Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1025/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 709/19 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od A.S. na rzecz [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w L. kwotę 490 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 709/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. z siedzibą w L. pozwolenia na budowę dla elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji [...] między słupami 56-65, na działkach ewidencyjnych nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...].

Na skutek wniesionego przez wymienioną na wstępie skarżącą odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części zawierającej warunki udzielenia pozwolenia na przedmiotową budowę - poprzez usunięcie z rozstrzygnięcia na stronie pierwszej wiersza dwudziestego pierwszego (o treści "1. Szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych:") a także wierszy od siedemnastego do dwudziestego, licząc od dołu tej strony i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy – poprzez:

- wprowadzenie do rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, po słowach "z zachowaniem następujących warunków:", w miejsce usuniętego wiersza dwudziestego pierwszego licząc od dołu strony, następującego zapisu:

"1. Szczególne warunki zabezpieczenia terenu i prowadzenia robót budowlanych:

roboty budowlane wykonywać w sposób zgodny z ustalonymi - w ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na "Budowie elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji [...]" - środowiskowymi warunkami realizacji przedsięwzięcia, co wynika z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) w związku z art. 86 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 2081, ze zm.)."

- zastąpienie cyfry ,,4" cyfrą ,,2" w wierszu szesnastym ("Szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie") licząc od dołu strony pierwszej. Natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję organ odwoławczy utrzymał w mocy.

W postępowaniu odwoławczym Wojewoda ustalił, że zamierzenie budowlane kwalifikuje się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym wydano decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Całość przedsięwzięcia inwestora została zlokalizowana na terenie dwóch powiatów: [...] (w gminie [...]) i [...] (w gminach [...] i [...]) i znajduje się poza obszarami chronionymi Natura 2000, natomiast będzie przebiegać przez dwa obszary chronionego krajobrazu, tj. Obszar Chronionego Krajobrazu Wzgórz Szeskich i Obszar Chronionego Krajobrazu Jezior Oleckich. Ustalono też, że budowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej stanowi inwestycję celu publicznego w znaczeniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego odcinek przedmiotowej linii elektroenergetycznej jest objęty decyzją Burmistrza G. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w niewielkiej części ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

W oparciu o wgląd do księgi wieczystej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] organ odwoławczy ustalił, że na podstawie decyzji Starosty O. z dnia [...] listopada 2016 r. ograniczono sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (własność skarżącej), poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na tej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych urządzeń (podziemnych, naziemnych i nadziemnych) niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (i ich późniejszą eksploatację), wchodzących w skład inwestycji celu publicznego "Budowa linii 110 kY [...]". Warunki tej decyzji umożliwiają inwestorowi lokalizację na nieruchomości skarżącego stalowego słupa kratowego wraz z fundamentami, izolacją i uziemieniem, umieszczenie nad gruntem (na określonej wysokości) 3 przewodów roboczych oraz przewodu odgromowego oraz lokalizację pasa technologicznego szer. 8 m (po 4 m od osi linii; celem umożliwienia właścicielowi linii zapewnienia bezpiecznego jej funkcjonowania i eksploatacji), w którym właściciel nieruchomości nie będzie wznosił budynków i budowli, urządzał składów ani uprawiał wysokiej roślinności. Wojewoda stwierdził konieczność częściowej zmiany treści rozstrzygnięcia zapadłego przed organem pierwszej instancji, ale bez związku z zarzutami odwołania. Wojewoda stwierdził jednak, że nie ma prawnych przeszkód, by udzielić inwestorowi pozwolenia na przedmiotową budowę. Wskazano, że inwestor pod rygorem odpowiedzialności karnej, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także uzyskał wymagane przepisami szczególnymi zezwolenia, a projekt budowlany posiada wymagane przepisami uzgodnienia. Podano, że Wojewoda dokonał sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia warunki określone w tym przepisie. Wskazano także, że z zapisów właściwej księgi wieczystej wynika, że spółka uzyskała na mocy decyzji Starosty prawo zezwalające jej na usytuowanie na nieruchomości skarżącej określonych elementów przedmiotowej linii elektroenergetycznej, w tym również prawo umieszczenia na niej słupa wsporczego, lokalizację pasa technologicznego o określonych parametrach, a na czas budowy - na usytuowanie określonego pasa montażowego wraz z dojazdem z drogi oraz obszarem o promieniu ok. 30 m w miejscu lokalizacji słupa, niezbędnym do rozstawienia maszyn i urządzeń dla montażu fundamentów, uziemień, słupów, izolatorów i przewodów. W związku z takim zapisem pogląd skarżącej, jakoby inwestor dysponował na jej działce jedynie pasem gruntu o szerokości 8 m, a w związku z tym nie będzie mógł zlokalizować słupa kratowego, sprzeciwia się ustalonym faktom i zgromadzonym dowodom. O ile zatem strona kwestionuje posiadane przez inwestora i ujawnione w księdze wieczystej prawo do określonych działań na jej nieruchomości, to na skarżącej spoczywa ciężar dowodu przeciwnego względem faktów ustalonych w oparciu o prawne domniemanie. Wobec braku przedstawienia takiego dowodu organy administracji publicznej są związane domniemaniem prawnym.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca, zarzucając jej naruszenie:

- art. 5 ust. 1 pkt 1c, 1e, 5 i 9, w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z przepisami odrębnymi, w tym art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego, poprzez pominięcie lub wadliwe ich zastosowanie, co skutkuje naruszeniem istoty prawa własności działki nr [...], gdyż zezwala inwestorowi na arbitralne przeznaczenie znaczącej części działki na cele budowlane planowanej inwestycji,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z przepisami odrębnymi, w tym art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego, poprzez pominięcie lub wadliwe ich zastosowanie, co skutkuje naruszeniem istoty prawa własności działki nr [...], gdyż wyklucza zagospodarowanie obszaru nie mniejszego niż 3953 m² tej działki zgodnie z wolą jej właścicielki,

- przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie bądź niezastosowanie, co istotnie mogło wpłynąć na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, co oznacza, że jeżeli inwestor spełni określone prawem wymogi, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Wskazał także na przepis art. 3 pkt 11 ww. ustawy oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy i wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wystarczające jest jedynie złożenie przez inwestora stosownego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, to jednak powyższe nie oznacza, że organ administracji publicznej pozbawiony został możliwości weryfikacji tego oświadczenia (zapewnienia) inwestora.

Dalej wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor wywodzi swoje uprawnienie do dysponowania nieruchomością skarżącej na cele budowlane z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wprawdzie skarżąca nie kwestionuje faktu wydania takiej decyzji, ale twierdzi, że zatwierdzony projekt budowlany określa zajęcie znacznie większej powierzchni jej nieruchomości niż wynika to z tej decyzji, a ponadto przewiduje lokalizację takich elementów, które nie były wyszczególnione w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Pomimo faktu, że okoliczności te były podnoszone w odwołaniu Wojewoda nie skonfrontował twierdzeń skarżącej z decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, lecz oparł się wyłącznie na oświadczeniu inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz treści wpisu do księgi wieczystej. Zdaniem Sądu, w tym zakresie organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i z obowiązku tego nie może się zwolnić twierdzeniem, że to skarżąca ma obowiązek przedłożenia dowodów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor - [...]S.A. z siedzibą w L., zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi w całości lub jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania (zaś w przypadku zarzutu ewentualnego dla zarzutu sformułowanego w punkcie 1 poniżej - naruszenie prawa materialnego), które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegające na uwzględnieniu skargi w następstwie bezzasadnego zanegowania prawidłowości dokonanych (i zgodnych z przywołanymi przepisami, a także domniemaniem wyrażonym w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) ustaleń organów administracji dotyczących złożenia przez wnioskodawcę prawidłowego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane;

ewentualnie

naruszenie prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przez jego nieprawidłową interpretację polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że wyrażenie przez skarżącą stronę wątpliwości (niepopartych żadnymi dowodami, zwłaszcza w postaci dokumentowej) wywołuje po stronie organu obowiązek pełnego weryfikowania prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane - i to także w sytuacji, gdy organ tych wątpliwości strony nie podzielił;

2/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 2 i art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez oddalenie skargi w następstwie bezzasadnego zanegowania złożonego przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlanego oraz zanegowanie zastosowanego przez organ drugiej instancji domniemania zgodności prawa jawnego wpisanego do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym;

3/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi w następstwie pominięcia części materiału dowodowego w postaci projektu budowlanego, w którym wskazane są powierzchnie (szerokości pasów) przewidziane pod zajęcie przez obiekt, na który w kontrolowanej decyzji udzielono pozwolenia na budowę;

4/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi w następstwie zaniechania przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego dowodu z dokumentu (decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej strony), w sytuacji gdy przeprowadzenie tego dowodu nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a było to niezbędne, zdaniem Sądu, dla ustalenia prawidłowości ustaleń faktycznych organu drugiej instancji (w sytuacji w której Sąd uznał zastosowanie przez ten organ domniemania prawnego za nieuzasadnione);

Bez wątpienia, jak zaznaczono, prawidłowe zastosowanie wskazanych wyżej przepisów musiałoby prowadzić do ustalenia, że decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego odpowiadała prawu, a w konsekwencji oddalenia skargi, co skargę kasacyjną czyni uzasadnioną.

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca przed Sądem pierwszej instancji wniosła o jej oddalenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2019 r. na okoliczność, że skarżąca kasacyjnie spółka nie posiada prawa do przeprowadzenia na spornej działce wycinki drzew.

Przedmiotowa sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie.

Pismem z dnia 1 grudnia 2020 r. skarżąca przed Sądem pierwszej instancji przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy przez skarżącą kasacyjnie spółkę zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji eliminując z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję uznał, iż organ odwoławczy nie zweryfikował w sposób prawidłowy zgłaszanych w odwołaniu przez skarżącą zastrzeżeń co do oświadczenia inwestora w zakresie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem tego Sądu skoro inwestor swoje uprawnienie do dysponowania nieruchomością skarżącej na cele budowalne wywodzi z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, zaś skarżąca już na etapie postępowania odwoławczego kwestionowała w zatwierdzonym projekcie budowlanym zajęcie znacznie większej powierzchni jej nieruchomości niż wynikało to z decyzji wydanej w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, włącznie z przewidywaną lokalizacją takich elementów, które nie były wyszczególnione w decyzji. Zaznaczono, że pomimo faktu kwestionowania tej okoliczności, organ odwoławczy nie skonfrontował twierdzeń skarżącej z decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, lecz oparł się na oświadczeniu inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz treści wpisu księgi wieczystej. Jednakże, co dodano, wpis do księgi wieczystej ma charakter wtórny do powołanej decyzji, w szczególności, że nie zawiera załącznika graficznego. Podkreślono więc, że skoro skarżąca kwestionuje oświadczenie inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to organ musi te wątpliwości w tym zakresie zweryfikować w oparciu o treść decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, jak też ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Stąd też uchylono zaskarżoną decyzję opierając się na konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jednakże powyższa argumentacja w realiach tej sprawy nie może skutecznie uzasadniać zastosowania wskazanej normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak słusznie podkreślono to w skardze kasacyjnej spółki, która podnosi usprawiedliwiony zarzut naruszenia ww. przepisu w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. reguluje podstawę prawną zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny uwzględni skargę na decyzję i ją uchyla, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzając obrazę przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej, należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny - patrz wyrok NSA z 18 listopada 2020 r. sygn. akt I GSK 925/17. Wynikająca z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy" oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Takich rozważań w motywach zaskarżonego wyroku brak, zaś analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że wyłączną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji było przyjęcie tezy, iż organ odwoławczy niedostatecznie zweryfikował prawdziwość złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przede wszystkim jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie skonfrontował i nie ocenił zarzutu skargi w tym zakresie z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji i aktami sprawy, poprzestając jedynie na wskazanej wyżej konkluzji o niedostatecznym zweryfikowaniu przedmiotowego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez jednoczesnego wskazania okoliczności podważających wiarygodność przedmiotowego oświadczenia inwestora.

Jak obrazują akta sprawy, w oparciu o które orzekał Sąd pierwszej instancji, w decyzji nr [...] Burmistrza G. z dnia [...] czerwca 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji [...], przewidzianej do realizacji w Gminie [...], Gminie [...] i Gminie [...], wskazana została działka skarżącej nr [...] w Gminie [...] jako przeznaczona do lokalizacji spornej inwestycji. Oświadczenie o posiadanym prawie w szczególności do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane zawierało informację, iż tytuł z którego wynika to prawo dla inwestora to decyzja Starosty O. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości i zezwalająca na lokalizację urządzeń. Nie jest sporne, iż w toku postępowania administracyjnego, z uwagi na podnoszone przez skarżącą zarzuty organ odwoławczy ujawnił treść księgi wieczystej nr [...] dla nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]. W podrubryce treść prawa, roszczenia, ograniczenia, ostrzeżenia wpisano, że ograniczono sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej właśnie jako działka nr [...] przez udzielenie inwestorowi zezwolenia na złożenie i przeprowadzenie na działce nr [...] przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń oraz późniejszą ich eksploatację. Niewątpliwie warunki ww. decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, umożliwiają inwestorowi, co potwierdza ww. wpis, lokalizację na działce skarżącej napowietrznej linii 110 kV, posadowienie fundamentów, a na nich stalowego słupa kratowego wraz z izolacją oraz uziemieniem, umieszczenie nad gruntem na wysokości nie mniej niż 6,35 m trzech przewodów roboczych/fazowych linii oraz na wysokości nie mniej niż 7,3 m jednego przewodu odgromowego. Zezwolono też na lokalizację pasa technologicznego o szerokości 8 m (po 4 m od osi) w którym właściciel nie będzie podejmował oznaczonych tam działań (obszar będzie obejmował powierzchnię 934,98 m²). Na czas budowy ustanowiono pas montażowy o szerokości równej bądź mniejszej od ww. pasa technologicznego i długości odpowiadającej długości linii wraz z dojazdem z drogi oraz obszarem o promieniu około 30 m w miejscu lokalizacji słupa odpowiednim do warunków atmosferycznych panujących w chwili wykonywania robót budowlanych, niezbędnym do rozstawienia maszyn i urządzeń dla montażu fundamentów, uziemień, słupów, izolatorów i przewodów.

W odwołaniu skarżąca zgłaszała zastrzeżenia i wskazywała na sprzeczność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podnosząc, że inwestor dysponuje na działce nr [...] jedynie pasem gruntu o szerokości 8 m, a to oznacza, iż nie ma możliwości zlokalizowania na niej słupa kratowego, gdyż do jego montażu niezbędny jest plac montażowy w kształcie koła o promieniu 30 m (tak na stronie 3 uzasadnienia Sądu). Rozpatrując to odwołanie, Wojewoda Warmińsko-Mazurski w związku z wysuwanymi zarzutami w tym zakresie podkreślił, że ów zarzut nie znalazł pokrycia w ustaleniach Wojewody i przedstawił stosowne rozważania, w tym negujące stanowisko odwołującej się o braku możliwości zlokalizowania na terenie działki nr [...] słupa kratowego. Organ oparł swoje stanowisko nie tylko na oświadczeniu inwestora, ale także na treści księgi wieczystej nr [...] (patrz strona 9-10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Pomimo tego Sąd pierwszej instancji nie skonfrontował tego zarzutu skargi z aktami sprawy, w tym z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, przedmiotowym wypisem z księgi wieczystej, jak i złożonym projektem budowlanym w którym w części dot. zagospodarowania terenu, jak i w projekcie architektoniczno-budowlanym zamieszczono opis techniczny inwestycji oznaczając w szczególności szerokość pasa terenu zajętego przez linie, nadto wskazano ogólny przebieg trasy, oznaczono miejsce zlokalizowania na działce skarżącej słupa o nr [...] o oznaczeniu [...], zaś w projekcie architektoniczno-budowlanym zwymiarowano projekt słupa (szerokość rzutu pionowego takiego słupa wynosi 7 m). W tych okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji podnosząc potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bez uprzedniego odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i bez wskazania okoliczności podważających wiarygodność oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie mógł skutecznie uznać, że ustalenia organu w opisywanym wyżej zakresie były niewystarczające.

Nie jest sporne w tej sprawie, iż warunkiem wydania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Szczególny przypadek prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, o której mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz decyzja przewidziana w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Co równie istotne i wymaga podkreślenia warunkiem wydania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie posiadanego przez inwestora prawa do nieruchomości na cele budowlane. Wspomniane oświadczenie inwestor składa na urzędowym formularzu pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 wprowadzenie obowiązku złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane, w miejsce obowiązku wykazania legitymowania się takim prawem stosownymi dokumentami, miało na celu uproszczenie (ułatwienie) proceduralne polegające na tym, że inwestor nie musi już jako dowodu spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 4 ustawy Prawo budowlane przedkładać dokumentu urzędowego, który statuuje go jako osobę mającą prawo do terenu, lecz jest wystarczające złożenie przez niego oświadczenia, że takowe prawo mu przysługuje. Organ administracji publicznej nie ma więc obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność prawdziwości i wiarygodności twierdzeń inwestora o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że złożenie fałszywego oświadczenia podlega ściganiu na drodze postępowania karnego. Podważanie mocy dowodowej tego oświadczenia w toku postępowania administracyjnego jest oczywiście możliwe. Oświadczenie złożone w przewidzianej ustawowo formie stanowi domniemanie i może być obalone tylko dowodami wskazującymi na brak zgodności oświadczenia z rzeczywistością (patrz: wyrok NSA z 9 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 179/05). Zatem, w sytuacji sporów na tle prawa do terenu, istnieje możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych, bez potrzeby angażowania organów administracji publicznej - patrz: wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 29/20.

Co do zasady należy podkreślić, iż złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie zwalnia całkowicie organu administracji architektoniczno-budowlanej z wyjaśnienia tej kwestii, o ile powstaną uzasadnione wątpliwości. Oświadczenie to organ może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić go tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje (patrz: wyroki NSA z 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 507/11 oraz z 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 8/11). W tej sprawie organ odwoławczy, jak obrazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji, odnosząc się do zarzutów strony, która podnosiła zastrzeżenia co do złożonego oświadczenia o posiadanym prawie, nie kwestionując jednocześnie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., w tym zakresie, takich uzasadnionych wątpliwości nie miał. Z kolei kwestionowanie tej oceny organu na etapie skargi do sądu administracyjnego przez stronę skarżącą, zobowiązywało Sąd pierwszej instancji do skonfrontowania zarzutów strony ze stanowiskiem organu odwoławczego w kontekście zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, czego w tej sprawie, jak wyżej zaznaczono, nie dokonano.

Słusznie zatem w złożonej kasacji, w tych okolicznościach sprawy, zanegowano stanowisko Sądu pierwszej instancji kwestionujące złożone do sprawy przedmiotowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro w motywach zaskarżonego wyroku nie wskazano jakie okoliczności podważają wiarygodność tego oświadczenia. Słusznie też podniesiono w skardze kasacyjnej, że organ odwoławczy nie tylko dysponował oświadczeniem inwestora, ale także dokonał jego weryfikacji w oparciu o informacje wynikające z księgi wieczystej. Nieuwzględnienie w tych okolicznościach przez Sąd pierwszej instancji złożonego oświadczenia, jak i przyjętego domniemania zgodności prawa jawnego wpisanego do księgi wieczystej narusza także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 2 i art. 76 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, co także zasadnie zarzucono we wniesionym środku odwoławczym.

W postępowaniu wieczystoksięgowym wpis w księdze wieczystej jest orzeczeniem, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy (art. 365 § 1 k.p.c.). Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (wyrok NSA z 6 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2338/98).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że domniemywa się, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Właściwym dla podważenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest postępowanie przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z: 20 maja 2014 r. II OSK 3004/12; 27 sierpnia 2015 r. I OSK 989/14; 16 czerwca 2016r. I OSK 2205/14). Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej.

Trzeba także podkreślić, iż brak w aktach sprawy określonego dokument (tj. decyzji Starosty O. z dnia [...] listopada 2016 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej), w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uniemożliwia dokonania w realiach tej sprawy oceny legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności zbadania kwestii związanej z posiadanym prawem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w kontekście zarzutów skargi. Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji, jak słusznie wykazano w złożonej kasacji, uchylając zaskarżoną decyzję z podanych przesłanek, w istocie pominął część materiału dowodowego w szczególności w postaci projektu budowlanego, w którym wskazywane są powierzchnie przewidziane do zajęcia przez planowany obiekt na który udzielono pozwolenia na budowę. Tym samym również trafnie wskazano w skardze kasacyjnej na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa NSA, zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny powinien być kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu i znajduje się w aktach sprawy - patrz: wyrok z 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 727/17.

Niemniej jednak zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron, gdyby zaszła taka potrzeba przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie jest także sporne, że uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Stąd też czyniony w tej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może zostać uwzględniony. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący kasacyjnie wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne - patrz: wyrok NSA z 26 maja 2017r. sygn. akt I GSK 2030/15. Gdy tymczasem w tej sprawie Sąd pierwszej instancji, co obrazują akta sprawy, nie dopuszczał dowodów z dokumentu.

Konkludując, w opisanych wyżej okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna z podanych wyżej przesłanek zasługiwała na uwzględnienie. Usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 2 i art. 76 § 1, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, albowiem ten Sąd nie dokonał wymaganej prawem kontroli legalności zaskarżonej decyzji, odstępując od całościowej merytorycznej kontroli legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej elektroenergetycznej linii napowietrznej.

Ponownie rozpoznając skargę A.S. w jej całokształcie, Sąd pierwszej instancji, zobowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania zamieszczone w tym uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

Orzeczenie o kosztach postępowania zapadło na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.