwzględnienie, gdyż termin ten w niniejszej sprawie został zachowany. Decyzja zatwierdzająca podział działki nr 519 w Sianożętach, stała się ostateczna w dniu 30 października 2012 r., natomiast decyzja ostateczna, ustalająca opłatę adiacencką z tego tytułu, wydana została w dniu 27 kwietnia 2015 r.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Na wstępie Sąd podkreślił, że – stosownie do art. 153 p.p.s.a. - orzekał w ramach związania wspomnianym wyżej prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 50/14), w którym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja - w zakresie oceny operatu szacunkowego - wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1,art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 k.p.a.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd polecił zatem, że organ odwoławczy, rozpatrując ponownie sprawę, winien w szczególności dokonać oceny przydatności operatu szacunkowego oraz odnieść się do wszystkich zarzutów przedstawionych przez stronę w postępowaniu odwoławczym, jak i w skardze.

Na skutek powyższego wyroku, Kolegium, decyzją z dnia 3 listopada 2014 r. nr [...], uchyliło pierwotną decyzję Wójta Gminy Ustronie Morskie z dnia 24 września 2013 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu, treść aktualnie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej przez nią w mocy, świadczyła natomiast o tym, że organy obu instancji zastosowały się do oceny prawnej i wskazówek wyrażonych w prawomocnym wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 50/14).

Organ pierwszej instancji – jak wywodził Sąd - zwrócił się do rzeczoznawczyni majątkowej o odniesienie się do wątpliwości wskazanych w w/w wyroku, następstwem czego, biegła w piśmie z dnia 13 listopada 2014 r. wyjaśniła te wątpliwości a ponadto, klauzulą z dnia 14 listopada 2014 r., stwierdziła, iż dotychczasowy operat szacunkowy, w którym określono wartość nieruchomości gruntowej oznaczonej nr dz. [...] położonej w S. na kwotę [...] - po podziale, jest aktualny.

Ponadto Sąd podniósł, że w dniu 7 stycznia 2015 r. Wójt Gminy Ustronie Morskie z udziałem K.W. i rzeczoznawczyni majątkowej – M.K. przeprowadził rozprawę administracyjną a poza tym, dodatkowo, pismem z dnia 8 stycznia 2015 r., biegła odniosła się do dowodu przedstawionego przez stronę w postaci aktu notarialnego dotyczącego sprzedaży działki nr [...]. Z wyjaśnień rzeczoznawczyni majątkowej wynikało zaś, w jaki sposób dokonała analizy rynku nieruchomości. Wyjaśniła bowiem, że transakcja na stronie 11 operatu w wysokości [...] zł /m2 została odrzucona jako rażąco odbiegająca od pozostałych cen nieruchomości i nie wykorzystano jej do obliczeń. Odnosząc się natomiast do kwestii zmian cen nieruchomości, przyjętych do obliczeń, biegła wskazała, że stosując podejście porównawcze była zobowiązana do uwzględniania zmian poziomu cen wskutek upływu czasu, a ponieważ zbiory nieruchomości porównawczych do wyceny, przed i po podziale, pochodziły z różnych przedziałów czasowych, odrębnie określiła trend czasowy. Do wyceny działek nr [...] i [...] – jak kontynuował Sąd – biegła wykorzystała transakcje z 2010 r., które skorygowała współczynnikiem [...] w skali miesiąca, a do wyceny działek nr [...] i [...] wykorzystała transakcje z okresu sierpień 2012 r. - luty 2013 r., których ceny utrzymywały się na podobnym poziomie. Dlatego też, przy wycenie tych nieruchomości przed podziałem, ceny transakcyjne nie zostały skorygowane o upływ czasu. Rzeczoznawczyni wyjaśniła także sposób wyceny działek, które miały bezpośredni dostęp do drogi publicznej i działek, których dostęp przebiegał przez drogę wewnętrzną.

W ocenie Sądu, dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy złożone przed organem orzekającym, wyczerpująco udzielały odpowiedzi na dostrzeżone w toku wcześniejszej kontroli Sądu wątpliwości. Twierdzenie zaś skarżącego, iż stanowisko organu nie w pełni odnosiło się do zgłaszanych przez niego zarzutów, nie mogło być uznane za równoznaczne z uznaniem, iż zaskarżona decyzja była wadliwa. Jeśli bowiem organ orzekający wyjaśnienia rzeczoznawcy, w ramach art. 80 k.p.a., uznał za wystarczające, stronie przysługiwała możliwość poparcia swoich zarzutów dodatkowym dowodem w postaci oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i ust. 1a u.g.n.). Skarżący z takiego uprawnienia, mimo pouczenia w tym zakresie przez organ pismem z dnia 1 grudnia 2014 r., jednak nie skorzystał.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej formy aktualizacji operatu szacunkowego, Sąd wskazał, że - w myśl art. 156 ust 4 u.g.n. - operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Natomiast zgodnie z § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109), potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do niego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy, sporządzający operat szacunkowy, podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego (§ 57 ust. 1 ww. rozporządzenia). W związku z tym, sporządzona w rozpoznawanej sprawie aktualizacja operatu – zdaniem Sądu - nie naruszała w żaden sposób obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Sąd nadmienił też, iż wbrew zarzutom skarżącego, wydanie decyzji w tej sprawie nastąpiło z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., to jest w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości z dnia 10 października 2012 r. stała się bowiem prawomocna w dniu 30 października 2012 r. Zgodnie zaś z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. (sygn. akt I OPS 6/13) o zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy.

Reasumując, Sąd uznał, że Kolegium, stosując się wytycznych, zawartych w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., rzetelnie i wyczerpująco, zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., oceniło operat szacunkowy oraz odniosło się do zarzutów strony skarżącej, podnoszonych w toku postępowania administracyjnego, prawidłowo stwierdzając ich bezzasadność.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K.W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie przez nieprawidłową interpretację przepisu art. 98a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne założenie, iż ustanawia on domniemanie wzrostu ceny gruntu w wyniku jego podziału, bez dogłębnego zbadania tej kwestii,

2. (cyt.) "przepisów postępowania niżej wymienionych przez skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej nie zawarto wniosków, o których mowa w art. 176 § 1pkt 3 p.p.s.a. zaś w jej uzasadnieniu wymieniono szereg przepisów k.p.a., które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – naruszyły organy w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wnosiło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W analizowanym przypadku autor skargi kasacyjnej podał, że opiera ją na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym w petitum skargi kasacyjnej wymienił jedynie art. 98a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wskazując, że obraza tego przepisu przez Sąd Wojewódzki polegała na błędnej jego wykładni a mianowicie na błędnym założeniu (cyt.) " iż ustanawia on domniemanie wzrostu ceny gruntu w wyniku jego podziału, bez dogłębnego zbadania tej kwestii", natomiast w ramach podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie zostały określone żadne przepisy procesowe. W tym zakresie w petitum skargi kasacyjnej znalazło się natomiast jedynie odesłanie do jej uzasadnienia.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że po to - w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej – ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595).

W rozpoznawanej zaś sprawie, mając na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r. (sygn. akt SK 22/11, OTK-A-2014/4/37), należy wprawdzie przyjąć, że skarga kasacyjna pomimo tego, iż nie zawiera wniosku, o którym mowa w art. 176 § 1pkt 3 p.p.s.a., jest dopuszczalna bo podpisał ją adwokat, posiadający pełnomocnictwo skarżącego i wymieniono w niej wspomniany wyżej przepis prawa materialnego a w uzasadnieniu skargi – kilkanaście przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak skarga ta, w części dotyczącej zarzutów procesowych – pod względem formalnym – nie jest prawidłowa. W skardze kasacyjnej należy bowiem wskazać nie tylko konkretny przepis prawa, którego naruszenia – zdaniem autora skargi - dopuścił się Sąd I instancji, ale precyzyjne wyjaśnić, na czym polegało w danym przypadku uchybienie przez zaskarżony wyrok temu, wskazanemu przepisowi. Tymczasem, w uzasadnieniu przedmiotowej skargi kasacyjnej, wymieniono szereg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w części nawet przytoczono ich treść, ale przyczyny, dla których – zdaniem autora skargi kasacyjnej – przepisy te zostały naruszone przez Sąd Wojewódzki generalnie zostały zawarte w ogólnej argumentacji, stanowiącej uzasadnienie skargi.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania skargi kasacyjnej ani do orzekania na zasadzie domyślania się. Z tej zatem przyczyny odniesienie się przez skład orzekający do tak przedstawionych zarzutów procesowych jest mocno ograniczone.

Analizowana sprawa dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 27 kwietnia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Ustronie Morskie z dnia 29 stycznia 2015 r., w której organ - orzekając na podstawie art. 98a i 148 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. w zw. z uchwałą Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 29 marca 2010 r. nr XXXVII/254/2010 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] - ustalił dla K.W. opłatę adiacencką w kwocie 4.290 zł. Podstawą decyzji był przy tym operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawczynię majątkową – M.K. Istotne w sprawie zaś było, że zarówno w/w decyzje, jak i zaskarżony wyrok były wydawane w ramach związania organów prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Szczecinie z dnia 10 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 50/14).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej - jej autor - twierdził, że w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły szereg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co – mając na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 20010/1/1) - należało traktować, jako zarzut skierowany do Sadu Wojewódzkiego, iż nie stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego doszło do wspomnianych wyżej uchybień procesowych.

Zdaniem zatem skarżącego, Wójt Gminy Ustronie Morskie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. a naruszenie to nastąpiło poprzez (cyt.): " nie przekazanie wszystkich pytań dla rzeczoznawcy od skarżącego, oraz nie uwzględnienie dowodów z operatu tego samego rzeczoznawcy i dowodu z późniejszego pisma rzeczoznawcy, w którym wyjaśnia co policzył w tym operacie" i brak rozpatrzenia całego materiału przez organy ponieważ (cyt.): "nie wyegzekwowały wszystkich odpowiedzi od rzeczoznawcy na zadane, przez skarżącego pytania". Zarzut zaś naruszenia art. 78 § 1 k.p.a., polegał na tym, że organy nie uwzględniły wniesionych przez skarżącego dowodów, twierdząc, że nie wnosiły one do sprawy nic nowego.

Zarzuty te nie były uzasadnione. Trafnie bowiem wskazał Sąd Wojewódzki, że po zwrocie akt Wójt wystąpił do biegłej – M.K. o zajęcie stanowiska w stosunku do wątpliwości wskazanych w wyżej wspomnianym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. i biegła w piśmie z dnia 13 listopada 2014 r. powyższe wątpliwości wyjaśniła. Ponadto, w dniu 7 stycznia 2015 r. Wójt przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której był obecny zarówno skarżący jak i rzeczoznawczyni majątkowa. Podkreślić przy czym trzeba, że na rozprawie tej skarżący przedłożył pismo zawierające pytania do biegłej i w trakcie rozprawy biegła udzieliła odpowiedzi na każde z tych pytań. Fakt ten odzwierciedla obszerny protokół z rozprawy, w którym szczegółowo odnotowano pytania zadawane rzeczoznawczyni majątkowej i jej wyjaśnienia. Nadto, w piśmie z dnia następnego, to jest z dnia 8 stycznia 2015 r., biegła nadesłała dodatkowe informacje wyjaśniając, dlaczego w niniejszej sprawie nie mógł stanowić dowodu wnioskowany przez stronę akt notarialny z dnia 14 grudnia 2012 r. (Rep. A nr [...]). W piśmie zaś podała, że akt ten dotyczył sprzedaży innych działek (działek nr [...] wraz z udziałami wynoszącymi [...] w działkach nr [...]). Działki zaś o numerach [...] (powstałe z podziału nieruchomości stanowiącej własność skarżącego i przed podziałem oznaczonej jako działka nr [...]) mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej podczas, gdy działki o numerach [...] mają zapewniony tego rodzaju dostęp jedynie poprzez drogę wewnętrzną. Zatem ewentualne zbycie działek o numerach [...] nie musi odbywać się wraz z udziałami w drodze wewnętrznej.

W związku z tym, skoro wniosek dowodowy skarżącego dotyczył aktu którego przedmiotem była sprzedaż działek, a które nie były podobne do działek wchodzących w skład nieruchomości wycenianej na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, to objęty tym wnioskiem dowód był istotnie nieprzydatny. Ponadto skoro biegła w trakcie rozprawy udzieliła odpowiedzi na pytania, które skarżący zadawał jej bezpośrednio a następnie nadesłała jeszcze dodatkowe wyjaśnienia, to nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że rzeczoznawczyni nie przekazano wszystkich pytań skarżącego.

Z tego samego powodu niezasadne okazały się także zarzuty oparte na art. 8 i art. 9 k.p.a. Skarżący twierdził bowiem, że w toku postępowania administracyjnego naruszono w/w przepisy, ponieważ (cyt.): " organy oceniające nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej: brak jest przekazania pytań do rzeczoznawcy, nie wyegzekwowano odpowiedzi na te pytania, brak było poinformowania skarżącego odnośnie protokołu z rozprawy administracyjnej".

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia w toku postępowania przed organami art. 10 § 1 k.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wyjaśnić należy, że decyzja organu I instancji została wydana w dniu 25 stycznia 2015 r. a w dniu 7 stycznia 2015 r. miała miejsce wspomniana wyżej rozprawa, podczas, której skarżący mógł zajmować stanowisko, zadawać pytania i zgłaszać wnioski. Zatem, choć organ bezpośrednio przed wydaniem decyzji nie powiadomił strony o możliwościach wymienionych w w/w przepisie, uchybienie to nie miało jednak charakteru istotnego. Zarzut kasacyjny o charakterze procesowym, aby mógł okazać się skuteczny, musi mieć natomiast charakter istotny (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Nie można się również zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, iż w postępowaniu przed Wójtem zostały w sposób istotny naruszone przepisy regulujące sporządzanie protokołów ( art. 67 § 1. art. 68 § 1 i art. 69 § 1 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzono bowiem, iż (cyt.): " Nie wykonano protokołu z rozprawy, z dnia 7.01. 2015 i nie doręczono go skarżącemu, nie ma podpisanego protokołu w którym rzeczoznawca odpowiedział na wszystkie pytania zadane przez strony postępowania w całym toku sprawy . Na rozprawie była tylko potwierdzona lista obecnych na spotkaniu".

W aktach administracyjnych znajduje się bowiem protokół z rozprawy z dnia 7 stycznia 2015 r., w którym określono przedmiot protokołu, jego datę, listę osób obecnych na rozprawie i odnotowano przebieg rozprawy (str. 1 – 8 protokołu). Następnie protokół ten podpisał protokolant oraz - na osobnej karcie - uczestnicy rozprawy. Wprawdzie karta ta niefortunnie została zatytułowana "lista obecności uczestników", ale nie sposób przyjąć, że – jak sugeruje to skarżący - podpisy osób uczestniczących w rozprawie jedynie potwierdzały ich obecność. Przepisy k.p.a. takiego wymogu bowiem nie przewidują a kto był obecny na rozprawie wynikało – jak wyżej wspomniano - z części wstępnej protokołu (str. 1).

W protokole tym jest natomiast istotnie brak wzmianki o jego odczytaniu (art. 69 § 1 k.p.a.), ale skarżący nie wykazał by uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powtórzyć zaś trzeba, że tylko uchybienie procesowe o charakterze istotnym mogło stanowić skuteczny zarzut kasacyjny.

Całkowitym nieporozumieniem było zaś formułowanie w przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzutu opartego na art. 86 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Jak z treści zatem tego przepisu wynika, w postępowaniu administracyjnym – odmiennie niż np. w postępowaniu cywilnym – dowód z przesłuchania stron ma jedynie charakter wyłącznie posiłkowy. W sprawie zaś dotyczącej daniny pieniężnej, jaką jest opłata adjacencka, dowodem podstawowym i w zasadzie rozstrzygającym jest dowód z operatu szacunkowego. Zatem, jeśli wg skarżącego, operat będący podstawą zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej był wadliwy, to mógł on przedłożyć operat sporządzony na jego zlecenie. Skarżący o tym fakcie był informowany.

W tych warunkach również zarzuty oparte na przepisach art. 138 § 2 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., nie mogły okazać się skuteczne. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem jedynie, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ( w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez organy i Sąd Wojewódzki), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznając bowiem obecnie sprawę, Wójt Gminy Ustronie Morskie, wydając w dniu 29 stycznia 2015 r. decyzję, zrealizował wytyczne zawarte w decyzji Kolegium z dnia 10 lipca 2014 r., a wydanej w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 lipca 2014 r.

Odnosząc się natomiast do kwestii materialnoprawnych zauważyć należy, że art. 98 u.g.n składa się z kilku jednostek redakcyjnych a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było w takiej sytuacji sprecyzowanie dokładnie przepisu, który zaskarża. Jedynie zatem ubocznie należy wyjaśnić, że Sąd Wojewódzki dokonywał wykładni art. 98 a ust. 1 u.g.n., skupiając się na wyjaśnieniu dochowania w tej sprawie przez organ terminu 3 lat, przewidzianego dla wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej i nie twierdził, że przepis ten zawiera jakiekolwiek domniemanie.

Tylko także na marginesie dodać trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wprawdzie twierdzono, że operat szacunkowy, będący postawą wydania decyzji w tej sprawie, był wadliwy, ale nie sformułowano żadnego zarzutu dotyczącego przepisów, regulujących sporządzanie tego rodzaju operatów.

Z tych przyczyn – na zasadzie art. 184 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny - orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze fakt, że odpowiedź ma skargę kasacyjną miała jedynie charakter informacyjny.