Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 371/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2004-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6263 Stałe komisje
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 30 par. 1 pkt 2 i art. 70 par. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
Teza: Do odwołania sekretarza gminy, będącego radnym powiatu potrzebna jest uprzednia zgoda rady powiatu, odmowa wyrażenia takiej zgody powoduje, iż uchwała rady gminy w sprawie odwołania sekretarza, jako sprzeczna z prawem (art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym) jest nieważna na mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym

TEZY

Do odwołania sekretarza gminy, będącego radnym powiatu potrzebna jest uprzednia zgoda rady powiatu, odmowa wyrażenia takiej zgody powoduje, iż uchwała rady gminy w sprawie odwołania sekretarza, jako sprzeczna z prawem (art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym) jest nieważna na mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Bazydło, po rozpoznaniu w dniu 9 września 2004r. sprawy ze skargi Gminy K. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania sekretarza gminy oddala skargę.-


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda P. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy K. K. z [...].04.2004 r. w sprawie odwołania sekretarza gminy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, co następuje:

Rada Gminy K. K. przedmiotową uchwałą odwołała z dniem 28 kwietnia 2004 r. pana B. Z. z funkcji sekretarza Gminy K. K. stwierdzając jednocześnie, że odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę. Przeprowadzone postępowanie nadzorcze wykazało, iż została ona podjęta bez uprzedniej zgody na rozwiązanie stosunku pracy Rady Powiatu W., której pan Z. jest radnym. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. W związku z powyższym podjęcie przez Radę Gminy K. K. uchwały w sprawie odwołania sekretarza Gminy z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu ustawy o samorządzie powiatowym stanowi naruszenie prawa na tyle istotne, iż skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Gminę K. K., która wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zgadzając się z argumentacją Wojewody. W odrębnym uzasadnieniu skargi Gmina podniosła następujące kontrargumenty:

Wojewoda, o ile chciał stwierdzić nieważność uchwały Rady Gminy K. K., obowiązany był wszcząć postępowanie w tej sprawie, do którego to postępowania obowiązany był stosować k.p.a. (art. 91 ust. 2 i 5). Zgodnie z tymi przepisami Wojewoda obowiązany był do powiadomienia Gminy K. K. o wszczęciu postępowania nadzorczego, czego nie uczynił, czym naruszył przepisy k.p.a., uniemożliwiając wypowiedzenie się Gminie K. K., jak też nie było dokładnego zbadania sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie NSA (np. uchwała 7 sędziów NSA z dn. 2002.10.21 OPS 9/02).

W związku z powyższym, należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ Gmina K. K. nie była o tym fakcie powiadomiona, a nawet można stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w ogóle bez przeprowadzenia postępowania nadzorczego.

Co do samej kwestii podjęcia uchwały w sprawie odwołania sekretarza gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 3 o samorządzie gminnym, przepis ten nie uzależnia jej podjęcia od stanowiska innej jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym rada gminy, na wniosek wójta władna jest do podjęcia takiej uchwały. Co prawda art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym uzależnia rozwiązanie z radnym stosunku pracy od uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem, to podjęta uchwała w sprawie odwołania sekretarza Gminy K. K. pana B. Z., jednocześnie radnego Powiatu W. nie jest sama w sobie rozwiązaniem stosunku pracy (jaką by była np. uchwała o odwołaniu starosty), nie narusza więc tego przepisu. Co prawda uchwała ta jest równoznaczna z wypowiedzeniem umowy o pracę, która zgodnie z przepisami prawa pracy, rozwiąże się po upływie 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia, w trakcie którego jednak możliwe są jeszcze różne rozwiązania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono także merytoryczne powody, które przemawiały za postawieniem wniosku o odwołanie sekretarza Gminy. Skarżąca Gmina przyznaje, że Wójt wnioskiem z dnia 2003.12.03 zwrócił się do Przewodniczącej Rady Powiatu W. M., o wyrażenie zgody, na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, na najbliższej sesji Rady Powiatu, na rozwiązanie stosunku pracy z panem B. Z., zaznaczając jednocześnie, iż podstawą rozwiązania stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem funkcji radnego przez sekretarza. Wójt liczył, iż zostanie poproszony na sesję celem uszczegółowienia swojego wniosku oraz aby mógł odpowiedzieć na pytania radnych. Nic takiego jednak nie miało miejsca, a wniosek ten został w ostatniej chwili wprowadzony pod obrady sesji Powiatu w dniu 2003.12.22. Rada Powiatu W., bez zbadania praktycznie tego wniosku nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z panem B. Z. – radnym Powiatu W. Wójt Gminy K. K. nie miał więc praktycznie żadnej możliwości wypowiedzenia się na sesji Powiatu na temat złożonego przez siebie wniosku. Zdaniem Gminy, Rada Powiatu odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, naruszyła przepis art. 8 k.p.

Ponadto Gmina podnosi, że Wojewoda stwierdzając nieważność uchwały o odwołaniu sekretarza, jednocześnie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy K. K. w sprawie powołania sekretarza Gminy pani H. W.. Tym samym mamy aktualnie w Gminie K. K. zgodnie z prawem powołanego sekretarza Gminy oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność odwołania poprzedniego sekretarza. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, iż rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest równoznaczne z przywróceniem do pracy poprzedniego sekretarza. Występuje tu pewna niekonsekwencja, bo o ile nowy sekretarz pani H. W. została powołana zgodnie z prawem i nie ma żadnych podstaw do podważenia tej uchwały, to nie powinno się jednocześnie stwierdzać nieważności uchwały o odwołaniu poprzedniego sekretarza, ponieważ wprowadza się niestabilność prawa, tym bardziej, że z samych już rozstrzygnięć organu nadzoru wynika, iż niemożliwe jest przywrócenie pana B. Z. na poprzednią funkcję.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, przytaczając następującą argumentację:

Ochrona stosunku pracy radnych, określona w art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, nakłada na pracodawcę obowiązek uzyskania uprzedniej zgody rady powiatu na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tego powiatu. Ochrona ta zagwarantowana wskazaną ustawą obejmuje wszystkich radnych – pracowników bez względu na formę nawiązania stosunku pracy, a więc także tych radnych, których stosunek pracy powstał na podstawie powołania.

Rada Gminy w uchwale odwołującej pana B. Z. z funkcji sekretarza Gminy K. K. stwierdziła, że odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę. W przypadku odwołania dokonanego z zachowaniem okresu wypowiedzenia, które jest jedną z form rozwiązania umowy o pracę, z chwilą odwołania stosunek pracy wprawdzie nie ulega rozwiązaniu, ponieważ dalej trwa po odwołaniu z funkcji aż do upływu okresu wypowiedzenia. Jednakże wypowiedzenie prowadzi wprost, zgodnie z intencją organu odwołującego, do rozwiązania stosunku pracy po upływie tego okresu. Zatem trudno jest zgodzić się z zarzutem, że uchwała w sprawie odwołania sekretarza nie jest sama w sobie rozwiązaniem stosunku pracy, nie narusza więc tego przepisu, ponieważ w trakcie okresu wypowiedzenia możliwe są jeszcze różne rozwiązania.

Ustosunkowując się do kwestii nieznalezienia przez organ nadzoru podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy K. K., z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie powołania sekretarza Gminy stwierdzić należy, że była ona również przedmiotem analizy w zakresie jej zgodności z prawem. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy powoływanie sekretarza gminy – na wniosek wójta. W związku z powyższym nie znaleziono podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały powołującej na sekretarza Gminy K. K. pani H. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, dlatego też skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Z brzemienia powołanego przepisu wynika, że wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady powiatu odnosi się niewątpliwie do zamierzonego, definitywnego rozwiązania stosunku pracy. Co więcej, Sąd Najwyższy uznał, iż bez zgody rady powiatu niedopuszczalna jest zmiana warunków pracy, w drodze wypowiedzenia zmieniającego pracownika samorządowego, będącego radnym rady powiatu, zatrudnionego zarówno na podstawie umowy o pracę, jak i mianowania (wyrok SN z 14.02.2001 r. I PKN 250/00, OSNP 2002/21/524).

W sytuacji, gdy stosunek pracy, jak w przypadku sekretarza gminy, nawiązuje się na podstawie powołania, zamierzonym definitywnym jego rozwiązaniem jest odwołanie. Uprzedniej zgody rady powiatu wymaga zatem czynność odwołania, która to czynność, w stosunku do sekretarza gminy, przybiera formę uchwały rady gminy. Błędne jest mniemanie reprezentantów Gminy, że "uchwała w sprawie odwołania sekretarza nie jest sama w sobie rozwiązaniem stosunku pracy". Zgodnie z przepisem art. 70 § 2 kodeksu pracy, odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę. A wypowiedzenie jest niewątpliwie definitywnym oświadczeniem o rozwiązaniu umowy o pracę, choć, z racji swojej konstrukcji, wywołuje skutek po upływie okresu wypowiedzenia. O tym, że wypowiedzenie jest definitywnym rozwiązaniem stosunku pracy rozstrzyga treść przepisu art. 30 § 1 pkt 2 kodeksu pracy, a mianowicie umowę o pracę rozwiązuje się przez oświadczenie jednej ze stron z zachowaniem okresu wypowiedzenia (rozwiązanie umowy o pracę za wypowiedzeniem).

Skoro zatem do odwołania sekretarza gminy, będącego radnym powiatu, potrzebna była uprzednia zgoda rady powiatu, odmowa wyrażenia takiej zgody powoduje, iż uchwała rady gminy w sprawie odwołania sekretarza, jako sprzeczna z prawem (z art. 22 ust. 2 o samorządzie powiatowym), jest nieważna na mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność jest zatem zgodne z w/w przepisem.

Słuszny jest zarzut skargi, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z naruszeniem przepisów proceduralnych, a mianowicie bez powiadomienia organów gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy (uchwała 7 sędziów NSA z 21.10.2002 r. OPS 9/02, ONSA 2003/2/43). W uzasadnieniu uchwały podkreślono wszakże, iż "w świetle instytucjonalnych, stałych powiązań między organami, czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia".

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia nadzorczego. Trudno bowiem mówić o pozbawieniu organu gminy "potrzebnego uczestnictwa w postępowaniu nadzorczym" w sytuacji, gdy to w istocie organ gminy zignorował uprawnienia organu nadzoru. Podjęcie uchwały o odwołaniu sekretarza gminy, w sytuacji, gdy rada powiatu odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, powinna uzmysłowić organom gminy fakt, iż legalność podjętej uchwały jest co najmniej dyskusyjna. Wójt i rada gminy zignorowali możliwą ingerencję organu nadzoru powołując na tym samym posiedzeniu nowego sekretarza gminy. Powiadomienie przez organ nadzoru o wszczęciu postępowania nadzorczego co do legalności uchwały o odwołaniu sekretarza nic by już w sprawie nie zmieniło, ponieważ uchwała o powołaniu nowego sekretarza została już podjęta.

Organom gminy, dysponującym obsługą prawną, powinien być znany przepis art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy, wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Organy gminy winny liczyć się z potencjalną możliwością stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu sekretarza gminy. Za powstanie sytuacji, iż w gminie funkcjonuje dwu sekretarzy ponoszą odpowiedzialność wyłącznie organy gminy i nie mogą z tego tytułu czynić zarzutów organowi nadzoru.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270).