Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1767/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 875/17 w sprawie ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie pomocy rzeczowej w zakresie utrzymania chodników i ścieżek rowerowych przy drodze wojewódzkiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miejskiej w T. na rzecz Wojewody Podkarpackiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 875/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miejskiej w T. z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pomocy rzeczowej w zakresie utrzymania chodników i ścieżek rowerowych przy drodze wojewódzkiej stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną uchwałą, w powołaniu się na art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – dalej w skrócie "Usg") oraz art. 216 ust. 2 pkt. 5, art. 220 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm. – dalej w skrócie "Ufp") Rada Miejska udzieliła pomocy rzeczowej Województwu Podkarpackiemu w zakresie utrzymania chodników/ścieżek rowerowych przy drodze wojewódzkiej nr 878 relacji R.-D. w latach 2017 - 2021. Pomoc rzeczowa miała zostać sfinansowana ze środków budżetu Gminy w łącznej wysokości nieprzekraczającej 15.000 zł. Udzielenie pomocy rzeczowej miało nastąpić na mocy umowy zawartej między Gminą T. a Województwem Podkarpackim, której projekt stanowił załącznik do uchwały.

Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi T.

Sąd I instancji podzielił pogląd skarżącego Wojewody, że wzmiankowana Uchwała w przedmiocie udzielenia pomocy rzeczowej innej jednostce samorządu terytorialnego nie może kreować zobowiązań finansowych poza bieżący rok finansowy. Sąd przypominał, że pomoc rzeczowa została sklasyfikowana, jako wydatek jednostki samorządu terytorialnego. Wydatki, o czym przesądza art. 44 Ufp, jednostka samorządu terytorialnego może ponosić w wysokości i na cele określone w uchwale budżetowej, która z kolei, stosownie do postanowień art. 211 ust. 3 i 4 Ufp, stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym/kalendarzowym. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów, i jest uchwalany na rok budżetowy/kalendarzowy – art. 211 ust. 1, 2 i 3 Ufp. Skoro budżet jest planem rocznym, co wynika wprost z powołanych przepisów, to cecha ta przesądza o tym, że nie może on "obejmować" innego okresu jak okres roczny. Konsekwentnie, jeżeli budżet nie może swymi postanowieniami obejmować zobowiązań wykraczających poza rok budżetowy, to nie jest również dopuszczalne podjęcie uchwały o pomocy rzeczowej na rzecz innej jednostki samorządu terytorialnego, na okresy lat przyszłych. W toku wykonywania budżetu wydatków dokonuje się w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem – art. 254 pkt 3 w zw. z art. 249 Ufp.

Skargą kasacyjną Rada Miejska w T. zaskarżyła wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez uwzględnienie skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w sytuacji, w której przedmiotowy akt, jako zawierający regulacje w zakresie spraw finansowych jednostki samorządu terytorialnego, podlegał nadzorowi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie, a nie nadzorowi Wojewody Podkarpackiego, co skutkuje brakiem legitymacji Wojewody do kwestionowania uchwały na drodze postępowania sądowego;

b) art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że treść załącznika do uchwały Rady Miejskiej w T. wykracza poza upoważnienie ustawowe legitymizujące radę gminy do określenia wysokości sumy, do której organ wykonawczy może samodzielnie zaciągać zobowiązania;

c) art. 228 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 60 ust. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w T. ingeruje w uprawnienie organu wykonawczego do zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielanych przez radę gminy, podczas gdy przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej pozostaje w ramach możliwości zaciągania zobowiązań przez jednostkę samorządu terytorialnego poza rok budżetowy, wynikającą z funkcji i zasad uchwalania wieloletniej prognozy finansowej.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podkarpacki, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, a ogranicza się jedynie do kwestii podanych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skargę kasacyjną, jak stanowi o tym art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, a zatem niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Także druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie jako podstawę materialnoprawną wskazuje art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz U. 2017 r. poz. 1875 ze zm.). Zgodnie z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Tożsamy zapis zawarty został w art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z unormowań tych jasno wynika, że nadzór sprawowany przez wojewodów obejmuje wszelkie sprawy związane z działalnością jednostek samorządu terytorialnego - poza jednak sprawami finansowymi, w których nadzór przysługuje wyłącznie regionalnej izbie obrachunkowej.

Z regulacji przepisu art. 86 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, które nie należą do kompetencji Prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej. Domniemanie kompetencji wojewody powoduje, że pojęcia "spraw finansowych", o których mowa w art.171 ust. 2 Konstytucji RP oraz wart. 86 ustawy o samorządzie gminnym, nie można interpretować rozszerzająco. W innym przypadku, każde zadanie z zakresu kompetencji samorządu gminnego, którego realizacja rodzić będzie skutki finansowe, należałoby zaliczać do "spraw finansowych". Z tego względu ustawodawca konstruuje katalog spraw należących do właściwości rzeczowej regionalnej izby obrachunkowej, określając wart. 11 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561 ze zm.) przedmiot tych uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy j.s.t., których legalność nadzoruje RIO. Z wykładni systemowej art. 11 ust. 3 i art. 12 ust. 2 tej ustawy wynika, że przedstawione wyliczenie zawarte w art. 11 ust. 1 pkt 1-6 jest wyczerpujące i dotyczy zakresu nadzoru regionalnych izb obrachunkowych, skoro wyraźnie wskazano, że sprawy te należą do postępowania nadzorczego. O tym, że wyliczenie zawarte w art. 11 ust. 1 ww. ustawy jest enumeratywne, świadczy stosunkowo wysoka precyzja użytych w nim zwrotów, co zapobiega w znacznym stopniu powstawaniu wątpliwości interpretacyjnych (por. P. Chmielnicki w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2007, komentarz do art. 86 ustawy).

Skarga na uchwałę Rady Miejskiej w T. została złożona w zakresie kompetencji nadzorczych wojewody, bowiem nie dotyczy zagadnień określonych w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, natomiast zaskarżony wyrok nie zapadł z naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 86 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, w związku z art. 1 ust. 2, art. 11 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

W tym miejscu zauważyć należy, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "pomocy rzeczowej’' zawartego w art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z uwagi na powyższe należy odwołać się do dorobku judykatury, gdzie w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt: III SA/GL 1583/09 podjęto próbę odkodowania tego zapisu. WSA w Gliwicach zauważył, że "Stosując wykładnię językową terminu "pomoc rzeczowa" należy stwierdzić, iż "pomoc" - to działanie, wsparcie (w sensie zarówno materialnym, jak i duchowym) dla ulżenia komuś w wysiłku, ratowania kogoś w niebezpieczeństwie lub trudnej sytuacji (por.: Słownik współczesnego języka polskiego. T.2. Red. J. Dunaj. Warszawa 1999, s. 94-95), natomiast "rzeczowa" - to odnosząca się do rzeczy, przedmiotów (a nie osób)" (tamże, s. 284). Pojęcie "rzeczy" stanowi podstawową kategorię prawa cywilnego. Legalna definicja rzeczy znajduje się w art. 45 Kodeksu cywilnego. Ujmuje ona pojęcie rzeczy wąsko. Z przepisu tego wynika, że rzeczami są tylko przedmioty materialne. W prawie cywilnym przedmiotami materialnymi nazywa się takie części przyrody, w stanie pierwotnym lub przetworzonym, które są wyodrębnione spośród innych (naturalnie lub sztucznie) w sposób umożliwiający samoistne ich traktowanie w stosunkach społecznych i gospodarczych. Jedna z podstawowych klasyfikacji rzeczy dzieli je na nieruchomości i rzeczy ruchome. W świetle tego można określić "pomoc rzeczową" jako działanie, wsparcie (zarówno materialne, jak i niematerialne) dla ulżenia komuś w wysiłku mającym za przedmiot rzeczy (ruchome lub nieruchomości). "Pomoc-rzeczowa", to jest coś więcej niż pomoc w postaci przekazywania rzeczy w rozumieniu cywilnoprawnym. Jeśliby ustawodawca chciał zawęzić to pojęcie tylko do "rzeczy", to posłużyłby się innym określeniem, np. "pomoc poprzez przeniesienie własności rzeczy" lub szerzej od strony przedmiotowej "pomoc w postaci przekazania rzeczy".

Podjęta uchwała o udzieleniu pomocy rzeczowej nie kreuje bezpośrednio powstania zobowiązania, następstwem którego będzie wydatek, pomimo, że pomoc rzeczowa została sklasyfikowana w zakresie wydatków budżetowych. Źródłem powstałego zobowiązania będzie dopiero zawarta umowa o udzieleniu pomocy rzeczowej pomiędzy organami wykonawczymi zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego. Pomoc rzeczowa jest tu jedynie środkiem współdziałania przy realizacji zadań własnych przez inną jednostkę samorządu terytorialnego. Zatem podjęta uchwała, nie należąc do uchwał, których przedmiot został wymieniony w art. 11 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, należy do właściwości nadzorczej wojewody.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 228 o finansach publicznych oraz art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wykładnia tych przepisów w zestawieniu z tą uchwałą jednoznacznie wskazuje, o czym już była mowa, że uchwała o udzieleniu pomocy rzeczowej w żaden sposób nie kreuje możliwości zaciągania zobowiązania finansowego wykraczającego poza dany rok budżetowy. Słusznie Sąd I instancji przyjął, że kierowanie pomocy rzeczowej na kolejne cztery lata w żaden sposób nie stanowi o zachowaniu ciągłości działania jednostki, która ową pomoc oferuje. Z ust. 1 i ust. 2 pkt 1 art. 60 u.s.g. wynika, że za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt. Przysługuje mu ponadto wyłączne prawo zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy. Wreszcie zgodnie z art. 10 ust. 2 u.s.g. gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia JST mogą sobie wzajemnie bądź innym JST udzielać pomocy, w tym finansowej. Tym niemniej, co już powiedziano, uchwała podejmowana w trybie art. 10 ust. 2 u.s.g. (czyli o udzieleniu pomocy rzeczowej) nie kreuje bezpośrednio zobowiązania, którego następstwem będzie wydatek. Źródłem takiego zobowiązania będzie dopiero zawarta przez wójta umowa z beneficjentem (art. 220 ust. 2 u.f.p. – podstawą udzielenia pomocy, o której mowa w ust. 1, jest umowa).

Z art. 44 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wynika, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w uchwale budżetowej JST, która stanowi podstawę jej gospodarki finansowej w danym roku. Budżet jest planem rocznym, wynika to wprost z art. 211 ust. 2 i 3 u.f.p., co oznacza, że może obejmować tylko taki okres. Nie powinny więc wchodzić do niego zobowiązania wykraczające poza rok budżetowy. Nie ma zatem podstaw do podejmowania przez jednostkę samorządową uchwały o pomocy rzeczowej dla innej jednostki na przyszłe lata budżetowe.

W świetle tego Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował zależność pomiędzy przywołanymi regulacjami a udzielaną pomocą rzeczową, że ta uchwała nie realizuje kompetencji do określania wysokości sumy, do której wójt może zaciągać zobowiązania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 złotych obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika Wojewody Podkarpackiego będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).