Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 86/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 27, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi P. Z. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 5 w części dotyczącej § 3 uchwały Rady Gminy z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy; II. zasądza od Rady Gminy na rzecz P. Z. kwotę 446 (czterysta czterdzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Lu 86/10

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 27 marca 2007 r. Rada Gminy Batorz podjęła Uchwałę Nr VI/26/07 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Batorz, zatwierdzonego Uchwałą Nr X/82/03 Rady Gminy Batorz z dnia 12 grudnia 2003 r. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym, art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1, art. 27 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Uchwały Rady Gminy Batorz z dnia 3 marca 2005 r. nr XX/143/05 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Batorz.

Uchwalenie zmiany planu poprzedzone zostało Uchwałą Nr VI/25/07 Rady Gminy Batorz z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie stwierdzenia zgodności projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Batorz z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Batorz", zatwierdzonego Uchwałą Nr III/26/02 Rady Gminy Batorz z dnia 28 grudnia 2002 r. (k.20 akt adm.).

W dniu 25 czerwca 2007 r. P. Z., działający przez pełnomocnika – swego ojca J. Z. wezwał Radę Gminy Batorz do usunięcia naruszenia prawa i interesu prawnego, spowodowanego uchwałą nr VI/26/07 w sprawie zmiany planu. Wskazał, że jest właścicielem nieruchomości położonych we wsi S., w obrębie M. N., gm. Batorz, oznaczonych jako działki nr 609, 610, 611, 612/1, 563, 564 i 565. Wezwał Radę do wyeliminowania uchwały jako naruszającej Konstytucję Rzeczypospolitej oraz ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, że uchwała w sprawie zmiany planu odnosi się uchwały nr X/83/2003 z dnia 12 grudnia 2003 r., która zmienia plan miejscowy z 1988 r., a zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. W konsekwencji uchwała nr VI/26/07 pozostawia w obrocie prawnym uchwałę, która utraciła moc. W ocenie wzywającego Radę do usunięcia naruszenia prawa nie było w tej sytuacji podstaw prawnych do uchwalenia zmiany planu. Zarzucił następnie, że uchwała w sprawie zmiany planu dyskryminuje go, bowiem niektórym mieszkańcom gminy Batorz umożliwia prowadzenie działalności gospodarczej, a co do jego działek istnieją ograniczenia, takie jak dopuszczenie budowy obiektów jedynie o pow. do 50 mkw.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego P. Z., Rada Gminy Batorz pismem z dnia 20 lipca 2007 r. poinformowała, że nie widzi podstaw do uchylenia uchwały nr VI/26/07, bowiem dla tak daleko idących zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, jakich domaga się P. Z. należałoby przeprowadzić szeroko zakrojone prace planistyczne, a ponadto uzyskać zgodę właściwego ministra oraz wojewody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Rada wyjaśniła również, że bezzasadny jest zarzut uchwalenia zmian planu, który utracił moc.

W dniu 6 sierpnia 2007 r. P. Z., reprezentowany przez pełnomocnika –J. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę nr VI/26/07 w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Batorz, domagając się uchylenia uchwały.

W uzasadnieniu skargi zarzucił, że zaskarżona uchwała dokonała zmiany planu zatwierdzonego uchwałą z 1988 r., która utraciła moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi to naruszenie tego przepisu oraz art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 26 w zw. z art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.

Zarzucił także, że uchwała w sprawie zmiany planu dyskryminuje go, bowiem niektórym mieszkańcom gminy Batorz umożliwia prowadzenie działalności gospodarczej (teren 6 RM/U), a w przypadku jego działek istnieją ograniczenia, polegające na możliwości budowy obiektów usługowych jedynie o pow. do 50 mkw, co blokuje rozwój ekonomiczny jego gospodarstwa. Podniósł, że zmiana uchwały z dnia 12 grudnia 2003 r., wprowadzona zaskarżoną uchwałą ma charakter tylko kosmetyczny, bowiem pozostawia główne niekorzystne ustalenia, tj. ograniczenia powierzchni obiektów budowlanych do 50 i 15 mkw. Zdaniem skarżącego ustalenia dotyczące funkcji terenów należało zmienić także dla jego działek, tak jak to uczyniono dla jednego inwestora.

Rozpoznając sprawę po raz pierwszy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 maja 2008 r. (II SA/Lu 685/07) oddalił skargę P. Z. Na skutek skargi kasacyjnej P. Z., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2009 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji nie zweryfikował zarzutu, że Rada Gminy nie dołożyła należytej staranności i uwagi poszukując optymalnego kompromisu między potrzebami publicznymi z jednej strony oraz interesami skarżącego z drugiej strony i w niewystarczającym stopniu rozważył zarzut naruszenia zasady równości. Nie rozważył też zasadności podziału terytorium gminy na strefy i konsekwencji tego podziału.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wcześniejsza uchwała nr X/82/2003 nie była nowelizacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego przed dniem 12 grudnia 2003 roku, ale stanowiła w istocie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 roku (sygn. akt II SA/Lu 286/09) stwierdził, że uchwała Rady Gminy Batorz z dnia 27 marca 2007 roku, Nr VI/26/07 w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wydana została z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nadużycie władztwa planistycznego przez radę gminy może mieć miejsce także w przypadku nieobjęcia określonego obszaru pracami planistycznymi. Sąd podkreślił, że odstąpienie od objęcia procedurą planistyczną nieruchomości skarżącego, w sytuacji gdy zmianie ulega przeznaczenie sąsiednich nieruchomości wymagało rzetelnego, czytelnego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierowała się rada dokonując takiego, a nie innego wyboru. Tymczasem Rada, podejmując decyzję o wyłączeniu nieruchomości skarżącego z objęcia ich uchwałą o zmianie planu, nie podała żadnych motywów uzasadniających takie działanie.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek kasacji Rady Gminy Batorz uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 lipca 2009 roku i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą orzekania. Jednym z istotnych elementów stanu faktycznego w sprawie dotyczącej skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany jest ustalenie, których nieruchomości skarżący jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym oraz ustalenie miejsca położenia tychże nieruchomości. Skargę na uchwałę w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może bowiem złożyć właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości znajdującej się na terenie objętym taką uchwałą lub na terenie z nim sąsiadującym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednak, iż sąsiedztwo z terenem objętym zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być równoznaczne z automatycznym uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia chronionego interesu lub uprawnienia. Niezbędne jest dokonanie konkretyzacji i indywidualizacji dobra prawnego zagrożonego zmianami planu. Ocena, czy interes prawny skarżącego został naruszony, nie może być dokonywana abstrakcyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał następnie, że może zaistnieć sytuacja, w której przeznaczenie określonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie miało wpływ na możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej tym planem. Nieruchomość objęta planem może zostać przeznaczona pod tego rodzaju inwestycje, których realizacja uniemożliwi lub ograniczy możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej planem w jej dotychczasowy sposób. Zaistnienie takiej sytuacji należy jednak wykazać w sposób nie budzący wątpliwości. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny tego rodzaju ustaleń nie poczynił.

Za nieuzasadniony uznał Naczelny Sąd Administracyjny pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż nadużycie tzw. "władztwa planistycznego" może nastąpić w poprzez nieobjęcie określonego obszaru pracami planistycznymi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że tego rodzaju pogląd w istocie oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuszcza możliwość skargi na bezczynność rady gminy w podjęciu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w sprawie jego zmiany, podczas gdy skarga taka jest niedopuszczalna. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że z przepisów określających zadania i obowiązki rady gminy nie wynika prawo żądania mieszkańca gminy lub właściciela gruntów położonych na terenie gminy do podjęcia albo zmiany uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje wyłącznie określonym w statucie organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 roku, (sygn. akt II OSK 1468/08), uchylającym pierwszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydany w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że plan zagospodarowania przestrzennego może być uchwalony dla części obszaru gminy. Poglądem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny był związany przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że nie można uznać za prawidłowy poglądu, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana dla określonego terenu wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej planem poprzez to, że dysponent tej nieruchomości nie może jej zagospodarować w taki sam sposób jak dysponent nieruchomości objętej planem. Jest to bowiem naturalna konsekwencja możliwości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy.

W ramach kontroli uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwały o jego zmianie Sąd nie może oceniać powodów, dla których gmina uznała, że plan obejmować będzie tylko określony obszar gminy. Nie ma bowiem do tego żadnych podstaw prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił następnie uwagę na fakt, że w powołanym wyżej wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 roku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ocenie legalności podlega podział obszaru terytorium gminy na strefy. Jednak realizując to wskazanie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać takiej oceny tyko wówczas, gdy w uchwalonym dla obszaru całej gminy lub części jej terytorium planie miejscowym lub w uchwale o jego zmianie nastąpił podział na strefy. Nie można jednak utożsamiać podziału na strefy z podziałem terytorium gminy na części, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowanie przestrzennego i gdzie plan taki nie obowiązuje, jak również z terytoriami gminy, na których obowiązują różne plany miejscowe.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien ustalić:

a) jakie działki są własnością skarżącego i gdzie działki te są położone,

b) czy zapisy uchwały Rady Gminy Batorz z dnia 27 marca 2007 roku, Nr VI/26/07 uniemożliwiają lub ograniczają skarżącemu dotychczasowy sposób zagospodarowania należących do niego działek, a jeżeli tak, to na czym to ograniczenie polega,

c) czy zapisy uchwały Rady Gminy Batorz z dnia 27 marca 2007 roku, Nr VI/26/07 wprowadzają na obszarze, którego uchwała ta dotyczy podział na strefy, a jeżeli tak, to czy podział ten nie narusza tzw. władztwa planistycznego gminy.

Dopiero poczynienie tych ustaleń pozwoli należycie ocenić zasadność zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz prawidłowo wykonać wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 1468/08. Prawidłowe ustalenie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego pozwoli na dokonanie należytej oceny, czy ustalenia zawarte w uchwale z dnia 27 marca 2007 roku, Nr VI/26/07 nie naruszają tzw. władztwa planistycznego gminy.

Niezależnie od poczynionych wyżej uwag Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu zwrócił uwagę, iż błędny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym wynika zakaz stwierdzania nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po upływie roku od daty podjęcia uchwały o jego uchwaleniu.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność ustalenia, czy skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą.

Zważywszy, że zaskarżona uchwała Nr VI/26/07 z dnia 27 marca 2007 r. zmienia uchwałę nr X/82/2003 z dnia 12 grudnia 2003 r. wyjaśnienia wymaga przede wszystkim, czy i które nieruchomości skarżącego położone są na obszarze objętym uchwałą X/82/2003 z dnia 12 grudnia 2003 r. Tylko bowiem tych nieruchomości dotyczyć może zaskarżona uchwała. W dalszej kolejności wyjaśnić należy, czy zmiany planu uchwalonego uchwałą nr X/82/2003 z dnia 12 grudnia 2003 r. dokonane zaskarżoną uchwałą obejmują także nieruchomości skarżącego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaskarżona uchwała tylko częściowo zmienia uchwałę z dnia 12 grudnia 2003 r., nie dotyczy zatem wszystkich nieruchomości położonych na obszarze objętym uchwałą z 2003 r.

W celu wyjaśnienia powyższych okoliczności Sąd dopuścił dowody uzupełniające z dokumentów. Dokumenty te to odpis z księgi wieczystej Nr 36309, obejmującej nieruchomości stanowiące własność skarżącego oraz wypisy i wyrysy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Batorz, uchwalonego uchwałą nr X/82/2003 z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy Batorz, zmienionego następnie zaskarżoną uchwałą.

Z odpisu z księgi wieczystej Nr 36309 (k. 405 – 407 akt sprawy) oraz wyrysów i wypisów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzonych przez Wójta gminy Batorz miejscowego, wskazujących, które działki skarżącego położone są na obszarze objętym planem miejscowym i jakie jest ich przeznaczenie w tym planie (k. 382 – 402, 425 – 433, 434 – 438 akt sprawy) wynika, że na terenie objętym uchwałą nr X/82/2003 z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy Batorz, zmienioną zaskarżoną uchwałą, znajdują się działki stanowiące własność skarżącego, oznaczone numerami 609, 610, 611, 612/1, 837 i 881, położone w obrębie ewidencyjnym Moczydła Nowe, gmina Batorz.

Wyjaśnić należy, że skarżący jest również właścicielem 23 innych działek położonych w obrębie ewidencyjnym M. N., gmina B., objętych księgą wieczystą Nr 36309 (działki nr: 21, 562, 563, 564, 565, 566, 568, 569, 607/2, 824, 825, 830, 836, 839, 840, 841, 851, 853, 863, 867, 868, 871 i 872), jednak zaskarżona uchwała ich nie dotyczy, nie są one bowiem objęte uchwałą nr X/82/2003 z dnia 12 grudnia 2003 r. Granice obszaru objętego planem z 2003 r. oraz obszary wyłączone z planu wskazane zostały w wypisach i wyrysach z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzonych przez Wójta gminy Batorz i brak podstaw do ich kwestionowania. Dodać należy, że uchwała nr X/82/2003 dnia 12 grudnia 2003 r. była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie II SA/Lu 605/06. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. Z. na tę uchwałę, a wyrokiem z dnia 13 września 2007 r. w sprawie II OSK 840/07 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną K. Z. W rozpoznawanej sprawie wyłączenia wymienionych wyżej działek z obszaru objętego planem nie mogą być już kwestionowane, bowiem uchwała, która wyłącza określone obszary z planu nadal obowiązuje.

Należy ponadto zauważyć, że działka nr 848, wskazana w wypisach z planu z dnia 19 marca 2010 r. i 2 kwietnia 2010 r., przedłożonych przez pełnomocnika skarżącego, nie jest objęta księgą wieczystą Nr 36309 i skarżący nie przedstawił żadnego dowodu własności tej działki. Działka ta nie może być zatem brana pod uwagę w sprawie niniejszej jako położona na obszarze objętym planem miejscowym.

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie, czy zmiana uchwały z dnia 12 grudnia 2003 r., dokonana zaskarżoną uchwałą nr VI/26/07 z dnia 27 marca 2007 r., odnosi się do działek skarżącego. Przede wszystkim ustalić więc należy, czy zmiana dokonana zaskarżoną uchwałą dotyczyła całego obszaru objętego uchwałą z dnia 12 grudnia 2003 r., czy też tylko jego części.

Tytuł zaskarżonej uchwały brzmi: "Uchwała Nr VI/26/07 Rady Gminy Batorz z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Batorz". Tytuł uchwały nie wskazuje zakresu zmian, w szczególności nie ogranicza jej działania do określonego obszaru, co sugerowałoby objęcie zasięgiem uchwały całego obszaru objętego planem miejscowym gminy Batorz z dnia 12 grudnia 2003 r. W załączniku graficznym do uchwały obszar objęty zmianą planu określony został jednak jako "stok narciarski", co sugerowałoby objęcie zmianami tylko określonego ściśle obszaru. Również w § 2 Uchwały NR XX/143/05 Rady Gminy Batorz z dnia 3 marca 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Batorz wskazano, że zmiana dotyczy tylko obszaru położonego w miejscowości Batorz Pierwszy i Batorz Drugi, zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały, a przedmiotem zmiany jest "lokalizacja ośrodka sportów, rekreacji, wypoczynku i rehabilitacji". Jednocześnie w § 2 ust. 3 uchwały nr XX/143/05 z dnia 3 marca 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu postanowiono, że zmiana dotyczyć może również niektórych ustaleń ogólnych uchwały z dnia 12 grudnia 2003 r. Z treści zaskarżonej uchwały wynika jednak, że zmiana dotyczy zarówno ustaleń ogólnych uchwały z dnia 12 grudnia 2003 r., jak i określonych w tej uchwale funkcji terenów MN, MR i RL, a zatem wszystkich terenów o przeznaczeniu określonym symbolami MN, MR i LR, znajdujących się w gminie Batorz, objętych uchwałą w sprawie planu z dnia 12 grudnia 2003 r.

Zaskarżona uchwała nie ogranicza się więc w rzeczywistości do terenów położonych w Batorzu Pierwszym i Batorzu Drugim, określanych jako "stok narciarski", lecz dotyczy także nieruchomości położonych poza tym obszarem, które w uchwale z dnia 12 grudnia 2003 r. przeznaczone zostały pod zabudowę jednorodzinną (MN), zabudowę zagrodową (MR) i lasy (RL).

Jest poza sporem, że działki skarżącego oznaczone numerami: 609, 610, 611, 612/1, 837 i 881, objęte - jak wykazano wyżej - uchwałą nr X/82/2003 z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy Batorz, zmienioną zaskarżoną uchwałą, położone są w obrębie Moczydła Nowe, czyli poza obszarem Batorza Pierwszego i Batorza Drugiego. Ustalenia wymaga więc w tej sytuacji, czy działki te znajdują się na terenach o symbolach MN, MR lub RL.

Jak wynika z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 19 marca 2010 r. (k. 382) oraz kolejnych dwóch wyrysów i wypisów z dnia 19 marca 2010 r. i 2 kwietnia 2010 r. (k. 425-426 i 434) żadna z działek skarżącego, położonych na obszarze objętym planem z 2003 r. nie znalazła się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem MN, natomiast na terenie MR położone są częściowo działki nr 610, 611, 612/1 (pas o szerokości ok. 80 m od drogi powiatowej) oraz częściowo działka nr 881 (pas o szerokości ok. 90 m od drogi powiatowej), a na terenie RL - częściowo działka nr 881.

Z dokumentów tych wynika zatem w sposób niebudzący wątpliwości, że zaskarżona uchwała, zmieniająca niektóre ustalenia ogólne uchwały z dnia 12 grudnia 2003 r. oraz ustalenia dotyczące m.in. funkcji terenów MR i RL dotyczy nieruchomości stanowiących własność skarżącego, oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 610, 611, 612/1 i 881, położonych w obrębie ewidencyjnym Moczydła Nowe, gmina Batorz. Uchwała ta nie dotyczy natomiast objętych uchwałą z dnia 12 grudnia 2003 r. działek nr 609 i 837, ponieważ działka nr 609 położona jest na terenie oznaczonym symbolem RP (uprawy polowe), a działka nr 837 - na terenie oznaczonym symbolem UR (usługi rekreacyjne).

Rozważenia wymaga z kolei, czy i w jakim zakresie zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Jak wynika z treści uchwały Rady Gminy Batorz z dnia 3 marca 2005 r., nr XX/143/05, w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Batorz, zmiana planu dotyczyć miała obszaru wskazanego w załączniku graficznym do uchwały, położonego w miejscowości Batorz Pierwszy i Batorz Drugi oraz niektórych ustaleń ogólnych "w zakresie dopuszczonym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (§ 2 uchwały o przystąpieniu do zmiany planu). Tymczasem zaskarżona uchwała zmienia nie tylko ustalenia ogólne planu z 2003 r. oraz przeznaczenie terenów określanych jako "stok narciarski" (por. § 12 i załącznik Nr 1 do uchwały), ale też § 3 uchwały z 12 grudnia 2003 r. zatytułowany "Funkcje terenów". Zaskarżona uchwała wykracza zatem częściowo poza zakres objęty uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu, nie ogranicza się bowiem do terenów położonych w Batorzu Pierwszym i Batorzu Drugim, wskazanych w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu, lecz dotyczy także - o czym była już wyżej mowa - nieruchomości położonych poza tym obszarem, które w uchwale z dnia 12 grudnia 2003 r. przeznaczone zostały pod zabudowę jednorodzinną (MN), zabudowę zagrodową (MR) i lasy (RL).

Zaskarżona uchwała zwiększa zatem obszar objęty uchwałą o przystąpieniu do zmiany uchwały z dnia 12 grudnia 2003 r. i wprowadza zmiany w ustaleniach szczegółowych tej uchwały, dotyczących funkcji terenów, czego nie przewidywała uchwała o przystąpieniu do zmiany planu. W ocenie Sądu powoduje to nieważność zaskarżonej uchwały w części nieobjętej uchwałą z dnia 3 marca 2005 r. o przystąpieniu do zmiany uchwały z dnia 12 grudnia 2003 r.

Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Norma ta znajduje, w myśl art. 27 u.p.z.p., odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do procedury zmiany planu miejscowego.

Przez "istotne naruszenie trybu postępowania" rozumieć należy naruszenie prowadzące do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

Przyjęte w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. rozwiązanie ma na celu zapewnienie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzania bądź zmiany aktu planistycznego. Na kolejnych etapach uchwalania (zmiany) planu zagwarantowana jest bowiem możliwość udziału zainteresowanych podmiotów poprzez składanie wniosków do planu (zmiany planu) i uwag do projektu planu (projektu zmiany planu) oraz udział w dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 11 pkt 1, 10 i 11 w związku z art. 27 u.p.z.p.).

Jest rzeczą oczywistą, że wskazanie w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu zakresu przewidywanych zmian – zarówno co do granic obszaru objętego zmianami, jak i dopuszczalnych zmian ustaleń ogólnych, odnoszących się do różnych terenów określa jednocześnie krąg zainteresowanych, którzy na kolejnych etapach procedury planistycznej będą w niej brać czynny udział.

Podkreślić należy, iż w toku procedury planistycznej mogą wystąpić sytuacje uzasadniające zmianę granic obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia aktu planistycznego. Takie zmiany są prawnie dopuszczalne, gdyż organ gminy, jako ustawowo odpowiedzialny za uchwalanie aktów planistycznych na szczeblu gminy, posiada określoną prawem samodzielność oraz swobodę decydowania o przebiegu wszczętej procedury planistycznej. Jednakże dokonanie tego rodzaju zmian nie może następować automatycznie, bez zachowania jakichkolwiek wymogów proceduralnych.

W ocenie Sądu, rada gminy może dokonać zmian w ustaleniach dotyczących obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu jedynie w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu (zmiany planu) lub poprzez uchylenie tej uchwały.

Czynności tych nie może dokonać organ sporządzający projekt planu, tj. wójt, burmistrz bądź prezydent miasta, gdyż stanowiłoby to naruszenie właściwości organów, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p.

Przy podjęciu zaskarżonej uchwały Nr VI/26/07 Rady Gminy Batorz z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Batorz doszło zatem do naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p., gdyż pozbawiono zainteresowane podmioty możliwości udziału w procesie tworzenia zmiany planu w zakresie nie objętym uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu. Owo naruszenie bez wątpienia jest naruszeniem istotnym, ponieważ w uchwale o zmianie planu przyjęto inne ustalenia niż te, które zostałyby podjęte, gdyby na etapie sporządzania projektu zmiany planu nie dokonano rozszerzenia zakresu zmian objętych uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu.

Ponadto, skoro zwiększenie zakresu planowanych zmian nastąpiło na etapie wykonania przez organ wykonawczy projektu zmiany planu, doszło do naruszenia właściwości organów w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Wójt nie miał bowiem prawnej możliwości dokonania w projekcie zmiany planu ani korekty obszaru objętego zmianami, ani ustaleń szczegółowych, określających funkcje terenów, gdyż - jak wynika z art. 9 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p. - może tego dokonać jedynie rada gminy w formie uchwały.

Wskazane istotne naruszenie trybu sporządzania planu i naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń nieobjętych uchwałą Nr XX/143/05 Rady Gminy Batorz z dnia 3 marca 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Batorz. Nieważność dotyczy § 5 uchwały, w zakresie w jakim odnosi się on do § 3 uchwały nr X/82/2003 z dnia 12 grudnia 2003 r.

Zaskarżona uchwała, podjęta z naruszeniem prawa, powodującymi jej nieważność narusza interes prawny skarżącego, wprowadza bowiem bez podstawy prawnej zmiany ustaleń zawartych w § 3 uchwały z dnia 12 grudnia 2003 r., dotyczącym funkcji terenów. Zmiany dotyczą ustaleń dla terenów MN, MR i RL, a jak wykazano wyżej, część działek skarżącego położona jest na obszarze MR i RL. Zaskarżona uchwała ingeruje zatem bez podstawy prawnej w prawo własności skarżącego. Uzasadnia to legitymację skargową skarżącego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że dokonując zmian w ustaleniach dotyczących funkcji terenów, obejmujących nieruchomości skarżącego rada nie uzasadniła przekonująco swojego stanowiska co do zasadności wprowadzonych zmian i nie uzasadniła dostatecznie rozstrzygnięcia w sprawie uwag zgłoszonych przez skarżącego w trybie art. 18 ust. 1 u.p.z.p. Nie pozwala to na odparcie zarzutu dowolności, nierównego traktowania mieszkańców gminy i przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy rada obowiązana jest uzasadnić, dlaczego dokonała określonych zmian. Tylko wówczas można bowiem ocenić, czy przy uchwalaniu planu lub jego zmianie nie doszło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i czy dostatecznie wyważone zostały interesy jednostek i interes publiczny.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Gminy Batorz wyjaśniła, że zmiana planu nastąpiła na wniosek określonego inwestora i dotyczy terenu w ośrodku gminnym Batorz, przeznaczonego w zaskarżonej uchwale pod usługi sportu, rekreacji, wypoczynku i rehabilitacji, a poprzednio pod uprawy polowe i użytki zielone. Rada wyjaśniła następnie, że celem sporządzenia planu jest aktywizacja ośrodka gminnego Batorz oraz rozwój funkcji pozarolniczych i towarzyszących, takich jak usługi, handel, mała gastronomia.

Rada nie wskazała zatem w ogóle w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, dlaczego dokonała zmian dotyczących funkcji terenów MN, MR i RL, zawartych w § 3 uchwały z dnia 12 grudnia 2003 r. W szczególności nie wyjaśniła, dlaczego zmieniono ustalenia co do zabudowy zagrodowej (MR) zawarte w punktach "c", "e" i "i" w sposób przyjęty w zaskarżonej uchwale.

Również rozpatrując uwagi skarżącego Rada nie wyjaśniła w sposób rzetelny i przekonujący, dlaczego nie mogą być one uwzględnione. Należy zauważyć, że skarżący konsekwentnie w toku procedury planistycznej domagał się wprowadzenia dla jego nieruchomości ustaleń, pozwalających na prowadzenie działalności gospodarczej, w szczególności zmiany funkcji terenów z czysto rolniczej na usługową czy rekreacyjną. W ocenie skarżącego zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą nie dają możliwości rozwinięcia działalności inwestycyjnej na działkach skarżącego, bo utrzymano nadal ograniczenia w wielkości obiektów budowlanych na terenach MR.

Podejmując rozstrzygnięcie co do uwag skarżącego (oraz jego rodziców – załączniki nr 6 i 7 do uchwały), Rada stanęła na stanowisku, że zmiany uchwały nie dotyczą w ogóle nieruchomości skarżącego, co jak wykazano wyżej jest nieprawdą. Nie ustosunkowała się natomiast w ogóle merytorycznie do zgłoszonych uwag i nie wyjaśniła, dlaczego i w jakim zakresie uwagi te nie mogą być uwzględnione.

Tryb wnoszenia i rozpatrywania uwag jest istotnym elementem procedury planistycznej. Ustawa gwarantuje każdemu nie tylko prawo wniesienia uwag do planu (art. 18 ust. 1 ustawy), ale też prawo do ich prawidłowego rozpatrzenia przez organ wykonawczy gminy (art. 17 pkt 12 ustawy) oraz organ stanowiący gminy (art. 20 ust. 1). Plan, ustalając przeznaczenie terenów, kształtuje bowiem sposób wykonywania prawa własności i przesądza o ograniczeniach tego prawa. Obowiązek zachowania trybu rozpatrzenia uwag i uchwalania planu ma na celu ochronę praw podmiotów dotkniętych ustaleniami planu.

Należy ponadto zauważyć, że przepisy ustawy nie przewidują możliwości zaskarżania do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta) o nieuwzględnieniu uwag, ani odrębnego zaskarżania uchwał rady w sprawie sposobu rozstrzygnięcia o uwagach. Tym bardziej więc istotne jest przeanalizowanie przez radę wszystkich uwag, które nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy i prawidłowe ich rozpatrzenie.

Rozstrzygnięcie Rady Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag pozbawiło zatem skarżącego ustawowego prawa do prawidłowego i rzetelnego rozpatrzenia jego uwag przez radę gminy. Narusza to w sposób istotny przepis art. 20 ust. 1 ustawy.

Nie mogą być natomiast uwzględnione zarzuty skarżącego dotyczące nieobjęcia planem części jego nieruchomości. W tym zakresie Rada ma pełną swobodę w podejmowaniu decyzji co do zakresu projektowanych zmian, które - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny – dotyczyć mogą tylko części gminy. Stąd nieobjęcie znacznej części nieruchomości planem, a także zmianą planu dokonaną w zaskarżonej uchwale nie może stanowić podstawy zarzutu w sprawie niniejszej.

Nie sposób jednak nie zauważyć, że nie jest pożądana sytuacja, w której z obszaru objętego planem wyłącza się tylko określone nieruchomości, należące do jednej osoby czy rodziny. Rodzi to bowiem u dotkniętych takim wyłączeniem uzasadnione poczucie krzywdy i nierównego traktowania. Sąd nie jest jednak władny nałożyć na Radę Gminy obowiązku podjęcia prac planistycznych co do terenów pozbawionych planu, nie ma również kompetencji do wskazywania zakresu zmian planu.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powinien wyjaśnić, czy zaskarżona uchwała wprowadza na obszarze, którego uchwała ta dotyczy podział na strefy, a jeżeli tak, to czy podział ten nie narusza tzw. władztwa planistycznego gminy.

W ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżona uchwała nie wprowadza na obszarze, którego dotyczy, podziału na strefy. Nie jest bowiem tym podziałem objęcie zmianami tylko określonego obszaru, ani też wprowadzenie szczególnych zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (§7) oraz zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków dóbr kultury, w szczególności stanowisk archeologicznych (§ 8).

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty te składają się poniesione przez skarżącego opłaty sądowe i udokumentowany koszt przejazdu na rozprawę. Poniesione przez skarżącego koszty uzyskania dokumentów, przedłożonych w sprawie nie stanowią w świetle art. 205 § 1 powołanej ustawy niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, niebędącego adwokatem.