Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 862/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, rozkazem personalnym, z dnia [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Z. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej Kpa) w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz.U. nr 120, poz. 1029 z późn. zm.), a także art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2067, dalej ustawa o Policji), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji – rozkazu personalnego z dnia [...] r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Z. , o zawieszeniu mł. asp. J. Z. (dalej: strona, skarżąca) w czynnościach służbowych od dnia [...] r. do czasu ukończenia postępowania karnego, wniesionego przez Komendanta Powiatowego Policji w Z. — decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.

Argumentując rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń wskazując prawne regulacje przedmiotu, w których ramach, po zaakceptowaniu ustaleń dokonanych przez organ pierwszoinstancyjny, odnotował, że Komendant Powiatowy Policji w Z. na podstawie decyzji – rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] roku zawiesił stronę w czynnościach służbowych na okres od [...] do [...] r. Podstawą zawieszenia był fakt wydania wobec niej w Prokuraturze Rejonowej [...] w C. postanowienia o przedstawieniu zarzutu popełnienia przestępstwa określonego w art. 286 § 1 kk w zw. z art. 12 kk

Jednocześnie przypomniał, że organ I instancji uzasadniając swoją decyzję podkreślił obligatoryjność zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych w przypadku przedstawienia mu zarzutów o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. W dniu [...] r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w K. wpłynęło, złożone przez stronę odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Na mocy decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. zaskarżony rozkaz personalny został utrzymany w mocy.

Następnie, poprzedzającym zaskarżony rozkaz personalny, rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji przedłużono jej okres zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia [...] r. do czasu ukończenia postępowania karnego.

Od powyższej decyzji tej strona złożyła do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. odwołanie, w którym organowi I instancji zarzuciła:

a) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i zawieszenie w czynnościach służbowych skarżącej pomimo braku ku temu podstaw oraz poprzez brak uzasadnienia podjętej decyzji, nie popartej konkretnymi podstawami, ograniczając się wyłącznie do formułowania ogólnych stwierdzeń i sloganów, naruszenie prawa wynikającego z treści § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych,

b) naruszenie art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a to poprzez podjęcie decyzji administracyjnej wbrew zasadzie domniemania niewinności.

W dalszych motywach organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialnoprawną wydanego przez Komendanta Powiatowego Policji w Z. rozkazu personalnego o zawieszeniu w czynnościach służbowych strony stanowi art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. Przytoczony przepis, jak zauważył, nadaje przełożonemu funkcjonariusza prawo do przedłużenia instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia trwającego postępowania karnego prowadzonego przeciwko policjantowi wyłącznie w sytuacji zaistnienia szczególnych okoliczności uzasadniających przedłużenie okresu zawieszenia. Zaznaczył, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy można bezsprzecznie stwierdzić fakt sporządzenia w dniu [...] r. postanowienia o przedstawieniu zarzutu stronie o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, które zostało jej ogłoszone w dniu [...] r. Przypomniał, że stronie (policjantowi) przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa polegającego na wprowadzeniu Komendanta Powiatowego Policji w Z. w błąd, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w zakresie warunków uprawniających do otrzymywania przez funkcjonariusza Policji w służbie stałej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania, zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, tj. nie posiadanie przez członka swojej rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego będącego przedmiotem własności, podczas gdy w dniu 25 stycznia 2017 r. na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] aktem darowizny małoletnia córka strony, pozostająca we wspólnym gospodarstwie domowym, stała się właścicielem lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Z. , tj. o czyn z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 12 kk. Postępowanie przygotowawcze, prowadzone w Prokuraturze Rejonowej [...] w C. pod sygn. akt [...] przeciwko stronie na mocy postanowienia wydanego w dniu [...] r. na podstawie art. 322 kpk zostało umorzone. Od tegoż rozstrzygnięcia (umorzenia postępowania) organ administracji publicznej reprezentujący Skarb Państwa złożył zażalenie, wnosząc o kontrolę sądową podjętej przez prokuratora decyzji, nie zgadzając się z jej uzasadnieniem.

Następnie wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w Z. podejmując zaskarżoną decyzję powołał się na charakter zarzucanego stronie przestępstwa i wskazał, że sam charakter przedstawionego zarzutu nie pozwala na dopuszczenie do sytuacji, w której będzie ona pełniła służbę. Organ powołał się także na status i zadania Policji i uznał, że reprezentowanie jej przez funkcjonariusza, wobec którego toczy się postępowanie karne prowadzi do naruszenia dobrego imienia służby.

Organ odwoławczy, jak zauważył, "mimo skromnego" uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podzielił zasadność kontynuowania zawieszenia strony w czynnościach służbowych w kontekście trwającego postępowania karnego i ciężaru gatunkowego postawionego jej zarzutu wskazującego na doprowadzenie do niekorzystnego rozporządzenia mieniem organu Policji. Wskazując na regulacje prawne podał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego – na czas nic dłuższy jak 3 miesiące. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, który jest podstawą prawną decyzji organu I instancji stanowi natomiast, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. Przedłużenie okresu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych związane jest zatem z toczącym się postępowaniem karnym m.in. o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Przedłużenie to może jednak nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Ustawodawca w treści art. 39 ust. 3 ustawy o Policji nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "szczególnie uzasadnionych przypadków". Zadaniem organu administracji stosującego powyższy przepis jest wskazanie okoliczności, które można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek. Podkreślił, że fakt toczenia się przeciwko stronie postępowania karnego w sprawie o przestępstwo z art. 286 § 1 kk jest bezsporny w tej sprawie. Spór natomiast – w jego ocenie – dotyczy tego czy w sprawie zaistniał wymagany szczególnie uzasadniony przypadek. Pojęcie to, jak zauważył, nie zostało zdefiniowane w ustawie o Policji, jednak, zważywszy na charakter prawny decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy należy przyjąć, że to od organu wydającego decyzję zależy, czy zaistniałe w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza Policji okoliczności, zostaną uznane za szczególnie uzasadniony przypadek. Tym samym stwierdził, że okoliczność ta w sprawie zaistniała gdyż powaga czynu stanowiącego delikt karny oraz troska o właściwy poziom funkcjonariuszy realizujących zadania służbowe w Komendzie Powiatowej Policji w Z. , czy też konieczność ochrony indywidualnego majątku w szczególności przed takimi dyspozycjami, które mogą go uszczuplić lub niezasadnie obciążyć, wymagała od ustawodawcy szczególnej penalizacji oszustwa. Możliwość pozbawienia sprawcy wolności w wymiarze do lat 8 świadczy o surowości kary i nagannym postrzeganiu takiego zachowania. Trudno zatem wyobrazić sobie sytuację, w której funkcjonariusz stojący pod tak istotnym zarzutem w postępowaniu karnym, stanowiącym naruszenie ogólnie obowiązującego porządku prawnego, miałby realizować obowiązki służbowe w ramach Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w Z. . Takie postępowanie podważałoby wiarygodność instytucji powołanej między innymi do represjonowania tego rodzaju zachowań, stanowiących naruszenie nie tylko wewnątrz policyjnych zasad i procedur lecz również ustalonego porządku prawnego. Obowiązkiem funkcjonariusza Policji jest realizowanie zadań stawianych Policji. Jednym z zadań jest wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców.

W ocenie organu odwoławczego podejrzenie doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w celu osiągnięcia korzyści majątkowej wpływa negatywnie na wizerunek Policji oraz stan dyscypliny innych policjantów i z tych względów takie zachowanie strony mogło być uznane za szczególnie uzasadniony przypadek stwarzający podstawę do podjęcia decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. W konsekwencji, przedłożenie dobra służby, jako interesu publicznego nad interes indywidualny zostało dokonane zasadnie, a stanowisko skarżonego organu w tym zakresie czytelnie uzasadniono.

Organ odwoławczy wyeksponował obowiązki funkcjonariuszy policji podnosząc, że jednym z podstawowych jest dbałość o dobro jednostki w której pełnią służbę. Obowiązek ten ma bardzo szeroki zakres i obejmuje powinność dbania o mienie powierzone przez podmiot, rozumiany przedmiotowo jako miejsce pełnienia służby oraz jego wartości niematerialne – autorytet, dobre imię czy społeczny wizerunek. Można go też rozumieć jako zakaz szkodzenia przez policjanta swojemu pracodawcy i jednocześnie nakaz wyłącznie pozytywnego działania stosownie do potrzeb i możliwości, także ponad zwykły obowiązek. Obowiązku tego nie wypełnia policjant stojący pod zarzutem świadomego działania na szkodę pracodawcy.

Sytuacja taka, jak skonstatował, skutkuje utratą zaufania do policjanta. Równocześnie wyraził pogląd, że wśród wszystkich służb mundurowych Policja wyróżnia się zakresem przydzielonych jej zadań, które mają charakter wieloaspektowy. Policja tworzy formację uzbrojoną służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych jej zadań należy wspomniane wcześniej ściganie sprawców przestępstw i wykroczeń. Istotną rolą Policji jest inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym. Publiczny wymiar Policji powoduje, że w istotnym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania w stosunku do funkcjonariuszy Policji i innych służb mundurowych muszą być tak wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu.

Jego zdaniem uzasadnione podejrzenie popełnienia przez policjanta przestępstwa lub przewinienia dyscyplinarnego, choćby z winy nieumyślnej, naraża na szwank dobro służby, na który składa się dobre imię Policji, zaufanie obywateli do organów Policji, gwarancje praworządnego działania aparatu administracji, czy niezależności formacji zmilitaryzowanej od wpływów zewnętrznych. Osoba, która jest podejrzana o popełnienie czynu karalnego, nie tylko pogarsza obraz służby publicznej, ale też naraża służbę na kolejne szkody, jakie wynikają z faktu rażącego naruszenia wysokich wymogów stawianych funkcjonariuszom publicznym. Takim następstwom powinien przeciwdziałać przełożony służbowy właściwy w sprawach osobowych podejmując decyzję o czasowej izolacji funkcjonariusza od pełnionej przez niego służby poprzez jego zawieszenie w czynnościach służbowych. Nadmienił, iż zgodnie z art. 25 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, niekarany, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować. Policjant jako osoba powołana do egzekwowania przepisów prawa sama musi przestrzegać tego prawa w najwyższym stopniu. Wszelkie niepraworządne działania policjanta, jak również uzasadnione podejrzenie o takie działanie, rodzić muszą zdecydowane kroki zmierzające do odsunięcia od wykonywania czynności służbowych. Przytoczone powyżej argumenty wypełniają nie tylko pojęcie ważnego interesu służby, ale szerzej – ważnego interesu społecznego.

Podsumowując wskazał, że cel zastosowanego wobec strony zawieszenia w czynnościach służbowych ma charakter ochronny, a instytucja zawieszenia polega na tym, że pomimo ciążących na policjancie zarzutów nie dochodzi do jego zwolnienia przed definitywnym rozstrzygnięciem przez właściwe organy w odrębnym postępowaniu karnym czy rzeczywiście jest ona winna popełnienia przestępstwa. Na tej podstawie nie można podzielić zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 42 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten, jak zauważył, zawiera dyrektywę domniemania niewinności i odnosi się ona do karnoprawnej instytucji. Zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych nie koliduje w jakimkolwiek stopniu z obowiązującą w postępowaniu karnym wskazaną fundamentalną zasadą bowiem instytucja zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych nie przesądza w żaden sposób o jego stopniu zawinienia w postępowaniu karnym. Ustawodawca w normie wynikającej z treści art. 39 ust. 1 ustawy o Policji za wystarczającą przesłankę do zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych uznał sam fakt przedstawienia mu zarzutu o popełnienie określonych przestępstw karnych. Zaś dla zastosowania ust. 3 tego przepisu, organ musi także wykazać, iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, co zresztą zostało prawidłowo wykazane w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy dostrzegł istotę wydania przez prokuraturę postanowienia o umorzeniu postępowania prowadzonego przeciwko stronie, jednakże zaznaczył, że jest ono nieprawomocne i nie poddaje się polemice w tym postępowaniu. Na zakończenie stwierdził, że mając na względzie konieczność rozpatrzenia przez właściwy Sąd złożonego zażalenia, okoliczności związane ze zdarzeniem stanowiącym podstawę przedstawionego stronie zarzutu oraz jego ciężar gatunkowy decyzja o niekontynuowaniu zawieszenia w czynnościach służbowych oceniana byłaby jako przedwczesna. Ponowne zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych na tej samej podstawie prawnej i faktycznej byłoby niemożliwe.

W jego ocenie Komendant Powiatowy Policji w Z. zebrał i ocenił materiał dowodowy uzasadniający zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Obowiązek ten, jak wynika z akt sprawy został prawidłowo wykonany. W toku postępowania ustalono bowiem, iż postępowanie karne przeciwko skarżącej nadał się toczy (z uwagi na nieprawomocność rozstrzygnięcia prokuratorskiego), zaś charakter stawianego funkcjonariuszowi w tym postępowaniu zarzutu uzasadnia podjęcie rozstrzygnięcia o przedłużeniu zawieszenia skarżącej w czynnościach służbowych. Zastrzeżeń organu odwoławczego, co wyeksponował, nie budzi również nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na zasadzie art. 108 § 1 Kpa. Potrzeba ochrony wartości jaką jest dobro służby, szeroko rozumiane jako interes społeczny, przejawia się w tym przypadku potrzebą natychmiastowego odsunięcia od służby policjanta stojącego pod tak poważnym zarzutem popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, co pozbawia go przymiotu nieposzlakowanej opinii. Mając na względzie jasno określone wysokie standardy w zakresie przestrzegania prawa, czy też natury etycznej i moralnej, jakie stawia się funkcjonariuszom Policji w służbie czynnej, zastosowanie instytucji rygoru natychmiastowej wykonalności w rozpatrywanej sprawie jest uzasadnione koniecznością zabezpieczenia interesu społecznego, o którym mowa w art. 108§ 1 Kpa poprzez odsunięcie w trybie pilnym policjanta, który przymiot ten utracił.

Konkludując stwierdził, że w zaistniałym stanie faktycznym i obowiązującym stanie prawnym podjęty w sprawie rozkaz personalny należy uznać za prawidłowy, a zarzuty podniesione przez stronę za nieuzasadnione.

Skargę na powyższą decyzję wniosła strona — co do istoty — powtarzając argumenty zawarte w odwołaniu. Skarżąca podniosła, że zaskarża decyzję odwoławczą w całości, zarzucając jej naruszenie: art. 39 ust 3 ustawy o Policji, § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych rzez przełożonych, art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, oraz art. 7,7a,7b Kpa.

I jakkolwiek strona nie sformułowała odrębnych zarzutów, to te zakreślone w petitum skargi rozwinęła w jej uzasadnieniu.

W jej ocenie organ wydając zaskarżone orzeczenie brał pod uwagę tylko jedną stronę pomimo, iż powinien również uwzględnić interes strony. Powinien ocenić całokształt sprawy i uwzględnić konsekwencje swoich decyzji a zwłaszcza fakt otrzymywania wynagrodzenia w 50 % w sytuacji gdy strona sama wychowuje małoletnią córkę. Podniosła, że przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny – a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny – powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 Kpa organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie. Zanegowała także istnienie przesłanek z art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Jej zdaniem przesłanki zawieszenia w czynnościach służbowych ustały, a tym samym należało ją przywrócić do służby. Odwołała się do postanowienia o umorzeniu prowadzanego przeciwko niej postępowania karnego stwierdzając, że jej status procesowy strony uległ zmianie, co potwierdza postanowienie oskarżyciel publicznego. Na zakończenie odwołując się do praktyki przedmiotu podniosła, że w służbie istotnym jest ażeby "przełożeni stosujący ten środek nie kierowali się asekuranctwem czy prywatnymi ambicjami, ale prawdziwym interesem służby". W tym przypadku, jej zdaniem, "trudno jest nie dostrzec właśnie taką motywację przy wydawaniu przedmiotowego rozkazu".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w objętym skargą orzeczeniu i powtarzając w pełni zawartą w nim argumentację. Wskazał przy tym, że nie zawiera ona wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Przechodząc do istoty sporu na wstępie podkreślenia wymaga, że uznaniowy charakter decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych oznacza, że pozostaje ona pod kontrolą sądu, ale zakres tej kontroli jest ograniczony. Sąd administracyjny władny jest bowiem badać jedynie zgodność tej decyzji z prawem a nie celowość jej podjęcia. Kontrola tego rodzaju decyzji polega na ustaleniu, czy jej wydanie na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadniono rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można było organowi zarzucić dowolności. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 Kpa, dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Przy czym sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza granicami kontroli sądowej. Powyższe oznacza, że ustawodawca swobodnej decyzji właściwego organu orzekającego pozostawił ocenę, czy dobro postępowania lub dobro służby uzasadnia, w prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych. Przy czym podejmując decyzję uznaniową należy mieć na względzie, że zakres uznania jest wyznaczony przepisem prawa materialnego i celem, dla jakiego dana regulacja została stworzona. Przyznane organowi Policji prawo wyboru treści rozstrzygnięcia musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wobec tego organ powinien dokonać wykładni niezdefiniowanych przez ustawodawcę pojęć: "dobro służby" i "dobro postępowania" i odnieść je do stanu faktycznego sprawy – tak WSA w Łodzi w wyroku z 29 maja 2018 r. Sygn. akt III SA/Łd 288/18, którego wywody i rozważania skład orzekający w pełni akceptuje, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że nie tylko – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – uzasadnienie organu pierwszej instancji jest "skromne", co konwalidował niejako organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu prezentując zasadność utrzymania w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, to jednakże już nie konwalidował "skromności", a wręcz rzec można "ubogości dowodowej akt". Otóż akta administracyjne, jakkolwiek nie w pełni ponumerowane liczą niespełna 20 kart (nie wliczając potwierdzeń odbioru korespondencji), z czego część dowodowa to:

a) decyzja organu pierwszej instancji – 2 karty,

b) odwołanie od niej – 2 karty,

c) postanowienie o umorzeniu śledztwa z [...] r., sygn. akt [...] – 8 kart,

d) rozkaz personalny z [...] r. nr [...] o zawieszeniu strony w czynnościach służbowych od dnia [...] r. do [...] r. – 1 karta,

e) zażalenie organu na postanowienie o umorzeniu śledztwa z [...] r., sygn. akt [...] – 2 karty

f) zaskarżona decyzja KWP w K. z [...] r. – 4 karty.

Tak przedstawia się materiał dowodowy, przesłany Sądowi wraz ze skargą strony i odpowiedzią organu policji.

Zatem materiału dowodowego ale i materiału z rozważań go dotyczących na próżno szukać. Jak wskazano powyżej "skromność" uzasadnienia organu pierwszej instancji dostrzegł organ odwoławczy to jednakże utrzymał w mocy jego decyzję nie uzupełniając na żadnym etapie materiału dowodowego, który uzasadniałby kwestię wystąpienia w stosunku do skarżącej przesłanki do kontynuowania w stosunku do niej zawieszenia. Tym bardziej, że całkowicie organ odwoławczy pominął w swoim rozstrzygnięciu dotychczasowy okres pełnienia przez stronę służby, a także sposób procedowania w stosunku do innych funkcjonariuszy wobec których – jak wskazała strona – także są prowadzone śledztwa. Uzasadnienie rozkazu personalnego organu odwoławczego jakkolwiek obszerne, wskazujące na interes służby jako powód wydanego rozstrzygnięcia, z czym nie sposób się nie zgodzić, to jednak wobec braku materiałów dowodowych nie poddające się ocenie w tej konkretnej sprawie i mogące de facto zostać powtórzone w każdej sprawie o zbieżnym charakterze, czy przedmiocie.

Rację ma organ odwoławczy, że pojęcie "dobro służby" nie jest zdefiniowane w ustawie o Policji, tym niemniej w orzecznictwie wskazuje się, że składają się na nie dobra szczegółowe, tj. dobro Policji, zaufanie obywateli do organów Policji, gwarancje praworządnego działania czy też niezależność formacji zmilitaryzowanej od wpływów zewnętrznych (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1225/13, wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2291/14, wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 305/17). To przy tym jakby pominął, że dobra te każdorazowo muszą zostać zindywidualizowane w konkretnej sprawie przez dokonane w sprawie ustalenia, czego, jak wskazano, w niniejszej sprawie brak.

Zdaniem sądu słuszność i celowość zawieszenia policjanta ze względu na dobro służby może wystąpić, gdy zaistniały okoliczności lub zdarzenia, których powstanie utrudnia (czy też uniemożliwia) dalsze pełnienie służby przez tego policjanta (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 65/94, OSNP 1995/3/31 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 388/06). Okoliczności te i ich wpływ na możliwości pełnienia służby w Policji muszą jednakże zostać wyraźnie wskazane w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Rozstrzygnięcie wydane w oparciu o przepis pozostawiający organowi administracji wybór konsekwencji prawnych, powinno być szerzej uzasadnione niż decyzja podejmowana w ramach ustawowego związania. Wynika to z możliwości różnego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia wymaga, że motywy, jakimi kierował się organ Policji, zawieszając na oznaczony okres policjanta w czynnościach służbowych, muszą przekonywać w sposób nie budzący żadnych wątpliwości o słuszność takiego załatwienia sprawy. Dotyczy to zarówno celowości samego zawieszenia w czynnościach służbowych, jak i czasu tego zawieszenia.

Swobodne uznanie nie jest bowiem tożsame z dowolnością. Uzasadnienie rozkazu powinno być zatem wnikliwe i logiczne oraz zawierać dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 352/07, LEX nr 334121 i z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że obowiązek prawidłowego umotywowania rozkazu personalnego o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych wynika także z art. 107 § 3 Kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa – zob. przywoływany już wyrok WSA w Łodzi z 29 maja 2018 r. Sygn. akt III SA/Łd 288/18.

Jak przy tym wskazano powyżej organ odwoławczy zidentyfikował dobro służby, czyli cel jakiemu ma służyć zawieszenie w obowiązkach służbowych strony, wskazując na powinność realizowania zadań Policji przez osoby dające rękojmię przestrzegania obowiązującego porządku prawnego, a także konieczność zapewnienia właściwego społecznego wizerunku służby i utratę zaufania przełożonych oraz negatywny przykład dla innych policjantów, niemniej jednak argumentacja ta w świetle braków dowodowych nie poddaje się ocenie, ale także sama w sobie nie przekonuje, albowiem w jaki sposób zawieszenie skarżącej w czynnościach służbowych na dalszy okres – do czasu ukończenia postępowania karnego może wywrzeć wpływ na dobro służby, skoro ono zostało zakończone wprawdzie nieprawomocnie, to jednak oskarżyciel publiczny dał wyraz w postanowieniu o umorzeniu śledztwa ocenie dowodów pod kątem ziszczenia się przesłanek oszustwa. Takie określenie okresu zawieszenia w aspekcie okoliczności mających wpływ na zasadność kontynuowania okresu zawieszenia wymaga uzasadnienia i poparcia argumentów dowodami. Sąd w tym zakresie odwoła się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 4 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 966/13, że ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 Kpa. Wskazać należy, iż zarówno pojęcie interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający, czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił. Z reguły interes strony nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 Kpa nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony dlatego też tak ważny jest poddajacy się ocenie materiał dowodowy, z którego wywodzone są argumnty. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, OSNCP 1994/9/181 wyraził pogląd, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej.

Zdaniem Sądu w rozstrzyganej sprawie organy całkowicie pominęły kwestię oceny interesu skarżącej. W aktach sprawy, jak wskazano powyżej, brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących dotychczasowego przebiegu jej służby, posiadanego wykształcenia, stażu pracy. Ponadto rozstrzygajac o zawieszeniu nie można pominąć, że rolą i zadaniem organu Policji nie jest badanie okoliczności czynu i ostateczne przesądzanie o zawinieniu. Kwestie te – co zdaje się pominął organ – są istotne z punktu widzenia postępowania dyscyplinarnego, natomiast nie mogą mieć wpływu na ocenę zasadności rozkazu personalnego w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ nie wyjaśnił na czym w jego ocenie polega dobro służby przemawiające za zawieszeniem skarżącej w czynnościach służbowych. Z kolei ogólnikowe powołanie się na dobro służby bez wskazania konkretnych powodów dla których przeważa ono nad interesem skarżącej z odniesieniem się do przebiegu jej służby i posiadanych kwalifikacji, nie mogło zostać potraktowane jako niebudzące żadnych wątpliwości co do słuszności podjętego rozkazu personalnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie prawidłowe przeprowadzenie postępowania i wyeliminowanie wskazanych powyżej błędów.

Kostatujac zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia art. 7 Kpa, art. 77§ 1 Kpa, art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 39 ust. 3 usatwy o Policji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozkazu II instancji, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.